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AGUSTN' GORDILLO

(DIRECTOR)

SERIE DE LEGISLACIN COMENTADA

PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Decreto Ley 19,549/1972
Y Normas Reglamentarias
Ley De Procedimientos Administrativos
De La Ciudad Autnoma De Buenos Aires
Comentados Y Concordados

LexisNexis
Abeledo-Perrot

- Gordillo, Agustn (dir.)


PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

LexisNexis - Depalma
2003
Pginas 584

NDICE
DECRETO-LEY 19549/1972 - PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
TTULO I
Procedimiento administrativo
Artculo 1.- mbito de aplicacin
I. MBITO DE APLICACIN
1. Administracin centralizada
2. rganos desconcentrados
3. Entes descentralizados autrquicamente
4. Empresas y sociedades del Estado
5. Personas pblicas No estatales
6. Entes binacionales
7. Organismos de seguridad y de defensa
8. Poder Legislativo y Poder Judicial
II. VOLUNTAD
1. Actos administrativos
2. Reglamentos administrativos
3. Contratos
1. Impulsin de oficio. Concepto. Fundamento
III. INFORMALISMO
1. Generalidades
1.1. Qu debe entenderse por informalismo
1.2. Cules son las formas excusables
1.3. Concordancia con otros artculos del decreto reglamentario y decreto 229/2000
2. El principio del informalismo en la jurisprudencia y en dictmenes de la Procuracin
del Tesoro de la Nacin
2.1. Concepto e interpretacin
2.2. Aplicaciones especiales del principio
IV. DAS Y HORAS HBILES
V. LOS PLAZOS
En cuanto a los plazos
1. Introduccin
2. Fundamentos de la denuncia de ilegitimidad
3. Rgimen aplicable y competencia para resolver la denuncia de ilegitimidad

4. Obligatoriedad para la Administracin


5. Requisitos de admisibilidad
6. Efectos de la desestimacin de la denuncia de ilegitimidad
Interrupcin de plazos por articulacin de recursos
1. Introduccin
2. Requisitos
3. Excepciones
4. Efectos de la caducidad del procedimiento
5. Suspensin de los plazos
VI. DEBIDO PROCESO ADJETIVO
Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:
1) Derecho a ser odo
2) Derecho a ofrecer y producir pruebas
3) Derecho a una decisin fundada
1. Concepto. Fundamento
2. La defensa en el procedimiento administrativo: el derecho a ser odo
3. El debido proceso y los procedimientos esenciales
4. La vista de las actuaciones
5. Derecho a una decisin fundada
6. Nulidades derivadas de su inobservancia. Posibilidad de "subsanacin". Remisin
Artculo 2.- Procedimientos especiales excluidos
TTULO II
Artculo 3.- Competencia del rgano
I. FUENTES
II. CARACTERES
a) Objetividad
b) Obligatoriedad
c) Improrrogabilidad e irrenunciabilidad
d) Es de orden pblico
III. COMPETENCIA REGLADA Y COMPETENCIA DISCRECIONAL
IV. CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA
a) Materia
b) Territorio
c) Tiempo
d) Grado
V. DISTRIBUCIN ORGANIZACIONAL DE LA COMPETENCIA:
DELEGACIN
a) Delegacin

b) Avocacin
c) Sustitucin
Artculo 4.- Cuestiones de competencia
Artculo 5.- Contiendas negativas y positivas
I. CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS
II. DECLINATORIA E INHIBITORIA
Artculo 6.- Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados:
I. EXCUSACIN Y RECUSACIN
II. EXCUSACIN CON O SIN CAUSA
III. RECUSACIN CON CAUSA
IV. CAUSALES DE RECUSACIN Y EXCUSACIN. OPORTUNIDAD
V. OTRAS CAUSALES DE RECUSACIN
TTULO III
Artculo 7.- Requisitos esenciales del acto administrativo
I. NOCIN DE ACTO ADMINISTRATIVO
II. CLASIFICACIN DE ACTOS: DILIGENCIAS PRELIMINARES, ACTOS
INTERLOCUTORIOS, DE MERO TRMITE, DEFINITIVOS O
EQUIPARABLES A DEFINITIVOS
III. ELEMENTOS O REQUISITOS DEL ACTO
IV. COMPETENCIA (ART. 7, INC. A)
1. Nocin, clasificacin
2. Competencia por razn del grado
3. Competencia por razn de la materia
4. Competencia en razn del territorio
5. Competencia en razn del tiempo
V. CAUSA (ART. 7, INC. B)
1. Generalidades
VI. OBJETO (ART. 7, INC. C)
1. Nocin
2. Facultades regladas y discrecionales
3. Posibles vicios en el objeto y consecuencias jurdicas
3.1. Violacin a las facultades regladas u objeto prohibido
3.2. Violacin a los lmites de las facultades discrecionales: irrazonabilidad,
desproporcionalidad, absurdidad
3.3. Inmoralidad. La tica pblica
3.4. El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible
3.5. Debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no
propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos
adquiridos

VII. PROCEDIMIENTOS (ART. 7, INC. D)


1. Generalidades
2. El dictamen jurdico
VIII. MOTIVACIN (ART. 7, INC. E)
1. Generalidades
IX. FINALIDAD (ART. 7, INC. F)
1. Generalidades
2. Desviacin de poder
3. Proporcionalidad de las medidas adoptadas
X. CONTRATOS CELEBRADOS POR LAS JURISDICCIONES Y ENTIDADES
COMPRENDIDAS EN EL SECTOR PBLICO NACIONAL
Artculo 8.- Forma
I. INTRODUCCIN
II. ASPECTOS DE LA FORMA
a) Manifestacin expresa
b) Forma escrita
c) Indicacin de lugar y fecha
d) Firma de la autoridad emisora
III. EXCEPCIONES A LOS RECAUDOS FORMALES
1. Acto verbal
2. Actos administrativos tcitos e implcitos
IV. CLASIFICACIN
V. VICIOS
1. Vicios en los recaudos formales extrnsecos
a) Manifestacin expresa y por escrito
b) Indicacin de lugar y fecha
c) Firma
Artculo 9.- Vas de hecho (texto segn ley 21686).
I. INTRODUCCIN
II. PRESUPUESTOS DE LAS VAS DE HECHO
1. Comportamiento material
2. Irregularidad del comportamiento administrativo
3. Lesin de derechos o garantas constitucionales
III. COMPORTAMIENTOS ASIMILABLES A VAS DE HECHO
IV. CONSECUENCIAS DE LAS VAS DE HECHO
Artculo 10.- Silencio o ambig edad de la Administracin
I. DISTINTOS REMEDIOS ANTE LA INACTIVIDAD DE LA
ADMINISTRACIN
II. LA OBLIGACIN DE RESOLVER
III. EL SILENCIO
IV. CRITERIO DE INTERPRETACIN

V. CLASES
VI. REQUISITOS
VII. CMPUTO DE LOS PLAZOS PARA INICIAR LA ACCIN EN SEDE
JUDICIAL
VIII. RESOLUCIONES TARDAS
Artculo 11.- Eficacia del acto. Notificacin y publicacin
I. PUBLICIDAD
II. NOTIFICACIN
1. Implicancias de la categorizacin de la notificacin del acto administrativo como
requisito de existencia o de eficacia del mismo
2. Potestad revocatoria de la Administracin ante el acto no notificado
3. Potestad revocatoria de la Administracin ante el acto notificado en forma defectuosa
4. Requisitos
a) Subjetivos
b) Objetivos
c) De la actividad
III. PUBLICACIN
1. Contenido de la publicacin
2. Publicacin e impugnacin de reglamentos
Artculo 12.- Presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria
I. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
II. LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD
1. Concepto. Alcance
2. Consecuencias de la presuncin de legitimidad
3. Implicancias prcticas de no reconocer la presuncin de legitimidad a los actos
irregulares
4. Algunas reflexiones en torno a la interpretacin de la presuncin de legitimidad del
acto administrativo
III. EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Algunas cuestiones terminolgicas
2. Distincin entre la ejecutoriedad del acto y el ejercicio de la coercin por parte de la
Administracin
3. Alcance de la ejecutoriedad de los actos administrativos. Criterio de interpretacin
4. Distintos supuestos de ejecutoriedad
IV. SUSPENSIN DE LOS EFECTOS DEL ACTO EN SEDE
ADMINISTRATIVA
1. Aclaraciones previas
2. Requisitos para la procedencia de la suspensin de los efectos del acto en sede
administrativa
3. Suspensin de los efectos del acto en sede judicial. Cumplimiento de los requisitos para
su procedencia. Medidas cautelares

4. Recursos otorgados por leyes especiales


V. LA CUESTIN DE LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS EN EL MBITO DE LA CIUDAD AUTNOMA DE
BUENOS AIRES
1. La suspensin de los efectos del acto administrativo. Requisitos para su admisin
Artculo 13.- Retroactividad del acto
I. NOCIONES PRELIMINARES
II. FUNDAMENTO DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
III. LA RETROACTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Concepto
2. Supuestos en los cuales se admite
3. Alcances de la retroactividad
Artculo 14.- Nulidad
I.
II.
1. Vicio grave
2. Elementos esenciales
3. Vicio manifiesto o no manifiesto
III.
1. La anulabilidad en caso de duda como regla
2. La nulidad como regla y la anulabilidad como excepcin
IV.
V. CARACTERSTICAS DIFERENCIALES DE LA NULIDAD EN DERECHO
ADMINISTRATIVO
VI. EFECTOS DE LA NULIDAD
VII. LOS CASOS DE LOS INCISOS A) Y B)
1. Inciso a)
1.1. Error
1.2. Dolo
1.3. Violencia o intimidacin
1.4. Simulacin
2. Inciso b)
2.1. Incompetencia
2.2. Causa
2.3. Violacin a la ley aplicable
2.4. Violacin de las formas esenciales
2.5. Violacin de la finalidad
Artculo 15.- (Texto segn ley 21686) Anulabilidad
Artculo 16.- Invalidez de clusulas accidentales o accesorias
Artculo 17.- Revocacin del acto nulo. (Texto segn ley 21686)

I. INTRODUCCIN. ACLARACIONES TERMINOLGICAS


II. ESTABILIDAD DEL ACTO NULO
III. LMITES A LA POTESTAD REVOCATORIA
1. Debe ser "irregular"
2. No debe estar "firme" y "consentido"
3. El acto que se pretende revocar no debe haber generado "derechos subjetivos que se
estn cumpliendo"
4. Audiencia previa
IV. APLICACIN DE LAS EXCEPCIONES A LA ESTABILIDAD DEL ACTO
REGULAR
V. RGANO COMPETENTE
VI. EFECTOS DE LA REVOCACIN
VII. SUSPENSIN DEL ACTO QUE NO PUEDE SER REVOCADO
VIII. PLAZO
IX. CONCORDANCIA LPA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Artculo 18.- (Texto segn ley 21686). Revocacin del acto regular
I. ACTO REGULAR
II. ESTABILIDAD DEL ACTO REGULAR
III. EXCEPCIONES A LA ESTABILIDAD DEL ACTO REGULAR
1. Excepciones normativas
1.1. Connivencia dolosa
1.2. Revocacin, modificacin o sustitucin que favorezca sin perjudicar a terceros
1.3. La revocacin de los actos precarios
IV. REVOCACIN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD
V. MODIFICACIN DE UNA LEY QUE AUTORIZA LA REVOCACIN
VI. QUANTUM INDEMNIZATORIO
VII. EFECTOS DE LA REVOCACIN
VIII. PLAZOS
IX. CONCORDANCIA LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Artculo 19.- Saneamiento
I. SANEAMIENTO. CONCEPTO. CARACTERES
II. EFECTOS
III. CASOS EN LOS QUE EL SANEAMIENTO NO PROCEDE
IV. SANEAMIENTO ADMINISTRATIVO Y JUDICIAL
V. RATIFICACIN. CONCEPTO. CARACTERES
VI. EFECTOS
VII. CONFIRMACIN. CONCEPTO. CARACTERES
VIII. COMPARACIN ENTRE SANEAMIENTO, CONFIRMACIN Y
RATIFICACIN
Artculo 20.- Conversin
I. CONCEPTO. CARACTERES

II. EFECTOS DE LA CONVERSIN


Artculo 21.- Caducidad
I. CONCEPTO
II. INCUMPLIMIENTO POR PARTE DEL PARTICULAR. CONSTITUCIN
EN MORA. CONCESIN DE UN PLAZO RAZONABLE
III. EFECTOS DE LA DECLARACIN DE CADUCIDAD
Artculo 22.- Revisin
I. CONCEPTO
II. TRMITE DE LA REVISIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
DENOMINACIN. LEGITIMACIN
III. PLAZOS PARA INTERPONER LA REVISIN
IV. CIRCUNSTANCIAS QUE PERMITEN LA INTERPOSICIN DEL
RECURSO DE REVISIN. LOS CASOS PREVISTOS TAXATIVAMENTE EN
LA NORMA
V. ANTE QUIN SE INTERPONE LA REVISIN Y QUIN ES EL RGANO
COMPETENTE PARA RESOLVER. SUSTANCIACIN Y RESOLUCIN
TTULO IV
Artculo 23.- Impugnacin judicial de actos administrativos
I. IMPUGNACIN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. PODR SER
IMPUGNADO POR VA JUDICIAL UN ACTO DE ALCANCE PARTICULAR
1. Impugnacin judicial de actos de alcance individual: diferencias entre el DL
19549/1972 y la LPACABA
Artculo 24
I. EL ACTO DE ALCANCE GENERAL SER IMPUGNABLE POR VA
JUDICIAL:
Legitimacin:
1. La afectacin en forma inminente
2. Condiciones de admisibilidad
3. Condiciones de admisibilidad
4. Plazos para interponer la impugnacin
5. Alcances y efectos
II. IMPUGNACIN JUDICIAL DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL:
DIFERENCIAS ENTRE EL DL 19549/72 Y LA LPACABA
Artculo 25.- (Texto segn ley 21686). Plazos dentro de los cuales debe deducirse la
impugnacin (por va de accin o recurso)
I. PLAZO DE CADUCIDAD PARA ACCIONAR CONTRA EL ESTADO
II. ACCIN Y RECURSO
III. EL PLAZO PARA DEMANDAR AL ESTADO POR VA DE ACCIN.
APLICACIN. EXCEPCIONES
IV. CMPUTO DEL PLAZO
V. FALTA DE IMPUGNACIN. EFECTOS

VI. LA CUESTIN DE LOS DAOS Y PERJUICIOS


VII. PLAZO DE CADUCIDAD O PRESCRIPCIN. SE PUEDEN
INTERRUMPIR LOS PLAZOS DEL ART. 25?
VIII. OPORTUNIDAD PROCESAL PARA OPONER AL PROGRESO DE LA
ACCIN EL VENCIMIENTO DE LOS PLAZOS DEL ART. 25
Artculo 26
Artculo 27.- Impugnacin de actos por el Estado o sus entes autrquicos; plazos
Artculo 28.- (Texto segn ley 21686) Amparo por mora de la Administracin
I. EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIONAR Y OBTENER UNA
RESPUESTA EN UN TIEMPO RAZONABLE
II. PROCEDENCIA
1. Omisiones contra las cuales procede
2. La cuestin de "urgir un pago"
3. Legitimacin activa
4. Legitimacin pasiva: rgano contra el cual corresponde dirigir la accin
III. LAS VAS DE LOS ARTS. 10 Y 28 NO SON EXCLUYENTES
IV. COMPETENCIA
V. PROCEDIMIENTO
VI. ALCANCE DE LA SENTENCIA. EVALUACIN DE LA MORA. COSTAS
VII. APELABILIDAD DE LA SENTENCIA. CUMPLIMIENTO. ASTREINTES
VIII. EL AMPARO POR MORA EN EL MBITO DE LA CIUDAD AUTNOMA
DE BUENOS AIRES
1. Generalidades. Procedencia
2. Procedimiento aplicable. Costas
Artculo 29
Artculo 30.- (Texto segn ley 25344) Reclamo administrativo previo a la demanda
judicial
I. RECAPITULACIN
1. Origen
2. El decreto-ley 19549/1972. La reforma de 1977
3. La ley 25344: una reforma a contramano de la historia
4. Aplicabilidad de la reforma introducida por la ley 25344 a las causas en trmite
II. LA INCLUSIN DE LAS ENTIDADES AUTRQUICAS EN EL NUEVO
ART. 30
III. ANTE QUIN DEBE DIRIGIRSE EL RECLAMO
IV. FORMALIDADES
V. PLAZO PARA INTERPONER EL RECLAMO
VI. SUSPENSIN, INTERRUPCIN O REMISIN DE PLAZOS
VII. EL RECLAMO PREVIO EN EL MBITO DE LA CIUDAD AUTNOMA
DE BUENOS AIRES
1. La innecesariedad del reclamo administrativo previo como regla general

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2. El reclamo administrativo previo y la repeticin de impuestos pagados indebidamente


3. El reclamo administrativo previo y la accin meramente declarativa
Artculo 31.- (Texto segn ley 25344)
I. PLAZO PARA RESOLVER EL RECLAMO
II. PLAZO PARA DEMANDAR JUDICIALMENTE
1. Aplicacin de los plazos del art. 25
2. Cmputo. Inconstitucionalidad de su aplicacin frente a la configuracin del silencio
III. IRRECURRIBILIDAD DEL ACTO QUE RESUELVE EL RECLAMO
IV. EL CONTROL OFICIOSO DE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE
LA ACCIN JUDICIAL. REMISIN
Artculo 32
I. EXIGIBILIDAD DEL RECLAMO. ALCANCES
1. Inexigibilidad del reclamo cuando se trata de impugnar actos administrativos de
alcance particular o general
2. Inexigibilidad del reclamo cuando se trata de impugnar actos de sustancia legislativa
3. Inexigibilidad en caso de silencio
4. Inexigibilidad en los hechos y vas de hecho
5. Inexigibilidad del reclamo y accin de amparo
II. OMISIONES
1. Inexigibilidad por texto expreso
1.1. Repeticin de ejecucin. Reconvencin. Juicio previo
1.2. Repeticin de gravmenes
2. Reclamacin de daos y perjuicios al Estado
3. Plena vigencia del principio de inexigibilidad del reclamo en los casos de comportar el
mismo un "ritualismo intil"
REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS - (Dec.
1759/1972, t. o. 1991)
TTULO I
Artculo 1.- rganos competentes
Artculo 2.- Facultades del superior
Artculo 3.- Iniciacin del trmite. Parte interesada
I. INICIACIN DEL TRMITE. PARTE INTERESADA
Artculo 4.- Impulsin de oficio y a pedido de parte interesada
Artculo 5.- Deberes y facultades del rgano competente
Artculo 6.- Facultades disciplinarias
TTULO II - DE LOS EXPEDIENTES
Artculo 7
I. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
II. LA IMPORTANCIA DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO A LOS
EFECTOS PROBATORIOS EN SEDE JUDICIAL. ALCANCE DE ESTOS
EFECTOS

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Artculo 8.- Compaginacin


Artculo 9.- Foliatura
Artculo 10.- Anexos
Artculo 11
Artculo 12.- Desgloses
Artculo 13
Artculo 14.- Oficios y colaboracin entre dependencias administrativas
TTULO III - ESCRITOS. DOMICILIO. DOCUMENTOS. REQUISITOS
Artculo 15.- Formalidades de los escritos
I. LOS REQUISITOS FORMALES DEL DECRETO 1759/1972
II. REQUISITOS GENERALES DE CUALQUIER ESCRITO
1. Presentacin escrita
2. El requisito del idioma nacional
3. Testaduras, enmiendas o palabras interlineadas
4. Firma
5. Otros requisitos comunes
III. PRESENTACIN DE LOS ESCRITOS. EL EMPLEO DE MEDIOS
TELEGRFICOS
Artculo 16.- Recaudos
I. REQUISITOS DE LOS ESCRITOS QUE ESPECFICAMENTE INICIAN UN
TRMITE
1. Identificacin del peticionante o recurrente
2. Relacin de los hechos
3. La peticin
4. Ofrecimiento de prueba
Artculo 17.- Firma; firma a ruego
Artculo 18.- Ratificacin de la firma y del contenido del escrito
Artculo 19.- Constitucin de domicilio especial
Artculo 20
Artculo 21
I. EL REQUISITO DE CONSTITUCIN DE DOMICILIO ESPECIAL
Artculo 22.- Domicilio real
Artculo 23.- Falta de constitucin del domicilio especial y de denuncia del domicilio real
Artculo 24.- Peticiones mltiples
Artculo 25.- Presentacin de escritos, fecha y cargo
I. OBLIGACIN DE LA ADMINISTRACIN DE RECIBIR LOS ESCRITOS
QUE PRESENTAN LOS PARTICULARES. CARGO
1. Expresiones injuriosas
2. Escritos improcedentes
II. MEDIOS, LUGAR Y FECHA DE PRESENTACIN DE LOS ESCRITOS
1. Escritos presentados en las oficinas administrativas

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2. Escritos remitidos por correo


3. Escribano pblico
4. Primeras horas del da siguiente
Artculo 26.- Provedo de los escritos
Artculo 27.- Documentos acompaados
Artculo 28.- Documentos de extraa jurisdiccin legalizados. Traduccin
Artculo 29.- Firma de los documentos por profesionales
Artculo 30.- Entrega de constancias sobre iniciacin de actuaciones y presentacin de
escritos o documentos
Artculo 31.- Actuacin por poder y representacin legal
I. APRECIACIONES PRELIMINARES
II. REPRESENTACIN VOLUNTARIA
III. REPRESENTACIN LEGAL
IV. REPRESENTACIN DE LAS PERSONAS JURDICAS
V. EL MENOR ADULTO
VI. REPRESENTACIN PRESUNTA. GESTIONES VERBALES
VII. MANDATO TCITO
VIII. GESTIN DE NEGOCIOS
IX. ACREDITACIN DE LA REPRESENTACIN. PRINCIPIO GENERAL
X. EXCEPCIONES. EL CASO DE LOS PADRES O CNYUGE DEL
REPRESENTADO
XI. QUINES PUEDEN SER REPRESENTANTES
Artculo 32.- Forma de acreditar la personera
I. ACREDITACIN DE LA PERSONERA INVOCADA EN EL
PROCEDIMIENTO
1. Poder notarial
2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o letrado
3. Otros supuestos de copia simple de poder
4. Carta-poder autenticada
5. Carta-poder simple
II. CERTIFICACIN
III. SOCIEDADES NO CONSTITUIDAS REGULARMENTE
IV. SOCIEDADES CONSTITUIDAS EN EL EXTRANJERO
Artculo 33
Artculo 34.- Cesacin de la representacin
I. DISTINTOS SUPUESTOS DE CESACIN
Revocacin
Renuncia
Muerte o inhabilidad del mandatario
Muerte o incapacidad del poderdante
II. EMPLAZAMIENTOS

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III. SEPARACIN DEL APODERADO


IV. CONCLUSIN DEL TRMITE
Artculo 35.- Alcances de la representacin
I. EFECTOS DE LA ADMISIN DE LA REPRESENTACIN
Artculo 36.- Unificacin de la personera
I. UNIFICACIN DE PERSONERA Y UNIFICACIN DE REPRESENTACIN
II. SITUACIONES ORIGINARIAS DE LA UNIFICACIN DE PERSONERA
III. PROCEDENCIA. CARCTER RESTRICTIVO DEL INSTITUTO
Artculo 37.- Revocacin de la personera unificada
I. LA REVOCACIN EN LA LEGISLACIN CIVIL
II. LA REVOCACIN DE PERSONERA UNIFICADA EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
III. ALGUNOS SUPUESTOS ESPECIALES
IV. CONCLUSIN
V. ACTUACIN DEL REPRESENTANTE COMN EN EL PROCEDIMIENTO
Artculo 38.- Vistas; actuaciones
I. VISTAS EN EL DERECHO PROCESAL Y EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
II. VISTA Y GARANTA DE DEFENSA
III. LEGITIMACIN
IV. TRMITE
1. Oportunidad
2. Forma
3. Trminos
3.1. Ausencia de trminos
3.2. Suspensin de los trminos
4. Modo de tomar la vista
4.1. El retiro del expediente en prstamo
4.2. El derecho a obtener copias del expediente
V. LIMITACIONES A LA VISTA. RESERVA
1. Admisibilidad de declarar reservadas partes del expediente
2. rgano competente
3. Indelegabilidad. Avocacin
4. Requisitos del acto. El pedido de la reserva
5. Reserva total o parcial
6. Reserva de expedientes administrativos y litigios judiciales
7. Pueden invocarse en la decisin las piezas reservadas?
VI. EFECTOS
1. Irregularidad en la vista como causal de nulidad
2. La vista y los plazos para recurrir
3. Vista y notificacin

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VII. CONCORDANCIA LPACABA


1. Ley 104 de Acceso a la Informacin
TTULO V - DE LAS NOTIFICACIONES
Artculo 39.- De las notificaciones. Actos que deben ser notificados
I. NOTIFICACIONES. CONCEPTO Y GENERALIDADES
II. ACTOS COMPRENDIDOS
III. LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Artculo 40.- Diligenciamiento
I. PLAZOS
II. DEBER DE BUENA FE DE LA ADMINISTRACIN
III. CONVALIDACIN DE NOTIFICACIONES INVLIDAS
1. El caso especfico de la notificacin apta para cerrar la va judicial
IV. LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Artculo 41.- Forma de las notificaciones
I. CARCTER DE LA ENUNCIACIN
II. NOTIFICACIN PERSONAL
III. NOTIFICACIN ESPONTNEA
IV. NOTIFICACIN POR CDULA
1. LPA Ciudad de Buenos Aires
V. NOTIFICACIN POR TELEGRAMA
VI. POR CARTA, OFICIO, ETC., CON AVISO DE RECEPCIN
VII. LA NOTIFICACIN EN ZONAS RURALES
VIII. NOTIFICACIN POR FAX Y POR E-MAIL
1. La Ley de Firma Digital
IX. FALTA DE CONSTANCIA DE LA NOTIFICACIN
X. LA INVITACIN A NOTIFICARSE
XI. REGLAMENTACIN DE LAS NOTIFICACIONES EN LA CIUDAD DE
BUENOS AIRES
Artculo 42.- Publicacin de edictos
I. NOTIFICACIN POR EDICTOS, RADIAL, TELEVISIVA
Artculo 43.- Contenido de las notificaciones
I. CONTENIDO DE LA NOTIFICACIN
Artculo 44.- Notificaciones invlidas
I. EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO. PRINCIPIO GENERAL
II. CONVALIDACIN DE NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
III. PLAZOS
IV. LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Artculo 45.- Notificacin verbal
I. NOTIFICACIN VERBAL
TTULO VI - DE LA PRUEBA
Artculo 46

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I. NOCIN DE PRUEBA. SU IMPORTANCIA Y FINALIDAD


II. PRINCIPIOS DE OFICIALIDAD Y VERDAD MATERIAL. CARGA DE LA
PRUEBA. DERECHO DE DEFENSA
III. EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO
IV. LA CARGA DE LA PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL.
ARTS. 377 Y 36, INC. 2 DEL CPCCN. DOCTRINA DE LAS CARGAS
PROBATORIAS DINMICAS
V. GOBIERNO DE LA PRUEBA
VI. OBJETO DE LA PRUEBA
VII. MEDIOS DE PRUEBA
Artculo 47.- Notificacin de la providencia de prueba
I. APERTURA DE LA PRUEBA. CRITERIO DE ADMISIN
II. POCA DE LA APERTURA A PRUEBA
III. NOTIFICACIN Y RECEPCIN DE LA PRUEBA
Artculo 48.- Informes y dictmenes
I. PRUEBA DE INFORMES
II. INFORMES Y DICTMENES
III. OBLIGATORIEDAD DE LOS DICTMENES DE LA PROCURACIN DEL
TESORO DE LA NACIN PARA EL CUERPO DE ABOGADOS DEL ESTADO
IV. CONCEPTO Y CARACTERSTICAS DE LOS DICTMENES JURDICOS
Testigos
Artculo 49
I. CONSIDERACIONES GENERALES
1. Carga procesal o deber
II. LUGAR EN QUE SE REALIZA LA DECLARACIN TESTIMONIAL
Artculo 50
I. POSIBILIDAD DE CONTROL EN LA PRODUCCIN DE LA PRUEBA
TESTIMONIAL
II. NOTIFICACIN DE LAS AUDIENCIAS
Artculo 51
I. DEBER O FACULTAD DE CITAR AL TESTIGO QUE NO RESIDE EN EL
LUGAR DEL ASIENTO DEL ORGANISMO COMPETENTE
Artculo 52
I. JURAMENTO DE DECIR VERDAD EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
II. PREGUNTAS Y REPREGUNTAS
Artculo 53
Artculo 54
I. CONCEPTO
II. PROPOSICIN Y DESIGNACIN DE PERITOS. ADMISIBILIDAD

