Politica Economica Completo Con Parciales

Pregunta 1
Enunciado de la pregunta
La revaluacin del tipo de cambio en Colombia es ?
Seleccione una:
a. Cuando damos muchos pesos por un dlar
b. Cuando Colombia exporta ms de lo que importa
c. Cuando las exportaciones son muy bajas
d. Cuando el peso pierde valor frente al dlar
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Cuando el peso pierde valor frente al dlar
Pregunta 2
La Poltica Monetaria es la encargada de :
Seleccione una:
a. Hacer billetes
b. Entregar dinero a los pobres
c. Controlar los bancos
d. Regular la masa monetaria dentro de una economa
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Regular la masa monetaria dentro de una economa
Pregunta 3
La teora de keynes prevaleci en los pases capitalistas y se aplico a travs del
programa denominado NEW DEAL
VERDADERO_______________________________FALSO_______________________
_____
Seleccione una:
Verdadero
Falso
Retroalimentacin
Despus de la crisis del 29 , que Jhon Maynard Keynes propuso la poltica fiscal por
parte de los gobiernos con el fin de estabilizar las crisis econmicas en los pases
capitalistas , su teora prevale como un nuevo tratado que siguen todas las economas
modernas.
La respuesta correcta es 'Verdadero'
Pregunta 4
La Poltica Fiscal expansionista es la que decide sobre la compra de TES:
Seleccione una:
Verdadero
Falso
Retroalimentacin
La respuesta correcta es 'Falso'
Pregunta 5
La entidad encargada de tomar decisiones claves sobre la Poltica Econmica y social
del Gobierno, es
Seleccione una:
a. El Ministrio de Hacienda
b. EL CONPES
c. LA CEPAL
d. EL BANCO DE LA REPUBLICA
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: EL CONPES
Pregunta 1
Los instrumentos de Poltica Monetaria Son:
Seleccione una:
a. La tasa de inters, el encaje bancario y la OMAS
b. La tasa de inters, el tipo de cambio y las OMAS
c. La tasa de inters, el tipo de cambio y en encaje Bancario

d. La tasa de inters , el encaje Bancario y la TRM
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: La tasa de inters, el encaje bancario y la OMAS
Pregunta 2
El Dficit Fiscal se d como una respuesta a :
Seleccione una:
a. Excesivos gastos de funcionamiento y unos elevados impuestos

b. Exceso de Gastos del estado con respecto a los ingresos de los particulares
c. Exceso de Ingresos de las Empresa Industriales, con respecto a los gastos en servicio de la
deuda
d. Exceso de Inversin Pblica respecto a los ingresos por Impuestos del gobierno
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Exceso de Inversin Pblica respecto a los ingresos por Impuestos del
gobierno
Pregunta 3
Podramos afirmar que un precio mximo es el lmite superior para el precio de un
producto, que no puede superar el punto de equilibrio del mercado.
Seleccione una:
Verdadero
Falso
Retroalimentacin
El precio mximo establecido por un gobierno no puede sobrepasar el punto de
equilibrio, precisamente, porque este busca ayudar a aquellos mercados donde el
precio de equilibrio no favorece a los consumidores.
La respuesta correcta es 'Verdadero'
Pregunta 4
El gobierno se vale frecuentemente de esta poltica, para controlar algunos precios de los
bienes y servicios
Seleccione una:
a. Poltica Fiscal y de salarios
b. Poltica Monetaria y de salarios
c. Poltica Cambiaria y de precios
d. Poltica de Precios y Salarios
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Poltica de Precios y Salarios
Pregunta 5
Una poltica Monetaria Expansionista puede ser:
Seleccione una:
a. El aumento de la tasa de inters
b. El aumento de los impuestos

c. La reduccin de impuestos
d. La reduccin del encaje bancario
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: La reduccin del encaje bancario
Pregunta 1
El PLAN VALLEJO, corresponde al Gobierno de :
Seleccione una:
a. Laureano Gmez
b. Alberto Lleras Camargo
c. Rojas Pinilla
d. Guillermo Len Valencia
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Guillermo Len Valencia
Pregunta 2
Seleccione una:

Retroalimentacin
Pregunta 3
La Poltica Econmica est a cargo de:
Seleccione una:
a. Congreso
b. ANIF
c. Banco de la Repblica
d. Gobierno
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Gobierno
Pregunta 4
bienes y servicios
Seleccione una:
Retroalimentacin
Pregunta 5
Si L = 0.20Y M= 200, C= 90 +0.80Yd, Tx = 50; I= 140 -5i y G = 50, En cuanto se
aumenta o se disminuye la tasa de inters en el equilibrio del mercado si se aplica una
poltica fiscal expansiva de 20 mm en el gasto pblico?
Seleccione una:
a. aumenta de 8% a 12%
b. Disminuye de 12% a 8%
c. Aumenta de 4% a 12%
d. Disminuye de 12% a 4%
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: aumenta de 8% a 12%
Pregunta 6
El Banco Mundial despus de la Segunda Guerra Mundial, decidi colocar
fondos para los pases en vas de desarrollo, para estos efectos a nuestro pas fue
enviada una comisin dirigida por:
Seleccione una:
a. LAUCHIN CURRIE
b. FLANKLIN DELANO ROOSELVELT
c. EDWIN WALTER KEMMERER
d. JOHN MAYNARD KEYNES
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: LAUCHIN CURRIE
Pregunta 7
La Poltica Fiscal es la encargada de :
Seleccione una:
a. Regular la vida de los colombianos
b. Regular el dinero de las empresas privadas
c. Regular los gastos e ingresos de los colombianos

d. Regular los ingresos y gastos del Estado.
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Regular los ingresos y gastos del Estado.
Pregunta 8
La Polticas contraccionistas se aplican cuando hay baja inflacin:
Seleccione una:
Verdadero
Falso
Retroalimentacin
No, porque la inflacin baja implica que poco dinero en la economa, si la inflacin es
baja no debemos contraer ms la economa,
Pregunta 9
Seleccione una:
Verdadero
Falso
Retroalimentacin
La Poltica Fiscal es la que se refiere al control de ingresos y gastos del Estado.

Pregunta 10
. Suponga que la demanda de dinero es L = 0.2 Y 10i , LA OFERTA DE DINERO
ES DE $200, C = $60 + 0.8 YD, TN = 100, I = $150, G = 100, Las ecuaciones IS, Lm
son iguales a?
Seleccione una:
a. IS= 1350-23i ; LM = 1025 +5i
b. IS = 1150
; LM = 1025 +5i
c. IS= 1150 ; LM= 1000 +50i

d. IS= 1350 5i ; LM = 100 +50i
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: IS= 1150 ; LM= 1000 +50i
Pregunta 11
El principal objetivo de La poltica Monetaria es :
Seleccione una:
a. Hacer billetes
b. Entregar dinero al gobierno
c. Controlar los bancos
d. Regular el circulante dentro de la economa

Regular el dinero que hay entre a economa para evitar la iflacin
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Regular el circulante dentro de la economa
Pregunta 12
La autoridad monetaria encargada de direccionar la poltica Monetaria:
Seleccione una:
a. Ministerio de Hacienda
b. La Superintendencia Bancaria
c. Banco Mundial
d. Banco de la Repblica
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Banco de la Repblica
Pregunta 13
La poltica fiscal suele manejarse anti cclicamente, esto quiere decir:
Seleccione una:
a. Cuando la economa presenta signos de recesin el gobierno hace uso de una poltica
expansionista.
b. Cuando la economa presenta signos de recesin el gobierno hace uso de una poltica
contraccionista.
c. Cuando hay signos de inflacin el gobierno hace uso de una poltica expansionista.
d. Cuando hay signos de desempleo se utiliza una poltica contraccionista
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Cuando la economa presenta signos de recesin el gobierno hace uso
de una poltica expansionista.
Pregunta 14
Una poltica Monetaria Expansionista puede ser:
Seleccione una:
a. El aumento de la tasa de inters
b. El aumento de los impuestos
c. La reduccin de impuestos
d. La reduccin del encaje bancario
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: La reduccin del encaje bancario
Pregunta 15
Los Keynesianos son los impulsores de la Poltica Monetaria:
Seleccione una:
Verdadero
Falso
Retroalimentacin
Pregunta 16
Por medio de la Ley 25 de 1923, cindose a las recomendaciones de la misin
Kemmerer, se cre:
Seleccione una:
a. El Consejo nacional de Poltica Econmica y Social
b. El Banco de la Repblica
c. El Departamento Nacional de Planeacin
d. La Junta de Planeacin nacional
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: El Banco de la Repblica
Pregunta 17
La Inflacin s presenta :
Seleccione una:
a. Cuando el flujo nominal es mayor al flujo real
b. Cuando el flujo real es mayor al flujo nominal

c. Cuando los dos flujo nominal igual al flujo real
d. Cuando el flujo de dinero es igual al flujo de Bienes y servicios
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Cuando el flujo nominal es mayor al flujo real
Pregunta 18
En los aos 50 cuando se inici la Planeacin en los pases de Amrica latina, se
fundament principalmente en la propuesta de.
Seleccione una:
a. La ONU
b. LA OEA
c. LA CEPAL
d. LA OMC.
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: LA CEPAL
Pregunta 19
La teora cuantitativa del Dinero fue planteada por
Seleccione una:
a. Irving Fisher
b. John Keynes
c. Lauchin Currie
d. John Kemmerer
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Irving Fisher
Pregunta 20
Si la funcin consumo en una economa es de C = 0.60 + 08Yd, a cuto asciende el
multiplicador del gasto pblico?
Seleccione una:
a. K = 5
b. K = 0.5
c. K= 1,25
d. K= 0.25
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: K = 5
Pregunta 1
Por medio de la Ley 25 de 1923, cindose a las recomendaciones de la misin
Kemmerer, se cre:
Seleccione una:
a. El Consejo nacional de Poltica Econmica y Social
b. El Banco de la Repblica
c. El Departamento Nacional de Planeacin
d. La Junta de Planeacin nacional
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: El Banco de la Repblica
Pregunta 2
La Poltica Econmica est a cargo de:
Seleccione una:
a. Congreso
b. ANIF
c. Banco de la Repblica
d. Gobierno
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Gobierno
Pregunta 3
Una poltica Fiscal Restrictiva puede ser:
Seleccione una:
a. El aumento de impuestos
b. El aumento de la tasa de inters
c. El aumento del Encaje bancario
d. Una disminucin de impuestos
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: El aumento de impuestos
Pregunta 4
Si la funcin consumo en una economa es de C = 0.60 + 08Yd, a cuto asciende el
multiplicador del gasto pblico?
Seleccione una:
a. K = 5
b. K = 0.5
c. K= 1,25
d. K= 0.25
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: K = 5
Pregunta 5
La Poltica Fiscal es la encargada de :
Seleccione una:
a. Regular la vida de los colombianos
b. Regular el dinero de las empresas privadas
c. Regular los gastos e ingresos de los colombianos
d. Regular los ingresos y gastos del Estado.
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Regular los ingresos y gastos del Estado.
Pregunta 6
Suponga que la demanda de dinero es L = 0.2 Y 10 i , LA OFERTA DE DINERO
ES DE $200, C = $60 + 0.8 YD, Tn = 100, I = $150, G = 100, Si el gobierno aplica una
poltica fiscal expansionista del gasto publico al pasar de 100 a 120, a cuanto asciende
la taso de inters, el Y= de equilibrio y la I= inversin?
Seleccione una:
a. i = 5% ; I= 150; Y = 1250
b. i = 5%; I = 150 ; Y = 1350

c. i = 3% ; I = 250 ; Y = 1250
d. i= 3% ; I = 150 ; Y = 1350
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: i = 5% ; I= 150; Y = 1250
Pregunta 7

Seleccione una:

Retroalimentacin
Pregunta 8
El dficit Fiscal se da como una respuesta a:
Seleccione una:
a. Excesivos gastos de funcionamiento y unos elevados impuestos
b. Exceso de Gastos del estado con respecto a los ingresos de los particulares
c. Exceso de Ingresos de las Empresa Industriales, con respecto a los gastos en servicio de la
deuda
d. Exceso de Inversin Pblica respecto a los ingreso por Impuestos del gobierno
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Exceso de Inversin Pblica respecto a los ingreso por Impuestos del
gobierno
Pregunta 9
La teora cuantitativa del Dinero fue planteada por
Seleccione una:
a. Irving Fisher
b. John Keynes
c. Lauchin Currie
d. John Kemmerer
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Irving Fisher
Pregunta 10
La Polticas contraccionistas se aplican cuando hay baja inflacin:
Seleccione una:
Verdadero
Falso
Retroalimentacin
Pregunta 11
Si L = 0.20Y M= 200, C= 90 +0.80Yd, Tx = 50; I= 140 -5i y G = 50, En cuanto se
aumenta o se disminuye la tasa de inters en el equilibrio del mercado si se aplica una
poltica fiscal expansiva de 20 mm en el gasto pblico?
Seleccione una:
a. aumenta de 8% a 12%
b. Disminuye de 12% a 8%
c. Aumenta de 4% a 12%
d. Disminuye de 12% a 4%
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: aumenta de 8% a 12%
Pregunta 12
El PLAN VALLEJO, corresponde al Gobierno de :
Seleccione una:
a. Laureano Gmez
b. Alberto Lleras Camargo
c. Rojas Pinilla
d. Guillermo Len Valencia
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Guillermo Len Valencia
Pregunta 13
. Suponga que la demanda de dinero es L = 0.2 Y 10i , LA OFERTA DE DINERO

ES DE $200, C = $60 + 0.8 YD, TN = 100, I = $150, G = 100, Las ecuaciones IS, Lm
son iguales a?
Seleccione una:
a. IS= 1350-23i ; LM = 1025 +5i
b. IS = 1150
; LM = 1025 +5i
c. IS= 1150 ; LM= 1000 +50i

d. IS= 1350 5i ; LM = 100 +50i
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: IS= 1150 ; LM= 1000 +50i
Pregunta 14
bienes y servicios
Seleccione una:

Retroalimentacin
Pregunta 15
La autoridad monetaria encargada de direccionar la poltica Monetaria:
Seleccione una:
a. Ministerio de Hacienda
b. La Superintendencia Bancaria
c. Banco Mundial
d. Banco de la Repblica
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Banco de la Repblica
Pregunta 16
Seleccione una:
Verdadero
Falso
Retroalimentacin
La Poltica Fiscal es la que se refiere al control de ingresos y gastos del Estado.
Pregunta 17
La Inflacin s presenta :
Seleccione una:
a. Cuando el flujo nominal es mayor al flujo real
b. Cuando el flujo real es mayor al flujo nominal

c. Cuando los dos flujo nominal igual al flujo real
d. Cuando el flujo de dinero es igual al flujo de Bienes y servicios
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Cuando el flujo nominal es mayor al flujo real
Pregunta 18
Los Keynesianos son los impulsores de la Poltica Monetaria:
Seleccione una:
Verdadero
Falso
Retroalimentacin
Pregunta 19
La poltica fiscal suele manejarse anti cclicamente, esto quiere decir:
Seleccione una:
a. Cuando la economa presenta signos de recesin el gobierno hace uso de una poltica
expansionista.
b. Cuando la economa presenta signos de recesin el gobierno hace uso de una poltica
contraccionista.
c. Cuando hay signos de inflacin el gobierno hace uso de una poltica expansionista.
d. Cuando hay signos de desempleo se utiliza una poltica contraccionista
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: Cuando la economa presenta signos de recesin el gobierno hace uso
de una poltica expansionista.
Pregunta 20
En los aos 50 cuando se inici la Planeacin en los pases de Amrica latina, se
fundament principalmente en la propuesta de.
Seleccione una:
a. La ONU
b. LA OEA
c. LA CEPAL
d. LA OMC.
Retroalimentacin
La respuesta correcta es: LA CEPAL
DESCRIPCIN DEL
MDULO
CARTA DE BIENVENIDA
Apreciados estudiantes:
Es realmente un gusto para m como docente, a partir de ahora,
ayudarles en el proceso de construccin del conocimiento en la ctedra
de Poltica Econmica. Las polticas econmicas deben propender por mejorar la calidad de vida
de los Colombianos, por ende, conocer el marco terico de las polticas, sus objetivos y sus
implicaciones en el desarrollo econmico y el desenvolvimiento de las mismas a lo largo de la
vida econmica, les permitir a ustedes, como economistas, tomar decisiones acertadas en el
desarrollo de sus funciones como excelentes profesionales.
De ah la importancia de esta ctedra, donde se busca que el profesional en Economa

desarrolle un esquema mental que lo induzca en su vida profesional para desarrollar avances
regionales en trminos de desarrollo socioeconmico, que se logre a nivel de cada localidad, y
potenciar dentro de su regin, una cultura y conciencia de participacin ciudadana para un
mayor control, calidad en la asignacin y manejo de los recursos.
Con afecto, les doy la Bienvenida,
Mara Cristina Rodrguez Rodrguez

TUTOR MASTER
[ POLITCNICO GRANCOLOMBIANO]
FICHA TCNICA
Nombre del Curso: POLTICA ECONMICA

Autor: MARA CRISTINA RODRGUEZ RODRGUEZ
Facultad Departamento de Economa
Correo electrnico oficial: mrodrigu@poli.edu.co
Objetivos de aprendizaje del curso
Cules son las 3-5 cosas que los estudiantes sabrn o sern capaces de hacer al finalizar el
curso?
Comprender y entender para qu es importante estudiar poltica econmica.
Establecer la relacin entre la poltica econmica y el desarrollo econmico de

un pas, una regin, una localidad o un sector.
Iidentificar las polticas econmicas y sociales, su importancia y su incidencia

en el desarrollo econmico.
Identificar a quienes se encargan del diseo de la poltica econmica
Identificar las principales polticas econmicas y sociales en Colombia y hacer

un anlisis crtico de las mismas.
Reconocer claramente las polticas econmicas y sociales y ser capaz de

contribuir al anlisis y a la opinin crtica de las mismas.
Comprender la incidencia de las polticas econmicas en el modelo de Mundell

Fleming (IS-LM-BP)
[POLTICA ECONMICA ]
CRITRIOS DE EVALUACIN
Actividad Evaluativa: FORO
Criterio
de
evaluacin.
El estudiante, al
hacer el anlisis de
la nueva reforma
tributaria, logra
identificar si es
una poltica
favorable o
desfavorable para
los colombianos
Logro alcanzado
El estudiante
argumenta,
domina los
conceptos bsicos
y no es tmido para
participar en los
foros.
Logro
Incompleto
El estudiante se
conforma solo
con comentar
mas no participa
en la polmica.
Logro Deficiente
El estudiante se
conforma solo
con comentar
mas no participa
en la polmica.
1.) 25%
Presentacin de
ideas
2. ) 25%
Retroalimentacin a
las opiniones de los
compaeros y
numero de
participaciones
3. ) 25% Anlisis de
nuevos impuestos
Actividad Evaluativa: PROYECTO DE AULA

Criterio de evaluacin.
Logro alcanzado
Logro Incompleto
Logro Deficiente
Primera entrega
Primera entrega
Presenta un anlisis
incompleto de una
o dos de las
polticas solicitadas.
Presenta un anlisis
incompleto de una o dos
de las polticas solicitadas.
Resumen, anlisis y
conclusiones de los
cuatro
ltimos
gobiernos
con
respecto a:
A. Poltica fiscal
a) Presentar
cuadros
y
anlisis
de
resultado
fiscal
(ingresos
versus gastos
%
50%
del Estado).
b) Frente a los
resultados
anteriores,
confrontar
con: el PIB
(principales
rubros),
empleo
y
desempleo,
(endeudamie
nto externo) y
los
anlisis
del
crecimiento
econmico
frente a los
niveles
de
pobreza.
c)
Determinar,
de
esos
ingresos
recibidos,
cuntos
se
destinaron a
inversin
social,
a
endeudamien
to externo y a
financiar
el
dficit fiscal.
B. Poltica
monetaria:
a)
Presentar un
anlisis de los
agregados
monetarios,
comportamie
nto de las
tasas
de
inters, y los
[POLTICA ECONMICA ]
otros encajes
bancarios
(conclusiones)
.
b) Anlisis del
manejo de la
inflacin
durante cada
gobierno
(cuadros,
grficos,
anlisis de los
mismos
y
conclusiones).
C.
Poltica de precios
y salarios
a) De los cuatro
ltimos
gobiernos,
presentar el
comportamie
nto de los
principales
tems (como
la gasolina, el
petroleo, el
dlar, el caf,
etc.) anlisis y
conclusiones
en
cada
gobierno,
anlisis
de
subsidios
e
impuestos a
los principales
productos
agrcolas en
cada
gobierno,
beneficios y
desventajas.
SEGUNDA ENTREGA
Entrega final del

proyecto de aula
Resumen, anlisis y
conclusiones de los
cuatro
ltimos
gobiernos
con
respecto a:
Presenta un anlisis
incompleto de una
o dos polticas
solicitada
Presenta un anlisis
incompleto de una o dos
polticas solicitada
125%
A. Poltica exterior
Poltica comercial.
Presentar
un
anlisis de los TLC
firmados, ventajas,
desventajas
y
resultados de su
aplicacin, anlisis
de las balanzas de
pagos,
comportamiento
de los principales
tems en cada
gobierno, grfico y
cuadros
comparativos de
exportaciones
e
importaciones
(conclusiones).
B. Poltica cambiaria
Anlisis de la TRM,
comportamiento
de la devaluacin
y la revaluacin y
polticas aplicadas
por cada gobierno
para enfrentar las
anteriores
situaciones
cambiarias
(conclusiones).
C.
Poltica social
Frente al anlisis
[POLTICA ECONMICA ]
del presupuesto
nacional, evaluar
qu porcentajes se
dedicaron
a:
educacin, salud,
manejo
del
conflicto armado,
relacionar
el
comportamiento
del PIB con el
desarrollo
econmico,
la
disminucin
del
desempleo,
disminucin de la
pobreza,
qu
sectores lograron
desarrollo, cules
no y por qu?
Es importante ver
un
anlisis
histrico de los
rubros destinados
a los principales
sectores sociales,
cuya financiacin
del Estado mejor
o, por descuido,
desmejor
su
condicin.
De acuerdo al
coeficiente
de
Gini, comparar la
pobreza
de
Colombia
con
pases de Amrica
Latina, Asa y
frica.
Anlisis
conclusiones.
MAPA DEL MDULO
Poltica fiscal
1.
Poltica monetaria
2.
Poltica de precios y
salarios 3.
Poltica
econmica y
social
Poltica exterior
4.
Poltica social 5.
[POLTICA ECONMICA ]
GLOSARIO
Poltica econmica
Conjunto de directrices que el estado aplica con el fin de influir en el desarrollo de
la economa, estn determinadas por el rgimen poltico-social imperante.
Oferta monetaria
Volumen de dinero que se encuentra disponible en la economa de un pas en un
momento determinado1.
Encaje bancario
Requisito mnimo de reserva bancaria que se constituye con los recursos que los
bancos no deben comprometer en operaciones crediticias2.
Balanza de pagos
Resumen estadstico de las transacciones econmicas efectuadas en un perodo
determinado entre los residentes de un pas con el resto del mundo.
Tasa de inters
Tomado de: http://www.gerencie.com/politica-monetaria.html
10
Es el porcentaje en el que est invertido un capital en una unidad de tiempo,

l
l
del dinero en el mercado
3
financiero
Devaluacin
Es la reduccin del valor nominal de una moneda corriente frente a otras
monedas extranjeras4.
Revaluacin
Aumento de la moneda local en relacin con una moneda extranjera.
Tomado de:
https://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CDQQFjAB&url=http%3A%2F%
2Ferickasamayoa.files.wordpress.com%2F2010%2F07%2Ftipo-de-cambio-y-tasa-deinteres.doc&ei=1Y1NUqn8CIXi9gT78YDwDQ&usg=AFQjCNHgbKHctWEnPkaTRlPHmAOTzohqfQ&sig2=rNlXoqG_u77
qx_t2e9mphw&bvm=bv.53537100,d.eWU
4
[POLTICA ECONMICA ]
11
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TRABAJO DE MIS ESTUDIANTES SOBRE POLITICA FISCAL: EN MI MURO PUEDES
VER LA TAREA DE MIS ESTUDIANTES DE MACROECONOMIA SEMESTRE
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[POLTICA ECONMICA ]
23
24
[POLTICA ECONMICA ]
25
Calendario acadmico virtual

Actividad
Semana
Fecha
Calificable
Quiz 1
El Quiz se abre el viernes 15 de mayo y se cierra el lunes 18 de mayo
SI
Primera entrega
La entrega se abre el viernes 22 de mayo y se cierra el lunes 25 de mayo
SI
Examen parcial
El examen se abre el viernes 29 de mayo y se cierra el lunes 01 de junio
SI
Foro 5 y 6
5y6
El foro se abre el lunes 01 de junio y se cierra el lunes 15 de junio
SI
Entrega final
La entrega se abre el viernes 19 de junio y se cierra el lunes 22 de junio
SI
Examen final
El examen se abre el viernes 26 de junio y se cierra el lunes 29 de junio
SI
GUA DE OBJETIVOS Y ACTIVIDADES
SEMANA 1
-
Tema (s): INTRODUCCIN E HISTORIA DEL CONTEXTO ECONMICO EN

COLOMBIA
Objetivos Semanales de Aprendizaje:
Analizar el desarrollo histrico de la economa colombiana

Entender la importancia de estudiar la Poltica econmica y social
Bienvenidos estudiantes a la unidad UNO

En esta unidad se desarrollarn los temas relacionados con la introduccin, la historia y la
definicin de las polticas econmicas y sociales.
En la primera semana nos centraremos en:
Introduccin y contexto histrico de la Poltica econmica y social.

Importancia de la Poltica econmica y social.
Y tendremos los siguientes propsitos:
Analizar el desarrollo histrico de la economa colombiana.

Entender la importancia de estudiar Poltica econmica y social, para un estudiante de
Administracin Pblica.
Apreciados estudiantes, los invito a seguir juiciosamente cada instruccin, realizar la totalidad
de las lecturas, ver los videos, los videorrelatos y las teleconferencias. Tengan en cuenta que
todos los recursos estn disponibles para facilitarles el proceso de aprendizaje
[ POLITCNICO GRANCOLOMBIANO ]
No desaprovechen esta oportunidad de construir conocimiento sobre la planeacin, todo lo que

hacemos de manera individual, organizada, solos, o en grupos sociales, locales, regionales o
nacionales, es ms exitoso si primero hacemos una planeacin acertada.
ACTIVIDAD
SEMANA
INSTRUCTIVO
Objetivos de la unidad
Uno
Leer y hacer la planeacin necesaria para el logro de los

objetivos
Capitulo uno
Uno
Leer y construir conocimiento
Video cpsulas y videos
Uno
Ver, analizar y sacar conclusiones
Recursos adicionales
Uno
Proyecto de aula
Uno
Teleconferencias
Uno
Hacer la lectura juiciosa de las lecturas

adicionales
Leer el instructivo del proyecto de aula y planear su
presentacin
Ver y analizar los tres segmentos o teleconferencias
[ POLITICA ECONOMA ]
SEMANA 2
Tema (s): NUEVAS TEORAS DE LAS CIENCIAS SOCIALES

1. Comprender el concepto de cada poltica econmica y social.
2. Entender la definicin de poltica fiscal, monetaria, cambiaria, exterior, de precios y salarios,
y social.
3. Comprender la importancia de las polticas econmicas en el contexto social.
4. Determinar quines son los encargados del diseo de la poltica econmica.
En esta semana nos centraremos en:
Definiciones de las polticas econmicas y sociales.

Importancia de la polticas econmicas y sociales
Clases de polticas econmicas y sociales.
Y nuestros propsitos sern:
Comprender el concepto de cada poltica econmica y social.

Entender la definicin de poltica fiscal, monetaria, cambiaria, exterior, de precios y
salarios, y social.
Comprender la importancia de las polticas econmicas en el contexto social.
ACTIVIDAD
SEMANA
INSTRUCTIVO
Quiz
Dos
Realizar su evaluacin
Dos
Leer y hacer la planeacin necesaria para el logro de

los objetivos
Capitulo dos: Definicin de

las polticas econmicas y
sociales
Dos
Video cpsulas y videos
Dos
Leer, analizar y sacar conclusiones
Dos
Hacer la lectura juiciosa de las lecturas adicionales
Proyecto de aula
Dos
Avanzar en el proyecto de aula segn los

conocimientos recibidos
Teleconferencia
Dos
Ver y analizar la teleconferencia
Actividad de repaso
Dos
Realizar la actividad de repaso para fortalecer los

aprendizajes
[ POLITICA ECONOMA ]
POLTICA
ECONMICA
Introduccin
Introduccin
Palabras claves:
Poltica Econmica
Poltica Fiscal
Poltica Monetaria
Poltica cambiaria
Polticas social
Planes de Desarrollo
Bienvenidos estudiantes de ECONOMIA, al aula de POLTICA ECONMICA, son las estrategias

y acciones que formulan los gobiernos las que de una u otra manera pueden influir sobre las
economias de los pases, ms ahora en un mundo convulsionado donde el conflicto de intereses
que tienen los diferentes gobernantes pueden incidir en la calidad de vida de esos gobernandos.
Por ende la importancia de estudiar POLTICA ECONMICA, por parte de un economista, que de
alguna manera deber entender como ese conjunto de normas que regulan muchas de las
actividades del ESTADO, inciden en el empleo, la inflacin, los mercados, las relaciones
[ POLITCNICO GANCOLOMBIANO]
comerciales entre pases, el crecimiento econmico, todo encaminado a reducir la pobreza, y

ofreceles a los ciudadanos unas mejores condiciones de vida.
En este captulo haremos un recuento histrcio nacional y mundial para ubicarnos en el tiempo
y el espacio, sobre lo que ha sido la intervencin del estado por medio de las POLTICAS
ECONMICAS.
Segn la constitucin de 1991 Colombia, est conformada por 32 Departamentos y solo un
Distrito capital que es Bogot, actualmente posee 1123 municipios1, adems posee tambin
algunos territorios indgenas que se encuentran en los departamentos de Amazonas, cauca,
Guajira y Vaups.
En Colombia hay aproximadamente 47 millones de habitantes segn el ltimo censo nacional,

considerado el cuarto pas ms poblado de Amrica latina, la mayora de su poblacin podemos
decir que se concentra en la regin Andina y norte o sea en la Regin Caribe y pacfica. El DANE 2
estima que ms de 5,4 millones de colombianos viven fuera del pas. La razn principal de esta
migracin son los problemas econmicos y la violencia, lo cual tambin condujo a grandes
migraciones del campo a las ciudades en los ltimos cincuenta aos.
1
2
http://es.wikipedia.org/wiki/Municipios_de_Colombia
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/proyepobla06_20/7Proyecciones_poblacion.pdf
[ POLTICA ECONMICA ]
La economa colombiana esta consideras por el Fondo Monetario Internacional como La cuarta
de Amrica latina y la Quinta de acuerdo a los indicadores del Banco Mundial.3
La poltica econmica del pas est definida y formulada por El Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico (MHCP), por su parte el Banco de la Repblica es el organismo en Colombia que se
encarga de manejar la poltica monetaria y controla la poltica cambiara .
Desde la aparicin del hombre en el planeta podemos observar que las sociedades han
necesitado organizarse en forma planificada, esta organizacin lo ha llevado a que fuera
necesaria la organizacin de polticas que los condujeran a mejorar sus condiciones de vida, y
es as como el intervencionismo del Estado se ha hecho presente en la poltica y en la economa.
Para comprender el surgimiento de la poltica econmica y social es importante verificar los
antecedentes histricos que han permitido el intervencionismo del Estado y esto surge como la
necesidad de planificacin de las actividades del hombre en la bsqueda de la satisfaccin de las
necesidades.
El hombre se organizo en modos de produccin, primitivo, luego esclavista, capitalista y
socialista, estas formas de organizacin las realiza el hombre a travs de la historia para
producir, distribuir y consumir.
Los antecedentes de la POLTICA ECONMICA, como intervenciin del Estado, se destaca en la
antigedad la forma como se planificaban construccin y redes de caminos, la preparacin de
terrenos agrcolas; canales y obras hidrulicas; importantes ciudades en Mesopotamia y Egipto;
los imponentes asentamientos de los Incas; Mayas y Aztecas.4
Solo hasta despus de la Segunda Guerra Mundial, fue necesario mejorar todas las estrategias
para utilizar el suelo de manera eficiente y esttica, reconstruir los barrios, reorganizar todo el
centro industrial, toda la infraestructura vial, de transporte fluvial o terrestre, mejorar y ampliar
los servicios pblicos, intentar un programa para ayudar en la conservacin de los recursos de
la naturaleza.
Es importante anotar que despus de la guerra civil en la Unin Sovitica, se dan los principios
de un INTERVENCIONISMO DE ESTADO, reconocemos como socialistas basan su economa en
una planificacin centralizada. Y como se anot anteriormente los pases del Este de Europa
3
http://www.americaeconomia.com/economia-mercados/finanzas/ministro-de-hacienda-de-colombia-vamoscamino-ser-la-tercera-economia-de4
SAAVEDRA GUZMAN, Ruth, et al, Planificacin del Desarrollo, Fundacin Universidad Jorge Tadeo Lozano,
Bogot, 2001
despus de la Guerra, tambin entran en procesos de planificacin...

Durante la crisis de 1929, En su obra denominada La teora general de La ocupacin , el inters
y el Dinero, John Maynard Keynes un economista Ingls, viene a demostrar la importancia de
la intervencin del Estado, l consideraba que el mercado era incapaz de proveer un pleno
empleo en determinados momentos, por ende el Estado a travs de sus polticas
macroeconmicas debera regular los desequilibrios de la economa para mejorar las
condiciones de vida, lo que indica una planificacin por parte de los gobiernos.
Como ya se anot finalizada la Segunda Guerra mundial, siguieron las directrices establecidas
en el Plan MARSHALL, el proceso de la postguerra, llevo a muchos pases hacia una planificacin
corporativa basada esencialmente en la cooperacin entre el Estado, los grandes grupos
industriales y financieros y la sociedad civil.
Debido a todo lo anterior se ha logrado concluir que un pas puede realizar grandes adelantos si
existe POLITCAS ECONMICAS Y SOCIALES, eficientes en coordinacin con la dedicacin de sus
lderes, la voluntad de su pueblo de soportar sacrificios y si todos los recursos y energas de la
nacin se encauzan de manera racional hacia el logro de unos cuantos objetivos bien definidos.5
MODELOS DE INTERVENCIONISMO ESTATAL EN TODOS LOS CONTINENTES:
ESTADOS UNIDOS
De acuerdo al programa conocido como NEW DEAL el presidente de ese entonces FLANKLIN
DELANO ROOSSEVELT, aplic polticas de estabilizacin, que imitaron otros gobiernos basadas
precisamente en la teora de Keynes, las cuales apuntaban a mantener los salarios y los niveles
de precios equilibrados, luchar con el desempleo imperante y contrarrestar la recesin, adems,
lograr que la economa mantuviera de manera sostenida el crecimiento...
En la dcada de los cincuenta y sesenta se observ un crecimiento considerable en los pases
capitalistas, sin embargo, los instrumentos para contrarrestar la inflacin no han sido tan
eficaces, y esta se fue convirtiendo en el problema principal que en la postrimeras del siglo XX
no ha podido solucionarse, agravado en la dcada del noventa por el grave problema del
desempleo.6
5
KOZIKOWSKI, Zbigniew. Tcnicas de planificacin macroeconmica, Editorial Trillas, Mxico, 1988.

SAAVEDRA GUZMAN, CASTRO ZEA, RESTREPO QUINTERO, ROJAS ROJAS, Planificacin del Desarrollo, Fundacin
Universidad Jorge Tadeo Lozano, pg27.
6
FRANCIA, SUECIA, HOLANDA Y JAPN

Estos pases industrializados aplicaron la planificacin anti cclica. La poltica que ellos aplicaron
tena por objetivo fundamental reducir los efectos negativos de los ciclos econmicos,
especialmente en las fases de contraccin y depresin; el pleno empleo, estabilizar los niveles
de precios, las tasas de inters y la tasa de cambio, redistribuir la riqueza y el ingreso en
beneficio de la poblacin, equilibrar la balanza de pagos y mantener el crecimiento econmico
sostenido. A la par se fueron estableciendo y perfeccionando mtodos de planeacin
estratgica urbana y regional.
ASIA Y FRICA
Despus de la Segunda Guerra Mundial, y a comienzos de la dcada del cincuenta fueron
publicados planes de desarrollo por varias colonias especialmente las de los gobiernos
franceses, belga, holands y britnico.
Inspirados en la experiencia sovitica, la India en 1950, cre la Comisin india de Planeacin
que vino a ser su primer plan de desarrollo y as promovieron la planeacin mucho antes de la
Independencia.
AMRICA LATINA
En la dcada de los cincuenta, en el momento en que se discutan nuevas ideas sobre cmo
orientar la gestin pblica, se vio la necesidad de planear el desarrollo econmico social. Por lo
cual la planeacin de los pases de Amrica latina se fundamento principalmente en la
propuestas de la COMISIN ECONOMICA PARA AMERICA LATINA (CEPAL), y fue adoptada en la
reunin intergubernamental realizada en punta del este en 1961, cuando el presidente de los
Estados Unidos John F, Kennedy acord realizar en el continente una Alianza para el progreso7.
Desafortunadamente en nuestros pases slo se ha reducido a una esfera macroeconmica,
muy centralizada, en el caso colombiano, slo hasta la constitucin de 1991, se obliga a
descentralizar la planeacin estratgica, llevndola a las regiones.
En conclusin tanto en Asia, frica y Amrica Latina, la planeacin se convirti en un artfico
demaggico de los polticos de turno, donde la corrupcin y la ineficiencia, han sido una
constante.
7
Ibd.
Por lo anterior las organizaciones internacionales, como El Banco Mundial, El Fondo Monetario
Internacional, las Comisiones Econmicas regionales de las naciones Unidas, no slo exigen los
planes, sino tambin otorgan asistencia para la elaboracin de los mismos.
Desafortunadamente en Colombia, el intervencionismo del Estado se ha quedado ms en lo
demaggico, que en la ejecucin de acciones reales, y todos sabemos que para que se d una
acertada planeacin regional es importante que el Estado intervenga de manera armnica y
decidida. En nuestro pas solo a partir de este siglo es que los gobiernos han intentado
desarrollar planes que armonicen tanto los cambios institucionales como las transformaciones
sociales.
PROCESO HISTRICO DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN COLOMBIA
1904-1910: Rafael reyes:
Dentro del contexto de la poltica fiscal, racionaliz la contabilidad y los procedimientos de
pagos , centraliz los cobros , introdujo nuevos impuestos y aumento los ya existentes,
nacionaliz las rentas departamentales , con el fin de aumentar las vas ferreas, que ayudara en
el impulso econmico.
En trminos de poltica monetaria, fund el Banco Central de Colombia, este banco financi la
administracin de Reyes, atendi el servicio de la deuda externa hizo prestamos a los
departamentos , el problema grave que afront el banco fue una falta de confianza por parte
del pblico a los billetes emitidos por el mismo.
1910-1914: Carlos E. Restrepo
En trminos de poltica monetaria, desmont el Banco Central y creo la junta de conversin
encargada de amortizar el papel moneda. En trminos de la poltica fiscal, se volvi a la
autonoma fiscal y administrativa de los municipios. se mejoraron los tributos, ello permiti
desarrollos en vias pblicas por el incremento en el gasto pblico por concepto de vas , puentes
y ferrocarriles.
1914-1918: Jos Vicente Concha:
Dentro de la poltica Fiscal a pesar del nacimiento de la ley del impuesto a la renta , la
primera guerra mundial, y posteriormente la guerra en Estados Unidos, gener una reduccin
en los impuestos aduaneros, disminucin que produjo una crisis fiscal. Ante este hecho el
gobierno tom medidas conducentes a reducir los gastos de los ministerios , lo cual ocasion ,
desempleo, y un malestar social, por la reducin de salarios, el recorte en gastos para
educacin, el aplazamiento del pago de pensiones, etc.
Toda esta situacin de dficit fiscal, condujo a crear ms impuestos en este caso los derechos de
timbre y papel sellado, a pesar de esto, los resultados no fueron los esperados por lo cual el
gobierno tiene que acceder a los recursos del crdito interno como LA EMISIN DE BONOS Y
como segundo recurso la EMISIN DE CDULAS DE TESORERA, gracias a estos recursos se
lograron cubrir varios pagos pendientes. Ya sobre la dcada de los 20, el gobierno aprendo la
construccin por administracin directa de ferrocarriles como los del Pacfico, Tolima y la
prolongacin del ferrocarril del Norte.
1918-1921: Marco Fidel Surez:
En cuestin de poltica Fiscal avanz en la implementacin del impuesto a al renta innovando la
estructura tributaria , se determinaron las excenciones para corporaciones sin nimo de lucro.
1922-1921: Pedro Nel Ospina Vsquez:

La Politica Econmica, dio un pas adelante en trminos monetarios y fiscales con la ley 60 de
1922, que permite que el ejecutivo contrate los servicios de una misin de expertos en materia
fiscal, administrativa y bancaria, la cual fue presidida por Edwin Walter kemmerer.
Con base en las recomendaciones de esta Misin se di paso a una organizacin de la vida
econmica del pas, que se ve reflejada en:
La estructuracin de la Banca Central en Colombia, Ley 25 de 1923

Formacin y Fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional, ley 34del 18 de julio de 1923.
Organizacin y Contabilidad nacional, ley 42 de julio 19 de1923
Se crea adems el Departamento de Contralora, que permite una reorganizacin del
manejo financiero del estado
Administracin y Recaudacin de Rentas nacionales, ley 36de 1923
Regulacin de la Estructura de los Establecimientos Bancarios en Colombia y ordenacin del
Conjunto del Sistema Bancario que hasta ese entonces era de carcter independiente del
Estado, ley 45de 1923.
A raz del tratado URRUTIA-THOMSON, acuerdo entre Colombia y Estados Unidos sobre
Panam, en este tratado Colombia buscaba obtener 25 millones de dlares a cambio de
perder Panama y la concesin de la explotacin del petroleo, pero solo hasta despus de dos
aos , Colombia finalmente recibe estos dineros, afluencia de capital al pas, que se conoci
con el nombre de DANZA DE LOS MILLONES.
1926-1930: Miguel Abada Mndez:
La poltica fiscal tuvo un ordenamiento en trminos del impuesto sobre la renta, el cual se
comienza a calcular por medio de tarifas progresivas , esto se traduca en que si aumentaban
las rentas de los contribuyentes aumentara el impuesto y por ende el recaudo , el gasto
pblico se triplico, sobre todo dirigido a transporte, el incremento de los ingresos del Estado,
fundamentalemente por los recaudos del impuesto, del endedudamiento y los impuestos
aduaneros, lo que incremento la capacidad de gasto pblico permiti aumetar las obras
pblicas en este caso a ferrocarriles .
1930-1934: Enrrique Olaya Herrera:
La guerra con el Per obligo a aumentar los recaudos , incluso las personas con mayores
ingresos ofrecieron sus joyas y dinero, debido a continuas presiones sociales, se expidi la ley
62 de 1931, por medio de la cual se estableci un arancel aduanero de carcter proteccionista y
no con carcter fiscal. Adems se establecieron licencias de importacin y exportacin, se trajo
nuevamente a la misin Kemmerer que hicieron recomendaciones para adecuar las propuestas
de la primera visita , buscando mejorar la imagen y el nivel de confianza de los prestamistas
internacionales como un camino para salir de la crisis que se vivia inernamente por la gran
depresin mundial.
Todos los factores arriba mencionados conducen a una concertacin nacional entre los partidos
liberal y conservador y se da final a una hegemona conservadora, con el Gobierno de Enrique
Olaya Herrera, el cual fue claramente intervencionista. Las principales reformas fueron las
siguientes:
1. Se derog la ley de Emergencia vigente desde 1926, para restringir la libre importacin de
alimentos y favorecer al agricultor
2. Se cre la Caja de Crdito Agrario Industrial y Minero como institucin de financiamiento
agrcola
3. Se adoptaron algunas medidas de tipo cambiario para defender las reservas internacionales,
como fue la suspensin del libre comercio de oro, y se fund la oficina de Control de
cambios.
4. Se rebajaron los intereses y se ampliaron los plazos para los particulares que tenan deudas
con el Estado
5. Colombia fue uno de los ltimos pases de Amrica Latina en declarar la moratoria para el
pago de intereses y amortizacin de la deuda.
6. Los conflictos agrarios en Colombia obligaron al Estado a la socializacin de ms de 300.000
hectreas que dan origen en 1936 a la ley 200 de Reforma Agraria.8
7. Se expidi la ley 83 de 1931, que reconoce el derecho de la sindicalizacin y el de huelga en
determinadas condiciones.
1934-1938: Alfonso Lpez Pumarejo:

Dentro de las politcas fiscales , se destaca una fuerte reforma tributaria originada en rentas
ms estables de capital, adems tecnifico el recaudo de los impuestos para evitar la elusin de
los mismos. Con la reforma a la constitucin en 1936, centralizo el manejo de los impuestos ,
reorganiz el impuesto de sucesiones y donaciones y se dicta la ley 78 de 1935 , organica del
impuesto a la renta. Siendo la ms importante la REFORMA TRIBUTARIA, que busco precisar e
instalar la tributacin directa y personal en la base del Estado.
En 1936 en el gobierno de Alfonso Lpez Pumarejo, se presenta una reforma a la

constitucin , mediante el artculo 11 de la carta magna, se estableci una nocin precursora
sobre la planificacin, as :
El Estado puede intervenir por medio de las leyes en la explotacin de industrias o empresas
pblicas y privadas con el fin de racionalizar la produccin y consumo de la riqueza, o dar al
trabajador la justa proteccin a que tiene derecho9.
GILHODES, Pierre, Nueva Historia de Colombia. Tomo III. Editorial Planeta. Bogot. D. E., Colombia, 1989, pg.
316.
9
Constitucin Poltica de Colombia .
10
1938-1942: Eduardo Santos:
Reglamento la Reforma tributaria de 1935, especialmente lo relacionado con las sucesiones

y donaciones,
Con la ley 54 de 1939, y su decreto reglamentariro 1439 de 1940, donde se consignaron los
elementos inciales de los organismos de la planificacin.
1942-1945 Alfonso Lopez Pumarejo
En 1945, se desarrolla otra Reforma constitucional, en el artculo 69, se estableci que el

Congreso puede: Fijar los planes y programas y que debe someterse al fomento de la
Economa nacional y los planes y programas de todas las obras pblicas que hayan de
emprender o continuarse10.
Con este artculo se estaban sentado bases que orientarn la planeacin haca un estimulo
de la Economa nacional.
1946-1950: Mariano Ospina Prez:
Su poltica Fiscal estuvo orientada a establecer una nueva REFORMA TRIBUTARIA,
aumentando el monto de los impuestos para reconstruir la ciudad de Bogot, por la va de la
tributacin directa y de los impuestos al comercio exterior , genera una poltica de fomento
industrail y agrcola. La reforma Arancelaria de 1950, estaba orientada a estimular el
proceso de sustitucin de importaciones.
En 1948, El Banco Mundial despus de la Segunda Guerra Mundial llevo a cabo un plan para
colocar fondos en los pases en vas de desarrollo, para el caso especifico de nuestro pas el
Banco envi una misin presidida por el economista LAUCHIN CURRIE (asesor del presidente
FLANKLIN DELANO ROOSEVELT).
10
Reforma Constitucional de 1945.
11
LAUCHIN CURRIE, estuvo vinculado hasta su muerte, a la poltica econmica y a los procesos
de planificacin en nuestro pas.
Esta comisin en su informe presento aspectos que promovan y apoyaban proyectos de
carcter productivo tan importantes como:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Eliminar el control de precios y de importaciones

Eliminar racionamientos y subsidios
Recomend no realizar el proyecto de la Siderrgica de Paz del Rio
Planteaba la necesidad de establecer sistemas de tributacin progresistas,
La puesta en marcha del impuesto predial
Disminuir las disparidades en el consumo
Incrementar los gastos en salud, educacin y servicios pblicos
Simultneamente se dan las bases para la creacin de organismos asesores de
planificacin.
En septiembre de 1950 mediante el Decreto 2838 se crea el Comit de desarrollo Econmico

y en 1951 con el Decreto 1928, La oficina de Planeacin, dos entes asesores de la
Presidencia de la Repblica, encargados fundamentalmente de estudiar y recomendar un
proceso permanente de planificacin.
Los Decretos 0389 y 0999 de 1952 y 1953, ubicaron el consejo de planeacin y la oficina de
Planeacin , como organismos Especiales de la Presidencia de la Repblica
1953-1957: Gustavo Rojas Pinilla:
En 1954, con los Decretos 3080 y 3103 se reestructuran nuevamente los rganos de
Planificacin, El Consejo nacional de Economa y la Direccin nacional de planificacin
Econmica y Social, colocndolos como organismos de carcter consultivo.
Dentro de sus polticas fiscales, estableci un impuesto sobre los dividendos , adems
estableci un gravamen a las empresas de gran capital, esto origino protestas que
finalmente tuvieron incidencia en su salida del poder .
12
Dentro de la polticas monetarias, en 1957 se crearon las corporaciones financieras.
1958-1962 Alberto Lleras Camargo:
Una vez establecido el FRENTE NACIONAL en 1958, y durante la administracin de Alberto

Lleras Camargo , el cual tuvo una gran visin Planificadora , se elabor el PLAN GENERAL DE
DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL, por La Comisin Econmica para Amrica latina
(CEPAL)
La propuesta de la CEPAL, se materializa en el conocido PLAN DECENAL, las propuestas
macroeconmicas de este Plan fueron revisadas por una comisin del Banco Mundial,
dirigida nuevamente por LAUCHIN CURRIE.11
Durante su gobierno se llevaron a cabo polticas econmicas tendientes a ayudar a las clases
populares, al decretar la suscripcin obligatoria de Bonos para EL INSTITUTO DE CRDITO
TERRITORIAL Y cdulas del BANCO CENTRAL HIPOTECARIO, que iban dirigidos a fomentar la
vivienda de los menos favorecidos.
Reorganizo impuestos tales como: el de renta, el impuesto de timbre nacional, y expidi
decretos para desarrollar un procedimiento tributario ms eficiente..
1962-1966: Guillermo Len Valencia

Una de la polticas fiscales de reconocimiento durante su gobierno es la creacin del
impuesto sobre las ventas
Con el fin de estimular las exportaciones durante su gobierno se creo EL PLAN VALLEJO.
11
VARGAS CRDENAS, Orlando. Resea Histrica sobre Planeacin. D.N.P..., Informe ejecutivo. Bogot, 1994
13
1966-1970: Carlos Lleras Restrepo:
Con la reforma Constitucional de 1968, la gestin gubernamental de Carlos Lleras Restrepo,

incentivo y dinamiz la planificacin, es en su gobierno cuando se fortalece El
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION-DNP- Y EL CONSEJO DE POLTICA ECONMICA
Y SOCIAL CONPES- , que pasaron a depender directamente de la Presidencia de la
Repblica., Con el Decreto 2996 de 1968, estas entidades se han encargado de establecer las
polticas de PLANIFICACIN EN COLOMBIA.
Durante su gobierno se contrato la misin MUSGRAVE, para reformar y modernizar los
impuestos en COLOMBIA, gracias a esta misn dirigida por uno de los tcnicos en impuestos
ms reconocidos a nivel mundial en esa poca (RICHAR MUSGRAVE), se dicatron varias
medidas contra la evasin fiscal, se establecio una prohibicin sobre la tenencia de dlares
no informado ni vendido al BANCO DE LA REPBLICA.
Un hecho desfavorable para el fisco colombiano fue la creacin de los auxilios
parlamentarios que han sido causal de un gran peso para el presupuesto de la nacin.
.
Es de destacar , que entre 1958 a 1970, se caracteriza por el desarrollo industrial en nuestro
pas basado en el modelo de sustitucin de importaciones, Con el concurso de la CEPAL se
elaboran planes de desarrollo , como ya se anot, EL PLAN GENERAL DECENAL DE DESARROLLO
(1960-1970) y el PLAN CUATRIENAL DE INVERSIONES,
A partir de la dcada de los 70 todos los gobiernos han presentado un Plan de Desarrollo
como parte sus estrategias econmicas y sociales.
1970-1974: Misael Pastran Borrero:
Dentro de su polticas fiscales ms destacadas, se tiene la creacin del mecanismo de retencin

en la fuente , adems a este gobierno se le debe la creacin del UPAC, como medida para
financiar la vivienda de muchos colombianos.
14
ES IMPORTANTE DESTACAR QUE DURANTE EL PERODO DEL FRENTE NACIONAL: 1958-1974: El

ejecutivo centralizo fuertemente los impuestos , gran parte de los impuestos tenan
determinacin especifica, lo cual rompi la estructura presupuestal, para el citado perodo .
1974-1978: Alfonso Lpez Michelsen:
Es uno de los primeros presidentes que hace uso de la EMERGENCIA ECONMICA, lo que le
permiti legislar sobre muchos impuestos, creo la renta presuntiva, reformo el impuesto a las
ventas, creando nuevos contribuyentes y ms artculos gravados.
Durnte su gobierno se le dio ms importancia al sector financiero, creando una reforma

financiera con el objetivo de desarrollar un mercado de capitales eficiente .
1978-1982: Julio Csar Turbay Ayala:
Hiz fuertes campaas , para inducir a los contribuyetes de la obligacin tributara de manera
voluntara , su poltica de gastos se centro fundamentalemente en sectores de infrestructura,
como medios de comunicacin, energa , transporte y minera.
1982-1986: Belisario Betancur:
En cuestin de poltica Fiscal, afronto las crisis financiera de 1982, pro lo cual tuvo que acudir a
la emergencia econmica, y crear EL FOGAFIN, Fondo de garantias Financiera y nacionales de
algunas entidades banacarias. Reorganiz el IVA y lo extendi a los comerciantes. Dio incentivos
tributarios que le permitieran atender los problemas de la desparicin de Armero y la toma del
Palacio de justicia.
15
1986-1990: Virgilio Barco Vargas:
Centr su gobierno en la Poltica Fiscal: modernizando la tributacin mediante la ley 75 de 1986,

elimin los descuentos tributarios tanto personales y por personas a cargo; permiti un salto
tecnolgico en la administracin tributara; establecio un solo estatuto donde se recogieron
todas las normas relativas a impuestos nacionales que hasta la fecha venan dispersas y elimin
la doble tributacin.
1990-1994:Csar Gaviria:
Sus polticas econmicas estuvieron centradas fundamentalmente el la poltica exterior,
mediante la internacionalizacin de le economa, centrado su programa de apertura con el
resto del mundo.
1994-1998: Ernesto Samper P:
Con la apertura del anterior gobierno, se present en Colombia un incremento notable en la

inversin debido a la reduccin de aranceles y la revaluacin del peso lo que abarato los bienes
de capital, lo cual gener unas expectativas ambiciosas en el sector empresarial. Por eso para
este gobienro su poltica macroeconmica estaba centrada en seguir mejorando las relaciones
con la Unin Europea.
ANLISIS FINAL
Los ltimos 20 aos , debido a la apertura econmica, al nacotrfico, al conflicto armado, a la

corrupcin, al aumento de la pobreza , la mala distribucin de la riqueza, como muestra de
esto las brechas sociales se han consolidado en una sociedad donde la poltica econmicas no
ha logrado superar las dificiles coyunturas fiscales, cambiarias y sociales .
Es por eso que dentro del contexto de esta aula, ustedes debern hacer una investigacin de las
polticas econmicas de los ltimos gobiernos, sus estrategias, sus resultados, ventajas ,
desaciertos, logros y conclusiones, as mismo inicar el proceso de sugerencias en el sentido de
aportar sobre polticas econmicas tendientes a mejorar las crisis en que el pas se ha sumido
16
sobre todo afectando sectores importantes como la salud, la educacin y los problemas sociales
de desigualdad
A pesar de que las polticas econmicas han mantenido una inflacin realtivamente moderada,
no han podido mejorar las condiciones de empleo y desarrollo econmico congruente con el
incremento del PIB, que ha sido afortunado, en trminos cuantitativos, pero desafortunado en
trminos cualitativos, porque a pesar de que COLOMBIA, DENTRO DEL CONTEXTO
LATINOAMERICANO HA TENIDO UN CRECIMIENTO ECONMICO DESTACADO, este creciemiento
no se ha reflejado en disminucin de la pobreza y calidad de vida de los colombianos, por el
contrario, dentro de las estadisticas mundiales, seguimos siendo un pas con altos indices de
pobreza , desigualdad social y alto grado de concentracin de la riqueza .
Una vez desarrollada una sintesis de la histora de las polticas econmicas en varios gobiernos,
en las diferentes semanas del aula podrn hacer ustedes un estudio juicioso y crtico de cada
una de ellas.
CAPITULO DOS: Iniciaremos con definiciones sencillas de los que son cada una de las polticas
econmicas y la social, con el fin de que ustedes se familiaricen con los conceptos bsicos, en
los siguientes captulos profundizaremos en cada una de ellas
CAPITULO TRES: Haremos Una anlisis detallado de la POLITICA FISCAL, sus antecedentes,
clases, objetivos, responsables del diseo de la poltica econmica, deficiencias y conclusiones.
CAPITULO CUATRO: Nos referiremos a La POLITICA MONETARIA, sus objetivos, antecedentes,
teora cuantitativa del dinero, instrumentos, clases y conclusiones.
CAPITULO CINCO: Se desarrolla la conceptualizacin de La POLITICA DE PRECIOS Y SALARIOS, el
mercado, el precio, los precios mnimos y mximos, conclusiones.
CAPITULO SEIS: En este captulo se presenta todo el marco terico en que se desarrolla una
POLITICA EXTERIOR, principios, conceptualizacin de la poltica comercial y la cambiaria, tipos
de cambio, devaluacin, revaluacin y Se incluye con un anlisis de modelo MUNDELL FLEMING,
y la incidencia de las polticas econmicas dentro del mismo.
CAPITULO SIETE: Se desarrolla los aspectos ms importantes de la POLITICA SOCIAL, como son:
Historia, funciones, instrumentos, principios, criterios, objetivos y conclusiones.
CAPITULO OCHO: Por ltimo se presentan los aspectos ms importantes de los Planes de
desarrollo.( los cuales ustedes prodrn ampliar en su proyecto de investigacin).
17
BIBLIOGRAFIA
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Diego, Las Constituciones de Colombia, tomo II, ediciones Cultura hispana, Madrid, 1977).
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18
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cial_conpes.html
http://es.wikipedia.org/wiki/Historia_econ%C3%B3mica_de_Colombia
19
Estudios econmicos de
la OCDE
COLOMBIA
Evaluacin econmica
ENERO DE 2013
VISIN GENERAL
Tanto este documento como cualquier mapa que se incluya en l no conllevan perjuicio alguno respecto
al estatus o la soberana de cualquier territorio, a la delimitacin de fronteras y lmites internacionales,
ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o rea.
Los datos estadsticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades
israeles competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del
Goln, Jerusaln Este y los asentamientos israeles en Cisjordania bajo los trminos del derecho
internacional.
2
OCDE 2013
Resumen
Colombia es la cuarta economa ms importante de Amrica Latina y sigue teniendo unas
perspectivas de crecimiento slidas a corto plazo en comparacin con los pases de la OCDE y de la
regin. El fortalecimiento de las polticas macroeconmicas, los beneficios del auge de los
productos bsicos y las mejores condiciones de seguridad han propiciado un vigoroso crecimiento
econmico desde principios de 2000. A fin de garantizar un crecimiento sostenible e inclusivo a
mediano plazo, las autoridades colombianas deben hacer frente a tres desafos clave: adaptarse al
auge de los productos bsicos, impulsar el crecimiento de la productividad y reducir la
desigualdad de los ingresos.
Se ha mejorado el marco de la poltica macroeconmica con el fin de aprovechar al
mximo el auge de los productos bsicos. El auge de los recursos naturales es positivo pero
plantea desafos econmicos, sociales y ambientales. La minera tiende a caracterizarse por
requerir grandes capitales, no crear muchos puestos de trabajo y concentrarse regionalmente. Por
lo tanto, puede ampliar la brecha en la distribucin de ingresos. La contaminacin tambin es un
problema, especialmente en relacin con las minas ilegales. Los ingresos voltiles procedentes de
los productos bsicos pueden desestabilizar la economa. El nuevo marco fiscal en particular, la
regla del balance estructural, el fondo de estabilizacin y la ley de regalas contribuirn a
proteger la economa de las fluctuaciones de los ingresos procedentes de los productos bsicos. La
reciente reforma de las regalas, que tiene por objetivo lograr una distribucin ms justa de los
ingresos entre las regiones y un mejor uso de esos fondos, debera promover el crecimiento de la
productividad. Sin embargo, debera ir acompaada de medidas que garanticen plenamente que
los recursos se inviertan en proyectos con altos rendimientos sociales. Asimismo ser necesario
adoptar medidas para proteger el medio ambiente y reducir la desigualdad de los ingresos.
Las polticas estructurales son esenciales para aumentar la productividad y ayudar a la
economa a ajustarse al incremento en los trminos de intercambio. La fuerte apreciacin de la
tasa de cambio vinculada al auge de los productos bsicos ha debilitado la competitividad de otros
sectores transables. Para impulsar la productividad, y evitar la adopcin de nuevas medidas
proteccionistas, habra que tomar como base una estrategia de tres ejes: la mejora del acceso a los
mercados financieros, a travs de una mejor regulacin y una mayor competencia; la promocin
de la inversin privada; y el fomento de una infraestructura de alta calidad, a travs de un mejor
marco institucional. Tambin habra que mejorar el entorno empresarial, en particular
reformando las regulaciones del mercado de productos, que ponen trabas a la iniciativa
empresarial, y fortaleciendo el estado de derecho, para garantizar un mejor cumplimiento de los
contratos y una menor corrupcin. Los recientes tratados de libre comercio suscritos son un paso
positivo, pero Colombia debera continuar reduciendo los aranceles de forma progresiva.
Un mejor desempeo en el mercado laboral ayudar a reducir la desigualdad de los
ingresos. La tasa de desempleo ha disminuido. Sin embargo, sigue siendo alta entre los pases de
la OCDE y de Amrica Latina y la mayora de personas que trabajan lo hacen en la economa
informal y a menudo en ocupaciones de baja productividad. Los trabajadores desempleados e
informales tienen pocas posibilidades de encontrar un empleo formal y la segmentacin del
mercado de trabajo exacerba la desigualdad de los ingresos. Sera necesario mejorar los resultados
en materia de educacin para todos y los programas de capacitacin para contribuir a incrementar
la oferta de trabajo y la productividad. La creacin de empleo formal sigue estando muy limitada
por regulaciones restrictivas del mercado de trabajo, en particular por unos costos laborales no
salariales muy elevados, y por un salario mnimo alto en comparacin con la retribucin media. La
Ley de formalizacin de 2010 ha sido un paso en la direccin correcta. La reforma fiscal prevista
reducir los costos laborales no salariales. El fortalecimiento de las polticas activas del mercado
de trabajo y la introduccin de un Servicio Pblico de Empleo, planificado por el gobierno, tambin
contribuiran a mejorar el desempeo del mercado laboral. Sin embargo, ser necesario adoptar
medidas ms decisivas que permitan crear las condiciones y los incentivos adecuados para
impulsar la creacin de empleos formales.
3
OCDE 2013
El aumento de la eficacia del sistema tributario y transferencias apoyar el crecimiento

inclusivo. El sistema fiscal recauda pocos ingresos. Es un sistema que obstaculiza el crecimiento y
crea numerosas distorsiones, debido a que prev tasas marginales relativamente altas, exenciones
fiscales excesivas y regmenes especiales. Adems, la redistribucin que permite el sistema
tributario es muy reducida. Con la reforma fiscal prevista, normalmente se recaudarn ms
ingresos a mediano plazo y se podrn satisfacer importantes necesidades de gasto social. Tambin
se garantizar que los impuestos produzcan menos distorsiones y se recauden con mayor eficacia.
En particular, hay margen para aumentar los impuestos ambientales y sobre la propiedad.
Posteriormente, con los ingresos adicionales se podran financiar importantes programas sociales
y econmicos que ayuden a aumentar el bienestar, incluyendo la mejora de la infraestructura y la
educacin, reforzar la red de seguridad social y redistribuir mejor los ingresos.
Recuadro 1. Principales recomendaciones en materia de polticas
Polticas macroeconmicas
El plan del gobierno de ajustar gradualmente la poltica fiscal, en conformidad con la

regla fiscal, es una buena medida.
Mantener la tasa de cambio determinada por el mercado y solo intervenir para

compensar los movimientos errticos de la tasa de cambio o para aumentar las reservas
internacionales.
Polticas estructurales para mejorar la distribucin de los ingresos e impulsar el crecimiento

econmico
Mejorar el desempeo del mercado laboral
Reducir los costos laborales no salariales sumamente elevados mediante la aplicacin de

la reforma fiscal prevista y realizar nuevos recortes en las cotizaciones a la seguridad
social y otros pagos obligatorios relacionados con el trabajo.
Evitar aumentar el salario mnimo por encima de la inflacin de los precios. Estudiar la
posibilidad de fijar el salario mnimo en funcin de la regin y la edad para ajustar los
costos laborales a la productividad y tener en cuenta las diferencias en los costos de
vida.
Generar ms capital humano haciendo que el sistema de educacin y formacin

responda mejor a las necesidades de la economa y aumentando el tiempo dedicado a la
enseanza y su calidad.
Mejorar la productividad y promover la capacidad de la economa para responder a los

cambios en los precios relativos
Garantizar que la nueva distribucin de las regalas en las regiones se traduzca en

proyectos viables que impulsen la productividad mediante: la prestacin de asistencia a
las autoridades de los gobiernos subnacionales para identificar los proyectos de
inversin ms eficaces, y el fortalecimiento de la supervisin y la evaluacin a posteriori
de los proyectos de inversin.
Mejorar el marco institucional y normativo de la infraestructura de transporte para

garantizar una evaluacin imparcial y exhaustiva de las asociaciones pblico privadas y
una mejor especificacin de los proyectos antes de la licitacin.
Mejorar la aplicacin de los procedimientos burocrticos, como la tramitacin de

licencias, y mejorar la supervisin de las instituciones vulnerables a la corrupcin.
Promover la apertura comercial mediante la continuacin de la reduccin gradual de los

aranceles.
Examinar los obstculos a la competencia en algunos mercados de productos, incluidas

las telecomunicaciones, la produccin de alimentos y el sector financiero. Conceder
4
OCDE 2013
mayor independencia a la autoridad encargada de la competencia y dotarla de ms

personal cualificado para aumentar su eficacia.
Mejorar el acceso de las empresas a la financiacin mediante la eliminacin gradual de

las tasas de inters mximas, la financiacin obligatoria por los bancos del Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO) y el impuesto a las transacciones
financieras.
Fortalecer las polticas ambientales para velar por que los proyectos mineros cubran los
costos ambientales y no supongan una amenaza a la biodiversidad.
Crear un espacio fiscal para financiar una infraestructura social y fsica de mayor calidad
Iniciar una reforma fiscal que modifique la estructura impositiva con miras a que los
impuestos sean ms favorables al crecimiento y que aumenten los ingresos a mediano
plazo. La reforma tambin debera mejorar la equidad y reducir la evasin fiscal.
Hacer que el sistema de pensiones sea menos regresivo y ample su cobertura. Estudiar
opciones para aumentar el apoyo a la renta mnima en favor de las personas mayores
con recursos escasos.
Mejorar la organizacin del sistema de atencin de salud para aumentar la rentabilidad

mediante la reduccin de la fragmentacin del sistema de seguros y la integracin
vertical entre aseguradores y proveedores.
Mejorar el apoyo especfico a las personas necesitadas con transferencias condicionadas

en efectivo y ampliar ese apoyo para compensar la eliminacin gradual de las
reducciones en las tasas de IVA y de las exenciones, as como las bonificaciones en los
precios del agua y la electricidad.
5
OCDE 2013
Evaluacin y recomendaciones
Desafos principales
Colombia es la cuarta economa ms importante de Amrica Latina, segn las mediciones del
PIB de 2011, y dispone de abundantes recursos naturales. Las importantes reformas de polticas
emprendidas desde principios del decenio de 1990 han conseguido modernizar la economa. Se ha
llevado a cabo una gestin macroeconmica prudente con la que Colombia ha logrado afrontar la crisis
financiera de forma extraordinaria. Actualmente varias reformas estructurales ambiciosas se estn
preparando en sectores como el de los impuestos, el laboral, las pensiones y la salud. Esas reformas,
junto con la mejora de la situacin de seguridad, el proceso de paz en curso, el aumento de la actividad
minera y los elevados precios de los productos bsicos, sirven de base a un crecimiento slido.
Sin embargo, la economa colombiana se enfrenta a tres grandes desafos a mediano plazo:
cosechar los beneficios del auge de los productos bsicos, evitando las trampas del pasado (en particular
el fuerte deterioro de la balanza de pagos y del balance fiscal); impulsar el crecimiento de la
productividad; y reducir la desigualdad de los ingresos. Para hacer frente a esos desafos es necesario
aplicar reformas estructurales, a pesar de que la economa poltica y las consideraciones legales pueden
dificultar la puesta en prctica de algunas de ellas. En esta Evaluacin econmica se presentan esos
desafos clave y tras ofrecer una visin general de la evolucin macroeconmica reciente, se analizan las
reformas en materia de polticas necesarias para abordarlos.
El auge de los recursos naturales, que probablemente perdurar varios aos, es positivo, pero
tambin plantea desafos en materia de poltica social, econmica y ambiental. El auge ha impulsado la
inversin extranjera, el crecimiento econmico y los ingresos del gobierno. Sin embargo, la mejora de los
trminos de intercambio y las correspondientes entradas de capital han contribuido a una fuerte
apreciacin de la tasa de cambio, lo que debilita la competitividad de otros sectores. Adems, las
actividades mineras ejercen presin sobre el medio ambiente. Esas actividades tambin suelen
caracterizarse por un uso intensivo del capital y no crean muchos puestos de trabajo, por lo que pueden
perjudicar la distribucin de los ingresos. A fin de garantizar un crecimiento equilibrado, ser
fundamental incrementar la capacidad de la economa para ajustarse a la mejora de los trminos de
intercambio y aumentar la tasa de ahorro. Las polticas deberan centrarse en aumentar la
competitividad y la productividad, y al mismo tiempo en facilitar la adaptabilidad de la economa, tanto
en lo que respecta a los mercados de productos como al mercado laboral.
Colombia es un pas de ingreso medio alto y su renta per cpita est un 70% por debajo del
promedio de la OCDE y por debajo de muchos otros mercados emergentes (Cuadro 1). La baja
productividad laboral explica la mayor parte de esa brecha (Grfico 1), si bien la productividad
experiment un creciente aumento a mediados del decenio de 2000 (Grfico 2), debido principalmente a
factores como la mejora de la seguridad. El amplio sector informal se caracteriza especialmente por una
baja productividad y, por consiguiente, es fundamental introducir esta actividad econmica en el sector
formal para aumentar la productividad agregada. El aumento de la productividad obligar a: reducir la
informalidad a travs del mercado de trabajo y de productos, y de reformas fiscales; aumentar el tiempo
dedicado a la educacin y su calidad; desarrollar la infraestructura de transporte; y mejorar el acceso a la
financiacin. Los avances hacia una situacin de mayor seguridad y menos corrupcin tambin son
importantes en este sentido.
6
OCDE 2013
Cuadro 1. La economa de Colombia en perspectiva

Datos de 2011 o del ltimo ao disponible
Categora/Indicador
Tamao del pas

Superficie
Poblacin
Mano de obra
PIB
A la tasa de cambio actual
En PPP, USD actuales
Comercio exterior
Indicadores de desarrollo
PIB per cpita
A la tasa de cambio actual
En PPP, USD actuales
ndice de desarrollo
humano
Unidades de
medida
1000 km2
1000
1000
mil
millones
USD
mil
millones
USD
mil
millones
USD
USD
USD
Colombia
Promedio de
pases LAC
(Amrica Latina
y el Caribe)
Pases de la OCDE
mnimo
media
mediano
Puesto de Colombia
mximo
mundo
OCDE
LAC
1 142
46 927
22 136
601
17 493
9 353
3
319
188
1 063
36 623
17 748
188
10 823
5 280
9 985
311 592
157 493
26
28
30
5
10
11
5
3
3
332
172
14
1 356
499
15 094
32
21
474
225
11
1 281
366
15 094
26
15
124
74
15
790
449
4 770
51
31
7 067
10 103
8 601
11 196
10 064
15 340
40 387
34 973
40 598
34 736
115 039
88 787
88
85
35
35
18
17
0,710
0,731
0,699
0,871
0,885
0,943
87
34
22
Nota: En la fila de comercio exterior se indica la suma de las exportaciones y las importaciones, en USD.
El ndice de desarrollo humano es un ndice medido en una escala de 0 = ms bajo a 1 = valor positivo ms alto.
ALC (Amrica Latina y el Caribe), segn el Banco Mundial, exceptuando a siete pases para los que no se dispone
de datos recientes (Aruba, Islas Caimn, Curaao, San Martn, Islas Turcas y Caicos, Islas Vrgenes).
Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial (Banco Mundial), PNUD.
7
OCDE 2013
Grfico 1. Origen de las diferencias en el ingreso real

2010
Brecha porcentual con
Percentage gap with
respecto a la mitad superior
respect to the upper half
de los pases de la OCDE en
of OECD countries in
trminos del PIB per cpita
terms of GDP per capita
Efecto de la
utilizacin de la
Effect of labour
mano de obra
resource utilisation
disponible
Efecto
deofla
Effect
productividad
labour
laboral
productivity
Chile
Chile
Argentina
Argentina
Mxico
Mxico
Brasil
Brasil
COLOMBIA
COLOMBIA
Promedio de la OCDE
Promedio de la OCDE
Mitad inferior de la
OCDE
Mitad inferior de la
OCDE
Rusia
Rusia
Sudfrica
Sudfrica
China
China
Indonesia
Indonesia
India
India
- 100- 80 - 60 - 40 - 20 0 20 - 100- 80 - 60 - 40 - 20 0 20- 100- 80- 60- 40- 20 0 20
Fuente: OCDE, Going for Growth y Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) de
Colombia.
Grfico 2. El avance en la productividad laboral ha sido lento
PIB por hora trabajada
200
ndice 1990=100
ndice 1990=100
200
Mitad inferior des los pases de la OCDE

180
180
Promedio de la OCDE
Amrica Latina
160
160
Colombia
140
140
120
120
100
100
80
80
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
Nota: La mitad inferior de los pases de la OCDE representa a los diez pases miembros de la OCDE con el PIB per
cpita ms bajo en 1990, a saber, Corea, Chile, Estonia, Hungra, Mxico, Polonia, Repblica Checa,
Repblica Eslovaca, Eslovenia y Turqua. Chile y Mxico tambin forman parte del grupo de Amrica
Latina, junto con Argentina, Brasil y Colombia. Los datos para 2011 son estimaciones para todos los pases,
excepto Colombia.
Fuente: The Conference Board Total Economy Database, DANE.
8
OCDE 2013
La mejora del bienestar del pas tambin exige reducir la desigualdad de los ingresos. El
crecimiento econmico ha contribuido a reducir la pobreza absoluta y, en menor medida, la desigualdad
de los ingresos desde mediados del decenio de 2000. Sin embargo, Colombia sigue siendo uno de los
pases ms desiguales del mundo (Grfico 3). El ndice de pobreza tambin sigue siendo muy alto, lo que
en parte es reflejo de los conflictos internos de larga data y del desplazamiento masivo de personas
(3,7 millones de desplazados durante el perodo 1997 - 2011).
Grfico 3. La brecha entre ricos y pobres es bastante pronunciada
Hogares con renta disponible equivalente: brecha entre los percentiles 10 y 90 y el coeficiente de Gini a
finales del decenio de 2000
12
10
0.6
Percentil (escala izquierda)
Coeficiente de Gini (escala derecha)
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
Nota: Los datos relativos a Francia e Irlanda corresponden a mediados del decenio de 2000 en lugar de finales de dicho
decenio. Los datos relativos a Colombia corresponden a 2011.
Fuente: OECD Income Distribution and Poverty, OECD Social Expenditure Statistics (database), DANE
para Colombia.
En Colombia, al igual que en los pases de la OCDE, el ingreso laboral es el principal factor de
desigualdad de los ingresos totales. Aunque las rentas del capital generalmente son ms sesgadas que
las rentas del trabajo, no son un factor determinante ya que su participacin en los ingresos totales es
modesta -en torno al 7% en la OCDE en promedio (Holler y otros, 2012). En Colombia, la desigualdad en
los ingresos derivada del mercado laboral es alta. Igualmente, la relativa alta tasa de desempleo es un
factor importante. Adems, entre las personas que trabajan, muchas lo hacen en el sector informal, a
menudo en ocupaciones de baja productividad, y apenas se benefician de la proteccin social. Por
consiguiente, su riesgo de caer en la pobreza es alto tras perder su puesto de trabajo o al envejecer. Por
otro lado, la dispersin de salarios para quienes trabajan en el sector formal es alta, as como la prima
por tener educacin, lo que refleja el nivel todava bajo de finalizacin de estudios y la dificultad que
tienen los nios con una situacin de desventaja socioeconmica para estudiar en centros de educacin
terciaria.
La redistribucin a travs del sistema de impuestos y transferencias es muy baja. Se
conseguira reducir la desigualdad de los ingresos aumentando el empleo formal mediante la
disminucin de los impuestos al trabajo y mediante la contencin del aumento y la diferenciacin del
salario mnimo; fomentando un acceso equitativo a una educacin de alta calidad para todos;
reduciendo los gastos fiscales que benefician principalmente a los ricos; y reformando las transferencias
a los hogares, que principalmente consisten en generosas pensiones a unos pocos ciudadanos
relativamente acomodados.
Al abordar muchos de estos problemas -mayor y mejor infraestructura, mejora de la educacin,
construccin de la red de seguridad social y mayor redistribucin de los ingresos se ejercer, a mediano
plazo, presin sobre el gasto pblico. Asimismo el proceso de paz podra exigir un gasto pblico
adicional, aunque tambin es posible que la paz arroje un dividendo, a saber, un menor gasto en defensa
y seguridad. El bajo nivel de deuda pblica y el aumento de los ingresos fiscales relacionados con el auge
de los productos bsicos crean un determinado grado de libertad a corto y mediano plazo. Sin embargo,
9
OCDE 2013
puede que ello no baste para cubrir las necesidades de gasto y como contrapartida se consiga que los
recursos pblicos se gasten de la forma ms eficaz (en trminos de alcanzar los objetivos de poltica del
gobierno) y ms eficiente (en trminos de evitar prdidas y despilfarros) posible. Continua siendo crucial
reformar el sistema tributario para garantizar su equidad, lo que apenas genera distorsin de la actividad
econmica y produce ms ingresos a mediano y largo plazo.
Evolucin macroeconmica reciente y perspectivas a corto plazo
El auge de la minera ayud a Colombia a resistir de la recesin econmica

mundial
La economa colombiana no sali tan mal librada de la crisis econmica mundial. Despus de
una fuerte desaceleracin en 2009, el crecimiento de la produccin se recuper rpidamente hasta
alcanzar el 5,9% en 2011 (Grfico 4), a pesar de las graves inundaciones registradas a finales de 2010 y la
prdida del mercado de exportacin de Venezuela, como resultado de una serie de disputas entre los dos
pases. El crecimiento se apoy en el auge del sector minero, y las exportaciones e inversiones de
productos bsicos se vieron impulsadas por el fuerte aumento de sus precios. El sector minero creci en
ms de un 14% en trminos reales en 2011. Los sectores no trasnsables tambin se comportaron de
forma boyante, en particular el de los transportes, los servicios financieros y la construccin. En cambio,
la industria manufacturera y la agricultura no mantuvieron ese ritmo, con lo que la economa se ha
movido a tres velocidades: por delante, la minera; siguiendo a buen ritmo, los sectores no transables; y
ms rezagados, avanzando con dificultades, los sectores transables no mineros.
El empleo total, impulsado por un slido crecimiento econmico, ha aumentado en casi un 15%
en los ltimos tres aos. Se han creado ms de 2,5 millones de empleos, en particular en los sectores de
servicios no transables (comercio minorista, hotelera y restauracin, as como financiacin, seguros y
bienes races).
En lo que concierne a la demanda, el consumo privado y la inversin han contribuido
sustancialmente al crecimiento entre 2010 y la primera mitad de 2012. La confianza de los hogares ha
aumentado gracias a la reduccin de la tasa de desempleo, la cual, combinada con unas tasas de inters
real histricamente bajas y un fuerte crecimiento del crdito, ha apoyado el consumo privado.
A pesar de la subida de los precios de los productos bsicos, el dficit por cuenta corriente
prcticamente no ha registrado ningn cambio en proporcin del PIB. Si bien el valor de las
exportaciones de productos bsicos se ha disparado, las importaciones han experimentado un auge
impulsado por un consumo privado y unas inversiones al alza. Las remesas de utilidades enviadas por
empresas extranjeras han crecido y las remesas enviadas por los trabajadores colombianos en el
extranjero han disminuido. Las exportaciones de bienes y servicios tambin disminuyeron
significativamente en trminos de volumen durante la primera parte de 2012. El deterioro de la balanza
por cuenta corriente es superior al considerar el ajuste de la variacin de los trminos de intercambio,
esto es, al tener en cuenta la deflacin de los flujos comerciales en precios del comercio, lo que apunta a
problemas de competitividad en los sectores no relacionados con la minera.
La sostenibilidad del dficit por cuenta corriente es difcil de evaluar debido a la volatilidad de
los precios de los productos bsicos y la incertidumbre sobre los volmenes de extraccin. Sin embargo,
en Colombia, hay factores que hacen que aumente la sostenibilidad. La inversin extranjera directa (IED)
relacionada con la minera ha representado una gran parte de las entradas de capital. Los prstamos al
sector privado se han relacionado en gran parte con la financiacin del comercio y la adquisicin de
activos extranjeros por las empresas colombianas. Adems, los desajustes de divisas y de vencimientos
en los sectores empresariales y financieros se ven limitados por una regulacin prudencial y la
credibilidad de la tasa de cambio flexible.
10
OCDE 2013
Grfico 4. Avances macroeconmicos recientes

A.Tasa de crecimiento real del PIB
Colombia
10
OCDE
B. Contribucin de la demanda a la tasa

de crecimiento real del PIB
Amrica Latina
%
10
Consumo de los hogares

Inversin
Consumo del Gobierno

Exportaciones netas
6
6
4
4
2
0
-2
-4
-2
C. Tasa de crecimiento real del PIB por sector

Petrleo y minera
Manufactura y agricultura
Tasa de crecimiento del PIB
7
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2005
2006
-4
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
-6
D. Entrada de IED
Servicios no transables
Otros
4
Minera y explotacin de canteras

Manufactura y agricultura
No transables
% del PIB
6
3
5
4
3
2
1
0
E. Cuenta corriente y trminos de intercambio
16
160.00
14
140.00
12
120.00
10
2012
2011
2010
2009
2008
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
0.00
2004
-8
2003
20.00
2002
40.00
-6
2006
2005
60.00
2004
80.00
2003
-2
F. Unemployment rate
2002
100.00
Promedio anual (%)
2001
-4
2007
F. Tasa de desempleo
Cuenta corriente
Cuenta corriente ajustada a los trminos de intercambio
Trminos de intercambio (2003=100, escala derecha)
% del PIB E. Current account and terms of2003
= 100
trade
180.00
2006
2005
2004
2003
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2002
-1
Notas: Los datos de 2012 corresponden a los tres primeros trimestres del ao excepto para la tasa de desempleo
(grfico F) que corresponde al perodo comprendido entre enero y noviembre. Grfico A: se refiere a tasas de
crecimiento del PIB anuales. Grficos B y C: las tasas de crecimiento del PIB de los tres primeros trimestres de
2012 son medidas con respecto a las tasas de crecimiento de los tres primeros trimestres de 2011. Grfico C: El
ttulo "Otros" abarca transporte, almacenamiento, comunicaciones e impuestos. Grfico E: La cuenta
corriente ajustada por los trminos de intercambio deflacta el flujo de comercio en precios constantes de las
exportaciones y las importaciones de 2003. Grfico F: Promedios anuales de datos mensuales de desempleo.
Fuentes: OCDE, Banco de la Repblica, CEPAL y DANE.
11
OCDE 2013
Desde mediados de 2009 la inflacin se ha reducido dentro del intervalo del objetivo oficial de
31%, hasta el 2,4% en diciembre de 2012, situndose por debajo del objetivo a largo plazo del Banco
Central del 3%. En ese resultado han tenido mucho que ver la respuesta oportuna de la poltica
monetaria, la disolucin de las previsiones de inflacin, la reduccin de los precios del petrleo, las
condiciones meteorolgicas favorables de 2012 y la fuerte tasa de cambio. Las medidas de inflacin
subyacente van parejas a la tasa de inflacin global y han convergido hacia el objetivo a largo plazo del
3% (Grfico 5). Se estima que la brecha de produccin ha sido positiva desde 2011 (Gonzlez y otros,
2012), lo que podra explicar el aumento en la tasa subyacente durante ese ao y sugiere mayores
presiones inflacionarias. Las presiones inflacionarias de la demanda se fueron incrementando durante la
segunda mitad de 2011, y estuvieron acompaadas de un fuerte crecimiento del crdito. Se tradujeron en
un aumento de las tasas de inters por parte del Banco Central. Recientemente se han debilitado las
presiones de la demanda, en parte debido a la desaceleracin econmica mundial y la contraccin
monetaria de 2011.
Grfico 5. Evolucin reciente de los precios de consumo y de los salarios reales
10
Variacin porcentual anual

IPC bsico
IPC, sin alimentos primarios, servicios pblicos y combustible
IPC no relacionado con los alimentos
Salarios en la industria manufacturera, en valores nominales (1)

IPC sin precios de los alimentos ni precios regulados
0
Feb Abr Jun Ago Oct Dic Feb Abr Jun Ago Oct Dic Feb Abr Jun Ago Oct Dic Feb Abr Jun Ago Oct Dic
09 09 09 09 09 09 10 10 10 10 10 10 11 11 11 11 11 11 12 12 12 12 12 12
1.
Sin trilla de caf.
Fuente: Banco de la Repblica.
Las perspectivas positivas a corto plazo estn sujetas a riesgos de desaceleracin

Si bien el crecimiento econmico se atenu en cierta medida a principios de 2012, la demanda
interna debera mantenerse boyante y seguir apoyando la actividad econmica (Cuadro 2). A pesar de
que el crecimiento econmico se ha reducido sustancialmente en el tercer trimestre de 2012 debido
principalmente a una reduccin de la construccin, se mantuvo el crecimiento por encima del promedio
del pasado decenio para la primera mitad de 2012 y ligeramente por encima de su tasa potencial
estimada en un 4,3% para 2012 por el gobierno (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2012). Aunque
la inversin minera se ha debilitado recientemente a raz de la cada de los precios de los productos
bsicos, los grandes proyectos de construccin pblica deberan mantener el impulso. En particular, el
gobierno tiene previsto invertir en carreteras, ferrocarriles e infraestructura portuaria, seguir la
reconstruccin en relacin con los daos provocados por las inundaciones de 2010 y construir viviendas
para las familias vulnerables. El consumo seguir beneficindose de tasas de inters reales bajas, la
creacin de empleo y la confianza de los hogares. La actividad econmica tambin se ver impulsada por
la reciente concertacin de un acuerdo de libre comercio con el socio comercial ms importante de
Colombia, los Estados Unidos, que entr en vigor en mayo de 2012, as como por la mejora de las
relaciones comerciales con Venezuela, segundo socio comercial ms importante de Colombia hasta
finales del decenio de 2000.
12
OCDE 2013
Cuadro 2. Previsiones para Colombia

(Indicadores principales)
2010
PIB
1.
Consumo final
Formacin bruta de capital fijo
4,0
5,1
4,6
ndice de precios de consumo

Balanza por cuenta corriente (% del PIB)
1
Tasa de desempleo (promedio, %)
3,2
-3,1
11,8
2011
2012
2013
Cambios en porcentaje, volumen
5,9
4,4
4,4
5,8
4,6
4,4
16,7
9,5
7,6
3,7
-3,1
10,8
3,1
-3,0
11
3,1
-2,9
10,5
Previsiones del FMI para la tasa de desempleo. Latin American Consensus Forecasts (diciembre de 2012)
proporciona las otras previsiones.
Fuente: Latin American Consensus Forecasts (diciembre de 2012) y Perspectivas de la economa mundial
del FMI (octubre de 2012).
La coyuntura est sujeta a algunos riesgos. En el exterior, la desaceleracin del crecimiento
mundial y, en particular, el empeoramiento de la crisis en Europa debilitarn las exportaciones, la
inversin extranjera directa y las remesas de los migrantes. A ello se aade la preocupacin por la
posibilidad de una nueva desaceleracin de la economa china. El consiguiente declive en los precios de
los productos bsicos podra redundar en una disminucin de las inversiones en la minera y los
ingresos del Estado, a pesar de que el gobierno espera que el dividendo combinado y los ingresos
percibidos por el impuesto de sociedades de la compaa petrolera pblica (Ecopetrol) aumenten por
encima del 1,4% del PIB registrado en 2011 al 2,3% en 2012.
Por otro lado, los riesgos internos se mantienen en general al alza. Los precios de los activos
han aumentado rpidamente, especialmente los precios de la vivienda, que han registrado un aumento
del 40% desde 2006. Algunos indicadores sugieren que el aumento tambin refleja factores estructurales:
tasas de inters real permanentemente ms bajas (debido a una menor prima de riesgo, una mayor
seguridad y una consolidacin fiscal), crecimiento potencial ms elevado, as como a las restricciones a
la construccin en algunas ciudades de Colombia. A fin de evitar un ciclo de auge y cada de los precios
de los activos, las autoridades debern seguir supervisando esos indicadores. El endeudamiento de los
hogares tambin ha aumentado rpidamente, pero, como porcentaje de la renta disponible de los
hogares, se mantiene por debajo del nivel anterior a la crisis de 1999. El crecimiento del crdito al
consumo se desaceler hasta el 16% en otoo de 2012 mientras que el crdito hipotecario (3,8% del PIB)
sigue siendo bajo. Si las negociaciones de paz entre el gobierno y el grupo guerrillero de las FARC
(Recuadro 2) tienen xito, muy probablemente aumentar la seguridad y la confianza tanto de los
consumidores como de los inversores.
El lento ajuste hasta llegar a un peso ms fuerte, y las consiguientes prdidas de empleos,
podra, no obstante, representar un obstculo para la actividad econmica en sectores transables no
relacionados con los recursos naturales. El indicador principal mensual de actividad econmica del
Banco Central apunta a una desaceleracin del crecimiento en los prximos meses.
13
OCDE 2013
Recuadro 2. El proceso de paz

En 2012 se puso en marcha un proceso de paz entre el gobierno y el grupo guerrillero de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Pese a que las negociaciones de paz fracasaron en 2002, una
abrumadora mayora de colombianos apoyan la decisin del gobierno y se manifiestan bastante optimistas
respecto de las actuales negociaciones de paz.
Las negociaciones de paz se han celebrado en varias rondas: primero en Oslo (Noruega) y despus en La
Habana (Cuba) durante la segunda mitad de 2012. El equipo de negociacin del gobierno est dirigido por
antiguos funcionarios gubernamentales de alto nivel, as como por representantes de la sociedad civil. Los
representantes de las FARC son dirigentes polticos e ideolgicos en lugar de militares, y la mayora de
ellos tienen experiencia en negociaciones. Las partes han acordado que las conversaciones sean privadas.
Los cinco temas esenciales del programa son los siguientes:
1. Desarrollo rural: acceso y uso de los recursos de la tierra, programas de desarrollo de la
tierra, infraestructura y adaptacin de la tierra, desarrollo social, incentivos para el desarrollo
agrcola y la poltica alimentaria;
2. Participacin poltica: derechos y garantas para ejercer la oposicin poltica, mecanismos
democrticos de participacin ciudadana, y formas efectivas de promover una mayor
participacin poltica a nivel nacional, regional y local;
3. Fin del conflicto armado: cese del fuego, reincorporacin de las FARC en la vida civil,
socioeconmica y poltica, y garantas de seguridad;
4. Trfico de drogas: programas de sustitucin, programas de prevencin del consumo y de
salud pblica, y soluciones para la produccin y el trfico de drogas;
5. Vctimas: reconocimiento de los abusos del pasado y los derechos humanos de las vctimas.
Los efectos econmicos positivos del fin del conflicto armado deberan ser significativos en trminos de
mejora del capital humano, fsico y social. Por ejemplo, el final del conflicto aumentara el capital humano
mediante la reduccin de la pobreza y la desigualdad, el aumento del tamao de la fuerza laboral y el
incremento del nmero de nios que asisten a la escuela al reducirse los desplazamientos de familias
debidos a la violencia. La mejora del desarrollo rural y el estado de derecho en las zonas rurales impulsara
la produccin agrcola. Adems, la reduccin de los actos terroristas contra la infraestructura fsica se
traducira en una menor destruccin de capital fsico y ese clima ms seguro atraera ms inversin
extranjera directa (IED) y turismo. Adems, el final del conflicto hara que mejorara la cohesin social y se
disminuyera la corrupcin y la congestin judicial. Sin embargo, el acuerdo de paz tambin lleva costos
econmicos, y el gobierno debe estar dispuesto a aumentar el gasto social para atender los retos del futuro.
En un estudio reciente del gobierno se estim que el fin del conflicto aumentara el PIB en un 0,9%.
Las polticas macroeconmicas han sido prudentes y, en general, favorables

Los datos disponibles sugieren que la poltica fiscal ha sido, en el mejor de los casos, neutra o
incluso ligeramente expansiva. Segn los clculos del FMI, el balance fiscal estructural se deterior en
alrededor de un 0,5% del PIB en 2011. Sin embargo, es difcil realizar una evaluacin adecuada de la
situacin fiscal por carecer de una serie cronolgica coherente del gasto y el ingreso ajustados en
funcin de las variaciones cclicas. Los datos existentes para el gobierno central y el sector pblico no
financiero sugieren que el auge de los productos bsicos y el ciclo econmico han impulsado los ingresos
fiscales. Los ingresos del gobierno central aumentaron hasta el 15,3% del PIB en 2011, frente al 13,8% de
2010. Alrededor de la mitad de este incremento refleja el aumento de los ingresos fiscales y los
dividendos pagados por la compaa petrolera pblica (Ecopetrol). El dficit se ha reducido gracias a la
reforma fiscal de 2010, cuyo objetivo era mejorar el cumplimiento tributario y subsanar algunas lagunas
fiscales, y al aumento temporal del impuesto sobre el patrimonio para financiar las consecuencias de los
daos causados por las inundaciones. En general, el dficit del sector pblico no financiero se redujo del
3,1% del PIB en 2010 al 1,8% del PIB en 2011, a pesar del gasto de emergencia que represent cerca de un
0,5% del PIB como consecuencia de los daos causados por las inundaciones a finales de 2010.
14
OCDE 2013
Las prcticas prudentes de gestin de la deuda han reducido los riesgos cambiarios y de tasa de
inters a los que se expone el gobierno, lo que ha impulsado la confianza del mercado. La deuda del
gobierno central respecto del porcentaje del PIB se redujo al 36,7%, alcanzando as el nivel registrado a
principios del decenio de 2000 (Grfico 6). La proporcin de la deuda pblica con tasas de inters fijas es
alta. La mayor parte de la deuda pblica (75%) est denominada en moneda local, reflejo de la emisin
en los ltimos aos de deuda externa en pesos y en operaciones de recompra. Adems, ha disminuido la
dependencia de los mercados extranjeros al tiempo que se han ampliado los plazos de vencimiento en la
deuda externa (Cuadro 3), lo que reduce los riesgos de refinanciacin. Como resultado, las tres agencias
de calificacin ascendieron en 2011 la calificacin de las obligaciones en divisas de Colombia a
investment grade (grado de inversin), y los diferenciales de los swaps de incumplimiento crediticio se
mantienen muy por debajo de algunas economas emergentes y de la OCDE (Grfico 7).
Grfico 6. Resultados fiscales
Porcentaje del PIB
2
% del PIB
% del PIB
Pasivos financieros brutos del Gobierno Central (escala derecha)
Pasivos financieros brutos del Gobierno General (escala derecha)
Dficit del Gobierno General (escala izquierda)
80
70
60
-1
50
-2
40
-3
30
-4
20
-5
10
-6
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
2011
Fuente: Direccin General de Crdito Pblico, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

Cuadro 3. La composicin de la deuda del gobierno central ha mejorado de forma significativa
Composicin de la deuda
Cartera de ttulos de deuda del Gobierno Central

Interna
46%
67%
71%
2011
70%
54%
33%
29%
30%
50%
74%
74%
75%
50%
26%
26%
25%
Tipo de la tasa de inters

en la deuda externa
Externa
Denominada en
pesos
Denominada en
divisas
Fijo
Variable
No disponible
No disponible
81%
19%
80%
20%
79%
21%
Deuda externa
Deuda interna
No disponible
No disponible
4,3
10,1
4,7
10,6
5,0
9,7
Vencimiento (en aos)
1996
2008
2010
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
15
OCDE 2013
Grfico 7. Diferenciales de los swaps de incumplimiento crediticio (10 aos)

Puntos bsicos, diciembre de 2011 a diciembre de 2012
1200
10200
1000
800
600
400
200
Grecia
Argentina
Venezuela
Portugal
Promedio OCDE
Hungra
Irlanda
Eslovenia
Espaa
Italia
Islandia
Tnez
Indonesia
Turqua
Repblica Eslovaca
Federacin Rusa
Polonia
Filipinas
Uruguay
Israel
Sudfrica
Tailandia
Brasil
Per
Mxico
COLOMBIA
Blgica
Corea
China
Malasia
Repblica Checa
Mediana OCDE
Estonia
Chile
Pases Bajos
Francia
Dinamarca
Nueva Zelanda
Austria
Australia
Finlandia
Reino Unido
Japn
Estados Unidos
Suecia
Alemana
Noruega
Nota: Canad, Luxemburgo y Suiza no se incluyen en los clculos para la mediana y el promedio de la OCDE.
Fuente: Datastream.
El rgimen de metas de inflacin, introducido en 1999, ha logrado afianzar las expectativas de
inflacin. Despus de la crisis bancaria y monetaria de 1998-99 que oblig a abandonar el rgimen de
bandas cambiarias deslizantes, el peso se dej en flotacin libre y la poltica monetaria del Banco Central
evolucion hacia la adopcin de un rgimen de control pleno de la inflacin. El compromiso del Banco de
la Repblica respecto de ese rgimen mejor su credibilidad y le permiti aplicar una poltica monetaria
contracclica tras la desaceleracin econmica de 2009.
La tasa de inters se recort de forma sucesiva, pasando de un mximo del 10% en julio de
2008 al 3% en mayo de 2010. A medida que avanzaba la recuperacin, el Banco Central elev su tasa de
intervencin gradualmente hasta el 5,25% en febrero 2012, con el fin de mantener la inflacin en su
objetivo a largo plazo y frenar el crecimiento del crdito.
La reciente desaceleracin de la economa mundial, que ha afectado a Colombia, llev al Banco
Central a reducir la tasa en cuatro ocasiones, de 100 puntos bsicos en su totalidad desde julio de 2012,
hasta el 4,25% en diciembre de 2012. Las expectativas de inflacin siguen siendo moderadas. Sin
embargo, la tasa de intervencin del Banco Central est actualmente ligeramente por debajo del nivel
recomendado por la regla de Taylor, si bien las estimaciones son muy sensibles a la eleccin de las
variables contempladas. Por lo tanto, a menos que realmente disminuyan los riesgos para la actividad
econmica, la presin de la demanda puede aumentar de nuevo, lo cual, junto con un rpido
crecimiento del crdito, exigira que se volvieran a subir las tasas de inters.
A mediados de 2012 se reforz la regulacin prudencial para mejorar la estabilidad financiera.
Se ha incrementado la constitucin de provisiones sobre los prstamos de consumo y se ha introducido
una definicin ms restrictiva del capital. Adems del margen de solvencia, los reguladores han incluido
una medida ms estricta de los requisitos de capital en lnea con las recomendaciones del Banco de
Pagos Internacionales (BPI). Actualmente se exige por decreto que el capital sea superior al 4,5% de los
activos ponderados en funcin del riesgo dejando aparte algunos activos no lquidos, como los bienes
races. Se acogen con agrado estas medidas prudenciales y su impacto sobre las hipotecas y los crditos
al consumo deberan ser supervisados de cerca.
La poltica cambiaria ha sido ms proclive al mercado, y desde mediados de 2007, evita las
grandes intervenciones en el mercado de divisas para que el peso se aprecie sin sobresaltos, puesto que
a menudo estos originaron conflictos con la meta de inflacin (Banco de la Repblica, 2011). En cambio,
16
OCDE 2013
el Banco Central comenz a utilizar subastas diarias directas de pequeas cantidades fijas a lo largo de
perodos de tiempo anunciados previamente, esterilizando el exceso de liquidez a travs de reducciones
de la posicin acreedora neta y, ms recientemente, a travs de depsitos de la Tesorera General en el
Banco Central (Grfico 8). El FMI estima que la tasa de cambio estuvo en general en lnea con los
parmetros fundamentales de 2011. El cambio de poltica puede haber reducido las operaciones
especulativas, ya que evita dar seales a los agentes del mercado sobre el nivel de tasa de cambio o el
objetivo de volatilidad (Rincn y Toro, 2010; Vargas, 2011). Las compras de reservas se han dirigido
principalmente a la acumulacin de reservas internacionales o a evitar una excesiva volatilidad.
Grfico 8. Diferenciales de la tasa de cambio y de la tasa de inters
A. Intervenciones del Banco Central
Millones de USD
800
B. Diferenciales de la tasa de cambio y de la tasa de inters

Pesos por USD
Puntos bsicos
1200
3000
700
600
900
2500
600
2000
500
400
300
200
100
300
0
-100
0
-200
Diferencial de tasa de inters

Colombia-USA (escala izquierda)
Tasa de cambio Colombia-USA
(escala derecha)
1500
1000
Nota: Las intervenciones del Banco Central se refieren a compra de divisas. Los valores negativos se refieren a venta
de divisas. El diferencial de la tasa de inters se mide como la diferencia entre la tasa trimestral del
certificado de depsito de Colombia y la tasa trimestral de las letras del Tesoro de los Estados Unidos.
Fuente: Banco de la Repblica, Datastream.

Aunque es difcil estimar el nivel ptimo de reservas internacionales, algunos indicadores
sealaron que estas deberan seguir aumentando en Colombia (FMI 2011, Calvo y otros, 2012; Gerencia
Tcnica, 2012; Meja, 2012). La experiencia de las economas emergentes frente a los choques externos y
la volatilidad de las exportaciones y los flujos internacionales de capitales tambin sugieren que un nivel
algo superior de reservas ayudara a hacer frente a las posibles paradas sbitas de capitales.
Recientemente, el Banco Central ha acumulado reservas para fortalecer su posicin. Las operaciones
cambiarias han permitido que el Banco de la Repblica aumente las reservas hasta alrededor del 10% del
PIB (equivalente a seis meses de importaciones o al 150% de deuda a corto plazo). El Banco Central est
aumentando las reservas basadas en los principales indicadores y aspectos econmicos (por ejemplo,
desajustes monetarios bajos, pocas variaciones y alta credibilidad de la meta de inflacin). El pas
tambin tiene acceso a una lnea de crdito flexible e incondicional del FMI.
Una poltica fiscal ms restrictiva facilitara la gestin de la poltica monetaria. En ese sentido
se acoge con agrado el plan del gobierno para ajustar ligeramente el aspecto fiscal, segn lo previsto por
la regla fiscal. Al frenar la presin de la demanda, se reducirn en cierta medida las presiones
inflacionarias y se aliviarn las presiones sobre la tasa de cambio. Aunque actualmente la poltica
monetaria es en general adecuada, el gobierno debera mantenerse alerta a los riesgos de
sobrecalentamiento de la economa, especialmente si las medidas macroprudenciales adoptadas
recientemente no ayudan a contener el auge de los prstamos de consumo y de vivienda.
17
OCDE 2013
Recuadro 3. Recomendaciones sobre polticas macroeconmicas
El plan del gobierno de ajuste gradual de la situacin fiscal, en conformidad con la regla fiscal, es
una medida positiva.
Mejorar los datos fiscales para permitir una evaluacin adecuada de la situacin fiscal y el
cumplimiento de la regla fiscal.
El Banco Central debera seguir supervisando el crecimiento del crdito al consumo y de los
precios de la vivienda, y aplicar medidas prudenciales para contener los riesgos de
sobrecalentamiento de la economa.
Mantener la tasa de cambio determinada por el mercado y solo intervenir para compensar los
comportamientos errticos de la tasa de cambio o para aumentar las reservas internacionales.
Continuar incrementando las reservas internacionales, al tiempo que se esterilizan, para

amortiguar los choques externos.
Adaptndose al boom de materias primas y a una tasa de cambio real ms

fuerte
La expansin del sector minero y el aumento de los trminos de intercambio han

afectado el nivel y la composicin de la actividad econmica
La rpida expansin del sector minero y el aumento de los trminos de intercambio estn
impulsando importantes cambios estructurales. El incremento de los trminos de intercambio (Grfico 9)
atrae recursos hacia el sector minero, y el cambio en los precios relativos restringe la competitividad del
sector transable no relacionado con la minera (Corden y Neary, 1982; Ismail, 2010). Adems, el aumento
de los ingresos junto con el auge de los productos bsicos fomenta la demanda interna, ejerciendo
presin sobre los precios, en particular los del sector no transable. Los auges anteriores de los productos
bsicos en Colombia desestabilizaron la economa y provocaron un descenso del ahorro, grandes dficits
de cuenta corriente y, posteriormente, desaceleraciones pronunciadas (Echeverry y otros, 2011b).
Esos efectos dependen del tamao del sector minero y la forma en que se gestionan los
correspondientes ingresos. En Colombia, la proporcin de las materias primas en las exportaciones y en
la economa ha aumentado rpidamente. La proporcin en las exportaciones es actualmente alta,
incluso en comparacin con los pases de la OCDE ricos en recursos. En 2011 el petrleo y la minera
representaban el 8% del PIB, pero tambin el 70% de las exportaciones. Al igual que en otros pases de la
OCDE ricos en recursos que no ahorran los ingresos (por ejemplo, Australia y el Canad), la tasa de
cambio efectivo real se ha apreciado considerablemente en los ltimos aos. En cambio, Noruega y, en
cierta medida, Chile invierten parte o la mayora de los ingresos en el extranjero para reducir la presin
al alza sobre la tasa de cambio. Los productos no transables tambin han aumentado rpidamente y
desde 2008 la mayora de los nuevos puestos de trabajo se han creado en los servicios no transables. La
cuota de mercado mundial de las exportaciones colombianas de productos no bsicos se ha mantenido
estable desde 2005 y la contribucin del sector manufacturero al crecimiento del PIB ha disminuido ms
que, por ejemplo, en Australia y en Canad.
Aunque es probable que contine el auge de los productos bsicos, existe una considerable
incertidumbre sobre su duracin e intensidad. Se estima que las reservas demostradas de petrleo y gas
durarn entre 7 y 8 aos. Sin embargo, es difcil de estimar cul ser la duracin de los recursos de los
productos bsicos en Colombia, ya que apenas ha comenzado la exploracin en gran parte del pas. Por
ejemplo, se espera que la produccin de petrleo llegue en 2015 a 1,2 millones de barriles diarios y
despus disminuya lentamente a menos de 0,8 millones de barriles diarios en 2035, pero existe una gran
incertidumbre acerca de futuros descubrimientos. Del mismo modo, el precio de los productos bsicos y
18
OCDE 2013
las previsiones de los trminos de intercambio tienen un amplio margen de error. Mientras que los
precios de los productos bsicos pueden disminuir a medida que aparecen nuevas fuentes de
suministro, su nivel podra permanecer relativamente alto como resultado de la creciente demanda de
Asia.
Grfico 9. Evolucin de los precios, las exportaciones y la actividad econmica en los pases ricos
en recursos naturales
260
ndice 2000=100
210
A. Trminos de intercambio
240
Australia
COLOMBIA
220
ndice, enero de 2003=100

B. Tasa de cambio efectivo real
Canad
Mxico
Chile
Noruega
190
Australia
Canad
COLOMBIA
Noruega
Chile
170
200
180
150
160
130
140
110
120
90
100
% de las exportaciones totales

18000
Cambio 2008-2011
D. Producto y empleo por sectores
16000
14000
12000
Producto (escala izquierda)

Empleo (escala derecha)
10000
8000
6000
1600
1400
1200
1000
800
600
4000
400
2000
200
2000
00
2005
05
2011
11
Manufacturas
2000
00
2005
05
2011
11
Agricultura
2000
00
2005
05
2011
11
2000
00
2005
05
2011
11
2000
00
2005
05
2011
11
2000
00
2005
05
2011
11
2000
00
2005
05
2010
10
Productos bsicos mineros y energticos
Modificaciones en el producto real (2500 billiones de pesos)

Modifi
Cambio 2008-2011
C. Composicin de las exportaciones
2000
00
2005
05
2011
11
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Modificaciones en el empleo (miles)
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
ene/94
ene/95
ene/96
ene/97
ene/98
ene/99
ene/00
ene/01
ene/02
ene/03
ene/04
ene/05
ene/06
ene/07
ene/08
ene/09
ene/10
ene/11
ene/12
70
80
Australia Noruega COLOMBIA Chile Canad Mxico ALC OCDE
Nota: Grfico C: Los productos bsicos mineros y energticos incluyen algodn, aluminio, carbn, caucho, cinc, cobre,
electricidad, estao, gas, madera, minerales metlicos, nquel, oro, petrleo, platino, plata y plomo. Los
clculos se basan en valores. La sigla ALC significa pases de Amrica Latina y el Caribe. El grupo ALC,
segn la Base de datos estadsticos sobre el comercio de mercancas (Comtrade) de las Naciones Unidas,
est integrado por Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Guyana,
Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela.
Fuente: OCDE, Banco de la Repblica, Banco de Pagos Internacionales (BPI), DANE, Base de datos
estadsticos sobre el comercio de mercancas (Comtrade) de las Naciones Unidas.
19
OCDE 2013
Las nuevas reformas de poltica pueden contribuir al proceso de ajuste

La intervencin monetaria no puede contener la tendencia a la apreciacin del peso
Es probable que la tasa de cambio real contine aprecindose debido a la solidez esperada de
las exportaciones, la inversin extranjera directa y la demanda interna (FMI, 2011). La apreciacin ha
creado presiones desde diversos sectores para la intervencin del Banco Central. Como es probable que
el auge de los productos bsicos dure, el Banco Central debera dejar claro que la apreciacin real a largo
plazo del peso no se puede detener, que el peso ser permanentemente ms fuerte, y que el sector
privado tiene que adaptarse a ello. Los intentos de utilizar herramientas monetarias para frenar el
aumento de la tasa de cambio se traducira finalmente en una mayor inflacin con pocos cambios en la
tasa de cambio real. El Banco Central ha indicado que, dados los parmetros fundamentales que
impulsan la tasa de cambio real, una depreciacin real duradera solo podra lograrse efectivamente con
un aumento significativo del ahorro interno.
Un rgimen comercial ms abierto mejorara la competitividad

Colombia ha liberalizado el comercio en el ltimo decenio, lo que podra aumentar la
productividad y la competitividad de las exportaciones de productos no bsicos, contribuyendo a un
ajuste a una tasa de cambio ms alta. En particular, los aranceles sobre los insumos industriales y bienes
de capital se han reducido (USTR, 2011) y el arancel promedio ponderado se redujo del 12% en 2006 al 8%
en 2010, en lnea con las recomendaciones de la Evaluacin Econmica de la OCDE 2010. Adems, la
reduccin temporal en relacin con algunos bienes hizo que el arancel promedio llegara al 6% en agosto
de 2011. Sin embargo, los aranceles promedios se mantienen muy por encima del promedio de la OCDE,
de alrededor del 3%. Adems, la gran diferencia entre los aranceles sobre los insumos y sobre los
productos finales establece un sesgo contra sectores con un gran valor aadido y una proteccin adversa
para las industrias de produccin de alimentos. Los aranceles promedios deberan reducirse an ms,
pero gradualmente, para permitir que las industrias colombianas se adapten a un rgimen comercial
ms abierto y para evitar prdidas excesivas en el empleo del sector transable. Colombia ha suscrito
varios tratados de libre comercio (TLC), que reducen los aranceles efectivos (Recuadro 4), y podra
aprovechar ms las oportunidades que presenta el comercio procurando aplicar activamente
reducciones arancelarias y haciendo que los recortes temporales pasen a ser permanentes. La reduccin
de los aranceles sobre los productos agrcolas, actualmente altos en comparacin con el resto de la
regin, tambin podra hacer que se redujera el precio de los bienes de consumo bsico y contribuir as al
alivio de la pobreza absoluta.
20
OCDE 2013
Recuadro 4. Tratados de libre comercio suscritos por Colombia

Con el fin de promover el comercio se suscribieron alrededor de 20 Tratados de Libre Comercio (TLC),
principalmente con otros pases de Amrica. Est a punto de ratificarse un TLC con la Unin Europea y
actualmente hay negociaciones en curso con Costa Rica, Israel, Corea, Panam y Turqua. Tambin se
estn llevando cabo conversaciones preliminares con el Japn y China. El reciente acuerdo celebrado con
los Estados Unidos -principal socio comercial de Colombia (Grfico 10), y al que se dirigen el 38% de sus
exportaciones totales- podra ser particularmente importante en el impulso del PIB, y algunos estudios
estiman que tendr un efecto positivo sobre la actividad econmica, de entre el 0,17% y el 0,75% (Crdenas
y Garca, 2004; Umaa, 2011).
Grfico 10. Principales socios comerciales de Colombia
Valor de exportacin como proporcin del PIB, 2011
7
6
5
4
3
2
1
0
Estados Unidos
UE27
China
Ecuador
Venezuela
Brasil
Nota: La controversia entre Colombia y Venezuela a finales de 2009 se tradujo en un descenso de las exportaciones
a ese pas. Para informacin, los datos de 2008 correspondientes a las exportaciones de Colombia a Venezuela
se representan con un rombo.
Fuentes: Base de datos estadsticos sobre el comercio de mercaderas (Comtrade) de las Naciones Unidas y
Banco de la Repblica.
Un nuevo marco fiscal y un fondo de estabilizacin contribuirn a proteger la

economa de las fluctuaciones en los ingresos
En junio de 2011 se aprob una nueva regla fiscal (Recuadro 5). La regla de balance
presupuestario estructural del gobierno central ayudar a evitar el uso inadecuado de los recursos de
productos bsicos voltiles y a mejorar la disciplina fiscal mediante el establecimiento de objetivos
claros hasta 2022. Asimismo, proteger la economa de las fluctuaciones en los precios de los productos
bsicos y el ciclo econmico, mitigando as el sesgo procclico de la poltica fiscal observado en el pasado.
Se ha establecido un Fondo de Ahorro y Estabilizacin (FAE), en el que se acumularn los ingresos
extraordinarios para financiar polticas fiscales contracclicas durante las crisis y los costos relacionados
con los desastres naturales (Echeverry y otros, 2011a). La experiencia de Chile (OCDE, 2012a) sugiere que
un FAE puede desempear un papel importante cuando, como en el caso de Colombia, los
estabilizadores automticos estn limitados por la pequea envergadura del gobierno y por la
combinacin de gastos e ingresos -en particular unas prestaciones por desempleo escasas y unos
impuestos sobre el consumo que representan la mayor parte de la recaudacin fiscal.
21
OCDE 2013
Recuadro 5. Regla del balance fiscal estructural de Colombia

Los principales objetivos de la regla fiscal de Colombia son los siguientes (Echeverry y otros, 2011a):
afianzar la sostenibilidad fiscal mediante la reduccin de la deuda.
mejorar la gestin de los ingresos extraordinarios: los ingresos por importe superior a los
ingresos pblicos estructurales derivados de los productos bsicos y no bsicos se conservarn
temporalmente en el Fondo de Ahorro y Estabilizacin.
aplicar una poltica contracclica, a travs del Fondo de Ahorro y Estabilizacin.
facilitar la coordinacin de la poltica monetaria y fiscal.
Principios clave de la regla:
La regla se aplica al gobierno central, principal contribuyente al dficit global y la acumulacin de

la deuda (87%) del sector pblico no financiero en el pasado.
El objetivo: el dficit estructural del gobierno central debera disminuir al 1% del PIB en 2022
(desde el 2,7% registrado en 2011), con objetivos intermedios alineados con las elecciones
presidenciales: el 2,3% del PIB en 2014 y el 1,9% en 2018.
El dficit estructural se define como la diferencia entre los ingresos estructurales y los gastos
estructurales. Los primeros se ajustan para el ciclo econmico y las fluctuaciones inesperadas o
transitorias de los ingresos procedentes de los productos bsicos (es decir, las desviaciones de los
precios y las cantidades a largo plazo). El gasto estructural se define como el gasto total con
exclusin de determinados programas de gasto contracclico (discrecional).
El nuevo marco crea un Fondo de Ahorro y Estabilizacin, que ser administrado por el Banco
Central, y estar constituido por los ingresos extraordinarios (es decir, aquellos derivados de una
tasa de crecimiento de la economa o de los precios de los productos bsicos por encima de su
nivel a largo plazo). Hasta el 10% de los recursos del Fondo se pueden destinar a programas de
gasto contracclico.
La regla incluye una clusula de escape. Cuando la brecha de produccin es negativa y la tasa
esperada de crecimiento real de la produccin es por lo menos dos puntos porcentuales inferior a
la tasa a largo plazo (estimada entre el 4,3 y el 4,8% por el gobierno), puede ponerse en marcha
un programa de gasto contracclico. Este gasto contracclico debera reducirse dos aos despus
de que el crecimiento econmico haya vuelto a alcanzar su tasa de largo plazo o est por encima
de esta.
Se establecen dos comits compuestos por expertos independientes para proporcionar

estimaciones de la tasa de crecimiento a largo plazo de la economa y de los ingresos
procedentes de los productos bsicos. Otro comit de expertos independientes, formado por
profesores universitarios, economistas y presidentes de la Comisin Econmica del Congreso,
evaluarn los parmetros incluidos en la regla fiscal y los posibles cambios propuestos por el
gobierno. Tambin supervisar la aplicacin de la regla y presentar un informe independiente al
Congreso.
Cada ao el gobierno debe presentar al Congreso su propio informe sobre la aplicacin de la

regla.
La regla fiscal es un claro avance. Sin embargo, podra reforzarse an ms. En primer lugar, las
acciones correctivas que se deben adoptar en caso de desviacin no estn claramente definidas. A fin de
seguir aumentando la credibilidad del gobierno podra crearse una "cuenta de compensacin" nocional
similar al mecanismo utilizado por Suiza para frenar la deuda (en el que las desviaciones de la regla se
acumulan y ajustan en un determinado plazo). En segundo lugar, los beneficios o las prdidas de las
empresas y entidades pblicas (por ejemplo, en el sector financiero y de la salud) deberan considerarse
explcitamente al evaluar la regla, ya que podran causar una desviacin fiscal. En tercer lugar, en caso
22
OCDE 2013
de que la aplicacin de la regla del balance fiscal estructural se complique debido a que no resulte fcil
fijar los precios y cantidades de referencia para el sector de los productos bsicos (como demostr la
experiencia de Chile y Mxico), o a que sea grande la incertidumbre en torno a las estimaciones del
producto potencial, debera aadirse al sistema una regla relacionada con el gasto.
Reformando la asignacin regional de las regalas y mejorando su uso para estimular

el crecimiento de la productividad
El propsito de la reciente reforma de las regalas es lograr una mejor distribucin de los
ingresos procedentes de los recursos e impulsar el crecimiento de la productividad de la economa no
vinculada a los productos bsicos. Se trata de otra forma de lograr que la ayuda se ajuste positivamente
a la tasa de cambio ms alta y de garantizar que los beneficios derivados del auge de los recursos se
repartan de manera ms equitativa. Antiguamente, las regiones productoras de productos bsicos
reciban la mayor parte de las regalas (que representaban casi el 1,4% del PIB en 2011), pero estos
ingresos ni han impulsado el crecimiento de forma significativa ni han reducido la pobreza, y la
corrupcin se ha extendido de forma generalizada (Echeverry y otros, 2011b). Para mejorar la
distribucin de las regalas entre las regiones y lograr que estas se utilicen de manera ms eficaz, el
gobierno aprob una ambiciosa reforma en 2011. Como resultado, el porcentaje asignado directamente a
las regiones productoras de productos bsicos se reducir del 80%, correspondiente al perodo 1994-2010,
al 25%, en 2012, y al 10%, a partir de 2014 (Grfico 11)
Las regalas no asignadas a las regiones productoras se invertirn principalmente en
infraestructuras e innovacin, siempre que haya un proyecto aprobado a tal fin. La inversin en I+D se
sita en el 0,15% del PIB, frente al 0,6% que se registra de promedio en Amrica Latina y el 2,3% en la
OCDE. Una mayor inversin en innovacin debera ayudar a mejorar las capacidades de innovacin de
Colombia, las cuales, segn la experiencia de la OCDE, desempean un papel esencial para impulsar el
crecimiento. Los fondos de regalas se distribuirn entre los gobiernos subnacionales (departamentos y
municipios) con arreglo a criterios objetivos, entre los que se incluyen el tamao de la poblacin, la
pobreza y las necesidades bsicas insatisfechas (Recuadro 6). De la seleccin de los proyectos se
encargan unos consejos, denominados OCADs (rganos Colegiados de Administracin y Decisin) e
integrados tanto por autoridades de los gobiernos subnacionales (es decir, alcaldes, gobernadores, etc.)
como por autoridades nacionales (como, por ejemplo, el Ministro de Hacienda, el Ministro de Minas o el
Director del Departamento Nacional de Planeacin). El Congreso ha concedido al gobierno central y el
poder de veto en las decisiones relativas a la aprobacin de proyectos.
Grfico 11. Porcentaje de regalas totales asignadas a los departamentos antes y despus de la
reforma
16
14
%
2007-2011
2012
2014
12
10
8
6
4
0
Choc
La Guajira*
Crdoba
Vichada
Sucre
Bolvar
Guaina
Magdalena
Cauca
Nario
Vaups
Cesar
Antioquia
Caquet
Amazonas
San Andrs
Huila
Guaviare
Boyac
Norte de Santander
Putumayo
Tolima
Casanare*
Arauca*
Atlntico
Cundinamarca
Santander*
Valle del Cauca
Meta*
Bogot D.C.
Caldas
Risaralda
Quindo
Nota: Los departamentos estn ordenados segn un indicador que combina las necesidades bsicas insatisfechas
(NBI) y la poblacin. El valor ms alto de este indicador corresponde al departamento de Choc. El smbolo *
indica los departamentos que percibieron la mayor cantidad de regalas directas procedentes de la
produccin de productos bsicos en 2011 (a saber Meta, Casanare, La Guajira, Santander y Arauca).
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
23
OCDE 2013
Recuadro 6. El nuevo sistema de regalas

El nuevo sistema general de regalas aplicado en 2012 distribuye regalas entre seis fondos principales:
El 10% se asigna a la financiacin del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET),
administrado por el Ministerio de Hacienda, que cubre las pensiones de los empleados pblicos
de los gobiernos subnacionales.
El 10% se asigna al Fondo para la Ciencia, la Innovacin y la Tecnologa, administrado por

Colciencias (el Departamento de Ciencia, Tecnologa e Innovacin). Los organismos locales
pblicos o privados son los encargados de presentar los proyectos pertinentes, que deben ser
aprobados por los OCADs competentes. Las universidades regionales tambin intervienen en el
proceso de seleccin.
Hasta un 30% de las regalas se asigna al Fondo Subnacional de Ahorro y Estabilizacin

(administrado por el Banco Central). El primer ao, este Fondo recibe el 25% de las regalas,
cantidad que se va incrementando en los aos posteriores con la mitad de lo que aumentan los
ingresos previstos por las regalas.
El resto de los recursos se dividen en asignaciones directas a las regiones productoras, el Fondo de
Compensacin Regional y el Fondo de Desarrollo Regional:
Las asignaciones directas a las regiones productoras se reducirn del 25% en 2012 al 10% a partir
de 2014. Los fondos liberados se destinarn a los fondos regionales de compensacin y de
desarrollo.
El Fondo de Compensacin Regional, que estar en funcionamiento durante un perodo de

30 aos, recibir el 24% de las regalas a partir de 2014 e invertir en proyectos locales de las
regiones y los municipios ms pobres (en dichos proyectos deberan participar ms de dos
departamentos). Al finalizar el trigsimo ao, los recursos se transferirn al Fondo de Desarrollo
Regional.
El Fondo de Desarrollo Regional recibir el 16% de los recursos a partir de 2014 y el dinero no
estar destinado a partidas de gasto especficas. El Fondo estar en funcionamiento de forma
indefinida.
La principal finalidad de los dos ltimos fondos es mejorar la productividad regional, invirtiendo la mayor
parte de los recursos en proyectos de infraestructura.
Aunque la reforma puede hacer que aumente la productividad, se impulse el crecimiento
regional y se reduzca la desigualdad de ingresos, existe el riesgo de que no se haga un uso eficiente de
los fondos. La asignacin de una parte de las regalas al Fondo para la Ciencia, la Innovacin y la
Tecnologa puede suponer un obstculo para lograr una asignacin eficaz de los recursos, ya que otras
esferas de inversin pueden tener mayores tasas de rendimiento social. La asignacin de fondos
pblicos a determinados proyectos de inversin tambin puede dificultar que la inversin sea eficaz si
no existe una estrecha coordinacin entre los proyectos aprobados para cada departamento o municipio.
Adems, el impacto econmico de la inversin de los ingresos procedentes de las regalas depende en
gran medida de la calidad de las instituciones regionales (Olivera y Perry, 2009).
Varias medidas normativas podran promover el uso efectivo de las regalas. En primer lugar, el
gobierno central debera prestar asistencia a los municipios y departamentos, tanto en materia de
capacitacin como de tecnologas de la informacin y las comunicaciones, para que determinen los
proyectos que tienen valor agregado y asesoren sobre su aplicacin. Los estudios de viabilidad previa
deberan incluir disposiciones para el mantenimiento de los proyectos. En segundo lugar, se debera
reforzar la supervisin y evaluacin a posteriori de los proyectos. Aunque se han incrementado los
recursos del Departamento Nacional de Planeacin dedicados a la supervisin de los proyectos, puede
que todava se necesiten ms recursos, dado el creciente nmero de proyectos y el elevado nivel de
especializacin requerido. No obstante, habra que tener cuidado de que los costos administrativos no
24
OCDE 2013
sean excesivos. Por ltimo, la asignacin de las regalas que se transfieren a cada regin debera llevar
aparejada un mecanismo de incentivo conforme al cual las regiones que recibieran ms fondos
avanzaran relativamente con mayor rapidez hacia el logro de indicadores clave tales como las
necesidades bsicas insatisfechas, el rendimiento estudiantil o la conectividad del transporte. Habra
que velar por que ese mecanismo no discriminara a las regiones menos desarrolladas.
Limitando los riesgos ambientales

Colombia se enfrenta a muchos problemas ambientales, que se ven agravados por el auge de la
minera. Mientras que las emisiones de CO2 son relativamente bajas debido a la enorme dependencia de
la energa hidroelctrica, la conservacin de la gran biodiversidad del pas se encuentra amenazada por
la expansin de la industria minera. Algunas actividades mineras, en particular las ilegales, tambin
conllevan riesgos de contaminacin del agua o del suelo. La extensin de superficie utilizada para la
extraccin de petrleo y la minera se cuadruplic entre 2005 y 2010, y ahora representa el 5% del rea
total de superficie del pas. La mayora de los cerca de 9 000 permisos de explotacin minera se
concedieron en regiones montaosas con una rica biodiversidad y una alta sensibilidad a los daos
ambientales (Palmer y otros, 2010). Sin embargo, de conformidad con el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014, ya no se pueden explotar recursos naturales en zonas que se caracterizan por tener una gran
biodiversidad, como parques nacionales o pramos andinos. La biodiversidad tambin debera estar
mejor protegida y valorada, ya que se trata de un recurso fundamental para algunas actividades (por
ejemplo, la industria farmacutica y el turismo).
Recientemente, el gobierno ha aplicado varios planes de compensacin, en virtud de los cuales
se exige a los contaminadores que restauren las zonas daadas o creen nuevas zonas protegidas.
Tambin recientemente, y con miras a reforzar la formulacin de polticas en materia de medio
ambiente, se han concedido mayores poderes y recursos al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. Se ha creado la Agencia Nacional de Licencias Ambientales y ltimamente se han logrado
progresos para reducir el tiempo de tramitacin de las solicitudes. La coordinacin con el Ministerio de
Minas y las autoridades ambientales regionales es importante para asegurar que los proyectos reciban
las licencias ambientales antes de que se inicien las actividades mineras de que se trate. A pesar del
cierre de ms de 100 minas ilegales, la extraccin ilegal contina afectando al medio ambiente. Deberan
proseguirse las gestiones realizadas recientemente para que las actividades mineras ilegales se
encuadren dentro de la ley, con el fin de mitigar los daos ambientales. La supervisin de las licencias
tambin es importante para garantizar que se cumplan las exigencias ambientales.
Recuadro 7. Principales recomendaciones para facilitar el ajuste de la economa ante el auge de las
materias primas
Centrarse en polticas estructurales que mejoren la productividad y promuevan la diversificacin

y la capacidad de respuesta de la economa ante variaciones de los precios relativos.
Promover la apertura comercial reduciendo ms los aranceles, haciendo que las reducciones
temporales se vuelvan permanentes, y disminuyendo la dispersin de los aranceles. Al reducir
los elevados aranceles que se imponen a los productos agrcolas a nivel regional tambin podra
reducirse el precio de los bienes de consumo bsicos y, de este modo, contribuir al alivio de la
pobreza absoluta.
Reforzar la reglamentacin fiscal aclarando las medidas correctivas y el procedimiento que ha de

seguirse en caso de desviaciones fiscales.
Garantizar que la distribucin revisada de las regalas entre las regiones d lugar a proyectos
viables que impulsen la productividad mediante:
la prestacin de asistencia adicional a las autoridades de los gobiernos subnacionales para

que determinen los proyectos de inversin ms eficaces y proporcionen asesoramiento sobre
la manera de ejecutarlos de la forma ms eficaz;
la concesin de garantas de buena gobernanza mediante el fortalecimiento de la supervisin

y evaluacin a posteriori de los proyectos de inversin;
25
OCDE 2013
la aplicacin de un mecanismo de incentivo, de tal forma que las autoridades de los

gobiernos subnacionales que avancen relativamente con mayor rapidez hacia la consecucin
de objetivos econmicos y sociales fundamentales reciban ms fondos; y
el aseguramiento de que los gobiernos subnacionales tienen plenamente en cuenta los costos
de mantenimiento de los proyectos de inversin.
Revisar la asignacin de las regalas, o transferir una mayor proporcin de estas al Fondo
Subnacional de Ahorro y Estabilizacin, en caso de que la rentabilidad de los proyectos de
inversin resulte ser baja o de que las regalas aumenten de manera considerable. Tambin
debera contemplarse la reduccin de las regalas destinadas a partidas de gastos concretos.
Reforzar las polticas ambientales para garantizar que los proyectos del sector de la minera se
hagan cargo de los costos ambientales y no supongan una amenaza para la biodiversidad.
Aplicar estrictamente la normativa relativa a los permisos ambientales. La biodiversidad tambin
debera estar mejor protegida y valorada.
Establecer las medidas necesarias para que las minas ilegales se encuadren dentro de la ley con
el fin de combatir y mitigar los daos ambientales, por ejemplo incentivando, con medidas de
apoyo financiero para la compra de equipo y con acuerdos contractuales con empresas mineras
legales de mayores dimensiones, entre otras medidas, a los pequeos mineros con el fin de que
legalicen su situacin.
Nuevas reformas estructurales para impulsar el crecimiento econmico

sostenible y reducir la desigualdad de los ingresos
Dos retos fundamentales para la sociedad colombiana son elevar el PIB per cpita y promover
una distribucin ms equitativa de los ingresos. Un trabajo reciente de la OCDE ha revelado que muchas
reformas estructurales arrojan un doble dividendo para el crecimiento y la equidad (OCDE, 2012b).
Conseguir que ms personas trabajen en puestos de trabajo ms productivos debera ser un objetivo
importante. Gran parte de la fuerza de trabajo sigue estando infrautilizada y el sector informal es muy
amplio. El sistema educativo no es funcional en cuanto a realzar el capital humano y promover la
movilidad social. Adems, deberan mejorarse las infraestructuras para mejorar la calidad de vida,
reducir los costos empresariales y ampliar los mercados. Garantizar la sostenibilidad fiscal tambin es
fundamental para lograr la equidad intergeneracional y mantener bajos los costos de endeudamiento.
Sin embargo, mientras que las obligaciones contingentes y las presiones sobre el gasto social son
grandes, el sistema impositivo colombiano genera pocos ingresos, crea grandes distorsiones en la
asignacin de los recursos y apenas contribuye a mejorar la distribucin de los ingresos. Las
comparaciones a nivel internacional indican que, pese a las mejoras introducidas, es baja la calidad que
se percibe de la gobernanza del sector pblico (WEF, 2012).
Mejorando el desempeo del mercado laboral

La tasa de desempleo ha estado disminuyendo constantemente desde principios del decenio de
2000 y la creacin de empleo se ha mantenido a un ritmo elevado desde 2010. Sin embargo, con un
ndice del 10,8% en 2011, la tasa de desempleo fue muy superior a la tasa promedio de los pases de la
OCDE (Grfico 12). Adems, la mayora de los que trabajan estn empleados en actividades informales y
de baja productividad, y un tercio de los trabajadores declaran estar subempleados. Las mujeres y los
jvenes estn particularmente expuestos al riesgo de desempleo, y los que estn menos cualificados
representan la mayora de los trabajadores del sector informal.
26
OCDE 2013
1,2
Grfico 12. La tasa de desempleo es elevada

En porcentaje (datos de 2011 o del ltimo ao disponible)
25
1.
2.
25
20
15
15
10
10
Noruega
Corea
Suiza
Austria
Pases Bajos
Japn
Luxemburgo
Australia
Mxico
Israel
Alemana
Nueva Zelanda
Repblica Checa
Chile
Islandia
Blgica
Canad
Suecia
Dinamarca
Finlandia
Promedio de la OCDE
Reino Unido
Eslovenia
Italia
Turqua
Estados Unidos
Francia
Polonia
Hungra
COLOMBIA
Estonia
Portugal
Repblica Eslovaca
Irlanda
Grecia
Espaa
20
Las tasas armonizadas de desempleo de la OCDE se recopilan para 34 Estados miembros de la OCDE y son
conformes a las directrices de la 13 Conferencia de Estadsticos del Trabajo de la Oficina Internacional del
Trabajo (conocidas como directrices de la OIT). En la medida de lo posible, los datos se han ajustado para
garantizar la comparabilidad a lo largo del tiempo. Todas las series se establecen con referencia a estimaciones
basadas en la encuesta de la poblacin activa. La Oficina Estadstica de la Unin Europea (Eurostat) proporciona
las tasas de desempleo correspondientes a los pases miembros de la Unin Europea (UE), Noruega y Turqua. En
lo que se refiere al resto de pases de la OCDE, la OCDE se encarga de recabar datos y de calcular las tasas de
desempleo.
Srvase
consultar
el
siguiente
enlace
para
las
notas
metodolgicas:
www.oecd.org/dataoecd/21/0/44743407.pdf.
Promedio ponderado.
Fuentes: OCDE, Economic Outlook database; DANE.
Limitando los costos laborales salariales y no salariales en el sector formal para

reducir el sector informal y mejorar la productividad
Los costos laborales en el sector formal son elevados, lo cual empuja a las personas con una
productividad baja hacia el sector informal o el desempleo. Colombia tiene uno de los salarios mnimos
ms altos en relacin con el salario medio mundial (Grfico 13). Dado que hay amplias diferencias de
ingresos entre regiones, el salario mnimo nacional uniforme es igual o superior a los ingresos medianos
fuera de la capital, lo cual, seguramente, ha contribuido al alto grado de informalidad existente en las
regiones ms pobres (Grfico 14). La Constitucin dispone ajustes anuales del salario mnimo que
igualen, al menos, la inflacin del ao anterior ms los aumentos de la productividad. A veces, los
ajustes del salario mnimo se han utilizado como un instrumento poltico, lo que ha dado lugar a
aumentos muy importantes en trminos reales en algunos aos preelectorales. Por consecuencia, el
salario mnimo se ha incrementado alrededor del 20% en trminos reales desde finales del decenio de
1990.
Los efectos desfavorables en el empleo formal se ven agravados por los costos laborales no
salariales, que, con un porcentaje del 82% de los salarios (formales e informales), son elevados incluso
segn los criterios de la OCDE. Adems, la cobertura universal de los servicios pblicos bsicos, como la
salud, desincentiva las cotizaciones a la seguridad social. Actualmente, los trabajadores del sector
informal tienen acceso a un sistema subvencionado tan generoso como el de los trabajadores del sector
formal, aunque estos cotizan un 12,5% de su sueldo al sistema de salud.
27
OCDE 2013
Grfico 13. El salario mnimo es relativamente alto

Proporcin del salario mnimo respecto del salario medio, 2011 o ao ms reciente para el que se dispone
de datos
%
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
Nota: Los pases que no figuran en el grfico no tienen un salario mnimo legal, excepto Chile e Israel, para los que no
se dispone de datos. Los datos corresponden a 2011, excepto en el caso de Brasil, China, India, y Rusia,
cuyos datos corresponden a 2010. El salario medio de Colombia abarca tanto el sector formal como el
informal.
Fuente: base de datos de Employment Outlook y Going for Growth, OCDE 2012; estimaciones de la OCDE;
DANE.
Grfico 14. Informalidad, salario mnimo e ingresos por regiones
1600
Miles de pesos al mes
80
Ingresos medios (escala izquierda)

Informalidad (escala derecha)
1400
Ingresos medianos (escala izquierda)

Salario mnimo (escala izquierda)
70
1200
60
1000
50
800
40
600
30
400
20
200
10
Bogot
Antioquia
Valle del Cauca
Oriental
Central
Atlntica
Pacfica
Fuente: DANE - GEIH (Gran Encuesta Integrada de Hogares), 2011.

Los costos laborales no salariales deberan reducirse. La dependencia de las cotizaciones a la
seguridad social para financiar las polticas redistributivas (por ejemplo, la atencin sanitaria para los
pobres, los subsidios familiares y la asistencia social para personas mayores) o las actividades
28
OCDE 2013
comerciales (por ejemplo, los teatros y centros comerciales que son propiedad de las Cajas de
compensacin entidades privadas sin fines de lucro) debera replantearse, dadas sus consecuencias
involuntarias en la creacin de empleo formal. Adems, los incentivos adversos para permanecer en el
sector informal, como el riesgo de perder el acceso a la atencin sanitaria gratuita y a las transferencias
monetarias condicionadas, tambin deberan reconsiderarse. No obstante, cabe sealar que las
prestaciones sociales sujetas a prueba de ingresos siguen siendo relativamente bajas segn los criterios
de la OCDE. Por lo tanto, los incentivos ofrecidos a los trabajadores para que permanezcan en el sector
informal son relativamente limitados y es posible que las prestaciones sociales no sean el principal
factor responsable del alto nivel de informalidad laboral y desempleo.
El gobierno ha adoptado medidas para reducir los costos laborales en el sector formal. En 2010
se llev a cabo una reforma con el objetivo de promover la formalizacin y la creacin de empleo. En
virtud de dicha reforma, se reducen los impuestos sobre la renta, las contribuciones sobre las nminas
salariales y las cotizaciones a la seguridad social para las sociedades recientemente constituidas
legalmente y para las empresas que crean empleo para los grupos de poblacin que suelen quedar
excluidos del mercado laboral formal; a saber, los jvenes menores de 28 aos, las mujeres
desempleadas mayores de 40 aos, las personas discapacitadas o desplazadas, y los trabajadores con
ingresos bajos. La experiencia en los pases de la OCDE, en particular en Turqua (OCDE 2012c), indica
que una reduccin significativa de los costos del empleo para ciertas categoras de trabajadores puede
estimular el empleo formal. La reforma de 2010 representa un paso en la direccin apropiada, pero
habra que obrar con cautela para no fomentar la evasin fiscal, y debera llevarse a cabo una evaluacin
de sus efectos. La propuesta de reforma tributaria presentada al Congreso en octubre de 2012 comprende
recortes de los costos laborales no salariales (vase infra).
Es necesario contribuir a una reduccin adicional de los costos laborales y promover el empleo
formal. Los incrementos futuros del salario mnimo deberan limitarse al aumento del IPC. Debera
estudiarse la posibilidad de establecer un salario mnimo (ms bajo) separado para los jvenes, que
corren un alto riesgo de desempleo, as como en las regiones con un costo de vida ms bajo. Sin
embargo, las consideraciones relacionadas con la Constitucin y la economa poltica limitan el margen
de actuacin del gobierno, al menos a corto plazo. No obstante, la Ley de Pasantas (vase infra) es una
iniciativa encomiable.
Mejorando las polticas del mercado laboral

El fortalecimiento de las polticas activas y pasivas sobre el mercado laboral tambin
contribuira a la mejora de los resultados del mercado laboral, lo cual ayudara a reducir la desigualdad
en los ingresos. El gobierno ha puesto en marcha diversas iniciativas que se acogen de buen grado. En
primer lugar, en noviembre de 2012 se present ante el Congreso una Ley de Pasantas, con el objetivo de
aumentar el nmero de personas con un contrato de aprendizaje (y, por lo tanto, amparadas por la
legislacin laboral y la proteccin social) y facilitar su incorporacin al mercado de trabajo. Los pasantes
sin ttulo universitario recibiran una remuneracin equivalente al 75% del salario mnimo. La ley
propuesta tambin permitira a las empresas desarrollar programas de formacin supervisados por el
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). En segundo lugar, se est creando y estableciendo un Servicio
Pblico de Empleo para mejorar la coordinacin entre la oferta y la demanda laborales. En tercer lugar,
aunque no existe un verdadero sistema de seguro de desempleo, el gobierno est considerando
establecer un sistema de Cuentas individuales de Proteccin al Cesante, complementadas con un Fondo
de Solidaridad.
Aumentando la eficiencia del gasto en educacin y formacin

Es necesario mejorar las aptitudes de los trabajadores para adaptarse mejor a las
oportunidades de empleo. El gasto total en educacin como proporcin del PIB, de un 7,6% en 2011, es
ms alto que el promedio de la OCDE (6,2%) y que el de la mayor parte de las economas emergentes
(Grfico 15). La parte correspondiente al sector privado, de ms del 3% del PIB, excede sustancialmente el
promedio de la OCDE, de menos del 1%; alrededor de una quinta parte de los estudiantes colombianos,
procedentes principalmente de familias acomodadas, estudian en escuelas privadas (es decir, cerca del
promedio de la OCDE). Sin embargo, los resultados generales en materia de educacin siguen siendo
29
OCDE 2013
deficientes. La calificacin del Programa Internacional para la Evaluacin de Alumnos (PISA) est muy
por debajo del promedio de la OCDE; la tasa de desempleo de las personas con un ttulo de educacin
secundaria es ms alta que la de aquellos que no lo tienen (el 14,2% y el 5,8% en 2011, respectivamente);
y la mayora de las personas con poca o ninguna formacin son empleadas en el sector informal. El
fracaso educativo acarrea un alto costo para la sociedad: limita la capacidad de crecimiento e innovacin
de la economa, perjudica la movilidad social, y agrava la desigualdad en los ingresos. Para mejorar el
rendimiento del gasto en educacin, habra que aumentar el nmero de horas lectivas, en particular
para los alumnos procedentes de un entorno socioeconmico desfavorecido, mediante la reduccin del
absentismo laboral de los profesores y el establecimiento generalizado de escuelas de dos o incluso tres
turnos. Tambin se debera mejorar la calidad de la enseanza aumentando el nivel de exigencia para la
seleccin y formacin de docentes.
Grfico 15. Colombia gasta ms en educacin, pero obtiene un menor rendimiento que muchos
otros pases
A. El gasto en educacin suele
aumentar en funcin de los ingresos
9
B. El rendimiento en educacin no aumenta

a la par del gasto
Gasto total en educacin, % del PIB

KOR
ISL
ISL
DNK
COL
USA
BEL SWE
FRA
IRL
EST
FIN
NLD
CAN
SVN
PRT GBRAUS AUT CHE
ESP
RUS
DEU
JPN
ITA
CZE
SVK
POL
BRA
HUN
NOR
ISR
ARG
CHL
MEX
BRA
USA
NZL
BEL
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FIN
IRL ESTNLD
FRA NOR
GBR AUSCAN
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POL
JPN
RUS ESP
CZE DEU
ITA
HUN
SVK
IDN
IDN
KOR
DNK
COL
NZL
ISR
ARG
CHL
MEX
Gasto total en educacin, % del PIB
3
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
PIB per cpita en equivalente a USD convertidos mediante PPA
350
400
450
500
550
Calificacin media PISA
600
Fuente: Education at a Glance 2012; OCDE (2011a); Base de datos del Banco Mundial.
Tambin debera aumentarse la cobertura, la calidad y la eficacia de la educacin superior. La
tasa bruta de matriculacin es baja (39% en 2011), la tasa de abandono escolar es superior al 40% y la
calidad general es deficiente, especialmente en el caso de los programas tcnicos. En las clasificaciones
de las mejores universidades del mundo, Colombia ocupa un lugar inferior al de otros pases
latinoamericanos, como la Argentina, el Brasil, Chile y Mxico. Adems, las instituciones de educacin
superior colaboran poco con las empresas al formular los temarios y establecer las competencias
bsicas, lo cual limita la adecuacin de los conocimientos tcnicos desarrollados por sus programas a las
necesidades del mercado laboral.
Colombia tiene un marco de primera calidad para evaluar el valor aadido de la educacin
superior mediante pruebas de rendimiento a las que se someten todos los estudiantes antes y despus
de obtener su licenciatura. Estas y otras bases de datos deberan conectarse entre s y utilizarse con ms
frecuencia como un instrumento para la formulacin de polticas. Igualmente, es necesario que las
instituciones de educacin superior asuman una mayor responsabilidad respecto a su rendimiento y que
su financiacin se vincule a sus resultados (por ejemplo, el empleo de los estudiantes y sus perspectivas
de ingresos). Asimismo, las instituciones deberan recibir ms incentivos para que traten de obtener una
acreditacin de alta calidad, ya que actualmente slo disponen de ella el 7% de dichas instituciones.
Adems, para aumentar la transparencia, el SENA, que matricula al 55% de los estudiantes en programas
tecnolgicos, debe integrarse plenamente en el sistema y las bases de datos de las escuelas superiores.
Deberan establecerse fuertes vnculos entre las instituciones y las empresas a fin de ajustar mejor las
aptitudes de los estudiantes a las oportunidades de empleo. Por ltimo, deberan establecerse sistemas
30
OCDE 2013
universales de calificacin y acumulacin de crditos para que los estudiantes puedan avanzar al nivel
superior o cambiar de institucin sin tener que volver a empezar sus estudios desde el principio.
Recuadro 8. Principales recomendaciones de poltica para impulsar el empleo en el sector formal
Reducir los costos laborales no salariales sumamente elevados mediante la aplicacin de la

reforma tributaria prevista y una mayor reduccin de las cotizaciones a la seguridad social y otros
pagos obligatorios relacionados con el trabajo.
Evitar aumentar el salario mnimo por encima de la inflacin de los precios. Estudiar la posibilidad
de fijar el salario mnimo en funcin de la regin y la edad para ajustar los costos laborales a la
productividad y tener en cuenta las diferencias en el costo de la vida.
Acrecentar el capital humano mejorando la capacidad de adaptacin del sistema de educacin y

formacin a las necesidades de la economa y aumentando la cantidad y la calidad de la
enseanza. Para ello, habra que reducir el absentismo laboral de los profesores y establecer de
forma generalizada escuelas de dos o incluso tres turnos. Tambin se debera mejorar la calidad
de la enseanza aumentando el nivel de exigencia para la seleccin y formacin de los docentes.
Mejorar la acreditacin de las instituciones de educacin superior. Introducir y publicar

indicadores de rendimiento para el SENA. Se podra lograr una mejor coordinacin entre las
necesidades de los empleadores y los resultados de las instituciones dando ms peso a las oficinas
regionales de empleo y a las mesas redondas sectoriales organizadas por el gobierno con el sector
privado.
Mejorando la gestin del sector pblico y la regulacin del mercado de productos

Colombia ocupa un lugar bastante alto en la clasificacin relativa al entorno empresarial
(Banco Mundial, 2012b). No obstante, segn los directivos de las empresas, la mejora del cumplimiento
de los contratos es una necesidad apremiante. Por ejemplo, se necesitan ms de tres aos para resolver
una simple diferencia comercial. Como medida a corto plazo, deberan promoverse mecanismos
alternativos de solucin de diferencias, como el arbitraje, a fin de reducir la enorme presin a la que
estn sometidos los tribunales nacionales (OCDE, 2012d). La concentracin excesiva en determinados
sectores tambin entorpece la productividad. Por ejemplo, la concentracin en el sector de la telefona
mvil es una de las ms altas del mundo, lo cual tiene un efecto desfavorable en los precios de los
servicios (Jullien y otros, 2010). Adems, anteriormente, los polticos otorgaban un trato arancelario y
fiscal favorable e incentivos a la exportacin a los sectores sealados como prioritarios en el programa
nacional de desarrollo, as como a las regiones con amplias bases electorales, grupos empresariales
poderosos o fuertes conexiones polticas (Eslava y Melndez, 2009). Los sectores industriales que ms se
beneficiaron de estos privilegios comprenden los de los productos alimenticios, las prendas de vestir y
los textiles, y la floricultura.
Los casos de competencia investigados por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC, la
autoridad encargada de la competencia) se han centrado en los acuerdos horizontales. Las
investigaciones afectaron a empresas del sector de los alimentos y las bebidas, el cemento, los seguros
de enfermedad, la radiodifusin televisiva y los servicios de transporte areo (Crdenas y otros, 2007;
OCDE, 2009; OCDE, 2012e).
La nueva ley de competencia de 2009 ha remodelado la poltica de competencia, pero es
demasiado reciente para haber acumulado experiencia en la solucin de estas cuestiones. No obstante,
si se da ms poder a la autoridad encargada de la competencia en diversos aspectos, esta podra
perseguir a los crteles y otras conductas ilegales de forma ms eficaz (OCDE, 2009). Tales atribuciones
comprenderan, por ejemplo, ms proteccin para los denunciantes de irregularidades en el programa de
indulgencia. Concretamente, la ley vigente permite exonerar a dichos denunciantes de las sanciones
antimonopolio, pero no de la responsabilidad por daos en una demanda civil. La proteccin debera
ampliarse para abarcar la responsabilidad en una demanda civil a fin de alentar a las empresas a
acogerse a la proteccin del programa de indulgencia. Adems, aunque la experiencia de los pases de la
31
OCDE 2013
OCDE muestra que es fundamental que la autoridad encargada de la competencia sea polticamente
independiente, en Colombia el Superintendente y el Superintendente Delegado son designados por el
Presidente, que tambin los puede destituir. La investigacin activa por este organismo tambin puede
contribuir a identificar y perseguir ms casos de conducta ilegal. Para ello, la autoridad encargada (SIC)
podra necesitar ms personal, ya que desempea importantes funciones adems de aplicar la poltica
de competencia, como la concesin de patentes y el rgimen de control de calidad industrial.
Colombia ha desplegado esfuerzos para luchar contra la corrupcin y ha ratificado la
Convencin para Combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales
Internacionales. No obstante, la corrupcin sigue siendo un problema y la percepcin de la corrupcin
afecta a la facilidad para hacer negocios (Foro Econmico Mundial, 2012). La corrupcin afecta en
particular a los gobiernos subnacionales. En 2011, ms de 100 alcaldes (de un total de
1.123 municipalidades) fueron sancionados por la Procuradura General de la Nacin y ms del 90% de
ellos han sido suspendidos. Adems, los indicadores muestran que el riesgo de corrupcin es elevado en
algunas de las principales instituciones que se ocupan de la infraestructura, por lo que se necesitan
mejores sistemas de informacin, as como una mayor transparencia y rendicin de cuentas. Estas
instituciones comprenden: las autoridades regionales encargadas de la concesin de permisos
ambientales (Corporaciones Autnomas Regionales, CAR), y los administradores portuarios (ITN, 2010).
Las CAR carecen de capacidad tcnica y administrativa; supuestamente, son objeto de presiones
polticas; y utilizan procedimientos que no cumplen los requisitos jurdicos y de supervisin (Blackman y
otros, 2006). Asimismo, el establecimiento institucional que concede permisos ambientales para las
actividades mineras causa retrasos y acumulacin de trabajo, ya que en ello participan ms de cinco
entidades. Debera considerarse reforzar la vigilancia de las CAR y que la designacin de sus directores
dependa menos del ciclo poltico.
Recuadro 9. Principales recomendaciones de poltica para mejorar el marco institucional y
reglamentario del entorno empresarial
Examinar los obstculos a la competencia en algunos mercados de productos, incluidos los

sectores de las telecomunicaciones, la produccin de alimentos y el financiero, para asegurar que
la reglamentacin del mercado no cree obstculos para las empresas.
Dar mayor independencia y ms personal calificado a la autoridad encargada de la competencia

para mejorar su eficacia.
Elevar la calidad del entorno empresarial mediante un cumplimiento ms rpido de los

contratos. Se debera promover el arbitraje y otros mecanismos de solucin de diferencias
alternativos para reducir la presin excesiva sobre los tribunales nacionales.
Aplicar mejor los procedimientos burocrticos, como la concesin de licencias, y mejorar la

vigilancia de las instituciones vulnerables a la corrupcin.
Mejora del acceso al crdito para impulsar las inversiones privadas y la

productividad
La regulacin y supervisin bancaria se ha fortalecido
La regulacin y supervisin bancaria se ha fortalecido sustancialmente desde la crisis
financiera de 1998-99, y los principales indicadores de la solidez financiera de los bancos son positivos
en comparacin con otras economas emergentes y con los pases de la OCDE con buenos resultados. En
2011, la proporcin de la cartera vencida fue de menos del 3%, y las provisiones han alcanzado el 180%
de la cartera vencida. El coeficiente de garanta es de alrededor del 15%, muy por encima del 9% exigido
por el organismo de supervisin. La hoja de ruta de la Superintendencia Financiera para 2011-14
fortalecer la supervisin (FMI, 2011), por ejemplo, mediante la mejora de la coordinacin y el
intercambio de informacin entre las diversas entidades encargadas de la supervisin (el Banco Central,
la Superintendencia Financiera, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, y el Seguro de Depsitos), y
la formulacin de polticas macroeconmicas prudentes.
32
OCDE 2013
El acceso al crdito y los costos siguen siendo cuestiones importantes, en particular

para las pequeas empresas
Pese al rpido crecimiento del crdito, la capacidad financiera calculada como proporcin de
los prstamos respecto del PIB es slo del 36%, un nivel relativamente bajo en comparacin con los
pases de la OCDE y los mercados emergentes. Aunque las microempresas y las pequeas y medianas
empresas (PYME) representan el 99% de las empresas, el 80% del empleo en el sector privado y el 35% del
PIB, slo reciben el 14% de los prstamos para fines comerciales. En muchos casos, las zonas remotas del
pas carecen de sucursales de bancos comerciales, lo cual restringe el acceso al crdito para las
empresas. La falta de acceso a la financiacin se ha sealado como una de las cuatro preocupaciones
ms importantes para las empresas en Colombia, despus de la corrupcin, la falta de infraestructuras y
una burocracia gubernamental ineficiente (Foro Econmico Mundial, 2012). La relacin entre el acceso al
crdito y la baja productividad es mayor en el caso de las empresas ms pequeas (Eslava y otros, 2009).
El costo del crdito tambin es elevado. El impuesto a las transacciones financieras, el tope
mximo a las tasas de inters y el deficiente cumplimiento de los contratos de prstamos aumentan la
aversin al riesgo de los bancos y reducen la oferta crediticia (Melndez y Harker, 2009). El costo total del
crdito tambin parece inflado por los mrgenes de intermediacin que sitan alrededor del 6%
(Grfico 16); no obstante, las comparaciones entre pases deberan interpretarse con cautela, ya que
reflejan en parte la composicin de los prstamos y los depsitos. En cierta medida, estos amplios
mrgenes se deben a la reglamentacin, como las inversiones obligatorias con bajo rendimiento de los
bancos en el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO), pero tambin se pueden
deber a una escasa competencia en el sector bancario, aunque es difcil determinarlo.
Grfico 16. Margen de intermediacin en algunas economas de la OCDE y de Amrica Latina
Puntos porcentuales, 2010
7
Nota: El margen de intermediacin es la tasa de inters de los prstamos menos la tasa de inters de los depsitos.
Concretamente, el margen de inters es la tasa de inters cobrada por los bancos por los prstamos a
clientes de alta solvencia menos el inters pagado por bancos comerciales o similares por los depsitos a la
vista, a plazo o de ahorro.
Fuente: Banco Mundial, base de datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial.
Se han adoptado ciertas medidas para mejorar el acceso de las empresas al crdito, pero es
necesario seguir en el este proceso. La eliminacin progresiva del impuesto a las transacciones
financieras y el aumento del tope mximo sobre las tasas de inters son medidas acertadas. No obstante,
dicho tope debera eliminarse por completo. Tambin se han adoptado medidas para expandir la
intermediacin financiera. Bancoldex, un banco pblico de nivel intermedio, ofrece lneas de crdito a
largo y medio plazo para las inversiones de capital por microempresas y PYME. Su cartera de prstamos
asciende a alrededor del 1% de los prstamos comerciales totales. Bancoldex mantiene un coeficiente de
solvencia (20%) mejor que el promedio del sector financiero (15%) y tiene una calificacin AAA de la
agencia Fitch.
33
OCDE 2013
El programa Banca de Oportunidades, dependiente de Bancoldex, presta servicios financieros

en municipios que carecen de sucursales de bancos comerciales. Ha contribuido a aumentar los
microcrditos, que actualmente ascienden al 1% del PIB. Los datos muestran que los prstamos ya no se
conceden por razones polticas, y las empresas prestatarias han incrementado sustancialmente su
produccin, productividad y empleo (Eslava y otros, 2012). Por ello, se deberan estudiar los beneficios
que podran derivarse de una labor ampliada de Bancoldex.
El Banco Agrario, un banco pblico que ofrece crditos al sector agrcola, debera aprovechar
mejor su amplia red de sucursales en regiones remotas y establecer asociaciones con bancos comerciales
para prestar servicios financieros no agrcolas adicionales. Adems, su financiacin debera
diversificarse y, si el gobierno quiere subvencionar prstamos a empresas ms pequeas, debera utilizar
medios transparentes en lugar de la represin financiera (por ejemplo, financiacin con tipos de inters
bajos forzosos).
El gobierno tambin est promoviendo la banca electrnica a fin de aumentar la inclusin
financiera y reducir los costos de transaccin. En estrecha colaboracin con el sector privado, ha
promovido el pago electrnico de transferencias monetarias a los hogares, y est preparando una ley
para facilitar la utilizacin segura de la banca mvil. Esto ampliara los servicios financieros para
abarcar regiones con pocas sucursales bancarias y facilitara el acceso de los hogares a los servicios
financieros. El gobierno debera seguir aplicando esas iniciativas para promover el acceso a la
financiacin.
Recuadro 10. Principales recomendaciones de poltica para promover las inversiones privadas
mediante la mejora del acceso al crdito
Mejorar el acceso de las empresas a la financiacin mediante la eliminacin progresiva de los

topes mximos a las tasas de inters, la financiacin obligatoria del Fondo para el Financiamiento
del Sector Agropecuario (FINAGRO) por los bancos y el impuesto a las transacciones financieras.
Estudiar los beneficios de la ampliacin de los programas del banco de desarrollo Bancoldex para
las microempresas y las PYME.
Aumentar el acceso a las cuentas bancarias y los servicios financieros estableciendo asociaciones
entre el Banco Agrario y los bancos comerciales para aprovechar mejor la amplia red de sucursales
del Banco Agrario en las regiones remotas.
Promoviendo la inversin en infraestructura para impulsar la productividad y

reducir las desigualdades regionales
La mejora de la infraestructura de transporte incrementara la productividad, ya que dara a las
empresas un mayor acceso a los mercados y les permitira explotar economas de escala. Tambin
podra ser una contribucin importante a la reduccin de las grandes desigualdades de ingresos entre las
regiones y al fomento del desarrollo rural uno de los cinco puntos principales de las negociaciones de
paz entre el gobierno y la guerrilla. En materia de infraestructura de transporte (carreteras, ferrocarriles
y puertos), Colombia se sita en rezago con respecto a economas emergentes y desarrolladas. La
superficie vial es inferior a una dcima parte del promedio de la OCDE y la red ferroviaria tambin es
limitada.
El gobierno tiene previsto aumentar el gasto en la infraestructura de transporte. Cerca del 40%
de los ingresos de las regalas (actualmente alrededor del 1% del PIB) se encauzarn mediante fondos
regionales de desarrollo y compensacin y se utilizarn principalmente para financiar proyectos de
infraestructura. No obstante, la planificacin y supervisin de los proyectos de infraestructura deberan
reforzarse a fin de sacar el mximo provecho. Hasta hace poco, en la mayor parte de los proyectos, se
establecan las prioridades y se llevaba a cabo la planificacin sin haber realizado estudios de prefactibilidad, viabilidad o evaluaciones de value-for-money (Bitran y otros, 2013). Las deficiencias en la
formulacin y supervisin de los contratos de concesin de carreteras tambin han dado lugar a
frecuentes renegociaciones, resultantes en grandes demoras y costos adicionales derivados de la falta de
34
OCDE 2013
cumplimiento de los contratos inherentes a las asociaciones pblico-privadas (APP) (Grfico 17).
Asimismo, la falta de planificacin multimodal a largo plazo ha dado lugar a vas primarias deficientes
entre los principales centros de produccin y los puertos, menoscabando as la competitividad y
reduciendo los beneficios del comercio internacional (Benavides, 2010). Adems de los costos de
transporte ms bajos, una mayor utilizacin del transporte por ferrocarril y por agua puede reducir los
daos ambientales, lo cual tambin debera ser un componente importante de las estrategias de
planificacin de transporte ecolgico multimodal.
La creacin de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la aprobacin de una Ley de
Asociaciones Pblico-Privadas son medidas en la direccin correcta. No obstante, es necesario destinar
ms tiempo y recursos a la planificacin y el establecimiento de prioridades, en particular para la
elaboracin y la revisin de los anlisis de value-for-money. El fortalecimiento del marco institucional
para asegurar una evaluacin imparcial de los proyectos de APP, y la mejora de la evaluacin ambiental
y social de los proyectos de infraestructura previa al otorgamiento de concesiones, tambin ayudaran a
aumentar la eficacia de las APP. Asimismo, la estrategia de explotacin del potencial del transporte
fluvial y ferroviario de Colombia expuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 debera aplicarse
de forma efectiva. Para ello, habr que mejorar la coordinacin entre las instituciones encargadas de los
proyectos de infraestructura y los de gestin fluvial, planificando, a un tiempo, un transporte
multimodal eficaz.
Grfico 17. Casos de renegociacin de contratos de concesin en 8 pases de Amrica Latina
100
Duracin
Costo
80
60
40
20
SR
0
COLOMBIA
Ecuador
Uruguay
Brasil
Chile
Costa Rica
Paraguay
Per
Nota: El porcentaje se refiere a la proporcin de contratos renegociados, ya sea a efectos de la duracin o el costo del
proyecto, respecto del total de contratos de concesin. Encuesta a los encargados de la formulacin de
polticas; SR significa sin respuesta.
Fuente: Nieto-Parra y otros. (2013).

El aumento de la participacin privada podra mejorar la eficiencia del gasto en infraestructura
siempre y cuando est acompaada de las disposiciones institucionales apropiadas. Aunque algunas
empresas mineras han invertido en ferrocarriles y puertos para facilitar el acceso a los mercados, la
participacin del sector privado en los proyectos de infraestructura es baja. Este abarc cerca del 23% de
todos los proyectos entre 1993 y 2006 y las APP representan alrededor del 0,5% del PIB, en comparacin
con el promedio del 2% de la OCDE. Las APP pueden redundar en grandes beneficios en cuanto a la
mejora de la eficiencia de los proyectos, la obtencin de financiacin y la reduccin de las presiones
fiscales si se reglamentan de forma apropiada, incluida la transferencia del riesgo entre los sectores
privado y pblico. La reciente Ley de APP aborda algunas de estas cuestiones. Por otro lado, es
fundamental asegurar que las autoridades no apliquen fuertes descuentos a pagos futuros de APP o
favorezcan a estas asociaciones frente a la contratacin pblica con el principal objetivo de cumplir
objetivos fiscales a corto y medio plazo. El establecimiento de APP debe llevarse a cabo con ms cautela,
ya que los datos indican que en los pases de la OCDE sus resultados son diversos (CAF, 2009; OCDE,
2008; gert y otros, 2009).
35
OCDE 2013
Recuadro 11. Principales recomendaciones de poltica para mejorar la infraestructura
Fortalecer la fase de establecimiento de prioridades y planificacin de los proyectos de

infraestructura, que debe regirse por anlisis de costo-beneficio as como por evaluaciones de
value-for-money, de asequibilidad y de impacto ambiental.
Evaluar mejor la utilidad de las APP para los proyectos de infraestructura y sus efectos a largo
plazo en las finanzas pblicas.
Mejorar el marco institucional y reglamentario para la infraestructura de transporte a fin de

asegurar una evaluacin imparcial y exhaustiva de las APP, y una mejor especificacin de los
proyectos antes de someterlos a licitacin.
Mejorar la coordinacin entre las instituciones de transporte y aprovechar mejor las

oportunidades de transporte multimodal.
Abordando los retos fiscales: aumentando la eficiencia del gasto y de los

impuestos para atender las necesidades sociales y econmicas
La consolidacin de las finanzas pblicas se ha sustentado en una mejora del marco fiscal y de
la gestin de la deuda pblica. En virtud de la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2003, las finanzas
pblicas ganaron transparencia y sostenibilidad al exigir al gobierno que estableciera un objetivo para
lograr un balance primario consolidado del sector pblico no financiero el ao siguiente, fijar objetivos
indicativos para los 10 prximos aos, y presentar al Congreso un marco fiscal a medio plazo. El
reglamento fiscal aprobado en 2011 complementa a la Ley al establecer objetivos claros hasta 2022, en
consonancia con el ciclo poltico (vase el Recuadro 5). El gobierno tambin publica peridicamente
estimaciones de los pasivos contingentes e informacin sobre el gasto fiscal. Para asegurar la disciplina
en materia fiscal a nivel de los gobiernos subnacionales, una ley promulgada en 2000 establece lmites al
crecimiento de los gastos ordinarios, complementando as a la ley de 1997 (la denominada Ley de
semforos) por la que se introdujeron lmites a la deuda de las entidades subnacionales.
Para hacer frente a las presiones futuras del gasto relacionadas con el envejecimiento de la
poblacin, cumplir el objetivo del gobierno de reduccin de la pobreza, mejorar la infraestructura y los
servicios pblicos, as como ajustarse a la posible volatilidad y disminucin de los recursos de productos
bsicos a medio plazo, se necesitarn reformas fiscales ms ambiciosas. El marco fiscal a medio plazo
prev una contraccin del coeficiente de gasto pblico, que ya es bajo; el gasto estructural del gobierno
central se reducira del 18,4% del PIB en 2012 al 16,1% en 2023. Este sera un reto sumamente difcil y
requerira la adopcin de ambiciosas reformas para aumentar la eficiencia del gasto pblico y cumplir
los objetivos de la equidad y los servicios pblicos. Sin embargo, para alcanzar los objetivos del gobierno
de elevar la calidad de los servicios pblicos, desarrollar la infraestructura social y fsica del pas, y
reducir la pobreza, ser necesario aumentar progresivamente la proporcin de gasto pblico respecto del
PIB. Adems de aumentar la eficiencia del gasto, habra que recaudar ms ingresos fiscales, reducir
distorsiones y mejorar la equidad. La actual propuesta de reforma tributaria aborda algunas de estas
preocupaciones, y el gobierno espera recaudar ms ingresos a medio plazo. No obstante, es posible que
sea necesario seguir desplegando esfuerzos a este respecto.
El alivio de la pobreza y la prestacin de mejores servicios pblicos crean fuertes

presiones sobre el gasto
Pese a que se ha ampliado la cobertura de los servicios pblicos esenciales (educacin y salud),
las zonas remotas an carecen de infraestructuras bsicas y hay un consenso generalizado sobre la
necesidad de mejorar la calidad de los servicios pblicos en todo el pas. Los grandes proyectos de
infraestructura comportarn un costo inmediato, as como un aumento de los costos de mantenimiento
y explotacin a ms largo plazo.
36
OCDE 2013
El gobierno est decidido a reducir la pobreza y la desigualdad en los ingresos, y algunas de sus
medidas polticas previstas supondrn un gasto pblico ms elevado. Con el fin de compensar y prestar
apoyo al gran nmero de personas desplazadas por causa de la violencia poltica 3,9 millones de
personas (el 8,4% de la poblacin total) entre 1999 y 2011 , en 2011 se promulg una Ley de Restitucin
de Tierras. En virtud de esta Ley, el gobierno debe prestar asistencia por medio de transferencias en
efectivo y en especie dirigidas a esas personas y ayudarles a reincorporarse a la vida laboral. Los costos
fiscales generales sern elevados: el 8,9% del PIB de 2011 entre 2012 y 2021. En 2012, el gobierno tambin
se comprometi a proporcionar 100.000 viviendas para las familias vulnerables, con un costo estimado
del 0,6% del PIB.
Las transferencias a las familias deberan reformarse para abordar la pobreza y aumentar la
productividad a largo plazo de forma ms efectiva. Familias en Accin, el programa de subsidios en
efectivo para familias pobres sujetos a la asistencia escolar y a los servicios sanitarios, ha logrado
aumentar la tasa de escolarizacin. La experiencia de Chile y Mxico confirma que esas transferencias
en efectivo condicionadas pueden ayudar a mejorar el bienestar de los beneficiarios y su productividad.
El programa podra ampliarse para abarcar la enseanza secundaria superior y supeditarlo a los logros
escolares.
Debera reconsiderarse el sistema de tarifas de subsidios cruzados para los servicios pblicos
(electricidad y gas, agua y telecomunicaciones), encaminado a mantener los precios bajos para las
personas necesitadas. Los hogares considerados acomodados pagan un recargo sobre su factura de
servicios pblicos para subvencionar el consumo de los hogares con ingresos bajos. No obstante, los
efectos redistributivos de esos subsidios cruzados son menores debido al ineficiente sistema de fijacin
de objetivos y a que, tal vez, no todos los hogares ms pobres tengan acceso a los servicios pblicos (por
ejemplo, en las zonas remotas). En el caso de aquellos que s tienen acceso al sistema, la reduccin de las
tarifas de los servicios pblicos suele reflejarse en alquileres o un valor ms elevado de las viviendas
(Medina y Morales, 2007). Adems, el sistema est cada vez ms desequilibrado, ya que la proporcin de
hogares que pagan el recargo es baja y ha disminuido de forma constante (del 5,7% en 1997 al 3,5% en
2008, segn Parra, 2011), por lo que el gobierno central y los ayuntamientos se han visto obligados a
intervenir para subvencionar el consumo de energa, agua y telecomunicaciones. En 2011, la
contribucin del gobierno central al sector elctrico fue casi del 0,1% del PIB. Al reducir el precio del
consumo de energa y agua, estos subsidios pueden resultar perjudiciales para el medio ambiente.
Reformando el sistema de pensiones para reducir su regresividad y ampliar la

cobertura
El sistema de pensiones plantea serios problemas de equidad. La cobertura del rgimen
contributivo es baja, y la falta de una pensin mnima en el primer pilar condena a muchos ancianos a la
pobreza. En 2012 slo recibi una pensin el 30% de la poblacin en edad de jubilacin, en comparacin
con un porcentaje del 80% al 90% en pases como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Para tener derecho a
una pensin, los trabajadores deben haber cotizado durante un perodo de tiempo suficiente en el sector
formal, con ingresos equivalentes, al menos, al salario mnimo, por lo que figurarn entre los ms
pudientes. En 2012, menos del 30% de la poblacin activa cotizaba al sistema de pensiones. Dado que el
valor actualizado de las prestaciones supera con creces al de las cotizaciones (Santamara y otros, 2010),
el sistema pblico de pensiones es sumamente generoso con los pocos afortunados. Al computar los 10
ltimos aos de ingresos para calcular los derechos de pensin, el sistema tambin tiende a beneficiar a
aquellos con un perfil de ingresos elevados, que suelen ser las personas con mejor formacin y rentas
altas. Alrededor de 20 pases de la OCDE basan sus clculos en los ingresos obtenidos durante toda la
vida y en Canad, Repblica Checa y Estados Unidos, se computan 30-35 aos de ingresos (OCDE, 2011b).
Adems, el rgimen fiscal aplicable a las pensiones es extremadamente generoso segn los criterios de
la OCDE. Las cotizaciones al fondo de pensiones son deducibles de la base del impuesto sobre la renta y
la mayor parte de las prestaciones estn exentas de impuestos, lo cual agrava an ms la desigualdad en
los ingresos. Ms del 80% de las pensiones las acapara la quinta parte de la poblacin con mayores
ingresos, mientras que las 2 quintas partes ms pobres reciben menos del 2% (Santamara y otros, 2010).
En general, se estima que el sistema de pensiones aumentar el coeficiente de Gini (Moller, 2012).
Para proteger a las personas pobres de edad avanzada, el gobierno est estudiando la
posibilidad de aplicar los denominados beneficios econmicos peridicos (BEPS) para ofrecer cobertura a
6 millones de ancianos pobres en los prximos 20 aos. Los BEPS son cuentas de jubilacin particulares
37
OCDE 2013
destinadas a aquellos que trabajan en el sector informal, que tienen salarios irregulares o inferiores al
salario mnimo, y aquellos que no han cotizado lo suficiente al rgimen contributivo para tener derecho
a una pensin (por ley, debe ser una cantidad al menos igual al salario mnimo). El gobierno
complementara las cotizaciones voluntarias particulares a los BEPS con una aportacin del 20%. El
sistema de los BEPS est especficamente dirigido a los hogares con ingresos bajos: slo los pueden
recibir aquellos situados en los tres estratos socioeconmicos ms bajos (el denominado Sisbn 1 a 3), el
nivel mximo de ahorro subvencionado se ha fijado en COP 885.000 al ao (es decir, menos de
490 dlares EE.UU.) y las prestaciones de jubilacin no pueden exceder del 85% del salario mnimo. El
sistema de los BEPS ayudar a ampliar la cobertura de las pensiones y se debera aplicar sin demora.
Adems, el programa de proteccin social al adulto mayor (PPSAM) debera ampliarse. Tambin debera
aumentar el nmero de personas que reclama esta prestacin segn lo previsto por el gobierno para los
prximos aos.
Para aumentar la cobertura de las pensiones, tambin sera necesario ampliar el rgimen
contributivo de forma progresiva. A fin de asegurar su sostenibilidad en el futuro, el requisito previo
sera reformar el sistema existente. De hecho, las transferencias al sistema de reparto, de un 3,3% del PIB
en 2011 (excluidos los gastos fiscales relacionados con el sistema de pensiones), no son muy elevadas
segn los criterios de la OCDE. An as, ascendieron a ms del 18% de los gastos del gobierno central en
2011. La ampliacin del sistema de pensiones conllevar importantes desembolsos presupuestarios y se
debera llevar a cabo junto con reformas paramtricas. La edad legal de jubilacin es muy baja segn los
criterios internacionales: 55 aos para las mujeres y 60 para los hombres. La reforma de las pensiones de
1993 retrasar la edad por un perodo de 2 aos a partir de 2014, tras lo cual seguir siendo baja. Por lo
tanto, la edad de jubilacin debera retrasarse ms, y en el futuro debera ajustarse a la evolucin de la
esperanza de vida. No obstante, hay que ser cautelosos para evitar la exclusin de los grupos ms
vulnerables, especialmente aquellos que han trabajado en el sector informal. La tasa de sustitucin
entre el 65% y el 85% del salario medio en los 10 aos anteriores, en comparacin con el promedio de la
OCDE del 57% de los ingresos acumulados a lo largo de toda la vida (OCDE, 2011b) tambin es elevada.
Podra ser necesario reducirla si se ampla la cobertura de las pensiones. Adems, la vinculacin de las
pensiones con el salario mnimo es generosa y, segn la experiencia de la OCDE, probablemente tendr
que reemplazarse con un sistema basado, al menos en parte, en la inflacin de precios. Por ltimo, el
requisito de que las pensiones sean al menos iguales al salario mnimo tendr que ser reconsiderado.
Mejorando la eficiencia del gasto en salud

Colombia ha logrado una atencin mdica casi universal y la canasta de prestaciones para los
pobres ha ido aumentando progresivamente, lo cual es digno de elogio en un pas con grandes
desigualdades en los ingresos. Aun as, el gasto en salud es alto en comparacin con otros pases con un
nivel de ingresos similar (Grfico 18). La atencin de salud se financia principalmente con fondos
pblicos, y ese gasto pblico absorbe una proporcin demasiado elevada del presupuesto general del
Estado en comparacin con la mayora de los pases de la OCDE (Grfico 19). Aunque, las cotizaciones a
la seguridad social cubren la mayor parte de los costos sanitarios de los trabajadores afiliados (es decir,
el rgimen contributivo), el dficit de financiamiento es grande y sigue creciendo, lo cual obedece a la
expansin de la cobertura sanitaria subvencionada (a diferencia de la contributiva) para los pobres y la
convergencia en la cesta de prestaciones. En 2012, el rgimen contributivo slo cubra al 47% de la
poblacin.
38
OCDE 2013
Grfico 18. El gasto en salud es relativamente alto para el nivel de ingresos

2010 (o ao ms reciente)
Gasto en atencin sanitaria (% del PIB)
20
18
USA
16
14
12
10
BRA
ZAF
8
COL
6
IND
CHN
CHL
TUR
FRA
NLD
PRT
DEU CAN DNK
GRC NZL
AUT
OCDEBEL
GBR SWE
SVK
SVN
ISL
IRL
ITA JPN
CZE
POL
FIN
AUS
ESP
HUN
KOR
ISR
EST
CHE
NOR
MEX
RUS
IDN
2
0
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
PIB per cpita, (en equivalente a USD precios corrientes y convertidos mediante PPA)
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre las cuentas nacionales; base de datos del Banco Mundial; datos
de la OCDE sobre la salud; base de datos de la Organizacin Mundial de la Salud.
Grfico 19. La atencin en salud absorbe una proporcin importante del gasto pblico general
Gasto pblico general en salud como proporcin del gasto pblico total, 2010 (o ao ms reciente)
25
25
20
15
15
10
10
Estados Unidos
COLOMBIA
Nueva Zelanda
Suiza
Alemania
Pases Bajos
Japn
Canad
Noruega
Australia
Dinamarca
Chile
Francia
Austria
Reino Unido
Luxemburgo
Espaa
OCDE
Blgica
Repblica Checa
Suecia
Argentina
Islandia
Italia
Portugal
Repblica Eslovaca
Slovenia
Turqua
Corea
Finlandia
Grecia
Mxico
Polonia
Estonia
Israel
Hungra
Irlanda
20
Fuente: Organizacin Mundial de la Salud.

Una definicin ms clara de las prioridades, y en particular de las prestaciones en salud
cubiertas, ayudara a contener el gasto. La Corte Constitucional ha recibido cada vez ms solicitudes
particulares de acceso a servicios sanitarios especficos debido al aumento de los tiempos de espera un
proceso conocido como tutela (Bernal y otros, 2012; Yepes y otros, 2010). El nmero de tutelas con
resultados satisfactorios alcanz ms de 141.000 en 2008, convirtindose en una prctica recurrente que
los colombianos denominan tutelitis. A fin de mejorar el establecimiento de prioridades y la visibilidad
39
OCDE 2013
de los derechos y costos sanitarios, el gobierno debera revisar y definir mejor el conjunto bsico de
medidas sanitarias. A este respecto, cabe exaltar el plan del gobierno de avanzar en esa direccin.
Una mejor organizacin del sistema de salud tambin aumentara la eficiencia del gasto. El
sistema sanitario de Colombia depende de ms de 99 aseguradoras privadas y pblicas, financiadas
mediante un fondo comn de cotizaciones a la seguridad social. Estas compaas de seguros contratan
los servicios de proveedores, pero la integracin vertical entre las aseguradoras y los proveedores es
frecuente segn los clculos de Clavijo (2009), de un 50% , aunque es posible que se haya reducido
desde entonces, ya que en virtud de una ley de 2007, se aplic un lmite ms restrictivo. Este enfoque de
silos fragmentados reduce las presiones competitivas al nivel de los proveedores. Asimismo, dificulta la
utilizacin eficiente de los recursos no atribuidos y la explotacin de las economas de escala.
En los pases de la OCDE, la fragmentacin del sector de los seguros suele ir acompaada de
costos administrativos elevados y reduce la capacidad de monopsonio de los clientes, lo cual da lugar a
un aumento de los precios de los servicios de salud (Joumard y otros, 2010). Este tambin podra ser el
caso de Colombia, aunque faltan los datos necesarios para confirmarlo. En Colombia, la corrupcin ha
sido inherente a la fragmentacin de los servicios de seguros (Bernal y otros, 2012; Clavijo, 2011). Para
mejorar la relacin costo-calidad del sistema sanitario, sera necesario reducir la fragmentacin del
sistema de seguros y el grado de integracin vertical entre las aseguradoras y los proveedores. La
consolidacin de los fondos de seguros de enfermedad fortalecera aun ms su poder de negociacin
para fijar las tarifas de los proveedores y reducira los costos administrativos.
Los gastos fiscales relacionados con los desastres naturales y los procesos judiciales
pueden ser elevados
Los desastres naturales suelen ocasionar importantes gastos fiscales y afectar especialmente a
los hogares pobres. Aunque la frecuencia y las consecuencias de tales desastres son difciles de prever
por naturaleza, las obligaciones contingentes relacionadas con los riesgos naturales pueden ser muy
elevadas. Las graves inundaciones de 2010 causadas por el fenmeno meteorolgico la Nia son un
ejemplo de ello. Afectaron a casi 3 millones de personas, que perdieron su hogar o sufrieron serias
carencias de servicios pblicos. Alrededor de 570.000 hogares, 813 escuelas y 15 centros de salud fueron
destruidos, y muchos pequeos agricultores sufrieron daos importantes en sus tierras. Segn las
estimaciones, el gasto pblico extraordinario en ayuda humanitaria y reconstruccin en el perodo
2011-14 ascendi al 3% del PIB de 2011.
Los procesos judiciales en contra del Estado tambin han ocasionado un alto costo fiscal en el
pasado. Por ejemplo, en varias ocasiones la Corte Constitucional ha dictado sentencias en contra de
ciertos elementos de la reforma de las pensiones aprobada por el Congreso, lo cual ha tenido
importantes repercusiones en las obligaciones contingentes de las pensiones. Por ello, cabe aplaudir la
creacin de un organismo estatal de defensa jurdica para coordinar la defensa pblica. Ya ha ayudado a
reducir las prdidas estimadas del 69% al 15% del PIB de 2012 entre 2012 y 2021 en trminos del valor
actualizado neto. La enmienda constitucional de 2011, por la que se consagra la sostenibilidad fiscal en
la Constitucin, tambin ayudar a mitigar esas presiones, si bien sus efectos an deben materializarse.
Reformando el sistema tributario para aumentar la recaudacin, y reducir las

distorsiones y la desigualdad en los ingresos
El sistema tributario colombiano recauda poco (Grfico 20), crea distorsiones por medio de las
diversas desgravaciones, regmenes especiales y tasas marginales relativamente altas, y la redistribucin
es baja o inexistente. Adems, es un rgimen complejo que genera altos costos administrativos y de
cumplimiento, as como una amplia elusin y evasin de impuestos. La reforma tributaria de 2010
permiti subsanar ciertas deficiencias y reducir las distorsiones. La eliminacin del crdito fiscal a la
inversin en activos fijos que beneficiaba sobre todo a las actividades de gran intensidad de capital y al
sector minero, el aumento de la base y tasa del impuesto sobre el patrimonio, y la reduccin del recargo
a la energa aplicable a las empresas a partir de 2013 son medidas acertadas que deberan aumentar los
ingresos en medio punto porcentual del PIB para 2014 a ms tardar.
40
OCDE 2013
Grfico 20. Los ingresos fiscales han aumentado pero siguen siendo reducidos
1
Ingresos fiscales como proporcin del PIB
% del PIB
45
40
1990
2010
35
30
25
20
15
10
5
0
1.
2.
3.
4.
Los datos no incluyen los ingresos de los gobiernos locales de Argentina, Per (en 1990), Uruguay y Venezuela.
Las tasas aplicadas a la produccin de hidrocarburos se consideran ingresos extra-fiscales.
Representa a un grupo determinado de 15 pases de Amrica Latina y el Caribe. Chile y Mxico tambin forman
parte del grupo de la OCDE (34).
Representa el promedio sin ponderar de los pases de la OCDE.
Fuente: Estadsticas sobre los ingresos fiscales en Amrica Latina, OCDE 2012; Estadsticas de la OCDE
sobre los ingresos fiscales.
Es necesario llevar a cabo una reforma tributaria ms profunda para aumentar la recaudacin,
promover el crecimiento econmico y reducir la desigualdad en los ingresos. Un estudio reciente de la
OCDE sobre la distribucin de los ingresos y el crecimiento revela varias opciones de reforma fiscal que
seran beneficiosas para todos (OCDE, 2012b; Joumard y otros, 2012). Una de ellas consistira en reducir
las tasas impositivas y ampliar la base tributaria, y luchando al mismo tiempo, contra la elusin y la
evasin de impuestos. La utilizacin de los gastos tributarios ha crecido de forma constante en
Colombia desde principios del decenio de 2000; su nmero aument de 127 a 201 entre 2000 y 2011.
Segn las estimaciones, en 2010 los ingresos fiscales sacrificados representaron entre el 3% y el 4,5% del
PIB (Banco Mundial, 2012a). Los gastos tributarios significativos van acompaados de altas tasas
impositivas, lo cual distorsiona los incentivos econmicos. El gran nmero de gastos tributarios por
ejemplo, aquellos relacionados con las zonas de libre comercio, los regmenes legales, las tasas
preferenciales para las pequeas empresas (las denominadas SAS) y las tasas reducidas y exenciones del
IVA no slo merman los ingresos sino que tambin aaden un alto grado de complejidad al sistema, lo
cual encarece su administracin y cumplimiento, y facilita la elusin y evasin.
Con una tasa del 33%, el impuesto sobre la renta de las sociedades est por encima del
promedio de los pases de la OCDE (alrededor del 25%). Un rgimen de impuestos sobre la renta de las
sociedades ms transparente, con menos exenciones y con una tasa ms baja, podra fortalecer la
capacidad de las empresas para adaptarse a la tasa de cambio ms fuerte. Por ejemplo, Australia tiene la
intencin de rebajar su alta tasa oficial para el impuesto sobre la renta de las sociedades a fin de
favorecer la inversin en los sectores no mineros, lo cual ayudara a reducir el riesgo de una economa a
dos velocidades en el marco de los grandes cambios en la relacin de intercambio (OCDE, 2010).
El conjunto de medidas tributarias debera ser reconsiderado. Los ingresos derivados del
impuesto sobre la renta personal son muy bajos segn los criterios de la OCDE (Cuadro 4). Al mismo
tiempo, las tasas muy elevadas de cotizaciones a la seguridad social frenan la creacin de empleo en el
sector formal y, adems, no recaudan muchos ingresos. Asimismo, se debera volver a examinar la
dependencia de las cotizaciones sociales para financiar los servicios sanitarios as como algunos aportes
41
OCDE 2013
parafiscales. Los ingresos derivados de los impuestos relacionados con el medio ambiente tambin son
sumamente bajos en comparacin con otros pases de la OCDE (Grfico 21). Se podran recaudar ms
ingresos fiscales mediante los impuestos a la minera, sucesiones y bienes races, que causan menos
distorsin y son ms favorables al crecimiento que muchos otros impuestos (Johansson y otros, 2008).
Cuadro 4. Los ingresos derivados del impuesto sobre la renta personal son bajos, mientras que los
impuestos al consumo tienen una funcin dominante
(2010)
% de los ingresos fiscales totales
ALC
OCDE
Colombia2
ALC
OCDE
27,9
6,1
21,7
12,2
0,0
8,9
3,4
2,1
3,4
44,8
35,2
9,5
6,3
100,0
24,5
6,0
12,2
18,8
0,7
4,3
1,7
1,2
1,9
50,8
34,3
15,6
1,2
100,0
33,3
24,9
8,6
27,0
1,1
5,3
3,1
0,5
1,3
32,5
20,3
10,3
0,6
100,0
4,8
1,1
3,8
2,1
0,0
1,5
0,6
0,4
0,6
7,7
6,1
1,6
1,1
17,3
4,8
1,2
2,4
3,6
0,1
0,8
0,3
0,2
0,4
9,9
6,7
3,0
0,2
19,4
11,3
8,4
2,9
9,1
0,4
1,8
1,0
0,2
0,4
11,0
6,9
3,5
0,2
33,8
Impuestos sobre la renta y los beneficios

Impuesto sobre la renta personal
Impuesto sobre la renta de las sociedades
Cotizaciones a la seguridad social
Impuestos sobre la nmina1
Impuestos sobre la propiedad
Impuestos permanentes sobre bienes races
Impuestos permanentes sobre el patrimonio neto
Impuestos a las transacciones financieras y de capital
Impuestos sobre los bienes y servicios
Impuestos generales sobre el consumo
Impuestos especficos sobre el consumo
Otros impuestos
Total
1.
2.
% del PIB
Colombia2
En la base de datos de la OCDE los denominados parafiscales (SENA, ICBF, y CCF) estn comprendidos en las
cotizaciones a la seguridad social.
El desglose de impuestos sobre la renta en impuestos sobre la renta personal y de las sociedades est basado en
Jorratt (2010).
Fuente: Estadsticas de la OCDE sobre los ingresos fiscales; Estadsticas sobre los ingresos fiscales en
Amrica Latina, OCDE 2012; Jorratt (2010).
Aunque las regalas por la extraccin de recursos naturales han aumentado de menos de
medio punto porcentual del PIB a mediados del decenio de 1990 a ms del 1,3% en 2011 (Grfico 22), los
ingresos podran aumentar an ms, al menos en el mediano plazo. La imposicin sobre los recursos
naturales podra enfocarse ms hacia los beneficios, ya sea aumentando el impuesto sobre los beneficios
vigente para el sector de la minera, o adoptando un impuesto sobre la renta derivada de la explotacin
de recursos similar al aplicado por Australia (OCDE, 2010). El recaudo de las regalas basado en el
volumen o el valor de la produccin frenan la inversin en las actividades de prospeccin y en el
desarrollo de proyectos menos rentables, ya que no toman en cuenta los costos de prospeccin,
desarrollo y explotacin. Por el contrario, los impuestos basados en los ingresos y la renta permiten
calcular de forma ms precisa el excedente disponible para el pago de impuestos. Los impuestos sobre la
renta tambin implican que el gobierno asumir una mayor proporcin de los riesgos de inversin. Este
rgimen atrae ms inversiones y permite una mayor participacin del gobierno en proyectos ms
rentables. No obstante, en el corto plazo, no sera conveniente dejar totalmente el rgimen actual de
regalas para pasar al de los impuestos basados en la renta. La administracin de los impuestos basados
en los ingresos y la renta es ms complicada, y requiere una capacidad administrativa ms avanzada.
Puede justificarse mantener una participacin del Estado en los ingresos brutos hasta que se adquiera
ms experiencia administrativa con los impuestos basados en la renta, a fin de proporcionar algunos
ingresos pblicos iniciales y fomentar la aceptacin poltica.
42
OCDE 2013
Grfico 21. Los ingresos derivados de los impuestos relacionados con el medio ambiente son bajos
Porcentaje del PIB, determinados pases, 2010
% del PIB
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
-0.5
Energa
Automviles
Otros
Nota: * Datos correspondientes a 2009. En Mxico, el sistema utilizado para estabilizar los precios para el usuario final
de combustibles para automviles hace que los ingresos fiscales resulten negativos en los aos en que esos
combustibles registran precios elevados en el mercado mundial.
Fuente: Base de datos de la OCDE/EEE sobre los instrumentos utilizados para la poltica ambiental y la
gestin de recursos naturales.
Grfico 22. Los ingresos derivados de las regalas han aumentado desde mediados del decenio de
1990
Porcentaje del PIB
% del PIB
1.6
Petrleo
Carbn
Nquel
Otros productos bsicos
Sin clasificar*
1.4
1.2
1
0.8
0.6
0.4
0.2
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Nota: * Los ingresos sin clasificar comprenden las cantidades de ingresos asignados al Fondo Nacional de Pensiones
de las Entidades Territoriales (FONPET).
Fuente: Ecopetrol, Agencia Nacional de Hidrocarburos, Carbocol y Minercol, Ingeominas (actualmente,

Agencia Nacional de Minera), Departamento Nacional de Planeacin, y Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico.
Los efectos redistributivos del rgimen tributario deberan fortalecerse. Actualmente, el
impuesto sobre la renta personal tiene una funcin muy limitada. Los ingresos fiscales son bajos debido
al gran nmero de personas que trabajan en el sector informal que no pagan el impuesto sobre la renta.
43
OCDE 2013
Adems, dado que el tramo inicial exento es amplio y que hay desgravaciones fiscales sumamente
generosas, slo la mitad de las personas que hacen la declaracin de la renta pagan el impuesto sobre la
renta, es decir, menos del 3% de la poblacin adulta. Adems, la progresividad de la escala de las tasas
legales es baja. Tambin existen desgravaciones fiscales importantes que benefician, sobre todo, a los
ricos incluidas las relacionadas con las pensiones, las inversiones en vivienda y la deduccin del 25%
sobre los ingresos salariales. Estas desgravaciones fiscales quedarn limitadas de facto por el impuesto
mnimo alternativo nacional (IMAN) propuesto e incluido en el plan de reforma tributaria de 2012.
Tambin se podra prever una bonificacin fiscal reembolsable relacionada con el empleo dirigida a los
pobres, al igual que en Mxico y en muchos otros pases de la OCDE. Esa bonificacin fiscal hara ms
progresivo el rgimen fiscal, reforzara los ingresos de los trabajadores pobres y promovera la
formalizacin del trabajo.
A fin de aumentar los efectos redistributivos tanto del impuesto sobre los bienes races como
del impuesto de sucesiones, deberan reconsiderarse las generosas desgravaciones fiscales existentes.
Las exenciones del IVA y las tasas reducidas aplicables a los bienes bsicos de consumo tienen por
objeto elevar el poder adquisitivo de las familias pobres. Sin embargo, los ricos son quienes ms se
benefician de los subsidios implcitos, dado que la mitad del valor de los bienes excluidos y exentos son
consumidos por la quinta parte ms rica de la poblacin, mientras que los ms pobres consumen
aproximadamente el 5% (Moller, 2012). Adems, el costo de este subsidio implcito es elevado: el Banco
Mundial (2012a) calcula que los ingresos sacrificados equivalen al 1,5% del PIB. Los gastos y las tasas
reducidas del IVA deberan reemplazarse por beneficios en efectivo sujetos a prueba de ingresos, si bien
existen limitaciones de poltica econmica significativas que han frustrado iniciativas de reforma
anteriores.
En el plan de reforma tributaria del gobierno (Recuadro 12) se abordan algunos de los
inconvenientes del rgimen fiscal. Se reduce a tres el nmero de tasas del IVA. Esta simplificacin
debera ayudar a promover la formalizacin y el cumplimiento. Se adopta la progresividad, con el
impuesto mnimo alternativo nacional (IMAN) en el tramo superior de la distribucin de ingresos, es
decir, el 4% con mayores ingresos. El recorte previsto de los costos laborales no salariales ayudara a
crear empleo en el sector formal, contribuyendo, as, a reducir las desigualdades en los ingresos
laborales. No obstante, an queda trabajo por hacer para reducir los costos laborales no salariales, que se
mantendrn muy por encima del promedio de la OCDE y del nivel de pases similares como Chile y
Mxico (Grfico 23). Tambin sera conveniente racionalizar las desgravaciones fiscales y los regmenes
especiales, en particular con respecto al impuesto sobre la renta de las sociedades. Adems, el objetivo
de las reformas fiscales futuras debera ser elevar los ingresos y adoptar impuestos que causen menos
distorsin (por ejemplo, mediante un aumento de los impuestos ambientales y sobre la propiedad).
44
OCDE 2013
Grfico 23. Los costos laborales no salariales son elevados en comparacin con los niveles
internacionales
1
Como porcentaje de los costos laborales, 2011
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1.
2.
Costos laborales no salariales de un solo individuo sin hijos con un nivel de ingresos de un trabajador medio. Los
costos laborales no salariales comprenden los pagos obligatorios fiscales y no fiscales, es decir, pagos
obligatorios con o sin contraprestacin a fondos con gestin privada, organismos de servicios sociales o
programas de seguros sociales no dependientes del gobierno general y a empresas pblicas. En la fase final de
recopilacin de datos no se dispona de la cifra del promedio de Grecia correspondiente a 2011.
Colombia despus de la reforma tributaria propuesta.
Fuente: Base de datos de la OCDE en materia fiscal; estimaciones de la OCDE.
Recuadro 12. Principales caractersticas de la reforma tributaria propuesta de 2012

La reforma tributaria presentada por el gobierno en octubre de 2012 tiene tres objetivos principales:
aumentar los efectos redistributivos de los impuestos, promover el empleo en el sector formal y reducir la
elusin y la evasin de impuestos. En principio, no debera afectar a los ingresos a corto plazo, pero podra
dar lugar a un aumento de los ingresos a medio y largo plazo al reducir las distorsiones relacionadas con
los impuestos y promover la formalizacin y el crecimiento econmico.
El impuesto sobre la renta personal se simplificar y se har progresivo. Se aplicar un impuesto mnimo
alternativo nacional, IMAN. Permitir simplificar la presentacin de la declaracin y asegurar una
progresividad efectiva. Las clases pobre y media es decir, aquellos cuyos ingresos son inferiores a
3,35 millones de pesos al mes estarn sujetas a una tasa impositiva efectiva del 0%, en comparacin con
la tasa anterior de ms del 6%. Esto exime al 96% de la poblacin del impuesto sobre la renta personal.
Para el 4% restante de la poblacin, la tasa efectiva ser progresiva, con un mximo del 25% para los
contribuyentes ms ricos. La desgravacin fiscal sumamente generosa para las pensiones se reducir
ligeramente (las pensiones que excedan de 10 millones de pesos colombianos, es decir, ms de 15 veces el
salario mnimo en 2012, sern imponibles).
Se reducirn los costos laborales no salariales. Algunos parafiscales destinados a la financiacin del ICBF
(2%) y el SENA (3%) y las contribuciones sanitarias de los empleadores (8,5%) se abolirn en el caso de las
empresas que empleen trabajadores con salarios mensuales inferiores a 10 veces el salario mnimo. El
SENA, el ICBF, y el sistema de salud se financiarn mediante la contribucin para la equidad sobre la
renta de las sociedades, aplicada a una tasa del 8%.
La base impositiva para el impuesto sobre la renta de las sociedades se ampliar. La reforma propuesta
reduce la tasa normal del impuesto sobre la renta de las sociedades del 33% al 25%, creando, al mismo
tiempo, un impuesto adicional del 8% denominado contribucin para el equidad, aplicado sobre una
base impositiva ms amplia ingresos imponibles ms algunas exenciones y deducciones (por ejemplo,
45
OCDE 2013
gasto en inversiones en activos fijos). Este nuevo impuesto recaera principalmente en las empresas de
minera y construccin, as como los bancos, con ingresos asignados a la financiacin del ICBF, el SENA y
la atencin sanitaria. A fin de asegurar recursos para financiar el SENA, el ICBF y los servicios sanitarios, el
gobierno ha comprometido fondos para el presupuesto de 2013 ms un incremento anual de 2 puntos
porcentuales en trminos reales.
El IVA se simplificar. El nmero de tasas impositivas se reducir de siete a tres para alentar el
cumplimiento y frenar la evasin de impuestos.
Se aplicar una serie de leyes para reducir la evasin y la elusin de impuestos. En particular, el organismo
tributario podr iniciar una inspeccin fiscal antes de que el sistema judicial haya demostrado la
existencia de fraude fiscal. Asimismo, las plusvalas, las sucesiones y las apuestas se gravarn con una
tasa fiscal uniforme (del 10, el 10 y el 20%, respectivamente), en lugar de una tasa ms alta y progresiva.
Resultados previstos de la reforma: con la progresividad del impuesto sobre la renta derivada del IMAN, la
reforma podra reducir el coeficiente de Gini de 0,573 a 0,554, segn los clculos del gobierno. Mediante la
reduccin de 13,5 puntos porcentuales de las tasas de cotizacin a la seguridad social, se pretenden crear
entre 400.000 y 1 milln de empleos en el sector formal.
Recuadro 13. Principales recomendaciones de poltica para superar los retos fiscales y atender mejor
las necesidades sociales y econmicas
Crear progresivamente un espacio fiscal para financiar las transferencias a los necesitados y para una
infraestructura social y fsica de mejor calidad:
Asegurar que la reforma tributaria propuesta traiga consigo a mediano plazo una recaudacin
suficiente para atender las necesidades. Debera considerarse reorientar el conjunto de medidas
fiscales para adoptar impuestos ms favorables al crecimiento.
Aplicar nuevas reformas que mejoren la equidad y el carcter ejecutorio. Para ello, sera
necesario: ampliar el IVA reduciendo las excepciones y limitando el uso de las tasas bajas;
reducir los gastos tributarios en las zonas francas y el impuesto sobre la renta personal (en
particular, las pensiones); y aumentar los ingresos derivados de los impuestos ambientales y
sobre la propiedad, y estudiar la posibilidad de adaptar el rgimen de las regalas hacia una
tributacin de los beneficios. Por otro lado, los impuestos sobre la nmina deberan reducirse en
mayor medida (en particular, las cajas de compensacin) para mejorar los incentivos del
mercado laboral.
Hacer menos regresivo el sistema de pensiones y ampliar su cobertura. Para ello ser necesario:
reducir el subsidio implcito de pensiones que beneficia a los ricos retrasando la edad legal de
jubilacin y prolongando el perodo de referencia de los ingresos; reconsiderar el requisito de que
las pensiones sean, al menos, iguales al salario mnimo; abolir los regmenes especiales; vincular
las pensiones a los precios en lugar del salario mnimo; eliminar la desgravacin fiscal para las
pensiones; y aplicar los BEPS los ms rpido posible. Deberan estudiarse opciones para
aumentar el programa de proteccin social al adulto mayor (PPSAM).
Mejorar la organizacin del sistema de salud para mejorar la relacin costo-calidad mediante la
reduccin de la fragmentacin del sistema de seguros y la integracin vertical entre las
aseguradoras y los proveedores.
Dirigir mejor el apoyo hacia las personas necesitadas mediante transferencias condicionadas en
efectivo, y ampliar dicho apoyo eliminando progresivamente las tasas reducidas y exenciones del
IVA as como las subvenciones a los precios de los servicios de agua y electricidad.
46
OCDE 2013
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49
OCDE 2013
Resumen de los captulos

Captulo 1. Haciendo frente a la desigualdad en los ingresos
La desigualdad en los ingresos ha disminuido desde principios del decenio de 2000, pero sigue siendo
sumamente elevada segn los criterios internacionales. La dispersin de los ingresos se origina
principalmente en el mercado laboral, que se caracteriza por una tasa de desempleo que sigue siendo
alta, un sector informal arraigado, y una amplia dispersin de los salarios que refleja la gran ventaja
salarial de las personas con estudios superiores. La riqueza, y por lo tanto las rentas del capital, tambin
est fuertemente concentrada. El rgimen tributario apenas contribuye a la reduccin de la desigualdad
en los ingresos. Es un rgimen reducido y dominado por sistemas de transferencias no redistributivos,
en particular pensiones contributivas e impuestos al consumo, que suelen ser regresivos. Adems, la
progresividad de los impuestos sobre la renta se ha visto perjudicada por las generosas desgravaciones
fiscales, que benefician sobre todo a los contribuyentes acomodados y generan ms oportunidades de
elusin de impuestos. La reduccin de la desigualdad en los ingresos es un objetivo fundamental del
gobierno. Para alcanzar dicho objetivo, habra que reducir los costos laborales y elevar la calidad de la
educacin a fin de impulsar la creacin de empleo en el sector formal. El rgimen tributario debera ser
reformado para reforzar la progresividad y aumentar la recaudacin de ingresos fiscales, que podran
destinarse a la ampliacin de las polticas sociales.
Captulo 2. Impulsando la productividad y el crecimiento econmico

El crecimiento econmico de Colombia ha sido relativamente estable pero reducido. El pas tiene una
importante brecha de productividad respecto de los pases de la OCDE, lo cual obedece al bajo nivel de
capital humano, fsico y de productividad total de los factores. Adems, Colombia ha registrado un
crecimiento de la productividad laboral bajo y con una base amplia, debido principalmente a una
disminucin general de la productividad total de los factores desde el decenio de 1980, relacionada con
la inseguridad y las bajas inversiones. El auge de los productos bsicos ha impulsado recientemente la
actividad y ha afectado a otros sectores transables. La mejora de las condiciones de seguridad y la
prudente gestin macroeconmica que se han llevado a cabo en el ltimo decenio han estimulado las
inversiones y el crecimiento, que tambin deberan beneficiarse de las recientes reformas. No obstante,
con el fin de seguir reduciendo la brecha de productividad y generando un mayor crecimiento sostenible,
es necesario adoptar reformas para subsanar las principales limitaciones. El sistema educativo debera
mejorarse mediante reformas audaces que promuevan la rendicin de cuentas y que se centren en las
aptitudes tcnicas y la formacin. Para la cuantiosa inversin prevista en la infraestructura de
transporte, se debera mejorar el establecimiento de prioridades y la planificacin as como contar con
una mayor participacin del sector privado. Tambin es necesario aumentar el acceso al crdito
mediante una reglamentacin ms eficiente, una mayor competencia y una participacin ms activa de
los bancos de desarrollo. Por otro lado, las desigualdades regionales deberan abordarse mediante el
fortalecimiento de los gobiernos subnacionales para reducir los casos de corrupcin en el marco del
desarrollo regional. Asimismo, es importante mejorar el entorno empresarial promoviendo la
competencia y facilitando la creacin de empresas. Estas polticas tambin ayudaran a reducir la
informalidad, ya que aumentaran los beneficios de la actividad formal.
50
OCDE 2013
Esta Evaluacin se publica bajo la responsabilidad del Comit de Examen de las Situaciones
Econmicas y de los Problemas de Desarrollo de la OCDE, que se ocupa de examinar la situacin
econmica de los pases miembros.
El Comit examin la situacin y las polticas econmicas de Colombia el 3 de diciembre de
2012. Posteriormente, el proyecto de informe fue revisado tomando en cuenta los debates
mantenidos.
El proyecto de informe de la Secretara fue elaborado para el Comit por el Departamento de
Asuntos Econmicos (ECO) y el Centro de Desarrollo (DEV). Los autores principales son
Isabelle Joumard (ECO) y Sebastin Nieto-Parra (DEV), con la colaboracin de Juliana Londoo y
de Juan Sebastin Robledo, bajo la supervisin de Piritta Sorsa. La principal contribucin del
Centro de Desarrollo figura en el captulo sobre productividad y crecimiento. Se recibi
asistencia de Chantal Nicq y Valery Dugain en materia de investigacin y edicin.
La anterior Evaluacin de Colombia fue publicada en septiembre de 2010.
Ms informacin
Cmo adquirir esta

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Lecturas relacionadas
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Piritta Sorsa, correo electrnico: piritta.sorsa@oecd.org; tel.: +33 1 45
24 82 99; o
Isabelle Joumard, correo electrnico: isabelle.joumard@oecd.org;
tel.: +33 1 45 24 90 97; o
Sebastin Nieto-Parra, e-mail: sebastian.nietoparra@oecd.org;
tel.: +33 1 45 24 18 20.
Vase tambin http://www.oecd.org/eco/surveys/Colombia.
Esta Evaluacin se puede adquirir en nuestra librera en lnea:
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Las publicaciones y las bases de datos de estadsticas de la OCDE
tambin se pueden consultar a travs de nuestra biblioteca en lnea:
www.oecdilibrary.org.
OECD Economic Surveys: en ellos se examinan las economas de los
pases miembros y, espordicamente, de determinados pases no
miembros. Cada ao se publican aproximadamente 18 estudios. Se
pueden obtener nmeros sueltos o mediante suscripcin. Se puede
consultar ms informacin en la seccin de publicaciones peridicas
(Periodicals) de la librera en lnea de la OCDE en
www.oecd.org/bookshop.
OECD Economic Outlook: para ms informacin sobre esta
publicacin,
vase
el
sitio
Web
de
la
OCDE
en
www.oecd.org/eco/Economic_Outlook.
Economic Policy Reforms: Going for Growth: para ms informacin
sobre esta publicacin, vase el sitio Web de la OCDE en
www.oecd.org/economics/goingforgrowth.
Informacin adicional: para ms informacin sobre la labor del
Departamento de Asuntos Econmicos de la OCDE, incluida la
informacin sobre otras publicaciones, producciones de datos y
documentos de trabajo, vase el sitio Web del Departamento en
www.oecd.org/eco.
Documentos de trabajo del Departamento de Asuntos Econmicos:
www.oecd.org/eco/workingpapers
Labor
de
la
OCDE
www.oecd.org/countries/Colombia
relativa
Colombia:
LOS ESTUDIOS SOBRE HISTORIA ECONMICA DE COLOMBIA A

PARTIR DE 1990: PRINCIPALES TEMATICAS Y APORTES
ADOLFO MEISEL ROCA
En un polmico ensayo publicado en 1997, el economista Jess Antonio

Bejarano present la tesis que desde finales de la dcada de 1980 la
investigacin sobre historia econmica colombiana se estanc. 1 Bejarano no se
refiri a varias de las investigaciones ms innovadoras que se haban publicado
desde 1990, muchas de ellas tesis doctorales presentadas en universidades
norteamericanas y europeas por economistas e historiadores colombianos.
Adems, no pareca estar familiarizado con otros trabajos que estaban por
publicarse o en proceso de elaboracin.
En sntesis, su negativa percepcin no corresponde a lo que sucedi con los
estudios sobre historia econmica de Colombia desde fines de la dcada de
1980. Sin embargo, considero acertado el argumento de Bejarano de que a
partir de esta ltima fecha se observa un desinters por parte de los
historiadores colombianos en la historia econmica. En efecto, lo que hemos
visto es un giro hacia los estudios culturales entre estos ltimos. Pero de lo que
no se percat Bejarano es de la importancia que en la dcada de 1990
adquirieron los economistas, muchos de ellos con doctorados y maestras en el
exterior, en la renovacin de los estudios sobre historia econmica de
Colombia. Es ms, el uso explcito de la teora econmica y los mtodos
Trabajo presentado en el coloquio La historia econmica y las economas regionales, Centro Cultural
Vito Alessio Robles, Saltillo, Mxico, 3 y 4 de febrero, 2005. El autor agradece los comentarios Javier
Prez, Jaime Bonett, Jose Gamarra, Julio Romero, Margarita Vega, Maria Aguilera y Haroldo Calvo.
1 Jess Antonio Bejarano, Gua para perplejos: Una mirada a la historiografa colombiana, Anuario
colombiano de historia social y de la cultura, 24, Bogot, 1997.
cuantitativos rigurosos estn presentes en buena parte de los trabajos

recientes, algo que rara vez sucedi antes de 1990, cuando en opinin de
Bejarano se vivi una era dorada de los estudios sobre historia econmica
colombiana (desde fines de la dcada de 1960 hasta fines de la de 1980),
cuando lo que predomin fue un tipo de historia econmica tradicional con
influencias del marxismo, la dependencia o los Annales, escrita principalmente
por historiadores sin mucha formacin en teora econmica y mtodos
cuantitativos rigurosos.2
En este trabajo me propongo hacer un anlisis de los avances en la
investigacin acerca de la historia econmica de Colombia a partir de 1990.
Para ello
profundizar en seis reas en las cuales se han producido las
contribuciones ms significativas: la historia monetaria, fiscal y bancaria, la

historia del transporte, la historia de la calidad de vida y la distribucin del
ingreso, los anlisis econmicos globales y sectoriales, la historia regional y la
historia empresarial.
Como el objetivo de este balance no es ser exhaustivo sino cubrir los aspectos
ms relevantes, en cada una de las seis reas mencionadas analizar ms en
detalle aquellas obras publicadas a partir de 1990 que ayudaron en forma
significativa al avance de nuestro conocimiento sobre la historia econmica
colombiana, aunque tambin me referir brevemente a otros trabajos.
Adems, en cada una de las reas escogidas se incluye una bibliografa con
los nuevos trabajos. Luego se presentan las conclusiones y las perspectivas
para los estudios sobre historia econmica de Colombia en los prximos aos.
2
Por supuesto que antes de 1990 hubo trabajos de historia econmica colombiana de una gran calidad en
la cual se reunan el rigor analtico, el uso de la teora econmica y el manejo cuidadoso de la informacin
emprica. Para poner solo un ejemplo de lo anterior, vale la pena mencionar el libro de Alvaro Lpez
Toro, Migracin y cambio social en Antioquia durante el siglo diez y nueve, Uniandes, Bogota, 1968.
Es bueno sealar que como en toda clasificacin, la utilizada aqui tiene lmites
en los cuales a menudo las fronteras se confunden. Esto es particularmente
cierto en el caso de la historia econmica regional y la historia empresarial,
pues, en varias de las otras reas hay temas que coinciden con los limites de
esas dos clasificaciones. Por ejemplo, en la de monetaria, bancaria y fiscal, hay
temas regionales, como cuando se habla de los bancos antioqueos. Tambin
ocurre eso con los estudios empresariales, pues cuando se habla del
transporte fluvial aparecen grandes empresarios del sector.
Las seis obras escogidas para profundizar en la discusin se enumeran a
continuacin, en el orden en que aparecen en el presente texto:
1) Fabio Snchez, compilador, Ensayos de historia monetaria y bancaria de
Colombia, 1994.
2) Carlos Dvila, compilador, Empresas y empresarios en la historia de
Colombia. Siglos XIX y XX. Una coleccin de estudios recientes, 2003.
3) Juan Luis Londoo, Distribucin del ingreso y desarrollo econmico,
1995.
4) Miguel Urrutia, et. al., El crecimiento econmico colombiano en el siglo
XX, 2002.
5) Maria Teresa Ramirez, On Infrastructure and Economic Growth, Ph.D.
Dissertation, University of Illinois, 1999.
6) Eduardo Posada Carb, El Caribe colombiano, Una historia regional,
1870-1950, 1998.
Historia monetaria, fiscal y bancaria
En 1945 Guillermo Torres Garca public La historia de la moneda en

Colombia. El autor se desempe como economista tanto en el banco central
colombiano como en el Ministerio de Relaciones Exteriores. Torres Garca
estaba familiarizado con la literatura econmica internacional pertinente y
conoca a fondo las principales fuentes primarias para el estudio de la historia
econmica colombiana, tales como las memorias de los ministros de hacienda
y del tesoro. Como resultado pudo escribir una historia monetaria bastante
completa y ampliamente documentada y en la cual se aprecia un adecuado
manejo de los conceptos econmicos. En comparacin con los trabajos de
historia econmica escritos por sus contemporneos, como por ejemplo
Economa y cultura en la historia de Colombia de Luis Eduardo Nieto Arteta,
que se public en 1942, el libro de Torres Garca es mucho ms slido, tanto
desde el punto de vista emprico como conceptual. A pesar de ello esta obra
circul principalmente entre los especialistas y solo se volvi a reeditar en
1980.3
Hasta la dcada de 1990 la obra de Torres Garca sigui siendo la principal
fuente para el estudio de la historia monetaria de Colombia, ya que durante las
dcadas de 1970 y 1980 prcticamente no hubo ningn avance en las
investigaciones sobre historia monetaria y bancaria4. Por un lado, ello resulta
En 1980 lo reedit la Fundacin Antioquea para los Estudios Sociales (FAES), probablemente por
iniciativa del historiador econmico Luis Ospina Vsquez, su fundador y por esa poca tambin su
principal orientador.
4
El trabajo sobre un tema de historia monetaria ms influyente en el periodo 1946-1989 fue el de Daro
Bustamante, Efectos econmicos del papel moneda durante la Regeneracin, Tesis de Grado, Facultad
de Economa, Universidad de los Andes, 1970. El autor revivi la tesis de algunos defensores
contemporneos de los gobiernos Conservadores de finales del siglo XIX en el sentido en que el despegue
de las exportaciones de caf en Colombia en los aos finales del XIX se debi a la influencia saludable de
la devaluacin que produjo la introduccin del papel moneda inconvertible a partir de 1886. Lo
novedoso del trabajo de Bustamante fue que utiliz informacin de los salarios rurales proveniente de
fincas cafeteras de Cundinamarca extractada de los libros de contabilidad, que no se conocan pues
estaban en manos privadas, y la combino con el uso de herramientas analticas de la macroeconoma
keynesiana. La tesis de Bustamante gener una amplia controversia, pero finalmente sus argumentos
un tanto sorprendente ya que las fuentes primarias y las series estadsticas

disponibles en el campo monetario y bancario son abundantes y de muy buena
calidad, por lo menos para el siglo XX.
La razn por la cual hay tanta informacin es que en Colombia se cre el
segundo banco central de Amrica Latina en 1923, Banco de la Repblica, y a
partir de esa fecha todas las cifras monetarias estn disponibles, incluso con
una periodicidad mensual. Tambin, debido a que a partir de 1923 se cre la
Superintendencia Bancaria, la informacin bsica para el estudio de los bancos
comerciales se encuentra en los informes peridicos publicados por esa
entidad desde esa poca. Adicionalmente, los archivos de los principales
bancos comerciales, como el Banco de Bogot y el Banco de Colombia,
creados en el siglo XIX, se encuentran en excelente estado y estn abiertos a
los investigadores.
La explicacin para esta aparente paradoja es que los estudios histricos
estaban dominados en esa poca por las influencias ideolgicas del marxismo,
el dependentismo y los Annales. Para estos, los temas monetarios eran
secundarios pues se consideraba que el dinero al pertenecer al terreno de la
circulacin era slo un reflejo. Algo similar suceda incluso entre los
economistas de formacin anglo-sajona, por entonces muy influidos por el
paradigma keynesiano , que en sus versiones ms simplistas consideraban al
dinero como un velo. Estas influencias ideolgicas privilegiaban el estudio de la
esfera de la produccin (agricultura, industria, minera , comercio exterior),
fueron refutados ya que sus clculos de la tasa de cambio real presentaban problemas metodolgicos que
al ser corregidos llevaban a conclusiones opuestas a las que defendi ese autor. Al respecto vase, Adolfo
Meisel Roca y Alejandro Lpez Meja, Papel moneda, tasas de inters y revaluacin durante la
Regeneracin, en Banco de la Repblica, El Banco de La Repblica, Antecedentes, evolucin y
estructura, Bogot, 1990.
razn por la cual, por esta poca, los principales aportes se hicieron en esos
campos.5
En la dcada de 1990, la situacin de estancamiento de los estudios en el
campo monetario y bancario cambi radicalmente, hasta el punto en que sta
es tal vez el rea, conjuntamente con los estudios sobre historia econmica
regional, en la cual los trabajos de historia econmica de Colombia han
avanzado ms en los ltimos aos. En 1990 se public el libro El Banco de la
Repblica, antecedentes, evolucin y estructura,
en la cual un grupo de
economistas y abogados del banco central estudiaron la historia de la

institucin desde el punto de vista de la poltica monetaria y de los cambios
legales en la naturaleza de este ente, organizando los captulos por periodos,
desde 1923 hasta 1963. Adems, los autores analizaron la historia monetaria y
bancaria de Colombia desde la independencia hasta la creacin del Banco de
la Repblica en 1923.
Entre los aspectos a mencionar acerca de este libro habra que sealar que los
autores tuvieron acceso a los archivos personales del economista Edwin Walter
Kemmerer, quien asesor a Colombia para las reformas econmicas de 1923,
y que condujeron a la creacin del banco central independiente, la
Superintendencia Bancaria, la Contralora General de la Repblica, as como al
establecimiento del patrn oro, la promulgacin de una completa legislacin
Ello se puede ver en la temtica de los principales libros sobre historia econmica de Colombia
publicados entre 1946 y finales de la dcada de 1980: Luis Ospina Vsquez, Industria y proteccin en
Colombia, 1810-1930, Ediciones Santa Fe, Medelln, 1955;William Paul McGreevey, An Economic
History of Colombia, 1845-1930, Cambridge University Press, USA, 1971; Germn Colmenares, Historia
econmica y social de Colombia, 1537-1719, Ediciones Culturales, Bogot, 1973; Marco Palacios, El
caf en Colombia, Una historia econmica, social y poltica, Editorial Presencia, Bogot, 1979; Jos
Antonio Ocampo, Colombia y la economa mundial, 1830-1910, Siglo Veintiuno Editores, Bogot, 1984.
bancaria y el reordenamiento de la finanzas pblicas. 6 Estas reformas

contribuyeron al rpido crecimiento de la economa colombiana en la dcada
de 1920 y al enorme aumento en los flujos de capital extranjero hacia el pas,
especialmente norteamericano,. Kemmerer tambin dirigi una misin en
Colombia en 1930 que busc mitigar los efectos de la Gran Depresin, aunque
esta segunda asesora fue menos influyente.
La documentacin primaria consultada por los autores, como por ejemplo los
diarios personales de Kemmerer, acerca de las misiones de 1923 y 1930 les
permiti conocer en detalle la mecnica de trabajo de los asesores
norteamericanos, su percepcin sobre la economa colombiana y sus
principales actores, adems de la naturaleza y objetivos de las reformas que se
realizaron. Buena parte de la informacin primaria utilizada se public
posteriormente en el libro Kemmerer y el Banco de la Repblica, 1994.
Otro aspecto a resaltar acerca de la historia del Banco de la Repblica es que
los autores se adentraron en la historia bancaria de Colombia en las dcadas
finales del siglo XIX, un tema que estaba completamente inexplorado en la
historiografa econmica colombiana. De ese anlisis se desprendi una
valoracin positiva de la experiencia de la banca libre en el pas en el breve
lapso de su existencia, 1870-1880, acorde con la literatura internacional en la
cual se ha encontrado que , salvo algunos casos donde la legislacin fue
inadecuada, como en Estados Unidos, las experiencias de banca libre fueron
en general exitosas. 7 Hasta esa fecha la existencia de la banca libre en
Colombia ni se mencionaba en los estudios sobre historia econmica del pas.
El archivo personal de Edwin Walter Kemmerer se encuentra en la Princeton University Manuscript

Library y est debidamente organizado por pases, temas y aos.
7
Kevin Dowd, editor, The experience of Free Banking, Routledge, London, 1992.
Finalmente , se debe sealar que para la historia del Banco de la Repblica se

construyeron las series de los principales agregados monetarios, ao a ao y
utilizando promedios de la informacin mensual (la oferta monetaria, la base,
reservas, el circulante en poder del pblico, los depsitos a la vista, las
reservas internacionales), informacin que aunque estaba disponible en las
fuentes primarias aun no haba sido publicada en forma consolidada.
Por varias razones el libro editado por Fabio Snchez en 1994, con el ttulo
Ensayos de historia monetaria y bancaria de Colombia, constituye el reflejo
ms claro de la consolidacin de los estudios sobre este tema en nuestro
medio. Se deben destacar una serie de aspectos de esta obra colectiva. El
primero de ellos, es que todos los autores son economistas con maestra o
doctorado, con excepcin de Eduardo Posada Carb, quien fue el coautor de
uno de los captulos y es un historiador profesional con doctorado en ese
campo. Ello constituye una de las manifestaciones de la tendencia que se ha
visto en los ltimos aos, en el sentido de que los estudios de historia
econmica de Colombia los realizan los economistas, especialmente aquellos
con formacin posgraduada. La razn es que los trabajos en este campo estn
cada vez ms influidos por la Nueva Historia Econmica, para la cual es
esencial el uso explcito de la teora econmica y los mtodos cuantitativos
rigurosos. Por tal razn, se ha vuelto necesario contar con un slido
entrenamiento en economa para hacer investigacin sobre historia econmica.
De los siete artculos incluidos en la recopilacin realizada por Snc hez, tres
son sobre historia monetaria y cuatro sobre historia bancaria. En el caso de los
artculos en el campo monetario, se debe destacar que cubren un amplio
perodo, pues en su conjunto se extienden de 1850 a 1939, es decir,
prcticamente un siglo. Esos tres ensayos se ajustan bastante bien al tipo de

investigaciones promovidas por la Nueva Historia Econmica, ya que los tres
hacen uso de mtodos cuantitativos para someter a prueba las hiptesis que
investigan: mnimos cuadrados ordinarios en el caso de Ocampo y Snchez, y
anlisis de cointegracin en el caso de Meisel. Adems, se debe sealar que
los ensayos superan una de las principales limitaciones de buena parte de la
historiografa econmica colombiana, que adolece a menudo de una
perspectiva comparativa y de una amplia familiaridad con la literatura terica
pertinente. En el caso del ensayo de Snchez se puede ver que el autor utiliz
la literatura internacional acerca de las reglas de juego dentro del patrn oro y
el comportamiento de los bancos centrales en ese contexto; por su parte,
Meisel se bas en la literatura internacional acerca de las hiperinflaciones para
el anlisis de la experiencia inflacionaria durante la Guerra de los Mil Das;
Echeverri, se fundament en los aportes de los principales estudiosos
contemporneos acerca de la banca libre como Richard Timberlake, Kevin
Dowd, Lawrence White, George Selgin, David Glasner y Hugh Rockoff.
En el caso de los trabajos sobre historia bancaria includos en el libro en
discusin, se debe resaltar, en primer lugar, que los autores han utilizado una
amplia documentacin primaria, como los libros gde actas de las juntas
directivas, que no se conocan por parte de los historiadores econmicos de las
generaciones anteriores. Otro aspecto importante es haber rescatado la
dimensin regional de la banca privada colombiana antes de 1923, ya que
despus de esa fecha , debido a la creacin del Banco de la Repblica, la
expedicin de una nueva legislacin bancaria con la asesora de la Misin
Kemmerer y de la mayor integracin econmica del pas, la banca se concentr

crecientemente en Bogot.
La historia fiscal ha sido un campo con una escasa bibliografa en Colombia.

Recientemente los economistas Roberto Junguito y Hernn Rincn publicaron
una completsima revisin de la experiencia fiscal del pas en el siglo XX.
Ambos autores son economistas con una amplia trayectoria en investigacin y
el hecho de que Junguito es gran conocedor de la economa poltica
colombiana, ya que ha sido ministro de hacienda dos veces, ministro de
agricultura y miembro de la junta directiva del banco central, contribuy para
que los aspectos centrales de las finanzas del Estado Colombiano en el siglo
XX, fueran tratados con rigor acadmico y con comprensin de las restricciones
institucionales y polticas en las cuales se desarrollaron. Adems, los autores
realizaron una revisin completa de todas las memorias de los ministros de
hacienda durante el siglo estudiado. Ello les permiti construir series completas
de recaudos tributarios por parte del gobierno nacional central y sus
componentes, calcular la carga fiscal como porcentaje del PIB (entre 1905 y el
2000 la carga fiscal se elev del 4% al 14% del PIB), el gasto total del gobierno,
el dficit fiscal, y la deuda pblica. Con respecto a la deuda pblica, llama la
atencin que mientras en el perodo 1923 y 1995 sta fue en promedio del 10%
del PIB, en los ltimos aos ha tenido un aumento sin precedentes en la
historia econmica del pas alcanza ndo a ser del 54% del PIB en el 2003.
A diferencia del importante aporte de Junguito y Rincn para el siglo XX, en el
caso del siglo XIX, especialmente para la segunda mitad de ese siglo, hay una
escassima produccin y prcticamente nada se ha escrito en la ltima dcada.
10
En contraste , para el perodo colonial se han empezado a publicar trabajos

sobre las finanzas pblicas de la Nueva Granada haciendo uso de las
magnficas fuentes documentales disponibles para ello en el Archivo General
de Indias en Sevilla, Espaa. En 1999 Hermes Tovar public las cartas cuentas
de las cajas reales de la Audiencia de la Nueva Granada en el siglo XVI (El
imperio y sus colonias, Las cajas reales de la Nueva Granada en el siglo XVI,
Archivo General de la Nacin, Bogot, 1999). En las cartas cuentas se
contabilizaban todos los ingresos (el llamado cargo) y egresos (la llamada data)
fiscales en forma desagregada, de tal forma que se puede reconstruir la
evolucin de la actividad agrcola, mineral y comercial, en la medida que los
impuestos guardaran una relacin mas o menos estable con la produccin.
Usando ese mismo tipo de informacin, Adolfo Meisel Roca estudi el
comportamiento de los ingresos fiscales de Cartagena de Indias entre 1751 y
1810.8 El autor encontr que el dinmico crecimiento de este puerto en las seis
dcadas que precedieron a la independencia se bas en las transferencias que
recibi la ciudad (situado) del resto del Virreinato de la Nueva Granada y de la
Audiencia de Quito para construir y mantener sus fortificaciones as como para
pagar la tropa que albergaba. Por esa razn, despus de la independencia la
ciudad entr en un declive econmico por ms de cincuenta aos ya que al
desaparecer el imperio colonial espaol su importancia militar desapareci y
con ello la fuente de su crecimiento durante el siglo XVIII.
En el 2004 se public el libro de Jos Manuel Serrano, Fortificaciones y tropas,
El gasto militar en Tierra Firme, 1700-1788, donde se estudian diferentes
aspectos del gasto militar en Cartagena, Santa Marta, Riohacha, Portobelo y
8
Adolfo Meisel Roca, Crecimiento a travs de los subsidios: Cartagena de Indias y el situado, 17511810, en Miguel Sebastin, editor, Ensayos sobre Colombia y Amrica Latina, BBVA, Madrid, 2002.
11
Panam. La enorme importancia de Cartagena se hace evidente al constatar

que los recursos que reciba por transferencias eran siempre ms elevados, en
trminos absolutos y relativos, que los de los dems puertos de Tierrafirme.
En la actualidad Adolfo Meisel Roca prepara la publicacin de un estudio sobre
las finanzas pblicas del Virreinato de la Nueva Granada entre 1760 y 1800,
utilizando informacin proveniente del Archivo General de Indias acerca de los
ingresos de las 37 cajas reales existentes en su territorio en ese perodo. Entre
los principales resultados de esa investigacin hay que resaltar el enorme
aumento de la presin fiscal, incluso mayor que el que se dio en el Virreinato
de Nueva Espaa, la cual fue fruto de las reformas borbnicas. Dicho aumento
de la presin fiscal fue un elemento importante para la creciente animadversin
de los criollos hacia Espaa, lo cual prepar el terreno para el movimiento de
independencia.
A primera vista parece un poco sorprendente que en las dcadas de 1960 y
1970 el tema de la deuda externa no hubiera atrado mucha atencin, ya que
fue poca en la cual el marxismo y el dependentismo gozaban de gran
influencia entre los cientficos sociales que estudiaban la historia econmica de
Colombia, y en esos enfoques las relaciones de dominacin econmica
internacional son de crucial importancia. Salvo para 1923-1929, cuando el pas
recibi por primera vez en su historia un gran flujo de financiacin externa,
prcticamente no se escribi nada sobre el tema en ese periodo.9
Probablemente la razn sea que los escasos flujos de financiamiento
internacional que recibi Colombia entre 1825 y 1923, hicieron que en este pas
9
Los pocos trabajos al respecto se concentraron en la dcada de 1920 y comienzos de la de 1930; por
ejemplo, Juan Jos Echavarra, La deuda externa colombiana durante los 20s y 30s: Algunas
enseanzas para el presente, Coyuntura econmica, julio, 1982 y Alfonso Patio Roselli, La prosperidad
a debe y la gran crisis, 1925-1935, Banco de la Repblica, Bogot, 1981.
12
el tema haya sido poco atractivo. En efecto, entre 1800 y 1905 la nica etapa
en la cual Colombia particip en forma importante en el endeudamiento externo
fue cuando hizo parte de la Gran Colombia. Esta ltima recibi entre 1822 y
1825 un total de 6.8 millones de libras esterlinas para consolidar la defensa
militar contra Espaa. Estos crditos representaron el 15% de los crditos
otorgados por los britnicos a los gobiernos extranjeros entre 1822 y 1825.10 Al
dividirse la Gran Colombia en 1832, a Colombia le correspondi el 50% de su
deuda externa en ese momento (9.8 millones de libras esterlinas).11 La historia
posterior de la deuda colombiana en el siglo XIX es la historia de los repetidos
incumplimientos, refinanciaciones y nuevos incumplimientos, tal como ha sido
relatado por Roberto Junguito en su libro de 1995 sobre este tema.
En la tesis doctoral de Mauricio Avella en la Universidad de Glasgow en 1994
se analiz la historia de la deuda externa colombiana desde comienzos del
siglo XIX hasta 1950. La principal virtud de esta investigacin es que ilustra
muy bien el contexto internacional en la cual se desarroll la deuda externa
colombiana, enfatizando cmo el acceso del pas a las fuentes de
financiamiento externo dependi en buena medida de la actividad de los
mercados internacionales de crdito .
Historia empresarial
A partir de la dcada de 1990, especialmente desde mediados de la misma, se

empezaron a publicar numerosos estudios sobre empresarios colombianos o
10
Mauricio Avella, Antecedentes histricos de la deuda externa colombiana: La Paz Britnica, Revista
del Banco de la Repblica, LXXVI, No. 906, abril, 2003, p. 70.
11
Ibid., p. 72.
13
extranjeros que actuaron en Colombia y tambin sobre empresas individuales,

pero en este ltimo caso en menor proporcin. Uno de los cambios ms
evidentes en esa nueva literatura es que se han estudiado las lites
empresariales de varias regiones del pas, como el Cauca, Santander, Caldas,
la Costa Caribe, y el Valle del Cauca. Una de las caractersticas principales
sobre los estudios empresariales en Colombia hasta fines de la dcada de
1980 fue la virtual hegemona de Antioquia y los antioqueos como objeto de
investigacin. Tanto as, que a menudo las supuestamente singulares
capacidades empresariales de los antioqueos se exaltaban como la causa por
la cual a comienzos del siglo XX esa regin se industrializ y super en sus
niveles de crecimiento econmico al resto del pas.
Un reflejo claro del avance logrado por los estudios empresariales a partir de
los noventa fue la realizacin en Medelln en octubre del 2002 de un seminario
organizado por la Universidad de Antioquia y Eafit en el cual se hicieron
diferentes balances sobre las investigaciones en este campo en la ltima
dcada en Colombia, as como a nivel regional en Antioquia, la Costa Caribe,
Valle del Cauca y el Antiguo Caldas.
Tambin es un magnifico ejemplo de la consolidacin de este rea el proyecto
iniciado en 1999 por Carlos Dvila L. de Guevara para recopilar los trabajos
que sobre historia empresarial colombiana se estaban realizando en el pas y
en el exterior. El resultado se public en el 2003 en dos tomos: Empresas y
empresarios en la historia de Colombia. Siglos XIX y XX. Una coleccin de
estudios recientes.
La recopilacin realizada por Dvila consta de dos artculos tericos y treinta y
seis empricos. Las profesiones de los autores son variadas (historia,
14
economa ,
sociologa,
antropologa,
ingeniera
derecho),
aunque
predominaron los historiadores (17 entre 42 autores). Esto corresponde al

carcter claramente interdisciplinario de los estudios empresariales. Sin
embargo, llama la atencin la ausencia de administradores de empresas entre
los autores, a pesar de que en las principales facultades de administracin del
pas se ha incluido como uno de los cursos obligatorios la ctedra de historia
empresarial.
Uno de los aspectos a resaltar sobre este libro es que se incluyen
investigaciones acerca de experiencias empresariales en la Costa Caribe (seis
ensayos), Santander, Bogot, Cauca, Cali, y no solo sobre Antioquia y sus
reas de colonizacin.
Los estudios que Dvila incluy sobre la Costa Caribe, adems de muchos
otros que aparecieron en la ltima dcada, muestran que en esa regin haba
una lite empresarial con gran capacidad para innovar, integrada a los
mercados externos, con buena formacin comercial y tcnica, espritu de
asociacin, y que el rezago de la regin en el siglo XX no fue el resultado de la
ausencia de un grupo empresarial dinmico. 12
Vale la pena mencionar, que muchos de los trabajos utilizaron fuentes
primarias hasta ahora desconocidas o poco utilizadas. Muchas estaban en
poder de las familias o empresas, como por ejemplo el archivo contable de
Rafael del Castillo y Compaa, que se extiende de 1861 a 1960, los diarios de
caja de la Empresa Minera del Zancudo, que conserva la familia Mora
Echavarra y los de la United Fruit Company, que nunca haba n sido
consultados por un investigador.
12
Adolfo Meisel Roca, Bajo el signo del cndor: Empresas y empresarios en el Caribe colombiano,
Aguaita, No. 8, diciembre, 2002.
15
Tambin se utilizaron los archivos notariales, prensa, archivos epistolares

(como el de Carlos E. Restrepo) y genealgicos, y los informes de cnsules
norteamericanos, ingleses y franceses. Una rica variedad de fuentes primarias
que contribuye para ampliar nuestro conocimiento de la mentalidad, trayectoria
y estrategias de los empresarios colombianos y de los ext ranjeros que actuaron
en el pas .
Una de las caractersticas sobresalientes del avance en los estudios sobre
historia econmica de Colombia es que casi toda la reciente produccin ha sido
realizada por investigadores colombianos. En campos como la historia
monetaria, y la historia econmica regional el aporte de los extranjeros ha sido
nulo o marginal (a diferencia de lo que ha sucedido en otros pases de Amrica
Latina como Mxico y Argentina). En contraste, en el rea de la historia
empresarial el aporte de los extranjeros ha sido significativo y ello se evidencia
en la compilacin realizada por Carlos Dvila , donde se incluyen trabajos de
cinco historiadores extranjeros: Malcom Deas, Thomas Fischer, Hernan Horna,
Pierre Raymond y Frank Safford.
Durante la segunda mitad del siglo XIX y primeros aos del siglo XX, la
principal empresa productiva de Colombia fue la empresa minera el Zancudo,
dedicada a la minera y fundicin de oro en Antioquia. El ensayo de Luis
Fernando Molina estudia su evolucin entre 1848 y 1920. Molina argumenta
que la experiencia empresarial en el Zancudo sirvi para desarrollar los
conocimientos y habilidades tcnicas y administrativas de la lite antioquea,
quien a comienzos del siglo XX lider el proceso de industrializacin
colombiano con la creacin de empresas fabriles en Medelln. La detallada
informacin acerca de las vicisitudes, organizacin, problemas laborales y
16
tcnicos del Zancudo son de gran importancia ya que permiten entender ms

las caractersticas de la minera del oro, que fue el sector exportador ms
importante del pas hasta la consolidacin del caf a fines del siglo XX.
Tambin se incluy en esta recopilacin un trabajo de Mara Mercedes Botero
sobre la Compaa Minera de Antioquia (1875-1882), basado en archivos
familiares y empresariales en poder de la familia Restrepo en Medelln, de la
Fundacin Antioquea para los Estudios Sociales (FAES) y de la Biblioteca
Pblica Piloto de Medelln. Al igual que el Zancudo, la Compaa Minera de
Antioquia fue una escuela empresarial para los antioqueos.
Es bueno resaltar que de los 35 ensayos incluidos en la recopilacin publicada
por Carlos Dvila slo uno se refiere al perodo colonial. Se trata del ensayo de
Jairo Gutirrez Ramos sobre tres empresarios coloniales en la Sabana de
Bogot entre 1538 y 1790. Ello refleja una tendencia general ya que la inmensa
mayora de los trabajos recientes sobre historia econmica y empresarial
colombiana se concentran en el perodo que va de 1870 a 1950. Se podra
pensar que la escasez de fuentes primarias para el perodo colonial determina
ese vaco. Sin embargo, ello no es cierto ya que por lo menos para los siglos
XVII y XVIII la informacin es probablemente superior a la de casi todo el siglo
XIX, pues hay excelentes fondos documentales en el Archivo General de la
Nacin en Bogot y en el Archivo General de Indias que pueden ser usados
para ese efecto. Es ms probable que sea la necesidad de tener una
familiaridad con un ambiente institucional diferente y de tener que dominar
tcnicas como la paleografa, lo que ha alejado a los economistas, socilogos,
e incluso a algunos historiadores, de la investigacin empresarial durante lo s
siglos coloniales.
17
Sobre esta magnifica recopilacin de Carlos Dvila solo sealara tres

limitaciones, y que el mismo compilador mencion en su prlogo. La primera es
la ausencia de una amplia produccin sobre la actividad empresarial en la
regin central del pas (Cundinamarca y Boyac), que ha sido siempre la ms
poblada del pas y la que es hoy la econmicamente dominante. La segunda
limitacin es la falta de una perspectiva comparativa internacional o regional en
la mayora de los trabajos. La tercera es la carencia de una fundamentacin
terica en casi todos los ensayos. 13 Superar las tres limitaciones que hemos
resaltado sobre este trabajo, as como llenar el vaco existente para el periodo
colonial, hara avanzar mucho los estudios empresariales en Colombia.
Poblacin, calidad de vida y distribucin del ingreso
El estudio de la demgrafa y economista Carmen Elisa Florez,
Las
transformaciones socio-demogrficas en Colombia durante el siglo XX (1999),

sobre la poblacin colombiana en el siglo XX, constituye una sntesis muy til
para todos los interesados en este tema. Tiene la ventaja de haber sido escrto
con rigor acadmico, pero a la vez se presenta en forma muy clara, lo cual
permite que incluso los que no son especialistas en demografa lo encuentren
13
Al respecto, los aportes de la Nueva Economa Institucional pueden ser un interesante punto de partida
para la elaboracin formal de hiptesis de trabajo que sean a la vez pertinentes y puedan ser sometidas a
pruebas estadsticas rigurosas. La Nueva Economa Institucional surgi de los trabajos de los economistas
Ronald Coase, Mancur Olson y Oliver Williamson y pone especial inters en el papel de las instituciones
en la reduccin de los costos de transaccin. Sus orientaciones coincidieron con los de los historiadores
econmicos Douglas North y Lance Davis, quienes ayudaron a popularizar su aplicacin entre los
practicantes de la Nueva Historia Econmica. Los trabajos de Stephen Haber, Armando Razo, Noel
Maurer, Stanley Engerman, y Kenneth Sokoloff, son buenos ejemplos de la aplicacin de este enfoque
para entender la historia econmica de Amrica Latina; vase Stephen Haber, Armando Razo and Noel
Maurer, The Politics of Property Rights, Poltical Instability, Credible Commitments, and Economic
Growth in Mexico, 1876-1929, Cambridge University Press, USA, 2003 y Stanley L. Engerman, Stephen
H. Haber, and Kenneth L. Sokoloff, Inequality, Institutions, and Differential Paths of Growth Among
New World Economies, Claude Menard, editor, Institutions, Contracts, and Organizations, Perspectives
from the New Institutional Economics, Edward Elgar, USA, 2000.
18
atractivo. La autora concentra su anlisis en la discusin de la transicin

demogrfica que vivi el pas durante el siglo XX, en los cambios en la
ubicacin espacial de la poblacin y en las transformaciones en la estructura
del empleo.
Se trata de un trabajo analticamente impecable y ampliamente documentado
en los censos de poblacin. La principal falla de este libro, y lo cual limita
mucho su utilidad para los dems investigadores, es que buena parte de la
informacin estadstica, alguna de ella calculada por la autora, se presenta slo
en los abundantes grficos que apoyan el texto. La inclusin de unos
apndices con las cifras utilizadas en los grficos hubiera hecho que este libro
le sirviera aun ms a quienes quieran estudiar el siglo XX colombiano. A pesar
de esto el trabajo de Flrez es til. En contraste, un vaco historiogrfico
importante es el hecho de que no se cuenta con un trabajo comparable para el
periodo anterior a 1900 y, sobretodo, para antes de 1800, pues a pesar de la
gran cantidad de informacin demogrfica parcial existente no hay para el
Virreinato de la Nueva Granada en su conjunto una obra de sntesis.
En el tema de esta seccin, el libro ms influyente ha sido el de Juan Luis
Londoo , Distribucin del ingreso y desarrollo econmico (1995), tesis doctoral
de economa en la Universidad de Harvard.14 El autor analiz los cambios en la
distribucin del ingreso en Colombia en el medio siglo transcurrido entre 1938 y
1988.
Lo primero que analiza Londoo es cmo fue cayendo la pobreza absoluta en
el pas a lo largo de los 50 aos analizados, midiendo la pobreza con una lnea
14
Sobre la obra de Juan Luis Londoo, fallecido tempranamente en el 2003, vase Jos Dario Uribe, Las
contribuciones acadmicas de Juan Luis Londoo, Economa Colombiana, Contralora General de la
Repblica, No. 295, marzo-abril, 2003.
19
fija. No sucedi lo mismo en trminos relativos. En un primer perodo, 19381964, la disparidad en la distribucin del ingreso se aument drsticamente a
pesar de que el pas goz de un ritmo de crecimiento econmico favorable. El
coeficiente Gini global pas de 0.45 en 1938 a 0.56 en 1964. En un segundo
perodo, 1964-1988, la distribucin del ingreso mejor, pasando el Gini global
de 0.56 a 0.48, es decir regresando a una situacin similar a la existente en
1938.
Por qu se comport la distribucin del ingreso en forma tan diferente en los
dos perodos estudiados por Londoo? La explicacin que da el autor es que la
desigualdad global avanz en forma paralela a la desigualdad laboral ya que la
distribucin de la remuneracin a la tierra y el capital se mantuvo estable en el
medio siglo estudiado. Lo que sucedi entre 1938 y 1964 es que los aumentos
en el capital fsico que tuvo el pas debido a la amplia acumulacin de capital,
que permiti el crecimiento de las exportaciones de caf desde comienzos del
siglo XX, elev significativamente la productividad del capital humano. Sin
embargo, tambin se ampliaron las diferencias en la productividad de la mano
de obra en los diferentes sectores de la economa . En efecto, un indicador de la
dispersin de la productividad laboral entre sectores calculado por Londoo
aument de alrededor de 0.12 en 1938 a mas de 0.22 hacia mediados de la
dcada de 1950.
La razn principal por la cual se aument tanto la dispersin en la distribucin
de los ingresos laborales, y como resultado de la distribucin global, fue que en
el perodo 1938-1958 los gastos en educacin como porcentaje del PIB bajaron
con respecto a su nivel en 1938. Por lo tanto, el nivel de educacin de los
colombianos, medido en nmero de aos, se estanc y estaba muy por debajo
20
de lo que era el nivel esperado para el ingreso per cpita, de acuerdo con las
comparaciones internacionales. Esa situacin cambi desde finales de la
dcada de 1950 hasta finales de la de 1980 cuando la escolaridad promedio de
la mano de obra pas de menos de dos aos a ms de seis. Debido al rpido
aumento de la inversin en capital humano , la tasa de retorno de ste baj,
ayudando a mejorar la distribucin del ingreso entre 1964 y 1988.
El trabajo de Juan Luis Londoo es analticamente sofisticado, utiliza un
modelo de Equilibrio General Computable, saca provecho de una perspectiva
comparativa internacional basada en trabajos empricos del historiador
econmico Simon Kuznets, tiene relevancia desde el punto de vista de las
polticas econmicas y, en principio, refleja bastante bien lo sucedido con una
serie de magnitudes econmicas de gran importancia durante el medio siglo
estudiado. Es decir, su rigor analtico se traduce en resultados interesantes
desde el punto de vista econmico y social, y no como ocurre demasiado a
menudo en nuestro medio con las investigaciones de algunos economistas con
formacin avanzada, que son analticamente impecables pero con resultados
que son intelectualmente intrascendentes.
Tal vez la principal crtica que se le puede hacer a este trabajo est en el uso
de las cifras. El autor presenta al final del libro un apndice estadstico donde
comenta
las
fuentes
utilizadas
las
transformaciones
que
realiz.
Infortunadamente, en la medida en que esa informacin es parcial no es

posible en todos los casos hacer una revisin sobre la calidad de las cifras as
obtenidas y que son las que el autor utiliz. Por ejemplo, en el caso de la
construccin de la serie de salarios departamentales las cifras reportadas por el
autor no coinciden con las de las fuentes primarias ya que para llegar a las que
21
presenta en el apndice utiliz varios supuestos que no explica en forma

detallada. Por la tanto, sera recomendable al usar sus cifras en otros trabajos
someterlas a una rigurosa revisin.
En la actualidad Adolfo Meisel y Margarita Vega preparan un libro acerca de la
estatura de los colombianos entre finales del siglo XIX y finales del siglo XX
(1860-1985), sobre lo cual han publicado ya algunos resultados parciales . 15
Los trabajos realizados por Robert Fogel y sus asociados desde finales de la
dcada de 1970 llamaron la atencin de los historiadores econmicos sobre la
importancia de las medidas antropomtricas para el estudio del nivel de
bienestar biolgico, uno de los componentes ms importantes del nivel de
vida.16 La razn es que la estatura adulta es un resultado tanto de la situacin
nutricional neta de la persona durante sus aos de crecimiento como del
potencial gentico con el cual nace. Si durante los aos de crecimiento la
persona no tiene una buena nutricin o una buena salud, no alcanzar la
estatura potencial que contienen sus genes. En las etapas
iniciales del
desarrollo , debido principalmente a los bajos ingresos, buena parte de la

poblacin no alcanzaba su estatura potencial.
Para el perodo 1910-1985 Meisel y Vega usaron como fuente de informacin
de las estaturas la informacin contenida en las cdulas de ciudadana. Con
ms de nueve millones de observaciones, sta es una de las bases de datos
ms grandes usada hasta la fecha en el mundo en este tipo de estudios, lo cual
15
Vase Adolfo Meisel Roca y Margarita Vega Acevedo, La estatura de los

colombianos: Un ensayo de antropometra histrica , 1910-2003, Revista del Banco de
la Repblica, Vol. LXXVII, No. 922, agosto, 2004.
16
Robert Fogel, Secular Changes in American and British Stature and Nutrition, Journal of
Interdisciplinary History, Vol. 14, No. 2, 1983.
22
garantiza que los resultados sean representativos desde el punto de vista

estadstico.
Los autores muestran que entre 1910 y 1985 la estatura promedio de las
colombianas aument 8.2 centmetros y la de los hombres en 7.5 centmetros.
Adems, en igual periodo la dispersin en las estaturas, tanto de hombres
como de mujeres, medida por el coeficiente de variacin, se redujo en forma
significativa. Ello indica que en una de las dimensiones del capital humano las
desigualdades se redujeron. As mismo, se redujeron las diferencias en las
estaturas promedio entre las diferentes regiones del pas.
Anlisis globales y sectoriales
El libro de Juan Jos Echavarra, Crisis e industrializacin, Las lecciones de los

treinta, 1999, el cual est basado en su tesis doctoral de la Universidad de
Oxford, retoma el inters de la CEPAL y la escuela dependentista
latinoamericana por el estudio de la industrializacin durante las dcadas de
1930 y 1940. Centrado en el caso colombiano, Echavarra enfatiza cmo el
cambio en los precios relativos, fruto del choque externo y de la devaluacin (y
habra que sealar, aunque ese autor no lo discute, el ajuste automtico del
patrn oro va deflacin), fue el principal estmulo a la expansin industrial, que
de acuerdo con Echavarria vivi una era dorada, pues nunca antes se haba n
alcanzado, ni se veran despus, tasas de crecimiento tan elevadas. Ello a
pesar de que el crecimiento global del PIB no fue muy dinmico en este
periodo.
23
En opinin de Echavarra, lo que el pas vivi fue una especie de enfermedad

holandesa al revs, que favoreci la industrializacin por sustitucin de
importaciones. Habra que sealar, sin embargo, que el autor no somete a
prueba en forma explcita y sistemtica la hiptesis de la enfermedad
holandesa al revs. De haberlo hecho, tal vez hubiera tenido que explicar
porqu durante casi todo el perodo discutido, la tasa de cambio se revalu . En
efecto, entre 1935 y 1950 la tendencia de la tasa de cambio fue hacia la
revaluacin, debido a la enorme expansin de las exportaciones cafeteras. Por
lo tanto, la experiencia industrial en este perodo parecera estar impulsada,
ms bien, por un tardo
crecimiento hacia afuera, que estimul la
industrializacin por sustitucin de importaciones en razn del aumento en el

ingreso total que se gener. Adems, habra que considerar en qu medida las
polticas proteccionistas, combinadas con otras polticas usadas para fomentar
la industrializacin, subsidiaron a ese sector a costa de las exportaciones de
origen primario.
Aunque el libro de Salomn Kalmanovitz y Enrique Lpez sobre la agricultura
colombiana se encuentra en prensa, la mayora de los captulos ya se han
publicado en la serie de documentos de trabajo del Banco de la Repblica,
Borradores de economa. 17
El objetivo de Kalmanovitz y Lpez fu hacer una revisin bastante completa
del comportamiento de la agricultura colombiana en el siglo XX, estudiando sus
ciclos, trminos de intercambio con el resto del mundo y con otros sectores,
grado de proteccin, as como los factores que ayudaron o perjudicaron el
17
Estos documentos estn disponibles en www.banrep.gov.co/cgibin/borradores/
24
crecimiento del sector. Para efectuar este anlisis construyeron una base de
datos muy completa con la produccin de los principales cultivos, sus precios,
as como las cifras para el sector pecuario, tales como degello , exportacin,
natalidad y poblacin. Todos estos datos han sido incluidos a lo largo del texto
o en los apndices. La forma clara como se informa al lector sobre las fuentes,
mtodos y supuestos utilizados, contribuir a que en ese aspecto se convierta
en una obra de consulta obligada para los investigadores sobre la historia
econmica colombiana. Adems, y esta es quizs la principal fortaleza del libro,
Kalmanovitz y Lpez hacen un esfuerzo por relacionar el anlisis emprico con
el ambiente institucional en el cual se desempe el sector, a travs de la
discusin de temas tales como las reglas del juego y su estabilidad o
inestabilidad, la regulacin por parte del estado, el proteccionismo, los
monopolios y la tributacin.
El libro preparado por un grupo de investigadores del Banco de la Repblica,
GRECO, bajo la direccin de Miguel Urrutia, El crecimiento econmico
colombiano en el siglo XX, 2002, debe ser un punto de partida para quien
estudie la historia econmica del pas. Su principal limitacin es que la
redaccin es poco clara y a menudo se pierde en una maraa de detalles
tcnicos que podran haber sido presentados en los apndices. En otros casos
los temas tratados no parecen muy relevantes pues las preguntas que ayudan
a contestar son muy limitadas en su pertinencia para entender el crecimiento
en el largo plazo. Su principal mrito, y por esa razn es una obra esencial, es
que el grupo de investigadores involucrados en este proyecto construy con
enorme rigor la ms completa base de datos que exista en el pas para el
estudio de su desarrollo econmico durante un perodo de tiempo amplio. Esa
25
base de datos est contenida en un CD ROM que acompaa al libro y est

presentada en forma muy conveniente y con todas las explicaciones acerca de
fuentes y mtodos utilizados para construir las series.
La estructura de los captulos del libro del GRECO pone de presente las
limitaciones que he sealado. No hay un capitulo de conclusiones y el breve
capitulo introductorio es casi todo descriptivo, limitndose en el anlisis a una
discusin muy tradicional sobre las fuentes del crecimiento. Solo al final de esa
introduccin en un prrafo sinttico se sugieren algunas respuestas a uno de
los interrogantes cruciales acerca de la historia econmica colombiana en el
siglo XX: Por qu se desaceler el crecimiento econmico en sus
postrimeras?
Adems de la ausencia de preguntas estimulantes acerca de los motores del
crecimiento, que hubieran requerido una revisin ms imaginativa de las
instituciones econmicas del pas , el libro carece de una perspectiva
comparativa sistemtica con otros pases de Amrica Latina y del mundo.
Muchas de las limitaciones que hemos anotado, las tratan de subsanar los
principales autores, creo que con acierto,
en el articulo Un siglo de
crecimiento econmico, que han preparado para el libro sobre la historia

econmica colombiana en el siglo XX que editar el profesor James Robinson,
de la Universidad de Harvard.18
Historia del transporte
18
Vase Miguel Urrutia, et. al., Un siglo de crecimiento econmico, Revista del Banco de la Republica,
Vol. LXXVII, No. 923.
26
En el siglo XIX la economa colombiana fue una de las menos dinmicas de

Amrica Latina en razn de las dificultades que tuvo para lograr insertarse en la
economa mundial con un producto de exportacin que la jalonara. En 1912,
sus exportaciones per cpita slo superaban a las de dos pases de la regin,
Hait y Honduras. 19 La razn principal para ese resultado fue de orden
geogrfico: Colombia tiene una de las topografas ms abruptas del mundo y
sus mejores tierras estn ubicadas en sus zonas montaosas, alejadas del
mar. Todo ello contribuy para que hasta comienzos del siglo XX el sistema de
transporte colombiano estuviera fundamentado en la navegacin fluvial y el
transporte terrestre por mulas. Los altsimos costos de transporte llevaron a
que durante el perodo colonial y el siglo XIX Colombia tuviera una dbil
insercin en la economa mundial. Slo desde finales del siglo XIX , con las
exportaciones de caf y la construccin de una red de ferrocarriles, el pas
empez a superar el obstculo que represent su geografa para su
crecimiento econmico. Por las razones anteriores, para entender la historia de
Colombia es muy importante conocer sus sistemas de transportes y cmo han
ido cambiando a travs del tiempo.
Desde comienzos de la dcada de 1990 se han publicado un buen nmero de
trabajos sobre la historia de los diferentes medios de transporte en el pas.
Esos trabajos suelen ser de corte descriptivo y la calidad es variable (esto se
aplica, por ejemplo a los cinco tomos publicados por Bancaf sobre transporte
por mulas, cable areo, ferrocarriles, vapores y aviacin). Sin embargo, en los
mejores se encuentra mucha informacin narrativa basada en fuentes
primarias, tales como entrevistas, que nos ayudan a conocer mejor el
19
Victor Bulmer-Thomas, The Economic History of Latin America Since Independence, p. 69.
27
funcionamiento y sobre todo las dificultades para transportar bienes y gente en

Colombia hasta pocas muy recientes. Por ejemplo, a comienzos de 1954 el
peridico El Heraldo de Barranquilla celebraba que por primera vez haba n
llegado camiones desde el interior del pas a esta ciudad que era en ese
momento el principal puerto fluvial y el segundo puerto martimo.
Pero sin lugar a dudas en materia de transporte el trabajo producido a partir de
1990 que ms influir sobre la historia del transporte en Colombia es la tesis
doctoral en economa de Maria Teresa Ramrez, On Infrastructure and
Economic Growth, University of Illinois, 1999.
Esta investigacin de Ramrez utiliza la metodologa del ahorro social,
desarrollada por Robert Fogel, para cuantificar el efecto de los ferrocarriles
sobre la economa colombiana.20 Lo que hizo ese autor en su clebre estudio
sobre los ferrocarriles en Estados Unidos fue comparar el costo del transporte
por ese medio con la alternativa ms eficiente que era tecnolgicamente viable
en ese momento. La diferencia es el ahorro social.
El aporte principal de Maria Teresa Ramrez en su tesis fue mostrar que los
ferrocarriles no jugaron un papel excepcional en el desarrollo de la economa
colombiana. La razn fue que en Colombia los ferrocarriles se construyeron
demasiado tarde y por esa razn las carreteras los desplazaron rpidamente.
El ahorro social calculado por la autora como porcentaje del PIB para 1927
flucta entre 7.9% y 3.4%, muy parecido a lo obtenido por Fogel para Estados
Unidos (entre 4% y 9%), pero mucho menor que lo obtenido por John
Coatsworth para Mxico, que fue de alrededor del en 24% en 1910.
20
Robert Fogel, Railroads and American Economic Growth: Essays in Econometric History, John
Hopkins Press, 1964.
28
El trabajo de Maria Teresa Ramrez es un buen ejemplo de la utilidad de los

aportes metodolgicos de la Nueva Historia Econmica. La autora aplic las
metodologas popularizadas por Fogel, realizando para ello un anlisis
economtrico muy slido en la cual se hacen explcitos los supuestos, los datos
utilizados y las tcnicas empleadas. Adems, para poder hacerlo Ramrez
construy una enorme base de datos con toda la informacin pertinente a la
actividad econmica de los ferrocarriles colombianos. Casi toda esa
informacin se encuentra disponible en los cuadros y apndices del trabajo.
Adems, se le informa al lector que los que no estn incluidos all pueden ser
obtenidos directamente de la autora. Ese manejo riguroso y transparente de la
informacin es otra de las ventajas de este slido estudio.
Historia econmica regional
Al igual que en los estudios sobre historia empresarial en los estudios recientes
de historia econmica regional los economistas constituyen una minora , pues
predominan los historiadores. Por tal motivo, y a diferencia de las otras reas
para las cuales hemos hecho este balance historiogrfico, la presencia de los
mtodos y estilos de anlisis de la Nueva Historia Econmica es muy limitada.
La mayora de los trabajos no son exclusivamente de historia econmica, sino
que sus autores se interesan tambin por la historia, social y poltica (lo cual
cuando es hecho con rigor es lo ideal). En ese sentido hay una continuidad en
este campo con el tipo de historia econmica que se haca antes de 1990, con
algunas diferencias como, por ejemplo, la poca influencia del marxismo y el
dependentismo y su sustitucin por el tipo de enfoque emprico que domina la
29
historiografa
anglo-sajona.
Sin
embargo,
los
trabajos
mas
recientes
probablemente, y en su conjunto, son de mayor calidad acadmica, entre otras

por no tener los sesgos ideolgicos tan marcados que a menudo influa n
negativamente en los autores de la generacin que les precedi.
En un seminario realizado en Medelln en 1980 sealaba Jaime Jaramillo Uribe
que casi toda la historiografa regional colombiana se concentraba en el estudio
de Antioquia y Cundinamarca, esta ltima identificada principalmente con
Bogot.21 En el caso de la historia econmica regional en las dcadas
subsiguientes a ese seminario la situacin ha cambiado en forma muy clara.
Para Cundinamarca, incluido Bogot, la produccin en este campo ha sido muy
escasa. En cuanto a Antioquia, aunque se han hecho varios aportes
importantes, ya no hay una clara hegemona de esta regin en la produccin
sobre historia econmica regional.
Sin lugar a dudas el trabajo ms importante en la dcada de 1990 para la
regin antioquea fue la historia de Medelln, editada por Jorge Orlando Melo.
Por la amplitud de los temas tratados (geografa, poblamiento, historia poltica y
econmica, educacin, estructura social, cultura) y por la calidad de las
monografas, este trabajo constituye a la fecha la mejor historia urbana
disponible en Colombia. Slo la Historia general de Cartagena (1983)
de
Eduardo Lemaitre, se le podra comparar en la cobertura temporal. Sin

embargo, esta ltima obra se dedica principalmente a la historia poltica y no
trata muy a fondo los temas econmicos y sociales.
En la historia de Medelln editada por Melo los ensayos que tratan sobre la
historia econmica de la ciudad en las diferentes pocas estuvieron a cargo de
21
Jaime Jaramillo Uribe, Visin sinttica de la tarea investigativa desarrollada sobre la regin
antioquea, en: Los estudios regionales en Colombia: El caso antioqueo, FAES, Medelln, 1982.
30
Beatriz Patio, Luis Fernando Molina y Gabriel Poveda, todos ellos

experimentados historiadores. Los autores presentaron unas sntesis sobre los
estudios disponibles a la fecha, la cual enriquecieron con sus propias
investigaciones en fuentes primarias.
Tambin en el caso del antiguo departamento del Cauca se hicieron avances
en los estudios sobre la historia econmica regional. En la dcada de 1980
fueron muy importantes los trabajos de Germn Colmenares, quien por
entonces era profesor de historia en la Universidad del Valle, as como su
liderazgo intelectual, lo cual contribuy para estimular una buena produccin de
estudios histricos regionales. A partir de 1990 vale la pena destacar la labor
de los alumnos de Colmenares, ya como profesores de historia en las
universidades del Valle y Popayn, lo cual ha ayudado a mantener, por lo
menos parcialmente, la dinmica generada por Colmenares.
En 1994, Alonso Valencia Llano public por entregas semanales en el peridico
Occidente de Cali la Historia del Gran Cauca, la cual estaba dirigida a difundir
en un pblico amplio la historia de la regin. A pesar del carcter divulgativo de
esta obra, all se present una sntesis bastante completa de los estudios sobre
historia de la regin caucana. Los captulos sobre historia econmica
estuvieron a cargo de Alonso Valencia Llano, Zamira Daz y Jorge Orlando
Melo, y presentan un panorama que resulta muy til para acercarse al estudio
de la evolucin econmica de esta regin del pas a travs del tiempo.
Para la Gobernacin de Popayn en el perodo colonial, y centrados en el tema
de la minera, hay que mencionar los trabajos de Guido Barona, La maldicin
de Midas, (1995), y Zamira Daz, Oro, sociedad y economa, (1994). Ambos
autores fueron alumnos de Germn Colmenares en la dcada de 1970 en la
31
Universidad del Valle. En cuanto al Valle del Cauca, las investigaciones de

Edgar Vsquez son una buena introduccin a su historia econmica,
especialmente su Historia de Cali en el siglo XX, (2001).
Sin embargo, en el perodo que estamos estudiando, la regin en la cual los
estudios econmicos regionales han avanzado ms en trminos relativos, y es
probable que tambin en trminos absolutos, es la Costa Caribe. Los trabajos
de los historiadores y cientficos sociales costeos
Orlando Fals Borda,
Eduardo Posada Carb, Gustavo Bell, Adolfo Meisel, Sergio Solano, Alfonso
Munera, Adelaida Sourdis, Joaquin Viloria, Maria Teresa Ripoll de Lemaitre,
entre otros, as como los de los historiadores espaoles de la Universidad de
Sevilla , tales como Carmen Borrego, Julin Ruiz, Antonino Vidal y Jos Manuel
Serrano, han transformado por completo la situacin anterior a 1980 en la cual
prcticamente el nico trabajo importante era el de Theodore Nichols, Tres
puertos de Colombia, que aunque fue publicado en 1973 era una tesis doctoral
en geografa de la Universidad de Berkeley en 1951.
Sobre los avances en materia de historia econmica regional costea
destacara dos cosas. La primera es que la mayora de los trabajos han sido
producidos por investigadores oriundos de la regin (aunque los sevillanos han
hecho aportes importantes estos se concentran en el periodo colonial y en
Cartagena).
En esta regin el creciente rezago econmico relativo con respecto al resto del
pas ha estimulado la investigacin histrica en una bsqueda de los orgenes
de su atraso. As mismo, la creciente conciencia de los habitantes de la Costa
Caribe de que constituyen una regin con una unidad cultural e histrica,
aunque por supuesto con mucha heterogeneidad a su interior, ha estimulado
32
los estudios culturales e histricos. Es decir, que los avances en materia

historiogrfica han sido catalizados por una gran ola de fondo en la percepcin
de los costeos sobre si mismos y su regin.
El trabajo ms representativo de la reciente produccin histrica costea a
partir de 1990 es el libro de Eduardo Posada Carb, El Caribe colombiano, Una
historia regional, 1870-1950, publicado en 1998. En la actualidad la obra de
Posada es sin lugar a dudas el trabajo ms importante de historia de una
regin colombiana durante un perodo largo. Durante muchos aos el libro de
Roger Brew, El desarrollo econmico de Antioquia desde la independencia
hasta 1920, (1977), se consider el estudio histrico ms completo que haba
para una regin colombiana. Sin embargo, el trabajo de Posada Carb lo
supera en muchos aspectos. El primero de ellos es en la completsima revisin
de fuentes primarias relevantes, especialmente extranjeras, pero tambin
nacionales y regionales. En segunda instancia, Posada se introduce en
mltiples facetas de la historia regional como el estado, la poltica, la religin y
las influencias externas, y no slo en las ms tradicionales de los sectores
productivos y los transportes. Por ltimo, Posada analiza diferentes aspectos
de la economa de la regin, por ejemplo, la ganadera , en un gran nivel detalle
que supera lo realizado por Brew. Es por tanto comprensible que el libro de
Posada haya sido recibido con elogiosas reseas por parte de reconocidos
historiadores del extranjero y de Colombia, tales como David Bushnell, Aline
Helg, James Dunkerley, Marco Palacios y Jorge Orlando Melo.22
Ms o menos el 75% del libro de Posada esta dedicado a la historia
econmica, pues slo en el ltimo capitulo se aparta de esta temtica. Su
22
Las reseas de Bushnell, Helg, Dunkerley, y Palacios aparecieron en 1997 en el volumen 34, No. 45,
del Boletn Cultural y Bibliogrfico y la de Jorge Orlando Melo en Aguaita, No. 1, marzo, 1999.
33
principal aporte lo constituye el anlisis muy detallado de la agricultura y la

ganadera , los sectores que constituyeron la base econmica de la regin
durante el perodo analizado. Hasta el trabajo de Posada ningn autor haba
estudiado en forma sistemtica la evolucin y estructura de estos sectores. En
ambos casos el autor resalta los condicionantes fsicos que limitaron la
productividad tanto de la agricultura como de la ganadera en esta regin.
Tambin es bueno resaltar su anlisis
de las influencias externas,
especialmente a travs de la inmigracin, en razn de que la Costa Caribe ha

sido la regin de Colombia ms influida por ese fenmeno. Se trata, pues, de
un libro muy riguroso donde todas las hiptesis y argumentos se sustentan con
informacin emprica, aunq ue en algunos pocos casos esa no sea la evidencia
pertinente como veremos ms adelante. Adems est muy bien escrito y el
autor logra no slo recrear la evolucin de la regin costea entre 1870 y 1950
sino el ambiente en que ello ocurri a travs de una gran cantidad de
testimonios de contemporneos de los hechos narrados.
Cuales son las limitaciones de este trabajo? Pienso que son principalmente:
1) nfasis exagerado en las virtudes econmicas de la ganadera costea, 2)
haber aceptado la tesis esgrimida por muchos ganaderos e industriales de la
Costa sobre una supuesta escasez de mano de obra, lo cual implicara , por lo
tanto, la presencia de salarios altos y 3) falta de una visin de conjunto de la
economa costea y de un adecuado entendimiento de su papel dentro de la
economa nacional y de las interrelaciones entre ambas. En mi concepto la
tercera limitacin es la ms seria desde el punto de vista analtico y es por ello
que dentro del libro no queda claro por qu se rezag la Costa Caribe en este
perodo.
34
Con respecto a la ganadera tal como se practic en las llanuras del Caribe
colombiano en el perodo 1870-1950, Posada Carb ha enfatizado que no era
una actividad econmica irracional sino la que ms se adecuaba a la dotacin
natural de factores de la regin, y en esto considero que tiene razn. Adems,
tambin me parece un acierto sus crticas a los tratamientos simplistas de la
ganadera que slo ven sus aspectos extensivos y no estudian los mltiples
encadenamientos productivos con el resto de la economa. Sin embargo, y
aunque todo eso sea cierto, ni el grado de encadenamientos de la ganadera
costea era favorable para el desarrollo de la regin ni las caractersticas de
demanda de la carne (elasticidad ingreso menor que uno) le permitan ser un
vigoroso motor del desarrollo regional. Sobre esto ltimo no se percat Posada,
al no haber analizado la economa costea desde el punto de vista de su
producto interno bruto (PIB) total y en trminos comparativos con la economa
del resto del pas.
Con respecto a la supuesta escasez de mano de obra y los altos salarios
regionales que Posada arguye que fueron un importante obstculo a la
expansin econmica costea debe reconocerse que el autor se fundamenta
para ello en las repetidas veces que ganaderos e industriales de la regin se
refieren al tema. Sin embargo, Posada no presenta ninguna evidencia emprica
para los altos salarios. Es ms, la informacin disponible en diversas fuentes
primarias muestra lo contrario para la mayor parte de los departamentos
costeos, es decir que los salarios eran menores, por lo menos en el siglo XX.
Pese a estas limitaciones el libro de Posada constituye a la fecha la ms
importante historia regional disponible en Colombia y uno de los libros ms
influyentes en la historiografa colombiana en la ltima dcada.
35
Conclusines
El anterior repaso de algunas de las principales publicaciones sobre historia

econmica de Colombia a partir de 1990 nos permite llegar a varias
conclusiones. La primera y ms importante es que en este campo hubo un
avance notable en este perodo con una abundante y valiosa literatura que
ampli nuestros conocimientos sobre la formacin de la economa nacional.
Una segunda conclusin es que estos aportes son en su inmensa mayora
fruto de investigaciones adelantadas por colombianos. Es ms, y a diferencia
de lo sucedido en otros pases latinoamericanos, el papel de los extranjeros en
los aportes a las seis reas que he analizado fue marginal, con excepcin de
los estudios empresariales. Tercero, es bueno resaltar la importancia de las
tesis de grado, especialmente de doctorado en universidades en el extranjero
(casi todas escritas por colombianos) para el avance de los estudios sobre
historia econmica nacional. Desde 1990 se presentaron por parte de
investigadores colombianos
nueve tesis de Ph.D. en este rea en
universidades de Estados Unidos e Inglaterra (ocho escritas por economistas y

una por un historiador). Sin embargo, esto tambin apunta a uno de los
problemas estructurales para la consolidacin de los estudios sobre historia
econmica en Colombia. La mayora de los economistas que realizan trabajos
sobresalientes sobre historia econmica en sus tesis doctorales, una vez se
gradan abandonan este campo para dedicarse a temas con mayor
rentabilidad econmica o acadmica. En cuarto lugar, quiero mencionar que la
abrumadora mayora de los trabajos se concentran en el siglo XX y finales del
36
XIX. Aunque en parte ello es resultado de la mayor disponibilidad de fuentes,

sobre todo estadsticas, en esos perodos, esa no es toda la explicacin. Si
bien para las primeras dcadas republicanas, por las consecuencias
administrativas de la independencia, hay muy poca informacin cuantitativa
sobre la actividad econmica, ello no es cierto para los siglos XVII y XVIII, para
los cuales los archivos nacionales y extranjeros cuentan con una riqusima
informacin que a n no ha sido utilizada ampliamente en Colombia.
En este contexto es bueno mencionar que por razones que no estn del todo
claras, el pas esta retrasado en sus estudios sobre historia econmica colonial
(quiz la prematura muerte de Germn Colmenares sea uno de los factores
que contribuy para ese retraso). Quinto, las seis reas donde hubo una mayor
y valiosa produccin fueron: la historia monetaria, los estudios empresariales,
los estudios regionales, los estudios sectoriales y globales, los transportes y,
aunque en trminos cuantitativos no es comparable a las anteriores, la
distribucin del ingreso y el nivel de vida.
Sexto, en las reas discutidas la enorme influencia de los economistas en esta
nueva etapa de los estudios de historia econmica de Colombia es evidente.
Slo en dos reas ello no se cumple: los estudios regionales y los estudios
empresariales. En ambos casos predominan los historiadores. Pienso que en
los prximos aos los economistas irn ganando cada vez ms influencia en el
campo de la historia econmica regional, ya que su formacin es ms acorde
con las nuevas tendencias a nivel mundial: el ascenso de la nueva historia
econmica y la nueva historia institucional. Sin embargo, en el caso de la
historia empresarial me inclino a pensar que seguir siendo una temtica
donde confluyen mltiples disciplinas intelectuales. En esa medida sus
37
mtodos
seguirn siendo
eclcticos,
como
sucede
en
los
estudios
empresariales en la mayora de los pases desarrollados. 23

Por ltimo, habra que sealar que muchos de los avances recientes en
nuestros conocimientos sobre historia econmica de Colombia han sido
presentados en un lenguaje tcnico y estadstico que dificulta la difusin de
estos resultados entre un pblico amplio, restringindose su circulacin a un
circulo reducido de especialistas. Por esa razn, es importante que los mismos
autores, o incluso otros autores, hagan conocer en una fo rma rigurosa pero sin
tecnicismos los resultados principales de los trabajos a pblicos mucho ms
amplios. En ese sentido el libro de Antonio Hernndez Gamarra, La moneda en
Colombia, 2003, es un ejemplo de cmo presentar los resultados de las
investigaciones especializadas, en forma clara y amena. Esto es muy
importante ya que parte de la razn por la cual, entre algunos cientficos
sociales, e incluso economistas, hay la percepcin de un estancamiento de los
estudios sobre historia econmica es que los nuevos trabajos estn hechos
necesariamente en un lenguaje tcnico y matemtico, y se fundamentan en
anlisis economtricos sofisticados,
que pueden crear una barrera para
acceder a sus resultados. Tender esos puentes de comunicacin intelectual es

uno de los retos principales que deben enfrentar quienes aspiren a escribir la
nueva historia econmica de Colombia.
23
Franco Amatori and Geoffrey Jones, editors, Business History Around the World, Cambridge
University Press, United Kingdom, 2003, p. 7.
38
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LA INTERVENCIN DEL ESTADO CON EL

FIN DE ESTABILIZACIN ECONMICA:
LA PTICA DE LA TEORA KEYNESIANA*
Lic. Hctor Daniel Zacaria
Introduccin.
El presente trabajo pretende analizar el pensamiento econmico de John
Maynard Keynes con el objetivo de presentar las ideas de este economista
ingls a un pblico no especialista en el tema, principalmente en estos tiempos
donde la crisis internacional lo volvi a poner en boca de todos los gobernantes
del mundo.
La teora de Keynes, el hombre que aport las recetas para escapar a la gran
depresin de los aos 30 del siglo pasado con La Teora General de la
Ocupacin, el inters y el Dinero1, est nuevamente en vigencia.
Al respecto, vale sealar que las ideas de Keynes tuvieron mucha consideracin
en el plano econmico, transformndose en el pilar fundamental de las polticas
econmicas en los aos 50 y 60. Sin embargo, desde la dcada del 70
volvieron a predominar las teoras neoliberales que sealaban al libre mercado
como la mejor forma de funcionamiento del sistema econmico.
Bsicamente, para Keynes la causa de las crisis econmicas es una

disminucin en la demanda agregada, principalmente por un desplome en la
confianza de los hombres de negocios que afecta la realizacin de nuevas
inversiones privadas. Ante esta situacin, se cae la demanda agregada y se
genera una paralizacin de la economa, las empresas enfrentan menores
ventas y reducen la produccin al mismo tiempo que se generan despidos de
*
Licenciado en Economa UNLP, Docente del INCaP.

Keynes, John Maynard, La Teora General del Ocupacin, el Inters y el Dinero, Fondo de Cultura
Econmica, Serie de Economa, 1992.
1
1/3
personal. As se genera un crculo vicioso por el cual el incremento en el

desempleo genera una cada en el consumo y la cada en las ventas tornan ms
pesimistas a los inversores privados profundizando an ms el problema.
Para Keynes, las fuerzas del libre juego del mercado pueden promover la
recuperacin, pero slo despus de un cierto perodo de tiempo y a costa de un
alto sacrificio social. Ante esta situacin propone la ejecucin de una poltica
fiscal expansiva de aumento de gasto pblico y de reduccin de impuestos para
revertir el crculo vicioso de cada en el nivel de actividad.
El trabajo se estructura de la siguiente manera. Luego de esta breve

introduccin, se expone una discusin sobre la teora econmica clsica, se
presentan el modelo de la economa keynesiana y se brinda la explicacin que
realiza Keynes de los ciclos econmicos. Posteriormente, se evalan las
dificultades que plantea la aplicacin de la poltica de estabilizacin econmica
propuesta por Keynes. Seguidamente, se hace mencin al desempeo de la
economa argentina en materia presupuestaria y a la posibilidad de ejecutar una
poltica fiscal para evitar las crisis econmicas. Finalmente, se presentan las
conclusiones.
Un Poco de Historia.
La economa es una ciencia social que se preocupa por resolver el problema de
la asignacin de recursos escasos con el objetivo de satisfacer las necesidades
ilimitadas2 de la poblacin con el fin ltimo de maximizar el bienestar social.
Las necesidades entendidas como la sensacin de carencia que conduce al deseo de satisfacerla, son
bsicas si responden a cuestiones imprescindibles para la vida como alimentacin, salud, vivienda, etc. o
secundarias que responden a cuestiones de otra naturaleza y varan con el medio cultural, econmico y
social en que se desenvuelve el individuo.
Estas necesidades son ilimitadas porque en principio se busca satisfacer las necesidades bsicas y luego
las necesidades secundarias, pero a medida que se satisfacen necesidades secundarias surgen nuevas
necesidades secundarias o se refinan las anteriores.
2/3
Por esta razn, no debe extraar que la evolucin del pensamiento econmico
acompae la evolucin histrica del hombre en lo referido a los mtodos de
produccin, distribucin e intercambio de los bienes y servicios.
Las ideas que John Mainard Keynes (1883-1946) presenta en La teora

General de la Ocupacin, el Inters y el Dinero publicada en 1936 analizan el
funcionamiento
del
capitalismo
que
se
desarrolla
en
una
situacin
permanentemente fluctuante de la actividad econmica. Estas oscilaciones son

conocidas como ciclos econmicos y poseen fases en donde hay altos niveles
de empleo y otros en donde el desempleo se expande y se generaliza.
Esta teora surge para dar respuesta a la gran crisis del ao 1929 debido a que
la corriente de pensamiento predominante en el campo econmico hasta ese
momento estaba basada en un supuesto muy fuerte y totalmente irreal, la
economa se encuentra en una situacin permanente de pleno empleo. Ello, lo
fundamentan con que el libre funcionamiento del mercado mediante los ajustes
va precio en la oferta y la demanda pueden equilibrar instantneamente todos
los mercados ya sea de bienes, de servicios, de dinero y de trabajo.
Esto es, si hay exceso de demanda de un bien con relacin a la oferta

disponible del mismo, existe una fuerte presin de la demanda por conseguir los
bienes y en consecuencia, subir inmediatamente el precio, lo cual inducir por
un lado una menor demanda y por el otro, una mayor oferta hasta que se
restablezca el equilibrio.
En caso contrario, ante una situacin de oferta excedente de un bien en

comparacin con su demanda se producir una cada en su precio.
Al respecto, cabe destacar que para la teora econmica clsica, los ajustes son
instantneos y existe plena flexibilidad de precios tanto a la baja como a la
suba. Dems, est decir que ambos argumentos son completamente falsos.
3/3
Adems, la teora econmica clsica niega la posibilidad de ocurrencia de una

crisis econmica, es decir, de una situacin de sobreproduccin generalizada y
desempleo de recursos productivos como consecuencia de una insuficiencia en
la demanda agregada. Esta negacin de las crisis econmicas es producto de la
Ley de Say3 que postula: La oferta crea su propia demanda.
Segn la Ley de Say:

... un producto terminado ofrece, desde ese preciso instante, un mercado
a otros productos por todo el monto de su valor. En efecto, cuando un productor
termina un producto, su mayor deseo es venderlo, para que el valor de dicho
producto no permanezca improductivo en sus manos. Pero no est menos
apresurado por deshacerse del dinero que le provee su venta, para que el valor
del dinero tampoco quede improductivo. Ahora bien, no podemos deshacernos
del dinero ms que motivados por el deseo de comprar un producto cualquiera.
Vemos entonces, que el simple hecho de la formacin de un producto abre,
desde ese preciso instante, un mercado a otros productos... (Say, Jean
Baptiste, Tratado de Economa Poltica, 2001, Pg. 124).
En sntesis, la Ley de Say considera que el dinero es slo un velo que permite
realizar las transacciones y por lo tanto, todas las personas que producen un
bien lo hacen con la intencin de obtener dinero (mediante la venta) para
comprar otro bien.
Esta Ley, segn la cual la oferta crea su propia demanda fue unnimemente
aceptada por todos los economistas clsicos, de modo que era imposible que
sucedieran crisis econmicas y en todo caso, las crisis econmicas registradas
eran atribuidas a la intervencin del Estado en el libre funcionamiento de las
fuerzas de la oferta y la demanda para equilibrar los mercados.
En honor al economista francs Jean Baptiste Say (1767-1832) que la expuso en su Tratado de
Economa Poltica.
4/3
Keynes en La Teora General de la Ocupacin, el Inters y el Dinero rechaza

estas ideas y afirma que si la Ley de Say fuera cierta, los empresarios
incrementaran su produccin dado que pueden vender todo lo producido y
conducira siempre a un aumento en la ocupacin de los factores productivos
hasta el mximo nivel de empleo de factores productivos, de forma que la
economa se encontrara en una situacin permanente de pleno empleo.
El primer crtico de las ideas de la escuela de la economa clsica y entre ellas

la Ley de Say fue el filsofo, socilogo y economista alemn Karl Marx (18181883).
Siguiendo las ideas de Marx, se puede explicar el funcionamiento de la

economa capitalista utilizando las relaciones de intercambio (comerciales y de
produccin). En el capitalismo existen dos formas de relaciones de intercambio,
una para los capitalistas y otra para los trabajadores.
Los capitalistas actuando como tal invierten una determinada cantidad de

dinero, con la cual contratan trabajadores o adquieren insumos, materias
primas, maquinarias y herramientas, energa, etc. y luego los aplican a un
proceso de produccin para obtener mercancas que comercializan en el
mercado con el objetivo de obtener una cantidad de dinero mayor a la invertida
inicialmente, la cual estar disponible para ser reinvertida.
No obstante, el capitalista no slo se concentra en que la diferencia entre el

dinero obtenido y el dinero invertido sea lo ms grande posible sino que adems
considera dicha diferencia con respecto a lo invertido, es decir, la tasa de
ganancia.
5/3
Entonces, el parmetro que gua la conducta de los capitalistas es la siguiente:

Los capitalistas invierten cuando la tasa de ganancia es superior a un
determinado umbral mnimo4.
Por ende, tan pronto descienda la tasa de ganancia por debajo del umbral
mnimo, los capitalistas dejarn de reinvertir hasta que los mercados ofrezcan
nuevamente condiciones favorables a la inversin (es decir, cuando la tasa de
ganancia vuelva a alcanzar al menos el umbral mnimo).
En cambio, los trabajadores utilizan su capacidad de trabajo para obtener

ingresos (salarios) con el cual podrn adquirir los productos deseados. Se
considera que los trabajadores utilizan sus salarios para consumir aunque un
pequeo porcentaje de sus ingresos puede ahorrarse por precaucin y/o
previsin.
En una economa capitalista, cualquier retencin del poder de compra (ya sea
una reduccin en las inversiones o una cada en el consumo) generar una
crisis.
Por el lado de los trabajadores, la crisis puede originarse si en una determinada

situacin stos incrementan sus ahorros especulando que los precios bajarn
en el futuro, previendo tiempos difciles o por el simple hecho de atesorar
dinero.
Esto, segn Marx es posible porque el dinero no slo es el medio por el cual se
efecta el cambio sino que tambin es lo que divide a la compra y la venta de
dos transacciones distintas y separadas en el tiempo y el espacio. De esta
forma, se rechaza la Ley de Say porque podra ocurrir que alguien venda (en
nuestro caso, su capacidad de trabajo) y deje de gastar todo su ingreso (o lo
Dicho umbral mnimo refleja el menor rendimiento de la inversin aceptado por el capitalista.
6/3
que es lo mismo, ahorre una parte de su ingreso), en cuyo caso se producir

una crisis derivada de las menores ventas.
Pero el principal y ms recurrente motivo de las crisis se deriva del accionar del
capitalista. Como se mencion anteriormente, las inversiones se implementarn
siempre que ofrezcan una tasa de ganancia superior a un determinado umbral
mnimo. Entonces, en un contexto favorable a la inversin, se incrementar la
demanda de trabajo, de insumos, de materia prima, de bienes de capital y por lo
tanto, subirn sus precios.
De esta forma, el productor deber enfrentar mayores costos y ver mermada

su tasa de ganancia. Sin embargo, continuar reinvirtiendo mientras la tasa de
ganancia se mantenga por encima del umbral mnimo al mismo tiempo que
continuarn incrementndose los costos y cayendo la tasa de ganancia.
El capitalista continuar reinvirtiendo a pesar de los incrementos de costos y la

consecuente cada de la tasa de ganancia hasta que la misma se ubique por
debajo del mnimo pretendido, momento en el cual dejar de invertir. Con la
cada de la inversin, se produce una crisis y la misma persistir hasta que no
se recomponga la tasa de ganancia. Mientras se mantenga la situacin de crisis
y como consecuencia del proceso de desinversin cae la demanda de las
materias primas, insumos, etc. y se incrementan los despidos de trabajadores al
mismo tiempo que caen los salarios.
En definitiva, durante la crisis caen los costos de modo que se eleva la tasa de
ganancia, pero los capitalistas retendrn su capital en forma de dinero hasta
que sta alcance el umbral mnimo y entonces sea conveniente invertir.
Por todo lo expuesto, resulta evidente que una economa liberal es cclica por
naturaleza. Y de hecho, para el capitalista las crisis son necesarias (pese a las
consecuencias sociales y econmicas que producen) para recomponer la tasa
de ganancia de las inversiones.
7/3
Teora Keynesiana.
En esta seccin se analiza el funcionamiento de la economa de acuerdo a la
teora de Keynes5.
Como punto de partida, se deben definir varios conceptos econmicos para

proveer el herramental necesario para el entendimiento de todos los lectores.
La economa en su conjunto, esto es en trminos agregados se encuentra en

equilibrio cuando la demanda agregada de bienes y servicios (DA) es igual a la
oferta agregada de bienes y servicios (OA).
OA=DA
(1)
La demanda agregada de bienes y servicios est representada por la demanda

total de los bienes de produccin nacional. O sea, que en la demanda agregada
se incluye la demanda de bienes y servicios de consumo y de inversin que
realizan el sector privado y el sector pblico de la economa.
Entonces, la Demanda Agregada puede definirse como la sumatoria del
consumo privado (C), la inversin privada (I) y el gasto pblico (G).
Por lo tanto, se puede expresar:
DA = C + I + G
(2)
El consumo representa todo el gasto que realizan las economas domsticas

para adquirir bienes y servicios. Comprende desde los alimentos hasta el
consumo de bienes duraderos como los automviles o los gastos en servicios
En esta seccin se presentar un modelo simplificado, que supone que no existen relaciones comerciales
con el resto del mundo, es decir, las importaciones y las exportaciones. En el anexo I se expone una
versin que contempla el comercio internacional.
8/3
de salud y educacin. El consumo es el mayor componente de la demanda

agregada y presenta un comportamiento ms estable que la inversin o el gasto
pblico a lo largo del tiempo.
Por su parte, la inversin hace referencia al aumento de la cantidad de bienes

de capital y comprende a las plantas y equipos de las empresas, las
construcciones residenciales y las variaciones de stocks de las empresas. La
inversin es sumamente voltil porque depende de las expectativas de ganar
dinero.
El gasto pblico contempla todas las erogaciones que realiza el Estado. El gasto
pblico puede clasificarse en funcin a la naturaleza de los servicios que las
instituciones pblicas brindan a la comunidad. Los gastos clasificados por
finalidad permiten determinar los objetivos generales y las acciones a travs de
las cuales se estima alcanzarlos.
En estos trminos, la clasificacin por finalidades constituye un instrumento
fundamental para la toma de decisiones por el poder poltico.
1.
Gasto Pblico Primario = a) + b) + c)
a) Gasto en funcionamiento del Estado: comprende las acciones propias del

Estado destinadas al cumplimiento de funciones tales como la legislativa,
justicia, seguridad, relaciones interiores y exteriores, administracin
fiscal, control de la gestin pblica, etc.
b) Gasto pblico social: comprende las acciones inherentes a la prestacin
de servicios de salud, promocin y asistencia social, seguridad social,
educacin, cultura, ciencia y tcnica, trabajo, vivienda, agua potable,
alcantarillado y otros servicios urbanos.
c) Gasto en servicios econmicos: comprende las acciones de apoyo a la
produccin de bienes y servicios significativos para el desarrollo
econmico. Incluye energa, combustibles, minera, comunicaciones,
9/3
transporte, ecologa y medio ambiente, agricultura, industria, comercio y

turismo. Esta clasificacin comprende acciones de fomento, regulacin y
control del sector privado y pblico.
2.
Gasto Pblico Total = a) + b) + c) + d)
d) Gasto en servicios de la deuda: comprende los gastos destinados a

atender los gastos e intereses de la deuda pblica.
Ntese que en este caso, el gasto pblico que considera Keynes hace
referencia a las erogaciones, que realiza el Estado, destinadas a bienes de
consumo o de inversin, es decir, que se contempla en esta definicin a las
erogaciones que quedan dentro de la economa en calidad de salarios, obras
pblicas, productos y servicios, etc. y que se conoce como gasto pblico
primario.
Por lo tanto, la teora keynesiana excluye el pago de los servicios de la deuda
pblica que realiza el Estado porque son erogaciones que pueden salir de la
economa si los tenedores de la deuda pblica son agentes extranjeros. De
hecho, el pago de los intereses de la deuda pblica es claramente recesivo
porque con esta accin, se estn extrayendo recursos del sistema econmico.
Por su parte, la oferta agregada de bienes y servicios (OA) se compone de
todos los bienes que estn disponibles para el consumo de los agentes
econmicos nacionales. En este caso, de economa simplificada, la OA es
equivalente al PBI, o sea que es el valor monetario de la produccin corriente de
bienes y servicios finales valorada a precios de mercado en un perodo de
tiempo determinado y en un territorio determinado.
El PBI, que tambin representa la diferencia entre el valor de la produccin de

una empresa y el de los bienes intermedios tiene los siguientes destinos: los
10 / 3
trabajadores en forma de salarios, las empresas en forma de beneficios, el

Estado en forma de impuestos indirectos, las asignaciones para reposicin del
capital (amortizaciones) o el propietario de la tierra en forma de renta.
De esta forma, se tiene que:
OA = PBI = Y
(3)
Reemplazando en (1), con (2) y (3), se obtiene:

Y=C+I+G
(4)
Keynes observa que el consumo privado es una variable dependiente del

ingreso disponible de los agentes privados. Para Keynes, los individuos
consumen una determinada proporcin de su ingreso, lo cual se conoce como
propensin marginal a consumir (c) pero tambin existe un nivel mnimo de
consumo privado a pesar de que no se posea ingreso.
La propensin marginal a consumir indica cual es la proporcin del ingreso
disponible que se consume. De esta forma, cada incremento en el ingreso
disponible produce un incremento en el consumo proporcionalmente menor. Por
ejemplo, una propensin marginal a consumir de 0,8 nos indica que los
individuos consumen el 80% de su ingreso disponible y en contrapartida, que
ahorran el 20% restante.
Vale aclarar que por ingreso disponible (Yd) se entiende el ingreso que poseen
los individuos para utilizar como consumo o ahorro, luego de que se hayan
pagado los impuestos6 (T) correspondientes.
Yd = Y - T
(5)
El valor que asuma la propensin marginal a consumir depende de varias

cuestiones y ser mayor si los individuos son ms pobres, estiman un ingreso
11 / 3
futuro superior al actual, prefieren el consumo presente al consumo futuro. Por

el contrario, la propensin marginal a consumir ser menor si los individuos
tienen inters en formar una reserva para contingencias imprevistas, desean
crear un fondo para asegurarse recursos lquidos para enfrentarse a las
emergencias, para contar con ahorros para poder efectuar mayores inversiones
de capital sin tener que endeudarse, etc.
Para Keynes, la propensin marginal a consumir es relativamente estable en el
corto plazo de manera que los cambios en el consumo slo pueden ser
ocasionados por cambios en el ingreso.
En tanto que el consumo independiente del nivel de ingreso, recibe el nombre
de consumo autnomo y hace referencia al consumo que es posible debido al
desahorro o al endeudamiento de los individuos.
Por lo tanto, la propensin marginal a consumir (c) se toma como dada y el
consumo depende del nivel de ingreso disponible:
C = C0 + c Yd
(6)
Reemplazando (5) en (6) se obtiene:
C = C0 + c (Y - T)
(7)
El consumo es creciente con respecto al nivel de ingreso. Grficamente, puede

representarse de la siguiente manera:
En esta versin simplificada se est suponiendo que los impuestos son slo de suma fija, es decir que no
dependen del ingreso. En el anexo I se levantar este supuesto.
12 / 3
OA
DA, C, I, G
C=C0 +cY
E
C0
Y
Y0
Con respecto a la inversin, Keynes formula un concepto conocido como la
eficiencia marginal del capital (Efmg K). La eficiencia marginal del capital
representa la relacin entre el rendimiento probable o esperado de un
determinado bien de capital (e) y el costo de reposicin (Cr K) del mismo.
Ntese que la eficiencia marginal del capital se refiere por un lado a las
expectativas sobre el rendimiento probable de la inversin, es decir al futuro,
siendo por lo tanto independiente de los resultados histricos, en trmino de
rendimiento, de la inversin. Por otro lado, se hace referencia al precio actual o
corriente de oferta del bien.
Entonces, se puede expresar la eficiencia marginal del capital de la siguiente
manera:
Efmg K = Efmg K (e / Cr K)
(8)
Un incremento en los beneficios esperados incrementa la eficiencia marginal del

capital, en tanto que un incremento en el costo de reposicin la disminuye.
Por consiguiente, la inversin se puede expresar as:

I = I [Efmg K (e / Cr K)]
(9)
13 / 3
Una elevada eficiencia marginal del capital indica que las condiciones para
invertir son favorables ya sea porque los beneficios esperados son grandes o
porque es bajo reponer el bien de capital.
La inversin, por lo tanto, no depende del nivel de ingreso.
OA
DA, C, I, G
E
I0
I0
Y
Y0
Finalmente, vale destacar que los gastos del gobierno son exgenos y pueden
ser manejados directamente por el estado.
G=G
(10)
OA
DA, C, I, G
E
G0
G0
Y0
14 / 3
Por todo lo expuesto, combinando (7), (9) y (10) en (4) resulta que:
Y = C0 + c (Y - T) + I [Efmg K (e / Cr K)] + G
(11)
A continuacin se realizan varias operaciones para alcanzar el resultado

deseado. Mediante pasajes de trminos y despejando Y se obtiene que:
Y = C0 + c Y - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G
(12)
Y - c Y = C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G
(13)
Y (1 c) = C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G
(14)
Y=
{C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G}
(15)
(1 c)
La ecuacin (15) indica que el nivel de producto (o de ingreso) est determinado
por la inversin, el gasto pblico y los impuestos que restan poder adquisitivo
para el consumo.
Pero la relacin entre estos agregados econmicos no es lineal sino que es

expandida por el factor 1/(1-c). Este factor es conocido como el multiplicador
keynesiano, es mayor que uno y mide el impacto del cambio en los
componentes exgenos de la demanda agregada, como la inversin, el gasto
pblico o los impuestos sobre el nivel de produccin.
La idea bsica asociada con el concepto de multiplicador keynesiano es que un
aumento en el gasto originar un aumento mayor del ingreso de equilibrio. El
multiplicador keynesiano ser mayor cuanto mayor sea la propensin marginal a
consumir.
Intuitivamente, el concepto de multiplicador keynesiano refleja que ante un
incremento en la inversin (por ejemplo, la instalacin de una planta industrial
productora de envases de vidrio) se genera un efecto directo sobre el nivel de
15 / 3
actividad y del empleo resultante de la inversin en cuestin, pero tambin se

produce un efecto derrame, como consecuencia de la mayor demanda de
servicios de mantenimiento industrial, de logstica de insumos, de materias
primas, de energa, entre otros, necesarios para poner en prctica la inversin.
Por otra parte, la instalacin de una nueva planta industrial puede favorecer el
desarrollo de otras empresas, que se denominan satlites, que son empresas
que cumplen con tres condiciones:
a) Poseen fuertes ventajas de localizacin derivadas de la cercana con la
planta industrial en cuestin.
b) Utiliza como insumo principal un producto de la industria instalada o es
proveedora de bienes o servicios de sta.
c) Es de menor tamao que la industria recientemente instalada.
Sin embargo, las inversiones que generan efectos secundarios no se refieren

slo a la instalacin de nuevas plantas productoras o maquinarias sino que
pueden comprender tambin la incorporacin de tecnologas para mejorar
procesos, calidad de los productos o reducir los costos que se derraman al resto
de la cadena productiva.
En el caso del gasto pblico en infraestructura se manifiesta una significacin
mayor debido a que estimula directa e indirectamente el nivel de actividad, pero
al mismo tiempo provee facilidades como caminos, comunicaciones o energa, o
atiende necesidades sociales como la construccin de hospitales, escuelas, y
viviendas. En el mismo sentido, el gasto pblico en subsidios a personas de
bajos recursos o en planes de empleo pblico tambin poseen un efecto
multiplicador y satisfacen directamente las necesidades de los individuos de
alimentos, vestimenta, vivienda, etc. y combaten la marginalidad.
16 / 3
En el grfico siguiente se presenta la situacin de equilibrio entre la demanda y

la oferta agregada.
OA
DA, C, I, G
Exceso de oferta
DA=C +I + G
E
C 0 + I0 + G 0
Exceso de demanda
Y
Y0
El funcionamiento del multiplicador keynesiano puede explicarse del siguiente
modo: En una situacin de equilibrio Y=DA.
En esta situacin un incremento del algn componente exgeno (por ejemplo, el

gasto pblico) genera un efecto directo sobre la demanda agregada haciendo
que sta aumente en la misma cuanta en que ha aumentado el gasto pblico
(DA=G).
Como consecuencia del aumento en la demanda agregada las empresas

venden ms de lo esperado y ven reducidas sus existencias o incluso pueden
verse imposibilitadas de atender los pedidos de sus clientes por lo que los
productores deben incrementar su produccin.
17 / 3
Por lo tanto, se produce un primer aumento en la produccin equivalente al

incremento en el gasto pblico (Y=DA) que da lugar a un aumento en el
empleo y en el ingreso de los agentes econmicos.
Con el incremento del empleo y del ingreso de los individuos, las familias tienen
un mayor ingreso, del cual destinan una proporcin a consumir (la propensin
marginal a consumir) y el resto lo ahorran (la propensin marginal a ahorrar). De
esta forma, se produce un nuevo incremento en la demanda como efecto
indirecto lo que conduce nuevamente a un incremento en la produccin para
poder atender la demanda creciente (C=cY= cDA=cG).
Este segundo aumento de la produccin y del ingreso afectar de nuevo al

ingreso disponible y al consumo, generando nuevos incrementos de la demanda
agregada y adicionales incrementos en la produccin.
En cada etapa del proceso hacia el nuevo equilibrio, los incrementos en el

ingreso producen incrementos en el consumo cada vez menores (como
consecuencia que una determinada proporcin del ingreso se ahorra) hasta que
los cambios en el consumo se aproximen a cero.
De esta forma, sumando los crecimientos en la produccin a partir de un

incremento en el gasto pblico se obtiene:
Y = G + c G + c2 G + c3 G + c4 G + .................................... + cn G
Sacando factor comn:
Y = G (1 + c + c2 + c3 + c4 +....................+cn)
Simplificando y teniendo en cuenta que es una progresin geomtrica de
infinitos trminos de razn inferior a la unidad (c, en este caso) se obtiene:
18 / 3
1
Y =
(1 - c)
G = m G
Y/G =
(1 - c)
=m
Est claro que el multiplicador keynesiano (m) es mayor a la unidad y depende

de la magnitud de c, es decir de la proporcin de cada peso adicional que se
destina a consumo. Por ejemplo, una propensin marginal a consumir de 0,8
indica que por cada peso adicional, los individuos destinan el 80% a consumo,
de modo que el multiplicador keynesiano es 5, o sea que un incremento en el
gasto pblico induce un incremento de la produccin 5 veces mayor. En cambio,
si propensin marginal a consumir es de 0,75, el multiplicador keynesiano es de
4.
De la misma forma, ante cambios en la inversin se obtiene:
1
Y =
(1 - c)
I = m I
Y/I =
(1 - c )
=m
Ante cambios en los impuestos, el cambio en el ingreso puede expresarse de la

siguiente manera:
Y =
1
(1 - c)
c T = - m cT
Y/T =
1
(1 - c)
c=-cm
En sntesis se tiene que:
Y/G = Y/I > - Y/T
El impacto de incrementos en la inversin y el gasto pblico sobre el nivel de

actividad son iguales, pero mayores que el efecto de una reduccin en los
impuestos. La explicacin se fundamenta en que una reduccin en los
impuestos incrementa el ingreso disponible de las personas y stos tienen
mayor capacidad para consumir, pero destinan slo una determinada proporcin
(la propensin marginal a consumir) de su ingreso adicional al consumo.
19 / 3
En el siguiente grfico puede representarse el efecto de un incremento en el

nivel de actividad resultante de un aumento del gasto pblico.
OA
DA, C, I, G
DA
E
DA
C0 + I0 +G1
G
C0 + I0 +G0
G0
Y
Y0
Y1
Y
Los Ciclos Econmicos y las Recomendaciones de Poltica Econmica
Keynes, en La Teora General de la Ocupacin, el Inters y el Dinero, define

los ciclos econmicos de la siguiente manera:
... Por movimiento cclico queremos decir que, al progresar el sistema,

por ejemplo, en direccin ascendente, las fuerzas que lo empujan hacia arriba al
principio toman impulso y producen efectos acumulativos unas sobre otras, pero
pierden gradualmente su potencia hasta que, en ciertos momentos, tienden a
ser reemplazadas por las operantes en sentido opuesto; las cuales, a su vez,
toman impulso por cierto tiempo y se fortalecen mutuamente hasta que ellas
tambin, habiendo alcanzado su desarrollo mximo, decaen y dejan sitio a sus
contrarias... (Keynes, John Maynard, op. cit., pg. 279).
Como se mencion anteriormente, el nivel de actividad depende de la demanda

agregada. Por lo tanto, los movimientos cclicos se deben a fluctuaciones en los
componentes de la demanda agregada, ya sea el consumo, la inversin o el
gasto pblico.
20 / 3
Sin embargo, para Keynes el principio de los ciclos econmicos, generalmente,

est en las fluctuaciones en la eficiencia marginal del capital (concretamente
producto de las variaciones en los beneficios esperados) que afectan a la
inversin y de esta forma, a la demanda agregada.
Los beneficios esperados se estiman en base a expectativas precarias dado

que se basan en pruebas variables e inseguras y estn expuestos a cambios
violentos y repentinos. As, una vez que la duda surge, se extiende rpidamente
por toda la economa.
Keynes afirma que cuando la desconfianza se plantea sobre algn mercado o

sector de la economa respecto al rendimiento de las inversiones, es comn que
se propague al resto de la economa y que se derrumben con fuerza violenta y
catastrfica, bajo la influencia de los compradores altamente ignorantes de lo
que compran y de los especuladores, que estn ms interesados en hacer
previsiones que en una estimacin razonable del futuro rendimiento de los
bienes de capital.
Bajo estas condiciones, las crisis son consecuencia del desplome en el

optimismo de los inversores respecto a sus ganancias. Por lo tanto, se
mantendr la situacin de crisis mientras los inversores mantengan su
pesimismo.
De esta forma, generalmente debe transcurrir un cierto intervalo de tiempo

antes que empiece la recuperacin a no ser que el Estado decida intervenir.
De hecho, Keynes justifica el accionar del Estado para alcanzar el mximo nivel
de empleo y de actividad econmica.
21 / 3
... El Estado tendr que ejercer una influencia orientadora sobre la

propensin a consumir, a travs de su sistema de impuestos, fijando la tasa de
inters y, quiz, por otros medios. Por otra parte, parece improbable que la
influencia de la poltica bancaria sobre la tasa de inters sea suficiente por s
misma para determinar otra de inversin ptima. Creo, por tanto, que una
socializacin bastante completa de las inversiones ser el nico medio de
aproximarse a la ocupacin plena; aunque esto no necesita excluir cualquier
forma, transaccin o medio por los cuales la autoridad pblica coopere con la
iniciativa privada... (Keynes, John Maynard, op. cit., pg. 332).
Adems, contina Keynes, existen ... variadas condiciones en que el libre juego
de las fuerzas econmicas puede necesitar que se las doble o gue: pero
todava quedar amplio campo para el ejercicio de la iniciativa y la
responsabilidad privada... (Keynes, John Maynard, op. cit., pg. 334).
Ahora, se plantea la incgnita relativa a la manera en que el Estado puede

actuar para promover la recuperacin econmica.
En primer lugar, el Estado no puede tomar medidas efectivas con el objetivo de

resucitar la indirigible y desobediente psicologa del mundo de los negocios.
Todas las medidas que puede implementar el Estado para apuntalar la
confianza no sern efectivas dado que los inversores toman sus decisiones
sobre la base de expectativas frgiles que forman desde una perspectiva
subjetiva o incluso irracional, que no se explican por las variables
fundamentales de la economa.
En segundo lugar, tampoco puede resultar fructfero un descenso en la tasa de
inters para impulsar la reactivacin econmica porque el colapso de las
expectativas puede ser tan profundo que no sea suficiente ninguna reduccin
factible en la tasa de inters. Sin embargo, cabe destacar que una baja en la
tasa de inters ser de gran ayuda para la recuperacin y probablemente,
condicin necesaria de la misma.
22 / 3
Por todo esto, para Keynes se requiere la participacin activa del Estado en la
economa mediante la administracin de la inversin pblica, para estabilizar el
nivel de actividad evitando las fluctuaciones.
En La Teora General de la Ocupacin, el Inters y el Dinero, Keynes lo

justifica as:
... En condiciones de laissez-faire, quiz sea imposible evitar las

fluctuaciones amplias en la ocupacin sin un cambio trascendental en la
psicologa de los mercados de inversin, cambio que no hay razn para esperar
que ocurra. En conclusin, afirmo que el deber de ordenar el volumen actual de
inversin no puede dejarse con garantas de seguridad en manos de los
particulares.. (Keynes, John Maynard, op. cit., pg. 285).
La intervencin del Estado, que propone Keynes, es mediante el manejo del

gasto pblico. As, el Estado puede compensar la cada en la inversin privada
con inversin pblica, especialmente obras de infraestructura. Adems, puede
estimularse el consumo va reduccin de impuestos.
Por lo tanto, se plantea la conveniencia de que el Estado ejecute una poltica de

incrementos de gasto pblico primario y baja de impuestos en una recesin para
fomentar la recuperacin.
... El remedio correcto para el ciclo econmico no puede encontrarse en

evitar los auges y conservarnos as en semidepresiones permanentes, sino en
evitar las depresiones y conservarnos de este modo en un cuasi-auge
continuo... (Keynes, John Maynard, op. cit.,, pg. 285).
23 / 3
Todo lo expuesto plantea la necesidad de que las erogaciones del Estado sean
superiores a los ingresos del mismo7, es decir, que se incurra en un dficit
fiscal.
Un Estado puede incurrir en dficit fiscal si tiene la posibilidad de financiar el

exceso de gasto con relacin a sus ingresos.
Existen tres fuentes de financiamiento del dficit fiscal:
Emisin monetaria: La emisin de dinero como fuente de financiamiento

del dficit fiscal deriva en una mayor tenencia de dinero por parte del
pblico y una gran presin de la demanda para obtener bienes y servicios
que deriva en un alza de precios y se produce inflacin.
Emisin de deuda pblica: El endeudamiento puede ser til para financiar

el dficit, pero presenta varias dificultades. Por un lado, con el
endeudamiento se elevan las tasas de inters y el costo de los servicios
de la deuda. Por otro lado, la disponibilidad de financiamiento del dficit
La diferencia entre los ingresos que percibe el Estado y las erogaciones pblicas, es el resultado fiscal.
Este resultado fiscal es deficitario cuando el estado gasta ms de lo que recauda, en tanto que es
superavitario en el caso contrario, y est equilibrado cuando las erogaciones del Estado son iguales a los
ingresos pblicos.
Resultado Fiscal = Ingresos Pblicos Gastos Pblicos
Posiciones Fiscales:
Supervit Fiscal = Ingresos Pblicos Gastos Pblicos > 0
Dficit Fiscal = Ingresos Pblicos Gastos Pblicos < 0
Presupuesto Equilibrado = Ingresos Pblicos Gastos Pblicos = 0
24 / 3
es restringida en recesin. Finalmente, los pases altamente endeudados

pierden independencia para manejar su poltica econmica.
Supervit acumulados en el pasado: Los supervit acumulados en el

pasado son la mejor opcin de financiamiento del dficit fiscal. Entonces,
financiar dficit fiscal con los supervit acumulados en el pasado requiere
de gobiernos que deseen ahorrar en la fase expansiva del ciclo
econmico.
Los supervit acumulados son depositados en la Cuenta nica del
Tesoro que posee en el Banco de la Nacin Argentina, que es operada
por el Tesoro General de la Nacin, y que est conformada por todos los
recursos recaudados, sean los destinados al Tesoro Nacional, propios de
organismos (como instituciones de la seguridad social, PAMI o ANSES) o
vinculados a algn fondo o programa especfico, as como los de crditos
externos o fondos de terceros, excluyndose solamente los recursos de
los organismos que por normas legales no se integren a la Cuenta
nica8.
La evidencia emprica muestra que pocos gobiernos estaran dispuestos
a recaudar en exceso frente a las erogaciones para atender futuras
contingencias, especialmente si cuando fuera necesario utilizar los
recursos ellos pudiesen haber cumplido su mandato y por lo tanto, no
hallarse al frente del gobierno.
Incluso lo usual es que los pases suelen incurrir en dficit fiscal en la
fase expansiva del ciclo econmico, financindose con deuda pblica. De
esta forma, los pases cuando comienzan a atravesar dificultades
econmicas se ven imposibilitados de ejecutar una poltica de aumento
de gasto pblico y de reduccin de impuestos cuando ms lo necesitan.
Como conclusin del anlisis de las distintas formas de financiamiento del dficit
fiscal surge que las opciones de emisin monetaria y endeudamiento son
25 / 3
nocivas y por lo tanto, deberan descartarse. Por lo tanto, el comportamiento

presupuestario ms efectivo para estabilizar el nivel de actividad consistira en
la implementacin de una secuencia presupuestaria de supervit-dficit para
poder ejecutar una poltica fiscal contracclica, es decir, supervit en las
expansiones para poder acumular los recursos necesarios para poder
incrementar el gasto pblico primario y/o reducir los impuestos (ejecutando
dficit fiscales) en las recesiones.
Observaciones a las Recomendaciones de Poltica Econmica

La ejecucin de una poltica fiscal contracclica plantea la necesidad de que el
Estado pueda efectuar, en las recesiones, una poltica de incremento de gasto
pblico primario a pesar de que se est observando una cada en la
recaudacin. De esta forma, el Estado debe disponer de los recursos en los
momentos necesarios, lo cual slo es posible si en las pocas de bonanza
econmica se practic una administracin austera y se han acumulado
supervits fiscales.
Sin embargo, una vez reconocida la necesidad de acumular supervit fiscal en

las expansiones econmicas surgen otros problemas vinculados.
Una cuestin est relacionada con el nivel de supervit fiscal. Supervit fiscal
significa que el Estado est desacelerando o contrayendo la actividad
econmica dado que recauda ms impuestos (que quitan poder adquisitivo para
el consumo) y mantiene el gasto pblico bajo (que afecta negativamente a la
demanda agregada). As, la menor tasa de crecimiento del nivel de actividad
econmica en la expansin se justifica para poder superar una futura crisis.
Entonces, es obvio que el nivel acumulado de supervit fiscal debe ser
suficiente para poder enfrentar la crisis pero sin ser excesivo ya que genera
8
Para ms informacin sobre el concepto y funciones de la Tesorera General de la Nacin y el Sistema de
26 / 3
contraccin econmica. No obstante, es difcil estimar con precisin la magnitud

de las prximas dificultades econmicas por lo que el Estado tiene que decidir el
nivel de supervit fiscal considerando que si es excesivo respecto a la futura
dificultad econmica ser contractivo de la actividad econmica en exceso a lo
necesario y en caso contrario, si es pequeo no ser efectivo para contrarrestar
la cada en la actividad econmica.
Sin embargo, el supervit fiscal no slo afecta al nivel de actividad sino que
tambin da la pauta que hay recursos disponibles para realizar ciertos gastos
pblicos con destino social, como salud, educacin, vivienda o empleo, pero
que no se emplean ya que quedan como respaldo ante alguna eventual crisis.
El Estado, entonces, debe dirimir si ahorra a pesar de que haya necesidades

socioeconmicas pendientes o se atienden dichas necesidades. La cuestin no
es simple porque la aplicacin de recursos en gasto pblico social promueve un
mayor bienestar del conjunto de la poblacin (principalmente de los sectores
ms desprotegidos y/o vulnerables), pero deja sin capacidad de respuesta a la
economa ante una eventual crisis en cuyo caso la cada puede ser muy
profunda acarreando consecuencias socioeconmicas muy graves y de larga
duracin. En caso contrario, si se ahorra para poseer capacidad de accin
frente a alguna eventual crisis, el Estado estar ignorando a los sectores ms
postergados.
El Estado, si quiere llevar a cabo una poltica fiscal efectiva para estabilizar el
nivel de actividad, posee un importante desafo de decidir los niveles ptimos de
supervit fiscal teniendo en cuenta que deben ser suficientes para atender la
crisis, pero permitiendo que la economa crezca y al mismo tiempo, debe
facultar al Estado para atender las necesidades sociales de su poblacin.
Tesorera, consultar http://www2.mecon.gov.ar/tgn/default.asp.
27 / 3
Por esto, es recomendable que cuando comienza la recuperacin en una

economa muy deprimida y con altos ndices de pobreza, desigualdad,
marginalidad, desempleo y carencias habitacionales importantes, entre otras
cuestiones, se destinen los recursos a promover el crecimiento y a mejorar la
situacin de los miembros de la sociedad, pero a medida que contina el
crecimiento y se van saldando las cuentas sociales el Estado debe comenzar a
acumular supervit con el fin de utilizarlos posteriormente con un fin de
estabilizacin.
No obstante, esta ltima reflexin no significa que la consideracin de temticas

de corto (por ejemplo, la atencin de necesidades sociales) y de largo plazo (la
estabilizacin econmica) sean actividades incompatibles, sino que por el
contrario, se trata de deberes que se pueden armonizar y por lo tanto, se
pretende que el Estado avance al mismo tiempo, en ambos sentidos, pese a
que la intensidad puede variar segn las circunstancias.
El caso argentino.
En esta seccin se analizar muy brevemente el manejo de la poltica
econmica argentina (concretamente el resultado financiero del sector pblico)
desde el punto de vista la teora de Keynes.
Histricamente, Argentina se caracteriz por ejecutar una poltica econmica de

dficit fiscal, independientemente de la etapa del ciclo econmico.
Vale recordar, la distincin entre resultado primario y resultado financiero.

Mientras resultado primario hace referencia a la relacin entre ingresos pblicos
y el gasto pblico primario (es decir, el gasto pblico que queda dentro de la
economa bajo la forma de obras de infraestructura, bienes y servicios o
salarios, etc.), el resultado financiero calcula la diferencia entre los ingresos
28 / 3
pblicos y el gasto pblico total (que incluye el gasto pblico primario y los
intereses de la deuda pblica).
Tambin cabe sealar nuevamente que el dficit primario es el que impulsa la

expansin econmica ya que incluye los gastos pblicos que quedan dentro de
la economa y que por el contrario, los intereses de la deuda pblica pueden
extraer recursos del sistema y contraen la actividad econmica.
En la tabla precedente, se presentan los resultados fiscales primarios y totales

desde el ao 1961 hasta el 2008.
Resultado Fiscal del Sector Pblico (Perodo 1961-2008)

En porcentajes del PBI
Ao
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
Resultado Primario
-3,17
-6,08
-5,46
-4,96
-2,93
-3,79
-1,11
-1,27
-0,95
-1,11
-3,55
-4,75
-6,51
-6,62
-12,67
-8,49
-2,26
-2,77
-3,07
-3,72
-5,37
-3,73
-6,41
-5,12
Resultado Financiero
-4,04
-7,18
-6,48
-6,20
-3,86
-4,72
-2,02
-2,18
-1,73
-1,87
-4,40
-5,80
-7,49
-7,75
13,84
-10,26
-3,96
-5,22
-5,57
-6,48
-11,27
-11,36
-10,38
-8,73
Ao
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Resultado Primario
-0,52
-0,97
-4,08
-5,15
-3,66
-3,08
0,03
1,69
1,42
-0,17
-0,93
-1,24
0,80
0,22
-1,11
0,76
-1,96
1,84
3,95
5,19
3,02
3,61
3,14
3,15
Resultado Financiero
-4,95
-4,09
-7,04
-7,93
-7,81
-4,73
-1,42
-0,45
-0,01
-1,67
-2,89
-3,16
-1,50
-2,42
-4,51
-3,30
-7,03
-0,81
1,59
3,54
1,01
1,41
0,90
1,42
Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto, Subsecretara de Presupuesto,

Secretara de Hacienda, Ministerio de Economa de la Nacin.
Los datos de la Oficina Nacional de Presupuesto dependiente de la
Subsecretara de Presupuesto de la Secretara de Hacienda del Ministerio de
Economa de la Nacin reflejan que desde el ao 1961 hasta el ao 2003, el
Estado no registr un resultado financiero positivo (o sea supervit fiscal).
29 / 3
De esta forma, el Estado recurra a financiar su exceso de gasto pblico

(respecto a los ingresos pblicos) con emisin monetaria y con endeudamiento.
Como consecuencia de esta poltica de dficit fiscal permanente, el pas

experiment grandes problemas inflacionarios (principalmente, hasta principio
de la dcada del 90) e importantes incrementos en el nivel de endeudamiento
(fundamentalmente, desde mediados de la dcada de 70).
El desempeo durante la dcada del 90 merece mencin especial por lo

nefasto. Durante este perodo, se emprendi un proceso privatizador de todas
las empresas, hasta ese momento pblicas. De esta forma, el pas se
descapitalizaba, obtena ingresos extraordinarios por la venta de las empresas
pblicas pero al mismo tiempo, continuaba endeudndose.
En los aos 1991, 1992 y 1993, el pas experiment un supervit fiscal primario
de 0,03; 1,69 y 1,42 respectivamente. Sin embargo, el resultado financiero total
fue deficitario (de 1,42%; -0,45% y 0,01% para 1991, 1992 y 1993,
respectivamente.
De
esta
forma,
no
obstante
los
ingresos
pblicos
extraordinarios derivados de haber efectuado las privatizaciones de Fbricas

Militares, Gas del Estado S.E., Sociedad Mixta Siderurgia Argentina SOMISA,
Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires SEGBA, Agua y Energa Elctrica
S.E., Establecimientos Altos Hornos Zapla, entre otras9, el Estado gastaba
(incluyendo el pago de intereses de la deuda pblica) excesivamente.
Peor fue el desempeo presupuestario de otros aos, donde el dficit financiero

total pese a las privatizaciones fue de -3,16% del PBI en 1996 o de 4,51% del
PBI en 1999.
Un listado completo de las empresas privatizadas, concesionadas, liquidadas y/o disueltas puede
obtenerse de la pgina Memoria de las Privatizaciones del Ministerio de Economa de la Nacin
(http://mepriv.mecon.gov.ar).
30 / 3
El pas que dependa fuertemente del endeudamiento entra en recesin y ve

restringida la posibilidad de financiamiento. Argentina perdi independencia
para manejar su poltica econmica, no pudiendo ejecutar un incremento de
gasto pblico primario ni de reduccin de impuestos, incurriendo en dficit fiscal,
para estimular la actividad econmica debido a que no haba capacidad para
financiar dicho dficit.
Por un lado, la economa no poda recurrir a la emisin monetaria porque estaba

prohibida10 por la Ley de Convertibilidad que estableca una relacin cambiaria
fija entre la moneda nacional y el dlar ($1 = U$S1) y que exiga la existencia de
respaldo en reservas de la moneda circulante, por lo que se restringa la
emisin monetaria al aumento del Tesoro Nacional, el cual no tena los recursos
suficientes para estimular el nivel de actividad, precisamente por su desempeo
fiscal.
Por otro lado, los capitales desconfiaban de la posibilidad de repago de la deuda

argentina y por lo tanto, no estaban dispuestos a prestar dinero para financiar el
dficit fiscal.
Por ltimo, las reservas internacionales venan cayendo a pasos agigantados

ante el pronstico de que se iba a abandonar la Ley de convertibilidad.
En esta situacin, la posicin tomada fue la de hacer recorte de gasto pblico

primario (el que reactiva la economa), cumplimiento del pago de los servicios
de la deuda (que extrae recursos del circuito econmico) y de incrementos de
impuestos, a pesar de que ello profundizaba an ms la crisis, con la intencin
de lograr apoyo externo para pasar a ms largo plazo los vencimientos de las
deudas y as no caer en default (cesacin de pagos) y restaurar la confianza de
los capitales. Sin embargo, la historia es conocida, esta poltica econmica
fracas, se cay en una profunda recesin y se abandon la convertibilidad.
10
Adems en caso de que se hubiera podido financiar el dficit fiscal con emisin monetaria, no se hubiera
logrado ningn resultado real, slo inflacin.
31 / 3
A modo de ejemplo en el ao 2000 en plena recesin, se registr un supervit

fiscal primario que es totalmente recesivo y un dficit financiero total. Por todo lo
expuesto, lo ptimo habra sido ejecutar una poltica de dficit fiscal primario
para incrementar la demanda agregada y generar empleo y renegociar el pago
de los servicios de la deuda que implica una salida de recursos de la economa.
Desde el ao 2003 la economa argentina experimenta una recuperacin

econmica muy significativa. No obstante, ms importante an es que el
crecimiento se derrama al conjunto de la sociedad y se traduce en menos
pobreza, ms igualdad y justicia social, ms empleo y de mejor calidad, menos
marginalidad y exclusin social, ms educacin y salud, o sea que en definitiva
la sociedad tiene una mejor calidad de vida.
Este crecimiento de la economa, est acompaado por un desempeo fiscal

consistente en supervit. Por primera vez, desde que hay datos disponibles
relativos al resultado presupuestario del Estado, Argentina obtiene supervit
fiscal.
El supervit fiscal favorece la creacin de un fondo de maniobra que podra

aplicarse con un fin anticclico en caso que la economa as lo requiera.
Vale destacar que se observa que, durante este perodo, el desempeo fiscal es
planificado, teniendo en cuenta que en primer lugar se procedi a atender las
necesidades socioeconmicas presentes pero a medida que se contina
creciendo y resolviendo dichas necesidades se fue pensando ms en el largo
plazo con un fin de estabilizacin econmica.
De esta forma, en los ltimos aos, el Estado desempea la primordial tarea de

procurar la satisfaccin de las necesidades actuales de la poblacin, pero con
una visin de largo plazo ya que se encuentra en condiciones de enfrentar y
sortear con xito algunas turbulencias que se podran llegar a plantear.
32 / 3
Conclusiones.
La teora keynesiana gener una revolucin en el campo de la economa
aplicada. A partir de la misma, se comenz a debatir respecto a la conveniencia
de la intervencin del Estado y de que forma deba hacerse.
Keynes seala que la economa presenta falencias que desembocan en crisis

econmicas que acarrean grandes costos en trminos socioeconmicos y que
pueden persistir durante un prolongado perodo de tiempo antes que el libre
juego de las fuerzas del mercado restablezcan el equilibrio y se resuelvan las
cuestiones sociales y econmicas.
Por esta razn, Keynes propone que el Estado intervenga en la economa para
evitar, o al menos remediar en un perodo de tiempo corto, las crisis
econmicas.
Para Keynes, la demanda agregada determina el nivel de actividad econmica y

por lo tanto, del empleo. De esta forma, las dificultades que enfrenta la
economa son resultantes de una merma en alguno de los componentes de la
demanda agregada aunque usualmente las fluctuaciones en la inversin privada
inician las crisis. La razn se halla en que las inversiones se basan en
expectativas sobre los beneficios esperados, las cuales son irracionales,
subjetivas y altamente voltiles.
Ante una situacin de crisis, el Estado debe compensar la cada en la inversin

privada con un incremento en la inversin pblica y demuestra que el efecto del
gasto pblico sobre el nivel de actividad es similar al efecto que produce la
inversin privada.
33 / 3
Sin embargo, para poder incrementar el gasto pblico, el Estado debe poder ser
capaz de hacerlo. Para ello, debe poseer los recursos suficientes, los cuales
debieron haber sido acumulados en los tiempos de bonanza econmica.
Entonces, el mayor desafo del Estado est en poder acumular los recursos
suficientes para superar una eventual dificultad econmica, pero sin dejar de
atender las necesidades actuales de la poblacin.
Desde el punto de vista terico, estas recomendaciones son generalmente

aceptadas y pocas veces son objeto de discusin. En la prctica, no obstante, el
Estado rara vez posee una visin de largo plazo que incentive a tener en cuenta
estas recomendaciones de poltica econmica.
De hecho, los gobiernos muchas veces slo se enfocan en el presente sin tomar
los recaudos para el futuro dado que las contingencias podran tener lugar
cuando ya hubieran cumplido su mandato. Es ms, Argentina por primera vez
desde el ao 1961 (primer registro de resultado presupuestario) posee una
visin de largo plazo y est obteniendo supervits fiscales que le brindan una
fortaleza para afrontar una eventual crisis econmica.
34 / 3
Anexo I.
Modelo Keynesiano Completo.
En este anexo se analiza el funcionamiento de una economa con relaciones

comerciales con el resto del mundo.
La economa en su conjunto, esto es en trminos agregados se encuentra en

equilibrio cuando la demanda agregada de bienes y servicios (DA) es igual a la
oferta agregada de bienes y servicios (OA).
OA=DA
(a)
La demanda agregada de bienes y servicios est representada por la demanda

total de los bienes de produccin nacional con destino de consumo, de inversin
privada, de gasto pblico y la demanda del resto del mundo de nuestros bienes,
es decir, las exportaciones (X).
Por lo tanto, se puede expresar:
DA = C + I + G + X
(b)
Por su parte, la oferta agregada de bienes y servicios (OA) se compone de

todos los bienes que estn disponibles para los agentes econmicos
nacionales, ya sea los bienes producidos internamente como los importados.
OA= PBI + M
(c)
Recordar que PBI=Y
35 / 3
De esta forma, se tiene que:
OA = Y + M
(d)
Reemplazando en (a), con (b) y (d), se obtiene:
Y+M=C+I+G+X
(e)
Reordenando, se concluye que:
Y=C+I+G+X-M
(f)
El nivel de actividad (y de ingreso nacional) est determinado por los

componentes de la demanda agregada, es decir, por el consumo, la inversin,
el gasto pblico y las exportaciones neto de las importaciones.
El consumo privado es una variable dependiente del ingreso disponible de los
agentes privados. En este caso, el ingreso disponible es el ingreso total menos
los impuestos pagados, los cuales pueden ser de suma fija (T) o sea,
independientes del nivel de ingreso o proporcionales al ingreso (t Y, donde t
representa la alcuota impositiva).
Yd = Y - T - t Y
(g)
El consumo entonces puede expresarse como
C = C0 + c Yd = C = C0 + c (Y - T - t Y)
(h)
La inversin es:
I = I [Efmg K (e / Cr K)]
(i)
36 / 3
El gasto pblico es:
G=G
(j)
Las exportaciones (X) son exgenas del ingreso de nuestro pas:
X=X
(k)
Se supone que una determinada proporcin (m) del ingreso nacional se destina
a productos importados. Esta proporcin es conocida como la propensin
marginal a importar. Por lo tanto, las importaciones (M) pueden expresarse de la
siguiente forma:
M=mY
(l)
Combinando (h), (i), (j), (k) y (l) en (f) resulta que:

Y = C0 + c (Y - T - t Y) + I [Efmg K (e / Cr K)] + G + X - m Y
(m)
Mediante pasajes de trminos resulta que Y es:

Y = C0 + c Y (1 - t) - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G + X - m Y
(n)
Y - c Y (1 - t) + m Y = C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G + X
()
Y [1 - c (1 - t) + m] = C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G + X
(o)
1
Y=
{C0 - c T + I [Efmg K (e / Cr K)] + G + X}
(p)
[1 - c (1 - t) + m]
37 / 3
En este modelo, el nivel de producto (o ingreso) tambin est determinado por

la inversin privada, el gasto pblico y los impuestos que quitan poder
adquisitivo para el consumo.
La diferencia principal se encuentra en el multiplicador keynesiano 1/[1 - c (1 - t)

+ m], que ahora no es influenciado slo por la propensin marginal a consumir
sino que tambin depender de la alcuota impositiva y la propensin marginal a
importar.
El multiplicador keynesiano ser mayor cuanto mayor sea la propensin

marginal a consumir por la lgica expuesta en seccin de La Teora
Keynesiana.
Por el contrario, a mayor alcuota impositiva y propensin marginal a importar, el

multiplicador keynesiano es menor como consecuencia que ante un incremento
en algn componente de la demanda agregada (por ejemplo, el gasto pblico)
se genera un incremento en el nivel de actividad econmica y en el ingreso de
las familias como efecto directo. Sin embargo, el efecto indirecto o secundario
es bajo porque si las familias enfrentan altas tasas impositivas, percibirn slo
un pequeo incremento en su ingreso disponible y por lo tanto, el consumo se
incrementar poco.
Del mismo modo, en el caso que la propensin marginal a importar sea alta, el
incremento en el ingreso de las familias se destinar en alto porcentaje a
consumir bienes importados y por lo tanto, el efecto indirecto sobre el nivel de
actividad ser de pequea magnitud.
El efecto de cambios en el nivel de gasto pblico es:

1
Y/G =
[1 - c (1 - t) + m]
Del mismo modo, ante cambios en la inversin se obtiene:
38 / 3
Y/I =
[1 c (1 - t) + m]
Y ante variaciones en los impuestos de suma fija:
Y/T =
[1 - c (1 - t) + m]
En sntesis se tiene que:
Y/G = Y/I > - Y/T
Nuevamente, el impacto de las variaciones positivas en la inversin privada y el

gasto pblico sobre el nivel de actividad son iguales pero ms efectivos que la
reduccin de impuestos.
La igualdad del efecto de la inversin privada y el gasto pblico sobre el nivel de

actividad justifica la propuesta de Keynes de incrementar el gasto pblico para
compensar una cada en la inversin privada.
39 / 3
Bibliografa
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Stiglitz, J.: La Economa del Sector Pblico, Bosch, 1998.
41 / 3
Nueva historia econmica de Colombia

Salomn Kalmanovitz (editor)
Con la colaboracin de Edwin Lpez Rivera, Enrique Lpez Enciso, Carlos Brando,
Carlos Alberto Jaimes, y Jos Vidal Castao.
Presentacin.
Hemos llamado a este libro Nueva historia econmica de Colombia por varias razones.
La primera es que combina los mtodos de la historia cuantitativa - que no es nueva
pues cumple ms de 50 aos en buen estado de salud - con el estudio de las instituciones
polticas, legales y de creencias. Las instituciones las entendemos como sistemas de
incentivos que guan el comportamiento de los agentes econmicos, enfoque que si es
novedoso. Hacemos uso tambin, aunque en menor medida, del anlisis de la nueva
economa poltica.
Hemos seguido algunas pautas de la nueva historia econmica, como la definen Della
Paolera y Taylor en una obra colectiva sobre la Argentina: ofrecer el estado actual de
la investigacin, focalizando en las caractersticas de largo plazo de la economa, los
desarrollos ms importantes en poltica econmica y los cambios ms profundos en las
instituciones y en las ideas (Della Paollera, Taylor, 2003, 1).
La Nueva economa institucional fue liderada por las influyentes obras de Douglass
North y de Ronald Coase y ha sido aplicada a la historia de la Amrica Latina por
autores como John Coatsworth, Stanley Engerman y Kenneth Sokoloff, Stephen Haber,
Luis Brtola y otros. Hay que anotar que esta vertiente ha tenido una fuerte resistencia
en el medio colombiano, primero porque viene de la academia anglosajona y porque
adems sugiere que el legado absolutista y religioso colonial es una de las razones del
secular atraso econmico del pas, tocando la fibra sensible de las races nacionales.
Algunos de los autores citados hacen comparaciones entre la trayectoria latinoamericana
y el modelo econmico liberal de Amrica del Norte, lo cual despierta antipata entre
los locales. Eso nos sugiere que el liberalismo filosfico y econmico obtuvo un
desarrollo incompleto en la Amrica espaola y que no alcanz a orientar las
instituciones que se fueron construyendo despus de la Independencia, demostrando
que, en efecto, existe una senda dependiente del pasado.
La nueva economa poltica ha sido desarrollada, entre otros, por el grupo de Daron
Acemoglu, Simon Johnson y James Robinson y utiliza premisas institucionales y de la
ciencia poltica formalizada por medio de la teora de juegos. Es una escuela que est
redefiniendo la ciencia poltica como tal, con un enfoque ms duro y cuantitativo y que
se viene enseando en las universidades de elite norteamericanas. Robinson viene
frecuentemente a Colombia y fue coeditor con Miguel Urrutia de Economa colombiana
del siglo XX: un enfoque cuantitativo.
Un tercer elemento importante en nuestro texto es el recurso a la historia comparada, la
cual contempla que los procesos econmicos pueden ser entendidos mejor comparando
sistemticamente experiencias en el tiempo, por regiones y, sobre todo, por pases
(Hatton, et al, 2007, 3). El anlisis comparativo permite una perspectiva global y
regional que nos revela nuestras peculiaridades y arroja luces sobre nuestro
comportamiento, evitando el estrecho pensamiento parroquial. De hecho, los clculos
sobre el PIB de la Nueva Granada en 1800 y de Colombia en el siglo XIX que aqu
presentamos fueron posibles y adquirieron solidez porque surgieron de la comparacin
con los resultados de estudios sobre otros pases de desarrollo similar o mayor en la
Amrica Latina, de Estados Unidos u otros pases, consultando la importante y
ambiciosa obra de Angus Maddison.
Como constatar el lector que conoce mi obra anterior, hay implcito en este texto una
autocrtica a mi obra de 1985, Economa y nacin. En esta me apegu al anlisis de las
relaciones sociales de produccin, haciendo abstraccin de las instituciones polticas,
ideolgicas y legales que ciertamente marcaron el rumbo de la historia econmica del
pas y continan influyendo el presente. Veinte y tantos aos ms tarde, recapacito y
presento un cuadro ms complejo de relaciones sociales, evolucin de la economa y de
sus sectores, y de los arreglos polticos y constitucionales que caracterizaron cada
perodo.
El enfoque adoptado es diferente al que surgiera en los aos sesenta en el opsculo de
lvaro Tirado, Introduccin a la historia econmica de Colombia, muy influido por el
trabajo de Mario Arrubla y Estanislao Zuleta, quienes desarrollaron una interpretacin
dependentista de la historia. Recurdese la sonora afirmacin de Arrubla: No hay una
historia nacional, slo una historia de la dependencia. As mismo, hay diferencias
notables frente a la obra colectiva ms densa pero tambin eclctica compilada por Jos
Antonio Ocampo, Historia econmica de Colombia, que aplica, en la parte que le
correspondi escribir, un enfoque tambin cuantitativo, organizado por una teora
estructuralista, afn de algn modo con la visin de la CEPAL, siguiendo una
organizacin cronolgica en esta importante obra. Tambin es distinto el enfoque
nuestro al de Hermes Tovar en su obra general sobre la historia de la sociedad
colombiana que asume la inexistencia de progreso material y poltico en la historia
colombiana (Tovar, 2006). Nosotros buscamos medir, en la medida de lo posible, el
crecimiento del producto a travs de la historia, que encontramos como positivo buena
parte del tiempo, en especial durante el siglo XX. As mismo, entendemos que la
Independencia dio inicio a un largo y arduo proceso de construccin de unas
instituciones democrticas que continan siendo imperfectas pero que tambin reflejan
cierto progreso de las libertades para la poblacin colombiana por pocas, como
tambin retrocesos y favorecidas por el desarrollo de la vida urbana del pas.
La historia econmica en Colombia tuvo un fuerte despliegue en los aos setenta del
siglo pasado y constitua el eje central de lo que se denomin como la Nueva Historia
en Colombia (Jaramillo Agudelo, 1992). Los fundadores de la profesin Jaime
Jaramillo Uribe, Germn Colmenares, Jorge Orlando Melo, Hermes Tovar y Luis
Ospina Vsquez le prestaron una gran importancia a las relaciones econmicas dentro
sus enfoques y la generacin posterior (Jos Antonio Ocampo, Jess Bejarano, Marco
Palacios, Adolfo Meisel, entre otros) continu con el empeo.
En 1975 se public la Historia econmica de Colombia de William Paul McGreevey
que tuvo un recibimiento muy hostil por los historiadores, incluyendo a los
economistas, a quienes nos pareca exagerado el uso de las herramientas cuantitativas en
la conformacin de hiptesis de trabajo. Bejarano critic no slo el enfoque de
McGreevey sino que decret que toda la historia cuantitativa estaba en crisis, algo
bastante contra evidente como lo testifica mnimamente la monumental obra de Robert
Fogel. Aunque el trabajo de McGreevey tena sus problemas de rigor en las estadsticas
generadas y algo de ingenuidad en su hiptesis bsica, prob con el tiempo validar

varias de sus hiptesis sobre los costos de transporte y el desarrollo (Meisel, 2007). Sin
embargo, la obra no se volvi a editar y las nuevas generaciones de estudiantes la
desconocen.
La historia profesional con su nfasis econmico y social perdi audiencia a partir de
los aos ochenta. Tradicionalmente, la historia en las universidades colombianas tena
una orientacin radical, por lo menos en el lenguaje. Todava hoy en da quedan algunos
que conciben la historia como una herramienta de lucha contra la dominacin (del
imperio, del capital, de las elites, de gnero o de raza) sacrificando objetividad y rigor.
La historia acadmica tuvo un auge importante en los aos noventa en trminos de
programas y estudiantes; proliferaron nuevos enfoques y escuelas que atacaron
problemas como el de las mentalidades, la vida cotidiana, la historia de la ciencia, la
salud, la vida intelectual y la misma historia de la historia.
Muchos de los trabajos publicados en esta nueva ola confan en las premisas
posmodernas que informan que todos los puntos de vista son relativos, que los saberes
populares son tan ciertos como las ciencias, y de que las ciencias sociales no existen
como tales. Se acogen a los enfoques novedosos de Darrida, Bordieu y otros que tienen
una concepcin de sujeto histrico omnipotente y dominante de todos los grupos
subordinados, algo que no requiere, para ellos, datos, hechos ni verificacin. Niegan,
por lo tanto, el enfoque riguroso de la historia cuantitativa que construye series
estadsticas y organiza los hechos por medio de teoras que arrojan resultados que
pueden ser verificados y contrastadas por hiptesis alternativas a las utilizadas. En
contrario, Michael Foucault uno de los autores ms influyentes en el posmodernismo,
tiene la nocin de que la ciencia representa el poder, lo que de alguna manera extraa la
falsifica. Las ciencias son construcciones sociales y por ello similares al mito o a la
ficcin (Archila, 1999, 265) dir Foucault, aunque tampoco afirmar que son idnticas.
Habr entonces, segn l, muchos metarelatos que mostrarn como las distintas teoras
sociales sirven al poder sin consultar su coherencia, sus bases empricas, la calidad de
sus hiptesis y de sus demostraciones.
Esta forma de pensar est asociada, segn Elster, al funcionalismo primitivo en ciencias
sociales y a la idea de que existen fuerzas obscuras (o resplandecientes) detrs de todos
los fenmenos que siniestra (o milagrosamente) regulan la existencia. En el marxismo y
otras teoras radicales, todos los resultados que favorecen a la burguesa (o al imperio)
son ejecutados por la misma (el mismo) aunque no se sabe de qu manera. No hay
posibilidad de que los eventos estn desconectados entre s, de que sean expresin
desordenada de intereses contrapuestos y carentes de significado, de que existan
equilibrios polticos o empates de intereses econmicos y polticos o de retrocesos
contra los fines de la historia. Sobre todo, los analistas que encuentran la siniestralidad
en las estructuras sociales no se preocupan por establecer los mecanismos de
transmisin entre los eventos y sus consecuencias. Existen fines que se auto cumplen,
sin sujetos que los lleven a cabo. Se le podra aplicar esta crtica tambin a algunas
variantes de historia cuantitativa que confunden las correlaciones economtricas con las
causas de los fenmenos sin entrar a especificar el mecanismo de transmisin que las
conecta. En gracia: el aumento de la oferta monetaria causa la inflacin, s, pero a travs
de cual mecanismo. Ser el crdito privado, el gasto pblico, las expectativas de los
agentes, la puja salarial?
Mauricio Nieto, historiador de la ciencia, dice que el investigador debe advertir cul es
su punto de vista poltico desde el cual interpreta la historia, lo cual parece vlido
porque lo que se pretende construir como futuro sesga la interpretacin del pasado
(Nieto, 2003, 52). As, la historia econmica marxista estara orientada a criticar el
capitalismo y sus relaciones sociales, preludiando el socialismo; la visin conservadora,
por el contrario, dira que el capitalismo es el mejor sistema posible y pasara a resaltar
sus logros, algo que entre otras cosas puede demostrar o no mediante el uso de la
antropometra histrica. La Academia Colombiana de Historia glorificaba a dirigentes
polticos y militares y defenda el papel de la Iglesia en la historia nacional, algo que en
este trabajo se cuestiona. Habra proyectos nacionalistas que insistiran en la
inexistencia de progreso espiritual y material de la sociedad colombiana y tambin los
que buscaran una verdadera independencia del poder dominante de los Estados Unidos.
Una visin poltica liberal aceptara algunas de las virtudes del capitalismo, pero
insistira en que debe ser regulado para poder beneficiar a las mayoras de la poblacin;
criticara un sistema poltico como el colombiano, por su alejamiento de las estructuras
que dividen el poder y permiten el ejercicio de la democracia, pero le reconocera los
lmites que le impuso al caudillismo y las reglas que han permitido la sucesin del
poder. En este trabajo, la ltima es la visin que tiene el editor, aunque pueda no ser
compartida por todos sus colaboradores.
El ambiente adverso a la historia cuantitativa comenz a cambiar con los trabajos del
CEDE de la Universidad de los Andes y de Fedesarrollo en los aos ochenta que
reactivaron la investigacin, en especial de historia del siglo XX. Los trabajos de Jos
Antonio Ocampo, Santiago Montenegro y Eduardo Lora mostraron aspectos nuevos de
la industrializacin, la proteccin y de los equilibrios macroeconmicos ms recientes.
En 1994 el libro de Fabio Snchez, Ensayos sobre Historia monetaria y bancaria de
Colombia, marc un quiebre al especializar la investigacin en historia de la banca y de
las relaciones monetarias. As mismo, desde el Banco de la Repblica, Adolfo Meisel
vena desplegando un amplio esfuerzo en torno a la historia econmica de la costa
caribe y de Cartagena y tambin en la historia del propio banco central.
La situacin se revers plenamente cuando desde el Banco de la Repblica Miguel
Urrutia acometi un importante proyecto de producir una historia econmica del siglo
XX. A la fecha se han editado 5 libros sobre el crecimiento econmico, la demografa,
la calidad de vida biolgica, la agricultura y el transporte; bajo la iniciativa de James
Robinson, se arm un sexto volumen comprehensivo de la historia econmica de
Colombia en el siglo XX, bajo el ttulo, citado atrs, Economa colombiana del siglo
XX: Un enfoque cuantitativo en 2007. El libro fue un gran suceso y se prepara un
volumen similar para el siglo XIX, ahora impulsado por Jos Daro Uribe. La obra que
entregamos hoy al pblico disemina muchos de los hallazgos que este equipo de
economistas e historiadores ha producido sobre el devenir colombiano.
Se puede afirmar que la historia econmica est muy bien en el medio colombiano: se
ensea en el bachillerato y hace parte del pensum universitario de economa acogido
nacionalmente, gracias a que los exmenes de estado para los graduandos (ECAES)
incluyen temas de historia econmica, algo que est sucediendo cada vez menos en los
Estados Unidos. Por lo dems, la historia empresarial, una hija predilecta de la historia
econmica, est presente en los programas de administracin de empresas de las
universidades lderes. La razn es simple: la historia es el laboratorio de la economa o
de casos empresariales en que se tomaron ciertas decisiones. Frente a las nuevas
orientaciones que pretenden conducir la historia por diversos e inciertos caminos, lo

mejor que podemos hacer los economistas y administradores interesados es ofrecer
nuestras alternativas, reafirmar la importancia de los temas sociales, hacer uso de
modelos adecuados y de datos verdicos, continuar con la bsqueda de la objetividad y
del rigor; en fin, elaborar trabajos que demuestren su utilidad para entender mejor el
presente. Y vencer tambin una tendencia inconveniente que comparten muchos
economistas, que es su falta de inters por hacerse entender de un pblico ms amplio,
para sumergirse en un lenguaje complejo de comunidad cerrada.
El libro est organizado en forma ms temtica que cronolgica permitiendo aplicar de
mejor manera diversas teoras econmicas a los datos organizados por el crecimiento
econmico, la historia fiscal, la historia del comercio internacional, la evolucin de los
sectores fundamentales (industria y agricultura), historia laboral, economa poltica,
salud pblica y antropometra, y una breve historia de las ideas econmicas en
Colombia.
El libro se organiza de la siguiente manera:
Un primer captulo que cubre la economa precolombina, la conquista y la colonia con
sus bases y la evolucin demogrfica para terminar con el clculo del PIB de la Nueva
Granada en 1800. El segundo captulo trata la mayor parte del siglo XIX, resaltando las
consecuencias econmicas de la Independencia, presentando la evolucin del PIB
durante el siglo, la evolucin de la minera y de la agricultura, con un anlisis
constitucional y de la organizacin poltica federal.
El tercer captulo cubre el final del siglo XIX, analizando el proceso de centralizacin
poltica de La Regeneracin y el retroceso econmico que produjo. Se pregunta
entonces por las condiciones polticas que permitieron el importante crecimiento que
tuvo la economa colombiana durante el siglo XX, condiciones que tuvieron que ver con
las reformas de facto de la constitucin de 1886 que hizo la administracin Reyes
(1905-1909) y las reformas constitucionales de 1910 que consolidaron la paz entre los
partidos y crearon un medio ambiente propicio para la acumulacin de capital, el
fomento del comercio exterior y de la inversin extranjera. Se analizan tambin las
reformas econmicas que permitieron un crecimiento ordenado dentro de unos relativos
equilibrios macroeconmicos durante el nuevo siglo.
El cuarto captulo parte del anlisis de la poblacin durante el siglo XX, para
complementarlo con el crecimiento econmico. El quinto captulo se concentra en el
comercio internacional que termin siendo insuficiente para profundizar el desarrollo
del pas.
El captulo sexto analiza la poltica fiscal y el endeudamiento externo, mientras que el
sptimo da una visin de pjaro sobre la poltica monetaria. Los captulos 8 y 9 tratan de
la industria y de la agricultura respectivamente, introduciendo adems las relaciones
laborales y la economa poltica del conflicto interno, con claras races en una cuestin
agraria nunca resuelta.
El dcimo captulo analiza tres temas afines: la pobreza, la distribucin de la renta y
elementos de salud pblica cuyos indicadores mejoraron notablemente durante el siglo
XX, pero que todava no son los mejores. El onceavo captulo traza el recorrido del
pensamiento econmico en el siglo XX y elabora una breve historia de la planificacin

estatal. El captulo 12 analiza las polticas econmicas con que se enfrent el perodo
1900-2008 y se concentra en la crisis de 1999-2002, su superacin y el intenso auge con
que se recuper ampliamente la economa entre 2003 y 2007, culminando con la gran
crisis mundial que se inicia en 2008 para trazar algunas perspectivas hacia el siglo XXI.
Esta nueva historia econmica de Colombia, como se expuso atrs, se nutre en especial
del esfuerzo desplegado por algunos economistas que hemos trabajado en el Banco de la
Repblica, que en esta obra se simplifican y se exponen para un pblico de no iniciados,
aunque algn conocimiento mnimo de economa es requerido. Los temas de historia
colonial y el clculo del PIB de la Nueva Granada fueron elaborados por mi persona
cuando fui invitado a la Universidad de Harvard por el Centro David Rockefeller de
Estudios Latinoamericanos, en el otoo del 2005, donde tuve el privilegio de ser
husped de su director John Coatsworth; pude absorber all, de un solo tajo, el enorme
trabajo condensado en la historia econmica de la Amrica Latina que coedit John para
la Universidad de Cambridge.
He recibido todo el apoyo de la Universidad Jorge Tadeo Lozano para emprender esta
obra colectiva el cual agradezco. Igualmente quiero reconocer el trabajo de Edwin
Lpez Rivera no slo en la redaccin de algunos captulos sino en la edicin del texto y
tambin al resto de colaboradores en la elaboracin de esta Nueva historia econmica
de Colombia que se ha querido hacer accesible a un amplio pblico.
Salomn Kalmanovitz.
Colaboradores:
El editor de la obra, Salomn Kalmanovitz, es candidato al PHD por el New School
University, decano de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Jorge
Tadeo Lozano y presidente de la Asociacin Colombiana de Historia Econmica. Autor
de Economa y nacin: una breve historia de Colombia, Las instituciones y el
desarrollo econmico de Colombia, Ensayos sobre banca central en Colombia:
comportamiento e historia, publicados por Editorial Norma y es coautor de La
agricultura colombiana en el siglo XX, editado por el Fondo de Cultura Econmica y el
Carlos Brando: Es Master y Candidato a PhD en Historia Econmica del London
School of Economics (LSE) donde actualmente es profesor asistente de Amrica
Latina y la Economa Mundial desde la Independencia. Es miembro activo de la
Asociacin Colombiana de Historia Econmica y de la Economic History
Society del Reino Unido. reas de inters investigativo: industrializacin en
Amrica Latina y Asia, economa poltica del desarrollo econmico y la
financiacin industrial, e historia empresarial.
Carlos Alberto Jaimes. Magister en economa de la Universidad Nacional de
Colombia y profesor de la Universidad Jorge Tadeo Lozano.
Edwin Lpez Rivera: candidato a la Maestra en Economa de la Universidad
Nacional de Colombia y profesor de la Universidad Jorge Tadeo Lozano.
Coautor del Ingreso Nacional de Colombia en el siglo XIX a ser publicado en
Adolfo Misil (ed.), Economa Colombiana del siglo XIX, Bogot: Fondo de Cultura
Econmica y Banco de la Repblica. Es secretario de la Asociacin Colombiana

de Historia Econmica.
Enrique Lpez Enciso: Diploma de Estudios en Profundidad (D.E.A.) del
Doctorado en Anlisis y Poltica Econmica programa conjunto Escuela de
Altos Estudios, ENSAE y Escuela Normal Superior de Francia, DELTA.
Investigador del Banco de la Repblica. Coautor de La agricultura colombiana en
el siglo XX, Bogot, Fondo de Cultura Econmica, Banco de la Repblica, 2006.
Jos Vidal Castao: candidato a la Maestra en Historia de la Universidad
Nacional de Colombia y profesor de la Universidad Jorge Tadeo Lozano.
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Editorial La Carreta.
GUA DE PROYECTO
SEMANA 1
Proyecto
Analizarlas polticas econmicas de los ltimos cuatro gobiernos
Para la primera entrega contemplar solo la poltica fiscal, monetaria y de precios, y de salarios,
Para la segunda entrega las polticas: exterior (comercial y cambiaria) y social.
Informacin General del proyecto

Resultados del Desempeo
Identificar las polticas econmicas y sociales, su importancia y su incidencia en el

desarrollo econmico.
Identificar las principales polticas econmicas y sociales en Colombia y hacer un anlisis

crtico de las mismas.
Reconocer claramente las polticas econmicas y sociales y ser capaz de contribuir al anlisis
y la opinin crtica sobre las mismas.
INSTRUCCIONES
Primera entrega
Resumen, anlisis y conclusiones de los cuatro ltimos gobiernos con respecto a:
A. Poltica fiscal
a) Presentar cuadros y anlisis de resultado fiscal (ingresos versus gastos del Estado)
b) Frente a los resultados anteriores, confrontar con: el PIB (principales rubros), el empleo y el
desempleo, (endeudamiento externo) y el anlisis del crecimiento econmico frente a los
niveles de pobreza.
c) Determinar, de esos ingresos recibidos, cuntos se destinaron a inversin social, a
endeudamiento externo y a financiar el dficit fiscal.
B. Poltica monetaria:
a) Presentar un anlisis de los agregados monetarios, comportamiento de las tasas de inters,
OMAS y encajes bancarios (conclusiones).
b) Anlisis del manejo de la inflacin durante cada gobierno (cuadros, grficos, anlisis de los
mismos y conclusiones).
C. DE PRECIOS Y SALARIOS
a) De los cuatro ltimos gobiernos, presentar comportamiento de los principales tems (como
la gasolina, el petroleo, el dlar, el caf, etc., anlisis y conclusiones en cada gobierno,
anlisis de subsidios e impuestos a los principales productos agrcolas en cada gobierno,
beneficios y desventajas).
Entrega final del proyecto de aula
2. Resumen, anlisis y conclusiones de los cuatro ltimos gobiernos con respecto a:
A. Poltica exterior
Poltica comercial. Presentar un anlisis de los TLC firmados, ventajas, desventajas y

resultados de su aplicacin, anlisis de las balanzas de pagos, comportamiento de los
principales tems en cada gobierno, grficos y cuadros comparativos de exportaciones e
importaciones (conclusiones).
[ POLTICA ECONOMIA ]
B. Poltica cambiaria
Anlisis de la TRM, comportamiento de la devaluacin y la revaluacin y polticas aplicadas

por cada gobierno para enfrentar las anteriores situaciones cambiarias (conclusiones).
C. Poltica social
Frente al anlisis del presupuesto nacional, evaluar qu porcentajes se dedicaron a:

educacin, salud, manejo del conflicto armado; relacionar el comportamiento del PIB con el
desarrollo econmico, la disminucin del desempleo, disminucn de la pobreza, qu
sectores lograron desarrollo, cuals no y por qu?
Es importante ver un anlisis histrico de los rubros destinados a los principales sectores
sociales, cuya financiacin del Estado mejor o por descuido desmejor su condicin.
De acuerdo al coeficiente de Gini, comparar la pobreza de Colombia con pases de Amrica

Latina, Asa y frica.
Anlisis y conclusiones.
POLTICA
ECONMICA
Definicin de polticas
econmicas y sociales
DEFINICION DE POLITICAS ECONMICAS Y

SOCIALES
DEFINICIONES
POLITICA
Es todo criterio o directriz de accin que se elige en todo proceso para la toma de decisiones al
poner en prctica estrategias, programas y proyectos especficos en cualquier institucin.
POLITICA ECONMICA:
Los gobiernos para poder conducir la economa de los pases manejan un sin nmero de
estrategias con el fin de obtener unos objetivos o resultados econmicos determinados y esto
es lo que se conoce como POLITICA ECONOMICA.
La POLITICA ECONOMICA, son la directrices y lineamientos mediante los cuales el Estado regula
y orienta el proceso econmico de los pases, as mismo define todos los criterios generales que
sustentan, los mbitos fundamentales e instrumentos correspondientes al sistema financiero de

una nacin, al gasto pblico, a las empresas pblicas, a la vinculacin de un pas con el resto
del mundo y a la capacidad productiva1.
Los diferentes problemas a los que estn enfrentadas las economas de los diferentes pases
como: Inflacin, desempleo, devaluacin o revaluacin, dficit fiscal, distribucin desigual de los
recursos y la pobreza, como consecuencia del bajo crecimiento econmico, se pueden controlar
con la implementacin adecuada de diferentes estrategias conducentes a propiciar condiciones,
para la solucin de los citados problemas.
Las polticas econmicas se disean a partir de un profundo anlisis de la problemtica socioeconmica de los pases y persiguen fundamentalmente el logro de tres objetivos bsicos:
Estabilidad Econmica
Crecimiento Econmico
Y Eficiencia en la distribucin de los Ingresos
Aunque existen corrientes, que prefieren la no intervencin del Estado, esta se hace necesaria
para mantener un equilibrio, o con el fin de lograr ciertos resultados, as es como la intervencin
del Estado se puede dar en cinco sentidos a saber:
A. POLITICA FISCAL.
Referida al conjunto de normas que los gobiernos establecen para regular los ingresos y
los egresos de un pas, para ello determina las polticas de gasto pblico, para
funcionamiento del estado, para inversin social, o servicio de la deuda, financiando los
gastos con los ingresos producto de impuestos, venta de servicios, venta de empresas
estatales o ingresos por concepto de endeudamiento.
Por lo anterior la poltica fiscal es la poltica determinada por el sector pblico, cuyo
objetivo es facilitar e incentivar el buen desempeo de la economa de los pases y as
Diccionario de Economa,
http://www.gestiopolis.com/recursos/documentos/fulldocs/eco/diceconomiams-1.htm
lograr niveles aceptables o sobresalientes de crecimiento, controlando la inflacin y

mejorando el empleo, para evitar las fluctuaciones de la economa.
B. POLITICA MONETARIA:
Determinada por el conjunto de normas que regular la masa monetaria dentro de la
economa, estas decisiones adoptadas por las autoridades monetarias dentro de un pas
buscan estabilizar el valor del dinero y evitar desequilibrios permanentes en la balanza
de pagos, ejerciendo una fuerte influencia en las tasas de inters y en la inflacin.
Cuando escuchamos hablar de poltica monetaria , se est hablando de temas

relacionados con el dinero, particularmente la moneda, todas las medidas de poltica
monetaria afectan directamente la oferta monetaria que es el volumen de dinero que se
encuentra a disposicin de la economa de un pas en determinado momento, en su
forma ms simple corresponde a lo que todos conocemos como el efectivo en poder del
pblico y a los depsitos en cuentas corrientes de la banca, los cuales son transferibles
por medio de cheques. Es importante sealar que la oferta monetaria tiene fuerte
influencia sobre la inflacin y adems puede generar desequilibrios o desaceleracin en
la economa.
C. POLITICA DE PRECIOS Y SALARIOS:
El gobierno se vale frecuentemente de esta poltica, para controlar algunos precios de
los bienes y servicios, las autoridades encargadas de la poltica econmica, justifican este
tipo de intervencin aduciendo dos razones: una la de evitar la generacin de
monopolios y la otra es de de mejorar la distribucin del ingreso.
Colombia tiene una estructura econmica mixta y por ello los precios de muchos
productos se establecen por la accin de las fuerzas del mercado, mientras otros
dependen de lo que deciden las autoridades.2
D. POLITICA CAMBIARIA:
Se define como el conjunto de directrices, que ejerce la autoridad monetaria con el
propsito de regular el comportamiento de la moneda nacional (TRM), respecto a las
monedas extranjeras y controlar el mercado de divisas, o sea, implementar acciones
tendientes a fijar o administrar la paridad del tipo de cambio.
BANCO DE LA REPUBLICA, Introduccin al Anlisis Econmico, El caso Colombiano, bogot, 1999, PG, 390.
E. POLITICA EXTERIOR:
Todos los pases tienen un cierto margen para maniobrar y disponer de opciones de
poltica para mantener y manejar apropiadamente las relaciones econmicas con el
resto del mundo.
La poltica exterior est basada en la capacidad de respuesta que tienen los pases frente
a las coyunturas suscitadas en el mbito internacional, una premisa que deben seguir los
gobiernos frente a la poltica exterior es tener un buen manejo de la misma defendiendo
y negociando polticas que no olviden la prioridad del inters nacional.
Es importante sealar que la poltica exterior incluye la poltica comercial y la poltica

cambiara, est fundamentada en la regulacin del comercio internacional con los otros
pases, y la cambiara se centra en el tipo de cambio y las medidas para regularlo.
F. POLITICA SOCIAL:
La poltica social es la intervencin del estado en la sociedad civil, con el fin de lograr
algn tipo de justicia dentro de la sociedad acorde al modelo de desarrollo definido por
el mismo pas.
En Amrica Latina, las polticas sociales fueron incorporadas debido a los altos niveles de
pobreza existente. En las regiones en vas de desarrollo, las polticas sociales de salud,
vivienda, educacin y seguridad social, constituyen un instrumento importante para el
mantenimiento de la paz social y son el mejor instrumento para mejorar la equidad y la
justicia social dentro del sistema capitalista. (Profundizaremos en esta poltica en el
capitulo siete)
LAS POLITICAS PUEDEN SE EXPANSIVAS O RESTRICTIVAS

POLITICAS EXPANSIVAS:
Cuando una poltica busca expandir la economa en casos de recesin o depresin,
cuando hay poco circulante o cuando la demanda agregada esta contrada, las
autoridades encargadas de la Poltica econmica se valen de instrumentos fiscales o
monetarios que permitan que el pbico tenga ms dinero con el fin de adquirir ms
bienes y servicios, que obligan a incrementar la produccin y a generar empleo.
POLITICA CONTRACCIONISTA
Contraria a la anterior en casos de Inflacin o Demanda agregada excesiva, las
autoridades aplicaran polticas fiscales o monetarias que reduzcan el circulante.
En el capitulo tres y cuatro se explicaran las herramientas
contraccionistas empleadas en cada situacin.
expansionista y
DISEO DE LA POLTICA ECONMICA :
El artculo 339, del captulo 2, de LA CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA, establece

que el gobierno est obligado a elaborar un Plan Nacional de Desrrollo PND-,
conformado por un plan general y un plan de inversiones. En este se deben consignar los
fundamentos y lneamientos de la Poltica econmica y social del gobierno de turno.
EL consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES, es la entidad encargada de

tomar decisiones claves sobre la Poltica Econmica y social del gobierno. Encabezado
por el presidente de la Repblica, incluye a los ministros del rea econmica y a los
gerentes del Banco de la Repblica y la Federacin Nacional de Cafeteros . La secretara
el CONPES sigue bsicamente tres pasos :
a. El presidente y el DNP definen el tema a tratar
b. El DNP elabora un documento tcnico en coordinacin con las entidades ejecutoras
de la poltica especfica, aunque en ltimas le compete la responsabilidad tcnica de
las recomendaciones de poltica puestas a consideracin del CONPES y
c. Se discute el documento en el seno del CONPES y se determinan las polticas a seguir
3
GARAY, Luis Jorge, Colombia: estructura industrial e internacional- Diseo de la Politica Econmica, BANCO DE LA
REPUBLICA, 1996,
Es importante sealar que los problemas de desigualdad , han generado un conflicto en

trminos de crecimiento y equidad. Para los que tienen a cargo el diseo de la poltica
econmica , no les ha quedado fcil la priorizacin entre grandes problemas que aquejan
nuestra economa, como son: la inlfacin , las bajas tasas de ahorro, los altos nveles de
pobreza, el desempleo, el dficit fiscal, y sobre todo la desiguadad por los altos grados
de concentracin de la riqueza .
CONCLUSIONES
Las polticas monetaria y fiscal pueden ser utilizadas, en teora, para estabilizar la economa,
pero en la prctica existen obstculos importantes para poner las polticas en prctica4
El inconveniente real al aplicar polticas fiscales y monetarias, es que los efectos nunca se vern
en el corto plazo, la economa se tarda en hacer los ajustes necesarios, por ejemplo la poltica
monetaria modifica la demanda agregada al disminuir la tasa de inters, esto afecta el gasto de
los hogares y la inversin que realizan las empresas, pero, tanto las empresas como los hogares
hacen planeacin de sus gastos con anticipacin. Basados en lo anterior toma tiempo ver los
resultados de la poltica monetaria.
Tambin es importante destacar que las polticas macroeconmicas se ven afectadas por el
entorno de la globalizacin, debido a la influencia de los flujos financieros, que afectan
directamente el tipo de cambio, y condicionan las posturas fiscales y monetarias de los pases.
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http://www.casadellibro.com/libro-politica-economica-4-ed/9788448174767/1774592
PERFIL ECONMICO Y COMERCIAL DE COLOMBIA

Ministerio de Relaciones Exteriores
INFORMACIN GENERAL
Poblacin: 47.044.260 habitantes (09 de mayo de 2013)
PIB nominal: USD 327,6 miles de millones para 2011. 365,4 miles de millones para 2012.*
PIB per cpita: USD 7.114 para 2011. USD 7.841 para 2012.*
Tasa crecimiento real del PIB: 4% para el 2012.
Tasa de inflacin anual: 2,02% (variacin de mayo 2012 a abril de 2013)
Desempleo: 10,2% (marzo de 2013)
Dficit fiscal: 2,8% para 2011.
Total deuda pblica: 40,4% del PIB diciembre 2011 y 38,7% del PIB para diciembre de 2012.
Deuda externa/PIB: 21,56% del PIB o (78.642 millones de dlares) para diciembre 2012.
Perspectiva de crecimiento del PIB a 2013: 4,41% de acuerdo con el FMI y 4,8% de acuerdo con
MinHacienda.
Principales productos de exportacin: Petrleo, carbn, aceites de petrleo, oro, caf, flores,
ferronquel, gas de petrleo, azcar, propileno, bananas, medicamentos y cloruro de vinilo.
Fuente: Banco de la Repblica, DANE, Ministerio de Comercio, Fondo Monetario Internacional (FMI). *Estimado DANE /FMI cifras
provisionales/
COLOMBIA MUNDO
Millones de dlares FOB
Balanza Comercial
Exportaciones totales
Importaciones totales
Balanza Comercial total
2009
32.853
31.188
1.665
2010
39.820
38.351
1.469
2011
56.954
51.998
4.955
Fuente: DANE, MinComercio.
COMERCIO EXTERIOR
Fuente: DIAN; Clculos: DANE COMEX.
2012
60.274
58.632
4.915
2013 Ene y feb.

9.452
9.229
222
Principales destino de
exportaciones
Dlares FOB
Enero y febrero 2013
Estados Unidos
China
Pases Bajos
Venezuela
Espaa
Ecuador
Chile
Reino Unido
Brasil
Per
3.120.197
995.448
408.494
336.200
307.882
305.932
283.923
214.910
213.886
186.918
Principales sectores de exportacin - Enero y febrero 2013 Millones de dlares - FOB

Combustibles y productos de industrias extractivas
6.296
Manufacturas
1.581
Agropecuarios, alimentos y bebidas
1.057
Otros sectores
548
9.452
Total exportado al mundo
Participacin (%)
66,6%
16,7%
10,9%
5,8%
100%
Fuente: DANE.
Principales destino de
importaciones
Millones de dlares CIF
Enero y febrero 2013
Estados Unidos
China
Mxico
Brasil
Francia
Argentina
Alemania
Japn
Corea
Italia
2.851.423
1.612.329
826.487
459.469
339.148
319.753
316.815
217.822
204.271
158.977
Principales sectores de importacin Ene y feb. 2013 Millones de dlares - CIF

Manufacturas
7.343
Combustibles y productos de industrias extractivas
1.254
Agropecuarios y bebidas alimenticias
1.089
Otros sectores
13
Total importado del mundo
9.698
Participacin (%)
75,7%
12,9 %
11,2%
0,1%
100%
Fuente: DANE, MinComercio.
Flujos de Inversin Extranjera Directa (IED) (millones de dlares)

2008
2009
2010
2011
Flujo de IED en Colombia
10.619
7.137
6.899
13.234
Flujo de IED de Colombia al mundo
2.486,0
3.348,1
6.841,7
8.279,7
Total de IED acumulado en Colombia
67.287
74.424
81.323
94.557
2012
15.823
-247,9
110.380
Fuente: BanRep, UNCTAD.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
Pases que ms invirtieron en Colombia

durante 2012
CHILE
PANAMA
INGLATERRA
ANGUILLA
ESTADOS UNIDOS
BRASIL
LUXEMBURGO
CANADA
AUSTRIA
ALEMANIA
SUIZA
ESPAA
FRANCIA
PERU
BELGICA
ISLAS CAYMAN
VENEZUELA
OTROS PASES
SUECIA
BARBADOS
JAPON
BAHAMAS
ISLAS VIRGENES
URUGUAY
ARGENTINA
Dems pases
Subtotal (Inversin Nueva menos Reembolsos de
Capital)
Reinversin de Utilidades
Sector Petrolero
Millones de
dlares
3.073,9
699,4
573,5
480,7
472,3
346,3
242,4
212,0
203,9
193,6
172,4
160,1
124,7
120,1
95,2
76,4
72,8
64,5
57,3
31,7
28,4
26,0
23,5
21,6
18,3
-2.1231
Participacin (%)
19,4%
4,4%
3,6%
3,0%
3,0%
2,2%
1,5%
1,3%
1,3%
1,2%
1,1%
1,0%
0,8%
0,8%
0,6%
0,5%
0,5%
0,4%
0,4%
0,2%
0,2%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
13,4%
5.467,2
34,6%
4.979,0
5.376,8
31,5%
34,0%
Nota: El valor negativo de la inversin indica que se retiraron flujos de capital de Colombia durante 2011.
TOTAL
15.823
100%
Fuente: BanRep
Crecimiento real del PIB (%)
Fuente: DANE, Cepal, Fondo Monetario Internacional.
TURISMO
Fuente: Migracin Colombia, reporte de marzo de 2013.
ECONOMA DEL PAS Y POLTICA ECONMICA

La poltica econmica de Colombia para el 2013 se basa en los siguientes principios:
Poltica Monetaria
El Banco de la Repblica es la autoridad monetaria en Colombia.
ste, por mandato Constitucional, debe mantener el ndice de inflacin en niveles
aceptables con el fin de garantizar un adecuado desempeo de la actividad econmica.
La Junta Directiva del Banco de la Repblica acord que la meta de inflacin para el ao
en curso ser del rango entre 2% y 4%. Para el 2012 la inflacin cerr en 2,44%.
Actualidad: Durante su ltima reunin el pasado 26 de abril de 2013, la Junta del Banco
de la Repblica decidi mantener sus tasas de inters en 3,25% (luego de haberla
reducido 50 puntos bsicos en marzo pasado), esta decisin estuvo basada en los
siguientes factores: En el mbito internacional, los indicadores de las principales
economas muestran un crecimiento modesto en Estados Unidos, recesin en Europa y
una pequea desaceleracin en China. A nivel nacional, se espera que la actividad
comercial con los principales socios del pas disminuya un poco dadas las condiciones
internacionales. Adicionalmente a nivel de la actividad econmica nacional, se espera (de
acuerdo con los indicadores) un crecimiento menor durante el I semestre que el
presentado en el mismo trimestre del 2012. En resumen, la economa colombiana crece
actualmente por debajo de su potencial y la inflacin se sita por debajo del 3%. Las
acciones de poltica monetaria y fiscal adoptadas contribuirn a que en 2013 el producto
se site cerca de la capacidad productiva de la economa y a que la inflacin vaya
convergiendo a la meta de largo plazo.
Esta decisin confirma el carcter preventivo de la poltica monetaria que busca imprimir
confianza a los agentes econmicos y demostrar la capacidad de las autoridades
monetarias para estimular la economa en un entorno internacional altamente voltil y un
entorno local que muestra signos de moderacin.
Poltica fiscal
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico es el encargado de la poltica fiscal del pas.
La poltica fiscal le apunta a la adopcin de instrumentos que eleven el ahorro pblico
en los momentos de auge (gracias a los procesos de racionalizacin de beneficios
tributarios y la presentacin del proyecto de regalas) y una mayor expansin del gasto
en momentos en que la economa presente situaciones de desaceleracin. Esto se
denomina poltica fiscal contracclica.
De igual forma, entr en vigor en enero de 2012 la Regla fiscal, norma por medio de la
cual se busca una reduccin gradual del dficit fiscal del Gobierno nacional y que ste
ltimo no supere cierto porcentaje del PIB2.
Con esta medida, el gobierno se compromete a un manejo sostenible de las finanzas
pblicas, lo cual buscar garantizar la estabilidad macroeconmica del pas.
El Banco Mundial aprob el pasado mes de noviembre un prstamo por 200 millones de
dlares a Colombia para consolidar la recuperacin econmica y la sostenibilidad fiscal
en Colombia. Este prstamo es el segundo de dos de Polticas Pblicas de
Desarrollo (DPL - por sus siglas en ingls), diseado para apoyar el programa
presupuestario del Gobierno colombiano que lidera el presidente Juan Manuel Santos.
El crdito busca, entre otros objetivos, mejorar la predictibilidad y estabilidad del
presupuesto nacional, apoyando la implementacin de reformas claves como la
tributaria de 2010. Tambin busca fortalecer la gestin en el sector social,
http://www.minhacienda.gov.co/MinHacienda/haciendapublica/politicafiscal/informacionfiscal/marcofiscalmedianoplazo
particularmente en el rea de la salud y disminuir la vulnerabilidad fiscal ante riesgos de

desastres naturales.
La regla fiscal fortalece la capacidad del Gobierno para buscar una poltica contra
cclica, incluyendo la implementacin de programas sociales que puedan proteger a los
ms vulnerables en tiempos de desaceleracin econmica.
El slido marco institucional aprobado en aos recientes ha permitido que Colombia se
acerque al equilibrio fiscal. Para el ao 2012 se espera que el dficit del sector pblico
consolidado sea de -0.5% del PIB, y que se reduzca hasta alcanzar un supervit de 0.2%
del PIB en 2016.
ltimas cifras y datos claves de la economa colombiana
Para el ao 2012 la economa colombiana creci 4%. Cabe resaltar en el 2011 el pas
creci un total de 6,6%; mientras que la estimacin del FMI del crecimiento mundial
para ese mismo ao fue de 3,9%
El FMI calific la economa colombiana como saludable y prometedora, gracias a las
polticas macroeconmicas que le han provedo estabilidad. El pasado mes de abril de
2013 en el informe del FMI Perspectivas Econmicas Globales, se mencionaron las
polticas de control de la inflacin en Colombia, las cuales lograron que el pas tenga la
tercera tasa ms baja de Amrica Latina en este ao, tiene el potencial de traducirse en
una mayor estabilidad y ms espacio de maniobra ante una crisis. El FMI en su ms
reciente estimacin prev que el pas crezca 4,1% para el 2013.
El pasado mes de agosto de 2012 Standard & Poors elevo la perspectiva de calificacin
del pas a Positivo. Lo anterior gracias a la efectiva implementacin de las reformas
fiscales y la continuidad en las polticas econmicas las cuales sern la clave para
sostener el crecimiento en el mediano plazo. Adicionalmente, la misma agencia el
pasado mes de abril de 2013, elev la calificacin de deuda soberana de Colombia
pasando de BBB- a BBB, lo anterior gracias a la consolidacin de la economa
colombiana y la implementacin de un proceso de consolidacin fiscal, del crecimiento
del mercado de capitales, al igual que las polticas a favor de la inversin que ha
implementado el Gobierno Nacional.
Por otra parte en pasado mes de marzo de 2013, la firma calificadora Fitch Ratings
cambi su perspectiva de estable a positiva en la calificacin de deuda soberana de
Colombia. Adicionalmente la firma calificadora, en su anlisis considera que la economa
colombiana tiene una ampla resistencia a los choques externos y que mantiene una
dinmica favorable en la deuda del Gobierno.
DANE y Min Hacienda esperan que en el 2013 el pas alcance un crecimiento econmico
de 4,8%. Se espera que durante el I trimestre la economa crezca un 4%.
La IED del 2012 fue la ms alta de los ltimos aos con 15.823 millones de dlares.
A principios del mes de abril se lanz oficialmente el programa anunciado por el
Gobierno Nacional para impulsar la productividad y el empleo (PIPE), el cual tiene como
fin impulsar el sector industrial colombiano y as poder mitigar los efectos negativos de
la crisis internacional, sobre todo en sectores como el industrial y el agrcola. Se espera
que el plan de estmulos aumente en un 1% el PIB del pas para el 2013.
PIPE, es el Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo, el cual cuenta con $5

billones de pesos para generar hasta 350.000 empleos y se espera sea el trampoln para
poder alcanzar el crecimiento econmico de 4,8% que se propuso para este ao. El
programa contempla medidas transversales y sectoriales. De los $5 billones, $2,1
billones se destinarn a la vivienda; $1,2 billones, a las medidas arancelarias; $711.000
millones, a la infraestructura; $545.000 millones, a la agricultura; $287.000 millones, a la
competitividad; $100.000 millones, al comercio y a la industria, y $40.000 millones, a la
lucha anti contrabando.
En resumen estas son las principales reas de trabajo del PIPE:3
1. Se crearn hasta 350.000 empleos. El Pipe tiene por objetivo generar entre
300.000 y 350.000 empleos durante el periodo de la ejecucin. Programas como el
de la segunda fase de las 100.000 viviendas impactarn positivamente a la
generacin de empleo. Dentro del Pipe se contemplan recursos por $50.000 millones
para el programa de Empleo de Emergencia, para personas de bajos ingresos y
especialmente de las zonas de frontera.
2. Alivio para clase media en crditos. Las familias de clase media que compren casa
nueva entre $80 millones y $200 millones tendrn un alivio de $600.000 en las cuotas
mensuales de su crdito hipotecario. En un acuerdo entre el Gobierno y los bancos,
se logr que la tasa de inters pase del 12,5% al 7% anual; los bancos la bajarn a
9,5% y el Gobierno subsidia 2,5%.
3. Subsidios a familias de estratos bajos. Las familias con ingresos entre uno y dos
salarios mnimos sern beneficiarios de un segundo programa de 100.000 viviendas
con subsidios, de las cuales 86.000 son urbanas y 14.000, rurales. Para las viviendas
urbanas de $41,3 millones habr un subsidio directo entre $13 millones y $14,7
millones. El subsidio a la tasa de inters sera de $8 millones. La cuota del deudor no
superar el 30% de sus ingresos.
4. Se electrificarn zonas rurales. Dentro de los planes de infraestructura, se van a
destinar $86.600 millones para la electrificacin de zonas rurales y la normalizacin
de redes elctricas. Estos proyectos estn encaminados a mejorar la calidad de vida
de las personas con la prestacin de un mejor servicio de energa. Este presupuesto
sale de los recursos que se destinarn para infraestructura, por un total de $711.000
millones.
5. Menores tarifas de energa. Una de las apuestas del Gobierno es bajar los costos
de la energa a los industriales, lo cual se espera que en el mediano y largo plazo se
traduzcan en menores tarifas para los usuarios. El Ministerio de Minas y la CREG han
tomado decisiones en materia regulatoria, que apuntan a reducir los sobrecostos de
restricciones del sistema que han generado sobre aumentos de las tarifas en los
ltimos aos.
6. Ms seguridad con 2.500 policas. La seguridad sigue siendo una gran
preocupacin para los ciudadanos. Para esto, dentro del Plan Pipe se acord destinar
$187.000 millones para incrementar el pie de fuerza de la Polica Nacional en 2.500
nuevos efectivos, que permitirn continuar generando un clima de seguridad y
confianza tanto para las empresas como para los ciudadanos.
Fuente. La Repblica.
7. Precios ms competitivos. Las medidas sectoriales que se le otorgaron a la

industria y a la agricultura, as como las transversales como las cambiarias van a
hacer que en el mediano y largo plazo hayan precios ms competitivos. Por ejemplo,
con el alivio de $1,2 billones por cuenta de la prrroga que se mantiene de cero
arancel para bienes no producidos en el pas significar un mayor ahorro y mejores
precios al consumidor final.
Durante la primera semana del mes de mayo de 2013, el pas solicito la renovacin la
lnea de crdito que tiene con el FMI, la cual est destinada a la contingencia contra
riesgos externos. Esta lnea de crdito busca sustituir un anterior programa de dos aos
por US$6.000 millones, el cual finaliza en mayo de 2013. Aunque la lnea de crdito
busca proveer al pas de liquidez en caso de sufrir estos riesgos externos, estos fondos
nunca han sido utilizados.
Producido por: Direccin de Asuntos Econmicos, Sociales y Ambientales.
La globalizacin y el marco de poltica econmica colombiana

Por Jos Daro Uribe E.
I. Introduccin
En los ltimos aos, la fuerte expansin de la economa mundial ha contribuido al buen desempeo de la
actividad productiva en Colombia y ha generado nuevos y diversos retos para la poltica econmica. Entre
estos quisiera destacar los siguientes:
Continuar reduciendo la inflacin y mantener el crecimiento de la economa en un nivel

sostenible..
Facilitar el ajuste de la economa a la fuerte apreciacin real del peso y a los cambios mundiales
en los precios relativos.
Todos estos fenmenos estn interconectados y se relacionan con un perodo de fuerte crecimiento de la
economa mundial, as como con la incorporacin de China, India y los pases de Europa Oriental al mercado
global. Buena parte de los retos de poltica surgen de la incertidumbre sobre la duracin de la expansin
mundial, y de las dificultades sectoriales o individuales relacionadas con los cambios fuertes y rpidos de
algunos precios relativos importantes.
A continuacin describo brevemente los principales efectos de la globalizacin sobre la economa
colombiana. Luego analizo cmo, en el pasado, movimientos favorables en los trminos de intercambio y en
los flujos de capital han llevado a fuertes ciclos de crecimiento econmico. Finalmente, identifico los
principales elementos de un marco de poltica econmica que ayude a suavizar los ciclos econmicos, con
especial nfasis en el papel de la poltica monetaria en este proceso.
II. Algunos efectos econmicos de la globalizacin
La economa mundial, como es bien conocido, ha tenido en los ltimos cuatro o cinco aos una
expansin econmica no vista desde hace varias dcadas. Esta expansin, adems, tiene (al menos) dos
elementos que la diferencian de experiencias pasadas. Primero, que China y en menor medida India han
contribuido fuertemente al crecimiento global. Estos pases tienen abundancia de mano de obra y escasez de
recursos naturales.
Segundo, que el crecimiento ha sido prcticamente generalizado a todos los pases y regiones y a
diferencia de lo ocurrido a comienzos de los aos 70, hasta el momento no ha venido acompaado de
fuertes presiones inflacionarias. Esto puede contribuir a que la actual expansin de la economa mundial sea
ms duradera que la de esa poca (Krueger, 2007).
En cuanto a Colombia, al igual que muchos otros pases se ha beneficiado fuertemente del incremento
del producto mundial y de la mayor interdependencia comercial y financiera entre los pases. La gran
expansin de la economa mundial, en combinacin con la ya mencionada de la produccin en China, India y
las economas de Europa del Este, han llevado a un aumento substancial en la demanda de petrleo, carbn y
ferronquel, los tres principales productos de exportacin del pas.
En contraste, y debido en parte a un traslado hacia una mayor cantidad de importaciones provenientes
de pases como China que tienen bajos costos salariales y de produccin, los precios de los bienes
manufacturados importados han cado o crecido a tasas relativamente bajas por varios aos consecutivos. Este
es el caso, por ejemplo, de los precios del vestuario, los electrodomsticos, los automotores y los
computadores, entre muchos otros.
En consecuencia, los precios de los bienes importados han cado en relacin con los precios de los
bienes exportados. As, los trminos de intercambio han mejorado y la economa colombiana ha recibido un
choque positivo de ingreso y riqueza real. Esto ltimo ha facilitado el crecimiento del gasto de los
consumidores, las empresas y el Estado.
Adems, con altos precios del petrleo, la economa venezolana, el segundo socio comercial de
Colombia, ha crecido a tasas altas y demandado en nuestro pas grandes cantidades de alimentos y productos
manufacturados. De igual manera, el mayor crecimiento de la economa mundial ha llevado a que las
exportaciones a destinos diferentes a Estados Unidos y Venezuela hayan crecido ms de 60% en los ltimos
cuatro aos.
Por su parte, la inversin extranjera directa neta ha aumentado de niveles anuales promedio de US
$2.873 millones en 2004, a ms de US$ 5.365 en 2006. Esta inversin ha ido a incrementar la produccin de
bienes bsicos, ingresando a actividades exportadoras y, en algunos sectores, ha aprovechado las
oportunidades de negocios creadas por el propio crecimiento interno. Este es el caso, por ejemplo, de la
inversin extranjera en los sectores de comercio y servicios financieros, actividades en las cuales, adems, se
ha observado un importante incremento en la productividad.
La mejora en los trminos de intercambio y la entrada de capitales en forma de inversin extranjera
directa han resultado en una fuerte apreciacin del peso, tanto con respecto al dlar como frente a una canasta
de monedas.
Con el aumento en los precios internacionales de nuestros principales productos de exportacin, la
mayor demanda de exportaciones y la mejora en los niveles de confianza y seguridad, los crecimientos de la
inversin y del consumo de los hogares se han acelerado, como tambin lo ha hecho el crecimiento real de la
economa. Despus de dos aos consecutivos en que la economa se expandi a tasas anuales cercanas al 5%,
en 2006 la tasa fue 6.8%, y en el primer semestre de este ao, 7.5%.
En cuanto a la inflacin, la expansin de la demanda ocasionada por la mejora en los trminos de
intercambio ha contribuido a la existencia de presiones moderadas sobre la capacidad productiva. Adems, los
precios del combustible han subido y el reciente aumento de las exportaciones de alimentos a Venezuela ha
presionado al alza el precio interno de algunos alimentos. Todos estos son cambios en precios relativos y lo
que pase en el futuro con el nivel general de precios depender de las decisiones de poltica monetaria.
Un fenmeno ms estructural, el incremento de la competencia proveniente de economas con
abundante cantidad de mano de obra barata, ha implicado que muchos productores nacionales encuentren que
se ha limitado su capacidad de aumentar precios, an en un ambiente de fuerte de crecimiento de la demanda.
As mismo, en algunos sectores productivos la intensificacin de la competencia ha moderado el crecimiento
de los salarios, ha presionado a la baja los costos de otros insumos, y ha incentivado mejoras en la eficiencia
productiva. Esto puede llevar, eventualmente, a que la inflacin en Colombia se vuelva menos sensible a los
cambios en las brecha de producto del pas y algo ms a la brecha de producto mundial.
En sntesis, la mejora en los trminos de intercambio y los flujos de capital en forma de inversin
extranjera directa han contribuido a que se haya dado un perodo de fuerte expansin de la economa.
Fenmenos similares, sin embargo, han ocurrido en el pasado incluso antes de la intensificacin del proceso
de globalizacin y en todos ellos a los aos de auge siguieron pocas de bajo crecimiento o crisis. Por lo
tanto, uno de los retos fundamentales de la poltica econmica actual es contribuir a que estos ciclos de
bonanza y recesin no se repitan y a que la economa colombiana puede extraer el mayor beneficio del
proceso de globalizacin. Para este fin es importante entender las causas de estos fenmenos en el pasado,
tema de la siguiente seccin.
III. Trminos de intercambio, flujos de capital y ciclos econmicos
El grfico 1 muestra cuatro ciclos econmicos desde 1970, descritos por la evolucin de la tasa de
crecimiento del PIB real. Como se mencion, parece que altas tasas de crecimiento siempre son seguidas por
una disminucin de estas mismas tasas. El PIB per capita cay por lo menos en un ao en cada ciclo.
Por otro lado, cuando miramos la fuente de estos ciclos se observa que los trminos favorables de
intercambio y los flujos de capital actan como impulsos para cada ao.
De hecho, el grfico 2 muestra los trminos de intercambio en relacin con el crecimiento del PIB.
Antes de 1990, el caf fue el principal producto de exportacin; entre 1977 y 1986, incrementos en su precio
internacional estimularon la demanda aproximadamente un ao despus. Estudios recientes del Banco de la
Republica confirman una correlacin de 0.6 entre los trminos de intercambio, rezagados tres trimestres, con
el ciclo del PIB, para datos desde 1994. (Parra 2007)
Grfico 1. Cuatro ciclos econmicos desde 1970

10%
7%
4%
1%
-2%
-5%
-3
-2
-1
1975-1985
1969-1977
2
1991-2001
1983-1992
4
2004-2007:I
Years relative to peak in

growth
Fuente: GRECO y clculos propios
Grfico 2. Trminos de intercambio y crecimiento del PIB

10
Percentage
Terms of Trade (RHS)

GDP growth (LHS)
8
6
0
-2
-4
2.2
2
1.8
4
2
1970=1
1.6
coffee price
boom I
1.4
coffee price
boom II
1.2
1
-6
0.8
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006
Por su parte, el grfico 3 muestra la cuenta financiera y los flujos netos de inversin extranjera directa en
relacin con el crecimiento del PIB en Colombia. Las fluctuaciones en la financiacin internacional coinciden
con las fluctuaciones del crecimiento del producto en los aos ochenta. A final de los noventa, los flujos de
inversin extranjera directa fueron atrados principalmente por el sector petrolero.
Grfico 3. Cuenta financiera, flujos de IED y crecimiento del PIB

10
Percentage
FDI inflows % GDP (RHS)

GDP growth (LHS)
Financial account % GDP (RHS)
-2
-4
8
7
6
Bank lending
debt crisis,
Baker plan
4
FDI in petroleum and
utilities
3
2
1
-6
0
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006
Este grfico tambin muestra que los trminos de intercambio y los flujos de prstamos internacionales
a Colombia han sido voltiles. En general, han actuado primero como impulso a los perodos de auge y luego
han actuando como detonadores para exponer la vulnerabilidad que se ha acumulado con los aos. Por
ejemplo, en 1998 un incremento en los mrgenes de los mercados internacionales de deuda, asociado con la
crisis asitica, inici una crisis en nuestro pas.
La literatura confirma que este patrn es comn a las naciones en va de desarrollo. El consenso es que
los choques de los trminos de intercambio son una fuente importante de los choques al crecimiento en los
mercados de los pases emergentes (Mendoza, 1995). Otros han encontrado evidencia de que los flujos de
capital son pro-cclicos (Reinhart, Vgh and Kaminsky, 2004).
La pregunta que era y sigue siendo relevante es: si las fluctuaciones en los trminos de intercambio y en
los flujos de capital son tan voltiles, Por qu no se ahorra en los buenos das para los malos?
Para entender esto, Lavan Mahadeva, en el Banco de la Republica, me ha ofrecido un esquema simple
para diferenciar los papeles de distintos actores en el drama de los ciclos econmicos. l ha clasificado las
variables en impulsos, amplificadores, sntomas y detonadores. Vase el grfico 4. Los impulsos desencadenan
el ciclo, los amplificadores son aquellos factores que generan un resultado no sostenible ante lo que debera
ser un impulso favorable, los sntomas son las variables que revelan la vulnerabilidad del crecimiento, y
llamamos detonadores a aquellas que inician una crisis, exponiendo esas vulnerabilidades.
El punto es que los impulsos y los detonadores, que como hemos visto son factores tpicamente
internacionales, siempre van a estar ah. Un pas en va de desarrollo como Colombia no puede desprenderse
de ellos por s solo.
Por otro lado, aunque los sntomas de la enfermedad, como un dficit no sostenible en la cuenta
corriente o una apreciacin de la tasa de cambio, pueden ser tratados, algunas veces el tratamiento es peor que
la enfermedad.
Por lo tanto, nuestro enfoque lleva a que nos concentremos en los amplificadores, en donde creemos
que hay una clara responsabilidad para la poltica econmica domstica.
Qu podra ser un amplificador? La teora del consumo intertemporal nos da una respuesta sencilla. Un
amplificador es cualquier factor que impide la suavizacin de la respuesta del consumo a un impulso favorable
del ingreso. El grfico 5 compara el crecimiento del consumo real privado con el del ingreso privado real
disponible. Se ve claramente que hay una falla en la suavizacin del consumo ya que las dos series se siguen
de cerca la una a la otra. Si en Colombia operara la suavizacin del consumo, ahorraramos en los das buenos
para los malos. Solo as podramos beneficiarnos de las ventajas del desarrollo internacional. Otros
amplificadores pueden exacerbar los cambios en la inversin fija o en el consumo permanente que se originan
en eventos externos.
Grfico 4: Anatoma de un ciclo econmico
Impulsos
Sntomas
Detonadores
Amplificadores
Grfico 5. Consumo privado e ingreso disponible privado

Percentage change
Private consumption
8
6
4
2
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004-2
Private disposable
-4
income
-6
-8
Fuente: DANE y clculos propios

Una razn para que el consumo en Colombia no se haya suavizado es que en nuestro pas las empresas
se enfrentan con una incertidumbre muy alta y no pueden asegurar un pago estable a los prestatarios; lo
podemos constatar al observar la alta prima de riesgo y las fricciones en el crdito domstico. La teora nos
indica que altas tasas de inters para prstamos y altas tasas de descuento llevan a que los consumidores no
suavicen los flujos de ingresos temporales.
El comportamiento pro-cclico del crdito financiero tambin amplifica los ciclos de la inversin y del
consumo de bienes durables. Naturalmente esto concuerda con la evidencia de que los precios de los activos
(sobretodo los precios de la vivienda) son pro-cclicos. Vase el grfico 6, tambin basado en un estudio
reciente del Banco de la Republica (Tenjo, Charry, Lpez, Ramrez, 2007).
Grfico 6. Precio de activos y crecimiento del PIB

60%
10%
Asset prices
(LHS)
50%
8%
40%
6%
30%
4%
20%
2%
10%
0%
0%
-10%1970
-2%
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005 -4%
GDP growth (RHS)

-20%
-6%
Fuente: Tenjo , Charry, Lopez y Ramrez (2007)

Otra razn por la cual la suavizacin del consumo puede estar fallando en Colombia es que una
proporcin mayoritaria de los choques al ingreso son permanentes y no temporales. Aguiar y Gopinath
recientemente reportaron que ello es tpico de las economas en los mercados emergentes y sugieren que
probablemente se debe a los cambios en los regmenes polticos y a la volatilidad de las tasas de inters.
Aunque es ms difcil comprobarlo, tambin parecera que el consumo ha sido pro-cclico porque las
polticas econmicas, sean la monetaria, la fiscal o la de estabilidad financiera, han sido excesivamente procclicas. Si los consumidores o las firmas enfrentan bajas tasas de inters y obtienen crdito con facilidad
durante los auges creados por trminos favorables de intercambio y flujos externos, naturalmente reciclarn
aquellas ganancias y las convertirn en demanda de bienes de consumo y en inversiones riesgosas, y no tanto
en ms ahorro ni en mayor inversin eficiente.
IV. El papel de las polticas macroeconmicas para el ajuste ante los cambios
La experiencia colombiana sugiere entonces que las dificultades para suavizar el consumo despus de
que se registran choques externos, explican parte importante de los ciclos econmicos. Adems, es altamente
probable que las polticas monetaria, fiscal y financiera estn en el centro de la explicacin del
comportamiento pro-cclico del gasto. Cmo pueden estas polticas contribuir a suavizar los ciclos
econmicos y a que Colombia se beneficie al mximo de la globalizacin?
En relacin con la poltica monetaria, la poltica de la Junta Directiva del Banco de la Repblica se
orienta a alcanzar y mantener una inflacin baja y estable. Para ese propsito, la poltica monetaria es
simtrica. El Banco est dispuesto a permitir reducciones en el crecimiento de la demanda cuando las
perspectivas apuntan a que la inflacin superar las metas, y facilita una mayor expansin del gasto con
menores tasas de inters cuando la inflacin proyectada se encuentra por debajo de las mismas.
La inflacin baja y estable ayuda a que las personas y las empresas lean de mejor manera las seales de
precios y a que no se presenten grandes desequilibrios entre la oferta y la demanda agregada. Con esto se evita,
por ejemplo, que en perodos de auge causados por condiciones externas favorables se realicen inversiones
improductivas o se generen burbujas en los precios de activos que eleven el riesgo financiero en la economa y
comprometan la sostenibilidad de su crecimiento.
Adicionalmente, si las metas de inflacin se cumplen y se acercan al objetivo de mediano y largo plazo
(3% , ms o menos un punto porcentual), la credibilidad de la poltica monetaria se fortalece y se anclan las
expectativas de inflacin. Esto tiene varios efectos positivos, entre los cuales quisiera destacar los siguientes:
Inflaciones bajas y estables reducen la incertidumbre en las decisiones de inversin de largo plazo y
las primas de riesgo demandadas por los inversionistas. Esto disminuye el nivel y la volatilidad de las
tasas nominales de inters de largo plazo, al igual que reduce la volatilidad de la inflacin y del
crecimiento. La menor volatilidad macroeconmica y las menores tasas de inters de largo plazo
promueven la inversin que se necesita para ajustar las economas ante cambios en las condiciones
externas.
En economas con expectativas ancladas a las metas de inflacin y con bancos centrales crebles, se
limita la transferencia de presiones alcistas de la tasa de cambio a los precios. Esto lleva a que la
poltica monetaria no tenga que ser pro-cclica cuando la economa recibe choques que deprecian la
moneda local y reducen el crecimiento. Ms an, con expectativas ancladas y metas de inflacin
crebles, la poltica monetaria puede ser contra-cclica.
Un elemento central del esquema de inflacin objetivo es la flexibilidad de la tasa de cambio. La Junta
Directiva del Banco de la Repblica no tiene una meta o un nivel preferido de tasa de cambio. Pero el Banco
intervino entre septiembre de 2004 y mayo de 2007, siempre de manera esterilizada, en el sentido de que la
tasa de inters de corto plazo se mantuvo la mayor parte del tiempo en el nivel considerado coherente con el
logro de las metas de inflacin.
La fuerte apreciacin real del peso en los ltimos cuatro aos se ha dado a travs de la apreciacin
nominal, con una tasa peso - dlar que alcanz cerca de $3.000 en el primer trimestre de 2003 y hoy est
alrededor de los $2.020. En un contexto en el cual los trminos de intercambio mejoran, la inversin
extranjera directa y las remesas de colombianos en el exterior crecen, y el dlar tiende a devaluarse frente al
resto de monedas del mundo, una tasa de cambio fija habra obstaculizado las seales de precios y el ajuste
de la economa habra tenido lugar a travs de mayor inflacin. Ello hubiera impuesto a la economa los
costos asociados con una innecesaria variabilidad del producto y el empleo.
As mismo, el fuerte crecimiento de la inversin en maquinaria y equipo en distintos sectores de la
economa sugiere que las empresas que operan en el pas estn aprovechando la apreciacin del peso (la cual
reduce el precio en pesos de las importaciones de bienes de capital) para incrementar su productividad y
mejorar su competitividad. Se observa tambin que muchas empresas industriales estn aprovechando el
bajo costo de bienes intermedios importados y que algunas de ellas estn concentrando su atencin en
produccin de mayor valor agregado. En sectores como la industria, la construccin y el comercio, el
empleo y la produccin han crecido, aprovechando el incremento en el ingreso y la fortaleza de la demanda
interna.
Desde el punto de vista sectorial, sin embargo, la apreciacin del peso y los cambios en los precios
relativos han sealado la necesidad de ajustes ante modificaciones en la economa mundial. En particular,
estos fenmenos han intensificado la presin en algunos sectores productores de bienes agrcolas y
manufactureros, bien sea porque la apreciacin ha venido acompaada por bajos precios internacionales de
sus productos o por barreras comerciales, o porque han debido enfrentar la fuerte competencia de
productores de otras economas emergentes. Todo esto ha reducido los ingresos por exportaciones en
algunos sectores y ha reducido los precios de las importaciones que compiten con la produccin nacional.
En ciertos casos, como en la produccin de flores, calzado y algunas confecciones, se han cerrado plantas o
ha disminuido notablemente el empleo
La flexibilidad cambiaria no significa, sin embargo, que los movimientos de la tasa de cambio no se
tengan en cuenta en la formulacin de la poltica monetaria; por el contrario, esos movimientos juegan un
papel central en las discusiones sobre el tema. La tasa de cambio afecta la demanda agregada al cambiar los
precios relativos y modificar la demanda de bienes y servicios transables y no transables. De esa manera
incide en los pronsticos de inflacin y crecimiento que sirven para la toma de decisiones sobre tasas de
inters.
Una sana poltica fiscal, que en lo macroeconmico se concentre en reducir y mantener bajo el nivel
de deuda pblica como proporcin del PIB, tambin contribuye a estabilizar la economa y a que sta pueda
absorber apropiadamente los choques externos. Esta tarea la cumple a travs de tres canales (Uribe, 2006):
Reducir la razn deuda/PIB incrementa la robustez de la economa y le permite responder a

choques externos negativos, tales como cambios en la liquidez internacional o en las tasas de
inters externas. Esta relacin es uno de los principales factores que tienen en cuenta las agencias
de riesgo cuando asesoran sobre las respuestas de las economas a choques.
Una razn deuda/PIB baja permite que el gobierno opere bajo polticas fiscales contra-cclicas.
Un razn deuda/PIB baja reduce la exposicin del sector publico al riesgo del tipo de cambio
externo y la del mercado financiero al riesgo del mercado domestico. Esto fortalece la estabilidad
financiera.
Finalmente, la flexibilidad de la economa mejora con un sistema financiero eficiente. Como es bien
conocido, el sistema financiero nacional amplifica y propaga los choques externos en los mercados de las
economas emergentes, en lugar de contribuir a suavizar los efectos de esos choques. La acumulacin de
desequilibrios internos y externos, y las subsecuentes recesin y crisis financiera de los aos noventa en
Colombia, muestran el riesgo de un comportamiento pro-cclico en el sistema financiero.
V. Conclusiones
Concluyo con cuatro puntos claves.
Colombia se ha beneficiado por el crecimiento econmico global de los aos recientes.

En el pasado, choques positivos de los trminos de intercambio y flujos de capital hacia Colombia
han devenido en periodos de bajo crecimiento y recesiones.
Son primordiales buenas polticas macroeconmicas para maximizar el beneficio de la globalizacin,
minimizando el riesgo.
Nuestra estructura de poltica monetaria (esquema de inflacin objetivo) con tasa de cambio flexible,
ha mitigado los efectos de los choques y ha facilitado el ajuste de la economa a nuevas
circunstancias externas.
Referencias
Aguiar, M., and G. Gopinath, Emerging market business cycles: the cycle is the trend, Journal of
Political Economy 115, 2007 Reinhart.
Parra, J (2007) Stylized facts and the Colombian business cycle, Banco de la Repblica . Prxima
publicacin.
Mendoza E (1995). The terms of trade, the real exchange rate, and economic fluctuations.
International Economic Review 36 (Feb 1995): 101-137.
Tenjo, F, L. Charry, M. Lpez y J. Ramrez (2007) Acelerador financiero y ciclos econmicos en
Colombia: un ejercicio exploratorio, Banco de la Repblica, Borrador No.
SEMANA 3
TEMA(S): POLITICA FISCAL
1. Comprender el significado de la Poltica Fiscal

2. Entender la aplicacin de la Poltica Fiscal en el contexto econmico
3. Identificar los instrumentos de la Poltica Fiscal para contrarrestar la inflacin o la
deflacin
4. Identificar los logros y desaciertos de la Poltica Fiscal
Bienvenidos estudiantes, a la unida dos
En esta unidad se desarrollarn los temas relacionados con la Poltica Fiscal y la Poltica
Monetaria.
Nos centraremos en:
Definiciones de Poltica Fiscal
Aplicacin de la Poltica Fiscal
Instrumentos de Poltica Fiscal
Logros y desaciertos de la Poltica Fiscal
Comprender el significado de la Poltica Fiscal
Entender la aplicacin de la Poltica Fiscal en el contexto econmico
Identificar los instrumentos de Poltica Fiscal para contrarrestar la inflacin o la deflacin
Identificar los logros y desaciertos de la Poltica Fiscal
ACTIVIDAD
SEMANA
INSTRUCTIVO
Primera entrega
del proyecto
grupal
Tres
Realizar resumen, anlisis y conclusiones de las polticas

fiscales, monetarias y de precios y salarios de los ltimos
cuatro gobiernos
Objetivos de la
unidad
Tres

objetivos
Capitulo tres:
Poltica fiscal
Tres
Video cpsulas y
videos
Tres
Leer, analizar y presentar conclusiones
Recursos
adicionales
Proyecto de aula
Tres
Hacer las lecturas adicionales
Tres
Primera entrega
Teleconferencia
Tres
[ POLITICA ECONOMICA ]
SEMANA 4
TEMA(S): POLITICA MONETARIA
1. Comprender el significado de la Poltica Fiscal

2. Entender la aplicacin de esta Poltica en el desarrollo de la economa.
3. Identificar los instrumentos de Poltica Fiscal y su acertada aplicacin
4. Analizar aciertos y desaciertos de la Poltica Fiscal dentro del contexto econmico
colombiano
Apreciados estudiantes en esta cuarta semana nos centraremos en:
Definicin de Poltica Monetaria
Aplicacin de la Poltica Monetaria en Colombia
Herramientas de Poltica Monetaria en Colombia
Logros de la Poltica Monetaria en Colombia.
Comprender el significado de la Poltica Fiscal
Entender la aplicacin de esta Poltica en el Desarrollo de la economa
Identificar los instrumentos de la Poltica Fiscal y su acertada aplicacin
Analizar los aciertos y desaciertos de la Poltica Fiscal dentro del contexto econmico
colombiano
ACTIVIDAD
SEMANA
INSTRUCTIVO
Evaluacin parcial
Cuatro
Estudiar los temas vistos y desarrollar el parcial en los tiempos

y trminos establecidos en el aula
Objetivos de la
unidad
Cuatro

objetivos
Capitulo cuatro:
politica monetaria
Cuatro
Video cpsulas y
videos
Cuatro
Leer, analizar presentar conclusiones
Recursos
adicionales
Cuatro
Proyecto de aula
Cuatro
Iniciar la preparacin de la segunda entrega
Teleconferencia
Cuatro
Actividad de
repaso
Cuatro
Realizar la actividad de repaso para fortalecer los aprendizajes
Video resumen
Cuatro
Ver el resumen de la segunda unidad
[ POLITICA ECONOMICA ]
POLTICA
ECONMICA
Poltica Fiscal
POLTICA FISCAL
La poltica fiscal es la poltica de gobierno relacionada con el nivel de compras del Estado , el
nivel de transferencias y la estructura impositiva 1
La Poltica Fiscal es el conjunto de normas que regulan los ingresos y gastos del Estado, la
poltica fiscal es la poltica que sigue el sector pblico respecto de sus decisiones sobre gasto,
impuestos y endeudamiento2. En Colombia esta poltica est en cabeza del Ministerio de
Hacienda. Esta poltica econmica es una de las que el Estado participa activamente.
Colombia viene de una tradicin centralista y de una inconveniente unidad de Iglesia y Estado
que slo se han fracturado recientemente. El centralismo implicaba una tributacin sin
representacin que era frreamente resistida por los ciudadanos con subterfugios de evasin y
elusin. En este sentido, el Estado colombiano no ha ganado histricamente el monopolio de la
fiscalidad, ilustrado, entre otros, por organizaciones diversas que imponen contribuciones
forzosas, la evasin generalizada de impuestos o por la administracin del impuesto cafetero por
su gremio (Salomn Kalmanovitz)3(ver, documento adjunto lecturas adicionales )
1
DORNBUSH,Rudiger ,FISCHER, Stanley;STARTZ,Richard, Macroeconma, editorial Mc Graw Hill,

pg 207.
2 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN (DNP). Temas didcticos sobre asuntos econmicos. DNP.
Bogot. 1997. Volumen 2. Pg 35.
,
Salomn Kalmanovitz LA POLITICA FISCAL COLOMBIANA EN UN CONTEXTO HISTRICO Versin
18/1/99 (documento Pdf material didctico de apoyo, pg 3
3
Para comprender mejor la poltica Fiscal, analicemos la conformacin de los ingresos y gastos
del
Estado:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto/1996/decreto_0111_1996.html
INGRESOS
A. Ingresos Corrientes:
Impuestos
Ventas de servicios
Venta de empresas (privatizaciones)
B. Otros Ingresos
C. Ingresos por endeudamiento
La poltica fiscal expansionista sugiere que los impuestos disminuyan con el fin de aumentar la
propensin marginal al consumo y al ahorro, las reformas tributarias tienen la tendencia de ser
recesivas, por cuanto disminuyen la capacidad de compra de los consumidores.
GASTOS:
A. Gastos de Funcionamiento
B. Gastos de Inversin
C. Servicio de la deuda
Intereses
Amortizacin a capital.
El gasto Pblico, conocido como inversin pblica, se refiere a lo que gasta el Estado en pagar
los proyectos pblicos, como carreteras, escuelas, hospitales, y toda construccin de carcter
pblico y dems gastos realizados por el gobierno en bienes y servicios para el buen desarrollo
de la infraestructura del pas.
Dentro del contexto de la poltica fiscal se considera que entre ms obras desarrolle el gobierno,
ms empleo se genera, y entre ms materias primas compra el Estado, los empresarios tendrn
que aumentar la produccin, o sea, que se obtendr un incremento del Producto Interno Bruto.
Por eso algunos aseguran que el dficit fiscal (gastar ms de lo que ingresa) no siempre es malo,
por cuanto se hace necesario para que la economa crezca.
DISTINCIN ENTRE DFICIT FISCAL, PRESUPUESTAL Y DE TESORERIA:
DEFICIT FISCAL:
Muestra la diferencia entre ingresos y gastos, pero es de aclarar, que estos ingresos se
contabilizan cuando efectivamente ingresan a Caja, mientras los gastos se registran por el
mtodo de causacin, esto quiere decir, cuando el compromiso se adquiri.
Adems es importante tener en cuenta que este dficit arrastra el dficit acumulado de
vigencias anteriores. Por ende suele definirse como la diferencia entre activos corrientes y
pasivos corrientes.
DFICIT FISCAL Y DEUDA PBLICA:
Muchas veces se pueden confundir estos dos trminos, como ya se anot el dficit fiscal se
refiere a las prdidas del Estado, mientras que la deuda pblica se refiere a la deuda que este,
asumi frente a sus acreedores en varios periodos de tiempo, o sea es el dficit que ha
acumulado, al existir el dficit, el Estado para pagar esa diferencia negativa, debe recurrir a la
deuda pblica en la mayora de los casos .
El Estado hace una proyeccin de sus gastos para cada vigencia fiscal, o sea un presupuesto de
gastos estimado, para ello debe utilizar unos ingresos estimados, pero puede suceder que esos
ingresos no sean suficientes para cubrir los gastos, por que el recaudo real no fue acorde al
estimado, esto es entonce el DCIFIT FISCAL.
Aqu es cuando aparece el concepto de DEUDA PBLICA, porque el estado tiene que entrar a
hacer frente a sus acredores, puede incurrir en dos clases de deuda:
Interna: Si la contrae con los particulares, esto lo puede hacer a travs de Bonos, o ttulos del
tesoro.
Externa: Si lo hace solicitando prstamos a otros pases.
Segn el plazo estas deudas pueden ser:
Corto plazo: Cuando se adquieren para suplir el dficit fiscal de una vigencia fiscal dada
Largo plazo: Destinada principalmente a cubrir inversiones no inmediatas.
DFICIT PRESUPUESTAL:
A diferencia del anterior, este dficit muestra la diferencia entre ingresos y gastos durante una
vigencia presupuestal. En otros trminos se presenta cuando los ingresos recibidos en tesorera
son inferiores a los gastos causados.
Soluciones: partiendo de la base que este dficit se refiere a la diferencia entre las previsiones
de gastos y la previsiones de ingresos en el presupuesto, por parte de los agentes econmicos
encargados de su proyeccin, se pueden plantear dos soluciones: primero: disminuir el nivel de
gastos hasta acomodarlo al nivel de los ingresos corrientes que se preveen, o segundo: plantear
como alternativa conseguir prstamos suficientes para suplir el dficit presupuestal .
DFICIT DE TESORERIA:
Muestra la diferencia entre las disponibilidades de recursos y las exigibilidades pendientes de
pago.
ANTECEDENTES DE LA POLTICA FISCAL

El principal exponente de esta poltica es el economista John Maynard keynes, a diferencia de
los clsicos y los monetaristas l considera que el Estado debera controlar la Demanda
Agregada utilizando la poltica fiscal.
El papel del sector pblico, afecta de dos maneras la determinacin de la renta de equilibrio.
Una forma es a travs delas compras gubernamentales de bienes y servicios, G, son una
componente de la demanda agregada. Otra forma es con los impuestos y las transferencias, que
afecta la relacin entre la produccin y la renta,Y.
CLASES DE POLTICA FISCAL

a. Expansiva
En pocas de recesin o depresin de la Economa, la poltica fiscal expansiva busca
estimular la Demanda Agregada, los instrumentos que se utilizan son: aumentar el
gasto pblico para motivar la inversin pblica y aumentar el empleo, o disminuir los
impuestos, con el fin de aumentar la capacidad de compra de los consumidores, pero
tiene como agravante que puede que incrementa el dficit fiscal e incluso puede
provocar procesos inflacionarios.
Expansin fiscal Modelo clsico:
Polticas de demanda:
Un aumento del gasto publico (G), o dismimucin de los impuestos (T), desplaza la curva
de demanda (DA), a la derecha:
precios
Oferta A
DA
Producci
n
Se produce un aumento de los precios, mientras que el nivel de produccin permanece

constante.
Expansin Fiscal Modelo Keynesiano:
precios
DA
oferta
Produccin
Incremento del gasto pblico (G), o disminucin de impuestos (T), produce un

desplazamiento de la demanda agregada(DA) a la derecha, lo que produce un aumento
de la produccin y del nivel de empleo y los precios permanecen constantes
Ejemplo de poltica fiscal expansiva:
La Poltica Fiscal expansiva produce un desplazamiento hacia derecha de la curva IS,

como se ve en el siguiente grfico.
is
IS
Una expansin Fiscal, eleva la renta y el tipo de inters is de equilibrio, en la figura anterior se
muestra el efecto de un desplazamiento de la curva IS. En
todos los niveles de inters,
Y
debe aumentar la renta de equilibrio, por ejemplo si el gasto aumenta en 100 mm y el
multiplicador fuera 2, la renta de equilibrio debe aumentar en 200mm en todos los niveles de
inters.
Para entender mejor lo dicho anteriormente, recordemos el concepto ya visto en

macroeconma del multiplicador del gasto pblico de acuerdo a un presupuesto equilibrado: Un
crecimiento igual en el gasto gubernamental y en los ingresos netos por impuestos eleva el nivel
de equilibrio del ingreso y una reduccin igual lo rebaja.
Multiplicador del gasto, K, suponemos que un cambio en el gasto autnomo del gobierno
produce un incremento en el ingreso.
Debemos tener en cuenta que la tasa impositiva forma parte del multiplicador, en ese caso
tendramos:
Por lo tanto el gasto pblico y el impuesto afectaran la curva IS.

Por tanto es importante, incluir dentro del multiplicador el efecto de los impuestos:
Como se observa en la frmula , los impuestos sobre la renta reducen el multiplicador , porque
reducen el incremento del consumo inducido por las variaciones de la renta ( siendo para este
caso una poltica restrictiva de (tipo fiscal)
Ejemplo:
Supongamos que en una economa el pleno empleo se logra con un nivel de ingresos de
$600mm, el ingreso de equilibrio actualmente es de $500mm y la propensin marginal al
consumo es de 0.80.
a. Cul es el cambio que se necesita desde el punto de vista del gasto gubernamental para
lograr el pleno empleo?
b. Cules son los ingresos netos por impuestos?
c. Cules son los gastos gubernamentales y los ingresos netos por impuestos?
RESPUESTA
a. Primero conozcamos el multiplicador Ka :
El gasto gubernamental debe crecer en $20mm. Si queremos lograr el pleno empleo.
b. Si queremos saber cual es el cambio neto en los impuestos utilizamos el multiplicador Kc
Si la poltica es expansionista desde el punto de vista fiscal, debemos disminuir los ingresos
netos por impuestos en $25mm
c. El aumento en los ingresos es de $100mm
10
Lo anterior produce una expulsin de la inversin, debido a que al desplazarse la curva IS

hacia la derecha, la renta aumenta , esto implica que la cantidad de demandada de dinero es
mayor , al haber un exceso de demanda de saldos reales , sube la tasa de inters, teniendo en
cuenta que el gasto planeado es igual a la produccin, pero, el mercado de activos no se
comporta de la misma manera , debido al incremento en la tasa de inters, el gasto de
inversin planeado por las empresas disminuye, por lo cual desciende la demanda agregada.
POLITICA FISCAL Y EL EFECTO EXPULSIN
Existe un efecto expulsin cuando una poltica fiscal expansiva provoca una subida de los tipos
de inters y reduce as el gasto privado, especialmente la inversin.
i
n i1
t
e
r io
e
s
Inversin
Se pueden presentar varias situaciones debido al efecto expulsin :
Cuando la expansin fiscal eleva la demanda , las empresas tienen la opcin de elevar el nivel de
produccin contratando ms trabajadores, pero:
a) En economas de pleno empleo, un aumento de la demanda provoca una subida de los
precios y una subida del precio reduce los saldos reales, desplazando la curva LM,
hacia la izquierda, elevandolos tipos de inters , hasta que la demanda agregada es
totalmente expulsada.
b) No obstante, en economas , donde hay recursos desempleados , no se produce un
efecto expulsin en forma total, ya que la curva LM no es vetical , por ende una
expansin fiscal, eleva los tipos de inters , pero la renta tambin aumenta , por tanto el
efecto expulsin tendrauna moderacin de grado. El aumento de la DA, eleva la renta y,
al incrementarse la renta Y, aumenta el nivel de ahorro . Este aumento del ahorro
permite , financiar el mayor dficit presupuestario sin desplazar totalmente el gasto
privado.
11
c) Otra situacin es aumentar la produccin cuando hay desempleo , los interses no

tendran porque subir cuando se incrementa el gasto pblico ya que las autoridades
monetarias , acomodaran la expansin fiscal , elevando la oferta monetaria y as no
tendra porque producirse un efecto expulsin.
b. Restrictiva
Se utiliza en caso contrario al anterior, o sea, en situacin de expansin econmica,
cuando el flujo nominal de la economa es mayor, por ende hay inflacin, se crearan
ms impuestos o se aumentaran los existentes, y el gasto pblico se reducira, esto
permite obviamente una reduccin del dficit fiscal.
Como se anoto en el ejercicio anterior el multiplicador ,Kc, reduce la capacidad
adquisitiva del consumidor, por ende la tasa impositiva se constituye en una restriccin
en el consumo, y por ende en una disminucin de la demanda agregada.
Adems la poltica fiscal restrictiva produce una desplazamiento hacia la izquierda de la
curva IS, como se ve en el siguiente grfico:
is
Is
12
Ejercicio:
Si una economa est en pleno empleo y el gobierno aplica una poltica restrictiva, de
disminucin de los gastos , pero, si no desea que esa poltica sea deflacionara, Qu reduccin
hara en los ingreos de impuestos con el fin de manter el pleno empleo?
Respuesta:
Si
suponiendo una reduccin igual en G y Tn
Siendo G = gastos del gobienro

Siendo Tn= Ingreso por impuestos autnomos
Una reduccin igual en G y en Tn, mientras lo dems sigue constante, o sea .
Entonces tendramos:
De aqu deducimos :
13
OBJETIVOS DE LA POLTICA FISCAL
Control de la Demanda Agregada
Mayor nivel de Empleo
Regular el dficit Fiscal
POSIBLES DEFICIENCIAS DE LA POLITICA FISCAL
14
La poltica fiscal no logra explicar el fenmeno conocido como Estanflacin, referido a un

aumento de la inflacin acompaado de una disminucin en el PIB, con disminuciones
en el empleo.
En caso de recesin la aplicacin de una poltica fiscal expansiva, en lugar de mejorar la

inversin la perjudica, generando un efecto expulsin de la misma, como se vio en
macroeconoma la poltica fiscal expansiva desplaza la curva IS a la derecha,
generando un aumento de la tasa de inters lo que trae como consecuencia una
expulsin de la inversin.
Otro grave problema que trae la poltica fiscal expansionista como lo vimos
anteriormente, por el desplazamiento de la curva IS a la derecha, motiva la inversin
golondrina, y esto har que en el interior del pas se presente una revaluacin de la
moneda, lo que producira un dficit comercial, o sea un dficit de la balanza comercial
debido a que las exportaciones bajan en valor, frente a las importaciones.
Algunas veces se aplican polticas fiscales restrictivas con el fin de financiar el dficit
fiscal, pero si esto coincide con una recesin, la poltica resultar ser un total fracaso, por
cuanto conocer la situacin real de los ciclos econmicos no es una tarea fcil.
La aplicacin de las polticas fiscales no siempre coinciden con el porcentaje que gastan
los consumidores de su renta, atendiendo a que la propensin marginal al consumo no
es constante
CONCLUSIONES
Los logros obtenidos por la poltica fiscal generalmente varian de acuerdo a la estructura de las
polticas de cada gobierno de acuerdo a los objetivos de poltica econmica que persigue el
Gobierno de turno. Lo ideal es que los responsables de la Poltica Econmica busquen una
adecuada coordinacin entre las polticas monetaria y fiscal, para lograr los resultados
esperados, sobre las diferentes variables econmicas: como el ingreso nacional, hacer menos
drsticos los ciclos econmicos, redistribuir mejor la renta, lograr un desarrollo en la
infraestructura del pas, aumentar el empleo, disminuir el dficit fiscal, etc.
Durante la historia colombiana la poltica fiscal, basada en el contexto del intervencionismo del
Estado con grandes dilemas por el continuo dficit fiscal y la sostenibilidad de la deuda pblica
van a depender ms de los factores institucionales y polticos que de la dependencia normativa
de reducir el dficit fiscal. Los invito a ver el enlace en internet sobre el comportamiento de la
poltica fiscal en Colombia (www.eumed.net/cursecon/ecolat/co/mabu.htm)
Es importante sealar que la poltica fiscal de tipo keynesiano depus de las crisis del 29 resulto
apropiada, pero, con el paso de los aos, el incremento del peso del Estado en las economas
occidentales en los aos sententa resulto ineficiente frente s los grandes problemas del
desempleo y la inflacin.
Como se ver el el siguiente captulo , se hace muchas veces necesario combinar las politicas
fiscales con las monetaras, con el fin de lograr superar la crisis fiscal, a la par con una inflacin y
desempleo que hoy en da hacen parte del escenario mundial.
En el captulo 5 de esta ctedra se podr observar como la poltica fiscal puede contribuir en el
logro del equilibrio de los mercados, mediante el manejo del MODELO MUNDELL FLEMING.
EJERCICIOS:
Ejercicio 1:
Si el ahorro en una economa es : S = -125 + 0.25 Y y la I = 2000, queremos llegar a un PIB de
pleno empleo de Y = 10.000 mm , cual debe ser la inversin a realizar par alcanzarlo, que tipo de
brecha se presenta y qu poltica aplicaras para lograrlo?
15
Ejercicio 2:. Una economa presenta la siguiente informacin:

C = 0.8 Y ; I = 40-i ; G=26, t = 0.10
a.
Hallar la curva IS
b.
Tabule dando valores alternativos a la tasa de inters, donde
i =4.6.8 y 10 %, desarrolle grfico
Ejercicio 3
Si el gobierno desea incrementar en $15mm los gastos, en una economa de pleno empleo. El
ingreso de equilibrio es en la actualidad de $500mm , la propensin marginal al consumo es de
0.75 y los ingresos netos son autnomos.
Qu aumento en impuestos se necesita para evitar un excesivo gasto agrgado y, por
consiguiente , manetener la estabilidad de precios?
Ejercicio 4
Determine el multiplicar el gasto pblico, para los siguientes ejercicios:
a)
b)
c)
d)
16
La Poltica fiscal de Colombia

en el siglo XX por Roberto
Junguito y Hernn Rincn
Comentario de Salomn Kalmanovitz
Universidad Jorge Tadeo Lozano
Bogot, 15 de agosto de 2007
Los aportes del trabajo

Ordenamiento y anlisis de las series estadsticas de recaudo
tributario y de gasto para todo el siglo XX de manera

consistente metodolgicamente, lo que es un trabajo pionero y
referencia imprescindible para investigadores y estudiantes.
Da cuenta de los principales inconvenientes y desequilibrios
que se presentaron y de las soluciones que se dieron.
Anlisis por tipo de impuesto recaudado: directo e indirecto,
internos y externos.
Dficit fiscal y su financiamiento con deuda o con emisin
primaria permite entender el recurso a la deuda externa e
interna y la relacin entre gobierno y banco central.
Se especifican las causas de los

desequilibrios fiscales.
Un denominador comn de las dificultades fiscales
de la Nacin durante el siglo XX fueron los factores

exgenos al manejo econmico, como los conflictos
internos y externos y la situacin econmica
internacional.
Tambin aparecen como importantes los
acontecimientos polticos internos y, en general, las
condiciones en que se ha desarrollado el proceso de
decisiones polticas.
Anlisis de las reformas tributarias

Se esclarece el alcance de la importacin de
conocimiento a travs de misiones de acadmicos

extranjeros y las dificultades para poner en prctica
sus recomendaciones.
Se especifica las veces que las reformas tributarias
fueron aprobadas por decreto ejecutivo y no por la
representacin de los contribuyentes (el congreso).
Se analizan tambin las leyes de presupuesto que
permitieron racionalizar un tanto el gasto pblico.
Comparaciones internacionales
Otro aporte es la comparacin de Colombia
con otros pases latinoamericanos que

comparten su legado institucional y con
pases avanzados en torno al tamao de la
tributacin, del Estado y de la seguridad
social.
En casi todos los pases latinoamericanos,
excepto por Chile y Brasil, el Estado es
bastante pequeo. Colombia es intermedio.
Las fuentes utilizadas:

Memorias del Ministro del Tesoro al Congreso,
Informes del Ministro de Hacienda al Congreso.

Memorias de Hacienda, en los Informes de las
Misiones Fiscales a Colombia (misiones Kemmerer,
de 1923 y 1930; Misin Currie de 1950; Misin Taylor
de 1964; Misin Musgrave de 1969; Misin BirdWiesner de 1981; misiones de Gasto Pblico de
1985 y 1995; Misin Alesina, de 2002.
Misin del Ingreso Pblico de 2002 y misiones del
Fondo Monetario Internacional, de 2003-2004,
Ms una amplia bibliografa especializada.
El anlisis arranca de 1898

Se analizan las vicisitudes de la baja de precios de
caf de 1895 y el impacto del gasto para la guerra

que fuera financiado con emisin.
Pero no hay una visin sobre la estructura del Estado
que vena siendo desafiada por la insurgencia liberal.
Una visin de ms largo plazo hubiera tenido en
cuenta que se vena de un sistema federal que fuera
desplazado por un sistema centralista de carcter
extremo.
Los excesos seran acotados por las reformas de
Reyes (el voto incompleto) y las constitucionales de
1910.
Mi primera crtica es entonces la carencia de una

visin de la organizacin del estado.
El centralismo fue una de las determinantes de dos
caractersticas del Estado colombiano:

Su tamao muy pequeo (carencia de consenso
sobre tributos y desconfianza del uso que se les
diera).
Su gestin ineficiente obedeciendo al principio de la
falta de control poltico en tanto mayor la distancia
entre contribuyente y gasto.
Muy escasa autonoma municipal.
El trabajo tiene un grfico al final donde muestra la
participacin de las administraciones regionales en el
total y anotaciones al margen sobre regmenes de
transferencias. Carencia de anlisis de la clula
poltica municipal y de los departamentos.
Para los siglos XIX y XX la evolucin

fue mas o menos esta:
En trminos de fases
La Regeneracin no logr centralizar tanto el sistema
poltico.
Fueron ms los liberales (1930-1945) y el Frente
Nacional los que propiciaron el centralismo.
La nueva constitucin de 1991 revers un poco el
proceso pero no mucho.
Situado fiscal y transferencias mantuvieron aplastadas
las autonomas municipales y departamentales.
Atrofia del departamento y algo revive el municipio.
Segunda crtica: no hay un anlisis del

impacto macroeconmico
Se analiza el impacto de la emisin primaria y del
seoreaje sobre la inflacin.

No se pregunta si la poltica fiscal fue contra o pro
cclica y propici el crecimiento econmico de largo
plazo.
Sin embargo, el anlisis descriptivo de la primera
parte que periodiza de acuerdo con cada presidencia
deja entender que se tendi a hacer polticas procclicas en la mayor parte de ellas. Excepciones:
tardamente aos 30, Lpez Pumarejo II, Lpez
Michelsen y Belisario Betancur.
El grfico insina que las polticas de

financiamiento generaron algo de inflacin
Junguito-Rincn analizan el seoreaje

No hay necesariamente una relacin directa
entre inflacin y seoreaje fiscal. En primer

lugar, por definicin, el segundo existe sin
necesidad de que exista inflacin. En
segundo lugar, independientemente de lo
que pase con la inflacin, si otros destinos
del seoreaje disminuyen simultneamente,
como la acumulacin de reservas
internacionales, el seoreaje fiscal no
necesariamente disminuye o aumenta;
Y que las polticas son ms pro que

anti cclicas.
Encuentro desbalance entre la parte

descriptiva y la analtica.
El detalle de la primera parte ha podido ser
sacrificado por un anlisis ms prolijo de la

parte final que toma los agregados.
Hubiera podido hacer varias pruebas de
correlacin entre poltica fiscal, impacto
monetario, cambiario y sobre el crecimiento
econmico.
Tercera crtica: falta ms economa poltica

en temas como los siguientes:
Impuesto cafetero: la Federacin logra que el
gobierno cobre un impuesto a la exportacin pero se

lo devuelve a las regiones cafeteras donde se gastan
(Bates). Impuestos corporativos no entran al cofre
comn.
Aportes de la nmina que son manejados sin
responsabilidad fiscal por las Cajas de
Compensacin.
Por qu la tendencia a colgarle impuestos a la
nmina y no al ingreso? Resistencia poltica y
facilidad de recaudo, poca evasin en el sector
formal cuando se trata de la nmina.
Los aportes y gastos de la seguridad

social no son analizados
Se mencionan en las comparaciones
internacionales.
Se podra hacer un anlisis del impacto en la
cobertura de salud y pensional.
Los datos insinan ineficiencia.
Qu tanto estado del bienestar ha existido?
Hay poco detalle sobre el gasto

pblico.
Hay escaso anlisis sobre las aplicaciones
del gasto: seguridad, justicia, educacin,

salud, administracin.
Si se analiza la inversin pblica pero
tambin hubiera podido ser ms detallada
(concesiones privadas?)
Empresas pblicas de servicios domiciliarios
y otros activos pblicos no son analizados;
tambin esa parte del Estado ha
desaparecido.
Volviendo al tema de centralismo

Demandas por mayor autonoma local
culminan en la eleccin popular de alcaldes,

dentro del proceso de negociacin con la
insurgencia de la administracin Betancur.
El miedo a la eleccin popular: primero
perodos de 3 aos y no a la eleccin popular
de gobernadores.
Se tarda bastante hasta que se normalicen
de acuerdo con el perodo presidencial.
Preguntas de economa poltica:

Por qu aumenta tanto el tamao del Estado
despus de la constitucin del 91?

Apertura democrtica + crisis de justicia y de
seguridad.
Aumenta gasto social y gasto en seguridad.
Ms transferencias a las regiones y sobre todo a los
municipios.
Tesis de Urrutia de por qu no hubo populismo en
Colombia.
Discusin de Robinson para quien el clientelismo
pudo salir ms costoso que el populismo.
El clientelismo dificulta polticas contra-cclicas, sobre
todo cuando se requieren ajustes.
Aumentan mas las transferencias a

municipios que a departamentos
Tranferencias a departamentos y municipios
10
9
8
TOTAL
% PIB
7
6
TRANSFERENCIAS MUNICIPIOS
5
4
DEPARTAMENTOS
3
2
1
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
Se incentivan los tributos locales pero

la mayor parte la pone Bogot
Los ltimos 15 aos son de parafiscalidad

Muchas regiones se distancian del centro.
Se apoyan grupos ilegales para enfrentar la
insurgencia.
Se recurren a para-tributos para frenar las
vacunas y secuestros de las FARC.
Para-estado desvalija a los municipios y
departamentos de sus ingresos fiscales que
crecieron mucho.
Se puede hablar de Estado fallido?
Conclusiones
Contamos con un trabajo conciso de historia fiscal.
Quizs por mantener ese carcter no abord los

problemas que yo plante.
Hubiera esperado una parte analtica ms amplia,
an a costa de la descriptiva.
Deja la puerta abierta para indagar los temas del
impacto de la poltica fiscal en la inflacin, en la tasa
de cambio y en el crecimiento econmico.
Falta por analizar problemas de economa poltica en
torno a la relacin centro-municipios-regiones y de
los desafos al monopolio legtimo de los medios de
violencia y de la fiscalidad por parte del Estado.
LA POLITICA FISCAL COLOMBIANA EN UN CONTEXTO HISTRICO

Versin 18/1/99
Salomn Kalmanovitz1
INTRODUCCION
Colombia se comprometi en los noventa con una serie de reformas estructurales y de
redistribucin del poder poltico, en la direccin de reducir la discriminacin contra las
importaciones y de tasar las actividades ms en sentido de su contribucin o freno al
crecimiento econmico, al tiempo que ocurra una descentralizacin del gasto. Lo
anterior deba acompaarse con un aumento de los impuestos internos al valor
agregado, en forma abierta y no subrepticia, donde todos los bienes seran ajustados
segn criterios objetivos y no de origen nacional. El fin era permitir que se
manifestaran mejor las ventajas comparativas que tena el pas frente al mundo y que
canalizara hacia ellas el grueso de su ahorro. El Estado deba aumentar de tamao y
proveer eficientemente los bienes pblicos, descentralizando sus funciones. Los
resultados del decenio fueron, como se ver, distintos a los propuestos.
Lo que har en esta ponencia es plantear unas caractersticas bsicas del estado
colombiano frente a un modelo abstracto de un Estado democrtico que se financia con
los impuestos de sus ciudadanos. Despus expondr las reglas de juego del
proteccionismo con relacin al tema fiscal y que llev a que se cambiaran esas reglas.
Har entonces un balance de la situacin fiscal colombiana y finalmente concluir.
ANTECEDENTES HISTORICOS Y MODELO BASICO
Colombia viene de una tradicin centralista y de una inconveniente unidad de Iglesia y
Estado que slo se han fracturado recientemente. El centralismo implicaba una tributacin
sin representacin que era frreamente resistida por los ciudadanos con subterfugios de
evasin y elusin. En este sentido, el Estado colombiano no ha ganado histricamente el
monopolio de la fiscalidad, ilustrado, entre otros, por organizaciones diversas que imponen
contribuciones forzosas, la evasin generalizada de impuestos o por la administracin del
impuesto cafetero por su gremio.2 La segunda caracterstica implicaba la ausencia de
libertad de conciencia, y por lo tanto, de expresin. Adems, s el Estado era legitimado
por la religin, entonces no apareca como terreno y sometido a la racionalidad, sino como
lejano, eterno, intocable y an milagroso. Por ltimo, fuera de que los impuestos era pocos
y resistidos, recaan en buen parte sobre las importaciones o sea sobre los productores
extranjeros y sobre los consumidores domsticos de sus bienes. Era una forma
oportunstica de obtener tributos que no recaan sobre el excedente domstico.
El modelo democrtico bsico idealizado podra ser el siguiente: una comunidad que
alcanza a generar excedentes y en vez de apropiarlos todos privadamente decide imponerse
tributos proporcionales a la riqueza de cada cual y con ellos organiza su seguridad, su
salud, su educacin, se dota de servicios pblicos y construye las obras que lubrican el
crecimiento de su riqueza. Todas estas actividades las vigila la comunidad
cuidadosamente con instituciones, como un poder judicial, para garantizar los derechos de
propiedad y la seguridad, impedir desvos, malgastos y apropiaciones personales. La
1
Codirector del Banco de la Repblica. Los puntos de vista expresados son del autor y no de la Junta
Directiva del Banco de la Repblica.
2
El mpuesto cafetero invertido en la misma regin refleja una mejor y ms eficiente asignacin de los
recursos pblicos como lo reflejan sus altos indicadores sociales y sera bueno ver el esquema repetido,
por ejemplo, con un impuesto bananero, ganadero, etc.
2
asamblea de la comunidad decide sobre los tributos, controla a los ejecutores de las
polticas y les impone un equilibrio fiscal. En ltimas, el Estado es la gente organizada,
contribuyendo todos a financiar sus necesidades.
Frente a este modelo simple hemos tenido una realidad muy distinta. La comunidad local
no tena nada que decir sobre su propia organizacin, ni de su tributacin, ni de su gasto, ni
de sus servicios pblicos. Apenas se consolid histricamente el gobierno central en 1886,
procedi a despojar de soberana a los poderes municipales y a los estados otrora
soberanos, nombrndole a sus mandatarios. El poder central alejaba al ciudadano de la
funcin pblica, al impedirle elegir sus mandatarios e intervenir en las decisiones de
cuanto tributar y de cmo gastar el recaudo. Los tributos se imponan en las aduanas y los
prediales eran escasos. Los consejos municipales eran cuerpos atrofiados, dominados por
los propietarios de tierras quienes rehusaron siempre tributar.Todo el gasto era decidido en
forma arbitraria por el acceso que pudieran tenerlos distintos agentes, ya fueran
representantes de intereses gremiales o regionales, al poder central. Los polticos tenan
una cubierta para llevar a cabo el gasto y no era infrecuente que apropiaran para s una
parte importante de este. Es un rgimen que es poco transparente, por decir lo menos. Los
asuntos fiscales nunca vuelven a ser escuchados en cabildos abiertos. Desde la Colonia, el
pas se ha acostumbrado a que el gobierno apropia para si todas las oportunidades de
negocios y mercantiles y para ello est la tradicin de los estancos y monopolios del
tabaco, el aguardiente y la sal, cuando estos eran de los pocos productos transables que
exista en una economa organizada en forma servil, o las concesiones de comercio exterior
con sus alcabalas correspondientes. Est tambin el legado de la propiedad de la Corona de
todas las minas y del subsuelo, lo que se prolonga hasta el presente como propiedad
pblica.
En el mbito municipal rural hoy en da tenemos sistemas de fincas que obtienen
excedentes pero que no tributan y sistemas parcelarios que obtienen muy pocos excedentes
y que pueden tributar algo, pero tampoco lo hacen. No es de sorprender que no exista
prcticamente inversin pblica en el campo pues esta siempre debe venir del nivel central
que obviamente desconoce las necesidades de ms de 1000 municipios y cientos de miles
de veredas. En general y contra la visin paternalista, todos los ciudadanos, incluyendo a
los menos ricos, deben tributar algo, de acuerdo con sus ingresos, para que el Estado pase a
ser una responsabilidad de todos los ciudadanos y todos participen en la eleccin de los
funcionarios y en las decisiones importantes de la vida local y nacional. 3A veces se dicen
cosas como no hay presencia del Estado en ciertas regiones, incluyendo zonas como el
Urab o municipios de la Costa, cuando lo que est sucediendo es que las fuerzas sociales
locales que pueden y deben tributar no lo hacen, esperando que sus necesidades de
seguridad, justicia, salud, educacin, servicios domiciliarios e infraestructura sean
financiadas con ddivas del gobierno central o con transferencias que se supone atienden
un problema de equidad. La evasin contra el gobierno central es tolerada pues tiene como
castigo slo ciertas multas pero no existe el encarcelamiento. En otras regiones, el agente
recaudador de impuestos violento es la guerrilla o el grupo paramilitar y la evasin se
castiga con el incendio de los activos, la vida o el secuestro. En este ltimo caso, la vida de
contribuyente queda de colateral mientras los familiares reunen el tributo dictado y lo
entregan. En esas regiones el Estado es otro y es antagnico con el gobierno central.
Ciertamente es una pretensin de estado muy desptico y los ciudadanos colombianos lo
3
Por ejemplo, el programa de las Farc afirma que la tributacin correr por cuenta exclusivamente de los
ricos. Se deduce que la representacin de todos los dems la ejercer directamente este ejrcito que les
gan el derecho a no pagar tributos.
3
entienden perfectamente. Es claro que al estado colombiano le faltan los dos atributos
fundamentales en el desarrollo exitoso de los pases avanzados como son los monopolios
de la violencia y de la fiscalidad.4
Alguna vez deca que haba mucha alienacin en la forma en que mucha gente en
Colombia cree en el Estado de la misma forma como cree en Dios, de que
providencialmente se va a aparecer y va a redimir una regin, va a enfrentar una tragedia,
beneficiar a un grupo, a un individuo le va otorgar una corbata a otro una beca, y a todos
beneficiar casi que por azar con los precarios servicios de salud, de educacin, etc. 5No
hay una concepcin de que el Estado es una hechura social, resultado de la voluntad y
sacrificios de sus ciudadanos y, por lo tanto, permeable al cambio. Entonces hay muchas
rogativas y fatalismo - los billares de los pueblos pasan llenos - pero no hay la disposicin
de racionalidad laica de organizar, constituirse como parte del Estado, contribuir y
enfrentar los problemas colectivos. Los ciudadanos desarrollan de esta manera una actitud
redistributiva y no cooperativa, la que tiende a ser conflictiva. Se lucha por apropiar el
presupuesto pero no para aumentarlo, como sucede con las universidades pblicas que
denuncian el autofinanciamiento como un pecado mortal, pero no argumentan de que
disponen de un poder productivo que no ponen al servicio de la sociedad o contra que es
racional y socialmente justo que exista la mayor contribucin posible de parte de quien
recibe un servicio del Estado.
La burocracia central estaba lejos y todava lo est de la vigilancia de otros poderes
delegados por los ciudadanos porque tiene influencia en el nombramiento de personeros,
contralores, veedores, jueces, procuradores y fiscales. Estos se dedican a empapelar a los
mandatarios locales y en particular a aquellos que no comparten con ellos los beneficios
del poder. Una de las conquistas que lograron los abogados en la Constitucin de 1991 fue
multiplicar abrumadoramente todos estas instituciones de control legal, aumentando en el
proceso los costos de transaccin de la economa y contribuyendo ms a la corrupcin que
a combatirla. El carcter del Congreso era y sigue siendo un cuerpo que sobrerepresenta a
los propietarios de tierras, a las burocracias partidistas, en sonadas ocasiones ha
representado intereses ilegales, y no a los contribuyentes que somos todos urbanos lo que
lo presiona en la direccin de menoscabar todas sus funciones principales: aprobar los
impuestos, garantizar que se gasten sabiamente y ver que el gasto pblico no exceda el
ingreso del gobierno. De estas funciones, el Congreso pupitrea la primera, acta en
contrava de la segunda y se desentiende de la tercera.
Es notable la predisposicin del Congreso a aprobar aumentos tributarios para sus
electores, pues la ampliacin del Estado les entrega ms poder sobre la nmina y los
contratos pblicos. Esto es as porque su eleccin se logra a base de trueques con una
clientela cautiva y no consultando los intereses de los que se supone representan. Por lo
tanto, sus intereses tienden a ser distintos al de los contribuyentes. Se excepcionan los
grupos econmicos que cada vez que lo requieren influyen decididamente sobre el
Congreso. Se ha visto que los comerciantes del contrabando - que obviamente evaden el
arancel y los impuestos en general - y de las mafias de la droga adquirir cierta
representacin poltica. En este sentido los gremios tienen menos influencia que tales
grupos. Continua habiendo tributacin sin representacin.
Norbert Elas, El proceso de civilizacin, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,.

Salomn Kalmanovitz, La encrucijada de la sinrazn y otros ensayos, Tercer Mundo Editores,
Bogot, 1989, p. 36.
5
4
Ahora por constitucin una buena parte del recaudo que es extrado de las ciudades es
transferido a las regiones y municipios del pas, de acuerdo con el grado de sus
necesidades, entendiendo las contribuciones nuevamente como milagrosas, cadas del
cielo, sin requerir esfuerzo de su parte, lo cual conduce a que cuiden poco los recursos y
tiendan a despilfarrarlos en obras faranicas y en corrupcin. El sistema de incentivos
desata el oportunismo de los polticos regionales que no tienen que responder por los
recursos que reciben y distribuyen. Lo mismo sucede con la reparticin de las regalas del
petrleo que se han desperdiciado sistemticamente por los que las capturan, atendiendo
criterios polticos y de apropiacin personal. El sistema de incentivos no es el adecuado
para obtener un gasto eficiente y dirigido a las necesidades ms importantes de cada
comunidad. Sin embargo, cuando sus propios recursos son extrados penosamente de los
ciudadanos locales, lo que sucede en todas las ciudades del pas, entonces los cuidan y los
invierten con mejor conocimiento de sus necesidades de lo que sola hacerlo el lejano
poder ejecutivo. Esto nos revela que los ms cerca est el ciudadano del gasto, este se
vuelve ms productivo para el que los paga y para toda la comunidad.
Ello informara que una mayor autonoma tributaria en los municipios y una exigencia de
que las transferencias se harn slo contra esfuerzos tributarios propios, fortalecer las
finanzas regionales y har ms equitativo y eficiente su gasto, y dejar de parasitar sobre el
recaudo de las ciudades grandes que tributan, y en particular de Bogot6, hacia los
propietarios y los polticos locales de cada municipio que evaden impuestos. Tenemos
propietarios de extensiones mayores de 4.000 has. que no pagan ningn impuesto por su
propiedad. Es notoria la resistencia de los propietarios contra los impuestos de valorizacin
que tratan de que devuelvan al Estado parte de la plusvala que les otorga la construccin
de una obra pblica. Tenemos tambin municipios oportunistas que capturan los impuestos
vehiculares de las ciudades de las que son aledaos por el simple hecho de hacer un trmite
rpido, lo que no impide que los vehculos rueden y desgasten las vas de la ciudad en
cuestin. Muchos municipios del pas son pobres porque los excedentes locales son todos
apropiados privadamente e incluso parte de las transferencias de los impuestos extrados en
otras partes de la sociedad lo son tambin.
LAS REGLAS DE JUEGO DEL PROTECCIONISMO Y DEL CENTRALISMO
El eje del programa proteccionista es obviamente un alto arancel contra las
importaciones. Los impuestos a las importaciones tienen la ventaja de ser ocultos, el
contribuyente ignora que los est pagando, mientras que el sector de produccin
domstica discriminado favorablemente se le entrega un mercado cautivo en el que
puede imponer precios altos por medio del racionamiento del producto, patrones
tradicionales de tecnologa y de organizacin, baja calidad de sus mercancas, poca
variedad de modelos, etc. El contribuyente no est en condiciones entonces de exigir
servicios del gobierno por sus impuestos a las importaciones o sea vuelve a existir
tributacin sin representacin. De hecho, el arancel es una atribucin del ejecutivo y no
del Congreso. Al mismo tiempo, el sector protegido paga impuestos muy bajos y
entonces gana por todos los lados: Sus impuestos los pagan los productores extranjeros,
tiene un mercado de vendedores y altas utilidades. Yo creo que el racionamiento de
bienes y servicios es la caracterstica distintiva del modelo proteccionista e interventor y
ello lo hace muy proclive a la inflacin y al contrabando. Las rentas que surgen de este
6
Luis Yesid Sandoval y Walfa Constanza Tllez, La presencia territorial y la capacidad financiera,
institucional y de gestin del Estado, en Libardo Sarmiento (director), Municipios y regiones de
Colombia, Fundacin Social, Bogot, 1998, p. 160.
5
racionamiento son capturadas por los productores, sus sindicatos y por los polticos y
trabajadores del sector pblico quienes tambin racionan y segmentan los servicios
pblicos.
El problema que comienza a crear el proteccionismo es que se asla cada vez ms del
entorno internacional: no puede exportar y no puede competir adecuadamente contra
productos que son cada vez mejores y ms baratos, que pueden incluso pagar el arancel
y ser ms baratos y mejores que los domsticos, de tal modo que va a exigir cada vez
ms altos niveles arancelarios o restricciones cuantitativas a las importaciones, para
compensar por su deterioro competitivo creciente. En un pas como Colombia, donde
hay mucho contrabando financiado por las exportaciones de droga, la estrategia tena
menos campo de accin que en otros pases latinoamericanos que pudieron llegar ms
lejos en el proceso, como Brasil.
Los defensores originales de la proteccin la entendieron estrictamente como apoyo
temporal a su industrializacin. Se trata del argumento de la proteccin a la industria
infantil que como todo proceso de crecimiento de cualquier organismo debe ser
dosificada y abandonada en la medida en que el infante pasa por la adolescencia y
alcanza la adultez. As como la sobreproteccin malcra a los hijos, los aranceles
excesivos y mantenidos en forma indefinida socavaran la salud de las economas que
escogieran esos rumbos. Alemania y Estados Unidos en el siglo XIX y Japn, Corea y
otros pases del este asitico en el siglo XX lo entendieron as y fueron reduciendo la
proteccin u obligando todo el tiempo a las empresas protegidas a exportar, para medir
adecuadamente si los subsidios que les estaban siendo otorgados estaban beneficiando a
la economa nacional. Esta exposicin a la endiablada competencia externa los obligaba
a utilizar la tecnologa de punta en cada industria, a reducir costos y precios, y con ello
se beneficiaba indirectamente el consumidor domstico.7
La proteccin en la Amrica Latina fue entendida en forma distinta y condujo en
muchos casos a consolidar la pereza tributaria, a la atrofia misma del desarrollo
industrial por sobredosis
y por no imponer condicionantes exportadores al
otorgamiento de los subsidios. La industria en tales circunstancias no alcanz la edad
adulta sino que tuvo un desarrollo deformado. Al igual que se malentendi el activismo
keynesianismo como un perpetuo motor del desarrollo econmico, y no como una
receta especial para economas en depresin y sometidas a la trampa de liquidez, la
heterodoxia monetaria sumada a la proteccin excesiva dio lugar al peor de los mundos
o sea una industria que no poda crecer por encima del mercado interno y que produca
en forma atrasada bienes indeseados por los ciudadanos, arrastrada por una poltica
monetaria hiperexpansiva que intentaba proveerla de una fuerte demanda agregada que
estall frecuentemente en inflaciones muy altas y expropiatorias de los ingresos de la
poblacin ms pobre de cada pas. Las buenas intenciones resultaron en una prdida
total de la estabilidad de precios y junto con ello naturalmente tambin de la estabilidad
de la tasa de cambio.
El consumidor local era tratado como un ciudadano de segunda, lo cual continua una ya
larga tradicin histrica, que debe pagar por la incompetencia de la produccin
7
Esto no es exactamente cierto como se puede colegir de la estructura de precios en el Japn donde el
sector protegido tienen precios muchos ms altos que los internacionales y an el exportador no entrega
sus productos a los consumidores japoneses a precios similares a los internacionales sino ms altos. The
Economist, nmero especial, Japn.
6
domstica que es una creacin del sistema de incentivos que resultan de la negociacin
poltica. No haba competencia real entre las empresas y por lo tanto no exista la
informacin provista por la comparacin del desempeo de ellas, lo cual es crtico para
el diseo de los incentivos y su seleccin. 8 Se podan producir, por ejemplo, carros de
baja calidad y alto precio, sin tener que comparar sus atributos con los patrones
internacionales. El problema era que resultaba muy difcil exportarlos. Los industriales
y sus sindicatos hacan alianzas para perpetuar sus intereses, junto con los polticos que
administraban un aparato de Estado cada vez ms grande y dotado tambin de empresas
productivas que requeran de inversiones arriesgadas que los empresarios privados no
estaban dispuestos a emprender. Se trata de un escenario de riesgo moral perpetuo: Los
riesgos para el Estado pagado por el contribuyente, quien no sabe nada al respecto, pero
pasado el riesgo los activos se privatizan y la utilidad asegurada quedaba para el
empresario. A veces los activos as financiados no encontraban nunca rentabilidad y
deban ser abandonados totalmente.
Es frecuente escuchar que la apertura neoliberal fue fraguada en un conventillo del
Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la burocracia del Tesoro
norteamericano en los ochenta y se le llama el Consenso de Washington, como un
plan siniestro que se fue imponiendo contra los verdaderos intereses nacionales de los
pases de Amrica Latina. Es el familiar argumento de la asociacin para delinquir, sin
preguntarse por qu no se impuso antes el model liberal y ahora s, sobre las ruinas
financieras y econmicas que leg el intervencionismo y el proteccionismo a la mayor
parte del continente.
En un trabajo reciente sobre el Brasil, el pas con el ms grande mercado interior de
Amrica Latina y donde la estrategia proteccionista obtuvo su mayor xito y
profundidad, el institucionalista J. Peter Ferderer, 9 se pregunta las razones que tuvo este
para salir del ms profundo intervencionismo instaurado en los aos 40 hacia un mayor
liberalismo en los noventa. La respuesta que ofrece es que las reglas del juego
intervencionista que se seguan haban conducido a dos problemas serios y crecientes:
1.Al aislamiento internacional de su economa que se expresaba en una fuerte cada de
su comercio externo como proporcin en el comercio mundial, lo que a su vez le traa
problemas al financiamiento de sus importaciones de bienes de capital y de tecnologa y
frenaba la acumulacin de capital. La devaluacin permanente no incentivaba las
exportaciones en especial, aunque fuera mayor que la inflacin domstica, porque la
calidad de la oferta brasilea era deficiente y sus competidores iban muy delante de ella.
Lo que se estaba perdiendo era algo sumamente importante: la habilidad de la
economa para adaptarse a las circunstancias cambiantes internacionales. 10 El primer
impulso industrializador del Brasil entre 1945 y 1980 fue muy exitoso y logr construir
una industria pesada que produca acero, autos y aviones. Y como lo observa Stiglitz, la
industria pesada se adapta bien a los controles centralizados, su tecnologa es sencilla y
tiene grandes economas de escala. Pero la evolucin de las economas tomaron un
curso distinto y ms complejo en los ltimos 50 aos con una estructura industrial ms
especializada (por ejemplo, muchas plantas pequeas de acero, cada una especializada
en una aleacin distinta), un intenso cambio tcnico y un enorme desarrollo de los
8
Joseph Stiglitz, Wither Socialism? The MIT Press, Boston, 1996, p. 203
J. Peter Ferderer, Rules and outcomes: Brazil in transition during the 1990s Congreso de Economa
Neo-institucional, Paris, 1998 en http://isnie.org
10
Stiglitz, p 204.
9
7
servicios de la informacin, todos elementos que abarataron las mercancas y que
exigan estructura flexible y descentralizadas. Al estar cerrada la economa brasilea,
mantena su industria pesada congelada en el tiempo y no permita que las nuevas
fuerzas irrumpieran y le dieran la mayor productividad que estaba siendo obtenida bajo
el patrn internacional de desarrollo tecnolgico.
2. La hiperinflacin, surgida de polticas monetarias siempre expansivas con el
argumento de que la manipulacin monetaria de la demanda agregada produca
necesariamente crecimiento, cre un profundo malestar entre todas las clases de la
sociedad distintas a los beneficiados de tales polticas (bancos, trabajadores del Estado
y polticos). Lo cierto era que produca un nublamiento de las seales de mercado, a
malas decisiones de inversin que generaban enormes prdidas sociales y a un deterioro
del ahorro y de la inversin. Con los precios variando locamente no haba una
contabilidad que pudiera ser una aproximacin de la realidad de cada empresa ni planes
de largo plazo que pudieran acometerse y cumplirse. Al estar tapadas las seales de
mercado, no se perciban los problemas que se estaban creando en la produccin o en el
comercio y cuando estallaban, por ejemplo con un exceso de inventarios, era muy tarde
para resolverlos. Adems se daba una expropiacin masiva de los ingresos fijos de la
poblacin y se generaba una incertidumbre permanente sobre el valor de los bienes, de
los servicios y de los activos.
Las antiguas reglas de juego se basaban en una percepcin atvica de que la economa
elaborada en los pases ricos no aplicaba al caso de las economas subdesarrolladas. Es
el argumento de que la qumica no funciona en el trpico. De esta manera, se afirmaba
que la inflacin no era el resultado de una creciente emisin monetaria sino, ms
importante, de una pugna distributiva y de factores estructurales, como los monopolios
sobre la propiedad agraria e industrial. En otras palabras, la emisin monetaria
acomodaba la pugna distributiva, algo que no sucede en ningn pas civilizado, donde el
banco central es riguroso con su emisin y no acomoda a ningn sector avezado, para
lo cual requiere de independencia poltica y precisamente de estar por fuera de esa
pugna distributiva. Se habla en especial que en los pases en donde se est lejos del
pleno empleo no existe la neutralidad del dinero o sea que la expansin monetaria slo
afecta positivamente a la produccin - y esto permite manipular tanto la oferta
monetaria como la tasa de cambio.11
Yo no creo tampoco que toda expansin monetaria se va enteramente a los precios y
nada se va al producto, pero estoy seguro que una expansin monetaria muy por encima
de las requeridas por la capacidad productiva en uso y por cierto crecimiento moderado
de la economa va a tensionar los mercados y a generar inflacin. Eso era lo que suceda
en gran medida en Brasil y en regular medida en Colombia: la emisin monetaria
financiaba desequilibrios fiscales, la extensin de crdito subsidiado y dirigido y
adems la tasa de cambio cuando se trat de darle un giro exportador a la economa. Se
pensaba tambin que la tasa de cambio haba que administrarla para subsidiar el
desarrollo industrial o para contrarrestar el deterioro permanente de los trminos de
intercambio y no que haba que permitirle cierta flexibilidad para que las exportaciones
se equilibraran con las importaciones. De esta manera, se perpetuaba la inflacin porque
la tasa de cambio se ajustaba con la inflacin en un juego reiterativo de nunca acabar y
11
Eduardo Sarmiento, Alternativas a la encrucijada neoliberal, Ecoe Ediciones, Bogot, 1998, p. 45
8
adems se obtenan dficit crnicos en la cuenta corriente, generados por el exceso de
gasto.
Al fracasar las reglas de juego intervencionistas determinadas verticalmente por el
centro poltico, la sociedad comenz a buscar unas nuevas reglas que corrigieran los
enormes desequilibrios producidos por las anteriores y por ello apoy crecientemente el
programa anti-inflacionario y de rigor fiscal de Enrique Cardozo.12 Las reglas que
siempre haba propuesto la ortodoxia econmica como la de abrir la economa, se
aplicaron aunque en forma limitada pasando por la creacin de un mercado regional
como antesala a una apertura mayor al mundo, una vez consolidado un mercado entre
los pases australes, el llamado Mercosur. Se instaur un banco central independiente y
riguroso, y se acogio un sistema de banda o sea una tasa de cambio que se devala con
una pendiente pequea para que sirviera como ancla anti-inflacionaria. Se
descentralizaron funciones y tributos que deberan dar lugar a un rgimen fiscal ms
democrtico y ms vigilado por los ciudadanos.
Reglas ortodoxas similares haban sido implantadas previamente en Chile con un buen
suceso, como fue un crecimiento econmico promedio del 7% entre 1987 y 1997, ao
este en el que el desempleo en Chile fue de slo 4.5% de su poblacin activa, 13
logrando una ampliacin considerable de su comercio internacional basado en sus
ventajas comparativas que no eran precisamente la gran industrializacin pesada soada
por los idelogos de la dependencia, sino vinos, productos de mar, productos de la
madera, frutas y servicios de capital y financieros. Posteriormente se aplicaron medidas
ortodoxas en Per, desvastado por la poltica econmica de Alan Garca,14 y en
Argentina, de nuevo con resultados espectaculares en cuanto a estabilidad de precios y
crecimiento econmico. En 1997 Argentina tuvo inflacin de 0 y crecimiento
econmico del 9%.
Ellos fueron la viva prueba de que son los factores reales del ahorro, la inversin, la tasa
de cambio, las ganancias esperadas, el cambio tcnico y los aumentos sistemticos de
productividad los que conducen al desarrollo econmico. No menos importante, un
clima estable de precios y tasa de cambio, ms unas reglas de juego permanentes, justas
e iguales para todos, son los que impulsan el crecimiento econmico en forma
sostenible en el tiempo. Brasil y Amrica Latina toda reconocieron que se haban
12
Cardozo fue uno de los mejores exponentes de la teora de la dependencia en los aos 70, que propona
radicalizar las polticas proteccionistas y antiimperialistas practicadas por los gobiernos latinoamericanos.
Cfr. Enrique Cardozo, Enzo Falleto, Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Editorial Siglo
Veintiuno, Mxico, 1978.
13
Sebastin Edwards, Crisis and Reform in Latin America, Oxford, 1995. Hay que anotar que la
aplicacin acrtica de las frmulas de Chicago y un laseferismo excesivo hizo que Chile perdiera varios
aos de desarrollo, entrara en una crisis cambiaria y financiera en los 80 y que slo despus de 1985
obtuviera el fuerte despegue anotado, bajo regulaciones pblicas rigurosas tanto en el campo cambiaro
como en el bancario.
14
Examinando las propuestas de Eduardo Sarmiento para Colombia del siglo XXI pareciera que l
hubiera sido el ministro de economa de Per en los aos ochenta pues todas fueron implementadas por
Alan Garca: banco central al servicio irrestricto del gobierno, tasa de inters controlada, tasa de cambio
controlada, aranceles altos, control de la deuda externa, etc. El resultado fue una contraccin del producto
del 25% y una inflacin del 7.000% anual. Su propuesta para Colombia de crecer al 9% anual es
simplemente hiper-inflacionaria.Ver su libro reciente citado junto con el artculo de Ricardo Lago, La
ilusin de una redistribucin por medio de la poltica macroeconmica: La experiencia heterodoxa del
Per, en Rudiger Dornbush, Sebastin Edwards, Macroeconoma del populismo en la Amrica
Latina, FCE, Mxico, 1992, p. 301 y ss.
9
equivocado en grande al tirar por la borda la estabilidad de los precios, que haban
desaprovechado una enorme expansin del comercio internacional de tres dcadas, que
haban perdido la oportunidad de profundizar y normalizar los mercados monetarios y
de todos los factores y que haban terminado en un activismo irreflexivo que los haba
conducido al estancamiento econmico.
En Colombia el esquema intervencionista se profundiz en los noventa como se ver a
continuacin, aunque la economa se liberaliz bastante. Los elementos que llevaron a
un mayor grado de descentralizacin fueron presionados por el cambio de poltica hacia
la subversin que intent la administracin Betancur con su proceso de paz. El primer
paso fue la eleccin popular de alcaldes por perodos de 2 aos que en la Constituyente
de 1991 fue prolongado a 3 aos, reflejando el gran miedo a la democracia local que
sienten los polticos de ambos partidos, al impedir que fuera por lo menos igual a todos
los puestos electivos que es de 4 aos. La Constituyente impuso el traslado hacia los
municipios y regiones de ms de la mitad del recaudo por el impuesto al valor agregado,
que es el ms importante con que contaba la administracin central, pero sin buscar una
mayor responsabilidad del gasto que continuo centrado en el ejecutivo.
EL DEFICIT FISCAL COLOMBIANO
Con la reforma tributaria de 1991 se redujo el arancel efectivo de 20.2% del valor CIF
de las importaciones para el perodo 1985-1990 al 7.2% de las mismas para el perodo
1992-1997 y se sustituy con el impuesto al valor agregado (IVA) que se ajust hacia
arriba, mientras que se daba una fuerte expansin de las importaciones que
compensaron un tanto la baja del arancel.
El haber obtenido unos buenos ingresos con el aumento del IVA y de los aportes
pensionales y de salud condujo a que todos los gastos del gobierno se dispararan y a que
se requirieran nuevas reformas tributarias que llevaron de nuevo el impuesto de la renta
de 30% en 1990 a 37.5% en 1994 o sea que se grav tambin el ahorro y se frenaron las
inversiones. El aumento del gasto de la administracin Samper y un dficit del gobierno
central que alcanz a 5.1% del PIB en 1998 oblig a una nueva reforma tributaria en
1998, la sexta desde 1991.
El desplazamiento de impuestos deba estar acompaado de una reduccin del tamao
del gobierno central, una transferencia grande de sus ingresos a las regiones, un fin a su
tradicional corrupcin y una imposicin de parmetros de eficiencia estricta en su
funcionamiento. Mientras se liquidaron muchos de los activos pblicos, estos no fueron
substituidos por otros activos ms lquidos del Estado que hubieran servido como
ahorro del pas, sino que sirvieron para financiar un creciente dficit fiscal causado por
un incremento de las transferencias y muchos otros nuevos gastos de funcionamiento
que se impuso el propio gobierno central. Se logr el peor de los mundos: una venta de
activos que de alguna manera eran productivos por unas nminas que no producen nada
sino que consumen los activos aludidos y recursos extrados penosamente de los
bolsillos de los contribuyentes. Para empeorar las cosas, las privatizaciones fueron
10
GRAFICO 1
GASTO GOBIERNO CENTRAL
19
17
% DEL PIB
15
13
11
7
1970
1975
1980
1985
1990
1995
AO
financiadas con deuda externa fresca y su servicio explica buena parte del enorme
dficit en cuenta corriente que hoy tiene el pas.
El aumento del gasto pblico se destin, segn Juan Camilo Restrepo, una tercera
parte..por el cmulo de obligaciones adicionales en materia de transferencias
territoriales...otra tercera parte ... ha obedecido a gastos relacionados con la provisin de
servicios fundamentales como la justicia, la defensa y la seguridad ciudadana...el ltimo
tercio se explica por el creciente servicio de la deuda pblica que..ha pasado de
representar 1.4% del PIB en 1990 a 2.3% en 1997 y cerca del 3% en 1998. 15 Ello
significa que el incremento de las acciones blicas de la subversin y de la criminalidad,
esta asociada con el narcotrfico, se han constituido en una pesada carga para la
sociedad, mientras que el creciente gasto al debe constituye de por s otra enorme carga.
Hay siempre una buena excusa para tener dficit fiscales sistemticos que consiste en
endilgarles el mote de estructurales. As, Eduardo Sarmiento afirma que el dficit fiscal
no es tanto una decisin de los gobiernos como un fenmeno estructural generado por
un sistema fiscal regresivo por serias fallas en la planeacin y gestin del Estado. 16
Para l, la baja de los aranceles y el alza de impuesto al valor agregado es lo regresivo.
Infortunadamente existen las responsabilidades y ciertos gobiernos son mucho ms
15
Juan Camilo Restrepo, Prlogo al libro de Sergio Clavijo, Poltica fiscal y Estado en Colombia,
Ediciones Uniandes, Bogot, 1998, p xxi. Habra que agregar que el aumento del servicio de la deuda
interna es una costumbre sana, ya que el gobierno no se financia con emisin monetaria primaria sino
con emisin de deuda y el costo del gasto pblico es aproximadamente igual al de cuaquier inversin en
el sector privado. Ello introduce restricciones presupuestales y limita el mpetu del gasto pblico.
16
Sarmiento, op. cit. p. 23.
11
manirrotos que otros: la administracin Turbay permiti un dficit fiscal consolidado
del 7.8% del PIB, financiado externamente y generando una cuantiosa revaluacin del
peso, y Samper uno de 3.3% del mismo, mientras que la del presidente Betancur lo
redujo radicalmente y ni los gobiernos de Barco ni de Gaviria permitieron que
aumentara. Cada uno de los excesos requiri un penoso proceso de ajuste para poder
continuar con el financiamiento externo de esos dficit. Si uno compara los dficit del
gobierno central, mientras en el primer gobierno liberal era de 4% del PIB en 1982, en
el de la administracin Samper termin con el 5.1% del PIB.
Lo anterior significa que el ajuste que hizo Robert Junguito, ministro de hacienda en
1985, fue relativamente ms fcil que el actual, porque en aquel entonces corra por
cuenta de grandes inversiones de las empresas del Estado y podan corregirse una vez
terminadas esas inversiones, pero en el caso actual se tiene un faltante por financiar de
pura nmina del gobierno central y de las transferencias que financian las hinchadas
burocracias regionales. Dada la estrechez del mercado de capital colombiano, el
gobierno depende de los bancos e inversionistas extranjeros para la financiacin de su
dficit, lo cual ha sido ameliorado un poco por los sobrantes del ISS y, en los ltimos
dos aos, por una profundizacin del mercado de ttulos de deuda pblica.17 La facilidad
de financiar externamente el dficit fiscal, a las bajas tasas que permiten los profundos
mercados internacionales, induce excesos de inversin pblica, mientras que el muy
llano mercado financiero domstico slo permite una financiacin pequea pero
creciente, a los verdaderos costos que tiene el capital en Colombia. La estructura de este
financiamiento es contraproducente en otros dos sentidos: aumenta la vulnerabilidad de
la economa frente al exterior y genera presiones revaluacionistas muy inconvenientes,
como las que produjo la administracin Turbay.
17
Ello explica el por qu el gobierno debe comportarse juiciosamente frente a los financistas
internacionales de su exceso de gasto e impedir que este exceda ciertos lmites prudenciales.
12
GRAFICO 2
DEFICIT GOBIERNO CENTRAL
1.982
1.984
1.986
1.988
1.990
1.992
1.994
1.996
1.998
% del PIB
1.980
La eficiencia del Estado no mejor mucho y durante la administracin Samper tuvo un

franco deterioro en su productividad. Los casos de corrupcin florecieron por doquier,
en todos los niveles y envolvi adems al sector financiero cooperativo. Las
transferencias sirvieron para elevar los gastos de funcionamiento de municipios y
departamentos y en especial los sueldos de sus ejecutivos y de sus legisladores. Las
contrapartidas prometidas llegaban con los retrasos usuales, mientras los departamentos
y municipios preparaban grandes proyectos financiados por los bancos, a la espera de la
partida nacional, proceso que culmin en una quiebra masiva de estos niveles de
gobierno. Las universidades pblicas elevaron remuneraciones de sus profesores y
administradores, se ampliaron irresponsablemente al debe pero no mejoraron su calidad
y mucho menos su productividad.
El sector de educacin pblica logr aumentar sus salarios reales en 24% con
movilizaciones permanentes que deterioraron la calidad del sistema y exigieron que los
padres de familia mantuvieran a sus hijos en casa mientras sus maestros estaban en la
protesta callejera. Fecode no admiti implantar la jornada nica que corregira la
calidad de la educacin primaria y secundaria, e impedira que los jvenes se dediquen a
mirar televisin, a la vagancia o al vicio en la segunda la jornada que los maestros
oficiales cumplen en el sistema privado, donde se cuidan de no hacer paros. Tampoco
ayud lo anterior a ampliar la cobertura de la secundaria, aunque Fecode siempre se
hizo portavoz del inters pblico que dijeron defender.
13
GRAFICO 3
DEFICIT SPNF 1950-1998
2,00
1,00
0,00
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
-1,00
-2,00
% del PIB
-3,00
-4,00
-5,00
-6,00
-7,00
-8,00
-9,00
Los sindicatos pblicos impidieron la privatizacin de entes tan ineficientes como el

Sena, Telecom, Ecopetrol y otros, siempre con el argumento de que defendan al pueblo
de las altas tarifas o de que sus servicios tenan un profundo sentido social. La razn
fundamental para no aceptar un patrn privado es que el pblico no les exige trabajar
intensamente y, dados sus intereses, les concede muchas prebendas cuyo costo
desconoce, incluyendo unas pensionales que debe pagar el consumidor de los servicios
pblicos y frecuentemente el propio presupuesto. Defienden los esquemas enredados de
otorgamiento de subsidios que tienden a golpear los balances de tales empresas e
inclusive a destruirlas, como ha sucedido varias veces con las empresas pblicas en la
Costa Atlntica en los que se dio una verdadera canibalizacin de los activos pblicos.
Entre tanto los sindicatos de trabajadores del sector privado y de los grupos financieros
se mantienen poco desarrollados y contribuyen poco a una nivelacin entre los ingresos
del capital y los del trabajo.
El nuevo gobierno que entr en agosto de 1994 acept hacer el ajuste del gasto total de
la economa que vena presentando un dficit en cuenta corriente mayor de 5% del
producto, pero se cuid de que lo pagara el sector privado, aduciendo que el balance de
este ltimo estaba en desequilibrio mientras el balance fiscal era neutro. A partir de ah
continu ampliando el gasto por encima del recaudo tributario, optando primero por
elevar ms los impuestos, seguidamente consolidando las privatizaciones y despus
recurriendo de nuevo al endeudamiento externo para financiar la brecha fiscal, todo lo
cual, en mi modo de ver, hizo desplazamiento de la actividad privada, ejerci fuerte
presin revaluacionista e intensific los efectos recesivos de las altas tasas de inters
14
requeridas por el ajuste monetario. El dficit en cuenta corriente logr cambiarse de
curso, pero no suficientemente - en 1998 alcanzar alrededor de 6.3% del PIB y en
1999, en plena bonanza petrolera, se proyecta alguna disminucin - porque el gobierno
entr a ser financiado en parte con endeudamiento externo y con las privatizaciones,
nuevamente financiadas desde afuera.
CUADRO 1
GOBIERNO
CENTRAL
INGRESOS
TRIBUTARIOS
NACIONAL
%PIB
CONCEPTO
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
TOTAL INGRESOS 9,32

TRIBUTARIOS
Renta
3,81
Ventas internas
1,91
Ventas externas
0,97
Gravamen arancelario 0,89
Sobretasa
a
las 0,65
importaciones CIF
Gasolina
0,70
Otros tributarios
0,39
10,60 11,18 11,51 11,61 11,09 11,45 12,10

4,98
2,22
1,08
0,72
0,54
5,20
2,52
1,29
0,99
0,10
5,38
2,05
1,85
1,16
0,00
4,85
2,91
1,86
1,24
0,00
4,60
2,79
1,85
1,19
0,00
4,34
3,56
1,77
1,03
0,00
4,92
3,53
1,85
1,14
0,00
0,71
0,36
0,78
0,30
0,73
0,34
0,70
0,04
0,63
0,02
0,72
0,03
0,59
0,09
Fuente: CONFIS.
Si examinamos el cuadro 1 con algn cuidado podremos sacar en conclusin los

siguientes hechos y no ideologizaciones econmicas que tanto dao le hacen a la
profesin:
1. En 1990 los aranceles, la sobretasa a las importaciones y el IVA externo alcanzaban
a 2.51% del PIB. En 1997, ya liquidada la sobretasa en 1993, el gravamen a las
importaciones alcanz 3 % del PIB. No hubo pues ningn colapso del recaudo sino
que aument con el IVA y con el volumen de importaciones en casi medio punto del
PIB. El IVA interno aument de 1.91% del PIB a 3.53% del mismo o sea que fueron
gravados relativamente ms los productos domsticos y pudieron competir entonces
en pie de mayor igualdad que antes, pero an con la gran ventaja que le daba un
arancel efectivo del 20% a la produccin domstica.
2. En 1990 el impuesto a la renta alcanz 3.81% del PIB mientras que en 1997 lleg al
4.92% del PIB. Tenemos entonces un impuesto regresivo que aumenta 1.6% del PIB
pero otro supuestamente progresivo aumenta 1.11% del PIB.
3. En 1990 el recaudo total alcanzaba 9.32% del PIB y en 1997 12.1% del PIB, 2.8%
adicionales, pero el gobierno central aumentaba su gasto en 7 puntos del PIB, para
generar el enorme dficit que enfrenta hoy la sociedad colombiana.
15
4. El grfico 4 del arancel medio colombiano desde 1950 muestra niveles iniciales del
40% que se han elevado considerablemente en cada amenaza de crisis cambiara como
las de 1965 y 1985. En la actualidad se mantiene en el 18%.18
GRAFICO 4
ARANCEL NOMINAL MEDIO
70
60
50
40
30
20
10
19
50
19
52
19
54
19
56
19
58
19
60
19
62
19
64
19
66
19
68
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
Segn Eduardo Sarmiento, en Colombia se sacrific el arancel con la apertura, que de

alguna manera extraa le parece un impuesto progresivo, 19y redujo los demas
impuestos, lo cual es muy inexacto como acabamos de ver y conociendo adems que la
tarifa del mismo subi 7.5% entre 1990 y la actualidad. Adems en 1993 se duplicaron
como proporcin del PIB las cotizaciones para el seguro social, a cargo en proporcin
mayor de los empresarios, sin quitar los disparatados impuestos que recaen sobre la
nmina que incluyen uno para el adiestramiento de los trabajadores que los empresarios
consideran como poco til y otro destinado al bienestar familiar de toda la poblacin:
Ambos gastos deberan salir, por el contrario, de los impuestos generales. No debe
sorprender que si hay tributos tan fuertes contra el empleo, este deje de crecer.
18
Para una historia de cmo se fijaron aranceles tan altos en 1948, ver de Eduardo Senz Rovner, La
ofensiva empresarial, Tercer Mundo Editores, Bogot, 1994.
19
Por ejemplo, todos los aranceles a las materias primas y a los insumos de cadena alimentaria, en
especial de la avicultura, que son relativamente altos se van a recargar los precios de la carne de pollo y al
de los huevos o sea que constituyen un impuesto contra los salarios.
16
CUADRO 2
INSTITUTO DE LOS SEGUROS
SOCIALES
Ingresos por cotizaciones *
(% PIB)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
0,69
0,71
0,74
0,93
1,34
1,36
1,53
1,46
El Cuadro 2 muestra tambin el salto que dieron las cotizaciones del ISS pues pasan de
0.69% del PIB en 1990 a 1.46% en 1997, poniendo a disposicin de esta institucin
unos recursos muy importantes que le fueran prestados forzosamente al gobierno por
medio de operaciones de adquisicin de bonos del gobierno nacional. Hay que recalcar
la total imprevisin bajo la que caan anteriormente los trabajadores colombianos en
general y los del sector pblico en particular por un sistema pensional que estaba
totalmente desfinanciado y que castigaba a los ancianos. En esto ha habido una franca
mejora, aunque el ahorro as logrado se destin a financiar ms gasto pblico y ningn
proyecto de inversin privado. El sistema privado se ha desarrollado tambin con base
en el ahorro pensional, contribuyendo al conjunto de recursos financieros disponibles
para la inversin privada, pero ha enfrentado una gran competencia publicitaria de parte
del ISS, donde el ente pblico ofrece mejores y claro ms costosos beneficios.20 El
sobrante del ISS ha financiado una parte del dficit del gobierno central y explica la
diferencia entre el dficit del gobierno central y el del sector pblico no financiero. En
la medida en que desaparezca ese sobrante, lo cual est sucediento efectivamente, se
requerirn recursos adicionales o sea que la direccin del dficit es explosiva.
Sarmiento agrega que no hay planeacin del gasto y este es apropiado por los polticos y
que lo nico que se requiere es un planificador honesto. l ha asesorado a varios
sindicatos pblicos donde estos aparecen como portadores del bien general y las
privatizaciones como regalos a los empresarios y atentados tarifarios contra el
desprotegido pblico. Cabe agregarle que todos los agentes cercanos a los mecanismos
del gasto de las empresas pblicas estn en posicin de apropiar una parte del mismo:
los contratistas que venden suministros y elaboran proyectos, los sindicatos que han
logrado buenas alzas de salarios y han defendido exitosamente sus prebendas y sus
regmenes especiales de abultadas pensiones, los administradores politizados de las
20
Esto hace pensar que la simple imposicin de la competencia sobre el sector pblico puede no ser una
panacea pues el administrador del bien pblico tiene un inters temporal en el aumento de su clientela y
no le preocupa hacer compromisos que puedan comprometer la viabilidad de la institucin a un plazo ms
largo.
17
empresas pblicas que no tienen ningn incentivo para pelear contra los sindicatos ni
contra la corrupcin, los polticos que logran controlar la nmina de esas empresas pues
ponen al gerente, etc. En cambio, el sindicato en una empresa privada se enfrenta todo
el tiempo contra la voluntad de sus propietarios de defender ferreamente sus ganancias y
mantener a raya sus aspiraciones salariales, a menos que la empresa tenga la capacidad
de trasladarle enteramente a sus consumidores las alzas de costos. Eso nos lo informara
la ms elemental teora sobre el comportamiento colectivo,21 pero se nos tapa de la vista
que en el caso de los trabajadores oficiales es un agente social ms en disputa del
excedente (las rentas de las empresas y los impuestos que pagamos todos) que concentra
el Estado.
No es cierto tampoco que las decisiones del gasto no tengan influencia en el dficit
generado o que este sea fatalmente estructuralista. A pesar de que los nuevos impuestos
y cotizaciones entregaron casi 4 puntos del PIB al gobierno, este aument su gasto en
ms de 7 puntos del PIB, mientras que el sector pblico no financiero lo aumentaba en
otro punto para darnos un dficit de este ltimo de 3.3% del PIB. La administracin
Samper no se caracteriz por una posicin de defensa firme del presupuesto pblico y
nunca se le vio dar una pelea con ningn grupo de presin que se le enfrent, fueran
sindicatos, gremios, militares, etc. Esto condujo a una soltura del gasto tanto de
funcionamiento como de inversin, que podemos apreciar claramente en el grfico 1
que muestra una serie larga de los dficit del gobierno central desde 1980 y muestra que
el reciente es el ms grande conocido. Si se observa la grfica 3 que muestra el tamao
del gobierno central desde 1970 se encontrarn dos expansiones significativas, ambas
durante administraciones liberales, pero sin dudas la que se inicia en 1990 es la ms
intensa en toda la historia colombiana contempornea.
Si bien es cierto que el gobierno debi enfrentar las transferencias comprometidas por la
Constitucin de 1991, lo que debi hacer y no hizo fue reducir su gasto en las reas que
estaba trasladando y reducir en trminos absolutos su tamao mientras creca el tamao
de los gobiernos regionales. Al no hacerlo, provoc el enorme hueco fiscal que le
correspondi enfrentar a las prximas administraciones y a los ciudadanos, no slo en la
forma de mayores impuestos, sino tambin con tasas de inters ms altas porque el
gobierno requerir financiarse tambin en el mercado domstico de capital. Por lo
dems, se ha causado una duplicacin de gastos y funciones que nos lanzan a la ms
absurda asignacin de recursos pblicos.
Frente a la ocurrencia del keynesianismo vulgar que lo que hay que hacer es financiar
ese dficit con pura emisin monetaria y as saldramos del lo porque despus de todo
el dinero no es neutral, sera agregar una demanda adicional muy fuerte sobre el
producto que habra que repetir ao tras ao, porque no se enfrentaran las causas del
problema fiscal, y se desatara la presin inflacionaria en la medida en que se
aumentara la ocupacin de la capacidad productiva de la economa y se volvera
entonces hiper-inflacionario. En otras palabras, un dficit fiscal financiado con emisin
es un monstruo que crece mucho ms rpidamente que la economa y la frenar
eventualmente con una inflacin creciente e imparable. Si se piensa adems que con la
economa postrada tenemos un dficit en cuenta corriente mayor de 6% del PIB, es
claro que con la economa activada ese dficit se ira a ms de los 10 puntos del PIB y
21
Ver Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1971.
18
significara simplemente que no somos una economa viable para el resto del mundo
que necesitamos para financiarla.
LA CRISIS DEPARTAMENTAL
La reordenacin del gasto hacia los niveles antes exanges departamental y municipal,
con unas expectativas mayores que las realidades de las transferencias y sobre todo de
su falta de puntualidad, ha generado un dficit fiscal departamental que fue del 0.5% del
PIB en 1997, cuando histricamente este nivel se mantena en equilibrio, precisamente
porque los recursos y gastos eran escasos. As mismo, el endeudamiento de los
departamentos aument considerablemente de 0.45% del PIB en 1990 a 1.4% del
mismo en 1997, donde el colateral est constituido por las transferencias del gobierno
central.22.
Segn Armando Rodrguez, el nivel departamental aparenta una insostenibilidad que
se anuncia en forma de contratacin de nuevos crditos para pagar los intereses de la
deuda, y se manifiesta en un crecimiento de la deuda sistemticamente mayor que el
crecimiento de la economa. De hecho ningn endeudamiento es viable si el recipiente
no est creciendo ms rpido que la tasa de inters y esto es muy evidente en el caso
departamental y en el mayor deudor de todos que el Departamento del Valle. Los dficit
estn subvaluados porque varios departamentos han impuesto prstamos forzosos a
empleados y contratistas, al no hacer los pagos correspondientes.
En una muestra de 16 departamentos, Rodrguez encuentra que los ingresos tributarios
propios aumentaron 2.1% al ao (mermados por el contrabando de cigarrillos y licores),
pero sus inversiones crecieron al 33% anual y los pagos corrientes al 30.9% anual, lo
cual revela que las transferencias eran inferiores a las esperadas y que de alguna
manera los mandatarios departamentales y banqueros que abultaron las deudas
esperaban que el gobierno central (los contribuyentes nacionales) asumiera el enorme
endeudamiento en que se comprometieron. Es enorme el desgreo con que se manejan
el presupuesto, las loteras y los gastos de funcionamiento que incluyen contraloras
bien gordas, diputados y gobernadores bien pagos, siendo todos desproporcionados a
las funciones que tienen los departamentos. Falta segn Rodrguez a este nivel como en
los dems, difusin pblica de la informacin sobre las acciones de los gobernantes, la
rendicin de cuentas y la participacin ciudadana que podran reducir las malas
polticas y la corrupcin.
CONCLUSIONES
Las conclusiones sobre la cuestin fiscal colombiana pueden ser las siguientes:
1. El dficit surge de un nuevo pacto poltico que le entrega recursos a las regiones
pero sin exigirle responsabilidades de sustituir el gasto del gobierno central. Se
sacrifica parte de los impuestos a las importaciones pero se compensa por un nuevo
recaudo tributario bastante mayor que eleva las tarifas de todos los impuestos y las
22
Jorge Armando Rodrguez, Crisis fiscal departamental: Razones y proporciones, Ponencia presentada
en el IV Encuentro de Profesores de Derecho Tributario y Hacienda Pblica, Universidad de los Andes,
noviembre de 1998.
19
contribuciones a la seguridad social. Los contribuyentes urbanos subsidian el gasto
de las regiones.
2. Se intentan cambiar las reglas de juego proteccionistas pero estas no obtienen
ninguna profundidad y quedan en su lugar reglas anteriores y confusas, combinadas
con las nuevas y con un estado mucho ms grande con que comenz la
liberalizacin de la economa.
3. Tenemos un estado que tiene una mayor cobertura de salud, que ha previsto
juiciosamente la provisin de pensiones con las grandes excepciones de los
regmenes especiales de las Fuerzas Armadas, Ecopetrol y Telecom que no son
viables que ha avanzado ligeramente en la provisin de justicia y de seguridad y
que ha aumentado su productividad en puertos y en los servicios domiciliarios
privatizados donde son presionados por la competencia. Sin embargo, el aumento
del tamao del gobierno central no justifica ni explica las bondades aludidas y se
constituye, por el contrario, en una equivocada asignacin de recursos y en un
sistema de incentivos perversos para la acumulacin de capital productivo. La
solucin del dficit pasa por reducir el gasto del gobierno central en ms de 2
puntos del PIB, aunque hay necesidad tambin de aumentar el recaudo efectivo de
impuestos.
4. Los gobiernos departamentales y municipales han tenido una expansin de sus
rentas y de su endeudamiento que tambin ha generado un dficit fiscal
departamental que agrava el nacional en 1997. Los gobiernos municipales entretanto
han mantenido su endeudamiento constante, en alrededor de 1.8% del PIB,
mostrando quizs el mayor avance en materia de gestin, de alcaldes elegidos que se
empean en una gestin que favorezca a sus electores y que ha incluido la
modernizacin de la administracin, con la privatizacin de los servicios pblicos y
una mejora sustancial de las infraestructuras urbanas. Este nivel ha aumentado los
impuestos prediales, de la gasolina y la valorizacin para financiar mejores obras y
los ciudadanos colaboran porque se sienten representados y no robados. Ambos
niveles requieren de mayor autonoma tributaria que contribuya a que su gasto sea
aplicado en beneficio de la comunidad.
BIBLIOGRAFA
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APENDICE
GOBIERNO NACIONAL: INGRESOS POR ARANCEL
Y ARANCEL EFECTIVO DE
ADUANAS
(Millones
de
Pesos
y
Porcentajes)
AO
RECAUDO
1/
TARIFA
2/
1985
1986
1987
1988
1989
1990
Promedio
1985/90
102.639,3
158.495,9
240.893,8
325.733,0
387.198,7
476.329,2
17,5
21,2
23,5
21,8
20,2
17,0
20,2
1992
1993
1994
1995
1996
1997
337.007,4
557.066,9
748.238,9
878.529,6
904.261,7
1.346.824,
0
7,5
7,2
7,6
7,0
6,4
7,7
Promedio
1992/97
EFECTIVA
7,2
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, Banco

de la
Repblica.
1/
Incluye
gravamen
arancelario+bonos
rentas+sobretasas
(Ley 68/83 + Ley 50/84 + timbre + tasas y multas).
2/ Corresponde al valor del recaudo como proporcin de
las
importaciones
CIF.
En la serie Documentos del Instituto de Estudios Econmicos

del Caribe (IEEC), la Universidad del Norte publica
investigaciones y ensayos sobre temas y problemas
econmicos desde la perspectiva del Caribe colombiano.
Las opiniones expresadas son responsabilidad
exclusiva de los autores.
Universidad del Norte

Instituto de Estudios Econmicos del Caribe (IEEC)
Apartado Areo 1569
Barranquilla, Colombia
Una realizacin de
Ediciones Uninorte, 2008
Impreso y hecho en Colombia

Javegraf
Santaf de Bogot
Printed and made in Colombia
1. Introduccin
Con resultados cuantitativos y descriptivos, este trabajo busca estudiar el problema
de si la poltica scal en Colombia ha sido procclica o anticclica en los periodos
1950-2004 para el caso del dcit del Sector pblico No Financiero, y 1962-2004
para el caso del dcit del Gobierno Nacional Central.
Antes de denir lo que signica una poltica scal procclica y anticclica, debe
quedar claro el concepto de ciclo econmico. El ciclo econmico es la uctuacin de
la produccin, los ingresos y el empleo en el conjunto de la economa. Dicho ciclo
posee fases recesivas y expansivas. En las primeras, la produccin, los ingresos y el
empleo disminuyen. En la segunda, todas estas variables aumentan. Por ejemplo,
cuando en 1999 la economa colombiana padeci la recesin ms fuerte de su historia,
la produccin disminuy en un 4.2% y la tasa de desempleo mostr un aumento
cercano al 20%.
Ahora, la poltica econmica ser procclica o anticclica segn la reaccin que
tenga con respecto a la tendencia que exhiba el ciclo econmico. Para el presente
trabajo, la poltica econmica de referencia es la poltica scal, se relaciona con las
decisiones de gasto pblico e impuestos por parte del Gobierno. Por ejemplo, si el
ciclo econmico es recesivo y el Gobierno decide reducir el gasto pblico o aumentar
los impuestos, en este caso, la poltica scal ser procclica. Es decir, a medida que la
produccin, los ingresos y el empleo disminuyen, el aumento de los impuestos, por
ejemplo, reduce el ingreso disponible, lo que refuerza la cada de estas variables. En
otras palabras, una poltica scal procclica acenta la tendencia, en este caso recesiva,
del ciclo econmico.
En 1998, durante la administracin del gobierno Pastrana, se redujo el gasto
pblico mediante polticas de ajuste scal (Ley 617) y aumentos en los tributos con
la aprobacin de una nueva reforma tributaria, una vez que la produccin haba cado
y el desempleo alcanzaba niveles sin precedentes. Este caso muestra la orientacin
procclica de la poltica scal.
Por otro lado, si el ciclo econmico es recesivo y el gobierno decide aumentar el
gasto pblico y reducir los impuestos, en este caso, la poltica scal ser anticclica.
Entre 1980 y 1982, durante la administracin de Turbay, el dcit del sector pblico
no nanciero aument (ms en 1980 y en 1981) en un momento en que la economa
se encontraba por debajo de su potencial, es decir, en una fase de desaceleracin del
ciclo econmico.
La poltica fiscal en Colombia:

Procclica o anticclica?
En sendos ejemplos anteriores se habl de fases recesivas en el ciclo econmico

y de la reaccin de la poltica scal tanto del caso procclico como del anticclico.
Sin embargo, la reaccin procclica o anticclica de la poltica scal se da de igual
forma en las fases expansivas del ciclo econmico. Es anticclica, cuando se reduce el
gasto pblico o se aumentan los impuestos mientras la produccin, los ingresos y el
empleo aumentan. Es procclica, cuando se aumenta el gasto pblico o se recortan
los impuestos mientras la produccin, los ingresos y el empleo aumentan.
En el trabajo se plantea la estimacin de dos modelos economtricos tipo VAR,
que referencian por un lado, al dcit del Sector Pblico No Financiero (DSPNF),
y por otro al dcit del Gobierno Nacional Central (DGNC). El DSPNF y el DGNC
se incluyen en el modelo junto con la tasa de inacin (INF) y el Producto Interno
Bruto (PIB). La estimacin del modelo VAR nos permite hacer uso de las funciones
de impulso-respuesta. Este anlisis permitir darnos cuenta de qu tanto reaccionan
la actividad econmica (PIB) y la inacin ante un impulso en el trmino de error
del dcit scal, ya sea del SPNF o del GNC.
Los datos fueron tomados del Banco de la Repblica y del Departamento Nacional
de Planeacin. Las series que incluyen al DSPNF van desde 1950-2004 mientras que
las del DGNC son desde 1962-2004. Se present un problema con los datos de la tasa
de desempleo: solo se obtuvieron cifras trimestrales a partir de 1976 hasta 2004. Esto
no nos permiti realizar una descripcin completa y sustentar que durante las fases
de desaceleracin en la actividad econmica, cuando la poltica scal fue anticclica,
el desempleo exhibi niveles bajos; pero cuando fue procclica, el desempleo tuvo
niveles altos.
Los resultados obtenidos evidencian porqu la utilidad de la poltica scal, al menos
en el corto plazo, puede ejercer un papel estabilizador de la actividad econmica en
el caso colombiano. Esto fortalece y cambia la visin dominante de reducir el dcit
presupuestario, incluso, en medio de una recesin.
El trabajo consta de siete partes sin incluir los anexos. En la primera parte, se
incluye esta introduccin. La segunda y tercera parte corresponden a la revisin literaria
y los antecedentes tericos, respectivamente. En la cuarta parte, se expone un anlisis
descriptivo que busca identicar en que perodos la poltica scal fue anticclica y
procclica. En la quinta parte, se muestran las estimaciones economtricas de los dos
modelos VAR y el anlisis de las funciones de impulso-respuesta. En la sexta parte,
se destacan las conclusiones del trabajo y en la sptima parte, y ltima, se muestran
al lector las referencias bibliogrcas. En los anexos, el lector podr consultar sobre
las pruebas que se usaron para la robustez economtrica del modelo.
2. Revisin de la literatura
En la revisin de la literatura relacionada con la poltica scal anticclica detectamos
que algunos autores se concentran en el aspecto del crowding out1 y los procesos
inacionarios que dicha poltica trae como consecuencia. Otros autores esgrimen
argumentos a favor de una poltica scal anticclica de tal forma que se promueva
el pleno empleo y la estabilidad de precios. La literatura consultada recoge tanto
analistas nacionales como internacionales.
Los autores que no comparten la adopcin de polticas scales anticclicas esgrimen
argumentos como: 1) consecuencias sobre la inacin, 2) efecto expulsin de la
inversin privada dado un incremento del gasto pblico y 3) el rol de la poltica scal
como instrumento estabilizador es menos poderoso frente a la poltica monetaria.
Un trabajo bajo los preceptos anteriores para el caso colombiano es el de Easterly
(1991). Este autor obtiene resultados que mostraron la presencia de crowding out.
Explcitamente, demuestra que el capital pblico tiene un efecto negativo sobre la
inversin privada. Por otro lado, sorprende que la contribucin de la inversin pblica
al crecimiento sea incierta. Es decir, no es contundente ni posible hacer inferencias
dada la evidencia disponible. Este mismo trabajo concluye que un incremento en
un 1% del Producto Interno Bruto (PIB) nanciado con deuda se traduce en un
incremento de la tasa de inters real de 3% a 5%, y en un aumento de la inacin
en 15 puntos porcentuales.
Bajo el concepto de equivalencia ricardiana, la demanda agregada no se ver
afectada, pues los movimientos en el ahorro pblico se ven compensados por los
movimientos en el ahorro privado. Sin embargo, en Easterly (1991) se concluye que
el ahorro pblico no es un determinante signicativo del consumo privado.
Un trabajo que pide mesura a la hora de aplicar medidas anticclicas, elaborado
por Echeverry (1999), explica que antes de llevar a cabo una medida de este corte se
debe evaluar la magnitud de los ujos en los componentes de la demanda agregada
1
El concepto de crodwing out, se reere a la expulsin de la inversin privada por parte del gasto pblico.
Concretamente, el ahorro nacional es la oferta de fondos prestables en el mercado nanciero. Como el ahorro
nacional est conformado tanto por ahorro privado y pblico, el gobierno al incurrir en un dcit scal (gasta
ms de lo que recauda) reduce el ahorro pblico cuyo efecto es la disminucin del ahorro nacional. Al disminuirse
el ahorro nacional escasean los fondos prestables en el mercado nanciero elevando las tasas de inters y, por lo
tanto, se desincentiva al crdito de inversin privada.

y su efecto sobre los balances de los hogares, empresas y del mismo Gobierno. Esto
le permite concluir que no tiene sentido realizar polticas anticclicas cuando los
balances de los agentes de la economa estn en desequilibrio, es decir, cuando sus
ujos de fondos (ingresos frente gastos) son negativos y cuando sus pasivos superan a
sus activos, pues una inyeccin de ingreso disponible adicional por una poltica scal
anticclica incrementara sus gastos y sus pasivos, dando ms inestabilidad antes que
dinamismo a la actividad econmica.
La mayora de los trabajos que estudian la poltica scal en Colombia se focalizan
en detectar la naturaleza estructural del dcit scal, y en su anlisis acerca de ha
sido procclica o anticclica pero de manera descriptiva o emprica, y solo bajo juicios
positivos que dejan a un lado el anlisis normativo.
En este tipo de trabajos encontramos a Lozano y Aristizbal (2003) que examinan
el impacto de la poltica scal sobre la actividad econmica desde 1990 hasta 2002
por medio de ejercicios de impulso respuesta. Estos ejercicios permitieron demostrar
que un incremento de los gastos de consumo del Gobierno se traduce en un aumento
positivo y signicativo del PIB. Por otro lado, los autores concluyen que la poltica
scal fue procclica durante los noventa.
Por su parte, luego de estimaciones economtricas Cuddington y Urza (1987)
concluyen que la carga de la poltica scal anticclica en Colombia recae sobre la renta
pblica y no sobre el gasto pblico, pues en la primera, los movimientos cclicos del
PIB presentan un impacto positivo, mientras que en el gasto pblico es imposible
realizar inferencia alguna ya que no hay presente signicacin alguna desde el punto
de vista estadstico. El mismo resultado se da para el caso del gasto de inversin
pblica. Un aumento cclico del PIB resulta insignicante para explicar el gasto en
inversin pblica. El resto del trabajo expone que el crecimiento del gasto ha sido
secular y superior al ingreso, conrmando el carcter estructural del dcit scal.
Del lado de los autores que consideran a la poltica scal como un medio ecaz
para alcanzar el pleno empleo y la estabilidad de precios, es decir, entre los autores
que abogan por una poltica scal anticclica es comn encontrar el rechazo a la idea
de que el crowding out es inevitable.
Arestis y Sawyer (2003) resumen bien los cuatro argumentos (y contraargumentos)
a favor de la idea: el crowding out es inevitable.
Primero, bajo el modelo IS-LM la oferta monetaria es exgena. Por tanto, un
aumento del gasto pblico repercute en un repunte de la tasa de inters lo que
reduce la inversin ocasionndose el crowding out. Pero, si suponemos que el dinero

es endgeno y la tasa de inters esta jada por el banco central, la nica forma para
que el crowding out ocurra, se restringe a la accin deliberada de este. Lo clave aqu
es que el crowding out depender de la respuesta de la autoridad monetaria y no de
ajustes del mercado.
Chirinko (1993) y Fazzari (1993,1994 - 95) argumentan que el impacto de la tasa
de inters sobre la inversin es modesto en su mayora. Consideran que las variables
dominantes sobre la inversin son el efecto acelerador (incremento en las ventas) y
el efecto ujo de efectivo. De igual forma, las variables de actividad (por ejemplo, el
producto) poseen un impacto sustancial sobre la inversin. En conclusin, aunque la
poltica scal eleve la tasa de inters, el crowding out no se materializar.
Para el caso colombiano, Ramos y Rodrguez (1995) estudian la relacin que existe
entre el Dcit del Sector Pblico No Financiero y el del Gobierno Nacional Central
con la tasa de inters de mercado. Bajo las pruebas de causalidad de Granger-Sims
resulta que ni con los cambios del dcit del Sector Pblico No Financiero ni con los
del Gobierno Nacional Central se causan movimientos en la tasa de inters. Gmez
(2000) en sus estimaciones encuentra que no existe una relacin estadsticamente
signicativa entre el dcit scal en trminos reales y la tasa de inters real de
colocacin. Esto le permite concluir que no es posible sostener que el dcit scal
tenga efectos sobre la tasa de inters real de colocacin y, en consecuencia, efectos
negativos sobre la inversin privada.
En el segundo argumento, se considera que el dcit del Gobierno absorbe
ahorros de los mercados nancieros por lo cual se reduce la inversin. Esta forma
de justicar el crowding out se basa en considerar al ahorro domstico como exgeno.
Pero, si consideramos al ahorro como endgeno notamos que su tamao responde al
gasto gubernamental. En conclusin, un incremento en el gasto pblico estimula la
generacin de ingresos e inversin, con lo cual aumentan los niveles de ahorro de una
economa ms que reducir la inversin2.
Como tercer argumento, si tenemos en cuenta que el crowding out se produce
por la nocin del equilibrio del lado de la oferta, dicho equilibrio est vinculado a
conceptos como la NAIRU (Not Accelerating Ination Rate of Unemployment) y la tasa
natural de desempleo. Esto garantiza que la demanda agregada siempre se ajuste para
ser consistente con dicho equilibrio del lado de la oferta.
Dentro del contexto donde el efecto del dcit del Gobierno sobre la tasa de inters depende de la reaccin
del banco central.
2

Es posible entonces que la demanda agregada pueda inuenciar el equilibrio del

lado de la oferta. Una mayor demanda agregada incentiva una mayor inversin de tal
manera que se amplan las existencias de capital y por ende, la capacidad productiva
de una economa. En otras palabras, ahora la economa cuenta con mayor capital
instalado y un mejor nivel de empleo.
El cuarto y ltimo argumento, bajo la concepcin de la equivalencia ricardiana,
alega que la poltica scal es intil pues el efecto expansivo que debera causar sobre
la demanda agregada se ve contrarrestado por aumentos en el ahorro privado, es decir,
los agentes deciden consumir menos para ahorrar ms. Si enfocamos el manejo de la
poltica scal bajo los preceptos de la functional nance3 el dcit presupuestario en el
que incurre el Gobierno se debe a las diferencias que hay entre el nivel de ahorro y
la inversin al nivel de ingreso deseado. Es decir, el dcit scal es un instrumento
que permite estabilizar las uctuaciones del ciclo econmico. Ante esto, la teora de
la equivalencia ricardiana se hace escasamente relevante.
Arestis y Sawyer (1997) hacen claridad sobre las polticas scales de tipo keynesianas
que tienden a estar asociadas con polticas de manejo de la demanda y denen la
poltica keynesiana como de ajuste agresivo de la demanda. En otras palabras, el
Gobierno usa los dcits de tal manera que logren apalancar el nivel de demanda
agregada suciente para la generacin de altos niveles de empleo que sean sostenibles.
De igual forma, establecen los rasgos que inspiran la adopcin de dichas polticas:
i) las economas de mercado no generaran el pleno empleo porque exhibe elementos
de inestabilidad y ii) una mejor distribucin de poder de mercado, ingreso y riqueza
para incrementar la prosperidad general.
Tambin es posible conocer las propuestas que establecen los proyectos pblicos
de empleo. Esto simplemente es identicar que el problema es el elevado desempleo,
y que el Gobierno puede garantizar la oportunidad de acceder a un empleo en fases
recesivas4. El reciente trabajo de Kaboub (2007) expone el funcionamiento y la
viabilidad nanciera de estos programas pblicos de empleo, con el estudio de los
casos de Argentina, Suecia, India, Francia y Estados Unidos. Otros autores que han
trabajado en defensa de este tipo de medidas anticclicas son Mitchell y Wray (2005)
y Juniper y Mitchell (2005).
3
4
En la siguiente seccin se aclara ms el concepto de Functional Finance.