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III. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 459, 464 Y 476 DEL CPCCN, CONFORME
ART. 57, REGLAMENTO
IV. COSTAS
V. CARGA DE LA PRUEBA
VI. LA PRODUCCIN PRIVADA DE LA PRUEBA
VII. ALGUNOS EJEMPLOS ATPICOS DE PRUEBAS PERICIALES
Artculo 55
I. PUNTOS DE PERICIA. NORMA SUPLETORIA: ART. 459 DEL CPCCN,
CONFORME ART. 57, REGLAMENTO
II. CONSULTOR TCNICO. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 459 Y 471 DEL
CPCCN, CONFORME ART. 57, REGLAMENTO
III. LA FIGURA DEL AMICUS CURIAE
Artculo 56
I. ACEPTACIN DEL CARGO
II. INFORMALISMO. BSQUEDA DE LA VERDAD MATERIAL
III. RECUSACIN. NORMA SUPLETORIA: ART. 466 DEL CPCCN,
CONFORME ART. 57, REGLAMENTO
Artculo 57
I. DILIGENCIAMIENTO DE LA PERICIA
II. ANTICIPO DE GASTOS
III. PRESENTACIN DEL DICTAMEN. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 472
Y 474 DEL CPCCN, CONFORME ART. 57, REGLAMENTO
IV. IMPUGNACIN
V. VALORACIN DE LA PRUEBA PERICIAL. FUERZA PROBATORIA.
NORMA SUPLETORIA: ART. 477 DEL CPCCN, CONFORME ART. 57,
REGLAMENTO
Artculo 58.- Documental
I. CONCEPTO. IMPORTANCIA DE LA PRUEBA. DOCUMENTOS
ADMINISTRATIVOS
II. DIFERENCIA ENTRE DOCUMENTO E INSTRUMENTO
III. INSTRUMENTOS PBLICOS Y PRIVADOS
IV. DOCUMENTACIN EN PODER DE LA PARTE CONTRARIA O DE
TERCEROS
V. OTRAS CLASES DE DOCUMENTOS
VI.
DOCUMENTOS
ADMISIBLES
EN
EL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
VII. RELACIN ENTRE PRUEBA TESTIMONIAL, PERICIAL Y
DOCUMENTAL
VIII. REMISIN
Artculo 59.- Confesin
I. CONCEPTO. INADMISIBILIDAD

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II. CONFESIN VOLUNTARIA. NORMAS SUPLETORIAS: ARTS. 423, 424 Y


425 DEL CPCCN. EFECTO DE LA CONFESIN FICTA EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
III. ALGUNAS OBSERVACIONES DERIVADAS DE LA CONCORDANCIA CON
EL ARTCULO DE LA LPACABA
1.
2. Inadmisibilidad de la confesin voluntaria en el mbito de la ciudad de Buenos Aires
Artculo 60.- Alegatos
I. OBJETO DEL ALEGATO
II. TRMINO PARA ALEGAR
III. PRODUCCIN DE NUEVA PRUEBA
IV. INTRODUCCIN DE HECHOS NUEVOS
Artculo 61.- Resolucin
Artculo 62.- Apreciacin de la prueba
I. LA REGLA DE LA SANA CRTICA
II. VALORACIN DE LA PRUEBA EN SEDE ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL
III. CRITERIO A SEGUIRSE EN CASO DE DUDA
IV. ARBITRARIEDAD EN LA APRECIACIN DE LA PRUEBA
V. LEY DE LA CIUDAD, REMISIN GENRICA
TTULO VII - DE LA CONCLUSIN DE LOS PROCEDIMIENTOS
Artculo 63
Artculo 64
Artculo 65
Desistimiento
Artculo 66
Artculo 67
Artculo 68
Artculo 69
Artculo 70
I. OTRAS FORMAS DE TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO
TTULO VIII - QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIN E
INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS AJENOS AL TRMITE DE RECURSOS
Artculo 71
I. CONCEPTO
II. CONTRA QU PROCEDE?
III. QUIN PUEDE INTERPONERLA?
IV. PLAZO PARA LA INTERPOSICIN
V. QUIN SUSTANCIA Y RESUELVE?
VI. PLAZO DE RESOLUCIN
Artculo 72

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Artculo 73.- Recursos contra actos de alcance individual y contra actos de alcance
general
I. CONCEPTO
II. REQUISITOS
III. FUNDAMENTO DE LOS RECURSOS
IV. LA IMPUGNACIN INDIRECTA DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL
Artculo 74.- Sujetos
Artculo 75.- rgano competente
I. AUTORIDAD QUE RESUELVE EL RECURSO
II. PRINCIPIO GENERAL
III. ACTOS DE ALCANCE GENERAL
IV. SUPUESTO EN QUE YA SE HA APLICADO EL ACTO DE ALCANCE
GENERAL
Artculo 76.- Suspensin del plazo para recurrir
I. LA VISTA COMO INSTITUTO JURDICO (REMISIN)
II. LA SUSPENSIN DE TRMINOS EN VIRTUD DE LA VISTA
III. SUSPENSIN O INTERRUPCIN DE LOS PLAZOS?
IV. EXTENSIN DE LA PRRROGA
Artculo 77.- Formalidades
I. REQUISITOS FORMALES DEL RECURSO
II. REQUISITOS SUSTANCIALES DEL RECURSO
III. AMPLIACIN DE FUNDAMENTOS
IV. SUBSANACIN DE DEFICIENCIAS FORMALES
Apertura a prueba
Artculo 78
I. LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (REMISIN)
II. CUESTIONES QUE "NO" REQUIEREN DE PRUEBA
III. CUESTIONES QUE "S" REQUIEREN DE PRUEBA
IV. LA CUESTIN FUNDAMENTAL: PODR O DEBER?
Artculo 79
I. ALEGACIN SOBRE LA PRUEBA PRODUCIDA EN LA INSTANCIA DE
RESOLUCIN DEL RECURSO
II. OPORTUNIDAD PARA AMPLIAR LOS FUNDAMENTOS
III. PLAZO PARA ALEGAR
Artculo 80.- Medidas preparatorias, informes y dictmenes irrecurribles
I. MEDIDAS O ACTOS PREPARATORIOS
II. LOS INFORMES
III. LA PROPUESTA
IV. DICTAMEN: CONCEPTO
V. DICTAMEN: CLASIFICACIN

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VI. RELACIN DEL ACTO DEFINITIVO CON LOS ACTOS


PREPARATORIOS: LA CAUSA Y LA MOTIVACIN. EL DICTAMEN COMO
REQUISITO ESENCIAL (REMISIN)
VII. LOS ACTOS PREPARATORIOS NO SON RECURRIBLES
Despacho y decisin de los recursos
Artculo 81
I. DEBER DE LA ADMINISTRACIN DE RESOLVER UN RECURSO
Artculo 82
Artculo 83.- Derogacin de actos de alcance general
I. CONCEPTOS INTRODUCTORIOS
II. PRINCIPIO GENERAL
III. FORMAS DE EXTINCIN DE LOS REGLAMENTOS
IV. SUPUESTOS TRATADOS EN EL ART. 83
V. LA DEROGACIN COMO FORMA DE EXTINCIN DE UN ACTO DE
ALCANCE GENERAL
VI. LA SUSTITUCIN O REEMPLAZO DEL REGLAMENTO
VII. DEROGACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL MEDIANTE
IMPUGNACIN EN SEDE ADMINISTRATIVA
VIII. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS
IX. DERECHOS ADQUIRIDOS AL AMPARO DE NORMAS ANTERIORES
Recurso de reconsideracin
Artculo 84
I. CONCEPTO
II. PLAZO DE INTERPOSICIN
III. LEGITIMACIN
IV. PROCEDENCIA DE LA IMPUGNACIN
V. MOTIVOS DE LA IMPUGNACIN
VI. ANTE QUIN SE PRESENTA
VII. QUIN LO RESUELVE
VIII. CARCTER OPTATIVO U OBLIGATORIO
IX. RESOLUCIN DEL RECURSO
Artculo 85
Artculo 86
I. NO EXISTIENDO APERTURA A PRUEBA
II. EXISTIENDO APERTURA A PRUEBA
1) Si ha presentado el alegato
2) Si no ha presentado el alegato
Artculo 87
Artculo 88
I. RECHAZO EXPRESO
II. RECHAZO TCITO

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Recurso jerrquico
Artculo 89
I. CONCEPTO
II. PROCEDENCIA
III. MOTIVOS PARA RECURRIR
IV. LEGITIMACIN
Artculo 90
Artculo 91
Artculo 92
I. RGANO ANTE EL QUE SE LO TRAMITA Y SUSTANCIA
II. EL DICTAMEN JURDICO
III. LA INTERVENCIN DE LA PROCURACIN DEL TESORO DE LA
NACIN
IV. CASOS EN QUE SE REQUIERE EL DICTAMEN DE LA PROCURACIN
DEL TESORO DE LA NACIN
Artculo 93
Recurso de alzada
Artculo 94
I. CONCEPTO
II. PROCEDENCIA
III. OBLIGATORIEDAD
IV. LEGITIMACIN
V. PLAZO DE INTERPOSICIN
VI. ALCANCE DE LA REVISIN
Artculo 95
I. ELECCIN DE LA VA
II. EXCLUSIN DE LA VA
Artculo 96
I. QUIN ES COMPETENTE PARA RESOLVER EL RECURSO?
II. INEXISTENCIA DE JERARQUA
Artculo 97
I. ALCANCE DE LA DECISIN
Artculo 98
I. APLICACIN SUPLETORIA
Actos de naturaleza jurisdiccional; limitado contralor por el superior
Artculo 99
I. ACTIVIDAD JURISDICCIONAL
II. SUSPENSIN DE PLAZOS
Artculo 100
I. GENERALIDADES
Artculo 101.- Rectificacin de errores materiales

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I. CONCEPTO
II. PLAZO PARA INTERPONERLA
III. QUIN PUEDE PRESENTARLA?
IV. CONTRA QU PROCEDE?
V. ANTE QUIN SE PRESENTA Y QUIN RESUELVE?
VI. EFECTOS
VII. PLAZO PARA RESOLVER
Artculo 102.- Aclaratoria
I. CONCEPTO
II. PROCEDENCIA
III. SUSTANCIACIN
TTULO IX
Artculo 103
Artculo 104
I. CONCEPTO Y GENERALIDADES
II. PLAZOS
III. CONCORDANCIA LPACABA
Una contradiccin en la LPA
TTULO X - RECONSTRUCCIN DE EXPEDIENTES
Artculo 105
TTULO XI - NORMAS PROCESALES SUPLETORIAS
Artculo 106

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DECRETO-LEY 19549/1972
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
TTULO I - Procedimiento administrativo
Artculo 1.- mbito de aplicacin
Las normas del procedimiento que se aplicar ante la Administracin Pblica
nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con
excepcin de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarn a las
propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
Concordancia LPACABA: art. 1 .
Artculo 1.- mbito de aplicacin. Las disposiciones de esta ley se aplicarn a la
Administracin pblica centralizada, desconcentrada y descentralizada, y a los rganos
legislativo y judicial de la Ciudad de Buenos Aires, en ejercicio de funcin administrativa;
tambin a los entes pblicos no estatales en cuanto ejerzan potestades pblicas otorgadas
por leyes de la Ciudad de Buenos Aires.
a) Requisitos generales: impulsin e instruccin de oficio. Impulsin e instruccin de
oficio, sin perjuicio de la participacin de los interesados en las actuaciones.
b) Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites. Celeridad, economa, sencillez
y eficacia en los trmites quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el rgimen
disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este rgimen comprende la
potestad de aplicar multa de hasta diez mil pesos ($ 10.000) -cuando no estuviere previsto
un monto distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar firmes,
tendrn fuerza ejecutiva. Este monto mximo ser reajustado anualmente por el Poder
Ejecutivo nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de precios al consumidor
establecido por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos del Ministerio de Economa
de la Nacin.
c) Informalismo. Excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias
formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.

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d) Das y horas hbiles. Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas
hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte podrn habilitarse aquellos
que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas.
e) Los plazos. En cuanto a los plazos:
1) Sern obligatorios para los interesados y para la Administracin.
2) Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o
habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte.
3) Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se tratare de plazos
relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el art. 2 del Cdigo
Civil.
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites,
notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y
contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez (10) das.
5) Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin, de oficio o a pedido del
interesado, disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que fijare mediante
resolucin fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La
denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos (2) das de antelacin al
vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado.
6) Interposicin de recursos fuera de plazo. Una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no
obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el rgano que
hubiera debido resolver el recurso, salvo que ste dispusiere lo contrario por motivos de
seguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda
que medi abandono voluntario del derecho.
7) Interrupcin de plazos por articulacin de recursos. Sin perjuicio de lo establecido en el
art. 12 , la interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso de los plazos
aunque aqullos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales
insustanciales o fueren deducidos ante rgano incompetente por error excusable.
8) Prdida de derecho dejado de usar en plazo. La Administracin podr dar por decado
el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la

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prosecucin de los procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siempre que
no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente.
9) Caducidad de los procedimientos. Transcurridos sesenta (60) das desde que un
trmite se paralice por causa imputable al administrado, el rgano competente le
notificar que, si transcurrieren otros treinta (30) das de inactividad, se declarar de
oficio la caducidad de los procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la
caducidad los trmites relativos a previsin social y los que la Administracin
considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar
comprometido el inters pblico. Operada la caducidad, el interesado podr, no obstante,
ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las pruebas
ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente
producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la
prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto
declarativo de caducidad.
f) Debido proceso adjetivo. Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que
comprende la posibilidad:
1) Derecho a ser odo. De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la
emisin de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legtimos,
interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una
norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por
quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los
casos en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas.
2) Derecho a ofrecer y producir pruebas. De ofrecer prueba y que ella se produzca, si
fuere pertinente, dentro del plazo que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la
complejidad del asunto y a la ndole de la que deba producirse, debiendo la
Administracin requerir y producir los informes y dictmenes necesarios para el
esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurdica objetiva; todo con el contralor de los
interesados y sus profesionales, quienes podrn presentar alegatos y descargos una vez
concluido el perodo probatorio.
3) Derecho a una decisin fundada. Que el acto decisorio haga expresa consideracin de
los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a
la solucin del caso.
Concordancia LPACABA: art. 22 .
Ttulo III. El procedimiento administrativo

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Captulo I. Principios generales


Artculo 22.- Principios del procedimiento administrativo. El procedimiento
administrativo ante los rganos y entes mencionados en el artculo 1 1 se ajustar a los
siguientes requisitos:
a) Impulsin e instruccin de oficio: sin perjuicio de la participacin de los interesados en
las actuaciones;
b) Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites, quedando facultada la
autoridad competente para regular el rgimen disciplinario que asegure el decoro y el
orden procesal. Este rgimen comprende la potestad de aplicar multas de hasta diez mil
pesos ($ 10.000) cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa
mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrn fuerza ejecutiva.
c) Informalismo: excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias
formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente;
d) Das y horas hbiles. Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas
hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte, podrn habilitarse aquellos
que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas, en resolucin
fundada;
e) Los plazos. En cuanto a los plazos:
1) Sern obligatorios para los interesados y para la Administracin; en este ltimo caso,
su incumplimiento, traer aparejada la sancin disciplinaria de los agentes implicados, sin
perjuicio de la responsabilidad personal y solidaria con el rgano administrativo por los
daos y perjuicios que ocasione su irregular ejecucin;
2) Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o
habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte;
3) Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se tratare de plazos
relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el artculo 2 2 del
Cdigo Civil;
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites,
notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y
contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez (10) das;

26

5) Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin, de oficio o a pedido del


interesado, disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que fijare, mediante
resolucin fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La
denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos (2) das de antelacin al
vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado;
6) Interposicin de recursos fuera de plazos. Una vez vencidos los plazos establecidos
para interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artculo 94 94;
7) Interrupcin de plazos por articulacin de recursos. Sin perjuicio de lo establecido en el
artculo 12 12, la interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso de los
plazos, aunque aqullos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales
insustanciales o fueren deducidos ante rgano incompetente por error excusable;
8) Prdida de derecho dejado de usar en plazo. La Administracin podr dar por decado
el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la
prosecucin de los procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siempre que
no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente;
9) Caducidad de los procedimientos. Transcurridos sesenta (60) das desde que un
trmite se paralice por causa imputable al administrado, el rgano competente le
notificar que, si transcurrieren otros treinta (30) das de inactividad, se declarar de
oficio la caducidad de los procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la
caducidad los trmites que la Administracin considerare que deben continuar por sus
particulares circunstancias o por estar comprometido el inters pblico. Operada la
caducidad, el interesado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo
expediente, en el que podr hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones
practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos
legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a
partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad;
f) Debido proceso adjetivo. Derechos de los interesados al debido proceso adjetivo, que
comprende la posibilidad:
1) Derecho de ser odo. De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la
emisin de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legtimos;
interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una
norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por

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quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los
casos en los que se planteen o debatan cuestiones jurdicas;
2) Derecho a ofrecer y producir pruebas. De ofrecer prueba y que ella se produzca, si
fuere pertinente, dentro del plazo que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la
complejidad del asunto y a la ndole de la que deba producirse, debindose requerir y
producir los informes y dictmenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de
la verdad jurdica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales,
quienes podrn presentar alegatos y descargos una vez concluido el perodo probatorio;
3) Derecho a una decisin fundada. Que el acto decisorio haga expresa consideracin de
los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a
la solucin del caso.
I. MBITO DE APLICACIN
"Artculo 1.- Las normas del procedimiento que se aplicarn ante la Administracin
Pblica nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con
excepcin de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarn a las propias
de la presente ley y a los siguientes requisitos".
I. Antes de comenzar con el anlisis del mbito de aplicacin del decreto-ley nacional de
procedimientos administrativos (DL) estimamos que corresponde recordar que la norma
en cuestin, con las aclaraciones que infra formulamos, son de aplicacin a los
organismos nacionales cualquiera sea su localizacin en el territorio de la Nacin.
Las provincias, por aplicacin de nuestro rgimen federal y por tratarse de potestades no
delegadas al gobierno federal (cf. arts. 1 y 75 , inc. 12, CN) han dictado sus propias
reglamentaciones de procedimiento administrativo; algunas de ellas, incluso, tal el caso
de la provincia de Buenos Aires y de la de Santiago del Estero, lo hicieron con
anterioridad al ao 1972.
As tambin, conforme los ordenamientos constitucionales y legislativos de cada
provincia, es dable verificar la existencia de normas de procedimiento administrativo a
nivel municipal.
En lo que se refiere a la Ciudad de Buenos Aires, antes de que la misma adoptara su
nuevo status institucional derivado del art. 129 de la Constitucin Nacional, el
procedimiento administrativo estaba regulado por la ordenanza 33264 del 27 de
diciembre de 1976 y por la ley orgnica 19987 .

28

De conformidad con su nuevo rgimen, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires aprob su


ley de procedimientos administrativos por decreto 1510 de fecha 22 de octubre de 1997
(1) .
Sin perjuicio de dicha diversidad normativa, los principios que informan cada una de
dichas normas guardan mucha semejanza por haber seguido los lineamientos generales
que, a lo largo del tiempo, sentaron la doctrina nacional y los dictmenes de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin.
Efectuada la aclaracin precedente corresponde sealar que el art. 1 del decreto-ley de
procedimientos administrativos ha adoptado un criterio subjetivo a los fines de delimitar
su mbito de aplicacin; as es como el primer prrafo del art. 1 enuncia los rganos y
entes que quedan comprendidos. Desde un punto de vista metodolgico corresponde
examinar la cuestin tomando en consideracin la naturaleza jurdica de los sujetos
comprendidos:
- Administracin central.
- rganos desconcentrados.
- Entes "descentralizados autrquicamente", segn la terminologa normativa en boga,
no muy adecuada por cierto.
- Empresas y sociedades del Estado.
- Personas pblicas no estatales.
- Entidades binacionales.
- Organismos de seguridad y de defensa.
- Poder Legislativo.
- Poder Judicial.

1. Administracin centralizada
Quedan comprendidos en este enunciado todos los rganos del Poder Ejecutivo nacional
a los que se refiere la seccin segunda de la segunda parte de la Constitucin Nacional
(arts. 87 a 107 ) y los rganos que de ellos dependen.

29

2. rganos desconcentrados
Lgicamente, y por las razones expresadas en el numeral anterior, tambin quedan
comprendidos en el mbito de aplicacin los rganos desconcentrados. Cabe aclarar que
la expresin "descentralizada" utilizada en el primer prrafo del art. 1 se corresponde
con los rganos que otra parte de la doctrina denomina "desconcentrados" y que carecen
de personalidad jurdica propia. La terminologa "descentralizada", utilizada por el
redactor de la norma comprende nicamente a rganos de la Administracin que
carecen de personalidad jurdica propia. De ah que la norma comentada agregue, a
continuacin de la palabra "descentralizada", la expresin "inclusive entes autrquicos"
para hacer extensiva la aplicacin de la norma a estos ltimos.
3. Entes descentralizados autrquicamente
Estas personas pblicas estatales quedan comprendidas en el mbito de aplicacin del
decreto-ley cualquiera sea la actividad que desarrollen.
La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sostenido que la norma comentada no ha
establecido "expresamente excepcin alguna para actividades que pudieran
eventualmente considerarse sometidas al derecho privado" y que son llevadas a cabo por
los entes autrquicos (2) .
4. Empresas y sociedades del Estado
Con respecto a las "empresas del Estado, sociedades de economa mixta, sociedades
annimas con participacin mayoritaria estatal, sociedades en las que el Estado fuera
titular de todo o parte del patrimonio social", el decreto 9101/72 en su art. 2 dispona la
aplicacin de "lo que fuere pertinente del ttulo VIII del reglamento aprobado por
decreto 1759/72 " y la aplicacin supletoria de dicho reglamento y del decreto-ley de
procedimientos administrativos (3) . El decreto 3700/77 incluy como art. 98 bis el
siguiente texto: "El recurso de alzada podr interponerse contra los actos
administrativos definitivos o que impidan totalmente la tramitacin del reclamo o
pretensin del recurrente, emanados del rgano superior de una empresa del Estado, de
una sociedad mixta o de economa mixta, de una sociedad annima con participacin
estatal mayoritaria o de una sociedad del Estado". Este texto provoc polmica ya que la
Procuracin del Tesoro de la Nacin entendi, con una interpretacin literal, que slo
proceda ese recurso cuando el impugnado fuera un acto administrativo regido

30

ntegramente por el derecho pblico (4) . Por el contrario, quienes sostenan que estas
empresas se regan siempre por el derecho pblico, interpretaban esta norma como
aplicable a toda clase de actos por ellas dictados.
El art. 2 del decreto 9101/1972 fue derogado por el decreto 1883/1991, cuyo art. 4
dispone: "Los actos administrativos definitivos o asimilables que emanaren del rgano
superior de empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado nacional
sern recurribles mediante el recurso de alzada previsto en el art. 94 del Reglamento
aprobado por decreto 1759 de fecha 3 de abril de 1972. Este recurso no proceder contra
los actos inherentes a la actividad privada de la empresa o sociedad en cuestin". Surge
de ello el cambio de normativa en cuanto a los requisitos para la procedencia del recurso
de alzada contra actos de empresas y sociedades del Estado as como la derogacin de la
normativa que tornar aplicable, en forma supletoria, a las mismas el decreto-ley y su
decreto reglamentario (R).
As tambin, por el art. 2 del decreto 1883/1991, se derog el art. 98 bis del decreto
1759/1972 antes citado.
5. Personas pblicas No estatales
La doctrina y jurisprudencia mayoritarias entienden que los entes no estatales ejercen
funciones administrativas en determinadas ocasiones (5) . Los ejemplos son diversos,
v.gr. la concesin de matrculas por parte de los colegios profesionales, regmenes de
jubilaciones y pensiones, etc.
El problema se plantea en cuanto a si resulta aplicable en dichas circunstancias el
decreto-ley.
Con el dictado del decreto 9101/1972, qued en claro la aplicacin del decreto-ley toda
vez que su art. 2 estableca: "Los procedimientos en entes con personalidad jurdica
pblica no estatal se regirn asimismo por sus respectivos regmenes, y supletoriamente
por la ley 19549 y el reglamento aprobado por el decreto 1759/72 ". Hasta aqu no se
suscitaban dudas en cuanto a la aplicacin del decreto-ley (6) .
El art. 6 del decreto 1883/1991, vino a derogar dicho articulado. En consecuencia, en la
actualidad, existe un vaco normativo en cuanto a la aplicacin del decreto-ley a dichos
entes.
Sin embargo, ciertos entes pblicos no estatales han previsto especficamente en sus
reglamentos la remisin al decreto-ley. Tal es el caso del Colegio Pblico de Abogados,

31

cuya norma de creacin (ley 23187) en su art. 17 establece: "Sin perjuicio de las
remisiones especiales, la actuacin del Colegio que se refiere al ejercicio del cometido
administrativo que esta ley le habilita, se regir observando supletoriamente la ley 19549
de procedimientos administrativos" (7) .
Asimismo, jurisprudencialmente, se ha recepcionado dicho rgimen para ciertas
cuestiones (8) .
Creemos que el rgimen del decreto-ley es aplicable a las personas pblicas no estatales a
las cuales el Estado ha otorgado cometidos pblicos, slo en tanto ejerzan actividad
administrativa en pos de su cumplimiento (9) .
6. Entes binacionales
En cuanto a los entes binacionales, creemos que sera viable la aplicacin del decreto-ley.
Es importante sealar que en oportunidad de fallar en un caso relativo a la Entidad
Binacional Yaciret la Corte declar aplicable el art. 28 del decreto-ley 19549/1972 a la
actuacin de dicha entidad binacional a falta de previsin expresa al respecto. El ministro
Petracchi sostuvo que "el art. 1 de la ley 19549 es suficientemente amplio como para
incluir dentro de su mbito a la entidad demandada" (10) .
7. Organismos de seguridad y de defensa
Queda expresamente excluida la aplicacin del decreto-ley a los aspectos operativos
particulares de las fuerzas armadas y de seguridad (11) .
El art. 2 del decreto 722/1996 establece: "Sin perjuicio de la aplicacin supletoria de las
normas contenidas en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19549 y en el
Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por decreto 1759/1972 (t.o.
1991), continuarn en vigencia los procedimientos administrativos especiales que
regulen las siguientes materias:
[...]
"e) De las Fuerzas Armadas, de Seguridad, Policiales e Inteligencia.
[...]"

32

Queda reafirmada entonces, la vigencia supletoria del decreto-ley de procedimientos


administrativos y su reglamentacin.
Sin perjuicio de ello debe tenerse presente que las fuerzas mencionadas cumplen algunas
funciones de naturaleza asistencial tanto para con su personal o los familiares de stos
(vivienda, prestaciones sociales, etc.) en cuyos supuestos el DLPA sera de aplicacin
directa.
Tampoco debemos olvidar que slo queda excluido el procedimiento "ante" las fuerzas,
por lo que si el acto dictado es impugnado por ante una autoridad que no pertenece a
ellas (Ministerio del Interior o de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos), la aplicacin
del decreto-ley y su decreto reglamentario sera directa y no supletoria.

8. Poder Legislativo y Poder Judicial


El decreto-ley nacional de procedimientos administrativos y el RNPA, resultan de
aplicacin a la Administracin Pblica nacional tanto centralizada como descentralizada.
Sin embargo, no es slo el Poder Ejecutivo quien ejerce funciones de tipo
administrativas. La doctrina mayoritaria y la jurisprudencia han entendido que los dems
rganos del Estado, el Poder Judicial y el Poder Legislativo, ejercen funciones de tipo
administrativas en ciertos casos: contrataciones de suministros, alquiler de edificios,
nombramiento, y remocin de personal, etc.
Cabe asimilar, tambin, ciertas actividades desarrolladas por entidades pblicas no
estatales.
Como sealramos supra, en diferentes ocasiones el Poder Legislativo se encuentra
ejerciendo funciones tpicamente administrativas. Frente a ello, la jurisprudencia ha
dicho: "Si bien es cierto que el Congreso nacional est excluido en forma implcita del
mbito de aplicacin de la ley 19549 y su decreto reglamentario, no es desdeable el
argumento, segn el cual resulta inevitable cubrir el vaco derivado de la falta de normas
procedimentales en ese mbito, mediante la aplicacin analgica de aqullas dictadas para
el poder administrativo por excelencia, esto es, el Ejecutivo" (12) .
Nuestro ms alto Tribunal reconoci adems las funciones administrativas que ejerce el
mismo Poder Judicial. Sostuvo que "la doctrina de la divisin de los poderes o la
separacin de funciones no implica que cada uno de los rganos del poder pueda ejecutar
nicamente actividades materialmente administrativas, legislativas o judiciales. Es que

33

esas actividades son consecuencia del ejercicio mismo del poder, que nuestro sistema
legal le reconoce a los tres rganos en sus determinados mbitos de competencia... As,
cuando ella ejerce actividades materialmente administrativas en el marco de las
atribuciones que le confiere el art. 99 de la Constitucin Nacional, no deja por ello de ser
un tribunal de justicia, revestido de las garantas que la Constitucin y las leyes le
confieren, porque si bien desarrolla actos similares a los que ejecuta -por ejemplo- el
Poder Ejecutivo, lo realiza dentro del mbito de su funcin, que no es otra que la
Administracin de justicia" (13) . Entendemos que el decreto-ley tiene una aplicacin
supletoria en el mbito del Poder Judicial, en todas aquellas materias que no estn
expresamente reguladas por los reglamentos internos.

II. VOLUNTAD
As tambin, en lo que se refiere a las formas de manifestacin de la voluntad de la
Administracin comprendida en el alcance de la LPA corresponde examinar lo relativo a:
1) Actos.
2) Reglamentos.
3) Contratos.
1. Actos administrativos
Conceptualizando al acto administrativo como la declaracin unilateral realizada en
ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma
directa, podemos sostener que ha sido sta la figura jurdica contemplada
primordialmente en la norma que comentamos, siendo su aplicacin directa y
establecindose en la misma todos los requisitos tanto para la emanacin del acto como
para su impugnacin por el particular (14) .
2. Reglamentos administrativos
El reglamento administrativo, definido por alcance general, se ha convertido,
ltimamente, en la fuente ms importante tanto para el otorgamiento de derechos a los
particulares como para fijar restricciones o limitaciones a su ejercicio. Las normas
relativas a su elaboracin, contenidas en los artculos 103 a 107 del texto original del

34

decreto 1759/1972 fueron derogadas por el decreto 1883/1991 . El ttulo IX del decreto
1759/1972 (t.o. 1991) contempla en los arts. 103 y 104 lo relativo a su eficacia.
Sin perjuicio de ello, resulta necesario hacer referencia a otras normas del decreto-ley y
su decreto reglamentario que seran de aplicacin a los mismos, razn por la cual se
remite a los comentarios de los arts. 7 , 11 , 14 a 18 , 24 , 25 del decreto-ley y arts. 73 y
74 del reglamento.
Los actos de alcance general gozan de lo que se dio en llamar inderogabilidad singular,
esto quiere decir que siempre debe prevalecer el reglamento anterior sobre el acto
individual posterior.
3. Contratos
Los contratos administrativos constituyen un rgimen complejo, teniendo en cuenta que
tanto en lo que hace a su formacin como a su ejecucin, confluyen una serie de actos que
pueden ser considerados desde dos perspectivas: los actos en s mismos y los actos en
relacin al contrato.
Esta situacin tiene vital importancia desde el punto de vista de la impugnacin judicial y
de la aplicacin del art. 25 del decreto-ley 19549/1972 respecto de los distintos actos
dictados tanto durante el procedimiento de seleccin como los dictados durante la
ejecucin del contrato.
Respecto de los actos dictados durante el procedimiento de seleccin, el decreto
722/1996 dispone en su art. 2 la aplicacin supletoria del decreto-ley 19549/1972
respecto del rgimen de contrataciones del sector pblico nacional, en cuanto ste
constituye un procedimiento especial, y como tal, sujeto en principio a su propia
normativa.
Respecto de los actos dictados durante la ejecucin del contrato, ver la evolucin
jurisprudencial ms representativa en el comentario al art. 25 , DL.
Requisitos generales: impulsin e instruccin de oficio
Impulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio de la participacin de los interesados en las
actuaciones
El principio de oficialidad constituye una derivacin del principio ms amplio de la
legalidad objetiva. Este ltimo impone a la Administracin el deber de velar por la

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defensa de la norma jurdica objetiva, con el fin de mantener el imperio de la legalidad y


justicia en el funcionamiento administrativo (15) . De esta forma, existe un especial
inters administrativo en la sustanciacin y conclusin de los procedimientos, a fin de
constatar la efectiva vigencia del orden legal en el ejercicio de las funciones pblicas.
1. Impulsin de oficio. Concepto. Fundamento
Una de las manifestaciones del principio de oficialidad consiste en la impulsin de oficio
del procedimiento (16) . As, si bien el procedimiento administrativo puede ser iniciado a
instancias de la Administracin, o bien tener origen en una peticin de los particulares,
corresponde a la autoridad administrativa la adopcin de los recaudos conducentes a su
impulsin, hasta el dictado del acto final y, asimismo, el desarrollo de la actividad
necesaria para obtener las pruebas pertinentes para su adecuada resolucin. En
consecuencia, la impulsin de oficio constituye, en todos los casos, un deber
procedimental a cargo de las autoridades administrativas (17) .
El principal fundamento de esta obligacin tiene su origen en la finalidad ltima del
Estado, consistente en la satisfaccin del bien comn. En efecto, si bien la actuacin de los
rganos y entes administrativos tiene por objeto proveer a la proteccin y satisfaccin de
los derechos e intereses particulares, su principal cometido consiste en dar cumplimiento,
en forma directa e inmediata, a objetivos de bienestar comn. En consecuencia, toda vez
que el procedimiento es el cauce de actuacin para la realizacin del inters general, la
Administracin tiene un especial inters en la correcta conclusin del trmite de las
actuaciones administrativas, en favor de la legalidad objetiva en su obrar, que no puede
verse paralizado por la inaccin del particular interesado.
De esta forma, al gravitar decisivamente en el procedimiento administrativo el inters
pblico, el administrador tiene el inexcusable deber de realizar de oficio los trmites
necesarios para el dictado de la decisin correspondiente, con o sin la concurrente
actividad de los particulares, aunque siempre respetando debidamente la garanta de
defensa. Aun en los procedimientos administrativos caracterizados por la existencia de
intereses contrapuestos entre los administrados (vgr. concursos, licitaciones, etc.), la
intervencin de los particulares permite a la Administracin contar con mayores
elementos de juicio para tomar la decisin que mejor responda a los intereses de la
colectividad.
No rige en el mbito administrativo el principio dispositivo propio de las causas
judiciales, donde las partes pueden detener o extinguir el proceso por el solo hecho de
desistir de su recurso o accin, o por no activar su trmite, puesto que la Administracin
se encuentra igualmente obligada a impulsar el procedimiento hasta su conclusin. El

36

procedimiento administrativo, en razn del deber administrativo de impulsin de oficio,


reviste en consecuencia naturaleza inquisitiva.
1.1. Excepciones a la impulsin de oficio
Ahora bien, sin perjuicio del principio general enunciado precedentemente, existen
algunos supuestos especiales donde, por la ndole del procedimiento, el impulso inicial del
trmite depende del particular (vgr. recursos administrativos, solicitudes de permisos,
etc.), sin perjuicio de que, luego de ese primer acto, readquiera vigencia la obligacin
genrica de impulsin a cargo de las autoridades administrativas.
Por su parte, si bien el artculo 4 del Reglamento de Procedimientos Administrativos decreto 1759/1972 (t.o. 1991)- establece idntico principio general -impulsin de oficio-,
a su vez establece una excepcin a ste, cuando se trata de trmites en los que solamente
media un inters privado del administrado, a menos que la resolucin a dictarse pudiese
llegar a afectar de algn modo el inters general.
En los trminos en que ha sido formulada, la excepcin carece de relevancia toda vez que,
por un lado, en todos aquellos trmites en que interviene un particular existe un inters
privado relacionado con la tramitacin, a la vez que, estando comprometido en toda
actuacin administrativa el principio de legalidad objetiva, resulta potencialmente
afectable el inters general. En especial, cuando en el marco del procedimiento se tutelan
intereses de incidencia colectiva. As las cosas, se torna difcil determinar casos concretos
en los cuales -adems de los sealados- por responder solamente el procedimiento a un
inters privado y sin que concurra en forma simultnea un inters pblico que justifique
la actuacin oficiosa de la Administracin, resulte de aplicacin la excepcin que consagra
la norma.
Asimismo, no obstante el principio general de impulsin de oficio, el inc. e), apartado 9,
del presente artculo instituye la caducidad del procedimiento administrativo (18) . La
mencionada disposicin prev la posibilidad de que el procedimiento pueda extinguirse
por inactividad del particular, en los plazos y condiciones all sealadas, quedando slo
excluidos los trmites de previsin social y aquellos que la Administracin considere que
deben continuar en atencin a las particulares circunstancias o por estar comprometido
el inters pblico. As, cuando el procedimiento caduca por inaccin del particular, nos
encontraramos ante otra excepcin al principio de impulsin de oficio.
No es posible dejar de hacer notar la visible contradiccin que evidencia, por un lado,
consagrar a la impulsin de oficio como un deber inexcusable a cargo de las autoridades
administrativas y, por el otro, establecer la caducidad de las actuaciones cuando el
particular no ha impulsado el procedimiento por un determinado plazo. Ello porque si la

37

Administracin est obligada a realizar de oficio todos los trmites necesarios para el
correcto desenvolvimiento del procedimiento, no resulta posible que, ante la inactividad
del particular -que no est alcanzado por igual deber-, la solucin legal sea el archivo del
expediente (19) . Si la continuidad del procedimiento no depende de la voluntad del
particular, muy difcilmente su paralizacin podr serle imputable.
Por ello, la caducidad de las actuaciones debe quedar circunscripta, a lo sumo, a aquellos
casos en que la actividad que el particular debe desarrollar para permitir la continuidad
del trmite sea, en razn de su naturaleza intuitu personae, de carcter insustituible. De
esta forma, cuando la Administracin, en cumplimiento de su deber de velar por la
legalidad objetiva, se encuentre posibilitada de suplir la actividad del administrado por
cualquier medio a su alcance, no resultar de aplicacin el instituto de la caducidad y, en
consecuencia, los funcionarios debern adoptar los recaudos necesarios para impulsar el
procedimiento y permitir su conclusin.
Resta sealar que, en caso de producirse la caducidad, la nica consecuencia desfavorable
para el interesado es el archivo de las actuaciones, pudiendo sin embargo reiniciar la
cuestin posteriormente.
1.2. Principio de la instruccin
Otra de las manifestaciones del principio de oficialidad est constituido por el principio de
instruccin, que determina que la obtencin de las pruebas, la certificacin o averiguacin
de los hechos relevantes para el procedimiento no corresponde exclusivamente a la parte,
sino que tambin debe ser efectuada de oficio. As las cosas, la Administracin es
directamente responsable por la reunin de los elementos de juicio necesarios para
adoptar la decisin que mejor se adecue al inters general.
Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites
Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites, quedando facultado el Poder
Ejecutivo para regular el rgimen disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal.
Este rgimen comprende la potestad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos cuando
no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa mediante resoluciones que, al
quedar firmes, tendrn fuerza ejecutiva. Este monto mximo ser reajustado anualmente
por el Poder Ejecutivo nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de precios al
consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos del Ministerio
de Economa de la Nacin.

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Se trata de un principio que caracteriza al procedimiento administrativo en su aspecto


formal. Por su parte, la eficiencia en el manejo de los fondos pblicos tambin es exigida
en el orden supranacional por la ley 24759 (B.O. 17/1/1997) que ratific la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin.
En cuanto a su contenido, este principio dispone que las autoridades administrativas
deben evitar costosos, lentos o complicados pasos administrativos que obstaculicen el
desarrollo del trmite del expediente (20) . Es decir, se trata de una directiva legal que
apela a la racionalidad en el empleo del tiempo, de los medios y en la configuracin de las
formas (21) . La eficacia del procedimiento estar dada, entonces, por su pertinencia para
alcanzar en forma oportuna los objetivos de bienestar general que el Estado persigue o,
al menos, para contribuir a su realizacin.
Sin embargo, la diligencia y celeridad en la tramitacin no pueden asimilarse al
apresuramiento o la simplificacin y, en ningn caso, pueden ser utilizados como excusa
para vulnerar otras garantas sustantivas del procedimiento -en especial, el debido
proceso adjetivo y el informalismo a favor del administrado- (22) . Si bien la burocracia
no puede erigirse como un obstculo para la gestin del bien comn, una mayor eficacia
del procedimiento no puede alcanzarse al margen de la juridicidad.
Por el contrario, todos estos principios deben ser interpretados en forma congruente y de
acuerdo con un criterio favorable al respeto de los derechos de los administrados, de
manera que, slo cuando se han satisfecho debidamente las garantas rectoras del
procedimiento -en especial, la defensa del administrado y la publicidad del
procedimiento- debern las autoridades administrativas adoptar las medidas necesarias
para que la tramitacin de las actuaciones resulte simple y rpida (23) .
Finalmente, entre las posibles manifestaciones del principio, cabe sealar las siguientes:
inclusin en un mismo expediente o actuacin de todos los asuntos referidos a un mismo
objeto, en la medida en que no sean incompatibles entre s; provisin en una nica
resolucin de todos los trmites que, por su naturaleza, admitan su impulsin simultnea
(24) ; concentracin en un mismo acto o audiencia de todas las diligencias o medidas de
prueba pertinentes (25) ; creacin de procedimientos sencillos de gestin, mediante
formularios impresos o medios mecnicos, que permitan el rpido despacho de los
asuntos, en caso de que deban resolver una serie numerosa de expedientes homogneos
(26) .

(1) Aprobada por decreto de necesidad y urgencia 1510-GCBA-97, del 22/10/1997 (BOCBA, 310/97),
ratificado por res. legislativa 41, del 7/4/1998 (BOCBA, 454/98).

39

(2) Conf. R.A.P. nro. 110, p. 89 y su precedente en Dictmenes, 160:426.


(3) In re "La Buenos Aires Compaa de Seguros S.A. v. Petroqumica Baha Blanca S.A", Fallos ,
311:750 , el procurador general de la Nacin expuso "en un dictamen que la Corte hizo propio" que
"vale aceptar que al referirse el art. 1 de la ley 19549 a la administracin descentralizada no
descarta la inclusin en este concepto de empresas de propiedad estatal, cuyas normas de creacin
disponen la aplicacin preferente del derecho privado" y agrega ms adelante, "con el decreto
9101/1972 , queda perfilado un rgimen jurdico mixto al que debe someterse la empresa
demandada. Por una parte, el conjunto de normas privadas que el Estado eligi instrumentalmente
para su gobierno al incluir el tipo societario en la ley 19550 . Adems, las reglas relativas a los
recursos administrativos contemplados en el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, adecuadas a las peculiaridades de la organizacin empresarial. Y, supletoriamente,
las restantes normas de dicha reglamentacin y de la ley citada. De este conjunto de disposiciones
se desprende a mi juicio, un sistema complejo presidido por disposiciones del derecho privado en lo
que hace al objeto especfico de actuacin, atribuido a la empresa por su estatuto, y en lo relativo a
su organizacin de gobierno (presidencia, directorio, sindicatura, etc.), pero influido por normas de
derecho pblico, en especial procedimentales, derivadas de la estatalidad del ente y de su carcter
instrumental y vicarial, en todo aquello que no interfiera con el destino industrial o comercial de su
actividad". En este sentido, ver tambin CSJN, Fallos, 315:2050 , "Coifin, Fernando Victorio y
otros v. Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires SA./SEGBA s/ prescindibilidad reincorporacin", 31/10/1989.
(4) PTN, Dictmenes, 150:230.
(5) Ver C1 CCMorn, 10/5/1973, "Colegio de Mdicos de la Provincia de Buenos Aires, c. Botto,
Otto A." LL, 150-711, y Fallos, 312:235.
(6) La Corte adhirindose al dictamen de la Dra. Mara Graciela Reiriz, reconoci el carcter de ente
pblico no estatal del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados,
haciendo referencia al art. 22 del decreto 9101/1972: "La naturaleza de ente pblico no estatal,
aunque le impide ser encuadrado dentro de la Administracin Pblica descentralizada, no obsta a la
aplicacin supletoria de la ley de procedimientos administrativos respecto de los actos que dicta el
Instituto. En efecto, el decreto 9101/1972 "reglamento cuya constitucionalidad no ha sido debatida
en autos" dispone, en el segundo prrafo de su art. 2 , que los procedimientos en entes con
personalidad jurdica pblica no estatal se regirn por sus respectivos regmenes y,
supletoriamente, por la ley 19549 y su decreto reglamentario. De modo que, tanto por el precepto
enunciado como por el art. 7 in fine de la ley 19549, las normas aplicables a los contratos que
celebra el ente demandado sern las que establece su ley orgnica y las reglamentarias que el
propio Instituto adopte; recin en su defecto, se aplicar el rgimen general del acto y
procedimiento administrativos". CSJN, "Marcelo I. De Leon v. Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados", Fallos 311:1975.
(7) La Corte Suprema ha dicho que "el Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal funciona con
el carcter, derechos y obligaciones de las personas de derecho pblico, cumpliendo un cometido
administrativo para el que lo habilita su ley de creacin, actuar que se rige por esa norma y
supletoriamente por ley 19549 de procedimientos administrativos", "Colegio Pblico de Abogados
v. Benjamn Martnez Echenique", Fallos, 315:1830 .

40

(8) Ver CFed. Crdoba, Sala A, 28/9/1995, "Rodrguez de Morelli, Liliana v. Inst. Nac. de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados", LLC, 1996-472. "El Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados (P.A.M.I.) en ejercicio de potestades administrativas
funcionales, en su condicin de entidad pblica no estatal no impide que los actos que dicte sean de
carcter administrativo, sometidos al rgimen de derecho pblico que fija en la ley 19549 ".
(9) Cabe mencionar que con respecto al PAMI la Procuracin del Tesoro de la Nacin luego de afirmar
su carcter de ente pblico no estatal ha dicho que "en atencin al carcter que posee ese Instituto,
no le es aplicable la Ley de Procedimientos Administrativos, y por ende, la va recursiva prevista en
el Reglamento de Procedimientos Administrativos". En esta oportunidad la procuracin resolvi
que corresponda rechazar los recursos de reconsideracin y nulidad interpuestos por Clnica Mayo
UMBC y otros UTE contra una resolucin que dejaba sin efecto un concurso pblico convocado
para la contratacin de prestaciones mdico-asistenciales. PTN, Dictmenes, 235:295, 1/11/2000.
(10) CSJN, 21/5/1996, "VHA. Empr. Constr. y otros v. Entidad Binacional Yaciret s/amparo por
mora". Fallos, 319:826 . El ministro Petracchi agreg que "es aplicable la ley 19549 al trmite de
las licitaciones pblicas y concursos de precios que realice la Entidad Binacional Yaciret "en
especial el art. 28 " en tanto la situacin all prevista, de mora de la Administracin, no se encuentre
contemplada en el pliego antes mencionado, por ser esa ley de aplicacin supletoria en virtud de lo
dispuesto por el segundo prrafo del inc. a) de su art. 2 . Lo expuesto no impide la aplicacin de
normas de derecho privado, en lo que resulte pertinente, como ocurre con todas las entidades del
Estado, que se rigen por un sistema complejo de disposiciones de carcter mixto, en donde
prevalecen las de aquel derecho o las del pblico, segn las caractersticas de cada caso (Fallos,
311:750 )".
(11) La Procuracin del Tesoro de la Nacin excluy la aplicacin del decreto-ley 19549 en
oportunidad de dictaminar en relacin a la presentacin por parte del general Bussi de un recurso
de queja ante una decisin del Tribunal Superior de Honor del Ejrcito, expresando que "en
materia de honor militar en particular, slo resulta aplicable la normativa especialmente sancionada
al efecto, con exclusin de toda otra disposicin, en razn de la indudable vigencia de la ley 19549
y la especificidad del rgimen aprobado por el decreto 1287/1991 " PTN, Dictmenes, 230:99.
Sobre la especificidad de la materia ver Fallos, 302:1584 y 311:1191 .
Respecto de los aspectos no operativos a los cuales resultan de aplicacin las normas generales de
Procedimiento Administrativo en especial de los preceptos del art. 25 del decreto-ley sobre la
impugnacin de las sanciones impuestas a los agentes de los organismos militares, de defensa y
seguridad, ver el comentario al mencionado artculo.
(12) "Llanos, Carlos A. v. Gobierno Nacional-Congreso de la Nacin", LL, 1983-D-64l.
(13) "Rodrguez Varela, Florencio v. Corte Suprema de Justicia de la Nacin" , LL 1993-B-265. En el
mismo sentido ver voto del Dr. Gauna en "A.H.F. v. Gobierno Nacional (Ministerio de Justicia)",
LL 1984-B-60: "el Poder Judicial desempea dos funciones estatales distintas, la judicial que es
propia y la administrativa que es comn a los tres rganos que constituyen el poder de autoridad
del Estado. Ambas funciones no se confunden entre s, siendo por tanto productos jurdicos de la
actividad integral del rgano judicial, tanto sentencias como actos administrativos".
(14) Ampliar con el comentario al art. 7 del decreto-ley.

41

(15) PTN, Dictmenes, 167:369. La Corte Suprema ha sostenido que resulta inherente al ejercicio de la
actividad administrativa que sta sea desempeada conforme a la ley, pues constituye una de las
expresiones del poder pblico estatal, que tiene el deber de someterse a ella (CSJN, "Consejo de
Presidencia de la Delegacin Baha Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos
s/accin de amparo", causa C.437.XXIII, sentencia del 23/6/1992).
(16) PTN, Dictmenes, 33:202; 77:305; 81:236; 160:24, 166:238; CNFCAdm., Sala I, "Crdoba Fiscales
SA", 25/10/1989.
(17) En sentido concordante, CNFed. Contencioso Administrativo, Sala I, "Alnavi S.A. v. Y.P.F. S.A. Residual- y otro s/ amparo por mora" , causa 23.555/95, sentencia del 5/11/1996; Sala IV,
"Campos, Danilo v. Estado Nacional, Ministerio de Defensa" , causa 12.580/94, sentencia del
7/5/1998.
(18) Ver el comentario a la mencionada norma.
(19) La Corte Suprema ha sealado que el administrado es un colaborador en la elaboracin de las
decisiones administrativas y que tal carcter deriva de las reglas del informalismo y la impulsin de
oficio (CSJN, "Durusse de Fernndez, Graciela v. Provincia de Santa Fe s/recurso contencioso
administrativo de plena jurisdiccin" , sentencia del 24/4/1986, JA 1987-I-589). En consecuencia,
reconocido ese carcter de colaborador, no puede exigrsele a su vez el deber de impulsar el
procedimiento.
(20) En el mbito de la Ciudad de Buenos Aires, la Sala II de la Cmara de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires ha dicho que "la eficacia de
la actividad administrativa depende en gran medida de la celeridad con que se ejerza. La celeridad,
economa, sencillez y eficacia de los trmites son principios fundamentales en el procedimiento
administrativo moderno, y as lo ha entendido expresamente el legislador consagrndolos en el
artculo 22 , inciso b), de la ley de procedimientos administrativos de la CABA" (CContencioso
Administrativo y Tributario, Sala II, "Luna, Carlos Ernesto v. GCBA s/amparo", sentencia del
17/7/2001).
(21) CNFed. Contencioso Administrativo, Sala IV, "Campos, Danilo v. Estado Nacional, Ministerio de
Defensa" , causa n 12.580/94, sentencia del 7/5/1998. PTN, Dictmenes, 194:234 y 203:34.
(22) La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sealado que un procedimiento administrativo slo
puede retrotraerse a etapas anteriores cuando ello no implica vulnerar el derecho de defensa del
particular o el principio de celeridad, economa y sencillez (PTN, Dictmenes, 198:213).
(23) La Procuracin del Tesoro de la Nacin dictamin que, por aplicacin del principio de celeridad,
no corresponda dejar sin efecto un llamado a licitacin ante la modificacin posterior de los pliegos
debido a errores, si qued debidamente demostrado que los proponentes, que consintieron la
modificacin, eran los nicos que estaban en condiciones de presentarse en el procedimiento. El
rgano asesor seal que de esa forma "se preservaran los principios de economa y celeridad
procesal, evitando dejar sin efecto un procedimiento ya que los errores cometidos no lesionan
intereses estatales, no afectan a terceros y adems han sido consentidos por las partes legitimadas"
(PTN, Dictmenes, 197:15).
(24) Dec. 1759/72 (t.o. 1991) art. 5 , inc. b).
(25) Dec. 1759/72 (t.o. 1991) art. 5 , inc. b).

42

(26) Dec. 1759/72 (t.o. 1991) art. 5 , inc. c).

III. INFORMALISMO
Excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y
que puedan ser cumplidas posteriormente.
1. Generalidades
1.1. Qu debe entenderse por informalismo
El principio del informalismo puede ser entendido de dos formas opuestas, razn por la
cual requiere precisin en su formulacin.
Por una parte, el procedimiento administrativo puede ser concebido como exento de
formas, en general, y resultar as "discrecional" la manera en que la Administracin
conducir el mismo; o por el contrario puede entenderse como un procedimiento reglado
que los rganos administrativos estn obligados a seguir, pero carente de formalidades
rgidas y por tanto excusables para los administrados, usuarios, consumidores, vecinos,
etc.
Esta ltima es la concepcin que ha primado en el derecho argentino, razn por la cual el
decreto-ley 19549/1972 -en el inciso bajo anlisis- establece que la posible inobservancia
de las formas es en relacin a "los interesados". As lo ha entendido tambin la
jurisprudencia.
Ello resulta acorde con las caractersticas que en la prctica se observan cuando se
examinan los escritos de los administrados que realizan presentaciones en sede
administrativa, en las que lo que bsicamente se rescata es que el particular est
solicitando algo; que considera que la actuacin de la Administracin ha resultado
incorrecta o ilegtima; que sencillamente no est de acuerdo o conforme con lo que se ha
resuelto o con la direccin que se imprime al procedimiento.
Si se tiene presente, adems, que en la va que se analiza no resulta obligatorio el
patrocinio letrado -a diferencia de lo que sucede en el proceso judicial- y que es frecuente
que el interesado (particular, usuario, consumidor, vecino, etc.) acte sin l, se entiende
claramente que la opcin de la norma es la ms apropiada y justa.

43

El acceso a la va judicial -que ser comentado en relacin a los arts. 23 a 25 del decretoley- presenta tantas dificultades en la forma en que lo interpreta la jurisprudencia en la
actualidad y son tan graves las consecuencias de perder la posibilidad de agotar la va
administrativa para el particular, que resulta de suma utilidad prestar atencin a la
aplicacin de estos principios generales.
As resulta recomendable, ante un conflicto, analizar siempre: frente a qu tipo de
actuacin administrativa se encuentra (por ejemplo, los simples actos, actuaciones
preliminares como informes, dictmenes, etc. aun notificados al particular no constituyen
actos administrativos recurribles); si el acto administrativo ha sido notificado en la forma
prevista en la ley (ya que su defecto causa la nulidad de sta y provoca la ampliacin del
plazo para recurrir en 60 das hbiles administrativos en la norma nacional y en la LPA
de la Ciudad de Buenos Aires ni siquiera comienza a correr plazo alguno); si el particular
ha realizado algn tipo de presentacin en la que haya expresado su disconformidad con
el acto, sin importar la forma, denominacin, o ante quin la realiz (por aplicacin del
principio del informalismo debe tenerse por recurrido el acto, siempre que tal
manifestacin se hubiere realizado dentro del plazo de mayor extensin que prevea la
norma aplicable). Otra posibilidad es que se hubiese solicitado vista en los trminos de los
arts. 38 y 76 de la reglamentacin, con lo que el plazo para recurrir se suspende en la
forma en que tales normas lo especifican.
1.2. Cules son las formas excusables
Segn se desprende de lo expresado en el punto anterior, la Administracin -para quien
rigen plenamente los principios de legalidad, debido proceso, impulsin e instruccin de
oficio y verdad material- debe observar la totalidad de las formas prescriptas por las
normas, ya que stas son puestas en garanta de los administrados. Ello se aplica a todo
tipo de entidades en ejercicio de funcin administrativa.
Para el particular, las formas esenciales seran: que exista una peticin clara; que su
solicitud sea encaminada en el curso de un procedimiento administrativo -por ende,
dando intervencin a un rgano o ente en ejercicio de funcin administrativa- y que en el
mismo se identifique al peticionante. En general, ello se har en forma escrita, pero
tambin puede hacerlo verbalmente, dejando debida constancia de su solicitud en las
actuaciones administrativas. Un ejemplo de ello lo proporciona el art. 38 del decreto
reglamentario que dispone que la vista puede ser solicitada oralmente (27) .
No se aplica a concesionarios, entes reguladores, prestadores de servicios pblicos, etc.,
no al menos en la forma en que se lo hace respecto del usuario o consumidor (28) .