La literatura los dene como: Public service employment, Buffer Stock Employment Employer of last Resort.
Vickrey (2000) sostiene que el dcit no es un pecado econmico sino una necesidad
econmica. Stiglitz (2004) deja claro cundo es aceptable la ejecucin de una poltica
scal expansiva. En resumen, las expansiones del gasto que se traducen en dcits se
justican cuando es necesario corregir la falta de demanda. Aqu el dcit es til. Un
contexto en el cual el dcit puede resentir la demanda es cuando esta ya es suciente,
es decir, la economa se encuentra en su pleno empleo.
Taylor (2000) pide revalorar el papel discrecional de la poltica scal ya que en el
caso de los Estados Unidos los estabilizadores automticos, comprendidos como el
componente cclico del dcit presupuestal del Gobierno, han perdido poder para
restaurar la actividad econmica. Por esta razn, los dcits estructurales del Gobierno
son llamados a actuar discrecionalmente para estimular la actividad econmica ante
una desaceleracin de esta.
Cuando se toma el tema de las polticas scales expansivas desde la perspectiva de
los pases en desarrollo, Taylor L. (1986) expone: Es posible que el Gobierno se vea
obligado a incurrir en un dcit scal precisamente porque la inversin sea baja y
el ahorro externo (SF) sea muy grande. Por supuesto, el dcit estimula la demanda
agregada y mantiene elevado el empleo. En tales circunstancias, un valor negativo
del ahorro del gobierno (SG) dista mucho de ser nanciamiento inacionario del que
a menudo se habla5.
Adems, Taylor L. (1986) muestra dos hechos estilizados en los pases en desarrollo:
i) las autoridades scales operan a travs del banco central y no emiten obligaciones
al sector privado y ii) de igual modo, un dcit en la balanza de pagos en cuenta
corriente deber nanciarse mediante una disminucin de las reservas del Gobierno
(). Por esta razn: los dcits del Gobierno, en pases con mercado de capitales
subdesarrollados, generan casi automticamente incrementos iguales en la base
monetaria; las prdidas de reservas de divisas tienen el efecto contrario. Aqu, queda
en evidencia que, la misin del banco central es la de intervenir en el comportamiento
5
Taylor L. (1986) deriva la siguiente ecuacin con procedimientos algebraicos: (el lector interesado puede
consultar las referencias bibliogrcas para mayor ampliacin sobre el tema) SP+SC+SF+SG=P+Ps, donde SP
es el ahorro privado, SC es el ahorro corporativo, SF es el ahorro externo, SG es el ahorro del Gobierno y PI es
el valor de la formacin bruta de capital jo y Ps es el valor de los cambios de montos inventarios. Nos
interesa saber que: SF = PMC + P0MNC PE , donde PMC es el valor de las importaciones tan similares a los
bienes nacionales que pueden llamarse competitivos, P0MNC es el valor de las importaciones no competitivas
usadas para nes de la produccin, y PE es el valor de las exportaciones. Es decir, cuando el ahorro externo es
positivo signica dcit comercial y cuando es negativo signica supervit comercial, segn nuestra ecuacin
que dene el ahorro externo. Ahora si este es mayor, provoca que S>I. Por tanto, existe el margen para que la
poltica scal acte de tal manera que estabilice el ciclo econmico.

de la base monetaria, mediante el drenaje de reservas para mantener una tasa de inters
acorde a la estabilidad de precios.
Para el caso colombiano, quien ha insistido en el manejo anticclico de la poltica
scal es Sarmiento (2002). En este autor encontramos advertencias como: Los
enfoques tradicionales siempre suponen que la economa trabaja en pleno empleo.
Adems, deja claro el n de una poltica anticclica: La poltica scal aparece como
un elemento central de un manejo anticclico para moderar las uctuaciones de la
produccin y para superar estados depresivos crticos. Por ltimo, ve en la emisin
no una medida inacionaria, sino la posibilidad de combatir el desempleo, dado que
representa un ingreso potencial.
3. Antecedentes tericos
La poltica scal anticclica est inspirada en Keynes. l consider que ante situaciones
de alto desempleo y notable ociosidad en el capital instalado, el Estado podra
estimular la demanda efectiva para revitalizar la actividad productiva, jalonando el
empleo. Empero, advirti que las expansiones scales ms all del potencial de la
economa resultaran en inacin. Y cuando arm que a largo plazo todos estaremos
muertos, aclar que el futuro es incierto y lo nico que se sabe de l, es que moriremos
(Keynes, 1943 [1936]). Cuando se duda de la poltica scal expansiva como elemento
estabilizador, se est sosteniendo una crtica sobre los supuestos de modelos de pleno
empleo que mejor describen el largo plazo y no el contexto del corto plazo.
De igual forma, Kalecki (1977) propone que las ganancias son el resultado de la
suma de la inversin privada, el consumo de los capitalistas, el dcit presupuestal y
el excedente de las exportaciones. Bajo esta concepcin un aumento del dcit scal, si
se mantienen costumbres las dems variables, causara un incremento de las ganancias
por encima de la inversin privada, y el consumo de los capitalistas. Kalecki arma
que el dcit presupuestal permite a los capitalistas obtener ganancias por encima
de sus compras de bienes y servicios.
Pero cmo hacemos poltica scal anticclica? Lerner (1943) nos propone el enfoque
de la functional nance postulando dos preceptos: i) la responsabilidad nanciera del
Gobierno es mantener el gasto total de una economa en un nivel de precios estables
y ii) los impuestos y los bonos no son para nanciar el gasto sino para controlar la
cantidad de dinero en manos del pblico6. Por esta razn, Lerner aboga por la emisin
6
De igual forma, para mantener la tasa de inters en un nivel afn con la inversin. El Gobierno lo hace de
de dinero de tal forma que el Gobierno cumpla con sus obligaciones. Ahora, esto es
solo aplicable en una sociedad que use el dinero como un elemento importante en el
mecanismo econmico y est dada la condicin de soberana monetaria.
Wray (1999) expone la denicin de dinero soberano (at money), como el dinero
decretado por el Gobierno y que utiliza para sus gastos7. Y este mismo dinero es el que
recauda del pago de impuestos. Dado que el Gobierno es el nico que puede generar
dinero soberano, para percibir sus tributos puede y debe gastar antes de recaudarlos.
Aqu estamos ante una economa con soberana monetaria. Es posible notar que una
economa con soberana monetaria es aquella donde el Gobierno controla la oferta
del dinero que ha decretado como moneda de uso legal, sin estar atado a regmenes
monetarios como: tipos de cambios jos, currency board, patrn oro, etc.
El Gobierno que tiene soberana monetaria, a decir de Kaboub (2007), no necesita
gravar a su poblacin en orden que le permita nanciar su gasto, sino ms bien que
el pblico demande su moneda decretada para darle valor.
Hagamos un anlisis de cmo el Gobierno gasta sin necesidad de recaudar
impuestos o vender bonos. Pero antes denamos los supuestos de nuestra teora: i)
se posee moneda soberana, ii) es posible la coordinacin entre la polticas monetaria
y scal, iii) se persigue el pleno empleo y la estabilidad de precios, y iv) se acta en
una economa monetaria, es decir, es una economa donde el sistema nanciero y el
dinero son relevantes. No existe una economa de trueque. Ahora es posible comenzar
con nuestra explicacin.
Primero que todo, cualquier Gobierno posee una cuenta en el banco central desde
la cual ordena el gasto y, por supuesto, impacta al sistema nanciero. Una vez el
Gobierno ha gastado lo hizo por medio del giro de cheques, depositndolos en las
cuentas donde le corresponda consignar los pagos. Es as que, desde esta cuenta el
Gobierno pone en circulacin su dinero soberano. Esta situacin causa un efecto de
ampliacin de la base monetaria (efectivo ms reservas), mediante un incremento de
las reservas en el sistema bancario llamado el efecto reserva (Bell, 2002-03).
la siguiente manera: cuando desea que las personas tengan poco dinero y el gasto es muy elevado, incrementa
los impuestos y vende bonos. En la situacin donde desea que las personas tengan ms dinero y el gasto sea muy
bajo, reduce los impuestos y estimula la compra de bonos.
7
Para compra de bienes y servicios, activos, transferencias para aportes en salud y educacin, partidas
para obras pblicas, etc.

Por ley, a los bancos comerciales se les exige mantener un porcentaje de los
depsitos totales congelados como reservas. Por lo tanto, cuando el Gobierno gasta
y los pagos correspondientes los deposita en los bancos comerciales se ampla la base
monetaria mediante el efecto reserva, debido a que las reservas se incrementan.
Una vez se empiezan a recaudar los impuestos en las cuentas del Gobierno en
los bancos comerciales, estos fondos son transferidos a la cuenta de ste en el banco
central. Se podra pensar que los impuestos consignados en los bancos comerciales
incrementaran las reservas bancarias pues no. Cuando estos fondos son transferidos
al banco central es la misma autoridad monetaria que ha intervenido para drenar el
exceso de reservas en la base monetaria con el nimo de mantener estable la tasa de
inters adecuada para niveles sostenibles de inversin y que, de igual forma, procure
una estabilidad de precios y pleno empleo.
Hasta ahora, queda claro que el gasto pblico aumenta las reservas y los impuestos
las reducen. Empero, el anterior ejemplo muestra el caso en que el Gobierno gasta
antes y recauda los impuestos despus, en la misma cuanta del gasto; como son
transferidos a su cuenta en el banco central, no se ve afectada la base monetaria por
el efecto reserva.
En el ejemplo anterior vale la pregunta: cmo se nancia el gasto antes de recaudar
impuestos o vender bonos de deuda pblica? Pues, el Gobierno puede venderle un
bono al banco central, y ejecutar el gasto desde su cuenta y luego, el banco central
interviene para drenar los excesos de reservas que genera esa operacin scal.
Lo anterior es lo mismo que imprimir dinero. Pero, la mayora de los bancos
centrales en el mundo no pueden conceder prstamos al mismo banco central. En el
caso colombiano, la Constitucin lo imposibilita y solo se puede dar bajo la decisin
unnime y en ltima instancia de la junta del Banco de la Repblica.
Entonces, cmo gastar antes de recaudar? Se sabe que el Gobierno tiene cuentas
donde recauda los impuestos en los distintos bancos comerciales. Con esto, el Gobierno
puede ofrecer nueva deuda vendiendo bonos con una especicacin que les permita
adquirir toda o parte de la deuda acreditndola sobre dichas cuentas y debitndose
de la(s) cuenta(s) de el(los) comprador(es).
Un comprador que desee adquirir un bono con estas especicaciones, notica a su
banco, debita contra su cuenta la cantidad necesaria para obtener el bono y a su vez
la cuenta donde el Gobierno recauda los impuestos se acredita. En esta operacin no
se da ningn aumento de reservas, pues estas permanecen inalteradas.
10
De esta manera, el Gobierno transere estos fondos a su cuenta en el banco central

y, posteriormente, gira cheques que deposita de nuevo en el sistema nanciero pero
en las cuentas donde le corresponde hacer el pago, que puede ser la nmina de
los educadores, trabajadores de la salud, pensionados, etc. As, es como se puede
gastar antes de recaudar. Los recaudos toman tiempo y tienen fechas especcas para
cancelarse.
Sin embargo, es posible que los recaudos tributarios no alcancen el monto jado.
En este caso, estaramos ante un exceso de reservas dentro del sistema nanciero. Este
aumento de reservas es indeseado para los bancos comerciales y, adems, lleva a una
cada de la tasa de inters. Ante esto, el banco central entra en escena y mediante el
drenaje de reservas ofrece bonos con una mejor tasa de inters, por el exceso de reservas
causado por el gasto del gobierno, para que a su vez procure una tasa de inters y
nivel de precios estables8.
Esta es la forma por la cual el Gobierno podra incurrir en dcit scal y puede
utilizarlo como instrumento estabilizador de las fases recesivas del ciclo econmico.
Ahora se sabe que la poltica scal es una decisin de gasto, por lo tanto, es una
decisin sobre cunto dinero soberano circular en el sistema nanciero y estimular
el gasto de la economa. Enseguida se explica el papel de la poltica scal desde el
enfoque keynesiano de la demanda. En primera instancia se supone una economa
cerrada y luego una economa abierta9.
3.1 Enfoque keynesiano de la demanda
Los supuestos sern: el sector de los hogares ahorra y el sector empresarial invierte.
Tambin, que el endeudamiento neto del sector empresarial es exactamente
compensado por la riqueza nanciera neta del sector de los hogares. Se debe tener en
cuenta que en cualquier momento del tiempo, el pblico desea tener algn ujo de
ahorro. El otro sector de la economa ser el Gobierno. Por lo pronto, se supone que
el sector externo no opera.
Bell (2000) expone el manejo tcnico de la operacin de mantenimiento de reservas una vez que el gasto
pblico se ejecuta dentro de una economa monetaria. Es interesante para el lector ver el funcionamiento de
una economa monetaria mediante tcnicas de asientos contables.
9
Los conceptos fueron extrados de Wray (1999). El manejo de las ecuaciones fue aadido por el autor.
8
11

La identidad que relaciona nuestra economa ser:

S>I+(GT), donde S es el ahorro deseado de los hogares, I es la inversin de los
empresarios, T los impuestos, y G, el gasto pblico.
Como pudimos ver en nuestra ecuacin anterior, se nota que los hogares desean
ahorrar ms de lo que los empresarios desean invertir. Tambin vemos que el lado
derecho de la ecuacin representa al ahorro actual, que es producto del dcit
presupuestario en el que se incurra. Esto permite que el dcit del Gobierno pueda
proveer el ingreso extra que los hogares no desean gastar. Por ejemplo, consideremos
dado el gasto pblico y la inversin, una eventual disminucin de los impuestos que
se traducir en un aumento del dcit scal. Este elevar los ingresos disponibles,
y por tanto se incrementar el ahorro actual de los hogares hasta un punto donde el
ahorro actual supera al ahorro deseado. Luego, el ahorro deseado se incrementa ya
que el ingreso crece por encima de lo que crece el consumo hasta el punto en el que
se iguala al ahorro actual.
Blanchard (2000) plantea que una contraccin scal disminuye la renta, esto
disuade el nivel de consumo menos de lo que la renta se reduce, lo que deteriora el
ahorro privado. Vemos pues que si el ahorro privado disminuye ms de lo que se reduce
el dcit pblico, el ahorro nacional se contrae, aumentan las tasas de inters y procura
una cada en la inversin. Que es, precisamente, lo que la contraccin scal no busca
porque es la expansin scal la que provoca este resultado (es decir el crowding out).
No se debe olvidar que el ahorro es afectado por la orientacin que toma la poltica
scal. El ahorro responde de manera endgena a los cambios en la poltica scal.
Para el caso de una economa abierta,10 la ecuacin descrita anteriormente funciona
bien, solo basta sumarle las exportaciones netas. La implicacin de esto, es que ahora
un incremento de las exportaciones netas puede llevar al ahorro actual a igualarse con
el ahorro deseado. Podemos ver que el ahorro actual es el que se causa por un dcit
del Gobierno un supervit comercial.
Los dcits scales pueden ser muy grandes o muy pequeos. El dcit scal es
grande cuando el ahorro actual es mayor que el ahorro deseado, lo que genera presiones
En una economa abierta, si el ahorro es mayor que la inversin, las exportaciones netas son positivas,
es decir, que la economa local puede acumular riqueza neta del extranjero. Cuando el ahorro es menor que la
inversin, las exportaciones netas son negativas y signica que la economa local se endeuda con el extranjero,
probablemente con una economa superavitaria.
10
12
inacionarias. El dcit scal es pequeo cuando el ahorro actual es menor que el

ahorro deseado, con lo cual genera presiones deacionarias. En ambos casos, el ingreso
nominal se ajusta hasta que el ahorro deseado sea igual al ahorro actual.
Otro asunto a considerar es si el ahorro nominal neto es igual a la diferencia entre el
ahorro y la inversin. En una economa cerrada, el ahorro nominal neto est en forma
de dinero soberano bonos gubernamentales, pero en una economa abierta puede
incluir obligaciones de extranjeros. Si el pblico desea tener ahorro nominal neto
positivo, el Gobierno deber incurrir en dcit la economa deber generar supervit
comercial. Si slo consideramos el dcit del Gobierno, tenemos que entender que
este es necesario para permitir al pblico tener ahorros nominales netos positivos.
3.2 Populismo econmico?
El populismo econmico fue denido por Dornbusch y Edwards (1992) como un
enfoque de la economa que destaca el crecimiento y la redistribucin del ingreso y
menosprecia los riesgos de la inacin y el nanciamiento decitario, las restricciones
externas y la reaccin de los agentes econmicos ante las polticas agresivas ajenas
al mercado. Es posible que cuando proponemos la aplicacin de polticas scales
expansivas se argumenta en su contra, el concepto de populismo econmico.
Claramente, la propuesta sobre el uso del dcit scal como una herramienta
para contrarrestar el ciclo econmico recesivo, expuesta en los antecedentes tericos,
se enfoca ms en la coordinacin entre el banco central y el Gobierno (Banco de la
RepblicaMinisterio de Hacienda, para el caso colombiano) antes que proponer
una excesiva emisin primaria que deteriore la estabilidad de precios. Lo anterior, es
muestra de un programa macroeconmico que concibe la estabilidad de precios y el
pleno empleo como concepto de estabilidad macroeconmica.
Por otro lado, la teora ortodoxa entiende por estabilidad macroeconmica controles
a la inacin y al principio de la austeridad scal por parte del Gobierno. Esto, en
desgreo de un verdadero programa macroeconmico que se preocupe por el pleno
empleo, crecimiento econmico estable, estabilidad de precios y equilibrios scal y
externo sostenibles (Ocampo, 2004). Esto ltimo se aleja del tinte populista y de la
actual concepcin dominante de estabilidad macroeconmica que deende una baja
inacin y la austeridad scal, y que, adems, ignora el pleno empleo. Es decir, no
considera una eventual coordinacin entre el banco central y el Gobierno sino, ms
bien, les asigna tareas exclusivas a ambas autoridades. Al banco central se le confa
mantener la inacin baja y al Gobierno buscar el equilibrio scal.
13

La teora convencional nos ensea que la credibilidad en las autoridades macroeconmicas radica en su independencia y sometimiento a reglas de poltica econmica
que limitan su discrecionalidad. Ocampo (2004) plantea que la renuncia a la
autonoma y discrecionalidad en materia de polticas dista de ser la solucin a este
dilema. Es cierto que se necesitan instituciones e instrumentos claros que realcen
la credibilidad en las autoridades macroeconmicas. Pero esto no debe afectar la
coordinacin macroeconmica entre la poltica scal y la poltica monetaria que
garantice una amplia nocin de estabilidad macroeconmica que es el pleno empleo,
estabilidad de precios, crecimiento econmico estable, y equilibrios scal y externo
sostenibles.
Las medidas econmicas populistas de dcadas anteriores en Amrica Latina se
tradujeron en extendidos fenmenos de hiperinacin. Se cree que las hiperinaciones
son causadas por el Gobierno al imprimir demasiado dinero. La verdadera, quiebra
del sistema tributario es la que crea hiperinacin. Cuando el sistema tributario
quiebra, el dinero soberano del Gobierno es de poco valor, lo que acenta an ms
su deterioro. Por lo tanto, los agentes no desean dinero soberano para pagar sus
tributos. Concretamente, la demanda por dinero soberano se contrae. Si el Gobierno
emite moneda soberana en la que ningn agente cree, la emisin de ste se traducir
en inacin11.
A decir de Wray (1999) se cree que las hiperinaciones son causadas por el Gobierno
al imprimir demasiado dinero, las impresiones a alta velocidad capturan nicamente
el efecto, no la causa del problema. Usualmente, la quiebra del sistema tributario,
ms que la sola velocidad de la impresin, es la que crea la hiperinacin.
4. La poltica scal entre 1950 y 2004
Para este anlisis descriptivo del comportamiento de la poltica scal se utilizaron
cifras que corresponden al Dcit del Sector Pblico No Financiero (DSPNF) y al
El lector puede consultar el texto de macroeconoma de Mankiw (2000). En el captulo siete, cuando
se toca el tema de la hiperinacin en el caso de Bolivia, queda claro el rechazo al peso y el afn por obtener
dlares. Claramente esto evidencia la prdida de soberana monetaria. De igual forma, el caso muestra cmo la
produccin minera disminuy, lo que demuestra poca oferta o, en otras palabras, poca produccin para vender.
As, las posteriores emisiones de dinero se traducen en presiones inacionarias debido a una alta demanda frente
a una escasa oferta. De hecho, el protagonista de esta historia cobraba su salario, le daba una parte a su esposa
para adquirir los bienes para un mes (incrementando as la demanda), mientras cambiaba el resto a dlares.
Este es un ejemplo sencillo pero que muestra, de igual forma, los efectos agregados de las quiebras del sistema
tributario que causa hiperinacin.
11
14
Dcit del Gobierno Nacional Central (DGNC). El primero de estos se dene como
la suma de los balances del Gobierno Nacional Central y del sector descentralizado,
que est conformado por las empresas de propiedad estatal y los entes territoriales.
En tanto, el DGNC encierra la diferencia entre los ingresos y gastos exclusivamente
del Gobierno Central. Para el DSPNF los datos van desde 1950 hasta 2004, y para el
DGNC, se cuentan con datos desde 1962 hasta 2004. La periodicidad de los datos es
anual y se expresan en proporcin al PIB. Por ejemplo, el dcit sea del SPNF o GNC
con respecto al Producto Interno Bruto (PIB).
Por otro lado, se estim la brecha del PIB mediante el ltro de Hodrick-Presscot.
Dicho ltro nos permite eliminar la tendencia de la serie del PIB que luego se resta
del PIB observado obteniendo as la brecha del PIB.
Una vez denidas las series de datos procederemos a ver su comportamiento en las
siguientes grcas. Antes se debe aclarar que el dcit scal se dene como la resta
de los gastos menos los ingresos (G-T). Esto nos dejar ver el dcit scal con valores
positivos y los valores negativos representarn el supervit scal. La brecha del PIB
se dene como la diferencia entre el PIB observado y el PIB potencial. Cuando sea
positiva signica que la economa crece por encima de su potencial, y cuando sea
negativa signica que la economa crece por debajo de su potencial.
Ahora para identicar los periodos en que la poltica scal fue procclica o anticclica
debemos tener en cuenta la siguiente regla de interpretacin: cuando tanto la serie
de la brecha del PIB y el dcit scal se mueven en la misma direccin es evidencia
de comportamiento procclico de la poltica scal. En caso contrario ser evidencia
de comportamiento anticclico en la poltica scal.
Por otro lado, no olvidemos que la poltica scal puede ser anticclica tanto expansiva como contractiva. Ser expansiva cuando la brecha del PIB se reduzca y el
dcit scal se aumente. Ser contractiva cuando la brecha del PIB aumente y el dcit
scal disminuya. De igual forma, la poltica scal procclica puede ser expansiva
contractiva. Ser expansiva cuando la brecha del PIB se incremente y el dcit
scal igualmente lo haga. Ser contractiva cuando la brecha del PIB se reduzca y el
dcit scal de igual forma lo haga. En resumen, la anticclica busca estabilizar las
uctuaciones del ciclo econmico. La procclica profundiza dichas uctuaciones.
Antes de seguir se pone en evidencia que la poltica scal anticclica cumple
un papel estabilizador mientras la procclica, un papel amplicador de los ciclos
econmicos. Se recurri a referenciar el trabajo de Junguito y Rincn (2004) que
15

describe especcamente los cambios de la poltica scal en Colombia durante el

siglo XX.
Para cada dcada la poltica scal se analizar describiendo primero la poltica
scal con base en el DSPNF y luego con el DGNC. Para este primer caso no se puede
hacer el anlisis para el DGNC debido a que las cifras solo estn disponibles a partir
de 1962.
0,0400
0,0300
0,0200
0,0100
0,0000
-0,0100
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
-0,0200
-0,0300
-0,0400
BPIB
DSPNF
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Banco de la Repblica y clculos del autor.
Grco 1. Brecha del PIB vs. DSPNF: 1950-1959
En la grca se puede observar el comportamiento procclico de la poltica scal

entre 1950 y 1953. Entre 1954 y 1955 fue anticclica. Sin embargo, en 1954 el
DSPNF fue anticclico, pero de forma contractiva porque la cada de 1.12% del PIB
a 0.17% del PIB implic medidas que redujeron el gasto o elevaron los impuestos
mientras la brecha del PIB fue positiva. Entre tanto, en 1955 el DSPNF present una
reaccin anticclica pero expansiva ya que la economa presentaba crecimientos por
debajo de su potencial. En 1956 el comportamiento fue procclico. Entre 1956 y
1957, se registr otra reaccin anticclica de corte expansiva del DSPNF frente a una
cada de la economa con respecto a su PIB potencial. Entre 1957 y 1958, se llev a
16
cabo un ajuste scal que redujo el DSPNF desde 3.4% del PIB hasta un 0.29% del
PIB frente a una brecha negativa del PIB, lo que nos permite aseverar la orientacin
procclica entre las variables.
0,0500
0,0400
0,0300
0,0200
0,0100
0,0000
-0,0100
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
-0,0200
-0,0300
BPIB
DSPNF
Los aos que van desde 1960 hasta 1962 pertenecen al Gobierno de Lleras Camargo.
Precisamente en este perodo se present un aumento del DSPNF de un supervit del
orden de -0.13% del PIB a un dcit de 4.23% del PIB en 1962. En 1960 a 1962 la
brecha del PIB present valores positivos. As es posible armar que el DSPNF fue
procclico entre 1960 y 1962. En 1960, se aprob la Ley 81/60 cuyo efecto general
fue la reduccin de los recaudos. Tambin la cada en el precio internacional del caf
impact negativamente las nanzas pblicas. De igual forma, se crearon incentivos
a la industria bsica, y se crearon compensaciones por prdidas en el sector agrcola y
reserva de fomento (Junguito y Rincn, 2004). Entre 1963 y 1964 la poltica scal
fue procclica. En 1963 fue procclica de manera contractiva. Mientras la brecha del
producto era negativa el DSPNF se redujo de un 4.23% del PIB en 1962 a un 1.9%
del PIB en 1963. En 1965 la poltica scal fue anticclica de orientacin expansiva.
En 1966 fue anticclica de forma contractiva.
17

El Gobierno de Lleras Restrepo (1966-1970) fue un perodo netamente anticclico

y de corte expansivo, con excepcin del ao 1968, cuando el dcit se redujo mientras
la economa creca, y la brecha del producto fue menos negativa. Este Gobierno opt
por la lucha contra la evasin y la adopcin del rgimen de retencin en la fuente
antes que en nuevos impuestos en el control del gasto (Junguito y Rincn, 2004).
Es en este Gobierno donde se formalizan las transferencias a los entes territoriales lo
que se llam el situado scal.
0,0400
0,0300
0,0200
0,0100
0,0000
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
-0,0100
-0,0200
-0,0300
BPIB
DGNC
Grco 3. Brecha del PIB vs. DGNC: 1962-1969
Si se compara esta grca con la anterior notamos que el DSPNF en magnitud

supera ampliamente al del DGNC. Ahora si recordamos que la suma de los balances del
DGNC y los entes descentralizados conforman el DSPNF, resulta plausible que el mayor
gasto durante el Gobierno de Lleras Restrepo se recarga en los entes descentralizados
explicando el mayor impacto de la poltica scal en la actividad econmica debido
a las transferencias.
Esta grca, de igual forma, coincide con la anterior, que en 1965 y 1967 la poltica
scal fue anticclica de corte expansivo, pero rerindonos esta vez al DGNC.
18
0,0500
0,0400
0,0300
0,0200
0,0100
0,0000
-0,0100
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
-0,0200
-0,0300
-0,0400
BPIB
DSPNF
Entre 1972 y 1973 el DSPNF se mantuvo estable. Sin embargo, entre 1970 y
1971 el DSPNF se increment expansivamente de 2.2% del PIB a un 3% del PIB
mientras la brecha del PIB se reduca. Entre 1974 y 1975 mientras la brecha del PIB
se hizo negativa, el DSPNF se increment. Esto es, la poltica scal fue anticclica
de manera expansiva. Para 1976, el DSPNF se redujo y la brecha del PIB creca hacia
valores positivos. En el corto perodo de 1977 a 1979 la poltica scal fue anticclica.
Empero, en 1977 y en 1979 fue de corte expansivo mientras en 1978 fue de ndole
contractivo.
19

0,0500
0,0400
0,0300
0,0200
0,0100
0,0000
-0,0100
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
-0,0200
-0,0300
-0,0400
DGNC
BPIB
El DGNC en los setenta tampoco tuvo un gran aporte en el DSPNF. Los Gobiernos
de Pastrana Borrero y de Lpez Michelsen procuraron aumentar los ingresos y restringir
los gastos de las entidades descentralizadas. El DGNC, al igual que el DSPNF, present
el mismo comportamiento anticclico expansivo durante los aos 1974, 1975, 1977
y 1979.
0,1000
0,0800
0,0600
0,0400
0,0200
0,0000
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
-0,0200
-0,0400
BPIB
DSPNF

20
Entre 1980 y 1982, durante la administracin de Turbay Ayala se lleva a cabo

una expansin del DSPNF frente a un crecimiento de la economa por debajo de
su potencial. Lo anterior se explica debido a que el Gobierno decidi adelantar una
poltica scal anticclica basada en la ejecucin de un programa de inversin pblica
cuidadosamente seleccionado y diseado12. Entre 1984 y 1986, bajo la administracin
de Betancur, se implement una poltica de austeridad scal en el gasto pblico
(Junguito y Rincn, 2004). Dicha austeridad se dio mientras la brecha del PIB pas de
un valor negativo (-0.58%) a un valor positivo (1.8%). Es decir, la poltica scal fue
anticclica de corte contractivo. Entre 1987 y 1989, en la grca se puede observar,
se dio estabilidad en el DSPNF. Durante estos aos la poltica scal estuvo orientada
a mantener la disciplina adecuando el gasto a la evolucin de los ingresos. En esto,
la brecha del PIB disminua.
0,0500
0,0400
0,0300
0,0200
0,0100
0,0000
-0,0100
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
-0,0200
-0,0300
-0,0400
BPIB
DGNC
12
El programa se fundamentaba en el Plan Nacional de Integracin (PIN). Bsicamente se puede caracterizar
el programa as: i) aunque exista la dicultad en la generacin de ingresos, no se planteaba elevar la tributacin
y ii) la estrategia scal era disminuir la tasa de crecimiento de los gastos de funcionamiento y las transferencias
para liberar recursos ordinarios para inversin. Otro dato importante es que la inversin pblica creci en
promedio 53.4% entre 1979 y 1982 (Junguito y Rincn, 2004).
21

En la grca 7 se muestra que en los perodos 1980-1982 y 1988-1989, el DGNC

fue anticclico en trminos expansivos. Con respecto al ltimo perodo referenciado,
el DGNC contribuy mucho ms que el DSPNF. El primero present un dcit scal
de 1.66% del PIB por encima del dcit scal del sector descentralizado. Esto nos
permite concluir que el Gobierno Central asumi el mayor rol en el manejo anticclico
de la poltica scal.
0,0800
0,0600
0,0400
0,0200
0,0000
-0,0200
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
-0,0400
-0,0600
-0,0800
BPIB
DSPNF
En el perodo 1990-1994, la poltica scal estuvo orientada a reducir el dcit

scal con el objetivo de bajar la inacin (Junguito y Rincn, 2004). Esto explica
el comportamiento estable del DSPNF desde 1990 hasta 1994. Entre 1995 y 1996,
la poltica scal tuvo una orientacin anticclica expansiva. Para el breve perodo de
1997-1998, el comportamiento fue procclico13. En 1997, este fue de corte expansivo
pero en 1998 fue de tipo contractivo. Para 1999, la economa colombiana present un
ciclo recesivo en el cual la produccin en la mayora de sus sectores retrocedi. En ese
ao el DSPNF se increment representando un 6.25% del PIB. Se podra pensar en una
13
El Gobierno de Samper (1994-1998) tena como premisas: i) el gasto pblico debe contribuir a la equidad
social mediante la prestacin de bienes meritorios como la educacin bsica, ii) la poltica scal debe tener un
papel determinante en el crecimiento econmico y iii) polticas sociales activas (Junguito y Rincn, 2004). En
palabras ms sencillas, la poltica scal del Gobierno Samper era virtualmente expansiva.
22
reaccin anticclica expansiva del DSPNF, pero no. El incremento del DSPNF se explica
por la cada de la actividad econmica que merm la generacin de ingresos y con
ello, los recaudos del Gobierno. Viendo el comportamiento de la discrecionalidad de
la poltica scal en los noventa podemos armar que su tendencia procclica coincide
con las conclusiones del trabajo de Lozano y Aristizbal (2003).
Entre 1999 y el ao 2000, el Gobierno Pastrana adelant la Ley 617/2000 que
disciplin el gasto gubernamental y la reforma transitoria a las transferencias mediante
el acto legislativo 01/2000. Lo anterior se vio reejado de inmediato en un menor
dcit tanto del SPNF y GNC. El fuerte ajuste scal se reej en una disminucin
del DSPNF desde 6.25% del PIB a 3.49% del PIB, y del DGNC desde 7.72% del PIB
a 5.54% del PIB.
Ahora, en los aos 2001 y 2002, el SPNF increment de manera sutil su dcit
scal de 3.49% del PIB a un 3.84% del PIB, al tiempo que la brecha del PIB se reduca
de 0.63% a un -0.36%. Como podemos observar, el dcit jug un papel reactivador
en el crecimiento econmico entre el perodo 2000-2002 del Gobierno Uribe.
0,1000
0,0800
0,0600
0,0400
0,0200
0,0000
-0,0200
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
-0,0400
-0,0600
-0,0800
BPIB
DGNC
El movimiento del DGNC se muestra procclico desde 1990 hasta 1994. Recalquemos que el comportamiento procclico se identica como expansivo. En esta grca
23

se aprecia que el DGNC respondi expansivamente de manera anticclica entre 1995

y 1996. Lo inmediatamente anterior, tambin aplica en el perodo 1997-1998. Al
igual que la situacin del DSPNF referenciada en la grca anterior para el ao 1999,
en la cual aparentemente se dio un manejo anticclico de la poltica scal, la respuesta
a la cada de la actividad econmica se reeja en menores recaudos tributarios y un
mayor dcit scal.
Entre 2003 y 2004, el DSPNF registr una disminucin notable de 3.84% del PIB
a 1.40% del PIB, mientras el DGNC de 5.46% del PIB pas a un 5.3% del PIB en
el mismo perodo. Esto conrma que el gasto del Gobierno Central es el aporte a la
expansin de la economa con respecto a su potencial (aumento de la brecha del PIB
de 1.35% a un 2.04%) mientras que el del DSPNF se ha ajustado.
Tabla 1
Resumen de los resultados de la poltica scal
Perodo
1950-1953
1954-1955
1956
1957
1958
1959
1960-1962
1963-1964
1965
1966
1967-1970
1971
1972-1973
1974-1975
1976
Poltica Fiscal
Procclico
Anticclica
Procclico
Anticclica
Procclico
Procclico5
Procclico
Procclico
Anticclica1
Anticclica
Anticclica1
Anticclica1
Procclico5
Anticclica1
Anticclica
Perodo
1977
1978
1979
1980-1982
1983
1984-1986
1987
1988-1989
1990-1994
1995-1996
1997-1998
1999
2000
2001-2002
2003-2004
Poltica Fiscal
Anticclica1
Anticclica
Anticclica1
Anticclica1
Anticclica4
Anticclica4
Procclico
Anticclica1,2
Procclico
Anticclica
Procclico
Anticclica3
Anticclica4
Anticclica1
Anticclica2
Fuente: Elaboracin propia. (1) Poltica Fiscal anticclica de forma expansiva, es decir, reaccion
de forma expansiva frente a una desaceleracin del Producto Interno Bruto (PIB); (2) mayor
contribucin del dcit del Gobierno Nacional Central en la expansin scal; (3) esta reaccin
anticclica se debe ms a la desaceleracin del PIB y su consecuente disminucin de los recaudos
tributarios; (4) periodos de ajuste scal y (5) periodos donde el dcit scal se mantuvo en niveles
estables pero orientados por una poltica scal de ajuste scal.
Qu pas con el desempleo cuando la poltica scal

fue anticclica procclica?
El inters de este trabajo se centra en ver las polticas scales expansivas anticclicas,
24
es decir, cuando estas reaccionan contra la tendencia decreciente del ciclo econmico
y, exactamente, para el caso de la poltica scal procclica contractiva o mejor, cuando
esta reacciona en el mismo sentido de la tendencia decreciente del ciclo econmico,
qu pas con los niveles de desempleo. De manera que para el primer caso (poltica
scal anticclica), debi haber disminuciones de la tasa de desempleo y para el segundo
caso (poltica scal procclica), incrementos en los niveles de desempleo.
Para evaluar en materia de desempleo los efectos de ambas polticas se cont
con cifras trimestrales de desempleo desde 1976 para el total nacional. Este hecho
inuye, dentro de ciertos lmites, en nuestro anlisis porque quedan excluidos los
aos 1953,1957-195814, 1963 y 1973. Estos aos presentaron disminuciones de la
actividad econmica y la autoridad scal dispuso de medidas contractivas. Por esto,
fue imposible evaluar lo que sucedi con la tasa de desempleo durante estos periodos
y desde luego ante la escasez de datos, los perodos anticclicos se evaluarn a partir
de 1976 hasta 200415.
Pese a los problemas de disponibilidad de datos, s se referencia la tendencia del
crecimiento del empleo industrial para el periodo 1960-1966. Entre 1960 y 1965,
que fue un periodo dominado por la tendencia procclica de la poltica scal, la tasa
de empleo industrial solo creci en un 2%. Es decir, se evidenciaron bajos niveles
de generacin de empleo durante este periodo, en el cual el Producto Interno Bruto
creci por debajo de su potencial en la mayora de los aos de este periodo (19601965). Es posible armar que la poltica scal procclica acentu la fase descendente
del ciclo (Gaviria, 1989).
Por otro lado, entre 19661970, la tendencia de la poltica scal fue anticclica.
Precisamente, entre 1966 y 1970, la tasa de empleo industrial se increment en
un 3.8% casi dos puntos por encima de la generacin de empleos industriales con
respecto al periodo 19601965, que estuvo dominado por la poltica scal procclica
(Gaviria, 1989).
El nico perodo procclico de corte contractivo que cobija la disponibilidad de
datos fue durante 1983-1985, cuando la economa creci por debajo de su potencial
Para los primeros periodos (1953,1957-1958) la variable scal que le corresponde es el DSPNF.
Quedan excluidos del posible anlisis los aos de: 1955-1957, 1965-1971, y 1973-1975 en el caso en que
la variable de referencia en cuanto al manejo de la poltica scal es el DSPNF. Para el caso del DGNC los aos
excluidos son: 1965, 1967, 1974 y 1975. Lo anterior si se tiene en cuenta que las series de datos del DANE
cuentan con datos a partir de 1976.
14
15
25

y se dio una poltica scal de ajuste en las nanzas pblicas. Como se esperara,
las tasas de desempleo pasaron en el primer trimestre de 1983 de un 11.09% a un
14.15% en el segundo trimestre de 1985. Durante el periodo que data desde el primer
trimestre de 1983 hasta el cuarto trimestre de 1985, la tasa de desempleo promedio
fue del 13.03%. Dentro de este periodo, entre el primer trimestre de 1984 hasta el
tercer trimestre de 1985, la tasa de desempleo present cifras por encima de dicho
promedio16. La evidencia seala que ste fue un perodo de alto desempleo.
Ahora evaluemos el xito de la poltica scal anticclica de corte expansiva. En 1977,
la tasa de desempleo muestra una disminucin notable a lo largo del ao. En su primer
trimestre registr una tasa de desempleo de 10.22% que lleg al ltimo trimestre a
un nivel del 7.85%. Adems, se debe decir que dicha cada fue sostenida.
En el primer trimestre de 1979 hasta el cuarto trimestre de 1981, la tasa de
desempleo promedio fue de 8.83%. De los doce trimestres que hay entre 1979 y
1981, slo cuatro presentaron tasas de desempleo por encima de la tasa promedio17.
Otra anotacin es que la tasa de desempleo siempre disminuy a lo largo del ao en
cada uno de los aos de este perodo.
En 1982, la tasa de desempleo se increment con un nivel promedio entre trimestre
de 9.30%, que se super en el primer trimestre y tercer trimestre del ao. Seguramente
la tasa desempleo cedi poco a lo largo del ao, por la desaceleracin de la economa
mundial y la cada de los precios internacionales del caf. Y desde luego vemos que
la tasa de desempleo del ao slo se redujo en 0.39 puntos entre el primer trimestre
(9.52%) y el cuarto trimestre (9.13%).
Sabemos que entre 1988 y 1989 la expansin anticclica de la poltica scal la lider
el Gobierno central. Durante estos aos la tasa de desempleo present reducciones
importantes como en 1988, cuando se redujo de 12.76% en el primer trimestre
a 10.39% en el cuarto trimestre. Para el ao 1989, se redujo de un 10.98% en el
primer trimestre a un 9.35% en el cuarto trimestre. Con respecto al promedio de la
tasa de desempleo del periodo comprendido entre el primer trimestre de 1988 y el
cuarto trimestre de 1989, fue de un 10.61%. Slo el primer y segundo trimestre de
1988 (12.76% y 11.91, respectivamente) y el primer trimestre de 1989 (10.98%)
superaron dicho promedio.
Las cifras son: 13.74; 13.56; 13.25; 13.10; 14.13; 14.15 y 13.93.
Los trimestres corresponden a: primer trimestre de 1980 (10.79%), tercer y cuarto trimestre de 1980
(9.15%) y (9.47%), respectivamente. Por ltimo, el primer trimestre de 1981 (9.28%).
16
17
26
En los noventa se evidenci la poltica scal expansiva en 1996 y 1998. El ao de

1999, qued descartado porque el aumento del dcit scal en ese periodo se debi
al debilitamiento de los recaudos del Gobierno por la cada general de la produccin
en cada uno de sus sectores.
El desempleo en 1996 registr un incremento a lo largo del ao y pas de un
10.21% a un 11.30% entre el primer y cuarto trimestre. Lo mismo sucedi en 1998:
subi de un 14.41% a un 15.63%. Podramos concluir que la expansin scal dirigida
a enfrentar la desaceleracin de la actividad econmica no fue efectiva en materia
de creacin de empleos. Sin embargo, este periodo reeja el golpe de la apertura
econmica sobre el sector productivo nacional y, por supuesto, su respectivo impacto
en la creacin de empleos.
Como pudimos ver, la tasa de desempleo tiende a disminuirse bajo la presencia
de expansiones scales de corte anticclico, y cuando esta ha sido procclica de
forma contractiva se experimentaron altas tasas de desempleo. Lamentablemente, la
limitacin de cifras no nos permiti hacer un anlisis para todo el conjunto de datos
disponibles.
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
1983:I - 1986: IV
1977:I - 1977: IV
1988:I - 1989:IV
1980:I - 1982:IV
1979:I - 1979:IV
Fuente: Elaboracin propia. Datos del Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
Grco 10. Tasa de desempleo
27

Por ejemplo, cuando la poltica scal fue procclica pese a una desaceleracin de
PIB como en el perodo 1983:I-1985:II, la tasa de desempleo se increment de forma
sostenida. Cuando la poltica scal fue expansiva, como en los perodos 1977:I-1977:
IV; 1979:I-1981:IV; y 1988:I-1989:IV, la tasa de desempleo se vio disminuida en
forma sostenida (ver grco 10).
5. Estimacin economtrica
En esta seccin procedemos a estimar un modelo VAR que pretende explicar el
comportamiento de un conjunto de variables (en nuestro caso: DSPNF, DGNC y la
inacin) nicamente por sus rezagos. Para nuestros nes nos concentraremos en el
anlisis de impulso respuesta. Este anlisis nos permitir evaluar el efecto expansivo
que puede tener un incremento del dcit scal en la actividad econmica y ver el
efecto simultneo sobre el comportamiento del nivel de precios de la economa.
La estimacin de un modelo VAR implica que las series de datos sean estacionarias
es decir, que no tengan presencia de raz unitaria. Otra condicin para proceder hacia
un modelo VAR es que las variables no deben estar cointegradas, por lo cual se aplica
el test de cointegracin de Johansen. La presencia de cointegracin, en el sentido
econmico estricto, signica que las variables tienen una relacin de equilibrio de largo
plazo. El orden del rezago del modelo VAR a estimar, ser elegido de acuerdo con el
nmero de rezago que minimice los criterios de informacin de Akaike (AIC) y el de
Schwarz (SC). El modelo es sometido a las pruebas multivariadas de autocorrelacin
residual (Test de Pormanteu Ajustado) y de normalidad residual (Test de Jarque-Bera)
con el n de escoger el rezago ptimo de acuerdo con lo que propone Zuccardi (2002)
al citar a Dserres y Guay (1995) quienes consideran que para una mejor estimacin,
se debe escoger el mximo de rezagos donde se encuentre ruido blanco y normalidad
de los errores.
Se estim un VAR que incluya el DSPNF, tasa anual de crecimiento del PIB (PIB) y
la tasa de inacin (INF). Este modelo recoge datos que van desde 1950 hasta 2004.
El otro modelo incluye el DGNC e igualmente las variables del PIB y la INF con cifras
que datan de 1962 a 2004.
Las pruebas de raz unitaria utilizadas fueron la Dickey-Fuller (DF) y la PhillipsPerron (PP). El criterio de decisin de si la serie presenta no raz unitaria, se
fundament a partir del modelo menos restringido (que incluye tendencia e intercepto)
hasta el modelo ms restringido (que no incluye componentes determinsticos). Si no
se rechaza la hiptesis nula, tanto para la prueba DF y PP de existencia de raz unitaria,
se decide que la serie es no estacionaria. Para que la serie se considere estacionaria
28
deber rechazar la hiptesis nula en cada uno de los modelos. De lo contrario, se

decide que la serie presenta raz unitaria.
Los resultados obtenidos para cada una de las series del DSPNF, el DGNC y la tasa
de crecimiento del PIB y la tasa de inacin, tanto para las series de 1950-2004 y
1962-2004 son no estacionarias en niveles para ambas pruebas. Una vez diferenciadas,
todas las series son estacionarias, es decir, I (1) tanto en la prueba DF y la PP. Todas
las series fueron incluidas en el modelo VAR en diferencias (ver tablas en anexos:
desde A1 hasta A12).
Como se dijo antes, la cointegracin se prob con el test de Johansen. El criterio
utilizado para vericar la hiptesis nula de no cointegracin fue el Criterio de
Pantula, segn el cual el investigador debe comenzar la prueba secuencial desde
el modelo ms restringido (en este caso el modelo 2), compara el resultado de la
traza con su valor crtico, y va trasladndose por los modelos hasta llegar al modelo
menos restringido y con el mayor nmero de vectores de cointegracin (en este caso
el modelo 4). El investigador se detendr en el momento en que no exista evidencia
para rechazar la hiptesis nula de r vectores de cointegracin (Zuccardi, 2002).
Para el caso del DGNC, PIB e INF, bajo las pruebas de la traza y el mximo valor
propio, en el modelo 2 se encontr evidencia para no rechazar la hiptesis nula de no
cointegracin (r=0). Para el DSPNF, PIB e INF, bajo la prueba de la traza se encontr
evidencia en el modelo 4 para no rechazar la hiptesis nula de no cointegracin (r=0).
Aplicando la prueba del mximo valor propio se encontr evidencia en el modelo 2
para no rechazar la hiptesis nula de no cointegracin (r=0). Todos los casos al 1% y
5% de signicanca estadstica (ver tablas en anexos: desde A13 hasta A16).
5.1 Modelo VAR con el dcit del Gobierno Nacional Central
Por los criterios de Akaike y Schwarz el rezago ptimo result ser uno. Este modelo
super las pruebas multivariadas de autocorrelacin residual y normalidad en los
errores. Adems, el modelo cumple la condicin de estabilidad ya que ninguno de sus
valores propios es mayor que uno. Por lo tanto, todos los valores propios se encuentran
dentro del crculo de raz unitaria (ver tabla: A17 y grco: B1, en anexos).
La especicacin formal del modelo es la siguiente18:
18
Para observar la estimacin del modelo, el lector deber remitirse a los anexos.
29

y

x
x t 1 x

= x y t 1 +
y
y
t 1 y
y
x
x = Dcit del Gobierno Nacional Central (primeras diferencias)

= Tasa de inacin (primeras diferencias)
y = Producto Interno Bruto (primeras diferencias)
Se debe advertir que la interpretacin de los coecientes de un modelo VAR es muy

compleja y, adems, el objetivo del presente trabajo se encuentra en la interpretacin
del anlisis de impulso-respuesta. Empero, en la tabla 2 evidenciamos que el dcit
scal rezagado tiene un aparente efecto positivo sobre la inacin aunque que el valor
t nos muestra que no existe signicancia estadstica. En el caso del PIB, el dcit
scal tiene un efecto negativo, es decir, un mayor dcit scal de un periodo anterior
posee efectos adversos sobre la actividad econmica pero, igualmente este resultado
no es signicativo desde el punto de vista estadstico.
Tabla 2
Resultados economtricos. Modelo VAR con DGNC
xxt-1
t-1
yyt-1
-0.253
(-1.349)
0.638
(0.932)
-0.007
(-0.023)
0.043
(1.444)
-0.459
(-4.226*)
0.008
(0.180)
0.068
(0.599)
0.284
(0.680)
-0.337
(1.798*)
Fuente: Elaboracin propia. Clculos del autor.

(*) Signicativo al 5%.
5.2 Modelo VAR con el Dcit del Sector Pblico No Financiero

Por los criterios de Akaike y Schwarz el rezago ptimo result ser uno pero, con
esta longitud del rezago, el modelo cumple con la no autocorrelacin residual
multivariada sin ser normales los residuos bajo la prueba multivariada de normalidad.
Por lo tanto, se busc el mximo nmero de rezago posible donde se cumplan los
supuestos de no autocorrelacin y normalidad residual multivariada. Este nmero
de rezago correspondi a cuatro. De igual forma, el modelo cumple con la condicin
30
de estabilidad pues todos los valores propios estn dentro del crculo de raz unitario
(ver tabla: A18 y grco: B2, en anexos).
La especicacin formal del modelo es la siguiente19:
x x

= x
y x
x
+ x
x
y x t1 x

y t1 + x
y y t1 x
y x t3 x

y t3 + x
y t3 x
y x t2

y t2
y y t2
y x t4 x

y t4 +
y y t4 y
x = Dcit del Sector Pblico No Financiero (primeras diferencias)

En la tabla 3, podemos observar que el dcit scal para el primer y segundo rezago
tiene un efecto positivo sobre la actividad econmica y en forma estadsticamente
signicativa. Para el tercer y cuarto rezago, la inuencia sigue siendo positiva pero
sin signicancia estadstica. Por otro lado, la relacin del dcit scal del SPNF tiene
efecto negativo sobre la inacin en tres rezagos que corresponden a los rezagos 1, 2
y 4. Lo anterior quiere decir que un aumento del dcit scal en el perodo t-1, t-2
y t-4 reduce en promedio la inacin en 0.675, 0.785 y 0.172, respectivamente. Se
debe guardar cautela con estos resultados ya que no cuentan con evidencia signicativa
desde el punto de vista estadstico. Una vez ms, el inters del presente trabajo radica
en analizar los resultados de las funciones impulso respuesta.
Tabla 3
Resultados economtricos Modelo VAR con DSPNF
y
19
xxt-1
t-1
yyt-1
xxt-2
t-2
yyt-2
-0.009
(-0.046)
-0.675
(-0.982)
0.429
(1.848*)
0.031
(0.721)
-0.551
(-3.561*)
-0.023
(-0.441)
-0.067
(-0.455)
0.875
(1.649**)
-0.7041
(-3.923*)
0.107
(0.548)
-0.785
(-1.118)
0.433
(1.828*)
0.002
(0.046)
-0.145
(-0.839)
-0.065
(-1.114)
-0.051
(-0.292)
0.891
(1.403)
-0.426
(1.984*)
Para observar la estimacin del modelo el lector deber remitirse a los anexos.
31

xxt-3
t-3
yyt-3
xxt-4
t-4
yyt-4
-0.023
(-0.121)
0.383
(0.565)
0.101
(0.441)
0.008
(0.171)
0.150
(0.881)
-0.068
(-1.192)
-0.205
(-1.253)
0.713
(1.215)
-0.250
(-1.261)
-0.182
(-1.039)
-0.172
(-0.274)
0.037
(0.175)
-0.015
(-0.391)
0.094
(0.652)
-0.094
(-1.933*)
0.031
(0.224)
0.988
(1.972*)
-0.229
(-1.358)
Fuente: Elaboracin propia. Clculos del autor. (*) Signicativo al 5%.

(**) Signicativo al 1%.
5.3 Anlisis de impulso-respuesta

Una funcin de impulso-respuesta se centra en estudiar la respuesta de la variable
dependiente en el modelo VAR ante choques en los trminos de error de la ecuacin.
Por ejemplo, sean dos variables x e y. Digamos que una innovacin sobre el trmino de
error en la ecuacin de x aumenta en una desviacin estndar. Ese impulso modicar
a la variable x tanto en el perodo actual como en perodos futuros. Pero dado que x
tambin aparece en la regresin de y, el cambio en el trmino de error en la ecuacin
de x, de igual forma, impactar a la variable y. Recordemos que en los modelos VAR
las variables se explican cada una por sus rezagos y por los de las dems variables. Para
el propsito de este trabajo, los impulsos se efectuarn sobre los errores del dcit
scal del GNC y del SPNF en una magnitud de una desviacin estndar.
Aqu evaluaremos el efecto de un impulso choque en los errores de las ecuaciones
del DGNC y del DSPNF sobre la actividad econmica (PIB) y, de igual manera, su
efecto sobre la inacin (INF). En seguida vemos los resultados del ejercicio de impulso
respuesta para el caso del DGNC.
Un impulso en el trmino de error correspondiente al DGNC se traduce en un
impacto positivo sobre el PIB en el primer perodo. Dicho aumento en el PIB se
empieza a disminuir a partir del segundo perodo y luego se estabiliza hasta diluirse.
Esto permite concluir que la poltica scal puede ejercer un efecto estabilizador del
ciclo econmico en el corto plazo, entendido este como un ao, tal como se aprecia
en el grco 11. Es un resultado clave para comprender que un Gobierno puede
comprometerse con un programa macroeconmico que procure el pleno empleo y la
estabilidad en los precios.
32
0,016
0,014
0,012
0,01
0,008
0,006
0,004
0,002
0
-0,002
10
10
-0,004
-0,006
Grco 11. Respuesta del PIB ante un choque en el DGNC
0,01
0,008
0,006
0,004
0,002
0
-0,002
-0,004
-0,006
-0,008
Grco 12. Respuesta de la INF ante un choque en el DGNC
Ahora se puede observar (ver grco 12) que en el primer ao, cuando la poltica
scal logra estimular la economa, los niveles de inacin que corresponden a igual
perodo no varan en forma ascendente y pronunciada. En nuestra grca no vemos
33

un comportamiento de la inacin que alcance un pico, por el contrario, esta alcanza

su mximo en el segundo perodo indicndonos que opera con rezago de un ao frente al impulso sobre el error en la ecuacin del dcit scal. Adems, es claro que el
efecto inacionario se diluye a partir del segundo perodo. Teniendo en cuenta los
preceptos ortodoxos de que el dcit scal es un elemento inacionario, el hecho de
que la inacin aumente entre el primer y segundo periodo sin reejar un ascenso
indeseable de esta, muestra que el dcit scal como instrumento estabilizador no es
tan inacionario como se cree. Tal inacin no llega a los niveles que se consideran
bajo las versiones monetaristas y permite, una vez ms, armar que el dcit scal
no es un elemento exclusivamente inacionario, ya que la evidencia revalida su papel
anticclico y estabilizador de la actividad econmica.
0,014
0,012
0,01
0,008
0,006
0,004
0,002
0
-0,002
10
-0,004
Grco 13. Respuesta del PIB ante un choque en el DSPNF
En el caso de un choque sobre el error en la ecuacin del dcit scal, pero esta vez
se usa como variable scal al DSPNF, sucede, al igual que en el caso del DGNC, que
el impacto sobre la actividad econmica (PIB) se traduce en un mayor dinamismo,
vindose un aumento del PIB en el primer perodo aunque este empieza a disminuir
hasta caer en el segundo periodo. A partir de ah, se disipa el efecto expansivo que
pueda tener el dcit scal del SPNF. Una vez ms, la poltica scal posee argumentos
estabilizadores slo en el corto plazo.
34
0,02
0,015
0,01
0,005
0
1
10
-0,005
-0,01
Grco 14. Respuesta de la INF ante un choque en el DSPNF
Sabemos que el dcit scal del SPNF posee efectos sobre la actividad econmica
(PIB) en el corto plazo. Sin embargo, se debe revisar su efecto sobre la inacin. El
efecto expansivo de la poltica scal tiene una leve respuesta en los niveles de inacin.
Observemos que antes y despus del cuarto perodo los efectos inacionarios estn
diluidos. Se evidencia que en el cuarto periodo la reaccin de la inacin ante el
impulso sobre el dcit scal es el ms alto sin ser dicha reaccin inacionaria. Lo
anterior conrma que la inacin se activa luego de cuatro perodos, tcnicamente,
al cuarto rezago, pero luego se diluye.
Del anlisis de impulso respuesta se puede concluir que la poltica scal tiene un
efecto estabilizador potencialmente anticclico en el corto plazo, y que los efectos
inacionarios se vislumbran en caso de choque sobre el trmino de error de la ecuacin
del DGNC con un perodo de rezago y en el caso del DSPNF con cuatro perodos de
rezago. Esto ltimo, muestra el margen de maniobra que posee el banco central para
operar manteniendo estable los excesos de reservas, lo cual evita que la tasa de inters
caiga demasiado y mantenga el comportamiento de los precios estables.
Por otro lado, si en un grco de dispersin confrontamos los datos que corresponden
al dcit scal tanto los del SPNF como GNC con los de inacin, constataremos que
el dcit scal no es inacionario. Especcamente para el caso del SPNF se obtuvo en
35

dicha correlacin una nube de puntos dispersos por tanto, no es posible concluir que
el dcit scal es generador de presiones inacionarias (ver grco 15 y ver grco 16
para el caso del GNC). Este ltimo resultado coincide con los hallazgos del anlisis
de impulso-respuesta y que se mantiene si le incluimos un mayor nmero de rezagos
a la inacin20. Igualmente, podemos ver un resultado paradjico pues resulta que
cuando el dcit scal del GNC es mayor, la inacin es menor. Estos hallazgos en
los datos, en cierta forma nos pueden ilustrar que la inacin no es una consecuencia
exclusiva del dcit scal. Por otro lado, el lector podr notar que los R cuadrado
de cada uno de los casos no son muy altos lo que puede indicar una falta de relacin
entre estas variables.
0,350
R2 = 0,0088
0,300
0,250
0,200
0,150
0,100
Inflacin 1 lag
0,050
0,000
-0,02
-0,01
0
-0,050
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
0,09
DSPNF
Fuente: Elaboracin propia. Datos del Departamento Nacional de Planeacin.
Grco 15. DSPNF vs. Inacin (1950-2004)
20
Fueron incluidos uno y dos rezagos para cada dcit scal (SPNF y GNC). El lector podr consultar en
los anexos el resto de grcos que confrontan la inacin sin rezago y con dos rezagos frente al dcit scal.
36
0,350
R2 = 0,1768
0,300
0,250
0,200
0,150
Inflacin 1 lag
0,100
0,050
0,000
-0,04
-0,02
0,02
0,04
0,06
0,08
0,1
DGNC
Grco 16. DGNC vs. Inacin (1962-2004)
6. Conclusiones
Este trabajo nos permite concluir que cuando la poltica scal fue anticclica en
forma expansiva frente a una cada en el producto por debajo de su potencial (brecha
del producto negativa) se presentaron menores tasas de desempleo. Esto nos llama a
reexionar sobre el verdadero compromiso que tiene el Gobierno en la implementacin
de la poltica scal para estabilizar la actividad econmica frente a situaciones de
desaceleracin.
Los dos modelos VAR estimados a travs de las funciones de impulso-respuesta
permiten concluir que un incremento del dcit scal es clave para estimular la
actividad econmica y, adems, resulta que dicha expansin del gasto o reduccin
de los impuestos se traduce en variaciones de la inacin por debajo de lo esperado
bajo los preceptos de la teora ortodoxa y con un tiempo de rezago de un ao para
el DGNC y de cuatro aos para el DSPNF.
Si entendemos que la economa se mueve en un mbito monetario se podra
entender que la presencia de desempleo se debe a que el Gobierno ha restringido mucho
37

la oferta de dinero soberano. A decir de Wray (1999, 84): por ello, si el Gobierno es
el nico oferente de dinero soberano, y dado que el dinero soberano es esencialmente
un recurso potencialmente ilimitado en oferta, tiene poco sentido restringir la oferta
de dinero soberano sabiendo que esto causa desempleo, a menos que el desempleo
sirva a un til propsito.
Esto fortalece las recomendaciones de Bonilla et al. (2003) que se sintetizan en que
las polticas redistributivas combinadas con un paquete de polticas macroeconmicas
contracclicas, en general, pueden mejorar el funcionamiento de los mercados laborales
y reducir la desigualdad. Refuerzan lo anterior los estudios consultados por Bonilla
et al. (2003) cuando conrman que: pases ricos con Estados de Bienestar generosos
no solo disfrutan de un ambiente con menor desigualdad, sino que tambin tienen
tasas de desempleo ms bajas. Para resumir en una frase: la poltica social contra la
pobreza se fortalece con la lucha contra el desempleo.
Tambin debe quedar claro que el banco central entra ha de operar en un plan
macroeconmico que vela por el pleno empleo y la estabilidad de precios. El banco
central no se debe concentrar exclusivamente en la direccin de una poltica monetaria
basada en la baja inacin y en dictar reglas sobre austeridad scal. Igual debera
garantizar el pleno empleo en franca coordinacin con el Gobierno. La nocin de
la independencia del banco central es superada bajo una economa monetaria y nos
ensea que no es la clave para una inacin baja.
En Colombia, por orden constitucional, el banco central no est habilitado para
conceder prstamos al Gobierno. Una decisin contraria solo es posible por decisin
unnime por parte de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
Por lo tanto, la creacin de nueva deuda podra hacerse mediante la acreditacin por
la cuanta de la nueva deuda en la cuenta donde recauda los impuestos el Gobierno,
y que a su vez sea debitada en la cuenta del comprador.
Vale aclarar que el concepto de emisin no la debemos denir como impresin
de dinero. La emisin es secundaria, es inside money dado que el Gobierno la acredita
en un asiento contable en una cuenta del banco central, a partir de la cual realiza sus
pagos, irriga dinero por todo el sistema nanciero y provoca el incremento de las
reservas y el posterior aumento de la base monetaria.
Las razones que trazan una meta con respecto al ptimo dcit scal/PIB, no
poseen alta signicancia si entendemos que el dcit scal es un instrumento de
poltica econmica que puede incrementar el empleo, y en coordinacin con el banco
38
central, los bajos niveles de precios. En el periodo estudiado, Colombia ha coexistido

con desequilibrios en sus nanzas pblicas. Cuando han existido los supervits
presupuestarios, estos han sido irrisorios y de corta duracin21. En Colombia, debemos
avanzar hacia una nocin ms pragmtica que nos permita disponer de la poltica
scal y su potencia en el corto plazo.
El concepto terico expuesto durante este trabajo dista de ser un ejemplo de
populismo econmico. Ms que un ejercicio populista lo que garantiza el xito de la
poltica scal anticclica es la soberana monetaria. El camino hacia ella se fundamenta
en el cambio de deuda externa por deuda interna. Es vlido reconocer que alcanzarla
no es tarea fcil, casos como los de Argentina, Brasil y Uruguay muestran apenas
el deseo de sus Gobiernos de recuperar soberana monetaria. Tal vez China sea uno
de los pocos pases en desarrollo que ha logrado avanzar de manera considerable en
cuanto a soberana monetaria.
Por qu la soberana monetaria es necesaria? Pues porque garantiza que no exista
ningn rgimen (patrn oro, tipo de cambio jo, currency borrad, etc.) que amarre a la
moneda local. No se podra incurrir en dcit scal si este se sustenta en moneda que
posee caractersticas que la limitan. Por ejemplo, bajo un rgimen como el patrn oro
usar el dcit scal como elemento estabilizador llevara a cuestionar a los agentes su
sostenibilidad, esto es, si el dinero con que se nancia dicho dcit posee el respaldo
suciente en oro. De lo contrario, el dinero es limitado y pronto empezarn corridas
en contra de la moneda local y los agentes perderan credibilidad buscando respaldo
en otras (Tcherneva y Wray, 2005). Si no existe credibilidad en la moneda local,
la quiebra del sistema tributario es posible y como consecuencia se presentara un
proceso inacionario.
Que lo anterior resulta lesivo en trminos de deuda interna debido a que ejerce
presiones sobre las tasas de inters, es una armacin clave para modelos que operan
con pleno empleo. La lgica de nuestro anlisis descansa sobre supuestos de no
equilibrio general. Por tanto, no se acepta el hecho de que el Gobierno deba pagar
mayores intereses por la deuda dado que no es atractivo para los inversionistas una
tasa menor. En la operacin de mantenimiento de reservas el banco central les ofrece
una tasa de inters que redita algo frente a la tasa que se presenta antes que el
mismo banco central intervenga para drenar los excesos de reservas. El Banco de la
21
De 1950 al 2004, Colombia solo present supervit scal en el Sector Pblico No Financiero (SPNF)
en: 1950, 1959, 1960, 1991,1993 y 1994. De 1962 al 2004, Colombia solo present supervit del Gobierno
Nacional Central (GNC) en: 1966, 1967, y de 1974 a 1978.
39

Repblica puede lograr su cometido de estabilizar los excesos de reservas y la tasa de

inters al procurar una estabilidad de precios que evita pagar ms intereses por los
bonos del Gobierno.
Muy seguramente, la estructura imperfecta del mercado donde se adquieren los
bonos del Gobierno colombiano es la explicacin del pago de mayores tasas de inters.
La carencia de competencia en la provisin de liquidez al Gobierno les permite gozar
a unos pocos agentes, poseedores de exceso de liquidez, del poder de mercado.
La poltica scal debe ser anticclica en Colombia. Los supuestos de pleno
empleo estn ms all de nuestro contexto. El dcit es un instrumento clave para
levantar la economa frente a ciclos econmicos recesivos y no cuando se opera en el
verdadero pleno empleo sin olvidar, por supuesto, el objetivo de la estabilidad de
precios. El concepto de soberana monetaria debe primar para adelantar un programa
macroeconmico que d la clave para el pleno empleo y mantener el nivel de precios
estables.
7. Referencias Bibliogrcas
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42
Anexos
Anexo 1: Pruebas de raz unitaria
A1. Pruebas de raz unitaria: PIB 1962-2004
Variable: PIB (1962-2004)
Conclusin:
No estacionaria
Dickey-Fuller
v.c (5%)
P-value
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-4.063
-3.520
0.0139
yt=a0++yt-1+ut
=-3.524
-2.933
0.0121
yt=yt-1+ut
=-1.504
-1.948
0.1226
v.c (5%)
P-value

Conclusin:
No estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-4.063
-3.520
0.0139
yt=a0+yt-1+ut
=-3.535
-2.933
0.0117
yt=yt-1+ut
=-1.289
-1.948
0.1789
v.c (5%)
P-value
Fuente: Clculos del autor.
A2. Prueba de raz unitaria: DGNC 1962-2004

Variable: DGNC (1962-2004)
Conclusin:
No estacionaria
Dickey-Fuller
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-3.157
-3.520
0.1069
yt=a0+yt-1+ut
=-1.652
-2.933
0.4476
yt=yt-1+ut
=-1.095
-1.948
0.2435
v.c (5%)
P-value
Variable: DGNC (1962-2004)

Conclusin:
No estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-3.239
-3.520
0.0907
yt=a0+yt-1+ut
=-1.774
-2.933
0.3878
yt=yt-1+ut
=-1.137
-1.948
0.2282
43

A3. Prueba de raz unitaria: INF 1962-2004

Variable: INF (1962-2004)
Conclusin:
No estacionaria
Dickey-Fuller
v.c (5%)
P-value
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-3.019
-3.520
0.1393
yt=a0+yt-1+ut
=-3.090
-2.933
0.0350
yt=yt-1+ut
=-1.144
-1.948
0.2260
v.c (5%)
P-value

Conclusin:
No estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-3.203
-3.520
0.0976
yt=a0+yt-1+ut
=-3.294
-2.933
0.0215
yt=yt-1+ut
=-0.870
-1.948
0.3330
Si evaluamos la hiptesis nula considerando que las series de datos tienen raz
unitaria (no estacionaria), tanto para la prueba Dickey-Fuller y Phillips-Perron como
para el modelo menos restringido y hasta el ms restringido, debemos asegurarnos
de que la prueba concluye a favor de estacionariedad cuando es rechazada la hiptesis
nula en los tres modelos. De lo contrario, no existir evidencia estadstica para rechazar
la hiptesis nula y se concluir que la serie presenta raz unitaria. Por ejemplo, en la
tabla A1 para la serie PIB bajo los dos primeros modelos, la hiptesis nula se rechaza
a un 5% de signicancia. Pero, en el tercer modelo (el ms restringido) no se rechaza
la hiptesis nula por lo cual se concluye que la serie de datos del PIB presenta raz
unitaria: el estadstico =-1.137 correspondiente a un valor crtico de -1.948 a un
nivel del 5% de signicancia.
En las tablas A4, A5 y A6, se encuentran las pruebas correspondientes a las series
de datos para el DPIB, DDGNC y DINF, que son nuestras mismas series pero ahora
con primeras diferencias. El criterio para decidir si una serie de datos es o no es
estacionaria es el mismo descrito en el ejemplo anterior. Las tablas de la A7 hasta la
A12, incluyen las pruebas para las series de datos del periodo 1950-2004 tanto en
niveles (que resultaron no estacionarias) como en primeras diferencias (que resultaron
estacionarias).
44
A4. Pruebas de raz unitaria: DPIB 1962-2004

Variable: DPIB (1962-2004)
Conclusin:
Estacionaria
Dickey-Fuller
v.c (5%)
P-value
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-8.915
-3.523
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-9.031
-2.935
0.0000
yt=yt-1+ut
=-9.148
-1.949
0.0000
v.c (5%)
P-value

Conclusin:
Estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-9.396
-3.520
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-9.520
-2.933
0.0000
yt=yt-1+ut
=-9.659
-1.948
0.0000
v.c (5%)
P-value
A5. Pruebas de raz unitaria: DGNC 1962-2004

Variable: DDGNC (1962-2004)
Conclusin:
Estacionaria
Dickey-Fuller
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-7.621
-3.523
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-7.595
-2.935
0.0000
yt=yt-1+ut
=-7.660
-1.949
0.0000
v.c (5%)
P-value
Variable: DDGNC (1962-2004)

Conclusin:
Estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-7.596
-3.520
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-7.570
-2.933
0.0000
yt=yt-1+ut
=-7.626
-1.948
0.0000
45

A6. Pruebas de raz unitaria: DINF 1962-2004

Variable: DINF (1962-2004)
Conclusin:
Estacionaria
Dickey-Fuller
v.c (5%)
P-value
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-13.639
-3.523
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-13.815
-2.935
0.0000
yt=yt-1+ut
=-13.855
-1.949
0.0000
v.c (5%)
P-value

Conclusin:
Estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-12.080
-3.520
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-12.051
-2.933
0.0000
yt=yt-1+ut
=-12.046
-1.948
0.0000
v.c (5%)
P-value
A7. Pruebas de raz unitaria: PIB 1950-2004

Conclusin:
No estacionaria
Dickey-Fuller
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-5.064
-3.495
0.0007
yt=a0+yt-1+ut
=-4.635
-2.916
0.0004
yt=yt-1+ut
=-1.605
-1.946
0.1014
v.c (5%)
P-value

Conclusin:
No estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-5.076
-3.495
0.0006
yt=a0+yt-1+ut
=-4.746
-2.916
0.0003
yt=yt-1+ut
=-1.303
-1.946
0.1754
46
A8. Pruebas de raz unitaria: DSPNF 1950-2004

Variable: DSPNF (1950-2004)
Conclusin:
No estacionaria
Dickey-Fuller
v.c (5%)
P-value
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-3.215
-3.495
0.0923
yt=a0+yt-1+ut
=-3.286
-2.916
0.0204
yt=yt-1+ut
=-1.961
-1.946
0.0484
v.c (5%)
P-value
Variable: DSPNF (1950-2004)

Conclusin:
No estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-3.215
-3.495
0.0923
yt=a0+yt-1+ut
=-3.286
-2.916
0.0204
yt=yt-1+ut
=-1.961
-1.946
0.0484
v.c (5%)
P-value
A9. Pruebas de raz unitaria: INF 1950-2004

Conclusin:
No estacionaria
Dickey-Fuller
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-3.231
-3.495
0.0893
yt=a0+yt-1+ut
=-3.307
-2.916
0.0194
yt=yt-1+ut
=-1.437
-1.946
0.1388
v.c (5%)
P-value

Conclusin:
No estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-3.269
-3.495
0.0824
yt=a0+yt-1+ut
=-3.258
-2.916
0.0219
yt=yt-1+ut
=-1.074
-1.946
0.2522
47

A10. Pruebas de raz unitaria: DPIB 1950-2004

Conclusin:
Estacionaria
Dickey-Fuller
v.c (5%)
P-value
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-10.698
-3.4969
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-10.790
-2.917
0.0000
yt=yt-1+ut
=-10.890
-1.947
0.0000

Conclusin:
Estacionaria
Phillips-Perron
v.c (5%)
P-value
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-11.580
-3.496
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-11.675
-2.917
0.0000
yt=yt-1+ut
=-11.813
-1.947
0.0000
A11. Pruebas de raz unitaria: DDSPNF 1950-2004

Variable: DDSPNF (1950-2004)
Conclusin:
Estacionaria
Dickey-Fuller
v.c (5%)
P-value
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-7.782
-3.496
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-7.825
-2.917
0.0000
yt=yt-1+ut
=-7.901
-1.949
0.0000
v.c (5%)
P-value
Variable: DDSPNF (1950-2004)

Conclusin:
Estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-7.785
-3.496
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-7.829
-2.917
0.0000
yt=yt-1+ut
=-7.906
-1.947
0.0000
48
A12. Pruebas de raz unitaria: DINF 1950-2004

Conclusin:
Estacionaria
Dickey-Fuller
v.c (5%)
P-value
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-12.030
-3.496
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-11.965
-2.917
0.0000
yt=yt-1+ut
=-12.082
-1.949
0.0000
v.c (5%)
P-value

Conclusin:
Estacionaria
Phillips-Perron
yt=a0+a1t+yt-1+ut
=-12.439
-3.520
0.0000
yt=a0+yt-1+ut
=-12.897
-2.933
0.0000
yt=yt-1+ut
=-13.034
-1.948
0.0000
49

Anexo 2: Test de cointegracin de Johansen

El criterio utilizado para vericar la hiptesis nula de no cointegracin fue el criterio
de Pantula. Este criterio considera que el investigador debe comenzar la prueba
secuencial desde el modelo ms restringido (en este caso el modelo 2), para luego
comparar el resultado de la traza con su valor crtico y trasladarse despus por los
modelos hasta llegar al menos restringido y con el mayor nmero de vectores de
cointegracin (en este caso el modelo 4). El investigador se detendr en el momento en
que no exista evidencia para rechazar la hiptesis nula de r vectores de cointegracin
(Zuccardi, 2002).
Denamos los modelos. El modelo 2 permite la presencia de un intercepto en el
vector de cointegracin. El modelo 3 permite la presencia tanto de intercepto como
de tendencia en el vector de cointegracin. Finalmente, en el modelo 3 se permite la
inclusin de intercepto y tendencia. Seguramente podemos notar que el modelo ms
restringido es el nmero 2 y el menos restringido es el nmero 4.
A13. Prueba de la traza (DGNC-PIB-INF)
Ho
r=0
r=1
r=2
Ha
r1
r2
r3
Traza
27.67
6.13
1.90
Modelo 2
(5%)
34.91
19.96
9.24
(1%)
41.07
24.60
12.97
Traza
26.67
5.69
1.64
Modelo 3
(5%)
22.00
15.67
9.24
(1%)
26.81
20.20
12.97
Traza
38.02
16.01
3.36
Modelo 4
(5%)
42.44
25.32
12.25
(1%)
48.45
30.45
16.26
A14. Prueba del mximo valor propio (DGNC-PIB-INF)

Modelo 2
Ho
Ha
r=0
r=1
r=2
r1
r2
r3
Valor
propio
21.54
4.22
1.90
50
Modelo 3
(5%)
(1%)
22.00
15.67
9.24
26.81
20.20
12.97
Valor
propio
20.97
4.05
1.64
Modelo 4
(5%)
(1%)
20.97
14.07
3.76
25.52
18.63
6.65
Valor
propio
22.01
12.64
3.36
(5%)
(1%)
25.54
18.96
12.25
30.34
23.65
16.26
A15. Prueba de la traza (DSPNF-PIB-INF)
Ho
r=0
r=1
r=2
Ha
r1
r2
r3
Traza
37.45
16.96
7.13
Modelo 2
(5%)
34.91
19.96
9.24
(1%)
41.07
24.60
12.97
Traza
37.28
16.90
7.11
Modelo 3
(5%)
29.68
15.41
3.76
(1%)
35.65
20.04
6.65
Traza
41.36
16.93
7.13
Modelo 4
(5%)
42.44
25.32
12.25
(1%)
48.45
30.45
16.26
A16. Prueba del mximo valor propio (DSPNF-PIB-INF)

Modelo 2
Ho
Ha
r=0
r=1
r=2
r1
r2
r3
Valor
propio
20.48
9.82
7.13
Modelo 3
(5%)
(1%)
22.00
15.67
9.24
26.81
20.20
12.97
Valor
propio
20.38
9.78
7.11
Modelo 4
(5%)
(1%)
20.97
14.07
3.76
25.52
18.63
6.65
Valor
propio
24.42
9.80
7.13
(5%)
(1%)
25.54
18.96
12.25
30.34
23.65
16.26
Veamos como funciona el criterio de Pantula. Por ejemplo, en el caso de la tabla

A15, los modelos 2 y 3 rechazan la hiptesis nula de no cointegracin, mientras que
el modelo 4 no rechaza la hiptesis nula de no cointegracin. Por lo tanto, hasta ese
punto se lleva a cabo la prueba, y se concluye que no existe evidencia para rechazar
la hiptesis nula de no cointegracin tanto al 1% y 5% de signicancia estadstica.
En tal caso, se puede proceder a estimar nuestro modelo VAR en diferencias.
51

Anexo 3: Criterios de informacin para eleccin de la longitud del rezago

ptimo
Segn los criterios de informacin de Akaike (AIC) y Schwarz (SC), el investigador
debe escoger la longitud del rezago en el modelo donde dichos criterios sean menores.
Segn el criterio de AIC y SC el modelo VAR que incluye al DGNC debe tener un
rezago, mientras que el modelo VAR que incluye al DSPNF debe tener, igualmente,
un rezago. Pero, dado que este ltimo modelo present problemas de normalidad,
se busc el mximo rezago donde se encuentre que los errores sean ruido blanco y
normalidad de acuerdo con Dserres y Guay (1995). El mximo rezago result ser
cuatro.
A17. Criterios de informacin (DDGNC, DPIB y DINF)
Longitud del rezago
1
2
3
4
Akaike (AIC)
-13.98660*
-13.82516
-13.44944
-12.91026
Schwarz (SC)
-13.61045*
-13.06517
-12.29774
-11.35886
A18. Criterios de informacin (DDSPNF, DPIB y DINF)

Longitud del rezago
1
2
3
4
52
Akaike (AIC)
-12.88069*
-12.69400
-12.28303
-11.93960
Schwarz (SC)
-12.54611*
-12.01857
-11.26030
-10.56295
Anexo 4: Pruebas multivariadas y estabilidad

Para probar la presencia de no autocorrelacin residual multivariada y normalidad
multivariada en los errores, se procedi a usar el test de Pormanteu y el test de JarqueBera, respectivamente. Ambos modelos superaron las dos pruebas. El modelo VAR
que incluye al DSPNF, como lo mencionamos lneas arriba, cumple la condicin de
normalidad al cuarto rezago.
A19. Test de Pormanteu. Modelo VAR con DGNC
Ho: No autocorrelacin residual
Rezago
1
2
3
Ljung Box
2.463056
10.54873
21.09733
P - Value
NA*
0.3079
0.2745
Ljung Box Ajustado

2.524632
11.02496
22.40635
P - Value
NA*
0.2740
0.2144

(*)La prueba es vlida solamente para rezagos superiores al orden del rezago del VAR.
A20. Test de normalidad. Modelo VAR con DGNC

Ho: Los residuos siguen una distribucin normal
Componente
Curtosis
Asimetra
Conjunta
Jarque-Bera
0.379078
1.339825
3.966416
P - Value
0.8273
0.5118
0.6812
53

A21. Test de Pormanteu. Modelo VAR con DSPNF

Ho: No autocorrelacin residual
Rezago
Ljung Box
P - Value
1
2
3
4
5
6
7
8
0.973860
3.534890
5.585930
6.887453
12.54786
18.72269
25.46982
31.28092
NA*
NA*
NA*
NA*
0.1842
0.4091
0.5482
0.6925
Ljung Box
Ajustado
0.993735
3.661475
5.843431
7.258131
13.54747
20.56433
28.40982
35.32780
P - Value
NA*
NA*
NA*
NA*
0.1394
0.3020
0.3901
0.5004

(*)La prueba es vlida solamente para rezagos superiores al orden del rezago del VAR.
A22. Test de normalidad. Modelo VAR con DSPNF

Ho: Los residuos siguen una distribucin normal
Componente
Curtosis
Asimetra
Conjunta
Jarque-Bera
1.543407
5.083728
9.270831
P - Value
0.4622
0.0787
0.1589
Con respecto a si los modelos cumplen con la condicin de estabilidad, podemos

ver que los valores propios no son mayores que uno. En el caso del modelo VAR que
incluye al DGNC, sus valores propios son: 0.434335, 0.434335 y 0.125202. Para el
caso en que el modelo VAR que incluye al DSPNF, sus valores propios son: 0.839652,
0.839652, 0.764087, 0.764087, 0.706412, 0.706412, 0.658781, 0.658781,
0.639559, 0.639559, 0.588724 y 0.588724, lo que garantiza que cada uno estos se
ubiquen dentro del crculo de raz unitaria y nos permite concluir que ambos modelos
VAR cumplen con la condicin de estabilidad.
54
B1. Crculo de Raz unitaria. Modelo VAR con DGNC

1.5
1.0
0.5
0.0
-0.5
-1.0
-1.5
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
B2. Crculo de Raz unitaria. Modelo VAR con DSPNF

1.5
1.0
0.5
0.0
-0.5
-1.0
-1.5
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
55

Anexo 5: Resultados de la estimacin de los modelos VAR

Modelo VAR con el dcit del Gobierno Nacional Central
-0.253431 0.043048 0.068631
(-1.34991) (0.93209) (-0.02358)

x
0.638791 - 0.459742 0.284119
=
y (1.44475) (-4.22677) (0.18077)
-0.007259 0.008831 - 0.337449
(0.59983) (0.68023) (-1.79878)
x
t1 x
t1 +
y
y
t1
x = Dcit Gobierno Nacional Central (primeras diferencias)

Los valores crticos que corresponden al 1%, 5% y 10% de signicancia estadstica

son: 1.64, 1.96 y 2.57. El lector podr notar que son pocos los coecientes signicativos,
pero el n de nuestro trabajo se centra en el anlisis de impulso-respuesta.
56
Modelo VAR con el Dcit del Sector Pblico No Financiero

-0.0090
x (-0.046)
-0.6757
= (-0.982)
y 0.4295
( 1.848)
-0.0230
(-0.121)
0.3833
+
( 0.565)
0.1010
( 0.441)
0.1074
0.0312 -0.0675
(0.721) (-0.455) x ( 0.548)

t1
-0.5519 0.8757
-0.7850
t1 +
(-1.118)
(-3.561) (1.649)
-0.0231 -0.7041 y t1 0.4337
(-0.441) (-3.923)
(1.828)
-0.1826
0.0081 -0.2053
( 0.171) (-1.253) x (-1.039)

t3
0.1502 0.7133
-0.1728
t3 +
(-0.274)
( 0.881) (1.215)
0.0373
t3
-0.0686 -0.2503
(-1.192) (-1.261)
( 0.175)
0.0022 -0.0518
(0.046) (-0.292) x
-0.1451 0.8918 t2
t2
(-0.839) ( 1.403)
-0.0651 -0.4262 y t2
(-1.114) (-1.984)
-0.0157 0.0314
(-0.391) ( 0.224) x
0.0942 0.9881 t4 x
t4 +
( 0.652) ( 1.972)

-0.0944 -0.2299 y t4 y
(-1.933) (-1.358)
x = Dcit Gobierno Nacional Central (primeras diferencias)

Los valores crticos que corresponden al 1%, 5% y 10% de signicancia estadstica

son: 1.64, 1.96 y 2.57. El lector podr notar que son pocos los coecientes signicativos,
pero el n de nuestro trabajo se centra en el anlisis de impulso-respuesta.
57

Anexo 6: Dcit scal frente a la inacin
0,350
R2 = 0,0069
0,300
0,250
0,200
0,150
Inflacin
0,100
0,050
0,000
-0,02
-0,01
0
-0,050
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
0,09
DSPNF
Grco B3. DSPNF vs. Inacin (1950-2004)
0,350
R2 = 0,1624
0,300
0,250
0,200
0,150
Inflacin 2 lag
0,100
0,050
0,000
-0,04
-0,02
0,02
0,04
0,06
DGNC
Grco B4. DGNC vs. Inacin (1962-2004)
58
0,08
0,1
0,350
R2 = 0,0042
0,300
0,250
0,200
0,150
Inflacin
0,100
0,050
0,000
-0,02
-0,01
0
-0,050
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
0,09
DSPNF
Grco B5. DSPNF vs. Inacin (1950-2004)
0,350
R2 = 0,1683
0,300
0,250
0,200
0,150
Inflacin 2 lag
0,100
0,050
0,000
-0,04
-0,02
0,02
0,04
0,06
0,08
0,1
DGNC
Grco B6. DGNC vs. Inacin (1962-2004)
59
Serie Documentos ieec n. 27
Diciembre de 2007
ISSN 0121-2346
La poltica scal en Colombia:

William R. Baca Meja*
William R. Baca Meja es profesor-investigador del Instituto de Estudios Econmicos del Caribe, Universidad
del Norte. Este trabajo fue elaborado como requisito para optar al ttulo de Economista en la Universidad del Norte.
wbaca@uninorte.edu.co
Agradezco a mi asesor, profesor Jairo Parada Corrales, por su valiosa gua y comentarios durante la elaboracin del
trabajo, y por haberme enseado alternativas tericas en los cursos bsicos de economa. Dedico este estudio de manera
especial a mis padres, William Baca Orozco y Betty Meja Camargo, por sus amplios y abnegados apoyos a lo largo de
mi formacin en la universidad. Hago extensiva esta dedicatoria a mi to, Fernando Baca Orozco, por aquel libro que
aviv mi inters por la ciencia econmica. Cualquier error u omisin es de mi exclusiva responsabilidad.
La serie Documentos, del Centro de Estudios Econmicos

del Caribe (IEEC) de la Universidad del Norte, publica
investigaciones y ensayos sobre temas y problemas
econmicos desde la perspectiva del Caribe colombiano.
Las opiniones expresadas son responsabilidad
exclusiva de los autores.

Centro de Estudios Econmicos del Caribe (IEEC)
Apartado Areo 1569
Una realizacin de
Ediciones Uninorte, 2007

Cargraphics
Santaf de Bogot
CONTENIDO
1. Introduccin ..............................................................................................................1
2. Revisinde la literatura ..........................................................................................3
3. Antecedentes tericos ............................................................................................8
4. La poltica fiscal entre 1950 y 2004 ......................................................................14
5. Estimacin economtrica .......................................................................................28
6. Conclusiones ............................................................................................................37
Bibliografa ...................................................................................................................40
Anexos ...........................................................................................................................43
Resumen
En este trabajo se trata de identicar en qu momento la poltica scal en Colombia fue anticclica o procclica. Los perodos de estudio son 1950-2004 y 1962-2004. Para el primer perodo se
considera el Dcit del Sector Pblico No Financiero (SPNF) y para el segundo periodo, el Dcit
del Gobierno Nacional Central (GNC). Cuando la economa presenta desaceleraciones o recesiones, se logra identicar que los periodos anticclicos estuvieron acompaados con bajas tasas de
desempleo, y los periodos procclicos por altas tasas de desempleo. Las estimaciones economtricas, mediante modelos tipo VAR, muestran que el dcit scal, tanto del SPNF como del GNC,
generan efectos reales positivos en el corto plazo sin desestabilizacin de precios. Se concluye
que la poltica scal debe tener discrecionalidad para reactivar la economa cuando se desacelere
y el sector externo no tenga restricciones como la devaluacin de la moneda local originada por
desbalances externos negativos. Igualmente, la soberana monetaria representa la clave para un
programa macroeconmico que garantice el pleno empleo y la estabilidad de precios.
Palabras clave: Poltica scal, pleno empleo, estabilidad de precios, dcit scal, ciclo econmico
y soberana monetaria.
Clasicacin JEL: B22, E12, E63.
Abstract
The purpose of this paper is to identify time periods during which scal policy in Colombia
has been countercyclical or pro cyclical. Two overlapping periods are examined: 1950-2004 and
1962-2004. For the rst period we studied the Non-Financial Public Sector Decit (SPNF) and for
the second period we examined Central Government Decit Spending (GNC). We found that
countercyclical scal policy periods have been accompanied by low unemployment rates and
that pro cylcical periods were correlated with high unemployment rates. Econometric estimation
using VAR models shows that budget decits in SPNF or GNC have real positive effects on
output and employment in the short run without price destabilization. Against orthodox
claims, we found that scal policy should be discretionary to reactivate the economy when GNP
growth is lagging and the external sector is not restricted by, for example, currency devaluation
originated in external negative imbalances. Likewise, we argue that an independent monetary
management is the key to having a macroeconomic program that guarantees full employment
and price stability.
Key words: Fiscal policy, full employment, price stability, budget decits, business cycles, at
money.
JEL Classication: B22, E12, E62.
LA POLITICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA

Roberto Junguito
Hernn Rincn
Agosto 6 de 2004
Resumen
El documento analiza la poltica fiscal a lo largo del Siglo XX en Colombia, con nfasis en los
factores econmicos y de economa poltica que determinaron los aciertos y las dificultades fiscales
que experiment el pas. Desde el punto de vista de las estadsticas, se construyen series fiscales
consistentes metodolgicamente para el gobierno para el perodo 1899 a 2003. Despus de observar
niveles promedio de la carga tributaria (impuestos nacionales) del alrededor del 5% del PIB durante
el siglo, se present un cambio positivo significativo desde mediados de los noventa (la carga
alcanz un nivel del 14% en 2003). Sin embargo, el cambio se logr a travs de reformas sucesivas
e incompletas que dieron lugar a una estructura tributaria inadecuada e ineficiente. El gasto del
gobierno se encuentra hoy en da en el nivel ms alto del siglo, con una tendencia creciente desde
inicios de los noventa, que se explica principalmente por las transferencias (territoriales,
pensionales y otras) y los intereses de la deuda. Se destaca que las reformas presupuestales que han
buscado flexibilizar y reducir el gasto no han tenido el xito esperado. Los desbalances fiscales
durante el siglo fueron seguidos de ajustes por el lado de los ingresos y de los gastos, que hicieron
posible el cumplimiento de la restriccin intertemporal del gobierno, como lo muestra el
comportamiento del nivel de la deuda. El desbalance fiscal acumulado del gobierno, reflejado en un
nivel de la deuda sin precedentes en el siglo (54% del PIB), demanda reformas estructurales y ajuste
fiscal adicional que la hagan sostenible. En general, el gobierno ha tenido ms xito en alcanzar
ajustes fiscales por aumentos en los ingresos que a travs de recortes en los gastos.
Clasificacin JEL: N16; N46; E62; H2; H5; H6; H7
Palabras clave: Poltica fiscal; Siglo XX; Colombia; Finanzas pblicas; Impuestos; Gastos; Balance
fiscal; Crdito; Deuda; Economa poltica; Ejecutivo; Congreso.
Documento preparado para el seminario Investigaciones recientes sobre historia econmica colombiana,
Bogot, agosto 4 y 5 de 2004, el cual se publicar en un libro que recoger las ponencias del seminario. Se
agradece la colaboracin de Aarn Garavito del Banco de la Repblica y Mara Fernanda Rosales de
Fedesarrollo en la construccin de las estadsticas. Asimismo, los comentarios e ideas de Gabriel Rosas Vega.
Las opiniones, errores u omisiones contenidos en el documento son responsabilidad exclusiva de los autores y
no comprometen a las entidades para las cuales laboran. Cualquier comentario favor dirigirlo a:
rjunguito@fedesarrollo.org.co o hrincoca@banrep.gov.co.
Investigadores de FEDESARROLLO y Banco de la Repblica, respectivamente.
TABLA DE CONTENIDO
I.
II.
INTRODUCCION .................................................................................................................................... 4
LA GUERRA DE LOS MIL DIAS Y LA CRISIS FISCAL (1898-1903) ............................................... 7
A)
Situacin fiscal en la antesala de la guerra ...................................................................................... 7
B)
El presupuesto de 1898 y la administracin Marroqun .................................................................. 8
C)
La guerra de los mil das y el presupuesto de 1899 a 1900 ........................................................... 10
D)
Evolucin fiscal de 1901 a 1902 ................................................................................................... 11
E)
Las finanzas pblicas en 1903...................................................................................................... 12
F)
Implicaciones econmicas del dficit fiscal de 1898 a 1903........................................................ 13
III.
REYES Y LAS FINANZAS PBLICAS (1904-1910) ..................................................................... 14
A)
La situacin fiscal en 1904: ptica de la administracin Marroqun ............................................. 14
B)
La administracin Reyes y la situacin fiscal en 1904.................................................................. 14
C)
La asamblea constituyente y el programa de ajuste fiscal de Reyes de 1905 y 1906 .................... 17
D)
Comportamiento fiscal entre 1905 y 1909 .................................................................................... 22
IV.
EL IMPACTO DE LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL (1910-1919)........................................... 25
A)
Las finanzas pblicas en 1910....................................................................................................... 25
B)
Las finanzas pblicas en el perodo de 1911 a 1913 ..................................................................... 27
C)
La primera guerra mundial y su impacto fiscal ............................................................................. 28
D)
La poltica fiscal al finalizar la guerra ........................................................................................... 32
E) Economa poltica y resultados fiscales entre 1910 y 1919................................................................ 34
V. LA PROSPERIDAD AL DEBE Y DANZA DE LOS MILLONES (1920-1930).................................. 36
VI.
LA ECONOMIA COLOMBIANA Y LA CRISIS DE LOS AOS TREINTA (1930-1940) ........... 41
VII.
LAS FINANZAS PBLICAS EN LOS AOS CUARENTA (1940-1950) ..................................... 45
VIII.
LA POLITICA FISCAL EN LOS AOS CINCUENTA (1950-1960) ............................................. 52
A)
Sobre el crecimiento econmico y la estrategia de desarrollo....................................................... 52
B)
Sobre la poltica fiscal ................................................................................................................... 52
C)
Sobre la poltica tributaria ............................................................................................................. 54
IX.
LA POLITICA FISCAL EN LOS AOS SESENTA (1960-1970)................................................... 57
A)
El comportamiento fiscal a inicios de los sesenta ......................................................................... 57
B)
Ajuste fiscal a comienzos de los sesenta durante la administracin Valencia............................... 58
C)
Recomendaciones de la Misin Taylor ......................................................................................... 59
D)
La poltica fiscal en la administracin Lleras Restrepo (1966-1970) ............................................ 60
X. LAS FINANZAS PBLICAS EN LOS AOS SETENTA (1970-1980).............................................. 65
A)
La situacin inicial ........................................................................................................................ 65
B)
Informe Musgrave ......................................................................................................................... 65
C)
La poltica fiscal en la administracin Pastrana ............................................................................ 68
D)
La poltica fiscal de la administracin Lpez ................................................................................ 72
XI.
LA POLITICA FISCAL EN LOS OCHENTA (1980-1990)............................................................. 76
A)
La administracin Turbay ............................................................................................................. 76
(1).
La poltica econmica entre 1978 y 1980 ................................................................................. 76
(2).
El Plan de Integracin Nacional (PIN) ..................................................................................... 76
(3).
La poltica econmica y las finanzas pblicas entre 1981 y 1982 ............................................ 77
(4).
La poltica y los resultados fiscales .......................................................................................... 77
(5).
Propuestas de reforma fiscal de la administracin Turbay ....................................................... 78
(6).
La estrategia de endeudamiento................................................................................................ 79
(7).
El informe de la Misin Bird-Wiesner de 1981........................................................................ 80
B)
La administracin Betancur (1982-1986)...................................................................................... 82
(1) Los dos primeros aos....................................................................................................................... 82
(2) El programa econmico entre 1984 y 1986....................................................................................... 84
C)
La administracin Barco (1986-1990)........................................................................................... 87
(1) Directrices generales de la poltica econmica.................................................................................. 87
(2) La poltica fiscal ................................................................................................................................ 88
XII.
LAS FINANZAS PBLICAS EN LOS AOS NOVENTA (1990-2003)........................................ 91
A)
B)
Diagnstico.................................................................................................................................... 91
La administracin Gaviria (1990-1994) ........................................................................................ 92
(1) La poltica fiscal entre 1990 y 1992 .................................................................................................. 93
C)
La administracin Samper (1994-1998) ........................................................................................ 96
(1) La situacin inicial ............................................................................................................................ 96
(2) El Salto Social (Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998) ................................................................ 97
(4) El programa econmico entre 1996 y 1997....................................................................................... 99
(5) Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas ............................................... 101
(6) La Economa poltica de las reformas estructurales: lecciones de la experiencia colombiana entre
1989 y 1999 ............................................................................................................................................ 95
D)
La administracin Pastrana (1998-2002)..................................................................................... 101
(1) La poltica econmica y fiscal entre 1998 y 1999 ........................................................................... 101
(2) La crisis econmica de 1999 ........................................................................................................... 103
(3) La poltica fiscal entre 2000 y 2001 ................................................................................................ 104
(4) La poltica fiscal y la economa al final de la administracin Pastrana ........................................... 106
(5) Misin del Ingreso Pblico (MIP)................................................................................................... 107
E) La administracin Uribe (2002-2006).............................................................................................. 108
(1) La situacin inicial .......................................................................................................................... 108
(2) Los cambios y la situacin fiscal en 2003 ....................................................................................... 109
XIII.
LA POLITICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: LA VISION GLOBAL................ 113
A)
LA TRIBUTACIN EN COLOMBIA ....................................................................................... 113
(1). La carga tributaria en Colombia 1904-2004 (Grfico XIII-1)...........Error! Marcador no definido.
(2) La Estructura Tributaria: Impuestos Directos e Indirectos (Grfico XIII-2) .................................. 114
(3). La Estructura Tributaria: Impuestos Internos y Externos (Grfico XIII-3) .................................... 115
(4). Las Reformas tributarias en Colombia ( recuadro 1)...................................................................... 116
(5). Emergencia Econmica y Tributacin: Experiencia Histrica (recuadro 2) .................................. 119
(6). La Estructura Tributaria por niveles de Gobierno 1930-2003 (Grfico XIII-5) ............................. 121
Grfico XIII-5)...................................................................................................................................... 121
(7). La carga tributaria en Colombia en Perspectiva Internacional (Grfico XIII-6) ............................ 122
B)
EL GASTO PBLICO EN COLOMBIA ................................................................................... 123
(1). El tamao del Gobierno Nacional en Colombia 1904-2004 (Grfico XIII-7)................................ 123
(2). Historia de las reformas presupuestales en Colombia (recuadro 3 y Grfico XIII-8) .................... 124
(3). La Estructura del Gasto Pblico del GNC 1980-2004 (Grfico XIII-9 y Grfico XIII-10) ........... 126
(4). Decisiones Constitucionales y Legales sobre Transferencias Pblicas (recuadro 4)...................... 128
(5). El Tamao Relativo del Sector Pblico en Perspectiva Internacional............................................ 129
C)
EL BALANCE FISCAL DURANTE EL SIGLO XX ................................................................ 130
(1). El Dficit Pblico del Gobierno Nacional 1904-2004 (Grfico XIII-17)...................................... 130
(2). El Balance fiscal del SPNF y su estructura de gastos 1980-2003 (Grfico XIII-13, Grfico XIII-14
y Grfico XIII-15)................................................................................................................................. 132
D)
LA DEUDA PBLICA EN COLOMBIA .................................................................................. 134
(1). Manejo de la Deuda Pblica 1905-2003 (recuadro 5) .................................................................... 134
(2). Evolucin de la Deuda Pblica del Gobierno Nacional 1923-2003 (Grfico XIII-18) .................. 135
Grfico XIII-18).................................................................................................................................... 135
(3). Composicin de la Deuda Pblica: Endeudamiento Externo e Interno (grfica 11) ...................... 136
(4). Comparaciones Internacionales de Endeudamiento Pblico .......................................................... 137
E) LAS MISIONES FISCALES INTERNACIONALES Y NACIONALES....................................... 138
XIV.
CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 142
XV.
BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................... 142
I.
INTRODUCCION
El objetivo del documento es analizar la poltica fiscal a lo largo del Siglo XX, con nfasis
en los factores econmicos y de economa poltica que determinaron los aciertos y las
dificultades fiscales que enfrent el pas. Desde el punto de vista de las estadsticas, se
construyen series fiscales consistentes metodolgicamente para todo el Siglo con el fin de
ponerlas a disposicin de la literatura.
El documento contribuye a una mejor y ms completa comprensin de la situacin y
manejo fiscal durante el siglo pasado, sobre los principales inconvenientes que se
presentaron y sobre las soluciones que se dieron. Esto deber redundar en un mejor
entendimiento de la situacin fiscal actual y cmo enfrentarla.
Con el fin de cumplir su objetivo, el documento analiza en forma cronolgica los siguientes
perodos y episodios de la historia fiscal colombiana: (1) la crisis fiscal durante la Guerra
de los Mil Das (1898-1903); (2) el ajuste y desajuste fiscal durante la administracin Reyes
(1904-1910); (3) el perodo de la Primera Guerra Mundial (1910-1920); (4) la situacin
fiscal de los aos veintes (1920-1930); (5) las finanzas pblicas y la Gran Depresin (19301939); (6) el fisco durante y despus de la Segunda Guerra Mundial (1939-1949); (7) la
evolucin fiscal en los aos cincuenta; (8) la crisis y recuperacin fiscal de los sesenta
(1960-1970); (9) la Misin Musgrave y la Reforma Tributaria de los setenta (10) la crisis
Latinoamericana de la deuda y el ajuste fiscal (1980-1990); (11) la Constitucin de 1991 y
el desempeo fiscal (1990-1999); y, finalmente, (12) la poltica fiscal de finales del Siglo
XX e inicios del Siglo XXI (1999-2003).
Para cada uno de los perodos y episodios identificados se explica el origen de los logros o
de las dificultades fiscales, su naturaleza y la envergadura de las reformas que se
emprendieron para solucionarlas. Como se podr concluir del documento, un denominador
comn de las dificultades fiscales de la Nacin durante el Siglo XX fueron los factores
exgenos al manejo econmico, como fueron los conflictos internos y externos y la
situacin econmica internacional. Tambin aparecen importantes los acontecimientos
polticos internos y, en general, las condiciones en que se ha desarrollado el proceso de

decisiones polticas.
Con el fin de llevar a cabo la cuantificacin de la situacin fiscal del gobierno nacional
central a lo largo del siglo, denominamos indistintamente en el documento al gobierno
como gobierno central, gobierno nacional central, GNC, gobierno nacional o simplemente
gobierno, se recogieron y depuraron las estadsticas fiscales disponibles y se construyeron
series consistentes metodolgicamente de ingresos, gastos, dficit y deuda, algo que no
existe en la literatura especializada en Colombia. Hasta donde result factible, esto mismo
se adelant para las entidades territoriales. Algunos de los indicadores construidos fueron
los ingresos, gastos, balance fiscal y deuda como porcentajes del PIB, tasas de crecimiento
real de estas mismas variables, carga y estructura tributaria y comparativo del balance fiscal
y la variacin de la deuda. Como complemento a las cifras fiscales se reportan o construyen
series de las principales variables macroeconmicas (PIB real, base monetaria, inflacin,
tasa de cambio nominal, exportaciones, importaciones y trminos de intercambio).
Algunas de las preguntas que pretende responder el documento son: Cules fueron los
episodios fiscales ms complejos del siglo y cmo se resolvieron? Cules son los
principales elementos del manejo econmico, fiscal y poltico del pasado que explican la
situacin fiscal actual? En qu momento se pas de ser un pas en el que su balance fiscal
dependa de los impuestos indirectos a uno en el que dependa de impuestos directos? El
cambio del tipo de tributacin tuvo algn impacto sobre el crecimiento de la economa?
Cundo y por qu se originaron las exenciones tributarias y las rentas de destinacin
especfica? Cul ha sido el papel jugado por las misiones internacionales en el anlisis y
formulacin de propuestas sobre reformas tributarias y gasto para el pas? Qu cambios
fiscales estructurales tuvo el pas durante el siglo y que efectos han tenido sobre el resto de
la economa? Cul ha sido la evolucin del gasto pblico y el tamao del estado
colombiano durante el siglo? Cul fue el papel desempeado por diferentes factores
exgenos (guerras y variables externas) en la evolucin fiscal durante los perodos
identificados? Ha habido un cambio relativo en la dependencia del fisco sobre las
variables externas y cul es su naturaleza? Cules han sido sus efectos macroeconmicos?
Qu le pas al pas cuando dej de atender oportunamente sus obligaciones? Cules

fueron los episodios ms importantes de financiamiento monetario del gobierno y cules
sus consecuencias? Se presentaron problemas de sostenibilidad de la deuda durante el
siglo, en que pocas y cmo se resolvieron? Qu tan buen deudor ha sido el gobierno?
Qu tan centralizado o descentralizado desde el punto de vista poltico y fiscal ha sido el
pas? Cul fue el papel del Congreso en la evolucin del gasto pblico y en las decisiones
de reforma fiscal y el tema del manejo por parte del ejecutivo de las facultades
extraordinarias?
El trabajo se fundamenta en el anlisis de las Memorias del Ministro del Tesoro al
Congreso, Informes del Ministro de Hacienda al Congreso y de las Memorias de Hacienda,
en los Informes de las Misiones Fiscales a Colombia (Misiones Kemmerer de 1923 y 1930:
Misin Currie de 1950; Misin Taylor de 1964; Misin Musgrave de 1969; Misin BirdWiesner de1981; Misiones de Gasto Pblico de 1985 y 1995; Misin Alesina del 2002,
Misin del Ingreso Pblico de 2002 y Misiones del Fondo Monetario Internacional 20034), as como de una amplia bibliografa especializada.
Despus de esta introduccin, el documento se divide en doce captulos. Los captulos II a
XI hacen un anlisis de la poltica fiscal en cada uno de los periodos y episodios
identificados de la historia fiscal del pas. El captulo XIII hace una discusin global de los
determinantes de la poltica fiscal a lo largo del siglo. El captulo finaliza con el estudio del
papel jugado por las distintas misiones internacionales en la dinmica de los ingresos y
gastos del gobierno. El captulo XIV resume las conclusiones.
II.
LA GUERRA DE LOS MIL DIAS Y LA CRISIS FISCAL (1898-1903)
A)
Situacin fiscal en la antesala de la guerra
Los principales elementos de la situacin fiscal en la antesala de la Guerra eran los

siguientes: primero, se destaca que desde aos atrs las finanzas pblicas venan en
deterioro al punto que el presidente Miguel Antonio Caro le tuvo que hacer frente en 1895,
entre otras, estableciendo un gravamen a las exportaciones de caf. Segundo, est el hecho
que la poltica fiscal de Caro fue blanco de una crtica poltica tanto por parte de los
liberales como de los conservadores disidentes (histricos). Tercero, se encuentra que desde
1896 se inici una cada en los precios del caf que repercuti negativamente en la
capacidad de importar y en los tributos de aduanas. Estas circunstancias se unieron para
presentar a las administraciones Carrasquilla y Sanclemente un difcil panorama de manejo
en 1898 y 1899.
En efecto, una de las grandes diferencias entre los partidos polticos en la ltima dcada del
siglo gir en torno al manejo econmico y a la poltica fiscal de la Regeneracin,
especialmente la adelantada por Caro. Como parte del esfuerzo de los reformadores
liberales para ganar la eleccin de 1897 establecieron en su plataforma la derogatoria del
impuesto a la exportacin de caf establecido por Caro. Buscaban tambin el regreso al
patrn oro; una reduccin de las tarifas arancelarias y la abolicin de los monopolios del
gobierno y el restablecimiento del servicio de la deuda externa (Bergquist, 1981, p. 59).
La poltica fiscal de Caro fue tambin motivo de rechazo por parte de un segmento del
conservatismo quienes publicaron un manifiesto, titulado Motivos de Disidencia (Ibid., p.
66)1, en el cual criticaban los altos aranceles los que calificaban como monstruosamente
desproporcionados; el monopolio de la sal, por los altos precios y la ausencia de mejoras;
las indemnizaciones a contratos de ferrocarriles y el uso de emisin. Al respecto,
argumentaban que estaba perdida toda esperanza que Colombia saliera del rgimen del
El documento Motivos de Disidencia fue publicado en Repertorio Colombiano, Vol. XVI, No. 1 de junio
de 1897, Bogot. Tambin es conocido como manifiesto de los veintiuno.
papel moneda inconvertible. Tambin rechazaban las prioridades de gasto pblico,

caracterizadas por insuficiente gasto en educacin y demasiado en lo militar. Igualmente,
argumentaban que ni un paso serio se ha dado para el arreglo de nuestra deuda extranjera.
Esta posicin sealaba una convergencia con los reformadores liberales, especialmente en
torno a la supresin de los impuestos a la exportacin; la abolicin de los monopolios, la
baja de aranceles y la conveniencia de prohibir las emisiones como mecanismo de
financiamiento pblico. Ambos grupos encontraban conveniente el recorte de gastos
oficiales, la amortizacin de la moneda y a reasumir el servicio de la deuda externa (Ibid.,
p. 75).
Ante las crticas adelantadas y el deterioro de las finanzas pblicas, la posicin de Caro
hasta la ltima parte de su administracin fue la de hacer mayores esfuerzos por subsanar la
situacin financiera, optndose por incrementar las tarifas del monopolio de fsforos y
cigarrillos y la del tabaco. De igual manera, el presidente hizo una defensa de su poltica
fiscal en su ltima presentacin ante el Congreso (Caro, 1991). Argumentaba, primero, que
las crticas adelantadas contra su poltica fiscal y las reformas propuestas eran, ante todo,
mtodos de oposicin dirigidos a estimular el inters revolucionario y de estrecharle y
reducirle los medios de accin al poder ejecutivo. Defenda a los monopolios delegados al
sector privado como fuente de recursos fiscales ejercidos en bien de la sociedad y otros,
como los privilegios para explotacin de caminos y ferrocarriles, como fuentes de progreso
nacional.
B)
El presupuesto de 1898 y la administracin Marroqun
Es bien conocido que los problemas fiscales de la Nacin fueron una de las principales
barreras que enfrent el presidente Marroqun en 1898 y que la dificultad de resolverlos
adecuadamente fue uno de los principales motivos que llev al entonces Vicepresidente a
cargo de la jefatura del Estado a resignar de su encargo como presidente ejecutivo. Al
ingresar la administracin existan significativos atrasos en los pagos, incluyndose algunas
mesadas de los empleados pblicos.
Se argumentaba, entonces, que la deuda del Tesoro alcanzaba siete millones de pesos, y
que, dado que el gobierno no haba podido obtener los recursos requeridos mediante
tributos o prstamos, ste se haba visto en la necesidad de acudir al Congreso con el fin de
obtener autorizacin de emitir para subsanar los faltantes. Se tiene informacin que el
gobierno solicit un cupo de emisin de $8 millones y el Congreso autoriz $10, pero sobre
la base que se hicieran algunas reformas, notoriamente la derogatoria de la denominada
Ley de caballos que daba autorizaciones amplias al ejecutivo para la emisin en caso de
conmocin interior, as como la eliminacin de algunos monopolios, reforma sta ltima
que fue aprobada por el Congreso (Bergquist, op. cit., p. 86-88).
Al inaugurarse la administracin Marroqun en 1898, las emisiones de papel moneda
alcanzaban cerca de $40 millones de pesos, la deuda de la Tesorera, proveniente
mayoritariamente de sueldos atrasados, era de unos $8 millones, el dficit mensual era
superior a $400.000 y los ingresos eran insuficientes para el sostenimiento del ejercito,
que era lo primordial necesidad del Gobierno (Meja, 1901, p. 1-7). Estas circunstancias
llevaron a que se presentaran varios proyectos de ley dirigidos a elevar los ingresos y a
disminuir los gastos, que an antes de ser discutidos en el Senado encontraron el rechazo de
los congresistas. En estas circunstancias fue que se solicit al Congreso y se aprob la
emisin de $10 millones de pesos.
El descalabro del rgimen fiscal se atribua, particularmente, a la centralizacin implcita en
la Constitucin de 1886. Se anota que aunque la Constitucin haba previsto lograr
centralismo poltico con descentralizacin administrativa, lo cierto era que se haba dado un
centralismo administrativo tan exagerado, que no vacilamos en atribuir a l la mayor parte
de la bancarrota fiscal que sobrevino al mismo tiempo que se pona en prctica la nueva
forma de Gobierno (Ibid.). La culpa corresponda a las leyes y prcticas que interpretaron
mal el pensamiento constitucional, por lo que se propona que se estableciera la
descentralizacin fiscal, para lo cual sera necesario dotar de una mayor capacidad fiscal y
responsabilidades de gasto a los departamentos y municipios (Ibid., p. 10-11).
Segn el Informe de la Junta de Emisin de 1904, la expansin monetaria en 1898 fue de

$4.2 millones y las incineraciones de $0.3 millones para una expansin neta de $3.9
millones, que sirvi en alta proporcin para atender los gastos militares no cubiertos con
ingresos corrientes (Torres, 1904, p. 67). Esto indica que, de manera independiente a las
autorizaciones del Congreso para emitir dinero, el ejecutivo estaba en capacidad de hacerlas
cuando el motivo era el financiamiento de gastos militares, o sea con base en la Ley de
Caballos, tan criticada por los liberales. As, el mayor peso del desequilibrio fiscal no
estuvo relacionado con los ingresos, sino con los gastos, especficamente, de los gastos
militares.
C)
La guerra de los mil das y el presupuesto de 1899 a 1900
Ante la renuncia del vicepresidente a cargo de las funciones del presidente ejecutivo,
Sanclemente, presidente titular, se vio obligado a regresar a Bogot a tomar su cargo y a
hacer frente a la situacin econmica y poltica de crisis que enfrentaba la Nacin.
En cuanto a las condiciones econmicas del pas cabe tener en cuenta, en primer trmino,
que en 1899 se registr un significativo descenso en el precio internacional del caf que
alcanz US$8.6 centavos por libra. Igualmente, se redujo la produccin del grano, que se
estima fue de 387 mil sacos frente a 531 mil en 1898; de tal suerte que el valor de la
exportacin de caf en dlares alcanz $4.4 millones, frente a $8.1 millones el ao anterior.
La situacin cafetera se agudiz en 1900 (Junguito, 1995, p. 241), por lo que la capacidad
de importar del pas se vio significativamente reducida en esos dos aos, alcanzndose
niveles de importaciones totales de $13.7 y $9.0 millones de dlares en 1899 y 1900,
respectivamente (McGreevey, 1975, cuadro XXVII, p. 214). La baja del caf fue uno de los
principales factores que repercutieron negativamente en la situacin fiscal del pas, por la
reduccin que caus en los ingresos de aduanas.
Se tiene conocimiento, por la correspondencia cruzada entre Sanclemente y Carlos
Caldern, su ministro del Tesoro, que para junio de 1899 la situacin fiscal era calificada
como de aterradora. El ministro estimaba que los ingresos corrientes solo alcanzaban a
10
cubrir dos terceras partes de los gastos corrientes y anunciaba hacia el mes de septiembre
que los ingresos corrientes no daban siquiera para pagar al ejrcito.
Lo anterior lleva a analizar otro aspecto de la situacin fiscal de la poca y es la
preponderancia que adquirieron los gastos militares. Medido en trminos del porcentaje de
los giros totales incorporados en las cifras fiscales, los militares habran alcanzado en ese
perodo un 60.3%, mientras que en 1898 stos estuvieron entre el 16.4 y el 26%2. De
suponerse, sin embargo, como parece haber sido el caso, que las emisiones en su totalidad
estuvieron dirigidas al financiamiento del gasto militar, se encontrara que entre 1899 y
1900 se habra dado un dficit adicional que no se contabiliz. El grfico XIII-13 muestra
la profundidad del desequilibrio fiscal de la poca, una vez hechas las contabilizaciones
necesarias por encima de la lnea del mayor gasto militar financiado con emisin.
D)
Evolucin fiscal de 1901 a 1902
Los aspectos ms sobresalientes de los acontecimientos polticos durante estos aos fueron,
en primer trmino, el hecho que desde 1901 comenz a visualizarse como necesario y casi
inevitable el fin del conflicto armado. Es de esta manera como puede interpretarse la
decisin de los conservadores histricos de reestablecer en el poder al vicepresidente
Marroqun, en lo que se vino a conocer como el golpe del 31 de julio de 1901.
No obstante, se siguieron presentando enfrentamientos en las diversas regiones del pas que
dilataron el acuerdo de paz, el cual ocurri solo hacia el mes de octubre de 1902, como
resultado del denominado acuerdo de Winsconsin mediado por los Estados Unidos. En el
convenio no solo se pactaron los trminos militares y las reformas polticas que permitiran
el fin del conflicto, sino inclusive las reformas econmicas que emprendera el gobierno,
notablemente la estabilizacin de la moneda.
Las cifras del 16.4% corresponde a gastos militares reconocidos de $1.8 millones sobre unas rentas
reconocidas de $11 millones. El monto superior presume que se pagaron en total $6.6 millones de gastos
militares sobre unas rentas corrientes de $20.7 millones y de emisin de $4.8 millones.
11
Desde el punto de vista fiscal, en el perodo entre 1901 y 1902 se busco elevar los ingresos
al extender la concesin del Canal de Panam y se logr cierta recuperacin de la renta de
aduanas que se vio reflejada en una reduccin del dficit fiscal (grfico XIII-13). De
manera infructuosa, se busc adelantar un emprstito forzoso entre los bancos locales el
cual fue enfticamente rechazado. Esto indica las dificultades que enfrentaba el pas en ese
momento para contratar deuda externa.
E)
Las finanzas pblicas en 1903
A pesar de que entre octubre y noviembre de 1902 haba terminado el conflicto, la

desastrosa situacin en que se encontraba la economa nacional hizo que 1903 fuese otro
ao de penurias fiscales (Bergquist, op. cit., p. 235). De igual manera se dice que existan
atrasos en los pagos militares y en cancelacin de contratos del gobierno. Esto oblig al
entonces recin nombrado ministro de hacienda Aristides Fernndez, destacado lder militar
triunfante, a intentar poner orden las finanzas del gobierno. Present un programa de ajuste
que inclua la elevacin de los derechos de aduana en un nivel entre nueve y doce veces
mayor, lo que implicaba restablecer su valor en trminos de oro (Ibid., p. 238). Asimismo
pretenda adoptar un presupuesto austero y equilibrado, para lo cual suspendera nuevas
emisiones. Estas medidas acompaaban la reduccin del lmite legal del pie de fuerza
aprobado en 1902, con lo cual se esperaba contribuir a la reduccin de los gastos.
La aceptacin de la renuncia de Fernndez hacia el mes de junio dej en medio camino la
ejecucin de su programa. Por lo tanto, el gran cambio en la orientacin de la poltica
econmica no comenz a darse sino ms tarde en ese ao a raz de los acuerdos en el seno
del Congreso para estabilizar la moneda, en lo que se conoci como la Ley 33 de 19033.
La gran virtud de la reforma monetaria plasmada en la Ley 33 de 1903, fue la de fortalecer la confianza en
le ajuste de las variables macroeconmicas fundamentales (Lpez, 1990, p. 112). Por ejemplo, la Ley 33
prohibi cualquier nueva impresin de moneda fiduciaria y adicion en Decreto 217 de febrero de 1903, que
haba suspendido las emisiones de papel moneda como recurso fiscal (Ibid.).
12
A pesar de ser un ao de paz, los gastos militares continuaron siendo el elemento

predominante del gasto pblico al punto que no se alcanzaron a cubrir la totalidad de las
obligaciones pendientes con los militares. Del anlisis realizado tambin se concluye que
en 1903 se utilizaron las emisiones preventivas hechas entre 1901 y 1902, las cuales se
dirigieron a cubrir gastos militares. El desbalance fiscal para este ao, aunque menor que en
el ao anterior, sigui siendo significativo. Implicaciones econmicas del dficit fiscal de
1898 a 1903
En resumen, entre 1898 y 1903 se fren el crecimiento econmico y se derrumb la
inversin privada en el pas. La crisis fiscal que sobrevino condujo a financiar el gobierno
con emisiones monetarias, principalmente para financiar los gastos militares. Como se
discuti, las consecuencias macroeconmicas fueron negativas: el dficit fiscal, medido en
trminos reales, fue el ms alto del Siglo XX, la inflacin alcanz niveles por encima del
300% en 1902 y la devaluacin promedio alcanz un 166% en este mismo ao (grfico
XIII-13 y anexos 2 y 3).
13
III.
REYES Y LAS FINANZAS PBLICAS (1904-1910)
Con la terminacin de la Guerra de los Mil Das, los esfuerzos inmediatos de las
autoridades
econmicas
bajo
la
Presidencia
de
Rafael
Reyes
se
dirigieron
fundamentalmente a buscar la estabilizacin monetaria y la recuperacin general de la

economa. En el mbito fiscal ello implic esfuerzos por elevar la tributacin y racionalizar
el gasto pblico, reduciendo los gastos militares y buscando elevar la inversin pblica en
infraestructura. No obstante, a partir de 1908 se volvieron a presentar dificultades fiscales a
raz del estancamiento de los ingresos y de un acelerado crecimiento del gasto pblico.
Estas circunstancias coincidieron con la crisis poltica que condujo al retiro de la
presidencia del general Reyes.
A)
La situacin fiscal en 1904: ptica de la administracin Marroqun
A raz de la suspensin de las emisiones monetarias en virtud de la Ley 33 de 1903, el

manejo fiscal se vea dificultado en ausencia de un incremento de los ingresos corrientes
(Torres, 1994, p. III a XVI). Sin embargo, se reconoce que en 1902 se haban adelantado
algunas emisiones en exceso de los requerimientos del ao que, no obstante, se haban
agotado en 19034. Se afirmaba tambin que reducido el ejrcito al mnimo requerido y
recaudados los impuestos, la prxima administracin no encontrar las mismas
dificultades de orden econmico y fiscal que tan penosa ha hecho a la presente (Ibid., p.
LIX).
B)
La administracin Reyes y la situacin fiscal en 1904
Reyes result elegido como presidente de la repblica para el perodo de 1904 a 1910. En
su discurso inaugural dej muy en claro que adems de cimentar la paz, la prioridad debera
ser la obra de reconstruccin del pas, para lo cual su programa de gobierno se
caracterizara por mucha administracin y poca poltica. Como hombre prctico y
Esta aseveracin confirma la hiptesis sobre la existencia de emisiones preventivas. El ministro Torres
anota que tales emisiones haban alcanzado un monto de $60 millones.
14
conocedor del pas, l visualizaba que el progreso de la Nacin deba estar vinculado con la
cuestin econmica, el avance del transporte, la necesidad de vas, la industrializacin y el
aumento de los capitales privados (Lemaitre, 1981, cap. XXII)
Todo ello hizo que entre los primeros proyectos de ley presentados al Congreso estuvieran
relacionados con la estabilizacin monetaria y con la poltica fiscal. El mensaje del
presidente al Congreso del 27 de agosto de 1904 anunciaba el penoso deber de informaros
acerca del desastroso estado fiscal en que se halla el pas y resaltaba el desorden que hay
en las oficinas pblicas de lo que el Tesoro Nacional debe al poder judicial; al ejrcito, por
sueldos, raciones y material; a la instruccin pblica y dems empleados civiles; a los
establecimientos de caridad; a las comunidades religiosas; a reclamaciones de extranjeros;
intereses atrasados de la deuda exterior, etc.5. Agregaba que el estado fiscal de algunos
departamentos, especialmente de aquellos que arrendaron su renta de licores cuando el
papel-moneda principiaba a depreciarse es tan crtico como el de la nacin. Tambin se
quejaba de la incidencia negativa de la crisis monetaria y su impacto sobre las elevadas
tasas de inters y sobre la actividad econmica general. Toda su exposicin estaba dirigida
a proponer un proyecto de ley sobre Unidad Monetaria, Conversin del Papel Moneda y
Bancos, con base en la cual l consideraba que se desarrollaran las medidas legales
convenientes para aliviar el desastre fiscal y para conjurar la crisis econmica y monetaria.
El segundo aspecto al cual hace referencia tanto el texto del Mensaje Presidencial como la
relacin de obligaciones pendientes del Tesoro se refiere a las obligaciones con el exterior.
La prioridad otorgada por Reyes era la cancelacin de los intereses atrasados, lo cual est
vinculado, como se ver ms adelante, con la recuperacin del crdito externo y la
realizacin de su plan de obras pblicas.
El ltimo aspecto de la presentacin inaugural de Reyes era su visin sobre la forma y
urgencia de solucionar la crisis fiscal y econmica y su vnculo con la estabilizacin de la
moneda y la aprobacin del proyecto de ley sobre Unidad Monetaria, Conversin del Papel
Diario Oficial 12158 de septiembre 5. Este discurso se analiza tambin en Torres (1980, p. 231-234)
15
Moneda y Bancos. Aunque en el Mensaje Presidencial el nfasis central era la situacin

fiscal del pas, las soluciones que visualizaba Reyes para aliviar el desastre fiscal y para
conjurar la crisis econmica y monetaria eran las medidas que encontrareis en el proyecto
de ley sobre unidad monetaria, conversin del papel moneda y bancos. No obstante, de la
lectura del proyecto correspondiente se deduce que stas eran de tipo monetario antes que
fiscal.
Por esto, seguidamente el gobierno de Reyes someti al Congreso otros dos proyectos de
ley de tipo fiscal, uno de ellos sobre autorizaciones para elevar los ingresos y equilibrar el
presupuesto y el otro relativo al presupuesto para la vigencia de 1905 y 1906. El proyecto
de rentas solicitaba la autorizacin al presidente para elevar hasta en un 80% la tarifa de
aduanas vigente, lo mismo que el impuesto predial. De igual manera buscaba convertir en
ingresos nacionales algunas asignadas a los departamentos, tales como la de degello y
propona la elevacin y extensin del impuesto al tabaco (Lemaitre, op. cit., p. 273-275).
Considerando que ninguno de los proyectos de ley de tipo econmico presentados por la
administracin Reyes vena siendo aprobado en el curso de las sesiones ordinarias del
Congreso, el ejecutivo se vio obligado, luego de una reunin con los parlamentarios a
mediados de noviembre, a reunir en un solo proyecto de autorizaciones las diferentes
leyes6.
Al llegar el 30 de noviembre sin que se hubiese expedido la ley se opt por citar al
Congresos a sesiones extraordinarias. Para estas sesiones el presidente decidi retirar el
proyecto de autorizaciones y someter dos proyectos: uno sobre crditos adicionales y otro
sobre arbitrios fiscales (Lemaitre, op. cit., p. 279; Sann, op. cit., p. 54). La convocatoria a
sesiones extraordinarias tampoco surti efecto. Con fecha 12 de diciembre el presidente de
la Cmara informaba al presidente de la repblica que desde hace algunos das no ha sido
Al respecto, en su Mensaje Presidencial de diciembre 13 de 1904 Reyes comentaba que en una reunin a
mediados de noviembre haba aceptado la iniciativa que se reunieran en un solo proyecto de Autorizaciones
al Poder Ejecutivo los diferentes proyectos que haban sido recomendados al Congreso (Sann, sin fecha, p.
51-52).
16
posible cerrar el segundo debate de ningn proyecto de esta honorable Cmara por falta de
qurum requerido para tal efecto. Ante este hecho, el gobierno anunci el retiro de los
proyectos de ley tanto de arbitrios fiscales como de crditos adicionales, a pesar de que el
proyecto de arbitrios fiscales haba sido aprobado por el Senado despus de tres debates.
Terminaba as el ao de 1904 sin que la administracin Reyes pudiese resolver el problema
fiscal de la Nacin.
C)
La asamblea constituyente y el programa de ajuste fiscal de Reyes de 1905 y
1906
Con fecha 1 de febrero de 1905 y mediante el Decreto Legislativo Nmero 29, el presidente
convoc una Asamblea Nacional en sustitucin del Congreso. La consideracin bsica de
tal decisin fue precisamente de tipo fiscal. El primer considerando estableca que el
ltimo Congreso no expidi la Ley de Presupuesto de Rentas y Gastos, indispensable para
el funcionamiento de los poderes y que la armona entre el Ejecutivo y el Legislativo no
pudo establecerse a pesar de los persistentes esfuerzos que para obtenerla hizo el Jefe de la
Nacin. Ms adelante se agregaba que el Gobierno, acatando la voluntad popular y en
ejercicio de las atribuciones que le confiere el artculo 121 de la Constitucin ha expedido
los decretos de carcter legislativo indispensables para salvar de la amargura la
Administracin Pblica y a la Nacin de los graves peligros a que la dej expuesta el
ltimo Congreso. A esto se agregaba otro considerando en el cual se anotaba la
conveniencia que estos decretos fuesen revisados por la asamblea que se estaba convocando
(Sann, op. cit., p. 61 a 62)7.
La primera tarea de la Asamblea luego de su solemne inauguracin en marzo de 1905 fue la
de estudiar y aprobar los decretos-leyes dictados por el ejecutivo en materia econmica y
presupuestal. Primero que todo se ratific el presupuesto que Reyes haba aprobado apenas
expirado el Congreso y luego se aprobaron otras disposiciones de tipo administrativo como
Un buen recuento sobre las reacciones polticas, incluyendo el tema del manifiesto denominado
Explicacin Necesaria de los anti-Reyistas, as como el decreto de Reyes confinando a sus signatarios en
Mocoa y Orocu, se presenta en Lemaitre (op. cit. Cap. XXXIII).
17
la supresin de los plazos que regan para la entrada en vigencia de nuevos tributos y se
modific el sistema vigente sobre expropiaciones por razn de utilidad pblica con el find
de facilitar la construccin de ferrocarriles (Lemaitre, op. cit., p. 292 a 293).
En cuanto a la poltica fiscal propiamente dicha se dijo que el nico impuesto cuya rata fue
preciso aumentar fue el impuesto de Aduanas, recargado con el 70%. Tambin se busc
elevar los recaudos del gobierno a travs de la nacionalizacin de algunos tributos como
licores y degello (Ley 15 de 1905), que pertenecan a los departamentos,
comprometindose el gobierno a entregarles una suma igual a la recaudada por ellos el ao
anterior y a participar en sus incrementos. Cabe anotar que la renta de degello se
reemplaz por una renta sobre las pieles, que efectivamente se converta en un gravamen a
la exportacin lo que, dada su oposicin, tuvo que retornar a su antigua forma de
percepcin. Otra renta que se transfiri el gobierno fue la renta del tabaco, que tambin se
comprometi rembolsar a los departamentos en el producido del ao anterior y en un
cincuenta por ciento del exceso. Como se ver ms adelante, el gobierno procedi, una vez
nacionalizadas los ingresos territoriales, a entregrselas para su recaudo y administracin a
una entidad privada, lo que redund en un incremento de los recaudos. La renta de salinas
martimas, que no perteneca a los departamentos, tambin fue incluida para su
administracin al sector privado (Sann, op. cit., p. 106-114).
Una segunda rea de legislacin en el campo econmico y, ms particularmente, en el tema
monetario y del crdito, aunque tambin con repercusiones fiscales, estuvo vinculada con la
fundacin del Banco Central. La propuesta de extender la facultad de emitir billetes se
haba presentado desde agosto de 1904 y haba quedado inscrita dentro del proyecto de ley
sobre Unidad Monetaria. Ahora bien, segn los informes de la poca se tiene conocimiento
que la intencin original de la administracin Reyes fue la de buscar un acuerdo con los
bancos locales (Colombia, Bogot, Exportadores, Internacional y del Comercio) para
conseguir un crdito interno por el equivalente a tres millones de pesos-oro, que a juicio de
la administracin eran necesarios para atender gastos urgentes e inmediatos. Esto a cambio
de una serie de privilegios y ventajas, entre las cuales figuraban la entrega en
administracin por cinco aos de los ingresos tributarios del gobierno y el encargo a los
18
bancos de la conversin de los billetes viejos. Los bancos, sin embargo, dieron una
respuesta negativa a la peticin del crdito.
En tales circunstancias el ejecutivo recurri directamente a algunos de los ms destacados
empresarios de la poca, quienes constituyeron inicialmente una compaa para la
Administracin de las Rentas Nacionales, creadas por el Decreto 41 de 1905 y, ms tarde,
el llamado Banco Central, entidad dotada con el poder del monopolio de la emisin por 30
aos (Ocampo, 1994, p. 36)8. Este se constituy con capital de $8 millones de pesos-oro y
se comprometi, adicionalmente, a adelantar la conversin de la moneda, a extender los
crditos al gobierno y a buscar las rebajas en las tasas de inters. En febrero de 1906 la
comisin de la Asamblea Constituyente dio parte positivo de cumplimiento de las
obligaciones del nuevo Banco9.
Una tercera rea de reforma econmica comprendi el rgimen presupuestal. En primer
trmino, se expidi la Ley 61 de 1905 sobre contabilidad pblica mediante el cual se
buscaba determinar mensualmente y con precisin cul era el monto de los ingresos
percibidos. Por su parte, desde octubre de 1904 se haba organizado por decreto la
formacin de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro. Su principal disposicin
estableca que no habr crditos suplementales ni extraordinarios votados por el Poder
Ejecutivo. De igual manera se procedi tambin en 1905, mediante el Decreto 416 sobre
corte y limitacin de urgencias fiscales, al establecimiento de un perodo anual de ejecucin
en vez del bienio y de un sistema de operaciones efectivas (gestin) en vez del de vigencia.
Su implicacin ms importante fue, sin duda, la de poder sujetar los gastos a los recaudos
que se fueran produciendo. En resumen, el Ministro de Hacienda, despus de adquirir
conocimiento del estado de las rentas en cada semana y de las entradas que anunciaban las
8 Se estableci que los billetes que se emitieran deban ser convertibles en oro, para lo cual el banco deba
mantener una reserva en metales del 30% (Ibd.)
9 El detalle sobre los antecedentes, el proceso de constitucin y el desarrollo de las labores del Banco Central,
incluyendo todos los decretos y acuerdos pertinentes, se presenta en Sann (op. cit., cp. VII).
19
diversas oficinas daba conocimiento a cada ministro de las sumas que poda girar de
acuerdo con el Presupuesto General (Groot, sin fecha, cap. XX)10.
El cuarto campo de reforma a las finanzas pblicas tuvo que ver con el restablecimiento del
crdito externo. Se destaca el nfasis otorgado por el presidente Reyes al arreglo de las
deudas pendientes con el exterior.
En 1905 Colombia suscribi con los tenedores de bonos el denominado convenio HolgunAverbury, por medio del cual se ratificaba formalmente el acuerdo realizado en 1896, en
cuanto a la deuda por concepto del principal (2.7 millones de libras esterlinas) y su plazo, y
las tasas de inters y formas de amortizacin. El convenio tambin dispuso que la mitad de
los intereses atrasados se pagaran en efectivo antes del 30 de junio de 1907 y de lo
restante, el 20% dependera de que Colombia obtuviese posesin de las acciones de la
Nueva Compaa del Canal de Panam y el 30% estara sujeto a que Colombia fuese
indemnizado por Estados Unidos a raz de las reclamaciones hechas por la separacin de
Panam. Finalmente, se convena que el pago de intereses ordinarios se restablecera desde
junio de 1905 y se extendan garantas sobre los ingresos tributarios de aduanas para
asegurar su servicio, lo que era una de las principales modificaciones frente al acuerdo de
1896 (Sann, op. cit., p. 265-266)11. Respecto a la amortizacin del capital se sabe que,
mediante modificacin introducida en 1906, se acord que la amortizacin semestral se
efectuara a partir de enero 1 de 1910.
La firma del convenio en 1905 llev a un largo debate sobre su conveniencia y su
aprobacin formal por parte del Congreso slo se dio en 1911. La administracin Reyes dio
un estricto cumplimiento al convenio y que en gran medida debido a ello el pas volvi a
10
Esta es una buena discusin del tema presupuestal y su incidencia sobre el arreglo de las finanzas pblicas
en la poca de Reyes.
11
En la Memoria del Tesoro de 1911 (Informe de la Seccin de Crdito Pblico, Pginas XI y XII) se dice
textualmente que todas las mensualidades por servicio de intereses desde el 1 de Julio de 1905 hasta la
correspondiente al mes de octubre de 1909 fueron remitidas puntualmente aqu a Londres y se anunci que
en diciembre 31 de 1909 se pagaron los correspondientes a noviembre y diciembre.
20
tener acceso al crdito externo, especialmente para el financiamiento de los ferrocarriles,

como se analiza ms adelante12.
Otro tema al cual se debe hacer referencia por su importancia y su incidencia indirecta en la
cuestin fiscal es el relativo a la conversin de la moneda. La sustitucin de la Ley 33 de
1903 se dio con la aprobacin de la Ley 59 de 1905, mediante la cual se fortalecieron los
recursos fiscales para la conversin de la moneda al asignar el 25% y 50% de los ingresos
tributarios de licores nacionales y extranjeros, degello, tabaco, cigarrillos y fsforos.
Adems, la ley estableci la reorganizacin del crdito pblico; su principal contribucin, a
juicio de los historiadores, era la de buscar anclar a travs de la ley la cotizacin de la
moneda: el Gobierno de Reyes lo que hizo en definitiva fue cotizar el papel moneda por su
valor efectivo en oro en el momento de la estabilizacin (Torres, op. cit., p. 233-235).
Desde el punto de vista monetario la ley mantena la restriccin de la emisin establecida
en la Ley 33 de 1903.
Por ltimo, cabe destacar que si bien la administracin Reyes hizo grandes esfuerzos por
elevar los ingresos, rescatar el crdito interno y externo, tambin sta dio un inmenso
nfasis al gasto pblico, principalmente de infraestructura, al punto que para fines de su
gobierno las finanzas pblicas comenzaron a debilitarse. En efecto, una de las principales
preocupaciones de Reyes desde el inicio de su administracin fue la de adelantar obras de
infraestructura, en particular, la recuperacin de las vas de navegacin y la construccin de
ferrocarriles, para lo cual no solo era necesario corregir el desajuste fiscal y obtener de
nuevo acceso al crdito interno y externo, sino disponer del apoyo poltico y crear las
instituciones adecuadas para adelantarlo. Es dentro de esta perspectiva que se pueden
visualizar dos iniciativas de Reyes: la constitucin en 1906 de la denominada Junta de
Comisionados del Comercio, la Agricultura y la Industria de los Departamentos y la
creacin del Ministerio de Obras Pblicas (Groot, op. cit., cap. XIII; Lemaitre, op. cit., cap.
XXXVI). Reyes dio principio al Ferrocarril de Puerto Wilches, organiz un consorcio para
12
Un recuento detallado del convenio y de sus antecedentes, as como del debate econmico y poltico que
sigui a su aprobacin, se presenta en Junguito (Op. cit., p. 250-276).
21
mejorar la navegacin por el ro Magdalena, aceler las obras de los ferrocarriles del
Pacfico y de Girardot y dio subsidios a las exportaciones y proteccin para la creacin de
empresas industriales, de la minera y de la agricultura.
D)
Comportamiento fiscal entre 1905 y 1909
El simple proceso de terminacin de la guerra y el ordenamiento de la administracin tuvo

como resultado la recuperacin de los ingresos y del desbalance fiscal; que se vi reflejado
en le resultado de 1906 en razn de la elevacin de la tarifa de aduanas y por el traslado de
los ingresos especiales originalmente dirigidos a los departamentos (anexo 3). Para finales
del decenio, se produjo un debilitamiento de los ingresos tributarios debido a la rebaja
introducida a los aranceles y la amenaza de un dficit por el incremento de los gastos por
encima de los ingresos (grficos III.1 y anexo 3).
De otro lado, se encuentra que el crecimiento de los gastos totales a partir de 1907 fue muy
superior al de los ingresos, de tal suerte que en trminos contables se tradujo en presiones
sobre el balance fiscal (grficos III.2 y III.3). Esto significa que el verdadero ajuste fiscal se
dio nicamente hacia el ao de 1906. En efecto, aunque este se haba iniciado en 1905, en
dicho ao se emiti deuda interna para cancelar obligaciones de la guerra. Por su parte, a
partir de 1907 el crecimiento del gasto estuvo vinculado, ante todo, con la inversin pblica
en carreteras y ferrocarriles, para lo cual se emitieron libranzas y se contrataron crditos
externos, mediante la colocacin de bonos. Ya para 1908 y 1909 se comenzaron a presentar
algunas dificultades en el financiamiento, ya que se debilitaron los ingresos y el gobierno
tuvo que hacer frente a la amortizacin de la deuda interna emitida en los aos anteriores;
inclusive en 1909 se presentaron faltantes para financiar el presupuesto.
El financiamiento del dficit fiscal en el perodo entre 1905 y 1909 tuvo una naturaleza
muy diferente del ocurrido durante la Guerra de los Mil Das. En efecto, durante la
administracin Reyes no se utiliz la emisin monetaria para financiar al gobierno e
inclusive se dirigieron recursos fiscales para la conversin de la moneda, tema que se
analiza ms adelante. De otra parte, se hizo un uso amplio tanto del crdito interno, como
del externo. Del lado del crdito interno hacia 1905 se emitieron Vales de la Guerra de
22
1899, a tasas de inters comerciales, para cubrir las reclamaciones de la Guerra de los Mil
Das as como Vales y Pagars del Tesoro para cubrir los faltantes heredados de la
administracin anterior. De igual manera, en 1907 se extendieron Vales por Recompensas
Militares y Vales por Ceses Militares para facilitar la reduccin del Ejrcito. Por su parte,
en ese mismo ao se emitieron vales por primas de exportacin para promover dicha
actividad. Tambin se registr entonces, como crdito interno flotante, la emisin de
libranzas para la construccin de los ferrocarriles de Antioquia, Occidente y la Sabana.
Con relacin al crdito externo y, en particular a la deuda consolidada, cabe destacar que a
raz del Convenio Holgun-Averbury el gobierno se comprometi a pagar los intereses
corrientes desde 1906, lo que adelant cumplidamente durante la administracin Reyes. No
obstante, como se coment anteriormente, por el debate que surgi en el pas a raz del
Convenio ste no vino a ratificarse por el Congreso sino en la siguiente administracin.
Con la terminacin de la guerra y a raz del ajuste fiscal de Reyes, como de su decisin de
reanudar el servicio de la deuda pblica, el pas recuper su acceso al crdito internacional.
De acuerdo con las prioridades de Reyes se consiguieron emprstitos externos para la
construccin del Ferrocarril de Girardot (1.480.00, equivalente a $7.400.000) y de la
Sabana (300.000 libras, equivalente a $1.500.000).
Grfico III-1
Carga tributaria 1905-1910* 1/
(Ingresos tributarios del GNC % del PIB)
Grfico III-2
Gasto total del GNC 1905-1910* 1/
(% del PIB)
9,0
22
8,0
20
18
7,0
16
6,0
14
5,0
12
4,0
10
3,0
8
6
2,0
4
1,0
0,0
0
1.905
1.906
1.907
1.908
1.909
1.910
1.905
1.906
1.907
1.908
1.909
1.910
23
Grfico III-3
Balance total del GNC 1/ 1905-1910*
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
-3,5
-4,0
-4,5
1.905
1.906
1.907
1.908
1.909
1.910
Fuentes: Anexos 1 y 3. Clculos de los autores.
24
IV.
EL IMPACTO DE LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL (1910-1919)
A)
Las finanzas pblicas en 1910
El ministro de hacienda Jos Cadavid (Cadavid, 1910) plantea la problemtica fiscal de

1910 y formula propuestas que resultaron claves para la correccin del dficit fiscal en los
aos subsiguientes.
Con respecto a la situacin fiscal para 1910, presentaba varios indicadores que sealaban
un inminente desequilibrio. Al tomar las cifras presupuestales mostraba que exista un
dficit de $1.1 millones (0.5% del PIB), resultado de ingresos por $10.7 millones (5.5% del
PIB) y gastos por $11.8 millones (6% del PIB). A su vez, agregaba que al presupuesto de
gastos haba que sumarle los crditos explcitos e implcitos decretados por las leyes de
1909 que estimaba, respectivamente, en $5.0 y $0.4 millones. Dadas las normas
presupuestales entonces vigentes, que venan desde 1892 y 1894, anunciaba que el gobierno
se vera obligado a establecer contra crditos, o sea
recortes al presupuesto, para
restablecer el equilibrio presupuestal. En todo caso, tambin insista que inclusive la

proyeccin de ingresos estaba sobrestimada en cerca de un milln de pesos, con lo cual
conclua que el dficit no resultara siendo inferior a dos millones de pesos (Cadavid,
ibid., p. 1-5)13.
La principal crtica del ministro a la poltica fiscal estaba relacionada con la legislacin
vigente, as como con las decisiones de gasto pblico del Congreso y del ejecutivo.
Sealaba que por va constitucional (Artculo 208) se facilitaba al ejecutivo a efectuar
adiciones presupuestales cuando se encontraban en receso las cmaras. En segundo lugar,
adelantaba crticas al Congreso de 1909 por la prodigalidad con la cual vena aprobando
leyes que implicaban crditos adicionales y, finalmente, aluda al hecho que el ejecutivo
haba abusado del crdito.
13
Los datos mostrados en el anexo 2 indican que el dficit de caja fue la mitad del dficit presupuestal
reportado por Cadavid.
25
Del anlisis realizado por el ministro, su recomendacin al Congreso fue inequvoca, en el

sentido que se tendra que adelantar un significativo recorte del gasto pblico: es necesario
que se reduzca el personal del servicio pblico as como la asignacin de los empleados
pblicos (Ibd.). Respecto a otras alternativas de ajuste opinaba que proceder a aumentar
los tributos era difcil tanto por su incidencia negativa en la actividad econmica, como por
motivos de justicia social. Por otro lado, calificaba la emisin como generadora de los
peores desastres econmicos y fiscales, y al crdito externo como no aconsejable, por el
tamao que ya haba adquirido la deuda. Finalizaba su exposicin criticando a la
administracin Reyes al agregar que el Tesoro no es una caja de beneficencia (Ibd., p.
10). De las recomendaciones hechas logr que el Congreso aprobara las Leyes 59 y 85 de
1910 (Diario Oficial 14297), mediante las cuales se orden la reduccin de los sueldos. La
filosofa y el precedente del ajuste fiscal hecho aparecen importantes para la historia de la
poltica fiscal del pas.
Otro campo de preocupacin del ministro del tesoro fue el del servicio de la deuda pblica.
En primer trmino, precisaba que el presupuesto para el servicio del la deuda en 1910
absorba ms del 20% de los ingresos del gobierno. Destacaba, as mismo, que a raz de la
falta de recursos el Tesoro se haba tenido que endeudar de manera permanente con los
bancos locales. Tambin anotaba que con el fin de facilitar la colocacin de la deuda
interna se haban venido comprometiendo para su amortizacin unidades de los recaudos de
aduanas que prcticamente agotaban su disponibilidad lquida para gastos presupuestales.
Finalmente, al comentar la informacin sobre el proceso de endeudamiento externo pblico
del gobierno criticaba severamente el proyecto ms consentido por Reyes, el del Ferrocarril
de Girardot, sobre el cual opinaba que era un poderoso sector de ruina fiscal y constituye
la representacin de uno de los mayores errores administrativos en que se haya podido
incurrir (Cadavid, 1910, p. 12). Agregaba que a pesar del enorme endeudamiento
emprendido, todava estaban haciendo falta recursos para terminar la obra. Ante la
evolucin de la deuda pblica colombiana, particularmente la externa, el ministro vea
necesario la contratacin de un prstamo de 500 mil libras, el cual fue autorizado por el
Congreso, para la solucin del pago de obligaciones con el exterior (Ibid., p. 23).
26
B)
Las finanzas pblicas en el perodo de 1911 a 1913
Martnez (1911), ministro del tesoro, juzgaba que contrario a lo previsto, la situacin fiscal
era manejable: no hallo exagerado afirmar que la situacin del Tesoro es, hasta cierto
punto satisfactoria. Su posicin se fundamentaba en los siguientes hechos: primero,
porque el desbalance fiscal de 1910 a la postre, result ser inferior a lo proyectado por su
antecesor, ya que los ingresos tributarios, principalmente de aduanas, fueron superiores a lo
previsto en $1.0 milln de pesos y porque se recort el presupuesto de gastos, entre ellos
los salariales.; y segundo, porque en ese ao se pudieron resolver problemas tanto del
crdito externo como interno.
Respecto a la deuda es importante anotar que en 1911 el Congreso finalmente aprob el
Convenio de 1905 con los Tenedores de Bonos de la Deuda Exterior Antigua con la
argumentacin que como l no estableci innovacin al Convenio Roldn-Passmore de
1895, ste ya haba surtido el efecto de aprobacin del Congreso, todo ello para formalizar
el arreglo de la administracin Reyes, sin darle a sta el reconocimiento de lo negociado.
La formalizacin del Convenio tambin facilit al ministro la contratacin de un emprstito
de 300 mil libras que califica, no obstante, como recurso doloroso el de acudir a un
emprstito para pagar intereses, y explica que dicha necesidad de recurrir al crdito
externo no se deba a su administracin, sino por la casi duplicacin de la deuda exterior y
al desequilibrio con que 1910 vino a cerrarse (Ibid, p. 14-18). De esa poca tambin dat
el arreglo de la deuda departamental de la poca de Reyes (anterior a 1908)
En 1911 se logr reducir el desbalance fiscal, como se muestra en el grfico IV.3 y el anexo
3; no obstante, las presiones fiscales continuaron en 1912 (Rosales, 1913). En cuanto al
desajuste fiscal, la medida ms importante adoptada fue la elevacin en la tarifa de aduanas
llevada a cabo en 1913.
Mediante la Ley 110 de 1912 se aprob un nuevo Cdigo Fiscal, al cual Rosales (1914)
hace dos grandes crticas. En primer trmino, anotaba que el cambio de las normas de 1892
sobre presupuestos equilibrados empeoraba la situacin fiscal, en la medida que bajo las
nuevas disposiciones el ejecutivo no poda contra-acreditar (cancelar) los gastos menos
urgentes con lo cual el tamao del dficit recaa en el Congreso (Ibid., p. 5-10). De igual
27
manera destacaba que el Cdigo no limit la capacidad de emitir deuda interna, como era la
norma en el pasado.
En el rea del crdito pblico y particularmente de la deuda externa, el principal
acontecimiento lo constituy la refinanciacin de las obligaciones del Ferrocarril de
Girardot. Para tal efecto en enero de 1913 se consolid un prstamo mediante la emisin de
bonos del 6%. Para fines de ese ao se haban logrado colocar 1.2 millones de libras de un
crdito total de 1.5 millones y, posteriormente, en mayo de 1914, se contrat en Pars un
emprstito con los seores Perier y Compaa por 275.000, con un inters del 5% anual
(Vlez, 1915, p. 16-17).
En cuanto a la deuda interior flotante, no parece haber tenido mayores cambios en el
perodo. Esta (incluyendo lo correspondiente a Ferrocarriles de Occidente, Cauca y
Antioquia) era de $3 millones de pesos. A mayo de 1912 su valor total alcanz $2.7
millones, en tanto que a julio de 1914 se calcula en $2.4 millones14. Esto significa que se
siguieron adelantando remates para su amortizacin de manera lenta pero sostenida durante
el perodo y la evolucin de su saldo es consistente con la recuperacin fiscal (grfico IV.3
y anexo 3).
C)
La primera guerra mundial y su impacto fiscal
Para fines de 1914, el Estado de Guerra que exista entre varias naciones de Europa haba
ya transformado todos los negocios y perturbado, como consecuencia, la normalidad fiscal
(Vlez, 1915). Esa situacin excepcional determin que a iniciativa del gobierno el
Congreso aprobara la Ley 126 de facultades extraordinarias para hacer frente a la situacin
econmica.
En el ao de 1914 las finanzas pblicas efectivamente sufrieron un grave deterioro (grfico
IV.3). Al analizar lo sucedido se encuentra que el impacto inmediato del conflicto
internacional fue una cada en la renta de aduanas en virtud de la restriccin a las
14
Las cifras a 31 de Mayo de 1912 se tomaron de Rosales (1912, c. sobre situacin de los documentos de
deuda interior flotante), mientras que el saldo a julio de 1914 de Rosales (1914), donde se informa sobre la
situacin de la cuenta general de crdito pblico.
28
importaciones y una cada de los trminos de intercambio (Anexo 3). Adems, a la luz del
conflicto internacional el panorama de las finanzas pblicas para 1915 se proyectaba como
fatal. De una parte el presupuesto de gastos aprobado por el Congreso mas las adiciones
alcanzaba $17.6 millones. De otra la estimacin de los recaudos, dada la cada de la renta
de aduanas, era inferior a $9.8 millones. Esta situacin exiga, por lo tanto, de medidas
urgentes de ajuste fiscal.
En esas circunstancias fue que se aprob a fines de 1914 la Ley 126, la cual extenda al
ejecutivo facultades extraordinarias para buscar el equilibrio fiscal a travs de recortes de
gasto y mecanismos para aumentar los ingresos. La estrategia para incrementar los ingresos
se fundament en el establecimiento de nuevos tributos sobre consumos suntuarios y el
vicio; gravmenes a la exportacin de oro, maderas y pesca y el producto de la acuacin
de moneda de plata por $2 millones con recursos del Fondo de Conversin. Tambin
autorizacin para obtener financiamiento a travs de crdito hasta por $3 millones y el
acceso condicional a prstamos de la Junta de Conversin por la diferencia entre los
recaudos mensuales totales y los mnimos requeridos de $1.25 millones.
La acuacin de moneda de plata se dispuso mediante el Decreto 1544 de 31 de diciembre;
el gravamen a la exportacin de oro en polvo, barras y monedas se fij en el 2% advalorem; el impuesto al consumo se reglament mediante el Decreto 161 de 1915; y
estableci que se utilizara el sistema de estampillas de pago de impuestos aplicables a
productos como cigarrillo, tabaco, licores, vinos, alcoholes, perfumes, naipes, etc.
Por su parte, a pesar de la autorizacin de contratar crditos y de la capacidad del pas para
hacerlo, dado que el servicio de la deuda externa se vena pagando cumplidamente y que
ste era inferior al 10% de los ingresos corrientes del gobierno, la realidad es que este tipo
de endeudamiento estaba cerrado debido a la situacin internacional. Inclusive, el gobierno
Britnico haba establecido controles a la suscripcin de bonos en el mercado ingls15.
15
En declaraciones del gobierno ingls se deca textualmente que el Ministro del Tesoro juzga que en la
actual crisis todo debe subordinarse a la necesidad suprema de aprovechar los recursos financieros del pas
para la acertada administracin de la Guerra (Ibid., p. 24).
29
Del lado de los gastos, el programa de ajuste dispuso dos medidas fundamentales. De una
parte, se procedi a reducir los sueldos, suprimir empleos y reorganizar las oficinas
pblicas. El Decreto 23 de enero de 1915 estableci una reduccin del 5% de sueldos a
todos los empleados pblicos. De otra parte, mediante Decreto 215 reglamentario de las
Facultades, se procedi a modificar el Cdigo Fiscal de 1912 en lo atinente a la capacidad
del Ejecutivo para contra-acreditar gastos y reducir el presupuesto.
Finalmente, el tema ms controversial del programa de ajuste fiscal tuvo que ver con el
acceso a los recursos del Fondo de Conversin si los recaudos fiscales no eran los
proyectados. Este tema llev a un interesante debate en el Congreso sobre la incidencia que
ello podra tener en la tasa de cambio, dado que este actuaba como Caja de Conversin y
mecanismo de estabilidad cambiaria. En el debate el gobierno convenci al Congreso que el
acceso a tales recursos no tendra impacto cambiario alguno. Hasta su publicacin, se
haban trasladado recursos del Fondo por $1.4 millones de pesos (Vlez, op. cit.). A
comienzos de 1916 se consideraba que la situacin de guerra mundial haca que no
vislumbraran cambios en las condiciones fiscales frente a las observadas en el ao anterior.
Blanco (1917) encuentra una visin algo ms optimista de las finanzas pblicas, ya que se
anotaba que la situacin fiscal comenz a mejorar desde la segunda mitad de 1916 y se
destaca que la situacin de operaciones corrientes, medida en trminos de la diferencia
entre recaudos y pagos, era positiva. Como lo registramos en el Anexo 3, la situacin fiscal
si mejor en 1916 y el supervit fiscal del gobierno alcanz un 0.2% del PIB.
Posteriormente, la situacin fiscal registr un grave deterioro. Segn Blanco (1918) anotaba
que los ingresos de aduanas comenzaron a descender en los primeros meses de 1917. Se
argumenta que las dificultades del comercio se acentuaron desde que los Estados Unidos
se declararon en Estado de guerra con el Imperio Alemn, lo cual ocurri en el mes de
abril de 1917. Dicha declaracin se vio precedida por la decisin de Alemania de utilizar
los submarinos para frenar el comercio con Inglaterra, lo cual fue el detonante del freno al
comercio exterior y del alza de los precios de bienes importados (tanto las importaciones
como los trminos de intercambio cayeron 14%).
30
La evolucin de los ingresos tuvo como respuesta buscar una racionalizacin de los gastos
y un mayor esfuerzo por elevar la tributacin y el crdito. Desde el punto de vista del gasto,
la Ley 51 de 1917 le dio al gobierno facultades para reorganizar servicios administrativos;
reducir auxilios y subvenciones; rebajar partidas de obras pblicas y delegar algunos gastos
de educacin y mantenimiento de crceles a los departamentos. El recorte adelantado en el
presupuesto de 1917 fue muy bajo, sin embargo, y solo alcanz $83 mil pesos frente un
presupuesto de gasto de $19 millones.
Con el objeto de mejorar la disponibilidad de financiamiento, se hicieron gestiones para
contratar crdito externo a travs de Lazard Brothers; pero su respuesta fue de nuevo
negativa en razn de las prohibiciones establecidas por el gobierno ingls debido a la
guerra. Por su parte, la autoridad fiscal destaca que tambin resultaron infructuosos los
esfuerzos por contratar emprstitos internos a travs de los bancos en virtud de la iliquidez
provocada por la disminucin del numerario a raz del xodo de oro.
Al final, en 1917 los ingresos de caja disminuyeron su participacin en cerca de 2 puntos
del PIB y los gastos en cerca de 1.8 puntos del PIB, no tan bajos como se argumenta desde
el punto de vista presupuestal, lo que se reflejo en un dficit fiscal del 0.5% del PIB
(grficos IV.1-3 y anexo 3).
El gobierno prevea un deterioro fiscal significativo para 1918, que se relacionaba con el
papel del Congreso en el incremento del gasto pblico. Blanco, ministro del tesoro del
momento, destacaba que la crisis fiscal tena como una de sus causa principales el
crecimiento inadecuado de los recaudos, principalmente de aduanas, por motivos de la
guerra, pero tambin de insista en el papel del Congreso y las administraciones anteriores
en el incremento del gasto. Vinculado con estos factores, se encontraba el tema de las
finanzas departamentales. A este respecto, el ministro de hacienda en su Informe del
Ministro de Hacienda al Congreso de 1918 (Sur, 1918) daba tambin una importancia
fundamental como causas de la crisis fiscal a la dependencia del pas de los ingresos de
aduanas y a la asuncin por parte del gobierno de gastos departamentales en 1912 y 1913.
Los resultados fiscales y el comportamiento de las principales variables macroeconmicos
para 1918 se reportados en el Anexo 3.
31
D)
La poltica fiscal al finalizar la guerra
El estado de la economa en 1918 y sus perspectivas para 1919 y, en particular, los

problemas fiscales de la Nacin a finales de la guerra est descrito en Jaramillo (1919).
Aqu se justifica y detalla su programa fiscal, monetario y cambiario para hacer frente a los
desequilibrios de la economa. Con relacin al panorama fiscal anota que lo que va corrido
de la actual administracin [presidente Marco Fidel Surez] marca el perodo fiscal ms
agitado, difcil y peligroso que haya registrado la Repblica (Ibid., p. IV).
Atribua como causa principal del descalabro fiscal a la guerra mundial, a consecuencia de
lo cual se haba frenado el comercio exterior y con ello se haba producido una reduccin
de los ingresos de aduanas por la baja de las importaciones. A ttulo ilustrativo sealaba que
el recaudo mensual de aduanas se haba reducido de un promedio de $780 mil pesos a
mediados del ao de 1918 a $300 mil pesos algunos meses ms tarde
En trminos de las medidas de ajuste fiscal y de financiamiento pblico que se haban
adoptado destaca principalmente dos: la adopcin por parte del Congreso de 1918 del
impuesto a la renta de los ciudadanos y la autorizacin para colocar deuda interna mediante
la emisin de los denominados bonos colombianos. Respecto al impuesto a la renta es
bien conocido que el ministro Jaramillo haba sido su principal promotor, al punto de haber
escrito en 1918 un libro (Jaramillo, 1918) sobre las virtudes del gravamen y su
conveniencia de establecerlo en Colombia. Antes que atribuirse la paternidad de la
medida16, el ministro felicitaba al Congreso al decir que ste con gran visin y alto sentido
patritico sent las bases de la regeneracin fiscal de Colombia estableciendo el impuesto a
la renta de los ciudadanos. Respecto al impuesto destacaba su potencial de recaudo dada
su elasticidad y porque no estaba subordinado al curso del comercio exterior. En el ao
1919 se recaudaron $189 mil pesos por cuenta del impuesto de renta, 1.7% del total de
tributos de ese ao (Jaramillo, 1920, p. III). En cuanto a otros tributos, la Ley 69 de 1918
estableci un gravamen a las ventas de medicamentos, fsforos y bebidas (gaseosas y
cervezas).
16
De hecho, en 1916 Manuel Esguerra en el artculo Finanzas, Revista Moderna, Nmero 32, haba
propuesto el tributo directo a los ingresos del capital, utilidades y salarios.
32
Respecto a los bonos colombianos autorizados mediante la Ley 23 de 1918, aprobada con
anterioridad al ingreso de Jaramillo como ministro del Tesoro, se anota que de un total
autorizado a emitir de $8 millones, se emitieron inicialmente $4 millones; que la tasa de
inters fijada para los bonos era del 10% y que su objetivo era el de arbitrar recursos para el
financiamiento del dficit de 1918, la conversin de la deuda interna y la provisin de
recursos de inversin para el siguiente ao fiscal (Jaramillo, 1919). Con la aprobacin de
los nuevos bonos se sustituira el financiamiento mediante Vales de Tesorera. Al colocarse
el bono se vino abajo su precio al venderse en el mercado secundario con descuento del
15%, lo que no haca promisoria su futura colocacin. Atribua el fracaso de su colocacin
a la falta de circulante y a la novedad del papel.
Al final, el problema fiscal de 1918 fue muy superior al registrado a lo largo del decenio, si
bien nunca de las magnitudes registradas durante la Guerra de los Mil Das (grfico IV.3 y
anexo 3).
En tales circunstancias, y como consecuencia de la imposibilidad de obtener emprstitos
con el sistema bancario, el ministro Jaramillo opt por contratar directamente un emprstito
interno para lo cual se ide un nuevo instrumento de crdito interno que denomin las
Cdulas de Tesorera. Mediante su emisin y colocacin se propuso obtener recursos por $4
millones de pesos para financiar parte de los faltantes proyectados para el presupuesto de
1919. Es de anotar que Pedro Blanco, el anterior ministro, haba objetado las Cdulas por
que consideraba que constituan una manera de incrementar la emisin monetaria a favor
del Estado, sin la correspondiente autorizacin de emitir dinero para financiar al Gobierno.
El aspecto econmico ms importante de las Cdulas de Tesorera fue la disposicin en el
sentido que todas las Cdulas que se recibieran en la administracin de Hacienda para el
pago de tales impuestos quedaran de hecho amortizadas. Otra caracterstica clave de las
Cdulas era el hecho que se emitieran en billetes de pequeas denominaciones (de $1 hasta
$50). Estas condiciones hacan muy atractivas las Cdulas frente al esquema de bonos
colombianos que regan anteriormente y no corran el riesgo de su difcil colocacin.
Pasando a las perspectivas fiscales para 1919, segn el gobierno la situacin fiscal haba
justificado la emisin de las Cdulas de Tesorera. Cuando se comparan las cifras
33
proyectadas por la autoridad fiscal en 1919 con los resultados financieros efectivos de ese
ao, se concluye que la situacin fiscal registrada fue bastante mejor a la prevista (anexo 3).
Se puede estimar que el financiamiento de los faltantes se cubri principalmente con los
saldos de las Cdulas de Tesorera, cuya emisin estaba autorizada.
E)
Economa poltica y resultados fiscales entre 1910 y 1919
En cuanto a la economa poltica del manejo fiscal en el perodo analizado cabe recordar
como antecedente que ste cubri la administracin transitoria que complet el perodo de
Reyes, el gobierno de Carlos E. Restrepo de 1910 a 1913, la administracin Concha de
1914 a 1918 y los primeros aos de Marco Fidel Surez. En cada una de stas se denota un
esfuerzo inicial por corregir el desbalance fiscal mediante medidas de racionalizacin de
gastos e incremento de impuestos. Los principales esfuerzos por incrementar los ingresos se
dieron entre 1913 y 1914. En 1913 se elev el impuesto de aduanas y en 1914, a raz de la
iniciacin de la guerra mundial, se extendieron autorizaciones extraordinarias al ejecutivo
para adoptar medidas tendientes a conjurar una eventual crisis fiscal, que incluyeron el
establecimiento de nuevos tributos.
En torno al control del gasto se observa que en situaciones de apremio fiscal a comienzos
de las administraciones se hace un esfuerzo serio por recortarlo, aunque de manera
modesta. Ante las presiones del Congreso por incrementar el presupuesto la respuesta de las
administraciones es buscar recortar las partidas para ajustarse a los recursos disponibles. El
esfuerzo de la administracin por controlar el gasto tiende a disminuir con el paso del ciclo
mismo de sta.
Un aspecto muy importante del manejo fiscal en el perodo analizado tuvo que ver con el
uso de emisin como medio de financiar al gobierno. La experiencia con las grandes
emisiones durante la Guerra de los Mil Das, junto con la prohibicin explcita que exista
por la Constitucin de 1910 de financiar al gobierno con recursos de emisin, hicieron que
se tuviera especial cuidado con tales recursos optndose, ms bien, por el crdito no
monetario. En los primeros aos del decenio el crdito externo jug un papel importante
como fuente de financiamiento; no obstante, cerrado su acceso en razn de la guerra la
34
fuente de financiamiento cambi hacia el interno, principalmente mediante la emisin de

bonos de deuda flotante.
Grfico IV-1
Carga tributaria 1/ 1910-1920 % del PIB*
Grfico IV-2
Gasto total del GNC 1/ 1910-1920 % del PIB*
7
9,0
8,0
7,0
5
6,0
5,0
4,0
3,0
2
2,0
1
1,0
0,0
0
1.910
1.911
1.912
1.913
1.914
1.915
1.916
1.917
1.918
1.919
1.910
1.920
1.911
1.912
1.913
1.914
1.915
1.916
1.917
1.918
1.919
1.920
Grfico IV-3
Balance total del GNC 1/ 1910-1920 % del PIB*
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
1.910
1.911
1.912
1.913
1.914
1.915
1.916
1.917
1.918
1.919
1.920
35
V.
LA PROSPERIDAD AL DEBE Y DANZA DE LOS MILLONES (1920-1930)
Con la terminacin de la primera guerra mundial se inici un perodo de recuperacin de la

economa colombiana, a pesar de que las dificultades fiscales perduraron hasta el ao 1922
debido al desbalance que exista entre los gastos autorizados en los presupuestos y la
efectividad de las ingresos nacionales (Jaramillo, 1921). Se argumentaba que en el mundo
entero las crisis fiscales se resuelven por el crdito, por los impuestos o por el papel
moneda (Ibd.)17. Se descartaba el papel moneda por el abuso que se hizo de l y por la
prohibicin de utilizarlo segn la Carta Fundamental y abogaba a favor de los impuestos, al
considerar que era la opcin ms adecuada. A pesar de ello, su solucin al financiamiento
del gobierno y a la escasez de numerario se centr en el diseo y colocacin de ttulos de
deuda pblica interna, como fueron sus famosas Cdulas de Tesorera.
El cambio en la situacin econmica de la Nacin tuvo lugar en 1922 a raz de la
indemnizacin de Panam en un monto de US $25 millones. Los primeros cinco millones
de dlares fueron recibidos en el segundo semestre del ao, recin iniciada la
administracin de Pedro Nel Ospina. Contados iguales ingresaran hasta el segundo
semestre de 1926. Estos recursos eran muy cuantiosos y se considera que representaban 10
veces las reservas internacionales del pas y equivalan al 50% de las exportaciones anuales
(Patio, 1981)18.
Adems de los recursos propios de la indemnizacin y, en parte, como consecuencia de
estos, se presentaron otros factores que motivaban la prosperidad. La reforma financiera de
la administracin Ospina, la cul estuvo fundamentada en las recomendaciones de la
Misin Kemmerer (Kemmerer, 1923), tuvo como eje la creacin del banco central (Banco
17
Esta afirmacin muestra claramente la concepcin de equilibrio presupuestal que manejaron las autoridades
fiscales por la mayor parte del siglo. Los ingresos, independientemente de su naturaleza, tributaria o de
financiamiento, se trataban y entendan de la misma manera. Desde finales del siglo, esta concepcin cambi
por la del bance fiscal donde el crdito hace parte de las operaciones de financiamiento.
18
De acuerdo con la metodologa de operaciones efectivas de caja que usamos en el documento en el

tratamiento de las cifras fiscales, los ingresos por indemnizacin de Panam se clasificaron por debajo de la
lnea.
36
de la Repblica) en 1923 (Ley 25 de 1923) y el establecimiento en el pas de un rgimen de

moneda nica, de billete convertible, de apoyo de liquidez al sistema bancario y de
estabilidad cambiaria a travs de su intervencin en el mercado19. La propiedad del Banco
de la Repblica qued distribuida en 50% en del gobierno y 50% de los bancos comerciales
del pas y el extranjero y el pblico.
Tambin se aprob legislacin creando la Superintendencia Bancaria, la Contralora
General de la Repblica (Ley 42 de 1923) y se elaboraron proyectos de ley reformando el
rgimen impositivo y el rgimen presupuestal. Unido a lo anterior, que le dio confianza al
sector privado, se produjo un proceso de normalizacin de las relaciones con Estados
Unidos en virtud del arreglo con Panam, lo que desemboc en nuevo acceso del gobierno
al crdito externo. Tambin resultaba favorable al pas el auge de la economa mundial y el
consiguiente aumento de las exportaciones. Al respecto cabe anotar que a partir de 1919 se
dio un aumento continuo de los precios internacionales del caf que se prolong hasta
1923, lo que permiti al pas aumentar las importaciones en ese periodo y de paso los
ingresos tributarios (anexos 2 y 3).
El resultado fue una aceleracin sin precedentes en el ritmo de crecimiento econmico del
pas. Segn nuestros estimativos, la economa creci en promedio 7% real y el PIB per
capita 4.9% entre 1920 y 1928. De acuerdo con el Presidente Abada Mndez, la
prosperidad fue tal que de un da para otro Colombia pas de la economa del dficit, que
vivi durante un siglo, a la del supervit. En su posesin dijo estamos viviendo una
revolucin creadora que habr de transformar a la Nacin (Patio, 1981).
Hacia 1928 se comenzaron a destacar los riesgos del creciente endeudamiento externo, el
cul haba sobrepasado de lejos los montos recomendados por la Misin Kemmerer20. Fue,
en ese entonces, cuando el futuro presidente Alfonso Lpez acu el trmino de
19 Antes de 1923 la oferta de dinero estaba determinada por la acuacin de monedas de oro y plata, y por
los flujos de oro. En ausencia de billetes, se utilizaban bonos y cdulas de los bancos comerciales y del Tesoro
como medio de cambio, para economizar el costo de usar especie (Snchez, 1994, p. 60).
20 Kemmerer fue llamado de nuevo dos aos ms tarde por el presidente Olaya Herrera para dirigir una
segunda misin internacional conocida como la Misin Kemmerer (1930). Sobre los detalles de las misiones,
vase, Kemmerer y el Banco de la Repblica: Diarios y documentos, Banco de la Repblica, 1994.
37
prosperidad al debe, con lo que significaba una prosperidad hecha sobre la base de los
recursos del crdito. El saldo de la deuda del gobierno alcanz 6.9 puntos del PIB en 1928,
de los cuales 5.6 puntos eran por deuda externa (grfico IV.4 y anexo 3). A esta crtica el
ministro Jaramillo contra-argumentaba diciendo que el servicio de la deuda solo
representaba el 7.7% del presupuesto y que no haba habido pas alguno que no haya
tenido que recurrir al crdito en gran escala para desarrollar sus riquezas (Ibid.)
Una de las principales crticas de la comunidad al uso extensivo del crdito externo tuvo
que ver con el uso de los recursos provenientes de los crditos. Francisco de Paula Prez,
destacado economista de la poca, y quin posteriormente se desempeo como ministro de
hacienda, criticaba la dispersin de inversiones, y Laureano Gmez, entonces senador y
lder del partido conservador, se pronunciaba a favor del crdito externo slo si este era
utilizado para inversiones productivas pero no para gastos generales como se haba
utilizado (Ibid.).
El otro gran problema derivado del crdito externo tuvo que ver con la inflacin: la
expansin de la moneda y el crdito bancario han servido al desarrollo. Han dado tambin
origen a la especulacin en valores de toda clase. Lo ms grave de ello han sido las alzas en
los precios que hemos presenciado (Jaramillo, 1928). Las estadsticas muestran que la
inflacin anual promedio entre 1923 y 1928 fue cercana al 10% (anexo 3).
El Banco de la Repblica a travs del gerente Flix Salazar explicaba el fenmeno
inflacionario de 1926 como atribuible al verano, mientras su sucesor Julio Caro en 1928
deca que el Banco ha cumplido con xito la funcin estabilizadora de cambio, y se
defenda ante los crticos que esta se haba adelantado a costa de los aumentos de precios
diciendo que el problema monetario se originaba en los emprstitos externos y agregaba
que no haba habido crdito del Banco de la Repblica al Tesoro. Jaramillo se una a los
crticos de la poltica monetaria en 1928 argumentando que el Banco de la Repblica haba
apoyado con liquidez a los bancos a travs del redescuento, lo que se haba traducido en la
expansin monetaria, y aada que el Banco no ha querido elevar las tasas de inters para
frenar el crdito (Patio, ibid.).
38
Ya para julio de 1928 se comienza a evidenciar una restriccin al crdito externo motivado
por el alza en las tasas de inters de la Reserva Federal a Estados Unidos y dificultades para
colocar bonos oficiales de deuda pblica en el mercado internacional, como era el objetivo
del Banco Agrcola Hipotecario. Los Estados Unidos expresaron en el momento a travs de
Circular 305 del Departamento de Comercio los temores sobre la capacidad de los
departamentos y municipios colombianos para atender los crditos externos contratados y
resaltaron la importancia de la Ley 6 de 1928, por medio de la cual el gobierno pretenda
controlar la contratacin de crditos por parte del las entidades territoriales. El ministro
Jaramillo controvirti esta situacin diciendo que el servicio de la deuda externa de
Colombia slo representaba el 7.7% de las rentas ordinarias de 1928, mientras el de otras
naciones Latinoamericas como Argentina, Brasil, y Chile representaba mas del 20%
(Patio, 1981, p. 133). Mientras todo esto ocurra en el pas, el mercado internacional de
capitales comenzaba a derrumbarse. En el otoo de 1929 se present el gran crash en la
Bolsa de Nueva York.
39
Grfico V-1
Carga tributaria del GNC 1/1920-1930 % del
PIB*
5,0
Grfico V-2
7
4,5
5
4,0
3,5
3,0
3
2,5
2
2,0
1,5
1
1,0
0
0,5
1.920
1.921
1.922
1.923
1.924
1.925
1.926
1.927
1.928
1.929
1.930
0,0
1.920
1.921
1.922
1.923
1.924
1.925
1.926
1.927
1.928
1.929
1.930
Grfico V-3
Balance total del GNC 1/ 1920-1930 % del
PIB*
Grfico V-4
Deuda total del GNC 1/ 1920-1930 % del PIB*
10
9
1,5
8
1,0
7
6
0,5
5
0,0
4
-0,5
3
2
-1,0
1
-1,5
0
1.920
1.921
1.922
1.923
1.924
1.925
1.926
1.927
1.928
1.929
1.930
-2,0
1.920
1.921
1.922
1.923
1.924
1.925
1.926
1.927
1.928
1.929
1.930
40
VI.
LA ECONOMIA COLOMBIANA Y LA CRISIS DE LOS AOS TREINTA
(1930-1940)
El ao de 1929 marc el inicio de la gran depresin mundial. En el panorama econmico de
Colombia el ao registr desde sus inicios gran incertidumbre no slo por el acontecer
internacional sino tambin por los cambios al interior del pas. Internamente, el primer
cambio se dio con la renuncia del ministro Jaramillo y el nombramiento de Francisco de
Paula Perez para sucederlo en el cargo. Este fue tambin un ao preelectoral en el cul la
discusin econmica y poltica se hizo muy intensa. El primer sntoma del impacto adverso
de la situacin econmica mundial sobre el pas fueron los descensos en el valor de los
ttulos colombianos en Wall Street y las dificultades encontradas por el gobierno en la
contratacin de nuevos emprstitos externos. De manera paradjica fue en ese ao cundo
se fund la Bolsa de Bogot. A finales de octubre se protocoliz la crisis mundial con la
estrepitosa cada de la Bolsa de valores de Nueva York. En Colombia el ao termin con
dificultades econmicas internas, mientras el gobierno saliente no consigui la aprobacin
del presupuesto de 1930 por parte del Congreso y los indicadores econmicos comenzaron
a evidenciar desaliento, con bajas en los precios internacionales del caf, reduccin de las
reservas internacionales, bajas en los recaudos de impuestos y cada en el volumen de los
negocios y en los precios internos (Patio, op. cit.); lo cual se corrobora con nuestras cifras
(anexo 3).
En febrero de 1930 se eligi a Enrique Olaya Herrera como presidente de la repblica. La
discusin econmica en el pas en el perodo de transicin del gobierno fue
extremadamente difcil y el debate gir en torno a las polticas que se deberan seguir en
situacin de depresin. En agosto se posesion el nuevo presidente y anunci como sus
prioridades en materia econmica la recuperacin del crdito externo, el restablecimiento
del equilibrio presupuestal, el estmulo a la actividad petrolera y al caf y el desarrollo de
un programa de obras pblicas y la convocatoria de la segunda Misin Kemmerer (1930).
Esta propuso una serie de reformas, incluyendo nuevos cambios al rgimen del Banco de la
Repblica, que en el perodo de depresin sigui una poltica monetaria mas amplia con
bajas continuadas en las tasa de redescuento y grandes prstamos al gobierno (Banco de la
Repblica, 1994).
41
Las iniciativas de la Misin se presentaron al Congreso en 1931. Hacia fines de este ao el

gobierno estableci un nuevo plan econmico que inclua la ampliacin del apoyo del
emisor al gobierno, el fortalecimiento de algunos impuestos indirectos como cigarrillos,
timbre, y gaseosas y, sobretodo, una modificacin sustancial en la estrategia de manejo de
la deuda externa. La estrategia postergaba las amortizaciones de la deuda externa de
departamentos y municipios emitindose un scrip, o pagar de deuda externa, con
intereses del 6% y atendindose exclusivamente el pago de intereses.
A lo largo de 1933 se siguieron adoptando medidas de apoyo oficial a la actividad
econmica como el establecimiento de una prima a favor de los exportadores financiada
mediante la emisin de bonos del gobierno. A raz del conflicto con el Per, el gobierno
solicit facultades extraordinarias en materia administrativa y fiscal, lo que le permiti
adoptar nuevos tributos para respaldar el emprstito otorgado por el Banco de la Repblica
y los bancos privados. Tambin se aprob un gravamen denominado cuota militar basado
en el patrimonio de los colombianos. En dicho ao tom posesin de la presidencia de
Estados Unidos F. D. Roosevelt, quin estableci su poltica del New Deal, dirigida a la
recuperacin de la actividad econmica a travs de una mas activa intervencin del Estado
en la economa. Del lado colombiano el Congreso tom una posicin mas agresiva en el
frente de la deuda exterior y virtualmente consagr la moratoria de la deuda, que
naturalmente fue criticada por el Comit de Tenedores de Bonos colombianos. La decisin
sobre la moratoria tuvo dos etapas. La primera decisin ocurri en 1933, cundo los
departamentos y municipios rehusaron seguir atendiendo sus obligaciones. Ms tarde en ese
ao, y como resultado del impacto fiscal replanteado por la situacin peruana, el gobierno
extendi la moratoria al Gobierno Nacional (Patio, op. cit.).
Alfonso Lpez Pumarejo fue elegido presidente en febrero de 1934 y tom posesin el 7 de
agosto. En su ltima alocucin como presidente, Olaya destac que la crisis econmica
haba sido conjurada y que a pesar de las restricciones su gobierno haba podido adelantar
un vasto programa de obras pblicas. Los ingresos del gobierno aumentaron su
participacin en el PIB en 1.1 puntos entre 1930 y 1933, mientras los gastos lo hicieron en
1.5 puntos.
42
En septiembre la nueva administracin detalla su nuevo programa econmico y social. Del

lado fiscal el ministro Soto del Corral critica el presupuesto sometido al Congreso por la
administracin saliente por encontrarse desequilibrado y presenta proyectos sobre
incremento en los impuestos, que consagraron definitivamente en Colombia el impuesto
progresivo a la renta. La reforma se complement con otros dos impuestos directos como el
de exceso de utilidades y de patrimonio. Esta trada de impuestos no slo fortalecieron el
recaudo sino que reorientaron la estructura tributaria a favor de los impuestos directos,
relegando los ingresos tributarios de aduanas a un segundo plano (grfico VI.1 y anexo 3).
Los decretos tributarios se promulgan bajo la figura del Estado de Sitio, lo que llev a
inmensa controversia nacional que se prolong a lo largo de 1935. La Corte declar
inexequibles los decretos legislativos sobre impuestos y estos tuvieron que ser sometidos al
Congreso como legislacin ordinaria. Del lado social, el Presidente Lpez hizo nfasis en la
necesidad de adelantar una reforma agraria (Lpez, 1937).
En cunto al manejo de la deuda pblica, cabe destacar que desde el momento en que
Lpez fue electo presidente, los tenedores de bonos a travs del Foreign Bondholders
Protective Council contactaron en Nueva Cork al entonces presidente electo con el fin de
quejarse sobre la virtual moratoria vigente en las obligaciones. A los pocos das de tomar el
cargo de presidente le enviaron una comunicacin recordndole de su compromiso de
estudiar la capacidad de pago del pas para atender sus obligaciones externas,
proponindole que el informe se adelantara conjuntamente con ellos y expresndole el
sentimiento adverso de los tenedores de bonos sobre el manejo que Colombia vena dando a
su deuda exterior. La respuesta de Lpez fue tajante en el sentido de rechazar la propuesta y
las presiones y estableciendo que las autoridades emprenderan un estudio independiente
sobre la situacin fiscal y la capacidad de reanudar el servicio de obligaciones (grfico
VI.4).
Desde 1936 la economa entra en franca recuperacin que se mantiene durante el resto del
decenio, como lo expres el presidente Lpez en su alocucin presidencial a las cmaras en
1936. Del lado fiscal los recaudos aumentaron ese ao y los gastos disminuyeron
ligeramente, lo que se reflej en un supervit fiscal del gobierno de 1.1% del PIB y en una
cada en el nivel de la deuda de 2.8 puntos del PIB respecto al ao anterior (grficos VI.1-4
43
y anexo 3). Para el total de la dcada, los ingresos del gobierno tuvieron un crecimiento real
promedio de 1.3%, mientras que los gastos crecieron 5.4% (anexo 2).
Grfico VI-1
Carga tributaria del GNC 1/ 1930-1940 % del
PIB*
6,0
Grfico VI-2
7
5,0
4,0
3
3,0
2
2,0
1
1,0
0
1.930
1.931
1.932
1.933
1.934
1.935
1.936
1.937
1.938
1.939
1.940
0,0
1.930
1.931
1.932
1.933
1.934
1.935
1.936
1.937
1.938
1.939
1.940
Grfico VI-3
PIB*
Grfico VI-4
25
3,0
2,5
20
2,0
1,5
1,0
15
0,5
0,0
-0,5
10
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
-3,5
0
1.930
-4,0
1.931
1.932
1.933
1.934
1.935
1.936
1.937
1.938
1.939
1.940
-4,5
1.930
1.931
1.932
1.933
1.934
1.935
1.936
1.937
1.938
1.939
1.940
44
VII.
LAS FINANZAS PBLICAS EN LOS AOS CUARENTA (1940-1950)
El primer y principal impacto de la Segunda Guerra Mundial sobre la economa colombiana

fue en el mercado cafetero y, como consecuencia, en el valor de las exportaciones y en las
reservas internacionales. Hacia 1940 las exportaciones totales del pas se caen 5.2% y los
trminos de intercambio 19% (anexo 3). Lleras (1939), ministro de hacienda, dispuso de
inmediato medidas de apoyo a la actividad cafetera con el argumento que al hacerlo se
estaba protegiendo a la economa nacional y no simplemente apoyando a un gremio
privado. El gobierno precedi a apoyar, mediante crditos del Banco de la Repblica a la
Federacin Nacional de Cafeteros para sus gestiones de intervencin en la comercializacin
interna del grano, y a travs del establecimiento de la denominada prima de exportacin
cafetera, por medio de la cul se sustentaba el precio al productor por encima del
internacional por medio de una transferencia del gobierno cuyo costo para el primer ao se
cifraba en $3 millones de pesos (Ibid.).
Para asegurarse que el producto del valor en moneda extranjera de las exportaciones
cafeteras efectivamente ingresara al pas se estableci la obligacin de un reintegro mnimo
de exportacin. Por lo dems, el Congreso extendi facultades extraordinarias al presidente
para tomar las medidas de emergencia que fuesen necesarias para salvaguardar la industria
cafetera y para negociar a nivel internacional un convenio de defensa de los precios que
desemboc en el Pacto Interamericano de cuotas de 1940. Como resultado de todo ello se
consigui reversar la tendencia declinante de los precios internacionales registrada entre
1939 y 1940 y su recuperacin gradual a partir de 1941.
El segundo gran efecto del conflicto internacional se dio en el frente de las importaciones,
que se vieron restringidas no slo por los controles impuestos por los Estados Unidos a sus
exportaciones, sino tambin por la menor disponibilidad de divisas para importar resultante
de las menores exportaciones y del cierre del crdito internacional al pas, que vena de
atrs en virtud de la moratoria declarada desde los aos treinta (la importaciones caen 19%
en 1940). El impacto adverso sobre las importaciones desalentaba la economa nacional y
afectaba adversamente las finanzas pblicas de manera directa e importante a travs de la
cada de la renta de aduanas que era la principal entrada del fisco nacional. De manera
indirecta se conceba tambin que el freno a las importaciones desalentaba la produccin
45
nacional y de esta manera los ingresos del fisco por concepto de otros impuestos La
economa disminuy su tasa de crecimiento real en cerca de 4% entre 1939 y 1940. Los
ingresos tributarios cayeron en 1 punto del PIB, los gastos aumentaron en 1.5 puntos y el
balance fiscal pas de un supervit de 0.8% del PIB en 1939 a un dficit de 1.5% del PIB
en 1940 (grfico VII.1-3 y anexo 3).
Esta situacin llev a la administracin Santos a adoptar un programa de ajuste fiscal que
involucraba tanto los impuestos como el presupuesto nacional. Por el lado de los impuestos
se procedi a eliminar el gravamen a los giros, a prorrogar otros impuestos, tales como el
de la defensa nacional y a crear nuevos como el de la retencin para financiar las cuotas
cafeteras y aquellos para atender la deuda del Tesoro, entre los cules figuraron impuestos
al consumo de algunos artculos (Lleras, 1939; 1940).
Desde el punto de vista de la poltica fiscal, lo ms interesante del programa no fue tanto la
modificacin en la estructura fiscal guiada a compensar el impacto del conflicto
internacional sobre el sector cafetero y el debilitamiento de la renta de aduanas, sino la
forma como se adelant la reforma tributaria. Esta se hizo por la va de facultades
extraordinarias, lo que llev de nuevo a un intenso debate en el Congreso y en el pas.
Desde 1938 sucesivas leyes invistieron al presidente de facultades para actuar en diversos
campos de la vida financiera y de la hacienda del pas y estas representaban un voto de
confianza del parlamento, teniendo en cuenta que la problemtica planteada por el conflicto
internacional (Lleras, 1939). Se argumenta que el artculo 16 de la ley 128 de 1941 revisti
al presidente para adoptar todas las medidas econmicas y fiscales que fuesen necesarias
para conjurar un eventual desequilibrio fiscal (Ibd.). Segn Lleras, basado en la teora
constitucional de las facultades extraordinarias se defendi ante los crticos el uso de las
facultades para crear nuevos tributos; adems, seala que el uso del instrumento de
excepcin estaba en la tradicin legislativa como las leyes 126 de 1914 y la 69 de 1917, las
cules establecieron impuestos con el uso de facultades extraordinarias. Tambin se
mencionan las leyes 99 y 119 de la administracin Olaya.
En cuanto al control del gasto pblico, en el ao de 1940 se hicieron algunos recortes del
presupuesto para acomodar el presupuesto a los menores ingresos por concepto de las
46
aduanas. Ntese que segn nuestras cifras reportadas anteriormente, dichos recortes al
presupuesto no se vieron reflejados en caja, ya que el gasto aument en 1940. Debe
mencionarse adems, que el gasto pblico en aos posteriores se increment por otros
motivos, como fueron los recursos dirigidos a fortalecer la Caja Agraria y el Banco
Agrcola Hipotecario y para respaldar la creacin de una serie de instituciones pblicas de
fomento a la actividad privada como fueron el Instituto de Fomento Industrial (IFI), el
Fondo Nacional de la Ganadera y el Banco Central Hipotecario (BCH). El gobierno
tambin extendi algunas exenciones tributarias para la creacin de industrias bsicas y
estableci rentas de destinacin especfica para el Fondo de Fomento Municipal, buscando
as canalizar de manera transparente a las regiones auxilios regionales. Hacia fines de la
administracin Santos en 1943, el gobierno mostr una gran preocupacin por el control del
gasto pblico y la necesidad de adelantar una reforma presupuestal, tema que el Congreso
abord en aos posteriores (Ibid.).
Otra de las prioridades del ministro Lleras desde inicios de la administracin Santos fue el
reestablecimiento del crdito. El gobierno anunci su firme propsito de regularizar la
situacin de la deuda pblica (el grfico VII.4 indica que deuda del gobierno era de 13%
del PIB en 1940), de poner fin a la moratoria que desde hacia varios aos vena afectando el
crdito interno y externo del pas, y de introducir un manejo mas adecuado de esta rama de
las finanzas nacionales. Reconoca el ministro que el crdito haba adquirido inmensa
importancia al nivel internacional. En el empeo de restablecer el crdito, se reanud el
servicio de la deuda interna. Mediante el Decreto 139 de 1940 se procedi a convertir y
unificar la deuda interna mediante la sustitucin de los bonos vigentes por otros con
menores tasas de inters y plazos ms largos. Con similares propsitos adelant la
conversin de la deuda de Salinas y mas tarde mediante decreto 1361 de 1942 consolid la
deuda de Tesorera (Lleras, 1939; 1940).
En cunto al crdito externo, el gobierno a travs de la embajada en Washington estableci
contactos con el Consejo Protector de Tenedores de Bonos con el cul inici
conversaciones y consolid un arreglo provisional. Este estaba dirigido fundamentalmente
a restablecer el servicio de los emprstitos de 1927 y 1928, suspendido desde 1933. El
acuerdo provisional prevea que la conversin de los bonos debera contemplar una tasa de
47
inters que no debera superar el 3%, as como la condonacin de una porcin importante
de los intereses atrasados. En el acuerdo definitivo la condonacin alcanz el 50% de los
intereses atrasados y se convino capitalizar y adicionar a la deuda vigente la otra mitad de
los intereses atrasados. Si bien no se convino condonar el principal si se acord limitar el
servicio, de acuerdo a la capacidad de pago del pas, al fijar topes para el servicio de
intereses ms amortizaciones. Tambin se procedi a restablecer el servicio de otras
obligaciones externas del gobierno nacional, aunque el servicio de la deuda externa
departamental continu suspendido hasta 1945. El resultado inmediato del acuerdo
provisional fue el de mejorar las cotizaciones de los bonos de los emprstitos de 1927 y
1928 en el exterior y, ms importante an, desde la perspectiva del gobierno, de obtener un
nuevo emprstito externo para apoyar el programa de inversin pblica a travs del ExportImport Bank de los Estados Unidos.
Aunque en el perodo de 1942 a 1946 el gasto pblico continu aumentando, lo que oblig
al ministro Sanz de Santamara a proseguir una poltica de mayor endeudamiento pblico,
la realidad es que, al mismo tiempo, la economa mostr una recuperacin (crecimiento real
promedio de 4.3%) de tal suerte que el gasto se increment al paso de la economa sin
conllevar a incrementos del gasto del gobierno con respecto al PIB; inclusive nuestra cifras
registran una disminucin del indicador en ese perodo (grfico VII.3 y anexo 3). No
obstante, la realidad es que el crecimiento continuado del gasto llev al Congreso la
discusin de una reforma al sistema presupuestal colombiano.
La propuesta segn la Misin del Banco Mundial, conocida como la Misin Currie (1950),
tena algunos elementos positivos como era la creacin de la Direccin de Crdito Pblico
en el Ministerio de Hacienda y la limitacin tanto a la iniciativa del gasto del legislativo
como del ejecutivo. Tambin peda que se eliminaran las adiciones presupuestales cundo
el Congreso estuviera en receso y que se abandonara la regla rgida para calcular el
presupuesto de ingresos tributarios, el cual consista en calcularlos con base en el promedio
aritmtico de los tres aos anteriores.
Otra rea de anlisis de la Misin tuvo que ver con la estructura tributaria hacia fines de los
aos cuarenta. Esta se encontraba fundamentada tanto en la tributacin directa, a travs del
impuesto a la renta, el gravamen al exceso de utilidades y el impuesto al patrimonio, como
48
en la tributacin indirecta, que comprenda principalmente la renta de aduanas y los

impuestos al consumo. La Misin conceptu que en lneas generales el pas dispona de una
estructura tributaria balanceada y adecuada. Para entonces el impuesto a la renta era el
principal tributo, doblando el recaudo de aduanas, y el que mayor crecimiento haba
registrado a lo largo de la dcada. La carga tributaria del gobierno central ascendi del 4%
en 1940 del PIB al 5% en 1947 (grfico VII.1). No obstante su visin positiva sobre la
tributacin, la Misin adelant algunas sugerencias de reforma, entre las cules sobresali
la de la ampliacin de la base tributaria del impuesto a la renta de las personas y la
unificacin de las tarifas, eliminando las sobretasas. Ante el debate que haba surgido en
torno a la tributacin a las sociedades y que haba conducido a un enfrentamiento en 1946
entre el ministro Prez y el sector privado representado por el Presidente de Coltejer, la
Misin se mostr conforme con las tasas vigentes de impuesto a la renta de las sociedades y
con el gravamen al exceso de utilidades. La principal conclusin a este respecto por parte
de la Misin era la de que no existan bases para afirmar que la tributacin haba producido
una tendencia a disminuir el nivel general de inversin en Colombia. Un tema que dej para
estudio futuro la Misin era el de si se deba establecer una doble tributacin a las empresas
al gravar le renta tanto en cabeza de estas como de los accionistas.
La Misin tambin adelant un importante ejercicio para precisar la evolucin del dficit de
caja del gobierno central a lo largo de la dcada y de compatibilizarlo o hacerlo consistente
con la evolucin de las finanzas pblicas de la Nacin segn la evolucin del
endeudamiento. Las medidas de control de los gastos pblicos y de incremento de los
ingresos adoptadas redundaron en un supervit fiscal del gobierno central de 0.1% del PIB
hacia 1945, posteriormente se observ un dficit de 0.5% del PIB en 1946 y hacia el final
de la dcada se logr un supervit de 0.6% del PIB (grfico VII.3 y anexo 3).
Otros dos temas fiscales de gran importancia analizados por la Misin fueron los
relacionados con las finanzas pblicas departamentales y municipales y el de la situacin y
manejo general de la deuda pblica durante los aos cuarenta. Con relacin a las finanzas
territoriales destaca, en primer trmino, que la importancia relativa de los ingresos
tributarios departamentales y municipales vena en descenso desde los aos veinte. La
49
Misin tambin hizo un detallado anlisis de la estructura y evolucin de los ingresos y

gastos de los departamentos y municipios en los aos cuarenta.
Sobre las finanzas departamentales, muestra que los gastos se triplicaron durante el decenio
en consonancia con el incremento de los ingresos, es decir, sin convertirse en fuente
adicional de dficit pblico. Esto no debe sorprender en la medida que el largo perodo de
moratoria que se prolong hasta 1945 fren el acceso de los departamentos al crdito y que,
desde entonces, una porcin importante de los ingresos tuvo que orientarse al servicio de
sta. Seala, asimismo, que los ingresos dependan principalmente del monopolio de licores
y de gravmenes a otros bienes de consumo y que los gastos estaban orientados con
prelacin a los servicios de higiene y salud pblica. Con relacin a los gastos su principal
comentario fueron las altas disparidades encontradas entre los diversos departamentos.
Frente a las finanzas municipales destaca que estas se encontraban equilibradas, que la
importancia relativa de los ingresos tributarios era muy baja dentro del total nacional, que
los impuestos municipales constituan cerca del 45% del total de los recursos, los ingresos
por servicios pblicos contribuan en un 20%, en tanto que las transferencias de la nacin y
de los departamentos. En ese sentido anotaba que el gobierno nacional auxiliaba de manera
diferencial a los municipios a travs de participaciones de la explotacin de recursos
naturales como la sal, oro y petrleo, de auxilios provenientes del presupuesto nacional a
travs del Congreso y de los recursos del Fondo de Fomento Municipal. Todo esto haca
que el cumplimiento de las muy diversas responsabilidades de gasto asignadas a los
municipios fuese altamente variable.
En fin, dicho anlisis de la situacin fiscal de departamentos y municipios llev a la Misin
a recomendar una mayor racionalizacin de las relaciones financieras entre la Nacin y los
departamentos y municipios al considerarse que al paso que la importancia relativa de las
ingresos tributarios departamentales vena en declinacin, las responsabilidades de gasto en
importantes reas como salud, asistencia social, educacin y suministro de servicios
pblicos presentaba un rpido aumento (una mirada global a los ingresos tributarios de los
territorios en comparacin con los del gobierno central est en el grfico XIII.5 en el ltimo
captulo).
50
Grfico VII-1
Carga tributaria GNC) 1/ 1940-1950 % del
PIB*
6,0
Grfico VII-2
7
5,0
6
4,0
5
3,0
4
2,0
1,0
0,0
1.940
1.941
1.942
1.943
1.944
1.945
1.946
1.947
1.948
1.949
1.950
0
1.940
Grfico VII-3
PIB*
1,0
1.941
1.942
1.943
1.944
1.945
1.946
1.947
1.948
1.949
1.950
Grfico VII-4
16
0,5
14
0,0
12
-0,5
10
-1,0
6
-1,5
4
-2,0
1.940
1.941
1.942
1.943
1.944
1.945
1.946
1.947
1.948
1.949
1.950
0
1.940
1.941
1.942
1.943
1.944
1.945
1.946
1.947
1.948
1.949
1.950
51
VIII. LA POLITICA FISCAL EN LOS AOS CINCUENTA (1950-1960)

A)
Sobre el crecimiento econmico y la estrategia de desarrollo
Los aos cincuenta fueron de prosperidad econmica (el PIB creci a una tasa real
promedio del 4.3%). Las altas tasas de crecimiento, as como su volatilidad y tendencia
obedecieron al comportamiento del sector cafetero. En ese perodo la economa era
altamente dependiente de las exportaciones del grano que entonces representaban el 70% de
las totales. Los precios internacionales del caf registraron un perodo de bonanza durante
el primer quinquenio, destacndose el ao de 1954 cundo el precio promedio por libra
exportada ascendi a US80 centavos, nivel nunca antes alcanzado (los trminos de
intercambio aumentaron 24% es este ao). Durante la segunda mitad del decenio las
cotizaciones comenzaron a disminuir y llegaron a un precio promedio de US 42 centavos
por libra en 1959 (los trminos de intercambio disminuyeron 15% es este ao).
La estrategia de crecimiento econmico de la Nacin en el perodo estuvo guiada al
estmulo de la industria manufacturera, a travs de un inmenso esfuerzo de sustitucin de
importaciones. La base de ese esfuerzo de sustitucin fue la reforma arancelaria y de
proteccin introducida en 1951. Se present una sustitucin de tarifas especficas por ad
valorem y un aumento significativo de las tarifas promedio. Tambin se establecieron
controles cuantitativos mediante listas de prohibida importacin y licencia previa. Para
fines del decenio se juzgaba que dicho esquema de proteccin haba sido el elemento clave
del desarrollo industrial y del crecimiento econmico.
B)
Sobre la poltica fiscal
Los ingresos totales del gobierno central ascendieron de 6.4% del PIB en 1950 a 7.9% en
1960. Este incremento fue, ante todo, jalonado por un incremento de los impuestos y,
particularmente de los impuestos directos. Mientras los impuestos directos en 1950
representaban un 2.9%, para 1960 ya haban alcanzado el 4.1%. En efecto una de las
principales caractersticas del perodo fue el fortalecimiento relativo de los impuestos
directos en todos los niveles de gobierno (grfico VIII.1 y anexos 2 y 3).
52
Por su parte, los ingresos tributarios del gobierno central ascendieron de 5.7% del PIB al
7.1% entre 1950 y 1960. Los recaudos de aduanas se incrementaron significativamente en
1951 como resultado del alza en las tarifas (aumentaron de 1.2% del PIB a 2.4%), lo que
condujo a duplicar las entradas y mostraron debilitamiento a partir de 1956, como resultado
de la restriccin a las importaciones. La continuada alta dependencia en los ingresos de
aduanas apareca como fuente de volatilidad.
El gasto pblico tambin registr aumentos a lo largo de la dcada. Entre 1950 y 1955 el
gasto del gobierno creci su participacin en 4.4 puntos del PIB, ya que en virtud de la
cada de los precios del caf las autoridades tuvieron que ejercer un severo control del gasto
desde 1956 que conllev a una disminucin de 3.3 puntos del PIB en el gobierno nacional
(grfico VIII.2). Al analizar el gasto del gobierno nacional es importante destacar que a lo
largo del decenio se dio un sostenido cambio de composicin a favor de la inversin
pblica frente a los gastos corrientes (Plan Decenal de Desarrollo, 1961).
El balance fiscal del gobierno registr un supervit durante toda la dcada, excepto en 1956
debido a las menores exportaciones de caf y la consecuente restriccin a las
importaciones. Sin embargo, como veremos, se present un deterioro severo a comienzos
de los aos sesenta. El Plan Decenal de Desarrollo de 1961 seala que la poltica fiscal fue
expansiva y pro cclica durante el primer quinquenio de los cincuenta, de ajuste en los aos
1957 y 1958 y contra cclica a fines del decenio (grfico VIII.2-3). Esto indica que el gasto
pblico se mostr flexible y pudo darse un ajuste en el perodo de contraccin de la
economa.
Los anlisis de las finanzas departamentales y municipales sealan que tanto los ingresos
tributarios municipales como los departamentales se mantuvieron relativamente estables
durante el decenio. Se estima que los impuestos municipales ascendan a cerca de un uno
por ciento del PIB, mientras que sus ingresos no tributarios, originados principalmente en
los ingresos de empresas pblicas, tendieron a crecer y alcanzando un 2% del PIB. Los
ingresos tributarios departamentales tambin se mantuvieron estables con cerca del 1.5%;
pero otros ingresos, por su estructura, tendieron a debilitarse (grfico XIII.5).
53
Como resultado equilibrio que presentaron las finanzas pblicas a lo largo de los cincuenta
se encuentra que el saldo de la deuda pblica mantuvo relativamente estable su
participacin en el PIB en alrededor del 6%. En trminos de su composicin, la deuda se
distribuy en promedio 60% interna y 40% externa, la interna originada principalmente en
obligaciones con el Banco de la Repblica.
La informacin tomada del Informe de la Misin Taylor (1965) permite analizar la
evolucin del endeudamiento pblico al nivel departamental y municipal. La Misin
reporta que la participacin de la deuda municipal y departamental dentro de la deuda
pblica total se mantuvo en cerca del 30%.
C)
Sobre la poltica tributaria
Con relacin a los aspectos de poltica tributaria durante el decenio, sin duda el cambio ms
importante que se dio fue la modificacin de la base y elevacin de las tarifas de aduanas
en 1951 y 1959. Aunque estos cambios tenan como fin el estmulo a la sustitucin de
importaciones, tuvieron tambin un impacto profundo en la estructura tributaria de la
Nacin y en la base de tributacin. A la luz de los resultados de la economa durante el
decenio y del xito aparente de la poltica de sustitucin de importaciones, el gobierno en
1959 decidi acentuar la elevacin de las tarifas de aduanas. Tambin, se estableci un
impuesto del 15% ad valorem a las exportaciones mayores como caf y banano y otro a los
giros de divisas por importaciones. La reforma tributaria de 1953 estableci la doble
tributacin a las empresas, al gravar tanto las utilidades de las empresas como los
dividendos en cabeza de los accionistas que los perciben. Un aspecto de debate sobre la
legislacin de impuestos adoptados en 1953 es que la reforma tributaria de ese ao
estableci tributos de carcter permanente mediante atribuciones legales en estado jurdico
de excepcin.
Tambin se adelant un gran esfuerzo en la administracin tributaria, ya que elev de
manera significativa el nmero de declarantes del impuesto a la renta tanto de personas
como de sociedades. El nmero de personas naturales contribuyentes del impuesto a la
renta pas de 79 mil en 1950 a ms de 400 mil en 1960, ao para el cul los declarantes de
renta alcanzaron ms un milln. Otro indicador del buen esfuerzo administrativo es el
54
hecho que, al comparar las cifras de los recaudos de impuestos del gobierno nacional frente
a los reconocimientos se encuentra que alcanzaron un 98%.
Del lado del gasto pblico se identific un cambio fundamental de poltica durante el
decenio. Este correspondi a la adopcin de un nuevo Estatuto Orgnico del Presupuesto,
adoptado en 1950 mediante el Decreto 164/50, por el cul se organizaba el manejo del
presupuesto y que surgi como recomendacin de la misin fiscal nombrada para tal efecto
por el gobierno (Cruz, 1963). El nuevo estatuto, entre otras disposiciones, estableci que no
habra rentas de destinacin especial, aspecto que no fue obedecido en los presupuestos
pblicos de aos posteriores y que hoy en da es una de las mayores inflexibilidades del
manejo presupuestal. Tambin modific la legislacin entonces vigente al establecer que el
clculo de las ingresos en el proyecto anual de presupuesto debera basarse en los recaudos
del ao inmediatamente anterior, pudindose incrementar hasta en un 10% y reducirse hasta
en un 30%, abandonando as la regla rgida. El Decreto cubri tambin el tema de las
reservas presupuestales, que se permitieron cancelar en los tres primeros meses del
siguiente ao fiscal, y la reglamentacin del rgimen de traslados.
Otro desarrollo importante de la poca ocurri en 1957, a raz de la reforma constitucional
adoptada mediante plebiscito, al establecerse que a partir de 1958 el Gobierno invertir no
menos del 10% de su presupuesto general en gastos de educacin pblica, en lo que
constituy el principio de un esquema formal de transferencias del gobierno nacional.
Tambin cabe anotar que en razn del Estado de Sitio en que se encontraba el pas desde
1949 hasta 1956, el Congreso no expidi el presupuesto en estos aos y la responsabilidad
fue asumida exclusivamente por el ejecutivo. Asimismo, desde 1959 se comenz a
incorporar en el presupuesto de la Nacin el correspondiente a los institutos
descentralizados del orden nacional.
El Plan Decenal de Desarrollo (1961) destaca dos aspectos de la poltica presupuestal de la
poca: el primero es que el gasto pblico era flexible y que este se pudo controlar en la
segunda parte del decenio cundo se present la contraccin de la economa (grfico
VIII.2). El segundo es que la obligacin de tener un presupuesto equilibrado en conjunto
con la regla entonces vigente de no poder incrementar los clculos de los ingresos en el
55
presupuesto ms de un 10% anual evitaba la inflacin de los ingresos caracterstica del

pasado. Se preceptuaba que dicho equilibrio debera ser real.
En resumen, el decenio de los cincuenta, si bien result exitoso desde el punto de vista del
crecimiento econmico y del comportamiento fiscal, termin con problemas crecientes
originados en la cada estrepitosa de los precios internacionales del caf que advertan
problemas en la balanza de pagos, en la situacin fiscal y en el crecimiento econmico del
pas, como quedaron expresados en la cada de los trminos de intercambio (anexos 2 y 3).
Ello motivo a la administracin saliente del presidente Lleras Camargo (1958-1962) a
proponer el Plan Decenal de Desarrollo, a tomar medidas de urgencia en el frente fiscal en
1959, en aduanas, y en 1960 en el impuesto a la renta, y a solicitar al BID-OEA una misin
fiscal para revisar la situacin colombiana a la luz de la nueva situacin de la economa.
Grfico VIII-1
Carga tributaria GNC 1/ 1950-1960 % del
PIB*
Grfico VIII-2
Gasto total del GNC 1/ 1950-1960 %del PIB*
12
9,0
10
8,0
7,0
8
6,0
6
5,0
4,0
4
3,0
2
2,0
1,0
0
1.950
0,0
1.950
1.951
1.952
1.953
1.954
1.955
1.956
1.957
1.958
1.959
1.951
1.952
1.953
1.954
1.955
1.956
1.957
1.958
1.959
1.960
1.960
Grfico VIII-3
Balance total del GNC 1/ 1950-1960 %del
PIB*
2,5
Grfico VIII-4
Deuda total del GNC 1/ 1950-1960 % del PIB
2,0
8
1,5
1,0
5
0,5
4
0,0
-0,5
1.950
1.951
1.952
1.953
1.954
1.955
1.956
1.957
1.958
1.959
1.960
1
0
1.950
1.951
1.952
1.953
1.954
1.955
1.956
1.957
1.958
1.959
1.960
56
IX.
LA POLITICA FISCAL EN LOS AOS SESENTA (1960-1970)
A)
El comportamiento fiscal a inicios de los sesenta
Durante los primeros cinco aos de la dcada, las finanzas pblicas tuvieron como
determinante de fondo una economa con severas restricciones de balanza de pagos, como
resultado de la alta dependencia en las exportaciones de caf. Los precios continuaron su
ritmo descendente registrado desde 1956 y que se prolongaron hasta 1967, no obstante la
adopcin de un convenio internacional de cuotas en 1962 (la variacin promedio de los
trminos de intercambio fue de -4% entre 1960 y 1966). El debilitamiento del sector
externo llev a las autoridades a establecer un severo control a las importaciones en 1962 y
a adelantar significativas devaluaciones de la tasa de cambio en 1962, 1963, 1965 y 1966,
que muy rpidamente perdieron su impacto cambiario al reflejarse en incrementos en los
precios internos. La devaluacin ascendi de 4% en 1960 a 33% en 1983, mientras la
inflacin aument de 7% a 33% en los mismos aos (anexo 3). Luego de la devaluacin de
1965 (17%) se adelant un esfuerzo frustrado de liberalizacin de importaciones con un
rpido retorno al esquema de controles. Estas condiciones adversas se vieron reflejadas
tambin en una desaceleracin en la tasa de crecimiento de la economa motivada en una
reduccin en el coeficiente de inversin en la economa. Tanto la crisis de balanza de
pagos, como la situacin general de la economa y las finanzas pblicas, registraron una
significativa correccin y mejora entre 1967 y 1970, como resultado del conjunto de
polticas adoptadas bajo la administracin Lleras Restrepo (Daz-Alejandro, 1976). Hay que
notar que de acuerdo a nuestras cifras esto es cierto para el comercio exterior y el producto,
pero no para el balance fiscal (grficos IX.1-4 y anexo 3).
El anlisis de los resultados macroeconmicos durante el primer quinquenio de los sesenta
muestra una plena consistencia con lo descrito arriba con relacin al comportamiento
general de la economa (anexo 3). Respecto a las cifras fiscales, como dijimos
anteriormente, se presentan algunas diferencias. La carga tributaria del gobierno se
mantuvo en descenso durante la primera mitad de la dcada. La explicacin ms
ampliamente compartida es que la Ley 81/60 redujo los recaudos, ya que redujo
apreciablemente las tarifas para los ingresos del trabajo (Cruz, 1963). La Ley erosion los
recaudos porque redujo las tarifas a ingresos inferiores, permiti dividir los ingresos con
57
cnyuges, aument la deduccin de costos a pagos de ejecutivos, cre mayores incentivos

tributarios a industrias bsicas, exportaciones menores e insumos paz del ro y cre
compensaciones por prdidas de agricultores y reserva de fomento (Espinosa, 1970).
Sanz de Santamara (1964) tambin destac el debilitamiento de las ingresos y atribuy el
dficit de 1962 a los resultados negativos de la Ley 81/60, la reduccin de los ingresos
provenientes del impuesto de aduanas por restriccin de las importaciones, como tambin a
factores de aumento en los gastos como la nacionalizacin de los sueldos del magisterio, y
la necesidad de recursos para atender el orden pblico (grfico IX.1). De acuerdo con
nuestras cifras, los gastos aumentaron 1.1 puntos del PIB entre 1960 y 1962 (grfico IX.2).
Luego de una recuperacin transitoria en 1964 como resultado de mayores recaudos sobre
el nuevo impuesto de ventas adoptado y de un nuevo ao de dficit en 1965 debido a la
disminucin del crecimiento de la economa en ese ao, las finanzas pblicas registraron en
1966 un supervit (grfico IX.3).
El financiamiento de los crecientes dficit fiscales condujo a una elevacin significativa del
endeudamiento del gobierno. Las cifras indican que mientras el endeudamiento pblico en
los cincuentas se mantuvo alrededor de 6% del PIB, entre 1960 y 1965 fluctu entre un 7%
y 15%. El aumento en el endeudamiento pblico se dio tanto en la deuda externa, pero
principalmente en la interna (grfico IX.4 y anexo 3).
B)
Ajuste fiscal durante la administracin Valencia (1962-1966)
La difcil situacin de las finanzas del gobierno durante los dos primeros aos de la dcada
llev a las autoridades a adoptar medidas de urgencia dirigidas especialmente a elevar los
ingresos para compensar los efectos adversos de la Ley 81/60. Lo primero que se hizo en
1962 fue establecer un diferencial cambiario sobre las exportaciones de caf y petrleo. La
Ley 21/63 aprob un impuesto general a las ventas que exceptu nicamente alimentos,
medicinas, y textos escolares, y fij una sobretasa temporal descendente en el impuesto
sobre la renta entre 20,1% y 5% para el perodo de 1963 a 1965.
Otra reforma importante en trminos fiscales fue la adopcin de un nuevo Estatuto
Orgnico del presupuesto. Al respecto, cabe recordar que el presidente Alberto Lleras
58
mediante el ejercicio de las facultades extraordinarias de la ley 19 de 1958 haba dictado el

Decreto Legislativo 1016 de 1960, mediante el cul se fijaron los procedimientos para la
programacin del presupuesto. Este fue modificado con el Decreto 1675/64 con el
argumento principal que era importante introducir una mayor flexiblilidad al gasto pblico
con la introduccin de la presupuestacin por programas (Santos, 1963).
C)
Recomendaciones de la Misin Taylor
La Misin Taylor (1965) confirm que el recaudo de los impuestos directos se haban
debilitado como resultado de la Ley 81/60 y que este hecho se busc corregir con la
sobretasa de renta establecida en la Ley 21/63. De otro lado, destac que Colombia
dispona de una estructura de impuestos directos, conformada por el trpode de impuesto a
la renta, al exceso de utilidades y al patrimonio, que era importante mantener y reforzar.
Recomend unificar las tarifas de renta a las sociedades sin diferenciar por tipo de
sociedad, dejando solo dos tarifas. Critic el rgimen de exenciones a renta entonces
vigente y sugiri el establecimiento de retencin en la fuente. La Misin discuti en detalle
la situacin de la agricultura y propuso el establecimiento de un impuesto presuntivo a las
ingresos del agro aplicando una tarifa del 10% sobre el valor de los predios.
Respecto a la tributacin indirecta exalt los esfuerzos del gobierno en el establecimiento
del impuesto a las ventas con tasas, segn el producto, de 3%, 5%, 8% y 10%, aspecto en el
cul la Misin vena haciendo nfasis. Sin embargo, critic tambin la destinacin especial
de algunos tributos. A la vez anot que la volatilidad observada en los recaudos de aduanas
obedeca a la poltica de importaciones y que la estructura arancelaria deba ser moderada y
estructurada con base en impuestos ad valorem; adems, que la proteccin industrial no
deba fundamentarse en la proteccin arancelaria. Sugiri eliminar controles cuantitativos a
las importaciones indicando una preocupacin por el creciente contrabando.
La Misin tambin analiz en detalle las finanzas de las entidades descentralizadas,
incluyendo el monto de las transferencias que les haca el gobierno y recomend que sus
presupuestos anuales se aprobaran por el ejecutivo e incorporarse al Presupuesto General de
la Nacin. Finalmente, se sugiri trasladar a los departamentos la participacin del gobierno
en los impuestos a licores y tabaco y fortalecer el impuesto a la gasolina. Frente a la
59
tributacin municipal hizo nfasis en la conveniencia de suprimir los gravmenes de pesos

y medidas, as como el de degello.
D)
La poltica fiscal en la administracin Lleras Restrepo (1966-1970)
No obstante la recuperacin registrada en los recaudos de impuestos, la situacin fiscal

continu siendo muy frgil hasta 1965 (grfico IX.3 y anexo 3). La estrategia fiscal que se
adopt, inspirada en alguna medida por la Misin Taylor, se fundament en dos reas
principales: la lucha contra la evasin y la adopcin del rgimen de retencin en la fuente,
antes que en nuevos impuestos o en el control del gasto pblico.
Las normas contra la evasin se crearon mediante el Decreto 1366/67, expedido en el
ltimo da de vigencia de las facultades de emergencia fundamentada en la Ley 28/67. Las
normas incluyeron aspectos como la repatriacin de capitales, el control a las utilidades en
enajenacin de activos, la no deducibilidad de ingresos vitalicios, la deduccin de intereses
solo cundo haba causalidad, un lmite a deducciones en prestacin servicios profesionales
y la deduccin de costos de servicios contra el nmero de identificacin tributaria.
La reaccin a la expedicin del decreto fue negativa, al punto que el gobierno tuvo que
convenir con el Congreso un conjunto de enmiendas, que lo terminaron por debilitar. Las
modificaciones al Decreto se consolidaron en la Ley 63/67, que hizo deducibles los aportes
a pensiones y todos los gastos reparaciones locativas, la limitacin a la causalidad de
intereses se ampli al conjunto de actividades utilizadas para generar el ingreso, se elimin
el lmite a pago intereses de vivienda, se modificaron las normas exigidas a profesionales, a
la iglesia y la contabilidad para agricultores, se introdujo, a iniciativa del Congreso, dos
amnistas: una en la mora en pago de impuestos y otra sobre pasivos no incluidos en
declaraciones, y finalmente, se establecieron nuevas rentas exentas sobre ingresos
percibidos en el extranjero y para la reforestacin
El segundo gran pilar de la estrategia fiscal fue el establecimiento del sistema de retencin
en la fuente sobre los ingresos, recomendacin que haba sido formulada por la Misin
Taylor. Para respaldar jurdicamente el Decreto sobre retencin en la fuente se utiliz
inicialmente legislacin anterior que daba la potestad al gobierno de establecer retenciones
60
y anticipos y que no se haba instrumentado como eran el artculo 134 de la Ley 81/60 y el
99 del Decreto Ley 1651/61 (Espinosa, 1970). El Consejo de Estado fall dos veces en
contra del respaldo jurdico dado a los Decretos sobre retencin, lo que nuevamente exigi
al ejecutivo a someterlo al Congreso. Finalmente, la retencin en la fuente fue aprobada
mediante el artculo 2 de la Ley 38/69. Este sistema fue uno de los factores que contribuy
a la significativa elevacin de los ingresos tributarios del gobierno en ese perodo (anexo
3).
Cabe destacar que durante la administracin Lleras fueron muy pocos los nuevos tributos
introducidos y que todos ellos tuvieron una destinacin especfica. Estos se limitaron a un
impuesto ad valorem a la gasolina y el ACPM con destino especfico al Fondo Vial
Nacional; una sobretasa a las importaciones del 1.5% con destino al Fondo al Fondo de
Promocin de Exportaciones, PROEXPO; y la sustitucin del esquema de diferencial
cambiario sobre las exportaciones de caf por un impuesto ad valorem equivalente del 26%.
Se convino que solo cuatro puntos estaran destinados al gobierno y el resto al Fondo
Nacional del Caf para proteccin de la industria cafetera. El buen comportamiento de los
ingresos tributarios del gobierno registrado en ese perodo no solo le evit tener que
emprender reformas tributarias de significacin sino que permiti establecer las rentas de
destinacin especial. Mediante la Ley 27/69 se procedi a elevar las exenciones sobre las
ingresos de personas naturales y prolongar por tres aos el criticado apoyo a las industrias
bsicas, aunque se dispuso que este se ira marchitando en los tres aos. Tambin se
prorrogaron las exenciones a las empresas que utilizaran materiales de Paz del Ro como a
la empresa area Avianca, a la que se le extendi la exencin por diez aos.
El comportamiento de los recaudos del impuesto a la renta mostraron una significativa
recuperacin en el perodo 1967-1970, destacndose la retencin en la fuente como el
factor fundamental de esa recuperacin en los dos aos finales del decenio (Espinosa,
ibid.). Este tuvo un importante incremento en 1964, a raz de la sobretasa y un incremento
constante en los aos entre 1967 y 1970.
Con relacin a los impuestos indirectos (ventas y aduanas), la administracin Lleras
procedi a modificar el impuesto a las ventas mediante el Decreto 1595/66. El aspecto mas
importante introducido fue la obligatoriedad por parte de los contribuyentes de dar
61
informacin sobre el monto de IVA pagado en sus compras (esto facilitara aos ms tarde
el establecimiento del impuesto al valor agregado). Una medida de notable repercusin en
ese momento y en la actualidad fue la decisin del gobierno de transferir a los
departamentos, Distrito Especial y municipios una porcin creciente de su producido,
alcanzando un 10% en 1969, 20% en 1970 y 30% de 1971 en adelante. Esta transferencia,
conocida en la literatura fiscal colombiana como la Cesin de Ventas, se aprob mediante
la Ley 33/68.
En trminos de las aduanas, el gobierno emiti el Decreto 2886/68 sobre su reorganizacin
administrativa y dispuso algunas exenciones al tributo, notablemente a las compras del
sector pblico y se estableci la sobretasa referida anteriormente. Con relacin a los
recaudos de aduanas, Espinosa (Op. cit.) advierte una gran volatilidad vinculada con los
diversos episodios de liberalizacin de importaciones. En el ao 1966, por ejemplo, se
triplic el recudo a raz del esfuerzo frustrado de liberalizacin adelantado en el ao
inmediatamente anterior (grfico IX.1 y anexo 3).
Por el lado de los gastos del gobierno, hubo dos cambios institucionales excepcionalmente
importantes. El primer lugar, a travs de los cambios introducidos al proceso presupuestal
en la reforma constitucional de 1968, se le elimin totalmente la iniciativa presupuestal de
gasto al Congreso. En segundo lugar, la reforma constitucional estableci los principios
para la transferencia de recursos del gobierno a los gobiernos regionales para el
financiamiento de la educacin y la salud, en lo que se vino a llamar el situado fiscal. El
artculo 53 del Acto Legislativo, que se convirti en el 182 de la Constitucin Nacional,
estableci que la ley determinara los servicios a cargo de las entidades territoriales y
sealara el porcentaje de los ingresos que deba ser distribuido entre los departamentos,
intendencias, comisaras y el Distrito Especial de Bogot para la atencin de sus servicios y
el de sus respectivos municipios. Ms an, el artculo estableca una frmula de
transferencia mediante la cul el 30% de la asignacin se hara por partes iguales y el 70%
segn la poblacin. En los ltimos aos, y ms a partir de la Constitucin de 1991 con la
nueva legislacin sobre transferencias territoriales y gasto social, el tema de las
transferencias territoriales es uno de los ms debatidos y se las seala como una de las
principales causas del desequilibrio fiscal actual.
62
Otro hecho relevante por el lado del gasto fue lo que sucedido con la inversin pblica. En
el perodo de crisis entre 1962 y 1963, las autoridades se vieron forzadas a frenarla, por lo
que tuvo un crecimiento negativo, inclusive en trminos nominales. Por el contrario, a
finales de la dcada con el auge en los ingresos, los gastos de inversin aumentaron su
participacin dentro del total del gasto pblico. La inversin pblica en el presupuesto
nacional pas de representar el 25.5% en 1965 al 39.3% en 1969. Los gastos totales de caja
de la Nacin entre 1960 y 1970 aumentaron del 6.7% del PIB al 10% (grfico IX.2 y anexo
3), representando un crecimiento real promedio durante la dcada de 11% (anexo 2).
En cunto a la evolucin de la deuda pblica durante los sesenta corresponde hacer varios
comentarios. La deuda pblica del gobierno central, segn se ilustra en el grfico IX.4, se
duplic frente al PIB durante los sesenta. Cabe destacar, adems, que el gobierno extendi
garantas a crditos externos contratados por los gobiernos territoriales y, muy
especialmente, por las empresas pblicas municipales. Durante la dcada, sin embargo, se
mejoraron los plazos y tasas de inters, ya que el endeudamiento se origin
fundamentalmente en crditos de largo plazo del BIRF, BID y AID (Espinosa, op. cit.)21.
Con relacin a las relaciones con el Fondo Monetario Internacional, se hizo uso de sus
recursos de apoyo a la balanza de pagos, no obstante un severo enfrentamiento del gobierno
a la condicionalidad que dicho organismo quiso imponer con relacin a la depreciacin de
la tasa de cambio. El gobierno procedi, ms bien, a establecer un estricto control de
cambios y a introducir un esquema de devaluacin gradual o crawling-peg.
Por su parte, el endeudamiento interno entre 1966 y 1970 se adelant mediante colocacin
de bonos de desarrollo econmico de mercado y otros bonos forzosos.
21
El nfasis del AID fueron crditos atados a compras en Estados Unidos de programa y de apoyo a la
balanza de pagos. Los crditos sectoriales del AID se dirigieron especialmente a la agricultura. El IBRD en un
inicio le dio nfasis al transporte y la energa elctrica, pero posteriormente a la infraestructura y el sector
industrial.
63
Grfico IX-1
Carga tributaria del GNC 1960-1970 % del
PIB*
Grfico IX-2
Gasto total del GNC 1960-1970 % del PIB*
12
10,0
10
9,0
8,0
7,0
6
6,0
5,0
4
4,0
3,0
2,0
0
1,0
1.960
1.961
1.962
1.963
1.964
1.965
1.966
1.967
1.968
1.969
1.970
0,0
1.960
1.961
1.962
1.963
1.964
1.965
1.966
1.967
1.968
1.969
1.970
Grfico IX-3
Balance total del GNC 1960-1970 % del PIB*
1,5
Grfico IX-4
Deuda total del GNC 1960-1970 % del PIB
18
16
1,0
14
0,5
12
0,0
10
-0,5
8
6
-1,0
4
-1,5
-2,0
0
1.960
1.961
1.962
1.963
1.964
1.965
1.966
1.967
1.968
1.969
1.970
1.960
1.961
1.962
1.963
1.964
1.965
1.966
1.967
1.968
1.969
1.970
64
X.
LAS FINANZAS PBLICAS EN LOS AOS SETENTA (1970-1980)
A)
La situacin inicial
No obstante la buena marcha de la situacin fiscal a fines de los sesenta, la opinin

colombiana vena reclamando un nuevo estudio a fondo del rgimen fiscal (Espinosa, op.
cit.). El gobierno decidi emprender esa tarea para realizarla escogi a la Universidad de
Harvard y al Profesor Richard Musgrave para dirigir una misin encargada de estudiar y
hacer propuestas de fondo para la reforma del sistema fiscal del pas. La misin, que
incluy tambin a reconocidos economistas colombianos, se cre por medio del decreto
472 de abril 4 de 1968, en uso de facultades conferidas por Ley 65 de 1967. Segn los
trminos de referencia convenidos, la misin debera hacer recomendaciones para adaptar
el sistema tributario de la Nacin, los departamentos y los municipios a las necesidades del
desarrollo econmico del pas. El informe y sus recomendaciones se entregaron en 1969 a
finales de la administracin Lleras y se constituyeron en la base para el diseo de la poltica
fiscal en los aos setenta.
B)
Informe Musgrave
El propsito de la reforma, segn el informe, era fortalecer el potencial de ingresos,

remover inequidades, eliminar incentivos inefectivos y eliminar las causas de las
distorsiones en la economa. Para tal efecto, contempl la necesidad de elevar los ingresos
fiscales anualmente en un monto de por lo menos 3.3 miles de millones de pesos para
cubrir el dficit proyectado. Para justificarlo, adelant algunas comparaciones
internacionales de carga tributaria para ilustrar que esta era relativamente baja en
Colombia. Calcul la carga tributaria en 11.5% del PIB entre 1963 y 1965 y en 12.0% entre
1966 y 1968 y seal que con la reforma la carga tributaria ascendera por lo menos al
13.822. Mostr que la carga tributaria en el perodo entre 1963 y 1965 haba sido cercana al
22
Hay que notar que, de acuerdo a nuestros estimativos de la carga tributaria, calculada separadamente para
los impuestos nacionales y territoriales (anexo 3 y el grfico XIII.5), era de 8.2% en promedio entre 1963 y
1965 y de 11% entre 1966 y 1968.
65
20% en Brasil, Chile y Argentina. Solo en Mxico apareca inferior a Colombia, pero
destac que si bien era inferior al promedio de los pases de Amrica Latina, esta norma no
se cumpla para todos los tributos. Un resultado positivo interesante identificado por la
misin era que Colombia ocupaba el primer lugar en trminos a la tributacin directa y el
ltimo en la indirecta. Tambin hizo clculos que ilustraban que la distribucin del ingreso
en Colombia era muy desigual y concluy que el sistema fiscal no contribua a mejorar la
distribucin.
Sobre el impuesto a la renta se seal que la base no era amplia y que predominaban
algunas exenciones que no se justificaban. Respecto a las rentas exentas, en ese momento
comprendan los aportes a la seguridad social, recomend gravarlas cundo se recibieran;
otras como viticos, pago de vacaciones, primas de servicio y cesanta, propuso su
eliminacin. El informe de la misin hizo propuestas para racionalizar otras exenciones y
deducciones; por ejemplo, se dijo que los intereses pagados no deban deducirse sino
cundo hubiese causalidad.
Con relacin al impuesto sobre la renta de las sociedades o empresas, el informe estableci
que ste comprenda un conjunto de impuestos no coordinados que cubra la renta y exceso
de utilidades y que presentaba grandes disparidades en la carga tributaria entre los diversos
tipos de sociedades. Propuso remplazar la multiplicidad de tasas vigentes por un solo
impuesto a las empresas basado en la renta lquida. Sugiri la adopcin de una tarifa nica
proporcional entre el 40% y el 45% a todos los tipos de sociedades, sin distingos por clase o
tamao. Consideraba que el tributo al exceso de utilidades de las empresas deba suprimirse
y lo criticaba porque haba conllevado a tasas marginales elevadas. Con relacin a los
incentivos propuso dar fin a la vigencia de la Ley 81/60 y consider que no era oportuno
dar incentivos fiscales para la inversin; sin embargo, sugiri mantener los incentivos
tributarios para las exportaciones a travs del CAT y Plan Vallejo.
Sobre el impuesto al patrimonio consider que era importante en trminos de recaudos y
que mejoraba la equidad y el uso eficiente del capital. Juzg que se le deban eliminar
exenciones a dicho gravamen como las dispuestas sobre bienes improductivos y los
situados fuera del pas. Tambin propuso eliminar todas las exenciones especiales para el
desarrollo del pas, tales como maquinaria agrcola, vivienda, la industria de la madera, etc.
66
La misin recomend fortalecer significativamente los impuestos indirectos. Seal la

conveniencia de coordinar los impuestos a las ventas, los aranceles y los impuestos a los
consumos suntuarios, cuyas tasas sugiri elevar. La principal recomendacin adelantada fue
la de elevar las tasas bsicas del impuesto a las ventas del 3% al 6%. Tambin se hizo
recomendaciones especficas para modificar los impuestos a los automotores, al consumo
de gasolina y el de timbre.
Tambin abord el tema de los impuestos departamentales y municipales, as como los
aspectos ms generales y ms complejos de las finanzas intergubernamentales. Con
relacin a los impuestos municipales critic por anacrnico el impuesto de industria y
comercio y propuso sustituirlo con un impuesto a las ventas del 2% sobre las actividades
gravadas. Le otorg especial importancia a la actualizacin de los avalos catastrales como
medio fundamental de elevar los recaudos de los impuestos prediales.
Por otro lado, centr su atencin sobre las funciones que se deberan desempear a cada
nivel de gobierno. Consideraba que la educacin primaria, como en los Estados Unidos,
debera ser una responsabilidad fundamental del nivel municipal. Propuso destinar el
producido de los recaudos prediales a la educacin primaria y considerar este aporte como
la contribucin subnacional al financiamiento de la educacin. Por su parte, el gobierno
nacional debera dar una subvencin a aquellos municipios dnde el producido del predial
no fuese suficiente para garantizar niveles mnimos de educacin. Estos aportes aparecan
necesarios cundo se consideraban las inmensas disparidades de ingresos y de capacidad
fiscal entre las diversas regiones del pas.
Con relacin a la educacin secundaria propuso establecer un sistema de becas. Respecto a
los servicios de salud, seal que se deban hacer aportes nacionales para asegurar un gasto
per cpita uniforme en todas las regiones del pas. Por lo dems visualizaba que la salud
requera mayor nacionalizacin. Por ltimo sugera reforzar la contribucin de valorizacin.
Este era, en sntesis, el conjunto de propuestas que encontr la administracin Pastrana.
67
C)
La poltica fiscal en la administracin Pastrana (1970-1974)
Uno de los aspectos fiscales ms importantes de la administracin Pastrana fue la

aprobacin de la Ley 46 de 1971 que desarroll el mandato de la Constitucin de 1968
sobre las transferencias a los territorios, especficamente sobre el situado fiscal. En este
punto cabe destacar que la administracin Lleras haba presentado un proyecto
reglamentario de la Constitucin dnde se propona la asignacin de recursos ordinarios
(ingresos corrientes menos las rentas de destinacin especfica) percibidos por el GNC a los
territorios para situado fiscal entre los aos 1971 y 1974, en porcentajes que iban del 8.6%
al 11.6% y propona que el 80% se dedicaran a la educacin y el 20% a salud.
El proyecto hizo trnsito en la Cmara y pas a segundo debate durante la administracin
Pastrana. El proyecto fue reformado en la discusin del Senado y se aprob como Ley 46
de 1971. El principal cambio introducido frente la propuesta original al Congreso se refiri
al porcentaje de los ingresos ordinarios del gobierno nacional que seran transferidos
anualmente a las regiones para el financiamiento de la educacin y la salud. Estos fueron
del 13% (1973), 14% (1974) y del 15% desde 1975. Ms aun, la ley aprobada advirti que
si los ingresos ordinarios se incrementaban en ms del 15% frente al promedio de los tres
aos anteriores, el porcentaje transferido podra aumentar hasta 2%. Esto representaba un
incremento muy significativo frente a las transferencias que vena haciendo el gobierno a
las regiones, el cul haba alcanzado cerca del 7.2% entre 1964 y 1971 (Llorente, 1973). La
distribucin del situado fiscal entre educacin primaria y salud se convino sera del 74% y
26%, respectivamente.
Un segundo tema con incidencia fiscal que se abord en estos aos fue la eliminacin de
dlar petrolero, cuya tasa era de $9 frente a $20 del mercado. Otros temas fiscales sobre los
cules se adelant legislacin fueron la expedicin de una nueva Ley Marco de Aduanas,
que elev las tarifas aduaneras entre 5 y 10% y redujo el perodo de redencin de los
certificados de abono tributario (CAT) entregados a los exportadores con los cules podan
pagar impuestos, lo que aument su costo fiscal.
No obstante, la intencin prioritaria del gobierno gir alrededor de lo que denomin
instrumentos para una nueva poltica fiscal. Entre tales instrumentos sobresala la tasa
68
educativa, el impuesto presuntivo a la agricultura y la reforma al Estatuto Orgnico del

Presupuesto. Inspirada, sin duda, en las recomendaciones de la Comisin Musgrave y en los
estudios sobre las tasas de retorno de la educacin primaria en Colombia, la administracin
Pastrana present un Proyecto de Ley de la tasa educativa, considerado como el ms
importante, mediante el cul se buscaba elevar los impuestos prediales en un punto
porcentual con destinado a los municipios para el financiamiento de la educacin primaria,
y como una muestra del esfuerzo fiscal local. Como se analizar ms adelante, esta
propuesta no fue aprobada y su establecimiento fue tambin tema de consideracin sin
pleno xito durante la administracin Lpez en 1974.
Otras dos iniciativas formuladas tanto por la Misin Taylor como por la Comisin
Musgrave encontraron eco en la administracin Pastrana que present los proyectos de ley
correspondientes. Una fue la de establecer un impuesto presuntivo a la agricultura. La otra
fue la reforma a la tributacin a la renta de las sociedades, dnde se propuso elevar las tasas
para las sociedades limitadas y disminuir la dispersin frente a las annimas, a la vez que se
eliminara el impuesto al exceso de utilidades. No obstante, la realidad fue que poco hizo
esa Administracin para enfrentar los problemas de fondo que afectaban la estructura
tributaria propuestos por la Comisin Musgrave (1969)
El gobierno busc darle nfasis al rgimen presupuestal mediante la reforma al Estatuto
Orgnico del Presupuesto. Para llevarla a cabo se solicitaron facultades para actualizar las
normas del Decreto 1675 de 1964. Entre los objetivos ms importantes de la reforma
estaban el control ms severo del gasto de las entidades descentralizadas, el fortalecimiento
de la coordinacin en materia presupuestal entre el DNP encargado del prepuesto de
inversin segn el mandato constitucional de 1968 y el Ministerio de Hacienda con la
responsabilidad general del presupuesto y del
control del gasto pblico. Entre las
modificaciones propuestas se encontraban la de establecer sesiones conjuntas de las

comisiones para primer debate, ampliar las normas de emergencia para la contratacin de
crditos en situaciones de estado de sitio, la inclusin del presupuesto de entidades
descentralizadas nacionales dentro del presupuesto del GNC, la expedicin del acuerdo
mensual de obligaciones por parte del Consejo de Ministros, las reglas para la expedicin
69
del presupuesto en caso que no fuese aprobado por el Congreso y el fortalecimiento del
control del gasto por parte de la Contralora23.
En cunto al contenido del Estatuto, lo primero que cabe destacar es que mantuvo el
sistema de competencia que caracterizaba el Decreto anterior. El gobierno defendi el
sistema de competencia en cuanto representa de mejor manera la poltica presupuestal
como son los ingresos que se esperan recaudar y no han entrado a la caja. Reconoce que el
sistema de competencia tiene defectos como es el recurrir al Congreso para legislar mas
impuestos, cuando los reconocimientos indican que hay ingresos por recaudar. En la
evaluacin y defensa del nuevo estatuto se destaca la clarificacin del principio del
presupuesto anual para el ejercicio fiscal con un ejercicio que no va ms all de abril del
ao siguiente. Indica que el Decreto 273 mantiene el principio de unidad presupuestal, pero
haciendo amplias excepciones a destinaciones especficas como el situado fiscal, el Fondo
Vial y el Plan Vallejo (Palacios, 1973).
Respecto a entidades territoriales, el Decreto seala normas para acercar el proceso
presupuestal al de la Nacin. Frente a las entidades descentralizadas destaca que los
establecimientos pblicos deben presentar su presupuesto en paralelo con el Presupuesto
Nacional del gobierno y que el conjunto se denomina Presupuesto General de la Nacin.
Modifica y busca agilizar los trmites ante el Congreso al exigir la deliberacin conjunta de
las comisiones presupuestales de ambas cmaras.
El Estatuto pone en operacin el sistema de obligaciones de gastos, con lo cul se busca
acoplar mejor los contratos sobre apropiaciones con las disponibilidades de caja. El
Estatuto, no obstante, le otorga al ejecutivo facultades amplias para contratar sobre
vigencias futuras con el compromiso de hacer las apropiaciones. Una de las principales
modificaciones es la autorizacin al ejecutivo para limitar compromisos en situacin de
23
Palacios (1973) comenta que el Estatuto de 1973 es un Decreto Ley expedido en uso de las facultades que
otorg el Congreso al presidente hasta el 28 de febrero de 1973 (segn la Ley 17 de 1972). Destaca que por su
estructura y materia el Estatuto tiene la caracterstica de ser Ley Orgnica que tiene un alcance distinto y
superior a las leyes comunes ordinarias, pues estas deben ceirse a las prescripciones del Estatuto. Informa
que el Decreto 1675 de 1964 fue sustituido por el 294 de 1973, mantenindose el rgimen de competencia del
antiguo Decreto.
70
crisis fiscal. El Estatuto tambin permite que el ejecutivo haga adiciones presupuestales sin
el concurso del Congreso, cundo este no este operando, pero condicionado a la
disponibilidad de recursos adicionales que no afecten el equilibrio presupuestal. Si se
procede a hacer adiciones se le da notificacin al Congreso y se aprueban si en el curso de
diez das las comisiones permanentes no dan opinin contraria.
Cabe terminar el anlisis de la poltica fiscal durante los primeros aos de los setenta
comentando las cifras presupuestales y de caja de ingresos y gastos. El aspecto mas
destacado y de mayor preocupacin sucedi con los reconocimientos de ingresos frente a
los recaudos de caja, ya que estos ltimos casi siempre fueron inferiores (Llorente, 1973).
Segn se muestra, la relacin de recaudos a reconocimientos fue del 65% a comienzos de
los setenta, frente a niveles por encima del 80% en los sesenta. Como lo ilustra el grfico
X.1 exista, sin embargo, un deterioro de la carga tributaria en un perodo de gran
crecimiento de la economa.
Con relacin a los pagos se encuentra que estos se incrementaron en forma importante a
comienzos de los setenta y que se dio algn ajuste en los dos ltimos aos de la
administracin Pastrana (grfico X.2). La explicacin oficial estaba motivada en los pagos
de vigencias anteriores. Esto hizo que de una situacin cercana al equilibrio en las finanzas
pblicas durante la segunda mitad de los sesenta se pasara a una de dficit de caja desde los
inicios de la dcada de los setenta (grafico X.3 y Anexos).
Con relacin al endeudamiento, el ministro Llorente expres que, con inmenso esfuerzo
poltico, se consiguieron las autorizaciones para la contratacin de los emprstitos externos
ms cuantiosas que hubiese logrado gobierno alguno y destaca que para mediados de 1971
haba utilizado gran parte de las autorizaciones concedidas. Esta poltica, como se analiza
ms adelante, fue una de las mas criticadas por la administracin siguiente. Consideraba
que para el cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo requera mil millones de
dlares adicionales de autorizaciones. Anota que el Grupo de Consulta le dio apoyo a tales
71
iniciativas24. Destaca, muy especialmente, las gestiones para colocar bonos de deuda
pblica colombiana en los mercados y la contratacin de emprstitos en eurodlares con la
banca a travs del Manufacturers Hanover y el Chase. Hace un gran nfasis y describe con
detalle la contratacin de crditos con el AID, BIRF y las gestiones con Alemania y Japn.
Las cifras ilustran que el crecimiento del endeudamiento externo en esos aos super con al
interno (grficos X.4 y X.5).
Sobre el crdito interno debe destacarse que el principal instrumento fueron los Bonos de
Desarrollo Econmico clase B, que se colocaban entre el pblico y gozaban de exencin
tributaria. No obstante estas ventajas, para ese momento comenzaron a evidenciarse
dificultades de colocacin. Los Bonos tambin se colocaban como inversin forzosa entre
las entidades pblicas descentralizadas.
D)
La poltica fiscal de la administracin Lpez
La poltica econmica estaba dirigida a la modificacin del modelo de desarrollo basado en

la sustitucin de importaciones fortalecido desde los aos cincuenta y se contempla la
redistribucin del ingreso como fundamental y para ello la baja de la inflacin es prioritaria
(Botero, 1981).
Encuentra que las finanzas pblicas estaban desequilibradas y que el dficit previsto para
1975 podra ascender a $3.5 miles de millones. Por ello seal que era necesario recortar el
presupuesto y revisar a fondo el sistema tributario. Insisti en establecer la tasa educativa
respaldada en un nuevo impuesto. Consideraba que el sistema tributario haba perdido
elasticidad, que se reflejaba en una menor presin tributaria.
El anuncio oficial sobre la necesidad de una reforma tributaria y el contenido de esta lo hizo
el presidente de la repblica en su discurso de posesin. Coment, adems, que era
necesario elevar los ingresos de capital y disminuir los del trabajo. La reforma se expidi
con base en facultades extraordinarias del artculo 122 de la Constitucin y cubri la
24
Las autorizaciones para la contratacin adicional de crdito externo se obtuvieron mediante la Ley 3 de
1972.
72
reorganizacin del impuesto a la renta, ventas, y una reforma al rgimen de herencias. Hay
que notar que se present un empate en la votacin sobre la constitucionalidad del uso de
los mecanismos de emergencia; sin embargo, el Congreso expidi la ley correspondientes
(Ley 23 de 1974) Posteriormente, se expidi la denominada Ley 49 de 1975 sobre alivio
fiscal que ech para atrs algunas de las reformas previas.
Con relacin a los impuestos a la renta se procedi a disminuir tarifas de las personas
naturales de ingresos medios y bajos, a la vez que se adopt un mecanismo para corregir el
impacto de la inflacin. Se busc compensar la cada de ingresos provenientes de impuestos
a los asalariados con incrementos de recaudos al eliminar algunos incentivos fiscales, del
impacto de sustituir exenciones con descuentos y mediante el establecimiento de un
gravamen a las ganancias ocasionales, el establecimiento de una amnista tributaria y la
puesta en marcha de una renta presuntiva mnima legal del 8% del valor del patrimonio
lquido.
Adems, la reforma increment los impuestos a las herencias y donaciones y elev los
impuestos a las ventas ampliando la base tributaria. A juicio de las autoridades, era esta
reforma la que contribuira a elevar los ingresos pblicos. A este respecto se disminuy
tambin la dispersin de tarifas, y, en general, en su operacin el impuesto a las ventas dio
un paso adelante en su conversin en un gravamen al valor agregado (Perry y Crdenas,
1986).
Con relacin a la tributacin a la renta de las empresas se siguieron dando pasos para
establecer una tarifa nica del 40% a las sociedades annimas, aunque se mantuvo otra del
20% para las limitadas. Tambin se procedi a eliminar las exenciones sobre las ingresos
de las empresas industriales y comerciales del estado.
El crecimiento de los recaudos entre 1975 y 1976 indica que ascendieron de 7.4% del PIB
en 1974 al 8.2% en 1978 (grfico X.1). Del lado del gasto, la prioridad anunciada por el
gobierno fue el apoyo a los grupos de menores ingresos. No se hicieron modificaciones al
Estatuto Orgnico del Presupuesto, pero si se procedi a reducir algunos subsidios y apoyos
estatales, notablemente a los combustibles y a las importaciones de trigo. En resumen, el
73
balance fiscal entre 1974 y 1978 mejor al pasar de un dficit de 1.2% del PIB a un
supervit de 0.3% (grficos X.2 y X.3).
La orientacin de la poltica de crdito tambin registr modificaciones a mediados de la
dcada. La intencin del gobierno fue reducir el endeudamiento externo, el cual
consideraba inflacionario, lo que lo llev en 1974 a rechazar el uso de un crdito externo en
eurodlares; sin embargo, se vio obligado a solicitar autorizaciones para contratar crdito
externo hasta por US $ 1000 millones, lo que logr mediante la Ley 18 de 1975 (grfico
X.4).
A la vez que fortaleca los recaudos fiscales mediante la reforma tributaria, la
administracin procedi tambin a introducir modificaciones de fondo a la poltica de
endeudamiento interno. Lo primero fue eliminar la exencin tributaria en los bonos de
desarrollo econmico y, ms bien, solicitar autorizacin de emitir nuevos bonos gravables a
la tasa del 24%. Por otro lado, para financiar a corto plazo a la Tesorera se emitieron los
Pagars Semestrales de Emergencia Econmica (PAS). La difcil situacin en 1975 hizo
que el gobierno tuviese que recurrir tambin al crdito del Banco de la Repblica.
Grfico X-1
Carga tributaria del GNC1970-1980 % del PIB*
12,0
Grfico X-2
Gasto total del GNC 1970-1980 % del PIB*
12
11,0
10,0
10
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
0
1.970
1.971
1.972
1.973
1.974
1.975
1.976
1.977
1.978
1.979
1.980
Grfico X-3
Balance total del GNC 1970-1980 % del PIB*
1,0
1.970
1.971
1.972
1.973
1.974
1.975
1.976
1.977
1.978
1.979
1.980
Grfico X-4
Deuda total del GNC 1970-1980 % del PIB*
18
16
0,5
14
0,0
12
-0,5
10
-1,0
8
6
-1,5
4
-2,0
-2,5
0
1.970
1.971
1.972
1.973
1.974
1.975
1.976
1.977
1.978
1.979
1.980
1.970
1.971
1.972
1.973
1.974
1.975
1.976
1.977
1.978
1.979
1.980
74
Grfico X-5
Deuda interna versus externa del GNC 1970-1980 % del PIB
12
10
0
1.970
1.971
1.972
1.973
1.974
1.975
Interna
1.976
1.977
1.978
1.979
1.980
Externa

Corresponde a la metodologa de operaciones efectivas de caja.
75
XI.
LA POLITICA FISCAL EN LOS OCHENTA (1980-1990)
A)
La administracin Turbay
(1). La poltica econmica entre 1978 y 1980
La situacin de la economa colombiana era muy positiva y mostraba un vigoroso

crecimiento a comienzos de la administracin Turbay (Garca, 1980). La agricultura estaba
respondiendo; la produccin industrial creca a un 7.5% anual; creca la construccin; se
registraba un gran aumento de las ventas que mejoraba el empleo; la situacin externa se
consideraba impecable; se presentaba una disminucin en la tasa de inflacin y una
elevacin en los salarios reales (Ibid.).
En trminos de las polticas, Garcia (Ibid.) consideraba importante un uso continuado, pero
oportuno y prudente del crdito externo, expresaba que deba evitarse la espiral de salarios
y precios y que el gobierno estaba empeado en adelantar un cuidadoso manejo del sector
pblico, con estricta disciplina sobre los gastos de funcionamiento e incrementando los
recursos para la inversin a travs del Fondo Vial.
Destacaba tambin la intencin del gobierno de presentar un proyecto tributario dirigido a
aliviar las cargas sobre las ingresos del trabajo y estimular la inversin, pero taponando la
evasin tributaria. Dicho proyecto posteriormente se convirti en la Ley 20/1979, conocida
como la Ley de Alivio Fiscal. Mediante ella se elev del 60% al 100% el ajuste de las
tarifas del impuesto a la renta por concepto de inflacin, se dio un tratamiento tributario
ms favorable a las ganancias ocasionales y se crearon estmulos a la inversin por
sociedades abiertas y la actividad ganadera.
(2). El Plan de Integracin Nacional (PIN)
La administracin Turbay unos meses ms tarde expuso su Plan de Integracin Nacional
1979-1982. En dicho documento defini que los objetivos de la estrategia de desarrollo
eran: (1) la descentralizacin econmica y la autonoma regional; (2) el desarrollo del
transporte y de los medios de comunicacin; (3) el desarrollo energtico y minero; (4) el
desarrollo de una nueva estrategia social.
76
Como bien se destaca en su introduccin, el Plan tena una estrecha vinculacin con la
programacin presupuestaria. Era, en efecto, un inmenso programa de inversin pblica.
Para ejecutar el Plan se concluy que lo primero que tena que hacer el Plan durante 1979 y
1980 era elevar el nivel de inversin pblica a cifras superiores a 1975 en trminos reales.
Para 1981 y 1982 se propona aumentar la inversin a un 30% nominal anual. La principal
preocupacin era asegurar el financiamiento externo e interno requerido.
Aunque se reconoca que era necesaria una base mnima interna de recursos fiscales y se
identificaban deficiencias de fondo en la capacidad de generar los recursos ordinarios
necesarios, no se planteaba la necesidad de elevar la tributacin. La estrategia fiscal estaba
dirigida a encontrar caminos para reducir la tasa de crecimiento de los gastos de
funcionamiento y las transferencias para liberar recursos ordinarios para inversin.
(3). La poltica econmica y las finanzas pblicas entre 1981 y 1982
El optimismo con que se visualizaba la situacin de la economa a comienzos de la
administracin Turbay muy pronto se vio ensombrecida por la incidencia sobre el pas de la
situacin econmica internacional (Wiesner, 1984). Para 1981 las perspectivas de la
economa colombiana y la propia situacin fiscal haban registrado un cambio fundamental
que se atribua enteramente a la situacin econmica mundial. Como consecuencia, las
circunstancias de la economa colombiana cambiaron radicalmente dando lugar a una nueva
etapa de tendencias recesivas de muy difcil manejo.
Los efectos recesivos sobre la economa nacional provenan de dos fuentes; a saber, la
prdida por cada en los trminos de intercambio y por la disminucin de las exportaciones
(Ibid.). En el mbito fiscal se propona adelantar una poltica anticclica sin sacrificar el
control de la inflacin y sin abandonar las metas de fortalecimiento de la infraestructura
econmica y social consignadas en el Plan de Integracin Nacional.
(4). La poltica y los resultados fiscales
La respuesta en el rea de la poltica fiscal frente a las presiones recesivas originadas en la
economa mundial era a juicio de las autoridades fiscales la ejecucin de un programa de
inversin pblica cuidadosamente seleccionado y diseado para hacer una contribucin
77
decisiva al desarrollo del pas en el largo plazo. La inversin tuvo un crecimiento anual
promedio del 53.4% entre 1979 y 1982.
La estrategia financiera ideada por las autoridades era conseguir una modificacin en la
estructura del gasto, de tal suerte que la eliminacin de los gastos menos prioritarios
permitira proveer los recursos requeridos para los programas del Plan. Se advertan
problemas como la inflexibilidad del gasto pblico en razn de las rentas de destinacin
especial y las transferencias. Se argumentaba que si bien los gastos de personal y de
funcionamiento, especialmente en las entidades descentralizadas, crecieron aceleradamente,
las transferencias lo hicieron an ms. El crdito interno y externo se utiliz para
complementar los recursos domsticos, ya que el pas no estaba en condiciones de posponer
la reactivacin de la inversin pblica (Ibid.).
Si se tiene en cuenta que al mismo tiempo que los ingresos con relacin al PIB venan en
descenso, se comprende porque el gobierno pas a comienzos de los ochenta entr en una
situacin de dficit fiscal creciente. Los ingresos corrientes efectivos, netos de las utilidades
de la cuenta especial de cambios, pasaron del 8,4% del PIB en 1978 al 7.1% en 1981
(grfico XI.1 y Anexos).
Aunque se presentaron factores como la Ley de Alivio Fiscal, que erosionaba la base
tributaria, la cada de recaudos tuvo como principal determinantes la baja en el crecimiento
econmico del pas, que cay de niveles superiores al 5% anual a finales de la dcada al
0.9% en 198225.
Como consecuencia de la poltica adelantada, el gasto del gobierno central ascendi del
8,1% del PIB en 1978 al 9,9% del PIB en 1981 (grfico XI.2)
(5). Propuestas de reforma fiscal de la administracin Turbay
Tal como se mencion anteriormente, la propuesta central de reforma fiscal estuvo dirigida
a reformar el rgimen de transferencias y, en general, las finanzas intergubernamentales.
25
En los cuadros III.10 y III.11 de Wiesner (194) se presentan los resultados fiscales que indican que desde
1980 como se gest un dficit fiscal, especialmente significativo en trminos de resultados de tesorera.
78
Para tal efecto se emprendi un estudio dirigido por Richard Bird de la Universidad de
Toronto, que se conoci como la Misin de Finanzas Intergubernamentales o Misin BirdWiesner. No obstante, las reformas emprendidas en la administracin Turbay fueron pocas
y de poca significacin.
Por el lado del gasto pblico, se tomaron algunas medidas de procedimiento para mejorar el
control del gasto, siendo la ms importante de ellas el buscar evitar que se transfiriera a las
regiones los incrementos en las utilidades de la cuenta especial de cambios (Wiesner, Ibid.).
Por el lado de los ingresos se adoptaron varias medidas dirigidas a mejorar la
administracin tributaria y a reducir la evasin, tales como el fortalecimiento de los
mecanismos de cobro y de control a los retenedores, la extensin de la retencin a
comisiones y honorarios, la intensificacin de la auditoria, etc. Las pocas iniciativas
calificadas por las autoridades como de fondo, que comprendan propuestas de legislacin
de facultades orientada a simplificar la administracin tributaria y otros como la indexacin
de los avalos catastrales y la modificacin del impuesto de industria y comercio, fueron
presentados al Congreso sin xito a fines de la administracin26.
(6). La estrategia de endeudamiento
La contratacin de deuda pblica y, en particular, la estrategia de endeudamiento externo
jug un papel fundamental en el financiamiento del PIN. Sobre el endeudamiento interno,
adems de elevarse los cupos de endeudamiento del gobierno nacional mediante la Ley 25
de 1980 y de la consiguiente colocacin de papeles del gobierno en especial de los bonos de
desarrollo econmico, la principal disposicin para estimularlo se dio mediante la Ley 7 de
1981 (Wiesner, Ibid.).
Dicha Ley reviste especial importancia en cuanto refleja la autonoma fiscal y de gasto que
se le quiso dar a las regiones. La ley dio plena autonoma a los gobernadores para autorizar
las operaciones de crdito pblico necesarias para la financiacin de los planes de
26
Al final del mandato el ministro de hacienda present un celebre discurso argumentando el carcter
poltico de la poltica fiscal en Colombia, lo que en su momento se interpret como la explicacin de la
estrategia adelantada y la excusa de lo que no se pudo realizar.
79
desarrollo y se aplicaba a las operaciones de crdito sin garanta de la Nacin que quisieran
adelantar los departamentos (esta disposicin modificaba el rgimen del Decreto 1050 de
1955).
No obstante, el corazn de la estrategia de financiamiento pblico estuvo centrado en el
endeudamiento externo. Los principios para su contratacin fueron aprobados por el
CONPES en 1979 y daban nfasis a la contratacin directa de endeudamiento por parte de
los gobiernos territoriales y las empresas del Estado sin la garanta de la Nacin
El gobierno de la poca reconoca que entre 1978 y 1982 la oferta de crdito externo haba
sido muy amplia. En consecuencia, con amplia disponibilidad de recursos externos y una
poltica dirigida a estimular su contratacin, no es sorprendente encontrar que este se haya
incrementado significativamente en ese perodo. Nuestras cifras indican que la deuda
externa del gobierno ascendi de 5.7% del PIB en 1978 a 7.4% en 1982, mientras la total
del gobierno pas de 7.6% del PIB a 8.8%, en el mismo perodo (Anexos).
Dos aspectos son especialmente destacables de ese proceso. El primero es que el
endeudamiento se origin tanto a nivel del gobierno nacional como de los municipios y de
las entidades oficiales. El segundo tiene que ver con la composicin del endeudamiento por
tipo de prestamistas. Se destaca, muy especialmente el crecimiento en la participacin de la
banca comercial, que para junio de 1982 lleg a representar el 43% del endeudamiento
externo del pas, cuando a mediados de los setenta apenas participaba con el 15%.
Antes de continuar, cabe destacar que desde el momento que se formul la estrategia del
PIN y su estructura de financiamiento basada en el crdito externo, surgieron crticas
relacionadas con el impacto inflacionario potencial que ello traera consigo (Junguito y
Ospina, 1981).
(7). El informe de la Misin Bird-Wiesner de 1981
La Misin surgi de las preocupaciones con el crecimiento que venan registrando las
transferencias pblicas, como se coment anteriormente, y tena como objetivo la obtencin
de un consenso en cunto al diagnstico de las finanzas pblicas y las alternativas ms
convenientes para resolver el problema de las finanzas intergubernamentales. Las
80
recomendaciones de la Misin son importantes, ya que estaban dirigidas a resolver un

problema estructural, que, como se ver ms adelante, se ha prolongado hasta los primeros
aos siglo XXI.
En relacin con las transferencias sobresala el crecimiento y la importancia que venan
adquiriendo el situado fiscal y la cesin de ventas que se asignaban mediante frmulas
preestablecidas. Esto llev a la Misin a analizar su incidencia sobre el esfuerzo fiscal, la
dependencia de los departamentos y municipios sobre estos recursos y sus implicaciones en
la inflexibilidad presupuestal. Esto llev a hacer propuestas dirigidas a reformular el
esquema de transferencias. Propona modificar la frmula del situado de tal forma que se
incrementara la transferencia cunto mayor fuera la necesidad de recursos del gobierno
receptor y tambin premiar el esfuerzo fiscal local. Respecto a la cesin de ventas sugera el
mismo tipo de criterios.
La Misin tambin abord el anlisis del proceso presupuestal y recomend dos cambios
principales. El primero, que se haba propuesto en misiones anteriores, era proceder a
adoptar la contabilidad de caja y no de competencia. Lo segundo era limitar el nmero de
adiciones que se le hacan al presupuesto a lo largo del ao y sobretodo cundo el Congreso
estaba en receso.
Otra rea de preocupacin y anlisis fueron las rentas de destinacin especial diferentes de
las transferencias, que para entonces abarcaban cerca de la mitad de los impuestos
nacionales. Consideraba que estas deban obedecer estrictamente al principio que para su
establecimiento debera existir una relacin de causalidad entre el origen y destino de las
ingresos como, de hecho, ocurra con la tributacin cafetera. Propona suprimir la mayor
parte de los ingresos atados, por ejemplo, las destinadas al deporte.
Respecto a las finanzas departamentales, adems de observar la prdida de importancia
relativa de sus recaudos originada en la baja elasticidad de los tributos a los bienes de
consumo gravados, como licores, cerveza y tabaco, la Misin propuso que se le traspasara a
los departamentos el gravamen sobre vehculos y se les diera la responsabilidad de
construir y mantener carreteras. Sobre la tributacin municipal repropona dar una mayor
autonoma fiscal en la fijacin de las tarifas de los impuestos prediales dependiendo de la
81
categora de ciudades. Tambin criticaba el rgimen vigente de impuestos de industria y

comercio y propona unificar el impuesto sobre ventas brutas27. Sobre las empresas del
Estado se recomendaba ejercer un mayor control en el rea financiera.
B)
La administracin Betancur (1982-1986)

(1) Los dos primeros aos
Edgar Gutirrez (1997), primer Ministro de Hacienda de la administracin Betancur, y

Jorge Ospina (1997), director de DNP, describen muy bien el entorno econmico nacional e
internacional en el perodo de la transicin entre los presidentes Turbay y Betancur y las
vicisitudes del manejo econmico y fiscal en los dos primeros aos de la nueva
administracin.
El ambiente adverso del entorno internacional que enfrent la administracin Betancur
haba llegado a su punto ms crtico, ya que combinaba una recesin mundial y unas tasas
de inters internacionales muy elevadas (Gutierrez, ibid.). De hecho el crecimiento
econmico de los pases industrializados fue negativo en 1982. A esto haba que agregar
que, a raz de la crisis mexicana de la deuda protocolizada diez das despus de tomar
posesin el preresidente Betancur, se cerraron los mercados del crdito externo para
Colombia.
Con relacin a la situacin econmica interna, se anota que si bien haba comenzado a
debilitarse desde 1980, la experiencia fiscal entre 1980 y 1982 demostraba en forma
dramtica el grado de erosin que vena registrando el sistema tributario colombiano. Se
quejaba que la brecha fiscal haba sido cubierta con endeudamiento externo que no era
sostenible. Esto, a su juicio, llev al gobierno a adelantar una reforma fiscal, que tuvo
tropiezos en la Corte Suprema de Justicia al haberse adoptado por la va de la emergencia
econmica, pero que finalmente se tradujo en legislacin. Se destacaba el establecimiento
en el pas del impuesto al valor agregado, en sustitucin del antiguo tributo a las ventas.
Precisamente, entre los imperativos de la poltica econmica a mediados de 1982 haba
27
Especficamente sealaba que el problema conceptual y administrativo de este impuesto se deba a sus
mltiples bases y tarifas y a las caractersticas especiales segn el municipio.
82
aparecido necesario cambiar las bases del sistema impositivo para hacerlo menos
vulnerable a variaciones en la situacin externa y el IVA apareca como una buena
respuesta (grfico XI.1).
En el mismo sentido Ospina (1997) recalca que a partir de 1980 comenz la cada fuerte de
los precios internacionales del caf y que las perspectivas nacionales de produccin de
hidrocarburos tampoco eran buenas y se pronosticaba que el pas se convertira en
importador de hidrocarburos. El efecto contraccionista de la situacin cafetera condujo a la
administracin Turbay a una estrategia intensiva en inversin pblica, en presencia de
debilitamiento de los ingresos fiscales, lo que desemboc en un incremento de la deuda
externa y en dficit fiscal creciente. Este fue el panorama que encontr la administracin
Betancur.
A comienzos Betancur se dieron los primeros pasos de correccin del desbalance fiscal,
pero sin efectos inmediatos (Ospina, ibid.). Se instrument una reforma al impuesto de
renta que recobr la elasticidad del impuesto, se introdujo el sistema de valor agregado en
el impuesto de ventas y se reestructuraron y modernizaron los diferentes gravmenes
municipales y departamentales; pero, ello no fue suficiente para compensar la baja en los
ingresos ocasionada por la desaceleracin en la actividad econmica motivada por los
precios del caf (Ibid.).
Sobre la reforma al impuesto a las ventas en 1983, Ospina anota que en ese momento se
extendi el cubrimiento del impuesto hasta el nivel al detal permitiendo descontar todos los
impuestos pagados en las compras, lo que lo convirti en un tributo al valor agregado. Al
respecto, destaca tambin que el nuevo rgimen de IVA se adopt mediante facultades
extraordinarias que le concedi la Ley 9 de 1983. Menciona, asimismo, como en esa
primera etapa de Betancur se fortalecieron los sistemas de tributacin municipal y
departamental, contribuyendo al proceso de descentralizacin fiscal y administrativa. En
desarrollo de las recomendaciones de la Misin Bird-Wiesner, la administracin Betancur
procedi a aprobar legislacin (Ley 14 de 1983) que daba una mayor autonoma fiscal a los
gobiernos sub-nacionales.
83
(2) El programa econmico entre 1984 y 1986

Segn lo destaca Ospina (Ibid.), hacia finales de 1983 se agotaron virtualmente las
posibilidades de mantener artificialmente los niveles de gasto y consumo de aos
anteriores, lo que llev al gobierno Betancur a dar un viraje en la poltica econmica,
buscando acelerar el proceso de ajuste tanto en el sector externo como en el frente fiscal.
En este ltimo se aprob un paquete tributario que increment los recaudos, junto con una
poltica de incremento en trminos reales de las tarifas de servicios pblicos.
Complementariamente, se instrument una poltica de austeridad en el gasto pblico En
1985 se incrementaron los sueldos del sector pblico en 10 puntos por debajo de la
inflacin. Los gastos de servicios personales del Sector Pblico No Financiero (SPNF)
cayeron de 6.1% del PIB en 1983 a 5.2 en 1986. De igual manera, la inversin pblica del
SPNF cay del 7.6% del PIB en 1984 al 5.9% en 1986. Como resultado de las medidas
fiscales y de gasto, as como de las polticas de precios de los servicios pblicos, de los
excedentes de ECOPETROL y del Fondo Nacional del Caf y del saneamiento de las
finanzas de los gobiernos territoriales, se consigui reducir el dficit consolidado del sector
pblico, el cual descendi de 5.5% en 1984 a-1.1% en 1986 (las cifras del gobierno se
muestran en el grfico XI.3).
Al profundizar en las razones que explican la eficacia del proceso de ajuste en el perodo
1984 y 1986, se destacan acciones en el frente fiscal como fueron el mantenimiento de
niveles relativamente altos de tributacin directa y la accin en otros frentes como en el
IVA, los impuestos municipales y las tarifas de servicios pblicos (Ospina, ibid.)
Junguito (1986), quien haba tomado el cargo de Ministro de Hacienda a mediados de 1984,
destaca algunos factores de ndole poltica que dificultaban por parte del Congreso la
adopcin de nuevas medidas fiscales, a una administracin en su tercer ao de gobierno y
con participacin parlamentaria minoritaria. Para entonces el Congreso ya haba legislado
en materias fiscales en magnitud casi sin precedentes, habindose adoptado una reforma
fiscal en 1983 y extendido facultades para el establecimiento del IVA (grfica XI. 1-4).
Para el Congreso, era difcil concebir que, a pesar todos los esfuerzos legislativos, la
situacin fiscal continuara siendo tan frgil (Ibid.). Se estimaba que el dficit de caja del
84
gobierno central alcanzaba el 6% del PIB y que la situacin del resto del sector pblico era
igualmente compleja. Esto exigi a la autoridad fiscal una etapa de explicaciones detalladas
y transparentes sobre la verdadera situacin econmica de la Nacin y las medidas que se
tendran que adoptar.
En el mbito fiscal se aprobaron medidas de fortalecimiento de las ingresos pblicos
mediante la Ley 50 de 1985. Esta comprendi un conjunto de disposiciones que incluyeron
la ampliacin de la base del IVA, la elevacin del impuesto de timbre, el establecimiento de
una sobretasa del 8% a las importaciones y la suscripcin de bonos forzosos subsidiados
expresados como sobretasa del impuesto a la renta, habiendo sido la sobretasa la solicitada
por el gobierno. Esto era lo que resultaba polticamente factible obtener del Congreso en el
momento, ya que una reforma ms estructural tendra que esperar a la siguiente
administracin y a un momento poltico ms propicio (Ibid.).
Por el lado del gasto pblico se avanz poco en la legislatura. Como se coment
anteriormente, la principal medida adoptada fue un incremento en los salarios pblicos muy
por debajo de la inflacin, Adems de ello se prepar un presupuesto muy austero. No
obstante, las medidas ms estructurales no tuvieron el apoyo esperado por parte del
Congreso. La reforma propuesta al Estatuto Orgnico del Presupuesto haba sido un poco
desvirtuada en la Cmara de Representantes al proponerse la institucionalizacin de los
auxilios parlamentarios asignndoles un porcentaje del presupuesto (Ibid.). Tampoco tuvo
eco en el Congreso la propuesta del gobierno de regresar a un sistema de mayor
responsabilidad regional en el manejo y financiamiento de la educacin.
En el tema de las rentas de destinacin especial se avanz slo parcialmente al conseguirse
que el CONPES pudiese llevar a cabo redistribucin de excedentes de empresas pblicas,
pero sin conseguirse una reforma de fondo. Entre los legados para el futuro, el Ministro de
Hacienda anotaba la importancia de abordar la racionalizacin de las transferencias
pblicas y su control financiero, en lnea con lo recomendado por la Misin Bird-Wiesner.
Igualmente consideraba el estudio del financiamiento de las fuerzas armadas como otro
tema de gran prioridad.
85
No obstante las dificultades polticas encontradas, el proceso de ajuste fiscal fue altamente
positivo. El dficit del gobierno central se redujo de 3.6% del PIB en 1982 a 1.4% en 1986.
Un aspecto muy sobresaliente de la poca fue, sin duda, el manejo del endeudamiento
pblico, particularmente del financiamiento internacional. En lo interno, uno de los motivos
de preocupacin era la dependencia que se haba creado en los prstamos del banco central
al gobierno. De hecho, la situacin apremiante de escasez de recursos en 1984 haba
acentuado esa dependencia y el Ministro se congratulaba de haber reducido esos prstamos
como resultado de la estrategia de ajuste fiscal. Pero el hecho real era que existan otras dos
vas a travs de las cules se vena apoyando con recursos de emisin al gobierno. Una de
estas fuentes de emisin era la garanta de liquidez de los Ttulos de Ahorro Nacional
emitidos por el gobierno, pero cuyo manejo fiduciario estaba a cargo del Banco de la
Repblica. La otra fuente era el traspaso al gobierno de las utilidades por compra-venta de
divisas en lo que se conoca como la cuenta especial de cambios. Ambas fuentes de crditos
fueron suspendidos como parte integral del programa se saneamiento de las finanzas
pblicas. De una parte se elimin la garanta de liquidez sobre los TAN y de la otra se
prohibi la transferencia al gobierno por concepto de la cuenta especial de cambios.
Dentro del programa econmico, talvez lo mas destacado en trminos de realizaciones fue
la estrategia de ajuste externo y como parte de esta el restablecimiento del crdito
internacional para Colombia. Junguito (Op. cit) y Garay (1991) recuentan en detalle el
proceso de negociaciones emprendido en ese entonces con el FMI y los bancos
multilaterales de crdito (Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo), as como
con la banca comercial internacional. Como resultado del exitoso programa de ajuste
econmico y de una poltica cambiaria adecuada que recuper el atraso cambiario, se logr
el apoyo a Colombia por parte de los organismos multilaterales y el acceso por parte del
pas al denominado prstamo Jumbo de mil millones de dlares de la banca comercial,
siendo nuestro pas el nico que sali de la crisis de la deuda Latino Americana sin tener
que hacer una reestructuracin forzosa de la deuda.
Hacia finales de la administracin Betancur, se destacan tres aspectos importantes. En
primer trmino, ante la insatisfaccin de las autoridades con el curso que haba tomado en
la Cmara de Representantes la propuesta de reforma al Estatuto Orgnico del Presupuesto,
86
y en razn a que no se haba podido adelantar legislacin en otras reas del gasto pblico
como las transferencias y las rentas de destinacin especial, se decidi convocar (mediante
el Decreto 742 de 1985) la denominada Misin de Gasto Pblico, constituida enteramente
por colombianos y que tuvo la responsabilidad de estudiar el tema y proponer soluciones.
El segundo aspecto de inmensa repercusin fiscal ocurrido ese ao fue la aprobacin por
parte del Congreso de Ley 12 de 1986, mediante la cul se incrementaba la cesin de ventas
a los municipios en veinte puntos adicionales. Esto implicaba un alto riesgo fiscal adicional
y exiga que se procediera a proponer la asignacin de funciones adicionales que tendran
que asumir los municipios, as como la eliminacin de institutitos nacionales que
desempeaban dichas funciones. Las propuestas de reasignacin de funciones fueron
tambin encomendadas a la Misin. Por ltimo cabe destacar que en 1986 se dio una minibonanza cafetera que mejor la situacin de las finanzas pblicas por el supervit generado
por el Fondo Nacional del Caf.
C)
La administracin Barco (1986-1990)

(1) Directrices generales de la poltica econmica
No obstante que la administracin Barco estableci un nuevo rgimen poltico de gobierno

y oposicin, se puede afirmar que en el rea econmica y particularmente en la fiscal la
poltica fue de total continuidad con la del gobierno conservador de Betancur. Durante 1986
el manejo econmico se orient a consolidar el proceso de ajuste macroeconmico
emprendido en aos anteriores y al fortalecimiento de la competitividad de las
exportaciones y al mejoramiento del pas en la posicin de las reservas internacionales
(Alarcn, 1987). Asimismo, en el frente fiscal se haba mantenido la disciplina adecuando
el gasto a la evolucin de los ingresos (Ibid.).
El Plan de Desarrollo de la nueva administracin, denominado Plan de Economa Social, se
bas en la concepcin de que el crecimiento deba tener una funcin social y el desarrollo
social deba ser factor esencial del desarrollo (Rosas, 1990).
87
(2) La poltica fiscal

Con relacin a los lineamientos generales de la poltica fiscal, la correccin del desajuste
fiscal era uno de los mecanismos fundamentales del reordenamiento macroeconmico y
que en el campo de las finanzas pblicas se vena avanzando en el proceso de ajuste con
resultados satisfactorios, anotando la reduccin continuada que se haba logrado en el
dficit del sector pblico consolidado (Alarcn, op. cit.).
En el rea presupuestal, adems de describir las caractersticas austeras de los presupuestos
para el perodo entre 1986 y 1988, la autoridad fiscal haca nfasis en dos temas de poltica
de gran envergadura: la modernizacin del Estatuto Presupuestal y las implicaciones de la
aplicacin de la Ley 12 de 1986. Sobre la reforma al Estatuto Orgnico del Presupuesto
comentaba que la Direccin de Presupuesto vena trabajando sobre la reforma del
establecido en 1973 y que los principales cambios del proyecto consistan en desarrollar el
concepto del presupuesto complementario, as como su financiacin. Comentaba que el
mecanismo consista en hacer obligatoria la presentacin del proyecto de Ley de
financiamiento de los faltantes que se hubiesen presentado. Tambin se propona
reemplazar el sistema de competencia vigente por uno mixto que reflejara la situacin de
caja del lado de los ingresos. Esta propuesta estaba inspirada, sin duda, en las
recomendaciones de la Comisin de Gasto Pblico del gobierno Betancur y representaba
tambin una continuidad en las polticas.
Por su parte, con relacin a la Ley 12 se deca que constitua un paso fundamental hacia la
descentralizacin poltica y administrativa y que en desarrollo a lo dispuesto en la Ley de
facultades que la cre, la administracin haba procedido a expedir los Decretos 77-81 de
1987 relacionados con el desmonte de institutos descentralizados del orden nacional, que
compensaran las funciones que se le haban asignado a los municipios. Los decretos
tambin asignaron funciones eminentemente locales a los municipios y transformaron las
principales entidades ejecutoras de funciones locales como el ICT, INSFOPAL, Fondo de
Caminos Vecinales y el DRI (Rosas, 1990)
Desde el mbito puramente fiscal, la administracin Barco procedi a pasar la Ley 75/1986,
por medio de la cul se expidieron normas de carcter tributario. Segn Alarcn (Op. cit.),
88
esta reforma tuvo efectos positivos en materia de recaudo, de ampliacin de la base

gravable en el impuesto de renta, de reduccin de tarifas, de correccin de distorsiones de
equidad y de simplificacin del proceso tributario. Anota que se redujeron las tarifas a las
personas naturales al establecer una tarifa mxima del 30%, en el caso de las personas
jurdicas se unific en un 30% la tarifa aplicable a la renta y se otorg una exencin parcial
a los rendimientos financieros, as como la no deducibilidad del componente inflacionario
de los intereses. Las facultades extraordinarias se otorgaron para la introduccin del sistema
de ajustes por inflacin.
Rosas (Op. cit) comenta tres aspectos importantes de la Ley 75. El primero es que esta fue
una ley expedida en una coyuntura sin angustia fiscal, por lo que el gobierno estaba en
capacidad de proponer una legislacin estructural de fondo. En segundo trmino, uno de los
objetivos de la ley era imprimirle al impuesto sobre la renta una estructura de mayor
equidad y, para tal efecto, se proponan eliminar ciertas exenciones y deducciones. En
tercer trmino, el segundo objetivo de la reforma haba sido fomentar el ahorro y la
inversin a travs de la capitalizacin empresarial y que, para tal efecto, la ley haba
dispuesto la eliminacin de doble tributacin. Quedaba si la incgnita de cul sera el
impacto total en los recaudos.
Grfico XI-1
Carga tributaria del GNC 1980-1990 % del
PIB**
Grfico XI-2
Gasto total del GNC 1980-1990 % del PIB**
11
9,0
11
8,0
10
7,0
10
6,0
10
5,0
10
4,0
10
3,0
9
9
2,0
1,0
9
1.980
0,0
1.980
1.981
1.982
1.983
1.984
1.985
1.986
1.987
1.988
1.989
1.981
1.982
1.983
1.984
1.985
1.986
1.987
1.988
1.989
1.990
89
1.990
Grfico XI-3
Grfico XI-4
Deuda total del GNC 1980-1990 % el PIB**
Balance total del GNC 1980-1990 % del PIB**

0,0
25
-0,5
20
-1,0
-1,5
15
-2,0
10
-2,5
-3,0
5
-3,5
-4,0
0
1.980
1.981
1.982
1.983
1.984
1.985
1.986
1.987
1.988
1.989
1.990
1.980
1.981
1.982
1.983
1.984
1.985
1.986
1.987
1.988
1.989
Grfico XI-5
Deuda interna versus externa del GNC 1980-1990 % del PIB**
14
12
10
0
1.980
1.981
1.982
1.983
1.984
1.985
Interna
1.986
1.987
1.988
1.989
1.990
Externa

Corresponde a la metodologa de operaciones efectivas de caja.
90
1.990
XII.
LAS FINANZAS PBLICAS EN LOS AOS NOVENTA (1990-2003)
A)
Diagnstico
Contrario a lo sucedido en el resto de Amrica Latina, y gracias al programa econmico de

mediados de los ochenta y de las polticas seguidas en la administracin Barco, el pas
logr mantener un crecimiento positivo del PIB y superior al 4% anual desde 1986
(Junguito, 1997). Esta recuperacin permiti una reduccin del desempleo abierto en las
principales ciudades a niveles cercanos al 10% durante la segunda mitad de la dcada. La
inflacin, no obstante, aunque se mantuvo por debajo del 20% anual durante los aos de
Betancur, tendi, no obstante, a acelerarse ms adelante llegando a bordear el 30% anual en
1987.
Los logros ms sobresalientes se dieron en los frentes externo y fiscal. El dficit en cuenta
corriente que ascendi al nivel del 10% del PIB entre 1982 y 1984, con lo que estuvo cerca
de protocolizar una crisis cambiaria, se redujo a niveles inferiores al 1% del PIB a partir de
1986, habindose podido recuperar gradualmente el nivel de las reservas internacionales. El
dficit consolidado del SPNF, que lleg a un nivel cercano al 7% en 1982, descendi a
niveles entre el 1% y el 2% del PIB a partir de 1986. La naturaleza del ajuste fiscal
adelantado mantuvo sin crecimiento el tamao del estado, representando el gasto pblico
del gobierno central un nivel alrededor del 10% del PIB.
Desde comienzos de los aos noventa, sin embargo, el comportamiento fiscal de caja del
SPNF colombiano estuvo caracterizado por un rpido crecimiento en el tamao del estado,
medido en trminos del gasto pblico total con relacin al PIB, que pas del 21% en el
noventa al 39.3 en 2003. Si se tiene en cuenta que los ingresos pblicos tambin se
incrementaron pero a un ritmo inferior al crecimiento de los gastos, ya que ascendieron del
20% del PIB en 1990 a 36.6% en 2003, se concluye que la brecha fiscal se acentu y que
las autoridades mostraron una mayor tolerancia al dficit y al endeudamiento en aos
91
recientes. Esta situacin fue especialmente notoria en el gobierno central, cuyo gasto de
caja ascendi de 9.4% del PIB en 1990 a 21.3% en 200328 (grficos XII.2-4).
En este captulo se revisan los planes de desarrollo de las administraciones Gaviria, Samper
y Pastrana, las memorias de hacienda y la vasta literatura fiscal para precisar los motivos
del crecimiento del Estado y el creciente desbalance fiscal y de endeudamiento ocurrido en
los noventa.
B)
La administracin Gaviria (1990-1994)
El plan de desarrollo de la administracin Gaviria, conocido con el nombre de La

Revolucin Pacfica (DNP, 1991), hace especial nfasis en el propsito del gobierno de
cambiar el modelo de desarrollo, dando una importancia relativa mucho mayor al
funcionamiento de los mercados y a la iniciativa privada como motor del crecimiento de la
economa. En la presentacin del documento, el presidente Gaviria destaca que el Plan se
distingue de los anteriores por el inters sobre lo institucional. Anota que los ministerios se
alejaran de la ejecucin directa de programas para concentrarse en las funciones de
planeacin, coordinacin y cundo fuese necesario de regulacin.
En su introduccin, se recalca que el Plan busca promover un ambiente institucional para
que el sector privado fuese el actor central del proceso de cambio, en tanto que el Estado
tendra que concentrarse en sus obligaciones sociales bsicas dejando de intervenir en
funciones que no le corresponde. Destaca que en el pasado el nfasis macroeconmico se
concentraba en la demanda, en tanto que en el programa propuesto dara mayor importancia
relativa al lado de la oferta. Las inversiones del estado se concentraran en aspectos de
beneficio para el conjunto de la economa vas, salud, comunicaciones y no en aspectos
verticales como agricultura, industria y vivienda.
En trminos de la organizacin del Estado, el Plan aplaude los esfuerzos hechos en 1983
por profundizar la descentralizacin y posteriormente las leyes 14/1983 y 12/1986 que
28
Segn Ocampo (1996), las administraciones Gaviria y Samper no tuvieron el propsito explcito de
incrementar el dficit fiscal, sino simplemente elevar el tamao y rol del estado de manera ordenada.
92
fortalecieron las transferencias del IVA a los municipios. Anota que la reforma
constitucional de 1991 consolid el proceso y menciona que los principales cambios
introducidos en esta comprendieron: el establecimiento de un marco para redefinir las
funciones de cada nivel de gobierno, el establecimiento de las diversas categoras de
departamentos, el fortalecimiento del municipio duplicndoles en un trmino de diez aos
la proporcin de los ingresos corrientes de la Nacin transferidos y la creacin de un fondo
con las regalas nacionales para inversiones regionales.
De especial trascendencia en el proceso de descentralizacin en la nueva constitucin
fueron las normas que ataen la distribucin de los recursos y las competencias y,
particularmente, los artculos 356 y 357, relacionados, respectivamente, con el situado
fiscal, dirigido a financiar la educacin y la salud, y con la participacin de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nacin y la Ley 60 de 1993 que los reglament. Se
estableci que las transferencias por situado fiscal deban ser del 23% de los ingresos
corrientes de la Nacin (ICN) en 1994, 23.5% en 1995 y del 24.5% a partir de 1996
(Artculo 10 de la Ley 60/93); mientras que las participaciones de los municipios
ascenderan del 14% de los ICN en 1993 hasta alcanzar un mnimo del 22% en 2002
(artculo 357 de la Constitucin).
Es interesante resaltar que el Plan, al presentar su programa de inversiones pblicas, haca
un anlisis sobre la evolucin y los problemas vigentes del gasto pblico en Colombia. El
documento presenta una comparacin del tamao del gobierno nacional central destacando
que este luca pequeo y notando que la intencin del gobierno era mejorar la calidad de la
inversin pblica y reorientar el gasto hacia sectores con claras externalidades (Ibid.,
cuadro 1, p. 557). El Plan inclusive daba una nota de precaucin sobre la posible incidencia
adversa del gasto pblico sobre el crecimiento cundo este afectaba adversamente al sector
privado. Se deca que en Colombia los perodos de mayor crecimiento en el gasto haban
estado asociados con menores crecimientos de la economa (Ibid., p. 562).
(1) La poltica fiscal entre 1990 y 1992
Hommes (1991), para entonces Ministro de Hacienda, seala que en el primer ao de la
administracin Gaviria se adoptaron una importante cantidad de reformas estructurales,
93
destacndose la apertura de la economa, la reforma financiera (ley 45 de 1990), la reforma

tributaria (Ley 49/1990), la reforma del endeudamiento (Ley 51/1990) y la reforma
cambiaria (Ley 9/1991).
Sobre las reformas con impacto en las finanzas pblicas y en general sobre la poltica fiscal,
se subraya que la reforma tributaria disminuy la dependencia del presupuesto sobre los
impuestos al comercio exterior y elev el IVA dos puntos, se eliminaron exenciones y se
ampli la base gravable (Ibid.). De otro lado, se obtuvieron facultades extraordinarias para
reducir la sobretasa de las importaciones del 13% al 8%. La Ley introdujo una renta de
destinacin especial al establecer que los municipios deberan asignar un porcentaje del
IVA transferido a programas de vivienda. La Ley de endeudamiento ampli los cupos de
endeudamiento interno y cre los Ttulos de Tesorera (TES).
En trminos de la poltica fiscal, adems de la reforma tributaria que increment la tarifa
del IVA del 10% al 12% y que ampli su base, los ingresos del Estado se vieron
fortalecidas con las mejoras administrativas en la recaudacin y con los ajustes en las
tarifas de servicios pblicos (Ibid.). Se agrega que la reduccin del dficit fiscal buscaba
coadyuvar la reduccin de la inflacin (grfico XII.1 y Anexoss).
A raz de la aceleracin del proceso de apertura a mediados de 1991 y de la cada en los
recaudos de aduana que traera consigo, el gobierno se vio obligado a recurrir de nuevo al
Congreso para solicitar nuevos aumentos en los impuestos (Hommes, 1992). Aunque la
autoridad fiscal propuso inicialmente el aumento del IVA en seis puntos, el Congreso
convino elevarlo del 12% al 14% y continuar ampliando la base. La reforma tributaria se
formaliz mediante la Ley 6 de 1992. De otro lado, los problemas de seguridad interna
tambin llevaron al gobierno a establecer una inversin forzosa mediante Bonos de
Desarrollo y Seguridad interna que mas tarde fueron declarados inconstitucionales.
Por el lado del gasto pblico consolidado se registra un crecimiento significativo del
indicador del tamao del Estado al ascender del 20.6% en 1990 al 23.6 en 1993, miestras
los del gobierno ascendieron del 9.4% del PIB en 1990 al 12% del PIB en 1993. Este fue el
inicio de un proceso de crecimiento del tamao del Estado que se prolong en la siguiente
94
administracin con la inmensa diferencia a favor de la administracin Gaviria de haber sido

financiado con ingresos corrientes y sin presiones adicionales de dficit pblico (grficos
XII.1-3).
(3) La Economa poltica de las reformas estructurales: lecciones de la
experiencia colombiana entre 1989 y 1999
Edwards y Steiner (2000) destacan la envergadura del conjunto de reformas estructurales
emprendidas
durante
la
administracin
Gaviria
sealan
algunos
aspectos
complementarios que tuvieron implicaciones fiscales de fondo que vale la pena comentar.
Lo primero se refiere al hecho que las reformas no fueron emprendidas a raz de una
situacin apremiante de crisis econmica nacional. Lo segundo toca con los cambios
constitucionales y a la reforma de carcter poltico que esta trajo consigo. La reforma
provoc un cambio en las relaciones de poder entre el Ejecutivo y el Congreso que
explican, en parte, lo sucedido con las reformas en aos posteriores. Ms adelante en el
artculo se har referencia a las implicaciones.
El estudio tambin llama la atencin sobre otras reformas aprobadas que tuvieron impactos
fiscales de importancia. Con la independencia del Banco de la Repblica aprobada en la
constitucin y reglamentada mediante la Ley 31/1991 se restringi la capacidad de
financiar al gobierno. La constitucin prev que para otorgar crditos al gobierno se
requiere el apoyo unnime de la Junta Directiva del Banco, que, como es conocido, solo
tiene un representante del gobierno que es el Ministro de Hacienda.
Otra reforma de gran importancia aprobada durante la administracin fue la Ley 60/1993
que reglament los aspectos relativos a las transferencias para la educacin y salud
previstas en la constitucin. Esta Ley estableci la distribucin de recursos entre educacin
y salud y fij montos crecientes de transferencias de ingresos corrientes para estas
actividades. Por su parte, la Ley 100/1993 sobre el rgimen de pensiones permiti a los
trabajadores escoger entre dos sistemas alternativos de retiro el del Seguro Social manejado
por el Estado y el de capitalizacin ofrecido por nuevos fondos privados. La Ley previ un
aumento significativo en las cotizaciones que pasaron del 8% al 13.5% de los salarios. La
reforma muy pronto puso en evidencia el hueco fiscal del ISS ya que los aportes al sistema
95
oficial dejaron de ser suficientes para atender los pagos de los pensionados en un sistema
dnde las reservas eran bajas.
C)
La administracin Samper (1994-1998)

(1) La situacin inicial
El comportamiento general de la economa durante la administracin Gaviria fue muy

positivo, como resultado de las polticas y reformas adoptadas en una coyuntura
internacional que tambin le fue muy favorable. Para el momento de la transicin de la
administracin Gaviria y Samper la economa registraba un crecimiento econmico
sostenido de alrededor del 6% anual. Este crecimiento estaba cimentado en un auge en el
consumo privado resultante de la apertura comercial, tal como lo predeca la literatura y
como se haba observado en otros pases del rea, y de las expectativas revaluacionistas y
de mayores ingresos provenientes de la esperada bonanza petrolera, como lo sostienen
Villar y Rincn (2000). La poltica financiera caracterizada por menores tasas de inters y
un crecimiento acelerado del crdito bancario respaldaba tambin el crecimiento de la
demanda agregada. La inflacin cuyo control era el principal objetivo del nuevo banco
central independiente29 mostraba alguna resistencia a descender y se situaba alrededor del
22% anual, que resultaba superior a las metas fijadas pero, no obstante, menor a la que se
registraba a inicios del gobierno de Gaviria en 1990. El impacto de la liberalizacin haba
estimulado las importaciones, generando un dficit en cuenta corriente que era manejable.
Desde el mbito fiscal se haba logrado obtener un significativo incremento en los ingresos
al punto de permitir que se elevara el gasto del gobierno central con relacin al PIB del
9.4% 1990 al 12.8% en 1994, al tiempo que se consolidaba un supervit en las cuentas del
gobierno (grficos XII.1-4). Tambin es vlido mencionar los efectos de las expectativas
petroleras, el desarrollo del mandato constitucional de mayores transferencias y la creacin
de entidades y agrandamiento de las existentes.
29
La constitucin de 1991 estableci la independencia del Banco Central. Para tal propsito la figura de la
junta monetaria, y el manejo del Banco pas a manos de la junta directiva del Banco de la Repblica,
poniendo fin a la dualidad de funciones, formulacin de polticas (Junta Monetaria), y aplicacin de las
mismas (Junta Directiva). La Junta queda constituida por Ministro de Hacienda, quien la preside; gerente
general del Banco; y siete miembros nombrados por el presidente. En 1993 se acuerda que la funcin
primordial del Banco ser garantizar la estabilidad de la moneda.
96
De acuerdo al Plan de Desarrollo (1994-1998), la administracin Samper recibi una

economa con una tradicin econmica slida, en su fase alta del ciclo econmico, aunque
no exenta de dificultades coyunturales, como el deterioro del ahorro privado y la
revaluacin de la moneda, con el consecuente detrimento de algunos sectores productores
de bienes transables. La situacin econmica encontrada por el nuevo gobierno era
favorable; sin embargo, el comportamiento de los diferentes agregados no aseguraba un
crecimiento econmico de largo plazo y los principales riesgos se encontraban en una
excesiva revaluacin real, en una dinmica inconveniente del gasto pblico y en una
poltica monetaria demasiado permisiva (Perry, 1995).
(2) El Salto Social (Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998)
El plan de desarrollo entre 1994 y 1998 fue denominado El Salto Social. Las bases de la
estrategia econmica partieron del criterio que el objetivo primordial era lograr mayores
niveles de equidad y para ello la poltica fiscal tena un papel preponderante. Estableci que
la estructura fiscal colombiana era progresiva e inclusive defenda la progresividad del IVA
en virtud de sus tasas diferenciales y de la exencin de los alimentos dentro de su base.
Visualiza entonces que el rol del gasto pblico deba ser el de contribuir a la equidad
mediante la prestacin de bienes meritorios como la educacin bsica. Su segunda
consideracin tocaba con el papel de la poltica fiscal en el crecimiento econmico.
Argumentaba que la mayor restriccin al crecimiento econmico del pas era la escasez de
capital social, como la mano de obra calificada y la infraestructura, que requeran gasto
pblico. Un tercer aspecto, en el cul buscaba distinguir la estrategia con la del gobierno
anterior, era la relacionada con la importancia de la intervencin del Estado en la economa
a travs de la implementacin de polticas sociales activas. El Plan se fij objetivos
ambiciosos de crecimiento econmico con tasas anuales por encima del 5% y argumenta
que, en trminos fiscales, se proyectaba una situacin de ligero supervit del sector pblico
consolidado en los aos subsiguientes.
Aunque se indicaba alguna preocupacin por el crecimiento que vena registrando el gasto
pblico en los ltimos aos y se destacaba que dicho aumento no solo provena de
iniciativas de gasto del gobierno anterior, sino tambin de obligaciones legales y
97
constitucionales vinculadas con la descentralizacin, se conceba que el gobierno estara en

capacidad de desarrollar tambin uno slido programa de inversiones pblicas. Los
ingresos fiscales aumentaran como resultado del crecimiento de la economa y se veran
reforzadas con los recaudos de una ley de racionalizacin tributaria que sera sometida al
Congreso. Se consideraba que el Plan era consistente desde el mbito macroeconmico.
Aunque las reformas tributarias de 1990 y 1992 haban previsto generar recursos
adicionales para compensar la cada de recaudos de aduanas originada en la baja de
aranceles y para atender los gastos, la realidad era que entre 1990 y 1994 los ingresos del
gobierno nacional haban aumentado en dos puntos del PIB, en tanto que los gastos lo
haban hecho en cuatro (Ibid.). El logro del supervit del sector pblico consolidado se
haba logrado gracias a los excedentes del sector descentralizado.
Haba preocupacin tanto por el incremento en las apropiaciones de gasto que se haban
dado a finales de la administracin anterior como, muy especialmente, por el crecimiento
de las transferencias pblicas (Ibid.). Las cifras presentadas para 1994 mostraban un
verdadero desborde del gasto pblico (grfico XII.2). Los gastos de funcionamiento para el
segundo semestre crecan ms de un 40% anual. La situacin de las finanzas publicas del
gobierno central mostraban un debilitamiento que era financiado con ingresos provenientes
de privatizaciones y para 1995 se proyectaba un dficit del 2.7%. Aunque este sera
compensado con los excedentes del resto del sector pblico, estos tambin se proyectaban
menores a los originalmente previstos. En lo que respecta a 1996, los pronsticos fiscales
no lucan mejores.
El panorama fiscal llev a las autoridades a introducir algunos recortes en el presupuesto de
1996 y a someter al Congreso un proyecto de reforma tributaria dirigido a racionalizar el
sistema tributario y a conseguir recursos adicionales. El proyecto de racionalizacin no
implicaba incrementos de tarifas, pero el conjunto de medidas propuestas, entre las cules
se inclua el establecimiento de una presuncin mnima a la renta con base en el patrimonio
y la reforma a la tributacin de los combustibles estableciendo un gravamen nico que
98
sustituira a los cuatro vigentes, tendra un impacto favorable en el recaudo (Ibid.). El

proyecto, sin embargo, tuvo demoras en su tramitacin en el Congreso.
Ni el director del DNP, ni el ministro de hacienda hicieron hincapi en la urgencia de
adelantar una reforma tributaria al inicio de la administracin. Fue el propio presidente
Samper en su discurso de sancin de la Ley del Plan de Desarrollo en Junio 1995 quin
hizo referencia al tema al sealar que de no aprobarse la reforma tributaria en el semestre
siguiente, el gobierno se vera abocado a recortar de manera significativa la inversin
pblica.
(4) El programa econmico entre 1996 y 1997
Hasta 1995 las autoridades se mostraban satisfechas con el crecimiento econmico y
atribuan su fortaleza a la incidencia de la mayor devaluacin cambiaria sobre las
exportaciones y a las menores tasas de inters en la economa (Ocampo, 1997). El menor
crecimiento de la economa frente a lo proyectado se comenz a dar durante el primer
semestre de 1996. En el campo fiscal en 1995 se observ un balance fiscal consolidado
inferior al previsto, aunque todava apenas negativo. Las proyecciones para 1996 hacan
prever un deterioro mayor en el balance fiscal, no solo porque los ingresos creceran menos
de lo previsto, sino tambin porque las apropiaciones para 1996 presentaban un crecimiento
superior al 30% frente a la definitiva del ao anterior (Ibid.).
Al discutir la estrategia fiscal, la autoridad fiscal mostraba preocupacin por las finanzas
del gobierno central y se dispuso a incrementar los ingresos mediante el proyecto de ley
sobre racionalizacin tributaria. Previendo que los problemas fiscales del gobierno tenan
elementos estructurales, el gobierno organizo lo que se llam posteriormente, la Comisin
de Racionalizacin del Gasto y las Finanzas Pblicas.
La Ley de Racionalizacin Tributaria (Ley 223/1995) estabiliz la tasa a renta de las
sociedades en un 35%, que era inferior al nivel vigente. Tambin exoner del IVA algunos
elementos para la construccin de vivienda. Los aumentos en los ingresos provinieron de
amnistas y del mayor control a la evasin que se lograra con el uso de facultades
extendidas por el Congreso.
99
Tanto los indicadores econmicos generales como los propiamente fiscales mostraron
deterioro en 1996. En efecto, el SPNF pas de registrar un supervit de 0.1% del PIB en
1994 a un dficit de 1.7% en 1996. Otro fenmeno que caus inmensa preocupacin a las
autoridades fue la apreciacin de la tasa de cambio originada en mayores flujos de capital.
Argumentando el impacto negativo que la apreciacin tendra sobre la actividad econmica
y, en consecuencia, sobre los recaudos tributarios en 1997, el gobierno procedi a declarar
una emergencia econmica que le permitira adoptar medidas de control a los flujos de
capital e incrementar los ingresos fiscales. La emergencia fue declarada inexequible dos
meses ms tarde. El principal argumento en contra de la emergencia era que el problema
fiscal era de tipo estructural y no un hecho sobreviviente que justificara una declaratoria de
emergencia.
Ante el veredicto de la Corte, el gobierno someti una nueva reforma tributaria al
Congreso, que se aprob a mediados de 1997 y cuyo principal ingreso provena de
aumentos al impuesto de timbre. Esta reforma apareca muy apremiante si se tiene en
cuenta que los resultados fiscales del consolidado en 1996 haban sido bastante ms
negativos de lo previsto y el dficit del gobierno central haba ascendido al 3.9% del PIB.
La autoridad fiscal reconoca que la situacin fiscal del gobierno estaba adquiriendo
caractersticas verdaderamente alarmantes, en lo que coincidan el ejecutivo y sus crticos
(grfico XII.3).
Entre 1990-1996 los ingresos corrientes solo haban incrementado un 2% del PIB,
incluyendo el impacto de las reformas tributarias, mientras que los gastos lo haban hecho
en un 5.5% (Ibid.). Se atribuyo lo sucedido a tres factores principales: las transferencias
pblicas vinculada con la Constitucin Poltica de 1991, la incidencia de la Ley 100/1993
que haba modificado los regmenes pensionales y la Ley 4/1992 con sus impactos en
incrementos de sueldos y remuneraciones a las fuerzas armadas. Durante el primer semestre
de 1998 no se adoptaron medidas fiscales y la situacin continu deteriorndose (grficos
XII.1 4).
100
(5) Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas

Con relacin al diagnstico de la situacin fiscal, la opinin de la Comisin (Rosas, 1997)
coincida con lo que deca el ministro de hacienda, en el sentido de sealar que el sntoma
ms claro del problema estructural fiscal del pas era el creciente desbalance entre el
incremento de los ingresos y los gastos del gobierno (grficos XII.1-2).
La interesante tarea desarrollada por la Comisin fue la de precisar los diversos
componentes que explicaban el crecimiento de los gastos. Se estim que las decisiones
constitucionales sobre transferencias del situado fiscal para educacin y salud implicaron
un aumento en el gasto de 1% del PIB, en tanto que por concepto de las transferencias a los
municipios el gasto se increment en 0.7% (Rosas, ibid., cuadro 9). Otras decisiones
constitucionales relacionadas con el fortalecimiento de la fiscala, el sector justicia y el
subsidio a tarifas de servicios pblicos explica otro 0.5% del PIB, para un total de 2.2% del
PIB originado en gastos adicionales motivados por la Constitucin (grficos XII.5-6).
La Comisin ilustra que el fortalecimiento de la seguridad nacional en esos aos creci en
1.3% del PIB, otros gastos en justicia el 0.4% y el apoyo del gobierno a la seguridad social
en 1.2% del PIB (Ibid., cuadro 14 y p. 105).
El diagnstico llev a la Comisin a hacer recomendaciones para mejorar el proceso
presupuestal, flexibilizar el presupuesto, desatar las rentas, fortalecer los fiscos territoriales,
racionalizar el gasto en salud y en educacin bsica modificando la frmula de las
transferencias para efectuarlas por estudiante beneficiado (subsidio por el lado de la
demanda y no de la oferta). El Informe tambin estudi en detalle y adelant
recomendaciones en el tema pensional. Muchas de las recomendaciones han venido siendo
estudiadas e implementadas en reformas de aos posteriores.
D)
La Administracin Pastrana (1998-2002)

(1) La poltica econmica y fiscal entre 1998 y 1999
Restrepo (2000) plantea el camino de la sanidad fiscal como la prioridad central de la

poltica econmica. A mediados de 1999 se seala que el ao haba sido particularmente
difcil y los recaudos se haban resentido a causa de la desaceleracin en la actividad
101
econmica (Restrepo, 1999). A pesar de las dificultades, la decisin firme del gobierno era
poner la casa en orden y comprometerse en el logro de un dficit fiscal para el ao inferior
al 3% del PIB (Ibid.). Se menciona adems que los problemas encontrados en el sector
financiero y los ataques contra la banda cambiaria eran otros temas econmicos de especial
preocupacin30.
Sobre el estado de la economa y, en particular, sobre la situacin fiscal, las autoridades
resaltan el aumento del gasto pblico y su ineficiente asignacin como uno de los
problemas centrales y mencionan que de no haberse tomado los correctivos al inicio de la
administracin el dficit consolidado del sector publico podra haber alcanzado el 6% del
PIB. Se destaca que el endeudamiento pblico se multiplic y alcanz niveles
exageradamente altos (Ibid.). En efecto la proporcin de la deuda sobre PIB pas de
17.9% en 1997 a 29.6% en 1999. Como se ver ms adelante, el nivel de la deuda se
convirti en centro neurlgico de preocupacin de los gobiernos, las entidades
multilaterales y los mercados (grfico XII.4).
El ministro de hacienda de la poca presenta dos memorandos dirigidos al presidente de la
repblica (Restrepo, 1999). El primero (noviembre de 1998) se refiere a la situacin fiscal y
financiera. Menciona la necesidad de adelantar un ajuste fiscal que asegure que el dficit no
sobrepase el 2% del PIB en 1999 y que se equilibren las finanzas en aos venideros.
Tambin insiste en la necesidad de aprobar antes del fin de la legislatura de 1999 la reforma
presentada al Congreso. Ms importante an, con fundamento el hecho sobreviniente de la
situacin financiera internacional provocada por la crisis rusa de 1997 y sus repercusiones
sobre el sector financiero colombiano, plantea la conveniencia de hacer una declaratoria de
emergencia econmica y aprovechar esta para llevar acabo reformas estructurales y
demostrar que el ajuste fiscal era de fondo.
De hecho, al inicio de la administracin Pastrana (septiembre de 1998), el gobierno haba
presentado al Congreso un conjunto muy ambicioso de reformas que cubran una reforma
fiscal, la suscripcin forzosa de ttulos de deuda para crear el Fondo para la Paz, otro para
30
El rgimen de banda cambiaria haba sido instaurado en el pas en 1994, despus de mantener desde 1967
un rgimen cambiario de minidevaluaciones.
102
fortalecer los fiscos territoriales, un acto legislativo para reforma de las transferencias a las
entidades territoriales y una propuesta de modificacin del Estatuto Orgnico del
Presupuesto. Estas reformas estaban inspiradas, sin duda, en las recomendaciones de la
Comisin de Gasto Pblico de 1997.
La declaratoria de emergencia econmica en noviembre de 1998 tuvo como justificacin y
objetivo detener el deterioro del sector financiero, propender por la viabilidad de los
deudores del sistema financiero, en especial los deudores hipotecarios, y proveer recursos al
Fondo de Garantas de las Instituciones Financieras (FOGAFIN) para el apoyo de la
capitalizacin de los bancos con problemas debido a la crisis. La medida fiscal central
propuesta fue el establecimiento de un impuesto transitorio del 2 por cada mil pesos
sobre las transacciones financieras.
En el segundo memorando (junio de 1999), el ministro destacaba el impacto fiscal adverso
originado en la cada de la actividad econmica y la necesidad urgente de reforzar el
incremento de los ingresos, as como la austeridad presupuestal, incluyendo la virtual
congelacin de los salarios pblicos. Frente a los proyectos a presentar en la legislatura, el
ministro destaca el tema pensional y dice que se vislumbra como la mayor bomba de
tiempo en el rea fiscal. Para entonces, el ministro tena la esperanza de lograr cierto grado
de ajuste en las finanzas nacionales en 1999, lograr un dficit inferior al 3% del PIB;
fundamentado en la reforma tributaria aprobada en 1998, en el producido del impuesto a las
transacciones financieras y en un recorte al presupuesto. l reconoca, sin embargo, que
este impuesto, de acuerdo a la interpretacin de la Corte en el decreto de emergencia, tena
una destinacin especfica.
(2) La crisis econmica de 1999
La autoridad fiscal reconoce que el comportamiento de la economa haba sido mucho peor
de lo pronosticado originalmente (Restrepo, 2000). El PIB haba registrado una cada sin
precedentes del 4.5% y se haba dado en todos los subsectores de actividad econmica
(Anexos). Se anota, sin embargo, que la cada en el crecimiento tambin se haba dado en
toda Amrica Latina. Del lado positivo, se seala la cada de la inflacin a niveles
inferiores a un dgito, despus de tener una inflacin promedio por encima del 20% por
103
varios quinquenios. La principal preocupacin macroeconmica eran los ataques sobre la

banda cambiaria y la conveniencia de eliminarla, lo que se hizo en septiembre de 1999, en
paralelo con la adopcin de un programa de ajuste con el FMI que le diera credibilidad al
programa econmico del gobierno.
En materia fiscal el desbalance fiscal, el SPNF alcanz 4.1% del PIB en 1999 y el del
gobierno alcanz el 7.0% (grfico XII.3). Restrepo indica que como resultado de la
recesin se present una cada en trminos reales en los ingresos fiscales y que, excluyendo
los recaudos del nuevo impuesto a las transacciones financieras, la cada fue del 6.4% real.
No obstante, se muestra confianza que con la recuperacin de la economa y las medidas
adoptadas sera posible alcanzar el criterio de desempeo para 1999 y la meta
indicativa para el ao 2000, previstas en el acuerdo con el FMI del 3 de diciembre de
1999, lo que llevaran a un dficit consolidado del 6% del PIB en este ao y 3.6% en 2000.
En el mbito presupuestal, se haba sometido al Congreso un presupuesto austero requerido
para cumplir las metas que diminua en trminos nominales, gracias a una disminucin real
en los salarios pblicos y una cada en la inversin.
Como aspecto final de este perodo cabe destacar lo sucedido con las reformas
estructurales. La realidad es que estas se haban visto estancadas en la discusin en el
Congreso. En lo que respecta a pensiones, no se haba perfeccionado el proyecto que se
presentara al Congreso; y el acto legislativo para la modificacin de las transferencias, que
tena el doble propsito de suavizar las transferencias en funcin del ciclo econmico y
liberar recursos al gobierno, haba avanzado poco en los debates. Si se haba logrado pasar
una Ley para la creacin del Fondo de Pensiones Territoriales y avanzaba el debate del
tema de lo que se vino a conocer como la Ley 617/2000, la cual estableca mayor disciplina
fiscal y de gasto en los gobiernos territoriales.
El nuevo ministro de hacienda, Juan Manuel Santos, seala que la calma en el frente
poltico haba regresado y que la apertura de concertacin con el Congreso de la Repblica
haba permitido al gobierno avanzar en la aprobacin de las reformas estructurales (Santos,
2002). Se reconoce que en los primeros aos el progreso de aprobacin haba sido limitado.
104
La autoridad destaca, en primer lugar, la aprobacin de la Ley de Ajuste Fiscal Territorial

(Ley 617/2000). La ley era un paso fundamental para el saneamiento de las finanzas de los
gobiernos territoriales (Ibid.), ya que estableca restricciones al crecimiento de los gastos
totales de los entes territoriales y estableca disciplina en el crecimiento del gasto del
gobierno central.
Una segunda ley aprobada fue la reforma tributaria (Ley 633/2000), mediante la cual se
provea de recursos adicionales al fisco nacional en monto anual del orden de $3.8 billones
(Ibid.). Dado que las disposiciones de la reforma hacan poco por mejorar la estructura
fiscal de la Nacin, la autoridad destacaba la conformacin de una Misin de Ingresos
Pblicos, conformada por expertos nacionales e internacionales, con el fin de sugerir
medidas de fondo para mejorar el sistema fiscal colombiano.
Tambin se destaca la aprobacin del Acto Legislativo 01/2001 modificatorio del rgimen
de transferencias territoriales. La autoridad anota que, adems de reunirlas en un solo
concepto denominado Sistema Nacional de Participaciones, se establece que estos recursos
se incrementarn en un 2.0% real entre 2002 y 2005 y 2.5% hasta el 2008, para luego
convertirse en un porcentaje dado de los ingresos corrientes de la Nacin de los cuatro aos
anteriores. Sin embargo, esta modificacin slo soluciono temporalmente el crecimiento
desbordado de las transferencias ya que despus vuelven a quedar atadas a los ICN31. Por
ltimo, se hace referencia al avance en la concertacin del proyecto pensional que, no
obstante, no haba sido presentado al Congreso.
En trminos del comportamiento de la economa y de los resultados fiscales, el ministro de
hacienda destaca que el crecimiento econmico se haba recuperado luego de la crisis de
1999, al registrar un crecimiento del 2.8% en 2000, que la inflacin continuaba a la baja y
que haba un equilibrio en la balanza de pagos. Con relacin a lo fiscal indicaba que el
dficit pblico consolidado en el ao 2000 haba descendido al 3.4%, por debajo de la meta
31
Lo que se buscaba inicialmente con la reforma era solucionar el elevado crecimiento de las transferencias
al desatarlas del crecimiento de los ICN; sin embargo, como lo corroboran los datos de hoy en da (Rincn,
Ramos y Lozano, 2004), solo se dio una solucin temporal.
105
convenida en el programa con el FMI32. Este resultado reflejaba la combinacin de una

recuperacin del los ingresos corrientes frente al PIB y de austeridad en el gasto.
Un aspecto positivo de la gestin adelantada en ese momento fue la poltica de
endeudamiento pblico, particularmente el externo. Como resultado de la aprobacin de las
reformas, la administracin estuvo en capacidad de acceder el mercado internacional de
capitales a menores costos y colocar bonos tanto en el mercado norteamericano, en euros y
en el mercado samurai, adems de lograr un importante canje de deuda en el mercado
interno que mejor la duracin y los perfiles de vencimientos de la deuda interna (deuda en
TES)33.
(4) La poltica fiscal y la economa al final de la administracin Pastrana
El ministro de hacienda del momento resea los resultados fiscales en el ao 2001, discute
las perspectivas para el 2002 y los avances logrados en las reformas estructurales (Santos,
2002). Desde el punto de vista de los resultados fiscales, se seala que se logr reducir el
dficit consolidado del sector pblico al 3.3%, con lo cul se cumpla con la meta fiscal
establecida en el acuerdo con el FMI34. Al revisar el comportamiento de las finanzas del
gobierno central en ese ao, se ilustra que tuvo un ligero descenso, no obstante un
importante aumento en los recaudos resultante de la reforma tributaria a fines del 2000.
Esto se debi al incremento del gasto pblico que prcticamente absorbi todos los recursos
adicionales de la reforma. La autoridad fiscal lo atribuy a los mayores gastos de defensa y
de apoyo al ISS, sin embargo, estos no explican totalmente el aumento. Con relacin a
2002, se presentan cifras que muestran la intencin del gobierno de reducir el dficit
consolidado al 2.6% del PIB, tal como lo haba acordado con el FMI en su ltima revisin.
No obstante, la actividad econmica presentaba una desaceleracin que haca dudar sobre
la capacidad del gobierno de lograr las metas previstas (grficos XII.1-6).
32
El programa con el FMI haba sido revisado en agosto de 2000 y se haba cambiado el criterio de
desempeo para el dficit del sector pblico consolidado de este ao a 3.7% y para el ao 2001 una meta
indicativa de 2.8% del PIB.
33
La vida promedio del portafolio de TES se aument de 3.4 aos a 4.5 aos.
34
El programa con el FMI haba sido de nuevo revisado en febrero y diciembre de 2001 y la meta cambiada
para este ltimo ao a 3.3% del PIB.
106
Respecto a las reformas estructurales, se destaca la aprobacin de la Ley 715/2001 que

derog la Ley 60/1993 para poner en lnea el esquema de las transferencias territoriales con
los mandatos del Acto Legislativo 01/2001. Respecto a las pensiones, se logr un consenso
dentro del gobierno para su reforma, la cul se present al Congreso e hizo trnsito en una
de las Comisiones, que de haberse aprobado hubiera logrado una disminucin de la deuda
pensional del 208% al 156% del PIB (Ibid.). Se present tambin al Congreso la Ley de
responsabilidad Fiscal, cuyo contenido se detalla ms adelante. Para finalizar, es bueno
agregar que los ltimos meses de la administracin Pastrana coincidieron con la volatilidad
e incertidumbre en los mercados internacionales a raz de los problemas que se venan
presentando Argentina y en alguna medida tambin en Brazil.
(5) Misin del Ingreso Pblico (MIP)
No obstante las reformas aprobadas entre 2001 y 2002, y en particular la tributaria, el gasto
pblico sigui en ascenso y el supervit primario no alcanzaba a frenar el aumento en el
endeudamiento, cuyos ndices llegaban a niveles que se consideraban insostenibles sin
reformas adicionales de gran envergadura. Este fue, en sntesis, el diagnstico adelantado
por la Misin del Ingreso Pblico (2003), la cual fue convocada al final por la autoridad
fiscal, en cabeza del ministro Santos, y que rindi sus recomendaciones con ocasin de la
entrada de la administracin del presidente Uribe.
Al sintetizar su visin sobre el problema fiscal, la MIP establece que las tendencias fiscales
actuales no eran sostenibles, que el surgimiento de dficit en los noventa haba conducido a
un aumento en la deuda bruta del gobierno que haba ascendido de 17% del PIB en 1994 al
65% en 2001 y que adelantar un ajuste fiscal suficiente para reducir la deuda pblica era
importante.
Sobre los criterios para adelantar una reforma tributaria estructural estableci un conjunto
de principios que tocaban temas de equidad y eficiencia del sistema tributario y de
transparencia en el presupuesto. Sus recomendaciones abarcaban aspectos administrativos
para el mejoramiento del recaudo y el control de la evasin; el mejoramiento del balance
fiscal del sistema pblico de pensiones; una reforma estructural fiscal intergubernamental,
dando mayor autonoma fiscal y mayores responsabilidades de gasto a las regiones;
107
expansin de la base del impuesto a la renta personal; racionalizacin y simplificacin de

las contribuciones parafiscales; el fortalecimiento del impuesto de renta empresarial al
eliminar exenciones35; la expansin de la base del IVA y el mejoramiento de su
administracin, con el fin de mejorar los recaudos del impuesto; la reduccin del impuesto
a las transacciones financieras; en ltimas, lograr un ajuste suficiente para generar un
supervit primario de las finanzas pblicas que permitiera reducir gradualmente la deuda
pblica. El Informe fue entregado y discutido con el nuevo equipo econmico de la
administracin Uribe.
E)
La administracin Uribe (2002-2006)

(1) La situacin inicial
Las prioridades fijadas por el presidente Uribe en su poltica econmica eran el

fortalecimiento de la seguridad democrtica, el saneamiento de las finanzas pblicas y la
adopcin de un conjunto de reformas estructurales pendientes, entre las que sobresalan la
pensional y una Reforma del Estado dirigida a racionalizarlo y reducir su tamao (Junguito,
2003). Como resultado del conjunto de reformas se buscaba generar un supervit primario
de las finanzas pblicas que permitiera evitar el proceso acelerado de crecimiento de la
deuda pblica y estabilizarla y aun reducirla en el curso de la dcada (Ibid.).
En el frente fiscal, no obstante las polticas adelantadas por la anterior administracin, se
presentaba un desbalance para los aos 2002 y 2003 que amenazaban con el
incumplimiento de las metas fiscales acordadas con el FMI e indicaba la continuacin de un
patrn de crecimiento en el gasto y en el endeudamiento de la Nacin (grficos XII.2-4).
Exista tambin un problema de financiamiento en razn del cierre temporal del mercado
internacional y de la volatilidad del mercado de crdito interno. Adems, dada la naturaleza
estructural del problema fiscal, era apremiante la adopcin de reformas de fondo (Ibid.).
Las primeras medidas de carcter fiscal se adoptaron recin inaugurada la administracin y
35
Al respecto, segn la MIP las exenciones en el impuesto sobre la renta y los aumentos en su tasa han
incidido sobre la productividad del recaudo. En efecto, una de sus recomendaciones al respecto es la
eliminacin real de las exenciones tributarias con el fin de ampliar la base del impuesto. Dicha eliminacin de
los tratamientos preferenciales en renta vigentes antes de la reforma de 2002 podra haber generado recaudos
por un monto de $371,161 millones, que incluso hubiera hecho innecesario el aumento en la tarifa de renta.
108
estuvieron dirigidas a establecer un impuesto temporal del 1.2% sobre el patrimonio neto de
los colombianos cuyo destino era el fortalecimiento de la seguridad democrtica y como
parte integral de la Declaracin del Estado de Conmocin Interior. Con carcter mas
estructural y permanente, la autoridad dise una estrategia de ajuste fiscal que combinaba
la reforma pensional, con la reforma del Estado, la pensional y ajustes de gastos que se
daran a travs del Referendo, que permitan generar el supervit primario requerido para
estabilizar la deuda pblica36.
Junguito (Ibid.) comenta que en el proceso de empalme el gobierno recibi las
recomendaciones de la Misin del Ingreso Pblico, as como trabajos de la Contralora y
CEPAL que permitieron rpidamente estructurar una propuesta de reforma tributaria que
fue discutida con el presidente Uribe. La propuesta inicial estaba fuertemente inspirada en
las recomendaciones de la Misin y cubra temas como la ampliacin de la base del IVA y
el marchitamiento de exenciones a la renta de las sociedades. La reforma, que cont con la
participacin activa del presidente y del Congreso, fue aprobada en diciembre de 2002 (Ley
788/2002). Tambin se aprob la reforma pensional (Ley 797/2002) y se avanz en la
Reforma del Estado. Por otro lado, la aprobacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal se
aplaz un semestre y fue finalmente aprobada en 2003 (Ley 819/2003). La reforma
tributaria tendra un incremento permanente en el recaudo cercano al 2% del PIB, y el
conjunto de reformas tendra un efecto de cerca de cuatro puntos para el final de la dcada
de 2000, que era lo recomendado por la MIP (Ibid., cuadros 2 y 3)..
(2) Los cambios y la situacin fiscal en 2003
Varios eventos inesperados llevaron al debilitamiento de las reformas planteadas y
exigieron a Carrasquilla, nuevo ministro de hacienda, a presentar al Congreso un paquete
de legislacin complementaria a finales del 2003. De una parte, la Corte Constitucional
declar inexequible la disposicin de la reforma que generalizaba el IVA a partir del 2005.
En efecto, una de las disposiciones de la reforma estableca una tarifa del 2% para los
36
El Referendo fue una convocatoria de iniciativa presidencia al constituyente primario, que, desde el punto
de vista fiscal, buscaba principalmente la congelacin de salarios pblicos por dos aos en todos los niveles
de gobierno y la eliminacin de los regmenes privilegiados de pensiones pblicas.
109
productos que estaban exentos o excluidos del gravamen. El argumento principal de la

Corte es que no haba habido suficiente discusin pblica sobre el tema, no obstante el voto
nominal que se haba dado en la Cmara. El otro inconveniente fue la no aprobacin del
Referendo y sus implicaciones fiscales. En diciembre el Congreso aprob medidas de ajuste
por el equivalente al 0.5% del PIB, mediante dos impuestos subptimos y distorsionantes a
juicio de las mismas autoridades (Ley 863/2003), pero que contribuan al aumento de los
ingresos: la elevacin del impuesto a las transacciones financieras (del 3x1000 al 4x1000) y
la extensin del impuesto al patrimonio (una tarifa de 0.3% sobre los patrimonios lquidos
superiores a $3 mil millones). A lo anterior se le suma el hecho que la reforma pensional
qued incompleta y que no se aprobaron modificaciones a las edades de jubilacin y la
reduccin de algunos beneficios. La situacin actual al momento de hacer pblico este
artculo es el compromiso del gobierno de continuar profundizando el proceso de reformas
y de mejoramiento de la estructura tributaria37, como lo confirm recientemente el ministro
de hacienda (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2004).
37
En el marco fiscal de mediano plazo se presentan estimativos de los principales beneficios tributarios
relacionados al impuesto de renta. Se encuentra que el valor mximo estimado de los benficos tributarios (
rentas exentas y descuentos) es de $1.51 billones ($1.40 billones de las rentas exentas y $102 mil millones de
los descuentos). Adems, la incorporacin de las rentas exentas a la tasa general del 35% implicara que el
valor potencial mximo de ingresos del estado aumentara en 1,1% del PIB.
110
Grfico XII-1
Grfico XII-2
Gasto total del GNC 1990-2003 % del PIB**
Carga tributaria del GNC 1990-2003 % del PIB**

12,0
22
11,0
20
10,0
18
9,0
16
8,0
14
7,0
12
6,0
5,0
10
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
0
1.990
1.991
1.992
1.993
1.994
1.995
1.996
1.997
1.998
1.999
2.000
2.001
2.002
2.003
Grfico XII-3
Balance total del GNC 1990-2003 % del PIB**
1.990
1.991
1.992
1.993
1.994
1.995
1.996
1.997
1.998
1.999
2.000
2.001
2.002
2.003
Grfico XII-4
Deuda total del GNC 1990-2003 % del PIB**
0,0
55
50
-1,0
45
-2,0
40
35
-3,0
30
-4,0
25
-5,0
20
15
-6,0
10
-7,0
-8,0
0
1.990
1.991
1.992
1.993
1.994
1.995
1.996
1.997
1.998
1.999
2.000
2.001
2.002
2.003
Grfico XII-5
Estructura de los Gastos de funcionamiento del GNC **
1.990
1.991
1.992
1.993
1.994
1.995
1.996
1.997
1.998
1.999
2.000
2.001
2.002
2.003
Grfico XII-6
Estructura de las transferencias del GNC **
Territoriales
Pensiones
Resto de transf.
12
16
14
10
12
8
% del PIB
% del PIB
10
6
4
4
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Servicios personales
Transferencias
Gastos generales y otros
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
111
2002
2003
Grfico XII-7
Estructura de las transferencias del GNC **
Territoriales
Pensiones
Resto de transf.
12
10
% del PIB
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
112
XIII. FINANZAS PBLICAS EN EL SIGLO XX: LA VISIN GLOBAL

A)
LA TRIBUTACIN EN COLOMBIA
(1). La carga tributaria en Colombia 1905-2003 (Grfico XIII-1)
La carga tributaria, usando como medida los tributos del gobierno, en el ao 2003 se
encuentra en el nivel ms alto logrado en un siglo (14% del PIB). Hasta los aos treinta, la
carga tributaria se mantuvo en un nivel promedio del 4% del PIB. Esta se increment en los
aos treinta con el fortalecimiento de los impuestos directos, particularmente con el
impuesto a la renta y, muy especialmente, a finales de los cuarentas e inicios de los
cincuentas con la recuperacin del crecimiento econmico (alcanz un nivel promedio del
7%). El nivel logrado se mantuvo hasta mediados de los ochentas, con alguna tendencia a la
baja a comienzos de los sesenta debida a la Ley 81, que fue rpidamente remediada con la
introduccin del impuesto a las ventas a mediados de esa dcada y fortalecida con la
reforma tributaria de 1974. Desde mediados de los ochenta la tributacin se vio fortalecida
con sucesivas reformas tributarias que llevaron la carga fiscal a los niveles vigentes.
Grfico XIII-1
Carga tributaria (impuestos del gobierno)
15
14
13
12
11
10
% del PIB
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2.000
1.995
1.990
1.985
1.980
1.975
1.970
1.965
1.960
1.955
1.950
1.945
1.940
1.935
1.930
1.925
1.920
1.915
1.910
1.905
113
(2)La estructura tributaria: impuestos directos e indirectos (Grfico XIII-2)

Desde comienzos de siglo y hasta entrados los aos veinte, cundo se introdujo el impuesto
a la renta en Colombia, la tributacin dependi principalmente de impuestos indirectos
sobre las aduanas. Desde entonces y, particularmente desde mediados de los treinta cundo
se fortaleci el gravamen a la renta y se introdujeron los impuestos al patrimonio y al
exceso de utilidades, la tributacin directa adquiri igual importancia relativa que la
indirecta. Aunque durante los aos cincuenta la tributacin indirecta perdi alguna
importancia relativa, la introduccin del impuesto de ventas a mediados de los sesenta y el
impuesto al valor agregado aprobado a mediados de los ochenta, junto con la expansin de
su base en las sucesivas reformas tributarias en los noventa, hizo que la tributacin
indirecta adquiriera de nuevo una importancia relativa mayor y creciente. Hoy en da la
tributacin indirecta aporta el 57% de los impuestos del gobierno, en tanto que los
impuestos directos aportan el 43%.
Grfico XIII-2
Impuestos directos versus indirectos del gobierno
9
8
7
% Del PIB
6
5
4
3
2
1
0
1.905 1.910 1.915 1.920 1.925 1.930 1.935 1.940 1.945 1.950 1.955 1.960 1.965 1.970 1.975 1.980 1.985 1.990 1.995 2.000
Directos
Indirectos
114
(3). La estructura tributaria: impuestos internos y externos (Grfico XIII-3)

Cundo se analiza el comportamiento de la tributacin de acuerdo al sector de origen de los
recaudos; esto es, si ellos corresponden a gravmenes a la actividad econmica interna o
externa, se encuentra que hasta los aos veinte la tributacin era exclusivamente de origen
externo y fundamentada en el tributo de aduanas. Desde entonces la tributacin a la
actividad econmica interna ha adquirido una importancia creciente. A mediados de los
treinta ya se haba logrado que la tributacin interna adquiriera una importancia similar a la
externa. Para fines del siglo se encuentra que la tributacin interna contribuye con 11% del
PIB, en tanto que la externa, desde los sesenta se vio tambin favorecida con impuestos a
las ventas sobre los bienes importados, aporta recursos por el equivalente al 3% del PIB. Lo
que resulta ms interesante de destacar es que, a pesar de la rebaja en las tarifas de aduanas
ocurrida a raz de la liberalizacin comercial de comienzos de los noventa, los impuestos
externos mantuvieron su participacin relativamente constante, inclusive han tenido una
tendencia moderadamente creciente.
Grfico XIII-3
Impuestos internos versus externos
12
11
10
9
% del PIB
8
7
6
5
4
3
2
1
Internos
2.000
1.995
1.990
1.985
1.980
1.975
1.970
1.965
1.960
1.955
1.950
1.945
1.940
1.935
1.930
1.925
1.920
1.915
1.910
1.905
Externos
115
(4). Las reformas tributarias en Colombia (Recuadro 1 y Grfico XIII-4))

El recuadro presenta un listado de las principales reformas tributarias ocurridas a lo largo
del siglo. A partir de la elevacin de aranceles en la administracin Reyes han sido muy
frecuentes las reformas tributarias, particularmente en perodos de cada en los recaudos
por desaceleracin en la actividad econmica motivada por choques externos Tal es el caso
de la Primera y Segunda Guerras Mundiales, la Gran Depresin de los aos Treinta y los
problemas en el mercado internacional de capitales de los aos ochenta y de fines de los
noventa. El recuadro tambin ilustra la naturaleza e intensidad de las reformas tributarias
en los aos noventa (resaltadas en el grfico), lo cul no haba tenido precedente a lo largo
del siglo. Aunque no se reportan pruebas empricas, se puede concluir que las reformas
fueron las principales responsables de la duplicacin de la carga tributaria registrada desde
mediados de los ochenta. No obstante la multiplicidad de las reformas tributarias adoptadas
en aos recientes, la crtica general discutida por la literatura es que han sido fragmentadas
y que la estructura tributaria resultante es deficiente. Esta debe ser modificada con cambios
estructurales, ya que se ha dependido de impuestos que introducen grandes distorsiones al
sistema fiscal y a la economa como un todo. Como un ejemplo de la multiplicidad de
reformas est lo que ha pasado en la actual administracin, que entre 2002 y 2003 ha hecho
tres reformas tributarias.
Recuadro 1
PRINCIPALES REFORMAS TRIBUTARIAS
GOBIERNO
AO
LEYES
Jos Manuel
Marroqun
Rafael Reyes
1897
1905
Ley 59
Jos Vicente Concha
1914 y 1917
Marco Fidel Surez

Enrique Olaya
Herrera
1918
1931
Leyes 26 y
69 y decreto
2089
Ley 56
Ley 81
Alfonso Lpez
Pumarejo
Alfonso Lpez
1935
Ley 78
1942
Ley 45
MEDIDAS
Aumento impuesto al tabaco, fsforo y cigarrillo
Aumento en la tarifa de aduanas y nacionalizacin
de los impuestos departamentales
Se crearon los primeros impuestos al consumo
suntuario (cerveza, fsforos y naipe)
Establece el impuesto de renta
Dispuso el gravamen de las rentas de las
sociedades, introdujo las deducciones por
depreciacin y estableci el sistema de retencin en
la fuente
Crea el impuesto sobre el exceso de utilidades y
sobre el patrimonio
Cre una sobretasa al impuesto a la renta debido a
116
Pumarejo
Gustavo Rojas Pinilla
1953
Gustavo Rojas Pinilla
1956
Alberto Lleras
Camargo
1960
Ley 81
Guillermo Len
Valencia
1963
Ley 21
Guillermo Len
Valencia
Carlos Lleras
Restrepo
Carlos Lleras
Restrepo
1963
Decreto
3190
Decreto
2933
Decreto
444 y
Ley 64
1967
Leyes 4,
6
1966
1967
Decretos
2317 y 2615
ley
ley
los efectos de la Segunda Guerra Mundial

Grav
los dividendos distribuidos por las
sociedades annimas en cabeza de los socios,
estableciendo la doble tributacin
Sobretasa del 20% en el impuesto a la renta debido
a la crisis fiscal por los bajos precios del caf
conduce
Grav las ganancias de capital e incorpor un
rgimen de presuncin de renta sobre la propiedad
rural
Cre el impuesto a las ventas que slo entra en
vigencia a partir de 1965. Sobretasa de 20% en el
impuesto de renta por dos aos
Estableci la retencin en la fuente sobre toda clase
de ingresos gravables
Estableci una tasa mxima de retencin en la
fuente de 10% sobre salarios
Introdujo el impuesto sobre remesas del exterior.
Introduce el impuesto a la gasolina y al ACPM
de
Misael Pastrana
Borrero
1973
5y
Alfonso Lpez
Michelsen
1974 1975
Decretos
2053, 2348
de 1974 y
2247
de
1975 y Ley
49 de 1975
Alfonso Lpez
Michelsen
Belisario Betancur
1977
Ley 54
1983
Leyes 9 y 14
Virgilio Barco
Vargas
1986
Ley 75
Cesar Gaviria
Trujillo
1990
Ley 44
Estableci un rgimen de renta presuntiva en el

agro. Se amplan las exenciones personales,
principalmente del sector agropecuario. Modific
el impuesto bsico de renta a las personas jurdicas
y se establece una tarifa de 4% sobre los primeros
$60,000 de renta y 6% sobre el exceso.
En renta se modific el sistema de tarifas y de
exenciones personales por uno de descuentos
tributarios
y
se
unific
el
impuesto.
Adicionalmente, se elev la tarifa marginal mxima
del impuesto de renta a 56%. Respecto al IVA, se
ampli la base y subieron las tarifas; adems se
reclasificaron los productos en los distintos niveles
tarifarios segn los ltimos datos de la
recomposicin del gasto. En IVA tambin se
permiti descontar todos los impuestos pagados en
cualquier compra de las empresas, excepto los
bienes de capital.
Elev el ajuste por inflacin de 8% a 14% en 1977
y a 60% de la tasa de inflacin de ah en adelante.
Dficit fiscal agudo. Reduccin en las tasas: la tasa
marginal mxima del impuesto de renta pas de
56% a 49%. Estableci el IVA con una tasa nica
a 10%. Elimin la doble tributacin de las
sociedades annimas.
Reduccin de las tasas mximas de renta, fijando 4
tasas marginales. La marginal mxima pas a 30%.
Unificacin en las tasas para sociedades limitadas y
annimas a 30%. El 90% de los salarios qued
exento de retencin en la fuente. Eliminacin de la
doble tributacin. Se autoriza el recaudo de
impuestos en Bancos
Facultad de los contribuyentes para fijar avalo del
inmueble. Sistema de tarifas flexibles para el
117
Cesar Gaviria
Trujillo
1990
Ley 49
Cesar Gaviria
Trujillo
1992
Ley 6
Cesar Gaviria
Trujillo
Ernesto Samper
Pizano
1993
Ley 100
1994
Ley 174
Ernesto Samper
Pizano
1995
Ley 223
Andrs Pastrana
Arango
1998
Decretos
2330 y 2331
Andrs Pastrana
Arango
1998
Ley 488
Andrs Pastrana
Arango
2000
Ley 633
Alvaro Uribe Vlez
2002
Decreto
1838
Alvaro Uribe Vlez
2002
Ley 788
Impuesto Predial Unificado.

Estableci una amnista tributaria que permite la
entrada de capitales colombianos puestos en el
exterior. Incremento de la tasa del IVA del 10%
al 12%. Reduccin del arancel promedio del
16,5% al 7%.
Sobretasa de 25% sobre el impuesto a la renta.
Aumento de la tasa del IVA del 12% al 14%. IVA
de 35-45% para bienes de lujo.
Incremento en 10% de los impuestos de nmina.
Estableci una renta presuntiva de 1,5% y aumento
de la renta presuntiva sobre el patrimonio lquido a
5%. Cre una exencin del 30% de los pagos
laborales.
Aumento de la tasa del impuesto de renta de 30% a
35%. Aumento de la tasa del IVA al 16% e
inclusin en su base insumos y materiales para la
construccin
Emergencia econmica. Cre el impuesto a las
transacciones financieras (2X1000), por medio del
mecanismo de emergencia econmica y social.
Los nuevos contribuyentes del impuesto a renta
son: cajas de compensacin familiar y fondos de
empleados de asociaciones gremiales. Eliminacin
de renta presuntiva sobre el patrimonio bruto. La
tarifa de IVA se redujo de 16% a 15%. Sobretasa a
la gasolina y el ACPM
Para efectos del impuesto sobre la renta, se
presume que la renta lquida del contribuyente no
es inferior a la cifra que resulte mayor entre el seis
por ciento (6%) de su patrimonio lquido o el uno
por ciento (1%) de su patrimonio bruto, en el
ltimo da del ejercicio gravable inmediatamente
anterior. La tarifa general del IVA es del 16%, la
cual se aplicar tambin a los servicios, con
excepcin de los excluidos expresamente. Se crea
un nuevo impuesto, a partir del 1 de enero del
2001, el Gravamen a los Movimientos Financieros,
a cargo de los usuarios del sistema financiero y de
las entidades que lo conforman. La tarifa ser del
tres por mil (3x1000).
Con base en la declaratoria de Estado de
Conmocin Interior (Decreto 1837 de agosto 11 de
2002) se cre un impuesto con el fin de atender los
gastos para preservar la Seguridad Democrtica.
Impuesto sobre el patrimonio por una sola vez
sobre los declarantes del impuesto de renta y
complementarios del ao fiscal 2001 con
patrimonio bruto superior a $169.5 millones, con
una tarifa del 1.2% sobre el patrimonio lquido.
Cre una sobretasa a cargo de los contribuyentes
obligados a declarar impuesto sobre la renta
equivalente al 10% del impuesto neto de renta para
el ao 2003. Cre tarifas diferenciales del IVA:
2%, 7% para los bienes y servicios gravados,
118
Alvaro Uribe Vlez
2003
establecindose que a partir del 1 de enero de 2005

pasan a ser gravados, esta ltima ser del 10%. En
el mismo sentido se modifican las tarifas para los
vehculos automviles.
Estableci una sobretasa del 10% del impuesto neto
de renta durante los prximos 3 aos. Cre el
impuesto del 0,3% al patrimonio posedo a 1 de
enero de 2004 durante los prximos 3 aos y
cuando dicho patrimonio sea superior a $3.000
millones (base 2004). Determin una devolucin
de 2 puntos del IVA para compras con tarjeta de
crdito o dbito, de bienes o servicios a la tarifa del
16% y, a partir del 1 de enero de 2005 para adquirir
bienes y servicios con tarifa del 10%. Excluy
nuevos bienes del impuesto del IVA e incluy otros
a la tarifa del 7%
Ley 863
Grfico XIII-4
La carga tributaria y las reformas tributarias (resaltado)
16
14
% del PIB
12
10
8
6
4
2
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
(5). Emergencia econmica y tributacin: experiencia histrica (Recuadro 2)

El recuadro busca llamar la atencin sobre la forma o expediente legal utilizado por los
gobiernos para adelantar las reformas tributarias y los recortes de gasto pblico. Como se
observa, desde la poca de Reyes las diversas administraciones han buscado pasar las
reformas por la va fcil de declarar estados de emergencia econmica para no tener que
119
recurrir al Congreso para su aprobacin. El anlisis histrico seala que en Colombia, que
ha sido un pas de leyes, no ha sido fcil conseguir la aprobacin de reformas tributarias
mediante la declaracin de estados de excepcin. No obstante, ha sido tambin una
constante histrica que en las ocasiones en que la declaratoria de emergencia ha sido
inexequible, el Congreso les ha dado posteriormente una expedita aprobacin.
Recuadro 2
USO DE EMERGENCIAS PARA ADOPCIN DE POLTICAS FISCALES
GOBIERNO
AO
LEYES
MEDIDAS
Reyes
1905
Dec. 29; Art. 121
Aduanas. Aumenta arancel 70%
Reyes
1905
Dec. Leg. 24
Impuestos departamentales
Concha
1914
Ley 126
Facultades para manejo situacin econmica y fiscal
Concha
1915
Dec. 23
Reduccin sueldos
Concha
1917
Ley 51
Recorte gastos
Cincha
1917
Ley 69
Facultades Fiscales
Olaya
1933
Leyes 94/114
Facultades Fiscales
Lpez
1934
Santos
1941
Echanda
1944
Orden pblico econmico, establece impuestos
Rojas
1953
Doble tributacin y otros impuestos
Lleras
1968
Reforma constitucional establece reglas para su

aplicacin
Lpez
1974
Ley 23/74
Reforma por emergencia Art 122
Betancur
1983
Dec. 3743/83
Reforma Tributaria Emergencia. Inexequible
Gaviria
1992
Emergencia
Salarial
Sentencia C-004 Establece interpretacin uso de

emergencia bajo la nueva constitucin
Gaviria
1994
Emergencia
Ecolgica
Desbordamiento Ro Paez.. Exencin Tributaria.

Sentencia C-179/94
Gaviria
1992
Apagn
Exequible. Sentencia 447/92
Samper
1997
Emergencia
Establece impuestos. Inexequible. Sentencia C122/97
A. Pastrana
1998
Emergencia
Impuesto a transacciones financieras. Sentencia C122/99
A Pastrana
1999
Emergencia
Terremoto Eje Cafetero. Extensin

financiero. Sentencia C-216/99
Uribe
2002
Conmocin
Interior
Establece impuesto transitorio al patrimonio
Legisla impuestos patrimonio, utilidades

Ley 38
Legislacin aumento tributos
impuesto
120
(6). La estructura tributaria por niveles del gobierno 1930-2003 (Grfico XIII-5)
En el perodo estudiado se dio una gradual y sostenida prdida de importancia relativa de
los gobiernos territoriales frente al gobierno central, a pesar de que a la vez se dio un mayor
nivel de gasto a nivel territorial. Esto se origin, como lo describen bien los informes de las
diversas misiones fiscales a Colombia, en la naturaleza de los tributos asignados a los
departamentos y municipios en Colombia. A pesar de la baja elasticidad-ingreso de la
tributacin a los departamentos, que dependen de gravmenes como el tabaco, licores y
cerveza, y que se busc compensar en algn grado con participaciones en el impuesto de
vehculos y gasolina, la realidad es que estos fueron los que mayor participacin perdieron
en el conjunto de los ingresos tributarios del sector pblico. Esta prdida de participacin
en la tributacin est vinculada tambin con la organizacin del Estado y las escasas
funciones directas asignadas a los departamentos.
Respecto a los municipios tambin se registra una sostenida, aunque menor prdida de
participacin en la tributacin nacional. Varias de las reformas tributarias descritas
anteriormente dieron mayor autonoma fiscal municipal en la fijacin de los impuestos
prediales y se increment notablemente su participacin en los impuestos a la gasolina.
Como consecuencia se observa cierta recuperacin en la participacin municipal en los
impuestos totales en los ltimos aos. Sin embargo, los niveles de recaudo no son
consistentes con lo que sera un pas descentralizado (Rincn, Ramos y Lozano, 2004).
121
Grfico XIII-5
Tributacin por niveles de gobierno
N ac io n a l
D e p a rta m e n ta l
M u n ic ip al
1 00
90
80
70
60
50
40
30
20
10
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
Fuente: Misin sobre las finanzas gubernamentales en Colombia (1980)

Misin sobre la descentralizacin y federalismo fiscal (1986)
(7). La carga tributaria en Colombia en una perspectiva internacional

(Grfico XIII-6)
La evidencia disponible presentada en el cuadro indica que hasta comienzos de los noventa
la carga tributaria total en Colombia era baja en el contexto internacional y an
Latinoamericano. Esto fue resaltado desde la Reforma Musgrave a finales de los aos
sesenta y reiterado en otras misiones fiscales, notablemente en la Misin de Finanzas
Intergubernamentales de 1981. Como resultado de las sucesivas reformas tributarias
adelantadas a lo largo de la dcada de los noventa y primeros aos de 2000, la carga
tributaria colombiana se increment en ms de un cincuenta por ciento al pasar del 10% del
PIB en 1990 al 16% en 2001. Esto situ a Colombia por encima del promedio de Amrica
Latina. Cuando se toman en las contribuciones parafiscales y a la seguridad social se
identifica que Colombia dispone ya de niveles de ingresos tributarios consistentes con su
nivel de desarrollo econmico y social.
122
Grfico XIII-6
La carga tributaria: una comparacin internacional
40
35
% del PIB
30
25
20
15
10
Nueva
Zelanda
Suecia
Suiza
Canad
USA
Per
Mxico
Chile
Colombia
Fuente: Rincn, Ramos y Lozano (2004).
B)
EL GASTO PBLICO EN COLOMBIA

(1). El tamao del gobierno nacional en Colombia 1905-2003 (Grfico XIII-7)
Durante los primeros cincuenta aos del Siglo XX, el gasto pblico total del gobierno se
mantuvo en un nivel promedio de alrededor del 5% del PIB, excepto a finales de la
administracin Reyes y del gobierno de Abada, a raz de la contratacin de emprstitos
externos, as como en el perodo de la bonanza cafetera de mediados de los cincuenta. Una
segunda etapa de crecimiento gradual del gasto, con altibajos originados en las prioridades
del desarrollo econmico y en el papel del gasto pblico, se dio entre 1960 y 1990. En este
lapso de treinta aos el gasto pblico pas a un nivel promedio cercano al 10% del PIB. Se
destacan incrementos continuos de gasto, con excepcin del ajuste realizado y durante la
administracin Lpez a mediados de los setenta y del programa de ajuste de mediados de
los ochenta en las administraciones Betancur y Barco. La tercera etapa de crecimiento
acelerado del gasto pblico en Colombia se dio a lo largo de los noventa y los primeros
123
aos del Siglo XXI. En este perodo, de algo ms de diez aos, el gasto pblico del
gobierno se duplic y pas a un nivel sin precedentes de ms del 20% del PIB.
Grfico XIII-7
Gasto total del GNC (% del PIB)
22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1.905 1.910 1.915 1.920 1.925 1.930 1.935 1.940 1.945 1.950 1.955 1.960 1.965 1.970 1.975 1.980 1.985 1.990 1.995 2.000
(2). Historia de las reformas presupuestales en Colombia (recuadro 3 y

Grfico XIII-8)
El recuadro presenta un listado de las principales reformas presupuestales adelantadas a lo
largo del siglo (resaltadas en el grfico), algunas de ellas logradas mediante el otorgamiento
de facultades extraordinarias al ejecutivo por parte del Congreso. Del anlisis de lo
sucedido en esos aos con el gasto pblico se colige que aunque al gobierno le fueron
otorgadas facultades para ajustar el gasto pblico y para reformar el Estatuto Orgnico del
Presupuesto su impacto fue menor, en trminos de reducir el tamao del Estado.
124
Recuadro 3
REFORMAS PRESUPUESTALES
GOBIERNO
Reyes
Restrepo
Restrepo
Concha
AO
1905
1910
1912
1915
LEYES
Dec 426
Ospina
Concha
Santos
Santos
Santos
Gmez
A. Lleras
Valencia
C. Lleras
1923
1930
1940
1942
1942
1950
1960
1964
1968
M. Pastrana
1973
Betancur
Betancur
Barco
1985
1985
1987
Barco
Gaviria
1989
1991
Gaviria
Samper
1992
1995
A. Pastrana
2000
Ley 617
Uribe
Uribe
Uribe
2002
2003
2004
Ley 819/03
Cdigo fiscal
Reforma Cdigo
Fiscal
Ley 34
Dec. 164/50
Dec. 1016
Dec. 1675
Art.
53
Constitucin
Ley 17/72; Dec.
294/73
Dec. 742/85
Ley 38 de 1989
Ley 31. Banco de
la Repblica.
Ley 4
MEDIDAS
Establece contabilidad de caja
Recorte de gastos
Impide contracrditos (recortes del presupuesto)
Establece contracrditos (recortes del presupuesto)
Sobre la formacin del presupuesto
No se aprob presupuesto
Recorte de Gastos
Recorte de Gasto
Propuesta de Reforma Presupuestal
Nuevo Estatuto Orgnico
Nuevo estatuto orgnico
Establece cesin de ventas
Propuesta de Estatuto Orgnico
Constitucin de Comisin de Gasto Pblico
Decreto de desmonte de institutos descentralizados
del orden nacional
Nuevo Estatuto Orgnico del Presupuesto
Limitacin crdito al Gobierno
Aumento sueldos Ejrcito, Magisterio, Salud
Creacin de Comisin de Racionalizacin del gasto
pblico
Impone restriccin al gasto, Ley de Ajuste Fiscal
Territorial
Reforma Pensional
Ley de Responsabilidad Fiscal
Propuesta de Reforma al Estatuto Orgnico del
Presupuesto
125
Grfico XIII-8
Impacto de las reformas presupuestales (resaltado)
25
% del PIB
20
15
10
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
(8).
(3). La estructura del gasto pblico del gobierno 1980-2003 (Grfico

XIII-9 y
Grfico XIII-10)
El Grfico XIII-9 muestra que, contrario a lo sucedido en las administraciones Reyes,

Abada y Turbay, cundo el gasto del gobierno estuvo jalonado por la inversin en
infraestructura, desde mediados de los ochenta el aumento ha estado originado en los gastos
de funcionamiento, as como en la creciente carga de los intereses de la deuda pblica. En
efecto, los gastos de funcionamiento han aumentado ms del doble desde 1990.
El crecimiento de los gastos de funcionamiento se explica en buena parte por la evolucin
de las transferencias, que pasaron de 4% del PIB en 1990 a 10.7% en 2003, lo cual se debe
al incremento tanto de las transferencias territoriales constitucionales (de 2.4% a 5.6%)
como de las pensiones (de 0.8% a 3.1%) y otras transferencias (
Grfico XIII-10). Adicionalmente, el servicio de la deuda tambin ha crecido drsticamente
de 1.1% del PIB en 1990 a 4.6% en 2003.
126
Grfico XIII-9
Estructura de gasto del GNC: 1980-2003 1/
INTERESES
Transferencias
Otros gastos de funcionamiento
INVERSION
25
20
% del PIB
15
10
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fuente: 1980-2003: CONFIS y Banco de Repblica. Clculos de los autores.

1/ Corresponde a la metodologa de Operaciones Efectivas de Caja (OEC).
Grfico XIII-10
Evolucin reciente de las transferencias del GNC 1/
Territoriales
Pensiones
Resto de transf.
12
10
% del PIB
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
127
Fuente: 1980-2003: CONFIS y Banco de Repblica. Clculos de los autores.

(9).
(4). Decisiones constitucionales y legales sobre transferencias pblicas

(Recuadro 4 y Grfico XIII-11)
Grfico XIII-11
El recuadro hace un recorrido histrico de las principales decisiones legales y

constitucionales relacionadas con las transferencias del gobierno central a los gobiernos
territoriales y, de manera ms general, sobre las polticas de descentralizacin. El origen del
actual sistema de transferencias territoriales se encuentra en la reforma constitucional de
1958 que estableci una transferencia del 10% de los ingresos corrientes de la Nacin para
la educacin. Ms tarde con la Constitucin de 1968 se cre el situado fiscal y en 1969 la
cesin de ventas a los municipios. A comienzos de los setenta se aprob la ley que fij las
reglas y porcentajes del situado fiscal y que elev significativamente las transferencias
frente al pasado. En 1975 se nacionaliz la educacin y se absorbieron obligaciones por
parte del gobierno y a mediados de los ochenta se increment la cesin de ventas. La
decisin con mayor impacto en las transferencias territoriales fue la Constitucin de 1991.
El Acto Legislativo 01 de 2001 busc romper la automaticidad de las transferencias frente a
los ingresos corrientes; sin embargo, gener algunos inconvenientes, como se discute en
Rincn, Ramos y Lozano (2004).
El
Grfico XIII-11 resalta las decisiones sobre transferencias y hace evidente el papel que
estas han jugado en el incremento del gasto.
Recuadro 4
TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS TERRITORIALES Y FINANZAS REGIONALES
GOBIERNO
Marroqun
Reyes
Restrepo
A. Lleras
AO
1898
1904
1910
1958
C Lleras
1968
C Lleras
M Pastrana
1969
1971
LEYES
Decreto
Decreto
Reforma
Constitucional
Reforma
constitucional.
Ley 35/68
Ley 46/71
MEDIDAS
Propone descentralizacin fiscal
Centralizacin de los ingresos departamentales
Descentralizacin de ingresos departamentales
Establece transferencia del 10% para eduacin
Reforma constitucional. Situado fiscal
Cesin de ventas
Fija reglas de distribucin del situado fiscal
128
A. Michelsen
1975
Ley 43
Betancur
Betancur
Betancur
Gaviria
1983
1985
1986
1991
Gaviria
Gaviria
A Pastrana
A Pastrana
1993
1993
2000
2001
A Pastrana
2001
Ley 14
Ley 50
Ley 12
Reforma
Constitucional
Ley 60/93
Ley 100/93
Ley 617/2000
Acto Legislativo
01
Ley 75
Nacionalizacin del gasto en educacin. Detrimento de las

finanzas pblicas territoriales e incluso del Gobierno Nacional
Fortalecimiento fiscal territorial
Incrementa cesin de ventas 20 puntos
Reforma e incrementa transferencias
Reglamenta transferencias dispuestas por constitucin
Reforma pensional. Asume obligaciones territoriales
Ajuste Fiscal Territorial
Modifica Transferencias
Esquema acorde con Acto Legislativo 01 de 2001
Grfico XIII-11
Impacto de las transferencias a gobiernos territoriales sobre el gasto
del gobierno (en amariilo) 1/
25
% del PIB
20
15
10
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
(5). El tamao relativo del gobierno en una perspectiva internacional (Grfico

XIII-14)
El grfico muestra el tamao del gobierno para 2001 en algunos pases emergentes y
desarrollados de acuerdo al Banco Mundial. El gasto pblico del gobierno colombiano se
sita en niveles cercanos a los de otros pases Latinoamericanos como Per y Chile, y
ligeramente superior a Mxico. El nivel tambin es similar al de pases desarrollados como
129
Estados Unidos y Canad. Por otra parte, el nivel de gasto del gobierno colombiano es
inferior al de Suiza y Suecia, pases catalogados como Estados de bienestar.
Grfico XIII-12
Tamao del gobierno central: una comparacin internacional 2001
40
35
% del PIB
30
25
20
15
10
Suecia
Suiza
Canad
USA
Per
M xic o
Chile
Colombia
Fuente: World Development Indicators, 2004, The World Bank.
C)
EL BALANCE FISCAL DURANTE EL SIGLO XX

(1). El dficit del gobierno entre 1899 y 2003 (Grfico XIII-14) y entre 1905 y
2003 (Grfico XIII-14)
El anlisis del balance fiscal a lo largo del Siglo XX evidencia cuatro perodos de grandes
dficit: el primero se dio como consecuencia de la Guerra de los Mil Das, que como se
aprecia en el Grfico XIII-14, no tiene precedentes histricos. Desafortunadamente no
contamos con informacin sobre el comportamiento del PIB entre 1899 y 1904 que permita
calcular el indicador del desbalance fiscal del gobierno como porcentaje del PIB y
compararlo con otros perodos de grandes problemas fiscales. El Grfico XIII-14 indica que
hacia finales de la administracin Reyes, quin haba realizado inmensos esfuerzos de
ajuste fiscal al inicio de su administracin, y como consecuencia de un ambicioso programa
130
de obras pblicas (carreteras y ferrocarriles), se present un nuevo desajuste fiscal del

gobierno que alcanz el 3% del PIB. El siguiente gran episodio de dficit fiscal se present
hacia finales de la administracin Turbay a comienzos de la dcada de los ochentas, como
consecuencia del efecto combinado de un programa deliberado de gasto en infraestructura
(transporte, energa y minas), financiado con crdito externo, y de un bajo crecimiento
econmico. El cuarto perodo corresponde a lo ocurrido durante la segunda mitad de los
noventa, cundo el dficit del gobierno adquiri niveles sin precedentes en el Siglo XX, por
aumentos en el gasto por encima de los ingresos, especialmente relacionados con gastos de
funcionamiento e intereses de la deuda.
Grfico XIII-13
El dficit del gobierno, 1899-2003 (Billones de pesos de 1994)
1
-1
-3
-5
-7
-9
-11
-13
-15
-17
-19
1899-1900
1.911
1.921
1.931
1.941
1.951
1.961
1.971
1.981
1.991
2.001
Tambin se presentaron otros tres perodos de dficit de menor envergadura que

correspondieron al final de los aos veinte, el comienzo de los sesenta y los inicios de los
131
setenta. Lo sucedido en los veintes y setentas obedeci a programas deliberados de

inversin pblica financiados con crdito externo.
Existieron durante el siglo cinco perodos de ajuste fiscal exitoso, los cuales corresponden a
los aos treinta, cincuentas, sesentas, setentas y comienzos de los ochentas. Salvo el
perodo de los aos treinta que fue de bajo crecimiento, los otros coincidieron con medidas
de poltica importantes por el lado de los ingresos, auges de crecimiento econmico y
bonanzas del sector cafetero.
Grfico XIII-14
El dficit del GNC 1904-2003 (% del PIB)
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0
-5,0
-6,0
-7,0
-8,0
1.905 1.910 1.915 1.920 1.925 1.930 1.935 1.940 1.945 1.950 1.955 1.960 1.965 1.970 1.975 1.980 1.985 1.990 1.995 2.000
(2). El balance fiscal del gobierno versus el del Sector Pblico No Financiero
(Grfico XIII-15)
El grfico muestra la evolucin del balance fiscal del gobierno comparado con el del
Sector Pblico No Financiero (SPNF) para el periodo 1967-2003. Un hecho interesante es
la recomposicin de estos balances fiscales: desde finales de los sesenta a mediados de los
132
ochenta, el SPNF presentaba una tendencia deficitaria superior a la del gobierno y

posteriormente este comportamiento se revirti. En efecto, en 1970 el dficit del SPNF era
del orden del 7% del PIB y el del gobierno del 0.7%, lo que implicaba que el sector
descentralizado (establecimientos pblicos, empresas del Estado y entidades territoriales)
presentaba un dficit de 6.3% del PIB. En 2003, el SPNF registr un dficit efectivo de
caja de 2.7% del PIB, compuesto por un dficit del gobierno de 6% del PIB y un supervit
del sector descentralizado de 3.3% del PIB.
Grfico XIII-15
Comparacin: balance fiscal del gobierno versus el del SPNF
SPNF
GNC
%del PIB
-2
-4
-6
-8
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
1970
1969
1968
1967
-10
Fuente: DNP, CONFIS y Banco de la Repblica.
Varios argumentos explican el deterioro de las finanzas del sector descentralizado en la

dcada de los sesenta y setenta38. En promedio, en los aos sesenta se crearon 43 entidades
38
La Misin Bird-Wiesner resalt la creciente importancia del sector descentralizado desde 1950.
133
y empresas nacionales y en 1978 existan 129, excluyendo ministerios y departamentos

administrativos. En segundo lugar, los gastos de los niveles departamentales y su sector
descentralizado aumentaron como consecuencia del aporte de los gastos en educacin, y
salud (fondos educativos regionales, servicios seccionales de salud, SSS). Finalmente, entre
1967 y 1978 se produjo una cada en la importancia relativa de los impuestos
departamentales y municipales.
En este contexto, la preocupacin por el saneamiento de las finanzas pblicas llev al
gobierno de Betancur a adoptar medidas de autonoma fiscal y racionalizacin de gasto que,
junto con los excedentes de ECOPETROL y del Fondo nacional del Caf y del saneamiento
de las finanzas territoriales, redujeron drsticamente el dficit del SPNF. Posteriormente, a
finales de la dcada de los ochenta, el gobierno tuvo que asumir la crisis del sector
elctrico; es decir, grades obligaciones del sector descentralizado quedaron en cabeza del
gobierno. En los aos noventa, el sector descentralizado entr en una etapa de saneamiento,
privatizaciones y acumulacin de excedentes de la seguridad social (pensiones) y del sector
petrolero, mientras el gasto del GNC aument dramticamente los gastos como
consecuencia de la constitucin de 1991, los pagos de intereses de la deuda y, al final, por
transferencias para pagos de pensiones. Desde entonces, los gastos del GNC comenzaron a
aumentar dramticamente.
D)
LA DEUDA PBLICA EN COLOMBIA

(1). Manejo de la deuda pblica entre 1905 y 2003(Recuadro 5)
A comienzos de siglo Colombia haba heredado ya una deuda pblica externa significativa
resultante de los emprstitos contratados a travs de bonos desde la independencia; adems
de obligaciones internas derivadas de colocaciones de bonos, as como de un inmenso
retraso en el pago de obligaciones con contratistas del gobierno, cuyo listado fue motivo de
justificacin de una reforma fiscal por parte de Reyes al Congreso (Ley 59 de 1905). Hasta
los aos veinte desde cundo se tiene informacin continua sobre la deuda del gobierno se
conoce que en 1911 el gobierno aprob el Convenio Holgun Averbury sobre la deuda
externa republicana y que esta, al igual que la deuda interna, se sirvi continuamente desde
la administracin Reyes. A finales del segundo decenio y comienzos de los aos veinte se
134
dio un proceso de endeudamiento interno del gobierno significativo. Otros grandes

episodios de endeudamiento se dieron en los veinte con la contratacin de deuda externa,
en los treinta con la moratoria, a partir de los sesenta con el crdito multilateral, en los
setenta con el crdito de la banca comercial internacional, en los ochenta con la crisis de la
deuda Latinoamericana y a partir de los noventa con el crecimiento sin precedentes de la
deuda interna y externa.
Recuadro 5
Manejo de la deuda pblica
GOBIERNO
Reyes
Reyes
Reyes
Restrepo
Restrepo
Suarez
Suarez
Suarez
Ospina
Concha
Olaya
Olaya y A. Lpez P.
Santos
Santos
A. Lleras
C. Lleras
M. Pastrana
A. Lpez M.
Turbay
Turbay
Betancur
Gaviria
A. Pastrana
AO
1905
1905
1906
1911
1912
1918
1919
1920
1925
1928
1930/3
1933/42
1940
1942
1945
1969
1970/2
1975
1980
1981
1985
1990
2001
MEDIDAS
Renegociacin deuda externa, convenio HolguinVales y pagars de Deuda Interna
Crditos externos para ferrocarriles
Renegociacin deuda externa. Aprueba convenio H-A
Deuda departamental. Gobierno repaga obligaciones
Emisin vales de Deuda Interna
Cdulas tesorera
Bonos de tesorera
Endeudamiento externo
Endeudamiento territorial. Endeudamiento externo
Prstamos Gobierno de Emisor
Moratoria de deuda externa
Reestructuracin deuda interna
Arreglo deuda externa de Gobiernos Territoriales
Deuda externa departamental
Crditos BIRF, BID
Apertura crdito banca comercial
Ley 18/75. Reduccin de Endeudamiento Externo
Ley 25/80. Ley de autorizacin endeudamiento externo
Ley 7/81. Ley autorizacin endeudamiento interno y territorial
Renegociacin internacional. Crdito Jumbo
Reforma al endeudamiento Ley 51/1990
Liability Managent (Interna)
(2). Evolucin de la Deuda Pblica del Gobierno Nacional 1923-2003 (Grfico

XIII-16)
Como se advierte en el grfico, la deuda del gobierno registr un perodo de crecimiento
durante la segunda mitad de los aos veintes y a lo largo de los treintas. Si bien el
endeudamiento externo se origin en los veinte, las decisiones de no atender las
amortizaciones, la capitalizacin de intereses y la posterior moratoria, junto con los crditos
del banco central al gobierno, incrementaron la deuda. Luego de un perodo de reduccin
135
del endeudamiento que se prolong hasta fines de los cincuenta, el endeudamiento registr
un auge durante los sesentas y comienzos de los setenta. El ajuste del endeudamiento
durante la administracin Lopez Michelsen (1974-1978) fue sucedida por un nuevo
endeudamiento durante la administracin Turbay (1978-1982), lo que se constituyo en una
nueva ola de endeudamiento pblico. Luego de la etapa de ajuste bajo las administraciones
Betancur (1982-1986), Barco (186-1990) y Gaviria (1990-1994), se inici desde mediados
de los noventa un proceso de endeudamiento sin precedentes en el siglo que ha conducido a
niveles superiores al 50% del PIB, despus de tener niveles promedio de alrededor del 10%
del PIB por setenta aos. Los esfuerzos recientes por generar un supervit primario que
estabilice la deuda a mediano plazo apenas comienza a evidenciarse.
Grfico XIII-16
Deuda total del gobierno (% del PIB)
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1.923 1.928
1.933 1.938 1.943
1.948 1.953
1.958 1.963 1.968
1.973 1.978
1.983 1.988 1.993
1.998 2.003
136
(3). Composicin de la deuda del gobierno: endeudamiento externo e interno

Grfico XIII-16)
El aspecto ms destacable del comportamiento de la deuda pblica del gobierno, segn sus
componentes de deuda interna y externa, es que han tenido desde los aos veinte no solo
una importancia relativa similar, sino que sus fluctuaciones a lo largo del siglo se han dado
simultneamente. Es cierto, no obstante, que el endeudamiento externo tendi a adquirir
cierta predominancia en los aos sesentas con el acceso a crditos de entidades
multilaterales y en los setenta y ochenta con la apertura al crdito internacional privado.
Sobre el endeudamiento interno cabe destacar que ha tenido tres componentes principales,
con cambio de importancia relativa a travs del tiempo: crditos con emisin del banco
central, que fueron significativos en la guerra de los mil das y en perodos de dificultades
de acceso al crdito externo, bonos forzosos y/o subsidiados y colocacin voluntaria de
deuda interna. Desde comienzos de los noventa se abri paso el crdito interno luego del
desarrollo del mercado de los Ttulos de Tesorera TES y de inversionistas institucionales
como los bancos y los fondos privados de pensiones.
Grfico XIII-17
Deuda interna versus externa del GNC (% del PIB) 1/
30
25
20
15
10
0
1.923 1.928
1.933 1.938 1.943
1.948 1.953
1.958 1.963 1.968

Interna
1.973 1.978
1.983 1.988 1.993
1.998 2.003
Externa
137
(4). Comparaciones internacionales de endeudamiento pblico (Grfico

XIII-18)
El grfico muestra una comparacin de los saldos de la deuda pblica neta del SPNF para
varios pases emergentes. A finales de la dcada de los noventa, las crisis econmicas
sufridas por estos pases llevaron a aumentos significativos en su dficit fiscal lo que
implico tambin incrementos en sus niveles de endeudamiento, que haban disminuido
despus de grandes picos durante la crisis de la deuda en los ochenta.
El grfico indica que el nivel de endeudamiento pblico colombiano a diciembre de 2002
era relativamente menor al de pases como Brasil, Argentina y Uruguay. Esto no quiere
decir, sin embargo, que nuestro nivel de deuda sea sostenible, ya que estudios recientes han
mostrado que los niveles actuales son fiscalmente inviables (Banco Mundial, 2004; Clavijo,
2004; Mora, 2004).
Grfico XIII-19
China
Rusia
Venezuela
Mexico
Peru
Poland
Colombia
Ecuador
Thailand
Bolivia
Uruguay
Brazil
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Argentina
% del PIB
Deuda pblica: una comparacin internacional para 2002
Fuente: FMI.
138
E)
LAS MISIONES FISCALES INTERNACIONALES Y NACIONALES
(Recuadro 6)
Este ltimo recuadro tiene el objeto de detallar la cronologa de las misiones
internacionales y de expertos nacionales en materia fiscal que se organizaron y presentaron
informes y recomendaciones a lo largo del siglo. La primera de estas misiones fue la
dirigida por Edwin Kemmerer en 1923 y 1930, que contribuyo con la organizacin
institucional financiera y fiscal que hoy en da dispone el pas. Otras Misiones de
importancia fueron las de Currie (1950), Taylor (1965), Musgrave (1969), Bird (1981), y
otras mas recientes citadas all. El punto importante de destacar es que estas tuvieron un
gran impacto en materia de dar las recomendaciones sobre reformas tributarias, pero poca
incidencia en las modificaciones del lado del gasto pblico y las transferencias, que es
claramente el problema que se ha acentuado en los ltimos aos. El tema de la economa
poltica de las reformas institucionales es central para el entendimiento de lo sucedido.
Recuadro 6
MISIONES
FISCALES
INTERNACIONALES
COLOMBIANOS EN MATERIA FISCAL
A
O
TITULO MISION
DIRECTOR
1923
Misin de Expertos
Financieros
Edwin
Kemmerer
Walter
1930
Comisin
Financiera
Consultiva
Colombia
Edwin
Kemmerer
Walter
para
Bases
de
un
Programa
de
Fomento
para
Colombia: Informe
de una Misin
Lauchlin Currie
DE
EXPERTOS
RECOMENDACIONES
1950
Ley creacin Banco de la Repblica

Ley creacin Superintendencia Bancaria
Ley creacin Contralora
Ley de Reforma Presupuestal
Ley de reforma Fiscal
Ley Orgnica de reforma al Banco de la
Repblica.
Proyecto de Ley sobre Administraciones de
Impuestos
Proyecto de Ley sobre Tributacin, impuesto
a la exportacin de banano e impuesto predial
Proyecto de Ley sobre presupuesto
Enmiendas a la Ley sobre Organizacin
Bancaria
Identifica disminucin tamao del Estado
Recomienda creacin Direccin de Crdito
Pblico
Apoya propuesta de reduccin de iniciativa
parlamentaria
Conceptu que estructura tributaria era
balanceada
Sugiere ampliacin base tributaria imporrenta
Estudia
debilitamiento
finanzas
139
1965
Fiscal Survey of
Colombia: Joint Tax
Program
Milton Taylor
1969
Bases
de
una
Reforma Tributaria
para Colombia
Richard Musgrave
1981
Finanzas
Intergubernamental
es en Colombia:
Informe Final de la
Misin
Richard Bird
1986
Misin de
Pblico
Mauricio Carrizosa
1992
Descentralizacin y
Federalismo Fiscal:
Informe Final de la
Misin
por
la
Descentralizacin
Eduardo Wiesner
1995
Comisin
de
Racionalizacin del
Gasto y de las
Finanzas Pblicas
Gabriel Rosas
Gasto
departamentales
Recomienda mejoramiento de relaciones
financieras intergubernamentales
Estima dficit de caja en 3% del PIB
Critica Ley 81/60 por debilitar base tributaria
Recomienda unificar tarifa de renta entre
sociedades
Sugiere retencin en la fuente
Propone impuesto presuntivo al agro
Critica rgimen de exenciones
Sugiere reducir proteccin arancelaria
Sugiere incluir presupuesto entidades
descentralizadas en presupuesto nacional
Propone
trasladar
a
departamentos
participacin ingresos departamentales y
fortalecer impuesto vehculos
Ampliacin base imporrenta personal
Gravar pensiones
Impuesto nico a sociedades sobre renta
lquida
Suprimir tributo exceso de utilidades
Eliminar exenciones Ley 81/60
Eliminar otras exenciones a renta sociedades
Fortalecer tributacin indirecta. Ventas al 6%.
Sustitucin industria y comercio por ventas
Educacin primaria como responsabilidad
municipal
Muestra preocupacin con diseo y
crecimiento de las transferencias pblicas
asignadas por frmula
Propone modificacin cesin de ventas para
reflejar necesidad y esfuerzo fiscal municipal
Propone
modificaciones
al
proceso
presupuestal, en especial, contabilidad de caja.
Rentas de destinacin especial solo cuando
exista relacin entre origen y destino de los
ingresos
Traspaso a departamentos impuesto vehculos
Mayor autonoma fiscal municipal
Unifica industria y comercio sobre ventas
brutas
Propone modificaciones al Estatuto Orgnico
del Presupuesto
Finanzas territoriales
Transferencias constitucionales
Distribucin de competencias
Regalas y desarrollo regional
Planeacin y desarrollo regional
Identifica problema estructural en el
desbalance entre crecimiento de los ingresos y
gastos del gobierno
Atribuye 1% del PIB a cambio constitucional
en educacin y salud y 0.7% a municipios
140
2002
Reformas
Institucionales
Colombia
Alberto Alesina
en
2003
Misin del Ingreso

Pblico:
Informe
del
Consejo
Directivo
Richard Bird, James

Poterba, Joel Slemrod
2004
Ayuda Memoria: La
Descentralizacin
Fiscal en Colombia
FMI
Propone
modificaciones
rgimen
presupuestal, rentas atadas y fiscos
municipales
Propone modificacin frmula transferencias
Descentralizacin en Colombia
Reformas al proceso presupuestal en
Colombia
Propuestas sobre recursos pblicos para la
educacin
Propuestas sobre gasto pblico en asistencia
social
Propone reforma fiscal estructural
Medidas de control de evasin
Generalizacin del IVA
Expandir base impuesto de renta
Marchitamiento exenciones renta sociedades
Reforma pensional
Reducir impuesto transacciones financieras
Sistema tributario territorial
Recomendaciones
sobre
transferencias
intergubernamentales
Control del endeudamiento
141
XIV. CONCLUSIONES
El documento analiz en forma cronolgica la poltica fiscal en Colombia a lo largo del
Siglo XX, con nfasis en los factores econmicos y de economa poltica que determinaron
los aciertos y las dificultades fiscales que ha experimentado el pas.
A nuestro juicio, el documento contribuye a una mejor y ms completa comprensin de la
situacin y manejo fiscal durante el siglo pasado, sobre los principales inconvenientes que
se presentaron y sobre las soluciones que se dieron. Tambin contribuye a la literatura al
poner a disposicin estadsticas fiscales metodolgicamente consistentes del gobierno para
el perodo 1899 a 2003.
Respecto a la tributacin, se encuentra que la carga tributaria del gobierno se sita en el
nivel ms alto en un siglo (14% del PIB), despus de presentar promedios de 4% del PIB
entre 1905 y 1949 y 6% del PIB entre 1950 y 1984. Para el perodo posterior a 1985 se
observa una tendencia creciente, explicada por sucesivas reformas de los impuestos
nacionales que, a pesar de ser incompletas, fueron sumando a la carga tributaria. Se
identifica, no obstante, que las reformas de los ltimos aos han creado una estructura
tributaria inadecuada e ineficiente, lo que confirma la discusin reciente de la literatura
fiscal colombiana. Tambin se encuentra que la tributacin regional (departamentos y
municipios) perdi aceleradamente importancia dentro de la tributacin total del pas. Entre
1930 y 2000 su participacin disminuy del 45% a cerca del 20%.
Los gastos del gobierno, que son un buen reflejo de su tamao, se encuentran en su nivel
ms alto del siglo (21% del PIB). El promedio entre 1905 y 1960 fue de 5% del PIB y entre
1960 y 1990 fue del 9% del PIB. El crecimiento de la participacin estuvo relacionado con
las transferencias a las regiones y en algunos aos por grandes inversiones en
infraestructura (transporte, energa y minas). Entre 1990 y 2003 su participacin en el PIB
ha aumentado, lo cual es explicado principalmente por el comportamiento de las
transferencias (territoriales, pensiones y otras) y los intereses sobre la deuda. Se destaca que
las reformas presupuestales no ha tenido el xito esperado, en trminos de flexibilizar y
reducir el gasto pblico en Colombia.
142
Los desbalances fiscales mayores a lo largo del siglo estuvieron relacionados

principalmente con gastos de la guerra (1899-1903) y en infraestructura (1907-1909; 19791985), excepto aunque los ms recientes tuvieron que ver ms con el crecimiento en los
gastos de funcionamiento (transferencias territoriales, pensiones y otras transferencias) y
pago de intereses de la deuda.
Se resalta el hecho que los periodos de dficit fiscal fueron seguidos de grandes ajustes
tanto por el lado de los ingresos como de los gastos. Estos ajustes hicieron posible el
cumplimiento de la restriccin presupuestal intertemporal del gobierno, como lo indica el
comportamiento del nivel de la deuda.
El promedio de la deuda del gobierno entre 1923 y 1995 fue de alrededor de 10% del PIB.
Esta no ha sido la experiencia en aos recientes. Los desbalances fiscales del gobierno en
los ltimos aos se han reflejado en un nivel de la deuda sin precedentes histricos (54%
del PIB en 2003), los cuales demandan reformas estructurales efectivas y un ajuste fiscal
que la hagan sostenible.
Otro resultado interesante del trabajo que se debe destacar es que, a diferencia de lo
comnmente sostenido en la literatura, en el sentido que los recursos de financiamiento
externo compensan las ausencias de endeudamiento interno (o viceversa), en Colombia se
ha evidenciado que los dos tipos de endeudamiento han seguido tendencias y fluctuaciones
similares (co-movimientos) a lo largo del siglo.
El documento identifica que las misiones fiscales internacionales y nacionales convocadas
con el fin de realizar diagnsticos y recomendaciones en pocas de dificultades han tenido
gran impacto en trminos de reformas tributarias, pero poca incidencia sobre el gasto,
especialmente en transferencias y pensiones.
Finalmente, desde el punto de vista de economa poltica, se encuentra que el ejecutivo
utiliz a lo largo del siglo instrumentos excepcionales para lograr sus objetivos de ingreso y
gasto en momentos fiscales crticos y en cuya aprobacin no quera pasar por el Congreso.
Esta decisin, fue ms exitosa en trminos fiscales con los ingresos que con los gastos.
143
XV.
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Taylor, Milton; Raymond, Richman (1965). Fiscal survey of Colombia; Joint Tax Program
OAS-IDB; The John Hopkins Press; Baltimore.
Torres, C. A. (1904). Informe de la Junta de Emisin; en Memoria que el Ministro del
Tesoro presenta al Congreso de la Repblica a sus sesiones ordinarias de 1904;
Imprenta Nacional, Bogot.
Torres, Carlos (1904). Memoria del ministro del Tesoro al Congreso de la republica en sus
sesiones ordinarias de 1904; Imprenta Nacional; Bogot.
Torres, Guillermo (1980). Historia de la Moneda en Colombia; FAES, Medelln.
Urrutia, Miguel; Posada, Carlos Esteban; Pontn, Adriana (2002). El crecimiento
econmico colombiano en el siglo XX; Banco de la Republica y Fondo de Cultura
Econmica.
Vlez, Jorge (1915). Memoria del ministro del Tesoro al Congreso de 1915; Imprenta
Nacional; Bogot.
Wiesner, Eduardo (1984). Memoria de Hacienda 1981-1982; Banco de la Repblica,
Bogot.
--------------------- (1992). Descentralizacin y federalismo fiscal, informe final de la misin
para la descentralizacin, DNP.
151
Anexo 1: fuentes y notas metodolgicas

Series fiscales:
Fuentes:
-
1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro al Congreso (varios volmenes);

Memoria de Hacienda (varios volmenes); Informe Financiero del Contralor
(varios volmenes); Revista del Banco de la Repblica (varios volmenes);
Principales Indicadores Econmicos, 1923-1997, Banco de la Repblica, 1998;
Jorge Garca y La Guterman, Medicin del dficit del sector pblico colombiano y
su financiacin: 1950-1986, Ensayos Sobre Poltica Econmica, 14, 1988.
1980-2003: CONFIS y Banco de la Repblica.
Notas metodolgicas:
-
Las series fiscales fueron construidas de acuerdo a la metodologa de operaciones

efectivas de caja (OEC) tal y como se establece en el Manual de Estadsticas de
Finanzas Pblicas, FMI, 1986.
Las utilidades del Banco de la Repblica, el crdito del Banco de la Repblica, los
ingresos por "ventas" de activos monetarios y no monetarios, los ingresos
monetarios de la Cuenta Especial de Cambios (CEC) y los ingresos por la
"Indemnizacion Americana" por Panam van por debajo de la lnea.
1960-1963: las cifras corresponden a la ejecucin presupuestal, pero haciendo las

reclasificaciones respectivas con el fin de tener una aproximacin a OEC.
1963-1973: los ingresos totales son tomados de la Revista del Banco de la

Republica, cuadro de OEC del gobierno central. La desagregacin de los ingresos
tributarios se obtiene a partir de sus respectivas participaciones en los
reconocimientos.
1974-1979: los ingresos totales, tributarios y no tributarios son tomados de la

Revista del Banco de la Republica, cuadro de OEC del gobierno central. Se
descuentan los ingresos monetarios de la CEC. El desagregado de tributarios se
obtiene a partir de sus respectivas participaciones en los reconocimientos.
Para los perodos 1898-1927, 1933-1939 y 1941-1944, tanto el gasto como el

balance fiscal se refieren a los primarios, ya que no se cont con cifras de intereses.
Series macroeconmicas:
-
PIB real y deflactor implcito del PIB: 1905-1989: GRECO (Urrutia et. al., 2002);
1990-2003: DANE.
152
Base monetaria: 1899-1904: clculos propios con base en el Informe del Ministro
del Tesoro al Congreso (varios volmenes) y la Memoria de Hacienda (varios
volmenes); 1905-1983: construida retrospectivamente a partir del dato de 1984
reportado por la SGEE del Banco de la Repblica y usando las tasas de crecimiento
de la serie de GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1984-2003: SGEE del Banco de la
Repblica.
ndice de Precios al Consumidor: 1898-1905: construida retrospectivamente a partir

del dato de 1906 calculado por GRECO (Urrutia et. al., 2002) y usando la variacin
de la serie ndice de precios 1 reportado por Meisel (1994); 1906-1953: GRECO
(Urrutia et. al., 2002); 1954-2003: SGEE del Banco de la Repblica.
Tasa de cambio nominal promedio ($/dlar): 1900-1904: construida

retrospectivamente a partir del dato de 1905 calculado por GRECO (Urrutia et. al.,
2002) y usando las tasas de crecimiento de la tasa de cambio $/libra por Meisel
(1994). Se supone que la tasa de cambio del dlar/libra se movi en la misma
direccin y tamao que la tasa de cambio $/dlar; 1905-1989: GRECO (Urrutia et.
al., 2002); 1990-2003: SGEE del Banco de la Repblica.
Exportaciones e importaciones: 1905-1969: GRECO (Urrutia et. al., 2002); 19702003: SGEE del Banco de la Repblica (no incluye las llamadas "operaciones
especiales de comercio exterior").
Trminos de intercambio: 1900-1969: construido retrospectivamente a partir del

dato de 1970 calculado por las SGEE del banco de la Repblica y usando las tasas
de crecimiento del ndice reportado por GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1970-2003:
SGEE del Banco de la Repblica.
153
Anexo 2: crecimientos reales promedio de los ingresos y gastos del gobierno

Rubro
Perodo
1901-03 1904-10 1910-19 1920-30 1930-40 1940-50 1950-60 1960-70 1970-80 1980-90 1990-00 2000-03
Ingresos
Gastos primarios
-68,7
-65,7
-5,3
-9,7
4,2
0,5
13,9
8,1
1,3
5,4
6,3
6,0
8,9
9,4
7,2
10,8
4,8
6,8
5,6
4,8
6,9
8,4
8,3
3,8
Fuentes:
1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volmenes), Informe Financiero del Contralor (varios volmenes) y Revista del Banco de
la Repblica (varios volmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecucin presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones
con el fin de tener una aproximacin a OEC. 1980-2003: CONFIS y Banco de Repblica. Clculos de los autores.
Anexo 3: principales indicadores fiscales del gobierno y macroeconmicos

Las cifras del perodo 1899-1903
1899
1900
Principales indicadores fiscales 1/
(Porcentaje del PIB)
1.901
1.902
1.903
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
Carga tributaria
Impuestos Directos
Impuestos Indirectos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
120,7
186,5
158,0
ND
ND
ND
ND
109,2
318,0
165,8
ND
ND
ND
ND
117,4
168,6
33,4
ND
ND
ND
Principales indicadores macroeconmicos

(Tasas de crecimiento anual en porcentaje)
PIB real
Base monetaria (nominal)
IPC (Inflacin)
Tasa de cambio nominal promedio
Exportaciones (dlares)
Importaciones (dlares)
Trminos de intercambio
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
37,8
142,7
ND
ND
ND
Fuentes: Anexo 1. Clculos de los autores.

1/ Corresponde a la metodologa de operaciones efectivas de caja.
154

1904
1.905
1.906
1.907
1.908
1.909
1.910
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
ND
ND
ND
-0,9
-0,9
ND
0,2
0,2
ND
-2,7
-2,7
ND
-2,7
-2,7
ND
-3,3
-3,3
ND
-0,3
-0,3
ND
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
ND
ND
ND
ND
ND
ND
4,0
0,0
4,0
5,4
5,4
ND
5,6
0,0
5,6
6,6
6,6
ND
6,4
0,0
6,4
10,5
10,5
ND
5,0
0,0
5,0
9,2
9,2
ND
4,2
0,0
4,2
8,5
8,5
ND
4,6
0,0
4,6
5,9
5,9
ND
5,6
-4,7
11,2
6,9
-3,1
4,5
-8,7
5,3
1,4
6,4
-2,8
8,6
-15,4
-16,6
5,7
8,0
-4,6
-7,6
21,6
69,3
31,6

PIB real
Base monetaria
IPC (Inflacin)
Exportaciones
Importaciones
ND
28,0
14,1
2,4
ND
ND
ND
ND
1701,9
17,4
2,5
ND
ND
ND
2,8
0,0
-8,4
1,9
16,4
-15,2
ND
6,6
17,1
-13,2
-4,7
4,0
19,6
10,2


1910
1.911
1.912
1.913
1.914
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
-0,3
-0,3
ND
-0,1
-0,1
ND
-0,3
-0,3
ND
0,5
0,5
ND
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
4,6
0,0
4,6
5,9
5,9
ND
4,1
0,0
4,1
5,3
5,3
ND
4,0
0,0
4,0
5,0
5,0
ND
5,3
0,0
5,3
5,6
5,6
ND
1.915
1.916
1.917
1.918
1.919
-0,5
-0,5
ND
-0,2
-0,2
ND
0,2
0,2
ND
-0,5
-0,5
ND
-2,1
-2,1
ND
-0,8
-0,8
ND
4,3
0,1
4,3
5,6
5,6
ND
3,0
0,0
3,0
4,1
4,1
ND
5,2
0,1
5,2
6,3
6,3
ND
3,3
0,1
3,2
4,5
4,5
ND
2,3
0,1
2,3
5,1
5,1
ND
2,6
0,1
2,5
4,0
4,0
ND
4,6
4,4
14,5
3,8
-6,8
-18,1
-13,5
5,1
10,9
-4,9
-3,7
18,4
72,7
-14,3
4,1
6,0
1,7
-2,9
5,1
-14,1
-14,2
5,6
4,1
0,7
-6,9
9,5
-5,4
-4,0
8,3
19,5
11,2
-0,6
112,2
119,1
46,5

PIB real
Base monetaria
IPC (Inflacin)
Exportaciones
Importaciones
5,7
8,0
-4,6
-7,6
21,6
69,3
31,6
5,0
7,0
9,5
2,1
23,3
2,1
16,5
4,9
6,5
19,6
2,0
41,2
29,7
-8,5
4,4
13,8
-5,7
1,0
5,4
17,9
-1,2
3,8
-2,8
-8,6
2,0
-6,7
-27,9
-6,0

155

1920
1.921
1.922
1.923
1.924
1.925
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
0,4
0,4
ND
-1,6
-1,6
ND
-0,7
-0,7
ND
0,6
0,3
6,9
0,8
0,5
5,0
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
4,1
0,2
3,9
4,4
4,4
ND
2,1
0,1
2,0
4,7
4,7
ND
2,9
0,2
2,8
4,7
4,7
ND
3,9
0,2
3,7
5,2
4,8
0,4
3,3
0,2
3,1
4,4
4,1
0,3
1.926
1.927
1.928
1.929
1.930
1,2
1,0
3,7
0,1
0,0
2,6
-0,6
-0,6
4,7
-0,4
-0,4
6,9
0,7
0,4
7,5
0,7
0,3
9,5
4,1
0,2
3,9
4,6
4,4
0,2
3,9
0,2
3,7
5,4
5,3
0,1
4,2
0,2
4,0
6,4
6,4
ND
4,0
0,3
3,7
6,2
6,2
ND
4,4
0,3
4,1
5,9
5,6
0,3
3,4
0,4
2,9
4,9
4,5
0,5
5,4
12,7
10,1
0,9
-2,4
54,8
5,7
9,5
20,3
12,5
0,1
31,6
27,4
4,1
9,0
6,8
11,9
0,7
-3,1
11,5
-3,6
7,3
16,4
7,3
-0,2
22,9
17,0
4,9
3,6
-23,3
-11,7
1,1
-6,1
-13,8
-12,6
-0,9
-20,9
-21,7
0,2
-10,8
-50,4
-11,3

PIB real
Base monetaria
IPC (Inflacin)
Exportaciones
Importaciones
6,8
19,5
16,2
20,3
-25,3
58,6
-27,0
5,8
19,5
-9,2
4,1
-14,7
-64,9
-9,8
6,8
18,6
-0,9
-6,6
-11,5
35,8
-7,6
6,4
3,5
7,2
-4,0
20,3
49,0
13,1
5,7
3,4
9,0
-4,0
49,0
-3,5
47,8


1930
1.931
1.932
1.933
1.934
1.935
1.936
1.937
1.938
1.939
1.940
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
0,7
0,3
9,5
0,7
-0,2
11,9
0,1
-0,8
17,6
-0,4
-0,4
19,6
0,2
0,2
17,7
1,3
1,3
20,6
1,1
1,1
17,8
1,4
1,4
18,4
0,5
0,5
15,9
0,8
0,8
14,5
-1,3
-1,5
13,2
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
3,4
0,4
2,9
4,9
4,5
0,5
3,7
0,4
3,3
6,0
5,2
0,9
4,0
0,3
3,6
6,1
5,1
0,9
4,5
0,4
4,2
6,4
6,4
ND
3,8
0,3
3,5
4,8
4,8
ND
4,3
0,5
3,8
4,1
4,1
ND
4,8
1,1
3,7
4,6
4,6
ND
5,3
1,3
4,0
5,1
5,1
ND
4,5
1,3
3,2
4,9
4,9
ND
4,8
1,3
3,5
4,6
4,6
ND
3,9
1,4
2,5
6,1
5,8
0,2
5,3
9,1
10,2
-1,8
12,4
14,3
6,1
1,6
13,1
12,4
0,9
15,8
25,1
3,9
6,5
2,1
0,9
1,1
-12,4
-7,2
-6,7
6,1
7,2
4,4
-2,0
10,7
17,6
19,1
2,2
2,9
-3,1
0,0
-5,2
-19,2
-19,1

PIB real
Base monetaria
IPC (Inflacin)
Exportaciones
Importaciones
-0,9
-20,9
-21,7
0,2
-10,8
-50,4
-11,3
-1,6
-6,2
-13,4
0,0
-13,1
-34,7
3,1
6,6
15,8
-19,6
1,4
-29,7
-26,3
-14,8
5,6
22,2
-1,3
18,6
-11,9
36,6
-12,9
6,3
17,0
16,9
30,6
59,0
35,0
33,7
2,4
-3,6
-2,2
9,7
-14,6
11,3
-29,7

156

1940
1.941
1.942
1.943
1.944
1.945
1.946
1.947
1.948
1.949
1.950
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
-1,3
-1,5
13,2
0,0
0,0
15,2
-1,5
-1,5
14,1
-0,7
-0,7
14,1
-0,2
-0,2
12,4
0,4
0,1
11,3
-0,2
-0,5
10,4
0,6
0,2
9,5
0,3
-0,1
8,8
0,9
0,5
7,5
1,1
0,9
6,4
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
3,9
1,4
2,5
6,1
5,8
0,2
4,6
1,4
3,1
5,2
5,2
0,0
3,9
1,7
2,2
6,0
6,0
0,0
4,0
2,1
1,9
5,2
5,2
0,0
3,8
2,0
1,8
4,5
4,5
0,0
4,0
1,9
2,1
4,5
4,2
0,3
4,3
2,1
2,2
5,2
4,9
0,3
5,0
2,5
2,5
5,8
5,4
0,4
4,8
2,6
2,2
5,5
5,1
0,4
4,6
2,6
2,0
5,0
4,6
0,4
5,7
2,9
2,7
5,6
5,3
0,3
9,6
12,3
9,3
0,0
43,2
43,4
16,0
3,9
9,8
18,2
0,2
37,3
58,2
10,5
2,8
18,1
16,4
0,3
14,8
-8,1
0,3
8,7
16,5
6,7
11,3
5,2
-24,7
14,0
1,1
14,9
20,1
0,0
21,7
44,8
34,7

PIB real
Base monetaria
IPC (Inflacin)
Exportaciones
Importaciones
2,2
2,9
-3,1
0,0
-5,2
-19,2
-19,1
1,7
8,9
-1,4
0,1
4,8
14,6
31,3
0,2
21,3
8,7
-0,1
9,1
-38,2
-17,5
0,4
28,9
15,9
-0,3
14,3
40,1
-7,9
6,8
38,2
20,3
-0,1
4,0
19,2
5,0
4,7
14,6
11,3
0,3
8,0
60,5
0,6


1.950
1.951
1.952
1.953
1.954
1.955
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
1,1
0,9
6,4
2,3
2,1
5,9
1,8
1,6
5,7
1,6
1,3
5,3
1,4
1,3
5,5
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
5,7
2,9
2,7
5,6
5,3
0,3
6,5
3,2
3,3
5,2
5,1
0,1
6,2
3,3
2,9
5,6
5,4
0,2
6,8
3,6
3,3
6,4
6,1
0,3
7,4
3,5
3,9
6,7
6,6
0,1
1.956
1.957
1.958
1.959
1.960
1,0
0,7
4,6
0,1
-0,2
5,0
1,6
1,4
6,5
1,9
1,7
6,6
2,3
2,0
5,8
1,4
1,2
7,2
7,7
4,1
3,6
10,0
9,8
0,3
7,1
4,0
3,0
7,7
7,4
0,3
6,2
3,7
2,5
5,9
5,7
0,2
6,9
3,7
3,2
6,1
5,9
0,3
6,7
4,0
2,8
6,0
5,7
0,3
7,1
4,1
3,0
6,7
6,5
0,2
4,8
11,5
7,8
0,0
-7,1
-1,8
-1,4
3,4
29,7
20,2
53,0
-5,4
-26,6
-5,2
1,9
16,0
8,1
66,9
-9,3
-17,1
-24,5
7,2
14,7
7,9
-0,2
2,8
3,9
-15,1
4,0
3,0
7,2
3,9
-1,5
24,8
2,1

PIB real
Base monetaria
IPC
Tasa de cambio nominal
Exportaciones
Importaciones
1,1
14,9
20,1
0,0
21,7
44,8
34,7
2,8
-2,6
9,3
21,9
17,9
14,9
-2,7
6,3
22,8
-2,4
5,0
0,5
-0,9
1,5
5,1
10,8
7,4
0,0
25,4
31,6
0,8
7,2
18,9
8,7
0,0
10,5
22,9
24,2
4,0
-0,4
2,2
0,0
-10,8
-0,4
-10,8

157
Las cifras del perodo 1.960-1.970

1.960
1.961
1.962
1.963
1.964
1.965
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
1,4
1,2
7,2
-1,3
-1,5
8,7
-1,3
-1,6
14,8
-1,0
-1,7
13,9
-0,6
-1,1
13,1
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
7,1
4,1
3,0
6,7
6,5
0,2
6,2
3,7
2,5
8,6
8,4
0,2
5,6
3,5
2,1
7,8
7,4
0,3
5,5
3,7
1,8
8,6
7,9
0,7
6,7
4,7
2,1
8,1
7,7
0,5
1.966
1.967
1.968
1.969
1.970
-0,3
-0,6
15,2
0,5
0,1
15,3
0,2
-0,2
15,8
0,4
0,0
16,2
-0,1
-0,5
17,0
-0,2
-0,7
16,7
5,2
3,1
2,1
7,0
6,6
0,4
7,7
3,5
4,1
8,0
7,5
0,5
7,5
3,8
3,7
8,2
7,8
0,4
8,6
4,3
4,3
8,9
8,6
0,4
8,4
4,5
3,9
9,2
8,8
0,4
8,9
4,4
4,5
10,0
9,5
0,5
5,6
15,5
13,0
28,6
-6,0
48,7
-21,9
3,7
14,8
7,3
7,7
0,3
-26,3
20,8
6,3
35,8
6,5
12,0
9,4
29,5
-0,5
6,3
28,8
8,6
6,3
8,6
6,5
-2,5
6,7
21,3
6,8
6,5
25,9
16,2
19,7
1.976
1.977
1.978
1.979
1.980

PIB real
Base monetaria
IPC
Exportaciones
Importaciones
4,0
3,0
7,2
3,9
-1,5
24,8
2,1
5,1
9,6
5,9
0,8
-6,5
7,4
-0,6
5,2
22,8
6,4
1,2
6,4
-3,0
-8,6
3,2
9,8
32,6
32,7
-4,1
-6,3
-12,0
6,0
24,8
8,9
0,0
22,6
15,9
20,5
4,0
18,5
14,6
16,7
-1,9
-22,7
-8,7


1.970
1.971
1.972
1.973
1.974
1.975
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
-0,2
-0,7
16,7
-0,4
-1,0
16,2
-1,2
-1,7
16,9
-0,5
-1,1
16,3
-0,6
-1,2
15,9
0,3
-0,5
14,6
1,2
0,6
12,2
1,0
0,5
9,2
0,7
0,3
7,6
-0,3
-0,7
7,7
-1,7
-2,2
8,0
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
8,9
4,4
4,5
10,0
9,5
0,5
9,0
4,7
4,2
10,3
9,7
0,5
8,2
4,0
4,2
10,3
9,8
0,5
7,9
4,0
3,9
9,4
8,8
0,6
7,4
3,7
3,7
8,8
8,2
0,6
8,7
4,4
4,3
9,4
8,6
0,8
8,5
4,1
4,3
8,0
7,5
0,5
8,0
3,2
4,8
7,7
7,2
0,5
8,2
4,2
4,0
8,1
7,8
0,4
6,6
2,3
4,3
8,6
8,1
0,4
7,2
2,8
4,4
9,6
9,1
0,5
5,4
40,5
25,7
12,2
29,3
16,9
60,5
4,9
49,4
28,4
6,0
20,8
19,0
-3,6
9,1
42,4
18,8
6,3
20,4
29,6
-20,9
6,0
28,9
28,8
8,9
9,2
16,7
10,1
4,8
37,1
26,0
11,1
22,2
43,8
-17,4

PIB real
Base monetaria
IPC
Exportaciones
Importaciones
6,7
21,3
6,8
6,5
25,9
16,2
19,7
6,2
11,0
13,6
8,1
-4,4
12,1
2,5
8,0
20,0
14,0
9,7
29,2
-5,5
2,8
7,0
33,4
23,5
8,1
28,9
15,8
6,8
6,4
22,1
26,0
10,2
17,7
53,9
-1,1
3,1
21,6
17,7
18,7
17,7
-5,8
0,7

158

1.980
1.981
1.982
1.983
1.984
1.985
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
-1,7
-2,2
8,0
-2,2
-2,8
8,5
-2,9
-3,6
8,8
-2,5
-3,1
10,8
-2,6
-3,3
15,5
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
7,2
2,8
4,4
9,6
9,1
0,5
6,9
2,5
4,4
9,9
9,4
0,6
6,8
2,4
4,4
10,6
10,0
0,6
6,8
2,9
3,9
10,2
9,6
0,6
6,7
2,8
3,9
10,3
9,6
0,7
1.986
1.987
1.988
1.989
1.990
-1,5
-2,4
19,3
-0,5
-1,4
20,2
0,7
-0,4
18,9
-0,1
-1,3
17,9
-0,3
-1,4
17,3
0,3
-0,7
16,7
7,7
2,9
4,8
10,5
9,6
0,9
7,8
2,9
5,0
9,8
8,9
0,9
8,3
3,1
5,2
9,7
8,6
1,1
8,2
3,1
5,1
10,3
9,1
1,2
8,1
3,1
4,9
10,3
9,1
1,2
7,8
3,2
4,6
9,4
8,3
1,1
6,3
28,1
20,9
36,5
41,0
-7,2
-15,7
6,0
30,2
24,0
24,9
-1,5
11,3
-4,8
4,9
27,8
28,1
23,3
1,7
19,0
-2,1
3,9
28,1
26,1
27,9
12,9
0,9
-24,4
7,6
27,5
32,4
31,3
17,4
12,1
27,9
1.996
1.997
1.998
1.999
2.000

PIB real
Base monetaria
IPC
Exportaciones
Importaciones
4,8
37,1
26,0
11,1
22,2
43,8
-17,4
3,2
23,0
26,3
15,2
-20,9
10,4
-6,8
1,6
19,3
24,0
17,6
-3,4
13,3
-2,0
2,4
11,6
16,6
23,0
-4,1
-16,7
11,9
3,7
10,4
18,3
27,8
15,1
-9,8
-8,8
3,7
28,0
22,5
41,2
4,4
-8,8
23,3


1.990
1.991
1.992
1.993
1.994
1.995
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
0,3
-0,7
16,7
1,0
-0,2
14,5
-0,6
-1,6
16,1
0,4
-0,7
14,2
-0,2
-1,4
12,5
-1,1
-2,3
13,8
-2,0
-3,9
14,4
-1,9
-3,9
17,9
-2,3
-5,2
22,2
-3,7
-7,0
29,6
-2,4
-6,5
38,8
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
7,8
3,2
4,6
9,4
8,3
1,1
8,9
4,2
4,7
10,4
9,2
1,2
9,4
4,4
5,0
12,2
11,2
1,0
9,7
4,5
5,1
12,0
10,9
1,1
10,0
4,2
5,8
12,8
11,6
1,2
9,7
4,0
5,7
13,6
12,3
1,2
10,1
3,8
6,3
15,7
13,8
1,9
10,8
4,4
6,4
16,3
14,2
2,0
10,6
4,3
6,2
17,0
14,0
2,9
10,6
4,2
6,4
19,3
16,0
3,3
11,2
4,1
7,2
19,3
15,3
4,1
2,1
5,8
21,6
13,6
3,8
-1,1
1,4
3,4
25,0
17,7
10,1
9,4
12,2
17,8
0,6
-16,5
16,7
25,1
-5,2
-4,8
-7,4
-4,2
40,7
9,2
23,2
5,8
-27,3
9,2
2,9
10,0
8,8
18,7
13,3
7,6
-5,4

PIB real
Base monetaria
IPC
Exportaciones
Importaciones
7,6
27,5
32,4
31,3
17,4
12,1
27,9
2,4
53,3
26,8
26,0
6,0
-11,0
-14,6
4,4
44,7
25,1
7,4
-3,3
32,6
-2,9
5,7
33,4
22,6
15,7
2,3
50,7
-0,3
5,1
27,5
22,6
5,1
15,0
21,9
26,2
5,2
11,2
19,5
10,4
18,8
16,5
-12,9

159

2.000
2.001
2.002
2.003
Balance primario
Balance total
Saldo de la deuda
-2,4
-6,5
38,8
-3,0
-7,4
46,1
-2,0
-6,3
53,1
-1,3
-6,0
54,3
Carga tributaria
Impuestos Directos
Tamao del gasto
Primario
Intereses
11,2
4,1
7,2
19,3
15,3
4,1
13,2
5,1
8,1
21,9
17,5
4,4
13,4
5,6
7,8
21,2
16,9
4,3
14,1
5,8
8,2
21,3
16,7
4,6

PIB real
Base monetaria
IPC
Exportaciones
Importaciones
2,9
10,0
8,8
18,7
13,3
7,6
-5,4
1,4
8,8
7,6
10,2
-6,6
11,0
-12,0
1,6
21,1
7,0
9,1
-3,6
-1,5
10,8
3,7
16,5
6,5
14,7
8,1
9,8
-2,0

160
Poltica Fiscal en el Siglo XX

Roberto Junguito
Hernn Rincn
Seminario
Investigaciones recientes sobre historia econmica Colombiana
Banco de la Repblica
Agosto 5 de 2004
1
Contenido
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Introduccin
Tributacin
Gasto pblico
Balance fiscal
Deuda
Misiones fiscales
Reflexiones finales
1. Introduccin
Objetivos:
Analizar la poltica fiscal a lo largo del Siglo XX
nfasis en los factores econmicos y de
economa poltica
Identificar las dificultades y aciertos fiscales
que enfrent la Nacin
Construir series fiscales consistentes
metodolgicamente para todo el Siglo
3
Episodios de la historia fiscal

1. La Guerra de los Mil Das (1898-1903)
2. La administracin Reyes (1904-1910)
3. La Primera Guerra Mundial (1910-1920)
4. Los aos veintes (1920-1930)
5. La Gran Depresin (1930-1939)
6. La Segunda Guerra Mundial (1939-1949)
4
Episodios de la historia fiscal

7. Los aos cincuenta (1950-1960)
8. La crisis y recuperacin (1960-1970)
9. Musgrave y la Reforma Tributaria (1970-1980)
10. La crisis de la deuda y ajuste (1980-1990)
11. La Constitucin de 1991 y el fisco (1990-1999)
12. Finales del Siglo XX e inicios del XXI (1999-2004)
5
Interrogantes sobre la poltica fiscal

Episodios fiscales y sus soluciones
Elementos del pasado que explican la situacin
fiscal actual
Transito de la tributacin indirecta a la directa
Reformas tributarias y el Congreso
Impacto del crecimiento en los tributos
Origen de exenciones tributarias y rentas de
destinacin especfica
Interrogantes sobre la poltica fiscal

Misiones fiscales
Evolucin del gasto y el tamao del Estado
Las transferencias
Factores exgenos (guerras y choques externos)
Resultados fiscales y efectos macroeconmicos
Estructura de financiamiento pblico
Evolucin y manejo de la deuda pblica
7
Contenido
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Introduccin
Tributacin
Gasto pblico
Balance fiscal
Deuda
Misiones fiscales
Reflexiones finales
La carga tributaria del GNC

16
14
10
8
6
4
2
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
0
1905
% del PIB
12
Fuente:
1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volmenes) , Informe Financiero del Contralor (varios volmenes) y Revista del Banco de la
Repblica (varios volmenes). Entre 1960 y 1963 los datos corresponden a la ejecucin presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones
respectivas con el fin de tener una aproximacin a OEC.
9
1980-2003: CONFIS y Banco de Repblica. Clculos de los autores.
La carga tributaria del GNC

Se encuentra en el nivel ms alto en un siglo
(14% del PIB)
1905-1949: promedio 4% del PIB
1985-2003: tendencia creciente explicada por
sucesivas reformas tributarias
10
La carga tributaria y las reformas

tributarias
16
14
Aos donde se aprobaron reformas tributarias
% del PIB
12
10
8
6
4
2
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
|1910
1905
Fuente:
11
Recuadro 5
USO DE EMERGENCIAS PARA ADOPCIN DE POLTICAS FISCALES
GOBIERNO
AO
LEYES
MEDIDAS
Reyes
1905 Dec. 29; Art. 121 Aduanas. Aumenta arancel 70%
Reyes
1905 Dec. Leg. 24
Impuestos departamentales
Concha
1914 Ley 126
Facultades para manejo situacin econmica y fiscal
Concha
1915 Dec. 23
Reduccin sueldos
Concha
1917 Ley 51
Recorte gastos
Cincha
1917 Ley 69
Facultades Fiscales
Olaya
1933 Leyes 94/114
Facultades Fiscales
Lpez
1934
Legisla impuestos patrimonio, utilidades
Santos
1941 Ley 38
Legislacin aumento tributos
Echanda
1944
Orden pblico econmico, establece impuestos
Rojas
1953
Doble tributacin y otros impuestos
Lleras
1968
Lpez
1974 Ley 23/74
Reforma por emergencia Art 122
Betancur
1983 Dec. 3743/83
Reforma Tributaria Emergencia. Inexequible
Gaviria
1992 Emergencia
Sentencia C-004 Establece interpretacin uso de emergencia
Salarial
bajo la nueva constitucin
Gaviria
1994 Emergencia
Desbordamiento Ro Paez.. Exencin Tributaria. Sentencia CEcolgica
179/94
Gaviria
1992 Apagn
Exequible. Sentencia 447/92
Samper
1997
Emergencia
Establece impuestos. Inexequible. Sentencia C-122/97
A. Pastrana
1998 Emergencia
Impuesto a transacciones financieras. Sentencia C-122/99
A Pastrana
1999 Emergencia
Terremoto Eje Cafetero. Extensin impuesto financiero.
Sentencia C-216/99
Uribe
2002 Conmocin
Establece impuesto transitorio al patrimonio
Interior
12
La estructura tributaria: impuestos

directos versus indirectos
la tributacin dependi
en gran parte de
impuestos indirectos
sobre las aduanas
8
7
Se fortalece el Imporenta
y complementarios
5
4
3
Indirectos
Directos
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
0
1905
% del PIB
Se introduce el impuesto a las ventas
Fuente:
13
La estructura tributaria: impuestos

externos versus internos
12
La tributacin interna
contribuye con 11% del PIB
La tributacin era casi exclusivamente
10
de origen externo y fundamentada en las

rentas de aduanas
% del PIB
6
Externos
Internos
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
Fuente:
14

Nacional
Departamental
Municipal
100
90
80
60
50
40
30
20
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
10
1930
70
Fuente:
Misin sobre las finanzas gubernamentales en Colombia,1980
Misin sobre la descentralizacin y federalismo fiscal, 1986
15
La carga tributaria total: comparacin

internacional 2001
40
35
25
20
15
10
5
Fuente: Rincn, Ramos y Lozano (2004)
Nueva
Zelanda
Suecia
Suiza
Canad
USA
Per
Mxico
Chile
0
Colombia
% del PIB
30
16
Tributacin: conclusiones
Ha aumentado significativamente desde
1990
Reformas tributarias
Incompletas pero que fueron sumando
Principalmente al nivel del GNC
Estructura inadecuada e ineficiente
Prdida de importancia de la tributacin

regional
17
Contenido
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Introduccin
Tributacin
Gasto pblico
Balance fiscal
Deuda
Misiones fiscales
Reflexiones finales
18
Evolucin histrica del tamao del

GNC
25
15
10
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
0
1905
% del PIB
20
Fuente:
19
Gasto del GNC

Se encuentra en el nivel ms alto en un siglo
(21% del PIB)
1990-2003: tendencia creciente explicada
principalmente por transferencias (territoriales,
pensiones y otras) e intereses
20
Estructura del gasto GNC: 1980-2003

Intereses
Transferencias
Otros gastos de funcionamiento
Inversin
25
% del PIB
20
15
10
5
Fuente:
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
21
Evolucin reciente de las transferencias

del GNC
Territoriales
Pensiones
Resto de transf.
1,8
9
8
7
3,1
6
5
5,6
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
2,4
1992
1
0
0,7
0,8
1991
4
3
2
1990
% del PIB
12
11
10
Fuente:
22
Decisiones sobre transferencias

territoriales y gasto del GNC
25
Aos donde se aprobaron medidas relacionadas con las transferencias
20
15
10
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
0
1905
% del PIB
y finanzas territoriales
Fuente:
23
Recuadro 2
TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS TERRITORIALES Y FINANZAS REGIONALES
GOBIERNO
AO
LEYES
MEDIDAS
Marroqun
1898 No aprobada
Propone descentralizacin fiscal
Reyes
1904 Decreto
Centralizacin de rentas departamentales
Restrepo
1910 Acto Legislativo Autonoma administrativa y Descentralizacin de rentas
3 y Decreto
departamentales
A. Lleras
1958 Reforma
Establece transferencia del 10% para educacin
Constitucional
C Lleras
1968 Reforma
Reforma constitucional. Creacin del Situado Fiscal.
constitucional.
C Lleras
1969 Ley 35/68
Cesin de ventas
M Pastrana
1971 Ley 46/71
Fija reglas y pocentajes de distribucin del situado fiscal
Betancur
1985 Ley 50/85
Betancur
1986 Ley 12/86
Incrementa cesin de ventas 20 puntos
Gaviria
1991 Reforma
Reforma e incrementa transferencias
Constitucional
Gaviria
1993 Ley 60/93
Reglamenta transferencias dispuestas por constitucin
Gaviria
1993 Ley 100/93
Reforma pensional. Asume obligaciones territoriales
A Pastrana
2000 Ley 617/2000
Ajuste Fiscal Territorial
A Pastrana
2001 Acto Legislativo Modifica Transferencias
A Pastrana
2001 Ley 715/01
Esquema acorde con Acto Legislativo
24
Reformas presupuestales y gasto

del GNC
25
Aos donde se aprobaron reformas presupuestales
15
10
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
% del PIB
20
Fuente:
25
GOBIERNO
Reyes
Restrepo
Restrepo
Concha
AO
1905
1910
1912
1915
Ospina
Concha
Santos
Santos
Santos
Gmez
Valencia
C. Lleras
1923
1930
1940
1942
1942
1950
1964
1968
M . Pastrana
1973
Betancur
Betancur
Barco
1985
1985
1987
Barco
Gaviria
1989
1991
Gaviria
Samper
A. Pastrana
Uribe
Uribe
Uribe
1992
1995
2000
2002
2003
2004
Recuadro 3
REFORMAS PRESUPUESTALES
LEYES
M E D IDAS
Dec 426
Establece contabilidad de caja
Recorte de gastos
Cdigo fiscal
Impide contracrditos
Reforma Cdigo
Establece contracrditos
Fiscal
Ley 34
Sobre la formacin del presupuesto
N o se aprob presupuesto
Recorte de Gastos
Recorte de Gasto
Propuesta de R eforma Presupuestal
Dec. 164/50
Ley 1675
Art. 53
Establece cesin de ventas
Constitucin
Ley 17/72; Dec.
294/73
Propuesta de Estatuto Orgnico
Dec. 742/85
Constitucin de Com isin de Gasto Pblico
Decreto de desmonte de institutos descentralizados del orden
nacional
Dec. 294
Nuevo Estatuto Orgnico del Presupuesto
Ley 31. Banco de Lim itacin crdito al Gobierno
la Repblica.
Ley 4
Aumento sueldos Ejrcito, Magisterio, Salud
Creacin de Comisin de Racionalizacin del gasto pblico
Ley 617
Impone restriccin al gasto, Ley de Ajuste Fiscal Territorial
Reforma Pensional
Ley 819/03
Ley de Responsabilidad Fiscal
Propuesta de Reforma al Estatuto Orgnico del Presupuesto
26
Tamao del GNC: una comparacin

internacional 2001
40
35
25
20
15
10
5
Fuente:
2004, World depelopment indicators. Banco Mundial
Suecia
Suiza
Canad
USA
Per
Mxico
Chile
0
Colombia
% del PIB
30
27
Tamao del SPNF

45
40
35
25
20
15
10
5
Fuente:
28
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
0
1981
% del PIB
30
Concepto
Cuadro 2-3
Gasto del Sector Pblico No Financiero 1/
% del PIB
1993
Servicios personales 2/
Gastos generales
Transferencias al sector privado
Desde el gobierno nacional central
Desde la seguridad social
Desde agencias descentralizadas
Desde gobiernos locales
Desde empresas pblicas nacionales
Otros (deuda flotante y otros ajustes causacin)
Inversin 3/
Total gasto primario
Intereses
Tamao del Estado
2003
Variacin
5,7
2,8
4,8
1,4
1,8
0,4
0,7
0,5
0,0
7,7
7,5
3,3
10,0
1,1
7,0
0,4
0,9
0,6
-0,1
8,6
1,8
0,5
5,2
-0,4
5,2
0,0
0,3
0,1
-0,2
0,9
20,9
29,2
8,2
2,7
4,9
2,2
23,6
34,1
10,5
Fuente : FMI.
1/ Corresponde a la clasificacin de operaciones efectivas de caja ms ajustes por causacin. Los
clculos son netos de transferencias.
2/ No incluye los servicios personales de las empresas. Van incluidos dentro del neto de operacin
comercial en los ingresos.
3/ Incluye la inversin de las empresas.
29
Gasto pblico: conclusiones

Se mantuvo en niveles inferiores al 10%
del PIB hasta 1990
Crecimiento desde 1960
Transferencias territoriales
Recientemente, tambin por pensiones e
intereses
Posteriormente creci sin precedentes

30
Gasto pblico: conclusiones

Las reformas presupuestales no han
tenido efecto en flexibilizar y reducir el
gasto
El tamao del GNC explica el crecimiento
del tamao del SPNF
20% del PIB en 1981 a 37% del PIN en 2003
31
Contenido
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Introduccin
Tributacin
Gasto pblico
Balance fiscal
Deuda
Misiones fiscales
Reflexiones finales
32
Balance del GNC 1905-2003

3
2
1
0
-2
-3
-4
-5
-6
-7
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
-8
1905
% del PIB
-1
Fuente:
33
Balance del GNC

Cuatro perodos de grandes dficit:
1899-1903: Guerra de los Mil Das
1907-1909: Admon. Reyes (3% del PIB)
1979-1985: Crisis de la deuda (3% - 4% del PIB)
1995-2003: Crisis de los noventa ( 5% - 7% del PIB)
34
Balance del GNC

Periodos de ajuste fiscal ms exitoso (% del PIB):
1934-1939: Ajuste post gran depresin (-0.4 ? 0.8)
1949-1960: Postguerra y bonanza cafetera (-0.1 ? 2.1)
1966-1969: Ajuste y retencin en la fuente (-0.6 ? 0)
1976-1978: Ajuste y bonanza cafetera (-0.5 ? 0.3)
1984-1987: Ajuste de los ochentas (-3.3? -0.4)
35
Balance real total del GNC

(Billones de pesos de 1994)
5
0
-5
-10
-15
Fuente:
1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro (varios volmenes) e Informe Financiero del Contralor (varios volmenes).
Entre 1960 y 1979 los datos corresponden a la ejecucin presupuestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas
con el fin de tener una aproximacin a OEC.
36
2,001
1,996
1,991
1,986
1,981
1,976
1,971
1,966
1,961
1,956
1,951
1,946
1,941
1,936
1,931
1,926
1,921
1,916
1,911
1,906
1899-1900
-20
Balance del SPNF versus GNC

4
2
% del PIB
0
-2
-4
GNC
-6
SPNF
-8
Fuente:
37
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
-10
Balance fiscal: conclusiones

Los desbalances observados estuvieron
relacionados principalmente con gastos en
infraestructura
Los periodos de dficit fueron seguidos de
grandes ajustes
Tanto por el lado de ingresos como de gastos
38
Balance fiscal: conclusiones

El desbalance reciente est relacionado con
gastos de funcionamiento
Transferencias y pensiones
El mayor esfuerzo tributario se ha visto

sobrepasado por el crecimiento del gasto
A lo largo del siglo se cumpli la restriccin
presupuestal, excepto en el ltimo periodo
39
Contenido
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Introduccin
Tributacin
Gasto pblico
Balance fiscal
Deuda
Misiones fiscales
Reflexiones finales
40
Deuda del GNC 1923-2003

60
50
30
20
10
Fuente:
41
2003
1998
1993
1988
1983
1978
1973
1968
1963
1958
1953
1948
1943
1938
1933
1928
0
1923
% del PIB
40
Deuda del GNC

Se encuentra en el nivel ms alto en un
siglo (54% del PIB)
1923-1995: promedio alrededor de 10%

del PIB
42
Deuda del GNC

Cinco perodos de gran endeudamiento:
1898-1903: Financiamiento Guerra con emisin
1928-1935: alrededor del 15% del PIB
Reactivacin del crdito externo fines de los 20s y posterior
moratoria
Mayor endeudamiento con el BR

Auge del crdito externo multilateral y privado
Bonos en el mercado interno (forzosos y con exenciones)
43
Deuda del GNC

Nueva ola de endeudamiento externo (crditos banca
comercial)

Acceso al mercado externo de bonos
Desarrollo mercado interno (TES)
44
Deuda del GNC

Los periodos de reduccin:
1923-1926: Indemnizacin Panam
1935-1956: Crecimiento postguerra y bonanza cafetera
1973-1978: Crecimiento y ajuste fiscal
1987-1994: Ajuste, bonanza y reformas estructurales
45
Composicin de la Deuda Pblica:

Endeudamiento Externo e Interno
35
30
Interna
GNC
20
15
Externa
10
5
Fuente:
46
2003
1998
1993
1988
1983
1978
1973
1968
1963
1958
1953
1948
1943
1938
1933
1928
0
1923
% del PIB
25
GOBIERNO
Reyes
Reyes
Reyes
Restrepo
Restrepo
Suarez
Suarez
Suarez
Ospina
Concha
Olaya
A. Lpez P.
Santos
Santos
A. Lleras
C. Lleras
M. Pastrana
A. Lpez M.
Turbay
Turbay
Betancur
Gaviria
A. Pastrana
MANEJO DE LA DEUDA PBLICA

AO
MEDIDAS
1905
Renegociacin deuda externa, convenio Holguin-Averbury
1905
Vales y pagars de Deuda Interna
1906
Crditos externos para ferrocarriles
1911
Renegociacin deuda externa. Aprueba convenio H-A
1912
Deuda departamental. Gobierno repaga obligaciones
1918
Emisin vales de Deuda Interna
1919
Cdulas tesorera
1920
Bonos de tesorera
1925
Endeudamiento externo
1928
Endeudamiento territorial. Endeudamiento externo
1930/3 Prstamos Gobierno de Emisor
1938
Moratoria de deuda externa
1940
Reestructuracin deuda interna
1942
Arreglo deuda externa de Gobiernos Territoriales
1945
Deuda externa departamental
1969
Crditos BIRF, BID
1970/2 Apertura crdito banca comercial
1975
Ley 18/75. Reduccin de Endeudamiento Externo
1980
Ley 25/80. Ley de autorizacin endeudamiento externo
1981
Ley 7/81. Ley autorizacin endeudamiento interno y territorial
1985
Renegociacin internacional. Crdito Jumbo
1990
Reforma al endeudamiento Ley 51/1990
2001
Liability Managent (Interna)
47
China
Rusia
Venezuela
Polonia
Peru
Mexico
Colombia
Ecuador
Thailand
Bolivia
Uruguay
Brazil
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Argentina
% del PIB
Saldo de la deuda pblica: una

comparacin internacional 2002
Fuente:
IMF
48
Deuda: conclusiones
La deuda interna y externa han seguido
tendencias y fluctuaciones simultneas
A lo largo del siglo, cada episodio de
endeudamiento fue corregido
El nivel actual requiere de reformas que la
hagan sostenible
49
Contenido
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Introduccin
Tributacin
Gasto pblico
Balance fiscal
Deuda
Misiones fiscales
Reflexiones finales
50
Las misiones internacionales, sus

recomendaciones y sus efectos
A O
1 9 2 3
1 9 3 0
T IT U L O M IS IO N
M isi n d e E x p e rto s
F in a n c ie ro s
C
F
C
C
o m isi n
in a n c ie ra
o n s u ltiv a p a ra
o lo m b ia
D IR E C T O R
E d w in W a lte r
K e m m e re r
E d w in W a lte r
K e m m e re r
1 9 5 0
B ases de un
P ro g ram a d e
F o m e n to p a r a
C o lo m b ia : In fo r m e
d e u n a M is i n
L a u c h lin C u rrie
1 9 6 5
F is c a l S u rv e y o f
C o lo m b ia : J o in t T a x
P ro g ram
M ilto n T a y lo r
R E C O M E N D A C IO N E S
L e y c re a c i n B a n c o d e la R e p b lic a
L e y c re a c i n S u p e r in te n d e n c ia B a n c a ria
L e y c re a c i n C o n tra lo ra
L e y d e R e fo rm a P re s u p u e s ta l
L e y d e re fo rm a F isc a l
L e y O rg n ic a d e re fo r m a a l B a n c o d e la
R e p b lic a .
P r o y e c to d e L e y s o b re A d m in istra c io n e s
d e I m p u e s to s
P r o y e c to d e L e y s o b re T r ib u ta c i n ,
im p u e s to a la e x p o r ta c i n d e b a n a n o e
im p u e s to p re d ia l
P r o y e c to d e L e y s o b re p re s u p u e s to
E n m ie n d a s a la L e y s o b r e O rg a n iz a c i n
B a n c a r ia
I d e n tific a d is m in u c i n ta m a o d e l
E s ta d o
R e c o m ie n d a c r e a c i n D ire c c i n d e
C r d ito P b lic o
A p o y a p ro p u e s ta d e re d u c c i n d e
in ic ia tiv a p a r la m e n ta ria
C o n c e p tu q u e e s tru c tu r a trib u ta r ia e ra
b a la n c e a d a
S u g ie re a m p lia c i n b a s e trib u ta ria
im p o rre n ta
E s tu d ia d e b ilita m ie n to fin a n z a s
d e p a r ta m e n ta le s
R e c o m ie n d a m e jo r a m ie n to d e re la c io n e s
fin a n c ie ra s in te r g u b e r n a m e n ta le s
E s tim a d fic it d e c a ja e n 3 % d e l P I B
C r itic a L e y 8 1 /6 0 p o r d e b ilita r b a s e
trib u ta ria
R e c o m ie n d a u n ific a r ta rifa d e re n ta e n tre
s o c ie d a d e s
S u g ie re re te n c i n e n la fu e n te
P r o p o n e im p u e s to p r e s u n tiv o a l a g r o
C r itic a r g im e n d e e x e n c io n e s
S u g ie re re d u c ir p ro te c c i n a ra n c e la ria
S u g ie re in c lu r p re s u p u e s to e n tid a d e s
d e s c e n tra liz a d a s e n p re s u p u e sto n a c io n a l
P r o p o n e tra s la d a r a d e p a r ta m e n to s
p a r tic ip a c i n r e n ta s d p ta le s .y fo r ta le c e r
im p u e s to v e h c u lo s
51

AO
1969
TITULO MISION
Bases de una
Reforma Tributaria
para Colombia
DIRECTOR
Richard Musgrave
1981
Finanzas
Intergubernamental
es en Colombia:
Informe Final de la
Misin
Richard Bird
1986
Misin de Gasto
Pblico
Mauricio Carrizosa
1992
Descentralizacin y
Federalismo Fiscal:
Informe Final de la
Misin por la
Descentralizacin
Eduardo Wiesner
RECOMENDACIONES
Ampliacin base imporrenta personal
Gravar pensiones
Impuesto nico a sociedades sobre renta
lquida
Suprimir tributo exceso de utilidades
Eliminar exenciones Ley 81/60
Eliminar otras exenciones a renta
sociedades
Fortalecer tributacin indirecta. Ventas
al 6%.
Sustitucin industria y comercio por
ventas
Educacin primaria como
responsabilidad municipal
Muestra preocupacin con diseo y
crecimiento de las transferencias
pblicas asignadas por frmula
Propone modificacin cesin de ventas
para reflejar necesidad y esfuerzo fiscal
municipal
Propone modificaciones al proceso
presupuestal, en especial, contabilidad de
caja.
Rentas de destinacin especial solo
cuando exista relacin entre origen y
destino de rentas
Traspaso a departamentos impuesto
vehculos
Mayor autonoma fiscal municipal
Unifica industria y comercio sobre
ventas brutas
Propone modificaciones al Estatuto
Orgnico del Presupuesto
Finanzas territoriales
Transferencias constitucionales
Regalas y desarrollo regional
Planeacin y desarrollo regional
52

AO
1995
TITULO MISION
Comisin de
Racionalizacin del
Gasto y de las
Finanzas Pblicas
DIRECTOR
Gabriel Rosas
2002
Reformas
Institucionales en
Colombia
Alberto Alesina
2003
Misin del Ingreso

Pblico: Informe
del Consejo
Directivo
Richard Bird, James

Poterba, Joel Slemrod
2004
Ayuda Memoria: La
Descentralizacin
Fiscal en Colombia
FMI
RECOMENDACIONES
Identifica problema estructural en el
desbalance entre crecimiento de rentas y
gastos del Gobierno Nacional
Atribuye 1% del PIB a cambio
constitucional en educacin y salud y
0.7% a municipios
Propone modificaciones rgimen
presupuestal, rentas atadas y fiscos
municipales
Propone modificacin frmula
transferencias
Descentralizacin en Colombia
Reformas al proceso presupuestal en
Colombia
Propuestas sobre recursos pblicos para
la educacin
Propuestas sobre gasto pblico en
asistencia social
Propone reforma fiscal estructural
Medidas de control de evasin
Generalizacin del IVA
Expandir base impuesto de renta
Marchitamiento exenciones renta
sociedades
Reforma pensional
Reducir impuesto transacciones
financieras
Sistema tributario territorial
Recomendaciones sobre transferencias
intergubernamentales
Control del endeudamiento
53
Misiones fiscales
Se han convocado para realizar diagnostico y
recomendaciones en pocas de dificultades
Han tenido gran impacto en trminos de
reformas tributarias, pero poca incidencia
sobre el gasto, especialmente en
transferencias y pensiones
54
Reflexin final
La sostenibilidad de la deuda actual
requiere consolidar un ajuste fiscal
significativo
Diversos clculos indican que el supervit
primario requerido es de 3% - 4% del PIB
55
POLTICA
ECONMICA
Poltica Monetaria
POLITICA MONETARIA
Actualmente la poltica monetaria requiere de esquemas de credibilidad y estabilidad por lo

cual se requiere de la independencia de la Banca Central
La Poltica Monetaria, es el conjunto de normas que las autoridades monetaria para el caso de
Colombia , EL BANCO DE LA REPBLICA, adopta con el fin de buscar estabilidad del circulante
(dinero), y as evitar posibles desequilibrios de la economa, tales como regular la inflacin, con
el fin de evitar desequilibrios en la ECONOMA.
Cuando las personas en un pas disponen de ms dinero o circulante, para adquirir bienes y
servicios, o sea, que la demanda de bienes y servicios es mayor a la capacidad productiva de un
pas, presentndose, una escasez de bienes y servicios, que da origen a un aumento
generalizado y contino de precios, se dara lugar a lo que se conoce como INFLACIN.
S la cantidad de dinero en circulacin en la economa no es suficiente para que la gente pueda
adquirir bienes y servicios, esto quiere decir que el pblico demanda una cantidad menor que la
que puede ofrecer la capacidad productiva del pas, en ese caso las empresas se vern en serias
dificultades para vender sus productos y el mercado presentar una abundancia de bienes y
servicios, lo que enseguida producir una baja de precios, y la economa mostrar un
desequilibrio, denominado DEFLACIN.
OBJETIVOS DE LA POLITICA MONETARIA

1. Busca estabilizar el valor del Dinero:
Este objetivo es fundamental, dentro del contexto de la poltica Monetaria, el lograr un
nivel adecuado de dinero en la economa, evita los excesos o defectos del circulante y as
evitar la formacin de mayores desequilibrios entre la demanda agregada y la oferta
agregada real de bienes y servicios.
No obstante lo anterior es de sealar que en el largo plazo, cambios en la cantidad de

dinero no tiene efectos permanentes sobre el nivel de actividad econmica, sino que se
refleja completamente en cambios proporcionales de precios.1
2. Mayor nivel de empleo posible:

El principal objetivo de la poltica monetaria es alcanzar y lograr mantener una tasa de
inflacin baja y estable, para que el producto crezca en el largo plazo, y as lograr un
crecimiento sostenido que genere empleo para poder elevar el nivel de vida de la
poblacin.
3. Evitar desequilibrios permanentes en la Balanza de pagos: Esta es considerada como una
poltica estabilizadora o coyuntural.
ANTECEDENTES DE LA POLITICA MONETARIA
Economistas Como Irving Fisher, Friedrich Hajek y Milton Friedman, desarrollaron la poltica
monetarista fundamentadas en la economa clsica, que sugiere que el Estado no debe
intervenir activamente en la economa y que slo debe limitarse a controlar el dinero.
Por el contrario el economista John Maynard Keynes, sugiere que el Estado debe participar
de manera activa aumentando el gasto pblico y reduciendo los impuestos. Los Keynesianos
defienden la intervencin del Estado, dndole ms importancia a la Poltica Fiscal.
INTRODUCCIN AL NLISIS ECONOMICO EL CASO COLOMBIANO, Banco de la Repblica; 1999,pg386
[POLTICA ECONMICA ]
En la actualidad sigue el debate entre estas dos corrientes de pensamiento econmico.

Aunque la popularidad del intervencionismo en el siglo XX disminuy considerablemente, la
crisis del 2008-2009, llevo a que los gobiernos se inclinarn ms por la corriente Keynesiana
que en la de los monetaristas.
MONETARISTAS:
El monetarismo o escuela Monetarista, centra su anlisis en la oferta monetaria, ellos
consideran que esta es un elemento esencial para explicar la determinacin del nivel general
de precios. Consideran que la poltica monetaria tiene efectos a corto plazo sobre la
produccin.
Ellos consideran que el dinero es una parte de la riqueza de las personas, analizan en
conjunto la demanda total de dinero y la oferta monetaria. El ajuste entre oferta y demanda.
Si, por ejemplo, se crea demasiado dinero, la gente intentar eliminar el exceso comprando
bienes o activos (ya sean reales o financieros).
Si la economa est en una situacin de pleno empleo, el aumento del gasto o bien
incrementar los precios de los productos nacionales o bien provocar un dficit de la
balanza de pagos, que har que el tipo de cambio se deprecie, aumentando as el precio de
los bienes importados.
Los Monetaristas consideran que los cambios en los precios y en los ingresos nominales,
obedecen, a alteraciones en la OFERTA DE DINERO, este es el punto de partida de la tesis de
Friedman segn la cual la INFLACIN es solo una respuesta monetarista del dinero.
TEORIA CUANTITATIVA DEL DINERO

Irving Fisher en 1911 planteo la teora cuantitativa del dinero, que muestra una relacin
entre la circulacin del dinero y el funcionamiento de un sistema econmico, situacin
representada a travs de la siguiente ecuacin:
MxV=QxP
Donde:
M : Cantidad de dinero circulando en la economa
V : Velocidad de rotacin del dinero en un tiempo dado
Q : Cantidad de bienes y servicios transados en un tiempo dado
P
: Precio de estos bienes y servicios
El punto bsico de esta teora consiste en que un desequilibrio entre oferta y demanda de
dinero crea alteraciones en la movilizacin de recursos internos. Supongamos, dado el caso
que aumente la oferta de dinero en la economa sin que la demanda de dinero (que
depende de la actividad econmica real), se modifique, genera excedentes de liquidez en
manos de los diferentes agentes econmicos. Ante esta situacin, estos agentes trataran de
incrementar sus transacciones, esto quiere decir, a demandar ms productos de los que el
sistema est en capacidad de producir. As, esa mayor demanda de producto enfrenta una
oferta real de bienes y servicios que no responde con la misma rapidez, lo que finalmente
conduce a la aparicin de un incremento de precios. (INFLACIN)2
KEYNESIANOS
Ellos critican estas ideas, por cuatro razones:

a. Keynes seala que en casos de recesin y con tipo de inters muy bajo, puede suceder
que la demanda de dinero sea totalmente inelstica. Por lo tanto, una poltica expansiva
que aporte dinero al mercado no har cambiar el tipo de inters, lo cual permite concluir
que la poltica aplicada no es efectiva.
b. Para Keynes, el hecho de bajar el tipo de inters no implica necesariamente un aumento
en las inversiones, l consideraba que el incremento de la inversin depende ms de las
necesidades y expectativas que de los intereses.
c. Si la circulacin del dinero se supone constante en la ecuacin (MxV = QxP), para los
keynesianos de hecho aumenta cuando hay expansin y se reduce cuando hay recesin.
2
Ibd., pg. 388.
[POLTICA ECONMICA ]
d. Para los Keynesianos la poltica Monetaria es ms efectiva para restringir la demanda

agregada que para expandirla, por:
Lo anterior porque a las autoridades les resulta ms fcil ejercer presin para un
incremento de las tasas de inters que lograr lo contario, o sea, una disminucin.
A los Bancos Centrales se les facilita aumentar la oferta monetaria por medio de
prstamos pero no pueden obligar a los empresarios a invertir cuando se
enfrentan a expectativas negativas.
Por lo anterior se les posibilita racionalizar el crdito, pero les es difcil lograr el
efecto contrario que es forzar a las empresas a que soliciten ms crditos si no
lo desean.
INSTRUMENTOS DE POLITICA MONETARIA

En situaciones de recesin esto quiere decir cuando hay poco dinero circulante en la economa,
las autoridades monetarias, en nuestro pas ( Banco de la Repblica) puede adoptar una poltica
monetaria expansiva para aumentar la cantidad de dinero en circulacin, o una poltica
contraccionista para disminuir el circulante, esto lo puede lograr a travs de tres instrumentos:
a. LA TASA DE INTERS: Puede reducirlos, con el fin de hacer ms atractivos los prstamos
bancarios (poltica expansiva), y subirla en casos de Inflacin, con el fin de lograr una
disminucin de los prstamos y as presionar a una disminucin en el circulante.
b. EL COEFICIENTE DE CAJA O ENCAJE BANCARIO : Definido como un coeficiente fijado por
El Banco de la Repblica (Autoridad Monetaria) para fijar un lmite a los prstamos de
las entidades del Sector financiero , con relacin a los fondos que han recibido en calidad
de depsitos ya sea de cuentas corrientes, ahorros y dems.
Con este coeficiente se puede lograr expandir o contraer el volumen de la masa de
dinero en la economa.3
http://www.banrep.gov.co/es/contenidos/publicacion/el-encaje-bancario-en-colombiaperspectiva-general
3
c. OMAS , (Operaciones de Mercado Abierto): Para aumentar la liquidez , el Banco central

decide comprar ttulos o papeles financieros en el mercado y as logra inyectar dinero a
la economa y s lo que se quiere es disminuir el circulante, entonces, vender ttulos ,
para recoger el dinero en circulacin.
Son el principal instrumento que tiene el Banco de la Repblica para aumentar o
disminuir la cantidad de dinero en circulacin.
POLITICA MONETARIA EXPANSIVA:
Modelo Clsico:
Produce un desplazamiento a la derecha de la curva de oferta monetaria (OM) causado
fundamentalmente por un disminuscin en las tasas de inters , lo que gener por tanto
una aumento en la inversin. Esto a su vez produe que la curva de demanda agregada se
desplace a la derecha. Esta escuela sostiene que la OFERTA AGREGADA (OA) ES VERTICAL,
por lo cual la produccin de equilibrio permance constante, pero se produce un
aumento de los precios.
En la grfica se puede observar que al bajar la tasa de inters de r1 a r2, la oferta

monetaria ser mayor.
[POLTICA ECONMICA ]
EXPANSIN MONETARIA MODELO KEYNESIANO

Esta teora seala que al haber aumento del dinero,, se desplaza la curva DA a la
derecha, al desplazarse esta curva , aumenta la produccin, con precios constantes a
corto plazo.
oferta
DA
Producin
Lo interesante de esta teora es que para cubrir el aumento de la DA, la produccin

crecera, lo que hara que se aumente el empleo ,( en esta teoria el paro por ende es
involuntario) , los precios a corto plazo dice Keynes se mantendran constantes.
EFECTOS DE LAS POLITICAS EXPANSIVA EN LA CURVA LM:
Lo anterior hace que la poltica Monetaria expansiva desplaza la curva LM hacia la

derecha como se observa en el siguiente
grfico:
LM
LM
Recordemos lo visto en macroeconoma sobre la curva LM, que nos muestra el

equilibrio en el mercado de dinero .
EJEMPLO:
Si tuvieramos un equilibrio en el mercado de mercancias (IS) :

Y = $1250-30i
Y un equilibrio en el mercado de dinero (LM):
Y = $750 + 20i
Supongamos que oferta de dinero M= $150 y L = 0.20Y -4i
a. Qu pasara si hubiese un incremento en la oferta de dinero de $10mm?
[POLTICA ECONMICA ]
Igualamos : LM = IS
El equilibrio en el economa se da cuando el ingreso nacional es de $950 a una tasa de inters

del 10%
Si la oferta de dinero aumenta en $10mm, tendramos que:
M pasara de $150 a $160. Esto dara una nueva curva LM
Esto demuestra que un aumento de la oferta monetaria teniendo constante el nivel de ingresos
en $950mm hace descender la tasa de inters de 10% a 7.5%
POLITICA MONETARIA RESTRICTIVA

Cuando en el mercado circula un exceso de dinero , la entidad encargada de la poltica
monetaria en este caso EL BANCO DE LA REPUBLICA , tomar cualquiera de las siguientes
decisiones:
Aumentar la tasa de inters , para que los crditos se hagan ms costosos, y la personas
disminuyan los prstamos que hacen al sector financiero.
Aumentar el coeficiente de encaje bancario, para que los bancos dispongan de menos
circulante
Vender bonos de deuda pblica, como por ejemplo TES, que son ttulos de deuda Pblica
y que al colocarlos en manos de las personas , recogen dinero circulante de la economa.
10
Cuando el tipo de inters sube de ro a r1, La oferta monetaria disminuye de OMo a OM1.
La Poltica Monetara contraccionista , produce un desplazamiento en la curva LM, hacia

la izquierda como se observa en el siguiente grfico:
LM
LM
[POLTICA ECONMICA ]
11
EFECTO MULTIPLICADOR DE UN CAMBIO EN LA OFERTA DE DINERO EN EL MODELO

IS_LM
Los crditos generan un efecto multiplicador sobre la base monetara, cuando el sector fianciero
hace crditos al publico por la disminucin en la tasa de inters esto facilita el acceso al crdito,
por lo cual el dinero circulante se aumenta, esto es lo que conocemos como emisin secundara
del dinero (ver vdeo: https://www.youtube.com/watch?v=PNbDZr2TFgE)
Conociendo que :
K= multiplicador del gasto , visto en el capitulo anterior
b = La sensibilidad respecto del inters del gasto de inversin
h= la sensibilidad resecto del inters de la demanda de dinero
K1= deseo de conservar saldos para transacciones .
Sabemos que el equilibrio en el mercado de dinero se logra cuando:
Para obtener el efecto multiplicador
Concluimos:
12
1. Un valor mayor para el multiplicador del gasto K, y la sensibilidad del inters del gasto de
inversin b, eleva el efecto multiplicador de un cambio de la oferta d dinero sobre el
ingreso de equilibrio.
2. Un incremento de h, y el deseo de conservar saldos para transaccin en este caso K1,
reduce el efecto multiplicador de un cambio en la oferta de dinero sobre el ingreso de
equilibrio.
3. La IS se vuelve ms plana cuando un aumento del multiplicador del gasto para este
caso k, o tambin un aumento de b, , puede disminuir la pendiente de la IS. Esto
quiere decir que si la oferta de dinero cambia , se produce un efecto multiplicador mayor
sobre el ingreso de equilibrio cuando IS, tiene una pendiente reducida.
4. Un aumento en h, o en k1, vuelve ms plana la LM o en otros trminos reduce la
pendiente de LM, esto nos demuestra finalmente que un cambio en la oferta de
dinero produce un cambio menor en la tasa de inters.
NOTA. El efecto de multiplicacin de un cambio en la oferta de dinero sobre el ingreso de

equilibrio se reduce por una curva LM con pendiente pequea4
EFECTO TRANSMISIN DE LA POLTICA MONETARIA

Este efecto de transmisin monetaria , obedecen a una variacin en la oferta de dinero ,
que se traduce en variaciones del empleo , los precios , la produccin y la inflacin.
Veamos como los cambios de la poltica monetara afectan la DEMANDA AGREGADA,

DA:
UN incremento de los saldos reales provoca un desequilibrio en las carteras( esto
quiere decir, que al tipo de inters y nivel de renta existentes, el pblico tiene
ms dinero del que desea , lo que llevar a los tenedores de carteras a intentar
reducir sus tenencias de dinero comprando otros activos y alterando , as los
precios y los rendimientos de los activos5.
4
Eugene A. Diulio, MACROECONOMIA, MacGrawHill, 2da. Edicin
Eugene A. Diulio, MACROECONOMIA, MacGrawHill, 2da. Edicin
[POLTICA ECONMICA ]
13
Por ltimo la variacin de los tipos de inters produce una variacin en la

demanda agregada6.
La teora Keynesiana y neokeykesiana seala que un incremento de los tipos de inters

nominal en el sector financiero , teniendo en cuenta que los precios en cualquier
economa no se ajustan de manera inmediata, lo que genera que en el corto y largo
plazo los interes reales se aumenten , afectando directamente la inversin de las
empresas y los gastos de las familias , esto traducido en un desestimulo , que gener una
disminucin de la demanda agregada, del producto real y de los precios. (ver documento
adjunto recursos del aula informe del Banco de la Republica sobre este efecto en la
eocnoma por regiones).
COMBINACIN DE POLITICAS FISCALES Y MONETARIAS
En el captulo anterior y en este, se mostraron por separado las polticas fiscal y
monetaria. Pero en la vida econmica prctica los gobiernos suelen aplicar las dos de
manera simultnea.
Por ejemplo para anular un efecto negativo que produce una poltica fiscal
contraccionista en la demanda de bienes , se utiliza a la vez una poltica monetaria de
tipo expansionista.
14
ibid
Veamos las siguiente grfica:
Tipo de interes
LM1
LM
E1
IS2 IS1
Y2
Y1
Producci
n
Inicialmente el equilibrio IS =LM, en el punto E1, ahora supongamos que el gobierno

aplica una poltica fiscal contraccionista,, que har que la curva IS1, se desplace a la
izquierda , hasta IS2, esto obvimanete reduce la produccin de Y1 a Y2, por lo cual
el Banco Central considera que una forma de contrarrestar este efecto negativo, es
aplicando poltica Monetaria expansionista que desplaza la curva LM1 a LM2,
miremos que se puede volver a la produccin inicial Y1.
CONCLUSIONES
Con respecto a la Poltica Monetaria, se ha sealado que la autoridad monetaria se
centra mucho en el control de la inflacin, desconociendo aspectos importantes del
empleo.
Los objetivos de la poltica Monetaria buscan fundamentalmente la estabilidad de precios y no
solo debera concentrarse en este aspecto sino en mantener un crecimiento sostenido de la
produccin que permita generar empleo http://www.banrep.gov.co/es/politica-monetaria
[POLTICA ECONMICA ]
15
EJERCICIOS PRCTICOS
1. Si C= $100 +0.80Y , e, I= $150-6i
Si L=0.20Y-4i, la oferta de dinero es = $150
a. Trace la curva IS, LM,
b. Halle el equilibrio simultneo para los dos mercados
c. Trace una nueva curva LM, para un incremento de $20 en la oferta de dinero
d. Saque conclusiones .
2. Construya los grficos para una economa de dos sectores donde las ecuaciones de IS
y LM, sean las siguientes:
a) Si la oferta de dinero es de $150 y L=0.25Y-8.75i, qu le ocurre al ingreso de

equilibrio si la oferta de dinero sube en $20?
3. Si: L= 0.20Y y L = $200; C= $100+0.80Y; I= $140 -5i
a) Hallar el equilibrio LM=IS
b) Un alza en la $100 en LM
c) A subir LM en $100, que pas con i, Y, C, I,?
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[POLTICA ECONMICA ]
19
Situacin Colombia
Primer Trimestre 2013
Anlisis Econmico
El entorno econmico global est mejorando por las menores

tensiones financieras en Europa, el acuerdo para evitar el
llamado abismo fiscal en Estados Unidos y la resistencia de
las economas emergentes.
La economa colombiana acelerar su tasa de crecimiento
en 2013 y 2014 a 4,1% y 5,0%, respectivamente, despus
de haber tocado fondo a finales del ao pasado. El consumo
privado ser el principal determinante de la expansin,
conjuntamente con una expectativa positiva de la ejecucin
de obras de infraestructura en los dos aos.
La inflacin se mantendra por debajo del punto medio
del rango meta en 2013 y convergera al 3% en 2014. El
Banco Central mantendra su postura expansiva en 2013 e
iniciara aumento de tasas en el segundo trimestre de 2014.
Situacin Colombia
ndice
1. Resumen..........................................................................................................................3
2. Mejora la percepcin del escenario econmico global.........................4
3. Colombia acelerar su crecimiento en 2013 y 2014...........................5

Recuadro 1. Gasto de los hogares en vehculos y vivienda . ..........................................................8
Recuadro 2. Estimacin del PIB potencial en Colombia: brecha negativa del producto
durar hasta 2015...................................................................................................................11
Recuadro 3. Qu podemos esperar de la recin aprobada reforma tributaria?..............................15
4. Banco central mantendr una postura expansionista

en 2013..........................................................................................................................16
5. Los retos de poltica econmica en 2013-2014....................................19
6. Tablas...............................................................................................................................21
Fecha de cierre: 12 de febrero de 2013
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Situacin Colombia
1. Resumen
La percepcin del escenario econmico global ha mejorado en el ltimo trimestre con la
continuada cada de las tensiones financieras globales. El crecimiento mundial repuntar desde
el 3,2% en 2012 hasta el 3,6% en 2013 y el 4,1% en 2014. Sin embargo, la continuidad de la
recuperacin necesita de la implementacin de polticas apropiadas en EEUU y el rea del euro.
En Colombia, el PIB entr en una fase de moderacin, la cual toc fondo en el ltimo
trimestre de 2012. En lnea con lo esperado, la demanda privada pas de crecer 9,4% a 4,9%
entre 2011 y 2012. No obstante, los cuellos de botella en minera y la baja inversin pblica
determinaron que en el segundo semestre se profundizara el menor dinamismo del PIB, ms all
de lo esperado. En total, la economa se habra expandido 3,7% en 2012.
La economa crecera 4,1% y 5,0% en 2013 y 2014. El resultado ser sostenido por la
aceleracin del consumo desde un 4,3% en 2012, a 4,7% en 2013 y 4,8% en 2014. Las
obras civiles tendrn una expansin anual de 10% en promedio en 2013-14. La inversin
privada moderar su crecimiento desde 6,9% en 2012 a un promedio de 5,3% anual en 201314. Las exportaciones estarn sostenidas por el sector minero-energtico.
La demanda privada crecer en promedio 4,9% anual entre 2013 y 2014 gracias a la
reduccin de la tasa de inters, las mejoras en el mercado laboral y los elevados niveles
de confianza que se mantienen en el pas. El desempeo de la inversin no residencial ser
contingente al proceso de recuperacin industrial, el cual no se consolidar antes de 2014.
La brecha de crecimiento se habra vuelto negativa (en 0,3% del potencial) al final de 2012. En
2013 esta brecha se ampliara hasta -0,8%. La brecha se cerrar por completo al final de 2015.
El dficit de la cuenta corriente habra terminado por encima del 3% del PIB en 2012. La
expectativa de BBVA Research es de un cierre gradual del dficit de la cuenta corriente
durante los dos prximos aos, llegando a 2,7% del PIB en 2013 y a 2,3% del PIB en 2014. La
principal fuente de financiamiento del dficit externo ser la inversin extranjera directa, la cual
se estabilizar alrededor del 4% del PIB.
La revisin de la actividad y los precios ms bajos del petrleo implicaron una revisin al alza
en nuestro pronstico de dficit fiscal en 2013 y 2014. Para 2013 esperamos un nivel similar
al de 2012, pero ste se ampliara en 2014 a 2,6% con el menor recaudo causado en 2013 y
la entrada en vigencia de los recortes a los impuestos de las empresas en la reforma tributaria.
En el mediano plazo mantenemos nuestra perspectiva de consolidacin fiscal.
La inflacin al consumidor sorprendi a la baja al final de 2012, motivando una revisin de la
misma en 2013 y 2014 por las menores presiones de demanda, los ms bajos precios del
petrleo y la menor probabilidad de choques de oferta (fenmeno de El Nio). La inflacin se
mantendra por debajo del punto medio del rango meta (3%) en 2013, con un retorno lento a
partir del segundo semestre de 2013 y una convergencia al 3% en 2014. A su vez, los excesos
de liquidez global y el menor impuesto al flujo de capitales offshore, mantendrn presionado a la
baja al tipo de cambio en 2013. El emisor mantendr sus intervenciones cambiarias durante el
ao, con una efectividad limitada sobre el transcurso de mediano plazo de la moneda.
El Banco Central tom un tono expansivo al final de 2012, que conservara en 2013. El
espacio inflacionario permitir por lo menos un recorte adicional en el primer trimestre,
con una pausa monetaria expansiva durante el resto del ao. Posteriormente, en el segundo
trimestre de 2014 cambiara su postura monetaria, cuando la actividad local y externa regresen
al crecimiento de mediano plazo.
La incertidumbre del escenario econmico global sigue sesgada a la baja, hacia un crecimiento
global que oscilara en 2013 y 2014 entre el 2,5% y el 3,0%. Este escenario de riesgo es
menos probable y de menor impacto hoy que lo estimado hace tres meses, dados los avances
ya logrados en la definicin e implementacin de polticas en las reas ms desarrolladas y la
resistencia mostrada por el crecimiento de las emergentes.
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Situacin Colombia
En los prximos aos, Colombia mantendr una posicin sobresaliente en Amrica Latina,
pero deber resolver algunos tpicos de poltica pblica e institucional para que el pas
aumente su potencial de crecimiento. Se deben afrontar temas como las conversaciones de
paz, mejoras institucionales (polticas, sociales y econmicas), consolidacin e irrigacin del auge
minero-petrolero, hacer avances significativos en la dotacin de infraestructura, el fortalecimiento
de la industria y la formalizacin de la economa.
2. Mejora la percepcin del escenario

econmico global
La percepcin del escenario econmico global ha mejorado en el ltimo trimestre con la
continuada cada de las tensiones financieras globales, particularmente en Europa, y con
el acuerdo para evitar por ahora el llamado abismo fiscal en EEUU. Han repuntado los
indicadores de confianza en las principales reas econmicas y los datos de actividad y gasto
siguen siendo consistentes con una expansin global moderada. Europa lleva ya seis meses de
cadas de las tensiones financieras, con una paulatina apertura, aun incompleta, de los mercados
de financiacin a empresas, financieras y no financieras, de algunas economas de la periferia del
rea del euro.
El sentimiento en los mercados financieros en los pases desarrollados ha mejorado sostenidamente
en los ltimos meses, debido en gran medida a tres factores: (i) los datos muestran que China
no sufrir una fuerte desaceleracin, como algunos analistas prevean; (ii) en EEUU se evit el
llamado abismo fiscal y, de hecho, su economa mantiene un crecimiento razonable a pesar de
la incertidumbre existente, y (iii) incluso en Europa se continuaron realizando avances en la unin
bancaria, lo que refuerza el compromiso de las autoridades con la unin monetaria ya mostrado
con las acciones del BCE en la segunda mitad de 2012.
Con todo, la mejora de la percepcin de mercado no altera demasiado los fundamentos, y el
crecimiento mundial seguir siendo lento en los pases desarrollados. As, el crecimiento mundial
repuntar desde el 3,2% en 2012 hasta el 3,6% en 2013 y el 4,1% en 2014, casi la misma
estimacin de hace tres meses (Grfico 1). En 2013 se compensan la revisin a la baja del
crecimiento brasileo y el mantenimiento en el rea del euro y EEUU con las mejores previsiones
de China, Mxico o algunas economas latinoamericanas (Grfico 2).
La continuidad de la recuperacin necesita de la implementacin de polticas apropiadas en EEUU
y el rea del euro. En EEUU deben ir ms all de amortiguar transitoriamente subidas inminentes
de impuestos y deben evitar incertidumbres sobre el pago de la deuda y el reparto de la carga
de la consolidacin fiscal. En el rea del euro, han de seguir los avances en la gobernanza,
en particular en lo relativo a la unin bancaria, tanto con acuerdos adicionales como con la
implementacin efectiva de los alcanzados sobre la supervisin y procedimientos de resolucin
bancaria.
Sin descartar la posibilidad de sorpresas positivas, la incertidumbre del escenario econmico
global sigue sesgada a la baja. Crecimientos globales ms bajos resultaran de un aumento de las
tensiones financieras y del deterioro de la confianza si resurgen las dudas sobre el compromiso
de las autoridades europeas con el fortalecimiento del euro, por ahora bien acotadas tanto por
el anuncio del BCE de julio pasado como por los acuerdos de los pases de la zona en apoyo de
la moneda nica. En caso de producirse estas tensiones, que requeriran de nuevos acuerdos de
salvaguarda financiera, el rea del euro seguira en recesin en 2013. En EEUU, el riesgo sera que
al contagio del riesgo europeo se sumara el efecto de desacuerdos para lograr la consolidacin
fiscal o ampliar el techo de deuda. El PIB global, con el soporte de las economas emergentes,
oscilara en 2013 y 2014 en este escenario de riesgo entre el 2,5% y el 3%. Este escenario de
riesgo es menos probable y de menor impacto hoy que lo estimado hace tres meses, dados los
avances ya logrados en la definicin e implementacin de polticas en las reas ms desarrolladas
y la resistencia mostrada por el crecimiento de las emergentes.
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Situacin Colombia
Grfico 1
Grfico 2
Crecimiento del PIB global
Tasa de crecimiento del PIB por regiones

6
5,1
4
3
4,1
3,9
2,8
3,2
3,6
5
4
3
-1
-0,6
-1
-2
-2
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
(p)
(p)
(p)
Economas emergentes
Economas avanzadas
Crecimiento del PIB
Fuente: BBVA Research
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
2012
2013
2014
2012
2013
2014
2012
2013
2014
2012
2013
2014
2012
2013
2014
6
5
China
Eagles*
Zona
euro
Amrica
Latina
EEUU
* Eagles: Emerging and Growth-Leading Economies. China, India,

Brasil, Indonesia, Corea, Rusia, Turqua, Mxico, Taiwn.
3. Colombia acelerar su crecimiento en

2013 y 2014
Cierre de 2012 con una desaceleracin mayor a la prevista
En 2012, la economa colombiana entr en una fase de moderacin, la cual ayud a evitar
excesos inflacionarios y desbalances financieros de hogares y empresas (Grfico 3). En lnea
con lo esperado, la demanda privada pas de crecer 9,4% a 4,9%(e) entre 2011 y 2012,
explicado principalmente por la desaceleracin de la inversin privada de 20,5% a 6,9% (e)
en estos aos. El consumo de los hogares redujo su crecimiento de forma ms gradual, desde
6,5% a 4,3%(e), principalmente por el ajuste que tuvieron los bienes durables recientemente,
compensado parcialmente por la mayor dinmica del consumo de servicios (Ver Recuadro 1).
Sin embargo, algunos factores temporales determinaron que en el segundo semestre se
profundizara el menor dinamismo del PIB, ms all de lo esperado. En particular, se tuvieron
algunos cuellos de botella logsticos en el sector minero y una baja ejecucin de la inversin
pblica en infraestructura. Como resultado, mientras que en la primera parte del ao el
crecimiento del PIB se ubic en 4,8%, la estimacin del segundo semestre es de un 2,6% anual.
Esto reflej una elevada volatilidad de la inversin pblica, pues el PIB de las obras civiles pas
de crecer 6,4% en el primer semestre, a 0,7% al corte de septiembre (Grfico 4). En total, la
economa se habra expandido 3,7% en 2012, provocado por una desaceleracin ms intensa
en algunos sectores (Grfico 5).
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Situacin Colombia
Grfico 3
Demanda privada:
consumo e inversin. Variacin interanual
Grfico 4
16
PIB total y sin obras civiles. Variacin interanual
14,8
14
12,7
13,4
12
10
5
6,3
5,6
4,0 4,0 3,8
3,1
3,4
3
2
2,1
Fuente: DANE y BBVA Research
Inversin Privada
0
dic-12
jun-12
mar-12
dic-11
dic-12
sep-12
jun-12
mar-12
dic-11
Consumo Privado
sep-12
-0,9
-2
sep-01
mar-02
sep-02
mar-03
sep-03
mar-04
sep-04
mar-05
sep-05
mar-06
sep-06
mar-07
sep-07
mar-08
sep-08
mar-09
sep-09
mar-10
sep-10
mar-11
sep-11
mar-12
sep-12
PIB total
PIB sin obras civiles
Desaceleracin habra tocado fondo en el ltimo trimestre de 2012

Los indicadores lderes al cierre de 2012 mostraron un retorno de la minera a los niveles
mximos de actividad, muy cerca de la meta del milln de barriles de petrleo que se logr
finalmente en enero de 2013 (Grfico 6). Asimismo, sealaron un regreso de las exportaciones
de carbn a los promedios observados antes del tercer trimestre, lo cual sin embargo estara
afectado de nuevo por la anormalidad en la actividad de las principales empresas carbonferas
del pas durante el mes de febrero.
Por su parte, el consumo de los hogares habra terminado su ajuste gracias al impulso monetario
y los buenos resultados en materia laboral que se tuvieron en la primera parte del ao. Este
comportamiento dej abierta la posibilidad de una recuperacin del gasto de los hogares en
2013, en lnea con nuestras previsiones de crecimiento (Ver Recuadro 1). Igualmente, las
edificaciones privadas debieron tener un mejor desempeo en el cuarto trimestre, en la medida
que en este perodo se finalizaron muchos de los proyectos licenciados un ao atrs, cuando se
registraron los mximos niveles en los permisos de construccin.
No obstante, la mayor fuente de incertidumbre siguieron siendo las obras civiles, pues aunque
algunos indicadores de ejecucin fiscal muestran una aceleracin de los recursos de inversin
del Gobierno Nacional al final del ao, no se conocen cifras actualizadas del avance de las
obras de los Gobiernos regionales y locales. De acuerdo con este panorama, estimamos un
crecimiento bajo para el cuarto trimestre, de alrededor de 3%.
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Situacin Colombia
Grfico 5
Grfico 6
Crecimiento sectorial:
primer semestre y ao corrido. En Porcentaje
Exportaciones de carbn y produccin de petrleo.

En millones de dlares y miles de barriles diarios
8,0
10,8
7,2
0,6
Sectores de
desaceleracin
moderada o
aceleracin
6,0
5,5
4,8
4,3
4,4
4,2
4,1
3,8
400
Carbn (Millones de
Dlares)
dic-12
sep-12
15
jun-12
10
Ao corrido
mar-12
536
600
Dic-12*
0
1S12
701
684
0
4,8
3,9
-5
725
200
1,2
2,1
PIB
800
sep-12
0,0
0,0
3,8
4,3
929 942 933 972
1000
jun-12
S. sociales
Industria
Financiero
Transporte
Comercio
Energa
Agro
Sectores de
elevada
desaceleracin
mar-12
Construccin
Minas
Petrleo (Miles de
Barriles diarios)
* Promedio octubre-noviembre.
Fuente: DANE, ANH y BBVA Research
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Situacin Colombia
Recuadro 1. Gasto de los hogares en vehculos y vivienda

La moderacin en el gasto de los hogares durante 2012
fue generalizada en todos los tipos de consumo. Sin
embargo, en los sectores automotor y vivienda se puede
resumir gran parte de la desaceleracin del gasto privado,
pues comprenden las decisiones de ms largo plazo en las
familias, aquellas que slo estn dispuestas a efectuar en
escenarios optimistas.
En el primer caso, las ventas de automviles, que
crecieron 28% en 2011, se contrajeron 2,7% en 2012.
Sin embargo, visto por componentes, la desaceleracin
fue mayor cuando excluimos los automviles comerciales,
los cuales crecieron ms del 20%. El restante, relacionado
con compras particulares, present una cada de 13%.
Este comportamiento fue una muestra del bajo crecimiento
del consumo de bienes durables, el cual slo aument
0,4% entre enero y septiembre, en comparacin con un
incremento de 24,7% en 2011 (Ver: Situacin Automotriz
Colombia Ao 2012, disponible en la seccin de Colombia
de BBVAResearch.com)
Por su parte, las ventas de vivienda pasaron de crecer
12,7% en 2011 a una cada de 3,8% en 2012. Las
dinmicas menos positivas se evidenciaron en Bogot
(cada de 24,1%) y Cartagena (16,1%). La desaceleracin
pudo asociarse con la incertidumbre en la renovacin
de algunos incentivos de poltica econmica y la menor
entrada al mercado de compradores inversionistas. (Ver:
Situacin Inmobiliaria Colombia Ao 2012, disponible en
la seccin de Colombia de BBVAResearch.com)
Las perspectivas en los dos sectores son moderadamente
optimistas, aunque se diferencian positivamente en el
caso del sector automotor. En este ltimo, se espera
que las ventas se ubiquen en 315 mil y 325 mil en
2013 y 2014, respectivamente. Nuestra perspectiva de
ventas incluye una recuperacin de las transacciones de
autos particulares, pero sin alcanzar los niveles mximos
observados en 2011. Al mismo tiempo, esperamos que
se reduzca ligeramente el mercado de vehculos de carga,

dados los niveles elevados de capacidad instalada que ha
logrado el sector en los aos recientes.
Colombia va a incrementar su parque automotor en 3,5
millones de vehculos entre 2010 y 2020, lo cual implica
duplicar su stock actual. Las ventas de automviles en
Colombia, conjuntamente con algunos pases asiticos,
tienen una elevada elasticidad ingreso, lo cual es comn en
los pases que se encuentran en una etapa de expansin.
De otro lado, las perspectivas del sector residencial son de
una continuidad del ciclo de expansin, aunque mucho
ms moderado que en episodios anteriores. De hecho,
mientras que en los noventas las edificaciones generaron
una brecha positiva de crecimiento superior al 7% respecto
al nivel potencial, entre 2013 y 2016 el sector crecer slo
ligeramente por encima de su nivel de largo plazo. Este
comportamiento garantiza una mayor sostenibilidad del
sector cada vez que disminuye los riesgos de sobreoferta
y presiones de costos en la cadena de valor.
Las estimaciones puntuales de BBVA Research para la
inversin en edificaciones son de un crecimiento de 3,8%
anual en el perodo 2013-2016. Esta proyeccin incluye
una desaceleracin de las ventas de vivienda de elevado
valor, compensada por el comportamiento al alza de la
demanda comercial y de la vivienda de inters social.
Los factores que apoyarn el desempeo de los
sectores automotor y residencial son comunes a los
dos. La reduccin de las tasas de inters del Banco de la
Repblica aumentar la penetracin del sistema bancario
en el financiamiento de la compra de bienes durables y
vivienda y estimular la demanda por crdito. Asimismo,
la observada mayor confianza de los consumidores, en
trminos de expectativas del pas y el hogar, permitir la
toma de decisiones de compra de los hogares, aunque
contingente al desempeo del mercado laboral.
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Situacin Colombia
Recuperacin gradual a lo largo de 2013 se consolidar en 2014

El principal catalizador de la recuperacin econmica ser el consumo de los hogares, el cual
tomar los mayores rditos de la reduccin de la tasa de inters. Para medir esto, realizamos un
ejercicio estadstico donde calculamos el efecto de una disminucin de 75 puntos bsicos en la
tasa de intervencin del BanRep entre finales de 2012 e inicios de 2013, mantenindose baja
hasta el segundo trimestre de 2014. Los resultados mostraron que las menores tasas tienen
un efecto positivo de 0,2 y 0,5 puntos porcentuales en la tasa de crecimiento del consumo
privado en 2013 y 2014, respectivamente, con respecto a un escenario que no contemplaba
reducciones en la tasa.
Los indicadores de confianza de los consumidores y los comerciantes confirman la expectativa de
un consumo privado ms fuerte en los dos aos. Los hogares vienen mejorando su valoracin
de la situacin futura (a 12 meses) desde agosto, mes en que se registr el valor mnimo de
la confianza ajustada por estacionalidad. A su vez, los comerciantes, perciben una elevada
demanda, equivalente a ms del doble del promedio histrico de este indicador (Grfico 7).
A este panorama positivo del consumo, se suman las perspectivas alcistas del sector de la
construccin, tanto pblica como privada. En el primer caso, los proyectos de infraestructura
que se encuentran en marcha, conjuntamente con el mayor avance de las iniciativas regionales
y locales en el segundo y tercer ao de gobierno (2013 y 2014) y las nuevas licitaciones
nacionales, tendrn un papel preponderante en la creacin de empleo y el eslabonamiento
con otros sectores productivos, tales como cemento, hierro, vidrio y cermica. En el segundo
caso, a pesar de la desaceleracin nacional de la edificacin residencial, se tendr un impulso
sobresaliente de las obras comerciales y logsticas y de la vivienda de inters social, principalmente
en 2014 (Ver Recuadro 1).
El desempeo de la inversin no residencial ser contingente al proceso de recuperacin industrial,
el cual no se consolidar antes de 2014, segn anticipan los bajos niveles de expectativas que
mantienen los empresarios del sector. De esta forma, durante el primer semestre de 2013
continuar la senda de ajuste de la inversin fija, sostenida por la actividad minero-energtica,
pero limitada por el menor dinamismo del sector manufacturero. A partir de este momento,
el mejor balance industrial se sumar al impulso proveniente del sector extractivo sobre la
inversin, apoyado en el impacto positivo que tiene la apreciacin cambiaria sobre los costos de
importacin de maquinaria y equipo y en las menores tasas de inters de la economa.
De esta forma, Colombia lograr aumentar nuevamente su tasa de inversin en 2013 y 2014,
incluso a un ritmo mayor que en 2012, por el aporte de las obras de infraestructura. As, se
pasar de una tasa de 26,6% del PIB en 2011 a una de 27,9% en 2014 (Ver Recuadro 2).
Los sectores econmicos que liderarn el crecimiento de 2013 y 2014, adems de la
infraestructura, sern minera, transporte y comercio. La produccin diaria de petrleo llegar en
2014 hasta 1,15 millones de barriles diarios y las exportaciones de carbn crecern entre un 14%
y un 16% acumulado este y el prximo ao, segn sean duraderas o cortas, respectivamente,
las inactividades parciales en las empresas del sector. Por su parte, el transporte se beneficiar
del mayor comercio exterior. Y el comercio interno tendr una dinmica de recuperacin, en
lnea con el panorama del consumo privado.
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Situacin Colombia
-25
-2
Comerciantes
PIB
Consumidores
Fuente: Fedesarrollo y BBVA Research
2013
-15
2012
2011
-5
2010
2009
2008
2007
15
2006
2005
25
2001
10
dic-01
jun-02
dic-02
jun-03
dic-03
jun-04
dic-04
jun-05
dic-05
jun-06
dic-06
jun-07
dic-07
jun-08
dic-08
jun-09
dic-09
jun-10
dic-10
jun-11
dic-11
jun-12
dic-12
35
2004
Previsiones de crecimiento: PIB y demanda

interna. En variacin anual
2003
Grfico 8
Confianza de los consumidores y comerciantes.

Balance ajustado por estacionalidad
2002
Grfico 7
2014
Demanda Interna
En consecuencia, la economa crecera 4,1% y 5,0% en 2013 y 2014 (Grfico 8). Esta senda
de crecimiento supera al promedio de LatAm, donde se tendrn variaciones de 3,6% y 3,7%,
respectivamente. De hecho, la aceleracin que tendr Colombia en 2014 implicar destacarse
como la segunda economa regional con mayor expansin, slo por detrs de Per (Grfico 9).
La previsin incluye una revisin a la baja en 2013, desde 4,4% de nuestro anterior Situacin
Colombia, en lnea con los indicadores lderes recientes, los cuales muestran una menor traccin
de la inversin privada. En efecto, esta ltima moderar su crecimiento desde 6,9% estimado
en 2012 a un promedio de 5,3% anual en 2013 y 2014. Al contrario, el consumo privado
se acelerar desde un 4,3% estimado para 2012, hasta 4,7% en 2013 y 4,8% en 2014.
Asimismo, las obras civiles se activarn notablemente, desde una ligera contraccin en 2012,
hasta una expansin anual superior al 10% en promedio en 2013-14.
Las exportaciones estarn sostenidas por el sector minero-energtico, con una recuperacin
muy gradual de las ventas de otros sectores. Estas ltimas, incluidas las de la industria, tendrn
mayor dinamismo a finales de 2013, momento en el cual Europa mostrar mayor fortaleza en
su proceso de recuperacin y Estados Unidos consolidar tasas superiores al 2%.
Grfico 9
Crecimiento del PIB en LatAm. Variacin anual

7
6
5
4
3
2
1
0
Argentina
2013
2014
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Promedio
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Situacin Colombia
Recuadro 2. Estimacin del PIB potencial en Colombia: brecha negativa del producto durar
hasta 2015
Crecimiento de mediano plazo y PIB potencial
En los pasados 30 aos la economa colombiana
creci en promedio 3,5% anual. Esto se tradujo en un
incremento acumulado del PIB per cpita real de 84%
en el mismo perodo (a razn de 1,9% anual). Desde
2003, el ritmo de crecimiento se aceler, a un promedio
de 4,6% en los siguientes diez aos, en lnea con los
mejores fundamentales de la economa. Adems, se
redujo la variabilidad del crecimiento a la mitad, desde
una desviacin relativa (desviacin estndar / crecimiento
promedio *100) de 61% en todo el perodo a una de 35%.
Generalmente, los pases que tienen menor volatilidad
son aquellos que lograron una etapa mayor de desarrollo
(Tabla 1). En efecto, haciendo una comparacin entre
economas emergentes y desarrolladas se muestra cmo
estas ltimas han logrado tasas de expansin un poco ms
estables en el tiempo. Por lo tanto, garantizar una tasa
de crecimiento elevada y estable deben ser dos objetivos
conjuntos en la economa colombiana. Para lograr esto,
el pas debe hacer sostenible su expansin en el mediano
plazo mediante el incremento del PIB potencial, de tal
forma que el crecimiento de la demanda se convierta en
mayor crecimiento y no redunde en presiones de inflacin
ni en fuertes movimientos cclicos.
Tabla 1
Crecimiento promedio y volatilidad por grupo de pases

Indicador
G7
45 Emergentes
Colombia
Crecimiento promedio
2,1
4,2
3,5
Desviacin relativa*
98
119
61
* (Desviacin estndar/crecimiento promedio) * 100

Clculo del PIB potencial en Colombia: estado del arte

y nuestros resultados
Varios estudios han estimado el PIB potencial en
Colombia. Las metodologas han incluido series de tiempo
(VAR y VAR estructural), mtodos de filtrado (Hodrick y
Prescott, Paso de Banda, Kalman, entre otros) y modelos
estructurales (Tabla 2). Las estimaciones de PIB potencial
de estos artculos se ubican en un rango entre 3,8% y
4,7%, dependiendo del perodo de tiempo incluido en la
estimacin. Tambin es evidente, en ellos, un aumento
del PIB potencial hasta mediados de los noventa, un
retroceso a finales de siglo hasta una tasa anual menor al
4% y un retorno a la parte superior del rango estimado a
finales de la dcada anterior.
La metodologa que seguimos en BBVA Research
es estructural, mediante una funcin de produccin
tipo Cobb-Douglas. Nuestros resultados muestran un

incremento progresivo del PIB potencial a lo largo de la
dcada anterior, desde un promedio de 3,0% despus de
la crisis de 1998 hasta un 4,7% estimado para 2013 y un
5,3% que ser alcanzado en 2017 (Grfico 10).
Las contribuciones por factor de produccin cambiaron
a lo largo del tiempo, segn los resultados de nuestro
modelo. El componente que ms aportar al crecimiento
del PIB potencial hasta 2017 ser el capital, gracias a las
elevadas tasas de inversin que se lograron en el pasado
reciente y por los esfuerzos en infraestructura que har
el Gobierno en los prximos aos. Este factor aport el
43% del total de la variacin en la dcada pasada, y ahora
tendr una contribucin cercana al 50%.
PIB potencial exigente en trminos de crecimiento de
la productividad
El logro de un PIB potencial superior al 5% exige aumentar
la tasa de crecimiento de la productividad a un promedio
de 1,1% entre 2013 y 2017 (comparado con 0,5%
entre 2005 y 2012), pues el mercado laboral reducir
progresivamente su aporte al potencial, dado que las
bajas adicionales en la tasa de desempleo urbana sern
marginales. En este sentido, la productividad deber
aportar cerca del 20% del crecimiento potencial, mientras
que el empleo aportar el 30%. En la dcada anterior,
estos porcentajes fueron 12% y 45%, respectivamente.
Algunas de las medidas necesarias para aumentar
el crecimiento de la productividad son: consolidar el
desarrollo de la infraestructura de transporte, tener
un eslabonamiento del auge minero-energtico con
algunas ramas industriales nacionales (para garantizar un
crecimiento ms homogneo entre sectores econmicos),
seguir en la senda de ampliacin de la tasa de inversin
y modificar la estructura de exportaciones para reducir la
dependencia de los bienes primarios.
Brecha de crecimiento negativa se cerrar ms rpido
que en ocasiones anteriores
La brecha de crecimiento se habra vuelto ligeramente
negativa (en 0,3% del potencial) en el segundo semestre
de 2012, dado el bajo crecimiento del PIB en este perodo.
En 2013 esta brecha se ampliara hasta -0,8%, dado que
la actividad seguir ubicndose por debajo del potencial.
A partir de 2014 el PIB observado empezar su recorrido
hacia el potencial, cerrando la brecha por completo al final
de 2015 (Grfico 11).
Pgina 11
Situacin Colombia
En trminos histricos, estas brechas se ubican en niveles

bajos. Por ejemplo, en la dcada de los ochenta la brecha
negativa fue de un promedio de 1,3% y en la crisis de
finales de los noventa se registr una brecha negativa de
ms 5%. Por lo tanto, al contrario de esta ltima crisis,
cuando la brecha dur en cerrarse siete aos, esta vez se
cerrar en poco ms de tres aos.
De esta forma, la poltica monetaria debera empezar a

retirar el estmulo monetario desde 2014, anticipando el
cierre de la brecha al siguiente ao y las posibles presiones
de inflacin que se deriven de este hecho (Ver en Tabla 2,
en Misas y Lpez 1998, el texto resaltado).
Tabla 2
Estimaciones del PIB potencial y la brecha de producto en Colombia

Autor
Metodologa
Resultados
Birchenall (1997)
Periodos cclicos de sistema de indicadores lderes. Variable

categrica por cada ciclo y productividad como regresores.
Fases econmicas son extremas y no se les

puede determinar con exactitud inicio y fin. PIB
potencial promedio: 4,5% (1964 a 1995)
Melo y Riascos (1997)
Filtro Hodrick y Prescott y curva de Philips con expectativas.

Generalizacin de filtro por VAR estructural. Se escogi la
parametrizacin que mejor ajusta la inflacin.
El impacto de los choques de demanda cambi

notablemente en los aos 85 y 89.
Misas y Lpez (1998)
VAR estructural desarrollado por Shapiro y Watson y Blanchard y

Quah. Se identifican los choques que definen el comportamiento
de la economa en el largo plazo.
Presiones de inflacin no simtricas en el ciclo.

Cuando es negativa, presin inicia antes del
cierre total. Estima 4,7% (1993 a 1996)
Rodrguez- Perilla y Reyes

(2004)
Trimestralmente, relacin entre empleo y producto y entre capital

y producto. Anualmente, Cobb-Douglas y CES.
Rendimientos constantes a escala. Brecha

negativa en 2004. PIB potencial entre 3,8% y
4,4% (2004).
Campos (2006)
VAR estructural para datos trimestrales (1994-2005).
Leve brecha negativa en 2006. PIB potencial

entre 4,0 y 4,1% (2005).
Torres (2007)
Evala validez de metodologas (funcin de produccin, VAR

estructural, filtro de Kalman, componentes principales) con
pronsticos fuera de muestra de la inflacin bsica de bienes no
transables en una curva de Philips hbrida.
Brecha obtenida con filtro Hodrick y Presscott

da peores pronsticos para todos los horizontes
que las dems metodologas.
Mrquez (2011)
Con datos anuales (1950-2010) se estima un filtro de Hodrick y

Presscot. Usando datos trimestrales, se estima una funcin de
producto tipo Cobb-Douglas.
Se encontraron resultados similares usando las

dos metodologas: 4,3%
Grfico 10
Descomposicin del PIB potencial.