44

1.3. Concordancia con otros artculos del decreto reglamentario y decreto 229/2000
En forma concordante con lo mencionado en el punto anterior, en el art. 5 , inc. c), del
decreto reglamentario, se dispone que el funcionario debe "sealar, antes de dar trmite a
cualquier peticin, los defectos de que adolezca, ordenando que se subsanen de oficio o
por el interesado dentro del plazo razonable que fije, disponiendo de la misma manera las
diligencias que fueren necesarias para evitar nulidades". Incluso, el decreto 229/2000
establece adicionalmente la obligacin administrativa de ayudar a los presentantes en sus
trmites y requisitos (art. 2 , inc. b), lo cual sera totalmente autocontradictorio con una
aplicacin rigurosa e inflexible de los recaudos sobre los cuales debi informarle (inc. a) y
asesorarlo (inc. b).
Por su parte, en el art. 77 , R, se dispone que las deficiencias formales en la presentacin
de recursos pueden ser suplidas ulteriormente.
En relacin a los plazos para recurrir, el art. que se comenta, en su inciso e) dispone que
"la interposicin de los recursos administrativos interrumpe el curso de los plazos,
aunque aqullos hubieren sido mal calificados o adolezcan de defectos formales
insustanciales" (29) .
2. El principio del informalismo en la jurisprudencia y en dictmenes de la Procuracin
del Tesoro de la Nacin
2.1. Concepto e interpretacin
La jurisprudencia ha realizado una concreta aplicacin del art. 1 , inc. c), del decreto-ley
19549/1972 que consagra el principio del informalismo, a cuyo tenor deber excusarse la
inobservancia por parte de los interesados de exigencias formales no esenciales y que
puedan ser cumplidas posteriormente (30) , principio que "se concibe siempre a favor del
administrado, para que ste pueda lograr, superando los inconvenientes formales que se
presenten, el dictado de un acto que decida las cuestiones planteadas ante la
Administracin" (31) .
Citando a la Procuracin del Tesoro, se ha sealado que "no es menester calificar
jurdicamente las peticiones, y que los recursos han de interpretarse no de acuerdo con la
letra de los escritos, sino conforme la intencin del recurrente, como modo de no frustrar
los remedios procesales que la ley le acuerda a los administrados" (32) as como que no

45

resulta necesario efectuar calificaciones como las de "pronto despacho" en "trminos


sacramentales" atento a que "no cabe duda de que se fue el sentido de su peticin" (33) .
En esta tesitura se ha aceptado que una notificacin hecha "en disconformidad" implica
una clara voluntad de obtener un nuevo pronunciamiento y es por lo tanto vlida
interposicin de recurso (34) .
El lmite a la amplia interpretacin formulada por la jurisprudencia estara en que la
peticin pueda ser comprendida por quien debe pronunciarse al respecto, as se ha
decidido que "es verdad que en el procedimiento administrativo reina el informalismo,
pero ste no puede llegar a tal extremo que las peticiones de los administrados se
formulen con tal laxitud y vaguedad que la Administracin no tenga elementos de juicio
suficientes para acceder o denegar lo solicitado" (35) .
2.2. Aplicaciones especiales del principio
2.2.1. En la denominacin del recurso
Conforme a los arts. 1 , inc. c), del decreto-ley 19549/72 y 81 de la reglamentacin (36)
por el principio del informalismo a favor del administrado, "no resulta relevante la falta
de calificacin jurdica de los recursos que se interpongan, bastando la clara
manifestacin de repeler una decisin del rgano inferior, con la expresin, aunque
sucinta, de los argumentos que sostienen la posicin" debiendo tramitarse los recursos
interpuestos dentro del plazo legal en la forma dispuesta por la norma sin importar su
calificacin tcnico-jurdica (37) y que "no obstante la errnea invocacin de la
recurrente... el Enargas debi admitir el recurso planteado por la actora" (38) .
2.2.2. En el rgano o dependencia en que el recurso se presenta
En relacin a la solicitud de vista se ha resuelto que "no obsta a la procedencia del
amparo por mora la circunstancia de que el pedido de vista de las actuaciones
administrativas haya sido presentado en una dependencia en la que no se encontraba, en
ese momento, el expediente en cuestin, pues de acuerdo con el principio establecido en
el art. 1 , inc. c), de la ley 19549, informalismo a favor del administrado, no es irrazonable
interpretar que la Administracin debera encauzar el pedido y resolverlo dentro del
plazo previsto al efecto. Cabe sealar tambin que en el art. 38 del decreto 1759/1972 no
se establece que el pedido de vista debe hacerse en la oficina en que se encuentre el
expediente, sino que la vista solicitada se conceder en la oficina" (39) .
2.2.3. En relacin a los plazos

46

Lo referente a la consideracin del carcter y forma de interpretar los plazos en el


procedimiento administrativo ser comentado en el inc. e) ap. 1) de este artculo.
Ante la falta de constancia de fecha de notificacin o de interposicin del recurso, debe
tenrselo por presentado en legal tiempo y forma (40) .
(27) PTN, Dictmenes, 228:69.
(28) CNFed CA, Sala III, en "Edesur S.A. v. ENRE", 2/4/1996, causa 14.968/95: "El principio del
informalismo en favor del administrado no puede ser invocado por la recurrente con la misma
intensidad que pudiera hacerlo en general otro interesado" [...] "No slo porque la empresa, en
cuanto prestadora de un servicio pblico para cuya ejecucin se le han negado ciertas
prerrogativas propias del poder pblico participa, en alguna medida, de las potestades relativas
a la Administracin, sino porque, adems, las falencias comportan incumplimientos de
obligaciones propias de la prestacin encomendada. Admitir, por ello, la vigencia irrestricta del
"informalismo" implicara, en el caso, liquidar parte del contenido normal del servicio pblico, a
gestionar al cual se ha obligado el recurrente". Idem, Sala V, en "Edesur S.A. v. ENRE",
16/8/1995 " Res. "ENRE N 18/95 ", causa 4.194/95, considerando IV.
(29) CSJN lo aplica en caso de error excusable, "Compaa Azucarera Concepcin v. Estado
Nacional", LL 1999-E-216, consid. 19. Los considerandos 20 a 23 condicionan tal aplicacin.
(30) CNFed. CA, Sala II, "Sei Ingeniera v. D.G.I.", 22/9/1998 y "Pintureras del Centro S.A. s/
apelacin", 6/5/1993.
(31) CNFed CA, Sala II, "Gualdoni, Jorge Luis v. E.N. (Min. de Educ. y Justicia) s/cobro de
australes" , 10/6/1993. Para una aplicacin del principio a la Administracin puede verse la
sentencia 24.318 del 21/8/1997 de la Sala I de la CNFed. CC en un caso de incorporacin
tarda de informacin por parte de sta, siempre que no afecte el debido proceso y el derecho de
defensa en juicio del administrado por no causarle "perjuicio alguno" y no significar "un
obstculo para que los interesados realizaran las presentaciones que estimaran pertinentes".
(32) CNFed CA, Sala II, "Pintureras del Centro S.A. s/ apelacin", 6/4/1993 y "Ramrez de
Machado, Nely Amalia v. A.N.A" , 17/9/1998. Dictmenes 39:113, 119. Dictmenes 73:86;
68:210 y 223.
(33) CNFed CA, Sala II, "Bruglia, Oscar Roberto v. A.N.A. s/ amparo por mora", 16/4/1985.
(34) Dictmenes del 5/9/1969, expte. 1186/67.
(35) CNFed CA, Sala IV, in re, "Construcciones Lumen de Carlos de Assam v. Estado Nacional
(Sec. de Agricultura y Ganadera), SENASA s/ nulidad de resolucin", sentencia del
23/5/1989.
(36) Art. 81 , DR, "Los recursos debern proveerse y resolverse cualquiera sea la denominacin que
el interesado les d ".
(37) CNFed CA, Sala IV, "La Cochera del Plata S.A. s/ recurso de apelacin (deneg. de dept.)
Administracin Nacional de Aduanas", 28/5/1991. Dictmenes, 67:95; 59:156; 62:112; 64:208;

47

66:225; 70:210; 73:86; 83:72; 213:291; 224:119; 235:524; 237:323. Cmara en lo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, Sala II, "Benzi, Daniel Osvaldo v.
GCBA s/daos y perjuicios", resuelta el 2/11/2001, expte. N 658; "Comastri, Ral A. v.
GCBA", Sala II, resuelta el 12/10/2001 (Suplemento de Jurisprudencia de Derecho
Administrativo LL, 18/2/2002).
Sin perjuicio de ello, tampoco cabe efectuar una "interpretacin formalista del principio del
informalismo" e interpretar como recurso administrativo una nota por la que se solicit vista y
copia de la totalidad de las actuaciones y suspensin de plazos, habida cuenta de que en la
misma se manifestaba que se requeran copias de la "desde ya recurrida decisin" (Cmara en lo
Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, Sala II, "Gamboa,
Carlos Alfredo v. Secretara de Educacin "GCBA" s/amparo", resuelta el 12/10/2001, expte.
N 434, LL 10/4/2002).
(38) CNFed CA, Sala IV, "Distribuidora de Gas Pampeana S.A. v. Enargas" , 12/5/1996.
(39) CNFed CA, Sala IV, "Meza, Oscar R. v. Ministerio de Cultura y Educacin s/ amparo por
mora" , el 24/8/1992.
(40) Dictmenes, 66:225; 215:189.

IV. DAS Y HORAS HBILES


Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles administrativos,
pero de oficio o a peticin de parte podrn habilitarse aquellos que no lo fueren, por las
autoridades que deban dictarlos o producirlas.
La produccin de actuaciones fuera del horario hbil para el organismo productor de
stas, no podr afectar al interesado, pero si hubieran sido de conocimiento de ste y
pretendiera invocarlas en su favor, no habra inconvenientes para que lo hiciera; en
cambio, en el caso, por ejemplo, de una notificacin producida en da inhbil -conforme a
lo establecido en este inciso- debera tenerse por realizada en el primer da hbil siguiente
para el debido conteo del plazo correspondiente (41) .
(41) Ver al respecto el comentario al inciso e), apartado 3, de este artculo.

48

V. LOS PLAZOS
En cuanto a los plazos
1
Sern obligatorios para los interesados y para la Administracin;
La afirmacin recogida en este inciso debe al menos pensarse y ser tenida en cuenta en
trminos reales ya que si bien existen algunas posibles consecuencias para el funcionario
que no cumpla con un trmino, lo real es que se terminarn aplicando los artculos 10
(sobre silencio de la Administracin) o 28 (amparo por mora), en tanto que para el
particular no cumplir con ciertos plazos puede hacerle perder el derecho de fondo
respecto del que reclama.
Tambin hemos sostenido que debe tenerse en cuenta que la distincin entre
perentoriedad e improrrogabilidad no tiene demasiada aplicacin en el procedimiento
administrativo porque es distinta la situacin procesal: en el derecho procesal la
prorrogabilidad o improrrogabilidad de los plazos se refiere a la potestad del juez de
ampliarlos o no; la perentoriedad se refiere a que las partes pierden automticamente su
derecho no usado en trmino, por el solo transcurso de ste, y se trata de una sancin a
su inactividad procesal como litigantes (42) .
Sin embargo, la distincin es inaplicable en sentido estricto porque la Administracin
acta en el doble carcter de juez y parte. Al no ser ella en caso alguno dentro del
procedimiento general un "tercero desinteresado del proceso", ni menos un tercero
imparcial e independiente, no cabe hablar a su respecto de plazos "improrrogables" o
"prorrogables" en el sentido del derecho procesal. El decreto-ley 19549/1972 pareciera
prescindir de tal conceptuacin, al referirse en el art. 1 , inc. e), ap. 5, a su genrica
prorrogabilidad, que establece como atribucin de la Administracin y en el inc. 6, a un
nico supuesto de prdida de derecho por transcurso del trmino, tampoco muy
categrico. Surge ya de all la regla general de la prorrogabilidad y no perentoriedad de
los plazos o trminos administrativos, si quisiramos utilizar la terminologa procesal.
2.
Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o
habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte;

49

Es de suma importancia la norma por cuanto de ella depende gran parte de la forma en
que se produce el transcurso de los plazos.
Para ello es necesario tomar en cuenta que los mismos transcurren por das hbiles; pero
con el agregado de que son hbiles administrativos. Por ello no se cuenta ningn da que
resulte inhbil en el organismo donde debe realizarse una determinada presentacin. Sea
por la razn que fuere. As, puede ocurrir que no se trate de un feriado nacional o de un
da no laborable para el resto de los organismos, pero puede ser da no hbil por
desinfeccin, trabajos informticos, etc. en el lugar de presentacin.
Son das hbiles administrativos y no das hbiles judiciales, por ende corren en forma
independiente a las "ferias judiciales".
3.
Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se tratare de plazos
relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el artculo 2 2 del
Cdigo Civil;
El inc. 3) es complementario del anterior pues indica que los plazos se cuentan no slo
por das hbiles administrativos sino que proporciona el punto de partida del cmputo
respectivo. El da de la notificacin no integra el plazo correspondiente; se comienza el
cmputo al da siguiente, siempre que ste sea hbil administrativo.
Respecto de cul es el criterio a seguir si la propia notificacin es realizada en da no hbil,
los mismos no son uniformes, ya que se ha sostenido que aunque sea inhbil el da de la
notificacin, de todos modos el plazo para impugnar comenzara a contarse el primer da
hbil siguiente (43) .
Diferencia los actos administrativos (individuales) que deben ser notificados, de los
reglamentos (productores de efectos generales), los que deben ser publicados. En este
ltimo caso el cmputo comienza a partir de los ocho das de la publicacin.
En el caso de que un acto productor de efectos individuales que debe ser notificado fuera
publicado, no por ello deben comenzarse a computarse los plazos para el particular que
pudiera sentirse afectado a los ocho das de la publicacin.
Debe destacarse que de todos modos el plazo contina siendo como lo estipula el inciso
anterior del presente artculo, por das hbiles administrativos.
4.

50

Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites,


notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y
contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez (10) das;
No procede la aplicacin analgica de estos plazos en perjuicio del particular, tal como
por ejemplo para el caso previsto en el art. 88 del reglamento nacional en relacin al
"pedido de parte" para la elevacin del recurso jerrquico en subsidio, una vez resuelta la
reconsideracin (44) .
5.
Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin de oficio o a pedido del
interesado, disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que fijare mediante
resolucin fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La
denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos (2) das de antelacin al
vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado;
El artculo se refiere a la prorrogabilidad de los trminos de los particulares. Todos los
trminos del procedimiento administrativo establecidos por las normas vigentes para los
particulares son prorrogables, e incluso ha de considerarse limitada la facultad de negar
la prrroga solicitada por el particular (45) . La Administracin puede disponer la
prrroga tanto antes de operarse el vencimiento como tambin despus, es decir, con
efecto retroactivo (46) .
Cabe evaluar ahora la perentoriedad de los plazos en el procedimiento administrativo.
Daremos para esto al vocablo perentorio el alcance de plazo que una vez transcurrido
implica haber perdido irremisiblemente el derecho dejado de usar en trmino; de esta
forma, entendemos que no existe casi ningn plazo perentorio en el procedimiento
administrativo.
La mera existencia textual de un trmino no es un dato suficiente que permita establecer
su perentoriedad. Por ello no es ilegtima la decisin adoptada tardamente ni se pierde la
potestad administrativa por el mero transcurso del tiempo.
En cuanto al plazo para acudir a la instancia judicial, remitimos al comentario al art. 25 .
En lo que hace al plazo para interponer recursos administrativos, a estar a los textos
positivos, lamentablemente ste pareciera ser perentorio (47) pero prorrogable, segn
surge del ap. 5 del inc. e); con todo, es un trmino que se suspende de pleno derecho ante
el pedido de vista de las actuaciones (48) .

51

Incluso, si ha transcurrido el plazo con su prrroga por suspensin automtica o


dispuesta por la Administracin, todava puede el particular interponer la denuncia de
ilegitimidad que si bien no lleva la calificacin formal de recurso sustancialmente se le
identifica con l. La Administracin, tambin aqu, puede perfectamente dar curso a la
presentacin no obstante el transcurso del plazo, todo lo cual ser comentado en el inciso
siguiente.
Por ejemplo, en cuanto al derecho a presentar el alegato, que puede darse por decado
conforme al art. 60 in fine de la reglamentacin del decreto-ley 19549/1972 , cabe
advertir que ello no empece a que el particular argumente sobre la prueba en cualquier
momento, pues el art. 77 faculta, correctamente, a ampliar los fundamentos del recurso
en cualquier tiempo hasta el momento de dictarse la resolucin. El supuesto
"decaimiento" del derecho en el art. 60 del reglamento no es pues tal, ya que puede ser
ejercido en cualquier momento en virtud de la norma del art. 77 , que es la que se ajusta a
los principios del decreto-ley (informalismo, etc.) y por lo tanto la que debe prevalecer.
En todos los plazos administrativos es el propio rgimen especfico vigente de cada uno
de ellos el que establece su carcter no perentorio.
6.
Interposicin de recursos fuera de plazos. Una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no
obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el rgano que
hubiera debido resolver el recurso, salvo que ste dispusiere lo contrario por motivos de
seguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda
que medi abandono voluntario del derecho;
1. Introduccin
Los plazos para la interposicin de los recursos administrativos para impugnar actos
administrativos, atento la norma, son perentorios. La primera parte del apartado bajo
anlisis establece que quien no ha incoado en tiempo el recurso pierde el derecho para
hacerlo.
No obstante fulminar en forma definitiva el derecho a impugnar, la norma a continuacin
armoniza la perentoriedad de los plazos con otros de los principios del derecho
administrativo, a saber: informalidad a favor del administrado, verdad material y la
impulsin de oficio.

52

Esta armonizacin es lograda a travs de la denuncia de ilegitimidad que establece la


misma norma. En palabras de la Procuracin del Tesoro de la Nacin: "El principio de
verdad material, que nutre al procedimiento administrativo, exige superar los meros
formalismos de ajustarse simplemente a lo peticionado por los particulares si con ello se
les niega el acceso a los derechos que por ley le corresponden aunque stos, por omisin
o ignorancia, no los invocarn en forma expresa o clara. La Administracin debe
esclarecer los hechos, circunstancias y condiciones, tratando por todos los medios
admisibles, de precisarlos en su real configuracin, para luego sobre ellos, poder fundar
una efectiva decisin" (49) .

2. Fundamentos de la denuncia de ilegitimidad


La denuncia de ilegitimidad encuentra su fundamento en el inters que tiene el Estado de
velar por el principio de legitimidad de sus propios actos (50) , correspondiendo a la
Administracin agotar de oficio los medios de prueba a su alcance para el correcto
esclarecimiento de la situacin que se le plantee, conforme los principios de legalidad y de
verdad material, que la obligan a admitir y tramitar como denuncia de ilegitimidad el
recurso interpuesto fuera de trmino (51) .

3. Rgimen aplicable y competencia para resolver la denuncia de ilegitimidad


De acuerdo con la Procuracin del Tesoro, la denuncia de ilegitimidad implica una
subsanacin implcita de la extemporaneidad (52) .
Le son aplicables entonces las mismas normas adjetivas que regulan el recurso
administrativo que suple por haber sido presentado extemporneamente (53) . Se sigue
de ello que ser competente para resolverla el mismo rgano que estaba obligado a
resolver el recurso de haber sido presentado en tiempo.
Coincidimos con el alto rgano asesor cuando seala que la "denuncia de ilegitimidad se
encuentra supeditada a la admisibilidad formal del recurso tardamente interpuesto,
resultando por ello improcedente su utilizacin cuando la va intentada por el particular
resultare formalmente inadmisible" (54) . En consecuencia, si era exigible el
cumplimiento de algn requisito para la procedencia de un recurso, como el previo pago
de una multa impugnada, tambin ser obligatorio satisfacerlo para la viabilidad de la
denuncia de ilegitimidad.

53

Por lo expuesto, al suplir la denuncia de ilegitimidad a un recurso administrativo incoado


extemporneamente comparten una serie de caractersticas. Por ello se sigue que la
denuncia de ilegitimidad: a) ser slo admisible para impugnar actos administrativos de
alcance individual, pero no contra actos de alcance general, por cuanto estos ltimos son
impugnados a travs del reclamo previsto en el art. 24 , inc. a), de la LPA (55) ; b) no ser
procedente contra hechos o actos que no puedan ser considerados actos administrativos
(56) ; y c) tampoco resultara viable contra el acto estable que reconociera un derecho
subjetivo a un tercero (57) .
4. Obligatoriedad para la Administracin
Coincidimos con la Procuracin del Tesoro de la Nacin en que la denuncia de
ilegitimidad no es potestativa sino obligatoria para la Administracin, ya que le
corresponde agotar de oficio los medios de prueba a su alcance para el correcto
esclarecimiento de la situacin que se plantea en consideracin al principio de verdad
material que rige el procedimiento administrativo (58) .
"La denuncia de ilegitimidad encuentra su fundamento en el inters que tiene el Estado
en velar por el principio de legitimidad de sus actos, correspondiendo a la Administracin
agotar de oficio los medios de prueba a su alcance para el correcto esclarecimiento de la
situacin que se plantee en consideracin al principio de la verdad material que rige el
procedimiento administrativo. Su examen y consideracin no es discrecional, sino que
comporta una verdadera obligacin, cual es la de considerar la posible ilegitimidad del
acto impugnado y revocarlo en caso de advertir errores o vicios, dado que en el
procedimiento administrativo imperan como principio el de la legalidad objetiva y el de la
verdad material por oposicin a la verdad formal" (59) .
5. Requisitos de admisibilidad
La norma contempla dos situaciones en las que la denuncia de ilegitimidad es
inadmisible: a) motivos de seguridad jurdica; y b) cuando se entienda que medi
abandono voluntario del derecho por estar excedidas razonables pautas temporales.
Los lmites que impuso el legislador para la admisibilidad de la denuncia de ilegitimidad,
seguridad jurdica y razonables pautas temporales son conceptos jurdicos
indeterminados que debern ser precisados atendiendo a los hechos de cada situacin.
Por caso, la Procuracin del Tesoro consider que afectaba la seguridad jurdica el
ejercicio del control de legalidad inoportuno o extemporneo (60) . Tambin el alto
rgano asesor ensaya un criterio para interpretar las razonables pautas temporales: "La

54

norma citada no establece un plazo concreto para que se entienda producido el abandono
voluntario del derecho; la razn de ello radica en el hecho de que no se puede establecer
una regla general e invariable sobre el particular, dependiendo la solucin a adoptar de
las circunstancias de cada caso. Es decir que el factor temporal no es el nico elemento a
considerar, sino que ste juega en relacin con los hechos de que se trate, de cuya
concomitancia pueda surgir eventualmente del mencionado abandono voluntario del
derecho; aspecto este ltimo que constituye lo esencial de la cuestin y que no deriva de
la simple omisin de deducir recurso en trmino, como claramente resulta de la norma
comentada" (61) .
Como se seal anteriormente, satisfechos estos requisitos, la Administracin estar en
la obligacin de tramitar como denuncia de ilegitimidad un recurso extemporneo.
6. Efectos de la desestimacin de la denuncia de ilegitimidad
El acto administrativo que desestima la denuncia de ilegitimidad es, en principio,
irrecurrible (62) . Sera de otro modo absurdo que la ley establezca por un lado la
perentoriedad de los plazos para recurrir, pero por otro deje abierta la posibilidad, a quien
no ha intervenido en tiempo, a que vuelva a tener habilitada la va administrativa al
permitirle impugnar el acto de rechazo de una denuncia de ilegitimidad improcedente.
"Un criterio contrario podra conducir a desvirtuar la finalidad del instituto de la
denuncia de ilegitimidad, posibilitando que eventualmente se convierta sta en un mero
trmite vaco de contenido. En este supuesto, la admisin del recurso contra el acto
definitivo posibilitara, indirectamente, la reapertura del procedimiento de la denuncia de
ilegitimidad posibilitando que eventualmente se convierta sta en un mero trmite vaco
de contenido" (63) .
Este carcter irrecurrible de la decisin que desestima la denuncia de ilegitimidad implica
que el interesado no podr plantearla nuevamente en instancia administrativa (64) .
Ahora bien, "la desestimacin de la denuncia de ilegitimidad no implica que el acto
definitivo dictado sea irrecurrible o irrevocable cuando ste, en s mismo, sea ilegtimo,
con fundamento en que la revocacin, aun de oficio, puede resultar ineludible teniendo en
cuenta lo dispuesto por el primer prrafo del art. 17 de la ley 19549" (65) .
En "Gorordo", la CSJN resuelve en forma terminante que la "decisin administrativa
que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporneo, tramitado en el caso como
denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial porque, al
haber dejado vencer el interesado el trmino para deducir los recursos administrativos,
ha quedado clausurada la va administrativa, requisito insoslayable para la habilitacin de

55

la instancia judicial (art. 23 , inc. a] ley 19549)" (66) . Esta decisin implica en principio
rechazar el criterio recin sealado de controlar la legitimidad del acto que desestima una
denuncia de ilegitimidad, cuando, como se ha visto, la misma Administracin es la que
est obligada a revocarlo.
Interrupcin de plazos por articulacin de recursos
7.
Sin perjuicio de lo establecido en el art. 12 12, la interposicin de recursos
administrativos interrumpir el curso de los plazos aunque aqullos hubieren sido mal
calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante rgano
incompetente por error excusable;
Debe distinguirse la suspensin de la interrupcin y remisin de los trminos. Existe
suspensin cuando el trmino cesa de operar pero puede continuar corriendo a partir del
cese de la suspensin. En esta hiptesis, ha corrido en parte antes de producirse la
suspensin, y contina luego produciendo efectos hasta terminar de correr en la parte
faltante (67) .
En la interrupcin del trmino, ste ha quedado en forma definitiva impedido de seguir
operando, por haberse ejercitado el derecho a que el trmino se refera.
En la remisin, el trmino se reinicia o vuelve a nacer a partir de determinado momento,
tenindose por no operado el transcurso que pudiera haber existido anteriormente de
todo o parte del plazo. Los trminos se suspenden por el pedido de vista por causales de
fuerza mayor o por voluntad de la Administracin (68) ; se interrumpen por la
interposicin de los recursos administrativos o por la simple manifestacin de voluntad
de obtener un nuevo pronunciamiento de la Administracin y por la notificacin que el
particular efecta, en disconformidad, de un acto administrativo. Los trminos se remiten
por haberse operado la caducidad de las actuaciones, o por haberse tramitado un reclamo
administrativo previo hasta su decisin, por haberse intentado errneamente acciones o
recursos improcedentes.
Tal como lo expresa la norma, la mera interposicin de un recurso interrumpe el curso
del plazo, aunque haya sido mal calificado o tenga defectos formales.
En lo que hace a los recursos presentados ante autoridad incompetente, las soluciones
han sido variadas. Se ha entendido en algunos casos que "su interposicin ante autoridad
incompetente, por un error excusable, tiene efectos suspensivos del trmino, que no

56

comienza a correr sino a partir de la fecha de la notificacin de la resolucin


desestimatoria que se dicte por el motivo apuntado" (69) .
Pero esta solucin es hbrida, ya que no supone estrictamente una suspensin del
trmino, por cuanto a partir de la resolucin denegatoria del recurso por incompetencia,
no corren slo los das restantes de los ya existentes al momento de presentar el primer
recurso, sino que se admite que corre un nuevo trmino. Tampoco constituye una
interrupcin del trmino, por la sealada razn de que es necesario reiterar el recurso
dentro del trmino de que se trate, contado a partir de la ltima decisin. Ello carece de
sentido ya que esta ltima decisin denegatoria se refiere a una cuestin procesal y no
renueva el problema de fondo ni afecta por lo tanto, en ese sentido, los derechos del
recurrente. Ms lgico es, en cambio, atribuir al recurso originario presentado ante
funcionario incompetente el carcter interruptivo del trmino, sin que sea necesario
replantearlo una vez establecida la incompetencia del rgano ante el cual fuera
presentado y debiendo ste enviar el recurso al organismo competente para que l se
aboque directamente al recurso (70) .
Pero nuevamente aqu la CSJN ha dado una interpretacin adversa a los derechos del
recurrente, bien que, en el caso, justificada por las propias manifestaciones de la parte (71)
. Sea como fuere, la llamada "doctrina" del fallo seguramente ser tomada en el sentido de
que un escrito presentado ante autoridad incompetente no interrumpe al menos el curso
de la prescripcin.
Como observacin general debe advertirse que no se trata de dar el carcter de recurso a
todo escrito presentado por el interesado, sino de interpretar con "benignidad" y en su
favor, la intencin que del escrito se desprende. El principio es que "los recursos
administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los escritos, sino
conforme a la intencin del recurrente, inclusive cuando ste los haya calificado
errneamente, usando trminos tcnicos inexactos". Basta que, durante el plazo
reglamentario, haya expresado su voluntad de "obtener un nuevo pronunciamiento" (72)
.
Por ello, "si bien el rigorismo procesal no tiene razn de ser en el procedimiento
administrativo, esto es que pueden tener valor ciertas manifestaciones de voluntad
desprovistas de formulismos, sean legales o consagradas por las prcticas
administrativas, tambin es exacto que tales manifestaciones deben traducir una clara y
cierta voluntad de la interposicin del recurso, circunstancia que no se descubre a travs
de las expresiones de la nota de fs. [...]" (73) ; por tales razones no pueden interrumpir el
trmino meras "reservas" de derechos tales como: "Me reservo el derecho de ejercer las
acciones judiciales y administrativas pertinentes", siendo necesario entonces manifestar
la voluntad actual de recurrir, en el mismo acto.