Contribucin a la variacin anual
Grfico 11
Brecha de crecimiento. En porcentaje del PIB potencial

4%
6
5
2%
4
3
0%
2
1
-2%
0
-1
Capital
PIB potencial
2017
2012
2007
2002
1997
1992
1987
1982
Trabajo
Productividad
-6%
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
-4%
-2
Pgina 12
Situacin Colombia
Cierre gradual de la cuenta corriente en 2013 y 2014

El dficit de la cuenta corriente habra terminado por encima del 3% del PIB en 2012, pues se
tuvo una fuerte desaceleracin de las exportaciones mineras en el tercer trimestre. Durante
2013 y 2014, los menores cuellos de botella en el sector minero determinarn un aumento del
supervit en la balanza comercial, profundizado por la desaceleracin de las importaciones de
bienes de capital, segn lo estimado para la inversin.
Asimismo, el balance empresarial estuvo en 2012 por debajo de los niveles rcord de un ao
atrs, tendencia que no debera revertirse antes de 2014. Por lo tanto, los envos de dividendos
al exterior sern menores en 2013 y 2014, generando una menor presin deficitaria en el
balance de la renta de factores.
De este modo, la expectativa de BBVA Research es de un cierre gradual del dficit de la cuenta
corriente durante los dos prximos aos, llegando a 2,7% del PIB en 2013 y a 2,3% del PIB en
2014. No obstante, una prolongacin de las dificultades en el sector carbonfero durante todo el
primer trimestre podra incrementar el dficit de la cuenta corriente hasta 2,9% en 2013.
La inversin extranjera directa se estabilizar alrededor del 4% del PIB en los prximos aos,
gracias a los proyectos mineros (ronda Colombia), el crecimiento del sector minorista y el
repunte de la infraestructura, facilitndose este flujo de recursos por los elevados volmenes de
liquidez vigentes en el mundo (Grfico 12). De esta manera, la economa colombiana continuar
acumulando reservas internacionales, a razn de 1,4% del PIB cada ao, hasta llegar a un nivel
de reservas superior al 11% del PIB en 2014. Por lo tanto, el Banco de la Repblica tendr
espacio para intervenir en el mercado cambiario hasta un mximo de USD 5.500 millones
durante 2013 (1,4% del PIB), de los cuales ya anunci que comprar USD 3.500 (0,9% del PIB)
entre enero y mayo.
Cuentas fiscales se ajustarn paulatinamente en 2013 y 2014

hasta alcanzar un supervit primario
En 2012 las cuentas fiscales continuaron en su senda de consolidacin, aunque con un menor
impulso frente a lo observado en 2011. Las continuas mejoras en el recaudo interno fueron
compensadas por los menores ingresos de la actividad minero-energtica y por la moderacin
generalizada y no anticipada de la produccin agregada. De esta forma el dficit fiscal del
Gobierno Central debera finalizar 2012 en 2,3%(e), cifra menor a la observada en 2011 de
2,8%, pero bastante menor a la observada despus del episodio de crisis internacional en 2010
de 3,9%
Para 2013 y 2014 anticipamos una leve moderacin en la consolidacin fiscal. Para 2013
la revisin a la baja de la actividad, as como en el precio y produccin de petrleo seran
compensadas por un mayor recaudo derivado de la reforma tributaria, permitiendo una estabilidad
en el dficit fiscal en 2,3%. Por su parte para 2014 el dficit se ampliara marginalmente a
2,6% tras el menor recaudo causado en 2013 por el discreto crecimiento de la actividad,
y potenciados por el efecto negativo que tendra para ese ao la entrada en vigencia de la
reduccin del impuesto a la renta a personas jurdicas contenido en la reforma tributaria (Ver
Recuadro 3). A partir de 2015 esperamos una consolidacin fiscal en lnea con la dinmica de
la actividad, acompaada sin embargo por un supervit primario que reflejara la fortaleza de las
cuentas fiscales en Colombia (Grfico 13).
La posicin fiscal para 2013 y 2014 es slida frente a la lenta recuperacin de la actividad. Su
espacio fiscal es el mismo al observado durante la crisis de 2009-2010, el cual le permitira
asumir una posicin contracclica en caso de que la actividad lo requiera. No obstante, un
impulso a la actividad estara limitado por la capacidad de ejecucin del Gobierno Central. Una
moderacin mayor, bien sea local o externa, sera apoyada en buena parte por los desembolsos
Pgina 13
Situacin Colombia
de regalas del Gobierno Central a los gobiernos locales, considerando que buena parte de los
proyectos de infraestructura del Gobierno se realizaran en 2014 y teniendo presente que los
gobiernos locales ya cumplen dos aos en su mandato, con lo cual ya estaran en capacidad
para ejecutar con agilidad los recursos de inversin en infraestructura local.
Grfico 12
Grfico 13
Dficit en cuenta corriente e IED. En porcentaje

del el PIB
Dficit total y primario GNC.

En porcentaje del PIB
4,5
4,2
4,1
3,6
3,0
3,9
3,8
3,1
1
0
2,7
2,7
2,3
-1
-2
1,8
-3
0,9
-4
Dficit en cuenta corriente

Fuente: BanRep y BBVA Research
IED
Total
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2014
2008
2013
2007
2012
2006
2011
2005
-5
0,0
Primario
Fuente: MinHacienda y BBVA Research
Pgina 14
Situacin Colombia
Recuadro 3. Qu podemos esperar de la recin aprobada reforma tributaria?

El Congreso de la Repblica aprob una nueva Reforma
Tributaria, que incluy modificaciones a la estructura
impositiva de las empresas y las personas naturales.
Sus principales objetivos fueron ampliar la equidad del
estatuto tributario y reducir algunas inflexibilidades del
mercado laboral. De manera paralela se incluyeron otros
asuntos como la simplificacin de los impuestos al valor
agregado (IVA) y el recorte a los impuestos a los flujos de
portafolio offshore de 33% a 14% (25% para pases que
se consideran parasos fiscales), entre otros.
En materia de flexibilidad laboral, la reforma recort en
13,5% los impuestos a la nmina, buscando reducir de
esta forma la informalidad y el desempleo estructural de
la economa. La reduccin en los impuestos a la nmina
fue compensada en recaudo por una modificacin a los
impuestos a las utilidades de las empresas. El impuesto
a la renta a las empresas se redujo de 33% a 25%,
creando un nuevo impuesto de 8% llamado CREE
cuya basa de recaudo no mantiene las exenciones que
aplican al tradicional impuesto a la renta. De esta forma
las empresas pagan un 25% de impuesto a la renta bajo
unas deducciones tradicionales, pero pagan en adicin
un impuesto de 8% sobre sus utilidades, pero sin poder
hacer sobre dicha tributacin las mismas deducciones que
tradicionalmente hacen sobre el impuesto a la renta.
En materia de progresividad, la reforma cre dos tasas
de tributacin para el impuesto a la renta de las personas
naturales. La primera, el Impuesto Mnimo Alternativo
Nacional (IMAN), establece una tasa mnima de tributacin
para los asalariados, que debern pagar como mnimo al
ser comparada con el valor derivado del impuesto de renta
ordinario (o bajo el esquema actual de declaracin de renta
bajo las deducciones y exenciones tradicionales). Por otro
lado se crea el Impuesto Mnimo Alternativo Simplificado
(IMAS), que corresponde a una tasa de tributacin de
alto valor que las personas naturales (empleados con
ingresos inferiores a COP 20 Millones por mes) podrn
tributar y que sera fiscalizada de manera simplificada por
la direccin de impuestos Colombiana (DIAN).
De igual forma la reforma restringe en un 30% y por
$102mill.de 2013 por ao las deducciones aplicables
al impuesto a la renta relacionadas con los aportes
pensionales obligatorios y voluntarios, y a las cuentas
de ahorro para la compra de vivienda (AFC). Igualmente
aumenta de 5 a 10 aos el tiempo de permanencia
mnimo para que los ahorros en pensiones voluntarias y
cuentas AFC puedan ser retirados en libre disposicin y

no pierdan el actual beneficio tributario. Esta figura era
comnmente usada por las personas de ingresos altos,
destinando una porcin de su salario al ahorro ms por
asuntos tributarios que por ahorro pensional.
La reforma fue aprobada con un impacto neutro en
recaudo, contabilizando en conjunto los aos 2013 y
2014 (Ministerio de Hacienda). Para 2013 el Gobierno
espera recaudar 1,2 bn COP adicionales como resultado
de la reforma, explicados en buena parte por las mayores
retenciones a los impuestos a la renta de las personas
naturales. Para 2014 el menor recaudo en impuestos a la
renta de personas jurdicas sera parcialmente compensado
por el mayor recaudo del impuesto a la renta a personas
naturales, generando una reduccin de 1,3 bn COP en la
recaudacin de impuestos que al agregarse con el mayor
recaudo de 2013, se obtiene una neutralidad tributaria.
La reforma tributaria se enfoc en un espectro particular de
la tributacin equidad y flexibilidad laboral. Sin embargo
dentro de los problemas de redistribucin dej de lado
algunos aspectos para reforzar an ms la progresividad
del estatuto. En materia de equidad impositiva, la reforma
mantuvo las deducciones de ganancias por dividendos de
los rentistas de capital. Colombia ha mantenido exentos
los impuestos a los dividendos, que resulta razonable por
asuntos de eficiencia econmica de doble tributacin (ver
Atkinson y Stiglitz, 1976), pero que en la poltica pblica
y en la prctica tributaria internacional se ha aceptado
como eficiente si se considera el bienestar social agregado
y como mecanismo de redistribucin (Ver Piketty y Saez,
2012) en un pas con un alto grado de desigualdad por
ingresos como Colombia (GINI=0,57 en 2011).
En el plano laboral, la reforma mantuvo el impuesto
a la nmina destinado a las Cajas de Compensacin
Familiar. Su contribucin equivale a 3% del salario
mensual, destinadas a financiar servicios de recreacin,
educacin, crdito, y salud, que fcilmente podran ser
ofrecidos por el sector privado, o incluso financiados de
una manera menos regresiva. De igual forma, si bien la
reforma redujo los impuestos a la nmina, la inflexibilidad
laboral continuar siendo problemtica en la medida en
que el salario mnimo contine siendo elevado (54% de
la productividad media laboral), que podra ser restrictivo
en el mediano plazo de continuar su mecanismo de
indexacin creciente en trminos reales.
Pgina 15
Situacin Colombia
Los riesgos de cola de la economa global han disminuido

Como vimos, en un escenario de mayor volatilidad global, con baja probabilidad de ocurrencia,
el crecimiento global oscilara entre 2,5% y 3,0% en 2013 y 2014. Este crecimiento sera
diferencial entre los principales socios comerciales de Colombia, con mejores desempeos en
las economas emergentes y con algunas dificultades mayores en Estados Unidos. As, el pas
enfrentara una reduccin de los trminos de intercambio y una disminucin de la demanda
por productos industriales. En este panorama, Colombia podra tener tambin un choque de
confianza externo, aunque amortiguado por las mejores condiciones estructurales del pas, tanto
en trminos de poltica econmica, como en condiciones financieras del sector privado. Por
lo tanto, la economa colombiana mantendra un crecimiento superior al 3%, incluso en este
escenario ms adverso.
4. Banco central mantendr una postura

expansionista en 2013
Cierre de la brecha del producto y espacio inflacionario permiten
profundizar poltica monetaria expansionista
El Banco de la Repblica profundiz su postura expansionista en la ltima parte de 2012. La
primera ronda de recortes realizada entre julio y agosto de 2012, respondieron a la moderacin
de la demanda local, pero fueron cautas con respecto a la incertidumbre permanente de la
actividad externa. En efecto, el emisor lleg a condicionar sus recortes de acuerdo al desarrollo
de la turbulencia externa, que se manifestaba en unas tensiones financieras elevadas pero que
localmente se mantuvieron bastante limitadas (Grfico 14). La turbulencia global se transmiti
por la canal real en lugar del financiero, manifestada en una sorpresa en el producto del tercer
trimestre, que se correspondi inmediatamente con una ronda de recortes de inters por parte
del Banco Central.
Los recortes recientes han sido relativamente ms anticipados por el mercado que en la primera
parte del segundo semestre, apoyados a su vez por el amplio espacio inflacionario tras las
sorpresas positivas en ese frente en los ltimos meses del ao. De esta forma el Banco central
acumul durante 2012 cuatro recortes de 25 pbs, afianzados en la primera parte de 2013 con
recortes adicionales para estimular la actividad. El grfico 15 muestra la forma en que se han ido
ajustando las expectativas expansivas del mercado, reflejado en la probabilidad de que la tasa de
intervencin se recorte en 25 pbs implcita en la tasa interbancaria a 3 meses. El grfico muestra
la forma en que el mercado ha ido anticipando en meses recientes (en particular enero y febrero)
el mayor estmulo monetario a la actividad, ante el dato sorpresivamente bajo del PIB en el tercer
trimestre (publicado el 21 de Diciembre) y las sorpresas a la baja en la inflacin.
Previsiones de inflacin dentro del rango meta para 2013 y 2014

sin expectativas de sorpresas alcistas
En los ltimos meses de 2012, la inflacin sorprendi a la baja como consecuencia de unas
menores presiones de oferta en los precios de los alimentos y de los bienes regulados, finalizando
el ao en 2,4%. Los cambios intermensuales de los meses recientes han estado apoyados a su
vez por la apreciacin cambiaria y por la reduccin permanente en los impuestos a la gasolina.
No obstante, en consistencia con la moderacin de la actividad, la inflacin ha advertido a su
vez menores presiones de demanda frente a los observados doce meses atrs, reflejadas en la
reduccin de los indicadores de inflacin bsica.
Pgina 16
Situacin Colombia
Grfico 15
Grfico 14
ndice de tensiones financieras en Colombia
Tasa de intervencin y probabilidad de recorte de

25 pbs implcita en tasa interbancaria a 3 meses
5,25
14
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
5,00
12
4,75
10
4,50
4,25
4,00
3,75
3,50
3,25
-2
3,00
ene-06
jul-06
ene-07
jul-07
ene-08
jul-08
ene-09
jul-09
ene-10
jul-10
ene-11
jul-11
ene-12
jul-12
ene-13
-4
2-ago
18-ago
3-sep
19-sep
5-oct
21-oct
6-nov
22-nov
8-dic
24-dic
9-ene
25-ene
10-feb
Probabilidad (eje der.)
BR
Para 2013 esperamos que la inflacin se mantenga en la parte inferior del rango meta, bordeando
en algunos meses el lmite inferior inflacionario. Para los primeros meses del ao, las presiones
de demanda deberan continuar afectando la evolucin de los precios, mientras que los factores
de indexacin (tras finalizar 2012 con una inflacin baja) y el menor incremento de los salarios
frente al ao anterior, deberan favorecer a la baja la dinmica de los precios. Los principales
riesgos al alza radican en una reversin de los factores de oferta que han apoyado el descenso
de la inflacin (alimentos y regulados), que para el caso de los alimentos resultan ahora menos
probables tras el menor riesgo e incidencia de que se presente el fenmeno del nio. Para 2014
la inflacin convergera al punto medio del rango meta, en lnea con mayores presiones de
demanda frente a las observadas en 2013 y apoyadas a su vez por menores precios base del
mismo ao (Grfico 16).
Medidas cambiarias y disminucin de tasas contribuyen a los

esfuerzos para contener la apreciacin del peso colombiano
El tipo de cambio se mantuvo durante el ao presionando a la baja, apoyado por la disminucin
del riesgo global y los excesos de liquidez provenientes de los pases desarrollados. En efecto,
el tipo de cambio se apreci en un 9% en 2012 (fdp), con indicios de continuar con una
presin similar en 2013.El Banco de la Repblica estuvo atento durante el ao interviniendo
en el mercado cambiario, buscando contener (parcialmente) las presiones apreciativas del tipo
de cambio. El intervencionismo del emisor se manifest en programas de compras diarias,
ampliados peridicamente de acuerdo a las expectativas del mercado y totalizando USD 4,8 mM
que significaron el mayor nivel de compras anual desde 2000. Los programas de compras diarias
estuvieron acompaados por intervenciones verbales por parte del Ministro de Hacienda y el
Banco Central, compras de dlares de la tesorera de la nacin, y recortes en los tipos de inters,
que si bien fueron como respuesta a la moderacin de la actividad, pudieron marginalmente
haber contribuido para evitar una mayor apreciacin,
Las compras rcord de reservas internacionales fueron parcialmente esterilizadas con la emisin
de 6 bn COP en bonos de control monetario, emitidos por el Gobierno Central y depositados
en el Banco Central. Esta herramienta se puso en uso como lo habamos anticipado tres meses
atrs, facilitando el cumplimiento del mandato cambiario con la estabilidad de precios.
Pgina 17
Situacin Colombia
Para 2013 y 2014 los amplios niveles de liquidez internacional seguirn presionando la
apreciacin del tipo de cambio. Lo anterior, apoyado por la expectativa de un mayor flujo de
inversin en portafolio tras la reduccin de los impuestos a las inversiones offshore de 33% a
14% (25% si el pas de origen es considerado como paraso fiscal), con un espacio acotado de
intervencin (que estimamos en USD 5,5 mM durante el ao) acompaado por una efectividad
limitada sobre el comportamiento regular del tipo de cambio. En efecto, si bien el Banco Central
y el Ministerio de Hacienda continuarn asumiendo el costo cuasi-fiscal de las intervenciones, su
efectividad parece ser menor, con el riesgo de exacerbar el comportamiento del mercado de
crdito y los precios de los activos en caso de no ser adecuadamente esterilizados (ver Vargas,
Gonzlez y Rodrguez. 2013).Con la reduccin de los diferenciales en los intereses y el retiro de
la liquidez internacional, el tipo de cambio retornara deprecindose lentamente a su valor de
largo plazo cercano a los 1800 COP/USD (Grfico 17).
Grfico 16
Inflacin anual y tasa de intervencin

del Banco Central. En porcentaje
Grfico 17
5,5
1900
Tasa de cambio peso-dlar
5,0
1860
4,5
4,0
1820
3,5
3,0
1780
2,5
1740
2,0
Fuente: DANE, BanRep y BBVA Research
dic-17
dic-16
jun-17
dic-15
jun-16
dic-14
jun-15
dic-13
jun-14
Tasa Banrep
1700
dic 12
mar 13
jun 13
sep 13
dic 13
mar 14
jun 14
sep 14
dic 14
mar 15
jun 15
sep 15
dic 15
mar 16
jun 16
sep 16
dic 16
mar 17
jun 17
sep 17
dic 17
Inflacin
jun-13
dic-12
dic-11
jun-12
dic-10
jun-11
1,5
Fuente: BanRep y BBVA Research
BanRep iniciara ciclo de normalizacin monetaria en el segundo

trimestre de 2014
Los recortes recientes en los tipos de inters se han ido transmitiendo lentamente a la actividad.
La transmisin ms expedita se ha dado en el mercado interbancario y en el de deuda pblica,
respondiendo e incluso anticipando los movimientos en los recortes del emisor. La tasa promedio
de los depsitos bancarios a 90 das (DTF) ha sido ms inflexible a la baja, lo cual sin embargo es
tpico de la fase expansiva del ciclo monetario e histricamente se ha observado en los ciclos del
pasado. De esta forma el Banco Central tendr tiempo para esperar a que su impulso monetario
se transmita al mercado crediticio, cuya transmisin total debera completarse en cerca de seis
meses despus de realizado el ltimo recorte.
Posteriormente esperamos que el emisor mantenga una postura expansiva durante 2013,
manteniendo sus tasas estables despus de los recortes realizados en el primer trimestre del ao.
El mantenimiento de una brecha de producto negativa (ver Recuadro 2) y una baja inflacin,
permitirn que el emisor pueda mantener su tasa por debajo del nivel neutral, facilitando que la
demanda domstica pueda retornar a su crecimiento potencial.
Posteriormente, anticipando el paulatino cierre de la brecha del producto y previendo algunos
rebrotes inflacionarios, el Banco Central revertira su postura monetaria en el segundo trimestre
de 2014, respondiendo a su vez a la normalizacin de la actividad externa y a la moderacin
de la incertidumbre fiscal de los pases desarrollados. De manera local, los resultados ms
contundentes de recuperacin de los ltimos meses de 2013 y del primer trimestre de 2014,
Pgina 18
Situacin Colombia
deberan motivar al emisor a revertir lentamente su postura monetaria expansiva, siendo sin
embargo prudente ante la incipiente recuperacin de la actividad (Grfico 17).
Los incrementos en la tasa de poltica son consistentes con la dinmica de los dems banco
centrales de la regin, los cuales iniciarn su senda de incrementos en la primera parte de 2014,
sin embargo previendo para el caso de Colombia que se encuentra en una fase anterior en el
ciclo de la actividad y por lo tanto su postura monetaria se revertira despus de los dems pases
de la regin que siguen un esquema de inflacin objetivo. El ciclo de incrementos en la tasa de
poltica finalizara en un nivel de 5,25%, valor que consideramos neutral bajo una inflacin de
largo plazo de 3%.
5. Los retos de poltica econmica en

2013-2014
Colombia se seguir diferenciando positivamente en Amrica
Latina pero no consolidar un liderazgo econmico si no avanza
en algunos temas claves durante 2013-14
Colombia tiene unas perspectivas de crecimiento positivas para los prximos aos, como lo
hemos presentado en las secciones anteriores. Los nmeros que esperamos mantendrn al pas
en una posicin sobresaliente a nivel de Amrica Latina pero consideramos que la manera como
se resuelvan algunos temas de poltica pblica en los prximos aos determinar que Colombia
aumente su potencial de crecimiento y consolide un liderazgo econmico en la regin. En varios
campos, estos aos son los de las grandes definiciones donde pondremos a prueba cambios
institucionales, polticos y econmicos que hemos realizado en los ltimos aos y se evidenciar
la necesidad de realizar algunos adicionales.
Los avances en las conversaciones de paz son un tema que estar en la agenda pblica durante
2013-14 y sus resultados podrn afectar el rumbo de algunos elementos de poltica pblica
en los prximos aos. Tambin en estos aos surgirn discusiones sobre las necesidades
institucionales en trminos polticos, sociales y econmicos de un pas con mayor capacidad
de crecimiento. Sin embargo, aunque entendemos la importancia de todos estos aspectos
concentraremos nuestro anlisis en los retos de poltica econmica.
Reversin de la desaceleracin del crecimiento a corto plazo y

fortalecimiento de las fuentes de expansin
Nuestras estimaciones muestran que la desaceleracin de la economa colombiana habra tocado
fondo a finales de 2012 y que gradualmente el crecimiento se acelerar durante el 2013. Esta
previsin asume que se logran cerrar los cuellos de botella de los sectores de minero petrolero
y de obras pblicas y edificaciones privadas ocasionaron una baja aportacin de los mismos al
valor agregado durante el segundo semestre de 2012.
En el caso del minero-petrolero, el reto es mantener niveles estables de produccin y que no se
repitan los choques de oferta del ao pasado. Grandes temas relacionados con el transporte y
la explotacin de productos bsicos deben ser subsanados en los prximos aos para que los
choques transitorios de oferta no se conviertan en permanentes y demoren la materializacin
las buenas perspectivas del sector. Tenemos una visin moderadamente optimista sobre la
capacidad de superar este reto y en la medida en que se materialicen conflictos laborales o
problemas de transporte como los que se han dado recientemente en sectores como el carbn
le imprimirn un sesgo negativo a nuestra proyeccin.
Pgina 19
Situacin Colombia
En el campo petrolero el reto es retomar estables y elevados niveles de produccin y solventar

las necesidades de infraestructura que los mismos plantean. Avances importantes en las obras
de construccin de los oleoductos y el diseo de los nuevos es un tema que ocupar la atencin
de las autoridades durante 2013-2014.
A nivel de obras pblicas durante los prximos aos se probar la nueva institucionalidad en
materia de concesiones de cuarta generacin (4G) y la capacidad de ejecucin a nivel local y
departamental de los recursos de las regalas. En lo que tiene que ver con las nuevas concesiones,
los avances que se logren en la primera etapa del proyecto, que las autoridades han llamado
victorias tempranas y representan cerca del 10%, mostrar si el nuevo diseo institucional es
el adecuado. En particular la capacidad de atraer constructores de gran capacidad y calidad y la
financiacin necesaria son algunos de los temas que estn a prueba. Los efectos de las nuevas
concesiones sobre el valor agregado de la economa ser marginal en estos aos pero lo ms
importante para el futuro es que si las cosas funcionan adecuadamente se convertirn en una
importante fuente de expansin para la economa colombiana en los aos siguientes.
El corto plazo es necesario aumentar el ritmo de ejecucin de los proyectos de obras pblicas
en camino y cambiar la metodologa de registro de los mismos en las cuentas nacionales de tal
forma que se disminuya la incertidumbre que el mismo est imponiendo sobre el PIB.
En esta lnea luego de los cambios en la legislacin acerca de las regalas, el reto es que los
municipios, departamento y/o regiones inicien su proceso de ejecucin durante el 2013 y
contribuyan a dinamizar el sector de obras pblicas.
Fortalecimiento de la industria eficiente y productiva

El crecimiento esperado para la industria manufacturera en 2013 es bajo aun partiendo de
un crecimiento casi nulo durante el 2012. Este comportamiento impone retos para fortalecer
su desempeo y preparar al sector para competir eficiente y productivamente en el marco de
los nuevos tratados de libre comercio y los desafos que impone un peso colombiano fuerte.
En particular, en lnea con algunas decisiones del Ministerio de Hacienda, se debe revisar
todo el esquema de costos del sector para lograr aumentar su capacidad competitiva. Ya ha
habido avances en temas como la eliminacin del sobrecosto de energa que pagaba el sector
productivo, pero se pueden hacer reducciones adicionales en los costos de otros energticos
usados por la industria. Adicionalmente y ligado al reto anterior las mejoras en la infraestructura
de carreteras y puertos y en la logstica del comercio exterior favorecer el sector para que
vuelva a contribuir de manera positiva en el crecimiento de Colombia y en la creacin de empleos
de calidad.
Mejoras adicionales en el mercado laboral

Relacionado con el tema del empleo, la reforma tributaria pone a prueba el esperado beneficio
sobre la contratacin de empleo formal de la disminucin de parte de los cargos a la nmina y
contribuye a la disminucin de costos laborales. Todo esto con esperados beneficios sobre la
industria. El reto de la economa en materia laboral es la generacin de empleo de buena calidad
que logre incorporar cada vez ms fuerza laboral y que evite la reduccin de la misma. La
poltica del Gobierno va encaminada en esa direccin, prueba de ello son la Ley de Formalizacin
y Primer Empleo y la reciente reduccin en los costos no salariales incluida en la Reforma
Tributaria, las cuales buscan precisamente crear empleos formales. El estimativo del Gobierno
sobre la creacin de empleo formal producto de la reforma tributaria es de entre 400 mil y 1
milln de empleos. Nosotros, con base en Botero (2011) y Modragn, Pea y Wills (2010)
consideramos que los efectos de la eliminacin de los parafiscales son un poco ms bajos entre
350 mil y 800 mil empleos.
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Situacin Colombia
6. Tablas
Tabla 3
Previsiones macroeconmicas anuales

2010
2011
2012
2013
2014
4,0
5,9
3,7
4,1
5,0
Consumo Privado (% a/a)
5,0
6,5
4,3
4,7
4,8
Consumo Pblico (% a/a)
5,5
2,6
4,5
5,0
4,8
Inversin Fija (% a/a)
4,6
16,7
4,6
6,2
6,9
3,2
3,7
2,4
2,6
2,9
1926
1934
1768
1760
1765
PIB (% a/a)
Inflacin (% a/a, fdp)

Tasa de Cambio (vs. USD, fdp)
Tasa de Inters (%, fdp)
3,00
4,75
4,25
3,75
5,00
Balance Fiscal (% PIB)
-3,9
-2,9
-2,3
-2,3
-2,6
Cuenta Corriente (% PIB)
-3,1
-3,0
-3,1
-2,7
-2,3
Fuente: Ministerio de Hacienda, Banco de la Repblica, DANE y BBVA Research

Tabla 4
Previsiones macroeconmicas trimestrales

PIB (% a/a)
Inflacin
(% a/a, fdp)
Tasa de Cambio
(vs. USD, fdp)
Tasa REPO
(%, fdp)
T1 11
5,1
3,2
1884
3,50
T2 11
4,9
3,2
1783
4,25
T3 11
7,5
3,7
1836
4,50
T4 11
6,2
3,7
1934
4,75
T1 12
4,7
3,4
1766
5,25
T2 12
4,9
3,2
1793
5,25
T3 12
2,1
3,1
1803
4,75
T4 12
3,0
2,4
1768
4,3
T1 13
3,3
2,2
1775
3,75
T2 13
3,4
2,3
1745
3,75
T3 13
5,2
2,4
1755
3,75
T4 13
4,4
2,6
1760
3,75
T1 14
4,8
2,7
1745
3,75
T2 14
5,1
2,7
1740
4,25
T3 14
4,7
2,9
1750
4,50
T4 14
5,5
2,9
1765
5,00
Fuente: DANE, Banco de la Repblica y BBVA Research
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Situacin Colombia
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Este documento, as como los datos, opiniones, estimaciones, previsiones y recomendaciones contenidas en el mismo, han sido elaborados por Banco Bilbao
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la elaboracin del presente informe, por lo que debe adoptar sus propias decisiones de inversin teniendo en cuenta dichas circunstancias y procurndose el
asesoramiento especfico y especializado que pueda ser necesario. El contenido del presente documento se basa en informaciones que se estiman disponibles
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no se ofrece ninguna garanta, expresa o implcita, en cuanto a su precisin, integridad o correccin. BBVA no asume responsabilidad alguna por cualquier prdida,
directa o indirecta, que pudiera resultar del uso de este documento o de su contenido. El inversor debe tener en cuenta que la evolucin pasada de los valores o
instrumentos o los resultados histricos de las inversiones, no garantizan la evolucin o resultados futuros.
El precio de los valores o instrumentos o los resultados de las inversiones pueden fluctuar en contra del inters del inversor e incluso suponerle la prdida
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riesgos y no son adecuados para todos los inversores. De hecho, en ciertas inversiones, las prdidas pueden ser superiores a la inversin inicial, siendo
necesario en estos casos hacer aportaciones adicionales para cubrir la totalidad de dichas prdidas. Por ello, con carcter previo a realizar transacciones en
estos instrumentos, los inversores deben ser conscientes de su funcionamiento, de los derechos, obligaciones y riesgos que incorporan, as como los propios
de los valores subyacentes a los mismos. Podra no existir mercado secundario para dichos instrumentos.
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sucesivo, la orden) o (ii) entidades de grandes patrimonios sujetas a lo dispuesto en el artculo 49(2)(a) a (d) de la orden o (iii) personas a las que legalmente se les
pueda comunicar una invitacin o propuesta para realizar una inversin (segn el significado del artculo 21 de la ley de servicios y mercados financieros de 2000)
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El sistema retributivo del/los analista/s autor/es del presente informe se basa en una multiplicidad de criterios entre los cuales figuran los ingresos obtenidos en el
ejercicio econmico por BBVA e, indirectamente, los resultados del Grupo BBVA, incluyendo los generados por la actividad de banca de inversiones, aunque stos
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BBVA no es miembro de FINRA y no est sujeta a las normas de revelacin previstas para sus miembros.
BBVA est sometido al cdigo de conducta de los Mercados de Valores del Grupo BBVA, el cual incluye, entre otras, normas de conducta establecidas para
prevenir y evitar conflictos de inters con respecto a las recomendaciones, incluidas barreras a la informacin. El Cdigo de Conducta en los Mercados de
Valores del Grupo BBVA est disponible para su consulta en la direccin Web siguiente: www.bbva.com / Gobierno Corporativo.
BBVA es un banco, supervisado por el Banco de Espaa y por la Comisin Nacional del Mercado de Valores, e inscrito en el registro del Banco de Espaa con
el nmero 0182.
Situacin Colombia
Este informe ha sido elaborado por la Unidad de Colombia:

Economista Jefe de Colombia
Juana Tllez
juana.tellez@bbva.com
Mauricio Hernndez
mauricio.hernandez@bbva.com
Mara Claudia Llanes

maria.llanes@bbva.com
Julio Csar Surez

julio.suarezl@bbva.com
Estudiante en prctica profesional

Mara Camila Franco
mariacamila.franco@bbva.com
Lizeth Fernanda Fquene

lizethfernanda.fuquene@bbva.com
BBVA Research
Economista Jefe del Grupo
Jorge Sicilia
Economas Emergentes:
Alicia Garca-Herrero
alicia.garcia-herrero@bbva.com.hk
Anlisis Transversal Economas Emergentes
lvaro Ortiz Vidal-Abarca
alvaro.ortiz@bbva.com
Economas Desarrolladas:
Rafael Domnech
r.domenech@bbva.com
Market & Client Strategy:

Antonio Pulido
ant.pulido@grupobbva.com
Espaa
Miguel Cardoso
miguel.cardoso@bbva.com
Equity Global
Ana Munera
ana.munera@grupobbva.com
Asia
Stephen Schwartz
stephen.schwartz@bbva.com.hk
Europa
Miguel Jimnez
mjimenezg@bbva.com
Crdito Global
Javier Serna
javier.serna@bbvauk.com
Coordinacin Latam
Juan Ruiz
juan.ruiz@bbva.com
Estados Unidos
Nathaniel Karp
nathaniel.karp@bbvacompass.com
Argentina
Gloria Sorensen
gsorensen@bbva.com
Chile
Alejandro Puente
apuente@bbva.com
Colombia
Juana Tllez
juana.tellez@bbva.com
Per
Hugo Perea
hperea@bbva.com
Venezuela
Oswaldo Lpez
oswaldo.lopez@bbva.com
Sistemas Financieros y Regulacin:

Santiago Fernndez de Lis
sfernandezdelis@grupobbva.com
Sistemas Financieros
Ana Rubio
arubiog@bbva.com
Pensiones
David Tuesta
david.tuesta@bbva.com
Regulacin y Polticas Pblicas
Mara Abascal
maria.abascal@bbva.com
reas Globales:
Mxico
Carlos Serrano
carlos.serranoh@bbva.com
Escenarios Financieros
Sonsoles Castillo
s.castillo@bbva.com
Anlisis Macro Mxico

Carlos Serrano
carlos.serranoh@bbva.com
Escenarios Econmicos
Julin Cubero
juan.cubero@bbva.com
Innovacin y Procesos
Clara Barrabs
clara.barrabes@bbva.com
Interesados dirigirse a:
BBVA Research Colombia
Carrera 9 No 72-21 Piso 10
Bogot, Colombia
Tel: 3471600 ext 11448
E-mail: bbvaresearch_colombia@bbva.com
Tipos de Inters, Divisas y

Materias Primas
Luis Enrique Rodrguez
luisen.rodriguez@grupobbva.com
Seminario macroeconomico y sectorial

anif fedesarrollo
Juan Pablo Zrate Perdomo*

Medelln, Mircoles 6 de marzo de 2013
Opiniones personales. No comprometen a la Junta Directiva del

Agenda
El Marco de poltica
Qu explica la poltica monetaria en
2012 y 2013?
Perspectivas
Poltica cambiaria, competitividad y
sector transable
El marco de poltica
El Banco de la Repblica trabaja con un esquema
de inflacin objetivo ampliado.
Principales objetivos:
1. Mantener la inflacin alrededor del 3%.
2. Lograr la plena utilizacin de los factores
productivos (empleo y capital), sin que esto
genere presiones inflacionarias.
3. Evitar la conformacin de desequilibrios
externos o de mercados de activos que pongan
en riesgo la sostenibilidad de la inflacin y el
crecimiento.
Agenda
El Marco de poltica
Qu explica la poltica monetaria
en 2012 y 2013?
Perspectivas
sector transable
La situacin a finales de 2011

Tasas de inters reales histricamente
bajas
Alto crecimiento de la demanda interna y
excesos en la utilizacin de la capacidad
instalada.
Indicios de formacin de vulnerabilidades
financieras a niveles bajos pero
crecientes.
0,0
01/10/2011
01/06/2011
01/02/2011
01/10/2010
01/06/2010
01/02/2010
01/10/2009
01/06/2009
01/02/2009
01/10/2008
01/06/2008
01/02/2008
2,0
01/10/2007
4,0
01/06/2007
6,0
01/02/2007
8,0
01/10/2006
10,0
01/06/2006
Tasa de Intervencin
01/02/2006
12,0
01/10/2005
2008.04
2008.06
2008.08
2008.10
2008.12
2009.02
2009.04
2009.06
2009.08
2009.10
2009.12
2010.02
2010.04
2010.06
2010.08
2010.10
2010.12
2011.02
2011.04
2011.06
2011.08
2011.10
2011.12
A pesar de los incrementos del 2011 la tasa

de intervencin aun se encontraba en
niveles inferiores a sus promedios
histricos.
Desviacion con respecto a la media
2,5
2
1,5
1
0,5
0
-0,5
-1
-1,5
-2
-2,5
-3
Se presentaba un elevado crecimiento de la

demanda interna privada que estaba
impulsando el crecimiento del PIB
12,0%
10,0%
PIB
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
-2,0%
Fuente: DANE, clculos propios.
Demanda Interna
Fuente: Banco de la Republica

2011Q4
2011Q3
2011Q2
2011Q1
2010Q4
2010Q3
2010Q2
2010Q1
2009Q4
2009Q3
2009Q2
2009Q1
2008Q4
2008Q3
2008Q2
2008Q1
2007Q4
2007Q3
2007Q2
2007Q1
2006Q4
2006Q3
2006Q2
2006Q1
2005Q4
2005Q3
2005Q2
2005Q1
2004Q4
2004Q3
2004Q2
2004Q1
2003Q4
2003Q3
2003Q2
2003Q1
Generando excesos de demanda agregada

Brecha del producto
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
-1,0%
-2,0%
-3,0%
Incipientes evidencias de desbalances

macroecnomicos
2
Indice de Desbalance Macroeconomico
1,5
1
0,5
0
-0,5
-1
-1,5
-2
-2,5
Probabilidad de Boom de Crdito (Datos al III Trimestre de 2012)
La respuesta de poltica fue continuar con los

incrementos en la tasa de intervencin en Enero y
Febrero
Tasa de intervencin
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
La transmisin de las tasas

2011.02
Tasas Nominales
Intervencion
Comercial
Consumo
Hipotecaria
Tasas Reales
Intervencin
Comercial
Consumo
Hipotecaria
2012.03
Diferencia
3,0%
8,6%
17,5%
12,8%
5,3%
10,8%
19,4%
13,5%
2,3%
2,3%
1,9%
0,8%
0,4%
5,8%
14,5%
9,9%
2,2%
7,6%
15,9%
10,2%
1,8%
1,8%
1,3%
0,3%
Los choques de 2012 y lo que va corrido del

13
El ambiente externo
El ciclo de los bienes durables
La demanda pblica
El bono inflacionario
El dbil crecimiento de la economa mundial se

reflej en las exportaciones de los pases
emergentes.
Crecimiento de exportaciones
18,0%
LAC 5
16,0%
14,0%
CPC
12,0%
10,0%
Colombia
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
-2,0%
2011 I
2011 II
2011 III
2011 IV
2012 I
2012 II
2012 III
En Colombia desde el segundo trimestre

afect las exportaciones de manufacturas
60,0%
50,0%
Totales
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
-10,0%
Manufacturas
Lo que se reflej en la disminucin en el

crecimiento de la produccin industrial
Crecimiento Produccin industrial
7,0%
6,0%
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
-1,0%
-2,0%
-3,0%
Y en un flojo desempeo de la confianza de

los empresarios del sector
ndice de confianza industrial
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
Despus de altos crecimientos de la demanda de

bienes durables durante una dcada, en los
ltimos trimestre se desaceler
Crecimieto demanda privada

durables
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
-5,0%
sep-12
feb-12
jul-11
dic-10
may-10
oct-09
mar-09
ago-08
ene-08
jun-07
nov-06
abr-06
sep-05
feb-05
jul-04
dic-03
may-03
oct-02
mar-02
-10,0%
Se acab esta fuente de demanda?

Demanda Privada de bienes durables
30,0%
% Demanda Interna
25,0%
% PIB potencial
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0,0%
En el tercer trimestre se presentaron

disminuciones en la demanda pblica,
especficamente en inversin
40,0%
30,0%
Demanda Pblica
20,0%
Consumo
10,0%
Obras civiles
0,0%
-10,0%
-20,0%
-30,0%
Con estos choques inicialmente se desacelero el

sector transable y luego se generalizo a otros
sectores de la economa
12%
PIB transable
PIB no transable
10%
8%
6%
4%
2%
0%
-2%
sep-12
sep-11
sep-10
sep-09
sep-08
sep-07
sep-06
sep-05
sep-04
sep-03
sep-02
sep-01
-4%
2012Q3
2012Q1
2011Q3
2011Q1
2010Q3
2010Q1
2009Q3
2009Q1
2008Q3
2008Q1
2007Q3
2007Q1
2006Q3
2006Q1
2005Q3
4,0%
2005Q1
2004Q3
2004Q1
2003Q3
2003Q1
Con lo que se lleg a excesos de capacidad

instalada
Brecha del producto
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
-1,0%
-2,0%
-3,0%
En los ltimos meses se ha presentado un

fenmeno de desinflacion.
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Inflacin
Inflacin Basica
Medidas de expectativas
5,00
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
Expectativas de inflacin total a

diciembre de cada ao.
BEI 5 aos
Respuesta de poltica nominal y real

Tasas de inters de intervencin
6,0%
2,5%
5,0%
2,0%
4,0%
1,5%
3,0%
2,0%
Nominal
Real (eje izquierdo)
1,0%
0,0%
1,0%
0,5%
0,0%
Tasas de inters reales
2012.07
(1)
Tasas Nominales
Intervencion
Comercial
Consumo
Hipotecaria
Tasas Reales
Intervencin
Comercial
Consumo
Hipotecaria
2012.09
(2)
2012.12
(3)
2013.02
(4)
(2) - (1)
(3) - (2)
(4) - (3)
5,25
10,46
19,34
13,01
4,75
10,20
18,50
13,26
4,25
10,01
18,05
13,07
3,75
9,15
18,44
12,22
-0,50
-0,25
-0,84
0,25
-0,50
-0,20
-0,45
-0,19
-0,50
-0,85
0,39
-0,85
2,14
7,20
15,81
9,68
1,54
6,83
14,87
9,79
1,41
7,01
14,84
9,99
1,13
6,40
15,45
9,38
-0,60
-0,37
-0,94
0,11
-0,13
0,18
-0,04
0,20
-0,28
-0,61
0,62
-0,61
Agenda
El Marco de poltica
2012 y 2013?
Perspectivas
sector transable
Elementos principales del escenario central

de pronstico
Dbil recuperacin del mundo desarrollado y
crecimientos altos en el mundo emergente
(especialmente China).
Persistencia de bajas tasas de inters mundiales y
flujos de capitales hacia emergentes en el
horizonte de poltica (Dudas ltima minuta de la
FED).
Recuperacin moderada de la demanda interna.
Precios de alimentos y regulados sin choques
negativos.
Inflacin
"Fan Chart" Inflacin total
6
5
4
3
2
1
0
2010 T4
2011 T4
2012 T4
2013 T4
2014 T4
PIB
"Fan Chart" crecimiento del PIB anual
7
6
5
4,5
3,9
4
3
3,3
2,5
2
1
0
2009
2010
2011
2012
2013
Qu sigue para la poltica.

El punto inicial de la poltica es expansionista
(bajas tasas de inters) debido a la baja
inflacin (observada, proyectada y expectativas)
y excesos de capacidad instalada.
Mientras no existan choques, el sesgo va a
seguir siendo expansionista
Reducciones ms fuertes dependen de

consolidaciones de expectativas de inflacin por
debajo de la meta, el comportamiento del sector
real y los mercados de activos
Buenas (o no tan malas) noticias en algunos

sectores (especialmente no transables)
Indice de Situacin econmica de los comerciantes
(actual + esperada)
60
50
40
30
20
10
0
-10
-20
Balance_SA
ene-13
ene-12
ene-11
ene-10
ene-09
ene-08
ene-07
ene-06
ene-05
ene-04
ene-03
ene-02
ene-01
ene-00
ene-99
ene-98
-30
Tendencia
La encuesta de comerciantes sigue dando buenos

resultados y la de industriales mejora levemente.
Algunas encuestas sealan un ambiente

econmico normal.
100,0
Situacin actual
Expectativas
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
-20,0
-40,0
ago-12
mar-12
oct-11
may-11
dic-10
jul-10
feb-10
sep-09
abr-09
nov-08
jun-08
ene-08
ago-07
mar-07
oct-06
may-06
dic-05
-60,0
Tanto le encuesta del consumidor de Fedesarrollo como la

regional del BR muestran normalidad y/o mejora.
Los capitales siguen llegando con

fuerza a Amrica Latina
Cuenta de capitales/PIB
7,00%
LAC 5
6,00%
CPC
Colombia
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
ago-12
abr-12
dic-11
ago-11
abr-11
dic-10
ago-10
abr-10
dic-09
ago-09
abr-09
dic-08
ago-08
abr-08
dic-07
ago-07
abr-07
dic-06
ago-06
abr-06
dic-05
-1,00%
La amplia liquidez internacional y la afluencia

de capitales puede impulsar la demanda
privada hacia el segundo semestre del ao
8,0%
CCAP/PIB
7,0%
Crec PIB
6,0%
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
III-2012
I-2012
III-2011
I-2011
III-2010
I-2010
III-2009
I-2009
III-2008
I-2008
III-2007
I-2007
III-2006
I-2006
III-2005
I-2005
III-2004
I-2004
III-2003
I-2003
0,0%
Exportaciones Industria a Lat. Amer.

45,0%
40,0%
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
-5,0%
-10,0%
En sentido opuesto pueden jugar la

continuacin del declive en el ciclo de
transables y la desaceleracin en el comercio
industrial con Amrica Latina
ndice de vulnerabilidad
IDM
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
-0,22005
-0,4
-0,6
-0,8
-1
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Balance S-I de cuentas nacionales sectorial

8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
-2,0%
-4,0%
-6,0%
Sector privado
Sector pblico
Total
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
-8,0%
Deuda hogares y total

Deuda Hogares/ Ingreso Disponible
40,0%
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
0,0%
IPVN DANE
IPVU
sep-12
sep-11
sep-10
sep-09
sep-08
sep-07
sep-06
sep-05
sep-04
sep-03
sep-02
sep-01
sep-00
sep-99
sep-98
sep-97
sep-96
sep-95
sep-94
sep-93
sep-92
140
sep-91
sep-90
sep-89
sep-88
1998=100
Precio de activos.
Precio de la vivienda relativo al IPC
130
120
110
100
90
80
70
60
Results applied to the ratio IPV/Rent

index.
Bubbles detected on 1996 (07-10), 2007(01-03) and
2012 (07-12)
Agenda
El Marco de poltica
2012 y 2013?
Perspectivas
Poltica cambiaria, competitividad
y sector transable
La competitividad y el sector transable.

(Ilusiones y decisiones).
Hay elementos comunes a buena parte del
mundo emergente y productor de bienes
bsicos.
Hay evidencia de una moderada revaluacin

real con respecto a lo que sera consistente
con nuestro nivel de ingreso.
Y reciente evidencia de desalineamiento de
la tasa de cambio nominal.
La revaluacin nominal ha sido un

fenmeno global.
Indice de Tasa de Cambio Nominal
2001=100
1,4
1,3
1,2
1,1
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Colombia
Chile
Noruega
Brasil
Australia
Peru
Neuva zelanda
Lo importante para la competitividad es nuestra tasa de

cambio real comparada con el resto del mundo
Fuente: FMI, clculos Banco de la Repblica.
Contexto en el que Colombia muestra una

ligera sobrevaluacin
Muy Sobrevaluados
>20%
Suiza
Sobrevaluados
20%>X>5%
Brasil
Levemente Sobrevaluados Levemente subvaluados

<5%
<5%
Costa Rica
Chile
Subvaluados
20%>X>5%
Honduras
Noruega
Nigeria
Australia
Indonesia
Dinamarca
Venezuela
Nueva Zelanda
Uruguay
Guatemala
Filipinas
Japon
Suecia
Paraguay
Emiatos Arabes Unidos
Italia
Francia
Canada
Colombia
Espaa
India
Portugal
Panama
Surafrica
Argentina
Vietnam
Hungria
Luxemburgo
Corea
Bolivia
Polonia
Jamaica
Singapur
Israel
Republica Dominicana
Peru
Nicaragua
Mexico
Tailandia
Estados Unidos
China
Reino Unido
Grecia
Islandia
Holanda
Alemania
Irlanda
Muy Subvaluados
>20%
Ecuador
Buena parte de los efectos indeseables de la apreciacin

tambin son globales, como el caso del bajo desempeo
industrial.
Indice de PIB industrial. 2003=1

1,8
Brasil
1,7
Chile
1,6
1,5
1,4
1,3
1,2
1,1
1,0
0,9
0,8
Mexico
Peru
Colombia
Siendo generalizado para buena parte del

mundo.
Y puede tener que ver con la demanda

mundial de bienes industriales y su relacin
con la economa mundial
30%
10%
8%
20%
6%
10%
4%
0%
2%
-10%
0%
-2%
-20%
-4%
-30%
-6%
-40%
-8%
Demanda externa
PIB Industrial
La poltica cambiaria
En el corto plazo se han conjugado factores:
- leve sobrevaluacin real.
- Alguna evidencia de desalineamiento del tipo
de cambio nominal.
- Utilidad de mayores niveles de reservas.
- Fase expansiva de la poltica monetaria.
Estas condiciones han permitido que se
incremente el ritmo de intervencin, sin tener
un objetivo de tasa de cambio nominal o real,
por dos razones:
i) No incurrir en posibles contradicciones con
los objetivos centrales de poltica y
ii) Mantener la flotacin como un elemento
central para prevenir descalces cambiarios.
El ritmo de la intervencin se ha venido
incrementando:
Compras diarias promedio
Junio Julio (2012)
US$ 20 millones
Septiembre (2012)-Enero(2013)
US$ 27 millones
Febrero Mayo (2013)
US$37 millones
Sin embargo, la efectividad de la poltica es

incierta, dificilmente es permanente y no ataca
las disyuntivas estructurales.
La revaluacin es la contraparte de ingresos de divisas

(bienes primarios y capitales) que suelen producir efectos
positivos para la economa
La utilidad de la explotacin minero/energtica.

Inversin.
El Estado del bienestar.
La disyuntiva minero energtica

Muy Sobrevaluados
>20%
Suiza
Sobrevaluados
20%>X>5%
Brasil ???
Noruega
Nigeria
Australia
Indonesia
Dinamarca
Venezuela
Nueva Zelanda
Uruguay
Guatemala
Filipinas
Japon
Suecia
Paraguay
Emiatos Arabes Unidos
Italia
Francia
Canada
La disyuntiva minero energtica

Respuesta de la tasa de cambio
ante un choque de petrleo
0,002
0
1
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Desv. Estndar (%)
-0,002
-0,004
-0,006
Prociclica
Neutra
-0,008
Contraciclica
-0,01
-0,012
Nuestras simulaciones indican que la mejor regla es

ahorrar el ingreso transitorio a traves de un mejor
balance fiscal.
Sin embargo, independientemente de la poltica fiscal
se presentan apreciaciones duraderas y posibles
reasignaciones de recursos(aunque varian en
intensidad).
Los incrementos fuertes en la inversin
140,00
29,0%
ITCR(eje izquierdo)
130,00
Tasa de Inversin
27,0%
25,0%
120,00
23,0%
110,00
21,0%
19,0%
100,00
17,0%
90,00
15,0%
2012 II
2011 II
2011 IV
2010 II
2010 IV
2010 IV
2009 II
2008 II
2008 IV
2007 II
2007 IV
2006 IV
2006 II
2005 II
2005 IV
2004 II
2004 IV
13,0%
2003 IV
80,00
Aumentos estructurales
en la gama de
proyectos rentables
usualmente requieren
ahorro externo, en la
medida en que el
ahorro interno es
menos flexible.
2012 II
2011 IV
2011 II
2010 IV
2010 II
2010 IV
2009 II
2008 IV
2008 II
2007 IV
2007 II
2006 IV
10,0%
2006 II
15,0%
2005 IV
2005 II
2004 IV
2004 II
2003 IV
Como corrobora la experiencia reciente de

Per....
35,0%
110
30,0%
105
25,0%
100
20,0%
95
Tasa de Inversin
90
5,0%
85
0,0%
80
ITCR
El estado del bienestar a la colombiana

Consumo Pblico/PIB
Brasil
0,195
Mexico
0,092
Colombia
0,161
Per
0,092
Chile
0,117
La variable fiscal ms fuertemente relacionada

con la apreciacin es el consumo pblico por su
alta composicin de no transables. En Colombia
es alto desde la constitucin del 91.
A manera de conclusin.
1.
Dentro del marco de inflacin objetivo, la

coyuntura actual de niveles de inflacin
proyectados y esperados por debajo del
punto medio del rango meta y excesos de
capacidad instalada indican la
conveniencia de mantener una postura
expansionista de la poltica monetaria.
2. Este hecho junto con la existencia de

posibles desalineamientos del tipo de cambio
nominal y la utilidad de incrementar el acervo
de reservas han permitido un mayor ritmo de
intervenciones.
3. Los movimientos de precios relativos tienen
como trasfondo profundos determinantes
institucionales y disyuntivas complejas para el
bienestar. En este contexto la sociedad debe
pensar en las decisiones de fondo y los
agentes acomodarse a un marco de precios
relativos volatiles.
4. En el diseo de la poltica monetaria y de la

poltica cambiaria se deben tener en cuenta las
implicaciones sobre la estabilidad financiera.
Especialmente el apalancamiento de hogares,
bancos y empresas y los posibles descalces
cambiarios que se puedan generar, porque
algn da las tasas de inters externas
subirn..
LA POLTICA MONETARIA:
TEORA Y CASO COLOMBIANO
Blanca Zuluaga
APUNTES DE ECONOMIA
ISSN 1794-029X
Primera edicin, marzo de 2004
Editor
Julio Csar alonso
jcalonso@icesi.edu.co
Asistente de Edicin
Carolina Lasso Quintero
Gestin Editorial
Departamento de Economa - Universidad ICESI
www.icesi.edu.co
tel: 5552334 ext: 398. Fax: 5551441
Calle 18 #122-135 Cali, Valle del Cauca - Colombia
LA POLTICA MONETARIA: TEORA Y CASO COLOMBIANO

Blanca Zuluaga1
Marzo de 2004
Resumen
Este documento tiene como objetivo analizar los instrumentos, la orientacin y los
responsables de la poltica monetaria en Colombia desde la dcada de los noventa.
Est dirigido principalmente a estudiantes de pregrado de economa, pero por la
sencillez del lenguaje, puede ser de utilidad para cualquier estudiante o profesional
interesado en la poltica econmica.
Palabras claves: Poltica monetaria, Banco de la Repblica, inflacin objetivo.
Apuntes de Economa es una publicacin del Departamento de Economa de la

Universidad Icesi, cuya finalidad es divulgar las notas de clase de los docentes y brindar
material didctico para la instruccin en el rea econmica a diferentes niveles. El
contenido de esta publicacin es responsabilidad absoluta del autor.
/ Profesora tiempo completo del Departamento de Economa en la Universidad Icesi. El objetivo

de estas notas es brindar al estudiante una compilacin de los principales conceptos en el
estudio de la poltica monetaria, incluyendo ejemplos para el caso colombiano.
Apuntes de Economa No. 1__________________________________________

DEPARTAMENTO DE ECONOMA
1. INTRODUCCIN
La poltica monetaria es uno de los principales medios de intervencin del Estado en la

Economa, dados los efectos de las modificaciones en la cantidad de dinero sobre la
actividad econmica. El mecanismo de transmisin monetaria, que ha sido puesto en
duda e incluso negado por algunos tericos de la nueva escuela clsica (Argandoa
(1999)), afecta la economa a travs de su impacto sobre las tasas de inters y la
demanda agregada.
En Colombia, el Banco de la Repblica es la autoridad en poltica monetaria, cuyo

objetivo fundamental en el largo plazo es el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda2, coordinado con una poltica macroeconmica general orientada al
crecimiento del producto y el nivel de empleo. En efecto, la estrategia reciente (desde
octubre de 2000) de la Junta directiva del Banco consiste en fijar anualmente una
inflacin objetivo y establecer valores de referencia para el nivel de los agregados
monetarios necesarios y compatibles con los objetivos para el crecimiento del producto,
con el nivel de dficit fiscal y otras variables econmicas consideradas en la
programacin macro concertada con la autoridad econmica.
La orientacin de poltica monetaria en Colombia est determinada entonces por la

meta de inflacin, el panorama general de la economa y el comportamiento de los
agregados
monetarios3.
Adicionalmente,
la
estrategia
actual
contempla
el
establecimiento de una senda de crecimiento de la base monetaria o "lnea de

referencia", dada la relacin estable en el mediano y el largo plazo entre la inflacin y la
base monetaria.
/ Para cumplir con este objetivo, la junta del Banco de la Repblica establece cada ao metas
de inflacin, con tendencias decrecientes desde 1991. La prioridad que se le ha dado a la
inflacin como objetivo de poltica econmica ha sido duramente criticada por algunos analistas
quienes opinan que estas medidas son contraproducentes en pocas de alto desempleo y bajo
crecimiento econmico.
3
/ Informe al Congreso de la Repblica, marzo 2001.
4

2. APLICACIN DE LA POLTICA MONETARIA EN COLOMBIA
2.1.
Entre junio de 1997 y octubre de 2002
El objetivo final de la poltica monetaria en Colombia es controlar la inflacin (desde la

Constitucin de 1991 especialmente), pero dado el rezago entre las acciones de la
poltica monetaria y este objetivo final, se decidi establecer un objetivo intermedio, que
en el caso de Colombia durante el perodo en mencin, era la base monetaria (desde
junio de 1997). Esta variable cumple las condiciones de un objetivo intermedio
adecuado: relacin estable y predecible con la inflacin, rezago no significativo entre las
acciones del banco y el nivel deseado de la variable y factibilidad de que la autoridad
monetaria controle su evolucin4.
Una vez determinado el objetivo intermedio, se elega cada ao un instrumento de

poltica monetaria que llevara la base monetaria al nivel deseado de acuerdo a su
relacin con la inflacin (objetivo final); en Colombia el instrumento ms utilizado para
suministrar liquidez son las Operaciones de Mercado Abierto (OMA)5; as, cuando se
requiere aumentar la liquidez, el Banco compra ttulos de deuda pblica en el mercado
interbancario y cuando se requiere disminuir la liquidez, el Banco vende estos ttulos
(OMA de Expansin y contraccin respectivamente).
La teora econmica denomina esta manera de aplicacin de la poltica como "control

monetario en dos niveles". En primer lugar se determina y es aceptada la relacin entre
el objetivo ltimo y el objetivo intermedio, de tal manera que si stos son logrados, se
alcanzan tambin los finales Cuando se elige la variacin deseada de la variable
objetivo intermedio, se escoge una variable operativa sobre la que se influir a travs de
los instrumentos monetarios. El Grfico 1 ilustra el caso colombiano: a travs de las
4
/ Como se ver en los prrafos siguientes, las bondades de la base monetaria como meta
intermedia se redujeron considerablemente, lo cual motiv el cambio de estrategia del banco.
5
/ A partir de octubre de 2002, la tasa de inters empez a ser el instrumento ms empleado
para regular la liquidez en la economa.
5

OMA principalmente, el Banco influye en la variable operativa elegida (base monetaria)

para por medio de ella alcanzar el objetivo intermedio y por ende el objetivo final.
Grfico 1. Poltica monetaria en dos niveles.
Objetivo ltimo:
Estabilidad de precios
Objetivo intermedio:
Agregados monetarios Base
monetaria, M1 y M3
Variable operativa:
Base monetaria
Instrumentos:
OMAs
1.2. Desde octubre de 2002 hasta hoy
El uso de los agregados monetarios como meta intermedia, empez a presentar serias
dificultades debido a distintos factores que llevaron a una brusca variacin del efectivo
y las reservas bancarias (componentes de la base monetaria). Entre estos factores se
puede mencionar la imposicin del llamado 2 por mil (hoy tres por mil), con el fin de
salvar el sistema financiero; las crisis internacionales desde Asia y Rusia hasta Brasil y
Argentina, tambin contribuyeron parcialmente a la distorsin del uso de la base
monetaria como objetivo intermedio6. Por esta razn, ahora se usan los agregados
La razn por la que las crisis internacionales distorsionan el uso de la base monetaria como
objetivo intermedio, es que stas influyen en las preferencias de liquidez de los individuos, por lo
6

monetarios como lneas de referencia y no como metas intermedias7. Esto es, los
agregados dejaron de ser la herramienta primaria de la poltica monetaria para
convertirse en la gua secundaria.
Como se mencion, a partir de octubre de 2002, el Banco de la Repblica opt por la

estrategia de fijar una inflacin objetivo8, con lo cual el mecanismo de operacin de la
poltica monetaria dej de concentrarse en fijar la trayectoria de los agregados
monetarios en unos estrechos corredores, para orientarse ms bien hacia la fijacin de
las tasas de inters de referencia, nuevo instrumento primario de la poltica. Para la
fijacin de dichas tasas de inters, el banco central evala el entorno macroeconmico y
las metas de inflacin, comparndolas con el promedio mvil de 20 - 45 das de los
agregados monetarios, los cuales se han ido convirtiendo gradualmente en una
herramienta interna del Banco, ms que en una seal para el mercado, papel que estn
asumiendo cada vez con ms fuerza las tasas de inters. Se cambi entonces de un
esquema de seales va cantidades (agregados monetarios), a un esquema de precios
va tasas de inters. Este cambio implica una relativa estabilidad de la tasa de inters
frente a la variacin de los agregados monetarios.
Incluso antes de la adopcin de la inflacin objetivo en el 2002, desde finales del ao

2000, el Banco anuncia mensualmente las tasas de inters de referencia; el sistema
funciona de tal manera que las tasas repo de expansin o contraccin, marcan la
senda de la tasa interbancaria (ver el significado de estos instrumentos ms adelante).
Adems de este sistema de tasa centrales (repos de expansin y contraccin), el Banco

cuenta con las llamadas tasa lombardas de expansin o contraccin (tambin llamadas
tasas punitivas), dirigidas a las entidades con necesidad de cantidades extraordinarias
que se dificulta la capacidad de prediccin de las tenencias de efectivo por parte del pblico y de
reservas por parte de los bancos.
7
Segn Clavijo (2003), incluso dichas lneas de referencia han perdido relevancia por las
innovaciones financieras y por el 3 por mil.
8
La decisin tambin estuvo influenciada por la mayor conveniencia que el cambio representaba
para el acuerdo con el FMI, que durante el 2001 y 2002 incluy la tasa de inflacin dentro de los
criterios de desempeo o metas exigidas, a travs del establecimiento de rangos para esta
variable.
7

de liquidez. Con este mecanismo el Banco otorga o restringe la liquidez en forma

ilimitada.
Mas recientemente, la estrategia del Banco se ha orientado a la fijacin de un rango de

inflacin objetivo, en vez de una tasa nica. En el ao 2002 la meta de inflacin no se
cumpli, debido principalmente a la devaluacin- que encarece los bienes e insumos
importados y por el aumento en los precios de la papa. El riesgo de no cumplir la meta
en el ao 2003 es muy alto, dados lo resultados anunciados por el Dane para el primer
trimestre del ao. El Banco decidi que era ms sano para la economa, y para proteger
la credibilidad en los anuncios de la institucin, establecer rangos de inflacin. Con esta
medida se permite cierto margen de movilidad a la tasa de inflacin anunciada,
protegiendo el cumplimiento de la meta de las posibles perturbaciones como las de la
papa en el ao 2002 imposibles de prever y controlar por parte del Banco. Para el
2003 el rango est fijado entre 5% y 6%, y para el ao 2004 entre 3.5% y 5.5%9.
3. ALGUNOS
APUNTES
TERICOS:
LA
OFERTA
MONETARIA
EL
MULTIPLICADOR DEL DINERO
El dinero es un instrumento financiero de alta liquidez aceptado como medio de pago,

es una unidad de cuenta y se considera un depsito de valor, esto es, una reserva de
valor que permite efectuar pagos futuros. El efectivo en poder del pblico (billetes y
monedas en poder del pblico) (E) y los depsitos bancarios en cuenta corriente (D)
conforman la oferta monetaria (M) o medios de pago, la cual es controlada por el Banco
Central principalmente a travs de la base monetaria10 (B). La base se compone a su
vez del efectivo en poder del pblico y de las reservas sobre depsitos que los bancos
deben mantener bien sea en el Banco Central o en sus cajas fuertes (R). Esto es:
M=E+D
(1)
B=E+R
(2)
La meta de inflacin de largo plazo establecida por el banco es de 3%.

/ Tambin llamada dinero de alta potencia, dinero primario o expansin primaria de dinero.
10

El efectivo es un pasivo del Banco Central y los Depsitos son un pasivo de los bancos
comerciales. Las reservas son un porcentaje de los depsitos de los individuos y las
empresas, y actan como el respaldo de dichos depsitos. La relacin entre la oferta y
la base monetaria es el multiplicador del dinero.
M E+D
=
B
E+R
Dividiendo cada uno de los trminos del lado derecho de la ecuacin por los depsitos
se obtiene:
M =
Donde e =
e +1
B
e+r
(3)
R
E
y r = . La base monetaria corresponde entonces, a los pasivos
D
D
monetarios que utilizan los intermediarios financieros como base para multiplicar la
oferta monetaria por medio del crdito. La ecuacin (3) representa la oferta monetaria o
medios de pago en trminos de sus principales determinantes. El multiplicador ( m ) es
entonces:
m=
e +1
e+r
Este multiplicador indica la cantidad de unidades de dinero que se genera ante un

incremento en una unidad de base monetaria. A mayor coeficiente de reservas menor
es el multiplicador, y cuanto mayor sea el cociente efectivo - depsitos, menor ser el
multiplicador. El cociente entre efectivo y depsitos ( e ) depende de las preferencias y
costumbres de pago del pblico, y no es directamente determinada por el Banco
Central; depende bsicamente de la relacin costo - beneficio de poseer efectivo11.
11
/ Las teoras de la demanda de dinero asocian los costos de poseer efectivo con la tasa de
inters, el tiempo empleado en ir al banco o a la disponibilidad de cajeros automticos, entre
otros; y los beneficios se refieren a la facilidad para realizar transacciones y al hecho de que el
dinero es una activo seguro (en economas sin hiperinflacin).
9

En cuanto al coeficiente de reservas, el Banco Central determina su nivel de acuerdo a

las necesidades de control de la oferta monetaria, lo disminuye para aumentar el
multiplicador y por esta va la oferta o lo aumenta para obtener el efecto contrario.
Adems de las reservas exigidas por el Banco Central, en algunas ocasiones los
bancos mantienen exceso de reservas para responder a situaciones imprevistas como
pnicos financieros en los cuales los depositantes retiran masivamente sus depsitos.
Este exceso de reservas depende inversamente de los tipos de inters de mercado, a
mayor tipo de inters, menor incentivo tienen los bancos para mantener reservas, las
cuales no rinden intereses.
3.1.
Creacin primaria de dinero
La creacin de la oferta monetaria o medios de pago se realiza en dos etapas, una de

ellas corresponde a la llamada emisin primaria que realiza el Banco de la Repblica al
contraer obligaciones monetarias con los individuos y los bancos comerciales; (compra
de divisas que aumentan las reservas internacionales y el nivel necesario para
transacciones, crecimiento del PIB) la otra etapa se denomina creacin secundaria
de dinero y es llevada a cabo por los bancos comerciales otorgando crditos al pblico.
Como se ver ms adelante esta creacin de dinero secundario depende del
multiplicador monetario. La primera etapa de la creacin de dinero se puede ilustrar a
travs del anlisis del balance del Banco de la Repblica que se muestra en el cuadro
1.
Cuadro 1. Resumen de activos y pasivos del Banco de la Repblica. Diciembre

2001.
ACTIVOS
1. Reservas
MM de $
PASIVOS
23.178,6 1. Pasivos no monetarios3
10
MM de $
162,7

internacionales
de
caja (netas)
4.226,9 2. Base Monetaria
2. Crdito interno
11.647,9
1.241,7 3. Otros pasivos
581,8
3. Otros activos netos2

28.647,2 TOTAL PASIVOS
12.392,4
TOTAL ACTIVOS
Patrimonio
16.254,8
PASIVOS + PATRIMONIO
28.647,2
Notas:
1/ Incluye crdito al Gobierno Nacional Tesorera, Resto del sector pblico, Bancos,
y otros intermediarios financieros
2/ Incluye otros activos y pasivos sin clasificar.
3/ Corresponde a las OMA, Certificados de Cambio y otros ttulos.
Las reservas internacionales son el componente ms importante de los activos del

Banco de la Repblica, pues ste es el principal comprador y vendedor de divisas en el
pas. Las reservas pueden ser usadas para financiar pagos al exterior (por ejemplo por
importaciones) o para intervenir en el mercado cambiario y defender la tasa de cambio
cuando sea necesario12. Las reservas internacionales son el resultado de las
transacciones que un pas realiza con el exterior: las que producen ingresos de divisas
son las exportaciones, los crditos de bancos extranjeros, las transferencias hechas por
colombianos en el exterior, y la inversin extranjera en el pas, entre otras; las
12
/ A finales de 1999 el Banco de la Repblica elimina el mecanismo de la banda cambiaria para

controlar la fluctuacin de la tasa de cambio; de ah en adelante el Banco tiene como poltica
intervenir lo menos posible en el mercado cambiario, y controla la volatilidad de la divisa a travs
del sistema de subastas de derechos de compra o venta de dlares cada vez que la tasa
representativa del mercado est por lo menos 5% por encima o por debajo de su promedio mvil
de los ltimos 20 das.
11

transacciones que disminuyen las divisas son las importaciones, los pagos de intereses
de las deudas contradas en el exterior, y los giros de colombianos desde el interior
hacia el exterior, entre otras. Las variaciones en las reservas internacionales afectan la
base monetaria, por ejemplo, cuando el Banco debe emitir nuevas obligaciones
monetarias para cubrir la diferencia entre las divisas que compra y vende (cuando la
compra es superior a la venta).
Otro componente es el crdito interno, el cual est estrictamente regulado en Colombia.

La ley prohibe al Banco otorgar prstamos a particulares; los denominados prstamos
de descuento a las entidades financieras son permitidos en casos de problemas en la
liquidez del sistema financiero (el Banco Central es prestamista de ltima instancia del
gobierno y del sistema financiero); por su parte, los prstamos al gobierno slo se
permiten en caso de extrema urgencia. Como se ver ms adelante, el Banco Central
puede afectar la base monetaria, afectando el volumen de prstamos de descuento
otorgados a las entidades financieras, a travs de la modificacin de la tasa de
descuento.
En cuanto a los pasivos, aparece la base monetaria como la principal obligacin del
Banco de la Repblica para con el resto de agentes econmicos. Los pasivos no
monetarios representan menos del 1% del total; este bajo porcentaje, comparado con el
correspondiente a aos anteriores,
se debe a una reclasificacin elaborada por el
Banco a partir de 1995, en la cual muchos de los pasivos que se consideraban no

monetarios, pasaron a formar parte de la Base, pues las transformaciones e
innovaciones del sistema financiero los convirtieron en pasivos lquidos13.
Resumiendo, en el lado izquierdo del balance (activos) se encuentran las reservas

internacionales (RI) y los crditos otorgados por el Banco de la Repblica (CR), y en el
lado derecho (pasivos) aparecen los pasivos no monetarios y los pasivos monetarios o
13
/ Se empezaron a clasificar como pasivos monetarios el encaje de los depsitos fiduciarios y

los depsitos de las CAV en el Banco de la Repblica, antiguos ttulos de encaje considerados
anteriormente pasivos no monetarios. Tenga en cuenta que ste fue solamente un aumento
estadstico y no representa un aumento en la liquidez de la economa.
12

base monetaria (efectivo y reservas). As, podemos deducir que la base monetaria
equivale a:
B = RI + CR + Otros activos PNM Patrimonio Otros pasivos
(4)
El Banco de la Repblica crea base monetaria mediante el incremento de sus activos o

mediante la reduccin de sus pasivos no monetarios. La base monetaria aumenta
cuando el Banco Central compra divisas, otorga crdito o disminuye el nivel de las
Operaciones de Mercado abierto (OMA - Pasivos no monetarios), y viceversa.
En algunos casos, las variaciones en los componentes del balance se compensan sin
causar modificacin alguna en la base monetaria; por ejemplo, cuando los cambios en
las RI provienen de variaciones en la tasa de cambio, no afectan la base, pues no
implican emisin de nuevas obligaciones financieras y se compensa con ajustes de
ciertos pasivos no monetarios denominados en dlares, tales como los certificados de
cambio y los ttulos canjeables. En el caso de los crditos otorgados, stos se pueden
modificar sin alterar la base monetaria cuando la causa de la variacin es la necesidad
de realizar un pago al exterior; el gobierno hace un retiro de su cuenta corriente con el
Banco de la Repblica (lo que es equivalente a un incremento en el crdito al gobierno),
pero ste se ve compensado por una disminucin de las reservas internacionales.
En sntesis, los cambios en la base monetaria ocurren solamente con la participacin

del sector privado (individuos y bancos comerciales) o las entidades pblicas diferentes
al Gobierno Central. Las transacciones entre el Gobierno Central (a travs de
movimientos en su cuenta corriente del Banco Central), el sector externo y el Banco de
la Repblica se compensan entre s.
3.2.
Creacin secundaria de dinero: el multiplicador monetario
Ahora bien, la creacin secundaria del dinero que llevan a cabo los bancos comerciales,
se origina en los prstamos que realizan estas entidades al pblico en general, con el
13

dinero proveniente de los depsitos de los agentes econmicos. Los bancos conservan
como reservas parte de dichos depsitos, (encaje) de acuerdo a la reglamentacin del
Banco Central, y el resto lo ofrecen para crdito. El M3 es el medio de pago ms amplio
de la economa colombiana y est compuesto por el efectivo ms la totalidad de pasivos
sujetos a encaje en poder del sistema financiero, es decir, el dinero utilizado para
emisin secundaria, de ah su relacin con el crecimiento de la cartera y el portafolio de
inversiones del sistema financiero.
Suponga que en una economa los depsitos iniciales son de $6.000, y el Banco Central
ha establecido un porcentaje sobre reservas (encaje bancario) del 30%. Para estimar la
creacin secundaria de dinero, es til emplear el esquema del balance simplificado de
los bancos comerciales, as:
Activos
Pasivos
Reservas $1.800 Depsitos $6.000

Crditos $4.200
La oferta monetaria aumenta en $4.200 cuando el banco comercial otorga el crdito al

pblico, pues los medios de pago antes del prstamo eran $6.000 (depsitos iniciales),
pero ahora el pblico tiene adems $4.200 en efectivo. Adicionalmente, si el prestamista
no convierte en efectivo la totalidad del prstamo, sino que los deposita nuevamente en
el sistema financiero, la creacin de dinero contina. Los bancos ahora cuentan con
$4.200 ms de depsito para otorgar prstamos, deduciendo obviamente el valor de las
reservas. Ahora tendramos:
Activos
Pasivos
Reservas $1.260 Depsitos $4.200

Crditos $2.940
Los pasos siguientes son:
14

Activos
Pasivos
Activos
Reservas $ 882 Depsitos $2.940

Crditos $2.058
Pasivos
Reservas $617,4
Depsitos $2.058
Crditos $1.440,6
El proceso de creacin secundaria de dinero contina hasta que se agota la capacidad

de otorgar crditos adicionales a partir de los depsitos iniciales. Esto es:
Depsito Inicial:
Primer prstamo:
Segundo prstamo:
Tercer prstamo:
Cuarto prstamo:
6.000
(1-r) x 6.000
(1-r) x [(1-r) x 6.000]
(1-r) x { (1-r) x [(1-r) x 6.000]}
(1-r)4 x 6.000
.
.
.
Oferta total de dinero = [1+ (1 - r) +(1 - r)2 + (1 - r)3 ] x 6.000

= [ 1 / r ] x 6.000
Los bancos han creado $14.000 adicionales de medios de pago.
Esta operacin corresponde a la solucin para una serie

geomtrica infinita:
Sea Z = 1+(1-r) + (1-r)2 + (1-r)3.
Multiplicando ambos trminos de la ecuacin por (1-r) tenemos:
(1-r)Z = (1-r) (1-r)2 - (1-r)3 - (1-r)4 ...
Restando la segunda ecuacin a la primera:
Z - [(1-r)Z ] = 1
Z [1 - (1-r) ] = 1
Z = 1/ 1-(1-r)
Entonces,
15
Z = 1/r

16

4. INSTRUMENTOS DE POLTICA MONETARIA
Existen diferentes instrumentos que el Banco Central puede emplear para controlar la
oferta monetaria e intervenir en las fluctuaciones econmicas. Las Operaciones de
Mercado Abierto (OMAS) son el instrumento ms comn empleado en Colombia y la
mayora de pases del mundo; el Banco tambin cuenta con el coeficiente de reservas mencionado en el apartado anterior - y con la tasa de descuento, que corresponde a la
tasa de inters establecida para los prstamos y captaciones de los excesos de
liquidez del Banco Central a los bancos comerciales.
4.1.
Operaciones de Mercado Abierto OMAS
Las OMAs son consideradas como el mejor instrumento para modificar la oferta
monetaria. Cuando el Banco Central desea suministrar liquidez en forma temporal o
permanente a la economa compra ttulos de deuda pblica en el mercado, ampliando
as la base monetaria; si por el contrario percibe un exceso de liquidez en la economa,
el Banco vende ttulos de deuda en el mercado (poltica monetaria restrictiva).
Son varias las ventajas que hacen de este instrumento, uno de los favoritos para el
manejo de la poltica monetaria14. En primer lugar el Banco Central puede tener
completo control sobre la cantidad de OMAs en el mercado; dada su flexibilidad y
precisin, se pueden amoldar fcilmente a las necesidades del mercado tanto de mayor
liquidez como de contraccin monetaria. Las OMAs permiten al Banco realizar
operaciones de gran tamao fcilmente reversibles, en caso de errores en la prediccin.
A diferencia de la tasa de descuento o los encajes, este instrumento no implica trmites
administrativos, ni impuestos o subsidios. Finalmente, por responder a criterios de
mercado, agilizan y diversifican el mercado monetario.
a. Las OMAs de expansin
Son las empleadas por el Banco para aumentar la cantidad de dinero, comprando ttulos
para inyectar la liquidez que sea necesaria. Este tipo de intervencin tiene dos formas:
14
/ Tomado de Revista Banco de la Repblica, enero 2001.

17

a.1. Las OMAs transitorias (REPO): corresponden a la compra temporal de papeles

financieros con pacto de reventa, la cual tiene vigencia durante un determinado perodo
corto de tiempo (un da, siete das, etc.). Cuando se cumple el perodo establecido, el
Banco de la Repblica debe revender de nuevo los ttulos a las entidades a las cuales
se los compr.
En algunas ocasiones el Banco quiere destinar slo una cantidad limitada a la compra
de ttulos (cupo), y en otros no establece ningn lmite. En el primer caso, el Banco
realiza una subasta, en la que el cupo establecido se reparte entre las entidades
financieras que ofrezcan mejores tasas. En el segundo caso, el Banco define la tasa a la
cual presta sus recursos.
a.2. Las OMAs permanentes: la compra de ttulos de deuda pblica del gobierno (TES)
por parte del Banco es definitiva y la liquidez queda en poder del pblico de manera
permanente.
b. Las OMAs de contraccin
El Banco de la Repblica hace estas operaciones para disminuir la cantidad de dinero,

vendiendo ttulos al pblico. Existen dos formas de realizar esta intervencin:
b.1. Las OMAs transitorias (REPO en reversa): consiste en la venta temporal de papeles
financieros con pacto de recompra, que tiene vigencia durante un determinado perodo
de tiempo. Al cabo del perodo establecido, el Banco de la Repblica debe comprar de
nuevo los ttulos a las entidades a las cuales se los vendi.
b.2. Las OMAs permanentes: la venta de ttulos de deuda pblica es definitiva.
4.2.
Tasa de descuento
Cuando el Banco desea aumentar la oferta de base monetaria, disminuye el precio de

los prstamos que le otorga a los intermediarios financieros, (tasa lombarda de
18

expansin) los cuales se denominan prstamos de descuento. Por el contrario, si el

Banco aumenta la tasa de descuento, disminuye la cantidad de prstamos a las
entidades financieras. En Colombia, el Banco de la Repblica no acostumbra el uso de
la poltica de descuento como herramienta de poltica monetaria, debido a que sta
puede dificultar el control de la oferta monetaria, en la medida en que los prstamos no
son totalmente controlados por el Banco y dependen bsicamente de la demanda de las
entidades de crdito. As pues, este instrumento es conveniente slo en situaciones de
urgente auxilio de liquidez a los bancos comerciales. La preferencia es controlar la
cantidad y no el precio.
4.3.
Requerimientos de Reserva
Como se mencion, los bancos comerciales deben dejar congelados (no utilizar para
crdito) parte de los depsitos que reciben del pblico; pueden mantener estas
reservas, bien sea en efectivo en sus cajas, o bien en sus cuentas en el Banco Central.
El porcentaje de encaje no es el mismo para todos los tipos de depsito (cuentas de
ahorros, cuentas corrientes, CDT, etc.), sino que vara dependiendo de su grado de
liquidez; por ejemplo, las cuentas corrientes tienen un encaje ms alto que los CDT,
pues los depositantes pueden disponer de su dinero en cualquier momento y sin
restricciones.
El Banco Central puede utilizar el encaje para aumentar o disminuir la cantidad de

dinero que circula en la economa. Cuando el encaje sube, las entidades financieras
cuentan con menos recursos para prestar, por lo tanto entra menos dinero a circular y
se disminuye la liquidez en la economa por intermedio de la creacin secundaria.
Por el contrario, cuando el Banco de la Repblica baja los porcentajes de los encajes,
los intermediarios financieros tienen ms dinero disponible para prstamos, por lo cual
la cantidad de dinero en circulacin implcita en el M3 aumenta.
Al modificar el encaje o requerimientos de reserva, el Banco Central est afectando el

multiplicador monetario. Recuerde la ecuacin (3), la cual implica que un incremento en
el encaje (mayor r) ocasiona una contraccin de la oferta monetaria y viceversa.
19

Aunque su efectividad como herramienta de poltica es alta, este instrumento presenta

una serie de desventajas tales como:
No puede utilizarse para realizar pequeas modificaciones de la oferta monetaria,

pues un ligero cambio en el encaje ocasiona una considerable variacin en la oferta
de dinero.
Puede ocasionar problemas inmediatos de liquidez a entidades financieras que no

cuentan con las suficientes reservas y deben disminuir rpidamente la cantidad
de crditos otorgados, encareciendo el precio (i).
Encajes fluctuantes generan incertidumbre y pueden afectar la competitividad del

sector financiero; adems son fuente de inestabilidad jurdica.
Por estas desventajas, el encaje es ms un instrumento para garantizar a los

depositantes la disponibilidad de sus recursos, que uno para regular la cantidad de
dinero o la liquidez en la economa.
5. EL BANCO CENTRAL DE COLOMBIA - EL BANCO DE LA REPBLICA
El Banco de la Repblica fue creado en 1923. Desde su creacin hasta nuestros das ha
sufrido numerosos cambios, el ms reciente de los cuales se remonta al ao 1991,
donde se le otorga la independencia como autoridad monetaria con funciones
especficas orientadas a la estabilidad cambiaria y de precios. La independencia del
Banco limita la capacidad de seoreaje (emitir para financiar gasto) por parte del
gobierno. En esta medida, la independencia implica que, si bien las acciones del Banco
deben estar obligatoriamente coordinadas con las metas macroeconmicas del
gobierno, no estn supeditadas a las necesidades de financiamiento del mismo.
Esta medida ha recibido crticas y alabanzas. Las crticas estn encaminadas a sealar
el Banco Central como un organismo alejado del compromiso de obtener el crecimiento
y desarrollo; la independencia impide emplear una herramienta que eventualmente
podra ayudar a resolver los problemas de baja demanda causantes del alto desempleo:
la emisin. Los defensores de esta medida arguyen que si sta se toma por una sola
20

vez y en una medida adecuada, podra funcionar sin alterar a niveles preocupantes la
inflacin.
Por otro lado, los defensores de la independencia del banco, exponen que esto evita la
tentacin al gobierno de emplear el seoreaje para resolver problemas de
financiamiento, con consecuencias nocivas hasta el punto de alcanzar niveles
hiperinflacionarios. La posibilidad del seoreaje podra incentivar a los gobiernos a no
resolver los problemas fiscales de raz, con lo cual el problema de desequilibrio fiscal
persistira.
Funciones del Banco de la Repblica15

La principal funcin del Banco es la de emitir moneda legal. Antes de 1992, el Banco
poda otorgar crditos fcilmente tanto a privados como al gobierno. Despus de la ley
en mencin, se prohibe categricamente al Emisor otorgar crditos a entidades
privadas. Esta prohibicin no incluye los crditos de apoyo transitorio de liquidez a los
establecimientos de crdito en cumplimiento del papel de prestamista de ltima
instancia.
En cuanto al crdito del Banco de la Repblica al Gobierno, aunque el nuevo rgimen
no lo prohibe, s establece condiciones muy rigurosas para su concesin. En efecto, se
establece que este tipo de crdito debe limitarse a casos de extrema necesidad, y se
requiere la aprobacin unnime de todos los miembros de la Junta Directiva.
No obstante, es importante sealar que la Constitucin dej abierta la posibilidad de que
el Banco pueda continuar adquiriendo en el mercado secundario ttulos de deuda
emitidos por el Gobierno (Operaciones de Mercado Abierto). De esta forma no es el
Banco el que financia directamente al Gobierno, sino los particulares que han comprado
estos ttulos. La idea es que las transacciones de ttulos de deuda pblica que realice el
Banco de la Repblica respondan a las necesidades de liquidez de la economa y al
cumplimiento del nivel deseado de los agregados monetarios para cumplir el objetivo de
inflacin establecido anualmente, y no que se realicen para responder directamente a
15
Consultado en documentos oficiales del Banco de la Repblica publicados en la pgina web

www.banrep.gov.co.
21

las necesidades de financiacin del gobierno; con ello se evita ir en detrimento de la

independencia del Banco Central.
Adicionalmente, el Banco de la Repblica recibe los dineros que le consignan las
entidades financieras para cumplir con el requisito de reserva bancaria que sirve para
regular la capacidad de crdito del sistema y para respaldar la liquidez de la
economa16.
As mismo, el Banco de la Repblica ejerce un seguimiento de la operacin bancaria
con base en la informacin que obtiene de las actividades de todas las entidades que
conforman el sistema financiero, y en su permanente contacto con la Superintendencia
Bancaria. Ello le permite al Emisor ejercer permanente evaluacin de las operaciones
del sector, con lo cual ampla su capacidad para establecer las polticas de control y
orientacin de la actividad de intermediacin financiera.
Adems de ser la autoridad monetaria, el Banco es la autoridad cambiaria, por lo cual
participa en el diseo y definicin de la poltica en materia de tasa de cambio y
movimiento de capitales internacionales. Al Banco de la Repblica le corresponde
administrar las reservas internacionales del pas incluyendo el manejo, inversin,
depsito de custodia y disposicin de los activos de reserva.
16
/ El Banco de la Repblica tambin agiliza las operaciones y el manejo bancarios a travs de

la llamada "Cmara de Compensacin". sta Cmara permite establecer rpidamente en cunto
22

BIBLIOGRAFA
Argandoa A., Gmez C. y Mochn F. (1999) Macroeconoma Avanzada II. Mc

Graw Hill. Espaa.
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Blanchard, O. (2001). Macroeconoma. Prentice Hall, Segunda edicin.
Clavijo, S. (2000). Reflexiones sobre poltica monetaria e inflacin objetivo en

Colombia. Borradores de Economa, Banco de la Repblica.
Clavijo S. (2003). Poltica monetaria y cambiaria en Colombia: progresos y desafos

(1991 2002). Borradores de Economa, Banco de la Repblica.
Dornbush R, Fischer S. y Startz R. (1998). Macroeconoma. Mc Graw Hill. Sptima

edicin,
Lora E., Steiner R. y
Ocampo J.A. (1994). Introduccin a la Macroeconoma
colombiana. Tercer mundo editores.
Mankiw G. (2000). Macroeconomics. Worth publishers. Fourth edition.
quedan los depsitos de las entidades financieras en el Banco Central al final de cada da,
despus de realizar el intercambio de cheques entre ellas.
23

ANEXOS
Anexo 1. Evolucin de los agregados monetarios en Colombia.
CreciFecha
Base
Creci- Efecti Creci-
miento Monetaria miento
M1
vo
miento
M3
Creci-
2/
miento
2,270.
1994
6,419.0
5,634.4
24,623.9
2,873.
1995
7,717.8
20.2%
6,267.1
11.2%
26.6% 31,900.8
29.6%
12.8% 41,299.2
29.5%
26.6% 52,334.7
26.7%
12.2% 56,456.7
7.9%
31.4% 60,147.6
6.5%
20.6% 61,762.0
2.7%
14.4% 68,278,5
10.6%
3,240.
1996
8,992.8
16.5%
6,627.6
5.8%
10,948.
1997
4,102.
21.7%
8,287.1
25.0%
10,526.
1998
-3.9%
6,923.1 -16.5%
22.1%
9,739.6
40.7%
1
7,293.
30.4%
10,710.4
10.0%
3
8,349.
18,737.
2001
5
6,049.
16,768.
2000
3
4,603.
12,856.
1999
11.7%
11,647.9
8.8%
Fuente: Banco de la Repblica
24

Anexo 2. Principales Activos financieros. Colombia, 2001.

Total Activos Financieros
78.438,7
1. Cuasidineros
43.437,0
55.4%
Depsitos de ahorro
19.192,2
44.2%
CDT sistema financiero
24.244,8
55.8%
2. Otros activos
33.025,9
42.1%
50,2
0.2%
0,0
0%
32.619,2
98.8%
356,4
1.0%
1.975,9
2.5%
Aceptaciones bancarias en
circulacin
CEV
TES
1
Otros ttulos
3. Bonos
Notas:
1/ Incluye Ttulos de ahorro de la FEN, TER y Ttulos de

ahorro cafetero.
25

Anexo 3. Oferta monetaria ampliada. Colombia, 2001.

M1 = (1) + Depsitos en cuenta
18.737,0
corriente
(1) Efectivo
8.349,4
(2) Pasivos Sujetos a encaje (PSE)
59.680,5
Depsitos en cuenta corriente
10.387,5
Cuasidineros
43.437,0
Otros1
5.856,0
M2 = M1 + Cuasidineros
62.173,9
M3 = (1) + (2)
68.278,5
Notas:
1/ Incluye depsitos fiduciarios, otros depsitos a la vista,
aceptaciones
bancarias
despus
del
plazo,
negociaciones de cartera, cdulas del BCH, bonos del

sistema financiero y operaciones de recompra de ttulos
realizados entre el sistema financiero y entidades no
financieras.
Las siguientes ecuaciones resumen e indican la relacin entre los diferentes agregados
monetarios:
M1 = E + D
(1)'
M2 = M1 + Cuasidineros
(2)'
M3 = E + PSE
(3)'
R = PSE
(5)'
26

B = E + PSE
(4)'
La ecuacin (1)' corresponde a los medios de pago, que es equivalente al efectivo mas
los depsitos en cuenta corriente. Si le sumamos a M1 el valor de los cuasidineros
obtenemos M2. La ecuacin (3)' representa un agregado monetario ms amplio que es
igual a la suma del efectivo y los pasivos sujetos a encaje. Las reservas por su parte
(ecuacin (5)') se refieren al encaje monetario que mantienen los intermediarios
financieros con relacin al conjunto de pasivos sujetos a encaje. Incorporando la
ecuacin (5)' a la mencionada definicin de base monetaria (Efectivo mas reservas),
resaltamos que la base est asociada a M3, un agregado ms amplio que M1.
27
SEMANA 5
TEMA (S): POLITICA DE PRECIOS Y SALARIOS
1. Identificar los diferentes aspectos de la poltica de precios y salarios en el desarrollo

econmico.
2. Reconocer los aciertos y desaciertos de esta poltica en Colombia.
Bienvenidos, estudiantes, a la unidad tres.
En esta unidad se desarrollarn los temas relacionados con:
Poltica de precios y salarios
Poltica exterior
Definicin de poltica de precios y salarios
Aplicacin de esta poltica en el contexto econmico colombiano.
Nuestros principales propsitos sern:
Identificar los diferentes aspectos de la poltica de precios y salarios en el desarrollo

econmico.
Reconocer los aciertos y desaciertos de esta poltica en Colombia.
ACTIVIDAD
SEMANA
INSTRUCTIVO
Foro
Cinco
Cinco
Capitulo cuatro: poltica

de precios y salarios
Video capsulas y videos
Proyecto de aula
Cinco
Desarrollar los temas del foro

los objetivos
Cinco
Cinco
Cinco

Avanzar en la preparacin de la segunda entrega
SEMANA 6
TEMA (S): POLITICA EXTERIOR.
1. Identificar todos los aspectos de la poltica exterior (poltica comercial y cambiaria) en

nuestro pas.
2. Analizar las herramientas de poltica exterior.
3. Comprender la influencia de la poltica exterior en el crecimiento de la economa
colombiana.
Definicin de la poltica cambiaria (devaluacin y revaluacin).
Poltica exterior y crecimiento econmico.
Nuestros principales propsitos sern:
Identificar todos los aspectos de la poltica cambiaria y exterior en nuestro pas.
Analizar las herramientas de poltica cambiaria .
Comprender la influencia de la poltica exterior en el crecimiento de la economa
colombiana.
ACTIVIDAD
SEMANA
INSTRUCTIVO
Foro
Seis
Seis
Capitulo seis: Poltica

exterior
Video capsulas y videos
Seis
Desarrollar los temas del foro

los objetivos
Seis
Seis
Proyecto de aula
Seis
Avanzar en la preparacin de la segunda entrega
Teleconferencia
Seis
Actividad de repaso
Seis
Realizar la actividad para reforzar los aprendizajes
Video resumen
Seis
Ver el resumen de la tercera unidad
POLTICA
ECONMICA
Poltica de precios y salarios
POLTICA DE PRECIOS Y SALARIOS
Los mercados rara vez estn libres de la intervencin del Estado

Cuando se busca el desarrollo de la economa y la asignacin adecuada de los recursos escasos,
los agentes econmicos tienen que tomar decisiones entre las cuales los precios son un
determinante fundamental en la regulacin de las economas.
La pregunta sera, por qu los precios? La respuesta dentro el contexto econmico es sencilla
en las economas monetarias, los precios expresan el reconocimiento que los participantes de la
actividad econmica hacen de cada recurso, bien o servicio, adems son los precios los que
valoran e informan sobre la escasez o la abundancia de un recurso o un producto en relacin
con lo que necesita la sociedad.
En general los recursos y productos disponibles para los individuos, dentro de una organizacin
social, tienen un precio. Esto sucede porque son limitados y resultan escasos en relacin con lo
que de ellos demanda una sociedad.
Las preferencias de los individuos en economas como Colombia, estn representadas en

trminos del precio, los cuales obedecen al libre juego de la demanda y la oferta en un
mercado.
PRECIOS DEL MERCADO
El mercado, con sus mltiples acciones decisorias, lleva a la determinacin de una forma de
organizacin econmica, dentro de la cual la libre expresin de las preferencias de los
individuos, que se manifiesta por el juego de la oferta y demanda, es la que define las
equivalencias para el intercambio que se conoce como precios de mercado.
DEMANDA
Referida al comportamiento de los compradores
OFERTA
Expresa el comportamiento de los vendedores.
EL PRECIO
Al cual logran ponerse de acuerdo los oferentes y los demandantes, es lo que conocemos como
precio de mercado.
LOS CONTROLES DE LOS PRECIOS:
Cuando un producto se vende en un mercado competitivo que no est regulado por el Estado,
su precio se ajusta de acuerdo a las fuerzas de demanda y oferta, no obstante esto no quiere
decir que todos estn contentos con este libre mercado, y que los productores o los
sonsumidores NO se sientan afectados por ese precio de equilibrio que de alguna manera no
los beneficie. A veces resulta obvio que los compradores de un artculo consideren que deban
pagar menos, o los vendedores sientes que pueden cobrar un precio ms alto.
Cuando los dos grupos vendedores y compradores entran en conflicto , es cuando el gobiernop
puede entrar a regular el precio con precios mnimo o mximos.
PRECIOS MXIMOS
Cuando hay desequilibrios econmicos , en algunos mercados los precios se pueden ver
alterados y generar especulacin y acaparamiento, es as como en casos de guerras, situaciones
coyunturales en que los gobiernos buscan estabilizacin , se ven obligados a imponer leyes que
ponen topes mximos al crecimiento de algunos precios de bienes o servicios.
Podramos afirmar que un precio mximo es el lmite superior para el precio de un producto,
que no puede superar el punto de equilibrio, y que corresponde al precio fijado por el gobierno
cuando este decide intervenir un sector productivo, con el fin de favorecer a los consumidores
de sectores de primera necesidad o permite frenar la especulacin en determinados sectores,
desafortunadamente esta debe ser una medida transitoria, porque de lo contrario se generaran
mercados negros.
La poltica de precios mximos es un instrumento de control de corto plazo, que las autoridades
encargadas de la poltica econmica aplican en casos de desajustes especiales, donde el tiempo
de aplicabilidad es determinante en el logro de los resultados esperados.1
Es importante sealar que los gobiernos fijan precios mximos a diversos productos, cuyos
precios pueden pensar
que estn siendo artificialmente elevados, lo que genera
inmediatamente su escasez, por cuanto este precio mximo establecido por los Estados,
incrementa tambin de manera artificial la cantidad demandada y una disminucin en la
cantidad ofrecida, bajo estas condiciones surgen mercados negros, por lo cual estas medidas
gubernamentales deben darse en el corto plazo.
Banco de la Repblica, Introduccin al Anlisis Econmico el Caso Colombiano, Bogot, edit, banco de la
Repblica ,pg. 270.
1
P
PE
O
E1
escasez
D
(Grfico uno)
Los Estados generalmente toman medidas sobre todo en el control de los precios de los
medicamentos, por debajo del punto de equilibrio, cuando el mercado de medicamentos se
deja a la libre competencia, las farmacuticas acostumbran a subir sin regulacin los precios lo
que va en detrimento de los consumidores.
La grfica uno, muestra un punto de equilibrio a precios elevados E1, con un mercado regulado
el precio bajara hasta la zona punteada.
Un ejemplo habitual de precios mximos es el control de los arrendamientos o alquileres . El

gobierno limita los incrementos de estos alquileres con un porcentaje mximo, el objetivo de
esta poltica es ayudar a los pobres haciendo que la vivienda sea ms asequible
Mercados Negros:
Los mercados negros resultan muchas veces como consecuencia de una poltica de control de
precios a largo plazo por parte del Estado, como se observ anteriormente, el preci mximo
genera escasez del producto, lo que conduce a que algunos propietarios del bien lo vendan de
manera clandestina evadiendo el fisco, y colocando precios por encima del margen de la
legalidad ( divisas, frmacos, alcohol, etc.). Esto aplica tambin para mercancias prohibidas o
robadas, por cuanto la autoridad impide el libre funcionamiento de estos mercados como es el
caso de las drogas alucingenas .( ver vdeo: http://www.youtube.com/watch?v=UvEbnL3Cfbw)
Tambin se conocen estos mercados negros como economa subterrnea , trmino conocido
especialmente para describir la venta ilegal de bienes y servicios . Cuando el gobierno coloca
precios mximos a algn producto, y esto genera escasez , los vendedores con el fin de obtener
mayores ganancias se saltaran las leyes impuestas y ofrecen a mayor precio de lo
reglamentado , situacin permitida por los consumidores, debido a la necesidad del bien o
servicio .
PRECIOS MINIMOS
Aquel que se coloca por encima del precio de equilibrio, como se ve en la grfica nmero dos
O
P1
Po
qo
(Grfico dos)
Denominados tambin precios piso, y corresponde al tope mnimo al que se debe vender un
bien o servicio, una vez implantado por la ley, resulta ilegal pagar por debajo de lo establecido.
Generalmente esta poltica se emplea por parte del gobierno para proteger los ingresos de
algunos oferentes, tales como:
a. Proteger el nivel de salarios o precios del trabajo
b. Proteger a algunos agricultores que actan en mercados con gran inestabilidad.
A. Un importante ejemplo de esta situacin es EL SALARIO MNIMO (grfico 3), este fue
establecido histricamente por primera vez en Australia en 1894.
salario
Oferta de trabajo
Salario mnimo
Demanda de trabajo
Cantidad de trabajo
(Grfico 3)
TEORAS ECONMICAS DEL SALARIO Y LA FIJACIN DE SU MONTO:
TEORIA DE LA SUBSISTENCIA: Esta teora analizada por Cantilln y turgot, ambos intentaron
explicar la tendencia de los salarios hacia el nivel de subsistencia.
En este orden de ideas Mandeville: En una nacin libre, en la que no se permite la esclavitud,
la riqueza ms segura consiste en una multitud de pobres laboriosos 2
TEORIA CLSICA DEL SALARIO. Esta teora seala que todos los mercados alcanzan el equilibrio
gracias a los ajustes que se hacen en precios y salarios, o sea estos son flexibles, para absorber
los excesos presentados si hay por ejemplo un exceso de fuerza de trabajo o de productos, el
salario o el precio se ajustar al punto tal que anule ese exceso.
Bernard Mandeville(1977) La fbula de las abejas o los vicios Privados hacen la Prosperidad Pblica, Fondo de
Cultura Econmica de Espaa, 1977, pg. 125
2
La teora clsica supone que no existe desempleo involuntario, porque ante un ajuste en los
salarios, los desempleados buscarn otro empleo, como los trabajadores necesitan satisfacer las
necesidades bsicas, aceptarn trabajos peor pagados.
Modelo Neoclsico: Algunos economistas suponen que el salario mnimo genera desempleo,
por cuanto cualquier precio fijado por encima del punto de equilibrio genera distorsiones en el
mercado y alguna forma de ineficiencia que se traduce en un desempleo.
En las teoras modernas sobre el desempleo dentro de un contexto social del mercado, :
1. El tamao del desempleo depender de que tan lejos o cerca del punto de equilibrio se
fije el salario mnimo
2. Tambin hay que tener en cuenta las elasticidades de las curvas de oferta y demanda de
mercado.
3. El ritmo de crecimiento de una economa puede influir en la demanda de trabajo, y si la
economa tiene un buen ritmo de crecimiento la expansin de la curva de demanda de
trabajo absorbera este aumento del salario, sin influir en el desempleo.
B. Para analizar la segunda situacin posible en caso de precios mnimos como por ejemplo,
mantener el precio de un producto agrcola para evitar afectar a los productores, supongamos
que en Estados Unidos , el gobierno decide comprar parte de la cosecha con el fin de mantener
el precio, veamos un ejemplo:
Suponemos que la oferte a 2001 era Qs = 1.800 +240P
Y la demanda
era Qd = 3.550 266 P
Igualamos oferta y demanda :
Si se quiere colocar un precio mnimo de P= $3,70 dlares

El estado debe comprar la cantidad Qf:
o
P
QF
$3,70
$3,46
D
Q
2630unid
Averiguemos a cuanto asciende la Qf, que es la que debe comrar el estado:
igual a
Esta ecuacin nos ayudar a encontrar la cantidad de producto agrcola que debe comprar el
Estado Qf, en funcin del precio de mantenimiento deseado P = $3,70, entoces
)(
Otros precios:
La poltica econmica se encamina a establecer controles sobre ciertos precios de algunos

bienes y servicios, dependiendo de:
a) S algunas de esas empresas o industrias pasan por costos unitarios mucho ms altos
a la demanda, los estados pueden entrar a intervenir para corregir esta situacin y evitar
grandes prdidas en la industria nacional.
b) Otro caso es el de las tarifas de servicios pblicos, con objetivos de redistribucin del
ingreso.
c) El control sobre los precios de la gasolina, las tasas de inters, como lo vimos en el
capitulo cuarto de esta cartilla, el precio de las cosechas , los canon de arrendamiento y
el porcentaje de aumento en pensiones de colegios.
(grfico 5)
En la (grfica 5) se observa un exceso de oferta cuando se fija un precio mnimo, y un exceso de
demanda cuando se fija un precio mximo.
10
OTROS CONTROLES QUE HACE EL ESTADO SOBRE LOS MERCADO

El Estado desde las administracin central hasta los municipios y departamantos , utiliza los
impuestos para recaudar ingresos con el fin de financiar la obras pblicas, pero estos de alguna
manera influyen en los mercados como veremos a continuacin
LOS IMPUESTOS :
Un impuesto aplicado al productor, produce un desplazamiento de la curva de oferta a la
izquierda, ejemplo:
P1
Po
Q1
Qo
11
Si el impuesto desplaza la curva de oferta a la izquierda podemos ver que el precio se

aumentara, el conocer quin asume el impuesto, depende de la elasticidad de la demanda,
para una demanda con elasticidad unitaria , es probable, que el impuesto se lo repartan por
partes iguales consumidor y productor, como se observa en el siguiente ejercicio:
Para curvas de demanda inelsticas, es posible que el impuesto se incorpore en su totalidad al

consumidor, entre ms elstica la demanda, el efecto sustitucin permitir, que el consumidor
al ver una subida del precio por el impuesto decida sustituirlo, lo que hace que el productor
corra con la totalidad del impuesto.
12
SUBSIDIOS
Caso contrario ocurre si el gobierno interviene el mercado con un subsidio, este har desplazar
la curva de oferta a la derecha(grfico 6), haciendo que los precios del producto disminuyan, as:
preci
os
O
O
P1
P2
D
(Grfico 6)
cantidad
es
Veamos el siguiente ejercicio que ilustra la intervencin del estado con un subsidio en el
mercado de la papa.
Supongamos la misma demanda y la misma oferta del ejercicio anterior pero ahora en lugar de
aplicar un Tx, apliquemos un Sb de $1=
13
Ahora si la demanda es la misma y el subsidio es para el productor

Tendriamos:
(
(
tendriamos una nueva ecuacin de oferta:
ahora igualamos la misma ecuacin de demanda con la nueva ecuacin de oferta:
Como se puede observar el subsidio hace eque el precio baje y aumenten las cantidades a
consumir, gracias al subsidio de la papa
14
CONCLUSIONES :
Los controles que los Estados hacen sobre precios no deben ser de carcter permanente, esto
puede llevar a deterioro de la calidad de los bienes objeto de estos controles, adicionalmente se
puede incrementar el dficit fiscal del gobierno debido a los costos en los que se incurren por la
cantidad de personal que el gobierno podra necesitar e incluso da lugar al aumento de la
corrupcin.
Ejercicios:
1. En un mercado se sabe que la demanda tiene la siguiente funcin: Q= 18 -0.2p, y el
comportamiento de la oferta esta dada por la funcin P= 8,75P -20
a. Determine el punto de equilibrio del mercado, precio y cantidad
b. Si el gobierno decide como control , asignar a este mercado un precio de $80,
seale que clase de poltica de precios es?, es un precio mnimo o mximo, se
presenta abundancia o escasez, a cuanto asciende esta?
Ejercicio
2. Si el gobierno decide intervenir el mercado del medicamento X , con un precio mximo.
a. Se produce un exceso de oferta en el mercado
b. Se produce un exceso de demanda en el mercado
c. No se afecta ni la cantidad demanda ni la ofrecida
d. Se desplaza la curva de demanda hacia la derecha
e. Ninguna de las anteriores
Ejercicio
3. La curva de demanda del medicamento Z, viene dada por :
Q =20 P. El gobierno estableci un precio mximo de $10y a este precio existe un
exceso de oferta de 10 unidades. La cantidad demandada y ofrecida de equilibrio en este
mercado es 15 unidades. Determine dos puntos sobre la curva de oferta.
a.
b.
c.
d.
Ejercicio
P=5, Q=15 y P = 10,Q = 10

P =5, Q = 15 y P = 10, Q = 20
P = 10, Q = 15 y P = 5 , Q =10
P = 5, Q =20 y P = 10 , Q = 15
4. El efecto de un salario mnimo fijado por el Gobierno superior al de equilibrio del

mercado de trabajo producir:
a. Un exceso de oferta
b. Un exceso de demanda
c. Desempleo
d. Son a) y c)
15
Ejercicio
5. Si el gobierno establece un precio para el producto M, menor al precio de equilibrio, el
comportamiento del mercado ser?
a. Existe exceso de demanda
b. Existe exceso de oferta
c. La cantidad demanda es la de equilibrio
d. La cantidad ofrecida es la de equilibrio
Ejercicio 6:
Si las funciones de oferta y demanda son las siguientes :
Q = P-200 y Q= -2p +1300, si se asume que el gobierno interviene este mercado con un
impuesto de $3= , por favor encuentre el equilibrio inicial, el equilibrio despus de impuestos,
analice que sucede con el consumo y la produccin, desarrolle los grficos correspondientes.
Ejrcicio 7:
El gobierno ha llegado a la conclusin de que el precio de libre mercado de la papaya, es
demasiado bajo.
a) Suponga que impone un precio mnimo relevante en el mercado de papaya, muestre por
medio de un grfico de oferta y demanda , el efecto que produce esta poltica en el
precio del producto y en la cantidad vendida. Hay escasez o excedente?
b) Los agricultores ahora se quejan de que el precio mnimo ha reducido sus ingresos
totales Ser posible? Explicar esta situacin.
c) En respuesta a las quejas de los cultivadores , el gobierno acuerda comprar el excedente,

quin se beneficia de esta poltica? Quin resulta perjudicado?
16
Ejercicio 8:
De acuerdo a la siguiente tabla :

PRECIOS DEL ARTICULO X
$
11
10
9
8
7
6
CANTIDAD DEMANDADA
1
2
4
6
8
10
CANTIDAD OFRECIDA
15
12
9
6
3
1
A) Cul es el equilibrio , precio y cantidad del articulo x?

B) El Gobierno con preocupacin decide colocar un precio que es superior en $2= al del
equilibrio. Cul sera el nuevo precio del mercado? Cuntos productos de x se
vende?Analiza a quin beneficia y a quin no y por qu?
BIBLIOGRAFIA
Parkin, Michael. Economa. - 6 ed.- Mxico: Pearson Educacin, 2004.
Case, Karl E. Principios de microeconoma.-- 4 ed.- Mxico: Prentice Hall Hispanoamericana,
1997.
Hirshleifer, Jack. Microeconoma. Teora del precio y sus aplicaciones.-- 6 ed- , 2000.
Nicholson. Microeconomia Intermedia. Octava edicin. McGraw Hill, Colombia, 2001.
http://datateca.unad.edu.co/contenidos/101110/EnLinea/leccin_1_formacin_de_precios_y_sal
arios_en_colombia.html
17
http://datateca.unad.edu.co/contenidos/107010/107010/leccin_38_el_salario_y_sus_elemento
s_constitutivos.html
http://www.usta.edu.co/otras_pag/revistas/r_cife/cife13/RC13_18.pdf
http://www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/6/25626/P25626.xml&xsl=/argentina/tpl/p9f.xsl
http://www.youtube.com/watch?v=r_lKRW7ImRc
http://books.google.com.co/books?id=9kuFd0Hb8T0C&pg=PA92&lpg=PA92&dq=politicas+de+p
recios+minimos+y+maximos&source=bl&ots=CJl3zj-euv&sig=bsOL-P4fRuWNFYUxa30KK_kGo0&hl=en&sa=X&ei=Fk86Uo7QD4_o8gTJyYGIAw&ved=0CIoBEOgBMAk#v=onepage&q
=politicas%20de%20precios%20minimos%20y%20maximos&f=false
18
Se ha documentado que, en economas muy diferentes, ante los cambios no esperados de la poltica monetaria se obtiene una respuesta
rpida y transitoria de la actividad real. En los precios, por el contrario, la reaccin es lenta y permanente. En la mayora de los pases de
Amrica Latina es muy poco lo que se ha profundizado acerca de esta
evidencia y no se ha podido precisar si la lenta respuesta en los precios se debe a la presencia de rigideces originadas en la formacin de
salarios, un entorno poco competitivo, las regulaciones en los precios u
otras restricciones en la fijacin de estos, aspectos que sern tratados
en este libro.
Durante las dos ltimas dcadas la reduccin de la inflacin junto con
la adopcin de un rgimen de inflacin objetivo en varios pases han
renovado el inters por el estudio de las rigideces salariales, debido
al impacto que estas podran tener sobre el mercado laboral. Por lo
tanto, el libro abarca temas como el mecanismo de formacin de los
salarios y el comportamiento y evolucin de los salarios en la economa colombiana. Tambin se analizan las instituciones laborales desde
una perspectiva histrica y se estudian la influencia del salario mnimo
sobre los precios y su impacto redistributivo, el mercado de trabajo en
el mbito regional y la sensibilidad de los salarios al desempleo regional.
Ensayos
sobre POLTICA ECONMICA
Tomo I
Enrique Lpez Enciso

Mara Teresa R amrez Giraldo
(Editores)
El presente libro sobre la formacin de precios y salarios en Colombia

tiene como objetivo principal llenar los vacos que existen en esta rea
del conocimiento, la cual es de la mayor importancia para el diseo de
la poltica monetaria y la poltica econmica en general.
Formacin de precios
y salarios en Colombia
Tomo I
Formacin de precios
Enrique Lpez Enciso se gradu de economista en la Universidad Nacional, con una tesis
meritoria intitulada Investigacin y cambio tecnolgico en la agricultura colombiana. Hizo estudios
de especializacin en Pars en la Escuela de Altos
Estudios en Ciencias Sociales, la Escuela Normal
Superior y la Escuela Nacional Superior de Administracin y Estadstica (Ensae). Es titular de un
DEA en Anlisis y Poltica Econmica otorgado
por esas universidades. Adems, fue asesor de la
Misin de Estudios del Sector Agropecuario y del
Consejo Superior de Comercio Exterior. En la
actualidad se desempea como investigador principal de la Unidad de Investigaciones del Banco
de la Repblica. Es coautor de varios libros, entre
ellos Estrategia industrial e insercin internacional
(Fescol, 1992), La academia y el sector rural (CIDUniversidad Nacional, 2004). Con Salomn Kalmanovitz public La agricultura colombiana en el
siglo XX (FCE, 2006), libro por el cual recibieron
una mencin de honor de la Fundacin Alejandro
ngel Escobar. Ha publicado numerosos artculos
sobre temas sectoriales y de macroeconoma en
revistas nacionales e internacionales. Por uno de
esos artculos recibi el primer premio del concurso anual convocado por el Banco Central de
Guatemala (2009). Fue profesor de ctedra en
las reas de macroeconoma, economa computacional y poltica monetaria en las universidades
Externado de Colombia y Javeriana, y actualmente dirige un seminario sobre dinero y mercados
financieros en la Universidad Nacional.
Ensayos
sobre
Enrique Lpez Enciso

Mara Teresa R amrez Giraldo
(Editores)
POLTICA ECONMICA
Mara Teresa Ramrez Giraldo es economista

de la Universidad de los Andes con maestras en
Economa de la Universidad de los Andes y la Universidad de Illinois y cuenta con un doctorado en
Economa de esta ltima institucin. En la actualidad se desempea como investigadora principal
de la Unidad de Investigaciones del Banco de la
Repblica. Sus investigaciones se han centrado en
el crecimiento econmico, la historia econmica,
el desarrollo econmico y el mercado laboral. Es
coautora, con lvaro Pachn, del libro La infraestructura de transporte en Colombia durante el siglo
XX (FCE, 2006) y ha contribuido con captulos
en varios libros, entre ellos Economa colombiana
del siglo XX: Un anlisis cuantitativo (editado por
M. Urrutia y J. Robinson, FCE, 2007). Con Adolfo Meisel edit el libro Economa colombiana del
siglo XIX (FCE, 2010), por el cual recibieron una
mencin de honor de la Fundacin Alejandro ngel Escobar en 2011. Tambin ha publicado varios
artculos en libros y revistas nacionales e internacionales, y fue editora de la revista Ensayos sobre
Poltica Econmica del Banco de la Repblica.
Formacin de precios
Enrique Lpez Enciso

Mara Teresa Ramrez Giraldo
(Editores)
Formacin de precios
Tomo I
sayos
POLTICA ECONMICA
Primera edicin
Diciembre de 2011
ISBN: 978-958-664-244-6
Edicin, correccin de estilo,
diseo grfico editorial,
armada electrnica
y finalizacin de arte
Proceditor
Impresin
Editora Gminis Ltda.
Bogot, D. C., Colombia.
Derechos reservados
vii
Contenido
Agradecimientos
ix
Prlogo
xi
1.

La persistencia estadstica de la inflacin en Colombia
2.

La meta del Banco Central y la persistencia

de la inflacin en Colombia
Juan Jos Echavarra, Norberto Rodrguez y Luis Eduardo Rojas
3.

Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia:

un enfoque de equilibrio general dinmico y estocstico
Pietro Bonaldi, Andrs Gonzlez y Diego Rodrguez
Juan Jos Echavarra S., Enrique Lpez E. y Martha Misas A.
45
71
4.
Rigideces de precios al consumidor en Colombia
Juan Manuel Julio, Hctor Manuel Zrate y Manuel Daro Hernndez
5.

Cmo se fijan los precios en Colombia?

Evidencia de los microdatos del IPP
Juan Manuel Julio y Hctor Manuel Zrate
6.

Reglas de fijacin de precios de los productores colombianos:

evidencia a partir de los modelos de duracin con microdatos
del ndice de precios del productor
Hctor Manuel Zrate
101
153
189
viii
Formacin de precios y salarios en Colombia
7.
Heterogeneidad observada y no observada en la formacin

de los precios del IPC colombiano
Juan Manuel Julio
8.
Heterogeneidad en la fijacin de precios en Colombia:

anlisis de sus determinantes a partir de modelos de conteo
Juan Carlos Parra A., Martha Misas A. y Enrique Lpez E.
9.
La formacin de precios en las empresas colombianas:

evidencia a partir de una encuesta directa
Martha Misas A., Enrique Lpez E. y Juan Carlos Parra A.
10.
Algunos hechos estilizados sobre el comportamiento

de los precios regulados en Colombia
Enrique Lpez Enciso
11.
Precios de los combustibles e inflacin
Hernn Rincn
12.
Formacin de las tarifas elctricas e inflacin en Colombia
Ignacio Lozano y Hernn Rincn
215
249
295
377
419
443
ix
Agradecimientos
Queremos expresar nuestros agradecimientos a las personas que hicieron posible el presente libro, el cual es el
resultado de la agenda de investigacin del Banco de la
Repblica del ao 2007. Agradecemos al gerente general,
Jos Daro Uribe, al gerente tcnico, Hernando Vargas,
al subgerente de Estudios Econmicos, Jorge Toro, y a la
Junta Directiva del Banco de la Repblica por el apoyo
brindado a las investigaciones que conforman el libro.
Extendemos nuestros agradecimientos a Melanie Triana,
de la Gerencia Tcnica del Banco de la Repblica, por su
gestin en el proceso editorial del libro.
xi
Prlogo
I. INTRODUCCIN
El presente libro sobre la formacin de precios y salarios en Colombia es el resultado de una ambiciosa agenda de investigacin propuesta por las directivas del
Banco de la Repblica en el ao 2007. El objetivo principal de la obra es llenar los
vacos que existen en esta rea del conocimiento, la cual es de la mayor importancia para el diseo de la poltica monetaria y de la poltica econmica en general.
El libro consta de dos partes principales. La primera compila las investigaciones
correspondientes a la formacin de precios en el pas. Se ha documentado que, en
economas muy diferentes, ante los cambios no esperados de la poltica monetaria
se obtiene una respuesta rpida y transitoria de la actividad real. En los precios,
por el contrario, la reaccin es lenta y permanente. En la mayora de los pases de
Amrica Latina es muy poco lo que se ha profundizado acerca de esta evidencia y
no se ha podido precisar si la lenta respuesta en los precios se debe a la presencia de
rigideces originadas en la formacin de salarios, un entorno poco competitivo, las
regulaciones en los precios o en otras restricciones en la fijacin de estos, aspectos
que sern tratados en el presente libro.
En la segunda parte se presentan los estudios relacionados con la fijacin y el
comportamiento de los salarios en la economa colombiana. Esta parte del libro
comienza con un anlisis de las instituciones laborales desde una perspectiva
histrica; y contina con el estudio de los mecanismos de formacin de salarios
a nivel de firma, la influencia del salario mnimo sobre los precios y su impacto
redistributivo, el mercado de trabajo en el mbito regional y la sensibilidad de los
salarios al desempleo regional.
xii
II. FORMACIN DE PRECIOS

Aspectos generales
Un mejor conocimiento de la forma como se fijan los precios tiene implicaciones
muy importantes tanto en la poltica econmica de orden estructural como en la
poltica monetaria. En el orden estructural, si las rigideces de precios se originan
en la competencia imperfecta, una poltica adecuada podra desarrollar un componente de reformas estructurales que mejore la competencia en los mercados de
bienes y servicios en el nivel de los productores y de los consumidores. Con ello se
reducira la rigidez en los precios y se facilitara el ajuste de los precios a las condiciones econmicas. Un efecto similar se podra lograr con la eliminacin de rigideces
en los mercados laborales, tales como la supresin de las clusulas de indexacin en
los contratos laborales o el aumento en la flexibilidad en los salarios.
En la poltica monetaria, conocer cmo se fijan los precios debe conducir a una
mejor precisin acerca del objetivo de inflacin ptima. Al respecto se pueden
mencionar varias posibilidades: a) un conocimiento de la persistencia de la inflacin
es esencial para medir y entender la tasa de sacrificio que requiere una economa
para reducir la inflacin, b) si las rigideces a la baja predominan sobre las rigideces
al alza se justificara una inflacin objetivo ms alta con el fin de facilitar un ajuste
de precios relativos, c) el conocimiento de una posible heterogeneidad sectorial en
la persistencia en los precios puede llevar a redefiniciones con relacin al ndice
de precios que observa la autoridad monetaria y d) el perfeccionamiento de los
modelos de anlisis y pronstico de los bancos centrales, como consecuencia de
las mejores especificaciones que se obtendran para las ecuaciones de precios y
salarios de los modelos.
Dinmica de la inflacin
Uno de los objetivos de la investigacin realizada es el de la comprensin de la dinmica de la inflacin. En particular, el estudio de la velocidad y el patrn del ajuste de
la inflacin en respuesta a choques de diferente naturaleza. Un segundo objetivo es
el estudio de los patrones de ajuste de los precios que tienen las firmas colombianas.
En relacin con el examen de la dinmica de la inflacin, el libro incluye tres
trabajos. El primero, de Echavarra, Lpez y Misas, se concentra en la estimacin
de la persistencia de la inflacin. Una variable econmica es persistente si muestra
Prlogo
xiii
una tendencia a permanecer cerca de donde se ha encontrado recientemente, en

ausencia de otras fuerzas econmicas que la desven de su nivel actual1. En el caso
de la inflacin, la persistencia se refiere a la tendencia de la variacin del ndice de
precios al consumidor (IPC) de responder gradualmente a choques o de permanecer cerca de su nivel histrico reciente. El trabajo de Echavarra, Rodrguez y Rojas
se enfoca en el estudio de la meta de inflacin del banco central y en su credibilidad, como elementos explicativos de la persistencia de la inflacin. Para su anlisis
los autores proponen un modelo que estima la senda de inflacin esperada por los
agentes en el largo plazo. El tercer documento, de Bonaldi, Gonzlez y Rodrguez,
estudia las causas del lento ajuste de las variables agregadas de la economa colombiana ante choques macroeconmicos. Para esto, los autores utilizan un modelo de
equilibrio general dinmico y estocstico (DSGE, por sus siglas en ingls), el cual
permite replicar la dinmica de la economa colombiana.
Patrones de ajuste de los precios

Otro aspecto que aborda el libro son los patrones de ajuste de los precios. Al
respecto, los resultados de los estudios empricos llevados a cabo a nivel de firmas
(microeconmico) provienen de dos tipos diferentes de anlisis: a) Julio y Zrate
hacen varios trabajos utilizando los microdatos o registros individuales del ndice
de precios al productor (IPP) o los del IPC y b) Lpez, Misas y Parra emplean
informacin de una encuesta en la cual se interrog directamente a los empresarios
sobre la forma como fijan sus precios. Utilizando microdatos es posible calcular la
frecuencia de los cambios en los precios y las medidas implcitas de duracin de
estos y de la encuesta tambin se puede extraer informacin relacionada con dicha
frecuencia y duracin. Sin embargo, la principal propiedad de las encuestas es que
brindan la posibilidad de explorar las razones de los empresarios para determinar
los precios. De esa forma, si se presentan conjuntamente los resultados sobre los
patrones de ajuste de los precios obtenidos con las dos tcnicas, se pueden explotar
las sinergias potenciales a partir de los diferentes ngulos desde donde se examina
el mismo fenmeno.
Con la informacin obtenida mediante la encuesta es posible examinar un aspecto
particular de la formacin de precios de las empresas colombianas y es el referente
Fuhrer, J. C. (2009). Inflation persistence (Working Papers N 14). Federal Reserve Bank
of Boston.
xiv
a que la rigidez de precios no es constante entre productos sino variable. El principal aporte del trabajo de Lpez, Misas y Parra es profundizar en el examen del
fenmeno conocido como heterogeneidad en las rigideces de precios, para lo cual
utilizan los modelos de conteo aplicados a los resultados de la encuesta cualitativa.
Persistencia de la inflacin entre sectores

En la inercia o persistencia de la inflacin entre sectores existen diferencias que
reflejan las prcticas de fijacin de precios, las cuales dependen, a su vez, de las
estructuras de mercado en las que operan las firmas colombianas. Segn Lpez, se
puede encontrar una gran discrepancia si los precios no son determinados por el
mercado sino administrados, como es el caso de los precios regulados en Colombia.
En una seccin del libro se examinan los precios regulados desde dos puntos de
vista: en un primer enfoque se encuentran los hechos estilizados del comportamiento de los precios regulados (Lpez); en el segundo grupo de trabajos se hace
un estudio de caso de la formacin de precios de la gasolina y otro de la energa
(Rincn, Rincn y Lozano).
Con base en la construccin de un ndice de los precios regulados se pudo establecer que los precios de estos bienes tienen cambios menos frecuentes, aunque
en mayor magnitud, que el resto de bienes de la canasta (con la excepcin de los
precios de los alimentos no procesados). En la gran mayora de los casos el cambio
de esos precios es al alza y los aumentos son superiores a los del resto de la canasta
(nuevamente con la excepcin mencionada).
En el caso particular del mercado de distribucin minorista de los combustibles,
Rincn encuentra que dicho mercado puede caracterizarse como competitivo y con
un precio de venta libre, en el caso del rgimen de libertad vigilada, o controlado,
en el rgimen de libertad regulada. En contraste, en otro nivel de la cadena existe
una estructura altamente concentrada en cabeza de una empresa. Los precios de
los combustibles son regulados en cada una de las etapas de su formacin, excepto
en el precio final de venta al pblico. Desde finales de la dcada de los noventa,
los precios de los combustibles dependen fundamentalmente de los cambios en su
precio internacional, de la tasa de cambio y de la poltica de precios del gobierno.
En cuanto a la cuantificacin del impacto inflacionario de un choque a sus precios,
con el fin de que sirva de marco de referencia para los pronsticos de inflacin y las
decisiones de poltica monetaria, se estima que un choque del 10% a los precios de
la gasolina y del ACPM aumenta la inflacin del IPC en 0,85%.
Prlogo
xv
El trabajo elaborado por Rincn y Lozano describe el mercado colombiano de la

energa elctrica, analiza el proceso de formacin de las tarifas, caracteriza su
comportamiento y cuantifica el impacto inflacionario de un choque a la tarifa. Se
encuentra que durante la ltima dcada las tarifas registraron cambios mensuales
asimtricos y que frente a un choque del 10% en este precio la inflacin anual
aumenta en 0,78%.
El papel de las expectativas

Se espera que en aquellas economas en donde los bancos centrales han adoptado
objetivos de inflacin explcitos las expectativas de inflacin se siten cerca de
la meta de largo plazo. Si para formar sus expectativas de inflacin los agentes
no miran hacia atrs sino hacia adelante, los choques sobre la inflacin tienden
a ser menos persistentes. En ese contexto los cambios en la poltica monetaria
pueden transmitirse de manera diferente a la economa, segn como se formen
las expectativas. En tal sentido, el libro contiene dos trabajos que dan luces sobre
ese tema central de la poltica monetaria. En el primero, Gonzlez, Jalil y Romero
se preguntan por el poder predictivo de las expectativas de inflacin reportadas
en las encuestas de opinin (trimestrales y mensuales) del Banco de la Repblica.
Tambin, se interrogan sobre la racionalidad de las expectativas y la existencia de
aprendizaje en su formacin. Con respecto a la capacidad de pronstico, se puede
concluir que las medidas de las expectativas de inflacin empleadas contienen
informacin relevante para pronosticar la inflacin, pero no proyectan eficazmente
la inflacin futura por s solas. Al evaluar de una manera general la racionalidad,
se encontraron resultados mixtos acerca de su existencia. En cuanto al aprendizaje y la manera como los analistas forman sus expectativas, es posible concluir
que los agentes que generan la informacin disponible de expectativas presentan
cierta persistencia y emplean la informacin de inflacin pasada. No obstante, se
encuentra que la meta de inflacin fijada por el Banco de la Repblica es importante
en la formacin de expectativas, en especial para la encuesta mensual.
Por su parte, Melo y Granados proponen una medida alternativa del break even
inflation2, que permitira una mejor descomposicin de la informacin de los rendi-
Esta medida de las expectativas de inflacin se define como la diferencia entre el retorno
de un bono pblico nominal y uno indexado de igual madurez.
xvi
mientos de los TES, en dos factores: las expectativas promedio de la inflacin y la

prima por riesgo inflacionario.
III. FORMACIN DE SALARIOS

Evolucin de las instituciones laborales en Colombia
Esta parte del libro comienza con un estudio de Avella sobre la evolucin de las
instituciones laborales en Colombia durante 1905-1990. En particular, se analiza
el surgimiento de dichas instituciones, remontndose al estudio de la legislacin protectora del trabajo a finales del siglo XIX y comparando los desarrollos en
Colombia en esta materia con los ocurridos en Estados Unidos y Europa. El artculo
documenta los avances en la legislacin laboral, en especial los que se refieren a
la jornada de trabajos, los contratos, los acuerdos entre empleados y empleadores
y los sindicatos. Tambin presenta las diferentes reformas laborales y finaliza con
una discusin sobre las leyes 50 de 1990 y 100 de 1993.
Formacin de salarios a nivel de firma

Durante las dos ltimas dcadas la reduccin de la inflacin junto con la adopcin de un rgimen de inflacin objetivo en varios pases han renovado el inters
por el estudio de las rigideces salariales, debido al impacto que estas podran
tener sobre el mercado laboral3. Estas rigideces determinan, en parte, la persistencia y volatilidad de la inflacin, al ser uno de los principales componentes del
costo marginal; por lo tanto, es importante entender cules son las causas de dichas
rigideces y explorar la manera como se forman los salarios en las empresas. Para
tal fin, el libro incluye dos artculos que exploran los mecanismos de fijacin de los
salarios a nivel de las firmas. El primero, de Iregui, Melo y Ramrez, emplea una
base de datos proveniente de las empresas que reportaron sus estados financieros a
la Superintendencia de Sociedades durante el perodo 1999-2006, y el segundo, de
las mismas autoras, usa una encuesta directa aplicada a 1.305 empresas colombianas
durante el primer semestre de 2009. Este tipo de anlisis contribuye a entender el
comportamiento de las firmas y del mercado laboral, y aporta elementos para las
Vase European Central Bank (2009). Wage dynamics in Europe: Final report of the Wage
Dynamics Network (WDN), diciembre.
Prlogo
xvii
decisiones de poltica monetaria. Adems, provee evidencia para la microfundamentacin de los modelos de precios y salarios del banco central, al incorporar las
rigideces nominales y las reales. Los resultados de estos estudios apoyan la presencia
de rigideces a la baja de los salarios nominales y reales en Colombia. Al analizar
la encuesta se encuentra que las razones ms importantes para no reducir los salarios
en una poca de difcil situacin econmica estn asociadas, principalmente, con
la teora de salarios de eficiencia. Con informacin de la misma encuesta, en un
tercer artculo Iregui, Melo y Ramrez analizan los diferenciales salariales tanto
intersectoriales como intrasectoriales. Los resultados confirman la existencia de
diferenciales salariales importantes entre sectores y puestos de trabajo en el pas.
Salario mnimo y precios

Por otro lado, para investigar el efecto del salario mnimo sobre la pobreza y los
precios, y en este ltimo caso, para poder explorar el canal de costos en la inflacin, el libro incluye tres artculos. El primero, elaborado por Posso, analiza los
costos y beneficios que tiene el incremento del salario mnimo para los hogares
colombianos, utilizando la matriz insumo-producto para el ao 2006 y la Encuesta
Continua de Hogares (ECH) del mismo ao. Los resultados del ejercicio muestran
que una alta proporcin de los hogares ms pobres no recibe ningn beneficio de
los incrementos del salario mnimo, mientras que todos los hogares afrontan los
costos que esto genera al aumentar los precios de los bienes y servicios. Se estima
que un incremento del 10% en el salario mnimo legal produce un aumento de
1,44% sobre el IPC. Adicionalmente, los resultados sugieren que, a nivel agregado,
el incremento del salario mnimo no tiene ningn efecto sobre la desigualdad y la
pobreza de los hogares colombianos.
El segundo artculo, realizado por Lasso, estudia el impacto redistributivo del
cambio del salario mnimo en los precios relativos al consumidor, con informacin
de la encuesta de hogares. El documento encuentra que, para las trece reas metropolitanas, un incremento del 10% del salario mnimo produce un aumento anual
de 0,61% en el nivel de precios al consumidor, con una baja incidencia del salario
mnimo en la poblacin ocupada.
Por ltimo, Arango, Gmez y Ardila estudian el efecto del cambio del salario
mnimo en el precio de las comidas fuera del hogar utilizando datos mensuales
de precios a nivel de producto-establecimiento entre 1999 y 2008. Los resultados
sugieren que un aumento del 10% en el salario mnimo produce un aumento
xviii
contemporneo de 1,33% en el precio de la comida fuera del hogar y de 3,07% si se

consideran anticipos y rezagos. En conclusin, los anteriores trabajos muestran que
un incremento en el salario mnimo tiene un efecto importante sobre los precios
relativos en Colombia.
Mercado de trabajo regional

Otro de los intereses de la obra es el mercado de trabajo en el mbito regional. En
particular, se pretende responder dos preguntas importantes. La primera, si existen
diferenciales significativos en los salarios regionales y, de ser as, evaluar cmo
han evolucionado en el transcurso del tiempo. Para contestar este interrogante,
el trabajo de Galvis estudia la convergencia regional de los salarios reales de los
empleados del sector privado, empleando informacin de la encuesta de hogares
para el perodo 1984-2009. All se encuentra que no existe convergencia en los salarios reales de las principales ciudades del pas; es decir, los diferenciales salariales
entre regiones no se han reducido a lo largo del tiempo.
El segundo interrogante se centra en si los salarios son sensibles al desempleo
regional. Para responder esto, Arango, Obando y Posada estiman una curva de salarios para Colombia, la cual estima la elasticidad de los salarios individuales ante
cambios en la tasa de desempleo regional, para lo cual se utiliza informacin de la
Encuesta Nacional de Hogares (1984-2000), de la ECH (2001-2006) y de la Gran
Encuesta Integrada de Hogares (2006-2009). Los autores encuentran que el salario
real depende inversamente de la tasa de desempleo de la regin o del grupo ocupacional al cual pertenece el individuo, lo cual indica que en Colombia s existe una
curva de salarios que se ajusta al modelo de salarios de eficiencia. En conclusin,
los resultados sugieren una flexibilidad imperfecta de los salarios reales en el pas.
C A P T U L O
La persistencia estadstica de la inflacin

en Colombia*
Juan Jos Echavarra S.**
Enrique Lpez E.***
Martha Misas A.****
Los puntos de vista consignados en este documento no comprometen al Banco de la

Repblica ni a su Junta Directiva. Los autores agradecen la colaboracin de Leonardo
Bonilla M., Andrs Giraldo P., Norberto Rodrguez N. y Luis Eduardo Rojas D.
** Banco de la Repblica.
*** Banco de la Repblica.
**** Pontificia Universidad Javeriana.
I. INTRODUCCIN
La persistencia de la inflacin es un concepto asociado a la inercia en fsica: entre
ms inercia presente un cuerpo, mayor fuerza se requiere para que su aceleracin
retorne al estado previo a un choque cuando su masa es alta (Fuhrer, 2009). En
la misma forma, entre ms persistencia inflacionaria, mayor cada del producto y
del empleo se requiere para que la inflacin regrese al estado anterior. La persistencia alta obliga a las autoridades a actuar anticipadamente para evitar los efectos
duraderos de los choques y a elevar ms y durante un perodo ms prolongado la
tasa de inters para reducir la inflacin, mientras que la persistencia baja permite
reacciones moderadas a choques de costos y la adopcin de programas de rpida
desinflacin1.
Relacionado con lo anterior, las variaciones en la persistencia de la inflacin pueden
explicar los cambios en la capacidad de la curva de rendimientos de predecir el ciclo
econmico, lo que implica que la alta persistencia inflacionaria lleva a mayores
reducciones del producto interno bruto (PIB) cuando se adopta una poltica monetaria contraccionista2. Finalmente, niveles similares de persistencia facilitan la
integracin monetaria entre pases, pues llevan a un impacto similar de choques
comunes (Franta, Saza y Smidkova, 2007).
La persistencia estructural contempla los factores econmicos estructurales que
producen la persistencia estadstica (o de forma reducida), la cual ocurre cuando
la inflacin permanece lejos de su tendencia de largo plazo luego de una perturbacin3. Buena parte del programa de investigacin reciente sobre persistencia
inflacionaria ha estado referido a la relacin entre la persistencia estadstica y los
factores econmico-estructurales que la determinan.
En cuanto a los factores estructurales, cabe preguntarse: Puede una curva de
Phillips microfundamentada producir persistencia inflacionaria cuando existen
expectativas racionales? Cul es la importancia relativa de la curva de Phillips y
Vanse Rudd y Whelan (2005) y Altissimo, Ehrmann y Smets (2006).
Bordo y Haubrich (2004) y Kang, Kim y Morley (2009).
Ello es, siempre que la serie sea estacionaria; si la serie no fuese estacionaria, el choque
sera permanente. Vase Seccin III.A.
de la regla de Taylor en la explicacin de la persistencia? Cul es la importancia de

la credibilidad de los bancos centrales y de la evolucin de las metas de inflacin?
Qu caractersticas de la poltica monetaria producen persistencia?
La medicin correcta de la persistencia estadstica constituye un primer paso
en la comprensin del fenmeno. Adems, permite a las autoridades realizar
pronsticos acertados sobre la inflacin futura, un objetivo importante en un
esquema de inflacin objetivo (denominado por Svensson, 2005, como esquema
de meta de inflacin proyectada). Unos niveles altos de incertidumbre sobre la
persistencia estadstica haran recomendable evitar los cambios abruptos en los
instrumentos de poltica econmica (Brainard, 1967), a menos que ello afecte
adversamente las expectativas.
La Seccin II de este captulo analiza los factores estructurales posiblemente
asociados con la persistencia estadstica. La Seccin III discute aspectos metodolgicos relacionados con su medicin y presenta un breve resumen de la evidencia
emprica internacional. La Seccin IV aplica algunas de las metodologas al caso
colombiano. En particular, evala el nivel de integracin y la suma de coeficientes
autorregresivos en subperodos determinados mediante la metodologa Markovswitching o de cambio de rgimen y estima una medida de persistencia cambiante
en el tiempo para la brecha, definida como el diferencial entre la inflacin observada y la meta de inflacin. La Seccin V concluye.
II. FACTORES ESTRUCTURALES: UN PROGRAMA DE

INVESTIGACIN PARA COLOMBIA
En esta seccin se evala el posible impacto de distintas variables estructurales
en la persistencia estadstica de la inflacin, cuya evolucin ser evaluada en la
Seccin IV para Colombia. La tarea es compleja, pues las variables interactan
en equilibrio general y su importancia relativa puede depender del rgimen monetario (Angeloni, Aucremanne, Ehrmann, Gali, Levin y Smets, 2005). La incertidumbre sobre la importancia relativa de los factores hace relevante evaluar los
costos y beneficios de utilizar el modelo incorrecto4. Las preguntas planteadas
en la seccin deberan sugerir un programa de investigacin de largo plazo para
Colombia.

Para el caso de la curva de Phillips, vase Sbordone (2007).
A. Factores estructurales que explican la persistencia

Se parte de la versin de la economa planteada en las ecuaciones (1) a (4), con dos
modelos alternativos de la curva de Phillips:
a) Curva de Phillips neokeynesiana:
t = Et t +1 + x xt + ut , con 1.
(1)
b) Curva de Phillips hbrida:

t = (1 ) t 1 + Et t +1 + x xt + ut ;
(2)
Curva Ahorro-Inversin (IS):

xt = x 1 xt 1 + (1 x 1 ) Et xt +1 r ( Rt Et t +1 ) + t ;
(3)
Regla de Taylor de poltica:

Rt = ( L) Rt 1 + (1 ) r * ( 1) * + t + x xt ;
(4)
donde pt es la tasa de inflacin, el factor de descuento, xt la brecha del producto,

ut y et corresponden a choques de oferta (i. e., un choque en el precio internacional
del petrleo) y de demanda; Rt es la tasa de inters nominal y r la tasa de inters
real; es un parmetro de suavizacin en la fijacin de tasas de inters nominales
por parte del banco central; el superndice * indica la meta de la variable, la cual
coincide en buena parte de la literatura con su nivel natural, de equilibrio o de
estado estacionario de largo plazo5.
La ecuacin (1) corresponde a la llamada curva de Phillips neokeynesiana, con
agentes racionales que maximizan intertemporalmente, suponiendo una proporcin
aleatoria (1 ) de firmas que puede ajustar precios cada perodo (Calvo, 1983)6. Se
asume, adems, que existe una relacin constante entre los costos marginales reales
y la brecha del producto, que el mark-up es constante a lo largo del ciclo y que la
inflacin en el estado estacionario es igual a cero p* = 0 .
Ms precisamente, en varios casos se trata de la desviacin entre la variable y su estado

estacionario. Vase Seccin II.B.1.a.
La evidencia emprica tiende a apoyar el modelo de Calvo sobre otros modelos de precios
rgidos, como el de Taylor (1979). Vanse Angeloni et al. (2005).
Como veremos, no existe persistencia inflacionaria (o es muy baja) cuando la curva

de Phillips es como (1), lo cual indica que las rigideces de precios (implcitas en el
modelo de Calvo) no explican la persistencia de la inflacin7; se trata de dos rigideces diferentes. La curva de Phillips alternativa representada en la ecuacin (2) es
conocida como hbrida y adiciona la inflacin rezagada pt 1 . La evidencia emprica encuentra un peso significativo para dicha variable y hoy se discuten ampliamente sus implicaciones en la validez de los modelos tericos en que los agentes
poseen expectativas racionales (Seccin II.B).
La ecuacin (3) corresponde a la curva IS y la (4) a una regla de Taylor con suavizacin de tasas de inters por parte del banco central (Clarida, Gali y Gertler, 2000).
El llamado principio de Taylor ( > 1) es condicin necesaria para la estabilidad
del sistema. Significa que cuando la inflacin crece, las autoridades deben subir
la tasa de inters nominal ms que proporcionalmente, lo cual garantiza un incremento en la tasa de inters real, una cada de la brecha del producto (en la IS) y una
reduccin de la inflacin (en la curva de Phillips) a su nivel anterior. El principio de
Taylor garantiza que la serie de inflacin es I(0), pues las autoridades la obligan a
regresar al nivel anterior y el choque desaparece en algn momento8.
Cul es la relacin entre los parmetros de las ecuaciones (1) a (4) y la persistencia
estadstica de la inflacin? Para comprender el impacto de algunos de los parmetros centrales en el sistema anterior, Fuhrer (2009) reduce las ecuaciones del
modelo estructural a un modelo mnimo, representado por las ecuaciones (5) a (7):
t = t 1 + x xt curva de Phillips,
(5)
xt = r rt IS,
(6)
rt = t regla de Taylor.
(7)
Formalmente, en el modelo de Calvo se cumple que pt = pt 1 + (1 ) pt* , donde pt* es el

precio ptimo fijado por las firmas que pueden reoptimizar. Existen precios rgidos, con pt - 1
en el lado derecho, pero no existe persistencia inflacionaria.
Formalmente, el principio de Taylor garantiza la existencia de un equilibrio estacionario

nico en el sistema (Walsh, 2004, p. 247). En un trabajo clsico, Clarida, Gali y Gertler
(2000) sugieren que el principio de Taylor no se cumpli en Estados Unidos en las
administraciones anteriores a Volcker, pero s bajo las administraciones de Volcker y
Greenspan.
Desaparecen en este modelo mnimo las expectativas de inflacin y los choques

de oferta en la curva de Phillips, al igual que el producto rezagado y los choques de
demanda en la IS, y se supone que el nico objetivo de las autoridades es controlar
la inflacin, con p* = 0 en la regla de Taylor. Sustituyendo (6) y (7) en (5), se tendr
t = t 1 + x ( r )( t ). De ac se deduce:
t = a t 1 con a =
1
.
1 + r x
(8)
La ecuacin (8) indica que la persistencia inflacionaria es baja para valores altos
de , r y x . Adems, la forma particular de la curva de Phillips (5) sugiere que
la variable pt 1 es importante en la explicacin de la persistencia (vase abajo).
Intuitivamente, para que la persistencia inflacionaria sea baja se requiere que las
autoridades incrementen las tasas de inters reales cuando se presenta un choque
inflacionario (principio de Taylor, > 1)9, que ese incremento en las tasas de
inters reales reduzca la brecha del producto en (6), lo cual depende de x en la
curva IS, y que esta cada en xt reduzca la inflacin en la curva de Phillips a travs
del parmetro x.
El modelo mnimo permite capturar algunos de los rasgos centrales que llevan
a la persistencia de la inflacin. Fuhrer (1995) plantea un modelo un poco ms
complejo que, sin embargo, requiere soluciones numricas, aun cuando varios de
los resultados son similares. El ejercicio tambin muestra la evolucin de la brecha
del producto y la tasa de sacrificio (TS) en Estados Unidos10.
10
Adems, en la Seccin II.B.3 se argumenta que un valor bajo de t p (i. e., un valor alto de tx)
lleva a una mayor persistencia a travs de las expectativas, cuando estas no son racionales.
Un banco central activista, preocupado excesivamente por la brecha del producto, puede
retardar el proceso de aprendizaje de los agentes e incrementar la persistencia de la
inflacin. Beechey y Osterholm (2009) plantean algunas de las razones que podran llevar
a las autoridades a un alto tx, o en otras palabras, a una menor reaccin a la inflacin. Entre
las principales razones se encuentran el aumento del peso relativo de nuevos miembros con
esa visin en la junta del Banco Central, la presin poltica o la evidencia emprica sobre
los altos costos en cuanto a la reduccin del producto para disminuir la inflacin.
Se define como tasa de sacrificio (TS) el costo que la sociedad debe pagar reduciendo
porcentualmente el producto por debajo de su potencial, para disminuir en un punto porcentual
la inflacin. Vanse tambin los ejercicios de calibracin que presentan Beechey y Osterholm
(2009).
El autor contrasta el nivel de persistencia que producen las curva de Phillips (1)
y (2), la regla de Taylor con y sin suavizacin de las tasas de inters, y la regla
de Taylor cuando se incrementa el parmetro t x (se reduce el parmetro ). En
los ejercicios numricos se supone, adicionalmente, que = 1, 5 y t x = 0, 5, un
supuesto estndar en las evaluaciones empricas. Adems, Fuhrer (1995) le asigna
igual peso a pt 1 y a Et pt +1 en la curva de Phillips hbrida.
Se muestra que la curva de Phillips desempea un papel central y que es imposible
explicar la persistencia del sistema de ecuaciones sin la inclusin de pt 1 en dicha
curva. Entre mayor es pt 1 , mayor el desempleo necesario para reducir la inflacin.
Muestra tambin el autor que la curva de Phillips neokeynesiana (1) lleva a una desinflacin inmediata, sin persistencia, y a una desinflacin con poca persistencia cuando
simultneamente existe suavizacin en las tasas de inters nominales en la regla de
Taylor. Ello sugiere que la persistencia en la poltica monetaria (suavizacin de tasas)
no es suficiente para explicar un valor alto en la persistencia de la inflacin.
Se observa poca persistencia inflacionaria para la curva de Phillips neokeynesiana
con expectativas racionales (1), pues las expectativas son enteramente flexibles y
pt puede modificarse inmediatamente ante cambios en la brecha del producto. Esta
flexibilidad tambin se observa en los modelos tipo stock, tiles para explicar el
comportamiento del dlar o de las acciones en la Bolsa, en los que las expectativas futuras desempean un papel preponderante. En cambio, la persistencia es
alta cuando la curva de Phillips es hbrida, ya que pt no puede fluctuar libremente
ante cambios en la brecha del producto (por depender parcialmente de pt 1 , una
variable que ya ocurri).
Las rigideces de precios y salarios incrementan el impacto de la poltica monetaria
sobre la produccin, pero no explican la persistencia de la inflacin o los efectos
persistentes de la poltica monetaria sobre la produccin. Mankiw (2001) hace una
analoga de la relacin entre el comportamiento del stock de capital y el de la inversin en los modelos de crecimiento. En el modelo de Calvo (1983), un mayor ,
correspondiente a una mayor rigidez de precios, solo afecta el coeficiente de la
brecha del producto en la curva de Phillips11. Intuitivamente, cuando las oportu-
Se cumple que x =
11
(1 )(1 ) . Un mayor , correspondiente a una mayor rigidez,
produce un valor menor x. Sbordone (2007) muestra que el coeficiente x desciende

an ms cuando existen complementaridades estratgicas entre firmas. Cogley y
nidades para cambiar precios ocurren pocas veces, las firmas dejan de interesarse
en la demanda corriente y concentran ms su atencin en la inflacin futura como
determinante de la inflacin actual. Entonces, le conceden poca importancia a la
brecha del producto ( bajo x ) y la curva de Phillips resulta menos empinada.
En segundo lugar, se produce overshooting desinflacionario cuando la curva de
Phillips es como (1) y, ms an, cuando existe suavizacin de las tasas de inters
en la regla de Taylor. Si el Banco Central sube las tasas de inters para reducir la
inflacin, se produce una brecha negativa en (1) con pt < Et pt +1, no propiamente
una desinflacin. La nica forma para que esto suceda es que la inflacin salte hacia
abajo inmediatamente y luego alcance el nivel de largo plazo (0%) desde abajo.
La desinflacin produce bonanzas en algunos subperodos. Adems, en este caso
es negativa la correlacin entre la inflacin y la brecha del producto, un resultado
paradjico12.
Los costos de la desinflacin resultan nulos o muy bajos para la curva de Phillips
(1), con una tasa de sacrificio (TS) igual a cero, si no existe suavizacin de las tasas
de inters13, e igual a 0,7 cuando existe suavizacin. Por el contrario, para la curva
de Phillips hbrida se encuentran tasas de sacrificio de 2,0 y de 4,1 (con y sin suavizacin de tasas), ms cercanas a las que se observan en la realidad14.
Sbordone (2005) tambin consideran el caso en que el capital no puede ser reasignado
instantneamente entre firmas.
12
El fenmeno de overshooting desinflacionario se produce debido al supuesto de

expectativas racionales y no ocurre cuando las expectativas presentan persistencia.
Una forma de entender la relacin negativa que se presenta entre inflacin y brecha
del producto es la siguiente: rezagando la ecuacin (1) con el supuesto de que = 1 , y
sumando pt en ambos lados, se tendr que pt = pt 1 kxt 1 Et 1pt + pt . Ello implica que
t t 1 = kxt 1 + t , donde t = t Et 1t. As, la brecha negativa del producto llevar
a una inflacin creciente. Ball (1992) y Mankiw (2001) lo explican de manera simple.
Si la desinflacin anunciada es creble, las firmas que pueden ajustar sus precios reducirn
la magnitud de los incrementos, aun antes de que se reduzca la dinmica de la oferta
monetaria. Los balances reales (M/P) crecern y tambin el producto.
En el modelo de Calvo se asumen expectativas racionales y se encuentra una curva de

Phillips como (1). Se muestra que las autoridades pueden mantener la inflacin bajo
control, sin costos, sosteniendo el producto cerca de su potencial.
13
14
Ball (1993), por ejemplo, encuentra una tasa de sacrificio en Alemania de 2,93 y en Estados
Unidos de 2,39, con valores ms bajos en Francia (0,75) o el Reino Unido (0,79). Vanse
10
Buena parte de la discusin reciente sobre el tema analiza la importancia de las

diferentes componentes en el lado derecho de la ecuacin (2). Cul es el papel de
la brecha del producto xt (persistencia heredada o extrnseca), cul el de las expectativas de inflacin ( Et pt +1 ), el de pt 1 (persistencia intrnseca) y el de los choques
de oferta (persistencia en el error)? La conclusin central es que la curva de Phillips
hbrida tiene el papel determinante. Fuhrer (2009) plantea un modelo de equilibrio
general dinmico y estocstico y concluye:
La inercia inflacionaria guarda relacin estrecha con la presencia de la
variable pt 1 en la curva de Phillips (persistencia intrnseca). La inflacin cae inmediatamente y la inercia inflacionaria es mnima cuando
1 = 1 = 0 en (2).
La persistencia heredada proveniente de xt en la curva de Phillips difcilmente tiene un papel importante. El patrn de inflacin es relativamente
similar cuando vara x desde 0,10 hasta 0,02515. Adems, la volatilidad
de los choques de oferta ut disminuye la persistencia generada por xt. Finalmente, la persistencia de xt no se ha reducido en el tiempo, por lo que
parece difcil explicar las reducciones en la persistencia inflacionaria, en
discusin, a partir del comportamiento de xt.
El patrn de inflacin es relativamente similar cuando cambia la varianza
de ut (el choque de oferta en la curva de Phillips) desde 0,5 hasta 0,1, o
cuando cambia el parmetro x1 en la curva IS desde 0,5 hasta cero.
Las caractersticas de la poltica monetaria difcilmente explican la persistencia inflacionaria. Ni siquiera un valor de igual a 5 en la regla de
Taylor logra reducir sensiblemente la persistencia de la inflacin.
B. La inclusin de t 1 en la curva de Phillips

Es difcil explicar la alta persistencia estadstica de la inflacin, un debate en
marcha, u obtener un ajuste emprico exitoso en la curva de Phillips si no se
tambin Cecchetti y Rich (2001). Gmez (2002) encuentra una tasa de sacrificio promedio
de 1,34 para Colombia en los aos noventa.
15
Adems, algunos autores como Williams (2006) y Mishkin (2007) afirman que x
ha descendido en el tiempo. Por el contrario, Dupuis (2004) y Linde (2005) encuentran
parmetros relativamente estables en la curva de Phillips.
11
incluye pt - 1. As, para el modelo trpode, en el cual se adiciona el precio internacional del petrleo a la ecuacin (2), en el caso de los Estados Unidos (Fuhrer,
2009) la inclusin de pt 1 eleva el coeficiente R2 desde 0,24 hasta 0,74 en el perodo
1966:Q1-1984:Q4, desde 0,09 hasta 0,79 en el perodo 1985:Q1-2008:Q4, desde 0,39
hasta 0,77 en 1966:Q1-1984:Q4 y desde 0,16 hasta 0,72 en 1985:Q1-2008:Q4. En la
misma direccin, Rudd y Whelan (2005) encuentran que solo un pequeo porcentaje del buen ajuste de la curva de Phillips hbrida estimada para Estados Unidos
proviene de las expectativas futuras de inflacin o de la brecha del producto. Y
Estrella y Fuhrer (2002) concluyen que los modelos que incorporan pt - 1 tienden
a ser ms estables en el tiempo que aquellos que solo utilizan las expectativas de
inflacin16.
Con base en modelos que permiten alguna irracionalidad, Gali y Gertler (2000) y
Smets (2004) encuentran en su ejercicio para Estados Unidos un peso de 0,25 y 0,52
para pt - 1, respectivamente, y Paloviita (2004) encuentra que pt - 1 contribuye significativamente a la explicacin de pt cuando utiliza como proxy de expectativas las
proyecciones de inflacin de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE).
Sin embargo, no es necesario suponer expectativas adaptativas para explicar la
importancia de pt - 1 en la curva de Phillips. Para algunos autores la importancia
de pt - 1 es espuria, como se desprende del modelo de Calvo con expectativas racionales pero con metas de inflacin diferentes a cero o con funciones hazard no
aleatorias, mientras que para otros obedece a procesos de aprendizaje y a la falta
de credibilidad del Banco Central. Los trabajos empricos muestran que la importancia de pt - 1 en la curva de Phillips es baja cuando las expectativas de inflacin se
encuentran ancladas (Altissimo, Ehrmann y Smets, 2006). Por la misma razn hoy
parece ser menor el impacto de otros choques diferentes a la brecha del producto
(Mishkin, 2007).
1. Modificaciones al modelo de Calvo (con expectativas racionales)

a. Meta de inflacin diferente a cero
Para algunos autores no es necesario sacrificar la hiptesis de expectativas racionales ni las implicaciones de poltica a que conduce la curva de Phillips microfun16
Vase tambin Rudebusch (2002).
12
damentada. Basta con eliminar el supuesto de que la meta de inflacin es igual a

cero para producir la curva de Phillips alternativa representada en (9)17.
j 1
t =

t +1 + ut ,
t 1 ,t t 1 g t + x ,t x t + t +1 ,t E t t +1 + bt + j E t t
j=2
*
(9)
t = pt
donde p* corresponde a la meta de inflacin (o a la inflacin tendencial), p
p*
es la relacin entre la inflacin y la meta, igual a uno en el estado estacionario, y
p*
p*
t = ln pt .
g t = *t corresponde a la tasa de crecimiento de la meta; finalmente, p
p*
pt 1
t
*
La ecuacin neokeynesiana (1) coincide con (9) cuando pt = 0 o cuando t 1 ,t = 1

(indexacin completa). El supuesto de meta de inflacin igual a cero es an menos
apropiado para un pas como Colombia que para los Estados Unidos o Europa.
Como se ilustra en el Grfico 1, las metas de inflacin en Colombia han sido elevadas
y solo se han reducido muy gradualmente.
La ecuacin (9) presenta tres caractersticas radicalmente diferentes a la ecuacin
(1). En primer lugar, los coeficientes son ahora variables en el tiempo, aun para
parmetros fundamentales constantes en el modelo de Calvo. En segundo lugar,
el parmetro x ,t es bajo (la tasa de sacrificio es alta) cuando la meta de inflacin
es alta. En otras palabras, una meta de inflacin alta hace ms costoso reducir la
inflacin y podra inducir a las autoridades a no hacerlo. Finalmente, el valor esperado de la inflacin futura en (9) podra estar correlacionado con pt - 1, por lo que
la inclusin exitosa de esta ltima variable en las estimaciones empricas podra ser
errnea (obedece a variables omitidas). Altissimo et al. (2006) y Cogley y Sbordone (2006) muestran, en efecto, que la persistencia intrnseca (debida a pt - 1) es
moderada cuando se incluyen los valores de largo plazo de la inflacin. Por todo lo
anterior, algunos autores consideran que la curva de Phillips microfundamentada
(1) contina siendo una buena aproximacin en el diseo de la poltica monetaria
ptima.
b. Funciones hazard variables
El modelo de Calvo asume que los cambios en precios son aleatorios, pero
Goodfriend y King (1997) y Wolman (1999) trabajan con un supuesto ms realista,
segn el cual la probabilidad de cambios en precios es mayor cuando ha transcu Vanse Cogley y Sbordone (2006) y Cecchetti et al. (2007).
17
13
rrido un perodo largo sin cambios. Woodford (2007) muestra que en este caso se
llega a la siguiente ecuacin para la curva de Phillips:
t t 1 = Et [ t +1 t ] + x Et (1 L1 ) 1 xt ,
(10)
donde 0 < < 1 para el caso de una funcin hazard creciente ( = 0 en el modelo
de Calvo). Nuevamente, la relevancia de la variable pt - 1 es espuria y la poltica
monetaria ptima coincide con la que se deriva de la curva de Phillips microfundamentada (1)18.
2. Procesos de aprendizaje
El supuesto de expectativas adaptativas explicara adecuadamente la existencia
de pt - 1 en la curva de Phillips, en la forma planteada originalmente en los modelos de
inflacin sugeridos por Phelps (1967) y Friedman (1968), pero parece inadecuado
a la luz de la llamada crtica de Lucas (Mankiw, 2001). De todas formas, algunos
trabajos empricos recientes abandonan el supuesto de racionalidad perfecta.
Christiano, Eichenbaum y Evans (2005), por ejemplo, asumen que las firmas que no
reoptimizan en el modelo de Calvo (1983) indexan sus precios con la inflacin del
perodo anterior. Formalmente, las firmas que no reoptimizan mantienen constante
pt (i ) pt 1, donde corresponde al nivel de indexacin de precios, pt (i ) es el logaritmo del precio del bien i, y pt 1 el logaritmo del nivel agregado de precios en t 1. Se
llega as a la siguiente curva de Phillips hbrida: t t 1 = x xt + Et [ t +1 t ]
(Woodford, 2007, p. 204). El supuesto de Christiano et al. (2005) parece inconveniente a la luz de la evidencia emprica, que muestra que los cambios en precios son
poco frecuentes19.
Por otra parte, Gali y Gertler (2000) justifican la inclusin de pt 1 en la curva
de Phillips asumiendo que las firmas que aleatoriamente deciden reoptimizar sus
precios en el modelo de Calvo (1983) siguen una rule of thumb (regla del pulgar),
18
No obstante, Rudd y Whelan (2006) afirman que el signo esperado para pt 1 en ese modelo
es negativo, contrario al que se obtiene en las estimaciones empricas.
19
Vanse Sbordone (2007) y Woodford (2007). Sobre los esquemas de fijacin de precios,
vanse Blinder (1991) para Estados Unidos, y Julio, Zrate y Hernndez (2010) y Zrate
(2010) para Colombia.
14
con precios que representan un promedio ponderado de los precios ptimos fijados
en el perodo anterior ms un ajuste por la inflacin pasada.
Desviaciones pequeas con respecto al supuesto de expectativas racionales pueden
cambiar drsticamente los resultados del modelo. Angeloni et al. (2005) sealan
dos ejemplos: la informacin imperfecta sobre las caractersticas del choque (e. g.,
temporal versus permanente) puede producir persistencia y una respuesta gradual
de los agentes; algo similar sucede cuando existen procesos de aprendizaje de los
agentes y las autoridades los obstaculizan al preferir un alto valor de t x (o un bajo
valor de ) en la regla de Taylor20. Erceg y Levin (2001), Collard y Dellas (2004)
y Milani (2005) incorporan dinmicas de aprendizaje, con diferencias transitorias
con el modelo de expectativas racionales. Nuevamente, como en casos anteriores,
resulta espurio el coeficiente asociado a pt 1 en la estimacin emprica de la curva
de Phillips, pues obedece a la correlacin entre la inflacin rezagada y las proyecciones de inflacin.
3. Credibilidad del Banco Central

Svensson (1999) menciona la incertidumbre del modelo (e. g., incertidumbre sobre
el valor de la tasa de inters natural o sobre el proceso de suavizamiento de tasas
por el Banco Central) como un factor adicional que crea persistencia, aun cuando la
literatura reciente sobre el tema ha concentrado sus esfuerzos en la incertidumbre
relacionada con las polticas actuales y futuras de los bancos centrales.
Se supone en los modelos anteriores que los agentes que toman decisiones sobre
precios saben con total certidumbre que el Banco Central contraer la demanda
para reducir la inflacin y continuar hacindolo en el futuro. Si los agentes esperan
una tasa de inters real de corto plazo alta en el futuro, tambin ser alta la tasa de
inters real de largo plazo, y ello reducir la demanda agregada y la inflacin.
Fuhrer (1995) considera la inercia proveniente de la credibilidad imperfecta del
Banco Central como un tercer factor de persistencia, adems de la inercia proveniente de los contratos de precios y salarios o de un ajuste lento en las expectativas.
Simplemente, los agentes podran dudar que el Banco Central lleve a cabo la poltica econmica requerida para bajar la inflacin. Erceg y Levin (2001), por ejemplo,
20
Vanse tambin Orphanides y Williams (2005).
15
muestran que la falta de credibilidad al comienzo de la era Volcker podra explicar

el patrn de desinflacin en Estados Unidos, si se considera que las expectativas
estaban inicialmente desancladas (Mishkin, 2007) y que los agentes aprendieron
lentamente sobre la nueva poltica.
Si la persistencia se origina en el proceso de fijacin de precios y salarios, el banco
tendr que aceptar los costos de la desinflacin. Por el contrario, si la persistencia
se origina en la falta de credibilidad del Banco Central, debe determinarse cmo
y cundo puede incrementarse la credibilidad. La comunicacin de los bancos
centrales podra ser un determinante fundamental de dichas expectativas y de la
manera en que los agentes aprenden (Woodford, 2005).
III. PERSISTENCIA ESTADSTICA: METODOLOGA Y EVIDENCIA EMPRICA

INTERNACIONAL
La literatura sobre la medicin de la persistencia suele dividirse en dos grandes
grupos. Un primer grupo investiga el nivel de integracin de las series, mientras
que el segundo considera la evolucin de las diferentes medidas de persistencia
propias de modelos autorregresivos vlidos para series I (0). La Seccin III.A
sugiere que la suma de coeficientes autorregresivos y las funciones de impulsorespuesta constituyen las mejores medidas en series I (0). La Seccin III.B presenta
la evidencia emprica internacional para diferentes indicadores. La persistencia
de la inflacin cae cuando las expectativas de inflacin logran ser ancladas por el
rgimen monetario (i. e., el patrn oro o el esquema de inflacin objetivo), pero an
se discute si los niveles de persistencia en los pases desarrollados son menores hoy
que en el pasado.
A. Metodologas de medicin
Para un proceso inflacionario t = a t 1 + t , en el que et corresponde a un choque
en el perodo t, se cumple que t = t + a t 1 + a 2 t 2 + a 3 t 3 + ... Un coeficiente a
elevado equivale a ms persistencia, ya que refleja un mayor impacto relativo de
los choques pasados sobre pt . Adems, cuando la serie posee raz unitaria (a = 1),
la varianza de la inflacin es ilimitada y la persistencia es infinita pues todos los
choques del pasado afectan la inflacin actual t = t i .
i=0
16
Un primer paso en la determinacin de la persistencia estadstica consiste en establecer el nivel de integracin de la serie de inflacin, un rea cuyos resultados han
sido poco concluyentes. Buena parte de la literatura internacional encuentra que
las series de largo plazo son I(1), aun cuando se rechaza ms frecuentemente la
raz unitaria al estudiar perodos cortos y recientes. Una serie I(1) que se convierte
luego en I(0) indica que el proceso inflacionario pasa a ser menos persistente, pues
ahora el choque desaparece en algn momento del tiempo.
Para algunos autores, la raz unitaria observada en ocasiones en las series de largo
plazo no se debe tanto a la persistencia de la inflacin como a la persistencia de las
metas. Stock y Watson (2006), por ejemplo, proponen descomponer la inflacin
observada en sus componentes permanente y transitorio, cada uno de ellos con
su propia varianza cambiante en el tiempo. El componente permanente, a su vez,
estara asociado con metas implcitas o explcitas de inflacin21.
Para otros, las series no son I(1) ni I(0), y ms bien presentan niveles de integracin fraccionales intermedios22. Ello, a su vez, podra explicar los resultados
divergentes observados en la prctica cuando solo se consideran las dos posibilidades extremas. Tambin podra explicar por qu la serie de inflacin en
Estados Unidos resulta I(1) cuando se utiliza un modelo AR(12) e I(0)cuando se
utilizan modelos AR(3) y AR(6) (Kumar y Okimoto, 2007)23. Sin embargo, no es
fcil diferenciar los procesos de memoria larga con integracin fraccional de los
procesos con media cambiante (Altissimo et al., 2006)24.
El modelo es relativamente similar a un proceso integrado con promedio mvil. Vanse

tambin Cecchetti et al. (2007).
21
22
23
Se trata de un proceso estocstico que se caracteriza por la presencia de un operador de

diferencia fraccional. La integracin fraccional, o ms generalmente, de larga memoria,
puede hacer aparecer una serie como estacionaria, pero tener autocorrelaciones altas,
demasiado grandes para ser capturadas por un modelo ARMA parsimonioso. Vanse
Baillie, Chung y Tieslau (1996), Kumar y Okimoto (2007) y Baum, Barkuolas y Caglayan
(2010).
Rose (1988) es uno de los pocos autores que encuentran que la serie de integracin es I(0)
en la posguerra (concretamente, Rose considera el perodo 1947-1986).
24
Adems, Hassler y Wolters (2010) argumentan que en presencia de integracin fraccional

la prueba de Dickey y Fuller (1979) aumentada tiene bajo poder para rechazar la hiptesis
de que la serie es I(1). Adems, si existe integracin fraccional, es posible que las
17
Solo cuando la serie no es I(1) tiene sentido preguntarse por el nivel y las variaciones en indicadores tales como el coeficiente de autocorrelacin, la mayor raz
autorregresiva, la vida media, la suma de coeficientes autorregresivos o la funcin
de impulso-respuesta. Adems, la literatura tiende a favorecer como indicadores de
persistencia la suma de los coeficientes autorregresivos y la funcin impulsorespuesta, los dos indicadores utilizados en la evaluacin emprica del caso colombiano en la Seccin IV.
Se tiende a favorecer la suma de coeficientes, pues no parece conveniente descartar
la informacin provista por otras races o rezagos. Todo lo dems igual, un proceso
AR(2) con races 0,9 y 0,8 es ms persistente que un proceso AR(2) con races
0,9 y 0,125. Tambin se favorece la funcin impulso-respuesta, pues esta puede
discriminar entre un proceso con raz unitaria sujeto a variaciones permanentes y
otro sujeto a variaciones transitorias (algo que no sucede, por ejemplo, con la raz
mxima autorregresiva)26. Los dos mejores indicadores estn relacionados: la suma
de los coeficientes autorregresivos es el indicador recomendado por Andrews y
Chen (1994), en parte porque aproxima la funcin de impulso-respuesta de largo
plazo ante un choque unitario. Por otro lado, la vida media ha sido utilizada ampliamente en la evaluacin de la paridad del poder adquisitivo (PPA), pero presenta
innumerables problemas como indicador de persistencia. Entre otras razones, no
se cuenta con un conjunto amplio de estudios sobre las caractersticas estadsticas
de su distribucin.
Stock y Watson (2006) proponen una medida diferente de persistencia inflacionaria
para la serie de inflacin en Estados Unidos27, basada en el coeficiente R2 de los
pruebas de raz unitaria y las medidas de persistencia basadas en modelos AR lleguen a

conclusiones divergentes (Kumar y Okimoto, 2007).
Vanse Andrews y Chen (1994). Tampoco la suma de los coeficientes autorregresivos
est exenta de problemas. La suma resulta mayor cuando la inflacin sube rpidamente
a niveles altos y regresa a cero en forma abrupta que cuando la inflacin sube poco
inicialmente pero regresa a cero en forma lenta. El segundo proceso debera aparecer ms
persistente (Pivetta y Reis, 2007, p. 3).
25
Vanse Kang et al. (2009).
26
27
No se considera ac el indicador no paramtrico de persistencia propuesto por Robalo

Marquez (2004). Dicho indicador no se ve afectado por problemas de especificacin errada
del modelo.
18
pronsticos a diferentes plazos del modelo utilizado. A manera de ejemplo, para

1960-2006 encuentran que el coeficiente R2 de su modelo de componentes transitorio y permanente (p. 12) pas de 90% en los aos setenta y comienzos de los
ochenta a cerca de 50% desde mediados de los aos ochenta hasta el final de la
muestra, lo que sugiere menor persistencia. Para cuatro trimestres el coeficiente R2
pas de 50%-75% en el primer perodo a 15% en el segundo, y para ocho trimestres
de 20%-35% a 10%.
B. Evidencia emprica internacional

La revisin de la evidencia emprica internacional sugiere una gran incertidumbre
sobre el nivel de persistencia de las series, sobre el valor preciso de los estimadores,
sobre la sensibilidad a los perodos y enfoques metodolgicos adoptados y sobre
la conveniencia de las distintas mediciones de persistencia (Altissimo et al., 2006).
Con frecuencia se obtienen niveles diferentes de persistencia para distintos ndices
de precios en un mismo perodo y las propiedades estadsticas de las series llevan
a que la persistencia crezca con el nivel de agregacin28.
Como se mencion, la literatura suele dividirse en dos grandes grupos. Un primer
grupo investiga el nivel de integracin de las series, mientras que el segundo considera la evolucin de las diferentes medidas de persistencia propias de modelos
autorregresivos vlidos para series I(0). Se discute en los siguientes prrafos el
caso de Estados Unidos, con referencias ocasionales a otros pases desarrollados y
Amrica Latina.
Nivel de integracin de la inflacin

Las series de inflacin originales (i. e., sin considerar quiebres estructurales) en la
posguerra parecen poseer raz unitaria. Fuhrer (2009), por ejemplo, muestra que
el test de Dickey y Fuller (1979) (ADF aumentado) no permite rechazar la hiptesis de raz unitaria en 1966-2008 para ninguno de los tres ndices de precios
utilizados29. Por otra parte, con base en el intervalo de confianza para la mayor
28
29
Los choques idiosincrticos a los subcomponentes de una serie tienden a cancelarse;

adems, la persistencia de la serie agregada otorga un mayor peso al subcomponente ms
persistente. Vanse Angeloni et al. (2005) y Altissimo et al. (2006).
Los resultados son menos claros cuando se utiliza el ndice de Phillips y Perron (1988).
19
raz unitaria, Stock y Watson (2006) no rechazan la hiptesis de raz unitaria para
los perodos 1960-1983 o 1984-2004. Con una metodologa similar (que incluye
aprioris bayesianos), tampoco lo hacen Pivetta y Reis (2007), para quienes la inflacin en Estados Unidos puede asociarse a un proceso con raz unitaria constante.
Levin y Piger (2004, tabla 1) encuentran para Estados Unidos que tres de las cuatro
series de precios consideradas son I(1) entre 1984 y 200330. Tampoco rechazan la
hiptesis de raz unitaria los trabajos relativamente recientes de Bai y Ng (2004) y
Henry y Shields (2004), ni un subconjunto amplio de los documentos reseados en
Murray, Nikolsko-Rzhevskyy y Papell (2008, tabla 1).
Algo similar sucede en Amrica Latina. Para el perodo 1980:01-2006:06, Capistrn
y Ramos-Francia (2007) encuentran que la serie de inflacin es I(1) en siete de los
diez mayores pases de Amrica Latina y solo rechazan (al 5%) la hiptesis de raz
unitaria para Chile, Per y Venezuela.
Como se mencion arriba, para algunos autores las series no son I(1) ni I(0), y
ms bien poseen niveles de integracin fraccionales intermedios. Baillie, Chung
y Tieslau (1996), por ejemplo, aplican simultneamente las pruebas sugeridas por
Phillips y Perron (1988) y por Kwiatkowski, Phillips, Schmidt y Shin (1992) en el
perodo 1948-1990 en Estados Unidos, y encuentran que es posible rechazar tanto
la hiptesis de que la serie es I(1) como la de que la serie es I(0) para ocho de los
diez pases considerados (se exceptan Alemania y Japn).
Tambin Kumar y Okimoto (2007) y Baum, Barkuolas y Caglayan (2010) encuentran apropiado tomar en cuenta las metodologas que permitan considerar niveles
de integracin fraccionales y Kumar y Okimoto (2007) descubren una reduccin
permanente en el nivel de integracin (grado de persistencia) en Estados Unidos
desde mediados de los aos ochenta y en los dems pases del G7, excepto Italia.
Nivel de integracin de la serie al incorporar cambios estructurales

Al incorporar cambios estructurales en las series en 1984-2003, Levin y Piger
(2004) descartan la hiptesis de raz unitaria en los cuatro ndices de inflacin
considerados, con un choque inflacionario que desaparece en unos pocos trimes-
Altissimo et al. (2006) combinan la evidencia presentada por Levin y Piger (2004) con la
de otros trabajos y llegan a conclusiones similares.
30
20
tres en la mayora de los casos. Este resultado contrasta con la raz unitaria que se
halla para tres de las series cuando no se consideran cambios estructurales (vase
arriba). Los autores anotan que los cambios estructurales ocurren en la media de la
inflacin y no en los coeficientes autorregresivos.
Utilizando informacin para 1948-1999, Kim (2000) presenta evidencia de que la
serie de inflacin en Estados Unidos pas de ser I(0) antes de 1973 a I(1) en los aos
posteriores. Con informacin para el perodo 1959-2000, Leybourne, Kim, Smith y
Newbold (2003) presentan evidencia de que la inflacin pas de tener raz unitaria
antes de 1982 a ser estacionaria en los aos posteriores. Murray et al. (2008) consideran la metodologa Markov-switching (vase abajo) y encuentran que la inflacin
presenta una raz unitaria en la mayora de los aos entre 1967 y 1981 y que es
estacionaria antes de 1967 y despus de 198131.
Tambin en Amrica Latina se reduce considerablemente la persistencia cuando
se consideran quiebres estructurales en el anlisis y las series resultan ahora I(0)
en nueve de los diez pases considerados por Capistrn y Ramos-Francia (2007).
Paradjicamente, para Colombia no es posible rechazar la hiptesis de raz unitaria,
ni siquiera cuando se consideran quiebres estructurales. Los autores atribuyen
este resultado a las fuertes variaciones estacionales en los datos mensuales, pero
tampoco rechazan la hiptesis de raz unitaria cuando incorporan este factor de
manera explcita.
Suma de coeficientes autorregresivos

Como suceda para el nivel de integracin, las medidas de persistencia para series
I(0) se reducen sensiblemente cuando se consideran cambios estructurales. Altissimo et al. (2006, tabla 3.1), por ejemplo, comparan la suma de los coeficientes
autorregresivos para estudios realizados en la Unin Europea con series largas
de tiempo, cuya media es cercana a 0,9, con las de otros estudios que consideran
perodos cortos de tiempo o cambios en la media, cuya media es cercana a 0,6.
Por otra parte, la persistencia parece ser baja cuando se cuenta con un ancla monetaria bien establecida. As, Benati (2008) encuentra que la persistencia inflacionaria
ha sido reducida bajo el patrn oro y con la adopcin del euro por parte de algunos
Tambin Evans y Wachtel (1993).
31
21
pases de la Comunidad Europea y del rgimen de inflacin objetivo en el Reino

Unido, Canad y Australia.
Sin embargo, existe una enorme polmica sobre la existencia (o no) de menor
persistencia inflacionaria en las dcadas recientes, presumiblemente como consecuencia de los cambios en la poltica monetaria. Por un lado, Brainard y Perry
(2000), Taylor (2000) y Kim, Nelson y Piger (2001) encuentran que la persistencia
inflacionaria en la era Volcker-Greenspan fue sustancialmente menor que en las
dcadas previas. Resultados similares obtienen Evans y Wachtel (1993) y Kang,
Kim y Morley (2009), segn la metodologa Markov-switching. Mishkin (2007)
y Fuhrer (2009) tambin encuentran descensos importantes en la suma de coeficientes autorregresivos en perodos recientes32. Ravenna (2000) documenta una
fuerte cada en la persistencia para el perodo posterior a 1990 en Canad.
Por otro lado, buena parte de los dems trabajos llegan a conclusiones opuestas.
Benati (2008, tablas 7 y 8) presenta quiz la investigacin ms exhaustiva sobre
el comportamiento de la persistencia inflacionaria en Estados Unidos desde el
perodo colonial. El autor no encuentra un cambio significativo en la suma de
coeficientes autorregresivos entre el perodo denominado de alta inflacin y el
perodo de estabilizacin posterior a Volcker33. Para doce pases industrializados
en el perodo 1984-2003 (y cuatro ndices de precios), Levin y Piger (2004) hallan
cambios importantes en la media, pero no en la suma de coeficientes autorregresivos. OReilly y Whelan (2004) no descubren cambios significativos para el rea
del euro como un todo y concluyen que la suma de coeficientes autorregresivos es
Segn Fuhrer (2009), para el ndice de precios al consumidor el indicador pas de 0,89 en
1966-2008 a valores cercanos a cero en 1995-2008 (el descenso es menor para el deflactor
del PIB y an menor para los indicadores de inflacin bsica). Tambin se encuentra
evidencia de cambios significativos en la persistencia para otros indicadores. El coeficiente
de autocorrelacin pas de un promedio de 0,5 en los aos setenta a 0,8 en 1975-1995, y a
valores cercanos a cero en los ltimos aos. Los autocorrelogramas indican reducciones
importantes, con valores que oscilan entre 0,7 y 0,5 para los tres primeros rezagos en el
perodo 1966-1984 y valores cercanos a 0,3 en 1985-2008 (las reducciones en persistencia
no son tan claras cuando se consideran indicadores de inflacin bsica).
32
33
No se encuentran cambios significativos en la persistencia para el deflactor del PIB, para

el deflactor del producto nacional bruto (PNB) o para el denominado PCE (personal
consumption expenditure); solo se presenta un cambio significativo para el ndice de
precios al consumidor (IPC).
22
cercana a uno34, mientras que Batini (2002) no encuentra cambios significativos en

la persistencia cuando considera diferentes pases de Europa. Como se mencion
arriba, tampoco detectan cambios significativos las estimaciones de la mayor raz
autorregresiva efectuados por Stock y Watson (2006) y Pivetta y Reis (2007).
Para los diez mayores pases de Amrica Latina, Capistrn y Ramos-Francia (2007)
encuentran que la suma de coeficientes autorregresivos presenta entre enero de
1980 y junio de 2006 altos niveles en Uruguay y Venezuela, niveles medianos en
Argentina, Brasil, Colombia y Ecuador, y niveles bajos en Chile, Mxico y Per,
con resultados mixtos en Bolivia. Pero, nuevamente, algunos de los resultados
cambian cuando se consideran los cambios en la media, en cuyo caso se encuentran
niveles de persistencia relativamente bajos (frente a los niveles histricos) en al
menos cinco de los diez pases analizados: Argentina, Brasil, Ecuador, Mxico y
Per, no se encuentran descensos significativos en Chile, Colombia y Venezuela,
y existen incrementos en Uruguay y resultados mixtos en Bolivia. Los factores
idiosincrticos dominan, especialmente, en Bolivia y Mxico, pero poco en Chile,
Per y Uruguay35.
Segn los autores, Colombia presenta uno de los mayores coeficientes de autocorrelacin para la inflacin en niveles, tanto para el perodo completo (0,91), como
para 1980-1989 (0,90), 1990-1999 (0,92) y 2000-2006 (0,85). Los resultados son
ms favorables (menos persistencia) en trminos relativos cuando se considera la
suma de los coeficientes autorregresivos, con valores de 0,79 (perodo completo),
0,59 (1980-1989), 0,62 (1990-1999) y 0,67 (2000-2006), cuando no se consideran
quiebres, y de 0,58 (muestra total), 0,58 (1980-1989), 0,58 (1990-1999) y 0,68 (20002006) al incluir quiebres.
34
35
Los autores no encuentran cambios significativos en la suma de coeficientes, y tampoco en

la media una vez corrigen la prueba de estabilidad de parmetros propuesta por Andrews
(1993).
De todas formas, los factores comunes explican entre el 15% y el 30% (dependiendo de
la metodologa) de las variaciones en la persistencia en los distintos pases. Capistrn
y Ramos-Francia (2007) sugieren que en los aos ochenta la dominancia fiscal fue un
fenmeno relativamente comn en todos los pases de la regin. El comportamiento
favorable de la inflacin en la ltima dcada posiblemente obedece al impacto de unas
polticas adecuadas y de la globalizacin (Rogoff, 2003).
23
Metodologa Markov-switching
La metodologa Markov-switching o modelo switching de cambio de rgimen
reconoce que la serie temporal es estado dependiente. Es decir, que su comportamiento en lo referente a la media, la varianza y la relacin con su historia depende
del rgimen o estado de la economa, siendo tal estado generado por un proceso
markoviano de primer orden. La ventaja de esta metodologa para el estudio de la
persistencia de la inflacin, respecto a los modelos tradicionales, es que permite
reconocer de manera endgena los cambios de rgimen en el comportamiento del
proceso autorregresivo a travs del tiempo. En este caso, la persistencia se define
como estado dependiente y se mide a travs de la suma de los coeficientes autorregresivos asociados a cada estado.
Adems, el modelo Markov-switching aplicado a la inflacin permite analizar la
persistencia o duracin esperada de la inflacin en cada rgimen y la frecuencia
de cambio de las expectativas por parte de los agentes privados, suponiendo que
estos forman sus expectativas mediante reglas sencillas. Si la inflacin es altamente
persistente, entonces la regla de formacin de las expectativas inflacionarias por
parte de los agentes privados no cambiar frecuentemente. El supuesto de cambios
relativamente abruptos es particularmente relevante debido a que la persistencia
inflacionaria est posiblemente atada a cambios en el rgimen monetario y a la
reputacin del Banco Central36.
Metas de inflacin
Robalo Marquez (2004) enfatiza que cualquier indicador de persistencia es condicional al supuesto que se haga sobre la inflacin de mediano y largo plazo, la cual,
adems, puede ser variable en el tiempo. En la misma direccin, buena parte de la
literatura reciente tiende a asignarle un papel importante a la alta persistencia de
la meta de inflacin como determinante de la persistencia en la inflacin observada
(Altissimo et al., 2006).
Como se mencion arriba, Stock y Watson (2006) consideran que la inflacin observada resulta de la suma de un componente transitorio y un componente permanente, este ltimo modelado como un paseo aleatorio, con raz unitaria y asociado
36
Vanse Cogley y Sbordone (2005), Benati (2008) y Kang et al. (2009).
24
con la meta de inflacin implcita en Estados Unidos. Los autores encuentran que
la reduccin de la varianza de la inflacin observada en los ltimos aos se debe a
la reduccin en la varianza de ese componente permanente. En la misma direccin,
Cogley, Primiceri y Sargent (2009) encuentran una reduccin marcada de la persistencia de p p*, siendo p* la meta de inflacin, y Kang et al. (2009) encuentran que
p p*es estacionario en el perodo completo 1959:Q1-2006:Q2.
IV. PERSISTENCIA ESTADSTICA EN COLOMBIA

Como se mencion arriba, la medicin de la persistencia estadstica constituye un
primer paso en el anlisis de la dinmica de la inflacin y debera servir de base a
un anlisis posterior sobre el comportamiento y dinmica de las variables estructurales que la determinan, con preguntas sobre la IS, la regla de Taylor y la curva de
Phillips, principalmente.
En este contexto, resulta central el anlisis del orden de integracin de la serie. Si
la inflacin es integrada de orden uno I(1), se dice que es extremadamente persistente, pues todo choque sobre ella es de carcter permanente y no hay reversin a
su comportamiento anterior. En el caso en el que la inflacin sea estacionaria, I(0),
todo choque se diluye y es posible determinar el tiempo necesario para revertir a la
media. En caso tal, conviene utilizar los dos mejores indicadores de persistencia:
la suma de los coeficientes autorregresivos y la funcin impulso-respuesta. Finalmente, como se mencion antes, no solo es importante considerar la dinmica de
la inflacin, sino tambin la de la brecha entre la inflacin observada y la meta
pt p*t .
En las Secciones IV.A-B se evala el orden de integracin de la inflacin total en

Colombia37, considerando los perodos comprendidos entre: a) 1960:08-2010:06, b)
1980:01-2010:06 y c) 1990:01-2010:06. La evidencia de un comportamiento estacionario de la serie durante el ltimo perodo permite examinar si esta es gober37
Se utiliza la inflacin mensual anualizada 1200 * ln ( Pt / Pt 1 ), donde Pt es el IPC

desestacionalizado. La desestacionalizacin se lleva a cabo mediante el procedimiento
X11. Esta serie difiere de aquella utilizada en las discusiones de poltica econmica en
Colombia, definida como 100 * ln ( Pt / Pt 12 ), la cual suaviza los choques que duran menos
de doce meses y muestra, por lo tanto, una mayor persistencia (Payaa, Duarteb y Holdenc,
2010).
25
nada o no por un proceso autorregresivo Markov-switching; es decir, si la inflacin

exhibe en dicho perodo diferentes estados de la naturaleza. Se encuentran dos
regmenes: el rgimen anterior, comprendido entre 1990:01 y 2000:01, y el rgimen
actual entre 2000:02 y 2010:06, y se investiga el comportamiento de la suma de los
coeficientes autorregresivos y la funcin impulso-respuesta en cada uno de ellos.
La Seccin IV.C considera el comportamiento de la brecha entre la inflacin y la
meta (pt p*t , en lugar de pt ), y construye una medida de persistencia cambiante
en el tiempo con base en la combinacin de un filtro de Kalman y un procedimiento
de optimizacin no lineal.
A. Examen del orden de integracin de las series

En la parte superior del Grfico 1 se presenta la evolucin de la inflacin mensual
anualizada, definida por 1200 * ln ( Pt / Pt 1 ), y de la inflacin anual considerada mes
a mes, definida por 100 * ln ( Pt / Pt 12 ). Como es de esperar, la segunda serie exhibe
menor volatilidad, pues esta suaviza aquellos choques que se diluyen en menos
de un ao. En la parte inferior del Grfico se presenta nuevamente la inflacin
anual y la meta de inflacin establecida cada ao por el Banco Central. De acuerdo
con la Ley del Banco, este propende al cumplimiento de la meta de inflacin en
diciembre, establecida en noviembre del ao anterior. As, la meta fijada para 1991
fue 22%, pero no se cumpli, porque la inflacin observada en diciembre de dicho
ao fue 23,8%. La junta directiva del Banco Central colombiano estableci metas
puntuales en el perodo comprendido entre 1991 y 2002, y rangos meta en los aos
posteriores. Adems, desde 2001 anunci un rango meta de largo plazo de 3%, ms
o menos un punto porcentual.
Con el propsito de examinar el grado de integracin de la serie de inflacin, se lleva
a cabo la prueba de Enders y Granger (1998), la cual postula, bajo la hiptesis nula,
la existencia de raz unitaria y, bajo la alterna, un ajuste asimtrico del proceso. En
el caso particular, la prueba se lleva a cabo utilizando como atractor (intercepto y
tendencia lineal) un proceso autorregresivo de orden mayor para garantizar ruido
blanco en los residuales de la regresin auxiliar y las especificaciones alternativas:
TAR y M-TAR. El Cuadro 1 reporta los resultados de la prueba.
26
Grfico 1. Inflacin anual (panel superior) y trimestral anualizada
pt pt 1
pt pt 12
pt pt 12
Fuente: DANE y clculos propios.
Cuadro 1. Pruebas de raz unitaria

Atractor
Funcin
indicadora
Nmero de
rezagos
Ljung-Box
V. C.
TAR
a 0 + a1t
I(t 1 0)
0,207
6,54
= 0,05: 6,12
= 0,10: 5,18
M-TAR
a 0 + a1t
I(t 1 0)
0,104
9,28
= 0,05: 6,65
= 0,10: 5,64
Modelo
Fuente: clculos de los autores.
27
As, la inflacin anualizada para el perodo comprendido entre enero de 1990 y

junio de 2010 se considerar sin raz unitaria y con estados asimtricos de comportamiento alrededor de un atractor. Adems, como se mencion anteriormente, es
difcil pensar que en un rgimen de inflacin objetivo la inflacin puede alejarse
permanentemente de su nivel de largo plazo38.
Es de recordar que el hecho de que una serie sea I(0) implica que todo choque se
diluye a travs del tiempo. Una variable I(1) ser persistente, lo cual significa que
los choques que la afecten tendrn efectos duraderos, que evitarn que la serie
retorne a un nivel previamente definido. Se ha observado recientemente que las
variables macroeconmicas, como la tasa de inflacin, pueden tener rasgos de estacionariedad o no estacionariedad dentro de perodos especficos. De esa forma,
algunas series pueden pasar de comportamientos I(0) a I(1), o viceversa. Hay un
importante nmero de trabajos que sealan que el rgimen monetario en vigor tiene
un impacto importante en las propiedades de persistencia de la inflacin. Tal podra
ser el caso para Colombia, luego de la adopcin del rgimen de inflacin objetivo.
B. Modelo de cambio de rgimen (Markov-switching)

Dada la estacionariedad de la serie de inflacin anualizada en el perodo 19902010, se procede a analizar en esta seccin si el comportamiento de la inflacin es
rgimen dependiente en tal perodo. En particular, teniendo en cuenta la adopcin
de un rgimen de inflacin objetivo en Colombia en 1999 (Vargas, 2007), se considera la posible existencia de dos regmenes o estados de la naturaleza para la inflacin39. El rgimen actual podra caracterizarse por un objetivo de inflacin creble
con expectativas ancladas a las metas, algo que no suceda en el rgimen anterior.
Sera de esperar que el ndice de persistencia sea menor en el rgimen actual. En
el ejercicio se utiliza como indicador de persistencia la suma de coeficientes autorregresivos.
38
39
Se mencion en el Apartado B de la Seccin III que Stock y Watson (2006) y Cogley et

al. (2009), entre otros, consideran una estrategia diferente. Segn estos autores, la serie de
inflacin puede ser I(1) (algunas de las pruebas estadsticas no permiten descartar dicha
hiptesis para Estados Unidos), gracias a la influencia de las metas de largo plazo que
implcita o explcitamente adopta el Banco Central. Por ello, los autores proponen analizar
las propiedades estadsticas del diferencial entre la inflacin y la meta de largo plazo.
Sobre las caractersticas de la poltica monetaria en la dcada de los noventa, vanse

Hernndez y Tolosa (2001).
28
Para caracterizar el proceso generador subyacente de la inflacin en Colombia

durante los aos comprendidos entre 1990 y 2010 mediante un modelo Markovswitching regime o modelo de cambio de rgimen, se sigue a Hamilton (1994) y
Krolzig (1997). Se encuentra que el modelo describe la inflacin como un proceso
gobernado por dos regmenes o estados de la naturaleza que cambian entre s de
acuerdo con un proceso markoviano de orden uno. Es decir, donde la probabilidad
de estar en un estado o rgimen particular tan solo depende del estado del perodo
anterior. La metodologa permite explicar la inflacin mediante un esquema autorregresivo con parmetros cambiantes a travs de los estados.
El mtodo Markov-switching utilizado postula que todos los parmetros dependen
de una variable no observable St , llamada variable de estado. Tal variable caracteriza el estado o rgimen existente en el perodo t y toma los valores 1 y 2, ,
K, siendo K el nmero de regmenes considerados en el modelo. Cada uno de los
estados describe un determinado comportamiento inflacionario. Por ejemplo, si K = 2,
un estado o rgimen describir una situacin de baja inflacin y baja volatilidad,
en tanto que el otro describir una situacin de alta inflacin y alta volatilidad. De
esta manera, el modelo Markov-switching utilizado permite que cada rgimen se
caracterice por determinada media, varianza y nivel de persistencia.
Con base en los resultados de diferentes pruebas estadsticas, se encuentra que la
especificacin que mejor describe el proceso de cambio de rgimen de la inflacin
en Colombia es la que corresponde al modelo MSIAH40. Esta sigla se debe a Krolzig
(1997) y significa que tanto el intercepto (I) como los parmetros autorregresivos
(A) y la matriz de varianza-covarianza (H) son dependientes del rgimen. As, se
considera que la inflacin sigue un proceso autorregresivo estado dependiente en
todos los parmetros, planteado en la ecuacin (11).
t = S (t ) + 1S (t ) t 1 + + pS (t ) t p + t ,
(11)
donde pt es la inflacin y St {0,1} es una variable discreta no observada que

representa el estado de la economa. A partir del comportamiento de esta variable,
se define el rgimen 1, o actual, cuando St = 0, y el rgimen 2, o anterior, cuando
St = 1. El trmino de perturbacin et sigue una distribucin normal con varianza
estado dependiente:
Markov switching intercept autoregressive parameters heteroscedasticity.
40
t ~ N 0, 2st .
29
(12)
Es decir, la varianza depende del estado de la naturaleza en el cual se encuentre la

economa:
2St = 02 1 St + 12 St
2
0
2
1
> 0, > 0
(13)
Un comportamiento similar se observa en los diferentes parmetros autorregresivos del modelo:
j St = j 0 1 St + j1 St ,
j = 1, , p.
(14)
En las ecuaciones (15) y (16) se presentan las probabilidades de cambio de rgimen

o de transicin de estado.
P st = 0 st 1 = 0 = p P st = 1 st 1 = 1 = q
(15)
P st = 1 st 1 = 0 = 1 p P st = 0 st 1 = 1 = 1 q.
(16)
La persistencia ser determinada por la suma de los coeficientes autorregresivos en

cada rgimen:
p
S (t ) = iS (t ).
i =1
(17)
En el Cuadro 2 se reportan los resultados de la estimacin del modelo MSIAH

para la inflacin total en Colombia en el perodo 1990:01-2010:06, cuando se consideran dos estados de la naturaleza. El rgimen 1 o actual corresponde al perodo
comprendido entre 2000:02 y 2010:06 y se caracteriza por exhibir un nivel bajo y
poco voltil de inflacin, mientras que el rgimen 2 o anterior, comprendido entre
1990:01 y 2000:01, se caracteriza por una inflacin alta y muy voltil.
Con el propsito de verificar la existencia de cambios estadsticos en los parmetros
del modelo para cada rgimen, se llevan a cabo pruebas sobre diferencias de: a) interceptos, b) coeficientes asociados a la tendencia determinstica y c) nivel de persistencia de la inflacin o suma de los coeficientes autorregresivos del modelo. A un
30
nivel de significancia del 12%, las pruebas sealan que cada estado de la naturaleza
presenta interceptos y parmetros de tendencia estadsticamente diferentes. Los
resultados tambin sealan que el rgimen anterior exhibe mayor volatilidad y que
la varianza asociada al rgimen anterior no pertenece al intervalo de varianza estimado para el rgimen actual.
Sin embargo, no se encuentran diferencias en persistencia entre los dos estados.
La suma de coeficientes autorregresivos desciende de 0,336 en el rgimen anterior
(1990:01-2000:01) a 0,226 en el rgimen actual (2000:02-2010:06), pero esta diferencia no es estadsticamente significativa, con un p-value para la diferencia de 0,552.
Cuadro 2. Estimacin MSIAH: inflacin
Rgimen_1 Actual: (St = 0)
Coeficiente
Std.
Estadstica t
Const
11,035
2,063
5,34
Infla_1
0,332
0,083
4,02
Infla_2
0,061
0,075
0,82
Infla_3
-0,126
0,072
-1,76
Infla_4
-0,040
0,069
-0,58
Tendencia
-0,038
0,008
-4,75
Error estndar: 1,936.

Intervalo de confianza para la varianza: I = [3,45: 5,10].
Suma de coeficientes autorregresivos: 0,2267.
Rgimen_2 Anterior: (St = 1)

Const
Coeficiente
Std.
Estadstica t
16,75
3,339
5,02
Infla_1
0,425
0,100
4,25
Infla_2
-0,056
0,111
-0,51
Infla_3
0,234
0,113
2,10
Infla_4
-0,267
0,103
-2,59
Tendencia
-0,059
0,012
-4,61
Error estndar: 3,68.

2Rgimen2 I
Suma de coeficientes autorregresivos: 0,336.
p-values
Diferencia de interceptos: 0,120.
Diferencia de tendencia: 0,116.
Diferencia de suma de coeficientes: 0,552.
31
Finalmente, en el Cuadro 3 se presenta la matriz de transicin de probabilidades

de Markov y se observa que los regmenes son absorbentes: una vez se entra a un
rgimen particular, se tiene una probabilidad muy baja de salida. En particular, la
probabilidad de permanecer en el rgimen anterior estando en este es 0,9824 y la de
permanecer en el rgimen actual es 0,9905.
Cuadro 3. Matriz de transicin
Rgimen 1 - Actual
Rgimen 2 - Anterior
Rgimen 1 - Actual
0,9905
0,0095
Rgimen 2 - Anterior
0,0176
0,9824
La alta probabilidad de permanecer en el rgimen actual no es garanta, sin

embargo, de que no se regrese al pasado. El Grfico 2 representa la probabilidad
de que la inflacin en un determinado perodo de tiempo t est gobernada por
el rgimen actual. All puede observarse que durante los meses comprendidos
entre noviembre de 2007 y octubre de 2008, la inflacin cambi temporalmente al
rgimen anterior, caracterizado por una alta inflacin y volatilidad. Durante dicho
perodo, la economa colombiana se vio afectada por un choque internacional de
precios de los alimentos y energa, que pudo haber tenido graves consecuencias en
el frente inflacionario. Por fortuna, la reaccin de las autoridades y la nueva cada
en los precios internacionales mitig el impacto y devolvi la economa al rgimen
de baja inflacin y volatilidad alcanzado desde 2000.
Las funciones que se presentan en los Grficos 3 y 4 sugieren que un choque positivo sobre la inflacin se diluye en cuatro meses en el rgimen actual y en cinco
meses en el rgimen anterior. En otras palabras, como se mencion arriba cuando se
compar la suma de coeficientes autorregresivos, la persistencia inflacionaria parece
haber descendido muy poco en Colombia en las ltimas dos dcadas. Adems, el
comportamiento poco asimtrico ante choques positivos y negativos entre estados
se debe a que el sistema en cada rgimen es lineal y la matriz de transicin presenta
una diagonal principal absorbente.
32
Grfico 2. Probabilidad del rgimen 1 o actual
Grfico 3. Anlisis de impulso-respuesta. Inflacin total, rgimen actual

negativo
positivo
2,5
0,5
2,0
0,0
1,5
-0,5
1,0
-1,0
0,5
-1,5
0,0
-2,0
-0,5
-1,0
-2,5
5
10
15
20
25
30
10
15
20
25
30
33
Grfico 4. Anlisis de impulso-respuesta. Inflacin total anualizada, rgimen anterior

Shock negativo
Shock positivo
5
2
-1
1
-2
-3
-1
-2
-4
5
10
15
20
25
30
10
15
20
25
30
C. Persistencia de la brecha de inflacin

La persistencia de la inflacin se ha reducido poco en las ltimas dos dcadas
(seccin anterior), pero ello podra deberse a que las metas de inflacin del Banco
Central fueron altamente persistentes en ambos perodos (parte inferior del Grfico
1). Por ello, siguiendo a Cogley et al. (2009), entre otros, en esta seccin se analiza
la persistencia de la variable pt p*t (en lugar de pt ), donde p*t corresponde a la
meta de inflacin propuesta por el Banco Central cada ao. La variable p*t corresponde tambin a la tendencia de largo plazo cuando las metas del banco son totalmente crebles. Como se mencion arriba, Stock y Watson (2006) proponen una
estrategia alternativa en la que se estima la tendencia estocstica de largo plazo
(y un componente estacionario) y se asocia dicha tendencia con lo que los agentes
estiman es la meta de inflacin implcita o explcita del Banco Central.
Se utiliza un modelo que permite observar cambios en la persistencia a travs del
tiempo y que se presenta en la ecuacin (18).
11
t = *t + t t 1 *t 1 + ut + i ut i ,
(18)
i =1
donde t corresponde al parmetro de persistencia (cambiante en el tiempo) de

la serie y p*t 1 es la meta de inflacin del perodo anterior. En esta oportunidad la
inflacin anual pt se define como 100 * ln ( Pt / Pt 12 ), ms comparable con la meta
anual de inflacin fijada por el Banco Central que la inflacin mensual anualizada
34
1200 * ln ( Pt / Pt 1 ) utilizada en los ejercicios anteriores, aun cuando se presentan

al final de la seccin algunos comentarios que permiten comparar el valor de la
persistencia en ambos ejercicios. La modelacin a travs de un esquema autorregresivo de orden uno introduce en este caso una estructura MA(11) en el trmino
de perturbacin.
Adicionalmente, la ecuacin (19) presenta la ley de evolucin del parmetro t :
t = t 1 + wt .
(19)
Las ecuaciones (18) y (19) se llevan a una representacin estado-espacio formulada

en las ecuaciones de medida y de transicin (20) y (21):
pt = H t' t + At
(20)
t = F t 1 + t ,
(21)
con R y Q en (24) y (25) las matrices de varianza-covarianza de la ecuacin

de medida y transicin y o el vector de estado inicial, el cual debe satisfacer
E [vt , 0 ] = 0.
Las ecuaciones (22) y (23) corresponden a las ecuaciones de medida y transicin de
la representacin estado-espacio en forma matricial y las ecuaciones (24) y (25) a
las matrices de varianza-covarianza correspondientes.
El proceso de estimacin se lleva a cabo a travs del trabajo conjunto de un algoritmo de optimizacin y el filtro de Kalman sobre la representacin anteriormente
presentada, procedimiento que posibilita estimar variables y parmetros no observados como el coeficiente t (persistencia). El Cuadro 4 presenta los resultados de
la estimacin de la representacin estado-espacio correspondiente a las ecuaciones
(22) y (23).
35
(22)
t 1 0
u 0 0
t
ut 1 0 1 0
1 0
ut 2 0
ut 3 0
0 1 0

0 1 0
ut 4 0
u = 0
0 1 0
t 5
0 1 0
ut 6 0
u
0 1 0
t 7 0
ut 8 0
0 1 0

0 1
ut 9 0
u 0
0
t 10
ut 11 0
R = 0
0
0
1 0 0
0 1 0
t 1
u u
t 1 t
ut 2 0

ut 3 0
ut 4 0

ut 5 0
u + 0
t 6
ut 7 0
u
t 8 0
ut 9 0

ut 10 0
u 0
t 11
ut 12 0
(23)

(24)
36
2w
Q=

0
u2
0

0
0
0
0
0
0
0
0
.
0
0
013x13
(25)
El Grfico 5 presenta los resultados acerca de la evolucin de la persistencia representada en la evolucin del parmetro t 41. Dicho parmetro se elev en el perodo
1992-1995 desde niveles inferiores a 0,72 hasta valores superiores a uno al final
del perodo, y se mantuvo en niveles estables y altos entre 1999 y 2007 (valor
promedio de 0,88). Luego de una cada pronunciada pero poco duradera en algunos
meses de 2008, se elev en los semestres finales al nivel ms alto observado en el
perodo completo. El incremento que se observa al final del ejercicio concuerda
con el incremento de la inflacin que tuvo lugar en ese perodo como consecuencia
de un choque de oferta producido por los mayores precios internacionales de los
alimentos.
Los resultados son consistentes con los de la seccin anterior, en el sentido de que
el valor de t no parece haberse reducido significativamente con la adopcin del
rgimen de inflacin objetivo. Por el contrario, tendi a elevarse de manera preocupante durante todo el 2009 y parte de 2010. Nuestro ejercicio termina en marzo
de 2010, pero un ejercicio preliminar con nueva informacin parece sugerir que la
persistencia ha bajado nuevamente a los niveles del pasado, en parte gracias a que
las autoridades respondieron al choque externo con incrementos significativos en las
tasas de inters y a que el choque internacional perdi fuerza durante el resto del ao.
La inflacin se ubic en niveles sorprendentemente bajos durante el resto de 2010 y
podra terminar el ao en un nivel inferior a 2,7%.
Los valores de la persistencia t obtenidos en esta seccin para pt p*t no son
comparables directamente con los de la seccin anterior, en parte porque las
series de inflacin utilizadas son diferentes. En esta seccin se emple la serie
100 * ln ( Pt / Pt 12 ), con lo cual se permite una comparacin directa con las metas
41
Es de sealar que la senda de la persistencia resulta robusta a los valores iniciales de los
parmetros y del vector de estado.
37
anuales de inflacin fijadas por el banco central, mientras que en la seccin anterior
se utiliz la serie 1200 * ln ( Pt / Pt 1 ) (vase la nota del pie de pgina 38).
No obstante, como cabra esperar y como lo sugiere Robalo Marquez (2004), la
persistencia que resulta cuando se descuenta la inflacin de mediano plazo (esta
seccin) debe ser mucho menor que cuando no se descuenta (seccin anterior)42.
Ello tambin ocurre en nuestro caso, si se considera que la serie 1200 * ln ( Pt / Pt 1 )
puede expresarse como:
mes
pt = ln( pt / pt 1 ) + ln( pt 1 / pt 2 ) + ... + ln( pt 11 / pt 12 ) = ptmes + ptmes
1 + ...pt 11 .
Por ello, el modelo original se puede escribir como:

mes
tmes = ( *t t *t 1 ) + ( t 1) tmes
1 + ( t 1) t 2 + ... + .
( t 1)
mes
t 11
+ ( t 1)
mes
t 12
(26)
+ ut .
La ecuacin (26) corresponde a un AR(12) con tendencia dada por *t t *t 1, con

1) tmes
componente estacional t tmes
j . La suma de coefi12, y con persistencia ( t
cientes ser entonces 13 t 12, cuyo mnimo ocurre cuando = 0,92, un valor
relativamente cercano a los que se observan en el Grfico 5.
Grfico 5. Evolucin de la persistencia
42
Se agradece a Luis Eduardo Rojas la sugerencia sobre este desarrollo.
38
Cuadro 4. Estimacin de la representacin estado-espacio

Resultados del procedimiento de optimizacin
Parmetro
Estimacin
Funcin gradiente
0,7367
0,00128
0,6311
-0,00016
0,7135
-0,00061
0,5445
-0,00134
0,4131
-0,00087
0,5095
0,5214
-0,00017
0,5621
0,00077
0,7133
-0,00041
10
0,6786
0,00034
11
0,5465
0,00076
u2
0,00020
0,00164
w2
0,1548
0,000009
-0,00064
Valor de la funcin objetivo: -429,67

V. IMPLICACIONES DE POLTICA Y CONCLUSIONES

La medicin de la persistencia de forma reducida o estadstica es un paso esencial
en la comprensin de las fuerzas estructurales que la gobiernan. Un primer hallazgo
de este trabajo es que la serie de inflacin anual es estacionaria alrededor de una
tendencia determinstica en el perodo comprendido entre enero de 1990 y junio
de 2010, lo que implica que los choques sobre la inflacin se diluyen en el tiempo.
En segundo lugar, la utilizacin del mtodo Markov-switching para un esquema
autorregresivo encuentra dos estados de la naturaleza. En el perodo 1990:012000:01 (estado anterior) la inflacin era alta y muy voltil, mientras que en el
perodo 2000:01-2010:06 (estado actual) la inflacin es baja y menos voltil. Ello
39
sugiere que el esquema de inflacin objetivo adoptado a finales de la dcada de los

noventa tuvo un impacto sobre algunas caractersticas de la inflacin.
Sin embargo, no se presenta una reduccin estadsticamente significativa en la
persistencia. La suma de coeficientes autorregresivos descendi desde 0,336 en el
rgimen anterior a 0,226 en el rgimen actual, pero esta diferencia no resulta estadsticamente significativa. En la misma direccin, las funciones impulso-respuesta
en cada perodo indican que el choque positivo desaparece en cinco meses en el
rgimen anterior y en cuatro meses en el rgimen actual, mientras que el choque
negativo desaparece en un mes en ambos regmenes.
En tercer lugar, se presenta poco espacio para la complacencia de las autoridades
econmicas, pues la persistencia de la inflacin retorn en 2007-2008 al rgimen
anterior caracterizado por alta inflacin y volatilidad. Por fortuna, se present
pronto una descolgada en el precio internacional de los alimentos y las autoridades
reaccionaron con prontitud y energa.
En cuarto lugar, y en lnea con los resultados anteriores, tampoco se observa un
descenso importante en la persistencia a partir de 1999, cuando se trabaja con el
diferencial entre la inflacin observada y la meta.
Buena parte del programa de investigacin internacional reciente sobre persistencia inflacionaria ha estado referido a la relacin entre la persistencia estadstica
y la persistencia estructural, lo cual sugiere un programa de investigacin de largo
plazo para Colombia. La persistencia inflacionaria est relacionada cercanamente
con los parmetros en la regla de Taylor, r en la IS y x en la curva de Phillips,
pero, sobre todo, con la existencia o no de la inflacin rezagada pt - 1 en la curva
de Phillips. Esta ha sido quiz la discusin central en macroeconoma durante los
ltimos treinta aos, y contina vigente.
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C A P T U L O
La meta del Banco Central y la persistencia

de la inflacin en Colombia*
Juan Jos Echavarra
Norberto Rodrguez
Luis Eduardo Rojas
* Los puntos de vista de este documento no comprometen al Banco de la Repblica ni a su

Junta Directiva. Los autores agradecen los comentarios de Andrs Gonzlez y Hernando
Vargas y el apoyo de Adolfo Cobo y dgar Caicedo.
La meta del Banco Central y la persistencia de la inflacin en Colombia
47
I. INTRODUCCIN
Un nivel alto de persistencia de la inflacin obliga a las autoridades a elevar ms,
y durante un perodo ms prolongado, la tasa de inters para reducir la inflacin
despus de un choque, hace ms costoso un proceso de desinflacin en trminos
de empleo y PIB perdidos, y puede conducir a errores de poltica que finalmente
generan niveles altos de inflacin. En el campo terico, la existencia de persistencia en la inflacin (de la brecha entre la inflacin y su tendencia de largo plazo
cuando esta ltima es diferente a cero) invalida la llamada curva de Phillips neokeynesiana. Por supuesto, el anlisis de la inflacin es de todas formas til para
pronosticar su evolucin.
En un documento reciente, Echavarra, Lpez y Misas (2010) analizan el comportamiento de la serie de inflacin en Colombia. Encuentran cambios significativos
en la media y varianza de las series en los perodos 1990:01-2000:01 y 2000:022010:06, pero no en un indicador de persistencia como lo es la suma de los coeficientes autorregresivos. Un resultado similar se encuentra para los Estados Unidos.
Stock y Watson (2007) y Pivetta y Reis (2007), por ejemplo, argumentan que la
persistencia de la inflacin no ha cambiado en ese pas en varias dcadas1.
Cmo explicar que la persistencia de la inflacin no haya cado en los Estados
Unidos cuando la literatura seala cambios importantes en la poltica monetaria
despus de 1982, bajo la presidencia de la FED de Volker y de Greenspan (Clarida,
Gali y Gertler, 2000), y cuando la literatura emprica muestra que la persistencia
estadstica de la inflacin se reduce en forma significativa si el rgimen monetario
resulta creble? Benati (2008), en efecto, encuentra que la persistencia inflacionaria
ha sido baja en los pases que acogieron el patrn oro en algunos perodos, en los
Stock y Watson (2007) definen la persistencia como la mayor raz autorregresiva, y no

descartan que la serie tenga raz unitaria, tanto en 1970-1983 como en 1984-2004. Con base
en un modelo bayesiano, Pivetta y Reis (2007) encuentran que la mayor raz autorregresiva
se encuentra cercana a 1 (uno) y es relativamente constante en el perodo 1947-2001. De todas
formas, como mencionan Altissimo, Ehrmann y Smets (2006), la revisin de la evidencia
emprica internacional sugiere una gran incertidumbre sobre el nivel de persistencia de las
series. Incertidumbre sobre el valor preciso de las estimaciones, sobre la sensibilidad a los
perodos y enfoques metodolgicos adoptados, e incertidumbre sobre la conveniencia de las
distintas mediciones de persistencia. Echavarra et al. (2010) presentan una revisin de la
literatura emprica para los Estados Unidos y para otros pases.
48
pases que adoptaron el euro como moneda comn, y en los pases que favorecieron
el rgimen de inflacin objetivo, como el Reino Unido, Canad y Australia2.
El caso de Colombia resulta an ms paradjico. Mishkin (2007) sugiere que
durante los aos noventa del siglo XX, el pas no se comprometi seriamente a
reducir la inflacin por debajo de 20% - 25%, siendo la estabilidad del producto
el objetivo prioritario del Banco Central. La inflacin en 1991-1998 (promedio de
22,7%) fue similar a la de los aos ochenta (23,6%), y result sistemticamente
superior a la meta del Banco entre 1991 y 1996, y nuevamente en 1998.
Segn el autor, el cambio abrupto se present en octubre de 2000, cuando las autoridades adoptaron oficialmente el rgimen de inflacin objetivo. La recesin de
1999 llev a una inflacin de 10%, un nivel que no se observaba desde la dcada
de los setenta, y las autoridades aprovecharon las circunstancias para reformular
a fondo la poltica monetaria. Las metas de inflacin para el 2000, 2001 y 2002
fueron de 10%, 8% y 6%, respectivamente; se otorg mayor nfasis al cumplimiento de las metas explcitas y a la transparencia del proceso. Tambin se adopt
la tasa de inters como instrumento de poltica, y se present una relativa flotacin
cambiaria3. La inflacin mensual anualizada se redujo desde niveles cercanos a
16% a mediados de 1998, hasta niveles cercanos a 2% durante buena parte del 2010.
Robalo Mrquez (2004) muestra que la evaluacin de la persistencia es condicional
al supuesto sobre el comportamiento de la inflacin de largo plazo. Su valor resulta
diferente si la inflacin de largo plazo es una media constante, una tendencia estocstica, o la meta explcita del Banco Central. Ello lleva a Echavarra et al. (2010)
a explorar un camino alternativo en la segunda parte de su documento. Siguiendo a
Cogley, Primiceri y Sargent (2009), entre otros, los autores sugieren que la reduccin paulatina de la meta de inflacin podra explicar la persistencia no cambiante
de la serie de inflacin total. Ellos estiman la persistencia para la brecha de la
inflacin pt p*t 4, donde p*t corresponde a la meta del Banco Central; pero, en
Vanse tambin Levin y Piger (2004).
Vanse Hernndez y Tolosa (2001), y Gmez, Uribe y Vargas (2002).
Cogley et al. (2009) argumentan que la persistencia de la brecha de la inflacin es

relevante cuando se trata de entender la velocidad y efectividad con que el Banco Central
revierte la inflacin a la meta; mientras que la inflacin es el objeto de investigacin
49
contra de lo esperado, tampoco en este caso encuentran cambios significativos en

persistencia con la adopcin del rgimen de inflacin objetivo (aun cuando el valor
de la persistencia de pt p*t es bajo).
Vargas et al. (2009) sugieren que la meta del Banco de la Repblica es un determinante importante en la formacin de expectativas de los analistas econmicos, pero
ello no significa que el Banco posea total credibilidad, y menos an en los primeros
aos en que actu como banco independiente. Por ello, en este documento no se
asume que la meta de inflacin anunciada por el Banco de la Repblica es enteramente creble5.
Siguiendo a Stock y Watson (2007), y a Kang, Kim y Morley (2009), se estima
para 1979:I-2010:II un modelo economtrico que descompone la serie de inflacin
trimestral anualizada entre una tendencia estocstica (componente permanente) y
un componente transitorio. En otras palabras, se permite la existencia de choques
transitorios y de choques permanentes; estos ltimos inducidos quiz por las variaciones en la meta del Banco Central.
Luego de esta introduccin, la Seccin II presenta el modelo empleado, la Seccin
III evala la persistencia de la inflacin total en Colombia, la Seccin IV la persistencia de algunos rubros utilizados por el Banco de la Repblica en sus pronsticos
de inflacin, y en la V, las conclusiones.
relevante cuando se considera, por ejemplo, el impacto de las decisiones del Banco Central
sobre el precio de los bonos en el mercado.

Svensson (1999) menciona la incertidumbre del modelo (e. g., incertidumbre sobre el valor de
la tasa de inters natural o sobre el proceso de suavizamiento de tasas por el Banco Central)
como un factor adicional que crea persistencia, aun cuando la literatura reciente sobre el
tema ha concentrado sus esfuerzos en la incertidumbre relacionada con las polticas actuales
y futuras de los bancos centrales. Vanse, en especial, Erceg y Levin (2001), y Kozicky y
Tinsley (2005).
50
II. EL MODELO
Con base en Kang et al. (2009)6, se desarrolla un modelo de componentes no observados de inflacin que incorpora mltiples cambios de rgimen. Se consideran las
siguientes tres ecuaciones:
t = t + Ct
(1)
t = uSt + t 1 + t
(2)
Ct = 1, S t Ct 1 + 2, St Ct 2 + t

t N 0, n2, st ; t N 0, 2, st para s = 1, 2, 3
(3)
Donde pt corresponde a la inflacin trimestral anualizada 400 * ln ( Pt / Pt 1 ) 7, t

representa el componente permanente de la serie, y Ct el componente cclico-transitorio, derivado de un proceso ARMA (p,q); Ct tambin corresponde a la brecha de
la inflacin, definida como el diferencial entre la inflacin observada y el componente permanente.
t representa a un choque permanente, et un choque transitorio y s el rgimen
vigente; us , s ,1 , 2, St , 2, St y 2s , son los parmetros del modelo, 2,St y 2,S cuantifican la volatilidad de los choques permanente y transitorio, respectivamente. Se
supone que et y t se distribuyen independientemente8.
El anlisis univariado de la inflacin es interesante en s mismo, pues permite
detectar lo que Fuhrer (2009) denomina persistencia estadstica o intrnseca.
Se utiliz como base la rutina disponible en Gauss, en http://www.bepress.com/snde/vol13/

iss4/art1/.
Desestacionalizada. La serie es ligeramente diferente a las que utilizan Echavarra et al.

(2010). Dichos autores trabajan con la inflacin mensual anualizada 1200 * ln ( Pt / Pt 1 )
(desestacionalizada) en la primera parte del documento y con la inflacin anual
100 * ln ( Pt / Pt 12 ) en la segunda parte.
Lo cual podra no ser enteramente apropiado cuando el Banco Central revisa sus metas en
respuesta a los cambios en percepcin sobre la estructura de la economa (Cogley et al.,
2009).
51
Adems, Stock y Watson (2007) encuentran una reduccin significativa entre 19601983 y 1984-2004 en el coeficiente que relaciona la inflacin futura con la brecha
del producto u otras variables diferentes a la inflacin (vase tambin Roberts,
2004). En particular, mientras Stock y Watson (1999) afirman que los pronsticos de
inflacin producidos por los ndices de actividad econmica han sido ms precisos
que aquellos basados en otras variables macroeconmicas, incluyendo las tasas
de inters, la cantidad de dinero o el precio de los bienes primarios, una dcada
despus Stock (2010) solo encuentra una relacin entre la inflacin y la brecha del
producto en perodos de fuerte recesin. Atkeson y Ohanian (2001) muestran que a
partir de 1984, la capacidad predictiva de la curva de Phillips en los Estados Unidos
es incluso menor a una proyeccin simple que iguala la inflacin esperada en los
siguientes doce meses, con el promedio simple de la inflacin en el ltimo ao.
Como sugieren Stock y Watson (2007), la inflacin es cada vez ms fcil y tambin
ms difcil de pronosticar. Ms fcil, pues su volatilidad ha descendido; ms difcil,
por ser cada vez menor el poder explicativo de otras variables.
El modelo planteado por Kang et al. (2009) es similar al que desarrollan Stock y
Watson (2006), pero asume un proceso de componentes no observados con cambios
abruptos (en lugar de volatilidad estocstica). Ello es consistente con el planteamiento de Levin y Piger (2004) y Benati (2008), confirmado en este documento,
segn el cual las variaciones en persistencia estn asociadas a cambios relativamente abruptos en el rgimen monetario. Adems, la utilizacin de un modelo con
cambio de rgimen y de la funcin impulso-respuesta para medir la persistencia,
hacen relativamente comparables nuestros resultados con los de Echavarra et al.
(2010)9.
Para calcular una medida escalar de persistencia, los autores transforman el modelo
de componentes no observados en su representacin ARIMA y encuentran la
funcin de impulso-respuesta acumulada. As se halla la respuesta de largo plazo
esperada ante un error de pronstico en los distintos regmenes. Dada la estructura
de componentes no observados, la persistencia de la inflacin depende de la importancia relativa de los choques permanentes y transitorios, as como de la propagacin del modelo ARMA en el caso de choques transitorios. El modelo admite
cambios discretos en la persistencia de la inflacin entre regmenes.

Andrews y Chen (1994), y Pivetta y Reis (2007) sugieren utilizar la suma de los
coeficientes autorregresivos o la funcin impulso-respuesta como las mejores medidas de
persistencia estadstica.
52
La funcin impulso-respuesta obtenida, permite discriminar entre un proceso con

raz unitaria sujeto en su mayor parte a variaciones permanentes y un proceso
estacionario que obedece en su mayor parte a variaciones transitorias. Adems, la
funcin impulso-respuesta resultante permite diferenciar niveles de persistencia en
procesos con raz unitaria (Kang et al. 2009).
El nmero potencial de regmenes se fij en tres para capturar los cambios esperados a partir de: 1) la Constitucin Poltica de 1991 y 2) la adopcin del esquema de
inflacin objetivo a finales de 199910. Se estimaron los parmetros del modelo y los
puntos de corte de cada rgimen mediante un proceso de maximizacin del ajuste.
Se encontraron puntos de quiebre que determinan los tres perodos 1979:I-1988:IV,
1989:I-1999:III y 1999:IV-2010:II, los cuales se encuentran relativamente cercanos
a los que encuentran Echavarra et al. (2010)11.
Para facilitar la identificacin de los regmenes, se asume que estos son terminales (nunca se regresa a ellos una vez se abandonan) y que el ltimo rgimen
es absorbente (nunca se abandona una vez se llega a l). El modelo es robusto a
la posibilidad planteada por Sims (2001), de que el cambio en rgimen obedezca
a la presencia de heterocedasticidad y no a cambios en la dinmica de la media
condicional.
III. LA PERSISTENCIA DE LA INFLACIN TOTAL

El Grfico 1 compara la evolucin del componente permanente de la inflacin (t)
con la meta fijada anualmente por la Junta del Banco de la Repblica. El Banco
estableci metas puntuales en el perodo comprendido entre 1991 y 2002, y rangos
10
La evidencia en la muestra respalda la escogencia de tres regmenes. Partiendo del modelo

con cuatro regmenes se plantearon los modelos de tres y dos regmenes como versiones
particulares del primero. Con el estadstico de razn de verosimilitud se rechaza al 1% la
hiptesis nula de que solo existen dos regmenes, mientras que no es posible rechazar la
hiptesis nula de tres regmenes. De hecho, la diferencia en el ajuste del modelo bajo tres o
cuatro regmenes es mnima.
Kang et al. (2009) realizan un esfuerzo importante para determinar los aos que
acompaan los cambios de rgimen. En nuestro caso, tambin interesaban las
comparaciones con los resultados del trabajo de Echavarra et al. (2010), por lo que se hizo
menos nfasis en ese objetivo.
11
53
meta en los aos posteriores. Adems, desde el 2001 se anunci un rango meta de largo
plazo de 3%, ms o menos un punto porcentual. Tambin se presenta el valor medio del
rango, relevante para la negociacin de algunos contratos como el salario mnimo. De
acuerdo con la ley del Banco, este propende por el cumplimiento de la meta de inflacin
en diciembre, establecida en noviembre del ao anterior.
La tendencia de largo plazo estimada sigue las metas de inflacin fijadas por el
Banco, pero no coincide exactamente con ellas. Se encuentra por encima de la
meta entre 1994:I y 1996:III, y por debajo entre 1996:IV y 2001:I. Aparece cerca
de la parte superior del rango entre 2004:I y 2007:II, pero cae ms rpido entre ese
momento y el final de la serie.
Tambin se presenta la meta de inflacin implcita antes de 1991, la cual cay
desde 25,3% en 1979:I a 17,5% en 1984:II, y se elev desde un mnimo de 18,6%
en 1983:I a 26,5% en 1990:IV. Como lo sugieren Dornbusch y Fischer (1991), entre
1973 y 1990 ningn gobierno consider la reduccin de la inflacin como objetivo
prioritario, y los agentes aprendieron a vivir con ella. Los autores citan a Colombia
y a Portugal como los dos nicos pases en que la inflacin moderada se convirti
en una forma de vida durante ms de doce aos. La meta implcita de inflacin era alta, pues las autoridades seguramente consideraban que era muy costoso
reducir la inflacin12. No se perciba que la tasa de sacrificio se eleva cuando la meta
de inflacin es alta (Cogley y Sbordone, 2006).
El Cuadro 1 presenta los parmetros estimados por mxima verosimilitud para los
tres regmenes, considerando un proceso AR(2) para el componente transitorio13; y
el Grfico 2 muestra la serie de inflacin trimestral anualizada 400 * ln ( Pt / Pt 1 ) y
reproduce nuevamente el componente permanente ( t t ) para los tres regmenes. En
trminos generales, puede describirse cada rgimen de la siguiente forma:
12
Ocampo (2004).
Como en Kang et al. (2009), para los Estados Unidos se encontr que un proceso AR(2)
es suficiente para capturar la dinmica del componente transitorio. Suficiente en el sentido
de que se encontraron errores no autocorrelacionados con el estadstico Q para los tres
regmenes. El test LM multivariado de autocorrelacin de los residuos con seis rezagos
presenta un p-value de 0,51.
13
54
Grfico 1. Tendencia de largo plazo y las metas del Banco Central, 1979-2010
(Porcentaje)
32
27
22
17
12
Tercer rgimen
7
Primer rgimen
2
-3
1979
1982
1985
Segundo rgimen
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009 2010
Fuente: Banco de la Repblica y clculos de los autores.
Primer rgimen (1979-1989): se caracteriza por una alta volatilidad de los

choques permanentes 2n , s y transitorios 2,s , con choques transitorios
de corta duracin (cerca de un trimestre).
Segundo rgimen (1989-1999): presenta una menor varianza de los choques respecto al primer rgimen, con una reduccin an mayor para la
varianza de los choques transitorios. El componente permanente t presenta una tendencia u2 negativa y de magnitud importante (reduccin de 28
puntos bsicos de inflacin trimestral anualizada cada trimestre).
Tercer rgimen (1999-2010): los choques permanentes presentan una varianza muy cercana a cero, por lo que los choques sobre la inflacin resultan ser principalmente transitorios. Adems, estos choques transitorios
muestran mayor duracin14 que en los dos regmenes anteriores. La tendencia resulta prcticamente determinstica.
( )
( )
Es posible que la persistencia inflacionaria se reduzca an ms en el futuro, pues el

proceso de desinflacin termin y el Banco de la Repblica ha anunciado una meta
de inflacin para los prximos aos coincidente con la meta de largo plazo fijada
14
La duracin se asocia ms con el valor de s,1, pues el nivel de s,2 es generalmente ms

bajo.
55
desde el 2001 (3% + 1 punto). Las variaciones en la meta de inflacin inducan una
dinmica inflacionaria altamente persistente en el pasado (Cogley et al., 2009).
( )
Como se observa en el Cuadro 1, la varianza de los choques permanentes 2,S

resulta mayor en 1989-1999 (2,26) que en 1979-1989 (2,02), y mucho mayor en estos
dos perodos que en 1999-2010 (cercana a cero). Por el contrario, la varianza de los
choques transitorios 2,S se ha reducido paulatinamente, desde niveles muy altos
en 1979-1989 (19,50), a valores intermedios en 1990-1999 (5,71) y an menores en el
2000-2010 (2,57). En sntesis, la gran ganancia en 1999-2010 fue la fuerte reduccin en los choques permanentes; mientras que a partir de 1989 fue la reduccin
( )
paulatina en los choques transitorios. La relacin entre las desviaciones estndar

, St
se elev de 0,32 a 0,62 entre los perodos 1 (1979-1989) y 2 (1989-1999), y se

, St
redujo a cero en el perodo 3 (1999-2010).
Los resultados tambin arrojan luz sobre las posibles carctersticas de la curva de
Phillips en Colombia. Los coeficientes s,1 y s,2 estn asociados a las variables
Ct 1 y Ct 2 en la ecuacin , y capturan la inercia de la brecha (componente cclico
o transitorio). El choque se reduce a menos de la mitad durante los dos trimestres
siguientes. En otras palabras, la evidencia emprica parece confirmar parcialmente
la validez de la curva de Phillips neokeynesiana, en la cual la brecha de la inflacin resulta poco persistente15.
No obstante, la gran importancia de la meta (y de la credibilidad de los agentes) en
la determinacin de la inflacin, lleva a que la curva de Phillips neokeynesiana sea
una explicacin adecuada de apenas una porcin mnima de las variaciones en la
inflacin total. Por ello, como afirma Woodford (2005, p. 3), las expectativas sobre la
poltica econmica importan y, en las condiciones actuales, casi nada ms importa.
El Grfico 3 presenta la funcin impulso-respuesta de la inflacin y los diferentes
intervalos de confianza ante un choque tpico estandarizado igual a 1. Se reportan
los intervalos al 90%, 80% y 50%, obtenidos mediante la tcnica de remuestreo
bootstraping con 2.000 rplicas (Shumway y Stoffer, 2006). El choque tpico est
15
Vanse Cogley y Sbordone (2008) y Mankiw (2001). Para una revisin de la literatura
vanse Echavarra et al. (2010), Seccin II.
56
conformado por un componente del choque permanente y otro del transitorio, con
una importancia relativa proporcional a sus varianzas.
Cuadro 1. Inflacin total, estimaciones de mxima verosimilitud (al 90% de confianza)
S = 1 (1979:I - 1989:IV)
us,t
-0,28
-0,13
(-0,053; -0.036)
(-0,29; -0,27)
(-0,14; -0,12)
0,12
0,11
0,53
(0,08; 0.15)
(-0,04; 0,19)
(0,40; 0,70)
-0,16
0,05
-0,07
(-0,19; -0,14)
(-0,03; 0,11)
(-0,23; 0,07)
2,02
2,26
0,00
(1,83; 2,30)
(2,00; 2,70)
(0,00; 0,01)
19,50
5,71
2,57
(18,60; 20,31)
(4,70; 6,44)
(2,00; 3,16)
0,32
0,62
s,2
2n,s
e,s
S = 3 (1999:IV - 2010:II)
-0,05
s,1
S = 2 (1989:I - 1999:III)
n,s / e,s
Grfico 2. Tendencia de largo plazo e inflacin observada, 1979-2010

(Porcentaje)
32
27
22
17
12
Tercer rgimen
7
Primer rgimen
2
-3
1979
1982
1985
Segundo rgimen
1988
1991
Inflacin total
1994
1997
2000
2003
Tendencia
2006
2009 2010
57
La persistencia inflacionaria se define en funcin del nivel observado para la funcin

impulso-respuesta luego del choque inicial, y en funcin del nmero de trimestres
que demora el choque en desaparecer. Cuando se consideran esas dos caractersticas, puede concluirse que la persistencia inflacionaria se elev en Colombia entre
1979-1989 y 1989-1999, y se redujo a sus menores niveles en 1999-2010.
Grfico 3. Funciones de impulso-respuesta en los tres regmenes
1,0
0,8
0,6
1989-1999
0,4
0,2
1979-1989
0,0
1999-2010
1
10
Si se utiliza el nivel de confianza de 50% (rea ms oscura), se observa que en el

perodo 1979-1989 el choque inicial de 1 se reduce a 0,4 luego de un trimestre,
y a un poco ms de 0,2 en los siguientes; pero el choque no desaparece enteramente en los diez trimestres considerados en el grfico. En el perodo 1989-1999,
el choque inicial apenas se reduce a 0,5 luego de un trimestre y se mantiene en ese
nivel. El comportamiento no es muy diferente para los trimestres uno-tres en 19791989 y en 1999-2010, pero s para los dems trimestres: el valor medio de la serie
contina reducindose paulatinamente en 1999-2010, y se mantiene en cero a partir
del trimestre cinco.
Como se mencion, la funcin impulso-respuesta obtenida permite discriminar
entre un proceso con raz unitaria sujeto en su mayor parte a variaciones permanentes y un proceso estacionario que obedece en su mayor parte a variaciones
transitorias; tambin permite diferenciar la persistencia de dos procesos con raz
unitaria. As, el comportamiento de la serie de inflacin en el perodo 1999-2010
es mejor representado por un proceso estacionario, pues el choque desaparece;
mientras que el de las otras dos series podra pensarse como no estacionario, pues
58
el choque no desaparece. Tambin se observa que la serie es ms persistente en

1989-1999 que en 1979-1989, ya que los valores observados en la funcin impulsorespuesta son sistemticamente mayores. Ambas resultan no estacionarias, pues el
choque no desaparece16.
IV. LA PERSISTENCIA DE LOS DIFERENTES COMPONENTES

DE LA INFLACIN TOTAL
Las proyecciones de inflacin adelantadas por el equipo tcnico del Banco de la
Repblica frecuentemente consideran subconjuntos de productos. Especficamente,
como se indica en el Grfico 4, el llamado Modelo de mecanismos de transmisin utiliza diferentes ecuaciones de comportamiento de la inflacin para el total,
para alimentos y para el total sin alimentos. A su vez, la inflacin sin alimentos se
descompone entre aquella para el total sin alimentos ni regulados y para regulados.
Finalmente, la inflacin sin alimentos ni regulados se divide entre la inflacin de
transables y la de no transables (Hamann, 2004). El grfico presenta el peso de cada
grupo de productos en la canasta de bienes. Los bienes transables (26%), los no
transables (30,5%) y los regulados (15,3%) explican el peso del total sin alimentos
(71,8%); mientras que los alimentos pesan 28,2%17. La construccin de las catego-
16
Con base en un conjunto amplio de indicadores, Echavarra, Lpez y Misas (2010)

concluyen que no existe evidencia contundente sobre el orden de integracin de la serie
de inflacin. La aplicacin de la prueba propuesta por Elliott, Rothenberg y Scott (1992)
para el perodo total 1979:I-2010:II no permite rechazar que la serie de inflacin total
sea I(1); mientras que la prueba propuesta por Kwiatkowski, Phillips, Schmidt y Shin
(1992) permite rechazar que la serie sea I(0). La aplicacin de las dos pruebas anteriores
lleva a conclusiones similares cuando se considera la serie de inflacin sin alimentos, la
de transables y la de no transables (vase seccin IV). Sin embargo, Echavarra, Lpez
y Misas (2010) no descartan en su trabajo que la serie de inflacin sea I(0): a) as lo
indica la prueba ADF (entre otras) y b) resulta poco probable que la inflacin se aleje
permanentemente de su nivel de largo plazo en un rgimen de inflacin objetivo. De
todas formas, el perodo total considerado en los dos trabajos es diferente y tambin es
distinta la periodicidad de las series (trimestral frente a mensual). Adems, los resultados
divergentes para las distintas pruebas podran obedecer a probables no-linealidades en las
series. Como se observa en el Grfico 3, los resultados parecen diferir para los distintos
subperodos.
Para los clculos se utilizan las cifras provistas en la revisin metodolgica del DANE en
2008, con base en la Encuesta de Ingresos y Gastos del 2006-2007. El DANE considera
nueve grandes grupos de gasto (alimentos, vivienda, vestuario, salud, educacin, cultura,
17
59
ras en el grfico lleva a que los bienes transables no incluyan los alimentos cuyos
precios son altamente flexibles.
Grfico 4. Grupos de productos en el modelo de mecanismos de transmisin
Total
100%
Alimentos
28,2%
Sin alimentos
71,8%
Sin alimentos y
sin regulados
56,5%
Transables
26%
Regulados
15,3%
No transables
30,5%
Fuente: Hamann (2004).
Para las clasificaciones se parte de las 423 variedades utilizadas por el DANE
en la construccin del ndice del IPC (DANE, 2009); 56 de ellas clasificadas como
alimentos. La categora de regulados incluye diez variedades, con el mayor
peso para el combustible, la energa elctrica y acueducto, el alcantarillado y aseo.
La categora total sin alimentos ni regulados (115 variedades) se descompuso
en 78 transables y 37 no transables, con base en criterios tales como cun cerca
se mueven los precios locales con los precios internacionales en pesos (incluye el
efecto de las variaciones en la tasa de cambio)?; cul es la importancia relativa de
las importaciones y las exportaciones en la produccin de esa variedad? Y en variedades que representan sustitutos cercanos, cul es la importancia de los insumos
importados o exportados?
transporte, comunicaciones y otros), los cuales, a su vez, se subdividen en subgrupos

(34), clases (88), gastos bsicos (181) y artculos o variedades (423).
60
Las variedades con mayor peso en la categora de transables son los vehculos,
los servicios de telefona, la higiene corporal y las medicinas. Y las variedades con
mayor peso en la categora de no transables son los arrendamientos, las matrculas
y las pensiones.
El Grfico 5 compara el comportamiento del componente permanente y observado
para la inflacin total (nuevamente), la inflacin sin alimentos, la inflacin de transables, la inflacin de no transables, la inflacin de alimentos y de regulados. Las
reas sombreadas reproducen los perodos en que se encontraron cambios importantes para la inflacin total. Los Cuadros 2 a 6 muestran los resultados de estimacin para cada grupo de productos.
En la mayora de los casos se observa un cambio en el comportamiento de la serie
en 1989 y en 1999, excepcin hecha de la inflacin de transables y regulados, cuyo
comportamiento cambia una sola vez a partir de 1989. Adems, en el caso de no
transables, se observa una lnea prcticamente horizontal en un nivel cercano a 4%
a partir del 2000.
Los Cuadros 2 a 6 muestran que la varianza del componente permanente 2,S se

redujo a cero en 1999-2010 en los seis grupos de productos, y que en 1979-1989
(especialmente) y en 1989-1999 fue particularmente alta para no transables y para
el total sin alimentos.
( )
La varianza del componente transitorio 2,S ha descendido perodo tras perodo

para todas las categoras, excepto para alimentos (con un pico en 1989-1999 en
este caso). En trminos relativos, resulta mayor para la inflacin total que para el
total sin alimentos, los transables y los no transables, debido, en buena parte, a la
enorme volatilidad de los alimentos. La varianza de este ltimo grupo resulta 3,4
veces la de la inflacin total en 1979-1989; 13,1 veces en 1989-1999 y seis veces en
1999-2010. Tambin resulta alta en los tres perodos 2,S para los bienes regulados.
Los coeficientes 1 y 2 estn asociados a las variables Ct 1 y Ct 2 en la ecuacin (3),
y capturan la inercia de la brecha (componente cclico o transitorio). Se observa
que el choque se reduce a menos de la mitad durante el primer trimestre en el caso
de total sin alimentos; en dos trimestres en transables, y de manera prcticamente
61
inmediata en no transables. Ello significa que la persistencia de la brecha es relativamente similar a la de la inflacin total (arriba) para transables, y menor que la de
la inflacin total para el total sin alimentos y para los no transables.
Grfico 5. Inflacin y tendencia para diferentes grupos de productos
62
Cuadro 2. Inflacin sin alimentos, mxima verosimilitud (90% de confianza)

Parmetro
us,t
S=1
s,2
-0,26
-0,12
(-0,031; -0,011)
(-0,27; -0,24)
(-0,13; -0,10)
-0,3
0,57
0,46
(-0,77; -0,14)
(0,23; 0,82)
(0,26; 0,67)
-0,39
-0,07
-0,01
(-0,68; -0,30)
(-0,35; 0,19)
(-0,22; 0,22)
3,5
1,84
0,00
(2,93; 5,89)
(1,46; 2,60)
(0,00; 0,01)
4,76
1,71
2,02
(1,71; 6,02)
(0,69; 2,46)
(1,45; 2,71)
0,86
1,04
0,00
n,s
2e,s
n,s / e,s
S=3
-0,02
s,1
S=2
Cuadro 3. Inflacin de alimentos, mxima verosimilitud (90% de confianza)

Parmetro
us,t
s,1
s,2
2n,s
2e,s
n,s / e,s
S=1
S=2
S=3
-0,10
-0,18
-0,13
(-0,97; -0,094)
(-0,183; -0,180)
(-0,129; -0,122)
0.26
0,26
0,40
(0,25; 0,268)
(0,256; 0,266)
(0,38; 0,43)
-0,07
-0,01
-0,05
(-0,076; -0,066)
(-0,018; 0,01)
(-0,08; -0,03)
0,00
0,00
0,00
(0,00; 0,01)
(0,00; 0,01)
(0,00; 0,01)
66,60
74,90
15,30
(66,08; 67,20)
(74,4; 75,5)
(14,7; 15,8)
0,00
0,00
0,00
Cuadro 4. Inflacin de regulados, mxima verosimilitud (90% de confianza)

Parmetro
us,t
s,1
s,2
2n,s
2e,s
n,s / e,s
S=1
S=2
S=3
0,08
-0,31
-0,29
(0,064; 0,082)
(-0,3135; -0,309)
(-0,297; -0,29)
-0,74
0,01
0,55
(-0,78; -0,70)
(-0,004; 0,016)
(0,51; 0,58)
-0,39
0,10
-0,05
(-0,42; -0,36)
(-0,088; 0,108)
(-0,08; -0,016)
1,56
0,00
0,00
(1,45; 1,58)
(0,00; 0,01)
(0,00; 0,01)
11,99
35,01
10,68
(11,24; 12,86)
(34,53; 35,59)
(10,18; 11,18)
0,36
0,00
0,00
Cuadro 5. Inflacin de bienes transables, mxima verosimilitud (90% de confianza)

Parmetro
us,t
s,1
s,2
2n,s
2e,s
n,s / e,s
S=1
S=2
S=3
0,27
-0,41
-0,25
(0,25; 0,29)
(-0,42; -0,40)
(-0,27; -0,24)
-1,33
0,68
0,65
(-1,38; -1,28)
(0,56; 0,82)
(0,50; 0,84)
-0,72
0,04
0,03
(-0,75; -0,68)
(-0,10; 0,15)
(-0,17; 0,20)
2,68
0,00
0,00
(2,16; 3,24)
(0,00; 0,01)
(0,00; 0,01)
0,00
3,79
2,49
(0,00; 0,01)
(3,18; 4,37)
(1,95; 3,09)
0,00
0,00
63
64
Cuadro 6. Inflacin de bienes no transables, mxima verosimilitud (90% de confianza)

Parmetro
us,t
s,1
s,2
2n,s
2e,s
n,s / e,s
S=1
S=2
S=3
0,05
-0,2
0,00
(0,02; 0,08)
(-0,70; -0,14)
(-0,03; 0,02)
-1,01
0,94
0,04
(-1,18; -0,26)
(0,60; 1,9)
(-0,26; 0,31)
-0,78
-0,01
-0,01
(-0,98; -0,30)
(-0,98; 0,20)
(-0,26; 0,25)
3,91
3,31
0,00
(2,69; 4,74)
(0,01; 4,37)
(0,00; 0,01)
0,46
0,87
2,5
(0,01; 2,27)
(0,01; 5,08)
(1,71; 3,40)
2,92
1,95
0,00
El Grfico 6 muestra las funciones impulso-respuesta para cuatro categoras de

productos, y el Grfico 7 considera los casos de alimentos y regulados, con intervalos de confianza de 60% y 90%. En la discusin solo se considera el intervalo al
60% (rea oscura). El hecho ms destacado reside en que en 1999-2010 los choques
desaparecen en algn momento para todos los grupos de productos: hacia el mes
2-3 para no transables y alimentos, hacia el 4 para el total, hacia el 5 para el total sin
alimentos, hacia el 7 para regulados y hacia el mes 10 para transables.
Por otra parte, en tres de los cuatro paneles del Grfico 6, se observa mayor persistencia en 1989-1999 que en 1979-1989 y mucho mayor que en 2000-2010. La excepcin la constituye el caso de transables, con un enorme nivel de persistencia en
1979-1989, posiblemente debido al rgimen de tasa de cambio semifijo vigente
en ese perodo. Ello sugiere que la modificacin ms importante en el rgimen
cambiario ocurri en 1989, cuando se abandon el crawling-peg (vigente desde
1967) y no en 1999, cuando se abandon la banda cambiaria. En el Grfico 7 se
observa una persistencia baja y similar en los tres perodos para alimentos, y ms
baja desde 1979-1989 para regulados.
65
La menor persistencia se observa para alimentos. La persistencia de la inflacin

sin alimentos es mayor que la de la inflacin total en 1979-1989 y en 1989-1999,
con patrones relativamente similares en 1999-2010. Tampoco se presenta un patrn
nico cuando se compara la persistencia para transables y no transables. La inflacin de no transables es muy persistente en 1979-1989 y en 1989-1999, pero muy
poco persistente en 1999-2010; mientras que la inflacin de transables ha sido relativamente persistente en los tres perodos (especialmente en 1979-1989, durante
el rgimen de crawling-peg); en 1979-1989 y en 1989-1999 converge a cero pero
lentamente. Debe recordarse que los bienes transables no incluyen los alimentos,
cuyos precios son altamente flexibles.
Grfico 6. Funcin de impulso-respuesta para diferentes grupos de productos
Inflacin total
Inflacin sin alimentos
1,2
1,2
1,0
1,0
0,8
0,8
0,6
0,6
0,4
0,4
0,2
0,2
0,0
0,0
-0,2
-0,2
10
Inflacin de transables
1,4
1,4
1,2
1,2
1,0
1,0
0,8
0,6
0,8
0,6
0,4
0,4
0,2
0,2
0,0
0,0
-0,2
-0,2
-0,4
10
10
Inflacin de no transables
10
-0,4
Nota: Los diferentes tonos de gris corresponden a niveles de confianza de 60% (oscuro) y 90%.
66
Grfico 7. Funcin de impulso-respuesta para alimentos y regulados

Inflacin de alimentos
Inflacin de regulados
1,2
0,8
0,8
0,6
0,6
0,4
0,4
0,2
(3)
(2)
0,2
(2)
(1)
(3)
(1)
-0,2
0
-0,2
10
-0,4
10
V. CONCLUSIONES
La suma de coeficientes autorregresivos para la serie de inflacin total, un indicador de persistencia, no cay en Colombia con la adopcin del esquema de inflacin objetivo (Echavarra et al., 2010); debido, posiblemente, a la influencia de la
meta altamente persistente del Banco Central. No obstante, la meta de inflacin no
fue enteramente creble, y es por ello importante considerar un modelo que permita
estimar la senda de inflacin esperada por los agentes en el largo plazo.
Stock y Watson (2006) propusieron un modelo con esas caractersticas, y el que
se utiliza en este documento mantiene sus recomendaciones generales. Siguiendo
a Kang et al. (2009), se estima para 1979:I-2010:II un modelo de componentes no
observados de inflacin con cambio de rgimen (en lugar de la volatilidad estocstica) ms acorde con la idea de que los cambios en el rgimen monetario producen
variaciones relativamente abruptas en el patrn de la inflacin.
Se muestra que la tendencia de largo plazo estimada sigue las metas de inflacin
fijadas por el Banco, pero no coincide exactamente con ellas. Tambin se concluye
que la persistencia inflacionaria, definida en trminos de las funciones impulsorespuesta, se elev en Colombia entre 1979-1989 y 1989-1999, y se redujo a sus
menores niveles en 1999-2010, gracias a la adopcin del rgimen de inflacin objetivo. Es posible que la persistencia inflacionaria se reduzca an ms en el futuro;
pues el proceso de desinflacin termin y el Banco de la Repblica ha anunciado
67
una meta de inflacin para los prximos aos coincidente con la meta de largo
plazo fijada desde el 2001 (3% + 1 punto).
El trabajo reivindica la validez de la llamada curva de Phillips neokeynesiana,
pues la brecha de la inflacin resulta poco persistente. No obstante, la enorme
importancia de la meta (y de la credibilidad de los agentes) en la determinacin
de la inflacin, lleva a que la curva de Phillips neokeynesiana sea una explicacin
adecuada de apenas una porcin mnima de las variaciones en la inflacin total.
El trabajo compara el comportamiento de la inflacin para diferentes grupos
de productos. Se observa que en 1999-2010 los choques desaparecen en algn
momento para todos ellos: hacia el mes 2 para no transables, hacia el 4 para el total,
hacia el 5 para el total sin alimentos, y hacia el mes 10 para transables. Tambin
se sugiere que la modificacin ms importante en el rgimen cambiario ocurri
en 1989, cuando se abandon el crawling-peg (vigente desde 1967) y no en 1999,
cuando se abandon la banda cambiaria.
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C A P T U L O
Importancia de las rigideces nominales y reales

en Colombia: un enfoque de equilibrio general
dinmico y estocstico
Pietro Bonaldi
Andrs Gonzlez
Diego Rodrguez*
* Departamento de Modelos Macroeconmicos, Banco de la Repblica.
Importancia de las rigideces nominales y reales en Colombia: un enfoque de equilibrio general
73
I. INTRODUCCIN
Este captulo tiene como objetivo determinar empricamente cul combinacin de
rigideces nominales y reales es necesaria para replicar, con un modelo de equilibrio
general dinmico y estocstico (DSGE), el ajuste lento de las variables agregadas
de la economa colombiana ante choques macroeconmicos. Para esto, estimamos
varios modelos DSGE con distintas combinaciones de rigideces nominales y reales.
La estimacin se hace usando tcnicas bayesianas, pues estas nos permiten comparar fcilmente los distintos modelos mediante sus densidades marginales.
Los resultados generales del trabajo indican que los modelos que no incluyen rigideces salariales tienen un menor ajuste que los modelos sin rigidez de precios.
Sin embargo, el modelo que tiene ambas rigideces es superior a cualquiera de los
modelos con solo una rigidez. Adems, las estimaciones de la frecuencia con la
cual se ajustan precios y salarios de manera ptima indican que los salarios son
ms rgidos que los precios, y este resultado se cumple para todos los modelos en
los que se estima la rigidez de salarios. Con respecto a las rigideces reales, el ajuste
del modelo a los datos est determinado en mayor medida por la existencia de
costos de ajuste de la inversin, y la sensibilidad de las respuestas de la inflacin y
el producto ante un choque de poltica monetaria depende principalmente de estos
costos y de la regla de indexacin de precios y salarios.
Cabe anotar que los resultados presentados en este captulo no son fcilmente
comparables con los resultados de trabajos sobre la formacin de precios realizados con microdatos1. Como lo anotan Mackowiak y Smets (2008), no existe una
relacin directa entre la frecuencia del cambio de precios y la respuesta de los
precios y cantidades ante choques macroeconmicos. De hecho, la respuesta de
la inflacin ante movimientos del producto, o la pendiente de la curva de Phillips
neokeynesiana, no solo depende de la frecuencia de los cambios en precios, sino
tambin de la persistencia de los costos marginales, la cual, en un modelo de equilibrio general, depende tambin de las rigideces reales (vase Fuhrer, 2009, para una
Julio y Zrate (2008) y Julio, Zrate y Hernndez (2009) presentan resultados sobre la
frecuencia, magnitud y duracin de los cambios de precios, usando los datos base para el
clculo del IPC y el IPP en Colombia. Sus resultados muestran que los precios cambian
cada 1,8 trimestres en promedio, para el IPP, y cada 2,8 trimestres, para el IPC. Sin
embargo, tambin encuentran gran heterogeneidad en la duracin y la frecuencia del
cambio de precios a travs de los distintos sectores.
74
discusin detallada). Adems, teniendo en cuenta que los DSGE tienen como objetivo emprico capturar la respuesta de las variables agregadas a choques macroeconmicos, se puede argumentar que el mecanismo de fijacin de precios presente en
el modelo debe explicar cmo responden los precios agregados ante choques y no
cmo se fijan los precios a nivel micro. As, modelos que han mostrado xito emprico
como los presentados por Gali y Gertler (1999), Smets y Wouters (2003, 2007)
y Christiano, Eichenbaum y Evans (2005) incluyen mecanismos de indexacin o
componentes backward-looking en las reglas de fijacin de precios, que implican que
todos los precios cambian en cada perodo, aunque solo una fraccin de estos lo hace
de manera ptima.
El artculo est organizado de la siguiente forma. En la Seccin II se hace una
descripcin del modelo y se discuten los mecanismos de formacin de precios y
salarios, as como las reglas de indexacin. La Seccin III est dedicada a la estimacin y se indican las distribuciones prior utilizadas. En la Seccin IV se discute
la relevancia de las distintas fricciones nominales y reales, mediante una comparacin de las densidades marginales de los distintos modelos y de sus respectivas
funciones de impulso respuesta. La Seccin V concluye.
II. EL MODELO
En esta seccin se presenta un resumen del modelo propuesto por Gonzlez, Mahadeva, Prada y Rodrguez (2011) que utilizamos en la estimacin. Este es un modelo
DSGE neokeynesiano, que incluye un men de rigideces nominales y reales y
que sigue de cerca los trabajos de Smets y Wouters (2003, 2007), Christiano et
al. (2005) y Adolfson, Lasen, Lind y Villani (2007). Las fricciones nominales
y reales hacen que las funciones de impulso respuesta de los componentes de la
demanda agregada ante movimientos de la tasa de inters nominal sean graduales
y tengan la forma esperada.
La estructura del modelo se resume en la Figura A1 del Anexo y puede ser descrita,
a grandes rasgos, en los siguientes trminos. Los hogares rentan capital y trabajo a
las firmas, obtienen los beneficios que estas generan, reciben remesas del exterior
y se endeudan en el exterior a una tasa de inters que depende del nivel de endeudamiento. En lo concerniente al gasto, adquieren bienes importados y domsticos,
unos para el consumo y otros destinados a la inversin, y pagan la deuda previamente adquirida junto con los intereses que esta haya generado. El sector de la
75
produccin est conformado por firmas en competencia monopolstica que contratan

capital, trabajo y materias primas importadas para elaborar un bien homogneo. Este
bien domstico es destinado a distintos usos por medio de una tecnologa que lo
transforma en bienes aptos para el consumo, la inversin, las exportaciones y los
servicios de distribucin2. Los usos del producto domstico son utilizados como
insumos, en tres sectores distintos, por firmas en competencia monopolstica que
combinan, respectivamente, consumo, inversin y exportaciones con servicios de
distribucin. Igualmente, los bienes importados son combinados con servicios
de distribucin por firmas con cierto poder de mercado. En general, la distribucin
permite que los bienes de consumo e inversin, domsticos e importados, sean adquiridos por los hogares y que las exportaciones sean vendidas en el exterior.
Una diferencia entre el modelo estimado en el presente captulo y los modelos DSGE
estimados por Smets y Wouters (2003, 2007), Christiano et al. (2005) y Adolfson
et al. (2007) es que aqu se incluye explcitamente la distribucin de los distintos
bienes en la economa. De esta forma, el precio final de los bienes importados est
determinado tanto por el precio externo, que sigue un proceso exgeno, como por el
costo de su distribucin en el mercado domstico. As mismo, el precio final de los
bienes exportados incluye los costos de distribucin. Este mecanismo permite que
la transmisin de movimientos de la tasa de cambio a los precios finales sea lenta e
incompleta en el horizonte de un ciclo econmico. Gonzlez, Rincn y Rodrguez
(2008) y Parra (2008) muestran evidencia a favor de esta hiptesis.
La economa que el modelo describe est habitada por un continuo de hogares de
medida unitaria. Estos tienen preferencias por consumo y ocio representadas por
medio de una funcin de utilidad instantnea, aditivamente separable, que contiene
hbito externo en el consumo. El parmetro asociado a la formacin de hbito y
el coeficiente de aversin al riesgo, que influye en el incentivo de los hogares a
suavizar su consumo a lo largo del tiempo, permiten controlar la persistencia de la
serie de consumo agregado que el modelo genera. Adems, los hogares adquieren
bienes de inversin que utilizan para acumular capital que rentan a las firmas, y en
este proceso enfrentan rigideces reales de dos tipos. Por un lado, el modelo incluye
costos de ajuste que dependen del cambio en el nivel de la inversin, siguiendo a
Smets y Wouters (2007), lo cual permite capturar la forma de joroba (hump shape)
En el modelo, los servicios de distribucin corresponden al margen de comercializacin y

transporte.
76
esperada de la respuesta de la inversin a varios choques. Por el otro, la depreciacin del capital es endgena y depende positivamente de su nivel de utilizacin,
que es una variable de control determinada por los hogares de manera ptima. El
endeudamiento externo es otra fuente de ingreso de los hogares, el cual est sujeto
a una tasa de inters que depende positivamente de la desviacin de la razn deudaproducto de su nivel de estado estacionario, como proponen Schmitt-Groh y Uribe
(2003). En lo referente al mercado de trabajo, los hogares ofrecen sus variedades
diferenciadas en un mercado en competencia monopolstica, por lo cual tienen
cierto poder de mercado. Adems, siguiendo a Erceg, Henderson y Levin (2000),
los hogares enfrentan rigideces a la Calvo (1983), de modo que los salarios nominales que no se determinan de manera ptima en un perodo se fijan mediante una
regla de indexacin que depende de la inflacin pasada. En consecuencia, aunque
los salarios son rgidos en el sentido de Calvo, todos los hogares cobran un salario
distinto cada perodo, por lo cual el parmetro que determina las rigideces no
puede ser estimado directamente a partir de la frecuencia observada del cambio
en salarios.
Este tipo de rigideces nominales tambin aparece en el modelo en los distintos
sectores productivos de la economa. Las firmas que elaboran el producto domstico a partir de trabajo, capital y materias primas, las que combinan consumo,
inversin, exportaciones o bienes importados con distribucin, las importadoras de
materias primas y las proveedoras de servicios de distribucin se encuentran todas
en competencia monopolstica en sus respectivos mercados y enfrentan rigideces
de precios a la Calvo, excepto las que distribuyen las exportaciones. Existe una
fraccin constante de firmas en cada sector que escoge en cada perodo el nivel
de precios que maximiza sus beneficios. Como ocurre en el mercado de trabajo,
las firmas que no fijan sus precios ptimamente los indexan a la inflacin pasada.
Ahora bien, dada la cadena productiva de la economa, se presenta un encadenamiento de las rigideces nominales. En efecto, las firmas que producen el bien
domstico contratan trabajo y materias primas a salarios y precios rgidos. De
manera semejante, las firmas que se encargan de la distribucin de otros bienes
de la economa, sean estos domsticos o importados, contratan servicios de distribucin que tambin presentan precios rgidos. Dicho encadenamiento tiene implicaciones en la estimacin de los parmetros que determinan dichas rigideces, que
sern analizadas en la Seccin IV.
Como consecuencia del mecanismo de formacin de precios del modelo (a la
Calvo), la inflacin en cada mercado resulta ser una funcin de los costos margi-
77
nales presentes, de las expectativas de inflacin y de la inflacin pasada. Explcitamente, la ecuacin
(1 )(1 (1 + n)(1 + g) )
=

(1 + (1 + n)(1 + g) )
j
j
t
1
1
1
1 + (1 + n)(1 + g)
1
tj1
j
t
(1 + n)(1 + g)
1
1 + (1 + n)(1 + g)
1
Et tj+1 +
(1)
muestra la versin loglineal de la curva de Phillips neokeynesiana hbrida correspondiente a cualquiera de los mercados previamente mencionados, denotados
por medio del ndice j, para el caso en que la indexacin depende de la inflacin
pasada3. En esta ecuacin las variables endgenas del modelo son , que representa la desviacin de la inflacin sectorial con respecto a su nivel de estado estacionario y , la desviacin porcentual de los costos marginales con respecto al
j
estado estacionario. En cuanto a los parmetros,
es la proporcin de firmas
que determinan el precio en forma ptima, es el factor de descuento intertemporal de los hogares y es su coeficiente de aversin relativa al riesgo, 1 + n es la
tasa de crecimiento de la poblacin y 1 + g es la tasa de crecimiento de la productividad de largo plazo.
El modelo tiene dos fuentes de crecimiento exgenas que determinan la senda de
crecimiento balanceado en estado estacionario. Estas son la tasa de crecimiento de la
poblacin, que se supone constante, y la tasa de crecimiento de la productividad de
las horas trabajadas, que sigue un proceso AR(1), con una media correspondiente
al valor de la tasa en estado estacionario4.
Si la regla de indexacin depende de la meta de inflacin en vez de la inflacin pasada,

como en uno de los modelos alternativos referidos en la Seccin IV, desaparece el rezago
de la inflacin de la ecuacin (1) y, en consecuencia, se obtiene la curva de Phillips
neokeynesiana tradicional.
En el modelo se supone que ln( At +1 / At = ln Gt y que ln G = ln ( + g ) + ln G

donde At representa la productividad de las horas trabajadas, Gt su tasa de crecimiento
y 1 + g el valor de esta ltima en estado estacionario.
78
En total, el modelo incorpora quince variables exgenas expuestas a choques

estocsticos que explican el comportamiento del ciclo econmico en Colombia.
Todas estas variables siguen procesos AR(1) sujetos a innovaciones que son independientes y siguen una distribucin normal con media cero y varianza constante.
Estos choques se pueden clasificar entre internos y externos. Entre los choques
externos estn la demanda externa por las exportaciones colombianas (c*), la tasa
de inters nominal externa z ie , el precio en dlares de las materias primas importadas q mr , el precio en dlares de los bienes importados para consumo e inversin q m , la inflacin externa (p*) y el flujo de remesas (tr). A nivel interno,
el modelo incluye un choque de poltica monetaria z i y choques a la utilidad
marginal del consumo z u y del ocio z h ; a la productividad en las funciones
q
rm
de produccin del bien domstico z , de las materias primas z , de las expore
m
taciones z y de los bienes importados z ; a la eficiencia de la inversin en la
acumulacin de capital z x y a la tasa de crecimiento de la productividad de las
horas trabajadas (G).
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
En cuanto a la autoridad monetaria, esta fija la tasa de inters nominal siguiendo

una regla de poltica que tiene un componente de suavizamiento, y responde a las
diferencias de la inflacin anual con respecto a la meta, cuatro perodos adelante,
as como a la desviacin del PIB anual con respecto a su nivel de largo plazo.
Lpez (2004) encuentra que las reglas que responden a la inflacin futura son
ms eficientes, pues tienen en cuenta el retraso en la transmisin de la poltica
monetaria.
III. DATOS Y ESTRATEGIA DE ESTIMACIN

El modelo presentado en la Seccin II se estim mediante mtodos bayesianos,
usando catorce variables de la economa colombiana. Las variables empleadas en
la estimacin fueron: las diferencias logartmicas del PIB real, del consumo total
(pblico y privado), de la inversin, de las exportaciones, de las importaciones de
los bienes de consumo e inversin, de las importaciones de materias primas, del
salario real, de la demanda externa y de las transferencias. As mismo, incluimos
entre las variables observables las desviaciones de la inflacin del IPC con respecto
a la inflacin meta, la TIB nominal ajustada por las metas de inflacin y las series
de inflacin externa, de materias primas importadas y de bienes de consumo e
inversin. Los datos son trimestrales y la muestra empleada va desde 1996:2 hasta
2009:3.
79
La ecuacin de medida de la representacin estado espacio de la solucin del modelo

relaciona las variables observadas con su equivalente en el modelo, suponiendo que no
hay errores de medida. As mismo, dados los supuestos de crecimiento del modelo, se
imponen en el vector de constantes de esta ecuacin las condiciones del crecimiento
balanceado. Es decir, las constantes en las ecuaciones de la primera diferencia de las
variables reales del modelo se suponen iguales entre ellas5. Por ltimo, las ecuaciones
para las inflaciones, los cambios de los logaritmos del salario real y la TIB nominal tienen constantes distintas.
Para la estimacin del modelo dividimos el vector de parmetros en dos grupos
y, de manera consistente, la estimacin se hace en dos etapas. El primer grupo
incluye todos los parmetros que afectan el estado estacionario y el segundo est
compuesto por aquellos que solo afectan la dinmica de corto plazo del modelo.
El primer grupo de parmetros es calibrado siguiendo el mtodo presentado en
Bonaldi, Gonzlez, Prada, Rodrguez y Rojas (2009). De esta forma, escogemos
un vector de parmetros que minimice la suma de cuadrados de las diferencias
entre veintiuna relaciones de estado estacionario del modelo y la media simple
de las mismas relaciones calculadas con los datos trimestrales. El Cuadro 1 presenta
las distintas relaciones de largo plazo empleadas para la calibracin junto con el
valor observado en los datos, su equivalente en el modelo y la respectiva desviacin porcentual. Como se puede ver, la mxima desviacin porcentual es 5,27%,
en valor absoluto. Los valores de los parmetros encontrados en este ejercicio se
presentan en el Cuadro A1 del Anexo.
Para estimar los parmetros en el segundo grupo dejamos constante el estado estacionario, es decir, fijamos los parmetros que afectan el estado estacionario en los
valores encontrados durante el proceso de calibracin. Idealmente, la estimacin
de los parmetros debera ser conjunta, pues algunos de ellos afectan el largo plazo
del modelo y tambin las dinmicas de este. Un eventual problema de la estimacin
conjunta es que la funcin de verosimilitud no necesariamente nos llevara a las
relaciones de estado estacionario presentadas en el Cuadro 1, ya que para el clculo

En algunas variables es necesario realizar ajustes adicionales, pues crecen en promedio

a tasas superiores a las dems variables de la economa. En estos casos, escalamos las
primeras diferencias para que se satisfagan los supuestos de crecimiento balanceado. En
desarrollos posteriores del modelo sera conveniente permitir tendencias estocsticas
distintas, pero con una tendencia estocstica comn que volvera estacionario el modelo
terico. Trabajos en esta lnea han sido presentados por Andrle (2008), Andrle, Hledik,
Kamenik y Vlcek (2009) y Canova (2009).
80
de esta funcin incluimos solo un subconjunto de las variables potencialmente

observables, mientras que en la calibracin del estado estacionario se consideran
las razones de largo plazo de un conjunto de variables mayor.
Cuadro 1. Resultados de la calibracin
Razones
Datos
Modelo
Desviacin
Consumo / PIB
0,80
0,80
-0,70%
Inversin / PIB
0,23
0,23
-1,27%
Exportaciones / PIB
0,18
0,18
0,37%
Importaciones (sin materias primas) / PIB
0,15
0,15
0,79%
Transferencias / PIB
0,03
0,03
-0,74%
Consumo domstico / Consumo total
0,89
0,89
-0,26%
Consumo importado / Consumo total
0,11
0,11
2,10%
Inversin domstica / Inversin total
0,74
0,74
-0,42%
Inversin importada / Inversin total
0,26
0,26
1,21%
Inversin domstica / PIB
0,17
0,17
-1,68%
Consumo domstico / PIB
0,72
0,71
-0,96%
Distribucin de las importaciones/ Importaciones
0,21
0,20
-4,24%
Import. en puerto / Import. con distribucin
0,79
0,78
-1,41%
Inversin importada / Importaciones
0,40
0,40
-0,55%
Consumo importado / Importaciones
0,60
0,60
0,37%
Oferta de trabajo
0,30
0,30
0,59%
Materias primas / PIB
0,10
0,09
-5,29%
Importaciones totales en puerto / PIB
0,21
0,21
-3,71%
Consumo domstico sin distribucin / Consumo domstico
0,92
0,91
-1,44%
Inversin domstico sin distribucin / Inversin domstica
0,94
0,94
0,02%
Exportaciones sin distribucin / Exportaciones
0,86
0,86
-0,11%
q
m
, y las varianzas de los quince
Los parmetros estimados fueron
q
choques del modelo. denota la proporcin de firmas que no ajustan los precios
de manera ptima en cuatro sectores distintos, a saber, en la produccin del bien
domstico, en la produccin de bienes de consumo, en la produccin de bienes
81
de inversin y en la produccin de servicios de distribucin. m es la proporcin

correspondiente en la distribucin de bienes importados para consumo e inversin
y de materias primas importadas. w es la proporcin de hogares que no ajustan sus
x
salarios de manera ptima. Por ltimo, mide la intensidad de los costos de ajuste
de la inversin. El Cuadro 2 muestra las distribuciones prior empleadas, junto con
los valores de los hiperparmetros, la media y la desviacin estndar.
Cuadro 2. Distribuciones prior de los parmetros estimados
Distribucin
prior
Lmite inferior
Lmite
superior
Media prior
Desviacin
estndar prior
Uniforme
0,0
1,0
0,5
0,2887
Uniforme
0,0
1,0
0,5
0,2887
Uniforme
0,0
1,0
0,5
0,2887
Uniforme
0,0
1,0
0,5
0,2887
Uniforme
0,0
5,0
2,5
1,4434
Parmetros
representa la desviacin estndar de cualquiera de los choques del modelo, que tienen la misma distribucin prior.
Dado que el objetivo principal del presente captulo es determinar la importancia

de las distintas rigideces nominales y reales para explicar el comportamiento de las
variables econmicas, fijamos en 0,5 las persistencias de los procesos estocsticos
de las variables exgenas, lo que implica que los choques macroeconmicos se
diluyen en ms o menos ocho trimestres. De igual forma, mantenemos constantes
los valores de los parmetros de la regla de poltica y de la semielasticidad de la tasa
de inters externa con respecto a la razn deuda-PIB. Al fijar estos parmetros nos
enfocamos en el impacto que tendra eliminar una rigidez nominal o real sobre el
ajuste y la dinmica de corto plazo del modelo. Estas restricciones pueden alterar
el valor de los parmetros de inters, dado que los parmetros que se mantienen
fijos afectan tambin la persistencia del modelo. En otras palabras, pueden existir
problemas de identificacin dbil en el modelo, como los reportados por Canova y
Sala (2009).
82
IV. QU RIGIDECES NOMINALES Y REALES SON MS IMPORTANTES

PARA EL AJUSTE DEL MODELO?
El objetivo de esta seccin es establecer la importancia de las distintas rigideces
nominales y reales para el ajuste emprico del modelo. Para tal fin, comparamos
las densidades marginales y las funciones impulso respuesta de seis modelos con las
del modelo base presentado en la Seccin II. Cada uno de los modelos alternativos presenta una variacin frente al modelo base. En el primer modelo suponemos
precios domsticos flexibles q 0 ; en el segundo, salarios nominales flexibles
w
0 ; en el tercero, flexibilidad de precios en los bienes importados m 0 ; en el
cuarto cambiamos la regla de indexacin por una en la cual los precios y salarios se
ajustan siguiendo la meta de inflacin y no la inflacin pasada y, por ltimo, en los
dos modelos restantes cambiamos las rigideces reales y mantenemos las rigideces
nominales. De esta forma, el quinto modelo no tiene costos de ajuste de la inversin
( x = 0) y el sexto no incluye una utilizacin variable del capital, por lo cual la
tasa de depreciacin del capital es constante.
El Cuadro 3 muestra la media, la desviacin estndar, la moda y las regiones HPD
(highest posterior density) al 90% de la distribucin posterior de los parmetros
estimados del modelo base, e incluye tambin, para fines comparativos, la desviacin estndar de las distribuciones prior. Dada la contraccin de la desviacin
estndar de la distribucin posterior con respecto a la de la distribucin prior, los
resultados obtenidos indican que la muestra es informativa sobre los parmetros
estimados.
Segn los resultados de la estimacin del modelo base, la probabilidad de no ajustar
ptimamente los precios de los bienes producidos domsticamente est entre 0,32 y
0,4, lo que implica que estos precios se ajustan de manera ptima cada 1,6 trimestres, en promedio. La estimacin del parmetro de Calvo para los bienes importados est entre 0,25 y 0,34, por lo tanto, los precios se ajustan de manera ptima,
en promedio cada 1,4 trimestres. Por ltimo, el parmetro de Calvo para los salarios
est entre 0,37 y 0,53, lo que implica que el ajuste ptimo de salarios se da cada 1,8
trimestres6.
Los clculos de la frecuencia del ajuste ptimo se realizan utilizando la media de las
distribuciones posteriores de los parmetros.
83
Cuadro 3. Distribucin posterior de los parmetros estimados en el modelo base

Desviacin
estndar prior
Moda
posterior
Media posterior
HPD 90%
Desviacin
estndar posterior
0,2887
0,3636
0,3615
0,3208 - 0,4018
0,0182
0,2887
0,4390
0,4547
0,3767 - 0,5333
0,0265
0,2887
0,2987
0,3021
0,2554 - 0,3450
0,0172
0,2887
0,3229
0,3326
0,2352 - 0,4304
0,0574
1,4434
0,0052
0,0054
0,0036 - 0,0073
0,0010
1,4434
0,0055
0,0057
0,0040 - 0,0075
0,0010
1,4434
0,0145
0,0149
0,0125 - 0,0173
0,0014
1,4434
0,0929
0,0963
0,0795 - 0,1123
0,0092
1,4434
0,1545
0,1591
0,1313 - 0,1881
0,0159
1,4434
0,1805
0,1851
0,1558 - 0,2143
0,0174
1,4434
0,0392
0,0402
0,0334 - 0,0466
0,0038
1,4434
0,4280
0,4819
0,3058 - 0,6584
0,0651
1,4434
0,0285
0,0293
0,0246 - 0,0343
0,0029
1,4434
0,0337
0,0346
0,0289 - 0,0406
0,0034
1,4434
0,0925
0,0951
0,0790 - 0,1108
0,0092
1,4434
0,0285
0,0294
0,0227 - 0,0353
0,0033
1,4434
0,4812
0,4938
0,4120 - 0,5743
0,0470
1,4434
0,0902
0,0929
0,0764 - 0,1105
0,0097
1,4434
0,0561
0,0580
0,0467 - 0,0687
0,0065
Parmetros
c*
qm
qmr
tr
ie
z
z
rm
Nota: Los momentos de la distribucin posterior y la densidad marginal del modelo se calculan usando una muestra aleatoria de la distribucin posterior de
tamao 100.000. Para obtener esta muestra usamos el algoritmo random walk Metropolis-Hastings con distribucin de propuesta normal multivariada,
que es un caso particular del Markov chain Monte Carlo (MCMC). El MCMC se calibr de tal forma que la tasa de aceptacin estuviera alrededor del 30%.
Para tal fin, se inicializ el MCMC en la moda de la distribucin posterior y la varianza de la distribucin de propuesta se hizo proporcional al inverso de la
matriz hessiana de la distribucin posterior evaluada en la moda.
84
Los valores estimados de los parmetros de Calvo son inferiores a los reportados
por Smets y Wouters (2007) para Estados Unidos, as como a los encontrados en
Adolfson et al. (2007) para Suecia. Existen varias razones que pueden explicar este
resultado. La primera explicacin est en la estructura misma del modelo, pues en
este las rigideces nominales se amplifican a travs de la cadena productiva, toda
vez que los precios de los insumos y de los bienes producidos, distribuidos y consumidos estn sujetos a rigideces nominales. Este encadenamiento de las rigideces
nominales no forma parte de los modelos estimados en los artculos arriba mencionados, los cuales siguen ms de cerca el modelo neokeynesiano tradicional. Una
segunda explicacin la dan Taylor (2000) y Devereux y Yetman (2002), quienes
sugieren que la frecuencia con la que las firmas determinan sus precios en forma
ptima debe aumentar en funcin del nivel de la inflacin. As pues, es de esperarse
que esta frecuencia sea ms alta en Colombia que la reportada para Estados Unidos
y Suecia, pases con menores niveles de inflacin.
El Cuadro 4 contiene las medias de las distribuciones posteriores de los parmetros
estimados para los siete modelos, junto con la densidad marginal para cada uno de
ellos7. Al comparar el valor de la densidad marginal entre modelos, es posible ver
cul es el efecto que tiene eliminar alguna de las rigideces nominales o reales sobre
el ajuste del modelo. De acuerdo con esta comparacin, la rigidez ms relevante
es la de los salarios, pues al eliminarla se obtiene el menor valor de la distribucin
marginal, la cual pasa de 1.404,9, en el modelo base, a 1.317,6. La segunda rigidez
nominal ms importante resulta ser la de los precios domsticos, con una reduccin
de sesenta puntos en la distribucin marginal frente al modelo base.
Al cambiar la regla de indexacin para que el ajuste de precios y salarios no ptimo
dependa de la meta de inflacin y no de la inflacin pasada, encontramos que el
valor de la densidad marginal se mantiene casi inalterado frente al modelo base:
1.404 frente a 1.404,9. De este resultado se podra concluir que el tipo de indexacin
es irrelevante para el ajuste del modelo; sin embargo, los valores de los parmetros
de las rigideces nominales son ms altos en el modelo con indexacin a la meta que
en el modelo base. Lo anterior sugiere que podra haber problemas de identificacin
como los expuestos por Canova y Sala (2009), que cuestionan las conclusiones que
puedan derivarse de la comparacin entre las dos reglas de indexacin.
La densidad marginal del modelo es proporcional a la probabilidad de que el modelo haya

generado los datos.
85
Cuadro 4. Medias de las distribuciones posteriores y densidades marginales

de los modelos estimados
Parmetros
Modelo
base
=0
=0
=0
x = 0
Indexacin Depreciacin
a la meta
exgena
0,3615
0,3770
0,3780
0,2947
0,5163
0,4126
0,4547
0,6188
0,4411
0,5862
0,5957
0,4903
0,3021
0,3435
0,2896
0,3173
0,4564
0,3086
0,3326
0,2558
0,4225
0,3104
0,3742
0,3734
c*
0,0054
0,0054
0,0053
0,0057
0,0054
0,0055
0,0051
0,0057
0,0057
0,0056
0,0055
0,0058
0,0058
0,0060
0,0149
0,0149
0,0149
0,0149
0,0149
0,0149
0,0149
qm
0,0963
0,1028
0,0987
0,0905
0,0864
0,0937
0,0955
qmr
0,1591
0,1777
0,1544
0,1081
0,1757
0,1868
0,1612
0,1851
0,1847
0,1855
0,1847
0,1841
0,1849
0,1844
0,0402
0,0385
0,0400
0,0370
0,0400
0,0425
0,0408
0,4819
1,1247
0,1581
0,4588
1,0198
0,9585
0,5737
0,0293
0,0331
0,0333
0,0288
0,0289
0,0238
0,0301
0,0346
0,0311
0,0339
0,0319
0,0386
0,0371
0,0362
0,0951
0,1002
0,0944
0,0850
0,0995
0,1113
0,0964
0,0294
0,0182
0,0334
0,0296
0,0238
0,0485
0,0315
0,4938
0,4594
0,5003
0,4899
0,4810
0,5603
0,5179
0,0929
0,1062
0,0924
0,0902
0,0921
0,0938
0,0854
0,0580
0,0663
0,0613
0,0553
0,0363
0,0596
0,0579
1.404,9
1.345
1.317,6
1.369
1.404
1.357,6
1.400,7
tr
ie
z
z
rm
Densidad
marginal
86
Con respecto a la importancia de las rigideces reales, encontramos que la ms

importante es la de costos de ajuste a la inversin, con una reduccin de 47 en
la densidad marginal con respecto a la del modelo base. En cambio, la ausencia
de depreciacin endgena no afecta significativamente el ajuste del modelo y se
reduce en solo 4 la densidad marginal, en concordancia con lo obtenido por Smets y
Wouters (2007). Vale la pena resaltar que al eliminar las rigideces reales se obtienen
valores ms altos para los parmetros de las rigideces nominales. Este resultado
concuerda con lo presentado en Mackowiak y Smets (2008) y Fuhrer (2009), segn
los cuales se puede dar una compensacin entre los mecanismos que determinan la
persistencia inflacionaria.
Por ltimo, encontramos que en todos los casos en los que se estim la rigidez de
salarios, el valor del parmetro correspondiente es mayor que el de los parmetros
que determinan las rigideces de precios. Adems, los resultados muestran que las
rigideces de precios domsticos son mayores que las rigideces de precios de los
bienes importados en todos los modelos, excepto en el que no se incluyen costos
de ajuste a la inversin, en el cual ambos parmetros valen 0,3 aproximadamente.
Los resultados hasta ahora presentados analizan la importancia de las rigideces
nominales y reales para el ajuste emprico del modelo. Sin embargo, con estos
resultados no podemos juzgar su efecto sobre las dinmicas de corto plazo. Para
este fin, comparamos las funciones impulso respuesta de los distintos modelos. El
Grfico 1 muestra las respuestas de la inflacin del bien final de consumo, del PIB
real y de la tasa de poltica ante un choque de poltica monetaria de una desviacin
estndar. En trminos generales, se puede ver que las respuestas de la inflacin y el
producto dependen en gran medida de las rigideces activas.
Como se ve en el Grfico 1, tanto en los modelos con precios flexibles como en
el modelo sin depreciacin endgena se observan respuestas similares a las del
modelo base. En este ltimo la mxima repuesta de la inflacin y del PIB ante el
choque monetario es una reduccin de 50 pb y de 15 pb, respectivamente, ante un
aumento de 60 pb en la tasa de inters nominal. La nica diferencia que valdra la
pena resaltar es que la inflacin cae 30 pb ms en el modelo con precios domsticos
flexibles que en el modelo base, como es de esperarse.
87
Por otro lado, las respuestas de la inflacin y del PIB a este mismo choque en los
modelos con salarios flexibles difieren significativamente de las del modelo base.
En el modelo con salarios flexibles, ante un aumento de 4 pb en la tasa de inters,
la respuesta en la inflacin y en el PIB es una cada de 170 pb y 20 pb, respectivamente. La sensibilidad de la inflacin y el PIB a movimientos en la tasa de
inters concuerda con el resultado que se muestra en el Cuadro 4, segn el cual este
modelo tiene la menor probabilidad de haber generado los datos.
Una posible explicacin de las diferencias en las dinmicas de los modelos con
precios y salarios flexibles es que el precio del bien final de consumo es igual a su
costo marginal, el cual es un ponderado de los precios de los factores a lo largo de
la cadena productiva. En esta ponderacin, el salario recibe el peso ms alto y los
precios de los insumos importados, el menor, por lo tanto, aunque los precios de la
produccin domstica o de los importados sean flexibles, si los salarios no lo son,
el costo marginal del bien de consumo final hereda una alta persistencia que se
transmite, a su vez, a la inflacin.
Cuando la indexacin se realiza a la meta y no a la inflacin pasada, las dinmicas
de la inflacin y del PIB son significativamente distintas de las del modelo base.
En este caso, la inflacin se reduce en 20 pb menos que en el modelo base, mientras que el producto cae 10 pb adicionales. Esto se debe a que en la estimacin del
modelo con indexacin a la meta se obtuvieron los valores ms altos para los parmetros de las rigideces nominales, lo que implica una mayor respuesta del producto
ante el choque monetario.
Finalmente, el efecto de eliminar los costos de ajuste de la inversin es una mayor
y ms rpida contraccin del PIB que la que se da en el modelo base. Sin embargo,
la reaccin de la inflacin es similar en los dos modelos. Hay dos explicaciones
posibles para este resultado. Primero, el valor de w aumenta, frente al modelo base,
x
lo que implica una mayor rigidez en los costos marginales. Segundo, al hacer = 0
, el ajuste por cantidades es menos costoso.
88
Grfico 1. Respuestas a un choque de poltica monetaria en los siete modelos estimados
Modelo base
eq = 0
(Contina)
89
Grfico 1. Respuestas a un choque de poltica monetaria en los siete

modelos estimados (continuacin)
ew = 0
em=0
(Contina)
90

yx = 0
PIB
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
-30
Depreciacin
exgena
10
15
20
(Contina)
91

PIB
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
-30
Indexacin a
la meta
10
15
20
V. CONCLUSIONES
En este captulo se estim un conjunto de modelos DSGE con distintas combinaciones de rigideces nominales y reales, con el objetivo de estudiar la importancia
relativa en el ajuste emprico y la dinmica de corto plazo de las distintas rigideces.
Los principales resultados obtenidos se resumen a continuacin.
En general, las rigideces nominales y reales resultan relevantes, bien sea para determinar el ajuste emprico del modelo o las dinmicas de corto plazo, excepto la
depreciacin endgena. En detalle, el ajuste del modelo est determinado, en orden
de importancia, por la rigidez de salarios, la rigidez de los precios domsticos, los
costos de ajuste a la inversin y la rigidez de precios de importados. Con respecto a
las dinmicas, la sensibilidad ante el choque de poltica depende en mayor medida
de las rigideces de salarios, del tipo de indexacin de precios y salarios y de los
costos de ajuste de la inversin.
92
REFERENCIAS
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93
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94
ANEXO
Figura A1. Estructura del modelo
Deuda y remesas
Trabajo y capital
Hogares
Produccin
T
Consumo
domstico
Consumo
domstico
Consumo
Consumo
importado
T
Importadoras
T
Transformadoras
Inversin
domstica
Inversin
domstica
Inversin
T
Exportaciones
Exportaciones
Distribucin (T)
Materias primas
Sector
externo
Inversin
importada
95
Grfico A1. Distribuciones posterior de los parmetros de Calvo y las desviaciones estndar
de los choques para el modelo base

(Contina)
96
Grfico A1. Distribuciones posterior de los parmetros de Calvo y las desviaciones estndar de los
choques para el modelo base (continuacin)
97
Cuadro A1. Parmetros calibrados, persistencias de los choques y coeficientes de la

regla de poltica
Parmetro
Smbolo
Valor
Coeficiente del valor agregado en la funcin de produccin
0,9421
Coeficiente del capital en la produccin del valor agregado
0,5963
Factor subjetivo de descuento
1,0178
Factor subjetivo de descuento del habitante efectivo
0,9939
3,4322
Participacin de las exportaciones en el consumo mundial

Inverso de la elasticidad de Frisch
0,4200
Nivel de endeudamiento de largo plazo

Coeficiente de participacin del consumo domstico en el consumo
0,3000
0,9263
cd
0,9289
0,8640
Coef. de participacin de las importaciones en puerto en las importaciones
0,8320
Coef. de participacin de la inversin domstica en la inversin
0,6772
xd
0,9547
Coef. de participacin del consumo domstico sin distribucin en el cons. dom.

Coef. de participacin de las exportaciones sin distribucin en las export.
Coef. de participacin de la inversin domstica sin distribucin en la inv. dom.
Tasa de crecimiento de la productividad
1,0060
hab
0,2572
Tasa de inters bruta externa
1,0123
Elasticidad de la demanda por exportaciones
1,5131
Hbito en el consumo
Tasa de crecimiento de la poblacin
0,0030
0,0296
Elasticidad de sustitucin entre consumo domstico e importado
2,8720
Elasticidad de sustitucin entre consumo domstico y distribucin
cd
1,2194
0,6768
0,2900
Elasticidad de sustitucin entre inversin domstica e importada
0,4663
Elasticidad de sustitucin entre inversin domstica y distribucin
xd
0,6425
Objetivo de inflacin (tasa bruta)
1,0074
Inflacin externa (tasa bruta)
p*
1,0060
Coeficiente de la desviacin de la razn deuda-PIB en la tasa de inters externa
Elasticidad de sustitucin entre exportaciones y distribucin

Elasticidad de sustitucin entre importaciones y distribucin
Parmetro asociado a la depreciacin endgena 1
0,0051
Parmetro asociado a la depreciacin endgena 1
0,0273
Media del proceso exgeno asociado con el precio externo de los importados
0,6987
(Contina)
98

regla de poltica (continuacin)
Parmetro
Smbolo
Valor
Media del proceso exgeno asociado con el precio externo de las materias primas
1,0735
Persistencia del proceso exgeno de c*
0,5000
Persistencia del proceso exgeno de g
0,5000
Coeficiente de suavizamiento en la regla de poltica
0,7000
Coeficiente de la inflacin en la regla de poltica
2,5000
Persistencia del proceso exgeno de *
0,5000
Persistencia del proceso exgeno de qm
qm
0,5000
Persistencia del proceso exgeno de qmr
qmr
0,5000
Persistencia del proceso exgeno de tr
tr
0,5000
Coeficiente del PIB en la regla de poltica
0,8000
Persistencia del proceso exgeno
e
0,5000
0,5000
0,0000
0,5000
0,5000
0,5000
0,5000
0,5000
0,5000
Elasticidad de sustitucin entre el valor agregado y las materias primas
0,1249
Elasticidad de sustitucin entre el capital y el trabajo
0,8523
Coeficiente de aversin relativa al riesgo
3,9971
Tasa bruta de participacin
TBP
0,5370
Tasa de desempleo
TD
0,1344
Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de producto
2,3969
Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de consumo domstico
cd
48,3811
Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de bienes para exportar
46,2919
Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de bienes importados
49,9498
rm
41,9212
Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de materias primas
(Contina)
99

regla de poltica (continuacin)
Parmetro
Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de distribucin
Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de trabajo
Elasticidad de la demanda por variedades diferenciadas de inversin domstica
Smbolo
3,0365
3,0887
xd
43,5115
Valor
Media del proceso exgeno de las transferencias externas
0,0585
Parmetro asociado a la depreciacin endgena
0,6989
Grado de sustitucin entre los usos domsticos del producto y las exportaciones
3,6961
Coeficiente de participacin del consumo sin distribucin en los usos domsticos

del producto
3,2550
Coeficiente de participacin de las exportaciones sin distribucin en el producto
3,8520
Grado de sustitucin entre los usos domsticos del producto
1,4865
Coeficiente de participacin de los usos domsticos en el producto
nt
0,2614
Coeficiente de participacin de la distribucin en los usos domsticos del producto
3,9827
Coeficiente de participacin de la inversin en los usos domsticos del producto
36,4170
Parmetro de escala en la produccin de consumo domstico
1,3046
Parmetro de escala en la produccin de distribucin
1,9752
Media del proceso exgeno asociado con la produccin de bienes para exportar
1,3657
Media del proceso exgeno asociado con la utilidad marginal del ocio
104,3463
Media del proceso exgeno asociado con la tasa de inters bruta
1,0000
Media del proceso exgeno asociado con la tasa de inters bruta externa
1,0000
Media del proceso exgeno asociado con la produccin de bienes importados
1,0166
Parmetro de escala en la produccin de usos domsticos del producto
1,1268
Media del proceso exgeno asociado con la productividad
0,5615
Media del proceso exgeno asociado con las materias primas
2,3405
Media del proceso exgeno asociado con la utilidad marginal del consumo
0,1331
Media del proceso exgeno asociado con la produccin de bienes para la inversin
1,0227
Parmetro de escala en la produccin de inversin domstica
1,3376
Nota: Todos los parmetros anteriores, excepto las persistencias de los choques y los coeficientes de la regla de poltica, fueron calibrados usando
razones de largo plazo de la economa colombiana.
C A P T U L O
Rigideces de precios al consumidor en Colombia*

Juan Manuel Julio**

Hctor Manuel Zrate***
Manuel Daro Hernndez****
Los autores agradecen a Javier Gmez y a dgar Caicedo del Banco de la Repblica por
sus valiosos comentarios y sugerencias para una versin anterior de este documento;
e igualmente a Eduardo Freire, director tcnico del Departamento Administrativo
Nacional de Estadstica de Colombia (DANE), por su valiosa ayuda al proporcionar la
base de datos objeto de anlisis. Sin embargo, los resultados y opiniones que contiene
este documento son responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen al Banco
de la Repblica o a su Junta Directiva.
**
Investigador, Departamento de Modelos Macroeconmicos, Banco de la Repblica.

Profesor asociado, Departamento de Estadstica, Universidad Nacional de Colombia.
Correo electrnico: jjulioro@banrep.gov.co.
*** Jefe de Estadstica, Divisin Estadstica, Banco de la Repblica. Profesor titular,

Departamento de Estadstica, Universidad Nacional de Colombia.
Correo electrnico: hzaratso@banrep.gov.co.
**** Divisin Estadstica, Banco de la Repblica.
Correo electrnico: mhernabe@banrep.gov.co.
103
I. INTRODUCCIN
Una de las preguntas cruciales en macroeconoma se relaciona con los efectos de la
poltica monetaria, en el corto y mediano plazo, sobre la actividad econmica. La
respuesta se basa en las rigideces de precios y salarios. Los precios son flexibles si
despus de una innovacin, satisfacen dos condiciones: a) convergen a los niveles
de equilibrio del mercado y b) estos cambios estn sincronizados entre las firmas.
Si alguna de estas condiciones se incumple, surgen los efectos reales de la poltica
monetaria (vanse Blanchard, 2008 y Taylor, 1999).
La evidencia internacional sobre las rigideces de precios es creciente, Means (1995).
Estos estudios investigan las rigideces de precios con base en los microdatos utilizados para el clculo de los ndices de precios del productor y al consumidor y
son complementados con encuestas sobre las prcticas de fijacin de precios de
las firmas. La evidencia emprica se resume en los siguientes hechos1: a) despus
de una innovacin de los costos o de la demanda, las firmas mantienen sus precios
constantes durante largos perodos de tiempo, b) existe una gran heterogeneidad en
la fijacin de precios, c) los cambios en los precios no estn sincronizados y d) la
rigidez de precios se relaciona con la inflacin.
Este documento tiene tres objetivos. En primer lugar, determinar si las rigideces
de los precios estn presentes en los precios al consumidor en Colombia. Posteriormente, determinar la validez emprica de las explicaciones y caractersticas
comunes de las teoras de rigideces de precios en Colombia. Finalmente, establecer
algunas implicaciones de los resultados en el diseo de los modelos de contratos
escalonados. El primer objetivo est relacionado con la rigidez de los precios como
fuente de la falta de neutralidad a corto y mediano plazo de la poltica monetaria y,
por lo tanto, con el efecto sobre la respuesta de las principales variables macroeconmicas a los choques econmicos. Vanse Taylor (1980), Rothemberg (1982) y
Bils y Klenow (2004).
Vanse Blinder (1994), Taylor (1999), Bils y Klenow (2004), lvarez et al. (2005),
Altissimo, Ehrmann y Smets (2006), Dhyne et al. (2006), Nakamura y Steinsson (2008)
y las referencias en el Cuadro 1 para la evidencia internacional; as como Jaramillo y
Cerquera (1999), Espinosa, Jaramillo y Caicedo (2001), Hofstetter (2008), Julio y Zrate
(2008) y Misas, Lpez y Parra (2008) para Colombia.
104
Especficamente, la respuesta de la inflacin a las innovaciones de costo marginal

y la respuesta ptima de poltica monetaria a los choques particulares dependen en
gran medida de la flexibilidad de los precios. En efecto, algunos modelos tericos
asocian el grado de rigidez de precios con la pendiente de la nueva curva de Phillips
keynesiana y, en consecuencia, la respuesta de la inflacin a los choques de costo
marginal. Por lo tanto, el estudio de los precios nominales y la fijacin de los salarios es un tema clave de la macroeconoma moderna. Vanse Angeloni, Coenen y
Smets (2003), Walsh (2003) y Blanchard (2008).
El segundo objetivo se relaciona con la validez emprica de las teoras que explican
la rigidez de precios. Bajo las expectativas racionales, la rigidez de los precios es la
respuesta ptima de las firmas. Por su lado, la teora de la estructura del mercado
propone que las firmas con poder de mercado mantengan sus precios sin cambios
durante largos perodos de tiempo, ya que esto les permite implementar polticas
para suavizar los precios. As, por ejemplo, en los modelos de costos de men,
las firmas mantienen sus precios sin cambios hasta que el mark up de ganancia
o prdida sea ms grande que los costos. Por otra parte, en la teora del nivel de
produccin, la rigidez de los precios de los artculos con ms etapas de fabricacin
es mayor que la de aquellos menos elaborados. Lo anterior, se debe al efecto conocido como Snake effect en el cual los precios de los factores se transmiten lentamente al intermediario y al precio final del bien (Blanchard, 1982, p. 2).
El tercer objetivo se refiere a las caractersticas de los modelos y los hechos empricos que producen. Los modelos de contratos escalonados se centran en la naturaleza de la decisin del precio en s misma, y se basan en reglas de fijacin de precios
simples. Los supuestos de las firmas representativas, de bienes homogneos y el
uso de contratos de Taylor y de fijacin de precios de Calvo son comunes en este
tipo de modelos. Vanse Taylor (1980) y Calvo (1983).
En este documento se analiza la fijacin de precios de bienes y servicios de los
minoristas en Colombia utilizando una base de datos que contiene 12.052.970 registros de precios mensuales, que cubren el perodo de marzo de 1999 a mayo de 2008.
La comparacin con los estudios de otros pases se observa en el Cuadro 1. La
cobertura del 100% del ndice de precios al consumidor (IPC) es solo comparable
105
con el estudio realizado en Chile. Con respecto al tamao (nmero de registros),

esta base de datos supera a la de otros estudios, con excepcin de las utilizadas
en Francia y Blgica. Adems, el perodo de tiempo cubierto en este estudio, diez
aos, es solo comparable con los perodos estudiados en Brasil y Mxico.
El tamao y la cobertura de esta base de datos no tienen precedentes en los estudios de rigideces de precios para Colombia. Jaramillo y Cerquera (1999) utilizaron informes de precios semanales de cinco hipermercados, desde junio de
1991 hasta febrero de 1994, de 39 artculos de alimentos que conforman menos
del 20% de la canasta del IPC de Colombia. Espinosa, Jaramillo y Caicedo (2001)
revisaron las cotizaciones diarias de precios de 209 productos desde 1989 hasta
1999, reportados por un supermercado en Bogot. Su muestra abarc aproximadamente el 30% del IPC. Recientemente, Hofstetter (2008) estudi la rigidez de
un conjunto de precios mensuales de peridicos y revistas, que son aproximadamente el 0,25% de la canasta del IPC de Colombia durante el perodo comprendido entre 1960 y 2005.
Cuadro 1. Cobertura y tamao de la base de datos del IPC en estudios de otros pases
Pas
Referencia
Perodo
Porcentaje Registros
del IPC
(millones)
Inflacin
promedio
Francia
Baudry et al. (2004)
Ene. 1994 - Feb. 2003
Europa
Dhyne et al. (2006)
Ene. 1996 - Dic. 2000
Blgica
Aucremanne y Dhyne (2004)
Ene. 1999 - Dic. 2001
68
EE. UU.
Bils y Klenow (2004)
Ene. 1995 - Dic. 1997
70
Portugal
Dias, Dias y Neves (2004)
Ene. 1992 - Ene. 2001
95
Chile
Medina, Rappaport, Soto (2007) Ene. 1999 - Jul. 2005
100
Italia
Veronese et al. (2005)
Ene. 1996 - Dic. 2003
20
0,8
2,9
Espaa
lvarez y Hernando (2004)
Ene. 1993 - Dic. 2001
70
1,6
3,1
Brasil
Gouvea (2007)
Dic. 1996 - Abr. 2006
85
9,0
3,9
Mxico
Gangon (2005)
Ene. 1994 - Dic. 2004
63
6,0
12,0
65
13,2
1,5
1,98
18,5
2,2
2,4
5,5
2,6
2,7
Fuente: estudios individuales de otros pases. No obstante, la base de datos no identifica las ventas ofrecidas al pblico general (en contraste con el
conocimiento de la clientela). Este hecho reduce las medidas de duracin de las rachas de precios y, por lo tanto, las estimaciones son un lmite inferior
de la verdadera rigidez de los precios en Colombia.
106
La base de datos del presente estudio tiene otras caractersticas importantes. En

primer lugar, abarca el perodo en el cual Colombia se acerc a la meta de inflacin objetivo de largo plazo del 3%. Lo anterior hace que los resultados sean tiles
para la fase final del programa de estabilizacin de la inflacin. En segundo lugar,
hay un perodo de disminucin de la inflacin, entre marzo de 1999 y junio de
2006, y uno de aumento de la inflacin, entre junio de 2006 y mayo de 2008. Esta
caracterstica provee suficiente variacin muestral para explorar la relacin entre
la inflacin y la distribucin de la frecuencia de cambio de precios (FCP), a travs
del tiempo.
El resto de este documento est organizado de la siguiente manera. En la Seccin
II, se describen los datos, la estructura de ponderaciones del IPC y la metodologa
utilizada. En la Seccin III, se resumen los hechos empricos de la rigidez en los
precios del IPC en Colombia. En la Seccin IV, se concluye y se presenta una breve
discusin para el direccionamiento de futuras investigaciones.
II. METODOLOGA Y LA BASE DE DATOS

En esta seccin se documenta la base de datos y se explica el tratamiento previo
de los datos. En la Subseccin II.A, se describe la base de datos y las definiciones
bsicas de nuestro anlisis. En la Subseccin II.B, se describe la composicin de
ponderaciones del IPC y se resumen algunas cuestiones metodolgicas.
A. El dato individual base del IPC en Colombia

Siguiendo a Aucremane y Dhyne (2004) y Julio y Zrate (2008), definimos un
artculo particular como un nico bien o servicio con una marca, presentacin,
unidad de medida, junto con otras caractersticas, claramente definidas. Una clase
mnima es la ms pequea canasta de productos para la cual el IPC es estadsticamente representativo en cada una de las ciudades y niveles de ingreso considerados
por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE).
Una racha de precios es definida como una secuencia ininterrumpida de reportes
de precios asociados con un artculo particular durante la cual el precio permanece
107
constante. As, una racha de precios es un episodio de precios fijos que puede ser
descrito a partir de tres elementos: la fecha de la primera cotizacin, el nivel de
precios y la duracin de la racha. Una secuencia de precios es una progresin
continua de reportes de precios que pertenecen a un artculo particular.
La base de datos original est conformada por 9.330.000 reportes de precios recogidos por el DANE para calcular el IPC de Colombia. Estos reportes estn distribuidos entre 176 clases mnimas y cubre el perodo de marzo de 1999 a mayo de
2008. Hay un promedio de 80.431 reportes de precios por mes y siete artculos
particulares en cada clase mnima. Adems, la cobertura es del 100% de los bienes
y servicios del IPC de Colombia. En este estudio, se identificaron 3.252.930 rachas
de precios, es decir, en promedio 72 rachas de precios por clase mnima.
Cada una de las cotizaciones de precios en la base de datos est acompaada de la
siguiente informacin: el cdigo de clase mnima, un nico cdigo que identifica
un artculo particular dentro de cada clase mnima, la ciudad en la que se localiza
el minorista, la categora socioeconmica de la zona asignada por el minorista, un
cdigo de informante dentro de cada ciudad, la frecuencia de reporte y el tipo de
establecimiento. Adems, hay variables indicadoras para los siguientes eventos: la
imputacin de precios no reportados, el cambio de caractersticas del artculo, el
cambio del producto, y un cdigo para indicar si el registro fue usado en el clculo
del IPC.
Basado en la informacin de la base de datos, se determinaron las secuencias de
precios. El Grfico 1 muestra dos secuencias de precios relacionadas con la papa,
en un hipermercado particular y una plaza de mercado.
Las cotizaciones de precios recolectadas por el DANE corresponden en su mayora
a precios de transaccin y son recogidas con diferentes frecuencias, que se extienden
hasta una vez cada cuatro meses. No obstante, el 53,1% de las cotizaciones corresponde a registros recolectados mensualmente. La base de datos final contiene
12.052.970 registros. La distribucin de los registros de precios por tipo de registro y
frecuencia de reporte se presenta en el Cuadro 2.
108
Grfico 1. Secuencia de precios de la papa
Fuente: clculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboracin del IPC.
Cuadro 2. Distribucin de registros de precios por tipo de registro y frecuencia de reporte

Tipo de registro
Precio observado
Precio imputado
Frecuencia de reporte
Nmero de registros
Porcentaje
11.384.086
94,5
668.884
5,7
Nmero de registros
Porcentaje
Mensual
6.400.509
53,1
Bimestral
2.034.677
16,9
Trimestral
2.481.312
20,6
Cuatrimestral
1.136.472
9,4
12.052.970
100
Total
Con el fin de obtener estimaciones robustas y confiables, el tratamiento previo de la

base de datos se realiz de acuerdo con las directrices de Julio y Zrate (2008). Es
decir, los reportes de precios atpicos y precios no usados para el clculo del IPC se
suprimieron del estudio. Al mismo tiempo, un cambio de producto induce nuevas
secuencias de precios y los reportes ausentes dentro de las secuencias de producto
se prolongaron por tres meses como mximo. No obstante, el grado de esta imputacin fue inferior al 1% de la muestra total.
109
Cabe destacar que el 44,1% de las cotizaciones de precios pertenecen al grupo de

alimentos, lo cual implica un sobremuestreo de alimentos, dado que este grupo es
apenas el 30% del IPC de Colombia. Por esta razn, las estimaciones son agregadas
de acuerdo con el sistema de ponderacin del IPC. El resto de las cotizaciones de
precios se distribuye de la siguiente manera: 9% corresponde a vestuario y 46,9%
a otros grupos, tales como diversin y cultura, vivienda, salud, educacin, transporte y comunicaciones, y otros gastos. La composicin de la base de datos final se
presenta en la Cuadro 3.
Cuadro 3. Composicin de la base de datos del IPC en Colombia
Grupo
Ponderacin
Registros
Porcentaje registros
Secuencias
Alimentos
29,51
5.312.550
44,1
118.786
Vivienda
29,41
2.520.921
20,9
90.290
Vestuario
7,31
1.083.331
9,0
24.864
Salud
3,96
648.147
5,4
10.239
Educacin
4,81
947.824
7,9
17.195
Diversin, recreacin y
cultura
3,60
297.420
2,5
8.077
13,49
286.283
2,4
6.144
7,89
956.494
7,9
17.590
100,00
12.052.970
100,0
293.185
Transporte y
comunicaciones
Otros gastos
Total
B. Metodologa
Las estadsticas presentadas en este documento son similares a las reportadas en
los estudios de la red de persistencia de la inflacin de otros pases. Una descripcin
detallada de estas estadsticas se puede encontrar en Aucremane y Dhyne (2004).
Cada mes, la frecuencia de cambio de precio (FCP) es calculada para cada artculo
como el cociente del nmero de cambios de precios sobre el nmero de registros de
precios vlidos. Las medidas agregadas relacionadas con la FCP se calculan con las
ponderaciones del IPC y la duracin implcita de las rachas de precios se determina
como el inverso de la FCP. Una explicacin detallada del sistema de ponderacin
del IPC de Colombia se puede encontrar en DANE (2002).
110
En este documento se estudia la rigidez de los precios mediante las distribuciones de las
FCP a nivel de las clases mnimas. La distribucin de las FCP corresponde a la coleccin de las FCP y las ponderaciones de las 176 clases mnimas del IPC de Colombia.
Las distribuciones para cada mes son estudiadas con la media, mediana, cuartiles y
percentiles de la distribucin de las FCP, teniendo en cuenta las ponderaciones del IPC.
Adems, se estiman las duraciones implcitas de la FCP para cada clase mnima.
La distribucin de los registros de precios por tipo de minorista se presenta en el
Cuadro 4. Aproximadamente la mitad de los registros de precios, 49,6%, se registran en supermercados y tiendas especializadas, mientras que solo el 2,1% proviene
de los hipermercados.
Cuadro 4. Distribucin de registros por tipo de minorista
Tipo de minorista
Nmero de registros
Plazas de mercado
Porcentaje
607.760
5,0
3.781.217
31,4
Cooperativas
778.809
6,5
Tiendas de barrio no especializadas
891.741
7,4
2.192.481
18,2
523.394
4,3
1.499.011
12,4
138.726
1,2
1.214.555
10,1
Hipermercados
249.960
2,1
Otros
175.316
1,5
Total
12.052.970
100
Supermercados
Tiendas especializadas
Farmacias
Establecimientos especializados en servicios
Restaurantes o expendios de comidas en cadena
Otros establecimientos, incluye viviendas en arriendo
III. RESULTADOS
A. Rigideces de precios
Con el fin de determinar la rigidez de los precios al consumidor en Colombia, se
calcul la mediana de la frecuencia de cambio de precios (FCP), para las canastas
111
agregadas, iniciando con categoras de producto. Las estadsticas agregadas utilizan

la estructura de ponderacin del IPC en Colombia.
Los resultados se resumen en la distribucin de FCP y la correspondiente distribucin de duraciones de las rachas de precios. Sin embargo, dado que la muestra es
heterognea debido a que la inflacin no ha tenido una trayectoria constante, estas
distribuciones fueron estimadas para cada perodo de tiempo en la muestra.
Adems, debido a que los precios de arriendo imputado y los precios de alquiler de
vivienda ocupada por sus propietarios no son tenidos en cuenta en los estudios de
otros pases, los resultados se presentan excluyendo e incluyendo estos tems.
En la Subseccin III.A.1 se presentan los resultados de la muestra agregada y en la
III.A.2 se resumen los resultados de las series de tiempo.
1. Resultados de la muestra agregada

El Grfico 2 muestra la distribucin de la FPC (panel superior) y la distribucin de
la duracin implcita de las rachas de precios para todos los artculos (panel inferior). Las barras, escala izquierda, indican la ponderacin IPC y la lnea continua,
escala derecha, corresponde a las ponderaciones acumuladas.
La distribucin de la FCP (panel superior) es sesgada a la derecha, donde se encuentran bajas frecuencias de cambios de precio (altas duraciones implcitas). Esto
corresponde a una distribucin de duraciones implcitas (panel inferior) sesgada a
la izquierda. El 41% del IPC tiene una duracin implcita de ms de diez meses. La
duracin implcita del 57% del IPC es ms de 6,7 meses y la duracin implcita del
65% de este es ms de 5 meses. Por lo tanto, solo el 35% del IPC de Colombia tiene
una duracin implcita de menos de 5 meses.
El sesgo a la izquierda en la distribucin de las duraciones se relaciona con el exceso
de ponderacin de artculos con duraciones entre 7 y 13 meses. Estos artculos
corresponden, principalmente, a arriendo, alimentos fuera del hogar, vestuario,
transporte terrestre, y otros gastos, en ese orden; los artculos que muestran duraciones entre 7 y 13 meses presentan una ponderacin sorprendente de 45,5% del
IPC.
112
Grfico 2. Distribuciones de la FCP (superior) y duracin en meses (inferior)

para todos los artculos en el IPC
La ponderacin combinada de artculos con duraciones que caen en el intervalo de

7 a 12 meses es de 26%, los cuales corresponden a todos los artculos de alimentos
fuera del hogar, la mayora de artculos del grupo vestuario, todos los artculos
de transporte terrestre, y algunos artculos de otros gastos, con ponderaciones de
6,45%, 6,30%, 4,5% y 3,2% del IPC, respectivamente.
Del mismo modo, la ponderacin combinada de artculos que tienen duraciones de
rachas de precios que caen en el intervalo de 12 a 13 meses es de 21,6% del IPC, y
corresponden a artculos de arriendo y de arriendo imputado, cuyas ponderaciones
son 5% y 15,6% del IPC, respectivamente. La normativa vigente en Colombia
restringe los incrementos en el alquiler de vivienda a una vez por ao, a lo sumo,
y en una cantidad no superior a la inflacin del IPC. Por lo tanto, los contratos de
113
alquiler de vivienda normalmente duran un ao, lo cual corresponde a nuestra estimacin de la duracin para estos artculos.
Excepto por el comportamiento de los artculos de arriendo imputado, la forma de
la distribucin de la duracin implcita en el Grfico 2 es similar a la encontrada en
Blgica. La comparacin con otros pases es difcil ya que sus estudios presentan la
distribucin no ponderada, cuya forma refleja los desequilibrios de la muestra con
respecto a las ponderaciones del IPC.
El Cuadro 5 muestra la distribucin de la FCP para los principales grupos de clasificacin del IPC. Las distribuciones se describen a travs de los percentiles y cuartiles, as como sus medias, desviaciones estndar y duraciones implcitas medianas.
La categora de producto mediana en el IPC cambia sus precios 11,9% cada mes,
que corresponde a una duracin implcita de racha de precios mediana de 8,4
meses. En otras palabras, el 50% del IPC de Colombia tiene una duracin de ms
de 8,4 meses, mientras el restante 50% muestra duraciones de menos de 8,4 meses.
Adems, la FCP media para todos los artculos es de 21,1% al mes, con una duracin implcita media de 4,7 meses.
Los artculos ms flexibles son: tiles de vivienda, alimentos perecederos, transporte-combustible y pasaje areo, y los menos flexibles: servicios indexados a relaciones de largo plazo con el cliente (RLP). Artculos tales como tomates, papas,
naranjas, cebollas, etctera, as como electricidad, suministro de agua, combustible
para el transporte y pasaje areo tienen duraciones de menos de dos meses. Las
duraciones superiores a 1,5 aos estn asociadas con alquiler de video, otros servicios, servicios de sastrera, alquiler de vestuario, confeccin de ropa, reparacin de
prendas de vestir y juegos de azar. Estos resultados se asemejan a los de la zona
euro Dhyne et al. (2006) y Estados Unidos Bils y Klenow (2004).
El grupo ms flexible es alimentos y el menos flexible es educacin. En el Cuadro
5 se puede observar que la duracin implcita mediana para alimentos es de 3,3
meses, lo cual se explica por el hecho de que el 66% del grupo alimentos corresponde a artculos perecederos y semiprocesados, cuyas duraciones de rachas de
precios tienden a ser cortas. La duracin implcita mediana para educacin es de
16 meses. La educacin contiene un conjunto diverso de bienes y servicios relacionados con educacin escolar y universitaria. En Colombia, la matrcula en preescolar,
primaria, bsica secundaria y media se distribuye como una cuota anual y con pagos
114
mensuales iguales a lo largo del ao escolar. Los precios de estos artculos, junto con
los uniformes escolares, en conjunto alcanzan un 56% del total del grupo educacin
y tienen una duracin implcita mediana de cerca de 16 meses.
Cuadro 5. Distribuciones de frecuencia de cambios de precio
Grupo
Duracin Ponderacin
implcita
P5
Q1
Mediana
Media
Q3
P95
STD
Alimentos
11,5%
17,0%
30,5%
32,8%
38,0%
68,0%
2,4%
3,3
29,5
Vivienda
6,7%
8,0%
8,0%
17,2%
8,0%
77,3%
4,2%
12,5
29,4
Transp. y
comunic.
5,2%
11,2%
16,7%
23,3%
23,1%
75,4%
4,5%
6,0
13,5
Otros gastos
5,4%
9,8%
14,2%
14,7%
20,5%
23,0%
1,5%
7,1
7,9
Vestuario
7,8%
9,4%
9,7%
9,7%
10,2%
10,6%
0,4%
10,3
7,3
Educacin
5,9%
6,1%
6,3%
7,2%
8,9%
10,1%
0,6%
16,0
4,8
Salud
5,3%
5,4%
7,6%
12,4%
19,9%
19,9%
2,4%
13,1
4,0
Diversin,
cultura
2,0%
14,3%
15,0%
14,4%
16,9%
19,5%
1,0%
6,7
3,6
Total IPC
6,1%
8,0%
11,9%
21,1%
29,2%
68,9%
1,5%
8,4
100,0
IPC sin
arriendo imp.
5,5%
9,7%
15,7%
23,6%
30,5%
68,9%
1,5%
6,4
84,4
Bienes
7,9%
11,5%
20,5%
24,3%
30,5%
62,1%
1,4%
4,9
51,4
Servicios
5,2%
6,3%
9,8%
22,1%
15,0%
92,6%
3,9%
10,2
48,6
No es sorprendente que los precios de los artculos de vivienda y los de salud muestren duraciones cercanas a un ao: 12,5 y 13,1 meses, respectivamente. As, el 70%
de vivienda corresponde a artculos de arriendo imputado y arriendo efectivo, que
tienen duraciones implcitas de 12 meses. Adems, las duraciones de rachas de
precios para artculos de salud se distribuyen en un amplio rango de 4,1 a 18,3 meses.
Los precios de artculos de transporte y comunicacin y los de diversin y cultura
tienen duraciones de 6 y 6,7 meses, respectivamente. Cerca del 46% de transporte
y comunicacin corresponde a combustible de transporte, pasaje areo, servicio de
telefona fija y vehculos, que tienen duraciones de 1,3, 2, 2,8 y 4,3 meses, respectivamente. Adems, el 72% de diversin y cultura corresponde a televisores, peri-
115
dicos, turismo, artculos electrnicos pequeos, equipos de sonido, libros y pelculas, con duraciones de 5,1, 5,5, 5,7, 5,7, 5,9, 6,4 y 6,7 meses, respectivamente. El
resto de artculos de diversin y cultura tienen duraciones que oscilan entre 6,7 a
50,1 meses.
La rigidez de precios al consumidor se reduce cuando los artculos de arriendo imputado son excluidos del clculo. La participacin de los artculos de arriendo imputado
en el IPC es 15,6%, y los precios de estos artculos tienen duraciones de 12 meses.
Excluyendo arriendo imputado, la duracin implcita mediana disminuye a 6,4
meses y la duracin implcita media baja a 4,25 meses.
Por otra parte, los precios son ms flexibles para bienes que para servicios y la
distribucin de duraciones para bienes tiene una dispersin menor que la de servicios. La duracin implcita mediana de las rachas de precios de bienes y servicios
es de 4,9 y 10,2 meses, respectivamente, y el rango percentlico del 90% de duraciones est en 11 y 18,1, respectivamente. Estos resultados son similares a los de
otros pases. Vanse Bils y Klenow (2004) para los Estados Unidos, y Dias, Dias y
Neves (2004) para Portugal.
Las diferencias entre las distribuciones de duraciones de rachas de precios de bienes
y servicios se relacionan con la regulacin de precios en los servicios, la naturaleza del servicio, la participacin de los salarios y del arriendo en la estructura de
costos de los proveedores de servicios y la estacionalidad. El sector de servicios
contiene una amplia gama de artculos cuyas ponderaciones estn distribuidas de
forma desigual a lo largo de la distribucin de duraciones, como se muestra en el
Cuadro 5. La regulacin de precios induce una duracin corta de racha de precios
en servicios pblicos y en transporte-combustibles, que tambin tienen una participacin importante de la ponderacin IPC. La regulacin de precios induce largas
duraciones de rachas de precios en transporte terrestre y en educacin. Los precios
de artculos de alimentos fuera del hogar podran tener largas duraciones porque
la estructura de precios de estos minoristas incluye los salarios y el arriendo, dos
tems con duraciones cercanas a un ao.
El Cuadro 6 muestra el resumen de resultados de algunos estudios de rigideces
de precios. El cuadro incluye resultados para la FCP promedio, heterogeneidad de
FCP, rigidez de precios a la baja, sincronizacin de cambio de precio, el tamao
porcentual de incrementos y disminuciones, y la dependencia de la regla de precios
por factores de estado y tiempo.
116
Cuadro 6. Resumen de resultados de estudios sobre rigideces de precios al consumidor

en distintos pases y la zona euro
Pas
FCP promedio
Heterogeneidad FCP
Rigidez a la baja
Francia
20,9
60/40
Europa
15,1
60/40
Blgica
17,6
No
Estados Unidos
26,1
Portugal
21,1
No
Chile
46,1
Italia
10,0
Espaa
13,3
No
Brasil
37,3
50/50 S
Mxico
30,4
Fuente: clculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboracin del IPC. T = tiempo; S = estado.
La cobertura de artculos del IPC en los estudios de cada pas no es homognea,

como tampoco lo es la inflacin existente durante la muestra. Por lo tanto, la
comparacin de rigideces de precios entre pases es difcil, aunque habitualmente
se realiza un indicador de rigidez relativa.
Debido a que la inflacin se relaciona con la rigidez de precios en Colombia (como
se ver en la siguiente subseccin), una comparacin con pases que tienen tasas de
inflacin bajas es directa, siempre que la cobertura de las muestras en el anlisis
sean similares. Nuestra base de datos es similar a las estudiadas en Chile y Portugal,
que tambin incluyen vivienda.
Los precios al consumidor en Colombia son menos flexibles que los de Chile y
Portugal. Los precios al consumidor en Chile son sorprendentemente flexibles, con
una FCP media de 46,1% por mes, dada la inflacin existente durante la muestra
(2,7%). Incluso, despus de remover los artculos de arriendo imputado, la FCP
media de los precios al consumidor en Colombia (21,1% por mes) sigue siendo
inferior a la de Chile. Adems, cuando Colombia alcance el mismo nivel de inflacin que Chile, la rigidez de precios al consumidor en Colombia ser mayor que
Sincronizacin
Tamao % incr. / % dism.
Dependencia estado/tiempo
Inflacin promedio
0,19
8,3/11,0
T/S
1,5
0,18
9,4/11,4
0,18
7,6/7,8
n.d.
0,17
10,1/11
0,37
117
1,98
T
2,2
T/S
2,4
2,6
2,7
0,24
7,5/8,5
2,9
0,15
8,2/10
T/S
3,1
n.d.
15,9/12,6
N.C.
3,9
n.d.
T/S
12,0
la mostrada en el total de la muestra2. As mismo, la FCP media en Portugal es de

21,1% por mes, resultado que es similar al nuestro. Dado que el estudio de Portugal
tambin incluye arriendo y que la rigidez se relaciona inversamente con la inflacin en Colombia, es de esperar que cuando Colombia alcance el nivel de inflacin
que tiene Portugal, es decir, un promedio de 2,6%, los precios al consumidor en
Colombia sern menos flexibles que los de Portugal.
La comparacin con los resultados agregados de estudios de otros pases es difcil
debido a las diferencias de cobertura de la muestra. Sin embargo, una comparacin
con los resultados de Blgica, Italia, Espaa y la zona euro podra sugerir que los
precios al consumidor en Colombia son ms flexibles que los de estos pases.
La sorprendente flexibilidad de los precios al consumidor en Chile podra derivarse del

hecho de que, dada la historia de hiperinflacin de ese pas, el precio de muchos artculos
es generalmente vinculado a las unidades de fomento (UF), un ndice que depende de la
inflacin pasada. El precio de arriendos, por ejemplo, puede cambiar trimestralmente y
los salarios dos veces al ao. La flexibilidad de los precios de arriendos y salarios podra
tambin ser transmitida por la flexibilidad de los precios de otros artculos en la economa,
a travs de los factores de costos produccin (vase Cuadro 6).
118
2. Resultados de las series de tiempo

a. Inflacin y localizacin de la distribucin de la FCP
En Colombia, las rigideces de precios se relacionan inversamente con la inflacin.
El Grfico 3 muestra la relacin entre la inflacin y las rigideces de precios al
consumidor. El panel de la izquierda muestra la relacin entre la inflacin y la FCP
mediana ajustada estacionalmente. El panel de la derecha muestra la relacin entre
la inflacin y la duracin implcita mediana de las rachas de precios para cada
perodo de tiempo, ajustada estacionalmente. Cada punto corresponde a un mes
particular en la muestra.
Grfico 3. Inflacin y rigidez de precios al consumidor
Se encontr una correlacin estadsticamente significativa de 0,6 entre la inflacin

del IPC y la duracin implcita mediana ajustada estacionalmente. As, cuando la
inflacin se redujo de 10% en mayo de 1999 a 4% en mayo de 2006, la duracin
implcita mediana de las rachas de precios aument de 6 a 10 meses. Por su parte,
cuando la inflacin se increment a 5,7% en abril de 2008, la duracin implcita
mediana de las rachas de precios disminuy a 9,6 meses. Un anlisis similar se
observa para la FCP mediana en el panel izquierdo. Por lo tanto, cuando la inflacin
del IPC en Colombia alcance el objetivo a largo plazo de 3%, la FCP mediana estar
probablemente entre 9% y 10% por mes, y la duracin implcita mediana entre 10
y 12 meses.
Este resultado es consistente con estudios anteriores de rigideces del IPC y del
ndice de precios al productor (IPP) para Colombia y es un hecho emprico recono-
119
cido internacionalmente. En un perodo en el que la inflacin promedio del IPC era

de 28%, Jaramillo y Cerquera (1999) encontraron que los precios permanecieron
constantes durante dos meses. Espinosa et al. (2001) encontraron que la duracin
aument a 4 meses cuando la inflacin promedio del IPC cay a 25%. Nuestros
resultados muestran una duracin implcita mediana de 8,4 meses durante un
perodo en el que la inflacin del IPC fue de 7% en promedio. Un resultado similar
para los precios del productor en Colombia fue encontrado por Julio y Zrate (2008)
y resultados similares son presentados en la comparacin entre pases y estudios
individuales de cada pas, Golosov y Lucas (2007).
El hecho de que la inflacin se relacione con la rigidez de precios contradice las
reglas dependientes del tiempo. De acuerdo con la fijacin de precios del modelo de
Calvo, por ejemplo, las firmas actualizan sus precios basadas en un riesgo exgeno
constante y la decisin de cambiar precios se basa en el tamao del cambio de
precios. Bajo las reglas dependientes del estado, las firmas cuyos precios estn
fuera de lnea son ms propensas a cambiar sus precios y, as, el momento de un
cambio de precio se relaciona con la inflacin. Por lo tanto, esta evidencia sugiere
que la dependencia del estado influye en la fijacin de precios al consumidor en
Colombia.
Taylor (1999) identifica la relacin entre la inflacin y la rigidez de precios como un
hecho emprico en economas de mercado, y Golosov y Lucas (2007) argumentan
que esta relacin es una crtica en contra de la fijacin de precios de Calvo en los
costos de men.
b. Inflacin y la variabilidad de las distribuciones de la FCP y cambios
porcentuales de precios
La inflacin se relaciona directamente con la variabilidad de las distribuciones de
la FCP y el cambio porcentual del precio. El Grfico 4 representa la relacin entre
la inflacin y la variabilidad de la FCP (panel izquierdo) y la inflacin y la variabilidad de los cambios porcentuales de precios (panel derecho). La variabilidad es
medida con el 90% del rango interpercentlico ajustado por la estacionalidad, esto
es, la diferencia entre los percentiles 95% y 5% de la correspondiente distribucin.
Cada punto corresponde a un mes en la muestra.
Segn Friedman (1977), cuando la inflacin est relacionada con la variabilidad de
la inflacin, las prdidas de bienestar disminuyen a medida que la inflacin baja.
120
Se encontr una correlacin estadsticamente significativa de 0,44 entre la inflacin

y la variabilidad ajustada estacionalmente del cambio porcentual de precio. Por lo
tanto, cuando se reduce la inflacin en Colombia, probablemente tambin lo hacen
las prdidas de bienestar. Este hallazgo apoya la eleccin de una inflacin baja y
estable en Colombia. Vase Partow (1995).
Grfico 4. Inflacin y la variabilidad de la FCP y el cambio porcentual de precios
La variabilidad de la rigidez de precios disminuye junto con la inflacin y, por lo

tanto, las duraciones tienden a concentrarse en valores altos. De hecho, se encontr
una correlacin estadsticamente significativa de 0,47 entre la inflacin y la variabilidad ajustada estacionalmente de la FCP. Este hallazgo, junto con la evidencia de
que la inflacin se relaciona con la rigidez de precios, significa que a medida que
la inflacin cae, la distribucin de las duraciones se concentra alrededor de valores
altos.
c. Inflacin y sesgo de la distribucin de la FCP y los cambios porcentuales de precios
Con la disminucin de la inflacin, la asimetra en el cambio porcentual de precio
aumenta, pero no sucede lo mismo con la rigidez nominal a la baja. El Grfico 5
muestra la relacin entre la inflacin y el sesgo de la distribucin de la FCP (panel
izquierdo), y la inflacin y el sesgo de la distribucin de los cambios porcentuales
de precios (panel derecho). El sesgo se mide como la diferencia ajustada estacionalmente entre la media y la mediana de la correspondiente distribucin. Cada punto
en cualquiera de los grficos corresponde a un mes en la muestra.
121
Grfico 5. Inflacin y sesgo de la distribucin de la FCP y los cambios porcentuales de precios
Debido a que la inflacin disminuye, la rigidez de precios, ocasionada por la falta

de simetra de la FCP, permanece inalterada. El sesgo de la distribucin de la FCP
es invariante a variaciones de la inflacin, ya que la correlacin entre la inflacin y
el sesgo de la distribucin de la FCP no es estadsticamente significativa.
Sin embargo, la rigidez de precios a la baja en los cambios porcentuales de precios
tiende a disminuir a medida que la inflacin disminuye. Existe una correlacin
estadsticamente significativa de 0,40 entre la inflacin y el sesgo de la distribucin
de los cambios porcentuales de precios. Por lo tanto, con la disminucin de la inflacin, la distribucin de los cambios porcentuales de precios es asimtrica.
d. Inflacin y FCP de artculos flexibles
La duracin de las rachas de precios de los artculos flexibles no vara con la inflacin. El Grfico 6 muestra la relacin entre la inflacin (escala derecha de cada
panel) y el ajuste estacional de la FCP de la papa, energa elctrica y combustibles,
en ese orden (escala izquierda de cada panel). La flexibilidad de los precios de estos
artculos es independiente de la inflacin. Las variaciones de la FCP de la energa
elctrica y combustibles al inicio de la muestra se relacionan con cambios en la
regulacin. Un resultado similar fue encontrado por Bils y Klenow (2004) para
Estados Unidos.
122
Grfico 6. Inflacin y FCP con ajuste estacional para algunos artculos flexibles
e. Estacionalidad
Diferentes grados de estacionalidad estn presentes en la FCP mediana de los
grupos del IPC en Colombia, lo cual podra sugerir una dependencia del tiempo
significativa en las reglas de fijacin de precios de los minoristas en Colombia. El
Grfico 7 muestra la FCP mediana (lnea continua) y la FCP mediana con ajuste
estacional (lnea discontinua) para los principales grupos del IPC en Colombia.
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mar. 2002
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mar. 2007
Mar. 2008
Mar. 2006
Mar. 2005
Mar. 2004
Mar. 2007
Diversin, cultura y esparcimiento
Mar. 2008
Mar. 2006
Mar. 2005
Mar. 2004
Vestuario
Mar. 2007
Mar. 2008
Mar. 2006
Mar. 2005
Mar. 2004
Mar. 2003
Mar. 2002
Mar. 2001
Mar. 2000
Mar. 1999
Mar. 2007
Otros gastos
Mar. 2008
Mar. 2006
Mar. 2005
Mar. 2004
Mar. 2003
Mar. 2002
Transporte y comunicaciones
Mar. 2003
Mar. 2002
Mar. 2001
Mar. 2000
Mar. 1999
Mar. 2008
Mar. 2007
Mar. 2006
Mar. 2005
Mar. 2004
Mar. 2003
Mar. 2002
Mar. 20 01
Alimentos
Mar. 2003
Salud
Mar. 2001
Mar. 2000
Mar. 1999
Mar. 2008
Mar. 2007
Mar. 2006
Mar. 2005
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mar. 2002
Mar. 2008
Mar. 2007
Mar. 2006
Mar. 2005
Mar. 2004
Mar. 2003
Mar. 2002
Mar. 2000
Mar. 1999
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mar. 2001
Mar. 2003
Mar. 2004
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mar. 2000
Mar. 1999
Mar. 2008
Mar. 2007
Mar. 2006
Mar. 2005
Mar. 2004
Mar. 2003
Mar. 2002
Mar. 2001
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mar. 2001
Mar. 2000
Mar. 1999
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mar. 2001
Mar. 2000
Mar. 1999
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mar. 2000
Mar. 1999

123
Grfico 7. FCP mediana y FCP mediana con ajuste estacional para los principales grupos IPC
Vivienda
Educacin
124
La fuerte estacionalidad en la FCP surge en los servicios regulados aumentando

la sincronizacin en el cambio de precios para servicios. Los cambios de precios
en la educacin relacionados con bienes y servicios se renen durante la inscripcin al colegio. Alrededor del 85% de los cambios de precios observados cada ao
en este grupo ocurren durante el primer trimestre, mientras que la mayor parte
del resto se produce en agosto y septiembre. De la misma manera, el 37% de los
cambios de precios observados en salud relacionados con bienes y servicios durante
el ao se producen durante el primer trimestre y el otro 63% se distribuye en el
resto del ao. Un patrn similar resulta para artculos de transporte y comunicaciones. Por lo tanto, una fuerte sincronizacin en el cambio de precios relacionada
con la estacionalidad puede esperarse en estos grupos, especialmente en educacin.
Patrones estacionales importantes se originan en la FCP en bienes como alimentos.
La frecuencia de cambio de precios de artculos de alimentos aumenta suavemente
de octubre a marzo y luego vuelve a bajar siguiendo el mismo patrn el resto del
ao.
La estacionalidad leve tambin aparece en la FCP de otros bienes y servicios,
vivienda, vestuario, recreacin y cultura, y otros gastos. El aumento estacional
en la FCP de estos grupos se produce entre enero y abril de cada ao. Adems, el
aumento estacional en la FCP de artculos de vestuario ha ido cambiando de marzo
a abril, mientras que, al mismo tiempo, su tamao ha ido disminuyendo con el
tiempo.
Los resultados anteriores se resumen en el Grfico 8, donde las distribuciones de
los cambios porcentuales de precios (panel superior) y las distribuciones de la FCP
(panel inferior) se muestran en el tiempo. Cada panel muestra la evolucin de los
principales cuartiles y percentiles de la distribucin correspondiente.
Las distribuciones de los cambios porcentuales de precios muestran claramente
incrementos estacionales en la variabilidad durante el primer trimestre del ao, con
un pequeo aumento, y la estacionalidad aumenta algunas veces durante el resto
del ao. De la misma manera, las distribuciones de las FCP muestran cambios estacionales en su sesgo, mediana y variabilidad durante el primer trimestre del ao.
Por lo tanto, hay un nivel significativo de dependencia del tiempo en las reglas de
fijacin de los precios de los minoristas en Colombia.
125
Grfico 8. Distribuciones de cambios de precios (panel superior) y FCP (panel inferior) en el tiempo
100
Porcentaje
80
60
40
Mar. 2007
Sep. 2007
Mar. 2008
Mar. 2007
Sep. 2007
Mar. 2008
Mar. 2006
Sep. 2005
Q3
Sep. 2006
Mediana
Mar. 2005
Sep. 2004
Mar. 2004
Sep. 2003
Mar. 2003
Q1
Sep. 2006
P5
Sep. 2002
Mar. 2002
Sep. 2001
Mar. 2001
Sep. 2000
Sep. 1999
Mar. 1999
Mar. 2000
20
P95
Porcentaje
6
4
2
P5
Q1
Mediana
Q3
Mar. 2006
Sep. 2005
Mar. 2005
Sep. 2004
Mar. 2004
Sep. 2003
Mar. 2003
Sep. 2002
Mar. 2002
Sep. 2001
Sep. 2000
Mar. 2000
Sep. 1999
Mar. 1999
-2
Mar. 2001
P95
3. Heterogeneidad de la frecuencia de cambios de precios

Segn Taylor (1999), un hecho emprico las economas de mercado es la gran heterogeneidad en las reglas de fijacin de precios. Nuestros resultados muestran un
grado importante de heterogeneidad en las FCP entre las clases de productos y
categoras de artculos del IPC. Por ejemplo, el rango interpercentlico del 90% de
la duracin implcita del IPC es de 15 meses. Esto contrasta notablemente con el de la
duracin implcita para vestuario de 3,38 meses.
126
Varias teoras que explican la heterogeneidad de la rigidez de los precios se basan

en la estructura del mercado y el nivel de tratamiento de los bienes. Ambas coinciden con nuestros resultados, especialmente para los bienes. Adems, la fuente de
los bienes tambin desempea un papel influyente.
Con el fin de explicar la heterogeneidad de la rigidez de los precios, en los precios
al consumidor en Colombia, una clasificacin que homogeniza la rigidez es construida en la seccin III.A.3.a y armonizada en la seccin III.A.3.b para las dos
teoras mencionadas que explican la heterogeneidad de la rigidez de los precios.
a. Clasificacin de homogenizacin de las rigideces
Para entender la heterogeneidad de la rigidez en las clases mnimas, se realiz un
anlisis de conglomerados de la FCP mediana de las clases mnimas. Para esta
clasificacin, los bienes y servicios se trataron por separado y los bienes se dividieron en artculos de alimentos y no alimentos. Los arriendos se estudiaron por
separado porque su duracin est claramente influenciada por la duracin de los
contratos de arriendo. Los conglomerados son estudiados y comparados con grupos
a partir de varias clasificaciones. Una vez realizadas las comparaciones, los conglomerados fueron redefinidos.
El Cuadro 7 muestra la distribucin de la FCP para los grupos resultantes de la redefinicin de grupos que surgi del anlisis de conglomerados de rigidez de precios.
Los artculos de alimentos son clasificados en cuatro grupos: alimentos perecederos,
alimentos semiprocesados, alimentos procesados y alimentos fuera del hogar. Los
artculos de alimentos perecederos, tales como tomates, papas, naranjas y cebollas,
tienen precios flexibles que duran entre 1,3 y 1,9 meses. Los precios de artculos de
alimentos semiprocesados, tales como pan, aceite de cocina, azcar, pollo, pescado,
carne, leche y huevos, muestran una duracin implcita mediana entre 1,9 y 3,4
meses. Los precios de los artculos de alimentos procesados, tales como maizena
y otras harinas, cereales para desayuno, alimentos secos y enlatados y alimentos
congelados, chocolate, espaguetis, jugos, refrescos y otras bebidas no alcohlicas,
tienen una duracin implcita mediana entre 3,4 y 6,6 meses. Por ltimo, las duraciones de las rachas de precios de artculos de alimentos fuera del hogar se agruparon en un rango entre 7,5 a 12,2 meses.
127
Cuadro 7. Distribucin de la FCP para la clasificacin que homogeniza

las rigideces de los artculos del IPC
Grupo
P5
Q1
Mediana
Alimentos
perecederos
52,8%
61,3%
67,0%
64,2% 68,9% 79,0%
1,9%
1,5
4,8
Alimentos
semiprocesados
29,2%
29,2%
31,3%
34,2% 38,0%
51,1%
1,5%
3,2
15,3
Alimentos
procesados
17,0%
17,0%
23,5%
22,2% 25,2% 29,0%
1,4%
4,2
2,7
Alimentos fuera
del hogar
11,5%
11,5%
11,5%
11,6%
11,5% 12,7%
0,4%
8,7
6,7
Bienes
consumibles
17,1%
18,7%
19,9%
20,3%
21,7% 24,2%
0,5%
5,0
8,3
Bienes durables
10,9%
14,3%
19,5%
18,5%
23,1%
23,1%
0,8%
5,1
6,9
8,9%
9,5%
9,7%
9,7%
10,4% 10,5%
0,2%
10,3
6,7
35,6%
43,0%
75,4%
65,2%
77,3% 92,6%
9,7%
1,3
6,6
Servicios
transporte y
comunicaciones
9,2%
11,2%
12,5%
11,6%
12,5% 12,8%
0,6%
8,0
4,6
Otros servicios
9,8%
9,8%
9,8%
11,8%
15,0%
17,7%
1,1%
10,2
5,1
Servicios
personales
6,7%
6,7%
6,7%
7,0%
6,7%
7,8%
0,3%
14,9
2,0
Educacin y
servicios de
salud
5,4%
5,9%
6,1%
6,8%
7,6%
8,9%
0,4%
16,3
6,7
Servicios
indexados LP
2,0%
5,2%
5,2%
4,9%
5,2%
5,4%
0,3%
19,2
2,9
Arriendos
7,9%
7,9%
7,9%
7,9%
7,9%
7,9%
0,0%
12,7
20,7
Vestuario
Servicios
indexados a
CUP
Media
Q3
P95
STD.
Duracin Ponderacin
Los artculos del grupo no alimentos se clasifican en tres grupos: de consumo,

bienes durables y vestuario. Las duraciones de rachas de precios de artculos de
consumo, tales como implementos de aseo del hogar, artculos de cuidado personal,
cigarrillos y bebidas alcohlicas, tienden a agruparse en el intervalo de duracin
implcita entre 0 y 5 meses. Las duraciones de las rachas de precios de artculos
durables, por ejemplo, electrodomsticos, ropa, aparatos electrnicos, muebles para
el hogar y utensilios domsticos, tienden a concentrarse en el intervalo de duracin implcita de 6 meses o ms. La duracin de rachas de precios de artculos de
128
vestuario se agrupa muy cerca del intervalo de duracin implcita de 8,8 y 12,9
meses.
Los servicios al consumidor, excluyendo arriendos, se clasifican en seis grupos
claramente diferenciados: servicios indexados al costo unitario de produccin,
transporte y comunicaciones, otros servicios, servicios personales, educacin
y salud, y servicios indexados a relaciones de largo plazo con los clientes. Los
servicios indexados al costo unitario de produccin, como los servicios pblicos,
combustibles y pasaje areo, tienen precios con duraciones de menos de 2,8 meses.
La mayor parte de la ponderacin de los artculos de transporte y comunicacin
est concentrada en duraciones de rachas de precios de entre 7 y 10 meses. La
duracin de las rachas de precios de otros servicios se extiende en un amplio rango
de entre 5,7 y 10,8 meses. Los precios de los servicios personales, es decir, correo
y paquetera, el servicio domstico y la fotografa, tienen una duracin de entre
11,3 y 15,9 meses. La duracin de las rachas de precios para la educacin y servicios de salud se extiende en un amplio rango, pero su peso se concentra entre 11
y 18,9 meses de duracin. Los precios de los servicios indexados a relaciones de
largo plazo con los clientes muestran duraciones de ms de 18,9 meses. Arriendo
es tratado separadamente de otros servicios, ya que la duracin de las medidas de
precios de arriendo efectivo (5,05% del IPC) est muy influenciada por la duracin
de los contratos de arriendo y porque los precios de arriendo imputado (15,6% del
IPC) no son observables.
b. Explicacin de la heterogeneidad de las rigideces de precios en los precios al
consumidor en Colombia
De acuerdo con la fuente de donde provienen lo bienes, los importados son ms
flexibles que los de los producidos y consumidos internamente. Adems, la heterogeneidad de la rigidez de los precios de los servicios est relacionada fuertemente
con la regulacin y la rigidez de las innovaciones de los costos.
Los resultados del Cuadro 7 sugieren evidencia que est de acuerdo con la teora
del nivel de procesamiento de los bienes. Segn esta, la rigidez de los precios est
relacionada con el nmero de pasos de manufactura requeridos para producir los
bienes. Este hecho es cierto para los artculos de alimentos, excepto para alimentos
fuera del hogar, y parece ser cierto tambin para los artculos clasificados como no
alimentos, tales como bienes durables.
129
Al mismo tiempo, de acuerdo con la teora de la estructura del mercado, la rigidez

de precios se relaciona con el poder de mercado de las firmas. Esta explicacin
parece estar de acuerdo con la clasificacin de los artculos en alimentos y no
alimentos.
Sin embargo, la fuente de los bienes tambin podra ayudar a explicar la heterogeneidad. Para los artculos clasificados como consumibles y durables, los precios
de artculos importados son ms flexibles que los precios de los bienes clasificados
como producidos y consumidos. De hecho, los artculos consumibles, tales como
champ para el cabello, detergente, bebidas alcohlicas diferentes de la cerveza,
productos de cuidado oral e insecticida, que son en su mayora importaciones,
muestran duraciones de rachas de precios ms bajas que la cera, los peridicos,
las revistas y los libros, que son en su mayora producidos y consumidos. Adems,
los bienes durables con una gran proporcin de importaciones, es decir, automviles, electrodomsticos y electrnica para el hogar, muestran duraciones de rachas
de precios inferiores a las de vestuario, cortinas, muebles para el hogar, muebles,
almohadas y colchones, que representan una proporcin menor de las importaciones. Del mismo modo, la rigidez de los precios de vestuario parece estar de
acuerdo con esta explicacin, ya que los artculos de vestuario son en su mayora
producidos y consumidos.
Esta evidencia coincide con los resultados obtenidos por Julio y Zrate (2008), en
donde las rachas de precios de los bienes industriales importados y los producidos
y consumidos fueron 4,05 y 6,50 meses, respectivamente. El Cuadro 8 muestra la
FCP mediana de los precios de consumo final del productor segn el origen de los
bienes.
Cuadro 8. Frecuencia de cambio de precio mediana para los precios de consumo final del productor
Industria
Fuente
Importados
Producidos y consumidos
Agricultura, ganadera, caza,

silvicultura y pesca
2,5
1,4
Manufactura
3,9
8,0
4,1
6,5
Total de consumo final
Fuente: clculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboracin del IPP.
130
Una comparacin de los resultados de los Cuadros 7 y 8 provee evidencia de importantes similitudes entre el comportamiento de los precios del productor y al consumidor en Colombia. La duracin implcita mediana de consumibles, de duraderos y
de vestuario (todos los cuales contienen artculos importados y tambin producidos
y consumidos) es de 5, 5,1 y 10,3, respectivamente. Estas duraciones, en conjunto,
son similares a las duraciones de rachas de precios de artculos de manufactura de
consumo final del IPP, que son de 3,9 meses para importados y de 8 para producidos
y consumidos. As mismo, la duracin implcita mediana de las rachas de precios
para alimentos perecederos, 1,5 meses, es similar a la duracin de los artculos
producidos y consumidos agrcolas de consumo final en el IPP (1,4 meses).
Por otra parte, la heterogeneidad de la rigidez de los precios en los servicios se
relaciona fuertemente con la regulacin de precios y la rigidez de las innovaciones
de costo marginal. Servicios indexados a costos unitarios de produccin, por
ejemplo, servicios pblicos, combustibles y pasaje areo, estn sujetos a frecuentes
cambios en los precios ya que los costos unitarios de produccin se actualizan con
frecuencia. Los efectos de la regulacin y la naturaleza del servicio sobre la rigidez
de los precios tambin se presentan en los servicios de educacin, en los cuales los
cambios de precios se concentran durante la inscripcin al colegio, y en los servicios de transporte y comunicacin, donde los cambios de precios estn ligados a la
regulacin.
La heterogeneidad de la rigidez de precios de servicios no regulados obedece a
varios factores: los servicios indexados a relaciones de largo plazo con los clientes,
tales como prendas de vestir a medida, reparacin de prendas de vestir, alquiler de
prendas de vestir y corte de pelo, pueden tener largas duraciones porque, en estos
mercados, el cliente no es annimo y puede resistirse a los cambios de precios.
Vanse Dhyne et al. (2006) y Bils y Klenow (2004) para la evidencia de la zona
euro y Estados Unidos.
4. Sincronizacin en el cambio de precios

La sincronizacin de los cambios de precios, medida con el ndice de sincronizacin
de Fisher y Konieczni (2000), revela caractersticas importantes de las reglas de
fijacin de precios utilizadas por los minoristas. En la fijacin de precios de Calvo,
por ejemplo, la sincronizacin de los cambios de precios sigue una funcin hazard
constante y, por lo tanto, no sincronizada, es decir, escalonada. En los contratos de
131
Taylor, en cambio, los precios varan en longitud determinista del tiempo e inducen
perfecta sincronizacin.
El Grfico 9 muestra la distribucin del ndice de sincronizacin de Fisher-Konieczni para las clases mnimas del IPC en Colombia. Las barras verticales y la lnea
continua indican la ponderacin del IPC para cada intervalo y la ponderacin
acumulada, respectivamente.
Grfico 9. Distribucin del ndice de sincronizacin de Fisher-Konieczni
El Grfico 9 muestra una sincronizacin del cambio de precios en Colombia baja y

comparable con estudios de otros pases presentados en el Cuadro 6, con excepcin
de Chile. La mediana de la clase mnima en los precios al consumidor en Colombia
tiene un ndice de sincronizacin de 0,147. Adems, el 80% del IPC tiene un ndice
de sincronizacin que est por debajo de 0,38 y solo el 10% de la canasta tiene
uno por encima de 0,463. La notablemente alta FCP en Chile induce un ndice de
sincronizacin de 0,44.
El Grfico 10 muestra la distribucin del ndice de sincronizacin de Fisher-Konieczni para cada grupo de la clasificacin que homogeniza la rigidez. Las barras
verticales indican la ponderacin del IPC para cada intervalo.
25
20
15
10
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
0,00 - 0,05
0,05 - 0,10
0,10 - 0,15
0,15 - 0,20
0,20 - 0,25
0,25 - 0,30
0,30 - 0,35
0,35 - 0,40
0,40 - 0,45
0,45 - 0,50
0,50 - 0,55
0,55 - 0,60
0,60 - 0,65
0,65 - 0,70
0,70 - 0,75
0,75 - 0,80
0,80 - 0,85
0,85 - 0,90
0,90 - 0,95
0,95 - 1,00
0,00 - 0,05
0,05 - 0,10
0,10 - 0,15
0,15 - 0,20
0,20 - 0,25
0,25 - 0,30
0,30 - 0,35
0,35 - 0,40
0,40 - 0,45
0,45 - 0,50
0,50 - 0,55
0,55 - 0,60
0,60 - 0,65
0,65 - 0,70
0,70 - 0,75
0,75 - 0,80
0,80 - 0,85
0,85 - 0,90
0,90 - 0,95
0,95 - 1,00
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
0,00 - 0,05
0,05 - 0,10
0,10 - 0,15
0,15 - 0,20
0,20 - 0,25
0,25 - 0,30
0,30 - 0,35
0,35 - 0,40
0,40 - 0,45
0,45 - 0,50
0,50 - 0,55
0,55 - 0,60
0,60 - 0,65
0,65 - 0,70
0,70 - 0,75
0,75 - 0,80
0,80 - 0,85
0,85 - 0,90
0,90 - 0,95
0,95 - 1,00
0,00 - 0,05
0,05 - 0,10
0,10 - 0,15
0,15 - 0,20
0,20 - 0,25
0,25 - 0,30
0,30 - 0,35
0,35 - 0,40
0,40 - 0,45
0,45 - 0,50
0,50 - 0,55
0,55 - 0,60
0,60 - 0,65
0,65 - 0,70
0,70 - 0,75
0,75 - 0,80
0,80 - 0,85
0,85 - 0,90
0,90 - 0,95
0,95 - 1,00
0,00 - 0,05
0,05 - 0,10
0,10 - 0,15
0,15 - 0,20
0,20 - 0,25
0,25 - 0,30
0,30 - 0,35
0,35 - 0,40
0,40 - 0,45
0,45 - 0,50
0,50 - 0,55
0,55 - 0,60
0,60 - 0,65
0,65 - 0,70
0,70 - 0,75
0,75 - 0,80
0,80 - 0,85
0,85 - 0,90
0,90 - 0,95
0,95 - 1,00
0,00 - 0,05
0,05 - 0,10
0,10 - 0,15
0,15 - 0,20
0,20 - 0,25
0,25 - 0,30
0,30 - 0,35
0,35 - 0,40
0,40 - 0,45
0,45 - 0,50
0,50 - 0,55
0,55 - 0,60
0,60 - 0,65
0,65 - 0,70
0,70 - 0,75
0,75 - 0,80
0,80 - 0,85
0,85 - 0,90
0,90 - 0,95
0,95 - 1,00
5
1
0
0
0,00 - 0,05
0,05 - 0,10
0,10 - 0,15
0,15 - 0,20
0,20 - 0,25
0,25 - 0,30
0,30 - 0,35
0,35 - 0,40
0,40 - 0,45
0,45 - 0,50
0,50 - 0,55
0,55 - 0,60
0,60 - 0,65
0,65 - 0,70
0,70 - 0,75
0,75 - 0,80
0,80 - 0,85
0,85 - 0,90
0,90 - 0,95
0,95 - 1,00
0,00 - 0,05
0,05 - 0,10
0,10 - 0,15
0,15 - 0,20
0,20 - 0,25
0,25 - 0,30
0,30 - 0,35
0,35 - 0,40
0,40 - 0,45
0,45 - 0,50
0,50 - 0,55
0,55 - 0,60
0,60 - 0,65
0,65 - 0,70
0,70 - 0,75
0,75 - 0,80
0,80 - 0,85
0,85 - 0,90
0,90 - 0,95
0,95 - 1,00
132

para cada grupo de la clasificacin que homogeniza la rigidez
6
2,5
5
2
3
1,5
1
0,5
0
0
4
5
0
1
4
5
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
(Contina)
133

para cada grupo de la clasificacin que homogeniza la rigidez (continuacin)
Es de esperar la fuerte sincronizacin de cambio de precios en los servicios regulados, como en educacin y salud y en transporte y comunicaciones. Adems, los
servicios indexados al costo unitario de produccin revelan fuerte sincronizacin
de cambio de precios, debido a una FCP que se ubica entre las ms altas de la
canasta del IPC. Por otra parte, la sincronizacin de cambio de precios en artculos
de arriendo, alimentos, vestuario, servicios indexados con relaciones de largo plazo
134
con los clientes. Una sincronizacin significativa se observa en bienes durables y en

otros servicios como automviles y servicios bancarios.
Un contrato de Taylor de un ao podra ser una buena aproximacin de las reglas
de fijacin de precios de los servicios regulados, tales como educacin, salud, transporte y comunicaciones, y arriendos. Estos bienes y servicios constituyen el 32%
de la canasta del IPC.
5. Frecuencia de incrementos y disminuciones de precios

Cuando los precios son rgidos a la baja, la poltica monetaria de reduccin de la inflacin tiene considerables efectos reales sobre la economa. Con el fin de determinar
la presencia de rigidez de precios nominales a la baja, se compara la frecuencia de
incrementos de precios con la de disminuciones en el nivel de clases mnimas en el
Grfico 11. Cada punto en el grfico corresponde a una clase mnima en la muestra.
Grfico 11. Frecuencia de disminuciones de precios y frecuencia de incrementos de precios
El Grfico 11 muestra la existencia de una leve rigidez de precios nominales a

la baja en los precios al consumidor en Colombia. La mayor parte de las clases
mnimas en el IPC muestran una frecuencia de incrementos cercana, pero ligeramente superior a la frecuencia de disminuciones. Por lo tanto, la mayor parte de la
135
nube de puntos est localizada cerca de la lnea de 45 grados, que es la referencia

para la ausencia de rigideces nominales.
Las fuertes rigideces de precios nominales a la baja estn en gasolina de automvil,
servicios pblicos y pasaje areo. Sin embargo, estas clases mnimas muestran ser
flexibles y, por ende, los altos costos de reduccin de la inflacin son compensados
con rigideces bajas. Por otra parte, rigideces leves de precios nominales al alza
aparecen en electrnicos de casa y cebolla.
Los precios al consumidor en Colombia muestran menor rigidez de precios nominal
a la baja que los precios al consumidor en varios pases. El Grfico 11 muestra
una mayor concentracin de puntos alrededor de la lnea de 45 grados que las
concentraciones de grficos reportadas en estudios realizados en Blgica, Francia
y Portugal, por ejemplo. Vanse Aucremane y Dhyne (2004, grfica 6), Baudry,
Biham, Sevestre y Tarrieu (2004) y Dias et al. (2004).
Finalmente, las reducciones de precio no son infrecuentes. Se encontr que el 40%
de los cambios de precios corresponden a reducciones. Resultados similares fueron
encontrados por Espinosa et al. (2001) para los precios al consumidor en Colombia,
por Baudry et al. (2004) para Francia y por Dhyne et al. (2006) para la zona euro
(vase Cuadro 6). Este es un parmetro clave para la calibracin de los modelos de
costos de men. Vanse Nakamura y Steinsson (2008).
6. Tamao de los cambios de precio

Una explicacin comn para la rigidez de los precios es la presencia de los costos
de men. Cuando una firma se enfrenta a costos de men, mantiene sus precios
sin cambios durante largos perodos de tiempo y luego, en ocasiones, los cambia
a un nuevo nivel cuando el margen de prdida (o ganancia) es superior a estos
costos. Sin embargo, cuando el costo de cambiar los precios es convexo sobre el
cambio porcentual de precios, los minoristas tienden a evitar grandes cambios en
los precios y preferir cambios pequeos pero ms frecuentes.
El Grfico 12 muestra la relacin entre las disminuciones porcentuales de precios y
los aumentos porcentuales de precios cuando se producen cambios en los precios.
Cada punto en el grfico corresponde a una clase mnima y la lnea de 45 grados
corresponde a la falta de simetra de cambio de precio.
136
Grfico 12. Disminucin porcentual de precios e incremento porcentual de precios

50
Matrculas colegios
40
Cartas
Incremento porcentual de precios
Pensin colegios
Matrcula universidad,
tcnicos y otros
30
20
10
0
0
10
20
30
40
50
Disminucin porcentual de precios

Los incrementos porcentuales de precios tienden a ser mayores que las disminuciones porcentuales. Los cambios porcentuales absolutos de tamao considerable
se presentan en la matrcula de colegios (la cuota anual y los pagos mensuales),
universidad, tcnico y otros tipos de instituciones, y los estudios de posgrado. Esta
evidencia es consistente con la larga duracin de rachas de precios observada para
estos artculos bajo una inflacin moderada. La duracin implcita mediana de las
rachas de precios es de 16 meses para la matrcula de colegios, 11,2 meses para
la matrcula de universidad, tcnico y otros tipos de instituciones, y 15,9 para los
estudios de posgrado.
Una leve asimetra de los cambios de precios (cuando el incremento porcentual es
superior a la disminucin porcentual en un 5%) se presenta en artculos de alimentos
perecederos (tomates, cebollas, zanahorias, legumbres y hortalizas frescas, papas y
otras frutas frescas), algunos artculos de vestuario (blusas y vestuario para mujer,
zapatillas deportivas para mujer, ropa infantil femenina, y jeans y pantalones para
mujer), algunos bienes relacionados con educacin (libros escolares y otros gastos
de colegio) y dispositivos de video diferentes de televisores y libros.
137
La asimetra del cambio de precios del consumidor en Colombia es ms baja que

los precios al consumidor en otros pases. As, por ejemplo, el Grfico 12 muestra
una concentracin ms alta de cambios de precios en torno a la lnea de 45 grados
que los cambios correspondientes en Aucremane y Dhyne (2004, grfica 6) para
Blgica, Baudry et al. (2004) para Francia y Dias et al. (2004) para Portugal.
Adems, los incrementos porcentuales de precios, que son superiores a las disminuciones porcentuales, y una mayor frecuencia de incrementos de precios que de
disminuciones son factores consistentes con una inflacin moderada, que est entre
4% y 14% por ao en la muestra.
El Grfico 12 tambin muestra que los cambios porcentuales absolutos de precios
son ms altos que la inflacin mensual promedio para el perodo muestral (0,54%
mensual) para todas las clases mnimas en el IPC. Por ltimo, los grandes cambios
de precios (con respecto a la inflacin) son comunes, lo cual excluye una funcin
convexa de cambio de precios en los precios al consumidor en Colombia.
7. Dependencia de tiempo y de estado

La forma de las reglas de fijacin de precios en los modelos de poltica monetaria
tiene un efecto significativo en la comprensin del efecto de los choques de poltica
monetaria. Los modelos de poltica monetaria se basan en las reglas de fijacin de
precios que son en general clasificadas como dependientes del tiempo o del estado.
En las reglas dependientes del tiempo, los precios cambian en intervalos de tiempo
fijo o aleatorio y el efecto de los choques de poltica monetaria sobre los precios es
independiente del estado de la economa. Por su parte, en las reglas dependientes
del estado, la probabilidad de una actualizacin del precio depende del estado de
la economa y, por lo tanto, el efecto de los choques monetarios sobre la actividad
real y la inflacin depender de la distribucin en el tiempo de las actualizaciones
de precios. Las firmas que siguen las reglas dependientes de estado pueden cambiar
sus precios, cuando, por ejemplo, el precio est lo suficientemente fuera de lnea
con respecto al precio ptimo. Cabe destacar que la dependencia de estado afecta
la velocidad del efecto de las innovaciones de poltica monetaria. Vanse Dias,
Marques y Santos (2005), y Golosov y Lucas (2007).
La participacin de la dependencia de tiempo en las reglas de fijacin de precios se
determina generalmente a travs de la descomposicin de varianza de la inflacin
de Klenow y Krivtsov (2003). La variacin total de la inflacin se divide en dos
138
componentes: uno que se encuentra comnmente en las reglas que dependen del
tiempo en los modelos tericos y la variacin que se debe a la dependencia de estado.
El Cuadro 9 muestra el porcentaje de dependencia de estado y el de tiempo en la
descomposicin de varianza de la inflacin de Klenow-Krivtsov, para cada uno de
los grupos en la clasificacin que homogeniza las rigideces.
No es sorprendente que se encuentre un alto porcentaje de dependencia del tiempo
en arriendo y en servicios para los cuales las actualizaciones peridicas de precios
son establecidas por regulacin, tal y como ocurre en servicios del grupo de educacin y salud y del de transporte y comunicacin. Los contratos de arriendo tienen
una duracin conocida de 12 meses. Los servicios de educacin, debido a su naturaleza, pueden cambiar sus precios cada ao o semestre, dependiendo del tipo de
colegio. Y en transporte terrestre las regulaciones se determinan por la distribucin
en el tiempo de las actualizaciones de precios.
Cuadro 9. Descomposicin de varianza de la inflacin de Klenow-Krivtsov para cada uno de los
grupos en la clasificacin que homogeniza las rigideces
Grupo
Dependencia estado
Dependencia tiempo
Alimentos perecederos
81,6%
18,4%
4,8
Alimentos semiprocesados
38,0%
62,0%
15,3
Alimentos procesados
28,4%
71,6%
2,7
Alimentos fuera del hogar
30,0%
70,0%
6,7
Bienes consumibles
56,0%
44,0%
8,3
Bienes durables
41,9%
58,1%
6,9
Vestuario
39,0%
61,0%
6,7
Servicios indexados a CUP
72,4%
27,6%
6,6
Servicios transporte y comunicaciones
16,9%
83,1%
4,6
Otros servicios
34,2%
65,8%
5,1
29,6%
70,4%
2,0
Servicios de educacin y salud
10,7%
89,3%
6,7
Servicios indexados LP
28,0%
72,0%
2,9
9,0%
91,0%
20,7
34,0%
66,0%
100,0
Arriendos
Promedio ponderado
Ponderacin
139
Los servicios cuyas innovaciones de costo marginal dependen en gran medida de

los salarios (mnimo), que se reajustan anualmente, tambin son altamente dependientes del tiempo (70%); por ejemplo, alimentos fuera del hogar, servicios personales, y servicios indexados a relaciones de largo plazo con los clientes. Tambin
se encontr fuerte dependencia del tiempo en el grupo otros servicios, debido a la
importante ponderacin de los servicios bancarios.
Un porcentaje influyente de dependencia del tiempo en las reglas de fijacin
de precios para los artculos durables y para vestuario tambin se muestra en
el Cuadro 9. La dependencia del tiempo en artculos de vestuario podra surgir
debido a la estacionalidad de las colecciones de moda, y la dependencia del tiempo
en durables podra surgir de las primas salariales pagadas a los trabajadores en
Colombia cada mes de diciembre, segn lo establecido por la ley.
Adems, tambin se observa en el Cuadro 9 un alto porcentaje de dependencia de
estado en las reglas de fijacin de precios de consumibles: 56%.
Se encontr importante dependencia del estado en las reglas de fijacin de precios
de los artculos de alimentos perecederos, y alta dependencia del tiempo en los
artculos de alimentos semiprocesados y procesados.
Finalmente, la dependencia del estado en las reglas de fijacin de precios al consumidor en Colombia alcanza el 34%. El Cuadro 10 muestra un resumen de los
resultados sobre las reglas de fijacin de precios en los precios al consumidor en
Colombia.
Cuadro 10. Distribucin de las reglas de fijacin de precios
Tipo regla
Porcentaje IPC
Contratos Taylor
32
Otra dependencia del tiempo
34
Dependencia del estado
34
IPC
100
De acuerdo con los resultados de la sincronizacin de cambio de precios, los

contratos de Taylor pueden ser una buena aproximacin para los artculos que
140
han sincronizado fuertemente los cambios de precios, es decir, educacin y salud,

transporte y comunicaciones, y arriendos. Todos estos combinados tienen una
ponderacin de 32%. De acuerdo con la descomposicin de varianza de la inflacin
de Klenow-Krivtsov para todos los artculos, el 34% del IPC se puede predecir con
reglas dependientes del estado y el restante 34% del IPC, con reglas dependientes
del tiempo.
8. Determinantes de la probabilidad de cambios, incrementos y

disminuciones de precios
La forma de las reglas de fijacin de precios tambin puede ser estudiada a travs
de anlisis de la estructura estocstica de las secuencias de precios individuales.
En esta seccin se trata de estimar un modelo agregado para la probabilidad de
cambios de precios. Por lo tanto, nuestros resultados son agregados en naturaleza
y son simplemente una indicacin del peso relativo de la dependencia del estado y
del tiempo en las reglas de fijacin de precios agregadas. Los modelos agregados
tambin se estiman para los incrementos y disminuciones de precios que se relacionan con los riesgos de competencia en los modelos de duracin.
La relacin entre las reglas de fijacin de precios y la probabilidad de un cambio
de precio es directa para las reglas de fijacin de precios comunes. En la fijacin de
precios de Calvo, las firmas actualizan sus precios en los perodos de tiempo exgenamente, basadas en una probabilidad incondicional constante de los cambios de
precios. En un contrato de Taylor para k perodos de tiempo, la probabilidad incondicional de un cambio de precio es cero dentro de cada racha de precios y se ubica
en uno al final del contrato. En las reglas dependientes del estado, la probabilidad
incondicional de un cambio de precios vara con el entorno econmico que la firma
enfrenta en cada perodo de tiempo.
Sin embargo, estos modelos de aproximacin y de duracin son sensibles a la heterogeneidad. En este estudio, una serie de factores fueron introducidos para reducir
el grado de heterogeneidad observada en la muestra y as producir estimaciones
confiables del agregado. Estos factores se relacionan con la ubicacin geogrfica
del minorista, el tipo de minorista, el grupo principal del IPC y el grupo en la clasificacin que homogeniza las rigideces al cual pertenezcan los artculos. Adems, se
adicion el ao en que los precios fueron registrados.
141
El entorno econmico que la firma enfrenta en cada perodo de tiempo es determinado a travs de la brecha del PIB y la devaluacin de la tasa de cambio del peso,
as como a travs de la tasa de inflacin, la inflacin acumulada desde la ltima
actualizacin de precios y la diferencia porcentual entre el precio del bien y el
precio promedio del mercado. Las tres ltimas variables son medidas para la clase
mnima en la ciudad donde est localizado el minorista.
En los modelos de costos de men, las firmas mantienen sus precios constantes
hasta que la desviacin con respecto al precio ptimo es menor que el costo de
cambiar los precios. Por lo tanto, en estos modelos, la probabilidad de un cambio
de precios se incrementa con la inflacin o la inflacin acumulada. En los modelos
de estructura de mercado, en los que el poder de mercado est relacionado con la
rigidez de los precios, la respuesta a la diferencia porcentual del precio con respecto
al precio promedio del mercado depende del poder de mercado que mantiene la
firma. La respuesta de la firma a esta variable es, por ende, un indicador de su poder
de mercado.
El Cuadro 11 muestra el anlisis de la varianza tipo III de los modelos logsticos para
los eventos de cambio de precio (panel izquierdo), de incremento de precios (panel
central) y de disminucin de precios (panel derecho). Los dos ltimos modelos
corresponden a riesgos competitivos, los cuales son tratados en la literatura de los
modelos de duracin. El anlisis de varianza tipo III indica el porcentaje de variabilidad de la variable dependiente, que es explicado por un factor particular en el
modelo. Por lo tanto, el anlisis tipo III mide la importancia relativa de cada factor
en la explicacin de la ocurrencia de cada evento.
Los resultados mostrados en el Cuadro 11 reproducen la magnitud de la heterogeneidad en la reglas de fijacin de precios en los precios al consumidor en Colombia
encontrados anteriormente. La clasificacin que homogeniza la rigidez, la ubicacin geogrfica del minorista, el tipo de minorista y el grupo principal del IPC
explican una parte significativa de la variabilidad de los eventos correspondientes
en cada panel.
142
Cuadro 11. Anlisis de varianza tipo III para los modelos logit de cambio de precio, incremento de
precio y disminucin de precio, respectivamente
Frecuencia CP
Frecuencia incrementos
GL
Chi-cuadrado
Wald
Pr > ChiSq
13
465.787,80
< 0,0001
Inflacin
acumulada
438.608,85
Inflacin
Departamento
Efecto
Clasificacin
homog. rigidez
Efecto
GL
Inflacin
< 0,0001
Inflacin
acumulada
382.169,99
< 0,0001
Clasificacin
homog. rigidez
13
12
27.931,11
< 0,0001
Estacionalidad
11
Estacionalidad
11
24.696,07
< 0,0001
Difer. porcentual
precio promedio
Clase minorista
17.851,37
< 0,0001
Departamento
12
Ao
6.748,44
< 0,0001
Clase minorista
Grupo IPC
4.593,14
< 0,0001
Ao
Brecha del PIB
357,11
< 0,0001
Grupo IPC
Devaluacin tasa
de cambio
49,95
< 0,0001
Brecha del PIB
Difer. porcentual
precio promedio
0,37
0,5448
Devaluacin tasa
de cambio
GL: Grados de libertad

ChiSq: Chi-cuadrado
Los resultados anteriores sobre la importancia de la estacionalidad y los contratos

de Taylor (que se deben a la regulacin de precios de servicios y a los incrementos
estacionales de la FCP) aparecen en el Cuadro 11 como estacionalidad, la cual
explica un porcentaje importante de la variabilidad en la probabilidad del correspondiente evento en cada panel. Por lo tanto, en el nivel ms agregado, la dependencia del tiempo en la forma de contratos de Taylor y otras formas de dependencia
de tiempo emerge en los resultados.
Frecuencia incrementos
Chi-cuadrado
Wald
Pr >
ChiSq
437.365,77
< 0,0001
278.055,19
< 0,0001
152.430,30
< 0,0001
22.798,55
< 0,0001
13.320,12
< 0,0001
8.744,18
< 0,0001
6.898,29
< 0,0001
4.163,18
< 0,0001
3.984,92
< 0,0001
110,71
< 0,0001
32,65
< 0,0001
143
Frecuencia disminucin
Efecto
GL
Chi-cuadrado Wald
Pr > ChiSq
Clasificacin homog.
rigidez
13
202.232,71
< 0,0001
Inflacin acumulada
92.392,30
< 0,0001
Difer. porcentual precio

promedio
54.667,88
< 0,0001
Departamento
12
15.962,69
< 0,0001
Clase minorista
14.628,87
< 0,0001
Estacionalidad
11
2.183,73
< 0,0001
Grupo IPC
2.013,32
< 0,0001
Ao
928,40
< 0,0001
Brecha del PIB
244,31
< 0,0001
Inflacin
105,39
< 0,0001
6,03
0,014
Devaluacin tasa de
cambio
Adems, hay una leve porcin de variabilidad ao a ao para estas probabilidades

que no es contabilizada por los regresores del modelo.
No es sorprendente que las variables macroeconmicas, es decir, la devaluacin
de la tasa de cambio y la brecha del PIB real, expliquen un bajo porcentaje de la
variabilidad de las probabilidades para los tres eventos. Este resultado, junto con
el hecho de que los cambios de precio son altos con respecto al promedio mensual
de inflacin durante el perodo de muestra, parece concordar con Mackowiak y
Smets (2008), en el sentido de que los ndices de precios sectoriales responden
rpidamente a choques de sectores especficos y, al mismo tiempo, los precios
144
responden lentamente y por pequeas cantidades a choques macro, ya que la

dependencia de estado de las reglas de fijacin de precios afecta la velocidad de
respuesta a los choques monetarios.
Tambin hay evidencia de riesgos de competencia en la explicacin de un cambio
de precio. Una comparacin en el ordenamiento y la variabilidad explicada por cada
factor entre los dos paneles a la derecha muestra evidencia de que la importancia
relativa de los factores en los incrementos de precios cambia en las disminuciones.
Por ejemplo, al comparar el poder explicativo de la inflacin de la clase mnima
en la ciudad donde el minorista est localizado en cada panel. Se observa que los
minoristas usan la informacin de forma diferente cuando deciden incrementar el
precio que cuando deciden disminuirlo.
Los fuertes incrementos de precios varan con la inflacin y la inflacin acumulada
desde el ltimo cambio de precio para la clase mnima en la ciudad donde el minorista est localizado. Sin embargo, los precios varan en menor medida con la diferencia porcentual de precio y el precio promedio de mercado para cada producto, en
particular en la ciudad en donde se encuentra localizado el minorista.
Las reducciones de precios, por otro lado, son heterogneas entre los bienes y varan
con la inflacin acumulada desde el ltimo cambio de precio y con la diferencia
entre el precio y el precio promedio de mercado para cada artculo en particular.
Estos resultados apuntan a una regla de fijacin de precios agregada que tiene
elementos de dependencia de tiempo y de estado. Adems, la evidencia sugiere que
los minoristas usan la informacin de manera distinta cuando deciden un incremento de precio que cuando deciden una disminucin, lo cual podra ayudar a
explicar la rigidez de precios a la baja mostrada anteriormente.
IV. CONCLUSIONES
Se resumen de la siguiente manera:
La duracin implcita mediana de las rachas de precios en los precios
al consumidor en Colombia sobre la muestra total es de 8,4 meses. Si el
precio del arriendo de las viviendas ocupadas por sus propietarios es
excluido, esta duracin disminuye a 6,4 meses.
145
Los grupos de artculos con mayor flexibilidad son: alimentos perecederos, servicios pblicos, y transporte de combustibles. Por su parte, los ms
rgidos son los servicios indexados a relaciones de largo plazo con los
clientes. Adems, la distribucin de las duraciones de rachas de precios
muestra una ponderacin significativa de artculos con duraciones grandes. Estos corresponden a artculos de arriendo y de alimentos fuera del
hogar, vestuario, transporte terrestre, y otros gastos. Sin embargo, cabe
destacar que en el perodo de tiempo de estudio, la inflacin no ha estado
en una trayectoria constante.
La reduccin de la inflacin en Colombia est acompaada de un incremento en la duracin de las rachas de precios, una mayor concentracin
en duraciones largas, una reduccin en la variabilidad de los cambios
porcentuales de precios y una reduccin en rigidez de precios a la baja en
los cambios porcentuales, pero no en la frecuencia de cambio de precios.
Segn Taylor (1999), una relacin entre la inflacin y la FCP es un hecho
estilizado de la fijacin de precios en una economa de mercado y, de
acuerdo con Golosov y Lucas (2007), esta evidencia es una crtica importante de la fijacin de precios de Calvo bajo los costos de men. As, este
resultado puede sugerir que los costos de men pueden estar presentes en
los precios al consumidor en Colombia. Adems, as como la inflacin
se reduce en Colombia, tambin lo hacen los costos de la inflacin en el
bienestar (Friedman, 1977). Este resultado es la base en la eleccin de una
inflacin baja y estable en el largo plazo. Sin embargo, la duracin de las
rachas de precios de artculos flexibles es invariante a la inflacin.
Cuando la inflacin del IPC de Colombia alcance su meta de largo plazo
del 3%, la duracin de las rachas de precios al consumidor estar probablemente entre 10 y 12 meses.
Taylor (1999) sostiene que en una economa de mercado los cambios en
los salarios y los cambios de precios tienen aproximadamente la misma
frecuencia promedio ms o menos un ao, un resultado que puede verse
en los precios al consumidor cuando Colombia llegue a su meta de inflacin de largo plazo. Sin embargo, la afirmacin de Taylor no parece ser
cierta en varios pases.
Cuando Colombia alcance su meta de inflacin de largo plazo del 3%, la
mediana de la distribucin de la FCP estar probablemente entre 8,3% y
146
el 10% al mes, su variabilidad (medida como el rango percentlico central

del 90%), entre 55% y 60% al mes, y su sesgo (medido como la diferencia
entre las FCP media y mediana), entre el 4% y el 10% al mes.
El nfasis en el papel de los tres primeros momentos de la distribucin de la
FCP surge de los resultados tericos obtenidos por Carvalho y Schwartzman (2008), quienes concluyen que para los choques empricamente plausibles, se encuentra que los tres primeros momentos de tal distribucin [de
la FCP] son suficientes para caracterizar el grado de no-neutralidad monetaria, de acuerdo con nuestra medida. Estos autores estudiaron un modelo
de contratos escalonados que incluye la rigidez de precios y la heterogeneidad de la informacin con las reglas de fijacin de precios especificados a
travs de funciones hazard parametrizadas.
Los resultados sugieren que los precios al consumidor en Colombia son
menos flexibles que los de Chile y Portugal.
Esta comparacin tiene en cuenta el efecto del arriendo imputado en la
FCP y la covarianza entre la inflacin y la FCP. Sin embargo, la comparacin de resultados con otros pases es difcil, ya que la cobertura de las
canastas correspondientes al IPC es heterognea en los estudios de cada
pas. Una comparacin cruda podra llevar a la conclusin de que los precios al consumidor en Colombia son ms flexibles que los de la zona euro
y algunos pases europeos.
La estacionalidad desempea un papel importante en la explicacin de la
variacin en el tiempo de la distribucin de cambio de precios, lo cual demuestra que la dependencia del tiempo es un factor influyente que afecta
las reglas de fijacin de precios utilizadas por los minoristas.
Diferentes grados de estacionalidad se encuentran en la FCP de todos los
grupos del IPC, lo que apunta a una dependencia de tiempo significativa
en las reglas de fijacin de precios de los minoristas. Por otra parte, las
reglas de fijacin de precios de alrededor del 32% del IPC pueden ser predichas por contratos de Taylor.
La heterogeneidad de la rigidez de precios est presente en los precios al
consumidor en Colombia.
Segn Taylor (1999), un hecho estilizado de las economas de mercado es
la presencia de heterogeneidad en la fijacin de precios. Adems, la heterogeneidad de la rigidez de precios parece tener un efecto sustancial en el
147
comportamiento dinmico de los modelos de contratos escalonados. As,

Carvalho (2006) seala importantes efectos cuantitativos y cualitativos de
la heterogeneidad de la fijacin de precios sobre el comportamiento dinmico de los modelos de poltica3.
Basados en una clasificacin que homogeniza las rigideces y una comparacin con resultados previos de rigideces del IPP en Colombia de Julio y
Zrate (2008), encontramos que la fuente de los bienes (importados, y los
producidos y consumidos), la estructura del mercado y el nivel de las teoras de manufactura pueden explicar la heterogeneidad de rigidez de precios en los bienes al consumidor en Colombia, que son el 58,7% del IPC.
La heterogeneidad de la rigidez de precios de los servicios depende de la
regulacin y las caractersticas particulares de la oferta y la demanda de
los servicios y de la rigidez de las innovaciones de costos.
Los precios al consumidor en Colombia muestran una leve rigidez a la
baja.
La leve rigidez nominal a la baja en la FCP se relaciona con los artculos flexibles, y la rigidez nominal a la baja de los cambios porcentuales
de precios est relacionada con artculos con largas duraciones de rachas de precios en un ambiente de inflacin moderada.
Las disminuciones de precios son comunes debido a que el 40% de los
cambios de precios corresponden a disminuciones.
Este es un parmetro clave en la calibracin de los modelos de costos de
men, como en Golosov y Lucas (2007).
Los cambios de precios son ms grandes que la inflacin promedio en la
muestra agregada y los cambios grandes de precios no son infrecuentes.
El hecho de observar actualizaciones de precios mayores que la inflacin
promedio podra sugerir la existencia de costos de men; y el hecho de que

Carvalho (2006) encuentra que los choques monetarios tienden a tener mayores y ms
persistentes efectos reales en economas heterogneas cuando son comparadas con
economas de firmas-idnticas con grados similares de rigidez nominal y real. Adems,
Carvalho y Nechio (2008) muestran que la introduccin de la heterogeneidad de las
rigideces ayuda a explicar la lenta dinmica de la tasa de cambio real observada en
los datos en un modelo para una economa abierta, en comparacin con un modelo de
contrato escalonado por sectores con el mismo grado de rigidez (vanse tambin Aoki,
2001 y Benigno, 2004).
148
grandes cambios de precios son comunes, excluye las funciones de costo

convexas para los cambios de precios.
Sobre la muestra agregada, la sincronizacin del cambio de precios en el
consumidor en Colombia es baja.
No obstante, la fuerte sincronizacin de cambio de precios encontrada en
los servicios regulados como educacin y salud o transportes y comunicaciones, el grado de sincronizacin de cambio de precios encontrado es
comparable con otros estudios.
Hay evidencia de la dependencia tanto del tiempo como del estado de las
reglas de fijacin de precios de los minoristas en Colombia.
Las reglas de fijacin de precios del 32% del IPC en Colombia podran
ser aproximadas por los contratos de Taylor, el 34% por otros tipos de
contratos dependientes del tiempo por ejemplo, las reglas de Calvo y el
restante 34% del IPC por las reglas dependientes del estado, que podran
relacionarse con los costos de men.
Para la decisin de incrementar los precios, los minoristas tienen en
cuenta diferente informacin que cuando deciden disminuir los precios.
La decisin de incrementar los precios vara con la inflacin y la inflacin
acumulada desde la ltima actualizacin de precios. La decisin de disminuir los precios es muy heterognea entre los diferentes grupos de bienes y
servicios y vara con la inflacin acumulada desde la ltima actualizacin
de precios y con la diferencia porcentual del precio con respecto al precio
promedio del mercado.
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C A P T U L O
Cmo se fijan los precios en Colombia?

Evidencia de los microdatos del IPP*

Juan Manuel Julio**

Hctor Manuel Zrate***
* Los autores agradecen los valiosos comentarios y sugerencias del doctor Fernando
Tenjo de la Junta Directiva del Banco de la Repblica, e igualmente a Hernando Vargas,
gerente tcnico del Banco, Andrs Gonzlez, director del Departamento de Modelos
Macroeconmicos, y a dgar Caicedo, Munir Jalil y Javier Gmez del staff del Banco. De
igual manera agradecemos a la Divisin de Estadstica por su valiosa asistencia con los
datos. Las conclusiones y cualquier error que contenga este escrito son la responsabilidad
exclusiva de los autores y no comprometen al Banco de la Repblica, su Junta Directiva ni
a la Universidad Nacional de Colombia.
** Departamento de Modelos Macroeconmicos, Banco de la Repblica y Universidad
Nacional de Colombia. Correo electrnico: jjulioro@banrep.gov.co, autor corresponsal.
*** Divisin de Estadstica, Banco de la Repblica y Universidad Nacional de Colombia.
Correo electrnico: hzaratso@banrep.gov.co
Cmo se fijan los precios en Colombia? Evidencia de los microdatos del IPP
155
I. INTRODUCCIN
La rigidez de los precios es uno de los supuestos ms importantes en el diseo de
modelos para la conduccin de la poltica monetaria. En efecto, diversos estudios
tericos han demostrado que el grado de rigidez de los precios afecta la reaccin de
importantes variables macroeconmicas ante innovaciones de oferta y demanda.
En consecuencia, las rigideces de precios son una fuente importante de no neutralidad de la poltica monetaria1 (vanse Bils y Klenow, 2004; Rothemberg, 1982;
Taylor, 1980).
Ms especficamente, el grado de rigidez de los precios determina la pendiente de
la curva de Phillips neokeynesiana. En esta curva el comportamiento dinmico de la
tasa de inflacin, en respuesta a innovaciones en los costos marginales, es altamente dependiente de la regla de precios utilizada en el modelo. En consecuencia,
las rigideces de precios determinan el grado de persistencia de la inflacin (y otras
variables macro), un elemento importante para la conduccin de la poltica monetaria2 (vanse Angeloni et al., 2006).
Reconociendo la importancia de las rigideces de precios, los bancos centrales que
siguen el esquema de inflacin objetivo realizan grandes esfuerzos para determinar
las caractersticas y determinantes de las reglas de precios individuales que las estipulan. Estas caractersticas y determinantes, a su vez, constituyen los fundamentos
microeconmicos para el diseo de los modelos para la poltica monetaria.
La evidencia emprica sobre las rigideces de precios en diferentes pases proviene
de dos fuentes principales: de estudios cuantitativos sobre bases de datos de precios
individuales y de encuestas sobre los aspectos cualitativos de las reglas de precios de
las firmas. Los estudios cuantitativos son particularmente convenientes para estudiar la manera como las firmas fijan sus precios, dado que contienen una enorme
cantidad de reportes durante un perodo prolongado de tiempo. Sin embargo, esta
evidencia se complementa usualmente con la que proviene de encuestas sobre
Las rigideces de precios tienen que ver con el hecho de que los precios de los bienes y
servicios no reaccionan inmediatamente a innovaciones de oferta y demanda.
La persistencia de la inflacin se relaciona con el comportamiento dinmico de la tasa de

inflacin (con respecto a un equilibrio), luego de una innovacin.
156
aspectos cualitativos de las reglas de precios que no se podran determinar de otra

manera3 (vanse lvarez, Dhyne et al., 2005).
Hay varias razones para estudiar la manera como las firmas fijan sus precios.
Primero, aunque el objetivo final del banco es la inflacin del IPC, varias de las
teoras sobre la fijacin de precios se relacionan con los precios del productor en
vez de los precios al consumidor. Segundo, estudios tericos han demostrado que
las polticas monetarias que no tienen en cuenta la inflacin del IPP, o las innovaciones sectoriales en este, tienden a producir prdidas de bienestar ms grandes, en
comparacin con las polticas que tienen en cuenta las inflaciones del IPC y del IPP
(Huang y Liu, 2005). Y tercero, los canales de la poltica monetaria pueden diferir
y ser relativamente ms importantes para los precios del productor que para los
del consumidor, especialmente si los minoristas usan reglas simples (vanse Basu,
1995; Gautier, 2006).
Adems, los precios del productor difieren de los precios al consumidor, debido
a que los productores tienen relaciones ms cercanas con sus clientes, lo cual se
transforma en relaciones de largo plazo basadas en contratos explcitos. Adems, la
falta de anonimato en los mercados del productor genera resistencia en los clientes
y, dependiendo del grado de competencia, incrementa la posibilidad de colusin.
As mismo, los costos de men parecen ser menos importantes que en los precios al
consumidor y la jerarqua de los consumidores es ms relevante. En consecuencia,
la manera como las firmas fijan sus precios puede diferir notoriamente de como lo
hacen los distribuidores minoristas.
Las rigideces de precios se analizan en modelos estilizados de dos maneras
distintas: mediante reglas dependientes del tiempo o dependientes del estado.
En las reglas dependientes del tiempo, los precios permanecen constantes por un
perodo de tiempo de longitud estocstica y predeterminada (contratos de Taylor),
o a una fraccin estocstica y predeterminada de firmas se le permite cambiar los
precios en cada perodo de tiempo (regla de Calvo). En las reglas dependientes del
Debido a que las encuestas se aplican con muy poca frecuencia, en perodos de tiempo
cuya coyuntura econmica difcilmente se repite en la historia, estas se enfocan en
caractersticas cualitativas invariantes en el tiempo, como el tipo de informacin que
tienen en cuenta las firmas para ajustar sus precios, el grado de competencia al que estn
expuestas, etc.
157
estado, la probabilidad de cambio de precios es endgena al estado de la economa,

pero las firmas afrontan costos por el ajuste de sus precios.
Diferentes autores plantean que una causa importante de las rigideces es la ausencia
de sincronizacin en los cambios en los precios de productos particulares. En efecto,
los productores parecen preferir ajustes relativamente infrecuentes de precios, para
evitar movimientos grandes en los precios relativos, cuando confrontan innovaciones nominales no sincronizadas. En las reglas dependientes del tiempo, por
ejemplo, los cambios de precios no son sincronizados y esa ausencia de sincronizacin genera las rigideces (vase Blanchard, 1982).
De igual forma, muchos economistas argumentan que los precios son ms rgidos
a la baja que al alza. En efecto, algunos argumentan que el precio es una seal de
la calidad del bien y, en consecuencia, las firmas evitan las reducciones. Otros
argumentan que los consumidores no responden eficientemente ante las disminuciones de precios, por lo cual las firmas las evitan. Finalmente, otro grupo
propone que las firmas son ms cautelosas con las reducciones de sus precios,
debido al comportamiento estratgico entre ellas, ante la existencia de innovaciones no sincronizadas.
La existencia de fuertes rigideces a la baja de los precios se asocia con prdidas
grandes en el bienestar por la poltica monetaria. Por el contrario, la existencia de
leves rigideces a la baja, acompaadas de una inflacin pequea, se asocia con la
eficiencia del sistema de precios, ya que permite que los precios reales (relativos) se
reduzcan cuando sea necesario, para facilitar la consecucin de un objetivo estable
en el largo plazo.
Adems, distintos autores postulan que los costos de cambiar los precios son un
ingrediente importante en la determinacin de la rigideces de precios. En efecto,
si los costos de ajuste de los precios son convexos (con respecto al tamao del
ajuste), los ajustes grandes seran muy costosos para las firmas y, por esta razn,
los realizaran con poca frecuencia. En las reglas dependientes del estado, por
ejemplo, los costos de ajustar los precios son un ingrediente importante en la
determinacin de la rigidez de los precios.
En este trabajo exploramos el modo en que los productores e importadores colombianos fijan sus precios, con base en los reportes mensuales de precios que se
utilizan para el clculo del IPP, de junio de 1999 a octubre de 2006. De acuerdo
158
con la discusin anterior, nos enfocamos en cinco preguntas: a) Los precios son
rgidos o flexibles? b) Es ms probable un incremento que una disminucin? c)
Estn sincronizados los cambios de precios? d) La regla de fijacin de precios es
dependiente del tiempo o del estado? e) Son grandes los cambios de precios? Las
respuestas a estas preguntas proveen los fundamentos microeconmicos para los
modelos de poltica monetaria en este pas.
Debido a que este es un trabajo exploratorio, incluimos poca informacin externa
y, en consecuencia, nuestros resultados son incondicionales y descriptivos. Sin
embargo, interpretamos nuestros resultados, tanto como fue posible, en funcin de
modelos econmicos y sus posibles implicaciones.
Aparte de esta introduccin, este escrito se divide de la siguiente manera. En la
Seccin II se resumen las definiciones que utilizaremos en este trabajo (que son
comunes a los estudios de rigideces de precios), se describe la base de datos y
su tratamiento (el cual tiene un impacto importante sobre las estimaciones) y se
describe la metodologa y el esquema de ponderaciones del IPP. Al describir las
ponderaciones, obtenemos un ordenamiento de la canasta de acuerdo con el grado
de manufactura de los bienes a un nivel muy agregado, el cual se utilizar para
la interpretacin de los resultados que se encuentran en la Seccin III. En la IV,
concluimos.
II. METODOLOGA
A. Definiciones
Un producto particular es un bien o servicio que se negocia en la economa, el
cual tiene un origen definido (producido y consumido, o importado) y cuya marca,
presentacin, empaque, unidad de medida y contenido, entre otros rasgos, son
nicos. Una categora de producto es un producto particular cuyo precio es reportado por un productor o importador claramente localizado e identificado.
Una clase de productos es una canasta o grupo de productos individuales. Hay
muchas maneras de agregar productos individuales en las bases de datos del IPP. En
el caso colombiano, las clases se refieren a las interacciones, en diferentes niveles,
del origen (producidos y consumidos, o importados), de la adaptacin local a nueve
dgitos del cdigo CIIU y del destino de los bienes (consumo intermedio, consumo
159
final, bienes de capital y materiales de construccin). Adems, de acuerdo con el

Banco de la Repblica (1999), el IPP se puede obtener para muchas otras canastas.
Los estudios de rigideces de precios se basan en el concepto de duracin, el perodo
de tiempo que el precio de una categora de producto permanece constante. Definimos, as mismo, una secuencia de precios como una sucesin interrumpida de
reportes de precios de una categora especfica de producto.
Una categora particular de producto puede estar asociada con ms de una secuencia
de precios, debido a la aparicin de valores perdidos. Estos valores pueden suceder
por distintas razones, como la falta de disponibilidad transitoria de una firma o
categora particular. En estas circunstancias, los administradores del IPP siguen
normas muy estrictas para la imputacin de los valores perdidos. Cuando la no
disponibilidad de la firma o producto es permanente, hablamos de un desgaste de
la muestra o de categoras de producto.
Un spell de precios es una sucesin interrumpida de reportes constantes de precios
asociados a una nica categora de producto. Por ejemplo, el Grfico A2.1 presenta
cinco secuencias de precios que pertenecen a un producto particular medido
en cinco ciudades distintas. En este grfico se puede observar que los precios
observados tienden a moverse paralelamente en el largo plazo y que algunas de
las secuencias tienen spells ms largos que otras. Tambin se puede ver que los
cambios de precios no son sincronizados. Finalmente, vale la pena mencionar que
los cambios grandes en los precios de este producto son frecuentes, as como lo son
las reducciones de precios.
En la mayora de los casos, el inicio de una secuencia particular de precios no coincide con la fecha en que el producto o la firma entraron en la economa. Por lo tanto,
el primer spell de cada secuencia es usualmente censurado. De forma similar, el
final del ltimo spell no coincide con la fecha en que el producto o firma sali del
mercado y, entonces, est truncado. El truncamiento puede ocurrir por el desgaste,
voluntario u obligatorio, de la muestra (vanse Baudri, Biham, Sevestre y Tarrieu,
2004).
Para una categora particular y un spellS , las rigideces de precios se estudian
a travs de la duracin del spell Ts , o la frecuencia de cambio de precios FS . La
frecuencia de cambio de precios es el porcentaje de la canasta de firmas (que
160
pertenecen a una clase de producto particular) que cambia sus precios en un

perodo dado de tiempo.
La duracin (que es una medida de serie de tiempo) y la frecuencia de cambio de
precios (que es una medida de corte transversal), medidas en toda la muestra, se
relacionan a travs de la formula:

1
T = ,
(1)
F
de la cual se puede obtener una estimacin indirecta de la duracin.
Los estimadores directos, no paramtricos, de la duracin se basan en muy pocos
supuestos, pero solo pueden incluir los spells no censurados. Los estimadores no
paramtricos indirectos, aquellos basados en la frecuencia de cambio de precios,
pueden utilizar los spells censurados con el costo de suponer que la funcin hazard
es constante4.
En los contratos de Taylor, por ejemplo, la funcin hazard implcita es creciente,
dependiendo de la distribucin de las duraciones que se suponga. En las reglas
de precios dependientes del estado, la funcin hazard depende de la distribucin de las innovaciones y usualmente es creciente. Una funcin hazard constante, como la que implicara una regla de Calvo determinstica, es difcil de
justificar en la prctica.
B. La base de datos
Nuestra base de datos se compone de 540.069 reportes mensuales de precios entre
junio de 1999 y octubre de 2006, usados para el clculo del IPP colombiano. En
promedio hay 6.178 reportes cada mes, que corresponden al nmero promedio de
categoras de producto muestreadas. La metodologa muestral y de clculo del IPP
se encuentra en el Banco de la Repblica (1999).
La funcin hazard describe la probabilidad de que suceda un cambio de precios

condicional a que este no haya cambiado durante los k perodos anteriores, en funcin de k.
La funcin de sobrevivencia es anloga a la hazard y determina la probabilidad de que un
spell de precios dure ms de k perodos.
161
En comparacin con las bases de datos estudiadas en seis pases de la Unin

Europea, pertenecientes a la Inflation Persistence Network (IPN), nuestra muestra
es modesta, tanto en su tamao como en el cubrimiento de tiempo. En efecto, de
acuerdo con el Cuadro A1.1, el nmero de registros de nuestra muestra es superior
nicamente a la muestra italiana, que contiene 71.000 registros, y al igual que esta
cubre solo seis aos aproximadamente.
Por otro lado, la canasta analizada en nuestro estudio es similar a las de los pases
de la IPN. Nuestra muestra incluye la totalidad del IPP, al igual que la alemana, la
portuguesa y la espaola, mientras que la italiana y la francesa cubren solo el 44%
y el 92% de la canasta, respectivamente (vanse Vermeullen et al., 2007).
Una caracterstica nica de nuestra base de datos es que los valores perdidos se
solicitan y son grabados en la base de datos ex post. Aunque estos reportes de
precios no se usan para el clculo del IPP, reemplazan los valores perdidos correspondientes, lo que reduce su nmero en la muestra. Cuando el dato ex post tampoco
est disponible, el administrador del IPP realiza la imputacin hasta por tres
perodos, cuando se registra en la base de datos el desgaste de la muestra.
La imputacin se realiza haciendo un carry over del precio del perodo anterior,
en su denominacin, y en cada perodo de tiempo se actualiza la tasa de cambio
correspondiente. La base de datos contiene 32.693 reportes imputados por el administrador del IPP, 6,10% de la muestra original. Sin embargo, la base de datos
contiene 1.750 valores perdidos no imputados. Debido a su reducido nmero, estos
fueron imputados siguiendo la misma regla.
Todos los pases de la IPN reportan el uso de algn tipo de imputacin, excepto en
Francia y Alemania (vase el Cuadro A1.1).
Nuestra base de datos contiene variables indicadoras que describen eventos transitorios como las ventas de saldos de inventario, promociones, devoluciones por
descuentos, ventas de productos defectuosos y ventas de compaas en proceso de
liquidacin. Estos reportes fueron excluidos de nuestro anlisis, los cuales equivalen solo al 0,74% de la muestra total.
Con respecto a los impuestos, de acuerdo con el Banco de la Repblica (1999), los
reportes de precios del IPP excluyen las tasas, al igual que los estudios de la IPN
(vase el Cuadro A1.1).
162
Finalmente, la mayora de los informantes reportan sus precios mensualmente. Sin

embargo, algunos solicitan que la frecuencia de recoleccin sea inferior. En estos
casos, la recoleccin se realiza segn la frecuencia solicitada, pero continuamente
se le pide al informante la actualizacin de la frecuencia de recoleccin.
C. Ponderacin
En el IPP operan dos tipos de ponderaciones. En el nivel ms alto de desagregacin hay un esquema de ponderaciones flexibles, el cual aplica principalmente
para productos agrcolas. A partir del nivel CIIU a siete dgitos hacia abajo rige un
esquema de ponderaciones fijas para toda la canasta. En nuestras estimaciones aplicamos las ponderaciones promedio de la muestra para las desagregaciones ms altas.
Al igual que en otros trabajos sobre la flexibilidad de precios, establecimos la hiptesis de que la forma como las firmas ajustan sus precios se diferencia de acuerdo
con el origen de los bienes (importaciones, o producidos y consumidos) y su nivel
de manufactura. El primero se relaciona con el efecto de las variaciones de la tasa de
cambio sobre los precios de los bienes importados y con la naturaleza de las innovaciones a que est sujeto el importador, en comparacin con el productor local de
bienes de consumo interno. El segundo se relaciona con el efecto que tienen las innovaciones no sincronizadas sobre los precios de los bienes, en la medida que el nmero
de pasos de manufactura se incremente (vanse Blanchard, 1982; Clark, 1999).
El Cuadro A1.5 muestra la distribucin de las ponderaciones para cada destino,
en cada celda de la interaccin entre el cdigo CIIU a un dgito y el origen de los
bienes. El cuadro est organizado de forma que enfatice la relacin entre el destino
de los bienes y su composicin, de acuerdo con el cdigo CIIU a un dgito, como
proxy del nivel de manufactura de los bienes. De igual modo, se persigue destacar
la diferencia en la composicin de los bienes importados en comparacin con los
producidos y consumidos.
En el panel superior del Cuadro A1.5, se muestra la distribucin de las ponderaciones de cada destino de acuerdo con el origen y cdigo CIIU a un dgito. En el
panel inferior se muestra la distribucin de las ponderaciones de cada destino y
origen de acuerdo con el cdigo CIIU a un dgito5.

La estructura completa de ponderaciones se halla a partir del Cuadro A1.5, al tener en

cuenta que el 38,8% del IPP corresponde al consumo final, 43% al consumo intermedio,
10,2% a bienes de capital y el restante 8 % a materiales de construccin.
163
El panel superior muestra que los materiales de construccin, as como los bienes
intermedios y de consumo final, tienen un alto componente de bienes producidos y
consumidos. En efecto, el 81,5%, 78% y 85,6% de cada destino, respectivamente,
corresponden a bienes producidos y consumidos. Sin embargo, solo el 27,8% de los
bienes de capital son producidos y consumidos. Adems, se destaca que las importaciones colombianas son bsicamente manufacturas con un componente pequeo
de agricultura y minera.
El panel inferior permite establecer un ordenamiento, por lo menos para bienes
producidos y consumidos, de acuerdo con el grado de manufactura de los bienes.
El ordenamiento se realiza al comparar las ponderaciones de los bienes manufacturados y agrcolas en los diferentes destinos. En efecto, los bienes destinados a
consumo intermedio se componen de 56% de manufacturas y 41% de productos
agrcolas. Esto coloca a los bienes de consumo intermedio en el nivel ms bajo de
manufactura. El tercer nivel de manufactura corresponde al consumo final con 83%
y 17%, respectivamente. El segundo nivel corresponde a bienes de capital con 94% y
6%, respectivamente, y el primer nivel de manufactura corresponde a los bienes de
construccin con 91% de manufacturas y 9% de minera y canteras.
Para las importaciones, sin embargo, no se puede establecer un ordenamiento similar
debido a las variaciones en la frecuencia de importacin de los bienes.
D. Metodologa
La estimacin directa de la duracin media de los spells de precios requiere que estos
no estn censurados, es decir, no se pueden usar el primer y el ltimo spell de cada
secuencia. Sin embargo, los estimadores indirectos de la duracin media de los spells,
derivados de la frecuencia de cambio de precios, pueden utilizar los spells censurados
y, por lo tanto, son menos sesgados y ms eficientes que los primeros.
Luego de descartar los spells censurados, se identificaron 159.090 spells en la base
de datos, 14,5 spells en promedio por cada secuencia de precios
En nuestra muestra, una secuencia de precios se identifica como una sucesin
ininterrumpida de reportes de precios Pmjkt , donde t = 1, 2, 3,..., T es el perodo
de tiempo y k = 1, 2, 3,..., K mj identifica la categora de producto reportada por el
j = 1, 2, 3,..., J m informante que pertenece a la clase mnima m = 1, 2, 3,..., M . La tripleta (m, j , k ) identifica de manera nica la secuencia de precios.
164
Sea i = 1, 2, 3,..., N mjk el identificador del i-simo spell de precios en la secuencia

(m, j , k ) y sea Tmjki su duracin.
Se puede estimar la duracin media de la categora de producto (m, j , k ) como
T mjk =
1
N mjk
N mjk
T
i =1
mjki
(2)
Sin embargo, nuestra base de datos no identifica productos particulares. En lugar de

esto, estimamos la duracin media de cada clase mnima como:
Tm =
J m K mj
1
K
j m=1 k =mj1 jk
j =1 k =1
jk
T mjk ,
(3)
donde jk es la ponderacin promedio del producto particular en la clase mnima.

La duracin media para agregaciones ms amplias se calcula a travs de promedios
ponderados, con las ponderaciones correspondientes del IPP:
Tn =
1
Mn
m =1m
Mn
m =1
T m ,
(4)
donde m es la ponderacin del IPP asociada a la m-sima clase mnima.

El hecho de que no podamos realizar estimaciones para productos particulares,
sino para clases mnimas, afecta la interpretacin de las cifras al nivel ms desagregado. A este nivel, las duraciones son promedios no ponderados de las diferentes
categoras de producto que las componen. Sin embargo, no se espera que existan
sesgos ya que las duraciones de los spells se calculan a nivel de cada categora de
producto.
Siguiendo el mismo procedimiento se pueden calcular diferentes estadsticas con
respecto a la duracin. En este trabajo nos enfocamos en la duracin mediana, los
cuartiles de la distribucin y la desviacin estndar ponderada.
165
Estimaciones indirectas de la duracin se pueden obtener de la estimacin de la

frecuencia media de cambio de los precios (FCP). La FCP promedio corresponde
a la proporcin de la canasta, en una clase mnima, que cambia sus precios en un
perodo de tiempo particular y es, entonces, una medida de corte transversal6. Para
la muestra total se calcula el promedio a lo largo de la muestra.
La estimacin de la FCP requiere el cmputo del porcentaje de la canasta de la
clase mnima que cambia sus precios en un perodo de tiempo especificado. Para
esto, definimos una variable que indica si las ( j, k)-sima firma de la m-sima clase
mnima cambian el precio en el perodo t, as:
1 si pm, j , k ,t pm, j , k ,t 1
I m , j , k ,t =
en otro caso
0
y en consecuencia, la FCP estimada para la m-sima clase mnima en el perodo t
se defini como:
Fmt =
jm K mj

jm
j =1
km j
W
k =1 mjki
W
j =1 k =1
mjk mjkt
y
Fm =
1 T
Fmt
T t =1
es la frecuencia estimada de cambio de precios para toda la muestra para la m-sima

clase mnima.
Siguiendo el procedimiento anterior, se pueden estimar las estadsticas que caracterizan la distribucin de las FCP a cualquier nivel de desagregacin. De igual forma
se pueden calcular las frecuencias de los incrementos y disminuciones.
La estimacin no paramtrica de la FCP supone que la funcin hazard es constante.
166
III. CMO FIJAN LAS FIRMAS COLOMBIANAS SUS PRECIOS?

A. Los precios son rgidos o flexibles?
Para responder esta pregunta se estiman las distribuciones de las duraciones directas
y de las FCP, para distintas clases de productos a diferentes niveles de desagregacin
hasta las clases mnimas. Se estudian igualmente las distribuciones de acuerdo con
el origen y destino de los productos a diferentes niveles del cdigo CIIU. Los resultados se muestran en los Cuadros A1.7 y A1.8, al igual que en los Grficos A2.2a y
A2.2b. Los resultados para mayores niveles de desagregacin se pueden solicitar a
los autores.
Los hallazgos con respecto a esta pregunta se resumen en lo siguiente:
La duracin promedio ponderada de los spells de precios de la canasta del
IPP es de 5,52 meses y 20,2% de la canasta cambia de precio cada mes,
pero hay un grado muy alto de heterogeneidad de las duraciones, entre y
dentro de diferentes clases de productos, a diferentes grados de desagregacin. La desviacin estndar estimada de las duraciones es de 4,16 meses
(Cuadro A1.7).
La heterogeneidad de las duraciones de los spells de precios se puede
explicar, en parte, por el origen de los bienes. Debido a las variaciones de
la tasa de cambio, no solo hay una marcada diferencia entre la duracin
de los bienes importados y de los producidos y consumidos (3,84 y 6,03
meses, respectivamente), sino que tambin se observan ganancias por homogeneidad en la canasta de importados, dado que la desviacin estndar
de las duraciones de los importados se reduce a 3,41 meses y el coeficiente de
variacin de las duraciones de los producidos y consumidos se reduce con
respecto al de la canasta total (Cuadro A1.7).
La heterogeneidad de las duraciones de los spells de precios se puede
explicar tambin, en parte, por el grado de manufactura de los bienes.
En efecto, para los bienes producidos y consumidos, el ordenamiento de
las duraciones promedio es similar al que se obtuvo al analizar las ponderaciones del IPP en la Seccin II Apartado C, los materiales de construccin tienen la mayor duracin (7,73 meses), el consumo intermedio
la ms pequea (5,29) y el consumo final y los bienes de capital estn en la
mitad, con 6,43 y 6,46 meses, respectivamente. Tambin se observan ganancias de homogeneidad al desagregar la muestra de esta forma, dado
167
que las desviaciones estndar para el consumo intermedio y los materiales

de construccin (3,92 y 2,78 meses, respectivamente) son inferiores a las
calculadas para la canasta de producidos y consumidos (4,23 meses). Vale
la pena resaltar que el coeficiente de variacin para los materiales de construccin se reduce a 2,78, lo que muestra una notable disminucin en la
heterogeneidad para esta canasta (Cuadros A1.7 y A1.8).
La rigidez de los precios se incrementa a medida que la inflacin se reduce. En efecto, si no se tienen en cuenta las diferencias entre las canastas,
nuestros resultados son consistentes con trabajos previos para Colombia.
Jaramillo y Cerquera (1999) concluyen que, en promedio, los precios de los
consumidores permanecen constantes durante dos meses, en un perodo
en el que la inflacin del IPC era de 28%. Espinosa, Jaramillo y Caicedo
(2001) estiman una duracin promedio de cuatro meses, en un perodo en
el que la inflacin era de 25%. Nuestros resultados muestran una duracin
de 5,5 en un perodo en el que la inflacin del IPP es de 7%. Adems, el
Grfico A2.2b muestra una tendencia claramente creciente en las duraciones, con una pendiente ms grande entre 1999 y 2000, como se esperaba
de acuerdo con el gran ajuste luego de la crisis de 1998. Luego de esto, la
tendencia es pequea pero estable, consistente con la continua desinflacin que sigui al ao 2000.
El anlisis de la distribucin de la FCP produce resultados similares.
Los resultados para Colombia son comparables con los de la IPN. En efecto, la FCP
para los seis pases de la IPN combinados es de 21% de la canasta del IPP. La mayor flexibilidad se presenta en Francia, donde 25% del IPP cambia cada mes, y la
mayor rigidez en Italia, donde solo 15% de la canasta del IPP cambia cada mes. Los
resultados colombianos (20% de la canasta del IPP cada mes) estn en el rango medio de los seis pases. Sin embargo, si se tiene en cuenta que la inflacin promedio
durante la muestra de los seis pases de la Unin Europea (UE) era inferior a 2,5%
y que la colombiana era de 7%, se podra concluir que nuestros precios del IPP son
ms rgidos que los de estos pases (vanse Vermeulen et al., 2007).
De igual manera, los estudios individuales de los distintos pases, as como el del
conjunto de los seis, reportan resultados similares a los nuestros con respecto a la
heterogeneidad. Vermeulen et al. (2007) informan una relacin directa entre la duracin de los spells de precios y la cantidad de transformacin para producir tems
particulares.
168
El hallazgo de que el comportamiento de los productores de bienes se diferencia por

su grado de manufactura ha sido descrito por Blanchard (1982, p. 2). De acuerdo
con este autor, la falta de sincronizacin implica efectos serpenteantes, es decir,
los movimientos en los precios de los factores se transmiten lentamente a los de
los bienes intermedios, y estos se transmiten de manera similar a los de los bienes
finales. As, la rigidez de los precios se relaciona de manera directa con el nmero
de pasos necesarios para su manufactura. En consecuencia, los bienes que estn
en niveles bajos de manufactura tienen una variabilidad ms alta en los precios y
beneficios que los que estn ms altos en esa escala.
B. Un incremento de precios es ms probable que una disminucin?

Para responder a esta pregunta se estimaron las frecuencias de los incrementos y
disminuciones de precios, de acuerdo con el origen, destino y cdigo CIIU a un
dgito. Los resultados se encuentran en el Cuadro A1.9 y los hallazgos se resumen
en los siguientes puntos:
Los incrementos de precios son ligeramente ms probables que las disminuciones. En efecto, solo en un caso, las importaciones mineras destinadas
al consumo intermedio, la frecuencia de los incrementos de precios es inferior a la de las disminuciones, 10% y 10,8%, respectivamente (Cuadro A1.9).
La razn entre la frecuencia del incremento de precios y la frecuencia
de las disminuciones se relaciona con el origen de los bienes. En efecto,
esta razn es ms grande para los bienes producidos y consumidos que
para los importados. Solo en un caso, los productos agrcolas destinados al
consumo final, es ms grande para las importaciones. Por lo tanto, hay una
diferencia clara de comportamiento en la fijacin de los precios de acuerdo
con el origen de los bienes (Cuadro A1.9).
La razn entre la frecuencia del incremento de precios y la frecuencia de
las disminuciones se relaciona con el nivel de manufactura de los bienes.
Para los bienes producidos y consumidos, este cociente es ms grande para
las manufacturas, mediano para la minera y ms pequeo para la agricultura (Cuadro A1.9).
Dado el nivel de inflacin observado durante la muestra, hay una frecuencia sorpresivamente grande de las disminuciones de precios.
Al igual que en la UE, nuestros resultados apuntan a un nivel modesto de rigideces
a la baja. En consecuencia, no hay evidencia de que existan fuertes rigideces nomi-
169
nales a la baja en Colombia. Este resultado es similar, tanto en magnitud como en

direccin, a los encontrados en la UE en conjunto, as como en cada uno de los seis
pases.
La existencia de una ligera rigidez nominal a la baja podra explicar, en parte,
la existencia de una inflacin positiva de la magnitud que se observa durante la
muestra. Adems, ayuda a justificar que el Banco de la Repblica persiga una meta
de inflacin positiva y baja en el largo plazo (3%), ya que esta permite que los
precios reales (relativos) se reduzcan cuando sea necesario para facilitar la consecucin del objetivo en el largo plazo. De igual forma, la no existencia de fuertes
rigideces nominales a la baja indica que en Colombia el costo adicional de reducir
la inflacin, debido a este tipo de rigidez, es comparable con el de los seis pases de la
UE mencionados.
C. Los cambios de precios estn sincronizados dentro de las clases

mnimas de productos?
Para determinar el grado de sincronizacin de los cambios de los productos en las
clases mnimas del IPP colombiano, calculamos el ndice de sincronizacin propuesto
por Fisher y Konieczni (2000). Estos autores proponen usar la razn entre la desviacin estndar de los cambios de precios a nivel de las clases mnimas y la desviacin
estndar terica que implica la frecuencia de cambio promedio de los precios que
se hubiese observado en las clases mnimas bajo el supuesto de perfecta sincronizacin. Esta razn es uno cuando hay sincronizacin perfecta, y cero bajo staggering
perfecto7 (vanse Aucremane y Dhyne, 2004, Diaz, Robalo, Neves y Santos, 2004).
Para una clase mnima dada, sea pt la FCP en el perodo t. El ndice de sincronizacin
T
s 2pt
( pt p )2
,
propuesto por Fisher y Konieczni (2000) se calcula como FK = T1 tp=1(1 p ) =
p (1 p )
T
t =1pt
2
donde p = T y s pt son la media y la varianza muestral de pt , respectivamente. Si la
sincronizacin es perfecta, todas las firmas de la clase mnima cambian sus precios en
un perodo de tiempo dado, o ninguna lo hace. Por lo tanto, pt es una variable dummy y
s 2pt = p 1 p , lo cual implica que FK = 1. Ahora, si pt = p t , es decir, bajo staggering

perfecto, con una proporcin fija de firmas pt , que cambian sus precios cada perodo,
FK = 0. Por lo tanto, dado p , FK mide la proximidad de s 2pt a su lmite superior.
170
Los resultados se presentan en los Grficos A2.2 y A2.3 y el principal hallazgo es

el siguiente:
Los productores e importadores colombianos tienden a sincronizar muy
poco los cambios de sus precios. En efecto, el Grfico A2.3 muestra la
frecuencia de clases mnimas (barras medidas en la escala izquierda), para
cada nivel de la razn de sincronizacin (eje x) y la ponderacin acumulada correspondiente (lnea medida en la escala derecha), para las clases mnimas. La distribucin de la razn de sincronizacin es altamente sesgada
con una nica moda alrededor de 0,175, donde la ponderacin acumulada
alcanza el 80% del IPP. Adems, 98% de la canasta tiene un grado de
sincronizacin inferior a 0,3, y solo el 0,15% de la canasta tiene una grado
de sincronizacin superior a 0,95. Sin embargo, el Grfico A2.2 sugiere la
existencia de sincronizacin estacional a niveles muy agregados (Grficos
A2.2 y A2.3).
Este hallazgo es consistente con la afirmacin de que la falta de sincronizacin
causa las rigideces de precios. En efecto, los investigadores de Italia encuentran un grado muy bajo de sincronizacin (acorde con su alta rigidez) y los de
Alemania un grado muy alto de sincronizacin en el sector metalmecnico debido
al alto poder de negociacin de sus sindicatos (acorde con su menor rigidez). En
consecuencia, nuestros resultados sugieren que la rigidez observada en el IPP
colombiano se explica, por lo menos en parte, por la ausencia de sincronizacin.
D. La regla de precios es dependiente del estado o del tiempo?

Para responder a esta pregunta presentamos dos tipos de informacin: un modelo
logstico condicional para la decisin de no cambiar el precio, y la descomposicin
de la varianza de la inflacin de Klenow y Krivtsov (2003)8. El primero muestra
De acuerdo con Klenow y Krivtsov (2003), la tasa de inflacin se puede escribir

como el producto de la FCP por el cambio porcentual de precios pt = FPCt D( Pt ),
donde Pt es el nivel de precios y D es el operador diferencia. La volatilidad del primer
trmino aparece en muchos modelos dependientes del estado, y la volatilidad del
segundo es la nica fuente de fluctuaciones en modelos dependientes del tiempo. Al
escribir pt = FPCt D( Pt ) + FPCt D( Pt ) + ( FPCt FPCt )( D( Pt ) D( Pt )) FPCt D( Pt )
se encuentra una descomposicin exacta de la varianza,
V ( pt ) = FPCt2V ( D( Pt )) + V ( FPCt D( Pt ) + ( FPCt FPCt )( D( Pt ) D( Pt ))) + 2Covt , donde
Covt = Cov( FPCt D( Pt ), FPCt D( Pt ) + ( FPCt FPCt )( D( Pt ) D( Pt ))).
171
los determinantes que influyen en la decisin de cambiar o no cambiar el precio y

determina la importancia de estos. La segunda ayuda a determinar la importancia
de la dependencia del tiempo y del estado en las reglas de precios de los productores.
En el modelo logstico condicional se incorporan, de acuerdo con nuestra discusin previa, el origen de los bienes (source), el cdigo CIIU a un dgito (CIIU1)
y factores relacionados con el tiempo, el ao y el mes del reporte de precios. Se
incluyen tambin factores de estado como la tasa anual de devaluacin, la tasa
de inflacin y la brecha del producto. Dado que nuestro anlisis incluye variables
categricas, la significancia e importancia global de cada factor se estudia a travs
del anlisis de varianza tipo III. El Cuadro A1.10 contiene los resultados de la estimacin con todos los factores y variables (panel superior) y los factores que quedan
luego de un anlisis stepwise para la seleccin de los factores significantes (panel
inferior).
Los resultados se presentan en los Cuadros A1.10 a A1.12 y los hallazgos se resumen
en los siguientes puntos:
Hay una dependencia clara tanto de los factores de estado como los de
tiempo en la decisin de cambiar o no el precio, con una clara dominacin de los factores de tiempo. En efecto, los factores relacionados con el
tiempo, como el mes y ao del reporte, son ms significativos que los relacionados con el estado en el modelo logstico condicional. Adems, debido
a la correlacin entre la inflacin y la brecha del PIB en la muestra, solo la
inflacin entra en el modelo (Cuadro A1.10, panel inferior), lo cual muestra
que la tasa de inflacin observada afecta la decisin de cambiar o no el
precio. Sin embargo, al remover la tasa de inflacin, la significancia de la
brecha del PIB se incrementa notablemente. La dominancia de los factores
de tiempo del Cuadro A1.11 se confirma al observar el comportamiento de
la descomposicin de la varianza de la inflacin de Klenow y Krivtsov del
Cuadro A1.12. En general, el componente relacionado con la dependencia
del tiempo es superior al relacionado con la dependencia del estado.
As mismo, se observa que en la estimacin del modelo logstico condicional los factores ms importantes son el origen de los bienes y el cdigo
CIIU a un dgito (como proxy del grado de manufactura), resultados que
estn de acuerdo con la discusin anterior.
172
Para bienes producidos y consumidos la contribucin de la dependencia

del estado o del tiempo depende del grado de manufactura de los bienes.
En efecto, para manufacturas producidas y consumidas, el componente
relacionado con la dependencia del estado se localiza entre el 16,5% y el
34% de la varianza total de la inflacin (Cuadro A1.12).
Los estudios internacionales hallan evidencia de una fuerte dependencia de los
factores de tiempo, con una pequea y significativa dependencia de los factores de
estado. En el caso de Francia, por ejemplo, los factores relacionados con el tiempo
determinan el 92,2%, en promedio, de la varianza total de la inflacin.
E. Son grandes los cambios de los precios?

Para responder a esta pregunta se calcularon los incrementos y las disminuciones
porcentuales promedio de los precios. Los resultados se encuentran en el Cuadro
A1.13 y los hallazgos se resumen en los siguientes puntos:
Los incrementos/las disminuciones porcentuales promedio no son muy diferentes de la tasa de inflacin observada a lo largo de la muestra (Cuadro
A1.13).
Sin embargo, esta evidencia implica que una porcin grande, teniendo
en cuenta la estructura de ponderacin de la canasta, realizan cambios
absolutos de precios por encima de la inflacin. Dicho de otra manera, son
frecuentes los cambios absolutos de precios mayores que la inflacin, lo
cual indica la no existencia de costos convexos (Cuadro A1.13).
La heterogeneidad de los incrementos y las disminuciones porcentuales
de precios se relacionan con el origen y grado de manufactura de los
bienes. Al analizar la razn entre el incremento porcentual y la disminucin porcentual se observa que esta es ms grande para bienes producidos
y consumidos que para importados, y que se presenta un ordenamiento
claro, de acuerdo con el grado de manufactura de los bienes, dentro de los
bienes producidos y consumidos (Cuadro A1.14).
En concordancia con nuestros resultados, los seis pases de la UE considerados
encuentran evidencia de que los costos no son convexos.
173
IV. CONCLUSIN
En promedio, los productores colombianos (importadores y productores locales
de productos consumidos en el pas) cambian sus precios con relativa frecuencia:
20,2% de la canasta cada mes. Aunque este resultado es similar al de seis pases
de la UE, si se tiene en cuenta la inflacin durante la muestra, nuestros precios son
ms rgidos, lo cual implica que, ceteris paribus, nuestros ciclos son ms amplios
que en la UE.
Al explorar las causas de la rigidez de precios en Colombia, se encuentra que la
falta de sincronizacin es un factor muy importante, pero los costos asociados a los
cambios de precios no parecen ser convexos. Por lo tanto, no parecen ser relevantes
al tomar la decisin de cambiar o no cambiar los precios.
Sin embargo, se encontr alguna sincronizacin estacional, debido posiblemente a
las fechas de incremento del salario mnimo y los contratos explcitos.
No obstante, se destaca la existencia de una frecuencia sorpresivamente alta de
disminuciones de los precios, dado el nivel observado de la inflacin (7%) durante
la muestra.
As mismo, se encontr que existe una leve rigidez a la baja de los precios, la cual
se asocia a la eficiencia del esquema de precios, que permite establecer la meta de
inflacin de largo plazo en 3%.
Adems, se destaca la no existencia de fuertes rigideces nominales a la baja, por lo
menos con respecto a los seis pases de la IPN. Por lo tanto, en Colombia los costos
en bienestar de la poltica monetaria no son excesivos, por lo menos en comparacin con los seis pases de la IPN.
De igual manera, se encontr que la decisin de cambiar los precios depende en su
mayor parte de los factores de tiempo, con una pequea pero significativa contribucin
de los factores dependientes del estado. Es decir, como en una regla conforme a Taylor.
Adems, se encontraron fuertes diferencias sectoriales en la manera como las
firmas fijan sus precios, diferencias que se relacionan con el origen y el nivel de
manufactura de los bienes. En efecto, los precios de los bienes importados son ms
flexibles, en trminos absolutos como a la baja, que los producidos y consumidos.
Del mismo modo, los precios de los producidos y consumidos son ms rgidos, en
trminos absolutos como a la baja, a medida que su nivel de manufactura se incre-
174
menta. Adems, el componente de dependencia del estado para bienes producidos

y consumidos es ms grande que para el resto de la canasta.
En consecuencia, los bienes importados as como los producidos y consumidos con
bajo nivel de manufactura responden ms rpido a la poltica monetaria que los
producidos y consumidos localizados ms arriba en esa escala.
Finalmente, si no se tienen en cuenta las diferencias entre las canastas, nuestros
resultados son consistentes con trabajos previos para Colombia. Jaramillo y Cerquera
(1999) concluyen que, en promedio, los precios de los consumidores permanecen
constantes durante dos meses en un perodo en el que la inflacin del IPC era de
28%. Espinosa, Jaramillo y Caicedo (2001) estiman una duracin promedio de cuatro
meses en un perodo en que la inflacin era de 25%. Nuestros resultados muestran
una duracin de 5,5 en un perodo en que la inflacin del IPP es de 7%.
Este hecho, de acuerdo con Angeloni et al. (2006), implica que la sensibilidad de la
inflacin a innovaciones de demanda y de costos, as como a la inflacin pasada, se
ha reducido con la inflacin. Por lo tanto, el nivel de la inflacin se relaciona directamente con su persistencia, lo cual ha hecho que el poder que las firmas tienen sobre
sus precios se haya reducido. Esto ltimo, de acuerdo con Taylor (2000), contribuy
al mantenimiento de la tendencia decreciente de la inflacin. Sin embargo, estos
beneficios (inflacin baja, con PIB creciente) pueden desaparecer si la poltica
monetaria o las expectativas cambian (Taylor, 2000, p. 2).
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Stigler, G., & Kidahl, J. (1980). The behavior of industrial prices. NBER General
Series, 90.
Economy, 88, 1-22.
of Macroeconomics (vol. 15). Nueva York: Elsevier.
Taylor, J. (2000). Low inflation, pass-through and the pricing power of firms. European Economic Review, 44(7), 1389-1408.
Vermeulen, P., Dias, D., Dosshe, M., Gautier, E., Hernando, I., Sabbatini, R., et al.
(2007). Price setting in the euro area: Some stylized facts about individual
producers data (Working Paper Series N 703). Banco de Espaa.
Vermeulen, P., & Vilmunen, J. (2005). Sticky prices in the EURO area: A summary
of the micro evidence (Working Paper Series N 563). European Central Bank.
Walsh, C. (2003). Monetary theory and policy (2nd ed.). Cambridge, MA: MIT Press.
Weiss, L. (1977). Stigler, Kindhal, and Means on administered prices. American
Economic Review, 67(4), 610-619.
Wolman, A. (1999). Sticky prices, marginal costs, and the behavior of inflation.
Federal Reserve Bank of Richmond Economic Quarterly, 85(4), 29-48.
178
ANEXOS
Anexo 1. Cuadros
Cuadro A1.1. Estudios de la IPN: aspectos metodolgicos
Pas
Precios
Canasta
Tiempo
Francia
Transferencia
92% IPP
Ene. 1994 Jun. 2005
1.500.000
Italia
Transferencia
44% IPP
Ene. 1997 Dic. 2002
71.000
Alemania
Transferencia
100% IPP
Ene. 1980 Nov. 2001
Espaa
Transferencia
99,4% IPP
Portugal
Transferencia
100% IPP
Imputacin
Censura
Estimacin
NP D/F
N/A
S/N
NP D/F/S
1.300.000
NP D/F/S
Nov. 1991 Feb. 1999
1.650.000
N/A
S/N
NP D/F
Ene. 1995 Ag. 2002
1.000.000
S/N
NP
D/F/S/H
Transf = Transferencia; Imput = Imputacin; Estima = Estimacin; NP: No paramtrica; D: Duracin; F: Frecuencia de cambio de precios; S: Funcin de
sobrevivencia; H: Funcin hazard; N: No; S: S; N/A: No disponible.
Fuente: Vermeulen et al. (2005) y estudios individuales de pases.
Cuadro A1.2. Estudios de la IPN: resultados

Pas
Francia
Frecuencia
25%
Rigidez a
la baja
Sincronizacin
Estado/
Tiempo
Tamao
N/A
S/T
No (I4% D4%)
No (I4,5% D4,1%)
Duracin
Italia
15%
No
Baja
N/A
Alemania
22%
Alta
S/T
No
Espaa
21%
12
Ligera
N/A
S/T
S (4,8%)
Portugal
23%
N/A
Ligera
N/A
Transf = Transferencia; Imput = Imputacin; Estima = Estimacin; NP: No paramtrica; D: Duracin; F: Frecuencia de cambio de precios; S: Funcin de
sobrevivencia; H: Funcin hazard; N: No; S: S; N/A: No disponible.
Fuente: Vermeulen et al. (2007) y estudios individuales de pases.
179
Cuadro A1.3. Nmero de reportes de precios

Producidos y
consumidos
Agricultura, ganadera, caza, maderas,
pesca
Importados
Total
62.905
11.032
73.937
6.108
1.131
7.239
Industria manufacturera
295.706
163.187
458.893
Total
364.719
175.350
540.069
Minera, canteras
Cuadro A1.4. Nmero de secuencias de precios

Producidos y
consumidos
Agricultura, ganadera, caza, maderas,
pesca
Importados
Total
967
190
1.157
98
18
116
Minera, canteras
5.767
3.876
9.643
Total
6.832
4.084
10.916
Cuadro A1.5. Estructura de ponderacin

Origen
CIIU1
Agricultura, ganadera,
caza, maderas, pesca
Producidos y
consumidos
Importados
Consumo
final
Bienes de
capital
Materiales de
construccin
31,9%
14,2%
1,6%
0,0%
2,8%
0,7%
0,0%
7,3%
43,8%
70,7%
26,2%
74,2%
2,0%
0,5%
0,0%
0,0%
Minera, canteras
0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
19,4%
13,9%
72,1%
18,5%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Minera, canteras
Total
Consumo
intermedio
(Contina)
180
Cuadro A1.5. Estructura de ponderacin (continuacin)

Origen
Producidos y
consumidos
Consumo
intermedio
CIIU1
Bienes de
capital
Materiales de
construccin
Agricultura,
ganadera, caza,
maderas, pesca
40,6%
16,6%
5,8%
0,0%
Minera, canteras
3,6%
0,9%
0,0%
9,0%
55,8%
82,6%
94,2%
91,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Agricultura,
ganadera, caza,
maderas, pesca
9,2%
3,3%
0,0%
0,0%
Minera, canteras
0,5%
0,0%
0,0%
0,0%
90,3%
96,7%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Industria
manufacturera
Subtotal
Importados
Consumo
final
Industria
manufacturera
Subtotal
Cuadro A1.6. Distribucin de los spells de precios

Importaciones
Producidos y
consumidos
Total
6.007
45.828
51.835
70.443
34.647
105.090
937
1.228
2.165
77.387
81.703
159.090
Minera, canteras
Total
Cuadro A1.7. Distribuciones de la duracin y la FCP, canasta total y por origen

Origen
Media
STD
Q1
MED
Q3
6,03
4,23
2,34
5,37
8,77
Importados
3,84
3,41
1,67
2,88
4,94
Total
5,52
4,16
1,82
4,83
8,13
Media
STD
Q1
MED
Q3
17,26%
13,82%
5,23%
12,95%
29,48%
Importados
29,76%
13,76%
18,99%
30,21%
41,27%
Total
20,22%
14,79%
5,95%
15,52%
32,70%
Origen
Cuadro A1.8. Distribuciones de la duracin por origen y destino

Destino
Consumo
intermedio
Consumo final
Bienes de capital
Materiales de
construccin
Origen
Media
STD
Q1
MED
Q3
5,29
3,92
1,52
4,85
7,61
Importados
3,47
2,79
1,67
2,40
4,67
6,43
4,51
2,44
6,50
9,63
Importados
4,71
4,32
2,53
4,05
6,01
6,46
5,27
2,63
5,89
8,60
Importados
3,39
3,11
1,00
2,22
4,05
7,73
2,78
5,96
6,97
9,12
Importados
5,12
3,59
2,58
4,80
6,88
181
182
Cuadro A1.9. Frecuencia del incremento y de la disminucin de precios

Destino
Cambio
Consumo
intermedio
Consumo final
Bienes de capital
Materiales de
construccin
Agrcola
Manufacturera
Importaciones
Minera
Agrcola
Manufacturera
Minera
Incremento
8,3%
4,2%
11,9%
9,8%
8,0%
10,0%
Disminucin
6,0%
1,8%
6,6%
9,2%
7,2%
10,8%
Incremento
9,8%
4,1%
10,3%
7,7%
6,1%
Disminucin
8,8%
2,0%
8,9%
6,7%
5,3%
Incremento
10,7%
4,7%
8,4%
Disminucin
7,4%
1,1%
8,3%
Incremento
3,3%
1,7%
6,6%
Disminucin
1,0%
0,7%
5,9%
299%
180%
Razn promedio incr./decr.
131%
111%
110%
Cuadro A1.10. Anlisis de varianza tipo III para regresin logstica

para la decisin de no cambiar precios
Efecto
DF
Chi-Sq
Pr > Chi-Sq
Origen
1.662,38
< 0,0001
CIIU1
14.203,74
< 0,0001
Origen*CIIU1
9.022,33
< 0,0001
Ao
1.367,82
< 0,0001
Mes
11
374,90
< 0,0001
PPI_INFL
136,04
< 0,0001
DEV_RATE
3,71
0,05
OUTP_GAP
0,69
0,41
CIIU1
14.203,43
< 0,0001
Origen*CIIU1
9.022,46
< 0,0001
Origen
1.662,32
< 0,0001
Ao
1.452,64
< 0,0001
Mes
11
412,69
< 0,0001
191,24
< 0,0001
PPI_INFL
93%
Cuadro A1.11. Estimaciones de los parmetros de la regresin logstica

Parmetro
DF
Estimacin
Std. err.
Wald
PR > CHI SQ
Intercept
-0,36
0,02
370,91
< 0,0001
Origen_importados
-0,71
0,02
1.662,32
< 0,0001
Origen_prod_cons
-0,71
0,02
1.425,56
< 0,0001
CIIU1_AGRIC
0,89
0,02
2.562,79
< 0,0001
Origen*CIIU1 AGRIC
1,00
0,02
2.786,88
< 0,0001
Origen*CIIU1_MANUF
-0,28
0,02
261,15
< 0,0001
Ao 1999
-0,40
0,02
422,80
< 0,0001
Ao 2000
0,09
0,01
68,04
< 0,0001
Ao 2001
0,14
0,01
204,38
< 0,0001
Ao 2002
0,22
0,01
492,88
< 0,0001
Ao 2003
0,14
0,01
206,69
< 0,0001
Ao 2004
0,11
0,01
107,95
< 0,0001
Ao 2005
0,03
0,01
7,54
0,01
Mes 1
-0,08
0,01
30,20
< 0,0001
Mes 2
-0,20
0,01
204,52
< 0,0001
Mes 3
-0,01
0,01
0,58
0,45
Mes 4
0,06
0,01
18,36
< 0,0001
Mes 5
0,05
0,01
12,76
0,00
Mes 6
0,00
0,01
0,01
0,92
Mes 7
0,00
0,01
0,00
0,99
Mes 8
-0,09
0,01
48,56
< 0,0001
Mes 9
0,04
0,01
11,00
0,00
Mes 10
0,03
0,01
3,43
0,06
Mes 11
0,05
0,01
11,55
0,00
PPI_INFL
-12,52
0,91
191,24
< 0,0001
183
184
Cuadro A1.12. Descomposicin de la varianza de la inflacin de Klenow-Kryvtsov
Destino
Consumo
intermedio
Consumo
final
Bienes de
capital
Regla
Importaciones
Agricultura Manufacturera Minera
Agricultura Manufacturera Minera
Dep. Tiemp.
98,1%
78,2%
94,3%
99,0%
99,6%
99,1%
Dep. Estad.
1,9%
21,8%
5,7%
1,0%
0,4%
0,9%
Dep. Tiemp.
97,8%
75,8%
93,4%
97,9%
98,9%
Dep. Estad.
2,2%
24,2%
6,6%
2,1%
1,1%
Dep. Tiemp.
96,3%
65,9%
98,1%
Dep. Estad.
3,7%
34,1%
1,9%
Materiales Dep. Tiemp.

de construccin
Dep. Estad.
83,5%
64,5%
95,2%
16,5%
35,5%
4,8%
Cuadro A1.13. Incremento y disminucin porcentual promedio

Importados
Destino
Bienes de
capital
Consumo
final
Consumo
intermedio
Cambio
Agricultura Manufacturera Minera Agricultura Manufacturera
Incremento
4,20%
4,00%
5,70%
Disminucin
2,30%
3,10%
4,00%
Minera
Incremento
9,60%
5,70%
14,60%
7,80%
6,60%
Disminucin
7,50%
3,70%
10,70%
5,70%
3,30%
Incremento
4,60%
6,50%
4,00%
5,90%
7,70%
9,20%
Disminucin
3,00%
3,70%
2,60%
5,30%
5,80%
7,10%
6,50%
7,70%
10,70%
3,50%
5,40%
8,70%
138,7%
150,9%
Materiales Incremento
de
construccin Disminucin
Average ratio incr./decr.
140,7%
174,5%
153,8%
125,6%
Fuente: clculos de los autores con base en los precios reportados para la elaboracin del IPP. Banco de la Repblica.
Cuadro A1.14. Lista de variables en la base de datos

Precio en su denominacin original
Precios
Precio en pesos (COP)
Cdigo de origen, identifica si el producto es importado o producido y consumido
Identificacin de la
categora de producto
Adaptacin local del cdigo CIIU revisin 3 a nueve dgitos

Cdigo de cotizacin (nico dentro de cada informante), identifica reportes de
categoras particulares de productos
Identificacin
informante
Ciudad
Cdigo de informante, nico dentro de cada ciudad
Promociones y descuentos
Venta de productos defectuosos
Cambio de nmero de unidades, nombre, marca, cdigo interno de referencia o
moneda del reporte
Variables indicadoras
de ocurrencia de los
siguientes eventos:
Inclusin o exclusin de una categora de producto

Inclusin o exclusin de un informante
Cambio en la frecuencia de reporte
No disponibilidad del informante
Imputacin
Se us para calcular el IPP
Fuente: metodologa del ndice de precios del productor. Banco de la Repblica (1999).
185
186
Anexo 2. Grficos
Grfico A2.1. Ejemplo de cinco trayectorias de precios
$ 350.000
$ 300.000
$ 250.000
$ 200.000
$ 150.000
$ 100.000
Mar. 2002 Sep. 2002 Mar. 2003
Sep. 2003 Mar. 2004 Sep. 2004 Mar. 2005
City 1
City 2
City 3
Sep. 2005 Mar. 2006 Sep. 2006
City 4
City 5
Grfico A2.2a. Frecuencia estimada de cambio de precios total y por destino

0,45
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
Total
IC
FC
CG
CM
Ag. 2006
Feb. 2006
Ag. 2005
Feb. 2005
Ag. 2004
Feb. 2004
Ag. 2003
Feb. 2003
Ag. 2002
Feb. 2002
Ag. 2001
Feb. 2001
Ag. 2000
Feb. 2000
0,05
Ag. 1999
0,10
Frecuencia
Relacin de sincronizacin
Peso
30%
80%
20%
60%
10%
40%
20%
0%
0%
Porcentaje de peso acumulado
CG
0,95 - 1
0,9 - 0,95
0,85 - 0,9
FC
0,8 - 0,85
0,75 - 0,8
0,7 - 0,75
0,65 - 0,7
0,6 - 0,65
IC
0,55 - 0,6
0,5 - 0,55
0,45 - 0,5
Total
0,4 - 0,45
0,35 - 0,4
0,3 - 0,35
0,25 - 0,3
0,2 - 0,25
0,15 - 0,2
0,1 - 0,15
0,05 - 0,1
0 - 0,05
Sincronizacin frecuencia
Ag. 2006
Feb. 2006
Ag. 2005
Feb. 2005
Ag. 2004
Feb. 2004
Ag. 2003
Feb. 2003
Ag. 2002
Feb. 2002
Ag. 2001
Feb. 2001
Ag. 2000
Feb. 2000
Ag. 1999
Grfico A2.2b. Duracin estimada total y por destino
11,0
9,5
8,0
6,5
5,0
3,5
2,0
CM
Grfico A2.3. ndice de sincronizacin

100%
187
C A P T U L O
Reglas de fijacin de precios de los productores

colombianos: evidencia a partir de los modelos
de duracin con microdatos del ndice de precios
del productor
Hctor Manuel Zrate*
* Jefe de estadstica, Seccin de Estadstica, Banco de la Repblica. Profesor del

Departamento de Estadstica, Universidad Nacional de Colombia. Correo electrnico:
hzaratso@banrep.gov.co.

Las opiniones del autor no coinciden necesariamente con las del Banco de la Repblica
ni las de su Junta Directiva. El autor agradece al personal de la Seccin de Estadstica del
Departamento Tcnico y de Informacin Econmica por el suministro de la informacin
de los precios. Agradece tambin la colaboracin de Manuel Hernndez, Mario Ramos,
Norberto Rodrguez y Juan Manuel Julio.
Reglas de fijacin de precios de los productores colombianos
191
I. INTRODUCCIN
La forma en que las firmas determinan sus polticas de precios tiene implicaciones
importantes en la respuesta de la produccin y la inflacin a las innovaciones nominales que afectan la economa. Dos hechos empricos han explicado el comportamiento de las firmas. El primero se relaciona con que, dados los costos de los
factores, estos impiden que los precios respondan rpidamente a cambios en la
demanda. El segundo indica que la mayora de las firmas no cambian los precios de
sus bienes continuamente, por lo que hay un rezago entre los precios y sus determinantes. Ambos factores han contribuido al ajuste lento del nivel de precios cuando
hay variaciones en la demanda agregada.
La identificacin del tipo de rigidez de precios que caracteriza la economa es un
tema crucial, que ha sido estudiado recientemente tanto terica como empricamente, debido a las diversas implicaciones de los choques sobre los agregados
macroeconmicos (Blanchard y Fisher, 1989). Los modelos tericos de rigideces de
precios sugeridos en la literatura pueden ser clasificados ampliamente en dos categoras: los modelos que dependen del tiempo y aquellos que dependen del estado
de la economa.
Los efectos de la poltica monetaria tienen diferentes implicaciones con estos dos
mecanismos para ajustar precios. En la primera clase de modelos, la decisin de
cambiar los precios es exgena y depende de una regla exgena (vanse Calvo,
1983, y Taylor, 1980); la principal consecuencia es que el efecto de la poltica monetaria tiene cierto rezago, ya que la reaccin de este tipo de agentes a los choques
no es inmediata, lo que implica que un cambio permanente no anticipado en la
cantidad de dinero tiene un impacto temporal sobre la actividad econmica y finalmente se afecta el nivel de precios. Por otra parte, los modelos dependientes del
estado se basan en que las firmas deciden cambiar precios endgenamente, con la
consecuencia de que los agentes reaccionan de forma inmediata, lo que causa que
los efectos dependan de variables que describen el estado de la economa.
En este artculo se implementan los modelos de duracin con el propsito de identificar los tipos de reglas de precios latentes entre los productores colombianos.
Para este anlisis, se utilizan los precios individuales recolectados por la Seccin
de Estadstica del Banco de la Repblica para el clculo del ndice de precios del
productor (IPP), durante el perodo comprendido entre junio de 1999 y diciembre
de 2006.
192
El anlisis emprico se hace a travs de la metodologa de la funcin hazard sobre

la duracin de precios1, con la cual se estima la probabilidad instantnea de cambiar
los precios y, adems, se caracteriza el signo y la magnitud de la dependencia en
el tiempo y en el estado de las diferentes reglas de fijacin de precios. En estos
modelos de duracin se especifica la funcin hazard individual como el producto
de una funcin hazard de referencia, cuya forma captura la dependencia en el
tiempo, y de un trmino que depende de variables que cambian a travs del tiempo,
con el cual se estima la dependencia del estado.
Un requisito crucial para la implementacin exitosa de los modelos de duracin
es descontar apropiadamente la heterogeneidad observada en las duraciones de
los precios de todos los sectores de la economa2. Adems, en estos modelos est
presente la heterogeneidad no observada, que resulta principalmente de la omisin
de variables relevantes. Un tratamiento inadecuado produce estimaciones inconsistentes de la funcin hazard. En este trabajo se identifica el tipo de rigidez de
precios de los productores a travs de los modelos de duracin para los cambios
de precios, controlando la heterogeneidad observada mediante la conformacin de
estratos de productos homogneos y utilizando las ventajas del mtodo flexible
bayesiano que elimina la heterogeneidad no observada y permite estimar por tramos
la funcin hazard para cada estrato. As mismo, se incorpora informacin a priori de
los parmetros y se utiliza la metodologa de riesgos en competencia para explicar los
determinantes de los incrementos y disminuciones de los precios en la probabilidad
de que las firmas cambien los precios.
El resto del artculo est organizado de la siguiente forma. En la Seccin II se
expone la relacin que hay entre las principales teoras de rigideces de precios y
la funcin hazard obtenida del anlisis de duracin. En la Seccin III se describen
los datos y sus caractersticas. En la Seccin IV se resumen las consideraciones
tcnicas y se describe la metodologa utilizada. La estimacin de los modelos y el
contraste de las hiptesis acerca de la dependencia en el tiempo se presentan en la

Formalmente, la funcin hazard para el mes t es el nmero de rachas de precios que

finalizan durante el mes dividido entre el nmero de precios cuyas rachas no han finalizado
en el comienzo del mes t.
Es un hecho empricamente probado que las estimaciones de las funciones hazard

agregadas tienen un sesgo decreciente cuando se basan en duraciones que provienen de
productos heterogneos. Este hecho es conocido como el efecto mover-stayer (vanse Dias,
Marques y Santos, 2005 y Kiefer, 1988).
193
Seccin V. Por su parte, en la Seccin VI, se verifica de acuerdo con la dependencia

del estado, utilizando modelos de riesgos en competencia. Finalmente, en la VII se
presentan las conclusiones.
II. PATRONES TERICOS DE LA FUNCIN HAZARD

PARA EL CAMBIO DE PRECIOS
En esta seccin se describen los principales modelos que se utilizan en la fijacin
de precios y se establece la relacin con la funcin hazard del cambio de precios, la
cual responde la siguientes pregunta: Es ms probable que los precios de los bienes
con cambios de precios recientes sean modificados en comparacin con aquellos
que han permanecido con precios constantes por un largo perodo de tiempo?
Los modelos de economa monetaria de rigideces de precios se pueden clasificar en
dos categoras generales: los que dependen del tiempo y aquellos que dependen del
estado (Blanchard y Fisher, 1989). En la primera clase de modelos, los productores
cambian precios en intervalos de tiempo fijos o aleatorios. El modelo propuesto por
Taylor (1980) de contratos escalonados es el principal representante de esta clase y
supone que los precios y salarios de las firmas son negociados por perodos fijos. Este
modelo refleja la estrategia de los productores de cambiar precios cada cierto perodo
de tiempo y, por consiguiente, la probabilidad de cambiar los precios es cero en los
primeros perodos, con picos registrados en el perodo en que se renueva el contrato.
Es de anotar que en el evento de que varias firmas con diferentes contratos coincidan
en el perodo de cambio de precio, la funcin hazard registra varias modas para la
muestra de rachas de precios que se est analizando.
Por otra parte, una alternativa a los contratos escalonados surge con el modelo
propuesto por Calvo (1983), en el cual cada firma tiene probabilidad instantnea
y constante de cambiar los precios sin tener en cuenta el tiempo que ha transcurrido desde el ltimo cambio de precio. La forma de la funcin hazard que se
predice bajo este modelo es plana, debido a que el porcentaje de firmas que ajustan
los precios cada mes no cambia a travs del tiempo. En este modelo, el tamao del
precio promedio de estos ajustes depende de los choques anteriores. No obstante,
los modelos de Taylor (1980) y Calvo (1983) son equivalentes cuando se considera
la frecuencia de firmas que cambian los precios en forma agregada.
194
En la literatura monetaria existen otros modelos hbridos dependientes del tiempo

que combinan agentes de Taylor y Calvo. En esta clase se encuentra el modelo de
Calvo truncado, en el cual la funcin hazard es constante hasta un valor mximo y
creciente despus de este valor.
Los modelos que dependen del estado especifican que la duracin y el tamao del
cambio de los precios que ajustan las firmas varan de acuerdo con el estado de
la economa. Por lo tanto, el efecto de los choques nominales sobre la actividad
econmica tambin depende del estado de la economa, ya que el nivel general de
precios se forma con el porcentaje de firmas que cambian los precios. Hay varios
factores que pueden influir en la decisin de la firma de no cambiar el precio. Por
ejemplo, si el beneficio que se pierde por la diferencia con el precio ptimo es
menor que el costo fijo de cambiar el precio. En estos modelos la pendiente de
la funcin hazard depende de varios parmetros, como son: la inflacin de largo
plazo, la forma de la funcin de demanda de las firmas, la devaluacin nominal,
entre otros. En este trabajo, en los modelos dependientes del estado, la probabilidad
de cambiar precios depende de la distancia del precio actual con respecto al precio
ptimo, la cual es funcin de las variables que describen el estado de la economa.
El efecto de estas variables sobre la probabilidad de cambiar los precios depende de
si los precios se han incrementado o disminuido.
Aunque en principio la funcin hazard puede tener cualquier forma, en la prctica una caracterstica importante de los modelos citados anteriormente es que
esta funcin no es decreciente. Las funciones hazard crecientes con respecto al
precio ptimo son razonables, ya que es improbable que las firmas toleren grandes
diferencias con respecto al precio ptimo, de la misma forma que lo hacen con
pequeos desvos.
III. DATOS
Para el anlisis emprico se utilizan los precios que los productores colombianos
(importadores y productores locales de bienes producidos y consumidos en el pas)
reportaron a la oficina de estadstica del Banco de la Repblica, para la elaboracin
del IPP para el perodo de junio de 1999 a diciembre de 2006. La base original
contiene 540.069 reportes de precios mensuales. Julio y Zrate (2006) describen las
caractersticas de la base de datos, la estructura de ponderaciones y los correspondientes procesos de imputacin que se efectuaron.
195
La variable relevante en este anlisis es la duracin del precio de un producto particular,

la cual se refiere a los meses en que una categora de producto permanece constante.
As, una racha de precios es una sucesin ininterrumpida de reportes de precios
constantes asociados a una categora de producto, la cual puede ser descrita a partir
de tres elementos: la fecha de la primera cotizacin, el nivel de precios y el nmero de
meses sin cambiar el precio. Cabe destacar que las duraciones de los precios se
estiman directamente a travs de promedios ponderados. Los hechos empricos, las
estadsticas descriptivas, las distribuciones de las frecuencias de cambio de precios
y las duraciones de precios para el caso colombiano se encuentran documentadas
en Julio y Zrate (2006).
Se deben tener en cuenta las caractersticas en los datos que a su vez tengan efectos
considerables sobre la consistencia de las estimaciones obtenidas del anlisis de
duracin. Primero, el truncamiento, que se refiere a cuando la firma que reporta los
precios interrumpe el envo de informacin y, en consecuencia, la unidad estadstica de anlisis abandona la muestra antes del final del perodo de observacin. Esto
puede suceder porque hay productos que desaparecen del mercado o por liquidacin de la empresa. En segundo lugar, el censuramiento sucede cuando el perodo
de observacin est restringido por la disponibilidad de los datos.
IV. FACTORES QUE DETERMINAN LA PROBABILIDAD

DE OBSERVAR UN CAMBIO DE PRECIO
El anlisis en esta seccin se realiza en varias etapas. En la primera, se presentan
algunas consideraciones tcnicas que deben ser tenidas en cuenta en la estimacin
e interpretacin de las funciones hazard agregadas. En la segunda, se utiliza la
especificacin de la funcin hazard por tramos para probar por la dependencia del
tiempo. Posteriormente, se presenta la metodologa de riesgos en competencia para
investigar la dependencia del estado, teniendo en cuenta las rachas que terminaron
subiendo los precios y las que los bajaron.
A. Consideraciones tcnicas de la funcin hazard agregada

Si la distribucin de las rachas de precios es homognea entre las firmas, la funcin
agregada no presenta ninguna dificultad y su estimacin es directa a travs de
los mtodos tradicionales. No obstante, la frecuencia de cambios de precios
difiere entre sectores y firmas y a travs del tiempo (vanse Julio y Zrate, 2006,
196
para Colombia). No tener en cuenta esta heterogeneidad puede causar resultados

sesgados de las estimaciones de la funcin hazard agregada.
El sesgo de una dependencia negativa implica que la funcin hazard siempre tiene
un patrn decreciente sin importar la forma de las funciones hazard individuales.
Lo anterior sucede debido a que la participacin de rachas de corta duracin disminuye a medida que el horizonte de tiempo se aumenta y, en consecuencia, la probabilidad de cambiar precios disminuye. De esta forma, una funcin agregada con
pendiente negativa puede ser compatible con funciones constantes individuales
predichas por el modelo de Calvo.
En este estudio es importante considerar el efecto de la heterogeneidad no observada, la cual se refiere a las diferencias en las distribuciones de la duracin despus
de controlar por las variables explicativas y puede ocurrir por la incorrecta especificacin de la forma funcional del modelo o por la omisin de variables fundamentales. Dado que el sesgo ocurre cuando se asumen supuestos paramtricos, la
mejor solucin es utilizar una especificacin flexible de la funcin hazard mediante
la metodologa semiparamtrica con estimacin bayesiana.
B. Funciones hazard no condicionadas

Las funciones no condicionadas, que relacionan la probabilidad de un cambio en
los precios con la duracin de la racha de precios, se estiman bajo el supuesto de
probabilidad de cambio constante a travs del tiempo.
Los Grficos 1.1 a 1.3 muestran estas funciones obtenidas por el mtodo de KaplanMeier3 para diferentes clasificaciones del IPP: segn la procedencia de los bienes
(producidos y consumidos internamente e importados), la actividad econmica
(agricultura, minera, industria, consumo intermedio) y la concentracin del
mercado. Se observa que, en general, hay un gran porcentaje de rachas con duraciones de un mes, lo cual explica que las funciones tengan pendiente negativa. Lo
anterior, debido a que la participacin de artculos con rachas de precios cortas, que
El estimador de Kaplan-Meier mide la proporcin de rachas que duraron hasta t, dado

que no haban en el perodo anterior (t 1). As, la estimacin h (t ) = d i ni, donde di es el
nmero de rachas que se terminan en el perodo t y ni es el nmero de rachas que duraron
hasta el perodo anterior t 1.
197
pertenecen a reglas ms flexibles, disminuye cuando se consideran horizontes de

tiempo ms amplios.
Adems, los sectores minero e industrial presentan una estacionalidad marcada
cada doce meses, lo que sugiere la presencia de reglas de tipo Taylor en la formacin de precios. Por otra parte, en el sector agrcola se percibe que la probabilidad
de cambiar los precios desciende lentamente, lo cual podra ser compatible con la
predominancia de reglas de tipo Calvo en este sector.
Las funciones hazard no condicionadas presentadas en esta seccin no sugieren
evidencia concluyente del tipo de regla utilizada por los productores. Para distinguir
entre las diferentes reglas de formacin de precios, utilizando este tipo de metodologa, se debe comprobar la estabilidad de varias funciones hazard no condicionales para diferentes perodos de tiempo, lo que es interpretado como dependencia
en el tiempo. No obstante, esta alternativa es imposible de implementar dada la
limitacin temporal de la muestra que se est analizando.
Funciones hazard no condicionadas: Kaplan-Meier

Grfico 1.1. Segn la actividad econmica de los bienes
0,45
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
1
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
Meses transcurridos desde el comienzo de la racha

Agricultura
Minera
Industria
198
Grfico 1.2. Segn la concentracin del mercado

0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
1
5 6
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
1 empresa
2-5 empresas
20 empresas
18 19
50 empresas
Grfico 1.3. Segn la procedencia de los bienes

0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
10 11
12 13
14 15
16 17 18 19

Importados
Fuente: precios reportados para el clculo del IPP, Banco de la Repblica, clculos del autor.
C. Modelos de hazard proporcionales estratificados

El anlisis economtrico de la duracin tradicionalmente se basa en la condicin
de separabilidad, la cual considera que los datos son generados por una funcin
hazard condicional, obtenida como el producto de una funcin de referencia y una
combinacin lineal de variables aleatorias que varan en el tiempo. El modelo de
hazard proporcional analiza estos componentes y especifica la funcin hazard para
el cambio de precios de la siguiente forma:

p
h(t | x) = h0 (t ) exp( i =1 i xi ) ,
(1)
199
donde h0 (t ) es llamada la funcin hazard de referencia, que mide la dependencia

del tiempo. Esta funcin es desconocida y se asume constante. Por su lado, xt representa las variables de la economa que varan a travs del tiempo y i es el vector de
parmetros asociados con las variables xt . Bajo este esquema, los coeficientes y la
funcin de referencia deben ser estimados con los datos de duracin de los precios.
No obstante, debido a la heterogeneidad en las duraciones de los precios y a la
presencia de esquemas de censuramiento en las rachas de precios, el supuesto de
hazard proporcional global es difcil de contrastar. La alternativa de solucin en
este caso es conformar estratos, utilizando para ello la actividad econmica y la
procedencia de los bienes y posteriormente el modelo de hazard proporcional para
cada uno de los estratos. Las firmas en el j-simo estrato tienen una funcin hazard
de referencia h0 j (t ) y el efecto de las variables explicativas puede ser representado
por el modelo de hazard proporcional en cada estrato de la siguiente forma:

p
(2)
h j (t | x) = h0 j (t ) exp( i =1 i xi ) j = 1,...s estratos.
En este modelo, los coeficientes de regresin se asumen iguales en cada estrato,
pero las funciones hazard de referencia pueden ser diferentes y completamente
no relacionadas. En otras palabras, las variables explicativas tienen efecto similar
sobre la funcin de referencia de cada estrato.
D. Por qu la metodologa bayesiana por tramos?

En la etapa de estimacin de los parmetros y para efectuar las correspondientes
pruebas de hiptesis, los mtodos semiparamtricos bayesianos ofrecen una estrategia de modelamiento ms general, que se basa en menos supuestos y que se
ajustan naturalmente a los modelos de duracin, ya que estos son particularmente
difciles de estimar debido a que existen diferentes esquemas de censuramiento y
truncamiento en las duraciones de precios, los cuales a su vez afectan la varianza
de los estimadores. Adicionalmente, el mtodo bayesiano permite incorporar informacin a priori.
En resumen, hay varias ventajas en la flexibilidad y disponibilidad de estas herramientas para analizar datos y modelos, adems de las ventajas en la estimacin
con valores perdidos y con muestras reducidas. El anlisis puede ser efectuado en
una forma natural y unificada, que elimina la heterogeneidad no observada. Por
otro lado, uno de los modelos ms convenientes para analizar las duraciones de
200
las rachas de precios es el modelo de hazard constante por tramos. Las funciones
bsicas que provienen de estos modelos de duracin se describen en Therneau y
Grambsch (2000).
V. PRUEBAS DE DEPENDENCIA EN EL TIEMPO UTILIZANDO

EL MODELO DE HAZARD CONSTANTE POR TRAMOS
A. Especificacin y estrategia emprica
En esta seccin se describe la estrategia emprica para contrastar por la dependencia en el tiempo de los precios que los productores colombianos establecen.
Como se ha anotado anteriormente, la heterogeneidad en las reglas de precios hace
que las funciones hazard agregadas siempre tengan una pendiente negativa.
De acuerdo con Julio y Zrate (2006), esta heterogeneidad se observ en las duraciones de precios para las diferentes clasificaciones que conforman el IPP. As,
segn el origen, los bienes producidos y consumidos tienen una duracin mediana
de 5,37 meses y los importados 2,88 y, segn el destino econmico de los bienes, el
consumo intermedio 4,8, en tanto que los materiales de construccin 6,97. Adicionalmente, la heterogeneidad en la duracin tambin ha sido observada a travs del
tiempo.
Para controlar por estas diferencias en las duraciones y eliminar el efecto de la
heterogeneidad, se realizaron los siguientes pasos. Primero, se formaron estratos
al nivel de desagregacin ms detallado con la canasta del IPP, que est conformada por 234 cdigos con siete dgitos que identifican la actividad econmica de
cada producto segn la clasificacin CIIU y de acuerdo con dos clasificaciones que
identifican la procedencia de los bienes (importados o producidos y consumidos en
el mercado interno). La interaccin entre las dos clasificaciones permiti formar
223 estratos que contienen cada uno ms de cien rachas. Segundo, en cada estrato
se estim el modelo por tramos con tcnicas bayesianas para las duraciones de
precios, con el fin de obtener la funcin hazard de referencia. En los Grficos A3.3
y A3.4 del Anexo 3, se muestran las funciones hazard de referencia estimadas con
el mtodo semiparamtrico por tramos.
Finalmente, para cada estrato se contrast la hiptesis de que la funcin es constante y, en consecuencia, que las predicciones del modelo de Calvo son apropiadas
201
en caso de que la hiptesis nula sea escogida. En trminos estadsticos, esta hiptesis se especifica como: H0 : h1 = h2 = ... = h12. Los resultados de las pruebas acerca
de la forma de la funcin hazard se muestran en el Cuadro 1, en donde se presenta
el porcentaje de estratos para los cuales se escoge la hiptesis de hazard constante
y creciente. Se destacan los siguientes resultados.
1) El porcentaje de estratos que son consistentes con las predicciones del
modelo de Calvo, de hazard constante, alcanza el 36,3%. Adems, cabe
destacar que de los estratos en donde la hazard no es constante el 32,3%
corresponde a patrones con hazard creciente. Es de anotar que el 68,6% de
los estratos tienen hazard con patrones no descendientes.
2) Se puede observar que hay heterogeneidad por sectores. La funcin hazard constante es relevante en sectores de agricultura, especialmente en
alimentos procesados, el 34,8% de la industria.
En los casos en que la funcin es constante, como se muestra en el Grfico 2, hay considerable heterogeneidad en el nivel de la funcin hazard de
referencia.
3) Segn la procedencia de los bienes, para los bienes producidos y consumidos hay un porcentaje de 40% en que la funcin hazard es constante. Por
otra parte, en los bienes importados el 41% de los modelos estimados son
de riesgo constante. De acuerdo con la actividad econmica de los bienes,
se destacan los que provienen de la industria, ya que el 43,1% de los modelos tiene funcin de riesgo constante. Resalta el comportamiento de la
agricultura, que registra el 70,6% de los estratos con hazard constante.
Cuadro 1. Pruebas de hiptesis para determinar la forma de la funcin hazard
Clasificacin
econmica
Promedio
de rachas
Estratos
Dependencia
del tiempo
Total
1.616
223
81
36,3
72
32,3
Agricultura
3.891
17
12
70,6
11,8
645
0,0
37,5
Industria
1.460
198
69
34,8
67
33,8
1.882
127
40
31,5
55
43,3
Importados
1.265
96
41
42,7
17
17,7
Minera
Incremento
de la hazard
202
Grfico 2. Parmetros de la funcin hazard para los estratos con dependencia del tiempo
100%
50%
45%
40%
35%
80%
30%
60%
25%
20%
40%
15%
10%
20%
5%
0%
0%
(0,05; 0,08]
(0,08; 0,10]
(0,10; 0,12]
Porcentaje (izquierda)
(0,12; 0,14]
(0,14; 0,17]
> 0,17
Porcentaje acumulado (derecha)
VI. PRUEBAS DE DEPENDENCIA DEL ESTADO UTILIZANDO

MODELOS DE RIESGOS EN COMPETENCIA
De acuerdo con Caballero y Engel (1993), para juzgar por la dependencia del estado
se deben tener en cuenta dos condiciones. La primera se refiere a que la funcin
hazard depende de la diferencia entre el precio de la firma y un precio sin friccin, el cual se aproxima por el precio promedio del mismo grupo al que pertenece
el producto particular en el IPP. La segunda hace nfasis en que la funcin hazard
es diferente cuando los precios aumentan que cuando disminuyen, ya que el efecto
de algunas variables sobre la probabilidad de cambiar precios vara en ambos casos.
Por ejemplo, cuando la inflacin acumulada desde el ltimo cambio de precios
es positiva, entonces la probabilidad de una reduccin de precios disminuye, en
tanto que la probabilidad de un aumento de precios aumenta. Lo anterior debido
a que las firmas reaccionan de diversas formas cuando los costos de produccin o
la demanda de sus productos se incrementan o disminuyen. En consecuencia, la
metodologa de riesgos en competencia para modelos de duracin es relevante, ya
que tiene en cuenta los aspectos citados anteriormente.
A. Implementacin emprica
Para verificar por la dependencia del estado, en cada estrato se incluyen variables
que cambian a travs del tiempo. En primer lugar, la inflacin acumulada en cada
203
racha dentro de cada sector, definida como la variacin del IPP del sector entre
el mes en que se acaba la racha y que precede el comienzo de la siguiente. Esta
variable es una sustituta de la inflacin en los costos de produccin en el sector
bajo consideracin y mide la evolucin de los precios de los competidores para
productos similares. Adems, entre las variables explicativas se incluyen la brecha
del producto, la devaluacin acumulada de la racha y variables dummy para identificar la regin.
Un incremento en los precios de los competidores es un incentivo para que la firma
incremente el precio. En ambos casos, se espera que una inflacin positiva incremente la probabilidad de aumentar los precios y, en consecuencia, disminuya la de
bajar el precio. En la base de datos, el final de una racha de precios puede corresponder a cuatro eventos diferentes: un incremento en el precio del artculo, una
disminucin en el precio del artculo, el reemplazo de un producto o el censuramiento a la derecha (la racha contina hasta despus del perodo de observacin).
La reaccin de los productores de ajustar precios puede depender de si la racha
de precios termina por un aumento de precios o por una disminucin. Adems, el
impacto de algunas variables sobre la probabilidad de cambiar precios es diferente
en ambos casos. En este modelo, la funcin hazard depende del tipo de evento.
Debido a que la desviacin de precios se aproxima con la inflacin acumulada del
sector, las estimaciones se interpretan como una indicacin de dependencia del
estado. Otras variables que se incluyeron en algunos ejercicios fueron la variabilidad de la inflacin y algunos indicadores de produccin. La hiptesis nula en este
caso es: H0 : inf = 0. As, la escogencia de la hiptesis alternativa significa que la
duracin de la racha de precios depende de la inflacin acumulada del sector y,
en consecuencia, hay evidencia de que en este estrato la duracin de la racha de
precios depende del estado.
B. Resultados de la estimacin
La estimacin se realiz con el modelo de hazard constante por tramos utilizando
la estrategia bayesiana para modelos en competencia. Una completa descripcin
de la metodologa se encuentra en Pintilie (2006). Para facilitar este anlisis, en
el Cuadro 2 se presentan la frecuencia y el porcentaje de estratos para diferentes
clasificaciones del IPP, en las cuales el parmetro de inflacin tiene efecto sobre
la probabilidad de cambiar los precios por parte de las firmas. Los resultados se
resumen en el siguiente prrafo.
204
La dependencia del estado tiene importancia para explicar las reducciones de

precios y en la mitad de los estratos el aumento de la inflacin acumulada disminuy la probabilidad de cambiar los precios. Por el contrario, el coeficiente para los
incrementos de precios fue importante tan solo para el 11,2%, lo cual refleja una
asimetra cuando se ajustan los precios.
El Grfico 3 muestra que hay considerable heterogeneidad en la magnitud del
impacto de la inflacin sobre la probabilidad de cambiar los precios.
Cuadro 2. Pruebas sobre los parmetros asociados con inflacin acumulada
Clasificacin
econmica
Incremento de precios
Parmetros positivos y significativos
Disminucin de precios
Parmetros negativos y significativos
Total
11,2%
50,2%
Agricultura
52,9%
35,3%
Minera
37,5%
12,5%
Industria
6,6%
53,0%
9,4%
55,9%
13,5%
42,7%
Importados
Grfico 3. Distribucin de los coeficientes estimados de inflacin

(disminucin de precios)
50%
45%
100%
40%
35%
30%
80%
60%
25%
20%
15%
40%
20%
10%
5%
0%
0%
(-0,49; -0,25] (-0,25; -0,17]
(-0,17; -0,13] (-0,13; -0,09] (-0,09; -0,05]
Porcentaje (izquierda)
> -0,05
Porcentaje acumulado (derecha)
205
Hay evidencia de una significativa heterogeneidad en el impacto de la inflacin

acumulada. Los resultados de estimacin del impacto de la inflacin acumulada
sobre la probabilidad de cambiar el precio son presentados en el Grfico 3. El
coeficiente es significativo en 54,3% para el total de la muestra y el impacto de la
inflacin se presenta en producidos y consumidos, en donde de los 235 estratos
hay 115 con coeficiente significativo. Lo anterior provee una indicacin de la
importancia de la dependencia del estado en las decisiones de cambio de precios
de los productores.
C. Evidencia cruzada entre las hiptesis de dependencia

en el tiempo y en el estado
En el Cuadro 3 se presenta el resumen de las pruebas conjuntas de dependencia de
la duracin y del estado para los incrementos y disminuciones de precios. Segn
se infiere de este cuadro, la dependencia del estado es ms importante para las
disminuciones de precios, es decir, para el 57,5% de las rachas que disminuyeron
los precios, un aumento de la inflacin acumulada sectorial tiene efectos negativos
sobre la probabilidad de cambiar los precios.
Adems, la dependencia del estado es menos frecuente para los incrementos de
precios, ya que tan solo para el 12,4% de las rachas de precios que incrementaron
precios un aumento en la inflacin sectorial caus que la probabilidad de aumentar
precios fuera mayor. Esta asimetra, en la que las firmas reaccionan a los diferentes choques, se encuentra documentada en varios estudios basados en encuestas
(vanse Misas, Lpez y Parra, 2009). Por otra parte, la ausencia conjunta de la
dependencia del estado y de la duracin se asocia con reglas de precios de tipo
Calvo. As, segn se analiza a partir del Cuadro 3, el 43,3% de los incrementos de
precios est dominado por este patrn de comportamiento, en tanto que el 27,2% de las
diminuciones de precios se predicen con este modelo.
Cabe destacar que hay heterogeneidad en la forma en que los productores fijan sus
precios. As, por ejemplo, el Cuadro 3 indica que hay una considerable proporcin,
para las disminuciones de precios, en la cual la dependencia del estado y la dependencia de la duracin ocurren conjuntamente. Esta evidencia sugiere que la forma
en que las firmas ponen sus reglas de precios podra ser caracterizada por una
mezcla de varios modelos tericos.
206
Cuadro 3. Evidencia cruzada de duracin y dependencia del estado

Incremento de precios
Clasificacin
econmica
Disminucin de precios
N = 201
N = 195
No dependencia
del estado
Dependencia del
estado
No dependencia
del estado
Dependencia del
estado
No hay dependencia de la
duracin
43,3%
11,4%
27,2%
24,1%
Hay dependencia de la
duracin
44,3%
1,0%
15,4%
33,3%
Nota: En la primera fila (no dependencia de la duracin) se reportan los modelos para los cuales la hiptesis nula H 0: h1 = = h12 es escogida. La primera
columna reporta los modelos para los cuales la hiptesis nula de no dependencia del estado ( H 0: inf = 0) es escogida. N es el nmero de modelos que
se estimaron.
VII. CONCLUSIONES
En este artculo se han analizado las reglas de fijacin de precios de los productores
colombianos, estimando modelos de duracin al nivel ms desagregado posible.
Tres resultados pueden ser sealados en este estudio. Primero, el supuesto de la
funcin hazard de referencia constante se cumple en aproximadamente una tercera
parte de los estratos conformados, lo cual es consistente con las predicciones derivadas del modelo de Calvo. Este resultado muestra que al estimar modelos al nivel
ms desagregado posible, se evita el problema de agregacin de la funcin hazard
decreciente y las estimaciones estn acordes con los modelos tericos.
Segundo, tanto la forma de la funcin hazard de las duraciones de precios como el
nivel varan entre las diferentes clasificaciones del IPP.
Tercero, hay evidencia de dependencia del estado en aproximadamente la mitad de
los casos en los que los precios disminuyeron. Esto es, la probabilidad de cambiar
precios disminuye cuando se aumenta la inflacin acumulada del sector. Adems,
se observa una alta heterogeneidad del coeficiente asociado a la inflacin acumulada. Cabe destacar que el perodo de tiempo del estudio se caracteriz por una
inflacin del productor decreciente, lo que implic incrementos de precios menos
frecuentes y en este caso la evidencia de dependencia del estado no es determinante.
No obstante, se percibe una asimetra en la probabilidad de cambios de precios, ya
que los determinantes de los incrementos de precios difieren de aquellos que afectan
207
las disminuciones de precios. Por otra parte, se encontr que la dependencia del
estado es ms importante en las disminuciones de precios que en los incrementos.
Los resultados de este trabajo sugieren algunas implicaciones prcticas en el modelamiento macroeconmico, debido a que los productores colombianos ajustan los
precios utilizando mezclas entre reglas dependientes del estado, reglas dependientes del tiempo y reglas flexibles.
Adems, los modelos dependientes del tiempo y del estado tienen implicaciones
en el tamao del cambio de precio. La estimacin de un modelo conjunto para la
duracin y el tamao constituye un tema para investigaciones futuras.
REFERENCIAS
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MIT Press.
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Ibraim, J. A., Cheng, M., & Sinja, D. (2001). Bayesian survival analysis. Springer.
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Economic Literature, 26(2), 646-679.
Misas, T., Lpez, E., & Parra, J. (2009). La formacin de precios en las empresas
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Therneau, T., & Grambsch, P. (2000). Modeling survival data. Springer.
208
ANEXOS
Anexo 1. Modelo exponencial por tramos para probar
por la dependencia del tiempo
La verificacin de las hiptesis de reglas de precios dependientes del tiempo,
por parte de las firmas, se basa en la forma de la funcin hazard de referencia,
que es desconocida y, por lo tanto, debe estimarse con las duraciones de precios
observadas. La estrategia economtrica se fundamenta en la implementacin de
un modelo constante por tramos semiparamtrico con enfoque bayesiano, el cual
requiere el desarrollo de varias etapas (vase Ibrahim et al., 2001).
Inicialmente, se define la particin del eje del tiempo. La escogencia del nmero de
intervalos es independiente de los datos y representa la frecuencia mensual del IPP.
En este caso se escogen doce intervalos, 0 < s1 < s2 < ... < s12. Esto es, se tienen los
J = 12 intervalos de la siguiente forma: (0,1], (1, 2], (2, 3],...(11,12]. En este modelo
se supone que la funcin hazard de referencia es constante en cada subintervalo,
es decir, h0 (t ) = j .
La estructura de los datos est dada por el siguiente conjunto de informacin:
D = (n, y, ) donde n denota el nmero de observaciones, y representa los datos de
las duraciones de precios observadas con la muestra de estudio y es la variable
artificial, donde = 1, si el producto particular de un productor cambia de precio y
0 en otro caso.
La funcin de verosimilitud de para las n observaciones se puede escribir como:
n
L( / D ) =
i =1
12
ij i
[ j ]
j =1
j 1

EXP ij j ( yi s j 1 ) + g ( sg sg 1 ) ,
g =1
(3)
donde ij = 1 si el producto cambia de precios en el j-simo intervalo y ij = 0 en

otro caso. Cabe destacar que en el enfoque bayesiano la inferencia estadstica se
realiza sobre la distribucin posterior, la cual se obtiene como una proporcin del
producto entre la verosimilitud, dados los datos, y una distribucin a priori sobre
el parmetro , de la siguiente forma:
( / D) L( D / ) p ( ) .
(4)
209
Por su parte, existen diversas distribuciones a priori sobre la funcin hazard de

referencia que se pueden utilizar en este anlisis. La distribucin ms comn es
la gamma independiente j ~ 0 j , 0 j , para j = 1, 2,...,12, donde 0 j y 0 j son
parmetros que determinan la media y la varianza de j . Otras distribuciones a
priori son la distribucin uniforme (no informativa) y la distribucin normal. No
obstante, dada la restriccin en el nmero de observaciones, resulta atractivo utilizar
algunas clases de procesos correlacionados. As, la funcin gamma autorregresiva,
que permite correlacionar en intervalos adyacentes anteriores, es la distribucin que
mejor se adapt en el proceso de estimacin. La forma de esta funcin se especifica
como:
k | 1 , 2 ,..., k 1 k , k .
k 1
(5)
El anlisis de los resultados consiste en tres etapas. En la primera, se evala la precisin de los momentos posteriores, mediante varios diagnsticos sobre la convergencia
de la cadena de Markov simulada por la distribucin posterior. El primero de ellos
se basa en la estadstica de Geewke, que compara los valores en la parte inicial de
la cadena de Markov con aquellos de la parte final y los valores cercanos a cero
indican que no hay evidencia de falta de convergencia. Adems, las autocorrelaciones cercanas a cero de la muestra posterior para grandes rezagos indican que
no hay duda sobre la convergencia. Una considerable discrepancia entre el tamao
efectivo de la muestra y la muestra que se escoge en la simulacin es una clara
indicacin de una cadena de Markov insatisfactoria.
En la etapa de estimacin, se observan los intervalos de credibilidad construidos
con muestras de la distribucin posterior. Finalmente, para decidir si la regla de
precios depende del tiempo, se dise la prueba de Wald4 sobre la igualdad de los
doce coeficientes estimados (vase Kiefer, 1988). En caso de aceptar la hiptesis
nula, se acepta la dependencia del tiempo.
Esta prueba se basa en que la distribucin del estimador de mxima verosimilitud, para
grandes muestras, tiene distribucin normal. La estadstica de Wald se expresa como:
.
210
Anexo 2. Pruebas sobre la dependencia del estado

El procedimiento estadstico es similar al descrito en el Anexo 1. Para esta verificacin se asume que la funcin hazard para la i-sima racha de precios se especifica
como:
h(t | X i , ) = h0 (t ) exp( ' X i ) ,
(6)
donde h0 (t ) es la funcin hazard de referencia, que se asume constante en cada

subintervalo, X it es el valor en el tiempo t de un conjunto de variables que varan a
travs del tiempo y es el vector de parmetros desconocido asociado con el vector
de variables. La funcin de verosimilitud de ( , ) est dada por:
L( , / D) = ( j exp( x ))
i =1 j =1
'
i
ij i
ij [ j yi s j 1 +
exp j 1
'
g ( sg sg 1 )]exp xi
=
1
g
( )
(7)
Especificacin del modelo de riesgos en competencia para resultados mltiples

Cuando finaliza una racha de precios, los eventos que se observan posteriormente,
adems de que compiten entre s, son independientes y pueden corresponder a un
incremento o a una disminucin del precio del artculo. Con el procedimiento de
riesgos en competencia, la duracin de la racha (T) para cada cotizacin de precios
puede ser de dos tipos (C). La estructura de datos para los modelos de riesgos en
competencia est conformada por (T, C), donde T es continua y C es discreta con
los valores 1, 2, que corresponden a los eventos descritos. La funcin subhazard
h* ( j , t ) / h(t ) es la probabilidad condicional de que la terminacin de la racha de
precios sea por la causa 1, dado que el cambio de precios se observ en el tiempo t.
En el Anexo 3 se ilustran con un ejemplo los resultados del modelo y las diferentes
etapas en el proceso de estimacin bayesiano para el estrato 1, que corresponde a
pantalones y chaquetas. Los grficos presentan varios criterios de convergencia
de las cadenas de Markov y describen las autocorrelaciones de las muestras de la
distribucin posterior. El anterior ejercicio se replic para los 203 estratos que se
conformaron en este estudio.
211
Anexo 3. Ejemplo de aplicacin

Cuadro A3.1. Pruebas sobre la convergencia de la cadena de Markov
Geweke
Autocorrelacin de la
muestra posterior
Tamao de muestra efectiva
Pr > IzI
ESS
Corr.
Rezago Rezago Rezago Rezago
tiempo Eficiencia
1
5
10
50
Lambda 1
3,9524
< 0,0001
206,5
48,4228
0,0207
0,9587
0,8196
0,6683
0,1382
Lambda 2
3,7673
0,0002
315,4
31,7021
0,0315
0,6639
0,5634
0,4637
0,0832
Parmetro
Lambda 3
3,6626
0,0002
737,5
13,5594
0,0737
0,2886
0,2568
0,1760
0,0397
Lambda 4
7,7377
0,0002
845,6
11,8258
0,0846
0,2603
0,2139
0,1745
0,0231
Lambda 5
3,8961
< 0,0001
1.505,6
6,6420
0,1506
0,1221
0,1234
0,0926
0,0199
Lambda 6
3,1425
0,0017
2.507,5
3,9881
0,2507
0,0844
0,0660
0,0439
0,0034
Lambda 7
3,3639
0,0008
1.836,1
5,4464
0,1836
0,1289
0,0938
0,0819
0,0176
Lambda 8
2,5571
0,0106
4.309,9
2,3203
0,4310
0,0569
0,0330
0,0232
0,0308
Lambda 9
2,6889
0,0072
9.168,2
1,0907
0,9168
0,0206 -0,0011 -0,0001
0,0044
Lambda 10
1,7690
0,0769
9.574,2
1,0445
0,9574
0,0222
0,0196
0,0374 -0,0005
Lambda 11
2,7477
0,0060
9.406,2
1,0631
0,9406
0,0316
0,0129
0,0221
0,0046
Lambda 12
3,4654
0,0005
1.633,5
6,1217
0,1634
0,1618
0,1015
0,0917
0,0132
inflacin
1,5625
0,1182
9.034,1
1,1069
0,9034
0,0535 -0,0109 -0,0084
0,0018
Brecha_PIB
1,5178
0,1291
1.918,4
5,2127
0,1918
0,6785
0,0292
0,0010
variacin_tasa
0,1424
1,2072
0,2273
6.285,0
1,5911
0,6285
0,1542
0,0016
0,0180
0,0140
R_CARIBE
-3,9568
< 0,0001
248,6
40,2286
0,0249
0,7752
0,6694
0,5508
0,1268
R_ANDINA
-4,0304
< 0,0001
206,2
48,5083
0,0206
0,9543
0,8093
0,6578
0,1491
R_ORINOQUIA -4,0734
< 0,0001
459,5
21,7609
0,0460
0,3803
0,3308
0,2726
0,0835
212
Grfico A3.1. Ejemplo de aplicacin.

Inspeccin visual sobre la convergencia de la cadena de Markov.
Ejemplo de una cadena de Markov que no converge
Grfico A3.2. Caracterstica de una cadena de Markov que converge
Cuadro A3.2. Etapa de estimacin. Estadsticas de la distribucin posterior

Parmetro
Lambda 1
Cuantiles
Media
Desviacin
estandard
25%
50%
0,72
0,06
0,67
0,72
75%
0,76
Lambda 2
1,45
0,15
1,34
1,44
1,55
Lambda 3
0,43
0,07
0,39
0,43
0,48
Lambda 4
0,56
0,10
0,49
0,55
0,62
Lambda 5
0,34
0,08
0,28
0,34
0,39
Lambda 6
0,23
0,07
0,18
0,23
0,28
Lambda 7
0,55
0,14
0,45
0,53
0,63
Lambda 8
0,24
0,10
0,17
0,23
0,30
Lambda 9
0,09
0,06
0,05
0,08
0,12
Lambda 10
0,10
0,07
0,05
0,08
0,13
Lambda 11
0,07
0,05
0,03
0,06
0,09
Lambda 12
0,18
0,04
0,15
0,18
0,20
inflacin
-0,01
0,00
-0,01
-0,01
-0,01
Brecha_PIB
-1,93
0,99
-2,59
-1,94
-1,26
variacin_tasa
-0,02
0,00
-0,02
-0,02
-0,02
R_CARIBE
0,01
0,10
-0,06
0,01
0,07
R_ANDINA
0,07
0,09
0,01
0,07
0,13
R_ORINOQUIA
0,22
0,14
0,12
0,22
0,31
213
214
Grfico A3.3. Estimacin semiparamtrica de la funcin hazard de referencia,

segn el origen de los bienes
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
10
11
12
13
14
15
Importados
Grfico A3.4. Estimacin semiparamtrica de la funcin hazard de referencia,

segn la actividad econmica de los bienes
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
4
Industria
10
Minera
11
12
Agricultura
13
14
15
C A P T U L O
Heterogeneidad observada y no observada en la

formacin de los precios del IPC colombiano*
Juan Manuel Julio**
* El autor agradece los comentarios de dgar Caicedo a una versin anterior de este trabajo
y la invaluable colaboracin de Eduardo Freire, director tcnico del Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), y a Hctor Zrate del Banco de la
Repblica, por proveer la base de datos bajo anlisis. Cualquier error, junto con las
conclusiones y opiniones contenidas en este trabajo, son responsabilidad exclusiva del
autor y no comprometen al Banco de la Repblica ni a su Junta Directiva.
** El autor es investigador del Departamento de Modelos Macroeconmicos del Banco de la
Repblica y profesor asociado del Departamento de Estadstica de la Universidad Nacional
de Colombia. Correo electrnico: jjulioro@banrep.gov.co.
Heterogeneidad observada y no observada en la formacin de los precios del IPC colombiano
217
I. INTRODUCCIN
Los modelos para el anlisis e implementacin de la poltica monetaria se clasifican
en aquellos que se basan en contratos asncronos (staggered contract models) y
los que no. Los modelos de contratos asncronos enfatizan el papel de la formacin de los precios y los salarios en el anlisis y diseo de la poltica monetaria,
mientras que los modelos de contratos sincronizados resaltan la persistencia del
efecto de la poltica monetaria sobre la inflacin y los salarios, dejando de lado
algunos elementos de la microfundamentacin de los precios (vase Taylor, 1999,
por ejemplo).
A pesar de las ventajas de los modelos de contratos asncronos, su utilizacin para
el anlisis y diseo de la poltica monetaria en bancos centrales es limitada, debido
a la falta de persistencia en el efecto de las innovaciones monetarias sobre la inflacin y los salarios. Para solucionar este problema, los modelos de contratos sincronizados utilizan reglas de fijacin de precios con indexacin a la inflacin pasada
(vanse Eichembaum y Fisher, 2003, Fuhrer y Moore, 1995 y Taylor, 1999).
Ms precisamente, los modelos de contratos asncronos reproducen adecuadamente los siguientes hechos estilizados de los precios de las economas de mercado.
Primero, los precios tienen movimientos escalonados. Segundo, la sincronizacin
de los cambios de los precios es baja. Y tercero, la heterogeneidad en la fijacin de los
precios entre y dentro de distintas variedades de bienes y servicios es alta (vanse
Golosov y Lucas, 2003 y Taylor, 1999).
Por el contrario, los modelos de contratos sincronizados no reproducen estas caractersticas de los precios. Bajo una inflacin positiva, si el 30% de las firmas (escogidas al azar en cada perodo) indexan sus precios a la inflacin pasada y el 70%
restante cambia sus precios al nivel que aclara los mercados, los cambios de los
precios presentarn una sincronizacin total, los precios no mostrarn el comportamiento escalonado estilizado y la heterogeneidad en la manera como las firmas
fijan sus precios ser muy baja.
Estudios recientes enfatizan la importancia de la heterogeneidad en la formacin de los precios para la explicacin del efecto real de la poltica monetaria.
Carvalho (2006), en su trabajo galardonado con el premio Arrow de macroeconoma, encuentra que el problema de la falta de persistencia del efecto real de
la poltica monetaria en modelos de contratos asncronos podra solucionarse al
218
introducir heterogeneidad en la rigidez de los precios. De igual forma, Carvalho y

Schwartzman (2008) muestran que para choques empricamente plausibles el efecto
real de los choques monetarios se puede caracterizar a travs de los tres primeros
momentos de la distribucin de las rigideces de los precios. Adems, Carvalho y
Nechio (2008) revelan la importancia de introducir la heterogeneidad de las rigideces de precios para reproducir el efecto persistente de los choques monetarios
sobre la tasa de cambio real.
En modelos de contratos asncronos la heterogeneidad de las rigideces de precios se
puede especificar a travs de la funcin hazard. La hazard es la probabilidad instantnea de un cambio de precio, condicional al tiempo transcurrido desde el ltimo
cambio de precio1. Por esta razn, tanto el trabajo de Carvalho y Schwartzman
(2008) como el de Carvalho y Nechio (2008) se basan en formulaciones generales
de la funcin hazard para modelar la heterogeneidad de las reglas de precios.
Las reglas de precios se clasifican globalmente como dependientes del tiempo o dependientes del estado. En las reglas dependientes del tiempo la duracin de los precios sigue
un proceso estocstico o determinstico exgeno al ambiente econmico que enfrenta la
firma. Por ejemplo, en un contrato de Taylor de duracin T, la funcin hazard es distinta
de cero para todo k = nT ; n = 1, 2, 3,, y cero en cualquier otro plazo. En la regla de
Calvo (1983), la funcin hazard es constante igual a 1 en todos los plazos. En una
regla de Calvo truncada en el plazo T, la funcin hazard es 1 en todos los plazos
hasta T, donde se incrementa a la unidad, y es cero luego de este plazo.
En las reglas dependientes del estado la duracin de los precios depende del ambiente
econmico que enfrenta la firma. Bajo costos de men, por ejemplo, la duracin de
los precios depende de la inflacin sectorial y, en consecuencia, la hazard se incrementa con esta (vanse Calvo, 1983, Golosov y Lucas, 2003 y Taylor, 1980).
La principal diferencia entre los precios del productor y los precios al consumidor
es que en los primeros el cliente no es annimo y dependiendo del tamao de su
negocio puede resistirse a los incrementos de precios o negociar contratos expl
Si la duracin de los precios tiene funcin de densidad f D (d ), la funcin de sobrevivencia

de los precios es la probabilidad de que estos permanezcan constantes ms de k perodos
de tiempo, S D (k ) = P[ D > k ] = 1 FD (k ), y la funcin hazard es la probabilidad de que el
precio cambie en un perodo infinitesimal de tiempo despus de k, dado que los precios
f (k )
han permanecido constantes hasta el perodo k, hD (k ) = D .
S D (k )
219
citos o implcitos sobre la duracin de los precios. En los precios al consumidor, por
el contrario, el cliente es annimo y, en consecuencia, es tomador de precio. Esto
elimina la posibilidad de tener contratos explcitos o implcitos para la duracin de
los precios al consumidor, excepto para los servicios que los especifican.
Este trabajo caracteriza las reglas de precios de los minoristas colombianos de bienes
y servicios a travs de la funcin hazard. Para realizar este trabajo se cuenta con una
base de datos que contiene 12.052.970 reportes mensuales de precios de todas las
variedades de bienes y servicios considerados en el clculo del ndice de precios al
consumidor (IPC) colombiano, desde marzo de 1999 hasta mayo de 2008.
Una caracterstica que hace especial a esta base de datos, en comparacin con las
de trabajos similares de otros pases, es que contiene un perodo de inflacin decreciente, de marzo de 1999 a junio de 2006, y otro de inflacin creciente, de junio de
2006 a mayo de 2008, los cuales proveen suficiente variacin muestral para estudiar la presencia de costos de men.
Dado que es ampliamente reconocido que las estimaciones de las funciones hazard
son sensibles a la heterogeneidad en las duraciones, en este trabajo se hace nfasis
en modelar adecuadamente su efecto. La heterogeneidad de las duraciones sesga la
hazard estimada y el efecto de variables de estado sobre esta (vanse Heckman y
Singer, 1984 y Meeker y Escobar, 1998).
La heterogeneidad de las duraciones en los precios del IPC se descompone en heterogeneidad observada y no observada. La heterogeneidad observada se relaciona
con eventos identificables en los datos, como las diferencias de comportamiento
de las duraciones entre: a) distintas variedades de bienes y servicios, b) diferentes
tipos de minoristas, c) distintos perodos de tiempo debido al estado cambiante de
la economa y d) incrementos y disminuciones de precios. La heterogeneidad no
observada se refiere a diferencias en el comportamiento de las duraciones debidas
a factores no observados, como las caractersticas propias de la oferta o demanda
de cada minorista y, en nuestro caso particular, a la marca o calidad de la variedad
especfica del bien o servicio.
El efecto de la heterogeneidad observada se reduce de manera correspondiente
estimando la hazard a) a niveles muy desagregados como la variedad del bien o
servicio, b) estratificando o estimando la hazard de acuerdo con el tipo de minorista, c) incluyendo el efecto de variables de estado como la inflacin, la deva-
220
luacin y la brecha del producto interno bruto (PIB) y d) estimando la hazard

para incrementos y disminuciones de precios. La heterogeneidad no observada se
modela a travs de un factor de efectos aleatorios denominado fragilidad ( frailty),
que les permite a ciertos minoristas tener rachas de precios ms cortas que otros
del mismo tipo. En total se estiman ms de 4.500 modelos de duracin para este
trabajo. Los coeficientes estimados de estos modelos de duracin son la materia
prima para los resultados.
El resto del escrito se organiza de la siguiente manera. En la Seccin II se detalla la
base de datos y se puntualizan algunas definiciones preliminares para el anlisis. En
la Seccin III se describe la estrategia economtrica para la estimacin de las diferentes funciones hazard. En la IV se resumen los resultados y en la V se concluye.
II. DEFINICIONES Y LA BASE DE DATOS

El IPC colombiano se compone de 176 gastos bsicos, las canastas mnimas de
bienes o servicios para las cuales el IPC es estadsticamente representativo para
cada ciudad y grupo de gasto2. El grupo de gasto es un indicador del nivel de
ingresos de los hogares. Cada gasto bsico contiene en promedio de tres a cuatro
variedades, siendo una variedad un bien o servicio claramente definido por su
cantidad, envase, contenido, presentacin, etc., para los bienes, y por la cantidad
de insumos, la forma de prestacin, el tipo de instrumentos y de equipos y el
sitio de prestacin, etc., para los servicios. Sin embargo, la variedad no identifica
la marca ni la calidad del bien o servicio.
Por ejemplo, el gasto bsico arroz se compone de tres variedades: arroz para sopa,
arroz para seco y arroz integral. La variedad arroz para seco, a su vez, se compone
de diversas marcas y calidades no identificadas en la base de datos.
Una secuencia de precios es una sucesin interrumpida de reportes de precios de
una variedad que tiene una marca especfica (no observada) ofrecida por un minorista particular en una ciudad determinada. Cada secuencia de precios se compone
de rachas sucesivas de precios, que son reportes ininterrumpidos de precios constantes. La longitud de cada racha se denomina duracin de los precios.
La muestra se refiere a los reportes de precios del IPC 98 del DANE (1999).
221
El Grfico 1 muestra cinco secuencias de precios de una variedad de detergente

para ropa, reportadas por sendos informantes de una ciudad colombiana.
Grfico 1. Secuencias de precios de una variedad de detergente distribuido por cinco
minoristas del mismo tipo en una ciudad colombiana
3.100
Pesos/unidad
2.700
2.300
1.900
Minorista 1
Minorista 3
Jul. 2008
Ene. 2008
Jul. 2007
Jul. 2006
Minorista 4
Ene. 2007
Jul. 2005
Ene. 2006
Ene. 2005
Jul. 2004
Ene. 2004
Jul. 2003
Jul. 2002
Minorista 2
Ene. 2003
Ene. 2002
Jul. 2001
Ene. 2001
Jul. 2000
Ene. 2000
Jul. 1999
Ene. 1999
1.500
Minorista 5
Fuente: clculos del autor.
En el Grfico 1 se puede observar el efecto del tipo de minorista y entre distintos

perodos de tiempo. El primer minorista mantiene el precio del detergente constante
por perodos cortos, a lo sumo seis meses, mientras que el segundo presenta duraciones hasta de diecisis meses. Esto es consistente con el hecho de que el primer
minorista sea un hipermercado y el segundo un supermercado, lo cual revela la
heterogeneidad observada entre las duraciones de diferentes tipos de minoristas.
La heterogeneidad observada dentro de cada secuencia se debe a la dependencia
de las duraciones del estado cambiante de la economa en que opera el minorista.
Esto es claro en el Grfico 1 para el perodo julio de 2001-julio de 2003, cuando las
rachas presentan duraciones extendidas en comparacin con otros perodos. Esta
heterogeneidad parece tener relacin con factores de estado como la inflacin, el
crecimiento de la economa y la tasa de devaluacin, las variables de estado consideradas en este trabajo.
222
En este grfico tambin se puede observar que la primera racha de precios del
primer minorista consiste en dos reportes de 2.083,6 pesos colombianos por unidad
de detergente, la segunda consiste en seis reportes consecutivos de 2.465 pesos, la
tercera de dos reportes de 2.052,5 pesos, la cuarta de cuatro reportes de 1.882,5
pesos, y as sucesivamente. De esta forma, la duracin de la primera racha de
precios es dos meses, la de la segunda es seis meses y la de la tercera y cuarta es
dos y cuatro, respectivamente.
Sin embargo, es ampliamente reconocido que la primera y ltima rachas estn truncadas, ya que no se conoce el inicio de la primera ni el final de la ltima. Por esta
razn, se elimina la primera racha de cada secuencia y se modela el truncamiento
de la ltima, la cual se reconoce como censurada en el lenguaje de modelos de
duracin.
La segunda racha del primer minorista inicia en el segundo perodo de observacin
de la muestra y termina en el sptimo, la tercera inicia en el octavo y termina en
el noveno, la siguiente inicia en el dcimo y termina en el decimotercero, etc. La
ltima racha del primer minorista inicia en el perodo 110 y termina en el 114 y es
la nica censurada en esta secuencia. La anterior descripcin enfatiza el hecho de
que este no es un problema ordinario de modelos de duracin, sino uno de eventos
recurrentes o de rachas mltiples en cada secuencia.
Otro elemento importante que se debe tener en cuenta es la heterogeneidad observada en la decisin de reducir o incrementar precios. Para el IPC colombiano, Julio,
Zrate y Bejarano (2009) encontraron ligeras rigideces nominales a la baja, las
cuales apuntan a la existencia de este tipo de comportamientos diferenciados. De
la misma manera, Misas, Lpez y Parra (2009) reportan comportamientos diferenciados a nivel de las firmas en Colombia. Este tipo de anlisis se denomina de
riesgos competitivos en la literatura de modelos de duracin.
III. ESTRATEGIA ECONOMTRICA

De la discusin de la seccin anterior concluimos que la muestra se compone de: a)
mltiples rachas de precios en cada secuencia, b) heterogeneidad observada entre
secuencias debido a comportamientos diferenciados de los distintos tipos de minoristas, c) heterogeneidad observada dentro de cada secuencia debido a cambios en
las variables de estado, d) heterogeneidad observada debido a comportamientos
223
diferenciados en la decisin de reducir o incrementar precios, o a riesgos competitivos y e) heterogeneidad no observada entre las duraciones de diferentes secuencias de precios de la misma variedad, debido a condiciones particulares de la oferta
o demanda de los minoristas y en este caso particular a diferencias (no observadas)
entre marcas o calidades del bien o servicio de la misma variedad.
A. El modelo de funciones hazard proporcionales de Cox

En este trabajo se utiliza el modelo de Cox, una estrategia semiparamtrica que no
impone supuestos sobre la distribucin de las duraciones pero que es suficientemente flexible para la inclusin de covariables (variables de estado), cuyos valores
cambian con el tiempo, la fragilidad y la estratificacin, y se extiende de manera
natural al caso de mltiples rachas en cada minorista del estrato (vanse Dias,
Marques y Santos, 2005, y Fougere, Le Bihan y Sevestre, 2005).
Dentro de cada estrato (tipo de minorista) se supone que la funcin hazard de la
i-sima racha de la j-sima secuencia tiene la siguiente forma:
ij (t ) = 0 (t )e
XTij ( t ) + Z j
(1)
donde t > 0 es el perodo de tiempo transcurrido desde un cambio de precio y 0 (t )

es una funcin positiva que se conoce como hazard de base, la cual es nica para
todas las rachas de precios del estrato y no depende de las covariables. El factor
T
X ij ( t ) = k xijk ( t ) es una combinacin lineal de un vector de parmetros desconocidos
k
y el vector de las covariables X ij (t ), las cuales pueden variar a lo largo del tiempo.
Este ltimo factor es el componente sistemtico de la hazard y determina el efecto
de las covariables sobre la probabilidad de un cambio de precio, dada la sobrevivencia del precio hasta el perodo t. Un incremento de una unidad en xijj (t ) incrementa la hazard en e k .
El trmino final, Z j , es una variable aleatoria positiva con distribucin gamma que
representa fragilidad para mantener los precios constantes por perodos extendidos
de tiempo. Cuanto ms grande la realizacin de esta variable, Z j , ms alta la probabilidad de cambiar precios, es decir, ms flexibles los precios. Se supone adicionalmente que la fragilidad es comn a todas las rachas de una secuencia, pero distinta
entre secuencias (vase Vaida y Xu, 2000).
224
En resumen, las rachas de un mismo estrato comparten la hazard de base del

xijk k
XT ( t )
=ek
estrato. Bajo dependencia del tiempo, el componente sistemtico e ij
es
uno, lo cual implica que = 0. Por el contrario, si 0, los cambios en el valor de
las covariables afectan la probabilidad de cambiar los precios y, en consecuencia,
la duracin de los precios depende del estado. Un incremento de una unidad en
xijj (t ) incrementa la hazard en e k . Las variables de estado son la inflacin del gasto
bsico y la tasa de devaluacin del peso, ambas acumuladas desde el ltimo cambio
de precio, y la brecha desestacionalizada del PIB. De esta forma, un incremento de
cien pbs en una variable de estado incrementa la hazard en e k /100 1%.
Finalmente, en el modelo de Cox descrito anteriormente, el evento que determina la
finalizacin de la racha es el cambio de precio. Si este se substituye, por ejemplo, por
un incremento o una disminucin de precio, se generan dos modelos que permiten
determinar asimetras en la forma como los agentes fijan la duracin de sus precios.
Ms especficamente, se quiere determinar si inflaciones y devaluaciones acumuladas positivas, as como brechas positivas, incrementan la probabilidad de un
aumento del precio, y si inflaciones y devaluaciones acumuladas negativas, as
como brechas negativas, incrementan la probabilidad de una reduccin de los
precios. A este tipo de modelos se les reconoce como de riesgos competitivos.
Una manera simple de estudiar este problema es separar las dos muestras de duraciones de acuerdo con el evento en que terminan y estimar las funciones hazard bajo
el supuesto de hazard independientes (vanse Vaida y Xu, 2000 y Dias et al., 2005).
IV. RESULTADOS
Con el fin de ilustrar el procedimiento economtrico y la interpretacin de los
resultados, se estudia en el Apartado IV.A el caso de la variedad arroz para seco.
Esta exposicin facilita la interpretacin de los resultados para toda la muestra,
que se resumen en el Apartado IV.B.
225
A. Heterogeneidad observada y no observada en los precios del

arroz para seco
1. Modelo simple de duracin
El Grfico 2 muestra la funcin hazard estimada para las 16.224 duraciones de
las correspondientes rachas de precios del arroz para seco. Para esta estimacin se
hizo caso omiso de la heterogeneidad observada y de la no observada, se elimin
la primera racha de precios de cada secuencia y se model la censura de la ltima
racha en cada secuencia de precios.
La hazard estimada del Grfico 2 revela que los precios del arroz para seco son
flexibles. Luego de un cambio de precio, durante el primer mes el 50% de las
rachas cambian de precio. Dado que los precios han durado un mes, durante el
segundo mes 40,5% de las rachas restantes cambian de precio, lo cual genera
un acumulado de 70,4% = (50 + (40,5 * 50))% de rachas que cambian de precio
antes del segundo mes. Dado que los precios han durado dos meses, durante el
tercer mes el 33% de las rachas restantes de precios termina, para un acumulado de
80,2% = (50 + (40,5 * 50) + (33 * 29,6))% de cambios de precios antes del cuarto
mes. Realizando este procedimiento sucesivamente observamos que el 95% de las
rachas cambia de precio antes del dcimo mes y el 99% antes de dos aos.
La hazard del Grfico 2 no es montona creciente ni decreciente sino a trozos. Esta
decrece montonamente desde el final del primer mes (0,50), hasta el final del mes
13 (0,10). Luego crece no montonamente hasta un mximo localizado al final del
mes 24 (0,57), para luego decrecer y permanece en un valle, luego de lo cual crece
de nuevo produciendo una forma de W.
Es ampliamente reconocido que las funciones hazard decrecientes, es decir, la
probabilidad de cambiar de precios reducindose a lo largo del horizonte, no son
sensatas. En datos de duracin de precios se espera que la funcin de hazard sea
constante o preferiblemente creciente, cuando no se compone de picos. La forma
de W del Grfico 2 indica la presencia de heterogeneidad en las duraciones de las
rachas de precios del arroz para seco.
226
Grfico 2. Funcin hazard estimada para la variedad arroz para seco

1,0
Hazard
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
10
15
20
Meses
25
30
35
2. Modelo estratificado de funciones hazard proporcionales

Para eliminar el efecto del tipo de minorista sobre la forma de la hazard, se realiza
la estimacin estratificada de las funciones hazard, en la que cada estrato es un tipo
distinto de minorista.
Si se supone que las funciones hazard son proporcionales, los regresores de la
ecuacin (1) son dummies que indican el tipo de minorista al que pertenece la duracin. Para evitar la colinealidad, se toma como base el tipo plazas de mercado y
mercados mviles y, en consecuencia, su hazard es la hazard de base. La hazard
de los dems tipos de minoristas es e i veces la hazard de base, donde i es el
coeficiente que acompaa la indicadora del tipo de minorista correspondiente para
i = 1, 2,, m 1, donde m = 6 es el nmero de distintos minoristas que expenden
esta variedad.
El Grfico 3 muestra las funciones hazard estimadas para los tipos de minoristas
que expenden esta variedad. Los precios del arroz para seco son ms flexibles en
los hipermercados que en las cajas de compensacin. Los precios de estos dos tipos
de minoristas son a su vez ms flexibles que los de los almacenes o tiendas especializados. Finalmente, los precios ms rgidos se encuentran en las tiendas de barrio
no especializadas3.