57

El trmino tambin puede interrumpirse, a nuestro juicio, por la presentacin


directamente ante la justicia de un recurso o accin judicial contra el acto, ya que es all
manifiesta la voluntad del individuo de impugnar el acto; en tales casos parcenos posible
impugnar posteriormente en va administrativa el acto atacado sin xito ante la justicia.
Distintas hiptesis pueden presentarse en este aspecto: que se haya interpuesto una
accin de amparo; que se trate de casos en que la ley concede directamente un trmino
para accionar judicialmente contra un acto administrativo, por ejemplo en los llamados
"recursos de apelacin" contra actos administrativos ante una cmara de apelaciones; que
el individuo haya demandado directamente al Estado, por no ser necesario interponer el
previo reclamo administrativo, por ejemplo que se trate de un interdicto, juicio de
despojo, etc.
En estas diversas situaciones, el rechazo de la demanda o recurso por razones formales
(que el acto impugnado por la accin de amparo no tuviera ilegitimidad manifiesta como
para hacer procedente ese tipo de recurso; que el recurso se interpuso fuera de trmino;
que no era procedente por no haber derecho subjetivo del recurrente, aunque tuviera
inters legtimo; por no ser competente el tribunal, etc.), habilita nuevamente la instancia
administrativa, debiendo considerarse la fecha de la accin o recurso judicial como
interruptiva del trmino que a su vez pudiera haber existido para recurrir
administrativamente. Si el fracaso de la accin judicial se debe a otros motivos, de todos
modos el trmino administrativo ha de considerarse interrumpido por la clara voluntad
del particular de efectuar una impugnacin tendiente a su revisin, pero puede en cambio
ser discutible si puede reabrirse la discusin en sede administrativa. Por ltimo, si se han
dejado transcurrir 90 das y con ello se ha perdido la va judicial, parece improbable que
pueda reabrirse la discusin administrativa, aunque nada le impide intentar la denuncia
de ilegitimidad, en la que estar ya pidiendo gracia o splica.
8.
Prdida de derecho dejado de usar en plazo. La Administracin podr dar por decado el
derecho de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecucin de los
procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siempre que no se tratare del
supuesto a que se refiere el apartado siguiente.
Se trata obviamente de una facultad de la Administracin que sta puede o no ejercer
como directora del procedimiento, en orden al principio de impulsin de oficio ya
comentado y atendiendo a la preclusin de etapas procesales.

58

9.
Caducidad de los procedimientos Transcurridos sesenta (60) das desde que un trmite se
paralice por causa imputable al administrado, el rgano competente le notificar que, si
transcurrieren otros treinta (30) das de inactividad, se declarar de oficio la caducidad de
los procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la caducidad los
trmites relativos a previsin social y los que la Administracin considerare que deben
continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el inters
pblico. Operada la caducidad, el interesado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones
en un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las pruebas ya producidas. Las
actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la
suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los
que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de
caducidad.
1. Introduccin
La caducidad es una de las formas anormales en la que puede finalizar el procedimiento
administrativo. Implica clausurar el trmite y archivar el expediente.
2. Requisitos
2.1. Paralizacin del procedimiento imputable al administrado
La situacin fctica que configura el presupuesto de hecho que la norma regula es la
paralizacin del trmite por causa imputable al administrado. Es decir que se requiere
una inactividad o una actividad intil para impulsar el expediente por parte del particular
interesado. Es necesario en este punto armonizar este requisito constituido por la
paralizacin del trmite por causa imputable al administrado con los principios de verdad
material y de la impulsin de oficio del procedimiento administrativo (74) . En palabras
de la Sala I de la Cmara Contencioso Administrativa: "El rgimen de caducidad del
procedimiento en el derecho administrativo se sustenta en el principio de oficialidad e
impulsin de oficio (conf. art. 1 , inc. a], ley 19549)" (75) .
En consecuencia, no ser cualquier paralizacin de las actuaciones la que podr
constituirse en causa para la caducidad, sino que ser slo aquella en la que la actividad
del interesado sea absolutamente imprescindible para la prosecucin del trmite. Resulta
entonces apropiado recurrir a un criterio restrictivo a la hora de analizar si la paralizacin
del trmite puede o no ser imputable al administrado. Dejamos salvada nuestra opinin
que son pocas, sino inexistentes, las circunstancias en las que se puede imputar al

59

administrado la paralizacin del expediente: la Administracin est obligada a suplir la


inactividad por el principio de verdad material.
En general se considera imputable cuando el particular deba aportar algn elemento a
las actuaciones, y ese aporte no puede ser suplido en forma alguna por la misma
Administracin.
Por el contrario, no podra considerarse causal de caducidad que el administrado no haya
impulsado la elevacin de las actuaciones, ya que en virtud del principio de impulsin de
oficio puede y debe impulsar la Administracin (76) .
Tampoco podra la Administracin vlidamente fundar la declaracin de caducidad del
procedimiento en el hecho de que estando dados los extremos que configuran el silencio
de la Administracin, el particular decide esperar el acto expreso al que la
Administracin est obligada, puesto que el silencio es una facultad en beneficio del
administrado y no una carga, de la que no pueden derivarse perjuicios para l (77) .
No se requiere que el administrado impulse el procedimiento en forma escrita: puede
hacerlo oralmente. La norma no exige la forma escrita para el impulso y debe
interpretarse aplicable el principio de informalismo a favor del administrado. "En
consecuencia, no hay en principio obstculo legal para reconocer efecto interruptivo del
plazo de caducidad a actos impulsorios cumplidos por el interesado en forma oral y
actuada. La caducidad de instancia es un modo anormal de terminacin del proceso y
cuyo fundamento reside en la presuncin de abandono del proceso, debe interpretarse
con carcter restrictivo, de ah que la aplicacin que de ella se realice debe adecuarse a
esas caractersticas sin llevar con excesivo ritualismo al criterio que la preside ms all de
su mbito propio" (78) .
2.2. Requerimiento previo al interesado
No basta que exista una paralizacin del procedimiento por una causal imputable al
administrado, sino que "adems debe formulrsele la intimacin prevista en el art. 1 , inc.
e), ap. 9, ley 19549 [...] aumentando las garantas del particular dndole un trato anlogo
al que recibe la Administracin cuando se quiere hacer actuar el instituto del silencio
administrativo" (79) .
2.3. Transcurso de los plazos legales
Ser necesario que transcurran los plazos impuestos por la norma, es decir, 60 das desde
la paralizacin del trmite, transcurridos los cuales, la Administracin debe intimar al
interesado para que produzca la actividad procedimental de impulso, por el trmino de

60

30 das. Vencido este ltimo plazo, la autoridad podr disponer la caducidad del
procedimiento.
Se entiende que los plazos sealados se contarn en das hbiles administrativos.
2.4. Necesidad de declaracin de la caducidad
La caducidad debe ser declarada por la Administracin, no se configura hasta tanto no se
dicte el "acto declarativo de caducidad" (declarativo en cuanto declaracin, puesto que el
acto tiene en este caso efectos constitutivos). Por consiguiente, si a pesar de haber
transcurrido los plazos legales para declarar la caducidad, el administrado impulsa las
actuaciones, el procedimiento no se extingue.
Una excepcin a este principio se encuentra dada por las disposiciones del art. 26 de la
ley 24447 (80) , que prescribe la caducidad del procedimiento administrativo
transcurridos los plazos, sin necesidad de declaracin. La caducidad se opera en este caso
ministerio legis para aquellos reclamos por crditos contra el Estado nacional o
cualquiera de los entes comprendidos en la ley 23982 de causa o ttulo anterior al 1 de
abril de 1991, pero se trata de una excepcin puntual al principio general dispuesto en el
ap. 9 del inc. e) del art. 1 de la LPA (81) . Al operarse en forma automtica, los rganos
no tienen la competencia para sanear la extincin acaecida, puesto que las "disposiciones
que prevn caducidades en la ley 24447 -a diferencia de lo que ocurre en algunos
aspectos en el Cdigo Civil y Procesal de la Nacin- no son soluciones disponibles para la
voluntad de las partes, de un modo tal que la produccin de actividad del rgano o
consentimiento de la actividad del administrado pueda evitar el efecto extintorio ya
acaecido" (82) .
Sin perjuicio de lo expuesto cabe destacar que "no se opera la caducidad automtica
prevista en el art. 26 de la ley 24447 cuando el administrado no tena ninguna
posibilidad de cumplir actividad til alguna. La actividad til cuya ausencia posibilita la
caducidad automtica prevista en el art. 26 de la ley 24447 es aquella que se dirige a
obtener un resultado posible dentro del procedimiento y adecuado a esa etapa" (83) .
En suma, salvo la excepcin sealada, el principio general dispuesto por la norma es que
la caducidad no opera de pleno derecho.
3. Excepciones
La norma prev dos excepciones para que se opere la caducidad de los procedimientos:
los trmites relativos a la previsin social y los que la Administracin considerare que

61

deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el inters
pblico.
Entendemos que la segunda excepcin dispuesta por la norma es superflua e innecesaria,
en tanto que si la Administracin considera que un procedimiento debe continuar por
cualquier motivo, directamente se abstendr de dictar el "acto declarativo de caducidad":
ya habamos sealado que la misma no se configura sino hasta su declaracin.
4. Efectos de la caducidad del procedimiento
La declaracin de caducidad produce la terminacin del procedimiento administrativo.
No obstante, el interesado podr hacer valer sus pretensiones iniciando otro
procedimiento con el mismo objeto. Es decir, la caducidad fulmina el procedimiento pero
no los derechos o intereses que le dieron origen. Incluso la misma norma permite la
utilizacin de la prueba producida en el procedimiento caducado.
5. Suspensin de los plazos
El lapso que transcurre desde el inicio de las actuaciones hasta que queda firme el acto
que declara la caducidad del procedimiento, es suspensivo de los plazos legales y
reglamentarios, y aun de la prescripcin.
Entendemos oportuno sealar que si el procedimiento tuvo origen en un recurso
administrativo, el plazo de la prescripcin ha sido interrumpido y no suspendido, en
virtud de lo normado por el inc. e), ap. 7.

(42) Del mismo modo pueden hacerse combinaciones de ambas soluciones, dependiendo de la
legislacin procesal: puede haber trminos perentorios (las partes pierden su derecho al transcurrir
el trmino) prorrogables (el trmino al vencer el cual pierden su derecho es tanto el fijado
directamente por la ley como el ampliatorio que en su caso puede disponer el juez) como
improrrogables (el juez no puede ampliar el trmino fijado por la ley); y puede haber trminos no
perentorios (las partes no pierden necesariamente su derecho al vencer el trmino) prorrogables (el
juez puede ampliar el plazo, sin perjuicio de que las partes no pierdan su derecho).
(43) CNFed CA, Sala IV, 10/4/1986, "Parodi, Fernando A", LL 1986-E-562. Cmara en lo
Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, Sala II, "Dacua, Jorge
Humberto y otro c/ CPCE v. recurso de apelacin c/ resoluciones del CPCE", resuelto el
21/6/2001.

62

(44) PTN, Dictmenes, 143:350, 352.


(45) Se advierte claramente que el decreto-ley se refiere a los trminos establecidos para los
particulares, no a aquellos estipulados para la Administracin.
(46) El comentario del inciso es sntesis de Gordillo, A., "Tratado de Derecho Administrativo", t. 4,
Buenos Aires, 4 ed., 2000, pg. VIII-10.
(47) CSJN, Fallos, 315:1604.
(48) Art. 76 del Reglamento.
(49) PTN, Dictmenes, 211:470.
(50) PTN, Dictmenes, 163:358, 192:24, 195:184, 211:470 y 227:22.
(51) De conformidad, Dictmenes, 211:470.
(52) PTN, Dictmenes, 211:470.
(53) PTN, Dictmenes, 229-212.
(54) PTN, Dictmenes, 231:347.
(55) De acuerdo, la Procuracin del Tesoro de la Nacin en Dictmenes, 237:13: "Toda vez quese
excluye la posibilidad de impugnar en forma directa los actos administrativos de alcance general
por medio del recurso administrativo, necesariamente ha de concluirse que tampoco resulta
formalmente admisible la denuncia de ilegitimidad, ya que la habilitacin de sta presupone la
existencia de un recurso administrativo extemporneo. El reclamo administrativo previsto en el
artculo 24 inciso a) de la Ley de Procedimientos Administrativos carece de plazo de interposicin,
razn por la cual fallara tambin el presupuesto temporal que posibilita la denuncia de
ilegitimidad".
(56) ste es el criterio que se adopta en Dictmenes, 198:65.
(57) PTN, Dictmenes, 189:72.
(58) PTN, Dictmenes, 195:184.
(59) PTN, Dictmenes, 211:470 y 233:557.
(60) PTN, Dictmenes, 180:74.
(61) PTN, Dictmenes, 176:155.
(62) En este sentido se expide la Procuracin del Tesoro en Dictmenes, 215:194.
(63) PTN, Dictmenes, 176:155.
(64) PTN, Dictmenes, 162:84, 215:194 y 229:212.
(65) PTN, Dictmenes, 212:169, 227:4, 227:15 y 227:31.

63

(66) CSJN, 4/2/1999, "Gorordo Allaria de Kralj, Hayde Mara v. Estado nacional (Ministerio de
Cultura y Educacin)" , LL, 1999-E-186.
(67) Los comentarios al inciso son sntesis del comentario in extenso de Gordillo, Agustn, Tratado de
Derecho Administrativo, t. 4, pgs. VIII-20 a 28.
(68) Ver comentario al art. 76 del decreto reglamentario.
(69) PTN, Dictmenes, 59:158.
(70) En este sentido se orienta la prctica, Dictmenes, 71:89; 72:18.
(71) CSJN, "Compaa Azucarera Concepcin S.A.", ao 1999, LL, 1999-E-216.
(72) PTN, Dictmenes, 68:222; 65:45; 76:82; etc. La bastardilla es nuestra.
(73) PTN, Dictmenes, 57:120; la bastardilla es nuestra.
(74) Para el anlisis de la caducidad en relacin al principio de impulsin e instruccin de oficio, ver el
comentario al art. 1 , inc a), DL.
(75) CNFed CA, Sala I, 6/2/1997, "Autolatina Argentina S.A. v. A.N.A. s/ Administracin Nacional
de Aduanas" .
(76) De conformidad CNFed CA, Sala I, 29/4/1999, "Gardebled Hnos. S.A. c/ Direccin Nacional de
Vialidad s/ contrato de obra pblica" .
(77) PTN, Dictmenes, 207:212.
(78) PTN, Dictmenes, 228:69.
(79) PTN, Dictmenes, 191:132.
(80) B.O. del 30/12/1994, "Art. 26.- Los procedimientos administrativos sustanciados con motivo de la
solicitud de reconocimientos de deudas de causa o ttulo anterior al 1 de abril de 1991 que no
fueren impulsados por los interesados durante un plazo de ms de sesenta (60) das hbiles
computados desde la ltima actuacin til, caducarn automticamente sin necesidad de intimacin
al interesado para su impulso, ni resolucin expresa de la autoridad administrativa competente. No
sern aplicables a estos trmites las disposiciones del art. 1 , inc. e), apart. 9, de la ley 19549".
(81) PTN, Dictmenes, 232:107 y 239:129, donde se dijo que "El reclamo formulado por una empresa
contra el decreto 66/1998 , por el cual se anul la cesin de los derechos y concesiones otorgadas a
la misma, resulta alcanzado por los artculos 25 y 26 de la ley 24447, toda vez que al no haberse
promovido la demanda la presunta deuda ha sido alcanzada por la caducidad dispuesta en la
mencionada ley, ello en razn de que si bien el interesado efectu actividad til al proponer una
solucin transaccional, luego al caducar las acciones de pleno derecho y al haber transcurrido con
holgura el plazo de (60) das hbiles previsto en el artculo 26 de la citada ley, no ejecut ninguna
actuacin til que impulsara el procedimiento... La actividad til cuya ausencia posibilita la
caducidad automtica prevista en la ley 24447, es aquella que se dirige a obtener un resultado
posible dentro del procedimiento y adems adecuado a esa etapa (conf. Dictmenes, 223:2). Los
actos con aptitud interruptiva de la caducidad prevista en los artculos 25 y 26 de la ley 24447

64

deben provenir del administrado y no son suplidos por la prosecucin del trmite del expediente
que ha realizado la Administracin (conf. Dictmenes, 226:141; 235:531)".
(82) PTN, Dictmenes, 230:243.
(83) PTN, Dictmenes, 223:2.

VI. DEBIDO PROCESO ADJETIVO


Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la
posibilidad:
1) Derecho a ser odo
De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin de actos que se
refieren a sus derechos subjetivos o intereses legtimos, interponer recursos y hacerse
patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la
representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del
Derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se planteen o debatan
cuestiones jurdicas;
2) Derecho a ofrecer y producir pruebas
De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la
Administracin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la ndole de
la que deba producirse, debiendo la Administracin requerir y producir los informes y
dictmenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurdica
objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrn
presentar alegatos y descargos una vez concluido el perodo probatorio;
3) Derecho a una decisin fundada
Que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las
cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso (sustituido por
art. 1 de la ley 21686, B.O. 25/11/1977).

65

1. Concepto. Fundamento
El debido proceso adjetivo constituye un principio de raigambre constitucional aplicable
a toda la actividad del Estado que comprometa derechos, y deriva de la garanta de
defensa consagrada en los arts. 18 de la Constitucin Nacional (84) y 8 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos (85) . Si bien en tales disposiciones el
principio aparece como una garanta ligada al derecho penal, su latitud debe entenderse
extendida a cualquier cauce formal y procedimental de actuacin estatal. En tal sentido,
la regla del debido proceso expresa la idea ms general de la prevalencia del Estado de
Derecho, esto es, que el Estado republicano y democrtico se encuentra sometido y
subordinado al ordenamiento jurdico establecido (rule of law), el cual prescribe y regula
las formas de expresin de la voluntad pblica.
La proyeccin y aplicacin del debido proceso es mltiple, tanto como lo son las formas y
modalidades que adquiere en la actualidad el procedimiento administrativo. En general,
todo acto administrativo que comprometa derechos requiere el conocimiento previo de
los interesados. Ello supone el descargo y la prueba, la publicidad y la transparencia, la
vista y el acceso irrestricto a las actuaciones, la motivacin de los actos y el cumplimiento
de los procedimientos especiales requeridos por la ley para determinados actos y
decisiones. En cualquier caso, no resultan admisibles las interpretaciones que proponen
restringir o limitar indebidamente el alcance del debido proceso (86) . En ningn caso
ser legtimo prescindir de su observancia y cumplimiento (87) .
2. La defensa en el procedimiento administrativo: el derecho a ser odo
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin destac la relevancia del principio del debido
proceso adjetivo as como su carcter derivado de la garanta de defensa en la causa
"Rodrguez Varela" (88) . En este precedente, donde se analizaba la revisibilidad judicial
de una resolucin de la propia Corte -con otros integrantes- que haba declarado la
cesanta sin expresin de causa del actor en su cargo de secretario letrado, el Tribunal
seal que habiendo quedado privado el actor de obtener una decisin con sujecin a las
formas regulares y bsicas del debido proceso, la regla de su irrevisibilidad deba ceder a
favor del derecho de defensa, "cuyo respeto constituye una condicin indispensable para
que la decisin goce de inmutabilidad y el efecto de cosa juzgada".
Se ha sealado que la observancia del derecho a ser odo en forma previa a la adopcin de
una decisin administrativa sancionatoria o de efectos equiparables, no cede ni siquiera
cuando existe jurisprudencia del Alto Tribunal contraria a la pretensin del afectado,
puesto que esta circunstancia no constituye razn suficiente que justifique privarlo de

66

ejercer su derecho de defensa. Ello sin perjuicio de que al resolver en definitiva la cuestin
planteada se lo haga en el sentido en que se pronunci aquel tribunal (89) .
El efectivo goce del derecho a ser odo requiere de la existencia de un procedimiento
administrativo apto para su ejercicio en forma previa al dictado del acto administrativo.
Si el procedimiento ya se encontrara reglado en las normas adjetivas, la Administracin
debe observarlo y cumplirlo bajo pena de nulidad de lo actuado. Ello as, porque si no se
sustancia ningn trmite procedimental con anterioridad a la toma de la decisin,
difcilmente podr el administrado encontrar tutela para sus derechos en sede
administrativa. Se trata de un recaudo esencial, que debe practicarse aun de oficio (90) .
El derecho a ser odo no se agota en hacer viable la mera interposicin de un descargo. El
ofrecimiento y produccin de prueba constituyen un aspecto esencial del debido proceso
adjetivo, toda vez que permiten al administrado demostrar, en sede administrativa, la
procedencia de su pretensin con adecuado sustento fctico. Asimismo, favorece un
mejor conocimiento de los hechos en pos de la verdad jurdica objetiva. Del derecho a
probar se sigue la facultad y el deber de la Administracin de requerir y producir toda
diligencia necesaria para el adecuado conocimiento del marco fctico (91) ; as como el
reconocimiento del derecho de los interesados a controlar la produccin de la prueba
efectuada por la Administracin y a presentar los alegatos correspondientes.
El derecho a ser odo comprende la posibilidad de que el administrado exponga los
fundamentos de sus pretensiones y defensas en forma previa a la emisin del acto que
puede potencialmente afectar sus derechos (92) -control preventivo- y, lgicamente,
tambin luego de dictado aqul, a travs de la interposicin de los correspondientes
reclamos y recursos - control represivo- (93) .
Finalmente, tambin constituye un aspecto esencial de este derecho que toda decisin
administrativa, que pueda afectar potencialmente los derechos o intereses de un
particular, le sea debidamente notificada, a fin de que ste pueda ejercer adecuadamente
su derecho de defensa (94) . A su vez, dicha notificacin debe observar, como se desarrolla
ms adelante, las correspondientes formalidades legales, en especial, detallar los recursos
que pueden interponerse contra la decisin y su plazo de interposicin, o bien si la misma
agota la instancia administrativa -art. 40 , decreto 1759/1972- (95) .
3. El debido proceso y los procedimientos esenciales
As como el sumario administrativo con posibilidad de descargo, produccin de prueba y
necesidad de decisin fundada constituye el procedimiento esencial y anterior al dictado
del acto sancionatorio, existen otras clases de procedimiento cuya observancia es

67

sustancial al debido proceso. En forma genrica, debe decirse que el dictamen de los
servicios jurdicos permanentes de asesoramiento exigido por el art. 7 , inc. d), del
decreto-ley, cuando constituye un trmite esencial a todo acto que pueda afectar derechos
subjetivos o intereses legtimos, tanto como lo es la previa audiencia pblica cuando la
decisin puede afectar a un grupo o universo de sujetos (96) .
La Corte Suprema ha sostenido que la omisin del procedimiento de licitacin pblica,
cuando ella es requerida por una norma, causa la nulidad absoluta del contrato luego
celebrado con el particular (97) .
4. La vista de las actuaciones
Durante aos el procedimiento en la Administracin y el trmite de las actuaciones, por
oposicin al expediente judicial, encontraba cierto velo o reserva de los funcionarios que
no permitan el libre acceso del interesado, lo cual sigue ocurriendo con frecuencia en la
actualidad, slo que ahora los funcionarios estatales estn obligados, por imperativo legal,
a conferir a los interesados un adecuado y leal conocimiento de las actuaciones
administrativas, a efectos de que el interesado pueda defenderse con conocimiento cabal
de los hechos y de la posicin de la Administracin, o simplemente "conocer" lo que se
tramita. De esta forma, el acceso y conocimiento por parte de los interesados de las
actuaciones relevantes del procedimiento, as como de los registros y documentos
pertinentes, garantiza no slo la eficaz defensa de sus derechos, sino que confiere pblico
conocimiento a la actividad gubernamental.
Este aspecto del debido proceso se vincula directamente con los requisitos de publicidad
y transparencia en los procedimientos, exigidos tambin por el art. III , inc. 5, de la ley
24759 (98) que ratific la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, en lo
vinculado a la Administracin financiera y la contratacin administrativa en cuanto
supone compromiso de fondos pblicos.
Una de las formas en que se aplica el principio es a travs del otorgamiento amplio,
irrestricto y desprovisto de formalidades de la "vista" del expediente administrativo, tal
como ha sido consagrado en el art. 38 del decreto 1759/1972 (99) . La Sala III de la
Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal seal que el acceso a
las actuaciones constituye una directa derivacin del principio del debido proceso
adjetivo. As, la vista se erige, como se ver infra, en un presupuesto indispensable para el
ejercicio de esta garanta.
5. Derecho a una decisin fundada

68

La decisin administrativa que resuelve la pretensin del particular debe hacer expresa
consideracin de todas y cada una de las cuestiones propuestas, a la vez que tiene que
pronunciarse en relacin con los principales argumentos esgrimidos por el administrado
como sustento de su posicin. En tal sentido, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha
dictaminado que era nulo un acto administrativo que no contiene consideracin alguna
de las argumentaciones y pruebas producidas por el interesado (100) .
De esta forma, el acto no solamente debe encontrar adecuado sustento en pertinentes
antecedentes de hecho y de derecho, sino que, adems, debe hacer expresa mencin a
stos, de conformidad con el deber genrico de motivar los actos administrativos que
surgen del art. 7 , inc. e), del decreto-ley (101) . La motivacin de los actos
administrativos, como derivacin del debido proceso adjetivo, constituye una garanta
propia del sistema republicano que se sustenta, entre otros aspectos, en la publicidad de
los actos de gobierno y en su correspondiente control por parte de la ciudadana (102) .
La garanta del debido proceso adjetivo exige que los actos pblicos sean motivados en
los hechos y las circunstancias del caso y fundadas en el derecho vigente (103) .
Por su parte, para que la decisin posea adecuado sustento, sta debe dar respuesta a cada
una de las materias planteadas, sin perjuicio de que la decisin resolutoria encuentre
apoyo en fundamentos distintos a los planteados por el administrado.
6. Nulidades derivadas de su inobservancia. Posibilidad de "subsanacin".
Remisin
Sobre este punto, ver comentarios a los arts. 7 , inc. d), y 14 , inc. b), del DL.

(84) En igual sentido, CSJN, "Copa, Diego v. Anses s/medidas cautelares" , Fallos, 324:1403;
CNFed. CA, Sala I, "Dima, Juan Carlos v. Comisin Nacional de Energa Atmica s/empleo
pblico", causa 9.882/96, sentencia del 31/3/2000; Sala IV, "Villa Real S.A. v. D.G.I." , causa
38.792/95, sentencia del 16/11/2000, PTN, Dictmenes, 213:20, entre muchos otros.
(85) Ratificada por ley 23054 (B.O. 27/3/1984) y dotada de jerarqua constitucional por el art. 75 ,
inc. 22, de la Constitucin Nacional.
(86) PTN, Dictmenes, 213:20.
(87) En igual sentido, CNFed. CA, Sala I, "Banco Extrader S.A. y otros v. BCRA (resol. 587/95 )" ,
causa 12.799/96, sentencia del 20/6/2001, voto del Dr. Licht.

69

(88) CSJN, Fallos, 315:2991.


(89) CNFed. CA, Sala III, "Pesquera Puerto San Julin S.A.-T.F. 9662-A v. D.G.A.", causa
20.116/99, sentencia del 23/12/1999.
(90) En la causa "Copa", la Corte Suprema de Justicia de la Nacin confirm la declaracin de
nulidad de un acto administrativo por el que se haba dispuesto la formulacin de cargos por
diferencias de haberes indebidamente percibidas, sin que el administrado hubiera tenido
participacin alguna en dicho trmite. El Tribunal seal, en esa oportunidad, que "las
atribuciones con que cuentan los organismos administrativos para suspender, revocar,
modificar, o sustituir las resoluciones (...) existen a condicin de que dicha nulidad resulte de
hechos o actos fehacientemente probados y presupone que se haya dado a los interesados
participacin adecuada en losprocedimientos, permitindoles alegar y probar sobre los aspectos
cuestionados, en resguardo de la garanta de defensa en juicio, artculos 18 de la Constitucin
Nacional y 1 , inciso f) de la ley 19549, extremos que no pueden considerarse cumplidos en
este caso". CSJN, "Copa, Diego v. Anses s/medidas cautelares" , causa C.681.XXXIV.R.O.,
sentencia del 24/4/2001, Fallos, 324:1403; en igual sentido ver Fallos, 305:307 y 319:2783 .
(91) PTN, Dictmenes, 212:399.
(92) CNFed. CA, Sala IV, "Roman, Enrique v. E.N. (M de E.-Sec. de Agr. Gan. y Pesca) s/empleo
pblico", causa 52.547/95, sentencia del 7/10/1999.
(93) La Sala II de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revoc una
sancin de multa aplicada por la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte a una
empresa transportista, al comprobar que el procedimiento sancionatorio haba vulnerado el
debido proceso adjetivo, al verificar que el descargo no haba sido agregado al expediente
administrativo y por ende no haba sido tenido en cuenta al resolver. El tribunal expres que
"no se consideraron los argumentos en la defensa antes del dictado ni tampoco al resolver la
reconsideracin", de manera que "la Comisin Nacional de Regulacin del Transporte no
respet el derecho del administrado al debido proceso adjetivo" y "si se ha violado el derecho de
defensa, al no otorgarse al particular una razonable oportunidad de ejercerlo, el acto est
afectado de nulidad absoluta". CNFed. CA, Sala II, "Turismo Parque SRL Resolucin 129/98 CNRT", sentencia del 21/6/2001). En sentido concordante, PTN, Dictmenes, 192:198. A su
vez, con relacin al derecho de los particulares a recurrir a posteriori del dictado del acto, la Sala
II de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires seal que privar al particular de la va recursiva en la instancia
administrativa, vulnera el principio del debido proceso adjetivo. CCAyT, CABA, Sala II, "G., C.
A. v. S.E. (GCBA)", sentencia del 12/10/2001, LL del 10/4/2002.
(94) CNFed. CA Federal, Sala I, "Compaa Financiera Central para la Amrica del Sud S.A. y otro
v. B.C.R.A.-Resol. 14/95 ", sentencia del 6/4/2000.
(95) Con relacin a este ltimo aspecto, es dable destacar que la Sala II de la Cmara Federal de la
Seguridad Social hizo lugar a una accin de amparo iniciada por seis discapacitados, con el
objeto de obtener el restablecimiento de las pensiones no contributivas que venan percibiendo,
y que les fueran suspendidas por la accionada "Comisin Nacional de Pensiones Asistenciales"
sin previo traslado ni notificacin. Para as decidir, consider que "las facultades de la entidad
interviniente de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa para el

70

goce de las pensiones no contributivas, no pueden ejercerse con prescindencia del debido
proceso adjetivo que salvaguarda el art. 1 inc. f) de la ley 19549. As, no slo carece de validez
el acto de suspensin llevado a cabo sin la previa participacin de los interesados sino que
deviene irrazonable la pretensin de la demandada de que se mantenga el mismo hasta tanto se
pueda conocer y evaluar las caractersticas de las tareas desarrolladas y si stas implicarn o no
la caducidad o el mantenimiento del beneficio. Por el contrario, una medida de tal magnitud
slo puede tomarse luego de haber brindado a los afectados la posibilidad de defensa y alegato,
y estando los hechos en que se funda "fehacientemente probados" ". CNFed. Seguridad Social,
Sala II, "Felman, Andrea Gabriela y otros v. Estado Nacional -Secretara de Desarrollo Social,
Com. Nac. de Pen. Asist. s/amparos y sumarsimos" , causa 34432/2000 S. 83367, sentencia
del 25/6/2001. En sentido concordante, PTN, Dictmenes, 211:334, 210:57. En lo que
respecta a la validez de las notificaciones, el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la
Sala I de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario seal que
las notificaciones que se practican sin informar al interesado los recursos que ste puede
presentar contra el acto notificado y suplazo, o bien si el acto agota la va, son nulos y, en
consecuencia, no producen efecto jurdico alguno. CCAyT, CABA, Sala I, "Vera, Miguel ngel
v. GCBA (Direccin General de Trnsito) s/amparo" (expte. 51), sentencia del 26/10/2001.
(96) As lo estableci la Sala I de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y
Tributario y luego el Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires de la Ciudad
de Buenos Aires en la causa "Spisso, Rodolfo R. v. GCBA "Legislatura" s/amparo", expte. 1,
sentencia del 8/5/2001 y 21/11/2001, respectivamente. Con relacin a la trascendencia e
inexcusabilidad del procedimiento previo de audiencia pblica, ver CSJN, in re "Asociacin de
Grandes Usuarios de Energa Elctrica de la Repblica Argentina (AGUEERA)", LL, 1997C-322, con nota "Las asociaciones de usuarios y la defensa de los derechos de incidencia
colectiva (Accin declarativa de inconstitucionalidad)"; CNFed. CA, Sala IV, "Unin de
Usuarios y Consumidores v. Secretara de Transporte y otros" , LL, 1999-E-211; de la misma
Sala, "Youssefian, Martn v. Secretara de Comunicaciones" , LL, 1998-D-712 y ED, 176-512.
(97) CSJN, "Ingeniera Omega S.A. v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" , causa I 71
XXXIV, sentencia del 5/12/2000.
(98) B.O. 17/1/1997.
(99) CNFed. CA, Sala III, "Consejo Profesional de Agrimensura de la Pcia. de Bs. As. v.
Universidad Tecnolgica Nacional s/amparo por mora" , causa 15.600/99, sentencia del
23/11/1999.
(100) PTN, Dictmenes, 138:440.
(101) La Sala II de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal consider
carente de motivacin y, en consecuencia, lesivo de la garanta de defensa, a un acto
administrativo dictado por el Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal que aplic una
sancin a un matriculado sin sealar o ponderar cules fueron las conductas concretas que
dieron lugar a la misma. Sostuvo que, en ese contexto, "no puede afirmarse que la decisin
ostente la mencionada calidad jurdica de una decisin fundada, que es, precisamente, uno de los
componentes esenciales del derecho de defensa y que asigna validez "como expresin, en
definitiva de la forma republicana de gobierno" a los actos de los poderes pblicos y de las

71

entidades no estatales que, como el Colegio Pblico de Abogados, ejercen potestades delegadas
por el Estado" (CNFed. CA, Sala II, "Perez Colman, Gustavo v. C.P.A.C.F.", sentencia del
27/10/1999, expte. 23007/98). En igual sentido, la Sala IV seal que "el acto administrativo
impugnado, cuando carece de una fundamentacin adecuada, vulnera principios elementales
del procedimiento administrativo, como son la exigencia de motivacin suficiente (art. 7 , inc. e,
de la ley 19549) y el derecho del administrado a obtener "en funcin del debido proceso
adjetivo" una resolucin fundada (art. 1 , inf. f, ap 3], ley cit.)" (CNFed. CA, Sala V, "Autolatina
Argentina S.A. v. Sec. de Comercio e Inversiones" Disp. DNCI. 2605/95 ", causa 15.931/96 C,
sentencia del 18/10/1996). En el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la Sala I de
la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario ha sealado que "la
exigencia legal de fundar el acto administrativo, a travs de la motivacin, tiene por objeto
garantizar los derechos de los particulares y, en especial, la garanta de defensa, al permitirles
conocer las razones que indujeron a la Administracin a dictar el acto", razn por la cual
consider que un acto administrativo que declaraba "no apta para el ejercicio de la docencia" a
una maestra dependiente de la Ciudad, al no detallar, ni siquiera en forma sucinta, cules eran
las razones de hecho o de derecho que sustentaban esa declaracin, resultaba nulo porque
impeda, a su vez, que la accionante pueda conocer y, en su caso, impugnar las causales que
justifican tal declaracin quedando, en consecuencia, enun estado de virtual indefensin
(CCAyT, CABA, Sala I, "Quiroga, Estela Julia v. GCBA s/amparo", expte. 3906, sentencia del
6/4/2002). Por su parte la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sealado, con respecto al
requisito de motivacin, que para que se respete el debido proceso adjetivo "dicha
fundamentacin supone la mencin y razonada valoracin a los fines de la decisin a adoptar,
de hechos concretos y debidamente probados a travs de un procedimiento regular" (PTN,
Dictmenes, 182:142).
(102) La Corte Suprema expres que la mencin expresa de las razones y antecedentes fcticos y
jurdicos determinantes de la emisin del acto administrativo tiene por objeto permitir al
administrado un efectivo conocimiento de su motivacin, a fin de garantizar el pleno ejercicio
del derecho de defensa (CSJN, "Goldenberg, Carlos Alberto v. Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires", causa G.360.XXXIV, sentencia del 7/12/1999, disidencia de los Dres. Molin
OConnor y Fayt).
(103) Se consider carente de motivacin y, en consecuencia, lesivo de la garanta de defensa, a un
acto administrativo dictado por el Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal que
aplic una sancin a un matriculado sin sealar o ponderar cules fueron las conductas
concretas que dieron lugar a la misma. Sostuvo que, en ese contexto, "no puede afirmarse que
la decisin ostente la mencionada calidad jurdica de una decisin fundada, que es,
precisamente, uno de los componentes esenciales del derecho de defensa y que asigna validez
"como expresin, en definitiva de la forma republicana de gobierno" a los actos de los poderes
pblicos y de las entidades no estatales que, como el Colegio Pblico de Abogados, ejercen
potestades delegadas por el Estado". CNFed. CA, Sala II, "Perez Colman, Gustavo v.
C.P.A.C.F.", sentencia del 27/10/1999, expte. 23007/98.

72

Artculo 2.- Procedimientos especiales excluidos


Dentro del plazo de ciento veinte das, computado a partir de la vigencia de las
normas procesales a que se refiere el art. 1 , el Poder Ejecutivo determinar
cules sern los procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarn
vigentes. Queda asimismo facultado para:
Paulatina adaptacin de los regmenes especiales al nuevo procedimiento
a) Sustituir las normas legales y reglamentarias de ndole estrictamente procesal
de los regmenes especiales que subsistan, con miras a la paulatina adaptacin de
stos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por l
implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o
apliquen los citados regmenes especiales. La presente ley ser de aplicacin
supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regmenes especiales
subsistan.
b) Dictar el procedimiento administrativo que regir respecto de los organismos
militares y de defensa y seguridad, a propuesta de stos, adoptando los principios
bsicos de la presente ley y su reglamentacin.
Actuaciones reservadas o secretas
c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como
reservadas o secretas las actuaciones, diligencias, informes o dictmenes que
deban tener ese carcter, aunque estn incluidos en actuaciones pblicas.

No existe concordancia con una norma de la LPACABA.


El art. 2 del decreto-ley deleg en el Poder Ejecutivo la facultad de determinar cules
seran los procedimientos especiales vigentes a la fecha de su sancin que continuaran
vigentes. As tambin, facult al Poder Ejecutivo nacional para adaptar los regmenes
especiales al nuevo procedimiento aprobado en el ao 1972, dictar el procedimiento
administrativo que regira respecto de los organismos militares y de defensa as como
para regular lo relativo a la reserva o secreto de las actuaciones. Esta ltima competencia
fue objeto de reglamentacin mediante el art. 38 del decreto.

73

El 22 de diciembre de 1972 se sancion el dec. 9101/1972 y, en virtud de su art. 1 , se


declar que continuaran vigentes treinta y un procedimientos especiales a los que,
supletoriamente, se les aplicaran las normas del decreto-ley y su decreto reglamentario.
En julio de 1996 se dicta el dec. 722/1996 derogndose el dec. 9101/1972 .
Posteriormente, con motivo de la creacin de la AFIP, el dec. 1155/1997 modifica el art.
2 del dec. 722/1996.
Cabe sealar, tal como surge de los considerandos del dec. 722/1996 , que desde el ao
1972 hasta el ao 1996 se registraban ms de trescientas normas -leyes y decretosrelativas a materias que contenan procedimientos administrativos especiales vigentes en
el orden nacional.
Por el art. 1 del dec. 722/1996 y, ms all de la discusin relativa a la posibilidad de que
el mencionado decreto hubiera podido derogar procedimientos especiales aprobados por
normas de carcter legislativo, se dispuso que en el mbito de la Administracin
centralizada y descentralizada sern de aplicacin, nicamente, el decreto-ley
19549/1972 y su decreto reglamentario. Sin perjuicio de ello se determina que
continuarn en vigencia algunos aspectos de tales procedimientos a los que nos
referiremos a continuacin:
a) que debe cumplirse con los requisitos previos a la interposicin del recurso
administrativo de que se trate;
Algunas normas prevn requisitos que deben cumplirse al impugnar determinadas
decisiones administrativas tal el caso de pago previo de una multa, interposicin con
expresin de agravios, etc. (104) .
24922 !!59] que: "...Si la resolucin que resuelve el recurso de reconsideracin fuera
confirmatoria a la sancin, notificado que fuera el infractor, y previo depsito del importe
correspondiente si se tratase de multas, se remitir el expediente dentro de los diez (10)
das hbiles a la ...". 3. La ley 20405, sancionada el 18 de mayo de 1973, dispone en sus
art. 2 que: "...El recurso deber interponerse con expresin de agravios y se conceder al
solo efecto devolutivo. Tratndose de multas de hasta $ (ley 18188 ) 100.000 no se
conceder recurso sin previo pago".
b) la suspensin de los efectos del acto administrativo recurrido;
Algunas normas tambin pueden regular lo atinente al efecto que tiene la interposicin
de un recurso administrativo apartndose de la norma genrica contenida en el art. 12
del decreto-ley (105) referido a la presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria del acto.
c) y la existencia de un recurso judicial directo.

74

El art. 1 del dec. 722/1996 tambin deja subsistente la normativa relativa a la existencia
de recursos judiciales directos; por ello, en tales casos debern articularse tales recursos
en los plazos, en forma y ante el Tribunal que establezca cada norma en particular (106) .
En lo que se refiere a los recursos judiciales directos cabe destacar lo sostenido la
jurisprudencia: "...no corresponde habilitar la instancia ni aun en la tesis ms favorable a
la actora, [...] pues la accin ordinaria no resulta procedente toda vez que existe un
recurso judicial especial establecido por los arts. 28 y concordantes del dec.-ley
15943/1946 que excluye la promocin de esta accin" (107) .
En idntico sentido la CSJN (108) expres que la consagracin de un recurso judicial
directo, es decir, un sistema especfico para el control judicial de ciertas decisiones
administrativas, descarta la facultad del afectado de elegir la va o el rgano judicial en
busca de la proteccin de sus derechos, apartndose del camino contemplado en tales
disposiciones legales.
El dec. 722/1996 establece en su art. 2 la aplicacin supletoria del decrero-ley y su
reglamento a los procedimientos administrativos especiales que continan vigentes y
que regulen las siguientes materias (109) :
Inciso a) Las correspondientes a la Administracin Federal de Ingresos Pblicos Direccin General de Aduanas y Direccin General Impositiva-.
El decreto 1156/1996 dispuso la fusin de la Administracin Nacional de Aduanas y la
Direccin General Impositiva, constituyendo la Administracin Federal de Ingresos
Pblicos, entidad autrquica que funciona en el mbito del Ministerio de Economa. El
decreto 618/1997 regula su organizacin y competencia y el decreto 646/1997
establece su estructura organizativa.
A su vez, el decreto 618/1997 dispuso que la Administracin Federal de Ingresos
Pblicos, al considerarse disueltas la Administracin nacional de Aduanas y la Direccin
General Impositiva, ejercer todas las funciones que les fueran asignadas a aqullas por
las leyes 11683 , 22091 , 22415 y por el decreto 507/1993 -ratificado por la ley 24447 -,
y sus respectivas modificaciones, as como por otras leyes y reglamentos (110) .
En lo que se refiere a la aplicacin supletoria del decreto-ley y su decreto reglamentario a
los procedimientos antes enunciados cabe recordar lo sostenido por la jurisprudencia al
sostener que "...las notificaciones practicadas en el mbito aduanero deben reunir los
requisitos establecidos en el art. 40 del Reglamento de la LNPA; como asimismo, que la
omisin de su cumplimiento produce los efectos en esa norma previstos" (111) .

75

Se sostuvo, asimismo, que el referido art. 40 integra o complementa dichas normas


especiales y que el espritu del mismo es que los requisitos establecidos sean cumplidos
no slo en las notificaciones que se practiquen en el mbito del procedimiento
administrativo en general, sino tambin en el de los procedimientos especiales.
Inciso b) Minera.
La materia minera se encuentra regida por el Cdigo de Minera, ley 1919 , texto
ordenado por decreto 456/1997 .
Inciso c) Rgimen de contrataciones del Sector Pblico nacional.
Enunciaremos a continuacin las normas de utilizacin ms frecuentes en las
contrataciones que celebra el Estado nacional; no podemos dejar de destacar, una vez
ms, que la normativa que emana del decreto-ley y su reglamentacin es de aplicacin
supletoria, sin perjuicio de que algunas disposiciones relativas a tales contrataciones
hagan remisin directa al decreto-ley.
Dec. 436/2000 : que aprueba la reglamentacin de los arts. 55 , 56 , 61 y 62 del Captulo
VI de la Ley de Contabilidad Pblica (decreto-ley 23354 ratificado por la ley 14467 )
vigente en funcin de lo establecido en el art. 137 inc. a) de la ley 25156 y deroga las
normas reglamentarias el art. 62 de la Ley de Contabilidad Pblica 23354, ratificado por
ley 14467 , vigente en funcin de lo establecido en el art. 137 inc. a) de la ley 25156, el
decreto 5720/1972 y el decreto 826/1988 (112) .
Decreto 909/2000 : Rgimen de Compre Nacional. Publicidad para las concesionarias de
obras y servicios pblicos, contratistas de obras y servicios pblicos y subcontratistas
directos de los concesionarios de obras y servicios pblicos, no incluidos en el decreto
436/2000 . Verificacin a cargo de la Sindicatura General de la Nacin e intervencin de
la Secretara de Industria y Comercio en calidad de autoridad de aplicacin del rgimen
del Compre Nacional.
Ley 25551 : Compre Trabajo Argentino: Rgimen de compras del Estado nacional y
concesionarios de servicios pblicos. Esta ley fue reglamentada por decreto 1600/2002
(B.O. 29/8/2002).
Decreto 1023/2001 : Rgimen de Contrataciones de la Administracin nacional.
Contrataciones Pblicas Electrnicas. Contrataciones de Bienes y Servicios. Obras
Pblicas. Modificacin del art. 7 ltimo prrafo de la ley 19549.

76

En materia de contrataciones de las Fuerzas Armadas, la ley 20124 contiene un rgimen


aplicable a stas y a los organismos que aun sin integrarlas dependen de ellas.
Por su parte, la Fuerza Area tiene un rgimen de contrataciones propio, aprobado por
decreto 265/1973 .
Inciso d) De las Fuerzas Armadas, de Seguridad, Policiales e Inteligencia.
Resulta claro que, en lo que respecta a los procedimientos relativos a las fuerzas armadas,
de seguridad, policiales y de inteligencia, la enumeracin efectuada por la norma resulta
reiterativa, en atencin a lo dispuesto por el art. 2 del decreto-ley.
En primer lugar debemos sealar que la solucin de toda controversia que se suscite en
el mbito de las fuerzas armadas, de seguridad, policiales o de inteligencia, deber
resolverse aplicando los regmenes especiales propios de cada una de ellas, y
supletoriamente el decreto-ley. Esto se debe a las caractersticas propias que tienen estos
cuerpos, que difieren en su totalidad de las que rigen la Administracin Pblica nacional.
Las Fuerzas Armadas -Ejrcito, Fuerza Area y Fuerza Naval-, se rigen por la ley 19101
(BO 19/7/1971), la cual sustituy la ley 14777 . Esta norma asimismo es reglamentada entre otros- por los siguientes decretos 950/1990 , 2193/1990 , 2282/1990 , 537/1991 ,
939/1991 , 1561/1991 , 2000/1991 , 5/1992 , 161/1992 , 231/1992 , 628/1992 ,
1044/1992 .
El derecho militar est compuesto por un conjunto de normas de tipo administrativo,
penal, disciplinario, que conforman el orden jurdico especial que rige la materia.
El derecho administrativo militar abarca todo lo referente a la organizacin de la
institucin militar: reclutamiento, Administracin, deberes administrativos, etc.
La ley 21965 , aprobada por el decreto 1866/1983 , establece la reglamentacin para el
personal de la Polica Federal. Asimismo, en lo que respecta a Gendarmera nacional,
cabe hacer mencin a la ley 19349 , la cual constituye la ley orgnica, cuya
reglamentacin fue aprobada por el dec. 712/1989 . La ley 18398 , reglamentada por el
decreto 6242/1971 , regula todo lo atinente a la Prefectura Naval.
Puede complementarse lo aqu expresado con lo expuesto al comentar el primer prrafo
del art. 1 del decreto-ley.
Inciso e) Regmenes de derecho de reunin y electoral.

77

El inc. e) del decreto 722/1996 establece la vigencia de los regmenes de derecho de


reunin y electoral. En lo que respecta al rgimen electoral, cabe hacer mencin al
Cdigo Electoral nacional, el cual fue aprobado por la ley 19945 (t.o. conforme dec.
2135/1983 ).
Inciso f) Procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad
correctiva interna de la Administracin Pblica nacional.
Con relacin a estos procedimientos, corresponde mencionar a la Ley Marco de
Regulacin de Empleo Pblico Nacional (ley 25164, BO, 8/10/1999). El art. 4 de dicha
ley derog la 22140 y sus modificatorias (Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin
Pblica). Sin embargo, dicha derogacin qued sujeta a la sancin de normas vinculadas
a la negociacin colectiva sectorial o al dictado de un nuevo ordenamiento que reemplace
a la mencionada ley. Por lo tanto, contina vigente la ley 22140 hasta tanto se sancionen
dichas normas. Asimismo, debemos sealar que el Reglamento de Investigaciones
Administrativas aprobado por el decreto 467/1999 (BO, 13/5/1999), es aplicable a los
sectores mencionados en los arts. 1 de la ley 22140, 3 de la ley 25164 y 1 del anexo I
del decreto 66/1999 .
Corresponde destacar que, con fecha 8/8/2002, se aprob por decreto 1421/2002 la
reglamentacin de la ley 25164 , habindose derogado en virtud del art. 2 del decreto
antes citado el decreto 1797/1980 y sus modificatorios y el decreto 2043/1980 en el
mbito de aplicacin de la ley 25164 .
Inciso g) Regmenes de audiencias pblicas.
Otra de las exclusiones de la norma general de procedimientos administrativos la
constituyen los regmenes de audiencia pblica.
Cabe recordar que el derecho a la participacin ciudadana, mediante este tipo de
procedimiento, encuentra sustento en los artculos 18 y 42 de la Constitucin Nacional.
Por otra parte, se encuentra expresamente previsto en los arts. 21 de la Declaracin
Universal de Derechos Humanos, 23 inc. 1, ap. a), de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y 20 de
la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, normas que tienen
jerarqua constitucional, conforme el art. 75 , inc. 22, prrafo 2 de la Constitucin
Nacional.
En el caso de algunos entes reguladores, sus propias normas de creacin les otorgan
competencia para dictar las normas de procedimiento con sujecin a las cuales se
realizarn las audiencias pblicas debindose asegurar en todos los casos el cumplimiento
de los principios del debido proceso (cf. en este sentido art. 81 de la ley 24065 para el

78

Ente Nacional Regulador de la Electricidad y el art. 73 de la ley 24076 para el Ente


Nacional Regulador del Gas). Las normas tambin prevn los casos en que resulta
obligatorio que los entes recurran a este tipo de procedimiento de consulta pblica.
El decreto 1398/1992 reglament el art. 56 , inc. j), de la ley 24065 poniendo a cargo del
ENRE la obligacin de instrumentar una mecnica de representacin orgnica de los
usuarios. Sobre esta base normativa se dict la resolucin ENRE 039/1994 por la cual se
aprob el Reglamento de Audiencias Pblicas.
El ENARGAS, por su parte, nunca aprob un procedimiento de audiencias pblicas,
pero ha aprobado lineamientos generales que se aplican a todas las audiencias que
convoca este ente.
En el mbito de las comunicaciones, el art. 8 de la res. 57/1996 de la Secretara de
Comunicaciones aprob el "Reglamento General de Audiencias Pblicas y Documentos
de Consulta para las Comunicaciones" el que, como anexo I, forma parte integrante de
dicha resolucin.
En casos especiales, tales como el tratamiento de la recomposicin tarifaria de urgencia
solicitada por empresas licenciatarias de servicios pblicos, durante la emergencia
decretada por la ley 25561 , la Comisin Nacional de Comunicaciones por res.
1021/2002 aprob las normas de funcionamiento de dicha audiencia pblica consultiva.
Ante idntica circunstancia el director ejecutivo del rgano de control de concesiones
viales dict la res. 271/2002 por la cual convoc a audiencia pblica consultiva para el
tratamiento de la recomposicin tarifaria solicitada por diversas empresas concesionarias
y aprob el reglamento que regulara su celebracin.
Las reglamentaciones de otros servicios pblicos tambin prevn la realizacin de
audiencias pblicas fijando normas generales para su celebracin; tal es el caso del
Cdigo Aeronutico aprobado por ley 17285 (cf. art. 102 de dicho Cdigo y decreto
1492 y 2186/1992 ) y del Autotransporte de Pasajeros (dec. 656/1994 ).
Inciso h) Procedimientos ante Tribunales Administrativos.
Sin perjuicio de la controversia que puede suscitar la terminologa utilizada por la norma,
cabe recordar que, conforme la jurisprudencia sentada por la Corte Suprema en
"Fernndez Arias" (113) , las decisiones de tales Tribunales quedan sujetas al control
judicial suficiente y adecuado (114) .

79

(104) Podemos citar como ejemplos: 1. La ley 22439, sancionada el 23 de marzo de 1981, legisla
sobre "Migraciones y Fomento de la Inmigracin" y establece en su art. 73 que: "El recurso
previsto en los arts. 54 , 64 y 78 , inciso c, deber interponerse acreditndose fehacientemente
el previo depsito de la multa o cumplimiento de la caucin impuesta". 2. La ley 24922
promulgada el 6 de enero de 1988 que legisla sobre "Rgimen Federal de Pesca", dispone en su
art. 59 [L NAC LY
(105) Ver comentario al art. 12 , DL.
(106) En este sentido se pueden citar los siguientes ejemplos: 1. El art. 39 del anexo a la Ley Marco
de Regulacin de Empleo Pblico Nacional (ley 25164 ) sancionada el 15 de septiembre de
1999, establece que: "... El recurso judicial directo slo podr fundarse en la ilegitimidad de la
sancin, con expresa indicacin de las normas pertinentes violadas o de los vicios que se
atribuyen al sumario instruido". Por su parte el art. 40 del precitado ordenamiento establece
que "El recurso judicial directo deber interponerse ante el Tribunal dentro de los noventa (90)
das de notificada la sancin, debiendo la autoridad administrativa enviar al Tribunal el
expediente con el legajo personal del recurrente...". 2. La ley 22439 ("Migraciones y Fomento
de la Inmigracin") dispone en su art. 54 que: "La resolucin que imponga la sancin prevista
en el art. 48 , ser apelable ante las respectivas cmaras federales. El recurso deber
interponerse con expresin de agravios dentro de los 10 das hbiles de notificarse la resolucin
administrativa". 3. La ley 22585, sancionada y promulgada el 13/5/1982 ("Lucha contra el
Paludismo"), prescribe en su art. 20 que: "Toda resolucin que aplique sanciones podr ser
recurrida por va de apelacin ante la justicia competente, segn sea el asiento de la autoridad
que dicte la resolucin, el que actuar como tribunal de nica instancia".
(107) CCAFed., Sala II, "Medina de Robledo, Blanca v. Ministerio del Interior", 23/6/1995, LL
1996-C-444.
(108) Fallos, 295:994 y 312-2:1974, entre otros.
(109) Cabe mencionar que, ms all de losprocedimientos especiales previstos expresamente por la
letra del dec. 722/1996 , existen otros procedimientos especiales vigentes. A ttulo de ejemplo
traemos a colacin lo dictaminado por el Procurador del Tesoro de la Nacin en relacin al
procedimiento especial previsto en la ley 20091 : "Teniendo en cuenta que el procedimiento
especial previsto en la ley 20091 fue establecido con posterioridad al dictado de la ley 19549 ,
ninguna duda cabe que la intencin del legislador fue crear un sistema recursivo especial,
distinto del general previsto por la ley 19549 ; no slo al prever una revisin por ante la
Superintendencia de Seguros de normas de alcance general, sino tambin al admitir; contra su
denegatoria un recurso ante el Poder Ejecutivo Nacional. Si bien el procedimiento de la ley
20091 no se encuentra expresamente mencionado entre las excepciones previstas por los
decretos n 722/1996 y n 1155/1997 que derogan procedimientos especiales, debe
entenderse que sus disposiciones continan vigentes (conf. Dictmenes, 151:331 y 213:291)",
PTN, Dictmenes, 235:383.
(110) Vemos as cmo la AFIP posee competencia en temas de naturaleza tributaria, aduanera y de
la seguridad social (art. 3 , dec. 618/1997). Cada uno de estos tres mbitos se rige por sus
propias normas procedimentales: Procedimiento Tributario: La ley 11683 regula la aplicacin,

80

percepcin y fiscalizacin de tributos estableciendo un procedimiento especial aplicable al


mbito tributario. Procedimiento Aduanero: El Cdigo Aduanero, ley 22415 , en la seccin
XIV regula los "procedimientos" en tres ttulos: "Disposiciones generales", "Procedimientos
especiales" y "Recursos".
A su vez, mediante el dictado de la ley 23311 nuestro pas aprueba el Acuerdo relativo a la
aplicacin del Artculo VII del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, como resultado
de los acuerdos multilaterales en las negociaciones de la Ronda de Tokio. La reglamentacin de
la ley comentada se concret por dec. 1026/1987 . Posteriormente, a travs de la ley 24425 , al
aprobarse el Acta Final se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay del GATT y el
Acuerdo de Marrakech, con una flexibilizacin en la aplicacin del Artculo VII del Acuerdo
General y la adopcin de otros acuerdos logrados en las negociaciones referidas. Procedimiento
de la Seguridad Social: Sin perjuicio de lo establecido por la ley 18820 , el dec. 507/1993 regula
en su captulo II los "procedimientos y sanciones aplicables a los recursos de la seguridad
social", haciendo aplicables a los procedimientos de la Seguridad Social determinados artculos
de la ley 11683 . El nmero de artculos aplicables del rgimen de dicha ley se ve ampliado por
el dec. 2102/1993 . Cabe mencionar que en noviembre de 2001 por medio del dec. 1394/2001
se instituye, sobre la base de los principios de simplificacin y unificacin en materia de
inscripcin laboral y de la seguridad social, y en el marco de lo reglado en el art. 32 de la ley
25250, el Sistema de Informacin y Recaudacin para la Seguridad Social.
(111) CNCAFed., Sala IV, en "Pindapoy S.A.I.C. s/ resol. apel. ANA" , 18/2/1994.
(112) En este rgimen se regulan los procedimientos de seleccin, modalidades de las
contrataciones, Pliegos de Bases y Condiciones, proveedores y contratos en particular:
concesin de uso de los bienes de dominio pblico y privado del Estado nacional y Locacin de
Inmuebles. Este decreto ha sido reglamentado por: a) Resolucin Ministerio de Economa
834/2000 : Aprobacin del Pliego nico de Bases y Condiciones Generales para la
contratacin de bienes y servicios del Estado Nacional. b) Resolucin Ministerio de Economa
515/2000 : Manual prctico para la adquisicin, enajenacin y contratacin de bienes y
servicios del Estado nacional. c) Resolucin Ministerio de Economa 518/2000 :
Reglamentacin del art. 137 del dec. 436/2000. Administracin y Centralizacin en base de
datos por parte de la Oficina Nacional de Contrataciones de informacin relativa a proveedores,
rescisiones contractuales, revocaciones de adjudicaciones, incumplimientos de pago de multas,
sanciones y rehabilitacin de proveedores.
(113) CSJN, "Elena Fernndez Arias y otros v. Jos Poggio, sucesin" , Fallos, 247:646.
(114) Podemos ejemplificar el alcance de la normativa analizada con los siguientes procedimientos:
a) Tribunal Administrativo de la Navegacin: ley 18870 , dec. 4781/1971 , dec. 6881/1971 , ley
19496 , ley 20395 . b) Consejo de Trabajo Domstico: dec.-ley 326/1956 , dec. 7979/1956 ; dec.
14785/1957 . c) Consejo Gremial de Enseanza Privada: ley 13047 , dec. 371/1964 . d)
Tribunal Fiscal de la Nacin, creado por la ley 15265 .