Este resultado se explica mediante la teora de las rigideces de informacin. La

informacin para realizar los reprecios llega con cada carga de arroz al minorista. Los
227
Grfico 3. Funcin hazard de base estimada para la variedad arroz para seco
para cada tipo de minorista que lo expende
1,0
Hazard
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
10
15
20
25
30
35
Meses
Supermercados y almacenes privados (almacenes de cadena)
Cajas de compensacin, cooperativas, comisariatos, fondos de empleados
Almacenes o tiendas especializadas
Hipermercados
Plazas de mercado. Incluye mercados mviles
El Cuadro 1 muestra los coeficientes estimados del modelo de funciones hazard

proporcionales de Cox a partir del cual se obtuvieron las hazard de los dems tipos
de minoristas del Grfico 3. Los valores de la columna Exp(Coef) del Cuadro 1
revelan que la hazard de las tiendas de barrio no especializadas es el 89% de la
hazard de las plazas de mercado, la hazard de las tiendas de barrio especializadas
es 134% de la hazard de las plazas de mercado, la hazard de hipermercados es
209% de la hazard de las plazas de mercado, etc.
El Cuadro 1 evidencia una fuerte heterogeneidad en la rigidez de los precios
del arroz para seco entre distintos tipos minoristas. Dado que la hazard para los
precios del arroz en las plazas de mercado es de 37,5% para el primer mes, se puede
observar que estos son muy flexibles en los hipermercados. Luego de un cambio
de precio, 2,09 * 37,5% = 77,6% de los precios del arroz para seco cambia durante
el primer mes en estos distribuidores. De manera equivalente, solo 0,89* 37,5% =
33,4% de los precios de este producto cambia durante el primer mes en las tiendas
tradicionales de barrio no especializadas. Durante el primer mes este valor es de
hipermercados tienen sistemas sofisticados de manejo de inventarios que permiten
optimizar los costos de bodegaje, incrementando las oportunidades de reprecio de este tipo
de bienes con mucha frecuencia. Las tiendas tradicionales de barrio no especializadas, a
su vez, no tienen estos costos de bodegaje y, entonces, la informacin necesaria para los
reprecios llega con poca una crecencia ms baja para este tipo de bien.
228
1,34 * 37,5% = 50,25% para las tiendas especializadas de barrio, 1,54 * 37,5% =
57,75% para los supermercados y almacenes de cadena y de 1,62 * 37,5% = 60,75%
para las cajas de compensacin, cooperativas, comisariatos y fondos de empleados.
Cuadro 1. Estimacin modelo de funciones hazard proporcionales de Cox
para las duraciones de los precios del arroz para seco
Coef.
Exp.
(coef.)
SE
(coef.)
Pr(> |z|)
Lower
0,95
Upper
0,95
Supermercados +
almacenes de cadena
0,43
1,54
0,05
8,15
0,00
1,39
1,71
Cajas de compensacin,
cooperativas, comisariatos,
fondos de empleados
0,48
1,62
0,06
8,50
0,00
1,45
1,81
Tiendas tradicionales de
barrio no especializadas
-0,12
0,89
0,06
-2,12
0,03
0,80
0,99
Tiendas especializadas de
barrio
0,30
1,34
0,07
4,07
0,00
1,17
1,55
Hipermercados
0,74
2,09
0,07
11,11
0,00
1,84
2,38
Tipo de minorista
Las diferencias en las rigideces de precios entre los minoristas del arroz para seco
son tambin significativas. La columna Pr(>|z|) muestra el p-valor, Pr(>|z|), de la
prueba de igualdad de la hazard del minorista correspondiente con la de base. Un
p-valor inferior a 0,05 indica que la hazard del minorista respectivo difiere significativamente de la de las plazas de mercado, resultado que se obtiene para todos los
tipos de minoristas del arroz para seco.
Otra manera de verificar las diferencias en la rigidez de los precios del arroz para
seco entre distintos tipos de minoristas es comprobar si se traslapan los intervalos
de confianza para e k de las dos ltimas columnas. Se concluye que el comportamiento de las duraciones de los precios en los hipermercados es distinto al de
cualquier otro tipo de minorista.
Adems, se rechaza la hiptesis de proporcionalidad de las funciones hazard de
distintos minoristas. La prueba de Grambsch y Therneau (1994) para la nula de
funciones hazard proporcionales tiene una estadstica chi-cuadrado de 17,83 con
un p-valor de 0,002, lo que indica que se cruzan las hazard de distintos tipos de
minoristas del arroz para seco.
229
3. Modelo de Cox estratificado

El resultado de la prueba de Grambsch y Therneau (1994) indica que las
funciones hazard de cada estrato no son proporcionales. En esta estimacin,
cada uno de los estratos tiene su hazard propia, no necesariamente proporcional
a la de los dems estratos, lo cual corresponde a estimar una hazard de base
distinta para cada tipo de minorista.
El Grfico 4 muestra las hazard estimadas para cada tipo de minorista de arroz
para seco. Las hazard de los diferentes minoristas se entrecruzan a distintos plazos
y, en consecuencia, no son proporcionales. Sin embargo, se mantiene el hecho de
que los precios del arroz para seco son ms flexibles en los hipermercados que en
las tiendas de barrio no especializadas, los almacenes y tiendas especializadas, y
los supermercados y almacenes privados.
Grfico 4. Funciones hazard estimadas para los diferentes tipos de minoristas de arroz para seco
Plazas de mercado. Incluye mercados mviles

Hipermercados
Supermercados y almacenes privados (almacenes de cadena)
Cajas de compensacin, cooperativas, comisariatos, fondos de empleados
Almacenes o tiendas especializadas
Es importante resaltar que las hazard estimadas tienen forma de U, lo cual indica
que parte de la heterogeneidad se redujo, pero la que se debe a otros factores
persiste. En la siguiente estimacin se modela la posible heterogeneidad observada
debido a cambios en el ambiente econmico que enfrentan los minoristas del arroz
para seco.
230
4. Modelo de Cox estratificado con covariables que cambian con el tiempo

Con el fin de reducir el efecto de la heterogeneidad de las duraciones causada por
los cambios en el estado de la economa, se estima un modelo de Cox estratificado
con covariables, cuyo valor cambia a lo largo del tiempo.
El Cuadro 2 contiene los resultados de la estimacin del modelo estratificado de Cox
para las duraciones de los precios del arroz para seco, donde se incluye el efecto de las
covariables que indican el estado de la economa. En esta estimacin, los coeficientes
que acompaan las variables de estado son comunes para los diferentes estratos, pero
las hazard de base de distintos tipos de minoristas son diferentes. Las variables de
estado son: DEV_ACUM, la devaluacin acumulada desde el ltimo cambio del
precio; BRECHA_PIBS, la brecha del PIB real desestacionalizado; e INF_ACUM,
la inflacin acumulada del gasto bsico desde el ltimo cambio del precio. En esta
estimacin se espera que incrementos en las variables de estado incrementen la
probabilidad de un cambio de precios. En consecuencia, se espera que los coeficientes sean positivos.
Cuadro 2. Estimacin modelo de funciones hazard proporcionales de Cox para el arroz
para seco estratificado por tipo de minorista y con covariables
Coef.
SE (coef.)
Pr(> |z|)
Exp. (coef.)
Lower
0,95
Upper
0,95
DEV_ACUM
-0,83
0,11
-7,80
0,00
0,44
0,35
0,54
INF_ACUM
-6,29
0,22
-28,04
0,00
0,00
0,00
0,00
BRECHA_PIBS
-3,97
0,42
-9,50
0,00
0,02
0,01
0,04
Variable
En el Cuadro 2 se observa que el orden de las magnitudes de los coeficientes es el

adecuado, pero el signo es contrario al esperado. El efecto ms importante es el de
la inflacin, seguido por el de la brecha del PIB y, por ltimo, el de la devaluacin
acumulada. Adems, los cambios en las variables de estado afectan significativamente la hazard de los precios del arroz para seco, como lo revela la columna
Pr(>|z|). Sin embargo, incrementos en las variables de estado reducen la probabilidad condicional de cambio de los precios del arroz.
Los resultados del Cuadro 2 son insensatos y apuntan a la existencia de otras fuentes
de heterogeneidad. Para explicar estos resultados, contamos con dos tipos de hete-
231
rogeneidad: aquella que se debe a comportamientos diferenciados de la duracin

hasta un incremento o hasta una disminucin del precio y la heterogeneidad no
observada.
5. Heterogeneidad no observada y riesgos competitivos

En esta seccin se modela simultneamente la heterogeneidad no observada, frailty,
y las diferencias en el comportamiento de las duraciones hasta un incremento o una
reduccin de los precios. La principal fuente de heterogeneidad no observada en
nuestros datos surge de la no identificacin de la marca o calidad del bien o servicio
dentro de cada variedad. En el caso del arroz para seco, la muestra contiene arroces
de diferentes marcas y calidades que pueden afectar el comportamiento de las duraciones y, por ende, sesgar las estimaciones. As mismo, estudios previos sugieren
que en la decisin de incrementar o reducir los precios los minoristas tienen en
cuenta diferente informacin y, en consecuencia, el comportamiento de las duraciones hasta una disminucin es diferente al de las duraciones hasta un incremento
de precios (vanse Julio et al., 2009, para resultados del IPC colombiano, y Misas
et al., 2009, para resultados a nivel de firmas colombianas).
Para ilustrar el efecto de estos dos tipos de heterogeneidad se realiza la estimacin
de la hazard para incrementos y, separadamente, para las disminuciones de precios
del arroz para seco en los supermercados y almacenes privados.
El Cuadro 3 contiene los resultados de la estimacin de modelos de Cox para los
incrementos y disminuciones de los precios del arroz para seco en supermercados
y almacenes privados. Estos modelos incluyen covariables que varan con el tiempo y
un trmino de fragilidad.
El efecto de la heterogeneidad no observada, fragilidad, no solo es significativo
sino tambin cuantitativamente importante. El p-valor, del trmino de fragilidad es
prcticamente cero, lo cual indica que el efecto de la heterogeneidad no observada
es muy significativo.
En general, los signos de los efectos de las variables de estado son los esperados.
Un incremento de cien pbs en la inflacin acumulada incrementa la hazard de un
6.29 /100
1)%. Una disminucin de cien pbs en la
aumento del precio en 6, 5% = (e
inflacin acumulada incrementa la hazard de la reduccin del precio en 8,6%. Para
el caso de la devaluacin, estas cifras son 0,1% y 1,4%, respectivamente; pero el
232
efecto sobre la hazard del incremento no parece ser estadsticamente significativo.

De igual manera, el efecto de un incremento de cien pbs en la brecha del PIB incrementa la hazard de un alza de los precios en 5,7% y una disminucin de cien pbs
incrementa la hazard de una reduccin de los precios en 5,2%.
Al comparar estos resultados con los del Cuadro 2, se concluye que la hazard de
incrementos de precios es marcadamente distinta a la de disminuciones. La diferencia entre los resultados de los Cuadros 2 y 3 se debe principalmente al hecho de
que los minoristas exhiben comportamientos diferenciados hasta un incremento o
una disminucin de los precios. El efecto de una reduccin de la inflacin sectorial
sobre la probabilidad de una disminucin del precio es ms grande que el de un
incremento similar de esta sobre la probabilidad de un incremento de precios. Lo
mismo sucede con la devaluacin y la brecha de PIB.
Cuadro 3. Riesgos competitivos de aumento y disminucin de los precios en modelo de Cox para el
arroz para seco en los supermercados y almacenes privados, con covariables y fragilidad
Efecto
Incrementos
Disminuciones
Coef.
P_Valor
Exp. (coef.)
Coef.
P_Valor
Exp. (-coef.)
INF_ACUM
6,29
0,00
536,46
-8,26
0,00
3.866,09
DEV_ACUM
0,13
0,48
1,14
-1,40
0,00
4,06
BRECHA_PIBS
5,54
0,00
254,68
-5,05
0,00
156,02
Fragilidad
0,00
0,00
Estos resultados no implican, sin embargo, que la frecuencia de cambio de los

precios del arroz para seco sea ms alta para disminuciones que para incrementos,
ya que los niveles de la hazard de base pueden diferir.
6. Resumen de los resultados para el arroz para seco

De los resultados anteriores se concluye lo siguiente con respecto al comportamiento de las duraciones de los precios del arroz para seco. En primer lugar, se
observa un alto nivel de heterogeneidad en las duraciones de los precios de diferentes tipos de minoristas. Los precios de los hipermercados tienden a ser significativamente ms flexibles que los de las cajas de compensacin, los de estas son
ms flexibles que los de los supermercados y los ms rgidos son los de las tiendas
233
tradicionales de barrio no especializadas. Segundo, hay fuerte evidencia de que el

comportamiento de los minoristas de arroz para seco es diferente cuando deciden
un incremento que cuando deciden una disminucin del precio. Tercero, hay fuerte
evidencia a favor de la dependencia del estado en las reglas de precios de los expendedores de arroz para seco. El hecho que las duraciones de los precios dependan
de la inflacin sectorial acumulada es, de acuerdo con Taylor (1999) y Golosov y
Lucas (2007), evidencia de costos de men. Sin embargo, los efectos de los cambios
en las variables de estado son moderados, lo cual puede tener que ver con el hecho
de que este es un bien con precios flexibles. Cuarto, la heterogeneidad no observada
(marca o calidad de la variedad) tiene un efecto muy significativo y cuantitativamente importante sobre la hazard de los precios del arroz para seco. Finalmente,
se descartan los contratos explcitos o implcitos, as como los precios al estilo de
Calvo o los contratos de Taylor para los precios del arroz para seco.
B. Resultados para toda la muestra

Con el fin de garantizar que los estimadores de las funciones hazard de cada
variedad y los resultados de las pruebas de hiptesis posean propiedades adecuadas,
se elimin la informacin de los tipos de minoristas que contienen menos de
doscientas rachas de precios dentro de cada variedad. Esto corresponde a una
reduccin del 4,02% del IPC en nuestro anlisis.
Para cada variedad el procedimiento es el siguiente. En primer lugar, se estima un
modelo con funciones hazard proporcionales, estratificado por tipo de minorista,
y se prueba la hiptesis de igualdad de las hazard entre los diferentes estratos.
Segundo, dependiendo del resultado del punto anterior, se estima un modelo con
hazard proporcionales, no proporcionales o iguales, introduciendo simultneamente las covariables que varan con el tiempo y el trmino de fragilidad para los
incrementos y, separadamente, para las disminuciones de precios. En este paso se
obtiene la significancia del trmino de fragilidad tanto para la hazard de los incrementos como para la de las disminuciones. Tercero, si el efecto de las variables que
varan con el tiempo es significativo, concluimos la dependencia del estado de la
regla de precios del bien. Si la hazard depende de la inflacin sectorial acumulada,
de acuerdo con Taylor (1999) y Golosov y Lucas (2007), hay evidencia de costos de
men. Cuarto, si las variables de estado no afectan significativamente la hazard, se
prueba la hiptesis de que esta es constante, es decir, si corresponden a una regla
de Calvo. Quinto, si se rechaza la hiptesis anterior, se determina si la hazard es
creciente o si corresponde a un contrato de Taylor, es decir, con picos.
234
1. Heterogeneidad observada: comportamiento de los

distintos tipos de minoristas
Distintos tipos de minoristas pueden presentar comportamientos diferentes al establecer la duracin de los precios de la misma variedad de bien o servicio. En esta
subseccin se estudia si las hazard de distintos minoristas de cada una de las variedades de bienes y servicios del IPC son iguales o diferentes.
El 44,4% del IPC es distribuido por un solo tipo de minorista, lo cual ocurre principalmente para servicios y para algunos bienes muy especficos. Sobre estas variedades no es necesario realizar la prueba de igualdad de funciones hazard. El 51,6%
del IPC es distribuido por ms de un tipo de minorista y sobre estos se realiza la
prueba. Para el 85% de estos ltimos se rechaza la prueba de igualdad y para el
15% restante no se puede rechazar. Las variedades para las que no se rechaza la
hiptesis de igualdad se concentran en el grupo de transporte y comunicaciones,
que tienen en promedio dos tipos de minoristas que reportan la informacin de sus
precios.
El Cuadro 4 resume los resultados de la prueba de igualdad de las hazard de
los distintos tipos de minoristas dentro de cada variedad, de acuerdo con los
grupos de la clasificacin homogenizadora de la rigidez de Julio et al. (2009).
En la primera columna se muestra el nmero promedio de minoristas que distribuyen las variedades del grupo y aparecen por separado las variedades que tienen
solo un tipo de minorista. Las siguientes columnas muestran respectivamente la
ponderacin del IPC para las variedades en que se rechaza, no se rechaza y total
para la hiptesis de igualdad de las hazard de los diferentes tipos de minoristas.
La heterogeneidad de las duraciones por comportamientos diferenciados por tipo
de minorista se relaciona directamente con el nmero de tipos de minoristas de
la variedad. Los alimentos (perecederos, semiprocesados y procesados) que son
distribuidos por el mayor nmero de tipos de minoristas, presentan un comportamiento altamente heterogneo por tipo de minorista. A estos les siguen los bienes
industriales (consumibles, durables y vestuario) y finalmente aparecen los servicios
que tienen el menor nmero de distribuidores.
Para los alimentos se encuentra, en general, que los precios ms flexibles se hallan
en los hipermercados, seguidos por los precios de las cajas de compensacin y
supermercados, siendo los ms rgidos los precios de las tiendas tradicionales de
235
barrio no especializadas. Este patrn es marcado para los alimentos semiprocesados y para los procesados, y aparece levemente en los alimentos perecederos.
Cuadro 4. Heterogeneidad observada: igualdad de las funciones hazard de base de los tipos
de minoristas para cada grupo de la clasificacin homogenizadora de la rigidez
Nmero
promedio de
minoristas
Diferente
6,3
Clasificacin que homogeniza la

heterogeneidad
Bienes consumibles
Bienes durables
Vestuario
Servicios indexados inflacin

Servicios otros
Servicios de transporte
Igual
Total
4,7
0,1
4,8
5,4
13,7
1,1
14,7
5,2
2,6
0,6
3,2
0,1
0,1
0,5
8,1
1,0
1,0
4,1
5,6
1,3
1,3
0,9
6,4
0,9
0,9
1,0
3,8
7,7
1,0
2,4
1,5
1,0
2,0
5,5
1,0
2,0
6,6
1,0
2,0
6,6
0,1
0,1
0,1
0,1
1,0
25,6
25,6
1,0
0,8
0,8
2,0
1,1
1,0
2,0
1,1
5,5
0,5
1,0
5,5
0,5
4,4
4,4
0,6
0,7
1,0
3,8
3,8
1,0
0,8
0,8
2,7
0,0
236
Se concluye que las duraciones de los precios de los bienes son heterogneas por
tipo de minorista, excepto para los durables. Las duraciones de los precios de los
servicios son muy homogneas, excepto para los alimentos fuera del hogar. La
homogeneidad de los precios de los servicios se debe principalmente a que estos
son distribuidos por pocos tipos de minoristas, en comparacin con el nmero de
los que distribuyen bienes.
2. Heterogeneidad observada: heterogeneidad por los cambios en los valores de

las variables de estado a lo largo del tiempo y riesgos competitivos
Para determinar el grado de heterogeneidad observada que se debe al efecto de los
cambios en los valores de las variables de estado a lo largo del tiempo, estudiamos
los coeficientes estimados en un modelo de Cox para los incrementos y disminuciones de los precios.
a. Inflacin acumulada
El Cuadro 5 contiene la comparacin de los coeficientes promedio estimados que
acompaan la inflacin sectorial acumulada en la funcin hazard para los incrementos y, separadamente, para las reducciones de precios para los grupos de la
clasificacin que homogeniza la rigidez de los precios del IPC.
El efecto de la inflacin acumulada sobre la hazard de incrementos y disminuciones
de precios de alimentos es inversamente proporcional a su perecibilidad. El efecto de la
inflacin acumulada sobre la duracin de los precios de los alimentos perecederos es
moderado. Un incremento de cien pbs en la inflacin acumulada de los gastos bsicos
de los alimentos perecederos aumenta la probabilidad de incremento del precio en
solo 1%, y el efecto de una disminucin de cien pbs de la inflacin sectorial acumulada incrementa la probabilidad de una reduccin del precio en 0,7%. Esto contrasta
con el efecto de los incrementos/disminuciones de la inflacin acumulada del gasto
bsico sobre la duracin de los precios hasta su incremento/disminucin para los
alimentos procesados. Un incremento de cien pbs de la inflacin del gasto bsico de una
variedad de alimentos procesados incrementa la hazard de un incremento de precios en
17%, mientras que una disminucin de cien pbs incrementa la hazard de una disminucin del precio en 14,1%.
237
Cuadro 5. Heterogeneidad observada: efecto de la inflacin sectorial acumulada

sobre la hazard de incrementos y disminuciones
Clasificacin que homogeniza la heterogeneidad

Efecto de la
inflacin hazard
Incremento
Efecto de la
inflacin hazard
Disminucin
1,1
-0,7
10,4
-9,3
15,7
-15,3
Bienes consumibles
15,9
-15,0
9,3
-7,7
Vestuario
12,5
-10,5
24,3
-27,8
20,8
-30,0
9,1
-10,2
6,0
-7,9
Servicios otros
11,0
-12,8
15,5
-16,5
11,4
-5,9
Bienes durables
El efecto de la inflacin es muy moderado para las variedades que tienen precios
flexibles. Efectos muy pequeos de la inflacin sectorial acumulada ocurren para
las variedades de alimentos perecederos y de servicios indexados al costo unitario
de produccin (CUP). Para estas variedades, que son muy flexibles, los precios
cambian con mucha frecuencia independientemente de la inflacin acumulada
desde el ltimo cambio de precio.
No es sorpresa que el efecto de los cambios de la inflacin acumulada desde el
ltimo cambio de precios sea muy grande para los servicios indexados a la inflacin y los alimentos fuera del hogar. Por el contrario, el efecto de los cambios en la
inflacin es moderado para las duraciones hasta el incremento o disminucin de los
precios de los servicios indexados a relaciones de largo plazo (LP) y de los bienes
durables.
238
El efecto de incrementos en la inflacin sectorial acumulada sobre la hazard de los

aumentos de precios es ms alto para los bienes que para los servicios y el efecto
de las disminuciones de la inflacin sectorial acumulada sobre la hazard de las
reducciones de precios es ms alto para los servicios que para los bienes. En consecuencia, una expansin monetaria acelera su efecto sobre los precios a travs de
los precios de los bienes, mientras que una contraccin acelera su efecto sobre los
precios a travs de los precios de los servicios.
El Grfico 5 muestra la distribucin de las ponderaciones del IPC en diferentes
rangos de valores del coeficiente de la inflacin acumulada sobre la hazard de los
incrementos de precios del IPC. En el eje horizontal se encuentran los rangos de
valores del coeficiente de la inflacin. Las barras indican la ponderacin del IPC
en cada rango.
Grfico 5. Distribucin de los valores del coeficiente de la inflacin para la explicacin
de la probabilidad de un incremento de los precios
8
6
4
59_60
54_55
49_50
44_45
39_40
34_35
29_30
24_25
19_20
14_15
9_10
4_5
-1_0
-6_-5
-11_-10
Ponderaciones del IPC
10
Este grfico revela una distribucin sesgada a la derecha con una alta concentracin
de las ponderaciones del IPC en valores con efectos moderados, entre 4 y 20. Sin
embargo, 3,71% del IPC presenta coeficientes estimados negativos, que tienden a
ser no significativos.
Las barras correspondientes a coeficientes superiores a 42 corresponden a las cinco
diferentes variedades de arrendamiento. Para estas, un incremento de cien pbs de
la inflacin acumulada sectorial incrementa la hazard de un incremento del precio
del arriendo en 57%, por lo menos. Las barras correspondientes a los coeficientes
239
inferiores a cero contienen un grupo reducido de alimentos perecederos, vestuario

y durables.
El Grfico 6 muestra la distribucin de las ponderaciones del IPC en diferentes
rangos de valores del coeficiente de la inflacin acumulada sobre la hazard de las
disminuciones de precios del IPC. En el eje horizontal se encuentran los rangos de
valores del coeficiente de la inflacin. Las barras indican la ponderacin del IPC
en cada rango.
El Grfico 6 revela una distribucin sesgada a la izquierda con 11,8% de la ponderacin del IPC en valores positivos. En este grupo se encuentra un grupo de variedades de alimentos perecederos, vestuario, durables y algunas variedades de servicios. Aunque su efecto es contrario al esperado, este tiende a no ser significativo.
La ponderacin de las variedades cuyos coeficientes asociados a la inflacin tienen
valores por debajo de 40 es de 22,26% del IPC y se compone de variedades de
arrendamiento y servicios de transporte. Para estos, una disminucin de cien pbs
en la inflacin acumulada sectorial incrementa la hazard de una disminucin del
precio en casi 50%.
Grfico 6. Distribucin de los valores del coeficiente de la inflacin para la explicacin
de la probabilidad de una disminucin de los precios
8
6
4
12_13
8_9
4_5
0_1
-4_-3
-8_-7
-12_-11
-16_-15
-20_-19
-24_-23
-28_-27
-32_-31
-36_-35
-40_-39
-44_-43
-48_-47
_-52
10
b. Devaluacin acumulada
El Cuadro 6 contiene la comparacin de los coeficientes promedio de respuesta
de la hazard de incrementos y, separadamente, de disminuciones de precios del
240
IPC de acuerdo con los grupos de la clasificacin que homogeniza la rigidez de

los precios.
Los efectos de la devaluacin acumulada tienden a ser muy moderados y por la
misma razn algunos son en promedio no razonables, negativos para la hazard
de incrementos y positivos para la de disminuciones. Estos efectos tienden a ser
tambin poco significativos en promedio.
Cuadro 6. Heterogeneidad observada: efecto de la devaluacin sobre
la hazard de incrementos y disminuciones

Efecto de la
devaluacin hazard
Incremento
Efecto de la
devaluacin hazard
Disminucin
-0,8
0,5
0,6
-0,3
0,7
-0,1
-0,2
0,7
Bienes durables
1,6
-1,2
Vestuario
2,4
-1,9
2,1
-2,2
2,6
-11,7
2,8
-2,3
0,6
2,3
Servicios otros
1,4
-5,9
2,0
-1,5
3,6
-1,6
Bienes consumibles
Sin embargo, las magnitudes podran relacionarse con diferencias en transabilidad entre los bienes. En efecto, la sensibilidad de la hazard de los aumentos de
los precios de los alimentos a los incrementos en la devaluacin es inversamente
proporcional a la perecibilidad (como inverso de la transabilidad) de estos. De igual
manera, este efecto es menor para bienes consumibles que para bienes durables y
este es, a su vez, ms pequeo que el de vestuario.
241
De igual forma, los grupos que tienen precios flexibles registran coeficientes moderados o negativos, pero no significativos, de respuesta a cambios en la devaluacin
acumulada.
El Grfico 7 muestra la distribucin de las ponderaciones del IPC en los diferentes
rangos de valores del coeficiente asociado a la devaluacin acumulada sobre la
hazard de un incremento de los precios.
Los coeficientes de respuesta de la probabilidad de un incremento de precio a un
incremento en la devaluacin estn concentrados en valores muy moderados. El
80% del IPC tiene un coeficiente de respuesta entre 0 y 5, y el 18,31% muestra
valores no razonables, menores que cero, con alta concentracin entre 1 y 0. Esta
concentracin es consistente con efectos moderados y no significativos. A este
grupo pertenecen la mayora de los alimentos perecederos y semiprocesados, los
servicios indexados al costo unitario de produccin, varios bienes consumibles y
algunas variedades de bienes durables.
Grfico 7. Distribucin de los valores del coeficiente de la devaluacin para la explicacin
de la probabilidad de un incremento de los precios
20
15
10
6_7
5_6
4_5
3_4
2_3
1_2
0_1
-1_0
-4_-3
-5_-4
-2_-1
-3_-2
25
Las variedades con coeficientes entre 3 y 5 incluyen la gasolina para transporte y

algunos servicios de transporte, el pasaje areo, el servicio de energa elctrica y algunos bienes consumibles y durables que son importados.
El Grfico 8 muestra la distribucin de las ponderaciones del IPC en los diferentes
rangos de valores del coeficiente asociado a la devaluacin acumulada sobre la
hazard de reduccin de los precios de las variedades del IPC.
242
Al igual que la distribucin de los coeficientes asociados a un incremento de precios,

esta distribucin esta altamente concentrada en valores muy moderados, entre 5
y 5. Sin embargo, 23,4% del IPC presenta coeficientes no razonables, mayores que
cero, con una alta concentracin alrededor de cero, lo cual indica que su efecto no
es significativo. A este grupo pertenecen la mayora de los alimentos, servicios
indexados al costo unitario de produccin, bienes consumibles y bienes durables
no importados.
Adems, el 12,8% del IPC presenta coeficientes inferiores a 5, los cuales corresponden a un conjunto de variedades de otros servicios y pasaje areo, principalmente.
Grfico 8. Distribucin de los valores del coeficiente de la devaluacin para la explicacin
de la probabilidad de una disminucin de los precios
20
15
10
11_12
9_10
7_8
5_6
3_4
1_2
-1_0
-3_-2
-5_-4
-7_-6
-9_-8
_-11
25
c. Brecha del PIB

El Cuadro 7 contiene los coeficientes promedio de respuesta de las hazard de
incrementos y, separadamente, de disminuciones de los precios a cambios en la
brecha del PIB, para los grupos de la clasificacin que homogeniza la rigidez de
los precios del IPC.
243
Cuadro 7. Heterogeneidad observada: efecto de la devaluacin sobre

la hazard de incrementos y disminuciones
Efecto de la brecha
del PIB hazard
Incremento
Efecto de la brecha
del PIB hazard
Disminucin
7,9
-8,5
Alimentos bajo proceso
7,0
-9,0
9,9
-12,5
Bienes consumibles
21,9
-23,0
Bienes durables
27,0
-25,2
Vestuario
37,0
-38,2
19,7
-33,7
34,9
-151,1
50,1
-46,2
7,8
-14,5
Servicios otros
32,5
-56,6
37,5
-42,4
29,9
-44,9
La hazard de las reducciones de los precios tiende a ser ms sensible a las disminuciones de la brecha del PIB que la hazard de los aumentos a incrementos similares
de la brecha del PIB. Dicho de otra manera, el incremento en la frecuencia de las
reducciones de precios debido a una reduccin de cien pbs de la brecha del PIB es
ms grande que el aumento en la frecuencia de los incrementos debido a un incremento de cien pbs de la brecha del PIB.
Sin embargo, vale la pena anotar que las sensibilidades son muy moderadas para
alimentos, moderadas para bienes diferentes a alimentos y pronunciadas para servicios, excepto para los indexados al costo unitario de produccin.
Adems, los bienes y servicios flexibles tienen poca sensibilidad a las variaciones
de la brecha del PIB. La sensibilidad de las hazard de incrementos y disminuciones
de los precios de alimentos en el hogar y de servicios indexados a costo unitario de
produccin a cambios en la brecha del PIB es bastante moderada.
244
3. Heterogeneidad no observada
La heterogeneidad, no observada, entre las reglas de precios de distintos minoristas
de la misma variedad de bien o servicio obedece a diversos factores. Como se
mencion anteriormente, la marca o calidad del bien o servicio no est identificada
en la muestra y existen otras condiciones, no observadas, de la oferta o demanda
del bien o servicio que enfrenta el minorista particular.
El Cuadro 8 contiene la ponderacin total de las variedades para las que se encontr
heterogeneidad no observada dentro de cada grupo de la clasificacin que homogeniza la rigidez de los precios.
Cuadro 8. Heterogeneidad no observada: ponderacin total de las variedades
en las que la fragilidad fue significativa
No fragilidad
Fragilidad
0,1
4,7
0,1
14,7
0,1
3,1
Bienes consumibles
0,6
8,5
Bienes durables
3,6
3,2
Vestuario
4,8
2,5

6,7
24,7
0,9
0,8
0,0
3,7
3,0
Servicios otros
3,4
1,4
3,1
1,3
0,4
0,4
En total, el 50,5% del IPC registra heterogeneidad no observada. Esto corresponde

principalmente a las variedades de los grupos de alimentos (perecederos, semiprocesados y procesados), bienes consumibles y alimentos fuera del hogar. El 45,5%
del IPC no registra heterogeneidad no observada, lo cual corresponde principal-
245
mente a las variedades de servicios indexados a la inflacin, vestuario, servicios

indexados a los costos unitarios de produccin, y otros bienes y servicios de diferentes grupos. Para el restante 4% del IPC no se realizaron los clculos por falta de
muestra.
Estos resultados no son sorpresivos. Los alimentos contienen distintas calidades y
marcas, mientras que los servicios indexados a la inflacin tienden a tener comportamientos muy homogneos por la regulacin. Los servicios indexados al costo
unitario de produccin, por su parte, son heterogneos por diferencias entre diferentes ciudades o municipios.
V. CONCLUSIN
El objeto de este trabajo era el de estudiar las reglas de precios de los minoristas
colombianos de bienes y servicios, a travs de la forma de la funcin hazard. Los
resultados muestran evidencia en favor de:
Dependencia de estado. El efecto de los cambios de la inflacin sectorial
acumulada y de la brecha del PIB sobre las hazard de incrementos y disminuciones de precios tiende a ser significativo. Los cambios en la tasa de
devaluacin acumulada tienen efectos muy moderados sobre las hazard.
Sin embargo, la dependencia de las duraciones de los precios del estado de
la economa es ms fuerte para variedades cuyos precios son rgidos, en
comparacin con la de las variedades que tienen precios flexibles. La sensibilidad de las hazard de alimentos en el hogar y de servicios indexados
al costo unitario de produccin es comparativamente baja.
Hay evidencia muy fuerte de riesgos competitivos entre incrementos y
disminuciones de precios. Las hazard estimadas para el evento cambio de
precio presentan signos que no son razonables con respecto a los cambios
de las variables de estado. Al estimar el modelo de riesgos competitivos
para incrementos y disminuciones, los coeficientes toman sus signos esperados para la mayor parte del IPC.
Adems, el efecto de incrementos de la inflacin sectorial acumulada sobre la hazard de un incremento de los precios es ms alto para bienes que
para servicios. De manera similar, el efecto de reducciones de la inflacin
sectorial acumulada sobre la hazard de una disminucin de los precios es
ms alto para servicios que para bienes.
246
Sin embargo, la sensibilidad de las hazard a cambios en la tasa de devaluacin acumulada es muy moderada.
Hay poca evidencia de contratos explcitos o implcitos sobre la duracin
de los precios, excepto por servicios regulados como arriendos, transporte, salud y educacin, un no despreciable 26,5% del IPC. La hazard de
estos servicios es multimodal con modas en plazos especficos de tiempo.
Los resultados apuntan a una fuerte heterogeneidad que se debe al tipo
de minorista que distribuye el tem. Para alimentos perecederos y semiprocesados, los hipermercados tienen precios muy flexibles y las tiendas
tradicionales de barrio no especializadas tienen precios rgidos.
Finalmente, se encontr una fuerte heterogeneidad no observada en las
duraciones de los precios del IPC. Esta heterogeneidad se debe a la marca
o calidad, no observada, de la variedad especfica de bien o servicio, o a
condiciones particulares de la demanda u oferta del minorista particular.
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Vaida, F., & Xu, R. (2000). Proportional hazards model with random effects. Statistics in Medicine, 19, 3309-3324.
La Droga
teora del mercado negro

BERNARDO GARCIA*
"mano invisible" interviene

con tanta frecuencia en los
mercados, como los funcionarios pblicos. Esa es una realidad de
las economas mixtas. Mltiples son
las formas de intervencin del
Estado en los mercados, sobre todo
enlos casos de excesos oligopolsticos industriales o de excesos de
competencia estacional o agrcola.
Al lmite, nos encontramos con
fenmenos problemticos de mercados negros locos con elevadas
penalizaciones y fantsticas remuneraciones, con pases socialistas
de inflacin reprimida y desempleo
disfrazado o, por el contrario, con
sectores regulados con base en
clculos economtricos y rdenes
eficazmente impartidas que logran
sustituir al mercado con bastante
perfeccin, quizs sin igualarlo en
calidad, por falta de competencia
mercantil. No obstante, estos logros
recuerdan ciertas excelencias productivas y distributivas de la sociedad patriarcal de clsica sabiduria o
de las disciplinadas economas de
guerra.
Segmentos
Una economa que obligue a producir y a vender ciertas cantidades
mnimas, as como una oferta sin
precio determinado, afecta al mercado hasta que se haya alcanzado la
cantidad obligatoria. De manera
semejante, un consumo obligatorio
determinar la elevacin de la curva
de demanda en cierta cantidad hasta donde lo permitan los ingresos y
Profesor de Economa Universidad Nacional.
52
la fuerza de la ley. Las rdenes imponiendo el empleo de ciertos mtodos de produccin, as como los
subsidios o impuestos sobre ciertos
procedimientos en la produccin,
surten el mismo efecto que un cambio por innovaciones tecnolgicas.
En fin, los conocidos efectos ingreso e inversin debido a la manipulacin de las tarifas.
Las regulaciones de los mercados
son ms complicadas de lo que puede sugerirse aqu. No es posible
lograr efectos similares tratndose
de mercados segmentados, cuyas
reacciones segn su nivel de ingresos, grado de sindicalizacin, poder
poltico y social, regional, internacional, etc. son muy diferentes,
frente al poder coercitivo del Estado.
Puede adems tratarse de medidas
prohibitivas cuya conveniencia para
la comunidad sea tan evidente que
cree consenso por motivos ticos,
doctrinarios, nacionalistas, etc. En
esos casos, habra una desviacin
del comportamiento probabilstico
del homo economicus quien tan
slo calcula beneficios probables
mximos con riesgos-costo mnimos.
No obstante, cuando se trata de
mercados intervenidos cuyas normas oficiales sean calificadas de
inadecuadas, simultneamente por
algunos productores, mercaderes y
consumidores, se produce el nacimiento de un mercado negro. Bastara que faltara uno de los tres sujetos
porque juzgara que las normas
prohibitivas son benficas, para que
ese mercado no naciera, o bastara
que existieran crecientes contigentes de los tres actores para que el
mercado negro fuera muy fuerte y
problemtico .
La funcin
En el caso de productos sustitutos o

de innovacin, los consumidores
(suponiendo incrementos de su
nivel de ingresos) tienden a desplazarse hacia los nuevos consumos
por efecto de demostracin y por
influjo de las modas. Las prohibiciones suelen lograr por va de la
publicidad, un refuerzo de los dos
efectos al mismo tiempo; aunque
pesa un riesgo adicional al costo,
por penalizacin.
.
Es de suponer entonces que el
volumen de transacciones en un
mercado negro (V.MN)como el de la
cocana, es funcin de la probabilidad de lograr un diferencial costobeneficio (P.CB o sea el premio)
menos la probabilidad de soportar
una penalizacin por un monto
determinado, (P.PM) o sea el castigo).
El anlisis de coyuntura y los anlisis de tendencia (ode fases de desarrollo) de ese mercado dependen
de las cuatro variables independientes. Se presume que las probabilidades de coronar o de perder son
complementarias y que estn ponderadas por magnitudes diferentes:
100%en caso de cada y 30% 300%
en caso de xito, segn sea la rentabilidad (ver cuadro No. 1).Ms an,
se podra suponer que aunque complementarias, esas probabilidades
resultantes, (premio/castigo) son
funcin a su turno, de la capacidad
represiva del Estado, del tipo de
solidaridad de la ciudadana y de
las habilidades para evadir controles, o sea, tres grados de libertad.
El cuadro No. 1 ilustra cmo en el
mercado negro (hiptesis para la
Unin Sovitica, 1960), las cmaras
fotogrficas permitan correr riesgos de perder muy elevados (hasta

del 70%), debido a que los precios
artificialmente altos ofrecan recompensas muy elevadas (300%);
por el contrario, en el caso de la
mantequilla, con una esperanza
matemtica del 20%como riesgo de
perder, la esperanza de ganancia
probable ya es muy baja (4%),porque los precios de ese mercado
negro no proporcionan altas recompensas (30% apenas en caso de
ganancia vs 100% en caso de prdida ...). La moraleja de este caso
sencillo, es que si la inelasticidad
precio e ingreso de un producto
prohibido es muy elevada, (vecina a
la inelasticidad de la sal), los
aumentos de la oferta provocan una
cada de los precios que eliminan
los altos beneficios pagados al
riesgo delictivo. Ese seria el efecto
de liberar su comercio. No obstante,
como sucede con el tabaco y el
alcohol, si el Estado establece un
control sobre el producto, la franja
de ganancias extraordinarias de
mercado negro pueden convertirse
en ingresos del Estado por concepto
de impuestos. (ver grfico No. 1).
Lgica logistica
Se puede presumir, por analoga

con los mercados de artculos nuevos o de punta, que la curva de
oferta-demanda total, es decirV.MN,
tiende a desarrollarse con el perfil
de la curva logstica de Verhulst.
Ese desarrollo clsico y rutinario en
forma de S mayscula suavizada,
recorre sinembargo fases con premios y castigos de diversa intensidad. Si se colocan en forma arbitraria a travs del tiempo y segn la
informacin emprica, nos va a reflejar los espasmos de la coyuntura. Si
se ordenan con alguna lgica histrica y de tendencia, nos puede proporcionar un modelo de desarrollo
de ese mercado: nacimiento (P.CB.y
P.PM. en alza ambos); crecimiento
acelerado (P.CB.en alza y P.PM. a la
baja); madurez (P.CB. a la baja y
P.PM. a la alza) y decadencia (P.CB.
a la baja y P.PM. tambin a la baja).
Los costos totales son crecientes
porque se presume que no se benefician de las economas de escala
debido a su clandestinidad productiva y con costos de "evasin" crecientes. Siguiendo la lgica clsica
del modelo de Verhulst, en la primera fase, la demanda se expande

por efecto de demostracin y por
impulso de la moda. La publicitada
prohibicin puede reforzar lo uno y
lo otro, en algunos segmentos del
mercado (altos ejecutivos, juventud
adolescente, etc.), para producir un
nacimiento ptimo. El rezago normal con que va respondiendo la
oferta, puede sufrir un retardo
mayor con relacin al crecimiento
de la demanda por razones de represin de la produccin y del mercadeo. Ese rezago aumenta los precios
y por tanto el diferencial costobeneficio, permitiendo pasar a una

fase de crecimiento acelerado. Las
mayores ganancias logradas por los
traficantes les permiten aumentar
su capacidad de evasin y de
soborno a los controles (o sea baja
de la probabilidad de fracasar). Esta
fase de expansin sinembargo tiene
dos frenos: la oferta le da caceria a la
demanda y empieza a superarla, con
la consiguiente baja de precios y
reduccin del margen de ganancias. El Estado constata adems la
insuficiencia de sus controles. Tien-
CUADRO 1
Mercado Negro. Distribucin
probable de ganancias y prdidas (en ru

blos) segn las mismas probabilidades de perder el 100%del capital; pero
para dos contrabandos de rentabilidades muy distintas: mantequilla (30%)
cmaras fotogrficas (300%).
PROBABILIDADESP&G
Porcentajes de rublos
Cmaras
Mantequilla
PROBABILIDADESEN
Porcentajes de chances
DE PERDER
DE GANAR
+
+
+
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
10
20
30
40
50
60
70
80
20
100
+
+
+
+
+
+
+
+
30
17
4
7
22
35
48
61
74
87
100
Fuente: F. Zeuthen "EconomlC Theory and Metod". Ed Harvard Univ. Press.Cambridge,
GRAFICO
300
260
220
180
140
100
60
20
20
60
100
1960. Pg. 403.
Perfil del crecimiento del voImen de transacciones de cocana (V.MN) segn curva IogIstica autolrenada
de Verhulst
y evolucin proboble del oosto total (C.T) y del OO5to total
mas penalizaciones
o mpuestoe
(CT.T)
US $ rndones
(CT.T)
~---'~-(V.MN)
VMN-f(~)
.
,+c'e-1f
(C.T)
madurez
53
de entonces a intensificar la disciplina y a aumentar la severidad de

los castigos y penas. Esas dos fuerzas son concomitantes y sacan de la
moda al producto, situndose en
zona de baja rentabilidad. Por motivos del alto costo de oportunidad
social de la represin, se pasa a un
rgimen de consumo sometido a
controles indirectos (prevencin,
educacin, no publicidad, rehabilitacin, impuestos, monopolio de
Estado ...).
Farmacodependencia
O abuso de drogas
Decadencia
Aunque este esquema fue aplicable

a muchos productos de mercado
negro en los pases socialistas, por
lo cual esta teora probabilstica
hizo algn furor en su momento y se
presta para hacer ejercicios economtricos y pronsticos acabados, lo
cierto es que la posibilidad de que
sea "naturalmente" as, como cualquier ley econmica, depende finalmente de los medios y de la
voluntad que el Estado ponga en
juego. Sin entrar a evaluar ese complejo juego poltico, complicado
adems por los efectos sobre las
balanzas de pagos ni introducir los
elementos tico-mdicos que comporta este mercado, lo que se puede
saber es que los gobiernos toman su
decisin final haciendo un anlisis
costo-beneficio social, comparando
el mal que se pretende evitar contra
el costo que cuesta evitarlo. Este
balance no se puede hacer a priori,
aunque se estn produciendo suficientes datos para intentar una
estimacin de ese costo social de
oportunidad. Lo que s es pensable
como pronstico en su tendencia
histrica es que el mercado negro de
la cocana est en la fase de madurez,llegando a su fase final de mercado en decadencia de productos
estimulantes, como ya lo estn el
alcohol, el tabaco, el caf y otros
menores como la marihuana. Habra
que disponer de datos confiables
para verificar o impugnar este pronstico hipottico.
Fuentes:
Verhulst, Recherches mathematiques sur la 10i
d'acroissement de la popu1acion (Memoire
de l'Academie Roya1ede Belgique, 1844).
Corbian, P.E. La function logistique et la description des phnomene deve10ppement economiques et sociauxBull IRES, Louvain, 1947.
64
RAMSES HAKIM MURAD Ph.D.*
abuso de drogas se ha
incrementado en Colombia
hasta constituir un verdadero
problema de salud pblica. En los
ltimos diez aos, se pas de un
consumo relativamente bajo de las
sustancias prohibidas y que no
constituan realmente un problema
de magnitud, al consumo de los
tiempos actuales, que se acerca al
consumo de pases desarrollados
como los Estados Unidos.
El anlisis comparativo de los
datos de diferentes estudios nacionales y extranjeros, arrojan resultados equiparables en el consumo de
alcohol, tabaco y tranquilizantes
menores, sustancias de uso lcito; y
en el grupo de sustancias ilcitas,
nos estamos acercando a los niveles
de consumo de marihuana, bazuco
y cocaina en dichos pases. Slo
estamos detrs de ellos en el consumo de los opiceos: morfina,
herona y derivados y en algunos
compuestos de sntesis qumica
como el LSD, la metanfetamina y la
fenciclidina. Pero sta ltima situacin es transitoria, pues ya en
Colombia se est cultivando la
amapola o adormidera con fines a la
obtencin del opio, y una vez haya
disponibilidad del producto en el
mercado interno, su consumo es
cuestin de poco tiempo, como ha
* Profesor titular y ex-Rector de la Universidad

Nacional.
ocurrido con la produccin y el consumo de marihuana, cocana y

bazuco. En cuanto a las sustancias
de sntesis, cada vez aumenta la
capacidad y el conocimiento para
producir estas drogas en un mercado negro y con fines de exportacin y de consumo interno. Por ello,
la disponibilidad que habr de estas
sustancias llevar fatalmente al
consumo.
Es una falacia pensar que en
Colombia podemos ser solo productores de estas drogas y no consumidores. El riesgo del abuso de ellas va
en razn directa con la disponibilidad del producto. Sustancias producidas en abundancia y relativamente baratas, poseen cierto magnetismo para atraer a los curiosos, a
los desadaptados y a todas aquellas
personas susceptibles de abusar de
ellas, lo que har que su consumo
aumente. Este es uno de los grandes
riesgos del cultivo y procesamiento
de drogas en nuestro pas.
De otra parte, nuestra infraestructura hospitalaria y de salud no est
preparada para prevenir y tratar
esta enfermedad epidmica de
nuestro siglo y, por ello, la mejor
alternativa de prevencin en esta
lucha es, en primer lugar, el control
de los cultivos, su destruccin y sustitucin por otros cultivos de relativa rentabilidad que permitan a los
campesinos y trabajadores apartarse de esta actividad que, aunque
lucrativa, es lesiva para la salud de
la poblacin. Esto puede lograrse
SALARIO MNIMO, MERCADO LABORAL Y POLTICA ECONMICA
Salario mnimo, mercado laboral

y poltica econmica*
Minimum wage, Labor market and Economic policy
Gustavo Hernndez Daz1
Resumen
La evidencia emprica muestra que los efectos del incremento en el salario
mnimo sobre el mercado laboral son: i) incrementar el nivel salarial, sin
embargo los efectos sobre cada decil de la distribucin del ingreso son
distintos, y existe un efecto faro sobre el sector informal, y ii) disminuir el
empleo, pero en el caso los jvenes puede tener efectos positivos, esto es
incrementar el nivel de empleo de ellos, aunque la evidencia es muy dbil.
Esto nos lleva a que el efecto sobre el mercado laboral sea confuso, por
tanto, es importante seguir profundizando en el estudio de los jvenes en el
mercado laboral para el direccionamiento de las polticas del gobierno. Ahora
bien, las relaciones entre salario mnimo y poltica econmica nos muestran
que hay una clara indexacin sobre los precios, acentuados por los fallos de
la Corte Constitucional, y los efectos sobre pobreza y el sistema pensional no
se han analizado con mayor profundidad, por tanto es muy interesante ahondar en el futuro sobre estos cuestiones.
Palabras clave: salario mnimo, distribucin del ingreso, poltica econmica,
mercado laboral
* Este trabajo fue realizado por medio del crdito TAL del Banco Mundial concedido al Viceministerio
Tcnico del Ministerio de la Proteccin Social. Se agradecen los comentarios de Cesar Merchn del Viceministerio Tcnico. Los comentarios y errores son responsabilidad nica del autor y no comprometen a la
entidad.
Economista, Magster en Economa Universidad nacional de Colombia, Master of Arts in Economics
University of Colorado. Consultor del Viceministerio Tcnico, Ministerio de la Proteccin Social. Correo electrnico: ghernandez.mps@gmail.com
Fecha de recepcin: 10 de julio de 2008; fecha de aceptacin: 2 de septiembre de 2008
REVISTA CIFE No 13
335
GUSTAVO HERNNDEZ DAZ
Abstract
The empirical evidence shows that the effects of the increase in the minimum wage on the labor market are: i) to increase the wage level, nevertheless
the effects on every decile of the income distribution are different, and there
exists a effect lighthouse on the informal sector, and ii) to diminish the
employment, but in the case the young people it can have positive effects,
this is to increase their employment rate, although the evidence is very weak.
This takes us that the effect on the labor market is confused, therefore, it is
of importance to keep on studying in depth the study of the young people on
the labor market for the addressing of the politics of the government. Now
then, the relations between minimum wage and economic policy show us that
there is a clear indexation on the prices accentuated by the mistakes of the
constitutional court, and the effects on poverty and the system pensional
have not been analyzed by major depth, therefore it is very interesting to
deepen in the future on these questions
Key words: minimum wage, income distribution, economic policy, market.
Clasificacin JEL: J23, J30
Introduccin
Las discusiones para tomar directrices de poltica econmica
sobre el salario mnimo, en cualquier parte del mundo, son
muy complicadas por dos razones: cul es su objetivo de poltica econmica y la falta de claridad en la evidencia emprica
sobre el mercado laboral, esto es, si hay efectos positivos o
negativos sobre el empleo o los ingresos, en particular.
En cuanto al primer punto, esto depende de las caractersticas
particulares de cada pas; en la mayora de los pases latinoamericanos se ha utilizado como una herramienta para atenuar
los efectos la inflacin, dados los periodos de hiper-inflacin
que enfrent la regin en los aos ochenta. Mientras que en
Estados Unidos y Europa, ste se ha utilizado ms como una
herramienta para mejorar la distribucin del ingreso o como un
elemento de la red de seguridad social para combatir la pobreza.
En cuanto a los efectos sobre el mercado laboral, la evidencia
emprica para Colombia muestra que incrementos en el sala-
336
UNIVERSIDAD SANTO TOMS
rio mnimo aumentan los salarios, pero su efecto es diferente

segn donde se encuentre el individuo en la distribucin de
salarios. Sin embargo, el efecto sobre el empleo es algo mas
confuso, ya que sobre el total de empleo, un incremento en el
salario mnimo lo disminuye, pero al analizar grupos particulares, concretamente el caso de los jvenes, hay evidencia,
aunque muy dbil, de un aumento en el empleo ante incrementos en el salario mnimo.
El principal objetivo de este trabajo es presentar la evidencia
que existe acerca de los efectos del salario mnimo sobre el
mercado laboral en Colombia. De esta manera, se crea una
base sobre la cual la investigacin sobre esta materia pueda
construirse de aqu en adelante. Adicionalmente, puede ser
una referencia acerca de cules son los efectos del salario
mnimo en el mercado laboral y, a partir de all, cules consideraciones debe tomarse en cuenta cuando se tomen decisiones
de poltica econmica que involucren el salario mnimo.
El trabajo est dividido de la siguiente manera: en primer lugar,

se presenta la evolucin del salario mnimo en Colombia y
posteriormente se hace una comparacin con Latinoamrica.
Despus se analizan los efectos del salario mnimo en el mercado laboral en dos secciones, la primera enfocada en los
ingresos salariales y la segunda sobre empleo. Finalmente, se
hace una resea acerca de tres temas de poltica econmica
relacionados directamente con el salario mnimo: la indexacin sobre los precios, como una herramienta para disminuir
la pobreza y su efecto sobre la poltica fiscal. Por ltimo, se
presentan las conclusiones.
reducido a la mitad del nivel registrado en 1963, se decidi

aumentarlo en 23.6%, en trminos reales. De otra parte, se
puede observar como el salario mnimo desde principio de los
noventa ha sido constante y su incremento ha sido muy leve.
Como se puede apreciar en el Anexo 1, durante el ltimo quinquenio de los cincuenta el salario mnimo se mantuvo
constante, igualmente fue estable de 1963 a 1969. Sin embargo, en algunos aos ha sido ms voltil, cambiado al menos
dos veces en el mismo ao, como sucedi en 1977. Pero en
general, los incrementos nominales se hacen anualmente
Grfica 1. Evolucin del salario mnimo real
La evolucin del salario mnimo

El salario mnimo lo define la ley colombiana como el salario
"que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a
sus necesidades normales y a las de su familia, en el orden
material, moral y cultural"2. La determinacin del nivel del salario mnimo existe en Colombia desde 1950, donde sus ajustes
tienen como principio establecer un piso para la evolucin del
salario real, siguiendo parmetros tales como la meta de inflacin, la productividad acordada para el siguiente ao, la
contribucin de los salarios al ingreso nacional, el incremento
del Producto Interno Bruto (PIB) y la evolucin del ndice de
Precios al Consumidor (IPC), a travs de la comisin de concertacin laboral, reglamentada en la Ley 278 de 19963, y
coordinada por el Ministerio de la Proteccin Social.
La legislacin en materia de salario mnimo ha venido cambiando desde entonces. Ha pasado desde estructuras en las
cuales se hace una diferenciacin del salario mnimo segn el
tamao de la empresa (en los sesenta), pasando por una distincin entre zonas rural y urbana (en los setenta), hasta que
en julio de 1984 se llega a la unificacin del salario mnimo, y,
de aqu en adelante, es uno slo de cobertura nacional.
En la Grfica 1 se presenta la evolucin del salario mnimo en
trminos reales y nominales, como se puede observar, el valor
del salario mnimo de 1963, en trminos reales, estaba 20%
por encima del registrado en 2000, por lo cual se mantuvo
constante en los siguientes seis aos, disminuyendo de esta
manera su poder adquisitivo. En 1969, cuando ste se haba
Ao base del ndice 2000 Fuente Ministerio de la Proteccin Social y Banco

de la Repblica Clculos del autor.
Desde finales de los aos ochenta la evolucin del salario

mnimo se puede dividir en dos etapas. La primera va desde
1989 hasta 1998, en la cual creci en trminos reales por debajo de la inflacin promedio y, la segunda, a partir de 1999 en
la que ha existido un aumento real desde entonces.
Una de las explicaciones para esta depreciacin del salario
mnimo real fue la lucha contra la inflacin, ya que el pronunciado incremento de la inflacin de principios de los aos
noventa llev a mediados de la dcada a lanzar la estrategia
del "Pacto de Productividad, Precios y Salarios", a partir de
1994. Donde uno de los ejes fundamentales era que el aumento
del salario mnimo legal se hiciera con base en la inflacin
esperada para el ao siguiente. Esto tena el objetivo de no
Artculo 145 del Cdigo Sustantivo del Trabajo.
Anteriormente, la fijacin del salario mnimo estaba a cargo del Concejo Nacional
Laboral, que fue creado en 1987.
3
REVISTA CIFE No 13
337
ejercer una presin inflacionaria por el lado de los costos laborales y por tanto reducir la inflacin.
Grfica 2. Crecimiento del salario mnimo real y la inflacin
Comparacin internacional
Para poder hacer una comparacin del nivel del salario mnimo
en Latinoamrica, se tom la base de la OIT sobre salario
mnimo en dlares corregidos por paridad de poder adquisitivo
(PPA) para 2005 en valores constantes de 2003. Como lo muestra la Grfica 3, el salario mnimo en Latinoamrica es muy
heterogneo, flucta entre los US$164 PPA para Bolivia y los
US$694 PPA para Paraguay, siendo el salario mnimo promedio
de US$343 PPA. Colombia se encuentra en el cuarto puesto de
los pases que pagan un salario mnimo ms alto, siendo este
de US$483 dlares PPA, US$140 PPA por encima del promedio.
Grfica 3. Salario mnimo en Latinoamrica 2005
Fuente Ministerio de la Proteccin Social y Banco de la Repblica Clculos

del autor.
Posteriormente, uno de los hechos fundamentales para la determinacin del salario mnimo fue el fallo de la sentencia
C-815 de 1999, que estableci que el salario mnimo no podra
ser inferior a la inflacin causada, mientras que la inflacin
est disminuyendo. Esto fue consecuencia de la prdida de
poder adquisitivo del salario mnimo desde comienzos de los
aos noventa. Los efectos de este fallo asociado con el peor
desempeo en materia de crecimiento en 1999, donde una de
las principales consecuencias fue la disminucin de la inflacin por debajo de un digito, condujo a que los asalariados
tuvieran las mayores ganancias en poder adquisitivo, siendo
estas de seis puntos porcentuales por encima de la inflacin
para el ao.
Esta evolucin del poder adquisitivo del salario mnimo se
muestra en la Grfica 2; desde 1989 hasta 1998, las ganancias
en poder adquisitivo fueron negativas (1.3 puntos porcentuales por debajo de la inflacin), explicados por una inflacin
creciente, donde el peor ao fue 1991, cuando alcanz un incremento de 30.4%. Mientras que posterior al fallo de la Corte
Constitucional, las ganancias en poder adquisitivo han sido
2,34% en promedio, para el periodo 1999-2006.
338
Fuente: OIT (2005) http://www.ilo.org/travaildatabase/servlet/minimumwages
De otra parte, para observar como las condiciones del mercado laboral con respecto al salario mnimo cambian en un
momento en el tiempo, se observa la relacin entre salario
mnimo y salario promedio. En la Grfica 4 se puede apreciar
cmo la razn entre salario mnimo y salario promedio no ha
cambiado demasiado en Amrica Latina en los ltimos cinco
aos, con excepcin de Argentina, Uruguay y Venezuela.
Ahora bien, como se observa en el Cuadro 1, donde se encuentra una muestra de 18 pases latinoamericanos, la heterogeneidad
del salario mnimo en cuanto a normatividad es tambin muy
amplia. Las caractersticas institucionales son muy diversas
aunque se pueden observar ciertas tendencias. Se aprecia que
para 14 pases existe ms de un salario mnimo, siendo Ecuador,
Guatemala, Paraguay y Venezuela los que tienen ms de cien

salarios mnimos distintos, en donde ste cubre a los trabajadores por sector y ocupacin, entre otros.
Grfica 4. Razn del salario mnimo al salario promedio
De otra parte, el salario mnimo se paga de forma mensual en

la mayora de pases de Amrica Latina, y en algunos se fracciona para pagarlo por das, hora o tarea realizada. La cobertura
del salario mnimo en Amrica Latina es nacional o sectorial,
aunque existen otras posibilidades; hay que tener en cuenta
que para algunos pases es
combinada de acuerdo con el nmero de salarios mnimos que
tenga el pas. Otra caracterstica importante es, que para muchos pases, los procesos de negociacin de los salarios del
sector pblico estn desligados del salario mnimo, ya que
este sector tiene un rgimen propio, particularmente con una
fuerte presencia sindical en el sector.
Se toma la razn entre el salario mnimo reportado y las remuneraciones

reales de la industria.
Fuente: OIT (2006), con base en datos oficiales. Clculos del autor.
La iniciativa de la fijacin del incremento del salario mnimo

se hace por parte del gobierno o de forma tripartita (donde
Cuadro 1. Caractersticas institucionales del salario mnimo en Amrica Latina
/1 (M) mensual, (W) semanal, (D) diario, (H) hora, (T) por tarea, (O) por
producto.
/2 (N) nacional, (R) regional, (S) sectorial, (O) ocupacin, (T) por tarea,
(W) tamao de la firma.
/3 (G) Gobierno, (T) Comit tripartito. En orden de dominancia.
de los trabajadores y familia, (L) costo de

/4 (I) inflacin, (N) necesidades
vida, (D) desarrollo, (M) condiciones de mercado.
(C) capacidad de pago de la firma, (E) equidad, (O) otra, no clara, poltica
n. d no disponible.
Adaptado de Kristensen y Cunningham (2006).
REVISTA CIFE No 13
339
toma asiento el gobierno), lo cual acata el Convenio 131 de la

OIT para fijar el salario mnimo, en el que se recomienda que la
determinacin de ste deba realizarse consultando a los diferentes grupos de inters involucrados. Sin embargo, no hay
una norma general de quin tiene la ltima palabra a la hora de
la determinacin, si la comisin de consulta o el gobierno. En
cuanto a las variables que deben determinar los incrementos
del salario mnimo, stas varan segn el pas y sus caractersticas particulares. No obstante, las variables que se tienen
ms en cuenta, son: la inflacin, las necesidades de los trabajadores y la familia y el costo de vida.
Tambin se puede observar cmo en Amrica Latina existe un
periodo determinado sobre el cual el salario mnimo es vlido,
que es anual, semestral, o por periodos mayores de un ao. Lo

ms recomendable es que no sea discrecional, esto es, que se
establezca por un determinado perodo de tiempo, puesto que si
no se fija de esta forma, como sucede en Argentina, Mxico,
Paraguay y Per, puede llevar a que se magnifiquen los efectos
negativos del salario mnimo, como consecuencia de que las
firmas no tienen un periodo de ajuste en su estructura de costos
En el Cuadro 2 se presentan los grupos en los cuales el salario
mnimo tiene un mayor peso relativo sobre la poblacin. En el
cuadro, una razn de uno equivale a que el grupo est
sobre-representado con respecto a la fuerza laboral total. Por
ejemplo, en el caso de los jvenes (entre 16-19 aos) es, la
participacin de los jvenes que ganan el salario mnimo rela-
Cuadro 2. Razn de la participacin de cada subgrupo cubierto por el salario mnimo relativo a la participacin en la fuerza laboral total
(trabajo de tiempo completo solamente)*
* Las variables omitidas son: 20 -54 aos, secundaria o ms, sector formal, gnero masculino. n.d indica que no fue posible obtener las estadsticas. Un
valor mayor que uno representa que el grupo de referencia est sobre-representado en la poblacin que gana el salario mnimo. Cada fila, en el encabezado
de la columna, es calculada como: (el numero de personas en el grupo x que gana el salario mnimo/ numero de personas en x+y que gana el salario mnimo)/
(numero de personas en el grupo x/ numero de personas en grupo x+y); donde x es un grupo listado en la primera fila del cuadro y y es el complemento de
x en los ocupados Fuente: Kristensen y Cunningham (2006)
340
tivo a la participacin de los jvenes en los ocupados. En general, los grupos ms afectados por el salario mnimo son los
jvenes y personas con un menor grado de calificacin, pues
tienen una razn mayor que la unidad en la mayora de los
pases latinoamericanos. Tambin se puede constatar esta
tendencia entre las mujeres, lo cual se explica por la gran
cantidad de mujeres que tienen como nica alternativa de trabajo el servicio domstico.
La evidencia emprica para los pases latinoamericanos se
centra en su mayora en la economa brasilea4, como seala
Neumark y Wascher (2006). Las razones para esto han sido: la
confianza en el salario mnimo; la extrema desigualdad en el
pas; el papel del salario mnimo en la poltica inflacionaria de
los ochenta y principios de los noventa; y los recientes esfuerzos para incrementar el salario mnimo de manera sostenible.
Mientras que para el resto de pases latinoamericanos, se encuentran pocos estudios que se refieran al tema.
Los artculos de Maloney y Nez (2004) y Kristensen y Cunningham (2006), tienen unas reseas muy completas acerca
de los efectos del salario mnimo para Amrica Latina5. Tambin se encuentra una resea de estudios para Amrica Latina
en Neumark y Wascher (2006), pero ellos se centran en una
extensa recopilacin de la evidencia emprica para Estados
Unidos.
En estos artculos se presenta evidencia de que el salario mnimo tiene un efecto positivo sobre los ingresos salariales y,
por tanto, sobre la distribucin de ingreso del sector formal. De
otra parte, en el sector informal, el salario mnimo sirve como
un salario de referencia, ya que ante incrementos en ste, se
ve afectada la distribucin del ingreso de los trabajadores del
sector.
El efecto del salario mnimo

sobre los ingresos salariales
Cuando se habla de salario mnimo y su efecto sobre los salarios la literatura nos dice que incrementos en el salario mnimo
implica que los ingresos salariales se aumenten y, por tanto,
se reduzca la desigualdad en el ingreso. En un pas como Co-
lombia, donde el salario mnimo afecta a una gran proporcin

de la poblacin, alrededor del 58.0% (Hernndez y Pinzn, 2006),
se espera que los impactos sean significativos ante incrementos del salario mnimo.
Encontramos en la literatura colombiana diversos artculos
sobre este tema. En primer lugar, se puede mencionar el articulo de Lpez (1990), que a partir de la informacin de la
Encuesta Nacional de Hogares (ENH) muestra cmo el ingreso
medio de los trabajadores independientes flucta con el ciclo
econmico y los ciclos de oferta y demanda de los bienes que
ellos producen. De hecho, hace una estimacin de la elasticidad con el ciclo econmico de 1.11 y una elasticidad con el
salario mnimo de 0.70, con respecto a los ingresos medios.
Entonces, el ingreso medio de estos trabajadores se puede
incrementar, aumentando la oferta y demanda de tales bienes,
y no cambiando el salario mnimo. Otro trabajo es el de Parra
(1998), analizando la evolucin de los ingresos salariales en
Colombia, encuentra que los cambios de los trabajadores no
calificados, dependen en gran medida de factores puramente
institucionales como es el salario mnimo, ms que de variaciones en la oferta y la demanda del mercado de trabajo.
Robbins, Mosquera y Ruiz (2003), utilizando la Encuesta Nacional de Hogares entre 1976-1999, estiman los salarios nominales
de los no calificados respecto al salario mnimo nominal y al
IPC y concluyen que hay una clara indexacin de los salarios
con el salario mnimo.
Ms recientemente estn los trabajos de Maloney y Nez
(2004) y Arango y Pachn (2004). En el primero, Maloney y
Nez muestran que un fuerte efecto ingreso resulta de cambios en el salario mnimo afectando la distribucin de los
asalariados, y que este efecto disminuye a medida que va
aumentando el nivel de ingresos. Encuentran que la elasticidad del salario por hora al salario mnimo est entre 1.3% para
Para una resea de los artculos para Brasil se puede ver Carneiro (2001). De otra
parte, Lemos (2004, 2005, 2006) tiene una gran variedad de artculos sobre el tema
desde distintas pticas.
4
Para distintas reseas de pases en particular se puede ver Chacaltana (2006) para
Per, Marinakis y Velasco (2006) para Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
5
REVISTA CIFE No 13
341
trabajadores que ganan la mitad del salario mnimo, y 0.13%

para trabajadores que ganan ms de cuatro veces el salario
mnimo.
De otra parte, sealan que hay un efecto faro sobre el sector
informal de la economa, esto es, los datos muestran que el
salario mnimo afecta la distribucin salarial del sector informal. Por tanto, es posible concluir que el salario mnimo sirve
como una referencia para la determinacin de los salarios en
el sector, a pesar de no ser de cumplimiento obligatorio.
Arango y Pachn muestran que el salario mnimo es regresivo,
es decir, que para los sectores de ingresos medios y altos, las
condiciones de vida mejoran ante aumentos del salario mnimo, mientras que para los ingresos ms bajos hay prdidas
netas de sus salarios. Urdinola (2004), muestra cmo, en el
periodo entre 1995 y 1999 sin observar los efectos sobre el
empleo, un incremento de 6.3% en el salario mnimo ayud a
reducir la desigualdad entre las ganancias.
De otra parte, Urdinola y Wodon (2004), utilizan un modelo de
simulacin para 1999 en Colombia, en el cual incrementan el
salario mnimo y observan el impacto sobre la desigualdad,
empleando el ndice de Gini6. Ellos encuentran que incrementos en el salario mnimo aumentan el salario de los trabajadores
menos calificados y, por tanto, la desigualdad se reduce. Sin
embargo, la probabilidad de quedar desempleado, para este
grupo de trabajadores, puede aumentar, reduciendo entonces
el impacto sobre la desigualdad.
Ms recientemente, se encuentra el trabajo de Hernndez y
Pinzn (2006), donde constatan que el efecto del salario mnimo depende de la posicin donde se encuentre el individuo en
la distribucin del ingreso, esto es, para las personas en los
primeros deciles de ingreso no se encuentra evidencia de que
un aumento en el salario mnimo lleve a cambios en sus ingresos, dado que hay una gran proporcin de personas que no
tienen contrato de trabajo o son informales, mientras que para
el 50.0% de la poblacin que gana por encima del ingreso
promedio hay efectos positivos y significativos, ya que dentro
de este segmento se encuentra la mayor proporcin de empleados asalariados con un contrato a termino indefinido.
342
En el Cuadro 3 se aprecia un resumen de los trabajos ms

recientes del efecto del salario mnimo sobre los salarios.
Como se puede observar, existe un efecto marginal positivo
del salario mnimo sobre los ingresos salariales, en la mayora
de los trabajos, independiente del periodo de estimacin utilizado, con excepcin del trabajo de Urdinola y Wodon (2004) y
Arango y Pachn (2004). De otra parte otra de las caractersticas en los trabajo realizados para Colombia, es que existe un
efecto de spillover sobre la distribucin del ingresos, sin embargo, no es tan claro lo que sucede en cada uno de los puntos
de la distribucin del ingreso, en algunos trabajos el salario
mnimo es progresivo mientras que en otros es regresivo. Por
otro lado, los mtodos de estimacin en su mayora de los
trabajos han sido no paramtricos con excepcin del trabajo
de Hernndez y Pinzn (2006) y Robbins, Mosquera y Ruiz (2003),
lo cual debe tenerse en cuenta en el momento de comparar los
resultados de las investigaciones.
Los efectos del salario mnimo

sobre el empleo
Los efectos sobre el empleo del salario mnimo tienen dos
puntos de vista claramente opuestos en el artculo de Card y
Krueger (1994). El primero, muestra cmo un incremento del
salario mnimo produce una reduccin en el empleo de la economa, lo cual est basado en una teora competitiva del
mercado laboral. Sin embargo, es claro que los mercados laborales pueden presentar rigideces en los salarios o distorsiones
por parte de los oferentes y de los demandantes de trabajo,
esto implicara que un incremento en el salario mnimo no
lleve necesariamente a una disminucin del empleo, sino por
el contrario a un aumento de ste, el cual se explica principalmente desde una ptica de mercados no competitivos
(monopsonio, salarios de eficiencia,...)7.
En la literatura acerca del tema para Colombia podemos referenciar el artculo de Bell (1997). En este se evala el efecto
El mismo ejercicio se hizo para Brasil en 1999 con base en la Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicilios (PNAD) llevada a cabo por el Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica.
En Card y Krueger (1995) se encuentra una resea sobre los distintos enfoques con
que se ha analizado el salario mnimo y los efectos esperados en cada uno de los casos.
7
Cuadro 3. Efecto del salario mnimo sobre los salarios
Clculos del autor.
del salario mnimo sobre el mercado laboral en la dcada de

los ochenta, particularmente en el sector industrial. En una
primera instancia, Bell establece que un incremento en el valor relativo del salario mnimo en Colombia en el perodo 1977
a 1987, aproximadamente el 15.0%, tiene un efecto negativo
sobre el empleo industrial reducindolo en un 5.0% sobre este
mismo perodo. Sin embargo, esto tiene como inconveniente
el hecho de que la variacin en el salario mnimo (medido
como la razn del salario mnimo al salario promedio de las
firmas) viene de las variaciones de los salarios entre las firmas y no de la variacin en el salario mnimo. Para solucionar
este problema, utilizan un sistema de ecuaciones de demanda
de trabajo para trabajadores calificados y no calificados. En
este caso, encuentran que el salario mnimo ha afectado sustancialmente el empleo industrial en Colombia. El tamao del
efecto es robusto a travs de las diferentes especificaciones
y cuando se usan valores rezagados e informacin contempornea del salario mnimo. La elasticidad del empleo con respecto
al salario mnimo est en el rango de -0.15 y -0.33 en el caso de
los trabajadores no calificados, y -0.03 a -0.24 el de trabajadores calificados, dependiendo de la estructura de rezagos y la
especificacin de los parmetros.
Hernndez y Lasso (2003), descubren que el efecto del salario

mnimo sobre las demandas de trabajo es ambiguo si se mira
en un modelo de competencia perfecta. Al analizar la elasticidad encontrada en un sistema de demanda de trabajo, en el
cual se toman en cuenta las elasticidades cruzadas entre jvenes y adultos, adems de los efectos precio e ingreso, la
elasticidad del empleo de los jvenes con respecto al salario
mnimo es de 0.15, mientras que para los adultos es de 0.22.
Es decir, una poltica de reduccin del salario mnimo en 10%,
tendra como efecto una reduccin del trabajo de los jvenes
del 1.5%, mientras que el trabajo para los adultos aumentara
en un 2.2%. En el mismo orden de ideas, pero tomando las
ecuaciones de demanda para no calificados y calificados, tendramos como efecto de la misma poltica, una reduccin nula
en la demanda de trabajo no calificado y un aumento en la
demanda de trabajo calificado del 5.0%. Es importante anotar
que las elasticidades para cada uno de los grupos no fueron
significativas el 5.0% pero si al 20.0% de significanca, por
tanto la evidencia es muy dbil.
En el estudio realizado por Robbins, Mosquera y Ruiz (2003), se

estiman regresiones pooled por ciudad, adicionalmente se
toma en cuenta la endogeneidad del salario mnimo al empleo
REVISTA CIFE No 13
343
y el desempleo, por esta razn usan variables instrumentales

para controlarlo. Ellos encuentran que, con diferentes medidas
del salario mnimo hay efectos negativos sobre el empleo,
pero al instrumentarlo no hay evidencia tan categrica de un
efecto negativo del salario mnimo.
Maloney y Nez (2004), encuentran que la elasticidad del
empleo es de -2.7%, para las personas que ganan la mitad del
salario mnimo, mientras que las personas que tienen uno s
ingresos por arriba de los cuatro salarios mnimos mensuales,
su elasticidad es de -1.3%.
Ahora bien, en el trabajo de Hernndez y Pinzn (2006), se encuentra para el periodo 2000-2005, que hay un efecto negativo
sobre la probabilidad de estar empleado para los trabajadores
ms calificados, donde su probabilidad se reduce en 0.2% ante
un incremento de 10.0% en el salario mnimo, pero es mucho
menor sta reduccin que la encontrada para el caso de los
trabajadores no calificados, la cual es de -2.4%. Sin embargo, si
se analiza por grupo etreo se encuentra que los resultados son
totalmente diferentes, ya que en el caso de los adultos se reduce
la probabilidad estar empleado en 8.1% pero la probabilidad de
los jvenes se incrementa en 15.9%, esto ltimo puede explicarse por un efecto de sustitucin entre jvenes y adultos.
En el Cuadro 4 se hace un resumen de los efectos del salario

mnimo sobre el empleo con base en los artculos mencionados Entonces, la evidencia muestra que las elasticidades del
empleo con respecto al salario mnimo estn entre el -2.0% y
-12.0%. Sin embargo, cuando nos enfocamos en los grupos
ms vulnerables, es decir, aquellos que tienen una mayor cobertura del salario mnimo, observamos cmo sta puede ser
mucha ms alta, como es el caso de los trabajadores no calificados y, en algunos casos, cambiar de signo, como es el caso
de los jvenes.
Salario mnimo e inflacin

En Colombia los incrementos en el salario mnimo fueron usados como una herramienta macroeconmica para luchar contra
la inflacin, al tratar de reducir las presiones inflacionarias de
los incrementos salariales durante los aos ochenta y noventa, dejando de lado su papel en contra de la desigualdad y la
pobreza. Tal vez por esta razn se encuentran diversos estudios sobre este tema en Colombia durante la dcada de los
noventa, en donde la lucha contra la inflacin, que estaba incrementndose por encima del 25.0% por ao, fue un tema de
gran importancia.
Cuadro 4. Efecto de un incremento de 10.0% en el salario mnimo
Clculos del autor.
344
Segn los estudios realizados existe una clara tendencia a que el

salario mnimo siga la inflacin de los aos anteriores, en especial, a partir de comienzos de la dcada de los ochenta. Esto se
debe a la negociacin concertada por parte del gobierno y los
diferentes estamentos de la sociedad, como los gremios empresariales y sindicatos, dado que esta se basaba en el incremento
en la inflacin pasada. Diferentes estudios han estimado esta
relacin, dentro de ellos se encuentra el de Rubio (1991), en
donde se muestra que la elasticidad del salario mnimo con
respecto a la inflacin fue de un 1.05 y que existe una relacin
positiva entre el salario mnimo y la tasa de desempleo. En Jaramillo, Gutirrez y Steiner (1998), se presenta un clculo de la
indexacin, en el cual, el salario mnimo est indexado un 1.10
con respecto a la inflacin, para el perodo 1970-1990.
El trabajo de la Contralora General de la Repblica (1993),
argumenta que no existe relacin entre la productividad y salarios industriales. Adems, considera que la inflacin rezagada
es un determinante importante del crecimiento de los salarios
nominales en los sectores de la construccin, agropecuario,
industria y el gobierno; en el caso del salario mnimo, ste
result significativo slo para los sectores industrial y agropecuario. Por ltimo, el estudio estableci mediante la utilizacin
de impulsos-repuesta de un sistema VAR, que un choque en el
salario mnimo no repercute en un aumento de la inflacin,
sino que la desaceleraba en el segundo perodo pero con un
efecto positivo sobre los salarios industriales. De otro lado, un
choque positivo de la inflacin, aumenta el desempleo y luego
se desvanece rpidamente, causando un incremento de los
salarios industriales.
Hofstetter (2006). En el primero, utilizando dos distintos tipos

de modelos para la determinacin de los salarios, se encuentra que el costo de bajar la inflacin es mucho mayor a partir
del fallo de la Corte. De otra parte, Hofstetter (2006), muestra
en un modelo macroeconmico con una rigidez externa al ajuste
de los salarios, como el fallo de la Corte Constitucional de
1999, hace que la poltica monetaria tenga efectos importantes sobre la actividad real, ya que el proceso desinflacionario
es mucho ms lento.
En general, la evidencia presentada por los estudios muestra
que la inflacin tiene una elasticidad muy cercana a uno con
respecto al salario mnimo, por tanto, el salario mnimo fue
utilizado, por muchos aos e inclusive an, como una variable
de poltica para poder reducir las presiones inflacionarias a
travs del ajuste de los salarios de los trabajadores. Adicionalmente, las simulaciones de poltica monetaria concluyen
que es un proceso mucho ms largo y costoso el reducir la
inflacin, dada la indexacin de los salarios introducida por la
Corte Constitucional en 1999.
El salario mnimo como herramienta para aliviar la pobreza

Cuando se habla de salario mnimo y pobreza inmediatamente
se piensa que incrementos en el salario mnimo ayudan a reducir la pobreza. Sin embargo, esto no es tan cierto,
especialmente para los pases en va de desarrollo, como lo
argumentan Lustig y McLeod (1997) y Saget (2001).
A partir del fallo de la Corte Constitucional de 1999, en el que

establece que la inflacin causada es una base para la determinacin del salario mnimo, se empez a examinar el tema de
inflacin y salario mnimo como un proceso de indexacin de la
inflacin por parte de los salarios. Como seala Clavijo (2001),
la indexacin salarial, en conjunto con un alto dficit fiscal y
choques sorpresivos de algunos componentes de la inflacin,
puede producir una espiral inflacionaria
Lustig y McLeod argumentan que: i) el salario mnimo slo

cubre al sector formal y si ste es pequeo con respecto al
sector informal, entonces es difcil que el salario mnimo se
cumpla, ii) las lneas de pobreza son muy bajas en los pases
en desarrollo y, por tanto, las personas que se benefician de un
incremento en el salario mnimo no son los ms pobres, y iii)
una gran parte de los pobres trabajan por cuenta propia o en el
sector informal y, por ende, no son cubiertos por el salario
mnimo.
El anlisis de los efectos sobre la inflacin del fallo de la Corte

Constitucional se puede ver en los trabajos de Gmez (2003) y
De otra parte, Saget (2001), seala que hay cuatro efectos

tericos del salario mnimo sobre la pobreza, los cuales deben
REVISTA CIFE No 13
345
ser tomados en conjunto: i) algunos trabajadores cubiertos

por el salario mnimo pierden el empleo y pueden dejar de
recibir ingresos, por tanto, la pobreza puede incrementarse ii)
algunos trabajadores en el sector cubierto por el salario mnimo consiguen trabajo en el sector no cubierto, y dependiendo
del diferencial salarial entre los dos sectores, pueden caer en
la pobreza, iii) algunos trabajadores se ven beneficiados al
incrementar sus salarios, y una proporcin de ellos sale de la
pobreza, de acuerdo con el tamao del ajuste del salario mnimo, y iv) una familia puede reaccionar participando en el
mercado laboral al haber prdidas en su ingreso por un incremento en el salario mnimo y salir de la pobreza.
Tomando en conjunto estos factores, los efectos del salario
mnimo sobre la pobreza no son muy claros y de hecho ambiguos, ya que dependen de cul es el valor de diferentes
elasticidades que pueden llegar a ser difciles de calcular o
estimar. Sin embargo, se puede afirmar que si los efectos del
salario mnimo sobre el empleo son pequeos, esto es, una
prdida de empleos muy poco considerable, los efectos sobre
la pobreza pueden ser positivos al incrementar el ingreso de
los trabajadores.
Existen diferentes formas para evaluar los efectos del salario
mnimo sobre la pobreza. De una parte se puede medir directamente, haciendo una estimacin del efecto del salario mnimo
sobre indicadores de pobreza (Saget, 2001 y Lustig y McLeod,
1997) o de forma indirecta mediante incremento de los precios
(Lemos 2004a).
La evidencia sobre este punto es muy poca para Colombia,
nicamente se encuentra el trabajo de Arango y Pachn (2004),
el cual utiliza la ENH para el perodo 1984 -2001. Ellos encuentran que para Colombia el salario mnimo es regresivo, esto
es, para las personas que estn en la cola inferior de la distribucin del ingreso, los ms pobres, un incremento en el salario
mnimo disminuye sus salarios.
Salario mnimo y poltica fiscal

El salario mnimo impacta de dos maneras las finanzas de la
nacin. De una parte, un efecto de corto plazo, a travs de los
346
salarios de los servidores pblicos y, de otra, por medio de las

mesadas pensionales a cargo del gobierno, el cual es ms de
mediano o largo plazo, ya que estas se encuentran indexadas
totalmente al salario mnimo.
Salario mnimo y salarios

pblicos
Como se mencion anteriormente, incrementos en el salario
mnimo afectan los salarios del sector pblico, para los empleados que no son cobijados por las convenciones colectivas
pactadas. Durante los ltimos aos en Colombia, este incremento para los trabajadores ha sido de manera ponderada,
esto es, para las personas que ganan muy cerca del salario
mnimo el incremento es equivalente al salario mnimo pactado en el ao, si esta gana mucho ms que el mnimo, tres o
cuatro veces, a esta persona se le incrementa el salario en un
porcentaje menor al que fue pactado el salario mnimo.
Encontramos en Guzmn, Lizardo y Lora (2003), un clculo del
incremento de los salarios pblicos para cinco pases latinoamericanos, entre ellos Colombia. Dos simulaciones son
presentadas: i) en la primera, panel superior del Cuadro 5, se
incrementan los salarios de los servidores pblicos al nuevo
salario mnimo, slo para los que ganan por debajo del nuevo
salario mnimo, pero no para los que ganan por encima del
nuevo salario mnimo, y ii) para la segunda, panel inferior del
Cuadro 5, se simul un aumento general de los salarios ante un
incremento del salario mnimo.
Se puede observar entonces, en el Cuadro 5, cmo un incremento del 20.0% del salario mnimo hace que los salarios
pblicos en Colombia crezcan en 7.1%, en el caso de que solo
se suban los salarios de las personas ms cercanas al salario
mnimo, o 10.3%, en el caso de un aumento general de los
salarios. Hay que anotar que los autores creen que este efecto
esta sobre-estimado, al compararlo con los otros pases de
Latinoamrica para los cuales se realiza el ejercicio, y es explicado por el mecanismo de aumento de los salarios en el
sector pblico adoptado por el gobierno colombiano.
Cuadro 5. Incremento de los salarios pblicos ante un incremento de 20% en el salario mnimo
Fuente: Guzmn, Lizardo y Lora (2003).

Cuadro 6. Incremento del pago de pensiones por encima de la inflacin
2007 (miles de millones de pesos)
Salario mnimo y pensiones

Desde la reforma pensional de 1993, las reservas del Instituto
de Seguro Social han estado disminuyendo hasta casi agotarse, en gran parte por una reduccin de sus afiliados, y en este
momento una parte de ellas estn a cargo de la nacin. Como
seala Acosta, Pombo y Guerra (2004), la participacin de los
gastos en seguridad social, que incluyen los pagos por pensiones, se increment de 6.0% a 23.0% entre 1990 y 2003. Adems,
se espera que el pasivo pensional en manos del Estado siga
incrementndose.
De otra parte, es de mandato constitucional que las pensiones
pagadas no deterioren su poder adquisitivo, por esta razn se
encuentran indexadas al salario mnimo. Entonces, cualquier
aumento del salario mnimo por encima de la inflacin conlleva a un incremento importante en el gasto del gobierno, y
repercute en las necesidades de financiamiento del Estado.
En el Cuadro 6 se presenta el impacto sobre el pago de pensiones ante incrementos por encima de la inflacin, los clculos
fueron hechos con el modelo pensional del Departamento Nacional de Planeacin8. Como se puede observar, un incremento
de un 1.0% por encima de la inflacin, para 2007, hace que el
pago de pensiones aumente en 21.000 millones de pesos. Por
tanto, con un aumento del salario mnimo para el 2007 de
1.81%, en trminos reales, lleva a que el pago de pensiones
sea de 38.000 millones de pesos.
Fuente: DNP -DEE
Entonces, un aspecto muy relevante para el pas en el largo

plazo es el tema de las mesadas pensionales, las cuales estn
ntimamente ligadas con el salario mnimo, ya que estn completamente indexadas a este. Por tanto, es importante profundizar
sobre este tema para responder preguntas como: cul es el
efecto del aumento de un punto porcentual real del salario
mnimo sobre las pensiones en el largo plazo? Hay alguna
alternativa de que las pensiones, sin dejar de perder el poder
adquisitivo, sean indexadas por otro factor?
Consideraciones para incrementar el salario mnimo

La discusin debe enfocarse en cules son las consideraciones para incrementar el salario mnimo y qu factores deben
observarse para tomar la determinacin, puesto que esto conVase Osorio, Martnez y Rodrguez (2005) para un descripcin detallada del modelo
pensional.
8
REVISTA CIFE No 13
347
lleva consecuencias importantes sobre el mercado laboral y

sobre consideraciones de poltica econmica.
En el Cuadro 7 se presenta un resumen de los posibles costos
y beneficios en el mercado laboral, que deberan tenerse en
cuenta al incrementar el salario mnimo. Sin embargo, no hay
que olvidar que estos incrementos puede tener incidencia en
la poltica monetaria y fiscal del pas, esta ltima va las relaciones que hay entre salario mnimo y las mesadas pensinales,
en particular.
Los efectos de prdida en el empleo y aumento de los ingresos, de los trabajadores con menores salarios y ms pobres,
no son muy claros en la evidencia emprica en Colombia. Con
respecto al primer aspecto, se puede mencionar que los estudios muestran que hay una reduccin en el empleo entre 2.0%
y 10.0% ante incrementos en el salario mnimo.
Ahora, en cuanto a los ingresos salariales, hay un consenso de
que incrementos en el salario mnimo incrementa el nivel de
ganancias de los trabajadores, pero esto no necesariamente
se traduce en reducciones en el coeficiente Gini o aumentos
en los ingresos de los ms pobres.
Por tanto, es muy difcil argumentar qu sucede en el mercado
laboral en conjunto, dado que para esto se deben tener en
cuenta elasticidades que pueden llegar a ser muy difciles de
calcular. Sin embargo, Rutkowsky (2003), afirma que incrementos moderados del salario mnimo pueden llevar a pocas
prdidas en el empleo y un aumento moderado de las ganancias de los trabajadores con menos ingresos.
Ahora bien, como argumentan Marinakis y Velasco (2006), el

salario mnimo no es un buen instrumento de poltica para una
cuestin especifica, sino que debe estar acompaada de otros
instrumentos, ya que: i) el contar con salario mnimo no implica necesariamente que todos los trabajadores cubran sus
necesidades bsicas, ii) el salario mnimo no cubre, en algunos casos, a las personas que ms lo necesitan (trabajadores
menos calificados en el sector informal , por ejemplo).
Otro punto que sealan varios autores (Foguel, Ramos y Carneiro, 2001, Marinakis y Velasco, 2006, Saget, 2006), es como
el efecto del salario mnimo sobre las finanzas pblicas es
importante de tener en cuenta. Entonces, el gobierno se puede
desviar del objetivo principal del salario mnimo, mantener un
salario "digno" para los trabajadores, ya que este puede ser
utilizado como un instrumento de poltica fiscal, para ayudar
en la reduccin del dficit fiscal.
Comentarios finales
Aunque es muy difcil tener un consenso acerca de los efectos
del salario mnimo sobre el mercado laboral, podemos llegar a
observar que, para Colombia, los efectos sobre los salarios
son positivos, es decir, incrementos en el salario mnimo afectan
de manera positiva los salarios de los trabajadores, pero no se
puede concluir que tengan efectos positivos en el alivio de la
pobreza. De otra parte, la generacin de empleo se ve afectada
de manera negativa, sin embargo, si tomamos grupos particulares, particularmente el de los jvenes, se puede ver cmo
incrementos en el salario mnimo tiene efectos positivos sobre la contratacin de este grupo.
Cuadro 7. Costos y beneficios para el mercado laboral de incrementos en el salario mnimo

Costos
Un posible efecto sobre el empleo, es decir, se incrementa la probabilidad de perder el trabajo y disminucin de las posibilidades de salir del
desempleo para los trabajos sin experiencia y de baja calificacin.
Perdidas en el ingreso de los ms pobres va incremento de los precios
o aumento del desempleo.
Adaptado de Rutkowsky (2003).
348
Beneficios
Mayores ganancias para los trabajadores con menos ingresos.
Menor desigualdad e incremento de la incidencia sobre los trabajadores
con menos ingresos.
Incremento en las ganancias de los pobres que tienen ingresos determinados por el salario mnimo. Efecto positivo sobre la oferta, ya que hace
participar ms a las personas en el mercado laboral (en contraste con
algunas programas que pueden desincentivar la bsqueda de empleo).
En particular, un tema que no debe ser descuidado es el efecto

del salario mnimo sobre los jvenes, ya que muchas veces
este ha sido utilizado como un instrumento de poltica para la
generacin de empleo, esto es, se cree que al reducir el salario
mnimo se incrementa el empleo de los jvenes, sin embargo,
parece que ha sido una estrategia que no ha rendido muchos
frutos.
consecuencia de esto, puede existir una ajuste lento de los

precios como respuesta de la poltica monetaria del Banco
Central por incrementos exagerados en el salario mnimo. De
otra parte, uno de los tpicos ms importantes del salario mnimo es su efecto sobre la pobreza, pues como se mencion
anteriormente, el aumentar el nivel de ingreso no implica necesariamente una disminucin de los indicadores de pobreza.
De otra parte, es importante profundizar ms en los efectos de

equilibrio general del salario mnimo, pues a pesar de que es
claro que el salario mnimo produce un incremento del poder
adquisitivo de las personas, a su vez, en el agregado lleva a
una disminucin del empleo, con lo cual sus efectos pueden
ser ambiguos.
Finalmente, vemos como el salario mnimo tiene un efecto

importante dentro de los componentes del gasto de la nacin,
mediante el aumento en los salarios pblicos y las mesadas
pensinales. En este ltimo punto, es muy importante tener en
cuenta cul es el objetivo del salario mnimo, ya que en un
futuro, si existen problemas con el sistema pensional o en el
pago de pensiones, se puede utilizar como un herramienta de la
poltica fiscal y desligarlo de su objetivo principal, servir como
una herramienta para que los trabajadores tengan un salario
digno.
Ahora bien, sobre las implicaciones del salario mnimo sobre

la poltica econmica hay un claro consenso en que existe una
indexacin que los precios ante el salario mnimo, y como
REVISTA CIFE No 13
349
Anexo 1. Salario mnimo e inflacin
Fuente: Ministerio del Proteccin Social y DANE
350
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352
El salario mnimo: aspectos generales sobre los casos de

Colombia y otros pases
Luis Eduardo Arango, Paula Herrera y Carlos Esteban Posada*
Resumen
Este artculo presenta una revisin sumaria de la literatura sobre los efectos
del salario mnimo, tanto en Estados Unidos como en Colombia, y de las
experiencias colombiana e internacional en lo referente a instituciones y
prcticas de fijacin del salario mnimo. El repaso de las experiencias desde la
perspectiva de la literatura mencionada conduce a algunas reflexiones sobre la
inflexibilidad relativa de las instituciones latinoamericanas frente a lo que es
usual en Estados Unidos y Europa Occidental. A pesar de la alta incidencia del
salario mnimo en Colombia, se hace evidente la carencia de estudios de mayor
trascendencia sobre sus efectos. Se sugiere que ha habido un excesivo uso del
mismo por fuera del mercado laboral como mecanismo de indexacin.
Abstract
This paper surveys the economics literature on the minimum wage effects in the
United States and Colombia, and the Colombian and international experiences
regarding to the institutions and practices related to the setting of the minimum
wage. The review of the experiences from this perspective leads to some
conjectures about the relative inflexibility of the Latin American institutions
with respect to the United States and Western Europes norms and procedures.
Regardless of the high incidence of the minimum wage in Colombia, there is a
shortage of research about its effects on some crucial dimensions. It seems that
the minimum wage has been used, may be in excess, outside of the labor market
as indexation mechanism.
Clasificacin JEL: J31, J64, K31.

Palabras claves: salario mnimo, equilibrio, empleo, desempleo, pobreza, legislacin.
Las opiniones de los autores no necesariamente coinciden con las del Banco de la Repblica ni su Junta Directiva.
Paula Herrera es profesora-investigadora de la Universidad Javeriana. Luis Eduardo Arango y Carlos Esteban
Posada son investigadores de la Unidad de Investigaciones Econmicas del Banco de la Repblica. Se agradecen los
comentarios y sugerencias de Jos Leibovich, Mario Nigrinis y ngela Olarte y la asistencia de Fernando Arias.
1. Introduccin
De manera sistemtica, al finalizar cada ao, se reabre en Colombia la discusin sobre el
incremento del salario mnimo. El arreglo institucional en Colombia hace que tres jugadores,
lderes de sindicatos de trabajadores, representantes de los gremios de la produccin y gobierno,
se sienten a negociar un incremento cuyos efectos en materia de empleo, pobreza y bienestar son
una incgnita para todos ellos1. Un jugador pide aumentos sustanciales del salario mnimo para
reducir la pobreza afirmando que es un poderoso mecanismo de redistribucin, mientras que
los otros ofrecen aumentos moderados con otro argumento: se debe pensar en los
desempleados (en particular, en las posibilidades de empleo de los jvenes), los informales2, la
insercin de Colombia en la economa internacional, etc. Cada uno de los jugadores en la
negociacin desempea un papel sin tener estimativos robustos sobre los efectos sociales de sus
pedidos, sus ofrecimientos o sus acuerdos.
Es posible que para reducir la pobreza el mecanismo ptimo no sea, como plantean los
representantes de los trabajadores, aumentar el salario mnimo al doble de lo que proponen los
empresarios o el gobierno en cada apertura de las rondas de negociacin anual3. Incluso, es
posible que el salario mnimo no sea el mecanismo adecuado para aumentar el bienestar de la
poblacin. Pero es posible que la solucin no sea, tampoco, recurrir a la eliminacin del salario
mnimo sino, ms bien, buscar otras alternativas utilizadas en otros pases como veremos ms
adelante.
En Colombia se han hecho importantes contribuciones para lograr el entendimiento de los
efectos del salario mnimo; sin embargo, an faltan muchos estudios que den respuestas en
materia de pobreza estructural, empleo, bienestar, crecimiento econmico de largo plazo,
formacin de capital humano, grado de informalidad de la economa, sistema pensional, etc. a
cambios en el salario mnimo. De igual forma, sera importante estudiar los efectos de eliminarlo
o fijarlo en un nivel en el cual estemos seguros de que no induce desequilibrios globales en el
mercado laboral4, o de tasarlo por hora, como ocurra antes, en lugar de por mes, y de introducir
salarios mnimos diferenciales para jvenes o segn otros criterios o que su revisin no se tenga
que realizar anualmente5.
Contribuciones previas al anlisis del caso colombiano como la de Lora y Herrera (1993)
mostraron una serie de efectos del salario mnimo en materia de desempleo, ingresos, precios,
balanza de pagos, ciclo econmico, informalidad y distribucin del ingreso. En su modelo de
equilibrio general existe un salario mnimo para los trabajadores urbanos no calificados que
origina desempleo e informalidad. Bell (1997), quien analiz no solo el caso de Colombia sino
1
El literal d) del artculo 2 de la Ley 278 de 1996 establece que la Comisin Permanente de Concertacin de
Polticas Laborales y Salariales, a que se refiere el artculo 56 de la Constitucin Poltica, tiene la funcin de: "Fijar
de manera concertada el salario mnimo de carcter general, teniendo en cuenta que se debe garantizar una calidad
de vida digna para el trabajador y su familia". Recientemente en Colombia se ha logrado incrementar el salario
mnimo de manera concertada en los aos 2001, 2004 y 2006.
2
Por sector informal se entiende aquella fraccin de las firmas que no cumple con las normas. Se incluyen tambin
los trabajadores cuenta-propia.
3
Parece que ni el bajo cumplimiento de la norma del salario mnimo que denuncian permanentemente los
representantes de los trabajadores ni la escasa capacidad de enforcement del Estado importaran a quienes promueven
estas alzas sustanciales.
4
Se tratara de fijar un salario que est por debajo de lo que presumiblemente sea el salario de equilibrio del
mercado para los trabajos de poco nivel de exigencia en materia de adiestramiento y conocimiento.
5
Desde al menos 1963 en Colombia existan salarios mnimos diferenciales por edad (experiencia), ciudad, sector,
tamao de empresa, etc. Con la unificacin del salario rural y urbano se dio trmino a la prctica de diferenciar el
salario mnimo.
tambin el de Mxico, utiliz la Encuesta Anual Manufacturera para sealar que en nuestro pas
el salario mnimo tiene efectos importantes en materia de desempleo.
Nez y Bonilla (2001) estimaron la probabilidad de estar empleado encontrando que el
salario mnimo tena un efecto negativo sobre el empleo, especialmente en el caso de
trabajadores que ganan menos del mnimo. Utilizando las etapas rotativas de la encuesta de
hogares del DANE (1997 y 1998), encontraron que la probabilidad de perder el empleo era
mayor cuanto ms cerca estaba el salario de un individuo del mnimo. Para el perodo analizado
estimaron la elasticidad del empleo al salario mnimo en -0.23.
Hernndez y Lasso (2003) estimaron ecuaciones de demanda de trabajo para adultos y
jvenes y para trabajadores calificados y no calificados durante el periodo 1984-2000.
Encontraron que el salario mnimo no es un determinante de la demanda de trabajo en ningn
caso, mientras que el ciclo econmico s lo es. Adicionalmente encontraron que aumentos en el
salario mnimo tendran un efecto positivo en el empleo de los jvenes y un efecto negativo en
los adultos. Sin embargo, estos resultados no tienen en cuenta el efecto sustitucin entre trabajo
de jvenes y adultos y el efecto ingreso ante cambios del salario mnimo, por lo que los autores
usaron otras ecuaciones. En este ltimo caso, encontraron que un aumento del salario mnimo de
10% disminuye la demanda de trabajo de los jvenes en 1,3% y la de los adultos en 0,9% por el
efecto sustitucin. No obstante, el efecto escala (el efecto positivo del crecimiento econmico)
compensa con creces el efecto sustitucin, haciendo que el efecto total de un aumento del salario
mnimo sobre la demanda de trabajo de los jvenes y de los adultos sea positivo. Sin embargo,
dado que el anlisis se elabora con base en una parametrizacin particular y unos parmetros
carentes de significancia estadstica, sus resultados son bastante dbiles.
Arango y Pachn (2004) concluyeron que el salario mnimo mejora los percentiles
superiores de la distribucin en perjuicio de los inferiores. Es decir, que el salario mnimo tiene
efectos regresivos al desmejorar las condiciones de vida de las familias cuyos ingresos se ubican
en la parte baja de la distribucin. Encuentran, as mismo, que el salario mnimo tiene un efecto
negativo sobre la probabilidad de ser empleado mxime si es mujer, joven o posee escaso capital
humano.
Hernndez y Pinzn (2006) utilizan la metodologa pooled panel con la Encuesta
Continua de Hogares (DANE) entre 2000 y 2004 para estimar la probabilidad de estar empleado.
A diferencia de lo encontrado por investigaciones anteriores, encuentran que el salario mnimo
tiene un efecto positivo sobre el empleo de las personas entre 18 y 25 aos, as: un incremento de
10% del salario mnimo incrementa el empleo en 15.9%. Los autores explican que este resultado
se puede deber a la existencia de una sustitucin entre jvenes y adultos, debido a que los costos
de contratacin de jvenes son menores que los de adultos. Sin embargo el estudio analiza
ingresos y no salarios y no controla por el nmero de horas trabajadas, lo que puede estar
afectando los resultados.
Por ltimo, en su estudio sobre la remuneracin de los servidores pblicos en Colombia
Arango y Posada (2006) no encontraron evidencia alguna de movimientos conjuntos de largo
plazo entre el salario mnimo y la remuneracin de los funcionarios pblicos ni tampoco entre el
salario real del sector privado y el salario mnimo.
Como se observa, la evidencia sobre el impacto del salario mnimo en Colombia es
mixta6. En tal sentido, creemos que en Colombia se deben realizar nuevos estudios sobre los
determinantes y efectos del salario mnimo en vista del mayor nivel educativo alcanzado por la
6
Se registran tambin las contribuciones de Rubio (1991) y la Contralora General de la Repblica (1993) cuyos
resultados son contrarios entre s en cuanto al efecto sobre el desempleo.
poblacin, la irrupcin de la mujer en el mercado laboral, la relevancia de los costos laborales

distintos del salario, los altos niveles de informalidad de la economa, la poca y lenta reaccin de
los salarios del mercado ante situaciones de desempleo como las ocurridas al finalizar el decenio
anterior y las altas tasas de subempleo las cuales merecen una especial atencin pues pueden
entenderse como resultados sub-ptimos dadas las mltiples rigideces que identifican el mercado
laboral colombiano.
El objetivo de este documento es contribuir marginalmente a un mayor entendimiento del
origen y naturaleza de la institucin del salario mnimo, de sus posibles efectos y, sobre todo, de
las caractersticas de esta figura en el nivel internacional. La recopilacin que llevamos a cabo
tiene como propsito mostrar bsicamente las distintas formas en las que la institucin del
salario funciona en distintos pases para compararlo con el caso nuestro.
El presente trabajo no pone a prueba ninguna hiptesis. Se limita a describir algunas de
las caractersticas de esta figura tanto en el pas como en el exterior, repasar la literatura
acadmica sobre los determinantes y los efectos del salario mnimo, a poner de manifiesto
algunas carencias para el caso de Colombia y ofrecer algunas conjeturas susceptibles de
someterse a un futuro examen riguroso.
Nuestro inters en sugerir la realizacin de nuevos estudios est en la diversidad de temas
que restan por abordar y en la alta incidencia del salario mnimo en nuestro pas. En efecto, en
Colombia una proporcin relativamente alta de asalariados del sector formal, 35%
aproximadamente, tiene un ingreso laboral igual al salario mnimo.
El documento consta de seis secciones, siendo esta la primera. La seccin dos hace una
breve resea sobre la historia del salario mnimo. Antes de presentar las caractersticas
distintivas en Colombia y en el mbito internacional, nos detenemos en sus posibles efectos.
Tanto los modelos de competencia y monopsonio como el de bsqueda ofrecen predicciones
diferentes en cuanto a los efectos del salario mnimo en materia de empleo por grupos de
poblacin, formacin de capital humano, tamao del sector informal y crecimiento econmico,
entre otros. Por tanto, la seccin tres resume la literatura referente a los posibles efectos de los
cambios del salario mnimo y los modelos tericos requeridos para interpretar los hallazgos de
los economistas sobre tales efectos. La seccin cuatro discute su evolucin en Colombia y
presenta algunas estadsticas elementales. La seccin cinco da una mirada rpida a la institucin
del salario mnimo en diversos pases. Por ltimo, la seccin seis ofrece unas reflexiones finales.
2. Resea del surgimiento del salario mnimo

Nueva Zelanda fue el pas pionero en materia de salario mnimo. Su origen estuvo motivado por
la huelga martima de 1890, una de las ms importantes ocurridas en ese pas7. Como
consecuencia, fue expedida la Ley de Arbitramento y Conciliacin Industrial en 1894. Esta fue la
culminacin de los esfuerzos de los sindicatos para asegurar un status legal y obtener la
proteccin de un salario mnimo obligatorio y mejores condiciones de empleo (Department of
Labour, 1966).
Posteriormente, durante la primera posguerra, los movimientos obreros avanzaron en la
construccin de las bases institucionales del salario mnimo, teniendo en cuenta las difciles
condiciones sociales. Los gobiernos liberales en Gran Bretaa de finales del siglo XIX y
7
Tambin se cuentan las huelgas general de 1913 y portuaria de 1951. Segn cita de Hammond (1916, p.411),
Collier (p. 1.963) sealaba: the maritime strike of 1890 (was) the only strike of far-reaching effect in which New
Zealand has ever engaged. El libro publicado por Paul Stanley Collier, en 1915, se titula Minimum Wage
Legislation in Australasia.
comienzos del XX efectuaron importantes reformas que tuvieron entre sus lderes al ministro,
primero de comercio y despus de hacienda, David Lloyd George. Entre dichas reformas
sobresalieron la Ley de la Marina Mercante, mediante la cual se mejoraron las condiciones de
trabajo de los marineros, y la Ley de Pensiones para la Vejez, que estableci una pensin de 5
chelines para todos los mayores de 70 aos cuyos ingresos no llegaran a las 32 libras semanales.
En 1911 se introdujo la Ley de Seguros Nacionales que cre los seguros de enfermedad y
desempleo financiados conjuntamente por empleados y empleadores. Pese a ello, el ambiente
laboral en Gran Bretaa continuaba siendo difcil. Fue as como se presentaron las huelgas
mineras de Gales en 1910, de estibadores, marineros y trabajadores ferroviarios en 1911, y de
mineros, un ao despus, en pro del establecimiento de un salario mnimo.
Con la conferencia de Berna de 1919 se elabor la Carta del Trabajo y se crearon los
espacios de dilogo entre obreros y patronos conducentes a una fijacin de salarios concertada.
Adicionalmente esta reunin jug un papel fundamental en la creacin de la Organizacin
Internacional del Trabajo8 (OIT). El objetivo fundamental de esta institucin es el
establecimiento de instituciones formales que mejoren las condiciones de los trabajadores; uno
de los mecanismos para lograr ese objetivo es, supuestamente, la fijacin del salario mnimo.
Desde 1928 hasta 1970 la OIT logr la ratificacin de muchos de sus convenios haciendo
que un importante nmero de pases incorporaran dentro de sus polticas sociales el salario
mnimo. Sin embargo, adems del salario mnimo, para la OIT tambin son importantes la forma
y condiciones con las cuales ste se fija. El artculo 4 del convenio vigente (1970) dispone que:
entre los elementos que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de los salarios
mnimos deberan incluirse, en la medida en que sea posible y apropiado, de acuerdo con la
prctica y las condiciones nacionales, los siguientes: a) las necesidades de los trabajadores y de
sus familias teniendo en cuenta el nivel general de salarios en el pas, el costo de vida, las
prestaciones de seguridad social y el nivel de vida relativo de otros grupos sociales, y b) los
factores econmicos, incluidos los requerimientos del desarrollo econmico, los niveles de
productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo.
El salario mnimo es una figura de amplio arraigo internacional. Las secciones 4 y 5
presentan las caractersticas del mismo tanto en Colombia como en un conjunto de pases
seleccionado. Pese a las directrices de la OIT, en ambas secciones se podr observar la
heterogeneidad de la figura en las dimensiones consideradas.
3. Efectos del salario mnimo

La legislacin sobre el salario mnimo usualmente es justificada por el objetivo de contrarrestar
el poder de los empleadores sobre el salario y garantizar las necesidades bsicas del trabajador y
de su familia. Por medio de normas estatales muchos pases fijan el salario que, como mnimo,
deben pagar las empresas a sus trabajadores. Sin embargo, el salario mnimo es fuente constante
de debate: los partidarios de aumentarlo sustancialmente consideran que es una forma de elevar
los ingresos de los trabajadores pobres mientras que quienes se oponen sugieren que aumentos
del salario mnimo real, que superen ciertas cotas, conllevan reducciones en la tasa de ocupacin
de la poblacin joven9. No existe, pues, un consenso acerca de los efectos del salario mnimo
sobre temas tan fundamentales como el empleo, la formacin de capital humano y el bienestar de
la poblacin.
8
Ver parte XIII, artculos 387 al 399, del Tratado.

Aumentos o disminuciones de la masa salarial dependen de la elasticidad del empleo (del empleo remunerado con
el salario mnimo: empleo de jvenes y mano de obra no calificada) al salario mnimo.
Por ello, antes de resear las particularidades institucionales del salario mnimo en
algunos pases, esta seccin discutir de manera breve los principales enfoques tericos
utilizados para examinar los efectos del salario mnimo. No se pretende hacer una revisin
exhaustiva de la literatura sino ms bien ilustrar algunas de las ideas y los hallazgos ms
importantes. Inicialmente presentamos un resumen de la literatura ms sobresaliente con
respecto a los temas de empleo y desempleo y posteriormente clasificamos tales hallazgos y
explicamos su posible sentido en trminos de los principales modelos tericos alternativos.
Los estudios empricos acerca de los efectos del salario mnimo sobre el empleo han
tomado dos direcciones opuestas. De un lado estn los resultados del estudio de Brown, Gilroy y
Kohen (1982), en el cual se realiza un sondeo de la evidencia y las conclusiones de distintos
anlisis hechos para Estados Unidos. En particular, los autores encuentran que existe un
consenso en estudios previos que afirman que aumentos en el salario mnimo tienden a reducir el
empleo, especialmente de la poblacin joven.
De otro lado est la lnea marcada por Card y Krueger (1994), quienes, mediante un
experimento natural, compararon los niveles de empleo en restaurantes de comida rpida de
New Jersey y Pennsylvania antes y despus del aumento del salario mnimo que se dio en New
Jersey en 1992. Ellos encontraron un resultado sorprendente: el aumento del salario mnimo no
solo no afect negativamente el empleo en New Jersey sino que ste aument. Este
descubrimiento desat una nueva serie de estudios sobre el salario mnimo.
Recientemente, Neumark y Wascher (2006) realizaron una revisin muy completa de lo
que ellos denominan la nueva investigacin sobre salario mnimo de los ltimos 15 aos10.
Segn los autores existen cerca de 90 estudios sobre el salario mnimo que cubren 15 pases.
Para el caso de Estados Unidos, dividen la literatura existente en dos categoras generales. La
primera incluye los resultados de investigaciones de tipo panel que utilizan datos especficos de
los estados de Estados Unidos a travs del tiempo. La segunda agrupa una serie de
investigaciones basadas en estudios de caso correspondientes a distintos estados de Estados
Unidos acerca de los efectos de los aumentos del salario mnimo sobre el empleo. Dentro de los
segundos se encuentra el estudio de Card y Krueger (1994). Las conclusiones de ambas
categoras difieren con respecto a los efectos de aumentos del salario mnimo sobre empleo y
desempleo. Para explicar estas diferencias los autores aducen que todava hay algunas preguntas
sin resolver acerca de la forma como se especifica el modelo, la medicin de las variables y los
criterios para seleccionar los grupos de control en los estudios de caso.
Por otro lado, pocos han sido los estudios que analizan la forma y los criterios con los
cuales se fija el salario mnimo en distintos pases comparando sus niveles y tendencias pero,
sobre todo, sus efectos en distintas dimensiones. La OECD (1998) hizo un estudio de este tipo
para un grupo de pases pertenecientes a dicha organizacin. Desafortunadamente, no existe un
estudio similar para Latinoamrica. A continuacin se discuten algunos de los efectos del salario
mnimo sobre algunas variables fundamentales del mercado laboral.
3.1. Salario mnimo y empleo
En la literatura econmica se reconocen, al menos, cuatro enfoques para abordar el efecto del
salario mnimo sobre el empleo: el modelo competitivo de oferta y demanda, el modelo de
monopsonio [Stigler, (1946) hace una primera referencia a estos modelos en el contexto del
10
Se destacan Card y Krueger (1994, 1995, 2000), Neumark y Wascher (2000) y Laroque y Salani (2002) entre
otros.
salario mnimo], el de salarios de eficiencia y el de bsqueda. A continuacin se presenta de

manera sinttica la intuicin que se deriva de cada uno de ellos.
El modelo competitivo
En un mercado laboral competitivo el salario es determinado por la interaccin de la demanda y
la oferta (Diagrama 1). El resultado es un salario uniforme (wo) pagado por todas las firmas y
recibido por todos los trabajadores (suponiendo que estos tienen la misma dotacin de
capacidades/habilidades). A este salario, el nmero de personas que desean trabajar es
exactamente igual al nmero de trabajadores que los empleadores quieren contratar (Lo).
Diagrama 1. Determinacin del salario en un mercado competitivo y salario mnimo
w
S
wm
wo
L2
Lo
L1
Al introducir un salario mnimo (wm) por encima del salario de mercado la cantidad
ofrecida aumenta (a L1) mientras que la demandada disminuye (a L2), por lo que se crea un
exceso de oferta (L1 L2). El salario mnimo establecido no permite que exista un equilibrio ya
que no es posible eliminar el exceso de oferta a dicho salario, wm. El resultado, entonces, de la
introduccin de esta rigidez es la generacin de desempleo involuntario.
El salario mnimo en una economa con dos sectores bajo el modelo competitivo
El anlisis de los efectos del salario mnimo se puede extender a una economa con dos sectores
productivos: uno que se ajusta a toda la normatividad, denominado sector cubierto (que puede
asimilarse al formal), y otro que no cumple con las disposiciones (o en el cual estas no rigen,
como fue usual en varias actividades en Estados Unidos11) y que denominamos sector no
cubierto. Por ejemplo, si una de las normas es el pago de un salario mnimo por perodo de
tiempo (wm), habr unas empresas que lo hagan y otras que no. Estas ltimas son las que, en este
esquema simple, identifican el sector no cubierto (Welch, 1974; Mincer, 1976).
De acuerdo con lo anterior, es de esperarse que algunos trabajadores que pierden su
trabajo en el sector cubierto, como consecuencia de la introduccin del salario mnimo, sean
11
Por ejemplo, hasta finales de los aos setenta, 14% de la poblacin que trabajaba en el sector privado de Estados
Unidos permaneca legalmente descubierta por la institucin del salario mnimo (Brown, 1999, Tabla 1).
absorbidos por el sector no cubierto, reduciendo as el salario en ste ltimo. Esta situacin se
representa en el Diagrama 2 por medio de un desplazamiento de la curva de oferta de trabajo en
el sector no cubierto lo cual causa una cada en el salario que se paga en dicho sector y un
aumento en el empleo. Sin embargo, estos pueden no ser los efectos: la direccin en la cual se
mueve el trabajo entre los sectores, el nivel de desempleo y el diferencial de salarios dependen
de la elasticidad de la demanda de trabajo de los dos sectores, de la elasticidad de la oferta de
trabajo total, de la cobertura del salario mnimo y de la tasa de vacantes en el sector formal
(Mincer, 1976).
Diagrama 2. Efecto del salario mnimo en una economa de dos sectores

Sector cubierto
Sector no cubierto
w
Si
S
wm
Si
wo
wo
w1i
Di
L2
Lo
L1
Loi L2i L1i
Li
El salario mnimo en un modelo de monopsonio

Un caso diferente al modelo competitivo es el de monopsonio (un solo demandante de mano de
obra; Stigler, 1946). Un monopsonio ejerce su poder de mercado pagando un salario menor al
que se pagara en un mercado competitivo. Un monopsonista no puede adquirir una cantidad
ilimitada de un insumo a un precio uniforme; el precio que debe pagar por cada unidad adquirida
viene dado por una curva de oferta del mercado del insumo; es decir, el precio que tiene que
pagar el monopsonista es funcin creciente de la cantidad que adquiera [w = w(L); w>0].
A diferencia del caso competitivo, en el cual la firma se enfrenta a una curva de oferta
horizontal, la curva de oferta que enfrenta un monopsonio tiene pendiente positiva. Es decir,
mientras que una empresa en competencia perfecta puede contratar todos los trabajadores que
quiera a un salario de mercado, que es dado para ella, el monopsonio no puede hacerlo; si desea
contratar un trabajador adicional debe pagar un salario mayor para atraerlo. Debido a que el
monopsonio debe pagar el mismo salario a todos los trabajadores incluyendo los que ya tena
contratados- el costo marginal del ltimo trabajador contratado (CM) es mayor que el salario que
recibe este trabajador (Diagrama 3).
El monopsonio maximizador de beneficios contrata trabajo hasta el nivel en el cual la
curva de CM corta la curva de demanda por trabajo (D); dado esto, el salario es determinado por
la curva de oferta (W). Si se compara este resultado con el de un equilibrio competitivo, se
encuentra que la cantidad de trabajo contratado y (probablemente) los salarios son menores en un
mercado monopsnico.
Al introducir un salario mnimo (wm) en un mercado monopsnico, el empleador se

convierte en un tomador de precios y cualquier trabajador que contrate gana un salario igual al
mnimo. Es decir, el costo marginal de contratar un trabajador se vuelve constante. Si el salario
mnimo es fijado por encima del salario de monopsonio, pero por debajo del de competencia
perfecta, el nivel de empleo aumenta y el salario tambin. Sin embargo, si el salario mnimo es
fijado por encima del salario de competencia perfecta el empleo se puede reducir a un nivel
inferior al del caso competitivo.
Diagrama 3. Efecto del salario mnimo con un monopsonista

w
CM
w
wo
wm
w1
L1
Lo
Brown, Gilroy y Kohen (1982) sealaron que el modelo de monopsonio no haba dado
lugar a muchas investigaciones. Sin embargo, al analizar los efectos del aumento del salario
mnimo federal en 1991 sobre el empleo de la industria de comidas rpidas en Texas, y del
aumento del salario mnimo en julio de 1988 sobre el empleo de baja calificacin en California,
respectivamente, Katz y Krueger (1992) y Card (1992) acudieron a la posibilidad de que sus
resultados estuvieran indicando la existencia de poder de monopsonio en el mercado de trabajo
de baja calificacin 12.
El salario mnimo y la teora de salarios de eficiencia
La teora de salarios de eficiencia afirma que, dados unos altos costos de monitoreo del esfuerzo
de los trabajadores, una manera de incrementar la productividad y combatir la actitud elusiva de
estos en materia de esfuerzo laboral consiste en establecer un salario superior al de equilibrio.
Bajo esa perspectiva, mayores salarios traern como resultado mayor empleo13. Un salario ms
alto mejora el esfuerzo de los trabajadores y reduce el riesgo moral; por tanto, cuanto ms alto
sea el salario, mayor ser el costo para un trabajador de ser despedido (Rebitzer y Taylor, 1995).
El empleador encuentra que la fuerza laboral existente ya no requiere una supervisin tan intensa
para asegurar un comportamiento no evasivo. Esto libera recursos de las actividades de
12
Aumentos en el empleo tanto en Texas como en California; en este ltimo caso, en el comercio al por menor entre
1987 y 1989.
13
Como en el caso de monopsonio, aumentos adicionales del salario por encima de un cierto nivel especfico
tendrn efectos negativos en el empleo.
supervisin y permite a la firma contratar un mayor nmero de trabajadores sin incrementar los
salarios para los trabajadores intra-marginales. Como resultado, un salario mnimo escogido
adecuadamente podra introducir una mejora paretiana. El Diagrama 4 ilustra el efecto en el
modelo y hace evidente el supuesto de que la firma enfrentara una curva de oferta laboral de
pendiente positiva con respecto al salario excepto si rige por ley un salario mnimo (un caso
similar al del monopsonista).
Diagrama 4. Efecto del salario mnimo bajo salarios de eficiencia

w
CM
Condicin de no
evasin-elusin
wo
wm
w1
L1
Lo
El salario mnimo y el modelo de bsqueda

El efecto del salario mnimo sobre el empleo depende, en este contexto, de manera crucial del
salario de reserva, del esfuerzo de bsqueda y de las propiedades de la funcin de distribucin de
los salarios ofrecidos. Van den Berg y Ridder (1998), apoyados en Burdett y Mortensen (1998),
presentan un modelo de bsqueda de equilibrio en el cual la distribucin de ofertas salariales es
endgena. Ello resulta de una determinacin de salarios por parte de las firmas que toma en
cuenta las respuestas de los buscadores de trabajo y de las otras firmas.
Los hallazgos de Van den Berg y Ridder (1998) sugieren que en un mercado de trabajo
segmentado14, con suficiente heterogeneidad en el flujo de ingresos de un trabajador empleado,
un salario mnimo uniforme que exceda el nivel de productividad de algn segmento puede
fcilmente causar desempleo ya que las firmas, en ese segmento, dejaran de ser rentables.
Por otro lado, Cahuc y Zylberberg (2004) sugieren que ante un aumento del salario
mnimo la diferencia entre las ganancias esperadas de un empleado y un desempleado aumenta.
Esto genera un incentivo para que estos ltimos hagan una bsqueda ms intensa de trabajo y se
incremente la tasa de salida de desempleo; esto reduce la tasa de desempleo. Sin embargo, el
salario mnimo tambin ejerce una influencia adversa sobre el empleo ya que los costos laborales
se incrementan. El efecto final sobre el empleo es ambiguo.
14
Los segmentos del mercado de trabajo identifican tramos asociados con diferentes niveles de productividad de los
trabajadores.
10
3.2. Salario mnimo y formacin de capital humano

Para analizar los efectos del salario mnimo sobre la formacin de capital humano hay que
diferenciar los efectos sobre escolaridad y entrenamiento en el puesto de trabajo (on-the-job
training). La pregunta bsica es si el salario mnimo aumenta o reduce la tasa de retorno de la
educacin entre los jvenes. A priori, se advierte que ante un aumento del salario mnimo,
permaneciendo los dems salarios constantes, la rentabilidad relativa de la educacin cae y con
ella la tasa de vinculacin a programas educativos (Mincer y Leighton, 1980). En cuanto al
entrenamiento, ste debe ser financiado al menos parcialmente por el trabajador (aprendiz)
usualmente bajo la forma de un salario inicial reducido a menos que se trate de un entrenamiento
especfico; esto es, solo til para la empresa en la que el aprendiz se encuentra laborando.
Lo anterior significa que, an si la productividad potencial de algunos de los empleados
ms jvenes sugiriese que estos deberan recibir el mnimo, el entrenamiento (excepto el
especfico) estara excluido para ellos ya que su productividad efectiva caera mientras reciben el
entrenamiento; por lo tanto, deberan recibir como contraprestacin un salario inferior al mnimo
(un sub-mnimo).
Mattila (1979, 1982) encuentra que la mayor educacin formal (escolaridad) de los
jvenes est positivamente correlacionada con el salario mnimo mientras que los efectos son
contrarios para el caso del entrenamiento. Los resultados empricos de Mincer y Leighton (1980)
tambin sugieren que el entrenamiento se ve afectado negativamente por el salario mnimo.
Ehrenberg y Marcus (1982) verifican que el salario mnimo tiene efectos asimtricos sobre las
decisiones educativas. As, para aquellos pertenecientes a familias de bajos ingresos la figura del
salario mnimo reduce sus niveles de escolaridad mientras que para los pertenecientes a familias
de mayores ingresos aumenta sus logros educativos. La evidencia emprica provista por
Neumark y Wascher (2001) sugiere que un salario mnimo alto reduce el entrenamiento en el
trabajo. Previamente, Neumark y Wascher (1995) haban presentado evidencia indicando una
influencia negativa de un mayor salario mnimo en la vinculacin a la educacin formal.
Finalmente, Caparrs y Navarro (2001) valoran la influencia del salario mnimo en las
decisiones sobre acumulacin de capital humano. Estos autores, utilizando ndices de Kaitz15,
presentan evidencia que sugiere que jvenes pertenecientes a hogares de altos ingresos de reas
en las cuales el ndice se ubica por encima de la media tienen un mayor incentivo para seguir en
el sistema educativo (y fuera del mercado laboral) que el resto de los jvenes.
3.3. Salario mnimo, pobreza, desigualdad y bienestar16
Uno de los principales objetivos de la poltica de salario mnimo es aumentar los ingresos de las
familias pobres que tienen algunos de sus miembros en la fuerza laboral (Neumark y Wascher,
1997; Neumark, Cunningham y Siga, 2006). Por ello, aspectos relativos a la distribucin de
15
Se trata de un ndice de salario mnimo relativo al promedio de la industria, ponderado por cubrimiento,
comnmente utilizado en la literatura de series de tiempo. Este ndice, desarrollado por Hyman Kaitz en los aos 70,
cuando los datos para trabajadores jvenes y otros de bajos ingresos eran muy limitados, se define como IKSMt =
ifit (smt / wit) cit donde fit es la fraccin de empleo joven en la industria i en el ao t, smt es el salario mnimo en el
ao t, wit es el promedio de salario en la industria i en el ao t, y cit es la fraccin de trabajadores en la industria i
cubiertos por el salario mnimo en el ao j.
16
Cuando se analizan los aspectos relativos a pobreza, desigualdad y bienestar se debe tener en cuenta que se est
haciendo alusin a dos distribuciones: las de ingresos laborales y totales. De igual manera, debe tenerse en cuenta
que aunque los aspectos relativos a la distribucin (desigualdad) de los ingresos son de alguna trascendencia, en
especial si el argumento de discusin es el de la eficiencia, el elemento relevante es el de la pobreza. Es decir, lo
importante, finalmente, es reducir el componente estructural de la pobreza.
11
ingresos laborales, pobreza y bienestar han sido tambin considerados por la literatura que
analiza los efectos del salario mnimo17. Sus resultados indican que el aumento del salario
mnimo incrementa la probabilidad de que unas familias salgan de la condicin de pobreza en
tanto que aumenta la probabilidad de otras ingresen a ella. Incluso, esta ltima proporcin de
familias es superior a la primera. Por otro lado, una nota de prensa difundida recientemente por
el Economic Policy Institute 18 sugiere que (en Estados Unidos) el salario mnimo es tambin
un instrumento que ayuda a combatir la pobreza. As, este es un punto tan controversial como el
relativo al empleo.
Segn Brown (1999) el aumento del salario mnimo afecta la distribucin de ingresos
laborales de muchas maneras. Por ejemplo: i) algunos de quienes ganan por debajo del mnimo
tendrn una menor probabilidad de ser empleados; esta prdida de trabajos har ms igual la
distribucin de salarios de quienes logran conservar su empleo; ii) algunos de quienes ganan por
debajo del mnimo sern impulsados hasta el salario mnimo produciendo un pico en la
distribucin de salarios en el entorno del salario mnimo; iii) los salarios de quienes no estn
cubiertos por el salario mnimo pero ganan un bajo salario podran aumentar o disminuir; iv) el
incremento de los salarios de los trabajadores directamente afectados har que sus sustitutos sean
ms atractivos y, por tanto, es probable que aumente la demanda por trabajadores que ganan
ligeramente por encima del mnimo; los salarios de estos trabajadores podran aumentar e inducir
a ms personas a participar en la fuerza de trabajo; v) los salarios mnimos podran afectar a
aquellos que se encuentran ms a la derecha en la distribucin, aunque dichos efectos son
pequeos.
En relacin con la distribucin, el estudio de la OECD (1998, p. 49) seala que los
principales hallazgos de la literatura relacionada sugieren una reduccin de la distribucin de
ingresos laborales como consecuencia de la fijacin o el aumento del salario mnimo; la
magnitud de la compresin en la dispersin de los ingresos depende de lo alto que sea el salario
mnimo en relacin con el resto de salarios. Pases con salarios mnimos mayores en relacin con
la mediana, seala el estudio, exhiben tanto una menor dispersin como una menor incidencia de
pagos bajos (OECD, 1998, p.49; Brown 1999, p. 2150).
Swinnerton (1996), utilizando un modelo de bsqueda, plantea el problema de forma
distinta al sealar que el anlisis se debe centrar en el bienestar. En su modelo, las firmas tienen
curvas de demanda con pendiente negativa, la productividad vara entre firmas y el empleado
tiene informacin imperfecta y busca un puesto de trabajo de manera secuencial y aleatoria. Una
condicin necesaria para que un salario mnimo mejore el bienestar es que existan firmas que
enfrenten escasez de mano de obra en equilibrio. Debido al aumento de productividad (causado,
segn su modelo, por el aumento del salario mnimo), efectos positivos de bienestar surgen
siempre incluso en aquellos casos en los cuales el efecto sobre el empleo es adverso.
4. El salario mnimo en Colombia

El salario mnimo en Colombia fue legalmente constituido mediante la Ley 6 de 1945, cuyo
artculo 4 dispone que el gobierno podr sealar, por medio de decretos que regirn por el
trmino que en ellos se indique, los salarios mnimos para cualquier regin econmica o
cualquier actividad profesional, industrial, comercial, ganadera o agrcola de una regin
17
Recordemos que el modelo neoclsico plantea que si el salario mnimo constrie, su aplicacin har que sean
despedidos aquellos trabajadores cuya productividad es demasiado baja.
18
El documento se titula Hundreds of Economists Say: Raise the Minimum Wage (octubre 2006) y se encuentra
disponible en la pgina del Economic Policy Institute (www.epi.org.minwage).
12
determinada, de conformidad con el costo de la vida, las modalidades del trabajo, la aptitud
relativa de los trabajadores, los sistemas de remuneracin o la capacidad econmica de las
empresas, previo concepto de comisiones paritarias de patronos y trabajadores. Sin embargo, la
ley no se hizo efectiva sino en 1949; en ese ao, por medio del Decreto 3871, se fij por primera
vez en Colombia el salario mnimo: su valor fue dos pesos diarios. En 1950 el salario mnimo
fue definido como el que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a sus
necesidades normales y a las de su familia, en el orden material, moral y cultural19.
Anteriormente y hasta mediados de la dcada de los 80 exista una amplia gama de
salarios mnimos. Por ejemplo, el decreto 236 de 1963 (que reglamentaba la Ley 1 de 1963)
estableci salarios por departamentos, tamaos de empresa; el decreto 240 de ese mismo ao
reajust el salario mnimo en el sector agrcola y de los trabajadores menores de diecisis aos.
El decreto 577 de 1972 fij salarios por sector (manufacturero, comercio, servicios, transporte,
construccin, primario, etc.), por zona del pas y por tamao de empresa, etc. La unificacin del
salario mnimo se produjo en 1983 (decreto 3506). Los argumentos que llevaron a dicha medida
tuvieron que ver con la eliminacin de una injusta discriminacin en perjuicio de los
trabajadores del sector rural. El proceso de ajuste culmin el 1 de julio, fecha a partir de la cual
hubo un salario mnimo para la totalidad de los trabajadores colombianos que estaban colocados
en este nivel de remuneracin (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1983-1984)20.
Los ajustes hechos al salario mnimo no necesariamente se aplicaban al inicio de cada
ao; en ocasiones el ajuste del salario mnimo se estableci para varios aos y, en otras, se
modific varias veces en un mismo ao. La dinmica de la inflacin era el determinante bsico
de la frecuencia de los ajustes. En 1979 el ajuste del salario mnimo se hizo anual, empezando a
regir a partir del primer mes, como se acostumbra actualmente.
El artculo 53 de la Constitucin Poltica de 1991, correspondiente al captulo 2 sobre los
derechos sociales, econmicos y culturales, seala que la ley laboral deber tomar en cuenta la
remuneracin mnima vital y mvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo como uno
de sus elementos bsicos.
En la actualidad, la Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Laborales y
Salariales es la encargada de proponer el salario mnimo a finales de cada ao. Dicha comisin
est conformada por igual nmero de representantes del gobierno, los empleadores y los
trabajadores. De ella forman parte: a) en representacin del Gobierno: el Ministro de Proteccin
Social o su delegado, quien la presidir, el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico o su
delegado, el Ministro de Comercio Exterior o su delegado, el Ministro de Agricultura o su
delegado, el Director del Departamento Nacional de Planeacin o su delegado; b) por los
empleadores: cinco representantes con sus respectivos suplentes personales, designados por las
asociaciones nacionales gremiales ms representativas de empleadores de los distintos sectores
econmicos del pas, en forma ponderada y de conformidad con la participacin de cada sector
en el producto interno bruto y en la generacin de empleo. Para ello, el Gobierno se basar en los
datos y cifras elaborados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica; c) por los
19
Captulo II, Art. 145 Cdigo Sustantivo del Trabajo.

En la poca el Ministerio estaba en cabeza de Guillermo Alberto Gonzlez Mosquera. En las Memorias del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1982-1983, el Ministro Jaime Pinzn Lpez sealaba: Se adelantar una
poltica de aumento en los niveles de ingreso familiar, en funcin del incremento en la productividad, bsicamente
en la familia con altos ndices de trabajo infantil y juvenil, por medio de acciones que mejoren la remuneracin al
trabajo adulto. El Acta No. 001 del Consejo Nacional de Salarios 1984, don Manuel Felipe Hurtado, en
representacin de la CTC, agregaba: que ninguna de las centrales obreras estaba de acuerdo en volver a
establecer diferencias entre salarios mnimos urbanos y rurales, porque las condiciones de los trabajadores del
campo eran mucho ms difciles que las que enfrentaban los de la ciudad.
20
13
trabajadores: cinco representantes con sus suplentes personales, designados o removidos por las
confederaciones sindicales ms representativas del pas, determinadas con base en el nmero de
afiliados que cada una de stas posea al momento de la eleccin, segn censo que en tal sentido
elabore el Ministerio de la Proteccin Social, y dentro de los cuales habr por lo menos un
representante con su respectivo suplente, de los pensionados, que se rotar cada cuatro aos entre
las dos Confederaciones de Pensionados ms representativas.
Podemos observar que no forman parte de la Comisin ni representantes de los
desempleados, ni del Ministerio de Educacin ni del SENA (an aceptando que esta ltima
entidad est formalmente adscrita al Ministerio de la Proteccin Social). Su asistencia sera
importante por la incidencia que puede tener el salario mnimo en el desempleo de los jvenes y
los menos capacitados, por un lado, y en la formacin de capital humano (especfico o general),
por otro.
De acuerdo con la Ley 278 de 1996, la comisin debe fijar de manera concertada el
salario mnimo teniendo en cuenta la meta de inflacin del siguiente ao fijada por la Junta del
Banco de la Repblica, la productividad acordada por el comit tripartito de productividad que
coordina el Ministerio de Proteccin Social, la contribucin de los salarios al ingreso nacional,
el incremento del producto interno bruto y el ndice de precios al consumidor (IPC)21.
La norma establece que las decisiones de la Comisin sern adoptadas por consenso. El
voto de cada sector representativo es el de la mayora de sus miembros. Para la fijacin del
salario mnimo, la Comisin debe decidir a ms tardar el quince de diciembre. Si no es posible
concertar, la parte o partes que no estn de acuerdo deben explicar las razones de la salvedad
dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes. Las partes tienen la obligacin de estudiar esas
salvedades y fijar su posicin frente a ellas en el trmino de las siguientes cuarenta y ocho horas.
De nuevo, la Comisin debe reunirse para buscar el consenso segn los elementos de juicio que
se hubieren allegado antes del treinta de diciembre.
Cuando no se logre el consenso en la fijacin del salario mnimo, para el ao
inmediatamente siguiente, a ms tardar el treinta de diciembre de cada ao, el gobierno lo
determinar teniendo en cuenta como parmetros la meta de inflacin del siguiente ao fijada
por la Junta del Banco de la Repblica y la productividad acordada por el comit tripartito de
productividad que coordina el Ministerio de Proteccin Social; adems, la contribucin de los
salarios al ingreso nacional, el incremento del producto interno bruto, la meta de inflacin y la
inflacin observada.
Finalmente, en relacin con el enforcement (mecanismos para hacer cumplir la norma del
salario mnimo) sealemos, en primer lugar, los aspectos formales. El Ministerio de Proteccin
Social cuenta con la Unidad Especial de Inspeccin, Vigilancia y Control de Trabajo entre cuyas
funciones se destacan las de dirigir, coordinar, desarrollar y evaluar las acciones de prevencin,
inspeccin, vigilancia y control en todo el territorio nacional, con el fin de garantizar el
cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y convencionales sobre el trabajo, el empleo
y la seguridad social tanto en el sector pblico como en el privado (Artculo 29 y posteriores del
Decreto 205 de 2003 del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica). Sin embargo, no
hay estadsticas disponibles sobre el nmero de quejas y sanciones (ni el monto de estas)
correspondientes al incumplimiento de la regulacin sobre salario mnimo. De la precariedad y
alcance apenas parcial del enforcement es evidencia el hecho de que, en 2005, 28%,
aproximadamente, de la fuerza laboral asalariada urbana que trabajaba cuarenta horas o ms a la
21
En 1999, a causa de una demanda de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional (Sentencia C-815/99) estipul
la necesidad de adicionar a los criterios de fijacin del mnimo la inflacin efectiva del ao que culmina segn el
ndice de precios al consumidor (IPC).
14
semana perciba un salario inferior al mnimo, de acuerdo con cifras de la encuesta de hogares
del DANE para trece ciudades.
4.1. El salario mnimo en el sector formal
En Colombia existe una alta incidencia del salario mnimo; es decir, una proporcin
relativamente alta de asalariados del sector formal recibe un salario similar al mnimo. En efecto,
de acuerdo con informacin de la Superintendencia del Subsidio Familiar, a finales de 2006 el
nmero de afiliados al sistema de subsidio familiar (categora que permite una estimacin
aproximada al empleo formal) era de 4.656.795, de los cuales 1.612.783 (es decir, 34,6%),
ganaban un salario mnimo (Figura 1).
Figura 1. Nmero de afiliados por rango de ingresos laborales

(en salarios mnimos)
1,900,000
1,600,000
1,300,000
1,000,000
700,000
400,000
100,000
Hasta 1 salario
Ms de 1 a 2
1994
1999
Ms de 2 a 3
2004
Ms de 3 a 4
Ms de 4
2006
Fuente: Superintendencia del Subsidio Familiar; clculos de los autores.
Por debajo de dos salarios mnimos se encontraba alrededor de 73% de los asalariados
afiliados al sistema22. De igual manera, la Figura 2 presenta evidencia de cmo los trabajadores
del sector formal que ganan un salario mnimo han venido incrementado su participacin en el
conjunto de asalariados formales en desmedro de los trabajadores que ganaban entre uno y dos
salarios mnimos. Es posible que los asalariados del mnimo hayan aumentado tanto en valor
absoluto como en proporcin, entre otras cosas, debido a las modalidades de actualizacin del
salario mnimo en Colombia23. Esto sugiere que en Colombia el salario mnimo no es una
variable despreciable y, por tanto, que su anlisis es de la mayor importancia.
En Colombia el salario mnimo mensual correspondiente a 2007 es $433.700 en trminos
nominales. Dado un factor aproximado de 1,54 (contribuciones forzosas patronales a la
seguridad social y otros conceptos, ms los costos denominados prestaciones legales a favor de
los trabajadores) se deduce que el salario mnimo integral por mes es $667.898. Teniendo en
22
Los datos de afiliacin al sistema privado de pensiones obligatorias sugieren que cerca de 85% de los afiliados
ganan dos salarios mnimos o menos. Esta proporcin ha venido en aumento ya que en 1997 era 76% y 79% en el
ao 2000.
23
Nos referimos tanto a los porcentajes de incremento como a los arreglos institucionales que dan por resultado el
nivel del salario mnimo en Colombia.
15
cuenta que, en promedio, un mes equivale a 4,2 semanas, suponiendo una jornada semanal de
trabajo de 48 horas, y con la actual tasa de cambio nominal ($2250/US a mediados de marzo de
2007), resulta que el salario mnimo integral por hora en Colombia es US $1,47.
Figura 2. Distribucin de asalariados segn ingresos laborales
(en salarios mnimos)
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994
Hasta 1 salario
1999
Ms de 1 a 2
2004
Ms de 2 a 3
2006
Ms de 3 a 4
Ms de 4
Fuente: Superintendencia del Subsidio Familiar; clculos de los autores.
En Estados Unidos el salario mnimo federal es US $5,15 por hora24. Esta cifra equivale a
3,5 veces el actual salario mnimo colombiano. Si suponemos que la productividad laboral media
de trabajadores jvenes y de baja calificacin en Estados Unidos con respecto a la de sus pares
colombianos es igual a la mitad de la relacin entre el PIB per cpita de Estados Unidos y el de
Colombia, ambos medidos en dlares corrientes, que es de 12 a 125, resulta que el salario mnimo
de Estados Unidos corregido por la productividad laboral de jvenes es US $0,86 por hora (=
5,15/6) en tanto que el de Colombia corregido por su productividad es US $1,47 (= 1,47/1), es
decir, superior al de Estados Unidos. No es de extraar, entonces, que solo 5%,
aproximadamente, de la fuerza laboral de Estados Unidos gane el salario mnimo segn
informacin del Economic Policy Institute26, mientras que en Colombia esa proporcin sea tan
alta.
4.2. Acuerdos sobre el incremento del salario mnimo
En Colombia se han logrado acuerdos sobre el aumento del salario mnimo en el seno de
Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Salariales y Laborales en los aos 2000 (para
el 2001), 2003 (para 2004) y 2005 (para 2006). Teniendo en mente los aspectos que han tenido
en cuenta los economistas y tratados brevemente en la seccin tres (empleo, tamao del sector
informal, productividad, crecimiento econmico de largo plazo, acumulacin de capital humano,
24
Sin embargo, 22 estados y el Distrito Columbia tienen salarios mnimos estatales por encima de esa cifra y seis
estados ms estn considerando la adopcin de medidas similares.
25
En la actualidad el PIB per cpita de Estados Unidos en dlares corrientes alcanza los US $40.000 y el
colombiano es US $3.000 aproximadamente.
26
Ver el sitio www.epi.org.minwage. Por otro lado, en el perodo 1991-1994, aproximadamente 4% de los
trabajadores en Estados Unidos reciban un salario igual o aproximadamente igual al mnimo (Nickell y Layard,
1999, Tabla 9).
16
componente estructural de la pobreza, distribucin, bienestar, etc.), a continuacin se resumen

los criterios con el propsito de observar que ninguna de esas variables ha sido privilegiada en el
caso de Colombia.
Acuerdo para la fijacin del salario mnimo de 2001.
Adems de la cifra relativa al salario mnimo, el texto del acuerdo incluye como compromisos de
las partes:
i) Realizar, para el prximo ao, por parte de la Comisin de Concertacin de Polticas
Econmicas, Laborales y Salariales el seguimiento a la poltica salarial en aras de mantener el
poder adquisitivo de los salarios e iniciar una amplia reflexin sobre una poltica salarial para el
pas.
ii) Promover reuniones entre el Gobierno Nacional y las organizaciones sindicales de los
trabajadores estatales para discutir los incrementos salariales que regirn para el 2001 en el
Sector Estatal.
iii) Promover entre los alcaldes y gobernadores que las tarifas de los servicios pblicos
contribuyan al cumplimiento de las metas de inflacin.
Acuerdo para la fijacin del salario mnimo de 2004.
Adems de la cifra sobre el salario mnimo, el texto del acuerdo incluye como compromisos de
las partes:
i) Asumir como parte de la concertacin el acuerdo logrado en el mes de diciembre por el
Ministerio de Agricultura con las centrales de abastos, para que los precios registrados en dicho
mes sean los topes para los 80 artculos de primera necesidad de la canasta bsica familiar, hasta
enero de 2004. Los empleadores y las centrales sindicales participarn en el rgano de
seguimiento. Empresarios y trabajadores solicitan al Gobierno propiciar la ampliacin de este
mecanismo hasta el mes de marzo de 2004. As mismo, solicitan incluir un monitoreo sobre los
insumos para la produccin de los bienes finales.
ii) El Gobierno buscar que aquellos costos educativos sobre los cuales tiene control
directo no crezcan durante el 2004 por encima de 5.5% y promover que los componentes de la
canasta educativa se mantengan estables. Igualmente, la Comisin solicita a las administraciones
territoriales extender los apoyos a componentes de la canasta educativa como el cuaderno escolar
popular, el zapato escolar popular, y la sudadera escolar popular. Tambin consideran
conveniente, empleadores y trabajadores, la idea del Gobierno de impulsar la unificacin de
uniformes para el sector oficial y la promocin de la educacin pblica gratuita hasta el grado
noveno. La Comisin de Concertacin abocar el estudio sobre la carnetizacin de estudiantes
menores de 18 aos y mayores de 60 aos, a fin de derivar para estos segmentos los beneficios
que se puedan alcanzar.
Los empresarios y trabajadores apoyan el compromiso del Gobierno de dotar de libros
suficientes de estudio e investigacin las bibliotecas de las escuelas y colegios pblicos, de tal
manera que esto permita mejorar la calidad de la educacin.
iii) El Gobierno mantendr constantes, en trminos reales, las tarifas de los servicios
pblicos para los estratos 1 y 2 en sus niveles de diciembre de 2003, incluyendo los
correspondientes subsidios. Trabajadores y empresarios consideran muy importante que el
Estado mantenga polticas de servicios pblicos acordes con la calidad y cobertura de los
mismos y con la necesidad de preservar el poder adquisitivo de los salarios.
17
iv) El Gobierno, los empleadores y los trabajadores velarn por el respeto del salario
mnimo para todos los trabajadores formales de la economa y harn un seguimiento para evitar
la evasin, procurando medidas correctivas y de control para respetar el nivel del salario mnimo
legal. En la perspectiva de consolidar la concertacin, la Comisin podr preparar proyectos de
ley en las materias de su competencia para que sean presentados al Congreso.
v) Los representantes del Gobierno, de la CUT, CGTD, CTC y de las Federaciones
Estatales: Fenaltrase, Utradec, Futec y Fecode instalarn el 20 de enero de 2004 una mesa
bilateral para discutir el Plan de Reforma del Estado, la implementacin de la carrera
administrativa, el aumento salarial, el desarrollo de los Convenios de la OIT nmeros 154, 87, 98
y 151 as como la Ley 411 de 1997 y la situacin de los maestros.
vi) El Gobierno, tal y como lo ha expresado en repetidas oportunidades, pagar, antes del
31 de diciembre de 2003, el aumento salarial adeudado a los funcionarios del Estado, con
retroactividad al primero de enero de 2003.
vii) Las partes creen necesario darle ms dinamismo a la Comisin Permanente de
Concertacin. Para tal efecto, se instalarn las subcomisiones en Cali, Barranquilla, Medelln, y
Bucaramanga durante el primer trimestre de 2004 y mensualmente se tendrn reuniones para
contribuir a la paz laboral.
Como se observa, en el texto de estos acuerdos no se incluye ninguna consideracin
sobre aspectos de mayor trascendencia para el pas. Se trata de argumentos de poco peso frente a
otros que tienen que ver con el empleo de los jvenes, su capacitacin (general y especfica), el
tamao del sector informal, el crecimiento de la productividad en el largo plazo, la pobreza
estructural, el bienestar de la poblacin, etc. Estos deberan ser los argumentos de las
discusiones, aunque se entiende que faltan estudios con estimaciones robustas sobre el efecto del
salario mnimo que permitan tratar esos temas a fondo. Sin embargo, la Comisin Permanente de
Concertacin Salarial y Laboral est creada desde 1996 y no se ha preocupado por realizarlos ni
por promoverlos.
4.3. El salario mnimo por fuera del mercado laboral: su metstasis
En Colombia el salario mnimo no solo constituye el piso por debajo del cual no debe
remunerarse, en derecho, ningn trabajo asalariado sino que adems se ha utilizado como
numerario o base de indizacin de muchas variables econmicas. Tal es el caso de las multas,
tarifas de servicios, pensiones, etc. A manera de ejemplo, se presenta a continuacin una lista (no
exhaustiva) de variables atadas a la evolucin del salario mnimo.
i) Decreto 827 de 2003. Subsidio al desempleo; reglamentacin de la Ley 789 de 2002: el
subsidio al desempleo es un apoyo otorgado por las Cajas de Compensacin Familiar por una
sola vez a las personas que hayan perdido su empleo, equivalente a 1,5 (uno y medio) salarios
mnimos mensuales legales vigentes (para el ao 2007 es de $650.550), pagaderos en seis
cuotas mensuales iguales ($108.425 cada una), representado en bonos alimenticios, salud o
educacin. En ningn caso se entregar dinero a los favorecidos por el subsidio al desempleo, de
acuerdo con lo estipulado por la Ley.
ii) Artculo 131 de la Ley 769 de 2003. Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre. Multas:
los infractores de las normas de trnsito pagarn multas liquidadas en salarios mnimos legales
diarios vigentes.
iii) Artculo 29 de la Ley 142 de 1994. Rgimen de los Servicios Pblicos Domiciliarios.
Amparo policivo: La autoridad respectiva ordenar el retiro de los ocupantes del inmueble o
el cese de la perturbacin, o de la amenaza de ella, conminando a los perturbadores con multas
18
de uno (1) a cinco (5) salarios mnimos mensuales, por cada semana o fraccin de demora
transcurrida desde la fecha de la respectiva resolucin, y sin perjuicio de otras medidas previstas
en las leyes. En todo caso, en ejercicio de tales procedimientos, se respetar el principio del
debido proceso garantizado por el artculo 29 de la Constitucin Poltica.
iv) Artculo 63, pargrafo 5, de la Ley 142 DE 1994. Rgimen de los Servicios Pblicos
Domiciliarios. Control social de los servicios pblicos domiciliarios: solicitar al Personero la
imposicin de multas hasta de diez salarios mnimos mensuales a las empresas que presten
servicios pblicos domiciliarios en su territorio por las infracciones a esta Ley, o a las normas
especiales a las que deben estar sujetas, cuando de ella se deriven perjuicios para los usuarios.
v) Artculo 81, pargrafo 2, de la Ley 142 de 1994. Rgimen de los Servicios Pblicos
Domiciliarios. Funciones de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios: multas
hasta por el equivalente a 2000 salarios mnimos mensuales. El monto de la multa
vi) Artculo 55 del Decreto 951 de 1989. Reglamento general para la prestacin de los
servicios de acueducto y alcantarillado en todo el territorio nacional. Plazos para la cancelacin
de la factura: exceptuando los valores correspondiera los consumos normales, la entidad podr
conceder plazos para la cancelacin de las facturas. En dicho caso, podr cobrar un inters de
financiacin que no supere el porcentaje del ltimo reajuste del salario mnimo.
Existen muchos otros casos en materia de sanciones por publicidad visual exterior,
servicios de aseo, Cdigo de Polica, etc. Qu se pretende con la vinculacin de estas variables
al salario mnimo? Mantener su valor real? Si es as, existen mecanismos menos distorsionantes
para realizar la indizacin (como el incremento en el IPC o unidades de valor real, UVR) ya que
debemos tener en cuenta que en Colombia el salario mnimo se ajusta anualmente tomando en
cuenta la inflacin (pasada y esperada) ms unos puntos por aumentos en la productividad de la
mano de obra y otros criterios segn vimos en la seccin 4 arriba. La pregunta concreta es
porqu las multas deben aumentarse en los puntos de productividad? Estn, a estas alturas,
sobrevaloradas las multas?
Finalmente, aunque no se trata de un aspecto por fuera del mbito del mercado laboral, en
Colombia existe la garanta de una pensin mnima. El artculo 35 de la Ley 100 seala que el
monto mensual de la pensin mnima de vejez o jubilacin no podr ser inferior al valor del
salario mnimo legal mensual vigente. En efecto, el artculo 65 de la Ley 797 de 2003 seala que
los afiliados al sistema pensional que a los 62 aos de edad, si se trata de hombres, o a los 57, si
se trata de mujeres, que no hayan alcanzado a generar el derecho a la pensin mnima de que
trata el artculo 35 de la Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos 1150 semanas,
tendrn derecho a que el Fondo de Garanta de Pensin Mnima del Rgimen de Ahorro
Individual con Solidaridad les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensin.
Adems, en Colombia las pensiones del sistema pblico (rgimen de prima media)
aumentan, en general, con el IPC, excepto si son iguales al salario mnimo; puesto que ste ha
aumentado, en los ltimos aos, ms que el IPC entonces ha aumentado tambin la proporcin
de pensiones iguales al salario mnimo con respecto al conjunto de pensiones. Este es otro efecto
de una poltica desmesurada en materia de salario mnimo.
4.4. Comportamiento del salario mnimo
La Figura 3 muestra la evolucin del salario mnimo legal mensual urbano, rural y unificado, en
trminos reales, entre 1950 y 2006. Su nivel medio anual tuvo, como se observa, perodos de
expansin sostenidos. Recientemente, despus de haber alcanzado su mximo en 1986 y su valle
en 1996, ha tenido un crecimiento continuo.
19
Figura 3. Salario real mnimo legal mensual
450,000
400,000
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
Rural
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
100,000
Urbano
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social y Divisin de Programacin e Inflacin

Banco de la Repblica. Diciembre de 2006=100.
Las Figuras 4a y 4b muestran el comportamiento del salario real total y por ciudades
desde 1979 hasta 2006. Se observa cmo los asalariados que ganan el mnimo (o un salario en su
entorno) en las ciudades de Bogot, Bucaramanga y Pasto se han visto favorecidos por la
evolucin del nivel general de precios ya que el salario mnimo all ha tenido un mayor poder de
compra. Por su parte, en Cali y Manizales se ha registrado un salario mnimo real ms bajo que
el promedio nacional. Finalmente, los salarios mnimos reales de Medelln y Barranquilla se han
ubicado muy cerca del promedio nacional. Lo anterior significa que el valor presente de la
diferencia entre el salario mnimo de Pasto y Cali, entre 1979 y 2006, es superior a $35 millones
mientras que entre Bucaramanga y Cali el valor presente de la diferencia es superior a $28
millones. En este punto cabe la pregunta sobre los beneficios y costos para el pas de fijacin de
salarios mnimos nominales diferentes por ciudades o regiones.
La Figura 5 muestra la relacin entre el salario mnimo y el salario promedio de los
asalariados que trabajan 40 horas o ms a la semana entre 1978 y 2005. El comportamiento de
esta relacin sugiere que su promedio durante este perodo fue 55,2% y que el crecimiento del
mnimo en los ltimos aos la ha ubicado en 65,7%. Las Figuras 6, 7 y 8 presentan las
combinaciones observadas entre el salario mnimo real y tres variables fundamentales del
mercado laboral (tasas de desempleo, participacin y ocupacin) entre 1984 y 2006, en
frecuencia trimestral, tanto para el conjunto de las siete principales ciudades del pas como para
cada una de estas.
Las Figuras 6, 7 y 8 muestran que las relaciones entre el salario mnimo y las grandes
variables del mercado laboral no son predecibles empricamente; tampoco son evidentes a la luz
de los diferentes modelos tericos lo cual contribuye sin duda a explicar el hecho de que no
exista, an, un consenso entre los acadmicos con respecto a los principales efectos del salario
mnimo en el mercado laboral colombiano como se vio en las referencias presentadas en la
Introduccin. A nuestro juicio, las Figuras 6 a 8 tambin sugieren que es necesario tener en
cuenta, simultneamente, otros factores, adems, del salario mnimo real, para entender la
determinacin de las variables del mercado laboral.
20
Figura 4a. Salario mnimo legal mensual, en trminos reales, por ciudad
420,000
400,000
380,000
360,000
340,000
320,000
300,000
Total
Bogot
Barranquilla
Bucaramanga
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
280,000
Pasto
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social y Divisin de Programacin e Inflacin Banco

de la Repblica. 2006=100.
Figura 4b. Salario mnimo legal mensual, en trminos reales, por ciudad
420,000
400,000
380,000
360,000
340,000
320,000
300,000
Total
Medelln
Cali
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
280,000
Manizales
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social y Divisin de Programacin e Inflacin Banco

de la Repblica. 2006=100.
21
A primera vista, los grficos correspondientes al conjunto de las siete ciudades

principales sugieren (aunque no prueban) la existencia de relaciones positivas entre el nivel real
del salario mnimo y la tasa de desempleo (desocupados/poblacin econmicamente activa), por
una parte, y la tasa global de participacin (poblacin econmicamente activa/poblacin en edad
de trabajar), por la otra, y relaciones negativas entre el salario real mnimo y la tasa de ocupacin
(ocupados/poblacin en edad de trabajar).
Figura 5. Salario mnimo legal sobre salario medio de asalariados

que trabajan 40 horas o ms a la semana
0.70
0.65
0.60
0.55
0.50
0.45
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
0.40
Fuente: Arango y Posada (2006) y DANE-ENH-ECH
En la Figura 6 se observan relaciones positivas entre el salario mnimo y la tasa de

desempleo como lo predicen algunas teoras- en Medelln, Barranquilla, Bucaramanga y
Manizales y negativa como lo predicen otras- en Pasto. En cuanto a la tasa de participacin, una
relacin positiva se observa en Cali, Barranquilla y Manizales, y negativa en Pasto,
Bucaramanga y Bogot (Figura 7). Finalmente, relaciones negativas con la tasa de ocupacin se
observan en Bogot, Medelln, Bucaramanga, Manizales y Pasto. Se destaca la relacin positiva
de Cali (Figura 8).
22
Figura 6. Salario mnimo en trminos reales y tasa de desempleo
Datos trimestrales. 1984-2006.
Siete ciudades
Bogot
0.25
0.25
0.20
0.20
0.15
0.15
0.10
0.10
0.05
0.05
0.00
340,000
350,000 360,000
370,000
380,000
390,000 400,000
410,000
0.00
340,000
350,000 360,000
370,000
Medelln
0.25
0.20
0.20
0.15
0.15
0.10
0.10
0.05
0.05
0.00
330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000
0.00
300,000
320,000
Barranquilla
410,000
340,000
360,000
380,000
400,000
Bucaramanga
0.25
0.25
0.20
0.20
0.15
0.15
0.10
0.10
0.05
0.05
0.00
330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000
0.00
360,000
370,000
Manizales
380,000
390,000
400,000
410,000
390,000
400,000
410,000
Pasto
0.25
0.25
0.20
0.20
0.10
390,000 400,000
Cali
0.25
0.15
380,000
0.15
0.10
0.05
0.05
0.00
320,000 330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000
Fuente: DANE-ENH-ECH; clculos de los autores.
0.00
360,000
370,000
380,000
23
Figura 7. Salario mnimo en trminos reales y tasa global de participacin
Siete ciudades
Bogot
0.70
0.70
0.66
0.66
0.62
0.62
0.58
0.58
0.54
0.54
0.50
340,000
350,000 360,000
370,000
380,000
390,000 400,000
410,000
0.50
340,000
350,000 360,000
370,000
Medelln
380,000
390,000 400,000
410,000
Cali
0.66
0.74
0.70
0.62
0.66
0.58
0.62
0.58
0.54
0.54
0.50
330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000
0.50
300,000
320,000
Barranquilla
340,000
360,000
380,000
400,000
Bucaramanga
0.64
0.72
0.60
0.68
0.64
0.56
0.60
0.52
0.56
0.52
0.48
0.48
0.44
330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000
0.44
350,000
360,000
Manizales
370,000
380,000
390,000
400,000
410,000
Pasto
0.68
0.72
0.64
0.68
0.60
0.64
0.56
0.60
0.52
0.56
0.48
0.44
320,000
340,000
360,000
380,000
400,000
0.52
360,000
370,000
380,000
390,000
400,000
410,000
24
Figura 8. Salario mnimo en trminos reales y tasa de ocupacin
Siete ciudades
Bogot
0.60
0.64
0.56
0.60
0.52
0.56
0.48
0.52
0.44
340,000
350,000 360,000
370,000
380,000
390,000 400,000
410,000
0.48
340,000
350,000 360,000
370,000
Medelln
380,000
390,000 400,000
410,000
Cali
0.60
0.64
0.56
0.60
0.56
0.52
0.52
0.48
0.48
0.44
0.44
0.40
330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000
0.40
310,000
330,000
Barranquilla
350,000
370,000
390,000
410,000
Bucaramanga
0.56
0.64
0.52
0.60
0.56
0.48
0.52
0.44
0.48
0.40
0.44
0.36
330,000 340,000 350,000 360,000 370,000 380,000 390,000 400,000 410,000
0.40
350,000
360,000
Manizales
370,000
380,000
390,000
400,000
410,000
Pasto
0.56
0.64
0.60
0.52
0.56
0.48
0.52
0.44
0.40
320,000
0.48
340,000
360,000
380,000
400,000
0.44
360,000
370,000
380,000
390,000
400,000
410,000
25
5. Las experiencias internacionales: instituciones y estadsticas relativas al

salario mnimo
La figura del salario mnimo es familiar tanto en pases de Amrica Latina como en Estados
Unidos y Europa. La Tabla 1 resume informacin institucional sobre salario mnimo en una
muestra de 37 pases. La muestra es bastante representativa en vista de que varias naciones
asiticas y africanas no han adoptado la institucin del salario mnimo. Sin embargo, de acuerdo
con la informacin de la Tabla 1, la legislacin sobre el mismo vara de pas a pas. Esta es una
de las razones por las cuales los efectos del salario mnimo pueden ser diferentes de una
economa a otra.
Pas y
Legislacin
Argentina
Ley N 24.013
de 1991.
Australia
Acta de
relaciones del
sitio de trabajo
1996
Tabla 1. Compendio breve sobre legislacin relativa al salario mnimo

Organizaciones
Unidad
Cobertura
Procedimiento y
Frecuencia de revisin
salariales
de tiempo
criterios para
determinacin del
salario mnimo
Consejo Nacional
del Empleo, la
Productividad y el
Salario Mnimo,
Vital y Mvil. Est
integrado por 16
representantes de
los empleadores y
16 de los
trabajadores.
El salario mnimo
es fijado con las
primas y
decisiones tomadas
por la Comisin de
Relaciones
Industriales ya sea
federal o estatal.
Mensual
Acuerdo
colectivo y Acta
de comits
conjuntos 1968.
Acuerdos
colectivos.
Necesidades de los
trabajadores y de sus
familias.
Datos sobre la
situacin
socioeconmica.
Semanal
Una prima es una

decisin que ha
sido tomada por la
Comisin de
Relaciones
Industriales en
respuesta a una
disputa industrial.
Blgica
Salario mnimo
general.
Mensual
nicamente los
trabajadores que
estn cubiertos por
las primas
federales estarn
cubiertos
automticamente
por el salario
mnimo federal.
Aquellos
trabajadores que
no estn cubiertos
pueden ser
incluidos en la
prima estatal. Las
primas se fijan de
acuerdo con las
ocupaciones y el
sector industrial.
Los acuerdos
colectivos solo
aplican a los
trabajadores del
sector privado.
Existen diferentes
tasas para los
menores de 21
aos.
Productividad; nivel
de empleo e
inflacin.
Costo de vida.
La legislacin no
especifica con que
frecuencia se debe ajustar
el salario mnimo. Sin
embargo, el monto del
salario mnimo, vital y
mvil se podr modificar
a peticin de cualquiera de
los sectores representados
en el Consejo.
Los ajustes del salario
mnimo federal son
vlidos por 12 meses al
menos.
El salario mnimo est

indexado al costo de vida.
Cada dos aos se llega a
un acuerdo nacional
intersectorial entre las
partes, en el cual se fija el
margen mximo en el que
puede aumentar los costos
laborales.
26
Mensual
Salario mnimo
general.
Mensual
Salario mnimo
general.
Excepciones para
los menores de 18
aos.
Nivel de salarios.
Cdigo laboral
1985
En
Manitoba y
Ontario es
diario.
Chile
Mensual
Existe un salario
mnimo para los
trabajadores entre
los 18 - 65 aos de
edad y otro para
los trabajadores
menores de 18 y
mayores a los 65
aos de edad.
Salario mnimo
general.
La legislacin no
especifica los
criterios bajo los
cuales se debe
establecer el salario
mnimo.
Bolivia
Ley general del
trabajo 1942
No hay una
institucin salarial
como tal. El salario
mnimo es fijado
por el Ministerio
del Trabajo.
Brasil
Decreto 2162
de 1940
Canad
Cada provincia fija

el salario mnimo.
Cdigo del
trabajo 1931
Colombia
Cdigo
sustantivo del
trabajo 1961
Comisin
Permanente de
Concertacin de
Polticas Salariales
y Laborales. Est
integrada por cinco
representantes del
gobierno, cinco
representantes de
empleadores y
cinco
representantes de
trabajadores
(confederaciones
sindicales).
Mensual
La ley establece que

el Ministerio de
Trabajo cuando fija
el salario mnimo,
tambin debe
determinar los
principios y los
mtodos.
Se toman en cuenta
las necesidades de los
trabajadores y sus
familias, el costo de
vida y los beneficios
de seguridad social.
Fijar de manera
concertada el salario
mnimo de carcter
general, teniendo en
cuenta que se debe
garantizar una
calidad de vida digna
para el trabajador y
su familia.
Cuando no se logra
consenso, el gobierno
lo determina teniendo
en cuenta la meta de
inflacin del
siguiente ao fijada
por la Junta del
Banco de la
Repblica, la
productividad
acordada por el
comit tripartito de
productividad que
coordina el
Ministerio de
Proteccin Social, la
contribucin de los
salarios al ingreso
nacional, el
incremento del
producto interno
bruto (PIB) y el
aumento del ndice
La legislacin no
especifica con que
frecuencia debe ser
ajustado el salario
mnimo.
La legislacin establece
que cada tres aos se
deben llevar a cabo los
ajustes al salario mnimo.
Sin embargo, en la
prctica se ha fijado
anualmente.
La legislacin no
especifica con que
frecuencia debe ser
ajustado el salario
mnimo.
La legislacin no
especifica con que
frecuencia debe ser
ajustado el salario
mnimo.
El salario mnimo se
ajusta cada ao, antes del
30 de diciembre.
27
de precios al
consumidor (IPC) del
ao que termina.
Costa Rica
Cdigo de
trabajo 1943
Corea del Sur

Acta No. 3927
de 1986
Ecuador Cdigo del

trabajo 1997
El Salvador
Cdigo laboral
1972
Consejo Nacional
de Salarios. Est
integrado por
nueve miembros
directores,
nombrados por el
poder ejecutivo
as: tres en
representacin del
Estado, tres en
representacin de
los patronos y tres
de los trabajadores.
El Consejo de
Salario Mnimo
est integrado por
27 miembros:
nueve en
representacin de
los trabajadores,
nueve en
representacin de
los empleadores y
nueve en
representacin de
los intereses
pblicos
El Consejo
Nacional de
Salarios est
integrado en forma
tripartita. Acuden
el Subsecretario de
Trabajo y
representantes de
las Federaciones
de Cmaras de la
Produccin y de
las Centrales
Sindicales.
El Consejo
Nacional de
Salario Mnimo
est integrado por
tres representantes
del gobierno, dos
de los trabajadores
y dos de los
empleadores.
El Consejo
Nacional de
Planeacin y de
Coordinacin
Econmica debe
dar su opinin para
el ajuste del salario
Diario y
mensual.
Hay tres salarios

mnimos: general,
sectorial y
ocupacional.
Los criterios bsicos

son el costo de vida,
el desarrollo
econmico y la
inflacin.
El salario mnimo se
ajusta cada ao, antes del
1 de noviembre.
Por hora,
diario,
semanal y
mensual.
El salario mnimo
aplica a todos los
trabajadores
excepto a los que
trabajan en el mar.
Los trabajadores
de menos de 18
aos que son
empleados por
menos de 6 meses
reciben el 90% del
salario mnimo por
hora.

son el costo de vida,
el nivel de los
salarios, la
productividad y la
categora del negocio
tambin se debe
considerar.
El Ministro del Trabajo el

5 de agosto de cada ao
determina el salario
mnimo.
Por hora y
mensual.
Salario mnimo por

sector.
Las necesidades de
los trabajadores y sus
familias y el costo de
vida.
El salario mnimo se
ajusta cada ao.
Por hora,
diario y
mensual.
Salario mnimo por

sector.
Necesidades de los
trabajadores y sus
vida y el desarrollo
econmico.
El salario mnimo debe ser

ajustado al menos cada
tres aos.
El salario mnimo
puede variar de
acuerdo al tipo de
funcin
desempeada.
28
mnimo
Espaa
Real Decreto
legislativo 1.
de 1995 Art. 27
Estados Unidos
Acta de
estndares
laborales justos
de 1938
Francia
Cdigo Laboral
1950
Guatemala
Cdigo Laboral
1995
Grecia
Acta 1976
Lo fija el gobierno
con previa consulta
de organizaciones
sindicales y
asociaciones
empresariales ms
representativas.
Por hora,
diario y
mensual.
Salario mnimo
general.
Cada Estado puede

fijar su propio
salario mnimo, sin
embargo no puede
ser inferior al
salario mnimo
federal.
Por hora.
Comit Nacional
de Acuerdos
Colectivos
integrado por
cuatro
representantes del
gobierno, cuatro de
los trabajadores y
cuatro de los
empleadores.
Comisiones
Paritarias del
Salario Mnimo y
la Comisin
Nacional del
Salario. Cada
comisin paritaria
se integra con un
mnimo de dos
patronos, dos
trabajadores y un
inspector de
trabajo.
El salario mnimo
se establece en un
Acuerdo Colectivo
Laboral.
Por hora y
mensual.
Salario mnimo
federal (no
obligatorio en
algunas
actividades
privadas).
Un empleador le
puede pagar un
salario mnimo
inferior a los
trabajadores
menores de 20
aos durante los
primeros 20 das
calendario
consecutivo de
trabajo.
Hay salario
mnimo general
con excepciones
para: aprendices,
trabajadores
menores a los 17
aos de edad y
discapacitados.
El ndice de precios
al consumo, la
productividad media
nacional, el
incremento de la
participacin del
trabajo en la renta
nacional y la
coyuntura econmica
general.
La legislacin no
especifica los
criterios bajo los
cuales se establece o
se ajusta el salario
mnimo federal.
El salario mnimo es
ajustado una vez al ao,
aunque la legislacin
provee un ajuste cada
mitad del ao.
Necesidades de los
trabajadores y sus
vida, el nivel de los
salarios y los
ingresos del pas y el
desarrollo
econmico.
El salario mnimo se
ajusta al menos una vez al
ao.
La legislacin no
especifica con que
frecuencia el salario
mnimo debe ser ajustado.
Por hora y
diario.
El salario mnimo
es fijado por sector
(rural y el urbano)
y por ocupacin.
Segn las
necesidades de los
trabajadores y sus
vida, el nivel de
empleo y la
capacidad de los
empleadores para
pagar.
El salario mnimo se debe

ajustar cada ao.
Diario.
Mensual.
El salario mnimo
puede variar por
sector, regin y por
aos de
experiencia del
trabajador.
La legislacin no
establece criterios.
Los acuerdos colectivos

pueden concluir por un
trmino fijo no menor a
un ao o por un periodo
indefinido.
29
Hait
Cdigo laboral
1961
Holanda
El salario mnimo
es fijado por el
gobierno, de
acuerdo al reporte
hecho para el
Ministro de
Asuntos Sociales y
el Alto Comit de
Salarios. En
adicin, el Comit
de Consulta y de
Arbitraje debe
hacer
recomendaciones
acerca del salario
mnimo. Este
ltimo comit esta
integrado por tres
representantes del
sector pblico, seis
representantes de
los trabajadores y
seis representantes
de los
empleadores.
El gobierno fija el
salario mnimo.
Diario.
Salario mnimo
general.
Costo de vida y tasa

de inflacin.
El salario mnimo se debe

ajustar de acuerdo a las
variaciones del costo de
vida y debe ser
incrementado cuando la
tasa de inflacin oficial
aumenta al menos en un
10% en un ao fiscal.
Diario,
semanal y
mensual.
Nivel de los salarios

y de los ingresos del
pas, beneficios de
seguridad social y
nivel de empleo.
El salario mnimo se
revisa dos veces al ao.
La Comisin
Nacional de
Salarios es una
institucin
tripartita integrada
por tres
representantes del
gobierno, tres
representantes de
los empleadores y
tres representantes
de los trabajadores.
En el caso en que
la Comisin no
logre llegar a un
acuerdo durante el
periodo requerido,
el ejecutivo tiene
la autoridad para
incrementar el
salario mnimo.
Diario.
Existe un salario
mnimo general
para los
trabajadores
mayores a 23 aos
y diferentes
salarios mnimos
para los
trabajadores
menores de esa
edad.
Un salario mnimo
es fijado para los
siguientes sectores:
1. Agricultura,
pesca, caza,
silvicultura.
2. Manufactura,
construccin,
comercio,
restaurantes,
hoteles y servicios
sociales y
personales.
3. Transportes,
almacenamiento,
comunicaciones,
finca raz y otras
industrias
dedicadas al
servicio.
4. Servicios
generales
prestados a
compaas.
En algunos
sectores el salario
Segn las
necesidades de los
trabajadores y sus
familias, costo de
vida, desarrollo
econmico,
productividad, nivel
de empleo, capacidad
de los empleadores
para pagar e
inflacin.
Los salarios mnimos son

ajustados en diciembre de
cada ao. A peticin ya
sea de los empleadores o
de los trabajadores el nivel
del salario mnimo puede
ser revisado en junio si la
inflacin ha aumentado
ms de 12%.
Acta No. 657 de

1968
Honduras
Cdigo Laboral
1959
30
mnimo vara de
acuerdo con el
nmero de
empleados.
Hungra
Cdigo Laboral
1992
Japn
Ley 137 de
1959
Luxemburgo
El Consejo
Nacional del
Trabajo es
consultado por el
gobierno para la
determinacin del
salario mnimo.
Mensual.
Salario mnimo
general.
Los salarios
mnimos son
fijados ya sea por
el Ministro de
Trabajo o por el
Jefe de la Oficina
del Trabajo, de
acuerdo con las
recomendaciones
hechas por el
Consejo de
Deliberacin
Central del Salario
Mnimo y el
Consejo de la
Prefectura de
Deliberacin del
Salario Mnimo.
EL gobierno fija el
salario mnimo.
Por hora,
diario,
semanal y
mensual.
Salario mnimo
general.
Mensual.
Comisin Nacional
integrada por
representantes de
los trabajadores,
los patronos y el
gobierno.
Puede auxiliarse de
comisiones
especiales de
carcter consultivo
que considere
indispensables
para el mejor
desempeo de sus
funciones.
Diario.
Salario mnimo
general. Los
trabajadores entre
15 y 16 aos tienen
el derecho al 75%
del salario mnimo,
y los trabajadores
entre los 17 y 18
aos al 80%.
Salario mnimo por
diferentes
ocupaciones y por
rea geogrfica.
Acta del 23 de
diciembre de
1973
Mxico
Ley federal del
trabajo de 1970
Segn necesidades de
familias, costo de
vida, nivel de los
salarios, seguridad
social, desarrollo
econmico, nivel de
empleo, calidad de
vida relativa de otros
grupos sociales.
Los criterios son el
costo de vida, el nivel
de salarios e ingresos
en el pas y la
capacidad de los
empleadores para
pagar.
Los salarios mnimos

deben ser revisados
regularmente. La
legislacin no establece
exactamente con que
frecuencia.
El costo de vida, el
nivel de los salarios e
ingresos del pas y el
desarrollo
econmico.
El salario mnimo es
indexado
automticamente.
Tambin es examinado
por el gobierno y la
Cmara de Diputados
bianualmente.
Segn la situacin
econmica general
del pas, los cambios
de mayor importancia
que se hayan
observado en las
diversas actividades
econmicas, las
variaciones en el
costo de vida por
familia y las
condiciones del
mercado de trabajo y
las estructuras
salariales.
Los salarios mnimos se

fijan cada ao y
comienzan a regir el
primero de enero del ao
siguiente.
En la legislacin no se
precisa el tiempo lmite
para los ajustes, sin
embargo en la prctica los
salarios mnimos son
ajustados cada ao.
31
Nicaragua
Cdigo laboral
de 1996.
Nueva Zelanda
La Comisin
Nacional de
Salarios Mnimos
est compuesta
por: el Ministro de
Trabajo, un
representante del
Ministerio de
Economa y
Desarrollo, un
representante de
los empleadores
elegido por el
Ministerio del
Trabajo y un
representante de
cada uno de los
sindicatos ms
importantes
elegido por el
Ministerio de
Trabajo.
El gobierno fija el
salario mnimo.
Por hora,
diario y
mensual.
No existe un
salario mnimo
general ya que este
vara dependiendo
del sector.
Segn las
necesidades de los
trabajadores y sus
familias y el
desarrollo
econmico.
Los salarios mnimos se

ajustan peridicamente al
menos una vez cada seis
meses.
Por hora,
diario y
mensual.
Salario mnimo
general.
La legislacin no
especfica los
criterios para fijar el
salario mnimo.
que el Ministro de Trabajo
debe revisar cada ao el
salario mnimo.
Tienen una
Comisin Nacional
de Salario Mnimo
integrada por
representantes de
trabajadores,
empleadores y
gobierno.
Por hora.
No existe un
salario mnimo
unificado puede
variar segn la
regin, el sector, la
ocupacin o el
tamao de la
compaa.
El salario mnimo es
fijado peridicamente; por
lo menos cada dos aos.
El Consejo
Nacional de
Salarios Mnimos
est integrado por
tres representantes
del Estado a
propuesta del
poder ejecutivo,
tres de los
empleadores y tres
de los trabajadores
Por hora y
mensual.
El salario mnimo
se fija segn la
ocupacin y el
sector. Para los
aprendices y los
menores de edad el
salario no puede
ser inferior al 60%
del salario mnimo.
Se toman en cuenta
las diferencias
regionales en el costo
de vida, la poltica
econmica y social
general del pas, en
los aspectos del
desarrollo nacional
integral y sostenido,
la poltica de empleo
y de destinacin de
ingresos, la
naturaleza y el riesgo
del trabajo, las
condiciones, el
tiempo y el lugar en
que se realice el
trabajo. Cuando es
procedente, tambin
se tienen en cuenta
las diferencias entre
profesiones y oficios.
son el costo de vida
de la familia obrera,
segn el tiempo y
lugar, en sus
elementos
fundamentales. De
igual manera, se
toman en
consideracin el nivel
general de salarios en
el pas, o regin
Acta del
Salario Mnimo
1983
Panam
Cdigo del
Trabajo
Paraguay
Ley 213 de
1993
El salario mnimo fijado

tiene una vigencia de dos
aos. Este plazo se
prorroga automticamente
por perodos de igual
duracin, a no ser que la
Autoridad Administrativa
del Trabajo o las partes
interesadas soliciten una
revisin por una o ms de
las siguientes razones: i)
profunda alteracin de las
32
Per
Ley 27711 de
2002
Polonia
Cdigo Laboral
1974
El Consejo
Nacional de
Trabajo y
Promocin del
Empleo integrado
por un
representante del
gobierno, uno de
los trabajadores y
uno de los
empleadores.
Existe una
Comisin
Tripartita integrada
por representantes
del gobierno, de
los trabajadores y
de los
empleadores.
Diario y
mensual.
Salario mnimo
general.
Mensual.
Salario mnimo
general. Para los
empleados que no
trabajan tiempo
completo el salario
mnimo se reduce
proporcionalmente
al nmero de horas
trabajadas y los
trabajadores que
ingresan por
primera vez en el
mercado laboral
tienen derecho a
un salario menor
que el mnimo
estipulado.
donde se realice el
trabajo, las
condiciones
econmicas de la
rama de actividad
respectiva, la
naturaleza y
rendimiento del
trabajo, la edad del
trabajador, en la
medida que influya
sobre su
productividad, y
cualesquiera otras
circunstancias que
fuesen congruentes a
la fijacin del salario
mnimo.
Segn necesidades de
los trabajadores y de
su familia y el
desarrollo
econmico.
condiciones de la zona o
industrias, motivadas por
factores econmicofinancieros; ii) variacin
del costo de vida,
estimada en un 10% (diez
por ciento) cuando menos.
Antes de las
negociaciones
concernientes al
salario mnimo el
gobierno le debe
presentar a la
Comisin Tripartita
la siguiente
informacin:
1. Un indicador de la
participacin del
salario y el nmero
de personas en
promedio que
dependen del
empleado (cabeza de
familia).
2. El ndice de
precios y el ndice de
precios proyectado.
El salario mnimo
debe ser fijado a un
nivel tal que el
aumento promedio
del salario mnimo en
el ao sea igual a la
tasa proyectada del
ndice de precios.
3. El gasto familiar
en los aos
anteriores.
4. Informacin acerca
del costo de vida de
Cuando el ndice de
precios proyectado es
mayor al 5%, el nivel del
salario mnimo es ajustado
dos veces al ao: el 1 de
enero y el 1 de junio.
Cuando el ndice de
precios es menor al 5%, el
salario mnimo es ajustado
una vez al ao el 1 de
enero.
La legislacin no
especifica con que
33
Portugal
Cdigo Laboral
2003
Reino Unido
Acta Nacional
de Salarios
Mnimos 1998
Captulo 39
Repblica
Checa
Cdigo Laboral
de 1965
El gobierno fija el
salario mnimo el
cual es evaluado
por el Comit para
la Consulta Social
del Consejo Social
y Econmico.
Por hora,
diario y
semanal.
Salario mnimo
general. Los
practicantes,
aprendices y
personas en
proceso de
entrenamiento
pueden ganar un
20% menos del
salario mnimo.
El secretario de
estado y la
Comisin de Baja
Remuneracin la
cual est integrada
por nueve
miembros donde se
encuentran
empleadores,
empleados y
acadmicos.
Por hora.
Salario mnimo
distinto para el
sector rural, para
los trabajadores
entre los 22 - 26
aos y para los
menores a los 22
aos.
El gobierno fija el
salario mnimo en
un decreto oficial.
Debe consultar los
sindicatos y
empleadores.
Por hora y
mensual.
El gobierno fija 12
tarifas mnimas de
acuerdo con la
complejidad,
intensidad y
responsabilidad.
La norma da los
ejemplos
respectivos.
diferentes grupos.
5. Indicador de los
salarios promedio de
los aos anteriores de
acuerdo con la
categora de la
actividad econmica
y el indicador
promedio de los
salarios
pronosticados.
6. El estado de la
economa,
incluyendo la
situacin
presupuestal del
gobierno.
7. Informacin de la
productividad
laboral.
8. Informacin sobre
el nivel de empleo.
Segn las
necesidades de los
trabajadores y sus
vida, el desarrollo
econmico, la
productividad, la
estabilidad financiera
y econmica y el
efecto acumulativo
de estos factores en el
desarrollo.
La Comisin revisa y
hace
recomendaciones en
tres aspectos
relacionados con el
salario mnimo: i) la
tasa para las personas
entre los 16 y 17 aos
de edad; ii) la
interaccin de los
beneficios en especie
con el salario
mnimo; y, iii) la
compensacin de
alojamiento.
Segn el costo de
vida.
El salario mnimo es
ajustado una vez al ao.
La legislacin no
especifica que tan
frecuente se debe ajustar
el salario mnimo.
Cada ao.
34
Repblica
Dominicana
Cdigo Laboral
de 1992
Turqua
Acta del
Trabajo de
2003
Uruguay
Ley 10.449 de
1943
Venezuela
Ley orgnica
del trabajo
Comit Nacional
del Salario Mnimo
esta conformado
por el Director
General y dos
miembros
regulares
designados por el
Ejecutivo, un
representante de
los trabajadores y
un representante de
los empleadores.
Junta del salario
mnimo compuesta
por 15 miembros.
Tiene igual
nmero de
representantes del
gobierno,
organizaciones de
trabajadores y de
organizaciones de
empleadores.
El Consejo de
Salarios est
constituido por
siete miembros:
tres designados por
el poder ejecutivo,
dos por los
patronos y dos por
los obreros, e igual
nmero de
suplentes.
Desde 1992 el
ejecutivo no ha
llamado al Consejo
de Salarios.
Por hora
diario,
mensual.
No hay un salario
mnimo general
pues este es fijado
de acuerdo con la
ocupacin y el
sector.
Segn necesidades de
familias, el desarrollo
econmico y las
productividad.
La Comisin Nacional del

Salario Mnimo ajusta el
salario mnimo al menos
una vez cada dos aos.
Mensual.
Hay dos niveles de

salarios mnimos:
uno para los
trabajadores
mayores de 16
aos y otro para
los menores.
Se toman en cuenta
las condiciones de
vida de los
trabajadores y la
situacin econmica
del pas.
que el salario mnimo se
debe determinar cada dos
aos. En la prctica el
salario mnimo ha sido
ajustado entre cada 6 y un
ao.
Por hora,
diario y
mensual.
Hay tres salarios

mnimos: uno
general, otro para
los trabajadores
rurales y otro ms
para el servicio
domstico.
La legislacin no
especifica con que
Diario y
mensual.
Salarios mnimos
obligatorios de
alcance general o
restringido segn
las categoras de
trabajadores o
reas geogrficas.
Segn las
condiciones
econmicas del lugar
o del pas, el poder
adquisitivo de la
moneda, la capacidad
o calificacin del
trabajador, la
peligrosidad, para su
salud, de la
explotacin
industrial, o
comercial y el
rendimiento de la
empresa o grupo de
empresas.
Segn costo de vida y
desarrollo
econmico.
La Comisin
Tripartita Nacional
est integrada por
la organizacin
sindical de
trabajadores ms
representativa, la
organizacin ms
representativa de
los empleadores, el
ejecutivo nacional.
Por pieza
producida.
Los salarios se deben

revisar al menos una vez
al ao.
Fuente: Base legal OIT.
A partir de la Tabla 1 se pueden observar diferencias notables entre pases. Por ejemplo,
no todos los pases cuentan con una organizacin para concertar la fijacin del salario mnimo.
En los pases en donde existe aquella figura, se encuentra conformada generalmente por igual
nmero de representantes de trabajadores y patronos, elegidos por los gremios o sindicatos, y
representantes del gobierno.
35
Cules son los criterios para la fijacin del salario mnimo? Las respuestas son variadas.
En el caso de Brasil, por ejemplo, el criterio jurdico para el establecimiento del salario mnimo
hace referencia nicamente a las necesidades materiales cuando dice que el salario mnimo es
aquel capaz de atender las necesidades vitales bsicas del trabajador y las de su familia como
vivienda, alimentacin, educacin, salud, descanso, vestido, higiene, transporte y seguridad
social27. Por su parte, en Uruguay, la norma jurdica dice que el salario mnimo debe satisfacer
las necesidades personales al establecer que es aquel que se considera necesario, en relacin
con las condiciones econmicas que imperan en un lugar, para asegurar al trabajador un nivel
de vida suficiente, a fin de proveer a la satisfaccin de sus necesidades fsicas, intelectuales y
morales28.
Por otro lado, la definicin temporal del salario mnimo (por hora, diario, semanal o
mensual) tambin vara mucho, aunque en la mayora de los casos es mensual. Esto podra ser
una medida de cun flexibles son los sistemas en estos pases. As mismo, es importante resaltar
que en algunos pases el salario mnimo es general; en otros se encuentra diferenciado por edades
o por grupos (sectores, regiones, ocupaciones).
Adems, algunos pases no cuentan con criterios explcitos para la fijacin del salario
mnimo, mientras que en otros un criterio explcito es el costo de vida, como es de esperarse. Un
factor sobresaliente, al respecto, es el de intentar elevar o preservar los niveles de vida de los
trabajadores; otros factores que, nominalmente al menos, son tenidos en cuenta son la situacin
econmica del pas, la productividad y el nivel de salarios, entre otros. Por ltimo, la frecuencia
con la que se ajusta el salario mnimo es distinta. En el caso de Brasil el salario mnimo se ajusta
cada tres aos.
Los 37 pases de la muestra se pueden clasificar, sin cometer un gran error, as: quince de
alto nivel de desarrollo (Australia, Blgica, Canad, Corea del Sur, Espaa, Estados Unidos,
Francia, Grecia, Holanda, Gran Bretaa29, Japn, Luxemburgo, Nueva Zelanda, Polonia y
Portugal), seis de nivel intermedio de desarrollo (Argentina, Chile, Hungra, Mxico, Repblica
Checa y Turqua) y diecisis de nivel de desarrollo bajo (Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, el Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per,
Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela).
De los quince pases de alto nivel de desarrollo, once establecen salarios mnimos
diferenciados segn edad o experiencia (menores salarios para jvenes o personas con poca
experiencia laboral), en tanto que solo cuatro (Australia, Espaa, Japn y Nueva Zelanda)
establecen un salario mnimo independiente de edad o experiencia.
De los seis pases de nivel intermedio de desarrollo dos (Chile y Turqua) fijan salarios
mnimos diferenciales segn los criterios de edad o experiencia, mientras que 4 (Argentina,
Hungra, Mxico y Repblica Checa) no.
27
Art. 7 de la Constitucin Federal de Brasil de 1988, Pargrafo IV.

Art. 1 Ley 10.449 de 1943.
29
Desde 1909 en el Reino Unido los Concejos de Salario (Wage Councils) fijaban el salario mnimo legal que deba
ser pagado a los trabajadores dentro de su jurisdiccin. Cada concilio estaba integrado por igual nmero de
trabajadores y empleadores, junto con un nmero mximo de tres miembros independientes nominados por el
gobierno. Los concilios se reunan anualmente para fijar el salario mnimo. Generalmente, fijaban un conjunto de
salarios mnimos por horas para diferentes tipos de trabajo. Sin embargo, en 1986 la Ley de Salarios (Wages Act),
restringi a los Concejos para que fijaran un nico salario mnimo, y removi a la poblacin menor de 21 aos de su
cubrimiento. Ms tarde, durante las elecciones de 1992, se abri un debate sobre los efectos del salario mnimo en el
empleo. El Partido Laborista propuso la introduccin de un salario mnimo unificado, mientras que el victorioso
Partido Conservador decidi la abolicin del mismo luego de que en 1993 se realizara la Reforma a los Sindicatos y
Empleo de Salario Mnimo (Trade Union Reform and Employment of Minimum Wages) (Machin y Manning, 1994).
28
36
De los diecisis pases de nivel de desarrollo bajo solo uno, Paraguay, establece salarios
mnimos diferenciados por edad o experiencia; los quince restantes no.
Por lo tanto, parecera sensato contemplar como verosmil (sujeta a una posterior
verificacin rigurosa) la siguiente conjetura: en los pases desarrollados han tenido mayor
impacto y presencia, al menos en pocas recientes, aquellas fuerzas sociales y aquellas
consideraciones inclinadas a estimular, por la va de una diferencia salarial, la demanda relativa
de trabajadores jvenes o inexpertos o, al menos, tratar de atenuar los efectos depresivos de un
(nivel excesivo del) salario mnimo sobre dicha demanda y, simultneamente, evitar el
surgimiento de un incentivo salarial conducente a sacar jvenes del aparato educativo
encaminndolos de manera precoz al mercado laboral. En cambio, en los pases latinoamericanos
han predominado las fuerzas sociales y las consideraciones en favor de mantener un salario
mnimo nico a riesgo de eventuales prdidas de oportunidades educativas o laborales para
jvenes o inexpertos.
La conjetura anterior se apoya tanto en las observaciones de la Tabla 1 como en el hecho
de que los modelos terico competitivo y de bsqueda/emparejamiento sugieren que un nivel
excesivamente alto del salario mnimo tiene efectos negativos sobre la demanda que ejercen las
empresas por fuerza laboral juvenil o inexperta, amn de su efecto deprimente sobre la
rentabilidad de la inversin en educacin formal.
Si la conjetura anterior tuviese validez, se podra afirmar que, al menos en los ltimos
aos o decenios, las instituciones y polticas relativas al salario mnimo en los pases
desarrollados (principalmente en Estados Unidos y Europa Occidental) han reflejado, en parte,
preocupaciones y conclusiones correspondientes a los modelos tericos de la seccin tres y a la
teora del capital humano.
La Figura 9 parece dar soporte a la conjetura anterior. En efecto, las relaciones entre los
salarios mnimos y los salarios medios en los pases mas desarrollados (sobretodo en Estados
Unidos y Europa Occidental a excepcin de Francia) con posterioridad a 1985 han permanecido
constantes o declinado, lo cual parece sugerir que las autoridades responsables de la fijacin del
salario mnimo han procurado la moderacin al respecto buscando evitar o atenuar los efectos
predichos por los modelos ms convencionales (el competitivo, el de bsqueda y el de capital
humano) con respecto a la demanda de fuerza de trabajo juvenil y demanda de educacin.
6. Algunas reflexiones finales

Las secciones anteriores conducen a algunos comentarios y conjeturas generales. Una primera es
la siguiente: la institucin del salario mnimo, como tal, puede no ser un factor causante de
desempleo; es ms, en determinados pases o regiones, probablemente, ha podido ser til para
combatir situaciones de pobreza o de explotacin de trabajadores no calificados. Con todo, lo
que tiene la mxima importancia es la magnitud real o nivel del salario mnimo deflactado tanto
por los precios al consumidor como al productor, teniendo en cuenta, adems, la productividad
laboral. Son estas magnitudes, ms que los aspectos propiamente institucionales (salarios
diferenciales, frecuencia de actualizacin, cobertura, etc.), las que tienen en mente los
acadmicos al examinar los posibles efectos del salario mnimo sobre la situacin y la dinmica
del mercado laboral, la formacin de capital humano y el bienestar de la poblacin. No obstante,
se puede conjeturar que los aspectos institucionales pueden incidir en las magnitudes reales del
salario mnimo.
En aquellos pases en los cuales la informalidad es un problema sobresaliente, la
discusin de los efectos del nivel del salario mnimo debera hacerse teniendo en cuenta la
37
existencia de tal fenmeno y, entonces, la posibilidad de que fijaciones del salario mnimo en
niveles que superen cierta cota pueden conducir a la prdida (al menos en trminos relativos) de
empleo en las actividades que s acatan las normas y a reducciones de la productividad del
conjunto de la economa. As, la gran limitacin de los modelos tericos que examinan los
efectos del salario mnimo basados en la hiptesis de salarios de eficiencia es la abstraccin de la
existencia de un sector informal. Probablemente tal abstraccin se justifica, hasta cierto punto,
cuando se los utiliza para entender tales efectos en los casos de algunos pases que, como
Estados Unidos, tienen un bajo grado de informalidad. Y no es de extraar, entonces, que sea en
Estados Unidos en donde los acadmicos han contribuido ms a desarrollar los modelos tericos
sobre salarios de eficiencia.
Figura 9. Razn de salario mnimo a mediana salarial

0.8
0.8
0.7
0.7
0.6
0.6
0.5
0.5
0.4
0.4
0.3
0.3
0.2
0.2
0.1
0.1
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
Australia
Canad
Japn
Belgica
Francia
Reino Unido
Mxico
Nueva Zelanda
Estados Unidos
Irlanda
Luxemburgo
Holanda
0.9
2003
0.8
0.8
0.7
0.7
0.6
0.6
0.5
0.5
0.4
0.4
0.3
0.3
0.2
0.2
0.1
0.1
1970
1973
1976
Espaa
1979
1982
1985
1988
Grecia
Fuente: OECD Base de datos sobre salarios mnimos.
1991
1994
Portugal
1997
2000
2003
Turka
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
Repblica Checa
Hungra
Polonia
Eslovaquia
1991
1994
1997
Corea
2000
2003
38
Estados Unidos y los pases desarrollados de Europa Occidental han mostrado, al menos
en trminos relativos, una cierta flexibilidad en materia de salario mnimo. De un lado, su
institucionalidad se caracteriza por el establecimiento de salarios mnimos diferenciados: uno
para adultos (supuestamente con mayor nivel de experiencia) y otro para jvenes, inexpertos y,
eventualmente, usuarios de programas de entrenamiento laboral; la fijacin de un salario mnimo
para jvenes en un nivel inferior al del salario mnimo general permite suponer que el
correspondiente a los jvenes puede tener un efecto modesto sobre la rentabilidad de las
inversiones individuales (y familiares) en capital humano. De otro lado, desde 1985 las cifras
referentes a la proporcin alcanzada por el monto del salario mnimo con respecto al salario
medio indican que sus autoridades han procedido con cautela temiendo, probablemente, los
efectos negativos de una fijacin demasiado agresiva del salario mnimo sobre la demanda
empresarial por fuerza laboral joven y la demanda de los jvenes por educacin impartida en
niveles intermedios y superiores.
En cambio, en la mayora de los pases latinoamericanos la institucionalidad relativa al
salario mnimo parece inflexible con respecto a los problemas de alto desempleo juvenil en las
ciudades y gran informalidad. Y en el caso colombiano, las cifras sobre los niveles del salario
mnimo real y su proporcin frente al salario medio de la economa indican que no parece ser
predominante la preocupacin por tales problemas.
En Colombia es notoria la falta de estudios que vinculen el salario mnimo con la
acumulacin de capital humano, el empleo de los jvenes, el crecimiento econmico de largo
plazo, la productividad, el componente estructural de la pobreza, el bienestar de la poblacin, el
tamao de la informalidad, etc. Todos estos argumentos han estado ausentes en las decisiones
sobre incremento del salario mnimo.
La actividad de la Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Salariales y
Laborales ha sido prcticamente nula en cuanto a la realizacin o promocin de estudios que
produzcan estimaciones robustas que permitan verificar la utilidad de la figura del salario
mnimo dada la alta incidencia del mismo en el sector formal (ms precisamente, en el sector
cubierto por el subsidio familiar). Tampoco se conocen estudios de la Corte Constitucional
conducentes a revisar o reafirmar la sentencia proferida en 1999 en materia de reajuste del
salario mnimo.
Finalmente, en Colombia parece que se ha sobreutilizado la figura del salario mnimo
como mecanismo de indizacin de multas, tarifas, pensiones, etc., y sus efectos tampoco han
sido estimados an.
Referencias
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pp. 285-318.
Poltica
Econmica
Poltica exterior
POLTICA EXTERIOR
Cada pas, maneja de manera libre su Poltica Exterior, buscando lo que le sea ms conveniente
y utiliza las estrategias que le den mejores resultados. En el caso de los pases Latinoamericanos
esta poltica se orienta hacia los objetivos y tiene en cuenta las capacidades que cada pas
posee frente al entorno internacional.
La Poltica Exterior hace parte de las estrategias de crecimiento y desarrollo econmico y est
destinada a mejorar la estructura del Comercio de las exportaciones e importaciones, as
mismo se busca disponer de polticas de corto y largo plazo para asegurar la estabilidad y el
desarrollo del sector externo, teniendo en cuenta factores tales: como las diferencias en la
dotacin de factores de produccin, las imperfecciones y eventualidades en los diferentes
mercados, los cambios en las condiciones de produccin y comercializacin en el pas y en el
exterior.1
BANCO DE LA REPBLICA, Introduccin al Anlisis Econmico, el caso colombiano, Ediotrial Banco de la

Repblica, pg. 354.
1
PRINCIPIOS DE UNA POLITICA EXTERIOR ACERTADA:

a. Los objetivos que rigen la Poltica exterior deben estar basados en el inters nacional
b. La posicin frente a otros pases debe estar fundamentada en el grado de respuesta de
los otros pases, siempre verificando que tan fuerte es su contrincante.
c. Siempre se debe tener una posicin conciliadora, esto quiere decir, que siempre debe
haber una disposicin sana a negociar con el resto de pases.
d. Las Fuerzas armadas nunca debern estar involucradas en la Poltica Exterior.
La Poltica Exterior es muy importante para alcanzar o mantener la estabilidad y una dinmica
adecuada en las operaciones de un pas con el resto del mundo y que en ningn momento se
constituyen en fuente generadora de desequilibrios internos.
El expandir el comercio para abrir mercados ayuda en el desarrollo econmico de un pas,

aprovechando as mismo las ventajas comparativas que se tienen frente al resto del mundo.
El tener buenas relaciones y un sector externo equilibrado permite un desarrollo econmico
sano, al compartir bienes y servicios a otros pases, y recibir de esos pases productos, que sera
muy costoso producir en el interior.
Dentro de las polticas del sector externo destacamos La Poltica Comercial y la Poltica
Cambiaria:
POLITICA COMERCIAL
El objetivo fundamental de toda Poltica Comercial es el de reducir los costos domsticos de
produccin, hacer ms competitivo el aparato productivo, ayudar en el desarrollo y transformar
al pas en un lugar atractivo para producir, ampliar los mercados de destino y diversificar las
exportaciones.
La Poltica Comercial est orientada a la promocin de las exportaciones y adems busca atraer
inversiones. Por el lado de las exportaciones busca acceso a otros mercados tanto en el mbito
Multilateral como regional.
Las transacciones comerciales que realiza nuestro pas con el resto del mundo se pueden
apreciar en LA BALANZA DE PAGOS de cada
pashttp://www.banrep.gov.co/sites/default/files/paginas/I-Trim-2013.pdf
La Balanza de Pagos, maneja dos grandes rubros o cuentas, a saber ( ver vdeo:
http://www.youtube.com/watch?v=TEpzUK7kg6Y):
1. CUENTA CORRIENTE:
A.
Balanza comercial: En la cual se registran todas las operaciones comerciales fruto

de las exportaciones e importaciones que se realizan de mercancias o bienes
tangibles.
B.
Balanza de Servicios: En la cual se registran todas las operaciones que realiza el pas
con el resto del mundo fruto de exportaciones e importaciones de servicios, como
por ejemplo: prestacin de servicio turisticos, fletes, servicio de a deuda, etc.
C.
Balanza de Transferencias: En esta cuenta se registan todas las entradas y salidas de

dinero sin contraprestacin, como por ejemplo una donacin y hay que resaltar que
la cuenta ms representativa dentro de este rubro son las REMESAS.
2. CUENTA DE CAPITAL:
En est cuenta se registran todo los flujos de entradas y salidas de capital, como por
ejemplo: los desembolsos de emprstitos, o los flujos de dinero por concepto de
inversin directa.
En el siguiente link por favor consultar la BALANZA DE PAGOS DE COLOMBIA:
http://www.banrep.gov.co/es/series-estadisticas/see_s_externo.htm
Entidades relacionadas con
el Comercio Exterior
en Colombia
http://wsp.presidencia.gov.co/portal/Gobierno/Ministros/Paginas/MinComercio.aspx
(ver:
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

Proexport (
Bancoldex
Fiducoldex
DIAN
MINISTERIOR DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
Su misin es dar apoyo a todo el grupo empresarial, para mejorar su competitividad, para que
consoliden su participacin a nivel local e internacional. www.mincomercio.gov.co
PROEXPORT
Es la entidad encargada de la promocin comercial de las exportaciones no tradicionales
colombianas. Brinda apoyo y asesora integral a los empresarios nacionales, en sus actividades
de mercadeo internacional, mediante servicios dirigidos a facilitar el diseo y ejecucin de su
estrategia exportadora, buscando la generacin, desarrollo y cierre de oportunidades de
negocios. Promueve la insercin efectiva de las empresas colombianas en los mercados
internacionales y fomenta la realizacin de negocios internacionales a travs de:
Identificacin de oportunidades de mercado
Diseo de estrategias de penetracin de mercados
Internacionalizacin de las empresas
Acompaamiento en el diseo de planes de accin
Contacto entre empresarios tanto en actividades de promocin comercial como de
inversin
Servicios especializados a empresarios extranjeros interesados en adquirir bienes y
servicios colombianos
www.proexport.com.co
BANCOLDEX
Sociedad annima, de economa mixta, vinculada al Ministerio de Comercio Industria y Turismo,
que inici operaciones en 1992, siendo el Gobierno Nacional su mayor accionista. Opera en
Colombia como un Banco de Redescuento, que ofrece productos y servicios financieros a las
empresas que forman parte de la cadena exportadora de bienes y servicios colombianos. En el
exterior suministra, por conducto de bancos previamente calificados, financiacin para el
importador de bienes y servicios colombianos y sirve de instrumento financiero del estado
colombiano para respaldar el Plan Estratgico Exportador. www.bancoldex.gov.co
FIDUCOLDEX
Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior, S.A. Sociedad de servicios financieros de economa
mixta indirecta del orden nacional, adscrita al Ministerio de Comercio Exterior y filial del Banco
de Comercio Exterior BANCOLDEX. www.fiducoldex.com.co
DIRECCIN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se constituy como Unidad
Administrativa Especial, mediante Decreto 2117 de 1992, cuando el 1 de junio del ao 1993 se
fusion la Direccin de Impuestos Nacionales (DIN) con la Direccin de Aduanas Nacionales
(DAN).
Mediante el Decreto 1071 de 1999 se da una nueva reestructuracin y se organiza la Unidad
Administrativa Especial Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
Para qu existe la DIAN?
Para coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la proteccin del orden
pblico econmico nacional, mediante la administracin y control al debido cumplimiento de las
obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitacin de las operaciones de comercio
exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad. www.dian.gov.co
BANCO DE LA REPUBLICA
El Banco de la Repblica es el Banco Central de Colombia y est organizado como una persona
jurdica de derecho pblico con autonoma administrativa, patrimonial y tcnica, sujeto a un
rgimen legal propio, segn lo expresado en la Constitucin Poltica de Colombia de 1991.
www.banrep.gov.co
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
La Superintendencia de Industria y Comercio es un organismo de carcter tcnico, cuya
actividad est orientada a fortalecer los procesos de desarrollo empresarial y los niveles de
satisfaccin del consumidor colombiano. www.sic.gov.co
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
Superintendencia de Sociedades es un organismo tcnico, adscrito al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio,
mediante el cual el Presidente de la Repblica ejerce la inspeccin, vigilancia y control de las

sociedades mercantiles, as como las facultades que le seala la Ley en relacin con otras
personas jurdicas o naturales. www.supersociedades.gov.co
ICONTEC
Organismo privado, sin nimo de lucro, fundado en 1963. Cuenta con ms de 1300 empresas
afiliadas. Es el organismo Nacional de Normalizacin y Certificacin por decreto gubernamental.
Presta servicios de normalizacin, certificacin, sistemas de informacin, formacin y
laboratorios de metrologa. www.icontec.org.co
ARTESANAS DE COLOMBIA S.A.
Empresa de economa mixta, adscrita al Ministerio de Comercio Industria y Turismo, que
contribuye al progreso del sector artesanal, mediante el mejoramiento tecnolgico, la
investigacin, el desarrollo de productos y la capacitacin del recurso humano, impulsando la
comercializacin de artesanas colombianas. www.artesaniasdecolombia.com.co
FONDO NACIONAL DE GARANTAS S.A.

Es una entidad de economa mixta vinculada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que
ha evolucionado para contribuir con el desarrollo sostenible del pas otorgando garantas que
permitan a la mi pyme (personas naturales o jurdicas) de todos los sectores econmicos
(excepto del sector agropecuario), el acceso al crdito ante los intermediarios financieros, para
proyectos viables y que requieran financiacin y no cuenten con garantas suficientes.
www.fng.gov.co
ASOCIACIONES Y GREMIOS
NOMBRE
Asociacin Nacional de
Industriales - ANDI Asociacin Colombiana de
Exportadores de Tabaco ASOTABACO Asociacin Nacional de
Exportadores - ANALDEX Asociacin Colombiana Popular
de Industriales - ACOPI Asociacin Colombiana de
Exportadores de Flores ASOCOLFLORES Asociacin Colombiana de
Industriales del Cuero ASOCUEROS Asociacin Nacional de
Exportadores de Caf de
Colombia
Asociacin de Bananeros de
Colombia
Asociacin de Cultivadores de
Caa de Azcar de Colombia ASOCAA
Asociacin Colombiana de
Productores Textiles ASCOLTEX Asociacin Colombiana de
Porcicultores
Asociacin Colombiana de
Productores y Proveedores de
Caa de Azcar - PROCAA Asociacin Nacional de
Acuicultores de Colombia
Confederacin Colombiana del
Algodn
Federacin Colombiana de
Industrias Metalrgicas FEDEMETAL -
WEB o TELFONOS CONTACTO

http://www.andi.org.co
6160890 2187422 / 2185616
http://www.analdex.org/
http://www.acopi.org
http://www.colombianflowers.com
341 8995
3478427
http://www.augura.com.co
http://www.asocana.com.co
2115887
http://www.porcicolombia.org
http://www.procana.org
http://fis.com/acuanal/
conalgodon@etb.net.co
http://www.fedemetal.com
Federacin Nacional de
Cafeteros de Colombia
Avicultores de Colombia FENAVI Federacin Colombiana de
Productores de papa
Ganaderos
Arroceros - FEDEARROZ Sociedad de Agricultores de
Colombia - SAC -
http://www.cafedecolombia.com
http://www.fenavi.org
http://www.cevipapa.org.co
http://www.fedegan.org.co
http://www.fedearroz.com.co/
http://www.sociedadagricultures.org.co
Asociaciones, Federaciones y Otros

Red Colombia Compite - RCC
Es un esquema de trabajo integrado entre las entidades del sector pblico y de estas con el
sector privado y acadmico, para mejorar la competitividad del pas. Est compuesta por 10
Redes Especializadas, 41 Convenios de Competitividad Exportadora y 32 Comit Asesor Regional
de Comercio Exterior - CARCEs; la RCC es coordinada por el Ministerio de Comercio Exterior.
Para mayor informacin visite nuestra pgina web
www.colombiacompite.gov.co
La Poltica comercial, se vale de todos los mecanismos necesarios para influir en el intercambio
comercial entre pases y esta a su vez puede ser:
a. Proteccionista:
Cuando se afecta en forma selectiva el volumen de las importaciones y exportaciones de
un pas con restricciones que pueden ser de dos tipos
Arancelarias: Cuando se aplica un impuesto ad-valorem, a un porcentaje del

volumen de las importaciones o exportaciones, impuesto que deber ser pagado
al gobierno en el momento en que las mercancas pasan las fronteras de los

diferentes pases.
No arancelarias: Son las que no generan ingresos fiscales, solo se palian por
medio de licencias otorgadas por los gobiernos para aprobar o autorizar un
operacin comercial.
b. LIBRE MERCADO:
En Colombia, desde mediados del siglo, se haba adoptado un modelo proteccionista,
como poltica para promover un desarrollo econmico, pero a partir de 1990, se inicio
un proceso conocido como apertura econmica, donde las bases fundamentales fueron.
Eliminacin de restricciones cuantitativas
Disminucin y homogenizacin de los aranceles
Reformas institucionales(donde aparecen muchas de las entidades mencionadas

anteriormente)
Tratados de Comercio Internacional.
POLITICA CAMBIARIA
Es un conjunto de normas, directrices o estrategias, encaminadas a regular el comportamiento

de la moneda nacional respecto a las monedas extranjeras y controlar el mercado de divisas.
La Poltica Cambiaria, busca controlar el tipo de cambio, el cual es un instrumento para corregir
desequilibrios del sector externo. Adems incide de manera directa en el manejo de la inflacin,
las exportaciones e importaciones y los flujos de entradas de capitales, tambin hay que tener
en cuenta que el futuro de la balanza de pagos, algunas veces juega un papel en la
determinacin del tipo de cambio.
La causalidad econmica bsica, muestra como la Poltica Fiscal y la Monetaria determinan la

tasa de inflacin, y esta ltima a su vez juega un papel muy importante en la determinacin del
tipo de cambio.
10
TIPO DE CAMBIO FLEXIBLE:

Cuando se permite la libertad en el mercado de divisas, esto quiere decir que son las fuerzas de
la oferta y la demanda las que determinan el tipo de cambio.
TIPO DE CAMBIO FIJO
Cuando la autoridad Monetaria , en nuestro pas el Banco de La Repblica, interviene en el
mercado de divisas, comprando o vendiendo dlares con el fin de logar disminuir la revaluacin
o la devaluacin, segn sea el caso para beneficiar el mercado interno y favorecer las
exportaciones con el fin de evitar desequilibrios en la Economa nacional.
DEVALUACIN:
Es el menor valor de la moneda nacional frente a otras monedas, cuando tenemos que dar
muchos pesos por un dlar estamos enfrentados a un problema de subvaluacin de la moneda.
REVALUACIN:
Es el mayor valor de la moneda nacional frente a otras monedas, cuando tenemos que dar
menos pesos por dlar, estamos enfrentados a un problema de sobrevaluacin de la moneda.
RESULTADOS DE LA POLITICA CAMBIARIA

Un subvaluacin de la moneda nacional, se ver reflejada en el supervit de la Cuenta Corriente
de la Balanza de Pagos, lo cual unido a una poltica monetaria expansiva de bajas tasas de
inters y ampliacin de los crditos, puede ofrecer resultados favorables en la actividad
productiva del pas. Si por el contrario la moneda nacional est sobrevaluada, esto motivar el
incremento de las importaciones y desestimular las exportaciones, haciendo menos
competitivos los productos domsticos en el exterior
11
CONCLUSIONES:
Resolver los problemas causados por el tipo de cambio dentro de un pas, es una situacin
bastante complicada, que entrar a decidir si se revala o se devala la moneda nacional,
atendiendo a que el tipo de cambio depende de muchas variables, y a la vez influye en muchos
factores que interactan dentro de la dinmica de una economa de mercado.2
EQUILIBRIO EN LOS MERCADOS DE DINERO Y DE MERCANCIAS EN UNA ECONOMIA ABIERTA:
MODELO IS LM BP
Y
LAS POLTICAS ECONMICAS
El Modelo Mundell-Fleming, nos ayuda a visualizar como a travs de polticas fiscales y

monetaria un pas puede lograr el equilibrio interno y externo, sin alterar el tipo de cambio.
Recordemos cada una de las curvas implcitas en el MODELO:
12
http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/industrilatina/022.htm
CURVA IS:
La curva IS, muestra el equilibrio en el mercado de Bienes y servicios, donde la inversin y el
ahorro son iguales, en otros trminos muestra que a cada tasa de inters le corresponde una
demanda de equilibrio . Tiene pendiente negativa,
porque si el inters disminuye la inversin aumenta , y viceversa , generando a su vez un
descenso o aumento de la produccin.
CURVA LM:
Atendiendo al Mercado de dinero, la oferta y la demanda del mismo son iguales, cuanto mayor
es el nivel de renta y de produccin, mayor es la demanda de dinero , y al ser mayor la demanda
de dinero, mayor es la tasa de inters , por ende, la curva LM tiene pendiente positiva . La
curva LM, muestra en conclusin las diversas combinaciones de tasa de inters (i) e ingreso
nacional (Y), donde la demanda de dinero es igual a la oferta de dinero dada, de manera que
el mercado de dinero se halla en equilibrio3
Curva BP :
Muestra las diversas combinaciones de tasa de Inters (i) e ingreso nacional (Y) en las cuales se
halla en equilibrio la balanza de pagos con un tipo de cambio dado. Recordemos que La
balanza de pagos , es un registro de todas las transacciones que realizan los pases con el resto
del mundo, en un perodo determinado que generalmente puede ser un ao, en ella se
registran las exportaciones de bienes, de servicios y las transferencias , lo que se denomina la
CUENTA CORRIENTE y la CUENTA DE CAPITAL, que registra los flujos de capital que entran y
salen del pas. La BP, tiene pendiente positiva, porque a tasas de inters altas, los flujos de
capital extranjero, son ms altos y viscerversa.
EL MODELO DE MUNDELL FLEMING
Modelo desarrollado por Marcus Fleming, basado en una economa abierta, que muestra una
relacin entre el tipo de cambio y la produccin de un pas , por su parte el modelo IS _LM,
est basado en una economa cerrada , donde se presenta una relacin entre la tasa de inters
y la produccin de un pas
Cuando hablamos de economas cerradas , se analiza el equilibrio de la economa en el modelo
IS_LM, donde se muestra una relacin entre la tasa de inters y la produccin de un pas . Para
analizar el equilibrio de una economa abierta, Marcus Fleming, desarroll un modelo donde la
relacin es entre el tipo de cambio y la produccin, el modelo IS-LM-BP.
SALVATORE, Dominick, ECONOMIA INTERNACIONAL, Prentice hall, sexta edicin, pg :579
13
EJEMPLOS DE POLITICAS ECONMICAS DENTRO DEL MODELO:

1. Equilibrio de los mercados de bienes y de dinero y de la balanza de pagos :
B
P
BP
LM
IS
Y
En el grfico anterior vemos todos los mercados en equilibrio, tanto el de bienes y servicios
(CURVA IS) mercado de dinero (CURVA LM) Y hay un equilibrio externo (curva BP), en el punto
E, las curvas IS_LM_BP muestran las diferentes combinaciones de tasas de inters (i) e
ingresos nacional (Y), con los cuales los mercados internos y la balanza de pagos de un pas
estn en equilibrio.
2. Ejemplo de aplicacin de Polticas Fiscales y Monetarias para disminuir el desempleo,
manteniendo el equilibrio externo:
i
LM
B
P
LM
i
i
IS
is
200
14
250
El anterior grfico muestra claramente desempleo de 50 unidades y equilibrio externo en el

punto M, podemos lograr un pleno empleo de 250 unidades de ingreso nacional , aplicando
una poltica Fiscal expansionista que pemitira un desplazamiento de la CURVA IS A LA
DERECHA , y si se aplica al mismo tiempo una poltica Monetara de tipo contraccionista, que
desplace la curva LM, manteniendo el tipo de cambio fijo , se lograra el equilibrio con pleno
empleo en el punto P
3. Ejemplo de aplicacin de polticas fiscales y monetarias para disminuir el desempleo y el
dficit externo:
B
P
LM
LM
Z
F
IS
IS
Y
200
250
En el punto F, vemos un desempleo domstico de 50 unidades y un dficit externo, si

queremos lograr el pleno empleo en 250 unidades para el Ingreso nacional, con equilibrio
externo, aplicariamos una POLITICA MONETARIA CONTRACCIONISTA, que desplace la curva LM,
a la izquierda nueva curva LM, con tipo de cambio fijo, y aplicamos una poltica Fiscal
expansionista, que desplace la curva IS a la derecha, curva IS, as se lograr de nuevo equilibrio
en Z
15
Ejercicio
Si se tienen los siguientes datos :
(
Vamos a determinar el ingreso y la tasa de inters de equilibrio:

Hallemos la curva IS
Hallemos la curva LM
Equilibrio de los dos mercados IS = LM
16
Si existe movilidad del capital con una tasa de if = 5%, entonces tendriamos tambin equilibrio
en la Balanza de Pagos.
Ahora hallemos el valor de la Balanza de Pagos :
Al reemplazar tendramos :
(
Lo que indica que la economa tiene un dficit en cuenta corriente de $25. Si decimos que existe
equilibrio en la Balanza de pagos, es por que debe haber un superavit en la cuenta de capital de
$25.
CONCLUSIONES
Las Polticas econmicas, definidas en el MODELO MUNDELL FLEMING, de ajuste para lograr el
equilibrio interno y externo, entendiendo como interno lograr el pleno empleo con estabilidad
de precios y el externo referido a la balanza de pagos.
De los ejemplos anteriores se concluye que las Polticas fiscales expansionistas desplazan la
CURVA IS hacia la derecha y la Poltica Monetaria contraccionista desplaza la CURVA LM
hacia la izquierda ,ms deja inalterada la CURVA BP, siempre y cuando el tipo de cambio se
mantenga fijo.
Por otra parte si el tipo de cambio fuera flexible, la poltica Fiscal es ineficaz y solo sera eficiente
utilizar polticas monetarias .
Ejercicio de Anlisis:
En un plano cartesiano por favor trace un equilibrio IS-LM_BP, una vez realizado el grfico,
suponga que la tasa de inters baja , desplazando la curva Bp de manera horizontal hacia abajo.
a) Qu le sucede al valor de la moneda de ese pas?

b) Qu le ocurre a las curvas IS_LM?
c) Qu poltica econmica debe seguir este pas en cuestin, para restablecer el equilibrio
interno y externo?
17
BIBLIOGRAFIA
Ramrez, Socorro (2011). El giro de la poltica exterior colombiana. Nueva Sociedad No 231, pp.
79-95. Friedrich Ebert Stiftung.
Ardila, Martha (2011). Prioridades e instrumentos de la insercin internacional de Colombia.
Colombia: una poltica exterior en transicin. Cardona Ed. Friedrich Ebert Stiftung en Colombia
(Fescol).)
http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ciencias/sena/cursos-decapacitacion/politicanal/politica16.htm
http://www.banrep.gov.co/politica_cambiaria
http://www.portafolio.co/opinion/blogs/ciclos-economicos/politica-cambiaria
https://www.youtube.com/watch?v=bZrRxn_LcD0
https://www.youtube.com/watch?v=W2a_k6iEpbw
https://www.youtube.com/watch?v=W0dc9Qq8o54
https://www.youtube.com/watch?v=vrTP6hLiB6g
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http://www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra358.pdf
http://www.elespectador.com/noticias/economia/julio-exportaciones-no-se-recuperan-y-caen66-articulo-444873
http://www.slideshare.net/crisangel0505/politica-de-comercio-exterior-y-cambiaria
http://www.productosdecolombia.com/main/guia/TLC_Paises_Libre_Comercio_Colombia.asp
18
Evolucin de la Balanza de Pagos

Enero - Marzo 2013
38.000
32.000
26.000
14.000
8.000
2.000
-4.000
-10.000
Reservas Internacionales
Cuenta Corriente
Cuenta de Capital y Financiera
SUBGERENCIA DE ESTUDIOS ECONMICOS

SECTOR EXTERNO
Bogot, D.C. Junio de 2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
-16.000
1994
Millones de dlares
20.000
BALANZA DE PAGOS DE COLOMBIA

EVOLUCIN A MARZO DE 2013
RESULTADOS GLOBALES
La balanza de pagos del pas en lo corrido de 2013 hasta marzo 1 registr un dficit en la cuenta
corriente por US$ 3.038 millones (m) (3,3% del PIB acumulado a marzo2), un supervit en la cuenta
de capital y financiera de US$ 5.410 m (5,9% del PIB trimestral), una estimacin de errores y
omisiones3 por US$ -305 m, y una acumulacin de reservas originadas en transacciones de balanza
de pagos de US$ 2.068 m (Cuadro 1).
Cuadro 1
BALANZA DE PAGOS DE COLOMBIA (ene-mar)
2012
US$ millones
% del PIB
2013
US$ millones
% del PIB
Variacin (US$ millones)
Cuenta Corriente
-1.680
-1,9%
-3.038
-3,3%
1.358
Cuenta de capital y financiera
2.205
2,5%
5.410
5,9%
3.205
Errores y omisiones
309
-305
Variacin de reservas internacionales brutas

Originadas en transacciones de balanza de pagos
Valorizaciones por tipo de cambio y precio
827
1.865
1.039
834
-7
2.068
-202
1.234
-195
Fuente: Banco de la Repblica, Subgerencia de Estudios Econmicos
i)
Al comparar los resultados del dficit de la cuenta corriente registrados en el primer

trimestre de 2013 con los observados el ao anterior (US$ 1.680 m), se observa un
incremento en US$ 1.358 m. Como proporcin del PIB, el dficit corriente pas
anualmente de 1,9% a 3,3%.
ii)
En lo corrido del ao, la cuenta de capital y financiera registr un supervit de US$

5.410 m, superior en US$ 3.205 m al observado un ao atrs cuando se ubic en US$
2.205 m. En trminos del PIB trimestral, este supervit se elev anualmente de 2,5% a
5,9%.
iii)
En el perodo de anlisis, la acumulacin de reservas internacionales brutas fue de US$

1.865 m, originadas en transacciones de balanza de pagos por US$ 2.068 m y en
desvalorizaciones por tipo de cambio y precio por US$ 202 m. La variacin de reservas
internacionales brutas durante 2013 a marzo fue superior en US$ 1.039 m a la
observada en 2012.
CUENTA CORRIENTE
Por componentes de la cuenta corriente de la balanza de pagos, el dficit del pas en el primer
trimestre de 2013 (US$ 3.038 m) se explica por el balance deficitario de los rubros de renta de los
factores (US$ 3.509 m) y del comercio exterior de servicios (US$ 1.223 m), que fue compensado
parcialmente por los ingresos netos por transferencias corrientes (US$ 1.012 m) y el supervit
obtenido en la cuenta de bienes (US 683 m) (Cuadro 2).
Consulte informacin adicional en http://www.banrep.gov.co/series-estadisticas/see_s_externo.htm#pagos

Cifra sujeta a revisin, corresponde a la estimacin del PIB acumulado a marzo en dlares corrientes elaborada por el
Banco de la Repblica con base en la informacin preliminar del DANE del PIB en pesos.
3
El rubro errores y omisiones netos de la balanza de pagos registra transacciones por identificar en la cuenta corriente y
en la cuenta de capital y financiera.
2
En comparacin con lo observado un ao atrs, el dficit corriente de 2013 se ampli en US$ 1.358
m, y como proporcin del PIB trimestral dicho dficit aument anualmente de 1,9% a 3,3% (grfico
1). El incremento del dficit fue resultado principalmente del menor supervit registrado en el rubro
de bienes (US$ 1.571 m), dinmica que refleja el efecto sobre el comercio exterior colombiano de la
reduccin en los trminos de intercambio y de los menores volmenes exportados de ciertos
productos. En efecto, los resultados durante el primer trimestre de ao frente al mismo perodo de
2012, indican una mayor desaceleracin en las tasas de crecimiento de los ingresos frente al de los
egresos corrientes4, lo cual ha originado la ampliacin del dficit.
Grfico 1
CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS
Acumulado enero-marzo como porcentaje del PIB trimestral
2001 - 2013
0,0%
-0,5%
-1,0%
-1,0%
-1,5%
-1,5%
% del PIB
-2,0%
-2,0%
-2,0% -2,0%
-1,9%
-1,9%
-1,9%
-2,3%
-2,5%
-2,6%
-2,8%
-3,0%
-3,5%
-3,3%
-4,0%
-4,5%
-4,4%
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
-5,0%
Los ingresos corrientes externos del pas ascendieron a US$ 17.916 m registrando una disminucin
anual de US$ 1.452m (-7,5%). El 80% de estos ingresos correspondi a exportaciones de bienes,
7% a transferencias corrientes, 8% a servicios no factoriales, y 5% a ingresos por renta factorial. En
cuanto a los egresos corrientes, estos ascendieron a US$ 20.954 m, con una disminucin anual de
US$ 94 m (-0,4%). El monto de los egresos se origin principalmente en los pagos por
importaciones de bienes (65%), renta factorial (21%) e importaciones de servicios (12% del total).
Los menores ingresos corrientes (US$ 1.452m) en el primer trimestre de 2013, se explican
principalmente por el menor valor exportado de bienes (US$ 1.368 m, 8,7%).
Por su parte, la cada de los egresos corrientes frente un ao atrs (US$ 94 m), es resultado
principalmente de la disminucin de los egresos por renta factorial en US$ 504 m (10,2%),
compensado parcialmente por el incremento de:
Importaciones de bienes en US$ 203 m, cuyo incremento anual fue 1,5%.

Importaciones de servicios, US$ 145 m, (5,9%).
Mientras los ingresos entre enero y marzo de 2013 cayeron en 7,5%%, los egresos lo hicieron en 0,4%.
Cuadro 2
CUENTA CORRIENTE
US$ Millones
Variacin
(USD)
2012
2013
Ene-Mar(p)
Ene-Mar(p)
CUENTA CORRIENTE (A+B+C)

Ingresos
Egresos
-1.680
19.368
21.048
-3.038
17.916
20.954
1.358
-1.452
-94
A.
1.152
2.255
15.734
13.479
2.416
15.394
12.978
-540
683
14.366
13.683
779
13.952
13.173
-1.692
-1.571
-1.368
203
-1.637
-1.441
195
-161
340
501
-96
413
509
-65
73
8
Servicios no factoriales
Ingresos
Egresos
-1.102
1.349
2.452
-1.223
1.374
2.596
121
24
145
a.
Exportaciones
Transporte
Viajes
Comunicaciones, informacin e informtica
Seguros y financieros
Empresariales y de construccin
Otros servicios
1.349
376
614
90
13
183
73
1.374
416
621
77
11
183
66
24
40
7
-13
-3
0
-7
b.
Importaciones
Transporte
Viajes
Comunicaciones, informacin e informtica
Seguros y financieros
Empresariales y de construccin
Otros servicios
2.452
839
588
89
199
551
185
2.596
768
672
129
258
556
213
145
-71
84
39
59
5
28
-3.949
977
4.926
-3.509
912
4.421
-439
-65
-504
Ingresos
1.
Intereses
Sector Pblico
Sector Privado
977
240
126
114
912
209
127
82
-65
-30
1
-32
2
3
728
10
689
13
-38
3
4.926
910
623
287
4.004
11
4.421
1.026
714
312
3.381
14
-504
116
90
25
-623
3
1.116
1.307
961
347
191
1.012
1.265
952
313
254
-105
-42
-8
-34
63
Bienes y servicios no factoriales

1.
Bienes
Ingresos
Egresos
a.
Comercio general
i.
Exportaciones
ii
Importaciones FOB
b.
2.
B.
Operaciones especiales de comercio exterior

i.
Exportaciones
ii.
Importaciones
Renta de los Factores

Ingresos
Egresos
Utilidades y dividendos
Remuneracin de empleados
Egresos
1
Intereses
Sector Pblico
Sector Privado
2
Utilidades y dividendos
3
Remuneracin de empleados
C.
Transferencias corrientes
Ingresos
1. Remesas de trabajadores
2. Otras transferencias
Egresos
Fuente: Banco de la Repblica - Subgerencia de Estudios Econmicos.

pr : Provisional.
Balanza Comercial
La balanza comercial de bienes incluyendo las operaciones especiales5 registr en lo corrido hasta
marzo de 2013, un supervit de US$ 683 m, originado en ingresos por exportaciones de US$ 14.366
m y egresos por importaciones de US$ 13.683 m. Este supervit fue inferior en US$ 1.571 m al
registrado un ao atrs, debido a los menores ingresos por exportaciones (US$ 1.368 m) y el
aumento de los egresos por importaciones (US$ 203 m).
Grfico 2
Exportaciones, Importaciones y Balanza Comercial
Millones de dlares
Balanza Com ercial
Millones de dlares
2008 - 2013
18.000
2.500
15.000
2.000
USD Millones
USD Millones
Exportaciones e Im portaciones de bienes*

Millones de dlares
2008 - 2013
12.000
9.000
6.000
3.000
1.500
1.000
500
0
-500
-1.000
-1.500
I
II
III IV
2008
II
III IV
2009
Exportac iones
II
III IV
2010
II
III IV
2011
II
III IV
2012
2013
II
III IV
2008
II
III IV
2009
II
III IV
2010
II
III IV
2011
II
III IV
2012
I
2013
Importac iones

*Incluye operaciones especiales de comercio
Exportaciones de bienes6: el valor de estas exportaciones (US$ 13.952 m) entre enero y marzo de
2013 disminuy anualmente 9,4%, cifra inferior en US$ 1.441m a la de 2012 (cuadro 3).
Exportaciones Principales7: Las ventas al exterior totalizaron US$ 11.016 m, monto inferior en
12,3% (US$1.551 m) al valor registrado un ao atrs (cuadro 3). Este resultado se explica
principalmente por los menores volmenes despachados de carbn y ferronquel, y la reduccin
generalizada en los precios de exportacin destacndose los descensos registrados en petrleo y
derivados y caf.
A nivel de productos, sobresalen los siguientes hechos:
i)
En 2013 a marzo las exportaciones de carbn sumaron US$ 1.199 m, registrando una
cada anual de US$ 977 m (44,9%). Esta disminucin se origin en los menores
volmenes exportados, y en menor medida por sus menores precios de exportacin8.
Sus principales destinos fueron Reino Unido (17%), Holanda (16%), Chile (10%) y
Turqua (9%).
ii)
El valor de las exportaciones de petrleo y sus derivados (US$ 7.910 m), registr una
cada anual del 4,0% (US$ 330 m) en el periodo de anlisis. Esta disminucin se
origin en el menor precio de exportacin, parcialmente compensado por el incremento
de los volmenes exportados9. El principal mercado de destino de estos productos
Incluye, principalmente, las transacciones de comercio exterior de las zonas francas y las reexportaciones de maquinaria
y equipo originadas bsicamente en operaciones de comercio exterior bajo modalidad de arrendamiento financiero.
6
No incluye operaciones especiales de comercio
7
Incluye Caf, Flores, Banano, Petrleo y Derivados, Carbn, Ferronquel y Oro.
8
El precio de exportacin del carbn disminuy 10,0%, y las cantidades despachadas 39,1% como resultado
principalmente de la huelga de trabajadores que afect la produccin.
9
El precio promedio implcito de exportacin del crudo disminuy anualmente 7,9%, al pasar de US$ 111,9/barril a US$
103,1/barril entre 2011 y 2012 a marzo. Los volmenes despachados de petrleo crudo aumentaron 6,2% en trminos
anuales.
fueron los Estados Unidos, concentrando cerca del 45% del valor exportado. Otros
destinos de importancia fueron Amrica Central y el Caribe (21%), y Asia (21%).
iii)
Las ventas externas de caf verde que totalizaron US$ 465 m de enero a marzo de
2013, fueron inferiores en US$ 110 m (19,1%) frente al ao anterior. La evolucin de
las ventas del caf fue afectada tanto por la disminucin de su precio de exportacin
(30,1%)10 como por la cada en el volumen del grano exportado (15,2%). Las
exportaciones del grano se destinaron principalmente hacia los mercados de los Estados
Unidos (40%), Europa (36%) y Japn (11%).
iv)
Las ventas de ferronquel totalizaron US$ 181 m, disminuyendo 31,4% (US$ 83m)
frente a lo ocurrido en el ao anterior, como consecuencia de los menores volmenes
vendidos (20,6%) y de la disminucin en el precio (13,1%). Cerca del 50% de las
exportaciones de ferronquel se despacharon hacia China, seguido de Holanda con 19%.
v)
Las exportaciones de oro no monetario sumaron US$ 787 m en lo corrido de 2013 a

marzo, registrando un aumento anual de US$ 17 m (2%). Los principales destinos de
exportacin fueron los Estado Unidos y Suiza.
Cuadro 3
EXPORTACIONES DE BIENES - BALANZA DE PAGOS
Millones de dlares - Porcentaje
US$ m
2012
2013
Ene-Mar(p)
Ene-Mar(p)
I. Exportaciones Totales de Bienes (A+B)

A.Principales Exportaciones
Petrleo y derivados
Carbn
Ferroniquel
Oro no monetario
Caf
Flores
Banano
B. Resto de Exportaciones (clasificacin CIIU)
Sector Agropecuario
Sector Industrial
Sector Minero
Otros
Part (%)
Variacin
US$ m
% Anual
15.394
13.952
100%
-1.441
-9,4%
12.567
11.016
79%
-1.551
-12,3%
8.240
2.176
264
770
575
387
155
7.910
1.199
181
787
465
327
147
56,7%
8,6%
1,3%
5,6%
3,3%
2,3%
1,1%
-330
-977
-83
17
-110
-60
-7
-4%
-45%
-31%
2%
-19%
-16%
-5%
2.827
2.937
21%
110
3,9%
88
2.693
14
32
179
2.723
6
28
1,3%
19,5%
0,0%
0,2%
92
29
-7
-3
104,7%
1,1%
-53,5%
-10,7%
Fuente: DANE-DIAN. Banco de la Repblica, Sector Externo.

Resto de Exportaciones: en lo acumulado de enero a marzo de 2013, las ventas al exterior del
resto de productos sumaron US$ 2.937 m, de las cuales el 92,7% correspondi a exportaciones
industriales, y el restante 7,3% se origin en los despachos de productos agropecuarios y
mineros no tradicionales. Este grupo de exportaciones aument anualmente 3,9% (US$ 110 m),
jalonado por el crecimiento del valor exportado de los productos agropecuarios (US$ 92 m) e
industriales (US$ 29 m).
Por pases de destino de estas exportaciones, se destacan los mayores despachos hacia
Argentina, Venezuela, Mxico, China y Estados Unidos, que compensaron el menor valor
despachado a otros mercados, entre ellos Ecuador, Italia y Chile. En cuanto al mercado
venezolano, el valor de estas exportaciones en el primer trimestre de 2013 (US$ 441 m),
registr un aumento de 14% impulsado en su orden por los despachos de productos
agropecuarios y alimenticios.
10
El precio implcito de exportacin del caf se redujo de US$ 2,6/libra en 2012 a US$ 1,8/libra en 2013.
Las exportaciones industriales totalizaron US$ 2.723 m en 2013 a marzo, aumentando 1,1%
(US$ 29 m) en trminos anuales. Los productos qumicos y los alimentos y bebidas son las
principales exportaciones de este grupo de bienes, participando con el 42% del total.
A nivel de productos, los mayores incrementos se originaron principalmente en las ventas al
exterior de productos de la industria automotriz (US$ 165 m, 156%), productos de caucho y
plstico (US$ 23 m, 13.6%), y metalrgicos bsicos (US$ 22 m, 12%). Por su parte, las
mayores disminuciones se registraron en las ventas externas de productos alimenticios,
minerales no metlicos y papel y cartn.
Importaciones de bienes11: en lo acumulado a marzo de 2013, las compras externas de la economa
colombiana ascendieron a US$ 13.173 m, superiores en US$ 195 m con un aumento del 1,5% en
relacin a 2012 (cuadro 4). La tasa de crecimiento anual de 2013 evidencia la desaceleracin en el
ritmo de crecimiento de las compras externas del pas, observada desde el ao pasado en respuesta a
un menor dinamismo de la demanda interna. En lo corrido del ao, el crecimiento importador en
dlares se origin por el incremento de los precios, y en menor medida por mayores volmenes de
importacin.
De acuerdo con la clasificacin internacional de comercio por uso o destino econmico (CUODE),
del total de las compras externas efectuadas en el perodo de anlisis, el 43,3% correspondi a
bienes intermedios, el 35,8% a equipo de capital y el 20,9% a importaciones de bienes de consumo
(cuadro 4). Es de destacar que de manera generalizada en los distintos bienes, se observa una
desaceleracin en el crecimiento importador frente a lo observado en perodos previos, con
excepcin de equipo de transporte (bienes de capital) cuyas compras externas aumentaron
anualmente 11% tras dos trimestres consecutivos de cadas.
Cuadro 4
IMPORTACIONES DE BIENES - BALANZA DE PAGOS
Millones de dlares - Porcentaje
US$ m
2012
2013
Ene-Mar(p)
Ene-Mar(p)
I. Importaciones Totales FOB
Part (%)
Variacin
US$ m
% Anual
12.978
13.173
100%
195
A. Bienes de Consumo
2.622
2.754
20,9%
132
5,1%
B. Bienes Intermedios
5.841
5.708
43,3%
-133
-2,3%
C. Bienes de Capital
4.515
4.711
35,8%
196
4%
1,5%
Fuente: DANE-DIAN. Banco de la Repblica, Sector Externo.

Los principales hechos a nivel de productos fueron:
11
i)
Bienes intermedios: El valor importado de este grupo de productos entre enero y

marzo de 2013 fue de US$ 5.708 m, del cual el 66% fueron bienes destinados a la
industria, 27% a combustibles y lubricantes y el 7% a bienes para la agricultura. Las
compras externas de bienes intermedios registraron una disminucin de 2,3% (US$
133 m) frente a un ao atrs, resultado principalmente de la reduccin en el valor
importado de insumos para la industria (qumicos, farmacuticos y mineros). Lo
anterior fue compensado parcialmente por las mayores compras de combustibles y
lubricantes de empresas del sector minero con el fin de atender la demanda interna. Los
principales pases de compra de Colombia de estos productos fueron los Estados
Unidos, Mxico, Panam y China.
ii)
Bienes de capital: Las compras externas de equipo de capital en el primer trimestre de

2013 fue de US$ 4.711 m, de las cuales el 53% correspondi a equipo para la industria,
37% a equipo de transporte, y 8% a materiales de construccin. Las importaciones de
No incluye operaciones especiales de comercio.
bienes de capital aumentaron en trminos anuales 4,3% (US$ 196 m). A nivel de
productos, se destacan las mayores importaciones de equipo de transporte que
aumentaron en trminos anuales alrededor de 11% (principalmente aeronaves y
vehculos para transporte de mercancas). Los bienes de capital para la industria
aumentaron 0.7% frente al primer trimestre de 2012, impulsados por la mayor
adquisicin de equipo fijo y aparatos de oficina que compens el menor valor
importado de maquinaria industrial. Los principales pases de compra de Colombia de
estos productos fueron los Estados Unidos, China y Chile.
iii)
Bienes de consumo: El valor importado de bienes consumo en lo corrido de 2013 fue

de US$ 2.754 m, del cual el 51% correspondi a bienes duraderos y el restante a bienes
no duraderos. El valor importado de este grupo de bienes registr un aumento anual del
5,1% (US$ 132 m), jalonado principalmente por las mayores importaciones de
vestuario y confecciones y productos farmaceticos y de tocador. En cuanto a las
compras externas de vehculos, estas importaciones registraron 1.5% de cada frente al
ao anterior. Los Estados Unidos, Panam, Corea del Sur y China fueron los mayores
proveedores de estos productos.
En cuanto a las operaciones especiales de comercio exterior, en 2013 a marzo se registr un dficit
de US$96 m, teniendo en cuenta que las exportaciones sumaron US$ 413 m mientras las
importaciones totalizaron US$ 509 m. Las operaciones especiales son efectuadas principalmente
por empresas en las zonas francas que intercambian con el resto del mundo, bsicamente bienes de
industria liviana, equipo de capital y materias primas.
Balanza de servicios, renta de los factores y transferencias
El balance deficitario del comercio exterior de servicios en lo corrido del ao a marzo (US$ 1.223
m) fue superior en US$ 121 m al registrado un ao atrs, resultado principalmente de mayores
egresos netos de viajes (US$ 77 m), servicios financieros y de seguros (US$ 62 m), y servicios
informticos y de comunicaciones (US$ 53 m). El valor global de servicios (exportaciones e
importaciones) en lo corrido del ao fue de US$ 3.970 m, sobresaliendo por su participacin las
actividades relacionadas con transporte, viajes y servicios empresariales, al generar el 81,0% de este
comercio.
En el perodo de anlisis, el balance deficitario de la renta de los factores (US$ 3.509 m), fue
inferior en US$ 439 m (11,1%) en comparacin con el valor registrado el ao anterior. El dficit de
dicho rubro se explica principalmente por los giros netos de utilidades (US$ 2.692 m), y en menor
medida por los pagos netos de intereses (US$ 816 m) .(Grfico 2).
Grfico 2
Renta neta de los factores y cuenta corriente
Millones de US$ - Acumulado enero-marzo
0
-500
-1.000
-1.500
-2.000
-2.500
-3.000
-3.500
-4.000
-4.500
2004
2005
2006
Renta neta de los factores
2007
2008
Utilidades netas
2009
2010
2011
Pago neto de intereses
2012
2013
Cuenta corriente
Fuente: Banco de la Repblica, Subgerencia de Estudios Econmicos. Incluye el pago por remuneracin a empleados.
En 2013 hasta marzo, el pago neto de US$ 3.509 m por renta de los factores se origin en egresos
por US$ 4.421 m e ingresos por US$ 912 m:
i)
Del total de egresos (US$ 4.421 m), el 76,5% se origin en la generacin de

utilidades de las empresas con inversin extranjera directa (US$ 3.381 m), y en
menor cuanta por el pago de intereses por concepto de la deuda externa (US$ 1.026
m).
Cabe sealar que en el perodo analizado, los egresos por utilidades disminuyeron
anualmente US$ 623 m (15,5%). Este resultado se explica principalmente por las
menores ganancias de las firmas con capital extranjero, que operan en la actividad
carbonfera, de transporte y comunicaciones e industria manufacturera.
ii)
Por su parte, los ingresos por US$ 912 m, se originaron por el rendimiento de las
inversiones colombianas en el exterior, principalmente de las utilidades obtenidas
por inversiones directas en actividades minero-energticas y financieras. El monto
de los ingresos durante el primer trimestre de 2013 fue superior en US$ 65 m al
registrado un ao atrs.
Con relacin al rubro de transferencias corrientes, se registraron ingresos netos de US$ 1.012 m,
inferior en US$ 105 m al registrado en 2012 a marzo. Se destacan los siguientes resultados:
i)
Las remesas de trabajadores provenientes del exterior totalizaron US$ 952 m entre
enero y marzo de 2013 (1,0% del PIB), registrando una disminucin anual del 0,9%
(US$ 8 m). Estos recursos representaron el 5,3% de los ingresos corrientes de la
balanza de pagos. Principalmente disminuyeron los giros provenientes de Espaa,
compensados parcialmente con el aumento de las remesas originadas en los Estados
Unidos.
ii)
Los ingresos de transferencias diferentes a remesas, sumaron US$ 313 m, equivalente a

una cada en trminos anuales de 9,7%. Estos recursos fueron principalmente de giros
destinados hacia organismos no gubernamentales e instituciones sin nimo de lucro.
iii)
Egresos por transferencias al exterior por US$ 254 m, equivalente a un crecimiento

anual de 32,7%.
CUENTA DE CAPITAL Y FINANCIERA

En lo corrido del presente ao hasta marzo, la cuenta capital y financiera registr un supervit de
US$ 5.410 m, superior en US$ 3.205 m al observado un ao atrs. El supervit observado este ao
se origina en ingresos de capital extranjero por US$ 7.634 m y salidas de capital colombiano para
constituir activos en el exterior por US$ 2.224 m (Cuadro 5).
A continuacin se resumen los principales resultados obtenidos durante el primer trimestre del ao
en la cuenta de capital y financiera:
1. Ingresos de capital extranjero
Los ingresos de capital extranjero en el pas obtenidos durante este ao hasta marzo (US$ 7.634 m),
aumentaron 39,1% en relacin con los registrados en el mismo periodo un ao atrs (Cuadro 5).
Dicho aumento fue resultado principalmente del incremento en los montos de las inversiones de
portafolio en Colombia (139,3%). Tambin aumentaron aunque en menor medida los flujos por
prstamos y otros crditos externos (46,7%), e inversin extranjera directa (IED) (2,5%). Del total
9
de los ingresos de capital extranjero, la IED participa con el 49%, la inversin de portafolio
representa el 40% y 11% los prstamos y otros crditos externos.
Cuadro 5
CUENTA DE CAPITAL Y FINANCIERA
US$ Millones
2012
Ene-Mar(p)
2013
Ene-Mar(p)
Variacin
(USD)
2.205
5.410
3.205
5.487
7.634
2.147
A. Inversin extranjera directa
3.617
3.706
89
B. Inversin extranjera de portafolio (i+ii)
1.279
3.061
1.782
i. Sector pblico
Largo Plazo (Bonos)
Corto Plazo (T.E.S)
-461
20
-481
1.506
750
755
1.967
731
1.236
ii. Sector privado

Largo Plazo
Corto Plazo
1.740
0
1.740
1.555
1.000
555
-185
1.000
-1.185
591
868
276
i. Sector pblico
Prstamos
Largo plazo
Corto plazo
Otros
1.033
1.027
1.186
-159
6
-16
-15
21
-36
0
-1.049
-1.043
-1.165
-123
-6
ii. Sector privado

Prstamos
Largo plazo
Corto plazo
Crdito Comercial
Otros
-442
-580
55
-635
107
32
883
634
-762
1.396
-131
380
1.325
1.214
-818
2.032
-238
348
3.282
2.224
-1.058
A. Inversin directa en el exterior
148
314
166
B. Otras inversiones en el exterior
3.134
1.911
-1.224
i. Sector pblico
Inversin de portafolio
Prstamos
Otros
1.954
1.915
24
15
101
120
35
-53
-1.852
-1.795
11
-69
ii. Sector privado

Inversin de portafolio
Prstamos
Crdito Comercial
Otros
1.181
747
19
16
399
1.809
789
290
56
674
629
42
271
41
275
CUENTA DE CAPITAL Y FINANCIERA (I-II)

I. Ingresos de capital extranjero (Pasivos) (A+B+C)
C. Prstamos y otros crditos externos (i+ii)
II. Salidas de capital colombiano (Activos) (A+B)
Fuente: Banco de la Repblica, Subgerencia de Estudios Econmicos.

pr : Provisional
A.
Inversin Extranjera Directa.

Entre enero y marzo de 2013, el flujo neto de IED en el pas sum US$ 3.706 m (4,0%
del PIB a marzo), cifra superior en US$ 89 m al mismo periodo del ao anterior. Los
recursos por IED fueron absorbidos principalmente por sucursales de las actividades de
petrleo y minera (44,7%), seguido de industria manufacturera (23,6%),
10
establecimientos financieros (10,6%), transporte y comunicaciones (9,6%) y comercio

(8,1%). (Grfico 3).
Grfico 3
Distribucin Sectorial del Flujo de IED
en Colombia
enero - marzo 2013
Industria
manufacturera
23,6%
Electricidad
0,3%
Comercio
8,1%
Petrleo y minera
44,7%
Establecimientos
financieros
10,6%
Otros
3,1%
Transporte
9,6%
Fuente: Sector Externo, Banco de la Repblica
El flujo neto de IED12 (US$ 3.706 m) por componentes corresponde ingresos brutos por
US$ 7.028 m y egresos por reembolsos de capital por US$ 3.322 m (Cuadro 6). En
relacin al primer trimestre de 2012, los rembolsos de capital cayeron 3,8% debido a
los menores giros de capital que las empresas filiales hacen a sus casas matrices, en
tanto que los ingresos brutos disminuyeron 0,6%.
Cuadro 6
FLUJO NETO DE INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA EN COLOMBIA - BALANZA DE PAGOS
Millones de dlares
Variacin
2012
Ene-Mar(p)
2013
Ene-Mar(p)
US m
% Anual
I. Flujo neto de Inversin Extranjera Directa en Colombia (A-B)
3.617
3.706
89
2%
A. Ingresos por inversin extranjera directa bruta en Colombia
7.070
7.028
-43
-1%
B. Egresos por reembolsos de capital
3.454
3.322
-132
-4%
Fuente: Banco de la Repblica, Sector Externo.
B.
Inversin extranjera de portafolio en Colombia: en lo acumulado de enero a marzo de

2013 las transacciones de inversiones netas de portafolio se estimaron en US$ 3.061 m,
US$ 1.782 m superiores a la cifra registrada en el mismo periodo de 2012. Estas
inversiones se originaron principalmente por colocaciones de ttulos de deuda externa
de largo plazo en el mercado internacional por parte del sector pblico y privado (57%).
El restante de los ingresos netos de portafolio (43%) correspondi a operaciones de
corto plazo de inversionistas extranjeros en el mercado burstil local. A continuacin se
presentan los principales hechos a nivel sectorial:
i)
12
El sector privado recibi ingresos por inversiones de portafolio por US$ 1.555
m, de los cuales US$ 1.000 m correspondieron a ingresos por concepto de
bonos de largo plazo en los mercados internacionales por parte del sector
financiero, y US$ 555 m a ingresos por venta de acciones en el mercado local a
El flujo neto de IED corresponde a la diferencia entre los ingresos brutos por aportes de capital y los egresos por
reembolsos de capital girados por las filiales extranjeras hacia sus casas matrices en el exterior.
11
inversionistas extranjeros. Cabe destacar la disminucin de las operaciones en

el mercado local en US$ 1.185 m en relacin con el mismo periodo de 2012
(Cuadro 5).
ii)
C.
El sector pblico recaud recursos por US$ 1.506 m, originados por colocacin
de ttulos de deuda de largo plazo en los mercados externos (US$ 750 m), e
inversiones extranjeras de portafolio en el mercado local por US$ 755 m. Las
compras de ttulos del sector pblico durante 2013 a marzo sigue la tendencia
observada desde el segundo semestre de 2012.
Prstamos y otros crditos externos: Durante el primer trimestre del ao en curso, el

pas registr ingresos netos por concepto de prstamos y otros crditos externos (US$
868 m), en su mayora efectuados por empresas financieras del sector privado. A nivel
sectorial los principales resultados fueron:
i)
Sector Privado: en el periodo de anlisis, los desembolsos netos (US$ 883 m), se
originaron por prstamos netos de US$ 634 m y otros crditos externos por un monto
de US$ 249 m. En el caso de los prstamos, el sector privado recibi recursos de deuda
de corto plazo por un monto de US$ 1.396 m y efectu pagos netos de prstamos de
largo plazo por US$ 762 m.
ii) Sector Pblico: en lo corrido del presente ao hasta marzo, las entidades pblicas
efectuaron pagos netos (US$ 16 m), monto que contrasta con los desembolsos netos
recibidos en el mismo periodo del ao anterior (US$ 1.033 m).
2. Salidas de capital colombiano para la constitucin de activos en el exterior
En lo corrido del ao de enero a marzo de 2013, se estimaron US$ 2.224 m por salidas de
capital colombiano para la constitucin de activos en el exterior, flujo inferior en US$ 1.058
m a las inversiones observadas por este concepto en el mismo periodo del ao anterior. A
continuacin se describen los aspectos ms relevantes:
A.
Inversin Directa de Colombia en el exterior, IDCE13: En el acumulado de enero a

marzo de 2013, el flujo neto de IDCE totaliz US$ 314 m, cifra superior en US$ 166 m
al monto registrado en el mismo periodo del ao anterior (cuadro 7). En el periodo de
anlisis, el flujo neto de IDCE correspondi a salidas de capital colombiano destinadas
a inversiones directas por US$ 900 m y reintegros de capital por US$ 586 m. Las
constituciones mayoritariamente las efectuaron empresas del sector minero-energtico y
financiero, mientras que los reintegros de capital los efectuaron principalmente
empresas del sector real (industria y comunicaciones).
Cuadro 7
FLUJOS NETOS DE INVERSIN DIRECTA DE COLOMBIA EN EL EXTERIOR - BALANZA DE PAGOS
Millones de dlares
Variacin
2012
Ene-Mar(p)
2013
Ene-Mar(p)
US m
% Anual
148
314
166
112%
A. Egresos por constitucin de inversiones de Colombia en el exterior
616
900
284
46%
B. Ingresos por reembolsos de capital de Colombia en el exterior
468
586
118
25%
I. Flujo Neto de Inversin Directa de Colombia en el Exterior (A-B)
Fuente: Banco de la Repblica, Sector Externo.
13
El flujo neto de IDCE corresponde a la diferencia entre los egresos de capital colombiano por la compra de
activos productivos en el exterior y los ingresos por reintegros de capital girados por las filiales colombianas en el
exterior a sus casas matrices en el pas.
12
B.
Activos externos diferentes a inversiones directas: durante enero y marzo de 2013,

estos flujos de capital hacia el exterior totalizaron US$ 1.911 m, cifra inferior a las
inversiones realizadas en el exterior en igual periodo de 2012 cuando se ubicaron en
US$ 3.134 m. El 52% de estos flujos se relacionan con la constitucin de depsitos y
prstamos en el exterior, y el 48% restante con la adquisicin de inversiones de
portafolio realizadas particularmente por entidades pblicas y empresas del sector
privado (Cuadro 5).
RESERVAS INTERNACIONALES
Entre enero y marzo de 2013, por transacciones de balanza de pagos se acumularon US$ 2.068 m de
reservas internacionales brutas, resultado de compras netas de divisas a los intermediarios
cambiarios por US$ 2.113 m, ingresos por rendimiento neto de las reservas internacionales por
US$ 116 m y egresos netos por otras operaciones del Banco de la Repblica por US$ 161 m.
(Cuadro 8). Al considerar las desvalorizaciones por precios y tipo de cambio, US$ 202 m, la
variacin del saldo de reservas brutas asciende a US$ 1.865 m. El saldo de las reservas
internacionales brutas en poder del Banco de la Repblica ascendi a US$ 39.339 m, equivalente a
3,1 veces el saldo de la deuda externa de corto plazo segn el vencimiento original y 2,2 veces las
amortizaciones de la deuda externa que tienen vencimiento residual en un ao14.
CUADRO 8
VARIACIN DE LAS RESERVAS INTERNACIONALES BRUTAS - BALANZA DE PAGOS
Cifras en millones de Dlares
ene-mar
Concepto
2012
2013
VARIACIN TOTAL RESERVAS BRUTAS (A+B)
827
1.865
A. Por transacciones de Balanza de Pagos
834
2.068
1. Rendimiento neto portafolio de inversin
107
116
2. Compras netas de divisas (a-b):

a. Compras
Opciones put
Para acumulacin de reservas internacionales
Para el control de volatilidad
Subastas de compra directa
Intervencin discrecional
780
780
0
0
0
780
0
2.113
2.113
0
0
0
2.113
0
b. Ventas
Opciones call- control de volatilidad
Intervencin discrecional
Ventas al Gobierno Nacional
0
0
0
0
0
0
0
0
3. Otras operaciones Banco de la Repblica
-53
-161
B. Variaciones no incluidas en Balanza de Pagos

Variacin por precio
Variacin por tasa de cambio
Monetizacin de oro
-7
-86
79
0
-202
-76
-126
0
33.130
39.339
Memo Item (cifras en millones de dlares)

SALDO DE RESERVAS INTERNACIONALES BRUTAS
p: preliminar
Fuente: Clculos Sector Extreno DTIE- Banco de la Repblica
14
Se incluye el saldo total de las obligaciones contratadas a un ao o menos y las amortizaciones de las deudas
adquiridas a un plazo mayor a un ao.
13
ANEXO
US$ Millones
I.
CUENTA CORRIENTE (A+B+C)

Ingresos
Egresos
A.
B.
C.
II.
Bienes y servicios no factoriales

Ingresos
Egresos
1.
Bienes
Ingresos
Egresos
2.
Servicios no factoriales
Ingresos
Egresos
Renta de los Factores
Ingresos
Egresos
Transferencias
Ingresos
Remesas de trabajadores
Otras transferencias
Egresos
CUENTA DE CAPITAL Y FINANCIERA (A+B)

A. Cuenta Financiera ( 1 + 2 )
1.
Flujos financieros de largo plazo ( b + c - a )
a. Activos
i. Inversin colombiana en el exterior
Directa
De cartera
ii Prstamos
iii Crdito comercial
iv Otros activos
b. Pasivos
i. Inversin extranjera en Colombia
Directa
De cartera
ii Prstamos
iii Crdito comercial
iv Arrendamiento financiero
v. Otros pasivos
c. Otros mov. financieros de largo plazo
2.
B.
Flujos financieros de corto plazo ( b - a )

a. Activos
i.
Inversin de cartera
ii.
Crdito comercial
iii. Prstamos
iv. Otros activos
b. Pasivos
i.
Inversin de cartera
ii.
Crdito comercial
iii. Prstamos
iv. Otros Pasivos
Flujos especiales de capital
2012
2013
Ene-Mar(p)
Ene-Mar(p)
-1.680
-3.038
19.368
17.916
21.048
20.954
1.152
-540
17.083
15.739
15.931
16.279
2.255
683
15.734
14.366
13.479
13.683
-1.102
-1.223
1.349
1.374
2.452
2.596
-3.949
-3.509
977
912
4.926
4.421
1.116
1.012
1.307
1.265
961
952
347
313
191
254
2.205
5.410
2.205
5.410
4.694
4.677
148
314
148
314
148
314
0
0
0
0
0
0
4.852
4.992
3.636
5.456
3.617
3.706
20
1.750
1.241
-742
-39
-15
15
292
-10
-1
1.358
-1.452
-94
-1.692
-1.344
348
-1.571
-1.368
203
121
24
145
-439
-65
-504
-105
-42
-8
-34
63
3.205
3.205
-17
166
166
166
0
0
0
0
140
1.820
89
1.731
-1.983
-25
277
0
-9
146
-116
-794
1.360
33
88
3.222
-1.225
-1.753
41
283
205
1.998
51
-262
2.154
55
-2.490
733
3.134
1.910
2.662
909
16
56
42
325
415
620
645
2.642
1.260
1.310
III. ERRORES Y OMISIONES NETOS
309
IV. VARIACION RESERVAS INTERNACIONALES BRUTAS
834
14
Variacin
(USD)
(305)
2.068
51
4. El gobierno colombiano debe enviar un mensaje tajante sobre su compromiso con el
tema de los derechos humanos, y no puede condicionar su xito o fracaso en esta materia
a la lucha contra el terrorismo global o a la lucha contra las drogas.
5. En materia de seguridad con Estados Unidos, el gobierno colombiano debe buscar un
entendimiento menos marcado por lo ideolgico, una diversificacin de la estrategia
antidrogas y una mayor autonoma domstica e internacional. El gobierno no debe seguir
enmarcando el conflicto colombiano en los trminos de la guerra antiterrorista con el
objetivo de obtener ayuda militar estadounidense.
6. El gobierno colombiano debe establecer mecanismos para evaluar el desarrollo del
acuerdo de cooperacin militar con Estados Unidos. Estos mecanismos deben abarcar al
menos dos dimensiones: el diseo de un instrumento que permita hacer seguimiento en el
mbito domstico a los objetivos del acuerdo, que cuente con una participacin amplia de
la academia y la sociedad civil, y que tenga entre sus propsitos evitar que dicho acuerdo
condicione la poltica exterior el pas; la implementacin de las medidas de confianza
acordadas en el Consejo de Defensa Suramericano, que establecen garantas como la
entrega del texto integral y la ratificacin de que el acuerdo no atentar contra la
soberana, seguridad, estabilidad e integridad territorial de otros Estados, ni tendr
efectos de ninguna naturaleza en el territorio y el espacio de otro miembro de Unasur.
Estas medidas se deben acompaar de un compromiso anlogo de los dems pases
miembros de Unasur de hacer pblicos los acuerdos militares que hayan suscrito con
terceros.
7. Puesto que los estudios sobre la poltica estadounidense en Colombia son escasos y
poco sistemticos, y que esta ausencia se hace ms problemtica en la medida en que uno
de los nfasis ms claros en materia de poltica exterior colombiana es el alineamiento con
Estados Unidos, las universidades colombianas, en conjunto con varios de los centros de
pensamiento independientes que han emergido recientemente en Colombia, deben
promover el estudio de la poltica estadounidense y de su impacto en nuestro pas.
III.E.2.
a)
Fronteras terrestres, pases vecinos e integracin
Agudizacin de la problemtica fronteriza
Las zonas fronterizas de Colombia, que se extienden a lo largo de 6.342 kilmetros de

lneas limtrofes terrestres, no son homogneas. Conforman distintos mbitos segn las
interacciones de distinta naturaleza que mantienen con el respectivo pas colindante.
Buena parte de esos territorios no son de fcil acceso desde el interior del pas y estn
poco poblados, salvo tres puntos de conos urbanos uno con Venezuela, otro con Brasil y
uno ms con Ecuador. A esas zonas se encuentra ligado aproximadamente el 14% de los
habitantes de Colombia, la mayora de los cuales mantiene nexos cotidianos con sus
vecinos o son miembros de comunidades indgenas y afrodescendientes que habitan a
ambos lados del lmite.
52
La mayor parte de las zonas fronterizas colombianas han permanecido relegadas a la
condicin de periferias de la nacin, lo que tambin ha sucedido en los pases vecinos. El
caso colombiano se hace ms complejo por ser uno de los pases andinos ms extensos,
con grandes reas limtrofes, y por ejercer un menor control territorial sobre ellas. Esa
falta de presencia estatal hizo que las actividades extractivas que generaron bonanzas
fugaces y atrajeron masas empobrecidas o expulsadas del interior del pas fueran creando
un escenario favorable para la implantacin de los tres grandes ejes de la confrontacin
armada contempornea: las guerrillas, los paramilitares y el narcotrfico.
Desde mediados de la dcada de los aos noventa esa presencia se agrav con la
agudizacin de la confrontacin armada, en particular en las zonas fronterizas colindantes
con Ecuador, Venezuela y Panam. Algunos de esos mbitos sirven de refugio a fuerzas y
redes ilegales y han sido convertidos por guerrillas y paramilitares en corredores
estratgicos en disputa.
Varias iniciativas estatales han tratado de hacer frente a la problemtica fronteriza. En la
dcada de los aos ochenta se conform una Consejera presidencial que proyect una ley
con pocos desarrollos. La Constitucin de 1991 otorg a varios territorios fronterizos la
condicin de departamentos; hasta entonces eran clasificados como comisaras e
intendencias, y hacan parte de unos indefinidos territorios nacionales. A vastas
extensiones de frontera se les asign un manejo especial, acorde con su calidad de
territorios de comunidades indgenas o negras y de reservas ambientales. Pero el Estado
no ha acompaado sustantivamente la consolidacin de ese proceso, que enfrenta
mltiples interferencias.
Despus de la Constitucin se formul una ley (191 de 1995), se establecieron unos
regmenes especiales para esos territorios (Zonas Especiales de Exportacin), un
mecanismo operativo (Comisin Intersectorial de Integracin y Desarrollo Fronterizo,
creado en el 2001) y una poltica (Documento Conpes 3155 de 2002). La ley y los
regmenes fueron pensados a partir de los tres mbitos fronterizos ms poblados, ya con
un relativo desarrollo, pero no fueron de utilidad ni siquiera para esas zonas. La Comisin
diseada para orientar la ejecucin de la poltica de fronteras, y una multiplicidad de
entidades que tienen incidencia en ellas, han tenido un funcionamiento irregular e
irrelevante.
Con el fin de aplicar la poltica, la Cancillera concibi en el ao 2003 el Plan fronteras,
que contempla visitas y acciones sociales con el fin de reforzar las relaciones con las
comunidades y fortalecer el tejido social y la gobernabilidad fronteriza. El Plan, hasta
ahora, no ha arrojado muchos resultados. Por otra parte, el primero de los seis objetivos
de poltica exterior del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 es el desarrollo integral en
las fronteras. Tales iniciativas son importantes, pero, ante la magnitud de la problemtica,
insuficientes; y an no configuran una poltica estatal e integral para las fronteras.
b)
Relaciones de vecindad
Fuera de los nexos fronterizos y de los flujos migratorios colombianos hacia Venezuela,
primero, y luego hacia Ecuador y Panam, las relaciones entre Colombia y sus vecinos
53
terrestres carecieron de contenido econmico y poltico significativo durante la mayor
parte del siglo XX. En cambio, se vieron constreidas por las tensiones que haba dejado la
delimitacin fronteriza y por la dbil articulacin de las zonas de frontera con el resto de la
nacin. Slo en la dcada de los aos noventa, con motivo de la reactivacin de la
integracin andina, aumentaron los flujos comerciales y los contactos entre los gobiernos
centrales de esos pases. Desde finales del siglo, los efectos de la agudizacin de la
confrontacin armada en los pases vecinos y los cambios polticos que stos
experimentaron han tenido importantes consecuencias en las relaciones de vecindad.
En la primera dcada de los aos 2000 se lograron importantes acuerdos en materia de

seguridad con Brasil, Per y Panam, pese a las divergencias con el primero y gracias a una
mayor convergencia poltica con los otros dos. No obstante esas coincidencias, en Panam
ha venido creciendo el malestar de amplios sectores de la poblacin por el aumento de la
migracin de colombianos, por la actuacin de guerrillas y paramilitares, que provoca
desplazamientos, y por lo que perciben como una presin colombiana por el
destaponamiento del Darin.
Las relaciones con Venezuela y Ecuador han estado marcadas en el pasado reciente por
grandes divergencias y tensiones. En la ltima dcada de la relacin colombo-venezolana
han predominado las tensiones por la permanencia de la lgica dicotmica de la Guerra
Fra, de ruptura total o alineamiento absoluto con Estados Unidos por parte de los
gobiernos de los dos pases. Las tensiones se han derivado tambin del inters del
gobierno de Hugo Chvez de incidir en el conflicto de Colombia, pas al que considera
decisivo para la consolidacin del proceso bolivariano, por ser su mayor vecino, el ms
grande pas andino y el ms cercano a Washington. Entre tanto, desde Colombia se ha
querido preservar la condicin de gran exportador a Venezuela, haciendo caso omiso al
hecho de que en ese pas el comercio est fuertemente atravesado por la poltica.
En la relacin entre Colombia y Venezuela es posible diferenciar tres fases. La primera, de
1999 al 2002, de tensiones marcadas por la declaracin de neutralidad del gobierno
bolivariano ante la confrontacin armada, y por la resistencia colombiana a aceptar los
cambios en Venezuela. Esto condujo a la suspensin de las reuniones entre presidentes y
cancilleres, comisiones civiles y militares, a los retornos de los embajadores a sus capitales,
y a la sustitucin de una verdadera diplomacia por la incierta diplomacia del micrfono.
La segunda, del 2004 a noviembre del 2007, luego de la superacin del caso Granda, fue
de acercamiento cooperativo mutuamente ventajoso. Se revivieron proyectos fronterizos
y se formularon megaproyectos como el gasoducto binacional, inaugurado el 12 de
octubre del 2007, y el poliducto de Venezuela hacia el Pacfico y Asia por Colombia, que no
lleg a concretarse. Esa etapa incluy mutuos guios electorales, acuerdos de seguridad y,
finalmente, el que el presidente Chvez se involucrara como facilitador del acuerdo
humanitario en agosto del 2007. La tercera fase, de agudo enfrentamiento, comenz con
el retiro del papel que el presidente Uribe le haba asignado a su homlogo Chvez, quien
respondi otorgndole beligerancia a las guerrillas y amenazando con intervenir a favor de
Nicaragua en su disputa con Colombia. Continu con la decisin adoptada por el
54
presidente venezolano de aprovechar el bombardeo al campamento guerrillero en
territorio ecuatoriano el 1 de marzo del 2008, para expulsar al Embajador colombiano,
cerrar la Embajada venezolana en Bogot, cancelar las relaciones diplomticas y
comerciales, y movilizar batallones a la frontera con Colombia. Tuvo una breve y frgil
distensin luego de la cumbre del Grupo de Ro en Santo Domingo el 7 de marzo del 2008,
que permiti el restablecimiento de las relaciones diplomticas y un acercamiento dbil
con una agenda mnima controlada por los dos presidentes, pero retom un nuevo
impulso con la congelacin de la relacin por parte de Venezuela, las amenazas de guerra
y la polarizacin de la regin, motivadas por las negociaciones militares del gobierno
colombiano con Estados Unidos.
La relacin colombo-ecuatoriana, que fue buena durante el siglo XX en la ltima dcada

se diversificaron la agenda y los mecanismos de vecindad en el marco de la reactivacin de
la integracin andina vivi dos grandes momentos hacia finales de la dcada del 2000. En
el primero, del 2001 a marzo del 2008, las migraciones, los desplazamientos, la presencia
guerrillera en zonas fronterizas, el Plan Colombia y las fumigaciones fueron ampliando las
divergencias. Los ocasionales acercamientos a mediados del 2002, finales del 2005 y
enero del 2007 no lograron revertir las tensiones. En un segundo momento, de marzo del
2008 en adelante, tras el bombardeo colombiano a un campamento guerrillero instalado
en territorio ecuatoriano, el gobierno de ese pas rompi relaciones, impuso la condicin
del pasado judicial apostillado para el ingreso de colombianos, aplic sanciones
econmicas, instaur demandas internacionales, amenaz con respuesta militar, y la
fiscala llam a juicio al ex Ministro de Defensa y al Comandante del Ejrcito colombiano
por el bombardeo. Las tensiones se hicieron personales y fueron escalando de nivel hasta
que la presin social y fronteriza, la OEA y el Centro Carter ayudaron a encauzar, desde
agosto del 2009, la normalizacin de las relaciones diplomticas.
En suma, los gobiernos colombianos que han coincidido con la agudizacin de la

confrontacin armada se han limitado a exigirle a los vecinos que acten, sobre la base de
que la seguridad de Colombia es su propia seguridad, pero desconociendo sus
percepciones y necesidades, que no son del todo coincidentes. Adems, al involucrar a
Estados Unidos en el conflicto, al haber adoptado el discurso antiterrorista y antidrogas de
la administracin Bush, Bogot no logr hacerles ms comprensible la evolucin del
conflicto interno y contribuy a enajenar la voluntad y la confianza de los pases limtrofes,
en medio de las fracturas polticas e ideolgicas que vive la regin.
Por su parte, Venezuela y Ecuador, aunque han hablado de paz y han asumidos acciones
humanitarias, han movilizado tropas a la frontera con Colombia, bien sea por afinidad
poltica con la guerrilla o por el deseo de escapar a mayores costos, y en ocasiones han
asumido una cierta neutralidad frente al conflicto, equiparando as a las guerrillas con el
Estado, no han aceptado acciones conjuntas con Colombia ante problemas de seguridad
transfronteriza o han tomado posiciones contrarias a las del gobierno colombiano. Al
mismo tiempo, se han opuesto al Plan Colombia, a las fumigaciones y a la PSD por
discrepancias frente a ella.
55
Con los tres pases con los que ha logrado acuerdos en materia de seguridad Brasil, Per y
Panam, o con los dos con los que han primado las tensiones Venezuela y Ecuador, las
relaciones de vecindad se han vuelto cruciales para que Colombia pueda resolver la
confrontacin armada, para que propicie el desarrollo de las zonas fronterizas y se inserte
en el contexto regional.
c)
Integracin, concertacin y cooperacin
Colombia ha asumido compromisos y obligaciones en todas las agrupaciones

subregionales que corresponden a sus mltiples pertenencias nacionales como pas
andino, caribeo, amaznico, del Pacfico, suramericano y latinoamericano. Esa
participacin no ha correspondido a una poltica nacional coherente que aproveche la
especificidad de cada uno de esos procesos y evite la adopcin de compromisos que no
siempre se complementan.
En materia de integracin, la Comunidad Andina se ha visto afectada por realidades

nacionales de naturaleza poltica y econmica distintas, por las diferentes concepciones
sobre la integracin y la insercin internacional, por los TLC de Per y Colombia con
Estados Unidos, por la salida de Venezuela de la CAN, as como por las vacilaciones de
Bolivia y las amenazas de retiro de Ecuador, y por el deterioro de las relaciones entre sus
miembros. La crisis de la CAN pone en riesgo cuatro dcadas de esfuerzos en la
construccin de instituciones y regmenes que, si bien no siempre han funcionado, o han
funcionado mal, en muchas ocasiones como las actuales, de divergencias y ruptura de
relaciones diplomticas, han permitido a los gobiernos de la subregin gestionar asuntos
fronterizos, sociales, comerciales o ambientales, y podran ayudar a mejorar las
condiciones de una negociacin nada fcil con Brasil y el Mercosur.
La concertacin poltica entre los Estados de la regin vena sufriendo una crisis por el
exceso de retrica, por la incapacidad para definir prioridades, por la imposibilidad de
convertir lo concertado en actuaciones en organismos multilaterales o en negociaciones
internacionales. Sin embargo, el escenario del Grupo de Ro posibilit un cierto
acercamiento entre los presidentes de Colombia, Venezuela y Nicaragua en un momento
de grave tensin. Ms recientemente, Unasur, cuyo dinamismo haba sido ms notorio en
conflictos como el boliviano, es atravesada ahora por agudas divergencias sobre el
acuerdo de uso de bases militares colombianas por fuerzas de Estados Unidos.
En la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica, por su parte, la cooperacin no

ha sido muy dinmica: ms que un espacio de actuacin conjunta en defensa de la selva
tropical, parece un instrumento de la relacin bilateral de Brasil. La cooperacin tampoco
ha sido significativa en la Asociacin de Estados del Caribe, que ha ido decayendo por la
concentracin del inters de la mayora de sus miembros en Petrocaribe. En cambio, en las
nuevas agrupaciones han cobrado una mayor importancia el Proyecto de Integracin y
Desarrollo de Mesoamrica y la Iniciativa de la Cuenca del Pacfico Latinoamericano.
56
d)
Amenazas y oportunidades para Colombia
El contexto global y regional, sumado al colombiano, pone de manifiesto las serias

amenazas que se ciernen sobre Colombia y las numerosas oportunidades de avance en el
acercamiento a sus fronteras internacionales, en las relaciones de vecindad y en la
integracin regional. Colombia debe hacer un gran esfuerzo, cuidadoso pero decidido,
para desactivar muy pronto esas amenazas.
1. La ausencia del Estado, no slo militar sino en su funcin promotora y reguladora del
desarrollo, las alianzas de dirigentes polticos con mafias y grupos irregulares y las
violaciones a los derechos humanos estimulan una confrontacin armada en los mbitos
fronterizos que representa una amenaza para Colombia, las naciones vecinas y las
poblaciones locales.
2. La reduccin de la agenda de relaciones con los vecinos a la problemtica de la
seguridad y de sta a la sindicacin recproca entre sus gobiernos de complicidad con
grupos irregulares, y la persistencia en estrategias como las fumigaciones, que no eliminan
los cultivos de coca sino que provocan su traslado, termina por debilitar los lazos positivos
con los pases colindantes, aumenta las tensiones intergubernamentales y posterga el
tratamiento de otros asuntos esenciales incluso para hacer frente a la inseguridad. La
parlisis de los mecanismos de vecindad, que elimina canales institucionales para la
tramitacin tanto de las discrepancias como de los problemas de seguridad, desarrollo e
integracin, contribuye tambin a la inseguridad. Las disputas, entonces, se trasladan
directamente a la persona del presidente respectivo, se agota la mxima instancia de
mutuo entendimiento, y despus de esto los conflictos escalan sin posibilidad de
conciliacin.
3. Las tensiones suramericanas surgidas a propsito de la decisin de Colombia de
permitirle a Estados Unidos el uso de bases militares, areas y navales, amenazan con un
creciente aislamiento del pas en materia de seguridad, eje de la poltica exterior
colombiana en la primera dcada del 2000.
4. En el contexto actual, caracterizado por la desconfianza, por la percepcin del vecino
como enemigo y por la incomunicacin entre las fuerzas armadas de los distintos pases, el
deterioro de las relaciones con los gobiernos vecinos afecta a las poblaciones fronterizas y
al intercambio comercial, multiplica las demandas internacionales, refuerza hiptesis de
conflicto con Colombia, incita al aumento de la capacidad blica de la regin y puede
desencadenar incidentes armados.
Siempre y cuando Colombia profundice su riguroso examen para entender los cambios en
curso y fortalecer las opciones nacionales, y en la medida en que avance hacia una
solucin definitiva a la confrontacin armada, el contexto tambin ofrece oportunidades.
1. Las fronteras no son slo fuente de problemas de seguridad: al compartir poblaciones,

ecosistemas estratgicos, posibilidades de desarrollo e integracin, son una posibilidad de
oportunidades conjuntas.
2. Dos procesos suramericanos en curso la poltica andina de integracin fronteriza y los
proyectos de IIRSA ofrecen la posibilidad de generar una nueva dinmica de desarrollo y
57
seguridad en las fronteras. El primero permitira la puesta en marcha de las zonas de
integracin fronteriza con municipios de Venezuela, Ecuador y Per. El segundo, si articula
la infraestructura al desarrollo local, puede facilitar la articulacin de zonas marginales y la
construccin de regiones transfronterizas.
3. Colombia tiene la oportunidad de convertirse en un factor estabilizador si declara y
aplica un respeto irrestricto al derecho internacional, y si diferencia claramente los
intereses nacionales de los intereses de Estados Unidos frente a cada pas colindante y a la
regin como un todo.
4. Colombia tiene la oportunidad de contribuir a definir el sentido de cada uno de sus
organismos en los procesos de integracin latinoamericana y caribea. Ese esfuerzo es
tambin una oportunidad para involucrar a los sectores nacionales vinculados con cada
proceso especfico.
e)
Colombia-Brasil: una relacin en proceso de descubrimiento
La relacin de Colombia con Brasil le ofrece al pas la posibilidad de desarrollar un vnculo

positivo que trascienda lo bilateral y contribuya a mejorar su insercin internacional. Como
ya se mencion, en los ltimos aos Brasil ha dado pasos importantes en su propsito de
ostentar un liderazgo regional con aspiraciones a convertirse en un poder emergente
global, circunstancia que no puede pasar inadvertida para Colombia. Esto no significa que
la relacin est exenta de conflictos, pero los intereses comunes pueden superar las
dificultades si se desarrolla adecuadamente una relacin que an es joven y que ha dado
algunos pasos promisorios.
Fuera de los nexos entre poblaciones fronterizas de Colombia y Brasil, los dos pases se
han comportado en el pasado como vecinos distantes. En algunos temores recprocos ha
pesado ms el desconocimiento. En los ltimos aos se ha dado una paulatina exploracin
mutua por las necesidades que impuso la agudizacin de la confrontacin armada
colombiana, las interacciones que con ella se tejen desde Brasil, y el narcotrfico y la
delincuencia transfronteriza.
En esta dcada Colombia y Brasil han empezado a acercarse, motivados, del lado
colombiano, por los problemas de seguridad y, del lado brasileo, por el inters
geopoltico global; adems, por el inters de ambos en el comercio y la inversin
recproca. Aunque entre los dos pases han existido significativas discrepancias en materia
de seguridad, las cancilleras han puesto en marcha una Comisin de Vecindad e
Integracin que ha ayudado al acercamiento mutuo y a la construccin de una agenda
binacional. Las reuniones de presidentes, ministros de Defensa y altos mandos militares
han generado acuerdos que muestran un compromiso de cooperacin fronteriza y de
combate al crimen organizado. Tales acuerdos han facilitado el funcionamiento de la
comisin mixta antidroga y de mecanismos de cooperacin judicial, area y militar, de
intercambio de informacin en tiempo real, y de la conversin de Embraer en proveedor
de la Fuerza Area colombiana. Tambin en mbitos multilaterales ha habido inters de
ampliar la interaccin.
A pesar de esos acercamientos, las dificultades subsisten. El gobierno brasileo ve el
acuerdo de uso de bases colombianas por parte de Estados Unidos como una posible
58
obstruccin al mayor espacio que el gobierno de Obama parece haberle dejado para
desarrollar su liderazgo en la regin, a su proyeccin de poder y a las
aspiracionessuramericanas de mayor autonoma. Brasil ve el acuerdo, adems, como un
riesgo de monitoreo de su proyecto poltico por fuerzas estadounidenses, de
fortalecimiento de unas fuerzas armadas colombianas que ya ocupan el segundo lugar en
la regin despus de las brasileas, y de suspensin a la venta de armas de Brasil a
Colombia. En el imaginario brasileo, por otra parte, sigue existiendo el temor a una
internacionalizacin de la Amazonia, o incluso a intervenciones militares en ella.
Un permanente dilogo bilateral al ms alto nivel se hace imprescindible para reencauzar
la relacin. A Colombia y a Brasil les conviene que no haya una carrera armamentista en la
regin, y as poder pensar en la consolidacin de una Suramrica en paz. Colombia
necesita reequilibrar la relacin con Estados Unidos, y los Consejos Suramericanos de
Defensa y Narcotrfico pueden ayudar en ese sentido. A partir de los acuerdos con Brasil,
Colombia puede avanzar en la disolucin de percepciones venezolanas de amenaza de
Colombia. En este sentido sera til la incorporacin plena de Colombia en las dinmicas
suramericanas y la ayuda de Brasil a la bsqueda de soluciones al conflicto. Sin embargo,
para que este propsito sea alcanzable, es necesario que el gobierno brasileo asuma una
posicin ms ecunime y definida que la que ha tenido hasta el momento sobre temas de
gran sensibilidad para Colombia, como las amenazas militares del gobierno venezolano y
su posicin ambigua frente a las guerrillas de las FARC.
Entre los factores que pueden fortalecer los lazos bilaterales sobresalen los intereses
econmicos. Las relaciones comerciales entre Colombia y Brasil han sido escasas. En el
nivel fronterizo prevalecen economas de subsistencia y los intercambios comerciales
entre los dos pases apenas sobrepasan el 1% de las exportaciones de cada lado. Hace
unos aos, los dos pases pasaron de ser fuertes competidores como exportadores de caf,
a buscar oportunidades comerciales con el Acuerdo de Complementacin Econmica N
59 CAN Mercosur, que desde el 2005 liber el comercio para el 24% de los productos
colombianos y despert el inters en alianzas estratgicas, inversiones cruzadas, ruedas de
negocios, y la creacin en el 2003 de un mecanismo bilateral para acercar a inversionistas
y exportadores.
Los resultados de los esfuerzos en el campo comercial muestran que entre el 2004 y el
2008 Brasil aument sus exportaciones a Colombia un 200% en el 2008 llegaron a 650
millones de dlares, casi todas de origen industrial. Por su parte, las ventas colombianas a
Brasil, en su mayora de productos primarios, se duplicaron a partir del 2007. Aunque el
dficit comercial se dobl para Colombia, ste se ha visto parcialmente compensado por el
aumento de las inversiones brasileas en la industria area, energtica, minera,
siderrgica y metalmecnica. La inversin colombiana en Brasil ha crecido en la
interconexin elctrica y la produccin azucarera.
En el desarrollo regional se pueden abrir posibilidades binacionales. En el marco de las
cumbres presidenciales suramericanas convocadas por Brasil y de los proyectos de
integracin fsica de la Iniciativa de Integracin Regional Suramericana (IIRSA) se ha
propuesto la interconexin fluvial e interocenica, y un corredor intermodal Belem-do
Par Tumaco. Aunque este plan no se ha desarrollado, podra ayudar a comunicar zonas
59
fronterizas con limitadas alternativas productivas y dbil presencia institucional. El tema
amaznico tambin ofrece grandes oportunidades que hasta el momento no han sido
aprovechadas. A pesar de la existencia desde 1978 del Tratado de Cooperacin Amaznica
y de su transformacin en Organizacin en 1995, ms parece un instrumento de relacin
bilateral de Brasil que de accin conjunta.
f)
Recomendaciones
1. Colombia debe convertir en prioridad nacional el esfuerzo por revertir la problemtica

fronteriza, afectada por la agudizacin de la confrontacin armada y la economa de las
drogas, mediante acciones persistentes como las que a continuacin se enumeran.
1.1. Actualizar la ley y la poltica de fronteras, las instituciones para manejarlas y los
programas para desarrollarlas en forma concertada con los sectores implicados, y
tomando en consideracin las realidades de sus diferentes mbitos.
1.2. Procurar que toda accin hacia las fronteras tome en consideracin tales
especificidades y las repercusiones que causa su intervencin en cada uno de los mbitos
fronterizos.
1.3. Construir una presencia integral y democrtica del Estado. Para ello es importante
concertar con las autoridades locales un plan de emergencia dirigido al fortalecimiento de
instituciones pblicas capaces de garantizar la seguridad ciudadana y la administracin de
justicia; a la creacin de infraestructura social, vial y de comunicaciones; al apoyo a
proyectos productivos, de prestacin de servicios y de conservacin de las reservas
ambientales.
1.4. Impulsar los planes de desarrollo concertados entre ambos lados de las fronteras para
poner en marcha las zonas de integracin fronteriza.
1.5. Acompaar a las comunidades indgenas y negras en la defensa, conservacin y
aprovechamiento sostenible de sus territorios, amenazados por el conflicto.
2. El gobierno debe buscar, a corto plazo, la reconstruccin de las relaciones de vecindad

con definiciones y acciones como las que a continuacin se ejemplifican.
2.1. Reconocer que la problemtica transfronteriza ligada a la confrontacin armada, a las
drogas ilegales y a la delincuencia organizada genera problemas entre vecinos, y promover
un reconocimiento anlogo en la regin. Adoptar una generosa disposicin al
entendimiento de las preocupaciones de los pases vecinos, tramitar sus peticiones con
respecto a asuntos comunes y multiplicar iniciativas de efectiva cooperacin.
2.2. Eliminar la sindicacin a gobiernos vecinos a travs de medios de comunicacin y
tramitar las denuncias por canales diplomticos bilaterales; slo si stas no logran
resultados positivos, apelar a instancias multilaterales, en primer lugar de carcter
regional.
2.3. Reafirmar el respeto por el derecho internacional, tramitar los conflictos a travs de
vas negociadas y ejercer una convivencia pacfica con las divergentes opciones polticas y
econmicas regionales.
60
2.4. Propiciar en la regin una mejor comprensin del conflicto colombiano y de las
polticas para resolverlo, as como la concertacin de mecanismos de accin conjunta para
enfrentar la inseguridad ciudadana.
2.5. Servirse de los acuerdos alcanzados con Per y Brasil, y del apoyo de otros pases
suramericanos, para negociar con Ecuador y Venezuela formas de manejo de la seguridad
fronteriza y transfronteriza que atiendan las necesidades de los sectores involucrados.
2.6. Precisar estrategias diplomticas diferenciadas con los pases colindantes.
3. El gobierno debe reafirmar frente a Venezuela que Colombia respeta la decisin
soberana de su pueblo y garantiza que desde suelo nacional no habr jams interferencia
al proyecto bolivariano. Al mismo tiempo, debe reafirmar que exige que el gobierno
venezolano no interfiera en los asuntos internos de Colombia, no incida en el conflicto
interno, ni trate de imponer su proyecto en el pas. En caso contrario, y ante el cierre de
los canales binacionales, el gobierno colombiano se vera obligado a acudir a organismos
regionales o internacionales. Aplicar las medidas de confianza definidas en noviembre del
2009 por Unasur puede abrir un camino ms certero que el del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas para evitar los riesgos militares, verificar la situacin fronteriza, dar y
obtener garantas de seguridad. El gobierno debe buscar acompaamiento regional e
internacional para establecer canales de dilogo y de negociacin sobre la situacin
fronteriza y la agenda binacional. Una vez se normalicen las relaciones diplomticas, se
debe explorar una agenda de integracin ms comprensiva que permita convivir en medio
de las diferencias e interesar a Venezuela en temas como, por ejemplo, los energticos, la
infraestructura vial, el intercambio educativo, el control del narcotrfico y la movilidad
urbana.
4. Colombia debe comprometerse frente a Ecuador y pedirle que asuma tambin el

compromiso de persistir en la normalizacin de las relaciones diplomticas y en la
reconstruccin de la confianza. El compromiso se debe hacer extensivo a la firme voluntad
de superar todas las dificultades que surjan en la aplicacin de la hoja de ruta acordada.
5. Colombia debe prevenir el deterioro de las relaciones con la sociedad panamea y
proponerle a su gobierno construir un programa conjunto de proteccin de las
comunidades indgenas y de la biodiversidad del Darin, y de bsqueda de alternativas
sustentables de interconexin fsica y elctrica.
6. El gobierno debe consolidar las convergencias con Per y avanzar a partir de su
experiencia en la insercin en el Pacfico.
7. Colombia puede proponerle a Brasil la creacin de un mecanismo bilateral de

concertacin que contemple asuntos fronterizos y de seguridad, y temas de la agenda
multilateral como la reforma de Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad. Tambin
podra buscar el apoyo de Brasil en el mejoramiento de las relaciones con Venezuela.
Colombia puede aprender del xito de la poltica exterior brasilea, xito derivado de una
agenda nacional alejada de posturas
61
partidarias. Colombia podra, a mediano plazo, trabajar con Brasil en proyectos de
biocombustibles y biocomercio, por su capacidad de producir energa limpia y eficiente, as
como en la transferencia de tecnologa para la siembra de maz y soya en la altillanura
colombiana.
8. El Estado colombiano tiene que ampliar su precaria presencia en los mbitos fronterizos
y concretar con todos los pases vecinos acciones conjuntas ante el crimen
organizadoligado al trfico ilegal de personas, al contrabando de armas y de especies
protegidas, y al narcotrfico.
9. La sociedad colombiana puede contribuir a fortalecer la relacin con los pases vecinos
en distintos niveles. Se pueden estrechar nexos entre autoridades y fuerzas locales de los
mbitos fronterizos como fuente de conocimiento mutuo y refuerzo de interdependencias
positivas. En torno a la proteccin de la biodiversidad y el biocomercio puede haber una
convergencia de sectores de pases andino-amaznicos. Los partidos polticos pueden
darle contenido al parlamento amaznico, y los mbitos acadmicos pueden consolidar
proyectos conjuntos educativos y de investigacin.
10. Colombia puede, a mediano plazo, impulsar un eje de convergencia y cooperacin

latinoamericano y caribeo con iniciativas como las siguientes:
10.1. Promover el respeto por las opciones polticas divergentes y evitar la polarizacin
ideolgica en la regin.
10.2. Procurar constituirse en un factor estabilizador y de conciliacin en momentos
crticos de la regin y ayudar a consolidar espacios de acercamiento regional.
10.3. Propiciar la identificacin de temas de inters comn y de reas de intereses
compartidos que permitan la accin conjunta con otros pases.
11. Colombia tiene la oportunidad de participar en la redefinicin y reestructuracin de la
integracin, la concertacin y la cooperacin regional con aportes como los siguientes:
11.1. Reconocer la diversidad de opciones de integracin e insercin internacional,
propiciar el funcionamiento de organismos flexibles de integracin, concertacin y
cooperacin, y el rescate del patrimonio de los grupos de integracin existentes.
11.2. Ayudar al establecimiento de prioridades y metas realistas en los distintos
organismos con participacin de actores locales y regionales.
11.3. Enfatizar la prioridad de la integracin fsica del continente, del desarrollo regional y
la proteccin ambiental.
III.E.3.
Relaciones con el Gran Caribe
Entre las diferentes subregiones donde el Estado colombiano ha interactuado por su

ubicacin geogrfica, el Caribe ha sido una de las que menos atencin ha recibido, a pesar
de que sobre ese mar posee una zona econmica equivalente a la mitad de su territorio
62
continental, y aunque esa regin ha sido histricamente un espacio crucial para la
consolidacin de la Independencia y formacin de la nacionalidad.
El Gran Caribe constituye hoy un espacio geopoltico complejo compuesto por veinticinco
estados independientes, con una gran variedad de culturas, etnias, lenguajes, religiones,
ideologas y economas, cuyo proceso de integracin regional se ha debilitado en los
ltimos aos por el surgimiento de nuevas realidades polticas. La principal caracterstica
del Gran Caribe es entonces una amplia variedad de actores, intereses econmicos y
problemas de todo orden que en l confluyen.
En el rea est presente la influencia geopoltica de distintos actores. El presidente Chvez
le ha dado un vigoroso impulso a la tradicional presencia de Venezuela en la cuenca, con la
bandera del socialismo y la iniciativa del Acuerdo de Cooperacin Energtica, Petrocaribe,
del que hacen parte dieciocho pases del rea, y que aglutina a buena parte del Caribe
insular. Mediante este mecanismo de cooperacin, Chvez est ejerciendo un evidente
liderazgo en la regin que podra incrementarse con la ausencia de Fidel Castro.
En lo que respecta a Cuba, la apertura democrtica que se anunciaba con el ascenso de
Ral Castro a la jefatura del Estado no se ha materializado. No obstante, cualquiera que
sea la suerte de Cuba en el corto o mediano plazo, su proyeccin en la Cuenca del Caribe
ser importante y un referente obligado para los destinos de la regin por su tradicin y su
peso en los campos de la cultura, la medicina, la investigacin cientfica y los deportes.
Por otra parte, el Caribe sigue siendo un rea vital para la seguridad nacional de Estados
Unidos, sobre la cual ejerce una atenta vigilancia, como lo corrobor la decisin de
reactivar la IV Flota, a partir del 1 de julio del 2008, destinada a patrullar las aguas del
Caribe y de Latinoamrica. La Flota, basada en la Florida, responder al Comando Sur
ubicado en Miami.
El Gran Caribe tiene apremiantes necesidades de diversa ndole. Los niveles de desarrollo
siguen siendo dispares, especialmente en los pases insulares, cuyas principales fuentes de
ingresos provienen del turismo, las remesas de sus emigrantes y los dividendos que deja el
narcotrfico. Adems, la cuenca del Caribe es una regin extremadamente vulnerable al
calentamiento global. En particular, el incremento de los huracanes en la zona tropical se
presenta cada ao como una amenaza letal. Pero el factor ms amenazante para la
estabilidad de los pases del Gran Caribe es el narcotrfico y sus actividades ilcitas
conexas, como el trfico de armas y el lavado de dinero, que se han expandido en toda el
rea.
A pesar de la gran heterogeneidad de facetas y problemas que caracterizan el Gran Caribe,
alrededor de diferentes manifestaciones culturales se ha ido construyendo un dinmico
entramado de organizaciones de la sociedad civil e instituciones de educacin superior
que comparten una visin Caribe y que constituye una promisoria plataforma de impulso.
63
a)
Colombia ante el Gran Caribe
Desde finales del Frente Nacional, Colombia empez a aproximarse al Caribe: primero,
para asegurarse los lmites territoriales y martimos y sus respectivas zonas fronterizas con
aquellos pases de la regin con los que linda; y luego, en la dcada de los aos ochenta
del siglo pasado, a travs del Grupo Contadora junto a Mxico, Venezuela y Panam,
para promover conjuntamente la paz en Centroamrica.
La poltica exterior de Colombia hacia el Caribe, sin embargo, dara un viraje especial a
partir de 1994, con la creacin en Cartagena de la Asociacin de Estados del Caribe. Sin
embargo, la crisis poltica que acompa al gobierno de Ernesto Samper Pizano (19941998) limit la presencia del pas en esa Asociacin, y en la regin en general.
Posteriormente, durante el gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002), se retom un

componente del plan Escaribe creado en el gobierno de Samper que pas a
denominarse Plan Caribe, y cuya primera lnea de trabajo era Generar procesos de
integracin al interior de la regin (Caribe colombiana) y de sta hacia el Gran Caribe.
Entre las iniciativas ms relevantes estuvo el incluir ese propsito en la agenda
internacional del pas, y proponer una poltica de Estado para llevarlo a cabo. La poltica le
asignaba a la regin Caribe colombiana un papel central en su ejecucin, sobre la base de
sus lazos histricos, culturales y econmicos con muchos de los pases del Gran Caribe. Sin
embargo, estos avances se interrumpieron en el gobierno del presidente Uribe, pues las
prioridades de poltica exterior se desplazaron a la seguridad y al conflicto interno. Esas
vicisitudes, y la falta de objetivos estratgicos hacia el Gran Caribe, le han impedido al pas
adoptar una poltica exterior coherente y sistemtica hacia la regin.
Si Colombia asume integralmente su condicin de pas Caribe, tendra en el Gran Caribe un
espacio para desarrollar una imaginativa poltica exterior con muchos rditos polticos.
Colombia no percibe ninguna amenaza seria proveniente de alguno de los Estados de la
regin, como tampoco es percibida como tal por ninguno de ellos. Por el contrario, la
mayora de los pases del Gran Caribe, especialmente los insulares del oriente, tienen
grandes carencias en sectores en los que Colombia tiene fortalezas que podran ser
exportadas a travs de acuerdos de cooperacin internacional. Mediante ellos, Colombia
podra ejercer en la regin una especie de soft power del que slo podra reportar
ganancias.
Paradjicamente, las discontinuidades de su poltica exterior hacia el Gran Caribe podran
generarle a Colombia desconfianza en la regin. Es preciso tener claro que una cosa son
los programas de cooperacin tcnica de carcter coyuntural y otra es una poltica exterior
de Estado. La poltica implica una voluntad real de involucrarse en los asuntos ms
relevantes del Gran Caribe. En este sentido, es importante que se organicen estrategias de
cooperacin, pero como instrumentos de afirmacin de esa poltica. La validacin de sta
le corresponde al Presidente de la Repblica, al Canciller y a los embajadores.
64
Para el diseo y desarrollo de una poltica exterior hacia el Gran Caribe, el pas tiene en la
regin Caribe colombiana su gran activo. Sobre todo porque en ella se viene impulsando
un proceso de fortalecimiento e integracin que tiene que ver con la mayor insercin de
sus ocho departamentos en el Gran Caribe, de donde deviene parte de su identidad
cultural. Promover esa insercin es, adems, parte esencial del denominado Compromiso
Caribe, suscrito recientemente por todos los actores relevantes de la regin: Estimular, a
travs de una estrategia nacional de acercamiento, el fortalecimiento de nuestros vnculos
sociales, culturales y comerciales con el Gran Caribe. ste es un elemento invaluable de
Colombia para su poltica en el Gran Caribe, en la que la comunidad raizal del archipilago
de San Andrs, Providencia y Santa Catalina debe jugar un papel central.
b)
Recomendaciones
1. Colombia debe asumir en su integridad su condicin de pas Caribe mediante el

cumplimiento de sus obligaciones en la Asociacin de Estados del Caribe, y el desarrollo de
todas las clusulas de cooperacin contempladas en los tratados de delimitacin martima
con los pases de la regin.
2. El gobierno colombiano debe prestar apoyo financiero y logstico a la Estrategia de
Cooperacin en la Cuenca del Caribe del Ministerio de Relaciones Exteriores, como
muestra de compromiso con la Presidencia de la Asociacin de Estados del Caribe en 20092010. Esa estrategia se debe divulgar, en especial en la regin Caribe, por la cooperacin
que varios de sus sectores pueden ofrecer a los pases del Caribe insular con apoyo de las
alcaldas y gobernaciones.
3. Ms all de esa estrategia coyuntural, que permite desvirtuar cualquier prevencin y
persuadir a la comunidad caribea del inters de integrarse a ella y contribuir a su
desarrollo, Colombia debe disear e impulsar una estrategia de comunicacin con el apoyo
de instituciones pblicas y privadas de la regin Caribe y los medios de comunicacin, que
d mayor visibilidad a su pertenencia a la regin, a la vez que d a conocer mejor a los
colombianos los pases que la conforman.
4. Colombia debe convertirse en el principal impulsor del eje temtico de la Asociacin de
Estados del Caribe en cultura, ciencia y tecnologa, salud y educacin. Con este fin puede
ofrecer como subsede del respectivo Comit a Cartagena o Barranquilla. En el mismo
marco de la AEC, Colombia debe liderar estrategias de prevencin de desastres naturales
en razn de la experiencia acumulada en otros mbitos multilaterales.
5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe actualizar el documento Propuesta de una
poltica de Estado para la insercin de Colombia y el Caribe colombiano en el Gran Caribe,
e implementar sus recomendaciones. En su ejecucin debe darle un papel especialmente
preponderante a la regin Caribe colombiana y a sus instituciones, continentales e
insulares.
65
6. El archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina requiere una poltica de
desarrollo particular: debe centrarse en su identidad cultural Caribe; su propia comunidad
e instituciones deben disearla y ejecutarla, y debe ser, a su vez, central en la proyeccin
de Colombia en el Gran Caribe.
7. En concordancia con la Declaracin de Ministros de Turismo del Gran Caribe, expedida
recientemente en Barranquilla, el Ministerio de Relaciones Exteriores, junto con el
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, las alcaldas y gobernaciones de los
departamentos, los gremios econmicos y profesionales y las agencias de viajes, deben
impulsar el diseo de una agenda integral que responda a las diversas modalidades de
turismo de salud, ecolgico y cultural que cada vez tienen mayor demanda en el mundo.
8. Algo parecido, con el apoyo del ICFES, se debe hacer con las instituciones de educacin
superior y formacin tecnolgica. Se deben fomentar alianzas con sus pares en el Gran
Caribe, en particular con la West Indies University. Universidades pblicas como la del
Atlntico, Cartagena y la sede de la Nacional en San Andrs deberan asumir la
coordinacin de esta estrategia.
9. El Ministerio de Cultura, en concertacin con las secretaras distritales y

departamentales de cultura de los departamentos de la regin Caribe, y con instituciones
culturales privadas, debe definir, como lo contempla el documento Compendio de
polticas culturales del 2009, una estrategia de integracin social y cultural con el Gran
Caribe, que tenga apoyo financiero y logstico del Ministerio de Relaciones Exteriores.
10. Anticipndose a la sentencia que en materia de delimitacin de fronteras martimas
emita la Corte Internacional de Justicia de La Haya sobre la reclamacin de Nicaragua con
respecto a San Andrs, Providencia y Santa Catalina, el Ministerio de Relaciones Exteriores
debe disear una intensa campaa de pedagoga sobre los posibles escenarios que se
presenten con aquel pronunciamiento, enfatizando las bondades de zanjar las diferencias
con ese pas por la va jurdica y su contribucin a la seguridad de la regin.
11. Los colombianos deben familiarizarse con todos los aspectos relacionados con los
ocanos. El Ministerio de Relaciones Exteriores, en asocio con la Comisin Colombiana del
Ocano, debe impulsar la divulgacin de la Poltica nacional del ocano y de los espacios
costeros, expedida en el 2007. En esa misma lnea, Colombia debe participar ms
activamente en la Comisin del Mar y cumplir los compromisos adquiridos en los tratados
y convenciones relativos al mar Caribe.
12. Colombia debe exportar innovacin y compromiso en materia de colaboracin
interestatal, y no tcnicas represivas para homologar y profundizar una fallida guerra
contra las drogas. Para la poltica exterior colombiana representa un gran reto el
adecuado manejo del narcotrfico, de modo que en lugar de generar un desgaste poltico,
represente una oportunidad para ofrecer cooperacin. Las asesoras que actualmente
presta Colombia a algunos pases del Caribe en la lucha contra el narcotrfico y el lavado
de dinero deberan articularse en una estrategia integral.
66
13. Colombia debe impulsar una asertiva poltica comercial con los pases del denominado
Tringulo Norte de Centroamrica (El Salvador, Guatemala y Honduras), con los cuales se
firm recientemente un tratado de libre comercio. Debe hacer lo mismo con los pases de
CARICOM, aprovechando las inversiones que han hecho empresas colombianas en
Repblica Dominicana y en algunas islas del Caribe Oriental. En el plano poltico, Colombia,
como uno de los pases con mayor peso en la regin, debera impulsar conjuntamente con
Mxico y Venezuela un espacio de consulta sobre los temas ms relevantes del Gran
Caribe, como lo fue en su inicio el Grupo de los Tres. Colombia debe jugar un papel
protagnico en los proyectos de apoyo a la poblacin de Hait, la reconstruccin de su
infraestructura y el fortalecimiento de sus instituciones.
III.E.4.
Relaciones con Asia
Asia ha sido una de las regiones ms desatendidas por Colombia desde el punto de vista
diplomtico y econmico. Esta omisin constituye un inmenso error estratgico, sobre
todo si se tiene en cuenta que el escenario internacional est cambiando, y que ese
cambio se caracteriza, precisamente, por una redistribucin de poder de Occidente a
Oriente. En ese nuevo contexto, Asia podra convertirse en la regin ms influyente del
mundo en el siglo XXI. Tanto los pases asiticos ms avanzados los llamados tigres
asiticos, por ejemplo, cuyo desarrollo dio un salto hace ms de tres dcadas, como
aquellos que ahora empiezan a registrar altsimas tasas de crecimiento China e India,
son y sern referentes obligados de las relaciones internacionales en el siglo XXI. Colombia
no puede ignorarlos.
El rezago de las relaciones de Colombia con Asia es an ms grave si se considera que

varios pases vecinos han estrechado sus lazos polticos y econmicos con esa regin. La
presencia diplomtica colombiana en Asia, comparada con la de otros pases de Amrica
Latina, es muy pobre. Mientras que Brasil tiene trece embajadas en Asia, Mxico once,
Argentina diez y Chile nueve, Colombia slo tiene siete. Este nmero es incluso inferior a
las ocho embajadas de Per en Asia, y slo supera a las de Ecuador. Este desequilibrio
tambin se refleja en el campo econmico. El mercado asitico es el destino de ms del
10% de las exportaciones de pases como Chile, Per y Argentina; para Colombia, en
cambio, ese mercado representa menos del 3% de sus ventas externas. Colombia tambin
es uno de los pases latinoamericanos que menos inversin ha recibido de las economas
asiticas.
Los ltimos aos, el gobierno y el sector privado colombianos han empezado a dar pasos
para recuperar el terreno perdido. stos, sin embargo, an son muy incipientes. Colombia
fue el nico pas invitado a participar como observador en la Cumbre de APEC (Foro de
Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico), celebrada en noviembre del 2008 en Per. Este
foro constituye un eje fundamental de la integracin de la regin Asia-Pacfico, y Colombia
aspira a ser parte de l en el futuro prximo. Entre tanto, el gobierno colombiano ha
negociado acuerdos de promocin y proteccin a la inversin con China, India y Corea del
67
Sur, y actualmente est negociando otro con Japn. Tambin est en curso la negociacin
de acuerdos para evitar la doble tributacin con India y Corea del Sur, y con este ltimo se
est iniciando la negociacin de un acuerdo de libre comercio.
Para avanzar como es debido en el fortalecimiento de las relaciones con Asia, Colombia
debe trabajar simultneamente en los mbitos bilateral y regional. En el campo de las
relaciones bilaterales hay un gran potencial en China, Corea, Japn, Australia y Singapur. El
creciente peso de China en la economa mundial, y su rol de eje articulador en AsiaPacfico se hace sentir en APEC y en todas las decisiones asiticas. Adems, China est
avanzando rpidamente en el fortalecimiento de sus relaciones con Amrica Latina, donde
tiene intereses especiales en los sectores de recursos naturales e infraestructura. Japn es
la principal fuente de cooperacin tecnolgica con que cuenta Amrica Latina en AsiaPacfico. Corea del Sur es un actor decisivo en el mundo asitico, fundamental para el
equilibrio entre Japn y China y, por tanto, una estrategia de aproximacin al Asia no
podra obviar los acercamientos con este pas. Colombia tiene vnculos significativos con
Australia en educacin, tema crucial en el proyecto australsico. Singapur se caracteriza
por su orientacin de liberalizacin del comercio, los servicios y las inversiones.
En el mbito ms amplio de la Cuenca del Pacfico, tambin es fundamental fortalecer los
lazos con Rusia. Despus de la disolucin de la Unin Sovitica, la Federacin Rusa ha
avanzado en la recuperacin de su rol como potencia econmica, militar y energtica,
posicionndose como un actor estratgico en el escenario mundial y regional. Con el
propsito de enfrentar estos cambios, Colombia cre mecanismos para la implementacin
de relaciones con la Federacin Rusa. Estos mecanismos incluyen la Comisin Mixta

Intergubernamental para la Cooperacin Econmica, Comercial y Cientfico Tcnica, las
consultas peridicas de viceministros, consultas en el mbito multilateral, y el dilogo
poltico y de cooperacin CAN-Rusia. A pesar de que la agenda de inters comn es bien
amplia entre sus temas estn el comercio, la seguridad y la defensa, la cooperacin
tcnica y cientfica, las relaciones con Asia-Pacfico y el ingreso al APEC, la relacin es
pobre y estos mecanismos estn subutilizados.
La prioridad de Colombia en el mbito regional es lograr su ingreso al APEC, el principal
foro econmico en el Asia-Pacfico. El objetivo de sus 21 pases miembros es el crecimiento
econmico y la prosperidad de la regin. Para tal fin, el foro busca la promocin del libre
comercio y la inversin mediante la facilitacin de los procesos de integracin econmica
en la regin, el estmulo a la cooperacin, el aumento de la seguridad humana y la mejora
del entorno de negocios. El trabajo reciente del APEC incluye el anlisis de modelos que
faciliten los procesos bilaterales y subregionales de liberalizacin comercial, y el examen
de las perspectivas de un posible tratado de libre comercio del Asia-Pacfico.
Este foro tiene un significado especial para Colombia: adems de permitirle diversificar su
comercio, es una fuente de promocin de nuevas inversiones y facilita su acceso a nuevas
tecnologas. Los ltimos pases que ingresaron a APEC fueron Rusia y Vietnam, en 1998.
Desde entonces se declar una moratoria que se ha extendido varias veces y que vence en
el ao 2010. A este club exclusivo pertenecen los dos protagonistas principales de la
68
economa mundial Estados Unidos y China, y tres pases latinoamericanos Chile,
Mxico y Per.
Existen otras instancias regionales de cooperacin y concertacin relevantes para
Colombia: el P-4, el Focalae y el Arco del Pacfico Latinoamericano, que pueden servir de
plataforma para potenciar su ingreso al APEC.
El P-4, o Acuerdo Estratgico Transpacfico de Asociacin Econmica, abarca a Nueva
Zelanda, Singapur, Brunei, Darussalam y Chile. Entr en vigencia en el ao 2006. Como
parte del proceso de implementacin, las negociaciones de inversiones y servicios
financieros estn actualmente en curso, y se espera su pronta conclusin. El Acuerdo
dispone de una clusula de adhesin que permite que se puedan sumar terceros pases,
promoviendo los principios de una mayor integracin regional orientada a la liberalizacin
del comercio y las inversiones. Hacia fines del 2008, y por intermedio de su representante
de comercio (USTR), el gobierno de Estados Unidos anunci la decisin de negociar el
ingreso de ese pas al P-4.
La poltica comercial de Colombia coincide con los principios del P-4, lo que lo convierte,
junto a otras economas como la de Australia, Vietnam y Per, que ya han planteado su
inters, en un potencial socio de este acuerdo estratgico.
El Focalae promueve la cooperacin, el dilogo y el entendimiento poltico y econmico
entre 33 pases de Asia del Este y Amrica Latina, con el fin de alcanzar objetivos
compartidos y resguardar intereses comunes. Focalae constituye una instancia de
encuentro para Colombia desde el punto de vista de una aproximacin latinoamericana
conjunta al Asia.
El Arco del Pacfico Latinoamericano busca consensuar una accin conjunta de los pases
de Amrica Latina para fortalecer las relaciones comerciales con las economas del AsiaPacfico respecto a convergencia comercial e integracin, promocin y proteccin de
inversiones, infraestructura, logstica y facilitacin de comercio, y cooperacin econmica
y tcnica para mejorar la competitividad.
a)
Recomendaciones
Colombia debe disear una poltica de Estado de mediano y largo plazo, con metas
especficas y cuantificables, para profundizar los lazos con Asia en los campos poltico,
diplomtico y econmico.
1. El ingreso del pas al APEC debe ser uno de los objetivos prioritarios de esa estrategia.
Para llegar all es necesario adelantar de manera consistente acciones bilaterales y
regionales como las que se mencionan a continuacin.
1.1. Colombia debe disponer de embajadas, consulados y oficinas comerciales en las
principales capitales y ciudades de la regin asitica. Ninguna de las iniciativas que se
puedan emprender tendr los efectos deseados si no se acompaan de un decidido
69
fortalecimiento de la presencia diplomtica de Colombia en la regin, con personal tcnico
y profesional ajeno a intereses polticos, que aplique una estrategia de mediano plazo que
trascienda los objetivos de gobiernos especficos y construya confianza.
1.2. Colombia debe realizar permanentemente misiones empresariales y acadmicas que
permitan desarrollar vnculos e iniciativas de inters comn. Las organizaciones gremiales
y los consorcios acadmicos son instancias apropiadas para patrocinar y organizar estas
actividades. Una amplia agenda de contactos empresariales y acadmicos vale poco si no
est incorporada en un activo intercambio de visitas presidenciales y ministeriales
2. El gobierno colombiano, con el Presidente a la cabeza, debe buscar una relacin de
mayor profundidad y calidad con China, que adems de tener un obvio valor intrnseco,
contribuir a lubricar otras opciones de acercamiento con distintos pases del AsiaPacfico. En este sentido es fundamental desarrollar una asertiva ofensiva diplomtica y
econmica con China mediante acciones como las siguientes:
2.1. El dficit de informacin entre los dos pases es fuerte, de modo que Colombia debe
difundir los progresos en su situacin econmica y de seguridad.
2.2. La experiencia colombiana de cooperacin internacional en la lucha contra el trfico
de drogas y el secuestro es muy til para China.
2.3. Colombia debe promover centros de estudios de Asia y el Pacfico no slo en
universidades, sino tambin en centros de pensamiento. Adems, debe darle continuidad
a los lazos construidos durante la III Cumbre Empresarial China-Amrica Latina, celebrada
en Bogot en noviembre del 2009.
2.4. El gobierno colombiano debe avanzar en un acuerdo comercial y de proteccin de
inversiones con China. En materia comercial puede haber enormes beneficios para el
sector agrcola colombiano.
3. El gobierno colombiano debe avanzar en la negociacin de un tratado de libre comercio
con Corea del Sur. Este acuerdo permitira, adems, buscar el apoyo coreano en la
estrategia de insercin de Colombia al Asia-Pacfico, empezando por su apoyo para el
ingreso al APEC. Los lazos histricos que existen entre las dos naciones, tras la
participacin del pas en la Guerra de Corea, deben ser aprovechados.
4. El gobierno colombiano debe avanzar en las negociaciones de un tratado de libre
comercio con Japn. Para aprovecharlo plenamente conviene explorar ms a fondo sus
programas de cooperacin en las reas de inters de Colombia, as como potenciar planes
de intercambio acadmico y tecnolgico, tarea en la cual las universidades y los centros
acadmicos podran hacer un gran aporte.
5. El gobierno debe buscar un acercamiento comercial con Singapur, un pas sin agricultura
y especializado en exportacin de servicios. Singapur puede facilitar el vnculo con Asia, y
convertirse en otro punto de apoyo para la postulacin al APEC.
70
6. El gobierno colombiano podra buscar tambin el apoyo de Australia, aprovechando los

lazos de intercambio educativo entre los dos pases. Con la colaboracin de figuras
nacionales que hayan estudiado en ese pas, la estrategia consistira en desarrollar un
Plan Australia de contactos e iniciativas de cooperacin ms robustas en educacin,
innovacin y negocios tecnolgicos, como un paso adems para contar con el apoyo
australiano en el ingreso al APEC.
7. Adems de estas iniciativas de carcter bilateral, Colombia debe dinamizar su
participacin en los mecanismos del P-4, Focalae y el Arco del Pacfico.
7.1. En el Arco del Pacfico Latinoamericano, Colombia debe aprovechar distintas
instancias de trabajo para encontrar aliados en su estrategia de insercin en la cuenca del
Pacfico. Estas instancias incluyen su responsabilidad de coordinar el grupo de trabajo
sobre promocin y proteccin de inversiones, as como una decidida participacin en los
grupos de acumulacin de origen y modernizacin de los sistemas aduaneros, obstculos
tcnicos al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, cooperacin en ciencia,
tecnologa, innovacin y transformacin productiva, e identificacin de proyectos de
inversin de impacto regional, en particular en reas de infraestructura. La falta de un
decidido apoyo poltico a este proyecto ha hecho que el avance en los grupos de trabajo
sea muy lento. Es urgente, en consecuencia, definir un cronograma de trabajo con fechas y
responsables.
7.2. Colombia debe expresar su intencin de adherir al P-4, donde seguramente contara
con el apoyo de Chile, pas que se beneficiara con un aliado cercano en el Pacfico.
7.3. En el Focalae Colombia debe proponer una agenda especfica de trabajo que permita a
los pases ms interesados avanzar con propuestas y proyectos concretos para no
depender de la voluntad y velocidad de todo el grupo.
III.E.5.
Relaciones con la Unin Europea
La creciente concentracin de la poltica exterior colombiana en el vnculo con Estados

Unidos ha redundado en una menor atencin a la Unin Europea (UE), una regin
gravitante en el proceso de transicin del escenario internacional. A pesar de estar en un
segundo plano en la poltica, las relaciones con la UE tienen gran relevancia para el pas,
como lo muestra el volumen de la inversin europea en la economa colombiana en los
ltimos lustros, la magnitud de sus flujos de cooperacin, su participacin no siempre
bien informada y en algunos casos no coincidente con los intereses del gobierno en
distintos aspectos relacionados con la resolucin del conflicto interno. Estos temas y el rol
de la UE en la actual coyuntura internacional ponen de relieve la necesidad de ajustar y
fortalecer la poltica de Colombia hacia la regin.
La importancia de la UE en el entorno global se ha ido consolidando con su proceso de

expansin. La UE abarca 27 pases, tiene 500 millones de habitantes, su Producto Interno
Bruto (PIB) es de 13.200 billones de euros y su participacin en el comercio mundial es del
71
19%. La reciente ratificacin del Tratado de Lisboa por parte de Irlanda significa un
importante avance hacia la superacin de la crisis generada por el rechazo al Tratado
Constitucional.
Las especificidades de la poltica exterior de la UE, por la manera como opera y por los
temas que privilegia, son importantes en la relacin con Colombia. El Tratado de
Maastricht (1993) le dio solidez institucional a la Poltica Exterior y de Seguridad Comn
(PESC), y ms adelante, los tratados de msterdam y Niza afinaron la Estrategia de
Seguridad Europea (ESE). Mediante estos instrumentos, la UE identifica los principios que
rigen tanto la poltica como la estrategia: el multilateralismo, el respeto al derecho
internacional, el apoyo a la ONU, la solucin negociada de los conflictos, la promulgacin,
defensa y materializacin de los derechos humanos y la cooperacin. Igualmente, se
identifican como principales amenazas el terrorismo, la proliferacin de armas de
destruccin masiva, los conflictos armados locales y regionales, y los Estados fracasados y
el crimen organizado. Se percibe con particular preocupacin la posibilidad de un vnculo
entre el terrorismo y la proliferacin de armas nucleares.
Las relaciones de la UE con Amrica Latina no han estado exentas de dificultades. La Unin
tiene que atender una compleja problemtica relacionada con sus propias asimetras,
especialmente en lo que se refiere a Europa Central y del Este, y la relacionada con los
pases en desarrollo que fueron sus colonias. Entre tanto, Amrica Latina como actor
internacional no representa una unidad. Es una regin fracturada con pases y grupos de
pases con orientaciones, visiones y estrategias distintas.
En ese contexto, la UE ha privilegiado el desarrollo de una relacin entre regiones,
representado en el dilogo Amrica Latina y Caribe Unin Europea (ALC-UE); en segunda
instancia busca el relacionamiento con subregiones, y finalmente con pases. Las
relaciones en los dos primeros mbitos, regional y subregional, han entrado en crisis por
las diferencias y tensiones que caracterizan hoy a Amrica Latina y a los diferentes
procesos de integracin subregionales.
En este acercamiento, la UE tiene propsitos muy definidos: el desarrollo de un mercado

eurolatinoamericano, basado en el regionalismo abierto, que busque la liberalizacin de
bienes, servicios e inversiones; la cooperacin hacia Amrica Latina para una mejor
insercin en el sistema internacional; la cooperacin para superar problemas internos
relacionados con la fortaleza de las instituciones democrticas, el Estado de derecho, la
superacin de conflictos, la cohesin social y la gobernabilidad.
En este contexto, las relaciones con Colombia se desarrollan en tres mbitos: dilogo
poltico, cooperacin, y comercio, inversin y turismo. La agenda tradicional del dilogo
poltico incluye: buen gobierno, derechos humanos, lucha contra las drogas y delitos
relacionados, y terrorismo. ltimamente se ha desarrollado una nueva agenda que
contempla energas alternativas, medio ambiente, migracin y cooperacin triangular.
La cooperacin es importante para la implementacin de proyectos relacionados con el
conflicto armado interno, como los laboratorios de paz, el desarrollo alternativo y el
72
desplazamiento. Colombia ha avanzado en la modalidad de cooperacin triangular. En
cuanto al comercio y la inversin, la relacin se consolida con el Sistema General de
Preferencias Plus (SGP-PLUS) y la negociacin en curso del Acuerdo Comercial
Multipartito (TLC). Adems se han celebrado acuerdos de promocin y proteccin
recproca de inversiones y de doble tributacin que profundizan la relacin de pas a pas.
a)
Recomendaciones
1. El gobierno debe fijarse como meta la firma e implementacin del Acuerdo Multipartito
con la Unin Europea (UE), y debe asegurar la entrada en vigor del Acuerdo de Dilogo
Poltico y de Cooperacin suscrito en el 2003.
2. El gobierno nacional debe disear herramientas para que el mecanismo de dilogo en
derechos humanos, creado con la Unin en el 2009, contribuya al cumplimiento de los
estndares internacionales en la materia.
3. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe promover un programa de visitas a
Colombia de miembros de los parlamentos europeos, de las ONG, de la academia y de los
centros de pensamiento.
4. El gobierno nacional, con la coordinacin del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, debe trabajar porque el acuerdo comercial con la UE, que est a punto de
cerrarse, se aplique lo ms pronto posible.
5. El Estado, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, debe hacer presencia
en los pases del centro de Europa, especialmente en Repblica Checa, Eslovaquia,
Hungra, Rumania y Bulgaria, puesto que existe una relacin directa entre las decisiones de
la UE como tal, y el nivel de relacionamiento bilateral con sus miembros.
6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe desarrollar la cooperacin triangular a partir
de la UE. De esa manera, el pas servira como eje para canalizar recursos de cooperacin
que pueden potenciar su labor en este frente en la regin.
III.E.6.
Relaciones con frica y Medio Oriente
frica no ha ocupado un lugar importante en la poltica exterior colombiana. Esta realidad

no se compadece con la importancia de la poblacin afrodescendiente en Colombia, que
representa un poco ms del 10% de la poblacin nacional, esto es, el tercer grupo ms
grande del hemisferio, originario de ese continente, despus de la poblacin afro de
Estados Unidos y Brasil. La poblacin de afrocolombianos cultiva vnculos con frica, lo que
hace an ms paradjico que esa regin sea marginal en la poltica exterior del Estado
colombiano.
73
Paralelamente, y al contrario, muchos pases estn revalorando las relaciones con el
continente africano. Este proceso se ha gestado por diversos intereses en temas
econmicos, sociales y geopolticos, frente en el que frica cuenta con un nmero
importante de votos en los foros internacionales. Estas circunstancias explican el renovado
inters de potencias emergentes como China, India y Brasil en las relaciones con frica.
Es evidente que Colombia debe hacer grandes esfuerzos para recuperar el terreno perdido
en sus relaciones con frica. Abrira as posibilidades de nuevas alianzas bilaterales y
multilaterales, y se le dara reconocimiento a la diversidad cultural del pas en las
relaciones internacionales, lo que propiciara esquemas de interlocucin ms efectivos con
pases que valoran el respeto por esa diversidad, como Canad, Francia y Estados Unidos.
Para avanzar en estas relaciones existen caminos regionales y bilaterales. En el mbito
regional, la Cancillera ha manifestado la importancia de aprovechar instancias como la
Cumbre Amrica del Sur-frica para estrechar los vnculos entre las naciones. Hasta el
momento ese foro ha tenido el protagonismo de Brasil y Venezuela, lo que subraya la
necesidad de que Colombia mejore las relaciones con sus vecinos para poder
aprovecharlo. La Unin Africana tambin ofrece oportunidades para los vnculos de
Colombia con la regin. La Unin es la organizacin supranacional africana dedicada a
incrementar la integracin econmica y poltica, y a reforzar la cooperacin entre sus
Estados miembros.
En el mbito bilateral sobresale el inters de estrechar relaciones con Sudfrica, uno de los
pases que busca un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, y uno de
los grandes promotores de la reforma del organismo. Adems, Sudfrica es uno de los
promotores del desarme mundial, y ha tenido un papel importante en el control del trfico
de drogas y armas pequeas y ligeras. De otro lado, Colombia estudia la posibilidad de
fortalecer la cooperacin tcnica y cientfica para el desarrollo con Kenia, que a su vez
desea beneficiarse del conocimiento colombiano en materia de polticas de seguridad.
Para Colombia es fundamental tambin estrechar lazos con el mundo rabe, no slo por la
importancia que han tenido los migrantes de ese origen en la cultura nacional, sino como
estrategia en un entorno internacional en el que la cuestin rabe juega un papel cada vez
ms importante. El mundo rabe, adems, se ha mostrado interesado en comprar
productos colombianos, y Proexport ha identificado el nimo de empresarios colombianos
en trabajar con esta regin.
En el proceso de acercamiento a los pases rabes se han registrado avances y

oportunidades. Colombia fue aceptada en julio del 2009 como Pas Observador de la Liga
rabe, que cuenta con 22 miembros y busca fortalecer los vnculos entre los Estados
rabes, coordinar polticas comunes y promover intereses mutuos.
De otro lado, el gobierno colombiano ha decidido abrir una embajada en los Emiratos
rabes Unidos para acercarse a los pases del Golfo Prsico. En el marco del Consejo de
Seguridad, el pas comparte con Egipto la poltica de lucha por el desarme mundial,
74
especficamente en el tema de las armas de destruccin masiva. El gobierno de Argelia
considera que sera conveniente reabrir la Embajada de Colombia en Argel, por la
importancia que ese pas tiene por ser a la vez africano, mediterrneo y rabe. Finalmente,
en el 2008 se llev a cabo una reunin con la Embajada de Marruecos para acordar una
agenda de trabajo y puntos clave, y consolidar las relaciones existentes, en especial en el
tema de cooperacin comercial.
a)
Recomendaciones
1. El Estado y la sociedad deben hacer un esfuerzo para que haya un mejor conocimiento
en el mbito nacional de la realidad geogrfica, poltica, social, econmica, y cultural de
frica y de los vnculos tnicos e histricos que existen con nuestro pas.
2. El Estado debe procurar la incorporacin de la poblacin colombiana afrodescendiente
en la preservacin y desarrollo de esos vnculos.
3. El Estado y la sociedad deben reconocer la creciente relevancia de frica en aspectos de
la agenda internacional prioritarios para Colombia: la preservacin del medio ambiente y
el cambio climtico, seguridad y narcotrfico, entre otros.
4. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe fortalecer las embajadas de Colombia en
Sudfrica, Kenia y Egipto. Debe tener especialmente en cuenta que desde stas tambin se
atienden nuestros intereses en muchos pases donde no existen embajadas o consulados.
5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe reabrir las embajadas en Argelia y
Marruecos.
6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe desarrollar las relaciones con los organismos
multilaterales africanos, especialmente con la Unin Africana y la Liga rabe, y utilizar el
espacio poltico que puede generar la Cumbre Amrica del Sur-frica, que se implementa
desde Unasur.
III.F. ECONOMA, COMERCIO E INVERSIN

En los ltimos aos Colombia ha desarrollado una estrategia econmica internacional que
difiere de lo hecho en el mbito poltico y diplomtico. Como ya se ha dicho, la poltica
exterior colombiana ha tendido a concentrarse en las relaciones con Estados Unidos y ha
hecho nfasis en la seguridad. Esta tendencia le ha valido al pas el riesgo de aislamiento
de la regin. En contraste, en los ltimos aos Colombia ha desarrollado polticas de
comercio e inversin tendientes a avanzar en la insercin econmica internacional. Los
logros de esa poltica an son magros, en parte por su incipiente desarrollo, y en parte
porque estn empezando a chocar con los lmites impuestos por el resto de la poltica
exterior, pero son pasos en el camino correcto que deben ser impulsados siempre que
75
vayan de la mano con una mejora de los indicadores sociales y un manejo sostenible del
medio ambiente.
Hasta finales de la dcada de los aos ochenta, Colombia mantuvo una poltica
proteccionista. Los acuerdos comerciales se limitaban a la CAN y la ALADI, y la inversin
extranjera estaba restringida en varios sectores y no contaba con una poltica clara para
que resultara atractiva. A comienzos de la dcada de los aos noventa, Colombia inici un
proceso de apertura que incluy una importante reduccin de aranceles, y la eliminacin
de la licencia previa y del depsito previo para importar. Paralelamente se firm el
acuerdo comercial del G-3 con Mxico y Venezuela, y uno de alcance parcial con Chile. La
inversin extranjera directa se abri a todos los sectores excepto al desecho de
sustancias peligrosas, se otorg libertad cambiaria para giro de utilidades y de capital, y
se inici el desmonte del impuesto de remesas.
Con el cambio de siglo se atenuaron los mpetus de insercin econmica internacional del
pas, pero en los ltimos aos se ha tratado de recuperar el terreno perdido. Ante la
lentitud de las negociaciones de la OMC y la inestabilidad de las preferencias arancelarias
unilaterales que otorgan los pases desarrollados, el gobierno Uribe reinici la negociacin
de acuerdos bilaterales y regionales de libre comercio. Hasta el momento se han
negociado o estn en negociacin tratados de libre comercio con Mercosur, Estados
Unidos, Cuba, el tringulo norte de Centroamrica, Chile, Canad, EFTA y la Unin
Europea, a la vez que se ha promovido la inversin extranjera con estmulos tributarios y
una agresiva campaa de imagen de Colombia en el exterior. A pesar de este esfuerzo, la
suma del PIB de los pases con los que Colombia tiene acuerdos comerciales vigentes es
menor a US$3 billones, mientras que en los casos de Chile o Mxico esa cifra supera los
US$35 billones.
III.F.1.
Situacin del comercio exterior y la inversin extranjera
Las cifras de comercio exterior en Colombia han mejorado sustancialmente desde el 2003.
Entre este ao, y el 2008, las exportaciones totales del pas pasaron de US$15.000 millones
a casi US$40.000 millones. Este crecimiento obedeci, principalmente, al aumento de las
ventas no tradicionales a Venezuela y del mayor valor de las ventas de petrleo y carbn.
Colombia ha pasado a ser un pas cada vez ms dependiente del sector minero-energtico:
esas exportaciones constituyen hoy ms de la mitad de las ventas totales del pas al
exterior.
Adems de la creciente importancia del sector minero-energtico, la canasta exportadora
de Colombia an es poco sofisticada y diversificada, tanto en destinos como en productos.
En el 2007, la participacin de las exportaciones de Colombia hacia sus tres primeros
destinos fue del 57%, frente a un 33% en Brasil, un 35% en Argentina, un 36% en Chile y un
41% en Per. La baja sofisticacin se constata cuando se comparan las exportaciones
colombianas con las de los pases con un alto nivel de ingreso por habitante. Dos de los
productos de mayor sofisticacin (segn el ingreso de los pases que los exportan) son
76
minero-energticos petrleo y carbn, con casi el 50% de las exportaciones totales del
pas. Salvo los medicamentos y los polmeros de propileno, que suman menos del 2% de
las ventas totales al exterior, los dems son productos de baja sofisticacin: caf, banano,
flores y oro.
Un sector que merece atencin al evaluar el comercio exterior colombiano es el
agropecuario. La poltica comercial del sector agrcola ofrece altos niveles de proteccin a
productos poco promisorios, y generosos apoyos que no estn atados a aumentos de
productividad. Varios factores muestran la inconveniencia de este sesgo proteccionista. En
los ltimos aos ha aumentado sustancialmente la demanda internacional de productos
agrcolas, en gran medida por el crecimiento de China e India, lo que abre posibilidades de
ampliar la produccin y la exportacin de bienes agropecuarios en el futuro prximo.
Adems, varios pases con los que Colombia tiene acuerdos comerciales o est en proceso
de firmarlos son exportadores de alimentos Brasil, Argentina, Canad o Estados Unidos,
y esto implica mayores retos para el agro colombiano. Todo esto revela la necesidad de
promover productos de clima tropical competitivos y reducir la proteccin de los de clima
templado. En el mbito de la inversin extranjera (IED) las cifras son muy alentadoras. En
los ltimos aos Colombia se ha convertido en el cuarto mayor receptor de IED en Amrica
Latina, despus de Brasil, Mxico y Chile. El pas recibi US$7,9 mil millones en promedio
anual entre el 2004 y el 2008, cifra que se compara muy favorablemente con la de los
perodos 1994-1998 y 1999-2003, de US$2,8 mil millones y US$2,1 mil millones
respectivamente. Los factores que ms han impulsado la inversin extranjera han sido la
mejora en la seguridad y la confianza en el pas. Durante el 2008, la IED en Colombia
alcanz US$10.564 millones, el monto ms alto en la historia. Vale la pena destacar el gran
aumento de la inversin en el sector de minas e hidrocarburos, que ha suscitado inquietud
por el riesgo de que se genere una enfermedad holandesa que termine afectando al
resto del aparato productivo colombiano de bienes transables.
III.F.2.
Relaciones econmicas con los vecinos
A pesar de los esfuerzos para promover negociaciones comerciales, las exportaciones

colombianas se siguen concentrando en pocos mercados. En el 2008, el 27% de las ventas
al exterior fue a Estados Unidos, el 16% a Venezuela y el 4% a Ecuador. En las
exportaciones no tradicionales, la concentracin en los vecinos se acenta. Ese ao,
Venezuela absorbi el 33% de las ventas no tradicionales y Ecuador el 8%. Esta
concentracin es an ms preocupante dadas las dificultades que atraviesan las relaciones
con los pases vecinos, en particular con Venezuela.
Venezuela ha sido un mercado muy dinmico para los productos colombianos en los
ltimos aos: entre el 2004 y el 2008, las exportaciones colombianas aumentaron un
400%, y en ese ltimo ao la balanza comercial bilateral super los US$7.000 millones. Ese
dinamismo est amenazado por dificultades econmicas y por las tensiones polticas entre
los dos pases.
En abril del 2006 Venezuela formaliz su retiro de la CAN, por su inconformidad con las
negociaciones comerciales adelantadas por Colombia y Per con Estados Unidos. Como el
retiro de Venezuela de la CAN implica la expiracin en el 2011 de sus compromisos con
77
el libre comercio subregional, Colombia present en el 2009 un proyecto de acuerdo para
generar una nueva base institucional para el comercio, la inversin y el turismo bilaterales.
No ha obtenido respuesta. Por su parte, Venezuela espera la aprobacin del Congreso de
Paraguay a su solicitud para ingresar a Mercosur. Si esa solicitud es aprobada, el Acuerdo
de Complementacin Econmica 059 de la ALADI entre la CAN y Mercosur ofrecera un
marco multilateral para las relaciones comerciales con el vecino pas, aun cuando en ese
caso la oferta exportable de Colombia a Venezuela tendra que competir con la brasilea.
Las dificultades bilaterales van ms all de los problemas de la CAN. Desde el 2007
Venezuela comenz a aplicar medidas para canalizar los dlares oficiales para la compra
de productos prioritarios, lo que signific una restriccin o un encarecimiento de las
ventas colombianas. Adems, en el segundo semestre del 2008, las tensiones polticas
empezaron a erosionar las exportaciones colombianas cuando el presidente Chvez
anunci que sustituira todas las compras a Colombia a raz de su rechazo al acuerdo de
cooperacin militar suscrito entre Colombia y Estados Unidos. En el mes de octubre, el
gobierno venezolano suspendi la inspeccin fitosanitaria de productos agropecuarios
colombianos, lo que en la prctica constituye una medida discriminatoria que viola los
principios de la OMC y que ha menguado seriamente las exportaciones nacionales.
Ecuador tambin ha sido un mercado atractivo para Colombia, y ahora fuente de

crecientes preocupaciones. La fuerte expansin de la demanda interna estimulada por el
gasto pblico, sustentado en los altos precios del petrleo, propici un crecimiento del
50% de nuestras exportaciones entre el 2004 y el 2008. En este contexto, el sector
energtico ha jugado un papel significativo, como lo muestra el hecho de que en el primer
trimestre del 2008 Colombia lleg a cubrir el 20% de las necesidades de energa elctrica
de Ecuador.
A pesar de que en marzo del 2008 se produjo la ruptura de las relaciones diplomticas
bilaterales, el intercambio comercial sigui fluyendo. Sin embargo, a raz de la crisis
internacional, Ecuador entr en un estado de alta vulnerabilidad y se formularon medidas
para hacer frente a la situacin: el gobierno ecuatoriano adopt una salvaguardia por
balanza de pagos, y la excepcin de la aplicacin del programa de liberacin andino. Con el
reciente restablecimiento de las relaciones diplomticas, el comercio debera tender a
normalizarse.
Per duplic su comercio con Colombia en los ltimos cinco aos, pero el promedio de
participacin de ese mercado en las exportaciones colombianas fue inferior al 3%. La
coincidencia en las visiones poltica y econmica ofrece posibilidades para incrementar los
flujos comerciales entre los dos pases.
Brasil ha fortalecido paulatinamente sus relaciones comerciales y financieras con
Colombia. El comercio colombo-brasileo se multiplic por 2,6 entre el 2004 y el 2008, con
un saldo deficitario para el pas. Esto pone en evidencia la importancia de identificar
nichos para los productos nacionales en ese mercado. Adems, hay que tener en cuenta
78
que el dficit para Colombia es parcialmente compensado por las crecientes inversiones
brasileas en el pas.
Panam ha representado oportunidades para Colombia, pero a la vez retos en el campo

comercial. Entre el 2004 y el 2008 el comercio bilateral se duplic, y aunque las
exportaciones colombianas a ese mercado crecieron, su participacin en el total exportado
fue del 1%. No obstante el inters de Panam en ampliar el Acuerdo de Alcance Parcial
vigente, en Colombia hay preocupacin por el contrabando proveniente de China, va la
Zona Libre de Coln. El desarrollo de proyectos energticos con proyeccin al Plan
Mesoamrica, el potencial del mercado para nuestras exportaciones y la prestacin de
servicios son oportunidades importantes para Colombia.
La necesidad de afianzar las relaciones econmicas con los pases vecinos encuentra un
punto de apoyo en el sector energtico. Colombia exporta gas y energa elctrica a
Venezuela, y cubre un quinto de las necesidades de energa elctrica de Ecuador. Adems
se han hecho alianzas energticas entre grupos colombianos y peruanos, se estn
ejecutando proyectos de infraestructura elctrica y transporte de energa con Brasil, y se
est evaluando la posible interconexin elctrica con Panam. De otro lado, es prioritario
mantener en la agenda con los vecinos el desarrollo de proyectos de infraestructura, y
seguir avanzando en los de la Iniciativa para la Infraestructura Regional de Amrica del Sur
(IIRSA).
La crisis que atraviesa la CAN no contribuye a la estabilizacin de las relaciones con los
vecinos. La CAN ha perdido fuerza en los ltimos aos debido a la salida de Venezuela, a la
negociacin de los tratados de libre comercio de Per y Colombia con Estados Unidos, a
diferencias ideolgicas y tensiones entre los pases, y a la inestabilidad poltica de la
regin. Para Colombia esta crisis es motivo de preocupacin, no slo por su condicin de
exportador neto a la CAN, sino por la prdida de estabilidad de las relaciones con algunos
pases vecinos.
III.F.3.
Relaciones con Asia-Pacfico
Colombia debe fortalecer sus relaciones econmicas con Asia para tener una mayor
insercin internacional. Asia-Pacfico es la regin ms dinmica en la economa mundial en
crecimiento, comercio, inversin e innovacin. Mientras los pases asiticos han ganado
participacin en el producto mundial, los pases desarrollados la han perdido. Se espera
que en el 2040 Asia represente el 66% del PIB mundial. Con esta perspectiva en claro,
otros pases latinoamericanos han estrechado vnculos con Asia. La participacin de las
exportaciones a Asia pas del 26% al 30% en Chile, del 19% al 24% en Per y del 10% al
14% en Argentina.
A pesar de su creciente relevancia, Asia-Pacfico no ha sido un destino importante de las
exportaciones colombianas ni de su inversin fornea. La cuota de Asia-Pacfico en las
exportaciones totales fue de un 3,5% entre 1995 y 1998; baj a un 2,3% entre el 2001 y el
2004, y se recuper hasta un modesto 3,2% entre el 2005 y el 2008. Entre tanto, la
79
inversin de los pases asiticos en Colombia se mantiene baja. Los capitales provenientes
de esos pases representan menos del 1% de la inversin extranjera total. Japn lleva la
delantera y le sigue Corea del Sur.
Para entender mejor la situacin de Colombia, conviene visualizar el panorama regional.
Las exportaciones de Amrica Latina al Asia-Pacfico, incluida India, se concentran en
pocos pases. Durante el perodo 2004-2006, cinco pases representaban casi el 92% de
todas las exportaciones de Amrica Latina al Asia-Pacfico: Brasil (35%), Chile (28%),
Argentina (14%), Mxico (9%) y Per (7%). Los principales importadores de Asia-Pacfico en
la regin son Mxico y los pases del Mercosur, sobre todo Brasil. Sobresale la creciente
participacin de Mxico, con aproximadamente el 53% de las importaciones totales desde
Asia-Pacfico en ese perodo, frente al 25% registrado a comienzos de 1990.
Las exportaciones de Amrica Latina a Asia-Pacfico se caracterizan por la concentracin en
recursos naturales y manufacturas basadas en ellos. Sin embargo, la canasta exportadora
de la regin empieza a incluir productos nuevos, como los de la pesca y la carne de cerdo,
y manufacturas de alta tecnologa como microcircuitos electrnicos y equipos de
telecomunicaciones y para procesamiento de datos. Esto sugiere que Amrica Latina est
afianzndose gradualmente en las redes de las cadenas de suministro de Asia-Pacfico.
De otro lado, el dinamismo de la inversin extranjera asitica todava no ha incorporado a
Amrica Latina y el Caribe. Asia-Pacfico ha sido un inversionista insignificante, con slo el
2,8% de la IED total en Amrica Latina y el Caribe durante el perodo 1997-2001, y el 3,5%
del 2002 al 2006. Es importante el creciente inters de China por invertir en la regin,
motivado por el acceso a recursos naturales, la expansin de mercados y la bsqueda de
mayor eficiencia en sus procesos productivos. China busca invertir sobre todo en reas de
infraestructura y energa, y ofrece financiamiento para emprendimientos en estas reas.
III.F.4.
Recomendaciones
1. Colombia se ha convertido en una economa exportadora de productos mineros y

energticos. stos representan alrededor del 50% de las exportaciones del pas. La gran
variabilidad de los precios internacionales de estos productos provoca fuertes oscilaciones
en la tasa de cambio. Esto desincentiva proyectos de largo plazo en el sector de los bienes
transables. Por ello debe ser prioridad del gobierno nacional:
1.1. Reducir la fluctuacin de la tasa de cambio. Esto exige una poltica fiscal que
establezca una regla para generar ahorro pblico en poca de bonanzas de bienes bsicos
y as permitir un mayor gasto cuando los ingresos por ese concepto caigan.
1.2. Crear un fondo para ahorrar el grueso de los ingresos extraordinarios en pocas de
auge, y que ponga recursos a disposicin del fisco en la cada. El caso de Chile es un
ejemplo a considerar.
80
Es urgente diversificar las exportaciones hacia varios pases de destino y con bienes de
mayor valor agregado. Con la coordinacin del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, se deben adelantar las siguientes acciones:
2.1. Aprovechar los mercados en los que Colombia ya tiene acceso privilegiado: Mxico, El
Salvador, Honduras, Guatemala, Per, Chile y Mercosur. Entre los productos que se
exportan a Ecuador, y especialmente a Venezuela, se debe evaluar cules pueden
competir en esos mercados.
2.2. Negociar acuerdos comerciales con el resto de la regin, as sea de alcance parcial, con
Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana.
2.3. El acuerdo con Mercosur, que slo cubre bienes, se debe hacer extensivo a los
servicios.
2.4. Acelerar la armonizacin de los acuerdos comerciales de los pases del Arco del
Pacfico Latinoamericano, que lideran Colombia, Chile, Mxico y Per, y al cual estn
invitados Ecuador y Centroamrica. La mayora de estos pases tienen acuerdos bilaterales
de libre comercio. Al armonizar normas de origen, medidas de defensa comercial y
procesos de desgravacin, se podra incrementar el comercio y la inversin entre ellos.
2.5. Analizar qu productos con valor agregado exportan pases como Chile, Mxico, Per
y Centroamrica con acceso libre a los mercados de Estados Unidos, Canad, Unin
Europea y Japn, para buscar proveer insumos compatibles con las normas de origen de
esos acuerdos y en los que Colombia sea competitivo.
2.6. Fomentar el biocomercio, que puede abrir oportunidades de alianzas con Brasil y Per
para exportar nuevos productos cosmticos y productos homeopticos a los pases
desarrollados.
2.7. Seguir impulsando el programa de transformacin productiva lanzado por el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El programa est orientado a generar nueva
oferta exportable.
3. La situacin con Venezuela es compleja, pero hay que hacer esfuerzos para lograr un
acercamiento que beneficie a ambas partes. Para ello se proponen en el rea comercial,
con la coordinacin del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las siguientes
opciones:
3.1. Mostrarle a Venezuela que las medidas contra los productos colombianos estn
alentando el contrabando, generando corrupcin en ambos lados de la frontera, y
provocndole a los dos pases grandes costos en el recaudo impositivo.
3.2. Insistir en la bsqueda de una base institucional, de ser posible multilateral, para las
corrientes comerciales con Venezuela ante su retiro de la CAN.
4. Con el liderazgo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se debe buscar el
fortalecimiento y la diversificacin de las relaciones con los dems vecinos. Para ello se
proponen las siguientes medidas:
4.1. Utilizar instrumentos de promocin comercial y complementacin econmica que
contribuyan a ampliar las oportunidades de los productos ecuatorianos en el mercado del
pas, y consolidar el acceso de los productos colombianos al mercado de Ecuador.
81
4.2. Fortalecer la relacin bilateral con Per y aprovechar ms las preferencias andinas
para lograr inserciones conjuntas en los mercados con los que este pas ya tiene acuerdos
comerciales los de Asia-Pacfico.
4.3. Trabajar en la construccin de la relacin especial ya planteada con Brasil, uno de
cuyos aspectos es el incremento de la inversin en Colombia.
4.4. Fortalecer las relaciones comerciales con Panam, siempre teniendo en la mira la
necesaria bsqueda de soluciones concertadas para el control efectivo del contrabando.
5. Si bien la CAN no ser fuente de las mayores oportunidades comerciales de Colombia en

el futuro, ha probado ser un mbito que facilita el dilogo cuando surgen las tensiones.
Por ello se propone adelantar las siguientes acciones:
5.1. Fortalecer la CAN en aspectos no comerciales que convengan a todos los miembros.
5.2. Consolidar lo logrado en lo comercial con temas como la integracin fsica, energtica,
el intercambio cultural y de estudiantes, el desarrollo fronterizo y el uso sustentable de la
biodiversidad.
6. Asia gana cada vez una mayor importancia en el mundo. Para avanzar en el
fortalecimiento de las relaciones econmicas con Asia se propone al gobierno nacional:
6.1. Perseverar en el compromiso con la contribucin que para el desarrollo representa el
libre comercio y la eliminacin de los instrumentos que impiden aprovecharlo al mximo.
Colombia podra acercarse a los intereses comerciales de las economas asiticas si
mantiene una slida postura de denuncia del proteccionismo y una estrategia de insercin
internacional basada en la defensa de la libertad de mercados.
6.2. Presentar las polticas colombianas de apertura del comercio y las inversiones de
manera consistente en las distintas instancias regionales en las que se discutan,
incluyendo APEC, el Arco del Pacfico, Focalae y la expansin del P-4.
6.3. Ejercer un mayor liderazgo en el Arco del Pacfico Latinoamericano, que busque
concretar planes de accin especficos con cronogramas y responsables.
6.4. Definir una estrategia en la relacin econmica con los principales pases asiticos,
incluidos los de ASEAN, que atienda a las particularidades de cada uno de ellos.
6.5. Ampliar el horizonte de acuerdos comerciales con nuevas alianzas comerciales en el
hemisferio, y en Asia y Oceana. Pases como Corea, Australia, Singapur y Japn, que se
concentran en manufacturas sofisticadas y servicios, no deberan causar dificultades
comerciales. Los acuerdos de proteccin de inversiones y de doble tributacin son
insuficientes.
6.6. Hacer un esfuerzo coordinado con Per, Chile, Colombia y Mxico para ganar
visibilidad en Asia. Se pueden buscar encadenamientos productivos con pases
latinoamericanos para generar exportaciones orientadas a los mercados asiticos.
6.7. Internacionalizar el sector privado colombiano. Es fundamental el rol de las
organizaciones empresariales con sus contrapartes del Consejo Consultivo Empresarial del
APEC (ABAC), con el Instituto para la Empresa Internacional (IES) de Singapur y con el
Consejo Chino para el Fomento del Comercio Internacional (CCPIT).
82
6.8. Buscar una relacin ms profunda con China e India. Si bien los temas comerciales son
el mayor reto y no hay que eludirlos, es necesario buscar acuerdos de complementacin
econmica que incluyan ciencia y tecnologa, por ejemplo, aplicadas a reas de inters
como el uso eficiente del carbn. El sector agropecuario y agroindustrial podra ser un gran
ganador de un acuerdo comercial con China.
6.9. Lograr el ingreso al APEC tan pronto termine la moratoria en el 2010. Conviene
aprender de la estrategia de Chile.
6.10. Expresar la intencin de adherir al P-4 (Acuerdo Estratgico Transpacfico de
Asociacin Econmica que abarca Nueva Zelanda, Singapur, Brunei, Darussalam y Chile),
en el que seguramente contara con el apoyo de Chile.
6.11. Puesto que China est dando pasos para mejorar su eficiencia energtica, para
apoyarse en energas renovables y luchar contra el cambio climtico, se debe promover la
cooperacin energtica con ese pas. Desde el 2007 China emerge como lder mundial en
plantas termoelctricas a carbn ms eficientes y menos contaminantes, y lidera la
frontera tecnolgica y la reduccin de costos en esta rea.
7. En cuanto al posicionamiento del carbn colombiano y de otros productos mineros en

los mercados internacionales, se sugiere:
7.1. Aprender de las nuevas tecnologas del carbn que limitan el efecto contaminante, y
que han sido desarrolladas principalmente en China. Buscar la gestacin de alianzas
empresariales (joint-ventures) y de vnculos binacionales en produccin, inversin,
tecnologa y comercio exterior.
7.2. Buscar diferenciar el carbn colombiano por sus mtodos de explotacin, transporte y
uso de tecnologas de punta cuando sean viables (exportarlo en forma lquida, por
ejemplo, pronto deber ser posible).
7.3. Fomentar la investigacin en ciencia y tecnologa en los productos en los que

Colombia tiene intereses pero que a la vez representan amenazas carbn, oro, nquel.
En temas que tienen implicaciones internacionales y especificidades locales, como el tipo
de mina o las facilidades exportadoras, se deben hallar soluciones propias.
8. El tratado de libre comercio con Estados Unidos es esencial para Colombia en su

proceso de apertura. Es fundamental lograr su aprobacin. El TLC potenciar la apuesta de
Colombia por el Asia-Pacfico y aumentar sus probabilidades de ingreso a APEC. Por ello
se recomienda al gobierno nacional lo siguiente:
8.1. Facilitarle a la administracin Obama la aprobacin del TLC mediante la consolidacin
y profundizacin de una poltica efectiva de defensa de los derechos humanos y sindicales
en el pas, que de todas maneras se debe hacer, y demostrando una tolerancia nula con la
impunidad que nos ubique a la vanguardia en el continente. Si bien se ha avanzado
bastante, an queda camino por recorrer.
83
8.2. Enfocar el cabildeo en los demcratas de lnea dura en Estados Unidos para ambientar
polticamente la aprobacin del TLC.
8.3. Impulsar un avance integral de la agenda de temas y alianzas con Estados Unidos que
contribuya a la aprobacin del TLC.
9. Es fundamental que Proexport lidere la articulacin de alianzas pblico-privadas para
aprovechar las oportunidades comerciales y el desarrollo de una oferta exportadora
competitiva y sostenible.
10. Es indispensable mantener la legitimidad de la OMC. La participacin activa de los
negociadores colombianos en la Ronda Doha, en particular de la misin ante la OMC, abre
oportunidades y espacios de dilogo con pases con los que Colombia desea profundizar
relaciones comerciales y de inversin, como el caso de Brasil y Asia.
III.G. MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES ESTRATGICOS

Ante la necesidad que tiene Colombia de reorientar su estrategia de insercin
internacional, los temas de medio ambiente y recursos estratgicos son una gran
oportunidad para que el pas d un viraje a su poltica exterior. Esta situacin surge de
varias circunstancias. La preservacin ambiental ha vuelto a dominar la agenda
internacional a raz de las preocupaciones sobre el cambio climtico. Paralelamente, el
desarrollo de la economa mundial y el crecimiento de pases como China e India han
producido un notable aumento de la demanda de recursos cada vez ms escasos
energticos y alimentos. Colombia tiene un gran potencial en esos recursos: desde los
combustibles fsiles, pasando por las tierras sin explotar, hasta una inmensa
biodiversidad. Siempre que el pas disee una estrategia idnea de desarrollo sostenible,
puede hacer valer esos recursos en el mbito internacional y convertirlos en eje de una
nueva poltica exterior.
La riqueza ambiental colombiana es evidente. Colombia es el segundo pas ms rico en
biodiversidad en el planeta, el primero en especies de aves, el segundo en anfibios, el
tercero en plantas vasculares y uno de los diez ms ricos en agua dulce. Cuenta tambin
con ms de cincuenta parques nacionales, muchos de gran importancia para la
biodiversidad mundial; sus grandes resguardos indgenas y parques nacionales en la
Amazona abarcan ms del 60% del rea cubierta por bosques en la regin. En la cuenca
del Pacfico y la regin Amaznica tiene amplias reas en relativo estado de conservacin.
En contraste, la regin andina, los valles interandinos y las planicies del Caribe registran un
creciente deterioro. La Orinoquia, con sus reas seminaturales y transformadas, se
encuentra en una posicin intermedia entre estos dos escenarios.
Desde mediados de esta dcada, la proteccin ambiental, y por ende su riqueza, volvi a
ser una prioridad de la agenda mundial. Dadas las circunstancias, Colombia puede hacer
valer su riqueza ambiental en el mbito global. Luego de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, llevada a cabo en Ro de Janeiro en 1992, el
tema haba quedado relegado a un segundo plano el gran tema de la agenda
84
internacional haba pasado a ser el terrorismo. Las alarmas que deton el Cuarto Informe
del Panel Intergubernamental de Cambio Climtico en el 2007 reposicionaron el tema.
III.G.1.
Acciones ambientales en el mbito internacional
Desde que se iniciaron las discusiones internacionales sobre el tema ambiental, Colombia
ha tenido una participacin muy activa. Esta participacin se traducira luego en la
suscripcin de todos los acuerdos, convenios y tratados relevantes, en particular los de
naturaleza global. Colombia respondi a los acuerdos consolidados en la Conferencia de
Ro (1992) mediante la incorporacin de ms de cincuenta artculos sobre medio ambiente
y desarrollo sostenible en su nueva Constitucin (1991), y la creacin del Ministerio del
Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental.
A partir del ao 2002, Colombia empez a retroceder en los frentes nacional e
internacional. El declive de la poltica ambiental se explica en parte por la fusin del
antiguo Ministerio del Medio Ambiente y del Ministerio de Desarrollo, en el 2003, para
crear el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Hoy en da, Colombia es
uno de los pocos pases de Amrica Latina que no cuenta con un ministerio especializado
en medio ambiente. La menor jerarqua de la institucionalidad ambiental se ha reflejado
en la dispersin de responsabilidades entre varias entidades, algunas de las cuales no
asumen el tema como prioritario. Con la prdida de importancia del tema ambiental en la
poltica domstica, entre el 2002 y el 2006 se not un declive de la participacin de
Colombia en los escenarios globales, declive que se viene corrigiendo parcialmente desde
el 2007.
As como Colombia ha tenido una actividad importante en los principales foros
ambientales globales Convencin de Diversidad Biolgica, Convencin Marco de las
Naciones Unidas de Cambio Climtico y Convenio de Viena sobre la Proteccin de la Capa
de Ozono y su Protocolo de Montreal, en los mbitos regional y subregional ha sido ms
limitada, o su participacin ha tenido altibajos. El pas ha dado mayor importancia al
Tratado de Cooperacin Amaznica y al captulo ambiental de la Comunidad Andina, pero
la posibilidad de incrementar su participacin en ambos casos es restringida por la escasez
de recursos y la debilidad de los instrumentos diplomticos.
La poltica ambiental con los pases limtrofes se ha reducido a manifestar sus intenciones
de adelantar programas binacionales para proteger y elaborar listas de daos de los
ecosistemas compartidos. Pocos han sido los resultados prcticos. Cabe destacar el
proyecto de la carretera del Darin, impulsado por Colombia y rechazado por el gobierno
de Panam. Ante gran parte del movimiento ambientalista, el proyecto representa una
amenaza para un ecosistema estratgico. Entre tanto, las polticas conjuntas para la
proteccin del medio ambiente marino compartido con los pases limtrofes en la
plataforma marina, el Pacfico y el Caribe, son dbiles. Esta situacin, como la de los
ecosistemas terrestres, se explica por la pobre capacidad de estos pases Colombia
incluido para proteger sus territorios marinos.
85
III.G.2.
Amenazas a la biodiversidad
Para aprovechar la riqueza natural como acicate de la poltica exterior, Colombia debe
fortalecer sus instituciones e implementar polticas para conjurar los riesgos que se
ciernen sobre la biodiversidad. Los recursos del sistema de parques nacionales, la principal
instancia que se ocupa de la conservacin de la biodiversidad, son insuficientes frente a las
grandes reas a su cargo y las amenazas que enfrenta la biodiversidad.
Los efectos del cambio climtico en la biodiversidad sern muy serios, en particular en las
zonas altas y en las regiones costeras. El cambio climtico afectar a Colombia de varias
formas, pero se manifestar sobre todo en la alteracin del rgimen hidrolgico como
consecuencia del rpido derretimiento de los nevados andinos. El 85% de los que existan
en Colombia en 1850 ya no estn. De mantenerse la tendencia actual, la totalidad de los
nevados habr desaparecido a fines de siglo, con los consiguientes severos efectos en los
recursos hdricos. El impacto del cambio climtico en la biodiversidad de las zonas altas y
de las regiones costeras, incluidos los arrecifes de coral y los manglares, ser muy fuerte:
los arrecifes de coral sufrirn profundamente el aumento del nivel del mar, de la
temperatura y de la frecuencia de los huracanes, as como la acidificacin de los ocanos.
La biodiversidad tambin est seriamente amenazada por problemas domsticos. La

riqueza natural de Colombia se encuentra en grave peligro por el conflicto interno, es
decir, por las estrechas conexiones de los grupos armados con el narcotrfico. Cuando se
destruyen las plantaciones de coca, a menudo con herbicidas, se trasladan a nuevas zonas
de selva virgen donde la destruccin contina. Pero los problemas van ms all: incluso si
disminuyera el cultivo de coca, probablemente empeoraran los problemas corrientes del
campo, como la expansin de las tierras agrcolas hacia los bosques. Por esto es
importante que la lucha contra el narcotrfico se acompae de una estrategia de
desarrollo sostenible para el pas, que involucre una redistribucin de la tierra con sentido
productivo y social.
III.G.3.
El reto de los recursos naturales estratgicos
Colombia tiene importantes recursos energticos fsiles, est fomentando activamente la

produccin de biocombustibles y an tres cuartas partes de sus reas cultivables
permanecen vrgenes. Estas condiciones hacen que el pas tenga un gran potencial en
recursos cada vez ms escasos que el mundo demanda con creciente intensidad.
Colombia cuenta con recursos energticos suficientes para cubrir su propio consumo. Ms
del 60% de la energa del pas se deriva del petrleo y del gas, y la energa hidrulica
proporciona alrededor de tres cuartas partes de la electricidad. A finales del 2007, las
reservas probadas de petrleo eran del orden de 1.358 millones de barriles, con una
relacin entre reservas y produccin equivalente a seis aos. El gas est asociado con el
86
petrleo, de manera que la extraccin de estos recursos responde a un sistema de
produccin coordinado. La regulacin inadecuada del sector ha redundado en una
ausencia de incentivos para que productores y distribuidores desarrollen el negocio en
todo su potencial. De otro lado, Colombia tiene las mayores reservas de carbn de
Amrica Latina, produce el 1,4% del total mundial y exporta casi el 95% de su produccin.
Como el quinto exportador de carbn en el mundo, e importante exportador de petrleo y
gas, Colombia tiene como productor una huella de carbono nada despreciable. Aunque
formalmente las emisiones de carbono se asignan al usuario y no al productor, esta
circunstancia, en un entorno global cada vez ms restrictivo, es un reto por resolver. El
pas debe seguir avanzando en proyectos carbonferos sostenibles desde el punto de vista
social y ambiental, y capitalizar experiencias pasadas que han sido nocivas en ambos
frentes. De otro lado, las emisiones de GEI originadas por el sector elctrico colombiano,
gracias a su gran componente hidroelctrico, son de las ms bajas del mundo. En el
mediano plazo el pas debe desarrollar tecnologas limpias de produccin de energticos, y
convertirse en una economa menos dependiente de la exportacin de combustibles
fsiles. En este contexto se destaca la decidida poltica del gobierno colombiano en la
promocin de biocombustibles como el biodiesel y el etanol. Esa poltica incluye generosos
subsidios y garanta parcial de una demanda inducida, lo que representa la transferencia
de recursos de consumidores a productores. Sin embargo, su bondad an no ha sido
suficientemente evaluada. Aunque las proyecciones sugieren un panorama promisorio de
demanda internacional, no existe una estrategia clara para que la produccin pueda
alcanzar niveles de competitividad adecuados. Tampoco se ha estudiado a fondo el
impacto ambiental de la poltica ni su efecto social, temas que son de la mayor
importancia en territorios con comunidades asoladas por los estragos del conflicto.
III.G.4.
Recomendaciones
Colombia tiene la oportunidad de desarrollar una poltica exterior ambiental y energtica

que lo identifique globalmente como un pas que hace grandes esfuerzos para proteger su
patrimonio ambiental y crear nuevas oportunidades de desarrollo sostenible; que lo
identifique, por ende, como un pas buen ciudadano del mundo.
En relacin con el tema ambiental, con el liderazgo del Ministerio de Medio Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y la coordinacin de la Cancillera, el pas debe:
1. Fortalecer su actividad en los foros ambientales internacionales con acciones como
stas:
1.1. Tener una activa participacin en los tratados globales ratificados por el pas, as como
en otros instrumentos jurdicamente no vinculantes. Se le debe prestar la mayor atencin
a la participacin de Colombia en la Convencin Marco de Cambio Climtico y su Protocolo
de Kioto, en la Convencin de Diversidad Biolgica y su Protocolo sobre Bioseguridad, y en
otros tratados sobre la biodiversidad.
87
1.2. Incorporar la proteccin y el uso sustentable de la biodiversidad como uno de los ejes
de las relaciones internacionales del pas. Colombia debe mantener el nivel actual de
participacin en la Convencin de Diversidad Biolgica, y hacerlo con mayor continuidad y
coherencia en otros convenios relacionados.
1.3. Prestar especial atencin en el corto plazo a las negociaciones relacionadas con el
Rgimen Internacional sobre Acceso y Distribucin de Beneficios y el Rgimen
Internacional sobre Responsabilidad y Compensacin en el marco del Protocolo de
Cartagena sobre Bioseguridad de la Convencin de Biodiversidad.
1.4. Seguir participando activamente en los procesos posteriores a la Conferencia de las
Partes de la Convencin de Cambio Climtico de Copenhague.
2. Establecer una poltica de largo plazo para el desarrollo del biocomercio. Esta poltica
deber tener en cuenta los resultados de los programas de mercados verdes del MAVDT
eliminado en 2006, y el programa de biocomercio que promovi el Instituto Humboldt.
3. Promover una estrategia de largo plazo de promocin del ecoturismo en el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, que emule la experiencia exitosa que en ese frente han
tenido pases como Costa Rica.
4. Garantizar que las polticas de atraccin de inversin extranjera sean ambiental y
socialmente responsables. La poltica en minera e hidrocarburos debe partir de la
exigencia del cumplimiento de la normatividad ambiental existente en el pas, y del
respeto por los territorios que son propiedad de las comunidades indgenas y
afrocolombianas.
5. Desarrollar polticas binacionales y regionales para la proteccin ambiental mediante las
siguientes acciones:
5.1. Hacer ms continua la participacin de Colombia en el Tratado de Cooperacin
Amaznica y en los programas ambientales de la Comunidad Andina. Se recomienda que
Colombia presente iniciativas para el desarrollo de programas multinacionales
amaznicos, tanto en el OTCA como en la CAN, y que promueva campos en los cuales los
pases amaznicos o andinos puedan presentar posiciones comunes en los foros
internacionales de cambio climtico y biodiversidad.
5.2. Participar en la Convencin de la Comisin Interamericana del Atn Tropical, de la que
Colombia hizo parte en el 2009.
5.3. Liderar el fortalecimiento de todas las actividades subregionales conducentes a la
adaptacin de los pases miembros a las consecuencias del cambio climtico, en relacin
con los convenios del Gran Caribe y del Pacfico Sudeste.
5.4. Crear un programa de ordenamiento y proteccin de las cuencas binacionales para
proteger ecosistemas crticos compartidos con Venezuela, Brasil, Per, Ecuador y Panam.
88
6. El fortalecimiento de la capacidad institucional es un requisito para consolidar la poltica
internacional ambiental. Para ello se deben adelantar las siguientes acciones:
6.1. Restablecer el Ministerio del Medio Ambiente como muestra del compromiso nacional
con la preservacin ambiental y para garantizar una mayor coordinacin de la poltica.
6.2. Fortalecer la capacidad de la Cancillera en el campo ambiental internacional. La
Cancillera debe coordinar, con el apoyo tcnico de las entidades correspondientes, las
posiciones internacionales del pas en temas ambientales.
6.3. Crear un consejo interministerial que fortalezca la comunicacin entre ministerios,
que coordine una agenda conjunta y propicie espacios de concertacin de prioridades.
6.4. Fortalecer el sistema nacional de informacin de biodiversidad para su conservacin y
uso sustentable, as como la investigacin sobre los usos de la biodiversidad que le den
valor agregado a los diversos componentes de la biodiversidad.
7. La poltica ambiental colombiana debe tener avances cuantificables. Para ello hay que
fijar una meta en el indicador ambiental que elabora la Universidad de Yale (WEF 2008).
Colombia ocupa en la actualidad el puesto nmero 9 entre 149 pases; debera proponerse
ascender al puesto nmero 5 en un plazo definido.
8. Reconocer que la dinmica del narcotrfico es funesta para el medio ambiente

deforestacin, erosin, herbicidas, agroqumicos, fumigacin, y asumir una posicin
activa en las esferas internacionales difundiendo y haciendo tomar conciencia de los
costos que implica la siembra de una hectrea de coca. Se debe hacer una promocin
masiva de cultivos alternativos para apoyar a los agricultores.
9. Hacer ms formal y transparente la manera como se solicitan y administran los recursos

de cooperacin ambiental. Colombia recibe cuantiosos recursos de cooperacin para el
sector ambiental, pero su gestin y ejecucin no responden a una poltica estratgica.
En materia de recursos energticos, con el liderazgo del Ministerio de Minas y Energa, y la
coordinacin de la Cancillera, el pas debe:
10. Participar activamente en los proyectos de infraestructura y cooperacin energtica

regional. Debe participar, tambin, en proyectos conjuntos con los vecinos, as como en las
iniciativas de Unasur, IIRSA, el Plan Puebla Panam y el Consejo Energtico de Suramrica,
incluyendo el desarrollo de infraestructura. Adems debe seguir exportando electricidad a
Ecuador y a Venezuela, y desarrollar la interconexin con Panam y eventualmente a
Centroamrica.
11. La Agencia Internacional de la Energa afirma que la mejor arma para controlar el
cambio climtico es la eficiencia en el consumo de energa. El gobierno debe aprovechar
las oportunidades de los organismos multilaterales y la cooperacin internacional para
fortalecer sus esfuerzos en este sentido.
89
12. Si Colombia quiere ser un jugador competitivo a largo plazo en biocombustibles, debe
mejorar su productividad hasta alcanzar los niveles internacionales, e iniciar un desmonte
concomitante de los subsidios. Para que este sector sea sostenible econmica y
ambientalmente, el pas debe crear alianzas de largo plazo para vincularse ms con las
experiencias de Brasil y Malasia, y con los acadmicos que estn estudiando nuevas
fuentes de biocombustibles.
13. A pesar de la abundancia hdrica, el pas debe desarrollar un respaldo termoelctrico
basado en el uso del gas por encima del carbn o del diesel por su menor impacto
ambiental.
14. Ante la gravedad del calentamiento global, cada vez se cuestionar ms el uso de
combustibles fsiles y se buscarn alternativas menos contaminantes. Por ello hay que
diferenciar productos de exportacin como el carbn para prever los requerimientos
ambientales y las preferencias de los consumidores. Algunas estrategias en este sentido:
14.1. Posicionar el carbn colombiano como un producto que tiene las tcnicas ms
responsables desde el punto de vista ambiental, as esto implique incurrir en costos
adicionales. Tarde o temprano se impondrn certificados energticos en los productos de
exportacin, y los consumidores pagarn una prima por los que tengan menor huella de
carbono.
14.2. Minimizar la huella colombiana de carbono en el planeta, aprovechando ventajas
como la tenencia de la segunda mayor riqueza hdrica del continente. El pas debera
proponerse que al menos el 95% de la generacin de energa elctrica sea hdrica, solar,
elica y autogenerada por las empresas con base en captura de vapor de sus procesos.
14.3. Estar a la vanguardia del uso de tecnologas que permitan un aprovechamiento
energtico ms eficiente del carbn y del petrleo. Colombia debe tratar de ser el primer
pas en exportar carbn lquido, tecnologa que ya existe pero que an no logra tener
precios comerciales. Tambin hay que promover una mayor eficiencia de las plantas
trmicas, para lo cual conviene buscar alianzas con China, cuyas tcnicas en extraccin de
energa con base en carbn son las ms avanzadas del mundo.
90
OTROS
TEMAS RELEVANTES
RECOMENDACIONES ESPECFICAS
IV.
EN
LA
AGENDA
IV.A. LA MIGRACIN INTERNACIONAL COLOMBIANA
En los ltimos lustros se ha incrementado la cantidad de colombianos que han migrado al

exterior. Esta expansin de la dispora representa beneficios para el pas, pero a la vez
dificultades. As como los emigrantes generan cuantiosas remesas, que son una fuente
clave de ingresos para varias regiones, muchos de ellos enfrentan serias dificultades en
algunos pases con polticas o actitudes hostiles hacia los inmigrantes. A esta realidad se
suma el problema que supone para el pas la fuga de capital humano calificado, pero
tambin la oportunidad que representa el contar con una vasta red de colombianos en el
mundo. Para aprovechar las oportunidades y superar los riesgos se requiere una poltica
integral para los migrantes, un tema central que tardamente ha empezado a llamar la
atencin de las autoridades.
De acuerdo con el DANE, en el ao 2005 haba 3.378.345 colombianos residiendo de
manera permanente en el exterior. Otras fuentes estiman que el nmero de emigrantes
colombianos oscila entre 3,3 y 6,8 millones. Segn el DANE, los destinos elegidos por los
migrantes colombianos son Estados Unidos (34,6%), Espaa (23,1%), Venezuela (20%),
Ecuador (3,1%), Canad (2%), Panam (1,4%), Mxico (1,1%), Costa Rica (1,1%), y con un
porcentaje mnimo, Australia, Per y Bolivia.
El envo de remesas es una consecuencia de la dispora, y tiene un impacto econmico
significativo para el pas. Segn el Banco de la Repblica, en el 2008 los ingresos por las
remesas de los trabajadores totalizaron US$4.842 millones, equivalentes
aproximadamente al 2% del PIB. Se estima que la principal zona geogrfica desde donde se
remiten los giros es Europa (45%); le siguen Norteamrica (37,8%) y Amrica Latina (15%).
Cabe sealar que la migracin transfronteriza colombiana ha estado muy ligada al refugio
y al desplazamiento forzado hacia la frontera. En los casos de Europa y Estados Unidos, el
incremento de las restricciones al ingreso y a la permanencia de inmigrantes ha dado lugar
a una emigracin por conductos irregulares, operada por mafias que trafican con
personas. Los emigrantes colombianos se exponen a toda suerte de problemas: trfico de
personas, insercin laboral precaria, bajo acceso a los sistemas de proteccin social,
dificultad para asociarse, ausencia de mecanismos para generar vnculos entre estudiantes
migrantes y el sistema educativo colombiano, falta de informacin para convalidar ttulos,
entre otros.
La capacidad de respuesta del Estado colombiano no se ha ajustado con suficiente rapidez

y eficiencia al aumento de los flujos migratorios en los ltimos aos. El Estado cuenta con
una Poltica Integral de Migraciones (PIM) diseada a partir de las pautas del Plan de
Desarrollo 2006-2010 sobre la necesidad de fortalecer la poltica estatal migratoria. La
ejecucin del Plan fue asumida por el Ministerio de Relaciones Exteriores por intermedio
91
del Programa Colombia Nos Une. La PIM se implementa a travs de los siguientes ejes de
trabajo: i) Plan Comunidad en el Exterior, que busca apoyar a la comunidad colombiana en
coordinacin con los consulados; ii) adecuacin de servicios a los colombianos en
elexterior, y a sus familias en los lugares de origen, en reas de pensin, salud, educacin y
canalizacin de remesas; iii) promocin de una migracin ordenada y regulada; iv)
formulacin y coordinacin del Plan de Retorno Positivo, que apoya el regreso de nuestros
connacionales; y v) Observatorio para la Migracin Internacional Colombiana.
El Ministerio de Relaciones Exteriores se impuso como una meta de la poltica exterior
para el 2010 el diseo de una poltica que involucrara a todos los actores gubernamentales
que inciden en el proceso migratorio. Como parte de esta poltica fue aprobado un
documento Conpes que recomienda iniciativas como stas: la promocin de la
participacin poltica y cvica de los colombianos en el exterior; la inclusin en la agenda de
cooperacin internacional del tema migratorio; la obligacin de adoptar medidas de
asistencia consular a connacionales en situacin de vulnerabilidad; la generacin de
instrumentos que faciliten a los colombianos la difusin de su cultura en el exterior y
refuercen las relaciones con las nuevas generaciones nacidas fuera del pas; la
coordinacin de la elaboracin de un documento Conpes para el diseo de estrategias que
permitan la atraccin de capital humano extranjero calificado que fortalezca las diferentes
lneas de desarrollo del pas.
IV.A.1.
Recomendaciones
1. La Cancillera debe ampliar su servicio consular para poder ejecutar los objetivos de la
Poltica Integral de Migraciones (PIM). En la actualidad, en el caso de Estados Unidos,
Colombia dispone solamente de nueve consulados, mientras que en El Salvador tiene
diecisis.
2. El Programa Colombia Nos Une debe ascender en la estructura de la Cancillera.
Actualmente depende de la Direccin de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al
Ciudadano, que a su vez se encuentra subordinado a la Secretara General.
3. La Cancillera debe acercarse a la comunidad migrante para que pueda identificar dnde
est la poblacin colombiana en el exterior y cul es su perfil.
4. El pas debe crear mecanismos para que directamente, o con la cooperacin
internacional, ayude a los pases vecinos en la provisin de atencin humanitaria en
momentos de fuertes migraciones de colombianos.
5. El Plan Retorno considerado en el documento Conpes debe ser fortalecido de tal forma
que ofrezca garantas reales a los colombianos que vuelven al pas.
6. Los gobiernos regionales deben evaluar mecanismos para incentivar el envo de remesas
de los emigrantes de sus regiones. Conviene evaluar experiencias como la del estado de
Zacatecas, en Mxico, que cre un sistema de donaciones de su dispora en Estados
92
Unidos (por cada dlar que un emigrante aporta a la construccin de un bien pblico de su
inters, el Estado hace un aporte concomitante).
7. De otro lado, teniendo en cuenta el creciente nmero de extranjeros que han llegado al
pas, es necesario definir en el mediano plazo una poltica clara frente a los inmigrantes.
IV.B. COOPERACIN INTERNACIONAL
La cooperacin internacional en el caso colombiano ha tenido rasgos bien definidos en el

pasado reciente: por un lado, el pas ha sido ante todo un receptor de cooperacin y, por
otro, aqulla ha estado principalmente asociada con objetivos de seguridad y lucha contra
el narcotrfico. Este panorama est cambiando: Colombia puede convertirse en un
oferente importante de cooperacin hacia pases de similar o menor desarrollo relativo, lo
que contribuira a su mejor insercin internacional.
Esta oportunidad es resultado de varias circunstancias, como la experiencia que ha

asimilado el pas en ciertas reas de inters para otras naciones y el vigor que ha adquirido
el concepto de cooperacin triangular en el mbito internacional. De acuerdo con esta
nocin, los pases de ingreso medio son considerados como un vrtice entre los
compromisos de asistencia de pases desarrollados y los de ingreso bajo.
La idea de la cooperacin triangular no rie con la posibilidad de que los pases menos
desarrollados sigan avanzando en proyectos de cooperacin Sur-Sur, pero s implica
desafos. Los pases de ingreso medio tienen el reto de evitar que sus acciones triangulares
sean confundidas con las de los pases desarrollados, por lo que es indispensable
conservar su identidad para asegurar legitimidad y evitar subordinacin a las normativas
impuestas por el Norte. En este contexto, algunos pases de ingreso medio comprometidos
con la cooperacin internacional buscan construir una visin dinmica entre la condicin
de receptor y la de donante, sin tener que sacrificar ninguno de los dos roles. Es as como
las posturas de pases como Brasil, Chile y Venezuela, que buscan prescindir de la
asistencia internacional, contrastan con las de Colombia y Argentina, interesados en
mantenerla.
Colombia tiene fuertes vnculos con la cooperacin internacional, primero como receptor
y, ms recientemente, como oferente. Con todo, la importancia de la cooperacin
internacional para la economa colombiana es limitada. La ayuda oficial al desarrollo
corresponde a menos del 0,5% del PIB. Los mayores donantes son Canad (30,62%), la
Comisin de la Unin Europea (21,2%), Estados Unidos (15,84%) y Espaa (5,86%). Cuando
se suma la asistencia para temas de seguridad, Estados Unidos ocupa por mucho el lugar
de primer donante. Sin embargo, a partir del 2000 se observa una disminucin de la ayuda
militar de Estados Unidos a favor de un aumento en la cooperacin econmica.
93
La presencia de Estados Unidos, Canad y Espaa se vincula con las necesidades de la
realidad colombiana, especialmente la lucha contra el narcotrfico y el conflicto armado.
sta hizo de la internacionalizacin del conflicto interno uno de los caminos para fortalecer
la lucha contra el narcotrfico y la insurgencia. La experiencia de Colombia corresponde
tambin a un ejemplo de cooperacin atada en la que tiene importancia la articulacin de
los recursos enviados con los intereses del donante esencialmente Estados Unidos a
partir de una accin concertada con el gobierno colombiano.
La superacin de la realidad colombiana implicara la suspensin de su agenda receptora.
Sin embargo, el carcter estructural de la violencia y los flagelos humanitarios relativizan la
capacidad del pas de prescindir del apoyo internacional en el corto y mediano plazo. La
dualidad de Colombia entre receptor y donante se refleja en la cooperacin Sur-Sur. Hay
un gran empeo poltico del pas de expandir sus acciones de cooperacin horizontal,
especialmente con pases latinoamericanos de renta media en reas como modernizacin
del Estado, desarrollo y poblacin, educacin, agua potable y saneamiento bsico, medio
ambiente y agricultura.
IV.B.1.
Recomendaciones
1. Colombia debe prepararse para lidiar con una reduccin de los flujos de asistencia, en
particular frente a los cambios de las prioridades estratgicas de Estados Unidos. En ese
sentido, el reforzamiento de los vnculos militares con Washington podra tener efectos
contradictorios que se reflejaran en el menor acceso a otros flujos de asistencia
internacional. El gobierno, por lo tanto, debe ser consciente de que sus opciones de
poltica exterior tienen un efecto en la obtencin de ayuda externa. Concentrar las
expectativas de la misma en una sola fuente prioritaria es un error. En consecuencia, el
gobierno debe evitar estrategias defensivas y disear una poltica activa para lograr
cooperacin del exterior.
2. El gobierno de Colombia tiene un enorme potencial en el campo de la cooperacin
horizontal en temas de asistencia humanitaria y combate al trfico y produccin de
narcticos. Se podran explorar nuevas fuentes de oferta triangular con agencias
multilaterales y pases del Norte y del Sur en escenarios con fuertes carencias como los
que se ven en el Caribe insular y el continente africano.
3. Colombia posee mltiples posibilidades de acciones de cooperacin intralatinoamericana: i) se pueden buscar asociaciones con Cuba, Argentina y Mxico en la
transferencia de capacidades relacionadas con la educacin y la salud; ii) se puede trabajar
en temas energticos con Ecuador y Venezuela y en temas inter-empresariales con Chile y
Mxico; iii) la ciencia y la tecnologa ofrecen un potencial de accin conjunta con Cuba,
Argentina y Venezuela; iv) los vecinos amaznicos en especial Brasil son socios naturales
para los avances en biodiversidad y desarrollo sustentable.
94
4. Colombia debe posicionarse como donante emergente. La agenda con pases como
China, Corea, Mxico, Sudfrica, India, Chile y Brasil le brindan un amplio campo de
cooperacin en el rea de proteccin ambiental y en la produccin de alimentos.
5. Colombia debe desarrollar una poltica de cooperacin internacional independiente del
conflicto interno. El proceso de postconflicto demandar una nueva configuracin de la
demanda de cooperacin del pas con mayor descentralizacin de decisin y gestin, en un
escenario de democracia, participacin social y proteccin ambiental. Para avanzar en esta
direccin es crucial un acercamiento a los pases latinoamericanos de renta media en la
construccin de un espacio comn de intereses y propuestas para incidir en la agenda
mundial en materia de cooperacin.
IV.C. CIENCIA Y TECNOLOGA
Colombia no podr lograr una adecuada insercin econmica internacional si no consigue

elevar la sofisticacin de sus exportaciones a partir del uso de ciencia y tecnologa. Esa
certeza existe desde hace tiempo, pero slo recientemente se han empezado a hacer
esfuerzos tmidos para superar el gran rezago que el pas tiene en este campo. Hace tres
aos se comenz a promover un cambio importante en la estructura del sistema de ciencia
y tecnologa con la Ley 1286 del 2009, que sac a Colciencias del Departamento Nacional
de Planeacin y lo puso al nivel de un ministerio tcnico.
En Amrica Latina ocurri un proceso anlogo: en Argentina se cre un Ministerio de

Ciencia y Tecnologa, en Chile se dedican recursos del cobre para estimular su desarrollo,
Mxico aument el presupuesto del rea a pesar de la crisis actual. Entre tanto, Brasil
tiene su Ministerio de Ciencia y Tecnologa y una trayectoria que data de antes de la
dcada de los aos noventa las regalas del petrleo tambin se destinan a inversiones en
infraestructura, ciencia y tecnologa. Centroamrica y el Caribe, con la excepcin de
Cuba, cuentan con sistemas de ciencia y tecnologa muy frgiles, lo que ha significado una
oportunidad para que Colombia ofrezca cooperacin en estos pases.
El avance de la globalizacin y la necesidad de alcanzar una mayor competitividad han

puesto los temas de innovacin, ciencia y tecnologa en el centro de la agenda global.
Europa ha fortalecido sus polticas en este sector y aspira a sobrepasar a Estados Unidos
en inversin en ciencia y tecnologa. China, Corea del Sur, India y Japn apuntan al mismo
objetivo. China ha promovido unidades de investigacin y desarrollo, y se calcula que en el
2014 superar a Estados Unidos en creacin intelectual mediante la produccin de
patentes y el estmulo a la investigacin. Corea del Sur se ha incorporado a esta tendencia
con la formacin masiva de doctorados y con tecnologas de informacin y comunicacin
(TIC). India se ha concentrado en la industria de software y la atraccin de empresas
extranjeras con una poltica de incorporacin de mano de obra local para absorber su
conocimiento.
95
A travs de Colciencias, Colombia ha buscado consolidar alianzas con la Unin Europea, y
existe la posibilidad de que el pas se convierta en su socio estratgico en esta regin.
Tambin ha llegado a acuerdos de cooperacin cientfica y tecnolgica con la National
Science Foundation y el Departamento de Estado en Estados Unidos. Canad y Alemania
han expresado un gran inters en explorar alianzas con el pas, y el presidente de la DFG
alemn la agencia para el fomento de la investigacin ha firmado una carta de
intencin. Tambin hay un acuerdo de intercambio de doctores entre China y Colombia.
Todo ello demuestra que el pas est empezando a ser tomado con mayor seriedad en este
campo.
Colciencias ha identificado como reas de investigacin competitivas la biodiversidad, el
agua, la salud, materiales y electrnica, y los estudios sociales colombianos. El propsito
no es slo buscar recursos de cooperacin, sino trabajo conjunto y colaboracin
binacional. Entre los pases prioritarios para establecer dicha cooperacin se encuentran
los de la Unin Europea, Estados Unidos, China, Corea, Brasil, Chile y Suiza.
IV.C.1.
Recomendaciones
1. El gobierno debe disear una poltica de formacin de investigadores colombianos en

biodiversidad para atender la vasta agenda de investigacin que hay en temas de frontera,
Orinoquia, Amazonia y mares. En el tema de la biodiversidad se han empezado a dar pasos
para reforzar la relacin con Brasil.
2. El gobierno y la academia deben promover el tema de la ciencia y la tecnologa como
una prioridad para la red de investigacin en relaciones internacionales. Adems, se debe
recoger informacin de la dispora cientfica, as como fortalecer un programa de
estmulos y de aprovechamiento de su potencial.
3. Colombia puede seguir el ejemplo de la Ciudad del Saber de Panam, donde hay una
zona franca de educacin, ciencia y tecnologa con exenciones de impuestos para las
fundaciones y centros de innovacin e investigacin. Estas fundaciones o centros deben
tener personal nativo para que puedan absorber el conocimiento y no solamente usar la
mano de obra barata.
IV.D. MINORAS
Las minoras en Colombia, en particular los afrocolombianos y las poblaciones indgenas,
juegan un papel central que ha sido ignorado por el Estado y la sociedad. El pas no puede
soslayar a las minoras en su poltica exterior, por su condicin de ciudadanos
colombianos, por su importancia para la idiosincrasia nacional y porque representan una
porcin muy significativa de la poblacin: 10,3% afrocolombianos y 3,4% indgenas.
Adems, las minoras son uno de los grupos ms vulnerables frente a la violencia del pas.
Segn la Asociacin de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes), el 40% de los desplazados
96
en Colombia son afrocolombianos. Entre tanto, la ONU estima que, en el 2009, los
asesinatos de indgenas en Colombia se duplicaron. Adicionalmente, estas poblaciones son
las depositarias de la biodiversidad del pas, a travs de los resguardos indgenas y las
propiedades colectivas de comunidades negras.
Hay tendencias internacionales que ponen de relieve la importancia que deben tener las
minoras en la poltica interna y externa del pas. En el mundo, las minoras raciales y
religiosas son un factor fundamental en ciertas reas de la poltica de los pases, como lo
demuestra la eleccin de un presidente afroamericano en Estados Unidos. La poltica
exterior de los pases desarrollados apoya cada vez ms los derechos de los pueblos
indgenas y aporta cooperacin especfica para su desarrollo. Adems, se est presentando
un fenmeno que da mucho poder a las minoras y que algunos denominan la
globalizacin social, consistente en la creacin de redes con intereses comunes alrededor
del mundo. En el caso que nos ocupa, esto significa una red de apoyo internacional para
las comunidades indgenas y las afrocolombianas.
En Amrica Latina ha habido en los ltimos aos una activacin de las minoras,
particularmente de las comunidades indgenas, que se han convertido en actores
estratgicos en la regin andina. Las reformas llevadas a cabo durante las dcadas de los
aos ochenta y noventa abrieron espacios para la declaracin de los derechos ciudadanos
de las poblaciones indgenas. Sin embargo, lo anterior no se tradujo en una expansin
plena del ejercicio de la ciudadana a las poblaciones indgenas, porque las instituciones
polticas no han logrado crear mbitos de participacin real y adecuada. Ahora, la regin
andina tiene unas poblaciones indgenas empoderadas que estn haciendo uso de esos
derechos en busca de autonoma y reconocimiento. En Bolivia y Per ya se han visto
disturbios por las protestas de las poblaciones indgenas. La creciente organizacin y
coordinacin de estas comunidades con miras a hacer valer sus derechos, as como el
ambiente de polarizacin poltica en el que esos esfuerzos tienen lugar, configuran un reto
y una oportunidad para toda la regin latinoamericana y para Colombia.
IV.D.1.
Recomendaciones
1. La poltica exterior del gobierno colombiano debe buscar una mayor representacin de
la diversidad del pas. De igual forma, el gobierno debe hacer explcita la apuesta del pas
por la proteccin y el reconocimiento efectivo de su diversidad. Esto facilita la
interlocucin con regiones como el Caribe y frica, y con pases como Canad, Francia,
Espaa y Estados Unidos, que valoran un gobierno que respeta y tiene conciencia de su
diversidad.
2. El gobierno colombiano debe fortalecer la diversidad cultural y superar la situacin de
frgil atencin a los grupos raciales y tnicos en el pas. Esta iniciativa debe considerar que
las poblaciones afrocolombianas e indgenas no son estrictamente locales, sino que tienen
una interseccin transnacional muy profunda.
97
IV.E. CULTURA
La riqueza y diversidad cultural de Colombia representa un enorme potencial para la
generacin de espacios de relacin en el contexto internacional. La promocin de la
cultura colombiana genera prestigio, valoracin simblica y puentes de comunicacin que
tienen impacto en las gestiones que el Estado adelanta en los mbitos poltico, econmico
y comercial. Adems, la cultura ayuda a mejorar la comprensin de la realidad del pas y a
extender redes de relacionamiento.
Estas oportunidades surgen en un contexto en el que la globalizacin, adems de
econmica, es cultural. Hay una mundializacin de la cultura que produce
transnacionalmente bienes como pelculas, videos, videojuegos, grabaciones musicales,
programas de televisin. stos circulan en los lugares ms dismiles y apartados del
planeta, y crean una familiaridad y aceptacin que rebasa los lmites nacionales.
La poltica cultural debe buscar la promocin de Colombia en el exterior, lo que significa el
intercambio de una amplia diversidad de manifestaciones culturales en el entorno
internacional y el reconocimiento de la creatividad de diferentes sectores de la sociedad
para representar en forma adecuada al pas en el mundo.
Aunque una parte fundamental de la poltica cultural consiste en contribuir al desarrollo
de las industrias creativas nacionales, es fundamental que una poltica cultural
internacional estimule aquello que no necesariamente interesa al mercado, pero que son
expresiones claves para entender el pas. En la idea contempornea de cultura estn
comprendidas etnias, lenguas y experiencias relacionadas con procesos de desarrollo
comunitario y expresiones de la cultura urbana. Tambin existe un inters por la
apropiacin social del patrimonio tangible e intangible, y por los significados culturales del
patrimonio natural.
La poltica exterior debe considerar la promocin cultural en varias reas: la diversidad
cultural colombiana, en la que confluyen lo indgena, lo espaol y lo africano; la
creatividad que se expresa en la cultura tradicional, en las artesanas y en las formas de
expresin de la cultura en las comunidades tradicionales; la creacin para la afirmacin de
pueblos originarios y minoras culturales y tnicas; la nueva cultura urbana con sus matices
regionales; y las ricas culturas populares.
IV.E.1.
Recomendaciones
1. Colombia debe priorizar las estrategias, actividades y regiones atendidas por la poltica
cultural de promocin del pas en el exterior, por la escasez de los recursos y la amplitud
de demandas, y por la necesidad de fortalecer la intervencin, integrar los esfuerzos,
cumplir los objetivos y lograr la sostenibilidad en el tiempo.
2. La poltica cultural internacional, ejecutada por el Ministerio de Relaciones Exteriores,
debe establecer una coordinacin con el Ministerio de Cultura, con los ministerios de
98
Educacin y Comunicaciones, con el Departamento Nacional de Planeacin, Colciencias y
otras entidades pblicas, nacionales, regionales y locales. La promocin de Colombia
resulta de la presencia de mltiples actores privados, como los medios de comunicacin,
gremios, empresas, universidades y organizaciones de la sociedad civil, entre otras.
3. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe disear mecanismos para que los aportes
culturales de la dispora colombiana se conozcan en el pas. Existe una red importante de
artistas colombianos en el exterior. Hay un gran potencial en esta dispora, ya sea porque
ellos mismos son fuente de interpretacin de Colombia, o porque pueden ampliar las
actividades de promocin llevndolas a lugares remotos.
4. La poltica de promocin de Colombia en el exterior por parte del Ministerio de

Relaciones Exteriores debe empezar con acciones internas. Las relaciones culturales con
las embajadas acreditadas en el pas, la atencin a los invitados extranjeros que visitan
Colombia para participar en congresos, foros, rondas de negocios e intercambios, y la
gestin con los organismos internacionales de cooperacin son fundamentales para
apuntalar la ejecucin de esta poltica.
5. El gobierno debe tener en consideracin los desarrollos culturales de las regiones, y

establecer conexiones entre ellas y otras zonas del mundo con las que el pas construye
nuevas relaciones (por ejemplo, la integracin de la costa Pacfica colombiana a la regin
de Asia-Pacfico o la costa Caribe colombiana y el Gran Caribe).
6. Colombia debe atender los procesos culturales que se dan, con gran vitalidad, en el
tejido social de las fronteras. Una accin persistente de esta naturaleza ayudar a superar
muchos de los conflictos que en stas se presentan. Se sugiere hacer un mapeo de
proyectos culturales en frontera para fortalecerlos y replicarlos.
7. Colombia debe atraer un mayor nmero de turistas mediante la promocin de la
diversidad cultural en el pas. Se puede hacer una conexin ms fuerte entre la marca pas
y las culturas de diferentes regiones.
IV.F. EL PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA POLTICA EXTERIOR

COLOMBIANA
Aunque la Constitucin de 1991 institucionaliz diversos mecanismos de participacin
democrtica, no se crearon instrumentos para la participacin de la sociedad civil en la
poltica exterior del pas. Esta carencia es an ms delicada si se tiene en cuenta que en los
ltimos aos ha crecido el nmero de organizaciones no gubernamentales (ONG) que
operan en Colombia.
Aunque sus actividades son muy diversas, se destacan las ONG que trabajan en los temas
de desarrollo, desplazamiento, gnero, derechos humanos, conflicto armado y
99
construccin de paz. La gran mayora de las ONG en Colombia mantienen estrechos
vnculos con organizaciones no gubernamentales y gobiernos en el exterior. De otro lado,
aunque las comunidades indgenas y afrocolombianas y las organizaciones rurales no han
desempeado un papel protagnico en la poltica nacional, tienen una participacin
significativa en el mbito local y fronterizo.
En Colombia se observan dos patrones de participacin de la sociedad civil en temas
internacionales. El primero consiste en el ejercicio de la diplomacia paralela, mediante
actividades de redes de defensa en asocio con actores estatales y no estatales,
principalmente en el exterior. El segundo canal es de cooperacin y acompaamiento, y ha
sido usado por el sector empresarial, la Iglesia y la academia (stos han sido convocados
para colaborar con el Estado en el manejo de ciertos temas de la agenda externa).
Un ejemplo de la participacin de la sociedad civil en los asuntos de poltica exterior son
las negociaciones comerciales de Colombia. En las negociaciones del TLC con Estados
Unidos, adems de la voluntad poltica gubernamental, la informacin, organizacin y
agremiacin facilitaron la participacin activa del sector empresarial. A la vez, la
negociacin del TLC gener debates y resistencia entre la sociedad civil, incluyendo
gremios de la produccin, congresistas, sindicalistas, ONG, acadmicos y grupos indgenas,
entre otros.
De otro lado, el conflicto interno y su internacionalizacin han conducido a una
participacin creciente de la comunidad internacional, de organismos multilaterales como
la ONU y la OEA, y de pases amigos. En este caso hay que diferenciar la intervencin de la
comunidad internacional como mediadora o acompaante de la diplomacia guerrillera.
La primera se enmarca en la decisin del Estado de solicitar apoyo internacional para
resolver el conflicto interno, y la segunda en la bsqueda de alianzas internacionales por
parte de los actores armados ilegales.
La creciente actividad de la sociedad civil en distintas dimensiones de las relaciones
internacionales no siempre ha sido bien recibida por parte del gobierno, que incluso ha
llegado a estigmatizar el trabajo de algunas organizaciones. Este rechazo pblico a la
actividad no estatal contraviene los principios constitucionales, ignora las tendencias
propias de la globalizacin y desaprovecha un aliado potencial en la promocin y
diversificacin de las relaciones internacionales del pas.
IV.F.1.
Recomendaciones
1. El Estado debe reconocer las iniciativas de la sociedad civil en materia de poltica

exterior. Para ello debe partir del respeto a la independencia de cada actor, crear canales
de dilogo con la sociedad civil y buscar el intercambio de informacin, el debate y la
concertacin en el diseo y ejecucin de la poltica exterior del pas.
2. La sociedad debe hacer un esfuerzo por organizarse y pasar de la denuncia y la
reivindicacin a generar una capacidad propositiva. Para ello se requiere de altos niveles
de capacitacin y promocin que provengan tanto de la sociedad misma como del Estado.
100
3. El Estado y la sociedad civil deben estimular y apoyar el trabajo de la Mesa Nacional de
Garantas liderada por el Programa Presidencial para los Derechos Humanos. ste es un
espacio en el que el Estado y las organizaciones multilaterales pueden informar a la
sociedad civil sobre su gestin y sus posiciones en el tema de los derechos humanos. Este
esquema deber adoptarse en otros temas de poltica exterior.
4. El gobierno debe crear un fondo para financiar la participacin informada de actores de

la sociedad civil en la negociacin de tratados de libre comercio. El gobierno debe
propiciar mecanismos que permitan a todos los actores involucrados no slo los
empresarios hacer estudios que les permitan adoptar posiciones ms informadas.
5. El Estado debe respaldar iniciativas domsticas y externas que desde la sociedad civil
colombiana promuevan una mirada alternativa del tema de las drogas ilcitas. Una poltica
efectiva en el frente de las drogas debe mancomunar esfuerzos estatales y no
gubernamentales. Ello le dar legitimidad y credibilidad a las estrategias a implementar.
6. El Estado y la academia deben contribuir a concitar la atencin de los acadmicos que

estn fuera del pas para que se produzca un conocimiento ms comprehensivo de la
realidad colombiana. Se debe promover la creacin de una masa crtica internacional de
expertos en asuntos colombianos. Por ejemplo, se podran crear versiones de Ctedras
Colombia fuera del pas, estimuladas por el Estado y organizaciones multilaterales, y se
debe apoyar el Grupo Colombia en el Latin American Studies Association (LASA).
7. El gobierno debe fomentar espacios de discusin con miembros de la academia para

que ella juegue un papel esencial en la formulacin de la poltica exterior del pas.
8. La academia debe incluir ms sistemticamente el papel de la sociedad civil en los

programas de las carreras y cursos que ofrece. El objetivo debe ser superar una visin de
lo internacional centrada en el Estado, visin que ya no corresponde a la realidad.
9. Los medios de comunicacin deben dedicar mayor atencin a la poltica exterior del pas
y adoptar una actitud ms analtica frente a la misma. Su funcin debe ser la de difundir
informacin, pero tambin la de educar a la opinin pblica.
9.1. El gobierno puede crear un premio de periodismo internacional que reconozca los
logros en cubrimiento y anlisis de eventos internacionales y de la poltica exterior.
101
9.2. La Cancillera puede crear un programa radial o televisado para difundir asuntos como
los foros internacionales en los que el gobierno va a participar, los temas de la agenda
internacional del pas, las posiciones que el gobierno adoptar, etctera.
10. El gobierno debe crear mecanismos para consultar a la sociedad civil sobre el papel del
pas en las instituciones multilaterales. Estos canales deben facilitar el intercambio de
informacin y propuestas, y deben respetar la autonoma de los actores.
IV.G.
LA CANCILLERA Y EL SERVICIO EXTERIOR COLOMBIANO
Para poder avanzar hacia una poltica exterior de Estado es necesario fortalecer la
Cancillera y el servicio exterior colombiano. La Cancillera colombiana tiene limitaciones
serias para ejecutar la poltica exterior actual y para poner en marcha iniciativas como las
propuestas en este documento. Buena parte de esta dificultad se deriva de una estructura
limitada, resultante de una serie de reformas que se han emprendido sin un criterio
orientador claro.
El Ministerio de Relaciones Exteriores presenta en la actualidad un alto grado de

disfuncionalidad: el organigrama responde a un esfuerzo por adaptarlo a unos derroteros
generales que no necesariamente coinciden con los objetivos de la misma entidad. A ello
se suma que la mayora de las decisiones se concentran en los cuatro cargos superiores de
la administracin Ministro, Viceministros y Secretario General, lo que produce un
altsimo grado de congestin en esos despachos. La Cancillera no trabaja, adems,
siguiendo un mdulo de gestin que establezca mtodos de trabajo claros y sistemas de
reporte y retroalimentacin eficientes. Por ejemplo, no hay indicaciones claras sobre la
mayora de las labores que deben llevar a cabo las oficinas y las misiones en el exterior.
Por otra parte, en la estructura de la Cancillera no existe una oficina dedicada a elaborar
estudios o anlisis para orientar la accin de las distintas dependencias y de las
representaciones en el exterior. Esta labor la podra desarrollar la academia diplomtica, si
se le dota de un mandato ms amplio y de recursos consistentes.
IV.G.1.
Misiones en el exterior
Colombia cuenta hoy con 47 embajadas, cuatro misiones ante organismos multilaterales,
63 consulados y 33 encargados de funciones consulares oficinas que funcionan dentro de
las embajadas distribuidos en los cinco continentes. Esto significa que, en plena
globalizacin, la presencia internacional de Colombia es inferior a la que tena en el
perodo de la Guerra Fra o a principios de la dcada de los aos noventa. El cierre de
representaciones ha dado seales confusas sobre el propsito de la poltica exterior del
pas, ha interrumpido procesos y ha ahorrado pocos recursos.
102
Las embajadas regionales propuestas en la ltima etapa de cierres han deteriorado la

capacidad de relacionarse con varios pases.
El principal problema de las misiones de Colombia en el exterior es que su organizacin
interna no responde a criterios claros. No existe una categorizacin que defina el tamao
que debe tener una representacin, el nmero de funcionarios diplomticos con funciones
definidas, la cantidad y las funciones del personal administrativo y de apoyo.
IV.G.2.
Personal
El personal de la Cancillera est conformado por funcionarios de carrera diplomtica, de

carrera administrativa, de libre nombramiento y remocin provisionales, cuando ocupan
cargos que por definicin son de carrera. Existe tambin personal vinculado por contrato
bajo la figura de asesores.
La carrera diplomtica es un rgimen jerarquizado al que se entra por concurso pblico y
se asciende por el cumplimiento de requisitos que incluyen evaluaciones peridicas,
cumplimiento de tiempo y pruebas de ascenso. La carrera diplomtica est conformada
por 257 funcionarios, distribuidos aproximadamente por mitades entre el servicio exterior
y la planta interna que, segn la Asociacin Diplomtica, corresponde al 24% del total del
servicio exterior. Aunque las labores sustanciales de la Cancillera estn a cargo de ellos, en
el primer nivel de direccin no hay funcionarios de carrera.
La vinculacin de personal provisional carece en la prctica de regulacin: si bien se dice
que las normas de personal son aplicables tambin a los funcionarios provisionales, el
nivel de exigencia para su vinculacin es casi inexistente. Adems, en muchos casos el
criterio de los nombramientos de los funcionarios es eminentemente poltico, incluso en
cargos en los que semejante tendencia puede afectar de manera grave los intereses del
pas.
IV.G.3.
El servicio exterior
La representacin de Colombia en el exterior est conformada por profesionales

especializados, formados en diplomacia y temas internacionales, y por funcionarios que
son vinculados sin una evaluacin de su capacidad de aporte a la gestin exterior del pas.
La Direccin del Talento Humano concentra sus labores en la gestin de nmina, y poco en
el desarrollo profesional. La capacitacin prcticamente no existe, y la academia
diplomtica restringe su labor por razones legales al personal de carrera diplomtica, es
decir, a menos de la cuarta parte del personal de la Cancillera.
Adems de que la vinculacin de personas ajenas a la Cancillera al servicio exterior

colombiano es una prctica bien conocida, no hay un equilibrio entre los requisitos para el
103
ingreso a la carrera diplomtica y el servicio exterior en su conjunto. La norma que hoy
rige el nombramiento de personal provisional tiene tal cantidad de vacos, que en la
prctica no se aplican unas exigencias mnimas. Si bien en ocasiones el personal nombrado
en provisionalidad es idneo, los recursos que el Estado colombiano invierte en ellos
terminan perdindose, pues no regresan al servicio del Estado.
Aunque es evidente que pueden existir aspectos del rgimen que merecen ajustes la
evaluacin y los cursos de ascenso, por ejemplo, la discusin no se debe reducir a una
cuestin de nmeros, cuando menos de la mitad de los cargos diplomticos en el exterior
son ocupados por funcionarios de carrera y slo una cuarta parte del total del personal de
la Cancillera son diplomticos de carrera.
IV.G.4.
Comparacin con el contexto internacional
El despliegue internacional de Colombia est por debajo del de Per, pas de similar
tamao pero de menor poblacin casi 20 millones de diferencia, y slo es equiparable al
de Ecuador, mucho ms pequeo que Colombia.
Embajadas de pases latinoamericanos en el mundo
Embajadas de
pases
latinoamericanos
en el mundo Pas
Amrica
Europa
Cercano
y Medio
Oriente
Asia
frica
Argentina
23
26
8
10
8
Brasil
27
28
11
13
25
Chile
21
23
5
9
4
Colombia
21
15
2
5
3
Ecuador
20
12
3
5
1
Mxico
26
24
5
11
7
Per
21
18
2
8
3
Venezuela
33
24
10
7
8
FUENTE: Pginas en Internet de los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores
Oceana
2
2
2
1
1
2
2
1
Con la excepcin del caso mexicano, y en cierta medida del colombiano, las estructuras de
las cancilleras tratan de hacer una clara distincin entre el mbito poltico, representado
por el Ministro, y la organizacin en s misma, cuyo manejo corresponde usualmente a
alguien de casa, es decir, a un funcionario de carrera. El mensaje que este tipo de
estructuras da es que la poltica de Estado que asumen las cancilleras es independiente de
la orientacin poltica de quien ocupe el cargo ms alto en la organizacin.
Otro factor que distingue muy claramente el caso colombiano de otros en el mundo, y en
Amrica Latina, es que en stos la presencia de funcionarios polticos o por fuera de la
carrera diplomtica por debajo del nivel de jefe de misin es prcticamente inexistente.
104
IV.G.5.
Recomendaciones
1. El Ministerio de Relaciones Exteriores, las embajadas, misiones y consulados de

Colombia en el exterior deben contar con una estructura clara y funciones definidas para
todos sus cargos.
2. Las embajadas, misiones y consulados y la sede principal de la Cancillera deben afinar
su coordinacin.
3. El Estado debe reconocer la importancia de las comunidades colombianas en el exterior
y la atencin que stas reclaman.
4. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe asignar los asuntos consulares al
Viceministerio de Relaciones Exteriores.
5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe asignar viceministros y directores generales
exclusivamente de carrera.
6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe crear un centro de pensamiento que
contribuya al diseo de la poltica exterior.
7. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe crear una Direccin para el Gran Caribe.
8. El Estado debe evitar la politizacin del dispositivo internacional con una cuota de
personal de carrera cuya proporcin debera ser de al menos 2/3 en diez aos, hasta llegar
al 90% en el largo plazo.
9. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe hacer ms estrictos los requisitos para los
funcionarios que no son de carrera, y hacer evaluaciones peridicas de los mismos.
10. De acuerdo con los objetivos de la poltica exterior, la academia diplomtica debe
implementar sistemas actualizados y eficientes de capacitacin que incluyan tanto a los
funcionarios de carrera como a los que no hayan ingresado a la misma.
11. El Estado debe garantizar una remuneracin adecuada para los funcionarios que
conforman la planta externa.
IV.H. LA NECESIDAD DE UNA POLTICA EXTERIOR DE ESTADO

Para que Colombia pueda aprovechar las oportunidades que ofrecen los cambios de las
realidades nacionales y de los contextos regionales y globales, es imprescindible construir
una poltica exterior de Estado. Esta meta supone un sustantivo consenso nacional que
haga factible emprender un esfuerzo persistente y de largo plazo dirigido a superar los
problemas institucionales de la poltica exterior y a rodear al dispositivo diplomtico de
recursos y apoyo, de acuerdos sobre la labor que debe desempear, as como para
105
inmunizarlo frente al juego poltico interno y su utilizacin con fines partidistas o
electorales.
IV.H.1.
Continuidad, integralidad y consenso
Una poltica exterior de Estado es un bien pblico que los pases construyen y mantienen,
puesto que puede representar importantes rditos para una nacin. Dicha poltica est
constituida por estrategias, posiciones, acciones y expresiones que se manifiestan ante la
comunidad internacional, e interpreta y proyecta los intereses nacionales frente a los
principios y normas que rigen las relaciones y la agenda internacional.
Si bien una poltica exterior de Estado evita los quiebres y las fluctuaciones constantes que
se derivan de las oscilaciones polticas de los partidos o los gobernantes, no es equivalente
a un simple continuismo de la poltica exterior de un gobierno. La continuidad de valores y
principios democracia e integracin, no injerencia en asuntos internos, respeto a las
diferencias ideolgicas, polticas, tnicas o religiosas, solucin pacfica de los conflictos
internacionales, respeto del derecho internacional, multilateralidad y corresponsabilidad
y la defensa de los intereses nacionales implica considerar los cambios del contexto
regional o global, as como los consensos nacionales: ambos pueden exigir que la poltica
exterior se modifique. Las metas redefinidas slo se pueden alcanzar con una poltica de
Estado que persista hasta su logro, que sea integral y que cuente con un respaldo
mayoritario.
Una poltica exterior de Estado exige un gran esfuerzo para trascender las iniciativas
meramente coyunturales, reactivas y fragmentadas; exige una visin integral que precise
los fines e intereses nacionales, y los medios y metas de la poltica exterior; que tome en
consideracin tanto los cambios del contexto como las nuevas tendencias, actores y
desafos regionales y globales; que seleccione contrapesos y aliados, que establezca
prioridades e indicadores de resultados a corto, mediano y largo plazo, todo ello basado
en un respaldo mayoritario.
Conviene detenerse en los parmetros del respaldo que requiere la adopcin y ejecucin
de una poltica exterior de Estado. Un amplio respaldo implica un dilogo con los diversos
actores del proceso poltico nacional, y no slo con las colectividades tradicionales o
dominantes. Implica, adems, la consideracin de los puntos de vista y de las propuestas
de los sectores nacionales y regionales en particular los fronterizos y de la sociedad civil
organizada involucrados en dimensiones de la poltica exterior. Ese respaldo tambin se
enriquece con la concertacin en las instituciones estatales, que participan cada vez ms
en las relaciones o negociaciones internacionales del pas y deben aplicar la poltica
exterior de Estado.
106
IV.H.2.
Actores y dispositivo diplomtico
Los elementos aqu descritos sufren, en el caso de Colombia, de notorias vulnerabilidades

que una poltica exterior de Estado puede ayudar a superar. Ms que una continuidad
basada en amplios acuerdos, en el pas prima un continuismo rutinario, una poltica parcial
y coyuntural con poco respaldo. La concertacin dentro del Estado es dbil, lo que ha
causado una marcada fragmentacin y la generacin de mensajes confusos y ambiguos,
cuando no contradictorios las manifestaciones de las distintas entidades sobre un mismo
tema no coinciden. La construccin de acuerdos es casi nula. Adems, una poltica
exterior de Estado depende de la calidad de la preparacin y actuacin de los principales
actores y de la solidez del dispositivo diplomtico. Esto, en Colombia, no ocurre.
El presidente de la Repblica tiene el mandato constitucional de conducir y representar la
poltica exterior nacional. Esto no significa el monopolio diplomtico del poder ejecutivo ni
un presidencialismo protagnico, desinstitucionalizador o excluyente. Tampoco significa
que pueda usar el dispositivo diplomtico como instrumento de poltica interna para
negociar respaldos y atender compromisos electorales. Aunque las fuerzas nacionales
tienen que contribuir con su apoyo en momentos en los que estn en juego asuntos
esenciales o amenazas a la sociedad y al Estado, debe caber la discrepancia y la crtica
sobre decisiones y actuaciones.
Una Cancillera profesional es decisiva para disear y aplicar una poltica exterior de
Estado. Las sucesivas reformas a las que ha estado sometida han quedado reducidas a
asuntos coyunturales o formales, han dejado en interinidad la carrera diplomtica y la
estructura de la organizacin, y sin resolver los problemas institucionales. Con el peso del
tema de la seguridad en la poltica exterior, la Cancillera ha sido marginada o ha tenido
que salir a tratar de remediar actuaciones internacionales equvocas de otros actores. Por
lo tanto, es necesario que se tomen decisiones y se emprendan las acciones que haga falta
para modernizar y fortalecer la Cancillera. En la siguiente seccin se abordan algunas de
ellas.
Las representaciones diplomticas bilaterales y multilaterales, as como las oficinas
consulares y comerciales, son las encargadas de aplicar la poltica exterior de Estado. El
cumplimiento de tal funcin se menoscaba cuando los funcionarios no surgen de la
meritocracia ni pertenecen a las carreras profesionales, sino que resultan de la
negociacin de puestos. As se distorsiona la poltica exterior, se afecta su ejecucin
coherente y se convierte a los embajadores en representantes de sus intereses
individuales o polticos y no de la nacin. El cierre de numerosas representaciones no
contribuy a disminuir el dficit fiscal, y en cambio hizo perder presencia, interlocucin,
iniciativa y alianzas frente al nuevo mapa de actores regionales y globales, justo cuando un
gran nmero de colombianos estaba migrando, y el pas trataba de aumentar las
exportaciones. De ah la necesidad de que el consenso nacional que aqu se propone
contemple decisiones obligatorias para el gobierno y el Congreso como las que enseguida
se presentan.
107
El acuerdo sobre la necesidad de un servicio exterior totalmente profesional, de

carrera y ajeno a intereses polticos internos.
La formacin de un cuerpo diplomtico preparado para impulsar la insercin
integral de Colombia al campo regional y global.
La seleccin por mritos del personal para el servicio interno y exterior.
La consolidacin de la carrera diplomtica y consular, segn los parmetros que se
presentan en la siguiente seccin.
La Comisin Asesora de Relaciones Exteriores es el mecanismo institucional que rene

peridicamente a los ex presidentes de la Repblica, a algunos cancilleres y a miembros de
la Comisin segunda de Cmara y Senado. Desde el ao 2005 debe ser convocada al
menos dos veces, una por el presidente, para hacer consultas, y otra por el canciller para
rendir informes. Sin embargo, su conformacin no refleja la pluralidad del espectro
poltico nacional, ni se abre a la representacin de las autoridades fronterizas, decisivas en
la consideracin de asuntos de la vecindad. A pesar de que su mandato es el de construir
consensos y evitar que la confrontacin partidista o electoral debilite la posicin
internacional del pas, su propio funcionamiento y operatividad han sido afectados por la
polarizacin poltica, y hoy resultan insuficientes e ineficientes.
El poder legislativo tendra que convertirse en un instrumento de primera importancia en

la construccin de una poltica exterior de Estado. Para esto es esencial el anlisis de la
orientacin internacional y el control poltico en el resguardo de los intereses nacionales.
Las comisiones segundas del Senado y la Cmara, encargadas de los asuntos
internacionales, han quedado limitadas a ratificar acuerdos que firma el gobierno, a ser
informados en la Comisin Asesora, a otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo, a
hacer viajes sin mayor alcance para el pas y a solicitar nombramientos en la planta interna
o del exterior. La falta de interlocucin con sus representados, y una participacin
marginal en los organismos parlamentarios regionales no se han traducido en lazos
interparlamentarios o en grupos de amistad entre congresos que contribuyan al
fortalecimiento de las relaciones de Colombia con otras naciones, y sobre todo con
aqullas con las que se enfrentan mayores dificultades.
La opinin pblica y la sociedad civil organizada le dan a la poltica exterior de Estado un

carcter integral y democrtico. Un amplio espacio de consulta e intercambio de ideas con
la sociedad civil es esencial. La interlocucin, sin embargo, que es poco frecuente, se
reduce la mayora de las veces a dar informacin, y la apertura es poca cuando se trata de
considerar las opiniones de sectores sociales o acadmicos posiciones que muchas veces
hacen contribuciones esenciales con una perspectiva distinta a la de los gobiernos.
En agosto del 2008, el gobierno colombiano cre el llamado Sistema Administrativo

Nacional de Poltica Exterior y Relaciones Internacionales, encargado de coordinar en esta
rea las actividades estatales y privadas. Del Sistema hacen parte el Consejo de Poltica
Exterior y Relaciones Internacionales, que ejerce sus funciones en el Consejo de Ministros
con el fin de articular la posicin estatal, y el Grupo para la Coordinacin de las Relaciones
108
Internacionales. En el 2009 el Grupo defini dos temas para su agenda: medio ambiente y
Asia-Pacfico. Sobre este ltimo tema particip en la elaboracin de una estrategia para la
insercin del pas en esa regin. Fue presentada el 20 de noviembre de ese ao en el
primer Consejo de Poltica Exterior. El funcionamiento permanente de esos mecanismos y
su amplia representatividad podran ayudar al pacto nacional para construir una poltica
exterior de Estado.
ANEXO 1. DOCUMENTOS DE APOYO ENCOMENDADOS A EXPERTOS

Ardila, Martha y Tickner, Arlene. El papel de la sociedad civil en la poltica exterior
colombiana.
Domnguez, Jorge. La poltica exterior de Estados Unidos bajo el Presidente Barack Obama.
Girn, Jaime y Coy, Francisco. La Cancillera y el servicio exterior colombiano. Diagnstico,
anlisis de las anteriores reformas y propuestas de reforma.
Hirst, Mnica. Cooperacin internacional, los PRMs latinoamericanos y la insercin de
Colombia.
Lampreia, Luiz. Anlisis para la Misin de Poltica Exterior de Colombia.
Lanxin, Xiang. China and Colombia: A Test for South-South Partnership?.
Lanzetta, Mnica. Relaciones econmicas y comerciales de Colombia con los pases vecinos.
Milln, Jaime. Recursos estratgicos y fuentes alternativas de energa: elementos para la
poltica exterior de Colombia.
Pastrana, Eduardo. Las relaciones de Colombia con la Unin Europea.
Rodrguez, Manuel. Perspectivas del tema ambiental en la poltica exterior de colombiana.
Rosales, Osvaldo. Colombia: una estrategia de insercin en el Asa-Pacifico.
Ryden, Lars. Strategic Resources and the Environment of Colombia.
Sikkink, Kathryn; Frey, Barbara, y Lyon, Amanda. Los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario y la poltica exterior colombiana.
Carlhed Thomas. Taller presencial de asesora sobre Imagen pas y Diplomacia pblica.
ANEXO 2.
BIBLIOGRAFA BSICA SOBRE LAS RELACIONES

INTERNACIONALES DE COLOMBIA
Ardila, Gerardo (2008). Algunas ideas sobre el fenmeno migratorio, los migrantes, y el
desarrollo, en Debates de Coyuntura Social N 24. Fedesarrollo.
Ardila, Martha (2002). La poltica exterior de Colombia hacia sus vecinos: Evolucin,
mecanismo y retos, en Martha Ardila, Diego Cardona y Arlene Tickner, Prioridades y
desafos de la poltica exterior colombiana. Fescol, Bogot.
_______ (2005). Colombia y Venezuela: entre lo estructural y lo coyuntural. A propsito
de la comunidad suramericana de naciones. En Oasis 2005/06 Observatorio de Anlisis de
los sistemas internacionales. Centro de Investigaciones y proyectos especiales. Universidad
Externado de Colombia.
_______ (2008). La toma de decisiones de la poltica exterior colombiana. Universidad
Externado de Colombia. Bogot.
Ardila, Martha, Cardona, Diego y Ramrez Socorro (2005). Colombia y su poltica exterior en
el siglo XXI. Fondo Editorial Cerec. FESCOL.
Ardila, Martha, Cardona, Diego y Tickner, Arlene (2002). Prioridades y desafos de la
poltica exterior colombiana. Bogot.
Asociacin Diplomtica y Consular de Colombia (2007). Planteamientos al proyecto de
fortalecimiento y mejora de la cancillera.
Aylln, Bruno (2006). La poltica exterior del Gobierno Lula y las relaciones de Brasil con la
Unin Europea. Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos. rea:
Amrica Latina Europa - ARI N 22/2006.
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MISIN DE POLTICA EXTERIOR DE

COLOMBIA
MISIN DE POLTICA EXTERIOR DE

COLOMBIA
Informe Final1
Abril 2010
Miembros de la Misin
Gustavo Bell
Sandra Borda
Hernando Jos Gmez
Socorro Ramrez
Mauricio Reina
Camilo Reyes
Juan Gabriel Tokatlian
Secretara Tcnica
Fedesarrollo
Secretario Tcnico
Mauricio Reina
El trabajo de la Misin cont con el soporte de dos asistentes de investigacin de Fedesarrollo, Carolina
Gracia y Sandra Oviedo, y con el apoyo irrestricto de Mara Mercedes Gonzlez, Asesora del Despacho del
Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia.
Las opiniones y conceptos expresados en este documento son de responsabilidad estricta

de sus autores y no comprometen al Gobierno colombiano, ni a las entidades vinculadas a
esta iniciativa.
TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIN ............................................................................................................................................ III
RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................................................VI
I.
INTRODUCCIN................................................................................................................................... 1
II.
ENTORNO GENERAL ............................................................................................................................ 3

II.A.
MBITO GLOBAL ............................................................................................................................ 3
II.A.1. Asuntos globales ................................................................................................................... 5
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
II.A.2.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Paz y seguridad .................................................................................................................................... 5

Cambio climtico ................................................................................................................................. 7
Crisis del multilateralismo ................................................................................................................... 7
Crisis econmica .................................................................................................................................. 8
Intereses de Asia .................................................................................................................................. 9
Seguridad humana - Las metas del milenio ....................................................................................... 10
Migraciones ....................................................................................................................................... 11
Agenda global con importancia para Colombia ................................................................. 12

Crimen organizado, narcotrfico y manejo de las drogas ilegales ..................................................... 12
Derechos humanos ............................................................................................................................ 13
La insercin en la economa mundial................................................................................................. 14
Las reformas al multilateralismo ....................................................................................................... 15
Medio ambiente y recursos naturales estratgicos ........................................................................... 16
Cooperacin....................................................................................................................................... 17
La sociedad civil en las relaciones internacionales ............................................................................ 18
II.B.
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: UN CONTEXTO CAMBIANTE E INCIERTO ..................................................... 18
II.B.1. El ocaso de la Doctrina Monroe .......................................................................................... 19
II.B.2. Diferenciacin de regmenes y frenos a la democracia ...................................................... 20
II.B.3. Revalorizacin de la fuerza militar y agudizacin de conflictos de seguridad .................... 21
II.B.4. Fragmentacin, ms que integracin ................................................................................. 23
II.B.5. Espacios para liderazgos regionales ................................................................................... 24
II.C.
MBITO NACIONAL ....................................................................................................................... 26
III.
TEMAS IMPORTANTES EN LA AGENDA Y RECOMENDACIONES ESPECFICAS ................................... 29

III.A.
SEGURIDAD ................................................................................................................................. 29
III.A.1.
El gobierno de lvaro Uribe (2002-2010) y su poltica de seguridad ............................. 30
III.A.2.
La desmovilizacin paramilitar y la Ley de Justicia y Paz ............................................... 30
III.A.3.
Los nuevos desafos ........................................................................................................ 32
III.A.4.
Recomendaciones .......................................................................................................... 34
III.B.
DROGAS ILEGALES Y NARCOTRFICO ................................................................................................. 35
III.B.1.
III.C.
DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO ........................................................ 39
III.C.1.
La discrepancia entre las normas y la realidad .............................................................. 40
III.C.2.
Los dilemas de la justicia transicional ............................................................................ 41
III.C.3.
Organizaciones internacionales y Organizaciones No Gubernamentales ...................... 42
III.C.4.
III.D.
DIMENSIONES RELEVANTES PARA COLOMBIA DE LAS INSTITUCIONES MULTILATERALES ................................ 44
III.D.1.
III.E.
RELACIONES BILATERALES Y REGIONALES ........................................................................................... 47
III.E.1.
Relaciones con Estados Unidos ...................................................................................... 47
a)
b)
c)
III.E.2.
a)
La poltica exterior estadounidense: cambio y continuidad .............................................................. 47

Poltica exterior hacia Estados Unidos ............................................................................................... 49
Recomendaciones .............................................................................................................................. 50
Fronteras terrestres, pases vecinos e integracin ......................................................... 51

Agudizacin de la problemtica fronteriza ........................................................................................ 51
ii
b)
c)
d)
e)
f)
III.E.3.
a)
b)
III.E.4.
a)
III.E.5.
a)
III.E.6.
a)
Relaciones de vecindad ..................................................................................................................... 52

Integracin, concertacin y cooperacin........................................................................................... 55
Amenazas y oportunidades para Colombia ....................................................................................... 56
Colombia-Brasil: una relacin en proceso de descubrimiento .......................................................... 57
Relaciones con el Gran Caribe ........................................................................................ 61

Colombia ante el Gran Caribe ............................................................................................................ 63
Relaciones con Asia ........................................................................................................ 66

Relaciones con la Unin Europea ................................................................................... 70

Relaciones con frica y Medio Oriente .......................................................................... 72

III.F.
ECONOMA, COMERCIO E INVERSIN ................................................................................................ 74
III.F.1. Situacin del comercio exterior y la inversin extranjera ................................................... 75
III.F.2. Relaciones econmicas con los vecinos .............................................................................. 76
III.F.3. Relaciones con Asia-Pacfico ............................................................................................... 78
III.F.4. Recomendaciones ............................................................................................................... 79
III.G.
MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES ESTRATGICOS.................................................................... 83
III.G.1.
Acciones ambientales en el mbito internacional ......................................................... 84
III.G.2.
Amenazas a la biodiversidad ......................................................................................... 85
III.G.3.
El reto de los recursos naturales estratgicos ................................................................ 85
III.G.4.
IV.
OTROS TEMAS RELEVANTES EN LA AGENDA Y RECOMENDACIONES ESPECFICAS .......................... 90

IV.A.
LA MIGRACIN INTERNACIONAL COLOMBIANA .................................................................................... 90
IV.A.1.
IV.B.
COOPERACIN INTERNACIONAL ....................................................................................................... 92
IV.B.1.
IV.C.
CIENCIA Y TECNOLOGA .................................................................................................................. 94
IV.C.1.
IV.D.
MINORAS................................................................................................................................... 95
IV.D.1.
IV.E.
CULTURA .................................................................................................................................... 97
IV.E.1.
IV.F.
EL PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA POLTICA EXTERIOR COLOMBIANA .................................................. 98
IV.F.1.
IV.G.
LA CANCILLERA Y EL SERVICIO EXTERIOR COLOMBIANO ...................................................................... 101
IV.G.1.
Misiones en el exterior ................................................................................................. 101
IV.G.2.
Personal ....................................................................................................................... 102
IV.G.3.
El servicio exterior ........................................................................................................ 102
IV.G.4.
Comparacin con el contexto internacional ................................................................ 103
IV.G.5.
Recomendaciones ........................................................................................................ 104
IV.H.
LA NECESIDAD DE UNA POLTICA EXTERIOR DE ESTADO ....................................................................... 104
IV.H.1.
Continuidad, integralidad y consenso .......................................................................... 105
IV.H.2.
Actores y dispositivo diplomtico ................................................................................ 106
ANEXO 1. DOCUMENTOS DE APOYO ENCOMENDADOS A EXPERTOS ..................................................... 105

ANEXO 2. BIBLIOGRAFA BSICA SOBRE LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE COLOMBIA ............... 106
PRESENTACIN
En las ltimas dcadas el pas enfrent dificultades domsticas de enorme complejidad
que afectaron tambin su capacidad de maniobra en la poltica exterior y su
reputacin internacional. En buena medida por esa situacin, nuestra poltica exterior
ha sido tmida y gran parte de la energa y tiempo se ha tenido que dedicar a explicar al
mundo esa realidad. Gracias al derrotero fijado en los aos recientes para recuperar la
seguridad, la confianza inversionista y la cohesin social, la situacin interna
evolucion muy positivamente, lo que repercuti de manera favorable en la poltica
exterior y la percepcin internacional del pas. Sin duda, hay frentes y problemas de
gran envergadura por atender, pero el momento que vive Colombia, el lugar de
confianza y respeto que se ha ganado, y las nuevas oportunidades que ofrece al
mundo, permiten que el pas se ocupe de otra manera de su poltica exterior: de una
manera ms audaz y sin complejos, con visin ms estratgica y de largo plazo.
Desde inicios del siglo XX, el gobierno colombiano ha encomendado a misiones de
expertos el anlisis y diagnstico de temas puntuales y estratgicos en materia
econmica como el empleo, la pobreza, el gasto, el manejo fiscal. La experiencia ha
resultado ser muy fructfera: han promovido el debate pblico sobre la manera de
abordar esos temas, y ha sido para los distintos gobiernos fuente de insumos, ideas y
recomendaciones claves para la formulacin de polticas pblicas.
La Cancillera decidi replicar el modelo de esa experiencia del pas en el rea de la
poltica exterior y las relaciones internacionales. La consolidacin de una poltica
exterior de mediano y largo plazo es justamente uno de los frentes en los que se
desarrolla el principio amplio que fundamenta el trabajo del Ministerio de Relaciones
Exteriores: el principio de integralidad de la poltica exterior. Se busca fortalecer la
capacidad de gestin del Ministerio y hacerla ms eficiente, pero tambin promover
espacios de discusin de alto nivel que apoyen su tarea de elevar el peso especfico de
la poltica exterior en la agenda de poltica interna. En este contexto se inscribe la
iniciativa de conformar y consultar una Misin de Poltica Exterior.
Se comision a siete expertos de destacada trayectoria en sus diferentes disciplinas
con miras a que reflexionaran e hicieran un diagnstico sobre lo que Colombia puede y
debe hacer en el mediano y largo plazo para desarrollar una poltica exterior ms
eficaz, teniendo en cuenta las oportunidades y los riesgos del entorno internacional. El
grupo de expertos estuvo conformado por Camilo Reyes, Gustavo Bell, Hernando Jos
Gmez, Juan Gabriel Tokatlian, Mauricio Reina, Sandra Borda y Socorro Ramrez.
Para nutrir este trabajo con la experiencia de otros pases, y enriquecerlo con aportes
sobre la percepcin que desde fuera se tiene de Colombia y de su entorno, la
Cancillera invit a dos asesores internacionales, el profesor Jorge Domnguez, experto
en poltica latinoamericana y vicerrector de la Universidad de Harvard, y el ex canciller
de Brasil, Luiz Felipe Lampreia. Se cont adems con la coordinacin tcnica de uno de
iv
los centros de investigacin ms importantes del pas, Fedesarrollo, en cabeza de
Mauricio Reina.
El grupo de la Misin trabaj de manera rigurosa, exhaustiva, autnoma e
independiente, para proponerle no slo al gobierno, sino tambin, al Estado y a la
sociedad, una serie amplia de recomendaciones. Si bien en relacin con el gobierno
esas recomendaciones no tienen carcter vinculante y algunas de ellas se refieren a
temas de poltica interna, la Cancillera ya emprendi su estudio y uno de sus retos
inmediatos es disear, a partir del informe de la Misin, los lineamientos estratgicos
de la poltica exterior de los prximos aos.
La Cancillera invit al ex primer ministro de Gran Bretaa, Tony Blair, a que leyera un
resumen ejecutivo de este documento. Adems de valorar muy positivamente el
esfuerzo de la Misin, el ex primer ministro le transmiti a esta Cancillera una idea de
especial inters: Colombia tiene una historia exitosa para contar; el mundo reconoce el
esfuerzo del pas para recuperar la seguridad; se, sin duda, es un activo que no se
puede perder. Por eso, es hora de que el pas desarrolle y posicione un tema que,
distinto al de la seguridad, lo instale como referente internacional. El medio ambiente,
y en particular el cambio climtico y la biodiversidad, bien podran ser ese nuevo
referente. Junto con esta sugerencia, el Gobierno acoge las ideas y recomendaciones
que hace el informe de la Misin, para avanzar en una agenda slida que incorpore los
activos y propuestas que el pas adelanta en esa materia.
La Misin de Poltica Exterior present sus conclusiones a la Comisin Asesora de
Relaciones Exteriores, en cabeza del Presidente y Vicepresidente de la Repblica, con
la presencia de los ex presidentes, algunos ex cancilleres y congresistas; tambin al
gabinete ministerial y al equipo directivo de la Cancillera. Un agradecimiento muy
especial a los siete expertos comisionados, por el compromiso, el profesionalismo y la
seriedad con que asumieron este reto, y por su disposicin para encarar de manera
abierta y franca las discusiones, especialmente aqullas con el equipo de la Cancillera.
Muchsimas gracias a Fedesarrollo y a Mauricio Reina por la dedicacin, esfuerzo y
entusiasmo con que llevaron adelante la coordinacin tcnica, y a los asesores
internacionales por los valiossimos comentarios recibidos durante el proceso.
A todos los consultores, expertos y entidades que fueron convocados por la Misin
para elaborar estudios sectoriales, nuestros sinceros agradecimientos. Gratitud
especial con los miembros de la Comisin Asesora de Relaciones Exteriores por su
respaldo y sus comentarios, y un reconocimiento al ex primer ministro de Gran
Bretaa, Tony Blair, y a su grupo de asesores por la generosidad e inters con que se
acercaron a este proyecto. Este ejercicio no hubiera sido posible sin el aporte
econmico de la Corporacin Andina de Fomento, el Banco Interamericano de
Desarrollo y el Fondo Fiduciario Sueco. Nuestros agradecimientos a los representantes
de la CAF y el BID en Colombia, Vctor Traverso y Rodrigo Parot, y al Gobierno de
Suecia.
El informe de la Misin de Poltica Exterior es, sobre todo, un aporte esencial para
quienes vengan y asuman de aqu en adelante la tarea de contribuir a que la poltica
v
exterior tenga el lugar que merece en la agenda de poltica interna. Es el momento de
aprovechar las condiciones favorables del entorno, y el lugar de respeto y confianza
que el pas ha logrado recuperar y consolidar, para pensar en una poltica exterior de
Estado para el mediano y largo plazo que, independientemente del gobierno de turno
y de las necesidades que impongan las circunstancias, defienda y promueva
estratgicamente los intereses de Colombia como nacin.
Jaime Bermdez Merizalde

Ministro de Relaciones Exteriores
RESUMEN EJECUTIVO
La poltica exterior colombiana atraviesa una de sus peores crisis en mucho tiempo. El
pas enfrenta un complejo panorama con algunos de sus interlocutores. En el mbito
regional, la relacin con Venezuela se deteriora cada vez ms, mientras el vnculo con
Ecuador est saliendo de una profunda crisis que an no ha quedado del todo atrs.
Otros pases de la regin observan con recelo la poltica exterior colombiana, mientras
los ms afines a las posiciones nacionales guardan una prudencia que raya en la
indiferencia. Entre tanto, las relaciones con Estados Unidos, principal referente
internacional de Colombia, han entrado en una etapa de ambigedad e incertidumbre.
Ante este panorama, Colombia debe hacer un replanteamiento de su poltica exterior.
Actualmente el pas tiene la oportunidad de formular una nueva estrategia de
relacionamiento con el mundo, en la medida en que han cambiado varias de las
circunstancias internas que llevaron a la poltica exterior a esta encrucijada. Para
delinear unos nuevos derroteros de las relaciones internacionales del pas es necesario
examinar cules son los factores que determinaron su curso en el pasado reciente, as
como las transformaciones globales, regionales y nacionales que ahora permiten
buscar un nuevo rumbo.
La poltica exterior colombiana en el pasado reciente

En la ltima dcada la poltica exterior colombiana se ha caracterizado por una
profundizacin del tradicional alineamiento del pas con Estados Unidos, as como por
haber privilegiado la dimensin militar y el tema de la seguridad en las relaciones
internacionales. Esas caractersticas no son resultado del azar, sino que surgen de la
interaccin de condiciones domsticas e internacionales.
Uno de los principales determinantes de la manera en que Colombia se ha relacionado
con el mundo en el pasado reciente ha sido la lucha contra los grupos armados
ilegales. A fines de los aos noventa Colombia enfrentaba una seria amenaza
existencial encarnada por la guerrilla, los paramilitares y el narcotrfico. Aunque la
existencia de esos tres fenmenos data de tiempo atrs, en la dcada pasada los
grupos ilegales alzados en armas se fortalecieron mediante la prctica y el usufructo
del narcotrfico, entre otros mecanismos, convirtindose en factores que ponan en
riesgo la supervivencia misma del Estado y la sociedad. La magnitud de esa amenaza
llev al Estado a poner en el primer lugar de sus prioridades el fortalecimiento de su
capacidad militar y la lucha contra los actores ilegales.
Esta situacin condujo a un distanciamiento de Colombia de la realidad regional. La
inevitable dedicacin de la atencin y los recursos del Estado a la lucha contra los
actores ilegales fortaleci el ensimismamiento de Colombia y la desatencin a los
fenmenos regionales, rasgos que histricamente haban sido caractersticos de la
poltica exterior del pas. Paralelamente, varios pases de la regin vean con
vii
desconfianza los avances del narcotrfico y la subversin en Colombia, al punto de
dudar de la capacidad del gobierno para controlar y revertir esos fenmenos. A ello se
sumaba una gran inestabilidad en pases vecinos como Venezuela y Ecuador, cuyas
instituciones estaban amenazadas por el caos poltico y la ebullicin social. De esta
manera, la necesaria concentracin del Estado colombiano en la construccin de
soluciones al conflicto interno, la inestabilidad de algunos vecinos y su desconfianza
sobre lo que suceda en el pas redundaron en un escenario que dificultaba la
cooperacin de Colombia con la regin.
Esta situacin se vio exacerbada con la decisin de Colombia de convertir a Estados
Unidos en su principal aliado en la lucha contra el narcotrfico y la subversin,
resultado de las necesidades que impona la coyuntura. Ante la aprehensin y la
inaccin de distintos pases en el mbito global, el gobierno colombiano decidi
estrechar a fines de los aos noventa sus lazos de cooperacin econmica y militar con
Estados Unidos a travs del Plan Colombia, que buscaba dotar al Estado de recursos y
armamento para enfrentar el narcotrfico y la subversin. La incapacidad del gobierno
para explicar adecuadamente los propsitos y los alcances del Plan hicieron que
aumentara la desconfianza en la regin, que no entenda cabalmente lo que estaba
sucediendo en el pas.
El estrechamiento de los lazos de Colombia con Estados Unidos y las molestias de los
pases vecinos se profundizaron de manera radical despus de los atentados
terroristas del 11 de septiembre de 2001. A raz de ese episodio, el gobierno
colombiano decidi sumarse a la cruzada de la administracin Bush contra el
terrorismo, dndoles ese carcter a los actores ilegales colombianos. As se profundiz
la internacionalizacin formal del conflicto armado colombiano, con la incorporacin
del Plan Colombia, iniciado por la administracin Pastrana, a la Poltica de Seguridad
Democrtica del nuevo gobierno de lvaro Uribe.
La relacin del gobierno colombiano con la administracin Bush gener mayor
prevencin entre algunos pases vecinos, que estaban optando por gobiernos con
posiciones ideolgicas distintas. Esa inquietud se vio exacerbada con la concentracin
de los grupos armados ilegales en algunos mbitos de las zonas de frontera. La
debilidad del Estado colombiano y de los pases limtrofes en esas zonas fronterizas las
convirti en caldo de cultivo y a la vez en refugio de guerrillas, paramilitares y
narcotraficantes, lo que enrareci an ms las relaciones de Colombia con los vecinos.
Este clima regional se complejiz an ms por la suscripcin de un acuerdo de
cooperacin militar entre Colombia y Estados Unidos, que le ha generado al pas
grandes tensiones con naciones vecinas, incluso con algunas con las que se venan
construyendo lazos de confianza como Brasil y Chile.
Los costos y los lmites de la poltica exterior

La Poltica de Seguridad Democrtica ha tenido logros muy importantes, aunque
incompletos, en su propsito de recuperar el control del territorio nacional por parte
del Estado y debilitar la capacidad militar de la guerrilla. Sin embargo, la poltica
exterior que ha acompaado esta estrategia ha tenido costos crecientes que afectan
viii
de manera seria las relaciones internacionales de Colombia y que conllevan la
necesidad de su replanteamiento.
El estrechamiento de los lazos con Estados Unidos, as como el hecho de haber
priorizado la seguridad en las relaciones exteriores, han hecho ms complejas las
relaciones del pas con la regin. Esta situacin ha incidido en la percepcin de algunos
gobernantes vecinos, que han pasado de ver a Colombia como un Estado promotor de
iniciativas regionales (en los aos ochenta), a verlo como un foco de problemas (en los
aos noventa) y un pas perturbador (en la presente dcada). Esta situacin no slo se
ha traducido en graves tensiones regionales que han llegado a generar amenazas
militares de gobiernos como el de Venezuela, que pretende expandir su propio
proyecto poltico sino que adems ha restringido significativamente las posibilidades
de cooperacin con los vecinos, en momentos en que Colombia necesita de ella para
terminar de resolver el conflicto interno.
La prioridad de la dimensin militar y de la seguridad en las relaciones internacionales
del pas tambin ha tenido costos para las instituciones de la poltica exterior
colombiana. En los ltimos aos se ha fortalecido notablemente el personalismo con
que el Presidente de la Repblica ha encarado el manejo de las relaciones
internacionales, lo que ha ido de la mano de una participacin creciente del Ministerio
de Defensa en estos procesos. Ambos fenmenos han restringido el rol de la
Cancillera colombiana, lo que ha reducido el margen de maniobra para fortalecer las
relaciones internacionales del pas y representa una onerosa prdida institucional en el
mediano plazo.
Adems los costos de la poltica exterior colombiana han empezado a erosionar
algunos de sus logros. Ese es el caso de las relaciones econmicas internacionales, una
dimensin en que la Administracin Uribe ha hecho importantes esfuerzos para
recuperar parte del terreno perdido en la internacionalizacin de la economa
colombiana, mediante la bsqueda de una mayor diversificacin de las relaciones
comerciales y financieras del pas. Algunos de esos esfuerzos se han visto frustrados
por las dificultades de otras dimensiones de las relaciones internacionales, como lo
muestra el estancamiento del proceso de ratificacin del Tratado de Libre Comercio
con Estados Unidos en Washington, resultado en gran medida de la situacin de los
derechos humanos en el pas, o el cierre paulatino del mercado venezolano para las
exportaciones colombianas, como seal de rechazo del presidente Chvez al acuerdo
de cooperacin militar entre Colombia y Estados Unidos. De continuar este proceso se
podran restringir las posibilidades econmicas de Colombia, lo que representara una
desventaja frente a otros pases de la regin como Chile, Mxico, Per y
Centroamrica.
Los costos que conlleva el rumbo que ha tomado la poltica exterior han contribuido a
profundizar el tradicional aislamiento de Colombia frente a lo que pasa en el mundo.
La concentracin en resolver los problemas de seguridad ha hecho que el pas no est
aprovechando oportunamente las posibilidades que ofrecen los profundos cambios
que est viviendo el escenario internacional. Como se discute ms adelante, en los
ltimos aos el mundo ha estado viviendo una profunda transformacin en reas
ix
como la redistribucin del poder de Occidente a Oriente, el renovado inters en los
temas ambientales y la creciente demanda por recursos estratgicos como los
alimentos y los energticos, que plantean oportunidades significativas para Amrica
Latina y que algunos pases de la regin ya estn aprovechando. La virtual indiferencia
que hasta hace poco haba tenido Colombia hacia esos fenmenos ha sido
especialmente grave teniendo en cuenta que su potencial aprovechamiento futuro
requiere de una preparacin previa en que el pas no puede improvisar.
Adicionalmente, Colombia est corriendo el riesgo de perder uno de los activos ms
importantes que ha tenido histricamente en sus relaciones con el mundo: el respeto
por el derecho internacional. Episodios como el bombardeo en territorio ecuatoriano
del campamento de Ral Reyes, cabecilla de las FARC, han generado rechazo entre los
pases de la regin y no deben volver a repetirse.
Cambios del entorno

En los ltimos aos se han dado cambios importantes en el entorno internacional,
regional y domstico, que configuran una oportunidad para que Colombia haga un
viraje en su poltica exterior.
El escenario internacional est atravesando una etapa de profundos cambios
estructurales, algunos de los cuales son de especial importancia para Colombia. El
desarrollo de procesos econmicos, polticos y sociales en Asia est significando una
redistribucin del poder de Occidente a Oriente. Ms que un fenmeno coyuntural,
este proceso tiene carcter estructural y una muestra de sus implicaciones son las
estimaciones que sugieren que en el ao 2040 las economas asiticas representarn
dos terceras partes de la produccin y el ingreso mundiales. Esta perspectiva pone de
presente los riesgos que conlleva la debilidad diplomtica del pas en Asia y el Pacfico.
La erosin paulatina de la hegemona estadounidense se da en medio de un
debilitamiento de las instituciones multilaterales, lo que genera inquietud dada la
naturaleza de la coyuntura. La transicin del sistema internacional y los problemas que
enfrenta sugieren que la va para abordarlos es la de los organismos multilaterales,
justo en momentos en que ellos lucen anquilosados frente a las necesidades de la
agenda global. Esta situacin reviste especial importancia para Colombia si se tiene en
cuenta que los organismos multilaterales juegan un papel significativo en varias
dimensiones de los problemas domsticos, como los derechos humanos. El pas
tampoco puede ser ajeno a fenmenos como la creciente internacionalizacin de la
justicia, que ha llevado a la comunidad internacional y a organismos como la Corte
Penal Internacional a fijar su atencin sobre procesos domsticos como el de la Ley de
Justicia y Paz.
Entre tanto, la perspectiva sobre los temas de seguridad en el mundo ha cambiado
desde que el gobierno colombiano decidi sumarse a la estrategia anti-terrorista de la
administracin Bush. Estos cambios tienen especial relevancia para Colombia en la
medida en que la seguridad siga jugando un papel central en la poltica exterior del
pas. Los costos de la doctrina Bush contra el terrorismo han generado
x
cuestionamientos internacionales y el planteamiento de alternativas al uso
predominante de la fuerza a favor de opciones tambin apoyadas en la disuasin y el
dilogo. Entre tanto, la preocupacin por la proliferacin nuclear ha crecido, a la par
con las inquietudes que genera la multiplicacin de conflictos domsticos que
amenazan con extenderse a la esfera internacional.
El mbito econmico global tambin plantea cambios de importancia. La reciente crisis
financiera internacional ha puesto sobre la mesa la necesidad de replantear el rol de
organizaciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y ha
puesto de relieve la necesidad de la coordinacin de polticas econmicas entre un
nmero cada vez ms amplio de pases, como lo muestra el creciente protagonismo
del G-20 frente al debilitamiento del G-8. Entre tanto, se ha dado una tendencia hacia
una mayor desigualdad en el mundo pero con un cambio en los roles frente a la
tradicional discusin Norte-Sur. Mientras algunos pases del Sur han podido avanzar de
manera decidida hacia el desarrollo (los asiticos), otros han tenido avances ms
modestos (los latinoamericanos) y otros ms siguen perdiendo la lucha contra la
pobreza (los africanos). Estos re-equilibrios de poder configuran un entorno que le
permite a Colombia trabajar de manera efectiva para superar los retos y aprovechar
las oportunidades que ofrece el mbito global.
El escenario internacional tambin plantea crecientes oportunidades en dos campos
que sern fundamentales para la reformulacin de la estrategia internacional del pas:
el medio ambiente y los recursos estratgicos. El temor por los estragos del
calentamiento global ha vuelto a poner los temas ambientales en los lugares
prioritarios de la agenda global, lo que representa una gran oportunidad para que
Colombia aproveche su condicin privilegiada de ser el segundo pas ms rico en
biodiversidad en el planeta, el primero en nmero de especies de aves, el nmero dos
en anfibios y el nmero tres en plantas vasculares, y uno de los diez ms ricos en agua
dulce. Paralelamente, el desarrollo de la economa mundial y el crecimiento de pases
como China e India han significado un notable aumento de la demanda por recursos
cada vez ms escasos, como los energticos y los alimentos. Colombia tiene un gran
potencial en esos recursos, desde los combustibles fsiles, pasando por las tierras sin
explotar, hasta la inmensa biodiversidad. El pas puede hacer valer esos recursos en el
mbito internacional y convertirlos en eje de una nueva poltica exterior, siempre que
disee una estrategia idnea de desarrollo sostenible.
En medio de estos cambios internacionales, tambin se han dado virajes en Estados
Unidos y en la regin que son importantes para el pas. El arribo a la Casa Blanca de
Barack Obama ha generado toda suerte de expectativas acerca de un posible cambio
de la poltica exterior de Estados Unidos. La concrecin de esas expectativas
depender del balance entre las intenciones del presidente y su margen de maniobra
con su propio partido y con el Republicano, as como de la interaccin entre la Casa
Blanca y el Congreso, que ha adquirido un creciente protagonismo en la formulacin
de la poltica exterior.
Hasta el momento Obama ha dado muestras de ser ms amigo de la consulta y la
concertacin que su antecesor, lo que podra representar una oportunidad para el
xi
fortalecimiento del multilateralismo. Tambin ha dado seales de favorecer la
bsqueda de un mayor respeto de los derechos humanos, as como de evaluar la
posibilidad de adoptar un enfoque distinto frente a las drogas ilegales, explorando un
mayor nfasis en la demanda y en la salud pblica, y un tratamiento diferenciado para
distintas drogas. De cualquier manera, hay que tener en cuenta que durante un
periodo de transicin la poltica exterior de Estados Unidos ser una combinacin de
asomos de novedad con una dosis importante de inercia institucional, como lo
demuestra la poltica exterior hacia Amrica Latina donde ha triunfado la inercia y ha
seguido dominando la dimensin de la seguridad.
Por su parte, Amrica Latina ha tenido cambios significativos en la ltima dcada. La
mayora de los pases de la regin han buscado mayor autonoma frente a Estados
Unidos, proceso que ha estado acompaado por la aparicin de nuevos foros de
concertacin y cooperacin regional. La diversidad de tendencias polticas es la nota
dominante hoy en da entre los gobiernos latinoamericanos, lo que no ha sido
obstculo para que se presente un debilitamiento del ideal democrtico liberal con la
aparicin de rupturas institucionales y la ausencia de renovacin poltica en todos los
mbitos del espectro ideolgico regional. En ese contexto de diversidad poltica se han
abierto posibilidades para la aparicin de nuevos liderazgos, como es el caso de la
emergencia de Brasil como potencia regional con aspiraciones globales, proceso que
ha ido acompaado por una creciente influencia de Venezuela en algunos pases y por
el debilitamiento del protagonismo de Mxico.
En medio de las fracturas ideolgicas y la aparicin de nuevos liderazgos, Amrica
Latina enfrenta crecientes riesgos y nuevas oportunidades. En los ltimos aos se ha
dado en la regin el resurgimiento de viejas tensiones entre algunos pases as como la
aparicin de nuevos conflictos, en el marco de una escalada armamentista y el notable
aumento de los presupuestos militares de varias naciones. Entre tanto, la regin est
aquejada por la transnacionalizacin del crimen organizado y del problema de las
drogas. A la par con estas dificultades crecientes, la regin enfrenta nuevas
posibilidades internacionales gracias a su riqueza en materias primas, alimentos y
productos energticos, recursos que jugarn un papel estratgico en el escenario
global a medida que avance el siglo.
Hacia una nueva relacin de Colombia con el mundo

En medio de los cambios que se registran en el escenario global y regional, Colombia
tiene la oportunidad de dar un viraje a sus relaciones internacionales. Las amenazas
existenciales al Estado y a la sociedad que sustentaron la actual orientacin de la
poltica exterior se han reducido de manera sustancial. Aunque la Poltica de Seguridad
Democrtica ha tenido problemas y limitaciones, ha fortalecido la presencia del Estado
y ha debilitado los actores armados ilegales, por lo cual se debe perseverar en sus
aspectos positivos.
Por supuesto que an quedan muchas asignaturas pendientes, como la aplicacin de
una adecuada poltica de reinsercin de desmovilizados, el manejo idneo de las
nuevas manifestaciones de los viejos grupos paramilitares, el control efectivo del
xii
crimen organizado y la delincuencia urbana, y la implementacin de polticas efectivas
de desarrollo en las zonas de frontera, entre otras. Sin embargo, el fortalecimiento que
han tenido en los ltimos aos las fuerzas militares y la presencia del Estado en buena
parte del territorio nacional permiten avanzar en la solucin de esos problemas sin
condicionar la poltica exterior del pas. A ello se suma la creciente confianza de
inversionistas nacionales y extranjeros en el futuro econmico del pas, cuyas
perspectivas promisorias dependern del buen manejo que se haga del auge de los
sectores minero y energtico.
En este contexto, Colombia debe impulsar una nueva poltica exterior que busque una
diversificacin de interlocutores en el escenario internacional, una ampliacin de su
agenda temtica en sus relaciones con el mundo, y un fortalecimiento decidido de los
instrumentos para lograrlo. La necesidad de la diversificacin de interlocutores y la
ampliacin de temas es en parte el resultado de la concentracin de las relaciones en
Estados Unidos y en el problema de la seguridad. Esa diversificacin permitira que
Colombia pueda aprovechar las opciones que se abren en la transformacin del
escenario global y regional, as como las crecientes oportunidades que representarn
sus recursos estratgicos a medida que avance el siglo.
Un viraje de la poltica exterior de esta magnitud no se puede lograr con pequeos
ajustes coyunturales que no resuelvan los problemas de fondo. La diversificacin y
ampliacin de la poltica exterior colombiana requiere de un gran acuerdo nacional
dirigido a construir una estrategia activa, apoyada en grandes dosis de voluntad del
Estado y la sociedad para sufragar los costos econmicos y polticos que conlleva este
ajuste. Se trata de una estrategia exigente que debe ser aplicada de un modo
pragmtico, sin fundamentalismos ideolgicos, y que responda ante todo a los
intereses nacionales.
La aplicacin de esta estrategia activa exige trabajar en labores especficas en ms de
quince reas de la poltica exterior colombiana, que se abordan y discuten en detalle
en el informe de esta Misin de Poltica Exterior. Esas labores especficas no se pueden
sintetizar en unos prrafos y su revisin demanda la lectura del informe. Sin embargo,
a continuacin se presentan algunas sugerencias fundamentales sin las cuales es
imposible avanzar hacia una reformulacin de la poltica exterior colombiana.
1. Colombia debe disear e implementar una poltica exterior de Estado. Tal
objetivo requiere un sustantivo consenso nacional para emprender un esfuerzo
persistente y de largo plazo, dirigido a superar los problemas institucionales de la
poltica exterior y a rodear al dispositivo diplomtico de recursos y acuerdos sobre
la labor que debe desempear, as como para inmunizarlo frente al juego poltico
interno y su utilizacin con fines partidistas o electorales. Una poltica exterior de
Estado exige un gran esfuerzo para superar las polticas meramente coyunturales,
reactivas y fragmentadas. Requiere de una visin integral que precise los fines e
intereses nacionales, y los medios y metas de la poltica exterior; que tome en
consideracin tanto los cambios del contexto como las nuevas tendencias, actores
y desafos regionales y globales; que seleccione contrapesos y aliados, que
xiii
establezca prioridades e indicadores de resultados a corto, mediano y largo plazo,
todo ello basado en consensos y respaldos mayoritarios.
2. El gobierno debe desarrollar y expedir un documento CONPES sobre Derechos
Humanos. Esto permitir la creacin de una poltica integral de Derechos Humanos
articulada con los programas de desarrollo econmico y social del pas. Los
Derechos Humanos son pilares de la vida de cualquier sociedad que se considere
civilizada y su garanta debe ser una labor esencial de cualquier gobierno. Un
documento CONPES de Derechos Humanos permitira al pas establecer estrategias
verificables para avanzar en este campo. A pesar de los progresos recientes en
algunos frentes, la violacin de los Derechos Humanos sigue siendo un inmenso
problema de la sociedad colombiana y un punto de atencin de la comunidad
internacional.
3. Colombia debe introducir ajustes significativos en su manera de encarar las
relaciones con sus principales interlocutores y con los pases vecinos.
3.1. Es necesario diversificar los interlocutores internacionales de Colombia y
superar las restricciones que ha implicado la relacin privilegiada con Estados
Unidos. Colombia debe aprovechar las seales de cambio que ha dado la
administracin Obama para reducir su asimetra con Estados Unidos y ampliar
la agenda bilateral hacia temas como las energas alternativas, la biodiversidad
y el fortalecimiento de los organismos multilaterales.
3.2. Es prioritario reformular la estrategia de manejo de la relacin con Venezuela.
Esta relacin debe estar basada en el respeto mutuo por las opciones polticas
de cada pas, y en el principio de no intervencin en los asuntos internos. Para
evitar los riesgos militares, verificar la situacin fronteriza, y dar y obtener
garantas de seguridad, conviene aplicar las medidas de confianza definidas
por Unasur en noviembre de 2009, lo que puede representar un camino ms
certero que el del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, donde tienen una
gran incidencia alianzas geopolticas que escapan al control de un pas como
Colombia. Adems se debe buscar acompaamiento regional e internacional
para establecer canales de dilogo y negociacin sobre la situacin fronteriza y
la agenda binacional. Una vez se normalicen las relaciones diplomticas, se
debe explorar una agenda de integracin ms comprensiva que permita
convivir en medio de las diferencias.
3.3. Es fundamental reconstruir la confianza y fortalecer las relaciones con
Ecuador. En este proceso se puede capitalizar la participacin de los actores
que jugaron un rol central en la normalizacin de las relaciones entre los dos
pases, como las comunidades de frontera y la participacin ciudadana, en
especial acadmica, de organizaciones de mujeres y de grupos empresariales,
y el acompaamiento internacional de la OEA, el Centro Carter y de Estados
Unidos.
3.4. Es necesario prevenir el deterioro de las relaciones con Panam alrededor de
temas similares a los que han generado problemas con otros vecinos. No se
debe esperar a que las relaciones con un vecino se deterioren para actuar
sobre las causas de las dificultades. Colombia debe ser sensible a las
xiv
inquietudes y los temores de la ciudadana panamea, en particular respecto
al Tapn del Darin.
3.5. Colombia debe asumir en toda su integridad su condicin de pas Caribe. Su
compromiso en la regin le permite desarrollar una imaginativa y fructfera
poltica exterior, que tenga en la Costa y el Archipilago las plataformas
naturales para su implementacin. En ese sentido, Colombia debe cumplir
cabalmente sus obligaciones en la Asociacin de Estados del Caribe y
desarrollar todas las clusulas de cooperacin consignadas en los tratados de
delimitacin martima en la regin.
3.6. Es necesario fortalecer la relacin con Brasil. Para tal fin conviene crear un
instrumento bilateral de alto nivel que permita avanzar en el mejor
conocimiento de las realidades de los dos pases, y en el trmite de los
consensos y disensos sobre temas especficos para el fortalecimiento de la
confianza mutua.
3.7. Hay que preservar los estrechos lazos de cooperacin que existen con Per,
Chile, Costa Rica, Mxico, Canad, entre otros, y profundizar las relaciones
econmicas complementarias con ellos.
4. El gobierno debe redefinir de manera integral su poltica de fronteras. Esta iniciativa
implica la ejecucin de acciones como las siguientes: (i) actualizar la ley y la poltica de
fronteras, las instituciones para manejarlas y los programas para desarrollarlas en forma
concertada con los sectores implicados; (ii) construir una presencia integral y democrtica
del Estado, con la creacin de instituciones pblicas capaces de garantizar la seguridad
ciudadana, la administracin de justicia, la creacin de infraestructura, el apoyo a
proyectos productivos y de conservacin de las reservas ambientales; y (iii) acompaar a
las comunidades indgenas y negras en la defensa y aprovechamiento sostenible de sus
territorios, amenazados por el conflicto.
5. El gobierno debe crear un Consejo de Estrategia y Seguridad Nacional que

coordine la estrategia nacional de defensa y la ejecucin de la poltica exterior.
Las dificultades que ha vivido el pas en el campo de seguridad requieren una
instancia que pueda dar cuenta de los desafos internos y externos. El Consejo sera
dirigido por el Presidente de la Repblica, con la participacin del Ministerio de
Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, y con la
coordinacin de un Consejero. El Consejo debe tener capacidad de investigacin y
de cuestionamiento en un mbito cerrado en donde sea posible el debate, y debe
seguir una poltica global que equilibre los intereses de la poltica exterior, con los
militares y los civiles.
6. Colombia debe establecer mecanismos para evaluar el desarrollo del acuerdo de
cooperacin militar con Estados Unidos. Estos mecanismos deben abarcar al
menos dos dimensiones. Se debe disear un instrumento que permita hacer
seguimiento en el mbito domstico a los objetivos del acuerdo, que cuente con
amplia participacin de la academia y la sociedad civil, y que tenga entre sus
propsitos evitar que dicho acuerdo condicione la poltica exterior el pas. Adems
se deben implementar las medidas de confianza acordadas por el Consejo de
Defensa Suramericano, que establecen garantas como la entrega del texto integral
y la ratificacin de que el acuerdo no atentar contra la soberana, seguridad,
xv
estabilidad e integridad territorial de otros Estados, ni tendr efectos de ninguna
naturaleza sobre el territorio y el espacio de otro miembro de UNASUR. Estas
medidas deben estar acompaadas por un compromiso anlogo de los dems
pases miembros de UNASUR de hacer pblicos los acuerdos militares que hayan
suscrito con terceros.
7. Colombia debe organizar en el pas una Cumbre internacional con ocasin de la
celebracin de los 100 aos de la lucha contra las drogas ilegales. En 2012 se
cumple un siglo del primer tratado internacional sobre drogas (Convencin sobre el
Opio de La Haya). La Cumbre propuesta tendra por objeto examinar de manera
realista las polticas vigentes. La evaluacin en 2009 de la dcada contra las drogas
declarada por Naciones Unidas no fue seria: en ella los estados convalidaron los
fracasos conocidos y eludieron una polmica rigurosa sobre el tema. A 100 aos
del inicio de la lucha contra los narcticos se impone una revisin realista de logros
y desaciertos, de costos y beneficios, de dilemas y opciones.
8. Colombia debe recurrir a instancias regionales para promover la discusin de
temas relacionados con la seguridad, la defensa y el narcotrfico. Esta accin no
slo sera consistente con la creciente internacionalizacin de estos fenmenos,
sino que adems permitira al pas atenuar la desconfianza y el desacuerdo que
generan entre los vecinos las polticas nacionales para enfrentar el narcotrfico y la
subversin. De esta manera el pas allanara el terreno para fortalecer la
cooperacin regional en iniciativas necesarias para la solucin del conflicto interno.
Para avanzar en este propsito el pas puede aprovechar instancias como UNASUR
y sus Consejos.
9. Colombia debe avanzar de manera decidida en su insercin econmica y poltica
en la Cuenca del Pacfico. Esta iniciativa exige medidas como estas: multiplicar la
presencia diplomtica del pas en la regin; aplicar las acciones necesarias para
coadyuvar la ratificacin del TLC con Estados Unidos en Washington; desarrollar
estrategias y acuerdos comerciales para incrementar los flujos de comercio con
Asia; buscar alianzas efectivas con los pases latinoamericanos de la Cuenca del
Pacfico para lograr un reconocimiento en Asia; disear y aplicar rigurosamente
una estrategia de mediano plazo para lograr el ingreso a APEC, que incluya la
bsqueda de un aliado estratgico en Asia que apoye la candidatura de Colombia;
desarrollar campaas educativas y culturales que permitan a los colombianos
conocer mejor los pases de la Cuenca del Pacfico.
10. Colombia debe convertir el medio ambiente en uno de los ejes fundamentales de
su poltica exterior. En este caso confluyen la creciente importancia del medio
ambiente en la agenda global con el inmenso potencial que tiene el pas en esta
rea. Colombia debe convertirse en un ejemplo internacional de lo que significa ser
buen ciudadano del mundo en temas ambientales. Esa estrategia exige acciones
como estas: el fortalecimiento de la poltica ambiental domstica mediante la
restauracin del Ministerio de Medio Ambiente; el avance en el inventario y la
proteccin de la biodiversidad nacional; un mayor protagonismo en las discusiones
internacionales y regionales sobre la Amazona; la fijacin de metas especficas
xvi
para la reduccin de la huella de carbono del pas; y el desarrollo y la aplicacin de
polticas ambientalmente sostenibles para la minera y la agricultura.
11. Colombia debe convertirse en una potencia regional en la exportacin de
alimentos. En este tema tambin confluyen las crecientes necesidades globales
con un importante potencial del pas. Colombia es uno de los pocos pases de
Amrica Latina que puede expandir sustancialmente su produccin de alimentos,
como lo demuestra el hecho de que slo cultiva actualmente alrededor de una
cuarta parte de sus tierras cultivables. El desarrollo de esta estrategia exige, por lo
menos, un viraje radical en la poltica de proteccin y estmulos al sector, la
aplicacin de una comprehensiva reforma a la tenencia de la tierra y aspectos
crticos de la poltica ambiental, el desarrollo de infraestructura de transporte y
riego, y la implementacin de mecanismos idneos de mercadeo.
12. Colombia tendra que aprovechar de la mejor manera posible la Cumbre de las
Amricas que se celebrar en el pas en 2012. Este sera un foro privilegiado para
avanzar en el desarrollo de las acciones y la bsqueda de los objetivos de una
nueva poltica exterior de Estado cuyos derroteros se sugieren en el informe de la
Misin de Poltica Exterior.
En suma, en una dcada Colombia pas de ser considerado en muchos escenarios un
Estado fallido, a ser un pas que ha recuperado la confianza en el futuro y que genera
inters entre distintas naciones e inversionistas extranjeros. No obstante, la poltica
aplicada en los ltimos aos para enfrentar la amenaza de los grupos armados ilegales
ha generado costos con los pases vecinos y un mayor nivel de conflicto en nuestras
fronteras.
Los cambios del entorno nacional e internacional le ofrecen a Colombia la oportunidad
de convertirse en un pas ms equitativo, con una democracia fortalecida y unas
relaciones externas ms diversificadas. Para ello debe adoptar correctivos en su
poltica internacional, reequilibrar sus alianzas y hacerlas ms funcionales con la
agenda mundial. Para consolidar los logros internos es indispensable normalizar las
relaciones regionales, dando inequvocas seales de nuestro respeto por el derecho
internacional y exigiendo el respeto de nuestros vecinos a nuestra soberana. En el
propsito de recobrar la estabilidad en las relaciones con los vecinos puede jugar un
papel importante el uso de mecanismos regionales de dialogo y coordinacin como
UNASUR. Se deben hacer grandes esfuerzos para consolidar un relacionamiento
poltico y econmico con la cuenca del Pacifico, con especial nfasis en Asia. Colombia
debe contribuir de manera efectiva en los debates internacionales sobre temas crticos
como el calentamiento global y el manejo de los recursos energticos, reas en las que
adems el pas tiene grandes posibilidades hacia el futuro. El xito de estos esfuerzos
depender del fortalecimiento y la continua profesionalizacin del Ministerio de
Relaciones Exteriores, que debe ser el instrumento principal para la ejecucin de la
poltica exterior del pas.
INFORME FINAL
I.
INTRODUCCIN
Este informe de la Misin de Poltica Exterior es el resultado del trabajo de siete

expertos de diversas disciplinas que fueron convocados por la Cancillera colombiana
para que en su condicin de comisionados propusieran una estrategia que permita
consolidar una poltica exterior de mediano plazo en reas prioritarias para el pas. Las
recomendaciones de la Misin, que trabaj con total independencia, no son
vinculantes para el gobierno, pero s deben convertirse en patrimonio de la sociedad y
del Estado en la bsqueda de una insercin internacional ms favorable para
Colombia.
El trabajo de la Misin de Poltica Exterior tiene especial importancia en la coyuntura
actual, cuando la poltica exterior colombiana atraviesa uno de sus momentos ms
difciles en mucho tiempo. El pas enfrenta un complejo panorama con algunos de sus
interlocutores. En el mbito regional, la relacin con Venezuela se deteriora cada vez
ms, mientras el vnculo con Ecuador est saliendo de una profunda crisis que an no
ha quedado del todo atrs. Otros pases de la regin observan con recelo la poltica
exterior colombiana, mientras los ms afines a las posiciones nacionales guardan una
prudencia que raya en la indiferencia. Entre tanto, las relaciones con Estados Unidos,
principal referente internacional de Colombia, han entrado en una etapa de
ambigedad e incertidumbre.
Ante este panorama, Colombia debe hacer un replanteamiento de su poltica exterior.
El pas tiene en este momento la oportunidad de formular una nueva estrategia de
relacionamiento con el mundo, pues varias de las circunstancias internas que llevaron
a su poltica exterior a la encrucijada actual han cambiado. Este trabajo de la Misin de
Poltica Exterior examina los factores que determinaron el curso de las relaciones
internacionales del pas en el pasado reciente, as como las transformaciones que se
han dado en los mbitos global, regional y nacional, y a partir de ah formula unos
nuevos derroteros para la poltica externa colombiana.
Este documento es el resultado de un ao de trabajo de la Misin, lapso en el cual los
comisionados que la conformaron recibieron distintos tipos de apoyo. Dos asesores
internacionales aportaron sus conocimientos mediante sesiones de trabajo con los
comisionados y la elaboracin de documentos de apoyo.2 La Misin tuvo a su
disposicin ms de diez estudios especializados encomendados a expertos en distintas
reas,3 y recibi adems el respaldo de la Cancillera colombiana, que apoy la labor de
los comisionados con reuniones de trabajo y la facilitacin de documentos. Una
primera versin de este informe fue objeto de una lectura por parte del ex Primer
2
Los dos asesores extranjeros de la Misin fueron Jorge Domnguez, actual vicerrector de la Universidad
de Harvard, y Luiz Felipe Lampreia, ex canciller de Brasil.
3
La lista completa de los documentos encomendados aparece en el Anexo de este informe.
2
Ministro de Gran Bretaa, Tony Blair, y del ex Canciller de Colombia, Rodrigo Pardo,
quienes enriquecieron el trabajo con sus valiosos comentarios. No obstante la riqueza
y la variedad de estos aportes, los planteamientos plasmados en este informe son
responsabilidad exclusiva de los siete comisionados.
La Misin de Poltica Exterior tiene una deuda con varios trabajos previos sobre las
relaciones externas de Colombia. Aunque sera muy dispendioso relacionar cada uno
de los trabajos que directa o indirectamente nutrieron las discusiones de la Misin,
vale la pena mencionar algunos referentes directos de este esfuerzo por sus
recomendaciones para el logro de una mejor insercin internacional de Colombia.
Desde el estudio seminal de Gerhard Drekonja, Retos de la poltica exterior colombiana
(1983), ha habido diversos ejercicios acadmicos que analizan la poltica exterior del
pas. Algunos de los ms destacados del pasado reciente son Actuar en el mundo
(1993) y Poltica exterior para un mundo en transformacin (2006), que se enmarcan
en la iniciativa Visin Colombia 2019 II Centenario. Adems, existen varios estudios
importantes sobre los temas especficos que aborda este informe de la Misin de
Poltica Exterior, algunos de los cuales se consignan en la bibliografa bsica que se
presenta al final del texto.
Este informe est dividido en tres grandes secciones. La primera se ocupa de las
transformaciones ms importantes de los ltimos aos en los mbitos global, regional
y nacional. Su objetivo es analizar el contexto en el que se desarroll la poltica exterior
colombiana actual, y a partir de ah proponer las modificaciones que conviene
introducir de acuerdo con los cambios del entorno internacional. La segunda seccin
analiza los temas de la agenda internacional que revisten especial importancia para
Colombia, mientras la tercera se concentra en otros asuntos que tienen relevancia
especfica para el pas al margen de su ubicacin en el debate global. Los anlisis de
estos temas se acompaan de sugerencias especficas sobre cada uno de ellos. La
suma de stas conforma el conjunto general de recomendaciones de la Misin de
Poltica Exterior.
II.
ENTORNO GENERAL
La poltica exterior de un pas es en buena medida el resultado de la interaccin de sus

realidades internas con el entorno. El curso de la poltica exterior colombiana en el
pasado reciente ha sido el producto de la interaccin de una realidad interna
conflictiva, que lleg a amenazar la existencia del Estado y la organizacin de la
sociedad, con un entorno caracterizado por la desconfianza de algunos gobiernos de la
regin hacia la situacin nacional, y por la eleccin de Estados Unidos como aliado y
referente internacional casi exclusivo del pas.
Esta situacin ha cambiado en los ltimos aos en varios sentidos. El entorno
internacional vive una transformacin estructural, mientras Amrica Latina
experimenta profundos cambios polticos y econmicos que implican riesgos y
oportunidades para el pas. Entre tanto, la realidad nacional ha evolucionado, y
algunas de las amenazas que ayer parecan letales hoy parecen ms manejables o se
han transformado en otras. El pas, entonces, cuenta con un men ms amplio de
opciones para relacionarse con el entorno.
Las tendencias cambiantes del mbito internacional y regional determinan las opciones
con que cuenta Colombia para formular y ejecutar su poltica exterior, y le plantea al
pas la posibilidad y la necesidad de reorientar su manera de relacionarse con el
mundo.
II.A. MBITO GLOBAL

En la actualidad, el sistema internacional experimenta el tercer ajuste de las ltimas
dcadas. El primero se produjo tras el colapso de la Unin Sovitica y la consolidacin
de Estados Unidos como poder dominante en el mundo. El resto de pases se vieron en
la disyuntiva de plegarse o alejarse de l. La mayora de los pases de Amrica Latina,
con excepcin de Cuba, optaron por acercarse ms a Estados Unidos, si bien algunos
como Brasil y Chile procuraron conservar espacios de autonoma.
El segundo ajuste del sistema internacional se produjo despus del 11 de septiembre
del 2001, cuando se profundiz la estrategia de primaca de Estados Unidos ante un
potencial enemigo o un poder de igual tamao en el mbito internacional. El alarde de
fuerza que implic este viraje llev a algunos pases de Amrica Latina a revaluar su
alineacin previa con Estados Unidos, mientras otros, como Colombia, la fortalecieron
an ms.
El inicio del tercer ajuste se produjo en 2005, y sigue vigente. En esta etapa, la
profundizacin de la hegemona de Estados Unidos enfrenta serias limitaciones,
evidentes por la percepcin de que la intervencin militar en Irak fue un fracaso y que
el mpetu unilateral de Washington, al margen de las instituciones multilaterales,
implica altos costos para la comunidad internacional. Ante este debilitamiento de la
estrategia de Estados Unidos, varios pases han optado por polticas que trascienden la
dicotoma aceptada en el pasado de apoyar las posiciones de Washington o alejarse de
4
ellas. China, India, Rusia, los miembros de la Unin Europea, Sudfrica y Brasil, entre
otros, han adoptado estrategias pragmticas que les permiten colaborar con Estados
Unidos en ciertos temas, y a la vez oponerse a sus posiciones en otras materias.
El debilitamiento relativo de la hegemona de Estados Unidos se da en el contexto de
una redistribucin del poder internacional de Occidente a Oriente. Desde hace lustros
avanzan procesos demogrficos, polticos y econmicos que han fortalecido la posicin
global de Asia. Ese proceso ha sido catalizado por la crisis econmica internacional: por
un lado, sta ha puesto de presente la capacidad de crecimiento de las economas
asiticas a pesar del estancamiento de Occidente en especial la capacidad de China e
India; por otro lado, los desequilibrios macroeconmicos de Estados Unidos lo han
hecho cada vez ms dependiente del financiamiento de China, hoy su principal
acreedor. A la par con estos fenmenos, el dlar se ha debilitado, lo que podra llevar a
una transicin paulatina hacia una o varias nuevas monedas que operen como reserva
internacional y unidad de cambio global.
La transformacin del escenario internacional ha estado acompaada por varios
fenmenos relevantes. La crisis econmica internacional ha propiciado polticas de
reactivacin masivas, lo que ha relegitimado la participacin del Estado en la economa
y su importancia como regulador del mercado; el espacio de la sociedad civil como
interlocutor del Estado y actor por derecho propio en la vida pblica y la poltica
internacional se ha ampliado; las polticas de seguridad contra las libertades civiles, y
los embates contra las instituciones de las aventuras reeleccionistas de varios
gobiernos, en particular de la regin, han puesto en crisis la nocin de democracia; las
instituciones multilaterales, por su parte, lucen anquilosadas: no han sabido
acompaar con dinamismo la evolucin internacional y responder a los nuevos retos
globales; y en Amrica Latina, mientras tanto, surgen iniciativas de concertacin con
perspectivas inciertas.
El sistema internacional, adems, enfrenta dos problemas apremiantes. El primero es
la preocupante situacin de inequidad en materia econmica, social y de gnero.
Independientemente de las divisiones estatales, algunos segmentos de la poblacin se
hacen cada vez ms ricos y otros ms vastos se quedan atrs. Por otra parte, en
diversas sociedades subsisten formas abiertas o veladas de discriminacin hacia las
mujeres. Estas formas de desigualdad principalmente las socioeconmicas,
enfrentadas a situaciones de debilidad institucional, conducen en numerosas
ocasiones al uso de la fuerza y a confrontaciones armadas. Estas nuevas formas de
violencia plantean grandes desafos para la comunidad internacional y los defensores
de los derechos humanos y ciudadanos.
La transformacin del escenario internacional abre muchos interrogantes. Las
consecuencias de las tendencias que se mencionaron aparecern en un plazo largo, y
no son fciles de predecir. Aunque la posicin privilegiada de Estados Unidos se
seguir erosionando, se mantendr durante algunos aos, y an no es claro si dar
paso a un nuevo poder hegemnico como podra ser el de China o a un sistema de
varios poderes regionales con peso similar. Tampoco es claro el posible destino de las
anquilosadas instituciones multilaterales: la mayor disposicin de la administracin
5
Obama a dialogar con la comunidad internacional podra darles un impulso, pero ste
slo sera efectivo si esas organizaciones se abocaran a hacer un esfuerzo de reforma.
En ese sentido, la Ronda Doha de negociaciones comerciales, la reforma del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas y el desplazamiento del Grupo de los Ocho por el
G-20 podran adquirir una renovada relevancia.
Al margen de las incgnitas que plantea el reajuste del sistema internacional, el
proceso ser turbulento y propone nuevos retos y oportunidades para pases de
tamao e ingreso medio como Colombia. En un escenario cambiante y con desenlace
incierto, los pases con mayores probabilidades de xito son aquellos que diversifiquen
sus riesgos y oportunidades con estrategias pragmticas y flexibles, y no los que elijan
posiciones rgidas y dogmticas.
II.A.1. Asuntos globales

La gradualidad de la transformacin del sistema internacional permite prever que los
temas que hoy ocupan lugares prioritarios en la agenda global lo seguirn haciendo
durante al menos el prximo lustro. La evolucin de esos temas tendr gran
trascendencia para el mundo y para Colombia, aunque el pas no tenga un papel
protagnico en esos debates. Esos asuntos globales constituyen un marco de
referencia fundamental para la formulacin y ejecucin de la poltica exterior
colombiana.
a) Paz y seguridad
El debate sobre la seguridad en el mundo ha dado un giro en los ltimos aos. Los
temores que suscitan la proliferacin nuclear y la expansin de los conflictos
regionales han desplazado parcialmente la preocupacin por el terrorismo. La nocin
de seguridad, adems, ha evolucionado: del concepto limitado de la seguridad fsica, lo
ha hecho hacia una idea ms amplia que incluye la garanta de las condiciones de
supervivencia digna de las personas y un mayor nfasis en el respeto a los derechos
humanos.
El carcter de la guerra contra el terrorismo cambi tras los atentados del 11 de
septiembre del 2001. La concrecin de un acto tan brutal en el corazn de Estados
Unidos consolid una nueva clase de terrorismo: las razones ideolgicas y
emancipadoras de fenmenos anlogos del pasado eran ahora reemplazadas por las
del fundamentalismo teolgico y el odio. A partir de entonces, el terrorismo empez a
ser visto como una de las principales amenazas para la paz y la seguridad del mundo.
La respuesta a esta nueva clase de terrorismo parti de iniciativas unilaterales,
especialmente de Estados Unidos. Se privilegi la represin sobre la prevencin de las
causas del fenmeno, y se estigmatiz al otro sin atender sus razones. Estados Unidos,
entonces, lider una guerra que se inici con la ocupacin de Afganistn y que se ha
caracterizado por su naturaleza no convencional, su propsito aniquilador y su
duracin prolongada. Estos rasgos, en la prctica, han borrado los lmites entre la fase
6
de la guerra y el logro de la paz, y han impedido anticipar una definicin de lo que
podra ser el final de la lucha.
Se ha instalado entonces una especie de paz frgil e inestable entre Estados, grupos
transnacionales ilegales y fuerzas contestatarias, sin reglas de juego, pero s con una
alta probabilidad de producir un nmero elevado de vctimas. Este modo de hacer
frente al terrorismo ha generado cuestionamientos y el planteamiento de dos
alternativas que, aunque no son excluyentes, representan dos maneras distintas de
entender el fenmeno y su solucin. Una vez redefinido el terrorismo internacional
como una amenaza para la seguridad nacional, la primera alternativa buscara hacerlo
impracticable. Esta opcin implica que quienes atacan el terrorismo se tornen tan
agresivos como el fenmeno que quieren derrotar, que en consecuencia se haga mella
en la democracia y que el derecho internacional se debilite. La segunda alternativa
apuntara a convertir el terrorismo en algo innecesario e ilegtimo. Para esto se
requerira disuasin y dilogo.
La preocupacin por la proliferacin nuclear ha crecido a la par con la incertidumbre
sobre el curso de la guerra contra el terrorismo. La implementacin y aplicacin del
Rgimen sobre Armas Nucleares ha recuperado toda su relevancia, mientras crecen las
tensiones entre algunos pases y las dificultades de los organismos internacionales
para aplicar la normatividad existente. El derecho inalienable a la utilizacin pacfica de
la energa nuclear no puede convertirse en una amenaza para las regiones que
proscribieron las armas nucleares por medio del rgimen global y tratados regionales.
El reto est en garantizar la no proliferacin nuclear, y a la vez el acceso a la energa
con fines pacficos.
El fracaso de la Conferencia de Revisin del Tratado de No Proliferacin del ao 2005, y
la preparacin de la que se celebrar en 2010, ponen de relieve el punto de inflexin
del proceso. Es indispensable llegar a acuerdos para lograr la estricta aplicacin del
rgimen de no proliferacin, y recoger la aproximacin positiva que se ha registrado
sobre el Tratado de Prohibicin de los Ensayos Nucleares. Fortalecer las herramientas
para avanzar en el desarme nuclear y en la universalizacin del Tratado ser tambin
un asunto ineludible. En ese contexto, para Amrica Latina es importante el Tratado de
Tlatelolco, que ha proscrito con xito las armas nucleares en la regin.
El problema de las armas pequeas y ligeras tambin ha cobrado importancia en la
agenda internacional. Se han reconocido los efectos devastadores que la produccin,
el comercio y el uso legal e ilegal de esas armas representan en trminos de derechos
humanos y para el Derecho Internacional Humanitario. Para enfrentar el problema, la
comunidad internacional ha concebido un rgimen de al menos 33 acuerdos
internacionales de tipo global, regional y subregional.
A la par con estas tendencias, la nocin de la seguridad humana se ha ido
fortaleciendo en el debate internacional. El concepto se ha enriquecido y le ha ganado
espacio a la nocin tradicional de seguridad estatal. Esta nueva tendencia arguye que
la mejor forma de luchar contra la inseguridad global es garantizar que los individuos
no tengan necesidades bsicas insatisfechas; que slo de esta forma se podr obtener
7
estabilidad nacional, regional y global. Como se explica en detalle ms adelante, este
concepto tiene implicaciones para la definicin del problema y de sus soluciones. Los
factores determinantes de la seguridad humana, esto es, una economa slida y
buenas oportunidades laborales, adquieren cada vez ms importancia. As, los pases
cuyas prioridades no sean la inversin productiva y social vern erosionada su
capacidad de garantizar la seguridad nacional.
b)
Cambio climtico
El calentamiento global ha hecho que los temas ambientales recuperen su lugar

prioritario en la agenda internacional. Segn el Cuarto Informe del Panel
Intergubernamental sobre Cambio Climtico, la temperatura de la Tierra aument
entre 0,1 y 0,2 grados por dcada entre 1960 y 1990. Para finales de este siglo las
proyecciones hablan de un aumento adicional de 2 a 4 grados, situacin que podra
enfrentar al futuro de la vida humana a uno de sus mayores retos e incertidumbres. El
cambio del clima afectar los ecosistemas, y de esta alteracin darn cuenta los
siguientes fenmenos: la desaparicin de especies en las cumbres y en las costas; el
aumento del nivel del mar, de la temperatura de los ocanos y de la frecuencia de los
huracanes; el deterioro de la productividad agrcola, el consiguiente auge de la
competencia por el uso de la tierra, y la escasez de agua potable en vastas regiones del
planeta.
La fuerza que ha adquirido el debate ambiental en la agenda internacional tiene su
antecedente ms significativo en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo (Ro de Janeiro, 1992). Como resultado de esa Conferencia, se
suscribi la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico. En sta
se inscribe el Protocolo de Kioto, que busca reducir las emisiones de gases que
provocan el calentamiento global. Sin embargo, las iniciativas que vendran despus,
como la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002) o la Cumbre del
Milenio, resultaron ser un fracaso: no lograron fijar metas para combatir el
calentamiento global. Y luego, la frgil voluntad poltica que con miras a frenar la
deforestacin y a mitigar los efectos del cambio climtico se hizo evidente en la
Cumbre de Copenhague, celebrada en diciembre del 2009, posterg la necesaria
asuncin de compromisos multilaterales que apuntaran a soluciones duraderas.
Este debate ocurre en el marco del fortalecimiento de un nuevo ambientalismo que
plantea que el cambio climtico global, resultado de la accin humana, tiene
caractersticas equivalentes a las de las grandes eras geolgicas que fueron
ocasionadas por fenmenos naturales. Segn este enfoque, uno de los principales
retos para la humanidad es adaptarse a los efectos irreversibles del calentamiento
global. La magnitud de stos en el futuro depender de las acciones que para
detenerlos o mitigarlos se tomen hoy. Es el desafo de los gobiernos de todo el mundo.
c)
Crisis del multilateralismo
Las instituciones multilaterales se encuentran en una situacin compleja. Por un lado,

la transicin del sistema internacional y los problemas que enfrenta sugieren que la va
8
idnea para tramitarlos es la multilateral. Por otro, los organismos multilaterales estn
anquilosados, burocratizados y rezagados frente a las necesidades de la agenda global.
Es fundamental, entonces, que los intentos de reforma que adelantan algunos de esos
organismos, especialmente la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), lleguen a
feliz trmino y permitan que las instituciones multilaterales jueguen el papel que la
situacin internacional exige. Desde la creacin de la ONU, en 1945, hasta la fecha, el
mundo ha sufrido profundas transformaciones que la Organizacin no ha podido
acompaar. La ONU fue creada con 51 Estados Parte, hoy tiene 192, y su agenda
temtica ha aumentado drsticamente. El desfase que se ha dado entre las nuevas
obligaciones de la ONU y sus limitados instrumentos la ha situado en un lugar casi
irrelevante.
Desde hace aproximadamente unos quince aos, la ONU inici un proceso de
transformacin cuyos avances, hasta ahora, han sido parciales. La reforma de algunos
rganos y reas de gestin ha sido identificada como de mayor importancia: la del
Consejo de Seguridad, la de la Asamblea General, la del nuevo Consejo de Derechos
Humanos, la del Consejo Econmico y Social (ECOSOC) y la de la Secretara General.
Por otra parte, el sistema en general debe ganar en coherencia y los mtodos de
trabajo deben ser ms eficientes.
La reforma de mayor trascendencia es sin duda la del Consejo de Seguridad. Se trata,
en ltimas, de la instancia responsable de salvaguardar la paz y la seguridad globales y,
a diferencia de las resoluciones de la Asamblea General, las del Consejo tienen carcter
jurdico vinculante.
La reforma del ECOSOC, por su parte, podra contribuir a impulsar un dilogo global
urgente sobre la agenda econmica, social, ambiental y humanitaria, y a establecer
una estrategia para que el Consejo fortalezca la cooperacin internacional para el
desarrollo y el trabajo en actividades de postconflicto.
Las discusiones sobre la reforma del Consejo de Seguridad revelan la diversidad y la
complejidad de las posiciones involucradas. La confrontacin entre los Estados Parte
surge por el nmero de miembros nuevos, por la categora en la que deben ser
admitidos miembros permanentes, no permanentes o en transicin, por la
preservacin y uso del veto y por los conflictos de competencia con la Asamblea
General. Las posiciones estn divididas entre el grupo llamado Unidos por el Consenso,
en el que est Colombia, el Grupo de los Cuatro (G-4), compuesto por India, Brasil,
Alemania y Japn grupo que justifica sus aspiraciones por el tamao de su territorio,
poblacin y economa, el Grupo Africano y, por ltimo, el ms poderoso de todos, el
de los actuales cinco miembros permanentes, el G-5.
d)
Crisis econmica
Si bien lo peor de la crisis econmica internacional parece haber quedado atrs, las
consecuencias de sus estragos permanecern en la agenda global durante algunos
aos. Esta crisis mostr que los desaciertos de la poltica econmica de los pases
9
desarrollados se transmiten al resto del mundo a travs de los mercados financieros y
del comercio internacional, y evidenci tambin que la coordinacin de polticas entre
los pases grandes es clave para evitar la interrupcin de los flujos comerciales y
financieros.
La crisis econmica internacional puso de manifiesto el vigor econmico de Oriente y
la fragilidad de Occidente: las economas asiticas han demostrado mayor solidez y
capacidad de recuperacin que sus contrapartes occidentales. Se hizo evidente,
tambin, la dependencia financiera de Estados Unidos de los pases asiticos como
China y Japn, hoy los mayores poseedores de bonos del Tesoro estadounidense. Es a
todas luces clara la creciente vulnerabilidad de la economa estadounidense, generada
por sus desequilibrios macroeconmicos, y a raz de esto son cada vez ms los
interrogantes sobre el futuro del dlar como principal reserva y medio de cambio
internacional.
En este momento los esfuerzos se concentran en la bsqueda de frmulas que
aceleren la recuperacin e impidan la reincidencia de las causas de la crisis en el
futuro. En el campo financiero una de las metas es asegurar, por intermedio de
instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Acuerdo de Basilea, que se
establezcan normas prudenciales efectivas, pues la excesiva desregulacin de los
mercados financieros hizo que varias entidades del sector corrieran riesgos excesivos
que finalmente las llevaron a la quiebra. La medicin estandarizada del riesgo y su
transparencia para todos los actores ser fundamental en el futuro para los entes
reguladores y la confianza del mercado.
Si bien en el rea comercial se evit la adopcin masiva de polticas proteccionistas, la
Ronda Doha de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) est atascada por la falta
de voluntad poltica de muchos actores, especialmente Estados Unidos, India y la
Unin Europea. Un gran reto para la comunidad internacional ser lograr un paquete
de negociacin satisfactorio para todas las partes que d un nuevo aire a la OMC.
e)
Intereses de Asia
La creciente importancia internacional de los pases asiticos har que los temas de su
inters adquieran cada vez mayor relevancia en la agenda global. Si bien los intereses
de esos pases son bastante diversos, algunos son comunes a todos ellos y tendrn un
gran impacto en el resto del mundo.
El modelo de desarrollo de los pases asiticos depende de la preservacin de una
economa abierta al comercio y a los flujos financieros. Partiendo de ese supuesto, es
previsible que esos pases propugnen porque las negociaciones comerciales
multilaterales avancen ms, que traten de impulsar reformas en el sistema financiero
internacional, que busquen una mayor coordinacin macroeconmica y la
profundizacin de la integracin regional asitica. Entre tanto, es previsible tambin
que los pases asiticos sigan aumentando sus inversiones en otras regiones del
mundo.
10
El acelerado crecimiento de las economas de China e India traer consigo un
significativo aumento de la demanda de materias primas y recursos energticos, y esta
situacin supondr oportunidades y riesgos para los pases ricos en recursos naturales
como los latinoamericanos. Por un lado, se incrementarn las exportaciones de esos
bienes y aumentar la inversin asitica y del resto del mundo para explotarlos; por
otro, esa mayor produccin tendr un fuerte impacto en el medio ambiente, el uso de
la tierra y el agua, y las presiones polticas y econmicas sobre las regiones ricas en
esos recursos en Amrica Latina se impondrn.
Algo similar suceder con la produccin de alimentos. La emergencia de una nueva
clase media en China e India seguir presionando el aumento de la demanda de
protenas y cereales. Esa presin se sentir con mayor fuerza a medida que se
exacerbe el cambio climtico y la consiguiente reduccin de la productividad de varios
sectores agrcolas. Tambin en este caso Amrica Latina despertar un creciente
inters en los pases asiticos. Brasil y Argentina son productores netos de alimentos
en la regin, y Colombia podra llegar a serlo si ajusta drsticamente sus polticas para
el sector.
f)
Seguridad humana - Las metas del milenio
A comienzos de este siglo se inici un juicio severo a los efectos de la globalizacin. Si

bien se han aceptado sus beneficios econmicos y su capacidad de generar riqueza, en
muchos casos este proceso se ha acompaado del deterioro de la distribucin del
ingreso y de un retroceso en la cultura poltica. Mientras en Asia ms de 500 millones
de personas salieron de la pobreza en la ltima dcada, los resultados en Amrica
Latina son magros y en frica desastrosos. En Asia, tambin, hubo en ese perodo
progresos significativos en relacin con la participacin ciudadana y democrtica,
mientras que en Amrica Latina las prcticas caudillistas entorpecieron la continuidad
de los avances de la dcada de los aos noventa, y muchos pases de frica retornaron
a las dictaduras y a la violacin de los derechos humanos y ciudadanos.
En los pases de rpido crecimiento econmico hay tensiones entre regiones: entre el
sector urbano y el rural, y entre industrias tradicionales y de reciente desarrollo.
Algunas regiones captan el grueso de la inversin local y extranjera, y la consiguiente
generacin de infraestructura y empleo de calidad; otras ven migrar su fuerza de
trabajo ms preparada, y con esto la agudizacin de la pobreza y el estancamiento
econmico. Por otra parte, el grueso de las nuevas actividades se concentra en los
sectores urbanos, hacia donde se produce una rpida migracin que crea cinturones
de miseria. Finalmente, las diferencias salariales y de productividad generan el
acelerado marchitamiento de sectores tradicionales por la aparicin de nuevos
competidores con una mayor productividad o tecnologas ms avanzadas.
Estas circunstancias crean nuevos retos para distribuir de manera ms homognea las
oportunidades que brinda la globalizacin, sin que ello signifique revertirla. Uno de los
desafos ms importantes de la comunidad internacional en el presente es el de
impulsar polticas y mecanismos de cooperacin que contribuyan a una mayor
equidad. Esta preocupacin se ha traducido en el avance del tema de seguridad
11
humana en los debates internacionales, un concepto que va ms all del respeto a la
vida y la seguridad ciudadana, y que abarca ideas ms amplias como el desarrollo
integral de la persona y su familia en lo social, en lo econmico y en lo poltico.
En este contexto, y con miras a reducir ostensiblemente los niveles de pobreza,
inequidad social y de gnero hacia el ao 2015, la Organizacin de las Naciones Unidas
lider a comienzos de la dcada la adopcin de las llamadas Metas del milenio. stas
abarcan la erradicacin de la pobreza extrema y el hambre; la cobertura universal en la
enseanza primaria; la eliminacin de la desigualdad de gnero y la promocin del
empoderamiento de las mujeres; la reduccin en dos terceras partes de la mortalidad
de nios menores de 5 aos; la mejora significativa de la salud materna; la reduccin
de la incidencia del VIH/Sida, de la malaria y otras enfermedades graves; la garanta de
la sostenibilidad del medio ambiente y el fomento de una alianza mundial para el
desarrollo. Cada uno de estos elementos tiene indicadores especficos segn el pas, y
a stos se les hace un seguimiento anual.
Paralelamente, la comunidad internacional hace una evaluacin cada vez ms rigurosa
de los indicadores mundiales de pobreza, desarrollo humano, corrupcin, del imperio
de la justicia, de la calidad de vida y de la libertad de prensa, entre otros. Los gobiernos
que no progresan en estas reas son objeto de cuestionamientos. En este contexto, los
denominados derechos humanos de tercera generacin, que se refieren a las
colectividades, en lugar de los individuos, han ido adquiriendo cada vez ms
importancia. Estos derechos comprenden, entre otros, el derecho a la
autodeterminacin, al desarrollo econmico y social, al medio ambiente saludable, a
los recursos naturales y a la comunicacin.
g)
Migraciones
La relevancia internacional que ha cobrado el tema migratorio es cada vez mayor. Esto
por la creciente magnitud del fenmeno, por su importancia en el proceso de
globalizacin y por las reacciones adversas que despierta en varios pases. La
exacerbacin de los valores nacionalistas y la activacin de temores sobre la seguridad
han provocado, en muchos casos, la estigmatizacin de los migrantes. En este frente,
la globalizacin econmica arroja resultados asimtricos: mientras los flujos de
inversin de los pases desarrollados hacia los menos desarrollados registran
incrementos sustanciales, con los flujos de personas no ha sucedido algo similar, con
excepcin de la Unin Europea que, cuando ha sido as, ha ocurrido generalmente a
contracorriente de las normas y de la voluntad poltica de los pases receptores.
La discusin internacional sobre las migraciones involucra polticas sociales,
econmicas, culturales y de seguridad, as como la necesidad de reconocer al migrante
como actor fundamental para impulsar el desarrollo en las sociedades de origen y de
acogida. Recientemente, algunos pases han decidido promover iniciativas restrictivas
tendientes a obstaculizar el acceso y la permanencia de migrantes en sus territorios.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe han expresado la necesidad de avanzar en un
dilogo comprensivo que permita identificar desafos comunes, reas posibles de
12
cooperacin y un mayor entendimiento de las realidades de los pases receptores y
emisores de migrantes.
II.A.2. Agenda global con importancia para Colombia

Tras la revisin de los principales asuntos de la agenda global, conviene profundizar en
algunos tpicos especficos que tienen especial importancia para Colombia, ya sea
porque estn relacionados con problemas nacionales o porque ofrecen oportunidades
para que el pas logre una mejor insercin internacional.
a)
Crimen organizado, narcotrfico y manejo de las drogas ilegales
La estrategia generalizada para hacer frente a las drogas ilegales en el mundo ha

consistido en la adopcin de polticas prohibicionistas que buscan erradicar el
fenmeno en cada una de sus fases. Esta guerra contra las drogas ha implicado el uso
de cuantiosos recursos econmicos y humanos, en una lucha de corte militante con
pobres resultados. La poltica de represin no ha hecho mella en la produccin y el
procesamiento de drogas ilegales alrededor del mundo y sus rutas de distribucin: las
ha desplazado de un lugar a otro. Entre tanto, el crimen, la corrupcin y la violencia
que genera el narcotrfico siguen rampantes.
Los costos de la guerra contra las drogas no recaen equitativamente entre las partes
involucradas. Los efectos ms destructivos de la actividad ilegal y de la estrategia para
enfrentarla han afectado con especial rigor a los pases productores. Los resultados
ambiguos de esta estrategia han sido particularmente costosos para Colombia, como
lo muestra el que el narcotrfico haya estado presente en todos sus problemas de
seguridad: ha alimentado el conflicto, el terrorismo y el crimen organizado. Como se
ver ms adelante, la persistencia de la guerra contra las drogas conlleva por esta va
el debilitamiento del Estado colombiano.
Adems de ineficaz y costosa para los pases productores, la guerra contra las drogas
no se compadece con el tamao y la naturaleza del problema. Segn el informe de la
Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito del 2008, hay unos 208
millones de consumidores entre 15 a 64 aos de drogas de base natural y sinttica,
es decir, cerca del 4,8% de la poblacin mundial de ese rango de edad, y un 3,2% de la
poblacin total. Los casos problemticos problem drug users equivalen a slo un
0,6% de la poblacin mundial, aunque el efecto nocivo se extiende al entorno
inmediato de los usuarios frecuentes.
El fracaso de la guerra contra las drogas ha hecho que varios sectores hayan empezado
a plantear la necesidad de modificar la estrategia de la represin actual hacia polticas
de salud pblica, educacin y desarrollo. En Europa se destaca el caso de Portugal que,
tras haber descriminalizado el consumo de drogas en el 2001, hoy registra una de las
tasas ms bajas de consumo de la regin. Otros diez pases de la Comunidad Europea
han avanzado en polticas similares. La Comisin Latinoamericana sobre Drogas y
Democracia, creada en Amrica Latina por los ex presidentes Csar Gaviria, Fernando
13
Henrique Cardoso y Ernesto Zedillo, concluy que la estrategia dominante ha sido un
fracaso global, con enormes costos para la regin. Incluso en Estados Unidos, principal
promotor y patrocinador de la represin, se abri un espacio de reflexin y se present
ante la Cmara de Representantes un proyecto que propone la creacin de una
comisin encargada de evaluar la guerra contra las drogas y ofrecer alternativas. Esta
iniciativa se suma a una realidad elocuente: catorce estados de la Unin han
descriminalizado la posesin de marihuana con fines teraputicos.
b)
Derechos humanos
Los derechos humanos son cada vez ms importantes en el contexto global. La

comunidad internacional vela cada vez ms por su respeto. Los derechos humanos
emergieron con especial fuerza despus de la Segunda Guerra Mundial, con la creacin
de la ONU como mecanismo para promover la paz internacional. Tras la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos, varias convenciones, tratados y declaraciones
continuaron fortaleciendo los pasos dados en 1948. Desde entonces se han
multiplicado las normas y los actores gubernamentales y no gubernamentales
encargados de promover su defensa.
Las normas internacionales de derechos humanos se refieren a los derechos y
libertades fundamentales que todos los individuos deben tener, y se aplican en
tiempos de guerra y de paz. Los Estados son responsables de las violaciones cometidas
por los agentes estatales, y deben tomar medidas para proteger a los individuos de
abusos de terceros. El derecho internacional humanitario busca mitigar los daos de la
guerra y del conflicto, ponindole lmites a los mtodos blicos y obligando a las partes
a dar proteccin especial y trato humano a los individuos que estn al margen de las
hostilidades civiles, prisioneros y heridos.
Inicialmente se pens que el derecho internacional humanitario regira nicamente
para los Estados; no se tena la expectativa de que los grupos armados no estatales se
cieran al mismo estndar. Pero el incremento de los conflictos armados internos hizo
que la comunidad internacional cambiara su aproximacin. Cada vez ms
organizaciones de derechos humanos y pases responsabilizan por sus acciones a los
grupos armados que desafan la autoridad del Estado. Gran parte de la comunidad
internacional ha llegado a la conclusin de que si el derecho internacional humanitario
no se aplica por igual a los Estados y a los grupos armados no estatales al margen de la
ley, la proteccin que estas normas ofrecen desaparece y las consecuencias de las
confrontaciones armadas pueden ser insospechadas.
Dos aspectos del debate sobre los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario tienen especial relevancia para Colombia ante una eventual solucin del
conflicto armado. El primero es el concepto de justicia transicional, que se refiere a los
esfuerzos de un pas para enfrentar un pasado de graves violaciones de derechos
humanos, con miras a alcanzar la reconciliacin y la paz. As, la justicia transicional
enfrenta un dilema que se origina en la necesidad de lograr simultneamente la paz y
la justicia.
14
La justicia transicional se adapta a los procesos de transformacin de las sociedades
que por haber sufrido regmenes de dictaduras o conflictos armados internos han
atravesado un perodo de abuso de derechos humanos. Las normas de derechos
humanos y el derecho internacional humanitario protegen a las vctimas de violaciones
en los momentos de transicin, y buscan impedir que stas vuelvan a suceder. Algunos
de sus mecanismos son el derecho a conocer la verdad sobre esas violaciones, a
obtener una reparacin y a garantizar que los victimarios sean judicializados. Cuando
los procesos de transicin son el resultado de una negociacin poltica, la presin en
contra de la promocin e implementacin de estos derechos es muy fuerte. Esto ha
llevado a algunos a argir que el logro de hacer justicia debe ser pospuesto en aras de
la consolidacin de la democracia. Este debate an no ha sido zanjado.
El segundo aspecto es el papel de la Corte Penal Internacional como una instancia que
pone lmites a la posibilidad de los Estados de renunciar a enjuiciamientos por motivos
polticos. La Corte Penal Internacional opera segn el principio de complementariedad,
lo que significa que slo tiene jurisdiccin cuando no hay capacidad o voluntad de los
sistemas nacionales de enjuiciar delitos eficazmente. El rol potencial de este organismo
adquiere importancia para Colombia: en el 2009 venci la salvaguardia de siete aos
que el Estado colombiano haba establecido para aplazar la competencia de la Corte en
relacin con los crmenes de guerra en el pas. La manera como Colombia aplique la
justicia transicional en casos como la Ley de Justicia y Paz determinar la potencial
participacin de la Corte Penal Internacional en el caso colombiano.
c)
La insercin en la economa mundial
La insercin histrica de Colombia en la economa mundial ha sido precaria y, en

general, se ha basado en productos bsicos. Hasta hace una dcada, los productos
agrcolas, especialmente el caf, el banano y las flores, representaban el grueso de las
exportaciones. A partir de la ltima dcada, los productos minero-energticos, el
petrleo, el carbn y el ferronquel, pesan ms en la canasta exportadora del pas. La
venta de manufacturas al exterior se ha limitado en su mayora a bienes de baja
tecnologa, y se ha concentrado en los mercados andinos y en el de Estados Unidos. De
ah que el valor agregado de las exportaciones, en general, sea bajo, y que adems en
algunos casos stas dependan de las preferencias arancelarias, especialmente en
Venezuela.
As las cosas, la estructura del comercio exterior colombiano es vulnerable. La
oscilacin de los precios internacionales de los productos minero-energticos que
ahora el pas exporta en mayor medida hace que los trminos de intercambio, y por
ende la tasa de cambio, sean muy variables. Esta situacin le plantea nuevos retos a la
poltica macroeconmica, que debe impedir que los sectores transables de la
economa sufran daos serios, y en particular exige una nueva poltica fiscal que
contemple el ajuste del ahorro pblico para compensar la variabilidad de esos
trminos de intercambio.
Apenas hace poco, el gobierno nacional, a travs del ministro de Hacienda, comenz a
debatir la necesidad de adoptar una regla se conoce como regla fiscal que se
15
aplique al gasto pblico. De acuerdo con esta regla fiscal, el gobierno se vera
obligado a ahorrar durante las bonanzas de los productos minero-energticos, y ese
ahorro se destinara al financiamiento del gasto en pocas de cadas de precios. Un
consenso nacional alrededor de esta nueva poltica econmica contribuira, adems, a
preservar los mercados con aquellos pases que tienen tasas de cambio ms estables
que la colombiana, como es el caso de Ecuador.
Por otra parte, la concentracin geogrfica de los mercados de exportacin de los
productos diferentes a los bsicos ha demostrado ser altamente riesgosa. El bloqueo
comercial del gobierno venezolano a los productos colombianos a finales del 2009 mediante la aplicacin discriminatoria de restricciones administrativas y fitosanitarias-,
y el debilitamiento de la economa estadounidense tras la crisis financiera
internacional, ponen de relieve la urgencia de diversificar mercados. La facilidad de
exportar a Venezuela y las preferencias del ATPDEA produjeron un adormecimiento
del que se debe salir para encontrar nuevos mercados de alto crecimiento. Con este
objetivo en mente, los esfuerzos de las entidades de promocin del comercio exterior
se deben multiplicar.
Para cumplir con este propsito ser fundamental que las negociaciones de acuerdos
comerciales bilaterales y regionales con otros pases sigan avanzando, como se ha
venido haciendo con varias naciones del hemisferio occidental y Europa. Sin embargo,
esta estrategia debe extenderse rpidamente a Asia, para recortar la ventaja que en el
Continente tienen Chile, Mxico y Per. En ese frente vale la pena destacar la decisin
del gobierno colombiano de iniciar negociaciones comerciales con Corea del Sur a
finales del 2009, pero en igual sentido se debe avanzar, y pronto, con pases como
Japn, Singapur, China e India, con plazos de desgravacin adecuados en los bienes
sensibles. Adems, la participacin del pas en las iniciativas de la Cuenca del Pacfico,
como el APEC, ser determinante para abrir nuevas oportunidades de crecimiento y
bienestar.
d)
Las reformas al multilateralismo
El debilitamiento gradual de la hegemona de Estados Unidos y el desplazamiento de

poder de Occidente a Oriente han revelado la magnitud del rezago del sistema
multilateral, pero tambin han puesto de presente la necesidad de contar con
organismos multilaterales idneos para que la transformacin del sistema
internacional no sea traumtica.
Con el fin de que Colombia pueda cumplir con objetivos centrales como el trmite de
las disputas regionales, la cooperacin internacional en la solucin del conflicto
interno, la garanta del respeto a los derechos humanos y la bsqueda de estrategias
alternativas frente al problema de las drogas ilegales es fundamental la existencia de
instancias multilaterales idneas. En consecuencia, ser de suma importancia para el
pas que los procesos de reforma de los organismos multilaterales avancen lo ms
rpido posible y que de ellos resurjan unas instituciones multilaterales fortalecidas,
con pleno respaldo y respeto de la comunidad internacional.
16
Algunas de esas reformas son de especial importancia para Colombia, pues los temas
de los que se ocupan los organismos involucrados tienen implicaciones para el pas. Es
el caso de la reforma al Consejo de Seguridad de la ONU, por el papel central de la
seguridad en el presente de Colombia y de sus relaciones internacionales, y por la
intencin expresa de Brasil de convertirse en miembro permanente del Consejo, lo que
representara un cambio significativo en el panorama de la seguridad y la defensa en
Amrica Latina.
Para Colombia fue crucial, por ejemplo, la creacin del Consejo de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas en el ao 2006. El Consejo reemplaz a su antecesora, la
Comisin de Derechos Humanos, llamada a desarrollar el sistema legal internacional
para proteger los derechos fundamentales del ser humano. Pero la politizacin de esa
Comisin gener resistencias entre los pases. El nuevo Consejo est conformado por
47 pases, y su innovacin ms significativa es la creacin de un nuevo mecanismo, el
examen peridico universal, con el que cada tanto se evala la situacin de los
derechos humanos en los 192 Estados miembros.
La importancia de la seguridad y de los derechos humanos para Colombia pone de
presente la necesidad de que el pas participe activamente en estas reformas. Como se
ver ms adelante, hay otras instancias multilaterales, hemisfricas y regionales que
representan una oportunidad para que Colombia tramite temas de su inters de
manera efectiva.
e)
Medio ambiente y recursos naturales estratgicos
El medio ambiente y los recursos estratgicos estn llamados a convertirse en uno de

los ejes de una nueva poltica internacional de Colombia. En este caso, la confluencia
de dos fenmenos ofrece una oportunidad excepcional para el pas. Por un lado, el
tema ambiental ha vuelto a ubicarse en los primeros planos de la agenda global, tras
haber perdido relevancia a fines de la dcada pasada. Ahora la comunidad
internacional vuelve a poner sus ojos en el medio ambiente, especialmente a partir de
los temores por el calentamiento global. La preocupacin generalizada por la huella de
carbono de distintos bienes y servicios, y de sus procesos productivos, es latente y ha
aumentado. Por otro lado, Colombia es potencia mundial en biodiversidad, y tiene
grandes posibilidades en recursos estratgicos para el mundo: fuentes de energa
tradicionales y alternativas, alimentos y recurso hdrico, entre otros.
Para que Colombia pueda aprovechar la oportunidad de convertir el medio ambiente y
los recursos naturales estratgicos en eje de una nueva insercin internacional, es
necesario tener presentes las relaciones entre esos temas. Una de ellas es el vnculo
que existe entre el calentamiento global y el gran impacto que tendr sobre la
biodiversidad nacional. La inminencia de este impacto obliga al pas a adoptar una
posicin mucho ms activa en los foros globales, y a expresar en ellos una visin
estratgica que vincule ambos temas. Otro aspecto clave tiene que ver con el
devastador efecto ambiental que tiene el fenmeno del narcotrfico, tanto en su
desarrollo como en las polticas con las que se lo ha enfrentado. Como se explica ms
adelante, Colombia no puede esgrimir una poltica ambiental responsable si no aplica
17
polticas alternativas contra el narcotrfico. El pas tambin debe utilizar tecnologas
adecuadas para la extraccin y comercializacin de productos mineros como el carbn,
que son cada vez ms importantes para las exportaciones nacionales.
Es importante, de otro lado, evaluar el vnculo entre el desarrollo de los
biocombustibles y la produccin de alimentos. Con el acelerado crecimiento de China e
India, la demanda de alimentos en el mundo ha aumentado ms all de la capacidad
de respuesta de la oferta en el corto plazo. Pocos pases tienen tierras aptas para
incrementar su oferta agrcola. En el hemisferio sobresale Brasil, por su potencial para
aumentar su produccin de alimentos, y le sigue Colombia. Para generar nuevos flujos
de inversin en el sector agrcola ser indispensable adelantar reformas en temas
como la tenencia y el mercado de tierras, el uso de nuevas tecnologas y la solucin a
problemas de mercadeo y logstica, causados en parte por nuestro atraso en
infraestructura.
f)
Cooperacin
Colombia tiene la oportunidad de fortalecer la cooperacin internacional como uno de

los instrumentos ms efectivos de su poltica exterior, especialmente hacia algunos
pases de la regin. Esta oportunidad nace de dos circunstancias. La primera es la
posibilidad de pasar de ser receptor de cooperacin, especialmente contra la
subversin y el narcotrfico, a convertirse en un oferente de importancia en sas y
otras reas.
Este nuevo rol no sera posible sin la segunda circunstancia, referida a la evolucin de
la cooperacin en el mundo en las ltimas dcadas. El debate sobre cooperacin
adquiri una nueva dimensin con la transformacin de la agenda global. El fin del
orden bipolar y la profundizacin de la globalizacin tuvieron un fuerte impacto en la
asistencia internacional. Frente a la evidencia de nuevos desequilibrios entre el Norte y
el Sur, el impulso de la comunidad de donantes y de los organismos multilaterales se
renov.
La ampliacin y profundizacin de una agenda de compromisos fue sellada en el ao
2000, con la Declaracin de las Naciones Unidas para el Milenio. Se establecieron
enfoques novedosos en la OECD, sistematizados en la Declaracin de Pars del 2005,
sobre responsabilidades, distribucin de recursos, atribuciones gubernamentales, el
papel de los organismos multilaterales y de las organizaciones civiles, y la complejidad
de las realidades que seran atendidas por esta va.
En el marco de estas transformaciones ha surgido un nuevo escenario para los pases
en desarrollo. stos han diversificado su participacin mediante la cooperacin
solidaria. Los pases de ingreso medio ampliaron sus responsabilidades, abrieron un
nuevo espacio a la cooperacin con pases de similar nivel de desarrollo cooperacin
Sur-Sur, as como a la cooperacin triangular que involucra recursos de naciones
avanzadas canalizados por pases emergentes hacia otros similares cooperacin
Norte-Sur-Sur.
18
El espectro temtico de la cooperacin tambin se ha ampliado. La demanda de
asistencia para fines humanitarios administrada por Misiones de Paz creci
considerablemente. Tambin se instala la agenda del desarrollo humano como un
aspecto central para la reduccin de la pobreza. Sin embargo, persisten mltiples
problemas: por las metas que siguen ausentes de la asistencia, por problemas de
gestin o por la naturaleza imprevisible que las crisis humanitarias plantean para la
comunidad de donantes internacionales.
g)
La sociedad civil en las relaciones internacionales
Un rasgo significativo de la evolucin de las relaciones internacionales en las ltimas

dcadas ha sido la creciente importancia que ha cobrado la sociedad civil. Esta
tendencia obedece a dos factores: por un lado, a la democratizacin de la poltica
pblica promovida por el Estado, y, por otro, a la exigencia de ms espacios de
inclusin por parte de la sociedad civil. Estos procesos han generado la diversificacin
de los protagonistas de las relaciones internacionales, que eran del mbito exclusivo
de los Estados y ahora incluyen diversos actores civiles.
La creciente participacin de la sociedad civil en las relaciones internacionales se ha
dado principalmente de dos maneras. La primera consiste en la mayor interaccin del
Estado con actores no estatales en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior. La
segunda modalidad es la llamada diplomacia paralela, que consiste en el ejercicio de
labores de interlocucin de actores no gubernamentales con distintas contrapartes
globales estatales y no estatales. Las redes transnacionales de defensa constituyen una
de las expresiones ms comunes de este nuevo activismo. Estn compuestas por
actores no gubernamentales grupos sociales, tnicos, sindicales, medios de
comunicacin, acadmicos, entre otros de distintos pases que, unidos por intereses
comunes, comparten informacin sobre problemas especficos y ejercen influencia
ante gobiernos y organismos multilaterales.
Considerando las relaciones conflictivas del pasado entre el Estado y la sociedad civil
sobre temas centrales de la agenda internacional, esta nueva realidad tiene una
enorme importancia para Colombia. En este sentido hay que recordar que un estndar
de la democracia es el derecho de la sociedad civil a participar en distintos mbitos de
la vida pblica. La poltica exterior es uno de ellos. Ya sea que coincidan o no con los
objetivos oficiales, es deber del Estado reconocer la validez de la diplomacia de los
actores no gubernamentales.
II.B. AMRICA LATINA Y EL CARIBE: UN CONTEXTO CAMBIANTE E INCIERTO

A diferencia de otras regiones del mundo excepcin hecha de frica Subsahariana y el
Medio Oriente, distintas subregiones y pases de Amrica Latina y el Caribe han
atravesado en el pasado inmediato por tres dcadas relativamente perdidas en
trminos polticos, econmicos y sociales, y de su importancia en el sistema
internacional. El comn denominador de la dcada de los aos setenta fueron los
gobiernos autoritarios, los golpes de Estado y la violacin sistemtica de los derechos
19
humanos, panorama del que, en cierta medida, se mantuvieron alejados Colombia,
Venezuela y Costa Rica. Aunque en la dcada de los aos ochenta hubo avances
democrticos y se firmaron acuerdos de paz en Centroamrica, el estancamiento
econmico, sumado a la crisis de endeudamiento, instal un clima de turbulencia e
inestabilidad regional. Tras la aplicacin de reformas econmicas que propendan por
la libertad de mercado, los aos noventa se convirtieron en una dcada perdida en
trminos sociales: a la par crecan la delincuencia y la criminalidad derivadas de las
brechas sociales existentes.
En la ltima dcada, la del ao 2000, hubo intentos de ajuste y bsqueda de
alternativas en reaccin a los problemas de las dcadas anteriores, y ante la aparicin
de importantes novedades. Ante todo, se insina un ocaso gradual de la doctrina
Monroe, visible entre otras cosas en el aumento de las relaciones latinoamericanas
con Asia y en un cierto inters europeo por regresar a la regin e involucrarse en
algunos temas. Adems surge una importante diferenciacin entre los gobiernos
suramericanos y centroamericanos, y renacen los obstculos a la democracia. Hay
tambin un retorno del inters por la fuerza militar, y los problemas de seguridad se
agudizan. Asimismo, y a pesar de los deseos de integracin, la fragmentacin regional
aumenta. Y, finalmente, se esboza el desarrollo de una potencia con aspiraciones
globales, y hay espacios para diversos liderazgos.
II.B.1. El ocaso de la Doctrina Monroe

En medio de los cambios globales, la Doctrina Monroe, condensada en la frase
Amrica para los americanos, pierde progresivamente asidero en la regin. De una
cercana histrica con Estados Unidos, la regin ha pasado a dar muestras de
descontento con su hegemona. Bolivia y Venezuela expulsaron en el 2008 al
embajador de Estados Unidos; Bolivia hizo lo propio, adems, con la agencia
antidrogas estadounidense DEA. Brasil intenta, en cierto sentido, generar su propia
rea de influencia, para lo cual ha buscado formar coaliciones y mecanismos, como el
Consejo Suramericano de Defensa creado en diciembre del 2008, que le permitan
demostrar que puede ayudar a resolver algunos de los problemas de la regin sin la
intromisin de Estados Unidos. Varios pases latinoamericanos y del Caribe ya no le
compran armamento a Estados Unidos, y han aumentado y diversificado sus
adquisiciones en los pases asiticos.
Estas dinmicas muestran el debilitamiento de los dictados tradicionales de Estados
Unidos en Amrica Latina. En el mbito poltico esa nacin no muestra mayor inters
en seguir siendo la potencia responsable de la estabilidad, mientras en lo comercial se
concentra en Asia Pacfico. Sin embargo, y en contrava con estas tendencias, en los
ltimos quince aos la fuerza militar ha adquirido una marcada preponderancia para
Estados Unidos. As lo evidencia la reactivacin del Comando Sur, administrado por el
Pentgono, y de la Cuarta Flota, el 1 de julio del 2008, tras 58 aos de cierre. Esta
reactivacin se atribuye en Washington al propsito de mejorar la capacidad operativa
de Estados Unidos frente al narcotrfico y los desastres naturales, as como de
supervisar las tareas de sus unidades en Amrica Latina y el Caribe.
20
La presencia militar estadounidense hace parte de un proyecto que va ms all de la

regin. El gasto militar de Estados Unidos es cercano al 4% del PIB; el 22% de la ayuda
al desarrollo, hoy, la brindan los militares; el presupuesto de defensa es 150 veces
mayor que el del Departamento de Estado, y existen en el mundo 826 bases de diverso
tamao de Estados Unidos, pas que estara preparado para librar simultneamente
cuatro conflictos de gran envergadura. En este contexto, la llegada de Barack Obama a
la Casa Blanca puede representar una oportunidad para que la regin negocie sus
asimetras con Estados Unidos y se redefinan las instituciones hemisfricas.
Mientras la Doctrina Monroe declina gradualmente, otros actores aumentan su
presencia regional. Ante todo, crece la influencia econmica de China, que ha
impulsado el crecimiento econmico de varios pases de la regin, generndoles altos
ingresos por el aumento de los precios de los productos mineros y agrcolas. Entre
tanto, Rusia retorna con venta de armamento; Irn aparece con instrumentos polticomilitares; India y Surfrica se aproximan a la regin en el campo energtico, y Francia y
Brasil anuncian acuerdos militares estratgicos.
Teniendo en cuenta el cambiante panorama global y el declive de la hegemona
estadounidense, la regin requiere capacidad de adaptacin. Para esto es esencial la
creacin de consensos a partir de las distintas situaciones e intereses nacionales. Sern
exitosos aquellos pases que sean democrticos, que lleguen a acuerdos internos sobre
los grandes objetivos nacionales y que tengan una estrategia renovada de poltica
exterior que les permita aprovechar los espacios que abre el nuevo contexto para
fortalecer sus nexos intrarregionales y diversificar sus relaciones internacionales. En
este sentido, pases con polticas exteriores activas y no dogmticas Chile, por
ejemplo pueden hacer un mejor uso de las posibilidades de diversificacin que
existen hoy en la regin.
II.B.2. Diferenciacin de regmenes y frenos a la democracia

En varios pases de Suramrica y Amrica Central se han producido cambios polticos
significativos como resultado de la inconformidad social, del disgusto con los partidos
polticos y la corrupcin, de la globalizacin asimtrica y desregulada y de la
unilateralidad de Estados Unidos. En otros casos, ante graves conflictos domsticos de
seguridad, se han afianzado opciones ms tradicionales. El caso ms destacado de
Suramrica es el colombiano, muy ligado a la confrontacin armada interna y a las
opciones adoptadas por los gobiernos para hacerle frente, las cuales involucraron a
Estados Unidos en el conflicto en la era de Bush.
Han surgido entonces tres tipos de regmenes distintos: el rupturista, que aspira a
fundar una nueva hegemona poltica; el reformista, que quiere introducir cambios
graduales sin generar polarizacin; y el restaurador del orden. Aunque los gobiernos
de aspiracin rupturista buscan cambios radicales y los reformistas pretenden
transiciones graduales, entre los dos parecen existir al menos cuatro importantes
coincidencias: buscar acercamiento mutuo y autonoma latinoamericana frente a
21
Estados Unidos, diversificar relaciones, en especial con pases asiticos, revalorar el
control de los recursos naturales y de la diplomacia energtica, y avanzar en la
superacin de los problemas sociales internos. Entre los gobiernos andinos rupturistas
y restauradores, en especial los de Venezuela y Colombia, han predominado las
tensiones, aunque se han desarrollado momentos de cooperacin que muestran la
posibilidad de una convivencia pacfica a pesar de las diferencias y el aprovechamiento
conjunto de las oportunidades de mutuo beneficio que brinda la vecindad.
Algunas tendencias regionales, en especial entre los regmenes rupturistas y los
restauradores, reflejan el resurgimiento de la incertidumbre de la democracia, debida
sobre todo a la centralizacin del poder, la personalizacin de la poltica y la
concentracin de la autoridad. Abundan los liderazgos mesinicos, personalistas y
desinstitucionalizadores que desestiman las mediaciones en la relacin con su pueblo,
interfieren en los dems poderes pblicos y debilitan los rganos de control. Adems,
procuran mantenerse en el poder alimentando el apoyo popular con el clientelismo y
cambiando la Constitucin para poder ser reelectos.
En efecto, aunque la tradicin poltica latinoamericana haba optado por prohibir la
reeleccin para impedir el fraude y la perpetuacin de los presidentes en el poder, en
la dcada del 2000 surgi una nueva oleada en Amrica Latina, con 14 de 18
Constituciones que permiten la reeleccin siete en forma inmediata y otras siete con
alternancia. En Nicaragua y Paraguay se tramita un cambio constitucional para que la
reeleccin sea posible. En Colombia se desarroll un complicado proceso que tenda a
buscar un tercer perodo presidencial mediante una segunda reeleccin. Repblica
Dominicana ya eligi tres veces al mismo presidente y est en vsperas de hacer otra
reforma para posibilitar un cuarto mandato.
Entre los problemas derivados de esta tendencia estn la interferencia al
funcionamiento y consolidacin de las instituciones, la agudizacin de la polarizacin
social, poltica e institucional, y el estrechamiento del margen de accin de una
oposicin que, adems, est dispersa y no ofrece alternativas reales. Todo ello incuba
inestabilidad y potencial alteracin del orden pblico y de la alternancia en el poder. Al
mismo tiempo, la poltica exterior se ha visto sometida a fuertes cambios de fines,
medios y alianzas, y es ejercida a travs de un presidencialismo protagnico que
subvalora la diplomacia institucional y las mediaciones internacionales, lo que dificulta
el procesamiento de asuntos fronterizos y hace escalar peligrosamente las tensiones.
En este contexto, la democracia y la Carta democrtica de la OEA son percibidas de
manera cada vez ms diferenciada en la regin.
II.B.3. Revalorizacin de la fuerza militar y agudizacin de conflictos de

seguridad
En un nmero cada vez mayor de pases de la regin, la relacin cvico-militar se ha
alterado: el papel de los ejrcitos en la lucha contra el narcotrfico es creciente. Los
incrementos de los presupuestos militares, en especial en Amrica del Sur Colombia,
Venezuela, Chile y Brasil, son percibidos negativamente y generan temor entre las
22
naciones vecinas. El golpe militar en Honduras, el 28 de junio del 2009, alarm a los
pases centroamericanos y a toda la regin.
El aumento de compras de armas en buena parte de los pases suramericanos, y en
algunos centroamericanos, suscita preocupacin frente a la seguridad regional.
Aunque los respectivos gobiernos presentan las nuevas adquisiciones como una
modernizacin de equipos, stas son percibidas como una carrera armamentista
emprendida por vecinos que mantienen diferencias o tensiones recprocas Chile y
Per, Venezuela y Colombia, Bolivia y Per. Chile, por ejemplo, ha aumentado sus
compras de armas y aviones, pues los militares siguen teniendo una gran influencia en
la nacin, y porque un porcentaje de la renta del cobre est constitucionalmente
asignada a la defensa. Entre tanto, Brasil asciende como poder emergente
internacional, y en consecuencia incrementa su adquisicin de armamento.
En la primera dcada del 2000 se desarrollaron o exacerbaron tensiones y problemas
en el escenario regional. Unos son de vieja data, y renuevan hiptesis de conflicto por
diferendos territoriales terrestres o de reas marinas y submarinas Chile y Bolivia,
Per y Chile, Bolivia y Ecuador, Nicaragua y Colombia. Otros son de nuevo cuo:
obedecen a asuntos comerciales Argentina y Brasil, Ecuador y Brasil o ambientales
Argentina y Uruguay, al acceso a recursos energticos Bolivia y Brasil, Chile y
Argentina, a la injerencia poltica y a la violacin del principio de no intervencin
Venezuela y Per, y a problemas transfronterizos y de seguridad Colombia y
Ecuador. La imposibilidad de resolver los asuntos comunes sobre los que existen
discrepancias mediante negociaciones bilaterales o mecanismos subregionales y
regionales, estimula las demandas internacionales Ecuador, y provoca acciones
unilaterales fuera de las fronteras por defensa preventiva Colombia y amenazas
militares Venezuela. En la medida en que traten de convertirse en barreras
ideolgicas mutuamente excluyentes, entre los dos extremos del espectro poltico
regional se incuban riesgos de polarizacin. Tambin preocupa que cuestiones
ambientales, migratorias y energticas se conviertan en problemas de inseguridad
regional inducidos ms por el comportamiento de actores no estatales que de agentes
de los Estados.
Las dificultades de la regin respecto a la seguridad transnacional son maysculas. El
narcotrfico y el crimen organizado afectan a todos los pases del hemisferio con
diferente intensidad pero con idntica capacidad letal, como lo muestran los ndices de
muertes violentas, la violacin de derechos humanos, el nmero de secuestrados y la
victimizacin de jvenes. La incorporacin de la mayora de la regin a las rutas
internacionales del narcotrfico, el auge en el rea del comercio de armas livianas
vinculado al emporio de las drogas y el lavado de activos muestran que toda el rea
est seriamente aquejada por la expansin del trfico de drogas y el auge de la
criminalidad organizada.
Este ltimo fenmeno representa un problema extremadamente grave, pues conduce
al crecimiento y consolidacin de una nueva clase social criminal con capacidad
hegemnica ante la desorientacin de las elites y el debilitamiento estatal. El negocio
de las drogas y el avance de la criminalidad organizada operan en la interseccin entre
23
el Estado, la sociedad y el mercado; se expresan y despliegan entrelazando la
economa legal y la ilegal; develan las debilidades y fracturas en los Estados al poner de
manifiesto su poder de penetracin institucional y de cooptacin parcial; y se nutren
de una ciudadana que es vctima de sus acciones de fuerza y beneficiaria de sus
lucrativos emporios.
El tema nuclear tambin despierta preocupaciones. Suramrica se defini como una
zona de paz, y pases como Brasil y Argentina aseguran que sus desarrollos nucleares
se orientan a usos pacficos. Sin embargo, el tema ha empezado a inquietar, por
ejemplo en el caso de Brasil, debido a declaraciones de militares nacionalistas,
funcionarios del ministerio de Defensa, y del propio Vicepresidente. Ellos han dicho
que su pas ganara respetabilidad y poder disuasivo si obtiene poder nuclear, adems
del submarino que ya adquiri (cabe anotar que el Ministro de Defensa ha reiterado
que la Constitucin brasilea y sus compromisos internacionales impiden la fabricacin
de la bomba nuclear). Entre tanto, Venezuela ha dicho que avanza con Irn en la
construccin de una ciudadela nuclear y en la explotacin de uranio con fines pacficos.
Sin embargo, el cuestionamiento por la falta de transparencia y el carcter conflictivo
de estos dos gobiernos han suscitado temores en la regin. De ah que la preocupacin
nuclear se convierta en tema obligado para el Consejo Suramericano de Defensa.
No obstante las declaraciones y los temores, hay que resaltar que prima el inters
porque la regin siga siendo zona de paz. Aunque persiste un contencioso sobre la
soberana de las islas Malvinas entre Argentina y Gran Bretaa, no hay indicios de que
las partes piensen en recurrir a la fuerza para dirimirlo. Adems, la regin hace aportes
a la seguridad internacional mediante la participacin en operaciones de paz dentro
(Hait) y fuera del rea. A pesar de que grupos armados que recurren al terror y a
nexos internacionales tienen presencia en la regin, no hay evidencia de que operen
movimientos terroristas fundamentalistas y con alcance global.
II.B.4. Fragmentacin, ms que integracin

A la fragmentacin poltica de Amrica Latina y el Caribe se agrega la fragmentacin
interna de cada pas, agudizada por la exacerbacin de los desequilibrios sociales y la
inconformidad de amplios sectores. Es de destacar la movilizacin de comunidades
excluidas, como las indgenas y negras, con el propsito de superar su tradicional
sometimiento, ejercer sus derechos y lograr autonoma, intenciones que llenan de
significacin su identidad tnica y cultural, y agudizan la disputa por territorios y
recursos transfronterizos.
En el campo comercial tampoco ha existido ni existe un proyecto homogneo en
Amrica Latina y el Caribe. Las subregiones centroamericana e insular, as como
Mxico, tienen an a Estados Unidos como centro de gravitacin de sus importaciones,
exportaciones e inversiones. Suramrica est fragmentada en el rea econmica, no
slo entre las reas caribeas, andinas y del Cono Sur, sino en el seno de esas mismas
subregiones. Adems, en la dcada del 2000 las opciones econmicas se han
diferenciado. Unos pases se muestran ms afines a la libertad de mercado, mientras
24
otros se inclinan por una mayor intervencin del Estado. Adicionalmente, Mxico,
Centroamrica, Chile, Per y Colombia han firmado tratados de libre comercio con
Estados Unidos. Grupos de integracin como la Comunidad Andina, Mercosur, el
Sistema de Integracin Centroamericano y Caricom han sentido los impactos de esas
diferencias.
En la dcada del 2000 se han intentado diversos acercamientos con dinmicas
contradictorias. Sobresalen los propiciados por el gobierno venezolano en torno a los
asuntos energticos Petrocaribe que, si bien han ayudado a los pases miembros de
la iniciativa, tambin han dejado de lado el inters de construir el Gran Caribe con la
participacin de las islas, el istmo centroamericano y los tres pases continentales que
comparten ese mar. Tambin ha habido acercamientos en torno a la Alternativa
Bolivariana para las Amricas, creada en diciembre del 2004 y transformada en junio
del 2009 en la Alianza Bolivariana para las Amricas (ALBA), con propsitos rupturistas
polticos nacionales, regionales y globales. Brasil ha impulsado la Unin de Naciones
Suramericanas (Unasur), que se articula alrededor de siete consejos: defensa, lucha
contra el narcotrfico, desarrollo social, educacin, cultura, ciencia y tecnologa,
infraestructura y planeamiento. El aumento de la conflictividad suramericana ha
interferido con esa dinmica. De otro lado, por primera vez en dos siglos de
independencia, en diciembre del 2008 los 33 gobiernos latinoamericanos y del Caribe
se reunieron en Brasil, reincorporaron a Cuba y formularon propuestas para
conformar, a partir del Grupo de Ro, una entidad propia sin Estados Unidos ni Canad.
A pesar de tales acercamientos, las discrepancias entre los gobiernos han contribuido a
que la primera dcada del 2000 finalice con un aumento significativo de la
fragmentacin poltica, econmica y en materia de seguridad y defensa. As, en las
crisis de los grupos de integracin, las discrepancias ideolgicas entre gobiernos
latinoamericanos y caribeos se suman a las mutuas distancias y desconfianzas
histricas.
II.B.5. Espacios para liderazgos regionales

Amrica Latina ha incrementado su proyeccin internacional, gracias en alguna medida
al peso creciente de Brasil, quinta poblacin y novena economa del mundo.
Paulatinamente, este pas ha buscado actuar como potencia regional y aspira a ser
reconocido como poder emergente internacional. De ah su esfuerzo de reacomodo
estratgico a la transicin global, hemisfrica y regional, as como su creciente
insercin en los crculos del poder mundial. Junto con Rusia, India y China, Brasil
conforma los denominados BRIC, es miembro destacado del G-20, es parte de la
iniciativa trilateral del Sur (IBSA), con India y Surfrica, y busca convertirse en miembro
permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Adems, el gobierno de
Estados Unidos reconoce en Brasil a su principal interlocutor en Suramrica, y ha
mostrado cierto inters en que asuma responsabilidades regionales. Brasil tambin se
ha convertido en productor y exportador de armamento, industria que pretende
impulsar mediante los acuerdos militares firmados recientemente con Francia. En la
ltima dcada, ms de 20 millones de brasileos han salido de la pobreza, lo que le ha
25
permitido a Brasil transformarse en un pas mayoritariamente de clase media, con un
enorme mercado interno. Esta clase media en expansin es el motor del crecimiento
nacional. A esto se suma que, en la dcada del 2000, el pas se ha convertido en un
gran inversionista y socio comercial de distintos pases de Amrica Latina y el Caribe.
En la transicin global y regional, Brasil intenta establecer su propia rea de influencia.
Con este fin busca formar coaliciones y adoptar mecanismos que le permitan
demostrar que puede ayudar a resolver los problemas de la regin sin la intromisin
de Estados Unidos. De ah la puesta en marcha de Unasur y del Consejo Suramericano
de Defensa. Por su papel conciliador y estabilizador, el presidente Lula ha conquistado
reconocimientos internacionales y ocupa el primer lugar en las encuestas
latinoamericanas.
Con todo, para Brasil no es fcil construir un liderazgo: la fragmentacin regional y los
intereses nacionales dificultan el que el pas pueda asumir los costos y las
responsabilidades que conlleva ese papel. En la sociedad brasilea no hay la
disposicin de contribuir al fortalecimiento de sus instituciones, incluso militares, para
ejercer un liderazgo comparable al de Estados Unidos en la regin. En Brasil parece
haber cierta disposicin para asumir responsabilidades polticas regionales, pero no
militares ni econmicas.
El propsito brasileo de liderazgo se ve obstaculizado, adems, por las mltiples
iniciativas de un Chvez rupturista, propulsado por los altos precios del petrleo y el
descrdito de Estados Unidos durante el gobierno Bush. Sin embargo, la pretensin
chavista de liderazgo y de extensin de su proyecto bolivariano se estrellan con el
creciente rechazo que genera el estilo conflictivo del presidente venezolano y su
recurso reiterado a la amenaza militar. Su mpetu se enfrenta tambin con el bajo nivel
de ejecucin de muchas de sus iniciativas por sus propias deficiencias institucionales,
con la agudizacin de problemas internos y con los riesgos que generan la polarizacin
que induce, y muchas de sus alianzas internacionales. Antes de que finalmente fuera
ratificado, el ingreso de Venezuela como socio pleno de Mercosur fue frenado varias
veces por los cuestionamientos del Senado brasileo a su democracia y a las amenazas
contra Colombia.
Aunque para Amrica Latina y el Caribe es importante contar con un poder emergente
como Brasil, hay necesidad y espacio regionales para construir diversos liderazgos
cooperativos con iniciativas sectoriales o temticas que ayuden al acercamiento
recproco en la regin, a resolver conflictos y a lograr estabilidad y paz, pese a las
diferencias. Esa estabilidad y esa paz son garanta para la seguridad y prosperidad
colectiva, para el cambio en la relacin con Estados Unidos y para alcanzar mayores
niveles de autonoma, diversificar sus relaciones y su insercin internacional, y llevar
adelante las actuales aspiraciones de transicin de la regin. En este contexto, otros
pases han desplegado polticas que refuerzan liderazgos positivos en el rea. Chile,
por ejemplo, ha utilizado lo que se conoce como diplomacia de nicho, dirigida por la
va persuasiva, y con prcticas de colaboracin, a incrementar su visibilidad y
reputacin en la regin. Aunque Cuba y Mxico tuvieron en el pasado un papel activo
en temas especficos, ambos se encuentran en encrucijadas internas que limitan su
26
papel actual en la Isla la transicin, y en Mxico la grave situacin de corrupcin y
guerra promovida por el crimen organizado.
En sntesis, el entorno latinoamericano y caribeo se caracteriza por un proceso
incierto de cambio de curso en el que, en medio de fracturas ideolgicas y problemas
de seguridad comunes pero no asumidos de manera conjunta, se expresan algunas
coincidencias. Aunque hay acercamientos dirigidos a integrar la regin, prima la
fragmentacin y aparecen amagos de polarizacin. A pesar de ello, hay espacios para
liderazgos cooperativos y se debe tomar en cuenta la proyeccin regional e
internacional de Brasil.
II.C. MBITO NACIONAL

As como en los ltimos aos el escenario internacional y el regional se han
transformado, tambin lo ha hecho la situacin de Colombia. Aunque se trata de una
transformacin domstica, su caracterizacin es fundamental para definir los alcances
de su nueva estrategia de insercin internacional, teniendo en cuenta que los
desarrollos de la poltica exterior colombiana en el pasado reciente han sido
determinados por la realidad interna. La poltica exterior del pas ha enfatizado la
dimensin de la seguridad y la relacin con Estados Unidos, en gran medida como
resultado de los esfuerzos por controlar el conflicto interno en medio de la indiferencia
o la desconfianza de buena parte de la comunidad internacional. Los cambios
graduales que registran ambas circunstancias son un dato central para reformular la
insercin internacional del pas.
En la dcada de los aos noventa el pas vivi una coyuntura con rasgos particulares
tanto en lo domstico como en lo internacional. En esa dcada, en lo interno, el
conflicto armado se hizo mucho ms complejo y creci en envergadura. El Estado
enfrent una amenaza existencial que puso en entredicho su viabilidad y la de la
totalidad de la sociedad colombiana, y que naci de las acciones armadas de grupos
guerrilleros y paramilitares que llegaron a ocupar vastos territorios del pas. A su vez, la
accin de esos grupos fue atravesada, nutrida y dinamizada por el crimen organizado y
el negocio de las drogas ilcitas.
Al mismo tiempo, el pas enfrent en el mbito internacional un costoso aislamiento
por las acusaciones sobre vnculos entre el gobierno del presidente Ernesto Samper y
los carteles colombianos de la droga. Esto supuso altos costos para Colombia,
especialmente con Estados Unidos y Europa. Entre tanto, los pases de la regin
perciban con desconfianza la evolucin del conflicto interno, mientras Colombia
mantena un marcado desinters frente a la dinmica regional. Esto profundiz su
aislamiento.
La combinacin de circunstancias nacionales e internacionales impuso el diseo de una
poltica exterior que podra denominarse reconstructiva. sta se inici en la
administracin de Andrs Pastrana y conserv su vigencia en las administraciones de
lvaro Uribe. En esta nueva aproximacin internacional, la definicin de la agenda
27
internacional y sus prioridades est determinada por la dinmica del conflicto armado.
El papel del Presidente y del Ministerio de Defensa en el diseo e implementacin de
la poltica exterior, entonces, adquiere un peso peculiar.
En este contexto, cuando la lgica del conflicto interno empieza a marcar la pauta de la
agenda internacional de Colombia, se produce un cambio fundamental: el pas pasa de
una larga etapa en la que la comunidad internacional y en especial Estados Unidos
impuso un alto nivel de narcotizacin a la poltica exterior, y la oblig a seguir una
estrategia exterior defensiva, a una nueva etapa en la que el gobierno colombiano es
el que securitiza sus temas de poltica exterior, es decir, los subordina al objetivo de la
seguridad, y deja de lado la postura defensiva. Adems, los ataques del 11 de
septiembre le permiten al gobierno colombiano enmarcar su nueva poltica exterior en
la propuesta de la guerra global contra el terrorismo.
En este momento de transformacin, Colombia inicia la bsqueda de aliados para
cumplir el objetivo de controlar la amenaza existencial que se cierne sobre el Estado y
la sociedad. En este proceso el gobierno colombiano encuentra el apoyo slido de
Estados Unidos y la indiferencia de los pases de la regin. Esta reticencia se explica
parcialmente por la utilizacin del discurso antiterrorista por parte de Colombia, que
genera desentendimientos con un vecindario que se rehsa a apoyar la frmula
gestada en Estados Unidos. En esos momentos, parte importante de la poltica exterior
consiste en explicarle a la comunidad internacional el alcance de las medidas
domsticas para enfrentar la amenaza subversiva, as como en defender al Estado de
las crticas de la comunidad internacional.
El propsito de superar la amenaza de los grupos ilegales armados se convierte en una
decisin estratgica internacional, caracterizada por la alineacin de los intereses
colombianos con los estadounidenses, y con especial nfasis durante los ltimos aos
de la administracin Uribe. La caracterstica actual ms visible de esa alineacin es la
profundizacin de la cooperacin militar entre Estados Unidos y Colombia. Ello, sin
embargo, no implica la ausencia de espacios de discordia y diferencia con ese pas. Por
el contrario, stos siguen vigentes.
El estrechamiento de lazos con Estados Unidos alrededor del tema de la seguridad
contrasta con una estrategia de diversificacin de las relaciones econmicas
internacionales impulsada por el gobierno colombiano, sobre todo en la segunda
administracin Uribe. Esto se traduce en la bsqueda de una mayor insercin
econmica internacional mediante la promocin de tratados de libre comercio y de la
inversin. Sin embargo, la diversificacin de las relaciones econmicas no se acompaa
de un esfuerzo anlogo en el campo poltico.
Esta estrategia internacional activa, apoyada en la alineacin con Estados Unidos y
centrada en la seguridad, y con una bsqueda de la diversificacin en el campo
econmico, parece estar encontrando lmites. En las relaciones con la regin, esta
diplomacia ha vuelto a ubicar a Colombia en su antiguo y costoso estado de
aislamiento, situacin exacerbada por la suscripcin del acuerdo militar que permite el
uso de bases colombianas por parte de tropas estadounidenses. Este estado de cosas
28
se hace an ms complejo si se tiene en cuenta que el nuevo gobierno estadounidense
no parece tener la misma afinidad que tena G.W. Bush con otras dimensiones de las
polticas del presidente Uribe. Hay ms ejemplos de las limitaciones de la actual
estrategia de poltica exterior. El primero es el empantanamiento del Tratado de Libre
Comercio suscrito con Estados Unidos, el cual evidencia que la insercin econmica ha
sido obstaculizada por problemas relacionados con la violacin de los derechos
humanos y con los niveles de impunidad que, a pesar de haberse reducido, an son
elevados. Adems, los beneficios que durante aos represent el mercado venezolano
para las exportaciones colombianas se estn perdiendo por los estragos comerciales
que est generando la tensin poltica entre Colombia y Venezuela.
Las limitaciones de la estrategia actual imponen la necesidad de revaluar la poltica
exterior del pas. El entorno es propicio para plantear un viraje, pues muchas
circunstancias han cambiado desde que la necesidad de controlar el conflicto interno
se convirti en el eje de la diplomacia. Aparte del entorno internacional y regional, la
situacin domstica ha cambiado sustancialmente en los ltimos aos: el Estado ha
recuperado el control de buena parte del territorio, la guerrilla est diezmada y
replegada, con los paramilitares est en marcha un proceso de desmovilizacin y
reinsercin, y la violencia ha bajado notablemente. Estos avances abren espacios para
una reformulacin de la poltica internacional que diversifique los temas, los actores y
las estrategias, como se explica en las pginas que siguen.
29
III.
TEMAS IMPORTANTES EN LA AGENDA Y RECOMENDACIONES
ESPECFICAS
III.A. SEGURIDAD
A lo largo de la historia colombiana la actividad poltica se ha visto afectada con
frecuencia por el recurso a la violencia. As, entre la dcada de los aos cuarenta y la
del sesenta se desat en el pas una aguda violencia entre los dos grandes partidos
polticos, el Liberal y el Conservador (1946-1965). De los rescoldos de la Violencia
nacieron las FARC, vinculadas en sus orgenes con los movimientos de resistencia
campesina que luchaban por obtener una solucin a sus problemas. Los sucesivos
gobiernos no atendieron esta situacin. Una reforma agraria ms bien discreta,
iniciada en 1961, muri en 1972 mediante un pacto entre gobierno y terratenientes.
Por otra parte, el clientelismo y la corrupcin predominantes desde mediados del
Frente Nacional (1958-1974) crearon el ambiente social, tico y cultural propicio para
que el narcotrfico se implantara en el pas desde comienzos de la dcada de los aos
setenta. Este rentable negocio ilegal terminara convirtindose en el gran combustible
financiero de la violencia guerrillera y paramilitar, as como de varias campaas
electorales y administraciones locales.
Ante la agudizacin creciente de la violencia y el conflicto, el gobierno de Belisario
Betancur (1982-1986) decidi adelantar negociaciones de paz con las guerrillas. El
intento fracas. En cambio, en reaccin a lo que algunos sectores perciban como
peligros de la negociacin, y ante una limitada capacidad militar del Estado para
enfrentar las guerrillas, nacieron los grupos paramilitares, muy ligados desde el
comienzo al narcotrfico. stos alcanzaron su mayor expansin a mediados de la
dcada de los aos noventa. En 1997 se unificaron bajo el nombre de Autodefensas
Unidas de Colombia (AUC).
Por esa misma poca, las FARC aumentaron su presin sobre las regiones ganaderas en
la Costa Caribe y el nororiente del pas, y en las zonas de frontera con Venezuela,
Ecuador y Panam. Y para reforzar sus finanzas y su equipamiento militar, tambin
estrecharon sus lazos con el narcotrfico. Entretanto, se aislaron del movimiento
campesino en cuyo seno haban surgido.
Ya en la primera dcada del presente siglo, los paramilitares abandonaron su proyecto
antisubversivo inicial y, en alianza con polticos, gobernantes locales, congresistas,
contratistas y empresarios, sobre todo rurales, se convirtieron en mafias dedicadas al
narcotrfico. Buscaron entonces apropiarse de las mejores tierras de cada regin y
controlar el poder econmico, social y poltico en el mbito local, regional e incluso
nacional. De hecho, en los ltimos veinte aos, expulsaron de sus tierras a varios
millones de personas, sobre todo campesinos, y adelantaron una profunda y violenta
contrarreforma agraria.
30
Para enfrentar el narcotrfico y un conflicto armado cada vez ms agudo, el gobierno
de Andrs Pastrana (1998-2002) concret el Plan Colombia con Estados Unidos. Entre
sus objetivos sobresalen la lucha contra el narcotrfico, la reduccin de los ingresos de
los grupos al margen de la ley, la modernizacin de las Fuerzas Armadas y de la Polica,
y el desarrollo de planes alternativos en los cultivos de coca. En el 2001 comenz su
aplicacin, y en la primera administracin de lvaro Uribe (2002-2006) el Plan
Colombia se articul con la Poltica de Seguridad Democrtica.
III.A.1.
seguridad
El gobierno de lvaro Uribe (2002-2010) y su poltica de
Desde su primer perodo, el presidente lvaro Uribe estableci la Poltica de Seguridad

Democrtica (PSD). Su estrategia militar, el Plan Patriota, obtuvo sus mayores
resultados a mediados del 2003. La Operacin Libertad 1, en el noroccidente de
Cundinamarca, desmantel los frentes de la guerrilla implantados en las cercanas de
la capital de la Repblica. Desde fines de ese ao, el Plan Patriota se concentr en el
sur del pas, rea de influencia histrica de las FARC. Ante la presin de las Fuerzas
Militares, esa organizacin armada recurri durante un buen tiempo a la
hibernacin, de la que ha intentado salir desde el 2009. Y, aunque perdi buena
parte de su capacidad ofensiva, no fue aniquilada.
En el 2006, la poltica denominada de Consolidacin de la Seguridad Democrtica
adelant algunas modificaciones efectivas a la PSD. Gracias a ellas, en el 2008, varios
comandantes de las FARC fueron abatidos y alguno fue asesinado por subalternos. La
Operacin Jaque permiti la liberacin de un destacado grupo de secuestrados, otros
lograron huir, mientras otros ms fueron liberados por las FARC en bsqueda de
espacio poltico. Tambin tuvo xito el estmulo a las deserciones de guerrilleros,
promovidas algunas de ellas por ambiguas polticas de recompensas.
El ELN, por su parte, haba sido ya diezmado por los paramilitares. En estas
circunstancias, la administracin Uribe procur negociar su desmovilizacin. Sin
embargo, el ELN desaprovech las oportunidades y el gobierno termin
renunciando al intento.
III.A.2.
La desmovilizacin paramilitar y la Ley de Justicia y Paz
Desde sus inicios, el gobierno del presidente Uribe se mostr dispuesto a negociar
con los paramilitares. Mediante un prolongado y contradictorio proceso de
negociaciones con la mayor parte de los jefes de esos grupos, el gobierno logr su
entrega y detencin. A finales del 2004 comenzaron las desmovilizaciones masivas,
que se prolongaron hasta el 2006. Pero la reinsercin improvisada de los
desmovilizados ha favorecido la formacin de nuevos grupos delincuenciales,
dedicados unos al narcotrfico y la delincuencia, y otros a operaciones
antisubversivas de carcter selectivo. A mediados del 2005 se logr acordar y
promulgar una Ley de Justicia y Paz tras largas discusiones polticas, y en el 2008
31
fueron extraditados a Estados Unidos catorce de los ms reconocidos jefes
paramilitares.
La PSD ha alcanzado notables logros, pero tambin ha tenido graves fallas. Las
nuevas circunstancias del conflicto exigen un ajuste profundo de la PSD. En primer
lugar, el gobierno de lvaro Uribe logr consolidar la direccin civil de la Fuerza
Pblica, como le corresponde al presidente de la Repblica por Constitucin. La
PSD, adems, ha posibilitado importantes avances en la reconquista del monopolio
de la fuerza legtima por parte del Estado, campo en el que ste vena
retrocediendo. Gracias a la PSD, las Fuerzas Militares y de Polica han reasumido
buena parte de su responsabilidad constitucional.
Por otra parte, la PSD ha logrado la recuperacin del control estatal sobre buena
parte del territorio nacional. Las fuerzas del Estado ejercen hoy control en las
principales vas del pas, antes bloqueadas por retenes guerrilleros, y en menor
escala brindan seguridad en muchas vas secundarias. Las Fuerzas Militares han
recuperado el control de extensas zonas rurales, antes en poder de las guerrillas. Y,
mientras en el 2002 no haba presencia de la Fuerza Pblica en 168 municipios, hoy
sta controla todas las cabeceras municipales.
Como resultado de la presin estatal, las FARC han visto seriamente debilitada su
capacidad ofensiva. Adems, sus estructuras de mando y comunicaciones recibieron
fuertes golpes, sobre todo en el 2008, lo que ha redundado en una reduccin
significativa de la violencia guerrillera. Las FARC tambin han perdido presencia y
credibilidad internacional gracias a la campaa gubernamental en su contra, que ha
denunciado sus atrocidades y vnculos con el narcotrfico. Si a comienzos de siglo
lleg a temerse un triunfo militar de las guerrillas, y en particular de las FARC, hoy
ya no es una hiptesis verosmil. Por otra parte, y tal vez en mayor escala, la
desmovilizacin paramilitar y la entrega de muchos de sus jefes ms destacados han
contribuido a la disminucin de la violencia. De hecho, el nmero de secuestros y
homicidios rurales ha descendido vertiginosamente, sobre todo a partir de la
desmovilizacin de estos grupos.
Como consecuencia de los avances logrados por la PSD, ha renacido la confianza
domstica e internacional en Colombia. Muchos colombianos que haban
abandonado el pas retornaron a l, mientras otros trajeron de vuelta sus capitales.
Todo esto ha significado un aumento notable de la inversin nacional e
internacional. A pesar de la violencia, que an persiste, la economa colombiana
pudo aprovechar el auge de la economa mundial hasta el 2008, y obtuvo buenos
ndices de crecimiento hasta ese ao. Ha podido incluso sortear hasta ahora la crisis
financiera global con relativo xito.
Por todo lo anterior, de ser considerado un Estado fallido, el Estado colombiano
ha pasado a convertirse en un Estado emergente objeto de inters y
reconocimiento de dirigentes y analistas internacionales. Sin embargo, la posibilidad
de una segunda reeleccin presidencial fue sealada como un motivo de
32
preocupacin por influyentes medios internacionales como The Economist, el Wall
Street Journal y el Washington Post.
III.A.3.
Los nuevos desafos
A pesar de los avances, el pas enfrenta hoy nuevos retos que deben ser superados
para no perder lo logrado. Muchos de ellos son producto de la mutacin de
problemas antiguos.
En primer lugar, en esta dcada se ha producido una peligrosa polarizacin nacional
que es necesario desactivar desde la cabeza del Estado. La polarizacin ha llegado
incluso hasta el enfrentamiento entre algunos de los ms altos poderes estatales, lo
que contribuye a una grave prdida de confianza pblica en las instituciones.
Por efecto de la PSD, el conflicto ha experimentado notables cambios que hacen
necesario el rediseo de la estrategia. Las FARC han demostrado poder de
resistencia y recuperacin. Continan reclutando nios y jvenes en zonas rurales
apartadas y barrios urbanos marginados. Varios frentes de las FARC resisten las
operaciones ofensivas en regiones clave donde el narcotrfico sigue alimentando el
conflicto, y en el 2009 retomaron algunas acciones ofensivas en el sur del pas. El
ELN, aunque est casi desactivado, no ha desaparecido, y hay que tener en cuenta
que en el pasado atraves una situacin an ms crtica. Es importante destacar,
sobre todo, que las guerrillas se han desplazado de las zonas medias del pas hacia
las fronteras, donde establecen rutas para el trfico de armas y drogas y encuentran
refugio frente a los ataques de la Fuerza Pblica. Adems, se han convertido en
fuente de roces con los pases vecinos.
Un ajuste de la estrategia de seguridad debe contemplar este desplazamiento del
conflicto a algunos mbitos fronterizos internacionales y su implicacin para los
pases vecinos. Adems, la estrategia no puede reducirse a planes meramente
militares. En esas zonas se requiere tambin construir Estado e intensificar las
polticas de desarrollo.
Ante la incapacidad del Estado para adelantar una exitosa reinsercin generalizada
de los paramilitares desmovilizados, han resurgido numerosas bandas armadas
dedicadas al narcotrfico, a la delincuencia comn y a los asesinatos selectivos. La
atencin gubernamental al enorme nmero de reinsertados y desplazados que han
llegado a las ciudades ha sido insuficiente. A ello hay que sumar la creciente cifra de
desempleados vctimas de la crisis econmica. Paramilitares desmovilizados,
desplazados y desempleados estn contribuyendo a un acelerado crecimiento de la
inseguridad urbana. Aunque la Polica Nacional ha actuado con prontitud, carece de
la capacidad para contrarrestar ese crecimiento.
El narcotrfico no da muestras de ceder de manera sustantiva. Aunque las polticas
aplicadas hasta ahora han obtenido algunos logros, especialmente para conjurar la
amenaza existencial que amenaz al Estado y a la sociedad en la dcada de los aos
33
noventa, en buena medida han sido ineficaces para reducir la magnitud de la
actividad, como comienza a ser reconocido incluso por Estados Unidos.
Como se manifiesta a diario, la corrupcin en la sociedad, en la poltica y en el
Estado parece haberse extendido a todos los niveles, lo que va arruinando
rpidamente la capacidad y credibilidad del Estado para imponer el cumplimiento
de la Ley a los dems ciudadanos.
A todo ello se suma la grave situacin de los derechos humanos, a pesar de los
avances. Los principales responsables de su violacin en Colombia son las guerrillas
y sobre todo los paramilitares, pero, lamentablemente, tambin los violan de
manera grave algunos sectores de las fuerzas de seguridad del Estado, que son por
Constitucin los encargados de velar por su respeto. Estn en curso las
investigaciones sobre los mal llamados falsos positivos o ejecuciones
extrajudiciales de jvenes que luego fueron presentados por las Fuerzas Militares
como guerrilleros dados de baja en combate. No pocos soldados y oficiales han sido
condenados ya por estos lamentables crmenes, pero las denuncias y las pruebas
abundan en distintas regiones del pas, lo que pone en duda la tesis de que se trata
de casos aislados.
Avanza tambin la investigacin sobre interceptaciones telefnicas ilegales,
vigilancia e intimidacin al poder judicial, a dirigentes de la oposicin, periodistas,
activistas de derechos humanos y ONG, realizadas ilegalmente por el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS) y otras organizaciones. Estos gravsimos abusos
de miembros de los organismos de seguridad del Estado minan seriamente el
respeto a las instituciones.
Otra gran preocupacin la generan las alianzas de varias autoridades, dirigentes
polticos y empresarios nacionales e internacionales con los grupos armados
irregulares con los que han compartido el poder local en algunas regiones del pas. A
travs de testaferros sociales y polticos, estos grupos criminales ejercen la autoridad
en varias zonas y parecen haber penetrado en algunos poderes centrales de la nacin.
Estas alianzas muestran un profundo deterioro de la tica pblica y del respeto a la ley
en algunos sectores de la dirigencia, y han generado un poder mafioso que atenta
contra la seguridad del Estado, convirtindose as en una amenaza tanto ms grave
cuanto menos visible. De continuar avanzando este proceso estaramos entrando en
una fase de simbiosis con el crimen organizado, caracterizado por la creciente
cooptacin del Estado en algunos sectores y regiones. Los resultados efectivos de la
investigacin sobre parapoltica y la reaccin de distintos sectores nacionales
polticos, sociales, empresariales son indispensables para revertir esta amenaza.
En sntesis, tres amenazas importantes a la seguridad demandan una pronta
readecuacin de la estrategia: el desarrollo de mafias poltico-militares que han
cooptado sectores del Estado e intentan aduearse de l; el desplazamiento del
conflicto a unas fronteras lejanas y bastante abandonadas, lo que tiene implicaciones
negativas para las relaciones con los pases vecinos; y la urgencia de una poltica social
34
eficaz en las ciudades que atienda las necesidades de los desplazados, los
desmovilizados y los desempleados.
III.A.4.
Recomendaciones
1. Para que Colombia logre una posicin de liderazgo regional y de reconocimiento

internacional debe avanzar hacia la construccin de la paz y de una seguridad
slida. Para ello debe dar la mayor prioridad a una lucha sin cuartel contra todas
las formas de corrupcin en la poltica y el Estado. Es urgente acabar de raz con las
alianzas mafiosas que pretenden apoderarse de las instituciones estatales. La
transparencia y legitimidad del Estado son condiciones indispensables para
alcanzar una verdadera seguridad. La simbiosis progresiva con la criminalidad
organizada es hoy, junto con el conflicto armado, el mayor desafo estratgico que
enfrenta el Estado colombiano.
2. El gobierno debe adelantar a la mayor brevedad una poltica social intensiva que
garantice el retorno o la adecuada reubicacin de los desplazados, la reinsercin
productiva de los desmovilizados y la generacin sostenible de empleo, en
particular por su impacto en la estabilidad de las fronteras y su incidencia en las
relaciones con los pases vecinos. Esta poltica debe ir acompaada por un notable
refuerzo de la Polica para controlar la criminalidad urbana.
3. El pas debe emprender en el corto plazo una poltica de desarrollo y garantizar una
presencia integral del Estado en las zonas fronterizas no slo militar.
4. El gobierno debe crear un Consejo de Estrategia y Seguridad Nacional que coordine
la estrategia nacional de defensa y la ejecucin de la poltica exterior. Las
dificultades que ha vivido el pas en el campo de la seguridad requieren la
presencia de una instancia que pueda dar cuenta de los desafos internos y
externos que se presentan. El Consejo sera dirigido por el Presidente de la
Repblica, con la participacin del Ministerio de Relaciones Exteriores, el
Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, y con la coordinacin de un
consejero. El Consejo debe tener capacidad de investigacin y de cuestionamiento
en un mbito cerrado en el que sea posible el debate, y debe seguir una poltica
global que equilibre los intereses militares, civiles y de poltica exterior.
5. Las nuevas amenazas a la seguridad tienen hoy un carcter transnacional y no
solamente domstico. Por ello es fundamental que la poltica estatal exprese una
concepcin de la seguridad que haga parte de un esquema internacional
cooperativo, y no simplemente en el modelo clsico de la seguridad de un solo
pas, por importante y poderoso que ste sea.
6. Colombia debe buscar la aplicacin de los compromisos internacionales adquiridos
en el tema de armas pequeas y ligeras. Es prioritario el diseo e implementacin
de un plan que reconozca la realidad de esta amenaza, que incluya sus mltiples
dimensiones y que procure aplicar mecanismos y herramientas para su solucin. La
35
cooperacin internacional es fundamental para apoyar la financiacin de este plan
y recoger experiencias de otros pases y continentes.
7. El Ejecutivo debe buscar en el corto plazo el apoyo de gobiernos amigos en la
regin que faciliten la construccin de una salida al conflicto armado colombiano,
dentro del ms estricto respeto por el principio de la no injerencia en los asuntos
internos. En principio, el Consejo Suramericano de Defensa parece ser el mejor
escenario para iniciar aproximaciones en esa direccin.
8. Unasur ha decidido promover medidas de confianza mutua entre los pases de la
regin que permitan conocer sus polticas de seguridad y defensa. Colombia debe
llevar a este foro el tema del armamentismo en la regin y ubicarlo en el primer
orden del debate para buscar mejores mecanismos de supervisin, verificacin y
garantas. Colombia podra considerar su eventual participacin en misiones
multilaterales de consolidacin de la paz como una herramienta de construccin de
confianza con los pases vecinos.
III.B. DROGAS ILEGALES Y NARCOTRFICO

El problema de las drogas ilegales ha tenido un papel central en la poltica exterior
colombiana durante las ltimas tres dcadas. El narcotrfico fue el elemento
dominante de las relaciones internacionales del pas a finales del siglo pasado, hasta
que a comienzos de esta dcada ese lugar fue ocupado por la seguridad. Sin embargo,
en la medida en que el narcotrfico alimenta las distintas dimensiones de la
inseguridad, sigue teniendo un papel protagnico en la vida nacional y en las
relaciones de Colombia con el mundo. En este contexto, el rol que han jugado en la
poltica exterior colombiana las drogas ilegales y las polticas para encararlo constituye
un lastre que ha marcado y restringido la relacin del pas con el mundo.
Colombia ha sido un pas seriamente comprometido en la guerra contra las drogas:
ha sido su epicentro y ha sufrido los costos de la poltica prohibicionista. El objetivo
central de esta poltica es lograr la abstinencia y crear una sociedad libre de drogas
mediante la eliminacin del cultivo, la produccin, el trfico, la comercializacin y el
uso de sustancias psicoactivas ilegales. Esa poltica ha usado una combinacin de
punicin (por ejemplo, criminalizacin extendida) y compensacin (por ejemplo,
programas de sustitucin de cultivos), ha buscado un alcance global y ha pretendido
ser integral. Sin embargo, en la prctica, la guerra contra las drogas se ha
concentrado en la periferia, se ha focalizado en la produccin y el transporte de
narcticos, y ha sido coercitiva.
Esta estrategia se ha materializado en la bsqueda de objetivos concretos que han sido
seguidos en su totalidad por el pas, especialmente en el marco del Plan Colombia.
Estos objetivos abarcan la erradicacin de los cultivos ilcitos, el desmantelamiento de
los grupos de narcotraficantes, la militarizacin de la lucha antidrogas, la
criminalizacin de las actividades ligadas al narcotrfico, el lavado de activos, la
36
extradicin de nacionales especialmente hacia Estados Unidos y el rechazo a
cualquier iniciativa pro-legalizacin de drogas.
El Plan Colombia, concebido para reforzar una poltica antinarcticos ms punitiva y la
estrategia contrainsurgente en el pas, ha tenido resultados ambivalentes. En la
seccin anterior se mencionaron importantes logros del Plan en el campo del orden
pblico, a travs de su apoyo a la Poltica de Seguridad Democrtica, y tambin se
destacaron sus limitaciones.
En la dimensin de la lucha antinarcticos, los resultados del Plan estn ms cerca del
fracaso. Aunque Colombia ha erradicado qumicamente centenares de miles de
hectreas una magnitud nica en el contexto internacional, el pas sigue siendo el
principal centro de cultivo y produccin andino de cocana. Si bien el gobierno
colombiano ha aplicado de manera masiva la extradicin, el crimen organizado
vinculado a las drogas todava se expande en el pas. Ya no hay grandes carteles, pero
el negocio se ha diseminado a travs de la proliferacin de los llamados carteles
boutique. Si bien Colombia militariz la lucha contra el narcotrfico, no se desmantel
el negocio de las drogas ni la corrupcin en las fuerzas de seguridad. Y aunque
Colombia es el pas de Latinoamrica que ms criminaliz los eslabones del negocio,
los efectos disuasivos no han sido contundentes.
Lo ms significativo de todo esto es que los magros logros se han dado en un contexto
en el que el negocio ilegal sigue funcionando bajo el principio del globo: si se ataja el
problema en una regin geogrfica, se expande en otra, como lo demuestra el auge
del narcotrfico en Mxico a la par con la aplicacin del Plan Colombia en el pas.
Las limitaciones de la guerra contra las drogas han generado un ambiente propicio
para revisar el rgimen prohibicionista. Si bien se preserva en un lugar destacado la
lucha contra el crimen organizado y el control del narcotrfico, existe un entorno
favorable para replantear algunas de las prcticas antidrogas actuales. Como ya se
mencion, ciertas experiencias menos punitivas tienden a mostrar xitos. Algunos
pases de la UE han adoptado formas de facto de descriminalizacin de drogas, y
Portugal aprob en el 2001, con resultados promisorios, una ley que descriminaliza
todas las drogas. El actual zar antidrogas de Estados Unidos, Richard Gil Kerlikowsi, ha
prometido abandonar el lenguaje de la guerra contra las drogas, y en algunos pases
avanza una tendencia a diferenciar distintos tipos de drogas. Como tambin se ha
dicho, la Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, creada por los ex
presidentes Csar Gaviria, Fernando Henrique Cardoso y Ernesto Zedillo, concluy que
la guerra contra las drogas ha fracasado con enormes costos para la regin.
Adicionalmente, conviene hacer dos observaciones. Por un lado, si bien se observ una
cierta reduccin del rea cultivada y una mayor interdiccin en Colombia durante el
2009, los niveles de plantacin y produccin continan tan altos como en el primer
lustro de este siglo. Estos picos de eficiencia en el combate antidrogas han sido la
norma desde la dcada de los aos ochenta, y en el largo plazo la tendencia general ha
sido hacia el alza. Por otro lado, la superacin del fenmeno del crimen organizado
sigue siendo una prioridad internacional, hemisfrica y regional, lo que significa que
37
Colombia debe comprometerse con ese objetivo. Entre tanto, en materia de la
criminalizacin de la dosis personal, el pas no debe ser inconsecuente con una
tendencia global que procura discernir entre tipos de drogas y tcticas para abordar
eficazmente cada una de ellas.
III.B.1.
Recomendaciones
1. El gobierno de Colombia debe proponer un examen realista de las polticas

vigentes sobre drogas ilegales y narcotrfico. Conviene convocar a una cumbre
mundial en el pas sobre el tema, aprovechando que en el 2012 se cumple un siglo
del primer tratado internacional sobre drogas (Convencin sobre el Opio de La
Haya). La evaluacin en el 2009 de la dcada contra las drogas, declarada por
Naciones Unidas, no fue seria: los Estados convalidaron los fracasos conocidos y
eludieron una polmica rigurosa sobre el tema. A 100 aos del inicio de la lucha
contra los narcticos se impone una revisin realista de logros y desaciertos, de
costos y beneficios, de dilemas y opciones.
2. El gobierno de Colombia debe propiciar un cruce temtico entre los regmenes
globales existentes. Esto apunta a que las medidas que emanan de un rgimen el
de las drogas ilcitas, por ejemplo no deben entrar en colisin con otros
regmenes internacionales derechos humanos o medio ambiente, por ejemplo.
Se trata de que los Estados entrelacen esos distintos regmenes y no pongan en
prctica polticas antidrogas que incrementen la violacin de los derechos
humanos, la degradacin ambiental y la proliferacin de armas.
3. El gobierno colombiano debe solicitar un examen riguroso de la Comisin
Interamericana para el Control del Abuso de Drogas. Esta Comisin fue creada en
1986, y su contribucin a un mejor diagnstico y a un consenso ms amplio sobre
los narcticos en el continente no ha sido significativa. En este tema, Colombia
podra actuar en sociedad con Mxico y Brasil.
4. El gobierno de Colombia debe estrechar lazos con Brasil en la lucha contra el
narcotrfico. Lo debe hacer en foros regionales y mundiales, como parte de una
poltica andino-amaznica para reducir el impacto del negocio de las drogas en
Suramrica y en particular su impacto ambiental. En la medida en que Unasur
avance en la creacin de un Consejo Sudamericano de Lucha contra el
Narcotrfico, el gobierno de Colombia debera asumir un papel activo en su
implementacin. Como parte de esa iniciativa el pas podra impulsar la creacin y
ser sede de un Observatorio Sudamericano de Drogas, Crimen Organizado y
Gobernabilidad Democrtica, que permita hacer un balance del alcance del
narcotrfico en la regin y de las polticas para erradicarlo.
5. Colombia debe respaldar la iniciativa del congresista demcrata Elliot Engel,
secundada por el congresista republicano Dan Burton, de conformar una Comisin
de Notables que evale la estrategia hemisfrica en materia de drogas tras varios
lustros de una frustrante estrategia antinarcticos. Todo lo que implique ampliar el
38
debate sobre este fenmeno es de enorme valor para el pas y puede contribuir a
que Colombia se transforme en un referente positivo para su resolucin.
6. Colombia debe remarcar que la lgica prohibicionista de la guerra contra las drogas
es errada y contraproducente. La evidencia disponible indica que la cruzada contra
las sustancias psicoactivas ilcitas no ha resuelto los inconvenientes esenciales de
Amrica Latina en materia de drogas. La mejor poltica antidrogas es una buena
poltica pblica en materia de justicia, equidad, salud, derechos humanos,
educacin y empleo.
7. El gobierno colombiano debe estimular polticas convergentes y cooperativas
frente al asunto de las drogas. La estrategia antinarcticos se ha caracterizado por
la adopcin de diversas polticas punitivas individuales. El modo ms adecuado de
enfrentar el problema es con acciones conjuntas entre Estados y actores no
gubernamentales. En la regin andina ha sido notable la falta de coordinacin y la
ausencia de colaboracin. Por ello hay que generar iniciativas que estimulen la
confianza y la accin colectiva entre los pases andinos.
8. El gobierno de Colombia debe advertir que el avance del crimen organizado es
elocuente en toda Amrica Latina. Es imperativo configurar una estrategia
sistmica frente al crimen organizado que resalte sus efectos dainos para la
gobernabilidad, que eluda la militarizacin de su enfrentamiento y que asuma que
las perspectivas que para su tratamiento privilegian la soberana pueden resultar
disfuncionales. Dicha estrategia exige altos niveles de consistencia interna,
coordinacin interestatal y colaboracin internacional.
9. El gobierno de Colombia debe entender que el agotamiento del principio de la
corresponsabilidad es cada vez ms notorio. En vista de los enormes perjuicios
derivados de la prohibicin, es prudente que el gobierno promueva un cambio que
enfatice la nocin de co-construccin alternativa. Esto significa construir de
manera compartida un enfoque distinto, orientado a reducir los costos humanos y
sociales de la guerra contra las drogas y a resolver progresivamente el fenmeno
de los narcticos. En ese sentido, el gobierno de Colombia podra co-liderar un
debate y una prctica a favor de un nuevo paradigma.
10. Colombia ha pagado por lustros un precio desproporcionado en la guerra contra
las drogas, y en ese sentido no es un desertor de la misma sino una de sus
principales vctimas. El ncleo del argumento colombiano oficial y ciudadano
podra girar en torno a los costos de la prohibicin de las drogas y al agotamiento
del paradigma vigente.
11. El gobierno de Colombia debe exigir un uso ms creativo del aprendizaje de cuatro
dcadas de una poltica antinarcticos fallida. Se debe dar paso a esquemas
heterodoxos que estn abiertos a opciones innovadoras para ir superando
gradualmente el fenmeno de los narcticos. Ms que reproducir aproximaciones
reactivas y represivas, es imperativo concebir acciones preventivas (por ejemplo,
en materia de inteligencia frente al crimen organizado), compensatorias (por
39
ejemplo, una estrategia de reforma agraria amplia), de colaboracin (por ejemplo,
a favor de una modificacin sustantiva del actual rgimen internacional sobre las
drogas) y alternativas (por ejemplo, en el terreno de un sistema de regulacin de
drogas diferenciado segn sustancia).
12. El gobierno de Colombia debe aportar una mirada alterna a la actual estrategia
internacional contra las drogas. Para eludir el estril debate entre prohibicin o
legalizacin, el gobierno podra promover la tesis de la regulacin modulada, que
implica establecer un tipo de regulacin especfica por droga de acuerdo con los
daos que cada una de ellas causa.
13. Colombia debe aprovechar y divulgar el vnculo entre conflicto armado y
narcotrfico que muestran los principales estudios comparativos de la actualidad.
Si se pretende fortalecer al Estado, asegurar su legitimidad y alcanzar el
desmantelamiento efectivo del negocio de las drogas, es fundamental, como lo
indica la experiencia internacional comparada, resolver prioritariamente el
conflicto armado y, a partir de ello, desarticular con ms recursos y determinacin
el fenmeno de las drogas.
14. La sociedad civil en particular, universidades, ONG y gremios debe desarrollar
observatorios especiales para el seguimiento pormenorizado del crimen
organizado. La informacin disponible sobre este tema es casi exclusivamente
oficial y de los cuerpos de seguridad. Y en general se carece de sistemas de anlisis
y de evaluacin de los mltiples flujos y bienes que controla y maneja la
criminalidad organizada.
15. El gobierno de Colombia debe modificar en el terreno interno las prcticas que
perpetan la lgica de la guerra contra las drogas. Debera dar un paso inicial en
el campo de la erradicacin qumica de cultivos ilcitos y en la redefinicin de las
estrategias de desarrollo alternativo.
16. El gobierno de Colombia debe respaldar las iniciativas domsticas y externas que
desde la sociedad civil colombiana promuevan una mirada alternativa y creativa
sobre el tema. Una poltica efectiva en el frente de las drogas debe mancomunar
esfuerzos estatales y no gubernamentales. Ello le da legitimidad y credibilidad a las
estrategias a implementar.
III.C. DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Entre todos los asuntos de los que se ocupa este trabajo, el de los derechos humanos y
el Derecho Internacional Humanitario es excepcional. Ms all de las consideraciones
sobre poltica exterior, estos derechos son pilares bsicos de la vida de cualquier
sociedad que se considere civilizada. Nada puede justificar la violacin de esos
derechos, y su garanta tiene que ser una obligacin esencial de cualquier gobierno y
sociedad.
40
El Derecho Internacional Humanitario y los derechos humanos son cuerpos normativos
distintos, pero complementarios, que buscan proteger a los individuos de acciones
arbitrarias y abusos. Los derechos humanos son inherentes a los individuos y los
protegen en tiempos de guerra y de paz; el Derecho Internacional Humanitario, por su
parte, slo rige en situaciones de conflicto armado.
Los asuntos relacionados con los derechos humanos y el Derecho Internacional
Humanitario han jugado un papel cada vez ms importante en la realidad nacional y en
la poltica exterior del pas. El conflicto interno ha propiciado la violacin de esos
derechos por parte de la guerrilla, los paramilitares y el mismo Estado. Esas violaciones
han puesto al pas en la mira de la comunidad internacional, para la cual la defensa de
estos derechos tiene un lugar prioritario en la agenda global.
Esta situacin plantea distintos tipos de dilemas. Por un lado, Colombia tiene un
notable cuerpo de normas nacionales y supranacionales que contrastan con la precaria
situacin de los derechos humanos en el pas. Por otro lado, la fragilidad de la situacin
nacional en los momentos ms lgidos del conflicto llev al gobierno a invitar a
organismos internacionales para supervisar la situacin de los derechos humanos, pero
su relacin con esos organismos ha sido conflictiva. Adems, Colombia est en una
situacin singular: a medida que se avizora la posibilidad del final del conflicto, las
normas promulgadas para alcanzar la paz y la reconciliacin pueden redundar en una
situacin de impunidad.
III.C.1.
La discrepancia entre las normas y la realidad
En Colombia hay una contradiccin entre un avanzado marco jurdico y una realidad de
frecuentes violaciones de los derechos humanos con impunidad. La Constitucin
colombiana y las normas que emanan de ella estn entre las ms progresistas del
mundo en el campo de la proteccin de los derechos humanos. Colombia, adems, es
parte en casi todos los tratados bsicos de derechos humanos globales y regionales, y
da rango constitucional a las normas relacionadas con estos derechos.
Entre tanto, los niveles de violacin de derechos humanos en el pas siguen siendo
muy altos. Si bien las estadsticas muestran una mejora desde el 2002, un perodo de
violencia excepcionalmente alto, las tendencias actuales son consistentes con las de
finales de la dcada de los aos noventa. Aunque los homicidios han cado, preocupan
los asesinatos de sindicalistas e indgenas, que en el 2008 aumentaron. Por otra parte,
los esfuerzos para frenar la violencia no han atenuado los desplazamientos, que quizs
sea la violacin de derechos ms extendida en Colombia.
La persistencia de las violaciones de los derechos humanos y del Derecho Internacional
Humanitario abarca a distintos actores. Las FARC y el ELN siguen reclutando nios,
cometiendo delitos sexuales, plantando minas antipersonales y privando a las
personas de su libertad. Los paramilitares, por su parte, han sido en los ltimos aos
los principales autores de la violencia contra los civiles, en un fenmeno que es
especialmente preocupante por sus vnculos con el narcotrfico, con sectores de la
41
fuerza pblica, el sector privado y las elites polticas. Y segn lo seal el relator de la
ONU, las violaciones de derechos humanos por parte de algunos agentes del Estado
han aumentado. El relator considera que los incentivos del Estado fueron equivocados
y que produjeron resultados como los falsos positivos o ejecuciones extrajudiciales
cometidas por sectores de las Fuerzas Armadas.
El informe que present el gobierno colombiano a la ONU en el 2008, en cumplimiento
del Examen Peridico Universal (este examen se aplica cada cuatro aos a todos los
pases miembros de la organizacin), registra avances en la situacin de derechos
humanos en el pas. Un grupo de trabajo compuesto por varios pases miembros de la
Organizacin reaccion al informe y formul recomendaciones. Colombia acept una
proporcin importante de ellas y rechaz otras la sugerencia de ratificar el Protocolo
Facultativo de la Convencin de Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y
Degradantes, por ejemplo. Vale la pena anotar que este Examen no contempla una
evaluacin independiente e in situ por parte de Naciones Unidas, el Consejo de
Derechos Humanos o la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, y
que los miembros del grupo de trabajo de la ONU elaboraron su informe usando como
insumo central el reporte del gobierno colombiano sobre su desempeo.
III.C.2.
Los dilemas de la justicia transicional
La justicia transicional es una respuesta a las violaciones a los derechos humanos que
busca dar un reconocimiento a las vctimas y promover el logro de la paz, la
reconciliacin y la democracia en situaciones posteriores a una dictadura o a un
conflicto armado. La justicia transicional se enfrenta a un dilema cuando los
responsables de crmenes atroces aceptan la transicin a un rgimen democrtico o la
firma de un tratado de paz en el contexto de un conflicto armado a cambio de
perdn y olvido. El reto consiste en equilibrar el clamor de las vctimas por la justicia y
la reparacin con lo que es factible en un Estado que requiere dejar atrs el conflicto
garantizando la estabilidad de la democracia y las instituciones.
Colombia se puede estar aproximando al final del conflicto armado, pero no est en
una fase de postconflicto. Para abarcar a Colombia en el marco de la justicia
transicional, los acadmicos se han referido a su situacin como de pre-postconflicto. La voluntad poltica del gobierno colombiano de apoyar las medidas
transitorias puede ser determinante en su capacidad de generar un cambio real en las
estructuras responsables del conflicto y las violaciones.
La Ley de Justicia y Paz, en su versin modificada por la Corte Constitucional, es un
mecanismo de justicia transicional que refleja gran parte del desarrollo conceptual en
este campo. Esta Ley ha sido el marco ms importante para la desmovilizacin de los
paramilitares y, aunque imperfecta, puede ser un valioso instrumento para aclarar la
verdad y garantizar los derechos de las vctimas. En este contexto es fundamental que
las extradiciones de paramilitares a Estados Unidos no debiliten el cumplimiento del
gobierno de su obligacin de investigar y enjuiciar a los acusados de violaciones de
42
derechos humanos, as como de garantizar los derechos de las vctimas a la verdad, la
justicia y la reparacin.
III.C.3.
Organizaciones internacionales y Organizaciones No
Gubernamentales
Colombia ha cursado una invitacin permanente a los procedimientos especiales de las
Naciones Unidas para que visiten y revisen la situacin de derechos humanos en el
pas. Esta invitacin no significa que no haya habido tensiones y conflicto.
Entre tanto, desde la dcada de los aos noventa, las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) se han fortalecido: han mejorado su manejo de estadsticas
sobre la situacin de derechos humanos en Colombia, han avanzado en el aprendizaje
de estrategias de cabildeo para incidir en los debates internacionales sobre el pas, y
han estrechado sus vnculos con redes internacionales y con abogados en derechos
humanos, expertos, funcionarios de organismos internacionales y diplomticos.
Las estrategias de las ONG se orientan ms hacia afuera, mediante el ejercicio de una
diplomacia paralela, que hacia adentro, a travs de la interaccin con el Estado
colombiano. El entorno poltico no garantiza espacios de participacin para los
sectores de la sociedad civil que no representen el statu quo. El antagonismo del
gobierno, la estigmatizacin y la aparente indiferencia frente a las amenazas contra
quienes trabajan en el tema de derechos humanos han opacado cualquier avance en
este frente. En cambio, la efectividad de la estrategia de las ONG se destaca,
superando incluso la del Estado. Las ONG no slo han logrado que la comunidad
internacional haya ejercido mayor presin sobre distintos gobiernos colombianos, sino
que han propiciado cambios en las polticas de derechos humanos.
Finalmente, hay que anotar que la Corte Penal Internacional ha empezado a estudiar el
caso de Colombia bajo el estatus de anlisis preliminar. La gravedad de la situacin
de los derechos humanos en el pas ha llevado a que la Oficina del Fiscal de la Corte
investigue su situacin, junto a la de Georgia, Kenia, Costa de Marfil y Afganistn. La
Corte y la comunidad internacional evalan si Colombia, a pesar de la Ley de Justicia y
Paz, o incluso a causa de ella, es incapaz o no est dispuesta a cumplir sus obligaciones.
En la medida en que la Corte slo tiene jurisdiccin cuando un pas no tiene la
capacidad o la voluntad de resolver los casos de violaciones a las normas, la posibilidad
de que intervenga en el caso colombiano depender de la manera como las
instituciones nacionales encaren y tramiten esta grave situacin.
III.C.4.
Recomendaciones
1. El gobierno debe formular un documento CONPES sobre derechos humanos. Esto

permitir crear una poltica integral de derechos humanos, articulada con los
programas de desarrollo econmico y social del pas y de las organizaciones de la
sociedad civil, y a su vez permitir demostrar ante la comunidad internacional su
firme compromiso en la materia.
43
2. El Estado debe promover una mayor cooperacin entre las instituciones

gubernamentales, internacionales y las no gubernamentales nacionales e
internacionales para proteger y respetar los derechos humanos.
3. Colombia debe lograr que su comportamiento interno est en lnea con sus
compromisos internacionales en derechos humanos. Ante la existencia de las
normas, es estrictamente necesaria una mayor voluntad poltica para que la
reduccin de las violaciones a los derechos humanos sea bastante ms significativa.
4. El gobierno nacional debe apoyar y respaldar las labores de las entidades judiciales
para que la impunidad en los casos de violaciones a los derechos humanos y de
cara a los vnculos de sectores polticos y militares con las organizaciones
paramilitares no crezca. Con este objetivo en mente, el gobierno debe dar apoyo
para facilitar las investigaciones y persecuciones judiciales en curso, pues la justicia
transicional es parte de la realidad colombiana y la implementacin actual de la Ley
de Justicia y Paz implica riesgos de impunidad.
5. Como parte de este proceso, el Estado colombiano debe reparar, sin ninguna
excepcin y a la mayor brevedad, a las vctimas del conflicto armado. Esta
obligacin del gobierno emana de su responsabilidad de remediar la situacin de
las vctimas, de su obligacin de prevenir que dichos abusos se vuelvan a cometer y
de sus compromisos internacionales.
6. El Estado colombiano debe fortalecer los mecanismos contra la corrupcin y
garantizar los instrumentos para que los procesos judiciales en Colombia sean
efectivos. De esta manera se evitara que, por falta de herramientas que garanticen
que los responsables por violaciones masivas a los derechos humanos cumplan sus
sentencias, y que por falta de medidas de seguridad para que no sigan
delinquiendo desde las crceles, se tenga que extraditar a esos individuos.
7. Para el gobierno colombiano debe ser prioridad el diseo de polticas de seguridad
acordes con las obligaciones en derechos humanos y el Derecho Internacional
Humanitario. Debe contar con la colaboracin de sus vecinos y de organizaciones
de derechos humanos. En materia de consulta con las organizaciones no
gubernamentales dedicadas a la defensa y promocin de los derechos humanos, la
Cancillera debe crear un Escritorio de ONG nacionales e internacionales que se
encargue del dilogo y la planeacin del trabajo conjunto con estas organizaciones.
8. El gobierno colombiano debe votar en los mbitos internacionales en contra de los
regmenes que violan sistemticamente los derechos humanos.
9. El gobierno colombiano debe tener como prioridad, una vez concluido el debido
proceso, la aceptacin de la responsabilidad por violaciones de derechos humanos.
Gran parte del xito de los esfuerzos por alcanzar una paz sostenible depender de
la percepcin de la legitimidad y la voluntad poltica que muestre el gobierno ante
su pueblo y la comunidad internacional. El gobierno debe fortalecer y privilegiar los
44
escenarios locales de justicia para aceptar las responsabilidades, y no esperar a que
el proceso llegue a instancias internacionales. Los gobiernos locales debern
sancionar y censurar los vnculos remanentes de sectores del Estado con los
paramilitares, y no tolerar la impunidad en estos casos.
10. La Cancillera debe dar apoyo y estar atenta al trabajo de la rama judicial, el
gobierno y la sociedad civil, con el objetivo de presionar para que la aplicacin de la
normativa de derechos humanos sea ms fuerte y consistente, y evitar as que un
caso de Colombia llegue ante la CPI.
III.D. DIMENSIONES RELEVANTES PARA COLOMBIA DE LAS INSTITUCIONES

MULTILATERALES
Desde hace algunos aos Colombia ha invitado a los organismos multilaterales a hacer
presencia en el pas para que ayuden a encontrar soluciones a los problemas de la
sociedad o de las instituciones del Estado. Estos organismos as lo han hecho, y con
varios propsitos: supervisar el desarrollo de los temas relevantes, teniendo como
referencia los estndares internacionales por ejemplo, en el caso de los derechos
humanos y del Derecho Internacional Humanitario; asesorar a entidades del Estado
para alcanzar esos estndares y contribuir a su fortalecimiento; informar a la
comunidad internacional sobre los desarrollos en el rea respectiva; y formular
reclamos al Estado o al gobierno. Esta presencia se explica por las falencias de nuestro
Estado y de nuestra sociedad.
La presencia de los organismos multilaterales en Colombia tiene una influencia
profunda en aspectos cruciales de la vida nacional. Sirven como ejemplo su
contribucin a la defensa y promocin de los derechos humanos y el Derecho
Internacional Humanitario; a la defensa y proteccin de sindicalistas; al tratamiento
del desplazamiento; a la lucha contra el problema de las drogas y el crimen organizado,
y en general con diferentes aspectos relacionados con los procesos de paz,
desmovilizacin y reintegracin.
La presencia de 23 agencias de las Naciones Unidas y de otros organismos o
mecanismos internacionales es una situacin extraordinaria en la regin. Con
frecuencia la relacin entre el Estado y las agencias se hace tensa, y ste busca limitar
su capacidad de accin. A continuacin se resea un breve balance de la presencia de
algunas de ellas.
En 1996, por solicitud del entonces Presidente de la Repblica, se negoci el acuerdo
para la apertura de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado para los Derechos
Humanos de las Naciones Unidas. La Oficina inici su labor en 1997 en Bogot, con seis
expertos y un mandato por un ao. Hoy cuenta con 84 funcionarios, 24 expertos y
nuevas sedes en Medelln, Cali y Bucaramanga. La Oficina ha desarrollado una
encomiable labor en la recepcin y seguimiento de quejas, y en misiones de
observacin y consultas con autoridades y representantes de la sociedad civil.
45
La Oficina presta asistencia tcnica a diferentes instituciones del Estado, incluyendo el
Gobierno. Adems ha apoyado la elaboracin del Plan Nacional de Accin en Derechos
Humanos y el de Educacin en Derechos Humanos, y ha desarrollado una intensa labor
con las autoridades locales para incluir en los planes de desarrollo municipales el tema
de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario.
En el ao 2000, la Organizacin Internacional del Trabajo design para Colombia un
Representante Especial con el fin de que prestara asistencia y verificara las medidas
que el Gobierno, los trabajadores y los empleadores estaban tomando para cumplir las
recomendaciones de la Organizacin. Cinco aos despus, se suscribi el Acuerdo
Tripartito por el Derecho de Asociacin y la Democracia, en cuyo desarrollo han jugado
un rol fundamental la oficina regional de la OIT en Lima y el gobierno de los Estados
Unidos por medio de financiacin.
El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados trabaja con la
poblacin desplazada y con el Estado en las reas de vivienda, educacin, tierras,
patrimonio y generacin de ingresos. Para ese fin abri diez oficinas en el pas, que
atienden alrededor de medio milln de desplazados.
La Oficina de las Naciones Unidas para el Control de Drogas y Prevencin del Delito fue
creada en 1997, cuando se fusion el Programa de las Naciones Unidas para el Control
de las Armas y el Centro Internacional para la Prevencin del Crimen. Su finalidad es
asistir a los Estados miembros en la lucha contra las drogas ilcitas, el crimen y el
terrorismo. Sus objetivos son ofrecer cooperacin tcnica a los Estados para luchar
eficazmente contra el crimen organizado, emprender investigaciones para comprender
mejor el flagelo, y trabajar en renovacin normativa para lograr que los Estados
cuenten con las herramientas jurdicas suficientes para combatir eficientemente el
crimen y el delito.
En el ao 2004, el Presidente de la Repblica y el Secretario General de la OEA
firmaron un acuerdo que cre la Misin de Apoyo al Proceso de Paz de la OEA. Su
mandato incluye el seguimiento a la desmovilizacin de las autodefensas, el
fortalecimiento institucional y el acompaamiento a comunidades y vctimas. La
situacin ha cambiado desde que existe la Misin: la organizacin paramilitar llamada
Autodefensas Unidas de Colombia se desmantel, y adelanta un proceso de
desmovilizacin. Sin embargo, han aparecido nuevas bandas emergentes en ms de
150 municipios. La Misin sigue prestando apoyo en asuntos relacionados con la
aparicin de estas bandas, la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz, la reinsercin de
desmovilizados y la reparacin de las vctimas.
En el mbito econmico, las negociaciones ms importantes se producen en la Ronda
Doha de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Si bien las perspectivas de un
pronto acuerdo en esa Ronda no son alentadoras, para los pases en desarrollo es
crtico mantener la legitimidad de este foro de negociacin multilateral, pues garantiza
un comercio con reglas predecibles y mecanismos efectivos de solucin de
controversias que protege a los pases en desarrollo.
46
III.D.1.
Recomendaciones
1. El Estado y la sociedad civil deben potenciar su participacin con los organismos

multilaterales en los mbitos global, regional y subregional, mediante el
reconocimiento de nuevos actores, intereses diversos y una agenda ms amplia y
exigente.
2. El Estado debe incrementar en el mbito multilateral su perfil y protagonismo en
busca de un papel ms asertivo.
3. El Estado debe asumir paulatinamente, con todas las garantas y transparencia, las
obligaciones adquiridas en los instrumentos internacionales con miras a recuperar
su autonoma y sus capacidades en los espacios que hoy gestionan los organismos
multilaterales.
4. El Estado debe reconocer la centralidad de los derechos humanos y del Derecho
Internacional Humanitario en su actuacin nacional e internacional.
5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe construir una agenda propositiva para
su participacin multilateral y priorizar, con criterios de evaluacin, aquellos
espacios que le permitan desarrollar mejor sus objetivos y ejercer liderazgos.
6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe lograr una mejor coordinacin de las
acciones en los mbitos bilateral y multilateral.
7. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe involucrarse ms profundamente en la
reforma de las Naciones Unidas, sobre todo en la reforma del Consejo de
Seguridad, el fortalecimiento de la Asamblea General y en la manera como se
implementen los mecanismos y el funcionamiento del nuevo Consejo de Derechos
Humanos.
8. El Ministerio de Relaciones Exteriores y la sociedad civil deben apoyar y promover
la construccin y el desarrollo de la nueva institucionalidad multilateral.
9. El Estado debe reconocer la importancia de las regiones en la dinmica nacional y
su nuevo protagonismo internacional.
10. El Ministerio de Relaciones Exteriores y la sociedad civil deben procurar la
construccin de una poltica multilateral ms slida y con respaldo interno, a travs
de mecanismos de concertacin que reconozcan las prioridades nacionales.
11. La sociedad civil debe fortalecer su capacidad propositiva para interactuar con el
Estado en la bsqueda de alternativas en los asuntos establecidos como
prioridades para la accin multilateral.
47
12. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe contar con funcionarios especializados,
de carrera, con capacidad poltica y tcnica, para identificar los riesgos y
oportunidades de la amplia agenda que el pas debe enfrentar.
III.E. RELACIONES BILATERALES Y REGIONALES

III.E.1.
Relaciones con Estados Unidos
La relacin de Colombia con Estados Unidos sobresale por la importancia histrica que
ha tenido en la poltica exterior colombiana y por el rol que ha jugado en la estrategia
internacional del pas en el pasado reciente. A lo largo del siglo XX la poltica exterior
colombiana mantuvo, con escasas excepciones, la directriz de mirar hacia Estados
Unidos, lo que incluso llev a los especialistas a acuar la expresin Respice Polum.
Esta relacin se intensific y adquiri un matiz especial en el cambio de siglo, cuando
el pas encontr en Washington apoyo para buscar una solucin al conflicto armado.
Como ya se mencion, esta situacin hizo que Colombia se sumara a iniciativas de
Estados Unidos como la guerra contra el terrorismo de la administracin Bush, y que
permeara su poltica exterior con el objetivo de la seguridad.
Las nuevas circunstancias de hoy constituyen una oportunidad y una necesidad para
que Colombia replantee sus relaciones con Estados Unidos, y redefina intereses
comunes con el fin de acordar una agenda conjunta de cooperacin. El escenario
internacional est cambiando, y este cambio se caracteriza por el debilitamiento
paulatino de la hegemona estadounidense y el desplazamiento del poder de
Occidente a Oriente. De otro lado, el nuevo gobierno de Barack Obama parece estar
dispuesto a hacer un viraje en algunas cuestiones que han sido centrales en la relacin
con pases como Colombia: por ejemplo, el excesivo unilateralismo de Washington y el
tema de los derechos humanos. Adicionalmente se ha abierto la posibilidad de
diversificar una agenda que ha estado dominada por los temas de seguridad.
a)
La poltica exterior estadounidense: cambio y continuidad
La llegada al poder de Barack Obama, frente a la administracin Bush, significa una

oportunidad de cambio en varios frentes de la poltica exterior estadounidense.
Aunque an es temprano para prever si esos cambios habrn de ser reales o slo
cosmticos, por el momento est planteada la posibilidad de algunos virajes
importantes para Colombia.
En primer lugar, Obama interpreta el liderazgo de su pas en el mbito internacional
atendiendo a la necesidad de trabajar con la comunidad internacional y no contra ella.
Esta posicin implica, por un lado, una mayor disposicin a usar la diplomacia antes
que la fuerza y, por otro, una mayor voluntad de recurrir a la consulta en las
instituciones multilaterales. Este regreso a lo multilateral no necesariamente implica
un rechazo al empleo de una diplomacia unilateral, sino una disposicin a hacer mayor
uso de la institucionalidad internacional para satisfacer sus intereses nacionales.
48
En segundo trmino, las decisiones que en materia de derechos humanos y de
seguridad nacional ha tomado el nuevo mandatario expresan una orientacin
diferente a la de la poltica de Bush. Obama inici el proceso de cierre de Guantnamo
y solicit la inclusin de Estados Unidos en el Consejo para los Derechos Humanos de
Naciones Unidas. Adems, el Presidente ha dicho que da por terminada la era en la
que la bsqueda de la seguridad nacional estadounidense se lograba a costa de lo que
fuera, incluso el sacrificio de las libertades civiles. Sin embargo, si bien los derechos
humanos son cruciales para la nueva administracin demcrata, seguramente
privilegiar el pragmatismo sobre polticas basadas puramente en principios.
En tercer lugar, el gobierno estadounidense ha hecho nfasis en la promocin de la
democracia. Uno de los rasgos caractersticos de la poltica exterior estadounidense es
el convencimiento de que los regmenes democrticos son las formas de gobierno ms
apropiadas que cualquier pas puede adoptar. A esta certeza se ha aadido el
argumento de que las democracias son ms pacficas en su trato internacional y, por
tanto, si se busca crear un orden mundial pacfico y estable, su promocin es una tarea
prioritaria.
El rea en la que menos cambios se prevn por parte de la administracin Obama es
en la de la seguridad y la guerra contra el terrorismo. Si bien parecen existir cambios
de nfasis, los objetivos no se modifican sustancialmente. Obama quiere concentrar
esfuerzos en Afganistn y Pakistn, donde a su juicio se encuentra la verdadera fuente
del terrorismo global. Su intencin es incrementar los esfuerzos en esa regin,
concentrados en la lucha contra los talibanes, y des-escalar la guerra en Irak.
En Washington existe una inercia poltica e institucional que dificulta la posibilidad de
atenuar el protagonismo militar en la poltica exterior estadounidense. Uno de los
legados de la administracin de George W. Bush fue la profundizacin de una creciente
autonoma castrense frente a los civiles, y el desbalance en contra de la diplomacia y a
favor del msculo militar. Distintos indicadores apuntan en esta direccin, algunos de
los cuales ya han sido mencionados en este trabajo en la seccin sobre el ocaso de la
Doctrina Monroe.
La envergadura de los retos que enfrenta Obama es enorme. Si desea recuperar la
credibilidad en poltica exterior deber reequilibrar el balance entre diplomacia y
fuerza a favor del departamento de Estado, recuperar el control civil sobre el
estamento militar y recalibrar el lugar de los asuntos de defensa en la poltica global de
Washington.
En lo que respecta a la poltica estadounidense frente a Amrica Latina, parece haber
ms continuidad que cambio. La ausencia de grandes iniciativas novedosas hacia
Latinoamrica no significa que no haya una poltica hacia la regin, sino que sta ocupa
un lugar modesto en las prioridades de Washington. De hecho, en lo corrido de su
mandato, el gobierno de Obama ha mantenido la continuidad de algunos de los
componentes que en el pasado reciente caracterizaron la estrategia de Washington
hacia Amrica Latina.
49
Por un lado, la administracin Obama ha confirmado la importancia del factor militar
en la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo en la regin. La tentacin de exagerar
los peligros y elevar el perfil militar para su abordaje no se limita a ejemplos como
Colombia y Hait, que han contado con un fuerte despliegue de las fuerzas armadas
estadounidenses. El Plan Mrida para Mxico, mulo del Plan Colombia, es la
confirmacin de que se profundizar la fallida guerra contra las drogas en la frontera
estadounidense.
Por otro lado, Washington seguir buscando preservar la democracia en Amrica
Latina dentro de un enfoque pragmtico, como lo muestra su rol en la negociacin
entre el presidente de Honduras Manuel Zelaya y el gobierno de facto. El gobierno
estadounidense no ve con buenos ojos los intentos reeleccionistas en la regin, pero
tampoco piensa en la intervencin como un mecanismo para alterar procesos que
juzga como puramente domsticos.
Adicionalmente, Obama ha confirmado con sutileza la tendencia de Estados Unidos de
ceder protagonismo a Brasil para resolver problemas en Amrica del Sur. Sin embrago,
los alcances de esta tendencia an estn por verse en la medida en que Brasil aclare su
posicin frente a temas sensibles para Estados Unidos la actitud de Venezuela en la
regin, por ejemplo.
Entre tanto, la nueva administracin demcrata no ha definido una poltica
internacional o hemisfrica en materia de energa y medio ambiente. Slo ha indicado
que toma en serio la posibilidad del cambio climtico, y que busca promover ms
decididamente la conservacin de los recursos energticos en Estados Unidos, as
como fomentar el desarrollo de nuevas tecnologas.
b)
Poltica exterior hacia Estados Unidos
En el pasado reciente, la poltica exterior de Colombia hacia Estados Unidos ha

intensificado algunos de los rasgos que la caracterizaron desde aos atrs. Sin
embargo, el entorno registra cambios graduales y de gran importancia que ofrecen la
oportunidad de hacer un replanteamiento importante de la relacin.
Los hechos confirman que la nota dominante de la relacin bilateral sigue siendo la
seguridad y el componente militar. El anuncio en julio del 2009 de la profundizacin de
la cooperacin militar entre Estados Unidos y Colombia, con la presencia de fuerzas
estadounidenses en al menos siete bases militares en territorio colombiano, dej en
claro que la administracin Obama sigue empeada en combatir directamente el
narcotrfico y el denominado terrorismo en Colombia con su presencia militar. En la
negociacin de esta profundizacin de la cooperacin han jugado un papel
fundamental el Ministerio de Defensa colombiano y el Pentgono estadounidense,
relegando a una segunda instancia la labor de la Cancillera colombiana y del
Departamento de Estado.
Al lado de este tema central, el gobierno colombiano ha fijado sus prioridades con
Estados Unidos en lo que ha denominado la Agenda Econmica Expandida, que incluye
temas como la energa renovable, el aprovechamiento del potencial de interconexin,
50
las negociaciones sobre doble tributacin y el tema de ciencia y tecnologa, entre
otros. Sin embargo, el gobierno reconoce que la decisin de Obama de no someter por
el momento a la aprobacin del Congreso el TLC negociado con la administracin Bush
es un serio retroceso en esta agenda.
En este contexto, varios cambios permiten visualizar una oportunidad para dar un
viraje a la relacin bilateral. El escenario actual para los dos pases ya no es slo de
subordinacin sino de creciente interdependencia si bien sta contina siendo
desigual, con ms temas, ms actores gubernamentales y no gubernamentales,
vnculos ms densos, y mayor complejidad pero tambin ms oportunidades. Adems,
debido a la emergencia del poder brasileo y a las cada vez mayores divisiones
poltico-ideolgicas en la regin, para Washington el significado de la relacin con
Colombia ha cambiado.
Adicionalmente, el potencial de produccin de recursos energticos y materias primas
de Colombia tambin es otro, y mantiene la riqueza estratgica de su biodiversidad.
Por otra parte ha aumentado el nmero de migrantes colombianos en Estados Unidos,
y hay una voluminosa agenda comercial que intenta abrirse paso con el TLC. Estos
factores han estado acompaados por el cambio de mayoras en el Congreso
estadounidense, y esto afecta directamente la relacin entre ambos pases.
Todos estos factores han producido una alteracin lenta pero contundente en la
naturaleza de los vnculos bilaterales. Esto, en un escenario que ofrece grandes
oportunidades pero tambin importantes restricciones, incrementa la exigencia en
materia del diseo e implementacin de la poltica exterior colombiana hacia Estados
Unidos.
c)
Recomendaciones
1. En respuesta al paulatino aumento del poder relativo de otros pases en el sistema

internacional, especialmente de los pases asiticos, el gobierno colombiano debe
construir una relacin menos exclusiva con Estados Unidos. En aras de una
insercin ms diversificada al sistema internacional, Colombia deber reconocer
que los espacios de poder que ha liberado Estados Unidos pueden ser ocupados
por otros pases con los cuales es fundamental concebir e implementar una poltica
de acercamiento y entendimiento de largo plazo.
2. El gobierno colombiano debe elaborar una estrategia de poltica exterior que
permita la recuperacin del consenso bipartidista de Estados Unidos hacia el pas,
que prevaleci hasta la era Bush y su guerra antiterrorista. Existe una tendencia del
gobierno demcrata a buscar decisiones negociadas con la bancada republicana en
el Congreso, entre otras razones para evitar una oposicin que frene las reformas
domsticas que constituyen la prioridad de la actual administracin.
3. El gobierno colombiano debe armonizar su poltica hacia Estados Unidos y su
poltica multilateral en la medida en que la administracin Obama parece entender
51
que uno de los pilares de su liderazgo global es la necesidad de trabajar con los
organismos multilaterales.
4. El gobierno colombiano debe enviar un mensaje tajante sobre su compromiso con
el tema de los derechos humanos, y no puede condicionar su xito o fracaso en
esta materia a la lucha contra el terrorismo global o a la lucha contra las drogas.
5. En materia de seguridad con Estados Unidos, el gobierno colombiano debe buscar
un entendimiento menos marcado por lo ideolgico, una diversificacin de la
estrategia antidrogas y una mayor autonoma domstica e internacional. El
gobierno no debe seguir enmarcando el conflicto colombiano en los trminos de la
guerra antiterrorista con el objetivo de obtener ayuda militar estadounidense.
6. El gobierno colombiano debe establecer mecanismos para evaluar el desarrollo del
acuerdo de cooperacin militar con Estados Unidos. Estos mecanismos deben
abarcar al menos dos dimensiones: el diseo de un instrumento que permita hacer
seguimiento en el mbito domstico a los objetivos del acuerdo, que cuente con
una participacin amplia de la academia y la sociedad civil, y que tenga entre sus
propsitos evitar que dicho acuerdo condicione la poltica exterior el pas; la
implementacin de las medidas de confianza acordadas en el Consejo de Defensa
Suramericano, que establecen garantas como la entrega del texto integral y la
ratificacin de que el acuerdo no atentar contra la soberana, seguridad,
estabilidad e integridad territorial de otros Estados, ni tendr efectos de ninguna
naturaleza en el territorio y el espacio de otro miembro de Unasur. Estas medidas
se deben acompaar de un compromiso anlogo de los dems pases miembros de
Unasur de hacer pblicos los acuerdos militares que hayan suscrito con terceros.
7. Puesto que los estudios sobre la poltica estadounidense en Colombia son escasos
y poco sistemticos, y que esta ausencia se hace ms problemtica en la medida en
que uno de los nfasis ms claros en materia de poltica exterior colombiana es el
alineamiento con Estados Unidos, las universidades colombianas, en conjunto con
varios de los centros de pensamiento independientes que han emergido
recientemente en Colombia, deben promover el estudio de la poltica
estadounidense y de su impacto en nuestro pas.
III.E.2.
a)
Fronteras terrestres, pases vecinos e integracin
Agudizacin de la problemtica fronteriza
Las zonas fronterizas de Colombia, que se extienden a lo largo de 6.342 kilmetros de

lneas limtrofes terrestres, no son homogneas. Conforman distintos mbitos segn
las interacciones de distinta naturaleza que mantienen con el respectivo pas
colindante. Buena parte de esos territorios no son de fcil acceso desde el interior del
pas y estn poco poblados, salvo tres puntos de conos urbanos uno con Venezuela,
otro con Brasil y uno ms con Ecuador. A esas zonas se encuentra ligado
aproximadamente el 14% de los habitantes de Colombia, la mayora de los cuales
52
mantiene nexos cotidianos con sus vecinos o son miembros de comunidades indgenas
y afrodescendientes que habitan a ambos lados del lmite.
La mayor parte de las zonas fronterizas colombianas han permanecido relegadas a la
condicin de periferias de la nacin, lo que tambin ha sucedido en los pases vecinos.
El caso colombiano se hace ms complejo por ser uno de los pases andinos ms
extensos, con grandes reas limtrofes, y por ejercer un menor control territorial sobre
ellas. Esa falta de presencia estatal hizo que las actividades extractivas que generaron
bonanzas fugaces y atrajeron masas empobrecidas o expulsadas del interior del pas
fueran creando un escenario favorable para la implantacin de los tres grandes ejes de
la confrontacin armada contempornea: las guerrillas, los paramilitares y el
narcotrfico. Desde mediados de la dcada de los aos noventa esa presencia se
agrav con la agudizacin de la confrontacin armada, en particular en las zonas
fronterizas colindantes con Ecuador, Venezuela y Panam. Algunos de esos mbitos
sirven de refugio a fuerzas y redes ilegales y han sido convertidos por guerrillas y
paramilitares en corredores estratgicos en disputa.
Varias iniciativas estatales han tratado de hacer frente a la problemtica fronteriza. En
la dcada de los aos ochenta se conform una Consejera presidencial que proyect
una ley con pocos desarrollos. La Constitucin de 1991 otorg a varios territorios
fronterizos la condicin de departamentos; hasta entonces eran clasificados como
comisaras e intendencias, y hacan parte de unos indefinidos territorios nacionales.
A vastas extensiones de frontera se les asign un manejo especial, acorde con su
calidad de territorios de comunidades indgenas o negras y de reservas ambientales.
Pero el Estado no ha acompaado sustantivamente la consolidacin de ese proceso,
que enfrenta mltiples interferencias.
Despus de la Constitucin se formul una ley (191 de 1995), se establecieron unos
regmenes especiales para esos territorios (Zonas Especiales de Exportacin), un
mecanismo operativo (Comisin Intersectorial de Integracin y Desarrollo Fronterizo,
creado en el 2001) y una poltica (Documento Conpes 3155 de 2002). La ley y los
regmenes fueron pensados a partir de los tres mbitos fronterizos ms poblados, ya
con un relativo desarrollo, pero no fueron de utilidad ni siquiera para esas zonas. La
Comisin diseada para orientar la ejecucin de la poltica de fronteras, y una
multiplicidad de entidades que tienen incidencia en ellas, han tenido un
funcionamiento irregular e irrelevante. Con el fin de aplicar la poltica, la Cancillera
concibi en el ao 2003 el Plan fronteras, que contempla visitas y acciones sociales
con el fin de reforzar las relaciones con las comunidades y fortalecer el tejido social y la
gobernabilidad fronteriza. El Plan, hasta ahora, no ha arrojado muchos resultados. Por
otra parte, el primero de los seis objetivos de poltica exterior del Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010 es el desarrollo integral en las fronteras. Tales iniciativas son
importantes, pero, ante la magnitud de la problemtica, insuficientes; y an no
configuran una poltica estatal e integral para las fronteras.
b)
Relaciones de vecindad
Fuera de los nexos fronterizos y de los flujos migratorios colombianos hacia Venezuela,
53
primero, y luego hacia Ecuador y Panam, las relaciones entre Colombia y sus vecinos
terrestres carecieron de contenido econmico y poltico significativo durante la mayor
parte del siglo XX. En cambio, se vieron constreidas por las tensiones que haba
dejado la delimitacin fronteriza y por la dbil articulacin de las zonas de frontera con
el resto de la nacin. Slo en la dcada de los aos noventa, con motivo de la
reactivacin de la integracin andina, aumentaron los flujos comerciales y los
contactos entre los gobiernos centrales de esos pases. Desde finales del siglo, los
efectos de la agudizacin de la confrontacin armada en los pases vecinos y los
cambios polticos que stos experimentaron han tenido importantes consecuencias en
las relaciones de vecindad.
En la primera dcada de los aos 2000 se lograron importantes acuerdos en materia de
seguridad con Brasil, Per y Panam, pese a las divergencias con el primero y gracias a
una mayor convergencia poltica con los otros dos. No obstante esas coincidencias, en
Panam ha venido creciendo el malestar de amplios sectores de la poblacin por el
aumento de la migracin de colombianos, por la actuacin de guerrillas y
paramilitares, que provoca desplazamientos, y por lo que perciben como una presin
colombiana por el destaponamiento del Darin.
Las relaciones con Venezuela y Ecuador han estado marcadas en el pasado reciente
por grandes divergencias y tensiones. En la ltima dcada de la relacin colombovenezolana han predominado las tensiones por la permanencia de la lgica dicotmica
de la Guerra Fra, de ruptura total o alineamiento absoluto con Estados Unidos por
parte de los gobiernos de los dos pases. Las tensiones se han derivado tambin del
inters del gobierno de Hugo Chvez de incidir en el conflicto de Colombia, pas al que
considera decisivo para la consolidacin del proceso bolivariano, por ser su mayor
vecino, el ms grande pas andino y el ms cercano a Washington. Entre tanto, desde
Colombia se ha querido preservar la condicin de gran exportador a Venezuela,
haciendo caso omiso al hecho de que en ese pas el comercio est fuertemente
atravesado por la poltica.
En la relacin entre Colombia y Venezuela es posible diferenciar tres fases. La primera,
de 1999 al 2002, de tensiones marcadas por la declaracin de neutralidad del gobierno
bolivariano ante la confrontacin armada, y por la resistencia colombiana a aceptar los
cambios en Venezuela. Esto condujo a la suspensin de las reuniones entre
presidentes y cancilleres, comisiones civiles y militares, a los retornos de los
embajadores a sus capitales, y a la sustitucin de una verdadera diplomacia por la
incierta diplomacia del micrfono. La segunda, del 2004 a noviembre del 2007, luego
de la superacin del caso Granda, fue de acercamiento cooperativo mutuamente
ventajoso. Se revivieron proyectos fronterizos y se formularon megaproyectos como el
gasoducto binacional, inaugurado el 12 de octubre del 2007, y el poliducto de
Venezuela hacia el Pacfico y Asia por Colombia, que no lleg a concretarse. Esa etapa
incluy mutuos guios electorales, acuerdos de seguridad y, finalmente, el que el
presidente Chvez se involucrara como facilitador del acuerdo humanitario en agosto
del 2007. La tercera fase, de agudo enfrentamiento, comenz con el retiro del papel
que el presidente Uribe le haba asignado a su homlogo Chvez, quien respondi
otorgndole beligerancia a las guerrillas y amenazando con intervenir a favor de
54
Nicaragua en su disputa con Colombia. Continu con la decisin adoptada por el
presidente venezolano de aprovechar el bombardeo al campamento guerrillero en
territorio ecuatoriano el 1 de marzo del 2008, para expulsar al Embajador colombiano,
cerrar la Embajada venezolana en Bogot, cancelar las relaciones diplomticas y
comerciales, y movilizar batallones a la frontera con Colombia. Tuvo una breve y frgil
distensin luego de la cumbre del Grupo de Ro en Santo Domingo el 7 de marzo del
2008, que permiti el restablecimiento de las relaciones diplomticas y un
acercamiento dbil con una agenda mnima controlada por los dos presidentes, pero
retom un nuevo impulso con la congelacin de la relacin por parte de Venezuela, las
amenazas de guerra y la polarizacin de la regin, motivadas por las negociaciones
militares del gobierno colombiano con Estados Unidos.
La relacin colombo-ecuatoriana, que fue buena durante el siglo XX en la ltima
dcada se diversificaron la agenda y los mecanismos de vecindad en el marco de la
reactivacin de la integracin andina vivi dos grandes momentos hacia finales de la
dcada del 2000. En el primero, del 2001 a marzo del 2008, las migraciones, los
desplazamientos, la presencia guerrillera en zonas fronterizas, el Plan Colombia y las
fumigaciones fueron ampliando las divergencias. Los ocasionales acercamientos a
mediados del 2002, finales del 2005 y enero del 2007 no lograron revertir las
tensiones. En un segundo momento, de marzo del 2008 en adelante, tras el
bombardeo colombiano a un campamento guerrillero instalado en territorio
ecuatoriano, el gobierno de ese pas rompi relaciones, impuso la condicin del
pasado judicial apostillado para el ingreso de colombianos, aplic sanciones
econmicas, instaur demandas internacionales, amenaz con respuesta militar, y la
fiscala llam a juicio al ex Ministro de Defensa y al Comandante del Ejrcito
colombiano por el bombardeo. Las tensiones se hicieron personales y fueron
escalando de nivel hasta que la presin social y fronteriza, la OEA y el Centro Carter
ayudaron a encauzar, desde agosto del 2009, la normalizacin de las relaciones
diplomticas.
En suma, los gobiernos colombianos que han coincidido con la agudizacin de la
confrontacin armada se han limitado a exigirle a los vecinos que acten, sobre la base
de que la seguridad de Colombia es su propia seguridad, pero desconociendo sus
percepciones y necesidades, que no son del todo coincidentes. Adems, al involucrar a
Estados Unidos en el conflicto, al haber adoptado el discurso antiterrorista y
antidrogas de la administracin Bush, Bogot no logr hacerles ms comprensible la
evolucin del conflicto interno y contribuy a enajenar la voluntad y la confianza de los
pases limtrofes, en medio de las fracturas polticas e ideolgicas que vive la regin.
Por su parte, Venezuela y Ecuador, aunque han hablado de paz y han asumidos
acciones humanitarias, han movilizado tropas a la frontera con Colombia, bien sea por
afinidad poltica con la guerrilla o por el deseo de escapar a mayores costos, y en
ocasiones han asumido una cierta neutralidad frente al conflicto, equiparando as a las
guerrillas con el Estado, no han aceptado acciones conjuntas con Colombia ante
problemas de seguridad transfronteriza o han tomado posiciones contrarias a las del
gobierno colombiano. Al mismo tiempo, se han opuesto al Plan Colombia, a las
fumigaciones y a la PSD por discrepancias frente a ella.
55
Con los tres pases con los que ha logrado acuerdos en materia de seguridad Brasil,
Per y Panam, o con los dos con los que han primado las tensiones Venezuela y
Ecuador, las relaciones de vecindad se han vuelto cruciales para que Colombia pueda
resolver la confrontacin armada, para que propicie el desarrollo de las zonas
fronterizas y se inserte en el contexto regional.
c)
Integracin, concertacin y cooperacin
Colombia ha asumido compromisos y obligaciones en todas las agrupaciones

subregionales que corresponden a sus mltiples pertenencias nacionales como pas
andino, caribeo, amaznico, del Pacfico, suramericano y latinoamericano. Esa
participacin no ha correspondido a una poltica nacional coherente que aproveche la
especificidad de cada uno de esos procesos y evite la adopcin de compromisos que
no siempre se complementan.
En materia de integracin, la Comunidad Andina se ha visto afectada por realidades
nacionales de naturaleza poltica y econmica distintas, por las diferentes
concepciones sobre la integracin y la insercin internacional, por los TLC de Per y
Colombia con Estados Unidos, por la salida de Venezuela de la CAN, as como por las
vacilaciones de Bolivia y las amenazas de retiro de Ecuador, y por el deterioro de las
relaciones entre sus miembros. La crisis de la CAN pone en riesgo cuatro dcadas de
esfuerzos en la construccin de instituciones y regmenes que, si bien no siempre han
funcionado, o han funcionado mal, en muchas ocasiones como las actuales, de
divergencias y ruptura de relaciones diplomticas, han permitido a los gobiernos de la
subregin gestionar asuntos fronterizos, sociales, comerciales o ambientales, y podran
ayudar a mejorar las condiciones de una negociacin nada fcil con Brasil y el
Mercosur.
La concertacin poltica entre los Estados de la regin vena sufriendo una crisis por el
exceso de retrica, por la incapacidad para definir prioridades, por la imposibilidad de
convertir lo concertado en actuaciones en organismos multilaterales o en
negociaciones internacionales. Sin embargo, el escenario del Grupo de Ro posibilit un
cierto acercamiento entre los presidentes de Colombia, Venezuela y Nicaragua en un
momento de grave tensin. Ms recientemente, Unasur, cuyo dinamismo haba sido
ms notorio en conflictos como el boliviano, es atravesada ahora por agudas
divergencias sobre el acuerdo de uso de bases militares colombianas por fuerzas de
Estados Unidos.
En la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica, por su parte, la
cooperacin no ha sido muy dinmica: ms que un espacio de actuacin conjunta en
defensa de la selva tropical, parece un instrumento de la relacin bilateral de Brasil. La
cooperacin tampoco ha sido significativa en la Asociacin de Estados del Caribe, que
ha ido decayendo por la concentracin del inters de la mayora de sus miembros en
Petrocaribe. En cambio, en las nuevas agrupaciones han cobrado una mayor
importancia el Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica y la Iniciativa de
la Cuenca del Pacfico Latinoamericano.
56
d)
Amenazas y oportunidades para Colombia
El contexto global y regional, sumado al colombiano, pone de manifiesto las serias

amenazas que se ciernen sobre Colombia y las numerosas oportunidades de avance en
el acercamiento a sus fronteras internacionales, en las relaciones de vecindad y en la
integracin regional. Colombia debe hacer un gran esfuerzo, cuidadoso pero decidido,
para desactivar muy pronto esas amenazas.
1. La ausencia del Estado, no slo militar sino en su funcin promotora y reguladora
del desarrollo, las alianzas de dirigentes polticos con mafias y grupos irregulares y
las violaciones a los derechos humanos estimulan una confrontacin armada en los
mbitos fronterizos que representa una amenaza para Colombia, las naciones
vecinas y las poblaciones locales.
2. La reduccin de la agenda de relaciones con los vecinos a la problemtica de la
seguridad y de sta a la sindicacin recproca entre sus gobiernos de complicidad
con grupos irregulares, y la persistencia en estrategias como las fumigaciones, que
no eliminan los cultivos de coca sino que provocan su traslado, termina por
debilitar los lazos positivos con los pases colindantes, aumenta las tensiones
intergubernamentales y posterga el tratamiento de otros asuntos esenciales
incluso para hacer frente a la inseguridad. La parlisis de los mecanismos de
vecindad, que elimina canales institucionales para la tramitacin tanto de las
discrepancias como de los problemas de seguridad, desarrollo e integracin,
contribuye tambin a la inseguridad. Las disputas, entonces, se trasladan
directamente a la persona del presidente respectivo, se agota la mxima instancia
de mutuo entendimiento, y despus de esto los conflictos escalan sin posibilidad
de conciliacin.
3. Las tensiones suramericanas surgidas a propsito de la decisin de Colombia de
permitirle a Estados Unidos el uso de bases militares, areas y navales, amenazan
con un creciente aislamiento del pas en materia de seguridad, eje de la poltica
exterior colombiana en la primera dcada del 2000.
4. En el contexto actual, caracterizado por la desconfianza, por la percepcin del
vecino como enemigo y por la incomunicacin entre las fuerzas armadas de los
distintos pases, el deterioro de las relaciones con los gobiernos vecinos afecta a las
poblaciones fronterizas y al intercambio comercial, multiplica las demandas
internacionales, refuerza hiptesis de conflicto con Colombia, incita al aumento de
la capacidad blica de la regin y puede desencadenar incidentes armados.
Siempre y cuando Colombia profundice su riguroso examen para entender los cambios
en curso y fortalecer las opciones nacionales, y en la medida en que avance hacia una
solucin definitiva a la confrontacin armada, el contexto tambin ofrece
oportunidades.
1. Las fronteras no son slo fuente de problemas de seguridad: al compartir
poblaciones, ecosistemas estratgicos, posibilidades de desarrollo e integracin,
son una posibilidad de oportunidades conjuntas.
2. Dos procesos suramericanos en curso la poltica andina de integracin fronteriza y
los proyectos de IIRSA ofrecen la posibilidad de generar una nueva dinmica de
57
desarrollo y seguridad en las fronteras. El primero permitira la puesta en marcha
de las zonas de integracin fronteriza con municipios de Venezuela, Ecuador y
Per. El segundo, si articula la infraestructura al desarrollo local, puede facilitar la
articulacin de zonas marginales y la construccin de regiones transfronterizas.
3. Colombia tiene la oportunidad de convertirse en un factor estabilizador si declara y
aplica un respeto irrestricto al derecho internacional, y si diferencia claramente los
intereses nacionales de los intereses de Estados Unidos frente a cada pas
colindante y a la regin como un todo.
4. Colombia tiene la oportunidad de contribuir a definir el sentido de cada uno de sus
organismos en los procesos de integracin latinoamericana y caribea. Ese
esfuerzo es tambin una oportunidad para involucrar a los sectores nacionales
vinculados con cada proceso especfico.
e)
Colombia-Brasil: una relacin en proceso de descubrimiento
La relacin de Colombia con Brasil le ofrece al pas la posibilidad de desarrollar un

vnculo positivo que trascienda lo bilateral y contribuya a mejorar su insercin
internacional. Como ya se mencion, en los ltimos aos Brasil ha dado pasos
importantes en su propsito de ostentar un liderazgo regional con aspiraciones a
convertirse en un poder emergente global, circunstancia que no puede pasar
inadvertida para Colombia. Esto no significa que la relacin est exenta de conflictos,
pero los intereses comunes pueden superar las dificultades si se desarrolla
adecuadamente una relacin que an es joven y que ha dado algunos pasos
promisorios.
Fuera de los nexos entre poblaciones fronterizas de Colombia y Brasil, los dos pases se
han comportado en el pasado como vecinos distantes. En algunos temores recprocos
ha pesado ms el desconocimiento. En los ltimos aos se ha dado una paulatina
exploracin mutua por las necesidades que impuso la agudizacin de la confrontacin
armada colombiana, las interacciones que con ella se tejen desde Brasil, y el
narcotrfico y la delincuencia transfronteriza.
En esta dcada Colombia y Brasil han empezado a acercarse, motivados, del lado
colombiano, por los problemas de seguridad y, del lado brasileo, por el inters
geopoltico global; adems, por el inters de ambos en el comercio y la inversin
recproca. Aunque entre los dos pases han existido significativas discrepancias en
materia de seguridad, las cancilleras han puesto en marcha una Comisin de Vecindad
e Integracin que ha ayudado al acercamiento mutuo y a la construccin de una
agenda binacional. Las reuniones de presidentes, ministros de Defensa y altos mandos
militares han generado acuerdos que muestran un compromiso de cooperacin
fronteriza y de combate al crimen organizado. Tales acuerdos han facilitado el
funcionamiento de la comisin mixta antidroga y de mecanismos de cooperacin
judicial, area y militar, de intercambio de informacin en tiempo real, y de la
conversin de Embraer en proveedor de la Fuerza Area colombiana. Tambin en
mbitos multilaterales ha habido inters de ampliar la interaccin.
A pesar de esos acercamientos, las dificultades subsisten. El gobierno brasileo ve el
acuerdo de uso de bases colombianas por parte de Estados Unidos como una posible
58
obstruccin al mayor espacio que el gobierno de Obama parece haberle dejado para
desarrollar su liderazgo en la regin, a su proyeccin de poder y a las aspiraciones
suramericanas de mayor autonoma. Brasil ve el acuerdo, adems, como un riesgo de
monitoreo de su proyecto poltico por fuerzas estadounidenses, de fortalecimiento de
unas fuerzas armadas colombianas que ya ocupan el segundo lugar en la regin
despus de las brasileas, y de suspensin a la venta de armas de Brasil a Colombia. En
el imaginario brasileo, por otra parte, sigue existiendo el temor a una
internacionalizacin de la Amazonia, o incluso a intervenciones militares en ella.
Un permanente dilogo bilateral al ms alto nivel se hace imprescindible para
reencauzar la relacin. A Colombia y a Brasil les conviene que no haya una carrera
armamentista en la regin, y as poder pensar en la consolidacin de una Suramrica
en paz. Colombia necesita reequilibrar la relacin con Estados Unidos, y los Consejos
Suramericanos de Defensa y Narcotrfico pueden ayudar en ese sentido. A partir de
los acuerdos con Brasil, Colombia puede avanzar en la disolucin de percepciones
venezolanas de amenaza de Colombia. En este sentido sera til la incorporacin plena
de Colombia en las dinmicas suramericanas y la ayuda de Brasil a la bsqueda de
soluciones al conflicto. Sin embargo, para que este propsito sea alcanzable, es
necesario que el gobierno brasileo asuma una posicin ms ecunime y definida que
la que ha tenido hasta el momento sobre temas de gran sensibilidad para Colombia,
como las amenazas militares del gobierno venezolano y su posicin ambigua frente a
las guerrillas de las FARC.
Entre los factores que pueden fortalecer los lazos bilaterales sobresalen los intereses
econmicos. Las relaciones comerciales entre Colombia y Brasil han sido escasas. En el
nivel fronterizo prevalecen economas de subsistencia y los intercambios comerciales
entre los dos pases apenas sobrepasan el 1% de las exportaciones de cada lado. Hace
unos aos, los dos pases pasaron de ser fuertes competidores como exportadores de
caf, a buscar oportunidades comerciales con el Acuerdo de Complementacin
Econmica N 59 CAN Mercosur, que desde el 2005 liber el comercio para el 24% de
los productos colombianos y despert el inters en alianzas estratgicas, inversiones
cruzadas, ruedas de negocios, y la creacin en el 2003 de un mecanismo bilateral para
acercar a inversionistas y exportadores.
Los resultados de los esfuerzos en el campo comercial muestran que entre el 2004 y el
2008 Brasil aument sus exportaciones a Colombia un 200% en el 2008 llegaron a 650
millones de dlares, casi todas de origen industrial. Por su parte, las ventas
colombianas a Brasil, en su mayora de productos primarios, se duplicaron a partir del
2007. Aunque el dficit comercial se dobl para Colombia, ste se ha visto
parcialmente compensado por el aumento de las inversiones brasileas en la industria
area, energtica, minera, siderrgica y metalmecnica. La inversin colombiana en
Brasil ha crecido en la interconexin elctrica y la produccin azucarera.
En el desarrollo regional se pueden abrir posibilidades binacionales. En el marco de las
cumbres presidenciales suramericanas convocadas por Brasil y de los proyectos de
integracin fsica de la Iniciativa de Integracin Regional Suramericana (IIRSA) se ha
propuesto la interconexin fluvial e interocenica, y un corredor intermodal Belem-do
59
Par Tumaco. Aunque este plan no se ha desarrollado, podra ayudar a comunicar
zonas fronterizas con limitadas alternativas productivas y dbil presencia institucional.
El tema amaznico tambin ofrece grandes oportunidades que hasta el momento no
han sido aprovechadas. A pesar de la existencia desde 1978 del Tratado de
Cooperacin Amaznica y de su transformacin en Organizacin en 1995, ms parece
un instrumento de relacin bilateral de Brasil que de accin conjunta.
f)
Recomendaciones
1. Colombia debe convertir en prioridad nacional el esfuerzo por revertir la

problemtica fronteriza, afectada por la agudizacin de la confrontacin armada y
la economa de las drogas, mediante acciones persistentes como las que a
continuacin se enumeran.
1.1. Actualizar la ley y la poltica de fronteras, las instituciones para manejarlas y
los programas para desarrollarlas en forma concertada con los sectores
implicados, y tomando en consideracin las realidades de sus diferentes
mbitos.
1.2. Procurar que toda accin hacia las fronteras tome en consideracin tales
especificidades y las repercusiones que causa su intervencin en cada uno de
los mbitos fronterizos.
1.3. Construir una presencia integral y democrtica del Estado. Para ello es
importante concertar con las autoridades locales un plan de emergencia
dirigido al fortalecimiento de instituciones pblicas capaces de garantizar la
seguridad ciudadana y la administracin de justicia; a la creacin de
infraestructura social, vial y de comunicaciones; al apoyo a proyectos
productivos, de prestacin de servicios y de conservacin de las reservas
ambientales.
1.4. Impulsar los planes de desarrollo concertados entre ambos lados de las
fronteras para poner en marcha las zonas de integracin fronteriza.
1.5. Acompaar a las comunidades indgenas y negras en la defensa, conservacin
y aprovechamiento sostenible de sus territorios, amenazados por el conflicto.
2. El gobierno debe buscar, a corto plazo, la reconstruccin de las relaciones de
vecindad con definiciones y acciones como las que a continuacin se ejemplifican.
2.1. Reconocer que la problemtica transfronteriza ligada a la confrontacin
armada, a las drogas ilegales y a la delincuencia organizada genera problemas
entre vecinos, y promover un reconocimiento anlogo en la regin. Adoptar
una generosa disposicin al entendimiento de las preocupaciones de los pases
vecinos, tramitar sus peticiones con respecto a asuntos comunes y multiplicar
iniciativas de efectiva cooperacin.
2.2. Eliminar la sindicacin a gobiernos vecinos a travs de medios de
comunicacin y tramitar las denuncias por canales diplomticos bilaterales;
slo si stas no logran resultados positivos, apelar a instancias multilaterales,
en primer lugar de carcter regional.
2.3. Reafirmar el respeto por el derecho internacional, tramitar los conflictos a
travs de vas negociadas y ejercer una convivencia pacfica con las
divergentes opciones polticas y econmicas regionales.
60
2.4. Propiciar en la regin una mejor comprensin del conflicto colombiano y de las
polticas para resolverlo, as como la concertacin de mecanismos de accin
conjunta para enfrentar la inseguridad ciudadana.
2.5. Servirse de los acuerdos alcanzados con Per y Brasil, y del apoyo de otros
pases suramericanos, para negociar con Ecuador y Venezuela formas de
manejo de la seguridad fronteriza y transfronteriza que atiendan las
necesidades de los sectores involucrados.
2.6. Precisar estrategias diplomticas diferenciadas con los pases colindantes.
3. El gobierno debe reafirmar frente a Venezuela que Colombia respeta la decisin
soberana de su pueblo y garantiza que desde suelo nacional no habr jams
interferencia al proyecto bolivariano. Al mismo tiempo, debe reafirmar que exige
que el gobierno venezolano no interfiera en los asuntos internos de Colombia, no
incida en el conflicto interno, ni trate de imponer su proyecto en el pas. En caso
contrario, y ante el cierre de los canales binacionales, el gobierno colombiano se
vera obligado a acudir a organismos regionales o internacionales. Aplicar las
medidas de confianza definidas en noviembre del 2009 por Unasur puede abrir un
camino ms certero que el del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para
evitar los riesgos militares, verificar la situacin fronteriza, dar y obtener garantas
de seguridad. El gobierno debe buscar acompaamiento regional e internacional
para establecer canales de dilogo y de negociacin sobre la situacin fronteriza y
la agenda binacional. Una vez se normalicen las relaciones diplomticas, se debe
explorar una agenda de integracin ms comprensiva que permita convivir en
medio de las diferencias e interesar a Venezuela en temas como, por ejemplo, los
energticos, la infraestructura vial, el intercambio educativo, el control del
narcotrfico y la movilidad urbana.
4. Colombia debe comprometerse frente a Ecuador y pedirle que asuma tambin el
compromiso de persistir en la normalizacin de las relaciones diplomticas y en la
reconstruccin de la confianza. El compromiso se debe hacer extensivo a la firme
voluntad de superar todas las dificultades que surjan en la aplicacin de la hoja de
ruta acordada.
5. Colombia debe prevenir el deterioro de las relaciones con la sociedad panamea y
proponerle a su gobierno construir un programa conjunto de proteccin de las
comunidades indgenas y de la biodiversidad del Darin, y de bsqueda de
alternativas sustentables de interconexin fsica y elctrica.
6. El gobierno debe consolidar las convergencias con Per y avanzar a partir de su
experiencia en la insercin en el Pacfico.
7. Colombia puede proponerle a Brasil la creacin de un mecanismo bilateral de
concertacin que contemple asuntos fronterizos y de seguridad, y temas de la
agenda multilateral como la reforma de Naciones Unidas y el Consejo de
Seguridad. Tambin podra buscar el apoyo de Brasil en el mejoramiento de las
relaciones con Venezuela. Colombia puede aprender del xito de la poltica
exterior brasilea, xito derivado de una agenda nacional alejada de posturas
61
partidarias. Colombia podra, a mediano plazo, trabajar con Brasil en proyectos de
biocombustibles y biocomercio, por su capacidad de producir energa limpia y
eficiente, as como en la transferencia de tecnologa para la siembra de maz y soya
en la altillanura colombiana.
8. El Estado colombiano tiene que ampliar su precaria presencia en los mbitos
fronterizos y concretar con todos los pases vecinos acciones conjuntas ante el
crimen organizado ligado al trfico ilegal de personas, al contrabando de armas y
de especies protegidas, y al narcotrfico.
9. La sociedad colombiana puede contribuir a fortalecer la relacin con los pases
vecinos en distintos niveles. Se pueden estrechar nexos entre autoridades y fuerzas
locales de los mbitos fronterizos como fuente de conocimiento mutuo y refuerzo
de interdependencias positivas. En torno a la proteccin de la biodiversidad y el
biocomercio puede haber una convergencia de sectores de pases andinoamaznicos. Los partidos polticos pueden darle contenido al parlamento
amaznico, y los mbitos acadmicos pueden consolidar proyectos conjuntos
educativos y de investigacin.
10. Colombia puede, a mediano plazo, impulsar un eje de convergencia y cooperacin
latinoamericano y caribeo con iniciativas como las siguientes:
10.1.
Promover el respeto por las opciones polticas divergentes y evitar la
polarizacin ideolgica en la regin.
10.2.
Procurar constituirse en un factor estabilizador y de conciliacin en
momentos crticos de la regin y ayudar a consolidar espacios de
acercamiento regional.
10.3.
Propiciar la identificacin de temas de inters comn y de reas de
intereses compartidos que permitan la accin conjunta con otros pases.
11. Colombia tiene la oportunidad de participar en la redefinicin y reestructuracin
de la integracin, la concertacin y la cooperacin regional con aportes como los
siguientes:
11.1.
Reconocer la diversidad de opciones de integracin e insercin
internacional, propiciar el funcionamiento de organismos flexibles de
integracin, concertacin y cooperacin, y el rescate del patrimonio de
los grupos de integracin existentes.
11.2.
Ayudar al establecimiento de prioridades y metas realistas en los
distintos organismos con participacin de actores locales y regionales.
11.3.
Enfatizar la prioridad de la integracin fsica del continente, del
desarrollo regional y la proteccin ambiental.
III.E.3.
Relaciones con el Gran Caribe
Entre las diferentes subregiones donde el Estado colombiano ha interactuado por su

ubicacin geogrfica, el Caribe ha sido una de las que menos atencin ha recibido, a
pesar de que sobre ese mar posee una zona econmica equivalente a la mitad de su
62
territorio continental, y aunque esa regin ha sido histricamente un espacio crucial
para la consolidacin de la Independencia y formacin de la nacionalidad.
El Gran Caribe constituye hoy un espacio geopoltico complejo compuesto por
veinticinco estados independientes, con una gran variedad de culturas, etnias,
lenguajes, religiones, ideologas y economas, cuyo proceso de integracin regional se
ha debilitado en los ltimos aos por el surgimiento de nuevas realidades polticas. La
principal caracterstica del Gran Caribe es entonces una amplia variedad de actores,
intereses econmicos y problemas de todo orden que en l confluyen.
En el rea est presente la influencia geopoltica de distintos actores. El presidente
Chvez le ha dado un vigoroso impulso a la tradicional presencia de Venezuela en la
cuenca, con la bandera del socialismo y la iniciativa del Acuerdo de Cooperacin
Energtica, Petrocaribe, del que hacen parte dieciocho pases del rea, y que aglutina a
buena parte del Caribe insular. Mediante este mecanismo de cooperacin, Chvez est
ejerciendo un evidente liderazgo en la regin que podra incrementarse con la
ausencia de Fidel Castro.
En lo que respecta a Cuba, la apertura democrtica que se anunciaba con el ascenso de
Ral Castro a la jefatura del Estado no se ha materializado. No obstante, cualquiera
que sea la suerte de Cuba en el corto o mediano plazo, su proyeccin en la Cuenca del
Caribe ser importante y un referente obligado para los destinos de la regin por su
tradicin y su peso en los campos de la cultura, la medicina, la investigacin cientfica y
los deportes.
Por otra parte, el Caribe sigue siendo un rea vital para la seguridad nacional de
Estados Unidos, sobre la cual ejerce una atenta vigilancia, como lo corrobor la
decisin de reactivar la IV Flota, a partir del 1 de julio del 2008, destinada a patrullar
las aguas del Caribe y de Latinoamrica. La Flota, basada en la Florida, responder al
Comando Sur ubicado en Miami.
El Gran Caribe tiene apremiantes necesidades de diversa ndole. Los niveles de
desarrollo siguen siendo dispares, especialmente en los pases insulares, cuyas
principales fuentes de ingresos provienen del turismo, las remesas de sus emigrantes y
los dividendos que deja el narcotrfico. Adems, la cuenca del Caribe es una regin
extremadamente vulnerable al calentamiento global. En particular, el incremento de
los huracanes en la zona tropical se presenta cada ao como una amenaza letal. Pero
el factor ms amenazante para la estabilidad de los pases del Gran Caribe es el
narcotrfico y sus actividades ilcitas conexas, como el trfico de armas y el lavado de
dinero, que se han expandido en toda el rea.
A pesar de la gran heterogeneidad de facetas y problemas que caracterizan el Gran
Caribe, alrededor de diferentes manifestaciones culturales se ha ido construyendo un
dinmico entramado de organizaciones de la sociedad civil e instituciones de
educacin superior que comparten una visin Caribe y que constituye una promisoria
plataforma de impulso.
63
a)
Colombia ante el Gran Caribe
Desde finales del Frente Nacional, Colombia empez a aproximarse al Caribe: primero,
para asegurarse los lmites territoriales y martimos y sus respectivas zonas fronterizas
con aquellos pases de la regin con los que linda; y luego, en la dcada de los aos
ochenta del siglo pasado, a travs del Grupo Contadora junto a Mxico, Venezuela y
Panam, para promover conjuntamente la paz en Centroamrica.
La poltica exterior de Colombia hacia el Caribe, sin embargo, dara un viraje especial a
partir de 1994, con la creacin en Cartagena de la Asociacin de Estados del Caribe. Sin
embargo, la crisis poltica que acompa al gobierno de Ernesto Samper Pizano (19941998) limit la presencia del pas en esa Asociacin, y en la regin en general.
Posteriormente, durante el gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002), se retom un
componente del plan Escaribe creado en el gobierno de Samper que pas a
denominarse Plan Caribe, y cuya primera lnea de trabajo era Generar procesos de
integracin al interior de la regin (Caribe colombiana) y de sta hacia el Gran Caribe.
Entre las iniciativas ms relevantes estuvo el incluir ese propsito en la agenda
internacional del pas, y proponer una poltica de Estado para llevarlo a cabo. La
poltica le asignaba a la regin Caribe colombiana un papel central en su ejecucin,
sobre la base de sus lazos histricos, culturales y econmicos con muchos de los pases
del Gran Caribe. Sin embargo, estos avances se interrumpieron en el gobierno del
presidente Uribe, pues las prioridades de poltica exterior se desplazaron a la
seguridad y al conflicto interno. Esas vicisitudes, y la falta de objetivos estratgicos
hacia el Gran Caribe, le han impedido al pas adoptar una poltica exterior coherente y
sistemtica hacia la regin.
Si Colombia asume integralmente su condicin de pas Caribe, tendra en el Gran
Caribe un espacio para desarrollar una imaginativa poltica exterior con muchos rditos
polticos. Colombia no percibe ninguna amenaza seria proveniente de alguno de los
Estados de la regin, como tampoco es percibida como tal por ninguno de ellos. Por el
contrario, la mayora de los pases del Gran Caribe, especialmente los insulares del
oriente, tienen grandes carencias en sectores en los que Colombia tiene fortalezas que
podran ser exportadas a travs de acuerdos de cooperacin internacional. Mediante
ellos, Colombia podra ejercer en la regin una especie de soft power del que slo
podra reportar ganancias.
Paradjicamente, las discontinuidades de su poltica exterior hacia el Gran Caribe
podran generarle a Colombia desconfianza en la regin. Es preciso tener claro que una
cosa son los programas de cooperacin tcnica de carcter coyuntural y otra es una
poltica exterior de Estado. La poltica implica una voluntad real de involucrarse en los
asuntos ms relevantes del Gran Caribe. En este sentido, es importante que se
organicen estrategias de cooperacin, pero como instrumentos de afirmacin de esa
poltica. La validacin de sta le corresponde al Presidente de la Repblica, al Canciller
y a los embajadores.
64
Para el diseo y desarrollo de una poltica exterior hacia el Gran Caribe, el pas tiene en
la regin Caribe colombiana su gran activo. Sobre todo porque en ella se viene
impulsando un proceso de fortalecimiento e integracin que tiene que ver con la
mayor insercin de sus ocho departamentos en el Gran Caribe, de donde deviene
parte de su identidad cultural. Promover esa insercin es, adems, parte esencial del
denominado Compromiso Caribe, suscrito recientemente por todos los actores
relevantes de la regin: Estimular, a travs de una estrategia nacional de
acercamiento, el fortalecimiento de nuestros vnculos sociales, culturales y comerciales
con el Gran Caribe. ste es un elemento invaluable de Colombia para su poltica en el
Gran Caribe, en la que la comunidad raizal del archipilago de San Andrs, Providencia
y Santa Catalina debe jugar un papel central.
b)
Recomendaciones
1. Colombia debe asumir en su integridad su condicin de pas Caribe mediante el

cumplimiento de sus obligaciones en la Asociacin de Estados del Caribe, y el
desarrollo de todas las clusulas de cooperacin contempladas en los tratados de
delimitacin martima con los pases de la regin.
2. El gobierno colombiano debe prestar apoyo financiero y logstico a la Estrategia de
Cooperacin en la Cuenca del Caribe del Ministerio de Relaciones Exteriores, como
muestra de compromiso con la Presidencia de la Asociacin de Estados del Caribe
en 2009-2010. Esa estrategia se debe divulgar, en especial en la regin Caribe, por
la cooperacin que varios de sus sectores pueden ofrecer a los pases del Caribe
insular con apoyo de las alcaldas y gobernaciones.
3. Ms all de esa estrategia coyuntural, que permite desvirtuar cualquier prevencin
y persuadir a la comunidad caribea del inters de integrarse a ella y contribuir a
su desarrollo, Colombia debe disear e impulsar una estrategia de comunicacin
con el apoyo de instituciones pblicas y privadas de la regin Caribe y los medios
de comunicacin, que d mayor visibilidad a su pertenencia a la regin, a la vez que
d a conocer mejor a los colombianos los pases que la conforman.
4. Colombia debe convertirse en el principal impulsor del eje temtico de la
Asociacin de Estados del Caribe en cultura, ciencia y tecnologa, salud y
educacin. Con este fin puede ofrecer como subsede del respectivo Comit a
Cartagena o Barranquilla. En el mismo marco de la AEC, Colombia debe liderar
estrategias de prevencin de desastres naturales en razn de la experiencia
acumulada en otros mbitos multilaterales.
5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe actualizar el documento Propuesta de
una poltica de Estado para la insercin de Colombia y el Caribe colombiano en el
Gran Caribe, e implementar sus recomendaciones. En su ejecucin debe darle un
papel especialmente preponderante a la regin Caribe colombiana y a sus
instituciones, continentales e insulares.
65
6. El archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina requiere una poltica de
desarrollo particular: debe centrarse en su identidad cultural Caribe; su propia
comunidad e instituciones deben disearla y ejecutarla, y debe ser, a su vez,
central en la proyeccin de Colombia en el Gran Caribe.
7. En concordancia con la Declaracin de Ministros de Turismo del Gran Caribe,
expedida recientemente en Barranquilla, el Ministerio de Relaciones Exteriores,
junto con el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, las alcaldas y
gobernaciones de los departamentos, los gremios econmicos y profesionales y las
agencias de viajes, deben impulsar el diseo de una agenda integral que responda
a las diversas modalidades de turismo de salud, ecolgico y cultural que cada vez
tienen mayor demanda en el mundo.
8. Algo parecido, con el apoyo del ICFES, se debe hacer con las instituciones de
educacin superior y formacin tecnolgica. Se deben fomentar alianzas con sus
pares en el Gran Caribe, en particular con la West Indies University. Universidades
pblicas como la del Atlntico, Cartagena y la sede de la Nacional en San Andrs
deberan asumir la coordinacin de esta estrategia.
9. El Ministerio de Cultura, en concertacin con las secretaras distritales y
departamentales de cultura de los departamentos de la regin Caribe, y con
instituciones culturales privadas, debe definir, como lo contempla el documento
Compendio de polticas culturales del 2009, una estrategia de integracin social y
cultural con el Gran Caribe, que tenga apoyo financiero y logstico del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
10. Anticipndose a la sentencia que en materia de delimitacin de fronteras
martimas emita la Corte Internacional de Justicia de La Haya sobre la reclamacin
de Nicaragua con respecto a San Andrs, Providencia y Santa Catalina, el Ministerio
de Relaciones Exteriores debe disear una intensa campaa de pedagoga sobre los
posibles escenarios que se presenten con aquel pronunciamiento, enfatizando las
bondades de zanjar las diferencias con ese pas por la va jurdica y su contribucin
a la seguridad de la regin.
11. Los colombianos deben familiarizarse con todos los aspectos relacionados con los
ocanos. El Ministerio de Relaciones Exteriores, en asocio con la Comisin
Colombiana del Ocano, debe impulsar la divulgacin de la Poltica nacional del
ocano y de los espacios costeros, expedida en el 2007. En esa misma lnea,
Colombia debe participar ms activamente en la Comisin del Mar y cumplir los
compromisos adquiridos en los tratados y convenciones relativos al mar Caribe.
12. Colombia debe exportar innovacin y compromiso en materia de colaboracin
interestatal, y no tcnicas represivas para homologar y profundizar una fallida
guerra contra las drogas. Para la poltica exterior colombiana representa un gran
reto el adecuado manejo del narcotrfico, de modo que en lugar de generar un
desgaste poltico, represente una oportunidad para ofrecer cooperacin. Las
asesoras que actualmente presta Colombia a algunos pases del Caribe en la lucha
66
contra el narcotrfico y el lavado de dinero deberan articularse en una estrategia
integral.
13. Colombia debe impulsar una asertiva poltica comercial con los pases del
denominado Tringulo Norte de Centroamrica (El Salvador, Guatemala y
Honduras), con los cuales se firm recientemente un tratado de libre comercio.
Debe hacer lo mismo con los pases de CARICOM, aprovechando las inversiones
que han hecho empresas colombianas en Repblica Dominicana y en algunas islas
del Caribe Oriental. En el plano poltico, Colombia, como uno de los pases con
mayor peso en la regin, debera impulsar conjuntamente con Mxico y Venezuela
un espacio de consulta sobre los temas ms relevantes del Gran Caribe, como lo
fue en su inicio el Grupo de los Tres. Colombia debe jugar un papel protagnico en
los proyectos de apoyo a la poblacin de Hait, la reconstruccin de su
infraestructura y el fortalecimiento de sus instituciones.
III.E.4.
Relaciones con Asia
Asia ha sido una de las regiones ms desatendidas por Colombia desde el punto de
vista diplomtico y econmico. Esta omisin constituye un inmenso error estratgico,
sobre todo si se tiene en cuenta que el escenario internacional est cambiando, y que
ese cambio se caracteriza, precisamente, por una redistribucin de poder de Occidente
a Oriente. En ese nuevo contexto, Asia podra convertirse en la regin ms influyente
del mundo en el siglo XXI. Tanto los pases asiticos ms avanzados los llamados
tigres asiticos, por ejemplo, cuyo desarrollo dio un salto hace ms de tres dcadas,
como aquellos que ahora empiezan a registrar altsimas tasas de crecimiento China e
India, son y sern referentes obligados de las relaciones internacionales en el siglo
XXI. Colombia no puede ignorarlos.
El rezago de las relaciones de Colombia con Asia es an ms grave si se considera que
varios pases vecinos han estrechado sus lazos polticos y econmicos con esa regin.
La presencia diplomtica colombiana en Asia, comparada con la de otros pases de
Amrica Latina, es muy pobre. Mientras que Brasil tiene trece embajadas en Asia,
Mxico once, Argentina diez y Chile nueve, Colombia slo tiene siete. Este nmero es
incluso inferior a las ocho embajadas de Per en Asia, y slo supera a las de Ecuador.
Este desequilibrio tambin se refleja en el campo econmico. El mercado asitico es el
destino de ms del 10% de las exportaciones de pases como Chile, Per y Argentina;
para Colombia, en cambio, ese mercado representa menos del 3% de sus ventas
externas. Colombia tambin es uno de los pases latinoamericanos que menos
inversin ha recibido de las economas asiticas.
En los ltimos aos, el gobierno y el sector privado colombianos han empezado a dar
pasos para recuperar el terreno perdido. stos, sin embargo, an son muy incipientes.
Colombia fue el nico pas invitado a participar como observador en la Cumbre de
APEC (Foro de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico), celebrada en noviembre del
2008 en Per. Este foro constituye un eje fundamental de la integracin de la regin
Asia-Pacfico, y Colombia aspira a ser parte de l en el futuro prximo. Entre tanto, el
67
gobierno colombiano ha negociado acuerdos de promocin y proteccin a la inversin
con China, India y Corea del Sur, y actualmente est negociando otro con Japn.
Tambin est en curso la negociacin de acuerdos para evitar la doble tributacin con
India y Corea del Sur, y con este ltimo se est iniciando la negociacin de un acuerdo
de libre comercio.
Para avanzar como es debido en el fortalecimiento de las relaciones con Asia,
Colombia debe trabajar simultneamente en los mbitos bilateral y regional. En el
campo de las relaciones bilaterales hay un gran potencial en China, Corea, Japn,
Australia y Singapur. El creciente peso de China en la economa mundial, y su rol de eje
articulador en Asia-Pacfico se hace sentir en APEC y en todas las decisiones asiticas.
Adems, China est avanzando rpidamente en el fortalecimiento de sus relaciones
con Amrica Latina, donde tiene intereses especiales en los sectores de recursos
naturales e infraestructura. Japn es la principal fuente de cooperacin tecnolgica
con que cuenta Amrica Latina en Asia-Pacfico. Corea del Sur es un actor decisivo en
el mundo asitico, fundamental para el equilibrio entre Japn y China y, por tanto, una
estrategia de aproximacin al Asia no podra obviar los acercamientos con este pas.
Colombia tiene vnculos significativos con Australia en educacin, tema crucial en el
proyecto australsico. Singapur se caracteriza por su orientacin de liberalizacin del
comercio, los servicios y las inversiones.
En el mbito ms amplio de la Cuenca del Pacfico, tambin es fundamental fortalecer
los lazos con Rusia. Despus de la disolucin de la Unin Sovitica, la Federacin Rusa
ha avanzado en la recuperacin de su rol como potencia econmica, militar y
energtica, posicionndose como un actor estratgico en el escenario mundial y
regional. Con el propsito de enfrentar estos cambios, Colombia cre mecanismos
para la implementacin de relaciones con la Federacin Rusa. Estos mecanismos
incluyen la Comisin Mixta Intergubernamental para la Cooperacin Econmica,
Comercial y Cientfico Tcnica, las consultas peridicas de viceministros, consultas en
el mbito multilateral, y el dilogo poltico y de cooperacin CAN-Rusia. A pesar de que
la agenda de inters comn es bien amplia entre sus temas estn el comercio, la
seguridad y la defensa, la cooperacin tcnica y cientfica, las relaciones con AsiaPacfico y el ingreso al APEC, la relacin es pobre y estos mecanismos estn
subutilizados.
La prioridad de Colombia en el mbito regional es lograr su ingreso al APEC, el principal
foro econmico en el Asia-Pacfico. El objetivo de sus 21 pases miembros es el
crecimiento econmico y la prosperidad de la regin. Para tal fin, el foro busca la
promocin del libre comercio y la inversin mediante la facilitacin de los procesos de
integracin econmica en la regin, el estmulo a la cooperacin, el aumento de la
seguridad humana y la mejora del entorno de negocios. El trabajo reciente del APEC
incluye el anlisis de modelos que faciliten los procesos bilaterales y subregionales de
liberalizacin comercial, y el examen de las perspectivas de un posible tratado de libre
comercio del Asia-Pacfico.
Este foro tiene un significado especial para Colombia: adems de permitirle diversificar
su comercio, es una fuente de promocin de nuevas inversiones y facilita su acceso a
68
nuevas tecnologas. Los ltimos pases que ingresaron a APEC fueron Rusia y Vietnam,
en 1998. Desde entonces se declar una moratoria que se ha extendido varias veces y
que vence en el ao 2010. A este club exclusivo pertenecen los dos protagonistas
principales de la economa mundial Estados Unidos y China, y tres pases
latinoamericanos Chile, Mxico y Per.
Existen otras instancias regionales de cooperacin y concertacin relevantes para
Colombia: el P-4, el Focalae y el Arco del Pacfico Latinoamericano, que pueden servir
de plataforma para potenciar su ingreso al APEC.
El P-4, o Acuerdo Estratgico Transpacfico de Asociacin Econmica, abarca a Nueva
Zelanda, Singapur, Brunei, Darussalam y Chile. Entr en vigencia en el ao 2006. Como
parte del proceso de implementacin, las negociaciones de inversiones y servicios
financieros estn actualmente en curso, y se espera su pronta conclusin. El Acuerdo
dispone de una clusula de adhesin que permite que se puedan sumar terceros
pases, promoviendo los principios de una mayor integracin regional orientada a la
liberalizacin del comercio y las inversiones. Hacia fines del 2008, y por intermedio de
su representante de comercio (USTR), el gobierno de Estados Unidos anunci la
decisin de negociar el ingreso de ese pas al P-4. La poltica comercial de Colombia
coincide con los principios del P-4, lo que lo convierte, junto a otras economas como la
de Australia, Vietnam y Per, que ya han planteado su inters, en un potencial socio de
este acuerdo estratgico.
El Focalae promueve la cooperacin, el dilogo y el entendimiento poltico y
econmico entre 33 pases de Asia del Este y Amrica Latina, con el fin de alcanzar
objetivos compartidos y resguardar intereses comunes. Focalae constituye una
instancia de encuentro para Colombia desde el punto de vista de una aproximacin
latinoamericana conjunta al Asia.
El Arco del Pacfico Latinoamericano busca consensuar una accin conjunta de los
pases de Amrica Latina para fortalecer las relaciones comerciales con las economas
del Asia-Pacfico respecto a convergencia comercial e integracin, promocin y
proteccin de inversiones, infraestructura, logstica y facilitacin de comercio, y
cooperacin econmica y tcnica para mejorar la competitividad.
a)
Recomendaciones
Colombia debe disear una poltica de Estado de mediano y largo plazo, con metas
especficas y cuantificables, para profundizar los lazos con Asia en los campos poltico,
diplomtico y econmico.
1. El ingreso del pas al APEC debe ser uno de los objetivos prioritarios de esa
estrategia. Para llegar all es necesario adelantar de manera consistente acciones
bilaterales y regionales como las que se mencionan a continuacin.
1.1. Colombia debe disponer de embajadas, consulados y oficinas comerciales en
las principales capitales y ciudades de la regin asitica. Ninguna de las
iniciativas que se puedan emprender tendr los efectos deseados si no se
69
acompaan de un decidido fortalecimiento de la presencia diplomtica de
Colombia en la regin, con personal tcnico y profesional ajeno a intereses
polticos, que aplique una estrategia de mediano plazo que trascienda los
objetivos de gobiernos especficos y construya confianza.
1.2. Colombia debe realizar permanentemente misiones empresariales y
acadmicas que permitan desarrollar vnculos e iniciativas de inters comn.
Las organizaciones gremiales y los consorcios acadmicos son instancias
apropiadas para patrocinar y organizar estas actividades. Una amplia agenda
de contactos empresariales y acadmicos vale poco si no est incorporada en
un activo intercambio de visitas presidenciales y ministeriales.
2. El gobierno colombiano, con el Presidente a la cabeza, debe buscar una relacin de
mayor profundidad y calidad con China, que adems de tener un obvio valor
intrnseco, contribuir a lubricar otras opciones de acercamiento con distintos
pases del Asia-Pacfico. En este sentido es fundamental desarrollar una asertiva
ofensiva diplomtica y econmica con China mediante acciones como las
siguientes:
2.1. El dficit de informacin entre los dos pases es fuerte, de modo que Colombia
debe difundir los progresos en su situacin econmica y de seguridad.
2.2. La experiencia colombiana de cooperacin internacional en la lucha contra el
trfico de drogas y el secuestro es muy til para China.
2.3. Colombia debe promover centros de estudios de Asia y el Pacfico no slo en
universidades, sino tambin en centros de pensamiento. Adems, debe darle
continuidad a los lazos construidos durante la III Cumbre Empresarial ChinaAmrica Latina, celebrada en Bogot en noviembre del 2009.
2.4. El gobierno colombiano debe avanzar en un acuerdo comercial y de proteccin
de inversiones con China. En materia comercial puede haber enormes
beneficios para el sector agrcola colombiano.
3. El gobierno colombiano debe avanzar en la negociacin de un tratado de libre
comercio con Corea del Sur. Este acuerdo permitira, adems, buscar el apoyo
coreano en la estrategia de insercin de Colombia al Asia-Pacfico, empezando por
su apoyo para el ingreso al APEC. Los lazos histricos que existen entre las dos
naciones, tras la participacin del pas en la Guerra de Corea, deben ser
aprovechados.
4. El gobierno colombiano debe avanzar en las negociaciones de un tratado de libre
comercio con Japn. Para aprovecharlo plenamente conviene explorar ms a fondo
sus programas de cooperacin en las reas de inters de Colombia, as como
potenciar planes de intercambio acadmico y tecnolgico, tarea en la cual las
universidades y los centros acadmicos podran hacer un gran aporte.
5. El gobierno debe buscar un acercamiento comercial con Singapur, un pas sin
agricultura y especializado en exportacin de servicios. Singapur puede facilitar el
vnculo con Asia, y convertirse en otro punto de apoyo para la postulacin al APEC.
70
6. El gobierno colombiano podra buscar tambin el apoyo de Australia,
aprovechando los lazos de intercambio educativo entre los dos pases. Con la
colaboracin de figuras nacionales que hayan estudiado en ese pas, la estrategia
consistira en desarrollar un Plan Australia de contactos e iniciativas de
cooperacin ms robustas en educacin, innovacin y negocios tecnolgicos, como
un paso adems para contar con el apoyo australiano en el ingreso al APEC.
7. Adems de estas iniciativas de carcter bilateral, Colombia debe dinamizar su
participacin en los mecanismos del P-4, Focalae y el Arco del Pacfico.
7.1. En el Arco del Pacfico Latinoamericano, Colombia debe aprovechar
distintas instancias de trabajo para encontrar aliados en su estrategia de
insercin en la cuenca del Pacfico. Estas instancias incluyen su
responsabilidad de coordinar el grupo de trabajo sobre promocin y
proteccin de inversiones, as como una decidida participacin en los
grupos de acumulacin de origen y modernizacin de los sistemas
aduaneros, obstculos tcnicos al comercio, medidas sanitarias y
fitosanitarias, cooperacin en ciencia, tecnologa, innovacin y
transformacin productiva, e identificacin de proyectos de inversin de
impacto regional, en particular en reas de infraestructura. La falta de un
decidido apoyo poltico a este proyecto ha hecho que el avance en los
grupos de trabajo sea muy lento. Es urgente, en consecuencia, definir un
cronograma de trabajo con fechas y responsables.
7.2. Colombia debe expresar su intencin de adherir al P-4, donde seguramente
contara con el apoyo de Chile, pas que se beneficiara con un aliado
cercano en el Pacfico.
7.3. En el Focalae Colombia debe proponer una agenda especfica de trabajo
que permita a los pases ms interesados avanzar con propuestas y
proyectos concretos para no depender de la voluntad y velocidad de todo el
grupo.
III.E.5.
Relaciones con la Unin Europea
La creciente concentracin de la poltica exterior colombiana en el vnculo con Estados

Unidos ha redundado en una menor atencin a la Unin Europea (UE), una regin
gravitante en el proceso de transicin del escenario internacional. A pesar de estar en
un segundo plano en la poltica, las relaciones con la UE tienen gran relevancia para el
pas, como lo muestra el volumen de la inversin europea en la economa colombiana
en los ltimos lustros, la magnitud de sus flujos de cooperacin, su participacin no
siempre bien informada y en algunos casos no coincidente con los intereses del
gobierno en distintos aspectos relacionados con la resolucin del conflicto interno.
Estos temas y el rol de la UE en la actual coyuntura internacional ponen de relieve la
necesidad de ajustar y fortalecer la poltica de Colombia hacia la regin.
La importancia de la UE en el entorno global se ha ido consolidando con su proceso de
expansin. La UE abarca 27 pases, tiene 500 millones de habitantes, su Producto
Interno Bruto (PIB) es de 13.200 billones de euros y su participacin en el comercio
71
mundial es del 19%. La reciente ratificacin del Tratado de Lisboa por parte de Irlanda
significa un importante avance hacia la superacin de la crisis generada por el rechazo
al Tratado Constitucional.
Las especificidades de la poltica exterior de la UE, por la manera como opera y por los
temas que privilegia, son importantes en la relacin con Colombia. El Tratado de
Maastricht (1993) le dio solidez institucional a la Poltica Exterior y de Seguridad
Comn (PESC), y ms adelante, los tratados de msterdam y Niza afinaron la Estrategia
de Seguridad Europea (ESE). Mediante estos instrumentos, la UE identifica los
principios que rigen tanto la poltica como la estrategia: el multilateralismo, el respeto
al derecho internacional, el apoyo a la ONU, la solucin negociada de los conflictos, la
promulgacin, defensa y materializacin de los derechos humanos y la cooperacin.
Igualmente, se identifican como principales amenazas el terrorismo, la proliferacin de
armas de destruccin masiva, los conflictos armados locales y regionales, y los Estados
fracasados y el crimen organizado. Se percibe con particular preocupacin la
posibilidad de un vnculo entre el terrorismo y la proliferacin de armas nucleares.
Las relaciones de la UE con Amrica Latina no han estado exentas de dificultades. La
Unin tiene que atender una compleja problemtica relacionada con sus propias
asimetras, especialmente en lo que se refiere a Europa Central y del Este, y la
relacionada con los pases en desarrollo que fueron sus colonias. Entre tanto, Amrica
Latina como actor internacional no representa una unidad. Es una regin fracturada
con pases y grupos de pases con orientaciones, visiones y estrategias distintas.
En ese contexto, la UE ha privilegiado el desarrollo de una relacin entre regiones,
representado en el dilogo Amrica Latina y Caribe Unin Europea (ALC-UE); en
segunda instancia busca el relacionamiento con subregiones, y finalmente con pases.
Las relaciones en los dos primeros mbitos, regional y subregional, han entrado en
crisis por las diferencias y tensiones que caracterizan hoy a Amrica Latina y a los
diferentes procesos de integracin subregionales.
En este acercamiento, la UE tiene propsitos muy definidos: el desarrollo de un
mercado eurolatinoamericano, basado en el regionalismo abierto, que busque la
liberalizacin de bienes, servicios e inversiones; la cooperacin hacia Amrica Latina
para una mejor insercin en el sistema internacional; la cooperacin para superar
problemas internos relacionados con la fortaleza de las instituciones democrticas, el
Estado de derecho, la superacin de conflictos, la cohesin social y la gobernabilidad.
En este contexto, las relaciones con Colombia se desarrollan en tres mbitos: dilogo
poltico, cooperacin, y comercio, inversin y turismo. La agenda tradicional del
dilogo poltico incluye: buen gobierno, derechos humanos, lucha contra las drogas y
delitos relacionados, y terrorismo. ltimamente se ha desarrollado una nueva agenda
que contempla energas alternativas, medio ambiente, migracin y cooperacin
triangular.
La cooperacin es importante para la implementacin de proyectos relacionados con
el conflicto armado interno, como los laboratorios de paz, el desarrollo alternativo y el
72
desplazamiento. Colombia ha avanzado en la modalidad de cooperacin triangular. En
cuanto al comercio y la inversin, la relacin se consolida con el Sistema General de
Preferencias Plus (SGP-PLUS) y la negociacin en curso del Acuerdo Comercial
Multipartito (TLC). Adems se han celebrado acuerdos de promocin y proteccin
recproca de inversiones y de doble tributacin que profundizan la relacin de pas a
pas.
a)
Recomendaciones
1. El gobierno debe fijarse como meta la firma e implementacin del Acuerdo

Multipartito con la Unin Europea (UE), y debe asegurar la entrada en vigor del
Acuerdo de Dilogo Poltico y de Cooperacin suscrito en el 2003.
2. El gobierno nacional debe disear herramientas para que el mecanismo de dilogo
en derechos humanos, creado con la Unin en el 2009, contribuya al cumplimiento
de los estndares internacionales en la materia.
3. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe promover un programa de visitas a
Colombia de miembros de los parlamentos europeos, de las ONG, de la academia y
de los centros de pensamiento.
4. El gobierno nacional, con la coordinacin del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, debe trabajar porque el acuerdo comercial con la UE, que est a punto de
cerrarse, se aplique lo ms pronto posible.
5. El Estado, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, debe hacer
presencia en los pases del centro de Europa, especialmente en Repblica Checa,
Eslovaquia, Hungra, Rumania y Bulgaria, puesto que existe una relacin directa
entre las decisiones de la UE como tal, y el nivel de relacionamiento bilateral con
sus miembros.
6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe desarrollar la cooperacin triangular a
partir de la UE. De esa manera, el pas servira como eje para canalizar recursos de
cooperacin que pueden potenciar su labor en este frente en la regin.
III.E.6.
Relaciones con frica y Medio Oriente
frica no ha ocupado un lugar importante en la poltica exterior colombiana. Esta

realidad no se compadece con la importancia de la poblacin afrodescendiente en
Colombia, que representa un poco ms del 10% de la poblacin nacional, esto es, el
tercer grupo ms grande del hemisferio, originario de ese continente, despus de la
poblacin afro de Estados Unidos y Brasil. La poblacin de afrocolombianos cultiva
vnculos con frica, lo que hace an ms paradjico que esa regin sea marginal en la
poltica exterior del Estado colombiano.
73
Paralelamente, y al contrario, muchos pases estn revalorando las relaciones con el
continente africano. Este proceso se ha gestado por diversos intereses en temas
econmicos, sociales y geopolticos, frente en el que frica cuenta con un nmero
importante de votos en los foros internacionales. Estas circunstancias explican el
renovado inters de potencias emergentes como China, India y Brasil en las relaciones
con frica.
Es evidente que Colombia debe hacer grandes esfuerzos para recuperar el terreno
perdido en sus relaciones con frica. Abrira as posibilidades de nuevas alianzas
bilaterales y multilaterales, y se le dara reconocimiento a la diversidad cultural del pas
en las relaciones internacionales, lo que propiciara esquemas de interlocucin ms
efectivos con pases que valoran el respeto por esa diversidad, como Canad, Francia y
Estados Unidos.
Para avanzar en estas relaciones existen caminos regionales y bilaterales. En el mbito
regional, la Cancillera ha manifestado la importancia de aprovechar instancias como la
Cumbre Amrica del Sur-frica para estrechar los vnculos entre las naciones. Hasta el
momento ese foro ha tenido el protagonismo de Brasil y Venezuela, lo que subraya la
necesidad de que Colombia mejore las relaciones con sus vecinos para poder
aprovecharlo. La Unin Africana tambin ofrece oportunidades para los vnculos de
Colombia con la regin. La Unin es la organizacin supranacional africana dedicada a
incrementar la integracin econmica y poltica, y a reforzar la cooperacin entre sus
Estados miembros.
En el mbito bilateral sobresale el inters de estrechar relaciones con Sudfrica, uno
de los pases que busca un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU,
y uno de los grandes promotores de la reforma del organismo. Adems, Sudfrica es
uno de los promotores del desarme mundial, y ha tenido un papel importante en el
control del trfico de drogas y armas pequeas y ligeras. De otro lado, Colombia
estudia la posibilidad de fortalecer la cooperacin tcnica y cientfica para el desarrollo
con Kenia, que a su vez desea beneficiarse del conocimiento colombiano en materia de
polticas de seguridad.
Para Colombia es fundamental tambin estrechar lazos con el mundo rabe, no slo
por la importancia que han tenido los migrantes de ese origen en la cultura nacional,
sino como estrategia en un entorno internacional en el que la cuestin rabe juega un
papel cada vez ms importante. El mundo rabe, adems, se ha mostrado interesado
en comprar productos colombianos, y Proexport ha identificado el nimo de
empresarios colombianos en trabajar con esta regin.
En el proceso de acercamiento a los pases rabes se han registrado avances y
oportunidades. Colombia fue aceptada en julio del 2009 como Pas Observador de la
Liga rabe, que cuenta con 22 miembros y busca fortalecer los vnculos entre los
Estados rabes, coordinar polticas comunes y promover intereses mutuos.
De otro lado, el gobierno colombiano ha decidido abrir una embajada en los Emiratos
rabes Unidos para acercarse a los pases del Golfo Prsico. En el marco del Consejo de
Seguridad, el pas comparte con Egipto la poltica de lucha por el desarme mundial,
74
especficamente en el tema de las armas de destruccin masiva. El gobierno de Argelia
considera que sera conveniente reabrir la Embajada de Colombia en Argel, por la
importancia que ese pas tiene por ser a la vez africano, mediterrneo y rabe.
Finalmente, en el 2008 se llev a cabo una reunin con la Embajada de Marruecos para
acordar una agenda de trabajo y puntos clave, y consolidar las relaciones existentes,
en especial en el tema de cooperacin comercial.
a)
Recomendaciones
1. El Estado y la sociedad deben hacer un esfuerzo para que haya un mejor

conocimiento en el mbito nacional de la realidad geogrfica, poltica, social,
econmica, y cultural de frica y de los vnculos tnicos e histricos que existen
con nuestro pas.
2. El Estado debe procurar la incorporacin de la poblacin colombiana
afrodescendiente en la preservacin y desarrollo de esos vnculos.
3. El Estado y la sociedad deben reconocer la creciente relevancia de frica en
aspectos de la agenda internacional prioritarios para Colombia: la preservacin del
medio ambiente y el cambio climtico, seguridad y narcotrfico, entre otros.
4. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe fortalecer las embajadas de Colombia
en Sudfrica, Kenia y Egipto. Debe tener especialmente en cuenta que desde stas
tambin se atienden nuestros intereses en muchos pases donde no existen
embajadas o consulados.
5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe reabrir las embajadas en Argelia y
Marruecos.
6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe desarrollar las relaciones con los
organismos multilaterales africanos, especialmente con la Unin Africana y la Liga
rabe, y utilizar el espacio poltico que puede generar la Cumbre Amrica del Surfrica, que se implementa desde Unasur.
III.F.
ECONOMA, COMERCIO E INVERSIN
En los ltimos aos Colombia ha desarrollado una estrategia econmica internacional

que difiere de lo hecho en el mbito poltico y diplomtico. Como ya se ha dicho, la
poltica exterior colombiana ha tendido a concentrarse en las relaciones con Estados
Unidos y ha hecho nfasis en la seguridad. Esta tendencia le ha valido al pas el riesgo
de aislamiento de la regin. En contraste, en los ltimos aos Colombia ha
desarrollado polticas de comercio e inversin tendientes a avanzar en la insercin
econmica internacional. Los logros de esa poltica an son magros, en parte por su
incipiente desarrollo, y en parte porque estn empezando a chocar con los lmites
impuestos por el resto de la poltica exterior, pero son pasos en el camino correcto que
75
deben ser impulsados siempre que vayan de la mano con una mejora de los
indicadores sociales y un manejo sostenible del medio ambiente.
Hasta finales de la dcada de los aos ochenta, Colombia mantuvo una poltica
proteccionista. Los acuerdos comerciales se limitaban a la CAN y la ALADI, y la
inversin extranjera estaba restringida en varios sectores y no contaba con una poltica
clara para que resultara atractiva. A comienzos de la dcada de los aos noventa,
Colombia inici un proceso de apertura que incluy una importante reduccin de
aranceles, y la eliminacin de la licencia previa y del depsito previo para importar.
Paralelamente se firm el acuerdo comercial del G-3 con Mxico y Venezuela, y uno de
alcance parcial con Chile. La inversin extranjera directa se abri a todos los sectores
excepto al desecho de sustancias peligrosas, se otorg libertad cambiaria para giro
de utilidades y de capital, y se inici el desmonte del impuesto de remesas.
Con el cambio de siglo se atenuaron los mpetus de insercin econmica internacional
del pas, pero en los ltimos aos se ha tratado de recuperar el terreno perdido. Ante
la lentitud de las negociaciones de la OMC y la inestabilidad de las preferencias
arancelarias unilaterales que otorgan los pases desarrollados, el gobierno Uribe
reinici la negociacin de acuerdos bilaterales y regionales de libre comercio. Hasta el
momento se han negociado o estn en negociacin tratados de libre comercio con
Mercosur, Estados Unidos, Cuba, el tringulo norte de Centroamrica, Chile, Canad,
EFTA y la Unin Europea, a la vez que se ha promovido la inversin extranjera con
estmulos tributarios y una agresiva campaa de imagen de Colombia en el exterior. A
pesar de este esfuerzo, la suma del PIB de los pases con los que Colombia tiene
acuerdos comerciales vigentes es menor a US$3 billones, mientras que en los casos de
Chile o Mxico esa cifra supera los US$35 billones.
III.F.1.Situacin del comercio exterior y la inversin extranjera

Las cifras de comercio exterior en Colombia han mejorado sustancialmente desde el
2003. Entre este ao, y el 2008, las exportaciones totales del pas pasaron de
US$15.000 millones a casi US$40.000 millones. Este crecimiento obedeci,
principalmente, al aumento de las ventas no tradicionales a Venezuela y del mayor
valor de las ventas de petrleo y carbn. Colombia ha pasado a ser un pas cada vez
ms dependiente del sector minero-energtico: esas exportaciones constituyen hoy
ms de la mitad de las ventas totales del pas al exterior.
Adems de la creciente importancia del sector minero-energtico, la canasta
exportadora de Colombia an es poco sofisticada y diversificada, tanto en destinos
como en productos. En el 2007, la participacin de las exportaciones de Colombia
hacia sus tres primeros destinos fue del 57%, frente a un 33% en Brasil, un 35% en
Argentina, un 36% en Chile y un 41% en Per. La baja sofisticacin se constata cuando
se comparan las exportaciones colombianas con las de los pases con un alto nivel de
ingreso por habitante. Dos de los productos de mayor sofisticacin (segn el ingreso
de los pases que los exportan) son minero-energticos petrleo y carbn, con casi
el 50% de las exportaciones totales del pas. Salvo los medicamentos y los polmeros de
76
propileno, que suman menos del 2% de las ventas totales al exterior, los dems son
productos de baja sofisticacin: caf, banano, flores y oro.
Un sector que merece atencin al evaluar el comercio exterior colombiano es el
agropecuario. La poltica comercial del sector agrcola ofrece altos niveles de
proteccin a productos poco promisorios, y generosos apoyos que no estn atados a
aumentos de productividad. Varios factores muestran la inconveniencia de este sesgo
proteccionista. En los ltimos aos ha aumentado sustancialmente la demanda
internacional de productos agrcolas, en gran medida por el crecimiento de China e
India, lo que abre posibilidades de ampliar la produccin y la exportacin de bienes
agropecuarios en el futuro prximo. Adems, varios pases con los que Colombia tiene
acuerdos comerciales o est en proceso de firmarlos son exportadores de alimentos
Brasil, Argentina, Canad o Estados Unidos, y esto implica mayores retos para el agro
colombiano. Todo esto revela la necesidad de promover productos de clima tropical
competitivos y reducir la proteccin de los de clima templado.
En el mbito de la inversin extranjera (IED) las cifras son muy alentadoras. En los
ltimos aos Colombia se ha convertido en el cuarto mayor receptor de IED en
Amrica Latina, despus de Brasil, Mxico y Chile. El pas recibi US$7,9 mil millones
en promedio anual entre el 2004 y el 2008, cifra que se compara muy favorablemente
con la de los perodos 1994-1998 y 1999-2003, de US$2,8 mil millones y US$2,1 mil
millones respectivamente. Los factores que ms han impulsado la inversin extranjera
han sido la mejora en la seguridad y la confianza en el pas. Durante el 2008, la IED en
Colombia alcanz US$10.564 millones, el monto ms alto en la historia. Vale la pena
destacar el gran aumento de la inversin en el sector de minas e hidrocarburos, que ha
suscitado inquietud por el riesgo de que se genere una enfermedad holandesa que
termine afectando al resto del aparato productivo colombiano de bienes transables.
III.F.2.Relaciones econmicas con los vecinos

A pesar de los esfuerzos para promover negociaciones comerciales, las exportaciones
colombianas se siguen concentrando en pocos mercados. En el 2008, el 27% de las
ventas al exterior fue a Estados Unidos, el 16% a Venezuela y el 4% a Ecuador. En las
exportaciones no tradicionales, la concentracin en los vecinos se acenta. Ese ao,
Venezuela absorbi el 33% de las ventas no tradicionales y Ecuador el 8%. Esta
concentracin es an ms preocupante dadas las dificultades que atraviesan las
relaciones con los pases vecinos, en particular con Venezuela.
Venezuela ha sido un mercado muy dinmico para los productos colombianos en los
ltimos aos: entre el 2004 y el 2008, las exportaciones colombianas aumentaron un
400%, y en ese ltimo ao la balanza comercial bilateral super los US$7.000 millones.
Ese dinamismo est amenazado por dificultades econmicas y por las tensiones
polticas entre los dos pases.
En abril del 2006 Venezuela formaliz su retiro de la CAN, por su inconformidad con las
negociaciones comerciales adelantadas por Colombia y Per con Estados Unidos.
Como el retiro de Venezuela de la CAN implica la expiracin en el 2011 de sus
77
compromisos con el libre comercio subregional, Colombia present en el 2009 un
proyecto de acuerdo para generar una nueva base institucional para el comercio, la
inversin y el turismo bilaterales. No ha obtenido respuesta. Por su parte, Venezuela
espera la aprobacin del Congreso de Paraguay a su solicitud para ingresar a Mercosur.
Si esa solicitud es aprobada, el Acuerdo de Complementacin Econmica 059 de la
ALADI entre la CAN y Mercosur ofrecera un marco multilateral para las relaciones
comerciales con el vecino pas, aun cuando en ese caso la oferta exportable de
Colombia a Venezuela tendra que competir con la brasilea.
Las dificultades bilaterales van ms all de los problemas de la CAN. Desde el 2007
Venezuela comenz a aplicar medidas para canalizar los dlares oficiales para la
compra de productos prioritarios, lo que signific una restriccin o un encarecimiento
de las ventas colombianas. Adems, en el segundo semestre del 2008, las tensiones
polticas empezaron a erosionar las exportaciones colombianas cuando el presidente
Chvez anunci que sustituira todas las compras a Colombia a raz de su rechazo al
acuerdo de cooperacin militar suscrito entre Colombia y Estados Unidos. En el mes de
octubre, el gobierno venezolano suspendi la inspeccin fitosanitaria de productos
agropecuarios colombianos, lo que en la prctica constituye una medida
discriminatoria que viola los principios de la OMC y que ha menguado seriamente las
exportaciones nacionales.
Ecuador tambin ha sido un mercado atractivo para Colombia, y ahora fuente de
crecientes preocupaciones. La fuerte expansin de la demanda interna estimulada por
el gasto pblico, sustentado en los altos precios del petrleo, propici un crecimiento
del 50% de nuestras exportaciones entre el 2004 y el 2008. En este contexto, el sector
energtico ha jugado un papel significativo, como lo muestra el hecho de que en el
primer trimestre del 2008 Colombia lleg a cubrir el 20% de las necesidades de energa
elctrica de Ecuador.
A pesar de que en marzo del 2008 se produjo la ruptura de las relaciones diplomticas
bilaterales, el intercambio comercial sigui fluyendo. Sin embargo, a raz de la crisis
internacional, Ecuador entr en un estado de alta vulnerabilidad y se formularon
medidas para hacer frente a la situacin: el gobierno ecuatoriano adopt una
salvaguardia por balanza de pagos, y la excepcin de la aplicacin del programa de
liberacin andino. Con el reciente restablecimiento de las relaciones diplomticas, el
comercio debera tender a normalizarse.
Per duplic su comercio con Colombia en los ltimos cinco aos, pero el promedio de
participacin de ese mercado en las exportaciones colombianas fue inferior al 3%. La
coincidencia en las visiones poltica y econmica ofrece posibilidades para incrementar
los flujos comerciales entre los dos pases.
Brasil ha fortalecido paulatinamente sus relaciones comerciales y financieras con
Colombia. El comercio colombo-brasileo se multiplic por 2,6 entre el 2004 y el 2008,
con un saldo deficitario para el pas. Esto pone en evidencia la importancia de
identificar nichos para los productos nacionales en ese mercado. Adems, hay que
78
tener en cuenta que el dficit para Colombia es parcialmente compensado por las
crecientes inversiones brasileas en el pas.
Panam ha representado oportunidades para Colombia, pero a la vez retos en el
campo comercial. Entre el 2004 y el 2008 el comercio bilateral se duplic, y aunque las
exportaciones colombianas a ese mercado crecieron, su participacin en el total
exportado fue del 1%. No obstante el inters de Panam en ampliar el Acuerdo de
Alcance Parcial vigente, en Colombia hay preocupacin por el contrabando
proveniente de China, va la Zona Libre de Coln. El desarrollo de proyectos
energticos con proyeccin al Plan Mesoamrica, el potencial del mercado para
nuestras exportaciones y la prestacin de servicios son oportunidades importantes
para Colombia.
La necesidad de afianzar las relaciones econmicas con los pases vecinos encuentra un
punto de apoyo en el sector energtico. Colombia exporta gas y energa elctrica a
Venezuela, y cubre un quinto de las necesidades de energa elctrica de Ecuador.
Adems se han hecho alianzas energticas entre grupos colombianos y peruanos, se
estn ejecutando proyectos de infraestructura elctrica y transporte de energa con
Brasil, y se est evaluando la posible interconexin elctrica con Panam. De otro lado,
es prioritario mantener en la agenda con los vecinos el desarrollo de proyectos de
infraestructura, y seguir avanzando en los de la Iniciativa para la Infraestructura
Regional de Amrica del Sur (IIRSA).
La crisis que atraviesa la CAN no contribuye a la estabilizacin de las relaciones con los
vecinos. La CAN ha perdido fuerza en los ltimos aos debido a la salida de Venezuela,
a la negociacin de los tratados de libre comercio de Per y Colombia con Estados
Unidos, a diferencias ideolgicas y tensiones entre los pases, y a la inestabilidad
poltica de la regin. Para Colombia esta crisis es motivo de preocupacin, no slo por
su condicin de exportador neto a la CAN, sino por la prdida de estabilidad de las
relaciones con algunos pases vecinos.
III.F.3.Relaciones con Asia-Pacfico

Colombia debe fortalecer sus relaciones econmicas con Asia para tener una mayor
insercin internacional. Asia-Pacfico es la regin ms dinmica en la economa
mundial en crecimiento, comercio, inversin e innovacin. Mientras los pases asiticos
han ganado participacin en el producto mundial, los pases desarrollados la han
perdido. Se espera que en el 2040 Asia represente el 66% del PIB mundial. Con esta
perspectiva en claro, otros pases latinoamericanos han estrechado vnculos con Asia.
La participacin de las exportaciones a Asia pas del 26% al 30% en Chile, del 19% al
24% en Per y del 10% al 14% en Argentina.
A pesar de su creciente relevancia, Asia-Pacfico no ha sido un destino importante de
las exportaciones colombianas ni de su inversin fornea. La cuota de Asia-Pacfico en
las exportaciones totales fue de un 3,5% entre 1995 y 1998; baj a un 2,3% entre el
2001 y el 2004, y se recuper hasta un modesto 3,2% entre el 2005 y el 2008. Entre
79
tanto, la inversin de los pases asiticos en Colombia se mantiene baja. Los capitales
provenientes de esos pases representan menos del 1% de la inversin extranjera total.
Japn lleva la delantera y le sigue Corea del Sur.
Para entender mejor la situacin de Colombia, conviene visualizar el panorama
regional. Las exportaciones de Amrica Latina al Asia-Pacfico, incluida India, se
concentran en pocos pases. Durante el perodo 2004-2006, cinco pases
representaban casi el 92% de todas las exportaciones de Amrica Latina al AsiaPacfico: Brasil (35%), Chile (28%), Argentina (14%), Mxico (9%) y Per (7%). Los
principales importadores de Asia-Pacfico en la regin son Mxico y los pases del
Mercosur, sobre todo Brasil. Sobresale la creciente participacin de Mxico, con
aproximadamente el 53% de las importaciones totales desde Asia-Pacfico en ese
perodo, frente al 25% registrado a comienzos de 1990.
Las exportaciones de Amrica Latina a Asia-Pacfico se caracterizan por la
concentracin en recursos naturales y manufacturas basadas en ellos. Sin embargo, la
canasta exportadora de la regin empieza a incluir productos nuevos, como los de la
pesca y la carne de cerdo, y manufacturas de alta tecnologa como microcircuitos
electrnicos y equipos de telecomunicaciones y para procesamiento de datos. Esto
sugiere que Amrica Latina est afianzndose gradualmente en las redes de las
cadenas de suministro de Asia-Pacfico.
De otro lado, el dinamismo de la inversin extranjera asitica todava no ha
incorporado a Amrica Latina y el Caribe. Asia-Pacfico ha sido un inversionista
insignificante, con slo el 2,8% de la IED total en Amrica Latina y el Caribe durante el
perodo 1997-2001, y el 3,5% del 2002 al 2006. Es importante el creciente inters de
China por invertir en la regin, motivado por el acceso a recursos naturales, la
expansin de mercados y la bsqueda de mayor eficiencia en sus procesos
productivos. China busca invertir sobre todo en reas de infraestructura y energa, y
ofrece financiamiento para emprendimientos en estas reas.
III.F.4.Recomendaciones
1. Colombia se ha convertido en una economa exportadora de productos mineros y
energticos. stos representan alrededor del 50% de las exportaciones del pas. La
gran variabilidad de los precios internacionales de estos productos provoca fuertes
oscilaciones en la tasa de cambio. Esto desincentiva proyectos de largo plazo en el
sector de los bienes transables. Por ello debe ser prioridad del gobierno nacional:
1.1. Reducir la fluctuacin de la tasa de cambio. Esto exige una poltica fiscal que
establezca una regla para generar ahorro pblico en poca de bonanzas de
bienes bsicos y as permitir un mayor gasto cuando los ingresos por ese
concepto caigan.
1.2. Crear un fondo para ahorrar el grueso de los ingresos extraordinarios en
pocas de auge, y que ponga recursos a disposicin del fisco en la cada. El
caso de Chile es un ejemplo a considerar.
80
2. Es urgente diversificar las exportaciones hacia varios pases de destino y con bienes
de mayor valor agregado. Con la coordinacin del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, se deben adelantar las siguientes acciones:
2.1. Aprovechar los mercados en los que Colombia ya tiene acceso privilegiado:
Mxico, El Salvador, Honduras, Guatemala, Per, Chile y Mercosur. Entre los
productos que se exportan a Ecuador, y especialmente a Venezuela, se debe
evaluar cules pueden competir en esos mercados.
2.2. Negociar acuerdos comerciales con el resto de la regin, as sea de alcance
parcial, con Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana.
2.3. El acuerdo con Mercosur, que slo cubre bienes, se debe hacer extensivo a los
servicios.
2.4. Acelerar la armonizacin de los acuerdos comerciales de los pases del Arco del
Pacfico Latinoamericano, que lideran Colombia, Chile, Mxico y Per, y al cual
estn invitados Ecuador y Centroamrica. La mayora de estos pases tienen
acuerdos bilaterales de libre comercio. Al armonizar normas de origen,
medidas de defensa comercial y procesos de desgravacin, se podra
incrementar el comercio y la inversin entre ellos.
2.5. Analizar qu productos con valor agregado exportan pases como Chile,
Mxico, Per y Centroamrica con acceso libre a los mercados de Estados
Unidos, Canad, Unin Europea y Japn, para buscar proveer insumos
compatibles con las normas de origen de esos acuerdos y en los que Colombia
sea competitivo.
2.6. Fomentar el biocomercio, que puede abrir oportunidades de alianzas con
Brasil y Per para exportar nuevos productos cosmticos y productos
homeopticos a los pases desarrollados.
2.7. Seguir impulsando el programa de transformacin productiva lanzado por el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. El programa est orientado a
generar nueva oferta exportable.
3. La situacin con Venezuela es compleja, pero hay que hacer esfuerzos para lograr
un acercamiento que beneficie a ambas partes. Para ello se proponen en el rea
comercial, con la coordinacin del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las
siguientes opciones:
3.1. Mostrarle a Venezuela que las medidas contra los productos colombianos
estn alentando el contrabando, generando corrupcin en ambos lados de la
frontera, y provocndole a los dos pases grandes costos en el recaudo
impositivo.
3.2. Insistir en la bsqueda de una base institucional, de ser posible multilateral,
para las corrientes comerciales con Venezuela ante su retiro de la CAN.
4. Con el liderazgo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se debe buscar el
fortalecimiento y la diversificacin de las relaciones con los dems vecinos. Para
ello se proponen las siguientes medidas:
4.1. Utilizar instrumentos de promocin comercial y complementacin econmica
que contribuyan a ampliar las oportunidades de los productos ecuatorianos en
el mercado del pas, y consolidar el acceso de los productos colombianos al
mercado de Ecuador.
81
4.2. Fortalecer la relacin bilateral con Per y aprovechar ms las preferencias
andinas para lograr inserciones conjuntas en los mercados con los que este
pas ya tiene acuerdos comerciales los de Asia-Pacfico.
4.3. Trabajar en la construccin de la relacin especial ya planteada con Brasil, uno
de cuyos aspectos es el incremento de la inversin en Colombia.
4.4. Fortalecer las relaciones comerciales con Panam, siempre teniendo en la mira
la necesaria bsqueda de soluciones concertadas para el control efectivo del
contrabando.
5. Si bien la CAN no ser fuente de las mayores oportunidades comerciales de
Colombia en el futuro, ha probado ser un mbito que facilita el dilogo cuando
surgen las tensiones. Por ello se propone adelantar las siguientes acciones:
5.1. Fortalecer la CAN en aspectos no comerciales que convengan a todos los
miembros.
5.2. Consolidar lo logrado en lo comercial con temas como la integracin fsica,
energtica, el intercambio cultural y de estudiantes, el desarrollo fronterizo y
el uso sustentable de la biodiversidad.
6. Asia gana cada vez una mayor importancia en el mundo. Para avanzar en el
fortalecimiento de las relaciones econmicas con Asia se propone al gobierno
nacional:
6.1. Perseverar en el compromiso con la contribucin que para el desarrollo
representa el libre comercio y la eliminacin de los instrumentos que impiden
aprovecharlo al mximo. Colombia podra acercarse a los intereses
comerciales de las economas asiticas si mantiene una slida postura de
denuncia del proteccionismo y una estrategia de insercin internacional
basada en la defensa de la libertad de mercados.
6.2. Presentar las polticas colombianas de apertura del comercio y las inversiones
de manera consistente en las distintas instancias regionales en las que se
discutan, incluyendo APEC, el Arco del Pacfico, Focalae y la expansin del P-4.
6.3. Ejercer un mayor liderazgo en el Arco del Pacfico Latinoamericano, que
busque concretar planes de accin especficos con cronogramas y
responsables.
6.4. Definir una estrategia en la relacin econmica con los principales pases
asiticos, incluidos los de ASEAN, que atienda a las particularidades de cada
uno de ellos.
6.5. Ampliar el horizonte de acuerdos comerciales con nuevas alianzas comerciales
en el hemisferio, y en Asia y Oceana. Pases como Corea, Australia, Singapur y
Japn, que se concentran en manufacturas sofisticadas y servicios, no
deberan causar dificultades comerciales. Los acuerdos de proteccin de
inversiones y de doble tributacin son insuficientes.
6.6. Hacer un esfuerzo coordinado con Per, Chile, Colombia y Mxico para ganar
visibilidad en Asia. Se pueden buscar encadenamientos productivos con pases
latinoamericanos para generar exportaciones orientadas a los mercados
asiticos.
6.7. Internacionalizar el sector privado colombiano. Es fundamental el rol de las
organizaciones empresariales con sus contrapartes del Consejo Consultivo
Empresarial del APEC (ABAC), con el Instituto para la Empresa Internacional
82
(IES) de Singapur y con el Consejo Chino para el Fomento del Comercio
Internacional (CCPIT).
6.8. Buscar una relacin ms profunda con China e India. Si bien los temas
comerciales son el mayor reto y no hay que eludirlos, es necesario buscar
acuerdos de complementacin econmica que incluyan ciencia y tecnologa,
por ejemplo, aplicadas a reas de inters como el uso eficiente del carbn. El
sector agropecuario y agroindustrial podra ser un gran ganador de un acuerdo
comercial con China.
6.9. Lograr el ingreso al APEC tan pronto termine la moratoria en el 2010. Conviene
aprender de la estrategia de Chile.
6.10.
Expresar la intencin de adherir al P-4 (Acuerdo Estratgico
Transpacfico de Asociacin Econmica que abarca Nueva Zelanda, Singapur,
Brunei, Darussalam y Chile), en el que seguramente contara con el apoyo de
Chile.
6.11.
Puesto que China est dando pasos para mejorar su eficiencia
energtica, para apoyarse en energas renovables y luchar contra el cambio
climtico, se debe promover la cooperacin energtica con ese pas. Desde el
2007 China emerge como lder mundial en plantas termoelctricas a carbn
ms eficientes y menos contaminantes, y lidera la frontera tecnolgica y la
reduccin de costos en esta rea.
7. En cuanto al posicionamiento del carbn colombiano y de otros productos mineros
en los mercados internacionales, se sugiere:
7.1. Aprender de las nuevas tecnologas del carbn que limitan el efecto
contaminante, y que han sido desarrolladas principalmente en China. Buscar la
gestacin de alianzas empresariales (joint-ventures) y de vnculos binacionales
en produccin, inversin, tecnologa y comercio exterior.
7.2. Buscar diferenciar el carbn colombiano por sus mtodos de explotacin,
transporte y uso de tecnologas de punta cuando sean viables (exportarlo en
forma lquida, por ejemplo, pronto deber ser posible).
7.3. Fomentar la investigacin en ciencia y tecnologa en los productos en los que
Colombia tiene intereses pero que a la vez representan amenazas carbn,
oro, nquel. En temas que tienen implicaciones internacionales y
especificidades locales, como el tipo de mina o las facilidades exportadoras, se
deben hallar soluciones propias.
8. El tratado de libre comercio con Estados Unidos es esencial para Colombia en su
proceso de apertura. Es fundamental lograr su aprobacin. El TLC potenciar la
apuesta de Colombia por el Asia-Pacfico y aumentar sus probabilidades de
ingreso a APEC. Por ello se recomienda al gobierno nacional lo siguiente:
8.1. Facilitarle a la administracin Obama la aprobacin del TLC mediante la
consolidacin y profundizacin de una poltica efectiva de defensa de los
derechos humanos y sindicales en el pas, que de todas maneras se debe
hacer, y demostrando una tolerancia nula con la impunidad que nos ubique a
la vanguardia en el continente. Si bien se ha avanzado bastante, an queda
camino por recorrer.
83
8.2. Enfocar el cabildeo en los demcratas de lnea dura en Estados Unidos para
ambientar polticamente la aprobacin del TLC.
8.3. Impulsar un avance integral de la agenda de temas y alianzas con Estados
Unidos que contribuya a la aprobacin del TLC.
9. Es fundamental que Proexport lidere la articulacin de alianzas pblico-privadas
para aprovechar las oportunidades comerciales y el desarrollo de una oferta
exportadora competitiva y sostenible.
10. Es indispensable mantener la legitimidad de la OMC. La participacin activa de los
negociadores colombianos en la Ronda Doha, en particular de la misin ante la
OMC, abre oportunidades y espacios de dilogo con pases con los que Colombia
desea profundizar relaciones comerciales y de inversin, como el caso de Brasil y
Asia.
III.G. MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES ESTRATGICOS

Ante la necesidad que tiene Colombia de reorientar su estrategia de insercin
internacional, los temas de medio ambiente y recursos estratgicos son una gran
oportunidad para que el pas d un viraje a su poltica exterior. Esta situacin surge de
varias circunstancias. La preservacin ambiental ha vuelto a dominar la agenda
internacional a raz de las preocupaciones sobre el cambio climtico. Paralelamente, el
desarrollo de la economa mundial y el crecimiento de pases como China e India han
producido un notable aumento de la demanda de recursos cada vez ms escasos
energticos y alimentos. Colombia tiene un gran potencial en esos recursos: desde los
combustibles fsiles, pasando por las tierras sin explotar, hasta una inmensa
biodiversidad. Siempre que el pas disee una estrategia idnea de desarrollo
sostenible, puede hacer valer esos recursos en el mbito internacional y convertirlos
en eje de una nueva poltica exterior.
La riqueza ambiental colombiana es evidente. Colombia es el segundo pas ms rico en
biodiversidad en el planeta, el primero en especies de aves, el segundo en anfibios, el
tercero en plantas vasculares y uno de los diez ms ricos en agua dulce. Cuenta
tambin con ms de cincuenta parques nacionales, muchos de gran importancia para
la biodiversidad mundial; sus grandes resguardos indgenas y parques nacionales en la
Amazona abarcan ms del 60% del rea cubierta por bosques en la regin. En la
cuenca del Pacfico y la regin Amaznica tiene amplias reas en relativo estado de
conservacin. En contraste, la regin andina, los valles interandinos y las planicies del
Caribe registran un creciente deterioro. La Orinoquia, con sus reas seminaturales y
transformadas, se encuentra en una posicin intermedia entre estos dos escenarios.
Desde mediados de esta dcada, la proteccin ambiental, y por ende su riqueza, volvi
a ser una prioridad de la agenda mundial. Dadas las circunstancias, Colombia puede
hacer valer su riqueza ambiental en el mbito global. Luego de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, llevada a cabo en Ro de Janeiro
en 1992, el tema haba quedado relegado a un segundo plano el gran tema de la
84
agenda internacional haba pasado a ser el terrorismo. Las alarmas que deton el
Cuarto Informe del Panel Intergubernamental de Cambio Climtico en el 2007
reposicionaron el tema.
III.G.1.
Acciones ambientales en el mbito internacional
Desde que se iniciaron las discusiones internacionales sobre el tema ambiental,

Colombia ha tenido una participacin muy activa. Esta participacin se traducira luego
en la suscripcin de todos los acuerdos, convenios y tratados relevantes, en particular
los de naturaleza global. Colombia respondi a los acuerdos consolidados en la
Conferencia de Ro (1992) mediante la incorporacin de ms de cincuenta artculos
sobre medio ambiente y desarrollo sostenible en su nueva Constitucin (1991), y la
creacin del Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental.
A partir del ao 2002, Colombia empez a retroceder en los frentes nacional e
internacional. El declive de la poltica ambiental se explica en parte por la fusin del
antiguo Ministerio del Medio Ambiente y del Ministerio de Desarrollo, en el 2003, para
crear el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Hoy en da, Colombia
es uno de los pocos pases de Amrica Latina que no cuenta con un ministerio
especializado en medio ambiente. La menor jerarqua de la institucionalidad ambiental
se ha reflejado en la dispersin de responsabilidades entre varias entidades, algunas
de las cuales no asumen el tema como prioritario. Con la prdida de importancia del
tema ambiental en la poltica domstica, entre el 2002 y el 2006 se not un declive de
la participacin de Colombia en los escenarios globales, declive que se viene
corrigiendo parcialmente desde el 2007.
As como Colombia ha tenido una actividad importante en los principales foros
ambientales globales Convencin de Diversidad Biolgica, Convencin Marco de las
Naciones Unidas de Cambio Climtico y Convenio de Viena sobre la Proteccin de la
Capa de Ozono y su Protocolo de Montreal, en los mbitos regional y subregional ha
sido ms limitada, o su participacin ha tenido altibajos. El pas ha dado mayor
importancia al Tratado de Cooperacin Amaznica y al captulo ambiental de la
Comunidad Andina, pero la posibilidad de incrementar su participacin en ambos
casos es restringida por la escasez de recursos y la debilidad de los instrumentos
diplomticos.
La poltica ambiental con los pases limtrofes se ha reducido a manifestar sus
intenciones de adelantar programas binacionales para proteger y elaborar listas de
daos de los ecosistemas compartidos. Pocos han sido los resultados prcticos. Cabe
destacar el proyecto de la carretera del Darin, impulsado por Colombia y rechazado
por el gobierno de Panam. Ante gran parte del movimiento ambientalista, el proyecto
representa una amenaza para un ecosistema estratgico. Entre tanto, las polticas
conjuntas para la proteccin del medio ambiente marino compartido con los pases
limtrofes en la plataforma marina, el Pacfico y el Caribe, son dbiles. Esta situacin,
como la de los ecosistemas terrestres, se explica por la pobre capacidad de estos
pases Colombia incluido para proteger sus territorios marinos.
85
III.G.2.
Amenazas a la biodiversidad
Para aprovechar la riqueza natural como acicate de la poltica exterior, Colombia debe
fortalecer sus instituciones e implementar polticas para conjurar los riesgos que se
ciernen sobre la biodiversidad. Los recursos del sistema de parques nacionales, la
principal instancia que se ocupa de la conservacin de la biodiversidad, son
insuficientes frente a las grandes reas a su cargo y las amenazas que enfrenta la
biodiversidad.
Los efectos del cambio climtico en la biodiversidad sern muy serios, en particular en
las zonas altas y en las regiones costeras. El cambio climtico afectar a Colombia de
varias formas, pero se manifestar sobre todo en la alteracin del rgimen hidrolgico
como consecuencia del rpido derretimiento de los nevados andinos. El 85% de los
que existan en Colombia en 1850 ya no estn. De mantenerse la tendencia actual, la
totalidad de los nevados habr desaparecido a fines de siglo, con los consiguientes
severos efectos en los recursos hdricos. El impacto del cambio climtico en la
biodiversidad de las zonas altas y de las regiones costeras, incluidos los arrecifes de
coral y los manglares, ser muy fuerte: los arrecifes de coral sufrirn profundamente el
aumento del nivel del mar, de la temperatura y de la frecuencia de los huracanes, as
como la acidificacin de los ocanos.
La biodiversidad tambin est seriamente amenazada por problemas domsticos. La
riqueza natural de Colombia se encuentra en grave peligro por el conflicto interno, es
decir, por las estrechas conexiones de los grupos armados con el narcotrfico. Cuando
se destruyen las plantaciones de coca, a menudo con herbicidas, se trasladan a nuevas
zonas de selva virgen donde la destruccin contina. Pero los problemas van ms all:
incluso si disminuyera el cultivo de coca, probablemente empeoraran los problemas
corrientes del campo, como la expansin de las tierras agrcolas hacia los bosques. Por
esto es importante que la lucha contra el narcotrfico se acompae de una estrategia
de desarrollo sostenible para el pas, que involucre una redistribucin de la tierra con
sentido productivo y social.
III.G.3.
El reto de los recursos naturales estratgicos
Colombia tiene importantes recursos energticos fsiles, est fomentando

activamente la produccin de biocombustibles y an tres cuartas partes de sus reas
cultivables permanecen vrgenes. Estas condiciones hacen que el pas tenga un gran
potencial en recursos cada vez ms escasos que el mundo demanda con creciente
intensidad.
Colombia cuenta con recursos energticos suficientes para cubrir su propio consumo.
Ms del 60% de la energa del pas se deriva del petrleo y del gas, y la energa
hidrulica proporciona alrededor de tres cuartas partes de la electricidad. A finales del
2007, las reservas probadas de petrleo eran del orden de 1.358 millones de barriles,
con una relacin entre reservas y produccin equivalente a seis aos. El gas est
86
asociado con el petrleo, de manera que la extraccin de estos recursos responde a un
sistema de produccin coordinado. La regulacin inadecuada del sector ha redundado
en una ausencia de incentivos para que productores y distribuidores desarrollen el
negocio en todo su potencial. De otro lado, Colombia tiene las mayores reservas de
carbn de Amrica Latina, produce el 1,4% del total mundial y exporta casi el 95% de
su produccin.
Como el quinto exportador de carbn en el mundo, e importante exportador de
petrleo y gas, Colombia tiene como productor una huella de carbono nada
despreciable. Aunque formalmente las emisiones de carbono se asignan al usuario y
no al productor, esta circunstancia, en un entorno global cada vez ms restrictivo, es
un reto por resolver. El pas debe seguir avanzando en proyectos carbonferos
sostenibles desde el punto de vista social y ambiental, y capitalizar experiencias
pasadas que han sido nocivas en ambos frentes. De otro lado, las emisiones de GEI
originadas por el sector elctrico colombiano, gracias a su gran componente
hidroelctrico, son de las ms bajas del mundo. En el mediano plazo el pas debe
desarrollar tecnologas limpias de produccin de energticos, y convertirse en una
economa menos dependiente de la exportacin de combustibles fsiles.
En este contexto se destaca la decidida poltica del gobierno colombiano en la
promocin de biocombustibles como el biodiesel y el etanol. Esa poltica incluye
generosos subsidios y garanta parcial de una demanda inducida, lo que representa la
transferencia de recursos de consumidores a productores. Sin embargo, su bondad
an no ha sido suficientemente evaluada. Aunque las proyecciones sugieren un
panorama promisorio de demanda internacional, no existe una estrategia clara para
que la produccin pueda alcanzar niveles de competitividad adecuados. Tampoco se
ha estudiado a fondo el impacto ambiental de la poltica ni su efecto social, temas que
son de la mayor importancia en territorios con comunidades asoladas por los estragos
del conflicto.
III.G.4.
Recomendaciones
Colombia tiene la oportunidad de desarrollar una poltica exterior ambiental y

energtica que lo identifique globalmente como un pas que hace grandes esfuerzos
para proteger su patrimonio ambiental y crear nuevas oportunidades de desarrollo
sostenible; que lo identifique, por ende, como un pas buen ciudadano del mundo.
En relacin con el tema ambiental, con el liderazgo del Ministerio de Medio Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y la coordinacin de la Cancillera, el pas debe:
1. Fortalecer su actividad en los foros ambientales internacionales con acciones como
stas:
1.1. Tener una activa participacin en los tratados globales ratificados por el pas,
as como en otros instrumentos jurdicamente no vinculantes. Se le debe
prestar la mayor atencin a la participacin de Colombia en la Convencin
Marco de Cambio Climtico y su Protocolo de Kioto, en la Convencin de
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Diversidad Biolgica y su Protocolo sobre Bioseguridad, y en otros tratados
sobre la biodiversidad.
1.2. Incorporar la proteccin y el uso sustentable de la biodiversidad como uno de
los ejes de las relaciones internacionales del pas. Colombia debe mantener el
nivel actual de participacin en la Convencin de Diversidad Biolgica, y
hacerlo con mayor continuidad y coherencia en otros convenios relacionados.
1.3. Prestar especial atencin en el corto plazo a las negociaciones relacionadas
con el Rgimen Internacional sobre Acceso y Distribucin de Beneficios y el
Rgimen Internacional sobre Responsabilidad y Compensacin en el marco del
Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad de la Convencin de Biodiversidad.
1.4. Seguir participando activamente en los procesos posteriores a la Conferencia
de las Partes de la Convencin de Cambio Climtico de Copenhague.
2. Establecer una poltica de largo plazo para el desarrollo del biocomercio. Esta
poltica deber tener en cuenta los resultados de los programas de mercados
verdes del MAVDT eliminado en 2006, y el programa de biocomercio que
promovi el Instituto Humboldt.
3. Promover una estrategia de largo plazo de promocin del ecoturismo en el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que emule la experiencia exitosa que
en ese frente han tenido pases como Costa Rica.
4. Garantizar que las polticas de atraccin de inversin extranjera sean ambiental y
socialmente responsables. La poltica en minera e hidrocarburos debe partir de la
exigencia del cumplimiento de la normatividad ambiental existente en el pas, y del
respeto por los territorios que son propiedad de las comunidades indgenas y
afrocolombianas.
5. Desarrollar polticas binacionales y regionales para la proteccin ambiental
mediante las siguientes acciones:
5.1. Hacer ms continua la participacin de Colombia en el Tratado de Cooperacin
Amaznica y en los programas ambientales de la Comunidad Andina. Se
recomienda que Colombia presente iniciativas para el desarrollo de programas
multinacionales amaznicos, tanto en el OTCA como en la CAN, y que
promueva campos en los cuales los pases amaznicos o andinos puedan
presentar posiciones comunes en los foros internacionales de cambio climtico
y biodiversidad.
5.2. Participar en la Convencin de la Comisin Interamericana del Atn Tropical,
de la que Colombia hizo parte en el 2009.
5.3. Liderar el fortalecimiento de todas las actividades subregionales conducentes
a la adaptacin de los pases miembros a las consecuencias del cambio
climtico, en relacin con los convenios del Gran Caribe y del Pacfico Sudeste.
5.4. Crear un programa de ordenamiento y proteccin de las cuencas binacionales
para proteger ecosistemas crticos compartidos con Venezuela, Brasil, Per,
Ecuador y Panam.
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6. El fortalecimiento de la capacidad institucional es un requisito para consolidar la
poltica internacional ambiental. Para ello se deben adelantar las siguientes
acciones:
6.1. Restablecer el Ministerio del Medio Ambiente como muestra del compromiso
nacional con la preservacin ambiental y para garantizar una mayor
coordinacin de la poltica.
6.2. Fortalecer la capacidad de la Cancillera en el campo ambiental internacional.
La Cancillera debe coordinar, con el apoyo tcnico de las entidades
correspondientes, las posiciones internacionales del pas en temas
ambientales.
6.3. Crear un consejo interministerial que fortalezca la comunicacin entre
ministerios, que coordine una agenda conjunta y propicie espacios de
concertacin de prioridades.
6.4. Fortalecer el sistema nacional de informacin de biodiversidad para su
conservacin y uso sustentable, as como la investigacin sobre los usos de la
biodiversidad que le den valor agregado a los diversos componentes de la
biodiversidad.
7. La poltica ambiental colombiana debe tener avances cuantificables. Para ello hay
que fijar una meta en el indicador ambiental que elabora la Universidad de Yale
(WEF 2008). Colombia ocupa en la actualidad el puesto nmero 9 entre 149 pases;
debera proponerse ascender al puesto nmero 5 en un plazo definido.
8. Reconocer que la dinmica del narcotrfico es funesta para el medio ambiente
deforestacin, erosin, herbicidas, agroqumicos, fumigacin, y asumir una
posicin activa en las esferas internacionales difundiendo y haciendo tomar
conciencia de los costos que implica la siembra de una hectrea de coca. Se debe
hacer una promocin masiva de cultivos alternativos para apoyar a los agricultores.
9. Hacer ms formal y transparente la manera como se solicitan y administran los
recursos de cooperacin ambiental. Colombia recibe cuantiosos recursos de
cooperacin para el sector ambiental, pero su gestin y ejecucin no responden a
una poltica estratgica.
En materia de recursos energticos, con el liderazgo del Ministerio de Minas y Energa,
y la coordinacin de la Cancillera, el pas debe:
10. Participar activamente en los proyectos de infraestructura y cooperacin
energtica regional. Debe participar, tambin, en proyectos conjuntos con los
vecinos, as como en las iniciativas de Unasur, IIRSA, el Plan Puebla Panam y el
Consejo Energtico de Suramrica, incluyendo el desarrollo de infraestructura.
Adems debe seguir exportando electricidad a Ecuador y a Venezuela, y desarrollar
la interconexin con Panam y eventualmente a Centroamrica.
11. La Agencia Internacional de la Energa afirma que la mejor arma para controlar el
cambio climtico es la eficiencia en el consumo de energa. El gobierno debe
89
aprovechar las oportunidades de los organismos multilaterales y la cooperacin
internacional para fortalecer sus esfuerzos en este sentido.
12. Si Colombia quiere ser un jugador competitivo a largo plazo en biocombustibles,
debe mejorar su productividad hasta alcanzar los niveles internacionales, e iniciar
un desmonte concomitante de los subsidios. Para que este sector sea sostenible
econmica y ambientalmente, el pas debe crear alianzas de largo plazo para
vincularse ms con las experiencias de Brasil y Malasia, y con los acadmicos que
estn estudiando nuevas fuentes de biocombustibles.
13. A pesar de la abundancia hdrica, el pas debe desarrollar un respaldo
termoelctrico basado en el uso del gas por encima del carbn o del diesel por su
menor impacto ambiental.
14. Ante la gravedad del calentamiento global, cada vez se cuestionar ms el uso de
combustibles fsiles y se buscarn alternativas menos contaminantes. Por ello hay
que diferenciar productos de exportacin como el carbn para prever los
requerimientos ambientales y las preferencias de los consumidores. Algunas
estrategias en este sentido:
14.1. Posicionar el carbn colombiano como un producto que tiene las tcnicas ms
responsables desde el punto de vista ambiental, as esto implique incurrir en
costos adicionales. Tarde o temprano se impondrn certificados energticos
en los productos de exportacin, y los consumidores pagarn una prima por
los que tengan menor huella de carbono.
14.2. Minimizar la huella colombiana de carbono en el planeta, aprovechando
ventajas como la tenencia de la segunda mayor riqueza hdrica del continente.
El pas debera proponerse que al menos el 95% de la generacin de energa
elctrica sea hdrica, solar, elica y autogenerada por las empresas con base en
captura de vapor de sus procesos.
14.3. Estar a la vanguardia del uso de tecnologas que permitan un aprovechamiento
energtico ms eficiente del carbn y del petrleo. Colombia debe tratar de
ser el primer pas en exportar carbn lquido, tecnologa que ya existe pero
que an no logra tener precios comerciales. Tambin hay que promover una
mayor eficiencia de las plantas trmicas, para lo cual conviene buscar alianzas
con China, cuyas tcnicas en extraccin de energa con base en carbn son las
ms avanzadas del mundo.
90
IV.
OTROS
TEMAS
RELEVANTES
EN
LA
AGENDA
RECOMENDACIONES ESPECFICAS
IV.A. LA MIGRACIN INTERNACIONAL COLOMBIANA
En los ltimos lustros se ha incrementado la cantidad de colombianos que han migrado
al exterior. Esta expansin de la dispora representa beneficios para el pas, pero a la
vez dificultades. As como los emigrantes generan cuantiosas remesas, que son una
fuente clave de ingresos para varias regiones, muchos de ellos enfrentan serias
dificultades en algunos pases con polticas o actitudes hostiles hacia los inmigrantes. A
esta realidad se suma el problema que supone para el pas la fuga de capital humano
calificado, pero tambin la oportunidad que representa el contar con una vasta red de
colombianos en el mundo. Para aprovechar las oportunidades y superar los riesgos se
requiere una poltica integral para los migrantes, un tema central que tardamente ha
empezado a llamar la atencin de las autoridades.
De acuerdo con el DANE, en el ao 2005 haba 3.378.345 colombianos residiendo de
manera permanente en el exterior. Otras fuentes estiman que el nmero de
emigrantes colombianos oscila entre 3,3 y 6,8 millones. Segn el DANE, los destinos
elegidos por los migrantes colombianos son Estados Unidos (34,6%), Espaa (23,1%),
Venezuela (20%), Ecuador (3,1%), Canad (2%), Panam (1,4%), Mxico (1,1%), Costa
Rica (1,1%), y con un porcentaje mnimo, Australia, Per y Bolivia.
El envo de remesas es una consecuencia de la dispora, y tiene un impacto econmico
significativo para el pas. Segn el Banco de la Repblica, en el 2008 los ingresos por las
remesas de los trabajadores totalizaron US$4.842 millones, equivalentes
aproximadamente al 2% del PIB. Se estima que la principal zona geogrfica desde
donde se remiten los giros es Europa (45%); le siguen Norteamrica (37,8%) y Amrica
Latina (15%).
Cabe sealar que la migracin transfronteriza colombiana ha estado muy ligada al
refugio y al desplazamiento forzado hacia la frontera. En los casos de Europa y Estados
Unidos, el incremento de las restricciones al ingreso y a la permanencia de inmigrantes
ha dado lugar a una emigracin por conductos irregulares, operada por mafias que
trafican con personas. Los emigrantes colombianos se exponen a toda suerte de
problemas: trfico de personas, insercin laboral precaria, bajo acceso a los sistemas
de proteccin social, dificultad para asociarse, ausencia de mecanismos para generar
vnculos entre estudiantes migrantes y el sistema educativo colombiano, falta de
informacin para convalidar ttulos, entre otros.
La capacidad de respuesta del Estado colombiano no se ha ajustado con suficiente
rapidez y eficiencia al aumento de los flujos migratorios en los ltimos aos. El Estado
cuenta con una Poltica Integral de Migraciones (PIM) diseada a partir de las pautas
del Plan de Desarrollo 2006-2010 sobre la necesidad de fortalecer la poltica estatal
migratoria. La ejecucin del Plan fue asumida por el Ministerio de Relaciones
91
Exteriores por intermedio del Programa Colombia Nos Une. La PIM se implementa a
travs de los siguientes ejes de trabajo: i) Plan Comunidad en el Exterior, que busca
apoyar a la comunidad colombiana en coordinacin con los consulados; ii) adecuacin
de servicios a los colombianos en el exterior, y a sus familias en los lugares de origen,
en reas de pensin, salud, educacin y canalizacin de remesas; iii) promocin de una
migracin ordenada y regulada; iv) formulacin y coordinacin del Plan de Retorno
Positivo, que apoya el regreso de nuestros connacionales; y v) Observatorio para la
Migracin Internacional Colombiana.
El Ministerio de Relaciones Exteriores se impuso como una meta de la poltica exterior
para el 2010 el diseo de una poltica que involucrara a todos los actores
gubernamentales que inciden en el proceso migratorio. Como parte de esta poltica
fue aprobado un documento Conpes que recomienda iniciativas como stas: la
promocin de la participacin poltica y cvica de los colombianos en el exterior; la
inclusin en la agenda de cooperacin internacional del tema migratorio; la obligacin
de adoptar medidas de asistencia consular a connacionales en situacin de
vulnerabilidad; la generacin de instrumentos que faciliten a los colombianos la
difusin de su cultura en el exterior y refuercen las relaciones con las nuevas
generaciones nacidas fuera del pas; la coordinacin de la elaboracin de un
documento Conpes para el diseo de estrategias que permitan la atraccin de capital
humano extranjero calificado que fortalezca las diferentes lneas de desarrollo del pas.
IV.A.1.
Recomendaciones
1. La Cancillera debe ampliar su servicio consular para poder ejecutar los objetivos de
la Poltica Integral de Migraciones (PIM). En la actualidad, en el caso de Estados
Unidos, Colombia dispone solamente de nueve consulados, mientras que en El
Salvador tiene diecisis.
2. El Programa Colombia Nos Une debe ascender en la estructura de la Cancillera.
Actualmente depende de la Direccin de Asuntos Migratorios, Consulares y de
Servicio al Ciudadano, que a su vez se encuentra subordinado a la Secretara
General.
3. La Cancillera debe acercarse a la comunidad migrante para que pueda identificar
dnde est la poblacin colombiana en el exterior y cul es su perfil.
4. El pas debe crear mecanismos para que directamente, o con la cooperacin
internacional, ayude a los pases vecinos en la provisin de atencin humanitaria
en momentos de fuertes migraciones de colombianos.
5. El Plan Retorno considerado en el documento Conpes debe ser fortalecido de tal
forma que ofrezca garantas reales a los colombianos que vuelven al pas.
6. Los gobiernos regionales deben evaluar mecanismos para incentivar el envo de
remesas de los emigrantes de sus regiones. Conviene evaluar experiencias como la
92
del estado de Zacatecas, en Mxico, que cre un sistema de donaciones de su
dispora en Estados Unidos (por cada dlar que un emigrante aporta a la
construccin de un bien pblico de su inters, el Estado hace un aporte
concomitante).
7. De otro lado, teniendo en cuenta el creciente nmero de extranjeros que han
llegado al pas, es necesario definir en el mediano plazo una poltica clara frente a
los inmigrantes.
IV.B. COOPERACIN INTERNACIONAL

La cooperacin internacional en el caso colombiano ha tenido rasgos bien definidos en
el pasado reciente: por un lado, el pas ha sido ante todo un receptor de cooperacin
y, por otro, aqulla ha estado principalmente asociada con objetivos de seguridad y
lucha contra el narcotrfico. Este panorama est cambiando: Colombia puede
convertirse en un oferente importante de cooperacin hacia pases de similar o menor
desarrollo relativo, lo que contribuira a su mejor insercin internacional.
Esta oportunidad es resultado de varias circunstancias, como la experiencia que ha
asimilado el pas en ciertas reas de inters para otras naciones y el vigor que ha
adquirido el concepto de cooperacin triangular en el mbito internacional. De
acuerdo con esta nocin, los pases de ingreso medio son considerados como un
vrtice entre los compromisos de asistencia de pases desarrollados y los de ingreso
bajo.
La idea de la cooperacin triangular no rie con la posibilidad de que los pases menos
desarrollados sigan avanzando en proyectos de cooperacin Sur-Sur, pero s implica
desafos. Los pases de ingreso medio tienen el reto de evitar que sus acciones
triangulares sean confundidas con las de los pases desarrollados, por lo que es
indispensable conservar su identidad para asegurar legitimidad y evitar subordinacin
a las normativas impuestas por el Norte. En este contexto, algunos pases de ingreso
medio comprometidos con la cooperacin internacional buscan construir una visin
dinmica entre la condicin de receptor y la de donante, sin tener que sacrificar
ninguno de los dos roles. Es as como las posturas de pases como Brasil, Chile y
Venezuela, que buscan prescindir de la asistencia internacional, contrastan con las de
Colombia y Argentina, interesados en mantenerla.
Colombia tiene fuertes vnculos con la cooperacin internacional, primero como
receptor y, ms recientemente, como oferente. Con todo, la importancia de la
cooperacin internacional para la economa colombiana es limitada. La ayuda oficial al
desarrollo corresponde a menos del 0,5% del PIB. Los mayores donantes son Canad
(30,62%), la Comisin de la Unin Europea (21,2%), Estados Unidos (15,84%) y Espaa
(5,86%). Cuando se suma la asistencia para temas de seguridad, Estados Unidos ocupa
por mucho el lugar de primer donante. Sin embargo, a partir del 2000 se observa una
disminucin de la ayuda militar de Estados Unidos a favor de un aumento en la
cooperacin econmica.
93
La presencia de Estados Unidos, Canad y Espaa se vincula con las necesidades de la

realidad colombiana, especialmente la lucha contra el narcotrfico y el conflicto
armado. sta hizo de la internacionalizacin del conflicto interno uno de los caminos
para fortalecer la lucha contra el narcotrfico y la insurgencia. La experiencia de
Colombia corresponde tambin a un ejemplo de cooperacin atada en la que tiene
importancia la articulacin de los recursos enviados con los intereses del donante
esencialmente Estados Unidos a partir de una accin concertada con el gobierno
colombiano.
La superacin de la realidad colombiana implicara la suspensin de su agenda
receptora. Sin embargo, el carcter estructural de la violencia y los flagelos
humanitarios relativizan la capacidad del pas de prescindir del apoyo internacional en
el corto y mediano plazo. La dualidad de Colombia entre receptor y donante se refleja
en la cooperacin Sur-Sur. Hay un gran empeo poltico del pas de expandir sus
acciones de cooperacin horizontal, especialmente con pases latinoamericanos de
renta media en reas como modernizacin del Estado, desarrollo y poblacin,
educacin, agua potable y saneamiento bsico, medio ambiente y agricultura.
IV.B.1.
Recomendaciones
1. Colombia debe prepararse para lidiar con una reduccin de los flujos de asistencia,
en particular frente a los cambios de las prioridades estratgicas de Estados
Unidos. En ese sentido, el reforzamiento de los vnculos militares con Washington
podra tener efectos contradictorios que se reflejaran en el menor acceso a otros
flujos de asistencia internacional. El gobierno, por lo tanto, debe ser consciente de
que sus opciones de poltica exterior tienen un efecto en la obtencin de ayuda
externa. Concentrar las expectativas de la misma en una sola fuente prioritaria es
un error. En consecuencia, el gobierno debe evitar estrategias defensivas y disear
una poltica activa para lograr cooperacin del exterior.
2. El gobierno de Colombia tiene un enorme potencial en el campo de la cooperacin
horizontal en temas de asistencia humanitaria y combate al trfico y produccin de
narcticos. Se podran explorar nuevas fuentes de oferta triangular con agencias
multilaterales y pases del Norte y del Sur en escenarios con fuertes carencias como
los que se ven en el Caribe insular y el continente africano.
3. Colombia posee mltiples posibilidades de acciones de cooperacin intralatinoamericana: i) se pueden buscar asociaciones con Cuba, Argentina y Mxico en
la transferencia de capacidades relacionadas con la educacin y la salud; ii) se
puede trabajar en temas energticos con Ecuador y Venezuela y en temas interempresariales con Chile y Mxico; iii) la ciencia y la tecnologa ofrecen un potencial
de accin conjunta con Cuba, Argentina y Venezuela; iv) los vecinos amaznicos
en especial Brasil son socios naturales para los avances en biodiversidad y
desarrollo sustentable.
94
4. Colombia debe posicionarse como donante emergente. La agenda con pases como
China, Corea, Mxico, Sudfrica, India, Chile y Brasil le brindan un amplio campo de
cooperacin en el rea de proteccin ambiental y en la produccin de alimentos.
5. Colombia debe desarrollar una poltica de cooperacin internacional
independiente del conflicto interno. El proceso de postconflicto demandar una
nueva configuracin de la demanda de cooperacin del pas con mayor
descentralizacin de decisin y gestin, en un escenario de democracia,
participacin social y proteccin ambiental. Para avanzar en esta direccin es
crucial un acercamiento a los pases latinoamericanos de renta media en la
construccin de un espacio comn de intereses y propuestas para incidir en la
agenda mundial en materia de cooperacin.
IV.C. CIENCIA Y TECNOLOGA

Colombia no podr lograr una adecuada insercin econmica internacional si no
consigue elevar la sofisticacin de sus exportaciones a partir del uso de ciencia y
tecnologa. Esa certeza existe desde hace tiempo, pero slo recientemente se han
empezado a hacer esfuerzos tmidos para superar el gran rezago que el pas tiene en
este campo. Hace tres aos se comenz a promover un cambio importante en la
estructura del sistema de ciencia y tecnologa con la Ley 1286 del 2009, que sac a
Colciencias del Departamento Nacional de Planeacin y lo puso al nivel de un
ministerio tcnico.
En Amrica Latina ocurri un proceso anlogo: en Argentina se cre un Ministerio de
Ciencia y Tecnologa, en Chile se dedican recursos del cobre para estimular su
desarrollo, Mxico aument el presupuesto del rea a pesar de la crisis actual. Entre
tanto, Brasil tiene su Ministerio de Ciencia y Tecnologa y una trayectoria que data de
antes de la dcada de los aos noventa las regalas del petrleo tambin se destinan
a inversiones en infraestructura, ciencia y tecnologa. Centroamrica y el Caribe, con
la excepcin de Cuba, cuentan con sistemas de ciencia y tecnologa muy frgiles, lo que
ha significado una oportunidad para que Colombia ofrezca cooperacin en estos
pases.
El avance de la globalizacin y la necesidad de alcanzar una mayor competitividad han
puesto los temas de innovacin, ciencia y tecnologa en el centro de la agenda global.
Europa ha fortalecido sus polticas en este sector y aspira a sobrepasar a Estados
Unidos en inversin en ciencia y tecnologa. China, Corea del Sur, India y Japn
apuntan al mismo objetivo. China ha promovido unidades de investigacin y
desarrollo, y se calcula que en el 2014 superar a Estados Unidos en creacin
intelectual mediante la produccin de patentes y el estmulo a la investigacin. Corea
del Sur se ha incorporado a esta tendencia con la formacin masiva de doctorados y
con tecnologas de informacin y comunicacin (TIC). India se ha concentrado en la
industria de software y la atraccin de empresas extranjeras con una poltica de
incorporacin de mano de obra local para absorber su conocimiento.
95
A travs de Colciencias, Colombia ha buscado consolidar alianzas con la Unin
Europea, y existe la posibilidad de que el pas se convierta en su socio estratgico en
esta regin. Tambin ha llegado a acuerdos de cooperacin cientfica y tecnolgica con
la National Science Foundation y el Departamento de Estado en Estados Unidos.
Canad y Alemania han expresado un gran inters en explorar alianzas con el pas, y el
presidente de la DFG alemn la agencia para el fomento de la investigacin ha
firmado una carta de intencin. Tambin hay un acuerdo de intercambio de doctores
entre China y Colombia. Todo ello demuestra que el pas est empezando a ser
tomado con mayor seriedad en este campo.
Colciencias ha identificado como reas de investigacin competitivas la biodiversidad,
el agua, la salud, materiales y electrnica, y los estudios sociales colombianos. El
propsito no es slo buscar recursos de cooperacin, sino trabajo conjunto y
colaboracin binacional. Entre los pases prioritarios para establecer dicha cooperacin
se encuentran los de la Unin Europea, Estados Unidos, China, Corea, Brasil, Chile y
Suiza.
IV.C.1.
Recomendaciones
1. El gobierno debe disear una poltica de formacin de investigadores colombianos

en biodiversidad para atender la vasta agenda de investigacin que hay en temas
de frontera, Orinoquia, Amazonia y mares. En el tema de la biodiversidad se han
empezado a dar pasos para reforzar la relacin con Brasil.
2. El gobierno y la academia deben promover el tema de la ciencia y la tecnologa
como una prioridad para la red de investigacin en relaciones internacionales.
Adems, se debe recoger informacin de la dispora cientfica, as como fortalecer
un programa de estmulos y de aprovechamiento de su potencial.
3. Colombia puede seguir el ejemplo de la Ciudad del Saber de Panam, donde hay
una zona franca de educacin, ciencia y tecnologa con exenciones de impuestos
para las fundaciones y centros de innovacin e investigacin. Estas fundaciones o
centros deben tener personal nativo para que puedan absorber el conocimiento y
no solamente usar la mano de obra barata.
IV.D. MINORAS
Las minoras en Colombia, en particular los afrocolombianos y las poblaciones
indgenas, juegan un papel central que ha sido ignorado por el Estado y la sociedad. El
pas no puede soslayar a las minoras en su poltica exterior, por su condicin de
ciudadanos colombianos, por su importancia para la idiosincrasia nacional y porque
representan una porcin muy significativa de la poblacin: 10,3% afrocolombianos y
3,4% indgenas. Adems, las minoras son uno de los grupos ms vulnerables frente
a la violencia del pas. Segn la Asociacin de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes),
el 40% de los desplazados en Colombia son afrocolombianos. Entre tanto, la ONU
96
estima que, en el 2009, los asesinatos de indgenas en Colombia se duplicaron.
Adicionalmente, estas poblaciones son las depositarias de la biodiversidad del pas, a
travs de los resguardos indgenas y las propiedades colectivas de comunidades
negras.
Hay tendencias internacionales que ponen de relieve la importancia que deben tener
las minoras en la poltica interna y externa del pas. En el mundo, las minoras raciales
y religiosas son un factor fundamental en ciertas reas de la poltica de los pases,
como lo demuestra la eleccin de un presidente afroamericano en Estados Unidos. La
poltica exterior de los pases desarrollados apoya cada vez ms los derechos de los
pueblos indgenas y aporta cooperacin especfica para su desarrollo. Adems, se est
presentando un fenmeno que da mucho poder a las minoras y que algunos
denominan la globalizacin social, consistente en la creacin de redes con intereses
comunes alrededor del mundo. En el caso que nos ocupa, esto significa una red de
apoyo internacional para las comunidades indgenas y las afrocolombianas.
En Amrica Latina ha habido en los ltimos aos una activacin de las minoras,
particularmente de las comunidades indgenas, que se han convertido en actores
estratgicos en la regin andina. Las reformas llevadas a cabo durante las dcadas de
los aos ochenta y noventa abrieron espacios para la declaracin de los derechos
ciudadanos de las poblaciones indgenas. Sin embargo, lo anterior no se tradujo en una
expansin plena del ejercicio de la ciudadana a las poblaciones indgenas, porque las
instituciones polticas no han logrado crear mbitos de participacin real y adecuada.
Ahora, la regin andina tiene unas poblaciones indgenas empoderadas que estn
haciendo uso de esos derechos en busca de autonoma y reconocimiento. En Bolivia y
Per ya se han visto disturbios por las protestas de las poblaciones indgenas. La
creciente organizacin y coordinacin de estas comunidades con miras a hacer valer
sus derechos, as como el ambiente de polarizacin poltica en el que esos esfuerzos
tienen lugar, configuran un reto y una oportunidad para toda la regin latinoamericana
y para Colombia.
IV.D.1.
Recomendaciones
1. La poltica exterior del gobierno colombiano debe buscar una mayor

representacin de la diversidad del pas. De igual forma, el gobierno debe hacer
explcita la apuesta del pas por la proteccin y el reconocimiento efectivo de su
diversidad. Esto facilita la interlocucin con regiones como el Caribe y frica, y con
pases como Canad, Francia, Espaa y Estados Unidos, que valoran un gobierno
que respeta y tiene conciencia de su diversidad.
2. El gobierno colombiano debe fortalecer la diversidad cultural y superar la situacin
de frgil atencin a los grupos raciales y tnicos en el pas. Esta iniciativa debe
considerar que las poblaciones afrocolombianas e indgenas no son estrictamente
locales, sino que tienen una interseccin transnacional muy profunda.
97
IV.E. CULTURA
La riqueza y diversidad cultural de Colombia representa un enorme potencial para la
generacin de espacios de relacin en el contexto internacional. La promocin de la
cultura colombiana genera prestigio, valoracin simblica y puentes de comunicacin
que tienen impacto en las gestiones que el Estado adelanta en los mbitos poltico,
econmico y comercial. Adems, la cultura ayuda a mejorar la comprensin de la
realidad del pas y a extender redes de relacionamiento.
Estas oportunidades surgen en un contexto en el que la globalizacin, adems de
econmica, es cultural. Hay una mundializacin de la cultura que produce
transnacionalmente bienes como pelculas, videos, videojuegos, grabaciones
musicales, programas de televisin. stos circulan en los lugares ms dismiles y
apartados del planeta, y crean una familiaridad y aceptacin que rebasa los lmites
nacionales.
La poltica cultural debe buscar la promocin de Colombia en el exterior, lo que
significa el intercambio de una amplia diversidad de manifestaciones culturales en el
entorno internacional y el reconocimiento de la creatividad de diferentes sectores de
la sociedad para representar en forma adecuada al pas en el mundo.
Aunque una parte fundamental de la poltica cultural consiste en contribuir al
desarrollo de las industrias creativas nacionales, es fundamental que una poltica
cultural internacional estimule aquello que no necesariamente interesa al mercado,
pero que son expresiones claves para entender el pas. En la idea contempornea de
cultura estn comprendidas etnias, lenguas y experiencias relacionadas con procesos
de desarrollo comunitario y expresiones de la cultura urbana. Tambin existe un
inters por la apropiacin social del patrimonio tangible e intangible, y por los
significados culturales del patrimonio natural.
La poltica exterior debe considerar la promocin cultural en varias reas: la diversidad
cultural colombiana, en la que confluyen lo indgena, lo espaol y lo africano; la
creatividad que se expresa en la cultura tradicional, en las artesanas y en las formas de
expresin de la cultura en las comunidades tradicionales; la creacin para la afirmacin
de pueblos originarios y minoras culturales y tnicas; la nueva cultura urbana con sus
matices regionales; y las ricas culturas populares.
IV.E.1.
Recomendaciones
1. Colombia debe priorizar las estrategias, actividades y regiones atendidas por la

poltica cultural de promocin del pas en el exterior, por la escasez de los recursos
y la amplitud de demandas, y por la necesidad de fortalecer la intervencin,
integrar los esfuerzos, cumplir los objetivos y lograr la sostenibilidad en el tiempo.
2. La poltica cultural internacional, ejecutada por el Ministerio de Relaciones
Exteriores, debe establecer una coordinacin con el Ministerio de Cultura, con los
98
ministerios de Educacin y Comunicaciones, con el Departamento Nacional de
Planeacin, Colciencias y otras entidades pblicas, nacionales, regionales y locales.
La promocin de Colombia resulta de la presencia de mltiples actores privados,
como los medios de comunicacin, gremios, empresas, universidades y
organizaciones de la sociedad civil, entre otras.
3. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe disear mecanismos para que los
aportes culturales de la dispora colombiana se conozcan en el pas. Existe una red
importante de artistas colombianos en el exterior. Hay un gran potencial en esta
dispora, ya sea porque ellos mismos son fuente de interpretacin de Colombia, o
porque pueden ampliar las actividades de promocin llevndolas a lugares
remotos.
4. La poltica de promocin de Colombia en el exterior por parte del Ministerio de
Relaciones Exteriores debe empezar con acciones internas. Las relaciones
culturales con las embajadas acreditadas en el pas, la atencin a los invitados
extranjeros que visitan Colombia para participar en congresos, foros, rondas de
negocios e intercambios, y la gestin con los organismos internacionales de
cooperacin son fundamentales para apuntalar la ejecucin de esta poltica.
5. El gobierno debe tener en consideracin los desarrollos culturales de las regiones,
y establecer conexiones entre ellas y otras zonas del mundo con las que el pas
construye nuevas relaciones (por ejemplo, la integracin de la costa Pacfica
colombiana a la regin de Asia-Pacfico o la costa Caribe colombiana y el Gran
Caribe).
6. Colombia debe atender los procesos culturales que se dan, con gran vitalidad, en el
tejido social de las fronteras. Una accin persistente de esta naturaleza ayudar a
superar muchos de los conflictos que en stas se presentan. Se sugiere hacer un
mapeo de proyectos culturales en frontera para fortalecerlos y replicarlos.
7. Colombia debe atraer un mayor nmero de turistas mediante la promocin de la
diversidad cultural en el pas. Se puede hacer una conexin ms fuerte entre la
marca pas y las culturas de diferentes regiones.
IV.F. EL PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA POLTICA EXTERIOR

COLOMBIANA
Aunque la Constitucin de 1991 institucionaliz diversos mecanismos de participacin
democrtica, no se crearon instrumentos para la participacin de la sociedad civil en la
poltica exterior del pas. Esta carencia es an ms delicada si se tiene en cuenta que
en los ltimos aos ha crecido el nmero de organizaciones no gubernamentales
(ONG) que operan en Colombia.
Aunque sus actividades son muy diversas, se destacan las ONG que trabajan en los
temas de desarrollo, desplazamiento, gnero, derechos humanos, conflicto armado y
99
construccin de paz. La gran mayora de las ONG en Colombia mantienen estrechos
vnculos con organizaciones no gubernamentales y gobiernos en el exterior. De otro
lado, aunque las comunidades indgenas y afrocolombianas y las organizaciones
rurales no han desempeado un papel protagnico en la poltica nacional, tienen una
participacin significativa en el mbito local y fronterizo.
En Colombia se observan dos patrones de participacin de la sociedad civil en temas
internacionales. El primero consiste en el ejercicio de la diplomacia paralela, mediante
actividades de redes de defensa en asocio con actores estatales y no estatales,
principalmente en el exterior. El segundo canal es de cooperacin y acompaamiento,
y ha sido usado por el sector empresarial, la Iglesia y la academia (stos han sido
convocados para colaborar con el Estado en el manejo de ciertos temas de la agenda
externa).
Un ejemplo de la participacin de la sociedad civil en los asuntos de poltica exterior
son las negociaciones comerciales de Colombia. En las negociaciones del TLC con
Estados Unidos, adems de la voluntad poltica gubernamental, la informacin,
organizacin y agremiacin facilitaron la participacin activa del sector empresarial. A
la vez, la negociacin del TLC gener debates y resistencia entre la sociedad civil,
incluyendo gremios de la produccin, congresistas, sindicalistas, ONG, acadmicos y
grupos indgenas, entre otros.
De otro lado, el conflicto interno y su internacionalizacin han conducido a una
participacin creciente de la comunidad internacional, de organismos multilaterales
como la ONU y la OEA, y de pases amigos. En este caso hay que diferenciar la
intervencin de la comunidad internacional como mediadora o acompaante de la
diplomacia guerrillera. La primera se enmarca en la decisin del Estado de solicitar
apoyo internacional para resolver el conflicto interno, y la segunda en la bsqueda de
alianzas internacionales por parte de los actores armados ilegales.
La creciente actividad de la sociedad civil en distintas dimensiones de las relaciones
internacionales no siempre ha sido bien recibida por parte del gobierno, que incluso ha
llegado a estigmatizar el trabajo de algunas organizaciones. Este rechazo pblico a la
actividad no estatal contraviene los principios constitucionales, ignora las tendencias
propias de la globalizacin y desaprovecha un aliado potencial en la promocin y
diversificacin de las relaciones internacionales del pas.
IV.F.1.
Recomendaciones
1. El Estado debe reconocer las iniciativas de la sociedad civil en materia de poltica

exterior. Para ello debe partir del respeto a la independencia de cada actor, crear
canales de dilogo con la sociedad civil y buscar el intercambio de informacin, el
debate y la concertacin en el diseo y ejecucin de la poltica exterior del pas.
2. La sociedad debe hacer un esfuerzo por organizarse y pasar de la denuncia y la
reivindicacin a generar una capacidad propositiva. Para ello se requiere de altos
100
niveles de capacitacin y promocin que provengan tanto de la sociedad misma
como del Estado.
3. El Estado y la sociedad civil deben estimular y apoyar el trabajo de la Mesa
Nacional de Garantas liderada por el Programa Presidencial para los Derechos
Humanos. ste es un espacio en el que el Estado y las organizaciones multilaterales
pueden informar a la sociedad civil sobre su gestin y sus posiciones en el tema de
los derechos humanos. Este esquema deber adoptarse en otros temas de poltica
exterior.
4. El gobierno debe crear un fondo para financiar la participacin informada de
actores de la sociedad civil en la negociacin de tratados de libre comercio. El
gobierno debe propiciar mecanismos que permitan a todos los actores
involucrados no slo los empresarios hacer estudios que les permitan adoptar
posiciones ms informadas.
5. El Estado debe respaldar iniciativas domsticas y externas que desde la sociedad
civil colombiana promuevan una mirada alternativa del tema de las drogas ilcitas.
Una poltica efectiva en el frente de las drogas debe mancomunar esfuerzos
estatales y no gubernamentales. Ello le dar legitimidad y credibilidad a las
estrategias a implementar.
6. El Estado y la academia deben contribuir a concitar la atencin de los acadmicos
que estn fuera del pas para que se produzca un conocimiento ms
comprehensivo de la realidad colombiana. Se debe promover la creacin de una
masa crtica internacional de expertos en asuntos colombianos. Por ejemplo, se
podran crear versiones de Ctedras Colombia fuera del pas, estimuladas por el
Estado y organizaciones multilaterales, y se debe apoyar el Grupo Colombia en el
Latin American Studies Association (LASA).
7. El gobierno debe fomentar espacios de discusin con miembros de la academia
para que ella juegue un papel esencial en la formulacin de la poltica exterior del
pas.
8. La academia debe incluir ms sistemticamente el papel de la sociedad civil en los
programas de las carreras y cursos que ofrece. El objetivo debe ser superar una
visin de lo internacional centrada en el Estado, visin que ya no corresponde a la
realidad.
9. Los medios de comunicacin deben dedicar mayor atencin a la poltica exterior
del pas y adoptar una actitud ms analtica frente a la misma. Su funcin debe ser
la de difundir informacin, pero tambin la de educar a la opinin pblica.
9.1. El gobierno puede crear un premio de periodismo internacional que reconozca
los logros en cubrimiento y anlisis de eventos internacionales y de la poltica

exterior.
101
9.2. La Cancillera puede crear un programa radial o televisado para difundir
asuntos como los foros internacionales en los que el gobierno va a participar,

los temas de la agenda internacional del pas, las posiciones que el gobierno
adoptar, etctera.
10. El gobierno debe crear mecanismos para consultar a la sociedad civil sobre el papel
del pas en las instituciones multilaterales. Estos canales deben facilitar el
intercambio de informacin y propuestas, y deben respetar la autonoma de los
actores.
IV.G. LA CANCILLERA Y EL SERVICIO EXTERIOR COLOMBIANO

Para poder avanzar hacia una poltica exterior de Estado es necesario fortalecer la
Cancillera y el servicio exterior colombiano. La Cancillera colombiana tiene
limitaciones serias para ejecutar la poltica exterior actual y para poner en marcha
iniciativas como las propuestas en este documento. Buena parte de esta dificultad se
deriva de una estructura limitada, resultante de una serie de reformas que se han
emprendido sin un criterio orientador claro.
El Ministerio de Relaciones Exteriores presenta en la actualidad un alto grado de
disfuncionalidad: el organigrama responde a un esfuerzo por adaptarlo a unos
derroteros generales que no necesariamente coinciden con los objetivos de la misma
entidad. A ello se suma que la mayora de las decisiones se concentran en los cuatro
cargos superiores de la administracin Ministro, Viceministros y Secretario General,
lo que produce un altsimo grado de congestin en esos despachos. La Cancillera no
trabaja, adems, siguiendo un mdulo de gestin que establezca mtodos de trabajo
claros y sistemas de reporte y retroalimentacin eficientes. Por ejemplo, no hay
indicaciones claras sobre la mayora de las labores que deben llevar a cabo las oficinas
y las misiones en el exterior.
Por otra parte, en la estructura de la Cancillera no existe una oficina dedicada a
elaborar estudios o anlisis para orientar la accin de las distintas dependencias y de
las representaciones en el exterior. Esta labor la podra desarrollar la academia
diplomtica, si se le dota de un mandato ms amplio y de recursos consistentes.
IV.G.1.
Misiones en el exterior
Colombia cuenta hoy con 47 embajadas, cuatro misiones ante organismos

multilaterales, 63 consulados y 33 encargados de funciones consulares oficinas que
funcionan dentro de las embajadas distribuidos en los cinco continentes. Esto
significa que, en plena globalizacin, la presencia internacional de Colombia es inferior
a la que tena en el perodo de la Guerra Fra o a principios de la dcada de los aos
noventa. El cierre de representaciones ha dado seales confusas sobre el propsito de
la poltica exterior del pas, ha interrumpido procesos y ha ahorrado pocos recursos.
102
Las embajadas regionales propuestas en la ltima etapa de cierres han deteriorado
la capacidad de relacionarse con varios pases.
El principal problema de las misiones de Colombia en el exterior es que su organizacin
interna no responde a criterios claros. No existe una categorizacin que defina el
tamao que debe tener una representacin, el nmero de funcionarios diplomticos
con funciones definidas, la cantidad y las funciones del personal administrativo y de
apoyo.
IV.G.2.
Personal
El personal de la Cancillera est conformado por funcionarios de carrera diplomtica,

de carrera administrativa, de libre nombramiento y remocin provisionales, cuando
ocupan cargos que por definicin son de carrera. Existe tambin personal vinculado
por contrato bajo la figura de asesores.
La carrera diplomtica es un rgimen jerarquizado al que se entra por concurso pblico
y se asciende por el cumplimiento de requisitos que incluyen evaluaciones peridicas,
cumplimiento de tiempo y pruebas de ascenso. La carrera diplomtica est
conformada por 257 funcionarios, distribuidos aproximadamente por mitades entre el
servicio exterior y la planta interna que, segn la Asociacin Diplomtica, corresponde
al 24% del total del servicio exterior. Aunque las labores sustanciales de la Cancillera
estn a cargo de ellos, en el primer nivel de direccin no hay funcionarios de carrera.
La vinculacin de personal provisional carece en la prctica de regulacin: si bien se
dice que las normas de personal son aplicables tambin a los funcionarios
provisionales, el nivel de exigencia para su vinculacin es casi inexistente. Adems, en
muchos casos el criterio de los nombramientos de los funcionarios es eminentemente
poltico, incluso en cargos en los que semejante tendencia puede afectar de manera
grave los intereses del pas.
IV.G.3.
El servicio exterior
La representacin de Colombia en el exterior est conformada por profesionales

especializados, formados en diplomacia y temas internacionales, y por funcionarios
que son vinculados sin una evaluacin de su capacidad de aporte a la gestin exterior
del pas.
La Direccin del Talento Humano concentra sus labores en la gestin de nmina, y
poco en el desarrollo profesional. La capacitacin prcticamente no existe, y la
academia diplomtica restringe su labor por razones legales al personal de carrera
diplomtica, es decir, a menos de la cuarta parte del personal de la Cancillera.
Adems de que la vinculacin de personas ajenas a la Cancillera al servicio exterior
colombiano es una prctica bien conocida, no hay un equilibrio entre los requisitos
103
para el ingreso a la carrera diplomtica y el servicio exterior en su conjunto. La norma
que hoy rige el nombramiento de personal provisional tiene tal cantidad de vacos, que
en la prctica no se aplican unas exigencias mnimas. Si bien en ocasiones el personal
nombrado en provisionalidad es idneo, los recursos que el Estado colombiano
invierte en ellos terminan perdindose, pues no regresan al servicio del Estado.
Aunque es evidente que pueden existir aspectos del rgimen que merecen ajustes la
evaluacin y los cursos de ascenso, por ejemplo, la discusin no se debe reducir a una
cuestin de nmeros, cuando menos de la mitad de los cargos diplomticos en el
exterior son ocupados por funcionarios de carrera y slo una cuarta parte del total del
personal de la Cancillera son diplomticos de carrera.
IV.G.4.
Comparacin con el contexto internacional
El despliegue internacional de Colombia est por debajo del de Per, pas de similar
tamao pero de menor poblacin casi 20 millones de diferencia, y slo es
equiparable al de Ecuador, mucho ms pequeo que Colombia.
Embajadas de pases latinoamericanos en el mundo
Cercano y
Asia
frica
Medio Oriente
Argentina
23
26
8
10
8
Brasil
27
28
11
13
25
Chile
21
23
5
9
4
Colombia
21
15
2
5
3
Ecuador
20
12
3
5
1
Mxico
26
24
5
11
7
Per
21
18
2
8
3
Venezuela
33
24
10
7
8
FUENTE: Pginas en Internet de los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores.
Pas
Amrica
Europa
Oceana
2
2
2
1
1
2
2
1
Con la excepcin del caso mexicano, y en cierta medida del colombiano, las estructuras
de las cancilleras tratan de hacer una clara distincin entre el mbito poltico,
representado por el Ministro, y la organizacin en s misma, cuyo manejo corresponde
usualmente a alguien de casa, es decir, a un funcionario de carrera. El mensaje que
este tipo de estructuras da es que la poltica de Estado que asumen las cancilleras es
independiente de la orientacin poltica de quien ocupe el cargo ms alto en la
organizacin.
Otro factor que distingue muy claramente el caso colombiano de otros en el mundo, y
en Amrica Latina, es que en stos la presencia de funcionarios polticos o por fuera
de la carrera diplomtica por debajo del nivel de jefe de misin es prcticamente
inexistente.
104
IV.G.5.
Recomendaciones
1. El Ministerio de Relaciones Exteriores, las embajadas, misiones y consulados de

Colombia en el exterior deben contar con una estructura clara y funciones
definidas para todos sus cargos.
2. Las embajadas, misiones y consulados y la sede principal de la Cancillera deben
afinar su coordinacin.
3. El Estado debe reconocer la importancia de las comunidades colombianas en el
exterior y la atencin que stas reclaman.
4. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe asignar los asuntos consulares al
Viceministerio de Relaciones Exteriores.
5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe asignar viceministros y directores
generales exclusivamente de carrera.
6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe crear un centro de pensamiento que
contribuya al diseo de la poltica exterior.
7. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe crear una Direccin para el Gran
Caribe.
8. El Estado debe evitar la politizacin del dispositivo internacional con una cuota de
personal de carrera cuya proporcin debera ser de al menos 2/3 en diez aos,
hasta llegar al 90% en el largo plazo.
9. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe hacer ms estrictos los requisitos para
los funcionarios que no son de carrera, y hacer evaluaciones peridicas de los
mismos.
10. De acuerdo con los objetivos de la poltica exterior, la academia diplomtica debe
implementar sistemas actualizados y eficientes de capacitacin que incluyan tanto
a los funcionarios de carrera como a los que no hayan ingresado a la misma.
11. El Estado debe garantizar una remuneracin adecuada para los funcionarios que
conforman la planta externa.
IV.H. LA NECESIDAD DE UNA POLTICA EXTERIOR DE ESTADO

Para que Colombia pueda aprovechar las oportunidades que ofrecen los cambios de
las realidades nacionales y de los contextos regionales y globales, es imprescindible
construir una poltica exterior de Estado. Esta meta supone un sustantivo consenso
nacional que haga factible emprender un esfuerzo persistente y de largo plazo dirigido
a superar los problemas institucionales de la poltica exterior y a rodear al dispositivo
105
diplomtico de recursos y apoyo, de acuerdos sobre la labor que debe desempear,
as como para inmunizarlo frente al juego poltico interno y su utilizacin con fines
partidistas o electorales.
IV.H.1.
Continuidad, integralidad y consenso
Una poltica exterior de Estado es un bien pblico que los pases construyen y
mantienen, puesto que puede representar importantes rditos para una nacin. Dicha
poltica est constituida por estrategias, posiciones, acciones y expresiones que se
manifiestan ante la comunidad internacional, e interpreta y proyecta los intereses
nacionales frente a los principios y normas que rigen las relaciones y la agenda
internacional.
Si bien una poltica exterior de Estado evita los quiebres y las fluctuaciones constantes
que se derivan de las oscilaciones polticas de los partidos o los gobernantes, no es
equivalente a un simple continuismo de la poltica exterior de un gobierno. La
continuidad de valores y principios democracia e integracin, no injerencia en
asuntos internos, respeto a las diferencias ideolgicas, polticas, tnicas o religiosas,
solucin pacfica de los conflictos internacionales, respeto del derecho internacional,
multilateralidad y corresponsabilidad y la defensa de los intereses nacionales implica
considerar los cambios del contexto regional o global, as como los consensos
nacionales: ambos pueden exigir que la poltica exterior se modifique. Las metas
redefinidas slo se pueden alcanzar con una poltica de Estado que persista hasta su
logro, que sea integral y que cuente con un respaldo mayoritario.
Una poltica exterior de Estado exige un gran esfuerzo para trascender las iniciativas
meramente coyunturales, reactivas y fragmentadas; exige una visin integral que
precise los fines e intereses nacionales, y los medios y metas de la poltica exterior; que
tome en consideracin tanto los cambios del contexto como las nuevas tendencias,
actores y desafos regionales y globales; que seleccione contrapesos y aliados, que
establezca prioridades e indicadores de resultados a corto, mediano y largo plazo, todo
ello basado en un respaldo mayoritario.
Conviene detenerse en los parmetros del respaldo que requiere la adopcin y
ejecucin de una poltica exterior de Estado. Un amplio respaldo implica un dilogo
con los diversos actores del proceso poltico nacional, y no slo con las colectividades
tradicionales o dominantes. Implica, adems, la consideracin de los puntos de vista y
de las propuestas de los sectores nacionales y regionales en particular los fronterizos
y de la sociedad civil organizada involucrados en dimensiones de la poltica exterior.
Ese respaldo tambin se enriquece con la concertacin en las instituciones estatales,
que participan cada vez ms en las relaciones o negociaciones internacionales del pas
y deben aplicar la poltica exterior de Estado.
106
IV.H.2.
Actores y dispositivo diplomtico
Los elementos aqu descritos sufren, en el caso de Colombia, de notorias

vulnerabilidades que una poltica exterior de Estado puede ayudar a superar. Ms que
una continuidad basada en amplios acuerdos, en el pas prima un continuismo
rutinario, una poltica parcial y coyuntural con poco respaldo. La concertacin dentro
del Estado es dbil, lo que ha causado una marcada fragmentacin y la generacin de
mensajes confusos y ambiguos, cuando no contradictorios las manifestaciones de las
distintas entidades sobre un mismo tema no coinciden. La construccin de acuerdos
es casi nula. Adems, una poltica exterior de Estado depende de la calidad de la
preparacin y actuacin de los principales actores y de la solidez del dispositivo
diplomtico. Esto, en Colombia, no ocurre.
El presidente de la Repblica tiene el mandato constitucional de conducir y
representar la poltica exterior nacional. Esto no significa el monopolio diplomtico del
poder ejecutivo ni un presidencialismo protagnico, desinstitucionalizador o
excluyente. Tampoco significa que pueda usar el dispositivo diplomtico como
instrumento de poltica interna para negociar respaldos y atender compromisos
electorales. Aunque las fuerzas nacionales tienen que contribuir con su apoyo en
momentos en los que estn en juego asuntos esenciales o amenazas a la sociedad y al
Estado, debe caber la discrepancia y la crtica sobre decisiones y actuaciones.
Una Cancillera profesional es decisiva para disear y aplicar una poltica exterior de
Estado. Las sucesivas reformas a las que ha estado sometida han quedado reducidas a
asuntos coyunturales o formales, han dejado en interinidad la carrera diplomtica y la
estructura de la organizacin, y sin resolver los problemas institucionales. Con el peso
del tema de la seguridad en la poltica exterior, la Cancillera ha sido marginada o ha
tenido que salir a tratar de remediar actuaciones internacionales equvocas de otros
actores. Por lo tanto, es necesario que se tomen decisiones y se emprendan las
acciones que haga falta para modernizar y fortalecer la Cancillera. En la siguiente
seccin se abordan algunas de ellas.
Las representaciones diplomticas bilaterales y multilaterales, as como las oficinas
consulares y comerciales, son las encargadas de aplicar la poltica exterior de Estado. El
cumplimiento de tal funcin se menoscaba cuando los funcionarios no surgen de la
meritocracia ni pertenecen a las carreras profesionales, sino que resultan de la
negociacin de puestos. As se distorsiona la poltica exterior, se afecta su ejecucin
coherente y se convierte a los embajadores en representantes de sus intereses
individuales o polticos y no de la nacin. El cierre de numerosas representaciones no
contribuy a disminuir el dficit fiscal, y en cambio hizo perder presencia,
interlocucin, iniciativa y alianzas frente al nuevo mapa de actores regionales y
globales, justo cuando un gran nmero de colombianos estaba migrando, y el pas
trataba de aumentar las exportaciones. De ah la necesidad de que el consenso
nacional que aqu se propone contemple decisiones obligatorias para el gobierno y el
Congreso como las que enseguida se presentan.
107
El acuerdo sobre la necesidad de un servicio exterior totalmente profesional, de
carrera y ajeno a intereses polticos internos.
La formacin de un cuerpo diplomtico preparado para impulsar la insercin
integral de Colombia al campo regional y global.
La seleccin por mritos del personal para el servicio interno y exterior.
La consolidacin de la carrera diplomtica y consular, segn los parmetros que se
presentan en la siguiente seccin.
La Comisin Asesora de Relaciones Exteriores es el mecanismo institucional que rene
peridicamente a los ex presidentes de la Repblica, a algunos cancilleres y a
miembros de la Comisin segunda de Cmara y Senado. Desde el ao 2005 debe ser
convocada al menos dos veces, una por el presidente, para hacer consultas, y otra por
el canciller para rendir informes. Sin embargo, su conformacin no refleja la pluralidad
del espectro poltico nacional, ni se abre a la representacin de las autoridades
fronterizas, decisivas en la consideracin de asuntos de la vecindad. A pesar de que su
mandato es el de construir consensos y evitar que la confrontacin partidista o
electoral debilite la posicin internacional del pas, su propio funcionamiento y
operatividad han sido afectados por la polarizacin poltica, y hoy resultan
insuficientes e ineficientes.
El poder legislativo tendra que convertirse en un instrumento de primera importancia
en la construccin de una poltica exterior de Estado. Para esto es esencial el anlisis
de la orientacin internacional y el control poltico en el resguardo de los intereses
nacionales. Las comisiones segundas del Senado y la Cmara, encargadas de los
asuntos internacionales, han quedado limitadas a ratificar acuerdos que firma el
gobierno, a ser informados en la Comisin Asesora, a otorgar facultades
extraordinarias al ejecutivo, a hacer viajes sin mayor alcance para el pas y a solicitar
nombramientos en la planta interna o del exterior. La falta de interlocucin con sus
representados, y una participacin marginal en los organismos parlamentarios
regionales no se han traducido en lazos interparlamentarios o en grupos de amistad
entre congresos que contribuyan al fortalecimiento de las relaciones de Colombia con
otras naciones, y sobre todo con aqullas con las que se enfrentan mayores
dificultades.
La opinin pblica y la sociedad civil organizada le dan a la poltica exterior de Estado
un carcter integral y democrtico. Un amplio espacio de consulta e intercambio de
ideas con la sociedad civil es esencial. La interlocucin, sin embargo, que es poco
frecuente, se reduce la mayora de las veces a dar informacin, y la apertura es poca
cuando se trata de considerar las opiniones de sectores sociales o acadmicos
posiciones que muchas veces hacen contribuciones esenciales con una perspectiva
distinta a la de los gobiernos.
En agosto del 2008, el gobierno colombiano cre el llamado Sistema Administrativo
Nacional de Poltica Exterior y Relaciones Internacionales, encargado de coordinar en
esta rea las actividades estatales y privadas. Del Sistema hacen parte el Consejo de
Poltica Exterior y Relaciones Internacionales, que ejerce sus funciones en el Consejo
de Ministros con el fin de articular la posicin estatal, y el Grupo para la Coordinacin
108
de las Relaciones Internacionales. En el 2009 el Grupo defini dos temas para su
agenda: medio ambiente y Asia-Pacfico. Sobre este ltimo tema particip en la
elaboracin de una estrategia para la insercin del pas en esa regin. Fue presentada
el 20 de noviembre de ese ao en el primer Consejo de Poltica Exterior. El
funcionamiento permanente de esos mecanismos y su amplia representatividad
podran ayudar al pacto nacional para construir una poltica exterior de Estado.
ANEXO 1. DOCUMENTOS DE APOYO ENCOMENDADOS A EXPERTOS

Ardila, Martha y Tickner, Arlene. El papel de la sociedad civil en la poltica exterior
colombiana.
Domnguez, Jorge. La poltica exterior de Estados Unidos bajo el Presidente Barack
Obama.
Girn, Jaime y Coy, Francisco. La Cancillera y el servicio exterior colombiano.
Diagnstico, anlisis de las anteriores reformas y propuestas de reforma.
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Colombia.
Lampreia, Luiz. Anlisis para la Misin de Poltica Exterior de Colombia.
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Lanzetta, Mnica. Relaciones econmicas y comerciales de Colombia con los pases
vecinos.
Milln, Jaime. Recursos estratgicos y fuentes alternativas de energa: elementos para
la poltica exterior de Colombia.
Pastrana, Eduardo. Las relaciones de Colombia con la Unin Europea.
Rodrguez, Manuel. Perspectivas del tema ambiental en la poltica exterior de
colombiana.
Rosales, Osvaldo. Colombia: una estrategia de insercin en el Asa-Pacifico.
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Sikkink, Kathryn; Frey, Barbara, y Lyon, Amanda. Los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario y la poltica exterior colombiana.
Carlhed Thomas. Taller presencial de asesora sobre Imagen pas y Diplomacia pblica.
ANEXO 2. BIBLIOGRAFA BSICA SOBRE LAS RELACIONES

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POLTICA CAMBIARIA
EN UN PROCESO DE AJUSTE
ORDENADO
Por: Leonardo Villar Gmez*
El debate pblico sobre la poltica cambiaria de Colombia en el perodo reciente se oscurece con
frecuencia por comentarios superficiales que impiden ver con pragmatismo las disyuntivas que
enfrentan las autoridades en este frente. Para algunos analistas de la coyuntura colombiana, el
esquema de banda cambiaria que mantuvo el Banco de la Repblica durante varios aos se
identifica virtualmente con el demonio causante de todos los males de la economa. Para ellos, la
banda cambiaria fue la culpable de las altas tasas de inters, de la recesin y del desempleo,
mientras la crisis financiera internacional y los propios desajustes macroeconmicos internos y
externos tuvieron un papel apenas marginal en la explicacin de esos fenmenos. El propsito de
este corto artculo es tratar de desvirtuar algunas de esas interpretaciones y resaltar varios aspectos
positivos de la poltica cambiaria que se ha adelantado en los ltimos aos.
El pasado 25 de septiembre, la Junta Directiva del Banco de la Repblica decidi eliminar la banda
cambiaria y permitir la libre flotacin del peso, coincidiendo con el anuncio de las bases de un
acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en el que se establece un programa de ajuste
macroeconmico para los prximos tres aos. Los resultados de esa decisin han sido positivos.
Con posterioridad a ella, la tasa de cambio nominal ha tenido una notable estabilidad y las tasas de
Co-Director del Banco de la Repblica. Las opiniones expresadas aqu son de responsabilidad exclusiva
del autor y no comprometen a la Junta Directiva del Banco de la Repblica. Una versin de este artculo,
previa a la eliminacin de la banda cambiaria, se public en Exponotas, la revista institucional de
Analdex, en agosto de 1999. Las ideas principales expresadas all se mantienen en esta versin, en la cual
se incluyeron las consideraciones que tuvo el autor para apoyar en el seno de la Junta la eliminacin de
ese mecanismo y el paso a la libre flotacin del peso.
inters han podido continuar el proceso de descenso que en trminos generales venan manifestando
desde finales de 1998. As, a diferencia de otros pases en los que el trnsito a un rgimen de tasa de
cambio libre se caracteriz por devaluaciones abruptas y aumentos muy fuertes en las tasas de
inters, en Colombia ese trnsito se logr de una manera ordenada y exenta de traumatismos.
Paradjicamente, los resultados exitosos de la decisin de liberar el tipo de cambio en septiembre de
1999 han generado un intenso debate en contra del Banco de la Repblica, en el que se acusa a esta
entidad por no haberla adoptado con anterioridad. Personalmente estoy convencido de que el xito
de la decisin de eliminar la banda cambiaria fue posible, precisamente, por la flexibilidad que se
tuvo en el manejo de esa banda en el perodo anterior y por la coincidencia de su desmonte con el
anuncio de un programa macroeconmico consistente, que fortaleci de manera fundamental la
credibilidad nacional e internacional en la poltica econmica colombiana, en la medida en que
recibi el apoyo explcito del FMI y de otros organismos multilaterales de crdito como el Banco
Mundial, el BID y el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR).
El artculo se divide en dos partes. En la primera, se describen las principales caractersticas del
rgimen de bandas cambiarias, tal como ese rgimen fue aplicado en Colombia en el perodo
reciente. En la segunda, se resumen las consideraciones que tuvo el autor para apoyar, en el seno de
la Junta, la decisin de eliminar la banda cambiaria el pasado 25 de septiembre.
I. CARACTERSTICAS DEL RGIMEN COLOMBIANO DE BANDAS CAMBIARIAS

A. Flexibilidad
El primer punto que debe resaltarse sobre el rgimen de bandas cambiarias que utiliz Colombia en
los ltimos aos es que el comportamiento de la tasa de cambio tuvo un alto grado de flexibilidad
para responder a las fuerzas de oferta y demanda en el mercado de divisas.
La banda cambiaria vigente entre febrero de 1994 y el pasado mes de junio tena una amplitud de 14
puntos porcentuales y la que rigi entre julio y septiembre del presente ao tuvo una amplitud de 20
puntos porcentuales. Esto significa que, dentro de ese amplio rango, la tasa de cambio era
determinada en lo fundamental por el mercado y el esquema cambiario colombiano se poda

caracterizar como un rgimen de tasa de cambio libre. A diferencia de otros pases, el Banco de la
Repblica slo intervena en el interior de la banda para moderar la magnitud de las fluctuaciones y
evitar de esa manera una volatilidad extrema en el muy corto plazo. Las intervenciones del Banco
no se encontraban encaminadas a ubicar la tasa de cambio en una u otra posicin especfica dentro
de la banda, lo cual dependa exclusivamente de las fuerzas del mercado.
Ms importante an, cuando se presentaron alteraciones profundas y sustanciales en las condiciones
fundamentales de la economa, de tal forma que se hizo evidente que la tasa de cambio de equilibrio
de mediano y largo plazo se haba modificado, el Banco procedi a ajustar la banda. Esto se hizo en
diciembre de 1994, cuando la banda se desplaz hacia abajo como consecuencia del incremento en
los flujos externos de capitales de largo plazo y de las perspectivas que en ese momento existan de
ingresos de divisas por la explotacin de los yacimientos petrolferos de Cusiana y Cupiagua. Ms
recientemente, en septiembre de 1998 y en junio del presente ao, la banda se desplaz hacia arriba
como respuesta a la drstica cada de los trminos de intercambio para Colombia, la fuerte
reduccin en la demanda de nuestros productos en los pases vecinos, el deterioro sustancial en las
condiciones de acceso a recursos financieros internacionales y a una clara reduccin en el gasto
agregado en la economa, tanto pblico como privado. En estas condiciones, era evidente que la tasa
de cambio de equilibrio de mediano y largo plazo haba aumentado y que una mayor flexibilidad al
alza de la tasa de cambio poda ayudar en la recuperacin del equilibrio macroeconmico.
B. La tasa de cambio no se us como ancla anti-inflacionaria
La poltica anti-inflacionaria que ha adoptado desde hace varios aos el Banco de la Repblica se
sustenta fundamentalmente en el control de los agregados monetarios. En el diseo de esa poltica,
la tasa de cambio no cumple el papel de ancla o de punto de referencia para la fijacin del nivel
general de precios, como sucede en otras economas. En esto, la poltica de Colombia se distingue
claramente de la de pases como Brasil, cuya poltica anti-inflacionaria, hasta comienzos del
presente ao, estaba claramente sustentada en una tasa de cambio nominal virtualmente estable. Por
esa misma razn, la banda cambiaria de Brasil era mucho ms estrecha que la colombiana y poda
conducir a procesos de evidente sobrevaluacin real de la moneda domstica.
C. Notable recuperacin de la tasa de cambio real
La flexibilidad de la poltica cambiaria colombiana en un ambiente de reduccin acelerada de la

inflacin y el hecho de que ella no haya sido el eje de la poltica anti-inflacionaria permitieron un
notable incremento en la tasa de cambio real en los ltimos aos, con el cual se aument la
competitividad de la produccin nacional frente a la del resto del mundo.
Lo anterior se aprecia claramente en los distintos indicadores que existen sobre la evolucin de la
tasa de cambio real. En el Cuadro 1 se presentan varios de los indicadores ms conocidos. El ndice
que divulga normalmente el Banco de la Repblica se construye con base en ndices de precios del
productor y una canasta de monedas de los 20 principales socios comerciales de Colombia. De
acuerdo con este indicador, la devaluacin real desde el primer semestre de 1997 hasta septiembre
del presente ao fue de 30,7%, llevando el ndice de un nivel de 90,38 a uno de 118,11, con base
1994 = 100. Esto permiti revertir totalmente la revaluacin de los aos precedentes. Lo anterior se
dio a pesar del fortalecimiento del dlar frente a otras monedas, el cual explica que el incremento en
la tasa de cambio real bilateral del peso frente al dlar haya sido an ms notorio, alcanzando un
31,5% en el mismo lapso.
Con razones que personalmente comparto, Analdex ha insistido desde hace varios aos en que el
ndice de la tasa de cambio real construido con base en los ndices de precios al consumidor tiene
ventajas sobre el que usa como referencia los ndices de precios del productor. Pues bien, lo cierto
es que la devaluacin real del perodo reciente calculada con IPC ha sido an mayor que la que se
calcula con IPP. Para el ndice ponderado frente a 20 socios comerciales, la devaluacin real as
medida alcanza un 39,8% entre el primer semestre de 1997 y septiembre de 1999 y para el ndice
bilateral frente al dlar supera el 40% en el mismo perodo.
De esta manera, el ajuste de la tasa de cambio real que se hizo a lo largo de los dos ltimos aos es
quizs el ms fuerte que se haya realizado en la historia econmica reciente de Colombia. Ese ajuste
supera ampliamente al que se observ en 1984 y 1985, cuando se crearon las condiciones para el
crecimiento econmico sostenido que tuvo este pas en la segunda mitad de la dcada de los ochenta
y la primera mitad de los aos noventa. Ms destacable an, el gigantesco ajuste cambiario que se
hizo entre 1997 y 1999 fue posible en un contexto de reduccin sostenida de la inflacin, la cual ha
vuelto a niveles cercanos al 10% despus de casi tres dcadas en las que persistentemente rondaba
cifras entre 20% y 30% anual.
Cuadro 1
Tasa de cambio real
(Base 1994 = 100)
(Promedios geomtricos semestrales)
Ponderado 20 pases 1/
IPP
IPC
Fecha
Bilateral con EE.UU.

IPP
IPC
1993
I
II
106,84
108,08
114,13
111,66
109,50
110,36
115,17
112,59
1994
I
II
101,64
98,39
102,23
97,82
103,50
96,62
103,22
96,88
1995
I
II
98,93
105,33
96,24
102,27
94,09
99,32
91,78
95,76
1996
I
II
102,13
95,77
96,08
88,07
100,70
94,82
94,99
86,92
1997
I
II
90,38
96,32
83,98
90,77
90,16
95,80
83,22
89,11
1998
I
II
96,04
100,86
92,39
96,73
94,77
98,57
90,38
94,11
1999
I
Jul.
Ago.
Sep.
101,63
110,84
113,90
118,11
97,31
107,67
111,91
117,44
100,68
112,17
114,09
118,59
95,92
107,95
111,08
116,77
1/ Ponderaciones de comercio global no tradicional.
Unida a una drstica contraccin de la demanda domstica, la correccin de la tasa de cambio real
del perodo reciente ha permitido un ajuste acelerado en la cuenta corriente de la balanza de pagos.
De un dficit que superaba el 5,7% del PIB en 1998 se ha bajado a uno que se estima inferior a
1,5% del PIB en 1999, lo cual es particularmente significativo cuando se tiene en cuenta que en este
ao el valor de las exportaciones de caf sigue afectado por niveles de precios histricamente bajos
y que las exportaciones no tradicionales se han visto reducidas por la grave crisis econmica de los
pases de la regin.
D. Proceso de ajuste ordenado
No obstante su flexibilidad, los lmites que impona la banda cambiaria permitan un proceso de
ajuste ordenado frente a cambios en las circunstancias macroeconmicas internas y externas.
De hecho, la justificacin bsica para una poltica de banda cambiaria, vis-a-vis la alternativa de una
tasa de cambio perfectamente libre, reside en el peligro de que un esquema de flexibilidad total
conduzca a procesos de overshooting o sobreajuste en la tasa de cambio.
Tanto la teora econmica como muchos anlisis empricos sobre economas en las que existen
flujos internacionales de capital han identificado que si el mercado cambiario se deja funcionar en
forma totalmente libre, el juego de la oferta y la demanda de divisas puede conducir a que la tasa de
cambio se aleje temporalmente de sus niveles de equilibrio de mediano y largo plazo, en lugar de
acercarse a ellos. Los argumentos para que esto sea as son de diferente tipo. En ocasiones, el
sobreajuste de la tasa de cambio se puede presentar como consecuencia de las expectativas de
mayor devaluacin que genera el propio proceso de devaluacin en un mundo en que los agentes
econmicos reaccionan con rezago a la informacin que reciben. A nivel terico, sin embargo, se ha
demostrado que un proceso de overshooting cambiario ante alteraciones en el entorno
macroeconmico puede generarse incluso si se supone que todos los agentes econmicos son
perfectamente racionales o aun si son capaces de anticipar plenamente el futuro1.
Varias experiencias recientes en pases de Amrica Latina ilustran la existencia de procesos de
sobreajuste cambiario. Un caso muy destacado es el de Brasil, despus del abandono de la banda
cambiaria en enero del presente ao. La devaluacin observada en unas pocas semanas en ese pas
se acerc al 100% pese a que unos meses ms tarde la tasa de cambio se pudo estabilizar a niveles
1
Vanse en particular los artculos clsicos de R. Dornbusch (Expectations and Exchange Rate
Dynamics, Journal of Political Economy, 1976), J. R. Frenkel y C. A. Rodrguez (Exchange Rate
Dynamics and the overshooting hypothesis, IMF Staff Papers, 1982) o M. Obstfeld y K. Rogoff,
(Exchange Rate Dynamics with sluggish prices under alternative adjustment rules, International
Economic Review, 1984).
que superaban el inicial en cerca de 60%. En el caso colombiano, lo sucedido despus de los
desplazamientos de la banda cambiaria en septiembre de 1998 y en junio de 1999 fue tambin
ilustrativo de la tendencia que se genera a un sobreajuste. En ambas ocasiones, la tasa de cambio se
fue rpidamente al techo de la nueva banda cambiaria, aunque pocas semanas ms tarde se devolvi
hasta niveles que eran apenas superiores a los consistentes con la banda antigua (Grfico 1). En
estos casos, sin embargo, los procesos de sobreajuste se dieron por perodos muy cortos y en
magnitudes limitadas precisamente por los extremos de la banda cambiaria, lo cual mostr los
beneficios de la existencia de esta ltima en dichas coyunturas.
Grfico 1
Corredor cambiario y tasa de cambio representativa
Enero de 1994-Octubre 25 de 1999
(Pesos por dlar)
2.100
1.900
1.700
1.500
1.300
1.100
900
700
Ene-94 Ago-94 Feb-95 Ago-95 Feb-96 Sep-96 Mar-97 Sep-97 Mar-98 Oct-98 Abr-99 Oct-99
Fuente: Banco de la Repblica y Superintendencia Bancaria.
Por supuesto, podra argumentarse que incluso un proceso de sobreajuste cambiario agudo, como el
que se puede generar en ausencia de bandas cambiarias, carece de costos importantes para la
economa en la medida en que tenga un carcter puramente temporal. Personalmente considero, sin
embargo, que un sobreajuste de ese tipo habra sido tremendamente peligroso en una economa
caracterizada por profundos desequilibrios estructurales y con una poltica macroeconmica de baja
credibilidad en los mercados internacionales, como era el caso de la economa colombiana en el
perodo reciente. Las razones para ello son diversas y se aplican tanto a un proceso de devaluacin
como a uno de apreciacin excesiva del peso.
Creo innecesario abundar en los costos que tendra una sobrevaluacin excesiva del peso, aunque
fuese temporal. Esos costos son bien conocidos. El deterioro que se genera en la capacidad
productiva y comercial de los sectores de exportacin, y en general de los sectores que producen
bienes comerciables internacionalmente, es algo que no se recupera fcilmente. Los mercados
externos se pierden mucho ms rpido de lo que es viable recuperarlos y la capacidad productiva
que se deteriora en una crisis de un ao tarda varios aos en volverse a construir. Por razones como
estas, estoy personalmente convencido, por ejemplo, de los beneficios que conllev haber sostenido
la banda cambiaria colombiana en diciembre de 1996, cuando el Banco de la Repblica se vio
obligado a comprar casi US$2,000 millones en el mercado por defenderla y evitar la tremenda
revaluacin que de otra forma se habra generado. Esa revaluacin habra tenido un carcter
evidentemente temporal, pues de haberse presentado, la presin a la devaluacin del perodo ms
reciente habra sido muy superior a la observada2.
Los riesgos de un sobreajuste cambiario en la direccin contraria, esto es, de una devaluacin
excesiva del peso, son ms relevantes para la situacin que Colombia ha vivido desde 1998. A mi
juicio, esos riesgos tienen que ver al menos con tres tipos de argumentos:
1.
En primer lugar, un aumento excesivo de la tasa de cambio puede generar en los agentes
econmicos del pas la percepcin de desestabilizacin macroeconmica generalizada, lo cual
no solo refuerza en magnitud y en extensin el proceso de sobreajuste, sino que puede inducir a
esos mismos agentes econmicos a tomar el dlar como referente para la fijacin de sus precios
Algunos analistas plantean el argumento contrario al expresado en el texto y sugieren que la intervencin
del Banco Central en el piso de la banda cambiaria, frenando la revaluacin, puede dificultar el ajuste
natural del mercado. Alberto Carrasquilla, ex Gerente Tcnico del Banco de la Repblica, resume esta
posicin de la siguiente manera: si el cambio hubiese flotado, es posible que se hubiese apreciado
nominalmente (e inicialmente en trminos reales) y de manera sustancial. Es posible adicionalmente que
esa apreciacin hubiese sido percibida insostenible en el mediano plazo y que hubiese ayudado a aplacar
el ritmo de gasto. La banda cambiaria debe entenderse como un mecanismo que impidi el ajuste ms
rpido de las expectativas y que pudo haber ayudado a perpetuar el optimismo infundado. Tomado de
La Devaluacin y el Crecimiento, Economa Colombiana y Coyuntura Poltica, Revista de la
Contralora General de la Repblica, julio de 1999, p. 22). En contra de esta interpretacin,
personalmente creo que era precisamente la revaluacin que se estaba presentando hasta finales de 1996
la que ayudaba a mantener una situacin de auge insostenible del gasto, con productos importados y
financiamiento externo artificialmente baratos.
y salarios, tal como sucedi en la dcada de los ochenta en la mayor parte de los pases de
Amrica Latina diferentes de Colombia. Por supuesto, las presiones inflacionarias que surgen
de esa manera pueden ser controladas con una poltica monetaria restrictiva, tal como lo hizo
Brasil en el primer semestre de este ao. Ello, sin embargo, requiere un aumento muy fuerte en
las tasas de inters y produce efectos claramente recesivos. En Brasil, por ejemplo, las tasas de
inters del Banco Central estuvieron en niveles cercanos a 40% real durante varios meses
despus de la eliminacin de la banda cambiaria y pese a la reduccin reciente, an se
encuentran muy por encima de las tasas colombianas.
2.
En segundo lugar, incluso sin una aceleracin en la inflacin ni un aumento en las tasas de
inters, una devaluacin excesiva tiene efectos que pueden reforzar la recesin econmica en el
corto plazo a travs del encarecimiento en los precios relativos de los insumos y de los bienes
de capital importados por el aparato productivo.
3.
Ms importante que lo anterior, un sobreajuste cambiario genera un encarecimiento muy

grande e innecesario de la deuda externa. Esto es particularmente preocupante en el caso de la
deuda privada por el grave efecto que en circunstancias como las actuales tendra sobre la
viabilidad de muchas empresas endeudadas en moneda extranjera y, a travs de ellas, sobre el
propio sistema financiero colombiano. La magnitud de este problema se ilustra claramente con
ayuda del Cuadro 2. La deuda en moneda extranjera del sector privado colombiano a fines de
junio de 1999 asciende a 17,044 millones de dlares, que a la tasa de cambio vigente en ese
momento representa cerca de 30 billones de pesos. Por su parte, la deuda total de los hogares y
empresas colombianos con el sector financiero, denominada en pesos, asciende para el mismo
momento a $ 46 billones. Esto significa que la deuda en moneda extranjera representa casi un
39% de la deuda total del sector privado y ese alto porcentaje se ve afectado negativamente por
un ajuste de la tasa de cambio3. Por supuesto, este no es argumento para frenar o evitar los
incrementos en la tasa de cambio que sean necesarios para recuperar el equilibrio
macroeconmico, los cuales de hecho se han dado en el perodo reciente. Pero s es un
argumento muy fuerte en contra de ajustes que vayan ms all de lo necesario y a favor de
mecanismos que, como lo hizo la banda cambiaria durante 1998 y los primeros nueve meses de
10
1999, moderen los procesos especulativos y de sobreajuste que pudieran llevar la tasa de
cambio a niveles excesivamente altos.
Cuadro 2
Deuda privada
(Millones de dlares y miles de millones de pesos)
Fin de
1996
1997
1998
1999
1999
Mar.
Jun.
Deuda denominada en
moneda extranjera 1/
Dlares
Pesos 2/
14.939,0
17.320,0
17.247,0
17.324,0
17.044,2
15.018,6
22.404,8
26.596,8
26.566,5
29.522,3
Deuda
Deuda total Deuda total
denominada
en pesos
en M/E
en pesos
(Porcentaje)
31.891,8
40.204,2
45.854,8
45.743,3
46.317,1
46.910,4
62.609,0
72.451,5
72.309,8
75.839,4
32,0
35,8
36,7
36,7
38,9
1/ Incluye la deuda externa de entidades financieras pblicas que financian al sector privado Colombiano.
2/ Convertida a la tasa representativa de mercado.
Fuente: Banco de la repblica, Subgerencia de Estudios Econmicos
Dentro de ciertos lmites, un aumento en la tasa de cambio real como el que se ha presentado en el
perodo reciente, contribuye claramente a la recuperacin de niveles apropiados de competitividad
externa de la produccin colombiana, lo cual coadyuva en el proceso de recuperacin econmica.
Ms all de esos lmites, sin embargo, los costos de un sobreajuste cambiario pueden ser muy altos
para la estabilidad macroeconmica y para las propias posibilidades de reactivacin. La banda
cambiaria fue precisamente el instrumento que ayud a preservar esos lmites en un proceso
ordenado de ajuste de la tasa de cambio real.
E. Transparencia
Algunos analistas aceptan el tipo de argumentos planteados en la seccin anterior en contra de un
sistema de tasa de cambio totalmente libre en coyunturas como las que tuvo que enfrentar Colombia
durante los ltimos aos. Esos analistas coinciden en que all se podran presentar procesos de
3
Ntese que el aumento en el porcentaje que representa la deuda denominada extranjera entre 1997 y la
actualidad se presenta a pesar de que su valor absoluto medido en dlares se reduce en forma no
11
sobreajuste cambiario agudos e inconvenientes. Plantean, sin embargo, que la magnitud e intensidad
de esos procesos se podra controlar con intervenciones sucias del Banco de la Repblica en el
mercado. En contra de ese planteamiento, creo personalmente que una de las grandes ventajas del
esquema de banda cambiaria que oper en Colombia fue precisamente su transparencia. Lo que hizo
la banda cambiaria fue decirle de manera explcita a los agentes econmicos cules eran los niveles
de tasa de cambio en los cuales el Banco de la Repblica estaba dispuesto a comprar o a vender
montos muy grandes de divisas. Los niveles mximo y mnimo en los cuales se trataba de
estabilizar la tasa de cambio por parte del Banco Central eran de esta manera conocidos por toda la
sociedad y no quedaban entre los secretos que solo unos pocos alcanzan a conocer. Por esa misma
razn, la eliminacin de la banda cambiaria solo fue una decisin aconsejable, a mi juicio, cuando
se presentaron las condiciones macroeconmicas y de credibilidad nacional e internacional en la
poltica econmica, para que la tasa de cambio pudiera dejarse fluctuar de manera realmente libre;
esto es, cuando fue posible una flotacin cambiaria sin intervenciones sucias del Banco de la
Repblica encaminadas a fijar la tasa de cambio en niveles escogidos por un grupo reducido de
funcionarios pblicos en forma arbitraria y desconocida para el pblico en general.
II. CONCLUSIONES Y CONSIDERACIONES FINALES PARA LA ELIMINACIN DE LA

BANDA CAMBIARIA
En resumen, de todos los puntos anteriores puede concluirse que el rgimen de banda cambiaria, tal
como fue aplicado en Colombia en los ltimos aos, se caracteriz por su flexibilidad y
transparencia y permiti un ajuste notable en la tasa de cambio real, en un ambiente de correccin
de los principales desequilibrios macroeconmicos y de reduccin acelerada de la inflacin.
Los argumentos segn los cuales el aumento en las tasas de inters de 1998, as como la recesin
actual, fueron consecuencia del rgimen cambiario que tuvimos, responden, a mi juicio, a
espejismos comprensibles a primera vista pero falsos cuando los anlisis se hacen a profundidad.
Tanto los aumentos de las tasas de inters como la recesin han sido fenmenos generalizados en
los pases de Amrica Latina en el perodo reciente pese a que entre esos pases los hay con tasa de
despreciable.
12
cambio absolutamente fija, como la Argentina, o con tasa de cambio libre, como Mxico desde
1995, o Ecuador y Brasil desde enero del presente ao. Colombia, de manera similar a Chile y a
Uruguay, mantuvo una banda cambiaria relativamente flexible y tampoco estuvo inmune a dichos
fenmenos.
Tal como lo expuso la Junta Directiva del Banco de la Repblica en su Informe al Congreso del mes
de julio y en el Informe Adicional de octubre de este mismo ao, el aumento de la tasa de inters de
1998 y la recesin colombiana actual son la consecuencia lgica de un drstico deterioro del
entorno internacional (crisis de los pases vecinos, desplome de los trminos de intercambio y fuerte
contraccin de la disponibilidad de recursos financieros externos), en un contexto en que Colombia
haba acumulado graves desequilibrios del pasado. La poltica cambiaria reciente no ha sido la
culpable de esos deplorables fenmenos. Por el contrario, a mi juicio, ha sido un instrumento
apropiado para mitigar sus implicaciones negativas y contribuir, en la medida de sus posibilidades,
a los ajustes que requiere la economa nacional.
Despus de todo lo dicho en este artculo, la pregunta lgica de cualquier lector es por qu su autor
fue partidario del desmonte de la banda cambiaria el pasado 25 de septiembre. Creo que la manera
ms transparente de responder esa pregunta es transcribiendo textualmente los cinco puntos de
comentarios que, como miembro de la Junta Directiva del Banco de la Repblica, hice en la sesin
en la que se adopt la decisin correspondiente:
1.
Desde mi ingreso a la Junta, en 1997, he sido partidario del proceso de ajuste cambiario que se
inici en esa poca, despus de la fuerte revaluacin real del peso que se haba presentado en
los aos precedentes. Personalmente considero que uno de los elementos fundamentales en el
ajuste macroeconmico que requera el pas es el notable aumento en la tasa de cambio real que
se ha presentado entre el primer semestre de 1997 y la actualidad.
2.
El sistema de bandas cambiarias, con la flexibilidad que ha tenido en Colombia, ha sido un

instrumento til para evitar cambios abruptos y desestabilizadores en la tasa de cambio
nominal, que habran sido claramente indeseables, as como para lograr que el proceso de
aumento en la tasa de cambio real se produzca de una manera ordenada y en un ambiente de
reduccin de la inflacin. Adems, en los perodos en que el pas en general, y el sector pblico
en particular, han contado con financiacin externa adecuada, el rgimen de bandas cambiarias
13
ha sido consistente con fuertes tendencias a la baja de las tasas de inters. Evidencia de ello fue
lo que sucedi en 1997 y, ms recientemente, en el primer semestre de 1999.
3.
A pesar de lo anterior, el mantenimiento del rgimen de bandas cambiarias requiere no slo el

compromiso del Banco de la Repblica, sino el apoyo decidido del Gobierno y de la
comunidad financiera internacional. Recientemente, este apoyo ha dejado de existir. En el caso
del Gobierno, la falta de conviccin en el esquema de bandas cambiarias ha conducido a
comentarios por parte de funcionarios pblicos que restan credibilidad a la poltica y facilitan
ataques especulativos como el que se ha presentado en los ltimos das. En el caso de la
comunidad financiera internacional, la prdida de confianza y apoyo para el sistema de bandas
cambiarias, que hasta hace poco tiempo se defenda fuertemente, se explica en parte por
experiencias desafortunadas de otros pases que tenan bandas cambiarias mucho menos
flexibles y con objetivos muy diferentes a los de la banda colombiana. As, por ejemplo, en el
caso de Brasil, la banda se utilizaba fundamentalmente como ancla anti-inflacionaria, propsito
para el cual no se ha utilizado en Colombia, donde el instrumento de lucha contra la inflacin
ha sido esencialmente el control de los agregados monetarios. En nuestro pas, el propsito
fundamental del rgimen de bandas ha sido facilitar un ajuste ordenado y evitar lo que en la
literatura econmica anglosajona se conoce como overshooting cambiario; esto es, un
proceso desestabilizador de sobreajuste de la tasa de cambio nominal.
4.
En las circunstancias descritas, el esquema de bandas cambiarias se ha hecho insostenible y su

mantenimiento sera inconveniente para el pas. Adems, el logro del acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional constituye un momento apropiado para la transicin de Colombia a un
sistema de flotacin libre de la tasa de cambio, razn por la cual soy partidario de que la
decisin sea adoptada en el da de hoy.
5.
Hacia el futuro, la responsabilidad de limitar los procesos de sobreajuste en la tasa de cambio

recaer de manera fundamental en la credibilidad del programa macroeconmico acordado con
el Fondo Monetario Internacional, en el cual hay dos elementos que cumplen un papel esencial:
en primer lugar, para el mediano y largo plazo, el ajuste estructural de las finanzas pblicas; y
en segundo lugar, para el corto plazo, el apropiado financiamiento externo del alto nivel de
dficit fiscal que tiene el gobierno colombiano. En ausencia de una banda cambiaria establecida
14
por el Banco de la Repblica, el logro de avances sustanciales en los dos frentes mencionados
ser requisito indispensable para evitar que la normalidad cambiaria se vea amenazada y para
continuar avanzando, sin riesgos de desestabilizar la economa, en el relajamiento de la poltica
monetaria que se ha adelantado desde finales de 1998. La reduccin adicional de las tasas de
inters que con tanta urgencia se requiere para la recuperacin de la actividad productiva y el
empleo slo ser viable y sostenible si se hacen los enormes ajustes fiscales contemplados en el
acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y si el Gobierno Nacional consigue los recursos
externos que requiere para financiarse.
Como mencion en la introduccin de este artculo, los resultados de la decisin de eliminar la
banda cambiaria el pasado 25 de septiembre han sido positivos. Sin embargo, ello no debe conducir
a la conclusin simplista de que se habra podido eliminar en cualquier momento anterior sin
grandes costos para la estabilidad macroeconmica del pas. Las decisiones de poltica econmica
deben ser evaluadas en el contexto de las coyunturas en las cuales son adoptadas. En Colombia, la
eliminacin del rgimen de bandas cambiarias no condujo a una devaluacin abrupta del peso ni a
procesos desestabilizadores de la situacin econmica general precisamente porque durante los 30
meses anteriores se haba llevado a cabo una devaluacin real ordenada con el apoyo de ese
rgimen y porque el trnsito a un rgimen de flotacin se hizo en el marco de un programa de ajuste
avalado por la comunidad financiera internacional.
La tasa de cambio real del peso se encuentra hoy cerca del nivel ms alto que ha tenido en la
historia de Colombia, lo cual favorece la competitividad de la produccin nacional; la inflacin ha
bajado a niveles que no se observaban hace casi 30 aos y el dficit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos se ha corregido a pesar de la persistencia de enormes desequilibrios en el frente
fiscal. Si estos ltimos empiezan finalmente a corregirse y si la credibilidad en el programa de
ajuste acordado con el Fondo Monetario Internacional permite un financiamiento externo adecuado,
tanto para el gobierno como para el sector privado, las tasas de inters podrn continuar su
tendencia descendente y la economa podr entrar en un proceso sostenible de recuperacin de la
actividad productiva.
Investigacin y Desarrollo
rinvydes@uninorte.edu.co
ISSN (Versin impresa): 0121-3261

COLOMBIA
2004
Roberto Gonzlez Arana
LA POLTICA EXTERIOR DE COLOMBIA A FINALES
DEL SIGLO XX. PRIMERA APROXIMACIN
Investigacin y Desarrollo, diciembre, ao/vol. 12, nmero 002
pp. 258-285
la poltica exterior de colombia a nales del

siglo xx. PRIMERA APROXIMACIN*
Roberto Gonzlez Arana
roberto gonzlez arana

ph.d en historia de la academia de ciencias de rusia. investigador
del centro de investigaciones en desarrollo humano (cidhum) de
la universidad del norte. profesor de la misma universidad y de
la universidad del atlntico. vicepresidente de la asociacin de
historiadores latinoamericanos y caribeos (adhilac).
(rogonzal@uninorte.edu.co)
* Este trabajo es un primer resultado de la investigacin Teora y prctica

de la poltica exterior colombiana realizado con el apoyo de REDIR, Red de
integracin latinoamericana y caribea, y la Asociacin de Unidad por Nuestra
Amrica (AUNA).
258
resumen
Este trabajo se propone analizar la importancia de las relaciones
internacionales en el estudio de la historia poltica de Colombia durante el siglo XX. Para ello centra su atencin en las ltimas dcadas
del siglo tomando como referente la inuencia de Estados Unidos en
el diseo y prctica de la poltica exterior del pas.
Poltica exterior, historia poltica, historia colombiana contempornea, poltica norteamericana.
palabras clave:
abstract
The purpose of the article is to analyze the importance of the international
relations in the study of the history of Colombian politics during the 20th century.
The focal point is on the inuence of the United States in the design and practices
of Colombian foreign policy over the last few decades.
k e y w o r d s : Foreign policy, political history, contemporary Colombian
history, political North American.
f e c h a d e r e c e p c i n : septiembre de 2004
259
antecedentes tericos
or tradicin, los estudios sobre la historia poltica regional o

nacional colombiana han relegado a un segundo plano los temas
internacionales. La tendencia a orientar las investigaciones hacia la
historia regional, que alimente la comprensin de la historia nacional, ha inhibido las posibilidades de incursionar en otros mbitos
del saber. Se podra decir que el desinters por la investigacin hacia
la historia de la poltica exterior colombiana es una expresin del
rechazo hacia diversos estudios que tradicionalmente se inscriban
en tpicos como la historia diplomtica, el derecho internacional, la
historia de los tratados, con lo cual se relegaban a un segundo plano
aspectos como la migracin, la integracin y la seguridad.
El balance de la investigadora Diana Marcela Rojas dedicado
a la produccin historiogrca sobre la poltica internacional de
Colombia nos permite corroborar que la produccin acadmica en
el pas sobre poltica exterior es bastante precaria. Adems, en esta
rea sobresalen los estudios realizados por investigadores extranjeros.
Ahora bien, una parte importante de estos estudios se orienta al
anlisis de las relaciones econmicas externas, particularmente de
la poltica cafetera. Asimismo, este estudio revela que existe un
nmero apreciable de investigaciones que abarcan el siglo XIX
y la primera mitad del siglo XX y luego la produccin desciende
notablemente al referirse a los aos cincuenta y a la etapa del Frente
Nacional. Finalmente, el perodo de los aos ochenta y noventa ha
gozado de mayor atencin, a lo cual ha contribuido la constitucin
de institutos dedicados a esta temtica (Rojas, 2003).
De otro lado, se asume que el objeto de estudio de los historiadores debe separarse claramente de lo que interesa a los analistas
polticos o investigadores en los temas de relaciones internacionales,
y por apartarse tanto de stos, la historiografa colombiana, como ya
se ha dicho, ha perdido protagonismo en el anlisis de las temticas internacionales. Se dira que la llamada crisis de la historia,
en cuanto a sus mtodos y confusin sobre lo que debera ser su
verdadero objeto de estudio, ha alimentado este estado de cosas. A
nivel latinoamericano, a veces pareciera que el historiador se est
limitando a recopilar datos que servirn de materia prima a las otras
260
investigacin y desarrollo vol 12, n 2 (2004) pags 258-285
ciencias sociales. Al respecto el historiador cubano Sergio Guerra

Vilaboy seala que el abandono casi por completo de alcanzar la
historia global, aunque fuera slo como lejano horizonte, ha dado
por resultado una visin catica del pasado, basada en una reproduccin innita de imgenes, acumulacin de datos deshilvanados
o ancdotas frvolas, unido a una anarqua metodolgica que ha ido
distanciando a la historia de las dems ciencias sociales y restringiendo su valor social (Guerra, 2001).
El auge de la narrativa en la historia tambin ha contribuido
a que se produzcan muchos trabajos con muy discutible rigor cientco, pues en estos casos se estn priorizando los temas de coyuntura,
dirigidos a un gran pblico vido de informacin que normalmente
no es muy exigente. Ello permite entender cmo a diario se publican
estudios sobre la poltica exterior norteamericana durante la administracin del presidente George Bush en tiempos de elecciones en
este pas o se escribe la quinta biografa sobre Osama Ben Laden
y la guerra contra Irak. Para el caso colombiano, los temas que ms
seducen actualmente son los referidos a la reeleccin presidencial, las
biografas de presidentes o ex presidentes e, incluso, los dedicados
al conicto, seguridad, por ejemplo.
En Colombia tambin encontramos a grupos de historiadores
que slo validan como objeto de su quehacer investigativo los hechos
acontecidos en el pasado menos reciente, pues a su parecer, los estudios sobre temticas de la llamada historia contempornea e historia
inmediata no aportan valor alguno a la historiografa, pues pareciera
que stos, as como los temas de historia internacional, no competen
al historiador. Cabra aqu resaltar que la historia de las relaciones
internacionales y de poltica exterior de un pas van mucho ms all
de la historia diplomtica, la historia de los tratados y delimitacin
fronteriza. No olvidemos que las dinmicas internacionales son fundamentales para la comprensin del presente. Si nos obstinamos en
invalidar lo contemporneo en aras de seguir investigando temas y
perodos considerados claves, bien podra resultar que cuando aumenta el caudal de informacin que poseemos sobre un segmento
determinado del pasado, disminuye el conocimiento que los especialistas tienen de la totalidad del territorio (Fontana, 1992).
investigacin y desarrollo vol. 12, n 2 (2004) pags 258-285
261
Si tomamos como referente la historia que se hace en Europa y

Estados Unidos, con relacin a la de Amrica Latina, probablemente
hallaremos que sus temas de inters u objetos de estudio no coincidirn siempre, pues no podramos aplicar en forma mecnica, a
una realidad cualitativamente diferente, modelos, tcnicas y gneros
historiogrcos concebidos para otras latitudes(Guerra, 2001).
Ante este panorama, el camino debera ser entonces animarnos a
descubrir diversas y variadas posibilidades que puedan incluir no
slo a los temticas de las relaciones internacionales sino incluso
tambin a la historia comparada, por ejemplo. Los recientes trabajos
de Medlo Medina sobre Venezuela y Colombia nos pueden servir
de ejemplo en esta novedosa e interesante perspectiva.
Ahora bien, no se trata de asumir bajo el supuesto de que la
poltica colombiana est en pleno proceso de internacionalizacin a
partir de los ltimos veinte aos que conviene incentivar este tipo
de estudios por una coyuntura, pues lo que se ha llamado internacionalizacin de la poltica en Colombia no es en realidad una especie
de apertura de fronteras hacia lo externo, un redescubrimiento de
la arena internacional, sino ms bien una intensicacin de las interconexiones entre las sociedades, y sobre todo de la conciencia de un
proceso que viene de tiempo atrs (Rojas, 2003). Es decir, no es a
partir de la apertura econmica cuando Colombia inicia el proceso
de internacionalizacin del pas sino que ste hunde sus races desde
comienzos del siglo XIX.
Son mltiples los ejemplos que nos ilustran a travs de
nuestra historia cmo los hechos de la poltica domstica han estado
directamente asociados con el acontecer mundial, lo cual es obvio e
inevitable. As, por ejemplo, una vez la Nueva Granada se liber de
la metrpoli, se conformara la Gran Colombia, meta que se propona
integrar a estas jvenes naciones andinas para aunar esfuerzos ante
los propsitos expansionistas de las grandes potencias mundiales.
Asimismo, los planes para la liberacin de Cuba y Puerto Rico fueron
grandes causas internacionales emprendidas por Simn Bolvar como
medio para obtener la emancipacin americana denitiva. Tambin
las guerras civiles del siglo XIX implicaron costos que rebasaron lo
domstico, como el caso de la prdida del canal de Panam, en el amanecer del siglo XX. La poltica de industrializacin por sustitucin
262
de importaciones de igual forma tuvo causas de ndole externa, las

cuales allanaron el camino a la modernidad, con las lgicas consecuencias que ello supuso. En otra esfera se observa que la marcada
inuencia de Estados Unidos sobre Colombia ha determinado los
lineamientos de las polticas econmicas, sociales y de seguridad del
pas. Basta con recordar la sujecin a la doctrina del Respice Polum,
segn la cual desde comienzos del siglo XX todas nuestras polticas de Estado y decisiones en materia de poltica internacional
deberan estar sujetas a los lineamientos de la estrella polar del Norte.
O los pactos secretos del gobierno de Eduardo Santos con Estados Unidos durante la Segunda Guerra mundial; la solitaria participacin
colombiana en la guerra de Corea a comienzos de los aos cincuenta,
o el activo papel de nuestra cancillera en la expulsin Cuba de la
oea, a instancias de la Guerra Fra. La metodologa de este trabajo
sobre poltica exterior se orienta bajo los presupuestos de la teora
de la interdependencia de las relaciones internacionales.
la poltica exterior colombiana a partir de los aos setenta
Los estudios tradicionales sobre las relaciones entre Estados Unidos
y los pases de Amrica Latina durante los dos ltimos siglos han
pretendido demostrar que, dado el inters estratgico que representa
la regin para Washington, se supone que sus polticas hacia sta
no han tenido grandes variaciones o cambios signicativos, lo cual
no es del todo cierto. De igual forma, se inere que la dependencia
econmica latinoamericana respecto a Estados Unidos implica una
plena sujecin a esta potencia en las decisiones de poltica exterior
que deben asumir. Sobre lo primero cabe sealar, como lo anota Van
Klaveren, una visin esttica de las relaciones internacionales propicia simplicaciones peligrosas alejadas de la realidad. Por lo tanto,
cualquier anlisis histrico profundo lleva a concebir las relaciones
entre ambos extremos del continente americano como una sucesin de
etapas con caractersticas propias y marcadamente diversas. Ello no
slo porque la poltica norteamericana hacia Amrica Latina ha experimentado fuertes variaciones que, en ocasiones, han trado consigo
cambios de fondo, sino tambin porque las respuestas latinoamericanas
han tendido a variar en el tiempo (Van Klaveren, 1983).
263
Respecto a lo segundo, partimos de aceptar que si bien es

evidente la dependencia estructural de muchos pases del continente
como por ejemplo Colombia con relacin a Estados Unidos, hecho
visible en las recientes discusiones con miras a tratados de libre comercio, esto no supone una subordinacin automtica o una postura
incondicional a la poltica exterior norteamericana, y numerosos
momentos del siglo XX avalan esta armacin. Es as como durante
los gobiernos de Lzaro Crdenas en Mxico, Velasco Alvarado en
Per, Omar Torrijos en Panam o Salvador Allende en Chile hallamos
ejemplos de distanciamientos importantes. Por supuesto, Cuba y
Nicaragua durante sus revoluciones marcan rupturas ms drsticas.
En resumen, para el caso de las relaciones interamericanas puede ser
factible que aun cuando un pas del continente tenga unos slidos
vnculos econmicos con Estados Unidos como tradicionalmente
los ha tenido por ejemplo Mxico, pese a ello, pueden darse momentos de posturas distantes o marcados desacuerdos. Lo anterior
se evidenci recientemente con la negativa de los gobiernos de
Ricardo Lagos en Chile y Vicente Fox en Mxico1 a apoyar como
integrantes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas la
incursin norteamericana sobre Irak, pese a que, para el caso del
gobierno chileno, este pas estuviera en ese momento a la espera de
la raticacin del tratado bilateral de libre comercio con Estados
Unidos, suscrito inicialmente en el ao 2002.
Una manera de comprender esta va de relativa autonoma
es que frecuentemente estas posiciones permiten aumentar la legitimidad de grupos dirigentes que en otras esferas han favorecido la
dependencia estructural de sus pases. Es as como en Panam la oligarqua local ha recurrido a la causa latinoamericana con el propsito
de legitimarse internamente o, por ejemplo, la diplomacia mexicana
busca a travs de una poltica exterior proactiva que proclama
preservar el legado nacionalista de la revolucin de comienzos de
1 Histricamente, Mxico ha mantenido una poltica exterior bastante progresista e
independiente. Ejemplo de ello fue su negativa a romper relaciones diplomticas con Cuba
durante los aos sesenta; su rma a la Declaracin franco-mexicana que instaba al dilogo
entre el gobierno salvadoreo y los grupos armados en 1982, y su activa participacin en
el grupo Contadora, instancia que a comienzos de los aos ochenta propugnaba por una
solucin latinoamericana a la crisis centroamericana de los aos ochenta.
264
siglo compensar la adopcin de polticas conservadoras a nivel interno (Van Klaveren, 1983).
Para el caso colombiano hallamos diversos momentos (durante
las dcadas de los setenta, ochenta y noventa del siglo XX) en que
diferentes gobiernos asumieron posturas de relativa autonoma
ante Estados Unidos pese a nuestra larga historia de sujecin a sus
intereses. En este trabajo nos proponemos analizar exclusivamente
la poltica exterior colombiana durante el ltimo cuarto de siglo,
pues como hemos anotado, ste es un primer resultado que pretende
completarse analizando todo el siglo pasado.
El gobierno del presidente Alfonso Lpez Michelsen (19741978) asumi una singular postura hacia Washington a travs de
los lineamientos del Respice Similia, es decir, mirar a las naciones
semejantes a Colombia en niveles de desarrollo y no slo a la estrella
polar del Norte. Se trataba de que en el juego del ajedrez mundial,
segn sus palabras, dejsemos de ser simples peones de la Guerra
Fra. Como presidente, su tarea fue luchar en pro de universalizar
nuestra poltica internacional. Para el mandatario liberal, heredero
de Alfonso Lpez Pumarejo, la poltica exterior estaba determinada
en gran medida por las relaciones econmicas. Es por ello que Lpez
Michelsen intent disear una poltica internacional orientada a procurar la emancipacin econmica, meta lejana para las huestes liberales.
En el Informe presidencial presentado al Congreso, al nal de su
mandato julio 20 de 1978, expres que haba tomado mpetu
la lucha para obtener en la mesa de negociacin internacional lo que
nuestras masas desposedas reclamaban a nivel domstico, es decir,
igualdad de oportunidades y no caridad, y no lantropa. Justicia en
las relaciones econmicas y no ayudas (Cepeda & Pardo, 1989).
Otra de las importantes metas de este gobierno fue la delimitacin de las reas marinas y submarinas con Costa Rica, Ecuador,
Hait, Repblica Dominicana. Con base en estas actividades, el
presidente argumentaba que l haba duplicado la supercie de
Colombia (Glvez, 2002).
Conviene recordar asimismo el protagonismo de este gobierno
en la bsqueda de la suscripcin del tratado Carter-Torrijos, a n
de que Panam pudiera asumir el control del canal interocenico
manejado por Estados Unidos. Asimismo, el restablecimiento de las
265
relaciones diplomticas con Cuba luego de ms de una dcada de

ruptura. Todas estas polticas tuvieron como escenario un panorama
positivo para nuestras nanzas fruto de la llamada bonanza cafetera,
la cual pareca facilitar una mayor independencia econmica del pas.
Para nadie es un secreto que tambin, paradjicamente, durante esos
aos la economa tuvo en el narcotrco un aliado que hizo posible
grandes inversiones en la construccin, la industria y el comercio.
La presidencia del liberal Julio Csar Turbay Ayala ( 19781982) tuvo como caracterstica la bsqueda del retorno al modelo
clsico en el manejo de las relaciones exteriores del pas, el cual se
haba venido deteriorando desde nales de los aos sesenta. Si bien
es cierto que en un comienzo se continuaron algunos propsitos trazados desde el gobierno anterior en materia internacional, como el
ampliar la diversicacin de las relaciones exteriores del pas,2 esta
efmera orientacin no tardara en claudicar para cederle el paso
al retorno al Respice Polum, el cual orientara las decisiones que se
tomaron a partir del segundo ao de su mandato. Como lo expresara
con resignacin el presidente Turbay, es una verdad indiscutible que
nos movemos en la rbita en la que los Estados Unidos, la primera
superpotencia mundial de Occidente, ejerce su mayor inuencia
(Cepeda y Pardo, 1989). Esto evidenciaba que el propsito de esta
nueva etapa sera propender por unas relaciones ms cordiales y
estrechas con la Casa Blanca.
Indudablemente, la experiencia de haber sido canciller durante
el gobierno de Lleras Camargo y luego embajador en Londres y
Washington daban a Turbay un singular perl para el hbil manejo
de las relaciones del pas. Una de las primeras metas en ese campo
fue defender la bandera de los derechos humanos ante la guerra civil
nicaragense, pas en donde la sociedad civil se alzaba en armas contra un rgimen cruel nos referimos a la dictadura de los Somoza, el
cual no entraba en reparos para mantenerse en el poder, aun a costa
de masacrar a poblaciones indefensas. El pronunciamiento de los
presidentes de Colombia y Venezuela ante la onu septiembre de
2 Por primera vez Colombia asisti en calidad de observador a una reunin cumbre
del Movimiento de los No Alineados (la cual tuvo lugar en La Habana, septiembre de 1979)
y se entablaron contactos con la Yugoslavia de Yosip Tito. Asimismo, se anunci una gran
apertura hacia frica y se establecieron relaciones con China Popular.
266
1979 cuestionando al rgimen somocista por la agrante violacin

de los derechos humanos, sera una temprana manifestacin de una
importante bandera del gobierno presidido por Turbay.
Por supuesto, el activismo colombiano tena grandes limitaciones, las cuales se haran evidentes con la negativa de la administracin colombiana a solidarizarse con Mxico y Costa Rica, pases que
haban roto sus relaciones diplomticas con el gobierno de Anastasio
Somoza e instaban a Colombia para que siguiera su ejemplo (El
Tiempo, 23 de mayo de 1979). La poltica dual del presidente Turbay
(defensa de los derechos humanos en la arena internacional y utilizacin de la represin como medio para sofocar la violencia interna en
el pas) tiene sus explicaciones. El que se tomase como estandarte
de la poltica exterior la bandera de los derechos humanos durante
su primer ao de gobierno, coincida con la principal preocupacin
de Estados Unidos y de muchsimos estados en ese momento, lo
cual no signicaba que necesariamente por ello stos se respetasen
en Colombia. Se podra armar, ms bien, de acuerdo con Carlos
Nasi, que para sus nes el gobierno Turbay hall en la dictadura
nicaragense una mina de oro porque ste era uno de los centros
donde se concentraba la atencin mundial y nadie poda permanecer
indiferente ante lo que all suceda. De esta forma, hbilmente se
ganaba prestigio internacional apoyando a quienes censuraban a la
dictadura somocista, acallando parcialmente las crticas internas
sobre las sistemticas violaciones de derechos humanos en Colombia.
Paralelamente, se desviaba la atencin internacional hacia el caso
nicaragense, con lo cual se ocultaba de paso lo que aqu suceda y
se coincida, como ya lo dijimos, con la principal preocupacin del
gobierno de Carter: abrir camino hacia unas buenas relaciones hacia
el futuro. En resumen, el caso nicaragense representaba ante todo
una guerra a la mano, donde se podran desplazar geogrcamente
(a Nicaragua) y personalmente (a Somoza) las responsabilidades
sobre violaciones de derechos humanos. Era all donde se violaban
los citados derechos, y no en Colombia, donde rega la norma (Nasi, 1989).
En cierta medida, el gobierno colombiano seguira tambin los
pasos de Estados Unidos, pues la administracin Carter tambin
asuma una postura dual cuando apoyaba a varias dictaduras en
el continente y censuraba a otras. En nuestro caso se apoyaba una
267
causa internacional la de los derechos humanos pese a que a nivel

domstico stos se irrespetaban. Un tpico ejemplo de posiciones
ambivalentes lo encontramos en la poltica exterior mexicana durante
el ltimo siglo, con avanzadas propuestas y decisiones en la arena
internacional, mientras simultneamente se persiste en una rigidez
constante bajo las toldas del sempiterno Partido Revolucionario
Institucional, pri.
Retornando al caso colombiano, cabe sealar que con la
cada de la dictadura en Nicaragua (julio de 1979) se extinguira el
referente sobre el cual el gobierno liberal colombiano desviaba las
acusaciones que reciba del exterior. Al mismo tiempo, la dramtica
situacin de los derechos humanos en el pas haba trascendido
tanto, que al gobierno no le qued otra salida sino reorientar su
estrategia de poltica exterior. Se iniciara en este momento la homogeneizacin de los frentes polticos y externos del gobierno en
mencin (Nasi, 1989).
A medida que la administracin Turbay iba adquiriendo el
respaldo norteamericano para cristalizar proyectos de inversin internos o de defensa nacional, el gobierno colombiano se interesara
por aanzar la alianza con Estados Unidos. Esto se explica si observamos cmo el pas fue pasando de la colaboracin durante el gobierno de Carter a la alianza incondicional, a partir del ascenso de
Ronal Reagan al poder. Tan es as que a nales de 1981 el grado de
complementariedad entre las polticas exteriores de Turbay y Reagan era tal que James Bell, funcionario adscrito al Departamento
de Estado norteamericano, declarara que independientemente
de quin fuera el prximo presidente de Colombia (el liberal
Alfonso Lpez Michelsen o el conservador Belisario Betancur), las
relaciones entre Estados Unidos y Colombia slo podran deteriorarse, ya que sera imposible mantener el grado de cooperacin logrado
durante el gobierno de Turbay (Bagley, 1982). (Las negrillas no
son del texto).
La concrecin de metas fue posible gracias a la conuencia de
intereses entre los gobiernos en estudio. El primero nos referimos
al de Reagan empeado en recuperar el liderazgo internacional perdido por su antecesor, a quien se responsabilizaba de haber cedido el
control de los intereses norteamericanos sobre el Canal de Panam,
268
la cada de Mohamed Reza Pahlevi, Sha de Irn, aliado incondicional

de Estados Unidos, y el derrocamiento de la dictadura somocista en
Nicaragua. El segundo nos referimos al de Turbay interesado en
recuperar la imagen exterior del pas, deteriorada por el narcotrco
y obsesionado por ocupar un lugar importante en el Caribe e interesado en combatir ecazmente la insurgencia interna, para lo cual
contaba con el apoyo irrestricto de Washington.
La evidente alianza incondicional entre estos dos gobiernos
se evidenciara en acciones como el rechazo colombiano a la Declaracin franco-mexicana, que recomendaba una negociacin entre
la guerrilla y el gobierno salvadoreo; la participacin del pas en
calidad de observador en las elecciones salvadoreas de 1982 (con
lo cual se daba legitimidad aun rgimen dictatorial); el solitario
respaldo a Inglaterra, Estados Unidos y Chile bajo la dictadura de
Augusto Pinochet en la guerra de las Malvinas,3 el envo de tropas
colombianas al Sina y la ruptura de relaciones diplomticas con el
gobierno de Cuba las cuales recin haban sido reestablecidas por
su antecesor.
En el gobierno de Belisario Betancur (182-1986), al menos
durante sus primeros dos aos, hallamos un segundo momento reciente de una administracin que intent desligarse del alineamiento
automtico con Washington. La novedosa propuesta de incorporar a
Colombia en el grupo de los No Alineados (Noal), la bsqueda de
salidas multilaterales a problemas latinoamericanos como la deuda
externa y el conicto centroamericano, fueron audaces polticas que
allanaron el camino para que nuestro pas lograse un reconocido liderazgo internacional. Es as como de aliados muy cercanos a Estados
Unidos pasamos a ser sus crticos4; de insolidarios con Argentina en
3 Accin que motiv el repudio de muchos pases del continente, pues estaba en
contrava al Tratado Interamericano de Asistencia Recproca TIAR, el cual, por el
contrario, instaba a la solidaridad con cualquier pas americano que fuese agredido por
una potencia internacional. Esta postura contraria a Argentina condujo al repudio de
muchos pases del continente, lo cual dio pie para que se tildase a Colombia como el Can
latinoamericano. Sobre este tema vase Glvez Valega, Arturo (2002). Sistema interamericano
de Defensa. Barranquilla: Ediciones Uninorte.
4 En su poca fueron muy comentadas las declaraciones del presidente colombiano a
Newsweek, en la que arm que el gobierno de Washington trataba con desdn a Colombia,
y aadi que nuestro pas no deseaba ser satlite de ninguna superpotencia ni de Estados
Unidos. Vase Newsweek (1982, 23 de agosto), edicin internacional.
269
su guerra, pasamos a apoyarlos en este nuevo perodo; del distanciamiento y friccin con Nicaragua y una pasiva poltica en la regin
pasamos al acercamiento y bsqueda de salidas conjuntas como la
crisis centroamericana (Pardo & Tokatlin, 1988) y de unas tensas
relaciones con La Habana pasaramos a un momento de distensin
e histrico acercamiento.5
Estas nuevas orientaciones partan de admitir que era ms
ventajoso para el pas una novedosa estrategia en poltica exterior,
ms autnoma respecto a Washington. Segn Bagley y Tokatlin,
el presidente Betancur, en contraste con su antecesor, supona que
tena poco que perder en materia de cooperacin econmica con estados Unidos si segua una poltica exterior ms independiente en la
regin. Incluso, sealan que mediante la consolidacin de una mayor
independencia nacional era ms probable que Estados Unidos prestase
mayor atencin a los intereses colombianos (Bagley, 1982).
En efecto, siguiendo estos lineamientos, Betancur opt desde
un comienzo por buscar la reestructuracin general de nuestras relaciones internacionales enfatizando en reforzar la posicin negociadora
de Colombia en asuntos regionales, lo cual se concretaba con el
concurso del pas en diversos organismos subregionales hemisfricos
y multilaterales.
En el asunto de la deuda externa latinoamericana hizo posible la convergencia de intereses entre Colombia y Cuba durante la
administracin de Betancur. En mltiples eventos, realizados en la
cepal, oea, Cartagena y La Habana, el gobierno de Colombia trabaj
activamente en aras de coordinar una salida a la crisis ocasionada
por la deuda. As, por ejemplo, en la visita del presidente Reagan al
pas, durante el primer ao del gobierno conservador, el presidente
colombiano solicit que las deudas latinoamericanas fuesen renegociadas, para lograr con esto que los pagos que se deban realizar por
este concepto se jaran en un porcentaje previamente preestablecido
sobre los ingresos recibidos del rubro de exportaciones. Igualmente,
se pidi que tanto Estados Unidos como los diversos organismos
internacionales de asistencia adoptasen una posicin ms decidida
5 Sobre el tema de las relaciones entre Cuba y Colombia vase: DAZ CALLEJAS,
Apolinar & GONZLEZ ARANA, Roberto (1988). Colombia y Cuba. Del distanciamiento
a la colaboracin. Barranquilla: Ediciones Uninorte, Colciencias.
270
para encontrar soluciones a la crisis nanciera de Amrica Latina. En

correspondencia con su poltica de generar consensos y emprender
acciones multilaterales para resolver problemticas comunes a la
regin, la diplomacia colombiana intent gestionar acuerdos que
facilitasen el dilogo con las partes interesadas.
Es oportuno sealar que a nivel interno Betancur estaba empeado en procurar el dilogo y cese de las hostilidades de los grupos
armados. En consonancia con esta meta, las relaciones con Cuba se constituyeron en una parte esencial de su poltica exterior y se cimentaron
en dos propsitos bien denidos: la pacicacin en Centroamrica,
el proceso de paz en Colombia y el asunto de la deuda externa. Si se
pregonaba la tolerancia, el dilogo como frmula para superar la crisis
poltica regional y el conicto interno colombiano, era ajustado a esta
poltica el que tambin se tuviese un criterio menos ortodoxo y ms
amplio para con pases que bien tenan posibilidades de cooperar con
nuestra nacin en asuntos tan claves como la bsqueda de la paz. Para
Fernando Cepeda Ulloa, la insercin de Colombia en los Noal fue una
manera indirecta de reanudar en la prctica las relaciones con Fidel
Castro (Cepeda, 1986). Las frecuentes comunicaciones telefnicas
entre el presidente Betancur y Castro; las peridicas visitas al pas de
voceros cubanos; el apresurado envo del canciller colombiano a Cuba
para aliviar los efectos negativos luego de la controvertida visita del
mandatario colombiano a Estados Unidos; la acogida que tuvo en el
pas la conferencia sobre la deuda externa, organizada en La Habana,
a donde se enviara una numerosa delegacin; todo en conjunto evidenciara la nueva dinmica de las relaciones (Cepeda, 1986).
Merece destacarse que el accionar y liderazgo de Betancur en
asuntos de poltica internacional permitieron disipar las dudas sobre
su nivel de compromiso con la agenda de paz, e hicieron posible que
dicho mandatario ganase credibilidad interna, lo cual era un objetivo
del gobierno. Este contexto favorecera la rma de los acuerdos de
paz por las farc en marzo de 1984. A juicio del comandante del
Estado Mayor de ese grupo guerrillero, Manuel Marulanda Vlez,
El nuevo tratamiento en las relaciones internacionales de Colombia
con Centroamrica nos pareca justo, nos pareca un paso positivo.
No inuy en la decisin de rmar los acuerdos de paz pero s lo
tuvimos en cuenta (Chernick, 1988).
271
En contraste con lo anterior, luego de un primer ao exitoso,

al cumplirse el segundo de la administracin Betancur, las novedosas acciones en materia internacional comenzaron a mostrar menos
xitos. Los fundamentos de la orientacin estratgica de la poltica,
el distanciamiento con respecto a Washington, empezaron a erosionarse como consecuencia de situaciones internas en asuntos como el
narcotrco, el sector externo de la economa y el proceso de paz con
los alzados en armas. Lo anterior se hace evidente si observamos el
replanteamiento de Colombia respecto a la extradicin en respuesta
al asesinato del ministro Lara Bonilla y en relacin con la deuda
externa. Se relegaron a un segundo plano las originales propuestas,
y el multilateralismo en el tratamiento de este tema para pasar a
negociar como antao, de manera bilateral, como efectivamente se
hizo, un acuerdo de monitora con el Fondo Monetario Internacional
(fmi) (Pardo y Tokatlin, 1988). Al parecer, los recursos disponibles
y la relativa estabilidad presentada inicialmente eran cosa del pasado.
Ahora, en contraste, existan dicultades en las relaciones econmicas externas, lo cual se manifestaba, por ejemplo, en un aumento
del endeudamiento externo, expansin del dcit comercial, cada
drstica de las reservas internacionales.
Despus de la visita del presidente Betancur a Estados Unidos
en 1985, las reacciones internas no se hicieron esperar. Carlos Lleras
Restrepo, Alfonso Lpez Michelsen y Alfredo Vzquez Carrizosa,
por ejemplo, criticaron severamente los compromisos que adquiri
Betancur con el fmi, dado que stos comprometan la autonoma
econmica del pas. Incluso las centrales obreras expresaron sus cuestionamientos al acuerdo de monitoreo porque, segn ellos en lo cual
no estaban errados, seguir orientaciones de este organismo lesionaba
y empobreca a las clases populares del pas (Cepeda, 1986).
En resumen, cabe sealar, como lo armase el ex canciller
Alfredo Vzquez Carrizosa, haba mucho de espectacularidad e improvisacin en algunas acciones internacionales que emprenda el
presidente colombiano. Es as como a menudo la agenda era tan
apretada de tiempo que en tan estrecho lmite un jefe de Estado
no podra dialogar ni enterarse de los puntos de vista de nadie. El
analista cita como ejemplo de este tipo de situaciones el periplo de
cuatro das iniciado en octubre 5 de 1983. En ese lapso, el man-
272
datario colombiano estuvo en las Naciones Unidas, en el Vaticano,

en la Comunidad Econmica Europea y en la Corte de los reyes de
Espaa en Madrid (Vsquez Carrizosa, 1996).
El gobierno del liberal Virgilio Barco (1986-1990) se caracteriz por un esfuerzo sistemtico y programtico de ampliacin de
las relaciones exteriores de Colombia, sin consideraciones ideolgicas
y de menos presupuestos de la Guerra Fra. Esta administracin
no tuvo limitaciones por razones polticas, dado que la ruptura
de la paridad y el planteamiento del esquema gobierno-oposicin
permita el respaldo de un gabinete totalmente liberal. A su vez,
en este perodo se propugn por un muy especco objetivo de
diversicacin e impulso de los vnculos econmicos y comerciales
con todas las naciones y bloques regionales, lo cual se facilit por la
reforma a la Cancillera. Para algunos, esta administracin se podra
denir como un gobierno modernizador en la medida que se consideraba que la mayor autonoma para el manejo de las relaciones internacionales se determinaba en principio por elementos econmicos
y no polticos (Glvez, 2003).
Mencionemos brevemente algunos cambios en materia de poltica exterior, que sin constituir una ruptura con respecto al gobierno
anterior signicaron un nuevo estilo y una orientacin de ciertas
metas y estrategias. De esta forma, se desentroamericaniz la poltica
internacional, para abrir nuevas fuentes hacia el Pacco; se tuvo
un especial cuidado en el discurso con respecto a Estados Unidos;
se atenu la beligerancia frente a las instituciones internacionales
de crdito, con un manejo conservador de la economa, entre otros
aspectos. Simultneamente, se mantuvo la presencia del pas en
el grupo de los No Alineados, y se sigui asumiendo que era ms
conveniente para la nacin, ante el agravamiento de la situacin de
orden pblico, acudir al activismo internacional y a la autonoma
diplomtica frente a Estados Unidos que volver al alineamiento
automtico con este pas (Cardona, 1990).
Barco puso especial nfasis en las relaciones con la Cuenca
del Pacco. Como lo manifestase el mandatario colombiano, Colombia debe prepararse para responder a la nueva realidad. Debe
servir, junto con otros pases latinoamericanos, de puente con el
nuevo mundo, como algunos han denominado a la comunidad del
273
Pacco, con el viejo mundo, del Atlntico. Inexplicablemente hemos

vivido a espaldas al Pacco. Ha llegado la hora de corregir este error
histrico para benecio de toda Colombia (Barco, 1990). Asimismo
plante, incluso desde su posesin, que la poltica exterior del pas
era mantener relaciones amistosas con todos los pases, dentro del
respeto mutuo a la dignidad, independencia y soberana. A su vez,
el no alineamiento era considerado como un elemento de equilibrio
en el sistema internacional y de apertura al dilogo entre los pases
industrializados y los pases en desarrollo (Barco, 1990).
En relacin con la poltica econmica, el presidente Barco
opt por mejorar las relaciones con Estados Unidos y los organismos
nancieros internacionales y, simultneamente, adelantar el proceso
de normalizacin de los vnculos con la banca mundial. Todas estas
acciones lo alejaban de la posibilidad del logro de mayor autonoma,
a cambio de distensionar las relaciones con Washington (Goncalves
& Soto, 1992). Lo anterior no supuso, por supuesto, incondicionalidad ni entrega, pues en diversos episodios, como las votaciones en
las Naciones Unidas, nuestro pas no coincidi con Estados Unidos.
La poltica de Barco se podra inscribir, ms bien, en la denominada cooperacin selectiva, pues, como observaremos posteriormente,
en asuntos de ndole poltica hubo no pocas fricciones. Tokatlin
ha expresado al respecto: Lo sugestivo de las relaciones colombo
estadounidenses durante el gobierno de Barco fue que el disenso
poltico no impidi el consenso econmico (Tokatlin, 1994).
En el manejo de la deuda externa Barco fue sumamente cauteloso. Su experiencia como antiguo miembro de la junta directiva
del Banco Mundial permeaban su visin frente a las instituciones
internacionales de crdito, por lo cual el pas estuvo interesado en
aparecer como buen deudor. Tanto as que incluso algunas veces se
dejaron de lado algunos proyectos internos con tal de cumplir obligaciones contradas por este concepto.
La poltica exterior tuvo en Julio Londoo Paredes a un canciller con una amplia trayectoria en asuntos internacionales. Desde
1987 se concret el propsito de diversicar las relaciones internacionales del pas en aras de universalizar sus vnculos globales. Siguiendo estas metas se establecieron relaciones diplomticas con 27
pases africanos (Angola, Benin, Botswana, Camern, Mozambique,
274
Somalia, Uganda y Zimbabwe, entre otros), 10 naciones asiticas y

4 estados de Oceana.
Por otra parte, para Colombia era evidente la importancia y
trascendencia no slo de Asia y frica. Interesaba tambin la Unin
Europea y sus relaciones con el pas y el resto del continente. Como
lo seal Barco, la nueva realidad europea generar oportunidades
y desafos para Amrica Latina. El reto que nos plantea la unidad
europea es el de alcanzar crecientes niveles de integracin poltica
en Latinoamrica. Debemos ir como una sola Amrica Latina al
encuentro de una Europa unida (...) La plena unidad europea es un
espacio de oportunidades para la cooperacin internacional y para
el desarrollo del Tercer Mundo que debe aprovechar Colombia
(Barco, 1990).
La relativa independencia colombiana en poltica internacional le granje no pocos problemas al gobierno de Barco. As,
por ejemplo, a raz de la votacin del Consejo de Seguridad enero
de 1989 de un proyecto de resolucin relativo a la accin militar
norteamericana en el Mediterrneo para derribar dos aviones libios,
al cual se opusieron Colombia y otros pases No Alineados, en Bogot la prensa liberal y conservadora se lanz contra el presidente
Barco, acusndole de haberse colocado del lado de un pas que ha
promovido el terrorismo y de haberle dado la espalda a los pases
que compraban las exportaciones colombianas (El Tiempo, 1989,
13 de enero). Iguales ataques recibi por el voto de Colombia en
cuestiones como la independencia de Namibia, sobre los territorios
rabes ocupados por Israel, la invasin de Estados Unidos a Panam
y varios hechos internacionales ms.
En suma, para el gobierno de Barco una tarea fundamental
fue, como ya anotamos, la universalizacin de las relaciones internacionales del pas, manteniendo una neutralidad para alejarnos de
tomar partido en el conicto Este-Oeste. El criterio econmico,
basado en las necesidades de la nacin, hizo posible que pudiramos
establecer vnculos con regmenes autoritarios como el de Corea, socialismos como en China o jvenes democracias como Filipinas.
Por otra parte, como se sabe, la poltica exterior de Barco
mantuvo algunos elementos de continuidad con el gobierno anterior.
Un elemento de sta se bas en la bsqueda de una mayor capacidad
275
negociadora y el logro del consenso para denir asuntos de inters

latinoamericano. Se mantuvo el no alineamiento, el inters por la unidad latinoamericana y la preocupacin por la bsqueda del reintegro
cubano a la oea y su vinculacin a los organismos subregionales.
El inicio de la administracin de Csar Gaviria (1990-1994)
coincidira con la nalizacin de la llamada Guerra Fra. Este nuevo
panorama propiciaba cambios en el tipo de relaciones entre las grandes potencias y tambin entre el ex bloque socialista y el resto del
mundo. Ya desde su discurso de posesin Gaviria haba manifestado
que Colombia debera ajustarse a las nuevas realidades de la poltica
internacional6. Este nuevo escenario posibilitaba un acercamiento
entre pases tradicionalmente distantes en sus relaciones.
La ampliacin y diversicacin de nuestros intercambios con
un sinnmero de pases, polticas acordes con la apertura del Estado
colombiano y la internacionalizacin de nuestra economa, as como
la bsqueda del fortalecimiento de la capacidad negociadora del
continente, fueron propsitos relevantes en la poltica internacional
de Gaviria.
Gaviria hizo posible la continuidad en la polticas internacional iniciada por su predecesor. Observando el equipo de colaboradores que acompaaron al mandatario colombiano para su gestin
de gobierno, se nota que ste estuvo conformado por muchos funcionarios que tambin haban participado en el gabinete anterior7. Inclusive se mantuvo un discurso muy similar, con particular nfasis
en los asuntos econmicos en lo referente a la internacionalizacin
del pas, mayor apertura hacia el mundo exterior, la necesidad de
modernizacin y la continuacin de la defensa del derecho internacional (Cardona y Tokatlin, 1991).
6 Ministerio de Relaciones Exteriores Repblica de Colombia (1991). Memoria al

Congreso Nacional, 1990-1991, tomo I, Luis Fernando Jaramillo Correa. Santaf de Bogot:
Imprenta Nacional.
7 Su canciller, Luis Fernando Jaramillo, haba sido ministro de Obras Pblicas
de Barco, y dos de sus asesores fueron nombrados viceministro de Relaciones Exteriores
(Rodrigo Pardo) y consejero presidencial para los asuntos internacionales (Gabriel Silva).
276
Para el caso de los vnculos con Cuba, despus de un largo

perodo de recuperacin de la conanza mutua ocurrido a travs
de los ochenta nalmente en octubre de 1991 se restablecieron las
relaciones consulares entre Colombia y la Isla. Se acord tambin
formalizar el comercio bilateral y la deuda que tena Cuba con nuestro pas se pagase con el 50% de los costos de compras colombianas.
Dicha decisin fue posible pese a la oposicin de diversos sectores
tradicionales de la opinin pblica, la prensa, el Ejrcito, los gremios
y algunos lderes de los partidos Conservador y Liberal.
No obstante las crticas, el gobierno continuaba con su empeo de mantener una relativa autonoma en el escenario internacional, as como la maximizacin del poder negociador nacional y
la diversicacin no ideologizada de las relaciones internacionales
(El Tiempo, 21 de julio de 1991). Nuestras metas y las del gobierno
cubano se aproximaban, pues ste tambin se interesaba en ampliar
sus vnculos e inuencia en el Caribe, despus que durante dcadas
asumimos una visin andina de la poltica exterior del pas. Adems,
en contraste con lo que decan los crticos al acercamiento con La
Habana, el Centro Nacional de Consultora de Colombia pudo
establecer, a travs de una encuesta divulgada en mayo de 1991,
que el 58% de los colombianos se mostraban a favor del reinicio de
relaciones diplomticas con Cuba.
Dos legados en el mbito internacional del gobierno Gaviria
fueron la inclusin de Colombia en la Asociacin de Estados del Caribe,
aec constituida en julio de 1994 y la obtencin de la presidencia
colombiana del grupo de los pases No Alineados. Es as como en
Cartagena de Indias 25 estados independientes de la regin, en calidad
de miembros plenos y 12 estados como miembros asociados, rmaron
la creacin de la aec con el objetivo de promover la conformacin
de una zona de libre comercio entre los pases de la regin, concretar
polticas frente a terceros e impulsar la cooperacin funcional en diversas reas. Esta organizacin se constituy en la primera en su gnero
que incluye en su seno a la mayor parte de territorios dependientes del
rea, exceptuando a Puerto Rico y las Islas Vrgenes estadounidenses,
pues como all participa Cuba no lo hace Estados Unidos ni sus protectorados. Respecto a la presidencia de los Noal, sta sera presidida
por el candidato que eligieran los colombianos en 1994.
277
El gobierno del liberal Ernesto Samper (1994-1998) tuvo

desde sus inicios grandes tropiezos y dicultades por el escndalo
suscitado alrededor de los fondos para su campaa y su relacin con
el narcotrco, lo que dara lugar al famoso Proceso 8.000 y a unas
tormentosas relaciones con Estados Unidos.
Desde 1995, cuando Samper asumi la presidencia del movimiento de los No Alineados, se supona que esta oportunidad podra
traer grandes benecios, opciones y problemas que, dependiendo de
cmo fuesen sorteados, el contexto internacional y las acciones de
los dems miembros pudiera resultar fructfera o no para el pas.9
Pese a que la nalizacin del conicto Este-Oeste gener una discusin sobre la utilidad o el sentido de este movimiento, surgido al
calor del enfrentamiento bipolar, lo cierto es que la administracin
anterior (la de Gaviria) resolvi asumir el reto de buscar la presidencia de este organismo para Colombia, sin mayores consultas ni
anlisis sereno (como es lo tradicional en la toma de decisiones de la
poltica exterior colombiana) sobre los verdaderos costos, exigencias
y oportunidades que esta meta acarreara a nuestra nacin. De esta
forma, el pas se vio embarcado en la mayor responsabilidad de su
historia sin que la decisin hubiera sido previamente debatida por
nadie y sin que ningn sector de la sociedad, ni el mismo gobierno,
supiera con claridad las consecuencias, sus costos o benecios, desde
luego, sin plan ni estrategia premeditada para rentabilizar a favor
de los intereses nacionales (Ramrez, 1997). Esta circunstancia
inhibi las posibilidades para que se hubiese podido construir
un verdadero consenso poltico, y un compromiso por parte de la
sociedad, a n de favorecer la ampliacin de las metas inscritas en
esta nueva agenda internacional. Adems, el estigma que ha acompaado al movimiento desde su fundacin contribuy a su rechazo
por parte de los crculos conservadores de la sociedad colombiana y
la comunidad internacional.
Al iniciarse el gobierno de Samper, ste pareca tener un panorama de amplias posibilidades para intensicar los propsitos de
9 Sobre este tema vase: Los No Alineados. Benecios, oportunidades y problemas

en el nuevo orden mundial, entrevistas a Hctor Charry, Rodrigo Pardo y Socorro Ramrez
(1995). Anlisis Poltico (Universidad Nacional), 25.
278
universalizacin y diversicacin de nuestras relaciones exteriores.

Ms aun, por la histrica y afortunada coincidencia de que nuestro
pas presidiera simultneamente dos organismos que agrupan tal
cantidad de naciones como la oea y los No Alineados. Sin embargo,
desde el comienzo de su mandato esta administracin, preocupada
por el creciente deterioro de sus relaciones con Estados Unidos,
luego de conocerse las denuncias sobre ltracin de dineros del narcotrco en su campaa presidencial, estudi las conveniencias o
las inconveniencias que le traera a su gobierno y a sus vnculos con
Washington el presidir dicho organismo internacional. Incluso se
lleg a pensar en la posibilidad de renunciar a dicha designacin,
pero el anlisis de las consecuencias que este compromiso haba
trado para Indonesia anterior presidente de los Noal los llev a
la conclusin de que en vez de agrietar las relaciones con Estados
Unidos podra, ms bien, signicar un buen medio y una buena
oportunidad para mediar a favor de Washington ante los miembros
ms radicales del movimiento (Ramrez, 1997).
Se pens incluso que el aumento de la inuencia internacional
del pas al presidir los No Alineados se iba a convertir en una fortaleza
para ganar terreno en las relaciones con Estados Unidos. En contraste,
los desajustes estructurales del rgimen liberal, la vulnerabilidad de
un gobierno cuestionado por corrupcin, no garante del respeto a
los derechos humanos en el conicto interno, e identicado con la
inuencia del narcotrco, contribuyeron a desdibujar el activismo
poltico en los Noal, y en nada distensionaron las relaciones con la
Casa Blanca. A lo mucho que se lleg con este pas fue a la llamada
cooperacin fragmentada, que en este caso se ilustraba en un buen nivel
de entendimiento entre el Ejrcito y la polica colombiana con la
administracin norteamericana y una muy difcil relacin entre los
gobiernos, tanto as que al presidente Samper le quitaron la visa de
ingreso a este pas.
En resumen, lo cierto es que propsitos como la integracin
latinoamericana, o el logro de un mayor protagonismo a nivel internacional se vieron empaados y aplazados como consecuencia de las
dicultades entre el gobierno y la Casa Blanca, entre otras cosas,
porque ellas ocuparon la agenda y la atencin del pas.
279
La administracin del conservador Andrs Pastrana (19982002) tuvo como eje central la bsqueda de la paz con los grupos
alzados en armas en lo cual se involucr a la comunidad internacional y la creacin e implementacin del llamado Plan Colombia. Bien
sabemos, esta iniciativa fue el resultado de la convergencia de intereses estratgicos entre el gobierno norteamericano del presidente
Bill Clinton y su homlogo Andrs Pastrana. El primero, interesado
en reformular su estrategia poltica ante un gobierno que pareca
excesivamente laxo en las negociaciones con la guerrilla luego del
asesinato de tres indigenistas norteamericanos en Colombia a manos
de las farc, y el segundo, obsesionado con la estrategia de recuperar
los lazos con un histrico socio internacional.
Los antecedentes de los compromisos que adquirira el gobierno Pastrana con la Casa Blanca se evidenciaran en la visita de nuestro
mandatario a Washington en octubre de 1998. En dicha visita los
presidentes de los dos pases suscribiran la llamada Alianza contra las
drogas ilcitas, la cual sera el eje de las relaciones bilaterales durante
su cuatrienio. A travs de este convenio Pastrana se comprometera a
reducir el consumo de drogas a travs de programas de prevencin;
a aumentar la eciencia de las entidades nacionales dedicadas a la
lucha contra el narcotrco; a liderar acciones para desmantelar a las
organizaciones de narcotrco y arrestar a sus principales cabecillas;
a utilizar la extradicin como mtodo de lucha; a continuar con los
esfuerzos conjuntos para erradicar los cultivos ilcitos; a mejorar
la capacidad operativa de las Fuerzas Militares y la Polica, a perseguir el lavado de activos, el trco de armas y actividades ligadas al
narcotrco (Ahumada, 2002).
La postura de Washington se expresara a travs de la visita
de Thomas Pickering, el tercer funcionario en importancia del
Departamento de Estado norteamericano, realizada en agosto de
1999, evento en que Pickering transmiti la preocupacin de la Casa
Blanca ante el manejo de la zona de despeje y los abusos all cometidos.
Como condicin para continuar apoyando a Colombia en todos los
aspectos de inters para nuestro pas, Estados Unidos propona que
en este pas suramericano se diseara un plan coherente para la lucha
contra el narcotrco. El gobierno colombiano acept sin ningn
reparo, y de all se redactara lo que hoy conocemos como el Plan
280
Colombia (Tickner, 2001). Es pertinente anotar que incluso antes

del citado Plan ya nuestro pas se haba convertido desde los aos
noventa en el mayor receptor de ayuda militar norteamericana del
continente. Esto se ilustra al observar que el monto total recibido
por Colombia super a la suma enviada al resto de Amrica Latina
y el Caribe juntos. Incluso en 1999 nuestro pas apareca como
el mayor beneciado de ayuda militar y policiva de Washington,
desplazando incluso a Turqua (Chomsky, 2000). Todo lo anterior
guardaba correspondencia con la nueva prioridad en materia de
poltica exterior norteamericana, pues una vez culminada la Guerra
Fra se orientara en la lucha contra el narcotrco, y Colombia jugara un importante papel en este escenario. Como bien lo anotara
el presidente norteamericano Bill Clinton en 1995, Colombia era
el epicentro mundial del narcotrco, y por tanto representaba
una amenaza extraordinaria a la seguridad nacional de los Estados
Unidos (El Tiempo, 1995, 23 de octubre).
Con el inicio de la administracin Pastrana, las relaciones
de nuestro pas con Estados Unidos se normalizaran luego del tormentoso perodo por el cual stas atravesaron durante el presiente
saliente, Ernesto Samper. Para algunos ex funcionarios del gobierno
Pastrana, la estrecha relacin de Colombia con Estados Unidos durante el mandato se constituira en el logro del ms alto nivel de
cooperacin econmica, poltica, militar y social del pas. (Fernndez de Soto, 2002). Por supuesto, no todos coinciden con que ello
haya sido un logro positivo por sus consecuencias en el aumento de
la dependencia colombiana a Washington.
De otra parte, la comunidad internacional ha tenido sus
reparos al Plan Colombia por su carcter belicista y porque es una
forma de intervencin en nuestro pas. Lo anterior se observa en la
declaracin del Parlamento Europeo de febrero de 2001, en la que
se seal expresamente el respaldo al proceso de paz y, en general,
a la solucin concertada del conicto, el reconocimiento de las
dimensiones sociales y polticas del mismo, cuyo trasfondo es la
exclusin poltica, social, econmica y cultural, as como la consecuente necesidad de realizar transformaciones econmicas y sociales
que cambien la distribucin de la riqueza y la actual situacin de
la cuestin agraria; la crtica al Plan Colombia porque no fue
281
concertado y porque contradice los principios de la cooperacin

para la paz que sigue Europa y la insistencia en que la intervencin
de la Unin Europea siga una estrategia propia no militarista, que
conjugue neutralidad, transparencia, participacin de la sociedad y
compromiso de las partes en la mesa de negociacin; la preocupacin
por la crisis de Derechos Humanos y dih, entre otros aspectos
(Romero, 2001). No es parte de este trabajo analizar los pormenores
del fallido proceso de paz ni lo errtico de las estrategias del gobierno
Pastrana en esta materia. Ms bien, nalmente si podramos aadir
que durante esta administracin se cerraron muchsimas nuevas puertas a los colombianos en el exterior, tanto as que periodistas como
Roberto Garca Pea lleg a llamar a nuestro pasaporte el pasaporte
paria dado que numerosos pases incluyendo Espaa implementaron la visa a nuestros coterrneos interesados en salir del pas. De
nada valieron los mltiples viajes presidenciales al exterior durante
este gobierno.
conclusiones
Se observa cmo la inuencia de la poltica exterior norteamericana ha estado presente y ha marcado los derroteros de la poltica
internacional del pas, no obstante diversos momentos de altibajos
o enfriamiento en el nivel de las relaciones bilaterales.
Asimismo, una mirada a la poltica exterior colombiana durante las ltimas dcadas del siglo pasado nos permite corroborar
cmo el dilogo uido entre las diferentes ciencias y las relaciones
internacionales seguir estando al orden del da como una necesidad
apremiante para los cientistas sociales dedicadas a su estudio.
El reto debera ser entonces que se busquen nuevos temas y
nuevas miradas a las diversas problemticas de la historia nacional
que incluyen tpicos como la insercin y relacin del pas a un mundo cada vez ms globalizado e interdependiente.
Nuestro trabajo pretende ser una primera aproximacin a una
investigacin en curso sobre la teora y prctica de la poltica exterior
colombiana en la que hemos de incluir un estudio sobre la poltica
internacional del actual presidente lvaro Uribe y un anlisis de la
llamada securitization como fundamento de las polticas de Estado en
282
esta materia. De igual forma, se explorar el papel de la comunidad

internacional en la bsqueda de salidas al conicto colombiano, lo
cual estar mediatizado por el tipo de relaciones que se mantengan
con los Estados Unidos.
283
bibliografa
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285
Lineamientos de la Poltica Exterior colombiana
Juan Manuel Santos
2010 -2014
1. Fundamentos Generales de la Poltica Exterior

Consolidacin de la Cancillera como una
institucin dinmica y acorde con las
nuevas realidades que se ajuste al ritmo
de los cambios que se perfilan en el
sistema internacional.
Ampliacin y diversificacin de las
agendas a temas como inversin,
energas alternativas, innovacin, ciencia,
tecnologa, medio ambiente con especial
nfasis en cambio climtico, industrias
creativas, alianzas estratgicas, entre
otros. Esto permitir centrar la atencin de
la comunidad internacional en las
capacidades nacionales.
Diversificacin geogrfica que permita
la promocin de los intereses de la nacin
y la apertura de oportunidades para los
inversionistas y empresarios colombianos.
Continuacin del trabajo adelantado en
materia de seguridad. No obstante, se
aspira a que en las relaciones con los
vecinos la seguridad no sea el tema
central. Se continuar con las medidas
tendientes a la lucha contra las drogas, el

terrorismo y el secuestro.
Los principios que regirn la actuacin
diplomtica seguirn siendo la prudencia,
el respeto, la cooperacin, la transparencia
y el pragmatismo.
Ingreso a la OCDE como un objetivo
prioritario. Para ello se promover el
trabajo coordinado con el Ministerio de
Comercio.
Profundizacin del compromiso con la
defensa y promocin de los derechos
humanos, el cual surge como una
conviccin democrtica propia del Estado
colombiano y no como una imposicin
internacional.
Priorizacin de la poltica exterior de
Colombia sobre sus capacidades y
potencial (agenda positiva), regido por
principios como la prosperidad, el
emprendimiento, la creatividad y la
promocin de oportunidades.
2. Fundamentos Geogrficos
Restaurar las relaciones con Venezuela y
Ecuador bajo unos parmetros claros
donde la seguridad del pas continuar
siendo prioridad.
o Construir una relacin de largo
plazo, sobre bases firmes, perdurables y
de mutuo beneficio donde la confianza
sea el imperativo que permitir dialogar y
dar solucin a los temas de inters comn.
El desarrollo fronterizo atender las
necesidades apremiantes de la poblacin
con proyectos sociales y econmicos
diferenciados.
Fortalecer la estrategia Asia- Pacfico en

la cual participa el sector privado.
CIVETS: Colombia, Indonesia, Vietnam,
Egipto, Turqua y Sudfrica son naciones
de caractersticas similares con las que se
busca acercamiento.
Europa, Canad y Estados Unidos han
sido
nuestros
socios
y
aliados
tradicionales. Se continuar fortaleciendo
las agendas con temas que beneficien el
crecimiento y desarrollo del pas.
Amrica Latina y el Caribe es la regin

de interaccin natural. Se buscar afianzar
vnculos econmicos, comerciales y
polticos reconociendo las diferencias de
visin de cada pas.
Solidaridad y apoyo con Hait para su
recuperacin poltica, econmica y social.
Mxico, Per y Chile, nuestros socios
del
ARCO
PACFICO
LATINOAMERICANO, sern aliados para
fortalecer nuestras capacidades y abrir
mercados en un espacio de 200 millones
de habitantes. Si logramos una asociacin
real con los pases del ARCO mejoraremos
nuestro
acceso
a
las
corrientes
econmicas y financieras del Asia Pacfico,
incluyendo a foros como APEC.
Minsiterio de Relaciones Exteriores

Repblica de Colombia
COLOMBIA Y SU POLTICA EXTERIOR

EN EL SIGLO XXI
COLOMBIA Y SU POLTICA EXTERIOR

EN EL SIGLO XXI
MARTHA ARDILA, DIEGO CARDONA,

SOCORRO RAMREZ
EDITORES
FRIEDRICH EBERT STIFTUNG EN COLOMBIA -FESCOLFONDO EDITORIAL CEREC
Colombia y su poltica exterior en el siglo XXI

Friedrich Ebert Stiftung en Colombia -FESCOLCalle 71 N 1190
Telfono: 57 (1) 3473077. Fax: 57 (1) 2173115
Correo electrnico: fescol@fescol.org.co
WWW.fescol.org.co
Fondo Editorial CEREC

Calle 71 N 1190
Telefax: 57 (1) 3459884
Correo electrnico: fondoeditorialcerec@hotmail.com
Primera edicin
Bogot, junio de 2005
ISBN: 958-8101-20-4
Diagramacin y armada electrnica

diter Estrategias Educativas Ltda.
Diseo cartula: Ricardo Alonso
Impresin: Editorial Gente Nueva Ltda.
Impreso en Colombia / Printed in Colombia
NDICE GENERAL
PRESENTACIN
Wolf Grabendorff
COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINMICAS Y TENDENCIAS
Diego Cardona y Martha Ardila
EL CONFLICTO COLOMBIANO: UNA PERSPECTIVA GLOBAL
Alcides Costa Vaz
I.
II.
III.
INTRODUCCIN
LA INSEGURIDAD COMO UNA MARCA DE LOS TIEMPOS ACTUALES.
PROBLEMAS GLOBALES Y CONTEXTOS REGIONALES
LOS NEXOS ENTRE FACTORES DE INESTABILIDAD INTERNOS
Y GLOBALES, Y SUS EXPRESIONES REGIONALES
ASPECTOS DISTINTIVOS Y VNCULOS ENTRE ASPECTOS INTERNOS
IX
XI
1
1
2
7
E INTERNACIONALES EN EL CONTEXTO DEL CONFLICTO

COLOMBIANO
IV.
MIGRACIONES Y MEDIO AMBIENTE
V.
CONCLUSIN
BIBLIOGRAFA
COLOMBIA: SEGURIDAD Y POLTICA EXTERIOR

Alexandra Guqueta
INTRODUCCIN
I.
LA SEGURIDAD
II. EL CONTEXTO INTERNACIONAL Y LA SEGURIDAD
III. LA SEGURIDAD Y LA PRCTICA DE LA POLTICA EXTERIOR
EN UN MUNDO GLOBALIZADO
IV.
10
OTROS VECTORES DE ENLACE ENTRE LO DOMSTICO

Y LO INTERNACIONAL: DEMOCRACIA, DERECHOS HUMANOS,
19
23
25
27
27
28
32
39
REFLEXIN FINAL: RETOS PARA LA POLTICA EXTERIOR

COLOMBIANA
BIBLIOGRAFA
56
58
DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA
LOS NUEVOS FLUJOS POBLACIONALES Y LA POLTICA

HACIA UNA MAYOR INTERACCIN
ENTRE LO INTERNO Y LO EXTERNO?
Martha Ardila
EXTERIOR COLOMBIANA.
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
GLOBALIZACIN Y MIGRACIN
UNA TRANSICIN: ENTRE UN VIEJO Y UN NUEVO PARADIGMA
FLUJOS INTERNACIONALES DE COLOMBIANOS
LOS FLUJOS DE COLOMBIANOS A ESTADOS UNIDOS
LA EMIGRACIN DE COLOMBIANOS A ESPAA
LA EMIGRACIN TRANSFRONTERIZA
EL ESTADO FRENTE A LOS FLUJOS POBLACIONALES
63
66
69
74
77
80
INTERNACIONALES
82
85
89
93
95
VIII. TENDENCIAS Y DESAFOS

IX. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
ANEXOS
BIBLIOGRAFA
INTEGRACIN Y TRATADOS DE LIBRE COMERCIO

dgar Vieira Posada
INTRODUCCIN
I.
ALGUNOS ELEMENTOS TERICOS DE LA INTEGRACIN
II. LA TRANSICIN A LA APERTURA ECONMICA Y EL CRECIMIENTO
DE AMRICA LATINA
III. LIMITACIONES Y CONFUSIONES EN LA INTEGRACIN
99
99
102
108
111
LATINOAMERICANA
IV.
61
LA DESHILVANADA INSERCIN INTERNACIONAL DE COLOMBIA

117
Y LOS ANDINOS
V.
SON COMPATIBLES LOS TLC CON UN MERCADO COMN

LATINOAMERICANO?
VI. ASIMETRAS GENERADAS POR LA GLOBALIZACIN
VII. LIMITACIONES Y CONSECUENCIAS PARA COLOMBIA
EN EL APROVECHAMIENTO DE LOS TLC
VIII. EL INTERS ESPECIAL DE ESTADOS UNIDOS
POR SUSCRIBIR TLC
IX. TLC: HERRAMIENTA DE ESTADOS UNIDOS PARA GOLPEAR
LAS NEGOCIACIONES MULTILATERALES
X. PROFUNDIZACIN DE LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA

XI. CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFA
vi
122
124
127
131
133
137
138
142
LA POLTICA EXTERIOR AMBIENTAL DE COLOMBIA

145
EN EL MBITO GLOBAL
Manuel Rodrguez Becerra

I.
LAS RELACIONES INTERNACIONALES AMBIENTALES
II.
COLOMBIA: CONFLICTO ARMADO, MEDIO AMBIENTE,
III.
PARTICIPACIN DE COLOMBIA EN LOS TRATADOS

INTERNACIONALES DURANTE EL PERODO 1992-2004.
ESTUDIOS DE CASO SOBRE SIETE TRATADOS
147
Y LA GLOBALIZACIN
PROTECCIN AMBIENTAL Y RELACIONES INTERNACIONALES
BIBLIOGRAFA
HACEDORES DE PAZ Y DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS

(UNA DISPUTA DE FAMILIA)
Ivn Orozco Abad
I.
II.
III.
EL NUEVO ACTIVISMO HUMANITARIO

EMERGENCIA Y CRISIS DE LA NUEVA FAMILIA HUMANITARIA
HACEDORES DE PAZ VS. DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS:
164
170
208
215
215
224
SOBRE LAS DISTINTAS CARACTERIZACIONES Y EXPLICACIONES
IV.
V.
DEL CONFLICTO
238
LA HISTORIA DEL MOVIMIENTO DE DERECHOS HUMANOS

EN LATINOAMRICA
EL OPORTUNISMO FRENTE A LA GUERRA Y FRENTE
246
A LA DICTADURA
VI. APUNTES SOBRE PAZ Y DERECHOS HUMANOS EN COLOMBIA

BIBLIOGRAFA
CONFLICTOS INSTITUCIONALES Y CULTURALES EN LA FORMULACIN

Y EVALUACIN DE LAS POLTICAS CONTRA LAS DROGAS.
ALGUNAS REFERENCIAS AL CASO COLOMBIANO
Francisco E. Thoumi
INTRODUCCIN
I.
LA NATURALEZA DEL PROBLEMA DE LA FORMULACIN
DE POLTICAS CONTRA LAS DROGAS
II.
III.
LAS POLTICAS Y SUS CARACTERSTICAS

LA EVOLUCIN DE LA INDUSTRIA ILEGAL Y LAS POLTICAS
CONTRA LAS DROGAS
IV. LAS BASES DE UNAS POLTICAS MS RAZONABLES

BIBLIOGRAFA
vii
250
253
268
271
271
272
278
283
294
298
ENCRUCIJADAS DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL

COLOMBIA
Socorro Ramrez
EN
I.
ANTECEDENTES
II. LA LTIMA DCADA DE LA COOPERACIN EN COLOMBIA
III. A MANERA DE CONCLUSIN
BIBLIOGRAFA
LOS INSTRUMENTOS DE INSERCIN INTERNACIONAL

Y LA POLTICA EXTERIOR: HACIA UNA DIPLOMACIA INTEGRAL
Diego Cardona
I.
301
303
313
345
349
353
LA INSERCIN INTERNACIONAL, MS QUE LA SOLA

POLTICA EXTERIOR
II. LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE LA INSERCIN INTERNACIONAL

III. LOS OPERADORES DE LA POLTICA EXTERIOR
IV. LAS RELACIONES ENTRE POLTICA INTERNA Y EXTERNA
V.
HACIA INSTRUMENTOS INTEGRALES DE POLTICA EXTERIOR
VI. A MANERA DE CONCLUSIN
BIBLIOGRAFA
354
358
368
370
372
386
387
SIGLAS
389
AUTORES
393
viii
PRESENTACIN
El mundo globalizado del siglo veintiuno requiere que las relaciones exteriores se contemplen desde una perspectiva diferente y
ms amplia a la concepcin tradicional. En el caso de Colombia, el
pas enfrenta el reto de conducir sus relaciones exteriores garantizando el manejo ptimo del desarrollo econmico y social, al mismo
tiempo que logre una poltica exterior eficiente y creble para los actores internacionales. Estos, hoy en da, no slo influyen ms sobre
el desarrollo econmico del pas, sino que, tambin, son determinantes para otorgar legitimidad a las acciones de cualquier gobierno,
tanto hacia adentro como hacia afuera.
En ese contexto, Colombia precisa mecanismos que faciliten su
insercin internacional y que permitan, adems, un proceso constante de adaptacin a las realidades globales cambiantes, para construir, de esta forma, una agenda interna que cuente con medios y
medidas ms coherentes que faciliten el logro de los objetivos internacionales del Estado.
Con este propsito, en marzo de 2003 la Friedrich-Ebert-Stifitung
en Colombia (Fescol) cre el proyecto Insercin de Colombia en el
sistema internacional cambiante, en la forma de un consorcio de instituciones colombianas estatales y acadmicas a las que competen las
relaciones internacionales, del cual hace parte esta publicacin. Fescol
ha promovido este espacio de encuentro entre sectores oficiales, de la
academia y de la sociedad civil dedicados al anlisis, divulgacin e
interlocucin de materias relacionadas con la poltica exterior, con el
propsito de brindarle al pas elementos de educacin pblica en asuntos internacionales. Con este proyecto tambin se pretende crear en la
sociedad una comunidad que, estando en especial interesada en lo
internacional, se dedique fundamentalmente a investigar y debatir qu
instrumentos de poltica exterior existen y se precisan para insertar
con ms xito al pas en el sistema internacional.
ix
DIEGO W
CARDONA
OLF GRABENDORFF
, MARTHA ARDILA
Este libro, Colombia y su poltica exterior en el siglo XXI, complementa el anterior volumen Prioridades y desafos de la poltica
exterior colombiana, publicado por Fescol en 2002, y pretende contribuir a analizar aquellos aspectos intermsticos que influyen crecientemente en la insercin del pas en el contexto internacional. En
l se contemplan tambin el conflicto interno con sus repercusiones
en la poltica exterior, los efectos de la globalizacin y las transformaciones continuas en el sistema internacional. Para tal fin, los artculos que aparecen en esta publicacin analizan, desde enfoques
diversos y contando con autores expertos en sus diferentes campos,
aquellas materias de la agenda global que tienen especial importancia en el mbito multilateral y en la poltica exterior bilateral del pas,
como son el conflicto colombiano, la seguridad regional, los flujos
poblacionales, la integracin, el medio ambiente, los derechos humanos, la poltica contra las drogas y la cooperacin. Materias, todas ellas que, entre otros aspectos fundamentales y ya tradicionales,
marcan un punto de partida para reflexionar sobre los lineamientos
que convendra asumiera la poltica exterior de Colombia, contemplada como ineludible expresin democrtica y bien pblico en el
siglo veintiuno.
WOLF GRABENDORFF
Director y representante
Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia
COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO:

DINMICAS Y TENDENCIAS
Diego Cardona y Martha Ardila

Durante las ltimas dcadas del siglo veinte y el lustro transcurrido del veintiuno, ha habido cambios globales, regionales e internos
que inciden en la insercin internacional de Colombia. Algunas de
esas transformaciones se relacionan con cambios en el sistema mundial y otras son producto de la situacin interna. La combinacin e
interrelacin de estos dos procesos coloca al pas en un alto nivel de
vulnerabilidad interna e internacional. Sin embargo, la conexin
entre lo interno y lo externo no es exclusiva de Colombia, sino que
hace parte de los elementos que actualmente afectan e inciden en el
diseo de la poltica exterior de todos los pases y, en general, de la
poltica internacional.
En las viejas concepciones clsicas de las relaciones internacionales se pensaba que la poltica exterior era algo muy diferente y
ajeno a las polticas internas de los pases o a los requerimientos del
sistema mundial. Hoy sabemos que los asuntos de la poltica exterior implican, en todas partes, prioridades y temas con un contenido
tanto internacional propiamente dicho como interno. No se trata
slo de la influencia que el entorno mundial ejerce sobre los determinantes de la poltica exterior, ni tampoco slo de la poltica que, a
partir de consideraciones internas, se dirija hacia el mundo. Lo que
realmente sucede es que existe un alto grado de interaccin permanente entre las consideraciones del sistema mundial, las de las polticas exteriores de un pas dado Colombia para el caso y las de las
polticas exteriores de otros pases dirigidas hacia el pas de referencia.
Es el imperio creciente de aquello que desde la dcada de 1970
Manning denomin como los fenmenos intermsticos. Ello, por cuanto
la poltica exterior incluye en sus determinaciones y acciones una mezcla
no siempre armnica entre temas internacionales y domsticos.
xi
En esta direccin estn resurgiendo discusiones en torno al inters nacional y a su representatividad. Una poltica externa que es
prolongacin de la interna refleja ms directamente el inters de un
pas, o de sectores hegemnicos en el mismo, bien sea de manera
conjunta o fragmentada. Son muchos los intereses pero muchas tambin sus interacciones. Aquellos son canalizados por actores similares internacionalmente; pero no se trata dentro de los Estados de
solo la articulacin o sumatoria de accin racional que exprese un
nico inters, el de la formula clsica del inters nacional; en efecto, sabemos que este proceso es multiforme, diverso y variable por
sus actores, su contenido y sus canales de expresin. Es decir, no
existe el viejo inters nacional, sino una sumatoria de intereses
en interaccin permanente. Estamos, pues, ante un mundo ms
complejo e interdependiente en el que tambin la globalizacin
abarca los ms variados mbitos e interacciones, con diversas velocidades tanto de las sociedades como de los Estados, lo que incide
directamente en la situacin interna de los pases y en su insercin
internacional.
Ello es mucho ms importante en el caso de los pases de desarrollo mediano o en los cuales existen referentes cotidianos de la
poltica exterior, que forman parte de la poltica mundial. Para el
caso, el asunto es mucho ms marcado en aspectos como comercio, inversiones, migraciones, derechos humanos y libertades pblicas y econmicas, medio ambiente en todas sus mltiples
expresiones, ciencia y tecnologa; tambin en energa, drogas ilcitas,
conflictos internos y preocupaciones regionales, seguridad, procesos de integracin y de libre comercio, a ms de los requerimientos
del desarrollo y la competitividad. Todos los aspectos anteriores
constituyen, justamente, el ncleo de la agenda sustancial de la
poltica exterior colombiana, pero tambin lo son de su poltica
interna y de las polticas externas de otros pases en relacin con
nosotros.
Es por ello que una reflexin contempornea sobre la poltica
exterior de un pas como Colombia debe considerar el contexto internacional y el contexto interno de dichas polticas. En este sentido,
el conflicto interno y las drogas ilcitas son los temas que principalxii
mente identifican a nuestro pas en el exterior y los que, sin lugar a

dudas, han dejado una mayor huella. De ah que tienda a percibirse
una insercin negativa de Colombia en su mundo externo.
Existen otros aspectos que se encuentran asociados al diseo de
nuestra poltica exterior, como son las caractersticas del Estado y de
las instituciones, principalmente del Ministerio de Relaciones Exteriores; la crisis de los partidos; la estrechez del rgimen poltico; la
creciente fragmentacin; y el estilo de diplomacia personalizada.
Diversas son las dinmicas que se pueden constatar en la diplomacia tradicional, y muy variadas y complejas sern tambin las nuevas tendencias para el siglo veintiuno.
A su vez, en lo geogrfico nos encontramos con cambios de orden general, es decir sistmico, y novedades en los temas de la agenda, las dinmicas de interaccin y los actores internacionales. En
cuanto a los cambios del sistema mundial, no podemos desconocer
actualmente que la bipolaridad durante casi todo el siglo veinte se
ha resuelto, por lo menos a mediano plazo, a favor de la unipolaridad hegemnica de Estados Unidos, y de la existencia de reas de
influencia menor pero creciente, alrededor de la Unin Europea,
Rusia y China. Mucho se ha discutido acerca de la hegemona de
Estados Unidos, de si su cobertura es mundial o solamente regional,
as como de su durabilidad. Lo cierto del caso es que por lo pronto
no hay ninguna otra potencia que lo iguale o supere, y que constituye el principal referente sistmico de las relaciones internacionales,
tanto globales como hemisfricas. Es ms, existen pases, como Colombia, que definen en la actualidad su poltica exterior en funcin
de su relacin con Estados Unidos.
Tambin las potencias medias regionales tienen ahora un papel mayor en el escenario mundial, no constreidas por los requerimientos de la afiliacin obligatoria al Este o al Oeste, propia de
otras pocas. Pases como India, Sudfrica, Brasil y Mxico tienen
gran significado en el actual sistema mundial, regional y bilateral.
En Amrica Latina ha disminuido la proyeccin de otros pases
como Argentina, Venezuela y Cuba, que hace un par de dcadas
tambin fueron considerados potencias medias regionales. La tenxiii
dencia actual es, ms bien, a agruparse alrededor de Brasil en el

rea sudamericana (Comunidad Sudamericana de Naciones), y de
Mxico en el norte (Plan Puebla-Panam), contando este ltimo
grupo con ms respaldo de la potencia hegemnica. En caso de
consolidarse estos dos grupos de pases, es muy probable que representen, a su vez, dos maneras diferentes de insertarse en el contexto internacional.
Por otra parte, luego de la recesin de casi un lustro en la economa mundial se observa la reactivacin de las economas de Estados
Unidos, Europa y parcialmente Amrica Latina y Asia-Pacfico, a
ms del crecimiento sostenido y enorme de China. Es difcil hablar
de multipolaridad en el mundo del presente, pero a mediano plazo
se anuncia en el horizonte un juego de potencias crecientes. El
libre comercio parece ser la divisa contempornea y, por ende, las
necesidades de las economas abiertas pero en procesos de integracin parecen ser tambin los determinantes de la tnica en la
cual se mueve hoy da la poltica exterior de los diversos pases de
Amrica Latina. El MERCOSUR se orienta en este sentido, y la Comunidad Sudamericana de Naciones, despus de la Declaracin de
Cuzco de noviembre de 2004, apunta en la misma direccin,
percibindose como un potencial polo mundial en materia de biodiversidad y energtico.
Adems, han aparecido nuevos temas en las agendas internacionales de los pases: ms nfasis en los asuntos ambientales, una
relacin ms estructurada entre comercio e inversiones, una reactivacin de los asuntos de seguridad luego de que se pens que la
geopoltica haba desaparecido subsumida en los requerimientos de
la geoeconoma; tambin, ampliacin y restriccin, al mismo tiempo, acerca de lo que significa seguridad; por ltimo, una presencia
gradualmente activa de las consideraciones sobre el multilateralismo
y su rol en el mundo contemporneo. Algunos temas tradicionales
tambin se han reactivado en la agenda, a saber: las migraciones, la
lucha antiterrorista, el vnculo entre drogas ilcitas y seguridad internacional, la promocin de la democracia y los derechos humanos, y
la discusin avanzada sobre el derecho de intervenir o no en los
asuntos de otros Estados.
xiv
En Amrica Latina puede constatarse cierto malestar con la democracia, que no ha llenado las expectativas que los pueblos tenan
en cuanto a la calidad de vida y el bienestar econmico. Se perciben democracias imperfectas, de baja intensidad, que requieren
una institucionalidad real, mayor gobernabilidad y, sobre todo,
mayor contenido social, no slo en relacin con indicadores como
educacin, salud, empleo y vivienda, sino en cuanto a mayor participacin de la sociedad en las decisiones que le conciernen. Se
quiere, sin duda, avanzar de la democracia electoral y representativa a la democracia con equidad y participacin. En este contexto,
varios gobiernos de la regin han planteado objeciones a la aplicabilidad de las medidas del Consenso de Washington, aun cuando
no se presencian rupturas con el modelo de desarrollo, sino la continuidad del mismo pero con mayor presencia del Estado y con
una concepcin de democracia ms amplia. Esta tendencia resulta
clara en Sudamrica con excepcin de Colombia aunque no tanto
en Centroamrica y Mxico. De alguna manera podramos referirnos al surgimiento de una nueva izquierda y de una nueva derecha
latinoamericanas.
En Colombia se internacionalizaron problemas como el conflicto interno, las drogas ilcitas y los derechos humanos, que hacen
parte de una crisis domstica con mltiples manifestaciones que atraviesan los mbitos poltico y econmico. Esta encrucijada, principalmente poltica, se manifiesta en lo institucional, en la gobernabilidad
y en la legitimidad. Se ha hablado del paso de la internacionalizacin posible de la paz a la internacionalizacin posible del conflicto,
y de nuevo apreciamos una tendencia en la primera direccin.
En cuanto a las dinmicas del sistema internacional y sus relaciones con las polticas exteriores, es claro que los factores
intermsticos y los macro-regionales comienzan a hacer sentir su peso
en las condiciones de nuestra poltica exterior. La nueva dinmica
internacional implica tambin ms vnculos entre los temas de la
agenda; ya no aparecen como compartimentos-estancos, separados
por las necesidades de las burocracias ministeriales respectivas o diferenciando radicalmente las consideraciones entre lo pblico y lo
privado, sea por la va del sector productivo o la de la sociedad civil
xv
organizada, con impactos y resultados dispares segn el tema y el

pas que se considere. La interaccin es cada vez ms estrecha e
interdependiente.
Tambin han surgido nuevos actores o agrupaciones de actores
en el sistema internacional, incluyendo la presencia creciente y activa de los grupos de integracin, los mecanismos de concertacin,
las organizaciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales (ONG), los gremios empresariales y de trabajadores e, incluso, las regiones dentro de los pases. Los grupos de inters y el
pblico atento tambin son hoy de mayor magnitud y peso que
hace una dcada, y deben ser tomados en cuenta cuando evaluamos la planificacin, las acciones y los efectos de la poltica exterior.
Algunos de esos nuevos actores tienen sus propias redes internacionales que trascienden las de los pases mismos y, por supuesto, las
de la poltica exterior tradicional. En este sentido se desarrollan diplomacias paralelas y diplomacias alternativas. Para nadie es un secreto la existencia de una diplomacia paralela, que han ejercido los
grupos guerrilleros colombianos en el continente americano y en
Europa, como tampoco lo es la desarrollada por las ONG frente a
los derechos humanos, el medio ambiente y el comercio. Los gremios de la produccin, a su vez, han tenido siempre sus propias
actividades diplomticas en el exterior.
En esa medida, la poltica exterior ha cambiado en sus conceptos: primero, porque incluye una multiplicidad de temas antes no
considerados; segundo, porque implica diversidad de instrumentos
y no slo los poltico-diplomticos tradicionales; tercero, porque requiere de una aproximacin intermstica a la realidad, que no olvide los condicionamientos y oportunidades externas, pero que
tampoco haga caso omiso de las condiciones de factibilidad y las
presiones de la poltica interna. Tal dinmica lleva tambin a disminuir en algn grado las fronteras entre la poltica exterior, las polticas comparadas y la poltica internacional propiamente dicha.
En cuanto a la dinmica internacional, no debemos olvidar la
distincin y, al mismo tiempo, las relaciones que podemos establecer
entre las polticas multilaterales, las regionales y las puramente bilaxvi
terales clsicas. El juego contemporneo obliga a mezclar creativamente estos tres canales, sin olvidar las dinmicas locales que dan
colorido a la accin diplomtica en un sentido amplio.
Respecto al primer tema, el multilateralismo tradicional ha dejado de ser el mecanismo adecuado para alcanzar la satisfaccin
de intereses y necesidades de los Estados y las personas que los
conforman. Los cambios, producto de la globalizacin, los nuevos
conflictos y amenazas internacionales, el cuestionamiento de los
principales principios del sistema mundial como la no intervencin
y la soberana, conducen a la crisis que est experimentando la
diplomacia multilateral, puesto que los organismos respectivos han
tenido dificultades enormes para adaptarse al nuevo escenario y
para actuar eficazmente con miras a satisfacer las necesidades de
la poblacin mundial.
Se observa una crisis del multilateralismo en el sentido de que el
contexto en que fueron creadas organizaciones como la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA), entre otras, ha cambiado. Como sealbamos,
el Estado dej de ser un actor unitario de las relaciones internacionales y cada da presenciamos ms incidencia e interaccin de otros
actores. A su vez, la naturaleza de los conflictos tambin ha sufrido
variaciones y las amenazas presentan un rostro ms difuso y transnacional. Asimismo, existen nuevas formas de abordar los temas
internacionales y los de la gobernabilidad. En este sentido, dichos
organismos deben tambin modernizarse y adaptarse a las nuevas
necesidades del siglo veintiuno.
Para Amrica Latina y Colombia en particular el multilateralismo resulta la mejor manera de abordar sostenible y exitosamente el
proceso de globalizacin y la necesaria insercin en un mundo nuevo. Asimismo, incrementa el poder negociador y existen muchos temas y problemas que requieren de tratamiento cooperativo, debido
no slo a la interaccin entre lo interno y lo externo, sino tambin a
la regionalizacin e internacionalizacin del conflicto interno y de
sus implicaciones. Adems, organismos como la ONU y la OEA han
desempeado un importante papel frente al mismo.
xvii
Finalmente, es esencial articular esas diversas polticas, esa multiplicidad de temas y de objetivos de la poltica exterior en su conjunto, a corto y largo plazo; y debe tenerse presente tambin que un
conjunto de acciones aisladas y espordicas no constituye una estrategia de poltica exterior, como equivocadamente pretende la improvisacin de polticas en la mayor parte de los pases en desarrollo.
Colombia y su mundo externo no pueden escapar de ninguna
manera a las dinmicas enunciadas y al hecho de que se requiere,
cada vez ms, un buen conocimiento de ese mundo nuevo que nos
han dejado, entre otros, el fin de la guerra fra, la redefinicin
hegemnica, los atentados del 11 de septiembre de 2001 y los avatares del conflicto interno por s mismo y en sus relaciones con otros
temas lgidos de la agenda local e internacional.
Es por ello que las propuestas consignadas en los diversos artculos que presentamos a consideracin de los lectores y de los foros
de discusin del pas y del exterior, tratan de mencionar los requerimientos de algunos de los temas lgidos de nuestra poltica exterior,
desde esa perspectiva intermstica y actualizada. No se trata de las
antipticas polticas de poder, ni de la ingenuidad de quienes esperan toda solucin nicamente de manos de la comunidad internacional; pero tampoco de la absurda pretensin de pensar que sin
ella podr haber solucin apropiada a los problemas colombianos.
Tampoco podemos esperar que el Estado, y menos an algn ministerio, sea el responsable nico y absoluto de nuestra relacin con el
mundo; sin embargo, ello no significa, por supuesto, olvidar que
existen caminos desbrozados y mecanismos tiles y privilegiados de
comunicacin con el exterior, como es el caso de las cancilleras.
Este libro se mueve, pues, a medio camino entre lo nacional y lo
internacional. Es as como, por ejemplo, se vincula el conflicto interno o la problemtica de las drogas de uso ilcito con sus conexidades
respectivas, con la poltica internacional; pero tambin se examinan
las tendencias de las relaciones externas de los llamados nuevos y
ms nuevos temas de la agenda en el contexto de la globalizacin;
y se aprecian las mismas relaciones interinstitucionales en los mbitos econmico y poltico, con una aproximacin que enfatiza lo inxviii
termstico sobre lo puramente local. Todo ello partiendo de la base

de que la poltica exterior es una seria responsabilidad de los colombianos, que debe ser instrumental para las necesidades internas, as
como para ayudar en nuestra ubicacin en el mundo, y de manera
muy especial, para orientar y apoyar nuestra insercin internacional
en el nuevo mundo del siglo veintiuno.
***
Por ltimo, queremos expresar nuestro agradecimiento a la
Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (FESCOL), y de manera especial
a su director, Wolf Grabendorff, y a Martha Crdenas, quienes permanentemente han estimulado y facilitado nuestros proyectos y el
intercambio de ideas alrededor de la poltica exterior. Tambin a los
participantes de los grupos de trabajo del proyecto La insercin de
Colombia en el sistema internacional cambiante, a los autores de
los artculos de este libro y a quienes colaboraron en su publicacin.
xix
EL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO EN EL SIGLO XX
Leonardo Villar
Pilar Esguerra1
Octubre de 2005
RESUMEN
Este artculo presenta una visin de la poltica de comercio exterior de Colombia durante
el Siglo XX. A diferencia de otros trabajos sobre la historia econmica colombiana, la
poltica proteccionista no es vista ac como un dato exgeno, producto de voluntades
polticas o ideologas. Se argumenta en cambio que dicha poltica fue en buena medida
resultado de las restricciones fiscales que imperaban en las primeras dcadas del siglo y
de la escasez estructural de divisas que se experiment entre los aos treinta y los aos
sesenta. La relativa liberalizacin que tuvo lugar en los veinte y, de forma ms
permanente, a partir de los setenta, slo fue posible por incrementos en la generacin de
ingresos por exportaciones y por el mayor acceso a recursos financieros internacionales
que caracteriz esos perodos. Esta argumentacin facilita la comprensin de dos
caractersticas del comportamiento de la tasa de cambio real a lo largo del siglo. La
primera de ellas es la tendencia de largo plazo hacia la depreciacin real del peso, la cual
es explicada por una reduccin sostenida en los costos de transporte particularmente
fuerte en la primera mitad del siglo- y por un proceso de liberalizacin de la poltica
comercial a partir de la dcada de los sesenta. La segunda caracterstica tiene que ver con
las fluctuaciones que present la tasa de cambio real alrededor de su tendencia de largo
plazo, en las cuales los perodos de mayor apreciacin del peso tpicamente coincidieron
con los de mayor liberalidad de la poltica comercial. Esta caracterstica es aparentemente
contradictoria con la anterior en cuanto a la correlacin entre poltica comercial y tasa de
cambio real. La paradoja se explica precisamente por la endogeneidad de la poltica
comercial, ya que esta se liberalizaba en los mismos perodos de abundancia de divisas en
los cuales se manifestaban presiones temporales hacia la apreciacin cambiaria.
Leonardo Villar es miembro de la Junta Directiva y Pilar Esguerra es investigadora de la Unidad de

Investigaciones del Banco de la Repblica. Las opiniones expresadas aqu son estrictamente personales.
Queremos agradecer a Luis Fernando Melo por su asesora en temas economtricos y a Jonathan Conning,
Jos Antonio Ocampo y Carlos Esteban Posada por los comentarios realizados sobre una versin anterior
del artculo. Sin embargo, las opiniones expresadas aqu son estrictamente personales y los errores que
persisten son responsabilidad exclusiva de los autores. .
INTRODUCCIN
Como en muchos pases de Amrica Latina, el desarrollo econmico de Colombia
durante el siglo XX estuvo estrechamente ligado al comportamiento de su comercio
exterior. Las fluctuaciones de los trminos de intercambio y el comportamiento de los
volmenes de las exportaciones determinaron los ciclos de la actividad econmica y los
puntos de inflexin ms importantes de la estructura productiva del pas.
El nivel de apertura de la economa colombiana fue relativamente bajo durante el siglo y

an hoy contina sindolo. Esto ltimo es particularmente llamativo ante la
impresionante cada en los costos de transporte y comunicaciones y ante la tendencia
hacia la reduccin en los niveles de proteccin arancelaria y no arancelaria, la cual fue
particularmente fuerte en la ltima parte del siglo XX.
La hiptesis aqu planteada es que esas polticas de proteccin fueron en alto grado el
resultado de situaciones exgenas como las inmensas restricciones fiscales que
imperaban en las primeras dcadas del siglo XX y la estructural escasez de divisas que
enfrent la economa desde los aos treinta hasta los sesenta. En este sentido, la relativa
liberaliza cin que tuvo lugar en los veinte y, de forma ms permanente, a partir de los
setenta, slo fue posible por incrementos en la generacin de ingresos por exportaciones
y por el mayor acceso a recursos financieros internacionales que caracteriz esos
perodos. Tal como lo plante Ocampo (1990), la poltica econmica jug un papel ms
subsidiario que estelar en el proceso, ya que, en realidad, las modificaciones de poltica
fueron, en gran medida, un efecto rezagado de los cambios en las condiciones
econmicas subyacentes (p. 232).
Este trabajo consta de seis secciones , aparte de esta introduccin. En la primera se

plantean las hiptesis bsicas. En la segunda se presenta una visin general de los
indicadores del grado de apertura, el comportamiento de las exportaciones y las
importaciones y de los trminos de intercambio de la economa colombiana durante el
siglo XX. En la tercera se hace un breve resumen de la poltica comercial durante este
perodo. En la cuarta se avanza en la construccin de indicadores cuantitativos sobre la

evolucin de la poltica comercial a lo largo del siglo. En la quinta se analiza la evolucin
de la tasa de cambio en sus componentes cclico y de largo plazo y se realizan algunos
ejercicios economtricos sobre los determinantes de su comportamiento. Finalmente, en
la sexta y ltima seccin se presentan las principales conclusiones.
I.
HIPTESIS BSICAS
A.
La endogeneidad de la poltica comercial
Una interpretacin relativamente generalizada en la literatura anglosajona acerca de la

historia econmica latinoamericana sugiere que las ltimas dcadas del siglo XIX y las
primeras del siglo XX se caracterizaron por una gran liberalidad en materia comercial,
con regmenes de importacin muy abiertos y estructuras productivas orientadas a la
exportacin. De acuerdo con esta visin, la crisis mundial de los aos 30 habra
conducido a estos pases a adoptar polticas de carcter proteccionista , las cuales se
habran reforzado ms adelante con el impacto de la Segunda Guerra Mundial, y de
manera an ms importante, con la influencia que tuvieron las recomendaciones de Ral
Prebisch y la CEPAL durante los aos 50s y 60s.
Esta interpretacin de la historia econmica latinoamericana contrasta con la que desde

mucho tiempo atrs se encuentra en la historiografa latinoamericana y con la que ms
recientemente han planteado algunos trabajos acadmicos realizados en universidades de
los Estados Unidos (Coatsworth y Williamson, 2002; Clemens y Williamson, 2002;
Haber, 2003; y Haber (2005). Estos autores muestran que durante el perodo conocido
como la Belle Epoque (1870-1930), Amrica Latina tuvo las tarifas arancelarias ms altas
del mundo, lo cual indica que su poltica comercial no fue propiamente librecambista. De
manera an ms general, Paul Bairoch (1989) ha sugerido que ni siquiera entre los pases
ms avanzados era cierto que en esa poca dominaran polticas de libertad comercial en
la forma como entenderamos esas polticas en la actualidad. 2 A esto se unan adems los
altos costos de transporte que prevaleca n en la regin, los cuales otorgaban una
proteccin natural contra las importaciones (Brtola y Williamson, 2002).
Para el caso especfico de Colombia, algunos historiadores han descrito las primeras
dcadas del siglo XX como un perodo acorde con la primera visin sobre Amrica
Latina. El Grupo de Estudios sobre Desarrollo Econmico Colombiano (GRECO, 2002)
dice, por ejemplo, que el crecimiento econmico en las primeras tres dcadas del siglo
fue alto gracias a las polticas ms liberales de comercio que se aplicaron en relacin con
las aplicadas en los siguientes perodos. Asimismo, se argumenta con frecuencia que la
falta de un desarrollo exportador en nuestro pas con posterioridad a los aos treinta fue
la consecuencia del fuerte sesgo anti-exportador creado por las polticas comerciales
proteccionistas. De acuerdo con estos anlisis, la ineficiencia del aparato productivo, la
baja competitividad y la sobrevaluacin cambiaria seran las responsables de la ausencia
de un verdadero desarrollo exportador en Colombia entre los aos treinta y los ochenta.
La visin descrita en el prrafo precedente, sin embargo, es radicalmente distinta a la

presentada en trabajos clsicos sobre la proteccin en la historia econmica colombiana y
de la que tiene el presente trabajo. En realidad,
los niveles de comercio per-cpita en
Colombia en 1893-95 y en 1915, eran los ms bajos del continente, inferiores incluso a
los prevalecientes en Hait y Honduras (Ocampo, 1984; Ocampo y Montenegro, 1986).
Adems, los niveles tarifarios de Colombia, junto con los de Brasil, eran los ms altos de
Amrica Latina, regin que, como ya se mencion, tena las tarifas ms altas del mundo
entre 1870 y 1930. Tal como muestran Coatsworth y Williamson (2002), las tarifas
arancelarias de Colombia y Brasil superaban en cerca de diez veces las de China o India.
Por otra parte, en el presente trabajo argumentamos que las polticas proteccionistas
prevalecientes en Colombia durante buena parte del siglo XX fueron el resultado de la
An en los aos 1870, cuando el movimiento hacia el libre comercio lleg a su punto ms alto, las tarifas
arancelarias para bienes manufacturados excedan el 10-15% en Europa continental y alcanzaban un
promedio de 45% en los Estados Unidos de Amrica, donde los proteccionistas del norte acababan de ganar
la guerra civil sobre los librecambistas del sur (Bairoch, 1989, p. 231).
falta de desarrollo de una base exportadora diversificada. Por supuesto, las ineficiencias
asociadas al proteccionismo, lo mismo que la existencia de una tasa de cambio
sobrevaluada comparada con la que se hubiese presentado de no existir un alto nivel de
proteccin-, seguramente desestimularon el desarrollo exportador. Sin embargo, nosotros
hacemos nfasis en la causalidad inversa: la necesidad de una mayor proteccin fue
consecuencia de una base exportadora pobre y poco diversificada , en un contexto en el
cual el pas no contaba con acceso a la financiacin externa. A medida que aumentaron
los ingresos de divisas por exportaciones o aument el acceso al financiamiento externo,
el pas pudo avanzar en el proceso de liberalizacin del comercio.
Esta interpretacin nos permite dar una explicacin ms adecuada a dos hechos
sobresalientes de la historia econmica de Colombia que fueron destacados por Ocampo
(1990) pero que , curiosamente, hasta hace muy poco, no constituan objeto de inters de
otros especialistas. Ambos hechos estn relacionados con la evolucin del tipo de cambio
real:
1) El primer hecho se refiere a la relacin particular que se ha presentado en

Colombia entre los ciclos de la tasa de cambio y la poltica comercial. Los
perodos en que las polticas proteccionistas se relajaron temporalmente
coincidieron con procesos de apreciacin real de la tasa de cambio. En palabras de
Ocampo, el uso de instrumentos arancelarios y para-arancelarios fue un
complemento y no un sustituto de la poltica cambiaria (Ocampo, 1990, p.254).
Esta observacin parece contradictoria a primera vista con lo que sostiene la
teora econmica. La paradoja se explica precisamente por la endogeneidad de la
poltica comercial con respecto a la disponibilidad de divisas. En otras palabras,
esa aparente contradiccin slo es comprensible bajo una hiptesis de causalidad
como la que sugerimos en este trabajo. Cada vez que la economa increment su
disponibilidad de divisas por la ocurrencia de un choque externo positivo, la
situacin de holgura permit i una liberalizacin de los controles a las
importaciones y gener simultneamente un proceso de apreciacin cambiaria.
A manera de ejemplo, la situacin descrita se present en los aos veinte, cuando

coincidieron varios choques externos positiv os. Los precios al alza del caf y
otros productos implicaron un incremento en los trminos de intercambio, al
tiempo que se evidenciaba una alta liquidez de los mercados financieros
internacionales y llegaban al pas los pagos correspondientes a la indemnizacin
de Panam. Todo esto permiti que se flexibilizara la poltica comercial y se
apreciara la tasa de cambio 3 . Lo mismo sucedi en la primera mitad de los aos
cincuenta y otra vez a finales de los setenta, cuando el pas experiment los
efectos positivos de las bonanzas cafeteras ms importantes del siglo. Algo
similar ocurri ms recientemente, durante los dos episodios de importantes flujos
de capital hacia la economa colombiana, como fueron 1979-81 y 1991-97. Como
veremos ms adelante, todos estos perodos se caracterizaron por apreciaciones
fuertes del tipo de cambio, coincidentes con procesos de liberalizacin comercial.
2. El segundo hecho sobresaliente tiene que ver con la tendencia de largo plazo a la
depreciacin que exhibi la tasa de cambio real en Colombia durante todo el siglo
XX, una vez se aslan los ciclos descritos en el prrafo anterior. Despus de cada
uno de los perodos de apreciacin y liberalizacin comercial sobrevino una
correccin cambiaria que condujo la tasa de cambio real a un nivel ms alto que el
que vigente al comenzar el ciclo. De esta manera, en medio de grandes
fluctuaciones, la tasa de cambio real manifest una tendencia ascendente de largo
plazo. Como veremos ms adelante, esa tendencia no puede ser explicada
satisfactoriamente por las diferencias en la evolucin en la productividad de
nuestro pas frente a otras naciones ni por el comportamiento de los trminos de
intercambio. Una mejor explicacin de este comportamiento cambiario parecera
ser la tendencia sostenida hacia la reduccin de los costos de transporte, particularmente fuerte en la primera mitad del siglo-, unida al proceso de
liberalizacin comercial que tuvo lugar a partir de los aos sesenta. De manera
consistente como lo sugiere la teora econmica, la tendencia hacia la
3
Como se mostrar ms adelante, en este perodo el principal instrumento de proteccin eran los aranceles, que adems tenan la
caracterstica de ser especficos. Esto haca que cuando los precios de los bienes importados se incrementaban, disminua el recaudo
arancelario y los niveles de proteccin otorgados. En este perodo se produjo dicho deterioro, pero ante la gran afluencia de recursos
no fue necesario llevar a cabo reformas arancelarias para incrementar el nivel de recaudo para contrarrestar tal deterioro.
depreciacin real del peso que se observ en Colombia a lo largo del siglo XX
estuvo explicada por una cada en los niveles de proteccin arancelaria y paraarancelaria, as como en la proteccin natural asociada con los costos de
transporte. La cada en esos niveles de proteccin aument la demanda de divisas
y llev a una tasa de cambio real ms depreciada en el largo plazo.
B.
Restricciones al comercio vis-a-vis ajuste cambiario
La pregunta que surge frente al planteamiento de la sub-seccin anterior es por qu la

tasa de cambio no cumpli el papel de ajustar el mercado cambiario desde el principio del
siglo XX y tuvo que dejarle ese rol a la poltica comercial. Desde el punto de vista de l
economista, la escasez de divisas es simplemente el reflejo de un desequilibrio en el
mercado cambiario, en el cual la tasa de cambio se encuentra por debajo de su nivel de
equilibrio. Una correccin hacia arriba de este precio relativo puede equilibrar este
mercado. La existencia de una poltica comercial ms libre y menos restrictiva, en la cual
se permita a los agentes importar ms, tendra el efecto de inducir dicha correccin va un
desplazamiento de la demanda de divisas. Este equilibrio, obviamente, implicara una
tasa de cambio mayor. La mayor tasa de cambio, a su vez, estimulara las exportaciones e
incrementara el nivel de apertura de la economa.
El problema de esta visin que en adelante denominaremos economicista, es que no tiene

en cuenta tres problemas estructurales que caracterizaron a la economa colombiana
durante el siglo XIX y buena parte del siglo XX:
1) Bajas elasticidades precio del comercio exterior. Durante todos esos aos, la
composicin de las exportaciones e importaciones de Colombia era tal que su
elasticidad frente a la tasa de cambio era muy baja. Por una parte, las
exportaciones de minerales como petrleo, oro, esmeraldas y platino y los
productos bsicos tropicales como el caf o el banano tienen un bajo nivel de
respuesta a esa variable. Las denominadas exportacione s no tradicionales
responden ms a estmulos cambiarios, pero ellas solamente adquirieron
importancia dentro de las ventas externas del pas en el ltimo cuarto de siglo, y
an entonces, su peso dentro de las ventas totales fue inferior al 40%. Por otra
parte, la respuesta de las importaciones a la tasa de cambio tambin era baja ,
como consecuencia del hecho de que los bienes importados eran ms
complementarios que sustitutos de los bienes producidos internamente.
2) Bajos niveles iniciales de apertura comercial. Dada las bajas elasticidades precio
de los flujos de comercio exterior, la tasa de cambio tena una capacidad limitada
para ajustar cualquier desequilibrio que se presentara en la cuenta corriente de la
balanza de pagos. El bajo grado de apertura de la economa, adems, haca que
este ajuste fuera an ms difcil. La correccin de un desequilibrio de cuenta
corriente de un punto del PIB requiere una depreciacin menor en una economa
abierta que en una economa como la colombiana , cuyo comercio exterior, a lo
sumo, representaba un 20% del PIB durante el siglo. El bajo grado de apertura era
a su vez, en alto grado, consecuencia de las grandes barreras geogrficas que
hacan que el costo de transporte y comunicaciones con el exterior fuera elevado.
Con estas caractersticas, la economa habra requerido de una depreciacin
cambiaria gigantesca para ajustar su situacin externa. Para un pas que dependa
fuertemente de insumos importados y en el que prcticamente no haba
produccin de bienes de capital, dicha devaluacin habra resultado demasiado
costosa.
3) Ausencia de financiacin externa. Cualquier intento de liberalizacin de la

poltica comercial permitiendo que el ajuste se hiciera va la tasa de cambio habra generado desequilibrios de la balanza de pagos, al menos en forma
temporal, los cuales requeriran financiamiento externo. Sin embargo, excepcin
hecha de los aos veinte, el financiamiento externo no existi sino hasta los aos
setenta.
El punto de vista ms economicista interpreta la sobrevaluacin de la moneda nacional

como resultado de una poltica de tarifas arancelarias altas y fuertes restricciones a las
importaciones. De acuerdo con esta visin, la poltica de importaciones es la variable

exgena que explica el bajo grado de apertura de la economa colombiana. En este
trabajo, en cambio, se parte de la perspectiva de que la poltica de importaciones fue un
resultado de la escasez de divisas y del hecho de que resultaba demasiado costoso dejarle
el ajuste al tipo de cambio4. Esta visin alternativa permite explicar por qu la tasa se
apreciaba precisamente en aquellos momentos en que se liberalizaba la poltica
comercial, hecho que no puede entenderse a la luz de la visin ms tradicional. Esta
coincidencia refleja que tanto la apreciacin real como la liberalizacin comercial eran
endgenas a los choques externos positivos y a la relativa escasez o abundancia de
divisas del pas.
II.
INDICADORES DEL SECTOR EXTERNO COLOMBIANO, 1905-2003
Las estadsticas disponibles sobre el siglo XX comienzan en Colombia hacia 1905. La

informacin de aos anteriores es prcticamente inexistente debido al caos poltico y
econmico que produjo la Guerra de los Mil Das, entre 1899 y 1902, y la separacin de
Panam, en 1903.
A.
Indicadores de apertura comercial
En el Grfico 1 se presentan los tres indicadores ms comnmente utilizados de apertura

comercial para el perodo comprendido entre 1905 y 2003: exportaciones/PIB,
importaciones/PIB y comercio total (exportaciones + importaciones)/PIB. Estos
indicadores fueron relativamente estables y se mantuvieron en niveles bajos durante todo
el siglo. Slo se aprecia un ligero incremento hacia final del perodo, pese a la importante
reduccin que tuvo lugar en los costos de transporte y comunicaciones.
Coatsworth y Williamson (2002) desarrollan el argumento acerca de la endogeneidad de la poltica de

importaciones en Amrica Latina entre 1870 y 1930. Para estos autores, sin embargo, dicha endogeneidad
est relacionada con la necesidad de recursos fiscales ms que con la necesidad de divisas.
Grfico 1
COLOMBIA:INDICADORES DE APERTURA, 19052003
40.00%
35.00%
30.00%
25.00%
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
exportaciones/pib
importaciones/pib
2001
1995
1989
1983
1977
1971
1965
1959
1953
1947
1941
1935
1929
1923
1917
1911
1905
0.00%
comercio/pib
Fuentes: GRECO (2002) y clculos de los autores.
Una caracterstica interesante de la evolucin de los indicadores presentados en el

Grfico 1 es la estrecha correlacin existente entre el de exportaciones/PIB y el de
importaciones/PIB. Esa correlacin refleja el hecho de que Colombia no tuvo acceso a los
mercados internacionales de crdito durante buena parte del siglo, como consecuencia de
lo cual las importaciones tuvieron que comportarse de tal manera que no se generaran
dficits importantes en la cuenta corriente de la balanza de pagos. De hecho, hay
solamente tres perodos relativamente cortos en los cuales nuestro estimativo de dficit de
cuenta corriente lleg a superar el 4% del PIB: 1922, 1982-87 y 1992-98 (Grfico 2) 5 .
Durante el resto del siglo, la disponibilidad de divisas provenientes de las exportaciones
se convirti en la restriccin para importar. El valor de las importaciones tuvo que
ajustarse a esa disponibilidad de divisas mediante ajustes en la tasa de cambio y a travs
de restricciones arancelarias y para-arancelarias impuestas por las autoridades.
No existe una serie consistente de la cuenta corriente de la balanza de pagos para todo el perodo. En el
Grfico 2 utilizamos como aproximacin la suma del dficit comercial y los pagos de intereses.
10
Grfico 2
Balanza en cuenta corriente como porcentaje del PIB, 19052000

8.00
6.00
4.00
2.00
19
05
19
09
19
13
19
17
19
21
19
25
19
29
19
33
19
37
19
41
19
45
19
49
19
53
19
57
19
61
19
65
19
69
19
73
19
77
19
81
19
85
19
89
19
93
19
97
0.00
-2.00
-4.00
-6.00
-8.00
Fuentes: GRECO (2002) y estimaciones basadas en las Memorias de Hacienda.
La evolucin del grado de apertura en Colombia fue muy distinta a la de otras economas
grandes de Amrica Latina, como Brasil y Argentina, (Grfico 3). Como lo ha hecho
notar Haber (2003), lo que sucedi en esos dos pases es lo que tiende a generalizarse
para todo el continente en la visin tradicional de la historiografa econmica
latinoamericana. En efecto, Brasil y Argentina eran economas relativamente abiertas al
comienzo del siglo, pero se fueron cerrando gradualmente a medida que adoptaron
polticas ms proteccionistas, primero como consecuencia de la crisis mundial y luego,
como resultado explcito de las polticas adoptadas bajo los lineamientos de la CEPAL6 .
Colombia es un caso bien distinto. No era una economa abierta antes de los aos treinta
ni se fue cerrando a partir de esa dcada. Por el contrario, de ser una economa cerrada a
comienzos del siglo, fue abriendo gradualmente sus fronteras ms o menos hasta finales
6
Sobre Argentina, vase tambin Berlinsky (2003)
11
de los veinte, en un proceso explicado bsicamente por el crecimiento de las ventas de

caf. Este proceso se vio interrumpido durante la Gran Depresin y luego durante la II
Guerra Mundial, pero continu a finales de los cuarenta y comienzos de los cincuenta,
precisamente cuando las polticas de proteccin se encontraban en pleno auge en otros
pases latinoamericanos. El proceso de apertura fue revertido una vez ms desde finales
de los cincuenta hasta mediados de los sesenta, pero continu en las ltimas tres dcadas
del siglo. De hecho, el indicador de apertura registra una tendencia positiva desde
comienzos de los setenta, solamente interrumpida entre 1982 y 1985, cuando se present
la crisis de la deuda latinoamericana.
La diferencia de Colombia con respecto a Brasil y Argentina se aprecia claramente en el

Grfico 3. El indicador de exportaciones/PIB a comienzos de siglo era muy inferior al de
esos dos pases, pero la cada en aquellos a lo largo del siglo cambia radicalmente la
situacin. Desde los aos sesenta, el indicador colombiano se ubic sistemticamente por
encima.
Grfico 3
RELACION EXPORTACIONES PIB EN TERMINOS
CORRIENTES,1900-2000
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
19
00
19
06
19
12
19
18
19
24
19
30
19
36
19
42
19
48
19
54
19
60
19
66
19
72
19
78
19
84
19
90
19
96
0.0%
Argentina
Brasil
Colombia
Fuente: Clculos basados en OXLAD
12
Como puede verse en el Grfico 4, la evolucin de la relacin exportaciones/PIB en

Colombia se parece ms a lo que sucedi con esta misma relacin en el caso de Mxico o
incluso en el de Chile, pases que tambin se caracterizaron por ser muy cerrados frente al
comercio exterior a comienzos del siglo. Sin embargo, despus de los aos setenta, el
proceso de apertura es mucho menos intens o en Colombia que en dichas economas. En
cualquier caso, las experiencias de Mxico y Chile tambin ilustran lo errada que es la
generalizacin que normalmente se hace sobre la evolucin del grado de apertura en
Latinoamrica.
El Grfico 4 muestra tambin que el indicador de exportaciones/PIB para Colombia hasta

los aos 50 era similar al de Corea. La magnitud del crecimiento exportador de ese pas
en el perodo subsiguiente, sin embargo, marca un profundo contraste con lo sucedido en
los pases de Amrica Latina, incluso en aquellos que , como Chile y Mxico,
experimentaron procesos de apertura mucho ms intensos que el colombiano.
Grfico 4
RELACION EXPORTACIONES/PIB 1900-2000
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
19
00
19
06
19
12
19
18
19
24
19
30
19
36
19
42
19
48
19
54
19
60
19
66
19
72
19
78
19
84
19
90
19
96
0.00%
Colombia
Chile
Mexico
Corea
Fuente: Clculos basados en OXLAD y FMI
13
Los ciclos observados de los distintos ndices de apertura en Colombia durante el siglo no
pueden explicarse como consecuencia de decisiones exgenas de poltica comercial.
Esos ciclos estuvieron ms relacionados con la evolucin de los trminos de intercambio,
el comportamiento de las exportaciones de caf y minerales y, en algunos perodos, la
disponibilidad de financiamiento externo. Las decisiones de poltica fueron endgenas a
la disponibilidad de divisas y en trminos generales tuvieron un menor impacto sobre los
indicadores de apertura que las variables mencionadas. Incluso en el caso de la famosa
apertura de los primeros aos noventa, puede observarse que ella no logr aumentar el
indicador de comercio total (exportaciones + importaciones)/PIB por encima de los
niveles que ya haba alcanzado a finales de los ochenta (Grfico 1). Despus de 1991, la
relacin de importaciones/PIB tuvo un repunte significativo pero su impacto sobre el
indicador de comercio total/PIB fue contrarrestado por la cada en las exportaciones ,
especialmente de caf. El incremento sustancial en el valor de las ventas externas slo
ocurri entre 1998 y 1999, como consecuencia fundamentalmente del gran aumento de
las exportaciones de petrleo.
Cuando se excluyen el caf y el petrleo de las cifras, el indicador de exportaciones/PIB

en los aos noventa slo supera ligeramente el que se observaba antes de la dcada de los
cincuenta (Grfico 5). Adems, su pequeo aumento es consecuencia exclusivamente de
lo ocurrido con al s ventas a otros pases de Amrica Latina, las cuales crecieron de
manera persistente, pasando de ser prcticamente insignificantes hasta comienzos de los
aos sesenta a representar cerca del 3% del PIB hacia el final del siglo. 7 En contraste, las
ventas diferentes de petrleo y caf a pases por fuera de Amrica Latina fueron menores
a finales del siglo XX de lo que haban sido, como porcentaje del PIB, en el perodo
anterior a 1950.
En suma, al menos desde el punto de vista de los indicadores de apertura comercial aqu
presentados, la historia de algunos autores sobre el desarrollo de Amrica Latina no
El crecimiento en las exportaciones hacia Amrica Latina, como porcentaje del PIB, slo fue
interrumpido temporalmente en los aos ochenta, cuando se present la crisis de la deuda regional.
14
coincide con lo sucedido en el caso de Colombia en el siglo XX. De acuerdo con esa
historia, el siglo se habra iniciado con una economa abierta, posteriormente se habran
cerrado las fronteras por una decisin de poltica proteccionista y en la dcada de los
noventa habra un retorno a la apertura. En contraste con esa visin, los indicadores de
apertura comercial muestran una economa que se mantiene relativamente cerrada desde
el principio hasta el final del siglo. Las fluctuaciones en esos indicadores, adems, se
asocian en mayor grado con los ciclos en el valor de las exportaciones de caf, petrleo y
otros minerales que con decisiones de poltica.
Grfico 5
EXPORTACIONES SIN PETRLEO NI CAF
POR DESTINO COMO PORCENTAJE DEL PIB,
1933-2004
10.00%
8.00%
6.00%
4.00%
2.00%
20
00
19
95
19
90
19
85
19
80
19
75
19
71
19
65
19
60
19
55
19
50
19
45
19
40
19
35
19
33
0.00%
exportaciones a latinoamrica
exportaciones otros
exportaciones totales sin petrleo ni caf
Fuente: Anuarios de Comercio Exterior, varios nmeros
B.
Indicador de exportaciones/PIB en trminos corrientes y constantes
El comportamiento de la relacin exportaciones/PIB cuando se calcula en pesos

constantes, para aislar las fluctuaciones de los precios relativos, es muy distinto al que se
deriva de calcularlo en trminos corrientes. Hay dos razones para ello: (i) La tasa de
cambio real, como ya se mencion, registr una devaluacin en el largo plazo, con lo cual
se increment el precio relativo de los bienes transables. Como consecuencia, los
15
indicadores tradicionales de apertura comercial evaluados a precios corrientes muestran

una tendencia a aumentar que no resulta de una mayor actividad comercial sino de un
efecto contable. (ii) El indicador exportaciones/PIB en trminos corrientes tambin se
encuentra afectado por los trminos de intercambio (TI), los cuales experimentaron
importantes cambios durante el siglo, especialmente como consecuencia de la alta
volatilidad de los precios del caf. El impacto de los ciclos en los TI sobre el indicador de
exportaciones/PIB logra aislarse cuando este ltimo se calcula en trminos de pesos
constantes.
Al calcular el indicador exportaciones/PIB en precias constantes de 1970, su nivel a
finales de l siglo XX era menor que el registrado durante los aos treinta (Grfico 6). Ese
indicador era menor al 10% a comienzos del siglo. Se increment muy rpidamente hasta
comienzos de los aos treinta, cuando alcanz su punto mximo histrico, cercano al
25%. A partir de all, sin embargo, se redujo de manera gradual y continua hasta
comienzos de los aos ochenta, cuando se ubic nuevamente por debajo del 10%.
Solamente se empez a recuperar despus de 1985, pero al finalizar el siglo se encontraba
an por debajo del 15%.
Grfico 6
RELACION EXPO/PIB EN TRMINOS CONSTANTES Y CORRIENTES COLOMBIA, 1900-2000

30%
25%
20%
15%
10%
5%
19
00
19
05
19
10
19
15
19
20
19
25
19
30
19
35
19
40
19
45
19
50
19
55
19
60
19
65
19
70
19
75
19
80
19
85
19
90
19
95
20
00
0%
Expopibconstantes(1970)
expopibcorrientes
16
Fuente: Estimaciones basadas en GRECO (2002) y OXLAD
Desde esta manera , al calcular la evolucin del ndice de exportaciones/PIB en trminos

constantes se ratifica la idea planteada en la sub-seccin anterior de acuerdo con la cual,
incluso con posterioridad a la llamada apertura de los aos noventa, la economa
colombiana mantiene una actividad exportadora menor en trminos relativos a la que
tena entre los aos treinta y los aos cincuenta, cuando dominaban los enfoques
proteccionistas de la poltica comercial. Este resultado es particularmente llamativo
cuando se tienen en cuenta la impresionante disminucin en los costos de transporte y
comunicaciones a lo largo del siglo y la tendencia al relajamiento en las restricciones
arancelarias y no arancelarias que , como veremos ms adelante, tuvo lugar desde finales
de los aos sesenta.
C.
Composicin de las exportaciones
Durante la mayor parte del siglo XX las ventas externas colombianas estuvieron
dominadas por el caf. Como lo han sealado muchos trabajos sobre el tema, el caf no
fue simplemente un cultivo de exportacin, sino la fuente principal del desarrollo
econmico del pas desde finales del siglo XIX. Palacio y Safford (2002) han identificado
tres perodos de desarrollo de las exportaciones de caf a partir de 1910. El primero de
ellos, entre este ltimo ao y 1940, cuando se registr un aumento notor io del quantum
exportado, el cual creca a tasas anuales del 7,4%. Este rpido crecimiento llev a que las
ventas del grano llegaran a representar ms de un 70% del valor total exportado por
Colombia hacia mediados de los aos veinte (Cuadro 1). En los aos treinta, la cada del
precio del caf hizo que esta participacin disminuyera un poco, pero se mantuvo por
encima del 50%. El segundo perodo, comprendido entre 1940 y mediados de los aos
setenta, es descrito por estos autores como de relativo estancamiento. El quantum
exportado apenas creci en 1.6%. Sin embargo, el peso del caf en las exportaciones se
mantuvo por encima del 50%. El ltimo perodo es aquel que transcurre con posterioridad
a la bonanza cafetera de los aos setenta y se caracteriza por un aumento en la
17
tecnificacin de las plantaciones pero tambin una fuerte cada de los precios
internacionales, que fue especialmente pronunciada con la ruptura del Pacto Internacional
del Caf en 1989. El peso del caf en las exportaciones pas de representar ms de un
50% en 1970 a menos de un 10% en la actualidad.
Cuadro 1
COMPOSICIN DE LAS EXPORTACIONES POR PRODUCTOS, 1910-14-2000/2004

Aos
1910-14
1915-19
1920-24
1925-29
1930-34
1935-39
1940-44
1945-49
1950-54
1955-59
1960-64
1965-69
1970-74
1975-79
1980-84
1985-89
1990-94
1995-99
2000-2004
Caf
Otros agropecuarios
45.10
18.80
50.50
21.40
68.50
7.00
69.60
9.40
58.60
8.60
52.00
7.80
64.00
2.90
73.00
3.90
78.86
2.00
75.98
3.64
68.79
2.68
61.16
3.92
53.21
1.92
57.17
8.22
48.87
13.50
37.42
11.45
18.60
14.62
16.09
11.86
6.44
10.34
Mineros
28.40
23.20
13.90
20.90
22.37
24.82
24.51
17.52
15.83
11.00
12.00
13.19
4.62
0.29
9.07
26.38
30.44
33.77
40.38
Otros
7.70
4.90
10.60
0.10
0.50
3.10
4.10
3.70
3.13
4.50
10.77
21.72
40.25
34.31
28.55
24.76
36.34
38.29
42.84
Fuente: Anuarios de comercio exterior, varios nmeros
Como se muestra en el Cuadro 1, el peso de los productos mineros tambin fue

importante durante el siglo. El oro fue la principal exportacin del pas en la poca
colonial y en el siglo XIX. Su importancia decreci con el ascenso de las ventas de caf,
pero junto con el platino, todava representaban un 20% de las exportaciones en las
primeras dos dcadas del siglo XX. A finales de los aos veinte comenz a producirse
petrleo y la participacin de los productos mineros en el total exportado aument hasta
un 25% en los aos treinta y cuarenta. Esta participacin, sin embargo, se empez a
18
reducir paulatinamente hasta que en 1970 casi desapareci. A partir de 1985 el petrleo y
el carbn volvieron a resurgir y en los aos noventa se convirtieron en los principales
productos de exportacin, llegando a representar ms de un 40% de las ventas externas
del pas.
Aparte del caf, otros productos agrcolas tuvieron algn peso en la evolucin de la
estructura exportadora colombiana. Mientras el banano, la carne, el azcar y el tabaco
fueron productos tradicionales de exportacin desde comienzos del siglo , a partir de los
aos setenta el dinamismo de este grupo se explica fundamentalmente por el
comportamiento de las ventas de flores cortadas8 .
Como en muchos pases de Amrica latina, los productos bsicos constituyeron los
principales rubros de exportacin de Colombia durante el siglo XX. A comienzos del
siglo, hasta los aos veinte, tuvieron alguna importancia las ventas de sombreros de paja
artesanales. Sin embargo, el comercio de manufacturas slo se desarroll realmente con
posterioridad a los aos sesenta, perodo a partir del cual las ventas externas de estos
productos representaron un 40% de las exportaciones del pas. El crecimiento de las
exportaciones manufactureras ha estado asociado fundamentalmente con el proceso de
integracin de Colombia con otros pases de AL, y en particular, con Venezuela y
Ecuador.
D.
Trminos de intercambio (TI)
Tradicionalmente, la discusin sobre el comportamiento histrico de los trminos de

intercambio (TI) en Amrica Latina se ha dado alrededor de dos temas : el primero se
relaciona con la alta volatilidad generada por la inestabilidad en los precios de los
productos de exportacin de la regin, en su mayora bienes bsicos. El segundo tiene
8
El banano y la carne de res eran exportaciones relativamente importantes en la costa caribe durante las
primeras dcadas del siglo. Meisel (1999) argumenta que el fracaso de esta rea del pas en las siguientes
dcadas fue resultado de la Enfermedad Holandesa inducida por las export aciones de caf. Las ventas
externas de caf llevaron a la existencia de una tasa de cambio menos depreciada de la que habra existido
en ausencia de esas exportaciones. Bajo esta argumentacin, sin embargo, resulta difcil explicar la
tendencia continua a la depreciacin real del peso que se registr en Colombia durante el siglo, a la cual
nos referiremos ms adelante.
19
que ver con las tendencias de largo plazo de los TI. De acuerdo con la hiptesis cepalina
de Prebisch-Singer , habra una tendencia secular a su deterioro, asociada con la baja
elasticidad-ingreso de la demanda de estos productos en los mercados de los pases
desarrollados 9 .
El debate en torno a estos dos puntos se ha dificultado por la ausencia de buenas
estadsticas de ndices de precios de importaciones y exportaciones, necesarios para
calcular un ndice de TI.
Como lo ha explicado Bulmer-Thomas (2003), dichas
dificultades son ms protuberantes en el caso de los precios de las importaciones, dado

que stas tienden a ser mucho ms diversificadas que las exportaciones. Una prctica
muy generalizada consiste en calcular ndices de TI aproximando los precios de las
importaciones con ndices de precios al por mayor de un pas exportador importante de
manufacturas. Este tipo de procedimiento tiene varios problemas. Por un lado, no tiene en
cuenta el importante cambio en la composicin de las importaciones que se registr en
los pases de AL y que no se recoge en los ndices de precios de los pases
industrializados. Por otro lado, y quizs de mayor importancia, esos ndices de precios no
reflejan la impresionante disminucin en los costos de transporte acaecida durante el
siglo y que , entre otras cosas , se manifiesta en una reduccin del margen de los precios
entre el puerto de embarque (precios FOB) y el de entrada (precios CIF).
En el caso de Colombia, hay algunos estudios que intentan evaluar el comportamiento de

los TI en el siglo XX. Uno de los ms completos es el llevado a cabo por el Grupo de
Estudios sobre Desarrollo Econmico Colombiano del Banco de la Repblica (GRECO,
2002). En l se presentan dos estimaciones distintas de los TI para el perodo 1905-2000,
que se presentan en el Grfico 7 como GRECO1 y GRECO2. Los dos utilizan el ndice de
precios al por mayor de EEUU como aproximacin al precio de las importaciones hasta
1956. Para este perodo por lo tanto, se les aplica la crtica de Bulmer-Thomas. Para el
resto del perodo, el ndice GRECO1 mantiene el mismo procedimiento y se le aplica por
lo tanto la misma crtica.
Prebisch (1950); Singer (1950)
20
Para el perodo posterior a 1956, el ndice GRECO2 se basa en la informacin de un

ndice de precios al por mayor en pesos de las importaciones de Colombia, que se
transforma a dlares utilizando la tasa de cambio promedio. Este procedimiento, que
tambin se utiliza en las Estadsticas Financieras Internacionales del FMI, tiene sin
embargo el problema de que los precios involucrados estn afectados por los
movimientos de las tarifas arancelarias y las barreras no arancelarias. Esto significa que
los procesos de liberalizacin (restriccin) de la poltica comercial tienden a sesgar hacia
abajo (arriba) el comportamiento del ndice GRECO2.
Los dos ndices de TI elaborados por GRECO tambin difieren en lo que respecta al
tratamiento de los precios de los bienes exportados. Ambos utilizan los precios al por
mayor de las exportaciones despus de 1956, pero GRECO1 utiliza un ndice de los
precios implcitos de las exportaciones calculado a partir de valores y cantidades
exportadas antes de ese ao, mientras que GRECO2 utiliza el precio del caf como
aproximacin al precio de las exportaciones.
En adicin a los indicadores de GRECO, el Grfico 7 presenta un ndice de TI construido

con base en informacin de la CEPAL para el perodo posterior a 1925. Entre ese ao y
1953 esta medicin se obtiene de los precios implcitos de importaciones y exportaciones
de las cuentas nacionales elaboradas por ese organismo. Para el perodo subsiguiente, el
indicador de TI de la CEPAL se construye utilizando los precios implcitos en dlares de
una canasta de los principales bienes de exportacin e importacin de Colombia. Este
ndice no est expuesto a la crtica de Bulmer-Thomas ni a la que hicimos al indicador
GRECO2 sobre posibles sesgos generados por cambios en la poltica comercial. Sin
embargo, aparte de existir slo desde 1925, el ndice de la CEPAL est sujeto a crticas
por la composicin de las canastas de exportaciones e importaciones para las cuales se
calculan los precios implcitos.
Con independencia de los problemas de cada uno de los indicadores que se presentan en
el Grfico 7, todos ellos muestran los grandes ciclos que presentaron los TI de Colombia
durante el siglo XX, la cuales estuvieron claramente vinculados con la de los precios
21
externos del caf. En particular, hay cuatro perodos en que estos ndices estn por
encima de su tendencia coinciden todos con perodos de bonanza cafetera: la primera
mitad de la dcada del diez, la segunda mitad de los veinte, casi todos los cincuenta y la
segunda mitad de los setenta. De esta manera, resulta evidente que la gran volatilidad de
los TI en Colombia fue producto principalmente del comportamiento de su principal
rubro de exportacin.10
Grfico 7
1.60
1.40
1.20
1.00
0.80
0.60
0.40
0.20
0.00
19
05
19
12
19
19
19
26
19
33
19
40
19
47
19
54
19
60
19
67
19
74
19
81
19
88
19
95
Indice
1950=1
TRES ESTIMACIONES DIFERENTES DE LOS

TRMINOS DE INTERCAMBIO EN COLOMBIA,
1905-2000
GRECO2
GRECO1
CEPAL
Lineal (GRECO2)
Lineal (GRECO1)
Lineal (CEPAL)
Fuente: GRECO (2002) y GRECO con base en CEPAL (1925-1953) y CEPAL, Base
de datos de la Balanza de Pagos BADECEL (1954-2004)
La evidencia sobre la tendencia de largo plazo de los TI es menos concluyente. El
indicador GRECO1 sugiere una ligera tendencia al deterioro de los trminos de
intercambio a lo largo del siglo XX. Sin embargo, vale la pena recordar que a este
indicador se le aplica la crtica de Bulmer-Tomas en el sentido de subestimar el efecto
10
En el caso del indicador de la CEPAL se observa un auge en los trminos de intercambio en los aos
ochenta que no coincide con el comportamiento de los precios del caf. Ese comportamiento, que no se
aprecia en los otros indicadores, posiblemente responde a problemas asociados con la canasta de bienes
escogida para hacer el clculo correspondiente.
22
sobre los precios de importacin de la reduccin de los costos de transporte. Por su parte,
los indicadores GRECO2 y CEPAL muestran una tendencia ascendente, la cual ira en
contra de la hiptesis Prebisch-Singer. En el primer caso, ello puede ser efecto de la
utilizacin de precios de las importaciones que incluyen los efectos de la proteccin
arancelaria y no arancelaria , pero este problema no existe en el caso del ndice de
CEPAL.
Podemos afirmar, por lo tanto, que con la informacin disponible no existe evidencia
concluyente acerca del deterioro secular de los TI de Colombia durante el siglo. La
interpretacin de estos ndices debe ser extremadamente cautelosa, dados los problemas
que, como hemos visto, presenta la informacin. De todas maneras, la ausencia de un
comportamiento definido de los TI puede atribuirse a dos fuerzas opuestas que actuaron
sobre ellos: por un lado, la planteada por Prebisch-Singer que impulsa una tendencia
secular a su deterioro. Por otro, la sugerida por Bulmer-Thomas para explicar la
tendencia positiva de los trminos de intercambio de Amrica Latina en el siglo XIX,
consistente en que la productividad de los bienes manufacturados se incrementa ms
rpidamente que la de los productos primarios. Como los primeros eran el principal
componente de las importaciones colombianas mientras que los segundos eran el
principal componente de las exportaciones, esta fuerza impulsara un incremento de los
TI durante el siglo XX 11 .
III. LA POLTICA COMERCIAL DURANTE EL SIGLO XX

A lo largo del siglo XX, los principales instrumentos de la poltica comercial colombiana
fueron, por un lado, los aranceles y, por otro, los controles cambiarios, las restricciones
cuantitativas a las importaciones y una gran variedad de instrumentos de promocin de
exportaciones como los subsidios directos y al crdito. Los aranceles fueron en la prctica
11
Muchos autores han escrito sobre esta discusin en los pases en desarrollo. Bhagwati (2004) est en contra de la hiptesis de
Prebisch-CEPAL, mientras que Bertla y Williamson (2003) muestran que los TI eran favorables en las economas latinoamericanas
durante el siglo XIX pero que se deterioraron en la primera mitad del SXX, tal como los sugera Prebisch. El trabajo de Ocampo y
Parra (2003) muestra que la hiptesis de deterioro se cumpli para un buen nmero de productos bsicos durante el siglo XX. Esta
conclusin, sin embargo, no puede extenderse especficamente al caso de Colombia, por cuanto estos autores, a diferencia de lo que
concluyen para otros productos bsicos, no encuentran evidencia de deterioro sistemtico del precio del caf en este mismo perodo.
23
el nico mecanismo de proteccin hasta 1931, cuando se estableci el control de cambios

que se mantuvo de manera ininterrumpida hasta nuestros das, aunque con diferentes
grados de flexibilidad.
Los controles de cambios implicaban la existencia de
restricciones cuantitativas a las importaciones. stas ltimas, sin embargo, empezaron a

usarse de manera explcita y sistemtica desde fines de los treinta y se introdujeron a la
legislacin en 1957, ao a partir del cual se definieron formalmente listas de productos
sujetas a licencia previa, as como listas de prohibida importacin. Adicionalmente, desde
esta poca se utiliza ron varios instrumentos de promocin de las exportaciones.
Se pueden distinguir siete perodos distintos del manejo de la poltica comercial en

Colombia, que se resumen de manera esquemtica a continuaci n:
1. 1904-1928: Proteccin arancelaria alta pero decreciente.

Este perodo se inici con un fuerte incremento en las tarifas arancelarias a comienzos
del gobierno del General Reyes, el cual tuvo el propsito explcito de obtener
recursos para reconstruir la infraestructura y la capacidad productiva destruidas
durante la guerra de los mil das (Junguito y Rincn, 2004). El aumento en las tarifas
fue de un 70%, con respecto a los niveles que haban sido establecidos en 1886. Sin
embargo, en la medida en que se trataba de gravmenes especficos y no advalorem-, el recaudo rpidamente se erosionaba como consecuencia de variaciones en
la tasa de cambio y/o en los precios externos de los productos importados (Martnez,
1986; Ocampo, 1990). Por esa misma razn, entre 1904 y 1928 se llevaron a cabo
mltiples reformas arancelarias con el objeto de contrarrestar este deterioro del
recaudo. El propsito fiscal de esas reformas fue mucho ms importante en este
perodo que cualquier objetivo proteccionista. En la prctica, tal como lo plantea
Ocampo (1984), el debate entre proteccionismo y libre cambio era un tema poltico
secundario antes de los aos 30. Por esa misma razn, la abundancia de financiacin
externa y el ingreso de los recursos correspondientes a la indemnizacin por Panam
a comienzos de los aos 20 facilitaron el mantenimiento de unos recaudos
24
arancelarios considerablemente ms bajos, como porcentaje de las importaciones, de

lo que haban sido en las dos dcadas precedentes (ver adelante, grfico 9).
2. 1928-1934: Crisis Mundial y Control de Cambios .
La Gran Depresin mundial que se inici en 1929 restringi dramticamente el

acceso al financiamiento externo y gener una cada en los trminos de intercambio
para Colombia, en la medida en que los precios de los productos bsicos de
exportacin se vieron afectados en mayor medida que aquellos de los bienes
industriales importados. La cada consiguiente en las reservas internacionales del pas
llev a Colombia a suspender el patrn oro, a incrementar nuevamente la estructura
de tarifas arancelarias y a establecer un control de cambios en 1931, que se mantuvo
particularmente rgido hasta 193412 .
3. 1934-1955: Segunda Guerra Mundial y Flexibilizacin de los Controles

Cambiarios .
A partir de 1934, aunque se mantuvieron los controles de cambios , su aplicacin fue
flexibilizada, en especial para la importacin de las materias primas y los bienes de
capital que requera una industria nacional que estaba expandindose a un ritmo
particularmente alto (Ocampo y Montenegro, 1986; Echavarra, 1999). En 1940, sin
embargo, se empezaron a sentir los estragos de la II Guerra Mundial y el comercio se
paraliz de manera exgena. Despus de la guerra, el proceso de liberalizacin de los
controles continu, ya que el pas haba acumulado importantes reservas
internacionales , aunque en varios aspectos esos controles se hicieron ms complejos a
partir de 1948, como consecuencia de la decisin de las autoridades de crear un
sistema cambiario dual para estimular las exportaciones no cafeteras (Currie, 1951) .
En 1953 y 1954 se present un aumento muy importante de los precios del caf y la
12
Ver al respecto las Memorias de Hacienda del Ministro Esteban Jaramillo (Jaramillo, 1990).
25
flexibilizacin de los controles cambiarios y a las importaciones se hizo ms amplia ,

extendindose incluso a los bienes de consumo
4. 1956-1967: Grandes Restricciones.
Una vez pasados los efectos de la bonanza cafetera, el pas volvi a experimentar
problemas cambiarios y se volvieron a endurecer los controles de cambios y las
restricciones cuantitativas a las importaciones, a la vez que se introdujeron nuevos
instrumentos encaminados a reducir la demanda por divisas, tales como los depsitos
previos a las importaciones y los sistemas de trueque y compensacin con pases
especficos . Tambin en este perodo se cre el Certificado de Cambio y el sistema
formal de controles a las importaciones con las listas de licencia previa y prohibida
importacin, buscando racionalizar lo existente hasta entonces (Daz-Alejandro,
1976).
En algunos aos particulares de este perodo, en los cuales la escasez de divisas se
mitigaba por apoyos externos, como el de la Alianza para el Progreso, proveniente de
EEUU, o el primer prstamo del Fondo Monetario Internacional, la poltica de
importaciones se relaj de manera temporal, lo cual se hizo especialmente mediante
aumentos en la tasa de aprobacin de solicitudes bajo el rgimen de licencia previa,
ms que mediante el traslado de productos a las listas de libre importacin13 . En todas
esas ocasiones, sin embargo, las fases de liberalizacin fueron cortas y seguidas por
perodos de fuerte restriccin.
La poltica de estmulo a las exportaciones no tradicionales tambin recibi impulso

en este perodo de estrechez de divisas. El Plan Vallejo -un sistema de exencin de
aranceles y restricciones para las importaciones de insumos y bienes de capital usados
en exportaciones- se introdujo en 1959 y empez a utilizarse ms intensamente en
1962. En 1961, adems, el gobierno introdujo subsidios directos a las exportaciones
no tradicionales con los llamados Certificados de Abono Tributario (CAT), que en la
13
Por esta razn, la participacin del valor de las compras externas realizadas bajo el rgimen de libre importacin en las
importaciones totales no es un buen indicador de mayor libertad de importaciones (Villar, 1985 ; Martnez, 1986).
26
dcada de los ochenta pasar on a convertirse en los Certificados de Reembolso

Tributario (CERT). Durante la mayor parte de este perodo, adems, se mantuvo un
sistema de tasas de cambio mltiples, dejando las ms bajas para las exportaciones
cafeteras y las importaciones esenciales y permitiendo un diferencial a favor de las
exportaciones no tradicionales. En 1967, finalmente, se cre el Fondo de Promocin
de Exportaciones (Proexpo), vinculado al Banco de la Repblica, a travs del cual se
canalizaron durante muchos aos los subsidios al crdito sectorial. Ese Fondo fue
transformado a comienzos de los noventa en el Banco de Comercio Exterior
BANCOLDEX-, que an existe.
En el segundo semestre de 1966, los controles cambiario s y de importaciones se

hicieron particularmente restrictivos en el contexto de un enfrentamiento del entrante
gobierno de Carlos Lleras Restrepo con el Fondo Monetario Internacional, a raz del
cual se fren el desembolso de un crdito de apoyo de esa entidad. Poco despus, en
marzo de 1967, la misma administracin expidi el Decreto-Ley 444, conocido como
Estatuto Cambiario, con base en el cual funcion el sistema de control de cambios
hasta 1991. A partir de 1967, adems, Colombia inici una poltica de
minidevaluaciones (crawling-peg) que tambin se mantuvo hasta comienzos de la
dcada de los noventa.
5. 1968-1981: Nueva liberalizacin comercial.
El principal mrito del nuevo rgimen de minidevaluaciones y del Estatuto

Cambiario que entraron en vigenc ia en 1967 fue el de introducir un ambiente de
estabilidad, despus de muchos aos de cambios impredecibles y en ocasiones
caticos en las polticas comerciales y de controles cambiarios. El sector externo se
estabiliz y la dcada de los sesenta termin en relativa calma. En los primeros aos
setenta, adems, las exportaciones no tradicionales se vieron favorecidas por la
devaluacin del dlar y por el auge de precios del petrleo, cuya incidencia se dio
27
principalmente a travs de Venezuela, pas que empez a importar cantidades

importantes de productos colombianos.
En estas circunstancias, Colombia inici un proceso de flexibilizacin gradual de los

controles a las importaciones , el cual estuvo en parte encaminado a combatir las
presiones inflacionarias que se empezaban a observar en ese perodo. En 1971,
adems, una nueva legislacin transfiri del Congreso al Gobierno la facultad de
modificar la estructura de tarifas arancelarias, la cual empez a usarse en un
importante proceso de racionalizacin de esa estructura a partir de 1973.
Pese a la gran bonanza de precios del caf que se inici en 1976, el proceso de
libera lizacin comercial se mantuvo gradual hasta el final del gobierno de Lpez
Michelsen. Ese proceso slo se aceler de manera significativa en 1978 en un
ambiente de creciente endeudamiento externo pblico, dirigido a financiar el
ambicioso plan de obras pblicas en infraestructura de la administracin Turbay.
Como resultado, los primeros aos ochenta, cuando la bonanza cafetera ya haba
desaparecido, coincidieron con la aparicin de un importante dficit en la cuenta
corriente de la balanza de pagos y con un notorio proceso de apreciacin real del
peso, el cual se produjo a travs de la inflacin, a pesar de la persistencia del sistema
de minidevaluaciones nominales diarias.
6. 1982-1985: La crisis de la deuda latinoamericana.
Aunque los niveles de deuda externa de Colombia no llegaron a ser tan grandes como
los de otros pases de Amrica Latina, el aumento de las tasas de inters y el cierre
abrupto de los mercados financieros internacionales a partir de 1982 afectaron
negativamente al sector externo colombiano. El ritmo de minidevaluaciones tuvo que
acelerarse y la tasa de cambio real se depreci, a la vez que se hicieron ms estrictos
los controles a las importaciones y se incrementaron las tarifas arancelarias. De todo
este proceso, el pas sali relativamente bien librado comparado con otras naciones
28
del continente. El PIB creci ao tras ao, aunque en forma ms lenta que en el
decenio anterior y el pas pudo atender oportunamente sus pagos de deuda externa,
sin tener que recurrir a reestructuraciones forzadas.
7. 1985-2004: La apertura.
A mediados de la dcada de los ochenta, las inversiones que se haban realizado en

los aos precedentes en los sectores del petrleo y el carbn permitieron incrementar
sustancialmente los ingresos de divisas, los cuales se vieron reforzados, adems, con
una mini bonanza en los precios del caf. En 1985, por otra parte, empezaron a
sentirse los efectos de una depreciacin acelerada del peso, la cual se realiz
ntegramente a travs del sistema de minidevaluaciones diarias y sin los traumatismos
propios de las devaluaciones abruptas que se hicieron en otros pases de Amrica
Latina. Adicionalmente, en 1985 se incrementaron drsticamente las tarifas a las
importaciones mediante la imposicin de una sobretasa arancelaria generalizada de
16%. Con ello se inici un proceso de sustitucin de controles cuantitativos a las
importaciones por polticas ms basadas en el sistema de precios, proceso que habra
de mantenerse hasta comienzos de la dcada de los noventa.
En 1989, a finales de la administracin Barco (1986-1990), se tom la decisin de

abrir la economa de manera ms decidida, aunque gradual. Se estableci un
cronograma que inclua el desmantelamiento acelerado de la mayor parte de las
restricciones cuantitativas. Se mantenan cuotas para algunos bienes de consumo cuya
importacin haba sido tradicionalmente muy restringida. Esas cuotas, sin embargo,
habran de ser asignadas en forma ms transparente que en el pasado, mediante un
esquema de subastas. Adicionalmente, las tarifas arancelarias habran de reducirse
gradualmente, en un plazo total de cuatro aos. Este cronograma, sin embargo, se
aceler con la eleccin del gobierno de Cesar Gaviria, an antes de que ste se
posesionara, en agosto de 1990. Para fines de 1990 se haban eliminado virtualmente
todas las restricciones cuantitativas a las importaciones y un ao ms tarde se haban
29
llevado los niveles de las tarifas arancelarias a un promedio de 11% (Ocampo y

Villar, 1992).
A la vez que se abandon el enfoque gradual a la apertura comercial, Colombia

adopt decisiones encaminadas a abrir la cuenta de capitales en un momento en que el
flujo de recursos financieros hacia toda Amrica Latina alcanzaba niveles sin
precedentes. 14 En consecuencia, la apertura comercial coincidi nuevamente, tal
como haba sucedido entre 1978 y 1982, con un notorio proceso de apreciacin real
del peso y con un fuerte deterioro en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Esto
implic que si bien aumentaron de manera muy notoria las importaciones, no sucedi
lo mismo con las exportaciones, expresadas como porcentaje del PIB. Tal como
anotamos en la seccin II, la famosa apertura de los primeros aos noventa no logr
aumentar el indicador de comercio total (exportaciones + importaciones)/PIB por
encima de los niveles que ya se haban alcanzado a finales de los ochenta. 15 Ese
indicador slo se increment de manera sustancial con posterioridad a 1998, como
consecuencia fundamentalmente del gran aumento de las exportaciones de petrleo.
En cualquier caso, la combinacin de apreciacin cambiaria y dficit en cuenta

corriente de la balanza de pagos hizo que la vulnerabilidad externa de la economa
colombiana se incrementara fuertemente, creando las condiciones para la gran crisis
econmica que se desat a finales de los noventa, cuando las condiciones financieras
internacionales cambiaron de manera abrupta. En esta ocasin, el ajuste no se realiz
como en anteriores crisis de balanza de pagos, mediante restricciones arancelarias y
no arancelarias a las importaciones. El peso del ajuste se concentr en la depreciacin
de la tasa de cambio y en la ms grande recesin que hubiese experimentado la
economa colombiana en su historia reciente. El producto interno bruto colombiano,
que haba tenido tasas de crecimiento positivas durante casi setenta aos, se redujo en
14
Ver Villar y Rincn (2003) y Ffrench-Davis y Villar (2005).

En Villar (2000) se muestra que la proporcin de bienes transables en la produccin nacional se redujo en
la dcada de los noventa y se sugiere que desde ese punto de vista, en lugar de abrirse, la economa
colombiana se cerr en dicho perodo.
15
30
ms de 4% en 1999 y se mantuvo con muy bajas tasas de crecimiento en los tres aos
subsiguientes.
IV. UN NDICE DE POLTICA COMERCIAL

Tal como se describi en el captulo anterior, la poltica comercial durante el siglo XX en
Colombia utiliz fundamentalmente dos tipos de instrumentos para regular las
importaciones: por un lado, las tarifas arancelarias y, por el otro, las Barreras No
Arancelarias (BNA), conformadas por los controles de cambios y las restricciones
cuantitativas. El propsito de esta seccin es construir un indicador en el cual se resuma
la evolucin de la poltica comercial seguida durante todo el siglo. En una primera subseccin se describen dos indicadores alternativos que pueden utilizarse para evaluar la
proteccin arancelaria, en un contexto de muy poca disponibilidad de informacin. En la
sub-seccin siguiente se presenta la metodologa para cuantificar el efecto de las BNAs y
se presenta un indicador de la proteccin total, arancelaria y no arancelaria.
A. Proteccin arancelaria
El indicador ms comnmente utilizado en la literatura para medir la proteccin
arancelaria es el recaudo por tarifas de importacin (T), expresado como proporcin de
las importaciones (M). En la prctica, este indicador, que en adelante denotaremos por t
= T/M, es un promedio ponderado de la estructura tarifaria vigente, en el cual los
productos con mayor participacin en el valor de las importaciones totales reciben mayor
ponderacin. A pesar de que se cuenta con informacin completa sobre este indicador
para todo el siglo, hay que tener cautela con las interpretaciones que se derivan de l. La
razn es que los bienes de consumo, cuyas tarifas arancelarias fueron tradicionalmente
ms altas, vieron reducir su peso dentro de las importaciones en forma sostenida,
especialmente en la primera parte del siglo. En este sentido, la evolucin del indicador t
31
se encuentra sesgada y puede reflejar la disminucin de la participacin de los bienes de

consumo en las importaciones totales, ms que la evolucin de las tarifas arancelarias.
Infortunadamente, la informacin disponible no nos permite realizar para todo el siglo

clculos del promedio aritmtico -sin ponderar- de las tarifas arancelarias. Tampoco es
posible calcular tasas de proteccin efectivas, como sera deseable. Sin embargo,
podemos utilizar la informacin disponible acerca de la participacin de los bienes de
consumo en las importaciones totales y en el arancel ponderado para obtener una
aproximacin a la evolucin del promedio aritmtico. Este promedio aritmtico puede
definirse como:
tA = (tC + tR)/2
(1)
Este ndice tA es claramente mejor que el promedio ponderado t como indicador del
comportamiento de las decisiones de poltica arancelaria
En el Grfico 8 se presenta la evolucin de la participacin de los bienes de consumo

dentro de las importaciones totales durante el siglo XX, construido con informacin de
distintas fuentes. Este indicador se denotar en adelante por PART C = MC/M, donde MC y
M representan las importaciones de bienes de consumo y las importaciones totales,
respectivamente. Como se aprecia en el Grfico, PARTC se redujo sustancialmente a lo
largo del siglo: los bienes de consumo pasaron de representar 46% del valor total
importado a comienzos del siglo a menos de 20% al final. Como las tarifas arancelarias
(tC) de los bienes de consumo eran ms alta s que las del resto de bienes (tR ),
estos cambios afectaron significativamente el comportamiento de t.
32
Grfico 8
RECONSTRUCCIN DE LA SERIE DE PARTICIPACIN DE LOS BIENES DE CONSUMO DENTRO DE LAS IMPORTACIONES
TOTALES, 1905-2003
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
19
05
19
08
19
11
19
14
19
17
19
20
19
23
19
26
19
29
19
32
19
35
19
38
19
41
19
44
19
47
19
50
19
53
19
56
19
59
19
62
19
65
19
68
19
71
19
74
19
77
19
80
19
83
19
86
19
89
19
92
19
95
19
98
0.00%
serie construida
greco impo por actividades
GRECO CEPAL
GRECO DANE MINCOMEX
Villar 1985
Ocampo
Fuentes: GRECO (2002) , Ocampo (1984) y Villar (1985). Clculos propios

El indicador t puede expresarse como
t = PART C . tC + (1 PARTC) . tR
(2)
Basados en informacin disponible de distintos momentos del tiempo podemos hacer el

supuesto de que la tarifa arancelaria sobre los bienes de consumo es n veces ms alta que
la tarifa de otros bienes (tC = n.tR ). Utilizando ese supuesto y las ecuaciones (1) y (2),
podemos expresar tA en funcin de t, n y PARTC
tA =
( n + 1).t
2.(( n 1).PARTc + 1)
(3)
En el Grfico 9 se presenta la evolucin del promedio ponderado t junto con el promedio

aritmtico de las tarifas arancelarias tA, calculado bajo el supuesto de que las tarifas de
bienes de consumo eran 3 veces superiores a las del resto de bienes (n=3 ). Ambos
indicadores muestran que la proteccin arancelaria tuvo una tendencia a decrecer durante
el siglo y que sus niveles ms altos se observaron antes de la Primera Guerra Mundial y a
33
comienzos de los aos treinta16 . Sin embargo, la tendencia decreciente de nuestro

indicador (tA) es menos pronunciada que la del indicador tradicional (t). De acuerdo con
nuestro indicador, la proteccin arancelaria a finales de los sesenta, a comienzos de los
setenta y en la segunda mitad de los ochenta, fue similar a la de los aos veinte -y no
inferior, como lo sugerira el indicador tradicional-.
Grfico 9
PROMEDIO PONDERADO Y ARITMTICO DE LAS
TARIFAS ARANCELARIAS EN COLOMBIA, 19052003
80.00
70.00
60.00
%
50.00
40.00
30.00
20.00
2001
1995
1989
1983
1977
1971
1965
1959
1953
1947
1941
1935
1929
1923
1917
1911
0.00
1905
10.00
Ta
Fuente: Clculos basados en Rincn y Junguito (2005) y GRECO (2002).
B.
Barreras no arancelarias (BNAs)
La historia de la proteccin es incompleta si no incluimos el efecto de las BNAs. En esta

sub-seccin se presenta una metodologa para asignarle un indicador cuantitativo a ese
efecto. Para hacerlo, partimos de la hiptesis de que la composicin de las importaciones
depende de variables como el producto interno bruto real (PIB), la tasa de cambio real
(TCR) y la poltica comercial (POLCOM ), representada esta ltima tanto por las barreras
arancelarias como las no arancelarias. As:
16
An cuando este nmero n=3 parecera un tanto arbitrario, est basado en la evidencia emprica de varios momentos del tiempo. En
la estructura arancelaria de 1903, los bienes finales como los textiles de algodn y algunos alimentos como la harina de trigo tenan
tarifas ad valorem equivalentes del orden del 120%, mientras que otros bienes como la manteca y el arroz tenan t arifas equivalentes
de 30 % (Ocampo y Montenegro, 1986, p. 280). En Martnez (1986) tambin se ve que en la reforma arancelaria de 1950, los bienes de
consumo tenan aranceles 2.5 veces ms altos que los otros bienes (p. 81) y que esta diferencia se increment en la reforma arancelaria
de 1959 a 3.5 veces (p.86). En los aos sesenta (1964) dicha diferencia disminuy nuevamente a 2,8 veces (p. 98) y ya en 1981 era de
2 veces (p.98). En promedio, durante el siglo, esta diferencia fue aproximadamente de 3 veces.
34
PARTC/MI = f (PIB, TCR, POLCOM)
(4)
donde,
PARTC/MI =
Composicin de importaciones representada por el peso de bienes

de consumo en las importaciones totales excluyendo bienes de
capital y petrle o.
Estimamos una regresin en la cual la variable dependiente es PARTC/MI y las variables

independientes son PIB, la proteccin arancelaria (tA ), TCR y una variable cualitativa
(DUMMY), construida de acuerdo con nuestra percepcin subjetiva aunque basada en la
historia- sobre la evolucin de las BNAs.
Algebricamente,
PARTC/MIt = 0 + 1 .ln(PIBt) + 2.ln(TCRt) + 3 .tAt + 4 .DUMMYt + ut
(5)
donde el sufijo ln denota el logaritmo natural y ut es el trmino de error de la regresin. El

propsito de estimar esta regresin es la de obtener una proxy cuantitativa de las BNAs, de
tal manera que:
BNAt = (4.DUMMYt + ut).(MIt/Mt)
(6)
donde el trmino MIt /Mt se incluye para expresar BNAt como proporcin de las
importaciones totales (Mt) y no como proporcin de la variable que se utiliz en la
regresin (esto es, las importaciones totales excluyendo petrleo y bienes de capital, MIt).
La estimacin de la ecuacin (5) se hizo en diferencias puesto que hay evidencia de que
PARTC/MIt es no estacionaria e integrada de grado uno, I(1). De los resultados obtenidos,
reconstruimos el trmino de error (ut) acumulando los errores estimados.
Los resultados economtricos obtenidos para la ecuacin en diferencias de (5) se
presentan en el Cua dro 2:
35
Cuadro 2
DETERMINANTES DE LA PARTICIPACIN DE BIENES DE
CONSUMO EN LAS IMPORTACIONES SIN COMBUSTIBLES Y
BIENES DE CAPITAL
Dependent Variable: dPARTC/MI0t
Muestra (ajustad a): 1906 2003

Observaciones incluidas: 98 despu s de ajustes
Variable
Coeficiente
Error
estandar
Estadstico t
Prob.
Constant
dln( TCRt)
-0.350
-6.458
0.408
3.813
-0.858
-1.693
0.393
0.093
dtAt
dDUMMYt
-0.119
0.072
-1.647
0.102
-1.403
0.783
-1.791
0.076
0.085
0.055
3.992
Media de la var
dependiente
S.D. dependiente
Akaike info criterion
- 0.407
4.109
5.646
R- cuadrado
Adjustado
S.E. de regresin
Suma de residuos al
cuadrado
Log likelihood
Estad. Durbin-Watson
1498.36
-272.686
2.358
Schwarz criterion
Estadstico F
Prob
5.752
2.915
0.038
Fuente: Clculos de los autores
Nuestro estimativo de BNAt obtenido para el perodo 1931-1991, se presenta en el Grfico

10. All tambin se muestran el indicador total de la poltica comercial, que es la suma de
la proteccin no arancelaria (BNA) y la proteccin arancelaria.
De acuerdo con estas estimaciones, las BNAs representaron un papel muy importante en la
historia de la poltica comercial colombiana a lo largo del siglo XX y fueron el
componente principal de esta poltica en los aos cuarenta, cincuenta y sesenta. Por la
misma razn, se hace evidente en el Grfico que mirar la proteccin nicamente a travs
de las variables que miden la proteccin arancelaria (ya sea t o tA) lleva a conclusiones
erradas sobre la evolucin de la poltica comercial.
36
Grfico 10
NDICE DE POLTICA COMERCIAL EN

COLOMBIA, 1905-2003
80
70
60
50
40
30
20
10
NDICE DE POLTICA COMERCIAL
BNA
20
01
19
97
19
93
19
89
19
85
19
81
19
77
19
73
19
69
19
65
19
61
19
57
19
53
19
49
19
45
19
41
19
37
19
33
19
29
19
25
19
21
19
17
19
13
19
09
19
05
PROTECCION ARANCELARIA (PROMEDIO ARITMTICO)
Fuente: Clculos propios
Podemos comparar nuestro indicador de la poltica comercial con otros indicadores

comnmente utilizados en la literatura internacional para medir la proteccin total. Uno de
estos indicadores es la evolucin de los precios al por mayor en Colombia frente a los de
sus principales socios comerciales. En este caso, podemos utilizar el de EEUU.
Infortunadamente este ndice no se puede calcular para todo el perodo puesto que la
informacin solamente est disponible a partir de 1948. En el Grfico 11 se muestra que
cuando nuestro indicador de poltica POLCOMt es alto, este ndice de precios relativos
tambin lo es. Adems, las reducciones de la proteccin comercial de los aos setenta y
noventa tambin han coincidido con menores precios al por mayor de Colombia frente a
los de EEUU. Estos hechos nos refuerzan la confianza en la bondad del indicador
POLCOMt.
37
Grfico 11
70
60
50
40
30
20
10
0
7
6
5
4
3
2
1
0
1948
1951
1954
1957
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
In d ic e
2 0 0 0 =1
INDICE DE POLTICA COMERCIAL Y PRECIOS RELATIVOS

COLOMBIA US, 1948-2003
INDICE DE POLTICA COMERCIAL
IPPCOL/IPPUS
Fuente: Estadsticas Financieras Internacionales, FMI y clculos propios

V.
A.
LA TASA DE CAMBIO REAL: SU EVOLUCIN Y DETERMINANTES

Tendencias y ciclos de la tasa de cambio real en el siglo XX
En el Grfico 12 puede verse la evolucin de cuatro indicadores distintos de la tasa de

cambio real bilateral del peso colombiano con respecto al dlar durante el siglo XX. Los
dos primeros indicadores, TCR1 y TCR2, se calcularon utilizando el ndice de precios al
consumidor como deflactor. La diferencia entre uno y otro indicador slo existe para los
perodos de tasas de cambio mltiples. El primero, TCR1, es calculado con base en la tasa
de cambio oficial, la cual era en general la que aplicaba para las exportaciones de caf y
para importaciones esenciales. El segundo indicador, TCR2, se construye con la tasa de
cambio aplicable a las exportaciones no tradicionales y en varios perodos corresponde a
una tasa de cambio de mercado libre. El tercer indicador, TCR3, es equivalente a TCR1
38
pero utiliza el deflactor del PIB en lugar del ndice de precios al consumidor. Finalmente,
TCR4 se calcul utilizando la canasta de pases con los que comercia Colombia, con
ponderaciones mviles, con la tasa de cambio oficial y el ndice de precios al consumidor
como deflactor.
Grfico 12
TENDENCIA Y CICLO DE CUATRO MEDICIONES DISTINTAS DEL TIPO DE

CAMBIO REAL EN COLOMBIA DURANTE EL SIGLO XX
(Filtro de Hodrick y Prescott, lambda=10000)
TCR2 Y SU TENDENCIA
TCR1 Y SU TENDENCIA
5
LOGARITMO
5.5
4.5
4.5
4
3.5
3
1905
1911
1917
1923
1929
1935
1941
1947
1953
1959
1965
1971
1977
1983
1989
1995
2001
3.5
TENDENCIA TCR1
TCR1
1905
1911
1917
1923
1929
1935
1941
1947
1953
1959
1965
1971
1977
1983
1989
1995
2001
LOGARITMO
5.5
TENDENCIA TCR2
TCR2
39
TCR3 Y SU TENDENCIA
TCR4 Y SU TENDENCIA
5
4.8
4.6
4.4
4.2
4
3.8
3.6
3.4
3.2
3
TENDENCIA TCR3
TCR3
1905
1911
1917
1923
1929
1935
1941
1947
1953
1959
1965
1971
1977
1983
1989
1995
2001
1905
1911
1917
1923
1929
1935
1941
1947
1953
1959
1965
1971
1977
1983
1989
1995
2001
LOGARITMO
LOGARITMO
5
4.8
4.6
4.4
4.2
4
3.8
3.6
3.4
3.2
3
TENDENCIA TCR4
TCR4
Fuente: Clculos basados en GRECO, y Anuarios de Comercio Exterior
En el Grfico se advierte que todos los indicadores de tasa de cambio real en Colombia
mostraron una tendencia ascendente durante el siglo XX. Para poder observar esto ms
claramente se efectu una descomposicin de las series entre sus tendencias de largo plazo
y sus ciclos de corto plazo utilizando la metodologa de Hodrik y Prescott17 . Con los
indicadores TCR1, TCR3 y TCR4 , la tendencia positiva resulta ms pronunciada a partir
de los aos cincuenta. En el caso de TCR2 -que es el indicador que mejor refleja las
fuerzas del mercado por cuanto utiliza la tasa de cambio libre en el perodo en que hubo
tasas mltiples- la tendencia positiva tiene una pendiente similar en la primera y segunda
parte del siglo.
El Grfico 12 tambin muestra que los ciclos exhibidos por la tasa de cambio fueron
bastante pronunciados. Adems puede observarse que aquellos perodos de apreciacin de
la tasa de cambio real tpicamente coincidieron con fases de relajamiento temporal de la
17
Utilizamos un factor lambda de 10000 para derivar la tendencia de muy largo plazo. El lambda utilizado
para series anuales es de 400, cuando su propsito es capturar ciclos de mediano plazo.
40
poltica comercial. A primera vista, esto parece contradictorio con la teora econmica, la
cual sugerira que un mercado de importaciones ms libre debe conducir a un incremento
de la demanda por divisas y a una devaluacin real de la moneda. La explicacin que le
damos aqu a esta aparente contradiccin es que la poltica comercial es endgena con
respecto a la disponibilidad de divisas. Cuando la economa enfrenta un incremento
exgeno en la oferta de divisas -como resultado por ejemplo de un auge de precios del
caf o de un cambio favorable en los mercados financieros internacionales-, la mayor
disponibilidad de divisas permite a las autoridades flexibilizar los controles a las
importaciones, a la vez que se crean presiones hacia la apreciacin real de la moneda.
Lo anterior sucedi, por ejemplo, durante los aos veinte. Tal como se mencion en la
seccin III, este fue un perodo de ingresos crecientes por exportaciones de caf que
coincidi con importante disponibilidad de crdito externo como consecuencia de
mercados financieros mundiales caracterizados por mucha liquidez y el pago por la
indemnizacin de Panam. En este perodo los recaudos por aranceles a las importaciones
se deterioraron -sin que fuera necesario llevar a cabo nuevas reformas arancelaria s- y la
tasa de cambio se apreci.
Algo similar se observ a comienzos de los aos cincuenta y a finales de los setenta. En
ambos perodos Colombia se benefici de las bonanzas cafeteras ms importantes del
siglo. Argumentos similares se aplica n a aquellas situaciones en las que el pas tuvo
acceso importante a flujos de financiamiento en los mercados internacionales como en
1979-81 y, ms recientemente, 1991-1997. Como se muestra en los grficos, todos estos
perodos fueron seguidos por crisis, en los que la tasa de cambio salt hacia niveles an
ms depreciados que los vigentes antes de que se iniciara el ciclo.
B.
Determinantes de los ciclos de la tasa de cambio
Los ejercicios economtricos que se presentan a continuacin fueron realizados utilizando

TCR2, la tasa de cambio real relevante para las exportaciones no tradicionales, como
41
variable dependiente. Ello se hizo as por cuanto, como se mencion anteriormente, dicha
tasa es la que ms se asemeja a una tasa de mercado durante los aos en que prevaleci en
el pas el control cambiario.
La literatura econmica sobre los determinantes de la tasa de cambio real sugiere que
deben considerarse los efectos de variables tales como la productividad relativa vis a vis el
resto del mundo (que aqu denominaremos PRODREL)18 , los trminos de intercambio
(TI), el gasto pblico como porcentaje del PIB (GOB), la disponibilidad de financiamiento
externo (FINEXT) y la poltica comercia l (POLCOM) 19 . El incremento en cualquiera de
estas variables debe conducir a una disminucin en la tasa de cambio real, o lo que es lo
mismo, una revaluacin.
Expresado en trminos algebricos,
TCR2 = f (PRODREL, TI, GOB, FINEXT, POLCOM)
(7)
donde se espera que los signos de todos los coeficientes sean negativos.
Las pruebas de estacionariedad para estas variables arrojan resultados ambiguos.