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TTULO II
Artculo 3.- Competencia del rgano
La competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn los
casos, de la Constitucin Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en
su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligacin de la autoridad o del
rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegacin o
sustitucin estuvieren autorizadas; la avocacin ser procedente a menos que una
norma expresa disponga lo contrario.

Concordancia LPACABA: art. 2 .


Artculo 2.- Competencia del rgano. La competencia de los rganos administrativos
ser la que resulte, segn los casos, de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, de
las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una
obligacin de la autoridad o del rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que
la delegacin o sustitucin estuvieran expresamente autorizadas; la avocacin ser
procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario o cuando el rgano
inferior se halle investido de una especial competencia tcnica.
La competencia es el conjunto de funciones, actividades, poderes, potestades, atribuciones
y facultades que un agente-rgano puede legtimamente ejercer, es decir, la medida y
rbita de su actuacin legal y legtima.
Sea cual fuere la acepcin utilizada, la asignacin y distribucin de competencias
encuentra sustento en el inters pblico que subyace a una organizacin racional y
eficiente, ya que si la totalidad de las funciones que tiene a su cargo la Administracin
estuviera en cabeza de un nico rgano, resultara fcticamente imposible cumplir con los

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cometidos estatales. La complejizacin de la funcin administrativa ha forzado el


despliegue de las tcnicas organizacionales, entre ellas, el concepto de competencia.
Sin perjuicio de las distintas acepciones de la palabra "competencia", sta suele ser
omnicomprensiva de la conducta que se imputa legtimamente a un ente u rgano, y es
susceptible de limitacin por razn del territorio, de la materia, del tiempo y del grado.
No existe uniformidad de criterio en cuanto a si la competencia debe surgir nicamente
en forma expresa de la norma, o si bien puede inferirse implcitamente.
Creemos que el texto del decreto-ley es claro y preciso, en cuanto a que desecha en forma
expresa el postulado de la permisin implcita amplia, que coloca la competencia del
rgano administrativo en un pie de igualdad con la "capacidad civil de las personas", de
conformidad con el "axioma ontolgico de la libertad", segn el cual todo lo que no est
prohibido est permitido. Ha sido sostenido que esto podra ser peligroso en relacin con
las potestades estatales (115) . El principio no se aplica para los rganos pblicos en el
modo en que se lo hace para las personas fsicas (116) , pues de ser as se estara
otorgando a los rganos pblicos un margen de accin ms amplio que la capacidad del
representante en el derecho privado, el cual est facultado -dentro de su rbita de
especialidad- para hacer todo lo no prohibido contractualmente.
As es que "...a la luz de una clara hermenutica constitucional, el vetusto principio de que
en derecho administrativo la competencia es la excepcin y la incompetencia la regla, y
que, por tanto, toda competencia debe estar conferida por norma o por extensin a lo
razonablemente implcito en lo expreso, demuestra lozana y vigencia" (117) .
Sin embargo, tambin se ha dicho, en forma parcialmente encontrada, que: "El
reconocimiento de competencias implcitamente atribuidas a los rganos administrativos
cuenta con importantes precedentes jurisprudenciales (CSJN, Fallos, 171:349 ; 193:116;
234:56, entre otros) y ha sido consagrado por la doctrina de los autores [...], no
habindose aportado razones que aconsejen en el presente caso una interpretacin
restrictiva [...] admitir tal facultad de intervencin no menoscaba -en mi concepto- la
autonoma de los cuerpos intermedios, mientras exista, claro est, un adecuado examen
judicial de la razonabilidad de su ejercicio" (118) .
La competencia del rgano debe existir al tiempo de iniciarse el procedimiento, debiendo
ser evaluada ex ante de la resolucin de cualquier peticin, por parte del servicio de
asesoramiento jurdico permanente del rgano de que se trate (119) .
I. FUENTES

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El decreto-ley establece que la competencia debe surgir, en orden de prelacin


normativa, de la Constitucin Nacional, las leyes y los reglamentos. Se deja de lado as el
criterio, rgido y limitado, de que la competencia tiene origen exclusivamente legal.
Cualquiera sea la norma que otorgue competencia a un rgano determinado, su ejercicio
debe efectuarse dentro de los lmites que aqulla establezca (120) , conforme los fines
tenidos en cuenta de acuerdo con una atribucin expresa -positiva-, no pudiendo
soslayarse la razonabilidad en la que su otorgamiento debe encontrar sustento.
La competencia es uno de los requisitos de validez del acto administrativo (art. 7 ,
decreto-ley 19549), esencial como tal (121) .
As se ha dicho que: "En el orden jurdico administrativo la competencia constituye un
elemento esencial que confiere validez a la actuacin de los rganos estatales, ello a tal
punto que aqulla no se configura como un lmite externo a tal actuacin, sino como un
presupuesto de ella en virtud de la vinculacin positiva de la Administracin Pblica al
ordenamiento jurdico" (122) .
La competencia puede ser otorgada en forma alternativa a dos o ms rganos, de modo
que puedan tomar decisiones conjuntas coincidentes, o intervenir en forma acumulativa e
independiente (123) .
Existen dos criterios de distribucin de competencia: la especializacin y la jerarqua.
La especializacin (124) se relaciona con la creacin de un rgano o la atribucin
especfica de una competencia a ste, para que entienda en un determinado gnero de
cuestiones. Al respecto, ha sealado la jurisprudencia que: "...el principio de la
especialidad, que se afirma en la doctrina como propio de las personas morales, las cuales
nacen con una finalidad determinada, tiene carcter vinculante y determinante de su
actividad y que l es predicable tambin a las personas pblicas" (125) .
La jerarqua es una relacin jurdica administrativa entre rganos de un mismo ente
(126) , que, como consecuencia de la desconcentracin, los vincula por poderes de mando
y subordinacin, y cuya finalidad no es otra que asegurar la unidad de accin (127) .
Por ende, quedan excluidos de la relacin jerrquica respecto de la Administracin
central los entes descentralizados, sobre los cuales s pesa la relacin de contralor
administrativo de legitimidad, pero no de oportunidad, mrito y conveniencia de las
decisiones que estos entes tomen. Claro que hacia adentro del ente descentralizado (vgr.
universidad nacional) es posible la desconcentracin y la jerarqua.

84

II. CARACTERES
a) Objetividad
Tiene siempre por origen una norma positiva (128) . Asimismo, se concede al rgano,
pero no a la persona fsica que ejerce su titularidad (ver tambin arts. 7 inc. f] y 14
decreto-ley 19549)
b) Obligatoriedad
Siendo el ejercicio de la competencia una obligacin, debe ser ejercida por los rganos a
los cuales se les atribuye (129) .
c) Improrrogabilidad e irrenunciabilidad
Como principio general no puede suspenderse su ejercicio, desconocerse o transferirse.
La delegacin procede slo por disposicin expresa (el art. 2 del reglamento habilita por
va reglamentaria a los ministros, secretarios de la Presidencia de la Nacin y rganos
directivos de entidades descentralizadas a delegar facultades en los rganos inferiores).
d) Es de orden pblico
Es indisponible, esto es, los interesados particulares no pueden prorrogarla por acuerdo o
consentimiento del rgano. Ergo, la incompetencia debe declararse de oficio.

III. COMPETENCIA REGLADA Y COMPETENCIA DISCRECIONAL


En el caso de competencia discrecional el rgano se encuentra frente a un espectro
decisional relativamente amplio, en el que cualquiera sea su solucin dentro del marco
legal o reglamentario, ser igualmente justa y legtima (130) .
Por su parte, cuando se trata de facultades regladas no existe margen de interpretacin
frente a la decisin a tomar, porque se verifica una nica solucin justa y legtima: la que
ordena la norma cuando se produce el presupuesto.

85

Se ha dicho que "En el derecho argentino no existen actos de la Administracin que


escapen, en principio, al control judicial, pues toda conducta de aqulla resulta secundum
legem. Cuando tales actos son dictados en ejercicio de facultades regladas los lmites
resultan ms precisos, mientras que cuando emanan del ejercicio de facultades
discrecionales reciben limitaciones que no resultan manifiestas, sino que dependen de una
investigacin de hecho, acerca de su razonabilidad, proporcionalidad, equidad, etc." (131)
.
El ordenamiento reconoce facultades parcialmente regladas (lo expresamente reglado y
lo razonablemente implcito) o parcialmente discrecionales. A todo evento, es claro que
no existen potestades totalmente discrecionales (132) puesto que, en ese caso, se estara
legitimando el postulado de la libertad para los rganos pblicos, rigiendo como nico
lmite en su ejercicio los objetivos y fines que stos deben satisfacer que, en la mayor
parte de los casos, son amplsimos.
Aceptar esta posicin implicara, de alguna manera, legitimar la desaparicin de los
derechos subjetivos de los particulares, por cuanto, so pretexto del bien pblico como fin,
el Estado podra volver al modelo absolutista en el mejor de los casos, o su versin
totalitaria transpersonalista del siglo XX.
IV. CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA
La competencia puede estar determinada en razn de la materia, del territorio, del tiempo
y del grado:
a) Materia
Se vincula con la sustancia, contenido u objeto del acto, esto es, al gnero material de
funcin administrativa que se le atribuye al rgano (133) .
b) Territorio
Se refiere a la zona jurisdiccional: nacional, provincial y municipal; federal, estadual y
comunal, etc. La circunscripcin territorial -el mbito espacial- pone lmite a la
competencia, por lo que cualquier exceso dar lugar a una incompetencia absoluta.

c) Tiempo

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El ejercicio de la funcin puede estar conferido en forma permanente, transitoria o


accidental. Por regla general es permanente, pero en algunos casos el ordenamiento
jurdico concede a un rgano la facultad por un tiempo determinado (134) . En otros
supuestos, la competencia puede ser puramente accidental o fugaz, por situaciones
excepcionales (135) .
d) Grado
Se refiere a la distribucin funcional segn la organizacin vertical de la Administracin:
competencia centralizada, desconcentrada y descentralizada.
La competencia centralizada es aquella confiada al rgano central o superior
exclusivamente. La competencia desconcentrada -llamada tambin "descentralizacin
burocrtica"- se verifica cuando parte de la competencia se ha atribuido a rganos
inferiores, dentro de un mismo ente estatal (136) . La descentralizada -denominada
"descentralizacin autrquica"- tiene fundamento en la creacin de un nuevo ente,
separado de la Administracin central, con personalidad jurdica propia y especialidad
tcnica de funciones (137) .

V. DISTRIBUCIN
DELEGACIN

ORGANIZACIONAL

DE

LA

COMPETENCIA:

a) Delegacin
Es la transferencia del ejercicio de todo o parte de la competencia que a un rgano
administrativo le corresponde -por lo general a otro rgano de inferior jerarqua-, de
manera transitoria, reservndose el superior la facultad de avocacin (138) . La
competencia delegada habilita el ejercicio de la atribucin; no afecta la titularidad ni la
responsabilidad del rgano delegante pudiendo retomar la competencia delegada, en
cualquier momento. Ergo, la delegacin supone una modificacin en la dinmica
administrativa, mas no en su estructura formal.
El art. 3 del decreto-ley 19549 resuelve la discusin relativa a la necesidad de
autorizacin legal previa para practicar la delegacin, a resultas de lo cual, sta slo
procede cuando est expresamente autorizada, pudiendo surgir esa autorizacin de un
reglamento -conf. art. 2 del decreto 1759/1972-.
En tal sentido, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho que la delegacin es
procedente -siempre que fuere posible-, si media un acto expreso que as lo disponga,

87

porque dicho instituto es de naturaleza excepcional dentro de nuestro ordenamiento


jurdico; de ello se infiere que la norma que la autoriza debe ser de interpretacin
restrictiva (139) .
Con posterioridad al dictado de la ley formal o material que dispone la autorizacin para
que un rgano pueda delegar su competencia, es este ltimo quien decide cundo, cmo y
a quin delegar, dentro de los lmites fijados en la norma.
As, el rgano delegante posee ciertas facultades en relacin con el delegado, a saber:
i) retomar en cualquier momento la facultad delegada por ser propia; ejerce una relacin
de superioridad sobre el delegado, que va ms all de la atribucin de expedir
instrucciones;
ii) el delegado es responsable por el modo de ejercer la facultad delegada -sin perjuicio de
la responsabilidad in eligendo o in vigilando que le quepa al delegante- salvo que hubiere
actuado por instrucciones brindadas por el delegante;
iii) el delegante ejerce un control amplio sobre los actos que dicte el delegado, siendo
factible la avocacin, con los lmites que los arts. 17 y 18 que el decreto-ley establece
(140) ;
iv) no es admisible -en principio- la subdelegacin. Sin embargo, algunos fallos de la
Corte Suprema la han tolerado (141) .
b) Avocacin
Es el ejercicio por parte del superior jerrquico de competencia que corresponde al
inferior. Es la facultad por la cual el rgano superior asume una competencia para
conocer y decidir en un asunto que, en razn de la materia, corresponda al crculo de
potestades atribuidas al rgano inferior.
La avocacin procede siempre, a menos que una norma expresa o razonablemente
implcita (142) disponga lo contrario, como puede suceder en la atribucin de funciones
de especializacin tcnica, de mayor imparcialidad, u otros motivos de los que se infiera
que el legislador tuvo la intencin de que determinado rgano ejerza esa atribucin en
forma exclusiva (143) .
En la LPACABA. se dispone expresamente que la avocacin procede como regla general
a menos que resulte excluida por norma expresa o "cuando el rgano inferior se halle
investido de una especial competencia tcnica" (144) .

88

Poco frecuente en la prctica, no se utiliza generalmente por las propias facultades de


contralor que puede ejercer el superior en relacin con el inferior, pudiendo
eventualmente revocar, modificar o sustituir el acto producido por este ltimo.
No procede respecto de los actos de los entes descentralizados, ya que ello violentara su
razn de ser, es decir, la finalidad de la creacin de un ente especializado.
Tampoco procede en relacin a los entes o autoridades administrativas autnomas, como
el Defensor del Pueblo, el Ministerio Pblico, el Consejo de la Magistratura, los entes
reguladores independientes previstos en el art. 42 de la Constitucin Nacional.
El art. 2 del dec. 1759/1972 -modif. por decreto 1883/1991 - limita su procedencia
frente a la atribucin exclusiva al inferior de determinada competencia, cuando la misma
hubiere sido otorgada por una norma jurdica.
Se ha afirmado que como consecuencia del ejercicio de la avocacin por parte de un
rgano centralizado en el dictado de un acto administrativo que le compete a un ente
descentralizado, ms all del vicio propio de esa declaracin ilegtima, podra
configurarse el tipo delictual del art. 246 , inc. 3 del Cdigo Penal (145) .
c) Sustitucin
Implica el reemplazo de la persona del funcionario, pero no del rgano que tiene asignada
la competencia, no siendo entonces plausible de ser tomada como una excepcin del
principio de improrrogabilidad de la competencia, toda vez que se trata de una tcnica de
desapoderamiento unilateral, efectuada por un ente ajeno al titular de las competencias.
As, se la ha definido como la traslacin temporal de ejercicio de todas o parte de las
competencias de un ente pblico a otro, impuesta como consecuencia de su falta de
ejercicio, o bien en razn de otras circunstancias anormales.
El rgimen jurdico de la sustitucin es el mismo que el sealado para la delegacin.
Tiene su fundamento en las prerrogativas del poder jerrquico que corresponden al
superior.
Artculo 4.- Cuestiones de competencia
El Poder Ejecutivo resolver las cuestiones de competencia que se susciten entre
los ministros y las que se planteen entre autoridades, organismos o entes

89

autrquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes ministerios. Los


titulares de stos resolvern las que se planteen entre autoridades, organismos o
entes autrquicos que acten en la esfera de sus respectivos departamentos de
Estado.
Concordancia LPACABA: art. 4 .
Artculo 4.- Cuestiones de competencia. Las cuestiones de competencia que se susciten
entre rganos administrativos que tengan un superior comn, sern resueltas por ste; y
las que involucren a entidades descentralizadas que se desenvuelvan en la misma esfera
de gobierno sern resueltas por el rgano de la Administracin central comn a ellas. En
los restantes casos la competencia ser del Jefe de Gobierno.
Toda la Administracin Pblica debe ser entendida como un complejo organizacional de
recursos materiales y humanos que tiene como finalidad la satisfaccin del inters pblico
(146) .
En consecuencia, para poder llevar adelante sus funciones, se conforma con distintos
rganos y entes, a los que se les asignan distintas competencias. El problema de
conflictos de competencia entre sus rganos resulta connatural a la organizacin
moderna y requiere de normas que resuelvan y regulen los criterios y modos en que se
definen las contiendas que se susciten entre dos o ms rganos o entes, que se declaran
competentes para una misma cuestin y/o atribucin. As, las cuestiones de competencia
pueden darse por va de declinatoria o inhibitoria, por solicitud de los particulares o por
decisiones de uno o ms rganos administrativos.
Existen dos clases de esas interrelaciones jurdicas que acaecen en el amplio y complejo
campo jurdico de la Administracin, una de ellas denominada interadministrativa -o
externa-, que se verifica entre distintos entes administrativos, dos o ms, ya sea el Estado
en sentido lato, o cualquier persona jurdica pblica de carcter estatal. La otra
interrelacin, es llamada relacin interorgnica -o interna- y ocurre entre rganos que no
poseen personalidad jurdica propia.
La disposicin determina la forma en que habr de resolverse un problema de
competencia entre rganos sin personalidad jurdica, a los fines de asegurar la unidad de
accin y de gestin de la Administracin centralizada.
Presenta analoga, en parte, con el rgimen estatuido en cualquier cdigo procesal, con la
salvedad de que en el procedimiento administrativo tal regulacin tiene exclusivamente
por finalidad evitar "el conflicto de atribuciones" entre distintos rganos, que afecten la
continuidad de la actividad administrativa.

90

El conflicto puede verificarse: a) entre ministros de distintas reas; b) entre rganos


inferiores -de un mismo ministerio o no-. Resuelve la cuestin de competencia, segn el
caso, el Poder Ejecutivo o el ministro en cuya rbita exista la disputa.
En cuanto a las relaciones interadministrativas y sus conflictos, el decreto-ley 19983 (BO
5/12/1972) ha establecido un rgimen especial para reclamaciones entre rganos de la
Administracin centralizada o descentralizada, de carcter pecuniario. El procedimiento
que all se establece, con participacin del Poder Ejecutivo y del Procurador del Tesoro,
tiene por objeto evitar que un conflicto pecuniario entre distintos rganos de la
Administracin se dirima en instancia judicial, mxime si sus consecuencias afectaran,
cualquiera sea su solucin, el erario pblico (147) .
Por su parte, la ley de la Ciudad de Buenos Aires, regula las cuestiones de competencia
en el art. 4 , en igual sentido que el decreto-ley nacional, aunque con una tcnica
legislativa diferente. Establece como principio general que las cuestiones de competencia
que se susciten entre rganos administrativos que tengan un superior comn, sern
resueltas por ste; y de la misma forma las que involucren a entidades descentralizadas
que se desenvuelvan en la misma esfera de gobierno sern resueltas por el rgano de la
Administracin comn a ellas. Finalmente, en forma residual regula la competencia del
jefe de Gobierno en los restantes casos.
Artculo 5.- Contiendas negativas y positivas
Cuando un rgano, de oficio o a peticin de parte, se declare incompetente,
remitir las actuaciones al que reputare competente; si ste, a su vez, las rehusare,
deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos (2)
rganos se considerasen competentes, el ltimo que hubiere conocido en el caso
someter la cuestin, de oficio o a peticin de parte, a la autoridad que deba
resolverla.
La decisin final de las cuestiones de competencia se tomar, en ambos casos, sin
otra sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico correspondiente y, si fuere
de absoluta necesidad, con el dictamen tcnico que el caso requiera. Los plazos
previstos en este artculo para la remisin de actuaciones sern de dos (2) das y
para producir dictmenes y dictar resoluciones sern de cinco (5) das.
Concordancia LPACABA: art. 5 .

91

Artculo 5.- Contiendas negativas y positivas. Cuando un rgano de oficio o a peticin de


parte, se declare incompetente remitir las actuaciones al que reputare competente; si
ste, a su vez las rehusare, deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el
conflicto. Si dos rganos se consideraran competentes, el ltimo que hubiere conocido en
el caso someter la cuestin, de oficio o a peticin de parte, a la autoridad que deba
resolverla.
La decisin final de las cuestiones de competencia se tomar, en ambos casos, sin otra
sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico correspondiente y, si fuere de absoluta
necesidad, con el dictamen tcnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este
artculo para la remisin de actuaciones sern de dos das y para producir dictmenes y
dictar resoluciones sern de cinco das.
I. CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS
Estamos frente a este tipo de contiendas -conflictos- cuando un rgano, a peticin de
parte o de oficio, se declara incompetente para entender en una cuestin dada, o cuando
dos rganos se considerasen competentes para entender en una misma cuestin.
En uno y otro caso, el dictamen del servicio jurdico correspondiente es la nica
sustanciacin previa a la que est obligado el rgano habilitado para resolver dicha
contienda, salvo que se necesitara un dictamen tcnico.
La norma es explcita, en cuanto los plazos establecidos para la remisin de los actuados,
y para la produccin de dictmenes -dos y cinco das, respectivamente- (148) .
La oportunidad para plantear la cuestin de competencia por el interesado, debe ser
anterior al consentimiento de la actuacin del rgano que se recusa. Cuando el planteo se
efecta por va de declinatoria, se produce la suspensin de todas aquellas diligencias que
pudieran provocar un perjuicio grave e irreparable.
Pero puede suceder que con posterioridad al inicio de la tramitacin de una determinada
actuacin, el rgano descubra el vicio de incompetencia que posee para seguir
entendiendo en esa cuestin, debiendo, en ese caso, declararse incompetente de oficio y
remitir el expediente al rgano competente.
II. DECLINATORIA E INHIBITORIA

92

La declinatoria, tal como lo indica su referencia literal, significa que el particular


interesado se presenta ante el rgano que interviene en un caso concreto y le solicita que
se declare incompetente para seguir entendiendo.
La inhibitoria, en cambio, ocurre cuando el interesado acude ante el rgano
administrativo que considera competente, a efectos de que as lo declare y comunique
mediante oficio inhibitorio al rgano que intervenga en esa cuestin, para que cese en su
actuacin y remita los antecedentes del caso que obren en esa dependencia.
La declaracin de incompetencia -declinatoria- es un acto administrativo complejo,
conformado por dos declaraciones: una negativa, de certeza sobre la propia
incompetencia y una positiva -constitutiva- de la competencia ajena.
Se ha dicho, en relacin a la remisin establecida en la norma que: "Conforme a lo
previsto en el art. 5 de la ley 19549, ante la declaracin de incompetencia de un
organismo administrativo, ste deber remitir las actuaciones al que reputare
competente" (149) .
Artculo 6.- Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados:
Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las
oportunidades previstas en los arts. 17 y 18 del Cdigo Procesal Civil y
Comercial de la Nacin, debiendo dar intervencin al superior inmediato dentro
de los dos (2) das. La intervencin anterior del funcionario o empleado en el
expediente no se considerar causal de recusacin. Si el recusado admitiere la
causal y sta fuere procedente, aqul le designar reemplazante. Caso contrario,
resolver dentro de los cinco (5) das; si se estimare necesario producir prueba, ese
plazo podr extenderse otro tanto. La excusacin de los funcionarios y
empleados se regir por el art. 30 del Cdigo arriba citado y ser remitida de
inmediato al superior jerrquico, quien resolver sin sustanciacin dentro de los
cinco (5) das. Si aceptare la excusacin se nombrar reemplazante; si la
desestimare devolver las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo
en el trmite.
Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusacin o
excusacin y las que los resuelvan, sern irrecurribles.
Concordancia LPACABA: art. 6

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Artculo 6.- Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados. Los funcionarios y


empleados pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades previstas en el
Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires,
debiendo dar intervencin al superior inmediato dentro de los dos das. La intervencin
anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerar causal de
recusacin. Si el recusado admitiere la causal y sta fuera procedente, aqul le designar
reemplazante. Caso contrario, resolver dentro de los cinco das; si se estimare necesario
producir prueba, ese plazo podr extenderse otro tanto. La excusacin de los
funcionarios y empleados se regir por el Cdigo citado y ser remitida de inmediato al
superior jerrquico, quien resolver sin sustanciacin dentro de los cinco das. Si aceptare
la excusacin se nombrar reemplazante; si la desestimare devolver las actuaciones al
inferior para que prosiga interviniendo en el trmite.
Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusacin o excusacin y
las que los resuelvan, sern irrecurribles.
I. EXCUSACIN Y RECUSACIN
A travs de estos institutos, se persigue el apartamiento de funcionarios y empleados que,
al poseer un vnculo especial con determinados aspectos del trmite, ello pueda influir de
manera directa o indirecta en el resultado final de los mismos. As, tienen por objeto
asegurar la imparcialidad de los agentes pblicos frente al procedimiento administrativo.
El artculo remite al del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin -excluyendo a
los arts. 14 y 16 -, quizs por razones de economa normativa (150) .
La posibilidad de que los agentes sean recusados o se excusen de entender en distintos
trmites altera en alguna medida los principios generales de la competencia, atento la
idoneidad subjetiva e imparcialidad que debe tener el rgano administrativo frente a los
administrados -particulares interesados-.
La diferencia sustancial entre ambos institutos radica en que, pese a producir el mismo
resultado final -apartamiento de un agente en una determinada cuestin-, la recusacin
de un funcionario significa que ste no hizo ejercicio de su facultad de excusarse, por lo
que adems habra incurrido en mal desempeo de su cargo.
El instituto de la excusacin/recusacin es personal y no orgnico, por ende ste no es
viable respecto de todos los integrantes de un rea o sector de un organismo o ente, o de
toda la dependencia (151) .

94

II. EXCUSACIN CON O SIN CAUSA


La excusacin, es decir el apartamiento voluntario del agente para seguir entendiendo en
un trmite, puede ser con o sin causa. En el primer caso puede suceder por
incompatibilidad, y en el segundo por cuestiones de decoro, respeto o delicadeza.
As, el funcionario se inhibe de seguir entendiendo, debiendo remitir las actuaciones a su
superior jerrquico, quien decidir sin sustanciacin alguna sobre su procedencia, por
tratarse de una cuestin ajena a las partes interesadas.
Aunque la norma no lo dice, podr solicitarse el dictamen del servicio jurdico pese a no
ser obligatorio -por no estar establecido as, ni tampoco tratarse la resolucin a dictar de
un acto administrativo-, ya que su opinin puede ser tenida en cuenta como una medida
para mejor proveer.
III. RECUSACIN CON CAUSA
La recusacin de los funcionarios y/o agentes slo procede con causa, a diferencia de su
par judicial que puede ser tambin sin causa, principalmente porque el art. 6 no remite a
la norma que rige ese instituto en el proceso civil.
No obstante ello, en la prctica hubiera sido positiva su recepcin normativa como
garanta de la buena justicia, porque la ausencia de sustanciacin de la recusacin sin
expresin de causa, sumada a que puede utilizarse por nica vez, no generara dilacin
alguna de los trmites.
La recusacin con causa debe ser solicitada por escrito suscripto por el interesado, nico
legitimado para ello, a travs de la promocin de un incidente con invocacin de los
hechos y las situaciones jurdicas enumeradas taxativamente en el art. 17 del Cdigo de
rito mencionado (152) , a la vez de acompaarse la prueba que acredite los extremos
invocados -sea sta documental, informes, testigos-, pero quedando excepcionada la
prueba de confesin.
Su efecto inmediato es, por un lado, la suspensin del agente recusado de seguir
entendiendo en esas actuaciones, con excepcin de la elevacin de las mismas a su
superior jerrquico, con la elaboracin de un informe -a modo de descargo- en donde se
expedir sobre las causales que se hayan invocado, y que deber ser elevado en el plazo
de dos das a contar desde la interposicin de la recusacin.