Encontramos que TCR2 puede considerarse I(0) alrededor de una tendencia si esta
tendencia es determinstica. Sin embargo, otras pruebas sealan que podra ser I(1). Algo
similar pasa con otras variables del modelo 20 . Puesto que estos resultados no son muy
concluyentes, preferimos trabajar con las dos hiptesis en nuestro anlisis economtrico.
Bajo la hiptesis de que TCR2 es I(0), utilizamos una especificacin semilogartmica,
incluyendo la tendencia como una de las variables explicativas del modelo. Bajo la
hiptesis de que TCR2 es I(1), utilizamos las primeras diferencias de cada variable en la
ecuacin estimada. En esta ltima especificacin la existencia de una tendencia no puede
evaluarse.
18
Utilizamos como proxy de la productividad relativa la relacin entre la productividad laboral (PIB real/Poblacin en edad de
trabajar) en Colombia y la misma variable en EEUU. El llamado efecto de Balassa-Samuelson supone que la productividad de los
sectores transables se comporta de manera similar en los distintos pases, mientras que las diferencias en la tasa de crecimiento de la
productividad son muy pronunciadas en los sectores no transables. El precio de los transables disminuir ms y la tasa de cambio se
apreciar en trminos reales- en pases con crecimiento ms acelerado de la productividad.
19
Hay muchos trabajos empricos sobre los determinantes de la tasa de cambio real en pases en desarrollo. Vanse Taylor (2002),
Choudri y Khan (2004) y Wood (1991). Para el caso colombiano el ms reciente es el de Echavarra, Vasquez y Villamizar (2005).
20
Todas las pruebas de raz unitaria se presentan en el Anexo.
42
En los Cuadros 3 y 4 pueden verse los resultados de las estimaciones de la ecuacin 7 en

niveles y primeras diferencias, respectivamente. Los resultados son, en general,
satisfactorios. Los efectos asociados a los trminos de intercambio (TI), el financiamiento
externo (FINEXT) y la poltica comercial (POLCOM) son significativos desde el punto de
vista estadstico (al menos al 90% de probabilidad) y con los signos negativos esperados.
En cambio, no se enc uentran significativos los efectos del gasto pblico (GOB) ni de la
productividad relativa (PRODREL).
Cuadro 3
DETERMINANTES DEL NIVEL DE TCR2

Variable dependiente: TCR2
Mtodo de mnimos cuadrados ordinarios
Muestra ajustada: 1906-2003
Observaciones incluidas 98
Variable
Coeficiente
A2
Tendencia
TI
FINANEXT
POLCOM
AR(1)
MA(1)
R- cuadrado 0.98
Estadstico DW 2.0
3.481
0.013
-0.174
-0.011
-0.002
0.633
0.529
Estadstico t
34.4**
8.9**
-3.0**
-1.8*
-1.4*
6.7**
5.1**
43
Cuadro 4
DETERMINANTES DE LAS DIFERENCIAS DE TCR2
Variable dependiente TCR2
Mtodo: mnimos cuadrados ordinarios
Muestra ajustada: 1906-2003
Observaciones incluidas: 98
Variable
Coeficiente
Estadstico t
A3
D(TI)
D(FINANEXT)
D(POLCOM)
AR(1)
MA(1)
R-cuadrado 0.197
Estadstico DW: 2.1
0.012
-0.146
-0.010
-0.003
0.236
0.340
0.7
-2.4**
-1.6*
-1.9**
2.2**
3.3**
C.
Tendencias de la tasa de cambio y la poltica comercial.
Una caracterstica de la evolucin de la tasa de cambio real que se aprecia claramente en

los ejercicios economtricos es que ella exhibi durante el siglo XX una tendencia
creciente. Esta tendencia es destacada en Ocampo (1990), quien la explica como resultado
de una poltica cambiaria activa asociada con la necesidad de generar las condiciones
para la diversificacin de las exportaciones en una economa con fuertes ventajas
comparativas en un producto primario particular (caf) (p. 253).
Lo que intentamos
hacer en esta sub-seccin es indagar sobre explicaciones alternativas de tal tendencia,

partiendo de considerar la tasa de cambio real como una variable endgena, cuyo
comportamiento difcilmente puede explicarse en el largo plazo por decisiones de poltica
cambiaria o monetaria.
Una explicacin potencial para explicar la tendencia mencionada de la tasa de cambio real
sera el comportamiento de la productividad relativa. An si esta variable no es uno de los
determinantes de los ciclos de la tasa de cambio, como se mostr en los ejercicios
44
economtric os planteados en la anterior seccin, un deterioro de largo plazo de dicha

productiv idad podra explicar la devaluacin permanente de la tasa de cambio real. Sin
embargo, nuestra informacin acerca de estas variables no sustenta dicha hiptesis. Tal
como se observa en el Grfico 14, la productividad relativa de Colombia frente a la de
EEUU no registra una tendencia permanente al deterioro durante el siglo XX. Por el
contrario, la productividad relativa de la economa colombiana se increment
sustancialmente durante los primeros treinta aos y se estabiliz en el perodo
subsiguiente en niv eles superiores a los vigentes a comienzos del siglo. Solamente en los
aos noventa se advierte un deterioro de esta productividad relativa de Colombia con
respecto a la de los Estados Unidos pero, paradjicamente , ese perodo coincide con una
apreciacin del peso. De esta manera, las cifras no sustentan la hiptesis segn la cual la
evolucin de la productividad relativa explique la tendencia a la depreciacin de la tasa de
cambio real a lo largo del siglo XX.
Grfico 13
TASA DE CAMBIO REAL Y PRODUCTIVIDAD
RELATIVA COLOMBIA-EEUU, 1905-2003
160
140
4.5
4
120
3.5
100
80
2.5
60
2
1.5
40
20
0.5
TCR2
2001
1995
1989
1983
1977
1971
1965
1959
1953
1947
1941
1935
1929
1923
1917
1911
0
1905
Productividad relativa
Fuente: Clculos basados en GRECO (2002) y Censo de Estados Unidos
45
Otra hiptesis que merece ser examinada es que la tendencia de largo plazo de la tasa de
cambio real sea explicada por el comportamiento del gasto pblico. Sin embargo, tal como
se aprecia en el Grfico 14, el gasto pblico tendi a aumentar como porcentaje del PIB a
lo largo del siglo XX, lo que hubiese explicado una tendencia de la tasa de cambio a
apreciarse y no a depreciarse.
Grfico 14
TASA DE CAMBIO REAL Y GASTO PBLICO,

1905-2003
140
18
16
120
14
100
12
10
80
60
6
4
40
2
0
19
05
19
11
19
17
19
23
19
29
19
35
19
41
19
47
19
53
19
59
19
65
19
71
19
77
19
83
19
89
19
95
20
01
20
TCR2
Gasto pblico/PIB
Fuente: Clculos basados en GRECO y en Rincn y Junguito (2004)
Una tercera hiptesis tiene que ver con los trminos de intercambio. Una tendencia
decreciente de TI podra explicar la depreciacin permanente del peso colombiano en
trminos reales. El comportamiento de los trminos de intercambio fue fundamental para
explicar los ciclos de la tasa de cambio real, tal como se deduce de las estimaciones
46
presentadas en la seccin precedente 21 . Sin embargo, la tendencia de esa tasa de cambio

real a aumentar en el largo plazo no puede entenderse como consecuencia de ese
comportamiento ya que, como se examin en otro captulo de este trabajo, no es claro que
los TI en Colombia hayan tendido a reducirse a lo largo del siglo XX (Ver atrs, Grfico
7).
Una hiptesis alternativa que parece concordar mejor con la informacin estadstica
disponible, es que la tendencia a la depreciacin real de la tasa de cambio fue producto de
dos procesos que tuvieron lugar a lo largo del siglo XX y se manifestaron ambos en un
abaratamiento relativo de las importaciones , aumentando la demanda por estas y haciendo
necesaria la devaluacin del tipo de cambio real para mantener el equilibrio en el mercado
de divisas en el largo plazo.
El primero de esos procesos fue el drstico abaratamiento en los costos de transporte y

comunicaciones, el cual fue partic ularmente fuerte en los primeras dcadas del siglo por la
sustitucin de la mula por el ferrocarril (Mc. Greevey, 1988) y ms adelante por la
consolidacin en el pas del sistema de transporte por carretera, mucho ms eficiente que
el ferroviario para la compleja topografa nacional (Ramrez, 2004).
El segundo proceso fue el de la liberalizacin de la poltica comercial, que si bien estuvo

sujeto a grandes ciclos, tuvo una tendencia particularmente clara a partir de los aos
setenta, tal como lo ilustramos en la seccin anterior de este trabajo.
De esta manera, fue precisamente un proceso de liberalizacin del comercio producto

tanto de la reduccin de costos de transporte, como de la propia poltica comercial- la que
gener en Colombia una tendencia a la devaluacin real. Paradjicamente, este proceso
ocurri de tal manera que en los ciclos cambiarios se observ un proceso contrario: las
liberaliza ciones temporales de importaciones inducidas por incrementos exgenos en la
disponibilidad de divisas coincidieron con procesos de apreciacin tambin temporales del
21
Ocampo (1990) destaca este vnculo entre tasa de cambio real y trminos de intercambio y plantea que la diversificacin de la base
exportadora desde mediados de la dcada de 1950 ha sido un beneficio holands (Dutch Benefit) derivado del shock adverso de
los trminos de intercambio experimentado por la economa colombiana (p. 243 -244).
47
tipo de cambio. Despus de cada uno de esos perodos de liberalizacin comercial y

apreciacin cambiaria, sin embargo, se presentaron situaciones de crisis y depreciacin
que llevaron la tasa de cambio real a niveles ms altos que los vigentes a comienzos del
ciclo.
VI.
CONSIDERACIONES FINALES
De la informacin presentada en este trabajo se puede concluir que a lo largo de todo el

siglo XX Colombia fue una economa relativamente cerrada. Ello sigue siendo as a pesar
de la enorme reduccin en los costos de transporte y comunicaciones y de la tendencia
hacia la liberalizacin de la poltica comercial que, en medio de grandes fluctuaciones,
tuvo lugar desde los aos sesenta. De acuerdo con los argumentos que se presentaron, la
capacidad que tuvieron las autoridades en este perodo para reducir aranceles y relajar las
barreras no arancelarias al comercio estuvo usualmente asociada a la capacidad de
financiar las importaciones, ya fuera con mayores ingresos por exportaciones o con
financiamiento externo.
El interrogante que surge en este punto es por qu a lo largo del siglo XX no se permiti
que la tasa de cambio jugara un papel ms activo para ajustar los problemas estructurales
de la balanza comercial y ms bien se dej esta funcin a los instrumentos de proteccin
arancelaria y no arancelaria. El argumento aqu presentado es que los controles a las
importaciones no eran una decisin exgena de las autoridades, sino ms bien la respuesta
institucional a la imposibilidad de obtener un equilibrio en el mercado cambiario que fuera
adecuado, por lo costosa que hubiese resultado una depreciacin muy fuerte del peso.
Durante buena parte del siglo, la baja elasticidad-precio de las importaciones y las
exportaciones, los altos costos de transporte y comunicaciones, el bajo grado de apertura
de la economa y el inexistente acceso al financiamiento externo hacan imposible
liberalizar ms la poltica comercial. An si esa liberalizacin hubiese conducido a una
tasa de cambio ms alta -que a su vez habra incentivado las exportaciones en el mediano
48
y largo plazo-, en el corto plazo habra generado un dficit que no era posible financiar en
las circunstancias externas que enfrentaba la economa colombiana.
As las cosas, se puede afirmar que el proteccionismo no fue simplemente la receta basada
en las recomendaciones de la CEPAL, como otros autores han sugerido recientemente. Tal
como lo ha sealado Jos Antonio Ocampo, el proteccionismo no surge de teoras
econmicas abstractas, algunas de las cuales, como el keynesianismo o el cepalismo, ni
siquiera se conocan en el momento que se tomaban las decisiones (Ocampo, 1987;
Ocampo 2004).
En este artculo hemos dado explicacin a una paradoja que se hizo evidente en Colombia
durante el siglo XX, especficamente, que los perodos de apreciacin real del tipo de
cambio coincidieron con liberalizaciones de la poltica comercial. Este resultado que a
primera vista parece contradictorio con el efecto que normalmente tiene la poltica
comercial sobre la tasa de cambio, se explica por la endogeneidad de dicha poltica.
Solamente cuando se registr un aumento de los trminos de intercambio o un acceso ms
amplio a los mercados financieros internacionales, la mayor disponibilidad de divisas
llev a una apreciacin cambiaria, y, al mismo tiempo, les permiti a las autoridades
relajar los controles a las importaciones.
49
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52
ANEXO
PRUEBAS DE RAIZ UNITARIA
Phillips-Perron (con intercepto)
Variables
Estadstico t
p value
Dickey-Fuller aumentado (intercepto)

Estadstico t
p value
Dickey fuller con tendencia e intercepto

Estadstico t
pvalue
KPSS
Estadstico t valor crtico
TCR1
-1.35
0.6***
-1.28
0.54***
-5.28
0.002
1.16 0.73 (1%)***
TCR2
POLCOM
-1.39
-1.86
0.58***
0.35***
-1.47
-1.98
0.54***
0.29***
-3.81
0.02
1.07 0.73 (1%)***

0.40 0.34 (10%)**
PRODREL
-2.15
0.22***
-3.37
0.02
GOB
-1.17
0.68***
-1.59
0.07**
1.01 0.74 (1%)***
FINEXT
-5.33
0.00
-5.29
0.00
0.49 0.46 (5%)**
LTI
LPIB
-2.86
-2.30
0.05**
0.08***
-2.74
-1.98
0.07**
0.08**
0.13 0.34 (10%)

1.08 0.73 (1%)***
Ta
-2.87
0.05**
-3.80
0.04
0.87 0.73 (1%)***
0.30 0.34 (10%)
Fuente: estimaciones de los autores. ** Significativo al 95%***: Significativo al 99%, de que la variable en mencin que tenga raz unitaria
Ho: La variable en mencin es I(1). Entre mayor sea el pvalue mayor la probabilidad de que esta hiptesis se cumpla, entre menor sea el pvalue se rechaza Ho.
53
La revaluacin del peso colombiano

Estrategia para enfrentarla
La revaluacin es un fenmeno macroeconmico que depende
de mltiples variables y que actualmente tambin se presenta en la
realidad de la economa colombiana. Entre sus causas se puede
mencionar el aumento de las exportaciones, principalmente de petrleo, el
incremento de las remesas, privatizacin de entidades estatales, aumento de la
inversin extranjera por el mejoramiento de la econmica y la seguridad interna, el
dficit fiscal y el lavado de activos entre otras. Si bien es cierto que la revaluacin
est afectando los negocios de exportaciones, ya que el exportador recibe menos
pesos por dlar exportado, este ao llega a cerca del 12% y en los dos ltimos
aos al 30%. El reto es sostener, crecer y desarrollar los mercados internacionales
en las condiciones actuales. El elogio de la dificultad.
La revaluacin representa un exceso de oferta de dlares en el mercado, los
cuales se requiere dirigir hacia actividades productivas y creativas que nos
permitan en el mediano y largo plazo ser competitivos a nivel mundial y alcanzar la
posicin que queremos para la produccin nacional en los mercados
internacionales. Es el momento para invertir en la reconversin industrial,
maquinaria y equipos, compensar la revaluacin con deuda en dlares, volver
cada da ms competitiva la industria nacional, darle valor agregado a los
productos con mejores portafolios, complementar la oferta con producto
importado, aseguramiento de las entregas, informacin adecuada y oportuna para
los clientes, capacitacin del personal propio y la fuerza de ventas del cliente,
conocimiento de la competencia, etc. La gran mayora de las variables que estn
generando la revaluacin son ajenas al productor, las anteriormente mencionadas
son el da a da de su trabajo y son gestionables por la direccin empresarial.
Los productores nacionales han estado protegidos por la barrera natural de la falta
de una adecuada infraestructura vial. El costo del flete interno es superior al flete
martimo que se paga por las importaciones. Esto hace que competir en los
mercados locales a nivel nacional, sea muy difcil para el producto importado. Sin
embargo, en la medida que se estn consolidando las grandes cadenas con alta
capacidad y economas de escala en la compra, se elimina la dificultad logstica y
la presencia de bienes importados es ms representativa y el nivel de
competencia mucho ms alto para el productor nacional, quien ha sido el
proveedor natural del mercado. Lo anterior cobra mayor vigencia si tenemos en
cuenta que con la revaluacin se estn favoreciendo las importaciones.
Considerando los meses de enero y febrero de 2008, las importaciones totales en
Colombia se incrementaron con respecto al mismo perodo de 2007 en el 30%,
donde los bienes de capital representaron el 39% del total importado. En el caso
de las exportaciones, estas crecieron en este mismo periodo el 52%, donde las
exportaciones tradicionales crecieron el 75% y las no tradicionales el 33%. Sin
embargo lo anterior, se presento un dficit en la balanza comercial del 6%, donde
el total importado fue US$ 6,016.1 millones y lo exportado

US$ 5,667.6 millones. (Banco de la Repblica)
Tenemos entonces que para el fabricante nacional que no tiene un
componente alto de producto importado en su produccin, es
un momento determinante para afrontar la realidad del negocio y
los efectos de una economa globalizada.
Para competir local e internacionalmente se requiere de una estrategia que le
permita mejorar las condiciones de trabajo, aprovechar las condiciones favorables
de la revaluacin para ponerse al da en la reconversin tecnolgica de la
empresa, disear un plan de negocios internacionales coherente y consecuente
con la realidad de los mercados y la oferta mundial.
Hay que ser proactivo en vez de reactivo, pensar en el mediano y largo plazo. Si
bien es cierto que la revaluacin es un fenmeno que est afectando a la gran
mayora de las economas mundiales (UE, China, Brasil, Mxico, Per, entre
otros) y que los precios internacionales estn subiendo, el pnico es desastroso
en la relacin comercial con los clientes, las listas de precios deben tener una
vigencia mnima de 6 meses y no se pueden manejar al vaivn de la tasa de
cambio. Los menores ingresos hay que considerarlos como una inversin para
penetrar y sostener los mercados. El nivel de competencia debe ser independiente
de los efectos de la revaluacin/devaluacin. Esto lo vamos a lograr con la
actualizacin tecnolgica, dndole valor agregado a la oferta, mejorando la calidad
de los productos, diversificando el portafolio, asegurando el nivel de servicio,
administrando las categoras de producto y conociendo a profundidad la
competencia. Producto y precio tiene cualquier proveedor internacional y siempre
hay quien tenga un precio ms econmico!
Fuente: David Calle, Asesor Internacional Camacol
Universidad Nacional del Callao

FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS
Curso: Teora Macroeconmica II
Tema 5:
Modelo de la ISIS-LM
LM--BP
Con Tipo de Cambio Fijo
Profesor: George Sanchez Q.
Econ.. PhD (c)
Econ
Agenda
Modelo Mundell-Fleming: modelo IS-LM para una
economa abierta
El modelo IS-LM-BP
Determinacin de la produccin y la tasa de
inters con nula y relativa movilidad de capital
financiero
Determinacin de la produccin y la tasa de
inters con perfecta movilidad de capital
financiero.
Modelo MundellMundellFleming: modelo ISIS-LM

para una economa
abierta
El Modelo Mundell-Fleming
Presentamos las ecuaciones que componen el modelo

IS-LM para una economa abierta.
A diferencia de una economa cerrada, donde las
transacciones con el sector externo se reducan al
intercambio de bienes y servicios, incluiremos las
transacciones financieras, es decir, los movimientos
de capital entre elpas domstico y extranjero.
La economa abierta participa no slo en el comercio
sino tambin en las finanzas.
Como resultado, tendremos una ecuacin adicional
en la determinacin del equilibrio interno y
externo, que ser el saldo en la Balanza de
Pagos.
La curva IS
o
Las exportaciones netas (NX) dependen del ingreso

domstico (Y), del ingreso del resto del mundo (Y*) y del
tipo de cambio real (e).
Y = C + I(r) + G + NX (Y, Y* , e)
Las variaciones en el tipo de cambio real (e) o en el

ingreso del resto del mundo (Y*) afectan las
exportaciones netas, dando lugar a un traslado de la
curva IS.
Un aumento del tipo de cambio real aumenta los precios
relativos de los bienes extranjeros, reduciendo las
importaciones y aumentando las exportaciones.
La curva LM
o
El Banco Central puede cambiar la oferta de dinero cada

vez que intercambia moneda domstica y moneda
extranjera. Si compra moneda extranjera, inyecta dinero a
la economa y la LM se traslada a la derecha.
M/P = L (Y, r)
Cuando el rgimen es de tipo de cambio flexible, no hay

cambios en la oferta monetaria cuando se cambia moneda
extranjera por moneda domstica, y viceversa.
Esto es as porque se supone que los intercambios de
monedas en el mercado slo significan cambios de manos.
No hay un aumento o disminucin de la oferta de dinero.
La curva LM
o
Pero cuando el Banco Central compra moneda extranjera,

inyecta moneda domstica, por lo tanto aumenta la
Oferta de dinero.
La curva LM se desplaza a la derecha. Lo contrario ocurre
cuando vende moneda extranjera, pues retira moneda
domstica del mercado, y la curva LM se desplaza a la
izquierda.
La curva de la Balanza de Pagos (BP)
o
Como se recordar, el saldo en la Balanza de Pagos est

compuesto por la suma de la cuenta corriente y la cuenta
financiera y de capitales.
CC (Y, Y*,e) + CK (r, r*, (E e E)/E)
o
o
La cuenta corriente (CC), por su parte, est compuesta por

la suma de la balanza comercial y la balanza de servicios.
La cuenta corriente (CC) est positivamente relacionada
con el ingreso del resto del mundo (Y*) y el tipo de cambio
real (e), y negativamente con el ingreso domstico (Y).
CC= BC + BS
o
La cuenta de capitales (CK) depende positivamente de la tasa de

inters domstica (r), y negativamente de la tasa de inters
internacional (r*) y de la devaluacin esperada de la moneda
domstica (Ee).
Si la tasa de inters domstica se eleva, el rendimiento relativo
de los activos domsticos es mayor que el de los extranjeros. Esto
resulta atractivo a los inversionistas y constituye un incentivo para
la entrada de capitales.
Si el rendimiento relativo de los activos extranjeros es mayor que
el de los domsticos, los inversionistas llevarn sus capitales al
exterior.
Finalmente, si se espera una devaluacin de la moneda domstica
(es decir, que (Ee-E)/E) sube), el retorno de invertir en activos
externos aumentar, lo que originar una salida de capitales
o
Un importante supuesto del modelo es que no existen

transferencias ni renta neta de factores, por lo que la cuenta
corriente es igual a la balanza comercial y de servicios, es decir,
las exportaciones netas de importaciones de bienes y servicios.
Debido a la relacin positiva existente entre las importaciones y el
ingreso
domstico,
las
exportaciones
netas
dependen
negativamente del ingreso domstico.
CC = NX (Y, Y* , e)
o
El efecto del tipo de cambio sobre las exportaciones netas es

positivo porque se cumple la condicin Marshall-Lerner.
o
La pendiente de la curva de Balanza de Pagos es positiva porque

un ingreso ms alto origina un mayor dficit en la Cuenta
Corriente; lo que a su turno requiere una tasa de inters ms alta
para generar una compensacin con un supervit en la Cuenta de
Capitales. Todos los puntos de la curva de la Balanza de Pagos
(BP) son puntos de equilibrio entre la cuenta corriente y la cuenta
financiera y de capitales.
Esta relacin positiva desaparece cuando hay perfecta movilidad
de capitales, es decir, cuando la cuenta de capitales es
infinitamente elstica a un nivel de tasa de inters domstica que
iguala al rendimiento de los activos extranjeros.
Cambios en la poltica fiscal y monetaria que afectan a las curvas
IS o LM tambin afectan a la Balanza de Pagos a travs de los
cambios en la tasa de inters y el producto.
El equilibrio debe ser ahora simultneo: interno y externo .
El equilibrio interno y externo: modelo Mundell
Fleming
o
El modelo Mundell-Fleming se desarroll a comienzos de las

dcada de los 1960 gracias a los trabajos de Robert Mundell
(1963) y Marcus Fleming (1962).
Su propsito principal fue mostrar cmo las polticas monetarias y
fiscales pueden ser utilizadas como instrumentos para el logro
simultneo de objetivos interno y externo.
Es, en esencia, una integracin formal de la ecuacin de la
Balanza de Pagos al modelo IS-LM de precios fijos o de corto
plazo.
Las polticas monetarias y fiscales tendrn efectos distintos, para
el caso de una economa con un sistema de tipo de cambio fijo o
uno flexible.
Cuando hay imperfecta movilidad de capitales la curva BP tiene
pendiente positiva.
El modelo ISIS-LMLM-BP
El equilibrio interno
El equilibrio externo
El modelo IS-LM-BP
El modelo IS-LM-BP
El modelo IS-LM-BP
EQUILIBRIO GENERAL DEL MODELO IS-LM-BB
CON PRECIOS FIJOS
o
El equilibrio general de este modelo implica el equilibrio simultneo de

todos los mercados considerados en el modelo.
El punto de interseccin de las curvas IS, LM y BB muestra el simultneo

de los diferentes mercados por lo que es el equilibrio general de este
modelo con precios fijos a corto plazo.
Dicho equilibrio no garantiza que el nivel de produccin de equilibrio del
mercado de bienes sea de pleno empleo, o sea, puede que no haya
equilibrio interno si los precios son fijos n el que hay equilibrio externo con
desequilibrio interno pues el nivel de produccin es menor al de pleno
empleo (Y1< YP).
Por lo que se tiene una tasa de desempleo mayor al natural o de pleno
empleo (u1< uP).
o
o
El modelo IS-LM-BP
El modelo IS-LM-BP
Modificacin de la tasa de cambio nominal
o
o
o
Un aumento del tipo de cambio nominal (dE>0), dados los precios de los
bienes nacionales y extranjeros, incrementa las exportaciones netas
(asumiendo Marshall-Lerner) lo cual eleva la DA generndose un exceso
de demanda de bienes y servicios lo que requiere, ceteris paribus, de un
aumento de la produccin nacional para que el mercado de bienes vuelva
al equilibrio
Grficamente ello implica que la curva IS se desplace a la derecha ante un
aumento del tipo de cambio nominal estando lo dems constante.
Si solo se modifica el tipo de cambio real debido a un aumento del tipo de
cambio nominal E, entonces la curva IS se desplazar ms a la derecha s:
el aumento del tipo de cambio nominal es mayor, si la sensibilidad de
nuestras exportaciones respecto al tipo de cambio real es mayor, si la
propensin marginal a importar en menor, si la propensin marginal a
consumir es mayor y si la tasa de impuestos a la renta es menor
El modelo IS-LM-BP
Modificacin de la tasa de cambio nominal
E R XN DA > Y Y
El modelo IS-LM-BP
Cambios del nivel de produccin del resto del
mundo Y*
o
o
o
Un aumento del tipo del nivel de produccin del resto del mundo aumenta
las exportaciones netas lo cual incrementa la DA lo que genera un exceso
de demanda de bienes y servicios lo que requiere, ceteris paribus, de un
aumento de la produccin para que el mercado de bienes vuelva al
equilibrio.
Ello implica un desplazamiento de la IS a la derecha
Entonces la curva IS se desplazar ms a la derecha s: el aumento del
nivel de produccin del resto del mundo es mayor, si la sensibilidad de
nuestras exportaciones respecto al nivel de produccin del resto del
mundo es mayor, si la propensin marginal a importar en menor, si la
propensin marginal a consumir es mayor y si la tasa de impuestos a la
renta es meno
El modelo IS-LM-BP
Cambios del nivel de produccin del resto del mundo

Y*
Y * XN DA> Y Y
El modelo IS-LM-BP
Compras de divisas por
Central: Rin aumentan
o
o
o
parte
del
Banco
Si el Banco Central compra divisas aumenta sus Reservas internacionales

(RIN) lo que incrementa la emisin primaria generando un exceso de
oferta de soles, a la tasa de inters inicial requerira de un aumento del
nivel de produccin para que aumente la demanda real de dinero y el
mercado de dinero vuelva al equilibrio.
O sea, un desplazamiento de la curva LM a la derecha.
Si el Banco Central compra divisas incrementa sus Rin en dRin. Para que
se mantenga el equilibrio del mercado monetario el nivel de produccin
nacional tiene que aumentar e
El modelo IS-LM-BP
Compras de divisas por parte del Banco Central: Rin

aumentan
Rin H M/P > L se requiere Y L L = M/P
Determinacin de la
produccin y la tasa de
inters con nula y
relativa movilidad de
capital financiero
IS-LM-BP Relativa Movilidad

de Capital Financiero
El modelo Mundell-Fleming con tipo de cambio fijo
replica bastante bien el funcionamiento del sistema
financiero internacional de los aos de vigencia del
sistema de Bretton Woods.
Aunque no sea en la actualidad ms que una
curiosidad terica, pues existe una tendencia hacia
la integracin financiera y el sistema de flotacin
administrada del tipo de cambio

El modelo Mundell Fleming con tipo de cambio fijo incorpora el enfoque

monetario de la Balanza de Pagos al modelo IS-LM, segn el cual el
mercado monetario seequilibra con las variaciones de reservas
internacionales.
En el modelo, el tipo de cambio es tomado como exgeno.
En un rgimen de tipo de cambio flexible el modelo determina el nivel de
producto, de la tasa de inters y del tipo de cambio.
En este modelo se determina el producto, el nivel de tasa de inters y el
nivel de reservas internacionales. Adems, al ser el tipo de cambio
exgeno, pasa a ser controlado por la autoridad monetaria, la cual pierde a
su vez el control sobre la oferta de dinero.
El Banco Central defiende el tipo de cambio con las reservas que posee,
satisfaciendo los excesos de demanda o evitando los excesos de oferta de
divisas en elmercado cambiario.
Por ejemplo, ante un exceso de demanda de dinero el Banco Central
aumenta la oferta monetaria para evitar una apreciacin, por medio de la
compra de activos externos en manos del pblico.

Las ecuaciones que componen el modelo son las siguientes:
La ecuacin IS que describe el equilibrio en el mercado de bienes

es la misma que fue analizada en captulos anteriores.
La ecuacin de la LM corresponde al equilibrio del mercado
monetario.
La oferta de dinero se desagrega en reservas internacionales netas
(R) del sistema bancario, que incluye al Banco Central, y crdito
interno neto (D) al sector pblico y privado.

La ltima ecuacin corresponde al saldo de la Balanza de Pagos

compuesta por la suma de la cuenta corriente y de la cuenta
financiera y de capitales El equilibrio del sector externo en el
modelo Mundell-Fleming se define como la ausencia de variacin en
las reservas internacionales netas.
Este es un equilibrio de largo plazo. En el corto plazo, la Balanza de
Pagos puede registrar dficits o supervits. Es decir, la variacin de
las reservas internacionales netas pueden ser menor o mayor que
cero

Efectos de la poltica fiscal expansiva (G)
o
o
o
o
o
La ltima ecuacin La aplicacin de una poltica fiscal expansiva, al

aumentar la Demanda Agregada, hace que la curva IS se desplace
hacia la derecha (IS).
Supongamos una situacin de alta movilidad de capitales (pendiente de
la curva LM mayor que la de la Balanza de Pagos).
En un primer momento sube la tasa de inters y aumenta el ingreso.
Se ha producido supervit de Balanza de Pagos (todos los puntos arriba
de BP indican la existencia de supervit).
Como estamos bajo el rgimen de tipo de cambio fijo, la autoridad
monetaria est acumulando reservas. Como el supervit genera una
presin a la baja del tipo de cambio, el Banco Central defiende el tipo
de cambio fijo comprando reservas.
Aumenta la cantidad de dinero. Esto har que la LM se traslade hacia la
derecha.
En el equilibrio simultneo interno y externo habr aumentado el
ingreso, la tasa de inters y el stock de reservas internacionales.

o
o
o
Con relativa movilidad de capitales (pendiente de la Balanza de Pagos mayor que

la de la LM) el efecto de una expansin fiscal produce un dficit en el sector
externo, ocasionando el traslado de la curva LM hacia la izquierda; en
consecuencia, se tiene un aumento del producto, de la tasa de inters y una
reduccin del stock de reservas.
Por ende, la acumulacin o prdida de reservas depende de la relacin entre la
pendiente de la curva LM y la de la curva de Balanza de Pagos.
Una caracterstica importante del Modelo Mundell-Fleming con tipo de cambio fijo
es que los desequilibrios monetarios desaparecen (el mercado retorna al
equilibrio) con modificaciones en la magnitud de las reservas internacionales en
poder del Banco Central.
Cuando gran parte de los pases segua un rgimen de tipo de cambio fijo, eran
comunes las crisis de Balanza de Pagos causadas por el agotamiento de las
reservas internacionales.
Las polticas del paquete que sugera el FMI para salir de la crisis a cambio de un
crdito Stand by para el Banco Central bsicamente fueron: 1) Austeridad fiscal,
2) Restriccin monetaria, 3) Devaluacin de la moneda y 4) Congelacin de
sueldos y salarios


Aumento de la Tasa de Impuesto a la Renta
o
o
Aumento de la tasa de impuesto a la renta (t) desplaza la curva

IS hacia la izquierda en forma horaria.
La interseccin de la nueva IS con la LM en el punto 1 implica
un dficit en la Balanza de pagos por lo que aparece un exceso
de demanda de divisas.
Para que el tipo de cambio no suba el Banco Central tiene que
vender divisas al tipo de cambio establecido, reduciendo la
emisin primaria lo que desplaza la curva LM hacia la izquierda
hasta que desaparezca el exceso de demanda de divisas en el
punto 2.
En el nuevo equilibrio la tasa de inters y el nivel de produccin
son menores a sus niveles iniciales.

Aumento de la Tasa de Impuesto a la Renta

Efectos de una poltica monetaria expansiva:
un aumento del crdito interno neto
o
o
o
o
o
Una poltica monetaria expansiva (elevacin del crdito interno neto) desplaza la
curva LM a la derecha (LM1). En un primer momento baja la tasa de inters y
aumenta el ingreso.
Qu sucede con la curva de Balanza de Pagos?
Se ha producido dficit de Balanza de Pagos (todos los puntos debajo de la curva
BP indican la existencia de dficit).
Ha aumentado el ingreso estimulando el aumento de las importaciones y ha
bajado la tasa de inters.
Como estamos en un sistema de tipo de cambio fijo se producir una cada de las
reservas internacionales (RIN). El dficit presiona al alza del tipo de cambio y el
Banco Central para defender el tipo de cambio fijo vende sus reservas: inyecta
dlares al mercado y retira soles del mercado.
Esto har que la curva LM retorne a su posicin original. En consecuencia, si no
existe esterilizacin, lo efectos de largo plazo de la poltica monetaria son nulos
en el ingreso y la tasa de inters. Pero el stock de RIN habr disminuido.

Efectos de una poltica monetaria expansiva: un

aumento del crdito interno neto

Efectos de una poltica monetaria expansiva:
un aumento del crdito interno neto
o
o
o
o
o
Una poltica monetaria expansiva (elevacin del crdito interno neto) desplaza la
curva LM a la derecha (LM1). En un primer momento baja la tasa de inters y
aumenta el ingreso.
Qu sucede con la curva de Balanza de Pagos?
Se ha producido dficit de Balanza de Pagos (todos los puntos debajo de la curva
BP indican la existencia de dficit).
Ha aumentado el ingreso estimulando el aumento de las importaciones y ha
bajado la tasa de inters.
Como estamos en un sistema de tipo de cambio fijo se producir una cada de las
reservas internacionales (RIN). El dficit presiona al alza del tipo de cambio y el
Banco Central para defender el tipo de cambio fijo vende sus reservas: inyecta
dlares al mercado y retira soles del mercado.
Esto har que la curva LM retorne a su posicin original. En consecuencia, si no
existe esterilizacin, lo efectos de largo plazo de la poltica monetaria son nulos
en el ingreso y la tasa de inters. Pero el stock de RIN habr disminuido.

Efectos de una poltica monetaria expansiva: un

aumento del crdito interno neto

Poltica cambiaria devaluatoria
o
Una devaluacin de la moneda nacional desplaza la curva IS y

la BB a la derecha intersecndose la IS con la LM en el punto
1, en el cual la balanza de pagos esta en supervit lo que
implica un exceso de oferta de dlares presionando el dlar la
baja.
Para mantener el nuevo tipo de cambio el Banco Central tendr
que comprar dlares, aumenta las Rin incrementndose la
emisin primaria, lo que desplaza la LM a la derecha hasta que
desaparezca el exceso de oferta de dlares lo que se da en el
punto 2 en el cual el nivel de produccin aumenta ms que con
perfecta movilidad de capitales y la tasa de inters cae.


Amentos
del
internacional
o
nivel
de
produccin
Un aumento del nivel de produccin mundial desplaza la curva

IS y la BB a la derecha intersecndose la IS con la LM en el
punto 1, en el cual la balanza de pagos esta en supervit lo
que implica un exceso de oferta de dlares presionando el dlar
la baja.
Para mantener el tipo de cambio el Banco Central tendr que
comprar dlares, aumenta las Rin incrementndose la emisin
primaria, lo que desplaza la LM a la derecha hasta que
desaparezca el exceso de demanda de dlares lo que se da en
el punto 2 en el cual el nivel de produccin aumenta ms que
con perfecta movilidad de capitales y la tasa de inters cae.


Aumentos
de
Internacional
o
la
Tasa
de
Inters
Un aumento de la tasa de inters del resto del mundo desplaza

la curva BB arriba y a la izquierda por lo que el punto 1 pasa a
ser de dficit de balanza de pagos, lo que implica un exceso de
demanda de dlares presionando el dlar al alza.
Para mantener el tipo de cambio el Banco Central tiene que
vender dlares, reduce las Rin disminuyendo la emisin
primaria, lo que desplaza la LM a la izquierda hasta que
desaparezca el exceso de demanda de dlares lo que se da en
el punto 2 en el cual el nivel de produccin es menor y la tasa
de inters mayor.
La produccin cae menos que con perfecta movilidad de
capitales y la tasa de inters sube menos de lo que sube la
internacional.

Aumentos de la Tasa de Inters Internacional
Determinacin de la
produccin y la tasa de
inters con perfecta
movilidad de capital
financiero
IS-LM-BP Perfecta Movilidad

Si se supone perfecta movilidad de capitales, la Cuenta de

capitales domina a la Balanza de Pagos, puesto que, a corto
plazo, grandes sumas de dinero pueden moverse rpida y
fcilmente, comparadas con los bienes.
As, el ajuste de la Balanza de Pagos estar ms asociado a
la Cuenta de Capitales que a la Cuenta Corriente.
En otras palabras, cambios en Y no son tan importantes
como los cambios en la tasa de inters (r), que afecta la
curva de Balanza de Pagos.
El arbitraje asegura que se cumpla la condicin de paridad
no cubierta del inters.
La curva BP es horizontal en el valor de la tasa de paridad no
cubierta.

Si se supone perfecta movilidad de capitales, la Cuenta de

capitales domina a la Balanza de Pagos, puesto que, a corto
plazo, grandes sumas de dinero pueden moverse rpida y
fcilmente, comparadas con los bienes.
En una economa abierta hay que tener en cuenta, por lo
tanto, la paridad no cubierta de intereses. Por ejemplo, un
aumento del gasto pblico (G) traslada la curva IS a la
derecha dando lugar a un incremento de la tasa de inters
(r).
Este incremento produce una desigualdad en la paridad no
cubierta de la tasa de inters:
r > r* + (Ee E)/E
Esta diferencia de rendimientos estimula la entrada de

capitales que impacta negativamente sobre el tipo de
cambio.


El equilibrio tanto en la
economa interna como en la
Balanza de Pagos.
El equilibrio es simultneo.
Las polticas monetarias y
fiscales
tendrn
efectos
distintos
dependiendo
al
rgimen
cambiario
de
la
economa. Sin embargo, no
existen efectos en la tasa de
inters.
El supuesto de libre movilidad
internacional de capitales es
ms
consistente
con
un
rgimen de tipo de cambio
flexible.

Como ya se dijo, si existe perfecta movilidad de capitales, la

ecuacin de la Balanza de Pagos (BP) es sustituida por la
relacin de paridad descubierta entre las tasas de inters.
Dado que en este apartado desarrollaremos el modelo para
el caso de tipo de cambio fijo, es necesario hacer una
precisin sobre el tipo de cambio esperado.
En un rgimen de tipo de cambio fijo, los agentes esperan
que el nivel de tipo de cambio se mantenga en el futuro. Por
lo tanto, es vlido suponer que las expectativas son
estticas, es decir, que la variacin esperada del tipo de
cambio es igual a cero.

La curva de integracin financiera se reduce a r=r*, lo que

nos dice que la tasa de inters domstica debe ser igual a la
tasa de inters extranjera: r=*r
o
o
o
Perfecta movilidad de capitales y los activos son sustitutos perfectos: r

= r* (el modelo determina la tasa de inters en ausencia de perfecta
movilidad de capitales).
Nivel de precios fijado exgenamente (modelo de corto plazo). Niveles
de precios normalizados o iguales a 1 (P = P* = 1). La inflacin es
internacional.
El Banco Central compra y vende moneda extranjera a un tipo de
cambio predeterminado. En el largo plazo, cuando los precios son
flexibles, el tipo de cambio real puede variar an con un tipo de cambio
nominal fijo.
No se esterilizan cambios monetarios de manera tal que la oferta de
dinero se ajusta a la demanda por dinero.
Las exportaciones netas de importaciones se relacionan directamente
con el tipo de cambio y se cumple la condicin Marshall-Lerner.
Gracias por su
atencin!!!!!!
gsanchezqq@gmail.com

ABC DEL ACUERDO COMERCIAL CON LA UNIN EUROPEA

POR QU COLOMBIA DECIDI NEGOCIAR UN ACUERDO COMERCIAL CON LA UNIN EUROPEA?
Para tener una relacin comercial preferencial y permanente, que les permita a los empresarios colombianos
vender sus bienes y servicios son barreras en un mercado de 500 millones de habitantes.
PERO LUEGO YA NO TENAMOS PREFERENCIAS ARANCELARIAS CON EL SISTEMA
GENERALIZADO DE PREFERENCIAS SGP-PLUS- QUE NOS CONCEDE LA UNIN EUROPEA?
S, pero esas preferencias, que estarn vigentes hasta 2015, son unilaterales y temporales; y, por lo tanto, se
podran acabar en cualquier momento. En cambio, con un acuerdo comercial, todo lo que all queda
negociado es respetado por los pases que lo firman; y es por trmino indefinido, lo que le permite a los
empresarios proyectar con ms seguridad sus negocios. Adems, en el acuerdo quedaron incluidos un
nmero mucho mayor de bienes, adems de los servicios que nos estn incluidos en el SGP Plus.
QU SIGNIFICA TENER UN ACUERDO COMERCIAL CON LA UE?
9 La eliminacin de las barreras que limitan la mayor participacin de Colombia en el mercado de un actor
clave de la economa mundial.
9 La reduccin y eliminacin de aranceles y barreras no arancelarias a las exportaciones colombianas para
hacer ms competitivos nuestros productos industriales y agrcolas.
9 Un campo de juego nivelado para las empresas colombianas frente a sus competidores de pases como
Mxico, Chile y, pronto, los pases centroamericanos, que se benefician del mercado preferencial.
9 Mejor acceso para los proveedores colombianos de servicios en el primer mercado mundial.
9 Un entorno previsible para las mayores inversiones productivas.
9 Menores precios y mejores opciones en bienes y servicios.
CUL ES LA IMPORTANCIA DEL MERCADO DE LA UNIN EUROPEA PARA COLOMBIA?
La importancia de este Acuerdo para Colombia radica en lograr una relacin preferencial y permanente con
un actor clave en la economa mundial, pues es el primer importador mundial de bienes (USD 2.301.000
millones) y servicios (USD 618.000 millones), y es nuestro segundo socio comercial con USD 4.700 millones
en exportaciones y en USD 5.100 en importaciones.
Adems, su PIB (producto interno bruto) per cpita es cercano a los 32 mil dlares, es decir, cuatro veces el
de Colombia, lo cual da una idea de la capacidad de compra de sus habitantes.
En 2008, sus 27 estados miembros generaron el 30% de la produccin mundial.
CMO ESTAMOS EN MATERIA DE INVERSIN?
La UE es el segundo inversionista en Colombia; la inversin acumulada del periodo enero 2002 a septiembre
de 2009 de la UE en Colombia (sin incluir el sector petrolero) alcanza los 6.350 millones de dlares.
Con el Acuerdo, los flujos de inversin entre la UE y Colombia se promovern dados los compromisos de
estabilidad, transparencia y proteccin de las inversiones.
Calle 28 No. 13A-15 PBX (571) 6067676
Bogot, Colombia
www.mincomercio.gov.co

Y EN QU NOS BENEFICIAMOS LOS COLOMBIANOS CON ESTE ACUERDO?

Son muchas las ventajas: tener nuevas y mayores oportunidades de mercado, poder establecer nuevos
vnculos en las cadenas de produccin y suministro; tener la posibilidad de establecer alianzas productivas y
comerciales; contar con ms clientes y ms consumidores; poder ofrecer mejores condiciones para atraer
inversionistas; y, por supuesto, brindarle al consumidor colombiano mayores opciones para sus compras y
mejores precios.
En general, los consumidores colombianos y nuestras empresas tambin se beneficiarn de la eliminacin
gradual de los aranceles en Colombia para materias primas, insumos, bienes intermedios, as como bienes de
consumo final.
CUNTO TIEMPO TOM LA NEGOCIACIN?
Para la negociacin propiamente dicha, se destinaron dos aos y siete meses, en los cuales se realizaron tres
rondas bajo el formato CANUE y nueve rondas, bajo el formato multipartito.
LA RBRICA ES LA MISMA FIRMA?
No. La rbrica del 19 de mayo de 2010, que se cumplir en el marco de la Sexta Cumbre de Amrica Latina,
el Caribe y la Unin Europea, es la formalizacin de la culminacin satisfactoria de las negociaciones del
Acuerdo Comercial entre la Unin Europea y Colombia y Per, con la presentacin del texto final adoptado.
Luego de terminado el proceso de revisin legal, se procede a la autenticacin del texto definitivo, sobre el
cual no caben ms modificaciones. Este texto definitivo deber ser traducido a todos los 21 idiomas oficiales
de la Unin Europea, cuyas versiones sern igualmente autnticas, en un tiempo aproximado de 3 meses.
Surtidos todos estos pasos, se podr proceder a la firma del Acuerdo, de manera solemne, generando los
correspondientes efectos jurdicos para los signatarios del mismo.
ENTONCES, CUNDO ENTRA EN VIGENCIA EL ACUERDO?
Una vez firmado, el Acuerdo deber someterse, en Colombia, a la aprobacin del Congreso de la Repblica y
la revisin de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, para que el Presidente de la Repblica
pueda proceder a su ratificacin. El trmite de aprobacin interna en Colombia puede durar hasta dos aos.
En el caso de la UE, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Acuerdo debe ser aprobado por el
Parlamento Europeo, adems de la respectiva aprobacin interna en los Estados Miembros, en caso de que
la Comisin y el Consejo de la UE determinen que se trata de un Acuerdo de naturaleza mixta por incluir
temas de competencia de los Estados Miembros de la UE.
En la UE, el Colegio de Comisarios prepara y aprueba dos documentos mediante los cuales pide autorizacin
al Consejo, tanto para firmar el Acuerdo y aplicarlo provisionalmente, como para concluirlo (previa aprobacin
consent del Parlamento Europeo).
Calle 28 No. 13A-15 PBX (571) 6067676

Bogot, Colombia

Posteriormente, el Consejo Europeo autoriza la firma y eventual aplicacin provisional (si la Comisin lo
solicita). Enseguida, el Acuerdo se somete a la aprobacin del Parlamento Europeo, y luego de sta, el
Consejo emite una decisin autorizando su ratificacin (para la Unin Europea).
Si se determina la naturaleza mixta del Acuerdo, ste deber someterse igualmente a los respectivos
procedimientos internos de aprobacin y ratificacin, de conformidad con la legislacin interna de los Estados
Miembros de la UE.
CMO QUEDARON LOS BIENES INDUSTRIALES EN EL ACUERDO?
Con la implementacin del acuerdo comercial, los colombianos se beneficiarn de mejor acceso al mercado
de la UE. En materia de bienes industriales, incluida la pesca, el 99.9% de las exportaciones de Colombia
tendrn libre acceso sin aranceles a la UE desde la entrada en vigencia del Acuerdo.
En cuanto a las normas de origen para el sector industrial, Colombia logr flexibilizar una gran cantidad de
productos que antes tenan una norma restrictiva en el SGP Plus. Esto le permitir al pas aprovechar las
preferencias arancelarias con la UE de una mejor forma:
9 Petroqumica, y plsticos: Se logr incorporar una norma ms flexible que la vigente actualmente bajo
el SGP para todos los productos de la cadena. Adicionalmente se pact un cupo de 15.000 toneladas
anuales para productos laminados de plstico, el cual podr ser aumentado cuanto se utilice el 75% del
monto mencionado.
9 Textiles: A manera transversal, para textiles se pact una regla que permite la importacin de fibras de
terceros pases, pero el hilado tiene que ser elaborado en las partes. Colombia logr adems obtener
flexibilidades para la importacin de hilados elstomericos e hilados entorchados de terceros pases.
9 Confecciones: Colombia logr obtener una regla que permite importar los hilados de terceros pases,
pero la tela debe ser elaborada en las partes. Esto aplica de manera general, excepto para los productos
tejidos a forma. Para estos ltimos Colombia logr flexibilidades adicionales en los principales productos
de exportacin colombianos tejidos a forma como medias, fajas, panties, entre otros. En estos casos los
productores podrn importar tanto el nylon como el elastmero de terceros pases que permitirn exportar
hasta un total de 605 toneladas anuales de las confecciones mencionadas y que representan 20 veces lo
que se exporta hoy a la UE en estos productos. Estos montos podrn ser incrementados si se alcanza
una utilizacin del 75%.
QU SE LOGR EN BANANO?
El arancel actual en la UE de 176 / ton se reducir desde 148 / ton con certidumbre ao a ao, hasta llegar
a 75/ton en el 2020. Esta situacin brindar un acceso preferencial frente a otros socios que slo vern
reducido el arancel hasta 114/ton en virtud del acuerdo recientemente logrado en el mbito de la
Organizacin Mundial de Comercio OMC-.
Y EN AZCAR?
En azcar, donde hoy Colombia tiene escasas posibilidades de ingresar al mercado europeo por las
condiciones restrictivas en materia de aranceles, se contar con un contingente libre de arancel para 62.000
toneladas, con un crecimiento permanente del 3% anual.
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CMO LE FUE AL SECTOR FLORICULTOR?

Gracias al Acuerdo, este producto contar inmediatamente con acceso libre de manera permanente. Uno de
los grandes avances fue haber logrado que en las normas de origen se permita importar el material gentico
de terceros pases para despus exportar el producto final a la UE con tratamiento preferencial, lo cual era
una prioridad para el sector floricultor nacional.
Y EL CAF?
Se logr libre arancel para el caf tostado y para las preparaciones de caf. Se pact una norma de origen
general mediante la cual se considerar originario todo caf tostado en grano, slo si ste ha sido cultivado y
cosechado en los pases parte del Acuerdo. La UE contar con un cupo reducido de 120 toneladas para caf
tostado de la variedad arbiga con una norma de origen flexible.
SE BENEFICIARON LOS PALMICULTORES?
Con el Acuerdo se consigui libre acceso para el aceite crudo y para el refinado. En el sector de oleaginosas
se pact una regla de origen en la que se otorgar preferencia arancelaria a aquellos aceites vegetales y
animales y mezclas refinados a partir de aceites en bruto originarios, como era el inters de Colombia.
Y EN FRUTAS Y HORTALIZAS?
stas se beneficiarn con acceso inmediato libre de aranceles en su gran mayora, y en algunos otros casos,
tendrn condiciones favorables de acceso al mercado frente a terceros. En cuanto a las normas de origen, las
frutas y hortalizas tendrn que ser totalmente obtenidas, y para las preparaciones de frutas y hortalizas un
50% de la mismas tendrn que ser originarias.
QU PAS CON EL TABACO?
Colombia logr libre acceso sin aranceles, donde el sector espera exportar, en los prximos 7 aos, ms de
100 millones de dlares, mientras que varios pases competidores tendrn que pagar 56 euros por cada 100
Kilogramos netos. Para el tabaco y los cigarrillos se pact una norma de origen con exigencia del 70% de
materiales originarios.
CMO QUEDAMOS EN CARNE?
En cortes finos se logr un contingente de 5.600 toneladas creciendo al 10% anual, lo cual determinar en
menos de 5 aos cantidades superiores a 8.000 toneladas.
Ello generar oportunidades crecientes de exportacin a la UE, de la mano de los buenos resultados en
materia de medidas sanitarias y fitosanitarias. Se estima que esta concesin tiene un valor cercano a los 20
millones de euros en comercio, que generara un ahorro de aranceles de 23 millones de euros, para el primer
ao de vigencia del Acuerdo.
En cuanto a las normas de origen, se lograron unas reglas transversales donde el sacrificio no conferir
origen. Esto significa, en la prctica, que el animal tiene que ser nacido y criado en alguna de las Partes para
gozar de las preferencias del acuerdo.
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CULES BIENES AGRCOLAS SE EXCLUYERON DE LA NEGOCIACIN?

Como resultado de la negociacin se excluyeron el arroz, el maz, la avicultura y la carne de cerdo.
ES VERDAD QUE VA A QUEBRAR EL SECTOR LCTEO?
Se han tomado mltiples medidas para que esto no pase.
En primer lugar, Colombia otorg a la UE una desgravacin que atiende las particularidades del sector, pues
se dispondr de unos plazos de desgravacin hasta de 17 aos; pero si se tiene en cuenta que el Tratado
tardar aproximadamente tres aos para entrar en vigencia, habr una proteccin efectiva de 20 aos, tiempo
en el cual, el sector podr ganar competitividad.
Adicionalmente, se aplicar una salvaguardia que en la prctica ofrece un acceso controlado en la forma de
contingentes cerrados, durante el periodo de eliminacin de aranceles.
Es importante tener en cuenta que si las exportaciones de la UE se realizan sin los subsidios o restituciones a
la exportacin, se efectuaran a unos precios superiores a los internacionales, y dado que bajo el Acuerdo no
se pueden aplicar subsidios a la exportacin, de ninguna manera se tendrn inundaciones de productos
lcteos a bajo precio. Asimismo, es importante tener en cuenta que la UE, luego de que se finalice la Ronda
de Doha de la OMC, tendr que reducir en un plazo de 5 aos al menos el 70% de los subsidios domsticos
que distorsionan la produccin.
Tambin se lograron compromisos en cooperacin por parte de Espaa y de la Comisin Europea para
incrementar la competitividad y apoyar a los pequeos productores del sector lcteo, por parte de la UE se
comprometieron recursos por 30 millones en un periodo de 7 aos.
Asimismo, Colombia y la Unin Europea expidieron una Declaracin Presidencial conjunta, que seala que
durante la implementacin del Acuerdo se monitorear el impacto de las disposiciones del mismo, para el
desarrollo del sector lcteo, con miras a adoptar las medidas y ajustes apropiados, en caso de ser necesario,
dejando explicito que el Comit de Comercio del Acuerdo podr considerar ajustes en el sector lcteo a partir
del tercer ao de aplicacin del Acuerdo.
Adicionalmente, el Gobierno nacional viene desarrollando las siguientes acciones:
Conpes lcteo: para el periodo 2010 2020 en dos frentes: 1) Productividad y Competitividad y 2) Poltica
Sanitaria. Los documentos de poltica buscan definir los lineamientos para promover la mejora de
competitividad del sector lcteo, en preparacin a la competencia en el mercado nacional como consecuencia
de la creciente internacionalizacin de la economa colombiana.
Decreto 1673 de mayo 13 de 2010: Establece que la leche importada debe tener una fecha de vencimiento
mayor de 12 meses, con lo cual se impide el ingreso de leches envejecidas al pas, como mecanismo de
proteccin de la salud pblica.
Programa de transformacin productiva: El Gobierno impulsar la transformacin productiva del sector lcteo
con la incorporacin de dicho sector en el Programa liderado por Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
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tal como se ha venido discutiendo con gremios como ANALAC y UNAGA, y de la mano con el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
PERO ENTONCES CMO QUEDAMOS PARA LA LECHE EN POLVO?
Primero: acordamos un contingente de leche en polvo descremada de 4.000 que crece en 400 ton.
Segundo: para las cantidades del contingente, el arancel es 0%. Para cantidades adicionales a las del
contingente, se reduce progresivamente el arancel base del 98% en 15 aos.
Tercero: acordamos una salvaguardia que se podra utilizar durante 17 aos. Esta salvaguardia se activa
cuando las cantidades importadas superen en 20% las cantidades establecidas en cada contingente cada
ao.
Cuarto: En el Acuerdo, la UE se compromete a eliminar los subsidios a las exportaciones para estos
productos desde su puesta en vigor.
Y QU SE NEGOCI EN SERVICIOS?
El Acuerdo proporcionar un mejor acceso al mercado para los sectores de servicios de inters de Colombia,
incluyendo consultoria, call centers, traduccin en lnea, procesamiento de datos, servicios de informtica,
servicios de diseo, y servicios profesionales. Adicionalmente, el acuerdo contiene disciplinas integrales para
los sectores de servicios martimos, financieros y de telecomunicaciones, lo que beneficia a la economa
en su conjunto.
HABR ACCESO A LAS COMPRAS QUE HACEN LOS GOBIERNOS DE LOS PASES EUROPEOS?
S, por cuanto se incluy un captulo sobre compras pblicas con disposiciones que permiten a las
empresas colombianas contar con procedimientos transparentes y no discriminatorios en los procesos de
contratacin de las entidades pblicas de todos los niveles de gobierno en la UE, logrando un acceso a un
mercado de 377 billones de euros en contratacin pblica.
QUE IMPACTOS TENDR EL ACUERDO EN LA ECONOMA?
De acuerdo con anlisis del Departamento Nacional de Planeacin, el Acuerdo tendr un efecto positivo sobre
la economa colombiana. El PIB tendra un aumento adicional de 0,46% y las exportaciones e importaciones
creceran 0,71% y 1,73%, respectivamente. Adicionalmente, se aumentara la remuneracin factorial, en el
trabajo calificado, en 0,25% y en el no calificado 0,53%.
QU PASAR CUANDO SURJA UN CONFLICTO COMERCIAL?
Se contar con un mecanismo de solucin de diferencias para definir de manera gil y oportuna las
controversias que surjan durante la aplicacin del Acuerdo.
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SE TUVO EN CUENTA A LAS PYMES?

S. El Acuerdo permitir la identificacin de proyectos de cooperacin que apunten a la generacin de
oportunidades para el comercio y la inversin, favoreciendo de manera especial el aprovechamiento de las
pequeas y medianas empresas PYMES-, y la atencin de necesidades en medidas sanitarias y
reglamentaciones tcnicas, entre otros.
Asimismo, se tiene en el captulo de contratacin pblica una reserva especial para las PYMES.
QU LE HA DEJADO A PASES DE SIMILAR DESARROLLO, UN ACUERDO CON LA UNIN
EUROPEA?
Vale la pena considerar o sucedido, por ejemplo, en Chile, luego de la entada en vigor del Acuerdo con la UE,
lo cual es un referente importante para Colombia.
Tras cinco aos de la entrada en vigor del Acuerdo, en 2003, las exportaciones chilenas a la UE crecieron un
238%, al aumentar de USD$5086 millones a USD$17.200 millones en el 2008, donde las exportaciones
diferentes a cobre y sus productos sumaron ms de USD 7.100 millones, cifra superior al total exportado en el
2003. En el mismo lapso, las importaciones aumentaron un 118% pues pasaron de USD 3.300 millones a
USD 7.200.
En materia de diversificacin de la canasta exportadora, Chile ha pasado de exportar 1.968 productos en el
ao 2002 a 2.436 y 2.270 para los aos 2007 y 2008, respectivamente.
Respecto del nmero de empresas exportadoras, la tasa de crecimiento de empresas desde la entrada en
vigor del Acuerdo fue de 24,8%, desde 1.851 empresas en 2003 a 2.311 en 2007, y 2.238 empresas en 2008.
Cabe sealar que, del total de empresas que exportaron a la Unin Europea en 2007, cerca del 50%
correspondi a PYMES.
CMO QUED EL TEMA DE DERECHOS HUMANOS?
El Acuerdo incluye una clusula anloga a la que Colombia suscribi en el Acuerdo de Dilogo Poltico y
Cooperacin CANUE del 2003, y que es incluida en todos los acuerdos internacionales de la Unin Europea,
que determina el respeto a los derechos humanos fundamentales como un elemento esencial del Acuerdo.
En caso de violacin de este elemento esencial, se adoptarn medidas apropiadas que se ajusten al derecho
internacional.
La clusula refleja el compromiso de Colombia con el respeto de los derechos humanos, en lnea con los
mecanismos de dilogo poltico existentes con la Unin Europea y con algunos de sus Estados miembros en
la materia.
De otro lado, el Acuerdo contiene un captulo de Comercio y Desarrollo Sostenible, que incluye clusulas
sociales que exigen el cumplimiento de normas mnimas en materia laboral y ambiental, con fundamento en el
respeto de los derechos humanos, como estndares mnimos que deben observarse en la produccin y
comercializacin de bienes y servicios.
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En este captulo se consagran los temas laborales y sus clusulas promueven la proteccin y el cumplimiento
de los derechos laborales fundamentales de la Organizacin Internacional del Trabajo OIT-, a travs de la
observancia y aplicacin de la respectiva legislacin laboral de las Partes.
As, el Acuerdo crea bases slidas para trabajar conjuntamente en la proteccin de los derechos de los
trabajadores, los cuales se ven garantizados en la medida en que las Partes no podrn promover el comercio
o la inversin mediante la reduccin de los niveles de proteccin contemplados en su legislacin laboral.
Igualmente, las Partes refirman su compromiso de promover el comercio internacional de una manera que
contribuya al empleo productivo y el trabajo decente.
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SEMANA 7
TEMA (S): POLITICA SOCIAL
1. Identificar los planes y programas de la poltica social de los ltimos gobiernos.

2. Establecer la importancia y la efectividad de los ltimos planes de desarrollo dentro del
contexto social en Colombia.
En esta unidad se desarrollarn los temas relacionados con la poltica social y los ltimos
planes de desarrollo en Colombia y un estudio de caso.
Planes y programas de desarrollo social en Colombia
Importancia y efectividad de los planes de desarrollo social.
Los propsitos para la semana sern:
Identificar los Planes y programas de la Poltica Social de los ltimos gobiernos

Establecer la importancia y la efectividad de los ltimos planes de desarrollo dentro del
contexto social en Colombia
ACTIVIDAD
SEMANA
INSTRUCTIVO
Entrega final
proyecto de aula
Siete
Objetivos de la
unidad
Siete
Captulo seis:
Poltica social
Video cpsulas y
videos
Siete
Siete
Siete
Entrega final del proyecto, debern anexar la segunda

parte, resumen, anlisis y conclusiones de las polticas:
exterior(comercial y cambiaria ) y social
objetivos
Proyecto de aula
Teleconferencia
Siete
Siete
Entrega final del proyecto de aula

SEMANA 8
TEMA (S): POLITICA ECONOMICA Y PLANES DE DESARROLLO.
1. Analizar el contexto histrico de la planeacin en Colombia

2. Identificar todos los planes de desarrollo en Colombia
3. Analizar y comparar los resultados de los diferentes planes de desarrollo
4. Comprender la influencia de la planeacin econmica en Colombia en el desarrollo social.
En esta semana nos centraremos en los Planes de desarrollo y en las conclusiones de nuestro
mdulo.
Los propsitos para la semana sern:
Analizar el contexto histrico de la planeacin en Colombia.
Identificar todos los planes de desarrollo en Colombia.
Analizar y comparar los resultados de los diferentes planes de desarrollo.
Comprender la influencia de la planeacin econmica en Colombia en el desarrollo social.

ACTIVIDAD
SEMANA
Evaluacin final
Ocho
Objetivos de la
unidad ocho
Capitulo ocho:
Poltica social
Video cpsulas y
videos
Examen final
Teleconferencia
Ocho
INSTRUCTIVO
Ocho
Desarrollar su examen final una vez ledos y estudiados

todos los temas del aula
objetivos
Ocho
Ocho
Ocho
Ocho

Examen final
[POLTICA ECONMICA ]
POLTICA
ECONMICA
Poltica Social
POLITICA SOCIAL
Toda poltica est definida como el conjunto de criterios y lineamientos conducentes a lograr el
bienestar de una comunidad, en este caso, la poltica gubernamental debe generar directrices u
orientar actividades que propendan por mejorar la calidad de vida en todas las capas de la
sociedad con equidad y justicia.
Las polticas sociales, coordinan todos los aspectos de educacin, salud, seguridad social,
vivienda e infraestructura bsica , as mismo ayuda a desarrollar acciones tendientes a
disminuir la pobreza, a la vez debemos incluir aqu aquellas polticas gubernamentales que
influyen en la promocin de empleo, la distribucin y redistribucin del ingreso , por lo cual
requieren de una clara intervencin del Estado.
HISTORIA:
Estudios de la ONU1, sealan como en las dcadas de los ochenta y noventa, la poltica social
era residual, esto quiere decir secundaria para muchos pases en desarrollo, dnde solo se
limitaba a un contexto de asistencia social, claramente insuficiente para lograr un desarrollo
social y econmico; desafortunadamente este enfoque residual y asistencial, fue la causa de
las grandes tensiones sociales y el malestar social y poltico generado en muchos pases.
Es de anotar que los pases desarrollados realizaron grandes inversiones en poltica social,
dndose como resultado que poblaciones en Europa, Japn, Amrica del Norte, Australia y
Nueva Zelanda, alcanzaran verdaderos niveles de desarrollo, demostrndose as que las
inversiones sociales eran esenciales no solo para modernizar y lograr grandes avances en los
pases si no que se lograba mayor estabilidad social y poltica.
A comienzos del siglo XXI, ha surgido un consenso respecto a que la poltica social es parte de
las principales funciones del Estado, y que debe ir ms all de una red social de asistencia y
servicios para cubrir las falencias del mercado. Por el contrario estas polticas deben estar bien
diseadas e implementadas, para promover el desarrollo y el empleo y as erradicar la
marginalidad y ayudar a superar los conflictos , que permitiran el crecimiento econmico y la
igualdad social2.
Para que la poltica social funcione es necesario s coordine con los programas de la poltica
econmica, as mismo debe existir una articulacin entre los diferentes actores, los que disean,
los que ejecutan y los beneficiarios de la poltica econmica y social en su conjunto.
La poltica social tambin ayuda a transformar las diferentes relaciones entre gneros y razas.
As mismo contribuye a regular normas y a crear instituciones en pro del beneficio general de
la comunidad.
Es importante anotar que la poltica social juega un papel importante en el desarrollo de la

sociedad, por ende hay que sacarla del papel secundario que algunos gobiernos le han dado
1
Isabel Ortiz, GUAS DE ORIENTACIN DE POLTICAS PBLICAS, Poltica Social, Departamento de Asuntos
Econmicos y Sociales, ORGNIZACIN DE NACIONES UNIDAS ONU,2007, Pg. 7
2
Ibid.
[ POLIOTICA ECONOMICA ]
FUNCIONES DE LA POLITICA SOCIAL (Franco)3

1. INVERTIR EN CAPITAL HUMANO (Educacin, Salud y Vivienda):
S lo pases quieren lograr competitividad debern capacitar a su fuerza laboral, cuando
la poltica social invierte en el potencial humano dando oportunidades de educacin,
salud y vivienda esto se convierte en un coadyuvante del crecimiento econmica .
2. COMPENSACIN SOCIAL (redes de proteccin Social):
Los proyectos que incluyen redes de proteccin social, debern ser estables y hacer
parte de programas institucionales que tengan permanencia, para que en casos de crisis,
se pueda responder de manera oportuna a las necesidades de estas eventualidades.
3. COHESIN SOCIAL:
Desarrollar una cultura ciudadana que permita patrones de comportamiento aceptados,
donde las metas de carcter cultural, social, institucional y las capacidades individuales
aprovechen al mximo las oportunidades para buscar calidad de vida de manera
equitativa.
INTRUMENTOS DE POLITICA SOCIAL

A.
B.
C.
D.
EMPLEO Y TRABAJO DIGNO

EDUCACIN
SALUD
PROTECCIN SOCIAL
Rolando Franco: Grandes temas del desarrollo social en Amrica Latina y el Caribe, en Desarrollo
social en Amrica Latina: temas y desafos para las polticas pblicas, FLACSO-Banco Mundial,
diciembre 2002, pp. 88-91
PRINCIPIOS DE LA POLITICA SOCIAL (FRANCO)4
A. UNIVERSALISMO: Los gobiernos deben intentar que las polticas sociales lleguen a todas
las personas para buscar la equidad y la justicia.
B. IMPACTO: Relacin directa entre los objetivos y los beneficios logrados en la comunidad.
C. EFICIENCIA: Dentro del contexto econmico sabemos que los recursos son escasos y las
necesidades son ilimitadas, en la medida en que la poltica social logra una acertada
distribucin de los recursos, directamente proporcional a los beneficios recibidos por la
sociedad, podemos sealar que son eficientes las polticas utilizadas.
CRITERIOS DE LAS POLITICAS SOCIALES5
a. Cohesin Poltica y Voluntad: Se requiere de una coordinacin y unin de la voluntad de
todas las instituciones gubernamentales para el logro de metas sociales.
b. Definir con claridad los objetivos estratgicos de las Polticas Sociales.
c. Relacin clara y directa entre objetivos y estructuras de coordinacin.
d. Los diferentes actores del proceso tanto polticos, sociedad civil, dirigentes sectoriales,
empresas universidades y dems entes deben participar activa y de manera congruente
en el logro de las metas establecidas en la polticas sociales.
e. Todo proceso de coordinacin deber tener una legitimidad institucional, con el fin de
que sea efectivo.
f. Para ejercer la coordinacin debe haber una capacidad poltica y tcnica eficiente y
efectiva.
g. Siempre debern abrirse espacios de dilogo y deliberacin que beneficien el proceso.
h. Voluntad de trabajo conjunto para lograr los objetivos a corto y largo plazo.
i.
El logro de las metas en poltica social debe contar con sistemas de informacin idneo,
para una acertada evaluacin y monitoreo de los procesos.
Rolando Franco: Descentralizacin, participacin y competencia en la gestin social, VIII Congreso

Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct.
2003, pp. 4-5
5
Isabel Licha y Carlos Gerardo Molina: Coordinacin de la Poltica Social: criterios para avanzar, Serie
Documentos de Trabajo I-58,INDES, marzo 2006, pp. 13-16
OBJETIVOS DE LA POLITICA SOCIAL:

1. La integracin de la sociedad: Estas incluyen las polticas de prestacin de servicio
pblico, seguridad social, educacin, salud, vivienda, energa, agua, etc.
2. A la amortiguacin de las desigualdades propias de las relaciones de produccin
capitalista: Aqu se incluyen las polticas de empleo, seguro de desempleo, subsidios de
alimentacin, la proteccin a la infancia, a los ancianos, etc.
POLITICAS AMBIENTALES
Es importante sealar que una buena poltica social, hoy en da tiene mucha relacin con las
polticas ambientales, un buen aire, un ecosistema sano, mejora las condiciones de vida de la
poblacin, por ende las polticas econmicas deben ser congruentes con las polticas sociales y
ambientales.
En Colombia, desde 1974, Todos los Planes de desarrollo incluyen programas de proteccin al
medio ambiente, es as como EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 1990-1994, ORDEN, ENTRE
OTRAS COSAS, la creacin del MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y la contratacin de crditos
con la banca multilateral con el fin de fortalecer la gestin ambiental
En los tres planes nacionales de desarrollo expedidos en la dcada de los noventa se advierte
continuidad y la paulatina incorporacin de la dimensin ambiental en algunas polticas
sectoriales, un hecho que se relaciona con las competencias que tiene el Ministerio de Ambiente
en materia de su definicin, conjuntamente con otros ministerios.(Rodriguez-B-2002)
http://datateca.unad.edu.co/contenidos/358014/curso%20sociologia%20ambiental%20%20exefinal/leccin_25_desarrollo_de_una_poltica_ambiental_en_amrica_latina.html
PRINCIPALES PROBLEMAS SOCIALES EN COLOMBIA

En Colombia los principales problemas sociales se centran en los siguientes aspectos a saber: El
conflicto armado, los desplazamientos internos, el narcotrfico, la violencia y la corrupcin .
La falta de polticas conducentes a disminuir la brecha social en Colombia ha sido la constante

de todos los gobiernos, esa es la razn por la cual la violencia, la delincuencia comn, las
bacrim, la guerrilla , el paramilitarismo, se conviertieron en el principal problema de Colombia.
Mientras las polticas econmicas no cierren esa brecha entre ricos y pobres, si la educacin, la
salud y el empleo no se hacen acesibles no solo en las ciudades si no en el sector rural, donde
13 millones de campesinos estn sumidos en la pobreza, y sigan existiendo regiones
marginadas de la posibilidad de acceso a estas variables, difcilmente la problemtica social
colombiana encuentre salidas .
Las condiciones de desplazamiento forzado del sector rural al urbano por causa de la violencia a
generado mayores tasas de desempleo en las ciudades, adems se generan cinturones de
misera y delincuencia por la falta de oportunidades en las ciudades.
Mientras los dems pases de Amrica Latina han superado lo nveles de pobreza, Colombia ha
quedado rezagada y sus ndices de miseria y desigualdad son los ms altos de la regin.
Datos curiosos muestran que uno de los pases con mayor crecimiento econmico entre 2003 y
2008 fue Colombia , pero a pesar de ese crecimiento del PIB superior a pases como Brasil, Chile
y Mxico, seguimos dentro del club de los pases ms pobres y lo ms grave es que los nveles
de indigencia siguen en aumento , las causas fundamentales, el conflicto armado y la
corrupcin, las estadisticas muestran como en los ltimos aos segn el indice de
Transaparencia Internacional que mide la corrupcin de 180 pases colombia paso del puesto 70
a 75. http://www.slideshare.net/leidyperea/porque-somos-pobres-los-colombianos-12995262
Y a Colombia no solo le basta que el PIB crezca, las polticas econmicas tienen que luchar por
disminuir la brecha entre ricos y pobres, y mejorar las condiciones de vida sobre todo de las
regiones marginadas por el conflicot social y por las polticas del Estado, que han dejado atrs al
sector campesino e indigena del pas.
Muchas criticas se le hacen a las polticas fiscales del gobierno que han colocado carga
tributara a los asalariados y dan exenciones a los que utilizan el apiital, crea y aumenta ms la
desigualdad social.
Jorge Nuez , experto en Misin Pobreza, seala que los ricos en Colombia siguen siendo los
grandes favorecidos de las polticas estatales, porque los mayores ingresos reciben el 86% de las
pensiones y los de menores ingresos solo les toca el 0,1%, por ende el gobierno no esta
haciendo realmente polticas sociales conducentes a disminuir la pobreza6
https://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/DDS/Pobreza/En_Que_Vamos/ESTRA
TEGIA%20libro%20def.pdf
COEFICIENTE DE GINI
Una forma de medir la desigualdad es a travs del COEFICIENTE DE GINI, desarrollada por el
estadistico italiano CORRADO GINI, generalmente se utiliza para medir la desigualdad de los
ingresos, as: el coeficiente de Gini va desde cero hasta uno, Cuando es o, quiere decir que todos
tienen los mismo ingreso, y 1 corresponde a una desigualdad perfecta , en otros trmios indica
que una persona tiene todo los ingresos y los dems no tienen ingresos.Este indice esta
expresado en porcentaje , as:
Fuente: http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/que-es-el-coeficiente-de-gini
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, NUEZ, Jorge, Pobreza y Desigualdad en Colombia, Diagnstico y

Estrategas2007, Bogot, PDF
Dentro del contexto mundial veamos la posicin de Colombia,medida su pobreza mediante este
coeficiente:
FUENTE : http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/que-es-el-coeficiente-de-gini
SISTEMA DE SALUD EN COLOMBIA:

Otro de los grandes problemas sociales en colombia es la salud, algunos estudios sealan que se
encuentra colapsado7 , por sus grandes problemas de autosostenimiento financiero y la
prestacin deficiente en el servicio , las polticas gubernamentales en este sentido tampoco han
sido claras.
Un estudio hecho por la universidad del bosque muestra el porcentaje de prestacin del servivio
de salud en las principales ciudades, veamos:
http://www.uelbosque.edu.co/sites/default/files/publicaciones/revistas/cuadernos_latinoamericanos_administrac
ion/volumenIX_numero16_2013/indicadores_salud.pdf
FUENTE: UNIVERSIDAD DEL BOSQUE:

http://www.uelbosque.edu.co/sites/default/files/publicaciones/revistas/cuadernos_latinoamer
icanos_administracion/volumenIX_numero16_2013/indicadores_salud.pdf
La salud es uno de los indicadores del bienestar de un pueblo, en Colombia la corrupcin y las
deficientes polticas econmicas en este sentido , donde se arrastran problemas conyunturales
de varios aos, grandes deudas y el flujo de recursos , adicional a la inconformidad de los
usuarios , por la mala calidad de los servicios, hace pensar en la urgente necesidad de politicas
sociales sotenibles en el corto, mediano y largo plazo.
CONCLUSIONES
La mejor poltica social es una buena poltica econmica. Alarcn8sostiene Que el impacto de la
poltica econmica, entendida como aquella que promueve el crecimiento de la produccin, no
se limita a las variables estrictamente econmicas (crecimiento de producto, inflacin, tasa de
cambio, entre otras); incluye tambin impactos sociales, si entendemos a lo social como aquello
que define las condiciones de vida de la poblacin. En la medida en que la Poltica econmica
influye sobre el nivel de empleo, los salarios o las condiciones de produccin, determina de
manera muy importante las condiciones de vida de la poblacin.
Diana Alarcn: Espacios de articulacin entre la poltica econmica y la poltica social, INDES, junio
2000, pp. 1-2,
10
BIBLIOGRAFIA
Marco Antonio Merchand Rojas: Los conceptos de poltica social y sus restricciones econmicas
que determinan su accionar en el mbito de las polticas, Contribuciones a la economa,
eumed.net
Diana Alarcn: Espacios de articulacin entre la poltica econmica y la poltica social, INDES,
junio 2000, pp. 1-2, 12
BID-CEPAL-PNUD, 1995, Informe de la Comisin Latinoamericana y del Caribe sobre Desarrollo
Social (Santiago)
CEPAL, 1992, Panorama Social de Amrica Latina (Santiago); LCG/844).
http://datateca.unad.edu.co/contenidos/101110/EnLinea/leccin_4_incidencia_de_poltica_econ
mica_en_la_pobreza.html
http://www.pnud.org.co/sitio.shtml#.UjowWmQqzIY
http://www.siicex.gob.pe/siicex/documentosportal/alertas/documento/doc/192121742radF9D
1F.pdf
http://www.youtube.com/watch?v=lzuLYV8PLhw
http://www.youtube.com/watch?v=SPy2OcFvtcM
http://www.youtube.com/watch?v=Ex3oOlrq4EE
11
LA CRISIS SOCIOPOLTICA COLOMBIANA

Un anlisis no coyuntural de la coyuntura
1997. Vicepresidencia de Axiologa,

FUNDACIN SOCIAL
http://www.fundacion-social.com
1997. CENTRO DE E STUDIOS S OCIALES, CES
Facultad de Ciencias Humanas
Universidad Nacional de Colombia
Carrera 50 No. 27-70
Unidad Camilo Torres Bloques 5 y 6
Tel: 3681321
Fax:2225737
Correo electrnico: ces@bacata usc.unal.edu.co
ISBN 958-96259-0-8
Primera edicin: Santaf de Bogot, noviembre de 1997
Esta publicacin cont con el apoyo de Colciencias, Programa Implantacin
Proyectos de Inversin en Ciencia y Tecnologa, Snct, Subproyecto de Apoyo a
Centros y Grupos de Excelencia 29/90
Paula Iriarte
Portada
Daniel Ramos, Utpica Ediciones
info@utopica.com
Coordinacin editorial
www.utopica.com
Contenido
Introduccin
Luz Gabriela Arango............................................................................7
Presentacin
Germn Rey ........................................................................................21
INSTITUCIONES Y PARTIDOS
Dos dcadas de crisis poltica en Colombia, 1977-1997
Medfilo Medina................................................................................29
Los horizontes en el anlisis de una crisis

Ricardo Garca Duarte .......................................................................66
La crisis de la lite
Lismaco Parra....................................................................................76
Clase, lite y crisis en la perspectiva del filsofo

Fernando Cubides............................................................................149
DROGAS ILCITAS
Prohibicionismo y permisividad en la cultura
norteamericana
Andrs Lpez Restrepo....................................................................169
La prehistoria del narcotrfico en Colombia. Temores

norteamericanos y realidades colombianas durante la
primera mitad del siglo XX
Eduardo Senz Rovner ....................................................................200
Introduccin
Anotaciones sobre el narcotrfico

Alberto Henao..................................................................................224
POLTICA Y ECONOMA
La ley y la economa en Colombia
Salomn Kalmanovitz ......................................................................247
El origen cambiario del desajuste y la politizacin del

debate econmico
Jorge Ivn Gonzlez .........................................................................282
POLTICA SOCIAL Y CONFLICTO

El empleo: una variable macroeconmica de enlace
entre lo econmico y lo social
Consuelo Corredor Martnez ..........................................................303
Sindicatos, gremios y crisis poltica

Jorge Giraldo Ramrez .....................................................................342
Movimientos campesinos y cultivos ilcitos. De plantas

de los dioses a yerbas malditas
Myriam Jimeno .................................................................................362
Tras la cortina de la coca

Jos Jairo Gonzlez Arias .................................................................375
Mujeres y madres en la ruta por la paz

Norma Villarreal Mndez ................................................................384
Lisstrata, o mujeres colombianas en

bsqueda de la paz
Mauricio Archila ..............................................................................419
Introduccin
Luz Gabriela Arangov
El ttulo de este libro puede parecer un simple juego de

palabras destinado a atraer o desconcertar al lector desprevenido. Sin embargo, es la expresin de la voluntad de
un grupo de investigadores por proponer interpretaciones que trasciendan la visin de corto plazo que parece
dominar el anlisis de la crisis actual. El espectculo cotidiano de la corrupcin, la violencia y el cinismo de los actores polticos constituye una dura prueba para intelectuales cuya identidad individual y social reside en su capacidad de tomar distancia, analizar lcidamente, ver ms
all... Inmersos en la crisis, agobiados como cualquier
ciudadano por la atrocidad de sus manifestaciones, exasperados por la ausencia de alternativas polticas confiables, los acadmicos y los cientficos sociales en particular, nos enfrentamos a nuestra propia crisis de sentido de
lo que somos y hacemos en un perodo coyuntural?
signado por la desesperanza o el hasto. Para muchos inv
Directora del Centro de Estudios Sociales, Facultad de Ciencias

Humanas, Universidad Nacional de Colombia.
Luz Gabriela Arango
telectuales, el reto es entonces seguir sindolo sin abandonar sus responsabilidades como ciudadanos. En ese
sentido, puede ser til recordar a Foucault:
El papel de un intelectual no es decirle a los dems lo
que deben hacer. Con qu derecho lo hara? Recuerde
todas las profecas, promesas, exhortaciones y programas
que los intelectuales han podido formular en los ltimos
siglos y cuyos efectos conocemos. El trabajo del intelectual no es modelar la voluntad poltica de los otros; sino
a travs de los anlisis que hace en los terrenos que le
son propios, volver a interrogar las evidencias y los postulados, sacudir los hbitos, las maneras de hacer y de pensar, disipar las familiaridades admitidas, corregir la medida de las reglas y las instituciones; y a partir de esa reproblematizacin (en donde realiza su oficio especfico
de intelectual) participar en la formacin de una voluntad poltica (en donde tiene un papel de ciudadano que
desempear).1
El esfuerzo consignado en este libro no se relaciona

nicamente con los dilemas del quehacer profesional y
las opciones ticas o polticas de los intelectuales, sino
tambin con la interpretacin que dos instituciones
hacen de su funcin y responsabilidad frente a la sociedad: la Universidad Nacional de Colombia y la Fundacin
Social. Este libro es pues el resultado de un encuentro
propiciado por la Facultad de Ciencias Humanas de la
Universidad Nacional y la Fundacin Social: el simposio
La crisis socio-poltica colombiana: un anlisis no coyuntural de
1
Entrevista hecha por Francis Ewald en 1984, MAGAZINE LITTERAIRE,

publicada en la revista DIVULGACIN CULTURAL de la Universidad Nacional de Colombia, diciembre de 1990.
Introduccin
la coyuntura, realizado en julio pasado y que inaugura una

serie de encuentros similares a realizarse en el marco de
un espacio permanente, el Observatorio Socio-Poltico y
Cultural. Mediante este Observatorio, la Facultad de
Ciencias Humanas y la Universidad Nacional buscan contribuir al anlisis de los procesos sociales, econmicos y
polticos que afectan a la sociedad colombiana, aportando nuevas perspectivas e interpretaciones desde las ciencias sociales y promoviendo el debate interdisciplinario
con otros acadmicos y actores sociales. Esta iniciativa se
inscribe en el marco de los esfuerzos que en sentido similar adelantan intelectuales y acadmicos desde otras universidades, centros de investigacin y tribunas de opinin. Pretende de este modo participar en los debates
existentes desde las particularidades de nuestra Facultad,
con su riqueza interdisciplinaria, calidad y rigor del trabajo de sus investigadores.
Crisis, coyuntura, anlisis no coyuntural, son los conceptos que guan las propuestas recogidas en esta compilacin. Crisis, entendida como transicin ms o menos
corta, ms o menos traumtica, como perodo de anomia
social o como punto de confluencia de factores de larga y
mediana duracin... Coyuntura, como momento presente, corte arbitrario en el tiempo... Qu significa entonces
hacer un anlisis no coyuntural? Para muchos de los autores, la clave est en la perspectiva histrica, el rastreo de
los orgenes, el develamiento de los procesos de gestacin. Para otros, en la elaboracin terica, la conceptualizacin de mltiples factores relacionados entre s de manera compleja, la articulacin de dimensiones macrosociales y microsociales, la confrontacin de enfoques disciplinarios diversos. Para algunos significa proyectar alternativas futuras, vislumbrar acciones y polticas generadoras de cambio...
Luz Gabriela Arango
Una treintena de investigadores e investigadoras provenientes de una amplia gama de disciplinas

historiadores, socilogos, economistas, politlogos, antroplogos, comunicadores y filsofos acept el reto de
presentar interpretaciones no coyunturales de la coyuntura. Mientras algunos se concentran en los cambios institucionales y los actos de gobierno en materia econmica,
social o poltica, otros privilegian las dinmicas de los actores sociales, desde los ms reconocidos como los partidos polticos, la guerrilla o los narcotraficantes, hasta los
menos visibles como las mujeres, los campesinos o los
sindicatos, pasando por los omnipresentes pero poco analizados como los medios de comunicacin o la clase dirigente. Varios de los ensayos tienen como referencia de
fondo el debate sobre la modernidad y la modernizacin
inconclusas o defectuosas de la sociedad colombiana.
En este libro reunimos quince de las veinticuatro ponencias y comentarios que fueron debatidos durante el
simposio. Los artculos se presentan siguiendo las temticas que organizaron el debate durante este encuentro:
Instituciones y partidos, drogas ilcitas, poltica y economa, poltica social y conflicto.
En la primera parte, Instituciones y partidos, el historiador Medfilo Medina delimita un perodo de veinte aos
como lapso que contiene algunas claves para entender el
proceso actual. Adhiere al concepto de crisis como funcionamiento anmalo de la sociedad y del Estado durante un perodo relativamente prolongado y afirma como punto de partida la condicin central del conflicto violento en la historia nacional. El Paro Cvico Nacional del 14 de septiembre de 1977 le sirve de lmite temporal a partir del
cual aborda temas como la crisis del Estado y el debilitamiento profundo de sus mecanismos de regulacin; el incremento vertiginoso de la violencia y la expansin gue10
Introduccin
rrillera y paramilitar; la bsqueda ilusoria de soluciones

mediante reformas contitucionales; los efectos limitados
de los procesos de negociacin de paz que dejan sin resolver el problema social agrario y la redistribucin tributaria; la ausencia de fuerzas de oposicin capaces de encarnar alternativas duraderas e independientes... En su
comentario a la ponencia del profesor Medina, Ricardo
Garca discute y acepta la ubicacin de la crisis en un perodo tan largo pero pone en cuestin la relevancia de la
movilizacin popular durante el mismo, admite la centralidad de la violencia pero la diversifica y relativiza. Alude
a la coexistencia de orden y violencia e introduce el concepto de espacio simblico para complementar el de ocupacin territoral por parte de la guerrilla y destaca el lugar
del narcoterrorismo y su poder desestabilizador.
En el siguiente ensayo, La crisis de la lite, el filsofo Lismaco Parra trata la crisis desde la lite colombiana: tras
realizar una lectura del Proceso 8.000 ubicado en un doble embate a la lite operado por el narcotrfico y la
administracin estadounidense, pone en evidencia lo que
l llama el infantilismo en el comportamiento de sus protagonistas polticos y despliega su tesis sobre la crisis de la
lite como resultado de su incapacidad para entender la
modernidad y adaptarse a las transformaciones de la sociedad colombiana. Buscando los orgenes de este infantilismo, desmenuza el escrito de Alfonso Lpez Michelsen
La estirpe calvinista de nuestras instituciones, publicado en
1947, para mostrar su errada recepcin del calvinismo. Se
refiere igualmente a su novela Los elegidos y a dos obras de
Ignacio Gmez Dvila para ilustrar el quiebre que representa el 9 de Abril de 1948 en el proceso de modernizacin de la sociedad colombiana y la dificultad de la lite
para asimilarlo. Fernando Cubides comenta la perspectiva
del filsofo con argumentos sociolgicos que diferencian
11
Luz Gabriela Arango
los conceptos de lite y clase y ubican el ensayo de Parra

en el campo de lo cultural. Cubides seala los aciertos y la
originalidad de este trabajo pero pone en evidencia sus
limitaciones: el haber ignorado la presencia de un ethos
econmico prximo al calvinismo entre la lite industrial
antioquea y la ausencia de continuidad de un anlisis
que se remonta un siglo en la historia colombiana, se detiene en los cincuenta e ignora los profundos cambios sociales que se operan durante las tres ltimas dcadas y
que sin duda afectan el comportamiento de las lites...
La segunda parte, Drogas ilcitas, comprende las
propuestas de dos historiadores, Andrs Lpez y Eduardo
Senz, que han emprendido la tarea de explorar los orgenes del narcotrfico en Colombia y los comentarios de
un socilogo, Alberto Henao, que presenta un enfoque
terico comprensivo para analizar el problema. Andrs
Lpez sigue el debate entre prohibicin y permisividad
en la sociedad norteamericana desde las luchas puritanas
del siglo XVII en contra del consumo de licor. Relaciona
los debates ligados a la regulacin interna del consumo
del alcohol y de narcticos con el proceso paralelo y no
siempre articulado de internacionalizacin de una poltica contra las drogas. Lpez muestra cmo desde sus inicios, las polticas norteamericanas contra las drogas
combinan prejuicios xenfobos y racistas con argumentos
morales, de higiene y salud pblica, que estigmatizan a
sucesivas minoras tnicas y sociales: chinos, filipinos, negros, prostitutas, hispanos... De este modo, mientras la
prohibicin del alcohol es un problema interno frente al
cual se van imponiendo las posiciones permisivas, la lucha
contra las drogas se torna cada vez ms agresiva en el plano internacional y es indisociable del imperialismo cultural, econmico y poltico que ejerce los Estados Unidos.
Por su parte, Eduardo Senz invita a explorar las formas
12
Introduccin
de insercin de Colombia en el trfico de droga hacia los

Estados Unidos y en el debate internacional sobre narcticos durante la primera mitad de este siglo. Senz describe los distintos tratados internacionales que pautan los
acuerdos en torno al uso y circulacin de drogas como el
opio, la morfina, la herona, la marihuana y la cocana
desde la Convencin de la Haya de 1909, resaltando la influencia de la poltica norteamericana sobre las regulaciones que establecen los pases latinoamericanos. Hace
un seguimiento a las polticas colombianas de regulacin
del consumo interno de drogas (que sealan niveles muy
bajos hasta la dcada del cuarenta). Apoyado en documentos de archivos norteamericanos, proporciona algunas pistas para reconstruir las primeras etapas del trfico
de narcticos desde Colombia hacia Estados Unidos va
Panam, San Andrs o Cuba de acuerdo con las configuraciones polticas del momento; identifica las primeras
mafias colombianas y la capacidad del narcoempresariado
para crear mercados en Estados Unidos.
En su comentario, Alberto Henao desarrolla algunas
sugerencias de los historiadores e incursiona en las posteriores etapas y transformaciones que sufre el problema de
la droga, fundamentalmente en la percepcin pblica del
mismo. Su propuesta terica comprensiva se orienta al
anlisis del problema de la droga como problema social
que se construye y se estructura segn las luchas de grupos de inters por el control de los bienes econmicos y
simblicos que le estn asociados. Uno de los argumentos
ms llamativos, que retoma de autores como David Musto
y Richard Brown, es que el significado moral del uso de
las drogas ilcitas se deriva fundamentalmente del estatus
del consumidor antes que de las propiedades inherentes
de la misma. El estatus del productor tambin juega un
papel esencial en la dimensin internacional del proble13
Luz Gabriela Arango
ma. Explica la naturaleza poltica del discurso contra las

drogas no lineal ni homogneo, la cual se encuentra
directamente ligada a la construccin de enemigos, internos y externos, como el comunismo, el inmigrante latinoamericano o colombiano.
La tercera parte del libro, Poltica y economa, rene los
ensayos de dos economistas que buscan trascender la
perspectiva coyunturalista incorporando dimensiones histricas y estructurales al anlisis de la crisis econmica.
Salomn Kalmanovitz propone un anlisis histrico que
se remonta a nuestra herencia hispnica y a la configuracin de nuestras primeras instituciones polticas para explicar la ausencia de ley y orden en la Colombia de hoy.
Inspirado en economistas institucionales como D.C.
North y R.H. Coase, parte del supuesto de que el mercado es algo ms que el cruce de la oferta y la demanda y
que el sistema legal e institucional, constituido a travs de
la historia, es el que garantiza el funcionamiento eficaz
del mercado. De este modo, identifica en la historia colombiana profundas debilidades institucionales al conformarse simultneamente un estado centralizado y autoritario de estirpe hispnica, una dbil tradicin parlamentaria, y una cultura de la picarda como forma de burlar la ley y legitimar la desobediencia. A ello se suma la
ausencia de un sistema educativo generalizado de alta calidad y laico, capaz de formar cuadros pblicos y privados,
profesionales y tcnicos. La alta impunidad y elevada rentabilidad del crimen en el pas le debe bastante a esta
configuracin histrica, a la que se le suma la crisis que
sufre la tica catlica en los aos cincuenta como reguladora de los comportamientos sociales y privados de los
colombianos.
Jorge Ivn Gonzlez, por su parte, se propone identificar los factores estructurales que arrastran la economa
14
Introduccin
colombiana desde hace varios aos. De acuerdo con su

perspectiva, la politizacin del debate econmico ha obstaculizado el anlisis acadmico y objetivo de la realidad
econmica actual, caracterizada por una grave crisis desindustrializante y recesiva. La politizacin del debate ha
impedido igualmente tomar medidas drsticas para contrarrestar las tendencias recesivas que pueden agravarse.
Las causas no coyunturales de la crisis econmica tienen
que ver entonces con el deterioro de la balanza corriente,
que se inicia a comienzos de los noventa, la liberacin
cambiaria y la aceleracin de la apertura comercial por
parte de la administracin pasada y no en el problema
fiscal, como lo han sealado muchos. Gonzlez le reprocha a los economistas del gobierno Gaviria la ausencia de
un reconocimiento de sus responsabilidades en la crisis
actual y a los samperistas su diagnstico equivocado sobre
la misma y su incapacidad para tomar medidas correctivas
drsticas.
En la ltima parte, Poltica social y conflicto, se examinan
algunas dimensiones de la poltica social de Samper y las
respuestas y movilizaciones de los actores sociales ms involucrados por stas. Consuelo Corredor propone una
evaluacin crtica de la poltica de empleo incorporada
en el Salto Social cuyas metas, vaticina, no sern cumplidas. Ubicndose en el contexto de la flexibilizacin de los
mercados laborales en Colombia y en Amrica Latina a
partir de la dcada del ochenta, plantea la importancia
del empleo como variable macroeconmica decisiva para
la sostenibilidad del desarrollo econmico y advierte sobre el proceso de deterioro creciente del mercado laboral
y la calidad del empleo en el pas. La inseguridad del empleo, el incremento de las jornadas parciales, la contratacin temporal, la subcontratacin y el trabajo a domicilio,
la profundizacin de la brecha salarial, la cada de los in15
Luz Gabriela Arango
gresos ms bajos y el aumento del desempleo conforman

un panorama crtico susceptible de empeorar. Insiste sobre la necesidad de una poltica de empleo que le d
prioridad a la generacin de empleo productivo y defina
estrategias cualitativas y cuantitativas de calificacin y recalificacin de la fuerza de trabajo. Jorge Giraldo hace un
balance del papel de los gremios y los sindicatos durante
la crisis poltica, sealando cmo a pesar de su debilidad,
fueron los principales protagonistas de la respuesta civil
en esta coyuntura. La crisis permiti adquirir un nuevo
protagonismo a estas organizaciones, caracterizadas por
su baja representatividad, limitada capacidad de negociacin y extrema atomizacin. Gremios y sindicatos confluyen en la bsqueda de un nuevo perfil socio-poltico y concertador que les permita insertarse en el Estado Social de
Derecho. Si bien al inicio del gobierno de Samper, gremios y sindicatos tienden a apoyar la poltica de concertacin y la voluntad manifiesta de corregir los efectos sociales negativos de la apertura gavirista, posteriormente se
dividirn en relacin con la crisis poltica. El sindicalismo, y en particular las principales centrales, se polarizan
de acuerdo con las posturas de las organizaciones polticas que intervienen en su interior mientras se sanciona el
divorcio entre los gremios como organizaciones civiles y
los grupos econmicos que detentan el poder. La debilidad de estos protagonistas constituye, segn Giraldo, una
explicacin importante a la imposibilidad de generar un
polo civil durante la crisis poltica.
Myriam Jimeno aporta una interpretacin socioantropolgica de las movilizaciones campesinas del Caquet, Putumayo y Guaviare orientada a contrarrestar los
discursos oficiales y de los medios de comunicacin que
las asociaron permanentemente con acciones de la narcoguerrilla. Recordando el carcter social y cultural cam16
Introduccin
biante del uso y valoracin de los narcticos en distintos

tiempos y lugares, explica la relacin entre violencia y
cultivos ilcitos por el juego complejo de intereses encontrados, la incapacidad institucional, las estrategias de vida
de distintos grupos sociales. Diferencia tajantemente a
cultivadores y comerciantes como actores con intereses
contradictorios y responsabilidades desiguales en la generacin de violencia. Mientras los primeros aspiran a convertirse en campesinos prsperos o a asegurar simplemente sus condiciones de subsistencia y son actores marginales de la violencia, los segundos recurren a ella sistemticamente como forma de imponer sus intereses de
enriquecimiento y poder sobre los mismos campesinos.
En su comentario a esta ponencia, Jos Jairo Gonzlez
complementa el anlisis de Jimeno, ubicando estas movilizaciones en continuidad con las luchas campesinas de
este siglo en pro de una reforma agraria y diferenciando
a cultivadores y raspachines, siendo estos ltimos los actores ms invisibles y a quienes se les ha asignado los papeles secundarios. Para Gonzlez, se hace indispensable desnarcotizar los procesos de colonizacin y las estrategias de
supervivencia de indgenas, colonos, campesinos y raspachines.
Norma Villarreal se interesa por las movilizaciones de
mujeres en favor de la paz que captaron la atencin de
los medios de comunicacin durante la reciente crisis: las
protestas de las madres por el envo de soldados bachilleres a los frentes de guerra; las movilizaciones de las madres de los soldados secuestrados por la guerrilla en Las
Delicias reclamando la liberacin de sus hijos; y la marcha de mujeres a Mutat en bsqueda de una solucin
pacfica de los conflictos. Estas tres movilizaciones son situadas por Norma Villarreal en continuidad con una tradicin de lucha de las mujeres por la paz, que se remonta
17
Luz Gabriela Arango
a su participacin en la Marcha del Silencio convocada

por Jorge Elicer Gaitn en 1940 en contra de la violencia
partidista. Norma Villarreal rescata el papel de los movimientos feministas en la bsqueda de alternativas pacficas y en la crtica a la guerra y a los actores armados. En
su comentario a esta ponencia, Mauricio Archila apoya y
complementa muchos de los argumentos de Norma Villarreal, criticando no obstante su visin homogneamente
pacifista de las mujeres que no diferencia a las mujeres
guerreras, guerrilleras o guerreristas as como su anlisis
que reduce la violencia a una expresin del autoritarismo
y el dominio patriarcal.
Esperando que sea el juicio de los lectores el que finalmente evale en qu medida logramos nuestro propsito de realizar un anlisis no coyuntural de la coyuntura,
a nombre de la Facultad de Ciencias Humanas quiero expresar nuestros agradecimientos a Diego Cardona, Pierre
Gilhodes, Hernando Gmez Buenda, Roco Londoo,
Fabio Lpez de la Roche, Ernesto Parra, Alfredo Rangel,
Oscar Rodrguez, Norma Rubiano, Fernando Uricoechea
y Luis Alberto Zuleta su participacin y su valiosa contribucin como ponentes, comentaristas y panelistas en el
Simposio. Por razones de tiempo y espacio, sus textos no
pudieron ser incluidos en esta compilacin.
Quiero igualmente aclarar que si he tenido el honor
de hacer la presentacin de este libro, es gracias a la
amable delegacin del grupo coordinador del simposio,
gestor del Observatorio y comit editorial simultneamente, integrado por el decano de la Facultad Gustavo
Montaez y los profesores Fernando Cubides, Medfilo
Medina y Lismaco Parra, quienes actuaron adems como
ponentes, comentaristas, coordinadores de mesa redonda
y apoyo polivalente. Para ellos, mis agradecimientos por su
disponible y generoso compromiso. Este simposio y este
18
Introduccin
libro fueron el resultado de su trabajo y entusiasmo. A la

Fundacin Social y su gente, en especial a Germn Rey,
Eduardo Gutirrez, Guillermo Hoyos, Daniel Ramos y
Luz Stella Sierra, la expresin de gratitud de la Facultad
de Ciencias Humanas por su activa participacin y apoyo
en esta primera fase del Observatorio. A Paula Iriarte y
Nelson Cruz por las imgenes que nos ayudaron a promover este simposio y sus debates. Finalmente, al equipo
del CES que garantiz la buena organizacin del evento:
Sonia lvarez, ngela Daz, Rosalba Melo, Fernando Visbal, Joaqun Agudelo y Miller Mora.
19
Presentacin
Germn Reyv
Texto de presentacin del Simposio
Dibujando lo que llam la refiguracin del pensamiento

social, Clifford Geerts escribi que muchos cientficos
sociales han renunciado a un ideal de explicacin basado
en leyes y ejemplos para asumir otro basado en casos e interpretaciones, buscando menos la clase de cosa que conecta planetas y pndulos y ms esa clase que conecta crisantemos y espadas.
As como se transforman las aproximaciones cientficas
no solamente en el campo de las ciencias sociales sino en
el de las denominadas ciencias duras, tambin se modifican, con una cierta radicalidad, los procedimientos de la
mirada.
Menos obsesiva que en otros tiempos, la mirada est
hoy mucho ms abierta a arriesgarse a encontrar versiones diagonales y a abandonar la facilidad de las analogas,
a explorar territorios cuyas fronteras ya no son tan explcitas como en otros das y a construir relatos que cuenten
lo visto sin imposiciones.
Posiblemente haya sido un novelista, el portugus Jos
Saramago, quien haya mostrado ms recientemente lo
v
Vicepresidente de Axiologa, Fundacin Social.
21
Germn Rey
que significa un mundo donde ya no se ve, un mundo en

el que todos sus habitantes van progresivamente sucumbiendo a la pandemia terrible del enceguecimiento. Uno
a uno los ciegos de su narracin van llevando hasta el lmite sus sentimientos, van inventando el odio a travs de
unos privilegios que en la luz seran nimios e incluso insignificantes, van organizando poderes destructores en la
penumbra de sus propios despojos. All mismo, es verdad,
se experimenta la solidaridad en las pequeas cosas, en
las frgiles certidumbres del tacto y las intuiciones.
En el marasmo de los cuerpos sin orientacin se vislumbran los gestos que nos dotan definitivamente de
humanidad.
Menciono intencionalmente la mirada porque, aqu,
en este Encuentro estamos asistiendo a la creacin de un
Observatorio. Un observatorio que propone hacer un seguimiento a los procesos sociales, polticos y culturales
del pas combinando ritmos largos con los ms breves de
la coyuntura, convocando una diversidad grande de saberes para que en su conjuncin puedan ofrecer otras claves de interpretacin de nuestros problemas.
En este ejercicio del ver se ratifica una de las condiciones centrales de la Universidad y de las organizaciones
civiles como la Fundacin Social en su compromiso con
lo pblico, en el apoyo a la conversacin civilizada, a la
expansin social de la deliberacin frente a los silenciamientos de la banalidad, el conformismo o el terror.
Uno de los textos que ms estimo de Jacques Derrida es
la leccin inaugural que pronuncia en la Universidad de
Cornell en la que se vale de la topografa del lugar para
mostrar el sentido de la universidad suspendida sobre el
abismo, abierta a la amplitud retante de un horizonte que
se expande ante ella.
22
Presentacin
En su discurso comparaba la visin pertinaz, terrible

de ciertos animales sin prpados, condenados a una visin perenne con la mirada humana que tiene la fortuna
del prpado, es decir, de la interrupcin temporal de un
dramtico presente continuo.
En un trabajo clsico, Hannah Arendt escribi que lo
pblico es lo que puede ser visto y odo por todos; por
eso sealar que toda violencia es muda, por eso recurrir
a la figura de la luz dura una metfora ms que hace posible la mirada para corroborar la condicin de visibilidad de lo pblico.
Los Observatorios, que nos hacen recordar las aventuras humanas por descifrar los misterios celestes, ahora
voltean su mirada, sus lentes, para hacer relevantes los
perfiles, los contornos, los sujetos y las topografas de
nuestras realidades sociales.
La Fundacin Social ha querido participar en este empeo y lo hace porque encuentra importantes afinidades
con esta iniciativa de la Facultad de Ciencias Humanas.
La naturaleza privada de una Organizacin, sus propsitos sociales y empresariales no la eximen sino por el contrario subrayan an ms esta refiguracin de lo poltico,
este nfasis en sus responsabilidades pblicas.
Permtanme finalmente hacer una evocacin personal
y acaso inmodesta de la memoria.
Soy un egresado de la Facultad de Ciencias Humanas
de la Universidad Nacional. Mientras escriba estas palabras no dejaba de preguntarme si lo que ofreca y ofrece
esta Facultad, como todas las otras de la Universidad pblica, es solamente la formacin a travs del conocimiento, la ubicacin exitosa en el panorama de los saberes especializados o de los hbitos profesionales.
23
Germn Rey
Creo que lo que finalmente subyace en la pertenencia

a esta Facultad es mucho ms que esto, es una suerte de
impacto en el mirar, una renovacin necesaria de la sensibilidad, una refrendacin constante de la aventura del
conocimiento.
Cada mirada est hecha de aquellos fragmentos que
componen nuestras vidas corrientes, por la frivolidad de
la existencia que, recordaba Montaigne, es la materia
prima de nuestras realizaciones. Mi prisma est compuesto por las discusiones planteadas en la psicologa social y
el psicoanlisis, por el itinerario histrico que mostraba
los intentos ms o menos sistemticos por entender los
mundos interiores, por los recorridos titubeantes a travs
de los laberintos del lenguaje, las representaciones o la
memoria.
Pero tambin mi prisma est hecho de los desfiles existenciales y excntricos de los Mefticos, de la imagen imperturbable del doctor Goyeneche convertido en sus ltimos das en un mensaje viviente, en una proclama tenaz
que voceaba los delirios de un pas desde el tablero
humilde que le colgaba de una cerviz nunca vencida; de
las marchas y los debates en donde el mundo pareca
transformable por instantes, de los problemas de gentica
del profesor Laverde en que dinosaurios de cola fucsia se
enamoraban de dinosaurias de cresta azul, de las reflexiones pioneras de lvaro Villar Gaviria que llevaron a
la psicologa de los divanes las angustias del servicio domstico o las expoliaciones de los nios trabajadores, de
los dulces cantos generacionales del Jardn de Freud
donde tambin se tarareaba Samba pa ti de Santana, de
las discusiones fervientes frente a un positivismo que ya
haba saboreado sus mejores pocas.
24
Presentacin
S que el Observatorio que hoy se inaugura con el

Simposio sobre la crisis socio-poltica colombiana, al que
se ha unido la Fundacin Social, se sustentar en este patrimonio de la Universidad Nacional, en esta tarea que
por aos ha unido la libertad con la crtica, la imaginacin con la reflexin, la indagacin de los problemas del
pas con la irrupcin de otros modos de vivir, otras estticas, otras variaciones de la mirada.
25
INSTITUCIONES
Y
PARTIDOS
27
Dos dcadas de crisis poltica en

Colombia, 1977-1997
Medfilo Medinav
I NTRODUCCIN
El foco de este Primer Simposio del Observatorio Sociopoltico de la Facultad de Ciencias Humanas es la crisis poltica actual. Tambin es el centro del presente artculo. Sin
embargo busco una aproximacin no inmediata. Los anlisis polticos coyunturales tienden a sobreestimar el rol de
los actores individuales y con frecuencia llevan a planteamientos simplistas o a la adopcin de la valoracin moral
como la clave interpretativa fundamental. En diversos
momentos no pocos de los opositores al Gobierno de
Samper insistieron en que la renuncia del presidente sera
premisa suficiente de la superacin de la crisis poltica.
Una perspectiva de ms largo plazo en el anlisis no se
muestra compatible con tanto optimismo.
A primera vista el ttulo de la presente comunicacin,
Dos decenios de crisis, parece contener una contradiccin
v
Profesor titular, Departamento de Historia, Facultad de Ciencias

29
Medfilo Medina
en los trminos. Las diversas acepciones de la palabra crisis retienen dos elementos: uno que corresponde al origen etimolgico, el verbo griego krino, separar. En este
sentido, crisis se asocia al cambio, al paso de un estado a
otro; el segundo elemento bsico remite a una duracin
breve, un momento. Desde la perspectiva de un siglo el
lapso de veinte aos est lejos de ser un instante. La misma dificultad de aplicacin de la nocin de crisis sera vlida al menos para otro perodo de la historia contempornea, el comprendido entre 1946 y 1964. Esa perplejidad
se puede advertir en los anlisis sobre la violencia cuando
se acompaa el sustantivo del calificativo endmica. En el
presente contexto acudo al concepto de crisis para expresar la idea de un funcionamiento anmalo de la sociedad
y del Estado durante un perodo relativamente prolongado.
Al realizar diferentes anlisis sobre la historia reciente
de Colombia es frecuente que el ejercicio se convierta en
una evaluacin sobre la violencia o las violencias que el
pas ha vivido en la etapa posterior al Frente Nacional.
Esa derivacin del anlisis no es arbitraria sino que refleja
la condicin central del conflicto violento en la vida de la
nacin. Pero tambin es la forma que toma en las ciencias
sociales la representacin mtica de la violencia percibida
como [...] una violencia original que no deja de repetirse.1 No pretendo entonces la composicin de un cuadro
de conjunto sobre la violencia en el transcurso de estos
veinte aos. Quiero slo tomar algunas tendencias del sistema poltico cuyo desarrollo estimo muy importantes
durante ese transcurso.
Daniel Pcaut. Presente, pasado y futuro de la violencia, en ANLISIS

POLTICO, No. 30, 1997, pg. 28.
30
Dos dcadas de crisis poltica
DEL 14 DE SEPTIEMBRE DE 1977 AL 11 DE FEBRERO DE 1997

Se toma 1977 como ao inicial del perodo. El punto de
referencia lo constituye un acontecimiento: el Paro Cvico
Nacional, PNC, del 14 de septiembre. Quizs otro hecho
que aparece como un dbil reflejo de aquel acontecimiento sea pertinente asumirlo como convencin para situar el
trmino del presente artculo, aunque no por desgracia de la crisis: el paro del 11 de febrero de 1997. En el
PCN de 1977 se manifest un malestar popular muy profundo, por un lado y por el otro se hizo patente la incapacidad del gobierno para ofrecer soluciones a ese descontento. El paro de los trabajadores estatales del presente
ao result tambin de un acumulado de inconformidad
que guarda relacin con las consecuencias sociales de las
polticas de apertura econmica.
Estimo necesario recordar algunos fenmenos relacionados de manera estrecha con el paro de septiembre
de 1977. La magnitud que alcanz entonces la protesta
sorprendi en los ms diversos mbitos de la opinin. Los
primeros desconcertados fueron los dirigentes sindicales,
quienes agrupados en el Consejo Nacional Sindical fungieron como ncleo dirigente del paro, y los dirigentes
polticos del Partido Comunista y de otros pequeos grupos de izquierda que en mucho haban contribuido a la
preparacin y realizacin del movimiento. En el Estado
ocurri algo similar. Una especie de sndrome de amenaza extrema se apoder de algunos sectores, en particular
de las Fuerzas Armadas. En la izquierda radical y de
manera muy acentuada en las guerrillas se formularon
previsiones desmesuradas. Se oper en sectores influyentes de la vida nacional un trastorno crucial del sentido de
la previsin, una peligrosa prdida de realismo. Dos acontecimientos reflejaron esa enfermedad de la percepcin:
31
Medfilo Medina
la adopcin del Estatuto de Seguridad el 6 de septiembre

de 1978 por el gobierno de Turbay Ayala y la realizacin
de la Sptima Conferencia Nacional de las Farc en 1982.
Desde las instituciones del Estado se produjo una

transgresin de los lmites legales dentro de los cuales
deba mantenerse la guerra contra la subversin. Se hizo
uso del apremio y la tortura como mtodo vlido para obtener confesiones. Tales procedimientos no eran nuevos
en general, pero s lo era su aplicacin con respecto a las
capas medias de las ciudades. Justo en 1977 la opinin
pblica conoci el caso de Omaira Montoya Henao, militante del ELN quien fue desaparecida supuestamente por
la Segunda Brigada del Ejrcito. Desde entonces se fueron conociendo las estadsticas de combates, desapariciones, secuestros, ejecuciones, homicidios de diverso tipo,
masacres, fenmenos estos que han mantenido su alto
perfil a lo largo de veinte aos. No se quiere entrar en la
presente exposicin en esa tipologa de la violencia contempornea sino en la relacin que ella guarda con el sistema poltico y en la direccin en que ese sistema se ha
visto modificado en virtud de dicha relacin.
En la Sptima Conferencia se adicion de manera oficial al nombre Farc el nuevo componente EP. Eso no fue
un mero juego con las siglas. La decisin ms importante
fue la relativa a lo que Jacobo Arenas denomin el nuevo
modo de operar y que describi as: Nuevo modo de operar
significa que las Farc ya no esperan a su enemigo para
emboscarlo sino que van en pos de l para ubicarlo, asediarlo y coparlo, y si aquel cambiare otra vez su modo de
operar volviendo a su antigua concepcin, atacarlo en
32
ofensiva de comandos mviles.2 Tal orientacin implic

para la organizacin guerrillera un cambio en la prioridad de la territorialidad en favor de la condicin de formaciones mviles. El cambio estratgico se desprendi de
un diagnstico sencillo: el Paro Cvico Nacional del 14 de
septiembre haba sido una insurreccin a la que slo le
haba faltado las armas para instaurar el poder popular.
L A CRISIS DEL ESTADO

La escena internacional actual brinda ejemplos que merecen ser estudiados. Una sensibilidad postmoderna estara
inclinada a destacar en los acontecimientos de Bosnia el
sorprendente afloramiento a la superficie social de fenmenos sumergidos en las oquedades del inconsciente colectivo. Esa visin pierde de vista un nivel ms evidente de
explicacin o sea el de las consecuencias catastrficas suscitadas por la desaparicin o debilitamiento extremo de
los mecanismos de regulacin estatal.
Creo que resulta esclarecedor en el estudio de la crisis
poltica colombiana observar el desarrollo de algunas
funciones bsicas del Estado. Entre ellas se quiere destacar: la organizacin del poder de acuerdo con una divisin territorial interna y en relacin con otros Estados; el
monopolio de la coercin fsica con respecto a la poblacin; el derecho soberano de promulgacin de leyes y reglamentos de obligatorio cumplimiento para toda la sociedad; y el monopolio del recaudo de los tributos fisca-
Jacobo Arenas. Cese al fuego. Una historia poltica de las Farc. Bogot: Editorial Oveja Negra, 1985, pg. 95.
33
Medfilo Medina
les. Las anteriores funciones que cualquier definicin

elemental de Estado hace explcitas se han visto interferidas o distorsionadas de manera grave y continua en el
tiempo. La inhibicin para el ejercicio de esas funciones
constituye una demostracin de una crisis poltica prolongada.
Mis observaciones se dirigen al comportamiento de
dos de esas funciones: el control sobre el territorio y el
monopolio de la coercin fsica. La prdida de control
territorial por parte del Estado tiene diversas expresiones:
un dominio estable de las organizaciones armadas (guerrillas, paramilitares, milicias) sobre zonas geogrficas y
poblacin. En un estudio realizado por la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz con base en una muestra de 91
encuestas realizadas en municipios que presentaron indicadores significativos de violencia para el perodo 19901993-1994, se puede establecer que en 14 municipios el
dominio de la guerrilla est entre el 80 y el 100%. En
otros 15 municipios dicho dominio se ubica entre el 60 y
70% y en 13 municipios dicho dominio es del 50%. La
poblacin para el conjunto de esos municipios era de
883.639 personas.3 El politlogo Alfredo Rangel Surez
estimaba el ao pasado que en diez aos la guerrilla pas
de tener presencia en 173 municipios a 600. An asumiendo lo vago de la expresin tener presencia la significacin de estas cifras no se puede menospreciar.4
3
Pastor Santiago Escobar Acevedo. Impacto de la violencia en la produccin

agropecuaria 1990/1993/1994, II, Documento de trabajo, Presidencia de
la Repblica. Santaf de Bogot: Oficina del Alto Comisionado para la
Paz, Observatorio de la Violencia, diciembre de 1996, pg. 14.
4
Alfredo Rangel Surez. La guerrilla colombiana: un bandolerismo poltico

indito. Bogot: ESTRATEGIA ECONMICA Y FINANCIERA, 30 de septiembre
(contina en la pgina siguiente)
34
Sin embargo la expresin territorial no se agota all.

Otra dimension es aquella que se expresa en el control
relativamente estable del acceso a regiones y de vas de
comunicacin, aspecto en el que ha insistido con razn
Ivn Orozco.5 Un tercer momento es el del control temporal de vas de comunicacin vitales para el pas que
produce un impacto econmico y poltico sobre la opinin nacional. Al respecto es importante recordar el
cambio de concepcin de las Farc a propsito del dominio territorial a partir de la ya citada Sptima Conferencia. A finales de los aos setenta la guerrilla careca de
capacidad para producir los bloqueos en las comunicaciones centrales que se han registrado recientemente.
En el otro polo de manera creciente a lo largo de un
perodo que ya supera los tres lustros, los paramilitares fenmeno de palpitante actualidad- le han disputado al
Estado el control territorial. Adems de las regiones del
Magdalena Medio y Crdoba, sobre las cuales establecieron su dominio desde los aos ochenta mediante la guerra contra las guerrillas y el terror contra la poblacin civil, sobresalen ahora zonas de ms reciente implantacin
como Urab o buena parte del Departamento del Casanare. Sorprenden los cambios que se estn operando en
relacin con el fenmeno paramilitar en diversas regiones. Ese dinamismo est en relacin con la diversificada
base de sus apoyos: militares, narcotraficantes, autoridades civiles locales, ganaderos y terratenientes tradicionales. Parece perfilarse una secuencia de etapas en la accin
de 1996, pg. 24.
5
Ivn Orozco Abad. Combatientes, rebeldes y terroristas. Guerra y derecho en

Colombia. Bogot: Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, Temis, Santaf de Bogot, 1992.
35
Medfilo Medina
del paramilitarismo: terror sobre la poblacin, expulsin

de pequeos propietarios, expansin de una agricultura
moderna. En resumen, un modelo de dominacin poltico-militar y socioeconmica. Si bien un proceso de esta
naturaleza se puede seguir en regiones como Montes de
Mara, Ovejas, Toluviejo, Morroa, Urab, no son los nicos lugares.
No es descabellado plantearse una hiptesis sobre el
avance de un proyecto poltico nacional con base en la
experiencia paramilitar, y en frmulas de accin polticomilitar plasmadas en modalidades tales como las cooperativas de seguridad y las Convivir. Llama la atencin la realizacin a partir de 1994 de tres cumbres nacionales de
organizaciones paramilitares. Si bien no se ha adoptado
en ellas una estrategia nica, el hecho mismo de su celebracin muestra una disposicin hacia la superacin de
los horizontes puramente regionales.
Del bipartidismo, pero tambin de las zonas de la antipoltica, podran salir los dirigentes polticos adecuados
para servir de referencia a un modelo de bordaberrizacin o, para ponerlo en cdigos ms actuales, de fujimorizacin. Una opinin pblica exasperada o desmoralizada por las violencias puede brindar apoyo a una salida de
ese tipo. Ya en muchos sectores se escucha el grito que
Marx en el Dieciocho Brumario atribua al burgus sumido en la desesperacin: Antes un final terrible que un terror sin fin!.
Es claro que una de las funciones bsicas del Estado, la
del monopolio de la violencia legtima, viene en evidente
crisis a lo largo de los ltimos aos. De manera sintomtica la expresin de estirpe weberiana pas de la terminologa acadmica al lenguaje de los polticos, los periodistas y de las ciudadanas y ciudadanos corrientes. Dentro de
36
ese campo de anlisis slo quisiera referirme a algunos

aspectos. El gasto militar ha mostrado una tendencia al
incremento en proporciones superiores a cualquier otro
rubro del presupuesto nacional. Las estadsticas fiscales
muestran un ascenso notable del gasto militar en relacin
con el PIB. Si a comienzos de la dcada de los ochenta el
gasto total de Defensa y Fuerza Pblica representaba
1.62% con relacin al PIB, a comienzos de los noventa
llegaba a 2.75%6 y en 1996 se ubic en el 3.5%.7 Tambin
llama la atencin el ritmo del incremento de las erogaciones destinadas a la Fuerza Pblica. Si para el perodo
1985-1990 el promedio fue del 4.5% en trminos reales,
para 1993-1996 pas a 14.7%.8 Esto ha llevado, de acuerdo con datos del Consejo de Poltica Fiscal, Confis, a que
en los ltimos cinco aos los gastos del gobierno en defensa y seguridad hayan representado en promedio un
31% del presupuesto nacional (Grfica No. 1).
Al comparar en un plano las curvas correspondientes
al gasto militar en el mundo, Amrica Latina, pases industriales, pases en desarrollo, Oriente Medio y Colombia entre 1980 y 1998, la nica de esas seis lneas que
muestra una tendencia ascendente es la del gasto militar
de Colombia.9 (Ver grfico 2).
Departamento Nacional de Planeacin. La Defensa Nacional y las Fuerzas

Militares. Documento Conpes, 2884 Ministerio de Defensa y Seguridad.
Santaf de Bogot: Noviembre 22 de 1995, p 28.
7
Rosas Gabriel (coordinador). Comisin de racionalizacin del gasto y de las

finanzas pblicas, defensa, seguridad, ciudadana y gasto pblico, (Resumen
ejecutivo) Manuscrito, p8.
8
Ibid., p 7.
El Gasto en defensa y en seguridad ciudadana en Colombia: ms para la segu(contina en la pgina siguiente)
37
Medfilo Medina
Grfico No. 1. Gastos del Gobierno en seguridad y defensa

Porcentaje del Presupuesto Nacional
35
34
31,2
30
31,5
27,4
28,6
28,9
25
20
1991
1992
1993
1994
PARTICIPACION
1995
AO
1996
Fuente: Confis
Grfica No. 2. Tendencia del gasto militar mundial.
Porcentaje del PIB
10
8
To
tal
Pa
mu
se
s in
nd
ial
du
str
O
iale
rie
Pa
s
nte
se
se
Me
nd
dio
es
arr
Am
oll
o
r
ica
La
tin
a
Co
lom
bia
6
4
2
1980
1986
1992
1998
Fuente: FMI-DNP
Sin embargo, el incremento del gasto militar no se

acompaa de un consiguiente aumento de la seguridad
de los ciudadanos ni de una merma del nmero de homicidios (Ver grfico 3). Esta paradoja es la que de manera
clara expresa una situacin de crisis. El proceso del mo-
ridad del estado, menos para el ciudadano, en INFORME FINANCIERO, Nmero

28, 1995, p 14.
38
nopolio legtimo de la coercin fsica en el Estado Moderno se ha asociado a la reduccin del uso de la violencia por parte del Estado y desde luego por los particulares.
Cualquiera encontrara sorprendente e inaceptable
que crecientes esfuerzos para financiar el servicio de
bomberos se acompaara de la tambin creciente incapacidad de este servicio para evitar y sofocar los incendios.
El monopolio de la fuerza es un aspecto central de realizacin del proceso histrico global de la pacificacin interna de la sociedad, para usar el concepto de Anthony
Giddens. La guerra queda reservada, y esto de manera
excepcional, a la confrontacin entre Estados.
Grfica No. 3. Tasa de homicidio comn por cada cien mil habitantes
80
77
70
76
TASA
60
50
47
40
30
37
29
23
20
28
23
10
0
58-62
63-67
68-72
73-77
Quinquenio
78-82
83-87
88-92
93-95
Fuente: Polica Nacional
Al finalizar el siglo los colombianos constatamos con

impotencia que hacemos parte de un paisaje en donde
diversas organizaciones armadas le disputan militarmente
la soberana al Estado en lo interno y le crean dificultades
no despreciables con respecto a otros Estados. Segn la
revista Semana, en una operacin reciente de las Fuerzas
Armadas fue descubierto un arsenal de la guerrilla con
39
Medfilo Medina
tres misiles, un lanzamisiles y fusiles calibre 5.6, arma hasta entonces desconocida en el pas. 10 Este armamento pesado ofrece una evidencia de la transformacin militar de
la guerrilla. sta, junto con las autodefensas, los grupos
de justicia privada, los paramilitares y las nuevas modalidades impulsadas oficialmente, como las Convivir, han retrado a Colombia a la condicin de un Estado premoderno. Como seala el ya citado Giddens en el Estado
premoderno, el centro poltico no fue nunca capaz de
sostener un monopolio total de los medios de violencia.
El bandidaje, el bandolerismo, la piratera y las guerras
entre familias siempre fueron corrientes y en la mayora
de los Estados, los seores locales conservaron mucho
poder militar independiente.11
Es digno de mencin un fenmeno que se ha fortalecido de forma simultnea a la involucin del Estado: la
estamentalizacin de las Fuerzas Armadas. No resulta
sorprendente que los militares colombianos reaccionen
con manifiesta irritacin ante cualquier sugerencia de
eliminacin del fuero. Al fin y al cabo, estamento, tradicin foral y consagracin de privilegios de casta pertenecen al mismo tipo de organizacin social: un orden feudal. Tal mentalidad prevaleciente en las Fuerzas Armadas
no es una reminiscencia extraa al sistema poltico vigente; ha sido favorecida por la autonoma que desde los inicios del Frente Nacional los partidos tradicionales consagraron para las instituciones armadas en el manejo del
orden pblico. La incapacidad poltica nacida del miedo
10
SEMANA, Santaf de Bogot, marzo 31 a abril 7 de 1997, pg.35.
11
Anthony Giddens. Ms all de la izquierda y la derecha. El futuro de las polticas radicales. Madrid: Ediciones Ctedra, 1994, pg. 239.
40
al pueblo por parte de los sectores dominantes para resolver el problema militar en trminos de Estado, ha
conducido a un desbalance crucial entre el espritu corporativo de las Fuerzas Armadas y su misin constitucional. La ideologa ambigua del civilismo de las lites colombianas, la doctrina Lleras Camargo sobre la no deliberacin de los hombres de armas han disimulado la carencia de una poltica clara y coherente sobre la cuestin
militar.
L A ESPIRAL DE LA VIOLENCIA
Los diversos cuerpos detentadores de porciones del poder
a lo largo de un perodo de tiempo prolongado han entrado en una cadena de interaccin violenta entre ellos y han
fomentado un sistema degradado de comunicacin en la
sociedad. A cada accin de uno de los polos de la violencia
el otro afectado busca responder con mayor contundencia
y pone en juego nuevos recursos, y as en adelante. Para finales de los aos sesenta eran dos los actores armados: la
Fuerza Pblica y unas guerrillas ms bien marginales. Pero
ya en 1968 mediante la Ley 48 el gobierno reglament la
formacin de grupos civiles bajo el control de las Fuerzas
Armadas. As, con soporte legal naci el embrin del paramilitarismo. Cuando a finales de los aos setenta grupos
de ganaderos y terratenientes crearon las primeras autodefensas no sintieron que estaban transgrediendo la ley, el
apoyo de los militares a las autodefensas pudo cobijarse bajo el manto de la Ley 48. El sistema poltico mismo ha instituido dispositivos muy poderosos para socavar su legitimidad.
Ms tarde, cuando a mediados de los aos ochenta entran en crisis en el Magdalena medio los primeros grupos
41
Medfilo Medina
de autodefensa, los narcotraficantes toman por su cuenta

el apoyo financiero de los grupos paramilitares. De esta
manera, stos recibieron un segundo aire. En el mundo
oficial nadie pareci percatarse de lo que estaba ocurriendo. La verdad era otra: gozaba ya de plena vigencia
el pragmatismo amoral segn el cual era aceptable cualquier alianza siempre y cuando se suscribiera el compromiso de enfrentar al que en ese momento se identifica
como el enemigo: la subversin de izquierda. La inscripcin oficial de Colombia desde los tiempos de la Violencia en los esquemas de la Guerra Fra le aportaba la legitimidad de estar del lado de los buenos en la escala planetaria. Fue el mismo tipo de pragmatismo de corto plazo
que en otro campo llev a los sectores polticos dirigentes
a apoyarse en el Cartel de Cali para combatir a Pablo Escobar. Pero el paramilitarismo seguira su propia senda.
Desde el ao noventa y dos se afianzaron las tendencias
hacia la conquista de mayor autonoma. Las Fuerzas Armadas seguiran contando con el paramilitarismo, pero
ste ya no se presentaba en condicin de formacin subordinada sino con el estatus de aliado. Cuando bajo el
Gobierno de Virgilio Barco se derog la Ley 48 de 1968,
la medida no tuvo mayores consecuencias con respecto a
las organizaciones paramilitares que haban entrado en
una etapa de expansin y autonoma.
Al respecto puede rastrearse una historia paralela en el
otro extremo. Cuando el Partido Comunista en su Dcimo Congreso celebrado en 1966 elev a la condicin estratgica su experiencia hasta entonces relativamente
modesta frente a las autodefensas y guerrillas campesinas
adoptando la poltica de la combinacin de todas las
formas de lucha, sus dirigentes no sospechaban que el
componente militar que hasta entonces haba estado subordinado a la accin poltica terminara comprometien42
do de manera fundamental la existencia misma del Partido como realidad poltica.
Es preciso tener en cuenta que la espiral de la violencia que se forma entre las corporaciones de la coercin fsica es un elemento fundamental en el bloqueo para encontrar una alternativa de paz. Cmo romper el crculo
vicioso de las violencias en este nivel de sus soportes inmediatos, las diversas corporaciones militares? Norbert
Elas extrae de la tragedia griega una saga de imgenes
con ayuda de las cuales presenta mejor que con la argumentacin sociolgica formal la profundidad y la persistencia de las emociones originadas en prolongados procesos de violencia:
Cuando observo las oscilaciones del pndulo de la

violencia de la derecha para la izquierda y, quin sabe,
de la izquierda para la derecha, en la reciente historia
alemana a veces me sorprendo recordando la Orestiada
de Esquilo donde se trata tambin de la pregunta de
cmo es posible sustraerse del crculo satnico de la venganza de la sangre y de la maldicin de la violencia que
conduce permanentemente a nuevos actos violentos.
Quiz recuerden: los dioses hicieron saber a Agamenn
que poda esperar buen viento durante su travesa para
Troya solamente si les sacrificaba a su hija Ifigenia. A la
vuelta de Troya es asesinado en la tina por su esposa Clitemnestra, en parte porque ella quiere vengarse de l
por la muerte de su hija. Luego las Erinnias impulsan al
hijo de Agamenn, Orestes, a vengar a su padre en su
madre. Cuando l, impulsado por ellas, asesina a su madre, lo persiguen sin piedad como matricida. l se refugia en el santuario de Atenea quien finalmente apacigua
a las viejas diosas de la venganza e intenta romper el cr-
43
Medfilo Medina
culo satnico en cuyo curso los actos violentos provocan

siempre nuevos episodios de violencia.12
La espiral inextricable de violencia se retroalimenta en

el caso de las corporaciones militares de ciertas pautas
especficas: la exaltacin del valor, la estimacin positiva
de las pautas machistas del comportamiento inherente a
todos los militarismos, el culto a la solidaridad corporativa. Estas son orientaciones que actan de manera privilegiada sobre las emociones que tales entrelazamientos implican. Infortunadamente hasta el presente no se ha tomado en cuenta esta dimensin de la violencia contempornea en Colombia. El no comprenderla constituye un
obstculo para llegar a soluciones realistas.
Sin abandonar el campo del monopolio de la coercin
fsica, quiero destacar un aspecto que hasta ahora no ha
sido tomado en cuenta. Se trata del asunto de la imagen
que los militares tienen sobre su propia institucin y sobre s mismos como profesionales de la guerra. En el
transcurso de 20 aos son diversos los reveses sufridos por
la institucin en el desarrollo de la guerra interior. Si
bien la audaz accin del M-19 con la sustraccin de cerca
de 7.000 armas del Cantn Norte en enero de 1979 termin en un empate militar cuando fueron recuperadas
casi todas las armas, el costo poltico para las Fuerzas Armadas fue muy alto por la racha de violacin sistemtica
de los derechos humanos en que se comprometi la
Fuerza Pblica. Si bien la toma de Casa Verde sede del
12
Norbert Elas. Respeto y crtica. En REVISTA COLOMBIANA DE SOCIOLOGA,

(Traduccin V. Weiler). Santaf de Bogot: Departamento de Sociologa. Universidad Nacional, vol. III: No. 2, 1997, pg. 89.
44
comando central de las Farc el 9 de diciembre de 1990

fue presentada como una victoria militar, no tuvo consecuencias favorables para la pacificacin del pas. En das
recientes a propsito del desenlace de la toma de la embajada del Japn por parte de guerrilleros del Mrta en
Lima, se ha recordado el crecido tributo en vidas humanas y en destruccin que tuvo en noviembre de 1985 la
contratoma del Palacio de Justicia realizada por el Ejrcito Nacional en Bogot.
Hechos como la toma de la base de las Delicias y la
larga retencin por las Farc de un numeroso grupo de
soldados tanto como el despeje militar de una extensa
rea luego de la intransigencia inicial de los altos mandos, muestran lo que de manera creciente se pone en
evidencia en los anlisis y pronunciamientos de la gente,
de los medios de comunicacin y de voceros influyentes
de la sociedad civil sobre la ineficacia de las Fuerzas Militares en la guerra contra la subversin. Del ambiente internacional no se desprenden seales favorables para el
buen nombre de los militares. Como registraba Cepeda
Ulloa: A nuestros generales les niegan la entrada a Alemania y les revocan las condecoraciones en los Estados
Unidos, por temor al escndalo de Amnista Internacional.13
En otros tiempos en la tradicin intelectual del pensamiento antimilitarista el desprestigio de las instituciones armadas oficiales y por supuesto la erosin de la autoestima de sus miembros eran valoradas de manera un-
13
Fernando Cepeda Ulloa. Origen, desarrollo y desenlace del caligate, en

Colombia contempornea, Sal Franco (Editor). Santaf de Bogot: Iepri,
Ecoe Ediciones, 1996, pg. 289.
45
Medfilo Medina
voca en sentido positivo, dado que constituan muestras

de la descomposicin de las instituciones de un Estado
que haba que sustituir de manera integral.
En la actualidad debe llamar la atencin la condicin
interna de las instituciones llamadas a ser el soporte del
monopolio de la violencia legtima. Los peligros que asechan a un sistema poltico que descansa en instituciones
caracterizadas por autorrepresentaciones atravesadas por
experiencias de humillacin son muy fuertes. En este
campo tienen enorme inters las observaciones de diversos historiadores a propsito de la influencia que alcanzaron ese tipo de sentimientos al lado de otros fenmenos
fraguados en el particular proceso de formacin estatal
en la historia alemana, en el ascenso y ejercicio del poder
de los Nazis. En tales situaciones, la aspiracin a una victoria definitiva e inequvoca que restituya el prestigio
perdido y recupere el honor lesionado inhibe cualquier
disposicin a la bsqueda de soluciones negociadas: deja
en pi el todo o nada como principio nico. Sin embargo
es la sociedad la que en conjunto paga por la perpetuacin de tales valores. Resultara muy aleccionador efectuar la contabilidad de las vctimas inocentes que han pagado la cuota atroz de esas venganzas del honor. Desde
luego no se trata de condenar o absolver. En primer lugar
se trata de comprender las lgicas de accin.
L A BSQUEDA DE SOLUCIONES
Para entender de manera cabal el alcance de la larga crisis
poltica hace falta tambin formarse una imagen sobre los
intentos que se han realizado para discernir y aplicar soluciones. La percepcin de que desde mediados de los aos
setenta el pas haba entrado en una crisis poltica era clara
46
tanto para importantes sectores de la opinin pblica como para los gobernantes. El 30 de diciembre de 1975 el
entonces presidente Alfonso Lpez Michelsen lanz su
propuesta de reforma a la Constitucin con el fin de convocar una pequea constituyente que debera reformar la
administracin de justicia y el rgimen departamental y
municipal. Los enunciados eran vagos y el presidente luego subrayara que se reservaba ms bien el papel de animador de un debate antes que el de autor de una propuesta concreta. Por eso la oposicin ospino-pastranista habl
de un salto al vaco y el politlogo Cepeda Ulloa en su momento seal: El Presidente mismo, que ha sido el proponente, ha dicho que no sabe, y no he odo de ningn
colombiano que sepa todava, qu es lo que hay que hacer:
de ningn partido poltico, de ningn gremio, de ninguna
universidad, de ningn instituto de investigacin, de ningn profesor universitario. Todos reconocemos que no sabemos que es lo que hay que hacer.14
Pero qu era lo que Lpez pretenda saber? Por lo
menos tres cosas. Primera, que el pas estaba en crisis y
que su manifestacin ms clara era la rebelin de las comarcas o los paros cvicos. En este tiempo seal el
Presidente la tcnica del golpe de estado comienza por
apoderarse de los servicios pblicos, principalmente de
las comunicaciones y los transportes.15
La segunda cosa que el primer mandatario estimaba
saber era que la solucin deba producirse mediante un
consenso nacional entendido a la usanza del Frente Nacio14
Fernando Cepeda Ulloa. Un debate sobre la constituyente. Bogot: Universidad de los Andes, 1977, pg. 3.
15
EL TIEMPO, Bogot, 21 de julio de 1976, pg. 7A.
47
Medfilo Medina
nal; es decir, como entendimiento bipartidista. La tercera

cosa clara para Lpez era que el consenso deba formalizarse en una reforma constitucional adoptada no por el
Congreso sino mediante un procedimiento extraordinario, una Pequea Constituyente.
En las legislaturas de 1976 y 1977 el Congreso discuti

y aprob la propuesta que fue sancionada por el presidente mediante el Acto Legislativo No. 2 de 1977. Qued
pues convocada una pequea asamblea constituyente de
cincuenta miembros. El 5 de mayo de 1978 la Corte Suprema de Justicia declar inexequible el citado acto legislativo. La decisin de la Corte en lo inmediato evidenciaba un conflicto entre los poderes. Entonces comenz a
hablarse y no sin razn del gobierno de los jueces. En trminos polticos la decisin de la Corte puso en evidencia
que los sectores dirigentes del pas no estaban en condiciones de pactar un acuerdo estratgico. A veinte aos de
establecidas las instituciones del Frente Nacional, al Presidente Lpez Michelsen no le fue dado reproducir un
acuerdo como el que aprob el plebiscito de diciembre
de 1957. Sin embargo el Paro Cvico Nacional del 14 de
septiembre de 1977 constituy una rplica de otro acontecimiento de aquel ao, el Paro Cvico de mayo que
haba jugado un papel decisivo en el derrocamiento de la
dictadura militar.
La confianza en la magia constitucional como remedio a

la crisis poltica y social de la sociedad colombiana producira nuevos captulos. La negativa de la Corte con respecto a la Pequea Constituyente conducira, como lo registra Rafael Balln, a un verdadero furor por reformar la
48
Carta.16 El Presidente Turbay Ayala no tuvo que elaborar

un proyecto propio de reforma constitucional sino que
opt por coordinar a los diversos sectores polticos con
miras a un proyecto unificado. Despus de intensas discusiones fue aprobado por el Congreso el Acto Legislativo
No. 1 de 1979. La reforma inclua un conjunto amplio de
materias sobre las cuales no se quiere entrar en este trabajo. El Acto Legislativo se ocup de manera sintomtica
de los derechos humanos otorgando a la Procuradura la
facultad de defenderlos. En la letra se recogan estas preocupaciones justo en un momento en que el pas atravesaba una etapa de violacin masiva de los derechos
humanos por entidades oficiales. La Corte Suprema de
Justicia declar inexequible el Acto Legislativo que consagraba la Reforma Constitucional.
El presidente Virgilio Barco busc con verdadero tesn la reforma constitucional. Una novedad inicial de ese
empeo fue la idea de un acuerdo mucho ms amplio,
desde el punto de vista de los sectores incorporados en su
concertacin, que rompiera con el prejuicio de pensar el
consenso como episodio bipartidista. En ello se reflejaba
el punto de vista de ciertos sectores de la opinin pblica
y sobre todo una sensibilidad que haban contribuido a
desarrollar los procesos de paz con los movimientos guerrilleros en los cuales se insisti por parte de la insurgencia en frmulas que apelaran al constituyente primario.
Ante la oposicin del Partido Conservador, el Presidente Barco retrocedi, de manera aparentemente inne-
16
Rafael M. Balln. Constitucin poltica de Colombia. Antecedentes y comentarios. Santaf de Bogot: Gustavo Ibez, Ediciones Jurdicas, 1995, pg.
47.
49
Medfilo Medina
cesaria, por cuanto se trataba de un gobierno que contaba con un gabinete homogneo desde el punto de vista
partidista, con slidas mayoras en ambas Cmaras y que
de contera haba proclamado al comienzo del perodo el
esquema gobierno-oposicin como principio orientador
de su gestin. El Acuerdo de la Casa de Nario firmado
entre el presidente y el expresidente Pastrana Borrero el
20 de febrero de 1988, seal el procedimiento frentenacionalista que preparara la convocatoria a un referndum. El Consejo de Estado orden la suspensin del acto
liquidando el segundo intento de reforma de Barco. Al
tiempo, en mayo de 1988 culminaron las conversaciones
entre el liberalismo oficial y el Nuevo Liberalismo. Parte
del compromiso al firmar la unidad consista en el impulso al proceso de reforma constitucional.
Entonces empez el tercer captulo de la proyectada
reforma va Congreso de la Repblica. La discusin avanz en dos legislaturas en las cuales se realizaron acuerdos
entre sectores polticos. Uno de esos puntos de acuerdo
era el de la convocatoria a un referndum que deba realizarse el 21 de enero de 1990. En l se sometera al voto
popular la reforma constitucional y puntos claves pactados con el M-19 con cuyos voceros el gobierno vena en
un proceso de negociacin que estaba culminando. La reforma march hasta la llamada Noche de Morales Ballesteros,
quien como presidente de la Comisin Primera de la
Cmara propuso adicionar al texto del referndum una
nueva cuestin: la extradicin. La plenaria de la Cmara
aprob la adicin. El gobierno indignado objet de manera enrgica esa modificacin. Aunque el Senado acogi
la posicin del Ejecutivo, la legislatura estaba a punto de
clausurarse y el proyecto fue archivado.
La culminacin de todo ese intenso y sostenido proceso de bsqueda de soluciones a la crisis poltica mediante
50
la consagracin de normas escritas alcanzara al final su

trmino en la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente y en la proclamacin de la Constitucin de 1991
a cuyo contenido no voy a referirme. Si bien no ser difcil encontrar un gran nmero de colombianos que coincide en sealar las bondades de la Constitucin del 91,
sin embargo se entrarn en aprietos si se les pide que
enumeren aquellas transformaciones que se hayan incorporado en la marcha real del pas. No parece posible
mostrar que la Nueva Carta haya contribuido a la superacin de la desarticulacin del Estado, la impunidad, la
degradacin de las redes de la comunicacin social, el catastrfico dficit de legitimidad de los gobernantes y de
las instituciones. Si desde el punto de vista de los procesos de construccin del monopolio de la fuerza por parte
del Estado en la primera parte de estas notas se observaba
el fracaso en la pacificacin coercitiva de la sociedad, la
suerte que ha tenido el reformismo constitucional permite identificar las carencias de la pacificacin normativa de
la misma.
No se trata slo de las experiencias lmite que viven los
ciudadanos en aquellas regiones en las que campean diversas situaciones de conflicto violento, ni la dramtica cifra de un milln doscientos mil desplazados sino de la
compatibilidad aparentemente normal de valores legtimos con orientaciones humanas de destruccin y muerte
en la vida cotidiana de los ciudadanos. Quiz este sea el
nivel ms profundo de la crisis de la Colombia de finales
del presente siglo. Hay un fenmeno en el cual coinciden
quienes manejan el conflicto guerrillas-Estado: es superior el nmero de vctimas de los ajusticiamientos y de las
que son en general comprendidas por el Derecho Internacional Humanitario que las ocasionadas en la confrontaciones militares (ver grfico 4).
51
Medfilo Medina
Grfico No. 4. Vctimas de acciones blicas y DDHH VP
3,5
3
2,7
MILES
2,5
2
1,5
1
0,5
0
1,7
3,1
1,6
1,6
DDHH VP
1993
1994
BELICAS
1995
Fuente: Banco de Datos Cinep & Justicia y Paz
Se podra ver de manera anecdtica un episodio al que

los periodistas deportivos se refirieron sin prestar mayor
atencin. En la etapa que sigui al partido de ftbol, entre las selecciones de Colombia y de Paraguay y que estuvo rodeado de ciertos incidentes agresivos que los televidentes pudieron ver en sus detalles, se us la internet por
parte de los jugadores de ambas selecciones para la recproca agresin electrnica. De parte de los colombianos
se lanzaron amenazas en las que se aluda a la guerrilla
como posibilidad de obtener compensacin por los agravios. Por supuesto nadie asumira que nuestros jugadores
abriguen mayores simpatas por las organizaciones guerrilleras. Sin embargo en momentos de exasperacin se manifiesta algo que bien podra denominarse como la disponibilidad personal al recurso violento tomado del enrarecido medio social. La proliferacin de las violencias
en el pas ha configurado un ambiente social e histrico patolgico donde al decir de K.W. Deutsch se hace difcil la
52
supervivencia decorosa por la compatibilidad de valores legtimos con pautas de muerte. 17

Tal situacin histrica coexiste no obstante con el culto a un juridicismo exquisito que constituye tambin una
verdadera tradicin poltica. Colombia no ha roto en la
segunda mitad del siglo el ritmo martimo de su democracia para usar la bella aunque encubridora expresin de
Alberto Lleras. Sin embargo las vctimas de la guerra sucia no son menos que las de aquellos pases del continente en los cuales ella se asocia a la instauracin de regmenes tecnocrtico-autoritarios.
L A NEGOCIACIN DE LA PAZ 1981-1982

A raz de la toma de la embajada dominicana por el M-19
en 1980 el gobierno y la insurgencia intercambiaron las
primeras comunicaciones sobre negociaciones de paz. En
noviembre de 1981 el gobierno cre la comisin de paz,
presidida por el expresidente Carlos Lleras Restrepo. Han
transcurrido diecisiete aos durante los cuales se han realizado once procesos de negociacin, del acuerdo de la
Uribe en marzo de 1984 a la suspensin de las conversaciones de Tlaxcala en mayo de 1992. De esos once procesos, ocho han concluido de manera exitosa, es decir, con la
reincorporacin de la respectiva organizacin guerrillera a
la vida legal. Sin embargo los dos movimientos ms poderosos y antiguos no slo continan en la guerra sino que
17
K. W. Deutsch. Los nervios del gobierno: Modelos de comunicacin y control

poltico. Mxico: Paids Studio, 1985, pg. 24.
53
Medfilo Medina
muestran avances muy notables en los planos territorial,

militar y econmico.
El repaso del desarrollo de las polticas y procesos de
paz ofrece una veta muy rica para el estudio del sistema
poltico y de su crisis. Cada gobierno dej su impronta en
la poltica de paz. Adems la guerrilla busc escapar de
los moldes estrechos de una discusin que se circunscribiera a las condiciones de insercin de los guerrilleros.
Los planteamientos siempre fueron muy ambiciosos, al
menos en lo que respecta a las Farc y al ELN. Esa circunstancia permite que la visin retrospectiva de los procesos
de negociacin remita al estudio de problemas centrales
de la vida poltica del pas en los ltimos aos. Los gobiernos, enredados en discusiones poco realistas sobre la
representatividad de la guerrilla, forcejearon por quitarle
alcances a los temas de discusin. Aqu ya podra ubicarse
una de las razones del callejn sin salida en que entraron
las conversaciones de paz.
No puede menospreciarse la significacin positiva de
aquellos procesos de paz que concluyeron con acuerdos y
desmovilizacin de algunos grupos, pero tampoco deben
exagerarse sus consecuencias. Hasta el presente lo evidente es que mientras persista en accin alguna organizacin armada insurgente las posibilidades de recomposicin de las guerrillas son muy amplias. Daro Villamizar
seala que los procesos de negociacin poltica realizados
entre 1989 y 1994 comprometieron en la reinsercin a
ms de 6.000 combatientes. El optimismo que el nmero
suscita se reduce de manera notable al ver las cifras sobre
el nmero de hombres que se atribuye actualmente a las
guerrillas. En un estudio de la Unidad de Justicia de Planeacin Nacional se establece que entre 1990 y 1994 las
Farc pasaron de los 5.380 a los 6.900 hombres y el Eln de
54
1.600 a 2.700.18 Clculos conservadores estimaban en

10.000 el nmero de efectivos de la guerrilla para 1966.
Al sealar la facilidad de la recomposicin de la guerrilla no se est apuntando a una especie de mecnica sociolgica, o de dimensin mtica. Se destaca en primer
lugar que los que por los tiempos de Belisario-Landazbal
se denominaron los factores objetivos de la violencia se
han mantenido e incluso se han agravado. A nadie se le
oculta que la realidad actual de la insurgencia incorpora
elementos de sustentacin de orden corporativo. Pero no
podran atribuirse a ellos, al menos no de manera decisiva, la persistencia y desarrollo de la subversin poltica.
Los procesos de paz culminados y las conversaciones
frustradas muestran diversas inconsistencias. Aqu solamente se quiere comentar las que podran denominarse
las carencias bsicas de las polticas de paz. Ellas a su vez
han alimentado la persistente crisis poltica. En los ms
diversos anlisis realizados por los medios acadmicos se
advierte la alta correlacin existente entre lo que desde
los aos veinte del presente siglo se llam la cuestin
agraria y la persistencia del problema de la lucha armada.
Durante el gobierno de Gaviria con ardor polmico se insisti en la deslegitimacin de las guerrillas. En parte tales
expectativas se asociaban con el derrumbe del socialismo
en Europa Oriental. Lo obvio en apariencia era esperar
que unas guerrillas que de manera explcita se asociaban
con el socialismo perdieran terreno de manera vertiginosa. No sucedi as. A mi juicio las guerrillas estaban menos ideologizadas de lo que los esquemas de la Guerra
Fra permitan suponer.
18
Estudio reseado en EL TIEMPO, 8 de septiembre de 1996, pg. 6A.
55
Medfilo Medina
Si se examinan todas las fases de la historia de las Farc

desde sus antecedentes en la formacin de la resistencia
campesina en la vereda de Chical en Chaparral en 1949
hasta las ms recientes formulaciones programticas, se
advertir sin hacer mayor esfuerzo, que en la base ha estado un programa agrario, la exigencia de una reforma
agraria con un decisivo componente redistributivo. A
comienzos de 1986 tuve la oportunidad de tomar parte
en la ronda final de la corriente de turismo poltico que
afluy a Casa Verde para ver y escuchar a Marulanda Vlez y a Jacobo Arenas a quienes los medios no acababan
an de despojar del ttulo de Don con el que los haba distinguido el obsequioso y poderoso periodista Yamit Amat.
Para sorpresa ma, en las conversaciones Marulanda afirmaba que en Colombia la verdadera vanguardia poltica
era el campesinado y no el proletariado urbano. Una
afirmacin de este tenor era inconcebible en cualquier
miembro de un partido comunista ortodoxo. Sin embargo el comandante de las Farc la enunciaba sin nfasis polmico, como expresando algo muy evidente. Adems el
agrarismo de las Farc no ha jugado slo en el orden de
los programas manifiestos sino que atraviesa la experiencia cultural de ese movimiento armado.
Frente a esa realidad se tiene otra no menos clara de la
cual quisiera destacar dos momentos. Primero: El desarrollo capitalista colombiano no ha eliminado al campesinado como grupo social diferenciado. Si en trminos relativos los campesinos han disminuido, en trminos absolutos han aumentado en el conjunto de la poblacin. Si
en el siglo XIX el campesinado, numeroso en el conjunto
de la poblacin, permaneci invisible polticamente, en el
XX, la figuracin poltica de los campesinos ha sido permanente aunque hayan sido diferentes los epicentros de
su lucha. El mundo de los pequeos productores rurales,
56
de los aparceros, arrendatarios y colonos ha sido una reserva social y poltica de los comportamientos radicales
originados tanto en el campo como en la ciudad. Movimientos con decidida vocacin urbana como el M-19
terminaron trasladando su centro militar y poltico a un
entorno rural.
Adems, en estos finales del siglo, obran condiciones
que agravan el problema social en el campo. La apertura
econmica ha golpeado de manera sensible a la agricultura. Ya en un artculo reciente me refer al hecho de que
ha culminado un proceso cuyo impacto no se ha valorado en sus justas dimensiones: la prdida de la hegemona
del caf en el sector externo y en el conjunto de la economa. Mientras que para los aos setenta el caf participaba con el 60% de las exportaciones, entre 1990 y 1994
al caf slo le correspondi en promedio el 20% de las
exportaciones.19 Habra que aadir que la caficultura
que contribuy a moldear la personalidad econmica y
social del pas ha sido una rama intensiva en mano de
obra.
Segundo: Tan persistente como el campesinado, es la
frustracin en relacin con la reforma agraria. La historia
oral ofrece ejemplos de personajes que en un momento
ofrecieron su testimonio a propsito de sus experiencias
en la violencia de los aos cuarenta y cincuenta; ms tarde fue posible encontrarlos de nuevo refugiados en algn
barrio de invasin luego de haber sido sacados de un
nuevo frente de colonizacin. Esos relatos ilustran bien
las continuidades de la lucha por la tierra y la perpetua-
19
Medfilo Medina. La crisis poltica 1994-1996. En: NMERO, No. 12.

Santaf de Bogot, diciembre de 1996, pg. 43.
57
Medfilo Medina
cin del conflicto. Durante el siglo XX no se registra un

intento de reforma agraria que haya dado lugar a una real, as fuera parcial, redistribucin de la propiedad territorial en favor de la poblacin rural privada de ella.
No faltaron los intentos de llevar a cabo la reforma
agraria. Tiene inters repasar las discusiones intensas que
se dieron a comienzos del Frente Nacional sobre el problema de la tierra. Los diagnsticos que entonces se realizaron continan teniendo vigencia. Desde la promulgacin de la Ley 135 de 1961 con la consiguiente creacin
del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, y
el establecimiento del Consejo Social Agrario, la idea de
la reforma agraria acompaara al Frente Nacional como
un fantasma. La sobrerrepresentacin de los terratenientes y ganaderos tanto en el Ejecutivo como en el Legislativo, convirti la Ley en algo inane y a los organismos encargados de realizarla, en entidades burocrticas. Se recuerda bien el Pacto de Chicoral en 1972, que inici el
desmonte del proyecto de reforma agraria. Para concertar se llam entonces a las distintas organizaciones de los
propietarios, pero se excluy de manera explcita a la
Anuc y dems representantes de los pequeos propietarios. Justamente el auge de las luchas agrarias de comienzos de los aos setenta era la reaccin al empecinamiento
en la defensa de unos intereses econmicos que no tenan en cuenta el agravado conflicto social.
En los distintos procesos de paz el componente social
estuvo reservado a planes de recuperacin de algunas regiones donde las guerrillas tenan sus bases ms amplias.
Pequeos retazos para responder a problemas estructurales. En este sentido cada proceso de paz exitoso ofreci
para los grupos armados mayoritarios elementos disuasivos para conversaciones de paz hacia el futuro. Estos grupos no se sintieron muy estimulados a pactar sobre con58
diciones que no afectaran a conjuntos mayores de poblacin ms all de los comprendidos en los territorios en
los que han ejercido su dominio.
Otra zona de frustracin la constituye la no realizacin
de una reforma tributaria que hubiera afectado la condicin regresiva del sistema impositivo colombiano. En este
campo se registra otra historia de frustraciones. El intento
ms ambicioso lo constituy la reforma tributaria de
1974, adoptada mediante la emergencia econmica decretada aquel ao. Si bien la reforma responda a la poltica antiinflacionaria que pretenda poner en marcha el
gobierno, no le era ajena cierta intencin redistributiva.
La Ley buscaba aliviar la presin sobre las rentas del trabajo e incrementar los recaudos sobre las provenientes
del capital. Resulta muy aleccionador seguir las reacciones de gremio por gremio encaminadas a restablecer las
excepciones y los regmenes de privilegio. Cuando la Corte Suprema de Justicia declar la exequibilidad de los decretos tomados bajo la emergencia econmica, ya la reforma tributaria haba sido despojada de buena parte de
sus aspectos progresivos. Ese resultado no sorprende si se
tiene en cuenta que los ganaderos y terratenientes contaban con seis representantes en el Gabinete del Mandato
Claro.
Finalmente el Presidente Turbay Ayala auspici el
desmonte de lo que quedaba en pie de la reforma tributaria de 1974 mediante la Ley 20 de 1979.20 Si en un determinado momento se observ un leve mejoramiento de
la distribucin del ingreso ello se produjo en funcin no
20
Ver Guillermo Perry y Mauricio Crdenas, Diez aos de reformas tributarias en Colombia. Bogot, CID-Fedesarrollo, 1986.
59
Medfilo Medina
de reformas explcitas sino de la influencia de otros factores como el de la educacin. En resumen la ausencia de
una etapa de reformismo social ha aportado elementos
importantes del conflicto y de prolongacin de la crisis
poltica.
Por otro lado cada uno de los captulos de la negociacin no pudo acompaarse de un mnimo consenso de
los sectores dirigentes alrededor de la paz. En cada caso
el asunto qued como responsabilidad del presidente de
turno ante la indiferencia y, peor an, ante el boicot de
esos procesos de paz. Recurdese la soledad del gobierno
de Betancur o de la administracin Barco en momentos
decisivos de los respectivos procesos de paz.
De la experiencia de otros pases de Amrica Latina se
observa que la necesidad de reformas sociales y polticas
ha sido abordada por fuerzas polticas nuevas, por partidos o movimientos que toman la alternativa. En Colombia
han sido los viejos partidos los que han tomado en sus
manos los proyectos de reformas. El resultado ha sido el
regreso abrupto, apenas iniciado el camino reformista.
Una vez ms se muestra lo azaroso del designio de realizar un concilio catlico con cardenales protestantes. Ese
es el tema de la parte final del presente artculo.
EL VACO DE LA OPOSICIN
Uno de los problemas fundamentales de la segunda mitad
del siglo XX en Colombia tiene que ver con la ausencia de
un movimiento o partido de oposicin. Esa circunstancia
torna difcil las posibilidades de salida a las crisis polticas.
En trabajo reciente comparaba la situacin creada con
ocasin de las denuncias sobre penetracin de los dineros
60
del narcotrfico en la campaa Samper Presidente y la serie de escndalos del Proceso 8.000 con otras coyunturas
polticas del siglo XX en las cuales se vio comprometido el
presidente de la Repblica. Recurdese al respecto la cada
de Marco Fidel Surez en 1921 en virtud de una acusacin,
que mirada desde hoy suscita una cierta sonrisa de condescendencia. La denuncia contra el presidente presentada
en el Congreso por el representante Laureano Gmez
condujo a la rpida renuncia del mandatario y a su reemplazo por el designado Jorge Holgun. El conflicto se resolvi en 20 das. Si bien la crisis que se suscit en relacin
con las denuncias de corrupcin oficial bajo el segundo
gobierno de Lpez Pumarejo (1942-1945) se prolong
mucho ms tiempo que la anterior, se solucion con la renuncia del presidente y la designacin por el Congreso del
reemplazo en la persona de Alberto Lleras Camargo.
Las diferencias que en su desenlace presentan esas dos
coyunturas con la actual (1994-1997), estn determinadas
por la existencia de fuerzas de oposicin y no nicamente
de personas que hacen oposicin. Tales fuerzas encarnaban alternativas y disponan de un poder capaz de abrirle
desarrollos nuevos a la situacin.
No quiere repetirse la argumentacin sobre la influencia negativa que tuvieron las instituciones del Frente Nacional para la creacin de un movimiento de oposicin.
En los aos setenta se produjo la dispersin de la variante
populista de oposicin, la Alianza Nacional Popular,
Anapo, luego de que se proclamara su conversin en partido poltico independiente en junio de 1971. Esto no era
ms que la rplica de otro naufragio de un movimiento
populista al trmino de los aos cuarenta cuando cay
asesinado Jorge Elicer Gaitn el 9 de Abril de 1948.
61
Medfilo Medina
Las dificultades de la oposicin contempornea se

confunden con la guerra sucia y la violencia. El estudio
de la breve y cruel parbola de la Unin Patritica hasta
ahora no ha sido abordado con la seriedad que demanda.
El exterminio de la UP implic adems de la eliminacin
fsica de 3.500 personas la expulsin del escenario poltico de una fuerza poltica nacional. A ese resultado contribuy tambin la adscripcin de esa formacin poltica
a la peligrosa y paralizante tctica de la combinacin de
todas las formas de lucha. Esa frmula no se poda mantener en los lmites anteriores sin correr con altsimos
costos, luego del fracaso del proceso de paz 1982-1985 y
en las condiciones de despliegue de las guerrillas.
La AD M-19 nacida del proceso de reinsercin del M19 ha tenido una historia muy desigual. Su posibilidad de
constituirse en un poderoso movimiento de oposicin
languideci con la misma rapidez de su impresionante
ascenso inicial. Los 600.000 votos por Navarro en mayo
de 1990 constituyeron un xito prematuro que llev al
candidato a instalarse imaginariamente en la Casa de Nario con desaconsejable antelacin. Concurrieron otros
factores en el retroceso: la dificultad para disear un
programa alternativo en la coyuntura histrica de 19891991 cuando el mundo observaba con pasmo el derrumbe del socialismo en Europa Oriental. Las limitaciones
que resultaron insuperables del ejercicio de un liderazgo
poltico por parte de un equipo de excomandantes que
tenda a replicar en el campo poltico las jerarquas militares.
El proceso de conversin del EPL en el movimiento
poltico Esperanza, Paz y Libertad al comps de otro proceso de paz tampoco dio lugar a la constitucin de un
partido de oposicin con amplio apoyo. Hasta el presente
los procesos de paz no han dado lugar a la conformacin
62
estable de movimientos polticos de importancia nacional.

Si la oposicin radical que an persiste no ha podido
sustraerse al vrtigo de la lucha armada, las formas de
oposicin no radical no han podido florecer bajo un cielo
distinto a la tolda bipartidista y se han mantenido en la
mediocre modalidad poltica de las disidencias en los partidos tradicionales. Esa ha sido la historia del galanismo y
dems derivaciones del llerismo. En un momento dicha
corriente poltica pareci encarnar las esperanzas de renovacin de sectores urbanos medios y altos a los cuales
seducan las consignas anticlientelistas y las banderas de
la pulcritud administrativa. El asesinato del lder elimin
esa corriente. Sin embargo habra que recordar que ya
Luis Carlos Galn haba pactado la unin liberal.
En los planteamientos y estilo de los firmantes de la
Agenda 96 no es difcil advertir las aspiraciones polticas
de un sector que se ha consolidado en el Estado, el de la
burocracia tecnocrtica, cuyo papel de intermediacin
con los organismos transnacionales cumple una funcin
de significacin estratgica. Ese sector ha sido incapaz de
profundizar su enfrentamiento con la clase poltica tradicional y se debate en una especie de minora de edad poltica.
En el seno de los partidos tradicionales no parece posible esperar transformaciones democrticas. El turbolopismo seguir dando el tono dentro del Partido Liberal
con sus operaciones avispa y dems recursos de la astucia
poltica tradicional. El Partido Conservador seguir sobrellevando su consolidada condicin de socio menor en el
bipartidismo y el personalismo de sus grupos. El clientelismo seguir siendo para los dos la forma de control y
comunicacin poltica entre los dirigentes y las masas. La
63
Medfilo Medina
posibilidad de algn cambio en los partidos tradicionales

provendra tambin de los retos que pudiera recibir de
fuera, de otra formacin poltica.
Ese vaco de oposicin explica la seduccin momentnea que pueden ofrecer figuras cuya recomendacin proviene de haber desempeado un cargo visible con mayor
o menor competencia, y cuyas posibilidades guardan relacin estrecha con la habilidad para manejar en su favor
los medios masivos de comunicacin. De este tipo de polticos autorreferidos no emana esperanza alguna de renovacin habida cuenta entre otras razones, de su compromiso bsico con las frmulas neoliberales.
ALGUNOS COMENTARIOS FINALES

No creo pertinente intentar la presentacin de unas conclusiones. Es cierto que de la anterior exposicin se pueden desprender algunas que son tan obvias que no vale la
pena recogerlas en un apartado especial.
Aunque el narcotrfico apareci en uno u otro momento de la exposicin no fue tratado de manera especfica no obstante su significacin central en los ltimos
veinte aos de la historia del pas. Adems de la explicacin de orden operativo de que hay toda una seccin del
libro dedicada al narcotrfico21 est presente otra consideracin. Si bien el fenmeno del trfico de narcticos
atraviesa todos los aspectos del desarrollo nacional, el
origen mismo de la larga crisis poltica no se asocia a la
21
Vase la segunda parte de este libro, Drogas ilcitas, p. 167.
64
accin de los narcotraficantes. Estos, en la mayora de los

casos tomaron las trochas que ya estaban abiertas. No se
sustenta la idea de una arcadia nacional conturbada de
manera sbita por el terrible flagelo. Por supuesto es innegable que el narcotrfico ha contribuido a agravar y a
dar a la crisis ingredientes especficos.
Se ha hablado de veinte aos de crisis. Sin embargo es

inocultable que el proceso que el pas ha vivido en los ltimos tres aos ha agravado la situacin. La ilegitimidad
interna ha alcanzado cotas muy altas al paso que el aislamiento internacional ha enfrentado al pas a unas realidades hasta ahora ignoradas o subvaloradas. La ausencia
de un liderazgo poltico y de coherencia estatal han fomentado una peligrosa desmoralizacin colectiva. Ante
esas realidades la bsqueda perseverante de explicaciones
profundas es un campo de inversin de los intelectuales.
La hora quiz no sea tanto la de los informes de expertos
sino la de la reflexin a largo plazo dentro de la cual
ocupan su lugar los anlisis sobre los procesos histricos
de mediana y larga duracin.
65
Los horizontes en el anlisis

de una crisis
Ricardo Garca Duartev
Comentario del artculo de Medfilo Medina
La idea de crisis tal como se utiliza en la teora social indica las perturbaciones en la vida de un organismo, en trance de experimentar mutaciones o cambios. Con ese sentido biolgico se la han apropiado la sociologa y la ciencia
poltica, y con tal sentido la asume el historiador Medfilo
Medina en su artculo sobre la crisis poltica de los ltimos
20 aos en Colombia.
Bajo tal idea de crisis, puede sonar en efecto contradictorio extender su duracin durante semejante lapso, pues es de esperarse que tales trastornos constituyan
coyunturas ms restringidas en el tiempo.
Sin embargo, no es en ningn modo inusual. As aparece en numerosos estudios histricos y sociales. Por
ejemplo, la formacin del Estado moderno implic procesos de convulsin ms o menos prolongados. Ms bien
es de esa manera como suceden las cosas: las crisis en las
Profesor e investigador, Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia.
66
que est de por medio una transicin social o la implantacin de un Estado o, an, la hegemona de una nueva
lite, suelen significar perodos duraderos. Todava hoy
no pocos pases representan casos en los que el Estado ha
colapsado o en los que sus distintas lites se han revelado
incapaces de establecer una forma de hegemona simblicamente generalizada,1 con lo cual parecen hundirse en
una crisis sin fin.
L AS VIOLENCIAS Y LA CRISIS
En Colombia, no se trata de que las lites en el poder se
hayan engarzado en un enfrentamiento sin solucin. As
fue, pero en el pasado, en otra crisis, en otras violencias,
que precedieron a las de hoy. Tampoco se trata si lo que
se quiere es evocar la frmula marxista de que una fuerza alternativa est en condiciones de capturar la legitimidad que abandona a las lites, capaz por ello, en tanto
fuerza desafiante, de paralizar el poder en ejercicio pero
sin que ella misma est en medida de alzarse con l.
Se trata, ms bien, segn lo ha sealado con fortuna
Daniel Pcaut, de una situacin en la que coexisten el orden y la violencia,2 una violencia endmica y un orden institucional relativamente estable; sostenido, agrego yo, por
el consenso de las lites y por un cierto credo poltico que
comparten.
Niclas Luhmann. Poder. Barcelona - Mxico: Anthropos, 1995. pp. 1011.

2
Daniel Pcaut. Orden y violencia. Bogot: Siglo XXI, 1987.
67
Ricardo Garca
La violencia persistente es el terreno en el que Medfilo Medina cifra la existencia de una crisis en Colombia. Y
aunque no es el nico fenmeno que la configura o, mejor, aunque no es la nica existente en el plano poltico
pues los ltimos aos han puesto de presente una crisis
profunda en el proceso mismo de la representacin poltica hay que convenir que la violencia erosiona de tal
manera el espacio de lo pblico y rebasa en tal magnitud
la capacidad de control, de regulacin y de representacin del Estado, que no puede por menos que constituir
un dato determinante de la crisis.
Ahora bien, la violencia, como todo el mundo lo sabe,
no ha sido solo una. Son diversos los conflictos violentos
que se han retroalimentado a la vez que interferido en
una mezcla perversa y devastadora. Sin embargo, el autor
del artculo prefiere dirigir su atencin hacia el conflicto
que opone las guerrillas al Estado.
En realidad, lo que ms ha puesto de manifiesto la incapacidad del Estado como aparato funcional, al igual
que su descomposicin como centralidad de lo pblico,
ha sido ese fenmeno explosivo de violencias que se cruzaban; violencias en las que han participado actores tan
definidos pero tan distintos como la guerrilla, el paramilitarismo y el narcotrfico; con blancos de ataques como el
Estado, la sociedad civil o los mismos actores entre s, a su
vez subdivididos en otros tantos grupos con voluntad para
actuar por s mismos, o para guerrear, si no se prefieren
los eufemismos.
Desde luego, el analista social est en el derecho de
delimitar su campo de estudio refirindolo solo al conflicto con las guerrillas y colateralmente al fenmeno del
paramilitarismo. En todo ello residen suficientes elemen68
tos para el examen tanto de la violencia como de la crisis

del Estado.
Ahora bien, la razn no puede ser simplemente que la
guerrilla posee un vasto control de territorios que hace
que escape a la soberana del Estado; este es un fenmeno que suele exagerarse de manera interesada a pesar de
que nadie puede desconocer que sta no ha conseguido
el control directo y permanente de un solo municipio, ni
el ms pequeo inclusive, por ms que haya extendido su
presencia territorial.
Es, sobre todo, por otra razn: porque de los mltiples
actores de la violencia (y son mltiples si se aaden los de
la violencia anmica, individual o delincuencial), aquel
que rene mayor capacidad para conjugar recursos de
distinta naturaleza (ideolgicos, polticos, coercitivos,
etc.) es precisamente la guerrilla.
Tiene capacidad de fungir en distintos niveles, con recursos varios, con valores diversos (malos, regulares o
buenos o peores, segn el gusto) que le dan continuidad y quiz mayores posibilidades de ser un catalizador social, mxime si se piensa en su potencialidad para
conservarse como actor poltico en medio del maremagnum de actores ilegales. Estas son condiciones que le
permiten arrebatar, aunque en forma fragmentaria y perifrica, espacios de poder simblico, apoyada en armas
no sometidas al Estado. Importa menos, para efectos de
medir la descomposicin del monopolio de la fuerza legtima,
el espacio territorial apoyado en dichas armas que el espacio socio-simblico en el que se unen territorio, poblacin
y autoridad.
Nada de esto, por cierto, pareci importarles en su
poca a los violentlogos, quienes al reconstruir el cuadro
que presentaba el conjunto de violencias, atribuan mayor
69
Ricardo Garca
peso a la suma de daos directos (la cantidad de muertos

fsicos) causada por cada una de ellas.
Pero que la guerrilla rena tales condiciones no puede
opacar el hecho de que el narcoterrorismo haya sido el
factor de ms impacto, por momentos, de mayor poder
desestabilizador, y el que debilit con mayor fuerza la
confianza de la opinin pblica y del propio Estado; algo
que prcticamente pasa por alto el autor.
Dejadas de lado estas aclaraciones, hay que reconocer
enseguida la inteligencia con que el autor se extiende en
su anlisis sobre la precariedad del Estado. Igualmente, es
pertinente su crtica a la forma como las lites en el poder han abordado, o mejor, han dejado de abordar la solucin del conflicto con las guerrillas. Y resulta tanto ms
pertinente por cuanto se ha puesto de moda entre exfuncionarios, periodistas y especialistas cifrar las dificultades para una solucin negociada slo en la fuerza alcanzada por la guerrilla y en su lnea estratgica. Basadas en
este argumento demandan un mayor esfuerzo coercitivo
del Estado, lo que sera en buena lgica aceptable si no
fuera porque al mismo tiempo disimulan, sin ningn recato, tres limitaciones de las que ha adolecido la clase dirigente, a saber:
Primero; una estrechez de miras en las lneas de negociacin propuestas con planes que han supuesto, ni ms
ni menos, el desarme por cansancio o por orfandad ideolgica de la guerrilla. Esto pudo tener algn fundamento
con el M-19 y el EPL, pero carece de realismo y es desastrosamente ingenuo cuando se trata de las Farc y del ELN.
Segundo; una debilidad manifiesta, casi consentida,
para hacer frente a las violaciones sistemticas de los derechos humanos por parte de distintos agentes sociales y
70
polticos, sobre todo cuando estos tienen alguna vinculacin con el Estado.
Tercero; la ausencia de generosidad y de disponibilidad en materia de reformas sociales, en especial en lo
que tiene que ver con el mundo agrario.
Todo esto, ms el problema del poder local, debe estar
contemplado en una autntica estrategia de paz, lo que
en ninguna forma excluye el obligatorio crecimiento en
la eficacia coercitiva del Estado.
Ahora bien, pienso que tratndose del tema de la crisis
poltica, no basta la sola presentacin inteligente de sus
manifestaciones. Hace falta, adems, la bsqueda de referentes tericos y analticos cuyo empleo permita ampliar
los horizontes para comprenderla mejor.
En esta perspectiva me llaman la atencin tres ideas
del artculo que tienen que ver con el cuerpo de su hiptesis.
L A MOVILIZACIN SOCIAL Y LAS LITES

Dichas ideas son, en primer trmino, la delimitacin del
perodo de crisis a partir del Paro Cvico Nacional de 1977.
En segundo lugar, el descontento social que le dio aliento
a dicha movilizacin (De hecho, el autor cierra simblicamente el perodo objeto del anlisis con otra movilizacin
social, aunque de menor envergadura: el Paro de Estatales
de 1997). Y en tercer trmino, las conductas estratgicas
(equivocadas) de las lites frente al descontento y, en general, frente a los conflictos.
El paro de septiembre del ao 77 represent, en efecto, un momento de galvanizacin que incorpor el des71
Ricardo Garca
contento popular debido a la coyuntura econmica y la

protesta sindical.
Este hecho coincidi con fracturas momentneas en el
interior de las lites polticas por causa del control sobre
el aparato gubernamental y como consecuencia de los
desajustes entre facciones partidistas despus de que termin el rgimen del Frente Nacional. Adems, fue un suceso que termin siendo estimulado por la inhabilidad en
el manejo que el gobierno de entonces dio a tal coyuntura.
Medfilo Medina destaca la impresin que provoc
entre ciertos actores polticos este acontecimiento. Seala
con perspicacia las percepciones y las reacciones de actores como las Fuerzas Armadas, los responsables del gobierno que vino despus, y las propias Farc, reacciones en
las cuales podra adivinarse una sobrevaloracin de la
movilizacin social.
Es cierto que el gobierno siguiente (el de Turbay Ayala) respondi de comn acuerdo con las Fuerzas Armadas
esgrimiendo el Estatuto de Seguridad. Es cierto adems
que las Farc justificaron la creacin de un Ejrcito Popular
(Farc-EP) con las expectativas suscitadas por la movilizacin social.
Pero es igualmente cierto que el rgimen severo de
coercin preventiva contenido en el Estatuto de Seguridad no se prolong ms all del Gobierno que lo implant. Y, por otra parte, no es menos cierto que la estrategia
de las Farc tuvo una determinacin de mayor autonoma
que la que podra indicar una dependencia suya frente a
la variable de la movilizacin popular. Lo anterior en nada impide que dicha guerrilla como lo hara cualquiera
otra legitime de ese modo su estrategia al mismo tiempo que busca proporcionarle una presentacin lgica.
72
L A INSURRECCIN PERVERSA DE LO SOCIAL

En todo caso, lo que me parece claro es que la movilizacin popular no es un dato revelante en los procesos de
crisis de los ltimos veinte aos. Y poco tiene que ver en la
desestructuracin del Estado como monopolio de la fuerza legitima o con las dificultades que enfrenta una negociacin del conflicto armado, temas en los que se extiende
el autor. En ese sentido, el Paro Cvico Nacional en vez de
abrir un perodo de movilizacin social, ms bien cierra un
ciclo que incluy, unos aos antes, al movimiento campesino y a las huelgas estudiantiles.
Lo que posteriormente se dio fue un proceso inverso
en el que la movilizacin social decreca y se dispersaba,
al tiempo que creca la presencia y la accin de los actores armados, proceso que sac el conflicto de los cauces
institucionales al igual que del centro del sistema.
Insisto en el fenmeno de la movilizacin no por capricho; es porque constituye un referente analtico para
examinar la naturaleza de una crisis poltica. Bajo cierta
perspectiva, toda crisis poltica entraa (si no es que est
determinada por) movilizaciones especficas de los actores
que al salirse de sus rbitas rutinarias conducen a ciertos
efectos de perturbacin socialmente discernibles.
Son movilizaciones que por su intensidad o por el
cambio de posicin que implican en el actor o por los
cambios en la lgica de su comportamiento o, finalmente,
por una revalorizacin de recursos de que l dispone,
provocan modificaciones incontrolables en el entramado
poltico.
Esta idea quiz proporcione elementos para ampliar
los horizontes de anlisis sobre la crisis. Tambin podra
ser til adems el examen de fenmenos como la movili73
Ricardo Garca
dad social que ha experimentado el pas en las ltimas dcadas. Dicha movilidad ha incluido los mecanismos de ascenso rpido pero ilegal promovidos por el impacto del
narcotrfico que, en cierto sentido, han implicado tambin los rpidos y constantes desplazamientos de poblacin como el proceso de urbanizacin o la ocupacin territorial en las zonas de colonizacin tarda.
A horcajadas de estas mutaciones se consolidaron actores armados cuya capacidad de perturbacin creci a la
par que creca la apropiacin significativa que ellos hacan de nuevos recursos coercitivos y econmicos, sin que
se vieran correspondidos en la misma medida, con nuevos recursos de legitimacin poltica.
Este conjunto de fenmenos termin por representar
efectivamente una irrupcin de lo social, pero una irrupcin fragmentada y perversa que ha descompuesto el
tejido ciudadano, sin siquiera representar en ciernes uno
nuevo y sin que las lites en el poder hubieran mostrado
la capacidad para responder desde el interior del sistema a la descomposicin de ste.
Medfilo Medina seala desde el comienzo la incapacidad y la responsabilidad de las lites en el poder (los
grupos dirigentes, los llama l) frente a la crisis nacional.
Este es un referente analtico de inters. No es posible
analizar una crisis poltica como la colombiana sin tener
en cuenta las conductas de aquellas.
En el estudio de toda crisis hace falta la observacin de
la estrategia de los grupos en el poder, pero tambin la
observacin de las relaciones entre su modelo de
hegemona y la situacin de crisis creada. Los estudios sociohistricos presentan este tpico en el anlisis de la crisis. Pienso en Crane Brinton, con su Anatoma de la revolu74
cin.3 Pienso, adems, en Juan Linz y su Derrumbe de los regmenes democrticos.

Ahora bien, la sociedad colombiana no ha exhibido
unas lites de espritu refractario a todo cambio ni completamente desconectadas de los conflictos sociales. Incluso el autor destaca un tpico muy conocido en el
comportamiento de nuestras lites, como es el de su fetichismo constitucional: creer que cambiando las leyes se
cambia la realidad. Lo cual significa, sin ms, el reconocimiento de un cierto reformismo aunque solo formal en las lites colombianas para enfrentar el avance
de los conflictos y la crisis del Estado.
Una observacin ms detenida podra encontrar, en
realidad, cambios en la actitud poltica de aquellas precisamente en los ltimos 20 aos, cambios que no se reducen a la reproduccin de ese espritu de formalismo constitucional que por lo dems ha sido de siempre y no de
ahora, merecedor sin duda de los dardos que le dirige el
autor. Solo que estos llevan una carga de mala leche injustificada contra la Constituyente del 91, la cual tampoco se
limit, lejos de ello, a ser un simple acto de magia constitucional.
En la conducta de las lites s hubo ciertos cambios de
actitud, aunque irregulares y sin duda superficiales, cuya
mejor demostracin fue precisamente el momento de la
Constituyente. Cambios que vinieron a coincidir con el
relevo generacional en los agentes que controlan las
riendas del gobierno, rodeados adems por consejeros no
formados en medio de las viejas querellas partidistas, ni
3
Crane Brinton. The Anatomy of Revolution. New Jersey: Prentice Hall,

1952.
75
Ricardo Garca
contaminados tampoco no tanto como sus tutores

con un espritu demasiado estrecho y reactivo frente al
conflicto social, frente a la oposicin poltica o frente a la
diferenciacin ideolgica.
Lismaco Parrav
PRELIMINARES
En 1947, es decir, hace cincuenta aos, el por entonces joven profesor de Derecho Constitucional Alfonso Lpez
Michelsen public un ensayo titulado La estirpe calvinista de
Las lites
s han desarrollado
estrategias
frente
a algunuestras
instituciones.
La tesis central
de dicho
estudio,
renos de los grandes
problemas
polticos
y sociales.
Ocurre
cientemente
reiterada
por su autor,
entretanto
expresidensindeembargo
que dichas
estrategiasas:
han
sido recortadas,
te
la Repblica,
puede resumirse
la teologa
es la luz
fragmentadas
y
tardas.
Fragmentacin
y
asincrona,
de la historia, segn el decir de Donoso Corts,
pero nono
la
desprovistas de mezquindad, que lejos de solucionar los
problemas ya acumulados aade otros nuevos. Nada de lo
cual,
por cierto, convierte a los grupos dirigentes en mev
Profesor
asociado,
Departamento
nos
incapaces,
desde
luego. de Filosofa, Facultad de Ciencias
76
luz de la economa. El calvinismo de nuestras instituciones

significa entonces que desde sus orgenes ellas garantizaron la libertad de la esfera econmica, tan slo restringida
por las leyes del mercado.
Podra parecer desatinado pretender vincular esta
problemtica que se refiere a las relaciones entre la
confesin religiosa y la libertad econmica y que adems
acaso resultara ms afn con nuestras discusiones polticas decimonnicas con la crisis social y poltica contempornea. No descarto que se sea el caso, aunque me
permito proponer un hipottico punto de engarce. Parto
del supuesto de que el carcter crtico de la actual coyuntura expresa una profunda incapacidad de las lites dirigentes en lo que a la conduccin social se refiere. Y un
elemento central de esa incapacidad de conduccin reside en la incapacidad de comprensin de la moderna
complejidad de nuestra sociedad.
El texto de Lpez me sirve de ilustracin de la anterior
hiptesis. Tras su comprensin del calvinismo, y de la Reforma Protestante en general, se encuentra una concepcin de la modernidad. Las limitaciones que encuentro
en la recepcin lopista del calvinismo me importan slo
en la medida en que ellas puedan ser interpretadas como
expresiones de la limitada concepcin que nuestras lites
tanto las de antao como las de ahora han tenido del
proyecto moderno.
Recientemente, y como si se tratara de la ms ortodoxa
defensa marxista del primado de la infraestructura sobre la
superestructura, el expresidente ha afirmado: El capitalismo no surgi de la tica protestante, sino la tica pro77
Lismaco Parra
testante del capitalismo.1 Hoy como hace cincuenta

aos, nuestro autor y nuestras lites persisten en una
amaada concepcin del capitalismo que justifica su pretendida modernidad. Ignoran que si bien es cierto que la
regulacin prevista para el mercado se confiaba a la mano
invisible de Adam Smith, dicha mano, por su parte, presupona la existencia de individuos muy complejos, examinados por el mismo Smith en su Teora de los sentimientos morales.
No es ste el lugar para examinar la difcil cuestin de
si nos corresponde esforzarnos por alcanzar una modernidad configurada en las metrpolis, o si por el contrario
debemos forjarnos y de hecho as lo habramos venido
haciendo una idea propia de modernidad. Tampoco es
mi propsito afirmar que el proyecto moderno europeo
sea el ideal a seguir, o que el mismo est excento de contradicciones. Mi propsito es ms simple: de hecho, estamos embarcados en un proyecto no lo suficientemente
reconocido. Nuestra posicin subalterna no deberamos
imputarla tan slo a los cien aos de soledad, sino tambin a
la malicia indgena tan celebrada pero a la larga tan contraproducente: con ella hemos pretendido eludir requerimientos bsicos de la modernidad.
Quiero reconocer ante ustedes al menos una limitacin personal para asumir las exigencias propias de un
anlisis no coyuntural de la coyuntura. Me refiero a mis
limitaciones profesionales. Ni mi formacin, ni mi informacin y tampoco mis actuales temas de investigacin,
me permiten abrigar la esperanza de cumplir con el pro-
Alfonso Lpez. Dos doctrinas distintas. Teologa y economa. En: EL

TIEMPO, Domingo 9 de Febrero de 1997, p. 5A.
78
psito propuesto. Mis conocimientos de la historia colombiana, imprescindibles para el caso, distan mucho de
ser suficientes. De manera particular, echo de menos en
m un conocimiento adecuado de las importantes diferencias regionales que configuran nuestra nacionalidad.
Si no obstante persisto en el atrevimiento de participar en
este evento, ello se debe ms bien al deseo de aprovechar
una oportunidad para discutir con conocedores una serie
de preocupaciones que provienen de un ciudadano y
ciertamente no de un especialista.
Estoy convencido de que una de las principales causas
de la actual crisis reside en nuestra manera habitual de
comprenderla. Solemos caer en las redes de lo que se
llama el ritmo de los acontecimientos, que en muchas ocasiones no es ms que un subproducto de las ansiedades
mercantiles del periodismo. En una palabra, parecera
que es el periodista quien impone al intelectual el tipo y
los alcances de sus anlisis.
Por ello encuentro muy pertinente la precaucin de
evitar o al menos de intentarlo la toma de partido
apresurada por alguno de los bandos actualmente en
pugna, trtese de los llamados neoliberales, tcnicos, conspiradores, gaviristas o decentes por una parte, o de aquellos
que dicen ser voceros de los intereses sociales, que suelen
indentificarse con la llamada clase poltica tradicional, y
que en la actual coyuntura son gobiernistas, o samperistas, o
serpistas y que tambin son llamados corruptos. Incluso sin
negar toda simpata o antipata, no deberamos olvidar
que muchos de los aspectos que influyen en la divisin
mencionada no son absolutamente nuevos y se remontan
a tiempos muy anteriores a la actual coyuntura. Pero as
mismo, mal que bien los bandos han sabido coexistir durante mucho tiempo, y tenemos ejemplos de las veleidades manzanillescas de muchos tcnicos, as como de las
79
Lismaco Parra
habilidades tcnicas de muchos de los llamados polticos.

El analista se enfrenta entonces con la tarea de explicar
no solo el origen de la radicalidad de la actual divisin,
sino tambin con la de arrojar luces sobre ese fondo comn que ha permitido la convivencia, e incluso el entrecruzamiento, de los bandos.
Existe otra parcialidad, ms sutil pero no menos perniciosa, que amenaza con entorpecer la comprensin no
coyuntural de la coyuntura. Me refiero a la excesiva politizacin de la crisis actual, en buena parte favorecida por la
orientacin que tom el famoso Proceso 8.000. Bajo su
influjo amplios sectores de la opinin pblica reducen el
problema a la corrupcin de la clase poltica, y ponen sus
esperanzas bien sea en una especie de milagrosa renovacin de los polticos, bien sea en su simple eliminacin de
la vida social, es decir, en la llamada antipoltica.2 Aunque
2
Algunos analistas han explicado tal reduccin en virtud de las limitaciones estructurales de una Fiscala que tanto tcnica como polticamente se halla incapacitada para extender sus investigaciones a esferas
sociales distintas a la de la clase poltica (Leal, p.34s.). Otros aducen la
mayor visibilidad social de los polticos y por ende su menor autonoma como factor explicativo de la politizacin de la crisis: En tal sentido es ms intolerable la existencia de una narcoeconoma que de una
narcodemocracia (Camacho, p.146). Otros, directamente implicados en
este proceso, como es el caso del exministro Fernando Botero, fundan
su estrategia defensiva en tal divisin. De esta manera, una supuesta estructura bicfala de la ltima campaa liberal permitira explicar la penetracin del dinero del narcotrfico como exigencia de la clase poltica la aceitada de la maquinaria librando de toda responsabilidad al
propio Botero, cabeza de una estrategia electoral moderna, dirigida al voto de opinin independiente de los barones regionales tradicionales
(GACETA, Seccin C). Por supuesto que este ltimo empleo de la divisin entre tcnicos y polticos no es imputable exclusivamente a Botero, y
podra afirmarse que mientras la atencin pblica, judicial e incluso
acadmica recaiga sobre los ltimos, los primeros podrn pasar relati(contina en la pgina siguiente)
80
explicable, tal politizacin reduce las dimensiones de la

crisis y amenaza con estropear la comprensin no coyuntural de la coyuntura.
NARCOTRFICO Y CLASE DIRIGENTE

Me propongo ahora abordar mi tema, a saber, el comportamiento de la clase dirigente durante la actual crisis. Empiezo afirmando que aquella ha soportado un doble embate, y que en ambos casos su reaccin ha sido similar, lo que
nos invita a una indagacin acerca de la personalidad de
quien as ha reaccionado.
El primer embate ha sido el del narcotrfico. La resistencia inicial de nuestros grupos dirigentes se configur
alrededor de su muy peculiar autocomprensin: segn sta, la sola pertenencia a la Society basta para garantizar
que el comportamiento de sus miembros es siempre el
adecuado, tanto moral como jurdicamente. De esta manera, la mera sospecha de que ello no sea siempre as
constituye una atrevida impertinencia. 3 En consecuencia,
siempre se crey que los apellidos, la estirpe, la pertenencia a la lite social establecida eran factores ms que suficientes para garantizar aquella distincin social que impedira los tratos mercantiles y el reconocimiento social de
la delincuencia narcotraficante.4 Una muy precisa distinvamente agachados.
3
As B.K., el protagonista de Los elegidos, constataba lo siguiente: Aplicarle la ley a uno de los de arriba constitua una falta de gusto, una violacin a esa ley moral, superior al derecho, segn la cual la gente bien jams delinque (p.131).
4
Como sustentacin no literaria del anterior planteamiento, valga la ex(contina en la pgina siguiente)
81
Lismaco Parra
cin social, configurada por la estirpe, la abundancia econmica y el buen gusto, se vincula imperceptiblemente con
una muy imprecisa moralidad que de todas formas se
atribuye a las lites criollas.
Pero la debilidad de tales barreras se manifest bien
pronto: descendientes de ilustres expresidentes aparecieron implicados en cinematogrficas vendettas, prestantes
revistas inauguraron exclusivas secciones de anuncios
comerciales dirigidas a compradores no necesariamente
exclusivos pero si boyantes, y hasta en los ms inesperados reductos fueron a instalarse las narcolimosnas. Una
muy explicable reaccin consisti en atribuir a casos como los sealados el caracter de aislados o excepcionales.
Las frecuentes condenas morales son un buen ejemplo de
ello: el individuo se sale de la estirpe que garantiza moralidad, y por ello no es de extraar que ahora sea delincuente.
Pero es indudable que los ejemplos mencionados
constituan tan solo las primeras protuberancias de un
culpacin aducida por el exministro Botero en la ampliacin de su indagatoria: En la campaa fui partidario entusiasta de las instituciones,
del cdigo de tica y del Fiscal tico y, por decirlo de alguna forma, yo
era el jefe de la lnea de opinin en contraposicin a la lnea parlamentaria. En fin, casi que la totalidad de mi vida poltica ha estado consagrada a estas nobles causas como corresponde a una persona que lleva en su
sangre la estirpe de una familia honesta, honorable y dedicada siempre al servicio
del pas. [...] Jams en mi vida he tenido contacto alguno con el narcotrfico o con su mundo. Nunca en mi vida ni me he reunido ni he
hablado personal o telefnicamente con ningn narcotraficante. [...]
Mucho menos puede pensarse que una persona de mi trayectoria y procedencia,
bendecida por la vida por lo dems con una amplia y cmoda situacin econmica, poda siquiera contemplar la posibilidad de recibir cualquier tipo de prebenda por parte del narcotrfico o la delincuencia (GACETA, Seccin
C, p.15. Las cursivas son mas).
82
enorme iceberg. Como se ha sealado, la penetracin narcotraficante en las actividades financieras, de construccin y compraventa de bienes races, de negocios de toda
ndole, implic la vinculacin de financistas, intermediarios, arquitectos, abogados, administradores y agentes de
relaciones pblicas (Camacho, p.146). Sobre esta base y
desde la perspectiva narcotraficante, nada ms lgico que
intentar la culminacin del proceso, es decir, la conquista
de la poltica, bien fuera mediante la participacin directa o la corrupcin. No sin razn la malicia indgena lleg
a sospechar que tras el indiscrimidado narcoterror se ocultaba en realidad una narcovenganza: los brutales cdigos
de ajuste de cuentas, en principio aplicables tan solo dentro del grupo delictivo, ampliaron su radio de accin;
desde la perspectiva narcotraficante, y no injustificadamente, el reducido grupo delictivo se haba ensanchado
ahora enormemente. Y aunque el terror recaa de manera
inmediata e indiscriminada sobre una poblacin civil
inerme y no directamente concernida, no por ello dejaba
de tener un destinatario preciso.
El diseo y ejecucin de la llamada poltica de
sometimiento a la justicia fueron considerados en su
momento como la nica respuesta realista posible frente a
la embestida narcotraficante. Pero ms all de las
valoraciones que dicha poltica pueda haber suscitado, lo
que representa su implantacin no es el comienzo sino
ms bien una culminacin de un proceso previo de
penetracin del narcotrfico, que ahora se instalaba en el
corazn mismo del derecho penal.
Algo similar puede decirse con respecto a la decisin
de los constituyentes del 91, en el sentido de prohibir la
extradicin. Prescindiendo de si hubo o no chantajes individuales o colectivos, e incluso sin entrar a examinar
pertinencia jurdica de la medida, lo que la decisin ex83
Lismaco Parra
plicita es un triunfo poltico de los nuevos agentes sociales frente a una sociedad, y en nuestro caso especfico
frente a una lite social, que para resistirse a su incorporacin slo dispona de precisos pero dbiles criterios de
distincin social, y de imprecisos e igualmente dbiles criterios morales.
La coyuntura est marcada por el famoso Proceso
8.000 y por la polarizacin por l inducida. Y las discusiones, normalmente atrapadas en ella, se reducen a la financiacin caliente de la campaa liberal, o a la supuesta
limpieza de la conservadora. Se han consagrado ingentes
esfuerzos a determinar si el candidato liberal saba o no
de ella y, en trminos generales, las bateras se han enfilado contra la llamada clase poltica. No pretendo su exculpacin, ni tampoco negar los eventuales beneficios
que puedan derivarse de este affaire para futuros debates
electorales. Tan solo quiero sealar que tal seleccin ha
sido hbilmente manipulada, adems de que obstaculiza
una comprensin cabal es decir, no coyuntural de la
crisis. En efecto, la polarizacin ha sido el resultado de
una atencin centrada casi que exclusivamente en el juicio de responsabilidades a la clase poltica, con lo que la
implicacin de otros sectores sociales y econmicos pasa
relativamente desapercibida. As, la virulencia verbal de
los gremios que ahora parecen monopolizar el concepto de sociedad civil no es otra cosa que una cortina de
humo para emplear un trmino tan en boga en nuestros
das. Pero es importante dejar en claro que la corrupcin
poltica no habra podido alcanzar las dimensiones que
en la actualidad ostenta, si no hubiese estado acompaada por el realismo mercantil de la banca, del comercio
grande y pequeo, de la industria, de la construccin, de
los agricultores y ganaderos asediados o no por la guerrilla. Por lo dems, precisamente ese realismo mercantil,
84
hbilmente manejado por el Ejecutivo, fue el que en su

momento impidi a los gremios obtener la dimisin del
Presidente Samper.
La politizacin inherente al Proceso 8.000 ha permitido pasar agachados no slo a los gremios, sino tambin a
otros sectores sociales. Gracias a ella ha sido posible fabricar, con el apoyo norteamericano, prodigiosos personajes como el general Serrano, cuya providencial aparicin
parece cobijar no slo a la Polica, sino tambin a las
Fuerzas Armadas en general. En virtud de la politizacin
mencionada, tendemos a creer que la sola presencia del
oportuno prohombre logr el milagro de una depuracin
acabada y, para mencionar el ms trivial de los ejemplos,
ni siquiera se nos viene a la mente la pregunta por el destino de las obras de arte a diario incautadas a los narcotraficantes, y que tanto escozor causan a nuestra Society.
As pues, el anlisis no coyuntural de la coyuntura exige superar la politizacin y la polarizacin con el fin de
poder apreciar en toda su dimensin los alcances de la seduccin del narcotrfico. A pesar de las declaraciones de inocencia que la decencia acusadora ha suscitado, la magnitud
e intensidad de la penetracin social del narcotrfico
tendran que hacernos sospechar la existencia de profundas afinidades electivas entre el narcotrfico y nuestras lites dirigentes. Como en cualquier telenovela, los diques
impuestos por la distincin social y la vaga moralidad de la
gente bien resultaron irrisorios frente a esa pasional simpata que acab por derribar los obstculos que se interponan entre los amantes.
85
Lismaco Parra
L OS ESTADOS UNIDOS Y LA CLASE DIRIGENTE

En cuanto al segundo embate recientemente sufrido por
nuestra clase dirigente, numerosos expertos coinciden en
sealar que el desencadenamiento de la actual crisis poltica tiene su ms decisivo detonante en el drstico cambio
de actitud de la Administracin estadounidense. No es
exagerado afirmar que sin su participacin diligente, explcita y siempre renovada en todos y cada uno de los episodios de este proceso, ste no se habra desencadenado.
Pero lo que en este contexto me ocupa no es el abierto
intervencionismo, ni los motivos aparentes o reales que
puedan animarlo. Tampoco voy a deternerme en un
examen del consumo, prctica sta que ha servido de pretexto para la produccin de reiterados lugares comunes,
que fungen como justificacin de una torpe poltica
prohibicionista. Lo que me interesa es ms bien la magnitud de los efectos perturbadores del intervencionismo.
Ante su embate, los acuerdos tcitos y explcitos de las
clases dirigentes parecieron disolverse; y ms que las tradicionales diferencias, y por supuesto ms que su posicin
frente al narcotrfico, lo que aglutina a los bandos y explica en buena parte su beligerancia es su actitud frente
al poder imperial: Los gringos son los matones de la
cuadra, pero son los que mandan, deca en una ocasin
un beligerante cuasi-exrrector de la Universidad de los
Andes.
Alcanzo a imaginarme el desconcierto del historiador
del futuro cuando examine la documentacin del presente. Acostumbrado a indagar por procesos sociales, por leyes tendenciales, por cambios de larga duracin, tendr
no obstante que echar mano de conceptos de la psicologa infantil, si quiere desentraar el sentido de esa serie
de ridculos episodios que constituye la actual coyuntura.
86
El da a da nacional que nos ofrecen peridicos y noticieros no debe ser muy distinto de los alborotos infantiles que han de darse en las aulas del muy bogotano Gimnasio Moderno, en donde tal vez slo falte la representacin de la prole del embajador Frechette para hacer de l
un acabado microcosmos de la alta poltica nacional.5 Sin
irona ni parodia puede afirmarse que el comportamiento
de los padres ha coincidido sorprendentemente con el
que podemos suponer en los infantes gimnasianos, cuando son sorprendidos en alguno de sus relajos o fechoras:
Yo no fui, usted s fue, yo no saba, usted s saba,
ah s?, si usted saba que yo saba, entonces usted tambin fue, No, todos sabamos, pero no fuimos todos. Y
a continuacin, los nios buenos se dirigen suplicantes al
rector, denuncian a los malos, e imploran por una sancin que no suponga el castigo de justos por pecadores.
Repsense los episodios ms significativos de la crisis:
la publicacin de los narcocasetes por parte de Andrs
Pastrana, el si ocurri, ocurri a mis espaldas del presidente
Samper, los elefantes, las mogollas, las marchas de las seoras de la 92 y de los estudiantes uniandinos y javerianos, la defensa obstinada y altanera y luego la confesin
astuta y arrepentida de Botero, la paciencia maternal de
los editoriales de El Tiempo y la rebelda sesentayochezca
Como tal vez sea de pblico conocimiento, a dicha institucin educativa concurren desde los hijos del presidente de la Repblica, pasando
por los de algunos ministros y altos funcionarios del Estado, hasta el nieto de un conocido narcotraficante. En honor a la verdad, y para evitar
posibles malentendidos, he de afirmar que no slo no me anima ninguna malquerencia contra este centro educativo, sino que adems encuentro justa e inteligente la poltica asumida por sus directivos durante la
presente coyuntura.
87
Lismaco Parra
de los jvenes Santos, el intercambio epistolar entre el impdico D'Artagnan y Fernando Botero en su etapa de
sindicado arrepentido, la preclusin, la foto de la monita
retrechera incluidas las explicaciones y los exmenes de
laboratorio, la carta presidencial confiada a la custodia
del arzobispo Rubiano, la devolucin de la carta, la pomposidad del candidato Santos al anunciar su diplomacia paralela y la discrecin con que hubo de ocultar su necesario fracaso, el eterno lobby de los empresarios en los Estados Unidos, la renuncia de Nohem, la renuncia de Plinio, la renuncia de Perry, la renuncia de De La Calle, el
arrepentimiento de Mara Izquierdo, la independencia de
los medios de comunicacin, las medidas para exigir responsabilidad a los medios de comunicacin, el desencanto
de policas y militares ante la descertificacin, y hasta la
patritica, muy jurdica pero sospechosamente tarda,
presin de los grandes cacaos en pro del restablecimiento
de la extradicin.
No quisiera fatigar a los lectores con una enumeracin
exhaustiva de los episodios de nuestra ridcula picaresca
criolla. Con todo he de recordar todava algunos ms,
acaso no tan relacionados con la coyuntura pero que por
lo mismo dan una idea de los alcances del infantilismo
mencionado. Cuando se impugnaron las capacidades de
una ministra de Educacin para cumplir adecuadamente
con las delicadas responsabilidades que le impona su cartera, ella consider suficiente, y as pareci aceptarlo el
pas, aducir su experiencia de madre exitosa con la educacin de sus propios hijos. Con lgica similar, habra
que nombrar en la cartera de hacienda a amas de casa
responsables. Y a pesar de todas sus diferencias, no muy
lejos parece colocarse el extico y rabioso candidato de la
antipoltica. Como si quisiera mostrar que l si accedi ya
a la mayora de edad, y que por ende tiene los ttulos su88
ficientes para ejercer la patria potestad presidencial, declara con respecto a los miembros de su futuro equipo de
gobierno: Invert mucho buscndolos y formndolos, y
en el Distrito han hecho su tarea muy bien.6 Finalmente,
al abandonar recientemente su cargo, un exministro de
Justicia que pasa por hombre serio e independiente, es
decir por adulto, declara con toda solemnidad que su aspiracin es llegar a parecerse a uno de los tantos candidatos que configuran el actual abanico de presidenciables.
Que el lector juzgue pues de la arbitrariedad de mi propuesta en el sentido de interpretar todas estas conductas
a la luz de los cdigos de comportamiento de los prvulos
gimnasianos.
Como si se tratara de alguno de los grabados de Goya,
la crisis nos enfrenta con un cuadro curioso y grotesco:
por una parte, la dbil conciencia del adulto-infante que
le dificulta la distincin entre el bien y el mal cualquier
cosa que stos signifiquen y que ocasiona su desconcierto cuando es sorprendido in fraganti; la tendencia a
eludir o a minimizar toda responsabilidad por actos sobre
cuyas consecuencias a mediano y largo plazo apenas si se
reflexion; la seudolisteza del adolescente que miente a
sabiendas, convencido de salirse finalmente con las suyas;
la delacin con miras a obtener un suavizamiento de la
propia inculpacin; el oportunismo que instrumentaliza
la apariencia de honestidad. Pero junto a lo anterior, o
mejor, entremezclado con ello, siguen apareciendo rostros adustos y ademanes marciales, y seguimos escuchando declaraciones grandilocuentes, proclamas indignadas
y hasta sesudas evaluaciones sobre el impacto econmico.
Vase Entrevista pagada con Mockus en Revista SEMANA. Bogot: No. 780,
Abril 14-21 de 1977, p.26.
89
Lismaco Parra
La caricatura es real, y de ah que un Noticero Quac no

hubiera tenido problemas para encontrar insumos durante ms de dos aos continuos, con un mismo grupo social
como tema exclusivo.
Ahora nos aprestamos para una nueva campaa presidencial que aunque sea financiada por los dineros limpios de los grandes conglomerados criollos tendr como
protagonistas a una serie de tozudos delfines unos ms
yuppies, otras ms glamorosas, otros ms gorditos, unos regaones, otros ms joviales, y eso s todos honestos que
persisten en hacer creer que, como se deca ayer y todava
hoy ellos siguen pensando, el pas, ste que se desmorona
bajo su direccin, les cabe en la cabeza.
As pues, trtese del narcotrfico criollo o del intervencionismo norteamericano, lo que se ha revelado es
una pasmosa inconsistencia de nuestra clase dirigente.
Esa inconsistencia expresada en comportamientos pueriles y que hace las delicias de la caricatura, tendra que ser
objeto del analista.
ORGENES DEL INFANTILISMO

En un cuento titulado Mauprat, la poetisa George Sand ha
descrito la vida en un castillo de provincia en Francia en
vsperas de la Revolucin. Se trata de un reducto de nobles
guerreros que se han resistido a cualquier integracin con
la sociedad cortesana, y que en consecuencia persisten en
los comportamientos usuales de sus antepasados: llevan
una vida de ocio, y disfrutan del robo, del expolio, de la
tortura, de la crueldad y del asesinato, con la inocencia
que era connatural a tales actividades en la buena sociedad
francesa del siglo XIII. Pero como muy certeramente ha
90
anotado Norbert Elas, en vsperas de la Revolucin tales

castillos tienen el carcter de una cueva de bandidos, no
porque ellos hayan cambiado, sino porque lo ha hecho la
sociedad del entorno (Elas, p.317)
Mutatis mutandis, un paralelo con el caso que nos ocupa me parece adecuado. Nuestro entorno social se ha
transformado radicalmente, y si fuese preciso ofrecer una
fecha que seale la inflexin, me atrevera a sugerir la del
9 de Abril de 1948. Si me decido a comparar a la nobleza
francesa del cuento de la Sand con nuestra aristocracia
criolla, es porque ambas parecen haber ignorado el cambio en el entorno, lo que hizo de aqulla una banda de
forajidos y de sta un grupo de prvulos ineptos para la
conduccin de la sociedad.
La revuelta del 9 de Abril anuncia la emergencia de
actores sociales hasta entonces, de hecho o de derecho,
inexistentes. Hasta entonces, la sociedad estaba configurada por una parte por los seores, quienes puntillosamente se subdividan en la buena y la alta sociedad, y por otra
por los don Nadie, es decir, el resto. Las autorizadas reminiscencias de Plinio Apuleyo Mendoza, quien para entonces era un provinciano atribulado recin llegado al gran
mundo bogotano, reproducen certeramente el cuadro:
Para mi gran sorpresa un don Nadie poda ser un industrial, un escritor o hasta el propio Presidente de la Repblica. Su abuelo fue cochero de pap Eusebio, oa decir
yo de pronto de alguien, como una sentencia inapelable
(Mendoza, p.32).
El 9 de Abril fue el advenimiento de una sociedad infinitamente ms compleja, llammosla moderna. El pueblo
urbano, hasta entonces dcil y anodino como los peones
de hacienda, irrumpi con virulencia, si bien sigui siendo percibido como chusma annima, sin diferenciaciones
91
Lismaco Parra
ni personalidad. La clase media de los cafs y los tranvas

se expandi, en buena parte gracias a una imparable inmigracin. La literatura urbana ha ilustrado este complejo proceso que va desde Los aguinaldos de Chapinero de
Eugenio Daz Castro, o la Bogot descrita por Luis Zalamea en sus Guerras de la Champaa, pasando por El da del
odio de Osorio Lizarazo, hasta llegar a Los parientes de Ester
o a los Compaeros de viaje de Luis Fayad. O, para evitar un
sesgo demasiado bogotanizante, es el recorrido que va
desde Los frutos de mi tierra de Carrasquilla, pasando por el
Aire de Tango de Meja Vallejo, para llegar a la Virgen de los
Sicarios de Fernando Vallejo.
Frente a esa complejizacin de la sociedad que se
anuncia de manera dramtica en el 9 de Abril, las respuestas de nuestras lites fueron, por decirlo de alguna
manera, magras. La magnitud del saqueo y la destruccin
signific un fuerte sobresalto, pero no la conciencia plena de que algo cambiaba radicalmente. Y es que aunque
los tiempos cambiaron, para nuestras lites la transformacin no hubo de parecer tan profunda. Por ello sus respuestas se redujeron a la fundacin de una exclusiva universidad que se quiso tcnica y despolitizada, al desplazamiento urbano de su vivienda hacia lugares que estuvieran a salvo de las eventuales irrupciones violentas de
una chusma persistentemente entendida como annima, y
a la militarizacin de la poltica con el estado de sitio permanente.
Muy tarda es la constatacin de Plinio Apuleyo, cuando en 1988 reconoce que all, en aquel momento, se
quebr, quizs inevitable y justificadamente, ese orden,
pero nada, por desgracia, ha logrado sustituirlo en profundidad desde entonces. Empez a morir un pas: pacfico, clasista, con instituciones slidas y una prestigiosa
clase dirigente. Naci otro, traumtico, violento: el ac92
tual (Mendoza, p.34). Para volver a la literatura, y hasta

donde llega mi reducida informacin, tan slo un hoy
desconocido personaje intuy que frente al reto de aquel
Viernes 9 la transformacin deba ser profunda. Me refiero
a Ignacio Gmez Dvila, de quien ms adelante me ocupar en detalle.
La estirpe calvinista de nuestras instituciones
Voy a centrar mi atencin en un interesante ensayo que

vio la luz precisamente por los alrededores del 9 de Abril.
Se trata de La estirpe calvinista de nuestras instituciones polticas (1947), escrito por Alfonso Lpez Michelsen, quien
por entonces como se dijo al principio de este ensayo, era
profesor de Derecho Constitucional. El ensayo suscit
una aguda polmica, cuya sola resea excedera los lmites de este trabajo.
Su contenido central versa sobre las implicaciones sociales, polticas y econmicas de la cuestin religiosa: tras
la discusin teolgica, lo que aqu est en juego es una
determinada concepcin de la modernidad social. Si en
lo que sigue me ocupo de las limitaciones exhibidas por
Lpez en su presentacin de las doctrinas de la Reforma
Protestante, ello obedece a que considero que ellas ilustran la limitada concepcin que nuestras lites han tenido del proyecto moderno. Desde mi punto de vista, lo
que he denominado la crisis de las lites, o su infantilismo, no es otra cosa que su incomprensin y por ende su
incapacidad para hacer frente a los retos planteados por
la sociedad moderna.
Ya de entrada afirma Lpez que:
Segn pueda alcanzarse la vida eterna en la doctrina
del catolicismo, del luteranismo, del anglicanismo, del
93
Lismaco Parra
calvinismo, as sern las instituciones y la sociedad en

donde dichos principios imperen (p.25).
Resulta curioso que la tesis defendida por el ilustre

constitucionalista sea la de que las instituciones polticas
que surgen de nuestros procesos de independencia son
de estirpe calvinista. Pero como adems, nuestro sistema
constitucional ha sido siempre el mismo desde 1811 hasta
nuestros das (p.40) es decir, por lo menos hasta 1947,
ao en el que se publica el escrito comentado entonces
la totalidad de nuestra vida institucional republicana
habra estado moldeada por las pautas calvinistas.
Pero si la tesis resulta curiosa, es precisamente porque
no hay nada que sea ms ajeno a nuestra tradicin cultural que la Reforma Protestante, persistentemente satanizada y normalmente ignorada en nuestro medio. De esta
manera, y aun en el caso de que la atribucin lopista de
una estirpe calvinista para nuestras instituciones fuera correcta, lo que entonces habra ocurrido sera el implante
de un sistema constitucional extrao, sin races y siempre
a contrapelo de la vida real de la nacin. Sobre este asunto volver ms adelante, y por lo pronto presentar una
apretada resea de las principales tesis del ensayo en
cuestin.
Uno de los ejes de la exposicin de Lpez est consagrado a mostrar la ascendencia calvinista, unas veces de
manera ms inmediata que otras, de las caractersticas
constitutivas del derecho pblico liberal moderno. No
puedo detenerme en ellas, y he de limitarme a su mera
enumeracin. Ellas son: el origen consensual de la autoridad; la limitacin de atribuciones que convierte a la
monarqua absoluta en constitucional; la idea moderna
de constitucin poltica que consagra como derechos natu94
rales la vida, la propiedad, la libertad y la libertad de conciencia, y que convierte al Estado en mero gendarme que
garantiza el cumplimiento de los mismos; la institucin
de la Corte Suprema de Justicia como entidad mediadora
de los conflictos que puedan surgir entre las interpretaciones gubernamental e individual de la Constitucin; el
surgimiento de los partidos polticos modernos como
agrupaciones ideolgicas que sobrepasan el agrupamiento personalista y que sustentan su legitimidad en el nmero de adherentes. Todas estas son caractersticas del
derecho pblico moderno que habran tenido su gnesis
ms o menos directa en experiencias religiosas calvinistas.
La vida confesional habra configurado pautas de comportamiento en las comunidades de creyentes, que ulteriormente se habran traducido en las instituciones polticas de aquellos pases en donde aquellos lograron imponerse.
Pero segn Lpez, esa impronta que el calvinismo deja
en las instituciones polticas europeas y norteamericanas
puede descubrirse tambin en el caso criollo. A pesar de
la inicial proliferacin de constituciones, Lpez encuentra que todas ellas difieren nicamente en puntos adjetivos, pues sustancialmente, la doctrina poltica que las
inspira es una sola (p.41). De esta manera, un anlisis de
la Constitucin de Cundinamarca de 1811 le basta para
reconocer el talante calvinista de nuestras instituciones,
que se expresara en los siguientes aspectos:
@ La aceptacin de la autoridad de Fernando VII sobre la Nueva Granada, que se fundamenta no ya en
virtud del derecho divino ratificado papalmente, sino en la voluntad expresa de los sbditos.
@ Los constituyentes demandan la obediencia del rey
no ya para con la palabra divina, sino para con la
95
Lismaco Parra
Constitucin y la voluntad nacional, representada

ahora de manera permanente en el rgano legislativo.
@ Se establece un senado de censura y proteccin, antecedente de lo que fuera la Corte Suprema de Justicia,
o de lo que en nuestros das sera la Corte Constitucional, y cuya funcin era dictaminar sobre la constitucionalidad de las leyes.
@ El constituyente de 1811 consagra la libertad individual y de imprenta, y los derechos a la seguridad,
la propiedad y la vida, es decir, consagra los derechos civiles y las garantas sociales de los colombianos.
@ Finalmente, y segn Lpez como fruto de la indistincin tpicamente calvinista entre deberes del
hombre y del ciudadano, la Constitucin de 1811
establece como deber el ser buen hijo, buen padre,
buen hermano, buen amigo, buen esposo, adems
de una observancia religiosa de las leyes, que excluye las intrigas y maquinaciones encaminadas a burlarlas.
As pues, la legitimacin de la autoridad en el contrato
social, la sumisin del gobernante a la ley, la divisin de
poderes, y la consagracin del derecho a la vida, a la libertad y a la propiedad, factores todos ellos atribuidos al
derecho liberal moderno, tendran un origen calvinista y
habran constituido los fundamentos de nuestro ordenamiento institucional criollo desde sus orgenes.
Un segundo eje de la exposicin de Lpez estara
constituido por los propsitos que le animan a emprender la anterior interpretacin. Aunque el autor no es
96
siempre lo suficientemente explcito al respecto, creo que

del texto pueden derivarse un par de razones.
La primera de ellas sera la de mostrar la contemporaneidad del criollismo decimonnico que, con su doctrina
poltica expresada en las Constituciones que van desde
1811 a 1886, habra buscado ponerse a tono con la era
mundial mercantilista, en donde el intercambio era la
base de la economa, y el inters pblico estaba en salvaguardarlo (p.86). Ms que la independencia poltica, lo
que a los constituyentes de 1811 les habra interesado sera la lucha contra el intervencionismo estatal espaol en
la esfera econmica. Como respuesta a ste, las constituciones liberales del siglo XIX, herederas del espritu calvinista, consagran el divorcio entre lo poltico y lo econmico.
En efecto, segn Lpez, la tesis calvinista segn la cual
los actos que realiza el hombre en este mundo ni lo perjudican ni le sirven en la vida eterna (p.87), tendra la
importante consecuencia de disolver en diversas esferas
ms o menos autnomas lo que en el catolicismo es una
experiencia humana unitaria. Para el calvinista existen
distintas rbitas de accin en las cuales el cristiano puede
obrar como a bien tenga sin repercusiones de ninguna
clase en otras esferas (p.87) Y sta sera precisamente la
consecuencia adoptada por nuestros constituyentes liberales decimonnicos, cuando diferencian taxativamente
las libertades y garantas sociales, que han de ser acordes
con la moral cristiana, de las libertades econmicas
derecho de propiedad y estabilidad de los contratos en
general. As pues, la conducta econmica del individuo
no es ms objeto de la soberana del Estado, quien en
adelante asume con respecto a la vida econmica una
funcin de gendarme.
97
Lismaco Parra
Frente a las crticas que imputan a esta concepcin un

laissez-faire con consecuencias anrquicas, Lpez plantea
la necesidad de examinar las doctrinas del laissez-faire en
su contexto histrico preciso. Por una parte, el laissez-faire
nunca signific la total ausencia de toda regulacin, sino
tan solo de la regulacin estatal que por lo dems fue reemplazada por muy rigurosos mecanismos propios del
mercado. A estos ltimos pertenece, por ejemplo, el taln de oro, como medida del precio de las cosas en lo nacional y en lo internacional. El taln de oro dirigi el
crdito pblico y privado, la moneda, y por ende toda la
economa.
Pero una vez justificada la pertinencia del laissezfairismo decimonnico, el segundo propsito del examen
de Lpez sera el de mostrar su relatividad. El divorcio
entre lo poltico y lo econmico establecido por nuestras
constituciones decimonnicas respondi a la coyuntura
precisa del mercantilismo, y en ese contexto tuvo su justificacin. Los principios calvinistas y sus derivaciones polticas no pueden asumirse dogmticamente, y para 1947,
ao de publicacin del ensayo, las condiciones han cambiado: el industrialismo ha sustituido al mercantilismo, y
cada cual trata de abastecerse a s mismo (p.86). Lpez
parece quejarse de un cierto anacronismo criollo que no
tiene en cuenta la magnitud de las transformaciones: En
vano hemos procurado conservar las instituciones de la
sociedad mercantil del siglo XIX en la realidad de la sociedad industrializada del siglo XX (p.86). La nueva realidad exige la intervencin decidida de un Estado que,
por ejemplo, proteja las reservas de oro fijando turnos,
prelaciones, a distintos tipos de cambio, etc., segn lo
considere prudente. La sociedad industrial impone de
nuevo una supremaca del Estado sobre lo econmico,
que reconcilia las esferas de lo poltico y lo econmico,
98
divorciadas por un calvinismo que result acorde con las

exigencias de una era mercantil definitivamente ida.
El ensayo reseado se propone entonces la tarea de
justificar la adopcin del calvinismo en el espritu y la letra de las constituciones liberales decimonnicas, como
intento de adaptacin de las instituciones criollas a los
requerimientos de una dinmica mundial mercantil. Pero
al mismo tiempo, el hijo del reformador liberal del ao
36, se propone recordar los retos que implica el industrialismo y la urgencia de perseverar consecuentemente en
las transformaciones institucionales por l requeridas.
Problemas de la recepcin lopista del calvinismo
Anteriormente he sealado como dificultad la relacin establecida por Lpez entre la solucin que se d a la pregunta religiosa por la salvacin eterna y la vida politicoinstitucional de una nacin. En trminos generales la tesis es
interesante, y como se sabe ha servido de hilo conductor
para numerosas investigaciones clsicas de la sociologa
que se ocupan de pases protestantes. Pero para nuestro
caso esta imputacin cuasicausal resulta mucho ms compleja, pues, aun aceptando la filiacin protestante de nuestras instituciones,7 el problema a dilucidar sera el de una
7
No es ste el caso del tambin profesor de Derecho Constitucional

Leopoldo Uprimny, quien en una serie de cuatro extensos y muy interesantes artculos pretendi la refutacin de las tesis de Lpez. Segn
Uprimny, los procesos de independencia habran estado motivados por
una reaccin criolla antiborbnica y proaustria, y en consecuencia sus
sustentos ideolgicos se encuentran no en la Ilustracin, sino en la tradicin escolstico-catlica. Su conclusin es entonces la siguiente: De
consiguiente, creemos que se puede hablar tranquilamente de la estirpe
escolstica de nuestras instituciones. (Uprimny, No. 6, p.148).
99
Lismaco Parra
muy curiosa recepcin del protestantismo por parte de

una nacin que, siendo catlica, asume un sistema institucional inspirado por principios calvinistas.8
Antes de abordar esta difcil cuestin me parece necesario precisar el sentido en que empleo el concepto de
catolicismo. Es indudable que las generaciones que llevaron a cabo el movimiento de la Reforma en Europa o en
Norteamrica, fueron profundamente religiosas. Sinembargo, a la vuelta de unos pocos aos, podr darse el caso
de descendientes de estos reformadores, cuya personalidad fue moldeada dentro de los parmetros de la Reforma, y que sin embargo fueron ya completamente indiferentes, o incluso adversos, a toda religiosidad.
De la misma manera, cuando aqu se habla de una nacin catlica no ha de reducirse el concepto a la confesionalidad efectivamente practicada por los colombianos.
Tampoco quiero limitar el concepto a la acepcin poltica que adquiri durante las luchas partidistas del siglo pasado y de buena parte del presente. Desde mi perspectiva
resultaran en cambio ms interesantes las significativas
conversiones al catolicismo de algunos prohombres liberales del siglo XIX: tal vez ellas puedan servir de ilustracin
anticipada del dicho posterior, que todava hasta hace
unos pocos aos poda escucharse, y segn el cual la diferencia entre conservadores y liberales consista en que los
El asunto me parece relevante no solo para la investigacin histrica.

En la actualidad nos debatimos entre dos simplezas: por una parte, las
alegres comadres del neoliberalismo predicando las maravillas del laissez-faire, parecen ignorar que la globalizacin nos coge, una vez ms, mal
parados. Por otra parte, los defensores del intervencionismo defienden
su posesin del Estado como botn poltico, bajo el piadoso manto de la
justicia social.
100
unos iban a misa de ocho, mientras que los otros hacan

lo propio pero a las diez.
El dicho enfatiza la existencia de un fondo comn, catlico y acaso tambin austrohispnico, no obstante las diferencias poltico-partidistas. Pero no slo liberales y conservadores participan de ese fondo comn, sino que all
encontraramos tambin, como en el caso de las naciones
en donde se dio la Reforma Protestante, a los no practicantes, e incluso a los confesionalmente ateos. En una palabra, podemos hablar tanto de un atesmo protestante como de un atesmo catlico. Y con esas expresiones se seala
que lo que en este contexto importa no es la prctica
efectiva de la confesin religiosa, sino el influjo cultural y
hasta psicolgico que la cultura religiosa ejerce incluso
sobre individuos indiferentes o adversos a la prctica religiosa.
Y precisamente aqu encuentro la principal debilidad
de la recepcin lopista del calvinismo. No estoy afirmando que nuestro autor ignore las diferencias culturales entre catlicos y protestantes, y de hecho, su posterior novela Los elegidos (1953) puede ser considerada como un documento histrico, rico en ilustraciones criollas al respecto. Con todo, la impresin que se tiene es que se trata
ms de simples enumeraciones de caractersticas que de
caracterizaciones. Estas ltimas, a la manera de los tipos
ideales weberianos, resaltan determinados rasgos permitiendo as la comprensin de la especificidad de aconteceres histricos. De esta manera se gana la posibilidad de
una comprensin ms aguda de la problemtica en cuestin: en nuestro caso, una caracterizacin ms perfilada
del tipo religioso calvinista facilita no slo la comprensin de su vigencia histrica, sino los alcances de la recepcin criolla misma. No es mi intencin resolver esta
carencia, y me limitar a presentar dos aspectos que con101
Lismaco Parra
sidero centrales en la personalidad protestante a partir de

los cuales puede establecerse la limitacin de la recepcin criolla del fenmeno. Me refiero a las concepciones
de individuo y bien comn.
Individualismo
Es posible que prejuicios muy arraigados, y tpicamente catlicos, hayan obstaculizado en nuestro medio una comprensin justa del concepto de individuo moderno, para
cuya configuracin result decisivo el influjo directo o
indirecto del protestantismo. Desde la perspectiva catlica, el individuo moderno aparece como una especie de
autcrata arbitrario, resultante de la disolucin de los vnculos comunitarios, y que afirma su libertad por encima de
los deberes que emanan del derecho natural.9 De esta in-
Leopoldo Uprimny, quien como ya se ha dicho defiende la estirpe catlica y escolstica de las instituciones criollas, establece en consecuencia una diferencia central entre la Constitucin cundinamarquesa de
1811 y la Declaracin francesa de 1795. Para ello recurre a la siguiente
cita del autor Johannes Messner: La declaracin francesa proclama,
pues, derechos absolutos; la cundinamarquesa, al hablar de igualdad y
libertad legales admite la posibilidad de restringir por ley tales derechos
y rechaza, por lo tanto, el concepto de los derechos absolutos. Mientras
que para el individualista la libertad prima sobre el derecho, porque ste tiene como nica funcin la de garantizar tal libertad y coordinar la
libertad de unos con la libertad de los dems, la concepcin catlica de
la libertad poltica hace derivar sta del Derecho el cual prima, por lo
tanto, sobre la libertad. Y contina Uprimny: Los autores de la Constitucin cundinamarquesa rechazaron, pues, la nocin individualista de
la libertad y optaron por la concepcin escolstica. El artculo siguiente
(2) del Tt. XII lo prueba hasta la saciedad: La libertad ha sido concedida
al hombre, no para obrar indistintamente el bien o el mal, sino para obrar el bien
por eleccin (Uprimny, No. 4, p.129s).
102
terpretacin se deriva no slo que este individualismo tiene como consecuencia la anarqua, sino que tambin se le
endilga toda la culpa de la indiferencia hacia lo pblico, y
por ende de la injustica social.
Por su parte, y tal como ya lo hemos visto, Lpez Michelsen intent corregir los sesgos de esta interpretacin,
atribuyendo a nuestros constituyentes decimonnicos una
diferenciacin entre libertades y garantas sociales sin
contenido econmico y libertades econmicas. Las primeras, es decir las no econmicas, podan ejercitarse en
consonancia con las leyes, sin vulnerar la moral cristiana
ni causar perjuicios a terceros (Lpez, 1947, p.87). Slo
con respecto a las libertades econmicas el Estado habra
asumido la funcin de gendarme, pero en este campo las
instituciones econmicas tambin habran ejercido una
normatividad muy rigurosa.
Desde mi punto de vista, ni la crtica catlica criolla ni
la defensa liberal-lopista, tambin criolla, aciertan en su
comprensin del fenmeno. Pero lo que est en juego
con esta incomprensin no es una mera pedantera intelectual, sino una inconciencia que nos deja muy mal dotados para asumir los retos propios de una sociedad moderna.
Es claro que postulados protestantes tales como la libre interpretacin del texto religioso o el rechazo del sacramento de la confesin, tienen una significacin que
sobrepasa con mucho el mbito estrictamente confesional. Con seguridad que para las primeras generaciones
reformadas la significacin de estos dogmas era predominantemente religiosa: la revelacin dejaba de ser un
acontecimiento que se realizaba y se administraba en instancias exteriores a la conciencia del creyente; en adelante, el alma se encontrara a solas con su Dios: a solas le oi103
Lismaco Parra
ra, y a solas, sin la mediacin del confesor, habra de reconocer su culpa.

Ahora bien, sin que sea posible afirmar que la Reforma
es causa de, salta a la vista que concurre a la configuracin
de la personalidad individual moderna.10 Incluso cuando
ya se haya despojado de toda preocupacin estrictamente
religiosa, el heredero de la Reforma se encuentra preparado para llevar a cuestas la cruz que le impone la sociedad moderna: los tribunales externos se han desacreditado ante sus ojos, y sabe que las preguntas y respuestas sobre la verdad o sobre el bien se desarrollan en su propio
interior. Sean cuales hayan sido las intenciones de los reformadores, es un hecho que el hijo de la Reforma, el ateo
protestante, se encuentra mejor dotado para la vida en sociedad para emplear los trminos de Ferdinand
Tnnies que es la vida de la ciudad, e incluso de la gran
ciudad. Con respecto a la comunidad (Gemeinschaft), la vida en sociedad (Gesellschaft) se caracteriza por un mayor
anonimato, es decir, por un enorme aflojamiento de los
vnculos sociales preestablecidos.
El optimismo de la Ilustracin ha celebrado a nombre
de la libertad la impugnacin racional de las predeterminaciones externas, llmense stas tradicin, costumbres o
autoridad. Desencantado de la Ilustracin, un pensador
como Tnnies tiende por el contrario a realzar las bondades, la humanidad que implica la seguridad de la pertenencia a la comunidad. Pero exhultante o pesimista, el
caso es que la valoracin no cambia los hechos. El miembro de la comunidad puede contar con prescripciones
10
Al respecto vanse las muy depuradas observaciones de Ernst Cassirer

en Freiheit und Form. Studien zur deutschen Geistesgeschichte, p. 10-19.
104
detalladas que ni siquiera le permiten otros diran que

le salvan de la experiencia de la duda. As, las acciones
determinadas como buenas o malas son una fuente de
orientacin indiscutible: quien las realiza sabe a qu atenerse no solo en lo que se refiere a su bienaventuranza
eterna, sino que al mismo tiempo confirma sus sentimientos de pertenencia a una slida comunidad terrena. 11
A diferencia de la comunidad, la sociedad no est en
capacidad de ofrecer ms que pautas muy generales de
comportamiento. La redefinicin protestante de la caridad, que sustrae todo valor a las acciones con miras a la
salvacin, converge aqu tambin con las caractersticas
de la sociedad moderna, en donde la estricta casustica de
las acciones pierde su funcin social de orientacin y cohesin. En la vida en Gesellschaft resulta imposible ejercer
control sobre todas las acciones de los individuos, e incluso termina por imponerse una cierta tolerancia con respecto a prcticas tradicionalmente consideradas como
reprobables, y hasta como perversas. Pero trtese del cristiano reformado o del habitante de la ciudad moderna, el
individuo paga esa libertad con respecto a la norma ex-
11
Al respecto afirma Max Weber: En el aspecto moral, el laico catlico

corrientemente viva en la Edad Media al da; cumpla, por de pronto,
concienzudamente los deberes tradicionales y realizaba adems ciertas
buenas obras que, normalmente, constituan una serie de acciones aisladas, sin conexin necesaria entre s, o, al menos, no estaban relacionadas en un sistema de vida, sino que se realizaban ocasionalmente, con
el fin, por ejemplo, de reparar pecados concretos, o por consejo pastoral o, sobre todo, en las proximidades de la muerte, como una especie
de prima de seguro. Por supuesto, la tica catlica era una tica de la
conviccin, pero acerca del valor de cada accin decida su concreta intentio; y cada accin, buena o mala, era imputada a su autor, influyendo
sobre su destino temporal y eterno. (Weber, p.97)
105
Lismaco Parra
terna, con el costo del sentimiento de una inaudita soledad

interior (Weber, p.82)
Pero la desvalorizacin de las pautas externas expresadas en la casustica de las acciones y el repliegue hacia la
interioridad tienen ms consecuencias que el slo sentimiento de la agobiadora soledad. Al respecto, recordemos la afirmacin de Lutero en su Disputacin de Heildelberg (1518): Las obras de los hombres, aun cuando sean
siempre esplndidas y parezcan buenas son, no obstante,
con toda probabilidad, pecados mortales. Las obras
humanas, tanto para los que las realizan, como para los
otros, se presentan buenas y hermosas; pero hay un Dios
que no juzga segn la apariencia exterior, sino que escudria los riones y los corazones (Lutero, p.33).
Ntese que la desvalorizacin de las acciones humanas
como instrumento de justificacin religiosa se explica en
trminos de los motivos que llevan a realizarlas. Una vez
ms, de las acciones nos desplazamos al creyente en su
individual interioridad, ahora para descubrir all lo que
en trminos religiosos constituye la fuente de maldad, el
egosmo. Pero para el heredero no religioso de la Reforma, para el ateo protestante, este giro significar no ya la
constatacin del egosmo sino la posibilidad de descubrir
los propios deseos. De la complejidad de este reconocimiento en apariencia tan trivial dar cuenta posteriormente el psicoanlisis.
Cuando la comunidad estuvo vigente, ella dictamin
con claridad las acciones permitidas o prohibidas, y hasta
cierto punto decidi por el individuo. Pero cuando Lutero niega todo valor a la abstencin del no adltero porque le recuerda que ha sido adltero en su mente, est
llamando la atencin sobre el complejo mundo de los de106
seos que el individuo moderno habr de enfrentar, en

gran medida, por s solo.
Ahora bien, cul ha de ser la actitud del individuo
frente a su mundo interno de deseos? En lo que se refiere
a la esfera econmica, Max Weber repiti hasta la saciedad que lo caracterstico del capitalismo occidental moderno no era el ansia de riquezas por parte del capitalista,
puesto que sta se habra dado casi que donde quiera que
nos topemos con hombres.12 La especificidad del capita12
Como se sabe, Max Weber ha pretendido esclarecer los estrechos vnculos que existen entre tica protestante y espritu del capitalismo. A continuacin afirma que la caracterstica especfica del capitalismo occidental moderno, es decir aquella que lo diferencia de otras formas capitalistas, es precisamente el antecedente de este espritu capitalista. Resulta
significativo, e insisto en que no por razones de pedantera acadmica,
el que Lpez Michelsen pretenda criticar la imputacin causal weberiana aduciendo resultados de la crtica histrica en los ltimos aos: En contra de la teora [de Weber y Troeltsch-L.P.] segn la cual el capitalismo
tuvo su origen en la Reforma, pueden aducirse muchos casos de capitalismo en Europa anteriores a la predicacin de Lutero y de Calvino
(Lpez, 1947, p.35). Y a continuacin cita Lpez los casos de la ciudad
de Florencia, capitalista ya en el siglo XV sin ser protestante, de Venecia,
de los comerciantes de la Liga Hansetica, los Mdicis, los Fuggers y
otros banqueros del Imperio, y hasta el caso de miembros prominentes
de la Iglesia Catlica.
Como lo atestiguan las extensas y numerosas adiciones a pie de pgina,

a partir de la segunda edicin de La tica protestante y el espritu del capitalismo, Max Weber tuvo en cuenta los ejemplos citados por Lpez, y mediante los cuales pretenda refutarse su tesis. Por lo visto, la recepcin
lopista pasa por alto esas reiteradas precisiones. Tengo la impresin que
tal insensibilidad haya de imputarse al hecho de que nuestro constitucionalista tambin fue vctima de una concepcin ms o menos aventurera
del capitalismo, muy expandida en las lites de La Cabrera, por lo dems muy bien descritas por l mismo en su novela Los elegidos. Y es que,
en efecto, si la discusin versa sobre toda especie de aspiracin al lucro en
107
Lismaco Parra
lismo occidental moderno reside en su carcter racional,

y en ese sentido y por paradjico que parezca, debera
considerarse al capitalismo como freno o, por lo menos,
como la moderacin racional (Weber, p.13) de ese impulso irracional que es el afn de riqueza. Y, como ms
adelante hemos de ver, lo mismo vale no slo para el afn
de riqueza sino para el resto de deseos.
De esta manera, tendramos que introducir importantes matices en la definicin lopista del capitalismo, segn
la cual ste es la forma de organizacin econmica dentro de la cual el mecanismo de los precios est regulado
por la llamada ley de la oferta y de la demanda, y el espritu capitalista consiste en obtener la mayor ventaja posible de la necesidad en que se encuentra colocado el consumidor (Lpez, 1947,p.33).
La anterior definicin resalta acertadamente la liberacin de las regulaciones que una concepcin medieval
del hombre y de la sociedad impona sobre el mercado.
Desde ese punto de vista, el capitalismo significa la desvinculacin absoluta entre el funcionamiento casi mecnico de sus leyes, y los problemas individuales de quienes
se ven afectados por sus consecuencias (Lpez, 1947,
p.33). Sin embargo, el total desconocimiento lopista del
aspecto racional del capitalismo sealado por Weber,
tiende a reducir este sistema a una de sus variantes, la puramente mercantil-especulativa.13
general (prncipes renacentistas, banqueros a lo Fugger, mercenarios y
piratas, o capitalistas criollos) entonces resultara absurdo afirmar la antecedencia del espritu capitalista, que es un concepto tpico ideal construido para la explicacin no del genus proximum sino de la differentia
specifica de un tipo de capitalismo.
13
Tal reduccin puede ser acorde con la versin criolla del capitalismo,
108
Pero si en su relacin con la periferia el capitalismo

central ha sido principalmente mercantil y especulador,
ello no significa que en el propio centro tambin ste
haya sido el rasgo exclusivo, y ni siquiera el predominante. Al clculo de capital es decir a la comparacin del
dinero resultante con el dinero invertido se aaden la
organizacin racional capitalista del trabajo formalmente
libre, la separacin de la economa domstica y la empresa, el desarrollo de la ciencia y la utilizacin tcnica de
sus resultados, y la racionalidad de un derecho previsible
y de una administracin guiada por reglas formales. Pero
lo que resulta decisivo es que el conjunto de todos estos
factores presupone la capacidad y aptitud de los hom-
mas no con el capitalismo occidental moderno. De lo primero podra

dar testimonio el dilogo entre dos miembros de La Cabrera descrito
por B.K. en Los elegidos. Uno de ellos se entera de que el gobierno va a
permitir la importacin de sanitarios y en consecuencia recomienda a
su amigo vender rpidamente la existencia que posee, pues van a bajar
de precios. Pero otra cosa sucede con el acero:
He estado pensando toda la maana, desde que supe lo del ataque a Pearl
Harbor dijo el negociante, mirando a Beteta, con qu artculos americanos se podra hacer negocio, tratando de corner [acaparar] el mercado, y
he llegado a la conclusin de que los productos de acero van a tener que
subir de precio indefectiblemente. Ests de acuerdo conmigo?
S. Absolutamente. Yo entrara en combinacin para comprar alambre
de pas.
Pues, podemos preguntar maana en el banco si nos prestan el dinero, que yo s dnde conseguir una buena cantidad, antes del alza.
Yo entrara en una compra de estructuras de hierro para construccin dijo Prez
Tambin. Ya est respondi inmediatamente Castaeda. (Lpez,
1953, p.40).
109
Lismaco Parra
bres para determinados tipos de conducta prctica racional (Weber, p.19).

En este contexto adquiere la mayor importancia el
concepto religioso-econmico de Beruf. Weber ha sealado la connotacin religiosa de este trmino, cuya exacta
traduccin al castellano implicara el uso simultneo de
los conceptos de vocacin y de profesin. As pues, el cumplimiento de la tarea profesional en el mundo es concebida por el protestante como llamado divino, es decir
como deber religioso. El afn de lucro se racionaliza de esta manera, pues slo es lcita la produccin de riquezas
como resultado del ejercicio de la profesin.
En el contexto religioso, las restricciones para el cambio de profesin tienen como justificacin la infidelidad
al llamado divino; pero si se dejan de lado las motivaciones religiosas, el resultado de la prohibicin es una actitud profesional en el individuo, altamente conciente, y
que se caracteriza por una nueva disposicin frente al
trabajo. El protestante se halla mejor dispuesto para
abandonar formas tradicionales de trabajo y exhibe una
mayor capacidad de innovacin, aprendizaje y concentracin. En su desarrollo posterior, el capitalismo no requerir ms de las motivaciones tico-religiosas nsitas en el
concepto de Beruf, pero podr contar con las disposiciones que stas contribuyeron a formar.
Lo mismo viene a expresar, en trminos ms generales, la filosofa prctica de Kant. Moderna y protestante, la
reflexin kantiana transforma el concepto religioso de
Beruf en el deber moral de cultivar los propios talentos,
con lo que aparece toda una nueva gama de significaciones.
En efecto, la connotacin de fidelidad al llamado divino aparece ahora como la exigencia moral del respeto
110
por s mismo. Carece de toda estimacin hacia s mismo

quien no cultiva sus propias disposiciones naturales. Tal
es el caso del indolente habitante de los mares del sur,
pero tambin del buscavidas que encuentra en el trabajo
un simple medio de enriquecimiento y no un camino de
formacin propia. A partir del filsofo protestante, la
prohibicin religiosa del cambio de profesin adquiere
un nuevo sentido: la adquisicin de riqueza puede ser entendida como efecto del cultivo de los propios talentos,
pero el nfasis moral la limitacin racional recae sobre la causa. Ciertamente que los productos de la actividad profesional entran en el mundo regido por las leyes
del mercado. Pero con antecedencia a stas, y diferenciadas de ellas, los deberes para consigo mismo han significado ya una limitacin racional del afn de lucro. Por lo
dems, y tambin con independencia de las leyes del
mercado, e incluso cuando esta limitacin racional haya
perdido el valor moral del cultivo de la propia personalidad, tal actitud se traducir en una actividad productiva
sistemtica, continuada, de altsima calidad y apta para
asumir los retos de una competencia exigente.
Y es que junto a la dimensin moral, la actitud de cultivar permanentemente los propios talentos aparece en
Kant como exigencia de adaptacin histrica. En efecto,
en una sociedad tradicional el crculo de necesidades se
presenta como relativamente fijo, y en consecuencia tambin son fijas las habilidades requeridas para satisfacerlas.
Como lo afirma Weber, tanto el trabajador como el empresario tradicionales no buscan ganar ms, sino ganar lo
necesario para vivir como se ha venido viviendo; su motor
es la satisfaccin de las necesidades, y con ello se compaginaban bien las doctrinas econmicas escolsticas.
Por el contrario, cuando, como ocurre con el moderno capitalismo, el motor es el lucro, entonces el mbito
111
Lismaco Parra
de lo que se considera como necesidades se convierte en

algo extremadamente voltil e imprevisible. De esta manera, el individuo racional, que en este contexto equivale
al individuo que quiere sobrevivir, ha de asumir la tarea
de desarrollar todas sus facultades, porque ellas le sirven
y le son dadas para todo tipo de posibles propsitos
(Kant, p.45). No estoy muy seguro de que Kant haya llegado a plantearse explcitamente la irracionalidad inherente a un mercado libre. Pero lo que s es claro es que
frente a la moderna imprevisibilidad del futuro todo tipo
de posibles propsitos la indolencia o el aventurerismo le
resultan contraproducentes, e incluso moralmente condenables. A diferencia de la mentalidad de aluvin, que segn Jos Luis Romero caracteriza a nuestras burguesas
criollas, la actitud adecuada frente a lo imponderable es
la propia preparacin profesional, con el esfuerzo, la disciplina y la continuidad que ella implica; pero tambin
con la calidad y la competitividad que ella hace posible.
Adicionalmente, tambin en la filosofa prctica de
Kant se desplaza el centro de atencin de las acciones a
las motivaciones que llevan a la accin. La voluntad del
individuo est sometida a infinidad de influjos ms o menos ciegos y a menudo contradictorios, que Kant llama
inclinaciones. Pero de tal reconocimiento no se deriva,
como tendera a concluir el catolicismo, que el individuo
haya de abandonarse en su actuar al influjo indiscriminado e inmediato de sus inclinaciones. Ello sera simplemente estpido imprudente, dira Kant.
Desde la perspectiva kantiana, el obrar prudente, que
todava es egosta y no es moral, implica un arduo esfuerzo
de reflexin individual. As, entre el obrar por inclinacin y
el obrar segn una mxima media una evaluacin de experiencias segn la cual el obrar impulsivo ya se reconoce
absolutamente como inconveniente, imponindose en
112
consecuencia la necesidad de obrar segn principios que

garanticen una relativa efectividad. Ahora bien, esos
principios no estn dados de antemano, y es el individuo,
con su esfuerzo reflexivo, quien ha de encontrarlos.
Pero las mximas, es decir aquellos principios que el
individuo asume como directrices de su accin en virtud
de su eficacia, han de ser sometidos, tambin por mor de
una prudencia egosta, a una elaboracin an ms exigente.
Se trata ahora de examinar si su conveniencia no es meramente individual lo cual ya est relativamente garantizado sino de si adems puede considerarse que las
orientaciones contenidas en ellos son objetivamente vlidas. En ese caso, el individuo que obre segn principios
tan exhaustivamente probados me refiero ahora a los
llamados imperativos hipotticos tendr la garanta
humanamente posible de un obrar exitoso.
Resulta de suma importancia anotar que para la conversin de una mxima en imperativo hipottico, Kant
considere necesario, y todava dentro del mbito del individualismo egosta y amoral, confrontar la mxima individual con el punto de vista de los otros. Para lograr mis
propsitos puede ser que estime como conveniente prescindir simple y llanamente de los otros, pasar por encima
de ellos como si no existieran. Ms inteligencia demuestra quien aceptando de antemano la heterogeneidad de
intereses, prev los mecanismos para obviarla con astucia,
de tal manera que el resultado final sea congruente con
sus intereses. Kant no pone en duda que tanto el atrabiliario como el hbil astuto puedan lograr su propsito en
el corto, e incluso en el mediano plazo. Pero la estabilidad de la propia satisfaccin exige la inteligencia que
quien sabe calcular el largo plazo, inteligencia que no es
otra que aquella que sabe reunir los propsitos de todos
para el propio provecho duradero (Kant, p.36, nota).
113
Lismaco Parra
Antao fueron la Iglesia y el Estado medievales, con su

concepcin orgnica de la sociedad y del precio justo,
quienes asumieron la responsabilidad de los equilibrios,
no solamente econmicos. A ello se refiere el Gran Inquisidor de Dostoievsky cuando espeta a Jess su arenga:
Oh, s, les daremos permiso para que pequen, pues
son criaturas dbiles e impotentes, y nos amarn como
nios porque les permitimos pecar. Les diremos que todo pecado puede ser redimido, si se ha cometido con
nuestro consentimiento; les permitiremos pecar porque
los amamos; en cambio, los castigos correspondientes los
cargaremos sobre nosotros, qu le vamos a hacer! Cargaremos con sus pecados, pero ellos nos adorarn como
a sus bienechores que cargan sus pecados ante Dios.14
Ahora bien, quizs Ivn Karamazov se equivocaba

cuando afirmaba que si Dios ha muerto, entonces todo
est permitido. Con aguda malignidad recordaba Marx
que Lutero neg al cura existente fuera del seglar al poner al cura en el corazn del lego. Y como quiera que sea,
el individuo que en la filosofa poltica moderna aparece
como sujeto de derechos, con o sin contenido econmico, no es el nio caprichoso liberado de todo impedimento que condena la tradicin catlico-escolstica, o
que celebra la burguesa criolla. La reclamacin de los
derechos individuales y su consagracin constitucional
tiene como presupuesto histrico-social un tipo peculiar
14
El contraste con el pensamiento reformado se hace patente en la

siguiente declaracin de Lutero: Pues quin puede tomar por otro y
procurarle la promesa divina, que interpela particularmente a cada fe
individual? [...] Esta proposicin afirma de manera indiscutible que, all
donde exista la promesa divina, cada uno se encuentra slo ante s, su fe
es requerida, cada uno tiene que rendir cuentas por s mismo y llevar su
peso (Citado por Cassirer, p.11).
114
de individuo, capaz de reconocer la complejidad contradictoria de sus propios intereses, y as mismo capaz de reconocer como de inters e incumbencia propios aquellos
intereses que desde una perspectiva inmediata le resultaran ajenos o indiferentes. Y si bien es cierto que en el
mbito econmico la ley de la oferta y la demanda adquiere una preponderancia decisiva, la constatacin no
debera pasar por alto las restricciones racionales del
productor que al buscar el lucro busca simultneamente
las condiciones de una produccin continuada.
El bien comn
No del todo con justicia, Ernst Troeltsch ha imputado al

protestantismo una deficiencia en lo que se refiere a la
configuracin de un pensamiento sobre la sociedad. Para
el telogo protestante, las democracias que se asientan en
el suelo reformado son conservadoras, y son los pueblos
latinos y catlicos y no los protestantes y germnicos los
que han sentido y construido la idea de sociedad
(Troeltsch, p.82).
Por su parte, Lpez anota que al tratar el problema
del pauperismo y de la mendicidad, el calvinista no encuentra otro remedio que el criterio religioso y moral de
hacer trabajar a los perezosos, ignorando por completo el
fenmeno, familiar a nuestra poca, de que en un sistema
econmico complejo no basta la voluntad de trabajar para poder prosperar (Lpez, 1947, p.39).
No me parece posible negar todo acierto al anterior
juicio, cuya mejor comprobacin sera la formulacin, en
el presente siglo, de la llamada tercera generacin de los derechos humanos. A mi modo de ver, ellos explicitan precisamente una serie de obstculos que impiden la forma115
Lismaco Parra
cin del tipo de individuo anteriormente descrito. Pero el

reconocimiento de estas insuficiencias, por fundamentales que sean, no tendra que significar el desconocimiento de toda dimensin social o de toda preocupacin por
el bien pblico en esta tradicin.
Segn el constitucionalista Lpez, la incomprensin
calvinista de los factores estructurales causantes de la pobreza, y por ende la indiferencia con respecto a la nocin
de bien comn reducida ahora a lo sumo a mera filantropa seran el resultado de la conjuncin de varios
factores: la desvalorizacin de las acciones con miras a la
salvacin eterna y la posesin de riquezas como signo que
permite reconocer la pertenencia al grupo de los predestinados a la salvacin, implicaron el fin de la doctrina catlica del precio justo y el advenimiento del laissez-faire como principio rector de la economa: La vida de los negocios nada tiene que ver con la vida eterna, como las
buenas obras la caridad nada tienen que ver con la
salvacin del alma en la doctrina de Calvino (Lpez,
1947, p.38).15
Pero junto con el fin del precio justo, el calvinismo
habra instaurado un estilo de vida profundamente insolidario: Un buen puritano se resigna a pensar que va a
ser salvado, no a expensas de su prjimo, sino sin su pr-
15
Esta afirmacin, parcialmente justa, contradice sin embargo a otra,
tambin de Lpez, segn la cual el puritano debe seguir acumulando
ms y ms bienes hasta su muerte, como una forma de santificacin
(Ibid., p.39). En efecto, si las buenas obras nada tienen que ver con la
salvacin, la acumulacin de riquezas no puede ser entendida como
una forma de santificacin. Como acertadamente seala Weber, la posesin de riquezas es ratio cognoscendi, mas no ratio essendi de la salvacin.
116
jimo, porque sabe que Dios tiene un cuerpo de elegidos

(Lpez, 1947,p.38). La tesis amerita comentario.
La interpretacin lopista del calvinismo pasa por alto,
o en todo caso no atiende suficientemente al hecho de
que la produccin de riqueza con las limitaciones racionales que ella implica no slo puede ser interpretada
como seal de predestinacin a la salvacin, sino que al
mismo tiempo tiene el sentido del in majorem Dei gloriam.
El obrar en general, all incluido el obrar econmico, tiene pues este sentido profundo: en su soledad, el individuo no encuentra justificacin ni en las obras, ni en los
sacramentos; pero el valor que pueda tener la prosperidad econmica como indicio de salvacin, se refuerza en
la medida en que se la entienda no como mecanismo de
salvacin, sino como mecanismo de incremento de la gloria divina aqu en la tierra.
De aqu se derivan dos importantes consecuencias. La
primera se refiere al uso de la riqueza. El protestante reprueba no su produccin sino el descanso en ella: Lo
que sirve para aumentar la gloria de Dios no es el ocio ni
el goce, sino slo el obrar (Weber, p.137). De ah el rechazo puritano tanto por la elegante despreocupacin
seorial, como por la ostentacin del nuevo rico, y su glorificacin de la figura austera y burguesa del selfmade man.
La segunda consecuencia es la siguiente: el fin de la
riqueza no es el concreto disfrute individual, sino la abstracta gloria de Dios. En otras palabras, la riqueza producida en pro de la mayor gloria de Dios redunda en utilidad impersonal y por ende colectiva: La voluntad divina,
manifestada en la configuracin teleolgica del cosmos
econmico, solo puede ser el bien de la colectividad, es
decir, la utilidad impersonal (si es que hay que tener en
cuenta los fines terrenales) (Weber, p.143, nota 33).
117
Lismaco Parra
La impersonalidad de los fines de Dios se manifiesta

terrenalmente como colectividad igualmente impersonal.
Ahora bien, no se trata aqu de la simpleza tan estimada
por los neoliberales de todas las pocas y latitudes, segn
la cual mientras ms se produzca, automticamente ms
habr para repartir. En el calvinismo, el amor al prjimo no
desaparece sino que se transforma: deja de expresarse
como inclinacin sentimental tal como ocurre con la
limosna: giving alms is no charity para adquirir la forma
del deber no sentimental de fomentar el bien pblico
impersonal.
La perspectiva tradicional tiene dificultades en reconocer la existencia de una dimensin pblica en la
herencia protestante, y cuando lo hace, suele lamentarse
de la configuracin impersonal de su amor al prjimo. Pero
precisamente en esa su impersonalidad reside su modernidad. La caridad catlica es, como se ha dicho, sentimental, vida de reconocimiento terreno o celestial y
casual: tal vez por eso prefiere dar limosnas a pagar impuestos.16 Por el contrario, la nocin de bien pblico pro16
Un buen ejemplo de estas diferencias es el ofrecido por el padre jesuita Alfonso Llano en sus columnas dominicales en el influyente diario El
Tiempo. Como vocero de la Iglesia, es decir como intrprete autorizado
del derecho natural, el padre Llano se ve en la obligacin de exhortar a
los ricos a practicar una caridad que restaure el equilibrio orgnico social: Con un cinco por ciento que cedieran los ricos a los pobres del
producto bruto de sus entradas anuales, no habra pobres en Colombia
y se acabaran los secuestros y los robos. Y, de paso, saldran beneficiados los ricos. Pero quin los logra convencer? (Con los familiares de los
secuestrados, EL TIEMPO, 19 de Enero de 1997, p.13A). Esta concepcin
de la caridad como limosna, as sea generosa, es escolstica y por ende
impracticable, y se acopla mal con aquella otra, protestantemente impersonal pero acaso ms moderna, del pagar impuestos. Por ello, el
mismo sacerdote al alertar a catlicos incautos que piensan pasarse a
118
testante se adapta particularmente bien a ese pblico

desconocido y abstracto que constituye la ciudad moderna. Frente a l, todo vnculo sentimental resulta por fuerza insuficiente. Ni de ese pblico, ni de Dios, ha de esperarse reconocimiento, y no obstante la preocupacin por
l, que se deriva del in majorem Dei gloriam, ha de ser sistemtica y no meramente eventual.
En el mismo sentido, Robert K. Merton ha investigado
el papel decisivo de la Reforma protestante en el desarrollo de la ciencia y la tecnologa en la Inglaterra del siglo
XVII. En sus inicios, la ciencia moderna no es una actividad socialmente valorada, y si bien es cierto que la glorificacin de Dios como fin supremo de la existencia es un
postulado compartido con el catolicismo medieval, no
menos cierto es que el protestantismo imprime al postulado una orientacin intramundana especfica. As, el reformador ingls Richard Baxter afirma: Aunque Dios no
necesita de ninguna de nuestras obras, lo que es materialmente bueno le place, pues exalta su gloria, y redunda
en el beneficio nuestro y de los otros, lo que a l le agrada. [...] El servicio pblico es el mejor servicio de Dios
(Merton, p.91).
un grupo cristiano de origen protestante, los instruye sobre las deficiencias de su eventual nueva confesin. As, junto a su supuesto dogmatismo, a su desprecio de la Virgen, del Papa, de los sacerdotes y de los sacramentos, el padre Llano recuerda que el protestante pone nfasis en
el pago de impuestos, como requisito para la salvacin (Piensa dejar la
Iglesia Catlica? EL TIEMPO, 1 de Junio de 1997, p.23A). Adems de la
tergiversacin doctrinal del sacerdote catlico el pago de impuestos
no es medio de salvacin, sino de bien pblico y por ende de mayor
gloria de Dios, resulta notoria la picarda del criollo que sabe encontrar eco en sus paisanos al desanimarlos a realizar una prctica por la
que ya sienten poca inclinacin, pero que indudablemente constituye
una virtud cvica a secas.
119
Lismaco Parra
La legitimacin religiosa de la actividad cientfica, necesaria en un momento en el que sta no mereca todava
la estima social, se ofrece en trminos de laborar en pro
de la mayor gloria de Dios. Ello significa no slo que la
ciencia da cuenta de la gloria de Dios al estudiar concienzudamente las maravillas de la creacin divina, sino que
as mismo, y gracias a sus implicaciones tecnolgicas, es
una valiosa contribucin al bienestar pblico.
Un parentesco similar entre la gloria de Dios y el bien
comn resulta definitivo a la hora de elegir la profesin.
De nuevo es Baxter quien habla: Elige el empleo en el
que puedas ser ms til a Dios y en el que ms contribuyas al bien comn; y (caeteris paribus) se debe preferir la
vocacin que ms satisface al bien pblico (Merton,
p.95)
En sntesis, entendido en toda su complejidad, el concepto moderno de individuo dista mucho de la simpleza
que le atribuye nuestra recepcin criolla, no importa si
crtica o apologtica, si decimonnica o contempornea.
Y ms que de era mercantil, de lo que aqu se trata es ms
bien de modernidad: las actitudes y los hbitos requeridos por la sociedad mercantil europea no difieren sustancialmente de los exigidos por su desarrollo industrial, o
por el desarrollo de las ciencias. A diferencia de la sociedad tradicional que elige por el individuo al prescribirle
de antemano lo lcito y lo prohibido, la sociedad moderna descarga sobre el individuo buena parte del peso de la
cohesin social. Y as como puede afirmarse que el dominio del tradicionalismo catlico era extremadamente suave si se lo compara con la extensin y la intensidad de su
reemplazo protestante, la libertad con respecto a los vnculos tradicionales siempre externos significa un arduo,
inteligente y siempre renovado esfuerzo de reflexin por
parte del individuo moderno: quien no tiene la capacidad
120
de considerar el largo plazo, que no es otra que la de conjugar intereses varios con los propios a fin de obtener un
bienestar duradero, obra puerilmente... por decir lo menos.
El calvinismo criollo y Los elegidos
Si las instituciones polticas criollas resultantes de los procesos de independencia tuvieron estirpe calvinista, no
puede afirmarse que los criollos que las idearon hayan sido
a su vez tambin calvinistas. Pero lo de menos es esta filiacin como tal. Si el protestantismo importa aqu, ello es en
la medida en que este movimiento religioso coadyuv a la
formacin de la individualidad moderna. Nuestras lites
no fueron modernas, todo indica que no lo son y que ni
siquiera han comprendido en qu consiste serlo. Y si en el
presente ste, su desfase, adquiere caractersticas dramticas, ello se debe a que su anacronismo las hace incapaces
de la conduccin social de un pas que termin por exhibir a la fuerza toda la complejidad de una modernidad
no asumida.
Los estudiosos han mostrado la insercin del pas en la
llamada era mercantil, que configur en buena parte las
actitudes econmicas y sociales de nuestras burguesas. La
acomodacin a su papel de suministradoras de materias
primas no pareci requerir de los profundos cambios de
personalidad que implica la pertenencia al mundo moderno. As las cosas, la modernidad se redujo entre nosotros a garantizar la libertad de comercio impuesta por el
mercado, libertad sta que pudo coexistir con instituciones polticas formalmente modernas pero realmente anacrnicas: el ejercicio de la ciudadana fue raqutico y el
fomento de una genuina individualidad moderna fue inexistente. Tal vez por ello cuando la necesidad de indus121
Lismaco Parra
trializacin se puso de presente, la nica respuesta fue un

proteccionismo que el Estado ofreca a individuos ineptos
para la individualidad moderna, y por ende para la industria misma.17 En nuestros das se imputa el fracaso de la
industria al proteccionismo,18 otra vez se proclaman a los
cuatro vientos las ventajas del laissez-faire, pero persiste la
secular ceguera con respecto a la ineptitud fundamental.
Una breve mirada a las actitudes de nuestras lites
hacia finales de los aos cuarenta confirma el diagnstico. Me servir para ello de la ya mencionada novela de
Lpez, Los elegidos.19 Su protagonista es B.K., ciudadano
17
No como crtica al proteccionismo en cuanto tal, sino a la falta del

sustrato que lo hara realmente productivo, habra de entenderse la tajante afirmacin del autorizado Luis Ospina Vsquez: La poltica econmica ha sido el factor esencial en la evolucin industrial. [...] Nuestra
industria es artificial; no puede producir al mismo precio que la extranjera, ni es probable que lo pueda hacer en el futuro cercano si no ocurren cambios anormales e imprevisibles. Nuestro proteccionismo es proteccionismo puro: protege industrias artificiales (Ospina, p.13).
18
Puede que nos equivoquemos, como nos ocurri hace cuarenta

aos, cuando concebimos una Colombia autosuficiente, enclaustrada
tras los ms altos aranceles del mundo y con una intervencin del Estado secundada por centenares de nuevos institutos descentralizados y un
estatuto cambiario propio para pocas de penuria. Lo que estamos viviendo es todo lo contrario: la apertura, el exceso sbito de divisas, las
privatizaciones, etc., Alfonso Lpez Michelsen, Hablemos del futuro, EL
TIEMPO, Abril 20 de 1997, p.26A.
19
Del valor histrico que pueda atribuirse a esta ficcin literaria da testimonio el entonces secretario general de la OEA, Alberto Lleras Camargo, quien al leer la novela afirm en carta dirigida al autor: No pude menos de seguir todo el argumento como si fuera un caso histrico.
Se lo he dado a leer a gentes que no tienen ni sospecha de toda esa
poca colombiana [...] Por lo pronto, estoy de acuerdo con Tllez [...]
al calificarte como el ms valeroso de los escritores contemporneos. En
122
alemn de ascendencia juda y formacin calvinista, adems de exilado que huye de la persecucin nazi. B.K. narra en un diario las peripecias de su frustrada adaptacin
a la alta sociedad bogotana, al mundo de La Cabrera. Un
rpido inventario de las caractersticas de este mundo es
suficiente para contrastarlo con las actitudes que hemos
atribuido al individuo moderno.
Del calvinismo en su desarrollo britnico ningn influjo profundo puede percibirse en la mentalidad y hbitos
de las gentes de La Cabrera. Insisten en hablar en ingls,
pretenden que sus casas de campo se semejen a las de los
condados vecinos de Londres, leen asiduamente y comentan revistas y peridicos ingleses, aunque slo hasta el
momento en que empiezan a aparecer las correspondientes ediciones en castellano de los mismos. Durante las
comidas beben vino, ms por costumbre protocolaria
que por un sincero afn de degustarlo (p.24). En su afn
de asimilacin de las costumbres britnicas puede descubrirse una curiosa mezcla de peculiar modernidad y tradicionalismo. Su modernidad, que consiste en un estar a
tono con las lites europeas, sirve a los propsitos tradicionales de diferenciacin social: desvincularse del resto
de sus connacionales, con el fin de realzar todava ms
su preeminencia social (p.27).
A la manera de los dspotas ilustrados europeos que
ordenaban la construccin de ruinas griegas o romanas
en las cercanas de palacio como manera de simbolizar la
supuesta continuidad de su estirpe, los amigos de B.K. se
enorgullecan de tener en sus casas de campo capillas y
La Cabrera debe haber una tumba abierta para ti. Carta del 14 agosto
de 1953, publicada en la edicin citada de Los elegidos.
123
Lismaco Parra
oratorios adornados con un gusto exquisito dentro de la

vieja tradicin colonial espaola (p.21).
En cuanto a la religiosidad de la alta sociedad bogotana, bien podramos atribuirle el carcter de un atesmo catlico: asisten a ceremonias religiosas como matrimonios,
bautizos, primeras comuniones y entierros, aunque todos
estos eventos son tan slo pretexto para desarrollar actividades mundanas con toda la frivolidad y el lujo que
demanda una sociedad exigente. [...] Para casi todos
ellos, la piedad haba acabado por convertirse en una de
tantas actividades de sociedad, como la hpica o el juego
de canasta (p.20s).
Acaso continuando la vieja tradicin del se acata pero no
se cumple, las lites bogotanas son, con sentido realista,
respetuosas de los mandatos de la Iglesia catlica. Por su
parte, la Iglesia catlica, que ha heredado la sabidura del
Gran Inquisidor, tambin es realista: sabe que sus normas
son de imposible cumplimiento, pero le basta con que
sean acatadas. Caso paradigmtico es el de la moral
sexual, que incluso en nuestros das apenas si ha dejado
de ser coto de caza suyo. Hacia finales de los aos 40, los
boleros hacan furor entre las lites:
Nosotros, que nos queremos tanto,
que desde que nos vimos
amndonos estamos,
nosotros que del amor hicimos
un sol maravilloso,
romance tan divino,
debemos separarnos.
No es falta de cario,
te quiero con el alma,
y en nombre de ese amor y por tu bien
124
te digo adis.
Por su parte, el perspicaz B.K. observa: Casi dira yo

que es un baile para casados jvenes que comienzan a interesarse por los cnyuges de los dems. Siempre la cancin se refiere a una pasin inmensa y silenciosa, imposible de realizar, porque existe un impedimento que no se
nombra, pero que la imaginacin puede suplir, en la
forma del esposo o de la esposa que espera en la mesa,
mientras la pareja baila (Lpez, 1953, p.102).
En realidad, la Iglesia catlica siempre se ha mostrado
comprensiva frente al pecado. Alfredo, el personaje central de Viernes 9, una de las novelas de Ignacio Gmez Dvila, se ha enamorado de la casquivana Yolanda y piensa
abandonar a su aristocrtica esposa Blanca. El tambin
aristocrtico padre Quevedo quiere abrirle los ojos al obnubilado Alfredo: Te quiero recordar aadi el sacerdote que yo conozco a los hombres de mundo y te
puedo asegurar que ciertas flaquezas humanas pueden
ser comprensibles y perdonables; pero recuerda que ante
todo debes evitar el escndalo (Gmez D, 1953, p.88).
Que el mandato no se cumpla es algo que est previsto, se
puede comprender, perdonar y tolerar siempre y cuando
se lo acate. El escndalo que para entonces habra significado el abandonar a la mujer legtima equivale a un no
acatamiento que acarrea graves sanciones religiososociales para el transgresor. Como anota Carlos, el protagonista de El cuarto sello, la otra novela de Gmez Dvila,
la moralidad en estos casos no consiste en la abstencin
del hecho sino en la prudencia y el misterio con que se
haga (Gmez, 1951, p.149).
Si recordamos que slo hasta ayer, es decir hasta la
Constitucin del 91, se logr imponer la institucin del
125
Lismaco Parra
divorcio, bien podemos sopesar los alcances de la minora

de edad de las lites colombianas. Por lo dems, su acatamiento de la autoridad eclesistica fue generosamente
retribuido. Como afirma Eduardo Caballero Caldern, la
Iglesia catlica contribuy al mantenimiento de los ricos
en su riqueza y de los pobres en su pobreza, mediante el
estmulo y el ejercicio de la caridad, entendida como un
factor importante de la estabilidad social (Caballero,
p.150).20 En la actualidad, y ante la creciente indiferencia
religiosa de las lites, las jerarquas eclesisticas se desplazan hacia los pobres en un prometedor esfuerzo por recuperar un protagonismo social amenazado. Este cambio
de estrategia, unido al activo papel desempeado por las
jerarquas eclesisticas en la presente coyuntura y a la audiencia de que parecen disfrutar en los grupos guerrilleros, bien podra ser interpretado como una clara advertencia.
Y es que no obstante ciertas muestras de secularizacin
de las instituciones colombianas, ayer como hoy la observacin de B.K. guarda toda su vigencia: Junto con la
Iglesia, el gobierno norteamericano era lo nico respetado y temido en aquel crculo de privilegiados (Lpez,
1953, p.181). Algunos de nuestros actuales magistrados
siguen esgrimiendo encclicas papales para criminalizar
toda prctica del aborto, y nuestros congresistas, acaso
para calmar las iras del pas del Norte, deciden echar por
la borda las sentencias de los magistrados que despenalizan el consumo de estupefacientes. Pero independientemente de la Iglesia o de los Estados Unidos, lo decisivo es
la personalidad del menor de edad que no se decide a
20
Vase nota 16, p.118.
126
transformar radicalmente su actitud frente a la normatividad: incapaz de darse sus propias leyes, acata las externas, pero siempre dispuesto a eludirlas en tanto le sea posible. La modernidad queda as reducida a la caricatura
de las modas.
Anteriormente me he referido a las actitudes frente al
lucro y la riqueza. Una y otra vez B.K. se enfrenta con esa
desconcertante y nefasta ingenuidad de las gentes de La
Cabrera, que las arrastra hacia la especulacin financiera
que permite ganancias pinges y rpidas, sin ninguna
consideracin por el bien pblico, pues la nocin no
existe o se la confunde sin ms con el inters privado torpemente entendido: Prez me dice que el dinero produce aqu hasta el 50% de utilidad, cuando lo trabaja uno
mismo, en lugar de tenerlo en inversiones permanentes,
como son las acciones industriales (Lpez, 1953, p.52).21
Frente a esta concepcin del liberalismo econmico
resulta en extremo dbil la distincin entre negocios lci-
21
Y si el lector abrigara alguna duda sobre lo que Prez entiende por

trabajar uno mismo el dinero, Laynez, otro personaje de La Cabrera, se
encarga de despejarla: Con la experiencia del baquiano, habituado a
seguir la huella de las fieras y a conocer sus rastros en la hierba, Laynez
me informaba paso a paso de las fluctuaciones probables del mercado.
Cuando el precio de $17.90 comenz a debilitarse, orden vender el
remanente de mis acciones a $17.50 y as pude disponer de ellas, en
condiciones que no hubiera podido jams esperar dos semanas antes.
Pronto estuvieron de nuevo a $15.00 y Laynez me sugiri que volviera a
comprar acciones de La Central, realizando como utilidad la diferencia
entre el precio de venta de $16.50 y $17.50 y el de la adquisicin para
reponerlas a $15.00. Fue imposible conseguir en aquellos das una cantidad tan grande de acciones como las que yo haba vendido, pero ms
o menos pude volver a comprar la mitad del nmero original, haciendo
de paso, en menos de tres semanas, una pinge ganancia (Ibid., p.86).
127
Lismaco Parra
tos e ilcitos, pues por sobre ella prima el afn de riquezas. Entonces como ahora, tal distincin resulta adjetiva,
como lo demuestran la magnitud de crisis financiera de la
dcada pasada, o escndalos como el de los Picas que por
poco alcanza a involucrar a quien en un futuro prximo
llegara a ser director de la campaa liberal y ministro de
Defensa, y que a la postre fue asumido ms como calaverada22 que como autntico delito. Y no obstante las diferencias, ciertas afinidades fundamentales con la actitud
de los narcotraficantes saltan a la vista. Personalmente
considero endebles los argumentos morales que sustentan la ilicitud del trfico de drogas. Pero aunque este
punto de vista no sea compartido por las lites, ellas no
tendrn problemas en reconocer que las aptitudes comerciales de los narcotraficantes bastaran para hacer de
ellos cualificados decanos de nuestras facultades de administracin y finanzas.
Jos Luis Romero ha definido la mentalidad econmica de las burguesas criollas como la de quienes coinciden
en una prometedora aventura y no como la de quienes
comparten un riesgo (Romero, p.269). Una actividad
econmica racional y continuada, tal como lo es el desarrollo industrial, presupone hbitos de reflexin individual similares a los requeridos por una coexistencia social
moderna y pacfica. En uno y otro caso resulta indispen-
22
El ttulo de calavera [...] nunca lleg a tener un significado del todo

peyorativo, sino que entraaba un margen de elogio. El calavera violaba
las normas de las nuevas burguesas, pero no las negaba, y siempre
haba la esperanza casi la certidumbre de que abandonar la pendiente del vicio, sentar cabeza, y acaso se convertir en el ms celoso
defensor no solo de las normas morales establecidas sino tambin de sus
formas exteriores ms convencionales (Romero, p.288).
128
sable la capacidad de prever circunstancias ms all de los

beneficios inmediatos que promete el aprovechamiento
astuto de la coyuntura, as como la disposicin de ajustar
consecuentemente el propio comportamiento. Por el
contrario, el aventurerismo econmico, que no repara en
riesgos pero que tampoco produce industria slida, termina por infectar la vida poltica:
Todos conocan los lmites de su juego, impuestos por
quienes manejaban el mercado mundial. Pero quedaban
unos mrgenes de accin que les permitan sentirse poderosos. Un mundo de agentes, abogados, gestores y
comisionistas aceitaba oportunamente los engranajes,
cuyas ruedas maestras regulaba de alguna manera el poder poltico (Romero, p.268).
Conocidos son nuestros mrgenes de accin en el

mercado mundial: ellos se reducen a la quina, el caucho,
el caf, las flores, la cocana, o la minera. En esas circunstancias, ningn proteccionismo estatal podr suplir los
exigentes hbitos de la industria.
No es diferente la actitud frente a la tierra. Cual si se
tratase de narcotraficantes avant la lettre, el atribulado
B.K. constata que hoy se hacen fortunas en el comercio,
con el negocio de drogas, de ferretera, de importacin
de licores extranjeros o de ropa para hombre... Ninguna
de estas fortunas da posicin social si no va acompaada
de la compra de una propiedad en la Sabana, para recibir
a los amigos los domingos (Lpez, 1953, p.90).
Durante mucho tiempo y hasta la proclamacin de la
Constitucin del 91 se impuso el lugar comn del centralismo del Estado colombiano. Hoy el nfasis se desplaza
hacia la debilidad o la inexistencia del Estado. En realidad, antes que si centralizado, o si presidencialista o no,
129
Lismaco Parra
habra que preguntarse por la significacin real del Estado para la lite gobernante. Por su parte, B.K. no duda en
afirmar refirindose a sus amigos de La Cabrera: Bien
hubieran podido decir mis amigos: el Estado somos nosotros
como Luis XIV deca: el Estado soy yo (p.93). Eduardo
Caballero confirma la apreciacin del exilado judoalemn-calvinista: el Estado no era un ideal nacional, sino una concepcin mezquinamente personalista, y por
ello raras veces ha coincidido el inters del Estado con
las necesidades de la nacin, y el del gobierno con las del
ciudadano (Caballero, p.109).
En nuestros das, frustrados aspirantes al poder, como
el joven Pastrana o como el exministro Botero, o nuevos
aspirantes, como otra vez el joven Pastrana, y muchos de
sus actuales contrincantes, conciben su acceso a la direccin del Estado como una derivacin del derecho natural, con la misma y conmovedora ingenuidad con que el
nio aspira a una satisfaccin ms o menos inmediata de
su capricho. Y a la candidez de sus pretensiones corresponde la magnitud de sus pataletas cuando ellas se ven
obstaculizadas.
Y as como el nio gira alrededor de sus deseos sin conocerlos bien, sin manejarlos y sin darles un orden, e incluso sin proponerse metas a largo plazo, siempre al vaivn del azar, sin ms habilidad que la de una astucia cada
vez menos operante; as sucede con la conduccin social:
Una de las caractersticas del Estado colombiano es que
no tiene memoria, constataba Caballero Caldern. Ni en
las polticas de paz, ni en las de guerra; ni en las obras
pblicas ni en la educacin, ni en el fomento de la ciencia ni en la administracin existe memoria. Siempre sometidos al capricho quedamos a merced de las presiones,
externas o internas. La astucia solo da para improvisar
130
pseudo-soluciones y para achacar su necesario fracaso al

clima... o a los cien aos de soledad.
El sentido moderno de lo pblico surge pues de un
individuo configurado de tal manera que comprende que
lo pblico no es asunto de caridad, ni de incumbencia
exclusivamente estatal. Capaz de diferenciar entre el inters privado y el inters pblico, el individuo moderno reconoce no obstante que nada que vaya en detrimento del
ltimo podr redundar en beneficio estable y duradero
del primero. Esta es la mayora de edad sin la cual, con
intervencionismo estatal o sin el, la convivencia social no
resulta viable. Los repetidos fracasos de la Seleccin Colombia, la falta de mantenimiento de las represas, las deficiencias de nuestros productos comerciales, el sometimiento realista a la certificacin o la tambin realista opcin
por la justicia privada son consecuencias de esa minora
de edad que tambin se ha expresado en los subterfugios
y artimaas que caracterizan la presente coyuntura.
L A MAYORA DE EDAD ABANDONADA

No deseo terminar sin mencionar as sea suscintamente la
obra del hoy desconocido escritor Ignacio Gmez Dvila.
Hasta donde llega mi informacin, Gmez fue autor de
dos novelas, El cuarto sello (1951) y Viernes 9 (1953), ambas
publicadas en Mxico. Tambin ellas versan sobre las implicaciones sociales de la cuestin religiosa, estrechamente
anudadas, al menos en Viernes 9, con la revuelta popular
del 9 de Abril. Independientemente de su calidad esttica,
especial inters reviste el hecho de que la perspectiva de
estas dos obras sea precisamente la de las lites bogotanas.
No me parece exagerado afirmar que en ellas se barrunta
la necesidad de una profunda transformacin que hubiera
131
Lismaco Parra
puesto a nuestras lites a la altura de la complejidad moderna.

En vsperas del 9 de Abril, y acaso con cierto retraso
con respecto a otras ciudades latinoamericanas, Bogot
ostenta ya un caracter hbrido entre pueblo y ciudad. Al
menos esa es la impresin de Alfredo, el protagonista de
Viernes 9:
Bogot, no caba duda, en estos ltimos tiempos
haba adquirido una faz ms marcada de ciudad, y estaba
dejando ese aspecto pueblerino y anticuado que la caracterizaba. El trnsito, por ejemplo, era a ciertas horas como el de Nueva York o el de Londres; la gente que circulaba por las calles andaba menos sombra, menos ensimismada, menos despreciativa. Exista an, claro est, la
envidia callejera de los pueblos; pero haba disminuido,
no era tan notoria, porque las aglomeraciones de provincianos y extranjeros la ocultaban (Gmez, 1953,
p.136).
Como la ciudad, hbrida es la lite en su configuracin

interna, que oscila entre la buena y la alta sociedad, es decir
entre el tradicionalismo y las tendencias modernizantes, si
bien una divisin tajante no siempre resulta posible. La
primera, la buena sociedad, conserva los modos del viejo
patriciado, vive en el pasado y de las reminiscencias, rige
su vida de acuerdo con la de sus antecesores, se lamenta
del presente. A sus ojos, la alta sociedad est constituida
por parvenus, lobos, o gentes de medio pelo, todos ellos
ms o menos inmorales o amorales. Desconfiada de los
influjos extranjerizantes, la buena sociedad seala con
sorna a quienes se pliegan ante ellos: Ella se gradu en
Pars, dicen para referirse a la mujer que tras haber pasado algunos aos en la gran metrpoli, regresa a la provincia, presumiblemente ya sin virginidad.
132
En sus orgenes, la alta sociedad estuvo compuesta por

gente menos comprometida con el pasado. Eran los que
buscaban el ascenso social y econmico con apremio, casi
con desesperacin, generalmente de clase media y sin
mucho dinero, pero con una singular capacidad para
descubrir dnde estaba escondida cada da la gran oportunidad (Romero, p.264). Una vez constituida, la alta sociedad, como en su momento hiciera la buena, lleg a convencerse de que posea alcurnia, y consider la moralidad
de la buena sociedad como sinnimo de ignorancia. La modernidad signific una cierta laxitud moral sobre todo
sexual, listeza para descubrir las oportunidades de enriquecimiento y... Pars, mucha nostalgia de Pars. Su reto
era desvanecer el pasado colonial para instaurar las formas de la vida moderna (Romero, p.248). De all que
nos resulte tan difcil deslindar nuestra modernidad del
rastacuerismo.
Pero no slo la lite es hbrida. Tambin lo son los
habitantes de la ciudad. La migracin inducida por las
atractivas luces urbanas junto con un problema agrario
nunca resuelto causaron la expansin de la ciudad. Empez a brotar de entre las grietas de la sociedad constituida mucha gente de impreciso origen que procuraba instalarse en ella (Romero, p.319). El habitante normal de la
ciudad, acostumbrado a ceder el paso en el andn, experiment desconcertado cmo el invasor lo desplazaba a
codazos. La sociedad normalizada sinti a los recin llegados no solo como advenedizos sino como enemigos; y
al acrecentar su resistencia, cerr no slo los caminos del
acercamiento e integracin de los grupos inmigrantes sino tambin su propia capacidad para comprender el inslito fenmeno social que tena delante de los ojos
(Romero, p.334).
133
Lismaco Parra
Esta incapacidad de comprensin ha sido el hilo central de mi argumentacin. La comprensin implica una
transformacin por parte de quien comprende, y eso es
precisamente lo que puede percibirse en los personajes
centrales de Gmez Dvila. Carlos, el protagonista principal de El cuarto sello, es un adinerado aristcrata criollo
bastante peculiar. No se siente a gusto desempeando los
papeles que le son asignados en los ceremoniales socioreligiosos de la Society: son eventos barrocos propios para
actores mas no para individuos. Barrocas son las ceremonias del entierro de su padre, y actoral debe ser su comportamiento en ellas: Veinte das despus regres al cementerio. Ya solo y en paz conmigo mismo, pude por fin
sentir y llorar (Gmez, 1951,p.75).
Barroco es igualmente el matrimonio, todo ese rito
que hace parte del permiso que otorga una sociedad a un
hombre y a una mujer para que puedan cohabitar el uno
con el otro (Gmez, 1951,p.84). Y actoral, no individual,
es la vida cotidiana matrimonial: Porque ambos estbamos cumpliendo con unas funciones que creamos eran
nuestro deber, funciones estas que estn consideradas
por la sociedad como complementarias, no nos preocupbamos de reconocer el distanciamiento que en realidad habase establecido en nuestra unin (Gmez, 1951,
p.91). En consecuencia, dos veces por semana, los martes y los viernes, cumpla con mi deber y fornicaba inspidamente con mi esposa (Ibid.,p.90).
Dentro de tal escenario se s escenario! tampoco
las mujeres tienen la posibilidad de un desarrollo genuinamente individual: Unas optan por los juegos de cartas,
otras por lo que llaman obras de caridad, otras ms por la
tan renombrada vida social, otras, escasas stas, por jugar
a las buenas madres y se comportan entonces como cualquier otro mamfero, y por ltimo, el mayor porcentaje,
134
se dedican a encontrar las emociones que un nuevo

hombre les produce. Pero mientras llega ese momento y
escogen su frmula segn sus caracteres y las circunstancias que las hayan formado, viven dentro de ese mundo
ficticio creado por dos mil aos de falsa civilizacin
(Ibid.,p.92).
Pero en el mundo social uniformizado de las buenas
maneras actorales se van abriendo esas fisuras por donde
emerge la individualidad, con toda la complejidad que
ello implica. En un primer momento, se impone la experiencia de la soledad:
Comprendo que hay algo dentro de mi propio ser
constata Carlos que no me permite aceptar al resto de
mis semejantes por lo que son, pues trato de encontrar
en ellos una imagen de semejanza conmigo mismo. Trato de ver en sus almas un reflejo de la ma y, naturalmente, no encuentro sino vacos y decepciones (Gmez,
1951, p.57).
Y si se logra evitar la trampa de un matrimonio por

conveniencia social o econmica, queda no obstante en
pie un riesgo acaso ms complejo: intentar eludir mediante el matrimonio esa dura experiencia de la soledad,
lo que necesariamente conlleva al fracaso de la unin. La
comunicacin humana, hasta donde ella resulte posible,
resulta ser ahora una experiencia de mucha complejidad.
El reconocimiento de la propia individualidad puede
aparecer en un primer momento como un acto cargado
de connotaciones negativas: la irreductible soledad y un
irreductible egosmo parecen ser notas inherentes a tal
experiencia. Pero as mismo, de all surge la posibilidad
de una mayor autenticidad, tampoco excenta de dificultades. As por ejemplo, cuando en una cena los comensa135
Lismaco Parra
les masculinos ebrios aprovechan el descuido de sus amigas para ir a pellizcar a las sirvientas, Carlos por su parte
hace un reconocimiento explcito: tambin l podra
haberse comportado de similar manera, pues tengo que
confesarlo, eran tres lindas y graciosas muchachas, superiores a cualquiera de las convidadas (Gmez, 1951,
p.57).
La individualidad reconocida pone en cuestin la escisin entre el mbito impoluto del matrimonio, donde la
nica sexualidad tolerada es la que conduce a la inseminacin, eufemsticamente llamada procreacin, y el tolerado mundo extramatrimonial, sede de los desenfrenos
pero tambin de muchas culpabilidades. Pero, y si vamos
ms all, cuntos homosexuales no han debido recurrir a
la convencin matrimonial heterosexual para eludir el
estigma que representa su particular inclinacin! Con
cunta ingenuidad Luca, la anfitriona en cuya casa sirven
las graciosas muchachas pellizcadas, se excusa de haber
contratado seres tan tentadores: la razn est en su propio esposo. Las tengo aqu dice con dolor y lgrimas
para ver si logro que algn da le gusten las mujeres a
Juan y que deje a los hombres (Ibid.).
El raquitismo de la personalidad individual explica, al

menos en parte, la actitud ante la profesin. Si el padre
de Carlos muestra preocupacin por el dolce far niente de
su hijo, sus motivos son claros: S, djome nervioso, algo
como estudiar alguna profesin; y aadi presuroso: no
es que lo necesites pecuniariamente, pero tal vez para
completar tu educacin, o... como distraccin (Gmez,
1951, p.63). En estas circunstancias, en el acostumbrado
viaje a Europa lo de menos ser la formacin profesional:
136
el derroche, el codearse con el gran mundo, y la acentuada distincin social al regreso sern los objetivos primordiales.23 Cun lejos nos encontramos de la concepcin protestante del Beruf, o de la de los deberes kantianos para consigo mismo, que operan como limitacin racional con respecto a la irracional ansia de riqueza, al
tiempo que postulan la necesidad de un desarrollo interior, y que en el peculiar Carlos se expresa como el deseo
de cambiar los nombres de Dior, Patou, Quinta Avenida o
Cadillac por los de Platn, Aristteles, Agustn, Kant o
Russell! (Ibid., p.121).
23
En una de sus crnicas, Jos Mara Cordovez Moure, un representante

de la buena sociedad de finales de siglo, no duda en afirmar las nefastas
consecuencias del viaje a Europa: para los jvenes criollos Pars es una
nueva Babilonia, llena de cabarets en donde al calor de la champaa y
en compaas insospechadamente erticas se dilapida la fortuna de padres incautos y se pierden la religin y todo vestigio de sentimientos
morales. A su regreso, slo la desadaptacin e incluso el suicidio esperan al ahora marchito aventurero.
Sin el tono de prdica moralizante de Cordovez Moure, la descripcin
de Gmez Dvila, acaso ms acorde con los sentimientos de la alta sociedad, es no obstante similar: Sus padres los haban enviado all [Londres] a que consiguieran sus doctorados en alguna profesin digna de
un gentleman, y no poda ser otra que la de mdico o arquitecto. Sobra
decir que ninguno lo logr. Pero no podemos culparlos; a miles de kilmetros de distancia de sus padres, con suficiente dinero, inscritos en
las mejores universidades donde se codeaban con millonarios y nobles,
es natural que todo aquello se les subiese a la cabeza y llegaran ellos
mismos a considerarse, o por lo menos a sus padres, titulados y potentados. Aprendieron, no obstante, muchas cosas; cmo dirigirle la palabra
a un sirviente, cules son los buenos sastres y camiseros, y que nunca
debe abrirse un paraguas aunque llueva. Conocieron a la nobleza de cabaret y vieron varias veces en Biarritz al entonces Prncipe de Gales emborracharse. Tenan estos jvenes departamentos en Mayfair, y cambiaban de querida todas las semanas (Gmez, 1951, p.99).
137
Lismaco Parra
El momento culminante de El cuarto sello es el descubrimiento de la responsabilidad radical que el individuo

ha de asumir sobre s. Durante mucho tiempo Carlos ha
estado convencido de ser el autor de la muerte de su esposa. Cuidadosamente planeado, el envenenamiento ha
de poder pasar por un suicidio, que un piadoso mdico
diagnosticar como muerte accidental con el fin de posibilitar el entierro cristiano. Pero he aqu que despus de
mltiples peripecias acaso dudosas desde un punto de
vista esttico, el atribulado viudo viene a descubrir que
en realidad la muerte de su esposa fue suicidio: la precisa
dosis de seconal por l prevista no fue la que ella finalmente ingiri. Por su propia voluntad ingiri otra, equivalente, pero distinta. Pero incluso en posesin de ese
conocimiento, la conclusin de Carlos es distinta a la del
infante que pretende gozar de una supuesta inocencia,
slo porque nada externo lo condena: porque si es cierto que mi acto no fue el que vino a quitarle la vida a Diana, no fue sino por una casualidad. El deseo lo tuve y lo
realic. Yo ante m mismo y ante Dios soy culpable de
haber matado a Diana (Ibid., p.236s).
El dramatismo e incluso la exageracin de la anterior
confesin pueden ir en contra de la verosimilitud esttica
exigible en una novela de este tipo. Pero en este caso, los
valores estticos no constituyen mi inters central. Lo que
me interesa resaltar es el desarrollo de una individualidad
que trabajosamente se abre paso por entre el mundo
convencional de una alta sociedad, barnizada de modernismo, pero esencialmente provinciana. Lo genuinamente moderno es precisamente ese individuo, en lucha interior fustica, averiguando por s y ante s de qu tanta
verdad es capaz. Lo dems es Dior, Patou, Cadillac, o las estridencias arribistas de los narcotraficantes, o las campaas presidenciales organizadas con criterios empresaria138
les, jugetes al fin y al cabo destinados a satisfacer caprichos infantiles.

La novela Viernes 9, escrita dos aos ms tarde, podra
ser considerada como desarrollo de El cuarto sello. Desde
mi punto de vista, el principal mrito de esta novela reside en su intento de anudar los problemas propios de las
relaciones sentimentales y amorosas de la poca con la
explosin social del 9 de Abril. En otras palabras, lo que
con el Bogotazo se pone de presente es la caducidad de
determinadas relaciones sociales, es decir, de determinados tipos humanos, encarnados en tipos precisos de relaciones amorosas.
Alfredo toma el lugar de Carlos, y Bogot reemplaza a
la Altamira de El cuarto sello. Esta vez, nuestro personaje se
debate entre la honesta frigidez de su esposa Blanca, y los
ardores erticos de su clandestina amante Yolanda. Tras
penosa indecisin, Carlos resuelve finalmente que el
viernes 9 abandonar a su familia y a su pas, para poder
vivir en el exterior, sin freno ni coaccin alguna, su impetuoso amor.
Es posible que la mayor dificultad en las relaciones
matrimoniales consista en la disparidad entre un esposo
que de manera no totalmente consciente busca la construccin de su individualidad, y su mujer, quien ms que
desarrollar una personalidad propia juega el papel de esposa en un matrimonio de alta sociedad. De buena familia y con buena herencia, altiva como corresponde a su
estatus, Blanca no slo es la madre de los hijos de Alfredo, sino que en buena medida podra decirse que es un
sustituto de su difunta suegra. Frente a ella, la posicin
de Alfredo es ambivalentemente neurtica y oscila entre
el abierto rechazo y la necesidad infantil. As, en los mo139
Lismaco Parra
mentos en que desea a Yolanda, su desprecio por Blanca

es tajante:
Blanca... se crea perfecta. Estpida! Si hubiese conocido a su madre, sabra lo que era la perfeccin y no
pretendera ser lo imposible. Todas esas mujeres que
pretendan imitar a su madre no eran ms que unas ridculas. Es cierto que lograban alguna semejanza en los
ademanes, en el hablar, en el modo de vestirse; pero no
eran ms que unas grotescas caricaturas... Cunto mejor
eran las mujeres que no buscaban ser otra cosa que lo
que eran! (Gmez, 1953, p.97).
Pero cuando la irrupcin del Bogotazo no solo ech

por tierra sus planes de fuga, sino que tambin arruin
sus negocios, emerge, al menos momentneamente, una
valoracin distinta de la esposa:
Un slo pensamiento ahora le copaba la mente:
hallar a Blanca. Parecale que tan pronto estuviese con
ella toda esta anormalidad desaparecera. Era el deseo
del adulto por el pecho de la madre; el regreso, en busca
de proteccin, a la posicin fetal. Con Blanca podra rehacer su fortuna; una vez ya le haba ayudado, y no era
an demasiado tarde para empezar una nueva vida. Con
ella, de nuevo reconquistara su seguridad perdida...
(Ibid. p.195).
Todo el horror de la destruccin y la sangre de la revuelta callejera es vivido por Alfredo como pesadilla. En
esa situacin, Blanca es el smbolo del retorno a lo normal, a lo real, a la vigilia, es decir, smbolo de las quejas
cotidianas sobre las sirvientas, pero tambin de los negocios, del prximo campeonato de golf, del dao del automvil, de la fiesta del prximo sbado en el club. Y en
140
la vivencia directa del Bogotazo, lo primero que aora Alfredo es, precisamente, a Blanca.
Pero en tiempos normales, esos que para Alfredo no
volvern a existir despus del Bogotazo, matrimonio e infidelidad son como las dos hojas de una tijera: se copertenecen, se complementan, y en todo caso se toleran. A
toda Blanca corresponde una Yolanda. Con sta, Alfredo
ha disipado los temores de impotencia que le invadan
con Blanca. Y lo que disgusta a su esposa y a sus amigos,
no es la infidelidad de Alfredo: al fin y al cabo, dentro del
presupuesto figuran las amantes, las queridas, las mozas y
hasta los apartamentos clandestinos. Pero lo que resulta
intolerable son los escndalos, mxime cuando, como en
el caso de Alfredo, ellos implican la destruccin de la familia para irse en pos de una mujer cuyos orgenes sociales son turbios, adems de oscuros.
Lo anterior no debera juzgarse como doble moral o
hipocresa a secas. En realidad, tras el miedo y el repudio
al escndalo se juega un tipo de cohesin social: aunque
se realicen los actos, es preciso respetar las formas, y si stas se transgreden la cohesin social se rompe. Por ello,
una violenta escena de celos basta para ocasionar la exclusin social de sus protagonistas, si bien hasta entonces
los mismos haban gozado de la complicidad de quienes
ahora se convierten en sus implacables censores. Pero estos estrictos cdigos tienen su vigencia en el limitado
mundo de la Society:
Si un escndalo semejante hubiese ocurrido dentro
de un grupo social ms bajo, no hubiera tenido la misma
importancia pues hasta cierto punto estn acostumbrados a ello, o por lo menos, si no acostumbrados, s preparados tanto el hombre como la mujer a defender su
prioridad sobre su compaero con la misma intensidad
salvaje de cualquier animal. Escenas como esa no son
141
Lismaco Parra
nicas ni raras. Pero dentro de nuestro grupo aquello

era casi desconocido, que pblicamente y con palabras
directas se aclarara una situacin (Gmez, 1951, p.147).
Lo que la magnitud de la revuelta pone de presente es

precisamente la emergencia de una nueva complejidad
social, frente a la cual los viejos cdigos se tornan insuficientes, y la insistencia en ellos ofensiva. Gaspar es un viejo pen del padre de Alfredo, ahora empleado en su negocio. Y mientras el empleado est al tanto de todas las
peripecias de la fuga de su patrn, ste a duras penas si se
entera de la existencia del viejo sirviente. Con gran sorpresa lo descubre en la turba de incendiarios, y su asombro es todava mayor al reconocer como lder a uno de
los hijos de Gaspar. Es como si el hijo revelara una faceta
desconocida del padre: tras la secular apariencia servil de
Gaspar, se esconde la personalidad altanera, decidida y
llena de odio, de su hijo.
De haberse realizado, el viaje de Alfredo con su amante no habra significado ms que una fuga intrascendente. La sbita explosin del Bogotazo le impide realizar sus
propsitos, pero la experiencia del mismo le permite entrever rasgos del tipo humano exigido por una asimilacin inteligente del brutal trauma: la tijera Blanca
Yolanda ha de romperse, y con ello su propia personalidad ha de transformarse.
El punto ms dbil es, como puede suponerse, Yolanda. Sutiles hilos unen la irracionalidad de la revuelta popular a lo que Yolanda significa para Alfredo: Yolanda!
Pero Yolanda no haba sido otra cosa que algo de esa locura que ahora viva en toda su plenitud. Aquello no
haba sido ms que parte de esta demencia, que tendra
en algn momento que terminar (Gmez, 1953, p.177).
142
La locura de las calles puede identificarse con la locura

sensual de sus encuentros con Yolanda, y as como la turba incendiaria destruye un orden social, su pasin, arrastrndolo a abandonar a Blanca, destruye la normalidad,
el buen tono que ella significa. Pero si el horror que le suscita el Bogotazo es el mismo que le lleva a abandonar a
Yolanda, tambin l es producido por el reconocimiento
de la verdadera naturaleza de su relacin: la atraccin
por su amante est ligada a la sumisin de la misma, y la
perspectiva de una relacin igualitaria, sin madres sublimadas o sin vctimas sumisas, ocasiona su impotencia:
Tambin, para ser franco, s exista en l esa impotencia de que haba hablado Blanca, esa repugnancia por
toda mujer que pudiese considerar su igual o su superior; y, si bien no lo ejecutaba con frecuencia, al poderles
pagar por el acto sexual, las reduca a su estado ms bajo (Gmez, 1953, p.178).
Despus de su rompimiento con Yolanda, Alfredo est

dispuesto a retornar con su esposa. Y la novela no pasara
de ser el relato de una simple calaverada si hubiese podido cumplir con su propsito. Pero pese al espanto vivido
en la jornada callejera, su capacidad de comprensin no
se ha agotado. Al fin y al cabo, las gentes que hoy robaban y mataban, no hacan en verdad otra cosa que imitar
segn su intelecto lo que haban observado toda su vida,
cometido por sus amos diligentes (Gmez, 1953, p.203).
Pero adems, la confesin de Gastn cuando se encuentran en la calle, no los odiamos; ms bien les tenemos susto (Idid., p.199), lo enruta en una interpretacin
de los acontecimientos distinta a la de sus compaeros de
clase: ms que odio, lo que la revuelta encarna es una angustiosa bsqueda a tientas:
143
Lismaco Parra
Las costumbres sociales, las supersticiones, tal como

eran practicadas en el pasado [...] haban empezado, en
una forma inconciente, a evolucionar ante la incontrolable fuerza de la ciencia y de la lgica. En estas condiciones, los antiguos lazos de autoridad relajados ya por el
tiempo, da a da, ante el achicamiento del mundo, se
desataban ms y ms (Ibid. p.202).
La ciencia, las comunicaciones que achican el mundo,

la modernidad, arrasan con el sistema tradicional de sumisiones, trtese de las relaciones entre padres e hijos, o
entre las clases sociales. Y el Bogotazo es el paso hacia
atrs para lograr dos adelante: podra ser la peridica
invasin de los brbaros atacando a las civilizaciones caducas que aportan su sangre fresca a cambio de conocimientos superiores (Ibid., p.202). Por ello, y no por caridad cristiana, aunque arruinado, Alfredo no poda
guardarles rencor.
Otra cosa ocurre con su mujer. Cuando en medio del
caos, finalmente logra comunicacin telefnica con Blanca, sta se muestra dispuesta al perdn para con Alfredo,
pero vida de venganza con la chusma: Esta pesadilla pasar y tendremos entonces, con la ayuda de Dios, que
mostrarle a este miserable pueblo de qu metal estamos
forjados. [...] Hemos sido demasiado indulgentes con estos miserables desgraciados; pero ya no ms: de hoy en
adelante, rejo y bala para ellos! (Ibid., p.207s).
Para entonces Alfredo ha llegado a una conclusin, en
su caso no excenta de connotaciones religiosas. Pero su
Dios no es ms el de los curas como el padre Quevedo, ni
como el de su esposa. No es ese ser externo, no importa si
benevolente o acusador, que siempre le han descrito. Por
el contrario, se trata de una divinidad tan amorosa que es
sentida como propia por la conciencia humana; y por ello
144
sus exigencias son sentidas como propias: No caba duda

que en el hombre, al tener conciencia de s mismo, se
presentaba un incontrolable deseo de traspasar ese estado netamente egosta (Gmez, 1953, p.214). Ese dios le
confiere una dignidad, que bien podra ser la descrita por
el joven Hegel:
La razn pura, incapaz de cualquier limitacin, es la
divinidad misma [...] Entre los judos fue Juan quien
hizo que los hombres prestaran atencin a esta dignidad
que es la suya, dignidad que no tendra que serles extraa, sino que habran de buscarla en s mismos, en su
propio ser. No es en el linaje, ni en el afn de felicidad o
en el servicio de un seor de gran reputacin en lo que
consiste esta dignidad, sino en el cultivo del destello divino que les ha sido otorgado y que les da testimonio de
que, en un sentido ms elevado, proceden de la divinidad misma (Hegel, p.27).
Por ello, despus del catlico abandono de Yolanda, se

le impona el poco catlico abandono de su mujer legtima: Claro estaba que no poda regresar al lado de Blanca; ella era una equivocacin tanto o mayor que Yolanda
lo haba sido, y sera un obstculo infranqueable en su
propia realizacin (Ibid., p.214).
En nuestros das todo el lenguaje religioso de Gmez
Dvila resultar extrao, y ciertamente no puede recurrirse a l para derivar el sentido de lo pblico que requerimos. Pero su mrito reside en su aguda percepcin
del significado de los acontecimientos del 9 de Abril.
Frente a la magnitud del evento, reconoci que las formas acostumbradas de cohesin social, ejemplificadas en
las relaciones amorosas, resultaban caducas. La persistencia en ellas, significada en el retorno a la familia, equivala a una incomprensin de los cambios en el entorno so145
Lismaco Parra
cial. Y aunque la ambigedad del lenguaje religioso nos

haga pensar en una conversin del hroe, tras ella bien
puede rescatarse la necesidad de un tipo humano distinto: un individuo reflexivo, que rechaza la heteronoma de
las normas porque est en capacidad de ejercer el autocontrol. Y mal haramos al entender por ste ltimo una
compulsin neurtica similar a la autoflagelacin. De lo
que se trata es ms bien de la comprensin inteligente
del beneficio propio, que implica tanto la reflexin de las
consecuencias a largo plazo, como el tener en cuenta intereses en principio ajenos o divergentes.
Que a Alfredo se lo engull la noche es algo que sabemos no slo porque as lo dice la novela. El empecinamiento, la obstinacin y el infantilismo de su esposa pasan su cuenta de cobro en la actual coyuntura, que excede con mucho la ramplonera imperial o el mezquino
amedrentamiento criollo. De ella hacen parte principalsima los desplazados, las violencias paramilitares o guerrilleras, y la precariedad de unas instituciones que no pueden encontrar fundamento en los ciudadanos, sencillamente porque no existen ciudadanos. Y mientras que con
pasmosa inocencia asistimos una vez ms a la piata prepresidencial, tal vez podramos introducir como estribillo
de nuestra rueda-rueda el verso de Serrat:
Esta tierra est enferma,

y no esperes maana
lo que no dio ayer.
146
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148
Clase, lite y crisis

en la perspectiva del filsofo
Fernando Cubidesv
Comentario del artculo de Lismaco Parra
Es posible que de los artculos de este libro sea ste el que

ms contribuye a dilucidar la paradoja e incitacin que se
propone en el ttulo del mismo: por definicin las crisis
son coyunturas, momentos decisivos y lo que aqu se intenta
explorar de la manera ms circunspecta son sus referentes
ms universales, sus orgenes, los lineamientos de su gestacin en un perodo muy amplio.
Mi primera anotacin versa sobre la variante que el profesor Parra consider necesario introducir en el enunciado
inicial del problema: El comportamiento de la clase dirigente durante la crisis, y el que finalmente adopta: La crisis de la lite.
Variante significativa pues no se puede atribuir a cuestiones
de estilo o de forma, tiene que ver con una reformulacin
que se ha ido produciendo en la propia manera de entenderlo como problema. Un desplazamiento en el sujeto y en
Profesor asociado, Departamento de Sociologa, Facultad de Ciencias

149
Fernando Cubides
el predicado de la oracin, que da cuenta aproximada de los

cambios de significacin que se le atribuye a los componentes, y que nos informa del curso del razonamiento del profesor Parra en estos meses. El primer enunciado es neutro, no
conduce
necesariamente
a
una
valoracin
del
comportamiento a que se refiere: puede servir tanto para
designar un comportamiento intachable, prcer, creador de
modelos y de cultura del sector dirigente de una sociedad en
el contexto de una crisis, como para referirse a la
descomposicin y a la corrupcin rampante en tanto
actitudes predominantes. El segundo enunciado, en cambio,
equivale a una toma de partido, a una condena en bloque;
sobre todo porque en la literatura y en el lxico comn colombianos tendemos a dar una connotacin peyorativa a la
nocin de lite: no nos solemos referir, como en las teoras
europeas de las lites, de Saint-Simon a Pareto, a un
complicado sistema de minoras especializadas, reclutadas o
cooptadas por su mrito intrnseco, y a sus mecanismos
internos de funcionamiento, sino a minoras dominantes
por la escueta ley de la herencia (gentica a la vez que
patrimonial), la celebrrima cuchara de plata de que se
hablaba antes.
En tanto que las clases tienen su fundamento en el orden
econmico en el mundo de la produccin, las lites
incluso cuando hacemos un uso irnico del concepto se
ubican en el plano de la cultura, trtese del arte, de la ciencia, del estatus o, de modo ms prosaico, de hbitos de consumo conspicuos, ostentosos.
He ah por qu el discurrir del profesor Parra Pars encuentra en la literatura, en ciertos productos y estilos culturales sus argumentos y sus principales ilustraciones. Utiliza
ante todo la novela urbana y la crnica costumbrista. De all
provienen los ejemplos y casos ms representativos con que
nos ilustra su interpretacin. Una interpretacin centrada en
la crucial cuestin de los valores y las creencias.
150
Clase, lite y crisis...
Ms claro an, ese inters decidido por la cultura puesto

que adopta la distincin que Norbert Elias establece entre
civilizacin y cultura (si el concepto de civilizacin resta importancia a las diferencias nacionales, el de cultura hace
hincapi en ellas) y en la peculiar identidad de grupos especficos; es pues plenamente aplicable al color local de la historia.
Sin proponrselo, llega a coincidir con otro estudioso de
la lite colombiana y de sus rasgos especficos: el historiador
Marco Palacios. La coincidencia es ms fuerte pues en procura de captar e interpretar en su significacin ms honda
los rasgos de una esttica de la dominacin como la llamara
Kolakoswki ambos encuentran las vetas ms importantes
para ello, y valoran del mismo modo la obra novelstica de
Lpez Michelsen al igual que la de Ignacio Gmez Dvila.1
Y con tales coincidencias previas no es sorprendente entonces que coincidan tambin en un hito determinante: la
funesta tarde del 9 de Abril de 1948. El perodo oligrquico
de Los elegidos, de los nacidos para mandar, se cierra all, y los
smbolos de cohesin, de identificacin que se haban creado y que se antojaban duraderos, pierden sentido a partir de
entonces. Una coincidencia a la que se suman Ignacio Gmez Dvila y Plinio Apuleyo Mendoza.
Al preguntarse por el origen de la actual polarizacin
nuestro filsofo encuentra necesario remontarse al perodo
en el cual se hallan los primeros indicios de la modernizacin, de una modernizacin sin modernidad, como se ver.
Cronolgicamente, las primeras dcadas del siglo, nada menos. En cuanto a la cuestin del tiempo, hasta el ms exigen1
Ver Marco Palacios, La clase ms ruidosa. En: Revista ECO, Tomo XII/2,
Diciembre de 1982.
151
Fernando Cubides
te en aquello de lo no coyuntural se puede ver satisfecho, y

con usura. El profesor Parra Pars nos invita a rastrear el hilo
de la doble moral y del infantilismo premoderno de la lite
desde los inicios del siglo y, para algunos rasgos, an ms
atrs. Asume a plenitud el riesgo de ser ampuloso, con tal de
ser exhaustivo.
No obstante, y vaya a ttulo de crtica, tan escrupulosa, tan
circunstanciada es esa reconstruccin de los orgenes, que su
anlisis se retrotrae de continuo al perodo anterior al 9 de
Abril. De entrada nos haba advertido que su anlisis poda
llegar a ser estetizante, pero suficientes referencias y suficientemente punzantes hallamos en los prrafos de la introduccin como para esperar que tambin en el resto de su
argumentacin arribara a lo ms inmediato del presente, as
ste no le aada mayor cosa a la susodicha esttica de la dominacin. Su declarada intencin de desochomilizar (Sic!) el
anlisis de la coyuntura, de ir a contrapelo de lo que juzga
como una excesiva poltizacin de la crisis actual, lo justifica
en esa constante exploracin del pasado pero no lo justificara en la falta de consideraciones acerca de las circunstancias
del presente; para muchos aspectos se nos antoja que su anlisis se queda trunco.
Las varias y enfticas referencias de las primeras pginas a los hechos y personajes destacados del presente, el
esbozo de escenografa que se procura, hacan esperar que
la argumentacin concluyese con su puesta en escena.
Es sensible en particular en la cuestin de la doble moral:
tal vez las actitudes bsicas ya estaban configuradas antes del
9 de Abril del 48, tal vez los motivos fundamentales de la
conciencia de la lite comenzaron a erosionarse justo all,
pero bastantes componentes nuevos se han aadido desde
entonces... Suficiente agua sucia ha corrido bajo los puentes
desde esa fecha como para no pensar que tales creencias y
152
actitudes se hubieran modificado, as tan solo hubieran

cambiado de forma, de icono referencial, de estilo. La atrevida imagen del castillo de caballeros truhanes con toda su
fuerza y plasticidad valdra para sociedades menos dinmicas
que la nuestra; basta echar una mirada a los cambios demogrficos desde 1948 para comprender que ninguna lite, por
sumisa que fuese la sociedad que dominase, habra logrado
sostenerse sin adaptaciones y transformaciones.
Si la conclusin tajante, formulada en tono digno de un
Catn, es la de que nuestra lite se caracteriza por su infantilismo y no es, no ha sido y ni siquiera entiende qu significa
ser moderna, segn concluye rotundo el ensayo, tal conclusin nos implica a todos, pues el nico interrogante que cabe a modo de corolario es cmo, pese a todo, han logrado
sostenerse hasta nuestros das.
Y lo anterior nos conduce, quermoslo o no, hecho ya el
recorrido histrico previo y aceptadas las referencias ms
universales, a mirar de nuevo los eventos ms inmediatos, la
cadena de acontecimientos que sale a flote a raz del proceso
8.000, con todo y el riesgo de la reiteracin.
Aun aceptando que los valores de la lite tuviesen tan larga gestacin, y que a tal punto erosionados subsistan todava
medio siglo (el escrito de Lpez acerca de la Estirpe calvinista
de nuestras instituciones, el anlisis de cuyo contenido es uno
de los pivotes de la argumentacin de Parra Pars y cuya publicacin ocurri hace cincuenta aos; ya va a ser medio siglo del 9 de Abril que, a su vez, es el momento culminante
en que se apoya la trama de la novela de Gmez Dvila) debe aceptarse que el narcotrfico, como fenmeno de las ltimas dos dcadas, ha cambiado los trminos del problema,
aadiendo un componente especfico. Si estamos de acuerdo en que una crisis, por larga que haya sido su gestacin, es
un momento decisivo, punto de confluencia de factores de lar153
Fernando Cubides
ga y mediana duracin, el narcotrfico, sus volmenes de

rentabilidad, el carcter ilegal de la actividad, lo eficiente de
las organizaciones en que se sustenta, vendra siendo entonces el catalizador. Es el elemento sin el cual la crisis no se
hubiese desencadenado, y sin l la decadencia y el infantilismo no habran quedado tan al desnudo como ahora.
Con toda la importancia y la significacin que pueda tener lo unilateral, o lo inexacto, de la recepcin por parte de
Lpez Michelsen de la tesis de Max Weber acerca de la tica
del protestantismo en los orgenes del capitalismo, no nos
basta como principio explicativo. Aunque asumiramos que
en ese breve escrito est la cifra y norte de las orientaciones
de la lite, lo mejor de su pensamiento estratgico, lo ms
emblemtico de su actividad intelectual, y a la vez lo ms evidente de su inconsecuencia tica, no por ello podramos
prescindir de consideraciones detalladas acerca de la etapa
ms reciente.
Un tanto inescrutable, a fuer de elptica, es una de las
enunciaciones causales formulada al comienzo y reafirmada
en el ltimo prrafo del escrito: Una de las principales causas de la actual crisis reside en nuestra manera habitual de
comprenderla.
Querra decir que si nos aplicamos a la tarea de explicarla, de perfilar sus orgenes y trazar su itinerario, por arte de
enunciado... tendera a desaparecer como crisis? O que la
mayor parte de lo que entendemos como tal ha sido tan solo
un malentendido?
Como la anterior, son muchas las conclusiones que quedan a cargo del lector. As vaya seguida de la ms erudita disertacin acerca de los matices en la exgesis e interpretacin de la tesis weberiana, como enunciacin promete mucho ms de lo que la argumentacin consiguiente puede
cumplir. Pues salvo las percepciones de los personajes de la
154
dcada del cuarenta, y algunos de los sntomas presentados

con agudeza al comienzo, es mucha la tela que al cabo queda por cortar.
Si es impecable y rigurosa la exgesis y la interpretacin
que Parra elabora a lo largo de su disertacin, si son vlidas
las rectificaciones que se propone hacer a la recepcin lopista de la tesis weberiana, el ejercicio de aplicacin se queda
trunco; como lectores nos quedamos sin saber por qu los
rasgos de entonces infantilismo, doble moral, inconsciencia acerca del significado de lo pblico siguen vigentes a
plenitud, por qu permitieron sobreaguar en medio de las
oleadas de violencia y slo ahora emergen en la conciencia
colectiva en lo que tienen de anacrnicos, de miopes y limitados.
No creo posible que en el espacio del que se dispone para
ste comentario pueda complementar un tan sesudo y circunstanciado aunque inconcluso escrito. Con todo, deseo hacer una argumentacin paralela a la del filsofo, conservando algunos de sus supuestos pero retrotrayndolos a lo
ms inmediato para probar su fuerza explicativa.
Son atinadas las observaciones de Parra acerca de lo unilateral de la manera en que el Lpez Michelsen de 1947 entiende y aplica al socilogo alemn. Al releer aquel escrito
pionero de 1947 es comprobable hoy que Lpez toma tanto
de Weber como de algunos autores, como Amintore Fanfani, que quisieron refutar su principal hiptesis. Una exgesis
de hoy bien puede mostrar que adems Lpez no conoci a
Weber directamente sino a travs de intrpretes ingleses,
que lo expusieron junto a algunos de sus comentadores y
crticos. Y que lo refirieron sobre todo al constitucionalismo
anglosajn y a las circunstancias histricas de Inglaterra y de
los Estados Unidos, lo cual impone ciertas distorsiones.
155
Fernando Cubides
Parra tiene razn al sealar que en su escrito Lpez prescinde de la formidable tensin interior del individuo a raz
de la Reforma ms libre pero tambin ms solo y al querer atribursela tal cual a los neogranadinos de comienzos del siglo
XIX; pero no hasta el punto de negar que tales formas de religiosidad se plasmaron en modelos polticos y constitucionales, y que tales modelos obraron en la mente de los promotores de la Independencia, aunque no hubieran incorporado todo el sustrato tico y los modelos de conducta de los
que fueron resultado; harto se haban secularizado ya para
entonces.
As como los modelos constitucionales franceses rondaron en la mente de los lderes de la Independencia, sin que
necesariamente los cambios que los haban precedido se introdujeran ac, as mismo el modelo constitucional ingls se
incorpor, por as decirlo, empobrecido. Tambin las estirpes religiosas y constitucionales parecen estar sujetas a un
proceso degenerativo, haciendo ms problemtica la cuestin de la filiacin, del nexo con uno u otro modelo.
No obstante, el constitucionalismo puede ser una mala
pista para rastrear la cuestin de los valores. El caso es que
no resulta difcil, an entre profanos, ponerse de acuerdo en
que las relaciones de mercado y el proceso de industrializacin se dan en Colombia de manera tarda, y ya para entonces la constelacin de los valores de la sociedad moderna est configurada, quedando poco que aadir. Existe en nuestro caso una asincrona entre los dogmas constitucionales,
los referentes valorativos ms universales, y los hechos de la
vida econmica.
En ese sentido, tal vez una va menos sinuosa para rastrear la adopcin de determinadas creencias, su adaptacin y
a la postre su configuracin como un ethos econmico que
opera en el da a da y a plena marcha, sea la de comenzar
156
por el examen de esa precaria industrializacin y los valores

que la rigen. Sus empresarios no son los caballeros de la industria, habitantes del exclusivo barrio La Cabrera en Los elegidos que buscaran ganancias desmesuradas mediante la especulacin y siempre en la trastienda del poder. Son aquellos en cuyas empresas se busca una ganancia proporcionada
al esfuerzo y al talento organizativo desplegado, una ganancia regulada y metdica. Una ganancia no ostentosa, y del
todo compatible con las creencias bsicas sobre el ms all y
a la cual la sancin moral la reconozca como fruto legtimo
de la laboriosidad y el espritu emprendedor. En suma, una
ganancia bien habida, a la luz de cualquiera de los referentes
ltimos de valor existentes, que comportaba a su vez un
equilibrio, por precario que fuese, entre la aquendidad y lo
trascendente.
Precisamente, Ospina Vsquez a quien trae a cuento el filsofo Parra, se refiere a un rasgo de la psicologa regional
antioquea, a un complejo de Beocia o sentido de la deprivacin de estatus, como uno de los factores explicativos de que
all, en Antioquia, se aclimatara ms temprano y de manera
ms metdica, el espritu empresarial.
Como lo han sealado el historiador Frank Safford (en El
ideal de lo prctico) y el socilogo Alberto Mayor en su libro
sobre la lite empresarial de la industrializacin antioquea,
tal mentalidad se abri paso con lentitud pero de una manera perceptible en tanto que un cierto tipo de actividades
econmicas se estabilizaban y se produca (gracias sobre todo al caf) una progresiva integracin de Colombia en el
mercado mundial.
Tan importados como la tcnica productiva que se adoptaba, dichos valores a la vez que se aclimataron sufrieron su
adaptacin, a veces traumtica, al contexto tradicional. El resultado es una precaria amalgama de componentes dismiles,
157
Fernando Cubides
pero en todo caso no una recepcin servil o una traslacin

automtica.
La investigacin de Mayor puede considerarse en justicia
la ms juiciosa y metdica aplicacin de la tesis weberiana al
caso colombiano. Titulada tica, trabajo y productividad en
Antioquia, sus resultados se publicaron ya hace varios aos. Es
reconocida como la investigacin que, guiada por Weber y
sus desarrollos y sobre la base de una documentacin histrica exhaustiva, describe y analiza al detalle el proceso mediante el cual los valores y creencias indispensables para la
industrializacin, se aclimataron en un grupo de empresarios, difundindose y asimilndose luego por otros sectores
de la sociedad. Aun cuando en asuntos de interpretacin del
ingente material histrico admita rectificaciones,2 all estn
expuestos los componentes de esa ascesis mundana, sin la
cual es impensable la direccin de un proceso productivo
propiamente moderno. Es ascesis ya que denota la capacidad
de renuncia a bienes o ganancias que no estn en proporcin al capital y al esfuerzo invertidos, es mundana ya que est slidamente referida al mundo de los intereses. Cmo se
implantan en un grupo minoritario y cmo se difunden al
resto de la sociedad aparece descrito y referido a instituciones muy caractersticas: el hogar intelectual de la burguesa
antioquea es la Escuela Nacional de Minas, y la puesta a tono del reloj moral de los obreros es llevada a cabo por la prdica y las acciones catecistas de la Compaa de Jess y algunas de sus instituciones educativas. Sin manierismos, tales valores aparecen descritos no como epifenmenos, sino en la
forma como se interiorizan por sectores sociales especficos.
El suscrito intent alguna, en la resea publicada en Revista Colombiana de

Sociologa, Volumen 3, No.1, julio de 1985.
158
Coexistiendo con la especulacin, con el usufructo rentstico de los bienes heredados, tal mentalidad econmica coexiste a su vez con actividades marginales, como el contrabando o ciertos tipos de delito. Ese delicioso gnero periodstico vecino a la literatura y ya desaparecido que era la
crnica judicial, daba cuenta que tambin aqu se lea a
Baudelaire con delectacin, y su exaltacin de los parasos
artificiales se traduca en ciertos mrgenes de consumo
conspicuo. Tan conspicuo que la propia rentabilidad del
proveerlo era as mismo marginal. Las crnicas daban cuenta de la morfina, cuya adiccin se solventaba desviando parte
de la que se utilizaba con fines teraputicos, y de la marihuana, invariablemente denominada en esas crnicas yerba
maldita, que pareca crecer silvestre. Daba la medida del pas
de esa poca que en 1948, ese mismo ao que es absolutizado como un hito por nuestros autores, con la firma de Mariano Ospina Prez y del ministro de Higiene Jorge Bejarano
(aquel que haba promovido la erradicacin de la chicha) se
publicaba el Decreto No. 3822 del 17 de Noviembre) segn
el cual prohbese la venta de hojas de coca en los mercados
pblicos, almacenes o expendios de cualquier otra naturaleza, a excepcin de las farmacias y drogueras debidamente
inscritas. Un articulado que hoy se nos antoja tierno e idlico.
Imposible para efectos de un comentario como ste recapitular la secuencia, el curso de los valores que componan
esa tica del trabajo del industrialismo hasta hoy. Pero tal vez
sea ilustrativo que nos detengamos en dos episodios de la
etapa reciente que nos pueden dar cuenta de la transmutacin a la que han estado sujetos dichos valores.
El primero es el de la clebre entrevista de 1984 en el
Hotel Marriot, en la cual en presencia de los intermediarios que la haban solicitado la cpula del narcotrfico
acuda al expresidente Lpez como intermediario en sus in159
Fernando Cubides
tentos de dar comienzo a un proceso de negociacin. Por

cierto que al reconstruir los acontecimientos se pueden encontrar sensibles diferencias entre las versiones de los expresidentes Lpez y Betancur acerca de los orgenes de la entrevista y la manera en que reaccionaron ante lo que all se demandaba por parte de Pablo Escobar y Jorge Luis Ochoa.3
Lo ms interesante es la imagen que de s mismos quieren dar los narcotraficantes como grupo social; oigamos al
expresidente Lpez:
Comenzaron afirmando que la organizacin que ellos
representaban era algo de la importancia y de la magnitud de la Federacin de Cafeteros [...]
La versin de Lpez Michelsen apareci in extenso en reportaje de Germn Santamara, publicado por El Tiempo, el Domingo 29 de Julio de 1984.
Cuatro aos despus, en julio de 1988, Lpez introduce algunas modificaciones a su versin en carta aclaratoria a El Tiempo (6 de julio de 1988). La
versin de Betancur apareci como columna en El Tiempo del 11 de marzo de 1991, bajo el ttulo Memorias no escritas sobre hechos que fueron y no fueron. Las diferencias observables son acerca de dnde provino la iniciativa
de la entrevista, y la manera de reaccionar ante las propuestas que se formularon. Lpez en la carta aclaratoria afirma tajante: No conoca a ninguno de ellos, y cuando don Santiago Londoo me pregunt si estara dispuesto a recibirlos lo consult previamente con el presidente Betancur.
Betancur por su parte al rememorar los mismos hechos afirma que relee
una carta del exministro Bernardo Ramrez sobre dicho tema, pues fue l
quien primero oy de labios del expresidente Lpez Michelsen, en Miami,
su relato sobre la entrevista ocasional que tuvo en Panam. Por convenio
con el autor, esa carta est destinada a unas memorias que el columnista
quizs nunca haya de escribir.
Otras diferencias son ms adjetivas: en el primer relato Lpez afirma que la
entrevista dur cuarenta y cinco minutos, en su carta de rectificacin afirma que dur hora y media.
160
Ellos dijeron que representaban a unas cien personas

que constituan la cpula de la organizacin de la cocana, una organizacin que, segn ellos, haba tomado 10
aos en formarse y que trabajaban en coordinacin con
gentes de Brasil, Bolivia, Per, Ecuador y con cmplices
en los Estados Unidos. Segn ellos esa organizacin se
forj al imponerse el espritu empresarial antioqueo
sobre el de otras regiones y otros pases, en un negocio
que deja varios miles de millones de dlares al ao. Alguno de ellos afirm que uno de sus representados se
haba ganado 90 millones de dlares durante el ltimo
trimestre.4
As pretendan ser descendientes directos de los pioneros

de la industrializacin, nada queda de aquella ascesis mundana; de la desmesura de las ganancias y de la desmesura de
las pretensiones hay una clara nocin en las propuestas que
acompaan sus primeros intentos negociadores; esas cien
personas se comprometen a sanear y reinvertir todas sus ganancias y a invertir algunos de sus rditos en la redencin de
los adictos que haya en el pas, amn de desmontar toda la
infraestructura de su actividad sin olvidar, claro, el ingrediente nacionalista, todo un guio a la galera y aunque no
lo incluyen en su memorando, lo pronuncian en sus entrevistas: pretenden hacerse cargo de la deuda externa del pas.
Pero el precedente inmediato de todo este episodio es
que a un grupo social caracterstico, dueo de un poder
econmico tan grande se le dio a pensar que su actividad sera permitida o ignorada, con lo cual era inevitable que quisiera proyectarse a la esfera de la poltica.5 Pasando por entre
4
Ver El Tiempo. Domingo 29 de julio de 1984. p. 8 A.
En uno de sus escritos poco conocidos el propio Weber asevera: Ha sido

siempre la consecucin del poder econmico lo que ha hecho surgir en
161
Fernando Cubides
los intersticios del cdigo penal se haban amasado fortunas

tan colosales, se haba obtenido un reconocimiento hacia sus
propietarios, y se les estaba aceptando y promoviendo en las
instancias del poder. Segn se deduce de crnicas y testimonios, durante al menos diez aos hubo laxitud, permeabilidad y ambivalencia por parte de la mayora de los dirigentes
polticos, con todas las expectativas que eso acarreaba por
parte de los dueos de las nuevas fortunas.
Hasta cuando se comprob con el asesinato de Lara Bonilla que las pretensiones del nuevo grupo desbordaban todo
lo previsto y que se careca de cualquier escrpulo en la
adopcin de medios para ello, la actitud que prevaleci fue
la de contemporizar, la de propiciar la cooptacin. Y de ello
hay sntomas antes, durante e incluso despus de la llamada
guerra contra el narcotrfico, y de la respuesta narcoterrorista.
Basta echar una mirada a lo que ocurri en el Parlamento
con las varias versiones de un proyecto que hizo trnsito en
1992 y 1993 (antes del 8.000, desde luego) por el cual se dicta el estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos
y de oposicin, se dictan normas sobre financiacin de campaas electorales y se dictan otras disposiciones. En uno
ms de los eventos de la actual picaresca parlamentaria, el
artculo que haba sido aprobado en las Comisiones 1 de
una clase la idea de su candidatura a la direccin poltica. Es peligroso y a

largo plazo inconciliable con el inters de la nacin el hecho de que una
clase econmicamente en decadencia detente el poder poltico. Pero todava ms peligroso es el hecho de que las clases hacia las cuales se desplaza
el poder econmico, y con ello la perspectiva del poder poltico, no estn
an polticamente maduras para la conduccin del Estado. Vase Estado
Nacional y poltica econmica. En: Escritos Polticos. Mxico: Ediciones Folios,
S.A, 1982, p.23.
162
Senado y Cmara desapareci en su trnsito a la plenaria y

hubo de ser reintroducido tras muchos forcejeos. El articulado que se aprob finalmente es restrictivo, guiado por el
principio espiritual de la sospecha, poco realista en cuanto a
los montos y los topes, y aprobado a sabiendas de que se le
poda vulnerar. Se dejaron premeditamente lagunas y vacos,
pues quienes lo aprobaron abrigaron la esperanza de llenarlos sin vulnerar lo preestablecido, pero como se ha hecho
patente, transando con toda suerte de intereses.
A todo lo largo de ese curso sinuoso, persiste la idea en
quienes viven de la poltica, que todo inters es transable, y
que por asfixiante que sea la presin externa o acuciante la
inconformidad interna, la transaccin es beneficiosa y se obtiene mediante sucesivas dilaciones.
Acaso hay algo ms significativo al respecto que las oscilaciones, los bandazos, los giros de 180 grados respecto a la
extradicin, para aprobar, en fin, lo que conviene, medida
por medida, a los dictados del imperio? Convencen todava
los aspavientos nacionalistas, los amagos antiimperialistas seguidos de la presentacin de rendidas y penosas excusas?
Aqu vale la pena traer a cuento a Hannah Arendt a propsito de la tica: mantener la autoridad, o restablecerla all
donde se ha perdido, como premisa de la gradual disminucin de las formas de violencia, requiere de un profundo
respeto, ganado y corroborado, hacia la persona que gobierna y hacia el cargo.
El segundo episodio con el que quiero ilustrar las incongruencias en el tratamiento y las expectativas creadas tiene
connotaciones trgicas. La profusin de equvocos a que dio
lugar la ambigedad frente a los primeros reclamos de negociacin, la receptividad mal disimulada hacia las ofertas
iniciales de rendicin total, incondicional y unilateral, seguidas sin mediacin, de declaraciones de guerra total, propi163
Fernando Cubides
cian en la misma trastienda del poder una confusin entre lo

pblico y lo privado como no se haba presenciado desde
Nez y el Concordato. Fueron saliendo a la luz conatos de
negociacin en los que funcionarios del ms alto nivel en el
gobierno Barco negociaron como asuntos personales pero
en la propia sede del ejecutivo, los hechos delincuenciales
que los afectaban, nada menos que el secuestro de sus parientes, queriendo significar luego que no existi ninguna
clase de negociacin y produciendo tan slo la prdida de
credibilidad consiguiente y, en la contraparte, la impresin
de haber sido timados.
El desenlace es conocido. Menos recordado en cambio es
el papel, nada airoso, que en todo ello cumpli como intermediario y vocero oficioso de su ahijado, Pablo Escobar,
aquel que en la recapitulacin histrica de Mayor Mora aparece como uno de los paradigmas de la Escuela Nacional de
Minas, y quien tras haber sido su Director transita hacia el
sector pblico, llegando a ser un recordado ministro de
Hacienda del segundo gobierno del Frente Nacional, despus de lo cual se retira a reflexionar sobre cuestiones ticas.
Vallejo Arbelez, prologuista por cierto del libro de Mayor
acerca de la tica del trabajo industrial y el papel cumplido por la
burguesa antioquea, con su trayectoria y su parbola, y lo lnguido de su papel de mediador, cierra todo un ciclo y nos
remite sin dilaciones a la etapa actual, a los prembulos de la
crisis presente. A mi juicio, ese recorrido nos permite entender los costos en que incurrimos con tales incongruencias y
hacernos a una idea somera del tiempo que nos llevar pagarlos. Y lo que nos falta todava.
No hay duda para m que el filsofo Parra no tiene intenciones exculpatorias, no pretende diluir la responsabilidad
de la actual generacin de miembros de la lite, sino buscar
los fundamentos de su actitud, de lo caracterstico de su
mentalidad en el pasado histrico ponindolos, para su
164
comprensin, en un contexto universal. Es todo un aporte lo

que consigue, pero, como he reiterado, requiere complementarse con referencias a lo ms actual. Lo de Parra no es
una fuga al pasado, pero se le parece mucho: es un retroceder en busca de los fundamentos de una actitud, pero que
una vez establecidos se quedan sin aplicacin y sin examinar
sus mutaciones. Est bien: desochomilisemos el anlisis pero sin
desestimar lo que all, en el 8.000, est cristalizado y documentado.
Con todas las reacciones y rplicas que ha suscitado, la del
parvulario es una buena metfora. Completarla, sin embargo, requerira averiguar si entre las infantiles travesuras de
sus miembros no se dan por ejemplo los tratos por debajo de
la mesa, el hurto de temarios de examen, la trasgresin de
las formas de convivencia y de las reglas de juego en busca
de ventajas personales. Si, por ejemplo, los hbitos de los
prvulos no han ido cambiando hasta el punto de que se alteren los resultados de las competencias deportivas; en suma,
si en su recinto no hay algo que se parezca a la esquina de
los Recoletos.6
Para que fuese un microcosmos, adems valdra la pena considerar si dentro de los hbitos adquiridos recientemente no se presenta tambin el
consumo de droga. Al igual que Milton Friedman, Chomsky y varios pensadores y analistas, respecto del problema del consumo, Parra opta por la
libertad individual y elude la trampa maniquea (Ver su artculo en la Revista Nmero, No. 11 de octubre de 1996: Ni populismo ni pragmatismo) insistiendo en que la droga ha de legalizarse, pues su consumo, como el de
pornografa o de cualquier otro bien conspicuo, proviene de una decisin
adulta y del uso del margen de libertad correspondiente. Para prevenir la
induccin de los prvulos por parte de los interesados en el expendio de
las drogas, Parra se pronuncia en cambio por la ms severa aplicacin de la
ley: La sola idea de que a la salida del colegio, o incluso dentro de l, un comerciante se aproveche de la ingenuidad de alguno de nuestros hijos para
165
Fernando Cubides
Siguiendo la pista de la msica popular que nos propone Parra hagamos el recorrido de los boleros de los
cuarenta y los cincuenta (dechados de insinuacin subliminal, himnos del subdesarrollo, que dira Mutis) a las baladas de Serrat (expresiones naturalistas, afanes de sinceracin de una generacin contestataria) pero lleguemos
hasta un gnero musical muy colombiano y muy actual,
de innegable popularidad, y que segn dicen gusta tanto
en las oficinas de sicarios como en las crceles de alta seguridad, pero tambin en las trastiendas del poder, en Palacio: la cancin del despecho.
Considero til que nos detengamos en dos episodios de
la ltima etapa que presumiblemente podran revelar mejor
la trasmutacin de los valores, la permeabilidad, laxitud y
ambivalencia respecto del narcotrfico y de sus mrgenes de
rentabilidad por parte de la lite colombiana.
Se me antoja que teniendo como referencia central a la
misma individualidad, un evento ms reciente pudiera resultar ms significativo. Y tal vez pudiramos hablar entonces
no de infantilismo, sino de senilidad.
inducirlo al consumo y a la adiccin nos llena de espanto e indignacin. Y

cualquier ciudadano norteamericano o colombiano estar de acuerdo con
que se apliquen las ms drsticas sanciones a tamao inescrpulo (op. cit.,
p. 24). Y, para completar el cuadro, no faltaran sino aquellos que, en el caso de comprobada ineficacia de quienes deben aplicar las drsticas sanciones llevaran su espanto e indignacin hasta proponer una suerte de comandos parapaternales, que llamara Mafalda.
166
DROGAS ILCITAS
167
Prohibicionismo y permisividad en
la cultura norteamericana
Andrs Lpez Restrepov
En Colombia se ha querido analizar y calificar la poltica

norteamericana contra las drogas de acuerdo con sus resultados. Si hay cada vez ms adictos, si las organizaciones
criminales comprometidas en el narcotrfico son cada vez
ms poderosas, se concluye entonces que la poltica no
funciona y debe ser cambiada.
Esto desconoce que las leyes y las polticas no deben
ser examinadas exclusivamente a la luz de la racionalidad,
sino que son el resultado de mltiples causas que incluyen percepciones, prejuicios, valores... Por tanto, las polticas que afectan muchos intereses, que son objeto de
fuerte debate, son muy difciles de cambiar.
Es interesante contrastar la poltica prohibicionista de
las drogas en los Estados Unidos a la luz del prohibicio-
Investigador, Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional.
169
Andrs Lpez
nismo del alcohol. Esta ltima tena profundas races sociales. La prohibicin de las drogas, en cambio, naci y
creci a partir de intereses muy perifricos con respecto a
las preocupaciones centrales de la sociedad y el gobierno.
Esa lateralidad tuvo como resultado el que se aprobaran
leyes y se crearan entidades casi sin control. Y toda esta
carga ya exista cuando las drogas se convirtieron en un
problema central.
Las pginas siguientes se proponen examinar el debate
entre prohibicin y permisividad en una perspectiva histrica. Por ello, en la primera parte se estudia el proceso
que llev a la adopcin de la enmienda XVIII constitucional que prohibi el consumo de alcohol pero que fue derogada tras 14 aos de vigencia. En la segunda parte se
examina la aprobacin de la ley Harrison, que inici la
senda punitiva que de manera ms o menos constante ha
marcado la relacin de la sociedad estadounidense con
las drogas. Por ltimo, en la parte tercera, se proponen
algunos elementos comparativos de ambas prohibiciones.
I
Los colonos britnicos establecidos en Norteamrica consideraron los licores destilados y fermentados como alimentos que proporcionaban energa y resistencia, cualidades muy apreciadas en una sociedad agrcola dependiente del trabajo manual. Se pensaba incluso que tenan
propiedades medicinales. Para los puritanos, la ebriedad
era un abuso deliberado, propio de un carcter pecador.
La embriaguez era censurada pero no la bebida, de la
misma forma que no se culpa a la comida de la glotonera. En el siglo XVII, la embriaguez fue controlada con
medidas como la imposicin de lmites en el horario de
170
Prohibicionismo y permisividad...
las tabernas y en la cantidad que poda consumirse, y castigada con sanciones que iban desde las multas a los azotes, el cepo y el exilio. Sin embargo, para la limitacin del
consumo fueron ms importantes los controles sociales
informales cuyo fin era avergonzar al ofensor, que las leyes y normas. Las licencias para operar tabernas eran dadas a miembros prominentes de la sociedad, lo cual se
deba no tanto al propsito de mantener el control sobre
un negocio lucrativo como a un profundo sentido de
obligacin cvica. Las tabernas eran una institucin comunitaria que adems de proveer comida, bebida y hospedaje, deban vigilar y ser responsables de la conducta
de sus clientes. Aunque eran evadidos muchas veces, los
controles funcionaban y la embriaguez no fue un serio
problema social. A fines del siglo XVII, debido al auge de
la industria destilera en Nueva Inglaterra, el precio del
ron cay y su consumo aument, lo que supuso el fin del
aristocrtico sistema de regulacin del consumo de bebidas alcohlicas. A mediados del siglo XVIII, la administracin de las tabernas se haba convertido en una pura actividad econmica, sin connotaciones ticas o comunitarias, al tiempo que el oficio de tabernero perdi su anterior estatus social.
La Revolucin de Independencia estimul el desarrollo local de la industria del whiskey, al interrumpir el comercio con las Indias Occidentales, de donde provenan
las melazas con las que se haca el ron, y foment el consumo de alcohol debido a que idealiz las tabernas como
un bastin de la libertad de los hombres comunes. En
1783, el Congreso aprob la imposicin sobre las importaciones. Los estados productores de ron, temiendo las
consecuencias de un tributo sobre la melaza, consiguieron que el whiskey tambin fuera gravado. Los granjeros
de Pennsylvania occidental se negaron a aceptar el im171
Andrs Lpez
puesto sobre el whiskey e iniciaron en 1794 una rebelin

que dur dos aos y que termin slo despus de que el
presidente Washington ocup la regin con 15 mil soldados. No obstante los esfuerzos defensivos por parte de los
fabricantes de ron, el whiskey gan cada vez ms consumidores y su posicin se consolid de forma definitiva
tras la abolicin, en 1802, del impuesto que lo gravaba.
La baja en los precios del whiskey favoreci otro proceso.
De acuerdo con el ms conservador de los estimativos,
entre 1792 y 1810 el consumo per cpita de bebidas fuertes pas de 2,5 galones anuales a casi 5. Al mismo tiempo,
cambi el espacio fsico en que se beba. La taberna,
donde la comida y el alojamiento creaban un ambiente
contrario al excesivo consumo de licor, dio paso al bebedero (grogshop), una versin temprana del bar (saloon).
Las primeras dcadas del siglo XIX fueron un perodo
de rpidos cambios sociales. La poblacin aument y migr en grandes nmeros hacia el Oeste. El individuo en
busca de fortuna, sin races y no limitado por autoridad
alguna, se convirti en el tipo ideal del pas. En este contexto, medidas como la imposicin de horarios para las
tabernas o la prohibicin de vender alcohol a menores,
propias de una sociedad estable y cohesionada, fueron
ignoradas. Sin embargo, sectores afectados por los trastornos sociales percibieron al alcohol como una amenaza
al orden social, y su consumo excesivo se torn en objetivo de la reforma organizada. Benjamn Rush, mdico y
firmante de la Declaracin de Independencia, public en
1785 un panfleto llamado An lnquiry into the Effects of Ardent Spirits upon the Human Body and Mind, del cual se distribuyeron 200 mil copias en las primeras tres dcadas del
siglo XIX. Rush sostena, en contra de la opinin comn,
que el licor no daba salud y energa sino que enfermaba
el cuerpo y trastornaba la voluntad. A diferencia de los
172
puritanos, que vean la embriaguez como un error deliberado, Rush consideraba que el alcohlico era una vctima que haba cado bajo el control de una sustancia externa. La adiccin solo poda curarse a travs de una abstinencia total. Y esta, a su vez, solo era posible en un contexto de apoyo y cuidado pblicos, creado conjuntamente
por las iglesias y el gobierno federal. El panfleto de Rush
fue el punto de partida de la movilizacin en contra de
los licores y el desorden pblico que engendraban. La
campaa tuvo su primera expresin concreta en 1808,
cuando un grupo de granjeros form la Sociedad Unida
para la Sobriedad de Moreau y Northumberland (Union
Temperance Society of Moreau and Northumberland), en Nueva York.
La primera ola del movimiento contra el alcohol comenz en 1826, con la creacin por parte de algunos ministros de la Sociedad Estadounidense para la Sobriedad
(American Society of Temperance). Al comienzo, esta organizacin apel exclusivamente a la persuasin mediante
publicaciones y conferencias. Y tuvo gran xito. Para
1835, de un total de 13 millones de estadounidenses, 1,5
millones haban jurado no volver a consumir licores fuertes. Su seccional de la ciudad de Nueva York, la Sociedad
para la Sobriedad de la Ciudad de Nueva York (New York
City Temperance Society) contaba con 88 mil miembros en
1837, cuando esa urbe tena 290 mil residentes. Pero rpidamente el movimiento se volvi cruzada y sus lderes
adoptaron posiciones cada vez ms radicales. En la convencin de 1836, la Sociedad Estadounidense de Sobriedad declar que en adelante se opondra a todas las bebidas alcohlicas, incluyendo por primera vez a la cerveza
y el vino. Tal extremismo enajen a muchos de sus integrantes. As, la membreca de las organizaciones temperantes del estado de Nueva York cay de 220 mil a 120 mil
173
Andrs Lpez
entre 1837 y 1840. Sus activistas decidieron entonces dar

un paso adicional y acudir a la ayuda de las leyes. En 1838
presentaron peticiones dirigidas a prohibir la venta de
bebidas alcohlicas ante seis legislaturas estatales. Y desde
entonces hasta 1855, la mayora de estados de la Unin
aprob alguna forma de regulacin, tales como la prohibicin de beber en pblico o la imposicin de costosas licencias para los expendios de alcohol. En solo cuatro
aos, entre 1851 y 1855, 13 estados proscribieron la venta
de licores fuertes.
El movimiento temperante fue dirigido en un primer
momento por lderes religiosos. Sin embargo, este colectivo se diversific y fragment casi desde el principio, y
rpidamente surgieron organizaciones laicas concebidas
como asociaciones de apoyo mutuo que obtuvieron una
enorme popularidad. Una de ellas, los Hijos de la Sobriedad, contaba con 230 mil miembros en 1850. La mayor
parte de los integrantes del movimiento temperante pertenecan a la clase media; los ms ricos tuvieron una participacin muy escasa, mientras que los pobres de las ciudades permanecieron al margen. En este perodo la familia reemplaz a la comunidad como el espacio donde los
seres humanos realizaban lo principal de su vida social.
Los hombres contaban adems con la taberna, la cual
ofreca compaa, recreacin y alcohol. El alcohol, al
igual que la familia, proporcionaba la calma y el consuelo
que permitan afrontar el generalizado sentimiento de
cambio, de prdida de una vida comunitaria estable y
predecible. Los lderes del movimiento temperante consideraron que la oposicin entre ambos espacios era irreductible. La embriaguez era una amenaza a la unidad y
estabilidad de las familias, pues los borrachos maltrataban
a sus mujeres y abandonaban a sus hijos. Y la desintegracin de las familias era una de las causas fundamentales
174
del pauperismo y el crimen. Por ello los movimientos

temperantes, en particular aquellos grupos laicos que
operaban como sociedades de ayuda mutua, fomentaron
la participacin del conjunto de la familia en una vida social libre del alcohol, que restauraba el sentido de pertenencia a un colectivo mucho ms amplio que el estrecho
ncleo familiar.
Esta primera ola del movimiento de promocin de la
sobriedad consigui una fuerte reduccin en el nivel de
consumo de licor. Entre 1820 y 1850 la demanda de whiskey y ron cay a la mitad, aunque despus de este perodo
hubo un importante incremento en el consumo de cerveza. Aunque hubo otros importantes factores culturales
que ayudan a explicar este cambio en los patrones de bebida, lo cierto es que el movimiento temperante enalteci
el valor de la moderacin, minando as la legitimidad social de los licores. Ms an, en amplios crculos sociales la
moderacin y la abstinencia se convirtieron en trminos
sinnimos al punto que el movimiento temperante, pese
a que continu fragmentndose, se hizo prohibicionista
para todos los efectos. Para 1855, el debate en torno a la
esclavitud cambi el foco de la energa moral. Las sociedades temperantes del Norte eran decididamente antiesclavistas, por lo que el movimiento en su conjunto vio
surgir una nueva divisin, esta vez entre el Norte y el Sur
del pas. Al mismo tiempo, los estados que haban prohibido el consumo de licores fuertes entre 1851 y 1855 se
enfrentaron con que la corrupcin de los funcionarios
pblicos y la abierta resistencia de los consumidores hacan prcticamente imposible el cumplimiento de esta medida. De esta forma, solo 5 estados mantenan la prohibicin en 1863. La Guerra Civil separ todava ms a un
movimiento ya desintegrado.
175
Andrs Lpez
Quienes lideraron l prohibicionismo tras la Guerra

Civil eran en su mayor parte originarios de las ciudades
del noreste, miembros del Partido Republicano y fieles a
confesiones evanglicas tales como el metodismo y el
presbiterianismo. Los prohibicionistas eran al mismo
tiempo conservadores y progresistas que censuraban tanto a los de arriba por ociosos, materialistas y explotadores como a los de abajo por miserables, alcohlicos y
violentos, y se vean a s mismos como el ncleo de la
clase trabajadora y hogarea, que encarnaba los valores
morales y era responsable por la estabilizacin del orden
social. Consideraban fundamental la moderacin, preferiblemente a travs del autocontrol pero de ser necesario
impuesta desde el Estado. El Partido Prohibicionista
(Prohibition Party) fue fundado en 1869. Su plataforma estaba centrada en la destruccin de las tabernas, aunque
tambin defendi otras causas. Durante las elecciones de
1872, en su primera campaa nacional, apoy la eleccin
directa de senadores nacionales y abog por el sufragio
efectivo e irrestricto de las mujeres y los negros. Pero slo
obtuvo 5.600 votos, por lo que decidi emplear nuevos estilos de organizacin y agitacin que ampliasen su base de
apoyo. La innovacin ms exitosa fue el reclutamiento de
mujeres, que rpidamente alcanzaron posiciones de liderazgo. A partir de 1873 grupos de mujeres se dedicaron a
sitiar bares, cantando y rezando da y noche, con el fin de
obligar a su cierre. Esta cruzada, aadida a la severa depresin econmica del momento y al acelerado proceso
de concentracin de la industria cervecera, produjo la
desaparicin de 750 cerveceras y un descenso en la produccin de bebidas de malta entre 1873 y 1875.
La Unin Cristiana de Mujeres para la Sobriedad
(Womens Christian Temperance Union, Wctu) fue fundada
en 1874. Bajo el liderazgo de Frances Willard, la Unin
176
de Mujeres se convirti en una de las principales fuerzas

prohibicionistas del pas, aunque luch tambin por causas como los derechos de las mujeres, la reforma penitenciaria o el sindicalismo. En 1880, la Unin dio su apoyo al
Partido Prohibicionista, por lo que este cambi por un
tiempo su nombre al de Partido Prohibicionista para la
Proteccin de los Hogares (Prohibition Home Protection Party) la proteccin de los hogares era una de las banderas de
la Unin. La inteligencia y energa de Willard y la participacin de la Unin en diversas batallas progresistas
dieron lugar a un segundo auge del prohibicionismo en
la dcada de los 80. El Partido, que en 1880 obtuvo slo
10 mil votos, alcanz ms de 150 mil en 1884. En este ltimo ao, el desplazamiento de votantes le supuso al Partido Republicano la prdida de las elecciones a manos de
los demcratas. El Partido Prohibicionista continu su ascenso y logr 250 mil votos en 1888. De otra parte, tres
cuartas partes de los estados consideraron prohibir el alcohol en esta dcada ms que en cualquier momento
anterior, bien mediante votacin de sus legislaturas,
bien a travs de enmiendas plebiscitarias a sus constituciones. Sin embargo, solo seis estados contaban con leyes
prohibicionistas en 1890. Algunos estados y pueblos del
Sur instauraron monopolios sobre el licor con el fin de
controlar su consumo y obtener recursos para programas
sociales. Entre tanto, a partir de 1882 la Unin consigui
que todos los estados incluyesen la educacin en la templanza dentro de los planes de estudio de las escuelas pblicas. En 1886, el Congreso la hizo obligatoria en el Distrito
de Columbia.
Simultneamente, los productores de bebidas alcohlicas se organizaron para defenderse contra cualquier
medida que amenazara sus ventas. Con ese fin fundaron
en 1882 la Liga para la Libertad Personal de los Estados
177
Andrs Lpez
Unidos (Personal Liberty League of the United States), que al

poco tiempo contaba con oficinas en Washington y las
capitales estatales. Y ms importante an, reunieron
grandes cantidades de dinero para financiar candidatos
polticos antiprohibicionistas. As, 633 de las 1.002 convenciones y primarias efectuadas por republicanos y demcratas en 1884 se reunieron en cantinas, y 11 de los 24
concejales elegidos en la ciudad de Nueva York en 1890
eran taberneros. Como es de suponer, las diversas administraciones y organismos de control se hicieron muy tolerantes frente a irregularidades tales como la apertura de
tabernas durante 24 horas, toda la semana, y su conversin en centros de juego y prostitucin. Los prohibicionistas recibieron un rudo golpe en 1890, cuando la Corte
Suprema afirm que la Clusula de Comercio de la Constitucin (Artculo 1, Seccin 8, Clusula 3) le impeda a
los estados imponer gravmenes sobre el comercio interestatal, siempre que los bienes en cuestin permaneciesen en su empaque original. La consecuencia de esta sentencia fue la imposibilidad de prohibir el comercio interestatal de licor. El Congreso respondi aprobando ese
mismo ao la Ley Wilson, que afirm el derecho de cada
estado a legislar sobre el licor procedente de cualquier
lugar. Aunque la Corte declar exequible la ley Wilson,
en decisiones posteriores excluy de su aplicacin los
bienes cuya venta hubiese ocurrido fuera del estado a
donde eran enviados. Obviamente, los consumidores de
estados prohibicionistas se las arreglaron para comprar
licor donde no existan restricciones.
En la dcada del 90, el Partido Prohibicionista fue el
campo de lucha entre quienes tenan como nico objetivo la lucha contra las tabernas y la faccin liderada por
Frances Willard, que defenda las alianzas con otros grupos polticos que tuviesen una agenda reformista ms
178
amplia. Por lo general, aquellos pertenecan a una iglesia

organizada y desconfiaban en mayor medida de los desposedos que de los poseedores; stos, en cambio, era ms
hostiles al poder econmico establecido y menos cercanos a las iglesias. En las elecciones parciales de 1890, los
Populistas y el Partido Prohibicionista presentaron listas
conjuntas en algunos estados. Pero los Populistas concluyeron que el prohibicionismo alienaba el voto de los inmigrantes urbanos y, aunque su programa electoral de
1892 demandaba la supresin de las tabernas, se negaron
a apoyar los controles legales al alcohol. Acab as la colaboracin entre las dos organizaciones. En 1892, el Partido Prohibicionista obtuvo 270 mil votos, el mejor resultado de su historia. En la convencin de 1896, los amigos
de las alianzas defendieron tesis tales como el monopolio
estatal sobre la emisin de dinero, los ferrocarriles y los
servicios pblicos, el impuesto a la renta y el sufragio femenino. Los defensores de la prohibicin pura triunfaron y los derrotados decidieron crear el Partido Nacional.
Ambas agrupaciones sufrieron una derrota estruendosa
en los comicios de ese ao. El Partido Prohibicionista obtuvo 141 mil votos, poco ms de la mitad de 4 aos antes,
y el Partido Nacional apenas 14 mil. Atribuyendo ese fracaso a la desviacin de su proyecto original, el Partido
Prohibicionista acometi una total despolitizacin, de tal
forma que hacia 1900 haba desaparecido cualquier simpata por los desvalidos y toda intencin de reforma social.
Al mismo tiempo, los prohibicionistas usaron en su
provecho la experiencia de Carolina del Sur. Este estado
proscribi en 1893 la produccin local de licor y cre un
monopolio estatal para su importacin y venta. Los compradores deban presentar una solicitud firmada, pero los
borrachos habituales y las personas de mala reputacin no
179
Andrs Lpez
seran atendidos. El nuevo sistema produjo ingresos significativos: un cuarto del presupuesto estatal en sus mejores
aos. Sin embargo, la venalidad y corrupcin de los funcionarios que administraban el sistema fueron cada vez
ms evidentes. Los prohibicionistas afirmaron que estos
problemas eran connaturales al sistema. La regulacin estatal no solo era inefectiva sino contraproducente, pues
comprometa y haca al estado cmplice de un negocio
inmoral. Concluan entonces que las medidas a medias
no funcionaban y que la prohibicin completa era la nica respuesta consistente al problema del alcohol. Carolina del Sur aboli este rgimen en 1907.
Hacia 1905 la Liga contra las Tabernas (Anti-Saloon
League), organizacin fundada en 1895 con un fuerte
componente religioso, haba asumido el liderazgo dentro
del movimiento temperante. Sus miembros se organizaban en ligas locales, regionales y estatales y se comprometan a votar por quien decidiera la organizacin. As, los
lderes de la Liga podan negociar con los candidatos de
los partidos mayoritarios votos a cambio de polticas antialcohlicas. A travs de su labor, la Liga impuso la prohibicin en la agenda de todas las legislaturas estatales. De
esta forma, la prohibicin, que estaba vigente en tres estados en 1906, se extendi a 23 para el ao 1916. Y lo fue
por medio de plebiscito en 17 de los estados, lo que demuestra el arraigo popular de la medida. Sin embargo,
hasta enero de 1919 solo 13 estados, que apenas comprendan un sptimo de la poblacin del pas, haban
prohibido completamente el alcohol. Los otros 23 estados
que contaban con leyes prohibicionistas dejaban resquicios a los consumidores, tales como la posibilidad de importar licor o producirlo de forma casera. Debido a estas
excepciones, el consumo per cpita de licores fuertes
aument de 1,47 a 1,6 galones anuales entre 1906 y 1917.
180
La primera vez que se consider la posibilidad de introducir una enmienda constitucional prohibicionista fue
en diciembre de 1914, cuando el congresista de Alabama
Richard Hobson present una propuesta en ese sentido.
Una semana antes haba sido aprobada la Ley Harrison
(ver apartado siguiente, pg. 186). Los prohibicionistas
subrayaron este hecho, y pidieron que as como se haba
aprobado una legislacin en contra de los narcticos, no
debera dudarse en tomar medidas similares contra el alcohol. Algunos congresistas teman que una prohibicin
estricta pudiera llevar a la clandestinidad el comercio del
licor, pero los prohibicionistas sostuvieron con efectividad que era preferible un trfico ilcito moderado al desenfreno de la bebida. El movimiento fue apoyado por la
caracterstica suposicin progresista de que el gobierno
poda cambiar o neutralizar los hbitos de los grupos
grandes mediante una legislacin bien escrita y ejecutada
honradamente. En la votacin, los prohibicionistas superaron a los antiprohibicionistas por 197 votos contra
190, aunque no alcanzaron la mayora necesaria de dos
terceras partes. Tres aos despus, en diciembre de 1917,
la Cmara consider un nuevo proyecto redactado por la
Liga contra las Tabernas, que difera muy poco del presentado por Hobson, y que aprob con 282 contra 128
votos. El Senado aprob la enmienda el 18 de diciembre
de 1917, por 47 votos contra 8. Las ratificaciones necesarias de las tres cuartas partes de los estados se completaron en enero de 1919. La Enmienda XVIII entr en vigencia un ao despus.
La Enmienda XVIII de la Constitucin prohibi la
manufactura, venta o transporte de licores embriagantes
dentro, su importacin a o su exportacin desde los Estados Unidos y todo territorio sujeto a su jurisdiccin no
se incluan la compra y el consumo dentro de las activi181
Andrs Lpez
dades proscritas, y confiri al Congreso y a los estados

poder concurrente para aplicar este artculo mediante la
legislacin apropiada. En octubre de 1919, tres meses
antes de que la Enmienda entrase en vigencia, el Congreso aprob la Ley de Prohibicin Nacional (National Prohibition Act), comnmente conocida como Ley Volstead.
Los propsitos de esta ley eran hacer efectiva la prohibicin de consumir bebidas alcohlicas y regular la manufactura, produccin, consumo y venta de alcoholes de alta
graduacin con propsitos distintos a la bebida. La expedicin de licencias, la prevencin de infracciones, el
arresto de transgresores, en fin, la aplicacin de la ley le
fue confiada el Departamento del Tesoro, que para ese
fin cre en su seno la Oficina de Prohibicin (Prohibition
Bureau). La Prohibicin caus la desaparicin de las 170
mil tabernas registradas en los Estados Unidos y un descenso en el consumo de entre un 33 y un 50% en los
primeros aos de la Prohibicin, nivel al que se mantuvo
durante el resto de los 20. Otras estadsticas confirman esta afirmacin. As, por ejemplo, las muertes por cirrosis
entre los hombres, 29,5 por 100 mil en 1911, cayeron a
10,7 en 1929, mientras que los arrestos por embriaguez y
conducta desordenada declinaron a la mitad entre 1916 y
1922. La disminucin del consumo fue ms fuerte entre
la clase trabajadora debido a que la Prohibicin supuso
una fuerte alza en los precios del licor.
La reduccin en el consumo de licor fue conseguida
pese a la debilidad de la Oficina de Prohibicin y a los
compromisos y vacos de la ley Volstead. Con respecto a
lo primero basta decir que los 1.500 agentes con que comenz a operar la Oficina fueron nombrados con criterios poltico-clientelistas, no contaban con entrenamiento
y reciban malos salarios. Su incompetencia y venalidad
eran ampliamente reconocidas. No obstante, la principal
182
fuente de problemas fueron las excepciones y garantas

que ofreca la ley misma. Algunas eran inevitables. El alcohol puro era una materia prima en muchos procesos
industriales y debido al rpido desarrollo industrial estaba
en expansin el nmero de empresas que obtenan permisos para fabricarlo y venderlo. Cierta cantidad de alcohol se desviaba a pequeas firmas que lo usaban para obtener licor. Pero otros vacos de la ley se debieron a compromisos que permitieron satisfacer la demanda por licor. Por una parte, se permiti la produccin de cerveza
con un contenido alcohlico hasta del 0,5% (subsisti as
una capacidad instalada que fcilmente poda fabricar un
lquido ms fuerte). Por otro lado, la elaboracin de licor
para el consumo domstico era legal y solo poda ser decomisado cuando existiesen pruebas de que su propietario tena la intencin de venderlo. Las organizaciones
criminales instalaron entonces pequeos alambiques en
apartamentos, donde recogan el licor en forma regular.
Y muchas tiendas ofrecieron los ingredientes e instrumentos necesarios para la produccin de vino y cerveza.
Ante la creciente demanda por uvas, la extensin de los
viedos californianos aument siete veces en los primeros
cinco aos de la Prohibicin.
Desde un principio mucha gente observ las inconsistencias de la ley y se pregunt si en verdad haba la intencin de acabar totalmente con el licor. El origen de tales
problemas resida en la ambigedad frente a la propiedad
privada. De un lado, la Liga contra las Tabernas deseaba
el apoyo poltico y material de los dirigentes empresariales, a cambio de lo cual les ofreca la mayor productividad
derivada de una mano de obra abstemia. Al mismo tiempo, todos los movimientos prohibicionistas eran prisioneros del concepto de la embriaguez como enfermedad introducido por Benjamn Rush. Bajo este esquema el con183
Andrs Lpez
sumidor no tena la culpa, era una vctima de la inmoralidad y la codicia de productores y vendedores. Para salvar a quienes eran propensos a la adiccin, todos los ciudadanos deban, en un acto de solidaridad nacional,
aceptar la prohibicin del licor, que supona el fin de su
fabricacin y venta y la afectacin de poderosos intereses
econmicos. Los prohibicionistas argan que su causa
era asimilable a la lucha contra la esclavitud, la cual estableci como precedente el que un trfico malvado poda
ser destruido y sus dueos desposedos, sin por ello amenazar los legtimos derechos de propiedad de otros sectores econmicos. Pero esta lnea de razonamiento desconoca que asimilar la esclavitud al alcohol a la esclavitud fsica era una simple metfora, pues la embriaguez era
producida con la activa participacin del esclavo. Y los
empresarios eran muy concientes de que no solo los conservadores defendan una visin del gobierno como guardin moral. Usando los mismos argumentos que los
prohibicionistas, los socialistas podan demandar la intervencin del gobierno frente a la actuacin de capitalistas
inescrupulosos. Por este camino, la restriccin de cualquier libertad pareca posible.
La primera organizacin creada con el fin de promover la revocacin de la Enmienda XVIII fue la Asociacin
contra la Enmienda Prohibicionista (Association against the
Prohibition Amendment, Aapa), que recibi un gran impulso cuando Pierre du Pont asumi su direccin en 1926.
Du Pont convenci a muchos millonarios de que la legalizacin del alcohol generara ingresos tributarios que aliviaran sus propias cargas fiscales. La Asociacin pudo entonces contratar a 800 periodistas y caricaturistas para
que desacreditasen la Prohibicin. La campaa publicitaria atiz el temor que tenan los empresarios frente a la
confiscacin de la propiedad privada y cre leyendas tan
184
duraderas como que la Enmienda XVIII trajo un auge del

crimen y de los homicidios sin precedente en Estados
Unidos. Las estadsticas lo desmienten, y si bien es cierto
que las organizaciones criminales crecieron en ese perodo, ya estaban bien establecidas en las ciudades antes de
la dcada del veinte. La Asociacin reconoca que era
imposible controlar por completo el alcohol y pensaba
que la Prohibicin, al poner a los bebedores en contacto
con la ilegalidad, creaba un ambiente de confusin moral. Pero no se trataba de liberalizar por completo el comercio de licor. La Asociacin defenda el derecho del
Estado a imponer controles tales como la reduccin de
los horarios de operacin de los expendios de licor y la
imposicin de impuestos elevados que gravasen con preferencia a las bebidas ms fuertes. Esta poltica de regulacin sera lo bastante fuerte como para que el consumo
de bebidas embriagantes no fuese ms una amenaza a la
sociedad y lo suficientemente laxa como para ser aplicada
de manera efectiva y con el apoyo de la ciudadana.
Pese a las campaas de la Asociacin contra la Enmienda y a los escndalos que rodeaban a la Oficina de
Prohibicin, esta segua siendo fuerte. Sus partidarios
arrasaron en las elecciones de 1928. Era apoyada por el
presidente Herbert Hoover, 43 de 48 gobernadores, 80
de 96 senadores y 328 de 424 representantes elegidos ese
ao. Hoover nombr la Comisin de Aplicacin y Cumplimiento de la Ley (Commission of Law Enforcement and
Observance), que tras dos aos de trabajos emiti un reporte que apoyaba la Prohibicin. Pareca que sta iba a
durar por siempre: hasta entonces ninguna parte de la
Constitucin o de las enmiendas haba sido derogada. Y
no exista tampoco el apoyo necesario. An en 1929, William Randolph Hearst, uno de los principales oponentes
de la Prohibicin, juzgaba que su abolicin era imposible.
185
Andrs Lpez
II
La adiccin al opio en los Estados Unidos fue identificada
con grupos sociales que se consideraban forneos. As,
cuando los chinos se convirtieron en una amenaza durante la Gran Depresin, se crey que su hbito de fumar
opio poda llegar a minar la sociedad americana. En un
principio el opio era considerado como una medicina,
pero cuando fue temido se relacion con las clases bajas o
el bajo mundo. Hacia 1900, coincidiendo con el clmax de
los linchamientos y de la segregacin legal, la sociedad
blanca sudista temi que los consumidores de cocana
negros olvidaran sus lmites. En la ltima dcada del siglo
XIX aparecieron las primeras leyes estatales dirigidas a
frenar el abuso de las drogas creadoras de hbito, en especial la morfina y la cocana. Por lo general, estas leyes
exigan que la cocana o la morfina fueran adquiridas por
receta mdica, pero solo cubran algunas medicinas patentadas y no podan controlar las ventas en estados vecinos donde no existan leyes similares. Pero el miedo sigui su camino. La cocana creaba el espectro del negro
salvaje, el opio recordaba a los chinos taimados, la morfina se relacionaba con los vagabundos de los barrios bajos.
Se tema incluso que el uso de esas drogas se estuviera difundiendo entre las clases ms altas.
Con ocasin de la guerra hispanoamericana de 1898,
los Estados Unidos adquirieron las Filipinas, donde los
espaoles haban creado un monopolio gubernamental
sobre el opio, en el cual el grupo tnico chino era el nico autorizado para comprar. La Corte Suprema de los Estados Unidos haba decidido en 1901 que las doctrinas de
los derechos estatales eran inaplicables a las posesiones
insulares. Por ello, la Comisin Filipina que tena bajo
su responsabilidad la administracin de las islas propu186
so el restablecimiento del monopolio. Al conocer esta noticia el reverendo Wilbur Crafts, lder de la Oficina Internacional de Reforma en los Estados Unidos, organiz la
oposicin. Miles de mensajes que le pedan al presidente
Roosevelt que vetara el proyecto inundaron la Casa Blanca. El proyecto fue retirado.
En marzo de 1905, el Congreso orden una inmediata
prohibicin del opio para los filipinos, con excepcin de
los usos mdicos. En tres aos la prohibicin se extendera a los no filipinos. Para llevar a cabo esta poltica, la
Comisin Filipina oblig a los distribuidores a obtener licencias y a los consumidores a registrarse. En octubre de
1907, la Comisin promulg la Ley 1761, que cre unos
dispensarios de opio para abastecer a los consumidores; a
partir de noviembre, las raciones disminuiran un 15%
mensual, hasta llegar a cero el l de marzo de 1908. Sin
embargo, en 1926 H.L. May, el delegado estadounidense
a la Junta Central Permanente sobre el Opio de la Liga de
las Naciones, testimoni la disponibilidad y el bajo precio del opio en Filipinas, as como la confabulacin entre contrabandistas y funcionarios.
El siguiente problema que debieron enfrentar los Estados Unidos fue el del opio en la China. Desde finales
del siglo XVIII, India obtena grandes ganancias del comercio de opio con China. El partido Liberal britnico,
que desde haca tiempo peda acabar con las exportaciones indias de opio, gan abrumadoramente las elecciones
de enero de 1906 y en agosto de ese ao Gran Bretaa y
China acordaron reducir los embarques indios de opio en
un 10% anual, de manera que fuese eliminado por completo en 1916. El psimo tratamiento que se daba en Estados Unidos a los inmigrantes provenientes de China llev a los residentes de este pas a organizar un embargo
voluntario contra los bienes estadounidenses, que tuvo
187
Andrs Lpez
popularidad y en algunas reas fue efectivo. Cuando el

embargo comenzaba a tener efecto, el obispo Charles
Brent le escribi a Roosevelt solicitndole con urgencia la
convocatoria de una conferencia en la que participasen
Estados Unidos, las potencias europeas con intereses en
el Lejano Oriente y Japn, con el fin de ayudarle a China
en su lucha contra el opio. El presidente Roosevelt estuvo
de acuerdo, y Elihu Root, el secretario de Estado, aunque
menos optimista, tambin se dej persuadir.
Al tiempo que peda a otras naciones su eliminacin,
los Estados Unidos no tenan leyes nacionales que limitaran o prohibieran la importacin, el uso, la venta o la
manufactura del opio y de sus derivados. Esto era competencia de los estados, pero la delegacin estadounidense
a la reunin internacional, presidida por el obispo Brent,
estaba seguro de que las dems naciones no entenderan
los enredos del sistema federal estadounidense. El secretario de Estado Root propuso entonces la prohibicin del
opio para fumar, sabiendo que el Congreso apoyara una
ley en este sentido. Esto, segn dijo Root, permitira que
su pas tuviese a tiempo una legislacin sobre este tema
que les salvara las apariencias en la Conferencia de
Shanghai.
Brent esperaba que el encuentro de Shanghai fuese
una conferencia, es decir, una reunin diplomtica que
pudiera dar lugar a la toma de medidas oficiales por parte
de los gobiernos representados. Sin embargo, por solicitud de Gran Bretaa y los Pases Bajos, la reunin solo tuvo la categora de comisin, la cual slo poda hacer recomendaciones. La Comisin, que reuni a representantes de 13 pases, empez sus labores en febrero de 1909 y
sesion durante casi cuatro semanas. Su primera decisin
fue elegir como presidente al obispo Brent. Los delegados chinos expresaron su gratitud por haber sido trata188
dos, por primera vez, como iguales en una conferencia

relacionada con una cuestin china. En el curso de los
debates, los britnicos se opusieron a cualquier discusin
respecto al comercio sino-indio de opio, arguyendo que
ese era un asunto bilateral entre Londres y Pekn. El 9 de
febrero la ley que prohiba la importacin de opio para
fumar fue aprobada por el Congreso norteamericano.
Inmediatamente su delegacin hizo el anuncio ante la
Comisin que sesionaba. Uno de sus integrantes, Hamilton Wright, afirm incluso que se haba prohibido por
completo el uso no mdico de las drogas, lo cual era falso.
Las resoluciones adoptadas por la Comisin contenan
una serie de recomendaciones para los gobiernos. La
Comisin pidi la adopcin de las medidas necesarias para la supresin gradual del opio para fumar y, ms en general, la prohibicin o cuidadosa regulacin del opio que
tuviese usos distintos del mdico.
Asimismo, hubo un acuerdo unnime en que cada gobierno debera tomar drsticas medidas para controlar la
morfina y dems derivados del opio. La delegacin americana vio en estas resoluciones la oportunidad para lograr una estricta legislacin federal sobre los narcticos,
pues no se poda exigir controles a las otras naciones sin
tener leyes propias al respecto. Otra resolucin pidi que
no se exportase opio a los pases cuyas leyes prohibieran
su importacin; el problema era que no exista un mecanismo internacional que controlase el trfico de opio. Los
delegados norteamericanos propusieron otra reunin
que sentase las bases de la cooperacin internacional en
el campo de los narcticos, pero esta iniciativa fue rechazada por las principales potencias europeas.
189
Andrs Lpez
Una semana despus de la clausura de la Comisin de

Shanghai, en marzo de 1909, se posesion como nuevo
presidente de los Estados Unidos William Howard Taft,
quien haba sido gobernador civil de las islas Filipinas y
por ello estaba familiarizado con el problema del opio y
sus dimensiones internacionales. Hamilton Wright, quien
haba estado presente en Shanghai, acudi entonces al
nuevo secretario de Estado, Philander C. Knox, y le pidi
que liderase una nueva reunin internacional, argumentando que el apoyo prestado a China en la lucha contra el
opio tendra repercusiones beneficiosas para el comercio
bilateral. Knox estuvo de acuerdo, y en septiembre de
1909 las mismas potencias representadas en Shanghai reciban la invitacin correspondiente.
Wright estaba firmemente convencido de la necesidad
de que su pas diese ejemplo antes de solicitarle a las dems naciones que promulgasen una drstica legislacin
en contra de los narcticos. As, con el apoyo del secretario Knox prepar un proyecto de ley. Wright saba que un
proyecto que aumentase las competencias policiales federales a costa de los poderes de los estados tendra pocas
posibilidades en el Congreso. Por ello, decidi acudir a la
facultad que tena el Congreso de imponer y recaudar
impuestos. Su propuesta exiga que cada distribuidor de
drogas se registrase, pagase un pequeo impuesto y anotase todas sus transacciones. Todo envase que contuviese
drogas debera llevar un sello como prueba del pago de
impuestos. Los opiceos, la cocana, el hidrato de cloral y
la marihuana quedaran bajo un estricto control y su posesin sin contar con la autorizacin correspondiente era
un delito. La violacin de esta ley ocasionara multas de
entre US$500 y US$5.000, y penas de prisin de uno a
cinco aos.
190
El representante David Foster, presidente del Comit

de Asuntos Exteriores de la Cmara, present el proyecto
de Wright ante el Congreso en abril de 1910. El propio
presidente Taft apoy su aprobacin en varios mensajes
enviado al Congreso. El Comit realiz audiencias sobre
este tema en diciembre de 1910 y enero de 1911. De forma premonitoria, el representante Henry Boutell dijo entonces que una ley tan estricta estimulara el contrabando
y no resolvera el problema de la adiccin, a lo que su colega Francis Burton Harrison respondi que si se vendan
menos drogas, el pblico desarrollara menos el deseo.
Un delegado del Departamento de Agricultura dijo entonces que la cafena debera ser incluida en la lista de
drogas prohibidas. El representante de los grandes farmacuticos neg que la marihuana fuese adictiva, pero
acept que la Coca-Cola lo era. La legislatura finaliz sin
tomar ninguna medida sobre el proyecto de Foster.
El sitio previsto para la nueva reunin internacional

era La Haya (Pases Bajos). Convocada en un principio
para marzo de 1910, fue postergada una y otra vez. El
Departamento de Estado sospech que algunas pases se
oponan veladamente a la reunin, por lo que amenaz
con efectuarla en Washington. Las trabas desaparecieron
por completo y finalmente, el l de diciembre de 1911, la
Conferencia Internacional sobre el Opio se reuni en La
Haya, con la participacin de 12 pases. Para entonces,
Inglaterra ya haba negociado con China el fin del trfico
de opio entre ste pas y la India. Estados Unidos, por su
parte, lleg a la conferencia sin haber promulgado una
ley federal antinarcticos, pese a que se haba comprometido a ello en Shanghai. En su mensaje anual al Congreso,
el 7 de diciembre de ese mismo ao, el presidente Taft
urgi la aprobacin de medidas para controlar el opio,
191
Andrs Lpez
como ya lo haban hecho otras naciones. El obispo Brent

fue escogido nuevamente para presidir el encuentro.
La Primera Conferencia Internacional del Opio finaliz el 23 de enero de 1912 con la firma de la Convencin
de La Haya sobre el Opio, por la cual los pases firmantes
se obligaban a adoptar medidas legales para controlar el
trfico y consumo de narcticos, en particular el opio y la
cocana. Pese a la insistencia de las delegaciones de Italia
y Estados Unidos, no se adopt ninguna decisin en torno a la cannabis. En el Protocolo de Clausura, una adicin
a la Convencin, se dijo que era necesario estudiar an
ms, desde el punto de vista estadstico y cientfico, la cuestin
del camo indio. Nunca antes se haba estructurado una
convencin mundial con solo 12 naciones representadas,
pese a lo cual los Estados Unidos presionaron para que la
Convencin del Opio entrase en vigencia con la sola ratificacin de esos pases. Sin embargo, varios de los firmantes se negaron a actuar en contra de sus intereses agrcolas o industriales, sin contar con la adhesin de aquellas
naciones que no haban asistido y que tenan una importante participacin en la produccin y trfico de opio y
cocana, como era el caso de Suiza, Turqua, Bolivia y Per. Se acord entonces que la Convencin entrara en vigencia solo tras la firma y ratificacin de los pases entonces soberanos, en total 46 en Amrica, Asia y Europa.
Una Segunda Conferencia sobre el Opio se reuni de
nuevo en La Haya el 1 de julio de 1913. Para ese entonces, la Convencin sobre el Opio aprobada un ao y medio antes haba sido firmada por 34 naciones, faltando
an 12 por hacerlo, incluidas entre ellas Turqua y Suiza.
Esta Conferencia decidi que los pases firmantes podan
proceder a ratificarla, sin esperar la firma de los restantes.
Y acord que si 1913 finalizaba sin que la Convencin
hubiese sido firmada por todos los pases soberanos del
192
mundo, se celebrara en 1914 una tercera conferencia en

La Haya para examinar la posibilidad de ponerla en ejecucin entre los firmantes. El Senado de los Estados Unidos ratific la Convencin, que fue formalmente depositada en La Haya el 10 de diciembre de 1913. Pero acab
el ao y la Convencin no haba sido an suscrita
unnimemente.
La Tercera Conferencia del Opio se reuni el 15 de
junio de 1914. Los Estados Unidos se presentaron careciendo todava de la legislacin domstica prometida en
1909 en Shanghai. Para entonces, 44 gobiernos haban
firmado la Convencin, y solo Serbia y Turqua se haban
negado a hacerlo. Sin embargo, haba sido ratificada por
menos de la mitad de los signatarios. Por ello, el Protocolo de Clausura estableci que la Convencin entrara en
vigencia el 31 de diciembre del mismo ao entre los pases que hubiesen depositado sus ratificaciones y deseasen
la vigencia de la Convencin. La Conferencia se clausur
el 25 de junio de 1914, tres das antes del asesinato del
archiduque Francisco Fernando en Sarajevo. La Primera
Guerra Mundial fue un serio obstculo para los avances
en la internacionalizacin de la poltica contra las drogas.
No obstante, en 1915, Estados Unidos, los Pases Bajos,
China, Noruega y Honduras pusieron en vigencia la Convencin entre ellos mismos. Tras la finalizacin de la
Guerra hicieron lo propio Blgica y Luxemburgo. La
Convencin fue incluida en los distintos tratados de paz
firmados entre los pases vencedores y vencidos y en el
tratado fundacional de la Liga de las Naciones. De esta
forma, la mayor parte de los gobiernos del mundo quedaron sometidos a las exigencias de la Convencin de La
Haya.
Las elecciones de noviembre de 1910 les dieron a los
demcratas el control de la Cmara por primera vez en
193
Andrs Lpez
18 aos. Esto era un problema para los lderes del movimiento antiopio, pues los demcratas del Sur eran muy
sensibles a cualquier invasin de los derechos de los estados. A su regreso de la Primera Conferencia Internacional del Opio, en enero de 1912, Hamilton Wright busc
la aprobacin de una fuerte legislacin domstica contra
las drogas, que eliminase todos los narcticos, con excepcin de los empleados con fines mdicos. Su proyecto,
que fue presentado ante el Congreso por el representante
Francis Burton Harrison, era muy similar al de Foster de
1910. En su mensaje anual del 3 de diciembre de 1912, el
presidente Taft dijo que era muy desafortunado que el
pas no contase con una legislacin sobre los narcticos,
la que, segn dijo, ya haba sido respaldada por el sentimiento moral del pas [y] el apoyo prctico de todos los
intereses comerciales legtimos que pueden verse afectados, es decir, los mdicos y farmacuticos lo cierto es,
sin embargo, que los farmacuticos se oponan el proyecto de ley. Y agreg que su pas no haba cumplido con
su parte en el gran trabajo para acabar con el deplorable mal de los narcticos.
Woodrow Wilson lleg a la presidencia en marzo de
1913. Tanto l como su secretario de Estado, William
Jennings Bryan, apoyaban una estricta regulacin de los
narcticos. Un comit conjunto establecido por los Departamentos de Estado y del Tesoro redact un proyecto
de ley que fue aceptado por las asociaciones de farmacuticos y mdicos y la Oficina de Hacienda, la cual tendra a
su cargo la responsabilidad de su aplicacin. El proyecto
haca muchas concesiones, que parecan necesarias para
obtener el apoyo de las agremiaciones profesionales afectadas. En particular, permiti la venta de medicinas de
patente y que los mdicos dispensasen drogas sin llevar
registros cuando estuvieran asistiendo a sus pacientes. Y
194
dej sin regular el hidrato de cloral y la marihuana. En

junio de 1913 y tras pocos das de discusin, la Cmara
aprob el proyecto.
Entretanto, el 17 de enero de 1914 el Congreso aprob dos leyes, que sancionaban el contrabando de opiceos y de cocana y gravaban con un impuesto elevadsimo al opio para fumar producido localmente. Finalmente, el 15 de agosto de 1914, el Senado aprob la Ley
Harrison. El Senado haba incrementado la cantidad de
cocana exonerada en una onza de medicina patentada y
extendi la aplicacin de la ley a las posesiones insulares,
que ya tenan leyes severas y no pertenecan al sistema de
tributacin interna de los Estados Unidos. Tales enmiendas fueron poco satisfactorias para los representantes que
hacan parte del Comit de Consulta a nombre de la Cmara. Finalmente, en octubre se lleg a un acuerdo. Se
redujo entonces la cantidad de cocana exonerada y se
disminuy el impacto del proyecto sobre las posesiones
insulares. El 14 de diciembre el proyecto fue aprobado y
el 17 fue firmado por el Presidente. Finalmente, una ley
federal le impona algn control al trfico de opiceos y
de cocana.
III
El tema del control de los narcticos no produca la controversia asociada con la prohibicin del licor. La nica
cuestin pblicamente debatida con referencia a los narcticos era cmo controlarlos y no, como en el caso del
licor, si se debera controlar. La prohibicin haba ganando terreno en el Sur y en el Occidente y se extendi
finalmente a la mayor parte del pas. Los prohibicionistas,
que apoyaban el voto contra todo licor y que mantenan
195
Andrs Lpez
esta norma en sus propias vidas, apoyaban tambin la

prohibicin de los narcticos; sin embargo, los combatientes de la lucha contra las drogas con frecuencia se dividan en torno de la cuestin del licor. Consideraba que
el licor tena valores nutritivos, pero que los narcticos, a
menos que se tomaran por razones mdicas, no tenan
justificacin alguna.
Al mismo tiempo, las drogas no eran una cuestin de
primordial inters nacional: la aprobacin por el Congreso de la Ley Harrison el da 14 de diciembre de 1914 ni
siquiera fue comentada esa semana en el resumen del
New York Times sobre el trabajo de esa sesin. Por otra
parte, la Cmara dedic todo el 22 de diciembre al debate de una resolucin introducida por el congresista de
Alabama, Richmond Hobson, en la cual presentaba a los
estados una enmienda constitucional que ordenaba la
prohibicin del alcohol. Seis millones de firmas le exigieron al Congreso presentar la enmienda: ha sido la peticin ms larga recibida jams por ese organismo.
La Ley Harrison de 1914 fue solo la primera etapa de
una ascendente senda punitiva de las drogas. En cambio,
la Enmienda XVIII fue socavada por la Gran Crisis que, al
dejar sin trabajo a muchos norteamericanos medios, demostr que la autocomplacencia y el vicio no eran la nica causa de la miseria. De un momento a otro la lucha antialcohlica se torn irrelevante y la temperancia, que
una vez denot el uso moderado, fue equiparada al
prohibicionismo fantico. Entonces fue posible adoptar
medidas extremas y sin precedentes. Para 1930, mediante
referendos apoyados por la Asociacin contra la Enmienda Prohibicionista, nueve estados haban anulado sus leyes prohibicionistas. Los intereses econmicos, que se
haban opuesto sin xito a la instauracin de la Prohibicin, fueron decisivos para su derogatoria. Durante su
196
campaa, Franklin D. Roosevelt prometi derogar la Enmienda XVIII y revivir as una industria que generara
trabajos e impuestos. Nueve das despus de su posesin,
el nuevo presidente envi una propuesta de ley que legalizaba la venta de cerveza, la cual fue rpidamente aprobada por el Congreso. Y en febrero de 1933 el Congreso
aprob una nueva enmienda constitucional y la envi a
los estados para su ratificacin en convenciones reunidas
para el efecto. El gobierno federal apoy la derogatoria
de la prohibicin, aduciendo que era un elemento clave
de su programa de recuperacin. En las elecciones para
las diversas convenciones la abrogacin obtuvo 15 de un
total de 19 millones de votos. Las ratificaciones de los 35
estados necesarios se completaron en diciembre y de esta
forma la Enmienda XXI entr en vigencia. La sociedad y
el Estado han coincidido desde entonces en que el comportamiento individual responsable con respecto al alcohol puede ser alentado o incluso enseado, pero nunca
impuesto.
Ambas prohibiciones tuvieron destinos muy diferentes.
Las razones de tal diferencia hay que encontrarlas en la
historia. El prohibicionismo del alcohol tena profundas
races sociales, pero eran especficas de un cierto momento histrico. Cuando ese momento pas, nuevas necesidades se impusieron y consiguieron la derogacin de una
reforma constitucional que consideraban inadecuada.
Por su parte, el debate sobre las drogas se dio de cara al
exterior y como parte del imperialismo cultural asociado
a aquel perodo histrico llamado en Estados Unidos
progresismo. Quienes defendan la prohibicin de las
drogas consideraban equivocadamente que sus consumidores eran extranjeros o grupos de inmigrantes diferentes al arquetipo de lo que crean constitua el ser norteamericano chinos, mexicanos, etc. Por ello, esa polti197
Andrs Lpez
ca fue creciendo por fuera del debate pblico interno. Y

cuando esa poltica se revel injusta e ineficaz era ya muy
tarde para echarla atrs. Los factores sociales y culturales
fueron decisivos para el establecimiento de ambas prohibiciones. Las razones polticas y econmicas inclinaran la
balanza hacia su lado en aos posteriores.
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199
La prehistoria del
narcotrfico en Colombia
Temores norteamericanos y realidades
colombianas durante la primera mitad del
siglo XX
Eduardo Senz Rovnerv
La magnitud de la problemtica actual en relacin con el

trfico de drogas proveniente de Colombia no necesita
mayor explicacin: segn algunos observadores, Colombia ha llegado a representar la fuente del 80% de la cocana que entra a los Estados Unidos y Europa.1 Sin embargo, a pesar de la importancia del narcotrfico en la vida econmica, poltica y social de Colombia en las ltimas
dcadas, no es mucho lo que se sabe sobre los orgenes y
Profesor asociado, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad Nacional de Colombia.

1
Vase Sewall H. Menzel, Implementing U.S. Anti-drug Policy in the Andes: A
Comparative Study of Bolivia, Per and Colombia, tesis de Ph.D., University of
Miami, 1993, p. 364.
200
La prehistoria del narcotrfico en Colombia...
la historia del narcotrfico y el consumo de drogas en el

pas a travs del siglo XX. Un estudioso del tema seala:
[...] muy poco se sabe acerca del periodo comprendido
entre 1900 y 1960, durante el cual sucedieron hechos de
gran relevancia para comprender el fenmeno actual del
consumo de sustancias psicoactivas.2
Existe una copiosa literatura sobre diversos aspectos
del narcotrfico en Colombia. Sin embargo, a pesar de
referencias aisladas al consumo y narcotrfico en el pasado, no existen estudios histricos sistemticos sobre el
tema que adems tengan una utilizacin de archivos, materia prima bsica de los trabajos histricos. Esto, a pesar
de que una buena cantidad de estudios sobre el problema
contemporneo dedican una introduccin histrica al
problema. Adems, las referencias histricas se refieren
generalmente a los orgenes del negocio de narcticos en
los aos sesenta y setenta y no analizan el asunto en las
dcadas anteriores.3
Este trabajo pretende entonces ser una invitacin al
estudio histrico del narcotrfico y el control del
consumo de drogas en Colombia en el segundo tercio del
siglo XX.
Augusto Prez Gmez, Historia de la drogadiccin en Colombia. Tercer

Mundo Editores, Ediciones Uniandes, Bogot, 1988, p. 29.
3
Por ejemplo, una publicacin oficial del gobierno colombiano ofrece

una introduccin histrica sobre el narcotrfico en el pas; en dicho
escrito no hay prcticamente ninguna informacin sobre las primeras
seis dcadas del siglo XX. Vase Presidencia de la Repblica, La lucha contra el narcotrfico en Colombia, Presidencia de la Repblica, Bogot, 1988,
pp. 7-15.
201
Eduardo Senz
L AS DROGAS ILCITAS A FINALES DEL SIGLO XIX

Haba un uso extendido de los derivados del opio, la
morfina y la herona en Occidente a finales del siglo XIX.
En la dcada de 1890, los mdicos empezaron a advertir
sobre la dependencia causada por estas drogas. Diferentes congregaciones protestantes lideraron movimientos
prohibicionistas tanto contra el licor como contra los
narcticos.4
En 1909 se reuni una conferencia en Shanghai en la
que se recomend que el opio, la morfina y la herona,
fueran regulados y utilizados nicamente con fines cientficos y mdicos.5 Como resultado de esta conferencia se
reunieron otras en La Haya en 1911 y en 1912, donde finalmente se firm la Convencin de La Haya sobre el
Vanse Alfred W. Mc Coy, The Politics of Heroin. CIA Complicity in the

Global Drugs Trade, Lawrence Hill Books, Nueva York, 1991, pp. 5, 8-9;
William B. Mc Allister, Conflicts of Interest in the International Drug Control
System, en: JOURNAL OF POLICY HISTORY, vol. 3, No. 4, 1991, pp. 495-496.
Durante el siglo XIX, los movimientos en contra del opio en Gran Bretaa tambin eran liderados por congregaciones protestantes, en especial los cuqueros; vase Virginia Berridge y Griffith Edwards, Opium and
the People. Opiate Use in Nineteenth-Century England, Yale University Press,
New Haven, 1987, pp. 175-176.
5
Algunos autores sealan que adems de las razones culturales, religiosas y mdicas, el gobierno de los Estados Unidos estaba interesado en la
conferencia para facilitar sus inversiones en la China y para fomentar su
comercio en una zona libre del colonialismo europeo. Vase Rosa del
Olmo, Prohibir o domesticar? Polticas de drogas en Amrica Latina, Editorial
Nueva Sociedad, Caracas, 1992, p. 25
202
Opio en 1912, en la cual se acord limitar la fabricacin y

el uso de los opiceos a fines medicinales.6
Como resultado de la presin de los movimientos religiosos y conforme a la Convencin de La Haya, el Congreso de los Estados Unidos aprob la Ley Harrison Antinarcticos en 1914. Esta ley limit el uso de estas drogas
nicamente a fines mdicos y marc el comienzo de una
serie de medidas tomadas por el Congreso y la Corte Suprema de Justicia que efectivamente marcaron la prohibicin del trfico de drogas en los Estados Unidos. Aunque
se redujo el nmero de adictos por prescripcin mdica,
los grupos criminales se apropiaron del trfico ilcito de
narcticos.7 Mientras tanto, el Departamento del Tesoro
organiz su Divisin de Narcticos de la Unidad de
Prohibicin en 1920; diez aos ms tarde la lucha antidrogas sera coordinada por la Oficina Federal de Narcticos.8
Vanse John T. Cussack, The International Narcotics Control System: Coca

and Cocaine, en Deborah Pacini y Christine Franquemont, compiladoras,
Coca and Cocaine. Effects on People and Policy in Latin America, Cultural
Survival, the Latin American Studies Program - Cornell University,
Ithaca, 1986, pp. 66-67; Luiz R. S. Simmons y Abdul A. Said, The Politics
of Addiction, en Simmons y Said, compiladores, Drugs, Politics and Diplomacy: The International Connection, Sage Publications, Beverly Hills, 1974,
pp. 6-7, 27.
7
Mc Coy, Op. cit., pp. 9-10; Simmons y Said, Op. cit., pp. 27-28.
Sobre las actividades de grupos de ciudadanos en los Estados Unidos

contra la drogadiccin en las primeras dcadas del siglo, vase H. Wayne
Morgan, Drugs in America. A Social History, 1800-1980, Syracuse University
Press, Syracuse, 1981, pp. 122-124.
8
Morgan, Op. cit., p. 118.
203
Eduardo Senz
Despus de la Primera Guerra Mundial se encarg a la

Liga de las Naciones para que desarrollara y administrara
un tratado internacional sobre el control de los narcticos. Para 1925, la Liga haba desarrollado un sistema de
regulacin del comercio internacional de drogas a travs
de la Convencin de Ginebra sobre el Opio, que inclua
el control de otros productos como la hoja de coca, la cocana y la marihuana.9 Como la produccin sobrepasaba
las necesidades mdicas, en 1931 se redact un tratado
que limitaba la produccin de drogas en cada pas a niveles apropiados para las necesidades mdicas y aprobados
por una junta internacional. El tratado se llamaba Convencin de Ginebra para Limitar el Procesamiento y Regular la
Distribucin de Drogas Narcticas.10 En 1936 se aprob otro
tratado que requera que las naciones firmantes cooperasen en contra del trfico ilegal.11
Aunque Colombia haba suscrito la Convencin de La
Haya y expedido todo tipo de normas para controlar el
comercio y consumo de narcticos,12 los funcionarios co9
Cussack, Op. cit., p. 67; William O. Walker, III, Drug Control in the Americas, University of New Mexico Press, Albuquerque, 1989, 2a. ed., p. 50.
10
Cussack, Op. cit., pp. 67-68.
11
Ibid., p. 68.
12
Vase Eduardo Guzmn Esponda, compilador, Tratados y convenios de

Colombia, Imprenta Nacional, Bogot, 1939, p. 58.
Sobre las leyes y resoluciones expedidas por el gobierno colombiano,
vanse League of Nations, Advisory Committee on Traffic in Opium and
Other Dangerous Drugs, Annual Reports of Governments on the Traffic in
Opium and Other Dangerous Drugs for the Year 1937, Liga de las Naciones,
Ginebra, 1939, p. 46, y Annual Reports of Governments on the Traffic in
Opium and Other Dangerous Drugs for the Year 1939, Liga de las Naciones,
Ginebra, 1942, pp. 8, 20.
204
lombianos no ejecutaban las polticas antidrogas con el

mismo celo de sus colegas norteamericanos.13 Esta situacin de indiferencia, mezclada con corrupcin e incompetencia, se daba en casi toda Amrica Latina a comienzos de los aos treinta. As, un informe de la Liga de las
Naciones reclamaba que slo Uruguay presentaba informes sobre casos particulares de trfico ilegal de drogas.14
Las campaas federales antinarcticos en los Estados
Unidos animaron las campaas en Amrica Latina cuando en la dcada de los aos treinta los gobiernos de pases como Colombia, Bolivia y Per empezaron a percibir
el uso de drogas como un problema social.15
Al mismo tiempo aumentaba la preocupacin en los
Estados Unidos cuando la adiccin en ese pas se incrementaba mientras aumentaba el contrabando de drogas
desde Europa utilizando a Centroamrica y a Colombia
como puntos intermedios del trfico de drogas entre el
Viejo Continente y Norteamrica.16 Las autoridades norteamericanas solicitaron varias investigaciones sobre este
13
Colombia, por ejemplo, ni siquiera asisti a la Conferencia de Ginebra en 1931. A esta conferencia asistieron 57 delegaciones de todo el
mundo; vase League of Nations, Records of the Conference for the Limitation
of the Manufacture of Narcotic Drugs. Plenary Meetings. Text of the Debates,
vol. I, pp. 9-13. Colombia envi su primer reporte al Opium Advisory
Committee en 1931; vase Walker (1989), Op. cit., p. 46.
14
Vanse League of Nations, Advisory Committee on Traffic in Opium

and Other Dangerous Drugs, Report to the Council on the Work of the Twentieth Session Held at Geneva from May 20th to June 5th, 1935, Liga de las Naciones, Ginebra, 1935, p. 8; Walker (1989), Op. cit., pp. 83-84.
15
Walker (1989), Op. cit., pp. 20, 73.
16
Ibid., pp. 75-76.
205
Eduardo Senz
trfico entre la costa atlntica colombiana y el archipilago de San Andrs y Providencia y los Estados Unidos.
Aunque en algunas oportunidades estas investigaciones
demostraron que ms all del contrabando de artculos
legales no haba trfico de drogas,17 en otros casos s se
capturaron ciudadanos colombianos en la zona del Canal
de Panam, quienes transportaban narcticos y fueron
condenados a penas de hasta cinco aos de crcel por las
autoridades norteamericanas.18
EL INCREMENTO DE LOS CONTROLES EN COLOMBIA

El Decreto 95 del 11 febrero de 1938 estableci el control
sobre el comercio de hoja de coca y permiti su venta con
frmula mdica nicamente en farmacias autorizadas en
Colombia. En julio del mismo ao el nuevo cdigo penal
increment las penas por el comercio de drogas heroicas.
Al mes siguiente se cre el Ministerio del Trabajo, Higiene y Previsin Social, el cual asumi, entre otras funcio17
Erik W. Magnuson to Secretary of State, enero 15 de 1932, NATIONAL

ARCHIVES, Washington (en adelante, NA): 821.114 Narcotics/51; Erik W.
Magnuson to Secretary of State, diciembre 28 de 1932, NA JA 821.114 Narcotics/67; To the American Consul (Coln, Panam), noviembre 24 de
1936, NA 821.114 Narcotics/83; Stephen C. Worster to Secretary of State,
diciembre 10 de 1936, NA 821.114 Narcotics/88; James Loder Park to Secretary of State, diciembre 11 de 1936, NA 821.113 Narcotics/87.
18
Vanse Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in

Opium and Other Dangerous Drugs for the year ended December 31, 1932, U.S.
Government Printing Office, Washington, D.C., 1933, pp. 71-72; Bureau
of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the year ended December 31, 1933, U.S. Government Printing Office, Washington D.C., 1934, p. 64.
206
nes, la aplicacin de las regulaciones sobre el trfico de

drogas aprobadas en las convenciones internacionales.19
Como seala el historiador Charles Walker, el crecimiento de las burocracias estatales en Amrica Latina en la dcada de los aos treinta enfrent a dichas burocracias con
las viejas tradiciones culturales de consumo de alucingenos.20
De otra parte, la creacin del nuevo ministerio facilit
la recoleccin de datos sobre el consumo de drogas en
Colombia. Los esfuerzos del gobierno por combatir el
19
Vase League of Nations, Advisory Committee on Traffic in Opium

and Other Dangerous Drugs, Annual Reports of Governments on the Traffic
in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year 1938, Liga de las Naciones, Ginebra, 1940, p. 9.
El primer ministro en el recin creado despacho fue Alberto Jaramillo
Snchez, un ingeniero civil y poltico liberal antioqueo, quien se desempe en el cargo entre agosto de 1938 y comienzos de 1939. Fue reemplazado por Jos Joaqun Caicedo Castilla, abogado y diplomtico liberal, quien ocup el cargo hasta agosto de 1942. Vanse Oliverio Perry,
Quin es quin en Colombia, Oliverio Perry & Ca., Bogot, 1948, pp. 100,
217-218; Andrs Gonzlez Daz, Ministros del siglo XX, Presidencia de la
Repblica, Bogot, 1982, p. 85.
20
Walker (1989), Op. cit., p. 73. Francine Cronshaw seala cmo la clase
media y la lite latinoamericanas vean el consumo de hojas de coca y de
bebidas fermentadas tradicionales como un problema de civilizacin y
cultura versus las costumbres atrasadas de unos pobres diablos; vase
Francine Cronshaw, El problema social y el usuario de drogas tradicionales
en los pases andinos en la primera mitad del siglo XX, en MEMORIA Y
SOCIEDAD, vol. 1, No. 1, noviembre de 1995, pp. 61-75.
Sobre las campaas de prohibicin del uso de la coca en el Per en el
siglo XX, vase, por ejemplo, Joseph Gagliano, Coca Prohibition in Peru.
The Historical Debates, The University of Arizona Press, Tucson, 1994, captulos 6 y 7.
207
Eduardo Senz
consumo de la hoja de coca chocaban con su vieja utilizacin entre indgenas e incluso mestizos en ciertas regiones del pas. Por ejemplo, un mdico que trabajaba
para el gobierno report en 1947 que la produccin de
hoja de coca en el Cauca era de 11.362 arrobas por ao,
de las cuales se consuma localmente 75% del total producido.21 Sin embargo, los documentos muestran que en
la poca tratada el consumo de drogas no era percibido
como un problema mayor de salud pblica en el pas,
como s lo era el alcoholismo, el cual ya era vinculado con
una alta tasa de criminalidad. 22
Sin embargo, hubo algunos funcionarios muy celosos
quienes se dedicaron a destruir matas de coca. As ocurri, por ejemplo, en Iquira, Huila, cuando en diciembre
de 1941 el alcalde y el inspector de sanidad lograron la
21
Vase Gerardo Bonilla, Acerca del cultivo y la utilizacin de las hojas
de coca, en El problema del cultivo y masticacin de hojas de Coca en Colombia, Talleres Editoriales Castillo, Popayn, 1947, pp. 45-51.
Sin embargo, el ministro Caicedo Castilla declar en 1941 que: La lucha contra la toxicomana se ha proseguido con optimistas resultados;
vase Jos Joaqun Caicedo Castilla, Memoria del Ministro de Trabajo,
Higiene y Previsin Social al Congreso de 1941, Imprenta Nacional, Bogot,
1941, p. 10.
22
Vase Csar Aguirre, Pas de Alcohol. El problema del alcoholismo en Colombia, Castillo Editorial Ltda., Bogot, 1996, p. 105.
Adems, se perciba el consumo de chicha como el principal causante
del alcoholismo y todo tipo de problemas entre los grupos subordinados. Vanse, por ejemplo, Mara Clara Llano Restrepo y Marcela
Campuzano Cifuentes, La chicha, una bebida fermentada a travs de la historia, Instituto Colombiano de Antropologa, Cerec, Bogot, 1994;
Christopher Abel, Ensayos de historia de la salud en Colombia, IepriUniversidad Nacional de Colombia, Cerec, Bogot, 1996, p. 79.
208
destruccin de casi dos mil matas en la zona urbana de

ese municipio.23
El nuevo cdigo penal, vigente desde 1938, elev a la
categora de delitos todos los casos de comercio ilcito de
estupefacientes. Adems, se estableci la extradicin de
colombianos por los delitos relacionados con el narcotrfico y cometidos en el exterior.
EL TEMOR A LOS ALEMANES Y EL NARCOTRFICO

Los comienzos de la Segunda Guerra Mundial agudizaron
los temores del gobierno norteamericano sobre posibles
intervenciones de la Alemania Nazi en Amrica Latina y
en particular en el Canal de Panam. Dada la proximidad
de Colombia a la zona del Canal, los funcionarios norteamericanos expresaron particular preocupacin sobre
la presencia de alemanes en Colombia. Aunque la amenaza de las potencias del Eje sobrepasaba los temores
tempranos sobre el narcotrfico, las dos preocupaciones
terminaron mezclndose en un buen nmero de casos.24
Adems, hay que tener en cuenta que buena parte de las
drogas psicoactivas era producida en laboratorios alemanes.
23
NA 821.114 Narcotics/340, PS/SBH.
24
Vase William O. Walker III, The Bush Administration's Andean Drug

Strategy in Historical Perspective, en Bruce M. Bagley y William O.
Walker III, compiladores, Drug Trafficking in the Americas, North-South
Center, University of Miami, Transaction Publishers, New Brunswick,
1994, p. 7.
209
Eduardo Senz
El Departamento de Estado de los Estados Unidos

prepar listas negras, tanto en Colombia como en el resto
de Amrica Latina, con nombres de ciudadanos y firmas
alemanas (y de los otros pases del Eje), para prohibir
que se tuviesen relaciones comerciales con ellos.25 Adems
se quiso involucrar a los alemanes con el trfico de drogas
en el Caribe.
Como consecuencia de lo anterior, se levant el rumor
que en una regin al sur de Montera, haba una importante colonia de alemanes dedicados a procesar cocana y
a cultivar amapola para eventualmente enviar los narcticos a Panam.26 Despus de investigaciones efectuadas
por los gobiernos norteamericano y colombiano se comprob que estos rumores eran falsos: ni haba alemanes al
sur de Montera, an menos se cultivaba amapola o se
procesaba cocana en dicha regin.27
25
Sobre el temor de los norteamericanos a la influencia alemana en Colombia durante la Segunda Guerra Mundial, vanse Silvia Galvis y Alberto Donado, Colombia Nazi, 1939-1945, Planeta Colombiana Editorial,
Bogot, 1986; Stephen J. Randall, The Diplomacy of Modernization: Colombian-American Relations, 1920-1940, University of Toronto Press, Toronto,
1977, y Colombia and the United States. Hegemony and Interdependence, University of Georgia Press, Athens, 1992.
Para conocer una comparacin con las posiciones tanto norteamericanas como britnicas acerca de la amenaza nazi en Argentina, vase Ronald C. Newton, The Nazi Menace in Argentina, 1931-1947, Stanford
University Press, Stanford, 1992.
26
NA 821.114 Narcotics/123
27
NA 821.114 Narcotics/143; NA 821.114 Narcotics/138; NA 821.114

Narcotics/157.
Hay que anotar que slo en 1983 se hicieron los primeros hallazgos de
plantaciones de amapola en el pas, particularmente en el departamen(contina en la pgina siguiente)
210
Sin embargo se confirm nuevamente que haba fuerte contrabando entre Panam y la costa del departamento
de Bolvar. Adems, como report un informante colombiano: Se tiene la sospecha de que durante el ao de
1937 hubo un comercio ilcito de cocana, realizado desde el puerto de Cartagena con barcos que se dirigan a
los Estados Unidos. Parece probable que frascos de cridarrobina Merck de 25 gramos de cabida fueran utilizados
para envasar una mezcla de clorhidrato de cocana y sulfato de quinina.28
L A MARIHUANA
Hasta la dcada de los aos treinta la marihuana no se
haba considerado un problema de salud pblica en los
Estados Unidos. Hasta entonces se consideraba como un
vicio de grupos tnicos minoritarios, bohemios, msicos
de jazz, marinos y otros elementos marginales en la sociedad.29 Cuando se empez a reportar que jvenes anglos
to del Tolima; vase Juan Gabriel Tokatlian, Drogas, dilemas y dogmas. Estados Unidos y la narcocriminalidad organizada en Colombia, Tercer Mundo
Editores, CEI, Bogot, 1995, p. 62.
28
NA 821.114 Narcotics/157.
29
Un reporte del gobierno norteamericano afirmaba que el uso de marihuana en los Estados Unidos se notaba particularmente entre los latinoamericanos y la poblacin hispanoparlante. La venta de cigarrillos
de cannabis ocurre en grado considerable en los estados de la frontera
con Mxico y en las ciudades del suroeste y el oeste, lo mismo que en la
ciudad de Nueva York, y de hecho en dondequiera que haya colonias de
latinoamericanos; vase U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and
other Dangerous Drugs for the year ended December 31, 1929, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1930, p. 15.
211
Eduardo Senz
estaban consumiendo la yerba, comenz una presin por

parte de grupos de educadores y comunidades religiosas
para ilegalizarla. La misma Oficina Federal de Narcticos
estaba detrs de los esfuerzos para criminalizar la marihuana, anuncindola como una droga que induca a la
violencia entre los que la fumaban. Todas estas presiones
tuvieron xito cuando el presidente Franklin D. Roosevelt
sancion la Marihuana Tax Act el 2 de agosto de 1937, la
cual criminaliz la venta y uso de la marihuana como delitos federales.30
Aunque ya existan medidas que tenan que ver con la
marihuana en Colombia desde 1928, slo se prohibi su
cultivo en el pas en septiembre de 1939 concedindose
un plazo de 60 das para destruir las plantaciones existentes en el territorio nacional(!).31Despus de la legislacin
vino la persecucin a quienes cultivaban, vendan o fumaban marihuana, los que, como en los Estados Unidos,
pertenecan tambin a grupos marginales de la sociedad
Vase tambin David F. Musto, La enfermedad americana. Orgenes del control antinarcticos en EU, CEI, Ediciones Uniandes, Tercer Mundo Editores, Bogot, 1993, pp. 248-254.
30
Vanse Jerome L. Himmelstein, The Strange Career of Marihuana. Politics

and Ideology of Drug Control in America, Greenwood Press, Westport, 1983,
pp. 4, 58-71; Morgan, Op. cit., pp. 138-142; Walker (1989), Op. cit., pp.
99-107.
31
Vanse William L. Partridge, Cannabis and Cultural Groups in a

Colombian Municipio, en Vera Rubin, compiladora, Cannabis and
Culture, Morton Publishers, La Haya, 1975, p. 148; resolucin 645 de
1939 (septiembre 18), Diario Oficial, octubre 6 de 1939.
En 1946, el senador barranquillero Nstor Consuegra present un proyecto de ley que sera aprobado por el Congreso y que condenara sin
beneficio de excarcelacin a quienes traficasen o consumiesen marihuana; vase La logia del vicio, en: SEMANA, mayo 14 de 1949, p. 12.
212
(generalmente prostitutas, cargadores de puerto, marineros y pequeos delincuentes) especialmente en la Costa

Atlntica.32
CONSUMO Y COMERCIO DE DROGAS HEROICAS EN

COLOMBIA
El consumo de otras drogas en Colombia, adems de ser
relativamente pequeo, se concentraba en los centros urbanos, generalmente entre drogadictos que conseguan
los narcticos con mdicos y farmaceutas (en ocasiones,
los mismos mdicos y farmaceutas se convertan tambin
en habituados). En otros casos, la droga era distribuida y
consumida en centros de diversiones.33
32
Vanse Bruce M. Bagley, The Society and Its Environment, en Dennis

M. Hanratty y Sandra W. Meditz, compiladores, Colombia, a country study,
Federal Research Division, Library of Congress, Washington, D.C., 1990,
p. 127; B. R. Elejalde, Marihuana and Genetic Studies in Colombia.
The Problem in the City and in the Country, en Rubin, Op. cit., p. 328;
Rafael Ortegn Pez, Vorgine alucinante en la historia de las drogas, Ediciones Tercer Mundo, Bogot, 1981, p. 106; Prez Gmez, Op. cit., p. 37;
Hernando Ruiz Hernndez, Implicaciones sociales y econmicas de la produccin de marihuana, en Asociacin Nacional de Instituciones Financieras,
Anif, compilador, Marihuana, legalizacin o represin, Biblioteca Anif de
economa, Bogot, 1979, p. 111.
33
Vanse NA 821.114 Narcotics/178 G; NA 821.114 Narcotics/230

PS/MN; NA 821.114 Narcotics/343; NA 821 Narcotics/343.
Era comn en el mundo la presencia de drogas en cabarets y en prostbulos. Por ejemplo, la utilizacin de drogas en la vida nocturna de Buenos Aires en las primeras dcadas del siglo incluso sirvi de inspiracin
a varias piezas de teatro y al famoso tango Tiempos viejos; vase Donna J.
Guy, Sex and Danger in Buenos Aires. Prostitution, Family, and Nation in Ar(contina en la pgina siguiente)
213
Eduardo Senz
La tasa de drogadiccin en 1939 era solo de 2 por cada

100.000 personas (excluyendo los masticadores de hoja
de coca). En Bogot haba menos de 2 drogadictos por
cada 10.000 habitantes. As, un reporte del gobierno colombiano deca: El nmero total de adictos registrados
en Colombia en 1939 era de 160 (127 hombres y 33 mujeres). De stos, 82 hombres y 28 mujeres utilizaban morfina y derivados de la morfina; 39 hombres y 4 mujeres
utilizaban herona. Sobre los restantes 6 hombres y una
mujer, no haba informacin disponible relacionada con
la droga de su adiccin. En 1938 haba 76 drogadictos
registrados, de los cuales 57 eran hombres y 19 mujeres.
Las cifras de 1939, ms altas que las de 1938, se entienden
por la mayor atencin del gobierno a la recoleccin de
estadsticas en temas de drogadiccin.34 Para 1943 se contabilizaron 217 drogadictos de los cuales 98 eran enfermos quienes tenan licencia para usar las drogas con fines
teraputicos.35
Obviamente, era muy trabajoso establecer el nmero
exacto de drogadictos, ya que como haba establecido un
informe de la embajada norteamericana en Colombia:
El hbito a los narcticos en Bogot parece restringido a
una clase ms bien pequea; el alto costo de las drogas
aqu las coloca fuera del alcance del grueso de la poblacin. [Adems] se presenta una considerable dificultad
para controlar el trfico debido al hecho de que muchos
gentina, University of Nebraska Press, Lincoln, 1991, pp. 149-150.
34
League of Nations, Advisory Committee on Traffic in Opium and

Other Dangerous Drugs, Annual Reports of Governments on the Traffic in
Opium and Other Dangerous Drugs for the Year 1939, Series of League of
Nations Publications, Ginebra, 1942, pp. 16, 17, 23.
35
NA 821.114/Narcotics
214
drogadictos son prominentes social o polticamente; sus

influencias personales son tales que resulta imposible
perseguirlos.36
L A POSGUERRA Y LA CONEXIN CUBANA

Despus de la Segunda Guerra Mundial, la cocana llegaba a los Estados Unidos proveniente de Suramrica, incluida Colombia.37 Para entonces Cuba se haba convertido en un importante lugar de trnsito de drogas hacia los
Estados Unidos. Numerosos mafiosos norteamericanos se
haban establecido en la isla, donde tenan hoteles y casinos y adems manejaban el narcotrfico hacia los Estados
Unidos. Los colombianos, generalmente antioqueos,
haban hecho contrabando a travs de Panam y el Caribe hasta que descubrieron el mercado de la droga. Con el
triunfo de la Revolucin Cubana, y la persecucin de los
gngsters por parte del nuevo gobierno, la antigua conexin a travs de La Habana se traslad a Miami y los
mafiosos colombianos continuaron aprovisionando el
mercado norteamericano.38 Para 1965, los colombianos
36
Allan Dawson to Secretary of State, agosto 24 de 1933, NA BM 821.114

Narcotics/77.
37
Walker (1989), Op. cit., p. 189.
38
Vanse Mario Arango y Jorge Child, Coca-Coca. Historia, manejo poltico y

mafia de la cocana, Editorial Dos Mundos, 1986, 195-198; Albert Fried,
The Rise and Fall of the Jewish Gangster in America, Columbia University
Press, Morningside Edition, Nueva York, 1993, pp. 242, 267-269; Leonidas Gmez O., Cartel. Historia de la droga, Grupo Editorial Investigacin y
Concepto Ltda., Bogot, 1991, p. 79; Scott B. Mac Donald, Dancing on a
Volcano: The Latin American Drug Trade, Praeger Publishers, Nueva York,
215
Eduardo Senz
refinaban y surtan el cien por ciento de la cocana que

distribuan los cubanos en los Estados Unidos.39 En la ltima novela de Mario Puzo, autor de El Padrino y El Siciliano, Don Domenico Clericuzio, un supuesto capo de la
mafia italonorteamericana se refiere a los narcotraficantes colombianos en 1965 (!), cuando dice: [nos] retiramos del negocio de la droga... se ha vuelto muy peligroso
[...] Los colombianos son demasiado salvajes, demasiado
temerarios, demasiado violentos. Que ellos se queden con
el negocio de la droga.40
Citar algunos documentos sobre la conexin colombocubana. Estos documentos han sido tomados de archivos norteamericanos:
Bogot, junio 10 de 1941
Informe de la seccin de polica sanitaria del Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsin Social
1988, p. 27; William O. Walker III, compilador, Drugs in the Western

Hemisphere. An Odyssey of Cultures in Conflict, Scholarly Resources, Wilmington, Delaware, 1996, pp. 170-172.
Los comunistas chinos tambin persiguieron el procesamiento y trfico
de opio durante aos. El golpe de gracia contra el trfico de opio vino
durante la Revolucin China; vase Charles O. Walker III, Opium and Foreign Policy. The Anglo-American Search for Order in Asia, 1912-1954, The
University of North Carolina Press, Chapel Hill, 1991, pp. 89-90, 187188.
39
Mac Donald, Op. cit., p. 28.
La conexin colombo-cubana en Miami, en cuanto al trfico de drogas

hacia los Estados Unidos, sigue siendo muy importante. Vase del Olmo,
Op. cit., pp. 50-54.
40
Vase Mario Puzo, The Last Don, Random House, Nueva York, 1996, p.
8.
216
Ha llegado a conocimiento de este Despacho... que se

dedica al trfico de drogas heroicas el sbdito cubano
Miguel Corominas Portela con domicilio en La Habana.
... Viaja de mayordomo en un balandro de nombre
Unin, pero a veces se despacha con el de Santa Mara o
con el de Nueva Esperanza. Dicha embarcacin recorre
diferentes puertos del mar Caribe, entre ellos algunos
colombianos, como los de San Andrs, Providencia y Barranquilla...
[...] Residi en Colombia algn tiempo, y march para Cuba en setiembre del pasado ao. Su conducta en
Colombia no fu correcta, pues se le acusa de diferentes
delitos que, tal vez, obligarn al Gobierno a solicitar la
extradicin.41
[...]
El 20 de febrero de 1957, agentes del Servicio de Inteligencia de Colombia, ayudados por un oficial antinarcticos de los Estados Unidos, descubrieron una fbrica
clandestina de herona y cocana en la propiedad de
Toms y Rafael Herrn en Medelln, Colombia. Estos
hermanos haban estado dedicados al narcotrfico desde
1948. La herona de este laboratorio era vendida en Cuba, donde los acusados fueron arrestados por la polica
cuando a Toms Herrn se le encontr en posesin de
800 gramos de herona el 24 de diciembre de 1956.42
[...]
41
NA 821.114 Narcotics/263, PS/GC.
42
Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and
Other Dangerous Drugs for the year ended December 31, 1957, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1958, p. 22.
217
Eduardo Senz
El 1o. de mayo de 1961 en Brooklyn, Nueva York,

agentes antinarcticos de los Estados Unidos arrestaron
a Eladio Morales y Jules Gilbert Bugros, tripulantes del
MV Ciudad de Pasto, y les confiscaron 218 gramos de cocana. Los acusados declararon que haban obtenido la
cocana con Jess Garca Primero de Cali, Colombia, y la
pasaron de contrabando a los Estados Unidos a bordo de
su barco [Ciudad de Pasto] que arrib a Nueva York el
30 de abril de 1961. El 31 de agosto fueron sentenciados
cada uno a 5 aos de prisin.
En febrero de 1961, agentes secretos de la Oficina de
Narcticos de Miami comenzaron una serie de investigaciones sobre [unos] distribuidores mayoristas de cocana
en el rea de Florida y Georgia.
Estos casos interrelacionados indican la existencia de
un grupo internacional dedicado al contrabando de
grandes cantidades de cocana desde Suramrica a Miami, va Panam y otros pases centroamericanos.43
A MANERA DE EPLOGO
En cuanto a las acciones en Colombia contra el consumo
y trfico de estupefacientes, stas fueron inicialmente una
consecuencia de los convenios multilaterales que el pas
firm en las primeras dcadas del siglo. Despus, para la
dcada de los aos treinta se combinaron la percepcin
de las lites de considerar el consumo de drogas y alcohol
como un problema social (y hasta cultural y racial) con
43
Bureau of Narcotics, U.S. Treasury Department, Traffic in Opium and

Other Dangerous Drugs for the year ended December 31, 1961, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1962, pp. 26-27.
218
los temores de los norteamericanos a ver su pas inundado por narcticos provenientes de Mxico y la cuenca del
Caribe.
Despus de la Segunda Guerra Mundial vino el crecimiento y la consolidacin del negocio de la exportacin
de narcticos desde Colombia hacia los Estados Unidos.
sta fue tambin la poca en que los Estados Unidos se
consolidaban como la potencia hegemnica en el continente. As, no es de extraar que la lucha contra el trfico de drogas se convirtiese en otro instrumento de control que ayudase a mantener la hegemona norteamericana en la regin.44 Adems, la vieja retrica norteamericana de la guerra contra el enemigo externo, que afectara
la seguridad de la nacin, se traslad a la guerra contra las
drogas (en parte consecuencia de la Guerra Fra, en parte
su reemplazo) y contra los narcotraficantes latinoamericanos.45
44
Walker (1994), Op. cit., pp. 9-13.
La lucha contra el narcotrfico tambin servira de mampara a las acciones contraguerrilleras; vase La guerra contra la droga, segn
[Noam] Chomsky. Doble juego de E.U. en Colombia, En: Lecturas Dominicales, EL TIEMPO, agosto 25 de 1996, pp. 4-5. Como sealan otros dos
autores, en los Estados Unidos la guerra contra las drogas no solamente sigue los pasos, sino que est dominada por las contradicciones entre
el control antinarcticos y la seguridad nacional; vase Jefferson Morley
y Malcolm Byrne, The Drug War and National Security. En: DISSENT, invierno de 1989, p. 46.
45
Vanse Steven B. Duke y Albert C. Gross, America's Longest War. Rethinking Our Tragic Crusade Against Drugs, A Jeremy P. Tarcher-Putnam
Book, Nueva York, 1994, passim; Randall (1992), Op. cit., p. 253; Rubn
Snchez David y Yolanda Marn, Aspectos internacionales de la poltica
contra el narcotrfico, en Jorge Mario Eastman y Rubn Snchez David, compiladores, El narcotrfico en la regin andina, Parlamento Andino,
219
Eduardo Senz
Sin embargo, tampoco podemos ver a Colombia como

un actor pasivo en el complejo teatro del narcotrfico,
an menos en las ltimas dos o tres dcadas. Para algunos, las exportaciones de narcticos desde Amrica Latina son una rplica de las economas de exportacin de ciclo
corto que vienen desde el siglo XIX y se destinan a satisfacer mercados en el mundo desarrollado.46 Pero adems
de existir el elemento de la demanda habra que tener en
cuenta tambin la oferta y las condiciones locales que
propician el desarrollo de un narcoempresariado en los
pases productores, tal como se presenta en un estudio
reciente de Patrick L. Clawson y Rensselaer W. Lee. En el
caso colombiano, los narcotraficantes han sido capaces de
crear mercados tales como el crack para consumidores de
ONU-Undcp, Bogot, 1992, p. 19; Michael S. Sherry, In the Shadow of

War. The United States Since the 1930s, Yale University Press, New Haven,
1995, captulo 9; Juan G. Tokatlian, Seguridad y drogas: su significado
en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, en Juan G. Tokatlian y Bruce M. Bagley, Economa y poltica del narcotrfico, Ediciones
Uniandes, CEI, Cerec, Bogot, 1990, pp. 210-214; Tokatlian (1995), Op.
cit., pp. 81-88.
En el pasado tambin se percibi a los lderes de organizaciones criminales en los Estados Unidos como enemigos externos, extranjeros que
no eran de origen Wasp (Blancos anglosajones protestantes). Vanse
Laurence Bergreen, Capone: the man and the era, Simon & Schuster, Nueva York, 1995, passim; Douglas Clark Kinder, Shutting Out the Evil:
Nativism and Narcotics Control in the United States, Journal of Policy History,
vol. 3, No. 4, 1991, p. 469; David E. Ruth, Inventing the Public Enemy. The
Gangster in American Culture, 1918-1934, The University of Chicago Press,
Chicago, 1996, passim.
46
Vase Hermes Tovar Pinzn, La coca y las economas de exportacin

en Amrica Latina, en Tovar Pinzn, compilador, La coca y las economas
de exportacin en Amrica Latina, Universidad Hispanoamericana Santa
Mara de la Rbida, Granada, 1993, pp. 27 y ss.
220
bajos ingresos en los ghettos norteamericanos y aprovechar

y consolidar lucrativos mercados en Europa en asociacin
con organizaciones criminales sicilianas y rusas.47 Despus
de todo, estableciendo un paralelo con un producto estimulante legal, el caf (guardando las debidas proporciones), los productores y exportadores colombianos responden a una demanda externa pero a su vez fomentan
el consumo y crean y consolidan nuevos mercados por su
producto; no son entonces empresarios pasivos que responden simplemente a las seales de la demanda del
mercado.
Para
Francisco
Thoumi
los
narcotraficantes
contemporneos colombianos tambin reproduciran la
conducta de los empresarios exportadores colombianos
del siglo pasado. Segn dicho autor, estos ltimos tenan
un esquema de produccinespeculacin en el cual
47
Vanse Patrick L. Clawson y Rensselaer W. Lee III, The Andean Cocaine

Industry, St. Martin's Press, Nueva York, 1996, pp. x-xi, captulo 2;
Stephen Handelman, Comrade Criminal. Russia's New Mafia, Yale University Press, New Haven, 1995; Claire Sterling, Thieves' World. The Threat of
the New Global Network of Organized Crime, Simon & Schuster, Nueva York,
1994.
Segn informacin recogida por Gary Webb, periodista del San Jose Mercury News, la CIA tambin tuvo que ver en la creacin del mercado del
crack en Los Angeles; con parte de las ganancias provenientes de este
trfico se financi a la Fuerza Democrtica Nicaragense, FDN (los contras) en su guerra contra el gobierno Sandinista en la dcada de los aos
ochenta. Otra investigacin posterior publicada por Los Angeles Times
sostiene que el crack ya circulaba en los ghettos de esa ciudad antes de la
llegada de los narcotraficantes nicaragenses vinculados a los contras.
Vanse Gary Webb, The CIA, contras and crack. Cocaine pipeline financed rebels, Seattle Times, agosto 22 de 1996, pp. 1, 6-7; Marcela Snchez Fonseca, CIA: traficantes de cocana?, EL TIEMPO, septiembre 22 de 1996, p.
17A; Desmienten vinculacin de la CIA con el narcotrfico, EL TIEMPO, octubre 21 de 1996, p. 11A.
221
Eduardo Senz
quema de produccinespeculacin en el cual invertan poco capital, se concentraban en el comercio y esperaban

ganancias muy altas y rpidas.48 Sin embargo, Thoumi va
ms all de concentrarse en el factor de la demanda y discute las condiciones de la oferta. As, para l, las preguntas seran por qu habra Colombia de convertirse eventualmente en centro de procesamiento y distribucin de
drogas y qu condiciones propiciaron el desarrollo y consolidacin del narcoempresariado. Para l se dieron varias condiciones: una tradicin de contrabando, violencia
poltica, culturas criminales relativamente aceptadas, utilizacin de la violencia en actividades econmicas como
la extraccin y el comercio de esmeraldas y la deslegitimacin del aparato estatal.49
48
Thoumi se basa en el anlisis presentado por Jos Antonio Ocampo.

Vanse Francisco E. Thoumi, Why the Illegal Psychoactive Drug Industry Grew
in Colombia, JOURNAL OF INTERAMERICAN STUDIES, otoo de 1992, pp. 5253; Jos Antonio Ocampo, Colombia y la economa mundial, 1830-1910, Siglo XXI Editores, Bogot, 1984, pp. 61-64.
49
Vase Thoumi, Op. cit. Estos argumentos los encontramos tambin en

su libro Economa poltica y narcotrfico, Tercer Mundo Editores, Bogot,
1994, captulo 5. Vase tambin Rainer Dombois, Por qu florece la
economa de la cocana justamente en Colombia?, en Juan G. Tokatlian y Bruce M. Bagley, Economa y poltica del narcotrfico, Ediciones
Uniandes, Cerec, Bogot, 1990, pp. 109-116.
En cuanto a la aceptacin del contrabando y su legalidad de hecho como
uno de los factores que facilitaron la implantacin del narcotrfico en
Colombia, vase Nancy Tirado Cardona, Impacto de una nueva actividad
sobre el desarrollo de una regin. El caso de la marihuana, documento de trabajo, Universidad de los Andes, Instituto de Estudios Sociales, Bogot,
1978, pp. 13-14, 21-23. Vanse tambin Rainer Dombois, Por qu florece la economa de la cocana justamente en Colombia?, en Tokatlian y
Bagley, Op. cit., pp. 109-116; Martha Luz Garca y Daro Betancourt,
Narcotrfico e historia de la mafia colombiana, en Fernn E. Gonzlez
222
En resumen, lo expuesto en este trabajo muestra el fenmeno de la droga en Colombia hasta mediados de siglo
como el reflejo de preocupaciones y convenios internacionales y de los temores de la sociedad norteamericana
por sus propios asuntos domsticos. Sin embargo, tambin se seala una transicin desde la posguerra en la
que Colombia deja de desempear un papel pasivo para
convertirse en actor en el complejo y violento mundo
del consumo de drogas en el planeta. Habra pues que estudiar con mayor detenimiento la historia social, poltica
y econmica del pas durante el periodo comprendido
entre los finales de la Segunda Guerra Mundial y los comienzos del gobierno de Fidel Castro para entender por
qu Colombia y narcoempresarios colombianos se incorporaron muy activamente al negocio.
et al., Violencia en la regin andina. El caso Colombia, Cinep, Apep, Bogot,

1993, pp. 314-315.
223
Anotaciones sobre el narcotrfico

Alberto Henaov
Comentario a propsito de los artculos de
Andrs Lpez y Eduardo Senz
Los dos artculos resaltan aspectos importantes y coinciden en una misma intencin: mostrar que hay grandes
vacos histricos tanto en la comprensin del fenmeno
del narcotrfico y consumo de drogas en los Estados Unidos como en Latinoamrica y que all indudablemente
hay un campo de investigacin abierto a los acadmicos y
estudiosos de ambos lados del problema.
Sin embargo, quisiera referirme a algunos aspectos
tericos y metodolgicos que, eventualmente, podran ser
tiles en la perspectiva de ampliar nuestra reflexin sobre
un tema que de ninguna manera puede darse por agotado. En primer lugar, no estoy muy seguro de que podamos establecer una estrecha y directa relacin entre el
v
Departamento de Sociologa, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.
224
Anotaciones
conocimiento de la historia del fenmeno del narcotrfico y de la prohibicin y la comprensin de la compleja situacin en la cual comenz a ser definido como un serio
problema social de impacto internacional. Volver sobre
este punto un poco ms adelante. Con la venia de los autores voy a aprovechar sus recomendaciones bibliogrficas pues me parece importante resaltar algunas de las
teoras, de las interpretaciones que autores muy connotados han tratado de poner en juego. Luego har alusin a
un perodo histrico ms reciente para tratar de ofrecer,
desde all, una perspectiva complementaria del problema.
Quisiera, ante todo, partir de una o dos consideraciones generales que, al menos llaman la atencin sobre la
variedad de factores culturales, polticos, sociales, econmicos que han incidido en las ltimas dcadas donde el pndulo ha fluctuado entre permisividad y prohibicin.
El primer hecho curioso es que la percepcin sobre el
consumo de drogas particularmente en los E.U. dio
un vuelco gigantesco, de 180 grados. Por ejemplo, la revista Newsweek que, como se sabe, es una de las ms
prestigiosas de los E.U. y en buena medida refleja el sentimiento y las creencias de la clase media culta norteamericana public un artculo en mayo de 1977 titulado
The Cocaine Scene. All deca el periodista, no sin cierta
complacencia:
A los elegantes abogados de Wall Street, en sus fiestas,
la toman en cucharas de oro de 14 kilates [...] el presidente de una corporacin de California la ofrece como
regalo a sus secretarias favoritas [...] La popularidad de
la cocana se ha extendido tanto en los ltimos aos que
se ha convertido en la droga recreacional preferida por
un sinnmero de norteamericanos [...] Para los huspedes de los sitios ms exclusivos de Los Angeles y Nueva
225
Alberto Henao
York, un poco de cocana, como la champaa Dom

Perignon y el caviar Beluga, es de rigor a la hora de la
cena [...] Pero la cocana no es un narctico, no es adictiva y no produce efectos nocivos cuando se deja de consumir. Tomada con moderacin, probablemente no causa daos mentales o fsicos.
Cuatro aos despus, en julio de 1981, la revista Time

dedic su portada y su tema central a lo que llam La cocana: una droga con estatus y un peligro. All ya se observa una modificacin en el lenguaje: si bien se insiste
en el significado simblico que tiene el consumo de la
cocana entre muchos sectores de la sociedad se empieza
a mostrar una estrecha relacin entre desrdenes mentales y fsicos y consumo. En 1982, quiz el ao clave de toda esta historia reciente, el presidente Reagan proclama
su famosa Guerra contra las Drogas a cuyo cargo estara el
entonces vicepresidente George Bush. All mismo se
anuncia que la CIA, que hasta el momento haba estado
por fuera de estos asuntos o, al menos, haba mantenido
un bajo perfil, jugara en adelante un papel mucho ms
significativo e importante como pudo apreciarse no mucho despus en Centroamrica. Recurdese que en la
misma ocasin el presidente Reagan se comprometi a
hacer lo que fuera necesario para acabar la amenaza de la droga
y para destruir el poder de la mafia en los Estados Unidos.
Finalmente, en 1990, ocho aos despus de iniciada la
guerra contra las drogas, 13 despus del artculo de Newsweek, casi veinte aos despus de que el presidente Nixon
alertara al Congreso sobre los peligros del consumo de
drogas que se han convertido en una emergencia
nacional que afecta tanto el cuerpo como el alma de
Amrica, el Congreso tuvo que empezar a reconocer,
como lo deca un informe de la Asociacin de Abogados
226
Anotaciones
de los Estados Unidos, la incapacidad del sistema judicial para controlar el problema de la droga [...] mediante
medidas represivas. Policas, fiscales y jueces dijeron al
Comit que no haban tenido xito al tratar de producir
un impacto significativo en la importacin, venta y uso de
drogas ilegales a pesar de haber dedicado buena parte de
sus esfuerzos al arresto y juzgamiento de personas relacionadas con las drogas.1
En el mismo ao, el presidente del Comit sobre asuntos judiciales y lder de la bancada demcrata, senador
Joseph R. Biden Jr., deca en la apertura de las sesiones:
La situacin de las drogas probablemente se volver
peor antes de que empiece a mejorar [...] la guerra contra las drogas no ha terminado; ni siquiera est a mitad
de camino.2
Al mismo tiempo, Robert C. Bonner, jefe de la DEA, se

quejaba:
Tenemos desafos en todas las reas. La cocana representa el problema ms serio que haya enfrentado este
pas, y es de tal magnitud que se est extendiendo a todo
lo ancho de Europa.3
1
Citado en: Drugs, Law Enforcement and Foreign Policy. A report prepared by
the Subcommittee on Terrorism, Narcotics and International Operations of the
Committee on Foreign Relations. Senate. December 1988. Washington: U.S.
G.P.O., 1989.
2
New Drug Reports: Victory in the War on Drugs? Hearing before the Committee on the Judiciary. United States Senate. 101st Congress. Second
Session on recent developments in the national effort against drug trafficking and abuse. July 17, 1990. Washington: U.S. G.P.O., 1991.
Review of the 1991 International Control Strategy Report. Hearing before

227
Alberto Henao
Qu significa todo esto? Qu haba cambiado en una

dcada? Cmo sucedi que aquellos elegantes abogados
de Wall Street fuesen remplazados por minoras y aquellos
elegantes establecimientos de Los Angeles y Nueva York
por barrios de negros e inmigrantes? Tal como Richard
Brown, profesor de sociologa de la Universidad de Maryland, lo ha sealado, el lenguaje de la poltica haba cambiado aunque las propiedades inherentes de las drogas y
su grado de toxicidad se haban mantenido inalterables.4
Durante las ltimas dos dcadas, tanto en ingls, como
en espaol, como en cualquier otro idioma, palabras como narcotrfico, narcoterrorismo, narcodlares, narcocapos, narcodemocracias, han aparecido y asumido una
manera particular de definir no solamente situaciones internas sino tambin realidades internacionales. Tal como
sucede con cualquier otro problema social, podramos decir
que tales cambios han ocurrido en la percepcin pblica
ms que en los rasgos inherentes del problema.
L AS DROGAS COMO PROBLEMA SOCIAL

Me parece que para entender estos giros, adems del juicioso y detallado anlisis histrico de que han hecho gala
los autores, es necesario hacer un esfuerzo por enmarcar
esos datos, y los ms recientes, en una perspectiva terica
ms comprensiva. Para ello me permito apelar a un enfothe Committee on Foreign Affairs and the Subcommittee on Western
Hemisphere Affairs. One Hundred Second Congress. First Session.
March 5, 7, 12, and 13, 1991. Washington: U.S. G.P.O., 1991.
4
Brown, Richard. Forbidden Substances: knowledge and power in the formation of drug policies in the United States, U. of Maryland, 1991, pg. 44.
228
Anotaciones
que constructivista de los problemas sociales que, al menos, podra explicar una buena parte de estos cambios.
Me voy a detener en algunos temas que fueron discutidos
ampliamente en el Congreso de los Estados Unidos durante la dcada del 80, para intentar comprender el ambiente poltico y cultural que dio origen a la guerra contra
las drogas. Dejar a un lado, por razones de espacio, toda
una serie de consideraciones polticas y econmicas que,
sin duda, jugaron un papel importante pero cuya exposicin sera muy dispendiosa en el marco de estas anotaciones. Lo hago as, aun a riesgo de dejar enormes vacos
en la argumentacin.
Como lo ha sealado una escuela de pensamiento,
algo se convierte en problema social cuando grupos interesados lo definen como tal. Obviamente, esta definicin se produce despus de un largo proceso de desarrollo.
Si se acepta el postulado anterior, es decir, que un
problema social es siempre producto de una definicin
hecha por quienes de alguna manera estn interesados
directa o indirectamente en producir tal definicin, se
puede entonces preguntar quin tiene el poder para definir y qu procesos y mecanismos ayudan a tal definicin.
Puesto que la realidad se concibe como construccin
intersubjetiva, resultado de procesos de asignacin de
significado, se puede decir que hay mltiples mundos
simblicos y que, por lo tanto, compiten tantas definiciones de la realidad como grupos de inters coexisten. Se
sabe que el trmino guerra contra las drogas ha tenido diferentes significados dependiendo de qu lado argumenta.
Estas diferentes perspectivas que surgen de diferentes
definiciones de la realidad tienen que ver con problemas relativos a la posicin internacional as como a las lu229
Alberto Henao
chas internas por el poder. Aunque los problemas sociales se

designan mediante procesos intersubjetivos, esta definicin no se produce de manera caprichosa. Existen factores
reales que, a su vez, se convierten en amenazas reales para
un grupo o varios grupos.
A partir de estas premisas, podemos entender que, si
bien el consumo de drogas puede convertirse en un problema social, tambin es cierto que la represin del mismo
es decir, el conjunto de instrumentos legales, judiciales,
militares y policivos que se ponen en accin para controlar su uso se convierte igualmente en el problema del problema de las drogas como algunos analistas lo han indicado.
Veamos algunas tesis que contribuyen a respaldar este argumento:
a. Segn David Musto posicin compartida con variaciones por Joseph Gusfield, las dos personalidades norteamericanas con mayor prestigio en el estudio de los fenmenos de la cultura de las drogas la guerra contra
las drogas solo tiene xito cuando se genera una creciente condena pblica de la droga en particular. En otras palabras, la eficacia legal y represiva siempre llega tarde,
cuando ya hay una fuerte y significativa parte de la sociedad condenando y censurando el uso de tal droga. Paradjicamente, dice Musto, cuando la tendencia al consumo decrece, se produce una fuerte retrica contra su uso
que legitima pretensiones derivadas de la represin, como incremento en los presupuestos, en el personal burocrtico, en armamento, etc.5
As lo seala el doctor David Musto en un seminario-taller auspiciado

por el Senado de los Estados Unidos. Vase New Drug Reports... Para ampliar el punto de vista del Dr. Musto, consltese su ya clsico libro: La
230
Anotaciones
b. Se presenta tambin una lucha econmica para

monopolizar ese mercado6 y la accin del gobierno se encamina a afectar la distribucin de los recursos es decir, los
intereses econmicos de las clase y grupos en disputa
as como las actitudes, opiniones y juicios que los respaldan.7 Segn esto, las luchas polticas deben entenderse
como el intento por controlar tanto los bienes econmicos como simblicos que estn en disputa. Las medidas
legales contra las drogas, a pesar del discurso cientfico o
moral que las respalda, se estructuran segn tales luchas
en la esfera de la economa.
c. Se genera, entonces, una estrategia poltica cuyos
componentes principales son: 1. Intereses econmicos
expresados en una variedad de trminos morales, cientficos, polticos; 2. Clara identificacin de un enemigo
para movilizar el ms amplio respaldo poltico contra l; y
3. Entre muchas posibles alternativas, se escoge el enemigo ms vulnerable, es decir, el ms dbil.8
d. Adicionalmente pueden encontrarse dos formas de
simbolismo poltico: Gestos de cohesin y gestos de diferenciacin. Los primeros [...] sirven para establecer los
aspectos consensuales comunes de la sociedad como
fuentes de apoyo gubernamental. Los segundos conducen a la exaltacin o degradacin de un grupo en oposicin a otros. Al hacerlo, el lenguaje de la diferenciacin
enfermedad americana. Tercer Mundo, Uniandes, CEI. Bogot: 1993.

6
Brown, Richard. pg. 20.
Gusfield, Joseph R. Symbolic Crusade. U. of Illinois Press, 1966.
Edelman, Murray. Politics as Symbolic Action. Chicago: Markham Publishing Company, 1971.
231
Alberto Henao
se transforma en condena moral y tiende a convertir las

cuestiones polticas en morales (Gusfield).
As, siguiendo esta lgica, el significado moral del uso
de las drogas ilcitas se deriva fundamentalmente del estatus del consumidor antes que de las propiedades inherentes de la droga (Brown). Si el status del consumidor es una
clave para identificar la mayora de los debates relativos al
uso moral de las drogas, el estatus del productor, consecuentemente, podra suministrar otra clave para comprender
las dimensiones internacionales de la poltica contra las
drogas. El comercio de cocana podra entenderse en dicha perspectiva. Inherentemente, la cocana es apenas
una ms entre millones de mercancas y, por lo tanto, su
definicin como peligrosa o inmoral resulta de una combinacin de intereses y representaciones simblicas.
Como lo ha indicado David Musto, hacia 1884, cuando
la cocana entr por primera vez a los Estados Unidos, fue
utilizada sin ninguna restriccin. Los profesionales de la
salud la recomendaron como tnico y como efectivo tratamiento contra ciertas afecciones alrgicas. Aos ms
tarde, sin embargo, comenz a identificarse como una
amenaza individual y pblica que debera ser controlada.
Hacia los aos treinta, el uso de cocana haba diminuido ostensiblemente pero las penas por posesin de
drogas se incrementaron hasta que alcanzaron su mximo
nivel en 1956, un perodo de bajo consumo de opio y de
casi inexistente uso de la cocana y la marihuana.9 Las
severas medidas represivas no detuvieron ni previnieron
New Drug Reports... op. cit.
232
Anotaciones
la ola subsecuente de consumo que se present en la dcada siguiente.

Segn Musto, hoy en da se mantiene un similar patrn de comportamiento poltico y social. Cuando la tolerancia se eleva, la represin se suaviza y viceversa. La paradoja consiste precisamente en que las fuertes sanciones
siempre se establecen cuando el uso de la droga est declinando gracias a diversas formas de control social de naturaleza diferente. El incremento de penas es posible gracias a que poca gente est utilizando las drogas, pero no
parece probable que dichas penas contribuyan notoriamente a impedir que la gente consuma drogas cuando
quiere hacerlo. Al menos, en una sociedad como la norteamericana.10
Un segundo aspecto derivado de esta lnea de argumentacin tiene que ver con el uso de drogas como smbolo de desorden social. La cocana ha sido percibida por
muchos sectores como la primera causa de problemas sociales que debieran atribuirse mejor a complejas razones
tales como la inadecuada educacin, la carencia de oportunidades y la exclusin cultural y social.11
Un tercer aspecto tiene que ver con el uso simblico
de las drogas como reflejo de conflictos originados en los
sistemas y mecanismos de ordenacin social, tal como
Gusfield lo ha sealado. La cocana se ha vinculado con
10
Un interesante estudio dirigido por el mismo dr. Musto muestra que

el comportamiento en el consumo de cocana entre 1908-14 y 1982-89
sigue ms o menos los mismos patrones. No ha habido diferencias sustanciales a pesar de los diferentes procesos legales que se produjeron en
uno y otro caso.
11
New Drug Reports...
233
Alberto Henao
las minoras negras e hispnicas, y este hecho se ha

acompaado de una especie de pnico moral,12 es decir,
con el sentimiento de que la sociedad est amenazada
por un comportamiento terriblemente equivocado de
personas que carecen de compromiso moral con el pas
de origen o con el pas que las ha acogido y, por consiguiente, deben tratarse como enemigos.
Cuando tal identificacin se alcanza, es probable que
el pblico medio rehuse apoyar aquellos programas
orientados a la educacin, tratamiento preventivo y mdico o mejoramiento de las condiciones econmicas, y
apoye ms decididamente medidas coercitivas. En tal
momento, el problema se identifica como perteneciente
exclusivamente al grupo estigmatizado y es muy improbable que se est decidido a apoyar medidas preventivas
pues se puede pensar que son un despilfarro de dinero e
impuestos [...] Se podra predecir que cuando finalmente
nos volvemos intolerantes frente al uso de drogas, tambin perdemos nuestro entusiasmo hacia medidas que
contribuyan efectivamente a prevenirlo.13
Finalmente, tanto Musto como Brown comparten la
idea de la sustitucin inevitable de una droga por otra, lo
que aquel llama la teora hidrulica del uso de las drogas.
Sin embargo el psiquiatra norteamericano advierte que
tal tendencia a la sustitucin es ms caracterstica de la fase tolerante mientras que en la fase de declinacin hay un
fuerte rechazo a cualquier consumo de drogas, lo que co-
12
Erich Goode. The American Drug Panic of the 1980s: Social Construction or Objective Threat? En: The International Journal of the Addictions, 25(9), 1990.
13
New Drug Reports:..
234
Anotaciones
incide con movimientos que exaltan el papel de la salud y

del bienestar fsico.
L A COCANA COMO PROBLEMA SOCIAL INTERNACIONAL

Por qu se convirti la cocana, y ms precisamente el
trfico de cocana, en un problema internacional? Qu
actores lo identificaron como tal y sobre qu base?
Probablemente podemos encontrar algunos argumentos que se hallan en el ncleo de la poltica internacional
contra las drogas. Un informe presentado en 1982 ante la
Cmara de Representantes indicaba los principales elementos subyacentes a la definicin poltica de las drogas
como problema social,14 los cuales pueden resumirse as:
@ Los Estados Unidos han sido invadidos por un permanente flujo de drogas ilcitas;
@ Estas se producen en y se introducen ilegalmente desde
pases extranjeros;
@ Sus efectos son nocivos para la sociedad norteamericana;
@ Hay evidencia sobre los efectos adversos que sobre la salud tienen la marihuana y la cocana as como cualquier
droga ilcita;
@ Existe, igualmente, un vnculo evidente entre consumo
de drogas y actividades criminales;
@ Las drogas tienen un efecto corrosivo sobre la familia, la
escuela y la comunidad;
14
International Narcotics Control. Report of Staff Study Missions to Latin America, Southeast Asia and Pakistan. October 22, 1981 - April 3, 1982. United
States. House of Representants. Washington: U.S. G.P.O., 1982.
235
Alberto Henao
cuela y la comunidad;
@ Hay una creciente preocupacin pblica por los efectos
del consumo de drogas.
Esta definicin no era ni nueva ni monoltica. Por

ejemplo, para mostrar cun contradictoria y complicada
era tal definicin, en 1987 David L. Westrate, el director
asistente de Operaciones de la DEA, deca:
Generalmente miramos al extranjero para hallar la
fuente de nuestro problema de drogas. Sin embargo, un
poco ms de la mitad de las muertes y enfermedades en
los Estados Unidos se deben al abuso de drogas legtimas
[...]. 15
Otras voces se le haban unido. Ya en 1989, el coordinador para Amrica Latina de la DEA, John P. Martsh,
haca una sorprendente declaracin diciendo que desde
el punto de vista de su Agencia, lo que haba estimulado
el gigantesco negocio de las drogas en Latinoamrica era
el insaciable apetito de los Estados Unidos por las drogas.16
15
Combating International Drug Cartels: Issues for United States Policy. Report. Prepared by the Congressional Research Service, Library of Congress, on a Seminar held on May 8, 1987. For the Caucus on International Narcotics Control of the United States Senate. September 1987.
Washington: G.P.O., 1987.
16
Drugs and Latin America: economic and political impact and United States
policy options. Proceedings of a seminar held by the Congressional Research Service, April 26, 1989. Report of the Select Committee on Narcotics Abuse and control. 101st Congress. First Session. U.S. G.P.O.: Washington, 1989.
236
Anotaciones
As pues, el discurso de la guerra contra las drogas no

fue ni ha sido lineal y homogneo, aunque su naturaleza
poltica ha primado desde el principio, fuertemente ligada
a consideraciones de tiempo y circunstancias que van ms
all de su cobertura cientfica o moral.
En la dcada pasada las drogas tambin se definieron
como peligrosas debido a que fueron conectadas con una
suerte de conspiracin proveniente de los sitios ms deprimidos de la sociedad norteamericana o de pases interesados en desestabilizar el sistema poltico norteamericano.
Harry J. Anslinger, quien por 32 aos, desde 1930, fue
comisionado para las drogas, crey firmemente en que la
raz del problema de las drogas podra encontrarse en el
extranjero. Para l, italianos, latinoamericanos y asiticos
representaban la peor amenaza a los valores sociales. En
la medida en que la lucha contra las drogas no tuvo xito
en la solucin del problema, Anslinger apel a otra explicacin: el comunismo. El clima poltico despus de la Segunda Guerra Mundial le provey los argumentos para
elaborar una teora de la conspiracin comunista internacional, parte de la cual se valdra de las drogas para
minar tanto la moral como la economa de los E.U. William Walker III cita este comentario de Anslinger: La
mafia no es el mayor traficante. Esta es una falsa impresin pues el mayor traficante es Pekin.17
No sorprende pues que el eco de la teora de Anslinger se oyera en los Estados Unidos an en la dcada del
80. David Musto ha mostrado cmo Anslinger sent las
17
Walker III, William O. Drug Control and National Security, en Diplomatic

History, Vol. 12, N. 2, Spring 1988, p. 187-199.
237
Alberto Henao
bases para la opinin comn acerca del problema de las

drogas en los Estados Unidos. Aunque quiz no abiertamente, la poltica de drogas se bas tambin en dicha
teora y mucha gente lleg a pensar que los lderes de los
pases socialistas Nikita Khrushchev, Leonid Brezhnev,
Chou En-lai, Fidel Castro, los Sandinistas se hallaban
comprometidos en una sofisticada forma de guerra
qumica.18
Una vez terminada la Guerra Fra, la teora de la conspiracin sigui rindiendo sus frutos pero ahora centrada
en un nuevo enemigo: la mafia latinoamericana.
Ya hacia diciembre de 1988 hallamos este giro en el
nfasis. Un informe preparado por el Subcomit sobre
Terrorismo, Narcticos y Operaciones Internacionales
del Comit para Asuntos Internacionales, comienza citando un anterior testimonio del general Paul Gorman
que deca:
El pueblo americano debe entender [...] cmo nuestra seguridad y la de nuestros hijos est amenazada por
una conspiracin latina [...] mucho ms eficiente, como
subversin, que aquella que se origina en Mosc. 19
18
Douglas, Joseph D., Jr.; Jan Sejna. Drugs, Narcotics, and National Security, Global Affairs, Fall 1987. Sejna era miembro del Comit Central de
Checoslovaquia y de la Asamblea Nacional, antes de desertar hacia los
Estados Unidos en 1968.
19
Drugs, Law Enforcement and Foreign Policy. A report prepared by the

Subcommittee on Terrorism, Narcotics and International Operations of
the Committee on Foreign Relations. Senate. December 1988. Washington: U.S. G.P.O., 1989.
238
Anotaciones
Se entiende as perfectamente cmo el tema de las

drogas, definido como un problema de seguridad nacional, ha sido utilizado conforme a tal definicin. El argumento sobre la seguridad nacional fue, adems, acompaado de una fuerte creencia en que los Estados Unidos
tenan el derecho y el deber de usar su superior poder
militar para forzar a otros estados a cooperar en la guerra
contra las drogas. La guerra sera as un medio para defender su seguridad nacional. No es extrao, entonces, el
apoyo pblico recibido por el presidente Reagan al declarar la guerra contra las drogas y al enfatizar las estrategias
orientadas hacia la produccin. Era claro, para mucha
gente, que la respuesta de la poltica de los Estados Unidos debera ser similar a la amenaza.20
L A CONSTRUCCIN DEL ENEMIGO LATINOAMERICANO

Como Rosa del Olmo lo ha sealado,21 fue solamente a
principios de la dcada del 80 que el tema de las drogas
se convirti en un asunto de inters internacional ligado
a la produccin y trfico de cocana. Se cre un discurso
transnacional que se convirti en la base de la poltica de
Estados Unidos hacia Latinoamrica. Dicho discurso empleaba diversos estereotipos: uno fue el de culpar a los
inmigrantes ilegales de ser la principal causa de las repercusiones econmicas del trfico de drogas. Por primera vez
20
Es probable que la famosa calificacin de narcoguerrilla hecha por el

embajador Tambs haya tenido eco en los Estados Unidos porque acertaba en fusionar todos los temores.
21
Del Olmo, Rosa. La cara oculta de la droga. Ed. Temis, Monografas Jurdicas, No. 58. Bogot: 1988.
239
Alberto Henao
en su historia, los Estados Unidos tenan que confrontar a

una clase particular de individuos: los inmigrantes colombianos que, aunque ilegales, tenan suficiente dinero
para desplazarse por el territorio y eran lo suficientemente hbiles para establecer una poderosa red de narcotrfico que, segn la DEA, ya en 1980 haba abierto cuentas
bancarias por ms de 2 billones de dlares.
Pero quiz el aspecto ms importante radique en que,
particularmente los pases andinos eran y siguen siendo un rea de baja prioridad poltica inmersa en un
problema de alta prioridad poltica. Y esta puede ser una
de las principales contradicciones en el diseo de la poltica exterior norteamericana para la regin.
Muy brevemente, se pueden diferenciar cuatro etapas
en la poltica antidrogas de Estados Unidos hacia Amrica
Latina:
@
A comienzos de la dcada del 80, los Estados Unidos se

decidieron a acabar con la produccin de marihuana y
cocana forzando la erradicacin, la interdiccin y la
extradicin de narcotraficantes. Amrica Central fue
el ncleo de dicha poltica.
A mediados de esa dcada, comenz a definirse como

un problema de seguridad nacional. Por primera vez
se identificaron los carteles y la presin sobre los pases andinos se increment significativamente. Colombia se convirti en la clave para la guerra contra las
drogas.
A finales de la dcada, a medida que comenzaron a

desaparecer las amenazas provenientes de la Guerra
Fra, el tema de las drogas se estableci firmemente
como un problema de seguridad nacional y se tomaron medidas adicionales conforme a tal postulado. Sin
embargo, muy tenuemente comenz a plantearse una
240
Anotaciones
perspectiva que tambin contemplaba el lado de la

demanda aunque, en lo fundamental, se sigui pensando que limitando la produccin se disminuira el
consumo. Esta concepcin se mantuvo hasta finales de
la administracin Bush.
Una vez que se produjo el relevo, despus de una larga

hegemona republicana, el gobierno Clinton hizo algunos intentos por trasladar el problema a la esfera multilateral. Gracias a presiones de los sectores ms crticos
de su partido pareci dar algunos pasos hacia el estmulo a las organizaciones y foros internacionales para definir una poltica de alcance mundial y multilateral. Sin
embargo, y particularmente en el caso andino, se mantuvo en general la lnea establecida por su antecesor.
Tenemos pues un escenario particularmente complejo

pues, por un lado, existe ya a finales de la dcada del
ochenta un extendido escepticismo sobre los alcances, los
mtodos y los logros de la guerra contra las drogas, especialmente entre la entonces mayora demcrata del Congreso; y por otro se ha logrado identificar un enemigo
que adquirir rostro y cuerpo en la figura de los grandes
capos cuyo organigrama real o supuesto aparece en
las principales publicaciones de los E.U. Muy pronto el
problema internacional se condensa en lo que empez a
llamarse el modelo colombiano que, como reconoci un
analista en un subcomit del Congreso, representaba ya
no la referencia explcita a un pas sino la figura del trfico internacional de la cocana.
241
Alberto Henao
CONCLUSIN ?
Termino, pues, este largo comentario sealando dos
hiptesis complementarias que espero ayuden a poner en
perspectiva las juiciosas consideraciones de los autores.
La primera podra esbozarse as: por primera vez, a
comienzos de la dcada del 80, los Estados Unidos tienen
que afrontar una situacin muy compleja en los pases del
Tercer Mundo que los pone ante el dilema de abrir multiplicidad de frentes en un sinnmero de regiones con
realidades culturales, lingsticas, econmicas y polticas
muy diversas como se pudo apreciar en los prolijos informes que condujeron a la poltica de certificacin
donde aparentemente los E.U. hubieran tenido que actuar en todos los continentes del hemisferio sur.22
David Westrate, administrador asistente de Operaciones de la DEA, lo explicaba claramente ante el Congreso:
La gran preocupacin en los aos venideros [...] es la
herona con la cual ser diez veces ms difcil de tratar
que con la cocana pues esta proviene bsicamente de
dos reas perfectamente definidas. All nos las tenemos
que ver con un solo idioma. Pero cuando hablamos de
herona, probablemente tendremos que entendernos
con una docena de idiomas diferentes, con tres reas de
produccin dispersas, con rutas de trfico tremendamen-
22
La lista de pases y regiones comprometidos en el trfico de drogas

ilcitas era abrumador: Afghanistan, Bolivia, Brasil, Bulgaria, Argentina,
Burma, Colombia, Nigeria, Chipre, Repblica Dominicana, Egipto,
Guatemala, Hait, Hong Kong, India, Indonesia, Costa de Marfil, Kenia,
Laos, Lbano, Malasia, Mxico, Marruecos, Nepal, Nigeria, Pakistn, Panam, Paraguay, Per, Filipinas, Senegal, Singapur, Siria, Tailandia,
Turqua, Bahamas, R. P. de China, Venezuela.
242
Anotaciones
te diversificadas y con situaciones polticas muy distintas.23
Recurdese que el marco poltico est dado por la

enorme carga retrica de la guerra contra las drogas y de
la escasa importancia poltica de la regin andina. Es por
ello que la segunda hiptesis podra formularse as: ante
la complejidad del problema, y el poco inters estratgico
de nuestros pases, se produce una enorme simplificacin
que, a su vez, contribuye a economizar recursos econmicos,
militares y diplomticos. Dicha sobresimplificacin se
condensa en el mantenimiento de una lnea casi constante a lo largo de las ltimas dos dcadas mediante el nfasis en una estrategia muy sencilla: erradicacin de cultivos
en los pases productores, interdiccin en la naciones de
origen o en el trnsito hacia los E.U. y eliminacin o inmovilizacin de los mayores traficantes, utilizando bsicamente el recurso de la extradicin.
23
Review of the 1990 International Narcotics Control Strategy Report. Hearings

before the Committee on Foreign Affairs. H. of R. 101st. Congress. Second Session. March 1, 6, 8, 13 and 15, 1990. Washington: United States
G.P.O., 1990.
243
POLTICA
Y
ECONOMA
245

Salomn Kalmanovitz1
El sistema legal es uno de los pilares de la economa. Sin

l, es difcil que las transacciones puedan llevarse a cabo
regularmente porque no habra forma de garantizarlas
mnimamente. Todos los contratos que se firman en una
sociedad describen y precisan los bienes y Servicios que se
estn transando, los pagos, los plazos y las sanciones por
incumplimiento de sus trminos. Mientras ms confianza
exista en una sociedad, mayor ser el nmero de contratos no escritos que los agentes mantienen entre s y menores los costos de transar.2 Pero si el nivel de confianza
1
Codirector del Banco de la Repblica. Nota del autor: Quiero agradecer los extensos comentarios provistos por John Sudarsky y Mauricio
Romero y la discusin con Lismaco Parra.
2
Para una discusin sobre el requisito de confianza en la sociedad

capitalista ver de Francis Fukuyama, Confianza (Editorial Atlntida,
Buenos Aires, 1996). Ese es un espacio grande de anlisis para las
sociedades latinoamericanas en las que la heterogeneidad social y la
debilidad de la sociedad civil, junto con grupos familiares dispersos,
marcan una atmsfera de desconfianza que(contina
frena cl desarrollo
de las
en la pgina siguiente)
247
Salomn Kalmanovitz
no es suficiente, entonces la ley garantiza que los contratos se cumplan y si no lo hacen los agentes sern castigados o puestos fuera de circulacin. Si la ley no los garantiza, se multiplica el riesgo y el costo de enfrentarlo.
Cuando los agentes pueden ser estafados, robados, violentados, secuestrados, extorsionados impunemente, entonces las operaciones de mercado se ven seriamente restringidas y se frena el desarrollo econmico.3 Por lo dems, si la ley es elaborada con desparpajo y aplicada selectivamente pierde gran parte de su eficacia.
Colombia vive sin ley y en creciente desconfianza ya
durante mucho tiempo y sus efectos sobre el desarrollo
econmico comienzan a sentirse: reduccin de la inversin en general y de la extranjera en particular, emigracin del pas de empresarios y ejecutivos desesperados
con la extorsin y el secuestro, tierras sin cultivar, poblaciones desplazadas masiva y forzosamente, costos astronmicos de seguridad en el balance de las empresas y de
los individuos, pesada tributacin para ampliar la seguridad provista por el Estado, tributacin doble o triple por
parte de la insurreccin y del paramilitarismo. Todos estos son factores que en los prximos aos van a incidir
pesadamente en el desarrollo econmico del pas,
hacindolo ms lento y pueden llegar incluso a destruir
parte del acervo de capital existente, o sea, a hacer decre-
fera de desconfianza que frena cl desarrollo de las asociaciones, sociedades annimas y hasta de las mismas empresas pblicas.
3
Vcr de Douglas C. North, Instituciones, cambio institucional y comportamiento econmico (FCE, Mxico, 1995) y Structure and Change in Economic
History (Norton, Nueva York, 1981). Con Robert Paul Thomas, El nacimiento del mundo occidental (Siglo Veintiuno Editores, Mxico; 1978).
248
cer el ingreso nacional y a hacernos efectivamente ms

pobres de lo que somos.
No hay que dejar de lado que las normas no escritas
que estn en el corazn de las personas, las marcadas por
la tica y la religin, inhiben a los individuos a actuar en
contra de los intereses de otras personas, incluyendo sus
patrimonios y sus vidas. Una de las grandes fallas de la
teora neoclsica de la economa es que si se cumpliera su
ms importante precepto la maximacin de la utilidad
por cada individuo habra una constante guerra social,
cada cual persiguiendo estrechamente su beneficio. Esa
parece ser bastante la situacin de Colombia en el plano
social, poltico y an en el del trfico vehicular, lo que
nos coloca como el pas de mayor ndice de criminalidad
en el mundo, gran vulnerador de los derechos humanos y
ocupando otro liderazgo importante en cuanto a accidentes de trnsito. Las nociones de respeto al prjimo, solidaridad y el cumplimiento de los mandamiento bsicos
son los que garantizan cierta armona social. Un debilitamiento de estas nociones de bien y mal hace tambin
que se dispare la criminalidad o que incluso se combinen
perversamente los valores religiosos con los actos delictivos. O que suceda que hay una masiva desobediencia civil
de las reglas elementales de seguridad y convivencia en la
conduccin vehicular como es, entre muchos otros, el
desconocimiento del rojo en los semforos.
Una tica poco adaptada al capitalismo, como es la derivada del catolicismo,4 tiene algo que ver con el proceso
4
Habra adaptaciones especiales de la doctrina catlica para justificar la

marcha de los negocios o hacer proselitismo entre los obreros y pobres
en casos tambin de disciplinamiento social. Basta con citar la disciplina
financiera de la orden jesutica o la ideologa procapitalista del Opus
249
Salomn Kalmanovitz
pero hasta cierto momento histrico ella fue suficiente

para contener los peores impulsos de la mayor parte de la
poblacin, haciendo que Colombia fuera un pas normal
en trminos de las muertes anticipadas de sus habitantes
hasta mediados de este siglo. Era una relativamente apacible nacin, dirigida oligrquicamente, con la mayor
parte de la poblacin amarrada a las haciendas y con pequeas y buclicas ciudades. Se trata de una tica que
tiende a identificar la riqueza con el pecado y que obstaculiza el desarrollo del crdito al confundirlo con la usura. Condena tambin el ahorro, tan necesario para garantizar un rpido crecimiento econmico, como avaricia.
Impide desarrollar el individualismo y sobre todo la responsabilidad que lo debe acompaar. El problema de
fondo dentro del latifundismo catlico es que las virtudes
burguesas se constituyen en vicios morales. Es notoria la
falta de previsin en estas sociedades porque el individuo
no est enfrentado consigo mismo para obtener la salvacin sino que la religin y la autoridad le garantizan el
cielo mediante la confesin y la penitencia y al no tener
que preocuparse por ella ni de responsabilizarse de su
suerte no mira hacia adelante.5 El desarrollo capitalista
desajust todo eso y la guerra civil de los aos cincuenta
arras con la paz y con el sistema de justicia. Hay que de-
Dei. Sin embargo siempre queda la duda de si la rgida jerarqua eclesistica con la actitud de duros contra la hereja y suaves con el pecado,
sea compatible con un rgimen econmico y social competitivo, racionalmente riguroso, mucho ms flexible y horizontal. Ver de Max Weber,
La tica protestante y el espritu del capitalismo (Premia Editora, Mxico,
1979).
5
Mrese, entre otros, la poltica frente al control de la natalidad que se

rechaza con la justificacin de que cada nio llega con su pan debajo
del brazo.
250
cir que Colombia no pas por procesos sociales de disciplinamiento e interiorizacin de una tica inhibitoria,
como el que desplegaron los protestantes en los siglos XVII
y XVIII en Inglaterra, Holanda y Alemania, o como la
desplegada de forma ms sanguinaria por regmenes dictatoriales prolongados o que nuestras instituciones polticas no son de estirpe calvinista.
Los calvinistas introdujeron la nocin del perfeccionamiento del individuo para alcanzar la gracia y eso inclua la acumulacin racional de riqueza, como una de las
tantas evidencias de la gracia divina. Condenaron el consumo conspicuo y ahorraron con fervor. Desplegaron una
intensa labor educativa tanto de alfabetizacin para
poder leer la Biblia y entrar en contacto directo con
Dios como de trabajo duro, ahorro persistente y vida
sobria que alejaron a muchos del alcoholismo y del juego.
Todos estos factores jugaron un papel importante en el
rpido desarrollo econmico que lograron los pases protestantes. Crearon instituciones de asistencia social que
probaron ser muy exitosas para rehabilitar y educar a los
marginados de la sociedad, volvindolas productivas sin
menoscabar su vala. Siendo la salvacin un problema del
individuo y su relacin con Dios privado, emergi una
gran tolerancia para con las creencias de cada cual, quizs tambin porque las suyas haban sido tan encarnizadamente perseguidas.6 Ntese como la idea del individuo
6
Philip S. Gorski. The Protestant Ethic Revisited: Disciplinary revolution and

State Formation in Holland and Prusia. En: AMERICAN JOURNAL OF
SOCIOLOGY, Vo1umen 99, No. 2, septiembre de 1993: El calvinismo
promovi la disciplina social en tres niveles: primero, internaliz una
tica de autodisciplina en los creyentes como individuos; segundo, invent una variedad de estrategias institucionales para mantener la disciplina colectiva dentro de la iglesia; y tercero, promovi reformas socia(contina en la pgina siguiente)
251
Salomn Kalmanovitz
libre, soberano y responsable ante Dios precede la revolucin poltica burguesa. Las dictaduras prolongadas, por
su parte, desplegaron el terror del Estado para amedrentar y someter a la poblacin en procesos que lograron interiorizar solo a medias una disciplina social. Hubo tambin desviaciones en la interpretacin de la doctrina sobre la predestinacin, como la del partido nazi alemn
que crey que la raza aria estaba destinada a controlar el
mundo.
Existe un claro proceso de reforma dentro de la Iglesia
Catlica basado en la teologa de la liberacin que puede
estar repitiendo algunos de los pasos dados por Lutero y
Calvino en el siglo XVII. Las coincidencias son el nfasis
en la vida terrenal, en el comportamiento cotidiano de
los fieles que debe ser ejemplar y solidario, es decir, ms
nfasis en la conducta que en el rito, la solidaridad y en la
igualdad intrnseca de todos los seres humanos, algo que
choca con el carcter jerrquico y centralizado de la Iglesia. Sin embargo, las formas de accin son colectivas y no
individuales y la forma de perfeccionamiento es la accin
poltica. Se mantiene una actitud crtica tradicional contra la ganancia y el crecimiento de la productividad y la
accin colectiva para reducir la primera y frenar la segunda. La educacin se orienta en ese sentido para mejorar la efectividad de su accin poltica en la conquista de
sus derechos.7 En este sentido constituyen desde un punles dirigidas a incrementar la disciplina del pueblo. Cuando tales movimientos se aliaron con lites polticas en auge, particularmente los burgos urbanos y las monarquas en proceso de centralizacin, el resultado
fue una profunda transformacin de la vida social e institucional, una
revolucin disciplinaria con efectos transformadores en la formacin
del Estado (p. 266).
7
David Stoll. Is Latin America Turning Protestant? Berkeley: University of

252
to de vista institucionalista un sector que est por la redistribucin del poder poltico y de la torta econmica y no
como un factor que afecta el desarrollo de la iniciativa
individual responsable y el desarrollo de la produccin.
Sin embargo, educan para lograr un comportamiento
consistente con el respeto y amor por el prjimo.
El protestantismo en Colombia, por otra parte, cuenta
entre 2.5 y 3 millones de fieles alrededor del 8% de la
poblacin y tiende a ser una ligereza que responde en
algn grado a las ligerezas disipatorias de la sociedad
habiendo arraigado en sectores de bajos ingresos que se
han podido superar con la autodisciplina que provee la
fe. Son tambin resultado de la influencia de las iglesias
norteamericanas, en particular de los movimientos evangelistas, para propagar su fe en territorios y poblaciones
accesibles. Sin embargo, al contar con parroquias de pobres, no han podido evitar plantear acciones polticas que
mejoren la suerte aqu y ahora de sus feligreses y en ello
han coincidido con movimientos liderados por la teologa
de la liberacin. Algunos financiados por la derecha protestante han pretendido obviar el problema social y han
apoyado regmenes que muestran muy pocas virtudes
cristianas.
Tanto el evangelismo y el protestantismo ms la reforma catlica no alcanzan a cubrir una parte importante
de la poblacin colombiana y lo accesible es la concepcin catlica tradicional que se muestra cada vez menos
apropiada para ofrecer soluciones. La razn para ello es
que la tradicin hispnica y catlica no contribuye mucho
al desarrollo de un sistema de justicia igualitario y eficien-
California Press, 1990.
253
Salomn Kalmanovitz
te ni a una tica compatible con el capitalismo, que enfatize la responsabilidad individual o que contribuya a la
construccin de un Estado slido y justo que lleve a armonizar la sociedad, a limitar los abusos y reducir la criminalidad. Eso se hace ms difcil an cuando no existe
autoconciencia del sistema legal que tenemos ni de su
historia. El historiador Malcom Deas observaba sorprendido que no hubiera una historia del derecho en Colombia a pesar de la proliferacin de facultades y de egresados,8 mientras que s la hay para la mayor parte de las
ciencias y profesiones del pas. Los abogados que se vuelven crticos de su profesin se van hacia la ciencia poltica
o la filosofa pero son escasos los que piensan en el papel
que ha jugado y est jugando el sistema legal en el desarrollo econmico del pas.
ALGUNOS ELEMENTOS, DEMASIADO POCOS , DE UNA

HISTORIA DEL DERECHO COLOMBIANO
En contraposicin a la tesis de Alfonso Lpez Michelsen

de que nuestras instituciones tienen una estirpe calvinista,9 el origen filosfico del sistema espaol y del colom8
Malcom Deas, en Dos ensayos especulativos sobre la violencia en Colombia.

Bogot: Fonade y DNP, 1995.
9
Ver de Lismaco Parra, La crisis de la lite, en este libro, p. 76. Es diciente que despus de 50 aos del debate que protagonizara Leopoldo
Uprimny, en La estirpe romntica y semiescolstica de nuestras instituciones
(citada por Parra, p. 99 y 102, notas 7 y 9 respectivamente) contra la posicin de Lpez Michelsen en sus conferencias de clase, La estirpe calvinista de nuestras instituciones, este se repite casi en los mismos trminos,
aunque quizs ahora tenemos a favor un fuerte desarrollo de las ciencias sociales y la posicin de Lpez aparece casi como inverosmil.
254
biano fue catlico, pensado por el jesuita Francisco Surez, en el siglo XVI. l fundi la visin del mundo feudal,
jerrquico, estamental (la aristocracia, la nobleza eclesistica, los plebeyos ricos, los siervos y los pobres libres) con
la de un imperio que requera de cierta funcionalidad.
Tal sistema est muy lejos de los principios igualitarios y
de libertad religiosa que sent la Reforma Protestante y
que sistematiz la Revolucin Francesa. Por el contrario,
el orden divino inmutable y jerrquico se expresa terrenalmente en las jerarquas polticas que tiene en su cspide al Papa y al rey, abajo de los cuales yacen fieles y
sbditos. Cada estamento tiene su propia ley distintiva y
as son diferentes los tribunales para cada uno. Los eclesisticos y los militares no responden por su conducta sino ante sus similares y as se van repitiendo los fueros especiales para los burgos, los artesanos, otros gremios y
toda asociacin que logre reconocimiento por parte del
fortsimo poder central, dando lugar a nuestra tradicin
de personeras jurdicas.
En el Nuevo Mundo las castas y clases estuvieron firmemente segregadas y as tambin la justicia fue dispensada sobre bases segmentadas y no igualitarias.10 El dicho
de que la justicia es para los de ruana que se mira como algo natural y lo es por su largo asiento histrico, se basa en
esta tradicin puesto que los castigos y las condiciones bajo las cuales se pagan son mucho ms intensas para los estamentos de abajo que para los de arriba, que pueden recurrir a la impunidad, la detencin domiciliaria o a los
pabellones de lujo de las crceles. Esto tambin justifica
10
Howard J. Wiarda. Law and Political Development in Latin America: Toward a Framework for Analysis. En: THE AMERICAN JOURNAL OF COMPARATIVE LAW, 19, No. 3, 1971.
255
Salomn Kalmanovitz
el lugar que tiene la ley especial sobre la ley en general, o

sean, las leyes o estatutos diseadas para o que buscan
beneficiar un inters particular o a un individuo.11 Ms
an, la ley en general es suspendida o dejada de aplicar
bajo los estatutos de emergencia o de estado de sitio tan
frecuentes que en realidad lo que impera son estas medidas especiales sobre las normas generales. La ley ad hoc
derrota frecuentemente al propio ordenamiento constitucional que de nuevo es muy elaborado para cubrir todas las posibles situaciones, todos los casos. Para qu se
necesitan bellas leyes que ayudan a todos si en cierto
momento, cuando se necesitan aplicar, la emergencia las
anula? Los desprendimientos de la ley en legislacin laboral, familiar, comercial y constitucional de nuevo segmentan la supuesta universalidad de la ley, que refleja en
ltimas la desigualdad intrnseca de la sociedad colombiana.
En los tiempos coloniales tuvimos corregidores de naturales, tenientes de corregidores, que despus evolucionaron hacia alcaldes pedneos que actuaban como jueces
de los pueblos de blancos, de castas o libres cuando ya la
poblacin aborigen sometida a tributo haba sido mermada, mientras que para los asuntos de las personas importantes o para los reclamos de los pueblos estaban los
oidores.12 Con los borbones se consolid una tradicin
centralista que se empe en controlar en detalle la vida
primero del sbdito y ya en la Repblica la del muy imperfecto ciudadano.
11
Ibid. p. 204
12
Martha Herrera ngel. El corregidor de indios y las justicias indias en las

provincias de Santaf. Siglo XVII. En: POLITEIA. Bogot: No. 12, UN, 1993.
256
El sistema legal era muy elaborado, sistematizado y

concordante, todo muy solemne y formal.13 Como toda la
actividad econmica y poltica de los sbditos que no
ciudadanos, individuos libres debe ser estrechamente
controlada, la legislacin inclua demasiadas circunstancias posibles, dando lugar a una tradicin legal de casuismo sofocante. El rgimen centralista siempre desconfa de sus subordinados.
Por un tiempo hay un sistema legal que se acata pero
no se cumple, en la medida en que la Corona no establece una administracin centralizada, pero esta situacin
cambia temporalmente cuando los borbones recrean el
virreinato.14 Se inicia una tradicin de simulacin, en la
que se cubre la apariencia pero se evade el contenido. Es
la picarda espaola, expresada en su literatura como
personas descaradas, desobedientes frente a la ley y la religin pero en forma simptica, bufonesca, personas traviesas y de mal vivir, no rebeldes del todo, que actan sobre todo cuando el otro no est mirando, en las que el
engao entre las personas y la autoridad es mutuo y
permanente. El pcaro se vuelve incluso un hroe popular
y el engao y el incumplimiento obtienen amplia aprobacin social.15 La contrapartida es la desconfianza entre los
13
Claudio Vliz, La tradicin centralista en Amrica Latina. Barcelona: Editorial Crtica, 1988.
14
Anthony Mcfarlane. Colombia during the XVIII Century. Cambridge University Press, 1991.
15
Ver de Rafael Gutirrez Girardot, Sobre el sentido del estudio universitario

(En: EL ANILLO DE GIGES, Bogot, Vol. III, Nos. 4 y 5, 1987) donde asocia
la picaresca y la irresponsabilidad civil con el proceso de defensa del
pensamiento dogmtico eclesial. En la literatura institucionalista el pcaro introduce el problema del oportunista, del gorrn o del polizn que
257
Salomn Kalmanovitz
ciudadanos y entre estos y la autoridad, a la vez que freno

al desarrollo capitalista.
La insurreccin comunera es una reaccin contra el
proceso de centralizacin y sus correspondientes cargas
tributarias incrementadas. Sin embargo, no llega a expresar la demanda por construir un parlamento que decida,
con la participacin de los afectados, el monto y destino
de los impuestos, que es el acto econmico fundamental
del Estado burgus.16 Slo se protesta contra el mal gobierno sin cuestionar el poder del rey y sin contemplar la
posibilidad de representacin regular en el poder. En la
Independencia no hay ninguna tradicin parlamentaria y
la que se comienza a desarrollar est liderada por terratenientes, con pocos vnculos de mercado; hay escasos
comerciantes criollos, pues la actividad internacional la
concentran los chapetones. Se establecen juntas locales,
basadas en los cabildos, que prontamente se enfrentan
entre s por la carencia de un poder central que ha sido
disuelto. Este periodo ser llamado la patria boba, pero lo
se lucra a costa de los dems, que si es extendido aumenta los costos de

control y vigilancia de las acciones de los individuos y, por lo tanto,
constituye una pesada carga social. El oportunismo es frenado con la
tica, las normas sociales y el compromiso poltico. Vase tambin
North, Structure and Change..., cap. 5. Para Weber, este dominio general
de la absoluta carencia de escrpulos, cuando se trae entre manos la
imposicin del propio inters en la ganancia de dinero, es una condicin muy particular de pases cuyo desarrollo burgus capitalista se
muestra retrasado respecto a la medida evolutiva del capitalismo en Occidente, op. cit. p. 34.
16
Todava no existe de manera suficientemente generalizada la concepcin de que la tributacin trae consigo la representacin. As el General
Bonett le record a los gremios econmicos que su funcin era pagar
impuestos y no la de supervisar como se gastaban en seguridad.
258
que sucede no es estpido sino consecuencia natural de

la carencia de un espacio nacional y de una tradicin parlamentaria.
Despus de la Independencia, hay cierto rechazo a la
tradicin legal espaola y se abraza el cdigo bonapartista
que es el de la repblica imperial francesa ultracentralista
que pretende controlar al ciudadano muy de cerca. Pero
se dejan por fuera los elementos antigremiales del cdigo
y no se procede a la liquidacin de los fueros especiales.
Mientras el cdigo era radicalmente antifeudal e individualista, el rgimen legal de facto era estamental y corporativo, protega el derecho de propiedad extensivo de los
hacendados y legitimaba las relaciones de servidumbre en
las haciendas al ignorarlas. Simplemente no se consider
que haba contradiccin entre el rgimen legal y las formas de produccin esclavistas y serviles.
El sistema legal nunca obtiene eficiencia por contener
estas tradiciones contrapuestas y no toma conciencia de
su relacin con el desarrollo econmico ni con sus races,
porque no refleja la estructura social. El espacio nacional
no se llega a establecer hasta 1830. y de all hasta 1886 las
ligerezas regionales no permiten una unidad nacional,
ninguna estabilidad poltica, siendo frecuentes las expropiaciones, la destruccin de la propiedad, los prstamos
forzosos y el exceso intervencionismo o la falta total del
mismo que dejan sin ninguna estabilidad poltica y econmica al pas. Se acoge en 1863 un sistema federal copiado de los Estados Unidos pero sin un gobierno federal
fuerte, se da el desmantelamiento del existente y el fortalecimiento de los gobiernos regionales es muy relativo. Se
trata de una enfeudizacin o segmentacin en el sentido
poltico, puesto que la ley y el orden estn atomizados segn qu ejrcito privado o partidista controle cada regin. Se presenta una abundancia de mano de obra que
259
Salomn Kalmanovitz
lleva al deterioro de sus condiciones de trabajo y a intensificar los rasgos de servidumbre del sistema. Los baldos
son repartidos generosamente a los militares, muchos de
los cuales surgen de abajo, y a las nuevas generaciones de
terratenientes, primero nacionalmente y luego por los estados federados.
Los aos del federalismo intentaron montar un sistema de justicia similar al de los Estados Unidos con su
Corte Suprema de apelacin, jueces elegidos por el pueblo, etc., pero el espritu de la ley continu siendo el estamental que profesaban los abogados y miembros prominentes de la sociedad. En 1886 el radicalismo hispnico inspira una constitucin que basa la soberana en la
nacin unificada por la religin, pero no reconoce el derecho de conciencia de sus ciudadanos ni a ser representados en forma igualitaria en todas las instancias electivas
que copian las repblicas parlamentarias de occidente
pero sin su contenido bsico. Los elegidos por voto indirecto no representan a sus electores y slo deben pensar
en el bien de esa nacin catlica. En verdad podan actuar poco porque todo el poder qued concentrado en el
ejecutivo. Las cortes de justicia se tornan sectarias y excluyen a los jueces liberales. Frecuentemente el ejecutivo
las utiliza para castigar oponentes. El sistema poltico reproduce en cierta forma a la hacienda, dndose la relacin patrn-cliente. El sistema se ampla lentamente a lo
largo del siglo XX, incorporando nuevos actores sociales
que van surgiendo y son organizados de nuevo en forma
corporativa, gremios de empresarios y sindicatos de trabajadores, todava segmentados y estructurados verticalmente, relacionndose todos con el gobierno central, sin una
representacin parlamentaria directa y proporcional.
El Estado central se debilita en trminos econmicos y
no logra monopolizar los medios de violencia ni puede
260
ofrecer proteccin a los ciudadanos de su propiedad y vida hasta despus de la Guerra de los Mil Das que culmina en 1903 y de all en adelante slo en forma temporal y
precaria. Los enfrentamientos actuales de gobierno, guerrilla y paramilitares son nuevos de forma pero viejos en
contenido. Todos tienen en comn que no se ha conquistado un monopolio estatal de la violencia, no existe el
consenso poltico para concentrarlo en el Estado, y que se
vulneran constantemente no slo los derechos de propiedad sino tambin los de vida de los ciudadanos.
La constitucin del 86 recentraliza al pas y le presta
poderes omnmodos a la presidencia, liquidando el poder
municipal y regional; se basa en la defensa de los derechos de la propiedad privada y la restriccin de las libertades individuales, incluyendo la libertad de religin; se
dogmatiza la educacin y se le aparta de las profesiones,
artes y ciencias que se requieren para el desarrollo del
comercio y de la industria y para tener instituciones manejadas por una burocracia proficiente y meritocrtica. El
clima intelectual es radicalmente hispnico y catlico; las
riendas de la sociedad poltica estarn en manos de gramticos.17 Como se dijo antes, la soberana no resida en
el pueblo sino en una indivisible nacin que bien poda
aplastar al ciudadano.18 En cierto momento, Lpez Michelsen afirm que nuestro sistema constitucional ha sido siempre el mismo desde 1811 hasta nuestros das.19
17
Malcom Deas. Del poder y la gramtica. Bogot: Tercer Mundo Editores,

1995.
18
John Sudarsky, Perspectivas para el desarrollo del capital social en Colombia.

En: COYUNTURA SOCIAL. Bogot: Fedesarrollo, 1997.
19
Lpez Michelsen, op. cit. p. 40.
261
Salomn Kalmanovitz
Esta afirmacin pasa por alto los intensos vaivenes y guerras civiles que impusieron sobre los contrarios constituciones retricas y que an la del jacobinismo catlico impuesta en 1886 no tiene mucho que ver formalmente con
la primera propuesta constitucional de 1811.
El clima de paz que se obtiene despus de 1903 permite un rpido desarrollo econmico, impulsado por la
produccin campesina libre cafetera de Antioquia y de su
colonizacin hacia el Valle del Cauca y la Costa. Sin embargo, la organizacin poltica nacional es sobrecentralizada y se destruye la capacidad de cada regin y municipio para enfrentar sus problemas, organizar sus mercados
y sus sistemas de educacin, a excepcin de Antioquia
que mantiene un gobierno local fuerte precisamente por
ser conservador. Las trabas al desarrollo de un sistema
educativo generalizado, de alta calidad y laico se ver
despus en la escasez de cuadros polticos y judiciales
bien preparados, racionales, de alta moralidad en la administracin del Estado y de la Justicia.
Las reformas constitucionales de 1936 sobreimponen

elementos de la tradicin francesa centralista, como el
concepto de Duguit de la condicin social de la propiedad privada que vuelve a limitar los derechos del individuo. En las concepciones corporativas la nacin precede
sobre los intereses particulares y los derechos de los gremios y las asociaciones anteceden a los del individuo. As
el Estado puede expropiar la propiedad privada sin indemnizacin, suspender las libertades civiles o tomar cualesquiera acciones en nombre de ese principio superior
no importa que vulneren los derechos del individuo. Si
bien todas las interpretaciones progresistas insisten en
262
que el bien social va primero que la propiedad privada, y

esta pudo utilizarse slo para extinguir derechos de
propiedad agrarios ineficientes y contraproducentes,20 lo
que pasan por alto es que un rgimen muy centralizado
utilizar tal principio para vulnerar todos los derechos
asociados con el individuo, incluyendo los derechos
humanos, desconocer el habeas corpus, etc. La guerrilla
sigue bien el ejemplo e impone una tributacin desptica
cuyo incumplimiento no tiene como castigo la voladura
de los activos del contribuyente sino el secuestro y la
muerte del mismo.
Para ponerlo en trminos suaves, La expectativa de la
confiscacin arbitraria, tanto por el Estado como por
otros ciudadanos, acorta el horizonte de tiempo del agente, incrementa la tasa de descuento subjetiva y crea desincentivos a la inversin, a la especializacin y al intercambio,21 elementos que son bsicamente los motores del
La dictadura conservadora en medio de una guerra civil en 1948 sectariz de nuevo la justicia y la entreg a sus
seguidores. En efecto, la justicia desaparece como tal y
posteriormente el Frente Nacional no tendr las herra-
20
En este caso tenemos un freno a la creacin de valor que se produce:

1. Cuando los derechos de propiedad sobre activos valiosos quedan sin
definir o no tienen claridad porque los derechos de propiedad vagos
tienden a generar una conducta despilfarradora; 2. Cuando los derechos de propiedad sobre activos valiosos pertenecen y se mantienen en
poder de individuos que no utilizan estos activos en la forma ms productiva posible. Thrinn Eggertsson. A note on the economics of institutios.
En: Lee J. Alston, Thrinn Eggertsson, Douglas C. North, Empirical Studies in Institutional Change. Cambridge University Press, 1996, p. 9.
21
Ibid. p. 130.
263
Salomn Kalmanovitz
mientas para reparar el enorme dao as causado puesto

que no introducir el concurso de mritos sino en trminos enunciativos y de simulacin (de nuevo se acata pero
no se cumple) puesto que hay un reparto poltico minucioso de todas las instituciones.
La Constitucin de 1991 presta un mayor reconocimiento al individuo, le reconoce libertad de conciencia y
abandona la proteccin especial de la Iglesia Catlica por
parte del Estado, aunque sin resquebrajar mucho sus
mltiples relaciones. Tambin reconoce explcitamente
los derechos humanos, adquiere conciencia sobre el medio ambiente y se moderniza pero en la prctica Colombia sigue siendo identificada como uno de los pases con
peor trayectoria en el mundo en 1997 en cuestin de derechos humanos y cuidado del medio ambiente. Tenemos
en la vida prctica un individualismo desaforado que
aplasta a los otros individuos y en la legislacin el desconocimiento efectivo de sus derechos en favor de los del
grupo, la nacin o lo que fuere. El congreso contina legislando en favor de las asociaciones, entre las cuales se
encuentra l mismo, hacindolo con total desparpajo, y
se est lejos de una visin de ley universal y rigurosa.
La nueva constitucin fortaleci relativamente las regiones en trminos financieros frente al gobierno central,
pero este todava despliega un poder inmenso que ha sido poco disminuido, a pesar de algunos comentaristas
que escriben de la castracin de la presidencia frente al
poder de las alcaldas, al sistema de justicia encabezado
por la fiscala o al poder de veto sobre el gabinete que
puede ejercer el congreso pero que hasta el momento no
ha utilizado. Se reconocen los derechos de nuevo especiales de las minoras negras, las comunidades indgenas y
de las mujeres con el mismo enfoque tradicional de que a
cada grupo o asociacin se le puede otorgar una conce264
sin especial. En vez de enfrentar el gran problema de

que la ley debe ser estrictamente igual para todos los ciudadanos, las reformas profundizan las tradiciones estamentales y la herencia feudal de segmentacin y desigualdad que contiene el sistema de justicia colombiano.
Habr el argumento de que la justicia es siempre de
clase, lo que no deja percibir estos elementos sustanciales
a ella y que son fundamentales. Porque ac tenemos un
sistema de justicia que no le sirve ni a la clase dominante
ni a ninguna otra clase. Los empresarios han desarrollado
un sistema cuasijurdico para evadir la enorme corrupcin e ineficiencia del sistema legal que es el de la conciliacin. Las divergencias en los negocios se zanjan amistosamente en las cmaras de comercio para no ser sometidos a las extorsiones y a las arbitrariedades presentes en
buena parte de los juzgados del pas.
Se da una enorme distancia entre las reglas y la prctica. Las primeras reflejan hondos principios que son acomodados permanentemente a los intereses predominantes. La legislacin permanente se vulnera sistemticamente por el estado de sitio y en la actualidad por las distintas
emergencias (de orden pblico, econmica, jurdica, penitenciaria, etc.) que permiten al ejecutivo disponer de
todos los poderes para conjurar la situacin que nunca
vuelve a ser normal. Segn la Corte Constitucional, el estado de emergencia (econmica) puede [...] autorizar al
ejecutivo a regular materias ntimamente ligadas a la representacin poltica y a la deliberacin democrtica,
como son las relativas al presupuesto y a la imposicin de
tributos. 22 Los estados modernos tienen en su esencia la
22
Fallo de la Corte Constitucional sentenciando inexequible la emergencia econmica declarada en enero de 1997, p. 48. Han surgido mu(contina en la pgina siguiente)
265
Salomn Kalmanovitz
consigna de la revolucin norteamericana, no hay tributacin sin representacin, y ese principio no se puede vulnerar
en ningn instante. Lo ms destacable en ello es impedir
que el Estado desarrolle una conducta predatoria que
impida o tiene el desarrollo de la acumulacin privada de
capital. En nuestro caso, cada vez que haya cualquier movimiento no ordinario, el gobierno puede declarar una
emergencia y, con ella, imponer tributos a unos agentes
desposedos momentneamente de representacin poltica en momentos crticos.
Afortunadamente, la Constitucin de 1991 hizo ese
camino ms difcil de recorrer para el gobierno que tiene
que tener una justificacin mayor para quebrantar el
principio fundamental del estado burgus y se lo otorga
una corte independiente. Hay por lo dems una legismana que consiste en enfrentar problemas muy diversos con
nuevas leyes, haciendo creer que estas contribuirn en algo a solucionarlos mnimamente. Cuando la autoridad no
puede hacer mucho, no pierde nada con hacer aprobar
una ley que formalmente parece ayudar a resolver el problema.
L OS PROBLEMAS DE LA LEY
Los especialistas de las reas de ley y desarrollo mantienen que el rpido crecimiento econmico basado en el
mercado depende de los siguientes factores: un sistema
de leyes simples y transparentes, una interpretacin conchas propuestas para recortar el poder de esta importante corte y devolverle al presidencialismo el poder de vulnerar cuasipermanentemente el
estado de derecho y de representacin poltica.
266
sistente y aplicacin (todos los casos parecidos son tratados de la misma manera), justa y rpida resolucin de
conflictos (justicia aplazada es justicia negada) y una actitud social de respeto frente a las instituciones legales y de
regulacin.23 Buena parte de los problemas de la ley en
Colombia se derivan de fallas protuberantes del propio
sistema legal que surgen de la escasa y pobre tradicin
parlamentaria y la extrema tradicin centralista. Hay muchas leyes mal hechas, mal pensadas. Muchos parlamentarios no estn bien preparados; hay tambin una sobrerrepresentacin de sectores agrarios y de sectores fuera
de la ley (del narcotrfico y del contrabando) y una subrepresentacin de los sectores urbanos, de las clases medias y de las profesiones, y an de los industriales que no
conforman grupos financiero-industriales. Como el legislativo no aprueba los censos de poblacin la representacin corresponde a las coordenadas de poblacin de los
aos setenta que beneficia a las actuales mayoras. En
buena parte de las ciudades los concejos son manejados
por los urbanizadores piratas, los transportistas o por polticos profesionales sin formacin alguna que han deteriorado el clima urbano y la suerte de las empresas municipales, sumiendo a las ciudades en el caos urbanstico,
vehicular y social.24
23
Andrew Stone, Brian Levy, Ricardo Paredes, Public Institutions and Private Transactions: A Comparative Analysis of the Legal and Regulatory Environment for Business Transactions in Brazil and Chile. En: Alston, Eggertsson, North, op. cit. p. 97.
24
Las principales ciudades del pas han reaccionado firmemente contra

el canibalismo poltico y han podido recuperar los presupuestos municipales y saldado el problema de las empresas pblicas destruidas privatizndolas. Este es el logro fundamental de la eleccin de los alcaldes cvicos y religiosos.
267
Salomn Kalmanovitz
La calidad de la legislacin tiene que ser deficiente

cuando pocos de los congresistas tienen un alto nivel
acadmico y estn ligados a grupos de inters retardatarios. Mucho compran las conciencias de sus representados o las intercambian por puestos, becas y servicios pblicos. El resultado es un sistema de ley poco concordante
una clara prdida frente al derecho indiano legado por
los espaoles cada vez ms confuso, unos sistemas de
penas poco rigurosos para el crimen en general, y as
mismo el entorno se hace ms confuso y contraproducente para el desarrollo del mercado y del capitalismo. No
hay una ideologa de rigurosa responsabilidad individual
que es especialmente notoria en el sistema poltico.
Siguiendo la tradicin centralista, casi todas las grandes decisiones o las propuestas de ley se toman por el ejecutivo y es aqu donde se concentra el cabildeo de los
grupos de inters que descuidan el congreso y la elaboracin cuidadosa de las leyes. Estas siempre pueden ser
atropelladas tanto por el gobierno como ajustadas especialmente a las asociaciones y a los individuos poderosos.
Los problemas del sistema legal son el alto grado de
congestin, la lentitud de los procesos, la dificultad de
acceso a la justicia para la inmensa mayora de los ofendidos, algo que se ha facilitado un tanto con la accin de
tutela, y la impunidad generalizada.25 Los juicios son adelantados con toneladas de papel de declaraciones e informes, sin poderse generalizar los juicios orales para
25
Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas. El

sistema judicial y el gasto pblico. Un proceso penal tarda en promedio 3.2
aos en la primera instancia, un negocio laboral toma 3.9 aos, mientras que la impunidad alcanza al 99. 5% de los casos.
268
gran nmero de delitos.26 El problema no es definitivamente de recursos que han crecido mucho ms rpido
que la poblacin y el producto durante los ltimos 25
aos, a la vez que aumenta el rezago en los procesos y la
congestin de los tribunales.27 Es un claro caso de ineficiencia social que en buena parte surge del atraso tcnico, la pobre formacin superior, la escasa preparacin
media de los auxiliares, y del espritu formalista del sistema; evidentemente el problema no se corregir adjudicndole ms recursos a la justicia, aunque si es evidente
una gran escasez de penitenciarias que exigen recursos
adicionales.
Lo que informa a los ciudadanos ese sistema es que el
crimen es rentable, puesto que la impunidad aumenta
geomtricamente los dividendos del crimen. Por ello, en
parte, tenemos la tasa de criminalidad ms alta del mundo, de 88 homicidios por 100.000 habitantes, superando
ampliamente al segundo, Brasil, que slo tiene 24 homicidios por cien mil habitantes. Este inusitado nivel de
criminalidad tiene relaciones causales con el alcoholismo,
la enfermedad mental, el nivel educativo, el llamado capital social 28 y con la inexistencia de castigo. Pases mucho
ms pobres y con una mayor desigualdad en la distribu26
Pablo Cceres Corrales. El hbrido de la Fiscala, Caja de Herramientas.

No. 47, junio de 1997.
27
Mientras que en 1970 la justicia consuma el 0.55% del PIB, en 1996 es

1.14% del mismo, lo que coloca a Colombia en la vanguardia de los pases de Amrica Latina que ms dinero destina a la justicia. Comisin de
Racionalizacin del gasto, op. cit. p. 5.
28
Que se define como las organizaciones comunitarias que prestan servicios solidarios y generales y que actan en cierta medida desde fuera
del individuo.
269
Salomn Kalmanovitz
cin del ingreso o con un mayor desempleo que Colombia, como Hait, Per, Ecuador y Paraguay tienen coeficientes de criminalidad muy inferiores al nuestro.29 Londoo encuentra que para Amrica Latina la incidencia de
la dependencia del alcohol es 3 veces el promedio mundial. En 1992 haba en el pas unos 7 millones de consumidores habituales de alcohol, individuos que tomaban
una o dos veces semanales, lo cual se correlaciona muy
directamente con la tasa de homicidios, la violencia intrafamiliar y los accidentes de trnsito. Londoo encontr
por ejemplo que la regin de la Costa Atlntica tena un
capital social mayor en la forma de organizaciones comunitarias y locales que el resto del pas y as mismo una tasa
de criminalidad inferior. Los homicidios destruyen vidas
humanas en las cuales la sociedad ha invertido un gran
capital para educarlos y formarlos. Eso quiere decir que
se estn destruyendo capacidades de desarrollo hacia el
futuro en magnitudes que Londoo ha calculado en 5
puntos del producto en 1990.
Los criminales confinados en las crceles estn hacinados, pasan largos periodos sin que se confirmen sus
juicios y sentencias definitivas y son muy pocos con relacin a otros pases. Estados Unidos, que tiene una tasa de
homicidios de 9 por 100.000 habitantes tiene 455 presos
por esos mismos habitantes. Colombia tiene una tasa de
homicidios 7 veces mayor pero tiene solo 81 presos por
100.000 habitantes (5 veces menor). Esta es una evidencia
de la alta impunidad y, de nuevo, de la ineficiencia social
de las instituciones colombianas frente a la envergadura
29
Juan Luis Londoo. Violencia, psychis y capital social. Documento

de trabajo, Segunda Conferencia Latinoamericana sobre Desarrollo
Econmico. Bogot: Banco Mundial y Universidad de los Andes, 1996.
270
de los problemas que deben enfrentar.30 Han aumentado

las crceles de alta seguridad para confinar a los delincuentes del narcotrfico pero se ha mantenido estancado
el nivel de cupos para los criminales que golpean ms a la
ciudadana.
La criminalidad es mayoritariamente civil y se comete
entre y contra los estratos ms pobres de la poblacin urbana. El narcotrfico ha sido una enorme universidad del
crimen y ha plagado de armas a esta parte de la sociedad.
Se calcula que 85% de los crmenes corresponden a esta
regin social, mientras que el resto corresponde a delitos
de tipo poltico, asesinatos en masa cometidos por paramilitares para contrarrestar el apoyo poltico de la guerrilla, pero esta utiliza tcticas similares para hacer valer su
hegemona. Este tipo de crmenes es inexistente en otras
sociedades, as que tiene que seguir siendo una fuente de
enorme preocupacin para Colombia.
Se podra afirmar que hasta 1948 Colombia fue un pas
normal, con un nivel bajo de violencia, donde funcionaba
la tica catlica para dirigir el comportamiento de la poblacin. De aqu en adelante, la sociedad de masas desbord al sistema de justicia y la tica se desdibuj frente a
las normas de comportamiento a las que induce el capitalismo (maximizacin de la ganancia, individualismo, control de la natalidad, divorcio, hedonismo y consumismo).
Mientras el crimen se masific adquiriendo una escala
industrial el sistema de ley continu siendo artesanal y
restrictivo. Las formas colectivas de asociacin, lo que algunos entienden como sociedad civil, que tambin controlan externamente la accin de sus miembros en la di-
30
COYUNTURA SOCIAL. Bogot, Fedesarrollo, 1997, p. 44.
271
Salomn Kalmanovitz
reccin del bien comn, tampoco se desarrollaron suficientemente. Sin sistema de justicia, sin presiones externas y sin normas interiorizadas, la criminalidad se dispar
y la impunidad se apoder de la sociedad.
El sistema legal colombiano fue politizado en los conflictos civiles, cuando los conservadores desplazaban a los
jueces liberales y viceversa, mientras que el Frente Nacional reparti los jueces paritariamente por su afiliacin poltica y no por su mrito. Para que funcione eficientemente cualquier sistema burocrtico tiene que ser imparcial y
basarse en el concurso y la excelencia y no en los nombramientos basados en criterios polticos. Ello tambin
facilit la prdida de calidad de la enseanza del derecho. Muchas facultades nocturnas arrojaron egresados
que encontraron las mismas oportunidades que las diurnas de buena calidad en el sistema legal. De esta manera
se hizo difcil obtener un sistema legal de alta calidad,
impersonal y objetivo que fallara en razn y no por ignorancia, influencia o por poltica.
La introduccin de la Fiscala con la reforma constitucional de 1991 ha trado un ordenamiento de los procesos, especialmente los ms protuberantes por narcotrfico
y corrupcin poltica, que han sentado un importante
precedente en el pas y ha informado a las grandes organizaciones delincuenciales de que s tiene un costo alto
operar dentro del pas. Tambin que la corrupcin poltica no pasa siempre impune.31 La mejor remuneracin
de los jueces ha dignificado el cargo y los mayores recur-
31
Sin embargo, la Fiscala comenz mal, sin basarse en un sistema informatizado y con un entrenamiento inadecuado de sus funcionarios.
Comisin..., op. cit. p. 7
272
sos destinados al sistema han conseguido modernizarlo

un tanto, pero no se han evidenciado grandes mejoras en
las estadsticas del sector. Hay 4 millones de procesos judiciales esperando salida o sea que uno de cada 5 adultos
colombianos est empapelado y todava se producen ms
procesos anualmente de los que son saldados.
La ley tiene que ser simple, conocible por todos y previsible. As las partes se evitan las disputas cuando saben
que las van a perder o las emprenden porque conocen
con buena posibilidad el resultado. En contrario, el sistema colombiano es imprevisible porque el congreso legisla frecuentemente para cambiar las leyes y los cdigos,
caben muchas interpretaciones de un mismo texto de ley,
dado el carcter formalista del derecho y su pretensin
de describir y abarcar todas las posibilidades casusticas.
Adems tenemos contradicciones entre las distintas instancias superiores que aumentan la imprevisibilidad y el
riesgo en la toma de decisiones econmicas o contractuales. La falta de rigor en la educacin del derecho conduce tambin a la proliferacin de opiniones inslitas de algunos de los jueces ms iletrados.32 La confusin legal reinante conduce a muchos entes pblicos y privados a no
actuar porque sus asesores legales los paralizan, cuando
lo adecuado es consultar a muchos ms abogados. Por lo
dems, los procesos pueden demorar muchos aos y en-
32
Como el fallo del Tribunal Superior de Cundinamarca que dio razn

a una estudiante de doctorado en una tutela contra su universidad puesto que su director de tesis quien tena un Ph. D. de una universidad
estadounidense en biologa no era apto para dirigir sus estudios por
tratarse de un doctorado en filosofa. Tanta es la ignorancia que no se
molestaron en investigar qu era eso de un doctorado en el pas lder de
la ciencia mundial.
273
Salomn Kalmanovitz
tonces los conflictos quedan sin solucin o, finalmente,

los contendores pagan ambos sobornos que dejarn el resultado del juicio al azar.
La falta de conocimiento econmico del sistema legal
es ostensible hoy en da cuando los jueces fallan sin considerar los enormes costos para la sociedad y muchos
agentes que puedan generar sus decisiones. Por ejemplo,
existe una doctrina en los tribunales laborales que el salario debe ajustarse con la inflacin del periodo anterior, lo
cual parece justo pero a la vez impide concertar el clima
requerido para que bajen al tiempo tanto los salarios como los precios. En el costo de produccin de casi todas
las mercancas el trabajo es un insumo sumamente importante de tal modo que si el ltimo crece menos el otro
repetir y se lograr as una inflacin descendiente que
beneficiar ms al trabajador que la recuperacin anual
de su capacidad adquisitiva con el nivel de inflacin actual. Lo que hace esa doctrina es contribuir a que el pas
mantenga una tasa de inflacin persistente, lo cual es
muy contraproducente para su competitividad en el exterior y, por lo tanto, para el empleo. No se trata de que los
jueces fallen considerando slo las implicaciones econmicas de sus decisiones, pero s que por lo menos se asesoren y establezcan, entre otros, el costo econmico, privado y social, de sus fallos.33
Cuando el sistema est abierto a la corrupcin, los fallos no se ajustan a derecho sino al soborno y el que no
est dispuesto a sobornar tiene costos todava ms eleva-
33
Douglas C. North, No slo de macroeconoma vive el hombre. En:

ESTRATEGIA ECONMICA Y FINANCIERA. Bogot: Nos 238 y 239, Junio 30 y
Julio 1 de 1996.
274
dos de transaccin. La profusin de contraloras, procuraduras, defensoras y veeduras en vez de controlar la

corrupcin lo que hacen es introducir mltiples peajes
para aprobar partidas, conductas, etc. La tutela que puede ser una herramienta para democratizar la justicia puede ser tambin otra oportunidad para que el juez falle de
acuerdo con intereses polticos o por el soborno. De esta
manera, la ley en s es una traba grande para el desarrollo
de la acumulacin de capital y cada empresario conoce
que si se mete en un lo jurdico, no importa si eventualmente lo gana, va a tener que pagar un alto precio por
ello. Por tal razn, los empresarios siempre tratan de
arreglar amigablemente los conflictos, buscan la conciliacin a travs de rbitros aceptables por las partes lo que
est en la raz de la ley del comn y prefieren no entrar
en el viacrucis y la incertidumbre de someterse a un proceso judicial. Falta preguntar: Si los sobornos son seales
de que los ciudadanos no creen en ciertas leyes, qu es
lo que mantiene unas leyes en las que la ciudadana no
cree?.34 A veces se legisla por parte del ejecutivo conociendo de antemano que tales leyes sern invalidadas pero sirven para obtener recursos, empapelar o dejar postrado al que no obedezca mientras llega el fallo que aclara
que la medida era inconsulta o inconstitucional. Sucede
incluso que una medida como la emergencia econmica
pasada sea declarada nula, pero no se devuelven los impuestos recaudados ilegalmente, por suponer que el ejecutivo obr de buena fe. Esto le ahorra inconvenientes al
gobierno pero le permite imponer tributos ilegales, aunque solo temporales, a los ciudadanos. En general, hay
una actitud ingenua de producir legislacin a sabiendas
34
En Alston, Eggertsson, North, op. cit. p. 94.
275
Salomn Kalmanovitz
que el aparato judicial no puede ni remotamente implementarla. As que hemos pasado del se acata pero no se cumple de los tiempos coloniales al que se legisla para que
tampoco se cumpla en los albores del siglo XXI. Tenemos la
combinacin del despotismo centralista y la comisin de
las normas con la desfachatez de los ciudadanos que buscan cmo evadir con argucias y picarda el cumplimiento
de la ley.
ALGUNAS CONCLUSIONES
Se hace necesario mejorar la calidad del congreso y de las
leyes que aprueba para lograr un sistema de ley transparente, adecuado y eficiente con relacin a las necesidades
del pas. Profundizar la participacin en poltica de las
clases medias urbanas y de los trabajadores para lograr
instituciones racionales y con mayor participacin. Apoyar los candidatos a las corporaciones que presenten un
mejor perfil moral y acadmico, profundizando la tendencia a elegir candidatos cvicos y religiosos. Desarrollar
las instituciones de la sociedad civil que aportan al capital
social, como clubes deportivos y sociales, asociaciones cvicas, asociaciones de padres de familia, de jvenes, de la
tercera edad que formen tejidos de solidaridad y de confianza. Insistirle a la guerrilla que un sistema poltico ms
participativo y una justicia objetiva prestarn ms condiciones para la igualdad social que el uso de la fuerza contra los derechos individuales y humanos, tanto de los
enemigos de clase como de sus bases polticas. Que el
gran proyecto centralista que plante el marxismo en el
siglo XIX y que nunca pudo ser implementado en forma
exitosa ni poltica ni econmicamente, debe ser reemplazado por la defensa de los derechos individuales bsicos y
276
por proyectos ms modestos, descentralizados, que fomenten una tica ciudadana, el respeto mutuo y la confianza y la solidaridad entre los ciudadanos. La guerrilla
tambin parece estar en la etapa ideolgica previa a la revolucin burguesa; es un factor que contribuye a la falta
de escrpulos y constituye otra fuerza social predatoria.
Es muy importante que los intelectuales del derecho se
pongan en la tarea de escribir la historia del sistema legal,
de sus fuentes e influencias, de su alcance y cobertura, de
sus relaciones con la economa y la vida social, y que
hagan la comparacin con los sistemas de otros pases
donde el sistema funciona mejor, tanto los europeos como los norteamericanos y los del cono sur latinoamericano. Una autoconciencia crtica de la profesin es la primera condicin para reformarla en la direccin de una
mejor justicia.
Es llamativo que en el pas no hay conciencia del
alcoholismo ni se ha estimado su incidencia en el
maltrato en el hogar que produce con las esposas e hijos
frecuentemente abusados y golpeados, su incidencia
directa en la tasa de homicidios y en las muertes que se
producen en las calles de las ciudades y las carreteras del
pas. Las sociedades islmicas prohiben el alcohol,
mientras que las protestantes limitan el acceso de los
menores a la adquisicin de licor y limitan tambin las
horas de apertura de los bares y sitios de diversin,
castigando radicalmente los accidentes de trnsito
causados por ingerirlo. En nuestra sociedad el trago
fuerte es promovido por el Estado a travs de las licoreras
departamentales, se vende profusamente a precios muy
bajos inclusive entre los menores y no se controla la
venta de licores de contrabando.
Acciones tomadas en todas estas direcciones, sumadas
a efectivas campaas educativas, podran reducir el con277
Salomn Kalmanovitz
sumo de alcohol y contribuir directamente a reducir la

tasa de criminalidad y de mortalidad de la poblacin colombiana. Un sntoma alentador de diversidad religiosa y
bsqueda de salidas personales y familiares para la crisis
colombiana, la representa el hecho de que una parte de
la poblacin se considera a s misma como protestante y
que dentro de ella se mantienen altos cdigos de conducta familiar y personal, alientan el estudio y la disciplina
laboral, rechazan el alcohol, etc. As mismo, se puede sealar el desarrollo de una tica laica, secular, asociada a
las clases medias y a la tica de las profesiones y que se
expresa en la poltica de izquierda y del liberalismo doctrinario.
Es indispensable echar para atrs el narcotrfico que
ha introducido incentivos perversos dentro de la poblacin, puesto que sus rentas desplazan fsicamente a otros
exportadores o a productores de importables y sus tentculos corrompen la poltica, la justicia y la misma represin, dificultando el progreso de una acumulacin normal de capital. Es vlido buscar un creciente desarme de
la poblacin para evitar que, junto con el alcohol, los individuos armados cometan muchos ms crmenes. Es necesario aumentar la eficiencia de la justicia y la capacidad
carcelaria para poder demostrar socialmente que el crimen se paga.
Una mejor legislatura, un sistema educativo de mayor
calidad, la conquista del monopolio de las armas por el
Estado, una justicia eficiente que trate por igual a todos
los ciudadanos, un combate al crimen organizado y a la
corrupcin, el desarrollo de una tica agnstica y el facilitamiento del crecimiento de religiones que disciplinen la
vida cotidiana de sus miembros, la consolidacin de organizaciones cvicas y sociales son herramientas que contribuirn a que Colombia comience a superar muchos de
278
sus problemas, a reducir sus costos de transaccin y a impulsar una ms rpida acumulacin de capital combinada
con un firme progreso social y poltico.
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281
El origen cambiario del desajuste y

la politizacin del debate
econmico
Jorge Ivn Gonzlezv
La politizacin del debate econmico ha oscurecido el

diagnstico de los problemas de la coyuntura. Las opiniones acadmicas han ocupado un lugar muy secundario. En el campo de la poltica econmica la Universidad
no ha expresado puntos de vista independientes. Nos
hemos quedado rezagados. Quizs un libro como el actual sea el escenario propicio para tratar de hacer un
examen no coyuntural de la coyuntura desde la Universidad.
La economa colombiana pasa por una fase recesiva.
La coyuntura es crtica por dos razones. La primera es
que las causas estructurales no coyunturales que la
motivaron son profundas y de vieja data. El desconocimiento de este hecho refleja un error de diagnstico. La
segunda razn es que a pesar de la situacin crtica actual
y a largo plazo devastadora todava no se han generado los mecanismos correctivos. En otras palabras, se-
Profesor Asociado, Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia.
282
El origen cambiario del desajuste social...
guimos sin tocar fondo... Y no tocamos fondo porque la

abundancia de dlares nos hace sentir ricos. Nos impide
tomar medidas drsticas. No percibimos que el pas se est desindustrializando y que estamos perdiendo competitividad en los mercados internacionales. Jams habamos
recibido tantos dlares. Nuestra ceguera es el resultado
del sopor de la bonanza. Somos desgraciados porque en
lugar de convertir estos dlares en inversin productiva,
los despilfarramos ocultando nuestra mentira. La negacin de esta segunda razn expresa un error de prospectiva.
El debate econmico se ha politizado porque se ha
pretendido explicar la recesin por la crisis poltica. Esta
actitud es muy clara en el gavirismo, el pastranismo y en
los gremios. Los gaviristas opinan como si ellos no hubieran tenido nada que ver con la actual situacin. Los dos
grandes desequilibrios del momento, el cambiario y el fiscal, tienen sus races en las medidas tomadas por la pasada administracin. La liberacin cambiaria y la aceleracin de la apertura comercial se realizaron en el 91 y 92.
Adems, durante el gobierno de Gaviria el gasto pblico
creci a ritmos desconocidos: [...] la tendencia creciente
del gasto pblico del Gobierno Central Nacional se acentu considerablemente en los aos noventa (Contralora
General de la Repblica, CGR 1996, p. 4-14). La posicin
de los gremios tambin ha estado muy marcada por las
preferencias polticas. Antes que tratar de entender lo
que estaba pasando, los gremios le apostaron a la cada o
a la permanencia del presidente. La posicin gremial
frente a la crisis econmica ha estado mediada por el juego poltico.
Si los analistas econmicos de corte gavirista han contribuido a distorsionar el diagnstico, los samperistas no
se quedan atrs. Por haber puesto la estabilidad poltica
283
Jorge Ivn Gonzlez
del presidente por encima de cualquier otra consideracin, a los samperistas les cabe una doble responsabilidad: de una parte, han sido incapaces de saldar cuentas
con la pasada administracin y, de otra, no han desarrollado los mecanismos que corrijan los desequilibrios macroeconmicos. Se han limitado a tapar huecos. Conscientes de la debilidad poltica del gobierno, los samperistas le han dado largas al ajuste. Parecen convencidos de
que la tarea de enderezar la economa le corresponde al
prximo gobierno... Como los gaviristas, los samperistas
tambin han cado en el sopor de la bonanza. La han utilizado para evitar el desgaste del presidente. La crisis poltica se est pagando con la bonanza.
Las figuras 1 y 2 (pp. 285 y 290, respectivamente) me
servirn para desarrollar los dos argumentos centrales:
primero, la coyuntura tiene explicaciones no coyunturales y, segundo, la economa sigue sin tocar fondo. La recuperacin todava no comienza porque los correctivos
que se estn aplicando apenas son paliativos. Son distractores que crean la falsa ilusin de que los momentos ms
dificiles ya pasaron.
El desequilibrio estructural de la economa colombiana se refleja claramente en la figura 1. La grfica compara la evolucin de los saldos de la cuenta de capitales y de
la cuenta corriente de la balanza de pagos. La cuenta de
capitales compensa la cuenta corriente. El dficit en la
cuenta corriente es compensado con un saldo positivo de
la cuenta de capitales. Y viceversa.
Las curvas tienen comportamientos cclicos. En estas
notas no voy a analizar las caractersticas de cada ciclo.
Simplemente quisiera resaltar la dinmica compensatoria
de ambas curvas.
284
Cuadro 1. Saldo de las cuentas corriente y

de capital de la balanza de pagos (Porcentaje del PIB)
Ao
80
81
82
83
84
85
86
87
88
CC
0.3
-4.7
-7.4
-7.3
-5.5
-4.5
1.3
-0.1
-0.5
CK
2.8
5.6
5.7
3.7
2.5
6.4
3.1
0.0
2.4
-2,5
-10,3
-13,1
-11
-8
-10,9
-1,8
-0,1
-2,9
Ao
89
90
91
92
93
94
95
96
CC
-0.5
1.3
5.6
1.9
-3.8
-4.5
-5.4
-5.4
CK
1.2
0.0
-1.9
0.0
5.5
5.0
6.8
7.5
-1,7
1,3
7,5
1,9
-9,3
-9,5
-12,2
-12,9
CC es el saldo en la cuenta corriente de la balanza de pagos.

CK es el saldo en la cuenta de capitales de la balanza de pagos.
B (=CC-CK) es la brecha igual a la diferencia entre CC y CK.
Fuente: Clculos del autor a partir de informacin del Banco de la Repblica.
285
Jorge Ivn Gonzlez
Los movimientos van en direcciones opuestas, porque

las cuentas de capital y corriente permanentemente se estn compensando.1 En cada ciclo habra que distinguir: la
magnitud de la brecha en el punto mximo del desajuste,
la intensidad y la duracin de los procesos de desajuste/ajuste. La intensidad se refleja en la inclinacin de la
curva: mientras mayor sea la pendiente ms brusco es el
cambio. El ajuste de la cuenta corriente del 83, por ejemplo, fue muy intenso y se prolong durante tres aos (83 86).2
Las dos primeras columnas del cuadro 1 presentan los
saldos correspondientes a las cuentas corriente y de capital de la balanza de pagos. La diferencia entre ambas series es la brecha que, en trminos de la figura 1, equivale
a la distancia entre las dos curvas. La brecha mide la
magnitud del desajuste: ste es mayor a medida que la
brecha aumenta. Los aos de mayor desajuste han sido
1982 y 1996, cuando la diferencia entre ambas curvas ha
oscilado alrededor de 13 puntos. Las flechas verticales de
la grfica 1 sealan las dos brechas.
Las categoras desajuste y ajuste tienen como parmetro
de referencia la situacin de equilibrio. Es decir, el punto
donde las curvas se cruzan y la magnitud de la brecha es
cero. La primera reaccin intuitiva es la de atribuirle al
1
Las dos principales cuentas compensatorias de la balanza de pagos son

la corriente y la de capitales. La suma de ambos saldos no siempre es
igual a cero porque el equilibrio contable incluye tres rubros adicionales: errores y omisiones, contrapartidas y la variacin de reservas (figura
2).
2
A comienzos de los ochenta el ritmo de la devaluacin fue muy rpido.

Entre 1981 y 1986 la tasa de devaluacin nominal fue, ao a ao: 15.2%
(81), 17.6% (82), 23% (83), 27.9% (84), 41. 2% (85), 36.5% (86).
286
desajuste un sentido peyorativo. Sin embargo, desde el

punto de vista econmico, el desajuste no necesariamente
refleja una situacin desfavorable. Cuando la brecha es
positiva, es muy probable que la economa est pasando
por un buen momento. Por ejemplo, en 1991 la brecha
fue de 7.5 puntos: el supervit de la cuenta corriente lleg a 5.6% del PIB y, adems, el pas export un monto de
capitales equivalente al 1.9% del PIB (cuadro 1, p. 285).
Una brecha negativa, como la que se present en los aos
82, 95 y 96, es un indicio claro de que la economa pasa
por una situacin difcil.
Los impactos que tiene el ajuste en la actividad econmica (empleo, salarios, inflacin, etc.) dependen de la
interaccin de los tres factores: magnitud, intensidad y
duracin. No hay reglas fijas. La experiencia latinoamericana de comienzos de los ochenta muestra una gama de
combinaciones muy dismiles. En cada pas la especificidad del ajuste marc sendas de desarrollo diferentes.
El carcter cclico de las curvas indica que los desajustes (positivos o negativos) no crecen indefinidamente, sino que tarde o temprano se cierran. Los ciclos son errticos, impredecibles e inestables, porque la magnitud, la
intensidad y la duracin no se repiten de manera regular.
El hecho de aceptar que el ajuste tiene que llegar en algn momento no implica suscribir las teoras neoclsicas
convencionales que consideran que el ciclo de los negocios tiende hacia un equilibrio estable.3
La grfica 1 ofrece algunas pistas que pondran en
cuestin la hiptesis de la estabilidad del equilibrio. Las
Vase, por ejemplo, Barro (1989), Lucas (1975, 1980).
287
Jorge Ivn Gonzlez
dos curvas se cortan en tres puntos: final del 87, mitad del
89, y comienzos del 92. Si el equilibrio fuera estable, una
vez que se ha alcanzado los saldos de las balanzas corriente y de capitales deberan permanecer constantes. Tal y
como se observa en la figura, los tres puntos de corte representan equilibrios inestables: tan pronto se llega al
punto de equilibrio aparecen fuerzas que tienden a generar un nuevo desequilibrio.
Una vez presentadas las curvas de la figura 1, retomar
los argumentos uno y dos con los que abr el ensayo, que
son la antinomia de los errores de diagnstico y de prospectiva.
Hay un error de diagnstico cuando se considera que
los males comenzaron con la crisis poltica. Esta percepcin olvida que el deterioro de la balanza corriente se
inici en el 91 y que el ltimo equilibrio inestable se present en los primeros meses del 92 y, desde entonces, el
desajuste se ha venido intensificado. El desbalance actual,
que comenz hace cinco aos, tiene sus races en los hechos siguientes:
@ La afluencia de capitales internacionales. En los ltimos cinco
aos los excesos de liquidez internacional provenientes de
los Estados Unidos y de Japn, han llegado a Amrica Latina, Medio Oriente y Asia (Calvo, Leiderman, Reinhart 1993,
1994). Los flujos de capitales hacia Colombia han sido tan
elevados que, no obstante el considerable aumento de las
importaciones, el saldo de las reservas internacionales pas
de US$4.141 millones en 1989 a US$10.000 millones al finalizar 1996.4
El gobierno y la Junta Directiva del Banco de la Repblica esperaban

que durante el 96 la acumulacin de reservas internacionales netas fue(contina en la pgina siguiente)
288
@ La liberacin cambiaria. En 1991 se realiz la liberacin de la

cuenta de capitales5 y el gobierno ofreci una generosa amnista tributaria y cambiaria. La liberacin cambiaria en medio de una coyuntura internacional favorable a la afluencia
de capitales, estimul la entrada de capitales. La grfica 1
muestra que desde 1991 el supervit de la cuenta de capitales ha crecido de manera continua.
@ El aprendizaje del ejercicio de la autonoma de la autoridad monetaria. Como ha sucedido en otros pases de Amrica Latina,
tambin en Colombia se replantearon las funciones del
banco central.6 La Constitucin del 91 y la Ley 31 de 1992 le
dieron mayor autonoma al Banco de la Repblica. Este importante cambio institucional se produjo en un momento
de gran inestabilidad cambiaria, que ha dificultado considerablemente el proceso de aprendizaje de la nueva Junta Directiva del Banco Central.
@ La aceleracin de la apertura comercial. La brusca reduccin de
los aranceles abri las puertas a la competencia internacio-
ra de US$38.6 millones. Esta proyeccin se corrigi a finales del ao. El

nuevo valor fue de US$245 millones. El 13 de diciembre las reservas
haban aumentado a US$374 millones. Esta cifra que ya superaba la
proyeccin no caus alarma porque [...] todava era compatible con el
panorama macroeconmico. Presidencia de la Repblica 1997, p. l.
Contra todas las previsiones, en las dos ltimas semanas de diciembre
las reservas netas crecieron US$1.576 millones. Esta situacin sin antecedentes constituye el mayor ingreso de divisas ocurrido en toda la historia del pas. El origen de este fenmeno se encuentra en los reintegros provenientes de deuda externa privada y, en menor proporcin, en
la introduccin de recursos externos por parte de empresas pblicas y
privadas. Entre estas, la Tesorera efectu reintegros por solo US$210
millones (Presidencia de la Repblica 1997, p. 1).
5
Se elimin el Estatuto Cambiario (Decreto 444), que haba servido de

marco regulatorio a la poltica cambiaria desde su expedicin en 1967.
6
Vase, por ejemplo, Aglietta (1996), Junguito (1995) y Rollinat (1996).
289
Jorge Ivn Gonzlez
nal, sin que la industria colombiana hubiera tenido tiempo

de adaptarse a las nuevas reglas de juego.
La situacin cambiaria y comercial actual se vena gestando de tiempo atrs. Tiene antecedentes claros. Los
efectos desestabilizadores de la liberacin cambiaria y de
la apertura comercial empezaron a sentirse en la economa desde principios del 92, cuando se inici el desajuste.
El error de prospectiva se entiende mejor comparando

las dos brechas grandes de la figura 1. Desde junio de
1997 el ministro de Hacienda Ocampo viene diciendo
que la economa ya toc fondo y que hay indicios de recuperacin. No comparto esta idea. La brecha actual todava no ha comenzado a cerrarse. El dficit corriente se
ha estancado, especialmente porque las importaciones
290
han disminuido como fruto de un agotamiento de la demanda. Pero el supervit de la balanza de capitales sigue
aumentando.
Mientras que el desbalance de los ochenta comenz a

cerrarse a los dos aos, el desajuste actual lleva cinco aos
y todava no hay indicios de que haya llegado a su fin. Recurdese que la administracin Betancur tom medidas
radicales. Hizo una fuerte devaluacin (ver nota 2, p.
286) y acept una rigurosa supervisin del Fondo Monetario Internacional, FMI. Por aquellos das el pas contaba
con reservas equivalentes a mes y medio de importaciones. O se haca el ajuste o haba crisis cambiaria. El desajuste actual ha tenido una duracin mayor y, sin embargo, no hay ninguna presin para que se haga un ajuste
inmediato y drstico. Al fin y al cabo seguimos nadando
en dlares. Continuamos viviendo en la bonanza. La situacin de reservas es boyante. Alcanzan para 8 9 meses
de importaciones.
La figura 2 (p. 290) muestra por qu el desajuste de

los ochenta es cualitativamente diferente del actual y por
qu en los ochenta s se tomaron medidas para cerrar la
brecha. Obsrvese que en los ochenta la profundizacin
del dficit corriente siempre estuvo acompaada de una
disminucin de las reservas. El FMI se alarm, el presidente Betancur cambi el ministro de Hacienda y, contra
viento y marea, el ajuste se hizo. La situacin actual es
muy distinta. El dficit corriente no ha estado acompaado de una prdida continua de reservas. Al contrario, en
el 96 la variacin de reservas netas aument. Este panorama es dramtico porque no hay necesidad inminente
291
Jorge Ivn Gonzlez
de hacer el ajuste. La emergencia econmica7 que hubiera podido ser la oportunidad para comenzar a cerrar la
brecha no tuvo xito legal. Y, adems, las medidas propuestas eran dbiles, acordes con un gobierno polticamente dbil.
Con el ritmo de revaluacin actual las empresas colombianas no pueden competir. Es imposible! La prdida de competitividad internacional de la industria no
preocupa al FMI.8 El Fondo no se ha alarmado y no ha
exigido un programa de monitoreo de la economa colombiana porque el pas est cumpliendo con sus compromisos crediticios internacionales e, incluso, ha acele-
Declarada el lunes 13 de enero de 1997, Decreto 80.
La falta de competitividad y la desindustrializacin del pas son temas

irrelevantes para el FMI. Estamos de acuerdo con la opcin de la base
monetaria como la variable principal del Banco Central [...] En consecuencia, la defensa de la tasa de cambio y la banda de la tasa interbancaria deben ser la segunda y la tercera prioridad del Banco de la Repblica, respectivamente [...] La bsqueda de una rpida baja de las tasas
de inters, con el riesgo de la prdida del control monetario, puede ser
particularmente peligroso en un periodo cuando la postura de la poltica fiscal es muy dbil y con riesgos de empeoramiento [...] La significativa revaluacin del peso, desde finales de 1995 hasta febrero de 1997
(aproximadamente, 10% segn el Banco de la Repblica) se origin
principalmente en el rpido aumento del gasto pblico, el aumento de
las exportaciones de petrleo y ms recientemente, el caf, as como de
crecimientos de productividad ms rpidos en el sector de los transables
que en el de los no transables. Si no se hace un esfuerzo de correccin
fiscal, como la sugerimos en este documento, hay riesgos de que las presiones de revaluacin sigan muy fuertes (especialmente por los aumentos previstos en las exportaciones de caf y petrleo), con consecuencias
adversas sobre la cuenta corriente no petrolera [...] Nuestro consejo es
claro y directo: evitar la tentacin de polticas relajadas y procclicas
[...] (FMI 1997, p. 2-B).
292
rado pagos. En la lgica del Fondo los problemas estructurales no son los relevantes. Vivimos el peor de los mundos: mientras la industria y la agricultura9 pierden competitividad en el mercado internacional, los dlares siguen
entrando al pas. Como fruto de la revaluacin del peso,10
Colombia soporta los costos laborales en dlares ms altos de Amrica Latina (cuadro 2 y figura 3).
El aumento de los costos laborales y las altas tasas de
inters11 que por fin comenzaron a bajar han tenido
efectos desastrosos en la industria nacional. La descripcin anterior muestra que los factores cambiarios y monetarios han sido determinantes. Esta no es la tesis en boga.
Kalmanovitz, por ejemplo, defiende la causalidad que estoy criticando. En palabras suyas:
Otra fuente de financiamiento es el crdito externo
neto del gobierno que, al igual que las privatizaciones,
tiene un efecto revaluador de la tasa de cambio y que
contribuye a engrosar la oferta de divisas en US$1.601
millones de dlares en 1996 y US$2.045 millones de dlares en 1997. Por contraste, se proyecta que el sector
Entre el 90 y el 96 el sector agropecuario redujo el rea sembrada en

770.708 hectreas y ello signific la prdida de l5l.713 empleos.
10
La revaluacin fue especialmente severa en el ltimo ao. [...] la tasa

de cambio del peso por el dlar, que haba alcanzado niveles cercanos a
$1.070 hacia mayo y junio se redujo hasta terminar 1996 alrededor de
$1.000. Con ello, el ndice de la tasa de cambio real (descontando el
efecto de los cambios en precios) se redujo en ms de 15 puntos porcentuales. En: Presidencia de la Repblica 1997, p. 4.
11
Las altas tasas de inters fueron la principal caracterstica en el panorama monetario de 1996, continuando con la tendencia presentada
desde finales de 1994 [...]. DNP 1996, p. 13.
293
Jorge Ivn Gonzlez
privado traer US$ 1.265 millones este ao (Kalmanovitz

1997, p. 3E).
La afirmacin de Kalmanovitz es legtima nicamente

como postulado de segundo perodo, pero no como
afirmacin de primer perodo.12 La complejidad del fenmeno econmico exige aceptar la circularidad de la
causalidad (Hicks 1979): la variable que era determinante
en el perodo uno pasa a ser la determinada en el perodo dos. He propuesto interpretar el desajuste que comienza en el 92 (figura 1, p. 285) como el efecto directo
del impacto cambiario. En se momento, cuando arranca
la dinmica desestabilizadora, el dficit fiscal de todo el
sector pblico no financiero era de slo 0.22% del PIB. El
balance fiscal estaba muy cerca del equilibrio. Por tanto,
en el primer perodo, cuando se produjo el desajuste, la
presin desestabilizadora se origin en el lado cambiario
y no en el fiscal. Posteriormente, en un segundo perodo,
cuando la circularidad de la causalidad ya se ha desencadenado, el desequilibrio fiscal y la revaluacin se alimentan mutuamente. Slo en este momento tendra cabida la
hiptesis de Kalmanovitz. Pero an en este segundo perodo el principal factor desestabilizador sigue siendo el
cambiario, y no el fiscal, tal y como se desprende de la figura 2.
12
En el contexto de las relaciones de causalidad, defino el periodo como el lapso de tiempo necesario para que una variable pueda ejercer un
choque determinante sobre otra. Como el tiempo es continuo, cualquier divisin es arbitraria. El periodo no coincide con el ao cronolgico y tampoco es regular. La duracin de cada periodo es diferente,
porque las variables pueden permanecer en una situacin esttica por
mayor o menor tiempo. Dentro del periodo individual, las cantidades y
los precios pueden determinarse en una forma que parece esttica
(Hicks 1985, p. 66).
294
Figura 3. Costo laboral (en dlares de 1990)
5
4
3
2
1
0
75
80
Argentina
85
Brasil
90
Colombia
95
Mxico
Chile
Per
Cuadro 2. Costo laboral (En dlares de 1990)

Argentina
Brasil
Colombia
Mxico
Chile
Per
75
2,98
1,69
0,87
3,60
0,85
1,93
80
2,96
1,92
1,56
3,51
2,00
1,11
85
2,25
1,33
1,51
1,90
0,87
0,40
90
2,00
1,48
2,04
2,06
1,28
0,31
95
4,00
3,30
4,40
2,75
2,46
1,49
Fuente: Riveros (1995)
De otra parte, la afirmacin del profesor Kalmanovitz

mira una sola cara de la moneda. El dficit fiscal no
siempre hala la revaluacin. Tambin puede estimular la
devaluacin, si el exceso de gasto pblico se traduce en
una demanda adicional de dlares. Cuando se agudiz la
crisis poltica varios analistas dijeron que el dficit pblico estaba generando una demanda especulativa de dlares que conducira a una devaluacin del peso. El impacto fiscal sobre la tasa de cambio es ambiguo y, por tanto,
habra que sopesar si en determinada coyuntura pesa ms
295
Jorge Ivn Gonzlez
la fuerza que hala la revaluacin o la que hala la devaluacin.

Siguiendo un camino diferente al de Kalmanovitz, el
FMI, la oposicin y, finalmente el propio Ministerio de
Hacienda, tambin concluyen que la raz de los males es
de naturaleza fiscal. Ya he explicado por qu no comparto este diagnstico. Las principales medidas correctivas
deberan tomarse en el frente cambiario y no en el fiscal.
Aunque el gobierno tambin tena esta percepcin cuando declar la emergencia econmica, en estos ltimos
meses ha ido cambiando su discurso.
Desde los noventa la poltica fiscal ha dependido de las
decisiones cambiarias y monetarias. Lo fiscal se ha subordinado a lo monetario. La recesin, que en mi opinin es
de origen cambiario, caus una reduccin de los ingresos
tributarios en 1996 de $822.000 millones. De otra parte,
hay una relacin inmediata entre la poltica monetaria,
especialmente el endeudamiento interno, y el balance
fiscal. En forma equivocada, el FMI insiste en mantener la
restriccin monetaria.13 La esterilizacin de los dlares, a
13
Las principales recomendaciones del FMI son:

@ Aceptar las conclusiones de la Comisin de Gasto Pblico en lo que tiene
que ver con: descentralizacin, regalas mineras, gastos de seguridad y de
justicia, reforma a la seguridad social pblica.
@ Subir el precio de la gasolina, de manera que iguale el precio externo.
@ No continuar ajustando automticamente el precio del caf a los productores.
@ Moderar los incrementos salariales de los trabajadores del sector pblico.
@ Reducir los fondos de cofinanciacin.
@ No separar la Dian.
@ Mejorar la supervisin de los impuestos.
@ Ampliar la base del IVA.
296
travs de las Operaciones de Mercado Abierto, Omas, que

realiza el Banco de la Repblica o de los ttulos que emite
la Tesorera (TES), tiene impacto fiscales inmediatos.14
El mal que carcome la economa en la presente coyuntura empez en el frente cambiario y no en el fiscal. No
pretendo desconocer los graves desequilibrios fiscales de
la economa (Gonzlez 1995). Comparto la mayor parte
de las conclusiones de la Comisin de Racionalizacin del
Gasto, que advierte sobre la fragilidad estructural de las
finanzas pblicas, pero creo que se le ha dado demasiadas
largas al problema cambiario. Las fuerzas autnomas de la
economa todava no dan seales de que el desajuste haya
llegado a su lmite. La brecha puede profundizarse ms.
Por desgracia, la crisis poltica impide que se tomen medidas correctivas, como las que se esbozaron en los decretos de emergencia econmica.
El conjunto de medidas propuestas por el Fondo reducira el gasto del

sector pblico en 1.5 billones de pesos.
14
Las prdidas en que incurra el Banco de la Repblica a travs de las

Operaciones de Mercado Abierto deben ser cubiertas con recursos del
presupuesto nacional. Si hay utilidades, stas pasan al gobierno. El aumento de las Omas hace prever que el costo de la poltica monetaria
que deber asumir el presupuesto oscila alrededor del 0.5% del PIB. El
costo de la poltica monetaria aumentar este ao porque a raz de la
masiva afluencia de dlares que hubo en las dos ltimas semanas de diciembre del 96, entre el 3 de enero y el 24 de enero de 1997 el saldo de
los Omas pas de $1.2 billones a $ 2.0 billones.
297
Jorge Ivn Gonzlez
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299
POLTICA SOCIAL
Y
CONFLICTO
301
El empleo: una variable

macroeconmica de enlace entre
lo econmico y lo social
Consuelo Corredor Martnezv
A MANERA DE INTRODUCCIN
La flexibilizacin del mercado de trabajo, FMT, se plante como un componente esencial de los programas de
apertura iniciados en los aos noventa. Sin embargo, en
Colombia al igual que en muchos pases de Amrica Latina, esta flexibilizacin se haba venido dando desde el segundo lustro de los ochenta y de ah que en los noventa
no se hubiesen registrado niveles crecientes de desempleo como lo auguraban varios analistas. El mercado de
trabajo gan una importante flexibilidad sin necesidad de
reformas institucionales de envergadura y ha sido estimulado por su propia dinmica interna para responder a las
condiciones macroeconmicas. En Amrica Latina en
general, y en Colombia en particular, no se puede hablar
de una alta regulacin del mercado de trabajo, y si lo esv
Profesora asociada, Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia.
303
Consuelo Corredor
t, las instituciones son incapaces de hacer cumplir las leyes. De ah que se haya dado un proceso creciente de
flexibilizacin mediante una menor seguridad en el empleo, contratacin para jornadas parciales y mayor subcontratacin y trabajos a domicilio, todos factores que
contribuyeron al deterioro de la calidad del empleo y a
que se registraran tasas ms bajas de desempleo que las
que se esperaban. A esta baja contribuy el importante
aumento de la demanda interna en el primer lustro de
los noventa, debido a las facilidades de crdito y a las bajas tasas de inters.
En efecto el perodo 1990-1994 se caracteriz por unas
modestas tasas de desempleo que oscilaron entre 10.6%
en 1990 hasta caer a un 7.6% en 1993 y 1994, pero acompaadas de un creciente deterioro en el empleo.
Sin embargo, como lo analizaremos en este documento, esta tendencia se revierte en forma significativa a partir de 1995 cuando la tasa de desempleo se eleva a un
9.3%, para alcanzar en 1996 el 11.5%, llegando en marzo
de 1997 a 12.7%.
Este comportamiento ascendente, que parece se mantendr en 1997, constituye una verdadera amenaza para
la estabilidad econmica y sociopoltica del pas.
Sin duda, la variable empleo es central dentro de una
estrategia de desarrollo, no slo por consideraciones ticas y de justicia social, sino tambin como factor de sostenibilidad del proceso econmico en tanto constituye la
principal fuente de generacin de ingresos y de demanda
agregada. No menos importante es el empleo para la estabilidad sociopoltica de una nacin.
As se ha entendido en el concierto internacional, a
nivel de la regin latinoamericana y en el caso ms particular de Colombia.
304
El empleo...
A nivel internacional, desde la Cumbre de Desarrollo

Social, realizada en Copenhague en marzo de 1995, se
definieron tres cuestiones centrales: a) fomentar la integracin social; b) reducir la pobreza; y c) generar empleo
productivo. Se trata de un compromiso para enfrentar estos problemas en el inmediato futuro, dado que existen
en el mundo entre 1.000 y 1.300 millones de pobres, 120
millones de desempleados, 700 millones de subempleados, 300 millones que devengan salarios de subsistencia
y de ellos la mayora son mujeres, y 100 millones de
nios, entre 6 y 11 aos, que no asisten a la escuela.1
En la regin de Amrica Latina, la Cepal desde 1991
viene proponiendo la necesidad de atender los costos sociales de las medidas econmicas en forma explcita, mediante estrategias de carcter ms estructural que ofrezcan garantas de mediano y corto plazo. De ah su insistencia en La transformacin productiva con equidad, la cual
se apoya en tres ejes fundamentales: a) el progreso tcnico; b) el empleo productivo; y c) la inversin en recursos
humanos.
A esta preocupacin no ha escapado Colombia, si se
juzga por lo enunciado en el plan de desarrollo El Salto
Social, en el que se plante el compromiso de hacer de lo
social, y en particular de la bsqueda de la equidad, un
propsito de desarrollo. Especial atencin se le otorg al
empleo como propsito prioritario y como una variable
de enlace entre los objetivos econmicos y sociales.
Obsrvese que en los tres casos en la Cumbre, en
Cepal y en el plan de desarrollo el empleo se considera
1
Programa de Accin de la Cumbre mundial sobre Desarrollo Social.

Naciones Unidas. Documento A/Conf.166/L1. Febrero de 1995
305
Consuelo Corredor
como una estrategia de primer orden para resolver los

problemas de pobreza y de marginacin social, pues se
entiende que no son suficientes las medidas asistenciales,
y que en su lugar hay que trabajar por la bsqueda de la
equidad para garantizar mayores oportunidades de insercin en las dinmicas econmicas nacional e internacional.
En este sentido el empleo productivo y bien remunerado es un instrumento eficaz de insercin y participacin social y de contribucin al desarrollo econmico y
personal. Por supuesto que el xito de una poltica de
empleo depende en buena medida del escenario macroeconmico que favorezca el clima de inversin y en particular que haga rentable la generacin de empleo productivo.
Por otra parte, hoy da las ventajas competitivas no son
herencia natural de acuerdo a la dotacin de factores de
un pas, sino que son esencialmente creadas, a partir de
la inversin en capital humano, lo cual compromete no
slo el desarrollo tecnolgico y de infraestructura, sino
tambin y principalmente la calificacin de la mano de
obra para que esa competitividad sea sostenible y permita
una insercin creativa en el escenario internacional, lo
que significa que las economas y su poblacin se beneficien recprocamente. Ese es el principal ejemplo de los
pases del Sudeste Asitico.
Los procesos de ajuste y de reestructuracin como escenario de la apertura econmica han significado cambios en el mercado de trabajo, siendo particularmente
importante el hecho de que cada vez ms los niveles de
empleo estn asociados a los niveles de productividad. Esto no ocurra en el perodo anterior en el que prevaleci
la estrategia de Industrializacin por Sustitucin de Im306
El empleo...
portaciones, ISI, apoyada en el mercado interno. En efecto, dados los niveles de proteccin, la mayor participacin
del Estado y el carcter oligoplico de buena parte de las
empresas importantes, los niveles de empleo y de salarios
dependan principalmente de la demanda efectiva (demanda interna de bienes y servicios.)2 Los niveles de salario se pactaban sin que su aumento afectara el empleo,
pues estos mayores costos eran fcilmente trasladados a
los precios. De esta forma fueron importantes la mejora y
estabilidad de los puestos de trabajo.
Pero como es sabido, la estrategia de ISI se fue agotando paulatinamente, acompaada de procesos inflacionarios y de restriccin de divisas, acentuada a partir de la
crisis de endeudamiento.
Los procesos de reestructuracin se fueron abriendo
paso hacia la internacionalizacin y apertura de las economas, con lo cual dado el imperativo de la competitividad ello implicaba modificaciones importantes en el
mercado de trabajo. Hoy da la estrecha relacin entre
empleo y productividad, hace de la educacin de la fuerza de trabajo un imperativo de sobrevivencia.
REQUERIMIENTOS
PARA LA GENERACIN DE EMPLEO
Dado el comportamiento del mercado laboral es evidente

que se requieren estrategias agresivas en materia cuantita2
Prealc: Empleo y transformacin productiva en Amrica latina y El Caribe. Documentos de trabajo No.369. Santiago de Chile Octubre de
1992
307
Consuelo Corredor
tiva y cualitativa para generar y mejorar el empleo estable

y garantizar los ingresos a todas las personas que quieren
trabajar y buscan empleo.
Estas estrategias deben incluir polticas macroeconmicas y polticas especficas. De todos es sabido que el
clima macroeconmico es determinante para las decisiones de inversin y de stas dependen las posibilidades de
generar empleo. De ah la importancia del comportamiento de la tasa de inters, del tipo de cambio, del nivel
de ahorro y del comportamiento de la inflacin.
En cuanto a las polticas especficas se trata de polticas
orientadas principalmente hacia la oferta de mano de
obra, lo que significa poner el nfasis en planes de recalificacin y capacitacin, as como en educacin y desarrollo cientfico y tecnolgico.
Este nfasis en el contexto macroeconmico y en la calificacin de la mano de obra es compartido por H. Lpez, al hacer explcita una conclusin de suma importancia, en los siguientes trminos:
El pas debe convencerse de que la generacin de
empleo es una variable macroeconmica. No puede incidirse en ella mediante polticas microeconmicas o sectoriales (el alza en el empleo de un sector puede compensarse con reducciones en los otros). Bien visto el
problema, slo resulta posible promover el empleo agregado mediante dos instrumentos. El primero es el logro
de un rpido crecimiento econmico (que multiplique
las vacantes abiertas en el sector moderno de la economa y que genere la demanda necesaria para que las microempresas puedan crear nuevas plazas de trabajo) y el
segundo es una adecuada poltica de capacitacin y
educacin (que adecue la oferta de capacitaciones con la
demanda por las vacantes para el caso del empleo asalariado). A condicin de que el sector moderno vaya bien,
308
El empleo...
las microempresas son capaces de acrecentar va un

efecto multiplicador los puestos de trabajo. Son, sin
embargo, incapaces de liderar la generacin del empleo.
Por ello aunque sea doloroso reconocerlo (contradice
su filosofa!), el principal objetivo de los programas de
microempresas no puede ser la generacin de trabajo; su
sueo de implementar una contabilidad de empleos debe descartarse.3
Esta larga cita es muy conveniente para llamar la atencin sobre el carcter macroeconmico del empleo y sobre las profundas articulaciones entre la dinmica del
sector moderno y la microempresa, y su papel importante
como proveedora de bienes y servicios y de generacin de
ingresos, pero desprovista de la responsabilidad de liderar la generacin de empleo.
El empleo en el plan de desarrollo
Uno de los mritos de la formulacin del plan El Salto

Social fue reconocer la enorme deuda social derivada de
los procesos de ajuste y de reestructuracin y la necesidad
de trazar estrategias coherentes en los frentes econmico
y social, superando la dicotoma que tradicionalmente se
haba establecido entre el crecimiento y la distribucin.
Este mrito lo reconoci el Consejo Nacional de Planeacin, al sealar en su evaluacin:
Hugo Lpez. El empleo informal urbano en Colombia: un balance de los cambios acaecidos entre los ochenta y los noventa. Cide. Medelln enero de 1996.
Trabajo realizado para el DNP y Fonade. p.81
309
Consuelo Corredor
La correccin de estos desequilibrios de hondo impacto social se ha colocado en la agenda de los gobiernos
de Amrica Latina a mediados de esta ltima dcada del
siglo. El Salto Social aparece justamente en esta coyuntura y puede interpretarse como una temprana respuesta
colombiana a la amenaza de agudizacin de las consecuencias regresivas del ajuste macroeconmico y de la
apertura, como un freno al proceso de deterioro de la
equidad, y como una agenda para empezar a pagar sin
dilacin la deuda social que comienza a crecer en forma intolerable para los grupos ms pobres de la sociedad.4
En efecto, en el plan de desarrollo propuesto por el

actual gobierno se establecen como principios orientadores la equidad y la solidaridad. Ello permiti situar al empleo productivo junto con la educacin como ejes
centrales de la estrategia de desarrollo.
A nivel del diagnstico se reconoca que en el perodo
1990-1994 la tasa de desempleo haba oscilado en torno al
9%, la cual ya se consideraba como muy preocupante (ver
grfico 1). Dentro de los desempleados se identific como grupo ms vulnerable a los jvenes (entre 12 y 24
aos) y dentro de ellos a la poblacin femenina.
Igualmente alarmante fue el diagnstico sobre el empleo informal al representar 1/3 de los ocupados, e incluyendo los trabajadores de microempresas (menos de
10 trabajadores) el porcentaje se eleva al 50%. El subem-
Anlisis general del proyecto del plan. Consejo Nacional de Planeacin.

CUADERNOS DE ECONOMA No.22 Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad Nacional. Bogot: marzo de 1995 P.39
310
El empleo...
pleo y el empleo temporal tambin se detectaron como

problemas. Para 1993 el primero representaba el 16% de
la fuerza laboral y el segundo un 19.5%.
De esta forma se reconoci que si bien en los 4 aos

de apertura no se haban disparado las tasas de desempleo, lo que s era evidente era un deterioro en su calidad. Por consiguiente el problema debera ser tratado
cuantitativa y cualitativamente: generar nuevos puestos de
trabajo pero tambin mejorar su calidad.
La poltica propuesta en el plan estableci una doble

estrategia en lo econmico y en lo social, proponiendo en
lo econmico una poltica macroeconmica sana, la bsqueda de competitividad y una activa poltica de empleo.
En lo social se propuso elevar el nivel educativo y adelantar una poltica de fomento a la economa solidaria y a la
pequea propiedad.
En cuanto a la estrategia activa de empleo, en el plan

se pueden identificar polticas por el lado de la oferta y
de la demanda:
311
Consuelo Corredor
@ Un sistema de intermediacin laboral (Sena);

@ Un plan de subsidio al desempleo ligado a la capacitacin (Sena).
Por el lado de la demanda:

@ La meta de generacin de 1.600.000 empleos;
@ Un plan de empleo de emergencia vinculado a la red de
solidaridad social.
De las estrategias de empleo formuladas en el Plan sale

bien librado el Sena tanto en formacin profesional como en intermediacin laboral. Segn el DNP entre septiembre de 1995 y septiembre de 1996 se logr una capacitacin del 136% de la meta propuesta en cursos cortos y
de 169% en cursos largos.
En el empleo urbano de emergencia entre 1995 y 1996
se desembols el 92% de los recursos asignados ($29.716
millones) y en el empleo rural de emergencia se desembols el 64% de los recursos asignados ($34.786 millones).
No obstante estos resultados puntuales, sus alcances
son muy limitados y siguen siendo vlidos los vacos sealados a la poltica propuesta. Resumiendo los ms importantes:5
5
La Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional adelant una evaluacin del Plan publicada en el No.22 de la revista
CUADERNOS DE ECONOMA. Bogot: marzo de 1995. Ver en especial sobre
el tema el artculo de Consuelo Corredor: La equidad como propsito del
desarrollo.
312
El empleo...
@ La generacin de 1.600.000 empleos se estableci sobre

la base de un crecimiento promedio del PIB entre 5 y 6%
anual. Esta relacin ignora que hoy da se pueden lograr
tasas relativamente satisfactorias del crecimiento sin que
ellas impliquen un mayor crecimiento del empleo, por la
reduccin en la elasticidad empleo producto, ocasionada
principalmente por los cambios tecnolgicos que hacen
que la absorcin de mano de obra tenga ritmos decrecientes. Es as como en el perodo 1990-1994 la tasa de
crecimiento del PIB fue en promedio de 4% y el crecimiento del empleo pas de 3% a 2.5%, en el ltimo ao.
Estas posibilidades de generacin de empleo se restringen an ms cuando hay desaceleracin econmica, que
es lo que ha ocurrido en el ltimo ao en el pas.
@ La distribucin sectorial de los empleos a generar le
otorga el 70% de ellos a los sectores no transables, lo que
no deja de resultar paradjico en un contexto de apertura (ver cuadro 1)
@ La meta de generacin de empleos se consider bastante
modesta para las necesidades del mercado laboral. Las
estimaciones de A. Zerda para superar carencias de cantidad y calidad son de 2.817.000, muy por encima de
1.600.000 (ver grfico 2, p. 315).
La mayor productividad si bien se traduce en reduccin de costos laborales, no necesariamente va acompaada de un aumento en las remuneraciones. As se constata para la industria entre 1974 y 1991 periodo en el
cual la productividad creci de 0.48 promedio anual a
6.23 mientras la remuneracin decreci de un 4.4 a
2.0%.6
lvaro Zerda. El plan de empleo en el salto social... op.cit. cuadro 4, p. 131.
313
Consuelo Corredor
ESTRATEGIAS
CTD.
ESTRATEGIAS
EMPLEOS
CTD.
EMPLEOS
Modernizacin Industrial
200.000
Servicios gobierno
Modernizacin
Agropecuaria
225.000
Servicios
domiciliarios
160.000
Construccin
115.000
Pequea y mediana minera
60.000
Comercio
330.000
Servicios privados
500.000
Total en los cuatro aos
1.600.000
Pblicos
10.000
Fuente: Presidencia de la Repblica, DNP, El Salto social, Bases para el Plan Nacional de
Desarrollo, Santaf de Bogot 1994.
EL CONTEXTO MACROECONMICO:
METAS Y LOGROS
Es ampliamente aceptado que el clima macroeconmico

es determinante en las expectativas de los diferentes
agentes, en particular para las decisiones de inversin y
314
El empleo...
los ingresos esperados. Lamentablemente los principales

indicadores econmicos no son satisfactorios.
El diagnstico del Plan Nacional de Empleo (Conpes
1995) seal que los problemas del empleo provenan
principalmente de restricciones econmicas para ser
competitivos internacionalmente, a la revaluacin y a deficiencias de la oferta laboral (baja calificacin formal y
capacitacin). Sin embargo hoy da esos factores persisten: notorio dficit comercial, la revaluacin sigue en ascenso, el crecimiento del PIB se debilita y persiste el desempleo estructural.
Fuente: Zerda, Alvaro. El Plan de Empleo en el Salto Social. Apuntes del CENES. Separata No. 3. ed. CENES. UPTC Tunja. 1995. p.133.
En efecto, en 1996 la actividad econmica present

signos de continuo debilitamiento, lo que dio lugar al
debate sobre si se trataba de una situacin de recesin o
de desaceleracin y quin era el culpable. En cualquier
caso lo que es evidente es que el comportamiento de las
315
Consuelo Corredor
principales variables econmicas no fue satisfactorio, que

las metas propuestas por el gobierno quedaron sin cumplirse y que por el comportamiento econmico del primer trimestre del presente ao es claro que estamos ante
una recesin.
En efecto, el gobierno estableci como metas para
1996 una inflacin de 17%, un crecimiento del Producto
Interno Bruto, PIB, de 5% y la generacin de 1.600.000
empleos en el cuatrienio. Para el presente ao la meta de
inflacin es de 18%, el crecimiento del PIB de 4% y la reciente cumbre de empleo estableci una modesta cifra de
120.000 nuevos puestos de trabajo.
En materia de inflacin
En cumplimiento del mandato constitucional de controlar la inflacin, dado a la Junta Directiva del Banco de la
Repblica, sta ha practicado una dura poltica monetaria. Sin embargo, la inflacin no cede y a diciembre se situ en 21.6% con lo cual qued atrs la meta de 17%. Si
bien desde 1991, cuando se le dio el mandato a la Junta,
en ningn ao se ha logrado cumplir la meta, la inflacin
del ao siguiente haba sido inferior o igual a la anterior,
en 1996 se revirti la tendencia y terminamos con una inflacin mayor a la del ao anterior. La inflacin para ingresos bajos fue de 21.28% y para ingresos medios de
21.89%.
En lo corrido del ao anterior los rubros que ms jalonaron el IPC fueron educacin (36.7%, incremento de
pensiones, textos y matrculas), vivienda (24%), salud
(22.2%), y transporte (20%). Paradjicamente, precios
en su mayora administrados. Por su parte los rubros con
316
El empleo...
mejor comportamiento fueron los alimentos (18.26%) y

vestuario.
Fuente DANE.
Una de las principales consecuencias de la estricta poltica monetaria seguida ha sido el alza en las tasas de inters, que si bien en los ltimos meses han bajado, an no
se sitan a niveles convenientes para promover una verdadera reactivacin. La Junta dice que las tasas no bajarn mientras no ceda la inflacin y haya un mayor recorte
del gasto pblico, a lo que se agrega la incertidumbre por
la crisis poltica que aumenta el riesgo y presiona las tasas
al alza. Las altas tasas contribuyen a la desaceleracin de
la economa pues deprimen la demanda, restringen el
capital de trabajo y encarecen el crdito. De esta forma, la
poltica monetaria profundamente restrictiva ha estrangulado la actividad productiva con el consiguiente costo
del desempleo, en aras de bajar la inflacin, sin siquiera
lograrlo satisfactoriamente.
En lo corrido del ao la inflacin ha cedido y de continuar esta tendencia podra esperarse cumplir la meta
del 18%. Entre enero y mayo el IPC creci 10% y el acu317
Consuelo Corredor
mulado anual (mayo del 96-mayo del 97) es de 18.6%. En

lo corrido del ao la educacin, la salud y el transporte
han aumentado por encima del promedio del IPC. Es
preocupante que en mayo el IPC para ingresos bajos
(1.78%) fue superior al de ingresos medios (1.52%).
La tendencia a la baja de la inflacin puede estar asociada principalmente a la cada de la demanda por el escenario recesivo.
Si esta es la tendencia de la inflacin, sera de esperar
una reduccin mayor de las tasas de inters, que en los
ltimos meses han cado en cerca de diez puntos, pero
que es necesario bajar por lo menos a la meta de inflacin. Adicionalmente, es necesario reducir el margen de
intermediacin para que en efecto caigan en forma importante las tasas de colocacin.
Si a lo anterior se suma el ajuste fiscal, ya estaran dadas las condiciones para que la Junta del Banco de la Repblica flexibilice la poltica monetaria.
En materia de crecimiento econmico
En el debilitamiento de la demanda y de la produccin

inciden mucho las altas tasas de inters pues reducen en
forma importante la inversin privada y el consumo, con
lo cual se desacelera la actividad econmica.
El Plan estim un crecimiento anual promedio del PIB
de 5.6% entre 1994 y 1998, lo que permitira un crecimiento del empleo promedio de 2.7% y as se propuso
generar 1.600.000 puestos de trabajo. Los clculos de
empleo se hicieron con una elasticidad empleo-PIB de
0.49%, y ya en 1995 fue inferior a la prevista: tan slo de
0.32% y con un crecimiento del 5.3% el empleo slo creci en 0.89%.
318
El empleo...
De ah que de la meta gubernamental del 5% inicial

para el PIB en 1996, el DNP tuvo que revisar la cifra en
dos oportunidades: primero la redujo a 4% y en Septiembre a 3.5%. Sin embargo, el deficiente desempeo sectorial se tradujo en un crecimiento precario de 2.1%, lo
cual es muy insatisfactorio frente a lo ocurrido en la dcada (ver grfico 4).
Los sectores ms dinmicos fueron minera y petrleo,
servicios, transporte y comunicaciones y el sector financiero. Las peores coyunturas son para el sector agropecuario, la industria, la construccin y el comercio. Obsrvese que en estos tres ltimos su comportamiento depende mucho del dinamismo de la demanda interna y al estar sta deprimida entonces se desestimula su actividad.
Particularmente preocupante es el caso de la industria
que en 1996 tuvo una cada de 3%, siendo el comportamiento ms negativo de los ltimos 15 aos.
Fuente: Dane
La desaceleracin de la economa se explica fundamentalmente por las siguientes razones:
319
Consuelo Corredor
@ La drstica poltica monetaria;

@ La recesin en la construccin;
@ La cada de los precios del caf;
@ La incertidumbre poltica;
@ La revaluacin del peso;
@ La recesin en Venezuela.
Un comentario adicional es necesario con relacin a la

drstica poltica monetaria. Esta se adopt desde fines de
1994 con el fin de desacelerar la demanda interna y estimular el ahorro para evitar que aumentara el dficit en la
cuenta corriente de la balanza de pagos. Las elevadas tasas de inters, resultado principalmente de esa poltica,
contribuyen en forma importante a explicar los grandes
incentivos para la entrada de divisas que en diciembre saltaron a la espectacular cifra de 10.600 millones de dlares. Igualmente son un factor determinante de la desaceleracin econmica, lo cual redund en abultar el dficit
fiscal al dejar de percibir por recaudos 800.000 millones
de pesos. Estas dos razones fueron las que sustentaron la
declaratoria gubernamental de la emergencia econmica,
con un gran costo en materia de incertidumbre. Uno se
pregunta, no habra sido deseable una poltica ms laxa
que hubiera permitido menores tasas de inters que se
tradujeran a la vez en mayor crecimiento econmico, un
mayor empleo y una mayor tributacin? Pinsese que el
Gobierno esperaba que con las medidas de emergencia se
recaudarn 600.000 millones de pesos, equivalentes a
cerca del 0.5% del PIB, cuando por desaceleracin se dejaron de recaudar 800.000 millones. Cada la emergencia
econmica el hueco fiscal permanece, esperando ser sub320
El empleo...
sanado parcialmente mediante un proyecto de reforma

tributaria.
El comportamiento econmico en el primer trimestre
del presente ao confirma el declive de la actividad econmica. Corridos los primeros cinco meses se ve como
imposible alcanzar la meta de crecimiento del PIB de 4%.
De hecho la directora del DNP ya la revis a un 3.5%, la
cual continua siendo muy optimista. En el primer trimestre del 97 el PIB cay en 1.22%, frente a un 4.6% de crecimiento en el mismo perodo del ao anterior. Si tenemos en cuenta que en el ltimo trimestre de 1996 el PIB
decreci en 0.4%, llevamos seis meses con crecimiento
negativo, lo que ha hecho evidente el escenario recesivo.
Si miramos el comportamiento sectorial (cuadro C.3)
encontramos que de los 9 sectores bsicos, 6 cayeron en
el primer trimestre. Slo crecieron positivamente electricidad, gas y agua, transporte y servicios.
El mal comportamiento del primer trimestre se atribuye principalmente al ajuste fiscal (afect los servicios del
gobierno y las obras civiles), a la poltica monetaria, a la
cada de la cosecha cafetera y a la revaluacin del peso.
El comportamiento econmico descrito dibuja un escenario bastante pesimista para la reactivacin econmica
y con ella para la generacin de empleo.
De hecho algunos analistas le apuestan a un crecimiento del PIB de 2%. Para que el clima econmico se
torne favorable es necesario promover en forma decidida
la inversin y las exportaciones, y por tanto, se tiene que
persistir en la reduccin de las tasas de inters y en frenar
la revaluacin del peso.
321
Consuelo Corredor
Sectores
Primer
trimestre/1996
Primer
trimestre/1997
Agropecuario
2,7
-3,5
Agropecuario sin caf,
0,2
-0,2
Caf pergamino
43,9
-36
Minera
12,3
-1,8
Industria
0,1
-2,6
Industria sin caf
-1,0
-4,1
Electricidad, gas y agua
2,6
4,0
Construccin
5,7
-6,6
Comercio
2,1
-2,8
Transporte
6,5
2,2
Sector financiero
6,7
-3,8
Servicios
9,2
6,1
Total
4,6
-1,22
Fuente: Dane, DNP, Umacro
322
El empleo...
EL DETERIORO DEL MERCADO LABORAL

En un estudio publicado a inicios de 1996 en el Cinep7 ya
se registraban las preocupaciones sobre el comportamiento del desempleo. Al respecto se sealaba:
@ Las polticas adoptadas desde mediados de los ochenta
no significaron aumentos considerables en el desempleo,
pero s un deterioro en su calidad;
@ Se constataba un crecimiento relativamente satisfactorio
pero acompaado de una desaceleracin en el ritmo de
crecimiento del empleo urbano;
@ Se adverta sobre una reduccin en el coeficiente de
empleo.
Y se conclua:
Las reducciones del coeficiente de empleo en todas
las ciudades indican que el ritmo del empleo va a la zaga
del de la poblacin en edad de trabajar, PET. El aumento
de la tasa de desempleo no ha sido significativa porque la
poblacin econmicamente activa, PEA, ha aumentado a
un ritmo moderado. Pero en el futuro cercano, si el coeficiente de empleo sigue cayendo, es muy probable que
aumente la tasa de desempleo.
La liberacin de los mercados y en especial de los
flujos de capital ha puesto al descubierto la fragilidad
de las economas. En el caso de la mayora de los pases
de Amrica Latina, los efectos desestabilizadores poco
han contribuido al fomento de la inversin productiva.
7
Consuelo Corredor y Jorge I. Gonzlez. Estabilidad Macroeconmica, empleo e ingresos. Revista CONTROVERSIA. Segunda Etapa No.168 Bogot:
mayo de 1996.
323
Consuelo Corredor
La dinmica del empleo y del ingreso se ha frenado. El

ritmo de reduccin de la pobreza, medida por lnea de
pobreza, se ha desacelerado. El crecimiento no se ha
traducido en ms y mejores empleos y ello ha agravado
las inequidades.8
Esta misma preocupacin expresa H. Lpez al examinar el comportamiento del mercado laboral desde la segunda mitad de los aos ochenta: registra cmo durante
el segundo lustro de los ochenta la generacin urbana de
empleo fue jalonada por el sector informal, intensivo en
mano de obra no calificada y de baja productividad. Desde comienzos de los noventa la demanda de trabajo fue
liderada por el sector formal intensivo en trabajo asalariado y relativamente calificado. Y luego concluye: Sin
embargo, la coyuntura laboral parece, adems, estar
cambiando, recientemente, de signo a nivel urbano. El
empleo asalariado ha comenzado a desacelerarse y la expansin de la ocupacin est siendo otra vez liderada por
los empleos informales, por cuenta propia, de tipo comercial y de baja calidad. En ausencia de una adecuada
poltica macroeconmica el crecimiento y, con l, la calidad del empleo podra volver a deteriorarse.9
El comportamiento econmico hasta el momento parece concedernos la razn en cuanto a las preocupaciones y conclusiones anotadas tal como se registra en el
mercado laboral:
Ibid., p.88-89.
Hugo Lpez. Op. cit.
324
El empleo...
@ A partir de septiembre de 1994 la tasa de desempleo se

ha comportado de una forma creciente: desde septiembre de 1994 a septiembre de 1995 la tasa de desempleo
aument del 7.6% al 8.7% y en septiembre de 1996 se
elev al 12.1%, lo que equivale a 665.886 desempleados.
Esa tendencia al crecimiento se mantuvo y el desempleo
cerr en Diciembre con un 11.5% (ver grfico 1, p. 311)
y en marzo del presente ao se situ en 12.7% equivalente a 800.000 desempleados;
@ La tasa global de participacin laboral (PEA/PET) que
constituye la oferta laboral ha venido aumentando.
Mientras en el segundo lustro de los ochenta rond el
58%, en los noventa super la barrera del 60%, en 1995
se situ en 61.4% y en 1996 se situ en 60%; 10
@ La PEA ha venido creciendo por la incorporacin de jvenes y la vinculacin de la mujer en lo cual tiene que
ver la presin por complementar ingresos ante cadas en
su capacidad adquisitiva;
@ La creacin de empleo se haba venido desacelerando a
pesar del comportamiento positivo que registr el PIB
hasta 1995, desaceleracin que se pronunci dado el deficiente comportamiento del PIB en el ao 1996(ver grfica 5);
@ La desaceleracin del empleo es ms pronunciada para
el caso de la construccin. De los nueve sectores, cuatro
presentan tasas de crecimiento negativas. En su orden,
construccin, comercio, electricidad, gas y agua e industria manufacturera (cuadro 3);
10
DNP. Indicadores de coyuntura econmica. Resultados preliminares de 1996.

Vol.2 No.1 Bogot Enero de 1997.
325
Consuelo Corredor
Fuente:DANE.
Cuadro 3. Ocupacin en las siete principales reas metropolitanas por ramas de

actividad econmica (tasa de crecimiento anual porcentual a septiembre)
Sector
1993
1994
1995
1996
Agropecuario
-14.9
16.6
-20.6
21.1
Minas y canteras
-2.7
24.2
-23.4
7.1
4.5
-0.6
0.0
-1.4

Construccin
0.8
-3.5
12.4
-2.2
18.7
8.1
8.1
-20.6
-3.2
4.7
5.3
-0.5
13.5
3.0
3.5
6.4
Establecimientos financieros
10.1
5.0
3.9
12.0
3.0
-3.7
3.2
1.3
Total
5.5
1.4
0.8
-10.6
Comercio, restaurantes y hoteles
Fuente: DANE - Encuesta Nacional de Hogares. Clculos DNP-UDS-Umacro. Tomado de

Indicadores de Coyuntura Econmica, Unidad de Anlisis Macroeconmicos. DNP, Bogot,
enero 1997.
@ En cuanto a la composicin del empleo se mantiene la

estructura de los ltimos aos: mayor participacin en la
326
El empleo...
industria, aunque en descenso, al igual que en los servicios. En comercio, sector financiero y construccin ha
aumentado levemente (cuadro 4);
Cuadro 4. Composicin porcentual del empleo por sectores. Siete reas

metropolitanas, 1991-1996 (meses de marzo)
Sector
Agricultura
1991
1993
1996
1,5
1,2
1,1
Minas y canteras
0,4
0,4
0,3
Industria
23,2
24,2
21,7
0,8
0,7
0,7
Construccin
5,5
6,4
7,1
Comercio, restaurantes y hoteles
24,9
24,8
25,7
6,0
6,4
7,0
Financiero
7,8
7,5
8,5
Servicios
29,8
28,3
27,9
Sin especificar
0,1
0,1
0,0
Fuente: Zerda, lvaro. Poltica activa de empleo en el Salto Social...op.cit. p.12
@ En materia de calidad las cosas no parecen mejorar: el

empleo temporal que en 1994 era de 17%, en diciembre
de 1.996 fue de 21.3% y el subempleo alcanzo el 17.8%
de la poblacin ocupada. La participacin del empleo
informal se han mantenido al nivel de 1994: 1/3 parte
contabilizando slo familiares sin remuneracin, empleo
domstico y trabajadores por cuenta propia. Si se contabiliza la microempresa (de menos de 10 trabajadores) la
participacin aumenta al 50%; 11
11
Zerda, 96. Cuadro 6, p.13.
327
Consuelo Corredor
@ Los grupos ms vulnerables continan siendo las mujeres

y los jvenes: para 1996 la tasa de desempleo de los
hombres fue de 9.2% mientras que para las mujeres fue
de 14.8%. Entre los 12 y 49 aos el desempleo es mayor
entre las mujeres que entre los hombres. Los jvenes entre 12 y 29 aos representan ms del 50% de los desempleados.12
Tenemos entonces que en la desaceleracin del empleo han incidido distintos factores, entre los cuales cabe
mencionar:
Un crecimiento del PIB de tan slo 2.1%;
Una elasticidad producto-empleo en descenso;
La recesin de la construccin que haba generado el

44% de los puestos de trabajo en el bienio 92-94 y que
present una cada del empleo del 13% entre junio de
1995 y junio de 1996;
El crecimiento de las tasas de inters que desalent la inversin;
La disminucin del empleo manufacturero por la revaluacin del peso y por una mayor productividad laboral
como respuesta al aumento de los costos laborales derivados principalmente de la Ley 100 y de la poca mano de
obra calificada.
El comportamiento econmico descrito y las caractersticas del mercado laboral explican el comportamiento
ascendente del desempleo a lo cual habra que agregar la
12
DNP. Indicadores de coyuntura...op.cit.
328
El empleo...
incertidumbre por la crisis poltica y el ajuste fiscal. La

primera por cuanto ha retrasado proyectos de inversin y
ha llevado a reconsiderar el enganche de nuevos trabajadores, tal como lo registran diversas encuestas. El segundo, que acompaado de la reestructuracin del sector
pblico, ha implicado que ste deje de ser un importante
generador de empleo.
Es indudable entonces que hay serios problemas en la
estructura econmica para absorber la creciente oferta de
mano de obra, as como enormes restricciones para mejorar su calidad. De ah que sea difcil esperar que se vayan a cumplir las modestas metas del plan. El mismo gobierno reconoce que en los dos primeros aos se generaron slo 480.000 empleos, cuando se deban haber generado 800.000. Entre Junio de 1995 y Junio de 1996 se destruyeron 121.000 puestos de trabajo en las 10 reas metropolitanas cubiertas por el Dane.13 Si desde un inici se
seal como modesta la meta de 1.600.000 empleos ahora
son mayores los requerimientos por el aumento del desempleo.
Finalmente es conveniente sealar que estos cambios
en el comportamiento del mercado laboral no han afectado en forma importante la estructura ocupacional, pero
s se registra una mejora en el nivel educativo de la poblacin trabajadora acompaada de una mejora en los niveles salariales pero que en todo caso no ha impedido
que el diferencial de salarios entre la mano de obra calificada y no calificada se haya aumentado.
13
Ibid.
329
Consuelo Corredor
Cuadro 5. Encuesta Nacional de Hogares. Etapas 51 a 91 marzo 1986 a 1996 serie poblacin
ocupada por posicin ocupacional participacin siete reas metropolitanas
POBLACIONAL
OCUPACIONAL
TOTAL
EH51
1986
EH55 EH59 EH63

1987 1988 1989
EH67 EH71
1990 1991
EH75 EH79
1992 1993
EH83 EH87
1994 1995
EH91
1996
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
1.9
1.9
1.7
1.4
1.5
1.5
1.5
1.2
Obrero empresa
particular
51.2
51.7
51.2
52.3
53.6
51.9
53.4
54.9
56.7
55
54.9
Obrero empresa del

gobierno
10.3
10.2
10.3
10
10.2
10.7
9.3
8.4
7.8
Empleado domstico
6.8
6.6
6.0
6.1
5.6
5.6
5.4
4.9
5.1
3.9
4.4
Trabajador por cuenta

propia
25.4
25
25.7
24.5
24.6
25.7
25.5
25.1
25.3
28.1
26.9
Patrn o Empleador
4.2
4.7
4.9
5.3
4.6
4.6
5.0
5.2
4.
4.2
4.6
Trabajador familiar
100
HOMBRES TOTAL
62
62
61
61
61
60
58
59
59
59
58
Trabajador familiar
0.8
0.7
0.6
0.5
0.5
0.5
0.4
0.4
0.3
0.3
0.3
Obrero empresa
particular
33.8
34.2
33.7
33.6
34.7
32.8
33
33.5
34.8
33.3
32.6
6.1
6.1
5.6
5.8
4.9
4.7
4.3
4.3
4.2
Obrero empresa del

gobierno
Empleado domstico
0.2
0.2
0.1
0.1
0.2
0.2
0.2
0.1
0.2
0.1
0.1

propia
17.4
16.6
16.8
16.4
16.1
16.5
15.8
15.9
16.5
17.9
17.2
Patrn o Empleador
3.4
3.9
3.9
4.3
3.6
3.6
3.1
3.5
3.6
MUJERES TOTAL
38
38
39
39
39
40
42
41
41
41
42
Trabajador familiar
1.2
1.3
1.2
1.2
0.9
1.1
1.1
0.6
0.7
0.9
Obrero empresa
particular
17.4
17.5
17.6
18.7
18.9
19.1
20.4
21.4
21.9
21.7
22.2
Obrero empresa del

gobierno
4.3
4.1
4.3
4.4
4.4
4.7
4.4
3.7
3.7
3.5
3.7
Empleado domstico
6.6
6.4
5.8
5.4
5.4
5.2
4.8
4.9
3.7
4.2
8.4
8.9
8.1
8.5
9.1
9.7
9.2
8.8
10.2
9.8
0.8
0.8
0.9
0.9
1.0
1.0
1.0
1.2
0.8
0.9
1.2

propia
Patrn o Empleador
Fuente: Cuentas Nacionales, Dane
En efecto, durante el decenio 1986-1996 la distribucin de los trabajadores por posicin ocupacional se ha
mantenido sin grandes cambios (cuadro 5). A lo largo de
la dcada algo ms del 50% de los trabajadores ha estado
vinculado como obrero en empresa particular, registrndose un leve aumento de tres puntos. Le sigue en importancia los trabajadores por cuenta propia que ha mantenido una cuarta parte de la participacin con un leve
330
El empleo...
aumento de 1.5 puntos. Estos leves aumentos se han dado

a costa de una reduccin de dos puntos de los obreros al
servicio del gobierno y del empleo domstico, respectivamente.
Al diferenciar los trabajadores por sexo encontramos
que los tres puntos de aumento en obreros vinculados a
empresas particulares se explican en su totalidad por la
mayor participacin de las mujeres, que al inicio de la
dcada representaban el 38% del total de la poblacin
ocupada y al finalizarla representan el 42%, mayor participacin cooptada principalmente por el sector privado.
Aunque el empleo domstico femenino viene registrando un descenso, ste sigue siendo la tercera fuente de
empleo para las mujeres.
Con relacin a la estructura de ingresos de la poblacin ocupada (cuadro 6), a lo largo de la dcada el grueso de la poblacin trabajadora se ubica en el rango entre
medio y tres salarios mnimos. Sin embargo, dentro de
ese rango ha habido una modificacin importante: mientras en 1986 el 21.4% de los trabajadores devengaban entre medio y un salario mnimo, en 1996 cae su participacin a 12.6% en favor de un aumento en los rangos de
uno a dos, y de dos a tres salarios mnimos.
Este aumento se registra con mayor fuerza en el caso
de la mano de obra femenina, lo cual puede estar asociado al importante aumento en el nivel educativo de las
mujeres (cuadro 7), que a nivel de secundaria y educacin superior han mejorado su participacin, aunque sigue siendo muy inferior a la de los hombres.
331
Consuelo Corredor
Cuadro 6. Encuesta Nacional de Hogares. Etapas 71 a 91 marzo 1991 a 1996 poblacin
ocupada segn ingreso mensual y sexo. Siete reas metropolitanas
Ingreso mensual numero de
salarios y por sexo
Eh511986
Total
Eh911996
Total
Eh511986
(%)
Eh911996
(%)
3.508.854
5.011.299
100
100
No informal
434.238
890.293
12.4
13.8
No recibe salario
84.665
126.612
2.4
2.5
Menos de salario
292.688
284.298
8.3
5.7
a menos de 1
749.739
632.752
21.4
12.6
1 a menos de 2
1.280.653
1.973.339
36.5
39.4
2 a menos de 3
371.014
661.076
10.6
13.2
3 a menos de 5
171.679
355.548
4.9
7.1
5 a menos de 8
93.871
166.699
3.3
8 a menos de 10
21.484
27.948
0.6
0.6
10 y ms
32.823
92.734
0.9
1.9
58
Total
Hombres total
2.160.298
2.906.794
62
No informal
314.660
448.899
No recibe salario
36.984
58.353
1.1
1.2
Menos de salario
114.823
102.298
3.3
a menos de 1
418.011
311.774
11.9
6.2
1 a menos de 2
792.313
1.124.636
22.6
22.4
2 a menos de 3
253.518
430.623
7.2
8.6
3 a menos de 5
127.841
224.448
3.6
4.5
5 a menos de 8
55.544
108.839
1.6
2.2
8 a menos de 10
17.936
21.011
0.5
0.4
10 y ms
29.043
75.908
0.8
1.5
1.348.856
2.104.505
38
42
119.578
241.394
3.4
4.8
Mujeres total
No informal
No recibe salario
47.761
68.239
1.4
1.4
Menos de salario
177.665
182.500
5.1
3.6
a menos de 1
331.728
320.073
9.5
6.4
1 a menos de 2
488.340
848.703
13.9
16.9
2 a menos de 3
117.136
230.448
3.3
4.6
332
El empleo...
Cuadro 6. Encuesta Nacional de Hogares. Etapas 71 a 91 marzo 1991 a 1996 poblacin
ocupada segn ingreso mensual y sexo. Siete reas metropolitanas
Ingreso mensual numero de
salarios y por sexo
Eh511986
Total
Eh911996
Total
Eh511986
(%)
Eh911996
(%)
3 a menos de 5
44.133
131.100
1.3
2.6
5 a menos de 8
14.327
57.860
0.4
1.2
8 a menos de 10
3.545
6.937
0.1
0.1
10 y ms
3.775
16.825
0.1
0.3
Es de destacar, que en la dcada, el nivel educativo de

los trabajadores ocupados aument en forma significativa. Mientras en 1986 el 36% de los trabajadores tena slo
educacin primaria y el 44% secundaria, para 1996 los de
primaria slo representan el 26%, mientras que los de secundaria aumentan su participacin de 44% a 50%, y con
educacin superior ganan cinco puntos. Como ya se dijo,
estos aumentos son ms significativos en el caso de las
mujeres.
Cuadro 7. Encuesta Nacional de Hogares. Etapas 71 y 91 marzo 1991 a 1996.
Poblacin ocupada segn nivel educativo y sexo siete reas metropolitanas
Ingreso mensual nmero
de salarios y por sexo.
Eh51-1986
Total
Total
(%)
(%)
Total
3.508.854
5.011.299
100
100
Ninguno
109.915
89.899
3.1
1.8
Primaria
1.266.112
1.301.011
36.1
26
Secundaria
1.538.588
2.511.598
43.8
50.1
594.239
1.084.020
16.9
21.6
24.771
0.5
2.160.298
2.906.794
62
58
Superior
No informa
Hombres total
Eh91-1996
Eh51-1986
Eh91-1996
Ninguno
58.369
50.268
1.7
Primaria
788.607
788.357
22.5
15.7
Secundaria
946.616
1.462.329
27
29.2
333
Consuelo Corredor
Cuadro 7. Encuesta Nacional de Hogares. Etapas 71 y 91 marzo 1991 a 1996.
Poblacin ocupada segn nivel educativo y sexo siete reas metropolitanas
Ingreso mensual nmero
de salarios y por sexo.
Eh51-1986
Eh91-1996
Eh51-1986
Eh91-1996
Total
Total
(%)
(%)
366.708
590.352
10.5
11.8
15.488
0.3
1.348.856
2.104.505
38
42
Ninguno
51.546
69.631
1.5
0.8
Primaria
477.603
612.654
13.6
10.2
Secundaria
591.972
1.049.269
16.9
20.9
Superior
227.533
493.668
6.5
9.9
9283
0.2
Superior
No informa
Mujeres total
No informa
Sin duda este mayor nivel educativo tiene que ver con
las mayores coberturas logradas en los ltimos aos y con
la evidencia para la clase trabajadora de que hoy los salarios y el nivel de empleo estn ms asociados a la productividad que a otros factores.
No obstante esta mejora relativa de la poblacin trabajadora en rango de salarios y en nivel de educacin, en el
ltimo lustro parece haberse aumentado la desigualdad
de ingreso entre la mano de obra calificada y no calificada.
As se desprende de un estudio dirigido por A. Reyes,14
en el que se calcula la desigualdad del ingreso urbano para las 7 ciudades principales en el perodo 1990-1995, el
14
lvaro Reyes et. al. Distribucin de los ingresos urbanos en Colombia en la

dcada del noventa. Bogot: Facultad de Economa Universidad Externado de Colombia, abril de 1996.
334
El empleo...
cual resulta muy interesante al centrarse en este perodo

de apertura y por abordar la polmica sobre censuramiento de ingresos.15 De ah que sea importante analizarlo ciudadosamente.
Tomando como variables de anlisis el ingreso individual, el ingreso familiar y el ingreso familiar percpita,
concluye que en el perodo 1990-1995 ha aumentado la
desigualdad, diferenciando dos subperodos: 1990-1993
de claro deterioro y 1993-1995 de estancamiento, pero
superando en todo caso, al primer subperodo, tal como
se puede apreciar en el cuadro 8.
Cuadro 8. Coeficientes de Desigualdad de Gini
Marzo de:
Ingreso individual
Ingreso familiar
Ingreso familiar
de ocupados
Total
Per cpita
1990
0,433
0,467
0,496
1991
0,454
0,476
0,523
1992
0,470
0,494
0,535
1993
0,476
0,501
0,547
1994
0,470
0,492
0,523
1995
0,472
0,492
0,526
Fuente: Reyes, lvaro et. al: Distribucin de los ingresos urbanos en Colombia en la dcada del
noventa. Bogot: Universidad Externado de Colombia., 1996
15
Este es uno de los principales problemas que tienen los clculos sobre
distribucin del ingreso. Las Encuestas de Hogares del Dane, EH, que
son la fuente primaria de informacin, tienen el problema de censuramiento o truncamiento de ingresos, al considerar como ingresos mximos 6 dgitos, es decir $999.999, lo que significa que todas las personas
que ganan ms de $1.000.000 quedan en este rango, lo cual produce
una subestimacin de la desigualdad. Segn la metodologa que se
adopte para resolver este problema, los resultados cambiarn. Las diferencias con y sin censuramiento son visibles en el trabajo de Reyes.
335
Consuelo Corredor
Para efectos de este documento, y dado que el ingreso

individual se puede asociar directamente a las fuentes
que lo generan, de tal suerte que permite medir la distribucin de los ingresos generados por el mercado de trabajo, veamos cuales son las razones principales que explican el comportamiento ya descrito y que se sintetiza en el
cuadro 9.
Caudro 9. Indicadores del mercado laboral urbano
Ao
(%)
PEA EMPLE
O
Salarios reales 1990=100

TD
Min.
Legal
Industria Construcc
(%)
Productividad
(%)
PIB
Laboral Multifact.
Gini
in
1990
2,1
1,4
10,5
106,8
103,5
4,3
3,3
1,3
0,433
1991
5,3
5,7
10,2
102,7
1992
5,6
5,6
10,2
101,5
100,0
2,0
-2,2
-1,6
0,454
99,5
97,2
3,8
-1,1
-2,0
0,470
1993
1,8
3,6
8,6
1994
2,6
2,2
8,9
102,2
105,0
102,3
5,3
1,9
1,1
0,476
100,3
106,0
111,8
5,7
4,1
1,6
0,470
1995
8,8
99,5
106,9
112,6
5,3e
2,9
0,7
0,472
Fuente: Reyes, lvaro et al., op. cit.
El estudio identifica como principales causas del deterioro, las siguientes:

@ Hubo una fuerte expansin de la oferta laboral y del
empleo, pero con una cada de los salarios reales, en especial para los grupos de menores ingresos (mnimo legal, industria y construccin).
@ Las medidas de reestructuracin laboral, en especial la
flexibilizacin en el sector privado que ha favorecido
ms los salarios de mayor productividad, aumentando los
diferenciales de salario.
@ Las polticas salariales del sector pblico que desde 1990
rompieron con la tradicin de aumentar ms los salarios
bajos que los altos. Ahora, para mejorar la eficiencia del
336
El empleo...
sector pblico se han aumentado significativamente los

salarios en cargos de alta responsabilidad (profesionales).
El freno al deterioro desde 1993 se explica por las siguientes razones:

@ Se aceler la produccin domstica (PIB).
@ Se redujo el crecimiento de la PEA que supera la
desaceleracin del empleo, desaceleracin que se explica
por sustitucin de trabajo por capital y por aumentos de
productividad.
Como resultado de estos cambios, se reduce la tasa de

desempleo y los salarios reales se van recuperando para la
industria y la construccin, no as para el salario mnimo
que sigue en cada.
Si tomamos como referente de anlisis el estudio de
Reyes, tenemos en cuenta lo desarrollado hasta el momento y juzgamos por lo ocurrido en el ao 1996 y sus
perspectivas, estos factores que frenaron el deterioro ya
han cambiado de signo:
@ La oferta laboral ha venido aumentando debido a la
mayor salida de la gente a buscar empleo ante el
deterioro de sus ingresos.
@ A la persistente desaceleracin del empleo por los
factores ya anotados, se suma la desaceleracin
econmica, en particular la cada de la construccin, el comercio y la industria y el retraso de nuevos proyectos de inversin por la incertidumbre poltica.
337
Consuelo Corredor
@ El comportamiento creciente de la tasa de desempleo desde septiembre de 1995, que en diciembre

de 1.996 se situ en 11.5%.
@ El incumplimiento de la meta de inflacin que llevar aparejado un deterioro en los salarios reales.
Por lo anterior, no sera aventurado afirmar que a partir de 1995 hay serios indicios de un nuevo deterioro en
la distribucin del ingreso.
El deterioro en la distribucin de los ingresos individuales registrado por Reyes y argumentado por las razones anotadas, es corroborado por un reciente estudio en
el DNP.16
En efecto, el estudio se centra en la evolucin y los determinantes de los salarios relativos desde el punto de vista del nivel educativo, para el perodo 1976-1995, estudio
de mucha utilidad si tenemos en cuenta que una de las
principales caractersticas de la poblacin pobre y desempleada es su bajo nivel educativo.
Las conclusiones del estudio llevan a identificar 2 subperodos:
i. Entre 1976 y 1982 en el que hubo una mejora en la distribucin de los ingresos salariales debido a que los salarios de los ms educados crecieron menos en relacin a
los salarios de los menos educados.
ii. Entre 1982 y 1995 en el que se revierte el comportamiento al ser mayor el incremento salarial de los ms educa16
Fabio Snchez y Jairo Nuez. Educacin y dispersin salarial en Colombia

1976-1995. DNP. Borrador preliminar. Bogot: agosto de 1996.
338
El empleo...
dos con relacin a los menos educados. En particular, en

el perodo 1991-1994 la concentracin de los salarios
aument, lo que se expresa en el comportamiento del
gini (para asalariados)
Esta mayor concentracin se explica porque los salarios

de los ocupados con mayores ingresos tuvieron un crecimiento superior al resto (es decir los ms educados y los
patronos).
En el estudio citado de F. Snchez y J. Nuez, hay tres
conclusiones que es importante retomar, para efectos de
corroborar el deterioro en la distribucin del ingreso y
que son pertinentes para cerrar esta reflexin:
1. Las polticas de liberalizacin comercial, reconversin industrial y de ciencia y tecnologa han marcado un
cambio en la demanda laboral por parte de los sectores
econmicos, trayendo como consecuencia principal, un
incremento en los salarios de los ms calificados, causando deficiencias en la distribucin del ingreso, lo que
afecta directamente el proceso de desarrollo. Por otro
lado, ha obligado a las empresas a dar una mayor impor-
339
Consuelo Corredor
tancia a los costos (incluyendo los laborales) para mantener la competitividad internacional (p.41).
2. Aunque se ha buscado una mayor flexibilidad y una
menor intervencin del Estado en el mercado laboral, las
polticas salariales han estado ligadas a la reduccin de la
inflacin y el equilibrio externo, lo cual pudo contraponer los objetivos macroeconmicos con los objetivos sociales que buscan el mejoramiento de los ms desfavorecidos. Mientras el salario mnimo legal ha cado en trminos reales, los salarios de los ms calificados han tenido un incremento sustancial a partir de 1982 (p.41)
3. Aunque Colombia ha sido un pas cuyo proceso de
produccin ha sido intensivo en mano de obra, los cambios tecnolgicos han reducido su proporcin en especial la de los menos calificados...obviamente las nuevas
tecnologas pueden ser ms fcilmente absorbidas por la
mano de obra calificada y es por ello que su demanda relativa ha aumentado, con el subsiguiente incremento en
su salario relativo (p.42).
Esta situacin del mercado laboral permite concluir en

la imposibilidad de cumplir la meta gubernamental en
materia de empleo con el agravante de ser este uno de los
ejes articuladores del plan de desarrollo. Como ya se dijo,
ya el DNP en la reciente cumbre de empleo habl de un
compromiso de generacin de 120.000 puestos de trabajo, contra 400.000 al ao que era la propuesta inicial.
El creciente desempleo afecta el comportamiento de la
demanda agregada y contribuye a mayores niveles de pobreza, con lo cual se agudiza la inestabilidad econmica y
social y se frena el camino del desarrollo.
Si no se adoptan medidas explcitas de reactivacin
econmica y de calificacin de la mano de obra ser cre340
El empleo...
ciente el deterioro del mercado de trabajo haciendo del

desempleo un problema de primer orden.
341

Jorge Giraldo Ramrezv
El papel de los gremios econmicos y los sindicatos durante la crisis poltica fue muy activo. La proyeccin nacional de Juan Manuel Ospina y Orlando Obregn y la
movilizacin de sectores de la poblacin por parte de
empresarios y sindicalistas muestran a las claras que fueron los sectores de la sociedad civil ms protagnicos durante la crisis poltica. A pesar de ello la mayora de los
anlisis de la crisis no tuvieron en cuenta su participacin
o la subestimaron, asumiendo sus acciones como simple
expresin del poder del clientelismo o de intereses particulares.
Mi hiptesis para acercarme a este tema es que durante la crisis poltica, gremios y sindicatos evidenciaron, en
primer lugar, su esfuerzo previo por reperfilarse ante las
nuevas condiciones del pas en la dcada del noventa; en
segundo lugar, sus debilidades estructurales; y en tercer
lugar, las dificultades para manejar sus relaciones con los
Director, Escuela Nacional Sindical.
342
grupos de poder (econmico y poltico, respectivamente)

en su seno.
Por estas razones considero pertinente desglosar el
anlisis, de tal modo que se evidencie la catlisis que una
coyuntura nacional como la crisis poltica del Gobierno
Samper produjo en los procesos de reconfiguracin gremial y sindical en Colombia.
La ausencia de miradas desde esta perspectiva me
obliga a contextualizar este proceso y a recurrir ampliamente a la descripcin de los hechos que considero ms
importantes.
EL ESTADO DE LOS GREMIOS Y SINDICATOS

Las organizacioms gremiales y sindicales se caracterizan por
su debilidad y baja capacidad negociadora, debidas a su poca
cobertura, fragmentacin orgnica y falta de representacin unificada.
Los rasgos bsicos del sindicalismo colombiano que

aluden a esa debilidad han sido suficientemente divulgados en los ltimos aos y aqu me remitir simplemente a
enumerarlos.
La cobertura sindical es una de las ms bajas de Amrica Latina, pues apenas llega al 7% de la poblacin trabajadora, esto es cerca de 900.000 afiliados, mayoritariamente inscritos en la Central Unitaria de Trabajadores,
CUT.
343
Jorge Giraldo
Los 2.499 sindicatos del pas estn repartidos en tres

centrales, de las cuales la CUT agrupa el 31%, mientras
que el 40% no estn confederados.1 Su estructura obsoleta conserva las caractersticas de medio siglo atrs, pues
predomina el sindicato de empresa, est muy extendido
el paralelismo organizativo y las organizaciones de segundo y tercer grado son muy frgiles econmica y polticamente, con las nicas excepciones de las del magisterio y
los trabajadores estatales. Colombia tiene una densidad
sindical cercana a 450 afiliados, lo que implica que predominan las organizaciones pequeas, de pocos recursos
y mnima capacidad tcnica.
Sorprendentemente para muchos, la situacin de los
gremios empresariales es muy similar.
Su caracterstica dominante es la atomizacin, pues se
habla de ms de 200 gremios y asociaciones, algunos de
los cuales estn cobijados por organismos de segundo
grado. No cuentan con jerarquas intergremiales claras y
no poseen mecanismos claros para dirimir sus conflictos
internos y presentarse como un frente unido en sus negociaciones con el gobierno.2
Esta afirmacin fue hecha incluso luego de la conformacin del Consejo Gremial Nacional que, aunque agru1
Las otras agrupaciones sindicales son la confederacin General de

Trabajadores Democrticos, Cgtd, con el 19.6% y la confederacin de
Trabajadores de Colombia, CTC, con el 9.4%. Por afiliados, la primera
tiene el 15.4% y la segunda el 6.2%. Norberto Ros, El sindicalismo colombiano hoy. En: Revista de la ENS, Nos. 25-26, 1992. Ms actualizaciones
efectuadas por la ENS.
2
Jos Antonio Ocampo, citado por Eduardo Lora y Cristina Fernndez.

Macroeconoma del Pacto social en DEBATES DE COYUNTURA ECONMICA, Fedesarrollo-Fescol, No. 34, dic. 94, pp 31-48.
344
pa 13 de los mayores gremios que representan un volumen estimado del 80% de la actividad privada, sigue
siendo considerado un organismo ad-hoc, sin organizacin
propia y que no cuenta con:
[...] un sistema de afiliacin que facilite identificar las
posiciones empresariales para que sean representadas
por los gremios.3
Este crudo diagnstico, que puede ser mirado con recelo, es confirmado por Nicanor Restrepo Santamara,
cabeza visible del Sindicato Antioqueo, quin adems
plantea como retos para los gremios el fortalecimiento
tcnico y financiero y su democratizacin.4
EL NUEVO PERFIL
Las organizaciones gremiales y sindicales se esfuerzan, desde
comienzos de la dcada, por dotarse de un perfil sociopoltico y
concertador que haga ms eficaz su tarea en el nuevo contexto
nacional e internacional.
En el movimiento sindical se present un gran esfuerzo por la renovacin de las actitudes y prcticas, que se
reflej claramente en la constitucin de la Central Unitaria de Trabajadores, CUT (1986), y de la Confederacin
General de Trabajadores Democrticos, Cgtd (1992). Los
Lora, op. cit. p 38.
Nicanor Restrepo. La actividad gremial ante el cambio. En: Revista ANDI,

No. l13, nov-dic. 1991, pp 67-74.
345
Jorge Giraldo
cambios ms evidentes fueron hacia el pluralismo interno

y un mayor protagonismo sociopoltico de los sindicatos.
Este esfuerzo renovador tiene mayor incidencia y protagonismo en la CUT por dos razones: una, la identidad
con el proyecto de pas plasmado en la Constitucin de
1991 y, otra, el nuevo proyecto sindical construido por la
Orit.5 Alrededor de estos dos programas se constituy el
denominado Sector democrtico de la CUT, liderado por Orlando Obregn (en adelante CUT-mayora).
Las principales ideas del nuevo perfil propuesto para
el sindicalismo son su legitimacin como actor social y su
inclusin en el desarrollo del Estado Social de Derecho.
Obregn hablar de que se reconozcan los sindicatos
como:
[...] interlocutores vlidos y legtimos de las demandas no solo de los trabajadores organizados sino de la
poblacin ms necesitada del pas;6
Y de la aspiracin a construir:
[...] un sindicalismo como el exponente de la lucha
por la justicia social, incrustado dentro de la sociedad no
como organismo extrao a la misma, sino como rgano
vital para el desarrollo de la sociedad civil y del pas.7
Ello requerir una estrategia de accin sociopoltica

muy fuerte, que incluye la interlocucin cotidiana con el
Organizacin Regional Interamericana del Trabajo, la ms grande

central sindical del continente con 40 millones de afiliados. En Colombia afilia a la CTC y a un sector de la CUT.
6
Orlando Obregn. La Central Unitaria de Trabajadores y el pacto social.

Futd, nov 94, p 4.
7
ibid., p 8.
346
Estado y los empresarios, y una postura autnoma frente

a ellos y a los partidos polticos.
Esta postura fue respaldada por la CUT-mayora y por
la CTC. El sector de izquierda de la CUT (en adelante
CUT-minora) se sigue rigiendo por la conducta contestataria frente al Estado y los empresarios y por la preeminencia del partido poltico sobre el sindicato. La Cgtd opt por ordenar todo su comportamiento en torno a la lucha frontal contra el neoliberalismo que los aleja de
cualquier compromiso con el Estado aunque paradjicamente mantiene una postura colaboracionista en las
empresas.
En el sector empresarial los cambios del pas, expresados en la apertura econmica y la expedicin de la nueva
Carta Poltica, generaron una pblica conviccin sobre la
necesidad de transformar tanto el papel de los gremios
como el de los propios empresarios.
La primera orientacin clara es la bsqueda de una
mayor presencia en el escenario social y poltico del pas.
En el nuevo contexto:
Su tarea tiene que trascender los objetivos de la iniciativa particular, es decir, tienen que tener un inters
permanente haca todos los aspectos de la vida nacional,
en lo econmico, lo poltico y lo social, pues la empresa
se presenta interrelacionada con toda la comunidad.8
La segunda direccin privilegia sus relaciones con el

sector pblico y busca su constitucin como interlocutores
Nicanor Restrepo, op. cit., p 71.
347
Jorge Giraldo
legtimos del Estado.9 Aqu se pretende hacer un deslinde

muy claro con la tradicional apreciacin acerca del poder
poltico de los gremios, diferenciando los roles con la expresin los gremios proponen pero los gobiernos deciden.10
La tercera, aclara el objetivo de este nuevo posicionamiento gremial hacia la concertacin y en ese sentido
hace hincapi en la necesidad de fortalecer las organizaciones institucionales para garantizar una vocera clara y
una mayor eficacia en el trabajo gremial.11
L A POSTURA FRENTE AL GOBIERNO SAMPER

Frente a las polticas del nuevo gobierno Samper, la previa
orientacin de las organizaciones gremiales y sindicales influir
manifestndose en unidad del sector gremial y la divisin del
sindicalismo.
Un mes despus de posesionado el presidente Samper,

la CUT present al gobierno nacional un documento en
el cual se esbozaban sus principales planteamientos y
propuestas respecto al Pacto Social, la propuesta de paz y
el plan de desarrollo anunciados en el discurso de posesin presidencial. Por su parte la Cgtd y la CTC hicieron
lo mismo.
Consejo Gremial Nacional. Hacia una poltica de desarrollo colombiano.

Bogot: 1995, mimeo, p 3.
10
11
Ver Carlos Arturo ngel. La concertacin: compromiso necesario para enfrentar el futuro. En: Revista ANDI, No, l13, nov-dic 91, pp 5-14.
348
Aclarados los trminos de la propuesta gubernamental, en el sindicalismo se present una primera fractura
relacionada con la valoracin del gobierno. El sector representado por la CUT-mayora y la CTC vean en Samper
una postura distinta frente al aperturismo de Gaviria. De
esta manera, el compromiso que un grupo de ms de cien
dirigentes sindicales haban sellado con Samper en la
campaa electoral, cobraba materialidad.
Puestos en discusin los puntos de la agenda, se present la segunda fractura ya que estos mismos sectores asumieron la firma del Pacto Social como un acontecimiento
decisivo para el sindicalismo, afirmando que representaba
la puesta en marcha de un proceso de concertacin indito en el pas.
Estas dos divergencias dejaron a la CUT-minora y a la
Cgtd por fuera de los nuevos espacios tripartitos y de la
interlocucin con el Gobierno. La divisin sindical se
protocoliz en dos actos, el Encuentro Nacional del Sindicalismo Democrtico, que oficializ el cambio de rumbo (diciembre 17 del 94) y el Encuentro de Organizaciones Sociales,
convertido en una manifestacin contra el Pacto Social
(marzo 12 de 1995).
Este alinderamiento va a influir notoriamente en la
conducta de los sindicatos ante la crisis poltica. Para un
sector del sindicalismo, la poltica econmica y social del
gobierno Samper se apartaba del neoliberalismo puro de
los gaviristas. A propsito, Obregn dir que debido a esta divergencia real entre ambos gobiernos, No es extraa la posicin contra el Pacto de los exministros del gobierno anterior.12 Esta postura es fortalecida por las
12
Orlando Obregn, op. cit., p 5.
349
Jorge Giraldo
apreciaciones de los propios tericos neoliberales frente a

la poltica del nuevo gobierno.13
Adems, la representatividad y legitimacin que el Gobierno hizo del sindicalismo representaba un contraste
evidente con la poltica autoritaria del gobierno Gaviria.
Este sector sindical se sentir tratado como interlocutor
de alto nivel por primera vez en la historia desde el mandato de Lpez Pumarejo: los sindicatos estaban en el
Consejo Nacional de Planeacin, firmaron el Pacto Social
(diciembre 9 de 1994) y aspiraban a desarrollar los preceptos constitucionales en materia laboral, despus del
golpe recibido con la reforma laboral de la anterior administracin.
Por su parte la Cgtd argument que Samper representaba la continuidad del neoliberalismo, que no responda
a su exigencia de redistribucin de la riqueza nacional y que
el Pacto Socal era parte de la estrategia neoliberal encaminada a burlar el pago de la deuda social.14
La CUT-minora, continuando con la tradicin, escatimar las peculiaridades de la coyuntura y mantendr
una inflexible postura contra el rgimen en general, que
se articula con la estrategia de confrontacin que mantiene la izquierda radical.
En este marco, el nombramiento del hasta entonces
presidente de la CUT, Orlando Obregn, como ministro
13
Fernando Tenjo asegur que el objetivo de la nueva poltica era revertir el proceso de apertura econmica y modernizacin del estado
emprendido por la administracin Gaviria y regresar a prcticas estatistas de los aos sesenta. Citado por Jorge Pulecio, Quin necesita el
acuerdo social? EL ESPECTADOR, oct 30/94, p 38.
14
Cgtd. Democracia real. Abr-mayo 95, No. 96, pp 1 y lo.
350
de Trabajo (enero de 1996) es simplemente un desenlace

natural de la poltica del gobierno y del proyecto de sindicalismo preconizado por el sector democrtico y, de paso,
constituy el tercer motivo para la fractura de las organizaciones nacionales de trabajadores. Independientemente del papel que luego va a jugar el ministro en la crisis,
su participacin en el gobierno obedece a mi modo de
ver a un criterio de integracin social consustancial a la
poltica de izquierda liberal de Samper.
Si recordamos que para esta fecha se viva la calma
chicha posterior al primer fallo de la Cmara de Representantes y an el Fiscal no haba reabierto el proceso, no
puedo admitir que el nombramiento de Obregn haya
sido una argucia para capear la crisis.
Durante el primer ao de Samper, el sector gremial
presenta una postura visiblemente unificada y de apoyo al
gobierno. El presidente de la Repblica haba dado un viraje en el tratamiento a los gremios, cuando manifest la
voluntad del gobierno nacional de restablecer el entendimiento y la concertacin como base del relacionamiento social entre los distintos agentes de la economa y los
protagonistas polticos de la Nacin.15
El enfoque del nuevo plan de desarrollo satisfaca especialmente al sector productivo y abra una posibilidad
de intervencin que el Consejo Gremial Nacional explicit en el documento Haca una poltica de desarrollo colombiano. Para muchos, adems, era necesario atenuar el ritmo de la apertura, as como su negativo impacto social.
15
Ernesto Samper. Palabras en el acto de presentacin de las bases del Pacto

Social de Productividad, Precios y Salarios, oct. 27 de 1994, p 1.
351
Jorge Giraldo
Temas importantes para los gremios como la iniciativa

de paz, el civilismo en la resolucin de conflictos y la reforma de la justicia coincidan con la agenda gubernamental. Sin embargo, la prioridad gremial estaba en la
gobernabilidad entendida como la creacin de un marco y
un entorno estables16 y sustentada en la atencin a los problemas de narcotrfico y corrupcin.
El Pacto Social, de otro lado, represent inicialmente
un punto de tensin entre algunos gremios
especialmente la Andi y el gobierno a favor de ejercer
un control de precios y darle al sindicalismo una representatividad que en su visin no tena. Pero hubo
otros Asobancaria, en particular que le dieron un valor estratgico a la propuesta, posicin que finalmente se
impuso en el Consejo Gremial.
Grfico 1. Postura frente al gobierno en la crisis poltica de sindicatos y
partidos con influencia sindical
CUT
CUT
Sector
Democrtico
Sector
Izquierda
CTC
CGTD
Ultra-CUN
Fanal
Apoyo al gobierno
16
Defensa de la soberana
No ataque al gobier-
352
Condena al
rgimen
no
Alianza por
Colombia
Moir
Conservador
Partido
Comunista
Extrema Izquierda
Liberal
AD M-19
Estos puntos de vista explican el ambiente favorable que

tuvo el gobierno entre los gremios, ms an con sus primeros resultados contra el Cartel de Cali, pero ponen de
presente tambin que su prioridad era la gobernabilidad
como ambiente estable para los negocios.
L A DIVISIN FRENTE A LA CRISIS POLTICA

Las organizaciones gremiales y sindicales se dividieron ante
la crisis poltica y evidenciaron sus limitaciones para comprometer a sus afiliados como consecuencia de la competencia de los
poderes econmico y poltico a su interior.
Ante la crisis poltica la divisin del sindicalismo se

acentuar y tendr una nueva posicin (ver grfico 1, p.
352).
La novedad est en el comportamiento de la Cgtd. La
clara intervencin del gobierno norteamericano en la crisis lleva a esta central a modificar su postura, privilegian353
Jorge Giraldo
do la lucha por la soberana nacional y acusando al Fiscal

General de la Nacin de ser caja de resonancia del Departamento de Estado.17
El discurso opositor pasa a un segundo plano en su labor agitacional, la movilizacin gira alrededor de consignas antinorteamericanas e incluso llega a respaldar el
Frente contra la Violencia que en algn momento convoc Samper, aunque sin que se configurara una posicin
de apoyo expreso al Gobierno.18
El sector sindical comprometido con el gobierno construy su posicin a partir de un criterio ms pragmtico.
Su percepcin es que con la desestabilizacin ganan los
neoliberales y los norteamericanos y los trabajadores
pierden las posibilidades de beneficiarse de una poltica
social progresiva. Incluso se pronunci contra una solucin elitista o frentenacionalista.19
Este sector se expresa claramente contra los llamados a
paro de algunos empresarios afirmando que los trabajadores estamos por la democracia, tambin privilegia la consigna
de la soberana nacional y plantea la necesidad de luchar
contra la corrupcin. Ms all de las declaraciones, estas
17
Cgtd. Democracia real.
18
Al pronunciarse frente a la crisis, la Cgtd ataca las campaas supuestamente moralizadoras controladas desde el exterior, pues no son ms
pretextos para incrementar la influencia sobre la nacin y manipular la
calificacin o descalificacin sobre personas o sectores de la opinin.
Ibid., p 28.
19
Meses antes, Obregn haba sealado que no es admisible excluir las

organizaciones sociales y populares en la formulacin de las ideas y de
los programas que reclama la nacin para sortear la crisis. Orlando
Obregn, Redimensionar la historia: un sindicalismo para los trabajadores y el
pas. CUT, p 17.
354
organizaciones promovieron el llamado Frente Social

como un mecanismo de unidad de accin para respaldar
al gobierno nacional. Por su parte, desde el Ministerio de
Trabajo se impulsaron diversos foros de Reconciliacin Democrtica en alianza con grupos sociales y polticos regionales para ambientar una solucin institucional a la crsis
poltica.20
En la actuacin del sindicalismo se presentan dos fenmenos en relacin con los grupos polticos que tienen
presencia en sus filas. De un lado, conservadores, liberales y allegados al M-19 apoyan al gobierno an contrariando las posturas de sus partidos (caso concreto Obregn). Del otro, la influencia del Partido Comunista y
otros grupos de izquierda colocan a la CUT-minora en
contra del gobierno. La divisin es tal que incluso la central tuvo dos presidentes durante casi seis meses.
En la Cgtd la corriente sindical socialcristiana y el Moir
coinciden en poner el nfasis en la accin antiimperialista, sin mayores traumatismos internos.
En el campo gremial, la crisis poltica no solo dividi a
los gremios entre s, sino que los coloc en contrava de
la actuacin de los principales grupos econmicos.
El sector gremial, que tena un solo organismo de tercer grado, pronto se encontr con un ente paralelo por la
creacin de la Unin Intergremial que se constituy con
19 gremios. Este organismo, que surgi en plena crisis poltica y adopt una postura meridiana de apoyo al gobier-
20
El primero y ms importante, fue en Barranquilla el 24 de mayo de

1996.
355
Jorge Giraldo
no, en su momento fue visto como el fruto de una maniobra gubernamental.

El Consejo Gremial Nacional, por su parte, haba logrado unificar una posicin frente a la crisis que podemos caracterizar de la siguiente manera:
El Proceso 8.000 afecta la credibilidad del gobierno, su
capacidad de gobernar y desestabiliza el pas; por lo tanto
debe resolverse rpidamente. La va ms expedita y recomendable es el retiro del presidente de su cargo. Debe
mantenerse la institucionalidad y, por tanto, los gremios
respetan las decisiones del Congreso de la Repblica y
acatan su fallo final.
Las actuaciones del Consejo Gremial, a mi manera de
ver, se ajustaron a esta poltica. El caso es que no sucedi
lo mismo con los grupos econmicos.
Desde los albores de la crisis era evidente que mientras
el Consejo Gremial andaba por un lado, los grandes grupos econmicos iban en contrava.
Ello se mantuvo latente a lo largo de 1995, sali a flote
durante la prolongada interinidad que hubo en la presidencia de la Andi21 y fue manifiesto para toda la opinin
pblica durante el primer semestre de 1996 cuando la
crisis lleg a sus cotas ms altas.
21
Sobre el esguince que Jaime Garca Parra le hizo al cargo, se dice que
ste al hacer un sondeo sobre lo que queran el Sindicato Antioqueo
y el Grupo Santodomingo, la Organizacin Ardila Llle y la cpula vallecaucana sobre su gestin, se encontr con unas divergencias muy
grandes, especialmente en lo relativo a la posicin que deba asumir el
gremio frente al gobierno, al presidente Samper y a la crisis poltica en
general. En DINERO, No. 34, abril 96, p 51.
356
Grfico 2. Postura frente al gobierno en la crisis poltica.

Gremios y grupos empresariales
Consejo Gremial Nacional
Andi, SAC, Fenalco, Acopi, Asobancaria,

Acoplsticos, Fasecolda, Fedegan, Asocolflores,
Fedemetal, Colfecar, Acolfa
Unin Intergremial
Asomedios, Asconfeccin,
Cotelco, Fendipetrleo,
Fedecacao, Confenaltex,
Asimar, Ascoltelmo, ACC,
Asotrans, Asopartes, CCIL,
Fecoldrogas, Fedepanela,
Fedeladi, Acofore, CCCC,
Asonaltet, Asocolda
Apoyo al gobierno
Retiro del presidente

Accin institucional
Grupo
Santodomingo
Grupo Ardilla Llle
Grupo Sarmiento
Condena al
presidente
Accin
extraconstitucional
Sindicato Antioqueo
Corona
Echavarra
Holguines
Holgun
Era claro que al menos tres de los cuatro grandes grupos respaldaban al gobierno en mayor o menor grado,
incluyendo la Organizacin Ardila Llle, que mientras
dejaba a sus periodistas ejercitar la oposicin radial, practicaba un respaldo pasivo al gobierno.
Eso no significa que los dems grupos econmicos
hubieran compartido plenamente la posicin del Consejo
Gremial. No. De hecho las cabezas visibles de dos grupos
357
Jorge Giraldo
relativamente pequeos (Corona y Holguines) se radicalizaron contra el gobierno, condenando al presidente y

promoviendo salidas extrainstitucionales e incluso ilegales a la crisis. Sin duda este era el otro extremo de las posiciones empresariales, dejando al Consejo Gremial en un
centro solitario e incmodo (ver Grfico 2, p. 357).
Por su parte el Sindicato Antioqueo, que fue el nico
de los grandes grupos que se opuso al Gobierno, dej entrever, a travs de algunas expresiones y actuaciones de
simpata con los conspiradores, que su postura tampoco era
todo lo institucionalista que propona el Consejo.
L OS DRAMAS DE NO SER (A MODO DE CONCLUSIN )

En 1995, el Departamento Nacional de Planeacin hizo
un balance poco feliz sobre los procesos organizativos de
la sociedad civil colombiana. Prcticamente el nico aspecto alentador que registr fue el avance significativo en
la conformacin del frente gremial.22 Por su parte, a nivel de
las organizacones populares urbanas pocos disentirn de
la afirmacin de que el sindicalismo es la ms dinmica.
El frustrado proyecto participativo de Samper y la crisis
poltica refrendaron la importancia de gremios y sindicatos en la vida nacional, pero tambin desnudaron dramticamente sus profundas debilidades.
He sido amplio describiendo los problemas estructurales de ambos tipos de organizaciones y creo que est clara
22
Presidencia de la Repblica-DNP. Promocin de la participacin de la sociedad civil: del derecho a participar a la participacin efectiva. En: Las polticas
del salto social, t. II, p 498.
358
la necesidad de una reestructuracin total de ellas para

ampliar su cobertura, mejorar su representatividad y elevar su capacidad de intervencin.
Sin embargo hay otros dramas en los que quisiera insistir. En el campo gremial qued claro que si bien las organizaciones institucionales de los empresarios son los
gremios, el poder real lo tienen los grupos econmicos. Y
la diferencia entre ambos escenarios es tal, que mientras
en el Consejo Gremial se habla de crecer como sociedad23 y
de consensos, los gremios econmicos giran alrededor de
sus intereses particulares y de gestin unipersonal.24
En el sindicalismo, la potenciacin de la institucionalidad pasa por la discusin sobre la relacin con los grupos polticos. Aunque hoy los grandes partidos ignoran a
los sindicatos, los grupos polticos particularmente de
izquierda siguen teniendo una injerencia que limita
notablemente la autonoma de muchas organizaciones
sindicales y debilita las decisiones sindicales por el predominio de la disciplina partidista.
El segundo drama, derivado de este, tiene que ver con
las dificultades para perfilar las posiciones de los gremios
y los sindicatos en los escenarios pblicos.
Si estudiamos con detalle el documento del Consejo
Gremial Nacional sobre las polticas de desarrollo en el
pas tenemos que concluir que los gremios han sido muy
poco consecuentes con las ideas rectoras de concertacin,
defensa de la produccin nacional, intervencin del Estado en la definicin de prioridades y polticas sectoria23
Juan Manuel Ospina. Los gremios en la comisin. Entrevista. En: Caja de

Herramientas, No. 37, mayo1996, p 5.
24
Los grupos cuya propiedad est concentrada todava dependen mucho de la

cabeza del grupo. En: DINERO, No. 39, sep. 96, p 78.
359
Jorge Giraldo
les. Cabra suponer que sus diferencias internas y el inters superior de los grupos econmicos influye en esta inconsistencia.
En el sindicalismo sucede algo parecido. Durante 10
aos todas las centrales obreras demandaron concertacin y participacin en las decisiones de poltica econmica, laboral y social, y ante una propuesta concreta como el Pacto Social se dividieron. Aqu ha pesado la visin
corporativista de muchas organizaciones, la persistencia
de las ideologas contestatarias y la influencia de grupos
polticos interesados en promover la confrontacin.
El tercer drama tiene que ver con la conviccin existente en sectores muy importantes de los gremios y sindicatos sobre la importancia de participar directamente en
todos los asuntos pblicos y en ese sentido de hacer poltica, de superar la etapa del zapatero a tus zapatos. Sin embargo, la relacin de estas organizaciones con la poltica
ha sido muy dbil, y la que ha existido nunca ha sido en
los escenarios democrticos e institucionales sino a travs
de canales clientelistas, patrimonialistas o familiares.
La crisis poltica simplemente coloc un espejo ante la
faz de gremios y sindicatos, y mostr su real situacin ante la opinin pblica, derribando de paso ciertos mitos
como la omnipotencia gremial o el antigobiernismo sindical.
Sus limitaciones contribuyeron a que no se lograra
conformar un claro polo civil durante la coyuntura de la
crisis poltica.25 Obviamente muchos factores contribuye25
El ms serio intento de polo civil durante la crisis fue la Comisin

Ciudadana de Seguimiento, en la que la batuta la llevaron las ONG, los
gremios tuvieron una participacin notoria, y el sindicalismo estuvo pa(contina en la pgina siguiente)
360
ron a debilitar las posibilidades de tal opcin: la injerencia norteamericana, el uso y abuso de la Fiscala, el ambiente clasista de la pugna y el recuerdo fresco de la
campaa electoral ms polarizada de nuestra historia reciente.
El trabajo de los gremios y sindicatos a principios de
los noventa por reperfilarse ante el innegable cambio de
las condiciones del pas y del contexto internacional, se
paraliz durante la crisis. De su interior no surgi ninguna propuesta que contribuyera a colocar al pas hacia el
futuro, todas fueron bastante conservadoras. Para ser justos, digamos tambin que ni los partidos polticos ni las
lites lo hicieron, y que las nicas voces que se escucharon eran profundamente regresivas.
Los dramas sealados antes constituyen a su vez retos
claves para el fortalecimiento de los gremios y sindicatos
como actores sociales e indispensables para la construccin democrtica de Colombia.
sivo. En sus propsitos y conclusiones, la Comisin tambin reflej la

polarizacin del pas. Comisin Ciudadana de Seguimiento, Poder, justicia e indignidad. El juicio al presidente de la Repblica Ernesto Samper Pizano.
Bogot: diciembre de 1996.
361
Movimientos campesinos y cultivos

ilcitos. De plantas de los dioses a
yerbas malditas
Myriam Jimenov
I NTRODUCCIN
La gran mayora de colombianos pudo seguir por la televisin las movilizaciones campesinas de septiembre y octubre de 1996 en el Caquet, Putumayo y Guaviare y escuchar que eran acciones de la narcoguerrilla. Algunos nos
preguntamos entonces si era tal el poder de la guerrilla
que sacaba de sus casas a pobladores rurales por miles y
tan grande su poder de conviccin, o de coaccin, como
para llevarlos a sobreponerse a la aspereza de las marchas
y a desafiar el cerco militar. No habra algo ms profundo que atemorizar y adoctrinar para explicar la participacin masiva de diversos tipos de pobladores pobres de las
zonas de colonizacin? Cul es el verdadero vnculo con
los cultivos ilcitos?
Profesora asociada, Departamento de Antropologa, Facultad de

Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.
362
Movimientos campesinos y cultivos ilcitos
E N TORNO AL CONTROL DE LOS PSICOACTIVOS

En 1839, la armada britnica abri ataques contra el
puerto de Cantn en China y con ellos inici una guerra
que dur hasta 1842. Unidos britnicos y franceses atacaron de nuevo en 1856, y esta vez la guerra lleg hasta Pekn, donde ardi el Palacio de Verano de la debilitada dinasta Manch. Estas guerras, conocidas como las Guerras
del Opio (1839-1842 y 1856-1860) culminaron en tratados
comerciales que sojuzgaron China y favorecieron ampliamente al imperio britnico recin encabezado por la
reina Victoria. Franceses, rusos, japoneses y americanos
tambin fueron favorecidos por la apertura de los puertos
comerciales y de rutas interiores al comercio y a los misioneros cristianos. El comercio del opio fue la piedra de
toque de esas guerras. Pero no para prohibirlo, en santa
cruzada de las buenas costumbres y la sanidad personal,
sino para imponer su libre comercio.
En efecto, fueron los intentos del gobierno chino por
prohibir el comercio y consumo del opio que se extenda
poderoso en la China, lo que precipit la intervencin de
las potencias. Desde 1729 el emperador Manch haba
prohibido, con poco xito, el comercio de opio con los
europeos, motivado por mantener el equilibrio de las reservas imperiales de metales preciosos afectadas por el
trueque de t, especias y sedas, por opio (cf. Escohotado,
1994). La lucha era en torno al control del valioso comercio de opio y tena que ver ante todo con la balanza
de pagos, como se dice hoy da. Nuevas guerras, como la
cruenta revuelta de los boxer en el verano de 1900, fueron consecuencia de las imposiciones extranjeras.
Este recuento permite destacar que el punto neurlgico con los narcticos no es en s su uso social, sino la red,
mejor telaraa, de intereses, a menudo muy concretos,
363
Myriam Jimeno
que all se entretejen y que en unos casos luchan para

imponer el consumo, y en otros buscan abolirlo. Tambin
sirve para destacar la forma cambiante como las sociedades manejan su produccin y consumo.
El opio (Papaver somniferum) concentra varios alcaloides
narcticos (morfina, herona), conocidos en China desde el
siglo sptimo y desde muy antiguo en la cuenca del Mediterrneo. La expansin del Islam reg ampliamente el opio,
que tena importantes plantaciones en Turqua e Irn. El
opio era usado en la cultura islmica a la manera del alcohol
en otras culturas, como euforizante general. Tambin hay
evidencias de usos medicinales y de la importancia que le
otorgaron Avicena y sus discpulos en la farmacopea (Escohotado, cit:34-35). Incluso la farmacopea europea de los siglos dieciocho y diecinueve lo integr al botiqun casero para pequeas molestias (ibid).
Por el lado americano, la produccin de hoja de coca,
planta de origen americano empleada desde tiempos anteriores al presente, fue monopolio firmemente sostenido en manos de una celosa lite inca (Henmann, 1980:55). Su consumo
era privilegio aristocrtico y consumirla sin autorizacin era
un desafo serio a la autoridad (Henmann, cit; Escohotado,
1994; Tovar, 1993). Para asegurar el control de los cultivos,
el Inca Roca envi, en la segunda mitad del siglo trece, contingentes de miles de guerreros para ocupar tierras aptas para el cultivo. Esta poltica la prosiguieron sus sucesores hasta
el ltimo gobernante inca y no dudaron en defender con las
armas el monopolio del comercio de hoja de coca (Tovar,
1993:9).
Con la conquista, el mercado de coca se ampli y democratiz con nuevos consumidores como los trabajadores de los
obrajes agrarios y mineros, especialmente en los grandes
centros mineros de Potos, y con nuevos comerciantes, esta
364
vez peninsulares. Fue tal la importancia del comercio de coca, que en la segunda mitad del siglo XVI era considerado el
producto agrcola ms importante de Amrica. Con l se
amasaron enormes fortunas espaolas y se crearon en el alto
Per importantes grupos de presin criollos que prolongaron por varios siglos su influencia (ver Tovar, cit.; Henmann,
cit. y para una bibliografa histrica sobre este aspecto ver
Tovar, ibd). Este comercio, sin embargo, estuvo cargado de
polmicas, pues mientras comerciantes y hacendados lo defendan, los gobernantes trataban de controlarlo y la Iglesia
Catlica de denunciarlo. Es conocido el rechazo en la cultura cristiana al empleo de estimulantes y psicotrpicos, y en
fin a lo que turbe la conciencia o aminore el sufrimiento.
Una variedad tan grande de culturas que su nombramiento sera interminable, ha empleado enorme diversidad
de plantas en condiciones de comunicacin espiritual, en
ceremonias y rituales, para trascender los lmites de la realidad
emprica, sin razones propiamente hedonistas, como muestra
Reichel-Dolmatoff a propsito del yag (Banisteriorpsis caapi)
(Reichel-Dolmatoff, 1978). Pero no slo han sido plantas de
los dioses en la expresin del botnico Richard EvansSchultes, medios para entrar en contacto con las fuerzas
ocultas de la naturaleza y las fuentes de la vida, para reintegrar sociedad y naturaleza en una experiencia extraordinaria. Estas plantas tambin han sido empleadas de manera
prctica para buscar la sanacin, para resolver conflictos interpersonales, para auspiciar la cacera o para resaltar el
cumplimiento de reglas sociales como las del casamiento. Su
empleo en este sentido no es sacro y sus oficiantes no son
msticos, sino agentes sociales con metas muy precisas (Reichel-Dolmatoff, cit:198 y ss). Esas metas, prcticas y msticas,
estn definidas por el grupo humano y sus condiciones particulares y no son intrnsecas a las plantas o a sus efectos,
como lo traslucen los ejemplos. Los efectos del consumo y
365
Myriam Jimeno
del comercio de psicotrpicos sobre la adiccin, la criminalidad y la violencia nunca son directos y simples. Lo que
transforma las plantas de los dioses en yerbas malditas, son
las fuerzas sociales, los arreglos socio-institucionales y las
orientaciones y significados culturales especficos.
La relacin entre violencia y cultivo de plantas psicoactivas en Colombia, es en cierto sentido, la imagen invertida
pero correspondiente de lo ocurrido en China. Debilitamiento y fragmentacin internas, precariedad de los agentes
institucionales, podero de actores que desafan con xito relativo los agentes institucionales, sustitucin de los responsables institucionales en el manejo de conflictos, existencia de
grandes grupos de presin con intereses opuestos en torno
al comercio e intervencin de potencias extranjeras. Los intereses encontrados, aunados con la incapacidad institucional y el debilitamiento del Estado, invitan como en China
decimonnica, a usar la violencia para imponer los intereses
de uno u otro.
El calificativo cultural como daino o prohibido de determinadas sustancias es extremadamente mvil en la historia humana. Los avances de la sntesis qumica han abierto
insospechadas alternativas para grandes contingentes humanos, pero la cultura de la prohibicin de ciertas sustancias
(otras, alcohol y tabaco son permitidas) predomina en las
sociedades actuales. Sin duda la prohibicin implica que la
sociedad debe acudir a medios de control, de persuacin y
coaccin. La prohibicin y cmo hacerla efectiva, enfrenta
sectores sociales y favorece la expresin de contradicciones
de la sociedad. Algunos optan de manera prctica, por sacar
provecho o sacarse de encima talanqueras para la acumulacin o el ascenso social, mientras otros lo vuelven una lucha
entre el bien y el mal. Es all donde se establecen los vnculos
con formas de violencia.
366
CULTIVOS ILCITOS Y CAMPESINOS

Los barasana del Vaups narraban al antroplogo S.
Hugh-Jones a propsito de los cultivos de coca de las dcadas pasadas, que los bienes manufacturados estn imbudos de ewa. Esto hace que tengan un atractivo irresistible y posean una fuerza potente que lleva a las personas
a actuar de manera descontralada y a hacer cosas contra
su propia voluntad. Estar bajo la influencia del ewa, es estar bekigi, un trmino tambin aplicado a quienes estn
locos o embriagados (Hugh-Jones, S., 1992). Alusiones
metafricas a la atraccin fatal de los bienes occidentales
se encuentran tambin en algunos mitos recogidos por
Christine Hugh-Jones (ibid).
Cul es el ewa que empuja a los campesinos de distintas regiones del pas a los cultivos ilcitos? Cul la fuerza
de atraccin que incluso los lleva a situarse fuera de la
ley, pese al riesgo de que los traten como a cualquier otro
delincuente de la cadena productiva de los ilcitos? Pueden ellos realmente asimilarse al resto de actores de esa
cadena y pueden considerarse igualmente partcipes de
hechos violentos?
Un paso importante para la comprensin y el manejo
de los cultivos ilcitos es detenerse en los actores sociales
involucrados, conocer sus acciones y motivaciones. Los
cultivadores de coca, de amapola y de marihuana se encuentran diseminados por regiones diversas. Algunos estimativos hablan de 25.000 has en coca y 20.000 en amapola, con una probable generacin de empleo directo para unas 45.000 personas (ha/ao/hombre/) (Kalmanovitz; 1995, en Vargas (comp.), 1995). Cauca, Huila, Cesar
y Tolima sobresalen en amapola, como lo muestra el cuidadoso trabajo de Ricardo Vargas y Jackeline Barragn
(1995). Se conocen los sitios de mayor concentracin de
367
Myriam Jimeno
cultivos, su relacin con la demanda, con las caractersticas naturales, con las acciones blicas, con el precio del
jornal agrcola,1 con el rendimiento comparativo de los
cultivos tradicionales y con la tenencia de la tierra. As,
est bsicamente trazado el mapa social de los cultivos ilcitos. La conclusin de Vargas y Barragn, similar a la de
Molano, Ramrez, Rozo y Arenas (1992) sobre la amapola, es que la baja rentabilidad de los cultivos legales, las
disminuciones de crdito y la falta de una poltica integral para el agro, son coadyuvantes de la vinculacin de
la poblacin a los cultivos ilegales (Vargas y Barragn,
cit,:42). No hay duda de que la insercin de los cultivos
ilcitos se asocia (...) al contexto de pobreza y marginalidad.. (ibd:77).
La coca, por su parte, prefiere las tierras bajas del
oriente, las reas en vas de consolidacin de la colonizacin del piedemonte oriental andino: Meta, Caquet, Putumayo y Guaviare y en menor proporcin, Vaups. Tambin aqu los estudiosos de esas zonas han recalcado que
en la base de la expansin cocalera se encuentra el fracaso de la colonizacin campesina como alternativa para el
pequeo productor (ver por ejemplo, Molano, 1987, para
el Guaviare; Cubides, Jaramillo y Mora, 1986, para el Caquet; Cubides, 1992, en Andrade (comp.), 1992). Si bien
es cierto que el auge cocalero no slo involucra colonos
fracasados sino una amplia gama de aventureros, desarraigados sociales y delincuentes que cumplen diversas
tareas en la cadena productiva, tambin lo es que la base
social son los productores campesinos.
. Un artculo de prensa de junio de 1997, aduce que un cosechero o

raspachn se puede ganar $50.000 por jornal diario, por ejemplo.
368
A raz de la reiteracin en las declaraciones oficiales

de que las marchas de cultivadores de coca ya mencionadas al inicio eran de agentes de la narco-guerrilla, me refer al proceso por el cual desde los aos cincuenta se
pobl la regin del piedemonte amaznico con campesinos de las zonas andinas. Deca entonces que cuando la
coca se introdujo en las selvas ya llevaban los colonos varios lustros quebrando monte y luchando por sacar cosechas de las tierras rojas y lavadas, por entre trochas intransitables. Un malestar tan amplio como el expresado
en las marchas era irreductible a la simpleza de los agentes oficiosos. Slo una tensin ms perdurable y profunda
explicaba la terca desesperacin de las movilizaciones: la
esperanza difusa de sobrevivir (Jimeno, EL TIEMPO, sep.1,
1996).
As, los cultivos ilcitos se expanden por el atractivo
irresistible de toda bonanza, desde las fiebres de oro en
California, hasta las llamadas economas de ciclo corto
(Tovar, cit), alimentadas por esperanzas. Ese es su ewa.
Colombia, como otros pases de Amrica Latina, ha vivido
bonanzas efmeras ligadas a distintos cultivos y extracciones: tabaco, ail, quina, caucho, tagua. Segn la tesis de
H. Tovar, ellas obedecan a los esfuerzos de Amrica Latina despus de 1810 para vincularse con los mercados de
exportacin en busca de garantizar su estabilidad econmica. Como respuesta surgieron las economas de exportacin de ciclo corto (ibid). Algunos se dieron en las periferias amaznicas, como el caucho; otros, como la quina,
se adentraron en los bosques andinos, y an algunos cultivos ocuparon reas centrales, como el tabaco. Sirvieron
de acicate para la ocupacin permanente de grandes zonas del pas, para la generacin de capitales e infraestructura y como opcin para los pobladores rurales sin tierra
y los campesinos pobres. Todos ellas eran, sin embargo,
369
Myriam Jimeno
explotaciones legales, an pese a la barbarie semiesclavista de las caucheras (ver Pineda, 1987, entre numerosos
trabajos sobre esta ltima).
La condicin de ilegalidad de los cultivos de psicotrpicos crea, como qued ya dicho, una relacin particular
entre los productores y los comerciantes, condicionada
por el uso latente o explcito de la coaccin violenta. No
valen all las normas laborales ni los usos comerciales establecidos. Comerciantes al margen de la ley crean una
paranormatividad cuyo resorte central es la amenaza de
uso de la violencia y el desafo permanente a la autoridad
o su degradacin por medio del sometimiento. De all
que sin duda existe un vnculo entre el incremento de
formas de violencia y el incremento del trfico de drogas
en Colombia. De all que la relacin entre los cultivadores
y los comercientes est siempre rondada por la violencia.
Sin embargo, sera errneo asimilar productores y comercientes a una misma categora social o atribuir la violencia a los efectos personales del consumo. Por el contrario, mientras los cultivadores rurales aspiran a afianzarse como campesinos prsperos y los cosecheros esperan su oportunidad de acumulacin, los comerciantes
crean una parasociedad basada en el poder intimidatario
de la violencia y en el uso de la riqueza acumulada para
someter la institucionalidad a sus intereses particulares.
Los consumidores, por su parte, fluctan entre el consumo social y la adiccin, orientados tanto por los estmulos
culturales, como por su propio equilibrio emocional.
Los anlisis de la evolucin de delitos y violencia de
Colombia, en las ltimas dcadas, muestran que entre
1958 y 1970 la mayor preocupacin se centraba en los delitos comunes contra el patrimonio. Preponderaban formas fraudulentas sobre las violentas (Polica Nacional,
370
Criminalidad, 1996:14). Desde 1981, en contraste, se evidencian acciones como el terrorismo y el asesinato pagado y el homicidio present las curvas ms elevadas entre
1989 y 1993. Existe sin duda una relacin entre el crecimiento del trfico de drogas y el ascenso de formas variadas de violencia, pero los cultivadores son sus actores
marginales. Cuando protestan por las fumigaciones siguen motivaciones similares a las de los paros cvicos que
demandan mejores servicios o infraestructura de apoyo
para la produccin agrcola. La guerrilla, por su parte, ve
en el descontento una oportunidad para realizar proselitismo o para manipular las movilizaciones de acuerdo con
sus propias miras. Como cualquier poltico pragmtico,
aprovechan a su favor la oportunidad que se les ofrece.
Rodrigo Uprimmy ha insistido en que las violencias del
narcotrfico no son independientes de la represin del
mismo, con el nimo de resaltar que los presupuestos polticos deben tomar en cuenta los riesgos inherentes al
ejercicio del control estatal. Tambin ha insistido en que
las formas de desarrollo de esas violencias dependen del
contexto sociopoltico en que ste se inserte (Uprimmy,
1995, en Vargas (comp.), 1995).
En conclusin, lo importante es intentar comprender
la lgica interna de los procesos que llevan desde el campesino cultivador hasta el traficante, descifrar las relaciones sociales all presentes, las motivaciones que mueven a
los actores sociales, sin confundirlos a todos en una
arriesgada cruzada general.
Las movilizaciones campesinas alrededor de la fumigacin de cultivos fueron la expresin de miedo de pequeos cultivadores y otros pobladores pobres, rurales y urbanos, ante la amenaza del fin del auge de la coca, la
amapola o la marihuana. El fin de una alternativa, si bien
371
Myriam Jimeno
ilegal, frente a la crisis agraria y de empleo. La condicin

de ilicitud de los cultivos implica un riesgo que deben
calculcar. Este los puede conducir a la crcel y en todo
caso los somete a los traficantes. Pero al tiempo, es la
oportunidad de atrapar la bonanza que todos saben efmera. Ese atractivo, su ewa, no los hace perder la cabeza,
pero se arriesgan, pues all parecen surgir posibilidades
escasas de prosperidad. En ltimas estn dispuestos a
transigir, si existen alternativas legales, como se consigna
en los acuerdos de las marchas del ao 96, enfocados bsicamente a crear condiciones de desarrollo econmico
agrario y regional. En ese sentido, sus intereses no son
iguales a los de los traficantes, para quienes mantener el
comercio ilcito es lo central.
La relacin entre los cultivos ilcitos, los movimientos

sociales y las acciones de grupos violentos es una madeja
enmaraada ms que causalidad simple. Se mueven all
intereses dispares y al tiempo, se inquiere la capacidad de
respuesta de la sociedad, a niveles muy diversos. Estas
respuestas van desde cambios en la valoracin cultural
sobre los psicoactivos y sobre el manejo de las prohibiciones. Pasan por la relacin entre los grupos deprimidos
socialmente y las bonanzas ilcitas. Cuestionan la capacidad del Estado para no dejarse rebasar por grupos privados de inters y lo enfrentan en su relacin con otros estados, con sus propios conflictos. De nuestra capacidad
de identificar los diferentes hilos y tratarlos segn su papel en el conjunto, depende que no enredemos ms la
madeja.
372
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374
Tras la cortina de la coca

Jos Jairo Gonzlez Ariasv
Comentario del artculo de Myriam Jimeno
I NTRODUCCIN
Ms all de la licitud o ilicitud del cultivo de la coca y
otros narcticos, ms all de la articulacin o no de estos
cultivos con las fuerzas insurgentes y contrainsurgentes,
ms all de los clculos sobre la rentabilidad de los mismos y de las consideraciones judico cristianas, lo que est en juego es el verdadero sentido de alternatividad, como concepto efectivamente interiorizado por los distintos
actores frente a una agricultura en crisis, pero desde luego, frente al absoluto abandono y extincin en que se
sumergen las economas campesinas, y frente a las tendencias irreversibles que presentan las economas de colonizacin. Unas y otras, inscritas no solo dentro de la
tradicional estructura de concentracin de la propiedad
rural, sino tambin, de acuerdo a la trayectoria de sta
dentro de los ltimos 10 aos, dentro del agresivo proceso de concentracin de la tierra a favor de los narcotrafi-
Investigador.
375
Jos Jairo Gonzlez
cantes, proceso que, como ha sido sealado en varios estudios, a conducido a que desde 1987, cada tres aos un
milln de hectreas de tierra vaya a parar a manos de
narcopropietarios, calculndose en la actualidad en 4 millones de hectreas, distribuidas en el 42% del total de los
municipios del pas.1
Por eso, por estar pensando en la alternativa a los cultivos ilcitos, en la sustentabilidad del desarrollo, en el
problema del narcotrfico o, en trminos del general Bedoya,
excomandante de las Fuerzas Militares, en la narcoguerrilla y el narcoterrorismo, nos olvidamos de la nica alternativa posible: la reforma agraria.
Dentro de este contexto, lo alternativo adquiere mltiples significaciones, dependiendo de los intereses puestos
en juego por los distintos actores sociales y culturales que
confluyen en el complejo escenario de la produccin, distribucin y consumo de la droga. Y desde luego, tal polisemia sobre lo alternativo se complica an ms cuando de
por medio estn las distintas bsquedas de estrategias de
sobrevivencia individuales y colectivas puestas en accin
por los pobres del campo y la ciudad.
Frente a los cultivos ilcitos se sabe por indudables
razones ms del impacto internacional y nacional
(aunque en menor proporcin) que este fenmeno ha
tenido, y menos de sus efectos en los niveles subnacionales y locales. Conocemos ms de los resultados en el contexto macroeconmico y casi nada de sus consecuencias
en trminos microeconmicos. Ms de lo que pasa con
ste fenmeno por arriba, que lo que pasa por abajo. En
Narcos avanzan en el sector agrario. EL TIEMPO, noviembre 30 de

1996.
376
Tras las cortinas de la coca
este juego de protagonistas en tan variados escenarios y

niveles, los papeles estelares han sido asignados a los macroactores internacionales y nacionales, y los papeles secundarios, a los indgenas, campesinos, colonos, raspachines y chichipatos, los cuales, en el mejor de los casos, cuando no son objeto de las ms despiadadas estigmatizaciones, son calificados como criaturas fcilmente manipulables por los agentes del narcotrfico y, desde luego, por
los protagonistas de la violencia estatal, paraestatal y antiestatal.
El artculo de Myriam Jimeno, Plantas de los dioses, yerbas malditas, contribuye sin duda a poner un poco las cosas en orden, sobre todo desde el punto de vista del develamiento de los distintos intereses puestos en juego en el
cultivo, comercializacin y consumo de la droga o, lo que
es lo mismo, las razones por las cuales las plantas de los
dioses se transforman en yerbas malditas, razones que,
como ella misma lo indica, estn dadas por la disposicin
de las distintas fuerzas sociales, determinadas estrategias
socioinstitucionales y las orientaciones y significados especficos que estos adquieren en un momento y en lugar
determinados.
No es lo mismo hablar de los cultivos ilcitos desde la
Secretara de Estado de los Estados Unidos, o desde los
pasillos de Palacio en Colombia, que desde la Asamblea
Departamental del Departamento del Guaviare o el Concejo Municipal de Cartagena del Chair o de Puerto Leguzamo. Algo va de lo que piensa el indgena, colono,
campesino o el raspachn, a lo que opina el banquero, el
gran comerciante, el ganadero, el industrial, el burcrata
o el ministro del Gabinete sobre la alternativa a los cultivos ilcitos.
377
Jos Jairo Gonzlez
Pero, retomando la pregunta por el ewa de los barasana, que trata el texto de Jimeno, qu es lo que conduce a
enormes contingentes de lugareos y forasteros, como se
deca antes, a involucrarse casi como en un acto de fatalidad histrica con la compleja cadena de los cultivos ilegales? Y ah surge la demanda por el anlisis concreto de las
distintas lgicas presentes en cada uno de los actores del
proceso,2 pero en especial, de aquellos actores subordinados, injusta o acrticamente asimilados a los macroactores, a sus intereses, a sus expectativas y a sus guerras. Entonces, identificados y diferenciados los actores del proceso, su caracterizacin tiene que darnos cuenta, principalmente, de las lgicas e intereses, igualmente diferenciados, inherentes a cada uno de ellos.
Pero tambin, del artculo de Jimeno renace la exigencia del anlisis de la expresin del fenmeno de los
cultivos ilcitos en lo regional y lo local, felizmente iniciado ya en algunos estudios recientes, los cuales nos ponen
de entrada ante la evidente asociacin entre pobreza,
marginalidad regional y la recurrencia del narcocultivo,
la relacin entre el fracaso de la reforma agraria y las polticas de colonizacin y la extensin de los cultivos ilcitos y desde luego, pero motivado por otras razones mas
histricas y geopolticas que no es del caso enumerar
aqu, la articulacin de stos procesos con los fenmenos
de la insurgencia armada, de la conformacin de los grupos paramilitares y tambin de las variadas estrategias de
contrainsurgencia puestas en marcha por el Estado. Es
Cfr. Gonzlez Arias Jos Jairo. Actores de la Colonizacin Reciente en la

Amazonia Colombiana: Caso San Vicente del Cagun. Cinep-Cifisam San Vicente del Cagun, 1995.
378
decir, la intrnseca relacin entre cultivos ilcitos y violencia.

El no haber tenido claro las distintas y diferenciadas
lgicas de los actores presentes en el escenario de los cultivos ilcitos nos condujo a todos, pero especialmente al
Estado y a los dems actores llamados a conjurar la crisis,
a narcotizar los procesos sociales y los actores subyacentes
en la compleja cadena de los cultivos ilcitos. Hay pues
que, desnarcotizar los procesos de colonizacin, desnarcotizar a los indgenas, a los colonos, a los campesinos y an
a los propios raspachines, nuevos actores invitados a este
drama, que hicieron su aparicin fulgurante en las recientes marchas campesinas, marchas que no por casualidad ya algunos sectores de la prensa dieron en llamar
marcha de campesinos cocaleros, enredando nuevamente las
cosas, y pretendiendo invisibilizar nuevamente todo el
contenido social, que se esconde detrs de tan esquivas
denominaciones.
El artculo de Myriam Jimeno, oportunamente, nos
llama la atencin sobre la necesidad de descifrar con mayor rigor el complejo de relaciones sociales, polticas y
culturales que se mueven tras la cortina de la coca. Este
llamado a reintroducir el anlisis de los procesos sociales
y en particular de los actores, con sus lgicas, expectativas
y esperanzas es, desde luego, la primera tarea para correr
el teln.
Probablemente tras de l encontremos otra vez a los
indgenas y a los campesinos tal como son, a los colonos
como quieren ser y por qu no, con un poco de esfuerzo
ms, podamos ver los rostros de los raspachines, de los chichipatos y de otros pequeos actores satlites de estos
dramticos procesos. De lo contrario, se corre el riesgo,
379
Jos Jairo Gonzlez
no slo de narcotizarlos sino, en consonancia con la lgica militarista, de guerrillerizarlos.
LLEGARON LOS RASPACHINES

En efecto, los recientes sucesos del Guaviare, el Putumayo
y el Caquet, quin lo creyera!, pusieron al descubierto
ante el mundo, todo cuanto el Estado colombiano, pero
tambin la sociedad, trataban de esconder penosamente.
Se supo, entre sorpresa e incertidumbre, que detrs de la
innumerable literatura del trfico de droga y sus carteles,
de la historia de los consumidores, narcotraficantes y narcoproductores, estaban unos personajes annimos, hasta
hace unos meses, personajes que el mundo empez a conocer con el curioso nombre de raspachines.
Descubrir su existencia, fue casi un acto de prestidigitacin sociolgica o de iluminacin poltica que llev al propio tiempo a desentraar todo el tinglado social, profundamente social, que se mueve tras el gran negocio de los
barones de la droga.
As, se vino a saber con toda su crudeza de quines era
el gran negocio y de cuenta de quines corra el drama. De
un lado, los grandes empresarios de la coca, dueos de las
redes de produccin distribucin y consumo, organizados
en carteles y, de otro lado, los pequeos cultivadores, indgenas, colonos, chagreros, campesinos, dueos de pequeos cultivos de coca,3 y los raspachines, dueos de nada, de
3
Para una caracterizacin de los distintos actores que intervienen en el

ciclo productivo de la coca, vase el interesante trabajo de Hilario Pedraza, Pedro Corts y Hernando Briceo: Calamar (Guaviare): Una Co(contina en la pgina siguiente)
380
esa nada que les dej hace ms de sesenta aos la Ley 200
del 36, o la Ley 100 del 44, o la 135 del 61 o la del 88, y todava hoy, la Ley 160 de 1994... leyes todas constitutivas del
gran descalabro que ha significado, en Colombia, la resolucin del problema agrario, del cual son testigos ya no solo los campesinos pobres, ni los colonos, sino esos nuevos
irredentos del campo que constituyen esa difusa masa de
raspachines.
Si la Ley 200 del 36, finalmente orientada ms hacia la
aclaracin y saneamiento de los ttulos de propiedad, apenas sirvi de desteido colofn de un intento masivo de reforma agraria, y la Ley 100 del 44 la esquiv, prefiriendo la
colonizacin como poltica de Estado antes que la realizacin de drsticos cambios en la estructura rural, y la Ley
135 del 61, consagr definitivamente la nula voluntad poltica de las lites, pero tambin, la bajsima representacin
y capacidad de movilizacin de los pobres del campo para
la realizacin de la reforma agraria, la Ley del 88, pero sobre todo, la 160 del 94, promulgadas en medio del colapso
del campo, escasamente insinuaron algunas medidas tendientes a revertir los procesos que desencadenaron la actual crisis, base sobre la cual se lograron movilizar cerca de
120 mil personas en menos de dos meses, entre campesinos, colonos y raspachines, la gran mayora reaccionando,
inmediatamente a las polticas antinarcticos del Estado, y
que los grandes medios de comunicacin calificaron, confusamente, como se dijo anteriormente, marchas de los campesinos cocaleros, marchas que las fuerzas armadas se empearon, hasta ltimo momento, en mostrar a la opinin
pblica como estratagemas colectivas de los narcoguerri-
lonizacin Amaznica (primera parte). En: Colombia Amaznica. Vol. 8

No.1, abril de 1995.
381
Jos Jairo Gonzlez
lleros, primero, y despus, frente a la evidente expresin

del malestar rural, calificaba como una marcha forzada por
la guerrilla que a su juicio, sacaba a punta de amenazas a
los campesinos de sus parcelas.
Desde luego, esta no era ms que otra de las tantas formas de enmascarar la realidad, de dejar de llamarla por su
nombre, pues bien vistos los procesos agrarios de nuestro
pas y mediando todas las diferenciaciones espaciotemporales obvias, la marcha de los campesinos cocaleros
del Guaviare, el Putumayo y el Caquet, (pero tambin de
los campesinos de la Sierra del Perij, el Catatumbo y el
sur de Bolvar y del Cesar), no son ms que la continuacin por otros medios y la prolongacin, en la larga duracin,
de las protestas y movilizaciones rurales de los aos 20 y 30,
y ms recientemente (hace 40 aos!), de los grandes
xodos campesinos que desencaden la violencia de nuestro pas durante los aos 50 y de las destacadas movilizaciones de campesinos y colonos de los aos 70.
Pues bien, entre los marchistas, estaban estos raspadores de hoja, cosecheros o trabajadores rurales estacionarios, hoy conocidos como raspachines, verdaderos trabajadores sin rostro dentro de la actual crisis. De dnde surgi
esta masa considerable de pequeos hombres, mujeres y
nios de la coca, quines son?
Los raspachines, segn la sabia clasificacin que hicieran
los propios voceros de los marchistas, son un grupo heterogneo compuesto por tres clases mas o menos diferenciadas:
A la primera, pertenecen aquellas personas con tradicin
campesina, que por distintas razones (procesos de pauperizacin, descomposicin campesina, etc.), terminan raspando hoja, pero que mantienen, no obstante, su vocacin
agrcola y su voluntad de permanecer en el campo;
382
A la segunda pertenecen los jornaleros agrcolas, antiguos trabajadores rurales o cosecheros de otras reas agrcolas del territorio nacional, como recolectores de caf,
cosecheros de algodn, etc., quienes aspiran a asentarse en
la zona, bien como jornaleros o asalariados o bien como
campesinos;
A la tercera pertenecen aquellos raspachines itinerantes o
andariegos, como asimismo se llamaron, para quienes la
bsqueda de fortuna y de enriquecimiento rpido los llev
lejos de sus sitios de origen, urbano o rural, pero que aspiran a retornar a su tierra con algn beneficio econmico.
En todos y en cada uno de ellos persiste tercamente la
esperanza, como una ilusin que se les desvanece todos los
das. Muy seguramente, las actas de los acuerdos suscritos
en agosto y septiembre pasados, entre los marchistas y el
gobierno nacional, constituirn un acto ms de prestidigitacin poltica: hacerlos invisibles nuevamente, cuando no, desaparecerlos de la faz de la tierra. Y a propsito, quines son
los chichipatos, dnde estn?
383
Mujeres y madres
en la ruta por la paz
Norma Villarreal Mndezv
Si la guerra es incomunicacin, muerte,

resentimiento, abandono, orfandad, si
est mediada por la incapacidad de darle
un espacio al otro, que amenaza hasta tener
que exterminarlo, entonces la guerra tiene
mltiples formas. O ms bien se libran
muchas guerras en muchos
campos de batalla.
Luz Helena Snchez
Este ensayo slo hace referencia a la violencia poltica y a la participacin de las mujeres y sus organizaciones en los procesos de crtica para
que adopten vas pacficas para su resolucin. No desconoce que existen
otras formas de violencia, particularmente la intrafamiliar en donde
existen experiencias importantes de organizaciones de mujeres en la
prevencin, tratamiento y solucin.
v
Investigadora, Programa de Estudios de Gnero, Mujer y Desarrollo,

Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia.
384
L OS INICIOS DE LA RUTA
La crtica de la guerra y el logro de la paz como parte de
la agenda poltica a negociar y conseguir, ha sido una de
las razones de movilizacin colectiva de las mujeres. Pero
las demandas y propuestas y sobre todo el contenido de la
paz que se reclama, se ha venido perfilando con la influencia del pensamiento feminista y con la toma de conciencia del movimiento social de mujeres2 como expresin de participacin en poltica. Es que la presencia de
las mujeres en los escenarios de la guerra y el impacto sobre sus vidas ha transformado su aproximacin a la paz.
Una de las primeras expresiones que hemos registrado
sobre el reclamo de la paz, nos lleva a la agitada coyuntura poltica de los aos cuarenta. En 1947 las mujeres vestidas de negro y agitando pauelos blancos participaron
en la Marcha del Silencio que haba sido convocada por el
lder liberal Jorge Elicer Gaitn para llamar la atencin
en torno a la violencia partidista. Esta manifestacin concluy en la Plaza de Bolvar como un rito premonitorio
de las veces que haba que marchar y reclamar por el de-
El movimiento social de mujeres se define como un conjunto diverso

de mujeres y de organizaciones que desde distintos espacios y enfoques
estn reclamando reconocimiento, derechos y plena participacin en
decisiones tanto en aspectos ligados a la transformacin de su propia
condicin y posicin social, como en temas del funcionamiento y desarrollo de la sociedad. Incluye por lo tanto las demandas, presiones y
movilizaciones de grupos feministas, de las sindicalistas, de las madres,
de las mujeres rurales, de las mujeres negras, de grupos lsbicos. En algunas pocas se ha construido una dinmica colectiva a partir de temas
y estrategias comunes. En otras, las movilizaciones y reclamos han tenido dinmicas distintas.
385
Norma Villarreal
sangre que ha soportado el pas en ms de 50 aos de

guerras.
El asesinato de Gaitn que condujo a la ira popular el
9 de Abril y los das siguientes, (Alape: 1985) institucionaliz a la violencia como regulador de las relaciones socio
polticas. Con ello se involucr a la sociedad civil en el
conflicto armado, particularmente el sector rural, donde
se cometi toda suerte de atrocidades.3
Los grupos de mujeres que vena presionando por sus
derechos desde 1930 tuvieron que paralizar o reorientar
sus acciones. Algunas se dedicaron a ayudar a las vctimas
de los enfrentamientos en los das siguientes al 9 de Abril.
Cecilia Durn de Melody form con sus compaeras un
contingente que dio techo, pan y estmulos a los perseguidos por el sectarismo polticos.
Frente a los atropellos y al desangre que no daba
muestras de disminuir, la Unin Femenina que se haba
creado en 1944 para reclamar derechos ciudadanos para
las mujeres, y que vena presionando por el sufragio femenino, decidi convocar una manifestacin en 1949 en
favor de la paz y la reconciliacin entre los colombianos.
(Villarreal: 1994). Camila Uribe, presidenta de la Unin,
desde un balcn del Palacio de Gobierno reclam el cese
de la contienda y la consideracin de formulas de avenimiento (Melo 1966). A lo cual el presidente contest que:
El libro La Violencia en Colombia de Guzmn, Fals y Umaa cuya primera versin es de 1962 recoge los mtodos sanguinarios de destruccin
del adversario poltico que se pusieron en prctica para crear el terror.
Con ello se logr homogeneizar territorios con poblacin conservadora
o liberal, exterminando o expulsando a los contrarios.
386
No ha existido en Amrica un mandatario que haya gobernado en aras de la paz como yo (Estrada: 1990).
Con esta movilizacin se inicia un camino autnomo
de las mujeres para sealar que la eliminacin violenta
del adversario era una expresin ms del autoritarismo
poltico y de la exclusin que ellas combatan. Y por ello
decidieron marchar por la paz, para que se encontrara un
espacio de dilogo y se reconociera el conflicto pero
donde no se muriera por pertenecer a una u otra tendencia (Pelez 1997).4 Las madres de entonces y las que
aspiraban a serlo, slo clamaban por el derecho a parir
hijos que despus en su libre albedro pudieran ser rojos
o azules.
Probablemente en los primeros tiempos de esta guerra
el impacto de los conflictos en las mujeres no se expres
tanto en su desaparicin fsica. A lo mejor se les obligaba
a aceptar pasivamente su condicin de probable aliada.
En tanto se consideraba que las mujeres no eran sujetos
polticos sino instrumentos subordinados, su rol como
adversario poltico independiente del marido o de los
padres, no es visible. En este caso la manera de someterlas podra ser menos sanguinaria, porque se les supona
que no tenan palabra y no tenan posiciones de importancia en el estado ni en las comunidades. Por ello eran
menos subvertoras.
Con el transcurso de los aos la guerra se intensific. Y
durante toda la dcada del cincuenta y del sesenta las mujeres, especialmente las del campo, supieron lo que signi-
Esta afirmacin se sustenta en las conversaciones sostenidas con Gabriela Pelez, la primera abogada de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional.
387
Norma Villarreal
fica ser mujer en medio de la barbarie. La guerra las fue

involucrando. Muchas fueron asesinadas y violadas. Muchos vientres en gestacin fueron abiertos en una monstruosa demostracin de fuerza para acabar con los vestigios del oponente (Fals Borda, Guzmn, Umaa: 1962 y
Uribe: 1994).
Muchas mujeres sucumbieron: unas huyeron a los
pueblos y ciudades. Cuando fueron testigas de la muerte
de sus familias y vctimas del atropello, entonces muchas
se hicieron guerreras.5 Entonces decidieron enfrentar la
guerra de la misma manera con armas y con ms muertos.
Probablemente en muchas de las mujeres que decidieron incorporarse a las guerrillas de los aos posteriores
hay presente una historia de violencia personal o de sus
familiares aunque tambin, no hay duda, est la utopa de
cambiar la sociedad. Esta utopa sustentada nacionalmente por causa de la desigualdad social produjo la vinculacin de algunas mujeres a las Farc y al M-19 en la dcada
del ochenta. Probablemente fue la nica opcin que les
dej la vida y aunque no se comparta, tenemos que reconocerla como una opcin poltica.
Pero esa guerras en donde ellas han sido vctimas, crticas y partcipes no han permitido incluir los temas de las
mujeres. Ellas han estado contra la guerra y en la guerra
5
La guerrillera Rosalba Velsquez de El Lbano es un caso tpico de las

mujeres que en la dcada del cincuenta se hicieron a las armas despus
de haber sufrido el asesinato de su compaero a manos de la chulavita.
Ella estuvo en la cordillera de Las Hermosas, en el sur del Tolima combatiendo junto con alias Ave Negra y alias Richard. Alcanz el grado de
sargento, por lo cual se le conoce como Sargento Matacho. Luego de
un receso, se junta con Willian Angel Aranguren. alias Desquite y cae en
1962 en un ataque del ejercito. (Velez Machado: 1985).
388
sin que sus intereses hagan parte de la agenda de negociaciones globales.6

En el transcurso de los ltimos 50 aos, el pas se ha modernizado y en ese marco han mejorado los indicadores sobre participacin de las mujeres en la vida social, econmica
y poltica.
La lucha por el voto que fue el centro de la reivindicacin feminista de las mujeres de los aos cuarenta y cincuenta, ahora nos parece distante. Aunque pocas, tres
han sido las mujeres que han desafiado la predominancia
masculina en la poltica electoral y se han postulado como candidatas a la presidencia del pas.7 Tambin vienen
figurando en puestos claves de la estructura del estado
tanto en ministerios como en organismos del nivel central y descentralizado.8 Y aunque la participacin en las
corporaciones sean ellas del orden nacional, departamental, o local no haya pasado del 11%, y las mujeres alcaldesas no hayan alcanzado la participacin numrica cohe-
En una entrevista con una reinsertada contaba que en las Farc, durante el tiempo en que ella estuvo se celebraba el 8 de marzo. Da internacional de la mujer.Ese da no las dejaban hacer los oficios y eran atentos
incluso ofrecindoles flores.
7
Las aspirantes han sido Mara Eugenia Rojas en 1974, Socorro Ramrez
en 1978 y Regina Betancurt de Liska. Para las elecciones de 1998 aspiran Noemi Sann del partido conservador y Mara Mercedes Cullar de
Martnez del partido liberal.
8
Desde el perodo gubernamental de 1982-86 hay una participacin notoria pues todos los cargos de los viceministerios fueron ocupados por
mujeres, exceptuando el de la defensa. En los gobiernos posteriores las
mujeres han ocupados cargos relevantes: Desarrollo Econmico, Relaciones Exteriores, Justicia, Agricultura, Planeacin Nacional.
389
Norma Villarreal
rente con la votacin femenina, hay que constatar estos

hechos como progresos de las mujeres en la vida pblica.
El avance no slo ha tocado a mujeres de la lite. Las
mujeres de sectores medios y populares tambin son protagonistas del proceso de disminucin de la desventaja femenina, lo que significa subversin de los valores de una
sociedad patriarcal.
En un pas que se ha negado a hacer transformaciones
fundamentales, la guerra permanente es la expresin del
predominio de autoritarismos y exclusiones. Los nuevos
sectores que intentan asumir una condicin de sujetos
polticos y que pretenden tener un papel ms relevante
en la vida de la comunidad, han tenido que pagar un
precio muy alto porque se vuelven el blanco de los autoritarismos.9
En el caso de las mujeres, algunas autoras precisan que
la reaccin no se desencadena porque ellas hayan logrado superar sus condiciones de inequidad, sino por el peligro de que lo lograran totalmente y con ello se pudiera
construir una plena sociedad democrtica que obligara a
ceder poder a los excluidos (Faludi: 1991). Se incrementa
el nmero de las mujeres que resultan vctimas del poder
autoritario y que han sido violadas, asesinadas, secuestradas o desaparecidas.10 Muchas de ellas son mujeres que
9
Una muestra de esto son los asesinatos de lderes del campo tanto
hombres como mujeres. En el 92 fueron asesinados unos lderes del Carare que hacan la experiencia de una comunidad sin guerra. En el ao
de 1996 mataron al presidente nacional de la Asociacin Nacional de
Usuarios Campesinos, Anuc, y en este ao de 1997 fue asesinado el presidente de la Anuc en Sucre.
10
Lideresas de la Asociacin de Mujeres Campesinas Anmucic han desaparecido como una de la directiva de Crdoba. Tambin se han dado
390
desde distintos espacios han elevado su palabra en defensa de los derechos humanos y que orientan energas para
que la sociedad funcione con principios ticos de convivencia, solidaridad y honestidad. Otras son mujeres que
estan en la calle por la noche porque salen de su trabajo y
simplemente recorren las ciudades o estn por cualquier
circunstancia fuera de su casa.11
En un ambiente de crtica al orden establecido, los
grupos que han vivido subordinados globalmente al poder autoritario se tornan peligrosos porque desvelan los
mecanismos de la subordinacin en los cuales se asientan
y reproducen en el micro poder del hogar, y que se proyecta en la escuela, en la fbrica, en el partido y en el estado.
La cara esperanzadora de estas relaciones de poder es
que las mujeres tienen posibilidad para subvertir el poder
autoritario desde sus bases porque por sus roles de gnero y su radio de accin tienen oportunidad de influir en
la adopcin de conductas que cambien el modelo de relaciones sociales. Las mujeres pueden ser subvertoras de
las costumbres y de esta manera trasmitir valores de mayor solidaridad y equidad, si han tenido la posibilidad de
desarrollar su auto conciencia y de movilizarse reclamando ciudadana y el cumplimiento de libertades democrticas.
Por ello es que las mujeres dirigentes desarrollan una
reaccin opuesta entre los sectores ms conservadores de
estos casos en Arauca y Cesar.
11
Las noticias de prensa tambin ayudan a tener referencias: violaciones
de 2 jvenes en transporte pblico a las 7 de la noche, y la violacin de
una menor de 10 aos en un hospital (Julio 16 de 1997).
391
Norma Villarreal
la sociedad y son el blanco por excelencia para impedir el

progreso social y cultural acallndolas con el uso de la
violencia.
Y por ello, cuando se llega a la mxima expresin del
autoritarismo poltico y exclusin que es la guerra, las
mujeres se convierten en las vctimas de la barbarie que
se repite en todos los confines del mundo, aunque ellas
no estn directamente en los frentes de combate.
Tenemos muchos ejemplos: en pleno centro de Europa, las mujeres bosnias fueron sometidas como botn de
guerra; en nuestra Amrica tambin tenemos evidencias
del ensaamiento que los gobiernos militares ejercieron
sobre las mujeres argentinas en su condicin de madres o
abuelas o en las viudas de Guatemala y las comadres de El
Salvador que se organizaron para buscar a sus hijas secuestradas por las fuerzas del orden autoritario (Radcliffe
y Westwood: 1993).
En nuestro pas, la guerra cada da involucra ms a las
mujeres. Cuando los grupos se organizan para oponerse a
los procesos democrticos y al pleno ejercicio de las libertades, las organizaciones y los centros de mujeres se convierten en objetos de ataque. A finales de la dcada de los
ochenta mujeres de centros feministas de Medelln y Cali
tuvieron que huir amenazadas porque tenan programas
de control de la fecundidad, con el pretexto de que atentaban contra los valores morales de la sociedad. 12
12
Donny Meertens registra un alto nmero de mujeres vctimas de lo

que ella clasifica como Otros hechos, en cuya categora incluye los secuestros, amenazas, detenciones, heridos y atentados. En 1993 ella incluye
los casos de allanamiento. Las cifras que seala son para 1989 284 casos
que representan el 12.2%, en 1991, 204 o 6.5% y en 1993, 229 lo que
392
En los centros de albergue para los desplazados por el

terror de paramilitares y guerrilla, se encuentran campesinas de Sucre, Bolvar, Crdoba, Antioquia, del Cesar, de
Santander que han debido salir corriendo, para salvar su
vida.13 El xodo que han protagonizado campesinos y
campesinas del Choc a Panam nos muestra a muchas
mujeres con sus hijos pequeos (EL TIEMPO 5 de marzo
de 1997). No tenemos una estadstica totalmente certera
sobre el nmero de mujeres desplazadas porque muchas
prefieren quedarse en los alrededores del sitio del conflicto para volver prontamente, sin embargo Garca Durn (1997) sita la cantidad de mujeres desplazadas en
1996 en una proporcin de 53%, de las cuales el 55%
eran menores de 18 aos, frente a un nmero total de
desplazados de 181.010, la mayor cifra registrada desde
1985.
El efecto de esta guerra es mltiple: por un lado comporta un efecto de exterminio entre las que son desaparecidas y asesinadas. Tambin produce un efecto de terror en aquellas que pueden huir. Asimismo tiene un
efecto de amedrentamiento entre las que se deben quedar en los alrededores y despus deciden regresar.
En todo caso los efectos de las crisis polticas y los conflictos armados tienen alto costo para las mujeres, cualquiera que sea la condicin que le toca afrontar. Significa
que ellas deben hacer ms intenso su trabajo de producrepresenta el 7.8%. Vese Las Mujeres y La Violencia. En: La Paz: miradas
de Esperanza, Universidad Javeriana, Programa por la Paz 1995.
13
Las amenazas aparecen como las mayores causas de la migracin. Segn Garca Durn (1997) en el perodo 1984-1994 pasan del 46%; en
1995 representan el 50% y en 1996 llegan al 65% de las causas de salida,
presentndose una relacin directa entre migracin y conflicto armado.
393
Norma Villarreal
cin econmica y reproduccin social, muchas veces en

condiciones de riesgo (Meertens: 1995).
El escenario en que se desarrolla la guerra y se identifica la supervivencia tambin presupone un efecto particular entre las mujeres. Las condiciones de huida del marido o de los miembros varones adultos de la familia con
los hijos o hermanos menores para no despertar sospechas, dejan a la mujer expuesta a las condiciones de distintas clases de agresiones. Pero tambin cuando es ella la
primera que debe salir buscando refugio o trabajo, generalmente con los hijos menores, supone que el empeoramiento que sufren las condiciones del ncleo familiar recae ntegramente sobre las mujeres. Las mujeres suelen
ser quienes deben garantizar la vida de los miembros a su
cuidado, pero tambin se suelen convertir en el botn de
las sociedades en guerra, que pasa a ser propiedad del
ms fuerte.
UNA MIRADA AL ESCENARIO SOCIOECONMICO Y POLTICO

DE LA GUERRA Y DEL CONFLICTO
Los procesos de movilizacin de las mujeres de la dcada

del ochenta al noventa no pueden comprenderse sin el
anlisis de la coyuntura socioeconmica y poltica.
En la dcada del ochenta la movilizacin ciudadana
(paros cvicos) estuvo agudizada por fenmenos de orden
econmico como el impacto de la deuda externa (no tan
fuerte como en otros pases) y de fenmenos polticos
como la guerrilla y el narcoterrorismo. Los primeros incidieron en las orientaciones y contenido de las polticas
sociales y econmicas. Los segundos, al acusar un debilitamiento del Estado y de los marcos institucionales que le
394
daban soporte, crearon las condiciones para hacer un

cambio poltico.14
Desde mediados de la dcada del 80 se empezaron a
sentir los efectos de los ajustes para controlar los efectos
de la crisis que afect a Amrica Latina y en menor grado
a Colombia. Como efecto de ella, las fuerzas del mercado
empezaron a afectar las condiciones de empleo, y las
formas de trabajo temporal y el crecimiento del empleo
informal especialmente entre las mujeres se presentan como la caracterstica de este periodo.
Se haba comenzado un proceso de deslegitimacin
poltica expresado posteriormente en una crisis. El cuestionamiento se sustent en la crtica a un excesivo centralismo, en la dbil representatividad y precario funcionamiento de los rganos legislativos. Se complet con el sealamiento de la disminucin de la capacidad coercitiva
del Estado, por el debilitamiento de su aparato de justicia
ante la creciente aparicin de organismos de justicia privada.
En el campo econmico el fortalecimiento del paradigma del mercado para lograr el crecimiento econmico
y posicionarse en los mercados internacionales, afectaron
el desarrollo de las empresas y el empleo empez a disminuir, los alimentos a escasear y a elevar su precio. Un
alto porcentaje de los hogares colombianos se ubic en
situacin de pobreza.
14
La Constitucin de 1991 expresa no slo la posibilidad de que participen en las decisiones sobre el estado y la sociedad sectores excluidos,
sino la posibilidad de fortalecer la justicia, profundizar la descentralizacin para una eficaz gestin y como alternativa al centralismo y la introduccin de la planeacin participativa como sistema.
395
Norma Villarreal
La inversin social disminuy an ms.15 Entre 1990 y

1996 se sigui avanzando en la idea de disminuir el tamao del estado con la privatizacin de entidades del estado y la delimitacin de funciones de otras entidades. Se
privatizaron los puertos, los ferrocarriles, los servicios de
aseo. Se vendieron los bancos y se recortaron las nminas
oficiales en miles de empleados, agudizando el desempleo y la flexibilizacin del mercado laboral, se consagr
legalmente con una Reforma Laboral.16 La modalidad que
se consolida es la del empleo por contratos temporales,
que los empleadores del sector privado consiguen por la
intermediacin de agencias de empleo que desde los
ochenta se haban adueado del control de la oferta y
demanda del mercado de trabajo.
15
En 1980 represent el 34% sobre el total del gasto pblico. En 1984

(en el gobierno de Betancurt) subi al 37.8%; en 1986 se situ en 33% y
en 1988, en el 29.4 %. El gasto de salud sobre el gasto pblico pas de
5.2% en 1980 a 4.1% en 1988 (Fedesarrollo:1990). Se constataba una
precaria cobertura del sistema del seguro social, pues slo cubra en
1988 cerca al 20%. Los servicios de cobertura del agua potable pasaron
en el mismo perodo del 74.0 al 87,8 en el sector urbano y del 51% al
86.8 en el sector rural. Apenas el 70% de la poblacin urbana cuenta
contaba con servicios de recoleccin de basura. Los otros problemas de
la pobreza seguan afectando a la poblacin infantil Su tasa de mortalidad aunque haba bajado se situaba en 40 muertes por cada mil menores de un ao.
16
Se suspendi la retroactividad salarial para la jubilacin o indemnizacin por despido y se reform el sistema de pensiones aumentndose la
edad, el valor de la cotizacin, y creando fondos privados manejados
por el sistema financiero. La debilidad de la organizacin de los trabajadores donde exista y en otros su ausencia, permiti que se negociara
el retiro con los trabajadores estatales que estaban cercanos al tiempo
de jubilacin, y el despido sin indemnizacin de otros.
396
El balance es que desde los aos ochenta, el bienestar

de ciudadanos y ciudadanas haba empezado a resentirse.17
Frente a las reformas, sus efectos y los programas compensatorios para aliviar la pobreza se incoaron protestas y
reclamos desde distintos sectores urbanos que agruparon
fundamentalmente a las mujeres porque las crisis las
haban hecho sujetos de participacin desde las comunidades por la lucha para el mejoramiento de los servicios
en las ciudades y en los campos, y porque cada da aumentaba el nmero de ellas que asuman la responsabilidad de los hogares.
La expectativa de un nuevo pacto social que posibilitara reformas econmicas y polticas canaliz las tensiones y
reorient las demandas de las mujeres sobre el desempleo y aumento de la pobreza.18
17
Se han venido disminuyendo los subsidios en los servicios pblicos. Se

desmejoraron y redujeron los servicios colectivos a las comunidades urbanas y rurales, trasladando su costo y responsabilidad a los usuarios.
Los servicios sanitarios y los programas de atencin a los nios y a las
madres embarazadas y lactantes acusaron el impacto especialmente por
la disminucin de la racin a los Hogares comunitarios y Jardines infantiles para prevenir la desnutricin infantil por la extrema pobreza.
18
La informacin estadstica muestra que la condicin laboral de las

mujeres ha sido afectada por los cambios de las coyunturas polticas y
econmicas, acentuando de esta manera los problemas de empleo que
enfrenta la poblacin femenina por causas de carcter estructural como
la segmentacin del mercado por razn de sexo (Bonilla y Rodrguez
1992). fenmeno que permite afirmar que el costo social de las crisis y
los ajustes, que recae con mayor fuerza sobre los trabajadores y los estratos medios, agudiza en las mujeres sus efectos y se suman a la discriminacin de gnero. (Sojo 1993). Las mujeres de los estratos pobres ven
disminuidos sus ingresos y aparecen como los sectores donde mayorita(contina en la pgina siguiente)
397
Norma Villarreal
En las mujeres rurales, los factores discriminatorios

acentan la pobreza pues sigue siendo precario su acceso
a los servicios del estado aunque crece el nmero de mujeres responsables de los hogares. 19
Pero la falta de respuestas adecuadas para enfrentar
los paros cvicos y los problemas agrarios no resueltos y
que llevaron a miles de campesinos a encontrar en la
siembra de marihuana primero y despus coca, agudiza
los fenmenos que enmarcan la protesta social rural ms
reciente y los desrdenes en las ciudades.
De esta manera un malestar social de origen mltiple
convoca masivamente a los hombres y mujeres de sectores
rurales producindose en 1996 una escalada de movilizaciones regionales para obtener efectivas soluciones del
gobierno.
Las dificultades econmicas, las demandas sociales insatisfechas acumuladas, el enfrentamiento del Estado con
el narcotrfico, la crisis poltica y la agudizacin del con-
riamente campea el desempleo y el subempleo.

19
En el sector rural los niveles de pobreza se reproducen y agudiza por

la situacin de violencia. Segn la encuesta de hogares rurales EHR Dane el porcentaje de hogares con jefatura femenina con indigentes es
17.3% y con pobres 15.8%. En 1992 este porcentaje era de 18.2% para
los indigentes y 17.1% para los pobres.
Con condiciones desigualitarias de insercin laboral y remuneracin salarial se va configurando un cuadro que muestra que los sujetos ms
pobres son mujeres, porque tienen los niveles mas bajos de remuneracin y desempean los oficios que tienen baja competitividad y son peor
remunerados.
La responsabilidad en los hogares cada da va concentrndose en las
mujeres, sea por ausencia temporal definitiva del varn
398
flicto guerrillero continuaron cercando al Estado colombiano, debilitndolo.

Las distintas formas de violencia: los grupos de justicia
privada; el paramilitarismo, el narcotrfico, el narcoterrorismo, la delincuencia comn, son amenazas que
han debilitado el estado de derecho. Ni el sistema de partidos, ni la oposicin de izquierda, ni el Estado han podido concretar alternativas para resolver y negociar salidas
al conflicto generalizado, lo cual ha provocado junto con
los escndalos de corrupcin, un cierto nivel de ingobernabilidad.
Los efectos de la crisis econmica y de los ajustes, as
como el proceso poltico derivado de situaciones internas
como la guerrilla, el narcotrfico y el paramilitarismo con
toda su secuela de violencia han modelado las propuestas
por la paz y la reconciliacin del movimiento social de las
mujeres colombianas.
L AS MOVILIZACIONES Y LAS APUESTAS POR LA PAZ DE LAS

MUJERES EN LOS AOS RECIENTES.
La actuacin del movimiento social de mujeres en las dos
ltimas dcadas se enmarca en las luchas por la paz y en
el reconocimiento de los derechos de las mujeres.
Las demandas por la paz se vuelven tema estratgico
de la agenda de las mujeres porque el movimiento se ampla con las mujeres campesinas, indgenas, con las mujeres de los barrios y con mujeres sindicalistas que aportan
al debate una posicin de mayor compromiso con el tema
de la equidad social y la violacin de los derechos humanos.
399
Norma Villarreal
El Primer Encuentro Feminista celebrado en 1981 en

Bogot, haba marcado la pauta para que las mujeres latinoamericanas se comprometieran activamente en el rechazo activo de las distintas formas de violencia contra las
mujeres y la violencia generalizada en la sociedad.20
Desde esta poca uno de los aportes del movimiento
feminista al movimiento social de mujeres colombiano,
ha sido identificar todas las formas de violencia como expresin de un sistema autoritario y patriarcal que se opone a toda forma de democracia y libertad, que no acepta
la diferencia y mantiene la exclusin y la intolerancia
como su razn de ser. La violencia que se ejerce para
controlar y amedrentar y someter a los diferentes va desde la violencia domstica que se hace objeto a las mujeres
en la casa o en el trabajo, hasta la violencia que se ejerce
en la sociedad contra quienes piensan y actan distinto.
La consigna del movimiento social de mujeres de lograr la resolucin de los conflictos sin la destruccin del
otro, significa una salida negociada y con esa lnea ha estado presente en su pluralidad en distintos eventos donde
se discute de la guerra y la paz. Esta consigna cuestiona a
todos los actores armados y les impele a deponer todo tipo de prctica violenta para resolver las diferencias, pues
hace del respeto a la vida el principio mximo.
20
Acord conmemorar todos los 25 de noviembre, la barbarie de la dictadura de la Repblica Dominicana que secuestr y luego asesin a las
hermanas Mirabal por su condicin de esposas de dos opositores del rgimen.
400
MOVILIZACIONES POR LA VIDA Y LA NO VIOLENCIA

La toma del Palacio de Justicia y la ruptura del proceso de
dilogo provocaron en noviembre de 1985 una movilizacin del movimiento social para demandar el derecho a
la vida y contra todas las formas de violencia contra la
mujer. Ese 29 de noviembre se le mostr a una sociedad
aterrada que hay que darse espacios para cantarle a la vida y pensar en formas alternativas de tratamiento del conflicto. Con poesa, cantos y flores se rechaz el predominio de las acciones de fuerza y el control militar de las
decisiones del poder civil.
A raz de esta coyuntura se cre el Colectivo de Mujeres de Bogot al que sigui la creacin de otros colectivos
como espacio de reflexin crtica. Unos de los temas eran
el anlisis de la estructura del poder para acelerar la
creacin de nuevas formas de relacin y la construccin
de una tica que permeara a mujeres y hombres para
proyectar a la organizacin social hacia el respeto de los
derechos humanos.
Con la creacin de los colectivos de mujeres en las distintas ciudades se trataba de construir una propuesta que
al profundizar en el anlisis de las contradicciones de la
sociedad pudiera poner al movimiento en la direccin de
elaborar propuestas y actuar como grupo de presin. Pero en este proceso de tener propuestas autnomas tienen
que enfrentarse con sectores armados que intentan amedrentarlas.21
21
Una marcha de flores y antorchas para celebrar el 8 de marzo de 1985

organizada por la Coordinadora de Mujeres de Cali y que haba obtenido el permiso del Secretario de Gobierno para realizarse, termin con
401
Norma Villarreal
Pero las mujeres de Cali no se atemorizaron por la represin de noviembre de 1985 y decidieron convocar al
ao siguiente una marcha22 denominada Rompiendo el silencio. Se realiz el 7 de Noviembre de 1986 para protestar por la violencia generalizada en el Valle del Cauca y
estuvo cargada de smbolos: el silencio, los trajes blancos,
las flores y las pancartas con leyendas alusivas al rechazo
de las muertes y desapariciones. A la marcha se invitaba
con una carta abierta, en algunos de cuyos prrafos se lea:
Hoy nos dirigimos a usted y a tantos otros, no slo desde
nuestra propia indignacin, lo hacemos adems desde la angustia desde el desespero, inclusive desde el miedo. Pero lo hacemos
tambin desde la urgencia de romper, de romper el silencio desde
una esperanza de futuro y desde un enorme amor por la vida.
Por eso lo invitamos a decir en estas mismas calles, de las
que nos estan desplazando, que estamos indignadas, que repudiamos la muerte, que no seremos cmplices de ella con nuestro
silencio (Mujeres Rompiendo el Silencio, VOZ 30 de octubre
de 1986, pgina 20)
En la misma lnea de rechazo a la violencia contra la

mujer, a las desapariciones forzadas y la violacin de derechos humanos en todo el pas, se manifestaba un documento del Primer Encuentro Regional de las Mujeres
tres mujeres heridas de bala y siete detenidos en un incidente con la polica. (EL TIEMPO: Bogot, Marzo 10 de 1985 pgs. 1A y 13 A)
22
Esta marcha fue organizada por la Fundacin S Mujer, Centro de
Apoyo a la Mujer y al Infante, Revista CUNTAME TU VIDA, Revista LA
MANZANA DE LA DISCORDIA, Mujeres de la Unin Patritica, Grupo Amplio por la Liberacin de la Mujer, Trabajadoras del Arte Por la vida,
Corporacin Colombiana del Teatro, Juventud Trabajadora de Colombia y Mujeres Independientes.
402
de los Sectores Populares que sesion durante tres das

en Bucaramanga. (Primer encuentro de mujeres santandereanas. Vanguardia Liberal: 2 de octubre de 1986, pag 3).
En los aos de 1986 y 1987 el conflicto se sigue agudizando: la muerte de los lderes polticos y de los bananeros de Urab le sealan al movimiento de mujeres la necesidad de mantener el rechazo por los efectos de la guerra generalizadas. Por ello se programan para el 8 de
marzo, marchas por la vida en las ciudades de Bogot, Cali
y Medelln. Al ao siguiente y ante la misma violencia, se
hacen escritos por mujeres del movimiento en contra del
sicariato que ya se haba enseoreado en el pas:
Este 8 de marzo, como siempre, como todos los aos las mujeres luchamos por el derecho al amor... De la misma manera que
condenamos un rgimen donde se crea un inmenso ejercito de sicarios paramilitares para que las instituciones se conserven limpias y puras. Pero este 8 de marzo enlutado, la lucha por el derecho al amor se expresa ante todo como derecho a la vida. (Este
8 de marzo. VOZ 10 de marzo de 1988 pag. 5)
La paz sigue manteniendo el inters de los distintos

grupos pues la crtica situacin que se vive hace pensar
que el pas est en proceso de disolucin.
La evidencia de la coyuntura crtica hace pensar que la
paz haba dejado de ser un problema de los actores armados y que tambin era responsabilidad de la sociedad
civil, de todos y cada uno de los particulares, como deca
la carta con que las mujeres de Cali invitaban a romper el
silencio.
Con este enfoque el gobierno nacional crea mesas de
trabajo por la paz, que sesionaron durante varios meses
de trabajo y convocaron a todos los actores sociales y comunitarios.
403
Norma Villarreal
La evidencia de la crisis hace pensar en convocatorias

colectivas sin distingo de partido. En este marco, la representante liberal Hilda Martnez de Jaramillo convoca en
mayo a una campaa nacional bajo el lema Ahora por la
paz con todas las mujeres. Invit a que se desarrollaran propuestas para hacerlas llegar a la Mesa antes del 5 de julio,
fecha en la que se culminaba el trabajo para que fueran
incluidas como el aporte de las mujeres.23 Desde otra orilla de la poltica tambin Ada Abella de la UP invitaba a
construir un movimiento donde estuvieran todas las colombianas capaz de producir hechos de trascendencia
en relacin con la grave situacin que atraviesa la patria.24
En 1990 el movimiento de mujeres prepar otra jornada por la paz que buscaba integrar a las mujeres familiares de todos los lderes polticos sacrificados en un
evento que llamara a la reconciliacin. Tuvo dos actividades, un concierto y una manifestacin. Esta nueva marcha
del silencio sali del cementerio central de Bogot y concluy en la plaza de Bolvar. Cont con mimos, flores y
poesa y con rituales para exorcizar la muerte y reclamar
el derecho a morirse de viejos.
Del texto de la convocatoria recogemos algunas frases:
23
La campaa se inici con un Foro al que fueron invitados varios miembros de las Mesas de trabajo por la paz y la Reconciliacin y las ministras
y viceministras del gabinete.
24
La propuesta fue hecha por Ada Abella, la responsable nacional del

trabajo con mujer, a raz del asesinato en Segovia de Gloria Vzquez,
fundadora de la Unin de Mujeres Demcratas, ante un encuentro de
dirigentes y activistas de trabajo comunistas de los departamentos. (Ayudar a construir un movimiento donde estn todas las colombianas VOZ 26 de
octubre de 1989, pg. 11)
404
Las mujeres colombianas estremecidas por la sombra de la

muerte que se extiende por los rincones de nuestra patria, estamos decididas a construir un futuro en que la palabra vida recupere su propio sentido.25
El texto de la convocatoria tambin invitaba a las madres, esposas, hijas, y a las mujeres y hombres que haban
sido afectados por la violencia, a deponer su resentimiento y construir una esperanza, con la conviccin de que el
logro de la paz tambin necesita reconocer los sentimientos de dolor rabia y frustracin que se siente cuando se
experimenta el asesinato o desaparicin de un familiar.
Esta guerra que deja a tantas viudas y a tantas hurfanas de todos los estratos sociales ha afectado a gran parte
de la fuerza laboral masculina joven colombiana. Pero
tambin afecta la especie cuando asesina mujeres y en especial a mujeres en embarazo. Probablemente muchos
pueblos que han sufrido el azote de la violencia se convertirn en pueblos de mujeres que con grandes dificultades econmicas podrn sobrevivir para garantizar la vida de sus hijos.
NUEVAS MUJERES COMO ACTORAS POR LA PAZ Y NUEVAS
ESTRATEGIAS.
Los ltimos aos se han presentado varios eventos por la
paz, tres de los cuales son cualitativamente distintos a las
expresiones de aos anteriores.
25
La marcha fue convocada por 28 organizaciones de mujeres, con el

liderazgo del grupo Palabra de mujer, forma do por 15 abogadas. Acogieron la convocatoria Fany Mickey, Patricia Grisales, Mara Mercedes
Carranza, Mara Emma Meja, Beatriz Caballero (escritora) Vera Grave,
Mara Eugenia de Lloreda (esposa de un lder conservador).
405
Norma Villarreal
De los tres distintos, dos tienen que ver con movilizaciones de las madres: la protesta de las madres por el envo de soldados bachilleras a los frentes de guerra, la movilizacin de las madres de los soldados de las Delicias, retenidos por la guerrilla despus de la toma aun base militar. La marcha a Mutat llamada Las mujeres en la ruta pacfica por la resolucin de los conflictos; aunque est convocada por las mujeres en tanto ciudadanas, utiliza el simbolismo materno pues las mujeres se negaron a reproducir
ms hijos para a guerra.
Otros eventos como los Cabildos por la Paz, el taller de
Mujeres Creadoras de Paz en 1996, y la marcha del 8 de
marzo de 1997, denominada la Marcha del Silencio y su
manifiesto Por la creacin de una franja luminosa para la vida, tienen de comn con los eventos realizados en la dcada pasada que son declaraciones pblicas y eventualmente movilizaciones que no estn ligadas a procesos de
seguimiento, ni tienen un interlocutor directo.
L AS MADRES DE LOS SOLDADOS BACHILLERES CUESTIONAN

LA ESTRUCTURA MILITAR
Este caso se enmarca en la posibilidad constitucional de

reclamar la proteccin de derechos fundamentales mediante tutela.
Las madres iniciaron la movilizacin y el reclamo en
1996 cuando por los paros en las zonas de colonizacin, y
la situacin de enfrentamiento con la guerrilla se evidenci que estaban llevando soldados bachilleres recin ingresados a los frentes de guerra. Junto a sus esposos interpusieron una tutela ante la Corte Constitucional.
406
La Corte acogi la solicitud y sentenci a favor de las

madres (EL TIEMPO abril 18 de 1997). Ellas lograron que
no se reclutara a menores de 15 aos; que se ordenara la
exclusin de los bachilleres que tienen entre 15 y 18 aos
de las zonas de orden pblico y que fueran transferidos a
labores administrativas; y que slo mediante una preparacin especial los soldados bachilleres mayores de 18 aos
pueden ser destinados a los frentes de guerra, pues de lo
contrario se estara ante una flagrante violacin del derecho a la vida, a la integridad y la salud.
Esta sentencia de la Corte que avala la movilizacin de
las madres es de singular importancia pues significa la
impugnacin del modelo de funcionamiento del reclutamiento; apunta directamente a la estructura militar e
incide en las fuerzas de que dispondra el aparato militar
para hacer la guerra.
L AS MUJERES SE COMPROMETEN CON LA NEUTRALIDAD Y

LAS REDES DE PAZ.
La marcha a Mutat contiene un gran significado simblico. Las mujeres de la expedicin se haban preparado
en las distintas ciudades en procesos de reflexin frente a
la guerra y en ritos simblicos para proteger a Mutat.
Con base a esta reflexin, elaboraron la Declaracin
Fundante de la Ruta Pacfica de las Mujeres frente a la resolucin de los conflictos y con los ritos no slo exorcizaron la muerte y la guerra, sino que protegieron el ro e
hicieron un pacto de sangre para defender la paz entre
las participantes.
La escogencia de Mutat como destino tiene un significado. Se debi a que tanto los gobernadores indgenas
407
Norma Villarreal
de Urab como los habitantes la haban declarado como

una zona neutral, que significa un compromiso activo de
la comunidad para no dejar que las formas violentas tengan cabida.
En Mutat se congregaron el 25 de noviembre de
1996, ms de l.500 mujeres procedentes de las ciudades
de la Costa, de Popayn, Pasto, Putumayo, Pereira, Ibagu, Apartad, Chigorod, Turbo, Choc e indgenas de
Urab.
Alrededor del fuego sagrado las mujeres dijeron:
Cambiaremos las armas por este fuego. Que regresen a la tierra, la vida y la muerte como hechos naturales. Las mujeres nos
negamos a reproducir mas hijos para la guerra.
La Declaracin Fundante apoya los Dilogos regionales porque la paz puede ser mas fcilmente construida
desde lo local en la medida que es ms fcil crear solidaridades a partir de pequeos procesos en las comunidades.
Simultneamente a los eventos de Mutat se estaba
desarrollando en Apartad un Encuentro Internacional
por la Paz, convocado por Gloria Isabel Cuartas, alcaldesa
de Apartado, con delegadas de Naciones Unidas, de Unicef y organismos no gubernamentales. En este Encuentro
mujeres de Ruanda, Sarajevo, Palestina, Burundi y de pases centroamericanos intercambiaron experiencias para
aportar a identificar estrategias para posibilitar la paz.
L A PAZ ES CALIDAD DE VIDA DIGNA

El Documento del 8 de marzo de 1997 reafirma el carcter patriarcal de la guerra y de la vigencia de un modelo
408
que niega la diversidad y que da vida y fortalece a un

imaginario del hroe expansivo, depredador que ejerce la
muerte y mantiene el dominio como fin en si mismo.
Considera que:
La guerra es producto de la exclusin econmica y de las violencias invisibles que accionan la sujecin sexual, tnica, religiosa, territorial y cultural sobre las minoras desprotegidas.26
El documento propone trabajar por la construccin de

una tica para la paz en la casa, las plazas, escuelas y campos. Tambin se manifiesta contra el secuestro por la superacin de los obstculos que impiden la liberacin de
los secuestrados y las secuestradas; la desmovilizacin de
los sectores armados y la negociacin inmediata bajo veedura ciudadana; la atencin integral de la poblacin
desplazada, el establecimiento de zonas neutrales de
campesinos e indgenas que sean respetados por los actores del conflicto.
Tambin incluyen reivindicaciones especficas para las
mujeres como son el cumplimiento de los convenios internacionales referidos a los derechos sexuales y reproductivos, la erradicacin de todas las formas de violencia
contra la mujer y la abolicin de todas las formas de explotacin y discriminacin contras las mujeres.
Estas propuestas, distintas a las que se hacen para evitar el envo de los soldados bachilleres a los frentes donde
hay guerrilla o las que hacen las madres que reclaman al
ejrcito y a la guerrilla por las facilidades de entrega para
26
Una Franja Luminosa para la Vida. Comunicado del 8 de marzo de

1997.
409
Norma Villarreal
sus hijos, se constituyen en voces y mensajes dirigidas a

un interlocutor difuso que no permite una negociacin.
Las reclamaciones que se derivan de estas declaraciones podran ser relevantes si hubiera una representacin
del movimiento en una instancia responsable del tema en
donde pueda ser debatido, como la Comisin de Paz.
Mientras tanto, el efecto de las movilizaciones y las declaraciones slo puede tener impacto en la opinin publica pues contribuye a crear una masa crtica que recupere su palabra y que no tenga miedo de manifestarse y
participar en los eventos como ciudadanos y ciudadanas
comprometidas. Pero el lmite de esta modalidad de accin, tambin est en la ciudadana, en las distintas organizaciones que conforman la llamada sociedad civil. Ella
se manifestar dependiendo de la sensibilidad de los
hechos y de los distintos involucrados en el conflicto. Slo con figuras emblemticas habr una movilizacin significativa que se traduzca en acciones articuladas. En suma
para calibrar la efectividad de estas acciones difusas siempre habr que preguntarse actores hasta qu medida es
sensible a los hechos por los cuales se reclama y que fines
o logros reales o supuestos puede desencadenar una movilizacin de impacto.
L AS MADRES DE LAS DELICIAS RESISTIERON Y

CUESTIONARON EL PODER DE LOS GUERREROS
La idea de resistencia que plasma un afiche que cuelga en

el cuarto donde ocho madres que permanecieron en la
Defensora del Pueblo esperando las conversaciones en410
tre la guerrilla y el gobierno, da la medida del proceso

que han vivido.27
La movilizacin de las madres y su dolorosa paciencia
han sido claves en el proceso. Su persistencia contribuy
a que el gobierno iniciara un proceso de negociacin. En
este proceso lograron el apoyo de la Defensora del Pueblo que les posibilit la permanencia en Bogot. Su presencia moviliz al Ministerio del Interior que durante
buena parte del tiempo les garantiz la comida aunque el
ltimo mes se la suspendi. En principio fueron muchas
ms, pero la obligacin con otros hijos llev a varias de
ellas a regresar definitivamente a sus sitios de origen y a
otras a permanecer slo por temporadas en Bogot. Pero
en todo caso, permanecieron haciendo presencia frente a
las autoridades, ante los organismos de derechos humanos, en las calles de Bogot28 y consiguieron que su drama
no fuera olvidado y que por el contrario permaneciera en
los medios. Su desplazamiento para buscarlos y reclamar
a las autoridades ha sido la clave; si se hubieran quedado
en sus casas, el caso habra pasado de moda rpidamente.
Pero ellas como las abuelas de mayo, y las comadres de El
Salvador, hicieron que su drama individual fuera asumido
como parte de la problemtica nacional de la guerra y no
permitieron que se apartara de la memoria de la sociedad
colombiana.
27
Queremos a nuestros hijos vivos y vamos a estar aqu hasta cuando nos lo entreguen.
28
En la carrera 17 con calles 51 a 52 permanecan todos los mircoles

varios grupos de mujeres y algunos hombres con pancartas pidiendo el
regreso de los soldados. Esta zona tienen una fluencia alta de trasentes
pues estn situados varios almacenes y el automercado Cafam.
411
Norma Villarreal
A ello contribuyeron distintas organizaciones y personas. Los alumnos y profesores de un Inem, un grupo de
religioso, la Red de Mujeres de Bogot y otras organizaciones.
En el proceso de entrevistas con los medios y las autoridades han sido cuidadosas del proceso porque saben
que los sectores enfrentados pudieran querer utilizarlas y
enfrentarlas, pero decidieron no hacer el juego29.
Ellas han ido a las comisiones del congreso y all lograron comprometer al ministro con el nombramiento de
un portavoz oficial que fuera un canal nico para los
acuerdos y la informacin del avance del proceso. A partir de las conversaciones y el drama vivido en la discusin
sobre la suerte de los derechos humanos de los soldados,
se empez a distensionar y flexibilizar las posiciones de
controversia que no permita los acercamientos en bsqueda de salidas.
Adems de conseguir que el gobierno empezara a pensar seriamente en el despeje militar de una zona, la actitud y gestin de las madres tambin oblig a los guerrilleros a actualizar la informacin sobre el estado de los
hijos, pidiendo pruebas de sobrevivencia.
Su reclamo como madres ha logrado que el hecho del
secuestro de sus hijos sea un tema nacional e internacional. No hay que desconocer que la opinin pblica es
sensible y que la imagen de las madres en busca de sus
29
Al principio trascendio al pblico que haba algunas madres que estaban cercanas al ejrcito y otras distanciadas. Por parte de sectores interesados se rumoraba que a quines no estaban con el ejercito, eran proclives a la guerrilla, pero esos rumores dejaron de circular.
412
hijos conmueve. Este hecho permite que desde la condicin de madre se haya puesto en cuestin el predominio
de las decisiones militares frente a las decisiones no militares.
Igualmente la accin de las madres presionando por
un despeje militar de la zona para que les sean entregados los hijos, llev a discusiones tcticas y de estrategia
militar entre los seores de la guerra (guerrilla y ejrcito). La primera vez que se hizo el intento no lleg a concretarse.
Un segundo y definitivo despeje se logr con la intervencin del Obispo de San Vicente del Cagun,30 y la gestin de una Comisin coordinada por el negociador presidencial,31 que finalmente condujo a la entrega de los 60
soldados retenidos en Caquet y los 10 infantes de marina
del Choc el 15 de junio.
Esta entrega fue comentada por un sector del movimiento de mujeres, las que conforman la Ruta Pacfica por
la Resolucin de los Conflictos como la expresin de una ruptura simblica... y un triunfo de la persistencia de las ma30
El presidente Samper recibi el 25 de Abril una carta de monseor

Luis Augusto Castro donde se informaba sobre el estado de los soldados
y las bases que planteaba la guerrilla para una eventual negociacin. Los
puntos cruciales eran el despeje de un rea y la movilizacinde la Comisin y los soldados en helicpteros privados. El despeje del area haba
sido una demanda de las madres como nica garanta de la entrega.
Tambin la participacin de organismos internacionales en le proceso
que certificaran el estado de los soldados.
31
Esta comisin estuvo formada por Jose No Rios, delegado presidencial, el representante de la Cruz Roja Internacional, el padre Jorge Martinez, los doctores lvaroLeyva Durn, Augusro Ramrez Ocampo, el vocero presidencial Carlos Castillo y el investigador Alfredo Molano.
413
Norma Villarreal
dres y la combinacin de voluntades para crear nuevas

formas de relacin y:
Se convierte en un llamado para aquellas personas
que an miran con burla y escepticismo el que los contendientes dialoguen y pacten sus conflictos; para aquellos que siguen pensando y actuando, con la creencia ilusa de que la dignidad y valenta se mide con la fuerza
que se deriva de un lenguaje blico y del poder de exterminio y pacificacin de las armas, cuando el contendiente ya vencido, impotente o exterminado, no tiene
opciones de confrontarlos.
Cartagena del Chair nos muestra que es posible
construir espacios de negociacin con el empeo en
este casos de las madres de los soldados y la voluntad poltica del gobierno y con el poder y la fuerza de la palabra vuelta accin y acto, de todos(as) aquellos(as) que
creemos en lo humano como concertacin y en la posibilidad de pactar las diferencias.32 (En: Voces de las mujeres
de la Ruta Pacfica. Junio 20 de 1997).
A MANERA DE CONCLUSIONES
Las demandas a favor de la paz a fines de los ochenta y
principios de los noventa se expresaron mediante marchas en donde se impugnaban la guerra desde las mujeres junto con otros aliados.
32
Voces de las mujeres de la Ruta Pacfica por la Resolucin de los Conflictos y

la Mesa de Trabajo de La mujer Medelln acerca de la negociacin ocurrida en
Cartagena del Chaira. Comunicado de Prensa 20 de junio de 1997, firmado por mas de 20 organizaciones.
414
Los intentos de institucionalizar en la dcada del

ochenta una presencia permanente de un da para reclamar por los desaparecidos no logr convocar la presencia del pblico y la accin liderada por la Asociacin
de Familiares de los Desaparecidos, no logr el impacto
para hacer del tema un proceso de inters poltico.
En cambio, los procesos de reclamo de las madres relacionados con el cuestionamiento de las condiciones de
sus hijos como soldados en campos de guerra o como secuestrados han tenido respuestas.
Surgen dos posibles explicaciones que de ninguna
manera son excluyentes. Por un lado se ha vivido un proceso de reconocimiento de las libertades y existe un mayor reconocimiento al estado de derecho, permitido por
la nueva Constitucin con lo cual el militarismo esta
siendo deslegitimado y por otro la estructura militar y
funcionamiento pasa por cuestionamientos.
En los casos que nos ocupan (madres de soldados bachilleres y madres de soldados secuestrados) las demandas apuntan a la estructura de organizacin y funcionamiento del cuerpo armado.
Son demandas ms directas que identifican un interlocutor que aunque todopoderoso, enfrenta problemas de
vulnerabilidad.
En ambos casos se ha conseguido que el drama que viven las madres no sea asumido individualmente. El drama
se ha originado en el marco de una guerra que debe ser
preocupacin de toda la sociedad.
En esta presentacin no hay duda que los medios de
comunicacin cumplen un papel importante pues han
contribuido a que los temas (especialmente el de los soldados secuestrados) se hayan mantenido bien posiciona415
Norma Villarreal
dos. El despliegue de la prensa sobre la sentencia de la

Corte y con ocasin del da de la madre es una muestra
de que una imagen y una funcin tradicional pueden adquirir dimensiones polticas.
La movilizacin de las madres de los soldados bachilleres y de las madres de los soldados de Las Delicias muestran cmo desde las responsabilidades tradicionales de
gnero, que exaltan a la mujer-madre es posible desarrollar un proceso de participacin poltica que cuestione el
andamiaje de la sociedad autoritaria. Esta experiencia y
otras similares en Amrica Latina reafirman las tesis que
leg al feminismo Kate Millet cuando afirmara que lo personal es poltico. Con ella se comprende que lo pblico y lo
privado no son esferas excluyentes ni opuestas y que por
tanto las luchas de las mujeres sobre la democratizacin
del poder, desde el hogar hasta la calle y en el estado, tienen pertinencia.
Adems de las formas tradicionales de reclamo como
aporte a la paz se encuentran las marchas y los comunicados. En zonas de alto nivel de conflicto social las mujeres estn aportando estrategias para dirimir los conflictos
que surgen de la vida cotidiana. Los hallazgos en este sentido forman parte de una investigacin (Barreto: 1995)
que se adelant en el departamento de Cundinamarca y
en el municipio de Barrancabermeja y que se ha venido
profundizando en ste ltimo.
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416
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Colombia 1930- 1991 Seminario Interdisciplinario Mujeres y Sociedad Universidad de Barcelona.
Peridicos
El Tiempo
417
Norma Villarreal
Voz
Vanguardia Liberal
DOCUMENTOS
Una franja luminosa para la vida
Las mujeres en la ruta pacifica por la resolucin de los conflictos
Voces de las mujeres de la ruta pacfica.
418
Lisstrata, o mujeres colombianas

en bsqueda de la paz
Mauricio Archilav
Comentario del artculo de Norma Villarreal
En este comentario sobre la ponencia de Norma Villarreal quisiera evocar a dos amigos, Mario Caldern y Elsa
Alvarado, quienes amaban la vida y lucharon contra la
guerra, y tal vez por ello fueron brutalmente asesinados
junto con don Carlos Alvarado en la madrugada del 19 de
mayo del ao en curso. Esta evocacin es, como se darn
cuenta, la puerta de entrada al tema central de la ponencia en cuestin: el papel de las mujeres en la construccin
de alternativas al conflicto armado.
Precisamente, cuando regresbamos del entierro de
Mario y Elsa, la profesora Juanita Barreto (de Trabajo Social de la Universidad Nacional) coment a quienes venan en mi carro, en su mayora mujeres, una idea que estaban poniendo a rodar algunas integrantes del grupo
Mujer y Sociedad. Se trataba de discutir con gentes de
distintos crculos intelectuales y artsticos la viabilidad de
montar la obra Lisstrata del comediante ateniense del siglo V antes de Cristo, Aristfanes. Nos cont el argumento y quedamos de volver a discutir en algn foro esa pro-
Profesor asociado de la Universidad Nacional e investigador del Cinep.
419
Mauricio Archila
puesta. Pues bien, leyendo la ponencia de Norma, quien

no por azar hace parte del Programa de Estudios de Gnero, Mujer y Desarrollo, se me vino a la mente de nuevo
la conversacin con Juanita en aquella tarde triste.
Me di a la tarea de buscar ms informacin que brevemente voy a compartir con ustedes para ambientar mis
comentarios. Aristfanes, comedigrafo y poeta, crtico
de la poltica y la moral de su poca, cuyas ideas sobre la
democracia son discutibles,1 odiaba no propiamente la
inminente derrota ateniense en la Guerra del Peloponeso, sino la guerra en s. Esta temtica la trasluci en diversas comedias que escribi a fines del siglo V a.C. Una de
ellas fue Lisstrata representada por primera vez en el 411
a.C., cinco aos antes del fin de dicho conflicto blico. El
argumento, segn un crtico de teatro a quien cito en extenso, se centra en la negativa de las mujeres de Atenas y
Esparta a dormir eufemismo de nuestro tmido crtico
para decir hacer el amor con sus maridos hasta que no se
hiciera la paz. Toman esta decisin con renuencia cmica
y no sin una amplia discusin agrego yo, pero, una
vez la han tomado, se muestran firmes y su decisin da resultados. Los maridos se hallan tan deseosos de sus esposas, vestidas maliciosa y provocativamente con sus mejores
ropas y adornos, que desfallecen ante la evidencia de que
no pueden pasarse sin ellas y se avienen a hacer la paz. La
pieza termina con dos coros, uno de mujeres atenienses y
otro de espartanas, que entonan cantos de jbilo y alegra... Su protagonista es una mujer; Lisstrata dirige la
Arnold Hauser lo considera un autor crtico pero de ideas aristocrticas opuesto a las tendencias sofistas y distante de la democracia (Historia
social de la literatura y el arte, Tomo I. Madrid: Ed. Guadarrama, 1969,
pgs. 118-119).
420
Lisstrata
actuacin de las mujeres con habilidad y elocuencia y sabe dominar a sus hermanas de sexo ms dbiles, pero,
por ms que admiremos la brillantez de sus recursos, no
podemos por menos de emocionarnos ante los trminos
con que habla de las privaciones de las mujeres durante
la guerra, sobre todo durante la separacin de sus maridos, a quienes tan slo ven muy de cuando en cuando...
[Para Aristfanes] la guerra socava los cimientos de la vida afectiva y familiar. Cuando le hace decir a Lisstrata
que las mujeres dirigiran mejor los asuntos que los hombres, no pretende que se le tome literalmente ese es
comentario de nuestro crtico pero s quiere poner de
relieve el dao causado por la guerra a lo que ms le importa al ser humano.2 Hasta aqu el argumento de Lisstrata y las reflexiones sobre el sentido de esta comedia de
Aristfanes, que sirven de entrada a mis comentarios sobre una ponencia que gira precisamente sobre el tema de
las mujeres y la paz.
Norma Villarreal construye su argumento sobre la
hiptesis de que la guerra involucra cada vez ms a las
mujeres. Es un argumento vlido que tiende a repetirse
con preocupante frecuencia en la historia de la humanidad. Pero el caso colombiano parece rebasar los modelos
histricos de violencia. Estamos ante un fenmeno cada
vez ms complejo, con mltiples actores enfrentados y diversos campos de confrontacin. Incluso se puede decir
que hay una universalizacin de las vctimas. Ya no son slo los antiguos guerrilleros liberales (como sucedi con
Guadalupe Salcedo en los albores del Frente Nacional), o
los simpatizantes de los grupos armados, o los lderes sin-
Cecil Maurice Bowra, Introduccin a la literatura griega. Madrid: Ed.

Guadarrama, 1968, pgs. 286-287.
421
Mauricio Archila
dicales y populares, o los militantes de organizaciones

como la UP o los grupos reinsertados. Ahora cualquiera
puede ser objeto no slo de la violencia callejera y delicuencial, sino de esa que ya no se puede designar con
elegancia como poltica aunque an conserve ciertos lazos con ella.
Las mujeres como lo ilustra Norma Villarreal son parte
de esa poblacin vctima de las violencias generalizadas.
En particular ellas enfrentan no slo la muerte de sus
congneres, sino los efectos de esas violencias en sus
hogares, ahora bajo su entera responsabilidad. Son las
mujeres las que deben soportar esa carga, a veces en sus
sitios de origen y cada vez ms, en sus desplazamientos
desesperados a zonas de apariencia pacfica o a las grandes ciudades.
El argumento de Norma se completa al sealar que
por esa mayor presencia de la guerra en sus vidas, las mujeres, en forma creciente y novedosa, estn actuandoen
aras construir alternativas de paz. A las primeras iniciativas en los aos cuarenta, y durante el Frente Nacional
(que la autora no menciona), se le suman las diversas
jornadas que han organizado las mujeres desde 1981 en
denuncia de la guerra y en pro de la paz. Tres luchas particulares y recientes refrendan esta creciente participacin e iluminan caminos efectivos para cambiar, as sea
en pequea proporcin, el rumbo desbocado de los eventos violentos. Me refiero a las movilizaciones mencionadas
por Norma con relacin a la preocupacin por el servicio
militar de los hijos, la marcha a Mutat y la demanda de
las madres de los soldados de las Delicias para que les retornen sanos y salvos a sus hijos.
Hasta aqu es evidente que coincido con la argumentacin de la autora y tambin, por qu no, con su finali422
Lisstrata
dad poltica. Pero para cualificar una y otra vale la pena

detenerse sobre algunos puntos crticos que encuentro en
la versin preliminar de la ponencia. Los resumir en
tres:
En primera instancia hay en la argumentacin de
Norma Villarreal una visin un tanto plana del conflicto
en el que se ven envueltas las mujeres en forma creciente.
De alguna forma an se insina un imaginario del conflicto social como el enfrentamiento de dos bandos ms o
menos homogneos, imaginario que a todas luces es incompleto para leer la realidad. La homogeneidad del
bando de las mujeres (de la del otro u otros, ni hablar) es
cuestionado por Norma con relacin a las diferencias sociales no es lo mismo el impacto de la violencia en las
mujeres de clases altas al de las bajas mas no en otras
dimensiones. Me pregunto si no hay mujeres no slo guerreras (en la guerrillas, los paramilitares y an las fuerzas
armadas), sino ms grave an, mujeres que apoyan e inculcan en sus hijos el discurso de la guerra, es decir, mujeres guerreristas. Suponer que las mujeres en general
son inmunes a ese discurso y por ende que ellas son el terreno alternativo de paz es desconocer los alcances de los
discursos hegemnicos y ver en forma simple las resistencias a estos.
En ese mismo orden de ideas considero muy problemtico el concepto cada vez ms generalizado de Movimiento Social (en singular) de Mujeres. Entiendo que con l
se intenta dar un nuevo sentido a la accin social y poltica de las mujeres que trascienda el mote de feminismo y
las coloque en igualdad de condiciones a otros actores
sociales. Pero creo conveniente sealar que el uso de categoras no es ingenuo y remite a imaginarios no muy
adecuados. Hoy se impone una lectura plural de los actores sociales que d cuenta de su heterogeneidad. El afn
423
Mauricio Archila
poltico de congregar adherentes para adelantar acciones

efectivas no nos debe obnubilar y llevar a supuestas uniformidades inexistentes, que frustran la vinculacin autnoma de los sujetos a esas acciones. Una mirada simplificadora del conflicto y homogenizante de los supuestos
bandos enfrentados no slo nos impide una comprensin
cabal de la realidad, sino que desva a terrenos infructuosos la misma accin poltica, pues parte de supuestos
equivocados.
Por esa va llego al segundo punto crtico de la ponencia: el entendimiento de la violencia. No pretendo hacer
aqu una larga disquisicin de corte violentolgico pero
creo conveniente problematizar la caracterizacin que
Norma hace de la violencia, as sea de la que se dirige contra la mujer. En algunas partes del texto la define por lo
general como un resultado del autoritarismo y a veces
tambin de las exclusiones. Le queda a uno la sensacin
de que se trata de una violencia que proviene de arriba
en forma exclusiva como si los nicos actores violentos
fueran los estatales o paraestatales (guerrilla y paramilitares).
El fenmeno de la violencia, como se ha visto a lo largo de este libro, es mucho ms complejo. En forma resumida dira que las violencias tienen que ver con un Estado precariamente construido y, en algunos territorios, inexistente, suplantado por los que Daniel Pcaut designa
como espacios de dominacin fragmentada. Ella explica
y a su vez es explicada en parte que son resultado de
la debilidad de los actores sociales en nuestro medio. Los
partidos polticos tradicionales han sido las grandes articulaciones de esos diversos poderes y se han autocentrado
en la utilizacin del Estado con fines propios. No hay real
mediacin poltica con lo que el mundo social queda sin
representacin real. En esas condiciones de abandono de
424
Lisstrata
la sociedad civil a su propia suerte es cuando toma fuerza

una prctica que en forma preocupante se generaliza: el
recurso a la violencia como forma de dirimir los conflictos que necesariamente se viven en la cotidianidad.3 La
destruccin fsica del adversario es cada vez ms la forma
como se intentan resolver los conflictos de diversa ndole
(poltica, econmica, social, religiosa menciono sin
analizar los ataques a grupos evanglicos, cultural, ambiental y an deportiva baste recordar el asesinato de
Andrs Escobar por el delito de haber hecho un auto gol
en el mundial de USA). Como es obvio, con recurrir a la
violencia no se solucionan los conflictos sino que se desbordan en espirales aterradoras.
Este ltimo punto me lleva a mi tercera reflexin: las
formas de parar la guerra y el papel de las mujeres en
ellas. Yo comparto la enseanza que nos ha dejado los
movimientos feministas: se puede vivir el conflicto y buscarle salidas sin necesidad de destruir al contradictor.
Creo adems que las mujeres son claves en la superacin
de las violencias que nos aquejan y, por qu no, tal vez
puedan ser la piezas claves en una guerra que s reproduce rasgos autoritarios propios del mundo masculino. Pero, por una parte, solas no pueden con esta orga de violencia; por otra, hay que buscar formas nuevas que reemplacen con imaginacin las desgastadas acciones que, salvo excepciones, pocos frutos rinden. Hablar de nuevas
En esta parte me apoyo en el anlisis desarrollado por Daniel Pcaut

en sus textos Orden y Violencia (Bogot: Siglo XXI, 1987) y Crnica de dos
dcadas de poltica colombiana (Bogot: Siglo XXI, 1989) as como en las
elaboraciones de Fernn Gonzlez en Para leer la Poltica (Bogot:
CINEP, 1997).
425
Mauricio Archila
marchas en las que se evocan nuestros muertos no es suficiente. Hay que hacer algo; el punto es cmo hacerlo.
Aqu vuelvo a la propuesta de Juanita Barreto sobre la
obra de Aristfanes, propuesta que no es ajena a las nuevas formas de movilizacin de la mujeres por la paz. Si
vuelvo a Lisstrata, no para tomarla literalmente por lo
menos yo no podra hacerlo pues como van las cosas en
Colombia tal huelga podra tomar muchos aos y no creo
estar dispuesto a ese tipo de abstinencia, pero me parece interesante reflexionar en torno a la comedia en mencin sobre cmo actuar contra la guerra. Por supuesto
que lo que enfrentamos en Colombia es distinto a la guerra del Peloponeso, entre otras cosas porque no son dos
bandos claramente diferenciados, porque no es una sola
guerra, e incluso porque cada vez es menos una guerra de
bandos armados y ms un ataque a la poblacin civil.
Lo primero que parece rescatable de Aristfanes para
construir cualquier alternativa de paz, es recurrir a la comedia, es decir, a la risa. Qu mejor que el sentido del
humor para rerse de los militarismos de distinto tipo. A
punta de marchas fnebres no vamos a llegar lejos y s
vamos a inculcar imaginarios lgubres a las nuevas generaciones. La risa es no slo la cualidad humana por excelencia, sino que desde tiempos inmemoriales ha jugado
un papel subversivo. As lo entendieron los comedigrafos griegos, los bufones medievales, los escritores del Renacimiento y, en fin, una plyade de hombres y mujeres
crticos de los diversos poderes.
Lo otro que me interesa destacar es el papel que Aristfanes les asigna a las mujeres tal vez no para detener
una guerra, pensando en nuestro caso, sino para provocar un amplio debate sobre los efectos nefastos de ella.
Efectos que no se restringen slo a la economa y a la vida
426
Lisstrata
social, sino que abarcan las mismas relaciones de pareja y

las expresiones de afecto, es decir, el mundo de la vida
privada. En Aristfanes, segn nuestro crtico, alguien
aparece con una idea audaz o brillante para arreglar un
grave problema; un coro [...] se enfrenta con l (o ella) o
se convence de sus ideas. Sigue una larga discusin y muchas payasadas que abocan un debate en toda regla; el
coro se dirige a continuacin al pblico con arengas que
combinan lo absurdo con lo serio, entreveradas de himnos mgicos a los dioses.4
El procedimiento para nuestro caso debe ser, como es
obvio, diferente. Pero debemos derivar en un amplio debate en donde las Lisstratas, coros de mujeres y de hombres y pblico espectador en general, discuta sobre esta
odiosa guerra y busque alternativas. La ponencia de
Norma Villarreal es un insumo en ese debate y este libro
es uno de los tantos escenarios en donde debemos discutir sobre las causas de nuestra actual crisis y las posibles
salidas a ella. Por supuesto que para esta guerra (o guerras) no es una tarea fcil y menos inmediata, pero hay
que comenzar por algo.
Cecil M. Bowra, Introduccin..., pgs. 275-276.
427
Notas
Avances y retos de la
Poltica Social en Colombia
Carolina Rentera, Directora General

Febrero 2008
Avances y retos de la Poltica Social en Colombia
Avances y retos de la Poltica

Social en Colombia
Antecedentes
A finales de los aos noventa, Colombia vivi una de
sus mayores crisis econmicas y sociales que llev en
1999 a que el Producto Interno Bruto cayera un 4,2%,
la pobreza moderada se ubicara en niveles cercanos
al 58% y la pobreza extrema en el 25%. Para mitigar
el impacto social de la crisis se implementaron una
serie de medidas como la puesta en marcha de una
Red de Apoyo Social, dirigida a las poblaciones
ms vulnerables para el fortalecimiento del capital
humano de las familias y la insercin al mercado
laboral.
Por otra parte, a partir de 2002 en Colombia se
comenz a implementar la Poltica de Seguridad
Democrtica, con la conviccin de que slo a travs
de incrementos en la seguridad y en la confianza
tanto de los ciudadanos como de los inversionistas,
se lograra dinamizar y profundizar el crecimiento
incluyente y el desarrollo para todos.
Gracias a una agenda integral que combina seguridad,
confianza de los ciudadanos y de los inversionistas,
con profundos avances en la poltica social, se ha
logrado consolidar un crculo virtuoso de crecimiento
sostenido, reduccin de la pobreza y promocin del
bienestar.
Lo anterior ha sido acompaado de una fuerte
inversin para la estructuracin y consolidacin de
un Sistema de Proteccin Social que garantice a
todos los colombianos acceso a la seguridad social y
que acumulen capital humano.
As mismo, el Gobierno nacional ha incorporado
en sus prioridades la adopcin de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y el avance en el logro de
sus metas. Lo anterior, ha sido posible mediante
la participacin activa de las agencias del Sistema
de Naciones Unidas y de los diferentes niveles de
Foto: Accin Social
gobierno. El seguimiento al cumplimiento de las

Metas del Milenio en el mbito nacional, ha mostrado
que el pas avanza por una senda adecuada que le
permitir, en algunos casos, cumplir las metas de
manera anticipada.
Sin embargo, el Gobierno colombiano es consciente
de que todava hay camino por recorrer. El reto
inmediato es desarrollar polticas mejor focalizadas,
que prioricen la atencin a los ms pobres y
vulnerables, con el propsito de reducir los altos
niveles de pobreza an persistentes, as como las
disparidades econmicas y sociales presentadas no
slo entre los grupos poblacionales sino entre las
diferentes regiones del pas.
De dnde venimos?
La construccin de una sociedad ms equitativa
ha sido uno de los fundamentos de las polticas de
desarrollo en Colombia. El desarrollo debe conducir,
no slo a un crecimiento econmico acelerado, sino
tambin a una distribucin ms equitativa de sus
beneficios.
Como consecuencia de la crisis de finales de los aos
noventa, el pas se vio en la necesidad de implementar
polticas para recuperar la senda de crecimiento y

para alcanzar el objetivo de tener una sociedad ms
equitativa e incluyente.
Por ello, a partir de 2002 el Gobierno nacional se
comprometi a atender tres desafos: (1) aumentar la
eficiencia del gasto social, (2) mejorar la focalizacin
del gasto, para que los recursos lleguen a los ms
necesitados y (3) consolidar un Sistema de Proteccin
Social que le permitiera a las familias ms vulnerables
enfrentar las crisis sin comprometer su acumulacin de
activos (fsicos, humanos y financieros, entre otros).
Es as como entre 2002 y 2006 se implement, con
base en el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un
Estado Comunitario, un Plan de Reactivacin
Social el cual inclua siete herramientas de equidad:
(1) Revolucin educativa, (2) Proteccin y seguridad
social, (3) Impulso a la economa solidaria, (4)
Manejo social del campo, (5) Manejo social de los
servicios pblicos, (6) Pas de propietarios y, (7)
Calidad de vida urbana. El 70,2% de los recursos de
inversin del Gobierno nacional durante el periodo
2003 a 2006 fueron destinados a la financiacin de
estas siete herramientas.
Dentro de los principales resultados obtenidos
en cada una de las siete herramientas de equidad
podemos destacar los detallados a continuacin.
1) Revolucin educativa. En el periodo se crearon
1,4 millones de nuevos cupos en educacin bsica y
media, lo que se tradujo en un aumento de cobertura
bruta del 81,6% en 2002 al 90% en 2006. En educacin
superior, para el mismo periodo, se crearon ms de
300.000 cupos, as la cobertura bruta pas del 20% en
2002 al 29% en 2006.
2) Proteccin y seguridad social. Con la creacin de
8,7 millones de cupos adicionales de Aseguramiento
en Salud para los ms pobres (Rgimen Subsidiado),
se pas de una cobertura del 55% en 2002 al 71% en
2006 sobre la poblacin ms pobre, perteneciente a
Departamento Nacional de Planeacin, Presidencia de la Repblica.

Reactivacin Social. Siete Herramientas de Equidad. Resultados agosto de
2002 - agosto de 2006. Bogot, 2007, pg. 5.

Educacin bsica: grados 0 a 9; educacin media: grados 10 a 11.
los niveles 1 y 2 del Sisbn. Se ampli la cobertura

de los programas de cuidado, proteccin y nutricin
para los nios, adolescentes y adultos mayores,
hasta llegar en 2006 a 927.000 nios en Hogares de
Bienestar, ms de un milln de nios atendidos
por el Programa Desayunos Infantiles programa
de asistencia alimentaria para nios de 6 meses a 5
aos de edad, que busca contribuir a su seguridad
alimentaria y nutricional, ms de 3 millones de
beneficiarios del programa Restaurantes Escolares
programa que apoya, mediante un complemento
alimentario, a los nios entre 5 y 17 aos que asisten
a la escuela, ms de 680.000 familias atendidas por
el programa de transferencias condicionadas Familias
en Accin, y 600.000 adultos mayores atendidos por
programas de subsidios monetarios y alimentarios.
3) Impulso a la economa solidaria. Con el propsito
de fortalecer las organizaciones comunitarias y
potenciar su capacidad productiva, entre 2002 y 2006
se capacitaron ms de 13.000 mujeres en programas
de economa solidaria, se conformaron o fortalecieron
151 microempresas de servicios pblicos comunitarias
y se constituyeron ms de 1.100 empresas de economa
solidaria en todo el pas.
4) Manejo social del campo. Al reconocer que el
campo colombiano aglutina ms de 12 millones de
colombianos de los cuales un alto porcentaje enfrenta
precarias condiciones de vida, reflejadas en altas
tasas de pobreza e indigencia, el Gobierno Nacional
puso en marcha una estrategia destinada a mejorar
las condiciones de vida de los habitantes rurales. Esta
estrategia permiti el incremento de ms de 370.000
mil hectreas agrcolas y forestales sembradas
entre 2002 y 2005. As mismo, ms de 40.000
familias fueron beneficiarias del Programa Familias
Guardabosques entre 2002 y 2006 (vinculacin de
familias con alto riesgo de ser afectadas por cultivos
ilcitos al proceso de erradicacin y al cuidado del
medio ambiente) y ms de 1,8 millones de campesinos
El Sisbn (Sistema de Identificacin de Beneficiarios de Programas
Sociales) es un instrumento que permite la identificacin, clasificacin
y seleccin de potenciales beneficiarios de subsidios de programas
sociales, basado en un ordenamiento de personas de acuerdo con su
estndar de vida.

Espacios que promueven la atencin y proteccin de los nios y nias
a travs de acciones de alimentacin, promocin de la salud, vigilancia
del estado nutricional y desarrollo de actividades pedaggicas de
socializacin.
fueron vinculados a proyectos de autoconsumo a travs

de la Red de Seguridad Alimentaria y Nutricional en el
mismo periodo.
5) Manejo social de los servicios pblicos. Entre
2002 y 2006 hubo 3,1 millones de nuevos beneficiarios
del servicio de acueducto, 3,8 millones del servicio de
alcantarillado y 4,5 millones del servicio de aseo. Se
dio acceso al servicio de energa a 790.000 familias en
zonas interconectadas y a ms de 128.000 familias en
zonas no interconectadas.
6) Pas de propietarios. Las dos estrategias
fundamentales dirigidas a incentivar el acceso a la
propiedad privada durante el periodo 2002 - 2006
se enfocaron en el desarrollo de las micro, pequeas
y medianas empresas (Mipymes) y en el acceso
a Vivienda de Inters Social (VIS). Gracias a la
accin conjunta del Gobierno y del sector privado,
se otorgaron 10,6 billones de pesos en recursos de
crdito para Mipymes. Igualmente, se financiaron
320 proyectos productivos a travs de Fomipyme por
valor de 58.471 millones de pesos.
En lo relativo a vivienda de inters social, se otorgaron
en el mismo periodo 325.583 subsidios y 70.302
crditos para VIS.
7) Calidad de vida urbana. Se apoy la elaboracin y
aprobacin de 414 Planes de Ordenamiento Territorial
entre 2002 y 2006, lo cual llev a que un 94% de todos
los municipios del pas cuenten con esta herramienta.
Hay una estrecha relacin entre crecimiento y pobreza: los periodos de

mayor crecimiento del pas han sido acompaados por disminucin del
nmero de pobres (Fuente: DNP - MERPD7)
Se logr la titulacin de ms de 27.000 predios

urbanos y rurales en el mismo periodo.
Dnde estamos?
Resultado de lo anterior y de las medidas implementadas
para lograr avances en seguridad y en la confianza de
los ciudadanos y los inversionistas, el pas ha venido
presentando un crecimiento sostenido del PIB, que
lleg en 2006 al 6,8% y al 8% en el primer trimestre de
2007. La estrecha relacin existente entre crecimiento
y pobreza y el efecto de la poltica social implementada
contribuy a que para 2006, la pobreza moderada se
ubicara en un 45,1%, el nivel ms bajo registrado en las
ltimas dos dcadas, y la pobreza extrema en un 12%.
Similares resultados se observan al medir la pobreza
por necesidades bsicas insatisfechas. El porcentaje
de hogares con al menos una necesidad bsica
insatisfecha pas de 22.3% en 2002 a 18.7% en 2006.
As mismo, el porcentaje de hogares con dos o ms
necesidades bsicas insatisfechas pas, en el mismo
periodo, de 6.3% a 4.5%.
El panorama macroeconmico del pas es un fiel
reflejo de los avances logrados en los ltimos aos.
El pas apoya a la pequea y mediana empresa tanto financieramente como

en procesos de capacitacin y formacin.
Foto: Accin Social.

Microempresas, pequeas y medianas empresas.

Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnol-
gico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas.
Medida como porcentaje de personas por debajo de la lnea de pobreza

(Clculos hechos por la MERPD basados en la Encuesta de Ingresos y
Gastos, ajustada por cuentas nacionales).
El NBI es una de las metodologas que se utilizan para medir la pobreza. A travs de ella se identifican los hogares con algunos atributos
que demuestran carencias estructurales:
1. Hogares en viviendas inadecuadas y en viviendas sin servicios bsicos
2. Hogares con hacinamiento crtico
3. Hogares con alta dependencia econmica
4. Hogares con ausentismo escolar
La inversin como porcentaje del PIB desde 2002 ha

presentado una tendencia positiva, ubicndose en el
2007 en ms de un cuarto del total de PIB del pas.
Este nivel es el ms alto registrado en los ltimos 10
aos y es superior al promedio de Amrica Latina.
La recuperacin de la confianza en el pas ha sido

vital para el aumento de la inversin privada en los
ltimos aos. El riesgo pas ha disminuido 546 puntos
bsicos (5.46%) desde el 2001. Actualmente el nivel de
riesgo pas es ms bajo que el de Amrica Latina.
Gran parte del crecimiento de la inversin en los

ltimos aos se debe al aumento de la participacin
de la inversin privada en el total de la inversin,
pasando de ser un 55% del total de la inversin como
porcentaje del PIB en 1999 a un 74% en el primer
semestre de 2007.
La inversin como porcentaje del PIB, desde 2002, presenta una marcada
recuperacin frente a los ltimos aos de la dcada pasada (Fuente: DANE
- Clculos DNP)
La seguridad como generadora de confianza en el pas y requisito para el desarrollo incluyente

La consolidacin de la Poltica de Seguridad Democrtica es fundamental para lograr un crecimiento econmico alto y sostenido,
acompaado de polticas que favorezcan la inclusin social y promuevan la equidad, permitiendo que se den las condiciones para
mejorar el bienestar de todos los colombianos.
El pas ha logrado avances importantes en materia de seguridad, proteccin a los derechos humanos y libertades individuales.
Los homicidios se redujeron un 40% entre 2002 y 2006.

(Fuente: SIEDCO - DIJIN - Polica Nacional)
El secuestro extorsivo se redujo un 87% entre 2002 y 2007 (Fuente:
Los atentados terroristas se redujeron un 76% entre 2002 y

2007 (Fuente. 2002 2006, SIEDCO - DIJIN Polica Nacional; 2007:
Los homicidios a sindicalistas se redujeron un 92% entre 2002 y 2006.

No incluye maestros sindicalistas que en 2006 y 2007 alcanzaron 35 y
17 muertes, respectivamente
(Fuente: Observatorio de Derechos Humanos - Vicepresidencia de la
Repblica).
DIJIN - Polica Nacional, Consulta 22 de junio de 2007).
FONDELIBERTAD).
Los avances que ha tenido el pas en los ltimos aos

tambin han repercutido de manera importante en el
desempleo. En la actualidad, la tasa de desempleo se
encuentra cinco puntos porcentuales por debajo de
los niveles exhibidos en el 2002.
El favorable progreso en el cumplimiento de los

Objetivos de Desarrollo del Milenio, muestra el xito
de los programas sociales. En la actualidad, el pas
avanza consistentemente en la senda diseada para
cumplir dichos objetivos a 2015 y, en algunos casos,
de manera anticipada, a 2010. Al tomar algunos
indicadores representativos de cada objetivo, slo uno
se encontrar a 2010 en un nivel de cumplimiento
menor al 50%, la mayor parte estar en un nivel de
cumplimiento entre el 50% y el 80%, y dos de ellos
pobreza extrema y cobertura bruta en educacin
bsica alcanzarn la meta del milenio a 2010.
En los ltimos dos aos, la tasa de desempleo ha mostrado los niveles ms

bajos del presente siglo (Fuente: DANE Clculos DNP).
Otros resultados para destacar y que demuestran

el buen momento que atraviesa el pas son: (1) la
reduccin del Coeficiente de Gini de 0,58 en 2002 a
0,54 en 2006, (2) el aumento del ingreso promedio de
los hogares del 18,8% en trminos reales entre 2002 y
2006, y (3) la aplicacin del Sisbn, como instrumento
de focalizacin de los programas sociales, en el 100%
de los municipios.
Fuente: Clculos DNP.

* Para el indicador de Pobreza Extrema, a 2010 se va a superar la meta
del milenio (8,8%).
** La meta en educacin bsica se adelantara a 2009. Colombia est en
la senda de cumplimiento de los Objetivos del Milenio. El gran reto es
disminuir las brechas regionales.
Los grandes esfuerzos en materia de seguridad que

se han realizado, han generado confianza en el pas
tanto para los inversionistas como para la sociedad en
general. A 2006, el nmero de secuestros extorsivos
se haba reducido a 282, la cifra ms baja de los
ltimos diez aos. As mismo, entre 2002 y 2006 se
erradicaron por aspersin area y manualmente
ms de 800.000 hectreas de cultivos de coca.
Hacia dnde vamos?

Despus de presentar un aumento sostenido en la dcada pasada, el coeficiente
GINI ha empezado a caer (Fuente: DNP Estimaciones MERPD).

A partir de Julio de 2006 se pierde comparabilidad en la serie de

empleo, por la implementacin de la Gran Encuesta Integrada de
Hogares (GEIH). Los ajustes metodolgicos propuestos por la GEIH
slo podrn valorarse a partir del II semestre de 2008.
A pesar de los buenos resultados de los ltimos aos,

el Gobierno nacional es consciente de la necesidad de
seguir avanzando. Por eso, en el actual Plan Nacional
de Desarrollo 2006 - 2010 Estado Comunitario:
desarrollo para todos se proponen metas ambiciosas
La nueva concepcin de la poltica social en el pas: el Sistema de Proteccin Social

El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado comunitario: desarrollo para todos contempla la necesidad de lograr que todos los colombianos
tengan igualdad de oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto bsico de servicios sociales que, en el futuro, permitan que todos alcancen
ingresos suficientes para llevar una vida digna. Este propsito se satisface procurando generar la institucionalidad necesaria para suministrar de
manera adecuada, ordenada e integrada los servicios sociales que demanda la poblacin.
El Sistema de Proteccin Social (SPS) fue creado por la Ley 789 de 2002 y se defini como el conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir
la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos. En el actual Plan Nacional de Desarrollo
se ampla la definicin del SPS con la inclusin de tres aspectos claves para su adecuado funcionamiento: (1) capacidad de articulacin de
la oferta de servicios, (2) necesidad de contar con mecanismos de focalizacin que prioricen las intervenciones a los ms necesitados y (3)
posibilidad de integrarse con otros segmentos del mercado (acceso a activos). As mismo, el SPS debe fortalecer el monitoreo permanente y
oportuno tanto del riesgo como de las vulnerabilidades de los diferentes grupos, disponer de mecanismos giles y suficientes de financiamiento
y de seguimiento sobre el impacto de las intervenciones.
De esta manera, la Proteccin Social puede verse como intervenciones pblicas y privadas para: (1) asistir a personas, hogares y comunidades a
mejorar su manejo del riesgo; y (2) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en condicin de pobreza para que logren superar esa condicin.
El SPS est formado por cinco pilares fundamentales, que tienen como base los procesos de focalizacin que les permiten priorizar sus
intervenciones:
1) Sistema de Seguridad Social Integral. Es el pilar fundamental de la Proteccin Social; es de carcter universal y promueve el aseguramiento de
la poblacin (por sus propios medios o mediante subsidios) a diferentes riesgos.
2) Sistema de Promocin Social. Dirigido a la poblacin ms pobre y vulnerable, que requiere apoyos adicionales del Estado para superar su
condicin. Supera la visin asistencialista al procurar incluir dentro de su formulacin no solamente la solucin temporal de los problemas de
carencia de necesidades mnimas a los cuales se enfrenta esta poblacin, sino tambin la promocin de la expansin de sus posibilidades, es
decir, que alcancen logros en trminos de inclusin social y generacin de ingresos propios.
3) Sistema de Formacin de Capital Humano. Permite a todos los individuos generar las capacidades necesarias para poder insertarse
adecuadamente al mercado laboral. Avanza en la concepcin de un sistema de formacin articulado en todo el ciclo vital de la persona.
4) Manejo Social del Riesgo. Componente flexible del SPS que procura brindar apoyo de manera oportuna en el evento de presentarse un choque
particular que afecte las condiciones de vida de una parte o del conjunto de la poblacin. Tiene carcter anticclico en su financiamiento.
5) Acceso a Activos. Apoyo a las familias para que generen ingresos y adquieran activos, como herramienta para mejorar sus condiciones de vida.
para consolidar el desarrollo econmico y social

del pas. El actual Plan Nacional de Desarrollo est
basado en los siguientes objetivos centrales:
a. Afianzar los logros de la Poltica de Defensa y
Seguridad para consolidar la confianza en el pas.
b. Consolidar un crecimiento econmico elevado
y sostenido, con mayor confianza ciudadana y de
los inversionistas; con equidad social, que genere
empleo y distribuya sus beneficios a todos los
colombianos.
c. Reducir la pobreza y promover la equidad, a
travs del desarrollo competitivo y sostenible,
como mecanismo para fortalecer la democracia.
El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado
Comunitario: desarrollo para todos, plantea las
siguientes metas y estrategias en materia social.
1) Pobreza y poblacin vulnerable. Se propone
reducir la pobreza al 35%, la indigencia al 8% y el
Coeficiente de Gini a 0,5. Para lograr lo anterior, la

estrategia de reduccin de la pobreza y desigualdad
avanzar en el fortalecimiento y articulacin del
Sistema de Proteccin Social aseguramiento,
promocin, formacin de capital humano y acceso
a activos y particularmente del componente de
Promocin Social acciones temporales para grupos
poblacionales pobres y vulnerables, mejorando los
procesos de focalizacin de los programas sociales
y ampliando la cobertura del programa Familias en
Accin a 1,5 millones de familias.
Adicionalmente y como parte de la estrategia de
reduccin de la pobreza y desigualdad, el pas trabaja
en la implementacin de una Red de atencin
integral a las familias en extrema pobreza, por
medio de la provisin del acceso preferente a la
oferta de programas y proyectos sociales del Estado
a las familias ms pobres. La Red JUNTOS para la
Superacin de la Pobreza Extrema, permitir a ms
de 1,6 millones de familias desarrollar capacidades y
Red de Proteccin Social para la Superacin de la Pobreza Extrema - JUNTOS

La Red JUNTOS, busca promover la incorporacin efectiva de los hogares ms pobres a los
servicios sociales del Estado y asegurar la superacin de su condicin, a travs de: (1) integrar
la oferta de servicios sociales para hacerlos coincidir alrededor de la familia de manera
simultnea, (2) brindar, transitoriamente, acompaamiento familiar y acceso preferente para
asegurar que los recursos e intervenciones permitan superar condiciones mnimas de calidad
de vida que no estn cubiertas, y (3) generar un marco de corresponsabilidad con las familias
para que stas se comprometan con la superacin de su situacin. La Red JUNTOS contar
con recursos superiores a 10 billones de dlares.
En este sentido, algunos de los objetivos especficos de la Red JUNTOS son:
a. Incentivar logros en la formacin y acumulacin de capital humano en los hogares.
b. Apoyar a las familias en la construccin de una nueva perspectiva de vida que les permita ser agentes activos de su propio desarrollo.
c. Adecuar la oferta de programas sociales a la demanda de las familias en situacin de pobreza extrema.
De esta manera la Red JUNTOS involucra la accin coordinada y decidida del Estado en sus tres niveles de gobierno (nacional,
departamental y municipal), para apoyar a las familias en la realizacin de sus proyectos de vida y la consecucin de condiciones de
bienestar que les permitan superar la pobreza extrema.
Las familias incorporadas en la Red JUNTOS debern alcanzar alrededor de cincuenta y un (51) logros bsicos que les permitirn mejorar
sus condiciones de vida. Tales logros se enmarcan en las siguientes nueve (9) dimensiones: identificacin, ingresos y trabajo capacitacin
para el trabajo y proyectos productivos, educacin inicial, bsica, media y superior, salud acceso al sistema de aseguramiento en
salud, nutricin, habitabilidad vivienda y saneamiento, dinmica familiar, bancarizacin y ahorro Banca de las Oportunidades, y
apoyo legal. La atencin personalizada de las familias en sus domicilios y a las comunidades, a travs de gestores sociales que recibirn
las familias y comunidades vinculadas a la red, contribuir a mejorar de manera corresponsable la calidad de vida de las familias ms
pobres del pas.
Para su puesta en marcha la Red JUNTOS tendr como punto de partida la incorporacin de las familias al Programa Familias en Accin.
Se vincularn a la Red ms de 1,6 millones de familias, de las cuales 1,2 millones son familias en extrema pobreza y el resto son todas las
familias desplazadas. Estas familias se incorporarn gradualmente a la Red JUNTOS entre 2007 y 2008.
10
convertirse en gestoras de su propio desarrollo.

Especial mencin merece la poltica de la Banca de
las Oportunidades, que tiene como objetivo promover
el acceso a servicios financieros a la poblacin en
general, con nfasis en la poblacin de menores
ingresos. Por lo tanto busca el desarrollo del pas con
equidad social.
2) Mercado y relaciones laborales. El pas se ha
propuesto reducir la tasa de desempleo (promedio
enero - diciembre) al 8,8% (hoy en el 9.9%) y
disminuir el trabajo infantil, especialmente en sus
peores formas. Como estrategia clave se destaca el
desarrollo de una poltica de generacin de ingresos
que fomente el emprendimiento, la competitividad y
la formacin de capacidades de los individuos. Para lo
anterior se requiere de la accin conjunta y coordinada
de polticas que incidan sobre: (1) la demanda de
empleos, para lo cual se crearn las condiciones
generales en el plano econmico, institucional y
sectorial; y (2) la oferta laboral, con la creacin de
condiciones y el desarrollo de instrumentos para que
los beneficios de un mayor crecimiento econmico
lleguen a la poblacin ms pobre, a travs del
fortalecimiento de capacidades para generar ingresos.
En relacin a la micro, pequea y mediana empresa,
se trabajar en crear las condiciones necesarias para
facilitar su acceso a mercados financieros y promover
entre ellas mecanismos de asociatividad.
la cobertura del rgimen contributivo. As mismo, se

propone como meta en salud pblica, el cumplimiento
como mnimo de las proyecciones hechas para 2010
por el pas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo
de Milenio a 2015. Adicionalmente, mediante
estrategias que fortalezcan el aseguramiento formal
de la poblacin a la proteccin social, se propone
aumentar la cobertura de pensiones al 38% (hoy en
el 26.7%) y los afiliados a riesgos profesionales a 6,2
millones (hoy en 5,3 millones).
4) Formacin de capital humano. La meta es
alcanzar cobertura universal en educacin bsica
(10,7 millones de nios) y aumentar las coberturas en
educacin inicial, media y superior, esta ltima al 35%,
con altos estndares de calidad. Se complementar
con programas que incentiven la asistencia y
permanencia escolar transferencias condicionadas
, la consolidacin de un sistema de formacin por
competencias, articulando la educacin formal y
la educacin para el trabajo. Adicionalmente, se
propone como meta para el cuatrienio alcanzar
5.5 millones de cupos en formacin para el trabajo
3) Seguridad social integral. Como meta principal

se propone alcanzar cobertura universal de rgimen
subsidiado para 24,8 millones de personas, que
corresponden a la poblacin ms pobre del pas
(niveles 1 y 2 del Sisbn) y aumentar en 1.5 millones
Foto: Accin Social. A 2010, se tendr cobertura universal en educacin bsica.
En 2009, habr cobertura universal en salud para la poblacin de los niveles

1 y 2 del Sisbn. Foto: Accin Social.
(titulada y complementaria), dictados por el SENA.

5) Acceso a activos. Dentro de las metas a destacar
en este componente, adems de las que propone la
Banca de las Oportunidades, estn las de aumentar
la cobertura de acueducto (4.081.331 nuevos
beneficiarios) y alcantarillado (5.037.478 nuevos
beneficiarios). Adicionalmente, se propone financiar
828.433 nuevas soluciones de Vivienda de Inters
Social (VIS).
6) Dimensiones especiales. En equidad de gnero

se propone impulsar estrategias que conduzcan a
incorporar el enfoque de gnero en presupuestos,
proyectos y polticas pblicas. Particularmente se
avanzar en combatir la violencia intrafamiliar,
especialmente la ejercida contra la pareja, y el
seguimiento al mercado laboral por gnero.
El fenmeno del desplazamiento y la poltica

social
Uno de los fenmenos que ms afecta el buen
desarrollo del pas en todos los campos es el
desplazamiento forzado. En Colombia, entre 2002 y
2006, se haban registrado como desplazados ms de
1,2 millones de personas10.
El fenmeno de desplazamiento forzado desde el ao2002 ha venido

disminuyendo, aunque en los ltimos aos se ha estancado su cada.
Fuente: RUPD - Accin Social
De acuerdo con los datos oficiales del Registro nico de Poblacin

Desplazada (RUPD) que lleva la Agencia Presidencial para la Accin
10
La Poltica de la Banca de las Oportunidades: acceso a servicios financieros para los ms pobres
La Poltica de la Banca de las Oportunidades est dirigida a lograr el acceso a servicios financieros de la poblacin
en general, y particularmente de aquellos de menores ingresos, con el fin de reducir la pobreza, promover la
igualdad social y estimular el desarrollo econmico del pas.
Ms que un Banco, la poltica es un conjunto de instrumentos que
buscan facilitar el acceso a crdito, ahorro, pagos, manejo de remesas,
y seguros de los colombianos, principalmente de quienes han carecido
de acceso a estos mercados.
La Red de la Banca de las Oportunidades son los bancos, compaas
de financiamiento comercial, ONG, cajas de compensacin familiar,
encargadas de extender su cobertura y llevar servicios financieros a la
poblacin desatendida.
La poblacin objetivo de la Banca de las Oportunidades son las familias
de menores ingresos y microempresarios para quienes se fomentar el
acceso a los diversos de servicios financieros; las pequeas y medianas
empresas donde se diversificar el tipo de productos financieros
ofrecidos; y los emprendedores, a quienes se proveer servicios
financieros como capital semilla.
Las metas del presente cuatrienio son tener cobertura financiera con la Banca de las Oportunidades en los 1.099
municipios colombianos, aumentar en 5 millones los microcrditos otorgados, en 3 millones las cuentas de
ahorro, incluidas de manera preferencial a las familias de la Red JUNTOS; fomentar 850.000 nuevos asociados
a las cooperativas; e incrementar en un 5% la bancarizacin en los prximos 4 aos.
11
12
En los ltimos cuatro aos, el Gobierno nacional ha

registrado avances importantes en la materia, entre
los cuales cabe destacar los siguientes.
y el cronograma de asignacin de recursos para

atender a la poblacin desplazada durante el periodo
2007-201013.
Ordenamiento jurdico y poltica pblica. A partir

de 1995, el Estado colombiano ha generado avances
concretos en materia de prevencin, proteccin y
atencin al desplazamiento forzado, a travs del
desarrollo de polticas enfocadas a tales objetivos11.
En el marco jurdico nacional, se ha establecido
un conjunto importante de lineamientos en el
cual se reconocen los derechos de los desplazados
y se disponen estrategias y programas dirigidos
especficamente a la atencin y a la proteccin de esta
poblacin.
Como complemento a lo anterior, el Gobierno nacional

ha avanzado en el desarrollo de reglamentacin
sectorial con el propsito de responder de manera
adecuada a las necesidades especficas de la poblacin
desplazada en materia de tierras, vivienda, salud y
educacin, entre otras.
La Sentencia T-025 de 2004 expedida por la

Honorable Corte Constitucional ha generado un
escenario propicio para revisar el marco nacional y
ajustar la poltica pblica existente. Como parte de
ese proceso, se dise el Plan Nacional de Atencin
Integral a la Poblacin Desplazada, adoptado
mediante el Decreto 250 de 2005, el cual define las
lneas estratgicas y las fases de atencin a la poblacin
desplazada12. Posteriormente, dicha reglamentacin
fue complementada con el Conpes 3400 de 2005,
Metas y priorizacin de recursos presupuestales para
atender a la poblacin desplazada por la violencia en
Colombia, el cual establece el esfuerzo presupuestal
necesario para atender a los afectados, clasificado por
fuentes, responsables y componentes de la poltica,
Social y la Cooperacin Internacional (Accin Social).
Adems de la Ley 387 de 1987 por la cual se adoptan medidas
Gestin por parte de las entidades que conforman

el Sistema Nacional de Atencin Integral a la
Poblacin Desplazada (SNAIPD). Las entidades
del Gobierno nacional que hacen parte del SNAIPD
se han fortalecido, especialmente a partir de 2005,
con el propsito de brindar una mejor atencin
a la poblacin desplazada. En esa medida, se han
generado importantes avances en:
a. Diferenciacin de la atencin de la poblacin
desplazada respecto de la atencin del resto de
poblacin vulnerable, a travs de programas
dirigidos especficamente a ella.
b. Asignacin presupuestal exclusiva.
c. Diseo de metas e indicadores para emitir
informacin peridica sobre la gestin de la
atencin a la poblacin desplazada.
d. Sistematizacin de la informacin relacionada con
la atencin.
11
en relacin con el desplazamiento forzado y sus decretos

reglamentarios, desde 1995 se han aprobado cinco documentos
Conpes, que tratan los siguiente temas:
- Definicin de programas para mitigar las causas del desplazamiento.
- Diseo de estrategias para atender integralmente a la poblacin desplazada en el marco del retorno voluntario o reasentamiento.
- Creacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la
Poblacin Desplazada (SNAIPD)
- Diseo de un Plan de Atencin Integral para atender a la
poblacin desplazada.
- Definicin de un mecanismo de distribucin presupuestal
sectorial para la poblacin desplazada.
- Definicin de metas y priorizacin de recursos para atender a la
poblacin desplazada por la violencia en Colombia.
Se definen tres fases para la atencin de la poblacin desplazada:

prevencin y proteccin, atencin humanitaria de emergencia y
estabilizacin socioeconmica. Las lneas estratgicas son: acciones
humanitarias, desarrollo econmico y local, gestin social y hbitat.
12
e. Recoleccin de informacin sobre los recursos

ejecutados por las entidades territoriales desde
2005.
f. Promocin de mayores y mejores esfuerzos
presupuestales, polticos y administrativos de
las entidades territoriales para la atencin de la
poblacin desplazada, de manera concurrente
con la Nacin.
Para cumplir el Auto 218 de 2006 de la Honorable Corte Constitucional,

este cronograma fue posteriormente ajustado de acuerdo con la
evolucin del desplazamiento, de tal forma que se incorporaron en los
estimativos las nuevas personas incluidas en el registro.
13
Asignacin de recursos presupuestales elevados

para atender a la poblacin desplazada: Las entidades
del SNAIPD han realizado significativos esfuerzos en
materia de atencin a la poblacin desplazada durante
las vigencias 2005 y 2006. Mientras en el perodo 1995
- 2002 se invirtieron $567 mil millones de pesos, entre
2003 - 2008 se invirtieron $3.7 billones de pesos, lo
anterior implica que se quintuplic la inversin para
poblacin desplazada en este periodo.
En el marco de la respuesta a la Sentencia T-025 de
2004 y a sus respectivos Autos, el Gobierno nacional
estim que, para el periodo 2007 2011, el esfuerzo
presupuestal necesario Nacin y entes territoriales
para atender a la poblacin desplazada a agosto de
2006 ser de $4.3 billones de pesos14.
Frente al periodo 1997 - 2002, en los ltimos cinco aos se ha quintuplicado

la inversin en atencin a poblacin desplazada. Fuente: Entidades del
SNAIPD. Clculos DNP - DJS - GECAI.
14
Respuesta al Auto 218 de 2006, la cual se acredit ante la
Honorable Corte Constitucional el 13 de septiembre de 2006.
Con el fin de cumplir con esta estimacin, se dise

un cronograma que muestra el esfuerzo presupuestal
que realizar tanto la Nacin, a travs de las entidades
del SNAIPD ($3.5 billones de pesos), como las
entidades territoriales ($798 mil millones de pesos),
para su atencin.
A manera de conclusin
El principal objetivo de la poltica social de Colombia
es lograr que todos los colombianos tengan acceso a
educacin de calidad, a una seguridad social equitativa
y solidaria, al mercado laboral promoviendo la
formalizacin o apoyando el emprendimiento y
a mecanismos de promocin social efectivos. De
esta manera, se pretende generar las condiciones
necesarias para que cualquier habitante, sin importar
su condicin, pueda generar y proteger los activos
que posibiliten su desarrollo personal y social.
Dos retos ambiciosos para Colombia: universalizacin
en servicios bsicos en salud y educacin y la
reduccin de las brechas sociales y regionales,
construyendo sobre lo ya logrado, para lo cual se
requiere de intervenciones focalizadas en los grupos
o regiones ms rezagadas. El desafo de la Colombia
del siglo XXI es un desarrollo social ms acelerado,
internacionalmente competitivo, regionalmente
equilibrado, incluyente y en paz.
13
14
a. Estrategia Social Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la equidad

Millones de pesos de 2006
Objetivos y estrategias PND
Total
Central
Descentralizado
SGP
Privado
Total
a) Pobreza y poblacin vulnerable
14.043.832
5.522.335
19.566.167
b) Mercado y relaciones laborales
121.807
121.807
14.988.436
201.318
62.227.849
1.296.164
78.713.767
116.189
3.130.430
3.246.619
e) Ciudades amables
5.206.488
3.338.660
14.160.973
22.706.121
f) Infraestructura para el desarrollo
4.822.387
4.822.387
771.344
235.884
1.007.228
40.070.483
201.318
71.088.844
18.823.451
130.184.096
c) Insercin de las familias en el Sistema de Proteccin

Social
d) Banca de las Oportunidades
g) Equidad en el campo
Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la
equidad - Total
b. Red de Proteccin Social para la Superacin de la Pobreza Extrema - JUNTOS

Programa
Total
2007
2008
2009
2010
1.927.119
1.789.147
1.749.935
1.721.090
7.187.291
Adulto Mayor
422.774
491.437
554.972
611.037
2.080.219
Nutricin
177.018
182.897
187.515
187.514
734.944
Salud
598.815
1.087.399
1.049.719
1.161.593
3.892.808
Familias en Accin
739.296
1.026.375
1.032.788
1.019.839
3.818.298
16.460
27.187
21.980
21.966
87.593
175.778
243.941
348.077
401.814
1.169.610
Habitabilidad
86.870
133.860
95.825
98.612
415.167
Gestores Sociales
39.147
52.791
50.070
33.559
175.568
4.183.307
5.035.053
5.090.880
5.256.926
19.566.167
Educacin
Analfabetismo
Generacin de ingresos y capacitacin
Total
Total
15
16
BalancedelPlanDecenaldeEducacin19962005
Laeducacinuncompr omisodetodos
MinisteriodeEducacinNacional
Corpoeducacin
FundacinCompartir
FundacinCorona
FundacinEmpresariosporlaEducacin
FundacinLuker
FundacinPromigas
FundacinRestrepoBarco
FundacinTerpel
Investigacinyelabor acindelInfor meTcnico

CentrodeEstudiosparaelDesarrolloEconmicoCEDE.UniversidaddelosAndes.
FabioSnchez (Coordinacindelainvestigacin)
MarySimpson(Elaboracindel informe)
CatherineRodrguez (CaptuloInternacional)
ArmandoArmenta(Asistente de Investigacin)
Textosycoor dinacineditor ial
ClaudiaPatriciaRojasMora
Ar madaElectr nica
FormatoComunicacinDiseo
Impr esinyencuader nacin
ISBN:
Pr imer aedicin
Impr esoenColombia,agosto de2006
Contenidos
Presentacin....................................................................................................................... 5
I. EvolucinInstitucionaldelSectorEducativo19962005 ................................................ 7
II.MovilizacindeopininypolticadeEstadoeneducacin ......................................... 10
III.BalancedelPlanDecenaldeEducacin ..................................................................... 12
Estrategia 1. Integrar las diferentes formas, niveles, modalidades y sectores de la
educacin..................................................................................................................... 12
Programa1.Coordinacininterinstitucional ............................................................. 12
Programa 2. Estructuracin del Sistema Nacional de Educacin, los sistemas
territorialesylossubsistemasaquehayalugar ......................................................... 13
Estrategia2.Elevarlacalidaddelaeducacin.............................................................. 14
Programa1.Cualificacindeloseducadores............................................................ 16
Programa2.Desarrollocurricularypedaggico ....................................................... 17
Programa 3. Mejoramiento de ambientes escolares y dotacin de las instituciones
educativas ................................................................................................................ 18
Programa4.Programadeinvestigacin.................................................................... 19
Programa5.Ampliacindelajornadaeducativa ...................................................... 20
Programa6.Premioalaexcelenciaeducativa.......................................................... 21
Programa7.ExpedicinPedaggicaNacional.......................................................... 22
Programa 8. Produccin y distribucin de textos, libros, material didctico, e
informacinenciencia,tecnologa,educacinypedagoga ...................................... 23
Programa9.Programademediosdecomunicacinyrecursostelemticos ............... 23
Programa10.Programadenios,niasyjvenes.................................................... 25
Estrategia3.Expansinydiversificacindelacoberturaeducativa.............................. 26
Programa1.Universalizacindelaeducacinbsica ............................................... 26
Programa2.Expansinde la matrcula y flexibilizacinde losprogramasdeestudio
delaeducacinmedia .............................................................................................. 27
Programa 3. Ampliacin de la cobertura y diversificacin de la educacin tcnica,
tecnolgicayuniversitaria........................................................................................ 29
Programa4.Extensindelacoberturadelaeducacininfantilypreescolar ............. 31
Programa5.Validacinyreconocimientodesaberes ............................................... 32
Programa6.Fortalecimientodelaeducacinnoescolarizada ................................... 32
Estrategia4.Promocindelaequidadenelsistemaeducativo ..................................... 33
Programa1.Equidaddegnero ................................................................................ 34
Programa2.Programadeatencinalaspoblacionesespeciales................................ 35
Estrategia5.Fortalecimientodelainstitucineducativa............................................... 36
Programa1.Integracindelpreescolar,laescuelaprimariayelcolegiodebachillerato
................................................................................................................................. 36
Programa2.Modernizacindelainstitucineducativa ............................................ 37
Programa3.Asesora,apoyoyasistenciatcnicaparaeldesarrollodelosPEI ......... 38
Programa4.Democratizacindelavidaescolar....................................................... 38
Programa5.Integracindelacomunidadeducativaconlasociedad......................... 39
Estrategia6.Mejoramientodelagestineducativa ...................................................... 39
Programa1.Modernizacindelsistemaeducativoymejoramientodelaeficiencia .. 39
Programa2.Descentralizacinparaelfortalecimientodelaautonomainstitucional 41
Estrategia7.Promocindelaculturayampliacindelhorizonteeducativo................. 41
Programa 1. Programas de promocin cultural, recreacin, deporte y utilizacin del
tiempolibre .............................................................................................................. 41
Programa2.Elprogramadeformacinciudadana,comunitariayambiental............. 42
Estrategia8.Dignificacinyprofesionalizacindeloseducadores............................... 43
Programa1.Profesionalizacindeloseducadoresenservicio .................................. 43
Programa2.Redesacadmicasdeeducadores.......................................................... 44
Programa3.Garantaslaborales ............................................................................... 44
IV.Financiacin .............................................................................................................. 46
V.Recomendaciones........................................................................................................ 47
Recuadros
Losejesdelproyectoeducativocolombiano
ProcesodeformulacindelPlanDecenaldeEducacin.
EscuelaSaludable.
PequeosCientficos
LapolticadeconstruccionesescolaresdeBogot..
CentrodeRecursosEducativosMunicipalesCREM..
Corporacin MixtaparaelDesarrollodelaEducacinBsicaCorpoeducacin
Lajornadaescolaractual..
PremioalaGestinEscolarGalardnalaExcelencia
LaExpedicinPedaggicaNacional
Algunosresultadosenladotacinyusoderecursosinformticosparaeducacin
ProgramaEntrePares...
PrensaEscuela..
Evolucindelacoberturadelaeducacinbsicadurantelosltimos10aos...
LaeducacinmediaenColombia
EscuelayCaf..
ObservacionesPedaggicasEmpresariales..
InstitutosTcnicosAgropecuariosyForestalesITAF
Coberturadelaeducacinsuperioren Colombia
ProgramadeAtencinIntegralalMenorde0a6aos...
RedCapitaldeBibliotecasPblicasdeBogotBiblored
PensamientoEducativoIndgena.
LaintegracinenAntioquia.
Escuelasostenible:Pasquillita..
Niveldeformacindelosdocentescolombianos
ElProgramadeFormacinPermanentedeDocentesdeBogot.
ElPremioCompartiralMaestro..
7
11
13
17
18
19
20
21
22
22
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27
28
28
29
30
30
32
33
35
36
42
43
43
44
Pr esentacin
Enfebrerode1996,elMinisteriodeEducacinNacionalpresentalpaselPlanDecenal
deEducacin19962005,LaEducacinunCompromisodeTodos,comoelproductodela
reflexincolectivayeldebatesobreelrumboquelaeducacincolombianadebatomaren
los prximos 10 aos. El Plan se plante entonces como una gran movilizacin nacional
porlaeducacinycomouninstrumentoparalograrquestaseconvirtieraenunapoltica
de Estado, capaz de superar los diversos enfoques, nfasis y prioridades de cada
administracin.
Desdesusinicios,elplanfueconcebidocomouninstrumentoindicativo,enelqueelpas
plasm los propsitos y las metas de la educacin para esa dcada y encarg a las
entidadesterritoriales,alasinstitucioneseducativasyalasociedadengeneral,desarrollar
lasaccionesparaalcanzarlas.
UnavezcumplidalavigenciadelPlanDecenaldeEducacin,elMinisteriodeEducacin
Nacional Corpoeducacin y las fundaciones Compartir, Corona, Empresarios por la
Educacin,Luker,Promigas,RestrepoBarcoyTerpel,decidieron realizarunbalancesobre
losucedidoconelPlanDecenaldeEducacin.
Deestamanera,encargaronalCentrodeEstudiosparaelDesarrolloEconmicoCEDEde
laUniversidaddeLosAndes,darrespuestaapreguntascomo:durantelosltimos10aos
la educacin se ha convertido en una poltica de Estado?, se ha generado una
movilizacindeopininentornoalaeducacin?,culesson loscambios fundamentales
delaeducacindurantelaltimadcadaenlosaspectospropuestosporel PlanDecenalde
Educacin?yculessonlosdesafosyretosdelaeducacinparalosprximos10aos?
Para lograrlo, adems de la revisin documental y del estudio de la evolucin de los
indicadoreseducativosdelsectoren losltimosaos,serealizaronentrevistascon losex
ministrosdeeducacindelperiodoyconpersonasdediferentessectoresqueparticiparon
en la formulacin y puesta en marcha del Plan Decenal de Educacin. As mismo, en
noviembre de 2005 se encuestaron a los secretarios de educacin de las entidades
territorialescertificadasy506rectoresdeinstitucioneseducativasdetodoelpas.
La presente publicacin es una sntesis del documento tcnico elaborado por el CEDE y
quepuedeserconsultadoenlaspginaswebdelasentidadesfinanciadorasdeestetrabajo.
En ella se presentan los principales hallazgos de este balance. Muestra cmo ha sido la
evolucininstitucionaldelsector cmoserealizelprocesodemovilizacindeopininen
tornoalaeducacinyculeshansidosusresultadosculesfueronlospropsitosycules
sonlosavances,retosyexperienciasdestacadasdecadaunadelasestrategiasyprogramas
formulados en el Plan Decenal de Educacin cmo ha evolucionado el gasto pblico en
educacindurante laltimadcaday, finalmente,culessonlosretosdelsectorparalos
prximosaos.
Esperamos que este ejercicio sirva como insumo para la definicin del prximo Plan
Decenal de Educacin, a partir de la generacin de un debate ms amplio sobre la
educacin, en el que participen nuevos y diversos actores que, desde su visin, planteen
crticas, propuestas y nuevos derroteros. Y para que todos los colombianos sigamos
avanzando en el compromiso comn de lograr una educacin de calidad, pertinente y
equitativaparatodoslosniosyjvenesdelpas.
I. EvolucinInstitucionaldelSector Educativo 19962005

LaConstitucinPolticaNacionalde1991fijelproyectoeducativodelpas,enelquela
educacinesunderechoyunserviciopblicoconfuncinsocial.Susejesseconstituyeron
enlosprincipalesderroterosdelaconstruccinyposteriordesarrollodelPlanDecenalde
Educacin.
Losejesdelpr oyectoeducativocolombiano
La educacin es un derecho de la persona y un servicio pblico que tiene una funcin social. Con ella se
buscaelaccesoalconocimiento,alaciencia,alatcnicayalosdemsbienesyvaloresdelacultura.
ElEstado,lasociedadylafamiliasonlosresponsablesdelaeducacin.
Laeducacinserobligatoriaentrelos5y15aos,ycomprender,comomnimo,ungradodepreescolary
nuevedebsica.
LaeducacinsergratuitaenlasinstitucionesdelEstadosinperjuiciodelcobrodederechosacadmicosa
quienespuedansufragarlos.
Laeducacinformaralcolombianoenelrespetoalosderechoshumanos,alapazyalademocraciaas
comoenlaprcticadeltrabajoylarecreacin,paraelmejoramientocultural,cientfico,tecnolgicoyparala
proteccindelambiente.
Lacomunidadeducativaparticiparenladireccindelasinstitucioneseducativas.
La Nacin y las entidades territoriales participarn en la direccin, financiacin y administracin de los
servicioseducativosestatalesyenlagarantadeunosrecursosfinancierosparaelsector,ligadoalosIngresos
CorrientesdelaNacin.
Fuente:ConstitucinPolticadeColombiade1991.
Para cumplir con este mandato, durante la ltima dcada, las transformaciones
institucionales se centraron en la consolidacin de la descentralizacin del sector, al
fortalecerelnivelterritorial,lasinstitucioneseducativasylosespaciosdeparticipacinde
lacomunidadeducativa.
Fortalecimientodelnivelter ritorial
Las leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001, reglamentaron la distribucin de
competenciasyrecursosdelsector.LaLey60dioautonomaalosdepartamentos,distritos
ymunicipiosdemsde100milhabitantesparadirigiryadministrarelservicioeducativo
en sus jurisdicciones, as como para manejar los recursos asignados al sector, siempre y
cuandocumplieranlosrequisitosestablecidosporelMinisterioparahacerlo.Elnmerode
entidadesterritorialescertificadashacrecidodurantelaltimadcada:en1996eran12en
1997,36(los32departamentosyloscuatrodistritosdelpas)yenlaactualidad,adems
delosanteriores,hay42municipioscertificados.1
En cuanto a los recursos, la Ley 60 de 1993 estableci dos fuentes de financiacin2: el
situado fiscal, que se distribua entre departamentos y distritos, siempre y cuando fueran
Loscuatrodistritosdelpasrepresentanel14%delamatrculaylos42municipios,el30%.
Estasdosfuentesasegurabanunmnimoderecursosqueelpasdestinaaeducacinsinqueestosignifique
quenoexistanotrasfuentesdeordenterritorialonacional,deacuerdoconlasprioridadesdelosdiferentes
gobiernos.
2
certificados y lasparticipaciones municipales,que fueroncedidasa los municipiosdesde

1994. En 2001, mediante el Acto Legislativo 1 y la Ley 715 que lo reglamenta, se
agruparonestasdosfuentesenunasola:elSistemaGeneraldeParticipacionesSGP,quese
reparteentrelosdepartamentos,distritosymunicipioscertificados.
Adems,apartirdelaLey715losrecursosdelsectorserepartendeacuerdoconelnmero
de estudiantes matriculados en cada entidad territorial, como un incentivo para la
ampliacindecobertura.Estamedidahasidocriticada,yaqueencadareginelcostopor
alumno vara y al unificarlo se favorece la inequidad en la asignacin de recursos. Para
contrarrestarestasituacin,enlosltimosaossehaestablecidouncostoapagarporcada
estudianteencadaregin.
Ladescentralizacintambincedia los municipioscertificadosel manejode lasplantas
depersonal,loquelespermitiorganizarlasdeacuerdoconlasnecesidadesdelservicioy
los parmetros de asignacin de recursos establecidos. Los departamentos asumieron el
manejodelosdocentesdelosmunicipiosnocertificados.
Otro hecho importante en el fortalecimiento territorial del manejo de la educacin fue la
expedicindelDecreto1278de2002, mediante el cualsereorganizel estatutodocente,
conelfinderegularelingreso,lapermanencia,elretiroylosascensosdelosmaestrosdel
Estado,ascomogarantizarsuidoneidadparaejercerestafunciny,enltimas,favorecer
lacalidaddelaeducacin.
Ensntesis,elfortalecimientodelasentidadesterritorialeshasidounimportanteavanceen
la ltima dcada. Esto se logr a partir de la entrega de herramientas institucionales y
financierasalosdepartamentos,distritosymunicipioscertificados,conelobjetivodeque
asumieran la direccin y administracin de la educacin en sus jurisdicciones de la
asignacin de recursos de acuerdo con el nmero de estudiantes que atienden y de la
organizacindelaplantadocente.
Noobstante,lasentidadesterritorialesantienenunadbilcapacidadparadirigirelsector,
administrar sus recursos e invertir recursos propios en la educacin. Este ser uno de los
retosdelsectoreducativoparalosprximosaos.
Fortalecimientodelainstitucineducativa
Durante la ltima dcada, la institucin educativa se convirti en la unidad de gestin y
organizacindelsector.Con la Ley115 de1994sedefinieron susrequisitos mnimosde
infraestructura, pedagoga, administracin, financiacin y direccin. Por su parte, la Ley
715de2001incentivelprocesodeintegracinofusin,conelcualsebuscarticularbajo
una sola administracin distintos colegios de una misma zona, para que brindaran a sus
estudianteselciclocompletodeeducacin(desdepreescolarhasta9grado,porlomenos).
Aunqueenlaactualidadlosestablecimientoseducativosyahanorganizadosussedespara
cumplir con este objetivo, an es necesario que recreen y unifiquen sus Proyectos
Educativos InstitucionalesPEI y que fortalezcan sus nuevos equipos de trabajo para
responderaellos.
Deotraparte,alasinstitucioneseducativasselesotorg,atravsdelaLey 115,autonoma
pedaggicaparadesarrollarsupropiocurrculo,deacuerdoconsucontextoyenelmarco
de las orientaciones y los lineamientos nacionales desarrollados por el Ministerio de
Educacin.Igualmente,sefortalecieronlosprocesosdeplaneacininstitucional,alobligar
aloscolegiosaformularsuPEI,conlaparticipacindetodalacomunidadeducativa.
Sepuededecirqueenlosltimos10aoslasinstitucioneseducativasfueronfortalecidasa
partir de su reorganizacin para ofrecer el ciclo educativo completo y su autonoma
pedaggica y curricular, desarrollada dentro de lineamientos y estndares nacionales, que
lespermitentenerencuentasuspropioscontextos.
El reto para los prximos 10 aos deber centrarse en lograr que las instituciones
educativas tengan una mayor independencia administrativa de las entidades territoriales,
para que puedan acceder de manera oportuna a los recursos necesarios para ejercer
completamentesuautonomapedaggica.
Fortalecimientodelosespaciosdeparticipacin
El sector educativo cuenta en la actualidad con diferentes espacios de participacin de
todos los miembros de la comunidad educativa, establecidos a partir de las leyes
mencionadasanteriormente.Losprincipalessonlosforoseducativosyelgobiernoescolar.
Los primeros se realizan anualmente y son convocados por las autoridades educativas
nacionalesyterritoriales.Sonconcebidoscomoespaciosdereflexinydebate,enlosque
los ciudadanos hacen recomendaciones al sector estatal sobre cmo mejorar el servicio
educativo.
Deotraparte,enlasinstitucioneseducativasseinstituyelGobiernoEscolar,conformado
porelrector,elConsejoDirectivoyelConsejoAcadmico,instanciasencargadasdetomar
las decisiones de carcter financiero, administrativo y pedaggico de los colegios. De l
forman parte distintos miembros de la comunidad educativa, como docentes, padres de
familia,estudiantes,exalumnos yrepresentantes delsectorproductivo.As sehancreado
las condiciones para que los establecimientos cuenten con una administracin colegiada
quesoporteyapoyealrectoryasuequipodetrabajo.
El avance fundamental durante la ltima dcada en este aspecto es la creacin espacios
participacin en la educacin. No obstante, para cumplir el objetivo de ejercer la
democraciadesde la institucionalidadeducativa,anes necesariodesarrollar yconsolidar
las competencias ciudadanas, con el objetivo de que estos espacios se utilicen
efectivamente.
II.MovilizacindeopininypolticadeEstadoeneducacin
El Plan Decenal de EducacinPDE, La Educacin un Compromiso de Todos, se plante
comounamovilizacinnacionalyuncompromisodetodosporlaeducacin.Suobjetivo
principal fue concitar la confluencia de voluntades y esfuerzos de toda la nacin
alrededordelproyectoeducativomsambiciosodenuestrahistoria:laformacindeseres
humanos integrales, comprometidos socialmente en la construccin de un pas en el que
primen laconvivencia y latolerancia, seres humanosconcapacidaddediscrepar yargir
sin emplear la fuerza, seres humanos preparados para incorporar el saber cientfico y
tecnolgicodelahumanidadafavordesupropiodesarrolloydelpas.3
Consuformulacinsebuscabaadems,queelpascontaraconunavisindelargoplazo
delaeducacin,capazdesuperarlaconcepcinparticulardecadaadministracin.Estocon
elfindeconvertirlaenunapolticadeEstado.
La formulacin del Plan Decenal, en efecto, fue una gran movilizacin por la educacin,
que involucr, no slo al sector gubernamental, sino al productivo, los medios de
comunicaciny,porsupuesto,lacomunidadeducativa.Esteprocesoserealizdemanera
descentralizada, de forma que en todas las entidades territoriales se reflexion sobre la
situacin, las necesidades y el futuro de la educacin del pas. Las propuestas fueron
consolidadasenunsolodocumentopresentadoenfebrerode1996.Desdeentoncesyhasta
mediados de 1998, se trabaj en la generacin de planes decenales para las entidades
territoriales.Noobstante,desdeesemomentosedejdehacerseguimientoaldesarrollodel
Planentodoelpas.
La construccin del Plan Decenal, as como procesos como la Constituyente de 1991 la
formulacin de la Ley 115 de 1994 la Misin de Educacin, Ciencia y Desarrollo (o
misindelossabios),hancontribuidoafortalecerelimaginariosocialdelaeducacin.
Laeducacinahoraseconcibecomounderechofundamentaldetodosloscolombianos.Se
reconoceademslaimportanciadequestaseadecalidady suimpactoenlaequidad,enel
desarrolloeconmicodelpasyenlaconvivenciademocrtica.Adicionalmente,diferentes
sectoresyorganizacionesdelasociedadcivil,comolosempresarios,handedicadopartede
susesfuerzosaldesarrollodeprogramasrelacionadoscon laeducacin,convirtindolaen
unosusfocosdetrabajoparamaterializarsuresponsabilidadsocial.
Adems,laeducacinhacobradoimportanciaparalosgobiernosdelaltimadcadayha
existido continuidad en las polticas, por lo menos en sus lineamientos generales. Las
diferencias en las tres administraciones se encuentran en cmo alcanzar los objetivos del
proyectoeducativonacional.Enefecto,en losltimostresperiodos,laeducacin hasido
considerada en los planes de desarrollo y de gobierno como un factor esencial para la
reduccin de la pobreza y la inequidad, as como para el fortalecimiento de la
competitividad del pas. De otra parte, los ministros de educacin han tenido mayor
estabilidadensucargo,alpasardenuevemesesenpromedio,adosaos.
3
PlanDecenaldeEducacin19962005.LaEducacin,unCompromisodeTodos.
10
Aunquesinduda,elpashaavanzadoenlograrelcompromisodemspersonasysectores
paratrabajarporlaeducacin, lehaconferidoun lugarprotagnicoparaeldesarrollodel
pasydeloscolombianos,yhalogrado,enparte,lacontinuidaddelaspolticasdelsector,
stos hechos no se han dado con la intensidad requerida. An es necesario trabajar, por
lograrunamayorestabilidaddelossecretariosdeeducacin,ademsdelacontinuidadde
las polticas educativas. Adicionalmente, se debe buscar que la educacin sea el eje
alrededordelcualsetomenlasdecisionesdelapolticasocialyeconmicacolombiana,ya
questaesunode los vehculosparaconstruirciudadana, fortalecer lademocracia yser
msproductivosycompetitivosenelconciertointernacional.
Pr ocesodefor mulacindelPlanDecenaldeEducacin
La formulacin del Plan fue convocada por la Presidencia de la Repblica, el Ministerio de Educacin
Nacionalyunampliogrupodeorganizacionesnogubernamentalesenoctubrede1995.Conellasebuscaba
cumplirelmandatodelaLey115de1994ylasugerenciadelaMisindeEducacin,CienciayDesarrollo,
dedefinircolectivamenteelrumboquedeberatomarlaeducacinenlosprximos10aos.
Conlaconvocatoriasediopasoalarealizacindemesasdetrabajoyforosmunicipalesydepartamentales,
promovidos por las secretaras de educacin, y en los que participaron la comunidad educativa, el sector
productivo y los medios de comunicacin. Igualmente se realizaron mesas de trabajo independientes,
especialmentedepadresdefamilia.
Como producto de estos eventos, el Ministerio de Educacin recibi 4 mil propuestas y ms de 250
documentosquefueronpresentadosenunforoendiciembrede1995yconsolidadosenunprimerdocumento
estructuradoenlostemasdecalidad,cobertura,equidady gestin.stefuepresentadoenunsegundoforo.
Lasdiscusionesrealizadas,eldocumentoelaborado,ascomodocumentosrealizadosporexpertos,nutrieron
laredaccinfinaldelPlan,quefueelaboradaporungrupodepersonasdediferentesregionesypresentadaal
pasel23defebrerode1996.
ElMinisteriodeEducacinorganizentoncesunagerenciadelPlanDecenal,encargadadepromoverenlas
entidades territoriales la formulacin de planes decenales en concordancia con el nacional y de hacerles
seguimiento. A mediados de 1998, esta instancia entreg el documento El Plan Decenal en Marcha , que
presentabaunbalancedelprocesoyhacaunapropuestadecmooperacionalizarlosprogramasylosplanes
territorialescreados.
Fuente: Balance del Plan Decenal de Educacin 19962005. Documento Tcnico. Centro de Estudios
EconmicosparaelDesarrolloCEDE(2006).
DESTACADOS
Alevaluaren2005silasentidadesterritorialeshabanformuladoplanesdecenalesdeeducacin,seencontr
quesloel50%delosdepartamentosydistritosdelpas,yel30%delosmunicipioscertificadoslohaban
hecho.
Lossecretariosdeeducacindelasentidadesterritorialescertificadasconsideran comounodelosmayores
avancesdurantelaltimadcada,lacrecienteimportanciaqueelEstadolehadadoalaeducacincomoun
asuntoestratgicoyprioritariodelpas.
Lossecretariosde educacindelasentidadesterritorialescertificadasconsiderancomolosdoshechosms
importantes del sector durante la ltima dcada, el que la educacin preescolar y bsica sea un derecho
garantizado yquelaeducacinseaconsideradacomounaprioridadenlosplanesdedesarrolloterritoriales.
Laestabilidaddelosdirectivosdelsectorylacontinuidaddelaspolticaseducativasenelmbitoterritorial
sonconsideradasporlossecretariosdeeducacinencuestadoscomodeficientes.
11
III.BalancedelPlanDecenaldeEducacin
Estr ategia1.Integr ar lasdifer entesfor mas,niveles,modalidadesy
sector esdelaeducacin
Programa1.Coordinacininterinstitucional
AnivelnacionalyencadaentidadterritorialseconstituirunComitIntersectorialconparticipacinde
todaslasentidadeseinstitucionespblicasyprivadasquecumplanfuncionesquecontribuyenallogrodelos
fines de la educacin. Entre las entidades que pueden ser convocadas a integrar este Consejo estn las
secretarasdeeducacin,secretarasdesalud,losorganismosdebienestarsocial,recreacinydeporte,los
de cultura, los de atencin a la infancia y los de orientacin sexual. Su misin ser la de configurar una
polticaeducativaintegralconcompromisosintersectorialesenapoyoalosprogramaseducativos.
PlanDecenaldeEducacin19962005
El fortalecimiento de la capacidad del sector para orientar la formulacin de polticas

educativasintegrales,que,eneldesarrollodesusprogramascuentanconelapoyodeotros
sectores,hasidoelprincipalavancedeesteprograma.Estaspolticastienenahoramayores
fortalezas conceptuales y se han generado estructuras operativas que favorecen su
implementacin.
Trestemashantenidounespecialdesarrollo:elambiental,laeducacinparalasexualidad
ylosderechoshumanos.Eldesarrollodelascompetenciasciudadanaseselejeconceptual
quehacontribuidoalaarticulacindeestaspolticaseducativas.
De otra parte, en 2003, el Ministerio de Educacin cre la Subdireccin de Proyectos
Intersectoriales, adscrita a la Direccin de Poblaciones. Con ella se ha fortalecido la
capacidaddeestaentidadparatrabajarconotrossectores.
En los prximos 10 aos, el sector educativo deber esforzarse por generar la capacidad
paracrearpolticaseducativasconstruidasparticipativamentedesdelolocal.stasdebern
tener en cuenta propsitos comunes de diferentes actores y dar respuesta a problemticas
concretas y especficas. As mismo, se deber fortalecer la capacidad para hacerles
seguimientoyveeduracomopartedeprocesosdeplaneacinorganizadosysistemticos.
De esta manera se generar una mayor movilizacin en torno a la educacin y se
contribuiralasostenibilidaddelasiniciativasemprendidasyporemprender.
DESTACADO
Lossecretariosdeeducacindelasentidadesterritorialescertificadasopinanquedurantelaltimadcadala
capacidadparaformularunapolticaeducativaintegralconcompromisosintersectorialesenmedioambiente,
salud, educacin para la sexualidad, cultura y educacin para el trabajo ha sido similar en todas las reas
mencionadas.LosrectoresencuestadosconsideranquelaintegracindecompromisosintersectorialesalPEI
hatenidomayoresavancesenlasreasrelacionadasconelmedioambienteylaeducacinparalasexualidad.
Paraellos,elaspectodemenordesarrollohasidolaeducacinparaeltrabajo.
12
EscuelaSaludable
EscuelaSaludableesunejemplodecmointegrar,coordinaryejecutarpolticasdepromocindelasaluden
elmbitoeducativo.Enlparticipanlossectoresdeeducacin,salud,medioambienteybienestarcadauno
con lneas de accin, estrategias y actividades definidas. Adems, cuenta con la cooperacin tcnica de la
OrganizacinPanamericanadelaSaludOPS.
Elobjetivodelproyectoespromoverlasaluddesdelacotidianidaddelavidaescolar.Desarrollatresejesde
accin:educacinenhbitossaludables,reorientacindelosserviciosdesaludynutricin,yelcomponente
ambiental.Entodosellossetrabajanlashabilidadesparalavidaylosvalores.
El proyecto se ejecuta en diferentes regiones y municipios del pas. Las instituciones educativas quehacen
parte de l conforman la Red Colombiana de Escuelas Saludables. Se destacan las experiencias de Pasto
(Nario),Viota(Santander)ySilvia(Cauca).
Fuente:http://www.col.opsoms.org/juventudes/ESCUELASALUDABLE.
Programa 2. Estructuracin del Sistema Nacional de Educacin, los sistemas

ter ritorialesylossubsistemasaquehayalugar
Desarrollar dentro de las competencias y responsabilidades que definen la Constitucin y las leyes, la
estructuracindeunsistemaqueapoyeeldesarrollodelamejorgerenciadelsectorenfavordelacalidad en
elnivelnacionalylasentidadesterritoriales.Enrelacinconlaestructurainternadeformacindentrodela
educacin formal, el programa contempla la definicin de mecanismos de enlace y continuidad entre la
educacininfantil,preescolar,bsica, mediaysuperior.
Para apoyar una mejor gerencia del sector en los mbitos nacional, departamental y
municipal y contar con instituciones educativas que ofrezcan el ciclo completo de
educacin(desdegrado0hasta11),desde1997yenel marcode la legislacin nacional
sobrecompetenciasterritorialesyrecursosdelsector,elMinisteriodeEducacindesarrolla
elProgramaNuevoSistemaEscolar .Entre2002y2006,susesfuerzossehancentradoen
la modernizacin del Ministerio y las secretaras de educacin de los municipios
certificados.
Frente a los mecanismos de enlace y continuidad de los niveles educativos, entre 1998 y
2002sediseel Programarsulas.Laimportanciadeestainiciativaradicenelesfuerzo
de definir conceptualmente cmo integrar la educacin para la primera infancia con la
bsicaprimaria.Sinembargo,lapuestaenmarchadeesteproyectonuncaseconcret.
ElMinisteriodeEducacinNacionaltrabajaactualmenteenladefinicindelaapuestadel
pas sobre este tema en articulacin con el sistema de bienestar familiar as como en la
creacindevnculosentrelaeducacinbsica,mediaysuperior,atravsdelaeducacin
paraeltrabajoylascompetenciaslaborales.
En el prximo decenio el sector educativo deber trabajar en la articulacin entre los
distintosniveles,desde laeducacinpara laprimera infancia hasta la educacin superior.
Igualmente,deberavanzarenladefinicindequseentiendeporcompetenciaslaborales
13
en la formacin bsica y media, y especialmente cmo se desarrollan en las instituciones

educativas.
DESTACADO
Paralossecretariosdeeducacin delasentidadesterritorialescertificadas,lacoordinacininterinstitucional
entre el mbito nacional y el territorial ha tenido una mayor evolucin durante los ltimos 10 aos, que
aquellaentreelmbitoterritorialylasinstitucioneseducativas.Estopuedeserunreflejodelosesfuerzosdel
Ministerio por mantenerse en contacto permanente con las secretaras de educacin, a travs de diferentes
mecanismos como reuniones peridicas, la pgina Web del Ministerio de Educacin, boletines electrnicos
semanalesyelperidico impresoy virtual,AlTablero.
Estr ategia2.Elevar lacalidaddelaeducacin

LacalidaddelaeducacinenColombia4
En Colombia ha existido una tradicin importante en la medicin de la calidad de la
educacin,yaseaatravsdepruebasyestudiosnacionalesointernacionales.
Entre el ao 2002 y 2003, y en el 2005, se aplicaron las pruebas SABER, que miden el
desarrollodecompetencias(loqueestudiantessabenysabenhacerconloquesaben).En
lasdosprimerasocasionesseevaluaronatodoslosestudiantesde5y9gradosdelpas,
en las reas de lenguaje, matemticas, ciencias naturales y competencias ciudadanas. En
2005seevaluademselreadecienciassociales.
Al comparar los puntajes promedio de estas dos aplicaciones de las pruebas SABER es
posibledecirque,engeneral,losresultadosmejoraronentodaslasreas(especialmenteen
lenguajeymatemticas)yenlosdosgradosevaluados.Estemejoramientotambinsedio
tantoenlaszonasruralescomourbanas,ascomoenlossectoresoficialyprivado.
Noobstante,sepuededecirque,engeneral,enlenguaje,matemticasycienciasnaturales,
aproximadamentemenosdelatercerapartedelosestudiantesalcanzanelnivelmsaltode
desarrollo de competencias. Es preocupante que en matemticas en 9 grado, slo 13 de
cada 100 lleguen a este nivel. Ciencias Sociales presenta los resultados ms bajos de las
cuatroreas.En5gradosloel1%llegaalnivelmscomplejoyen9apenasel8%.
Lacalidaddelaeducacintambinesevaluadadesdehace30aosatravsdel Examende
Estado,aplicadoanualmenteporelICFES.Conlseexaminan losconocimientosdelos
estudiantes de 11 grado, en las reas de lenguaje, matemticas, geografa, historia,
filosofa,idiomaextranjero,biologa,qumicayfsica.
Informacintomadade:Entreelavanceyelretroceso.InformedeProgresoEducativodeColombia(2003).
Corpoeducacin, Fundacin Corona y PREAL. Situacin de la Educacin Preescolar, Bsica, Media y
Superior en Colombia, Segunda Edicin (2006). Proyecto Educacin Compromiso de Todos. Portal de la
Fundacin Empresarios por la Educacin: www.fundacionexe.org.co. Portal Colombia Aprende:
www.colombiaaprende.edu.co
14
Entre los aos 2000 y 2005 hubo un avance relativo, aunque insatisfactorio, en los
resultados de las instituciones oficiales. A partir del ao 2000 se comenz a aplicar un
nuevoExamendeEstadoorientadoalaevaluacinporcompetencias, loque implicuna
nueva forma de calificacin y de metodologa de clasificacin de las instituciones
educativas.As,en2001,el1%seclasificenlascategorasdedesempeosuperiorymuy
superior,yel5%enladedesempeoalto en2005,estosporcentajesllegarona3%y11%,
respectivamente.
Adicionalmente,en2003seevalueldesempeodeaproximadamente96mildocentesy
directivosdocentesdeloscolegiosoficiales.Losresultadossonmejoresparalossegundos
que para los primeros. La evaluacin muestra que es necesario mejorar en las reas
relacionadasconlapedagogaylainnovacin.
En cuanto a la educacin superior, desde 2001 el ICFES aplica a los estudiantes
universitarios de ltimo semestre el Examen de Calidad de la Educacin Superior
ECAES, para evaluar sus conocimientos y competencias profesionales y acadmicas. En
2005 las institucionesdeeducacinsuperioroficialobtuvieron mejoresresultadosque las
privadasen39delos48ncleosbsicosdeconocimientodepregradoevaluadosenambos
sectores.
Adems se lleva a cabo el proceso de acreditacin de programas e instituciones de
educacinsuperior,conelqueseevalasistoscumplenefectivamenteconlosrequisitos
y estndares de calidad que garantizan que sus estudiantes podrn ejercer su profesin
idneamente. A diciembre de 2005, 2.991 programas contaban con registro calificado
(condicionesmnimasdecalidad)y213conacreditacindealtacalidad.Adicionalmente,
10institucionesdeeducacinsuperiorestabanacreditadas.
En cuanto a las evaluaciones internacionales de calidad, en 1995 Colombia fue el nico
pas del mundo en desarrollo que acept participar en elTIMSS, estudio que evalu los
conocimientosyhabilidadesdelosestudiantesde7y8gradosencienciasymatemticas.
Lanacinocupelpuesto39entre41pases,ylosresultadosfueronmejoresenlaprimera
materiaqueenlasegunda.En2001elpasvolviaparticiparenestaevaluacin,quehizo
nfasis en lenguaje, y ocup el puesto 30 entre 35 pases, superando a Argentina y a
Marruecos.
En 1997, Colombia particip en el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la
Calidad de la EducacinLLECE, auspiciado por la UNESCO. En l se evalu a los
estudiantesde3y4gradosde13pasesdeLatinoamrica,enlasreasdematemticasy
lenguaje.CubalogrlosmejoresresultadosenestapruebayColombiaseubicenelgrupo
denacionesdenivelmedio,juntoconMxico,BrasilyArgentina.
EnelEstudioInternacionaldeProgresoenLecturaPIRLS(ProgressinInternational
Reading Literacy Study), realizado en 2001, se evalu la comprensin de lectura de los
nios de 4 grado de 35 pases. Argentina y Colombia fueron las nicas naciones
latinoamericanasquesepresentaronaestaprueba.Nuestropasobtuvounpuntajeinferior
alpromediointernacional(422y500,respectivamente).Elpasconmejoresresultadosfue
Suecia,queobtuvo561puntos.
15
En2006ColombiaparticiparenlaspruebasdelTIMSS,LLECEyPISA(Programmefor
International Student Assessment). Esta ltima evala trianualmente el desempeo en
lectura,matemticayalfabetizacincientficaydeterminalosfactoresdemayorinfluencia
eneldesarrollodeestascapacidades.
El pas ha avanzado en el desarrollo y establecimiento de un sistema de evaluacin de la
calidad de la educacin en los diferentes niveles, lo que le brinda elementos para disear
polticas y estrategias de mejoramiento. Igualmente, su participacin en las evaluaciones
internacionales le ha permitido compararse con otros pases y ubicarse en el contexto
internacional.
Este avance deber consolidarse en los prximos 10 aos, con fin de monitorear los
cambios y los efectos de la poltica educativa de calidad, as como alimentar un debate
abierto y participativo sobre el tema y sobre cmo ajustar y mejorar el sistema de
evaluacin.
Programa1.Cualificacindeloseducadores
Este programa tendr como eje la construccin del Sistema Nacional de Formacin de Educadores que
integrar las normales superiores, las facultades de educacin ylos institutos de pedagoga.El programa
tendr por objeto la formacin inicial y permanente de los educadores. Las instituciones de educacin
superior, las facultades de educacin y las normales superiores encargadas de formar los educadores,
realizarncambiossustancialesensusconcepcionesyensuquehacer,afindegarantizarunaformacinque
transformeymejoresignificativamentelacalidaddelaeducacinenelpas.
El sector ha avanzado en el establecimiento de los requisitos de creacin, organizacin y

funcionamiento de las escuelas normales superiores y los programas acadmicos de
educacin de pregrado y postgrado as como la garanta de que stos cumplen con unos
requisitosmnimosdecalidad.
Encuantoalasescuelasnormalessuperiores,seestablecicomorequisitoparasucreacin
y funcionamiento, el establecimiento de un convenio con una facultad de educacin. El
objetivodeestamedidaesgarantizarlacontinuidaddelosestudiantesymejorarlacalidad,
al posibilitar un mayor dilogo e intercambio de experiencias y conocimientos entre las
normalesylasfacultadesdeeducacin.
De otra parte, hoy se cuenta con programas de pregrado y postgrado en educacin ms
homogneos frente a las competencias con las que deben contar los docentes, ms
pertinentes a las realidades y los retos del pas, y que reconocen a la pedagoga como su
saberfundamental.
Adems,conlaacreditacindenormalesyprogramasdeeducacin,elsectorhadefinido
qu se espera de ellos y cules son sus condiciones mnimas de calidad, lo que garantiza
quesulaborsedesarrollabajocondicionesacadmicasidneas.
16
En los prximos 10 aos, el sector educativo deber centrar sus esfuerzos en lograr que
tanto escuelas normales como facultades de educacin reciban la acreditacin de alta
calidad. Adicionalmente deber monitorear y hacer seguimiento a la articulacin entre
ambostiposdeinstitucionesparafortalecerla.
Programa2.Desar rollocur ricularypedaggico
Tiene por objeto transformar los enfoques, programas, contenidos y prcticas en todos los niveles del
sistema.Particularmente,enlaeducacinbsicaymediaserindispensableeldesarrollodeaccionespara
innovaryresolverproblemascrucialesdelosprocesosdeformacin,talescomo:laenseanzadelalecto
escritura,lasmatemticas,lasciencias,laformacinenvaloresyparalademocracia,laeducacinsexual,
laeducacinambiental,laeducacinartsticayesttica,ylaeducacinparaeltrabajo.
En este programa, el pas ha avanzado en la generacin de una visin en la que la

construccin curricular se centra en el desarrollo de competencias y en la definicin de
unosobjetivoscomunesyunosmnimosaalcanzarparatodoelpas,desdeloscualeslas
institucioneseducativasconstruyen,autnomamente,supropiocurrculo.
La Ley 115 de 1994 orden la autonoma de las instituciones para crear su currculo.
Adicionalmente se han construido orientaciones y lineamientos curriculares, as como
estndares que definen lo que los estudiantes deben aprender, dentro de unos saberes
comunes y universales, a travs de los cuales se construyen otros propios del contexto.
Ademssehapromovidoelenfoquedecompetenciasysehandefinidosusestndarespara
las reas bsicas de matemticas, lenguaje, ciencias naturales y ciencias sociales y para
competenciasciudadanasylaborales.
Enlosprximos10aoselpasdeberconsolidarelprocesodeformulacindelconjunto
de competencias que los estudiantes del pas deben desarrollar, a partir de un proceso
abiertodediscusinydebatesobreeltema,enelqueparticipenlacomunidadeducativa,la
academia y el Estado. De otra parte, deber fortalecer la capacidad de las instituciones
educativasparaformularsupropiocurrculoyacompaarlasensuimplementacin,detal
maneraquesusestudiantesalcancenlosobjetivosdeaprendizajepropuestos.
PequeosCientficos
El Programa Pequeos Cientficos se inspira en la iniciativa francesa La main la pte, que fomenta la
enseanzadelascienciasenlaprimaria.Secentraenlarelacinentreelnio,losfenmenosnaturalesylos
objetostcnicos.staesguiadaporelmaestroysedesarrollaalrededordeunaprcticacontinua,progresivay
estructurada,basadaenlaobservacin,laexperimentacin,laargumentacinylaescritura.Laaproximacin
pedaggicaplanteadaenPequeosCientficosestimulalacomunicacinoralyescrita,elespritucientficoy
la consolidacin de valores ciudadanos, propiciados a partir de la sana discusin y confrontacin de ideas,
teniendocomoreferencialacienciaysusmtodos.As,contribuyealdesarrollodecompetenciascientficasy
tecnolgicas,habilidadesdecomunicacinyvaloresciudadanos.
La iniciativa se inici en el ao 2000 bajo el liderazgo de la Universidad de Los Andes, el Liceo Francs
Louis Pasteur y Maloka. Posteriormente se unieron la Academia de Ciencias de Colombia, la Asociacin
AlianzaEducativaylaEmbajadadeFrancia.ElproyectoesavaladoporelMinisteriodeEducacinNacional
ypromovidoendiferentesregionespordiversasentidadesyorganizacionesdelsectorempresarial.
17
Fuente: Proyecto Pequeos Cientficos y Banco de Buenas Prcticas de Cooperacin entre el Sector
EducativoyelEmpresarial.www.fundacionexe.org.co.
Programa 3. Mejoramiento de ambientes escolares y dotacin de las instituciones

educativas
LaNacinylasentidadesterritoriales,conelapoyodeorganizacionessocialesyproductivas,apropiarn
los recursos y adelantarn las acciones para producir una verdadera transformacin en las condiciones
materialesytecnolgicasdelasinstitucioneseducativas,paraofrecercondicionesquehagangrataydigna
la vida escolar y para facilitar el acceso a recursos modernos para la enseanza, el estudio, la
experimentacin y la investigacin. Este proyecto contendr las polticas y estndares en materia de
construccionesydotacindelasinstitucioneseducativas.Elprogramacontemplalaconstruccin,dotaciny
desarrollodeciudadelaseducativasqueserncentroseducativosdeutilizacincolectiva,quecontarncon
laboratorios de ciencias, qumica y fsica equipos de audiovisuales, comunicaciones e informtica
bibliotecas, auditorios, polideportivos, parques infantiles didcticos, centros de salud y restaurantes
escolares. De sus programas y recursos podrn hacer uso las diferentes instituciones educativas y la
comunidadengeneral.
Durante la dcada se han producido varios documentos sobre los estndares de

construccinydotacindelasinstitucioneseducativas.stosplasmannormastcnicaspara
lasedificaciones,lasealizacindeespaciosyelmobiliarioescolar.Secuentaademscon
una gua para las entidades territoriales y los establecimientos educativos sobre cmo
organizar y administrar los recursos fsicos utilizados para la educacin y las normas
nacionalessobresismoresistencia.
De otra parte, desde el ao 2000, y a travs del programa Empleo en Accin de la
Presidencia de la Repblica, se promovi el mejoramiento de la infraestructura de las
institucioneseducativasylaadecuacindesusbaterassanitarias.Finalmente,el Programa
de Medios de Comunicacin y Recursos Telemticos ha trabajado en la dotacin de
computadoresyenlaconexindelasescuelasainternet(verestrategia2,programa9).
Enlosprximosaossernecesariodefinirunapolticanacionaldeambientesescolaresy
dotaciones.stadebercontarconparmetrosdecalidadyusodelosrecursoseducativos,
deacuerdocontipologasdeinstitucionesascomoconfuentesdefinanciamientoestables.
Lapolticadeconstr uccionesescolar esdeBogot
La formulacin de la poltica de construcciones escolares de Bogot se inici con un diagnstico de la
situacinlegaldeloscolegiosoficialesdelaciudad,ascomodelestadodesusplantasfsicas,enrelacin
conlosestndaresdecalidaddelasmismas.stosserefierenalosrequerimientosantissmicosyalespacio
mnimo con el que debe contar cada alumno, tanto en los salones de clase como en las reas libres y de
circulacin.
Una vez elaborado el diagnstico, se formul un plan para la construccin de colegios y la adecuacin de
plantasfsicasdelosestablecimientoseducativosdeacuerdoconlosestndaresdecalidad.Conl, sebuscaba
ademsampliarlaofertaeducativaenlaszonasdemayordemandadelaciudad.As,en1997,yenelmarco
de lapoltica de desmarginalizacindeBogot, se inici la construccin,dotacin y adecuacin de centros
educativosensectoresdebajosrecursos.
18
Bajo esta poltica se han construido 25 colegios. Adicionalmente, el Distrito ha desarrollado una red de
bibliotecaspblicas,conlibreaccesoparatodosloshabitantesdelaciudad.
Fuente: SecretaradeEducacinDistritaldeBogot.Subsecretara dePlaneacinyFinanzas.

Centr odeRecur sosEducativosMunicipalesCREM
Enenerode2006seinaugurenFonseca(Guajira)elCentrodeRecursosEducativosMunicipalCREM.En
l,docentes,alumnosylacomunidadengeneral tienenaccesoadistintosservicioscomosalasdeinformtica
laboratorios de fsica,qumica y biologa biblioteca ludoteca salones deaudiovisuales y auditorios, entre
otros. Su objetivo es que en ellos realicen distintas actividades educativas, culturales, tecnolgicas,
investigativas,recreativasydeformacinhumana,quecontribuyanamejorarlacalidaddelaeducacin enel
municipio.
Este CREM presta sus servicios a los habitantes de Fonseca y de otros municipios vecinos, as como a la
comunidadindgenadelaregin.Se calculaque altendrnacceso13.500estudiantesy490docentesde14
institucioneseducativas(cuatrourbanas,unarural,trescentroseducativosyseiscolegiosprivados).
Deotraparte,sehanconstruidoyseencuentranenfuncionamientoCREMenlosmunicipiosdeMontelbano
(Crdoba),Flandes(Tolima), Pereira (Risaralda),Medelln(Antioquia)yBuga(ValledelCauca).
Fuente: MinisteriodeEducacinNacionalMEN.DireccindeCalidad.
Programa4.Programadeinvestigacin
Tienecomofinalidadpromoverlainvestigacinyelestudiopermanentedelosproblemasdelaeducacin
en sus diferentes formas y niveles, en los planos conceptual, pedaggico, didctico, curricular y
experimental,comobaseparalainnovacinyelrediseodepolticasyprogramas.Lasuniversidadesylas
institucionesdecienciaytecnologadarnprioridadaesteprograma.Conelfindecontarconuncentroque
sirva de motor al proceso de innovacin e investigacin en la educacin, se crear en Colciencias una
unidadespecializadadeinvestigacinyaplicacinpedaggicaydidctica.
Por recomendacin de la Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo, en 1997 se cre la

CorporacinMixtaparaelDesarrollodelaEducacinBsicaCorpoeducacin.Elobjetivo
de esta organizacin es estudiar, sistematizar y promover innovaciones educativas. La
Expedicin Pedaggica, organizada por la Universidad Pedaggica Nacional para
responder a las recomendaciones del Plan Decenal de Educacin tambin ha sido
considerada como una forma de investigacin sobre la educacin desde las escuelas (ver
programa7,estrategia2).Algunasentidadesterritorialesconcapacidadfinancieratambin
han trabajado en este propsito, como el Instituto para la Investigacin Educativa y el
DesarrolloPedaggicoIDEPenBogot.
De otra parte, Colciencias continu desarrollando el Programa de Estudios Cientficos de
Educacin, creado en 1991. No obstante, y tal como lo recomend el Plan Decenal de
Educacin, no constituy una unidad especializada en investigacin y aplicacin
pedaggicaydidctica.Enlaactualidad,estaentidadseencuentraenreestructuracinyse
contemplalacreacindeunreadeeducacinycultura.
19
Aunque estas acciones son importantes para el cumplimiento de los propsitos de este
programa,en2004,delos2.244gruposdeinvestigacinactivos,sloel6,8%sededicaba
al estudio de la educacin. Adems, entre 1995 y 2004, slo 41 de los 1.320 jvenes
investigadoresdelpastrabajabanenestetema5.
En los prximos aos, tanto el Estado como el sector privado debern hacer mayores
esfuerzos por invertir ms recursos en la generacin de conocimiento educativo,
promoviendolaformulacinyejecucindeproyectosdeinvestigacinenestecampo.Las
instituciones creadas durante la ltima dcada debern consolidarse para favorecer el
desarrollodel sectorygenerar innovacionesque alimenten la formulacinde laspolticas
educativas.
Cor por acinMixtaparaelDesar r ollodelaEducacinBsicaCor poeducacin
El objetivo de esta entidad es fortalecer la calidad de la educacin bsica colombiana, a travs de la
generacin, gestin y difusin de conocimiento educativo y la elaboracin de propuestas e instrumentos
aplicablesatodoslosestablecimientosescolaresdelasdistintasregionesdelpas.
Deestaforma,Corpoeducacinhacentradosusesfuerzosentresreasclaves:eldesarrollodelainstitucin
educativa, la planeacin educativa territorial y el anlisis de polticas educativas. En el primer caso, ha
desarrolladolneasdeaccinespecializadasenlagestinescolar,lascompetenciaslaboralesylaintroduccin
delasTecnologasdeInformacinyComunicacinTICenelaula.
Paraalcanzar suspropsitos ydesarrollarprogramasenlostemasmencionados,Corpoeducacin convocaa
importantesexpertos.Adicionalmente,formanpartedelaorganizacininstitucionesestatales,acadmicasy
del tercer sector, como el Ministerio de Educacin Nacional el Departamento Nacional de Planeacin las
fundaciones Corona, Compartir, Antonio Restrepo Barco, Carvajal, FES y Corfivalle la Corporacin
EducativaMinutodeDios,elColegioSanBonifaciodelasLanzaslaUniversidaddelosAndesylaCmara
deComerciodeBarranquilla.
Fuente:Corpoeducacin.
Programa5.Ampliacindelajornadaeducativa
Lasautoridadesdisearnunplanparalaampliacingradualdelajornadaeducativaylageneracinde
nuevasoportunidadesyespaciosparalosprocesoseducativos.Elprogramaincluyeelaumentodelnmero
de das del calendario escolar y del tiempo de duracin de la jornada diaria, segn los niveles de
enseanza.
En los ltimos 10 aos el sector ha transformado la concepcin del tiempo escolar, al

reconocerqueexistenhorasdedicadasaltrabajopedaggicodelaulayotras,aldesarrollo
institucional y que en ambos casos, stas deben utilizarse de acuerdo con el Proyecto
Pedaggico InstitucionalPEI de cada colegio. Igualmente se cuenta con una poltica que
busca que las instituciones educativas utilicen para la enseanza otros espacios de su
entorno.
ObservatorioColombianodeCienciayTecnologa.Librodeindicadoresdecienciaytecnologa2005.
20
Para consolidar este avance, en la prxima dcada ser necesario que la comunidad
educativa reconozca que el tiempo es un recurso insustituible y que la enseanza no se
limita a los procesos en el aula de clase, sino que adems, puede complementarse en
espacios extraescolares. Los directivos y docentes podrn mejorar el uso de las semanas
dedicadas al desarrollo institucional, utilizndolas para la evaluacin de su quehacer, la
planeacinylarealizacindeajustesen sutrabajopedaggico.
Lajor nadaescolaractual
Con el decreto 1850 de 2002 se defini la jornada escolar como el tiempo que dedica una institucin
educativaalaprestacindirectadelservicio.
De acuerdo con la Ley 115 de 2004, este decreto estableci que el calendario acadmico debe tener 40
semanas lectivas de trabajo de los docentes con los alumnos, distribuidas en dos semestres. En total, y de
acuerdoconelDecreto1860de1994,sedebendictar1.000horasanuales(25semanales)enprimariay1.200
(30 semanales) en secundaria y media. Para el desarrollo institucional, los docentes debern trabajar cinco
semanasadicionales(30horassemanales).
Cada secretara de educacin debe expedir anualmente su calendario acadmico al mismo tiempo, cada
institucineducativadebedefinirsuhorarioescolardeacuerdoconsuProyectoEducativoEscolarPEI.En
amboscasossedebetenerencuentalareglamentacinestablecidaenlasleyesydecretosmencionados.
Fuente: MinisteriodeEducacinNacional.
Programa6.Premioalaexcelenciaeducativa
Lasautoridades,laempresaprivadaylasorganizacionesdelasociedadcivilcrearnelPremioanualala
excelencia educativa, al cual se harn acreedores los jvenes, los educadores, las instituciones, las
comunidadeseducativasylosmunicipiosquesedestaquenenlarealizacindeinnovaciones,investigaciones
yexperimentacineducativa,ascomoenellogroderesultadosacadmicos,eficienciaygestindelservicio
educativo.
En algunas entidades territoriales se han organizado concursos que premian a las

institucionesycomunidadeseducativas,ascomoalasadministracionesquehantrabajado
por el mejoramiento de la gestin, la calidad y la eficiencia educativa, y que presentan
resultados concretos en estos campos. Estos reconocimientos han brindado al sector
instrumentosy herramientasparaevaluarse,documentarsusprocesosy formularplanes y
proyectosdemejoramientoescolar.SedestacanelPremioalaGestinEscolarGalardna
laExcelenciaenBogotyelPremioExcelenciaalaGestinEducativaenCundinamarca.
El departamento de Caldas y la ciudad de Medelln se encuentran organizando eventos
similares.
En la prxima dcada se deber trabajar porque este tipo de galardones se organicen y
entreguen enun mayor nmerodedepartamentos y municipios, yqueaellossepostulen
ms colegios. Paralelamente, ser necesario fortalecer la capacidad de las instituciones
educativas para planear e implementar procesos de mejoramiento de la calidad que las
llevenalogrosconcretos.
21
Pr emioalaGestinEscolar Galar dnalaExcelencia

Este premioliderado por la Secretara de Educacin Distrital con el apoyo de la Cmara de Comercio de
BogotylaFundacinCompensaresunreconocimientoalagestinescolardelasinstitucioneseducativas
oficialesyprivadascuyasexperienciasenlaformulacinyejecucindeproyectosorientadosalacalidadson
ejemplares.A2005,16colegiosbogotanoshabansidogalardonados.
Lasinstitucioneseducativasqueseinscribendebenelaboraryentregaruninformedepostulacinenelque
describen la orientacin,laimplementacin y los resultados del esquema de gestin que han aplicado. Los
colegios son visitados para verificar la informacin y evaluar su realidad. Las instituciones premiadas son
visitadaspararetroalimentarlaexperiencialasquenosonseleccionadasrecibenunacomunicacinescritaen
la que se les explica el anlisis realizado. As, el Galardn se ha convertido en una herramienta que les
permite a los establecimientos educativos consolidar su autonoma y formular un horizonte institucional
enfocadoalmejoramientocontinuo.
ParaparticiparenelGalardnalaExcelenciaesnecesarioqueloscolegiosseandeeducacinformal,quese
encuentren en la jurisdiccin de la Secretara de Educacin Distrital de Bogot, que tengan licencia de
funcionamientoyquenohayansidosancionadosenlosltimoscincoaos.
Fuente: Banco de Buenas Prcticas de Cooperacin entre el Sector Educativo y el Empresarial.

www.fundacionexe.org.co.
Programa7.ExpedicinPedaggicaNacional
LaExpedicinPedaggicaNacionalcomounamisinacadmicadeeducadoreseinvestigadorestienepor
objetoponerencontactolaintelectualidaddelpasconlainstitucinescolarylacomunidadeducativa,lo
mismoquereconocerenformasistemticalasinnovacionesyexperienciaspedaggicasyacordarlneasde
investigacinyexperimentacincon losprotagonistasdelprocesoeducativo.
La Expedicin Pedaggica Nacional se ha desarrollado con el objetivo de identificar las

prcticaseducativascotidianasde losdocentesendiferenteszonasdelpas yfavorecerel
debateacadmico,ascomoelintercambiodeconocimientosyexperienciasentreellos.A
travs del Atlas de la Pedagoga en Colombia, el sector educativo cuenta hoy con un
instrumentoquelepermiteconocer,clasificarygeorefenciarlasprcticasdocentesdetodo
elpas.
La Expedicin Pedaggica Nacional tiene entre sus principales tareas a desarrollar en los
prximos10aos,fortalecerelprocesodedocumentacindelaexperiencia,divulgarms
ampliamentesusresultadosygenerarunprocesodedebatepararetroalimentarlaspolticas
pblicaseducativas.
LaExpedicinPedaggicaNacional
Laexpedicinseinicien1998ydesdeentonceshasidoorientadaporlaUniversidadPedaggicaNacional.
Sehadesarrolladoenseisregionesy22departamentos,incluyendoaBogot.Atravsdeella,losdocentes
delpasrecorrendiferentesmunicipios,paraconocerlasprcticasdeotrosdocentesydifundirlaspropias.De
esta forma se propician encuentros e intercambios entre los actores educativos, que permiten explorar,
reconocerypotenciarlasdiferentesexperienciaspedaggicasexistentesenelpas.As,laexpedicinpuede
serconsideradacomounamovilizacinsocialporlaeducacin.
22
Con el fin de llevar a la teora las experiencias de los docentes y a travs de un proceso de produccin
colectivadeconocimientopedaggico,laexpedicincuentaconunSeminarioPermanente.Adems,en2003
secresuForoVirtualPermanente,comoinstrumentodeintercambiodelasexperienciasdelosdocentesde
todaslasregionesdelpasycomounespaciodedebateacadmicoentrestos.
Fuente: www.pedagogica.edu.co.
Programa 8. Produccin y distribucin de textos, libros, material didctico, e

informacinenciencia,tecnologa,educacinypedagoga
Corresponde a todas las instituciones que conforman el sistema educativo nacional, a las entidades
territorialesyalaempresaprivada,enproyectosconcertados,laproduccinydistribucindetextos,librosy
materiales de trabajo pedaggico buscando garantizar que los nios y nias de menores recursos puedan
disponergratuitamentedeellosparasuadecuadaformacin.Asmismosertareadelasentidadescitadas
ofreceraloseducadoresyalasinstitucionesescolareselsuministrodeunabibliotecabsicaactualizadaen
todoslostemasobjetodelquehacereducativo.
Enlosltimos10aossehaavanzadoenlaidentificacindelaofertadisponibledetextos
escolaresyenelconocimientodestaporpartedepadresdefamilia,docentesydirectivos.
Lo anterior ha permitido que las instituciones educativas tengan la posibilidad de
seleccionartextosascomolibrosdereferenciaydeconsulta,deacuerdoconsusproyectos
educativos.
LoanteriorhasidoposibleatravsdelaelaboracindelCatlogodeTextosEscolaresyde
laconvocatoriahechaporelMinisteriodeEducacinparaquelaseditorialesinscribansus
ttulos en l adems de la realizacin de Vitrinas Pedaggicas en Cartagena, Medelln,
AntioquiayBogot.Estasltimassonunaespeciedeferiasenlasquelaseditoriales,con
baseenlaseleccindelassecretarasdeeducacin,exhibensuslibrosytextosparaquelos
colegioslosescojandeacuerdoconsuscurrculos.
Enlasiguientedcada,estelogrodeberconsolidarse,altiempoquesemejorelacapacidad
deusodeestasherramientasporpartedelosdocentes,complementndolasconmediosde
comunicacinytecnologasinformticas,yutilizndolasdeacuerdoconlasnecesidadesde
losalumnosyelcontextodelasinstitucioneseducativas.Igualmente,sedeberincentivar
entrelosestudianteselusodelasbibliotecas,apartirdelfomentodelalectura.
Programa9.Programademediosdecomunicacinyrecur sostelemticos
Su objeto es incentivar y apoyar la utilizacin de los medios masivos de comunicacin, especialmente la
televisin, la informticay las redes telemticas. Su uso ser indispensable para el aprendizaje, el flujo e
intercambiodeinformacinyconocimientos,yparaelmejoramientopermanentedelaeficienciaylacalidad
delagestindelasentidadesresponsablesdelservicio.Elprogramapretendequeatravsdelaradio,los
canales pblicos locales y regionales o la televisin por cable, se difundan masivamente programas
educativosyhayaunaampliaofertadecanalesquepermitansuespecializacinporaudienciasoportipode
programacin. Comprender los sistemas de educacin formal, no formal e informal y cubrir todos los
niveleseducativos.Igualmenteseestimularlacreacindecentrosderecursosteleinformticosentodoel
pas para la comunicacin e interaccinva telemtica deeducadores, alumnos, investigadores, directivos
23
docentes igualmente darn la posibilidad de compartir programas educativos y consultar bancos de

informacin nacionaly mundial permitirn la conexin aautopistas de informacincomo Internet sern
una oportunidad para apoyar laconformacin de gruposde discusin y darn la oportunidad para que a
travsdeteleconferenciassecompartanclases oseminarios.
Enlosltimos10aossehaavanzadoenladotacinderecursosinformticos,ascomoen
la formacin de docentes para su utilizacin en los procesos de aprendizaje.
Adicionalmente, el pas ha generado una programacin educativa que apoya el trabajo
pedaggicodelosmaestros.
En cuanto a las tecnologas informticas, se ha trabajado en tres componentes: uno,
relacionadoconladotacindecomputadoresyconexinaInternet,enelquesedestacael
programaComputadoresparaEducarotroconloscontenidosparaapoyarlosprocesosde
aprendizaje,atravsdelportaleducativoColombiaAprende,consideradoporlaUNESCO
comounodelostresmejoresdeLatinoamricayelltimo,elusoyapropiacindeestas
herramientasporpartedelosdocentes,queesquizeldemenosdesarrollo.
La programacin educativa se emite por Seal Colombia, canal educativo y cultural del
pas, que cuenta con cubrimiento nacional y que es operado pblicamente. sta fue
diseada para apoyar el trabajo con los alumnos y convertirla en una herramienta que
mejoresusprocesosdeaulaparaasfavorecerlacalidaddelaeducacinenlosnivelesde
preescolar, bsica y media. Est integrada por cuatro programas realizados teniendo en
cuenta la poltica de calidad, especialmente los estndares curriculares y el desarrollo de
competenciasbsicasyciudadanas.
En los prximos aos el sector deber trabajar en fortalecer la capacidad de los docentes
parautilizarlasherramientasinformticasylosmediosdecomunicacinenlosprocesosde
aprendizaje.Porsucercanaalacotidianidaddelosjvenes,enelloslosdocentespodrn
encontrarmaterialparaladidcticaescolar,paraconoceryanalizarcmoseconstruyeny
transmitenlosimaginariosjuveniles,yparaensearatomarposicionescrticasfrentealos
mismos.
Algunosr esultadosenladotacinyusoder ecur sosinfor mticospar aeducacin
El programa Computadores para Educar ha entregado 166 mil equipos a las instituciones educativas
oficiales.
Las entidades nacionales han dotado de banda ancha para Internet a 4.020 establecimientos con los
esfuerzosdelasentidadesterritorialessehallegadoaotros1.500.
Enlaactualidadel57%delosestudiantesdeinstitucionesoficialestienenaccesoacomputadorese Internet
ysecalculaquehayuncomputadorporcada54alumnos.
Elportal ColombiaAprende cuentacon140milusuariosregistrados.Enlseencuentran9milcontenidos
aplicablesenelprocesodeaprendizaje(70% paraeducacinbsicayelrestoparasuperior).Adems,
formapartedelaRedLatinoamericanadePortalesEducativosRELPEyseencuentraconectadoacincode
ellos.
100 mil docentes del sector oficial (30%) cuentan con alfabetizacin digital, y cerca de50 mil maestros
estnformadosparautilizarlasherramientasinformticasenelauladeclase.
Fuentes: MinisteriodeEducacinNacional.PortalColombiaAprende:www.colombiaaprende.edu.co.
24
Pr ogr amaEntr ePares

Desde 2005, el Ministerio de Educacin Nacional en alianza con Microsoft, desarrolla el programa Entre
Pares, queesoperadoporCorpoeducacin.Conl, los docentesdeloscolegiosoficialesdelpasseformanen
elusodenuevastecnologasinformticasyenlamaneradeconvertirlasenherramientasdeenseanzapara
contribuiraldesarrollodelascompetenciasbsicasensusestudiantes.
El programa consiste en la formacin de maestros lderes, encargados de apoyar a otros docentes en el
desarrollodehabilidadestecnolgicas,enlaidentificacindecmoutilizarlasherramientasdecmputopara
apoyarelcurrculoyenlaintegracindelatecnologaenelprocesodeenseanzaaprendizaje.
EntreParesformapartedelprogramaAlianzaporlaEducacindeMicrosoft yColombiaeselprimerpas
latinoamericano en donde se implementa. Fue creado en 2001 por la empresa Puget Sound Center con el
apoyodeldepartamentodeTecnologayEducacindeEstadosUnidos.
Fuente:www.microsoft.com/latam/educacin/noticias.
Programa10.Programadenios,niasyjvenes
Entendiendo que todos los proyectosy programas de accin tienen como fin ltimo la mejor calificacin
educativa de las nias, nios y jvenes, estos tendrn espacios y proyectos particulares para facilitar su
desarrollo integral y el libre desarrollo de su personalidad. Los festivales deportivos, los intercambios
culturales, las olimpadas de matemticas, las ferias de la ciencia, los proyectos social comunitarios, las
emisorasyperidicosescolares,lasasambleas,organizacionesdejvenesyconsejosestudiantiles,lasligas
deportivas,sociales,acadmicasyculturalesdeestudiantesdetodoslosniveleseducativossernalgunosde
los espacios que corresponde a los directivos docentes, los educadores y las autoridades propiciar. Un
captuloespecialtambinloconstituyenlosprogramasdeseguridadsocialyproteccinpersonaldelaniez
ylajuventud.
Durante la ltima dcada se ha ampliado la capacidad de los estudiantes de participar en

actividades y experiencias que favorecen su desarrollo integral, a travs de iniciativas
creadasautnomamenteporpartedelasinstitucioneseducativasydeotrasorganizadaspor
el sector pblico, el privado o por alianzas entre los dos. Algunos ejemplos son las
OlimpiadasdeMatemticas,lasOlimpiadasMedellinensesdelConocimiento,elprograma
Prensa Escuela y el apoyo al montaje y funcionamiento de emisoras escolares, en el que
han participado activamente algunas secretaras de educacin. Estas ltimas iniciativas se
enmarcanenelProgramadeMediosdeComunicacin yTelemticadelPlanDecenalde
Educacin.
Durante los siguientes 10 aos, las instituciones educativas debern trabajar en crear
didcticas agradables y amenas, en las que los medios de comunicacin, las nuevas
tecnologasylasactividadesldicasformenpartefundamentaldelprocesodeaprendizaje.
stosdebernvincularsealprocesopedaggicoentreelmaestroyelestudiante.
25
Pr ensaEscuela
Facilitaryestimularlalecturaenelauladeclaseypromoverlaformacindelosdocentesenelconocimiento
delosmediosimpresosyensuutilizacincomoherramientapedaggicaenelauladeclasesonlosobjetivos
fundamentales del programa Prensa Escuela, que surgi en 1993, a partir de un convenio entre la
Organizacin de Estados IberoamricanosOEI, la Asociacin de Diarios de ColombiaANDIARIOS y el
MinisteriodeEducacinNacional.
El programa contribuye al fortalecimiento de los procesos comunicativos en las instituciones educativas,
medianteelusopedaggicodelperidicoenlasdistintasreasdelconocimiento.As,atravsdeestemedio
de comunicacin, los estudiantes aprenden diferentes contenidos del currculo y fortalecen su capacidad
lectora. Adicionalmente promueve el periodismo escolar, a partir de la capacitacin de estudiantes como
corresponsalesdeprensa.
En la actualidad, con el apoyo de ANDIARIOS, 15 peridicos implementan Prensa Escuela en diferentes
regionesdelpas.ElColombianodesarrollaestainiciativaenAntioquiaen92institucioneseducativasde25
municipiosdeldepartamentoybeneficiaanualmentea60milestudiantesy1.700docentes.

www.fundacionexe.org.coyPortalEducativoColombiaAprende.www.colombiaaprende.edu.co.
Estr ategia3.Expansinydiver sificacindelacober tur aeducativa

Programa1.Universalizacindelaeducacinbsica
Lasinstitucioneseducativasplanificarnlaofertadematrculadeacuerdoconlasexigenciasytendencias
poblacionales. Cada municipio realizar un censo de necesidades educativas que incluya aulas, dotacin,
campos deportivos y educadores. Se definirn compromisos y metas de expansin de la cobertura en las
institucionesescolares,losncleos,distritoseducativos,municipiosydepartamentos.
Elsectorhaavanzadoenlaplanificacindelosprocesosdecobertura,especialmenteenlas
entidadesterritorialescertificadas.ConelapoyodelMinisteriodeEducacinNacional,en
ellas se han generado sistemas de informacin que permiten identificar y clasificar la
demandadeacuerdoconsuscaractersticas.Estohapermitidocontarcondatosqueapoyan
lasdecisionesenel procesode matrcula anual ypriorizar la asignacindecupospara la
poblacinensituacindevulnerabilidad.
En la organizacin y la ampliacin de la oferta se ha trabajado en tres estrategias: la
reorganizacin del sistema educativo para mejorar la eficiencia en la asignacin de
recursos la construccin de infraestructura y la ampliacin de la oferta oficial y la
generacin de alianzas con prestadores privados del servicio. En esta ltima se han
generado esquemas innovadores como el Programa de Concesin Educativa y se ha
mejoradolacapacidaddelsectoroficialparaevaluaryseleccionarlosmejoresoferentes.
Enlosprximos10aos,elsectoreducativodeberconsolidarlossistemasdeinformacin
creados y trabajar porque stos sean apropiados y utilizados por las secretaras de
educacin.Igualmente,sedebern fortalecer los criterios y mecanismosdeevaluacinde
26
losprestadoresprivadosdelservicio,tantoensuseleccincomodurantesulabor,conelfin
dehacerlosajustesnecesariosparaquelaofertaprivadaseadecuealasnecesidadesdela
poblacinqueatiende.
DESTACADO
La organizacin y planeacin de la cobertura educativa, as como el cumplimiento de las metas en este

aspecto, fueron los temas que los secretarios de educacin de los departamentos, distritos y municipios
certificadoscalificaroncomolosdemayoravanceenlasentidadesterritoriales.Loanteriordejaverquela
ampliacindelacoberturaesunodelostemasenlosquelamodernizacindelassecretarasdeeducacin
muestramayoresresultados.
Evolucindelacober tur adelaeducacinbsicadur antelosltimos10aos
Entre1996y2005laasistenciaescolardelapoblacinde5a17aosaument6puntosporcentuales(pas
de82%a88%).Aunqueafinalesdeladcadade1990disminuy,enlosltimosaosseharecuperado.No
obstante,para2005an12decada100niosyjvenesenedadescolarnoasistanalcolegio.
Entre1996y2005,latasadecoberturabrutaparalapoblacinentre5y6aos(transicin)pasdel45%al
88%. Estas cifras demuestran el esfuerzo del sistema educativo durante la ltima dcada por ampliar la
capacidadparaatenderestenivel.Enesemismoperiodo,enprimariaestatasapermanecicasiigual(entre
108%y112%)enbsicasecundariapasdel72%al86%yenmedia,pasdel47%al65%.
Laextraedadensecundariaesmayorqueenprimariaydurantelaltimadcada,estefenmenodisminuy
menos que en ese nivel. Esto puede deberse a que, a diferencia de la primaria, para secundariano existen
programas para reducirla, por lo que el sector deber esforzarse en los prximos aos por desarrollarlos y
asegurarsequerespondanalasrealidadesycontextosdelosniosyjvenes,especialmentealasde losquese
encuentranensituacindevulnerabilidad.
Programa2.Expansindelamatrculayflexibilizacindelosprogr amasdeestudio
delaeducacinmedia
El Ministerio de Educacin, los departamentos, municipios y el sector privado adoptarn metas de
expansin de la matrcula en la educacin media, y planificarn la oferta de programas de estudio de
acuerdo con las necesidades de la poblacin y las posibilidades de las instituciones educativas. Se
establecern colegios especiales de educacin media con carcter experimental, que sean capaces de
irradiarinnovacionesyexperienciasaloscolegiosregulares.
El sector ha avanzando en la formulacin de una poltica educativa de articulacin de la

educacin media con el mundo productivo, basada en el desarrollo de competencias
laborales6.Atravsdeestapolticase buscaqueel estudiantequeseestformandoen la
escuelarespondaalquerequierelasociedadyelsectorproductivo,ademsdefacilitarlesa
losjveneslacontinuacindesusestudiossuperiores.
Habilidades necesarias para desenvolverse en un ambiente productivo, por ejemplo, la orientacin al

servicio,lainformtica,eltrabajoenequipo,latomadedecisiones,laresolucindeproblemas,elmanejode
procesostecnolgicosbsicos,entreotros.
27
Enlosprximosaoselpasdeberconsolidarestapoltica.Paraello,elsectoreducativo,
desdelasentidadesterritoriales,debergenerarunarelacinpermanenteydinmicaconel
sector productivo y fortalecer su capacidad de liderazgo en este tema. Tambin ser
necesario que las instituciones educativas fortalezcan su capacidad para formular un
currculo de acuerdo con la poltica creada y con el contexto en el que estn inmersas.
Adicionalmente debern hacer un seguimiento constante a los egresados, para que esta
informacinretroalimentelosproyectosimplementadosenlasregionesylapolticamisma.
LaeducacinmediaenColombia
Elnmerodejvenesmatriculadosenlaeducacinmediapasde757milen1996a1.119.000en2005.Con
esteincrementolatasadecoberturabrutapasdel47%al65%.Noobstante,laofertaenestenivelesan
insuficienteparacubrirlapoblacinenedaddecursarlosgrados10y11.
Laofertadeprogramasdeeducacinmediatcnicaaumentlevementedurantelaltimadcada:entre1997
y2005,losestablecimientosqueofrecanestamodalidadpasarondel28%al30%. Eneseltimoao,el38%
delasinstitucionesoficialesofrecanestamodalidad,mientrasqueel17%deloscolegiosprivadoslohaca.
Adicionalmente, la matrcula de media tcnica representaba el 35% del total de la matrcula de educacin
media.Lamayoradelamatrculademediatcnicaesoficialyllegaal88%.
EscuelayCaf
En1999 elComit Departamental de Cafeteros de Caldas cre el programaEscuela y Caf, con el fin de
mejorar los procesos de produccin del grano. Para ello busc articular los contenidos de las diferentes
materias con las prcticas relacionadas con la caficultura. As, cambi los planes de estudio, capacit los
docentesydotloscolegiosconmaterialesyherramientasparaintroducirconocimientossobreelprocesode
cultivo,produccinycomercializacindecaf.
EsteprogramahatenidobuenosresultadosenlasreasruralesdeCaldas,pueshahechoquelaeducacinsea
mspertinentealasnecesidadessocialesyproductivasdelosjvenesysusfamilias.Actualmenteatiendea
9.500estudiantesde80establecimientoseducativosrurales.
EscuelayCafhatenidodiversoslogros:elaltogradodecualificacintcnicadelosestudianteselaumento
de la permanencia de los jvenes en el colegio y en el campo, la disminucin de las diferencias de gnero
comunes en las zonas rurales, pues incorpora las nias a los procesos productivos y el aumento de la
integracindelasfamiliasporqueloshijosdiscutenconsuspadresloquehanaprendidoystosadoptansus
recomendaciones.
() Escuela y Caf fue reconocido por la Organizacin de Estados IberoamericanosOEI, en el concurso
Escuelas que hacen Escuela, por ser una experiencia relevante internacionalmente en educacin para el
trabajo.
Fuente: Buenos Avances, pero nos Falta Mejorar. Informe de Progreso Educativo de Caldas.
Corpoeducacin,FundacinCorona,FundacinEmpresariosporlaEducacinyPREAL(2004).
28
Obser vacionesPedaggicasEmpr esariales

En abril de 2001, la empresa Limpieza MetropolitanaLIME cre el programa Observaciones Pedaggicas
EmpresarialesOPE.Lainiciativabuscaconstruirespaciospedaggicosenlosquelosestudiantesfortalezcan
sus competencias laborales generales y enriquezcan sus principios y valores personales, a travs del
involucramiento en diversos procesos empresariales. Los alumnos cuentan con el acompaamiento de
empleadosdelacompaa,quienesconstruyenplanesdeaccinparaquetenganlaoportunidaddeobservar,
en la prctica, el sistema de gestin de la compaa la interaccin entre los niveles administrativos y la
coordinacin de procesos de carcter operativo, financiero, logstico, de gestin humana y de servicio al
cliente.Ademsparticipanencapacitacionesyreunionesdeseguimientoyevaluacindelaexperiencia.
De otra parte, el programa tiene como fin establecer vnculos entre el sistema educativo y el sector
empresarial, con el nimo de contribuir a la pertinencia de la formacin ofrecida por las instituciones
educativas.Portanto,OPEesconcebidocomounespacioparaeldesarrollointegraldelosestudiantes,que
les permite formarse en las habilidades, actitudes y comportamientos que las empresas buscan en sus
empleados.
A 2005, 240 estudiantes de los grados 10 y 11 de los colegios Distrital Kennedy y CEDIT Tabora,
pertenecientesalaslocalidadesdeKennedyyEngativdelaciudaddeBogot,sehabanbeneficiadodela
experiencia, afianzando as sus competencias laborales generales. Adems,hanadquirido buenos referentes
deexigenciaprofesionalparasufuturo,mayorcomprensindelosvaloresyprincipiosdelasorganizaciones,
yconocimientosbsicosdelosprocesosquedesarrollaronconlaexperiencia.

Programa 3. Ampliacin de la cobertura y diver sificacin de la educacin tcnica,

tecnolgicayuniversitaria
Desarrollar el sistema de formacin tcnica y tecnolgica, articulado con las universidades y otras
institucionescomolosINEM,ITA,SenayCentrosdeDesarrolloTecnolgicoyProductivo.Conrespectoa
lasuniversidades,ejecutarlosprogramasdeampliacindelaofertadepregradosypostgrados,deacuerdo
con los requerimientos del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa y las necesidades de formacin de
investigadoresyprofesionalesdealtonivel,parahacerefectivalametapropuestaporlaMisindeCiencia,
EducacinyDesarrollodeformar8.000doctores,10.000profesionalesespecializadosy18.000tecnlogosy
tcnicosdedicadosalainvestigacinenlosprximosdiezaos.
En los ltimos aos, el sector ha avanzado en la consolidacin del Sistema Nacional de

Formacin para el TrabajoSNFT, a partir del cual se busca integrar conceptualmente los
programas de educacin tcnica profesional y tecnolgica. Actualmente su oferta es
dispersa, heterognea y sin equivalencias que permitan la movilidad de los estudiantes,
tantoentreprogramaseinstituciones,comoentreellosyelmundolaboral.
AdicionalmenteseimplementaelProgramadeFortalecimientodelaEducacinTcnica y
Tecnolgica, que busca financiar iniciativas, promovidas por alianzas intersectoriales,
encaminadas a ampliar la cobertura y mejorar la calidad y la pertinencia de la educacin
tcnica (media y profesional) y tecnolgica, para que los estudiantes desarrollen las
competenciasrequeridasporelsectorproductivo.
29
Durante la siguiente dcada el sector deber consolidar y profundizar los procesos

generadosenesteprogramayarticularlosconlosdesarrolladosparaexpandirlacobertura
delaeducacinmedia,detalformaquesecubratodoelpas.Adems,deberdesarrollar
mecanismosquepermitanqueesteprocesosedconcriteriosdeequidad.Finalmente,ser
necesario fortalecer la formacin de los docentes, tanto en su educacin inicial como
duranteelejerciciodesucarrera,entemascomocompetenciaslaboralesyeducacinpara
eltrabajo.
InstitutosTcnicosAgr opecuar iosyFor estalesITAF
Los Institutos Tcnicos Agropecuarios y ForestalesITAF son establecimientos educativos que ofrecen los
nivelesdebsicasecundariaymediatcnicaparaestudiantesdeestratos1y2delaszonasruralesdeCajibo
yElTamboenCauca,yelDarinenelValledelCauca.FueroncreadosporSmurfitCartndeColombiaen
septiembrede1993,comorespuestaalanecesidaddeampliarlacoberturadeestosniveles,ascomomejorar
lapertinenciaylacalidaddelaeducacinquerecibanlosjvenescampesinosdeestosmunicipios.
En los ITAF se ofrece asesora tcnica y pedaggica permanente. Los institutos cuentan adems con
restaurantes escolares y entregan becas universitarias a seis alumnos de cada promocin. Sus estudiantes
recibenelttulodebachillertcnicoagropecuarioyforestal. Ademsse adelantanprogramascomunitariosde
generacindeingresos,atravsdelaentregadecrditospormediodeFondosRotatorios.
AdemsdeSmurfitCartndeColombia,enlosITAFparticipaninstitucionescomolasAlcaldasMunicipales
queaportansubsidiosdetransporteparalosestudiantesyapoyansusproyectosambientaleslosComitsde
Cafeteros Municipales, que brindan asesora y apoyo a los proyectos agrcolas de caf y las Unidades
Municipales de Asistencia Tcnica AgropecuariaUMATA, que acompaan los proyectos productivos
agropecuarios.Lasdosprimerasentidadesnombradasfinancianpartedelainfraestructuradelosinstitutos.
Adicionalmente, el Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarICBF financia algunos cupos en los
restaurantes escolares de los ITAF el Proyecto Educativo Lderes Siglo XXI ofrece orientacin para el
mejoramientodelacalidadeducativayloshospitaleslocalesrealizanactividadesdeprevencinensaludy
atencinmdica,desaludoralypsicolgica.Ademsbrindanacompaamientoalosproyectospedaggicos
ambientales,desexualidad,tiempolibreyvalores.
LosITAFbeneficianactualmente456estudiantesycuentancon315estudiantesgraduadoscomobachilleres
tcnicos agropecuarios y forestales. 32 de ellos se encuentran cursando programas de educacin superior.
Finalmente, a travs de la iniciativa se ha logrado mejorar los ingresos de 60 familias a travs de la
financiacindelosFondosRotatorios.

Cober tur adelaeducacinsuper ior enColombia

Laasistenciaescolardelgrupodejvenesentre18y23aosseredujocontinuamentealfinaldeladcadade
1990 y comienzos de la presente, como consecuencia de la crisis econmica que afect al pas.En efecto,
entre1996y2002pasdel30%al25%.Noobstante,apartirdeeseaoserecuperyen2005llegal27%.
Dentro del grupo que asista a algn centro educativo, aument elnmero de jvenes que lo hacaaalgn
gradodeeducacinsuperior:pasdel46%al72%entre1996y2005.
Lamatrculadeeducacinsuperioraumententre1996y 2005 ypasde673mila1.212.000estudiantes.
As, en ese mismo periodo la cobertura pas del 15% al 25%. Segn el Instituto de Estadsticas de la
UNESCO, esta ltima cifra est por encima del promedio de cobertura de los pases de la regin con
30
desarrollo humano medio (entre los que se clasifica Colombia) y por debajo de aquellos con desarrollo
humanoalto(22%y 37%en2004,respectivamente).
En la ltima dcada, elnmero deegresados de educacinsuperior crecisignificativamente:entre 1996 y
2005aumentun154%(pasdel51.800a131.300).Enesemismoperiodo,losegresadosdelamodalidad
tcnica y tecnolgica pasaron de 8.900a 32.800 los de pregrado, de 32.700 a 76.800 y los de postgrado,
10.100a21.700.Valelapenaresaltarquelamodalidadtcnicaytecnolgicaaumentsuparticipacinenel
totaldeegresados,alpasardel18%al25%.
Por nivel de ingresos, en 2004, el 86% de las personas que asista o tena algn grado de formacin
universitariapertenecaal40%delapoblacinconmayoresingresosdelpas(quintiles4y5)yel90%de
lasquetenanpostgradoerandelquintil5.
LosindicadoresanterioresmuestranqueelpasestlejosdecumplirlametapropuestaenelPlanDecenalde
Educacin (formar 8 mil doctores, 10 mil profesionales especializados y 18 mil tcnicos y tecnlogos).
Adicionalmente, la cobertura de la educacin superior sigue siendo baja yadems inequitativa, pues pocas
personasdebajosingresoslograncursarunacarrerauniversitariaounpostgrado.Finalmente,elbajonmero
de personas con doctorado, afecta la posibilidad de fortalecer la investigacin y la generacin de
conocimiento enelpas.
Fuentes: http://www.uis.unesco.org/ y Balance del Plan Decenal de Educacin 19962005. Documento

Tcnico.CentrodeEstudiosEconmicosparaelDesarrolloCEDE(2006).
Programa4.Extensindelacoberturadelaeducacininfantilypreescolar
El Ministerio de Educacin Nacional y las entidades territoriales, en asocio con el ICBF, definirn el
componente educativo de la educacin inicial poblacin entre 3 y 5 aos en direccin a convertir
progresivamenteloscentroscomunitariosydeatencininfantilenjardinesinfantiles.Partefundamentalde
este programa ser la universalizacin del ao obligatorio de educacin preescolar que establece la
ConstitucinNacional.
En la ltima dcada, la tasa de cobertura bruta en el grado obligatorio de preescolar

(transicin)aument significativamente: mientrasqueen1996,representabael45%de la
poblacinde5y6aosdeedad,en2005,representabael88%.Aligualqueeneducacin
secundaria y en media, en este nivel an la oferta es insuficiente para atender toda la
poblacinesperadaparaestegrado.7
En lasentidadesterritoriales se ha iniciado,aniveloperativo yatravsdeconvenios,un
procesodevinculacinentreelsistemaeducativoyeldebienestar(encargadodelcuidado
delosmenoresde5aos),paragarantizarelpasodelosniosdelgrado0alaprimaria.No
obstante, el pas no ha avanzado en el desarrollo del componente pedaggico de la
educacininicial,dirigidaalosniosentrelos3y5aos.Paralograrlo,enlaactualidadel
MinisteriodeEducacinNacional,enconjuntoconelICBF,trabajaenlaformulacindela
polticaeducativaparalaprimerainfancia.Elretoparalosprximosaosserconsolidarla
yhacerlarealidadencoordinacinconelsistemanacionaldebienestarfamiliar.
31
Pr ogr amadeAtencinIntegr alalMenorde0a6aos

EstainiciativadelaCajadeCompensacinFamiliarComfenalco,ValledelCauca,buscadarrespuestaala
carenciadeestmuloseneldesarrolloformativodelosniosquesonatendidosenlosHogaresInfantilesdel
ICBF,medianteactividadesartsticasyldicorecreativas.Asmismo,buscaresolvereldesconocimientode
los padres de los procesos cognitivos y emocionales de sus hijos y de la manera de manejar algunos
comportamientoscomunesenlosniosquetienenentre0y6aosdeedad.
A travs del programa, los nios que asisten a los hogares reciben clases en reas artsticas una vez a la
semana. Los padres, por su parte, participan en Escuelas de Familia, en las que se fortalecen como seres
humanossensiblesantelaresponsabilidaddeguiarasushijos.Adems,serealizanactividadescomoelda
ldicorecreativo,enelcualpadresehijosdisfrutandeactividadesdesano esparcimiento.
Adicionalmente, los docentes de los hogares participan en un seminario de 70 horas sobre fortalecimiento
personal, gerencial y pedaggico y, en horarios accesibles, las madres comunitarias complementan su
educacinbsicaymedia,yrecibenconocimientosquefortalecensuquehacerpedaggico.
Elprogramaseinicienelao2000yenlaactualidadtieneunacoberturade52HogaresComunitariosde
losmunicipiosde Cali,Palmira,Buga,TulayCartago,enelValledelCauca.

Programa5.Validacinyreconocimientodesaberes
El Ministerio de Educacin Nacional reglamentar el sistema devalidaciny reconocimiento de saberes
adquiridos a travs de procesos educativos no escolarizados, que ser aplicado por las instituciones
educativas.
En 2005, el Ministerio de Educacin Nacional reglament los procesos de validacin

(reconocimiento, por parte del Ministerio y las secretaras de educacin, de los saberes
adquiridosfueradelaescuela)paralaeducacinbsicaymediaacadmica,yestablecilos
requisitos para que las instituciones educativas puedan adelantarla. Durante los prximos
10aos,elpasyelsectordeberntrabajarenlapromocindenuevasformasdeadquirir
conocimientosyenfortalecerelsistemadevalidacincreado.
Programa6.Fortalecimientodelaeducacinnoescolarizada
Las diferentes administraciones nacional, regional y municipal y el sector privado reconocern e
incentivarntodoslosproyectoseducativosextraescolaresqueofrezcanposibilidadesdeformacin.Especial
nfasis se har en universalizar la propuesta de Ciudad educadora como estrategia pedaggica de
desarrollohumanoysocialsostenido.
Laformacinextraescolaroeducacinnoescolarizadahasidopromovidaenlosltimos10
aos,especialmenteenlasgradesciudades.BogotyMedellnabanderanesteproceso.En
el primer caso, desde 1995, las polticas culturales, educativas y de infraestructura
alrededordelconceptodeciudadeducadorasehanmantenido.Estohaposibilitadoquelos
32
estudiantes encuentren nuevos espacios para aprender y los docentes, nuevas formas de
ensear.Deotraparte,elplandedesarrolloactualdeMedellnsebasaenlaconcepcinde
quelaciudadtambineduca.
Lograrquelaexperienciadeestasciudadesserepliqueentodoelpas,inclusoenlaszonas
rurales, ser el reto de los prximos aos. Con ello se apoyar el trabajo en el aula y la
escuelaseabrirasuentornosocialycultural.
RedCapitaldeBibliotecasPblicasdeBogotBiblor ed
ConcebidacomounodelosmegaproyectosdelPlandeDesarrollo19982001deBogot,laRedCapitalde
BibliotecasPblicasrepresentaunanuevaconcepcindelespaciopblicoparafomentarentreloshabitantes
de la ciudad, la lectura y las actividades culturales, as como ampliar la oferta de alternativas del uso del
tiempolibre.
Bibloredestcompuestaporcuatromegabibliotecas,seisbibliotecaslocalesy10debarrio,cuyadistribucin
permite que sus servicios lleguen a un buen nmero de bogotanos. Las primeras se encuentran en parques
ubicadosenpuntosestratgicosdelsur,elcentroyeloccidentedelaciudad.Lassegundas,sonbibliotecasde
nivel intermedio que prestan el servicio en los sitios donde las mayores no tienen cubrimiento directo. Las
ltimas fueron creadas en convenio con otras entidades distritales, Juntas de Accin Comunal y
organizaciones privadas. Adems, la red cuenta con el apoyo y la asesora de distintas entidades, como la
BibliotecaLuisngelArangoylaRedde BibliotecasdeColsubsidio.
Tres de las cuatro mega bibliotecas (Virgilio Barco, el Tunal y el Tintal) entraron en servicio en 2001.
Paralelamenteasuconstruccin,enlasbibliotecaslocalesydebarrioexistentessellevaronacaboprocesos
dereorganizacinadministrativa,adecuacinfsicaydotacindelibros.
Laredcuentaactualmenteconcoleccionesquesuperanlos200milvolmenesyatiendea4.800.000usuarios
alao,convirtindoseenunadelasmsvisitadasdelmundo.
Fuente:www.biblored.org
Estr ategia4.Pr omocindelaequidadenelsistemaeducativo

Laequidad delaeducacinenColombia8
Segnlosexpertos,enlaltimadcadahahabidomejorasenlaeducacinrural.As,seha
disminuidoelanalfabetismo y ladesercin, ysehaaumentadolaescolaridad y latasade
asistenciaenprimariayensecundaria.
Lacoberturanetaenlaprimariaesmuysimilarentrelaszonasruralesyurbanas.En2004
erade86%y84%,respectivamente.Ademssehamantenidoprcticamenteigualdurante
laltimadcada.Ensecundariasehaincrementadoyelaumentohasidomsmarcadoen
laszonasruralesqueenlasurbanas.Noobstante,mientrasqueen2004erade77%enlas
ciudades, en el campo era apenas de 55%, lo que muestra que la brecha entre las zonas
ruralesyurbanasparaestenivelanesmuygrande.
8
33
Deotraparte,enlaltimadcadasehadisminuidolabrechaenelaccesoaprimariaentre
los nios de mayores y menores ingresos. Mientras que en 1996 la diferencia en la
coberturanetaentrelosquepertenecanalquintil1(el20% mspobre) yalquintil5(el
20% ms rico) era del 9%, en 2004 era del 3%. En secundaria, la brecha tambin ha
disminuido,aunquesiguesiendogrande.Para2004eradel29%.
Programa1.Equidaddegnero
Dadoqueelsistemaeducativohavenidoreproduciendoprejuiciosyprcticascotidianasbasadasenlaidea
de superioridad de uno de los sexos, es necesario que el sector educativo tenga en cuenta el impacto
diferencialquelaspolticas,programasyproyectoseducativostienenenlasniasparaquedeesemodose
atiendanlassituacionesdeinequidadderivadasdelaspropiascondicionessocioculturales.Esteprograma
debe buscar la eliminacin de todas las formas de discriminacin por razones de gnero y garantizar los
derechoseducativosdelamujerconsagradosenlaLey51de1981.Comoapoyoaesteprogramasebuscar
eliminarlasimgenesestereotipadasdemujeresyhombresenlostextosescolares,eldiseodeprogramas
educativos que promuevan la igualdad, la cooperacin, el respeto mutuo y la responsabilidad compartida
entre nias y nios, la capacitacin docente en orientacin de gnero y el ofrecimiento de programas de
apoyoparaquelasmadresymujeresadultaspuedancontinuarsusprocesoseducativos.
Elaccesoequitativoalaeducacinparalasmujeresesunodelosgrandesavancesdelpas
en la ltima dcada. Adicionalmente, stas presentan menores niveles de repitencia y
desercin escolar. En primaria, las diferencias en cobertura entre nios y nias son
mnimas, mientrasqueensecundariaestna favordelas jvenes.Estehechopuedeestar
relacionado con la necesidad de que los hombres empiecen a trabajar para ayudar
econmicamenteasusfamilias.
Otro avance fundamental es el desarrollo conceptual del tema en el marco de las
competencias ciudadanas, a travs del Proyecto de Educacin para la Sexualidad y la
Construccin de Ciudadana, lo que ha permitido fortalecer la capacidad de abordarlo de
maneramssistemticayestructuradadesdelaescuela.
En los prximos 10 aos el sector deber esforzarse porque esta nueva concepcin de la
equidad de gnero permee todas las acciones y las reas de conocimiento de las
instituciones educativas, de acuerdo con sus propios contextos y realidades. Igualmente,
deber trabajar en buscar las causas que hacen que la desercin y la repeticin sean
mayores para los hombres en el nivel de secundaria, y buscar cmo hacer frente a este
hecho.
DESTACADO
Lacoberturanetaenprimariaparaniasynioshasidosimilardurantelaltimadcada.En2004erade86%
para lasprimerasy87%paralossegundos.Ensecundariaesmayorparalasmujeresqueparaloshombres.En
esemismoaoerade72%y68%,respectivamente.
Fuente:BalancedelPlanDecenaldeEducacin19962005.DocumentoTcnico.CentrodeEstudios
34
Programa2.Programadeatencinalaspoblacionesespeciales
Dadaslascondicionesdesigualesenquelasdiferentespoblacionesabordansusposibilidadeseducativas,el
Ministerio de Educacin, consultando las representaciones de dichas comunidades o pueblos, elaborar
programas especiales de apoyo educativo e integracin social y cultural sin detrimento de su autonoma,
idiosincrasia,lenguaoproyectopedaggico.Losdiferentesproyectosbuscarnlaintegracinantesquela
segregacin facilitando el desarrollo de acciones especficas de apoyo educativo. Para tal efecto se
disearn programas de: atencin a los pueblos indgenas y raizales, y comunidades afrocolombianas
atencin a las personas con limitaciones o capacidades excepcionales atencin a la poblacin rural
atencinalosgruposmarginalesurbanos. Losprogramasincluirncondicionesdefavorabilidadenmateria
de informacin,costoseducativos, participacinenla orientacindelasinstituciones educativas, horarios
escolares, dotacin de textos, libros y tiles escolares, mobiliario adecuado, subsidios de transporte y
alimentacin, yatencinensalud.
En los ltimos 10 aos el pas ha avanzado en la formulacin y operacionalizacin de

polticasparaatenderagrupospoblacionalesespeciales.ElProyectodeEducacinRural
PER ha llegado a 27 departamentos y 115 municipios, buscando que las comunidades de
estas zonas construyan sus propios proyectos educativos, con modelos pedaggicos que
respondenalasparticularidadesdesuscontextos.Conelloseesperaampliarelaccesode
losniosyjvenesdelcampoalaescuela,yquealavezrecibanunaeducacinpertinente
ydecalidad.
De otra parte, tambin se ha trabajado en la poltica de etnoeducacin, que busca el
reconocimiento, por parte de todos los estudiantes, de que las culturas afrocolombiana,
indgenaygitanaformanpartedelasracesdelanacionalidadcolombiana.Finalmente,se
ha avanzado en la concepcin y operacionalizacin de una poltica de atencin a nios y
jvenes con discapacidad o capacidades excepcionales, para brindar a las instituciones
educativasquetrabajanconestapoblacinlosapoyosrequeridosparaatenderlos.
Enlaprximadcadasernecesariotrabajarenlaconsolidacindeunapolticaeducativa
para poblaciones especiales. sta deber definir principios y criterios para orientar a los
colegios que atienden estos grupos y contar unaoferta amplia y flexible de metodologas
paraquelasinstitucioneslasadecuenasusnecesidades.
PensamientoEducativoIndgena
En 1999, el Ministerio de Educacin Nacional premi el Proyecto Pensamiento Educativo Indgena, como
unodelosProyectosEducativosInstitucionalesmssobresalientesdelpas,porincorporarlaetnoeducacin.
ste fue formulado por las comunidades Yukuna, que habitan en cercana de los ros Apaporis, Pedrera y
Caquet,eneldepartamentodelAmazonas.
El proyecto vincula lo pedaggico con la realidad de la comunidad indgena, a travs de un calendario
ecolgico.stesefundamentaenelconocimientoprofundodelterritorio,ylastemporadasdecosecha,cazay
pesca,durantelascualeslosniosnorecibenclaseenlasaulas,sinoquelaselvaylosanimalesseconvierten
ensusmediosdeaprendizaje.
Fuente:AlTablero. No.28.Abrildel2004.
35
DESTACADO
EnColombia,el25porcientodesushabitantesviveenzonasrurales,el30porcientosonafrodescendientes
o afrocolombianos, casi el 2 por ciento son indgenas, y 8.000 son gitanos. Adems, el 5 por ciento se
encuentraensituacindedesplazamientoforzado,el13porcientoviveenzonasdefrontera,el7,5porciento
sonjvenesyadultosmayoresde15aosquenosabenleeryescribir,yel10porcientopresentaalgntipo
dediscapacidad.
Ministeriode EducacinNacional.AlTablero.No.28.Marzode2004.
Estr ategia5.For talecimientodelainstitucineducativa

Programa1.Integracindelpreescolar,laescuelaprimariayelcolegiode
bachillerato
Laintegracinpropuestaselograrmedianteelestablecimientodelassiguientesinstitucioneseducativas:
a) colegio de educacin general, el que imparte educacin preescolar, bsica y media b) colegio de
educacin bsica, el que imparte educacin preescolar y bsica c) colegio de educacin media, el
especializadoenimpartireducacinmediaeirradiarinnovacionesyexperiencias.
Lareorganizacindelsistema,basadoeninstitucioneseducativascomounidadesdegestin
queofrecenalosestudianteselciclocompletodeeducacin,eselprincipalavancedeeste
programa.Estosehalogradoatravsdelprocesodeintegracinofusin,quehapermitido
organizar los recursos fsicos existentes (plantas fsicas, dotacin, etc.) dentro de una
jurisdiccin,enuna sola institucin educativa,responsabledeque susestudiantesreciban
por lo menos un grado de preescolar y nueve de bsica. El proceso se inici
voluntariamenteapartirdelaexpedicindelaLey115de1994.Posteriormente,yconla
Ley715de2001yelDecreto688de2002,seaceleralproporcionarnuevosincentivos.
Enlaactualidadgranpartedelpashalollevadoacabo.
Esta nueva forma de gestin no es slo administrativa, sino primordialmente pedaggica,
pues uno de sus objetivos es garantizarles a los estudiantes una educacin de calidad, a
travsdeunprocesoeducativocontinuoeintegral.Portanto,enlossiguientes10aoscada
institucin educativa deber construir y poner en marcha un Proyecto Educativo
InstitucionalPEI nico que lo garantice. Adicionalmente, ser necesario fortalecer la
capacidaddelasentidadesterritorialesparabrindarlesasesorayasistenciatcnicaincluir
el tema en los planes educativos municipales, distritales y departamentales y hacer un
balancedelprocesodeintegracin,parahacerajustesquepermitancumplirsuobjetivo.
Laintegr acinenAntioquia
A travs del proceso de integracin, Antioquia pas de 5.639 establecimientos a 2.570. De ellos, 682 son
institucioneseducativasy1.888centroseducativos.
ElprocedimientopromovidoporlaSecretaradeEducacindeAntioquiaconsistiendefinirunoscriterios
generales para la conformacin de la nueva institucin, que incluan temas relacionados con el PEI, la
unificacindeinventarios,laseleccindelrector ylaunificacindelFondodeServiciosEducativos,entre
otros.
36
Fuente:Londoo,L.A.Ponenciapresentadaenelforo:Unamiradaalprocesodeintegracininstitucional.
Bogot,2004.
DESTACADO
Lossecretariosdeeducacindelasentidadesterritorialescertificadasparecennopercibirningunadiferencia
entreelprocesodeintegracinadministrativayeldeunificacindelosPEI.Losrectoresencuestados,porsu
parte,otorgaronaesteltimolacalificacinmsalta,seguidadelaintegracinadministrativaylaasistencia
tcnicarecibida.Loanteriormuestralanecesidaddefortalecerlaasesorayacompaamientodelasentidades
territorialesalasinstitucioneseducativas,paramonitorearlaconsolidacindelprocesoyrealizarlosajustes
necesarios.
Programa2. Modernizacindelainstitucineducativa
En desarrollo de este programa se cumplirn las siguientes acciones: traslado de competencias a las
instituciones para fortalecer su autonoma y capacidad de gestin asignarles recursos a fin de que stas
cuenten con su propio presupuesto de gastos dotarlas de la infraestructura tcnica y de los recursos
humanos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y capacitacin del personal directivo y
administrativo.
En los ltimos 10 aos el sector ha entregado a la institucin educativa su autonoma

pedaggicaycurricular,ylahaorientadoenlaadministracindelosFondosdeServicios
Educativos9, en procesos como la contratacin y el manejo presupuestal. Con ello, los
establecimientos educativos han definido su propio quehacer, cmo desarrollarlo y cmo
orientarsusrecursosparalograrlo.Adems,sehandefinido losparmetrosdeasignacin
demaestrosyenlaactualidad,elnmerodedocentesquerecibecadainstitucindepende
del nmero de estudiantes que atienda en cada nivel. Finalmente, se ha avanzado
ampliamenteen la formadeconstruir yabordarlagestinescolar,conbaseenelementos
conceptuales e instrumentales que permiten a la institucin modernizarse en el marco de
sus competencias. Para ello, el Ministerio de Educacin Nacional ha entregado a los
colegios orientaciones en temas crticos como la gestin directiva, acadmica,
administrativaydecomunidad.
En la prxima dcada el sector, especialmente las entidades territoriales, deberntrabajar
en orientar a las instituciones educativas y apoyarlas con recursos humanos y logsticos
paraadministrarlosFondosdeServiciosEducativos.Igualmente,sernecesariodefinirlos
reglamentosbajoloscualesoperanencadaregin.
De otra parte, el sector deber trabajar en garantizar que las instituciones cuenten con el
conjunto mnimo de recursos fsicos, equipos y materiales educativos necesarios para la
prestacin del servicio. Ser necesario entonces definir los estndares de este tipo de
dotaciones,ascomolamaneradeentregarlastotalyoportunamentealasinstituciones.
DESTACADOS
Cada institucin educativa cuenta con un Fondo de Servicios Educativos, a travs del cual administra
recursosdestinadosagastosdemantenimiento y capacitacin,principalmente.
37
Lossecretariosdeeducacindelasentidadesterritorialescertificadasconsideranquelosprincipalesavances
enelfortalecimientodelainstitucineducativasonlaclaridadsobrelamisindelainstitucinysobrelos
logros que deben alcanzar los estudiantes, adems de la capacidad para formular planes de mejoramiento
escolar. No obstante opinan que la capacidad para ejecutar y hacer seguimiento a dichos planes es la que
menosprogresoshapresentado.
Los secretarios de educacin de las entidades territoriales certificadas opinan que los directivos docentes
cuentanactualmenteconmejoresherramientasparadirigiryadministrarsusinstitucioneseducativas.
Programa3.Asesora,apoyoyasistenciatcnicaparaeldesar rollodelosPEI
Con este programa se busca fortalecer el proceso de construccin de los Proyectos Educativos
InstitucionalesPEI, y garantizar su articulacin con los planes nacional, departamental y municipal de
desarrolloeducativo.
Laautonomadecada institucinparadefinir su propioProyectoEducativoInstitucional

PEI y su currculo, a la luz de las orientaciones y los estndares establecidos por el
Ministerio de Educacin Nacional ha sido parte central de la reforma educativa del pas.
Aprender a manejar dicha autonoma y a entablar procesos colectivos para formular PEI
ms coherentes con el contexto de la institucin educativa ha sido el principal avance en
esteprograma.
En los prximos aos, los PEI construidos debern consolidarse en el marco de
instituciones educativas que ofrecen el ciclo completo de educacin. Para ello ser
necesario tener en cuenta las recomendaciones del Ministerio de Educacin Nacional,
especialmente las relacionadas con la autoevaluacin institucional que permite a los
colegioscaracterizarsusituacinyformularplanesdemejoramientoalaluzdesupropio
ProyectoEducativoInstitucional.
Programa4.Democratizacindelavidaescolar
Se trata de poner en vigencia los mecanismos de participacin de los alumnos, los educadores y la
comunidad en el gobierno escolar (consejo directivo, consejo acadmico y personeros) promover las
organizaciones de padres, alumnos y exalumnos establecer espacios de dilogo y concertacin para los
diferentesmiembrosdelacomunidadeducativa.
PlanDecenal deEducacin19962005
Durante la ltima dcada el pas ha avanzado en poner en vigencia los mecanismos de

participacindelgobiernoescolarenlapromocindeorganizacionesdepadres,alumnosy
exalumnos y en la conceptualizacin y desarrollo de las competencias ciudadanas en la
escuela.
No obstante, en la prxima dcada ser necesario mejorar la capacidad de la comunidad
educativa para hacer parte de los procesos de participacin del gobierno escolar y de
democratizacin de la escuela, con el fin de fortalecer el espritu de formacin de
ciudadanos,atravsdelaapropiacindelascompetenciasciudadanasenlasinstituciones
educativas.
38
Programa5.Integracindelacomunidadeducativaconlasociedad
Convertirlainstitucineducativaencentroculturaldelacomunidadyhacerlapartcipedelosproyectos
sociales,ambientales,deportivos,cientficos,comunitariosyculturalesdellugardeinfluencia.Colocarlos
espaciosyrecursosdelainstitucineducativaalserviciodelacomunidad.Teniendoencuentaquelafamilia
junto con el estado y la sociedad son responsables de la educacin y que ella constituye parte vital de la
comunidad educativa,este programa adelantar,entre otras acciones, la consolidacin de las escuelas de
padres,larefundacindelasasociacionesdepadresdefamilia,lacreacindesistemasgilesyoportunos
deinformacinylarealizacindeproyectosdecapacitacin.
LaconstruccinautnomadelosProyectosEducativosInstitucionalesPEIporpartedelas
institucioneseducativashapermitidoavanzarenelprocesodeintegracindelacomunidad
educativaconlasociedadquelarodea,aunqueestonosehayadadodemanerasistemtica.
ElMinisteriodeEducacin Nacional ha expedidorecientementeunaseriede normascon
orientaciones para los padres de familia, en las que les indica cmo participar en la
formacinyenlosprocesoseducativosdesushijos,culessonsusderechosydeberes,y
cmodebenorganizarseparaello.
Enlaprximadcadasedebertrabajarenconsolidarlosinstrumentoscreados,enmejorar
lacapacidaddelassecretarasdeeducacinparaorientarestosprocesosdemaneraintegral
yenfortalecerlaparticipacindelasfamilias,bajolaconcepcindequeellostambinson
responsablesdelacalidaddelaeducacinquerecibensushijos.
Estr ategia6.Mejor amientodelagestineducativa

Programa1. Modernizacindelsistemaeducativoymejoramientodelaeficiencia
El Ministerio de Educacin y las entidades territoriales se dotarn de un proyecto de modernizacin
institucional estructuras flexibles, coordinacin horizontal, red de informacin y comunicacin para
fortalecer los procesos de planeacin, seguimiento y evaluacin. Este programa incluir la formacin y
capacitacin de los directivos docentes y la reglamentacin y puesta en marcha de los sistemas de
informacin,acreditacinyevaluacin.
La modernizacin del sistema educativo ha sido un tema prioritario en los ltimos tres
gobiernos. As, el Ministerio de Educacin Nacional ha acompaado a las secretaras de
educacin y ha desarrollado instrumentos para modernizar los procesos a su cargo,
incluyendolaplaneacinterritorialeinstitucional.Adicionalmente,sehamejoradoeluso
de los recursos destinados a la educacin, al asignarlos con criterios ms transparentes y
quepromuevenresultadosconcretos.
Apartirde2002,conrecursosdelprogramaNuevoSistemaEscolar,sehatrabajadoconun
enfoque ms integral en la modernizacin de la gestin de las secretaras de educacin
39
departamentales, distritales y municipales certificadas, para que sus procesos estn

orientadosacumplirsumisinyseapoyenenapropiadossistemasdeinformacin.
Apesardeestosavances,anquedacaminoporrecorrer.ExperienciascomoladeBogot
y Medelln muestran que la modernizacin es posible si existe la voluntad poltica y se
fortalecelacapacidaddelasociedadparahacercontrolsocialsobrelaeducacin.Paraello
esnecesariobrindarlealacomunidadinformacinpertinenteyoportunaquefavorezcasu
comprensin sobre el sector y su compromiso con l. Este tema deber debatirse
ampliamenteenelpas,puesunodelosfactoresquepuedeentorpecerlamodernizacindel
sectoreslapolitizacindelaeducacinpblica.
DESTACADO
Los secretarios de educacin de las entidades territoriales certificadas consideran que el proceso de gestin
educativaquemshaavanzadodurantelosltimos10aoseslaorganizacinylaplaneacindelacobertura
educativa. De otra parte, opinan que el de menor desarrollo ha sido la asignacin de recursos fsicos con
parmetrosycriteriosdeequidad.
40
Programa2.Descentralizacinparaelfortalecimientodelaautonomainstitucional
Sepromoverunprogramapermanentequefortalezcalosprocesosdediseo,planeacinygestinenel
mbito territorial, estimulando las iniciativas y compromisos de las localidades, las regiones y los
departamentos.Asmismoseotorgarnnuevasatribucionesymayoresrecursosalosmunicipios.
Debido a su estrecha relacin con el programa de Modernizacin del Sistema, en este

apartadosepresentarelbalancedelorelacionadoconlasnuevasatribucionesylaentrega
demayoresrecursosalosmunicipios.ConlaLey715de2001seorganizunasolabolsa
derecursos(SistemaGeneraldeParticipaciones)paraelsector,queserepartedirectamente
a las entidades territoriales certificadas (las que cuentan con el aval del Ministerio de
Educacinparadirigiryadministrarelservicioensujurisdiccin).Enlaactualidad,elpas
cuenta con32 departamentos,cuatro distritos y 42 municipios certificados. Los segundos
representan el 14% de la matrcula del pas y los terceros, el 30%. Adicionalmente, los
recursosdestinadosalaeducacinhanaumentadoenlaltimadcadaylosresponsablesde
suejecucinsonlosgobiernosterritoriales.
En losprximosaoselpasdeberseguirdebatiendosobreculesel nivel yelcarcter
que la descentralizacin debe tener para alcanzar mejores resultados. As mismo, ser
necesariotrabajareneldiseodeincentivosquelospromuevan.
Estr ategia7.Pr omocindelacultur ayampliacindelhor izonte

educativo
Programa 1. Programas de promocin cultural, recreacin, deporte y utilizacin del
tiempolibr e
Secentrarenlaeducacinartsticaylasmanifestacionesculturales,yenlarecuperacindelamemoria
culturalyelfolclor.Buscaaprovecharydesarrollarlosespaciosyescenariosculturales:museos,teatrosy
losespaciospblicos,losrecursosnaturalesyelentornoambiental.Pretendelapromocindelarecreacin,
eldeporte,elcuidadodelcuerpo,laculturafsica,elaprovechamientodeltiempolibre,ylautilizacindela
infraestructurarecreacionaldeportiva.
TalcomoseexpusoenlosprogramasdeFortalecimientodelaEducacinnoEscolarizaday
enlaestrategiadeDiversificacindelaCobertura,lasexperienciasdeBogotyMedelln
muestran importantes avances en el tema de convertir a la ciudad en un escenario de
formacinyaprendizajeparalosestudiantes.Adicionalmente,elMinisteriodeCultura,en
convenioconCorpoeducacinyencoordinacinconelMinisteriodeEducacinNacional,
ha trabajado en un estudio que plantea los elementos claves para la realizacin de una
polticadeeducacinartstica.
41
Enlosprximos10aos,elsectordeberponerenmarchaestapoltica,ascomotrabajar
en la formulacine implementacindeunarelacionadacon larecreacin,eldeporteyel
cuidadodelcuerpo.
Programa2.Elprogramadefor macinciudadana,comunitariayambiental
Promoverproyectoseducativosdeintersciudadanorelacionadosconlaconservacindelambiente,del
espacio pblico, del transporte, el uso de los servicios pblicos y todo aquello que pueda contribuir al
desarrollodelaideadelaciudadeducadora.
Elprincipal avancedeesteprogramaestrelacionadocon la formulacin y ejecucindel

programa de competencias ciudadanas, que promueve el desarrollo de conocimientos,
actitudes y habilidades que, articuladas entre s, hacen posible que elciudadano acte de
maneraconstructivaenuna sociedaddemocrtica.Enesteprogramase enmarcanadems
los proyectos de educacin para la sexualidad, educacin ambiental, construccin de
ciudadana y formacin para los Derechos Humanos10. Tambin se ha trabajado en el
desarrollo del concepto de ciudad educadora, especialmente en ciudades como Bogot y
Medelln11.
En la siguiente dcada el sector deber trabajar para que el enfoque de competencias
ciudadanas permee todos los mbitos y logre transformar las relaciones cotidianas de la
escuela. La generacin de redes de apoyo y el acompaamiento a las instituciones
educativasserdevitalimportancia.Adicionalmente,losmediosdecomunicacinjugarn
unpapeldeterminanteenellogrodeestepropsito.
Escuelasostenible:Pasquillita
Cmomejorarelnivelacadmico enlenguajeymatemticasdelosniosde3,4y5gradodelainstitucin
ruralLaPasquillitaenBogot,fuelapreguntaquellevalprofesorJessSamuelOrozco,encargadodeestos
tres cursos, a generar una nueva propuesta pedaggica que ha sido reconocida por la CEPAL, el
Departamento Administrativo del Medio AmbienteDAMA y la Alcalda de la ciudad, adems de diversos
mediosdecomunicacin.
La estrategia pedaggica se basa en la creacin de diversos espacios, como la granja escolar, el club de
lectores, el peridico El Granjero Escolar y el proyecto de reciclaje, entre otros, a travs de los cuales los
niosaprenden loscontenidosdelasreasdeespaol,cienciasnaturales,sociales ymatemticas,ascomo
sobrelademocracia.
Adicionalmente seutilizanguasdeautoaprendizaje paralosdistintosgrados enlosqueseaplicalapropuesta.
En ellas, un personaje que habita la cuenca del ro Tunjuelito (zona rural de Bogot) plantea a los nios
diversas preguntas que deben resolver y que los llevan a explorar los conceptos de las reas acadmicas
mencionadasanteriormente.Finalmente,losestudiantesrealizanunaautoevaluacinindividualogrupalde
sudesempeo.
Fuente:http://www.fundacioncompartir.org/maestro/index_premio.htm.
10
11
VerProgramadeCoordinacinInterinstitucional.
VerProgramadeProgramadeFortalecimientodela EducacinNoEscolarizada.
42
Estr ategia8.Dignificacinypr ofesionalizacindeloseducador es

Programa1.Profesionalizacindeloseducador esenservicio
Lassecretarasdeeducacindelosdepartamentosydistritosylasorganizacionesdocentesdisearn,en
asocioconlasfacultadesdeeducacineinstitutosdepedagoga,losprogramasdeprofesionalizacinenel
nivelsuperiorparaloseducadoresenservicio.Correspondealasmismasinstitucionesrevisarcrticamente
los actuales programas deformacin, actualizacin yprofesionalizacin de modo que segarantice la ms
altacalidadenlapreparacindocente.
En 1996 se elabor una nueva reglamentacin del proceso de profesionalizacin de

docentesen servicio.Desdeentoncessepromueveen elpas la formacinpermanentede
los maestros, con el fin de actualizarlos y favorecer as su mejoramiento profesional y la
calidaddelaeducacin.LaexperienciadeBogotconlosPFPD(ProgramasdeFormacin
PermanentedeDocentes)esunadelasmsestructuradasenestembito.
El gobierno nacional deber trabajar en los prximos 10 aos en la formulacin de una
poltica de formacin permanente de docentes, articulada con las evaluaciones de
desempeodelosmaestrosyconlasnecesidadesdelasinstitucioneseducativas.
Niveldefor macindelosdocentescolombianos
SegnelBancodelaRepblica,elniveleducativodelosdocentescolombianoshamejoradoenlosltimos
aos:elnmerodedocentesconbachilleratopedaggicoseredujoun55%entre1997y2002.Enesemismo
periodo,elnmerodemaestrosconttulouniversitarioypostgradopedaggicoaument376%.Noobstante,
clculosdelCEDEmuestranqueapesardeesteavance,anexisteunaproporcinsignificativadedocentes
depreescolaryprimariaqueslocuentanconbachilleratopedaggico.
Fuentes: Banco de la Repblica (2006). Balance del Plan Decenal de Educacin 19962005. Documento
Tcnico.CentrodeEstudiosEconmicosparaelDesarrolloCEDE(2006).
ElPr ogr amadeFor macinPer manentedeDocentesPFPDdeBogot
Bogottieneunadelasexperienciasmsestructuradasdelpasenloqueserefiereaprogramasdeformacin
permanente de docentes. La Secretara de Educacin de la ciudad abre concursos para que distintas
universidades y organismos especializados realicen los procesos de formacin, de acuerdo con contenidos
definidosporestaentidadyquerespondenalasnecesidadesyrequerimientosdelasinstitucioneseducativas.
De esta forma, los docentes bogotanos reciben una formacin complementaria, tanto pedaggica, como
investigativa y disciplinaria, que est vinculada a la construccin y ejecucin del Proyecto Educativo
Institucionaldesusestablecimientos.
Fuente:SecretaradeEducacinDistritaldeBogot.DireccindeCalidad.
43
ElPremioCompar tiralMaestr o
Desde hace algunos aos, la Fundacin Compartir organiza anualmente el Premio Compartiral Maestro, a
travs del cual apoya a los docentes de nuestro pas y contribuye al mejoramiento de la calidad de la
educacincolombiana.
Los propsitos del premio son rendir un homenaje a los maestros sobresalientes del pas, promover una
valoracin social ms justa de la profesin docente, y apoyar y promover la profesionalizacin de la
docencia.
Enelpremioparticipandocentesdepreescolar,primaria,secundariaomedia,responsablesdeunaasignatura
del plan de estudios, y en la que hayan implementado, por lo menos durante dos aos, una propuesta
pedaggicainnovadora.
Los docentes que se postulan deben reflexionar sobre su propia experiencia y sistematizarlaa travs de un
escritoqueesentregadoalaFundacinyanalizadoporexpertosnacionalesen pedagogayeducacin.Los
maestroselegidosenlaprimeraseleccinsonvisitados ensusinstitucioneseducativas.Conlainformacin
recolectada,ungrupodejuradosescogealGranMaestroyalosMaestrosIlustres.Estosreciben,adems
del reconocimiento por su labor, incentivos econmicos. Entre 1999 y 2005 se han recibido 14.308
postulaciones de docentes de todo el pas, que trabajan encolegios oficiales y privados,as como en zonas
ruralesyurbanas.
Fuente:http://www.fundacioncompartir.org/maestro/maestro.htm.
Programa2.Redesacadmicasdeeducadores
Lasautoridadeseducativas,lasuniversidadesylasorganizacionessocialescontribuirnconapoyolegal,
operativoyfuncionalalaconformacinderedesycomunidadesacadmicasdeeducadores,comoentidades
de derecho privado, y constituirn fondos para apoyar al intercambio profesional de los educadores
colombianosconsushomlogosnacionalesydeotrospases.
La conformacin de redes y comunidades acadmicas de educadores ha mostrado sus

principalesavancesconelportalColombia Aprende12 y laExpedicinPedaggica13.Esta
ltimahadesarrolladoademssuForoVirtualPermanente,enelquelosdocentesdetodo
el pas socializan sus propias experiencias y tienen la oportunidad de aprender de las de
otros.
El trabajo en los prximos aos deber centrarse en el desarrollo de la capacidad de los
docentes para utilizar medios y recursos telemticos, as como para fortalecer las redes y
comunidadesacadmicascreadas.
Programa3.Garantaslaborales
Elmejoramientodelascondicionesdevidaydetrabajodeloseducadores serunapreocupacinconstante
del estado y la sociedad. Este reconocimiento se expresar en: mejoramiento continuado del salario real
pagooportunodesussueldos,primas,sobresueldosydemsderechossalarialestratorespetuosoporparte
de las autoridades, funcionarios y sociedad en general el respeto a los derechos civiles y polticos de
12
13
VerProgramadeMediosdeComunicacinyRecursosTelemticos.
VerProgramaExpedicinPedaggicaNacional.
44
acuerdoconlaConstitucinylaLeylaoportunaresolucindesussolicitudesadministrativas,deescalafn,
deestudioydemsalasquetengaderechoenvirtuddedisposicionesdeordennacional,departamentalo
municipal.
El sector ha avanzado en la expedicin de normas que favorecen el cumplimiento de las

garantas laborales de los docentes. El Nuevo Estatuto de Profesionalizacin Docente de
2002redefineloscriteriosdeingreso,ascensoyretirodelosmaestros,ascomolanueva
estructuradelescalafn.Conlsebuscaquelosascensosdelosprofesoresestnasociados
asudesempeoprofesionalynosloaltiempodeservicioacumulado,detalformaquese
favorezca la calidad de la educacin. Decretos ms recientes regulan los concursos de la
carrera docente, y establecen las reglas y mecanismos para evaluarlos. Adems, con la
evaluacindocenterealizadaen2003sebuscdisearplanesdeformacinymejoramiento
conbaseenlasfortalezasydebilidadesidentificadas.
De otra parte, en 2004 el Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterioaprobunnuevomodelodesaludparalosdocentes.stemantieneelrgimen
excepcional,garantizalanivelacindetodoslosdocentesporelnivelmsaltoentodaslas
regiones y la igualdad de servicios para todo el pas y permite a los maestros elegir
librementeelprestadordelservicio.
Enlasiguientedcadaelsectordeber,dentrodelprocesodemodernizacin,fortalecerla
organizacin de las plantas de personal y la nmina de las secretaras de educacin
certificadas. El orden y la transparencia en la administracin del recurso humano que se
logrensernprimordialesparaelmejoramientodelasgarantaslaboralesdelosdocentes.
45
IV.Financiacin
Entre1994y2005,elgastopblicoeneducacincreciypasderepresentarel2,76%al
5,03%delProductoInternoBrutodelpas14.Loanteriormuestraquesibiennosealcanz
la metadefinidaenelPlanDecenaldeEducacinpara elao2005(6,5%delPIB),sse
hicierongrandesesfuerzos y hubounadinmica deconstantecrecimientode losrecursos
paraelsector.
Losmayoresesfuerzosfueronrealizadosporelmbitonacional.As,lastransferenciasde
este nivel al territorial representan entre el 93% y el 95% del total, mientras que los
recursospropiosdelasentidadesterritorialesestnentreel7%yel5%.
Deotraparte,elaumentodelosrecursosdestinadosalaeducacinenesteperiodo,cercano
al80%,nohaincididotantocomoseesperabaenlaampliacindelacobertura,queentre
1994 y 2005 se increment aproximadamente 30%. Aunque la Constitucin Poltica
Nacionalfijcomometalacoberturauniversal,en2005,latasadecoberturabrutaparalos
nivelesdepreescolar,bsicaymediallegabaal88%.
Lo anterior muestra que en los prximos aos ser necesario revisar el esquema de
financiacin de la educacin, teniendo en cuenta la estructura institucional del sector,
adems de las competencias y capacidades de las entidades territoriales. Ser necesario
generarcondicionesycrearmsincentivosparaquelosgobiernosterritorialesfortalezcan
su autonoma e inviertan ms recursos en el sector. Tambin se deber avanzar en la
definicindeindicadoresquepermitanestablecersucapacidaddegenerarrecursospropios
(capacidadfiscal),conelfindeasignarlosrecursosmsequitativamente.
14
Se toma aqu el gasto pblico en educacin oficial de preescolar, bsica y media, sin tener en cuenta
educacinsuperiorySENAniotrosrecursosdelpresupuestogeneraldelanacin,comolasregalas.
46
V.Recomendaciones
Desde la formulacin del Plan Decenal de Educacin en 1996 hasta hoy, el pas ha
realizadoimportantesavances:hageneradounagranmovilizacindeopininentornoala
educacin y ha comprometido a diferentes sectores de la sociedad en su mejoramiento
ademsdefortalecersucapacidadparaformularydesarrollarpolticaseducativas.
Adicionalmente, ha integrado conceptualmente las polticas en torno a un conjunto de
competencias (bsicas, laborales y ciudadanas), cuyo desarrollo orienta el quehacer de
todaslasinstitucioneseducativasdelpashaampliadoelaccesoyusoenlasescuelasde
nuevos medios educativos que favorecen los procesos de aprendizaje, tales como la
telemtica y la televisin, entre otros y ha favorecido la apropiacin de nuevas
metodologas pedaggicas que tienen en cuenta las necesidades y las caractersticas del
contextodelosestudiantes.Tambinhaconsolidadosistemasdeevaluacindelacalidad
de la educacin y de formacin de los docentes, adems de fomentar la modernizacin
institucionaly elordenamientodelagestindelsector.
Decaraalasiguientedcada,elsectoreducativodebertrabajarporalcanzarvariasmetas.
La universalizacin de la educacin preescolar, bsica y media la ampliacin de la
cobertura de la educacin superior el mejoramiento de la calidad y la pertinencia de la
educacin la reduccin de la inequidad educativa la formulacin de una poltica de
educacin para la primera infancia la vinculacin del sistema educativo con el mundo
laboralyelfomentodelainvestigacin,lacienciaylatecnologa,sonapenasalgunasde
ellas.
Unretomuyimportanteparalaeducacincolombianaserlarealizacindeundebateque
permita ver cules son las ventajas y deficiencias del actual sistema de evaluacin de la
calidad, adems de revisar el tema de competencias y analizar las experiencias de otros
pasessobrelascapacidadesdelosestudiantesparadesenvolverseenlavidacotidiana.
Paraalcanzarlasmetaspropuestasanteriormente,elpasdeberesforzarseporcontarcon
docentesreflexivos,actualizados,concapacidadparatrabajarenequipoyparaincorporar
al aula y a los procesos de aprendizaje los avances del mundo y de la sociedad. Las
instituciones educativas, por su parte, debern fortalecer su autonoma y por ende ser
capaces de organizar, planear y hacer seguimiento a sus resultados. Igualmente, debern
prepararse para brindar a sus alumnos una educacin de calidad y ms pertinente a sus
necesidadesycaractersticas.
Debido a que la institucin educativa es la unidad bsica de la prestacin del servicio
educativo, el resto del sector deber mejorar su gestin para fortalecerla. Los municipios
debern brindarles todas las condiciones necesarias para garantizar su operacin y darles
asistenciatcnica.As mismo,deberninvertirmsrecursospropiosenlaeducacin.
Los departamentos, y el Ministerio de Educacin debern fortalecer su capacidad para
orientar la formulacin de polticas pblicas educativas enel mbito territorial. Con ello,
47
los cambios sern ms pertinentes y los avances tendrn ms sostenibilidad. Igualmente,

deberncompensarlasinequidadesquesepresentanenlasregiones.
A la nacin, por su parte, le corresponde generar una poltica econmica y social que
contribuyaadisminuirlainequidad,paraqueasmuchasfamiliaspuedanbrindarlesasus
hijos condiciones favorables para educarse, tales como nutricin, transporte y acceso a
textos,entreotras.
En ltimas, en la prxima dcada ser un compromiso del Estado y de todos los
colombianostrabajarporllegaraunacuerdosobre losatributosmnimosde laeducacin
quesequiereparatodosloscolombianos,losculesnopodrnsermodificadosporningn
gobiernooadministracinnacionaloterritorial.Aesteconsensodeberllegarseatravsde
un amplio debate que incluya no slo a los relacionados directamente con la educacin,
sinoapersonasyorganizacionesdetodoslossectoresdelpas.
Por su parte, la nacin y las entidades territoriales, a travs de sus planes de gobierno,
programas y proyectos, debern contribuir a alcanzar esos atributos mnimos de la
educacin acordados por la sociedad, y podrn priorizarlos de acuerdo con sus nfasis y
conlosretosquelaactualidaddelaeducacinlesplantee.
Paralelamente,sedebertrabajarporseguiravanzandoenlamodernizacindelsectoryde
sus instituciones, por contar con instrumentos financieros e institucionales estables, y por
contar con niveles de calidad y gestin homogneos en todo el pas. As, la educacin,
comoserviciopblico,podrserbrindadaatodos losnios y jvenesdelpasde manera
estableyconaltosnivelesdecalidad.
48
Documento informativo
2012
Panorama Social
de Amrica Latina
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Martn Hopenhayn
Director de la Divisin de Desarrollo Social
Luis Beccaria
Director de la Divisin de Estadsticas
Dirk Jaspers_Faijer
Director del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) Divisin de Poblacin de la CEPAL
Diane Quarless
Directora de la sede subregional de la CEPAL para el Caribe
Ricardo Prez
Director de la Divisin de Documentos y Publicaciones
Notas explicativas
En los cuadros de la presente sntesis del Panorama Social de Amrica Latina 2012 se han empleado los siguientes signos:
Tres puntos (...) indican que los datos faltan, no constan por separado o no estn disponibles.
Dos rayas y un punto (-.-) indican que el tamao de la muestra no resulta suficiente para estimar la categora respectiva con una
confiabilidad y precisin adecuadas.
La raya (-) indica que la cantidad es nula o despreciable.
Un espacio en blanco en un cuadro indica que el concepto de que se trata no es aplicable o no es comparable.
Un signo menos (-) indica dficit o disminucin, salvo que se especifique otra cosa.
El guin (-) puesto entre cifras que expresen aos, por ejemplo 1990-1998, indica que se trata de todo el perodo considerado,
ambos aos inclusive.
La barra (/) puesta entre cifras que expresen aos (por ejemplo, 2003/2005) indica que la informacin corresponde a alguno de
esos aos.
La palabra dlares se refiere a dlares de los Estados Unidos, salvo indicacin contraria.
Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre
suman el total correspondiente.
2012-893
NDICE
Pgina
Sntesis ...............................................................................................................................................
Parte I
Pobreza, distribucin del ingreso y desconfianza ciudadana .......................................................
11
Captulo I
Pobreza: avances recientes y caractersticas principales ....................................................................
13
A. Avances recientes en la reduccin de la pobreza ........................................................................

B. Rasgos de la pobreza ...................................................................................................................
C. Miradas complementarias a la pobreza absoluta .........................................................................
13
15
18
Captulo II
Desigualdad distributiva y desconfianza ciudadana ..........................................................................
20
A. Avances recientes en la disminucin de la desigualdad distributiva ...........................................

B. Desconfianza ciudadana: evolucin reciente y factores asociados..............................................
20
24
Parte II
Algunos aspectos del cuidado en Amrica Latina y el Caribe: empleo remunerado,
gasto de los hogares y personas con discapacidad ........................................................................
27
Introduccin .......................................................................................................................................
29
Captulo III
El empleo remunerado en el sector del cuidado ................................................................................
32
A.
B.
C.
D.
El debate conceptual y metodolgico ..........................................................................................

El empleo remunerado de cuidados .............................................................................................
Condiciones laborales..................................................................................................................
El empleo domstico: vulnerabilidades y discriminacin ...........................................................
32
33
37
38
Captulo IV
Tendencias recientes del gasto social y del gasto privado en materia de cuidados
en Amrica Latina y el Caribe ...........................................................................................................
39
A. La evolucin del gasto social en los pases .................................................................................

1. Disminucin de la prociclicidad del gasto social ..................................................................
B. El gasto de los hogares en cuidados: perfil socioeconmico y demogrfico ..............................
1. Estructura del gasto en cuidados ...........................................................................................
2. Algunas caractersticas seleccionadas de los hogares latinoamericanos
en torno al gasto en cuidados ................................................................................................
40
41
43
44
44
3. La desigualdad e irreductibilidad del cuidado ......................................................................

4. El cuidado remunerado y no remunerado en hogares con nios pequeos
y adultos de edad avanzada: contrastes .................................................................................
44
46
Captulo V
El cuidado de las personas con discapacidad en Amrica Latina y el Caribe:
una aproximacin comprehensiva ......................................................................................................
47
A.
B.
C.
D.
E.
F.
Introduccin.................................................................................................................................
El cuidado para una vida independiente: aproximacin conceptual ............................................
La magnitud de la discapacidad ..................................................................................................
La calidad de vida segn tipos y niveles de discapacidad ...........................................................
El cuidado de personas con discapacidad ....................................................................................
Recapitulacin .............................................................................................................................
47
47
48
51
53
54
Captulo VI
Las polticas del cuidado: situacin y desafos de la regin ..............................................................
55
A.
B.
C.
D.
55
56
58
59
El pacto social en torno al cuidado ..............................................................................................

Polticas y programas vigentes ....................................................................................................
Polticas pblicas para avanzar en materia de cuidado................................................................
El financiamiento del cuidado desde la perspectiva de la proteccin social ...............................
Cuadros
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Grficos
Grfico 1
Grfico 2
Grfico 3
Grfico 4
Grfico 5
Grfico 6
Grfico 7
Grfico 8
Amrica Latina (18 pases): personas en situacin de pobreza e indigencia,

alrededor de 2002, 2010 y 2011 ...............................................................................
El Caribe: tasas de empleo de personas en edad de trabajar con discapacidad
y sin discapacidad, por sexo, alrededor de 2000 ......................................................
Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): sistematizacin
de programas cuyo objetivo principal es el cuidado ................................................
Amrica Latina: evolucin de la pobreza y de la indigencia, 1980-2012 ................

Amrica Latina: rasgos de las personas pobres y no pobres,
alrededor de 2011.....................................................................................................
Amrica Latina (18 pases): incidencia de la pobreza relativa y de la
pobreza absoluta, alrededor de 2011 ........................................................................
Amrica Latina (18 pases): participacin en el ingreso por grupos
de deciles, alrededor de 2011 ...................................................................................
Amrica Latina (18 pases): evolucin del ndice de Gini,
2002-2011 y 2010-2011 ...........................................................................................
Amrica Latina (17 pases): evolucin del ndice de Gini del ingreso
per cpita y los ingresos laborales por ocupado, 2008-2011 ...................................
Amrica Latina: perfil de los ocupados por quintiles de ingreso laboral,
ao ms reciente.......................................................................................................
Amrica del Sur (10 pases), Centroamrica (7 pases) y Mxico: percepcin
de que la distribucin del ingreso es injusta y desconfianza en el
poder legislativo, el poder judicial y los partidos polticos,
por grupos de pases, 1997-2011 .............................................................................
14
52
57
14
16
19
20
21
22
23
25
Grfico 9
Grfico 10
Grfico 11
Grfico 12
Grfico 13
Grfico 14
Grfico 15
Grfico 16
Grfico 17
Grfico 18
Grfico 19
Grfico 20
Grfico 21
Grfico 22
Grfico 23
Grfico 24
Grfico 25
Diagrama
Diagrama 1
Amrica Latina (18 pases): percepcin de que la distribucin del ingreso

es injusta y desconfianza en el poder legislativo, el poder judicial y los
partidos polticos, segn el coeficiente de Gini, 1997-2010 ....................................
Amrica Latina (14 pases): ocupados que trabajan en el sector
del cuidado, por subsector, alrededor de 2010 .........................................................
Amrica Latina (14 pases): distribucin de los ocupados del sector
del cuidado segn trabajen en el servicio domstico o en otras
actividades, alrededor de 2010 .................................................................................
Amrica Latina (14 pases): distribucin de los ocupados del sector
del cuidado segn subsector, alrededor de 2010 ......................................................
Amrica Latina (14 pases): distribucin de los ocupados del sector del
cuidado en el servicio domstico y otras actividades, por sexo,
alrededor de 2010.....................................................................................................
Amrica Latina (14 pases): distribucin de los ocupados del sector del
cuidado, segn sexo y subsector, alrededor de 2010 ...............................................
Amrica Latina (14 pases): trabajadores no afiliados a la seguridad
social, alrededor de 2000 y 2010 .............................................................................
Amrica Latina y el Caribe (21 pases): evolucin y participacin del
gasto pblico social en el gasto total, 1991-1992 a 2009-2010 ...............................
Amrica Latina y el Caribe (21 pases): evolucin del gasto pblico social,
1991-1992 a 2009-2010 ...........................................................................................
Amrica Latina y el Caribe (21 pases): evolucin agregada del gasto
pblico social y el PIB, 1990-2010 ..........................................................................
Amrica Latina y el Caribe (5 pases): evolucin reciente de la asistencia
social, 2007-2011 .....................................................................................................
Amrica Latina (14 pases): trabajadores inactivos que declararon como
motivo de su inactividad tareas de cuidado y labores domsticas, por sexo............
Amrica Latina (14 pases): gasto en cuidados segn quintiles de ingreso
per cpita de los hogares, alrededor de 2005 ...........................................................
Amrica Latina (14 pases): gasto en cuidados como proporcin del gasto
total de los hogares y como monto promedio en el mes de referencia,
segn presencia de adultos de 75 aos o ms, alrededor de 2005............................
Amrica Latina y el Caribe (33 pases): prevalencia de la discapacidad
en la poblacin total .................................................................................................
Amrica Latina y el Caribe (31 pases): prevalencia de la discapacidad
por sexo ....................................................................................................................
Amrica Latina (3 pases): personas con discapacidad segn quintiles
de ingreso y grupos de edad, alrededor de 2010 ......................................................
Sujetos y objetivos del cuidado: tensiones entre sus elementos ..............................
25
33
34
35
35
36
37
39
41
42
42
43
45
46
49
50
51
31
SNTESIS
Desde que en el ao 2010 lanzara su propuesta de desarrollo con el ttulo La hora de la igualdad: brechas
por cerrar, caminos por abrir, la CEPAL ha avanzado sistemticamente en el examen de las brechas
sociales en Amrica Latina y el Caribe y en el de las dinmicas en pro de la igualdad, bajo mltiples
perspectivas y en mbitos diversos. En el Panorama Social de Amrica Latina ha intentado acompaar
este proceso con conocimientos actualizados sobre la situacin social en la regin. En su edicin de 2010
puso especial nfasis en la reproduccin intergeneracional de la desigualdad, mostrando cmo las etapas
del ciclo vital van reforzando trayectorias diferenciadas. El Panorama Social de Amrica Latina, 2011
profundiz en la cadena de produccin y reproduccin de brechas sociales y mostr los estrechos vnculos
existentes entre brechas de productividad, segmentacin del empleo y vacos en la proteccin social.
Con objeto de arrojar nuevas luces sobre la desigualdad en el mbito social, la edicin de 2012
del Panorama Social de Amrica Latina se aboca en gran medida a aspectos del mundo del cuidado
respecto de los cuales no se contaba hasta ahora con informacin sistematizada para la regin, a saber:
empleo remunerado en actividades de cuidado, gastos de los hogares en este mbito y situacin y
requerimientos de cuidado de personas con discapacidad.. En efecto, esta publicacin contribuye a
generar conocimientos en un mbito de la reproduccin social que ha sido tradicionalmente soslayado por
la poltica pblica y que en los ltimos aos ha ingresado con bro en el debate y en las agendas polticas
de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Es un asunto fundamental en torno al cual existen profundas
desigualdades y discriminaciones de gnero que afectan negativamente a la mujer, quien lleva la carga del
cuidado en calidad de trabajo no remunerado y poco reconocido1. Adems, dificulta a las mujeres
conciliar el trabajo no remunerado del cuidado en el hogar con el trabajo remunerado fuera del hogar, lo
que castiga con ms virulencia a las familias de menores ingresos, que no pueden comprar cuidado y,
por lo tanto, redunda en un crculo vicioso de desigualdad.
Asimismo, las desigualdades en el mbito del cuidado penalizan a las personas con
discapacidades (sobrerrepresentadas en todos los indicadores de exclusin). Por otra parte, segmentan la
estimulacin temprana en funcin de si los nios acceden o no a salas cuna, educacin inicial, preescolar
o diferencial. Por ltimo, debido al envejecimiento de las sociedades, imponen una espada de Damocles
sobre la atencin y proteccin de los adultos mayores, pues no todos tienen el mismo acceso a servicios
de seguridad social, jubilaciones, seguros de salud y redes familiares adecuadas.
En este marco, el Panorama Social de Amrica Latina, 2012 se ha dividido en dos partes. La
primera incluye los captulos I y II sobre la dinmica reciente de la pobreza y la distribucin del ingreso,
as como sobre las percepciones ciudadanas respecto de la desigualdad y la confianza en las instituciones.
La segunda se aboca especficamente al tema del cuidado desde la perspectiva conceptual y poltica de
este como un derecho, la situacin del empleo remunerado en actividades de cuidado, el comportamiento
del gasto social y, sobre todo, del gasto de los hogares en servicios de cuidado, las condiciones de las
personas con discapacidades y sus requerimientos de cuidado y, finalmente, las ltimas polticas que los
pases estn poniendo en prctica y los desafos a futuro.
1
La edicin de 2009 del Panorama Social de Amrica Latina aport informacin sustancial en esta materia, al
revelar la carga de trabajo no remunerado en cuidado, que recae mayoritariamente en las mujeres. Las encuestas
de uso del tiempo permiten visibilizar estas asimetras de gnero, ya que contribuyen al reconocimiento del
problema y alertan sobre la necesidad de avanzar hacia un nuevo pacto de gnero en los hogares, as como la
urgencia de contar con polticas pblicas que ayuden a lograr una mayor conciliacin entre trabajo no
remunerado y remunerado.
En el captulo I se presentan las cifras actualizadas a 2011 sobre pobreza e indigencia en Amrica
Latina. Ambas continuaron disminuyendo a nivel regional, con lo que las tasas actuales son las ms bajas
observadas en los tres ltimos decenios. Si bien en el perodo ms reciente la pobreza no se redujo en
todos los pases de la regin, en la mayora retrocedi. El incremento de la renta entre los pobres se ha
debido principalmente a un aumento de los ingresos laborales, en lnea con lo que se haba venido
registrando en los ltimos aos.
En este captulo se muestra tambin una caracterizacin de las personas en situacin de pobreza,
para lo que se abordan aspectos como el rea de residencia, el sexo y la edad de los miembros del hogar y
de su jefatura, el nivel educativo, la condicin de actividad y el acceso a ciertos servicios bsicos. Aun
cuando el perfil de las personas pobres es similar al que se observaba a finales de la dcada de 1990, hay
algunos cambios, que guardan relacin con la evolucin de tendencias que ha experimentado la regin,
como el aumento de hogares con jefatura femenina, el incremento de los niveles educativos o la
disminucin del tamao medio de los hogares.
Por otra parte, en el captulo II se analizan los avances recientes en la lucha contra la desigualdad
distributiva. Las nuevas cifras disponibles muestran una continuidad de la tendencia hacia una menor
concentracin del ingreso. Si bien las reducciones en los ndices de desigualdad son leves, se verifica una
disminucin acumulada significativa con respecto a inicios de la dcada de 2000.
A pesar de este progreso, los niveles de desigualdad siguen estando entre los ms altos del
mundo, situacin en que concurre, de manera sugerente, una percepcin ciudadana de alta desigualdad
captada en las mediciones realizadas mediante encuestas de percepciones. La desconfianza en las
instituciones polticas del Estado (poder legislativo, poder judicial y partidos polticos) y las apreciaciones
de injusticia no solo exhiben niveles altos y estn correlacionadas, sino que adems se asocian con la
desigualdad medida objetivamente. Este malestar ciudadano con el modo en que funcionan las
instituciones aludidas y se distribuyen los bienes econmicos, sociales y polticos es un elemento que
debe tenerse en cuenta en las estrategias que aboguen por un pacto social hacia una mayor igualdad.
En el captulo III se examina el trabajo del cuidado remunerado en la regin. A partir de la
conceptualizacin del cuidado adoptada y de la categorizacin de trabajadores remunerados en el rea del
cuidado, y sobre la base de informacin de las encuestas continuas de hogares de la regin, se observa que
el sector representa en la actualidad el 6,7% del empleo, aunque se registran importantes diferencias entre
pases. De ese total, en promedio un 5% pertenece al servicio domstico y un 1,7% al resto de las
ocupaciones del cuidado.
En Amrica Latina el empleo en el sector del cuidado est altamente feminizado. Casi un 71% de
los trabajadores del cuidado son mujeres empleadas en el servicio domstico en hogares, al que se suma
un 23% de mujeres que trabajan en otras ocupaciones vinculadas con el cuidado (servicios educativos y
de salud, casi a partes iguales). El 6% restante corresponde a hombres que trabajan en el servicio
domstico (3,7%) y en otras ocupaciones del mbito del cuidado. En este sector los jvenes y los adultos
de mayor edad tienen menos peso relativo que en el resto de actividades laborales. Por otra parte, quienes
trabajan en el cuidado domstico poseen menor nivel educativo y menos acceso a la proteccin social que
el conjunto de la poblacin ocupada.
Las brechas salariales por hora ajustadas por caractersticas de los trabajadores muestran una
remuneracin del servicio domstico baja con respecto al promedio de la poblacin ocupada en la gran
mayora de los pases, mientras que el cuidado en salud se retribuye por encima del promedio del empleo
y en educacin se aproxima al promedio. Estas diferencias reflejan la existencia en la regin de modelos

duales de proteccin y regulacin laboral, en que el empleo domstico combina escasa regulacin, bajos
salarios, poco acceso a proteccin social, discriminacin y condiciones laborales extremadamente
precarias. Un elemento adicional complica esta ecuacin: en muchos pases de la regin y del mundo se
observa una concentracin de las mujeres migrantes en ocupaciones como el servicio domstico y
diversas actividades del cuidado.
En la primera seccin del captulo IV se abordan las tendencias recientes del gasto pblico social.
Al igual que en anteriores ediciones de la publicacin, hasta el ao 2010 este segua en alza, tanto en los
montos absolutos de recursos destinados como en su proporcin en el gasto pblico total y en del
producto interno bruto. Buena parte del esfuerzo por incrementar este gasto estuvo asociado a la ejecucin
de medidas destinadas a enfrentar los efectos de la reciente crisis financiera internacional, lo que signific
que el gasto pblico social mostrara un claro carcter contracclico. Los aumentos de recursos se
concentraron principalmente en erogaciones de seguridad social, incluidos los componentes
redistributivos, como la instrumentacin o ampliacin de pensiones solidarias, y se produjo una fuerte
alza de recursos destinados a programas de asistencia social.
Sin embargo, los antecedentes ms recientes sobre las ejecuciones presupuestarias en el rea
social indicaran que hacia 2011 se inici un proceso de contencin del aumento de los gastos sociales,
como consecuencia de la necesidad de robustecer las finanzas pblicas, afectadas por una merma de
ingresos asociada a la inestabilidad e incertidumbre que mantienen las economas ms desarrolladas. El
objetivo de esa contencin del gasto era reducir los dficits fiscales registrados recientemente por muchos
de los pases de la regin.
En la segunda parte del captulo IV se analiza el gasto privado en cuidado, utilizando informacin
de la ltima ronda desde el ao 2000 de las encuestas de ingreso y gasto de varios pases de la regin. Se
observa que la gran mayora de los hogares carece de capacidad de pago para contratar servicios
remunerados de cuidado. Entre los hogares que declaran efectuar gastos, como es de esperar, el monto
vara sustancialmente tambin segn el nivel socioeconmico, pero resalta que la proporcin como
porcentaje del ingreso total que los hogares destinan a ello es bastante uniforme, lo que evidencia el
carcter irreducible de las necesidades de cuidado.
El asimtrico mandato de gnero an vigente y las restricciones que experimentan las familias
para destinar recursos monetarios a los diversos servicios de cuidado siguen condicionando que las
mujeres sean primordialmente quienes estn a cargo de esas funciones, lo que impide u obstaculiza su
participacin en el mercado de trabajo y, por tanto, afecta las propias capacidades familiares de mejorar
sus niveles de ingreso. Por otro lado, los hogares con presencia de adultos mayores tienden a destinar
mayores gastos en cuidado; dado el envejecimiento de la poblacin, esto supone una seal de alerta
para el futuro.
En el captulo V se aborda la situacin de las personas con discapacidad en Amrica Latina y el
Caribe, as como sus necesidades en materia de cuidado y los desafos que se plantean para las polticas
pblicas. Se establece una primera aproximacin estadstica y se realiza un examen comparativo de la
situacin de las personas con discapacidad en Amrica Latina y el Caribe. Segn los ltimos datos de
distintas fuentes disponibles para 33 pases de la regin, en torno a un 12% de la poblacin tiene alguna
discapacidad, un 5,4% en el Caribe y un 12,4% en Amrica Latina2. Junto con las mujeres, los grupos
2
An persisten graves problemas en la medicin de discapacidades. Si bien la fuente principal son los censos,
estos no ofrecen todava una comparabilidad entre los pases, dado que recogen la informacin de manera muy
10
ms vulnerables desde el punto de vista econmico y social tambin arrojan tasas ms altas de
discapacidad: adultos mayores, habitantes de las zonas rurales, pueblos indgenas y afrodescendientes y
las personas con menores ingresos.
Si bien entre quienes viven solos estn sobrerrepresentadas las personas con discapacidad, la
mayora recibe cuidado y apoyo por parte de miembros de su familia ms cercana bajo distintos arreglos de
convivencia. Esta situacin suele afectar tanto el bienestar emocional como financiero de la familia, por lo
que urge ampliar la oferta de servicios de cuidado por parte del Estado, el mercado y las organizaciones
civiles. Actualmente se observa una mayor preocupacin en las agendas pblicas y polticas, lo que se
refleja en una incipiente expansin de programas gubernamentales que ofrecen apoyo a los cuidadores
familiares y servicios de cuidado domiciliarios y de apoyo a la vida independiente, junto con programas
orientados a hacer valer los derechos econmicos y sociales de las personas con discapacidad facilitndoles
el acceso a la educacin inclusiva, el empleo y la cobertura de seguridad social.
Por ltimo, en el captulo VI se examina la situacin de algunas polticas y programas en el
mbito del cuidado en la regin, se proponen las condiciones y contenidos para un pacto social y un pacto
fiscal en torno al cuidado regido por el eje de la igualdad, se plantean desafos pendientes para articular
sistemas integrados y ms igualitarios de cuidado, y se enmarcan estos desafos en relacin con mbitos
ms generales de los sistemas de proteccin social y el aseguramiento.
Las polticas de cuidado implican nuevos equilibrios de las interrelaciones entre Estado, mercado,
comunidad y familias. Confiar en que el mercado puede solucionar las necesidades de cuidado de las
familias incrementa la desigualdad, ya que la capacidad econmica de cada cual es la que define las
posibilidades de acceso a los servicios. En una estrategia de cuidado orientada por la igualdad, el Estado
debe velar por reducir la brechas de acceso, forjar las capacidades para generar una oferta de cuidado
variada y atender las necesidades en ese mbito de grandes grupos de poblacin para que no aumente su
vulnerabilidad; se debe considerar asimismo que, ms all de la prestacin directa de servicios, el buen
cuidado requiere tambin en la prctica de provisin de infraestructura, buen equipamiento y formacin de
recursos humanos con diversos grados de especialidad que permita constituir una nueva fuente de empleo.
Convertir el cuidado en otro pilar de la proteccin social y de las polticas pblicas y considerarlo
como una fuente de derechos sociales implica numerosos desafos. Requiere financiar, articular y regular
una red de instancias pblicas, privadas y mixtas que provean los servicios necesarios. De manera
complementaria, en la regulacin de la esfera productiva y en la organizacin laboral son indispensables
cambios que creen condiciones laborales equitativas para mujeres y hombres, de modo que sea posible
compatibilizar las actividades productivas con el derecho y la obligacin del cuidado.
distinta, lo que puede producir sub- y sobrerrepresentacin. Por lo tanto, es imperioso avanzar hacia una mayor
uniformidad y consenso en los cuestionarios, lo que permitir captar informacin comparable entre los pases y
en el tiempo. Tambin es muy importante que las encuestas de hogares incorporen preguntas en la materia, a fin
de diagnosticar la situacin social de personas con discapacidades segn las diversas variables sociales y
demogrficas.
11
PARTE I
POBREZA, DISTRIBUCIN DEL INGRESO Y DESCONFIANZA CIUDADANA
13
Captulo I
POBREZA: AVANCES RECIENTES Y CARACTERSTICAS PRINCIPALES
A. AVANCES RECIENTES EN LA REDUCCIN DE LA POBREZA
Durante el ao 2011 el PIB de Amrica Latina creci un 4,3%, lo que supuso una expansin del 3,2% del
producto por habitante. Aunque de una magnitud inferior al crecimiento per cpita de 2010 (que fue de un
4,9%), este resultado consolida la recuperacin regional tras la cada registrada en 2009 (de un 3,0%). Por
su parte, el empleo mostr una evolucin favorable en la regin. La tasa de desempleo promedio se redujo
del 7,3% al 6,7% respecto del ao 2010. La continuidad de la tendencia a la disminucin del desempleo
desde 2002, interrumpida solo en 2009, ha permitido que las cifras actuales sean las ms bajas desde
mediados de la dcada de 1990 y que casi la totalidad de los pases latinoamericanos tenga tasas inferiores
al 8%. A su vez, los ingresos reales del trabajo se vieron favorecidos por el mantenimiento de una baja
inflacin en la mayora de los pases; el promedio de la regin alcanz un 6,9%, apenas 0,4 puntos
porcentuales por encima de lo registrado en 2010.
En este contexto, las estimaciones de pobreza basadas en las encuestas de hogares disponibles
hasta 2011 indican que en ese ao la pobreza de la regin se situ en un 29,4%, lo que incluye un 11,5%
de personas en condiciones de pobreza extrema o indigencia. Las cifras de 2011 representan una cada de
1,6 puntos porcentuales en la tasa de pobreza y de 0,6 puntos porcentuales en la de indigencia respecto de
20103. De esta manera, contina la tendencia a la baja que las ha caracterizado durante el ltimo decenio
y que ha permitido que sus niveles sean los ms bajos observados en las tres ltimas dcadas.
En 2012 Amrica Latina y el Caribe ha continuado creciendo y se estima que alcanzar en
promedio una tasa del 3,2% anual, 1,1 puntos porcentuales inferior a la de 2011. Cabe esperar asimismo
que el ritmo de crecimiento de los precios se mantenga en niveles bajos, sobre todo teniendo en cuenta
que la tasa de inflacin anual a junio de 2012 (del 5,5% en promedio simple) es la menor registrada desde
noviembre de 2010. Segn las proyecciones de crecimiento econmico positivo e inflacin moderada para
2012, la pobreza continuara su tendencia a la baja, aunque a un ritmo algo menor al observado hasta
ahora. En particular, la tasa de pobreza se reducira en al menos medio punto porcentual, mientras que se
espera que la tasa de indigencia se mantenga en torno a los mismos niveles que en 2011.
Los cambios en las tasas de pobreza observados en el nivel nacional muestran situaciones
diversas. De los 12 pases de los que haba informacin disponible a 2011, siete exhibieron cadas en sus
tasas de pobreza: el Paraguay (-5,2 puntos), el Ecuador (-3,7 puntos), el Per (-3,5 puntos), Colombia
(-3,1 puntos), la Argentina (-2,9 puntos) y el Brasil (-2,0 puntos por ao entre 2009 y 2011) y el Uruguay
(-1,9 puntos). En estos pases la indigencia tambin se redujo de manera apreciable.
A su vez, la Repblica Bolivariana de Venezuela registr un leve incremento de sus tasas de
pobreza e indigencia, de 1,7 y 1,0 puntos porcentuales, respectivamente4. Por su parte, en Chile, Costa Rica,
Panam y la Repblica Dominicana no se observaron variaciones notables durante el perodo analizado, ya
que los cambios en la tasa de pobreza fueron inferiores a un punto porcentual por ao (vase el cuadro 1)5.
3
En la proyeccin realizada en el Panorama social de Amrica Latina, 2011 se asuma que la mayor alza del
precio de los alimentos poda provocar un incremento de la indigencia. Aun cuando los precios de los alimentos
aumentaron en promedio 1,3 veces ms que los del resto de bienes, el crecimiento de los ingresos y las mejoras
distributivas registradas en varios pases se tradujeron en una reduccin de la indigencia a nivel regional.
Esta tendencia no coincide con la informada por el Instituto Nacional de Estadstica (INE) de la Repblica
Bolivariana de Venezuela. La diferencia estriba bsicamente en que el deflactor de precios utilizado por el INE
para actualizar la lnea de indigencia creci menos que el deflactor usado por la CEPAL. Mientras el primero
refleja la variacin de los precios de los productos especficos que componen la canasta bsica, el segundo
corresponde al IPC de los alimentos, cuya composicin es distinta.
La tendencia observada en la Repblica Dominicana no coincide plenamente con la estimada por la Oficina
Nacional de Estadstica (ONE) de ese pas. Ello se debe a pequeas diferencias metodolgicas, referidas
principalmente a la construccin del agregado de ingresos y al valor de las lneas utilizadas.
14
Grfico 1
AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-2012 a
(En porcentajes y millones de personas)
250
60
225
215
48,4
204
50
43,8
200
43,9
184
Porcentajes
40
Millones de personas
40,5
32,8
31,0
29,4
28,8
30
22,6
20
18,6
18,6
19,3
13,0
12,1
11,5
150
176
168
167
136
95
100
91
99
73
69
66
66
2009
2010
2011
2012
62
11,4
50
10
0
1980
1990
1999
2002
2009
2010
2011
1980
2012
Indigentes
1990
1999
2002
Pobres no indigentes
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos pases.
a
Estimacin correspondiente a 18 pases de la regin ms Hait. Las cifras que figuran sobre las secciones superiores de las
barras representan el porcentaje y el nmero total de personas pobres (indigentes ms pobres no indigentes). Las cifras
relativas a 2012 corresponden a una proyeccin.
Cuadro 1
AMRICA LATINA (18 PASES): PERSONAS EN SITUACIN DE POBREZA E INDIGENCIA,
ALREDEDOR DE 2002, 2010 Y 2011
(En porcentajes)
Pas
Argentina a
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
Brasil
Chile
Colombia b
Costa Rica c
Ecuador a
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per d
Repblica
Dominicana
Uruguay a
Venezuela (Repblica
Bolivariana de)
Ao
2004
Alrededor de 2002
Pobreza Indigencia
34,9
14,9
Ao
2010
Alrededor de 2010
Pobreza Indigencia
8,6
2,8
Ao
2011
2011
Pobreza
5,7
Indigencia
1,9
2002
2001
2000
2002
2002
2002
2001
2002
2002
2002
2001
2002
2001
2001
62,4
37,5
20,2
49,7
20,3
49,0
48,9
60,2
77,3
39,4
69,4
36,9
61,0
54,7
37,1
13,2
5,6
17,8
8,2
19,4
22,1
30,9
54,4
12,6
42,5
18,6
33,2
24,4
2009
2009
2009
2010
2010
2010
2010
2006
2010
2010
2009
2010
2010
2010
42,4
24,9
11,5
37,3
18,5
37,1
46,6
54,8
67,4
36,3
58,3
25,8
54,8
31,3
22,4
7,0
3,6
12,3
6,8
14,2
16,7
29,1
42,8
13,3
29,5
12,6
30,7
9,8
2011
2011
2011
2011
2011
...
...
...
...
2011
2011
2011
...
20,9
11,0
34,2
18,8
32,4
...
...
...
...
...
25,3
49,6
27,8
...
6,1
3,1
10,7
7,3
10,1
...
...
...
...
...
12,4
28,0
6,3
2002
2002
47,1
15,4
20,7
2,5
2010
2010
41,4
8,6
20,9
1,4
2011
2011
42,2
6,7
20,3
1,1
2002
48,6
22,2
2010
27,8
10,7
2011
29,5
11,7
a
reas urbanas.
b
Cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) de Colombia.
c
Las cifras de 2010 y 2011 no son estrictamente comparables con las de aos anteriores.
d
Cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) del Per.
15
Entre las distintas fuentes de ingreso con que cuentan los hogares, las rentas del trabajo fueron las
ms determinantes para explicar la variacin de los ingresos en los hogares pobres. En los siete pases cuyos
niveles de pobreza disminuyeron significativamente, los ingresos laborales dieron cuenta de al menos tres
cuartas partes de la variacin del ingreso per cpita total. Las transferencias (tanto pblicas como privadas, y
que incluyen las pensiones y las jubilaciones), as como el resto de los ingresos (de capital, alquiler
imputado y otros), tambin contribuyeron a la reduccin de la pobreza, aunque en menor grado.
B. RASGOS DE LA POBREZA
Adems de conocer la magnitud y evolucin de la pobreza en cada pas o en el conjunto de la regin,
interesa saber en qu medida difiere la incidencia de la pobreza en los distintos grupos de la poblacin.
Tanto los cambios en los aspectos demogrficos, en los mercados de trabajo, en el contexto econmico
general y en las respuestas institucionales a la pobreza, como la cada de los niveles de pobreza, pudieron
haber provocado una modificacin paulatina en las caractersticas y perfiles de las personas carentes de
recursos. A efectos de anlisis, la poblacin pobre se subdivide en dos grupos: indigentes y pobres no
indigentes. Por su parte, la poblacin no pobre se subdivide en vulnerables (personas con un ingreso per
cpita por encima de la lnea de pobreza pero inferior a 1,5 veces ese umbral) y no vulnerables.
La comparacin a nivel regional entre los cuatro grupos indicados muestra, en primer lugar, que
el rea de residencia es una de las dimensiones que ms vara entre las personas segn sus niveles de
ingreso. Mientras que los indigentes se reparten por igual entre reas urbanas y rurales, casi tres de cada
cuatro pobres no indigentes viven en reas urbanas (vase el grfico 2).
La estructura por edades tambin revela diferencias claras entre pobres y no pobres. El porcentaje
de indigentes menores de edad (hasta 17 aos) es del 51% y el de menores pobres no indigentes, del 45%;
es decir, prcticamente la mitad de los pobres son nios. La proporcin de menores entre la poblacin
vulnerable es menor (un 38%), as como entre la no vulnerable (un 23%). Al contrario sucede con las
personas de 50 aos y ms, cuya proporcin entre la poblacin pobre se sita en torno al 12% y aumenta
hasta el 27% entre la poblacin no vulnerable.
A su vez, se observan importantes diferencias en el nivel educativo de los distintos grupos. La mitad
de los adultos (entre 25 y 65 aos de edad) en situacin de indigencia no haba completado la educacin
primaria. Este porcentaje se reduce a medida que aumentan los ingresos, hasta representar un 14% en el
grupo de los no vulnerables. Quienes completaron la primaria pero no la secundaria representan el grupo
ms numeroso entre los pobres no indigentes y los vulnerables, con participaciones en torno al 45% en
ambos grupos. Por su parte, entre los no vulnerables predominan las personas que completaron la educacin
secundaria pero no la educacin superior (un 41%). La presencia de personas con educacin superior
completa entre las personas pobres y vulnerables es muy reducida (inferior al 1% y al 3%, respectivamente),
mientras que entre las no vulnerables es sensiblemente superior (alcanza un 13%).
Aun cuando se espera que el empleo remunerado sea una de las principales vas para salir de la
pobreza, la mayora de las personas pobres y vulnerables (de 15 aos y ms) ya se encuentran ocupadas.
Los desocupados representan solo alrededor de un 8% entre los indigentes y un 6% entre los pobres no
indigentes. Esto de nuevo evidencia una situacin persistente en la regin, derivada de la heterogeneidad
de su estructura productiva, y es que cualquier tipo de empleo remunerado no es garanta de superacin de
pobreza. Adicionalmente, se registran grandes diferencias en la condicin de actividad en funcin del
sexo. Mientras que el porcentaje de hombres ocupados en cualquiera de las cuatro categoras analizadas
supera el 60%, el porcentaje de mujeres ocupadas no alcanza ese valor en ninguna categora, ya que la
mayora no participa en el mercado laboral.
16
Grfico 2
AMRICA LATINA: RASGOS DE LAS PERSONAS POBRES Y NO POBRES,
ALREDEDOR DE 2011 a
(En porcentajes)
A. rea de residencia
B. Sexo del jefe de hogar
C. Edad
100
100
100
80
80
80
60
60
60
40
40
40
20
20
20
0
I
PNI
rea urbana
0
I
rea rural
PNI
Jefe hombre
D. Nivel educativo
(personas de 25 a 65 aos)
Jefa mujer
100
100
80
80
80
60
60
60
40
40
40
20
20
20
0
I
PNI
Primaria incompleta
Superior incompleta
PNI
Ocupados
G. Categora ocupacional
(hombres ocupados)
Desocupados
Inactivos
100
100
80
80
80
60
60
60
40
40
40
20
20
20
0
PNI
Patrn
Servicio domstico
No remunerado
Empleado
Cuenta propia
Desocupados
Inactivos
I. Agua potable
100
PNI
Ocupados
H. Categora ocupacional
(mujeres ocupadas)
18 a 29
65 y ms
0
I
Secundaria incompleta
Superior completa
6 a 17
50 a 64
F. Condicin de actividad
(mujeres de 15 aos y ms)
E. Condicin de actividad
(hombres de 15 aos y ms)
100
PNI
0a5
30 a 49
0
I
PNI
Patrn
Servicio domstico
No remunerado
Empleado
Cuenta propia
PNI
Sin acceso
Con acceso
a
Personas clasificadas en cuatro categoras: I = Indigentes, PNI = Pobres no indigentes, V = Vulnerables no pobres (lnea de
pobreza entre 1,0 y 1,5), R = Resto (no pobres ni vulnerables).
17
La persistencia del patrn de insercin de los ms pobres en el sector productivo tradicional se

confirma al considerar que los ocupados en situacin de indigencia trabajan en su mayor parte por cuenta
propia (un 43%) y que menos de un tercio (un 31%) lo hace como empleado. En cambio, en los dems grupos
la categora predominante es precisamente la de empleado, que corresponde a un 50% de los pobres no
indigentes, un 57% de los vulnerables y un 64% de los no vulnerables, lo cual indica que el empleo asalariado
no protege a las personas de los riesgos de caer en la pobreza. Tambin en este aspecto es evidente la brecha de
gnero, ya que entre las mujeres hay una proporcin ms elevada de trabajadoras familiares sin remuneracin
particularmente entre indigentes y pobres no indigentes y de ocupadas en el servicio domstico.
Respecto al acceso a servicios bsicos, se presentan distintas situaciones segn el tipo de
suministro considerado. El acceso a electricidad es generalizado entre las personas de escasos recursos
(tiene acceso un 86% de los indigentes y un 95% de los pobres no indigentes). El porcentaje de personas
con acceso a agua potable se sita en un 71% entre los indigentes y en un 81% entre los pobres no
indigentes. La infraestructura sanitaria es el servicio ms escaso para estos grupos, ya que solo tiene
acceso a ella un 47% de la poblacin indigente y un 61% de la poblacin pobre.
Entre 1999 y 2011, la incidencia de la pobreza en Amrica Latina se redujo en ms de 14 puntos
porcentuales. Pese a ello, el perfil de las personas pobres es, en varios aspectos, similar al que se
observaba a finales de la dcada de 1990. No obstante, hay algunos cambios que, en su mayora, guardan
relacin con las tendencias demogrficas y educativas que ha experimentado la regin en general.
La composicin por sexo de los grupos pobres es similar a la de 1999, pero se observa un cambio
importante en el porcentaje de personas que viven en hogares encabezados por mujeres. De 1999 a 2011,
en los hogares indigentes la proporcin pas del 18% al 28%. En los hogares pobres estos valores fueron
del 19% y el 28%, respectivamente. Esto indica que se debe ampliar la disponibilidad de alternativas de
cuidado, sobre todo para quienes no tienen recursos suficientes para contratar servicios de cuidado en el
mercado. Con ese apoyo se facilitara la participacin laboral de las mujeres, algo fundamental para los
hogares con jefatura femenina que estn bajo el umbral de pobreza.
En paralelo, el aumento de la edad promedio de la poblacin est incidiendo paulatinamente en el
perfil y el tamao de los hogares pobres. En cuanto a la edad, se apreci una disminucin del porcentaje
de indigentes de 17 aos o menos: la proporcin fue del 51% en 2011, lo que representa una cada de
alrededor de 5 puntos porcentuales con respecto a 1999. Por su parte, aument levemente el peso relativo
de la poblacin adulta entre los indigentes; el porcentaje de personas de 50 aos o ms en dicho grupo se
increment de un 9% en 1999 a un 12% en 2011. Por lo que se refiere al tamao medio de los hogares,
entre la poblacin indigente se redujo de 5,4 miembros en 1999 a 4,6 en 2011, mientras que entre los
pobres no indigentes, estas cifras fueron de 4,8 y 4,4, respectivamente.
El porcentaje de pobres que saben leer y escribir aument del 82% al 85%, la asistencia escolar
de los nios de 6 a 15 aos creci del 90% al 94%, la proporcin de jvenes con primaria completa
aument del 79% al 88% y la de quienes cuentan con secundaria completa pas del 19% al 33%. Si bien
el incremento de los niveles de escolarizacin entre los ms pobres es una tendencia positiva, se observa
que las tasas de conclusin de la secundaria todava son bajas. A su vez, cabe mencionar que el 29% de la
poblacin vulnerable desde el punto de vista de los ingresos tena en 2011 estudios superiores
incompletos o completos, cifra 10 puntos porcentuales mayor que en 1999. Esto ltimo significa no solo
que el acceso a la educacin superior no es condicin suficiente para eludir el riesgo de caer en la
pobreza. Sugiere tambin que para una parte de la juventud los mayores conocimientos adquiridos no se
plasman en movilidad socioocupacional ni en una insercin productiva oportuna, lo que genera
frustracin de expectativas y, posiblemente, mayor descontento ciudadano.
18
En cuanto a los servicios bsicos, entre 1999 y 2011 el acceso a electricidad, agua y sistemas
sanitarios aument 6, 7 y 9 puntos porcentuales, respectivamente.
C. MIRADAS COMPLEMENTARIAS A LA POBREZA ABSOLUTA
La pobreza es un fenmeno que se puede medir y analizar desde distintas perspectivas. Una de ellas es la
de pobreza monetaria relativa, que expande el concepto tradicional de pobreza absoluta para incorporar
ms plenamente las necesidades asociadas a la adecuada participacin de las personas en la sociedad a la
que pertenecen.
El mtodo ms habitual para la medicin de la pobreza relativa se basa en la determinacin de un
umbral de ingreso mnimo, o lnea de pobreza, como porcentaje de la mediana del ingreso de la
poblacin. La eleccin del porcentaje es discrecional, por lo que la prctica predominante consiste en
realizar estimaciones de pobreza relativa empleando diversos valores, tpicamente el 40%, 50%, 60% y
70% del ingreso mediano.
Segn la lgica que origin la propuesta de pobreza relativa, cabra esperar que el valor de la lnea o
umbral monetario que identifique a las personas en esta situacin sea ms elevado que el correspondiente a
la lnea absoluta, puesto que incorpora un conjunto ms amplio de necesidades y satisfactores. Sin embargo,
para la mayora de los pases de la regin los valores de las lneas relativas que surgen de aplicar la
metodologa descrita resultan inferiores a los de las lneas absolutas. Por tanto, la metodologa tradicional de
clculo de la norma relativa no se puede aplicar de manera generalizada en la regin.
Por otra parte, con la medicin de la pobreza relativa segn el mtodo convencional se obtienen
resultados muy similares entre los distintos pases de Amrica Latina. Si se utiliza el umbral del 60% de
la mediana del ingreso per cpita, las tasas de pobreza fluctan entre el 23% y el 33%. Esta escasa
dispersin tambin se reproduce con los otros umbrales (del 50% y del 70% del ingreso mediano),
resultados que contrastan ampliamente con los que se obtiene mediante un umbral de pobreza absoluta,
cuyos valores van desde menos del 10% hasta casi el 70% (vase el grfico 3).
Aun cuando en la regin no cabe una aplicacin generalizada de esta forma de medir la pobreza
relativa, hay algunos pases donde este criterio proporciona informacin til. Adoptando la lnea del 60% de
la mediana como un indicador del costo de satisfaccin de las necesidades sociales, seis pases de la regin
cuentan con tasas de pobreza relativa que superan a las de pobreza absoluta: la Argentina, el Brasil, Chile,
Costa Rica, Panam y el Uruguay. Particularmente en estos pases, pero tambin a nivel regional, a medida
que se avanza en la reduccin de la pobreza absoluta se hace cada vez ms relevante tomar en consideracin
este tipo de necesidades para identificar a la poblacin carente de recursos econmicos.
Se conforma una perspectiva adicional al considerar la privacin de tiempo como un elemento
relevante para medir el bienestar de las personas. El tiempo dedicado al trabajo remunerado permite
generar recursos monetarios para cubrir necesidades diversas, mientras que el tiempo utilizado en trabajo
domstico y de cuidados permite satisfacer las necesidades de autocuidado y de cuidado de otros
miembros del hogar. A su vez, el bienestar de los hogares es una funcin de sus niveles de ingreso y
consumo y de sus decisiones sobre el tiempo de trabajo remunerado, a lo cual se agrega que los hogares
requieren de un mnimo de horas para cumplir con las tareas domsticas y de cuidado, y tambin
necesitan tiempo para descansar y recrearse.
19
Grfico 3
AMRICA LATINA (18 PASES): INCIDENCIA DE LA POBREZA RELATIVA
Y DE LA POBREZA ABSOLUTA, ALREDEDOR DE 2011 a
(En porcentajes)
70
60
50
40
30
20
10
Pobreza relativa (50% de la mediana)

Honduras
Nicaragua
Guatemala
Paraguay
El Salvador
Bolivia
(Est. Plur. de)
Mxico
Rep. Dominicana
Ecuador
Colombia
Per
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Panam
Brasil
Costa Rica
Chile
Uruguay
Argentina b

Pobreza absoluta
a
Los datos corresponden al ao 2011, excepto en Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009), El Salvador (2010), Guatemala
(2006), Honduras (2010), Mxico (2010) y Nicaragua (2009).
b
reas urbanas.
Hasta ahora, en los anlisis de pobreza de la regin no se ha incorporado sistemticamente el

tiempo destinado a las labores de cuidado y el trabajo no remunerado. Su consideracin permitira dotar
de ms profundidad al anlisis de la pobreza y de las desigualdades de gnero, adems de constituir un
aporte al diseo de polticas. Haciendo una analoga con los recursos monetarios, se puede medir la
pobreza de tiempo definindola, por ejemplo, como la falta de tiempo para descanso y recreacin,
debido a la dedicacin excesiva al trabajo y a las labores domsticas.
Aun cuando la medicin de la pobreza de tiempo plantea varias dificultades, relacionadas con su
conceptualizacin y la determinacin de estndares y umbrales, puede ser un camino til para avanzar
hacia una mejor comprensin de las distintas dimensiones que conforman el bienestar de las personas.
20
Captulo II
DESIGUALDAD DISTRIBUTIVA Y DESCONFIANZA CIUDADANA
A. AVANCES RECIENTES EN LA DISMINUCIN DE
LA DESIGUALDAD DISTRIBUTIVA
Uno de los grandes desafos que contina enfrentando Amrica Latina es la reduccin de los elevados niveles
de desigualdad en la distribucin del ingreso prevalecientes en la regin. En la mayora de los pases se
observa que un conjunto reducido de la poblacin acumula una gran proporcin de todos los ingresos
generados, mientras que los ms pobres slo alcanzan a recibir una escasa porcin. El promedio simple de los
valores de los 18 pases de los que se cuenta con informacin relativamente reciente indica que el 10% ms
rico de la poblacin recibe el 32% de los ingresos totales, mientras que el 40% ms pobre recibe el 15%.
Se observan niveles relativamente altos de concentracin en el Brasil, Chile, Colombia, Guatemala,
Honduras, el Paraguay y la Repblica Dominicana, pases en que esos porcentajes se acercan al 40% de los
ingresos para los ms ricos y entre el 11% y el 15% para los ms pobres. En Bolivia (Estado Plurinacional de),
Costa Rica y Panam la apropiacin por parte de los ms pobres resulta similar, pero es algo menor el
porcentaje que le corresponde al decil superior. Por su parte, en la Argentina, el Ecuador, El Salvador, Mxico,
Nicaragua y el Per se registran valores mayores en el extremo inferior de la distribucin (un 16% o un 17%) y
algo menores entre el 10% ms rico (en torno al 30%). En el Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de)
se da la menor concentracin, ya que las proporciones son del orden del 20% al 23% en ambos extremos.
Grfico 4
AMRICA LATINA (18 PASES): PARTICIPACIN EN EL INGRESO POR GRUPOS
DE DECILES, ALREDEDOR DE 2011 a
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Deciles 1 a 4
Deciles 5 a 7
Deciles 8 y 9
Amrica Latina c
Uruguay
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Rep. Dominicana
Per
Panam
Paraguay
Mxico
Nicaragua
Honduras
Guatemala
Ecuador
El Salvador
Costa Rica
Chile
Colombia
Brasil
Argentina b
Bolivia
(Est. Plur. de)
Decil 10
a
Los datos corresponden al ao 2011, excepto en los casos de Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009), El Salvador (2010),
Guatemala (2006), Honduras (2010), Mxico (2010) y Nicaragua (2009).
b
reas urbanas.
c
Promedio simple.
21
La persistencia de altos grados de desigualdad en el ingreso no debera obscurecer el hecho de

que en los ltimos aos se hayan logrado avances en este campo. El balance con respecto a inicios de la
dcada de 2000 muestra una clara tendencia a la reduccin de la concentracin del ingreso, una dinmica
que ha distinguido al proceso de desarrollo de Amrica Latina en el ltimo decenio y que implica un
cambio en la tendencia imperante durante al menos los dos decenios anteriores.
En efecto, al comparar los resultados recientes con los registrados en torno al ao 2002 se
constatan mejoras distributivas en la mayora de pases de la regin. De 17 pases considerados, el ndice
de Gini se redujo a un ritmo de al menos un 1% anual en nueve. Entre los pases que registraron los
descensos ms significativos se encuentran la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Nicaragua y
Venezuela (Repblica Bolivariana de), todos ellos con tasas anuales de reduccin del Gini superiores al
2%. Este proceso no se vio particularmente afectado por la crisis econmica que se inici en 2008.
En el ltimo ao, la desigualdad disminuy en forma moderada, aunque estadsticamente
significativa, en la Argentina, el Brasil, Colombia, el Ecuador y el Uruguay, mientras que en los dems
pases, incluidos aquellos donde el ndice de Gini es algo ms alto que el observado en 2010, los nuevos
resultados no son estadsticamente distintos a los del ao precedente.
Grfico 5
AMRICA LATINA (18 PASES): EVOLUCIN DEL NDICE DE GINI,
2002-2011 Y 2010-2011
A. 2002-2011 a
B. 2010-2011 b
0,65
0,65
RD
BR
RD
PY CO
0,55
BR
PY
HN
0,55
PA
PA
CO
CL
BO
AR
MX
CR
2011
2011
CR
CL
AR
NI
PE
0,45
0,45
SV
PE
EC
EC
UY
UY
VE
VE
0,35
0,35
0,35
0,45
0,55
2002
0,65
0,35
0,45
0,55
0,65
2010
a
Datos referidos a reas urbanas en la Argentina, el Ecuador y el Uruguay. Los datos relativos a 2002 corresponden a ese ao
excepto en el Brasil, El Salvador, Nicaragua, el Paraguay y el Per (2001), la Argentina (2004) y Chile (2000). Los datos
referidos a 2011 corresponden a dicho ao excepto en Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica y Nicaragua (2009), El
Salvador, Honduras y Mxico (2010) y Guatemala (2006).
b
Datos relativos a reas urbanas en la Argentina. Los datos de 2010 hacen referencia a valores de 2009 en el Brasil y Chile.
Los ingresos del trabajo remunerado constituyen la fuente ms importante de ingresos de los hogares y
representan en promedio las tres cuartas partes de estos. Asimismo, la mayor parte de la desigualdad del ingreso
est determinada por la de la distribucin de los ingresos laborales. A nivel regional, el promedio simple del
ndice de Gini de los ingresos laborales de los ocupados es similar al del ingreso per cpita, aunque se observan
situaciones diversas segn el pas en la relacin entre los grados de concentracin de ambas variables.
22
Los cambios en la distribucin del ingreso de los ocupados ejercieron una importante influencia en la
dinmica de la concentracin del ingreso total per cpita, lo que se deduce del hecho de que las variaciones en
los indicadores de desigualdad de ambos tipos de ingreso han sido muy parecidas en todos los pases
considerados. Al diferenciar para los ingresos laborales entre los sueldos y salarios de los empleados
dependientes y las remuneraciones de los trabajadores independientes se observa que en la mayora de los casos
las disminuciones de los primeros han sido mayores o que los aumentos resultaron menores (vase el grfico 6).
Grfico 6
AMRICA LATINA (17 PASES): EVOLUCIN DEL NDICE DE GINI DEL INGRESO
PER CPITA Y LOS INGRESOS LABORALES POR OCUPADO, 2008-2011 a
(En porcentajes)
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
Paraguay
Costa Rica
Panam
Rep. Dominicana
Honduras
El Salvador
Brasil
Colombia
Bolivia
(Est. Plur. de)
Per
Chile
Nicaragua
Argentina b
Uruguay
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Mxico
Ecuador
-10
Ganancias de los independientes

Ingreso per cpita
Sueldos y salarios
Ingresos laborales
a
Los datos referidos a 2008 corresponden a ese ao, excepto en los casos de la Argentina (2006), Bolivia (Estado
Plurinacional de) (2007), Chile (2009), El Salvador (2004), Honduras (2007) y Nicaragua (2005). Los datos referidos al ao
ms reciente corresponden a 2011 excepto en Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica y Nicaragua (2009), El Salvador,
Honduras y Mxico (2010) y Guatemala (2006).
b
reas urbanas.
Finalmente, se examinan las caractersticas de los ocupados a lo largo de la distribucin del ingreso,
agrupndolos en quintiles segn sus ingresos laborales (vase el grfico 7). Se aprecia una correlacin
positiva entre la edad media de los ocupados y su nivel de ingreso, al igual que entre los ingresos y el nivel
de educacin. El anlisis de los atributos de los puestos de trabajo muestra que los asalariados y los
empleadores van ganando peso relativo a medida que aumenta el ingreso laboral, mientras que va
disminuyendo el de los trabajadores por cuenta propia, el servicio domstico y los trabajadores familiares no
remunerados. Esta relacin se encuentra vinculada a la elevada heterogeneidad productiva de la regin,
rasgo con el que tambin se asocia la mayor prevalencia en los quintiles de menores ingresos de los
ocupados en establecimientos pequeos (con menos de cinco personas), cuya proporcin disminuye a
medida que se pasa a los quintiles de mayores ingresos. Finalmente, el examen de la estructura de los
quintiles por ocupacin indica la persistente reduccin del porcentaje de ocupados no calificados y de los
que desempean tareas agrcolas a medida que se transita de los quintiles de menores a mayores ingresos.
Lo contrario ocurre con la proporcin de los altos directivos pblicos o privados, de quienes realizan
actividades profesionales y de los tcnicos, as como de los empleados de oficinas. La participacin de los
oficiales y operarios se mantiene en los cuatro primeros quintiles y se reduce en el de mayor ingreso.
23
Grfico 7
AMRICA LATINA: PERFIL DE LOS OCUPADOS POR QUINTILES DE INGRESO LABORAL,
AO MS RECIENTE a
(En porcentajes)
A. Sexo
B. Edad
C. Nivel educativo
100
100
100
80
80
80
60
60
60
40
40
40
20
20
20
0
I
II
III
Hombres
IV
Mujeres
II
15 a 24 aos
45 a 54 aos
D. Categora ocupacional
III
IV
25 a 34 aos
55 a 64 aos
35 a 44 aos
65 aos y ms
100
100
80
80
80
60
60
60
40
40
40
20
20
20
II
III
Patrn
Servicio domstico
No remunerado
IV
IV
Secundaria incompleta
Superior completa
0
I
III
F. Tamao del establecimiento
E. Calificacin
100
II
Primaria incompleta
Superior incompleta
II
Empleado
Cuenta propia
III
IV
Profesionales y tcnicos
No profesionales ni tcnicos
II
III
IV
Establecimientos de hasta 5 personas

Establecimientos de ms de 5 personas
G. Rama
100
80
60
40
20
0
I
II
III
Manufactura
Transporte
Construccin
Administracin pblica
IV
Minera
Agricultura
Intermediacin
financiera
Comercio
a
Los datos referidos al ao ms reciente corresponden a 2011, excepto en los casos de Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa
Rica y Nicaragua (2009), El Salvador, Honduras y Mxico (2010) y Guatemala (2006).
24
B. DESCONFIANZA CIUDADANA: EVOLUCIN RECIENTE

Y FACTORES ASOCIADOS
A pesar de los avances logrados recientemente, los pases de Amrica Latina todava adolecen de altos
niveles de desigualdad, acompaados de una profunda desconfianza en las instituciones (poder
legislativo, poder judicial y partidos polticos) y de acusadas percepciones de injusticia. Estos persistentes
sentimientos de malestar ciudadano con las instituciones aludidas constituyen tanto un obstculo como un
desafo para el sentido general de pertenencia y la construccin de pactos sociales orientados por el valor
de la igualdad.
Las percepciones de los latinoamericanos sobre la justicia distributiva en sus pases continan
siendo muy negativas. En 2011, el 79% de la poblacin regional opinaba que la distribucin del ingreso
en su pas era muy injusta o injusta. Los principales cambios tuvieron lugar entre 1997 y 2002 y
principalmente entre 2002 y 2007, y siguieron la direccin del ciclo econmico. Entre 1997 y 2002 las
percepciones empeoraron, mientras que entre 2002 y 2007 mejoraron. A partir de 2007 no hubo grandes
cambios en los promedios regionales.
La desconfianza en las instituciones polticas y del Estado aument entre 1997 y 2003, se redujo
significativamente entre 2003 y 2004 y present una disminucin menos pronunciada entre 2004 y 2006.
Esta tendencia se detuvo en 2007 y 2008, para dar lugar a una nueva baja entre 2008 y 2009 y un aumento
leve entre 2009 y 2011. En 2011, seis de cada diez latinoamericanos confiaban poco o nada en las
instituciones polticas y del Estado, lo cual es un valor muy alto.
La percepcin de injusticia distributiva y la desconfianza en el poder legislativo, el poder judicial
y los partidos polticos se asociaron a lo largo del perodo 1997-2011. Algunos pases presentaron
sistemticamente menos desconfianza y percepciones de injusticia ms bajas (Costa Rica, el Uruguay y
Venezuela (Repblica Bolivariana de)), otros registraron valores intermedios (Colombia y Mxico) y
tambin hubo pases (la Argentina, Guatemala y el Per) que manifestaron en todo el perodo analizado
niveles muy altos de percepcin de injusticia en la distribucin del ingreso y de desconfianza en las
instituciones (vase el grfico 8).
Entre 1997 y 2010, tanto la percepcin de injusticia distributiva como la desconfianza en las
instituciones aludidas se asociaron con el coeficiente de Gini. En los pases y aos en que se verific una mayor
desigualdad objetiva en la distribucin del ingreso se apreci una mayor percepcin de injusticia distributiva y
una ms alta desconfianza en las instituciones (vase el grfico 9).
En suma, pese a algunas tendencias positivas observadas en los perodos 2002/2003 y 2006/2007, la
desconfianza en las instituciones consideradas y las percepciones de injusticia exhiban en 2011 valores todava
muy altos. Aun ms, la fuerte correlacin entre la desconfianza en estas instituciones y las percepciones de
injusticia distributiva a lo largo del perodo 1997-2011 sugiere la persistencia de un profundo malestar
ciudadano con el modo en que funcionan las instituciones y se distribuyen los bienes econmicos, sociales y
polticos en los pases. A su vez, la asociacin entre la desigualdad medida objetivamente y el malestar con
dichas instituciones tambin indica el carcter conflictivo que en las sociedades latinoamericanas tienen, o
pueden tener, los altos niveles de concentracin de la riqueza y de diferenciacin social prevalecientes.
25
Grfico 8
AMRICA DEL SUR (10 PASES), CENTROAMRICA (7 PASES) Y MXICO: PERCEPCIN DE QUE
LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO ES INJUSTA Y DESCONFIANZA EN EL PODER LEGISLATIVO,
EL PODER JUDICIAL Y LOS PARTIDOS POLTICOS, POR GRUPOS DE PASES a b c, 1997-2011
(En porcentajes)
A. Amrica del Sur (10 pases)
B. Centroamrica y Mxico (8 pases)
100
100
Arg
80
Uru
Uru
70
Uru
Uru
60
90
Distribucin injusta
Uru
Distribucin injusta
Arg
Arg
Chi
Par
Col
Bra
Par
Chi Arg
Per
Chi Arg Bol Chi
Per
Ecu
Chi Par
Col
Ecu
Bra
Bra
Bol
Chi
Per Per
Col
Bra
Per Per
Arg
ColVen
Par
Bra Col
Par
Col
Bol
Bra
Par
Ecu
Ven
Bol Ecu
Bol
Ven Ven
Ecu
Bol
Uru
90
Ven
80
Hon
Cri
70
Sal
60
Pan Mex
Dom
Dom
Hon
Mex
Mex Gua Gua Gua
Mex
Sal Hon
Sal
Pan
Sal
Nic
Hon
Hon
Pan
Nic
Hon
Gua
CriDom Mex
Cri
Cri
Sal
Nic
Nic
Mex
Sal
Cri Dom Pan Cri
Nic
Pan
Pan
Gua
Nic
Gua
Ecu
50
50
Ven
40
40
20
30
40
50
60
70
80
90
100
30
40
50
Desconfianza en las instituciones
60
70
Desconfianza en las instituciones
80
90
100
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de datos de
Latinobarmetro 1997, 2002, 2007, 2009, 2010 y 2011.
a
Se considera la suma de los porcentajes de personas que respondieron que la distribucin del ingreso en el pas era muy
injusta o injusta.
b
Se incluye la confianza en el poder legislativo (Congreso), el poder judicial y los partidos polticos. Para cada institucin, se
solicit a las personas que las evaluaran en una escala ordinal, con los siguientes valores: 1) mucha, 2) alguna, 3) poca
y 4) ninguna. Las respuestas de las personas a las tres preguntas se promediaron y recodificaron. Se consideraron como
manifestacin de poca o ninguna confianza las respuestas con valores comprendidos entre 3 y 4.
c
Se incluyen datos de varios aos para cada pas, por lo que cada punto corresponde a un pas y ao determinado.
Grfico 9
AMRICA LATINA (18 PASES): PERCEPCIN DE QUE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO ES
INJUSTA Y DESCONFIANZA EN EL PODER LEGISLATIVO, EL PODER JUDICIAL Y LOS
PARTIDOS POLTICOS, SEGN EL COEFICIENTE DE GINI a b c, 1997-2010
(En porcentajes)
A. Percepcin de distribucin injusta
100
100
90
Desconfianza ciudadana en las
instituciones polticas y del Estado
Percepcin de distribucin injusta
90
80
70
60
50
40
80
70
60
50
40
30
20
30
0,35
B. Desconfianza ciudadana en las instituciones

polticas y del Estado
0,4
0,45
0,5
Coeficiente de Gini
0,55
0,6
0,65
50
60
70
80
90
100
Percepcin de distribucin injusta
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de datos de
Latinobarmetro, 1997, 2002, 2007, 2009 y 2010 y la base de datos CEPALSTAT [en lnea] http://websie.eclac.cl/infest/
ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas.
a
Se considera la suma de los porcentajes de personas que respondieron que la distribucin del ingreso en el pas era muy
injusta o injusta.
b
Se incluye la confianza en el poder legislativo (Congreso), el poder judicial y los partidos polticos. Para cada institucin, se
solicit a las personas que las evaluaran en la siguiente escala: 1) mucha, 2) alguna, 3) poca y 4) ninguna. Las respuestas se
promediaron. Se consideraron como manifestacin de poca o ninguna confianza los promedios comprendidos entre 3 y 4.
c
Se incluyen datos de varios aos para cada pas, por lo que cada punto corresponde a un pas y ao determinado.
27
PARTE II
ALGUNOS ASPECTOS DEL CUIDADO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EMPLEO
REMUNERADO, GASTO DE LOS HOGARES Y PERSONAS CON DISCAPACIDAD
29
INTRODUCCIN
El cuidado: concepto, relevancia, desafos

El cuidado facilita tanto la subsistencia como el bienestar y el desarrollo. Abarca la indispensable
provisin cotidiana de bienestar fsico, afectivo y emocional a lo largo de todo el ciclo vital de las
personas. Comprende la estimulacin de los fundamentos cognitivos en la infancia y la bsqueda en la
medida de lo posible de la conservacin de las capacidades y la autodeterminacin en el caso de las
personas frgiles de edad avanzada y de las personas con discapacidades. La manutencin requiere
generar y gestionar bienes, recursos, servicios y actividades que hagan viable la alimentacin, as como
velar por la salud e higiene personal y experimentar procesos de desarrollo y de aprendizaje cognitivos y
sociales. En el seno de las familias estas tareas involucran simultaneidad de papeles y responsabilidades,
espacios y ciclos que no son fcilmente traducibles en estimaciones de tiempo, intensidad o esfuerzo6.
Pueden realizarse de manera no remunerada, por familiares, delegarse con remuneracin a travs de
relaciones laborales formales e informales, delegarse de forma no remunerada en personas ajenas a la
familia o brindarse formalmente por medio de instituciones.
En Amrica Latina el cuidado se brinda eminentemente de forma no remunerada en el seno de las
familias y, dentro de ellas, principalmente por las mujeres. Lejos de reconocerse su crucial importancia
como base de la reproduccin social, este trabajo generalmente es poco reconocido y valorizado, y las
actividades relacionadas no figuran en las estadsticas ni en las cuentas nacionales. De all que poner
sobre el tapete la economa del cuidado y visibilizar la enorme contribucin que el trabajo no remunerado
de cuidados hace a la sociedad lleva a replantear los alcances del trabajo humano.
Resulta, pues, fundamental visibilizar el cuidado en la lgica econmica, debido a que es un
trabajo crucial para la reproduccin de la fuerza de trabajo y a que su organizacin social y distribucin
apuntan hacia profundas desigualdades de gnero. Por lo tanto, se debe incorporar en el anlisis
econmico (el cuidado como la sombra del trabajo), entender su relacin con la opresin de gnero y
revalorizar como una actividad significativa y como una responsabilidad ciudadana. El cuidado para criar
y educar y el requerido para la reproduccin de la fuerza de trabajo son dimensiones entrelazadas.
A las necesidades de cuidado de los nios que representan actualmente el 27,7% de la
poblacin latinoamericana se suman crecientemente las de personas adultas mayores frgiles (es decir,
con altos grados de dependencia). Si cabe definir un corte de edad, no hay duda de que a partir de los
80 aos la incidencia de la fragilidad es alta, la independencia es inestable y existe riesgo de prdida
funcional. Las personas de este grupo de edad suelen requerir hospitalizaciones, sufren cadas frecuentes,
usan medicacin y padecen enfermedades crnicas que tienden a la incapacidad. En la regin este
segmento representa el 15% del grupo de adultos de 60 aos y ms y, con una tasa de crecimiento cercana
al 4%, se duplicar para 2070; al final del siglo el 36,6% de la poblacin adulta mayor tendr una edad
muy avanzada (80 aos o ms). Por otra parte, se estima que las personas con discapacidad representan en
torno al 12% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe (vase el captulo V).
6
Vase Mara-ngeles Durn, El trabajo no remunerado y las familias, Consulta tcnica sobre contabilizacin
de la produccin no remunerada de servicios de salud en el hogar, Washington, D.C., Organizacin
Panamericana de la Salud (OPS), diciembre de 2003 y, El trabajo no remunerado en la economa global,
Madrid, Fundacin BBVA, 2010; Ana Sojo, De la evanescencia a la mira. El cuidado como eje de polticas y de
actores en Amrica Latina, serie Seminarios y conferencias, N 67 (LC/L.3393), Santiago de Chile, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011.
30
Las tensiones concomitantes con las transformaciones del modelo social de distribucin de las
responsabilidades del cuidado se han analizado desde diversos ngulos. Por ejemplo, con la crisis del
cuidado se plantea un momento histrico en que simultneamente se reorganiza el trabajo salarial
remunerado y el domstico no remunerado, mientras que persiste una rgida divisin sexual del trabajo en
los hogares y la segmentacin de gnero en el mercado laboral, con asincronas que indican el
agotamiento de los equilibrios tradicionales en que se sustentaba el cuidado.
La perspectiva de derechos en esta materia implica una crtica al asistencialismo en relacin con
la capacidad de agencia de las mujeres, as como con la autonoma de las personas que son sujetos de
cuidados y los cuidadores. Pero pone tambin sobre el tapete la necesidad de desafiar la dicotoma
actividad/pasividad entre el proveedor y el destinatario del cuidado, respectivamente. Al definir los
objetivos y estrategias de accin del cuidado en una perspectiva de derechos, resulta tambin pertinente
considerar cuatro elementos respecto de los sujetos del cuidado que se encuentran en tensin: la
autonoma, la dependencia, la fragilidad y la fragilizacin.
La autonoma est asociada a la capacidad de desempear con la menor ayuda posible las funciones
relacionadas con la vida diaria, y puede vincularse con la nocin de independencia. Conlleva tanto una
dimensin pblica que tiene que ver con la participacin activa en la organizacin de la sociedad como una
personal, expresada en la posibilidad de formular y realizar los propios planes de vida y de tomar decisiones
conforme a preferencias propias. En ambos casos, la autodeterminacin y la libertad para decidir por s mismo
estn en la base de su ejercicio, aun cuando se necesite de la ayuda y apoyo de los dems para lograrla.
La dependencia se entiende como la restriccin del ejercicio de la autonoma por una limitacin
fsica o mental, que en la prctica reduce las posibilidades de tomar decisiones y de realizar acciones
libremente. Por su parte, la fragilidad es un estado precursor de la dependencia, que surge de la
acumulacin de dficits. Con la edad, por ejemplo, la morbilidad creciente y la interrelacin con el
entorno confieren vulnerabilidad, por el riesgo de exposicin a eventos adversos de salud a corto y
mediano plazo. La fragilizacin es el proceso conducente a un estado de fragilidad que deriva del
entorno y de los obstculos sociales, no del funcionamiento de las personas, y que acontece porque las
sociedades marginan a quienes tienen determinadas limitaciones funcionales y les impiden realizar sus
capacidades. Tal es el carcter de los obstculos que deben enfrentar las personas con discapacidad.
La tensin entre los cuatro elementos (la autonoma, la dependencia, la fragilidad y la fragilizacin)
ayuda a diferenciar el carcter del cuidado que requieren los nios, las personas mayores frgiles, las
personas con discapacidades y las personas con dependencia por razones de salud7. En trminos de los
binomios que se presentan, los nios, las personas mayores en sus diferentes franjas etarias y las personas
con dependencia por razones de salud y con discapacidades se sitan en diferentes cuadrantes (vase el
diagrama 1). Obviamente, la realidad excede a un esquema conceptual que, sin embargo, es til para
diferenciar los componentes del cuidado de acuerdo a las caractersticas del sujeto y evidencia que los
objetivos son diferentes en cada caso, al igual que las estrategias que deben ponerse en prctica.
Como se advierte, el cuidado de los nios se ubica en el eje dependencia-autonoma para subrayar su
carcter transitorio, determinado por su corta edad. Las personas de muy avanzada edad (80 aos y ms) y las
de cualquier edad con dependencia seria por razones de salud o discapacidad se ubican en el cuadrante
fragilidad-autonoma. Su cuidado debe concentrarse en brindarles los apoyos especficos y tcnicos que
permitan gestionar lo mejor posible su dependencia y ofrecer las compensaciones necesarias para suplir las
limitaciones que sufren o a las que pueden estar expuestas. Por ltimo, el cuadrante fragilizacin-autonoma
7
Vase una estimacin de la poblacin con dependencia por razones de salud en S. Huenchuan, La proteccin de
la salud en el marco de la dinmica demogrfica y los derechos, serie Poblacin y desarrollo, N 100
(LC/L.3308-P), Santiago de Chile, CEPAL, marzo de 2011.
31
apunta a la calidad del cuidado y al orden de lo preventivo; entre los requerimientos destacan modificaciones
del entorno fsico, del medio social y de la dotacin de servicios para una sociedad que envejece y que encara
los obstculos de las personas con discapacidades. La calidad del cuidado y de la prevencin es fundamental
para acotar el trnsito de situaciones de fragilizacin hacia la fragilidad y para que la fragilidad no se convierta
en antesala de la dependencia. La autonoma debe verse como un objetivo dinmico, cuyo logro se tiene que
buscar y reconstruir de manera constante, y no debe ser malentendida como autosuficiencia, sino percibirse a
la luz del respeto en las relaciones del cuidado.
Diagrama 1
SUJETOS Y OBJETIVOS DEL CUIDADO: TENSIONES ENTRE SUS ELEMENTOS
Autonoma
- Personas mayores
- Personas de 80 aos y ms
sin fragilidad
- Personas con dependencia

por razones de salud
Fragilizacin
Nios
Fragilidad
Dependencia
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL.
El cuidado como marco de las polticas y de los objetivos y nfasis de estas permite potenciar y
articular desde otra ptica la agenda de los derechos sociales, especialmente en lo relativo al acceso
universal a determinados servicios con ciertos estndares de calidad, ya que resalta el significado de esta
y la regulacin y reglamentacin de los servicios. En ese sentido, el avance de los derechos de la mujer,
de la niez, de las personas con discapacidades y de la persona adulta mayor se ven a la luz del desarrollo
del cuidado y del nivel cualitativo de los servicios relacionados.
En los captulos siguientes se procura avanzar en diagnsticos y polticas relativas a distintas
dimensiones del cuidado. En el captulo III se caracteriza el empleo remunerado consagrado a actividades
de cuidado en los pases de Amrica Latina. Este anlisis constituye un avance significativo en la
comprensin del fenmeno, pues hasta ahora los estudios se concentraban ms bien en el trabajo no
remunerado en actividades de cuidado. En el captulo IV se presenta una visin actualizada del gasto
social y su dinmica en Amrica Latina y se presta atencin al gasto privado de los hogares en servicios
de cuidado. Tambin en este caso se trata de un tipo de informacin indita, con algunas limitaciones
propias de las fuentes pero que a la vez permite detectar tendencias interesantes de distintos grupos
sociales. En el captulo V se presenta una visin panormica de la situacin de las personas con
discapacidades en Amrica Latina y el Caribe a partir de datos de los procesamientos censales ms
recientes y de otras fuentes, y se caracterizan los diversos arreglos de cuidado y las necesidades de
servicios de cuidado para estas personas. Finalmente, en el captulo VI se plantean desafos en materia de
polticas de cuidado como parte medular de los sistemas de proteccin social de la regin.
32
Captulo III
EL EMPLEO REMUNERADO EN EL SECTOR DEL CUIDADO
Para entender cmo se construyen y valoran el cuidado y la economa del cuidado en las sociedades
modernas se requiere considerar tanto el cuidado no remunerado como el remunerado. En la regin se ha
avanzado sustantivamente en el conocimiento acerca del trabajo no remunerado8; por su parte, el trabajo
de cuidado remunerado no ha recibido la debida atencin y, en trminos generales, no se ha profundizado
en ciertos aspectos de los mercados laborales, pese a que, ms all de las dificultades metodolgicas, se
dispone de informacin estadstica para su estudio.
En las pginas siguientes se procura saldar esas deudas de la investigacin regional, alertando
respecto de la situacin de un sector clave del mercado laboral, cuyas condiciones, vistas a la luz del
panorama global del empleo, ponen en evidencia el lugar limitado que ocupa el cuidado en las polticas
pblicas, lo que incide sensiblemente en la calidad de los servicios.
A. EL DEBATE CONCEPTUAL Y METODOLGICO
A nivel internacional, existe un conjunto amplio de investigaciones en las que se analiza el empleo
remunerado en el sector del cuidado. Estas han ido acompaando los avances de la reflexin sobre el
reconocimiento del trabajo no remunerado en la economa y la conciliacin entre el trabajo productivo y
el reproductivo.
Un desafo fundamental que se ha enfrentado en la elaboracin de estos estudios fue el de definir
los criterios para identificar a los trabajadores remunerados en el sector del cuidado. La revisin de la
literatura indica la ausencia de una definicin nica y la existencia de enfoques muy variados para
establecer qu empleos remunerados deben incluirse dentro de este sector. El anlisis realizado para
Amrica Latina se basa en uno de estos enfoques, que define el empleo remunerado en cuidados como
aquel que provee un servicio a personas dependientes (nios, enfermos, adultos mayores, discapacitados)
e incluye el trabajo reproductivo relacional y el no relacional. La traslacin de estos criterios a las
encuestas de hogares en Amrica Latina permiti identificar como trabajadores del cuidado a quienes,
dentro de las ramas de actividad de la salud, la educacin y los servicios sociales y en los hogares,
detentan las siguientes ocupaciones: maestros y asistentes de educacin preescolar, maestros y profesores
de educacin especial, nieras, enfermeros profesionales y titulados, y auxiliares o ayudantes de
enfermera (tanto en domicilio como en instituciones), otros trabajadores del cuidado y la atencin de
personas, acompaantes y trabajadores del servicio domstico. En contraste, la delimitacin no considera
como parte de los trabajadores del cuidado a los profesores de educacin primaria, media y superior, los
mdicos y otros profesionales de la salud, dado que los servicios que proveen no se inscriben dentro de la
nocin de cuidado9.
8
9
Vase CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 2009.

Al respecto, vase la introduccin a la parte II de esta edicin del Panorama Social de Amrica Latina.
33
B. EL EMPLEO REMUNERADO DE CUIDADOS
El empleo remunerado en el sector del cuidado representa en la actualidad el 6,7% del empleo. Sin
embargo, este promedio esconde un panorama algo heterogneo. En pases como el Uruguay, el Brasil y
Chile, por ejemplo, el empleo remunerado en este sector supera el 8% del total de los ocupados (9,2%,
8,5% y 8,3%, respectivamente en 2010). En el otro extremo, en 6 de los 14 pases analizados (Ecuador, El
Salvador, Honduras, Mxico, Nicaragua y Per) el valor est por debajo del 5% del total de los ocupados.
Un aspecto a resaltar es la importancia del servicio domstico dentro del total del empleo remunerado en
el sector del cuidado. En promedio, el 5% de los ocupados del sector pertenecen al servicio domstico y el
1,7% corresponde al resto de las ocupaciones del cuidado (vase el grfico 10). Esta composicin es
determinante en la caracterizacin de este conjunto de trabajadores.
Grfico 10
AMRICA LATINA (14 PASES): OCUPADOS QUE TRABAJAN EN EL SECTOR
DEL CUIDADO, POR SUBSECTOR, ALREDEDOR DE 2010 a
(En porcentajes)
20
18
16
14
12
6,4
5,2
5,1
6,7
7,5
6,4
5,9
3,1
2,6
4,8 4,8 4,5 4,4

4,1
1,0 1,0 0,9 1,2
1,2
3,2
3,3
3,7
3,7
3,6
3,2
2,9
2,1
Honduras
5,8
7,7
0,8
Per
2,7
Ecuador
7,8
3,1
Mxico
8,3
El Salvador
8,5
2,0
Nicaragua
3,4
Panam
9,2
Bolivia
(Est. Plur. de)
10
2,6
6,8
4,8
1,7
3,7
1,7
5,0
Servicio domstico
Amrica Latina b
Rep. Dominicana
Paraguay
Costa Rica
Chile
Brasil
Uruguay
Resto de cuidadores
a
No se incluyen datos de la Argentina, Colombia, Guatemala y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Los datos de Nicaragua
corresponden a 2005, los de Bolivia (Estado Plurinacional de) a 2007 y los del Brasil y Chile a 2009. Los datos del Ecuador y
el Uruguay corresponden a las reas urbanas.
b
Promedio ponderado.
Entre 2000 y 2010, la proporcin de ocupados en el sector del cuidado se ha mantenido

relativamente estable: en el ao 2000 representaban el 6,2% del total de ocupados y el aumento de la
importancia del sector a lo largo de la dcada fue muy pequeo. Tampoco se observan grandes cambios
en la evolucin del peso del servicio domstico y del resto de los cuidadores.
Es importante sealar que el conjunto de trabajadores vinculados al cuidado es un conglomerado
altamente heterogneo, compuesto por subgrupos bastante diferentes entre s. Una primera distincin muestra
que en Amrica Latina tres cuartas partes (74,5%) de los trabajadores que se dedican a actividades de cuidados
34
pertenecen al servicio domstico de los hogares, mientras que la cuarta parte restante (25,5%) se desempea en
otras reas (vase el grfico 11). Otra aproximacin es la que clasifica a los ocupados segn trabajen en
servicios educativos, de salud o en servicios a los hogares u otros servicios comunitarios. Casi ocho de cada
diez (79,8%) trabajadores del sector del cuidado pertenecen a esta ltima categora. Del restante 20%, un
11,5% trabaja en servicios de salud y un 8,7% en servicios educativos (vase el grfico 12). Finalmente, tanto
con uno como con otro criterio, esta distribucin se ha mantenido estable en la ltima dcada.
Grfico 11
AMRICA LATINA (14 PASES): DISTRIBUCIN DE LOS OCUPADOS DEL SECTOR
DEL CUIDADO SEGN TRABAJEN EN EL SERVICIO DOMSTICO O
EN OTRAS ACTIVIDADES, ALREDEDOR DE 2010 a
(En porcentajes)
100
90
25,3
25,5
74,7
74,5
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000
Servicio domstico
2010
Resto de cuidadores
a
No se incluyen datos de la Argentina, Colombia, Guatemala y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Los datos de 2000 de
Nicaragua corresponden a 1998; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador,
Panam y el Per, a 1999; los de Honduras, la Repblica Dominicana y el Uruguay, a 2002. Los datos de 2010 de Nicaragua
corresponden a 2005; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), a 2007; los del Brasil y Chile, a 2009. Los datos del Ecuador y
En Amrica Latina, el empleo en el sector del cuidado est altamente feminizado, lo que refleja
que el sesgo de gnero, que pauta la distribucin del trabajo no remunerado en materia de cuidados,
traspasa la frontera de los hogares y naturaliza la sobrerrepresentacin femenina en estos empleos. En
efecto, casi un 71% de los trabajadores del cuidado son mujeres empleadas en el servicio domstico, al
que se suma un 23% de mujeres que trabajan en otras ocupaciones vinculadas con el cuidado (servicios
educativos y de salud, casi a partes iguales). El restante 6% corresponde a hombres que trabajan en el
servicio domstico (3,7%) y en otras ocupaciones del mbito del cuidado (vanse los grficos 13 y 14).
La configuracin anterior conduce a que el sector del cuidado considerado globalmente tenga una
importancia especial como fuente de empleo para las mujeres y sea casi inexistente para los hombres. En
efecto, el 15,3% de las ocupadas de la regin trabajan en este sector, con un peso muy considerable
(11,6%) del servicio domstico, mientras que estas ocupaciones concentran menos del 1% del total de
hombres ocupados.
35
Grfico 12
AMRICA LATINA (14 PASES): DISTRIBUCIN DE LOS OCUPADOS DEL SECTOR
DEL CUIDADO SEGN SUBSECTOR, ALREDEDOR DE 2010 a
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
80,1
79,8
12,4
11,5
50
40
30
20
10
0
7,5
8,7
2000
2010
Servicios educativos
Servicios de salud
Servicios comunitarios y en los hogares
a
No se incluyen datos de la Argentina, Colombia, Guatemala y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Los datos de 2000 de
Nicaragua corresponden a 1998; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador,
Panam y el Per, a 1999; los de Honduras, la Repblica Dominicana y el Uruguay, a 2002. Los datos de 2010 de Nicaragua
corresponden a 2005; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), a 2007; los del Brasil y Chile, a 2009. Los datos del Ecuador y
Grfico 13
AMRICA LATINA (14 PASES): DISTRIBUCIN DE LOS OCUPADOS DEL SECTOR DEL CUIDADO
EN EL SERVICIO DOMSTICO Y OTRAS ACTIVIDADES, POR SEXO, ALREDEDOR DE 2010 a
(En porcentajes)
3,7
2,4
23,1
70,8
Mujeres - Servicio domstico

Hombres - Servicio domstico
Mujeres - Resto de cuidadores

Hombres - Resto de cuidadores
a
corresponden a 2005; los de Bolivia (Estado Plurinacional de) a 2007; los del Brasil y Chile a 2009. Los datos del Ecuador y
36
Grfico 14
AMRICA LATINA (14 PASES): DISTRIBUCIN DE LOS OCUPADOS DEL SECTOR DEL
CUIDADO, SEGN SEXO Y SUBSECTOR, ALREDEDOR DE 2010 a
(En porcentajes)
1,6
0,6
3,9
8,1
9,9
75,9
Mujeres - Servicios educativos

Mujeres - Servicios de salud
Hombres - Servicios educativos
Mujeres - Servicios comunitarios

y en los hogares
Hombres - Servicios comunitarios

y en los hogares
Hombres - Servicios de salud
a
corresponden a 2005; los de Bolivia (Estado Plurinacional de) a 2007; los del Brasil y Chile a 2009. Los datos del Ecuador y
Pero hay otras caractersticas que describen el perfil singular de los trabajadores del cuidado y,
entre estos, las diferencias entre el servicio domstico y el resto de los ocupados del sector. En
comparacin con el resto de los ocupados, entre los trabajadores del cuidado hay una menor presencia de
jvenes de 15 a 24 aos, pero tambin una menor proporcin de adultos mayores. Adems, son menos
educados en promedio que los trabajadores de otros sectores, aunque se detectan importantes diferencias
en este conjunto, ya que las trabajadoras del servicio domstico presentan una escolaridad
considerablemente inferior a la de los trabajadores del cuidado en educacin y salud.
Por otra parte, entre los trabajadores del cuidado hay menor presencia de jefes de hogar que entre
el resto de los ocupados. Sin embargo, entre los primeros la proporcin ha ido aumentando (de un 22,5%
en 2000 a un 32,8% en 2010) mientras que en el resto descendi levemente (de un 49,3% en 2000 a un
47,6% en 2010). Con respecto a la jefatura de hogar exclusivamente entre las distintas categoras de
mujeres ocupadas, se confirman estas mismas tendencias pero surgen algunos matices. El porcentaje de
jefas de hogar es mayor entre las trabajadoras del sector del cuidado que entre el resto de las ocupadas y
poco menos de un tercio de las trabajadoras del servicio domstico (31,7%) son jefas de hogar, una
proporcin que en el resto de las cuidadoras alcanza el 27,9%. Finalmente, entre las trabajadoras del
cuidado muy especialmente entre aquellas que se desempean en el servicio domstico el porcentaje
de jefas de hogar ha sufrido un incremento acentuado, que supera con creces al registrado en el resto de
las ocupadas. En definitiva, la proporcin de ocupados en el sector del cuidado que tienen
responsabilidades familiares es considerable y est en crecimiento.
Los trabajadores del cuidado viven en hogares con un nivel de ingreso per cpita inferior, en
promedio, que el resto de los ocupados. Teniendo en cuenta este patrn, no llama la atencin que entre estos
trabajadores se observe una mayor incidencia de pobreza que entre el resto de los ocupados (un 24,1% frente a
un 20,2% en 2010). Sin embargo, una vez ms, se observa una marcada heterogeneidad entre los ocupados en
37
tareas de cuidado: entre aquellos que se desempean en el servicio domstico, la incidencia de la pobreza
alcanza el 29,1% (2010), mientras que entre el resto de los ocupados del sector desciende al 9,6%. En relacin
con la indigencia, se confirma un panorama similar.
C. CONDICIONES LABORALES
La insercin de los trabajadores del cuidado segn su categora ocupacional es diferenciada. Mientras que
los trabajadores y las trabajadoras del servicio domstico son en su gran mayora asalariados privados, en
el resto de los cuidadores tiene una importancia relativamente grande el sector pblico, que acoge a casi la
mitad. A su vez, los trabajadores del sector del cuidado presentan niveles de desproteccin social es
decir, falta de cobertura de la seguridad social, algo superiores a los del resto de trabajadores (un 63,2%
frente a un 56,9% en 2010). Esto obedece principalmente a los elevados niveles de desproteccin del
servicio domstico: apenas un 23,7% de los trabajadores de esta rea contribuan a la seguridad social en
2010. Los niveles de cobertura son considerablemente superiores entre los trabajadores de la educacin y
la salud, sectores en los que nuevamente influye la importancia del sector pblico (vase el grfico 15).
Grfico 15
AMRICA LATINA (14 PASES): TRABAJADORES NO AFILIADOS A LA SEGURIDAD
SOCIAL, ALREDEDOR DE 2000 Y 2010 a
(En porcentajes)
90
70
60
78,3
78,4
80
75,1
76,3
68,3
63,2 61,5
61,9
56,4
56,9
50
39,2
40
30
38,7
24,7
17,4
20
23,6
14,7
10
2000
Servicios
comunitarios y
en los hogares
Servicios
de salud
Servicios
educativos
Otros
cuidadores
Servicio
domstico
Total de
ocupados
Resto de
ocupados
Trabajadores
del sector
del cuidado
2010
a
Promedio ponderado. No se incluyen datos de la Argentina, Colombia, Guatemala y Venezuela (Repblica Bolivariana de).
Los datos de 2000 de Nicaragua corresponden a 1998; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Costa Rica, el
Ecuador, El Salvador, Panam y el Per, a 1999; los de Honduras, la Repblica Dominicana y el Uruguay, a 2002. Los datos
de 2010 de Nicaragua corresponden a 2005; los de Bolivia (Estado Plurinacional de), a 2007; los del Brasil y Chile, a 2009.
Los datos del Ecuador y el Uruguay corresponden a las reas urbanas.
La falta de cobertura de la seguridad social ha descendido en la ltima dcada tanto para los
ocupados en el cuidado como para el resto de los ocupados. Sin embargo, esta mejora obedece casi
exclusivamente a lo sucedido entre los trabajadores de la educacin y la salud, ya que la variacin
correspondiente al servicio domstico mantiene su tendencia, aunque es de menor magnitud.
38
Otros tres elementos terminan de configurar el cuadro de las condiciones laborales de los
ocupados del cuidado. En primer lugar, las horas de trabajo semanales de quienes se desempean en el
sector del cuidado son inferiores a las del resto de los ocupados (36,6 frente a 42,3 en 2010), lo que
resulta bsicamente de las horas de trabajo del servicio domstico y, especialmente, de los trabajadores
de la educacin, ya que los trabajadores del cuidado del sector salud trabajan un nmero de horas
similar al del resto de las ocupaciones. En segundo lugar, el colectivo de trabajadores del cuidado
presenta menores niveles de pluriempleo que el resto, lo que obedece al comportamiento de los
trabajadores del servicio domstico. Finalmente, existe una situacin generalizada de penalizacin
salarial para el servicio domstico, mientras que para los trabajadores de la educacin el patrn no es
claro. Los trabajadores del cuidado en la salud, en tanto, tienden a percibir un salario ms elevado con
respecto a otros ocupados de similares caractersticas de otros sectores, lo que probablemente se
vincule al peso del sector pblico.
D. EL EMPLEO DOMSTICO: VULNERABILIDADES Y DISCRIMINACIN
En el empleo domstico confluye un perfil poblacional especfico, dficits en activos bsicos y mayor
precariedad en las condiciones laborales. La evidencia presentada confirma lo que varias investigaciones
ya han demostrado: el empleo domstico est ms feminizado que el resto de las ocupaciones del cuidado,
presenta un nivel educativo inferior, est ms afectado por la pobreza y la indigencia, y tiene mayor
incidencia de poblacin indgena que el resto de los trabajadores del sector. El empleo domstico tambin
es la categora en la que se concentra la mayor proporcin de jefas de hogar y de trabajadoras que viven
en hogares con nios y adolescentes. A su vez, existe una fuerte asociacin entre el empleo domstico y
los hogares monoparentales con jefatura femenina, lo que refleja un ncleo de desigualdad en el que se
combinan la vulnerabilidad, la alta dependencia del ingreso con extensas jornadas laborales y serias
dificultades para conciliar el trabajo remunerado con el no remunerado.
Las pronunciadas diferencias socioeconmicas entre el empleo domstico y el resto de los
trabajadores del cuidado reflejan la existencia en la regin de modelos duales de proteccin y regulacin
laboral. En esta dualidad, el empleo domstico combina escasa regulacin, bajos salarios, bajo acceso a la
proteccin social, discriminacin y condiciones laborales extremadamente precarias.
Un elemento adicional que hace ms compleja esta ecuacin es que en muchos pases de la regin y
del mundo se observa una concentracin de mujeres migrantes en ocupaciones como el servicio domstico y
las actividades del cuidado. En relacin con la migracin interna, los resultados de los censos de la ronda de
2010 para algunos pases sugieren que la participacin de los migrantes internos en el empleo ya no sera tan
significativa y estara tendiendo a la convergencia con la poblacin no migrante. En el caso de la migracin
internacional, la asociacin entre los migrantes y el servicio domstico es bastante ms marcada y persistente.
Uno de los rasgos que definen los flujos migratorios de mujeres entre los pases de Amrica Latina es su
carcter laboral, y muchas migrantes identifican crecientemente una razn econmica para su decisin de
migrar y se enrolan en gran medida en el servicio domstico en el pas de destino, ya que ah encuentran
oportunidades reales de insercin econmica. Se detecta una alta segregacin laboral por gnero y tambin por
pas de origen. Cada vez es ms comn encontrar que migrantes provenientes de un mismo pas desempean el
mismo tipo de trabajo en los diversos destinos a los que se dirigen y, en el caso de las mujeres, el servicio
domstico es una de las ocupaciones preponderantes. Otra tendencia clara es que, en los principales pases
receptores, la mayora de las mujeres migrantes trabajadoras del hogar son madres. Tal condicin es relevante,
primero, porque significa que estas mujeres son econmicamente responsables de sus hijos y, segundo, porque
es indicio palpable de la relatividad de la autonoma con que se resuelve la decisin migratoria de las mujeres
que se desplazan solas, es decir, dejando a sus hijos en el pas de origen.
39
Captulo IV
TENDENCIAS RECIENTES DEL GASTO SOCIAL Y DEL GASTO PRIVADO

EN MATERIA DE CUIDADOS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Hasta mediados de la dcada de 2000, la evolucin del gasto pblico social haba sido altamente
procclica. En el segundo lustro de la dcada varios pases iniciaron esfuerzos sistemticos por reforzar
los programas sociales, en particular los orientados a la lucha contra la pobreza, hecho que marcara un
primer punto de inflexin en el comportamiento del gasto social. Sin embargo, el crecimiento ms
acelerado de este gasto, en cierta medida en contrapunto con la evolucin de las economas, se debe sobre
todo a polticas que progresivamente se fueron implementando para hacer frente a diversos choques
externos: i) el aumento de los precios de los alimentos y combustibles en 2008, proceso de alza de los
productos bsicos de exportacin que se haba iniciado en 2003; ii) la crisis financiera mundial, que tuvo
sus mayores manifestaciones y consecuencias entre fines de 2008 y 2009, y iii) la ms reciente
incertidumbre internacional y la desaceleracin del crecimiento econmico mundial.
Estos tres momentos influyeron en diversa medida en la poltica fiscal y la poltica social. Al
reforzamiento de algunos grandes programas sociales (de lucha contra la pobreza y de fortalecimiento de
la proteccin social principalmente en el pilar solidario o no contributivo) se sumaron medidas de
reorientacin del gasto (e impuestos) para evitar los efectos regresivos del aumento de precios de los
productos bsicos, principalmente en 2007 y 2008. Luego de iniciada la crisis financiera, los gobiernos
tomaron diversas medidas de estabilizacin de la demanda interna, mediante el aumento del gasto pblico
no social (inversin en infraestructura) y, sobre todo, del gasto social.
Grfico 16
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): EVOLUCIN Y PARTICIPACIN DEL GASTO
PBLICO SOCIAL EN EL GASTO TOTAL, 1991-1992 A 2009-2010 a
(En porcentajes del PIB y del gasto pblico total)
20
18,6
18
13,7
14
12
75
16,6
16
13,9
14,4
14,8
14,9
80
15,6
70
12,9
65
11,2
62,4
10
62,8
62,5
62,6
60
59,3
8
52,7
55
55,9
54,4
52,4
50
4
2
45
45,7
40
19911992
19931994
19951996
19971998
Como porcentaje del PIB
19992000
20012002
20032004
20052006
20072008
20092010
Como porcentaje del gasto pblico
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
a
Promedio ponderado de los pases.
40
Ya desde inicios de los aos noventa se registraba un aumento de la prioridad fiscal del gasto
social dentro del gasto pblico total, que pas del 45,7% en 1991-1992 al 59,3% en 2001-2002 y al 62,6%
en 2009-2010. Sin embargo, algunas fluctuaciones y aumentos de la prioridad fiscal del gasto social
obedecieron ms bien a contracciones del gasto pblico no social y, por tanto, a disminuciones relativas
del gasto pblico total, principalmente entre 1999 y 2004.
A partir de 2010, diversos pases iniciaron reformas fiscales, tanto por el lado de los ingresos
como del gasto, para consolidar sus finanzas pblicas, ya que, despus de aproximadamente un lustro
(2003-2008) de generacin de supervits primarios y reduccin de la deuda pblica, las medidas que
involucraron el aumento del gasto pblico generaron dficit en las cuentas pblicas. Aunque las cifras de
2010 muestran que en ese ao se mantuvo la tendencia contracclica de expansin de los gastos, hubo un
mayor incremento del gasto pblico social y, en varios casos, cadas del gasto pblico no social.
Los datos parciales de 2011 indican que habra una tendencia a la contraccin relativa del gasto
social (reduccin de la prioridad econmica, en porcentajes del PIB, de 0,8 puntos porcentuales respecto
de 2010 como promedio simple de ocho pases), pero que no habra significado necesariamente una
disminucin absoluta de los recursos destinados a los sectores sociales.
Aun cuando hay claras tendencias generales, en la regin existen notables diferencias de un pas a
otro, no solo en cuanto a la cantidad de recursos que efectivamente pueden movilizar hacia los sectores
sociales, sino tambin respecto del esfuerzo macroeconmico que representa el presupuesto pblico social.
A. LA EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL EN LOS PASES
Salvo en perodos especficos, todos los pases han hecho esfuerzos tanto por aumentar la relevancia del
gasto pblico social dentro del gasto total (prioridad fiscal del gasto social) como su prioridad
macroeconmica, muchas veces impulsando el aumento de la proporcin del gasto social con respecto al
PIB. Al final del perodo analizado, la prioridad macroeconmica del gasto social haba registrado
aumentos significativos en prcticamente todos los pases. Entre 2009 y 2010 solo el Ecuador, Guatemala,
el Per, la Repblica Dominicana y Trinidad y Tabago registraban gastos sociales con valores inferiores
al 10% de sus respectivos PIB; adems de los pases que ya a inicios de la dcada de 1990 superaban el
15% del PIB destinado a gasto social, ahora se incluyen Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile y Costa
Rica (vase el grfico 17).
Pese a que existen diferencias persistentes en cuanto a la prioridad macroeconmica del gasto
social, vale la pena destacar los pases que hicieron esfuerzos proporcionalmente mayores para
aumentar el porcentaje de estos gastos. Medida en relacin con el PIB, El Salvador aument la
prioridad macroeconmica del gasto pblico social en ms del 300% (del 2,9% al 13% del PIB);
Colombia, el Ecuador, Guatemala, Nicaragua, el Paraguay y la Repblica Dominicana duplicaron con
creces el esfuerzo macroeconmico entre 1991-1992 y 2009-2010; Bolivia (Estado Plurinacional de), el
Brasil, Costa Rica, Honduras, Jamaica, Mxico y el Per lo aumentaron un 50% o ms. En contraste, el
incremento en Chile, Panam y, especialmente, Trinidad y Tabago fue poco sustantivo en los ltimos
20 aos.
41
Grfico 17
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL,
1991-1992 A 2009-2010 a
(En porcentajes del PIB)

45
Promedio ponderado:
Promedio simple:
40
2009-2010
2007-2008
2005-2006
1999-2000
1995-1996
1991-1992
35
30
2009-2010
2007-2008
2005-2006
1999-2000
1995-1996
1991-1992
15,43
14,08
13,09
11,79
10,84
9,67
18,59
16,63
15,56
14,46
13,67
11,22
25
2009-2010
18,6 20
15
11,2
1991-1992
10
5
SPNF
1991-1992
1995-1996
GCP
1999-2000
Rep. Dominicana
Trinidad y Tabago
Guatemala
Panam
Jamaica
Honduras
Chile
Colombia
Uruguay
Cuba
Paraguay
Nicaragua
Per
SP PGE GG
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Ecuador
Costa Rica
El Salvador
Brasil
Bolivia
(Est. Plur. de)
Mxico
SPP
Argentina
GC
2005-2006
2007-2008
2009-2010
a
GC: Gobierno central; GCP: Gobierno central presupuestario; GG: Gobierno general; PGE: Presupuesto general del Estado;
SP: Sector pblico (total); SPNF: Sector pblico no financiero; SPP: Sector pblico presupuestario.
1. Disminucin de la prociclicidad del gasto social

Como consecuencia de las medidas adoptadas para enfrentar el alza de los precios de los alimentos y
otros productos bsicos, y las destinadas luego a paliar los efectos de la crisis financiera internacional, se
observa en los ltimos aos una cierta independencia en las fluctuaciones del gasto social respecto del
ciclo econmico. Esto explicara buena parte del incremento del gasto social en el ltimo bienio, de
2 puntos porcentuales del PIB. Esta alza se concentr mayormente en seguridad y asistencia social (un
50% del incremento). Parte de esto se debe tanto a compromisos en materia de seguridad social, cuyo
comportamiento es ms bien inercial y tiene cierta independencia del ciclo econmico, y al reforzamiento
en algunos pases de componentes no contributivos de aquella (pensiones solidarias); tambin se aprecia
una extensin o puesta en marcha de diversos programas de asistencia social destinados a las personas y
los hogares ms vulnerables a la contraccin econmica.
As lo refuerzan los datos de algunos pases: entre 2007 y 2009, esta partida registr un alza del
33,6% en la Argentina (casi un 10% en 2008 y ms de un 21% en 2009), del 15% en el Brasil (gobierno
federal), del 80% en Chile, casi del 35% en Colombia, del 66% en Costa Rica, de casi un 50% en Mxico
(gobierno federal, concentrada en 2008, ya que en 2009 anot una leve reduccin) y de ms del 28% en el
Paraguay (alza observada en 2009, ya que en 2008 se registr una disminucin de ms del 10%).
Datos parciales de 2011 indican que habra una tendencia a la contraccin relativa del gasto social,
pero que no habra significado necesariamente una reduccin absoluta de los recursos destinados a los sectores
42
sociales. Esto estara asociado al mantenimiento de la incertidumbre econmica que han generado las
economas desarrolladas, ms all de la crisis financiera de 2008-2009, y a los persistentes dficits de la cuenta
corriente de la balanza de pagos, que podran afectar los ingresos fiscales e incrementar el dficit fiscal.
Grfico 18
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): EVOLUCIN AGREGADA
DEL GASTO PBLICO SOCIAL Y EL PIB, 1990-2010
(Tasas porcentuales de variacin anual)
16
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
1990
1992
1994
1996
1998
PIB
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Gasto pblico social
Grfico 19
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (5 PASES): EVOLUCIN RECIENTE
DE LA ASISTENCIA SOCIAL, 2007-2011
(ndice 2007=100)
220
200
180
160
140
120
100
80
2007
Chile
2008
Colombia
2009
Costa Rica
2010
Paraguay
2011
Mxico
43
B. EL GASTO DE LOS HOGARES EN CUIDADOS: PERFIL SOCIOECONMICO

Y DEMOGRFICO
Tradicionalmente, las asimetras de gnero han dado lugar a que las necesidades universales de cuidado se
satisficieran principalmente en el seno familiar y quedaran a cargo de las mujeres. En general, esto va de
la mano de dbiles polticas pblicas de cuidado, con programas de escasa cobertura, bajo financiamiento
y fragmentados. En ese sentido, el derecho a cuidar y a ser cuidado sigue fundamentalmente dependiendo
del tiempo y el esfuerzo que a tal efecto puedan dedicar las mujeres en el seno de los hogares, de la
solidaridad intergeneracional que existe dentro de las familias y de la capacidad de pago de servicios de
cuidado de cada cual, lo que, adems, restringe las opciones de insercin laboral de las mujeres (vase el
grfico 20).
Grfico 20
AMRICA LATINA (14 PASES): TRABAJADORES INACTIVOS QUE DECLARARON
COMO MOTIVO DE SU INACTIVIDAD TAREAS DE CUIDADO
Y LABORES DOMSTICAS, POR SEXO
(En porcentajes)
Amrica Latina
51,6
3,2
Per 2010
6,2
0,8
Costa Rica 2010
2,0
Paraguay 2010
1,9
Ecuador 2010
1,3
Uruguay 2010
1,1
Colombia 2010
1,2
7,1
12,4
15,9
17,4
32,0
Honduras 2010
35,5
7,0
Chile 2009
2,3
Panam 2010
2,5
Bolivia (Est. Plur. de) 2007
48,6
50,4
52,9
0,7
Venezuela (Rep. Bol. de) 2010
1,9
Rep. Dominicana 2010
1,2
El Salvador 2010
56,9
57,1
71,6
6,1
Guatemala 2006
80,4
5,6
0
20
40
Mujeres
60
80
100
Hombres
Las necesidades de cuidado de los hogares se pueden traducir en gastos para contratar una
provisin que puede ser de cuidados directos, indirectos o una mezcla de ambos, informacin que se
obtiene mediante el procesamiento de encuestas de ingresos y gastos de los diversos pases. Destaca el
hecho de que la inmensa mayora de los hogares carece de tal capacidad de pago. En el caso de los
hogares que declaran efectuar gastos, dado su carcter monetario, la demanda efectiva de mercado de los
hogares as expresada depende de los ingresos globales con que ellos cuenten y de la gama de necesidades
que deban, quieran y puedan cubrir.
44
1. Estructura del gasto en cuidados

Dependiendo de la disponibilidad de informacin, se agruparon los gastos en diversas actividades del
servicio domstico, que pueden destinarse a la familia como un todo o a integrantes de diversas edades.
Por otra parte, se englobaron los gastos dirigidos al cuidado de la salud, dentro y fuera del hogar; se
infiere que ellos se destinan principalmente a personas adultas mayores del hogar y a personas enfermas o
con discapacidad. Finalmente, se consolidaron los gastos relacionados con la educacin, destinados a los
infantes desde su nacimiento hasta el preescolar10.
Las encuestas analizadas evidencian costos muy diversos de los servicios domsticos o de
enfermera, relacionados con gastos que, por su carcter, se realizan de manera continua o discontinua en
el seno de los hogares; las encuestas no contienen informacin que permita inferir los costos en razn del
nmero de horas o de jornadas pagadas.
Los servicios domsticos son gastos privados realizados para un servicio tambin netamente
privado. En cambio, las erogaciones en el cuidado de la salud podran estar cubiertas parcialmente por
algn tipo de aseguramiento pblico o privado. En cuanto a las vinculadas al cuidado de los nios, pueden
reflejar pagos de servicios educativos privados, con o sin subvenciones pblicas, copagos para servicios
educativos pblicos y otros.
2. Algunas caractersticas seleccionadas de los hogares latinoamericanos

en torno al gasto en cuidados
En primer lugar, solo una minora de las familias de los pases analizados puede externalizar esas
responsabilidades mediante el pago de servicios (en promedio, un 15%); como es de esperar, son los
hogares de menores ingresos los que tienden en mayor medida a no efectuar estos gastos. En cuanto a la
distribucin por quintiles extremos, en promedio, solo un 7,6% del primer quintil de hogares (el ms
pobre) efecta gastos en cuidados, frente al 32% en el quintil ms rico; las mayores diferencias entre los
hogares ms y menos ricos se registran en Chile, Costa Rica y el Uruguay. Por otra parte, en las familias
biparentales en las que ambos cnyuges trabajan, es mayor la propensin a efectuar gastos en cuidado, as
como en los hogares con nios menores de 5 aos. Sin embargo, es extremadamente alto el porcentaje de
hogares con nios de ese tramo de edad que no efectan gastos, lo que evidencia el papel crucial de los
trabajos no remunerados de cuidado que queda en manos de las mujeres.
3. La desigualdad e irreductibilidad del cuidado

En el conjunto de la regin, conforme aumenta el ingreso disponible, en trminos absolutos se incrementa
en gran medida el gasto para servicios de cuidado (vase el grfico 21). En los 14 pases analizados, en
promedio, las familias ms ricas gastan cuatro veces ms que aquellas con los menores ingresos. Pero en
Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, El Salvador, Mxico y Panam, las diferencias del monto de
gasto entre el V y el I quintil son mucho ms grandes: el promedio simple para este subconjunto muestra
que las familias ms ricas gastan 17 veces ms; dentro de ellos, Chile es el pas ms desigual. En la otra
punta de la distribucin, los pases con menor nivel de desigualdad entre los quintiles extremos son el
10
Sobre la conceptualizacin del cuidado subyacente, vase la introduccin a la parte II de esta edicin del
Panorama Social de Amrica Latina.
45
Per, la Repblica Dominicana y el Uruguay; en este subconjunto, el quintil ms rico gasta un 50% ms
que el ms pobre.
Sin embargo, como se observa en el grfico 21, la proporcin de recursos destinados al cuidado
respecto del ingreso total de los hogares no muestra una fluctuacin significativa por quintiles de ingreso.
Grfico 21
AMRICA LATINA (14 PASES): GASTO EN CUIDADOS SEGN QUINTILES DE INGRESO
PER CPITA DE LOS HOGARES, ALREDEDOR DE 2005 a
(En porcentajes del gasto total de los hogares y dlares PPA de 2005)
30
250
25
191
200
20
150
15
122
86
10
100
60
40
38
4,8
4,1
3,9
4,6
4,8
5,3
Total
Quintil I
Quintil II
Quintil III
Quintil IV
Quintil V
50
Quintiles de ingreso per cpita de los hogares
Gasto en cuidados en porcentajes del gasto total de los hogares (eje izquierdo)
Gasto en cuidados en dlares PPA (eje derecho)
encuestas de ingresos y gastos de los respectivos pases.
a
Se consideran nicamente los hogares que efectuaron gasto en cuidados.
Por su parte, los niveles de gasto en cuidado de los hogares encabezados por varones, en su
mayora biparentales, son en promedio un 16% superiores a los de hogares encabezados por mujeres; pero
si se considera la proporcin del gasto en cuidado respecto del gasto total, estos ltimos tienen
erogaciones mayores que los primeros.
Al comparar la contrastante capacidad de gasto en esta rea de los hogares pobres y no pobres,
resaltan varios aspectos a tener en cuenta: el desigual acceso en trminos de la cantidad de servicios de
cuidado que se puede adquirir, la variable monetaria como barrera de acceso a los servicios y la desigual
calidad de los servicios que se pueden adquirir. La capacidad de gasto tiene efectos no solo para la calidad
del cuidado, sino tambin para las condiciones de empleo de quienes prestan estos cuidados directos e
indirectos remunerados (vase el captulo III).
46
4. El cuidado remunerado y no remunerado en hogares con nios pequeos

y adultos de edad avanzada: contrastes
En 11 de los 14 pases analizados, los hogares con nios destinan incluso menos cantidad de recursos al
cuidado que aquellos sin nios. Ello muestra que en gran medida las necesidades de estos nios son
cubiertas con cuidados no remunerados, sea por su madre, otros parientes o por vecinas. Sin embargo, si
la mujer trabaja fuera del hogar, hay una tendencia a gastar ms en cuidados remunerados. En contraste,
las erogaciones en el cuidado de los hogares con adultos mayores son ms altas, tanto en los montos como
en la proporcin que se le destina (vase el grfico 22). Esta diferencia se debe probablemente a que se
cuenta con menor apoyo intergeneracional e intrafamiliar para este fin, porque la complejidad de los
cuidados es mucho mayor en adultos mayores o porque en la biografa familiar la persona adulta mayor
deja de prestar este servicio solidario implcito en el cuidado no remunerado de la infancia y pasa a
ser sujeto de cuidado. Sin embargo, cabe tomar en cuenta un recaudo adicional: las mujeres de avanzada
edad frecuentemente deben asumir el papel de cuidadoras principales de sus esposos, lo que, por su
dificultad, incluso puede acelerar su propia vulnerabilidad.
Grfico 22
AMRICA LATINA (14 PASES): GASTO EN CUIDADOS COMO PROPORCIN DEL GASTO TOTAL
DE LOS HOGARES Y COMO MONTO PROMEDIO EN EL MES DE REFERENCIA, SEGN
PRESENCIA DE ADULTOS DE 75 AOS O MS, ALREDEDOR DE 2005 a
(En porcentajes y dlares PPA de 2005)
Promedio simple
4,5
Chile
6,4
Per
5,1
Uruguay
4,7
Mxico
5,9
Rep. Dominicana
6,3
Costa Rica
3,9
Nicaragua
7,4
Panam
3,0
El Salvador
4,3
Brasil
3,0
Bolivia (Est. Plur. de)
3,2
Colombia
3,3
Honduras
4,3
Ecuador
7,0
12,3
10,1
Chile
295
Panam
132
8,8
Costa Rica
152
8,7
Mxico
158
Brasil
8,4
156
Per
142
6,0
El Salvador
Rep. Dominicana
5,3
Nicaragua
65
Bolivia (Est. Plur. de)
89
Colombia
66
Honduras
72
8
10
12
En porcentajes
14
16
18
20
Hogares con adultos mayores
235
183
176
166
142
98
Ecuador
4
318
258
257
124
105
5,3
5,2
1,8
165
76
Uruguay
5,8
4,4
118
8,6
7,1
2,1
0
Promedio simple
40
0
119
106
98
90
30
100
200
En dlares PPA
300
400
Hogares sin adultos mayores
encuestas de ingresos y gastos de los respectivos pases.
a
Incluye solo a hogares que efectuaron gastos en cuidados.
47
Captulo V
EL CUIDADO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE: UNA APROXIMACIN COMPREHENSIVA
A. INTRODUCCIN
Desde la adopcin en 2006 de la Convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad
(CDPD), esta problemtica se ha ido incorporando con vigor a la agenda social y poltica de todos los
pases del mundo. La Convencin afirma el derecho de las personas con discapacidad a vivir en la
comunidad en igualdad de condiciones que el resto de la poblacin; de all que garantizar el goce de sus
derechos requiere de la instalacin de una red idnea de asistencia domiciliaria y personal y otros
servicios de apoyo y ayudas tcnicas.
En este contexto, en el presente captulo se presentan los resultados de una exploracin
comprehensiva de la informacin disponible sobre la situacin de las personas con discapacidad en
Amrica Latina y el Caribe. Es importante sealar que los datos disponibles son poco comparables entre
pases, pues las estimaciones varan segn el grado de severidad de las deficiencias consideradas en las
preguntas de los distintos instrumentos de medicin, sean censos, encuestas de hogares o encuestas
especializadas. Por otro lado, en el captulo se brinda una mirada regional a las necesidades generadas por
el crecimiento de un grupo de la poblacin al cual todos podemos pertenecer en algn momento de
nuestro ciclo de vida o al que podemos estar vinculados a travs del cuidado de otra persona. Se analizan
las complejas necesidades e implicancias ticas del cuidado como aporte a la formulacin de polticas
sociales con un enfoque de derechos, tomando en cuenta que el cuidado que reciben las personas con
alguna discapacidad puede ser el instrumento para lograr una vida ms independiente y tomar el control
de los procesos de decisiones que involucra el amplio espectro de sus necesidades, y constituirse en el
mecanismo para asegurar el ejercicio de sus derechos y su participacin social.
B. EL CUIDADO PARA UNA VIDA INDEPENDIENTE:
APROXIMACIN CONCEPTUAL
La aproximacin del concepto de cuidado de las personas con discapacidad ha evolucionado junto
con el concepto mismo de discapacidad, desde el modelo biomdico, que requiere asistencia mdica
y rehabilitadora para facilitar la adaptacin de la persona a su nueva situacin, hasta el modelo
biosocial, en el que la discapacidad se conceptualiza como un problema social y personal, que
requiere tambin de apoyo para la integracin a la sociedad mediante tratamientos individuales y
acciones en el entorno fsico, social y familiar. Desde all, la discapacidad se considera el producto
de una interaccin compleja entre la alteracin de la salud y los factores del entorno. Estos cambios
de enfoque se reflejan en la Clasificacin Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de
la Salud (CIDDM-2), adoptada por la Organizacin Mundial de la Salud en 2001, en la que se basan
los actuales trabajos de medicin.
De este modo, la funcionalidad se define como la capacidad de una persona para llevar a cabo
las actividades que responden a sus necesidades diarias bsicas, instrumentales y funcionales, cuya
prdida genera el peligro de caer en la discapacidad y la dependencia. Por su parte, el concepto de
48
autonoma se refiere a la capacidad de desempear las funciones relacionadas con la vida diaria, es
decir, vivir en la comunidad recibiendo poca o ninguna ayuda de los dems aun gracias a las
tecnologas de apoyo, mientras que la independencia se entiende como la capacidad de tomar
decisiones por s mismo y afrontar las consecuencias de ello de acuerdo con las preferencias propias y
los requerimientos del entorno, aunque se necesite de la ayuda y el apoyo de otras personas para
lograrlo. Estas dos condiciones, que son constitutivas de la calidad del cuidado, estn incluidas en la
CDPD (artculo 19) y son ampliamente impulsadas por las organizaciones de defensa de los derechos
de las personas con discapacidad.
C. LA MAGNITUD DE LA DISCAPACIDAD
En los pases de Amrica Latina y el Caribe, la informacin disponible de la ronda de los censos de
2000 y 2010, adems de las encuestas especializadas de discapacidad, permite una aproximacin a la
magnitud del problema. Sin embargo, debido a que se presenta una importante heterogeneidad en los
criterios de medicin principalmente en el tipo y severidad de las deficiencias y limitaciones
registradas- la comparabilidad es acotada y no es posible trazar un mapa preciso de la discapacidad en
la regin.
Por ejemplo, en los pases que ya realizaron los censos de la ltima ronda, la prevalencia vara
desde un 5,1% en Mxico hasta un 23,9% en el Brasil (vase el grfico 23), mientras que en el Caribe el
rango se extiende desde un 2,9% en las Bahamas hasta un 6,9% en Aruba. Esto indica la necesidad de
fortalecer los procesos de armonizacin de la medicin de modo de tener informacin regional
comparable.
De todas maneras, es posible estimar que en la actualidad, alrededor del 12,0% de la poblacin de
Amrica Latina y el Caribe vivira al menos con una discapacidad, lo que involucrara aproximadamente a
66 millones de personas. Adems, se prev que esta proporcin se incrementara debido al envejecimiento
de la poblacin y a cambios en los estilos de vida11. Esto permite prever una presin creciente sobre el
cuidado en los hogares, sobre las redes disponibles y los limitados recursos y servicios que el Estado
destina a estos fines12.
11
12
La velocidad de expansin relativa de la poblacin mayor de 60 aos en Amrica Latina, y especficamente de

la poblacin mayor de 80 aos, plantea desafos enormes a los servicios de cuidado y su financiamiento y al
trato de la sociedad, ya que habr un porcentaje claramente superior de personas con discapacidades a causa de
este envejecimiento.
Para realizar este estudio se utilizaron aquellos censos de la ronda de 2010 que incorporan preguntas sobre
discapacidad (el Brasil, Costa Rica, el Ecuador, Mxico, Panam y el Uruguay en Amrica Latina, y Aruba, las
Bahamas, las Bermudas, las Islas Caimn y Montserrat en el Caribe). En el caso de los pases de la regin que
an no han aplicado y procesado estos censos, se han considerado los censos de la ronda de 2000 (Colombia, El
Salvador, Hait, Honduras, el Paraguay y la Repblica Dominicana en Amrica Latina, y Antigua y Barbuda,
Barbados, Belice, Granada, Guyana, Jamaica, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tabago en
el Caribe), as como informacin proveniente de encuestas de hogares y encuestas especializadas (Argentina,
Chile, Cuba, Guatemala, Nicaragua, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de)).
49
Grfico 23
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (33 PASES): PREVALENCIA DE LA DISCAPACIDAD
EN LA POBLACIN TOTAL
(En porcentajes)
Segn censos ronda 2000
Colombia (2005)
El Salvador (2007)
Hait (2003)
Honduras (2002)
Paraguay (2002)
Rep. Dominicana (2002)
Venezuela (Rep. Bol. de) (2001)
Antigua y Barbuda (2001)
Barbados (2000)
Belice (2000)
Granada (2001)
Guyana (2002)
Jamaica (2001)
Santa Luca (2001)
San Vicente y las Granadinas (2001)
Trinidad y Tabago (2000)
Brasil (2010)
Costa Rica (2011)
Ecuador (2010)
Mxico (2010)
Panam (2010)
Uruguay (2011)
Aruba (2010)
Bahamas (2010)
Bermudas (2010)
Islas Caimn (2010)
Montserrat (2011)
Segn encuestas especializadas
Argentina (2002/2003)
Chile (2004)
Cuba (2003)
Guatemala (2005)
Nicaragua (2003)
Per (2006, encuestas de hogares)
0
10
15
20
25
30
Fuente: Argentina: Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (ENDI) 2002/2003; Brasil: Censo de poblacin, 2010; Chile:
Estudio Nacional de la Discapacidad en Chile (ENDISC), 2004; Colombia: Censo General 2005; Costa Rica: Censo de
poblacin y vivienda 2011; Cuba: Estudio psicopedaggico, social y clnico-gentico de personas con discapacidades, 2003;
Ecuador: Censo de Poblacin y Vivienda 2010; El Salvador: VI Censo de Poblacin y V de Vivienda 2007; Guatemala:
Encuesta Nacional de Discapacidad (ENDIS) 2005; Hait: Censo general de poblacin y vivienda, 2003; Honduras: XI Censo
Nacional de Poblacin y VI de Habitacin 2002; Mxico: Censo de Poblacin y Vivienda 2010, segn cuestionario ampliado
por muestreo; Nicaragua: Encuesta Nacional para Personas con Discapacidad (ENDIS), 2003; Panam: Censo de Poblacin
2010; Paraguay: Censo Nacional de Poblacin y Viviendas 2002; Per: Encuesta Nacional Continua (ENCO) 2006;
Repblica Dominicana: VIII Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2002; Uruguay: Censo de Poblacin y Vivienda 2011;
Venezuela (Repblica Bolivariana de): Censo de Poblacin y Vivienda 2001; y para el Caribe: Censos de poblacin y
vivienda de Antigua y Barbuda, 2001; Aruba, 2010; Bahamas, 2010; Barbados, 2000; Belice, 2000; Bermudas, 2010; Islas
Caimn, 2010; Granada, 2001; Guyana, 2002; Jamaica, 2001; Montserrat, 2011; Santa Luca, 2001; San Vicente y las
Granadinas, 2001 y Trinidad y Tabago, 2000.
En ms de la mitad de los pases, las mujeres registran una tasa de prevalencia de discapacidad
ms alta que la de los hombres (vase el grfico 24), especialmente a partir de los 60 aos. Ello podra
obedecer al hecho de que la mayor esperanza de vida de las mujeres aumenta la posibilidad de tener una
discapacidad generada por un accidente o una enfermedad crnica. De igual modo, las mujeres viven
estas etapas de su vida en un contexto de mayor vulnerabilidad econmica, lo que potencia an ms el
riesgo de que cualquier deficiencia de salud se transforme en discapacidad, debido a la falta de recursos
que les impide costear servicios de apoyo y las ayudas tcnicas necesarias para aminorar el impacto de las
limitaciones adquiridas con la edad.
50
Grfico 24
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (31 PASES): PREVALENCIA DE LA DISCAPACIDAD POR SEXO
(Por cada 1000 personas)

Colombia (2005)
El Salvador (2007)
Hait (2003)
Honduras (2002)
Paraguay (2002)
Rep. Dominicana (2002)
Venezuela (Rep. Bol. de) (2001)
Antigua y Barbuda (2001)
Barbados (2000)
Belice (2000)
Granada (2001)
Guyana (2002)
Jamaica (2001)
Santa Luca (2001)
San Vicente y las Granadinas (2001)
Trinidad y Tabago (2000)
Brasil (2010)
Costa Rica (2011)
Ecuador (2010)
Mxico (2010)
Panam (2010)
Uruguay (2011)
Aruba (2010)
Bahamas (2010)
Bermudas (2010)
Islas Caimn (2010)
Montserrat (2011)
Segn encuestas especializadas
Argentina (2002/2003)
Chile (2004)
Guatemala (2005)
Per (2006)
0
50
100
150
200
250
300
Prevalencia
Hombres
Mujeres
Fuente: Argentina: Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (ENDI) 2002/2003; Brasil: Censo de poblacin, 2010; Chile:
Estudio Nacional de la Discapacidad en Chile (ENDISC), 2004; Colombia: Censo General 2005; Costa Rica: Censo de
poblacin y vivienda 2011; Cuba: Estudio psicopedaggico, social y clnico-gentico de personas con discapacidades, 2003;
Ecuador: Censo de Poblacin y Vivienda 2010; El Salvador: VI Censo de Poblacin y V de Vivienda 2007; Guatemala:
Encuesta Nacional de Discapacidad (ENDIS) 2005; Hait: Censo general de poblacin y vivienda, 2003; Honduras: XI Censo
Nacional de Poblacin y VI de Habitacin 2002; Mxico: Censo de Poblacin y Vivienda 2010, segn cuestionario ampliado
por muestreo; Nicaragua: Encuesta Nacional para Personas con Discapacidad (ENDIS), 2003; Panam: Censo de Poblacin
2010; Paraguay: Censo Nacional de Poblacin y Viviendas 2002; Per: Encuesta Nacional Continua (ENCO) 2006;
Repblica Dominicana: VIII Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2002; Uruguay: Censo de Poblacin y Vivienda 2011;
Venezuela (Repblica Bolivariana de): Censo de Poblacin y Vivienda 2001; y para el Caribe: Censos de poblacin y
vivienda de Antigua y Barbuda, 2001; Aruba, 2010; Bahamas, 2010; Barbados, 2000; Belice, 2000; Bermudas, 2010; Islas
Caimn, 2010; Granada, 2001; Guyana, 2002; Jamaica, 2001; Montserrat, 2011; Santa Luca, 2001; San Vicente y las
Granadinas, 2001 y Trinidad y Tabago, 2000.
Adems de las mujeres, los grupos de poblacin que presentan mayor vulnerabilidad econmica y
social tambin arrojan tasas ms altas de discapacidad: los adultos mayores, los habitantes de las zonas
rurales, los pueblos indgenas y afrodescendientes y las personas con menores ingresos. Estos grupos
sufren una mayor incidencia de personas con discapacidad (o de mayor intensidad en la discapacidad) por
falta de atencin oportuna y por no contar con los recursos o el acceso a los servicios pertinentes.
Las personas con discapacidad estn sobrerrepresentadas entre los ms pobres. En tres pases de
Amrica Latina Chile, Costa Rica y Mxico las encuestas de hogares de los ltimos aos muestran
una prevalencia de la discapacidad ms elevada en los primeros quintiles de ingreso a medida que
aumenta la edad de las personas. Si bien a partir de los 40 aos la desigualdad es evidente, esta se hace
especialmente notable en las personas de 60 aos y ms. El grfico 25 alerta sobre el incremento de las
brechas entre quintiles a medida que envejece la poblacin. Esto implica que existen factores de contexto
que van ejerciendo un efecto cada vez mayor conforme se avanza en el ciclo de vida, donde los recursos
51
econmicos y sociales claramente pesan para poder anticiparse a una vejez con mayor o menor
autonoma. Por tal razn, tanto ms importante resultan las polticas que puedan contrapesar estas
diferencias de trayectorias segn el nivel de ingreso de las personas.
La falta de recursos de los hogares, el costo de los apoyos tcnicos y los servicios de cuidado y los
obstculos a la generacin de ingresos que enfrentan las personas con discapacidad y aquellos que los cuidan
potencian el impacto negativo de las deficiencias sobre la calidad de vida de los afectados, lo que incluye su
empobrecimiento.
Grfico 25
AMRICA LATINA (3 PASES): PERSONAS CON DISCAPACIDAD SEGN QUINTILES
DE INGRESO Y GRUPOS DE EDAD, ALREDEDOR DE 2010
(En nmero de personas por cada 1.000)
500
400
300
200
100
0
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
0a4
aos
5 a 12
aos
Chile
13 a 19
aos
20 a 39
aos
Costa Rica
40 a 59
aos
60 aos
y ms
Mxico
Fuente: Chile: Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN), 2009; Costa Rica: Encuesta Nacional de
Hogares (ENAHO), 2010; Mxico: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), 2010.
D. LA CALIDAD DE VIDA SEGN TIPOS Y NIVELES DE DISCAPACIDAD
La calidad de vida de las personas est tambin muy relacionada con el tipo de limitacin que deben
enfrentar, tanto por las dificultades propias de cada tipo de deficiencia ya sea sensorial, mental o
fsica como por las diferencias en la respuesta del entorno a cada una de ellas en cuanto a capacidad de
autocuidado, adaptacin del medio fsico, participacin social, oferta de oportunidades educativas y
laborales y respeto del derecho a la autodeterminacin. Segn informacin censal de 18 pases de la
regin, prevalecen en Amrica Latina y el Caribe las limitaciones visuales y de movilidad, seguidas por
las deficiencias de la audicin y del habla en Amrica Latina y de las dificultades relacionadas con las
funciones mentales y la destreza en el Caribe. La discapacidad visual y la motora son las que menos
impacto negativo tienen en el acceso a la educacin y el empleo, mientras que las personas con
deficiencias cognitivas y mentales o con poca capacidad de autocuidado son las que encuentran ms
obstculos para integrase a la actividad econmica y social.
52
Las dificultades para responder a las necesidades de cuidado de las personas con discapacidad
dependen de su grado de autonoma funcional y de independencia, que tienen relacin con las
caractersticas de los distintos tipos de deficiencia con los que deben vivir: visual, auditiva, cognitiva,
comunicativa, de movilidad, del cuidado personal, de las funciones mentales. A su vez, el tipo de
discapacidad con la que debe vivir una persona influye de manera marcada en sus oportunidades de
participacin social. Por ejemplo, la informacin sobre la asistencia escolar de las personas con
discapacidad de 13 a 18 aos en 17 pases de Amrica Latina y el Caribe revela una gran disparidad de
acceso segn el tipo de discapacidad. Los porcentajes de acceso van desde un mnimo del 17% en el caso
de las personas con discapacidad psquica en El Salvador, hasta el 100% en el caso de las personas con
discapacidad auditiva en Bermudas y aquellas con dificultad para hablar en las Islas Caimn. En cuanto a
los logros educativos, la discapacidad visual y auditiva y la dificultad para caminar y moverse son las
limitaciones que menos los afectan. Las personas con dificultad para hablar, aprender y relacionarse con
los dems (discapacidad psquica) y aquellas con prdida de la capacidad de autocuidado son las que
enfrentan los mayores obstculos para completar aos de estudios.
De la misma manera, la actividad econmica de las personas con discapacidad vara en funcin
de su tipo de discapacidad. Se advierte en 14 pases que las personas con discapacidad visual son las que
tienen ms facilidad para incorporarse a la fuerza laboral, superando la participacin econmica total de
las personas con discapacidad en todos los pases, con excepcin de Barbados y Santa Luca. Las
personas con discapacidad auditiva y motriz y aquellas con limitaciones para hablar tambin tienen ms
oportunidades que las personas con deficiencias de las funciones cognitivas y mentales, destreza
deficiente o poca capacidad de autocuidado. En todos los casos, el porcentaje de personas de 15 aos y
ms con algn tipo de discapacidad (nica o mltiple) que son econmicamente activas es mucho ms
bajo que el porcentaje de las personas sin discapacidad.
Cuadro 2
EL CARIBE: TASAS DE EMPLEO DE PERSONAS EN EDAD DE TRABAJAR CON DISCAPACIDAD
Y SIN DISCAPACIDAD, POR SEXO, ALREDEDOR DE 2000
(En porcentajes del total de personas en edad de trabajar)
Personas con discapacidad
Pas
Tasa de empleo
Hombres
Mujeres
Antigua y Barbuda
63,6
64,5
Antiguas Antillas Neerlandesas
41,6
Razn entre
el empleo
masculino y
el femenino
Personas sin discapacidad

Tasa de empleo
Razn entre
el empleo
masculino y
el femenino
Hombres
Mujeres
0,99
77,1
67,1
1,15
32,7
1,27
67,7
54,0
1,25
Barbados
36,3
30,4
1,19
80,7
67,4
1,20
Belice
62,8
28,0
2,24
76,0
33,0
2,31
Granada
38,9
24,0
1,62
68,3
47,8
1,43
Santa Luca
40,9
32,9
1,25
68,4
51,5
1,33
San Vicente y las Granadinas
33,0
23,7
1,39
62,8
41,6
1,51
Trinidad y Tabago
34,7
21,1
1,64
72,3
41,6
1,74
Total
40,8
27,2
1,50
72,5
46,7
1,55
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin proporcionada por las
respuestas al cuestionario sobre disponibilidad de datos en la subregin caribea.
53
E. EL CUIDADO DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD
Segn el primer Informe Mundial sobre Discapacidad de la OMS, publicado en 2011, las personas con
discapacidad necesitan apoyo y asistencia para lograr una buena calidad de vida y participar en la vida
econmica y social en igualdad de oportunidades con las dems personas. Este cuidado puede incluir:
i) servicios de cuidado a domicilio para dar apoyo en las tareas domsticas;
ii) atencin de salud primaria a domicilio para responder a las necesidades mdicas y de
autocuidado;
iii) entrega de equipamiento y ayuda tcnica, adaptacin de la vivienda y formacin de
capacidades para el cuidado;
iv) atencin ambulatoria en centros abiertos de rehabilitacin;
v) oferta de cuidados en residencias adaptadas a las necesidades de las personas con
discapacidad, y
vi) centros institucionales especializados.
Si bien un porcentaje apreciable de personas con discapacidad en la regin viven solas, la gran
mayora recibe este cuidado y apoyo por parte de miembros de su familia inmediata bajo distintos
arreglos de convivencia. Esta situacin tiene un efecto importante en el bienestar tanto emocional como
financiero de la familia, lo que pone en evidencia la insuficiencia de la oferta de servicios de cuidado por
parte del Estado, el mercado y las organizaciones civiles. Sin embargo, el problema adquiere hoy mayor
presencia pblica y poltica en los pases de la regin, lo que se refleja en la expansin de programas
gubernamentales que ofrecen apoyo a los cuidadores familiares, el otorgamiento de servicios de cuidado
domiciliarios y de apoyo a la vida independiente, y la puesta en marcha de programas orientados a
impulsar el goce de los derechos econmicos y sociales por medio del acceso a la educacin inclusiva, el
empleo y la cobertura de seguridad social de personas con discapacidades.
Los tipos de programas de cuidado que ofrecen los gobiernos de la regin incluyen servicios de
atencin domiciliaria para las personas con discapacidad y sus familiares; provisin de ayuda tcnica,
ortesis y prtesis, ya sea por entrega directa o mediante el financiamiento total o parcial para su
adquisicin; adaptacin y reparacin de viviendas para las personas con discapacidad; centros
residenciales y apoyo econmico de distintos montos para el financiamiento de los servicios de cuidado y
de rehabilitacin. Adems, destacan los programas de educacin integrada y educacin inclusiva para
nios con discapacidad que ofrecen los gobiernos de algunos pases de Amrica Latina y el Caribe.
Tambin se avanza en distintas modalidades de programas de empleo y capacitacin para las personas
con discapacidad, los que no solo tienen un efecto sobre sus ingresos, sino tambin sobre su autonoma
econmica a largo plazo, por medio de los sistemas de seguridad social.
El anlisis muestra que una minora de pases de Amrica Latina y el Caribe ofrecen beneficios
no contributivos cuya entrega es independiente de la actividad laboral, mientras la mayora otorgan
asignacin familiar, beneficios focalizados, pensin mnima garantizada a la persona declarada invlida o
a sus hijos con discapacidad en la medida en que la persona titular del derecho haya cotizado al sistema
nacional de seguridad social durante un perodo determinado.
54
F. RECAPITULACIN
Los resultados de esta exploracin ponen en evidencia la necesidad de avanzar de manera coordinada y
consensuada para homologar criterios que permitan elaborar diagnsticos exhaustivos, que provean
mayor unidad en la mirada regional y mayores posibilidades de lograr una visin dinmica que recoja los
cambios a lo largo del tiempo.
En trminos de valores y polticas, existe consenso en la comunidad internacional respecto de un
enfoque de derechos, en cuyo marco el cuidado de las personas con discapacidades debe regirse por el
valor tico de la autonoma. Esto no constituye en absoluto un desconocimiento de las condiciones de
dependencia que las distintas discapacidades plantean en la vida de las personas. Ms bien se busca,
dentro de esas realidades, una relacin de cuidado que potencie al mximo la capacidad de las personas
para decidir sobre sus proyectos de vida, llevar una vida con el mximo de libertad y dignidad posible, y
poder ser visibles y audibles tanto en sus condiciones como en sus demandas de buen trato.
55
Captulo VI
LAS POLTICAS DEL CUIDADO: SITUACIN Y DESAFOS DE LA REGIN
A. EL PACTO SOCIAL EN TORNO AL CUIDADO
Los nuevos roles de mujeres y hombres, los rpidos cambios sociodemogrficos -la mayor participacin
laboral femenina, la modificacin de las estructuras familiares, el envejecimiento poblacional y los cambios
en el perfil epidemiolgico- modifican las necesidades de cuidado y tornan ms crtico y cuestionable el
hecho de que el trabajo no remunerado de las mujeres en el hogar sea la columna vertebral de su provisin.
Se requiere, en este marco, un nuevo balance respecto del rol del Estado, del mercado, de las familias y de
la comunidad en la provisin del cuidado. Este nuevo balance requiere de un nuevo contrato social que
establezca una distribucin ms equitativa de los roles y de los recursos entre mujeres y hombres en el seno
de las familias y de la sociedad, y que potencie un nuevo vnculo entre la esfera pblica y privada del
trabajo con efectos positivos en el desarrollo productivo. En cuanto al Estado, es indispensable conformar
sistemas nacionales de cuidado que estn dotados de una institucionalidad pblica capaz de integrar las
polticas y los servicios de cuidado, de articular las organizaciones y recursos pblicos, privados y de la
sociedad civil, de velar por la pertinencia, integralidad y calidad de los servicios, con una visin sensible a
las especificidades y necesidades del entorno.
En el marco de los pactos sociales para avanzar hacia una mayor igualdad, el sistema de cuidados
y las polticas que lo sustentan se construyen sobre la definicin del cuidado como un derecho ciudadano.
Este derecho tiene a la igualdad y la universalidad como principios rectores, en el sentido de que todos los
miembros de un pas tengan igualdad de acceso al cuidado, que se concibe para todas las personas en su
condicin de titulares de derechos. De all la necesidad de avanzar hacia la universalizacin progresiva de
los cuidados, que debe conformar un pilar de la proteccin social, articulando enfoques universales con
acciones afirmativas y polticas selectivas que permitan igualar el ejercicio del derecho al cuidado.
Por su parte, el principio de solidaridad se refiere a la participacin en el financiamiento. La
solidaridad se estructura por medio de la tributacin y de las contribuciones a la seguridad social que
financian prestaciones y transferencias, apuntando a la progresividad, y la solidaridad tiene adems una
perspectiva intergeneracional. Finalmente, el principio de corresponsabilidad establece la necesidad de un
nuevo contrato de gnero, en el entendido de que es indispensable una distribucin ms equitativa de los
roles y los recursos entre mujeres y hombres en el seno de las familias y de la sociedad para lograr una
solucin igualitaria de las necesidades de cuidado que la regin enfrenta.
Las necesidades y los recursos con que cuentan las personas varan conforme a su ciclo de vida, y
la solidaridad intergeneracional respecto del cuidado posibilita intercambios mutuamente beneficiosos al
permitir compartir derechos, responsabilidades y riesgos. La familia y el Estado son las instituciones por
excelencia que posibilitan esta forma de solidaridad, y las asociaciones y la comunidad tambin pueden
promoverlas. Dado que los intercambios de tiempo y de dinero entre generaciones funcionan mejor
cuando existe un relativo equilibrio demogrfico, debe reconocerse que, en diversos grados, la solidaridad
intergeneracional est actualmente amenazada y sometida a diversas tensiones concomitantes con el
envejecimiento de la poblacin y a la provisin informal y formal de cuidado. Las polticas de cuidado
repercuten en el equilibrio de responsabilidades entre la familia, la comunidad, el Estado y el mercado y
deben velar por equilibrar los recursos que se destinan a los diferentes grupos de edad. La poltica pblica
56
afecta las transferencias intergeneracionales de carcter monetario y no monetario. Este es un aspecto

complejo del pacto social en torno al cuidado.
B. POLTICAS Y PROGRAMAS VIGENTES
Los pasos ms avanzados en la regin hacia una mayor igualdad en materia de cuidado son de carcter
jurdico y normativo, se reflejan en la legislacin y en reglamentos e incluso en normas constitucionales.
Si bien no se advierten an cambios sistmicos sustanciales, en algunos pases la consolidacin de
sistemas nacionales o de redes de servicios de cuidado comienza a formar parte de la agenda de polticas.
En otros casos, este tema se integra al debate con la perspectiva de constituirse en uno de los pilares de la
proteccin social. En varios pases, como el Uruguay y Costa Rica, se est ampliando la cobertura de
servicios y se dan pasos hacia la organizacin de sistemas de cuidado. Tambin se estn planteando, en
algunos, legislaciones para profundizar el derecho a cuidar vinculado a las polticas de conciliacin entre
la vida familiar y el trabajo, lo que puede fortalecer los derechos laborales.
Los servicios de cuidado generalmente tienen baja cobertura y, sobre todo, operan en el marco de
una dbil institucionalidad. Como esta dimensin tradicionalmente no ha constituido un eje de las
polticas pblicas, en muchos casos los programas nacionales que de forma directa o indirecta aluden a
los cuidados estn enmarcados en programas de lucha contra la pobreza o de asistencia social a familias o
personas pobres o vulnerables. Otros encaran la temtica del cuidado a partir de prestaciones relacionadas
con la alimentacin y nutricin infantil o de adultos mayores, y un nmero importante se vinculan con
componentes de salud.
En el cuadro 3 se resume un panorama de los programas nacionales directamente asociados al
cuidado en 14 pases. De acuerdo con los registros disponibles, la gran mayora tiene bajo presupuesto o
baja cobertura: en trminos presupuestarios, ninguno supera el 1% del PIB; en cuanto a su presupuesto total,
de acuerdo con la informacin disponible, solo unos pocos superaban los 100 millones de dlares. Adems,
la gran mayora tiene como beneficiarios a los infantes, en segundo lugar a los adultos mayores y en tercer
lugar a las personas con discapacidad. Los programas de infancia mayormente se orientan a salas cuna y
jardines infantiles para nios pobres o vulnerables; las prestaciones ms tpicas, adicionales a las
directamente ligadas al cuidado, estn enfocadas a distintas combinaciones de nutricin, salud y educacin.
Los programas incluidos los de mayor presupuesto y cobertura generalmente se ejecutan en centros
donde se efecta la prestacin principal de cuidado y se proveen prestaciones complementarias, salvo
algunas atenciones especficas de salud de mayor complejidad.
Se detectaron tambin programas pblicos que contemplan atenciones domiciliarias y algunos
pocos que contemplan ambos espacios, en cuyo caso la atencin domiciliaria es de carcter secundario.
En varios pases se han desarrollado distintas combinaciones pblico-privadas para proveer asistencia
domiciliaria a personas adultas mayores, enfermos crnicos y personas con discapacidad. Los servicios
son bsicos e incluyen generalmente ayuda para el aseo personal, la limpieza de la vivienda, la cocina y
las compras y acompaamiento, y en algunos casos brindan tambin atencin primaria de la salud y
servicios de enfermera. Se observa una gran variedad en la organizacin, la cobertura y el esquema de
estos servicios. La escasa provisin privada tiene en todos los pases un alto costo, al alcance solo de
familias de altos ingresos. Por su parte, la cobertura de los servicios pblicos es en general muy limitada y
en muchos de los casos son planes piloto que an no llegan a consolidarse. Finalmente, en varios pases el
Estado provee asistencia econmica de distintos montos para financiar servicios de cuidado y de
rehabilitacin de personas con discapacidad.
57
Cuadro 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): SISTEMATIZACIN DE PROGRAMAS
CUYO OBJETIVO PRINCIPAL ES EL CUIDADO a
Beneficiarios
Pas
Programa
Argentina
Centros de jubilados
Programa de Atencin Mdica Integral (PAMI)
Promocin y proteccin de los derechos de los adultos mayores
Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios
Chile Crece Contigo
Programa de Apoyo al Recin Nacido
Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial
Programa 4 a 7
X
X
X
Programa Jardn Infantil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Paraguay
Per
Trinidad y Tabago
Uruguay
Venezuela
(Repblica
Bolivariana de)
Atencin Domiciliaria a Personas con Dependencia Severa

Programa Adulto Mayor al Cuidado
De Cero a Siempre
Red de cuido
Programa de Empleo para las Personas con Discapacidad (PROEMDIS)

Operacin Rescate Infantil
Joaqun Gallegos Lara
Foster Care
Places of Safety
Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras
Centros de Desarrollo Infantil
Programa Abrazo
Aporte a Lisiados y Veteranos de la Guerra del Chaco
Programa Nacional Cuna Ms
Adolescent Mothers Programme
Golden Apple
Home Help Grant
Early Childhood care and Education (ECCE)
Sistema de Cuidados
Atencin de la Primera Infancia
Programa de Acogimiento Familiar
Programa de Atencin a Personas en Situacin de Calle (PASC)
Misin Nios y Nias del Barrio
Infantes/nios
Adolescentes
Discapacitados
Atencin
En centro
de atencin
X
X
X
Domiciliaria
X
X
X
X
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X
X
X
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

a
Adultos
mayores
X
X
X
X
Por la desagregacin lograda, en Chile y el Uruguay se presentan el programa principal y sus componentes en renglones separados.
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Componentes adicionales
Alimentacin y salud
Salud
Salud
Salud
Alimentacin, educacin/
capacitacin
Alimentacin, educacin/
capacitacin
Alimentacin y salud
Alimentacin, salud,
educacin/capacitacin,
ocupacin
Salud y ocupacin
Alimentacin y salud
Salud
Educacin/capacitacin
Alimentacin
Alimentacin, salud y
educacin/capacitacin
Alimentacin
Alimentacin, salud y
educacin/capacitacin
Alimentacin
Educacin/capacitacin
Alimentacin y salud
Alimentacin
Salud
58
C. POLTICAS PBLICAS PARA AVANZAR EN MATERIA DE CUIDADO

A partir del diagnstico y con el fin de promover el consenso acerca de la responsabilidad social del cuidado,
pueden identificarse mbitos de accin indispensables para avanzar de manera gradual y progresiva:
i)
Ampliar la cobertura y la oferta de cuidado, mediante la creacin de nuevos servicios y el

incremento de la cobertura existente en los tres subsectores: pblico, privado y comunitario.
El Estado debe cumplir un rol creciente en la organizacin de esta oferta para el cuidado
infantil, de adultos mayores y personas con discapacidades.
ii)
Garantizar servicios de calidad para todos, destinando el financiamiento adecuado a las

diferentes modalidades de prestacin de cuidados, y adoptar las medidas necesarias para
aumentar la cobertura y mejorar la calidad de la atencin estableciendo estndares. En el
proceso de mejora de la calidad, el Estado tiene el papel de regular y supervisar las
prestaciones e impulsar la protocolizacin y la integralidad de los servicios.
iii) Adecuar la oferta de servicios a las necesidades de los trabajadores con responsabilidades
familiares. Para ello se requieren acciones que faciliten la gestin del tiempo, estrategias
para compatibilizar el trabajo remunerado con el no remunerado, polticas de tiempo no solo
circunscritas a las licencias de maternidad y paternidad, sino tambin de crianza, y horarios
y modalidades de trabajo en los que se tengan en cuenta las responsabilidades familiares de
los trabajadores.
iv) Ampliar las opciones disponibles de cuidado de las familias. Para ello, se requiere tambin
ampliar la infraestructura social que reduce la carga del trabajo domstico y de cuidado no
remunerado en los hogares (agua potable y saneamiento, electricidad y transporte pblico).
v)
Fomentar, por medio de la oferta de servicios pblicos de cuidado y la regulacin del mercado
laboral, empleos de calidad para las personas que trabajan en el sector, otorgando estmulos para
crear empleos de calidad para varones y mujeres, con el objetivo de lograr la profesionalizacin del
cuidado. Adems de la capacitacin, es preciso generar mecanismos de acreditacin o certificacin
de competencias para proteger el ejercicio de los derechos de quienes dan y reciben cuidado.
vi) Prestar especial atencin a la segregacin ocupacional asociada al empleo remunerado en el

sector del cuidado, que incide en las brechas salariales y en la fuerte asociacin de estas
ocupaciones con situaciones de vulnerabilidad y pobreza. La segregacin ocupacional por sexo
es la muestra ms evidente de la desigualdad y desvalorizacin de los cuidados como tarea
remunerada. Tambin es importante avanzar en materia de regulaciones laborales en el campo de
los cuidados, incrementando los aportes a la seguridad del servicio domstico y convirtiendo
estos empleos en una puerta de entrada al sistema de proteccin social para las trabajadoras
que en su mayora se encuentran en situacin de pobreza y eventualmente sus hijos.
vii) Reconocer el importante aporte que realizan las mujeres mediante el cuidado no remunerado
mediante un consenso en materia de proteccin social y polticas de igualdad y redistributivas.
viii) Aumentar el presupuesto pblico destinado a cuidados, previa identificacin y delimitacin
del porcentaje de gasto pblico social destinado a este sector. En consonancia, evaluar los
presupuestos sectoriales desde la perspectiva del cuidado, incluyendo la rendicin de cuentas
en este mbito como mecanismo de seguimiento de las polticas. Es vital desarrollar un
59
sistema de informacin que alimente las polticas de cuidado, oriente la asignacin de

recursos y permita avanzar hacia la incorporacin del trabajo no remunerado y remunerado
de cuidados en el sistema de cuentas nacionales de los pases.
ix) Avanzar hacia la creacin de mecanismos de exigibilidad del derecho al cuidado, en
conformidad con los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por cada
pas, y los derechos incluidos en las constituciones nacionales.
D. EL FINANCIAMIENTO DEL CUIDADO DESDE LA PERSPECTIVA
DE LA PROTECCIN SOCIAL
El financiamiento de las polticas de cuidado debe estar destinado a que la satisfaccin de las necesidades
de cuidado de las personas dependientes no est determinada por la provisin de cuidados informales que
se brinda en el seno familiar o por la capacidad individual de pago de servicios, ya que a escala de la
sociedad ambos mbitos evidencian grandes desigualdades.
Por ese motivo, como parte del pacto social y fiscal sobre el cuidado, debe plantearse el
financiamiento mediante impuestos generales, cuyo impacto redistributivo est claramente determinado por
la presin fiscal, la estructura tributaria y el monto y origen de los recursos que se destinen a tal efecto. Pero
tambin es pertinente analizarlo en trminos del aseguramiento dentro del marco de los sistemas de
proteccin social, aspirando a que se convierta en uno de sus pilares. Esto representa un cambio profundo de
ptica respecto de los principios del Estado de bienestar, ya que originalmente el aseguramiento se concibi
en relacin nicamente con el trabajo asalariado, y los asuntos de gnero y familia se tomaban en
consideracin solo en la medida en que afectaran la oferta de trabajo del proveedor masculino.
La solidaridad del financiamiento redistributivo y la universalidad plasmada en el acceso abierto a los
servicios estn en el corazn del pacto sobre el cuidado. Ello se fundamenta en la necesidad de diversificar los
riesgos asociados y en la aspiracin de prestar servicios de creciente calidad. Con una racionalidad anloga a la
del aseguramiento en materia de salud, es importante prever el aseguramiento del cuidado de largo plazo, dado
el carcter fortuito de algunos eventos que pueden exacerbar la dependencia, y la imprevisibilidad en cuanto al
nivel de dependencia que las personas mayores van a tener que enfrentar, ms all de las medidas preventivas
y del autocuidado que puedan haber adoptado a lo largo de su vida para aminorarlo o de las condiciones
socioeconmicas de que hayan podido disfrutar. Con respecto al cuidado de los nios, este no es un evento
imprevisible sino deseado, relacionado con la necesidad de intervenir en esta fase del desarrollo. En este caso,
los riesgos estn asociados con el acceso a los servicios, mientras que en el caso de los eventos indeseados, el
riesgo es doble: el acontecimiento del evento y la capacidad de encararlo.
En Amrica Latina y el Caribe, la desigualdad que expresan los sistemas de proteccin social de
pensiones y de salud es tan extrema y tan difcil ha sido su reforma que el financiamiento del cuidado de
largo plazo no debe alinearse con las formas de seguridad social preexistentes. Debe asentarse en el
principio de iguales oportunidades de cuidado, lo que implica una arquitectura basada en los principios de
solidaridad y de universalidad, nutrida con impuestos generales y con formas de aseguramiento solidarias,
de carcter contributivo y no contributivo. En cuanto a la operacin de la red as financiada, es preciso
establecer interacciones efectivas entre los servicios pertinentes para la prestacin de cuidados (salud,
asistencia social) y la red de prestadores de la proteccin social existente, con regulaciones que impidan el
descreme del mercado y que velen por la calidad, teniendo en cuenta la universalidad encarnada en el
principio de igualdad de acceso al cuidado.
Consideraciones para una poltica

econmica regional en Colombia
Por: Juan David Barn
Gerson Javier Prez V.
Peter Rowland
No. 52
Noviembre, 2004
La serie Documentos de Trabajo Sobre Economa Regional es una publicacin

del Banco de la Repblica Sucursal Cartagena. Los trabajos son de carcter
provisional, las opiniones y posibles errores son de responsabilidad exclusiva de
los autores y no comprometen al Banco de la Repblica ni a su Junta Directiva.
Consideraciones para una poltica

econmica regional en Colombia
Juan David Barn1

Gerson Javier Prez V.2
Peter Rowland3
Cartagena de Indias, noviembre de 2004
Los autores agradecen los comentarios de Enrique Lpez, Adolfo Meisel y Carlos Esteban Posada por sus
valiosos comentarios durante la elaboracin del presente documento.
1
Economista del Centro de Estudios Econmicos Regionales (CEER) del Banco de la Repblica,
Cartagena.
2
Economista del Centro de Estudios Econmicos Regionales (CEER) del Banco de la Repblica,
Cartagena.
3
Investigador de la Subgerencia de Estudios Econmicos del Banco de la Repblica.
Para comentarios favor dirigirse al correo electrnico gperezva@banrep.gov.co o al telfono (5) 6600808
ext. 151. Este documento puede ser consultado en la pgina web del Banco de la Repblica
www.banrep.gov.co (ruta de acceso informacin econmica/documentos e informes/economa
regional/documentos de trabajo sobre economa regional).
Resumen
Este trabajo propone un marco de trabajo para una poltica econmica regional en
Colombia. Se estudian las caractersticas regionales y se muestra que las disparidades
regionales son significativas y persistentes a lo largo del tiempo. Por ello, se hace
necesario llevar a cabo una poltica econmica que promueva el desarrollo de las
regiones ms pobres del pas. Este estudio aprovecha lecciones de otros casos de poltica
econmica regional y propone un marco de trabajo basado en una iniciativa de poltica
regional que actualmente se est implementando en Brasil.
Palabras clave: Economa regional, poltica regional, disparidades, convergencia.

Clasificacin JEL: R23, R38, R51, R53, R58.
TABLA DE CONTENIDO
1. IINTRODUCCIN ............................................................................................................ 1
2. POLTICA ECONMICA REGIONAL ............................................................................... 2
2.1 UN REPASO DE LOS INSTRUMENTOS DE POLTICA REGIONAL ....................................... 3
2.2. REVISIN DE LA LITERATURA RELEVANTE............................................................... 10
2.3 LOS CASOS DE ESPAA, ITALIA Y BRASIL................................................................. 17
3. DISPARIDADES REGIONALES EN COLOMBIA ........................................................... 20
3.1 UNA INTRODUCCIN A COLOMBIA Y SUS REGIONES ................................................. 21
3.2 CARACTERSTICAS REGIONALES DE LA ECONOMA COLOMBIANA ............................. 27
3.3 COLOMBIA EN UNA PERSPECTIVA INTERNACIONAL................................................... 37
4. POLTICA ECONMICA REGIONAL: UN MARCO DE TRABAJO PARA COLOMBIA ... 39
4.1 LECCIONES DE OTROS CASOS DE INICIATIVAS DE POLTICA REGIONAL ...................... 39
4.2 UN MARCO DE TRABAJO PARA UNA POLTICA REGIONAL EN COLOMBIA ................... 42
4.3 IMPACTO REGIONAL DE LAS POLTICAS ACTUALES PARA LA DISTRIBUCIN DE LA
RIQUEZA ......................................................................................................................... 44
4.4 EL ASUNTO DE LA CORRUPCIN ................................................................................ 47
5. CONCLUSIONES ........................................................................................................... 48
REFERENCIAS ................................................................................................................... 50
1. IINTRODUCCIN
Aunque encontrar respuestas a algunas preguntas especficas con respecto a las

economas regionales puede ser interesante per se, hay razones importantes para estudiar
la situacin econmica regional en Colombia. Tradicionalmente, las disparidades
econmicas regionales son indeseables, especialmente cuando son persistentes a lo largo
del tiempo. Con un conocimiento adecuado de las economas regionales, sera posible
disear polticas eficientes para reducir tales disparidades.
Actualmente Colombia no tiene una poltica econmica regional dirigida a reducir las
disparidades regionales. Aunque moderadas, respecto a estndares latinoamericanos, las
disparidades regionales en el pas son tanto significativas como persistentes, y ello podra
ser un llamado para el desarrollo de una poltica de ese tipo.
Este artculo es parte de un trabajo cuyo propsito es desarrollar un conjunto de

recomendaciones de poltica que podran definir la fundamentacin de una futura poltica
econmica regional en Colombia. La primera fase del proyecto fue estudiar las iniciativas
de poltica regional implementadas en otros pases y evaluar su efectividad. La Unin
Europea, Espaa, Italia y Brasil fueron identificados como casos que tienen importancia
para Colombia.
La Unin Europea tiene una poltica regional bien desarrollada y relativamente

transparente para apoyar las regiones ms pobres de sus estados miembros. Estas
iniciativas de poltica han sido investigadas y documentadas extensamente. La
ampliacin de la Unin, que se llev a cabo este ao, ha resultado en una revisin
completa de las polticas actuales y tambin ha suscitado un debate interesante en este
campo. Espaa e Italia son ambos pases latinos con una historia larga de polticas
regionales activas. Ambos pases han implementado un gran nmero de iniciativas con
resultados mixtos. Finalmente, Brasil es el nico pas latinoamericano con una poltica
regional bien desarrollada. Es un pas de ingresos medios y tiene, por lo tanto, muchas
similitudes con Colombia. El estudio de estos cuatro casos fue documentado por Prez y
Rowland (2004).
La segunda fase del proyecto se concentr en Colombia y tiene como propsito extraer
algunas lecciones para el desarrollo de una iniciativa de poltica regional en el pas. Esta
parte del estudio es la que se presenta en este artculo.
El resto del artculo se organiza de la siguiente manera: la Seccin 2 discute la poltica

econmica regional en general, as como los instrumentos de poltica disponibles. Esta
seccin tambin incluye un repaso de la literatura y un repaso de los casos de Espaa,
Italia y Brasil. La Seccin 3 contina con un estudio de las caractersticas regionales y las
disparidades en Colombia. En la Seccin 4, se presentan las lecciones para Colombia
tomadas del anlisis anterior y se hacen algunas recomendaciones de poltica.
Finalmente, la Seccin 5 concluye este artculo.
2. POLTICA ECONMICA REGIONAL
La poltica regional existe debido a la persistencia de las disparidades regionales en un

rango de variables que tienen un gran impacto en el bienestar econmico de los
habitantes de una nacin. Sin embargo, la existencia de disparidades regionales en el
bienestar econmico no es por s mismo una condicin suficiente para justificar el
desarrollo de una poltica regional en un pas. De hecho, la poltica regional debe
considerarse como un componente importante de una poltica econmica ms amplia que
abarque objetivos de poltica nacionales. Debe mencionarse que las disparidades
econmicas pueden causar problemas severos, en cuanto pueden impedir el logro de
objetivos de poltica econmica a nivel nacional, tales como las de suministrar
oportunidades de trabajo adecuadas o distribuir los ingresos y la riqueza ms
equitativamente. Adicionalmente, tales disparidades pueden tener consecuencias polticas
y sociales. La seccin 2.1 presenta un conjunto de instrumentos disponibles para el
diseo de una poltica regional. En la seccin 2.2, se examina la literatura relevante en el
campo y la seccin 2.3 examina las iniciativas de poltica regional de Espaa, Italia y
Brasil, que son los tres casos de importancia especial para Colombia.
2.1 Un repaso de los instrumentos de poltica regional

Esta seccin presenta algunos instrumentos de poltica regional que estn disponibles
para los formuladores de poltica.4 Esos instrumentos se pueden clasificar en
instrumentos de macro-poltica y de micro-poltica. Desde un punto de vista regional, los
instrumentos de poltica son diseados ya sea para influir en la asignacin de recursos
productivos o para cambiar el nivel de ingresos y gastos en regiones especficas. En ese
sentido, los macro-instrumentos se ocupan de cambiar los ingresos y gastos totales
regionales, mientras que los micro-instrumentos de poltica regional se ocupan del diseo
de iniciativas para distribuir capital y mano de obra entre las regiones e industrias.
En la prctica, las macro-polticas estn diseadas para tener diferentes impactos en

diferentes regiones. Esto es, introduciendo deliberadamente una dimensin regional en el
manejo macroeconmico de la economa nacional, de tal manera que se induzcan en
regiones especficas cambios en la produccin y el empleo. Por ejemplo, una
depreciacin de la tasa de cambio o una expansin de la economa mediante polticas
fiscales o monetarias tendrn impactos diferentes en la produccin y en el empleo de
diferentes regiones. Adems, las economas regionales tienden a responder de manera
diferente a los choques nacionales.
El objetivo ms importante de las micro-polticas es lograr que la mano de obra y el

capital se ubiquen en reas (o regiones) que normalmente ellos no escogeran. Hay varias
maneras mediante las cuales los instrumentos de micro-poltica se pueden utilizar para
reubicar la mano de obra o el capital tal como se ilustra en las figuras 2.1 y 2.2.
Esta seccin est basada en Armstrong y Taylor (2000).
Figura 2.1: Polticas para reubicar a la fuerza laboral
POLTICAS PARA REUBICAR A LA

FUERZA LABORAL
Reubicacin de trabajadores in situ

(reentrenamiento ocupacional,
polticas educativas)
Transferencia espacial de la
fuerza de trabajo
Polticas Migratorias
(subsidios para cubrir
costos pecuniarios y no
pecuniarios de la
migracin)
Polticas de Movilidad
(mejoras en los flujos
de informacin para
migrantes, subsidios de
vivienda para
migrantes, polticas que
facilitan la compra y
venta de vivienda)
Polticas para mejorar

la eficiencia en el
mercado de trabajo
(Incentivar
negociaciones
colectivas locales)
Fuente: Armstrong y Taylor (2000)
Figura 2.2: Polticas para reubicar al capital
POLTICAS PARA REUBICAR EL

CAPITAL
Impuestos y
subsidios
Insumos
Sobre capital, tierra y

construcciones
(donaciones de
inmuebles, donaciones
de capital, alivios de
intereses, descuentos
tributarios por
inversiones, reduccin
de impuestos locales y
para firmas ubicadas en
reas prsperas)
Controles administrativos
(reformas a las reglas que regulan la
localizacin de firmas, flexibilizacin de normas
aduaneras o de planeacin, reduccin de
requisitos administrativos o burocrticos para
las firmas)
Productos
(reintegros por
exportaciones y subsidios
a los precios)
Sobre la fuerza
de trabajo
(subsidios a los
salarios,
migracin de
trabajadores
productivos)
Polticas para
desarrollar el
capital social
Tecnologa
(subsidios a la
diseminacin de
informacin tecnolgica)
Sobre otros
insumos
(subsidios a la
carga o a la
energa)
Polticas para
mejorar la
eficiencia de
las firmas
(servicios de
asesora para
pequeas
empresas,
subsidios para
consultaras
administrativas)
Polticas para
mejorar la
eficiencia de
los mercados
de capitales
(acuerdos de
prstamo,
suministro de
capital de
riesgo,
garantas
cambiarias,
cooperativas
crediticias,
esquemas de
micro crditos,
capital social
de riesgo)
Fuente: Armstrong y Taylor (2000)
Las polticas para reubicar la mano de obra cubren toda clase de instrumentos orientados
a inducir que esa mano de obra se traslade a actividades en donde el producto marginal es
el mximo.5 Como puede verse en la Figura 2.1, hay dos maneras importantes para
reubicar la mano de obra. Primero, estn las polticas de movilidad in situ para reubicar
la mano de obra. Esta clase de polticas busca incrementar el movimiento ocupacional e
industrial de la mano de obra en las regiones existentes. El entrenamiento y
reentrenamiento ocupacional de los trabajadores y las polticas educativas, son dos
ejemplos de polticas de movilidad de la mano de obra in situ. Segundo, hay polticas de
transferencias. Este tipo de polticas est destinado a inducir un cambio en la oferta de
mano de obra entre las regiones.
Es importante tener en cuenta que la mano de obra no responde rpidamente a las

diferencias regionales en los sueldos o a las tasas de desempleo. De hecho, la movilidad
de la mano de obra est lejos de ser perfecta (entre regiones o entre ocupaciones). El
nfasis en las polticas regionales en muchos casos ha estado en polticas diseadas para
trasladar capital hacia reas rezagadas en vez de polticas diseadas para incrementar la
movilidad de la mano de obra entre regiones. Esto se debe a que reducir los
impedimentos a la migracin es mucho ms difcil que direccionar flujos de capital a
regiones especficas. Ms an, existe el temor de que estimular la migracin podra
empeorar la situacin econmica de las regiones rezagadas pues las personas que tiende a
emigrar primero son las ms calificadas.
Hay tres grupos diferentes de impedimentos para la movilidad laboral entre regiones:
primero, los diferenciales en los salarios entre regiones con frecuencia no responden a los
diferenciales correspondientes en la productividad marginal laboral. Segundo, aun si esos
diferenciales estan presentes, puede ser que la mano de obra no los perciba. Tercero, aun
si los diferenciales ocurren y son percibidos, hay costos asociados con el traslado de la
mano de obra.
Hay ejemplos de polticas que buscan reubicar la mano de obra en reas en donde la productividad
marginal no es ptima. Esto normalmente ocurre para satisfacer grupos polticos de presin. Tal abuso de
los instrumenos de poltica es un riesgo significativo el cual ser discutido en la Seccin 4.
Una razn para que los diferenciales en las ganancias no reflejen la productividad
marginal es la existencia de mercados laborales imperfectos. Cuando los salarios
ocupacionales se establecen a nivel nacional, los diferenciales en las ganancias no
responden a la eficiencia del trabajador marginal. Ese es, por ejemplo, el caso de
Colombia con el salario mnimo, que es el mismo en todo el pas, aun si la productividad
laboral vara significativamente entre las regiones. Debido a que a los mercados se les
dan las seales equivocadas, la migracin de la mano de obra no ocurre.
Las polticas gubernamentales podran estimular las negociaciones a nivel de planta en

vez de negociaciones a nivel nacional, de tal manera que los sueldos respondan a las
condiciones del mercado laboral local. Esto podra ayudar a aliviar la brecha existente
entre las diferenciales en las ganancias y la productividad marginal de las diferenciales de
la mano de obra.
El segundo grupo de impedimentos a la migracin aparece cuando los emigrantes

potenciales no perciben las oportunidades disponibles para ellos en otras regiones. Esto es
porque la informacin, que es crucial para el funcionamiento apropiado de los mercados
laborales, es incompleta. Los individuos que quieren migrar necesitan no solo
informacin sobre empleos sino tambin informacin acerca del bienestar de sus familias
tal como, por ejemplo, colegios, vivienda y costos de vida en la nueva regin junto con
informacin acerca de la vida social y las diferencias culturales. La falta de est clase de
informacin puede evitar que un trabajador potencial se traslade.
En Gran Bretaa, por ejemplo, esta clase de impedimentos usualmente ha sido sorteada
mediante una extensa red de centros de empleo gubernamentales. Estos centros hacen
mucho ms gil el flujo de informacin. Aun as, un buen flujo de informacin puede que
no sea suficiente.
El tercer grupo de impedimentos a la migracin son los costos asociados con el

movimiento fsico de una regin a otra as como el costo de cambiar de ocupacin.
Primero, estn los costos pecuniarios de trasladarse y entrenarse de nuevo. Otro problema
son las limitaciones de liquidez del individuo; esto usualmente juega un papel importante
en impedir la migracin de trabajadores. Las limitaciones de liquidez impiden que los
trabajadores se trasladen a otro lugar o que obtengan el entrenamiento necesario an
cuando ello puede ser beneficioso a largo plazo. Segundo, estan los costos no pecuniarios
que se ha demostrado tienen aun ms importancia. Las personas no estarn dispuestas a
cambiar la regin donde tienen familia, amigos y lazos personales por otra en donde no
los tienen.6 Este grupo de costos tambin incluye aquellos relacionados con otras
caractersticas especiales de las regiones, tales como cultura, clima y paisaje.
Los gobiernos han atacado los problemas de los impedimentos financieros a la movilidad
laboral de muchas maneras. Un gobierno puede estimular y financiar el entrenamiento, el
reentrenamiento y los esquemas de migracin en el sector privado. Puede tambin
intervenir directamente ofreciendo programas de reentrenamiento o suministrando becas
a los aprendices. En general, estas polticas estn diseadas para estimular la migracin
reduciendo el costo del traslado.
Unos costos que han resultado ms difciles de manejar son los no pecuniarios. Los
programas destinados a subsidiar solamente los costos pecuniarios de la migracin
generalmente no son efectivos a menos que estn acompaados de la clase apropiada de
atracciones en las regiones destinatarias. Un buen ejemplo de cmo los costos no
pecuniarios pueden ser aliviados es la poltica britnica de nuevas ciudades, que en el
pasado ofrecieron un paquete de trabajo, vivienda y facilidades urbanas. Sin embargo,
algunos argumentan que este tipo de costos no debe ser subsidiado.
Las polticas regionales destinadas a estimular la movilidad de la mano de obra entre

regiones u ocupaciones intentan equiparar la demanda y la oferta de mano de obra
operando en el lado de la oferta del mercado. Esta clase de polticas asumen la estructura
de destrezas, el patrn geogrfico y la distribucin industrial de la demanda de mano de
obra. Por otro lado, la poltica complementaria consiste en mejorar el grado de
6
En pases de ingreso medio, tales como Colombia, que carece de una red de seguridad social, esta
limitacin se hace muy importante. Los trabajadores escasamente calificados y sus familias generalmente
dependen de la familia y los amigos para ayudarlos si llegasen a enfermarse o si quedan desempleados.
correspondencia entre la demanda y la oferta de mano de obra redireccionando la

demanda de trabajadores hacia regiones con exceso de oferta, que con frecuencia son
regiones subdesarrolladas. La inversin hacia el interior es una poltica potencial en tales
regiones, pero hay tambin instrumentos adicionales de poltica regional que inducen el
crecimiento en actividades econmicas autctonas dentro de las regiones.
Como lo demuestra la Figura 2.2, las polticas para reubicar el capital en regiones
desfavorecidas toman cinco formas. Primero, hay incentivos fiscales tales como
impuestos y subsidios para estimular o desestimular que el capital fluya hacia regiones
especficas. Segundo, estan los controles administrativos tales como regulaciones acerca
de la ubicacin de las empresas, eliminacin parcial o completa de las regulaciones sobre
planeacin y aduana o la reduccin en los requerimientos administrativos y burocrticos
para las empresas. Tercero, existen polticas para desarrollar capital social. Estas
normalmente toman la forma de iniciativas de desarrollo comunitario. Cuarto, existen
polticas para mejorar la eficiencia de las firmas. Esta clase de poltica busca ayudar a las
empresas a mejorar sus procesos de produccin y administracin a travs de servicios de
consultora y consejera en regiones ms pobres. Quinto, hay polticas diseadas para
mejorar la eficiencia del mercado de capitales. La idea detrs de este tipo de polticas es
suministrar acceso fcil a recursos financieros en regiones rezagadas.
De todos estos instrumentos, tres han sido de importancia particular en la poltica

econmica regional: los subsidios laborales y de capital, los controles administrativos y
las iniciativas de desarrollo comunitario. Sin embargo, los ms extensamente utilizados
han sido los subsidios de capital.
Los subsidios de capital pueden establecerse (en el caso de una regin rezagada) para los
insumos de las empresas, la produccin o para la investigacin tecnolgica y la
diseminacin. Ms aun, los subsidios a los insumos son de tres clases: (i) al capital, la
tierra o las edificaciones, tales como subvenciones a la construccin, subvenciones de
capital o alivio en los impuestos locales o de renta; (ii) a la mano de obra, tales como
subsidios a los salarios y subvenciones para la migracin de mano de obra calificada y iii)
a otros insumos tales como subsidios a los costos de transporte o a la energa. La idea con
los tres es mejorar la competitividad de las empresas en reas subdesarrolladas donde hay
altos ndices de desempleo. Otro tipo de subsidio en los insumos es sobre la tecnologa,
tales como subsidios a la investigacin y desarrollo de nuevos productos y para la
diseminacin de informacin tecnolgica. Alternativamente, la produccin podra
subsidiarse tambin. Esto les permite a las empresas vender productos a precios ms
baratos.
2.2. Revisin de la literatura pertinente

Como se discuti en la seccin anterior, una poltica regional debera tener como su
objetivo principal apoyar a las regiones rezagadas. Sin embargo, para disear una poltica
regional eficiente tambin es importante establecer el impacto general de la poltica en las
regiones prsperas, pues es imposible evaluar el efecto de una poltica regional en la
economa nacional a menos que sepamos su impacto tanto en las reas subdesarrolladas
como en las prsperas.7 Hay una literatura amplia que trata el tema de las polticas
regionales. Algunos de estos trabajos se aproximan a este asunto desde un punto de vista
micro y otros desde un nivel macro. Existe un nmero amplio de estudios sobre pases
especficos. Diferentes modelos y metodologas han sido utilizadas, pero todas ellas con
el objetivo comn8 de analizar y evaluar el impacto de la poltica regional, no solo en las
provincias y regiones de un pas, sino tambin en pases que forman uniones econmicas.
En un trabajo reciente, Shankar y Shah (2001) examinan el desempeo de la poltica

regional a lo largo de diferentes pases. Su objetivo fue probar empricamente la hiptesis
de que una constitucin fiscal descentralizada lleva a mayores desigualdades regionales
en economas en desarrollo. Utilizando datos de varios pases, llevaron a cabo algunos
7
Vase Tyler (1980)

Los autores utilizan datos acerca de pases industriales y no industriales tomados en dos grupos: federales
y unitarios. Los pases industriales federales estudiados incluyen a Canad, Estados Unidos, Alemania, la
antigua Alemania Occidental y Espaa y los pases unitarios incluyen a Francia, Italia y el Reino Unido.
Los pases federales no industriales estudiados incluyen Brasil, India, Mxico, Paquistn y Rusia, y
fianalmente los pases unitarios no industriales incluyen Chile, China, Indonesia, Nepal, Filipinas, Polonia,
Rumania, Sri Lanka, frica del Sur, Tailandia, Uganda, Uzbequistn y Vietnam.
10
ejercicios con el fin medir la desigualdad. Primero, calcularon un nmero de medidas

estticas tales como, por ejemplo, razn del mximo al mnimo, coeficiente de variacin,
desviacin media relativa, ndice Gini e ndice Theil; luego utilizaron una medida
dinmica para desarrollar un perfil de tiempo de medidas estticas de la desigualdad y su
trayectoria de tiempo. De esta manera ellos pudieron aproximar dos conceptos regionales
claves, convergencia fuerte y dbil. La primera de stas implica que la igualdad en el
factor de productividad y niveles de ingresos, siempre se logra mientras que la segunda
implica que se lleva a cabo alguna asignacin de factor de productividad. Sus resultados
demostraron que las polticas de desarrollo regional han fracasado en muchos pases,
tanto federales como unitarios. Tambin, que los pases federales fueron los que sufrieron
ms de desigualdades regionales. Esta conclusin se debe a que las grandes desigualdades
tienen un mayor impacto poltico sobre un gobierno unitario que sobre un gobierno
federal.
En su estudio, Shankar y Shah tambin mostraron qu pases experimentaron divergencia

econmica regional, cules no sufrieron ningn cambio significativo en las disparidades
de los ingresos regionales y, cules una convergencia econmica regional. En el nivel de
la poltica regional, los autores concluyeron que los pases que experimentaban
divergencia eran aquellos con fuertes polticas intervencionistas regionales. Los pases
que experimentaron convergencia fueron aquellos que adoptaron cuidadosamente
polticas de desarrollo regionales teniendo en cuenta su impacto tanto a nivel nacional
como regional. Las uniones econmicas pertenecen tambin a las historias exitosas pues
el impacto negativo de cualquier poltica regional generalmente se analiza antes de que la
poltica se implemente.
De la misma manera, varios otros estudios han analizado la efectividad y desempeo de

las polticas destinadas a reducir las disparidades regionales. Tales estudios incluyen, por
ejemplo, a Faini y Schialtarelli (1987), Moore y Rhodes (1976) y Berentsen (1978) y
Tyler (1980), los cuales analizaron polticas regionales especficas a un pas desde un
punto de vista macro, mientras que estudios como el de Ashcroft y Taylor (1977)
analizaron las implicaciones de la poltica regional a travs del movimiento de la
11
industria manufacturera. En el caso de la modelacin especfica de la poltica regional,

Treyz, Friedlaender y Stevens (1980), desarrollaron un modelo de simulacin de poltica
regional para el sector laboral. Como este conjunto de estudios es de inters particular
para la discusin, en las siguientes secciones se presentan con mayor detalle.
Faini y Schiantarelli (1987) estudian el desempeo de la poltica regional en Escocia.

Tenan dos objetivos principales, mostrar cmo los asuntos regionales podan incluirse en
un modelo de inversin y explicar la inversin manufacturera total en el pas, esto para el
periodo de 1961 a 1979. Utilizaron el modelo de una empresa9 y una metodologa de una
sola ecuacin (OLS y FIML). Los resultados indican que factores de precios efectivos
locales son muy importantes en la determinacin de la asignacin de las inversiones y,
particularmente, que los costos laborales en reas desarrolladas tienen un efecto
importante en la inversin de regiones atrasadas. Encontraron tambin que tanto las
iniciativas para estimular el capital como los subsidios para reducir los costos laborales,
son altamente significativos en la influencia sobre la asignacin de inversin.
Un nmero de estudios han analizado el comportamiento a lo largo del tiempo en el

Reino Unido. Uno de estos trabajos es el de Moore y Rhodes (1976), quienes analizaron
la efectividad de la poltica regional durante el periodo de la pos-guerra. Su objetivo
principal fue estimar el impacto de varios instrumentos de poltica regional tomando en
cuenta el movimiento de las empresas hacia reas en desarrollo, as como evaluar el
comportamiento del mercado laboral y las implicaciones econmicas que resultan de
estos movimientos.10 Los instrumentos de poltica regional tomados en cuenta fueron el
Certificado de Desarrollo Industrial (IDC, por sus siglas en ingls), iniciativas de
inversin regionales diferenciadas, la prima de empleo regional, junto con la presin
general sobre la demanda. A travs de estas variables, los autores trataron de medir el
Los supuestos del modelo son: una funcin lineal homognea de producin ex-ante; la empresa es un
competidor monopolistico produciendo bienes homogneos que son sustitutos el uno del otro en dos
diferentes plantas ubicadas en diferentes regiones; dos competidores duopolticos, cada uno ubicado en una
regin diferente; independencia regional en la desciciones de inversin y expectativas racioanles acerca
produccin ptima consistente con una creacin continua.
10
Un movimiento se define como la apertura en una ubicacin nueva de un establecimiento manufacturero
nuevo.
12
impacto en el nmero de movimientos a reas de desarrollo britnicas.11 Su conclusin

fue que todos estos instrumentos de poltica tuvieron un fuerte efecto en generar
movimientos de empresas manufactureras hacia reas de desarrollo. As pues, en
resumen, la poltica regional fue altamente exitosa en generar nuevas fbricas en reas de
desarrollo durante el periodo estudiado.
El de Tyler (1980) es otro estudio sobre el Reino Unido. Analiz especficamente la

regin de los West Midlands en los cincuenta, sesenta y la primera mitad de los setenta.
El objetivo del estudio era determinar si los cada vez peores problemas econmicos de la
regin fueron el resultado de la poltica regional, de los cambios en la economa nacional
o de otros factores. Especficamente, el autor quera probar la hiptesis de que la poltica
regional, al redistribuir la demanda desde las regiones prsperas a las reas de desarrollo
permite que la economa funcione a un nivel de demanda ms alto pero con la misma
presin de demanda en las regiones prsperas.12 El autor estim modelos de regresin de
una ecuacin donde la variable dependiente era el nmero de movimientos hacia el
exterior de los West Midlands para ser explicados por la tasa de desempleo masculina,
inversiones en la regin, control del Certificado de Desarrollo Industrial en los West
Midlands y la prima de empleo regional.13 Los resultados indicaron que la poltica
regional no fue la causa de la prdida de empleos en la industria manufacturera de la
regin, sino ms bien, el rpido crecimiento del empleo nacional en esa industria junto
con una estructura industrial menos favorable de los West Midlands a partir de finales de
los aos sesenta.
Ashcroft y Taylor (1977) analizaron la industria manufacturera del Reino Unido como un
objeto de gran inters en la evaluacin de la poltica regional. Buscaban las causas del
movimiento de la industria manufacturera a las reas de desarrollo entre 1961 y 1971.
Utilizaron dos mtodos, un modelo de generacin-distribucin y uno de inversindemanda, junto con un anlisis de regresin mltiple. La variable por explicarse era,
como en Tyler (1980), los movimientos hacia las reas de desarrollo. Esto se explicaba
11
El estudio utilizo una metodologa OLS de una sola ecuacin para un perido de 1945 a 1974.
Tyler (1980), p. 152.
13
Las tres ltimas variables fueron rezagadas.
12
13
por variables de poltica regional, tales como subsidios al capital y mano de obra y
controles a la ubicacin y otras variables, incluyendo la tasa masculina de desempleo,
14
el ndice de capacidad disponible, el ndice de produccin industrial y el ndice de gastos

de inversin. Los resultados obtenidos indicaron que la poltica regional no fue el nico
factor que afect el movimiento de la industria a las reas de desarrollo y tampoco fue el
ms importante. Los autores mostraron que la contribucin de la poltica regional a los
movimientos industriales no fue nunca ms del 40%.
La estructura de ganancias regionales es otra rea que ha atrado atencin significativa en

la literatura emprica. Uno de esos estudios acerca del Reino Unido es el de Hart y
Mackay, (1977) quienes propusieron y probaron la hiptesis de la difusin de
ganancias.15
El trabajo estudia el mecanismo de transmisin a travs del cual los
incrementos en las ganancias desde el llamado mercado lder se transfieren al mercado

rezagado. La ecuacin estimada tiene los cambios de la tasa de beneficios como la
variable dependiente, y los cambios en los precios determinados nacionalmente y el nivel
de desempleo16 como variables independientes.17 Los autores encontraron que una
metodologa de una sola ecuacin mostr poca evidencia de estabilidad de la estructura
de las ganancias de salario en dinero a travs de las regiones. Como resultado de cambios
en los salarios monetarios regionales, estos fueron compensados por el ndice nacional de
precios al consumidor. Estimaciones de ecuaciones simultneas mostraron que en el
periodo de pre-guerra haba un despliegue en ambos sentidos entre Londres y los otros
mercados, mientras que en el periodo de pos-guerra los lderes emergentes en salarios
regionales parecan que transmitan los incrementos en las ganancias de vuelta a Londres
as como a otros mercados locales. En este sentido, los incrementos en las ganancias
pueden transmitirse de una regin a otras aun si la movilidad laboral es limitada.
14
Esta variable se utiliz como una medida de la presin de demanda.

Ellos definieron esta hiptesis de la siguiente manera: los cambios en las ganancias en el mercado lder
son una funcin del exceso de la demanda por mano de obra en ese mercado, y los cambios en las
ganancias en el mercado lder se trasladan, en su totalidad o en parte, a los mercados rezagados. Hart y
Mackay (1977), p. 267.
16
En este caso, esta variable es utilizada como una medida del exceso de la demanda por mano de obra.
17
La metodologa economtrica utilizada para estimada el modelo fue una sola ecuacin OLS as como una
ecuacin mltiple 2SLS.
15
14
Austria ha sido otro pas que ha atrado inters significativo debido a su larga historia de
poltica regional. Como en muchos pases europeos, Austria vio empeorar sus indicadores
econmicos durante el periodo de pos-guerra. Muchas de sus regiones se enfrentaron a
ingresos reales decrecientes, altos ndices de desempleo y una persistente emigracin. Los
problemas regionales eran particularmente severos en las partes orientales. La poltica
regional Austriaca consista de varias estrategias con el fin de reducir las desigualdades
en los ingresos regionales y en los estndares de vida y para reducir la emigracin de las
reas rurales. Sin embargo, el gobierno federal tiene solo autoridad limitada en la poltica
regional y hay un alto grado de dispersin en las responsabilidades de planeacin
regional, lo que hace ms complicada la implementacin de polticas regionales en el
pas. Ms tarde, los gobiernos federales y regionales adoptaron la concentracin
descentralizada como una poltica de planeacin regional, que ha sido criticada por su
falta de fundamentacin terica. Berentsen (1978) hizo una evaluacin de las polticas de
desarrollo regionales de Austria con el fin de establecer si las polticas regionales tenan
algn efecto en reducir las desigualdades regionales entre 1957 y 1971 y, si haba
reducido la emigracin desde las reas rurales durante ese periodo. El gobierno nacional
haba definido seis regiones problema con necesidades de asistencia, incluyendo las
fronteras muertas,18 as como otras regiones rurales e industrializadas pobres. Los
resultados del estudio indicaron que las polticas regionales tuvieron un impacto positivo
importante en reducir las desigualdades regionales y la emigracin desde las reas
rurales.
La Unin Europea es otro caso prominente en el campo de la poltica regional.19
Adicionalmente a las iniciativas de polticas regionales de los estados miembros
individuales, la Unin tiene una poltica regional bien desarrollada y sofisticada para
apoyar el desarrollo y ajuste estructural de las regiones rezagadas de sus estados
miembros. Existe una amplia literatura existe acerca de la Unin Europea, sus
18
Este tipo de regiones ha sido caracterizada por reas agrcolas cerca de las fronteras checa, hngara y
yugoslava.
19
La Unin Europea consita originalmente de 15 estados miembros: Austria, Blgica, Dinamarca,
Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal, Espaa, Suecia y el
Reino Unido. El 1 de mayo de 2004, la Unin se expandi con otros diez pases: Repblica Checa, Chipre,
Estonia, Hungra, Latvia, Lituania, Malta, Polonia, Repblica de Eslovaquia y Slovenia.
15
disparidades regionales, sus polticas regionales y las consecuencias regionales de la

expansin.20
Funek y Pizzati (2003) editaron una gama amplia de trabajos que cubran los tpicos
discutidos ms recientemente acerca del crecimiento regional y la poltica regional en la
Unin Europea. Temas tales como la convergencia, geografa econmica, la expansin y
el desarrollo econmico se discuten y analizan y se incluyen un nmero de casos de
pases. Las conclusiones del libro son mixtas, pero hay algo cercano a un consenso entre
los autores del libro, en que la poltica regional funciona como un sustituto de la
movilidad de la mano de obra pero que lo hace a costa de la eficiencia. Puede reducir las
disparidades regionales pero con cargo al crecimiento nacional pues lleva a las empresas
a hacer inversiones donde de otra manera no las habran hecho. El libro es, en
consecuencia, crtico acerca de la efectividad de la poltica regional. Sin embargo, los
subsidios se utilizan mejor para mejorar educacin e infraestructura como transporte,
comunicaciones, energa y agua en vez de gastarse en ubicacin de negocios e incentivos.
Ha habido tambin varios trabajos sobre la convergencia en la Unin Europea.21 Boldrin
y Canova (2001) analizaron las polticas regionales europeas y la convergencia regional.
Utilizaron datos, especficamente los ingresos per capita, de 185 regiones europeas de los
15 estados miembros para el periodo 1980-1996. Sus resultados indicaron que durante ese
periodo no estaba ocurriendo ni convergencia ni divergencia absoluta. Sin embargo,
concluyeron que la poltica regional ha actuado como un importante instrumento
redistributivo, que es motivado por la naturaleza del equilibrio poltico sobre el cual la
Unin Europea est construida.
Finalmente, Treyz, Friedlaender y Stevens (1980) hicieron una importante contribucin al

construir un modelo que ha demostrado ser til para la prediccin y la evaluacin de
polticas. Este modelo incluye aspectos tales como la sustitucin de factores, efectos de
20
Por ejemplo, Armstrong y Taylor (2000) y Bachtler y Yuill (2001). Vase tambin Prez y Rowland
(2004).
21
Vase, por ejemplo, Boldrin y Canova (2001), Baumont, Ertur y le Gallo (2001) y Barro y Sal-i-Martin
(1991).
16
ubicacin22 y la cuantificacin en las magnitudes relativas del efecto de sustitucin de

factores y el efecto de ubicacin. En el anlisis de equilibrio general ellos establecieron
modelos simultneos de la economa regional utilizando el marco de trabajo
Massachussets Economic Policy Analysis (MEPA).23 En este sentido ellos mostraron que
es posible desarrollar e implementar un modelo que atiende los requerimientos del
equilibrio general y tambin incorpora teoras econmicas regionales y de ubicacin.
2.3 Los casos de Espaa, Italia y Brasil

Espaa, Italia y Brasil son tres casos que tienen importancia especial para Colombia. Son
todos pases latinos con una larga historia de poltica regional. Adicionalmente, Brasil es
el nico pas latinoamericano con una poltica regional bien desarrollada. Estos casos han
sido todos estudiados y documentados en Prez y Rowland (2004). Por lo tanto, en esta
seccin solo resumiremos y evaluaremos los aspectos principales de estas iniciativas de
poltica.
En Espaa, se desarroll una poltica regional a paqrtir de los aos sesenta. Sin embargo,
una poltica regional ms ambiciosa no se implement sino hasta los aos ochenta con la
creacin de las Comunidades Autnomas, que son gobiernos autnomos regionales. Una
parte significativa del poder de decisin poltica se descentraliz de Madrid hacia los
nuevos gobiernos regionales y estos tuvieron una parte activa en la formacin de la nueva
poltica regional. El principal instrumento de esta poltica fue el Fondo de Compensacin
Interterritorial que tiene como objetivo central reducir las disparidades regionales.24
Como miembro de la Unin Europea,25 Espaa ha podido disfrutar beneficios regionales
adicionales. Como se discuti en la seccin anterior, la Unin tiene una poltica regional
22
Ellos definieron los efectos de ubicacin como el cambio en el precio de cualquier insumo en una regin
relativo a aqul en otras regiones productivas y que tienden a cambiar los costos de produccin en la regin
en cuestin.
23
Vase Treyz, Friedlaender y Stevens (1980) para una definicin y discusin.
24
Como un fondo gubernamental, este fue creado para llevar a cabo planes de inversin pblica y toma la
forma de una subvencin redistributiva regional. Vase Garca-Mila y McGuire (1993).
25
Espaa se adhiri, en 1986, a la Unin Europea, por entonces llamada la Comunidad Europea.
17
muy bien desarrollada. Las transferencias de la Unin Europea a las regiones espaolas
han sido en muchos casos mayores que las del gobierno espaol.
Si una poltica regional es exitosa debe generar una convergencia clara y sostenida entre
las regiones ms pobres y ricas de un pas. Un buen nmero de estudios se han hecho
para evaluar el impacto de la poltica regional espaola.26 Los resultados no son
concluyentes y no se ha demostrado que haya ocurrido una clara convergencia. En ese
sentido, las iniciativas de polticas regionales no han afectado diferencialmente a las
regiones ms pobres de una manera significativa.
Italia es otro pas con una larga historia de poltica regional.27 Lo que es especial para
Italia es su clara divisin norte-sur, donde el norte ha sido muy prspero mientras que el
sur, el llamado Mezzogiorno, ha estado rezagado. En los aos cincuenta, cuando se
introdujo por primera vez la poltica regional en el pas, el sur sufra de una crtica
situacin econmica y social, bajos niveles de educacin, escaso desarrollo industrial,
una alta dependencia agrcola y un ingreso per capita cercano a la mitad del de la regin
norte. Al igual que en muchos otros pases europeos, se cre un fondo para ayudar al sur
a desarrollarse, la Cassa per il Mezzogiorno (el Fondo para el Mezzogiorno). Fue usado
principalmente para gastos en infraestructura y agricultura, pero tambin contribuy a
proyectos de desarrollo industrial. Otra iniciativa fue la creacin de empresas propiedad
del estado que tenan que ubicar el 40% de su inversin y el 60% de sus plantas nuevas
en el Mezzogiorno con el objetivo de que fueran un catalizador del desarrollo. A
comienzos de la dcada de los noventa, las polticas regionales italianas fueron
reestructuradas a medida que el Tratado de Maastricht de la Unin Europea se
implement. Muchas compaas pblicas fueron privatizadas y en 1992 el Fondo
Mezzogiorno fue abolido y se desarrollo un nuevo marco de trabajo para la poltica
regional. Este implicaba que no solo la regin del Mezzogiorno recibira subvenciones de
desarrollo regional pero que todas las regiones pobres del pas deban ser atendidas. En el
26
Vase, por ejemplo, Garca-Mila y McGuire (2001) y Lamo (2000).

Para algunos estudios sobre la poltica regional italiana vase, por ejemplo, Acconcia y del Monte
(1999), Paci y Pagliaru (1998) y Paci y Saba (1997).
27
18
Mezzogiorno, la consecuencia fue una reduccin significativa en el gasto pblico lo cual

result en una tasa menor de crecimiento econmico.
Si se evala el impacto de la poltica regional, los resultados indican, en general, que se

llev a cabo un proceso de convergencia limitada entre comienzos de los cincuenta y
mediados de los setenta. Sin embargo, de ah en adelante, la desigualdad regional ha ido
aumentando especialmente entre el Mezzogiorno y el norte de Italia. Este fue el caso
particularmente durante la segunda mitad de los setenta, pues el Mezzogiorno fue
severamente afectado por la recesin generada por el primer shock de petrleo. Desde los
cincuenta y hasta ahora las regiones del Mezzogiorno han continuado rezagadas respecto
al norte. El desarrollo, sin embargo, no ha sido homogneo. Mientras que Abruzzo ha
sido un caso exitoso en el Mezzogiorno, regiones como Sicilia parecen estar condenadas
al rezago.28
Brasil es otro caso interesante para el anlisis de las polticas regionales. Al igual que
otros pases, el gobierno brasilero ha utilizado un buen nmero de instrumentos de
poltica regional destinados a promover el crecimiento de las regiones ms pobres del
pas. Tales iniciativas de poltica incluyen inversin en infraestructura, incentivos para la
inversin privada, iniciativas de inversin de las empresas del estado y exenciones
tributarias. A finales de los aos treinta, Brasil implement una poltica de desarrollo
basada en la sustitucin de importaciones. Uno de los resultados de esta poltica fue que
el sur y el sur- oriente del pas, y luego Sao Paulo, aumentaron su participacin en la
provisin industrial a costa del norte y del nororiente, que llegaron a rezagarse bastante.
Se implement una poltica regional en los setenta para compensar este desarrollo.
Algunas agencias especiales fueron creadas para promover el crecimiento econmico de
las regiones rezagadas: SUDAM en el Norte, SUDENE en el noroeste y SUFRAMA en
Manaos.
28
Vase Helg, Peri y Viesti (2000) para un anlisis interesante de este tema.
19
Los resultados de la poltica regional de Brasil han sido, en el mejor de los casos,
mixtos.29 El nororiente no ha mostrado una clara mejora. El norte y el medio occidente
han mostrado algunas mejoras importantes en el crecimiento del producto, pero esto
podra ser debido a que estos son estados fronterizos y no debido a una poltica regional
exitosa.30
Brasil recientemente ha reestructurado su poltica regional y un nmero de iniciativas de

poltica estn siendo implementadas en la actualidad con el fin de reducir las
desigualdades regionales. La ms importante de stas es el Programa dos Eixos
Nacionais de Desenvolvimento, que es un programa de desarrollo regional a largo plazo
el cual divide al pas en nueve reas de desarrollo, los eixos.31 El objetivo de esta nueva
clasificacin es dividir al pas en reas con condiciones geogrficas y socio-econmicas
similares con el fin de explotar las economas de escala y las ventajas comparativas. De
esta manera, el crecimiento regional se promover a travs del desarrollo de fortalezas
corrientes y ventajas actuales.
3. DISPARIDADES REGIONALES EN COLOMBIA
Debido a su geografa montaosa, Colombia es ms diversa cultural y geogrficamente

que muchos pases latinoamericanos. Enormes partes del pas estn aisladas y la
construccin de infraestructura en muchos casos constituye un gran reto. En esta seccin
estudiremos las disparidades econmicas entre las diferentes regiones del pas. La
Seccin 3.1 introduce las caractersticas geogrficas del pas y discute el impacto regional
del desarrollo histrico del pas, as como de la violencia que ha sufrido en algunos
periodos. La Seccin 3.2 discute las diferencias econmicas entre las diferentes regiones
29
Vase, por ejemplo, Gomes (2002) y Markusen (1996).

Estados fronterizos son aquellos con grandes reas de tierra inexplorada. Las altas tasas de crecimiento
en tales estados con frecuencia se deben a la exploracin de nuevas reas y no a una iniciativa de poltica
regional exitosa.
31
Eixos Nacionais de Integraao e Desemvolvimientose se definen formalmente como espacios
territoriales delimitados para objetivos de planeacin de acuerdo con dinmicas socio-econmicas y
ambientales.
30
20
y en la Seccin 3.3, las disparidades regionales de Colombia se ubican en un contexto

internacional.
3.1 Una introduccin a Colombia y sus regiones

Como se puede ver en la Figura 3.1 y en la Tabla 3.1, Colombia est dividida en 32
departamentos y un distrito capital, Bogot.32 Bogot es tambin la capital de la nacin y
tiene 6,5 millones de habitantes, que es el 15.2% del total de la poblacin.33 La segunda y
tercera ciudades ms importantes son Medelln (Antioquia) y Cali (Valle del Cauca)34
con unos 2,0 y 2,2 millones de habitantes respectivamente.35 Debe observarse que
Bogot, Medelln y Cali son todas ciudades del interior del pas.
32
En el resto de este trabajo incluiremos a Bogot en Cundinamarca aun siendo un ente administrativo
separado (un distrito capital).
33
La informacin sobre poblacin es de 2001.
34
El Valle del Cauca con frecuencia se conoce solo como Valle.
35
Medelln es en realidad significativamente ms grande que Cali. El rea metropolitana de Medelln tiene
unos 2,9 millones de habitantes mientras que el rea metropolitana de Cali tiene unos 2,4 millones. El
respectivo departamento se nombra en parntesis despus de la ciudad.
21
Figura 3.1: Los departamentos colombianos
Fuente: Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC).
22
Tabla 3.1: Caractersticas bsicas de los departamentos colombianos
Departamento
Poblacin
(habitantes)
rea
(km2)
Antioquia
Atlntico
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Cauca
Cesar
Crdoba
Cundinamarca
Choc
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte Santander
Quindo
Risaralda
Bogot D.C.
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
5,454,871
2,174,929
2,043,508
1,375,222
1,120,691
427,823
1,277,129
979,443
1,337,610
2,184,664
408,560
939,136
491,511
1,308,493
714,659
1,661,323
1,375,374
572,565
960,585
6,573,291
1,989,666
809,647
1,300,944
4,246,896
63,612
3,388
25,978
23,189
7,888
88,965
29,308
22,905
25,020
22,623
46,530
19,890
20,848
23,188
85,635
33,268
21,658
1,845
4,140
1,587
30,537
10,917
23,562
22,140
Nuevos Departamentos
1,306,852
483,127
72,445
248,440
293,391
38,370
120,361
341,513
75,445
30,591
86,296
109,665
23,818
44,640
72,238
42,327
24,885
44
65,268
100,242
43,035,392
1,141,748
Amazonas
Arauca
Casanare
Guana
Guaviare
Putumayo
San Andrs y Providencia
Vaups
Vichada
Colombia
Cuidad capital
Medelln
Barranquilla
Cartagena de Indias
Tunja
Manizales
Florencia
Popayn
Valledupar
Montera
Bogot
Quibd
Neiva
Riohacha
Santa Marta
Villavicencio
Pasto
Ccuta
Armenia
Pereira
Bogot
Bucaramanga
Sincelejo
Ibagu
Cali
Leticia
Arauca
Yopal
Puerto Inirida
San Jos del Guaviare
Mocoa
San Andrs
Mit
Puerto Carreo
Bogot
Altitud
de la
ciudad
capital
(metros)
1,486
30
2
2,782
2,216
450
1,738
169
18
2,600
43
442
3
6
467
2,527
320
1,483
1,415
2,600
959
213
1,285
995
Temperatura
promedio
de la ciudad
capital (grados
centgrados)
20
28
28
13
16
26
19
28
28
14
28
27
28
27
25
14
27
20
21
14
24
26
22
23
96
125
350
100
240
595
4
180
90
29
28
26
29
28
25
29
27
28
2,600
14
Nota: Datos de la poblacin de 2001, DANE.

Fuente: Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) y DANE.
23
Barranquilla (Atlntico), Cartagena de Indias36 (Bolvar) y Santa Marta (Magdalena), son

las tres ciudades costeras ms grandes de Colombia con una poblacin total de 2,6
millones de habitantes. Estas ciudades estn ubicadas en la Costa Caribe y estn ms
desarrolladas que las ciudades de la Costa Pacfica, de las cuales Buenaventura (Valle del
Cauca) con unos 276.000 habitantes es la ms importante.37 Buenaventura es el puerto
principal de Colombia.
Debe observarse que la parte ms desarrollada de Colombia es el interior, especialmente

departamentos como Cundinamarca (incluida Bogot), Antioquia, Valle del Cauca y
Santander. Estos departamentos tienen una base comercial e industrial bien desarrollada,
especialmente en sus ciudades capitales. Antioquia, Valle del Cauca y Santander tienen
tambin una industria agrcola importante.
En contraste, los departamentos perifricos como Sucre, Cesar y Magdalena, en la Costa

Caribe; Choc, Cauca y Nario en la Costa Pacfica, y casi todos los Nuevos
Departamentos38 son las reas rezagadas de Colombia. Excepto por algunos Nuevos
Departamentos, los dems basan sus economas en la agricultura y la ganadera. En
algunos de estos como Arauca y Casanare, la explotacin de minerales es tambin una
parte importante de la economa. Otros departamentos con recursos minerales
significativos son La Guajira, el Cesar y Meta.
Las caractersticas climticas y geogrficas de Colombia son otros factores importantes

para explicar las disparidades regionales del pas. Aunque ubicada en la zona tropical del
mundo, Colombia tiene diversos climas debido a las tres cordilleras que la atraviesan de
sur a norte. Como puede verse en la Tabla 3.1, la altura de las ciudades capitales de los
diferentes departamentos vara de 2.000 a 2.800 metros sobre el nivel del mar, mientras
que las temperaturas anuales promedio varan desde los 13 a los 28 grados centgrados.
Es ms, las tres ciudades ms grandes estn ubicadas a alturas considerables lo cual les da
36
Cartagena de Indias se conoce normalmente como Cartagena solamente.

Poblacin del Dane para el 2004
38
Los Nuevos Departamentos incluyen Amazonas, Arauca, Csanare, Guaina, Guaviare, Putumayo, San
Andrs y Providencia, Vaups y Vichada.
37
24
un clima bastante ms fro que el clima caliente tropical tpico de las costas. La
temperatura promedio de Bogot, por ejemplo, es de 14 grados centgrados debido a su
altura de 2.600 metros sobre el nivel del mar.
Es difcil analizar las disparidades regionales en Colombia sin un buen conocimiento de

los antecedentes histricos del pas. El desarrollo histrico de Colombia puede, en efecto,
explicar en buena medida muchas de las diferencias regionales que existen en el pas hoy.
La historia de Colombia puede dividirse en cuatro periodos diferentes: la era precolonial,

la conquista, la colonial y la moderna. Antes y durante la conquista, la poblacin estaba,
en general, concentrada en las tierras altas con el fin de evitar las temperaturas elevadas y
todas sus enfermedades asociadas. El altiplano era tambin ms favorable para las
actividades agrcolas. Aun hoy, dos terceras partes de la poblacin viven en las tierras
altas aunque estas constituyen menos de la mitad de la extensin del pas. Durante la
colonia, la Costa Caribe lleg a ser el lugar ms importante para el comercio
internacional. Cartagena era por entonces el puerto principal.
En la historia de Colombia, el ro Magdalena merece una mencin especial como una de

las ms importantes vas de transporte. Las tres cordilleras que cruzan el pas hacan muy
complicada y costosa la comunicacin por tierra. Por esta razn el ro Magdalena lleg a
ser el ms importante vnculo de transporte dentro del pas. Un buen nmero de
asentamientos se desarrollaron a lo largo del ro y se establecieron conexiones de
transporte ro arriba y abajo. Aun as, las dificultades del transporte y la complicada
geografa del pas mantuvo a los habitantes aislados unos de los otros. Safford y Palacios
(2002) indican que:
Los viajeros de la era colonial a lo largo de gran parte del siglo XIX han dejado un
grfico recuento de los horrores de los ascennsos o descensos de viajes en mula que
conectaban con Honda, el principal puerto ro arriba del Magdalena, con la Sabana
de Bogot, el altiplano sobre el cual se estableci la capital.39
39
Safford y Palacios (2002), p.4.
25
De acuerdo con Safford y Palacios (2002), Colombia puede dividirse desde un punto de
vista histrico en tres regiones geogrficas diferentes: el oriente, el occidente y la Costa
Caribe. Estas regiones desarrollaron caractersticas econmicas, sociales y polticas muy
diferentes. El comercio inter-regional era muy limitado debido a las caractersticas del
pas y los altos costos asociados con el transporte por tierra. Estas tres regiones, adems,
estaban divididas en muchas subregiones lo que result en una poblacin fragmentada y
solo unas pocas ciudades estables como, por ejemplo, Bogot, Popayn y Cartagena.
Otro factor importante, cuando se analiza el desarrollo regional de Colombia, es la

violencia que ha azotado al pas. Sera difcil establecer correctamente qu tipo de
poltica regional implementar sino un completo estudio de la violencia y su relacin con
otros aspectos sociales, polticos y econmicos. La pobreza, el trfico de drogas, la
guerrilla y los desplazados tienen una fuerte relacin con la violencia La violencia,
adems, se ha concentrado en ciertas regiones del pas40.
Las partes ms violentas del pas histricamente han sido las reas rurales donde los
derechos a la propiedad son dbiles y donde la concentracin de lucrativos bienes
comerciales es alta.41 Esta situacin se remonta a la primera mitad del siglo XIX y a la
colonizacin del pas cuando la violencia gener flujos de migracin de personas
desplazadas en busca de regiones menos peligrosas. Hasta la fecha, la gente de reas
rurales violentas ha tenido la tendencia a trasladarse ya sea a otras ciudades o a las
regiones de frontera menos violentas. Si embargo, las regiones de frontera han tenido la
tendencia a volverse violentas pues sus habitantes en gran medida estn expuestos a las
actividades ilegales.
Hay claras relaciones entre violencia, personas desplazadas, guerrillas y el trfico de

drogas. Por ejemplo, Legrand (1994) indic que en el Guaviare las guerrillas llegaron
antes que el trfico de drogas pero en el Cagun, la historia es la opuesta. Este proceso ha
estado convergiendo hasta tal punto que el movimiento guerrillero est profundamente
40
41
Para un estudio detallado del tema vase Querubn (2003).

Vase Legrand (1994).
26
involucrado en el trfico de drogas y ste es hoy, en efecto, su fuente principal de

financiacin.
Para estudiar las caractersticas regionales de Colombia y para desarrollar una poltica
regional, es esencial una buena comprensin de las instituciones y grupos involucrados y
sus interacciones individuales y conjuntas con el desarrollo regional. Tales instituciones y
grupos incluyen los gobiernos nacional y regional, los movimientos guerrilleros, los
traficantes de drogas, los desplazados as como otras instituciones y sectores de la
economa.
3.2 Caractersticas regionales de la economa colombiana

De acuerdo con el DANE42, el PIB colombiano fue de unos 187.9 billones de pesos
colombianos que corresponden a 81.7 mil millones de dlares. De esta cantidad, el 53,2%
fue producido por tres departamentos: Antioquia (14,6%), Bogot (27.1%) y el Valle del
Cauca (11,4). En contraste, los 10 departamentos que contribuyeron menos al producto
interno participaron con solo el 12,5% del total la produccin. Esto sugiere que hay
diferencias considerables en la actividad econmica y por ello hay diferencias regionales
en el bienestar de los habitantes.
Cualquiera que estudie el PIB regional per capita encontrara algunas disparidades
regionales considerables que es importante mencionar. La presencia de tales disparidades
queda caramente ilustrada en el mapa de la Figura 3.2. Adicionalmente, la Figura 3.3
muestra el PIB per capita regional para los tres departamentos ms ricos de Colombia y
los tres ms pobres en el periodo 1980-2001. En esta figura es importante enfatizar tres
cosas. Primero, el grupo de los ms ricos (Antioquia, Valle del Cauca y Cundinamarca
incluyendo a Bogot) creci significativamente ms rpido que el grupo de los ms
pobres (Choc, Nario y Sucre). De hecho, se aprecia que el PIB per capita de cada
departamento del grupo de los ms pobres permaneci relativamente estable a lo largo de
42
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica.
27
todo el periodo mientras que el PIB per capita de los departamentos ms ricos ha estado
creciendo casi todos los aos desde 1980.
Segundo, la brecha entre el PIB per capita de los ms ricos y el de los ms pobres
aument de 2,61 millones en 1980 de pesos a 3,43 millones de pesos en 2001, en valor
constante. Esto es una consecuencia del crecimiento de los ms ricos y el estancamiento
de los ms pobres. En trminos relativos, mientras en 1980 el PIB per capita de los ms
pobres era en promedio 40% del PIB per capita de los ms ricos, en 2001 esta cifra haba
cado al 35%. En consecuencia, las disparidades han empeorado considerablemente en el
curso de los ltimos 21 aos.
Tercero, debe mencionarse que todos los departamentos exhibieron una contraccin de su
PIB per capita en 1999. Esta reduccin fue particularmente importante en Cundinamarca
(Bogot incluida), que en 1999 experiment una contraccin de 11.9% La contraccin en
otros departamentos ricos fue menor pero ciertamente no insignificante: Antioquia se
contrajo en cerca de 3,9% en 1999 y Valle del Cauca en 5,2%. En las regiones ms
pobres, la contraccin fue 5,5%, 5,6% y 2,8% en Choc, Sucre y Nario,
respectivamente.
28
Figura 3.2: PIB regional per capita, 2001
PIB per capita

Pesos colombianos de 2001
Nota: En 2001, el promedio de la tasa de cambio fue de 2,299 pesos por dlar.
Fuente: Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) y DANE.
29
Figura 3.3: PIB per capita regional para las tres regiones ms ricas de Colombia y las
tres ms pobres (pesos constantes de 2001).
8,000,000
Cundinamarca*
Antioquia
Valle
Sucre
Nario
Choc
7,000,000
6,000,000
5,000,000
4,000,000
3,000,000
2,000,000
1,000,000
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001p
*Cundinamarca incluye a Bogot
Nota: En 2001, el promedio de la tasa de cambio fue de 2,299 pesos por dlar.
Fuente: Instituto Geogrfico Agustn Coadazzi (IGAC) y DANE.
30
Tabla 3.2: Medidas comparativas y crecimiento econmico para los departamentos

colombianos
PIB per-capita
2001
(pesos)
PIB per-capita
1980
(Colombia = 100)
PIB per-capita
2001
(Colombia = 100)
Antioquia
Atlntico
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Cauca
Cesar
Crdoba
Cundinamarca**
Choc
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte Santander
Quindo
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle
Nuevos Departamentos
2,057,399
1,540,130
1,398,715
1,382,306
1,473,030
1,107,173
975,536
1,340,772
1,274,721
2,318,054
760,287
1,456,860
1,956,695
936,466
2,058,516
777,263
1,061,504
1,308,568
1,371,044
2,345,318
788,001
1,627,078
2,056,709
2,342,774
122
132
91
100
75
92
51
90
61
138
45
88
48
53
126
49
72
119
81
105
57
83
114
85
117
88
80
79
84
63
56
77
73
132
43
83
112
53
118
44
61
75
78
134
45
93
117
134
Tasa de
crecimiento
annual del PIB
Promedio anual*
1980-2001
(%)
1.28
-0.51
0.85
0.13
1.91
0.26
1.67
0.64
2.37
1.50
0.93
1.09
3.93
2.05
1.61
0.78
0.27
0.02
1.25
2.04
0.28
2.22
2.00
4.50
Colombia
1,751,903
100
100
1.60
Departamentos
* Las tasas fueron obtenidas por regresiones de mnimos cuadrados ordinarios del PIB per capita contra una
variable independiente que es una tendencia lineal. La forma funcional es yt = y0 (1 + r)2 es lineal en
logaritmos.
** Fuente: DANE y estimaciones propias.
31
La Tabla 3.2 complementa la informacin en la Figura 3.3. Esta tabla presenta el PIB per
capita para los aos 1980 y 2001 como nmeros indice en donde el PIB nacional per
capita es igual a 100. Debe observarse que en 1980 solo siete departamentos tenan un
PIB per capita por encima del promedio nacional. Los otros 14 departamentos preswentan
un PIB per capita inferior al promedio nacional. Especialmente preocupante es el caso de
las regiones ms pobres mencionadas antes: Choc, Sucre y Nario. Estos departamentos
han perdido terreno en trminos relativos, como puede verse cuando se comparan las
cifras de 2001 y 1980.
Algunos otros departamentos, tales como La Guajira y algunos de los Nuevos

Departamentos han mejorado sus condiciones debido a hallazgos de petrleo y otros
minerales en sus territorios. En 1980, el PIB per capita de La Guajira era el 48% del
promedio nacional, mientras que 21 aos ms tarde era el 112%. En el caso de los
Nuevos Departamentos, el PIB per capita aument del 85% al 134% del promedio
colombiano. Debe observarse que La Guajira y los Nuevos Departamentos tienen una
baja densidad de poblacin, as que un hallazgo de petrleo o de minerales puede tener un
impacto muy grande sobre el PIB per capita.
Un punto adicional que debe enfatizarse es que la produccin de petrleo y minerales

tienden a distorsionar el PIB per capita como una medida regional de bienestar. Una
regin o un departamento que obtiene la parte principal de su PIB de la produccin de
petrleo o minerales no se beneficia de ello de la misma manera que un departamento que
obtiene su PIB de la produccin industrial o agrcola. En el primer caso, el petrleo y los
minerales son propiedad del gobierno nacional, que tambin se queda con una parte
significativa del beneficio, mientras que en el caso de la produccin industrial o agrcola,
sta tiende a tener un impacto mucho mayor en el bienestar de los habitantes regionales.
La Tabla 3.2 muestra tambin la tasa de crecimiento anual del PIB per capita regional.
Como puede verse, entre 1980 y 2001 los tres departamentos ms ricos en promedio
crecieron ms rpido que los tres ms pobres. Esto sugiere que las disparidades no se han
32
reducido durante los ltimos 21 aos. En efecto, las disparidades parecen estar
aumentando. A partir de los datos en la tabla tambin es evidente que Atlntico, uno de
los departamentos ms ricos en 1980 en trminos de PIB per capita, tuvo una tasa de
crecimiento negativa para todo el periodo. Esto dej al departamento por debajo del
promedio nacional al final del periodo.
La tasa de crecimiento del PIB per capita colombiano para todo el periodo fue estimada
en 1,6%. Los departamentos que excedieron la tasa de crecimiento nacional fueron Meta
(2,05%), Santander (2,04%), Tolima (2,22%), Valle del Cauca (2,00%) y los Nuevos
Departamentos (4.5%).
Hasta el momento hemos mencionado que las disparidades en Colombia parecen haber
aumentado entre 1980 y 2001. Con el fin de probar esta hiptesis se calculan y presentan
dos medidas de disparidad.
La primera medida de disparidad es la razn Mximo-Mnimo. Para calcular esta, se

escogieron dos departamentos: Cundinamarca (Bogot incluida), que tena el PIB per
cpita ms elevado en 1980, y Choc, que tena el PIB per capita ms bajo en el mismo
ao. El resultado de este clculo se presenta en la Figura 3.4. Un valor alto de esta
medida sugiere que las disparidades estn aumentando mientras que un valor bajo sugiere
que disminuyen. Si uno mira el valor de la razn en 1980 y el valor correspondiente para
2001, puede argumentarse que la tendencia general de esta medida es constante. Sin
embargo, la razn cay durante casi toda la dcada de los ochentas y luego creci
rpidamente en la primera parte de los noventas. Despus de 1995, la razn mximomnimo decreci y en 2001 se ubic ms o menos al mismo nivel que en 1980.
33
Figura 3.4: Razn mximo-mnimo
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001p
Fuente: DANE y estimaciones de los autores.
La segunda medida que muestra la evolucin de las disparidades regionales es el

coeficiente de variacin. Esta medida es, junto con el logaritmo del PIB per capita, la
medida ms utilizada de convergencia sigma. Hay una convergencia sigma cuando estas
medidas decrecen en el curso del tiempo. El coeficiente de variacin se define como la
razn entre la desviacin estndar del PIB de las regiones y el PIB promedio nacional.
34
Figura 3.5: Medidas de convergencia sigma
0.46
Coeficient
of de
Variation
Coeficiente
variacin
Standard
Deviation
Desviacin
estndar
0.43
0.40
0.37
0.34
0.31
0.28
0.25
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Como puede verse en la Figura 3.5, ambas medidas mostraron una tendencia alcista entre
1985 y 1999, cuando comenzaron a descender. El comportamiento de los indicadores
mostrados en la figura sugiere que no ha habido presencia de convergencia sigma. En
otras palabras, las disparidades no han disminuido en los ltimos 21 aos. Por el
contrario, parecen haber aumentado.
Sin embargo, al final del periodo ocurri una reduccin de las disparidades. Comparando
el primer valor del coeficiente de variacin, para 1980, con el ltimo valor, para 2001,
podemos concluir que las disparidades aumentaron en cerca de 8,6% al pasar de 0,33 a
0,36.
35
Figura 3.6: Medidas de convergencia beta, 1980-2001
6%
GUA
Average annual GDP growth rate, 1980-2001
5%
4%
NUEVOS
3%
SANT
COR
2%
CAL
CAU
VAL
MAG
TOL
ANT
HUI
1%
CHO
RIS
NAR
MET
BOL
NSA
CUN
CES
0%
SUC
BOY
ATL
CAQ
-1%
QUI
-2%
13.2
13.4
13.6
13.8
14.0
14.2
14.4
14.6
Log of GDP/capita, 1980
Nota: Cundinamarca incluye Bogot.

Una medida adicional de las disparidades regionales lo da el concepto de convergencia

beta. De acuerdo con Barro y Sala-i-Martin (1991, 1992, 1995) existe convergencia beta
si hay una correlacin negativa entre la tasa de crecimiento anual del PIB y su nivel
inicial. En este sentido, si hubiera convergencia beta, las regiones con un nivel inicial de
ingresos per capita ms bajo, estaran creciendo a tasas ms elevadas que aquellas
regiones con niveles iniciales ms altos. Esto hace que las disparidades disminuyan. De
otra manera, las disparidades no disminuiran, incluso aumentaran. La Figura 3.6
muestra la relacin entre estas dos variables para los departamentos colombianos.
36
La Figura 3.6 muestra una correlacin negativa entre el nivel de ingresos inicial, ao
1980, y la tasa de crecimiento anual del PIB per capita entre 1980 y 2001. El coeficiente
de correlacin simple entre estas dos variables es -0.3943 Esto sugiere una relacin
negativa dbil entre las dos variables. Ms aun, si La Guajira y los nuevos departamentos
fueran excluidos de la muestra, la correlacin se reducira a -0,29.
Sintetizando los resultados obtenidos hasta ahora, podemos decir que Colombia tiene
unas
disparidades
econmicas
regionales
persistentes.
Estas
disparidades
no
disminuyeron en el curso de las ltimas dos dcadas. Ms aun, hay evidencia indicando
que estas disparidades estn de hecho aumentando. El PIB per capita de las tres regiones
ms pobres es actualmente solo 35% del de los ms ricos. La evidencia tambin sugiere
que no hay ni convergencia beta ni convergencia sigma. Una pregunta interesante es, sin
embargo, qu tan grande son estas disparidades en un contexto internacional.
3.3 Colombia en una perspectiva internacional

Shankar y Shah (2001) calcularon medidas de disparidad econmica regionales para
varios pases. Los resultados se presentan en la Figura 3.7.44 La figura muestra tres
medidas de disparidad regional en 23 pases para el ao 1997. Algunos de estos son
pases industriales, pero la mayora son pases en desarrollo. Los pases estn ordenados
de manera descendente por el coeficiente ponderado de variacin. Los pases con las
disparidades ms elevadas son Vietnam, Tailandia, China e Indonesia. Como sealan
Shankar y Shah, todos estos son pases unitarios y todos son pases en desarrollo.
43
La siguiente regresin se utiliz para estimar el coeficiente beta:

y
T 1 ln iT = T 1 (1 e T ) ln ( yi 0 ) + uiT
yi 0
en donde el lado izquierdo de la ecuacin es la tasa de crecimiento anual entre 1980 y 2001, al que se
regresa sobre el ingreso inicial per capita. Si el coeficiente beta es significativo, existe convergencia beta.
En nuestro caso, el coeficente es igual a 1.76% pero no es significativo. Esto significa que no hay
convergencia beta en el periodo 1980 a 2001 o, en otras palabras, que las regiones con niveles iniciales de
PIB per capita ms bajos en 1980 no crecieron ms rpido que aquellas regiones con un PIB per capita
mayor. Esta evidencia no apoya la hiptesis de una reduccin en las disparidades entre las regiones durante
el periodo de tiempo estudiado.
44
Hemos agregado las cifras de Colombia pues no era parte de su muestra original.
37
Figura 3.7: Comparacin de las medidas de disparidad regional en diferentes pases

Vietnam
Thailand
China
Indonesia
Russia
Mexico
Philippines
Brazil
Sri Lanka
India
Uzbekistan
Chile
France*
Italy*
Germany*
COLOMBIA
Spain*
Former West Germany*
United Kingdom*
Romania
Theil Index
Pakistan
Weighted GINI coefficient
Canada*
Weighted Coefficient of Variation
United States*
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
* Pases desarrollados
38
Excepto por Pakistn, Rumania y Colombia, todos los pases en desarrollo exhibieron
disparidades ms elevadas que el ms desigual de los pases desarrollados, Francia.
Colombia, por otro lado, mostr una menor disparidad que Francia, Italia y Alemania y
tena, en efecto, la disparidad regional ms baja entre todos los pases latinoamericanos
de la muestra. Finalmente, debe observarse que a pesar de que las disparidades
colombianas parecen modestas desde una perspectiva internacional, ellas han estado
incrementndose en el curso de las ltimas dos dcadas. Es tambin importante observar
que muchos pases con menores disparidades que Colombia han desarrollado
mecanismos de poltica para reducir tales disparidades.
4. POLTICA ECONMICA REGIONAL: UN MARCO DE TRABAJO PARA COLOMBIA
Como lo discutimos en la seccin anterior, las disparidades regionales en Colombia son

tanto significativas como persistentes, lo que podra ser un llamado para la
implementacin de una iniciativa de poltica regional para promover el desarrollo
econmico de las regiones rezagadas. Comenzamos deduciendo algunas lecciones de los
otros casos de iniciativas de poltica regional, que han sido discutidos en las secciones
anteriores as como en Prez y Rowland (2004), lo cual hacemos en la seccin 4.1. En la
seccin 4.2, se hace un primer intento para desarrollar un marco de trabajo para una
poltica regional para Colombia. La seccin 4.3 discute el impacto potencial regional de
esta iniciativa de poltica y cmo puede alinearse con una poltica regional. En la seccin
4.4, se discute el impacto potencial de una iniciativa de poltica regional.
4.1 Lecciones de otros casos de iniciativas de poltica regional

Si una poltica regional es exitosa, debe generar una clara y sostenida convergencia entre
las regiones ms pobres y ricas de un pas. No fue este el caso en ninguno de las cuatro
economas estudiadas en Prez y Rowland (2004) es decir, la Unin Europea, Espaa,
39
Italia y Brasil. En consecuencia, desarrollar una poltica regional exitosa no es ni fcil ni

simple.
Sin embargo, se pueden extraer un nmero de lecciones al estudiar los casos anteriores y
actuales de iniciativas de poltica regional. Una de las conclusiones es que las polticas de
intervencin fuertes con frecuencia producen divergencia regional, mientras que las
polticas que generan convergencia normalmente son iniciativas cuidadosamente
adoptadas tomando en cuenta su impacto tanto a nivel nacional como a nivel regional.
Otra conclusin importante es que los subsidios de la poltica regional se emplean mejor
en educacin e infraestructura, que invirtindolos en incentivos a la ubicacin de
industrias.
En Colombia, los estudios han demostrado que los logros educacionales varan
considerablemente entre los diferentes departamentos.45 En particular, se ha demostrado
que los habitantes de los departamentos ms ricos estn significativamente mejor
educados que los habitantes de los departamentos ms pobres, algo que dificulta el
crecimiento en estos ltimos. Esto se debe a que los nios en los departamentos ricos
tienden a ir al colegio ms tiempo y adems porque la calidad de la educacin en esos
departamentos es ms alta. Los estudios internacionales han demostrado que, en efecto, la
calidad de la educacin y no solo la cantidad, es un factor importante para explicar las
diferencias en las tasas de crecimiento econmico entre los diferentes pases.46 La
formulacin de estndares para los logros educacionales tambin a demostrado ser una
fuente de convergencia regional.47
Las inversiones en infraestructura, tales como transporte, comunicaciones, electricidad y

agua, es otra rea que ha demostrado ser exitosa en generar convergencia regional. Unas
telecomunicaciones con capacidad limitada en muchos de los departamentos ms pobres
de Colombia es, un impedimento para los negocios que se quieren ubicar en esas
regiones. Sin embargo, las inversiones en infraestructura podran tener un efecto no
45
Vase, por ejemplo, Bez y Duncan (1999).

Vase, por ejemplo, Behrman y Birdsall(1983), Neri (2001) y Sianesi y van Reenen (2002).
47
Vase, por ejemplo, de la Fuente (2001).
46
40
deseado, al menos en el corto plazo. Brasil, por ejemplo, implement un nmero de

iniciativas de inversiones de infraestructura en autopistas con el fin de apoyar la
integracin regional. Estas iniciativas han sido criticadas porque, a pesar de su utilidad
para la integracin nacional, las autopistas hicieron posible que las compaas alrededor
de Sao Paolo, llegaran a mercados lejanos.
48
Sin embargo, a pesar de estos posibles
efectos negativos de corto plazo, las inversiones en infraestructura generan integracin

regional y son, por lo tanto, una fuente importante de convergencia regional.
Adicionalmente, los resultados de algunos estudios han demostrado que el impacto de las
inversiones pblicas en la productividad juega un papel ms importante en las regiones
pobres que en las ricas.49
Otro objetivo de la poltica regional debe ser el estmulo a la movilidad sectorial de los
trabajadores. Este es, particularmente, el caso de Colombia que tiene una migracin
interna baja, a pesar de disparidades significativas en bienestar regional. La distribucin
del empleo a lo largo de las regiones ha mostrado, en efecto, ser una de las fuentes de
convergencia entre las regiones. 50
Un instrumento de poltica regional que ha sido ampliamente utilizado es el incentivo a la

ubicacin de negocios, ya sea en la forma de subvenciones a la ubicacin de los negocios
o en la forma de exenciones tributarias. Tales iniciativas en muchos casos han
demostrado reducir las disparidades regionales, pero esto ha sido a costa del crecimiento
nacional, pues lleva a las empresas a hacer inversiones donde de otra manera no las
hubieran hecho. Existe tambin el riesgo significativo de que esto lleve a las regiones,
departamentos o estados a competir por las inversiones de la industria, a travs de la
exencin de impuestos, lo que podra llevar a las regiones ms ricas a atraer inversiones
de negocios que de otra manera se habran ubicado en otra parte. Deberamos entonces
argumentar que este tipo de instrumentos de poltica regional se debe evitar.
48
Diniz y Razavi (1993) muestran alguna evidencia de fbricas aisladas en mercados regionales que se
cerraron porque no podan competir con las empresas nacionales que operan desde Sao Paolo.
49
Vase, por ejemplo, Acconcia y Monte (1999).
50
Vase, por ejemplo, de la Fuente (2001) y Paci y Saba (1997).
41
4.2 Un marco de trabajo para una poltica regional en Colombia

Creemos que un marco de trabajo de una poltica regional colombiana podra basarse en
la iniciativa que actualmente se est implementando en Brasil.51 Esta, que se conoce
como el Programa dos Eixos Nacionais de Desenvolvimento, es un programa de
desarrollo regional a largo plazo, que cubre el periodo entre 2003-2018 y con un
presupuesto de 77 mil millones de dlares.
Sin embargo, debe enfatizarse que la escala del programa colombiano, ciertamente en
trminos absolutos pero tambin en trminos reales, es probable que sea
significativamente menor que su contraparte brasilera. Esta sera la primera de tales
iniciativas desarrollada en Colombia mientras que Brasil tiene una historia larga de
poltica regional. Es ms, las disparidades regionales en Brasil son ms grandes que en
Colombia. Sin embargo, no estamos intentando en defender un programa de tal magnitud
para Colombia. Este es un tema que necesita investigacin adicional. Lo que si
argumentamos es que una poltica regional es importante, aun si tal poltica pudiera ser
relativamente modesta en sus ambiciones, pues colocara los problemas y disparidades
regionales en la agenda poltica.
Los objetivos de una poltica regional colombiana seran: 52
Promover la competencia sistmica.
Movilizar el potencial de desarrollo endgeno de las regiones.
Estimular la cohesin econmica y social.
Promover el desarrollo sostenible.
Estimular la integracin continental.
Promover la educacin en las regiones ms pobres.
Tal programa dividira al pas en un nmero de reas de desarrollo con condiciones

geogrficas y socio-econmicas similares.53 El gobierno brasilero divide el pas en nueve
51
52
Vase Prez y Rowland (2004) para una discusin.

Los cinco primeros puntos son los mismos que para el programa brasilero.
42
de esas reas. En el caso de Colombia, se requiere investigacin adicional para decidir

cul sera el nmero ptimo de reas, pero en esta temprana etapa estimaramos que
podran ser entre cuatro y seis. En Brasil, adems, las reas son de muy diferente tamao,
lo cual muy probablemente tambin sera el caso en Colombia. La ms pequea rea de
desarrollo en Brasil tiene solo 0,5 millones de habitantes mientras que la ms grande tiene
unos 60 millones de habitantes.
Una gran ventaja de esta divisin del pas es que est directamente concentrada en las
diferencias regionales. Esta divisin tambin hace que el programa se ms fcil de seguir
y evaluar que, digamos, una divisin del pas en los 32 departamentos actuales. Tambin
facilita comparar los logros de los diferentes departamentos dentro de la misma rea de
desarrollo. Debe, sin embargo, enfatizarse que una divisin como esta, aun si es muy
eficiente en concentrar las mentes de los formuladores de poltica en el tema regional,
tambin es relativamente cruda. Esto se ajusta a Brasil y Colombia, que son pases en
desarrollo con una parte significativa de la poblacin sufriendo de pobreza. Sin embargo,
no sera adecuado para un pas desarrollado con una poltica regional sofisticada y
ambiciosa como la de muchos de los pases europeos.
El principal objetivo del programa es promover el crecimiento de las reas individuales

de desarrollo explotando sus actuales ventajas comparativas y competitivas. Esto se hace
desarrollando las fortalezas y ventajas actuales de cada rea individual.
El programa deber tambin tener como un objetivo principal promover la educacin en

las regiones ms pobres, que como se discuti anteriormente, estn en muchos casos
rezagadas en logros educativos. Esto es particularmente importante en el caso de la
educacin primaria y secundaria, pues los nios y nias a esa edad en la mayora de casos
estn atados a sus familias. Cuando se trata de la educacin universitaria, se debe
promover en cambio la movilidad de los estudiantes. Ms an, los logros educacionales y
las metas, deben unificarse y estandarizarse a lo largo del pas, buscando aumentar la
53
En Brasil, estas reas de desarrollo han sido formalmente definidas como espacios territoriales
delimitados para objetivos de planeacin de acuerdo a dinmicas socio-econmicas y ambientales.
43
calidad de los colegios y la educacin en las reas pobres hasta el mismo nivel que
aquellas de las reas ms ricas. De hecho, este podra ser el objetivo ms importante de
poltica regional, pues un rea con logros educacionales pobres sufrir por la falta de
capital humano por muchos aos.
4.3 Impacto regional de las polticas actuales para la distribucin de la riqueza

Colombia tiene actualmente en prctica una serie de iniciativas de poltica para la
redistribucin de la riqueza. Tales iniciativas incluyen: un sistema de impuestos
redistributivo y una divisin de la poblacin urbana en estratos socio-econmicos, en el
cual los estratos ms bajos reciben servicio y salud subsidiada. Esta poltica de
distribucin, sin embargo, funciona mejor en algunas regiones que en otras. Algunos de
los objetivos de una poltica regional podran, de hecho, lograrse simplemente haciendo
que estas iniciativas de poltica distributiva funcionen en todas las regiones del pas. Sin
embargo, las polticas distributivas y regionales son esencialmente diferentes y se deben
mantener por separado. Sin embargo, debido a que estas podran tener un gran impacto
regional, presentaremos en este trabajo los principales aspectos de la poltica distributiva
colombiana y discutiremos su impacto regional.
El sistema de estratificacin divide a la poblacin del pas en las reas urbanas en los
siguientes seis estratos:
1. Estrato bajo-bajo
2. Estrato bajo
3. Estrato medio-bajo
4. Estrato medio
5. Estrato medio-alto
6. Estrato alto
La divisin en estratos est basada en el estndar de la residencia del habitante. En

particular, se toma en cuenta para determinar el estrato: el tamao, el material de la
44
construccin y los acabados, as como el nivel geo-econmico del vecindario. El objetivo

del sistema es hacer un retrato de la riqueza de los habitantes y, por lo tanto, su habilidad
para pagar.
Los servicios pblicos de los estratos bajos, tales como gas, electricidad, agua y telfono,
son subsidiados por los estratos altos. Los estratos 1, 2 y 3 reciben un descuento del 50%,
40% y 15% respectivamente en sus cuentas, el cual se financia cobrando a los estratos
altos ms por los servicios que consumen.
A travs del programa SISBN54, los estratos bajos tambin reciben descuentos en la
atencin mdica. El estrato 1 no paga la atencin mdica, mientras que los estratos 2 y 3
pagan 10% y 20% del costo, respectivamente. Las personas de estratos ms altos, que
debern tener cobertura de seguros, pagan el costo completo. El objetivo del sistema es
suministrar la atencin mdica bsica a los ms pobres y vulnerables de la poblacin.
Muchos otros costos, tales como, por ejemplo, la pensin y matrcula en los colegios
pblicos y universidades, son tambin subsidiados a travs del sistema de estratos por el
cual los estratos ms bajos, pagan considerablemente menos que los estratos altos.
El diseo del sistema de estratificacin es, en efecto, tanto sofisticado como ingenioso.
Un problema, sin embargo, es que el sistema est subfinanciado, particularmente en las
partes ms pobres del pas. En muchos casos tambin se ha abusado del sistema cuando,
por ejemplo, se obtiene, una tarjeta de identidad SISBN a travs de sobornos. En
muchas ciudades y pueblos, el gobierno local ha dejado de emitir tarjetas de identidad
SISBN de estrato bajo debido a que el sistema alcanz los lmites financieros o,
simplemente, porque estas tarjetas se les han entregado a los polticos corruptos o sus
cmplices. Esto efectivamente deja a una parte significativa de la poblacin pobre sin
acceso a la atencin mdica.
54
SISBN significa Sistema de Seleccin de Beneficiarios.
45
Si este programa fuera financiado adecuadamente y funcionara bien, tendra ciertamente

un impacto regional significativo; principalmente en donde, por ejemplo, los servicios
sociales y el cuidado de la salud en las reas ms pobres fueran subsidiados a un nivel
global por los habitantes de las reas ms ricas. Se requiere mayor investigacin para
determinar el impacto regional exacto de este programa, as como un conocimiento
profundo acerca de qu acciones son necesarias para que funcione como se plane desde
un comienzo.
Existe la necesidad de investigar acerca de la redistribucin neta de la riqueza entre los

diferentes grupos socio-econmicos, as como acerca del impacto regional de la
redistribucin. Cardoso (2000), por ejemplo, presenta un estudio al respecto sobre Brasil.
La Tabla 4.1 ilustra algunas realidades perversas en Brasil en donde el 65.1% de los
gastos en pensiones del gobierno van al 20% ms rico de la poblacin. Los resultados de
este estudio de hecho sugieren que en Brasil hay una redistribucin neta de riqueza hacia
el 20% ms rico de la poblacin por parte del resto de la poblacin; particularmente
porque muchos de los ricos no pagan los impuestos que deberan pagar, ya sea por
evasin o por las exenciones. La situacin podra ser similar en Colombia y ello puede
tener un significativo impacto regional.
Tabla 4.1: Distribucin de los gastos sociales del gobierno de Brasil, 1999.
90%
78.9%
80%
77.5%
70%
65.1%
60%
50%
40%
32.5%
30%
21.0%
19.0%
20%
10%
0.1%
3.0%
2.4%
0%
S c holars hips
Becas
P ens
ion expensionales
penditure
Gastos
P oores t 20%
M iddle Clas s
Unem
ploy m entalbenefits
Subsidios
Ric hest 20%
Fuente: Cardoso (2000).
46
Aun si las polticas distributivas tienen un impacto regional considerable, ellas no son por
si mismas, polticas regionales. El objetivo de una poltica distributiva es redistribuir
riqueza entre los ciudadanos. Esto podra ser tambin el resultado de una poltica
regional, pero no es el objetivo de tal poltica. El objetivo principal de una poltica
regional es, como se discuti anteriormente, promover el crecimiento de las regiones
rezagadas. Aun, si las polticas regionales y distributivas fueran alineadas en el sentido de
que los efectos de una sobre la otra tienen que ser identificados y alineados, ellas son
esencialmente diferentes y deben mantenerse por separado.
4.4 El asunto de la corrupcin

Como es el caso para la mayora de las polticas econmicas, la corrupcin podra afectar
seriamente la efectividad de una iniciativa de poltica regional, aun si sta est
brillantemente diseada.55 El costo ms alto de la corrupcin no es el robo directo de las
arcas pblicas por parte de polticos corruptos, sino ms bien las llamadas actividades no
productivas directas y en busca de ganancias en las que se involucran tales polticos.56
Estos son proyectos que tienen poca utilidad para la sociedad pero que de todos modos se
implementan simplemente porque ofrecen una excelente oportunidad para robar grandes
suma de dineros pblicos. Tales actividades podran incluir, por ejemplo, proyectos de
construccin o adquisiciones innecesarias. Esto implica que el costo de la corrupcin para
la sociedad es de una magnitud ms alta que los fondos robados por los funcionarios
corruptos.
Los niveles de corrupcin tienen, adems, un distribucin regional, donde algunos

gobiernos (departamentales as como municipales) regionales son ms corruptos que
otros. En general, las regiones ms pobres suelen ser peor gobernadas que las ms ricas.
55
56
Vase Bardhan (1997) para una discusin acerca de la corrupcin.

Vase, por ejemplo, Bhagwati (1982).
47
La corrupcin puede ser una explicacin de esto.57 Sin embargo, es posible que las
regiones pobres tambin carezcan de los recursos necesarios tanto en trminos financieros
como humanos. Por el contrario existe el riesgo que los fondos para desarrollo regional
sean dilapidados en las regiones que ms los necesitan. Por todas estas razones, es crucial
estudiar la dimension regional de la economa en Colombia.
5. CONCLUSIONES
Este estudio es la segunda parte de un proyecto que pretende desarrollar recomendaciones

para un marco de trabajo de una poltica regional para Colombia. La primera parte de este
proyecto fue presentado en Prez y Rowland (2004), que estudi y evalu cuatro casos de
iniciativas de poltica regional, la Unin Europea, Espaa, Italia y Brasil.
Se analizaron las disparidades regionales en Colombia. Hemos demostrado que son

significativas y persistentes a lo largo del tiempo. El PIB per capita del Choc, el ms
pobre de los departamentos de Colombia, es apenas el 32.6% del PIB de Cundinamarca,
incluyendo a Bogot. Adems, esta cifra no ha cambiado significativamente en el curso
de las ltimas dos dcadas. Este es un llamado para la implementacin de una iniciativa
de poltica regional para promover el desarrollo de las regiones ms pobres del pas.
En este trabajo estamos proponiendo un marco de trabajo de una poltica regional para
Colombia basada en una poltica regional que actualmente se est implementando en
Brasil. Esa poltica divide al pas en un nmero de reas de desarrollo (nueve en el caso
de Brasil) con condiciones geogrficas y socioeconmicas similares. El objetivo principal
del programa es el de promover el crecimiento de estas reas individuales explotando sus
ventajas comparativas y competitivas. Otro objetivo clave de la poltica regional
colombiana sera promover la educacin en las reas ms pobres las cuales, tanto
cuantitativamente como cualitativamente, estn rezagadas respecto de las regiones ms
ricas.
57
La causalidad podra tener el sentido inverso, es decir, los altos niveles de corrupcin en las regiones
pobres puede ser causados por el mal gobierno.
48
Adems, Colombia tiene en prctica una iniciativa de poltica distribucional. Sin

embargo, los impactos regionales de esta poltica no son conocidos y se necesita ms
investigacin en este campo. En un nivel global, este programa debe inducir una
transferencia neta de fondos de las regiones ms ricas a las ms pobres. El objetivo de la
poltica regional es, sin embargo, esencialmente diferente del de una poltica
distribucional y las dos deben, por lo tanto, mantenerse por separado.
49
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NDICE "DOCUMENTOS DE TRABAJO SOBRE ECONOMIA

REGIONAL"
No.
Autor
Ttulo
Fecha
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Noviembre, 1997
02
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Mayo, 1998
04
La economa del carbn en el Caribe colombiano
Mayo, 1998
05
Jaime Bonet Morn
El ganado costeo en la feria de Medelln, 1950 1997
Octubre, 1998
06
Mara M. Aguilera Diaz

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Octubre, 1998
07
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Por qu perdi la Costa Caribe el siglo XX?
08
Jaime Bonet Morn

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Jaime Bonet Morn
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La demanda de carnes en Colombia: un anlisis economtrico
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Jaime Bonet Morn
Las exportaciones colombianas de banano, 1950 1998
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Jaime Bonet Morn
La matriz insumo-producto del Caribe colombiano
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De Colpuertos a las sociedades portuarias: los puertos del Caribe colombiano
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Jorge Luis Alvis Arrieta
Perfil socioeconmico de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta (1990-2000)
Noviembre, 2000
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Adolfo Meisel Roca
El crecimiento econmico de las ciudades colombianas y sus determinantes,

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Noviembre, 2000
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Qu determina la productividad agrcola departamental en Colombia?
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Marzo, 1999
Junio, 1999
Agosto, 1999
Diciembre, 1999
Enero, 2000
Abril, 2000
Mayo, 2000
Octubre, 2000
Marzo, 2001
Abril, 2001
Mayo, 2001
Octubre, 2001
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Magangu: Puerto fluvial bolivarense
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Enero, 2002
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Ceret: Municipio agrcola del Sin
Febrero, 2002
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Integracin regional de los mercados regionales en Colombia, 1984-2000
Febrero, 2002
28
Riqueza y despilfarro: La paradoja de las regalas en Barrancas y Tol
Junio, 2002
29
Determinantes de la migracin interdepartamental en Colombia, 1988-1993
Junio, 2002
30
Palma africana en la Costa Caribe: Un semillero de empresas solidarias
Julio, 2002
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La inflacin en las ciudades de Colombia: Una evaluacin de la paridad del

poder adquisitivo
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Efectos regionales de la poltica monetaria
Julio, 2002
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Educacin primaria en Cartagena: anlisis de cobertura, costos y eficiencia
Octubre, 2002
34
Juan David Barn R.
Perfil socioeconmico de Tubar: Poblacin dormitorio y destino turstico del

Atlntico
Octubre, 2002
35
Salinas de Manaure: La tradicin wayu y la modernizacin
36
Juan David Barn R.

Adolfo Meisel Roca
La descentralizacin y las disparidades econmicas regionales en Colombia

en la dcada de 1990
Julio, 2003
37
Adolfo Meisel Roca
La continentalizacin de la Isla de San Andrs, Colombia: Panyas, raizales y

turismo, 1953 - 2003
Agosto, 2003
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Juan David Barn R.
Qu sucedi con las disparidades econmicas regionales en Colombia entre

1980 y el 2000?
Septiembre, 2003
39
La tasa de cambio real regional y departamental en Colombia, 1980-2002
Septiembre, 2003
40
Ganadera bovina en las Llanuras del Caribe colombiano
41
Jorge Garca Garca
Por qu la descentralizacin fiscal? Mecanismos para hacerla efectiva
Enero, 2004
42
Aguachica: Centro Agroindustrial del Cesar
Enero, 2004
43
La economa ganadera en el departamento de Crdoba
Marzo, 2004
44
Jorge Garca Garca
El cultivo de algodn en Colombia entre 1953 y 1978: una evaluacin de las

polticas gubernamentales
Abril, 2004
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Adolfo Meisel R.
Margarita Vega A.
La estatura de los colombianos: un ensayo de antropometra histrica, 19102002
Mayo, 2004
46
Los ciclos ganaderos en Colombia, 1950-2001
Junio, 2004
47
Polticas econmicas regionales: cuatro estudios de caso
48
La Mojana: riqueza natural y potencial econmico
49
Jaime Bonet
Descentralizacin fiscal y disparidades en el ingreso regional:

la experiencia colombiana
Noviembre, 2004
50
Adolfo Meisel Roca
La economa de Cinaga despus del banano
Noviembre, 2004
51
La economa del departamento de Crdoba: ganadera y minera como

sectores clave.
Noviembre, 2004
Mayo, 2003
Octubre, 2003
Agosto, 2004
Octubre, 2004
52
Juan David Barn

Peter Rowland
Consideraciones para una poltica econmica regional en Colombia.
Noviembre, 2004
REUNIN DE EXPERTOS
POLTICAS HACIA LAS FAMILIAS,

PROTECCIN E INCLUSIN SOCIALES
CEPAL, 28 y 29 de junio 2005
Sala Medina
Polticas sociales y necesidades familiares en Colombia
Ana Rico de Alonso

Investigadora en Polticas Sociales, Familia y Gnero
Indice
Resumen
................................................................................................................................... 3
Introduccin................................................................................................................................. 4
I. Organizacin familiar y calidad de vida................................................................................ 4
A. Tipos de familia: cambio y permanencia.................................................................. .4
B.
Los ciclos vitales de las familias ............................................................................... 5
C.
Pobreza y desigualdad .............................................................................................. 6
D. Empleo, desempleo y aporte econmico ................................................................... 8
E.
Educacin y cuidado de menores. ........................................................................... 10
F.
Salud ........................................................................................................................ 11
G. Migracin y desplazamiento ................................................................................... 12
H. Sntesis .................................................................................................................... 12
II.
Polticas y programas dirigidos a las familias .............................................................. 13

A. Bienestar familiar. ................................................................................................... 13
B.
Otras polticas que inciden sobre bienestar de las familias. .................................... 15
C.
Contribuciones y falencias ...................................................................................... 16
III
Recomendaciones para una poltica integral hacia las familias . ................................ 17
Bibliografa ................................................................................................................................ 19
ndice de cuadros
Cuadro 1. Tipos de familia urbana en Colombia 1991,2002...................................................... 5
Cuadro 2. Familias por ciclo vital Colombia 1991, 2002.......................................................... 6
Cuadro 3. Pobreza y desigualdad en Colombia 1978, 1995, 2001 7 .......................................... 6
Cuadro 4. Tipos de familias segn quintiles Colombia 1991, 2002........................................... 7
Cuadro 5. Tipos de familias por quintiles. Colombia 2002........................................................ 7
Cuadro 6. Proporcin de familias en pobreza por tipo y ciclo vital Colombia 20028` .............. 7
Cuadro 7. Tasa de desempleo segn grupos de edad Colombia 1991,2002............................... 8
Cuadro 8. Desempleo del jefe y de mujeres activas de 15 y ms por tipo de familia
Colombia 1991, 200 29 ............................................................................................. 9
Cuadro 9. Desempleo del jefe y de mujeres activas de 15 y ms por ciclo vital.
Colombia1991, 2002 10 ........................................................................................... 9
Cuadro 10 Promedio de personas/familia, aportantes, dependientes, menores de 15
y mayores de 60 por tipo de familia Colombia 1991, 2002..................................... 10
Cuadro 11 Estudio y/o trabajo de nios y jvenes por grupos de edad Colombia 2003 ........... 10
Cuadro 12. Proporcin de menores trabajadores por grupos de edad Colombia 2004............... 11
Cuadro 13. Formas de cuidado de menores de 5 aos por quintil de gastos Colombia 2003. ... 11
Cuadro 14. Poblacin sin aseguramiento en salud por grupos de edad Colombia 2003. ........... 12
Cuadro 15. Ejes, estrategias y metas de la poltica de familia 2003-2006 en Colombia............ 14
Cuadro 16. Polticas y programas que inciden sobre las familias. ............................................. 15
Cuadro 17. Derechos y requerimientos de familias e individuos como base de polticas.......... 18
Resumen
La familia, en la forma primaria y esencial para la supervivencia biolgica, material y afectiva
de los seres humanos, a travs de las distintas etapas de vida. El hecho de que su organizacin y
funciones atraviesen las esferas de la vida privada, no implica que sea una estructura aislada y
autosuficiente; por el contrario, es parte constitutiva y orgnica de la sociedad, recibe el impacto de
los fenmenos del contexto socioeconmico y poltico, y a la vez, la calidad de vida familiar define
en gran medida los recursos humanos con que cuenta cada sociedad. Por ello, la familia como grupo
social y como agencia de bienestar, debera ocupar un lugar central dentro de las polticas sociales
en lugar del espacio marginal y conyuntural que tiene en la actualidad.
Los objetivos de esta ponencia son: 1) Presentar una caracterizacin socioeconmica de las
familias de residencia en Colombia, sealando sus principales necesidades; 2) hacer una revisin
descriptiva y crtica de los ejes actuales de las polticas de familia, con referencia a otras polticas
que inciden sobre el bienestar de las personas y las familias; 3) formular unas recomendaciones para
la formulacin de una poltica integral de bienestar familiar.
Introduccin
La familia es una de las formas de organizacin social ms compleja; es un grupo social
heterogneo, complejo y cambiante que rene en el espacio gneros, generaciones, funciones
diferentes y comunes, responsabilidades y dependencias.1 Su composicin, las necesidades y las
responsabilidades de sus integrantes, varan a lo largo de la vida, sin que pueda establecerse una
escala de complejidad que privilegie a una o a otra forma de organizacin. Aunque la familia se
organiza en un espacio habitacional concreto, sus lazos, sus obligaciones, sus formas de control y de
apoyo, trascienden el espacio y la supervivencia diaria.
La heterogeneidad de sus integrantes en distintas etapas del ciclo vital, genera requerimientos
de bienestar diferentes, para cuya satisfaccin se requiere la articulacin entre las funciones que se
cumplen en el interior de la familia con otros sectores de la sociedad, como la educacin, la salud, el
mercado laboral. Por ello, la familia no constituye de manera alguna una estructura aislada y
autosuficiente; es parte orgnica de la sociedad dentro de una dinmica de interrelaciones con el
contexto socioeconmico y poltico. Los problemas que enfrenta la sociedad colombiana en la
actualidad como el incremento de la pobreza, el cierre progresivo de oportunidades educativas y
laborales, la violencia en sus diversas formas, adquieren realidad cotidiana dentro de los grupos
familiares.
Las polticas de bienestar de las familias, que deberan garantizar los derechos ciudadanos y
las condiciones ptimas de bienestar a cada individuo, son un campo marginal en la gestin pblica,
dejando en el mbito privado de las familias, la solucin a los principales problemas que afectan a
las y los ciudadanos.
Con base en estas consideraciones, el interrogante central que aborda este trabajo es: en qu
medida la orientacin de las polticas sociales en general, y la poltica de familia en particular,
responde a la magnitud de las necesidades de las familias colombianas?
De acuerdo con los objetivos planteados, se presenta en primer lugar un diagnstico de la
familia desde sus formas de organizacin, y su acceso a bienes y servicios sociales, seguido de una
revisin de la forma como las necesidades y requerimientos de las familias se incorporan dentro de
las polticas familiares y otras polticas sociales sectoriales. Se concluye con unas recomendaciones
para la formulacin de polticas de familia.
I.
ORGANIZACIN FAMILIAR Y CALIDAD DE VIDA

A.
Tipos de familias: cambio y permanencia
En el abordaje actual de la familia se encuentra como elemento constante la reiteracin de los

profundos cambios que ha experimentado en sus funciones bsicas de conyugalidad/sexualidad,
convivencia y reproduccin. No obstante, pese a la magnitud de estos cambios, la estructura o
morfologa externa de la familia tiene una permanencia en el tiempo, en especial por las siguientes
razones:
1
La familia no se limita a la llamada familia de residencia u hogar, sino que configura redes extraespaciales de identidad y
solidaridad. No obstante, la organizacin de la supervivencia en el espacio, tiene una significacin primordial en el cuidado de las
personas.
La familia sigue organizndose alrededor de estas funciones, y algunos de los cambios

no son registrados en los recuentos de censos y encuestas, como la reincidencia
conyugal y la recomposicin de familias con hijos de uno/a de los/as cnyuges. El
registro de familia sigue mayoritariamente mostrando la presencia de un/a jefe,
cnyuge e hijos, independiente del tiempo de convivencia, las uniones anteriores, o la
filiacin de los/as hijos/as. La sumatoria de las categoras de jefe, cnyuge, e hijos, es
de 80%.
Las profundas transformaciones en las relaciones entre sus miembros escapan

igualmente al registro estadstico macro; algunas se infieren de la estructura, como el
caso de la separacin; otras se obtienen de fuentes especializadas que se centran en el
individuo y no en la familia, como las de violencia domstica, desempleo, salud.
Lo anterior no implica la invisibilidad de los cambios familiares, sino un alerta en trminos

de la necesidad de reconocer la durabilidad de las estructuras familiares, de complementar el
anlisis con otros indicadores sociodemogrficos y de lograr una compatibilidad creciente entre las
mltiples fuentes disponibles.
En Colombia, al igual que en todos los pases de la regin, predomina la familia llamada
nuclear, organizada en relaciones de pareja y/o de reproduccin. En segundo lugar, estn las
familias extendidas, con una estructura ms compleja que incorpora relaciones filiales, parentales,
fraternales; la familia compuesta apenas representa un 5% del total, y los no-parientes el 3%; por
tanto, esta modalidad puede asimilarse a la extendida.
De acuerdo con los datos en el cuadro 1 las tendencias en la organizacin familiar en los
ltimos aos muestran un aumento de las personas que viven solas y de las familias extendidas,
junto con una disminucin de las formas nucleares de pareja con hijos, y un leve incremento en las
monoparentales. Estos cambios pueden asociarse con factores como ganancias en la autonoma de
jvenes y de mujeres adultas, migracin de personas solas, rupturas de uniones, parejas duolocales,
maternidad no nupcial. El incremento en las formas extendidas, refleja el comportamiento del tejido
familiar que recoge a parientes en situacin de pobreza, desempleo, desplazamiento, separacin,
orfandad.
Cuadro 1
TIPOS DE FAMILIA COLOMBIA 1991, 2002

Tipos de familia
1991
TOTAL
2002
Cambio %
100.0
100.0
Unipersonal
4.7
8.3
NUCLEAR
76.6
64.7
59.2
-8.5
Pareja sin hijos
5.3
6.8
28.3
Pareja con hijos
48.8
40.2
-17.6
Padre con hijos
1.0
1.5
50.0
12.6
Madre con hijos

EXTENSA/COMPUESTA
SIN NCLEO
9.5
10.7
25.1
27.2
8.4
5.5
5.3
-3.6
Fuente: CEPAL, Tabulaciones de Encuestas de Hogares.
B.
Ciclos vitales de las familias
Las tendencias en los ciclos vitales familiares (cuadro 2), recogen el efecto del
envejecimiento y los cambios en la nupcialidad y la fecundidad. Se identifica un aumento de las
familias sin ncleo, as como un desplazamiento de las primeras etapas a las ms avanzadas. Para el
2002, el 57.1% son familias con hijos de 13 y ms aos, o parejas mayores sin hijos.
Cuadro 2
FAMILIAS POR CICLO VITAL, COLOMBIA 1991, 2002

Etapas del ciclo
Sin ncleo*
Pareja joven
1991
2002
10.2
13.6
Cambio
%
33.3
3.6
3.4
-5.5
Hijos 0-5
13.7
9.7
-30.2
Hijos 6-12
19.1
16.2
-15.2
Hijos 13-18
32.0
29.4
-8.1
Hijos 19 y +
18.0
22.2
23.3
3.4
5.5
61.2
100.0
100.0
Pareja mayor
TOTAL
Fuente: CEPAL, Tabulaciones especiales de Encuestas de

Hogares.
Como base del diagnstico de las condiciones de vida y las necesidades prioritarias de las
familias, se han seleccionado algunos indicadores bsicos como son: pobreza y desigualdad,
empleo y aporte econmico, educacin y atencin a menores, salud, migracin y desplazamiento.
C.
Pobreza y desigualdad
La sociedad colombiana experiment a fines de los 90 la peor recesin econmica de los

ltimos 70 aos, y aunque se registra actualmente una leve recuperacin en las tasas de crecimiento
econmico, sta no se traduce en mejora de la calidad de vida de sus habitantes.
Cuadro 3
POBREZA Y DESIGUALDAD EN COLOMBIA 1995, 2001

Indicador
1995
2001
Tasa de pobreza
60
67
Franja de pobreza
29
34
Tasa de pobreza extrema
21
26
Ingreso medio per cpita
251
230
Tasa de pobreza urbana
48
59
Tasa de pobreza rural
79
80
Fuente: Vlez E., Carlos Eduardo. Pobreza en Colombia: Avances,

retrocesos y nuevos retos. Coyuntura Social 30, Fedesarrollo, junio 2004:53.
Las condiciones de pobreza se hacen evidentes en la distribucin de las familias segn

quintiles de ingreso. La concentracin de familias en los quintiles 1 y 2 afecta a las parejas con
hijos, a las madres con hijos, y a las familias extendidas; del total de familias en cada una de estas
categoras, el 45%, 41.7% y 43.7%, se ubica en los quintiles 1 y 2. En el perodo en referencia, las
que muestran mayor incremento en la concentracin en estos quintiles son las unipersonales, las
parejas sin hijos, los padres con hijos y las sin ncleo, como lo consigna el cuadro 4.
Cuadro 4
TIPOS DE FAMILIA SEGN QUINTILES. COLOMBIA 1991,2002

Tipos de familia
Q1
Q2
Q3
Q4
Q5
91
02
91
02
91
02
91
02
91
02
14.1
18.4
4.4
7.0
9.9
10.2
24.1
21.4
47.2
43.0
Pareja sin hijos
5.7
13.8
10.5
8.4
17.2
18.1
27.7
22.4
38.9
37.3
Pareja con hijos
Unipersonal
22.8
20.9
22.1
24.1
20.0
19.9
17.8
18.1
17.3
17.0
Padre e hijos
8.1
11.4
12.1
13.2
16.0
19.4
23.8
26.5
40.0
29.5
Madre e hijos
22.4
22.8
19.4
18.9
19.3
19.3
19.6
20.1
19.3
18.9
Extensa
19.3
20.0
22.0
23.7
23.8
24.9
19.8
20.6
13.8
10.6
Sin ncleo
14.6
16.0
12.0
11.4
17.7
17.9
26.4
25.2
29.3
29.5
Porcentajes horizontales
Al mirar la distribucin de familias al interior de los quintiles (cuadro 5), se encuentra cmo
en los dos primeros, el 75% corresponde a parejas con hijos y a familias extendidas, proporcin que
desciende a 64% en los quintiles 3 y 4. De igual manera, las familias con hijos en distintas formas
de organizacin representan el 60% en los primeros, 51% en el tercero y 54% en los ms altos.
Cuadro 5
TIPOS DE FAMILIA POR QUINTILES. COLOMBIA,2002

Q I y II
Tipos de familia
QIII
Unipersonal
Pareja
QIV y V
4
Pareja e hijos
45
40
43
padre e hijos
Madre e hijos
11
10
Extendida
30
33
21
Sin ncleo
TOTAL
100
100
100
Esta informacin se complementa con la incidencia de pobreza en las familias.

Cuadro 6
PROPORCIN DE FAMILIAS EN POBREZA POR TIPO DE FAMILIA Y CICLO COLOMBIA 2002

Tipo de familia
TOTAL
Unipersonal
Pareja sin hijos
Pareja con hijos
Padre e hijos
Madre e hijos
Extensa
Compuesta
Sin ncleo
TOTAL
44.6
28.1
26.0
49.5
28.6
45.8
50.1
50.3
31.0
Sin
ncleo
29.2
28.1
Pareja
joven
18.8
Etapa
I
50.3
Etapa
II
56.3
Etapa
III
55.4
Etapa
IV
35.3
50.9
38.6
57.4
45.4
47.7
56.3
49.5
62.4
51.2
58.7
53.1
41.8
54.7
61.1
60.5
24.2
13.4
24.7
45.4
40.9
16.8
28.0
22.5
31.0
Pareja
mayor
34.7
32.3
Total
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
42.9
25.7
100.0
100.0
100.0
Fuente: CEPAL, Tabulaciones de las Encuestas de Hogares
Cerca de 45% de los grupos familiares est en condiciones de pobreza; de stas, los mayores
ndices (50%) estn en las parejas con hijos, las monoparentales femeninas y en las
extensas/compuestas, en tanto los ms bajos (entre 26% y 30%) en las personas solas, las parejas sin
hijos, los padres con hijos y las familias sin ncleo. La mayor vulnerabilidad se encuentra en las
etapas I a III, en las que los niveles de pobreza se ubican entre 50% y 56%.
Los costos de crianza y sostenimiento de los hijos en una sociedad en donde prcticamente
todos los bienes y servicios son una funcin de los ingresos familiares2, explican parcialmente la
magnitud de la pobreza. No obstante, no puede concluirse de estas cifras que los hijos son la causa
de la pobreza, sino que la vulnerabilidad se agudiza cuando se requiere distribuir los recursos entre
ms personas, sin que existan otras acciones redistributivas de la riqueza social. Segn la Encuesta
de Calidad de Vida de 2003, 2/3 partes de los nios menores de 5 aos en Colombia, son pobres
(Fedes
De los adultos mayores, un 35% est en pobreza, situacin que se agudiza cuando hacen parte
de familias extendidas, las cuales por estar en un ciclo vital ms avanzado enfrentan los riesgos de
enfermedad y vejez de varios de sus miembros. 3
D.
Empleo, desempleo y aporte econmico
De acuerdo con los datos de Encuesta de Hogares, la participacin econmica de los hombres
no experimenta variaciones en los aos recientes, con una tasa de 75% en 2003, mientras la de las
mujeres urbanas y rurales se incrementa, respondiendo a los cambios familiares y al desempleo o
subempleo masculino. La tasa femenina total era de 49.3% el mismo ao, con una tasa urbana de
53.4% y rural de 38.0%.
Las tasas de desempleo han llegado en el nuevo siglo a niveles sin precedentes en la historia
laboral colombiana, como lo evidencian las cifras del cuadro 7. No slo se capta la magnitud del
desempleo juvenil sino la incidencia del trabajo de menores; adolescentes y jvenes buscan trabajo
para complementar precarios ingresos de la familia, e incluso para sustituir a los adultos
desempleados. Aunque la tasa disminuye en las edades centrales, muestra una duplicacin en el
perodo, en tanto el desempleo de las personas mayores de 56 aos se triplica.
Cuadro 7
TASA DE DESEMPLEO SEGN GRUPOS DE EDAD COLOMBIA 1991, 2002

Perodo
1991
2002
Grupos de edad
12 a 17
18 a 24
25 a 55
56 y ms
23.8
18.4
7.0
3.9
35.3
33.4
13.8
10.7
Fuente: DANE, Encuestas de Hogares. Datos del II trimestre.
Otra de las expresiones de la crisis laboral y econmica, es la proporcin de empleo informal

que pasa a constituirse en la estrategia obligada de expulsados del sector moderno, de migrantes y
desplazados, frente a la incapacidad del Estado para generar empleo y la baja capacidad del sistema
educativo para calificar trabajadores. Para el ao 2004, segn la Encuesta de Hogares del DANE, el
empleo informal era de 55%, con ms incidencia en las mujeres (57%) que en los hombres (54%).
La tasa de desempleo total fue de 14.7%, con 9.9% el desempleo masculino y 16.9% el femenino; la
tasa de subempleo fue de 31% en este mismo ao.
Dentro de las familias, se encuentra el impacto diferencial del desempleo, de acuerdo con el
sexo, en las distintas formas y ciclos vitales de las familias. (Cuadro 8).
Segn el estudio de estrategias familiares frente al riesgo (DNP-BID-ICBF-MISIN SOCIAL, 2002), bienes como la educacin y la
salud presentan una alta tasa de elasticidad frente a la pobreza y el desempleo.
La familia compuesta deriva ingresos de rentar el espacio a no-parientes, lo cual puede explicar el menor impacto de la pobreza, en
especial al comienzo y al final del ciclo de vida: parejas jvenes y mayores.
Cuadro 8
DESEMPLEO DEL JEFE Y DE MUJERES ACTIVAS DE 15 Y MS

POR TIPO DE FAMILIA COLOMBIA 1991, 2002
Desempleo del jefe
Tipo de familia
1991
TOTAL
Unipersonal
Pareja sin hijos
Pareja con hijos
Padre e hijos
Madre e hijos
Extensa
Compuesta
Sin ncleo
3.0
4.6
2.7
2.4
0
6.2
3.1
2.5
3.7
Desempleo de mujeres de 15
y + aos
2002
1991
2002
9.1
12.6
19.4
8.3
4.2
8.3
7.4
9.4
13.6
8.2
13.4
20.8
8.8
17.3
20.1
11.6
10.1
14.8
10.2
13.8
22.3
7.9
17.0
22.8
11.1
8.7
15.9
Fuente: CEPAL, Tabulados de Encuestas de Hogares
El desempleo del jefe en el perodo aumenta en todas las familias, en proporciones que
duplican y triplican los niveles de 1991. Las tasas mas altas (superiores al 10%) las tienen las
mujeres cabeza de familia y las/os jefes de familias extensas y sin ncleo; en segundo lugar (tasas
entre 8% y 9%) se ubican los padres con hijos, las personas solas, y los jefes con pareja e hijos. El
desempleo es ligeramente menor para los jefes en pareja sin hijos, y en familia compuesta.
El desempleo femenino es muy superior al de los jefes, con excepcin de las mujeres que
viven solas, y alcanza las mayores proporciones en las mujeres que viven en familias extendidas y
compuestas, en pareja y en pareja con hijos.
La gravedad del desempleo no slo se traduce en la ausencia de ingresos monetarios, base de
la supervivencia de la mayora de las familias, sino que repercute sobre la formacin y conservacin
de capital humano a travs de la educacin de los hijos, el aseguramiento en salud, y el acceso en
general a servicios monetarizados dentro de la sociedad, aumentando la desigualdad y las
condiciones de inequidad. Como seala Flaquer (2000:33)El trabajo remunerado contina
representando la fuente esencial de la seguridad financiera de las familias, tanto ms considerando
que en la mayora de pases, la proteccin social depende en gran medida de las cotizaciones
sociales y los derechos a las prestaciones vinculados con la ocupacin.
Cuadro 9
DESEMPLEO DEL JEFE Y DE MUJERES ACTIVAS DE 15 Y MS SEGN CICLO

FAMILIAR COLOMBIA 1991, 2002
Tipo de familia
TOTAL
Sin ncleo
Pareja sin hijos
Hijos 0-5
Hijos 6-12
Hijos 13-18
Hijos 19 y ms
Pareja mayor
Desempleo del jefe

1991
2002
3.0
4.1
1.7
2.5
2.8
3.1
3.5
3.0
Fuente:
Desempleo femenino 15 y +
1991
2002
9.1
12.6
19.4
9.4
7.5
12.5
7.7
12.4
20.1
8.6
14.2
24.0
8.7
11.2
19.5
9.2
13.4
20.2
9.7
14.2
20.2
8.6
4.1
10.0
CEPAL, Tabulados de Encuestas de Hogares
La responsabilidad de la familia a cargo de una mujer ha variado de 15.8% en 1978 a 29.1 en

2003; el trabajo de las mujeres ha aumentado en 20% en el perodo, y se ha disminuido el
diferencial que estableca el tener o tener hijos sobre la decisin de vincularse al mercado laboral.
La proporcin de cnyuges con hijos que trabaja es de 48% en tanto la de jefas de hogar llega a
63%.
La incapacidad de la economa para absorber la creciente demanda de empleo ha generado un
desempleo sin precedentes en el pas, con efectos negativos sobre la seguridad social, las finanzas
pblicas y el tejido social (Contralora, 2004: 194). El desempleo provoca una restructuracin del
consumo en el corto plazo y una reorganizacin familiar en el mediano. Uno de los rubros en que
ms se reduce el consumo es el de alimentos, seguido de recreacin, transporte, educacin y
vestuario. El desempleo ha disminuido tambin la elasticidad de la demanda de salud: las familias
en las que el jefe tiene empleo muestran mayor propensin a demandar servicios de salud que
aquellas en las que el jefe est desempleado (DNP, PNUD, BID, MS, 2002: 63).
Dada la relacin entre bienestar de las familias con el ciclo vital, se presenta en el cuadro 10
la informacin sobre las cargas de dependencia y de aporte econmico.
Cuadro 10
PROMEDIO DE PERSONAS/ FAMILIA, APORTANTES, DEPENDIENTES, MENORES DE 15

Y MAYORES DE 60 POR TIPO DE FAMILIA COLOMBIA 1991, 2002
TOTAL
Unipersonal
Pareja sin hijos
Pareja con hijos
Padre e hijos
Madre e hijos
Extensa
Compuesta
Sin ncleo
Personas /
Aportantes
Dependiente
Menores
Mayores
Familia
s
de 15
de 60
4.0
1.6
2.4
1.1
0.4
1.0
0.6
0.4
0
0.4
2.0
1.1
0.9
0
0.7
4.2
1.6
2.6
1.4
0.2
2.8
1.3
1.5
0.5
0.4
3.0
1.2
1.8
0.9
0.2
5.6
2.0
3.5
1.6
0.7
6.1
2.3
3.7
1.7
0.5
3.0
1.4
1.7
0.4
0.6
Fuente: CEPAL, Tabulaciones especiales de Encuestas de Hogares.
El tamao de la familia se reduce a nivel total, y en las etapas II a IV por la disminucin en el

nmero de hijos y en menor grado, por la ruptura de uniones en la que uno de los cnyuges sale de
la vivienda. El tamao de la familia se asocia inversamente con el quintil, con una variacin de 4.9
personas en el primero, 4.4 en el segundo, 4.0 en el tercero, 3.4 en el cuarto y 2.8 en el quinto, con
una diferencia de 2.1 personas entre los extremos (Flrez, 2004:28). Las familias con hijos en todas
las etapas constituyen el 85.7% del total, y tienen un promedio entre 3.6 y 5.0 personas, lo que
significa cargas elevadas de reproduccin. En las primeras etapas, el promedio de aportantes es
menor (1-4), por cuanto la edad de los hijos requiere figuras de cuidado. En las etapas siguientes,
este promedio llega a casi dos personas, cuando se libera mano de obra femenina del trabajo
domstico y se vinculan hijos jvenes al trabajo.
E.
Educacin, trabajo de menores y cuidado infantil
En trminos de desarrollo de potencialidades, los nios deberan tener el estudio como

actividad principal y prioritaria. Esta posibilidad se ofrece de manera desigual a los menores de 18
aos: en las edades 5 a 11, un 89% de los nios puede hacerlo, en tanto slo la mitad de los
adolescentes lo hacen; la combinacin de estudio y trabajo la asume 4% de los nios, y una quinta
parte de los de 12 a 17. Casi un 20% de estos ltimos ha dejado la escuela para asumir la
responsabilidad econmica. Queda el interrogante sobre el uso del tiempo que pueden hacer quienes
no estudian ni trabajan.
Cuadro 11
ESTUDIO Y/O TRABAJO DE NIOS Y JVENES POR GRUPOS DE EDAD COLOMBIA 2003
Grupo de
edad
5 a 11
12 a 17
Actividad de nios y jvenes

Estudia y
No estudia y
No trabaja ni
TOTAL
trabaja
trabaja
estudia
89.0
4.0
0
6.0
100.0
51.4
27.7
18.6
2.3
100.0
Fuente: Fedesarrollo(2004) Vulnerabilidad de la infancia y juventud, Colombia 2003, en
Coyuntura Social 30, Edicin Especial 30 aos, La Imprenta Editores Ltda., Bogot: 18
Estudia
10
Segn estimaciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en el 2004, en el pas hay
1.568.000 nios y jvenes que trabajan, con o sin remuneracin, as como 184.000 menores que
buscan trabajo. La distribucin por edad de esta poblacin es la siguiente:
Cuadro 12
PROPORCIN DE MENORES TRABAJADORES POR GRUPOS DE EDADCOLOMBIA 2004

Proporcin de menores trabajadores segn grupos de edad
De 9 y menos
10 - 11
12 - 14
15 - 17
5.1
12.1
19.0
29.9
Fuente: Repblica de Colombia (2004), Informe del Estado colombiano sobre la aplicacin de la
Plataforma de Beijing (1995) y los resultados del vigsimo tercer perodo extraordinario de
sesiones de la Asamblea General (2000), Bogot: 16
El trabajo infantil es una consecuencia del desempleo de los adultos, de la dbil cobertura de
seguridad social, de la baja retencin del sistema educativo, y de la incapacidad institucional para
proteger a la infancia.
En el cuidado de los menores de 5 aos, la familia sigue siendo la agencia de bienestar
mayoritaria: el 63% permanece con la familia, 26% en instituciones del Estado, y 11% en
guarderas privadas o con nieras. Las formas de cuidado varan con la capacidad econmica,
siendo mucho mayor la proporcin que es cuidada por miembros de la familia en el quintil 1
(70.4%) que en el quintil 5 (49.3%). Como anota Fedesarrollo (2004:12): El cuidado infantil en
manos de la familia no parece ser una decisin sino una consecuencia de la pobreza.
Cuadro 13
MODALIDADES DE CUIDADO DE MENORES DE 5 AOS POR QUINTIL DE GASTOS.

COLOMBIA 2003
Quintil de gastos
Estado
Arreglo privado
Familia
Total
Quintil 1
26.6
3.0
70.4
100.0
Quintil 2
27.4
3.8
68.9
100.0
Quintil 3
27.4
906
63.0
100.0
Quintil 4
26.8
16.2
57.0
100.0
Quintil 5
16.8
34.0
49.3
100.0
Total
25.7
11.0
63.3
100.0
Fuente: Fedesarrollo (2004), Vulnerabilidad de la infancia y juventud, Colombia 2003, en Coyuntura Social
30, Edicin Especial 30 aos, La Imprenta Editores Ltda., Bogot:13.
F.
Salud
La proporcin de poblacin sin aseguramiento en salud en el 2003 llegaba al 45%, con una
variacin de 59% en el primer quintil a 21% en el quinto. (Fedesarrollo, 2004:15). El aseguramiento
de salud en Colombia experiment aumentos sustanciales de cobertura con base en la Ley 100 de
1993 que ampli la vinculacin a las personas beneficiarias del afiliado/a: cnyuge e hijos menores
de 18 para personas en unin, o los padres para los solteros. No obstante, el esquema de
aseguramiento est diseado sobre la cotizacin monetaria para quienes cuentan con recursos
econmicos, o sobre la vinculacin subsidiada para los grupos en pobreza. El sistema conlleva
dificultades que explican en parte las bajas tasas de cobertura: en primer lugar, la relacin entre
ingresos y empleo para los cotizantes, y en segundo lugar, el diseo y metodologa del sistema de
beneficiarios (SISBEN) para focalizar adecuadamente a los ms pobres. 4 Segn la Encuesta de
Calidad de Vida del 2003, la afiliacin al rgimen subsidiado cubre slo al 18.8% de la poblacin.
Hay otras consideraciones que no se incluyen en detalle como es el tratamiento diferencial a trabajadores independientes y
desempleados a quienes se exige cotizar sobre dos salarios mnimos y la exclusin de hijos entre 18 y 25 aos que asisten a
instituciones de educacin formal nocturnas, o que estudian jornada parcial en las diurnas.
11
Cuadro 14
POBLACIN SIN ASEGURAMIENTO EN SALUD POR GRUPOS DE EDAD COLOMBIA 2003

Proporcin sin aseguramiento en salud
0-4
5 - 11
12 - 17
18 - 35
36 - 65
Ms de 65
44.9
39.7
39.2
42.0
31.3
26.4
Fuente: Fedesarrollo(2004) Vulnerabilidad de la infancia y juventud, Colombia 2003, enCoyuntura Social 30,
Edicin Especial 30 aos, La Imprenta Editores Ltda., Bogot: 14
En razn de los requisitos de ingreso y permanencia al sistema mediante la cotizacin mensual,

y las limitadas coberturas del aseguramiento subsidiado, en la prctica el tener aseguramiento en salud
es una funcin de la disponibilidad de recursos econmicos, como se muestra la excesiva
concentracin en las familias ms pobres de eventos como la presencia de enfermos graves, la
invalidez fsica o mental, y los problemas de adiccin a alcohol o sustancias psicoactivas. Tener un
enfermo grave afect entre 25% y 20% de las familias en los quintiles 1 a 3 respectivamente, frente a
13% en el quintil 5. La presencia de invlidos llega al 30% en el primer quintil y se reduce a un 10%
en el quinto; los problemas de alcohol/droga tienen una incidencia de 21% en el primer quintil, 32%
en el segundo y 17% en el quinto. (DNP, PNUD, BID, MS, 2002: 76-78).
G.
Migracin y desplazamiento
La movilidad geogrfica de la poblacin colombiana contiene dos etapas en los ltimos

veinte aos: en relacin con perodos anteriores, se desacelera la migracin a las ciudades capitales
y a los grandes centros urbanos, por contarse con una oferta creciente en especial en educacin,
salud y empleo a nivel local. En la dcada del 90, el fenmeno del desplazamiento forzado de
familias de origen rural o de pequeas poblaciones, por presin violenta de grupos armados, ha
tenido un efecto muy severo sobre la organizacin familiar de estas personas, a la vez que su
llegada a las ciudades en condiciones de extrema pauperizacin ha hecho retroceder los indicadores
sociales (Rico de Alonso et al., 2003).
Las familias desplazadas tienen una alta composicin de poblacin infantil, estn
mayoritariamente a cargo de mujeres; al llegar a las ciudades los nios y jvenes quedan temporal o
definitivamente por fuera del sistema educativo, traen enfermedades endmicas ya casi erradicadas
en las ciudades, y configuran un drama humano y una problemtica social frente a las cuales la
infraestructura de servicios no tiene respuestas efectivas (Rico y Castillo, 2005)
Se estima que alrededor de 3.200.000 personas se encuentran en situacin de desplazamiento
forzado en el pas. No obstante, las cifras reales se desconocen por las dificultades inherentes al
fenmeno que hace que muchas personas no revelen su identidad por miedo a la persecucin.
H.
Sntesis
1.
Los mayores cambios en las familias son el aumento de personas que viven solas, la
disminucin en las familias biparentales nucleares, y el incremento en las extendidas y las
monoparentales, en especial las femeninas. No obstante, no son los cambios en el tipo de familia lo
que debera ser objeto de poltica social sino los bajsimos niveles de calidad de vida en la mayora de
las familias, y muy especialmente en aquellas que tienen menores a cargo.
2.
No es el tipo de familia el que determina el bienestar, sino que la disponibilidad o
carencia de recursos junto con el ciclo vital, favorecen formas especficas de organizacin. La
organizacin independiente de parejas e hijos se concentra en los quintiles ms altos, mientras que la
familia extendida sigue cumpliendo funciones de proteccin social frente al desempleo, la pobreza y
la enfermedad, que deberan ser objeto de poltica pblica.
3.
Aunque la mayor concentracin de la pobreza se encuentra en distintas formas de
organizacin familiar en las cuales hay hijos menores presentes, las familias de personas mayores
tambin exhiben altos ndices de pobreza. La pobreza infantil llega a 75%.
12
4.
Los problemas ms graves que enfrentan las familias y las personas, son el desempleo
abierto, el subempleo, y la flexibilizacin laboral; esta situacin afecta a los y las jvenes, a las
mujeres en todas las edades, en especial las jefes de familia, y las personas mayores de 55 aos. Los
efectos perversos sobre la calidad de vida actual y futura no han sido suficientemente conmensurados.
El trabajo remunerado contina representando la fuente esencial de la seguridad financiera de las
familias( Flaquer (2000:33)
5.
El desempleo ha disminuido el consumo en especial en los rubros de alimentos, la
asistencia escolar, la afiliacin a salud y seguridad social. El desempleo adulto a su vez, favorece el
trabajo infantil y juvenil, que va de 5% de menores de 9 aos a 30% en los/as jvenes de 15 a 17.
6.
Las familias con hijos en todas las etapas constituyen el 85.7% del total, y tienen un
promedio entre 3.6 y 5.0 personas, lo que significa cargas elevadas de reproduccin. En las primeras
etapas, el promedio de aportantes es menor, por cuanto la edad de los hijos requiere figuras de
cuidado.
7.
La familia cumple con una cuota sustancial del cuidado en edad preescolar, toda vez que
atiende directamente al 64% de los nios menores de 5 aos; el 11% paga con sus recursos a una
persona, y slo el 25% recibe este servicio del Estado. Esta combinacin de hechos evidencia no slo
las funciones de bienestar que cumple la mujer y la familia, sino el recargo de responsabilidades sobre
el tejido familiar y la ausencia de infraestructuras universales de cuidado en la sociedad.
8.
La poblacin sin aseguramiento en salud llega al 40% de la poblacin. El acceso al
sistema est condicionado bien por la cotizacin monetaria o por la calidad de beneficiario por
pobreza.
9.
La poblacin desplazada por la violencia recibe atencin coyuntural y de baja calidad, a
diferencia del tratamiento que reciben los reinsertados, responsables de dicha violencia.
10. La pauperizacin de las familias colombianas se ha agudizado en razn de las altsimas
tasas de desempleo, la ausencia de polticas efectivas de generacin de empleo, la reduccin y
liquidacin de entidades estatales y empresas privadas. La reduccin de ingresos junto con el costo
creciente de servicios de salud, educacin, cuidado infantil, alimentos, servicios domiciliarios,
vivienda en propiedad y en arriendo, constituyen las mayores barreras para lograr un desarrollo
integral y competitivo de los recursos humanos del pas.
II.
POLTICAS Y PROGRAMAS DIRIGIDOS A LAS FAMILIAS
A continuacin se presenta una sucinta resea de las polticas y programas dirigidos a las familias
en Colombia.
A.
Bienestar familiar
La institucin responsable en el nivel nacional del diseo y ejecucin de la poltica de familiar es el

Instituto de Bienestar Familiar (ICBF), creado en 1968 como entidad descentralizada adscrita al Ministerio
de Salud5, con aportes del presupuesto nacional derivados en especial de la contribucin del 3% de las
nminas de todas las entidades.
Las funciones del ICBF se han orientado al cuidado de los menores en edad preescolar, a travs de
la modalidad de jardines infantiles en los primeros perodos de gestin del instituto, y de hogares
comunitarios a cargo de mujeres residentes en el sector, desde finales de los 80. La proteccin de menores
en riesgo ha sido la otra gran rea de accin, incluyendo problemticas como el maltrato, abandono,
adopcin, filiacin, desnutricin, delincuencia, orfandad.
En la actualidad, la poltica de familia se enmarca en de los lineamientos del Plan de Desarrollo
2002-2006 Hacia un Estado Comunitario6, cuyos objetivos son en primer lugar, la seguridad
democrtica, el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo, la construccin de equidad
5
6
Hoy Ministerio de la Proteccin Social, en el cual se fusionaron el Ministerio de Salud y el de Trabajo y Seguridad Social.
Ley 812 del 27 de junio de 2003
13
social, y la renovacin de la administracin pblica. (Ministerio de la Proteccin Social- Instituto

Colombiano de Bienestar Familiar, 2003).
El diagnstico de situacin que enmarca la formulacin de poltica de familia, seala el deterioro de
los indicadores sociales, el aumento de la pobreza, la desercin escolar, el bajo aseguramiento en salud y
las disminuciones en la cobertura de programas de proteccin al menor. Los objetivos que busca la poltica
social del Gobierno Nacional son:
Aumentar la eficiencia del gasto social.

Mejorar la focalizacin del gasto.
La Poltica de Familia de la presente administracin, denominada Una gestin eficiente para

beneficio de la niez y la familia busca centrarse en mejorar las condiciones de vida de los nios,
con base en el reconocimiento de sus derechos. En el cuadro siguiente se presenta una sntesis de
los campos de accin de la poltica, o ejes misionales como los denomina, as como algunas de
sus estrategias y metas. (Ministerio de la Proteccin Social-ICBF, 2003:16-22).
Cuadro 15
EJES, ESTRATEGIAS Y METAS DE LA POLTICA DE FAMILIA 2003 - 2006 EN COLOMBIA

Eje Misional
NUTRIENDO
Estrategias
Promocin y fomento de la maternidad y la
lactancia materna en los diferentes
servicios del ICBF
Focalizacin de atencin alimentaria a
menores
de
5
aos
en
riesgo
socioeconmico y nutricional
Complementos nutricionales a distintos
grupos:
escolares,
indgenas,
desplazados.
Educacin en promocin de la salud y
prevencin de enfermedades
Metas
Gestantes de servicios
100%
de
hogares
infantiles,
comunitarios, mltiples.
100% de nios/as usuarios de nuevos
servicios
Atender y/o cofinanciar programas.
Cambiar presentacin de bienestarina
Convenios internacionales.
Implementacin de la estrategia de
informacin,
educacin
y
comunicacin.
Documento de Pautas de Crianza
validado a diciembre 2004
4000
nuevos
cupos
en
esta
modalidades diciembre 2006
Agentes educativos y comunitarios
capacitados
Madres comunitarias
Ley general de niez y adolescencia
radicada en el Congreso de la
Repblica en 2003
Mejorar la competencia de las familias en

aplicacin de pautas de crianza
Desarrollar y evaluar modalidad de
Hogares Mltiples
Capacitacin en:
- pautas de crianza
- en cooperativismo
Proponer la adecuacin de la legislacin
RESTABLECIENDO VNCULOS
vigente sobre menores de edad, con base
en tratados internacionales y constitucin
nacional
Liderar diseo y puesto en marcha de Plan pas elaborado y en ejecucin al
Plan pas, un mundo ms justo para 30% en el 2006
nios/as, en especial en proteccin
Promover la permanencia de los nios en Aumento de cupos en medio familiar
su familia
del 29% al 40%
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social -Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (2003), Una gestin eficiente para beneficio
de la niez y la familia. Plan Indicativo Institucional 2003-2006, Bogot, Julio: 16-22.
CRECIENDO
Y APRENDIENDO
14
B.
Otras polticas que inciden sobre el bienestar de las familias
Se han seleccionado tres polticas recientes que han abordado problemticas centrales en la vida de
las y los colombianos, para documentar extensiones de las polticas hacia las familias; estas son las
polticas contra la violencia familiar, las de proteccin a la poblacin desplazada por la violencia poltica, y
la ltima reforma laboral.
Cuadro 16
POLTICAS/PROGRAMAS QUE INCIDEN SOBRE LAS FAMILIAS

Polticas/Programas
Haz Paz La paz
empieza por casa
Leyes
294 de 1976
575 de 2000
Caractersticas
Combatir la violencia domstica y
fomentar la convivencia dentro de la
familia.
Desplazamiento
forzado
387 de 1997
Brindar atencin a poblacin

desplazada, en especial mujeres,
nios, viudas, hurfanos.
Afiliacin a salud
Subsidios monetarios
Reinsercin de responsables de
desplazamiento
Reforma Laboral
789 de 2002
Busca mecanismos para facilitar el

crecimiento econmico por medio de
generacin
de
ambiente
de
seguridad, flexibilizacin del mercado
laboral,
programas
para
desempleados:
subsidios,
capacitacin, microcrditos.
C.
Contribuciones y falencias
DE LAS POLTICAS DE FAMILIA 7
1.
No se encuentra una concepcin integral de la familia como grupo social bsico, ni de

los requerimientos de bienestar de la unidad y de sus integrantes. Por ello, la accin de
la entidad nacional y de las agencias locales (secretaras de bienestar, comisaras de
familia) se centra en el desarrollo de programas asistencialistas, de emergencia,
desarticulados y con bajo impacto social.
Pese al reconocimiento creciente del papel de la poltica familiar como parte integral o
concepcin transversal de las polticas sociales, en la prctica la llamada poltica
familiar constituye un conjunto de acciones ms de tipo remedial hacia grupos con
diferentes tipos de exclusiones. La atencin a requerimientos de la familia, se halla
fragmentada en acciones dirigidas a grupos poblacionales, considerados como
categoras de individuos: mujer, infancia, juventud, ancianos, discapacitados, en
sectores igualmente segmentados: vivienda, empleo, salud, carentes de la concepcin
integradora de la familia como sujeto colectivo. Esta parcelacin, necesaria para su
implementacin, al carecer de una concepcin fundamentadora sobre las realidades y
necesidades de los grupos familiares, plantea acciones contradictorias, opuestas, y
atomizadas. La existencia de institucionalidades especializadas, como el ICBF, no
2.
Instituciones responsables
Defensora, Procuradura, ICBF, Ministerios del
Interior y Justicia, de Relaciones Exteriores, de
Proteccin Social, Vicepresidencia, Red de
Solidaridad, Comisaras de Familia Consejeras
presidenciales de Programas Especiales y de
Equidad de la Mujer, Fiscala, Instituto de
Medicina Legal, Polica Nacional.
Consejera Presidencial en gobierno de E.
Samper (1994-1998), la cual se cierra en el
perodo de A. Pastrana.(1998-2002).
En la actualidad: Programa Presidencial de
Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario.
La responsabilidad se reparte entre ICBF, Red
de Solidaridad Social, Ministerio del Interior y de
Justicia, entidades locales, y especialmente,
ONGS.
Ministerio de la Proteccin Social, SENA
(Servicio Nacional de aprendizaje)
Este aparte se basa en anlisis de la autora, en la evaluacin de la Poltica Social que hace la Contralora General (2004), y en otros
documentos citados a travs del texto, en especial el estudio de Estrategias familiares frente al riesgo (DNP, PNUD, BID, MS, 2002),
y de Fedesarrollo (2004).
15
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
garantiza la coordinacin entre entidades ejecutoras de la poltica o de programas

sociales, ni la integralidad de sus acciones.
Los programas del ICBF hacen poco nfasis en el grupo familiar, y se siguen
dirigiendo a la mujer como el agente responsable del bienestar familiar. Aunque los
planes de desarrollo de la dcada pasada reconocen la importancia de las familias, sus
propsitos estn orientados a mejorar la asignacin del gasto y no la consolidacin de
un sistema de proteccin social. Las evaluaciones hechas a uno de los programas de
mayor cobertura, Hogares Comunitarios de Bienestar, han encontrado serias
8
deficiencias en su funcionamiento y en el desarrollo integral de la niez.
Los objetivos que se fijan de focalizacin y proteccin a la familia, infancia, juventud,
ancianos, indigentes y discapacitados en el Plan de Desarrollo actual, contienen tantos
agentes, componentes y objetivos, lo que lleva a la atomizacin de los recursos y la
duplicidad de acciones.
Aunque el ICBF ha sido la institucin de proteccin de los grupos ms vulnerables,
las limitaciones que enfrenta se relacionan con la falta de voluntad poltica de los
gobiernos para estructurar polticas de largo plazo y los recursos asignados
(Contralora, 2004: 209).
Hay problemas en la focalizacin de la atencin debido a la ausencia de un mecanismo
de monitoreo para identificar beneficiarios. Las bajas coberturas de la entidad se
explican por colisin de competencias con las entidades territoriales, educativas y de
justicia, as como la evasin de los empleadores la cual se estima por el ICBF en
$200.000 millones anuales. (Fedesarrollo, 2004: 13).
El Sistema Nacional de Bienestar Familiar lleva 20 aos en estructuracin y
9
restructuracin sin que haya logrado hacerlo hasta la fecha. Estas restructuraciones se
hacen extensivas al mismo Instituto que con mucha frecuencia modifica el
organigrama y la planta de cargos de personal.
Pese al nfasis en el enfoque de derechos de los nios, los ejes misionales establecidos
en la poltica de familia no muestran la correspondencia con este enfoque. Se encuentra
un conjunto de acciones dispersas en su contenido y en la poblacin a la que se dirige,
y contiene acciones que no pueden ser objeto ni responsabilidad de poltica pblica,
como la promocin de la maternidad y la lactancia materna en todos los servicios del
ICBF.
La capacitacin no puede sustituir el servicio, y este rubro se convierte en una de las
estrategias de la crianza, la educacin, la buena salud, el cooperativismo. Dada la
focalizacin de sus servicios, esta capacitacin se estara dirigiendo a las familias y
mujeres ms pobres, generando en ellas la responsabilidad de la prevencin de las
enfermedades, la buena nutricin, y la atencin en salud, entre muchas otras, con lo
cual se contina la transferencia de responsabilidades sociales a las familias y en
especial, a las ms pobres.
DE OTRAS POLTICAS
1.
La magnitud de las problemticas sociales que absorbe y reproduce el tejido familiar,

coloca una gran exigencia mayscula sobre el Estado, atomizando tanto los recursos
disponibles como las acciones posibles. Si bien este estado de cosas es resultante de
Esta modalidad de cuidado que se ha extendido en todo el pas, selecciona mujeres de las comunidades a quienes se paga una
bonificacin inferior al salario mnimo, con la responsabilidad de cuidar a 15 nios menores de 6 aos durante el da. Aunque el
programa en su formulacin inicial pretenda buscar el desarrollo integral de los nios, en la prctica es una solucin de muy bajo
costo, nulo aprestamiento preescolar, con cargas muy altas para las madres comunitarias que estn solas a cargo de los nios o se
apoyan en los miembros de su hogar de manera gratuita, para cumplir las funciones de cuidado diurno.
Ver Leyes de 1979 y 1999
16
2.
3.
4.
5.
III.
una deficiente administracin secular de esta sociedad, se encuentra en los gobiernos

accin es para mitigar coyunturalmente algunos de estos efectos que se constituyen en
barreras al logro de niveles aceptables de desarrollo humano y social.
La imposicin y aceptacin de modelos de desarrollo y medidas macroeconmicas que
colocan el nfasis en la eficiencia y en la eficacia de la gestin de recursos
econmicos, lleva a priorizar los objetivos econmicos sobre los sociales. Por ello, las
polticas macroeconmicas, fiscales, financieras, predominan sobre las polticas
sociales. Como consecuencia de lo anterior, las polticas sociales en la ltima dcada
se han orientado hacia la focalizacin de los recursos en los ms pobres, con la
resultante de programas de muy baja calidad, que no slo estigmatizan y discriminan a
los beneficiarios sino que incluso perpetan la pobreza (Contralora, 2004: 207-208).
La estrecha relacin entre plataforma electoral y programas banderas de cada
administracin se asocia con el diseo de polticas o de programas coyunturales, con
un nmero muy reducido de poblacin beneficiaria. A manera de ejemplo, la actual
poltica de empleo con la reforma de flexibilizacin laboral, se propuso la meta de
crear 2.5 millones de nuevos puestos; en el balance que presenta recientemente el
Ministro de la Proteccin Social habla de la creacin de 1.5 millones, cuando los
crticos ubican los logros entre 15.000 y 400.000.1 En los aos 2003 y 2004 se
otorgaron 35.000 subsidios al desempleo, de una poblacin de desempleados de 2.5
millones. De igual manera, en las ejecuciones de la poltica de mujer, se menciona un
apoyo a 9.000 jefas de hogar, y un total de 2.980 proyectos aprobados en todo el pas.
(Repblica de Colombia, 2004).
Como se mostr en el cuadro 17, las polticas sectoriales se proponen mltiples
acciones, atomizadas y con poca o nula interrelacin, en tanto su ejecucin se coloca
en un nmero excesivo de instituciones, algunas de las cuales son creadas en una
administracin y terminadas en la siguiente.
El problema central de la perpetuacin de la pobreza en las familias y las personas en
el pas, se explica por las prioridades asignadas en la agenda poltica y en la
destinacin de recursos. Tal es el caso de la actual poltica de seguridad democrtica, a
la cual se han asignado ingentes recursos en detrimento de la atencin a las
necesidades de la mayora de la poblacin.10
RECOMENDACIONES
FAMILIAS
PARA
UNA
POLTICA
INTEGRAL
HACIA
LAS
La poltica integral hacia las familias, debe ante todo, conocer la realidad de stas en trminos
de caractersticas y de necesidades. Adems de constituirse en espacio integrador de las poltica
social, tambin debe estar presente en la poltica social de familia, un principio de redistribucin
que se aplique en los niveles: horizontal, esto es a travs del ciclo de vida; vertical: entre grupos y
clases sociales; frente a riesgos como la enfermedad, la pobreza, las violencias. (Contralora, 2004:
206).
El reconocimiento de la familia como agencia de bienestar, implica la garanta de una serie
de derechos que permitan el ejercicio cualificado de sus funciones, y la complementacin de
aquellas que en las sociedades actuales, no corresponden a la familia. Aunque no hay una
declaracin universal de los derechos de las familias, la identificacin de sus requerimientos
fundamentales de bienestar, el conocimiento de sus formas de organizacin y composicin, y las
necesidades de desarrollo de sus miembros, sirven de base al siguiente conjunto de derechos, que a
su vez deben ser base para la formulacin de polticas, en la medida en que protegen al grupo
10
Segn cifras de la Contralora (El Tiempo, 2005), una familia afectada por la violencia ha recibido en promedio una suma de 5.5
millones de pesos (US$2.500) mientras la familia de una resinsertado ha recibido 19.5 millones de pesos (US$ 8.864)
17
familiar, en sus diferentes modalidades de organizacin, complementen sus funciones, garanticen

sus recursos y la protejan contra riesgos. Estos derechos son:
Derecho a la libre conformacin de las familias

Derecho a una calidad de vida digna y a la supervivencia material
Derecho a un espacio habitacional funcional, esttico, propio
Derecho a la salud y a la seguridad social
Derecho a la proteccin integral en caso de agresiones del medio social y familiar, y de
riesgos del medio natural
Finalmente, se ha elaborado un esquema de cmo podra la familia constituirse en eje de las

polticas de desarrollo, armonizando de una parte, los derechos de los individuos y de las familias, y
de otra, creando las condiciones para que las responsabilidades de produccin y de reproduccin se
puedan compatibilizar, cualificar, y universalizar.
Cuadro 17
DERECHOS Y REQUERIMIENTOS DE FAMILIAS E INDIVIDUOS COMO BASE DE POLTICAS
Derechos
Supervivencia,
desarrollo
humano y
armonizacin
entre familia y
trabajo
Requerimientos
base de polticas
Polticas
Ingresos econmicos
Bienes materiales
Generacin de empleo de calidad

Redistribucin de la riqueza
Vivienda y
equipamento
domstico
Oferta de vivienda con estndares

bsicos de calidad y modalidades de
financiamiento de bajo costo
Aseguramiento en salud sobre base de
ciudadana y no de capacidad
econmica, estado conyugal, edad.
Salud y seguridad
social
Cuidado y desarrollo
de nios
Educacin y
formacin
Coberturas universales de educacin

media
Ampliacin de cupos en educacin
superior con fortalecimiento de
instituciones pblicas y control de
costos en las privadas
Capacitacin y
actualizacin
Programas de capacitacin laboral en

coordinacin con empresas
Desarrollo de
potencialidades
Construccin
de ciudadana
Oferta universal de servicios de

atencin a nios preescolares
Proteccin
derechos
fundamentales
Proteccin a la vida
y a la integridad
Poltica social como eje del desarrollo

Poltica econmica como medio
Erradicacin de causas de violencia
Proteccin efectiva y oportuna a
vctimas de violencia en los espacios
privados y pblicos
Unidad de
beneficio
Grupo familiar
Sujetos de accin
Adultos en edad de
trabajar
Grupo familiar
Grupo familiar
Grupo familiar
Progenitores y
otros familiares
Nios
Sociedad
Familia
Individuos
Trabajadores
Grupo familiar
Sociedad
Ciudadana
Familia
Individuos
Individuos
Familia
Sociedad
Todas las personas

con atencin
especializada por
edad y sexo.
Nios menores de 7
aos
Poblacin en edad
escolar
Poblacin mayor de
18 aos
Trabajadores
Totalidad de
habitantes
Totalidad de
habitantes
Frente a la preocupacin que pueda generar esta propuesta en trminos de recursos para su
financiamiento, sealara, al menos para el caso de Colombia, el ejemplo de otras polticas como la
actual de seguridad democrtica, frente a la cual se han desarrollado mltiples estrategias de
consecucin y destinacin de recursos. Esta experiencia no es de ninguna manera un caso aislado
en el marco de las prioridades polticas de destinacin de recursos pblicos. Por lo tanto, los
aspectos centrales a considerar para la formulacin y ejecucin de polticas para las familias, seran:
18
1. Conocimiento de las formas de familia vigentes en la sociedad, as como de sus

necesidades, con el fin de contar con una concepcin de familia que alimente de manera
transversal las polticas sociales.
2. Incorporacin priorizada de necesidades en las diferentes polticas sectoriales.
3. Redefinir la orientacin del presupuesto, reduciendo rubros como la guerra e
incrementando las acciones que protegen la vida y la sociedad.
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20
Avances y retos de la
Poltica Social en Colombia
Carolina Rentera, Directora General

Octubre 2007
Avances y retos de la Poltica

Social en Colombia
Antecedentes
A finales de los aos noventa, Colombia vivi una de
sus mayores crisis econmicas y sociales que llev en
1999 a que el Producto Interno Bruto cayera un 4,2%,
la pobreza moderada se ubicara en niveles cercanos
al 58% y la pobreza extrema en el 25%. Para mitigar
el impacto social de la crisis se implementaron una
serie de medidas como la puesta en marcha de una
Red de Apoyo Social, dirigida a las poblaciones
ms vulnerables para el fortalecimiento del capital
humano de las familias y la insercin al mercado
laboral.
Por otra parte, a partir de 2002 en Colombia se
comenz a implementar la Poltica de Seguridad
Democrtica, con la conviccin de que slo a travs
de incrementos en la seguridad y en la confianza
tanto de los ciudadanos como de los inversionistas,
se lograra dinamizar y profundizar el crecimiento
incluyente y el desarrollo para todos.
Gracias a una agenda integral que combina
seguridad, confianza de los ciudadanos y de los
inversionistas, con profundos avances en la poltica
social, se ha logrado consolidar un crculo virtuoso
de crecimiento sostenido, reduccin de la pobreza y
promocin del bienestar.
Lo anterior ha sido acompaado de una fuerte
inversin para la estructuracin y consolidacin de
un Sistema de Proteccin Social que garantice a
todos los colombianos acceso a la seguridad social y
que acumulen capital humano.
As mismo, el Gobierno nacional ha incorporado
en sus prioridades la adopcin de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y el avance en el logro de
sus metas. Lo anterior, ha sido posible mediante
la participacin activa de las agencias del Sistema
de Naciones Unidas y de los diferentes niveles de
Foto: Accin Social
gobierno. El seguimiento al cumplimiento de las

Metas del Milenio en el mbito nacional, ha mostrado
que el pas avanza por una senda adecuada que le
permitir, en algunos casos, cumplir las metas de
manera anticipada.
Sin embargo, el Gobierno colombiano es consciente
de que todava hay camino por recorrer. El reto
inmediato es desarrollar polticas mejor focalizadas,
que prioricen la atencin a los ms pobres y
vulnerables, con el propsito de reducir los altos
niveles de pobreza an persistentes, as como las
disparidades econmicas y sociales presentadas no
slo entre los grupos poblacionales sino entre las
diferentes regiones del pas.
De dnde venimos?
La construccin de una sociedad ms equitativa
ha sido uno de los fundamentos de las polticas de
desarrollo en Colombia. El desarrollo debe conducir,
no slo a un crecimiento econmico acelerado, sino
tambin a una distribucin ms equitativa de sus
beneficios.
Como consecuencia de la crisis de finales de los aos
noventa, el pas se vio en la necesidad de implementar
polticas para recuperar la senda de crecimiento y

para alcanzar el objetivo de tener una sociedad ms
equitativa e incluyente.
Por ello, a partir de 2002 el Gobierno nacional se
comprometi a atender tres desafos: (1) aumentar
la eficiencia del gasto social, (2) mejorar la
focalizacin del gasto, para que los recursos lleguen
a los ms necesitados y (3) consolidar un Sistema
de Proteccin Social que le permitiera a las familias
ms vulnerables enfrentar las crisis sin comprometer
su acumulacin de activos (fsicos, humanos y
financieros, entre otros).
Es as como entre 2002 y 2006 se implement, con
base en el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un
Estado Comunitario, un Plan de Reactivacin
Social el cual inclua siete herramientas de equidad:
(1) Revolucin educativa, (2) Proteccin y seguridad
social, (3) Impulso a la economa solidaria, (4)
Manejo social del campo, (5) Manejo social de los
servicios pblicos, (6) Pas de propietarios y, (7)
Calidad de vida urbana. El 70,2% de los recursos de
inversin del Gobierno nacional durante el periodo
2003 a 2006 fueron destinados a la financiacin de
estas siete herramientas1.
Dentro de los principales resultados obtenidos
en cada una de las siete herramientas de equidad
podemos destacar los detallados a continuacin.
1) Revolucin educativa. En el periodo se crearon
1,4 millones de nuevos cupos en educacin bsica y
media2, lo que se tradujo en un aumento de cobertura
bruta del 81,6% en 2002 al 90% en 2006. En educacin
superior, para el mismo periodo, se crearon ms de
300.000 cupos, as la cobertura bruta pas del 20% en
2002 al 29% en 2006.
2) Proteccin y seguridad social. Con la creacin de
8,7 millones de cupos adicionales de Aseguramiento
en Salud para los ms pobres (Rgimen Subsidiado),
se pas de una cobertura del 55% en 2002 al 71% en
2006 sobre la poblacin ms pobre, perteneciente a
1 Departamento Nacional de Planeacin, Presidencia de la Repblica.
Reactivacin Social. Siete Herramientas de Equidad. Resultados
agosto de 2002 - agosto de 2006. Bogot, 2007, pg. 5.
2 Educacin bsica: grados 0 a 9; educacin media: grados 10 a 11.
los niveles 1 y 2 del Sisbn3. Se ampli la cobertura

de los programas de cuidado, proteccin y nutricin
para los nios, adolescentes y adultos mayores,
hasta llegar en 2006 a 927.000 nios en Hogares de
Bienestar4, ms de un milln de nios atendidos
por el Programa Desayunos Infantiles programa
de asistencia alimentaria para nios de 6 meses a 5
aos de edad, que busca contribuir a su seguridad
alimentaria y nutricional, ms de 3 millones de
beneficiarios del programa Restaurantes Escolares
programa que apoya, mediante un complemento
alimentario, a los nios entre 5 y 17 aos que asisten
a la escuela, ms de 680.000 familias atendidas por
el programa de transferencias condicionadas Familias
en Accin, y 600.000 adultos mayores atendidos por
programas de subsidios monetarios y alimentarios.
3) Impulso a la economa solidaria. Con el propsito
de fortalecer las organizaciones comunitarias y
potenciar su capacidad productiva, entre 2002
y 2006 se capacitaron ms de 13.000 mujeres en
programas de economa solidaria, se conformaron
o fortalecieron 151 microempresas comunitarias de
servicios pblicos y se constituyeron ms de 1.100
empresas de economa solidaria en todo el pas.
4) Manejo social del campo. Al reconocer que el
campo colombiano aglutina ms de 12 millones de
colombianos de los cuales un alto porcentaje enfrenta
precarias condiciones de vida, reflejadas en altas
tasas de pobreza e indigencia, el Gobierno nacional
puso en marcha una estrategia destinada a mejorar
las condiciones de vida de los habitantes rurales. Esta
estrategia permiti el incremento de ms de 370.000
mil hectreas agrcolas y forestales sembradas entre
2002 y 2005. As mismo, ms de 40.000 familias fueron
beneficiarias del Programa Familias Guardabosques
entre 2002 y 2006 vinculacin de familias con alto
riesgo de ser afectadas por cultivos ilcitos al proceso
de erradicacin y al cuidado del medio ambiente y
ms de 1,8 millones de campesinos fueron vinculados
3 El Sisbn (Sistema de Identificacin de Beneficiarios de Programas
Sociales) es un instrumento que permite la identificacin,
clasificacin y seleccin de potenciales beneficiarios de subsidios
de programas sociales, basado en un ordenamiento de personas de
acuerdo con su estndar de vida.
4 Espacios que promueven la atencin y proteccin de los nios y
nias a travs de acciones de alimentacin, promocin de la salud,
vigilancia del estado nutricional y desarrollo de actividades pedaggicas de socializacin.
a proyectos de autoconsumo a travs de la Red de

Seguridad Alimentaria y Nutricional en el mismo
periodo.
5) Manejo social de los servicios pblicos. Entre
2002 y 2006 hubo 3,1 millones de nuevos beneficiarios
del servicio de acueducto, 3,8 millones del servicio de
alcantarillado y 4,5 millones del servicio de aseo. Se
dio acceso al servicio de energa a 790.000 familias en
zonas interconectadas y a ms de 128.000 familias en
zonas no interconectadas.
6) Pas de propietarios. Las dos estrategias
fundamentales dirigidas a incentivar el acceso a la
propiedad privada durante el periodo 2002 2006,
se enfocaron en el desarrollo de las micro, pequeas
y medianas empresas (Mipymes) y en el acceso
a Vivienda de Inters Social (VIS). Gracias a la
accin conjunta del Gobierno y del sector privado,
se otorgaron 10,6 billones de pesos en recursos de
crdito para Mipymes5. Igualmente, se financiaron
320 proyectos productivos a travs de Fomipyme6 por
valor de 58.471 millones de pesos.
En lo relativo a vivienda de inters social, se otorgaron
en el mismo periodo 325.583 subsidios y 70.302
crditos para VIS.
7) Calidad de vida urbana. Se apoy la elaboracin y
aprobacin de 414 Planes de Ordenamiento Territorial
entre 2002 y 2006, lo cual llev a que un 94% de todos
Hay una estrecha relacin entre crecimiento y pobreza: los periodos de

mayor crecimiento del pas han sido acompaados por disminucin del
los municipios del pas cuenten con esta herramienta.

Se logr la titulacin de ms de 27.000 predios
urbanos y rurales en el mismo periodo.
Dnde estamos?
Resultado de lo anterior y de las medidas
implementadas para lograr avances en seguridad y en
la confianza de los ciudadanos y los inversionistas, el
pas ha venido presentando un crecimiento sostenido
del PIB, que lleg en 2006 al 6,8% y al 8% en el primer
trimestre de 2007. La estrecha relacin existente
entre crecimiento y pobreza y el efecto de la poltica
social implementada contribuy a que para 2006, la
pobreza moderada8 se ubicara en un 45,1%, el nivel
ms bajo registrado en las ltimas dos dcadas, y la
pobreza extrema en un 12%.
Similares resultados se observan al medir la pobreza
por necesidades bsicas insatisfechas9. El porcentaje
7
El pas apoya a la pequea y mediana empresa tanto nancieramente como

en procesos de capacitacin y formacin.
Foto: Accin Social.
5
6
Microempresas, pequeas y medianas empresas.

Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de
las Micro, Pequeas y Medianas Empresas.
Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la

Pobreza y la Desigualdad, iniciativa del Gobierno nacional cuyo
propsito es el de elaborar los estudios que permitan profundizar
el conocimiento sobre los mecanismos que determinan la pobreza
y la desigualdad en Colombia, y el papel de los sectores pblico y
privado en el marco de la institucionalidad vigente, para estructurar
una propuesta que permita avanzar en el diseo de las polticas de
largo plazo para la reduccin de la pobreza en Colombia.
Medida como porcentaje de personas por debajo de la lnea de
pobreza (clculos hechos por la MERPD basados en la Encuesta de
Ingresos y Gastos, ajustada por cuentas nacionales).
El NBI es una de las metodologas que se utilizan para medir la
pobreza. A travs de ella se identifican los hogares con algunos
atributos que demuestran carencias estructurales:
1. Hogares en viviendas inadecuadas y en viviendas sin servicios
bsicos
2. Hogares con hacinamiento crtico
3. Hogares con alta dependencia econmica
4. Hogares con ausentismo escolar
de hogares con al menos una necesidad bsica

insatisfecha pas del 22,3% en 2002 al 18,7% en 2006.
As mismo, el porcentaje de hogares con dos o ms
necesidades bsicas insatisfechas pas, en el mismo
periodo, de 6,3% al 4,5%.
La recuperacin de la confianza en el pas ha sido vital

para el aumento de la inversin privada en los ltimos
aos. El riesgo pas ha disminuido 546 puntos bsicos
(5.46%) desde el 2001. Actualmente el nivel de riesgo
pas es ms bajo que el de Amrica Latina.
El panorama macroeconmico del pas es un fiel

reflejo de los avances logrados en los ltimos aos.
La inversin como porcentaje del PIB desde 2002 ha
presentado una tendencia positiva, ubicarse en el ao
2007 en ms de un cuarto del total de PIB del pas.
Este nivel es el ms alto registrado en los ltimos 10
aos y es superior al promedio de Amrica Latina.
Gran parte del crecimiento de la inversin en los
ltimos aos se debe al aumento de la participacin de
la inversin privada en el total de la inversin, al pasar de
ser un 55% del total de la inversin como porcentaje del
PIB en 1999 a un 74% en el primer semestre de 2007.
La inversin como porcentaje del PIB, desde 2002, presenta una marcada
recuperacin frente a los ltimos aos de la dcada pasada (Fuente: DANE
- Clculos DNP)
La seguridad como generadora de conanza en el pas y requisito para el desarrollo incluyente

La consolidacin de la Poltica de Seguridad Democrtica es fundamental para lograr un crecimiento econmico alto y sostenido,
acompaado de polticas que favorezcan la inclusin social y promuevan la equidad, permitiendo que se den las condiciones para
mejorar el bienestar de todos los colombianos.
El pas ha logrado avances importantes en materia de seguridad, proteccin a los derechos humanos y libertades individuales.
Los homicidios se redujeron un 40% entre 2002 y 2006.

(Fuente: SIEDCO - DIJIN - Polica Nacional)
El secuestro extorsivo se redujo un 83% entre 2002 y 2006. (Fuente:

FONDELIBERTAD)
Los atentados terroristas se redujeron un 61% entre 2002 y 2006. (Fuente.

2002 - 2006, SIEDCO - DIJIN - Polica Nacional; 2007: DIJIN - Polica
Nacional, Consulta 22 de junio de 2007)
Los homicidios a sindicalistas se redujeron un 74% entre 2002 y 2006.

No incluye maestros sindicalistas que en 2005 y 2006 alcanzaron 26 y 35
muertes, respectivamente. (Fuente: Observatorio de Derechos Humanos Vicepresidencia de la Repblica)
Los avances que ha tenido Colombia en los ltimos

aos tambin han repercutido de manera importante
en el desempleo. En la actualidad, la tasa de desempleo
se encuentra cinco puntos porcentuales por debajo
de los niveles exhibidos en 200210.
El progreso favorable en el cumplimiento de los

Objetivos de Desarrollo del Milenio, muestra el xito
de los programas sociales. En la actualidad, el pas
avanza consistentemente en la senda diseada para
cumplir dichos objetivos a 2015 y, en algunos casos,
de manera anticipada, a 2010. Al tomar algunos
indicadores representativos de cada objetivo, slo uno
se encontrar a 2010 en un nivel de cumplimiento
menor al 50%, la mayor parte estar en un nivel de
cumplimiento entre el 50% y el 80%, y dos de ellos
pobreza extrema y cobertura bruta en educacin
bsica alcanzarn la meta del milenio a 2010.
En los ltimos dos aos, la tasa de desempleo ha mostrado los niveles ms

bajos del presente siglo (Fuente: DANE Clculos DNP).
Otros resultados para destacar y que demuestran

el buen momento que atraviesa el pas son: (1) la
reduccin del Coeficiente de Gini de 0,58 en 2002 a
0,54 en 2006, (2) el aumento del ingreso promedio de
los hogares del 18,8% en trminos reales entre 2002 y
2006, y (3) la aplicacin del Sisbn, como instrumento
de focalizacin de los programas sociales, en el 100%
de los municipios.
Fuente: Clculos DNP.

* Para el indicador de Pobreza Extrema, a 2010 se va a superar la meta
del milenio (8,8%).
** La meta en educacin bsica se adelantara a 2009. Colombia est en
la senda de cumplimiento de los Objetivos del Milenio. El gran reto es
disminuir las brechas regionales.
Los grandes esfuerzos en materia de seguridad que

se han realizado, han generado confianza en el pas
tanto para los inversionistas como para la sociedad en
general. A 2006, el nmero de secuestros extorsivos
se haba reducido a 282, la cifra ms baja de los
ltimos diez aos. As mismo, entre 2002 y 2006 se
erradicaron por aspersin area y manualmente
ms de 800.000 hectreas de cultivos de coca.
Hacia dnde vamos?

Despus de presentar un aumento sostenido en la dcada pasada, el
coeciente GINI ha empezado a caer (Fuente: DNP Estimaciones
MERPD).
10
A partir de julio de 2006 se pierde comparabilidad en la serie de

empleo, por la implementacin de la Gran Encuesta Integrada de
Hogares (GEIH). Los ajustes metodolgicos propuestos por la
GEIH slo podrn valorarse a partir del II semestre de 2008.
A pesar de los buenos resultados de los ltimos aos,

el Gobierno nacional es consciente de la necesidad de
seguir avanzando. Por eso, en el actual Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario:
desarrollo para todos se proponen metas ambiciosas
para consolidar el desarrollo econmico y social
La nueva concepcin de la poltica social en el pas: el Sistema de Proteccin Social

El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado comunitario: desarrollo para todos contempla la necesidad de lograr que todos los colombianos
tengan igualdad de oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto bsico de servicios sociales que, en el futuro, permitan que todos alcancen
ingresos sucientes para llevar una vida digna. Este propsito se satisface procurando generar la institucionalidad necesaria para suministrar de
manera adecuada, ordenada e integrada los servicios sociales que demanda la poblacin.
El Sistema de Proteccin Social (SPS) fue creado por la Ley 789 de 2002 y se defini como el conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir
la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms desprotegidos. En el actual Plan Nacional de Desarrollo
se ampla la definicin del SPS con la inclusin de tres aspectos claves para su adecuado funcionamiento: (1) capacidad de articulacin de
la oferta de servicios, (2) necesidad de contar con mecanismos de focalizacin que prioricen las intervenciones a los ms necesitados y (3)
posibilidad de integrarse con otros segmentos del mercado (acceso a activos). As mismo, el SPS debe fortalecer el monitoreo permanente y
oportuno tanto del riesgo como de las vulnerabilidades de los diferentes grupos, disponer de mecanismos giles y suficientes de financiamiento
y de seguimiento sobre el impacto de las intervenciones.
De esta manera, la Proteccin Social puede verse como intervenciones pblicas y privadas para: (1) asistir a personas, hogares y comunidades a
mejorar su manejo del riesgo; y (2) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en condicin de pobreza para que logren superar esa condicin.
El SPS est formado por cinco pilares fundamentales, que tienen como base los procesos de focalizacin que les permiten priorizar sus
intervenciones:
1) Sistema de Seguridad Social Integral. Es el pilar fundamental de la Proteccin Social; es de carcter universal y promueve el aseguramiento de
la poblacin (por sus propios medios o mediante subsidios) a diferentes riesgos.
2) Sistema de Promocin Social. Dirigido a la poblacin ms pobre y vulnerable, que requiere apoyos adicionales del Estado para superar su
condicin. Supera la visin asistencialista al procurar incluir dentro de su formulacin no solamente la solucin temporal de los problemas de
carencia de necesidades mnimas a los cuales se enfrenta esta poblacin, sino tambin la promocin de la expansin de sus posibilidades, es
decir, que alcancen logros en trminos de inclusin social y generacin de ingresos propios.
3) Sistema de Formacin de Capital Humano. Permite a todos los individuos generar las capacidades necesarias para poder insertarse
adecuadamente al mercado laboral. Avanza en la concepcin de un sistema de formacin articulado en todo el ciclo vital de la persona.
4) Manejo Social del Riesgo. Componente flexible del SPS que procura brindar apoyo de manera oportuna en el evento de presentarse un choque
particular que afecte las condiciones de vida de una parte o del conjunto de la poblacin. Tiene carcter anticclico en su financiamiento.
5) Acceso a Activos. Apoyo a las familias para que generen ingresos y adquieran activos, como herramienta para mejorar sus condiciones de vida.
del pas. El actual Plan Nacional de Desarrollo est

basado en los siguientes objetivos centrales:
a. Afianzar los logros de la Poltica de Defensa y
Seguridad para consolidar la confianza en el pas.
b. Consolidar un crecimiento econmico elevado
y sostenido, con mayor confianza ciudadana y de
los inversionistas; con equidad social, que genere
empleo y distribuya sus beneficios a todos los
colombianos.
c. Reducir la pobreza y promover la equidad, a
travs del desarrollo competitivo y sostenible,
como mecanismo para fortalecer la democracia.
El Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado
Comunitario: desarrollo para todos, plantea las
siguientes metas y estrategias en materia social.
1) Pobreza y poblacin vulnerable. Se propone
reducir la pobreza al 35%, la indigencia al 8% y el
Coeficiente de Gini a 0,5. Para lograr lo anterior, la
estrategia de reduccin de la pobreza y desigualdad
avanzar en el fortalecimiento y articulacin del

Sistema de Proteccin Social aseguramiento,
promocin, formacin de capital humano y acceso
a activos y particularmente del componente de
Promocin Social acciones temporales para grupos
poblacionales pobres y vulnerables, mejorando los
procesos de focalizacin de los programas sociales
y ampliando la cobertura del programa Familias en
Accin a 1,5 millones de familias.
Adicionalmente y como parte de la estrategia de
reduccin de la pobreza y desigualdad, el pas trabaja
en la implementacin de una Red de atencin
integral a las familias en extrema pobreza, por
medio de la provisin del acceso preferente a la
oferta de programas y proyectos sociales del Estado
a las familias ms pobres. La Red JUNTOS para la
Superacin de la Pobreza Extrema, permitir a ms
de 1,6 millones de familias desarrollar capacidades y
convertirse en gestoras de su propio desarrollo.
Red de Proteccin Social para la Superacin de la Pobreza Extrema - JUNTOS

La Red JUNTOS busca promover la incorporacin efectiva de los hogares ms
pobres a los servicios sociales del Estado y asegurar la superacin de su condicin, a
travs de: (1) integrar la oferta de servicios sociales para hacerlos coincidir alrededor
de la familia de manera simultnea, (2) brindar, transitoriamente, acompaamiento
familiar y acceso preferente para asegurar que los recursos e intervenciones
permitan superar condiciones mnimas de calidad de vida que no estn cubiertas,
y (3) generar un marco de corresponsabilidad con las familias para que stas se
comprometan con la superacin de su situacin. La Red JUNTOS contar con
recursos superiores a 10 billones de dlares.
En este sentido, entre de los objetivos especficos de la Red JUNTOS se encuentran:
a. Incentivar logros en la formacin y acumulacin de capital humano en los hogares.
b. Apoyar a las familias en la construccin de una nueva perspectiva de vida que les permita ser agentes activos de su propio
desarrollo.
c. Adecuar la oferta de programas sociales a la demanda de las familias en situacin de pobreza extrema.
De esta manera la Red JUNTOS involucra la accin coordinada y decidida del Estado en sus tres niveles de Gobierno
nacional, departamental y municipal, para apoyar a las familias en la realizacin de sus proyectos de vida y la consecucin
de condiciones de bienestar que les permitan superar la pobreza extrema.
Las familias incorporadas en la Red JUNTOS debern alcanzar alrededor de cincuenta y uno (51) logros bsicos que les
permitirn mejorar sus condiciones de vida. Tales logros se enmarcan en las siguientes nueve (9) dimensiones: identificacin,
ingresos y trabajo capacitacin para el trabajo y proyectos productivos, educacin inicial, bsica, media y superior,
salud acceso al sistema de aseguramiento en salud, nutricin, habitabilidad vivienda y saneamiento, dinmica familiar,
bancarizacin y ahorro Banca de las Oportunidades, y apoyo legal. La atencin personalizada de las familias en sus
domicilios y a las comunidades, a travs de gestores sociales que recibirn las familias y comunidades vinculadas a la red,
contribuir a mejorar de manera corresponsable la calidad de vida de las familias ms pobres del pas.
10
Especial mencin merece la poltica de la Banca de

las Oportunidades, que tiene como objetivo promover
el acceso a servicios financieros a la poblacin en
general, con nfasis en la poblacin de menores
ingresos; por lo tanto, busca el desarrollo del pas con
equidad social.
2) Mercado y relaciones laborales. El pas se ha
propuesto reducir la tasa de desempleo (promedio
enero-diciembre) al 8,8% (hoy en el 11%) y disminuir
el trabajo infantil, especialmente en sus peores formas.
Como estrategia clave se destaca el desarrollo de una
poltica de generacin de ingresos que fomente el
emprendimiento, la competitividad y la formacin
de capacidades de los individuos. Para lo anterior
se requiere de la accin conjunta y coordinada de
polticas que incidan sobre: (1) la demanda de empleos,
para lo cual se crearn las condiciones generales en
el plano econmico, institucional y sectorial; y (2)
la oferta laboral, con la creacin de condiciones y el
desarrollo de instrumentos para que los beneficios
de un mayor crecimiento econmico lleguen a la
poblacin ms pobre, a travs del fortalecimiento
de capacidades para generar ingresos. En relacin a
la micro, pequea y mediana empresa, se trabajar
en crear las condiciones necesarias para facilitar su
acceso a mercados financieros y promover entre ellas
mecanismos de asociatividad.
propone como meta en salud pblica, el cumplimiento

como mnimo de las proyecciones hechas para 2010
por el pas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo
de Milenio a 2015. Adicionalmente, mediante
estrategias que fortalezcan el aseguramiento formal
de la poblacin a la proteccin social, se propone
aumentar la cobertura de pensiones al 38% (hoy en
el 26,7%) y los afiliados a riesgos profesionales a 6,2
millones (hoy en 5,3 millones).
4) Formacin de capital humano. La meta es
alcanzar cobertura universal en educacin bsica
(10,7 millones de nios) y aumentar las coberturas en
educacin inicial, media y superior, esta ltima al 35%,
con altos estndares de calidad. Se complementar
con programas que incentiven la asistencia y
permanencia escolar transferencias condicionadas
, la consolidacin de un sistema de formacin por
competencias, articulando la educacin formal y
la educacin para el trabajo. Adicionalmente, se
propone como meta para el cuatrienio alcanzar 5,5
millones de cupos en formacin para el trabajo
titulada y complementaria, dictados por el SENA.
3) Seguridad social integral. Como meta principal

se propone alcanzar cobertura universal de Rgimen
Subsidiado para 24,8 millones de personas, que
corresponden a la poblacin ms pobre del pas
(niveles 1 y 2 del Sisbn) y aumentar en 1,5 millones
la cobertura del Rgimen Contributivo. As mismo, se
Foto: Accin Social. A 2010, se tendr cobertura universal en educacin bsica.
En 2009, habr cobertura universal en salud para la poblacin de los niveles

1 y 2 del Sisbn. Foto: Accin Social.
5) Acceso a activos. Dentro de las metas para

destacar en este componente, adems de las que
propone la Banca de las Oportunidades, estn las
de aumentar la cobertura de acueducto (4.081.331
nuevos beneficiarios) y alcantarillado (5.037.478
nuevos beneficiarios). Adicionalmente, se propone
financiar 828.433 nuevas soluciones de Vivienda de
Inters Social (VIS).
6) Dimensiones especiales. En equidad de gnero

se propone impulsar estrategias que conduzcan a
incorporar el enfoque de gnero en presupuestos,
proyectos y polticas pblicas. Particularmente se
avanzar en combatir la violencia intrafamiliar,
especialmente la ejercida contra la pareja, y el
seguimiento al mercado laboral por gnero.
El fenmeno del desplazamiento y la poltica

social
Uno de los fenmenos que ms afecta el buen
desarrollo del pas en todos los campos es el
desplazamiento forzado. En Colombia, entre 2002 y
2006, se haban registrado como desplazados ms de
1,2 millones de personas11.
11
De acuerdo con los datos oficiales del Registro nico de Poblacin

Desplazada (RUPD) que lleva la Agencia Presidencial para la
Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin Social).
El fenmeno de desplazamiento forzado desde el ao2002 ha venido

disminuyendo, aunque en los ltimos aos se ha estancado su cada.
Fuente: RUPD - Accin Social
La Poltica de la Banca de las Oportunidades: acceso a servicios nancieros para los ms pobres
La Poltica de la Banca de las Oportunidades est dirigida a lograr el acceso a servicios financieros de la poblacin
en general, y particularmente de aquellos de menores ingresos, con el fin de reducir la pobreza, promover la
igualdad social y estimular el desarrollo econmico del pas.
Ms que un Banco, la poltica es un conjunto de instrumentos que
buscan facilitar el acceso a crdito, ahorro, pagos, manejo de remesas,
y seguros de los colombianos, principalmente de quienes han carecido
de acceso a estos mercados.
La Red de la Banca de las Oportunidades son los bancos, compaas
de financiamiento comercial, ONG, cajas de compensacin familiar,
encargadas de extender su cobertura y llevar servicios financieros a la
poblacin desatendida.
La poblacin objetivo de la Banca de las Oportunidades son las familias
de menores ingresos y microempresarios para quienes se fomentar el
acceso a los diversos de servicios financieros; las pequeas y medianas
empresas donde se diversificar el tipo de productos financieros
ofrecidos; y los emprendedores, a quienes se proveer servicios
financieros como capital semilla.
Las metas del presente cuatrienio son tener cobertura financiera con la Banca de las Oportunidades en los 1.099
municipios colombianos, aumentar en 5 millones los microcrditos otorgados, en 3 millones las cuentas de
ahorro, incluidas de manera preferencial a las familias de la Red JUNTOS; fomentar 850.000 nuevos asociados
a las cooperativas; e incrementar en un 5% la bancarizacin en los prximos 4 aos.
11
12
En los ltimos cuatro aos, el Gobierno nacional ha

registrado avances importantes en la materia, entre
los cuales cabe destacar los siguientes.
Ordenamiento jurdico y poltica pblica. A partir
de 1995, el Estado colombiano ha generado avances
concretos en materia de prevencin, proteccin y
atencin al desplazamiento forzado, a travs del
desarrollo de polticas enfocadas a tales objetivos12.
En el marco jurdico nacional, se ha establecido
un conjunto importante de lineamientos en el
cual se reconocen los derechos de los desplazados
y se disponen estrategias y programas dirigidos
especficamente a la atencin y a la proteccin de esta
poblacin.
La Sentencia T-025 de 2004 expedida por la
Honorable Corte Constitucional ha generado un
escenario propicio para revisar el marco nacional y
ajustar la poltica pblica existente. Como parte de
ese proceso, se dise el Plan Nacional de Atencin
Integral a la Poblacin Desplazada adoptado
mediante el Decreto 250 de 2005, el cual define las
lneas estratgicas y las fases de atencin a la poblacin
desplazada13. Posteriormente, dicha reglamentacin
fue complementada con el Conpes 3400 de 2005,
Metas y priorizacin de recursos presupuestales para
atender a la poblacin desplazada por la violencia en
Colombia, el cual establece el esfuerzo presupuestal
necesario para atender a los afectados, clasificado por
fuentes, responsables y componentes de la poltica,
y el cronograma de asignacin de recursos para
12 Adems de la Ley 387 de 1987 por la cual se adoptan medidas
en relacin con el desplazamiento forzado y sus decretos
reglamentarios, desde 1995 se han aprobado cinco documentos
Conpes, que tratan los siguientes temas:
- Definicin de programas para mitigar las causas del desplazamiento.
- Diseo de estrategias para atender integralmente a la poblacin
desplazada en el marco del retorno voluntario o reasentamiento.
- Creacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada (SNAIPD)
- Diseo de un Plan de Atencin Integral para atender a la poblacin
desplazada.
- Definicin de un mecanismo de distribucin presupuestal sectorial para la poblacin desplazada.
- Definicin de metas y priorizacin de recursos para atender a la
poblacin desplazada por la violencia en Colombia.
13
Se definen tres fases para la atencin de la poblacin desplazada:
prevencin y proteccin, atencin humanitaria de emergencia y
estabilizacin socioeconmica. Las lneas estratgicas son: acciones humanitarias, desarrollo econmico y local, gestin social y
hbitat.
atender a la poblacin desplazada durante el periodo

2007-201014.
Como complemento a lo anterior, el Gobierno nacional
ha avanzado en el desarrollo de reglamentacin
sectorial con el propsito de responder de manera
adecuada a las necesidades especficas de la poblacin
desplazada en materia de tierras, vivienda, salud y
educacin, entre otras.
Gestin por parte de las entidades que conforman
el Sistema Nacional de Atencin Integral a la
Poblacin Desplazada (SNAIPD). Las entidades
del Gobierno nacional que hacen parte del SNAIPD
se han fortalecido, especialmente a partir de 2005,
con el propsito de brindar una mejor atencin
a la poblacin desplazada. En esa medida, se han
generado importantes avances en:
a. Diferenciacin de la atencin de la poblacin
desplazada respecto de la atencin del resto de
poblacin vulnerable, a travs de programas
dirigidos especficamente a ella.
b. Asignacin presupuestal exclusiva.
c. Diseo de metas e indicadores para emitir
informacin peridica sobre la gestin de la
atencin a la poblacin desplazada.
d. Sistematizacin de la informacin relacionada
con la atencin.
e. Recoleccin de informacin sobre los recursos
ejecutados por las entidades territoriales desde 2005.
f. Promocin de mayores y mejores esfuerzos
presupuestales, polticos y administrativos de
las entidades territoriales para la atencin de la
poblacin desplazada, de manera concurrente
con la Nacin.
14
Para cumplir el Auto 218 de 2006 de la Honorable Corte Constitucional, este cronograma fue posteriormente ajustado de acuerdo
con la evolucin del desplazamiento, de tal forma que se incorporaron en los estimativos las nuevas personas incluidas en el registro.
Asignacin de recursos presupuestales elevados

para atender a la poblacin desplazada. Las entidades
del SNAIPD han realizado significativos esfuerzos en
materia de atencin a la poblacin desplazada durante
las vigencias 2005 y 2006. Mientras en el perodo 1995
- 2002 se invirtieron 567 mil millones de pesos, entre
2003 - 2007 se invirtieron 2,9 billones de pesos, lo
anterior implica que se quintuplic la inversin para
poblacin desplazada en este periodo.
En el marco de la respuesta a la Sentencia T-025 de
2004 y a sus respectivos Autos, el Gobierno nacional
estim que, para el periodo 2007-2011, el esfuerzo
presupuestal necesario Nacin y entes territoriales
para atender a la poblacin desplazada a agosto de
2006 ser de 4.3 billones de pesos15.
Frente al periodo 1997 - 2002, en los ltimos cinco aos se ha quintuplicado

la inversin en atencin a poblacin desplazada. Fuente: Entidades del
SNAIPD. Clculos DNP - DJS - GECAI.
15
Respuesta al Auto 218 de 2006, la cual se acredit ante la Honorable

Corte Constitucional el 13 de septiembre de 2006.
Con el fin de cumplir con esta estimacin, se dise

un cronograma que muestra el esfuerzo presupuestal
que realizar tanto la Nacin, a travs de las entidades
del SNAIPD 3,5 billones de pesos, como las
entidades territoriales 798 mil millones de pesos,
para su atencin.
A manera de conclusin
El principal objetivo de la Poltica Social de Colombia
es lograr que todos los colombianos tengan acceso a
educacin de calidad, a una seguridad social equitativa
y solidaria, al mercado laboral promoviendo la
formalizacin o apoyando el emprendimiento y
a mecanismos de promocin social efectivos. De
esta manera, se pretende generar las condiciones
necesarias para que cualquier habitante, sin importar
su condicin, pueda generar y proteger los activos
que posibiliten su desarrollo personal y social.
Finalmente, dos retos ambiciosos para Colombia:
universalizacin en servicios bsicos en salud y
educacin y la reduccin de las brechas sociales
y regionales, Para construir sobre lo ya logrado. se
requiere de intervenciones focalizadas en los grupos
o regiones ms rezagadas. El desafo de la Colombia
del siglo XXI es un desarrollo social ms acelerado,
internacionalmente competitivo, regionalmente
equilibrado, incluyente y en paz.
1
14
Anexo. Inversin Social en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010

a. Estrategia Social Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la equidad
Objetivos y estrategias PND
Total
Central
Descentralizado
SGP
Privado
Total
a) Pobreza y poblacin vulnerable
14.043.832
5.522.335
19.566.167
b) Mercado y relaciones laborales
121.807
121.807
14.988.436
201.318
62.227.849
1.296.164
78.713.767
116.189
3.130.430
3.246.619
e) Ciudades amables
5.206.488
3.338.660
14.160.973
22.706.121
f) Infraestructura para el desarrollo
4.822.387
4.822.387
771.344
235.884
1.007.228
40.070.483
201.318
71.088.844
18.823.451
130.184.096
c) Insercin de las familias en el Sistema de Proteccin

Social
d) Banca de las Oportunidades
g) Equidad en el campo
Reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la
equidad - Total
b. Red de Proteccin Social para la Superacin de la Pobreza Extrema - JUNTOS

Programa
Total
2007
2008
2009
2010
1.927.119
1.789.147
1.749.935
1.721.090
7.187.291
Adulto Mayor
422.774
491.437
554.972
611.037
2.080.219
Nutricin
177.018
182.897
187.515
187.514
734.944
Salud
598.815
1.087.399
1.049.719
1.161.593
3.892.808
Familias en Accin
739.296
1.026.375
1.032.788
1.019.839
3.818.298
16.460
27.187
21.980
21.966
87.593
175.778
243.941
348.077
401.814
1.169.610
Habitabilidad
86.870
133.860
95.825
98.612
415.167
Gestores Sociales
39.147
52.791
50.070
33.559
175.568
4.183.307
5.035.053
5.090.880
5.256.926
19.566.167
Educacin
Analfabetismo
Generacin de ingresos y capacitacin
Total
Total
15
16
Notas sobre el modelo de

desarrollo de Colombia: aspectos
sociales
i l y econmicos
i
Santiago Montenegro
Abril 2008
Contenido
Introduccin
Modelo de desarrollo de Colombia:
indicadores de largo plazo
Economa y poltica
Retos
Contenido
Introduccin
Economa y poltica
Retos
Introduccin
Las instituciones
i i i
son crticas
i
para explicar
li
ell
desarrollo de los pases
Instituciones econmicas
econmicas, polticas y sociales
El desarrollo es el resultado de la interaccin

entre la economa y la poltica
El caf fue muy importante para el desarrollo

de las instituciones p
polticas como econmicas
de Colombia
Introduccin
Un siglo despus del comienzo de la segunda gran

expansin
i cafetera
f t :
o
Fuertes instituciones polticas
Avance en indicadores socioeconmicos bsicos
Pobres resultados en comparacin a otros pases
Ingreso per capita medio bajo
Psima distribucin del ingreso
Altos niveles de violencia
Contenido
Introduccin
El caf: economa y poltica
Retos
Modelo
d l d
de d
desarrollo
ll d
de Colombia
l
bi
En contra de
d narrativas
i
tradicionales,
di i
l en este
trabajo argumento que:
o
El desarrollo de Colombia ha sido el resultado

de la interaccin de la economa y la poltica
El modelo poltico ha sido relativamente

fuerte
El modelo econmico fren el desarrollo

durante dcadas: no se aprovech las ventajas
comparativas (con excepciones como el caf)
No se agreg
N
valor:
l
no se ttransformaron
f
llas
ventajas comparativas en competitivas
Modelo de desarrollo de Colombia

N
Nmero
y duracin
d
i de
d di
dictaduras
d
militares
ili
en A.
A Latina
L i
desde 1900
Duraciin de las dic
ctaduras (ao
os)
50
Repblica Dominicana
45
Per
Nicaragua
40
Brasil
Paraguay
35
Hait
30
Brasil
Ecuador
E
d
25
Bolivia
20
Uruguay
Mxico
10
5
0
Argentina
Chile
15
Colombia
0
10
12
Nmero de dictaduras militares
Fuente: Visin Colombia II Centenario.
14
16
18

Nmero
de
d Constituciones
C
i
i
en A. Latina
i
desde
d d 1880
88
Venezuela
19
Ecuador
Brasil
8
6
Bolivia
li i
Per
Chile
Argentina
Colombia
2
0
10
1
15
20

Desviaci
n estndar d
del PIB desde
e 1950
(precios con
nstantes)
N
Nmero
d
de directores
di
del
d l Banco
B
C
Centrall vs. D
Desviacin
i i
estndar del PIB
7,0%
Per
V
Venezuela
l
6,0%
Argentina
5,0%
4,0%
Ecuador
3,0%
Bolivia
Brasil
Colombia
2,0%
Chile
1,0%
0,0%
0
10
20
30
40
50
Nmero de directores del Banco Central desde 1930
60
M d l d
Modelo
de desarrollo
d
ll d
de C
Colombia
l
bi
Tasas de
d crecimiento:
i i
1906
6 - 2004
12
8
6
4
2
-4
Fuente: DANE y DNP.
2001
1996
1991
1986
1981
1976
1971
1966
1961
1956
1951
1946
1941
1936
1931
1926
1921
1916
-2
1911
0
1906
Variacin por
V
rcentual
10
La estabilidad institucional y el crecimiento econmico mejoraron

significativamente las condiciones de vida
Evolucin de indicadores de desarrollo 1830 2004
Indicador
1830
1900
1950
2004
37 aos
48 aos
72 aos
Mortalidad infantil
204
130
24.4
Estatura hombres
1,63 m
1,68 m
1,71 m
58%
38%
7.6%
2,2 aos
7,6 aos
21%
43%
114,7%
$ 617.838
$ 2.005.662
$ 5.667.086
4,7
12,4
45,3
Esperanza de vida al nacer

(por cada 1000 nacidos vivos))
(p
Tasa de analfabetismo adultos
90%
Aos promedio de educacin

(poblacin mayor a 15 aos)
Cobertura de educacin primaria
9%
Ingreso per cpita ($ 2004)

Poblacin (millones de habitantes)
1,2
Modelo
d l d
de d
desarrollo
ll d
de Colombia
l
bi
Sin
i embargo,
b
a nivel
i l iinternacional,
i
l estas cifras
if
pierden mucho de su brillo:
o
Bajo ingreso per cpita
I i i
Instituciones
dbiles
dbil
Psima distribucin del ingreso
PIB per cpita inferior al del promedio de pases de ingreso medio

PIB per cpita (Promedio 1990-2002)
$ 8.000
Dlares de
e 1995
$ 7.000
$ 6.000
$ 5.000
Promedio: $4,655
$ 4.000
$ 3.000
$ 2.288
$ 2.000
$ 1.000
$0
Argentina
Hungra
Chile
Brazil
Venezuela
Mexico
P
Pases
de
d Ingreso
I
Medio
M di
Fuente: Banco Mundial
Colombia Guatemala
Colombia es uno de los pases con menor coeficiente exportador en

Amrica Latina
Exportacin de bienes y servicios (% del PIB)
Pas
2001
2002
2003
Argentina
11,53
27,69
24,95
Brasil
13,22
15,49
..
Chile
34,68
34,17
34,48
Colombia
20,83
19,71
23,16
Costa Rica
41,55
42,37
46,04
Ecuador
26,7
23,98
24,34
El Salvador
25,79
26,98
27,64
Guatemala
18,77
16,47
16,29
Honduras
37,96
37,16
36,48
Mxico
27,49
26,79
28,43
Nicaragua
Ni
23,36
22,92
22,83
Per
15,95
16,43
17,04
Promedio LAC
17,61
21,09
..
El imperio de la ley es uno de los factores ms comnmente

sealados entre las deficiencias del pas
Imperio de la ley
6
N. Zelanda
Canad
EEUU
Francia
Chile
Espaa
C. Rica
Uruguay
India
Brasil
Mxico
13
17
24
30
32
72
80
103
111
113
124
131
China
Bolivia
Per
Colombia
Rusia
Argentina
Ecuador
Venezuela
142
146
147
148
149
181
0
Fuente:
20
40
60
80
100
Instituto del Banco Mundial, Governance Matters IV: Governance

Indicators for 1996 2004; Clculos DNP - DEPP
120
140
160
180
200
Colombia presenta una de las peores distribuciones de ingreso de

Amrica Latina
Coeficiente de Gini
70
60
50
40
30
20
10
Sierra
a Leona
Brasill
Sudffrica
Colom
mbia
Chile
Parag
guay
Mxic
co
El Salvador
Per
Malas
sia
Guate
emala
Costa
a Rica
Fuente: Informe sobre el Desarrollo Humano PNUD, 2004
Filipin
nas
Tailan
ndia
Singa
apur
Turqu
ua
Jamaiica
Nepall
Indon
nesia
Pakisttan
Franc
cia
India
Rep. de
d Corea
Norue
ega
Dinam
marca
Contenido
Introduccin
Economa y poltica
Retos
Economa y poltica
Ell caf
f ffue clave
l
en ell d
desarrollo:
ll
o
Su tecnologa se adecu a una de las

geografas ms abruptas del mundo
Aprovech una clara ventaja comparativa
I
Increment
ell ingreso
i
nacional
i
l
Distribuy el ingreso: aument la demanda

agregada
Ayud a la acumulacin de capital
I
Increment
t llos iingresos d
dell E
Estado
t d
An hoy genera un 15% del empleo rural
Economa y poltica
Ell caf
f ayud
d a emplear
l
productivamente
d i
un
recurso productivo:
o
Modelo exitoso de desarrollo es el que emplea

plenamente sus recursos productivos
Exporta excedentes de sectores con recursos

intensivos
Economa y poltica
Infortunadamente,
f
d
ell modelo
d l d
dell caf:
f
o
No se extendi a otros sectores agrcolas
A otros sectores productivos
Durante mucho tiempo, no transform sus

ventajas
j comparativas
i
en ventajas
j
competitivas
No agreg valor
Se extendi a sectores indeseables: coca
Economa y poltica
Ell modelo
d l d
de lla sustitucin
i i d
de iimportaciones:
i
o
Al centrarse sobre el minsculo mercado

interno no emple recursos
Concentr recursos en el centro del pas
Di i i las
Discrimin
l costas y lla periferia
if i
Ayuda a explicar la psima distribucin del

ingreso
La expansin del sector agropecuario no puede tener como referencia

el mercado interno
Tamao de economia colombiana frente a la de algunas reas urbanas de EEUU (2002)
7
C
Colombia
l bi ya es un
exportador neto de
productos agrcolas
6
5
4
El mercado interno es
demasiado pequeo
3
2
Nuevaa York
Chhicago
Los Anngeles*
Boston
B
Hoouston
Filaadelfia
Atlanta
A
Dallas
D
Detroit
D
San Fra ncisco
Sann Jose
Minneaapolis*
Seeattle*
Phooenix*
San Diego
Oaakland
Baltimore
Coloombia
Washhington
* Incluye reas metropolitanas

Nota: En 2002 el PIB de Colombia en dlares era 82,300 millones, mientras que el de Nueva York era 523,430
Fuente: Glassman, J. y Hassett, K., 2003. Understanding the Role of the United States in the Global Economy. American Enterprise Institute
La sustitucin de
importaciones
agrcolas tiene un
lmite muy pequeo
Hay mas de 25 productos en los que Colombia tiene ventajas

comparativas
Productos Exportables
Promisorios (1)
Agrcolas
Exporttables
Actua
ales
Banano Export.
Pltano Export.
Caa de azcar
Caf
Flores
Palma
Tabaco rubio
Potencia
al
Exportad
dor
Tabaco negro de
exportacin
Yuca industrial
Algodn fibra
media larga
p
Papa
Cacao
Biocombustibles
Hortalizas
Frutales
Aj
Brcoli
Cebolla
Esprragos
Pimentn
Lechuga
Alcachofa
Uchuva
Bananito
Limn Tahit
Maracuy
Pitahaya
Pia Golden
Mango
Feijoa
(1) Cultivos incipientes en volumen, rea y desarrollo de paquetes tecnolgicos estandarizados

Clculos: DNP - DDRS
Forestales
Madera aserrada
(teca, melina,
roble, pino
ptula, pino
caribe)
Pecuario /
Acucola
Carne bovino
Derivados
lcteos
Tilapia
Camarn
Atn
Economa y poltica
Ell iimpacto d
dell caf
f y lla geografa
f en llas
instituciones:
o
Modelo de pequea propiedad
Distribuy el ingreso
Desafi
D
fi lla l
lgica
i d
de lla accin
i colectiva:
l i
conjuncin de un sector econmico con
poderes polticos regionales
Logr accin colectiva internacional
y a la dispersin
p
del p
poder,, y a
Contribuy
fragmentar a partidos y movimientos
Barrera contra el populismo
Economa y poltica
ndice de Fragmenttacin Geogrfica (p)
1.0
di de
ndice
d fragmentacin
f
i geogrfica
fi
1 p = probabilidad de que dos
indi id os tomados
individuos
aleatoriamente pertenezcan a una
misma ecozona.
08
0.8
0.6
Colombia
0.4
0.2
Muestra de 156 pases
Fuente: Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Harvard.
Economa y poltica
0.75
0.74 0.74
07
0.7
0.70
0.66
0.65
0.65 0.64
0.64 0.64
0.62 0.61
0.60
0.6
57
0.58
5 0.58
5 0.57
0.55
0.56
0.54
0.50
0.49
0.45
0.42
Fuente: DNP.
Colombia
Brasil
Venezuela
Bolivia
B
Ecuador
E
Nic
caragua
Ho
onduras
El Sa
alvador
Cos
sta Rica
Pa
anam
Arge
entina
Mxico
M
Rep
p. Dom.
Per
Chile
Ur
ruguay
Pa
araguay
0.40
Gua
atemala
ndice d
de Concentra
acin Poblaciional
di de
ndice
d concentracin
i poblacional
bl i
l en A. Latina
i
Economa y poltica
Dispersin
i
i de
d la
l poblacin
bl i y fragmentacin
f
i geogrfica:
fi
A. Latina
ndice de Fra
agmentacin
1.0
0.8
06
0.6
Colombia
0.4
0.2
0.4
0.45
0.5
0.55
0.6
0.65
ndice de Dispersin
Fuente: Clculos propios.
0.7
0.75
0.8
Economa y poltica
C
Caractersticas
i
generales
l del
d l caf
f y ell petrleo
l en Colombia
C l
bi
Sector cafetero
Sector petrolero
Trabajo intensivo
Capital intensivo
Distribuido en miles de
pequeos productores
Dominado por unas pocas

firmas
Apropiado por nacionales
Parcialmente apropiado por

compaas extranjeras
De propiedad del sector

privado
De propiedad del sector

pblico
Principalmente localizado en
l regin
la
i occidental
id
l
Principalmente localizado en
l regin
la
i oriental
i
l
Economa y poltica
Los costos de
d lla geografa:
f
o
Dificultad para proveer bienes pblicos como

seguridad y justicia
Dificultad para la gobernabilidad
Facilit
F
ili lla aparicin
i i d
de actividades
i id d
econmicas ilegales
Economa y poltica
En que fall
f ll ell modelo
d l d
dell caf
f y ell modelo
d l d
de
sustitucin de importaciones?
o
En agregar valor
Conformar clusters
Apropiar
A
i excedentes
d
d
dell otro llado
d d
dell
mercado
Si bien desafi la lgica de la accin colectiva

y evit el despojo de recursos por sectores
urbanos, no es claro que se haya utilizado
bi ell excedente
bien
d t
Hace falta evaluar inversiones
Contenido
Introduccin
Economa y poltica
Retos
Retos
Emplear
l
productivamente
d i
llos recursos que tiene
i
Colombia
Exportar
Agregar valor
L
Lograr
ell TLC con EEUU y con otros pases
Consolidar la seguridad
Fortalecer la justicia
Retos
La desigualdad
d i
ld d se mitigar
i i ffortaleciendo
l i d lla
educacin
Enfatizar en el cuidado de los nios entre los

aos cero y cinco
Mejorar sistemticamente la capacidad de

implementacin, seguimiento y evaluacin de las
polticas pblicas
El problema no es la falta de recursos
Retos
Produccin
d i de
d bienes
bi
pblicos:
bli
i f
informacin
i y
escrutinio por parte de la poblacin
El caf en el modelo de desarrollo

de Colombia
Santiago Montenegro
Abril 2007
Poltica Social en Colombia:

Reflexiones para el debate
Mauricio Crdenas S.
Fedesarrollo
Cartagena
Noviembre 17 de 2007
Dos ideas iniciales

El retroceso social de los aos noventa ocurri
durante la mayor expansin del gasto social en
nuestra historia reciente.
La poltica social tiene un efecto secundario
sobre la calidad de vida, en comparacin con la
disponibilidad de empleos formales.
La nueva poltica social
Familias en Accin
Red Juntos
Subsidios para vivienda rural de inters social
Plan 2500
Agro Ingreso Seguro
Otros
Algunos objetivos
Familias en Accin:
Objetivo:
Mejorar los indicadores de
asistencia y permanencia
escolar y salud en los
jvenes.
Beneficiarios:
2002: 320.716 familias
2007: 1.559.369 familias
Cobertura:
En el ao 2007 ingresaron
1.500.000 familias al
programa.
Logros:
Reduccin de la pobreza y
aumento de la escolaridad.
Red Juntos:
Objetivo:
Promocin social.
Conformacin de una red
para la Superacin de la
Pobreza Extrema.
Beneficiarios:
2002: N/A
2007: 10.937 familias
2010: 1.500.000 familias
Cobertura:
Para el ao 2008 se espera
que la Red est presente en
todos los municipios del pas.
Logros:
Estabilizacin
macroeconmica de la
poblacin desplazada.
Otros ejemplos
Banca de las
oportunidades:
Objetivo:
Acceso a activos y servicios
financieros a travs de capital
semilla, ahorro, crdito y
seguros.
Beneficiarios:
2002: 198.862
2007:1.531.140
2010: 5.000.000
Cobertura:
1099 municipios del pas.
Logros:
Aumento de la bancarizacin
y la profundizacin del
mercado financiero.
Plan 2500:
Objetivo:
Pavimentacin de 3.125 km
de carreteras (red primaria,
secundaria y terciaria).
Beneficiarios:
Sectores de construccin y
cemento.
Transportadores.
Poblacin aislada.
Cobertura:
31 departamentos.
Logros:
1.419 km pavimentados.
Agro Ingreso Seguro:

Objetivo:
Mejorar la competitividad del sector agropecuario de cara a la
internacionalizacin de la economa.
Fortalecer los ingresos de los productores ms afectados por
esta internacionalizacin
Recursos:
2007: 400 mil millones de pesos
2008-2011: 500 mil millones de pesos
Cobertura:
A Septiembre 2007: 30 departamentos.
Logros:
A Septiembre 2007: 118 proyectos de riego, 283 mil millones
de pesos en la lnea especial de crdito, 144 mil millones de
pesos a travs del ICR (Incentivo a la capitalizacin rural).
Tres tipos de consecuencias no obvias

1. Macroeconmicas
Son sostenibles?
Se justifican en medio del auge econmico?
2. Microeconmicas
Cmo responden las personas?
3. Polticas
Los problemas fiscales

Se podrn financiar estos programas cuando la
economa vuelva a su senda de largo plazo?
Se podrn recortar?
Costo poltico de hacerlo es enorme.
Disposiciones constitucionales y legales crean grandes
inflexibilidades.
Estarn disponibles estos programas en el momento de
mayor necesidad?
Implicaciones micro
Segmentacin del mercado laboral
Aumento de la carga tributaria del sector
formal
Tendencia a la informalidad
De los trabajadores colombianos

Cerca de 84% gana dos salarios mnimos o
menos.
49% gana un salario mnimo o menos
20% gana entre medio salario mnimo y un
salario mnimo.
29% gana menos de medio salario mnimo.
Por otro lado, solo 8.6% gana ms de 5 salarios
mnimos.
Efectos nocivos de la informalidad

laboral
Vulnerabilidad del trabajador ante choques
de salud, desempleo.
Alta volatilidad del ingreso del hogar.
Incertidumbre de la estabilidad del ingreso
en la vejez (cobertura de pensiones).
En el caso de las empresas

Cerca de 45% de los microestablecimientos son informales
bajo la definicin de no tener registro mercantil.
En cu e sta 123 E. Mi croe stabl e ci mi e n tos
A o
2001
Total m u e stra
Formal
38.02%
58.90%
In formal
46.21%
41.10%
No. informal
15.77%
No. observaciones
6399
28817
Formal
43.38%
57.70%
In formal
56.62%
42.30%
No. observaciones
6399
29343
Formal
37.83%
5.70%
In formal
62.17%
44.30%
No. observaciones
6399
61275
Formal
26.08%
34.60%
In formal
73.92%
65.40%
No. observaciones
6399
61234
Re gi stro Me rcan ti l
C on tabi l i dad
Pago Impu e stos
Pagos aporte s
Fuente: Crdenas y Rozo (2007).
Las empresas informales enfrentan mayores

obstculos para acceder al crdito
Efecto de la informalidad sobre proble mas del e stable cimie nto o ne gocio
Proble mas e n los ne gocios
O bs. Formal O bs. Informal
Formal
Informal
Dif(Inf-For)
Problemas Financieros
2427
3154
46.25%
48.54%
2.28%
Falta de Capital
1140
1531
83.09%
85.10%
2.01%
Problemas de crdito
1140
1531
42.62%
35.53%
-7,11%***
T asas
1140
1531
24.99%
25.40%
0.41%
Nota: *:Significativo al 10% de confianza-**:Significativo al 5%-***:Significativo al 1%. La significancia

de las diferencias fue obtenida por medio del mtodo de Bootstrapping.
En Colombia, el 25,9% de estas empresas considera

que la competencia generada por el sector informal es
su ms grave problema
Competencia de empresas
informales
En Colombia, el 25,9% de estas empresas

considera que la competencia generada por el
sector informal es su ms grave problema.
35%
30,43%
28,71%
30%
25.90%
22,34%
25%
20%
15,74%
12,79%
15%
10%
22,78%
6,62%
5%
0%
Panam
Argentina
Mxico
Paraguay
Per
Colombia
Bolivia
Uruguay
Fuente: Clculos de los autores con datos de la encuesta empresarial realizada por el Banco Mundial.
Crculo vicioso de la informalidad
Riesgos polticos
Pese a la reforma poltica de 2003, el sistema poltico
colombiano se caracteriza por la ausencia de partidos
fuertes y un congreso fragmentado. En estas
condiciones,
Existe un mayor nmero de actores
La coordinacin es ms difcil
Aprobar proyectos de ley es ms complejo
Nmero promedio de ponentes de los

Proyectos de Ley presentados en el
Congreso
40
Proyectos de Ley legislativos
Proyectos de Ley presupuestales
7
6
35
Proyectos de Ley tributarios
30
Comisiones econmicas
25
20
15
3
10
2
5
1
0
0
1982
1986
1992
1994
1996
Fuente: Crdenas, Junguito y Pachn (2006).
1998
2000
2002
Nmero de ponentes - Comisiones econmicas
Nmero de ponentes
10
Proyectos de inversin regional

(% del presupuesto total, Ley de Presupuesto )
Fondo de
Fondo de
Fondo Nacional de
Cofinanciacin Cofinanciacin
Fondo Nacional
Caminos Vecinales
Ao
de Regalas (FNR)
para la Inversin para la Inversin
(FNCV)
Social (FIS)
Rural (DRI)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
1,3%
1,4%
1,4%
0,8%
0,3%
0,2%
0,4%
0,3%
0,5%
1,0%
0,8%
0,5%
0,3%
0,4%
0,1%
0,0%
0,2%
0,1%
Fuente: Crdenas, Meja y Olivera (2006).
0,8%
0,8%
0,6%
0,6%
0,4%
0,2%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,3%
0,1%
0,0%
0,8%
1,1%
1,1%
0,7%
2,4%
2,5%
5,6%
4,2%
1,8%
1,3%
0,9%
Riesgo potencial de los nuevos

programas sociales
Estos programas se prestan para que sean
nuevos instrumentos para formar y
mantener coaliciones.
Consideraciones de tipo regional
Distribucin de los recursos de acuerdo
a la mayor conveniencia poltica, no
social y econmica.
Qu ajustes requiere el modelo?
Mayor nfasis en:

Universalizacin
Mejores herramientas de focalizacin
Evaluacin
Sistemas de graduacin
Adems,
Cambios en el sistema de financiacin de la poltica
social
Poltica Social en Colombia:

Reflexiones para el debate
Mauricio Crdenas S.
Fedesarrollo
Cartagena
Noviembre 17 de 2007
BASES URBANAS
DE LA VIOLENCIA EN
Pueden establecerse en nuestro pas
paralelos entre la violencia actual y la
violencia vivida a mediados de siglo? Un
anlisis comparativo de la violencia en
Colombia durante los perodos 1945-1950
y 1984-1988, y su relacin con otros
fenmenos, como desarrollo econmico,
sindicalismo, gaitanismo y narcotrfico.
COLOMBIA
1945-1950 1984-1988
Por Medfilo Medina Historiador,
profesor de la Universidad Nacional
1. INTRODUCCIN
En la literatura histrica y sociolgica sobre la violencia se diferencian claramente los momentos de sntesis y las aproximaciones monogrficas. Cuando se
alude a los primeros se hace referencia a obras como la de
Guzmn, Fals, Umaa, 1962;
Paul Oquist, 1978; y en cierto
modo Colombia: Violencia y
Democracia, 1986.
Sin embargo, tiende a predominar
la fragmentacin de la Violencia
como objeto de estudio. Tal frag-
1 Germn Guzmn, Orlando Fals Borda, Eduar-do

Umaa Luna, La Violencia en Colombia,
Bogot, 1962. Paul Oquist,Violencia, Conflicloy
Poltica en Colombia, Bogot: Instituto de Estudios Colombianos, 1978. No son stas las nicas
obras que afrontan la violencia desde una perspectiva global. Pero s constituyen las dos sntesis
ms logradas en etapas diferentes de la investigacin sobre la Violencia.
20
mentacin ha asumido de manera

sucesiva la modalidad de regionalizacin2, separacin de "temas" 3 de
la Violencia, e incluso una especie
de parcelacin. Esto ltimo se percibe
en la tipologa que se desarrolla en
el informe de la Comisin
Interdisciplinaria: Violencia Poltica,
Violencia
Urbana,
Violencia
Organizada, Violencia Familiar, etc.
Frente a cada una de esas
manifestaciones de violencia se
propusieron polticas y soluciones
especficas. Desde luego no se trata
de "deformaciones", de una especie
de desviacin del espritu cientfico.
Son momentos necesarios ambos
en el proceso de investigacin. Una y
otra perspectiva se
requieren
mutuamente, se retroalimentan.
Hoy no se trata de volver a "la era
de las grandes explicaciones
causales", como sealaba Daniel
Pecaut. Ms bien habra necesidad
de abordar el examen de los
rasgos comunes, de los nudos de
confluencia de las diversas "violencias" o "fenmenos de violencia"
segn sea la expresin que se
prefiera. Parece sugestivo afrontar
ciertas relaciones entre procesos
diversos. En el presente ensayo se
intenta abordar relaciones entre la
violencia y otros fenmenos globales
bajo los siguientes enunciados:
Violencia y desarrollo econmico,
violencia urbana y rural, y
violencia y alternativas populistas.

2
Los ejemplos ms notables de estudios

regionales sobre la Violencia son los siguientes:
Daro Fajardo, Violencia y Desarrollo.
Transformaciones Sociales en Tres Regiones
Cafeteras del Tolima 1936-1970, Bogot: Ed.
Suramerica, 1979. Jaime Arocha, La Violencia
en el Quindo, Bogot: Ed. Tercer Mundo,
1980. Urbano Campo, Urbanizacin y
Violencia en el Valle, Bogot, 1980. James
Henderson, Cuando Colombia se Desangr. Un
Estudio de Violencia en Metrpoli y Provincia.
Bogot,1984.Carlos Miguel Ortz Sarmiento,
Estado y Subversin en Colombia. La Violencia
en el Quindo Aos 50. Bogot: CEREC-CIDER,
1985.
3
Gonzalo Snchez, Donny Meertens, Bandoleros,

Gamonales y Campesinos. El Caso de la
Violencia en Colombia, Bogot: El Ancora
Editores, 1983. En cuanto al estudio de "temas" de
la Violencia el de Snchez es un libro pionero que
hasta ahora no ha tenido continuadores.
4
El Tiempo. 21 de octubre de 1949.
2. VIOLENCIA Y DESARROLLO
ECONMICO: DOS
COYUNTURAS, 1945-1950,
1985-1988.
2.1 Economa y Violencia 19451950
La Violencia de mediados del presente siglo se precipit sobre Colombia al tiempo que sta entraba
en una fase de crecimiento
econmico acelerado (1945-1953).
Era justamente el mes de octubre
de 1949 el menos indicado para
que un colombiano lanzara comentarios optimistas sobre la
suerte de su pas. En efecto, tuvieron lugar una serie de matanzas
colectivas que anunciaban con los
mtodos del terror la proximidad
de las elecciones presidenciales
que se celebraran en el siguiente
mes. Sin embargo, imperturbable,
el presidente de la Asociacin de
Industriales, ANDI, refirindose al
estado de la economa sealaba:
"He repetido muchas veces en las
ltimas semanas mi concepto
sobre el particular, que es muy
optimista y que se basa en hechos
concretos, como son el precio del
caf, los aumentos muy considerables en la produccin agrcola e
industrial, la oportunidad de los
pagos internacionales y el equilibrio de la balanza de pagos" 4.
Quiz de manera menos esquizoide
que su antecesor, el presidente de
la ANDI, Fabio Echeverry Correa,
declaraba sibilinamente a comienzos de 1987: "La economa va bien,
pero al pas le va mal". La Violencia haba adquirido las formas enrarecidas de la guerra sucia. La
simultaneidad de Violencia y expansin de la economa en pocas
distintas sugiere relaciones ms
En estos tres momentos est
presente la
inquietud por aprehender lo especficamente
urbano de los procesos de violencia en Colombia.
Se abordan los anteriores enunciados desde una
perspectiva comparativa de la violencia en los
perodos 1945-1950 y 1984-1988.
21
profundas que las de la simple

coincidencia en las dos series
de fenmenos. Desde luego, no
hay razn para proponer, al
menos a nivel nacional, la
accin
de
"estrategias
intencionales"
en
esta
a s o c i a c i n e n tr e b o n a n z a
econmica y altos ndices de
violencia poltica. Se trata de
movimientos ms complejos
que superan, las ms de la
veces, a sus agentes sociales.
A mediados del decenio de los
cuarenta, y luego de una etapa
de
recesin,
los
ndices
econmicos se dispararon hacia
arriba. Entre 1945 y 1949 el
producto interno bruto, el
producto interno per cpita y el
ingreso nacional bruto se
incrementaron a una tasa anual
de 5.9%, 3.6% y 7.5%, respectivamente 5 . Entre 1945 y
1953 la industria creci a la tasa
record anual del 9.2%. La
agricultura vio aumentar el
volumen de produccin en un
77% para 1948 y en 113.8% para
1949 6 .
Por el mismo tiempo, la
economa colombiana fue objeto
de
dos
procesos:
monopolizacin, y reactivacin y
diversificacin de la penetracin
del
capital
extranjero,
particularmente del norteamericano 7 . Sin embargo, en el presente trabajo se mantienen
como variables centrales de
anlisis la pareja crecimiento
econmico y Violencia.
Al paso que los ndices
anteriores y muchas otras cifras
que no se han consignado en
las presentes pginas reflejaban
el buen suceso de la economa,
la
Violencia
avanzaba
inexorablemente. Desde 1947 la
mayora de los Departamentos
registraban hechos violentos. En
las ciudades se repriman
manifestaciones obreras. Las
concentraciones
gaitanistas
tambin cosechaban vctimas. A
finales de 1949 ocurrieron verdaderos genocidios como los de
Belalczar, en el Cauca; El Playn, en
Santander; Betania, Ceiln y San
Rafael en el Valle del Cauca;Arauca
en Caldas. En Cali tropas del ejrcito
realizaron la masacre e incendio de la
casa liberal.
econmico liberal se dio simultneamente a un cambio de enfoque sobre el nivel de participacin

poltica de los movimientos sociales.
En el ao 36 se haba
Segn la distribucin cronolgica de

los muertos por la violencia, a la
segunda mitad de los aos 40
correspondieron las siguientes cifras 8
Desde el inicio de los aos cuarenta

empieza
a
cristalizarse
una
coincidencia en la lites econmicas y
polticas colombianas sobre la
necesidad de desmontar la "ideologa
de la regulacin estatal" en aras de la
adopcin explcita de un esquema
liberal de gestin econmica y social.
La crisis que sacude al rgimen
poltico entre 1943 y 1945 y que sirve
de antesala a la Violencia estara
condicionada por los desajustes y
movimientos de acomodamiento que
sacuden a la sociedad y al sistema
poltico.
Daniel
Pecaut
ha
documentado
y
conceptualizado
bien
las
implicaciones y modalidades de
este cambio de rumbo. 9
Miguel Urrutia Montoya, Cincuenta Aos de

Desarrollo Econmico Colombiano, BogotMedelln: Ed. La Carreta, 1979, p. 16.
6
Absaln Machado (Coord.), Problemas
Agrarios Colombianos, Bogot: CEGA-Siglo
XXI Editores, 1986.
7
Para el anlisis de esos procesos pueden consultarse entre otras, las siguientes obras: Rafael
Baquero, La Economa Nacional y la Poltica de
Guerra en Colombia, Bogot: Ed. Estrategia,
1972, p. 69 y ss., y Konrad Matter, Inversiones
Extranjeras en la Economa Colombiana,
Medelln: Ediciones Hombre Nuevo, 1977.
8
Oquist, p. 59.
9
Daniel Pecaut, Orden y Violencia. 1930-1954,
Bogot: CEREC, Siglo XXI Editores, 2 vol., 1987.
Del compromiso entre lites

burguesas y clases populares
a la represin sindical durante
el gobierno de Lleras Camargo
La abstencin de la intervencin
estatal en favor de un modelo
22
producido una especie de compromiso

histrico
entre
una
constelacin
de
lites
burguesas y un conjunto de
fuerzas
representativas
de
sectores populares y medios.
Dicho compromiso acord un
espacio, ciertamente limitado, al
sindicalismo y consagr unas
formas
de
comunicacin
poltica de tipo paternalista
entre el gobierno y los
organizados.
trabajadores
La iniciativa en estos cambios la

tomaron los gremios econmicos;
en primer lugar, el de los
grandes cafeteros, a travs de la
Federacin
Nacional
de
Cafeteros, y en segundo lugar
los
industriales
y
los
comerciantes. Los primeros
formalizaron su sindicato, la
ANDI, en 1944 y los segundos lo
hicieron con FENALCO en 1945.
Los gabinetes ministeriales

despus de 1943 no reservaran
carteras para "audacias menores
de treinta aos" ni contaran con
el concurso de periodistas
brillantes o de profesionales sin
mayores vnculos con poderosos
intereses
econmicos.
Los
ministros en el segundo gobierno
de Lpez, 1942-1945, o en el de
Ospina
Prez,
1946-1949,
seran advertidos financistas,
slidos empresarios o abogados
de
compaas
petroleras
extranjeras.
La renuncia del Presidente Lpez
Pumarejo el 19 de julio de 1945, y
la escogencia hecha por el Congreso de Alberto Lleras Camargo
para sucederle, culminaron el
cambio de rumbo de la poltica y
del Estado. Pocos meses despus,
el nuevo Presidente aprovechara
la ocasin de mostrar claramente
el sentido que tendran los cambios con respecto a los movimientos sociales. A comienzos de di-
ciembre de 1945 los trabajadores

del ro Magdalena agrupados en
FEDENAL, filial de la CTC, se
declararon en huelga. El movimiento fue declarado ilegal por el
Ministerio de Trabajo, al paso que
el 18. al da siguiente de iniciado,
el Presidente de la Repblica declaraba que era preciso eliminar
una supuesta "creencia nacional"
en la existencia de dos gobiernos,
uno en Bogot y otro en el ro
Magdalena. La declaracin presidencial respald la intransigencia patronal y aval la represin militar a los huelguistas. Los
voceros de los gremios patronales y
los dirigentes de los partidos
aplaudieron la conducta oficial.
El conflicto del ro Magdalena ofreci
al gobierno excepcionales posibilidades para presentar de manera enequvoca frente a los trabajadores y a la opinin nacional
cul sera en adelante la conducta
oficial en el tratamiento de las
relaciones obrero-patronales y la
posicin hacia la organizacin
sindical. En efecto, FEDENAL era la
organizacin ms importante de
CTC, hasta entonces central nica.
Los trabajadores a ella afiliados,
haban alcanzado las mayores
conquistas sindicales. La represin a
FEDENAL afectaba notablemente
la influencia del partido comunista
en la organizacin sindical. Al
tiempo se asestaba un golpe a la
CTC, al debilitar su federacin
ms importante. Por todo lo
anterior el tratamiento de la huelga
de los trabajadores del ro
Magdalena tuvo un inocultable
23
efecto de demostracin.
Ya antes de la huelga anterior
haba sido declarado ilegal el paro
general convocado por la CTC en
solidaridad con la huelga de textiles Monserrate, que se haba
prolongado sin xito para los trabajadores, por espacio de dos
meses.
La ofensiva antisindical se desenvolvi en varias direcciones entre
1945 y 1950.
1. Ilegalizacin de huelgas
2. Represin militar a manifes
taciones obreras princi
palmente en Bogot y Cali.
Como resultado de esa repre
sin se produciran vctimas.
3. Ofensiva legal contra la CTC,
que fue sometida a demandas
entabladas por iniciativa ofi
cial y cuya personera jurdica
fue suspendida
4. Estmulo a la divisin de la CTC
que se fracciona temporalmente
en su VII Congreso realizado en
Medelln en agosto de 1946.
5. Autorizacin por parte del
gobierno a los despidos de tra
bajadores, que fueron par
ticularmente numerosos en
1947.
6. Amparo al paralelismo sindical
que se expres en proteccin a la
fundacin de una nueva central
obrera, la UTC, que surgi bajo los
auspicios de la Iglesia el 16 de junio
de 1946 y fue reconocida legalmente
en 1949 luego de que el gobierno
del Presidente Ospina, mediante el
Decreto 2785, derogara las disposiciones que prohiban el paralelismo sindical.
Esa poltica que se iba plasmando
en medidas concretas avanzaba
en medio de una campaa ideolgica que denunciaba el sindicalismo y lo descalificaba como factor
independiente en el sistema
poltico. No faltaron en este concierto las voces de la jerarqua
catlica a travs de prelados como el
Arzobispo de Medelln Garca
Bentez y Miguel ngel Bulles,
Obispo de Santa Rosa de Osos,
quienes haban prohibido a los
trabajadores, bajo pena de excomunin, afiliarse a FEDETA,
filial en Antioquia de la CTC.

Los sectores del sindicalismo agrupados en la CTC resistieron la
ofensiva antiobrera. Esa resistencia
se expres entre 1945 y 1950 en los
siguientes
aspectos:
"El sindicalismo
desapareci
como referente simblico
para numerosos sectores
urbanos, los cuales
quedaron entonces
a merced de
la confrontacin
poltica sectora
partidista".
1. Incremento del movimiento
huelgusitico. Las huelgas no
bajaron entre 1945 y 1948 de
20 por ao, lo cual seala un
promedio relativamente alto en el
movimiento huelgustico de los
aos treinta y uarenta.
2. Reiteracin de la convocato
ria a huelga nacional por parte
de la CTC y a huelgas regionales
por parte de sus federaciones.
Algunos de esos llamamientos
se llevaron a la prctica.
Al examinar el curso que tom el

proceso poltico despus de 1945 lo
evidente es el avance de la ofensiva
antipopular y el debilitamiento del
sindicalismo. Este ltimo llegara a ser
definitivamente despejado como factor
poltico. Con su derrota fue eliminada
una instancia capaz de encausar
conflictos. El sindicalismo desapareci
como referente simblico para
numerosos sectores urbanos, los cuales
quedaron entonces a merced de la
confrontacin poltica sectaria bipartidista.
La radicalizacin poltica a travs del
gaitanismo
sera
interrumpida
abruptamente con el asesinato de Gaitn
el 9 de abril de 1948. As la
violencia que no haba dejado de
avanzar desde 1945 no tendra ahora
diques de ninguna clase. Ciertamente
despus de 1948 esa violencia sera
preferentemente un fenmeno rural. Su
gestacin haba sido urbana y sus
primeras fases haban sido igualmente
urbanas y rurales.
Despus de 1948 la asociacin
violencia y expansin econmica
aparecer de manera nueva. Si entre
1946 y
1949 la ofensiva
3. La radicalizacin de sectores
obreros, como el de los trabaj adores del petrleo que enarbol las exigencias de la nacio
nalizacin del petrleo.
4. El gaitanismo como canalizador
de violencia. E1 asesinato de
Gaitn y la violencia como mtodo de enriquecimiento.
La desarticulacin de la ideologa de
la regulacin estatal, el proceso de
adopcin de un esquema liberal, con
la consiguiente reduccin del papel
de los sindicatos, encontr entonces
una resistencia en los trabajadores.
Al tiempo, como se ver adelante,
amplios
sectores
populares
encontraron en el movimiento
gaitanista un polo de identificacin
poltico. Simultneamente, al viraje
regresivo de las lites responda una
radicalizacin popular. Los ejes de
las resistencias popular, sindical y
poltica avanzaron sobre lgicas
distintasy a menudo enfrentadas.
24
antisindical aseguraba altas tasas de

ganancia, ahora el asesinato, la
amenaza, el xodo, aseguraban en
algunas regiones diferentes formas de
acumulacin de capital. Para las zonas
cafeteras
Jaime
Arocha,
y
particularmente Carlos Miguel Ortz,
han documentado convincentemente la
manera como se produjo una
recomposicin de los propietarios. Una
franja compuesta por profesionales,
comerciantes de las cabeceras municipales,
fonderos,
agregados-ma
yordomos, pudieron dominar la esfera
de la comercializacin del caf y
convertirse en fuertes eslabones de los
"negocios de la Violencia" 10
La primera mitad del decenio de los

ochenta estuvo caracterizada por la
recesin econmica. Colombia no fue
la excepcin, aunque los ndices fueron
menos drsticos que en otros pases.
En el norte del Valle de Cauca, en la

regin montaosa de Departamento,
avanz la sustitucin coercitiva de
pequeos agricultores por pequeos y
medianos ganaderos que pudieron
ofrecer materia prima a la filial de
una transnacional de produccin de
lcteos. Al tiempo, de la misma regin
salieron a la parte plana del
Departamento brazos necesarios para
los ingenios azucareros M . Incluso en
los Llanos Orientales se puede advertir
la consolidacin, merced a la violencia,
de algunas fortunas ganaderas y
cmo en la fase posterior a 1953
algunos personajes que haban
desempeado un papel importante en el
enfrentamiento militar del estado
contra las guerrillas liberales se
quedaron en la regin al servicio de
ganaderos que los utilizaron para limpiar
de colonos sus tierras.12
Tambin el sector agropecuario mostr

un comportamiento satisfactorio desde
1986. Para 1987 el crecimiento fue del
4.1%.
En las regiones que haban sido

escenario de luchas agrarias en los
aos treinta, los terratenientes, en no
pocos casos, vieron en la violencia la
oportunidad de disputarle a los antiguos
colonos, ahora pequeos propietarios,
sus derechos conquistados. Eso
resulta cierto para el sur y el oriente
del Tolimay para la regin de Sumapaz en
Cundinamarca13.
Es
decir
las
manifestaciones son diferentes segn
son diferentes las regiones. La lgica
sin embargo es la misma: la Violencia
como
factor
de
acumulacin
capitalista.
2.2 Economa y Violencia 1984-1988
Cmo se presenta la relacin
crecimiento econmico-violencia en la
etapa actual?
Desde mediados de 1985 la economa

empez a presentar sntomas positivos
que se convirtieron en franca
recuperacin en 1986 y 1987. Para
estos aos el crecimiento del PIB fue
del orden del 5.1%. La industria
manufacturera creci a un ritmo cercano
al 7%. Aument notoriamente la venta
de automviles y de otros bienes de
consumo durable. Creci la actividad
constructora privada.
10
Ortiz Sarmiento, op. cit. Al respecto resulta

particularmente interesante la sexta parte: "Los
Negocios de la Violencia o la Violencia como
Negocio".
11
Desde mediados de 1985 se ha

mantenido un flujo consistente de
capitales hacia la industria. Entre
comienzos de 1986 y los primeros meses
de 1987 los registros aprobados para
importaciones de bienes de capital
aumentaron en un 25% en dlares. En
prcticamente todas las ramas de la
industria de transformacin
se
registraron milagros. Empresas que se
encontraban al borde de la quiebra o que
haban entrado en proceso de
concordato no slo superaron la
situacin crtica sino que han podido
mostrar balances muy favorables en el
ltimo tiempo. Entre las ms
importantes podra mencionarse a Paz
del Ro, Fabricato, Coltejer, Avianca, el
Ingenio de Ro Paila, etc.
Para el contenido socio-econmico de la Violencia en

el norte del Valle, puede leerse el libro de Urbano Campo,
Urbanizacin y Violencia en el Valle, Bogot, 1980.
12
Estas impresiones se formaron a partir de

entrevistas personales realizadas por el autor en 1981
con antiguos actores de la Violencia en Los Llanos.
13
Ver al respecto: Medfilo Medina, "La Resistencia

Campesina en el Sur del Tolima", en Pasado y Presente
de la Violencia en Colombia., Bogot: Cerec, 1986, pp.
233 y sgtes.
14
Esta breve resea recoge datos de las siguientes

publicaciones: Fedesarrollo, Coyuntura Econmica,
vol. XV, No. 4, diciembre 1987. Moshe Syrkin,
"Crecimiento Econmico y Cambio Estructural en
Colombia", en Coyuntura Econmica, diciembre 1987.
Semana, /Informe Especial. "Las Cien Empresas Ms
Grandes de Colombia", 26 de mayo-1 de junio de 1987
y 27 de enero-2 de febrero de 1987.
Llama la atencin el caso de la IBM.

Mientras su casa matriz atravesaba uno
de los peores aos, la filial colombiana
alcaz utilidades de 3.510 millones de
pesos.
De manera similar a lo sucedido a
mediados de siglo, ahora, en la segunda
mitad de los ochenta, la buenaventura
econmica
coincide
con
un
recrudecimiento de la Violencia. Se usa
concientemente
el
trmino
recrudecimiento por cuanto para
Colombia se ha convenido en utilizar la
expresin "violencia endmica". El
incremento de bandas para-militares, la
proliferacin de sica-
25
la eliminacin sistemtica de
dirigentes de la organizacin
poltica
nacida
en
las
circunstancias de los acuerdos
de paz entre el gobierno de
Belisario Betancur y las FARC15,
la Unin Patritica (UP), la
senderizacin de agrupaciones
guerrilleras como el ELN16 , los
asesinatos de funcionarios del
estado
por
parte
del
narcotrfico, el incremento de
choques entre las guerrillas y
las fuerzas armadas, todo ello
est formando ese conjunto
abigarrado de violencia o
violencias.
Podra entonces relacionarse
para la coyuntura actual,
expansin
econmica
y
violencia? Para mediados de
siglo se presentaron los vnculos
internos entre una y otra. Para la
etapa actual slo pueden
bosquejarse algunas hiptesis.
Altos ritmos de acumulacin de
capital despiertan expectativas
extraordinarias de ganancia. Esa
tendencia en cierto modo
"natural"
en
cualquier
empresario se convierte en
Colombia en un poderoso factor
de violencia en la medida en que
las reglas de juego sobre las
cuales descansan las relaciones
obrero-patronales
estn
permanentemente entela dejuicio.
Hay aspectos de la legislacin
laboral que son sometidos a
procesos de revisin permanente.
Parecera que no hubiera un
terreno firme en materia de leyes
sobre el trabajo y que casi todo
estuviera en discusin. De igual
manera no existen garantas
reales para el cumplimiento de
las normas laborales y de las
clusulas de las convenciones
colectivas. Al comparar los
motivos que han llevado a los
trabajadores a la huelga, se advierte que en los aos ochenta
se
incrementaron
extraordinariamente
las
huelgas
no
por
nuevas
reivindicaciones sino contra la
violacin de normas laborales o
de puntos pactados en los
pliegos.
A
este
motivo
respondieron entre 1981 y 1984
el 31% de las huelgas en la
manufactura, el 70% en los

servicios (excluyendo el magis
terio), el 80% en el transporte.
Para esos mismos renglones las
huelgas por el mismo motivo para
el perodo 1971-1980 haban sido
de 18% y 51%, respectivamente17
cios pblicos" estn excluidos de

ese derecho.
"Los informes de la visitas de

inspeccin y vigilancia realizadas
por el Ministerio de Trabajo entre
1982 y 1985, que cubrieron
12.452 empresas, consignaban
que escasamente el 8.4% de esas
empresas
estaba
cumpliendo
cabalmente las disposiciones
legales y que el 91% lo incumpla
en un promedio de 3.85% normas
cada una".18
El estudio de la dosis de
violencia que ha rodeado la
actividad sindical en algunas
ramas en los ltimos aos
arrojara luz sobre la dinmica
entre economa y conflictos
violentos. A guisa de ejemplo se
mencionar un caso importante:
el vivido en la zona bananera de
Urab en Antioquia. Colom-
Urab y otros casos de Sindicalismo - Economa - Violencia
Por otra parte, la legitimidad

misma del sindicalismo se pone
siempre en duda. Su espacio tiende
a reducirse. La creacin de nuevos
sindicatos est rodeada de una
numerosa reglamentacin, al
tiempo que se excluye de la posibilidad de organizacin gremial a
sectores muy numerosos de los
trabajadores. As de 915.307 trabajadores que laboran en entidades estatales, solamente el 17%
tiene derecho a suscribir convencin colectiva. La prohibicin
de la huelga cubre a un nmero
an mayor de trabajadores por
cuanto quienes trabajan en
actividades consideradas de
"servi15
Fuerzas
Armadas
Revolucionarias
de
Colombia. Organizacin guerrillera ms antigua
de Colombia de orientacin izquierdista.
16
Ejrcito de Liberacin Nacional. Surgido a

mediados de los aos sesenta, se inspir en la
experiencia guerrillera de los revolucionarios
cubanos.
17
Roco Londoo Botero, "Los Sindicatos y la

Poltica Laboral en Colombia", Departamento de
Sociologa, Universidad Nacional, Bogot, 1988.
Trabajo an indito.
18
Ibid., p. 50.
26
bia se ha constituido en los ltimos

aos en el tercer productor mundial
de banano. En este hecho a la
produccin de Urab corresponde
un papel de primer orden. Las tasas
de ganancia para los empresarios
son sencillamente fabulosas.
Aunque en la regin aludida la
produccin del banano se haba
iniciado en 1952 solamente hasta
abril de 1987 se firma un acuerdo
un rengln econmico que se

muestra muy promisorio. Las
Fuerzas Armandas no aciertan a ver
tras el movimiento gremial otra cosa
que la presin subversiva de la
guerrilla. El diario bogotano La
Repblica
vocero
del
sector
mayoritario del conserva-tismo
comentaba en la edicin del 8 de julio
de 1987: "Es pernicioso que cada una
de las 267 fincas en Urab tenga su
sindicato. Sin-tagro atenta contra la
siniestro de los cuales tuvo lugar el

pasado 4 de marzo cuando un grupo
paramili-tar sac de la casa y fusil a
26 trabajadores bananeros miembros de
los sindicatos.
Otra rama en que los trabajadores han
sido castigados con una cruel violencia
ha sido la de los cementos, que
ameritara
tambin
algunas
referencias detalladas.
La intolerancia que se muestra en
algunas ramas frente a la organizacin
sindical, y la incorporacin de altas
dosis de barbarie en las relaciones
obrero-patronales en algunas regiones,
tienen su correlato en el plano nacional.
En 1986, en funcin de acuerdos entre
corrientes sindicales de orientacin
ideolgica y poltica diferente, fue creada
la Central Unitaria de Trabajadores,
CUT. El corto perodo de vida que
hasta ahora tiene la CUT ha estado
caracterizado
por
una
cruda
persecucin. Entre noviembre de 1986
y enero de 1988, habian sido
asesinados 70 miembros de la
organizacin. Esta marca de horror slo
es superada por las vctimas de la
Unin Patritica que contabiliza 520
dirigentes y miembros asesinados
hasta el mes de enero de 1988.
19
laboral en que toman parte el

Ministerio de Trabajo, Augura, la
organizacin de los empresarios y los
voceros de los sindicatos Sin-tagro y
Sintrabanano en representacin de
32.200 trabajadores19 . Estos
sindicatos estn afiliados a la
recientemente
creada
Central
Sindical, CUT. En el proceso de
negociacin del pliego fueron
asesinados 17 trabajadores. El
total de muertos por la violencia en
ese perodo fue de ms de 100 en la
regin. En la medida en que el
logrado en abril fue un convenio
marco, las negociaciones debieron
continuar para las 267 fincas. Hasta
mediados del ao se produjeron
huelgas. En general la violencia
continu con intensidad.
Resulta muy sintomtica la visin
que sobre Urab ofrecen sectores
nacionales. Los empresarios tienden
a identificar la violencia con la accin
de los sindicatos y llaman a rodear a
economa del pas al promover las

huelgas. Es necesario entonces
cambiar de frente de trabajo y evitar
que los bananeros nacio-nales,
acorralados por un sindicalismo
comunista, tengan que abandonar
los cultivos". Por su parte el Obispo
Hctor Rueda declaraba para la
prensa el 30 de junio de 1987 que los
paros del banano tenan orientacin
subversiva.
Una coherente descripcin de los conflictos en la

zona bananera se encuentra en el trabajo de Julin
Delgadillo, "La Violencia en Urab", ponencia
presentada al VI Congreso de Historia de Colombia,
Ibagu, noviembre de 1987. A este trabajo se remite la
informacin que aqu se trae a propsito de Urab
Naturalmente no se desconoce la
complejidad de un proceso de
negociacin en una zona como la de
Urab donde adems tienen
incidencia las organizaciones guerrilleras.
Los acuerdos entre empresarios y
trabajadores son frgiles. El deterioro de la situacin poltica en la
regin ha continuado y la violencia
no ha amainado. No ha cesado el
asesinato de trabajadores, el ms
27
Narcotrfico y Violencia: un
estudio obligatorio en estos
momentos
En la coyuntura de los aos ochenta es
preciso incorporar en el anlisis
la gravitacin del narcotrfico
tanto en la economa como en la
violencia. Existe una serie de vasos
comunicantes entre los
llamados
eufemsticamente "dineros calientes" y
la economa formal. Es muy difcil
medir el peso que el narcotrfico y
otras actividades econmicas ilegales
como el contrabando y el comercio de
esmeraldas ha alcanzado en el
conjunto de la economa. Pas el
tiempo en que los barones de la
droga podan dar sus apellidos a las
empresas, "Lehder Autos", por ejemplo.
Sin embargo, el flujo de dineros
contina y se incrementa. Se cuenta
con informacin indirecta que aporta
evidencias sobre el lavado
de
capitales. As, la amnista prevista
en la reforma tributaria del
Presidente Barco vincul a la
tributacin patrimonios nuevos de
190.000 contribuyentes, por un valor
total de $755.000 millones; 8.757
personas
jurdicas,
que
incorporaron $153.000 millones; y
182.955 personas naturales, que
incorporaron $602.179 millones20.
Igualmente, habra que estudiar los
dineros que han entrado a la
economa por medio de la llamada
"ventanilla siniestra" del Banco de la
Repblica. No es realista pensar que
en un pas que ha tenido tasas bajas
de ahorro interno, sectores de la
economa formal pudieran desechar
flujos de capital como los que pueden
suministrar las actividades del
narcotrfico.
plazo del sector oficial. As por los

menos lo registraba Fedesarrollo
para 198721. Es decir la reactivacin
econmica no podra explicarse
nicamente por el impacto del caf y
resultado del endeudamiento externo.
Los
medios
de
comunicacin,
particularmente la prensa, y voceros
polticos han alimentado una doble
moral que consiste en condenar
severamente al narcotrfico en el
discurso pblico y cerrar los ojos a su
activa penetracin en la economa
legal. Por ello resulta ms acorde con la
realidad el diagnstico de la revista
Semana que califica a la mafia como "un
grupo pequeo pero supremamente
poderoso...". "Noha habido, seala el
semanario, rengln social y econmico
en donde no se haya logrado infiltrar el
narcotrfico. Relaciones diplomticas,
exportaciones, aviacin, deportes.
Fuerzas Armadas, banca, Parlamento,
campaas polticas, empresa privada,
construccin. Iglesia, justicia y hasta
guerrilla han sido vctimas de los
tentculos
drogas".22
del
trfico
de
Desde la perspectiva del presente

anlisis, lo ms importante de
examinar es cmo sobre el capital que se
desplaza de un sector a otro de la
economa avanzan tambin unos valores
y se niegan otros. La bsqueda del
lucro a cualquier precio, la audacia de
los mtodos, el terror como medio para
disuadir o eliminar al rival, van tiendo
de alguna manera las relaciones
econmicas,
las
contradicciones
obrero-patronales. Aqu no se tienen
en cuenta los factores de violencia
que emanan de las circunstancias del
ejercicio de una economa ilegal y
clandestina:
El Contralor Rodolfo Gonzlez Garca,

vinculaba en declaraciones que
concedi a la prensa en octubre de
1987, la reactivacin econmica a la
influencia de dineros calientes
invertidos especialmente en vivienda y
comercio. El auge econmico que
como arriba se seal comenz a
mediados de 1985, difcilmente podra
examinarse en funcin exclusiva de la
suerte del caf, que indudablemente
ha tenido muy buenos momentos en
los ltimos aos. Por otra parte se
han presentado dificultades en los
flujos de endeudamiento a largo
28
verdaderos ejrcitos personales,

entrenamiento de sicarios, corrupcin sobre los cuerpos armados
del Estado.
tiene, eso s, ingredientes

especficos en uno y otro entorno
y tambin manifestaciones peculiares en los dos escenarios.
Resulta tambin explicable la

evolucin ideolgica del narcotrfico hacia el anticomunismo y
el nacionalismo extremo. Esa
parbola pudo haberse retardado en
el pasado por la coexistencia con
guerrillas
de
orientacin
izquierdista en razn de la
coexistencia en regiones de cultivo
de estupefacientes, que a su vez
coinciden no pocas veces con zonas
de colonizacin.
Uno de los factores que ms

poderosamente han alimentado la
Violencia en el mbito rural ha sido
el aplazamiento histrico de una
reforma agraria que hubiera
incluido un fuerte componente distributivo.
La gravitacin del narcotrfico en la

presente etapa de desarrollo
colombiano hace que aparezcan en
la gestin econmica los mtodos
violentos que suelen acompaar a
las etapas de acumulacin primaria
de capital.
No habra que menospreciar en la
asociacin violencia- crecimiento
econmico en los ltimos aos la
significacin de la reorientacin en
la poltica econmica. Despus del
predominio de un esquema de
proteccin y de la vigencia de ciertos
elementos del estado bienestar, se
pas desde mediados de los aos
setenta a enfoques neoliberales que
implicaron
la
eliminacin
de
subsidios para productos y
servicios que inciden en el costo de
la canasta familiar, el desmantelamiento de la superintendencia de
control de precios, la eliminacin
de los llamados "precios polticos", la
elevacin del impuesto a las ventas,
etc. A este nivel la coyuntura
actual tambin presenta una
analoga con la poltica oficial de los
aos cuarenta: el desmonte de la
ideologa de la "regulacin estatal".
3. VIOLENCIA RURALVIOLENCIA URBANA. UN
PROBLEMA POLTICO
La relacin entre los dos trminos
del binomio est referida
nicamente a la violencia poltica. La
distincin slo tiene validez
analtica dentro de trminos muy
precisos. En efecto, la violencia
poltica en Colombia es un
fenmeno unitario y global que
La abolicin de los resguardos y la

supresin de bienes de manos
muertas a mediados del siglo XIX, la
Ley 200 de 1936, la Ley 135 de
1961, que han sido la cristalizacin de las polticas agrarias ms
importantes, han contribuido a
modernizar las relaciones de
trabajo, a tecnificar la actividad
agropecuaria, a crear infraestructura, pero han dejado en pie la
concentracin de la propiedad
territorial, y con ella una numerosa
poblacin agraria con muy poca tierra
o desprovista de ella. Esta
poblacin tampoco ha podido ser
absorbida por el sector moderno de
la agricultura y la ganadera.
El cuadro anterior se prolonga a
travs de un flujo permanente
hacia la frontera agraria. Despus de
una fase pacfica de colonizacin
sobreviene un perodo de conflicto
cuando terratenientes, y las ms de
las veces ganaderos, avanzan sobre
el espacio que asimilaron los
colonos. Escenarios de esa historia
interminable han sido la regin del
Tequen-dama
en
Cundinarmarca; Sumapaz en el
mismo Departamento; oriente del
Tolima
y
sur
del
mismo
Departamento;
norte
de
Cundinamarca; Madgalena Medio;
vastas regiones del Meta y del
Caquet. 23
En momentos diversos estas
regiones han sido epicentros de
23
Catherine Le Grand ha estudiado con profundidad

los procesos de colonizacin en Colombia. Una visin
de sntesis sobre sus trabajos puede formarse leyendo:
"Los Antecedentes Agrarios de la Violencia: El
Conflicto Social en la Frontera Colombiana, 19401950" en Medina, op. cit., pp. 87-111.
29
confrontacin armada. En el
ltimo decenio en la mayora de
ellas han operado frentes guerrilleros y guarniciones de las diversas brigadas del ejrcito colombiano. Al tiempo, grupos paramilitares financiados por ganaderos y
terratenientes sostienen grupos
paramilitares y bandas de sicarios.
Sin embargo, las contradicciones
originadas en la tenencia de la
tierra, y particularmente el conflicto histrico en las zonas de
colonizacin, no alimentaran por
s solas la violencia en las variadas
manifestaciones con que ella se
presenta actualmente en el campo.
Si por ejemplo se examina la
composicin social de las guerrillas, se advierte la presencia
mayoritaria de gente joven procedente de la ciudad. An en el
caso de las FARC, cuyo origen fue
predominantemente rural, hoy
presenta una composicin mixta:
rural-urbana. El origen de los
movimientos armados surgidos
despus del ao 60 fue urbano. El
ELN constituy su primer destacamento en 1964 a partir de un
grupo de universitarios. El EPL
dio origen a su primer frente
armado en el nordeste antioqueo
en 1967, mediante el acuerdo de
activistas polticos maostas
venidos de la ciudad. El M-19 se
fund como movimiento de guerrilla
urbana, condicin que mantuvo
hasta comienzos de los aos
ochenta cuando busc hacerse
fuerte en el campo luego del desembarco en Narto y Choc.
En la Violencia de los aos cuarenta y cincuenta, en algunas
regiones, la resistencia contra la
polica y el ejrcito super el horizonte inmediato del enfrentamiento sectario liberal-conservador para tomar rasgos de guerra
campesina. El bandidismo poltico,
los ncleos de autodefensa y formas rudimentarias de asociacin
armada prolongaron la experiencia
anterior en el perodo siguiente.
En el campo, a partir de regiones
especficas, se conform una especie
de matriz de resistencia armada
que
conserv
sus
nichos
ecolgicos iniciales a partir de los
cuales
ha
tenido
notable
expansin.Esa
continuidad
histrica ha ejercido irresistible
fascinacin sobre sectores de la
juventud urbana. A comienzos de
los aos sesenta, con desigual

fortuna, estudiantes radicalizados
buscaron en ciertos bandidos
polticos la experiencia militar,
quiz hasta la legitimacin popular
en la iniciacin de un nuevo
captulo de resistencia ar"Las Fuerzas Armadas
no aciertan a ver
tras el movimiento
gremial otra cosa que
la presin subversiva
de la guerrilla".
mada. El M-19, una guerrilla tan
imaginativa por sus mtodos de
accin como urbana por su composicin y objetivos, se enfrent en
un momento dado al dilema de ser en
el campo, o no ser en trminos
militares. Y respondi en favor del
primer trmino el dilema.
As las cosas, se puede concluir con
respecto a este punto que si bien se
perciben problemas tpicamente
agrarios que alimentan la violencia de
izquierda,
ellos
no
explican
suficientemente su continuidad y
expansin.
Las
exclusiones
inherentes al sistema poltico
colombiano, las incerti-dumbres de
la juventud frente a su rol en el
intercambio de las actividades
sociales, y seguramente en alguna
medida
la
utopa
heroica,
constituyen la segunda vertiente de
explicaciones. Por otro lado, la
violencia ejercida o patrocinada en el
campo por los detentadores de la gran
propiedad se nutre tambin de
ingredientes urbanos en el plano
tcnico, por las formas del
reclutamiento
de
sicarios
y
miembros de grupos paramilitares.
Todo lo anterior muestra la
significacin muy relativa de la
diseccin de la violencia en urbana y
rural.
envolvi a la sociedad y al sistema

poltico colombiano desde 1943, surgi el
gaitanismo como frmula que atrajo a
grandes sectores populares. En las
ciudades el liderazgo carismtico, los
smbolos, la retrica antioligrquica y
las novedosas formas de movilizacin
poltica, se proyectaron como garanta de
autoiden-tificacin para masas de
inmigrantes recientes.
El proceso de urbanizacin avanzaba
rpidamente. La poblacin de los
centros urbanos pas durante el
perodo 1938-1951 de 2.692.000 a
4.468.000 habitantes. La tasa de
crecimiento demogrfico de Bogot entre
1938 y 1959 lleg a 5.35%. En ese lapso,
la poblacin de la capital pas de
330.000 a 670.000. 24
4. VIOLENCIA Y
FRUSTRACIN POLTICA
Esta tercera relacin que se destaca
en estas notas no se aborda en
general, sino desde la perspectiva
especfica de la asociacin que se ha
registrado entre las etapas de la
violencia y el fracaso de alternativas
de organizacin y movilizacin
polticas
de
tipo
populista.
4.1 A Mediados de Siglo
En medio de la crisis social y
poltica, que de manera incontenible
24
Urbano Campo, La Urbanizacin en Colombia,
Bogot: Biblioteca Marxista Colombiana, 1977, p. 15.
30
Igualmente, en el discurso gaitanista pudieron reconocerse fcilmente masas de pequeos productores, comerciantes y empleados que adems de las exclusiones econmicas y polticas no
tenan tampoco la posibilidad de
acceder a la organizacin corporativa. A esas masas Gaitn repeta
en su retrica inflamada mensajes
de este tenor: "No hemos sabido
entender que pueda haber una
poltica distinta a la de darle un
cambio rotundo al comportamiento de las oligarquas, las pequeas castas que arbitrariamente se declaran superiores y en
detrimento de los trabajadores".25
Este proceso de incorporacin a la
actividad poltica de grandes sectores populares al comps de las
proclamas de tipo populista y al
calor de una experiencia nueva de
socializacin poltica avanzaba al
tiempo que los trabajadores organizados se defendan ardorosamente pero con poco xito contra
la inflacin galopante, contra la
amenaza de un crudo liberalismo
econmico, y ms a largo plazo,
contra el programa de restauracin reaccionaria puesto en
marcha por las lites.
La derrota de la CTC entre 19451948 culmin una poca del sindicalismo. El asesinato de Gaitn
el 9 de abril de 1948 interrumpi
abruptamente la alternativa populista. Las masas urbanas se
vieron derrotadas y abandonadas
en un momento en que la violencia
haba avanzado sistemticamente.
Es cierto que esa derrota se produjo luego del levantamiento
popular espontneo que sigui al
asesinato de Gaitn.
A partir de entonces la frustracin
aliment la violencia, y la autonomizacin del sectarismo poltico
bipartidista despej todo obstculo
a la "guerra civil no declarada".
4.2 poca Actual
En los aos sesenta y primera
mitad de los setenta se produjo

el ascenso y cada de otro
proyecto populista: Alianza
Nacional Popu-lar.ANAPO. Esta
comenz en 1961 como un Frente
Nacional por abajo cuando el
exdictador General Gustavo
Rojas Pinilla emprendi una
asombrosa parbola de recuperacin poltica. El exdictador
quiso presentarse luego de un
sonado debate que se le sigui
en el Congreso por parte de los
dirigentes de los partidos
tradicionales como un
perseguido por la oligarqua.
As, a mediados de los aos setenta

numerosos sectores populares se
vieron privados de la brjula
poltica y de las motivaciones que
haban encontrado en el movimiento rojista. Esas masas no
podan insertarse en el esquema
excluyente del Frente Nacional o en
las opciones demasiado doctrinarias
que les ofreca el Partido
Comunista y las radicalizadas
agrupaciones maostas.
Otra vez las masas se movilizaron

al calor de invitaciones a la revancha social y de las consignas antioligrquicas teidas de fuerte coloracin nacionalista.
La ANAPO se grange la adhesin
de las masas marginadas de las
grandes urbes y de sectores empobrecidos de la poblacin urbana
y rural. El carisma de Rojas Pinilla
estaba relacionado, adems de los
ingredientes ideolgicos ya aludidos, a la dimensin pragmtica
que provena del hecho de haber
ocupado la presidencia de la
Repblica. Para las masas no se
trataba de una lejana conquista
del poder vinculada al proyecto
poltico de la izquierda, sino la
promesa de una "recuperacin"
inmediata del poder.
Cuando en las elecciones presidenciales de 1970 se aplaz el retomo
de Rojas Pinilla a la Presidencia,
en la ANAPO se inici un proceso
de disolucin ms rpido que su
sorprendente ascenso. Con la
proclamacin de ANAPO como
tercer partido en 1971 se dio paso
a una etapa de cualificacin
poltica de su direccin que sin
embargo no se mostr apta para
impedir el final del anapismo como
movimiento de masas. Ese final
sobrevino con la impresionante
derrota en las elecciones presidenciales de 1974. ANAPO, por otro
lado, represent la ms seria amenaza registrada hasta hoy da al
sistema bipartidista colombiano.26
25
Jorge Villaveccs, Los Mejores Discursos de JE.

Gaitn, Bogot: Ed. Jorvi, p. 457.
Un excelente trabajo sobre la ANAPO es el de Csar
Ayala Diago, "La Alianza Nacional Popular (ANAPO)
en la Lucha Poltica en Colombia 1961-1974", an
indito.
26
31
Una letra y un nmero pretendieron recoger el vaco dejado por la

tentativa populista: M-19. Al
tiempo ese cdigo sealaba una
alternativa de oposicin armada
al sistema.
Naturalmente, a la frustracin
poltica contribuyeron los fracasos del Movimiento Revolucionario Liberal, MRL, y del Frente
Unido, como ensayos de organizacin poltica por fuera de los
marcos tradicionales. Esas experiencias, ms fugaces an que la
ANAPO, se desarrollaron por el
mismo tiempo de la empresa
anapista pero tuvieron como referencia sectores sociales ms
localizados y claros que el amplio
y ambiguo universo social de
ANAPO.
Al comparar entonces dos perodos
de Violencia de mediados de siglo
y la que sacude a Colombia en los
aos ochenta, se advierte que ellos
estn precedidos de frustraciones
de tentativas populistas muy
amplias e impactantes.
La reiteracin de esas coincidencias implican ms que una
analoga histrica, la presencia de
relaciones estructurales necesarias entre los fenmenos de
frustracin poltica y de Violencia.
Aqu apenas se han sugerido

algunas de esas relaciones.
5. CONCLUSIN
Desde luego el proceso de violencia no se puede reducir a las relaciones que en las lneas anteriores
se han esbozado. Lo que se ha
pretendido es subrayar la viabilidad de explicaciones de conjunto
sobre la Violencia en la actualidad. Esa perspectiva no excluye,
antes bien significa, trabajos
monogrficos, estudios de caso a
partir de hiptesis globales.
Igualmente subyace en este intento de anlisis la idea sobre la
perspectiva tambin global que
debe tener una poltica de paz.
Ella no puede reducirse a programas de rehabilitacin de las
"zonas-de conflicto". Hoy la crisis
poltica, social y moral es tan
profunda que es el pas el que se
ha convertido en zona de conflicto.
Tampoco la poltica de paz podra
identificarse con las reformas
sociales. Estas sin duda haran
parte de un propsito poltico
global que afronte integralmente
la violencia.
Lousiana, 19 de marzo de 1988.
32
La violencia y sus causas objetivas

(Primera Parte)
Por Eduardo Posada Carb*
La idea que relaciona los niveles de violencia con la situacin econmica y social del
pas, advierte Mauricio Rubio, ha sido el conductor ms importante de las polticas
estatales en materia de violencia, incluyendo los actuales esfuerzos por lograr la paz
(Crimen e impunidad, Bogot, 1999, p. 82). En el lenguaje acadmico que perme el
discurso poltico, esta idea se conoce como las causas objetivas de la violencia. Con
ella quiere expresarse que la violencia tiene un origen estructural: en la pobreza, en las
desigualdades econmicas, en fin, en la falta de oportunidades sociales, polticas o
econmicas -, ofrecidas por el sistema.
El actual proceso de paz, como los anteriores desde la dcada de 1980, fue concebido
sobre estas premisas. En su discurso del 8 de junio de 1998, el entonces candidato a la
presidencia Andrs Pastrana, expres que la accin del Estado se concentrara en las
llamadas causas objetivas de la violencia: la pobreza y la inequitativa distribucin de
los ingresos. Ya es hora de que Colombia cuente con una poltica de paz que involucre
en este propsito nacional las principales herramientas polticas y econmicas con que
contamos (Hechos de Paz, Bogot, 1999, p. 36). Este enfoque, sin embargo, no era
novedoso.
La creencia en la necesidad de combatir las causas objetivas de la
violencia, para lograr la paz, ha dominado en el lenguaje de los sucesivos gobiernos

colombianos, e inspirado sus respectivas polticas estatales.
Alrededor de este tema ha existido un alto grado de consenso social. Polticos de todos
los partidos, empresarios, acadmicos, y miembros de la Iglesia comparten el
diagnstico. La guerrilla, por supuesto, justifica su existencia bajo este discurso, y bajo
este discurso ha definido con claridad su propuesta de paz. A la pregunta Para
cuando la paz?, uno de los lderes de las Farc respondi en El Pas de Espaa: lo
que se est buscando en la mesa (de negociacin) no son la desmovilizacin y la

entrega de armas, sino la solucin a fondo de los problemas, social, econmico y
poltico del pas porque la paz vendr cuando la gente deje de aguantar hambre,
cuando tenga empleo, cuando no la maten, cuando tenga garantas para pensar
distinto (El Pas, 02/03/00).
El dominio tradicional de la interpretacin de la violencia colombiana como resultado

de las citadas causas objetivas de la violencia se encuentra ahora en entredicho.
Desde 1994, con la publicacin del trabajo pionero de Fernando Gaitn (con Malcolm
Deas, Dos ensayos especulativos sobre la violencia en Colombia, Bogot, 1994), han surgido
nuevas explicaciones alternativas al problema. Tras una revisin pormenorizada de
diversas teoras, Gaitn concluy que ni la pobreza, ni las desigualdades, ni otras
razones estructurales podan por s solas responder por los grados extraordinarios de
la violencia colombiana. Gaitn sugera prestar ms atencin a las consecuencias del
delito, al sistema judicial y a los altos grados de impunidad frente al crimen. Tras la
publicacin del ensayo de Gaitn, otros trabajos han explorado de forma sistemtica
esta lnea revisionista entre los que se destacan los de Armando Montenegro, Carlos
Esteban Posada, Mauricio Rubio y Alejandro Gaviria.
En un ensayo reciente Fernando Gaitn y Santiago Montenegro emprendieron una

mirada crtica a veinte aos de estudios sobre la violencia en Colombia (Bogot, sin
publicar, julio del 2000). En este valioso esfuerzo sinttico, los autores vuelven a
subrayar las falacias de la teora sobre las causas objetivas de la violencia, pero
concluyen con unas observaciones ms generales. Segn ellos, es necesario que los
trabajos sobre la violencia en Colombia se encuentren firmemente respaldados en
datos empricos, que resistan las pruebas del tiempo y de las comparaciones
internacionales, y que permitan jerarquizar las causas de la violencia, con el fin de
poder as jerarquizar polticas y canalizar recursos hacia aquellas reas prioritarias.
El ltimo trabajo que he conocido sobre este tema es la investigacin de Fabio Snchez
Torres y Jairo Nez Mndez, Determinantes del crimen violento en un pas altamento
violento: el caso colombiano (Bogot, mimeo, septiembre del 2000). Sus conclusiones,
tras un estudio sistemtico de diversas variables en las siete principales ciudades
colombianas, vienen a reforzar las teoras revisionistas sobre el origen de la violencia.
En sus palabras, las variables socioeconmicas como pobreza o desigualdad afectaron
muy poco el comportamiento de la tasa de homicidios. En cambio, la explicacin
fundamental del aumento en la tasa de homicidios durante los aos ochenta fue el
incremento de la actividad del narcotrfico y en menor medida el colapso del sistema
judicial.
Va siendo hora, pues, que las polticas de paz del Estado - bajo ste o cualquier otro
gobierno -, tuviesen en cuenta los resultados de todas estas nuevas investigaciones. A
los trabajos de los investigadores colombianos se han sumado tambin los de expertos
extranjeros, como los ensayos de Paul Collier, que han minado an ms la credibilidad
de las causas objetivas para explicar los orgenes de la violencia.
Un mejor
entendimiento del conflicto armado colombiano - condicin bsica para las

posibilidades de conquistar la paz -, debe comenzar por apreciar los errores del
diagnstico que hasta ahora ha servido para sustentar polticas frustradas.
Una
redireccin de las polticas de paz del Estado, sin embargo, no ser tal vez posible
mientras el clima de opinin nacional siga su camino sin advertir debidamente los
resultados de las nuevas investigaciones sobre la violencia.
*Eduardo Posada Carb es asesor permanente de la Fundacin Ideas para la Paz. Sus artculos quincenales son
elaborados especialmente para nuestras redes de informacin. Posada Carb es abogado con especializacin en ciencias
socio-econmicas de la Universidad Javeriana, master en estudios latinoamericanos y doctor en historia moderna de la
Universidad de Oxford. Es autor y editor de varios libros y ensayos. En la actualidad es Senior Lecturer del Instituto de
Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Londres y columnista de El Tiempo.
POLTICA
ECONMICA
Planes de desarrollo
PLANES DE DESARROLLO
En este captulo presentaremos un resumen de los PLANES DE DESARROLLO de las ltimas

dcadas, es importante destacar que usted mediante su proyecto de aula analizar las
diferentes variables econmicas afectadas con las polticas econmicas implementadas en cada
gobierno, y fianalmente establecer si se lograrn cumplir los objetivos de cada plan de
desarrollo
PLAN DE LAS CUATRO ESTRATEGIA (1971-1974)
Las cuatro estrategias que se planteaba el Presidente Misael Pastrana Borrero, se

fundamentaron en:
1. Desarrollo Urbano,
2. Incremento de las exportaciones
internacionales.
sustentado en la ampliacin de los mercados
3. Mejoramiento de la productividad agrcola y mejor distribucin de la propiedad rural

4. Distribucin y redistribucin del ingreso.
Es importante sealar que en este gobierno se desarrollan los programas de construccin de
vivienda para sectores de bajos recursos, no obstante estudios posteriores, muestran que la
situacin se desvi hacia los sectores de ingresos medios y altos.
PLAN PARA CERRAR LA BRECHA (1975-1978)
Planteado durante el gobierno de Alfonso Lpez Michelsen, Este Plan se hizo dentro de los
lineamientos de la corriente neoliberal, que parte de la profundizacin y extensin de las teoras
microeconmicas neoclsica y que se le ha dado el nombre de escuela de chicago, una de las
vas por las que se manifest la teora monetaria y cuantitativa.
En este Plan se mantiene la poltica de captacin de ahorros con el sistema UPAC, del anterior
Gobierno, y lo mismo el Plan de Alimentacin y Nutricin (PAN), que sigui con todos los
gobiernos siguientes.
La poltica de este Plan fue lo que permiti la consolidacin de los grupos financieros como El
Grupo Gran Colombiano, Banco de Bogot, banco Cafetero, Grupo Ardilla Lulle, que adems
tuvieron la potestad de fijar las reglas de operacin del capital privado.
Es de anotar que al final de este perodo, se inicia una de la crisis Financiera que debi
enfrentar el gobierno de Belisario Betancur.
PLAN DE INTEGRACIN NACIONAL (PIN) (1979-1982)

Planteado durante el gobierno de Julio Csar Turbay Ayala, este Plan pretenda conciliar los
desajustes sustentados en las mismas polticas monetarias del anterior gobierno, con base en
programas de inversin en infraestructura, creando un hbrido entre los enfoques monetaristas
y los modelos de desarrollo econmico Keynesiano.1
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO CAMBIO CON EQUIDAD (1983-1986)

Planteado durante el gobierno de Belisario Betancur cuartas, el cual se sustento en la
estabilidad, crecimiento y equidad. No obstante muchos sucesos polticos y sociales lamentables
para el pas durante este gobierno, se iniciaron los procesos de descentralizacin que buscaba
beneficiar las diferentes regiones, por eso se destacan cambios en la organizacin de la
Planificacin.
En este gobierno se consolidaron las regiones como elemento esencial en la dinmica
Planificadora del pas, utilizado como instrumentos orientadores de la planificacin los CORPESCONSEJOS REGIONALES DE PLANIFICACIN- con la finalidad de optimizar sus recursos.
Algunos aseguran que en la mayora de los casos, estos CORPES, se han convertido en entes que
dificultan el proceso administrativo, y en consecuencia entorpecen el proceso planificador y
descentralizador.
EL PLAN DE ECONOMIA SOCIAL (PES) (1987-1990)
Planteado durante el gobierno de Virgilio Barco Vargas, cuyos propsitos eran llevar a cabo un
proceso de reconstruccin nacional cuyo principal objetivo fue el de instaurar un rgimen de
economa social,
Los recursos de este gobierno tuvieron como destino erradicar la pobreza absoluta, fortalecer
las ciudades alternas, dotar de agua potable y el saneamiento ambiental en zonas marginadas
urbanas.2
En este gobierno se sentaron las bases para la reforma constitucionalde de 1991, Durante este
perodo presidencial se hacen las reformas institucionales para la modernizacin y privatizacin
del estado colombiano, que vinieron a desarrollarse en el siguiente perodo.
Plan de Integracin Nacional. Departamento Nacional de Planeacin. DNP. Tomos I y II.1979
RESTREPO QUINTERO, Olga, Planificacin del Desarrollo, Fundacin Universidad Jorge Tadeo Lozano, 1998.
PLAN DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL LA REVOLUCIN PACIFICA

(1990-1994)
Denominado as el Plan de desarrollo de Csar Gaviria Trujillo, que se sustento en tres pilares a
saber:
1. Conjunto de reformas estructurales: entre las cuales estn:
La Apertura Econmica
Reforma en materia laboral(ley 50de 1990)
Reforma financiera (ley 45 de 1990)
Cambiaria (ley 9 de 1990)
Tratamiento a la Inversin extranjera( Resolucin 49 del DNP.1991)
1. Concentracin de las actividades del Estado

2. Reformas Institucionales como:
a) Creacin del Ministerio de Comercio exterior y la conversin de PROEXPO en
PROEXPORT,
b) La transformacin del Ministerio de Obras pblicas en Ministerio de Transporte
c) La descentralizacin de la construccin y mantenimiento del sistema vial
d) Y la creacin del Ministerio del Ambiente y el Consejo de Poltica Ambiental.
Es de sealar que la apertura econmica produjo un incremento ms que proporcional de las
importaciones en relacin con las exportaciones y disminucin de los ingresos del Estado, en
este periodo la tasa promedio de inflacin fue del 26%y el crecimiento del PIB de solo el 3.9%.
EL SALTO SOCIAL (1994-1998)
Presentado por el gobierno de Ernesto Samper Pizano, sigui con el modelo neoliberal de su
antecesor, mantenindose en la lnea de la apertura econmica. Los aspectos fundamentales de
este Plan se pueden resumir as:
a. Desarrollo social
b. Competitividad
c. Proteccin del medio ambiente
Durante este periodo el gobierno declar la EMERGENCIA ECONOMICA, que fundamento en dos
situaciones, la masiva entrada de reservas internacionales y el gran dficit fiscal. Pero, este
estado de emergencia fue declarado inconstitucional y la medida se tomo por el lado de una
reforma tributaria.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006. HACIA UN ESTADO COMUNITARIO

Este plan basado fundamentalmente a la seguridad democrtica, buscaba en su momento
ajustar las finanzas pblicas, su poltica se resume en los siguientes programas:
Impulso de la vivienda de inters social
Impulso de la explotacin de hidrocarburos y minera
Impulso de una estrategia en transporte masivo
Elevar la cobertura de los servicios pblicos domiciliarios
Compromiso con la inversin cientfica y tecnolgica del pas
Generar competitividad y desarrollo
Generacin de empleo
La crtica que se le hace al cumplimiento de este plan es que todos los demasiados dineros
dirigidos hacia la seguridad democrtica dejaron de lado programas realmente importantes que
dejaron al pas con altos mrgenes de pobreza y un gran dficit fiscal.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010.ESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA TODOS

Documento preparado por la Presidencia de lvaro Uribe Vlez, definido como estrategia de su
gobierno para el desarrollo del pas , un plan fundamentado en una economa neoliberal, que
responde a las funciones estatales, de vigilancia, inspeccin regulacin decisin, planeacin,
control y diseo de polticas. Este Plan fue aprobado por el Gobierno de lvaro Uribe, pero ha
tenido fuertes crticas porque en l se incluye una clara afectacin a la educacin superior al
sugerir la privatizacin de las Universidades Pblicas.
Este Plan no se diferencia mucho del anterior, pues busco consolidar y continuar la direccin
del Plan de desarrollo 2003-2006. Durante este periodo lvaro Uribe Vlez se propuso como
meta descender la tasa de desempleo, reducir los ndices de pobreza e indigencia y hacer una
reduccin del dficit fiscal.
Adems se promulgo una propuesta visionaria del futuro con miras a un tercer gobierno, y se
hizo la propuesta del PLAN 2019.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-1014: PROSPERIDAD PARA TODOS :

https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=4-J9V-FE2pI%3D&tabid=1238
https://www.dnp.gov.co/pnd/pnd20102014.aspx
Para el gobierno de Juan Manuel Santos prosperidad para todos indicaba en su momento que
este PLAN DEBIA , incluir todas las regiones de Colombia . El objetivo fundamental de este Plan
Nacional de Desarrollo , es consolidar la Paz, lograr el dinamismo de las diferentes regiones ,
para lograr el desarrollo y el crecimiento sostenido , por medio de la formalizacin del empleo,
as mismo disminuyendo la pobreza y lograr en definitiva mayor prosperidad para todos3
PLAN 2019
El Gobierno Nacional, Plante desde el 2005 Un Plan econmico denominado Visin Colombia
Segundo Centenario- Plan 2019, Con este plan se quera conmemorar los do cientos aos de
independencia, los cuales se cumplirn el 7 de Agosto de 2019-
http://www.pedagogica.edu.co/agencia/docs/actualidad/3-ley_1450_del_16_de_junio_de_2011.pdf
Para el cumplimiento de este plan de gobierno es necesario que el actual presidente enfrente
varios retos, entre los cuales tenemos:
Puesta en marcha del TLC con Estados Unidos
Lograr de manera eficiente la erradicacin de la pobreza extrema
Mantener un crecimiento econmico , que le permitan al pas bajar las tasas de

desempleo y as generar riqueza y disminuir la desigualdad
Adecuar de infraestructura al pas, entendemos con esto, adecuacin y construccin de

autopistas, aeropuertos y puertos para enfrentar el mercado del TLC
Mejorar la situacin territorial consolidando el sector rural dentro de condiciones

modernas y competitivas.
Es importante sealar como todos los planes apuntan a erradicar la pobreza, a invertir en
ciencia y tecnologa, situaciones que an sigue siendo un problema coyuntural, que impide el
desarrollo econmico en nuestro pas. web.presidencia.gov.co/.../index_planeacion.html
CONCLUSIONES
Durante la Hisotora de la Planeacin en Colombia, se destaca que aunque muchos de los
objetivos de los mismos buscan mejorar las condiciones de vida de los colombianos,
actualmente Colombia sigue sumida en la desigualdad, los niveles de pobreza continuan siendo
de los ms altos en AMRICA LATINA, y mientras pases como Brasil y Chile con un crecimiento
econmico menor al de Colombia, como lo muestran las cifras del PIB, han logrado disminuir la
brecha social, Colombia con un PIB, de los ms altos de laregin, no muestra indices de
Por el contrario, debido a los problemas de concentracin de la riqueza, no se logra una

disminucin de la brecha entre pobres y ricos, sumado al conflicto armado y a la corrupcin e
interses de unos pocos, se agraba la situacin por la delincuencia comn fruto de la pobreza y
las pocas oportunidades laborales.
Mediante el desarrollo de su proyecto de aula , usted prodr relacionar las polticas econmicas
que cada gobierno ha desarrollado y mediante el anlisis de las diferentes variables econmicas
concluir sobre la efectividad de los diferentes PLANES DE DESARROLLO
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d=18&Itemid=27
http://www.lasallista.edu.co/fxcul/media/pdf/Revista/Vol1n1/027036%20El%20desarrollo%20en%20Colombia.pdf
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La
%20planeacion%20en%20Colombia%20una%20reflexion%20general.pdf
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/La
%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
10
UNIVERSIDAD DE CHILE
FAC. DE CIENCIAS FSICAS Y MATEMTICAS
Departamento de Ingeniera Industrial
CURSO: IN41B ECONOMA II

SEMESTRE: OTOO 2004
PROFESOR: RAPHAEL BERGOEING
AUXILIAR: SILVIA TAPIA
MODELO MUNDELL FLEMING

Esta clase veremos el modelo de Mundell Fleming para analizar los efectos de la
poltica macro econmica en el contexto de una economa abierta. Primero
examinaremos estos efectos bajo un rgimen de cambio fijo y luego bajo un rgimen
de cambio flexible.
Mundell y Fleming identificaron un aspecto importante y que da pie a su modelo: la
velocidad de los flujos de capital es mucho mayor que la de los flujos comerciales , as
cuando hay diferencias en las tasas de inters entre dos pases, los inversionistas
generan flujos de capital masivos, con el fin de arbitrar las tasas y generar utilidades,
que hacen que las diferencias de tasas disminuyan o desaparezcan. Estos flujos
constituyen un elemento central en el anlisis de las polticas macro que estudiaremos
a continuacin.
1. Elementos centrales
Lo primero que debemos hacer es modificar el modelo IS LM de economa cerrada a
economa abierta:
a) Parte real: Modificacin de la IS
Supondremos una economa mundial con un solo bien, por ejemplo autos, que es el
mismo bien que se produce en el pas extranjero y el local, sin embargo ambos tipos
de autos (nacional y extranjero) sern sustitutos pero no perfectos, as existirn
precios relativos entre ellos. Adems supondremos P fijo, es decir no hay inflacin,
luego, variaciones en el tipo de cambio implicarn variaciones en las importaciones y
exportaciones a travs de los precios relativos : precios del bien domstico dividido por
el bien extranjero, que es la variable que afecta realmente a stas transacciones
(adems del nivel de actividad econmica)1.
Para entender mejor este concepto veamos esto con un ejemplo: supongamos que el
tipo de cambio aumenta un 5% (de 700 a 735), pero X=X(, Y), entonces si aumenta
el tipo de cambio y adems hay una inflacin tambin del 5%, las exportaciones no
variarn debido a que no se gener ninguna variacin de precios relativos . Ahora
bien, si no existe inflacin, la variacin del tipo de cambio se traducir en una variacin
de precios relativos y por ende de las exportaciones.
Ahora definimos las Exportaciones Netas
NX = X M = N ( ,+ ) = N (e,+ )
entonces la IS tradicional, para economa cerrada se transforma as:
Y = C (Y T ,+ ) + I (r , ) + G + NX (e,+ )
IS Economa Abierta
1
En este contexto debemos notar que las exportaciones son funcin positiva del tipo de cambio y el nivel de actividad
econmica internacional y las importaciones funcin positiva del nivel de actividad econmica domstica y negativa del
tipo de cambio
Luego la IS no slo se desplazar mediante cambios en el ingreso disponible, la tasa

de inters o el gasto fiscal sino tambin, ante cambios en el tipo de cambio.
b) Parte Monetaria: LM
Esta curva se mantiene igual que antes, pero con P fijo
M
= L(Y , r ) = L(+, )
P
c) Existen Flujos de Capitales:
Llamaremos FK* a los flujos de capitales, funcin positiva de los diferenciales de tasa
de inters domstico e internacional. Adems como el pas domstico es un pas
pequeo, la tasa de inters internacional r* ser exgena, es decir dada.
Matemticamente:
FK * = F (r r*,+ )
Flujo de capitales
As, una tasa de inters local mayor que la internacional generar un aumento de los
flujos de capitales hacia el pas y viceversa.
d) Definicin de Equilibrio externo: No existen variaciones de las reservas
Internacionales, as, se define:
R* = BC + FK * = 0
Equilibrio externo
Definimos tambin la Balanza de Pagos BP:
BP = BC FK *
Luego la balanza de pagos ser funcin negativa del diferencial de tasa de inters y el
nivel de actividad domstica y positiva del nivel de actividad internacional y el tipo de
cambio.
e) Supuesto comportamiento Banco Central: Supondremos que no existe
esterilizacin de R*. Luego si:
R* M 1
R* M 1
Por ejemplo, supongamos que no existe FK*, si aumenta el gasto de gobierno,
aumenta el nivel de actividad econmica, luego, aumentan las importaciones, lo que
genera un dficit de la balanza de pagos (ya que sin FK* la balanza comercial es igual
a la de pagos) que debe ser financiada con una disminucin de las reservas
internacionales, como no existe poltica de esterilizacin la cada de las reservas
internacionales implicar una cada de la cantidad de dinero desplazando la LM hasta
que la economa llega al mismo nivel de producto con una tasa de inters mayor.
2. Movilidad de Capitales y Balanza de Pagos

Definimos la curva MC, como los puntos de equilibrio de la balanza de pagos. Cuando
existe perfecta movilidad de capitales, la tasa de inters local ser igual a la
internacional, luego las familias tendrn perfecta sustitucin entre la moneda local y la
moneda extranjera y la curva se ver as:
r
MC=FK* , BP=0
r=r*
3. Modelo M-F con Tipo de Cambio Fijo

Vemos entonces los efectos de las polticas macro que ya hemos estudiado para una
economa cerrada, ahora en una economa abierta con tipo de cambio fijo, es decir e
donde el BC puede usar e como herramienta de poltica.
3.1 Poltica Monetaria Expansiva:

Supongamos un aumento de M1 (masa monetaria, le ponemos el 1 para diferenciarla
de las importaciones)
Como sabemos, un aumento de la masa monetaria implica un desplazamiento de la
curva LM hacia la derecha, pero en este punto la tasa de inters local es menor que la
tasa de inters internacional lo que se traduce en una disminucin de los flujos de
capitales y por ende de las reservas internacionales. Esto por el concepto de equilibrio
externo visto anteriormente, en el caso de tipo de cambio fijo, el banco central debe
intervenir disminuyendo las R* pero, como no existe poltica de esterilizacin esta
disminucin de reservas implicar una disminucin de la masa monetaria M1, es decir
la LM vuelve a su lugar de origen y la poltica es totalmente ineficiente, como se ve en
la figura 1.
LM0
LM1
LM1
r=r*
MC (BP=0)
IS0
r=r*
MC (BP=0)
IS0
Y
Figura 1
3.2 Poltica fiscal Expansiva

Supongamos ahora una expansin del gasto del gobierno, esta poltica, como
sabemos, afecta la IS, desplazndola a la derecha con un nivel de actividad econmica
mayor a una mayor tasa de inters domstica. Este diferencial de tasas generar un
incremento de los flujos de capitales y por ende de las reservas internacionales
(intervencin del banco central), por concepto de equilibrio externo. Al no existir
poltica de esterilizacin este aumento de las reservas se traducir en un aumento de
la masa monetaria desplazando la LM hasta el punto donde las tasas de inters
internacional y domstica se igualan.
Luego la poltica fiscal es sper eficaz, tal como se muestra en la figura 2.
LM0
LM0
LM1
r=r*
IS1
MC (BP=0)
r=r*
IS1
IS0
MC (BP=0)
IS0
Y
Y
Figura 2
3.3 Poltica Cambiaria

Como estamos analizando una economa con tipo de cambio fijo, la autoridad maneja
esta variable, es decir no es exgena como en el caso de una economa con tipo de
cambio flexible. As podemos analizar una llamada poltica cambiaria.
Supongamos que el BC aumenta el tipo de cambio, es decir devala2. Esta operacin,
dada la IS para economa abierta, genera un desplazamiento de sta hacia arriba. Aqu
la tasa de inters domstica es mayor que la internacional lo que implica que
aumentan los flujos de capitales y por ende las reservas internacionales y la masa
monetaria, as la LM tambin se desplaza y la poltica es sper eficaz, tal como se ve
en la figura 3.
LM0
LM0
LM1
r=r*
IS1
MC (BP=0)
IS0
r=r*
IS1
MC (BP=0)
IS0
Y
Y
Figura 3
Recordar que bajo tipo de cambio fijo un aumento de e se denomina devaluacin y bajo tipo de cambio flexible
depreciacin, la diferencia se hace porque en el primer caso es una herramienta para el BC y en el segundo es exgena
la variacin de e.
4. Modelo M-F Tipo de Cambio Flexible

Notemos que, en este contexto, las variaciones de la IS con respecto al tipo de cambio
sern exgenas, es decir, no podremos hacer poltica cambiaria en una economa con
tipo de cambio flexible pues no manejamos este instrumento. Sin embargo, como
veremos ms adelante, si bien el BC pierde control sobre e, gana control sobre la
poltica monetaria que, en el caso del tipo de cambio fijo, era completamente ineficaz.
Tambin hay que notar que con tipo de cambio fijo, el banco central deba intervenir
ante un aumento de los flujos de capitales o disminucin de los mismos aumentando o
disminuyendo las reservas internacionales, sin embargo, bajo tipo de cambio flexible
una variacin de FK* generar reacciones en el mercado cambiario variando el precio
de la moneda extranjera (tipo de cambio) segn flucte su oferta y el BC no deber
intervenir.
4.1 Poltica Monetaria Expansiva

Un aumento de la masa monetaria har que la LM se desplace hacia la derecha
generando un nivel de actividad econmica mayor a una tasa de inters menor que la
tasa de inters internacional. Entonces, disminuirn los flujos de capitales. Qu pasa
ahora?, para seguir con nuestro anlisis debemos ver que pasa en el mercado
cambiario:
Ante una fuga de capitales, salen dlares3 de nuestra economa disminuyendo su
oferta. Cuando ocurre esto, como todos sabemos, el precio del bien (en este caso el
tipo de cambio) aumenta. As tendremos un desplazamiento de la IS. Tal como se ve
en la figura 4, la poltica monetaria, en este rgimen de tipo de cambio flexible es
sper eficaz.
LM0
S1
MC
IS1
IS0
MC
IS0
D
Y
Q
Figura 4
LM1
S0
LM1
r=r*
LM0
Suponiendo la economa Chilena, ms generalmente, sale moneda extranjera de la economa nacional.
4.2 Poltica Fiscal Expansiva

Como veremos a continuacin, la poltica fiscal es ineficaz en el sentido de querer
cambiar el nivel de actividad econmica. Supongamos un aumento del gasto de
gobierno, esta variacin generar un desplazamiento de la IS hacia arriba en donde la
tasa de inters domstica ser mayor que la internacional por lo que aumentarn los
flujos de capitales, es decir, entrarn ms dlares a nuestra economa por lo que
aumentar su precio4 (tipo de cambio) y la IS volver a su lugar original en donde las
tasa de inters domstica e internacional son iguales, tal como se observa en la figura
5.
LM0
S0
LM0
r
S1
r=r*
MC
IS1
MC
IS0
IS1
D
Y
Figura 5
4. Efectos de la poltica monetaria, fiscal y cambiaria en un pas pequeo con

perfecta movilidad de capitales, cuadro resumen:
Para concluir, resumamos los efectos de polticas macro en el producto, las reservas
internacionales y el tipo de cambio en el siguiente cuadro.
Efectos
sobre
Producto
R. Internac.
Tipo de cambio
Expansin
monetaria
E fijo
E flex
0
+
0
0
+
Expansin
fiscal
E fijo
E flex
+
0
+
0
0
-
Devaluacin
e fijo
+
+
+
Adems recordemos que existe una diferencia en el rol del BC bajo distintos regmenes
cambiarios: con tipo de cambio fijo, el BC debe intervenir variando las reservas
internacionales, bajo tipo de cambio flexible el BC no debe intervenir y las reservas
internacionales no se ven afectadas.
Este concepto se denomina depreciacin cambiaria
UNIVERSIDAD DE CHILE
FAC. DE CIENCIAS FSICAS Y MATEMTICAS
Departamento de Ingeniera Industrial
CURSO: IN41B ECONOMA II

SEMESTRE: OTOO 2004
PROFESOR: RAPHAEL BERGOEING
AUXILIAR: SILVIA TAPIA
MODELO MUNDELL FLEMING

Esta clase veremos el modelo de Mundell Fleming para analizar los efectos de la
poltica macro econmica en el contexto de una economa abierta. Primero
examinaremos estos efectos bajo un rgimen de cambio fijo y luego bajo un rgimen
de cambio flexible.
Mundell y Fleming identificaron un aspecto importante y que da pie a su modelo: la
velocidad de los flujos de capital es mucho mayor que la de los flujos comerciales , as
cuando hay diferencias en las tasas de inters entre dos pases, los inversionistas
generan flujos de capital masivos, con el fin de arbitrar las tasas y generar utilidades,
que hacen que las diferencias de tasas disminuyan o desaparezcan. Estos flujos
constituyen un elemento central en el anlisis de las polticas macro que estudiaremos
a continuacin.
1. Elementos centrales
Lo primero que debemos hacer es modificar el modelo IS LM de economa cerrada a
economa abierta:
a) Parte real: Modificacin de la IS
Supondremos una economa mundial con un solo bien, por ejemplo autos, que es el
mismo bien que se produce en el pas extranjero y el local, sin embargo ambos tipos
de autos (nacional y extranjero) sern sustitutos pero no perfectos, as existirn
precios relativos entre ellos. Adems supondremos P fijo, es decir no hay inflacin,
luego, variaciones en el tipo de cambio implicarn variaciones en las importaciones y
exportaciones a travs de los precios relativos : precios del bien domstico dividido por
el bien extranjero, que es la variable que afecta realmente a stas transacciones
(adems del nivel de actividad econmica)1.
Para entender mejor este concepto veamos esto con un ejemplo: supongamos que el
tipo de cambio aumenta un 5% (de 700 a 735), pero X=X(, Y), entonces si aumenta
el tipo de cambio y adems hay una inflacin tambin del 5%, las exportaciones no
variarn debido a que no se gener ninguna variacin de precios relativos . Ahora
bien, si no existe inflacin, la variacin del tipo de cambio se traducir en una variacin
de precios relativos y por ende de las exportaciones.
Ahora definimos las Exportaciones Netas
NX = X M = N ( ,+ ) = N (e,+ )
entonces la IS tradicional, para economa cerrada se transforma as:
Y = C (Y T ,+ ) + I (r , ) + G + NX (e,+ )
IS Economa Abierta
1
En este contexto debemos notar que las exportaciones son funcin positiva del tipo de cambio y el nivel de actividad
econmica internacional y las importaciones funcin positiva del nivel de actividad econmica domstica y negativa del
tipo de cambio
Luego la IS no slo se desplazar mediante cambios en el ingreso disponible, la tasa

de inters o el gasto fiscal sino tambin, ante cambios en el tipo de cambio.
b) Parte Monetaria: LM
Esta curva se mantiene igual que antes, pero con P fijo
M
= L(Y , r ) = L(+, )
P
c) Existen Flujos de Capitales:
Llamaremos FK* a los flujos de capitales, funcin positiva de los diferenciales de tasa
de inters domstico e internacional. Adems como el pas domstico es un pas
pequeo, la tasa de inters internacional r* ser exgena, es decir dada.
Matemticamente:
FK * = F (r r*,+ )
Flujo de capitales
As, una tasa de inters local mayor que la internacional generar un aumento de los
flujos de capitales hacia el pas y viceversa.
d) Definicin de Equilibrio externo: No existen variaciones de las reservas
Internacionales, as, se define:
R* = BC + FK * = 0
Equilibrio externo
Definimos tambin la Balanza de Pagos BP:
BP = BC FK *
Luego la balanza de pagos ser funcin negativa del diferencial de tasa de inters y el
nivel de actividad domstica y positiva del nivel de actividad internacional y el tipo de
cambio.
e) Supuesto comportamiento Banco Central: Supondremos que no existe
esterilizacin de R*. Luego si:
R* M 1
R* M 1
Por ejemplo, supongamos que no existe FK*, si aumenta el gasto de gobierno,
aumenta el nivel de actividad econmica, luego, aumentan las importaciones, lo que
genera un dficit de la balanza de pagos (ya que sin FK* la balanza comercial es igual
a la de pagos) que debe ser financiada con una disminucin de las reservas
internacionales, como no existe poltica de esterilizacin la cada de las reservas
internacionales implicar una cada de la cantidad de dinero desplazando la LM hasta
que la economa llega al mismo nivel de producto con una tasa de inters mayor.
2. Movilidad de Capitales y Balanza de Pagos

Definimos la curva MC, como los puntos de equilibrio de la balanza de pagos. Cuando
existe perfecta movilidad de capitales, la tasa de inters local ser igual a la
internacional, luego las familias tendrn perfecta sustitucin entre la moneda local y la
moneda extranjera y la curva se ver as:
r
MC=FK* , BP=0
r=r*
3. Modelo M-F con Tipo de Cambio Fijo

Vemos entonces los efectos de las polticas macro que ya hemos estudiado para una
economa cerrada, ahora en una economa abierta con tipo de cambio fijo, es decir e
donde el BC puede usar e como herramienta de poltica.
3.1 Poltica Monetaria Expansiva:

Supongamos un aumento de M1 (masa monetaria, le ponemos el 1 para diferenciarla
de las importaciones)
Como sabemos, un aumento de la masa monetaria implica un desplazamiento de la
curva LM hacia la derecha, pero en este punto la tasa de inters local es menor que la
tasa de inters internacional lo que se traduce en una disminucin de los flujos de
capitales y por ende de las reservas internacionales. Esto por el concepto de equilibrio
externo visto anteriormente, en el caso de tipo de cambio fijo, el banco central debe
intervenir disminuyendo las R* pero, como no existe poltica de esterilizacin esta
disminucin de reservas implicar una disminucin de la masa monetaria M1, es decir
la LM vuelve a su lugar de origen y la poltica es totalmente ineficiente, como se ve en
la figura 1.
LM0
LM1
LM1
r=r*
MC (BP=0)
IS0
r=r*
MC (BP=0)
IS0
Y
Figura 1
3.2 Poltica fiscal Expansiva

Supongamos ahora una expansin del gasto del gobierno, esta poltica, como
sabemos, afecta la IS, desplazndola a la derecha con un nivel de actividad econmica
mayor a una mayor tasa de inters domstica. Este diferencial de tasas generar un
incremento de los flujos de capitales y por ende de las reservas internacionales
(intervencin del banco central), por concepto de equilibrio externo. Al no existir
poltica de esterilizacin este aumento de las reservas se traducir en un aumento de
la masa monetaria desplazando la LM hasta el punto donde las tasas de inters
internacional y domstica se igualan.
Luego la poltica fiscal es sper eficaz, tal como se muestra en la figura 2.
LM0
LM0
LM1
r=r*
IS1
MC (BP=0)
r=r*
IS1
IS0
MC (BP=0)
IS0
Y
Y
Figura 2
3.3 Poltica Cambiaria

Como estamos analizando una economa con tipo de cambio fijo, la autoridad maneja
esta variable, es decir no es exgena como en el caso de una economa con tipo de
cambio flexible. As podemos analizar una llamada poltica cambiaria.
Supongamos que el BC aumenta el tipo de cambio, es decir devala2. Esta operacin,
dada la IS para economa abierta, genera un desplazamiento de sta hacia arriba. Aqu
la tasa de inters domstica es mayor que la internacional lo que implica que
aumentan los flujos de capitales y por ende las reservas internacionales y la masa
monetaria, as la LM tambin se desplaza y la poltica es sper eficaz, tal como se ve
en la figura 3.
LM0
LM0
LM1
r=r*
IS1
MC (BP=0)
IS0
r=r*
IS1
MC (BP=0)
IS0
Y
Y
Figura 3
Recordar que bajo tipo de cambio fijo un aumento de e se denomina devaluacin y bajo tipo de cambio flexible
depreciacin, la diferencia se hace porque en el primer caso es una herramienta para el BC y en el segundo es exgena
la variacin de e.
4. Modelo M-F Tipo de Cambio Flexible

Notemos que, en este contexto, las variaciones de la IS con respecto al tipo de cambio
sern exgenas, es decir, no podremos hacer poltica cambiaria en una economa con
tipo de cambio flexible pues no manejamos este instrumento. Sin embargo, como
veremos ms adelante, si bien el BC pierde control sobre e, gana control sobre la
poltica monetaria que, en el caso del tipo de cambio fijo, era completamente ineficaz.
Tambin hay que notar que con tipo de cambio fijo, el banco central deba intervenir
ante un aumento de los flujos de capitales o disminucin de los mismos aumentando o
disminuyendo las reservas internacionales, sin embargo, bajo tipo de cambio flexible
una variacin de FK* generar reacciones en el mercado cambiario variando el precio
de la moneda extranjera (tipo de cambio) segn flucte su oferta y el BC no deber
intervenir.
4.1 Poltica Monetaria Expansiva

Un aumento de la masa monetaria har que la LM se desplace hacia la derecha
generando un nivel de actividad econmica mayor a una tasa de inters menor que la
tasa de inters internacional. Entonces, disminuirn los flujos de capitales. Qu pasa
ahora?, para seguir con nuestro anlisis debemos ver que pasa en el mercado
cambiario:
Ante una fuga de capitales, salen dlares3 de nuestra economa disminuyendo su
oferta. Cuando ocurre esto, como todos sabemos, el precio del bien (en este caso el
tipo de cambio) aumenta. As tendremos un desplazamiento de la IS. Tal como se ve
en la figura 4, la poltica monetaria, en este rgimen de tipo de cambio flexible es
sper eficaz.
LM0
S1
MC
IS1
IS0
MC
IS0
D
Y
Q
Figura 4
LM1
S0
LM1
r=r*
LM0
Suponiendo la economa Chilena, ms generalmente, sale moneda extranjera de la economa nacional.
4.2 Poltica Fiscal Expansiva

Como veremos a continuacin, la poltica fiscal es ineficaz en el sentido de querer
cambiar el nivel de actividad econmica. Supongamos un aumento del gasto de
gobierno, esta variacin generar un desplazamiento de la IS hacia arriba en donde la
tasa de inters domstica ser mayor que la internacional por lo que aumentarn los
flujos de capitales, es decir, entrarn ms dlares a nuestra economa por lo que
aumentar su precio4 (tipo de cambio) y la IS volver a su lugar original en donde las
tasa de inters domstica e internacional son iguales, tal como se observa en la figura
5.
LM0
S0
LM0
r
S1
r=r*
MC
IS1
MC
IS0
IS1
D
Y
Figura 5
4. Efectos de la poltica monetaria, fiscal y cambiaria en un pas pequeo con

perfecta movilidad de capitales, cuadro resumen:
Para concluir, resumamos los efectos de polticas macro en el producto, las reservas
internacionales y el tipo de cambio en el siguiente cuadro.
Efectos
sobre
Producto
R. Internac.
Tipo de cambio
Expansin
monetaria
E fijo
E flex
0
+
0
0
+
Expansin
fiscal
E fijo
E flex
+
0
+
0
0
-
Devaluacin
e fijo
+
+
+
Adems recordemos que existe una diferencia en el rol del BC bajo distintos regmenes
cambiarios: con tipo de cambio fijo, el BC debe intervenir variando las reservas
internacionales, bajo tipo de cambio flexible el BC no debe intervenir y las reservas
internacionales no se ven afectadas.
Este concepto se denomina depreciacin cambiaria
220
LA MACROECONOMA DE UNA ECONOMA
ABIERTA EN EL CORTO PLAZO: DEL
MODELO MUNDELL - FLEMING A LA
DEMANDA AGREGADA
Waldo Mendoza Bellido
Pedro Herrera Cataln
Febrero, 2003
DOCUMENTO DE TRABAJO 220

http://www.pucp.edu.pe/economia/pdf/DDD220.pdf
LA MACROECONOMA DE UNA ECONOMA ABIERTA EN EL CORTO PLAZO:

DEL MODELO MUNDELL - FLEMING A LA DEMANDA AGREGADA

Pedro Herrera Cataln
RESUMEN
En este trabajo se utiliza el modelo Mundell Fleming para derivar la curva de la
demanda agregada para regmenes de tipo de cambio fijo y flexible, en un contexto de perfecta
movilidad de capitales.
Se supondr una curva de oferta agregada perfectamente elstica. As, todo incremento de
la demanda agregada se traducir en una variacin de la produccin de la misma magnitud para
retornar al equilibrio, mientras que el nivel de precios se mantiene constante.
Se introducir el nivel de precios de manera explcita, dado que el anlisis requiere que se
trabaje en el plano de la produccin demandada y el nivel de precios. La forma de incorporarlo
ser a travs del tipo de cambio real, en el mercado de bienes; y a travs de la demanda nominal
de dinero, en el mercado monetario.
ABSTRACT
In this paper the Mundell Fleming model is used to derive the curve of the aggregate
demand for regimens of fixed and flexible exchange rates, in a context of perfect capital
mobility.
A curve of perfectly elastic aggregate supply will be supposed. Though, all increment of
the aggregate demand will be translated in a variation of the production of the same magnitude
to return to the equilibrium, while the price level stays constant.
The price level will be introduced in an explicit way, since the analysis requires that one
works in the plane of the demanded production and the price level. The form of incorporating it
will be through the real exchange rate, in the market for goods; and through the nominal
demand of money, in the monetary market.
LA MACROECONOMA DE UNA ECONOMA ABIERTA EN EL CORTO PLAZO:

DEL MODELO MUNDELL - FLEMING A LA DEMANDA AGREGADA*

Pedro Herrera Cataln**
1. INTRODUCCIN.
En este trabajo se utilizar el modelo Mundell Fleming para derivar la curva de la

demanda agregada para regmenes de tipo de cambio fijo y flexible, en un contexto de libre
movilidad de capitales.
Se supondr una curva de oferta agregada perfectamente elstica, es decir totalmente

horizontal, para de esta manera, determinar el equilibrio en el mercado de bienes, nicamente
por variaciones de la demanda agregada. As, todo incremento de la demanda agregada se
traducir en una variacin de la produccin de la misma magnitud para retornar al equilibrio,
mientras que el nivel de precios se mantiene constante. Por lo tanto, lo que tradicionalmente era
considerado como produccin, en el presente trabajo ser considerado como produccin
efectivamente demandada. Este supuesto nos permitir analizar como las fluctuaciones de la
demanda agregada afectan al nivel de actividad econmica.
La forma convencional de representar el equilibrio en el mercado de bienes, el mercado

monetario y el mercado de bonos (representado por la curva IS, la curva LM y la curva BB,
respectivamente) es en el plano de la produccin y la tasa de inters (Y,i). En este trabajo
presentaremos el mismo equilibrio, en el plano de la produccin demandada y el nivel de
precios (Yd,P) y obtendremos, de este modo la interseccin de dos nuevas curvas: la demanda
agregada (DA) y la oferta agregada (OA), tal como puede observarse en la figura 1.
**
Los autores agradecen a la Direccin Acadmica de Investigacin de la Pontificia Universidad

Catlica del Per (DAI) por el apoyo financiero brindado al proyecto: Per: Macroeconoma de
una economa pequea y abierta. Este documento se presenta como parte de este proyecto. Los
errores subsistentes en el presente trabajo son, evidentemente, nuestros.
Profesores del Departamento de Economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Figura 1
P
OA0
DA0
Yd
d
0
La demanda agregada.
Las fluctuaciones de la demanda agregada son necesariamente iguales a las
variaciones de la produccin, cuando la oferta agregada es perfectamente elstica.
2. EL MODELO MUNDELL - FLEMING CON TIPO DE CAMBIO FIJO Y LA

DEMANDA AGREGADA.
En esta seccin, derivaremos la demanda agregada a partir del modelo Mundell - Fleming
con tipo de cambio fijo y perfecta movilidad de capitales. Como las fluctuaciones de la
demanda agregada son necesariamente iguales a las variaciones de la produccin, es necesario
hacer la diferenciacin entre produccin y demanda agregada. De esta manera, lo que
convencionalmente era considerado como produccin, ahora ser considerada produccin
demandada.
Dado que el anlisis requiere que trabajemos en el plano de la produccin demandada y el

nivel de precios, esta ltima variable ser considerada de manera explcita. La forma de
incorporarlo es a travs del tipo de cambio real, en el mercado de bienes; y a travs de la
demanda nominal de dinero, en el mercado monetario.
De esta manera, en este trabajo, el nivel de precios aparece de manera explcita. Esto nos
permitir ampliar la presentacin convencional del modelo Mundell - Fleming con tipo de
cambio fijo.
2.1 El Modelo Mundell - Fleming, incorporando el nivel de precios domsticos.
Este modelo viene dado por las ecuaciones convencionales de los mercados de bienes,
monetario y la ecuacin de arbitraje de las tasas de inters. En esta presentacin hemos
considerado el tipo de cambio real (e) como determinante de las exportaciones netas, en lugar
del tipo de cambio nominal (E), y se ha hecho la distincin entre la demanda real y nominal de
dinero. De esta forma, incorporamos explcitamente el nivel de precios (P) en el modelo.
Y d = C (Yd , i ) + I (i) + G + X (e, Y * ) eM (e, Yd )
(1)
H s = B *bcr + B b = Ph d (Y d , i, b)
(2)
i = i* +
Ee E
+
E
(3)
Donde:
e=
E
= Tipo de cambio real.
P
Yd = Y T = Ingreso disponible.
Ntese que en la ecuacin (1) aparece la produccin demandada (Yd) y no la produccin
(Y). Adems, el nivel de precios (P) aparece tanto en el mercado de bienes, a travs del tipo de
cambio real; como en el mercado monetario, como un factor en la demanda nominal de dinero 1.
Se supone que los precios externos son iguales a la unidad, de all que no aparecen como
determinantes del tipo de cambio real.
En la ecuacin de equilibrio del mercado monetario aparece una nueva funcin, hd, que es
la funcin de la demanda real de dinero, la cual, al ser multiplicarla por el nivel de precios (P),
da como resultado la demanda nominal de dinero.
El Equilibrio General del Modelo y la Derivacin de la Demanda Agregada.

El equilibrio general.
En este modelo se determina la produccin demandada (Yd) en el mercado de bienes, las
reservas internacionales del banco central (B*bcr) en el mercado monetario, y la tasa de inters
domstica (i) en la ecuacin de arbitraje.
Las variables exgenas de este modelo son los impuestos (T), el gasto pblico (G), el PBI
internacional (Y*), el stock de bonos en moneda nacional en poder del BCR (Bb), el costo de
transaccin (b), la tasa de inters externa (i*), el riesgo del activo domstico ( ), el tipo de
cambio nominal (E), el tipo de cambio nominal esperado (Ee) y el nivel de precios (P).
Los instrumentos de poltica son el gasto pblico (G), los impuestos (T), la compra-venta de
bonos nacionales (Bb) y el tipo de cambio nominal (E).
Es importante resaltar dos hechos. En primer lugar, el equilibrio del modelo determina la
produccin demandada (y no la produccin); y, en segundo lugar, el nivel de precios es una
variable exgena incorporada de manera explcita.
La derivacin de la demanda agregada.
Las variaciones de los impuestos (T), el gasto pblico (G), el PBI internacional (Y*), el
stock de bonos en moneda nacional en poder del BCR (Bb), el costo de transaccin (b), la tasa
de inters externa (i*), el riesgo del activo domstico (), el tipo de cambio nominal (E), el tipo
de cambio nominal esperado (Ee) y el nivel de precios (P); van a determinar la produccin
demandada, las reservas internacionales y la tasa de inters domstica. La relacin entre dichas
variables y la produccin demandada da como resultado la funcin demanda agregada.
Por lo tanto, podemos escribir la funcin de demandada agregada como 2:
+
*
Y = Y ( P , G, T , E , i , , E , Y )
d
Una cada del nivel de precios domsticos, eleva el tipo de cambio real, mejora la balanza
comercial (asumiendo que se cumple la condicin Marshall - Lerner), y produce un incremento
de la produccin demandada. De esto se deduce que existe una relacin negativa entre la
produccin demandada y el nivel de precios3. Esto explica por qu en la figura 1 la pendiente
de la curva de la demanda agregada, en el plano (Yd,P), es negativa.
En el panel superior de la figura 2, asumiendo que el nivel inicial se encuentra en el punto

A (con un nivel de precios (P 0) y produccin demandada
( Y0d ) ),
una reduccin del nivel de
precios a P1, al elevar el tipo de cambio real, desplaza la curva IS hacia la derecha, hasta IS 1. En
el punto de interseccin entre esta nueva IS y la curva BB (que no vara), hay un exceso
demanda en el mercado monetario 4. Este exceso de demanda en el mercado monetario conduce
a una elevacin de la oferta monetaria, a travs de la acumulacin de reservas internacionales a
cargo del BCR, lo cual eleva el nivel de reservas internacionales, desplazando la curva LM
desde su posicin inicial, hasta LM1. El nuevo equilibrio (punto B) en el que se cruzan
nuevamente las curvas IS, LM y BB, se alcanza con una mayor produccin demandada, un
mayor nivel de reservas internacionales y una tasa de inters domstica inalterada.
2
3
4
Para la sustentacin matemtica de los signos que aparecen en esta funcin, vase el apndice A.
Con un razonamiento similar puede obtenerse la relacin que existe entre el resto de variables y la
produccin demandada. Para la sustentacin formal vase el apndice A.
La curva LM tambin se ha desplazado hacia la derecha debido a la contraccin del nivel de
precios. Sin embargo, no es posible precisar si este desplazamiento sita dicha curva a la derecha o
a la izquierda del punto B. Para simplificar la exposicin, slo precisaremos la posicin final de la
curva LM.
Figura 2
i
LM 0 ( P0 , B 0*bcr )
LM 1 ( P1 , B1*bcr )
B
i0
BB0
IS 1 ( P1 )
IS 0 ( P0 )
Yd
Y1d
Y0d
P
P0
'
Figura 1
P
P1
'
DA0
Y0d
Y1d
Yd
Derivacin de la demanda agregada.

Una reduccin del nivel de precios, al elevar el tipo de cambio real, mejora
la balanza comercial, generando un aumento de la produccin demandada.
Esto implica que la curva de la demanda agregada tiene pendiente negativa.
En la figura 2, los puntos A y B se utilizan para construir la curva de demanda agregada en

el panel inferior. As podemos observar el punto que le corresponde al equilibrio A , (Y0d , P0 ) , y
el punto que le corresponde al equilibrio B , (Y1d , P1 ) , en la curva de demanda agregada.
Notemos, adems, que existe una relacin negativa entre el nivel de precios (P) y la produccin
demandada (Yd), debido a que una cada del precio domstico mejora la competitividad externa
del pas y eleva la demanda exterior de nuestros bienes. Esto implica que la curva de demanda
agregada tiene pendiente negativa, tal como se muestra en el panel inferior de la figura 2.
Puede afirmarse que las variables exgenas que determinan la posicin de la curva de
demanda agregada son las mismas que determinan la posicin de las curvas IS y BB, con
excepcin del nivel de precios. Esto se debe a que la curva LM se acomoda automticamente,
ante la variacin de las reservas internacionales (y por lo tanto ante la variacin de la cantidad
de dinero) a la posicin ya establecida por la interseccin de la IS y la BB, las cuales ya
determinaron el nivel de la produccin demandada y de la tasa de inters domstica.
De esta manera, las reservas internacionales (y la oferta monetaria) no son un parmetro de

desplazamiento de la curva de demanda agregada. En otras palabras, la cantidad de dinero, no
determina la posicin de la curva de demanda agregada en un rgimen de tipo de cambio fijo y
perfecta movilidad de capitales. Dado que la cantidad de dinero es una variable endgena, el
nivel de reservas internacionales es diferente en cada punto a lo largo de la curva de demanda
agregada.
2.2 Desplazamientos de la demanda agregada: Poltica fiscal, Poltica cambiaria y contexto

internacional.
Poltica fiscal expansiva: Un aumento del gasto pblico financiado con bonos
gubernamentales (dG>0).
Un incremento del gasto del gobierno, dado un nivel inicial de precios, incrementa la
produccin demandada de la economa. En el mercado monetario, este incremento de la
produccin demandada genera una elevacin de la demanda de dinero, lo que provoca un
exceso de demanda en el mercado monetario. En un rgimen de tipo de cambio fijo, este exceso
de demanda de dinero induce al Banco Central a intervenir, comprando bonos en moneda
extranjera, expandiendo por tanto el nivel de reservas internacionales. Como ningn
componente de la ecuacin de arbitraje ha variado, la tasa de inters domestica no vara.
En el panel superior de la figura 3, asumiendo que la economa se encuentra inicialmente en

el punto A, un aumento del gasto del gobierno, eleva la demanda agregada, por lo que la IS se
desplaza hacia la derecha, hasta IS 1. En el punto de interseccin de esta nueva IS y la ecuacin
de arbitraje (que no vara), hay un exceso de demanda en el mercado monetario. Este exceso de
demanda induce a un incremento de la oferta monetaria, mediante la compra de reservas
internacionales a cargo del BCR, desplazando la curva LM desde su posicin inicial, hasta
LM1. El nuevo equilibrio (punto B), en el que se cruzan nuevamente las curvas IS, LM y BB, se
alcanza con una mayor produccin demandada, un mayor nivel de reservas internacionales y
una tasa de inters domstica inalterada.
En el panel inferior de la figura 3, el equilibrio inicial se sita en el punto A, con una

demanda agregada inicial (DA0) y un gasto de gobierno (G 0). Esta curva de demanda agregada,
d
dado un nivel de precios (P 0) determina un nivel de produccin demandada igual a (Y0 ) . El
incremento del gasto pblico desplaza la curva de demanda agregada hacia la derecha, hasta
DA1. El nuevo punto de equilibrio, al nivel de precios inicial, se alcanza en el punto B con un
d
mayor nivel de produccin demandada, ( Y1 ).
En consecuencia, una poltica fiscal expansiva, ceteris paribus, desplaza la curva de

demanda agregada hacia la derecha.
10
Figura 3
i
LM 0 ( B 0*bcr )
LM 1 ( B1*bcr )
B
i0
BB 0
IS 1 (G 1 )
IS 0 (G 0 )
Yd
Y1d
Y0d
P
P0
'
Figura B1
'
DA1 (G 1 )
DA 0 (G 0 )
Y0d
Y1d
Yd
Efectos de una poltica fiscal expansiva.

El incremento del gasto de gobierno desplaza la curva de demanda agregada
hacia la derecha.
11
Poltica cambiaria: una devaluacin (dE>0).
Una devaluacin, dado un nivel inicial de precios, afecta simultneamente a los mercados
de bienes y de bonos. En el mercado de bienes, el incremento del tipo de cambio nominal, dado
el nivel inicial de precios y bajo el supuesto de que se cumple la condicin Marshall - Lerner,
mejora la competitividad externa, y por tanto, la balanza comercial, lo que implica un mayor
nivel produccin demandada.
En el mercado monetario, este incremento en la produccin demandada, eleva la demanda

de dinero, genera un exceso de demanda en este mercado que obliga al Banco Central a
intervenir, comprando bonos externos, lo que produce un incremento del nivel de reservas
internacionales y de la cantidad de dinero en la economa.
En el mercado de bonos, el incremento del tipo de cambio nominal, produce una

disminucin de la devaluacin esperada, lo que hace ms rentable los bonos en moneda
nacional e induce al pblico a comprar bonos domsticos elevando su precio, por tanto la tasa
de inters domstica disminuye. Esto a su vez, eleva la demanda nominal de dinero lo que
produce un incremento de las reservas internacionales y de los soles en la economa, reforzando
el efecto derivado de la reactivacin.

el punto A, el aumento del tipo de cambio desplaza simultneamente la curva IS hacia la
derecha, hasta IS 1 y la BB hacia abajo, hasta BB1. En el punto de interseccin de la nueva IS y
la nueva BB, hay un exceso de demanda en el mercado monetario que obliga al Banco Central a
intervenir, comprando bonos externos, incrementando la oferta de dinero y las reservas
internacionales, desplazando la curva LM desde su posicin inicial hasta LM1. El nuevo
equilibrio (punto B), en el cual se cruzan nuevamente las curvas IS, LM y BB, se alcanza con
un mayor nivel de produccin demandada, una mayor cantidad de reservas internacionales y
una tasa de inters domstica menor.

demanda agregada inicial (DA0) y un tipo de cambio (E0). Esta curva de demanda agregada,
dado un nivel de precios (P 0) determina un nivel de produccin demandada igual a, (Y0d ) . El
incremento del tipo de cambio desplaza la curva de demanda agregada hacia la derecha, hasta
12
DA1. El nuevo punto de equilibrio, al nivel de precios inicial, se alcanza en el punto B con un
mayor nivel de produccin demandada, ( Y1d ).
En consecuencia, una devaluacin, ceteris paribus, desplaza la curva de demanda agregada

hacia la derecha.
Figura 4
i
LM 0 ( B 0*bcr )
LM 1 ( B1*bcr )
i0
BB 0 ( E 0 )
B
i1
BB 1 ( E1 )
IS 1 ( E1 )
IS 0 ( E 0 )
Y0d
Yd
Y 1d
P0
'
Figura 1 B
'
P
DA1 ( E1 )
DA 0 ( E0 )
Y
d
0
Y1
Yd
Efectos de una devaluacin.

Una devaluacin, asumiendo que se cumple la condicin MarshallLerner, desplaza la curva de demanda agregada hacia la derecha.
13
Contexto internacional: una elevacin de la tasa de inters externa (di*>0).

El incremento de la tasa de inters externa, dado un nivel inicial de precios, eleva la
rentabilidad de los bonos en moneda extranjera, lo que induce al pblico a vender bonos en
moneda nacional. Esta venta genera una disminucin en el precio de los bonos nacionales e
incrementa su rendimiento. Este incremento de la tasa de inters domstica, a su vez, tiene
efectos tanto en el mercado de bienes y como en el mercado monetario.
En el mercado de bienes, el aumento de la tasa de inters, reduce el consumo y la inversin,

lo que genera una disminucin del nivel de produccin demandada. En el mercado monetario,
el mayor nivel de la tasa de inters domstica, reduce la demanda de dinero y genera un exceso
de oferta en este mercado. Asimismo, la cada del nivel de produccin, en el mercado
monetario, origina una reduccin de la demanda por dinero, y produce un exceso de oferta en
este mercado. Tanto el incremento de la tasa de inters domstica como la reduccin de la
produccin demandada, genera un exceso de oferta, que en un rgimen de tipo de cambio fijo,
obliga al Banco Central a intervenir para defender la paridad cambiaria contrayendo la cantidad
de dinero y perdiendo reservas internacionales.

el punto A, la elevacin de la tasa de inters externa desplaza la curva BB hacia arriba, hasta
BB1. En el punto de interseccin de la nueva BB y la IS (que no vara) existe un exceso de
oferta monetaria. Este exceso de oferta induce al Banco Central a intervenir vendiendo bonos
externos, contrayendo la oferta monetaria, desplazando la curva LM hasta LM1. El nuevo
equilibrio (punto B), en el cual se cruzan nuevamente las curvas IS, LM y BB, se alcanza con
un menor nivel de produccin demandada, un menor nivel de reservas internacionales y una
tasa de inters domstica ms elevada.

demanda agregada inicial (DA0) y una tasa de inters externa
(i0* ) . Esta curva de demanda
agregada, dado un nivel de precios (P 0) determina un nivel de produccin demandada igual a

(Y0d ) . El incremento de la tasa de inters externa desplaza la curva de demanda agregada hacia
la izquierda, hasta DA1. El nuevo punto de equilibrio, al nivel de precios inicial, se alcanza en
d
el punto B con un menor nivel de produccin demandada, ( Y1 ).
14
En consecuencia, un incremento de la tasa de inters externa, ceteris paribus, desplaza la

curva de demanda agregada hacia la izquierda.
Figura 5
i
LM 1 ( B1*bcr )
LM 0 ( B0* bcr )
B
i1
BB1 (i1 )
A
i0
BB 0 (i0* )
IS 0
P0
Y1d
'
Yd
Y0d
A '
Figura
1
DA0 ( i0* )
DA 1 (i1* )
Y1d
Yd
Y 0d
Efectos de un incremento de la tasa de inters externa.

La elevacin de la tasa de inters externa desplaza la curva de
demanda agregada hacia la izquierda.
15
3. EL MODELO MUNDELL - FLEMING CON TIPO DE CAMBIO FLEXIBLE Y LA

DEMANDA AGREGADA.
En esta seccin vamos a derivar la demanda agregada a partir del modelo Mundell Fleming con tipo de cambio flexible y perfecta movilidad de capitales. Las condiciones que
rigen en la economa son las mismas que las descritas en la seccin anterior.
3.1 El modelo Mundell Fleming modificado.
Este modelo viene dado por las ecuaciones del mercado de bienes, el mercado monetario y
la ecuacin de arbitraje de las tasas de inters. En la seccin anterior, consideramos el tipo de
cambio real (e) como determinante de las exportaciones netas. Adems, se hizo la distincin
entre la demanda real y la demanda nominal de dinero. En esta seccin se consideran dichas
modificaciones lo que nos permite incorporar de manera explcita el nivel de precios (P) en el
modelo.
(1)
(2)
i = i* +
Ee E
+
E
(3)
Donde:
e=
E
P
Al igual que en la seccin anterior, en la ecuacin (1) aparece la produccin demandada,

d
Y , y no la produccin (Y). Adicionalmente, el nivel de precios (P) aparece tanto en el mercado

de bienes, a travs del tipo de cambio real; como en el mercado monetario como el factor de la
demanda nominal de dinero 5.
5
Seguimos manteniendo el supuesto de que los precios externos son iguales a la unidad.
16
El Equilibrio General del Modelo y la Derivacin de la Demanda Agregada.
El equilibrio general.
En este modelo se determina la produccin demandada (Yd) en el mercado de bienes, la tasa
de inters (i) en el mercado monetario, y el tipo de cambio nominal (E) en la ecuacin de
arbitraje.
Las variables exgenas de este modelo son los impuestos (T), el gasto pblico (G), el PBI
internacional (Y*), el stock de bonos en moneda nacional en poder del Banco Central (Bb), el
costo de transaccin (b), la tasa de inters externa (i*), el riesgo del activo domstico ( ), el
tipo de cambio esperado (Ee), las reservas internacionales del Banco Central (B*bcr) y el nivel de
precios (P).
Los instrumentos de poltica son el gasto pblico (G), los impuestos (T), la compra - venta
de bonos nacionales (Bb) y las reservas internacionales del Banco Central (B*bcr ).
Cabe resaltar que el equilibrio del modelo determina la produccin demandada (y no la

produccin); y que el nivel de precios es una variable exgena que aparece explcitamente.
La derivacin de la demanda agregada.
Las variaciones de los impuestos (T), el gasto pblico (G), el PBI internacional (Y*), el
stock de bonos en moneda nacional en poder del Banco Central (Bb), el costo de transaccin
(b), la tasa de inters externa (i*), el riesgo del activo domstico ( ), el tipo de cambio esperado
(Ee), las reservas internacionales del Banco Central (B*bcr) y el nivel de precios (P), van a
determinar la produccin demandada, la tasa de inters y el tipo de cambio. La relacin entre
dichas variables y la produccin demandada da como resultado la funcin demanda agregada.
De esta manera, podemos escribir la ecuacin de la produccin demandada como 6:
Y d = Y d ( P, G, T , B *bcr , B b , i * , , E e , Y * , b)
Para la sustentacin matemtica de esta ecuacin, vase el apndice B.
17
Una cada del nivel de precios domstico, ceteris paribus, mejora nuestra competitividad
externa, aumenta las exportaciones netas y, por tanto, eleva la produccin demandada. A la vez,
este descenso del nivel de precios, eleva la oferta monetaria real y reduce la tasa de inters
domstica, lo que genera un incremento del consumo y de la inversin y por tanto de la
produccin demandada. En el mercado de bonos, la cada de la tasa de inters, genera una
disminucin de la rentabilidad del activo en moneda nacional. En consecuencia, aumenta la
demanda del pblico por activos en moneda extranjera, induciendo a una elevacin del tipo de
cambio nominal, que a su vez genera un incremento del tipo de cambio real. Con un tipo de
cambio real ms elevado, por un lado, y asumiendo que se cumple la condicin Marshall Lerner, se elevan las exportaciones netas, y la produccin demandada.
De esta manera, una cada del nivel de precios, ceteris paribus, eleva la produccin
demandada. Esto explica porqu la pendiente de la curva produccin demanda es negativa en el
plano de la produccin demandada y el nivel de precios (Yd ,P).
En el panel superior de la figura 6, asumiendo que el nivel inicial se encuentra en el punto

A (con un nivel de precios (P 0) y de produccin demanda (Y0d ) ), una reduccin del nivel de
precios a P1, eleva el tipo de cambio real, desplazando la curva IS hacia la derecha, hasta IS 1 y
de la curva LM, hasta LM1. En el punto de interseccin de la nueva IS y la nueva LM, la
rentabilidad del activo nacional es menor que la del activo externo. Esto genera que la demanda
del pblico por activos en moneda extranjera aumente, induciendo a un incremento del tipo de
cambio nominal, lo que a su vez genera un incremento del tipo de cambio real. Por un lado, el
incremento del tipo de cambio real, bajo el supuesto de que se cumple la condicin Marshall
Lerner, incrementa las exportaciones netas, desplazando la IS 1 hacia la derecha, hasta IS 2, y por
otro lado, genera una disminucin de la devaluacin esperada, desplazando la BB hacia abajo,
hasta BB1.
En la figura 6, los puntos A y B se utilizan para construir la curva de demanda agregada en
el panel inferior. As podemos observar el punto que le corresponde en la curva de demanda
agregada al equilibrio A, (Y0d , P0 ) , y el punto que le corresponde al equilibrio B , (Y1d , P1 ) en la
curva de demanda agregada. Notemos, adems, que existe una relacin negativa entre el nivel
de precios (P) y la produccin demandada (Yd), debido a que una cada del precio domstico
mejora la competitividad externa del pas y eleva la demanda exterior de nuestros bienes. Esto
18
implica que la curva de demanda agregada tiene pendiente negativa, tal como se muestra en el
panel inferior de la figura 6.
Figura 6
i
LM 0 ( P0 )
LM 1 ( P1 )
i0
BB0 ( E0 )
A
B
i1
BB1( E1 )
IS 2 ( P1 , E1 )
IS1 ( P1, E0 )
IS 0 ( P0 , E 0 )
Y0d
Y1
Yd
P0
'
P1
'
DA0
d
0
Y1
Yd
Derivacin de la demanda agregada.

Una reduccin del nivel de precios, al elevar el tipo de cambio real y la base
monetaria, con la consecuente reduccin de la tasa de inters, genera un
incremento de la produccin demandada. Esto implica que la curva de la
demanda agregada tiene pendiente negativa.
19
Cabe resaltar que las variaciones de los valores de equilibrio de las variables endgenas (la
produccin demandada, la tasa de inters y el tipo de cambio nominal), como consecuencia de
cambios en el nivel de precios, producen desplazamientos a lo largo de la curva de demanda
agregada y no desplazamientos de la curva de demanda agregada.
3.2 Desplazamientos de la Demanda Agregada: Poltica Fiscal, Poltica Monetaria y Contexto

Internacional.
Poltica fiscal expansiva: un aumento del gasto pblico financiado con bonos del gobierno
(dG>0).
El incremento del gasto del gobierno, dado un nivel inicial de precios, incrementa la
produccin demandada de la economa. En el mercado monetario, el incremento de la
produccin demandada, eleva la demanda de dinero, lo que genera un exceso de demanda en
este mercado, y por tanto, el incremento de la tasa de inters domstica. En la ecuacin de
arbitraje, el incremento de la tasa de inters eleva el rendimiento de los bonos en moneda
nacional, lo cual induce al pblico a vender sus bonos en dlares. Esto genera una reduccin del
tipo de cambio nominal y la consecuente reduccin del tipo de cambio real, lo que genera una
reduccin de las exportaciones netas y de la produccin demandada de la economa.

el punto A, el incremento del gasto de gobierno, eleva la demanda agregada, desplazando la
curva IS hacia la derecha, hasta IS 1. En el punto de interseccin entre esta nueva IS y la LM
(que no varia), el rendimiento de los bonos en moneda nacional es mayor al de los bonos en
moneda extranjera, induciendo al pblico a comprar ms bonos en moneda nacional, lo que
produce una disminucin del tipo de cambio, desplazando la curva IS 1 hacia la izquierda, hasta
IS2 y la BB hacia arriba, hasta BB1; de forma simultnea. El nuevo equilibrio (punto B), en el
cual se cruzan nuevamente las curvas IS, LM y BB, se alcanza con un mayor nivel de
produccin demandada, una mayor tasa de inters y un menor tipo de cambio.
demanda agregada inicial (DA0) y un gasto de gobierno (G 0). Esta curva de demanda agregada,
dado un nivel de precios (P 0) determina un nivel de produccin demandada igual a, (Y0d ) . El
incremento del gasto gubernamental desplaza la curva de demanda agregada hacia la derecha,
20
hasta DA1. El nuevo punto de equilibrio, al nivel de precios inicial, se alcanza en el punto B
con un mayor nivel de produccin demandada, ( Y1d ).
En consecuencia, una poltica fiscal expansiva, ceteris paribus, desplaza la curva de

Figura 7
i
LM 0
B
i1
BB 1 ( E1 )
i0
BB 0 ( E 0 )
IS 1 (G1 , E 0 )
IS 2 ( G1 , E1 )
IS 0 (G 0 , E 0 )
Yd
d
0
P0
Y1
'
'
DA 1 (G 1 )
DA 0 (G 0 )
Y 0d
Yd
Y1d
Efectos de una poltica fiscal expansiva.

El incremento del gasto pblico desplaza la curva de demanda
agregada hacia la derecha.
21
Poltica monetaria expansiva: compra de bonos a cargo del BCR (dBb>0).
El incremento de la cantidad de dinero, dado un nivel inicial de precios, origina un exceso

de oferta en este mercado induciendo a una cada de la tasa de inters. La cada de la tasa de
inters afecta a los otros dos mercados. En el mercado de bienes, produce un incremento del
consumo y la inversin, originando un aumento del producto demandado. En el mercado de
bonos, la cada de la tasa de inters, disminuye la rentabilidad del activo en moneda nacional.
Esto genera que la demanda del pblico por activos en moneda extranjera aumente, induciendo
a un incremento del tipo de cambio nominal, lo que a su vez genera un incremento del tipo de
cambio real. Con un tipo de cambio real ms elevado, y asumiendo que se cumple la condicin
Marshall - Lerner, se incrementa el nivel de las exportaciones netas, y por tanto, la produccin
demandada.

el punto A, el incremento de la cantidad de dinero en la economa desplaza la curva LM hacia
abajo, hasta LM1. En el punto de interseccin entre esta nueva curva LM y la IS (que an no
varia), el rendimiento de los bonos en moneda nacional es menor al rendimiento de los bonos
en moneda extranjera, lo cual induce al pblico a comprar bonos en dlares, lo que produce un
incremento del tipo de cambio. Este incremento del tipo de cambio, desplaza la IS hacia la
derecha, hasta IS 1, y la BB hacia abajo, hasta BB 1; simultneamente. El nuevo equilibrio (punto
B) en el cual se cruzan nuevamente las curvas IS, LM y BB, se alcanza con un mayor nivel de
produccin demandada, un mayor tipo de cambio y una menor tasa de inters.

demanda agregada inicial (DA0) y un stock de bonos nacionales
(B 0b ) . Esta curva de demanda
agregada, dado un nivel de precios (P 0) determina un nivel de produccin demandada igual a

(Y0d ) . El incremento de la cantidad de dinero desplaza la curva de demanda agregada hacia la
derecha, hasta DA1. El nuevo punto de equilibrio, al nivel de precios inicial, se alcanza en el
punto B con un mayor nivel de produccin demandada, ( Y1d ).
En conclusin, una poltica monetaria expansiva, ceteris paribus, desplaza la curva de

22
Figura 8
i
LM 0 ( B0b )
LM 1 ( B1b )
A
i0
BB0 ( E0 )
i1
BB1 ( E 1 )
IS1 ( E1 )
IS 0 ( E 0 )
Yd
d
0
Y1
P0
'
'
DA1 ( B1b )
DA0 ( B0b )
Y1d
Y 0d
Yd
Efectos de una poltica monetaria expansiva.

El incremento de la cantidad de dinero desplaza la curva de demanda
23
Contexto internacional: elevacin de la tasa de inters externa (di*>0).
Una incremento de la tasa de inters externa, dado un nivel inicial de precios, eleva la
rentabilidad del activo extranjero en moneda nacional. Esto genera que la demanda del pblico
por este activo aumente, induciendo un alza en el tipo de cambio nominal, lo que a su vez
genera un incremento del tipo de cambio real. Con un tipo de cambio real ms elevado, y bajo
el supuesto que se cumple la condicin Marshall - Lerner, las exportaciones netas aumentan,
generando un incremento de la produccin demandada. En el mercado monetario, el aumento
de la produccin demandada, incrementa la demanda de dinero nacional, lo cual induce a un
alza de la tasa de inters.

el punto A, el incremento de la tasa de inters internacional desplaza la BB hacia arriba, hasta
BB1. En el punto de interseccin entre esta nueva curva BB y la LM (que no vara), el
rendimiento de los bonos en moneda extranjera es mayor al rendimiento de los bonos en
moneda nacional, lo cual induce a la compra de bonos extranjeros generando un incremento del
tipo de cambio nominal. El aumento del tipo de cambio desplaza la curva BB1 hacia abajo,
hasta BB2, y la IS hacia arriba, hasta IS 1, simultneamente. El nuevo equilibrio (punto B) en el
cual se cruzan nuevamente las curvas IS, LM y BB, se alcanza con un mayor nivel de
produccin demandada, una mayor tasa de inters y un tipo de cambio ms elevado.
demanda agregada inicial (DA0) y una tasa de inters externa ( i0* ).Esta demanda agregada
determina un nivel inicial de precios (P 0) y un nivel de produccin demandada igual a, (Y0d ) .
El incremento de la tasa de inters externa desplaza la curva de demanda agregada hacia la
derecha, hasta DA1. El nuevo punto de equilibrio, al nivel de precios inicial, se alcanza en el
punto B con un mayor nivel de produccin demandada, ( Y1d ).
En consecuencia, un incremento de la tasa de inters externa, ceteris paribus, desplaza la

curva de demanda agregada hacia la derecha.
24
Figura 9
i
LM 0
BB1 (i1* , E 0 )
i1
BB2 (i1* , E1)
i0
BB0 (i0* , E 0 )
IS 1 ( E 1 )
IS 0 ( E0 )
Yd
d
Y0d Y1
P0
'
'
DA1 ( i1* )
DA 0 (i 0* )
Yd
Y0d Y 1 d
Efectos de un incremento de la tasa de inters externa.

Un incremento de la tasa de inters externa desplaza la curva de demanda
25
Resumen
El objetivo de este captulo fue derivar, a partir del modelo Mundell Fleming, la curva de
demanda agregada para regmenes de tipo de cambio fijo y flexible, en un contexto de
perfecta movilidad de capitales.
Se supuso una curva de oferta agregada perfectamente elstica, para determinar el

equilibrio en el mercado de bienes, nicamente por variaciones de la demanda agregada.
As, todo incremento de la demanda agregada se tradujo en una variacin de la produccin
de la misma magnitud para retornar al equilibrio, mientras que el nivel de precios se
mantena constante. De esta manera, lo que tradicionalmente era considerado como
produccin, en el presente trabajo, se consider como produccin efectivamente
demandada.
Dado que se necesit trabajar en el plano de la produccin demandada y el nivel de precios,

este ltimo fue incorporado de manera explcita. La forma de incorporarlo fue a travs del
tipo de cambio real, en el mercado de bienes; y a travs de la demanda nominal de dinero,
en el mercado monetario.
En el modelo Mundell - Fleming con tipo de cambio fijo, el equilibrio general se alcanza
cuando los mercados de bienes, dinero y bonos en moneda nacional, estn en equilibrio. En
este modelo la produccin demandada (Yd) se determina en el mercado de bienes, las
reservas internacionales del banco central (B*bcr) en el mercado monetario, y la tasa de
inters domstica (i) en la ecuacin de arbitraje. Los instrumentos de poltica son el gasto
pblico (G), los impuestos (T), la compra-venta de bonos nacionales (Bb) y el tipo de
cambio (E).
Las variaciones de las variables exgenas (los impuestos (T), el gasto pblico (G), el PBI
internacional (Y*), el stock de bonos en moneda nacional en poder del BCR (Bb), el costo
de transaccin (b), la tasa de inters externa (i*), el riesgo del activo domstico (), el tipo
de cambio nominal (E), el tipo de cambio nominal esperado (Ee) y el nivel de precios (P));
van a determinar la produccin demandada, las reservas internacionales y la tasa de inters
domstica, en otras palabras, van a generar variaciones en la demanda agregada.
En el modelo Mundell - Fleming con tipo de cambio fijo, una poltica fiscal expansiva
genera una mayor produccin demandada, un mayor nivel de reservas internacionales y una
tasa de inters domstica inalterada. Una devaluacin produce un incremento de la
produccin demandada y de las reservas internacionales y una tasa de inters domstica
menor. En tanto que, el incremento de la tasa de inters externa genera un menor nivel de
26
produccin demandada, una menor oferta monetaria y una mayor tasa de inters domstica.
Como resultado de una poltica fiscal expansiva y una devaluacin la demanda agregada se
desplaza hacia la derecha, generando una mayor produccin demandada, dado un nivel
inicial de precios, mientras que el incremento la tasa de inters externa, contrae la demanda
agregada, generando una menor produccin demandada.
En el modelo Mundell - Fleming con tipo de cambio flexible, el equilibrio general se

alcanza cuando los mercados de bienes, dinero y bonos en moneda nacional, se encuentran
en equilibrio. En este modelo la produccin demandada (Yd) se determina en el mercado de
bienes, la tasa de inters (i) en el mercado monetario, y el tipo de cambio (E) en la ecuacin
de arbitraje. Los instrumentos de poltica son el gasto pblico (G), los impuestos (T), la
compra-venta de bonos nacionales (Bb) y la reserva de divisas del Banco Central (B*bcr ).
Las variaciones de las variables exgenas (los impuestos (T), el gasto pblico (G), el PBI
internacional (Y*), el stock de bonos en moneda nacional en poder del Banco Central (Bb),
el costo de transaccin (b), la tasa de inters externa (i*), el riesgo del activo domstico ( ),
el tipo de cambio esperado (Ee), las reservas internacionales del Banco Central (B*bcr) y el
nivel de precios (P)), van a determinar la produccin demandada, la tasa de inters y el tipo
de cambio, es decir, van a generar variaciones en la demanda agregada.
En el modelo Mundell - Fleming con tipo de cambio flexible, una poltica fiscal expansiva
genera una mayor produccin demandada, una mayor tasa de inters domstica y un menor
tipo de cambio. Una poltica monetaria expansiva produce un incremento de la produccin
demandada y del tipo de cambio y una tasa de inters domstica menor. En tanto que, un
incremento de la tasa de inters externa genera un mayor nivel de produccin demandada,
una mayor tasa de inters domstica y un tipo de cambio ms elevado. Como resultado de
una poltica fiscal y monetaria expansiva y ante el incremento la tasa de inters
internacional la demanda agregada se desplaza hacia la derecha, generando una mayor
produccin demandada, dado un nivel inicial de precios.
27
Trminos Claves
Oferta Agregada perfectamente elstica.
Produccin Demandada.
Curva de Demanda Agregada.
Demanda nominal de dinero.
Demanda real de dinero.
Tipo de cambio nominal.
Tipo de cambio real.
Lecturas Complementarias
Para una lectura sobre las fallas en los mercados de bienes debido a shocks de demanda
agregada transitorios, as como para una argumentacin de cmo estos shocks podran
permitir un persistente nivel de desempleo en economas en crecimiento, vase Martin
Zagler, Aggregate Demand, Economic Growth, and Unemployment, European University
Institute Working Paper 00/17, 2000.
Los efectos directos de la base monetaria sobre la demanda agregada en un modelo IS-LM
son resaltados cuando se incluye la tasa de inters nominal de largo plazo en la funcin de
la demanda de dinero. Esta inclusin incrementa los efectos de los cambios en el stock
nominal del dinero sobre la demanda agregada real cuando los precios estn fijos. Vase
Edward Nelson, Direct Effects of Base Money on Aggregate Demand: Theory and
Evidence, Bank of England Working Paper 122, 2000.
Para una lectura sobre los efectos sobre la demanda agregada ante los cambios en el gasto
de gobierno, las transferencias y los impuestos, vase Martin S. Feldstein, Government
Deficits and Aggregate Demand, NBER Working Paper WO435, 1982.
28
Apndice Matemtico
APNDICE A
LA DERIVACIN DE LA DEMANDA AGREGADA DEL MODELO MUNDELL FLEMING CON TIPO DE CAMBIO FIJO.
A.1. El modelo.
El modelo viene dado por las ecuaciones del mercado de bienes, el mercado monetario y
la ecuacin de arbitraje de las tasas de inters.
(1)
(2)
i = i* +
Ee E
+
E
(3)
Donde:
e=
E
P
A.2. La forma estructural.
Diferenciando este sistema de ecuaciones respecto a todas las variables y ordenndolas

matricialmente obtenemos la forma estructural del modelo. En sta se identifican las variables
endgenas y las variables exgenas.
29
0
Di dY d 1 cn P 0 0 0
( s + m) 0
Phd
d
*bcr
1 Phi dB = 0 0 0 1 0 0
0
yd
e
E
0
1 di 0 0 E2 0 1 1 E1
0
X Y*
0
0
Phbd
dG
dT
dE
b
dB
BE
*
P2
di (4)
hd
0 e
dE
*
dY
db
dP
Donde :
s = 1 CY :
Propensin marginal a ahorrar.
m = eM Y
Propensin marginal a importar.
Di = C i + I i :
Sensibilidad del gasto privado (consumo e inversin)

respecto a la tasa de inters.
cn = C Y eM Y
d
Propensin a gastar en bienes nacionales.
= ( X e eM e M ) > 0 :
Condicin Marshall Lerner.
A.3. La forma reducida y la derivacin de la demanda agregada.
1
dY d
*bcr 1
dB = A PhY
di
0
Ee
i E2
cn
d
D
d
d
Y
cnPh
0
Ee
2
E
( s + m)
d
d
Y
Ee
E2
0
( s + m)
0
Di
Di
Di
E
XY
X Y Ph
(s + m ) (s + m)
30
( s + m)
E
d
d
Y
(s + m) Ph
d
b
dG
dT
dE
b
E
dB
P
di*
( s + m) hd
e
0
dE
*
dY
db
dP
Eh
P
Yd
(5)
Donde :
A = (s + m)
= ( s + m) Phid + Di PhYd
De la forma reducida se desprende que la Demanda Agregada viene dada por la siguiente
expresin:
Y d = Y d ( P , G, T , E , i * , , E e , Y * )
A.4. La pendiente de la demanda agregada.
dP
dY
=
DA
P2 A
<0
E
31
APNDICE B
LA DERIVACIN DE LA DEMANDA AGREGADA DEL MODELO MUNDELL FLEMING CON TIPO DE CAMBIO FLEXIBLE.
B.1.
El modelo.
El modelo viene dado por las ecuaciones del mercado de bienes, el mercado monetario
y la ecuacin de arbitraje de las tasas de inters.
(1)
(2)
Ee E
i=i +
+
E
(3)
Donde:
e=
E
P
B.2.
La forma estructural.
Diferenciando este sistema de ecuaciones respecto a todas las variables y ordenndolas

matricialmente obtenemos la forma estructural del modelo. En sta se identifican las variables
endgenas y las variables exgenas.
32
( s + m) Di
d
Phid
PhY
0
1
dY d 1 cn 0 0 0
0
0

0 di = 0 0 1 1 0
0
0
E
E dE 0 0 0 0 1 1 E1
XY
0
0
Phbd
0
dG
dT
dB *bcr
dB b
E
*
P
di (4)
h d
0
dE e
*
dY
db
dP
2
Donde :
s = 1 CY
:Propensin marginal a ahorrar.
m = eM Y
:Propensin marginal a importar.
Di = C i + I i
:Sensibilidad del gasto privado (consumo e inversin)
respecto a la tasa de inters.
cn = C Y eM Y
d
:Propensin a gastar en bienes nacionales.
= ( X e eM e M ) > 0
B.3.
:Condicin Marshall Lerner.
La forma reducida y la derivacin de la demanda agregada.
Phd E
dYd
i E2
1
d Ee
di
=
A PhY d E 2
dE
Phd d
Phid cn EE 2
e
Di
Ee
E2
Di
Ee
E2
hid
PhYd d cn EE 2
(s + m) EE 2 (s + m) EE 2 hYd d
Ph cn
(s + m)
d
Yd
(s + m)
h di
hid
hYd d
E
h d d
33
Phid X Y *
Ee
E2
PhYd d X Y *
d
Yd
Ph XY *
Ee
E2
Phbd P Di
Ee
E2
(s + m)Phbd
(s + m)Ph
d
b
dG
dT
dB*bcr
b
dB
*
di
d
e
dE
*
dY
db
dP
] {h + h [D ]}
[h (s + m)h ]
[(s + m)h h ]
Ee
E2
d Ee
i E2 P
d Ee
d
Y E2 P
Ee
i E2
d Ee
E
P
E2
d
Yd
(5)
Donde:
A = (s + m)Phid
E
E2
PhYd
= ( s + m) Phid + Di PhYd
Di
Ee
E2
De la forma reducida se desprende que la Demanda Agregada viene dada por:
Y d = Y d ( P, G, T , B *bcr , B b , i * , , E e , Y * , b)
B.4.
La pendiente de la demanda agregada.
dP
dY
=
DA
A hid
1
Ee
E P
+ h d Di
Ee
E2
]} < 0
34
SEMINARIO
OTRA ECONOMIA POSIBLE, COMO FACTOR DE
DESARROLLO SOCIAL
EL PLAN 2019 FRENTE AL PARADIGMA DE

CRECIMIENTO CON EQUIDAD
EDUARDO SARMIENTO PALACIO
MEDELLN, 24 Y 25 AGOSTO DE 2006

EL PLAN 2019 FRENTE AL PARADIGMA DE CRECIMIENTO CON EQUIDAD
POR: EDUARDO SARMIENTO PALACIO
PRIORIDADES DE LOS LTIMOS VEINTE AOS
El plan 2019 gira en torno a las mismas prioridades que han dominado la poltica econmica y los planes de
desarrollo de los ltimos veinte aos. Estas prioridades fueron guiadas por el paradigma neoclsico, que
constituye el fundamento de las reformas y las instituciones del Consenso de Washington. Los elementos
centrales de este paradigma pueden resumirse en tres puntos. La austeridad fiscal y monetaria asegura la
estabilidad financiera, cambiaria y de precios. El mercado conduce a las soluciones ms eficientes; en trminos
ms concretos, el motor de crecimiento conformado por el intercambio y la liberacin de los sectores claves
llevan al mximo crecimiento. La eficiencia y la equidad son separables; lo que se hace en un campo es
independiente del otro. Durante el periodo de vigencia del modelo el desempeo de la economa fue muy
inferior al del lapso 1950-1980 y uno de los peores del siglo. El producto nacional creci a la tasa ms baja del
siglo, el desempleo alcanz a la tasa ms alta y la pobreza y el ndice de Gini de la distribucin del ingreso
regresaron a los niveles de mediados del siglo. Lo ms grave es que las teoras que inspiraron las tres prioridades
fueron invalidadas por los hechos.
La austeridad fiscal y monetaria se inspir en las teoras de la neutralidad del dinero y de la estabilidad de la
demanda de dinero de la universidad de Chicago, y tuvieron como desarrollo institucional el banco central
autnomo orientado a reducir la inflacin. De acuerdo con esta teora, el dinero no tiene efectos reales sobre la
produccin y solo se manifiesta en inflacin. En los ltimos diez aos se observ que la proposicin no es valida
en Colombia. La represin monetaria precipit la economa en la crisis de 1999, congelo el ahorro y ha generado
2
fuertes presiones de revaluacin, y en conjunto contribuyeron a mantener la recesin ms larga en la historia del
pas. Curiosamente, durante la actual administracin se confirm esta realidad. La economa se reactiv con una
cuantiosa expansin del gasto pblico financiada con emisin, y en el ultimo ao y medio el tipo de cambio se ha
mantenido con la compra masiva de divisas. La amplitud monetaria ocasion una elevacin de las tasas de ahorro
que ha permitido mantener un crecimiento de inversin de 20% y evitar una monumental revaluacin.
Es difcil encontrar una evidencia ms concluyente sobre la incidencia del dinero en la produccin y el empleo,
tanto en el corto como en el largo plazo. Infortunadamente, esta experiencia no se recoge en el documento
oficial. A lo largo de la exposicin se insiste en la obsesin de los supervit fiscales primarios y no se contempla
ningn cambio en la organizacin del banco central autnomo para bajar la inflacin, cuando sta se asemeja
cada vez mas a un volcn en extincin.
El motor de libre comercio esta fundamentado en el principio de las ventajas comparativas. De acuerdo con ese
principio, la liberacin comercial conduce a la especializacin en un reducido grupo de productos y su
intercambio en los mercados internacionales les imprime un gran dinamismo a las economas. Sin embargo, la
experiencia de la apertura y de los acuerdos comerciales mostraron que el principio no se cumple en Colombia,
ni en muchos otros pases de Amrica Latina, porque tienen ventajas comparativas en productos que carecen de
demanda mundial. Como consecuencia, el desmonte arancelario significa una perdida del mercado interno mayor
que el aumento de las exportaciones, que desplaza la produccin industrial y agrcola, debilita la demanda
efectiva y destruye el empleo, y lleva a niveles crecientes de endeudamiento que tornan inviables las economas.
En los ltimos aos se ha acumulado una amplia experiencia que muestra que el intento de todos los pases de
inducir la actividad exportadora genera una depresin de salarios y un exceso de ahorro sobre la inversin
mundial que amenaza la estabilidad global. En todos los lugares del universo los ingresos laborales se reducen y
las ganancias empresariales crecen por encima del producto nacional. En realidad, el libre mercado y las
exportaciones de ventaja comparativa son insuficientes para asegurar el crecimiento sostenido y resulta en una
estructura inequitativa.
El tercer elemento del paradigma es la separacin entre el crecimiento y la distribucin del ingreso. Se parti de
la creencia de que las soluciones de eficiencia no estn relacionadas con la distribucin del ingreso, es decir,
cuando se propicia la eficiencia a travs de los derechos de propiedad, la liberacin de los mercados, la
tributacin indirecta, las privatizaciones y la represin de los salarios, la produccin aumenta y la distribucin del
ingreso no se afecta. As lo ilustran algunos ejemplos. El predominio de los derechos de propiedad llev a
interferir con las facultades de expropiacin de los terrenos rurales y urbanos, condenar la tributacin directa a la
renta y al patrimonio y justificar los derechos adquiridos a altas pensiones. La eficacia del mercado sirvi para
abrirle espacio a las practicas monoplicas que se manifiestan en elevados mrgenes financieros, grandes
oportunidades de especulacin en el mercado de acciones y cambiaria y alianzas con los sectores ilegales para
obtener ventajas de la diferencia entre el dlar oficial y el paralelo. En virtud de la eficiencia se entregaron las
empresas publicas a los consorcios internacionales por debajo del costo de oportunidad, se permiti que las
tarifas se establecieran con criterios de rentabilidad superiores a los existentes en el sector privado y se procedi
a desmontar los subsidios a los estratos uno, dos y tres. Ignorando totalmente las teoras de la informacin
asimtrica, se traslado la administracin de los servicios sociales bsicos de salud, seguridad educacin a grandes
organizaciones que han adquirido poderes monoplicos; una parte importante de los recursos pblicos quedan en
los intermediarios financieros y los servicios no llegan a los sectores ms pobres. Para completar, en aras del
empleo y la produccin, se sigui una poltica de represin salarial que significo ajustes de salarios pblicos por
debajo de la inflacin, la eliminacin del salario mnimo para los aprendices del Sena y el desmonte de los
beneficios por dominicales y horas extras.
Dentro del mismo principio, ms concretamente las polticas distributivas no afectan el crecimiento, se considera
que los posibles efectos del libre mercado y el perfil de desarrollo sobre la equidad se pueden compensar con la
4
poltica fiscal. As, el instrumento central para reducir las desigualdades es la concentracin del gasto pblico en
las actividades que favorecen en una mayor proporcin a los sectores ms pobres y en el abandono de las
funciones del estado en la provisin de bienes pblicos, correccin de la falla y externalidades del mercado y la
movilizacin social. No se advierte que en este caso la reduccin de la pobreza se realizara a cambio de
disminuir los niveles de vida y oportunidades de los grupos medios y de sacrificar el crecimiento.
Las reformas realizadas en Colombia dentro de esta concepcin resultaron tremendamente nocivas para la
distribucin del ingreso. Entre 1990 y 2003 la pobreza pas de 52 a 65%, el coeficiente Gini de .45 a .60 y el
desempleo y subempleo ha fluctuado entre 45 y 50%.
CAMBIO DE PARADIGMA
Es claro que el paradigma neoclsico esta fundamentado en proposiciones tericas que no son validas en la
economa colombiana. En mi libro (Sarmiento 2006) se reformulan las teoras y se sintetizan en un nuevo
paradigma. Las polticas fiscales y monetarias tienen claros efectos reales y juegan un papel central tanto en la
regulacin de los ciclos como en el crecimiento econmico, la industrializacin como motor de crecimiento
ofrece las mayores posibilidades de crecimiento, y la eficiencia y la equidad no son separables. Sobre estas
bases, se proponen reformas fundamentales en el Banco de la Republica, el motor de crecimiento econmico y
un contrato social para erradicar la pobreza y reducir las desigualdades.
REFORMA DEL BANCO CENTRAL (BANCO DE LA REPUBLICA)
El banco central autnomo se fundamento en la concepcin de que el dinero no tiene electos reales y solo incide
en el nivel de precios. De all surgi una organizacin orientada a regular los agregados monetarios y la tasa de
inters para reducir la inflacin y estabilizar la balanza cambiaria. Primero, la funcin del Banco de la Republica
se reduce a regular la inflacin independientemente de las condiciones de la economa. Segundo, el dficit fiscal
se limita a un porcentaje del PIB y su financiacin se condiciona a la colocacin de ttulos en el mercado

financiero. Tercero, el tipo de cambio se deja flotar al designio del mercado.
El dispositivo es totalmente inadecuado para regular la economa. Las altas tasas de inters provocan cadas
drsticas de la economa con severas consecuencias estructurales y las bajas tasas de inters la reactivan
mediante ciclos de desequilibrio perversos que abortan en el mediano plazo.
Como alternativa surge una organizacin orientada a darle la mayor discrecionalidad a los gestores de la poltica.
La nueva normatividad debe dotar al banco central de amplias funciones y poderes para conciliar la regulacin de
los precios, la estabilidad cambiaria y la actividad productiva y el empleo. En condiciones recesivas, el
organismo debe estar en capacidad de movilizar el crdito para crear empleos e ingresos en forma directa. Como
se ver mas adelante la asignacin del crdito parece como uno de los medios para cambiar la estructura
productiva a favor del empleo.
Segundo, la magnitud del dficit fiscal no puede obedecer a patrones extranjeros sino a las condiciones de la
economa y su financiacin debe poder realizarse con endeudamiento externo, ttulos o emisin. El tipo de
cambio debe intervenirse para evitar las grandes fluctuaciones y complementarse con una esterilizacin
monetaria que evite sus efectos sobre la tasa de inters. Por ltimo, es necesario dejar de lado la autonoma del
banco central, y sustituirla por el manejo coordinado con el resto de la poltica econmica, en particular con la
poltica fiscal.
El sector financiero debe ser materia de una severa regulacin que sirva para extirpar las practicas monoplicas y
la especulacin y propiciar la movilizacin de los recursos hacia los sectores ms productivos. Hay que limitar
administrativamente los mrgenes de intermediacin, prevenir las burbujas especulativas con las tasas de inters
y el sistema impositivo y sustituir las tasas de cambio flotante por tasas de cambio fijas. As mismo, se deben
mantener tasas de inters inferiores a 5% real para la vivienda de inters social, la pequea y mediana industria y
los sectores lideres de la economa.
MOTOR DE INDUSTRIALIZACIN
El motor del intercambio comercial como forma de especializar la economa

en productos baratos para aumentar las exportaciones ha resultado
inequitativo y no es sostenible. El progreso no puede confiarse en un numero
reducido de productos que el pas puede elaborar en mejores condiciones que
otros lugares, porque se cae en el desarrollo liderado por la yuca, la
arracacha, el caf, la maquila y la agricultura tropical. La experiencia de los
doscientos aos de revolucin industrial sugiere un camino muy distinto. No
es cierto que la productividad y la ventaja de los pases en sectores con
alguna complejidad estn dados por las condiciones naturales o por la
dotacin de factores. Mucho mas importante es la experiencia acumulada; en
una amplia gama de sectores, como automviles, electrodomsticos, barcos,
aeroplanos, computadores, se observa que la productividad aumenta con la
experiencia acumulada (Sarmiento 2006). Por otro lado, se encuentra que la
productividad del trabajador; su capacidad para elaborar bienes y servicios
depende del capital fsico, el capital humano y su acceso a la transformacin
de los inventos en usos. En este contexto, el pas estara en condiciones de
iniciar la produccin de bienes de mediana tecnologa, adquirir experiencia y
de esa manera obtener altos niveles de productividad, para luego trasladar
ese aprendizaje a otros sectores hasta completar toda la estructura
productiva. El desarrollo no seria determinado por la especializacin en un
numero reducido de productos y su intercambio en el mercado internacional
sino por un perfil industrial conformado por una amplia gama de productos de
mayor productividad y mayor demanda. Este ha sido, precisamente, el tipo de
desarrollo que se realiz en Europa, Estados Unidos Japn y los Tigres
Asiticos, y ahora se esta haciendo en la India y en China.
En una economa como la Colombiana, el motor ms potente de crecimiento es la industrializacin basada en el
aprendizaje en el oficio y la ampliacin del mercado interno y la regulacin de los principales mercados dentro
del marco de una poltica industrial de estmulos a la creacin e de empresas, investigacin tecnolgica,
contratacin de trabajadores y financiacin de pequeas y medianas empresas.
Los elementos centrales de la poltica industrial son el tratamiento preferencial a los sectores seleccionados como
ganadores, que en la actualidad estaran representados por la metalmecnica, la qumica y la electrnica, y
corresponden a las actividades que revelan la mejor combinacin de productividad relativa y demanda interna y
externa, la realizacin de grandes inversiones en las reas crticas, la movilizacin de la fuerza de trabajo
calificada y la imitacin tecnolgica. De este modo, la mano de obra quedara en condiciones de iniciarse en las
actividades ms elementales y pasar progresivamente a las ms complejas, transformando el aprendizaje en el
oficio en productividad. Si a esto se agrega que el capital fsico y el capital humano podran crecer por encima
del producto, se daran todas las condiciones para un milagro econmico de tasas de crecimiento de 10%.
Adicionalmente, habra que seguir una severa regulacin del sector externo, el sector financiero, la propiedad de
las empresas pblicas, la administracin de los servicios sociales y el mercado laboral para contrarrestar las
deficiencias de los mercados, y as asegurar la difusin de los beneficios en toda la poblacin.
EL DESACIERTO DEL TLC
La gran limitacin para adelantar el programa de industrializacin es el TLC. Durante los quince aos de apertura
econmica la participacin del sector en el producto nacional bajo de 20 a 15%.
El tratado de libre comercio con Estados Unidos est fundamentado en la misma teora de ventaja comparativa
que justifico la apertura y fracaso. Adicionalmente, la negociacin acenta las ventajas de Estados Unidos y
reduce las de Colombia.
El desmonte arancelario es totalmente asimtrico. Mientras Colombia reduce los aranceles en 13%, Estados
Unidos lo hace en 4%, y en muchos casos estn representados por productos que actualmente esta eximidos por
el APTDEA. Por lo dems, significa el debilitamiento del Pacto Andino, en particular, el abandono del arancel
externo comn.
El pas perder el acceso privilegiado de las exportaciones industriales de complejidad tecnolgica a Venezuela,
que preferira adquirirlas en Brasil y Argentina. Como lo muestran los mismos estudios oficiales, realizados por
Planeacin Nacional, el acuerdo ocasionar un aumento de las importaciones superior a las exportaciones,
replicando la experiencia de la apertura. La economa se vera expuesta a una cada en la demanda efectiva que
contraer la produccin agrcola y el empleo y se ver abocada a un dficit de la balanza de pagos que elevara el
ndice de endeudamiento externo.
La agricultura es cuento aparte. Desde el primer da Estados Unidos se neg a discutir los subsidios de la
agricultura. En cambio, Colombia a la mitad de la negociacin renunci a la franja de precios, aranceles
variables, que es el mecanismo idneo para contrarrestarlos. Dentro de un total desconocimiento de la teora
moderna del comercio internacional, se entregan los mercados de los productos comunes, es decir elaborados en
los dos pases, a cambio de un mayor acceso a los productos que no se elaboran en Estados Unidos.
El sumo de la contradiccin se encuentra en el tratamiento de propiedad intelectual. Dentro de un acuerdo de
libre comercio, se impuso una legislacin ms proteccionista que la existente a nivel internacional, que le
concede todo tipo de privilegios en forma de patentes y monopolios a las innovaciones. De entrada, los
negociadores norteamericanos solicitaron, y lo consiguieron, ampliar los exagerados periodos de duracin de las
patentes de 20 aos. Y lo ms dramtico, en algunos casos como el de los medicamentos, en forma soterrada se
logr que las patentes a los inventos se apliquen a los primeros y segundos usos. As, el pas acept mantener la
exclusividad de la informacin de los inventos durante los cinco aos siguientes al registro.
No menos desacertado es el manejo de los bienes pblicos que predominan en las comunicaciones, la televisin
y la educacin. Como van las cosas, se eliminaran los cargos restricciones al uso de las instalaciones fsicas,
como redes, satlites sistemas de difusin, acceso a las pantallas, etc. Las multinacionales no solo tendrn las
ventajas de las economas de escala sino de acceder libremente a los bienes pblicos de los pases.
El marco en conjunto es opuesto el desarrollo. Los estmulos del mercado conducen a los pases en desarrollo a
especializarse en bienes rudimentarios, como la maquila y la agricultura tropical, cuya produccin crece menos y
tiene menos demanda. A su turno, la mayor proteccin a la propiedad intelectual demorar la difusin
tecnolgica, e impedir que los pases de menor desarrollo adapten las tecnologas a sus realidades propias y
contribuyan a reducir los costos de los usos de los inventos. De hecho, quedaran excluidos de avanzar en el
desarrollo industrial fundamentado en el aprendizaje en el oficio. En cierta forma significara renunciar al perfil
productivo que han seguido muchos de los pases que han llegado a la cima del proceso y exhiben las mayores
posibilidades de mantener altas tasas de crecimiento. Por las fuerzas del mercado y la arbitrariedad de la
legislacin, quedaran condenados en especializarse en actividades rudimentarias, que carecen de demanda
internacional y estn expuestas a reducir los crecimientos de la productividad
CONTRATO SOCIAL PARA ERRADICAR LA POBREZA Y REDUCIR

LAS DESIGUALDADES
No hay ninguna razn para sostener que la eficiencia y la equidad son
separables. En muchas reas existen abiertos conflictos y, en ese caso, la
funcin de la poltica econmica es conciliarlas, o por lo menos, tomar partido
en favor de uno a sabiendas de los costos del otro. Mas aun, la prioridad que
el pas le dio a la eficiencia sobre la distribucin se debe invertir en las
condiciones actuales. En este contexto, se plantea un contrato social para
erradicar la pobreza y reducir las desigualdades. Sus elementos centrales son
la lucha contra la concentracin dentro de un marco que le conceda prioridad
a la equidad, el cambio de la estructura productiva a favor del empleo y el
salario, una gran reforma constitucional que asegure el acceso de toda la
poblacin a las necesidades bsicas, as no dispongan de los ingresos para
adquirirlas.
LUCHA CONTRA LA CONCENTRACIN

La concentracin es principal causa de la pobreza y la desigual distribucin del ingreso. Solo le deja el 14% del
ingreso nacional al 50% ms pobre de la poblacin.
10
El primer punto es replantear la excesiva prioridad que se le concedi en la era neoliberal al derecho de
propiedad, que en muchos casos se ha convertido en un privilegio de los poderosos. Es indispensable revisar las
normas sobre la expropiacin de las reas rurales y urbanas, derechos adquiridos a elevadas pensiones, patentes a
los usos de los inventos, prohibicin de los monopolios oficiales en los servicios con elementos de bienes
pblicos, como las comunicaciones, y los gravmenes al capital y a la propiedad.
Por otra parte, habra que avanzar en la construccin de un marco institucional que contrarreste las enormes
tendencias a la concentracin, mediante la severa regulacin de los mercados para evitar las prcticas
monoplicas, la especulacin, la corrupcin, el alza excesiva de las tarifas de servicios pblicos y la explotacin
del trabajo. As mismo, es necesario crear toda clase de diques para contrarrestar las ventajas de los ms
eficientes, como seran las grandes empresas, los estudiantes de mayores ingresos, y las desventajas del comercio
en relacin con los pases que van adelante. Tambin habra que neutralizar los sesgos de la globalizacin y de la
tecnologa contra la mano de obra no calificada, protegiendo las actividades industriales y agrcolas intensivas en
trabajo.
Las empresas de servicios pblicos deben ser orientadas con un criterio social. Las tarifas no pueden estar
basadas en rentabilidades superiores a las del sector privado. Por lo dems, los subsidios a estratos 1,2,3 deben
ser restituidos.
La tributacin progresiva se ha presentado como el camino para reducir la concentracin. La reduccin de los
precios de los bienes necesarios y la elevacin de los suntuarios, o si se quiere la transferencia de ingresos de los
sectores altos a los bajos, contribuye a aumentar la felicidad de los pobres en una mayor cuanta de lo que reduce
la de los ricos, y por lo tanto, ocasiona una elevacin del bienestar. La prescripcin se ve dificultada en las
economas desreguladas. Despus de cierto punto, el dispositivo introduce grandes ineficiencias, toda vez que
coloca a las empresas nacionales en desventaja con las externas, propicia salidas de capitales, facilita el
contrabando, aumenta los gastos en divisas e induce la evasin.
1
1
As, la tributacin progresiva es una condicin necesaria para la equidad, pero de ninguna manera suficiente. Su
eficacia esta supeditada a la regulacin de los mercados, en particular a algn tipo de mecanismo de control de
cambio, para evitar las fugas de ahorro.
CAMBIO DE LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA

Las principales causas del agravamiento de la distribucin del ingreso y la pobreza son el deterioro de los
ingresos laborales y la elevacin del desempleo y el subempleo. En los ltimos diez aos los ingresos de los
hogares cayeron considerablemente y en los ltimos seis aos el empleo creci cerca de la poblacin y el
subempleo se mantuvo por encima de 30%. (Vanse grficos s 1,2 y 3).
El primer cambio en la estructura productiva proviene del nuevo motor de crecimiento. La competencia
exportadora opera como un ancla salarial. La accin generalizada para exportar por encima del crecimiento de las
importaciones y del producto nacional induce a los pases a establecer los salarios por debajo de la productividad.
En Colombia en los ltimos diez aos el salario real descendi y la productividad creci 1.5% anual. Los pases
contraen los ingresos laborales para exportar una pequea parte de la produccin. Los aranceles y subsidios
selectivos pueden modificar estas condiciones limitando la proteccin a los sectores que la requieren. Los
salarios se acercaran a la productividad, los precios domsticos superaran los de las ventas externas y
redundaran en un crecimiento dinmico del mercado interno. Se configurara un amplio espacio para elevar el
salario mnimo varios puntos por encima de la inflacin.
Las fusiones y privatizaciones han resultado en empresas cada vez ms grandes con menor capacidad de
generacin de empleo. Por exclusin de materia, las pequeas y medianas empresas aparecen como la mejor
alternativa para generar empleo bien remunerado. Estas empresas generan tres veces mas empleo por unidad de
mano de obra que las grandes. Su viabilidad esta condicionada a dos aspectos fundamentales. Primero, la
conformacin de distritos industriales que permitan a las empresas asociarse y, de esa manera, obtener las
12
ventajas de la especializacin del trabajo de las empresas grandes. En (Sarmiento 2006) se muestra que en los
sectores tradicionales y algunos sectores de alta tecnologa las economas de asociacin son iguales a las
economas de escala. El otro aspecto es el acceso a una financiacin que las coloque en igualdad de condiciones
de las empresas que tienen bancos propios y no tienen que incurrir en las monumentales mrgenes del sector
financiero colombiano.
El tercer aspecto es la poltica monetaria. Dentro de las nuevas funciones, el Banco de la Republica no puede
limitarse a controlar los agregados monetarios y la tasa de inters. El organismo debe tener claros poderes para
orientar los recursos hacia los sectores que tienen mayor capacidad de expansin de la produccin y el empleo.
As, la movilizacin de recursos congelados y de emisin hacia la vivienda de inters social, la infraestructura
liviana, la financiacin de la pequea y mediana empresa y el subsidio a la retencin escolar permitiran crear
200 mil empleos anuales sobre la tendencia histrica de 370 mil.
La viabilidad de este programa se analizo para Bogot y en la actualidad se dispone de un detallado estudio
(Sarmiento 2004). El plan contribuira a generar cincuenta mil empleos por encima de la tendencia histrica
setenta mil empleos en los prximos aos, y tendra un costo de 1.5 millones en tres aos y podra financiarse
con los excedentes de las empresas, en particular de energa elctrica, la elevacin del endeudamiento y la
reestructuracin del impuesto de valorizacin. De esta manera la ciudad podra reducir la tasa de desempleo por
debajo de 8% en tres aos.
En todo esto juega un papel central el sector cooperativo. Las organizaciones cooperativas disponen de la cultura
de la solidaridad y del trabajo conjunto requeridas para administrar y liderar los distritos industriales. La tarea
requiere de una accin coordinada con las administraciones municipales para construir los distritos, agrupar las
empresas para sacar ventaja de la asociacin y de las economas de aglomeracin y reducir los costos de
distribucin. As mismo, la banca cooperativa ha demostrado
que esta en capacidad de operar con menos
mrgenes que la banca particular. Sin duda, constituye el medio para presionar la baja de las tasas de inters para
13
la pequea y mediana industria y canalizar los recursos de emisin hacia el empleo y los empresarios de menores
recursos.
No es necesario profundizar ms para advertir que el cambio en la estructura productiva a favor del salario y el
empleo no es algo que surja de los estmulos del mercado. El propsito esta condicionado a la ampliacin del
mercado interno, el fortalecimiento de la pequea y la mediana empresa, la orientacin del crdito en favor del
empleo y la produccin y la accin conjunta de las administraciones municipales y el sector cooperativo.
DERECHOS FUNDAMENTALES
Por ltimo, es indispensable establecer como prioridad constitucional el acceso a las necesidades bsicas de la
poblacin que carecen de los recursos para pagarlas. El paso mas decidido en sta direccin se dio en la
Constitucin de 1991, en donde se comprometen recursos para atender los derechos fundamentales y se
fortalecen los mecanismos jurdicos, como las tutelas, para exigir su cumplimiento. Sin embargo, los alcances de
las normas no han sido satisfactorios. Los cuantiosos recursos destinados a la educacin, la salud y la seguridad
social se quedan parcialmente en los intermediarios y no llegan en la mnima proporcin a los sectores ms
pobres de la poblacin. Ahora, en el caso de la vivienda y el trabajo, contrario al mandato de la Constitucin, la
intervencin del Estado y los incentivos han evolucionado en contra de ellos. No obstante los cuantiosos
subsidio, la construccin anual de vivienda de inters social no supera los niveles registrados hace cinco aos. No
obstante el desempleo y el subempleo han evolucionado entre 45 y 50%, la nica accin que se ha tomado para
aliviar la dolencia es la represin salarial, que a tenido un efecto opuesto al buscado.
La verdad es que la presentacin de los derechos fundamentales es demasiado abstracta. La redaccin facilita
todo tipo de interpretaciones y muchas veces el cumplimiento se deja al arbitrio de los gobiernos y el congreso.
Es necesario establecer un enunciado claro en que la principal funcin de la poltica econmica y social sea
garantizar el acceso de toda la poblacin, as no tengan los medios, a los servicios bsicos de salud, educacin,
14
vivienda digna y empleo. Adicionalmente, es conveniente incluir en el texto los medios que garanticen su
realizacin. En la educacin, es indispensable avanzar hacia un sistema en que los nios de diferentes estratos
concurren a las mismas dependencias. En salud es imperativo trasladar la administracin de las empresas a las
administraciones municipales y a organizaciones menos movidas por el lucro. Este es el caso del sector solidario,
empresas de propiedad cooperativa y solidarias de salud, que representan el 53% del total de los usuarios. Algo
similar se observa en el rgimen subsidiado, que cuenta con cerca de cinco millones de afiliados. En la vivienda
y el empleo la situacin es mas critica, porque los incentivos van en contra de ellos. Al igual que en la salud y la
educacin, es conveniente destinar recursos para la realizacin de planes de vivienda de inters social en los
municipios. Aqu se abre la oportunidad de que los municipios apoyados por las asociaciones de trabajadores
adquieran los lotes, construyan las viviendas y canalicen los subsidios hacia los sectores que lo requieren. Y lo
ms importante dentro de la incapacidad del sector privado para generar empleo es necesario que el Estado
subsane la deficiencia. De nuevo aqu se propone fijar una partida para la conformacin de fondos de empleo en
los municipios. Los recursos se orientaran a programas de infraestructura fsica liviana (mantenimiento y
pavimentacin vial y conservacin de localidades) vivienda de inters social, financiamiento de pequeas y
medianas empresas y subsidio para la retencin escolar.
En la Constitucin actual los derechos fundamentales se introducen en forma vaga y dan lugar a mltiples
interpretaciones, y el libre mercado induce estmulos perversos. En la reforma convendra adoptar una redaccin
en la cual enuncie que la prioridad de la poltica econmica y social es la atencin de las necesidades bsicas a
todos los sectores de la poblacin, as no dispongan de los ingresos para adquirirlos. Adicionalmente, habra que
definir los elementos institucionales y econmicos que garanticen el acceso de toda la poblacin a las
necesidades bsicas y establecer en forma explicita los recursos destinados a la vivienda y al empleo.
RESUMEN Y CONCLUSIONES
15
El plan 2019 se basa en las mismas prioridades que han dominado los planes de desarrollo de los ltimos veinte
aos y, en buena medida, se sintetizan en el Consenso de Washington. Entre ellas se destacan la austeridad fiscal
y monetaria, el motor de crecimiento del comercio y las polticas sociales de corte asistencialista. Durante dicho
perodo el desempeo de la economa fue muy inferior al del lapso 1950-1980 y uno de los peores del siglo.
Luego del predominio de la CEPAL, Amrica Latina ha girado en torno a una serie de postulados extrados de la
teora neoclsica, cuyo paradigma central puede ser sintetizado en tres elementos. Primero, la austeridad fiscal y
monetaria conduce a la estabilidad de precios y la estabilidad cambiaria, y suministra un marco propicio para el
pleno empleo. Segundo, el motor de comercio internacional, de acuerdo con la teora de ventaja comparativa,
induce a una especializacin en actividades de alta ventaja comparativa que garantizan un progreso rpido y
crecimiento econmico. Tercero, la eficiencia y la equidad son separables; las soluciones de mercado y los
estmulos al crecimiento no inciden mayormente en la distribucin del ingreso y, s lo hacen, se pueden
compensar con polticas asistencialistas.
Los tres elementos se aplicaron dentro de las reformas del Consenso de Washington, y los quince aos o ms que
siguieron a su adopcin constituyen un laboratorio de excelencia para evaluar su validez.
La austeridad fiscal y monetaria, inspirada en la neutralidad del dinero y en la estabilidad de demanda de dinero
de la universidad de Chicago, tuvo como desarrollo institucional el banco central autnomo, orientado a reducir
la inflacin. El expediente se aplic con toda fidelidad en Colombia y tuvo su prueba de fuego en 1999, cuando
se adopt una severa restriccin monetaria y las tasas de inters se elevaron a 70% para sostener la banda
cambiaria y bajar la inflacin. Los resultados fueron totalmente concluyentes: La inflacin se redujo a cambio de
precipitar la economa en la peor crisis recesiva del siglo. Como era totalmente previsible, en mercados
expuestos a inflexibilidades y rigideces no haba ninguna razn para que el dinero fuera neutral. La ampliacin
selectiva de la emisin puede dar lugar a expansiones de la produccin y el empleo, sin afectar el nivel de
precios.
16
El motor de libre comercio est basado en la teora de la ventaja comparativa, segn la cual la especializacin en
un nmero reducido de productos que el pas puede elaborar a menor costo redunda en el mayor crecimiento
econmico. El principio fue invalidado en Colombia, en razn de que el pas tiene ventaja comparativa en
actividades que carecen de demanda mundial. En consecuencia, la apertura signific la destruccin de la
industria, la agricultura, el empleo y la conformacin de un dficit de la balanza de pagos que propicio un
endeudamiento que torno inviable la economa. Por lo dems, la experiencia de los ltimos aos revela que la
competencia exportadora acta como un ancla salarial. Los esfuerzos generalizados de los pases para exportar
por encima del crecimiento de las importaciones y del producto nacional han llevado a pagar salarios por debajo
de la productividad. En todos los lugares, los ingresos laborales tienden a descender y las ganancias
empresariales aumentan muy por encima de la actividad productiva, tornando el libre comercio en un claro
factor de ampliacin de las desigualdades.
El tercer elemento del paradigma es la separacin entre la eficiencia y la equidad. Supuestamente, las soluciones
de eficiencia y de mercado no afectan la distribucin del ingreso, y cuando lo hacen pueden compararse con las
polticas fiscales tradicionales. Las reformas realizadas en Colombia dentro de esta concepcin, como el
debilitamiento de las facultades de expropiacin de los terrenos rurales y urbanos, la liberacin de los mercados,
la sustitucin de la tributacin directa por la tributacin indirecta, las privatizaciones de las empresas de servicios
pblicos, la fijacin de las tarifas con lucro individual y la eliminacin de los subsidios a los estratos pobres, la
entrega de la administracin de los servicios bsicos a los grandes consorcios y la represin salarial, resultaron
tremendamente nocivas para la distribucin del ingreso. Por su parte, la poltica fiscal no contribuy mayormente
a contrarrestarlo ni a moderarlo. La elevacin sin precedentes del gasto en salud y educacin en los ltimos
quince aos no corresponde a la cobertura y la calidad, y coincidi con el mayor retroceso social en trminos de
distribucin del ingreso, pobreza y desempleo.
Luego de haber ocultado durante mas de una dcada los resultados del modelo neoliberal, sus mismos autores
aceptan que ste no ha dado crecimiento, ampla las desigualdades y vuelve ms inestables las economas. Sin
17
embargo, no se hacen mayores consideraciones sobre las causas concretas del fracaso ni se formulan propuestas
de cambio. Mas concretamente, no se evalan las teoras que predijeron resultados muy diferentes de los
observados, ni mucho menos, se presentan formulaciones alternativas. Todo el peso de la culpa recae en las
instituciones, que no son otra cosa que el sof. En el fondo, se proclama que el modelo produce malos resultados,
pero no se dice cual es la alternativa que permitira revertirlos o mejorarlos.
La lectura anterior plantea una situacin muy distinta. La verdadera causa del mal desempeo de la economa es
el incumplimiento de las proposiciones tericas que justificaron el paradigma neoclsico. La solucin no puede
ser otra que reformular las teoras y, sobre esas bases, construir nuevas instituciones o modificar las existentes.
En un mundo donde el dinero tiene efectos reales, resulta ilgico un banco central autnomo para reducir la
inflacin. En su lugar, se plantea una organizacin que vele por diversos objetivos y actu sobre diversos
instrumentos. En adicin a la inflacin, el Banco de la Repblica debe operar sobre la produccin y el empleo y
la estabilidad cambiaria. Para tal efecto es necesario modificar la concepcin que ha llevado a limitar la funcin
del Banco al control de los agregados monetarios y la tasa de inters. Las autoridades monetarias deben tener una
amplia facultad para orientar el crdito, o si se quiere la emisin, hacia sectores con mayor capacidad de ampliar
la produccin y el empleo.
El libre comercio como motor de crecimiento ha resultado endeble e inequitativo. En la prctica, significa
especializarse en la agricultura tropical y la maquila, que tienen serias limitaciones en los mercados
internacionales. Por otra parte, en los ltimos aos se ha acumulado una amplia experiencia que ilustra que la
competencia exportadora opera como un ancla salarial. Los esfuerzos generalizados de los pases para exportar
por encima de las importaciones y del producto han llevado a pagar salarios por debajo de la productividad.
La experiencia de las revoluciones industriales muestra que la industrializacin representa un mejor motor de
crecimiento. Los pases estn en condiciones de iniciarse en las actividades rudimentarias, y en virtud del
18
aprendizaje en el oficio, elevar su productividad y pasar a actividades ms complejas hasta cubrir la totalidad del
espectro industrial, y el capital humano y el capital fsico podran crecer por encima del producto. De esta
manera, se daran todas las condiciones para crecer por encima del 10%. A su turno, la ampliacin del mercado
interno reducira la diferencia entre el salario y la productividad y suministrara el margen para elevar el salario
mnimo.
No hay ninguna razn terica ni evidencia emprica que demuestre que la eficiencia y la equidad son separables.
En mltiples sectores se presenta abiertos conflictos. La funcin de la poltica econmica no puede ser distinta de
conciliarlos, o de tomar posicin a favor de uno a sabiendas de los costos que significan sacrificar al otro. En los
ltimos aos se sigui una poltica a favor de la eficiencia, y en las circunstancias actuales lo que se requiere,
precisamente, es revertir esta orientacin a favor de la equidad. En este contexto, se plantea un contrato social
para erradicar la pobreza y reducir las desigualdades dentro de tres estrategias centrales.
Lo primero es la lucha contra la concentracin dentro de un marco que le conceda prioridad a la equidad con
respecto a la eficiencia. Tales seran los casos de la revisin de la normatividad sobre la expropiacin de terrenos
urbanos y rurales, la regulacin de los mercados financiero y cambiario, el fortalecimiento de la tributacin
directa a la renta y el patrimonio, el establecimiento de tarifas de servicios pblicos dentro de criterios que
contemplan el mantenimiento del salario real y la restauracin del subsidio a los estratos uno, dos y tres, el
traslado de la administracin de los servicios bsicos a los municipios y los sectores solidarios, y el abandono de
la represin salarial. Lo segundo, el cambio drstico de la estructura productiva mediante la ampliacin del
mercado interno, la creacin de las condiciones para las pequeas y medianas empresas, en materia de distritos
industriales, financiacin y apoyo de los sectores solidarios y administraciones municipales, y la reforma del
Banco de la Repblica para movilizar el crdito hacia las actividades con mayor capacidad de expansin de la
produccin y el empleo. De hecho, el gobierno quedara en condiciones de elevar el salario mnimo en forma
significativa y crear 200.000 puestos de trabajo anuales por encima de la tendencia de 370.000. Lo tercero, una
19
gran reforma constitucional que establezca como prioridad de la poltica econmica y social el acceso de toda la
poblacin a las necesidades bsicas de salud, educacin, vivienda digna y trabajo, as no dispongan de los
recursos para adquirirlos. Adicionalmente, convendra incluir dentro del texto las condiciones institucionales y
financieras que aseguren su cumplimiento, como la participacin dominante de las organizaciones solidarias en
la administracin de la salud y la seguridad social, y la asignacin obligatoria de recursos a los municipios para
la financiacin de la vivienda de inters social y programas de trabajo.
El plan 2019 contempla excelentes metas, pero carece de la teora y de los medios para lograrlas. La propuesta
est fundamentado en el paradigma neoclsico que predomin en los ltimos veinte aos y result en uno de los
crecimientos ms bajos del siglo y en el agravamiento de las desigualdades. Frente a estos resultados, se abre
espacio para formulaciones tericas ms representativas de la realidad y con mayor capacidad de entender el
crecimiento, la distribucin del ingreso y sus vnculos. A manera de sntesis, emerge como nuevo paradigma del
desarrollo, la poltica fiscal, monetaria y cambiaria selectiva, la industrializacin como motor de desarrollo y el
contrato social orientado a luchar contra la concentracin, cambiar la estructura productiva y fortalecer los
derechos fundamentales. Su aplicacin resultara en la erradicacin de la pobreza y la mejora de la distribucin
del ingreso, dentro de un marco de elevadas tasas de crecimiento del producto nacional.
20
Grafico 1.
Tasa global de participacin, ocupacin y desempleo. Total Nacional
2001-2006
19
62,3
Porcentaje
63
61,5
61
15,8
59
60,2
52,3
13,1
13,6
13,0
53,4
13
11,3
11
53,4
9
53,2
51
51,6
49
TGP
TO
TD
Ene-06
Jul-05
Oct-05
Abr-05
Ene-05
Jul-04
Oct-04
Abr-04
Ene-04
Jul-03
Oct-03
Abr-03
Ene-03
Jul-02
Oct-02
Abr-02
Oct-01
Ene-02
Jul-01
Abr-01
Ene-01
47
45
Meses
Grafico 2.
Tasa de subempleo. Total Nacional
2001-2006
40
38
34
32,8
31,2
32
30
30,0
30,0
29,5
28,3
28
26
24
Meses
21
Ene-06
Oct-05
Jul-05
Abr-05
Ene-05
Oct-04
Jul-04
Abr-04
Ene-04
Oct-03
Jul-03
Abr-03
Ene-03
Oct-02
Jul-02
Abr-02
Ene-02
Oct-01
Jul-01
Abr-01
22
Ene-01
Porcentaje
36
20
17
15
15,0
52,5
53
61,6
59,4
57
55
61,4
Porcentaje
65
Grafico 3.
Ingreso medio per cpita entre 1990 y 2002
BIBLIOGRAFA
-
Direccin de Planeacin
Centenario:2019. Bogot.
Sarmiento,
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El
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de
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Bogot, Norma-Editorial Escuela Colombiana de Ingeniera.
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Revista Escuela Colombiana de Ingeniera.
22
Nacional,
Visin
Colombia
II
23
2009:ELAODELASGRANDESREALIZACIONES
MinisteriodeComercio,
IndustriayTurismo
RepblicadeColombia
PlandeAccin2009
2009:ELAODELASGRANDESREALIZACIONES !!!
Bogot,febrero10de2009
Hacedosaosconstruimosentretodosunaestrategiatransformadoradepas,quebuscabaquepasramosdeserunpasdeingresos
bajosaunpasdeingresosintermedios.Muchospaseslo hanlogrado,Irlanda,China,Espaa,Korea,son tansoloalgunosejemplos
depasesqueenpocotiempopasarondepobresaricos.Nosotrostambinpodemos,soyunconvencido,quelospasesaligualque
las personas pueden forjar su futuro y que Colombia es un pas destinado al xito. Estoy seguro que ejecutando nuestro Plan
EstratgicoSectorialestamostrazandoesedestino.Loestamoshaciendoatravsde3estrategiasmisionales:
1.Internacionalizacindelaeconoma:Quebuscaaccesopreferencialdenuestrosproductosyserviciosamsmercados.Pasaremos
de 2 tratados con 9 pases en el 2002 a 9 tratados con 45 pases lo que representa un acceso preferencial a 1.000 millones ms de
consumidores.NospusimoslametadetenerexportacionesporUSD40.000millonesenel2010,dondealmenosel45%destassean
deproductosyserviciosconvaloragregado.
2.Transformacin Productiva:Colombiadebeinsertarseenesosmercadosqueestamos abriendo, con productosdiferenciados y de
altovaloragregado.Paraestodebemoscrearsectoresdetallamundial.HacealgunosaosColombiaseposicion enelmundocon
sucaf yconsusflores,eselmomentodeposicionarmssectores.LaInversinextranjerayelEmprendimientosernfundamentales
en este propsito. Nuestra meta es desarrollar 5 sectores de talla mundial que representen ms de USD 100 millones en ventas
anualescadaunoyalcanzarenel2010InversinExtranjeraDirectaporUSD12.500millones.
3.Colombia destino de clase mundial: Busca insertar a Colombia en el mapa turstico mundial. Lo que permitir generar mayores
ingresos a nuestra economa. La meta es llegar a 4 millones de viajeros extranjeros, y ms importante an, duplicar el ingreso de
divisasporturismo,paraqueestosingresosirriguenlaeconomanacional.
En estos dos aos, hemos avanzado en esta senda y hoy tenemos un legado importante para el pas: Ms TLCs negociados,nuevos
planesdenegociosconunarutaclaraparaposicionarsectoresdetallamundial,41zonasfrancasaprobadas,mshotelesyproyectos
tursticos,pormencionarsoloalgunoslogros.Sinembargo debemos acelerar para cerrar todo lo que nos hemos propuesto.Se nos
acabaeltiempo, nosquedan363dashbiles,El2009ser ELAODELASGRANDESREALIZACIONES!!!
LUISGUILLERMOPLATAPAEZ
MinistrodeComercio,IndustriayTurismo
Construimoscomosectorunaestrategiatransformadoradepas,nostrazamosmetas
ambiciosas,compromisosgrandesalaalturadelasnecesidadesdelpas,Comenzamosa
gestaruncambio
Visin
Enel2010el MCITysusector,sernunejefundamentaldeldesarrolloeconmicodelpas,lograndounaltoimpacto
enelcrecimientoeconmicoyconvirtindoseenelmotordelatransformacinproductiva,duplicandolas
exportaciones,alcanzandonivelesdeUSD12.500millonesdeIED, triplicandoelnmerodeturistasinternacionalesy
reduciendoenun50%lainformalidadempresarial
Estrategia
Estrategia
Transformacin
Productiva
Internacionalizacin
delaEconoma
4
GestindelDesempeo
5 ComunicacineImagen
Estrategia
Colombiadestino
declasemundial
Atravsde3estrategiasmisionalesy2estrategiashabilitadoras
PRINCIPALESINICIATIVAS
1
INTERNACIONALI
ZACIONDELA
ECONOMIA
2 TRANSFORMACION
PRODUCTIVA
COLOMBIA
DESTINODECLASE
MUNDIAL
4
GESTIONDEL
DESEMPEO
METAS2010
TratadosComerciales
AcuerdosdeInversin
RacionalizacindelComercio
PromocinexportacionesValoragregado
Desarrollodesectoresdetallamundial
PromocindeInversin(Zonasfrancas,CEJ)
Emprendimiento
ProductividadyCompetitividad
Formalizacin
Ofertaturstica
Conectividad
Promocin
Acceso
Competitividadturstica
Modelodegestinporresultados
Modernizacindelsector
Mejoramientoclimaorganizacional
5Sectoresdetallamundialcon
5
COMUNICACI
NEIMAGEN
USD40.000millonesde
exportaciones
45%delasexportacionestotales
convaloragregado
9TLCs con45pases
Plandecomunicacinexternoeinterno
Apalancamientoimagenpasparaalcanzarobjetivos
Aumentarvisibilidaddelsector
ventasdeUSD100millonesc/u
USD12.500millonesdeInversin
extranjeradirecta
4millonesdeviajeros
extranjeros
USD4.000millonesdeingresos
dedivisasporturismo
1Megaproyectoturstico
Modelodegestinpor
resultadosentodaslas
entidades
Encuestaclimasuperior80%
$250.00millonesenfreepress
delsector
Trabajandounidoscomosector,2194funcionariostrabajandoporlomismo
Entidad
#Funcionarios Funcin
Total
Funcionarios
Sector:2194
536
Formular,adoptar,dirigirycoordinarlaspolticasenmateria
deComercio,IndustriayTurismodelpas
476
Inspeccin,vigilanciaycontroldelassociedadesmercantiles.Prevencin
ysolucindeconflictosentresociedades,eintervencindecaptadoras
masivasdedinerosdelpbliconoautorizadas.
350
PropiedadIndustrial,Proteccinalconsumidor,librecompetenciaenlos
mercadosnacionalesyvigilanciaalascmarasdecomercio
302
PromoverlasexportacionesnotradicionalesdeColombia,laInversin
ExtranjeradirectayelTurismo.PromoverImagenpas
243
Banco paraeldesarrolloquecontribuyealacompetitividaddelas
empresascolombianas,satisfaciendosusnecesidadesfinancierasmediante
elofrecimientodeserviciosespecializados.
92
AdministrarelfideicomisodeProexport
Proveerserviciosfiduciarios
79
Otorgagarantasquepermitanalasmipymes detodoslossectores
econmicosexceptoelagropecuarioelaccesoalcrdito
28
Incrementarlaparticipacindelosartesanosenelsectorproductivo
nacional,lograndoundesarrollointegralquesemanifiesteenel
mejoramientodesuniveldevida.
Ejecucindeproyectosdecompetitividad,promocinymercadeopara
incrementarelturismointernoyreceptivo
11
InspeccinyvigilanciaparaquelaContaduraseaejercidaporcontadores
pblicoslegalmentereconocidos.InscripcindeContadoresPblicos
77
PresenciaRegionalsectorComercio,
Yllegandoatodoelpas
IndustriayTurismo
# CIUDAD
TOTAL
1 Aburr Sur
2 Arauca
3 Armenia
4 B/cabermeja
5 Barranquilla
6 Bucaramanga
7 Buenaventura
8 Cali
9 Cartagena
10 Ccuta
11 Florencia
12 Ibagu
13 Ipiales
14 Manizales
15 Medelln
16 Meta
17 Montera
18 Neiva
19 Palmira
20 Pasto
21 Pereira
22 Popayn
23 Quibd
24 SanAndres
25 SantaMarta
26 Tunja
27 Valledupar
28 Villavicencio
29 Yopal
MCIT
12
PXP
7
BCX
4
Fuente: MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo
SS
7
ZKS
20
FNG TOTAL
22
72
1
1
2
1
6
6
1
6
5
5
1
2
1
4
6
1
1
2
1
2
4
2
1
2
2
2
2
1
1
Elcomponenteregionalesfundamental
ennuestraestrategia,sitrabajamoscomo
unsistemaintegralenlasregiones
Podremosllegarmsalagenteygenerar
mayorimpacto
ElSectorComercio,Industriay
Turismocuentacon72 oficinas
Regionales,ubicadasen29
ciudadesqueoperancon255
funcionarios
Tenemosconqu,tenemoslagente,laestrategia,eltalanteyeltalentopara
hacerlo.Nopodemosserinferioresalretodeldesarrollo Estadebeserla
Colombiadel2010:
UnaColombiacon5sectoresdetallamundialconventassuperioresalos
USD100millones
ConInversinExtranjeraDirectapor US$12,500mm/ao
ConExportacionesporvalorde(US$40,000MM) conunporcentajede
exportacionesnoprimariasdel45%
Con 4Millonesdeturistasinternacionales yunincrementodel100% del
nivelactualdeingresoporturismo
UnaColombiaconuncrecimientoeconmicodel7%yunmayorbienestar
paraloscolombianos
AcompennosenestosRetos!!!
PLANDEACCION2009
SECTORCOMERCIO,INDUSTRIAYTURISMO
11
INTERNACIONALIZACION
DELAECONOMIA
13
INTERNACIONALIZACIONDELAECONOMIA
Visin
En el 2010 Colombia alcanzar exportaciones por valor de (US$40,000MM) con un porcentaje de exportaciones
noprimarias*del45%,conunamenorconcentracindelasexportacionespordestino,yconespecialatencinen
sectoresgeneradoresdeempleo
1
Negociar,
implementary
aprovechar
acuerdos
comercialesyde
inversin
Simplificaryreformarlaregulacinencomercioexterior
4 Coordinacininterinstitucional
*Incluyentodasconexcepcindelosbienesprimariosylasmanufacturasconbaseenrecursosnaturales
2
Promover
exportaciones de
valoragregado
14
INTERNACIONALIZACIONDELAECONOMIA
Iniciativas
Victorias
tempranas
Sembrandopara
elfuturo
Alto
1
6 7
2
3
1.Negociar,implementary
aprovecharacuerdocomercialesyde
inversin
AO2009:12INICIATIVASSOPORTANLAS4ESTRATEGIAS
1 Negociareimplementarnuevosacuerdoscomerciales
DEINTERNACIONALIZACIONDELAECONOMIA
IniciativasHabilitadoras
3.Simplificary
reformarla
regulacin
Bajo
Impacto
2.Promover
exportacion
esdevalor
agregado
10
ProfundizacinAcuerdosComercialesexistentes
AperturadeoportunidadesconelAsia
Aprovecharacuerdoscomerciales
AprobacineImplementacindeAcuerdosComercialesNegociados
NegociareimplementarAcuerdosdeinversin
FacilitarlanegociacineimplementacindeAcuerdosdeDoble
Tributacin
Elaborar y ejecutar Programas de Apoyo y promocin a
empresasexportadoras
Adelantarprogramasparafortaleceryprepararlaofertaexportable
(Expopymes yredesEmp)
10
Racionalizarlaregulacindecomercioexterior
11
ComercioExteriorsinpapel
Baja
Alta
FacilidaddeImplementacin
Must Do
Imagen/
momentum
4.Coordinacin
interinstitucional
12
1221 Mejorarlacalidaddelasestadsticasyelanlisisdelasexportaciones
deservicios.
15
InternacionalizacindelaEconoma
PlandeAccin2009
INICIATIVA
1.Negociareimplementarnuevosacuerdoscomerciales
UninEuropea:
InicioNegociacin
Conclusin
RepblicaDominicana:
InicioNegociacindeunAAP
ConclusinyfirmadeunAAP
InicioNegociacindeAcuerdodeInversinyServicios
ConclusinyfirmadeAcuerdodeInversinyServicios
Uruguay:EvaluarpertinenciadelTLC
Corea:EvaluarpertinenciadelTLC
P4:CoordinarconCancilleraparadefinirproceso
2.ProfundizacinAcuerdosComercialesexistentes
Per:ConcluiryfirmarNegociacin
Mxico:
Concluiryfirmarnegociacin
RadicacinenelCongreso
Venezuela
Concretarreuninministerialycronogramaparaacordar
mecanismoquereemplazarelacionamientoAndino.
ActualizacindeInventariodecarteramorosa
DefinicindeCuotasdeImportacindeAutomvilesoriginariosde
Colombia
SeguimientoyagilizacindepagosCADIVI,renovacinde
CertificadosdeNoProduccinydeProduccinInsuficiente
AO2009
Q1
Conclusinnegociacin
UninEuropea
Q2
Q3
Q4
ConclusinyfirmaAAP
Rep.Dominicanaeinicio
Acuerdodeinversin
EvaluarTLCUruguay
EvaluarTLCCorea
EvaluarP4
X
X
X
X
X
X
ConclusinyfirmaPer
Concluirnegociacin
Mxico
X
X
X
X
Definicinmecanismo
negociacin
X
X
X
16
PlandeAccin2009
INICIATIVA
3.AperturadeoportunidadesconelAsia
China:
VisitaMinistro
IIICumbreEmpresarialChinaAmricaLatina
AustraliaySingapur:VisitaPromocinIED+ApoyoP4/APEC
Japn:
ReunionesComitMejoramientoClimaInversin
MOUCooperacinIndCom
ForoARCO:
VReuninPanam
AvanceGruposTrabajo
India:VisitaPresidencial
Certificacin:SeguimientoCarnePatasPolloyOtros
4.Aprovechamientodeacuerdoscomerciales
Chile:Seminario
SGPEuropa:RondasdeDivulgacin:Bogot,Cali,Medellny
Barranquilla.
TrianguloNorte:Cartilla,seminario
AO2009
Q1
Q2
CumbreEmpresarial
ChinaAmricalatina
VisitadePromocin
X
X
X
X
AprovechamientoChile
AprovechamientoSGP
USA:Ejecucinplanestratgico2009
Canad:
SeminariodeoportunidadesaCanad
MisinEmpresarial
AprovechamientoUSA
Aprovechamiento
Canad
X
X
AprovechamientoTN
AprovechamientoEFTA
X
X
VisitaPresidencia
Certificacin
EFTA:EntregaTDRcooperacinparaestudiosdesectores
Q4
Ahondarrelaciones
VreuninForoArco
Q3
X
X
X
X
X
17
PlandeAccin2009
INICIATIVA
AO2009
5.AprobacineimplementacindeAcuerdosComercialesNegociados
Canad:
RadicacinCongresoconmensajedeurgencia
AprobacinCanad
1,2,3y4debateenCongreso
RadicacinCorteConstitucional
EFTA:
RadicacinCongreso
AprobacinEFTA
1erdebateenCongreso
2dodebateenCongreso
3y4debateCongresoyRadicacinCorteConstitucional
Aprobacin
Dilogo
DialogoPolticoCANUE:
PolticoCANUE
3y4debateenCongresoyRadicacinenCorteConstitucional
Chile:Puestaenvigencia(TanprontosetengasentenciadelaCorte)
Puestaenvigencia
Q1
Q3
Q4
X
X
X
X
X
X
X
X
X
TNCA:Puestaenvigencia(TanprontosetengasentenciadelaCorte) Puestaenvigencia
6.NegociareimplementarAcuerdosdeInversin
Alemania:
CierreNegociacin
RadicacinCongresoy1debate
2debate
India:
CierreNegociacin
Radic.Congresoy1debate
2debate
3y4debate
Blgica:
RadicacinCongreso
1debate
2debate
3debate
Q2
AcuerdoInversin
Alemania
X
X
X
X
AcuerdoInversinIndia
X
X
X
AcuerdoInversin
Blgica
X
X
X
X
18
PlandeAccin2009
INICIATIVA
AO2009
Q1
Q2
Q3
Q4
6.NegociareimplementarAcuerdosdeInversin(continuacin)
UK:
AcuerdoInversinUK
CierreNegociacin
Radic.Congresoy1debate
Corea:
CierreNegociacin
AcuerdoInversinCorea
RadicacinCongreso
Francia:
AcuerdoInversin
CierreNegociacin
Francia
RadicacinCongreso
Japn:
AcuerdoinversinJapn
InicioNegociacin
Per:
3y4debate
AcuerdoinversinPer
RadicacinCorte
China:
RadicacinCongreso
AcuerdoinversinChina
1debate
2debate
3y4debate
Suiza:SentenciaCorte
AcuerdoSuiza
7.FacilitarlanegociacineimplementacindeAcuerdosdedobletributacin
Japn:
ADTJapn
Cierrenegociacin
RadicacinCongreso
Suiza:
ADTSuiza
4debate
RadicacinCorte.
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
19
PlandeAccin2009
INICIATIVA
AO2009
7.FacilitarlanegociacineimplementacindeAcuerdosdedobletributacin(continuacin)
Canad:
RadicacinCongreso
ADTCanad
1debate
2debate
3y4debate
Mxico:
RadicacinCongreso
ADTMxico
1debate
2debate
3y4debate
Chile:RadicacinCorte
ADTChile
8.Elaboraryejecutarprogramasdeapoyoypromocinaempresasexportadoras
US$900Millones
ExportacionesfacilitadasdirectamenteporProexport
EmpresasconexportacionesfacilitadasdirectamenteporProexport
1.602Empresas
Q1
Q2
Q3
Q4
X
X
X
X
X
X
X
X
X
US$165,4
US$218,9
US$271,3
US$244,4
299
326
536
441
20
2
121
507
20
2
150
519
20
9.Adelantarprogramasparafortaleceryprepararlaofertaexportable(ExpopymesyRedesEmpresariales)
FortalecimientodeOferta
80nuevasEmpresas
20
RedesEmpresariales
6redesempresariales
2
450seminarios
70
ProgramadeCapacitacin
1550personasgraduadas
177
109
347
20
PlandeAccin2009
INICIATIVA
10.RacionalizarlaregulacindeComercioExterior
TrasladarresponsabilidaddeexpedirCertificadosdeOrigenaun
enteprivado:
ExpedicindeDecreto
Licitacin
Adjudicacinytrasladodefuncin
Estudiocomparativodecostosytiemposenlasoperacionesde
ComercioExterioryformulacinderecomendaciones:
TrminosdeReferenciaygarantizarrecursosdecooperacin
EntregadeInforme
Implementacinderecomendaciones
11.Comercioexteriorsinpapel
Presentacin en CAN y ALADI procedimiento para expedicin,

transmisinyaceptacinendestinodelosCOElectrnicosDigitales.
AO2009
Q1
Trasladarcertificadosde
origenaprivados
Q3
Q4
X
X
Estudio
X
X
X
X
PilotoColombia
ComercioExteriorsin
papel
Presentacin en las Comisiones de administracin de los tratados

de Chile y G2 del procedimiento para la expedicin y transmisin y
destinodelosCOElectrnicosDigitales
IncorporacindelinstrumentoenG2,CANyALADI
12.Mejorarlacalidaddelasestadsticasyelanlisisdelasexportacionesdeservicios
Informe evolucin produccin y empleo del II, III Y IV trimestre de
2008/2007
Informesobrelaestructuradelsectorserviciosdelao2007
Estadsticasdeservicios
Informe Comercio Exterior de Servicios de Colombia en el ao
2008/2007
Directoriodeempresassectorservicioscompletoyactualizado
Q2
X
X
X
X
X
X
21
TRANSFORMACIN
PRODUCTIVA
23
TRANSFORMACIONPRODUCTIVA
Visin
En el 2010 Colombia habr desarrollado nuevos sectores de alto valor agregado, convirtiendo al pas en un destino
altamenteatractivoparalainversinenAmricaLatinayElCaribealcanzandonivelesdeUSD12.500millones.ElsectorCIT
habr contribuido a la creacin de nuevas empresas, a la reduccin de la informalidad empresarial y al crecimiento y
productividaddelasmipymes
1
Sectoresdeclase
mundial
2
Atraccinde
Inversin
AccesoaFinanciamiento
RegulacinyCalidad
Divulgacinycoordinacininterinstitucional
3
Emprendimiento
4
Competitividad
Sembrando
paraelfuturo
Victorias
tempranas
3.
12
Impacto
10
15
17
14
13
18
1
16 11
9
Bajo
19
Baja
Alta
Must Do
Imagen/
momentum
4
Competitividad
5.
Accesoa
Financiamiento
6.
Regulaciny
Calidad
Alto
7.
Divulgaciny
coordinacin
interinstitucio
nal
20
3 Promocinydifusindelosmecanismosdeinversin(ZonasFrancas
yContratosdeEstabilidadJurdica)
4 Promocindeinversinensectoresdevaloragregado
8
4
1 Formulacineimplementacindeplanesdenegociosparasectores
declasemundial
2 RecursoHumanoparasectoresdeclasemundial
Emprendimiento
Iniciativasexistentes
24
1.
Sectores
declase
mundial
Iniciativas habilitadoras
Listadodeiniciativas
2.
Atraccin
deInversin
Estrategias
5 ImplementacindePolticadeEmprendimiento
ProgramaPilotoparaFinanciamientodeEmpresasenEtapaTemprana
6 CapitalSemilla
7 PromovereldesarrollodelaindustriadeFondosdeCapitalPrivadoFCP
/FondosdeCapitaldeRiesgoFCR
8 Rutasparalaformalizacin
9 ResponsabilidadSocialyGobiernoCorporativo
10 MejoramientodelosindicadoresdemedicindeCompetitividad
11 ndiceLAVCA
12 AccesoafinanciamientoparaMipymes
13 FortalecimientodeFomipyme
14 AlternativasdeFinanciacin:MercadodeValores
15
Promoverreformaregulatoria ypolticasparaelmejoramientode
infraestructura,logsticaytransporte
16 RegulacindelComercioInterno
17 Calidad
18 ComisionesRegionalesdeCompetitividad
19 ProgramaColombiaCrece
20 ProgramaColombiaCompite
25
PlandeAccin2009
INICIATIVAS
2009
Q1
Q2
Q3
Q4
1.Formulacineimplementacindeplanesdenegociosparasectoresdeclasemundial
Seleccinycontratacineinicioejecucindelaconsultoraparalaformulacindeplanes
Sensibilizacininterna(SectorCIT)
Equipodetrabajo100%conformado
Definicinestrategiasocializacinregionalconbaseenmecanismoseinfraestructuraregional.
Inventarioestadoactualsectoresporregin.
Nuevosplanesdenegociosformuladoseinicioimplementacin
6nuevosplanesdenegocios
formuladoseinicioimplementaciny
ejecucinplanesBPO&OySW&TI.
X
X
X
X
X
InformesgestinejecucinplanesdeBPO&OySW&TI/2SectoresEmergentesy4Establecidos
DocumentoPolticadeTransformacinProd.
2.RecursoHumanoparasectoresdeclasemundial
Realizacindeconveniooacuerdointerinstitucional(MCIT,SENA,ICFES,MEN)paralaimplementacinde
Convenioimplementacin
lacertificacin
certificacinrecursohumano
calificadoconingls
Primeraconvocatoriadirigidaasectoresdetransformacinproductiva
Basededatosdelrecursohumanocalificadoeningls
3.Promocinydifusindelosmecanismosdeinversin
Contratosfirmados
NuevaszonasfrancasUniempresariales
ZonasFrancasUniempresarialesconIED
ZonasFrancascondeclaratoria
ZonasFrancasconiniciodeconstruccin
Solicitudesdecontratosdeestabilidadjurdicaaprobados
ExpedicinnormativadeZonasFrancasparalogstica
Decretoquereemplaza3600
PlancomunicacionaldeZonasFrancas
DivulgacinPlanVallejodeServicios
PolticadeInversin
4.Promocindeinversinensectoresdevaloragregado
ProyectosdeInversininiciadoscertificadosdirectamenteporProexport
Seminariosdepromocininternacionaldeinversin
16contratos
25ZonasFrancasUniempresariales
15ZonasFrancasUniempresariales
conIED
11ZonasFrancascondeclaratoria
7ZonasFrancasconinicio
construccin
20solicitudesdecontratosaprobados
X
X
X
X
X
4
6
4
7
4
7
8
9
4
5
7
7
5
X
X
PlancomunicacionaldeZF
PolticadeInversin
US$945millones
ProyectosdeInversininiciados
36seminarios
X
X
94
189
284
378
10
26
PlandeAccin2009
INICIATIVAS
2009
Q1
Q2
Q3
Q4
5.ImplementacindelaPolticadeEmprendimiento
Expedireldecretoreglamentario.
DocumentodepolticavalidadoporlaRNE.
X
PolticavalidadaporRNE
PresentaryaprobarlapropuestaderestructuracindelconcursonacionaldeemprendedoresdelMCIT.
X
X
RealizacinexitosadelEncuentro.
Planesregionalesdeemprendimiento.
Programade50empresasmsdinmicas
Convocatoriadelprograma.
Lanzamientodelosresultadosdelndice.
InstitutodeEmprendimientodeCisco
PlandetrabajoMCITCiscoyrealizarelpilotoenlaRREdeAntioquia.
Implementacindelinstitutodeemprendimientoenotrasregionesdelpas.
6.ProgramaPilotoparaFinanciamientodeEmpresasenEtapaTempranaCapitalSemilla
Documentoquedefineelesquemaoperativodeprogramadecapitalsemilla/emprendedor,criteriosde
seleccindelfondo(s).
Compromisosdeinversinpor$3.000millonesenunoovariosfondos.
Ruedasdeinversinrealizadas
7.PromovereldesarrollodelaindustriadeFondosdeCapitalPrivadoFCP/FondosdeCapitaldeRiesgoFCR
LanzamientoProgramadeCoInversin
Revisinregulacinsocietariarelevante
Diseodeunprogramadeapoyonofinancierodelargoplazoconapoyodeagenciasmultilaterales
Desarrollodeporlomenosuneventoconelobjetivodegenerarflujodenegocios
CompromisosdeinversinporUSD30MM
CompromisosdeinversinPrimertramo:USD15MM
CompromisosdeinversinSegundotramo:USD15MM
Desarrollode3programasdeformacinparainversionistas,gestoresyempresas.
FondoInfraestructura
DefinirfuentedefinanciacinparaelaportedeBancldexalfondo(US$125MM)
RealizarprimercompromisodeinversinUS$62,5MM
X
16Planesregionalesde
emprendimiento
16
X
X
Plandetrabajoyrealizacindepiloto
X
X
Documentodeesquemaoperativodel
ProgramadeKSemilla
Compromisodeinversinenunoo
variosfondos
2Ruedasdenegocios
FondodeCapitaldeRiesgoenmarcha
concompromisosdeinversinpor
US$30millones
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
FondodeInfraestructuraenmarcha
concompromisodeinversinpor
US$62,5millones
X
X
27
PlandeAccin2009
INICIATIVAS
2009
Q1
Q2
Q3
Q4
X
X
X
X
X
X
X
X
X
8.RutasparalaFormalizacin
Vinculacingerentedeproyecto
ReuniralCFunavezcadatrimestre
Seguimientoalaejecucindelplandeaccin
EventoIIICongresodelasAmricasyForodelaMicroempresa
PrimeroscentrosdedesarrolloMipyme
AcompaamientoenlaconformacindeunaReddeCentrosdeDesarrolloPymeenColombia.
Publicacindematerialdidctico
Divulgacinestrategiadecomunicacin
ImplementarlaFaseIIdelprogramaRutasparalaformalizacin
CFenfuncionamiento
IIICongresodelasAmricasyForode
la Microempresa
2CentrosdeDessarrolloMipyme
X
X
X
X
X
ImplementacinFaseIIdelPrograma
Rutasparalaformulacin
9.ResponsabilidadSocialyGobiernoCorporativo
RecepcinyanlisisdelinformedePrcticasEmpresariales(incluyemnimoslegales,GobiernoCorporativo,
yRSE)de23.000empresas
Vinculacinde60empresasaprogramasdeimplementacindeRSEyGC
Vinculacinde60empresas
ConcertacinylanzamientodelCdigodeGobiernoCorporativoparasociedadescerradas
Realizacinde10jornadasdeRSEY
Realizacinde10jornadasdeRSEyGCenBogot(3)yregionales(7)
GC
Realizacinde10jornadaspedaggicasdepreparacindeasambleasyjuntasdeSocios,Responsabilidad Realizacinde10jornadasdeRSEY
degerentesymiembrosJuntasDirectivas,Bogot(3)yregionales(7)
GC
ActualizacindeConsultoresdegobiernocorporativo
Aplicacindelmodelodeprediccindeinsolvencia(FaseII)a23.000sociedades
InclusinmodelodeprediccindeinsolvenciaenelSIREMparaconsultaempresarial
10.MejoramientodelosindicadoresdemedicindeCompetitividad
Implementacin,recopilacinyenvodereformasDB2010
PresentacindelinformeDB2010.
PlandeMejoraDB2011
11.ndiceLAVCA
LAVCAScorecard2009
Recopilacinyenvodereformashechasynocontempladasporelinforme2008
Recopilacinyenvodereformashechasen2008
LAVCAScorecard2010
Identificarposiblesreformas
Promoverimplementacindelasreformasidentificadas(siseconsideranviables)
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Aumentar14puestosenDoing
Business
ActualizarelndiceLAVCAsobre
capitalprivado/deriesgoypropender
porlamejoraenlaclasificacin
X
X
X
X
X
X
28
PlandeAccin2009
INICIATIVAS
2009
Q1
Q2
Q3
Q4
12AAccesoaFinanciamientoMipymesBancadeOportunidades
CoberturaFinancieraentodoslosmunicipiosdelpas
AmpliarcoberturaconONGsen60municipios.
Crditosdesembolsadosamicroemprearios
Microempresariosqueaccedenacrditoporprimeravez.
Incrementarcoberturaen50
X
municipios
AmpliarcoberturaconONGen60
30
30
municipios
1.350.000Crditosdesembolsadosa
310.000 340.000 352.000 348.000
microempresarios
300.000microempresariosconcrdito
75.000 75.000 75.000 75.000
por1vez
ONGsyCooperativasfortalecidasInstitucionalmenteapartirdeundiagnstico
FortalecimientoInst.8Coopy5ONGs
8Coop
5ONGs
IntermediariosnotradicionalesnuevosconcupoenBancoldex.
10Intermednotradicionalesnuevos
concupoenBCX
12BAccesoaFinanciamientoMipymesFinanciacinparaProductividadycrecimientodeMipymes:BCX
$465.000Millonesdesembolsadosamicroempresas
110.000crditosamicroempresas
$1.200.000MillonesendesembolsosaPymes
11.600crditosaPymes
$400.000MillonesdesembolsosaProgresar
$160.000millonesenLiquidex
Vinculacinde10nuevasentidadesnovigiladasporSuperfinanciera,comointermediariosparacrdito
microempresarial
12C.AccesoaFinanciamientoMipymesCrditosGarantizados
$5.300.000Millonesdecrditosgarantizados
202.000empresasbeneficiadas
$50.000millonesdegarantiascuposrotativosdecrdito
12D.AccesoaFinanciamientoMipymesEsquemasFiduciarios
45FideicomisosdePymes
$465.000Millonesdesembolsadosa
microempresas
110.000crditosamicroempresas
$1.200.000Millonesdesembolsadosa
pymes
11.600crditosapymes
$400.000Millonesdesembolsados"a
$160.000millonesen"Liquidex"
10nuevasentidadesnovigiladaspor
Superfinanciera,vinculadascomo
$5.300.000millonesdecrdito
garantizados
202.000empresasbeneficiadas
$50.000millonesdegarantiascupos
45FideicomisosdePymes
209.000
256.000
49.500
60.500
540.000
660.000
5.220
189.000
80.000
6.380
211.000
80.000
$1,06
$1,32
$1,46
$1,46
40.400
50.500
55.550
55.550
$50.000
10
12
17
29
PlandeAccin2009
INICIATIVAS
2009
Q1
Q2
Q3
Q4
13.FortalecimientodeFomipyme
EntregarplanimplementacindelesquemaFomipymeDemanda
Desarrollodelapruebapilotoenfoquededemanda
FuncionamientobancodeProyectos
EjecucinpresupuestoFomipyme70%
DecretoreglamentarioclasificacinMipymes
ConveniosRegionaleconEntesTerritoriales
NuevosProyectosCofinanciadosporFomipyme
X
X
X
Ejecucindel100%delosrecursos
70%
X
30%
10Conveniosregionalesconentes
territoriales
75Nuevosproyectoscofinanciados
porFomipyme
X
X
14.Alternativasdefinanciacin:MercadodeValores
ValidarconautoridadesyrepresentantesgremialesdeagentesdelmercadoelPlandeAccin
AprobacindelPlandeAccinenprimeraReuninOrdinariadelCDPPMV
Disearprogramadecooperacintcnicainternacionalparasoportarelplandeaccin
ReuniralCDunavezcadatrimestre(Q2,Q3yQ4)ypresentarinformestrimestralesdeseguimientoal
plandeaccin
PresentarelplandeaccinysusavancesylascontribucionesdelMCITalConsejodeMinistros
IncorporaruncaptuloyunamesadetrabajoenColombiaCompitesobremercadodecapitales.
15.Promoverreformaregulatoriaypolticasparaelmejoramientodeinfraestructura,logsticaytransporte
ImplementacindelaIFSdeMercancas
ProyectoFinalManualIFSenexpo.Aeropuertos
Informeseguimientopuertos,aeropuertos(expo).
InformeavancesSistemaIntegradoInspeccinSimultneaSIIS.
ElaborarManualProced.deIFSenimportacionesparapuertosyaeropuertos.
PlanAccinparaaplicacinsistemastecnolgicosdeinspeccinnointrusiva.
DefinicinLineamientosdePoltica
DesarrollartallermejoresprcticasinternacionalesInspeccinFsica.
Desarrollarcapacitacinencomercioexterior.
16.RegulacindelComercioInterno
LeydeProteccindelaCompetencia
LeydeArmonizacindeNormasContablesColombianasconNIIF
2ProyectosdedecretosreglamentariosLeyInsolvencia
2ProyectosdedecretoreglamentarioLeyFacturadeVenta
LeydeMejoraelRgimendeProteccindelConsumidor
X
ConsejoDirectivodelProgramade
PromocindelMercadodeValores
(CDPPMV)enfuncionamiento
X
X
X
X
X
ManualProcedimientosdeInspeccin
FsicaSimultneaenimportaciones
parapuertosyaeropuertos
X
X
X
X
X
X
X
X
X
LeydeCompetencia
LeyContable
2ProyectosdeDecLeyInsolvencia
2ProyectosdeDecLeyFacturade
Venta
LeyProteccindelConsumidor
X
X
X
X
X
30
PlandeAccin2009
INICIATIVAS
2009
Q1
Q2
Q3
Q4
17.Calidad
ModificacinalRTdeLlantasrecauchutadas
GestionarexpedicindeDir.Presidparaelusodellantasrecauchutadas
ModificacinRTdeLlantas
Recauchadas
ExpedicindeDirectivaPresidencia
usodellantasrecauchadas
Realizar1reunindelaComisinIntersectorialdelaCalidad
2ProyectosdeLeyaprobatoriadelosTratadosdeMetrologaLegaleindustrial
2proyectosdedecretosreformaalD.2269de1993
Estudiodeinfraestructuraparasectoresidentificados
X
X
X
2ProyectosdeLeydeTratadosde
MetrologaLegaleIndustrial
2ProyectosdedecretoreformaalD.
22269/93
Estudiodeinfraestructurapara
sectoresidentificados
X
X
X
18.ComisionesRegionalesdeCompetitividad
Validacin,ajustesysocializacindelosPRCformulados.
PonerenmarchaysocializarlapginaWEBdelasCRC
x
Puestaenmarchoysocializacinde
PgWebdelasCRC
InformedelaimplementacindelosPRC
Instalacinde2CRC(PutumayoGuaina)
EncuentrodeCRC
DocumentosobrelaaplicacindelProgramadeClustersaplicadoalascadenasproductivasregionales
y/oclsterdelasCRC
AplicacindelasrecomendacionesdelInformedelBancoMundialenunaciudadpilotoSantander
X
InstalacinCRCdePutumayoy
Guaina
EncuentrodeCRC
DocumentoaplicacindelPrograma
Clusters
AplicacinrecomendacionesBMen
Santander
X
X
X
X
ApoyoalestudiodeDoingBusinessSubnacionalypromocionarsuimplementacin
ArticularlosconveniosdecompetitividadtursticaalosPRC
X
Articulacinconveniosde
competitividadtursticaalosPRC
19.ColombiaCrece
Realizacindelprogramaeinformedeseguimientodelasactividadesderivadas
RealizacindeColombiaCreceen12
ciudades
20.ColombiaCompite
Definicinestrategia,conceptualizacindelevento2009ymecanismosparalograrlaparticipacindel
primerniveldelsectordirectivoenlaformulacindelevento
Definicinfechaderealizacindelevento,ejecucindelaestrategiadefinidaenQ1yeventoformulado.
Invitacinaconferencistas,lugarderealizacindeleventodefinidoyreservado
Basededatosdeinvitacioneslista.
Iniciopromocinyexpectativa.
Invitacinyconfirmacinasistentes.
RealizacindeleventoColombiaCompite2009
SeguimientoalasaccionesderivadasdelasmesasdeColombiaCompite
X
RealizacindeColombiaCompite
2009
X
X
X
X
X
X
31
COLOMBIADESTINODE
CLASEMUNDIAL
COLOMBIAPUEDEASPIRARACONVERTIRSE
ENUNDESTINOTURSTICODECLASE
MUNDIALATRAVSDE6ESTRATEGIAS
33
COLOMBIADESTINOTURSTICODECLASEMUNDIAL
Visin
Enel2010Colombiaser elquintopasmstursticodeAmricaLatinaincrementandoa4milloneselnmerodeturistas
internacionalesygenerandoungranimpactoenelPIBalincrementarenel100%elnivelactualdeingresoporturismo .
1
Ofertadeturismode
primernivel
internacionalconnfasis
enIED
2
Impulsoal
turismo
nacional
DivulgacinyPromocinTurstica
MejoramientodelaCoordinacininterinstitucional
3
Mejoramientodel
accesoe
infraestructura
34
Iniciativashabilitadoras
LISTADODEINICIATIVAS
1.
Victorias
tempranas
4
Impulsoal
Turismo
Nacional
Sembrando
paraelfuturo
Ofertadeturismo
deprimernivel
internacionalcon
nfasisenIED
ESTRATEGIAS
1 Promovereldesarrollodezonastursticasdealto
impactoyaltacalidad
Colombia,unaoportunidadparalainversinenturismo
3 FONTUR,elfondodeinversinparalainfraestructura
turstica
2.
Alto
11
3.
12
8
3
4.
10
Divulgacin
y
Promocin
turstica
5 ColombiaSinbarreras
6 Mayorofertaarea,unaprioridad
7 PosadasTursticasdeColombia
8 Masymejorinfraestructuraturstica
Promocin Internacional
10 Colombia:Pasdecongresosyeventosinternacionales
Baja
Alta
Must Do
Imagen/
momentum
Mejoramiento
Coordinacin
interinstitucional
5.
Bajo
Mejoramiento
delacceso
einfraestructura
Impacto
MscolombianosviajandoporColombia
11 Sincompromisoregional,nohayturismo
12 Destinostursticosseguros
35
COLOMBIADESTINOTURISTICODECLASEMUNDIAL
PLANDEACCION2009
INICIATIVAS
2009
1.Promovereldesarrollodezonastursticasdealtoimpactoyaltacalidad
BARU
Adjudicacin del proyecto
Replantearmodelodenegociodelproyecto
deBar
Contratacinbancadeinversin
Adjudicacindelproyectoparainiciodeobra
HOTELCENTRODECONVENCIONESISLEOSANANDRES
DefinicindelProyectoconlaGobernacin
Inicio de obra del Centro
AdjudicacindelProyecto(oprrrogadelcontrato)
de Convenciones San
Andrs
Iniciodeobra
PROYECTOISLADESANPEDROTOTA
AcuerdodelConcejoMunicipalparaincorporarelPlan
MaestroenelPOTyautorizarlaconcesin
Elaboracindetrminosyprocesolicitatorio
AdjudicacindellaLicitacin
IniciodeObra
MAYAPO
ContratacindelPlanMaestro
PlanMaestroTerminado
GestionesparalograrelacuerdodelPOT
MARINACCCI(Bajo supervisin y apoyo del MCIT)
ElaboracindePretrminosparaelcontratodeConcesin
ElaboracindelosTrminos
AprobacindelostrminosJuntaAsesoradePxP.(Sinose
apruebanosecontinaconelproceso).
AperturadelConcurso
AdjudicacindelProyecto
Iniciodelproyecto
PROYECTOGOLFPAIPA (Bajo supervisin y apoyo del MCIT)
PlazomximoparahotelesEstelarformularunapropuesta
AprobacinpropuestaporpartedelaJuntaAsesoraPXP
Inicioproyecto
Inicio de Obra del

ProyectoIsladeSanPedro
Q1
Q2
Q3
Q4
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Gestiones para lograr el

acuerdo del POT en
Mayapo
X
X
X
X
X
Inicio del proyecto de la

Marina
X
X
X
X
Inicio proyecto de campo

degolfenPaipa
X
X
X
ContinuacinPLANDEACCION2009
36
INICIATIVAS
2009
Q1
ExpedicindelnuevodecretoquereglamentalaLey788/02
Expedicin del Decreto

reglamentario
Seguimientoaldesarrollodemasde800habitacionesnuevas
Seguimiento al desarrollo
de
mas
de
800
habitacionesnuevas
Q2
Q3
Q4
2.Colombiaunaoportunidadparalainversinenelturismo
INVERSIONHOTELERA
PROMOCININTERNACIONALDELAINVERSINENTURISMO
Visitasalpasdeinversionistasextranjerosinteresadosenel
sectorturismoapoyadasporPXP
20 visitas al pas de
inversionistas extranjeros
apoyadasporPXP
Seminariosinternacionalpromocininversinconnfasisen
turismo
3
seminarios
internacionales
3.FONTUR,elfondodeinversinparalainfraestructuraturstica
Contratacindelpromotorinmobiliario
Seleccindelosbienesdemayorposibilidaddeventa
OfertaaCISAdelosdemenorposibilidad
2primerosbienesvendidos
5bienesadicionalesvendidos
Definicindeladestinacindelosbienesnovendidos
4)MscolombianosviajandoporColombia
CAMPAADETURISMONACIONAL
Trminosdelalicitacin
Adjudicacindelacampaa
Iniciodelaejecucindelacampaa
MACRORUEDADETURISMOINTERREGIONAL
Definicindellugaryreserva
Elaboracindelasbasesdedatos
ContratacindelSoftware
Convocatoriadelevento
Realizacindelevento
Medicindelimpacto
X
X
X
X
7bienesvendidos
X
X
Inicio de la ejecucin de la
campaa de turismo
nacional
X
X
X
X
Realizacin exitosa de la
Macrorueda de Turismo
Interregional
X
X
X
X
X
37
INICIATIVAS
2009
Q1
Q2
Q3
Q4
5)Colombia"SinBarreras"
GestionesparalaflexibilizacinocancelacindeTravel
Warning
5 Travel Warning con

gestin (Portugal, Francia,
Finlandia,
Suecia,
Noruega,ReinoUnido)
Gestionesparafacilitarlaexpedicindevisas
Visas a China y Rusia

facilitadas
6)Mayorofertaarea,unaprioridad
ACUERDOSAREOS
GestionaracuerdoareoconEmiratosArabesUnidos
GestionaracuerdoareoconAruba
ExplorarposibilidadAcuerdoconChina
GestionarrevisinacuerdoareoconPanam
GestionarampliacindelacuerdoareoconArgentina
Gestionarimplementacindedosacuerdosadicionales
MSRUTASINTERNACIONALES
Frecuenciassemanalesadicionales
MSFRECUENCIASDOMSTICAS
GestionesparalainclusinformaldelMCITenelGEPA
GestionesinclusindelMCITenlajuntadeSATENA
Apoyoalaampliacindeoperacionesdeaerolneas
nacionales
Apoyoalacreacindenuevaaerolnea
7)PosadasTursticasdeColombia
Determinarelmecanismodemedicindeimpactodel
programadeposadas
VnculoconpginawebdePosadasconelPortaldeTurismo
120posadashabilitadaseincorporadasalapromocin
Gestionar
Areos
Acuerdos
X
X
X
X
X
25 frecuencias semanales
adicionales
14
Gestiones inclusin del

MCIT en 2 Juntas GEPA y
SATENA
Apoyo a la ampliacin de
operaciones de aerolneas
nacionales
Apoyo a la creacin de
nuevaaerolnea
120 posadas habilitadas e

incorporadas
a
la
promocin
X
X
X
X
38
INICIATIVAS
8)Masymejorinfraestructuratursitica
PROYECTODESEALIZACINVIALTURSTICA
Iniciodeejecucindelcontratodelgerentedelproyecto
ManualdeSealizacinVialTurstica
Procesosdecontratacin
Sealizacinvialtursticade1.852kmeiniciode4.726km
OTRASOBRASDEINFRAESTRUCTURA
InauguracintelefricoParqueChicamocha
InauguracinCentroCulturaldeArmenia
PARTICIPACINJUNTAESTUPEFACIENTES
GestionesparaincluiralMCITenelC.NaldeEstupefacientes
oExpedicinresolucindelConsejoNaldeEstupefacientes
creandoComitdeBienesTursticosenDNEincluyaMCIT
9)PromocinInternacional
TuristasfacilitadosporProexport
2009
Q1
Sealizacin vial de 1.852

kmeiniciode4.726km
Q2
Q3
Q4
X
X
X
X
Inauguracin de 2 obras
deinfraestructuraturstica
Gestiones para incluir al
MCIT en el C. Nal de
Estupefacientes
X
X
283.100
turistas
59.300
facilitadosporPXP
74.900
52.750
96.150
10)Colombia:PasdeCongresosyEventosInternacionales
Eventosnuevoscaptados
10
eventos
captados
Pasajeroscertificadosenviajesdeincentivos
400 pasajeros certificados

enviajesdeincentivos
11)SinCompromisoRegional,nohayTurismo
TURISMOCOMPITE
Definicindellugaryreserva
Definicindelatemtica
Elaboracindelasbasesdedatos
InvitacindeConferencistas
Convocatoriadelevento
Realizacindelevento
nuevos
400
Realizacin exitosa evento

TurismoCompite
X
X
X
X
X
39
INICIATIVAS
2009
Q1
Articular Convenios de
Competitividad Turstica
con
Comisiones
Regionales
de
Competitividad
Q2
Q3
Q4
11)SinCompromisoRegional,nohayTurismo
OTRASACCIONESDECOMPETITIVIDAD
ArticularConveniosdeCompetitividadTursticaconlas
ComisionesRegionalesdeCompetitividad
EncuentrodeAutoridadesNacionalesdeTurismo
29Matricesdecompromisosrevisadasymejoradas
EncuentrodeAutoridadesNacionalesdeTurismo
12)Destinostursticosseguros
PREVENCINDELAEXPLOTACINSEXUALCONTRANIOS,NIASY
ADOLESCENTES
Contratacindeungerentedelproyecto
AprobacinycontratacindelaCampaa:
EstrategiaAgresiva
Estudiosobrelassancionesypenalizaciones
Lanzamientoeimplementacindelacampaa(Coincidircon
laaprobacindelaLey)
29
Matrices
de
compromisos revisadas y
mejoradas
Realizacin
de
2
encuentros
de
autoridades
nacionales
deturismo
Lanzamiento
e
implementacin de la
campaa de prevencin
de la explotacin sexual,
con la aprobacin de la
Ley
Aprobacindelasegundafasedelacampaa
Aprobacin de la segunda
fase de la campaa de
prevencin
de
la
explotacinsexual
CONTRARRESTARLAIMAGENDENARCOTURISMO
PlandeaccinparaevitarlaimagendeColombiacomo
destinotursticoatractivoparaelconsumodedrogas
Plandeaccinfondeado
IniciodelaimplementacindelPlan
Implementacin del Plan

para contarrestar imagen
delnarcoturismo
X
X
X
X
X
X
X
41
GESTIONDELDESEMPEO
43
GESTIONDELDESEMPEO
Visin
En el 2010 el MCIT y sus entes asociados tendrn un esquema de gestin de desempeo que soporta los
objetivos estratgicos del sector CIT y que ser modelo en el sector pblico por su capacidad de atraer,
desarrollar,potencializar yretenertalentoexcepcional.
Modelode
gestinorientado
aresultados
Potenciar
Capacitacin
Fortalecer
Esquemade
incentivos
Fortalecervaloresquegenerenunsentidodeorgullo,responsabilidadycompromisoconelpas
AprovechareconomasdeescalaenproveedoresdeRecursosHumanos
GESTIONDELDESEMPEO
Estrategias
Bajo
Baja
Lanzar un modelo de capacitacin para todos los

funcionarios del sector e instaurar una poltica de
formacindeclasemundial
Mejorarelesquemadebienestardelsector
Formular e implementar un Programa Sectorial e

Institucional de Responsabilidad Social Empresarial (RSE) y
GobiernoCorporativo
Alta
Must Do
1.Modelode
gestin
orientadoa
resultados
2.Potenciar
capacitacin
Imagen/
momentum
5.Aprovechar
economasde
escalaen
proveedores
RRHH
Impacto
Alto
Crear un modelo de gestin por resultados (que consulte

lasparticularidadesdec/entidad)
3.Fortalecer
esquemade
incentivos
4.Fortalecervalores
quegenerenunsentido
deresponsabilidady
compromisoconelpas
Victorias
tempranas
Sembrando
paraelfuturo
44
Unificar proveedores a nivel sector y optimizar

negociaciones con proveedores al manejarlas de forma
colectiva(economasdeescala)
45
GestindelDesempeo
PlandeAccin2009
INICIATIVA
META2009
Q1
Q2
Q3
Q4
1.Crearunmodelodegestinporresultados(queconsultelasparticularidadesdec/entidad)
ModelodeGestinporResultados
Modelo
de
evaluacin
Modelo de evaluacin (Productividad/ cuantitativo) Exposicin Jefe
entidadesdelsector
Planeacin
Evaluacindesempeo(Conductalaboral/cualitativo)
Evaluacindeldesempeo
Presentacindelosresultadosdelaencuesta2008
Presentacin
encuesta
Aplicacinydifusindelaencuestadeclimaorganizacional2009
Aplicacinencuesta2009
Disearyaplicarunaencuestaderetirodelpersonaldelsector
Resultadodelindicadorestablecidoderetirodepersonal
resultados
Encuesta de retiro del personal

delsector
Resultadodelosindicadores
X
X
X
2.Lanzarunmodelodecapacitacinparatodoslosfuncionariosdelsectoreinstaurarunapolticadeformacindeclasemundial
ElaboracindelPlandeCapacitacinInstitucional
Plan
de
Institucional
Capacitacin
ElaboracindelPlandeCapacitacinSectorial
PlandeCapacitacinSectorial
ActividadesdelPlandeCapacitacinSectorial:
BecasdeCooperacinInternacional
Preparacinparaunnuevociclodevida
Atencinalcliente
Pautasyrolesparaelxitodelasrelacionesfamiliares
Resultados de los indicadores sectoriales de capacitacin: Cobertura,
cumplimientoysatisfaccin.
X
X
X
X
X
X
X
X
46
GestindelDesempeo
PlandeAccin2009
INICIATIVA
META2009
Q1
Q2
Q3
Q4
3.Mejorarelesquemadebienestardelsector
ElaboracindelPlandeBienestarInstitucional
PlandeBienestarInstitucional
ElaboracindelPlandebienestarsectorial
PlandeBienestarSectorial
ActividadesdelPlandeBienestarSectorial:
Talleres de Sensibilizacin para la prevencin de factores de riesgo en el
mbitolaboral:
Ergonoma
Tamizaje
Inteligenciaemocional
Jornadasambientales
Olimpiadasdelsector
Reconocimientoyhomenajealosartistasdelsector
Actividadesecolgicasparafuncionariosdelsectorysusfamilias
Actividadesculturalesparafuncionariosdelsectorysusfamilias
DadelSector
DadelaMujer
DadelaSecretaria
Dadelosnios
Encuestadeclimaorganizacional
ReunionesdelMinistroconelsector
Resultados de los indicadores sectoriales de bienestar: Cobertura,
cumplimientoysatisfaccin.
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
47
GestindelDesempeo
PlandeAccin2009
INICIATIVA
META2009
Q1
Q2
Q3
Q4
4.FormulareImplementarunProgramaInstitucionalySectorialdeResponsabilidadSocialEmpresarial(RSE)yGobiernoCorporativo(GP)
Aprobacindepolticayestrategiasectorial
Aprobacin de poltica
estrategiasectorial
PlandeTrabajoinstitucional
PlandeTrabajoinstitucional
Plandetrabajosectorial
Plandetrabajosectorial
ResultadosdelosindicadoresestablecidosenelPlan
5.Unificarproveedoresanivelsectoryoptimizarnegociacionesconproveedoresalmanejarlasdeformacolectiva(economasdeescala)
Generar campaas de promocin y prevencin anual del sector con las ARP, 1 campaa trimestral y su
EPS,yotras(1campaaportrimestreeInforme)
informe
Negociar 2 trmites de forma colectiva (Cdula de ciudadana, pases, 2 Negociaciones
certificadosjudiciales)
colectiva
de
forma
X
X
X
X
49
COMUNICACINEIMAGEN
51
COMUNICACINEIMAGEN
Visin
En2010elMCITysusentidadesser vistocomounpilarfundamentalenlaeconomadeColombia,constituyndoseenun
modelodearticulacindelascomunicacionesdelsector.Fortaleciendosucredibilidadyconfianzaparaelcumplimientode
lasmetasdeindustria,inversin,exportacionesyturismo.
1
Creacindeespacios
deinteraccin
Desarrollarcapacidades
2
Implementaruna
polticaconjuntade
comunicaciones
52
COMUNICACINEIMAGEN
Iniciativashabilitadoras
Victorias
tempranas
Sembrando
paraelfuturo
Iniciativasnuevas
3
4
Bajo
Impacto
Baja
Alta
Must Do
Imagen/
momentum
Crearunboletnelectrnicosectorial
2.Implementaruna
polticaconjuntade
comunicaciones
Alto
MedicinySeguimientoalFreePress del
sector
PeridicoColombiaespasin
PublicacinGuadelExportador
3.Desarrollar
capacidades
1.Creacinde
espaciosde
interaccin
Estrategias
CiclodeFormacinaperiodistas
regionales
53
COMUNICACINEIMAGEN
PLANDEACCION2009
INICIATIVAS
2009
Q1
Q2
Q3
Q4
15.000m
25.000m
25.000m
15.000m
8Seminarios talleres
3Publicaciones
11Publicaciones
1.BOLETINELECTRONICOSECTORIAL
BoletineselectrnicosmensualesdelSector
11boletines
2.MEDICIONYSEGUIMIENTOALFREEPRESSDELSECTOR
Freepress delSector
$80.000Millones
3.CICLOFORMACIONAPERIODISTASREGIONALES
Planparalarealizacindelosseminarios
Realizacindelosseminarios;unseminariocada45das
4.PUBLICACIONDELSECTORENELPERIODICOCOLOMBIAES
PASION
PublicacionesdelSectorenelperidicoColombiaespasin
5.PUBLICACIONDELSECTORGUIADELEXPORTADOR
PublicacionesdelSectorenlaGuadelexportador
55
CALENDARIOEVENTOS
SECTORCOMERCIOINDUSTRIAYTURISMO
2009
56
CALENDARIOEVENTOS
2009
57
CALENDARIOEVENTOS
2009
58
CALENDARIOEVENTOS
2009
59
CALENDARIOEVENTOS
2009
60
CALENDARIOEVENTOS
2009
61
CALENDARIOEVENTOS
2009
62
CALENDARIOEVENTOS
2009
63
CALENDARIOEVENTOS
2009
64
CALENDARIOEVENTOS
2009
65
CALENDARIOEVENTOS
2009
66
CALENDARIOEVENTOS
2009
67
Estaesunainvitacinparaquesigamosconstruyendo unnuevopas,eseque
noest dandoespera,elquebuscamayorcrecimientoeconmicoyunmayor
bienestarparasupoblacinysusregiones Nosquedan363dashbiles,
paraejecutartodanuestraestrategia,senosacabaeltiempo.
El2009debeserELAODELASGRANDESREALIZACIONES!!!
NOTAS
MinisteriodeComercio,IndustriayTurismo
RepblicadeColombia
RESUMEN EJECUTIVO
1. RESUMEN EJECUTIVO
El cuatrienio 2007-2010 promete ser un perodo de consolidacin y nuevos retos. El Plan
Nacional de Desarrollo 2006 2010 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos plantea un
nuevo esquema de trabajo donde cobra especial importancia la poltica social. FONADE, en
lnea con el Gobierno Nacional, ha decidido fortalecer la implementacin de dicha poltica a
travs de los proyectos desarrollados por la entidad en el territorio nacional. El Fondo dar
especial atencin a promover la vinculacin de poblacin vulnerable (Poblacin en condicin de
desplazamiento, excombatientes) a los proyectos como estrategia para su estabilizacin
socioeconmica.
Asimismo, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, FONADE enfocar su estrategia de
sostenibilidad y rentabilidad para continuar apoyando proyectos de alto impacto socioeconmico
en el pas. En consecuencia, se iniciar la consolidacin de la gestin comercial con el fin de
ampliar la base de clientes y de esta manera generar valor agregado en las iniciativas
adelantadas por el gobierno central y los gobiernos departamentales y municipales. En este
perodo, FONADE seguir trabajando para convertirse en la empresa lder en el desarrollo de
Colombia a travs de la calidad de su gestin.
En tal sentido, el propsito general para el perodo 2007-2010 es consolidar a FONADE como la
agencia estatal de desarrollo, socialmente responsable, rentable y competitiva en el mbito
nacional. Para alcanzar este objetivo se plantea ejecutar las siguientes cuatro estrategias:
1. Diversificar los negocios de FONADE y ampliar la base de clientes de la entidad.
2. Definir e implementar una poltica social para beneficiar los sectores ms
vulnerables, de acuerdo con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.
3. Definir e implementar una poltica de remuneracin (comisiones y honorarios) acorde
con la estructura de costos de los productos y servicios de la entidad.
4. Robustecer y optimizar la capacidad operativa de la entidad.
Estas estrategias corporativas estarn soportadas en el desarrollo de las estrategias operativas
que se presentan en la Tabla No. 1. Para garantizar su ejecucin se ha definido un conjunto de
proyectos que debern ser formulados e implementados durante este perodo.
Con el fin de garantizar el cumplimiento del Plan Estratgico, FONADE utilizar un grupo de
herramientas que permitirn realizar el seguimiento de las metas y objetivos propuestos. El
monitoreo del plan estratgico estar a cargo del grupo de Planeacin, el cual tendr la
responsabilidad de definir la metodologa para su evaluacin, consolidar la informacin y
presentar semestralmente los resultados a la Alta Direccin.
Es importante anotar que el Plan Estratgico 2007-2010 deber ser revisado y ajustado en caso
que se presenten modificaciones sustanciales en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Tabla No. 1
Plan Estratgico 2007-2010
Objetivo Estratgico
Estrategias Corporativas
Estrategias Operativas
a. Fortalecer los mecanismos de mercadeo y

promocin de las lneas de negocio.
b. Fortalecer la gestin de negociacin de los
convenios
1. Diversificar los negocios de FONADE
c. Disear e implementar productos y servicios
y ampliar la base de clientes de la
complementarios a las lneas de negocio.
entidad.
d. Disear e implementar una Poltica Integral de
Servicio al Cliente.
2. Definir e implementar una poltica
social para beneficiar los sectores ms
vulnerables, de acuerdo con lo
establecido en el Plan Nacional de
Desarrollo.
a. Promover la vinculacin de poblacin vulnerable

(Poblacin
en
condicin
de
desplazamiento,
Excombatientes) a los proyectos como estrategia para
su estabilizacin socioeconmica.
a. Analizar la estructura de costos para cada una de
las lneas de negocio actuales y determinar su impacto
en la generacin de ingresos para la organizacin.
Consolidar a FONADE como la agencia

estatal de desarrollo, socialmente
responsable, rentable y competitiva en el
mbito nacional
3. Definir e implementar una poltica de

remuneracin (comisiones y honorarios)
acorde con la estructura de costos de los b. Definir mecanismos y herramientas que permitan
productos y servicios de la entidad.
realizar un seguimiento a las proyecciones financieras
con el fin de identificar el margen de rentabilidad de
cada negocio.
a. Disear e implementar un esquema de gerencia de
Tecnologa
b. Fortalecer e Integrar los sistemas de informacin
gerencial
c. Consolidacin y Mejoramiento del Sistema de
Gestin en Calidad e Implementacin e Integracin del
Modelo Estndar de Control Interno y del Sistema de
Administracin de Riesgos.
d. Fortalecer la Estructura Organizacional.

4. Robustecer y optimizar la capacidad
operativa de la entidad.
e. Fortalecer el Ambiente laboral y promover el

desarrollo profesional y personal de los colaboradores
de FONADE.
f. Optimizar el flujo, calidad, consistencia y seguridad
de la informacin.
g. Implementar un Esquema de Comunicacin

Organizacional.
h. Mejoramiento y reorganizacin de la infraestructura
fsica.
i. Optimizar la gestin de los procesos de FONADE.

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Pregunta 1

c. La tasa de inters, el tipo de cambio y en encaje Bancario

a. Excesivos gastos de funcionamiento y unos elevados impuestos

c. Poltica Cambiaria y de precios

d. Poltica de Precios y Salarios

b. El aumento de los impuestos

d. Guillermo Len Valencia

a. La tasa de inters, el encaje bancario y la OMAS

d. Poltica de Precios y Salarios

c. Regular los gastos e ingresos de los colombianos

La respuesta correcta es 'Falso'

La Poltica Fiscal es la que se refiere al control de ingresos y gastos del Estado.

c. IS= 1150 ; LM= 1000 +50i

d. Regular el circulante dentro de la economa

d. Cuando hay signos de desempleo se utiliza una poltica contraccionista

d. La reduccin del encaje bancario

La respuesta correcta es 'Falso'

a. Cuando el flujo nominal es mayor al flujo real

b. Cuando el flujo real es mayor al flujo nominal

d. Regular los ingresos y gastos del Estado.

b. i = 5%; I = 150 ; Y = 1350

Los instrumentos de Poltica Monetaria Son:

a. La tasa de inters, el encaje bancario y la OMAS

d. Guillermo Len Valencia

. Suponga que la demanda de dinero es L = 0.2 Y 10i , LA OFERTA DE DINERO

c. IS= 1150 ; LM= 1000 +50i

a. Poltica Fiscal y de salarios

b. Cuando el flujo real es mayor al flujo nominal

La respuesta correcta es 'Falso'

De ah la importancia de esta ctedra, donde se busca que el profesional en Economa

Con afecto, les doy la Bienvenida,

Mara Cristina Rodrguez Rodrguez

Nombre del Curso: POLTICA ECONMICA

Comprender y entender para qu es importante estudiar poltica econmica.

Establecer la relacin entre la poltica econmica y el desarrollo econmico de

Iidentificar las polticas econmicas y sociales, su importancia y su incidencia

Identificar a quienes se encargan del diseo de la poltica econmica

Identificar las principales polticas econmicas y sociales en Colombia y hacer

Reconocer claramente las polticas econmicas y sociales y ser capaz de

Comprender la incidencia de las polticas econmicas en el modelo de Mundell

Actividad Evaluativa: FORO

Actividad Evaluativa: PROYECTO DE AULA

Entrega final del

MAPA DEL MDULO

Tomado de: http://www.gerencie.com/politica-monetaria.html

Es el porcentaje en el que est invertido un capital en una unidad de tiempo,

Kalmanovitz, Salomn. (1994). Economa y Nacin. Editorial Tercer Mundo, Bogot

Introduccin a la Historia Econmica

Pensamiento Cepalino y Teora de la Dependencia

Meisel, Adolfo y Posada, Eduardo (1988). Bancos y Banqueros de Barranquilla, 1873-1925.

Historia Econmica General

Calendario acadmico virtual

El Quiz se abre el viernes 15 de mayo y se cierra el lunes 18 de mayo

La entrega se abre el viernes 22 de mayo y se cierra el lunes 25 de mayo

El examen se abre el viernes 29 de mayo y se cierra el lunes 01 de junio

El foro se abre el lunes 01 de junio y se cierra el lunes 15 de junio

La entrega se abre el viernes 19 de junio y se cierra el lunes 22 de junio

El examen se abre el viernes 26 de junio y se cierra el lunes 29 de junio

GUA DE OBJETIVOS Y ACTIVIDADES

Tema (s): INTRODUCCIN E HISTORIA DEL CONTEXTO ECONMICO EN

Objetivos Semanales de Aprendizaje:

Analizar el desarrollo histrico de la economa colombiana

Bienvenidos estudiantes a la unidad UNO

Introduccin y contexto histrico de la Poltica econmica y social.