95

Si el agente reconoce la causal, automticamente quedar separado del conocimiento


posterior de la causa. Dicho reconocimiento relevar automticamente de la produccin
de la prueba que hubiera propuesto el interesado.
En cambio, ante su negativa, el superior jerrquico deber formar incidente que
tramitar por cuerda separada, pudiendo abrir la causa a prueba por el plazo de cinco
das. Aunque pareciera no ser necesario el formar tal actuacin paralela, cuando el
incidente debe acompaarse al principal, salvo si la resolucin de la recusacin no tuviera
incidencia sobre el mismo, y la tramitacin conjunta implicara el entorpecimiento del
procedimiento.
Dentro del plazo de tres das posteriores, el superior deber expedirse admitiendo o
rechazando la recusacin planteada.
Si la rechaza, el agente cuestionado seguir entendiendo en el procedimiento del caso. Si
la admite, juntamente con la separacin del agente debe establecerse la remisin del
expediente por ante el rgano subrogante que corresponda.
Cabe preguntarse si en sede administrativa sera aplicable lo dispuesto en el art. 29 del
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, en cuanto a la fijacin de multas en los
supuestos de recusacin maliciosa comprobada. Entendemos que no, por no existir
remisin expresa a este artculo por parte del decreto-ley (153) .
En el mismo orden de ideas, en los casos en los cuales no exista superior jerrquico
cuando se recuse, por ejemplo, al presidente de la Nacin, estaramos segn parte de la
doctrina frente a supuesto de sustitucin, correspondiendo su reemplazo por el
vicepresidente en la primera situacin.
Si el recusado fuera el rgano superior de un ente descentralizado, debemos resaltar que
se encuentra circunscripto al control de tutela de la Administracin central, pero no
frente a una relacin jerrquica. Sin embargo, la Procuracin del Tesoro de la Nacin
consider que, respecto de los titulares de las entidades autrquicas tal superior es la
misma autoridad llamada a resolver los recursos de alzada contra sus decisiones
administrativas (154) .
Frente a la relacin existente entre los ministros y el jefe de Gabinete, no existe criterio
unvoco en doctrina, en cuanto a si se verifica una relacin jerrquica entre ambos. La
Procuracin del Tesoro de la Nacin ha mantenido el criterio aceptando la existencia de
esa relacin (155) , con oposicin fundada de algunos autores. En este sentido nos
remitimos a lo expuesto infra al tratar los artculos referidos sobre tramitacin y
resolucin del recurso jerrquico.

96

IV. CAUSALES DE RECUSACIN Y EXCUSACIN. OPORTUNIDAD


Las causales de recusacin y excusacin son las establecidas en el art. 17 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin adaptadas en su redaccin originaria al
procedimiento administrativo (156) :
- El parentesco por consanguinidad dentro del cuarto grado y segundo de afinidad con
alguna de las partes, sus mandatarios o letrados.
- Tener el funcionario o agente y/o consanguneos o afines de ambos, dentro del grado
citado anteriormente, inters en el procedimiento o con otro relacionado, o sociedad o
comunidad con alguno de los interesados, mandatarios o letrados, salvo que la sociedad
sea annima.
- Tener pleito pendiente con el recusante.
- Ser acreedor, deudor o fiador del recusante, con excepcin de los bancos oficiales.
- Ser o haber sido autor de denuncia o querella contra el recusante, o denunciado o
querellado por ste con anterioridad al trmite iniciado.
- Haber recibido beneficios de importancia de parte del interesado.
- Tener amistad que se manifieste por gran familiaridad o frecuencia en el trato.
- Tener enemistad, odio o resentimiento que se manifieste por hechos conocidos, pero no
por hechos posteriores.
Los incs. 6 y 7 (157) de esta disposicin procesal civil no tienen aplicacin directa en
sede administrativa, rigiendo nicamente como causa de recusacin o excusacin judicial.
Su adaptacin hermenutica lleva a concluir, sin embargo, que para el supuesto del inciso
6, son tambin causales de recusacin:
- Que el recusante hubiera denunciado con anterioridad al funcionario de que se trate
ante algn rgano de contralor de la Administracin Pblica (158) .
- Que el funcionario haya sido defensor, asesor de cualquier naturaleza, de alguna de las
partes, con o sin relacin de dependencia, pero con funciones de direccin.
Esta extensin de interpretacin encuentra fundamento en la ley 25188 que determina
que esas circunstancias -a la par de ser proveedor por s o por tercero de cualquier

97

organismo donde desempee sus funciones- constituyen causa de inhabilidad o


incompatibilidad con la funcin pblica.
En la ltima causal apuntada puede sealarse que la citada incompatibilidad se computa
desde el ao anterior a su designacin.
Las causales de recusacin-excusacin pueden ser preexistentes o sobrevinientes,
variando en uno y otro caso el momento en el cual debe ser interpuesta la recusacin por
el legitimado para ello.
En el supuesto de recusacin por causales preexistentes, el tiempo de su interposicin
ante el funcionario eventualmente recusado, debe ser el de la primera presentacin que
haga la parte interesada, porque de lo contrario se pierde el derecho de efectuarla en el
futuro (159) .
En ese sentido se ha entendido que "la interposicin del recurso de reconsideracin ante
el funcionario actuante implica consentir su intervencin" (160) .
A contrario sensu, si la causal es sobreviniente siguiendo el texto del art. 18 del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin, la misma "podr hacerse valer dentro del quinto
da de haber llegado a conocimiento del recusante", siendo el tiempo lmite para su
planteamiento hasta "antes de quedar el expediente en estado de sentencia" -entindase
en estado de resolver-. Esta ltima limitacin temporal es inaplicable en el procedimiento
administrativo, ya que desde la incorporacin del dictamen jurdico pertinente, el
expediente queda listo para ser resuelto por el funcionario que corresponda.
Sin embargo, y segn una correcta tcnica interpretativa, habilitara la recusacin del
funcionario por una causal sobreviniente, hasta antes de la resolucin del asunto por el
recusado.
Ello porque con posterioridad al dictado de la resolucin, la recusacin podr ser
merituada no como tal, por haber operado su preclusin procedimental, pero s como
impugnacin de la validez del acto fundada en el vicio de desviacin de poder y ausencia
de imparcialidad.
V. OTRAS CAUSALES DE RECUSACIN
Si bien el art. 17 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin seala en forma
taxativa las causales de recusacin, es de afirmar que ellas no son las nicas existentes,
mxime cuando el Cdigo de rito no contempla los casos ajenos a la funcin judicial.

98

De ah que el principio de imparcialidad debe ser la gua para el funcionamiento y


aplicacin del instituto de la recusacin.
Pudiendo citar como otra causal de recusacin la del "prejuicio personal" (personal bias),
o "regla contra el prejuicio" (rule against bias). Nacida del criterio anglonorteamericano,
se encuentra subsumida dentro de la garanta de defensa, siendo su finalidad la de
garantizar la imparcialidad personal o material del rgano decisor.
Tambin es de mencionar al prejuzgamiento como causal de recusacin, en los casos en
que el procedimiento es contradictorio, ya sea entre dos o ms particulares a los fines de
obtener un privilegio (v.gr., impositivo), autorizacin, en una licitacin o concurso
pblico, o en un sumario administrativo, debido a que el funcionario debe guardar aqu
total y absoluta imparcialidad.
Es que en el debido proceso sustantivo, la imparcialidad es un requisito ineludible para la
actuacin del rgano competente. En su defecto, puede resultar tendencioso en su
decisin.
As, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho que: "La imparcialidad exigida a las
personas oficiales del proceso, cualquiera sea su cometido, se encuentra nsita en la
naturaleza de la investigacin, porque hace a la esencia misma de la funcin
jurisdiccional. De modo tal que, si se advirtiera en el sumariante una parcialidad
manifiesta o tan slo una forma en exceso subjetiva o poco ecunime de recibir las
probanzas pertinentes, debera a mi [nuestro] juicio ser separado del proceso
administrativo, aun cuando la causa de recusacin no estuviera taxativamente prevista en
la norma reglamentaria" (161) .
(115) PTN, Dictmenes, 234:645.
(116) En contrario se ha afirmado: "Si bien la competencia de un rgano debe surgir de una norma
expresa, no debe concluirse, simplistamente, que la ausencia de esa norma lo convierte, ipso facto,
en incompetente en trminos absolutos. Es necesario tener en cuenta otras circunstancias de hecho
y de derecho... No es, pues, infundado sostener que la competencia, en este caso, se desprende como
una consecuencia lgica de la ndole de la actividad del actor" (CNFed. CA, Sala II, in re "Marenco,
Oscar v. Gobierno nacional (Ministerio de Bienestar Social)", ED, 67-439).
(117) CNFed. CA, Sala IV, 13/6/1985, "Peso, Agustn v. Banco Central de la Repblica Argentina",
ED, 114-237.
(118) SCBA, in re "Sciammarella, Alfredo M. v. Poder Ejecutivo-Coadyuvante Colegio de Veterinarios
de la Provincia de Buenos Aires" , 3/11/1981, ED, 99-215.

99

(119) PTN, Dictmenes, 235:168; 217:292; 115:481; 210:225; CSJN, Fallos, 233:62 ; 246:183 ; 247:416 .
(120) La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho que el aspecto que define la aptitud para obrar
de un ente jurdico es la relacin del acto con los fines para los que fue creado (conf. Dictmenes,
154:196; 164:165).
(121) "La competencia es un requisito esencial del acto administrativo (art. 7 , ley 19549), el cual se
identifica como la medida de la potestad o el complejo de funciones atribuidas a un rgano
administrativo, en la cual debe incluirse la aptitud o el conjunto de atribuciones y facultades que
corresponden al ente, sea centralizado o descentralizado" (CNFed CA, Sala I, 23/11/1995,
"Herpazana S.R.L. v. Banco de la Nacin Argentina" , DJ, 1997-2-1075).
(122) CNFed. CA, Sala I, "Autopistas del Sol S.A. v. Enargas" , DJ, 1999-1-360; mismo tribunal en
"Y.P.F. v. Enargas"; DJ, 1996-2-58.
(123) Por ejemplo, la restauracin de un edificio declarado monumento histrico nacional que se
encuentre ubicado en una ciudad de alguna provincia, debiendo respetarse las normas urbansticas
del ejido urbano, adems de la normativa aplicable a la conservacin de ese inmueble, y en su caso,
tambin la provincial.
(124) PTN, Dictmenes, 241:129; 230:155; 231:36, 59:99.
(125) CFed.C.A, Sala IV, 13/6/1985, "Peso Agustn v. Banco Central de la Rca. Argentina", ED,
114:237.
(126) La jurisprudencia tiene dicho que: "La disposicin 442/99 de la Administracin Federal de
Ingresos Pblicos, que establece un rgimen de distribucin de la cuenta de jerarquizacin de
funcionarios de la Direccin Gral. Impositiva, no es ilegtima pues, como todos los actos
administrativos que disponen la calificacin del personal, supone el ejercicio de una atribucin
propia de la autoridad pertinente, cual es la que ostenta el administrador Federal de Ingresos
Pblicos para organizar, designar, promover, sancionar y disponer las bajas del personal (art. 6 ,
dec. 618/1997 "Adla, LVII-C 3045")." (CNFedC.A., Sala III, 28/3/2000, "Taihade, Miguel A. v.
A.F.I.P.", DJ, 2001-1-786).
(127) PTN, Dictmenes, 240:184: "La poltica legislativa en materia ministerial no se encuentra regida
por otros criterios jurdicos que no sean los de razonabilidad, esto es, aquellos que exigen que los
medios que se propongan resulten adecuados para satisfacer los fines que desean alcanzarse, esto es,
asegurar la unidad, la coherencia y la eficacia de la funcin de gobierno".
(128) La Constitucin Nacional, una ley o un reglamento.
(129) La Procuracin del Tesoro de la Nacin, Dictmenes, 238:327, ha dicho que "El artculo 3 de la
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos determina la obligatoriedad de ejercicio de la
competencia del rgano administrativo, la que tiene carcter irrenunciable en atencin al inters
pblico que motiva su establecimiento".
(130) PTN, dictamen 196/1999, "La facultad discrecional es la que se ejecuta sin sujecin a criterios o
normas trazadas de antemano porque precisamente la oportunidad o conveniencia de apreciar los
motivos se deja librada al Poder Administrador, por entenderse que si se le reglara esa actividad, la

100

accin administrativa podra resultar ineficaz, impropia o inconveniente. Ello as, siempre que su
accionar respete los lmites impuestos por la razonabilidad y buena fe" (Dictmenes, 231:249).
(131) CN.Fed.C.A., Sala I, 4/6/1998, in re "Barreiro Jos A. v. Consejo Nacional de Educacin
Tcnica" , voto del Dr. Licht, Rev. La ley del 24/08/98, Supl. Adm., p. 34.
(132) La Corte Suprema ha dicho que: "El ejercicio de facultades discrecionales por la administracin
no justifica conductas arbitrarias, ya que es la legitimidad "constituida por la legalidad y la
razonabilidad" con que se ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los
rganos del Estado y permite a los jueces verificar su cumplimiento, sin que ello implique la
violacin del principio de divisin de poderes que consagra la Constitucin Nacional." (voto de los
Dres. Nazareno, Molin O"Connor, Lpez y Vzquez, in re "Cedale, Eduardo A. y otros v. Estado
nacional" ; LL, 15/7/1999, Suplemento de Derecho Constitucional, p. 31; ED, 180-991).
(133) As, podr haber incompetencia en relacin a la materia, en diversos casos, a saber: i)
incompetencia por materia legislativa (ej. disposicin de fondos sin autorizacin presupuestaria); ii)
incompetencia por materia legislativa (ej. disposicin de fondos sin autorizacin presupuestaria); ii)
incompetencia por materia judicial (ej. un acto administrativo que pretenda decidir un litigio con
fuerza de verdad legal); iii) incompetencia por materia administrativa (ej. ejercicio de facultades
propias de otro rgano, pudiendo ser subsanable "relativa" o no "absoluta".
(134) En relacin al vicio de incompetencia temporal se ha dicho: "No corresponde la nulidad de un
acto administrativo por vicio de incompetencia, por haberse ejercido una facultad limitada
temporalmente luego de agotado el plazo durante el cual estuvo concedida, si tal plazo es a favor
del administrado, sin perjuicio de la responsabilidad del agente" (CFed. San Martn, Sala II,
10/11/1998, "Frigorfico Iguaz S.R.L. y otros v. Segba", DJ, 1999232).
(135) Como ejemplo es de citar la obligacin de un rgano pblico de detener a una persona en
flagrante comisin de un delito, cesando la facultad al momento de que las fuerzas de seguridad
tomen debida intervencin.
(136) PTN, Dictmenes, 241:184: "Legalmente nada impide que el actual administrador del Ente
Nacional de Obras Hdricas de Saneamiento (ENOHSA) pueda ratificar los actos dictados por otra
autoridad con incompetencia en razn del grado. En tal sentido, el artculo 19 de la ley 19549, que
prev el saneamiento del acto administrativo anulable a travs de la ratificacin, no contiene lmites
temporales para su aplicacin, ni impide que sea ejercido ante el cambio de nuevas autoridades, en
tanto se trate de actos administrativos anulables, ratificados por el rgano superior y siempre que la
avocacin, delegacin y sustitucin fueren procedentes. Ello es congruente con la teora del rgano
que determina que el vocablo rgano se identifica con las reparticiones pblicas que poseen una
determinada esfera de competencia".
(137) Para el anlisis de los vicios en la competencia y sus consecuencias jurdicas, ver los comentarios a
los arts. 7 inc. a) y 14 inc. b).
(138) CSJN, Fallos, 148:434.
(139) PTN, Dictmenes, 238:327.

101

(140) "El vicio derivado de la incompetencia en razn del grado encuentra, prima facie, respuesta en el
inc. b) del art. 14 de la ley de procedimiento administrativo que lo reputa nulo, de nulidad absoluta
e insanable, salvo que la delegacin o sustitucin estuviesen permitidas. Empero, el principio debe
ser relativizado, desde que el art. 19 de la ley 19549 prev, expresamente, la posibilidad de que el
acto administrativo anulable, o afectado de nulidad relativa, pueda ser saneado (retroactivamente a
su fecha de emisin), mediante su ratificacin por el rgano superior, siempre que la avocacin,
delegacin o sustitucin fueran procedentes". (CNFed CA, Sala I, 2/11/1992, "Mio, Elena N. v.
Estado nacional - Gendarmera Nacional" , DJ, 1993-2-72).
(141) CSJN, in re: "Vernica S.R.L." , 17/11/1988; "Cermica San Lorenzo" , 1/12/1988.
(142) PTN, Dictmenes, 234:645, "Ninguna persona jurdica estatal, y asimismo ningn rgano
estatal, son tales, mientras una norma jurdica no lo establezca, es decir, mientras no haya sido
organizado e instituido. Pero una vez que esto ocurre, la competencia en sentido estricto, de la
persona y del rgano cubre todo lo expresamente atribuido a ella, ms lo implcito en lo expreso".
(143) PTN, Dictmenes, 168:46.
(144) CCAyT, CABA, Sala II, "Ringer SA v. GCBA (DGR) s/ impugnacin de actos administrativos",
consid. 13.
(145) "Ser reprimido con prisin de un mes a un ao e inhabilitacin especial por doble tiempo" inc. 3)
el funcionario pblico que ejerciera funciones correspondientes a otro cargo".
(146) "El procedimiento administrativo no puede constituir una carrera de obstculos, pues la
administracin, lejos de defender su inters particular o el de los funcionarios, est tendiendo al
inters comunitario" (SCMendoza, Sala I Civ. y Com., "Sejanovich, Daniel v. Provincia de
Mendoza" ; DJ, 1991-2-766).
(147) PTN, Dictmenes, 200:180; 203:213; 210:78.
(148) El decreto 333/1985 (B.O. 20/3/1985), t.o. por decreto 1883/1991 , establece en su ttulo 6, los
requisitos que deben cumplimentar los informes y dictmenes, adems de los plazos, indicando el
punto 6.3.3 que en los supuestos en que no se hubiesen establecido plazos especiales debern
efectuarse en un plazo mximo de 5 das hbiles, disminuyendo a 3 das el plazo en casos de
urgencia. Ver punto 6.3.4.3.
(149) CNFed. C.A., Sala IV, "Neane S.A." , LL, 1995-A 286; DJ, 1995-1807.
(150) En la L.P.A.C.A.B.A. naturalmente la remisin se realiza en relacin al Cdigo Procesal local
(CCAyT, arts. 11 y 23 ).
(151) PTN, Dictmenes, 222:33.
(152) En la Ciudad de Buenos Aires, arts. 11 y ss., CCAyT.
(153) En la CABA la remisin es a la totalidad del CCAyT.
(154) PTN, dictamen del 22/6/1979, expte. 20/79 del registro de la Comisin Nacional de Valores.
(155) PTN, Dictmenes, 219:167; 221:133; 222:53.
(156) Las causales enumeradas en el art. 11 del CCAyT son equivalentes a las aqu descriptas.

102

(157) Art. 17 , inc. 6, CPCCN: "Ser o haber sido el juez denunciado por el recusante en los trminos de
la ley de enjuiciamiento de magistrados, siempre que la Corte Suprema hubiere dispuesto dar curso
a la denuncia". Art. 17 , inc. 7, CPCCN: "Haber sido el juez defensor de alguno de los litigantes o
emitido opinin o dictamen o dado recomendaciones acerca del pleito, antes o despus de
comenzado".
(158) Por ejemplo, ante la Fiscala de Investigaciones Administrativas, el defensor del Pueblo de la
Nacin, la Oficina Anticorrupcin.
(159) PTN, Dictmenes, 143:416; 126:225.
(160) PTN, Dictmenes, 143:418.
(161) PTN, Dictmenes, 93:264.

TTULO III
Artculo 7.- Requisitos esenciales del acto administrativo
Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
a) Competencia. Ser dictado por autoridad competente.
b) Causa. Deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y
en el derecho aplicable.
c) Objeto. El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible; debe decidir
todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas,
previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
d) Procedimientos. Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos
esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento
jurdico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considrase
tambin esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e
intereses legtimos.
e) Motivacin. Deber ser motivado, expresndose en forma concreta las
razones que inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos
indicados en el inc. b) del presente artculo.
f) Finalidad. Habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que
otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de los que justifican el

103

acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el
Sector Pblico nacional se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin
perjuicio de la aplicacin directa de las normas del presente ttulo, en cuanto fuere
pertinente.
Concordancia LPACABA: art. 7 .
Artculo 7.- Requisitos esenciales del acto administrativo. Son requisitos esenciales del
acto administrativo los siguientes:
a) Competencia. Ser dictado por autoridad competente;
b) Causa. Deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el
derecho aplicable;
c) Objeto. El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible; debe decidir todas las
peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del
interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos;
d) Procedimientos. Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico. Sin
perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considrase tambin esencial el
dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico cuando el
acto pudiera afectar derechos subjetivos e intereses legtimos.
e) Motivacin. Deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones que
inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el inciso b) del
presente artculo;
f) Finalidad. Habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan
las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros
fines, pblicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa u objeto. Las
medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
Los contratos que celebren los rganos y entidades alcanzadas por esta ley se regirn por
sus propias normas especiales, sin perjuicio de la aplicacin directa del presente ttulo en
cuanto fuese pertinente.
I. NOCIN DE ACTO ADMINISTRATIVO
Para formular una nocin de acto administrativo, es preciso dar pautas o elementos para
explicar la actividad administrativa, ya que no existe definicin legal ni de funcin
administrativa ni de acto administrativo, a diferencia de lo que ocurre en derecho

104

privado. Por esta razn es preciso evitar la tentacin del abogado -particularmente del no
especialista- de aplicarle la sistematizacin y clasificacin del acto jurdico, ya que
describen realidades distintas.
Una pauta de fundamental importancia resulta de la consideracin de que la actividad
surja como producto del ejercicio de funcin administrativa (162) , siendo por ello que los
poderes Legislativo (163) y Judicial (164) , los entes pblicos no estatales (165) ,
concesionarios, etc. tambin pueden producir actos administrativos, sin perjuicio de
reconocer -como es natural- que lo normal es que la funcin administrativa aparezca en
el mbito de un rgano administrativo.
La segunda pauta est dada porque ese acto sea o no productor de efectos jurdicos
directos e inmediatos, vale decir que surjan del acto mismo sin necesidad de una nueva
actuacin del rgano. En el primer caso estaremos frente a un acto administrativo
propiamente dicho y en el segundo no. Los actos a los que nos referimos en segundo
trmino reciben diferentes denominaciones tales como simples actos de la
Administracin, medidas, actuaciones o diligencias preliminares, etc., pudiendo encontrar
entre ellos a los dictmenes, pericias, informes, invitaciones a actos protocolares,
felicitaciones, etc.
Existen algunos casos que requieren particular anlisis tales como los proyectos de actos
sometidos a refrendo o aprobacin de una autoridad superior, a los que la jurisprudencia
ha dado diferente tratamiento, considerndolos en unos casos acto administrativo y en
otros no (166) ; los actos sujetos a trmino o condicin, que son actos productores de
efectos jurdicos directos e inmediatos porque no requieren de una nueva actuacin, sino
que los efectos se producen por el propio acto, una vez transcurrido el plazo o cumplida la
condicin; en cuanto a los actos an no notificados, ms all de las discusiones
doctrinarias, lo concreto es que no producir efectos al particular hasta tanto le sea
legalmente notificado y que obviamente no est obligado a cumplirlo y no le corre plazo
alguno para impugnarlo.
Para completar las pautas a tener en cuenta, resulta de inters efectuar una breve
consideracin de las diferencias existentes entre la nocin de acto administrativo y los
hechos, contratos y reglamentos.
Los hechos son comportamientos o actuaciones materiales -que pueden o no tener
efectos jurdicos directos- pero no consisten en declaraciones -entendidas como
exteriorizaciones intelectivas- como en el caso de los actos (167) . Por ello, la voluntad
administrativa slo se expresa claramente a travs de actos, sin perjuicio de que, en
ciertos supuestos, puedan inferirse de algunos hechos cul ha sido la voluntad del rgano
productor. Los efectos de los actos inciden en forma precisa y directa sobre la esfera de

105

derechos y obligaciones del administrado, en tanto los hechos pueden generar efectos
jurdicos ms dbiles o responsabilidad administrativa si ocasionaron daos, no pudiendo
originar deberes para los administrados, deducindose de ello que como el hecho no se
notifica formalmente y carece de fecha cierta, no correr plazo alguno de los previstos
para la impugnacin de actos administrativos ni podr presumirse su legitimidad.
Por su parte el acto, de estar viciado generar su declaracin de nulidad o la modificacin
o sustitucin del mismo, en cambio, el hecho podr eventualmente generar
responsabilidad administrativa.
Las consecuencias jurdicas principales de la distincin estn dadas porque el rgimen
recursivo de las normas de procedimientos administrativos, acciones judiciales y recursos
"directos" ante las Cmaras de Apelaciones se dan -a excepcin del amparo- slo contra
actos, con la salvedad del funcionamiento de las instituciones del silencio y amparo por
mora que sern tratadas en los comentarios a los arts. 10 y 28 del decreto-ley.
Con referencia a los reglamentos, debe aclararse que no existe inconveniente alguno en
incluirlos dentro de una definicin amplia de acto administrativo que incluya a los actos
de efectos generales, aunque unilaterales en su concepcin. Sin embargo, poseen como
tales una serie de caractersticas que comparten slo los que cuentan con tal tipo de
efectos y que resultan diferentes a los que producen efectos individuales. Tales
particularidades sern analizadas en relacin a los artculos especficos de la normativa
bajo anlisis, y se refieren a notificacin y publicacin (168) ; jerarqua normativa del
reglamento sobre el acto de efectos particulares; estabilidad del acto regular (169) ;
motivacin (170) ; audiencia previa para resolver cuestiones no propuestas (171) ; el caso
de silencio de la Administracin (172) ; potestad amplia para emitir actos individuales y
restringida para emitir los reglamentos; el reglamento puede ser fuente de competencia
(173) ; impugnacin (174) ; entre otras.
Con relacin a los contratos, la diferenciacin se realizar en el ltimo prrafo de este
artculo, al cual expresamente remitimos.
Finalmente para terminar de desbrozar la nocin de acto administrativo, debemos
referirnos a la supuesta existencia de "actos de gobierno", "actos institucionales",
"cuestiones no justiciables", u otras similares (175) .
En la jurisprudencia argentina, sin perjuicio del uso en numerosos casos de tal
terminologa, analizando las circunstancias de hecho de cada uno y la decisin que el
tribunal adopta, puede verse claramente que el Poder Judicial realiza efectivamente el
control, ms all de que en el caso particular entienda que efectuado el test de
razonabilidad ste no da por resultado la invalidacin del acto (176) .

106

Por otra parte, es funcin primordial para el juez decidir las causas o controversias que se
susciten y requieran la aplicacin del orden supranacional, constitucional y legal, y toda
vez que stas sean sometidas a su conocimiento, es su obligacin resolverlas aplicando el
derecho. Su lmite est en no inmiscuirse en las cuestiones de oportunidad, mrito o
conveniencia, que involucren las decisiones tomadas por los otros poderes del Estado,
debiendo "siempre" decir el derecho, ejerciendo el control de legalidad y razonabilidad de
las actuaciones, sea que stas hubieren sido realizadas en virtud de facultades regladas o
discrecionales. sa es precisamente la funcin para la que ha sido investido.
As formulamos una nocin de acto administrativo que contempla los elementos antes
sealados, como una declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin
administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma inmediata.
II. CLASIFICACIN DE ACTOS: DILIGENCIAS PRELIMINARES, ACTOS
INTERLOCUTORIOS, DE MERO TRMITE, DEFINITIVOS O
EQUIPARABLES A DEFINITIVOS
Como se dijo, la primera gran diferenciacin entre actos producidos por la
Administracin o por rganos o entidades en ejercicio de funcin administrativa, es la de
aquellos que no son productores de efectos jurdicos directos e inmediatos de los que s lo
son.
En el primer caso estamos frente a diligencias preliminares, tales como dictmenes,
informes, pericias, etc.
La gran diferencia de rgimen jurdico existente entre ellos es que cuando estamos frente
a un acto administrativo -por ende productor de efectos jurdicos directos e inmediatosste es impugnable por recurso administrativo y por accin judicial. En cambio, la
diligencia preliminar no lo es, ya que no afecta en forma directa al particular, lo cual no
significa que no produzca ningn tipo de efecto jurdico (p. ej. una inspeccin que d por
resultado un acto de clausura) y sin perjuicio de que en forma mediata s pudiera
producirlos (ejemplo un dictamen vinculante que la Administracin estuviera obligada a
seguir) (177) . Ello se encuentra expresamente reconocido por la reglamentacin del
decreto-ley 19549/1972 (178) .
Dentro de los actos administrativos -por ende productores de efectos jurdicos directos o
inmediatos- tambin resulta til efectuar una diferenciacin, atento a que el derecho
positivo vigente la contempla, entre los de mero trmite, interlocutorios, definitivos y
equiparables a definitivos. Ello por cuanto si bien recursos como el de reconsideracin

107

(art. 84 , DR) procede contra cualquiera de ellos, en cambio los interlocutorios o de mero
trmite no pueden ser impugnados mediante el recurso jerrquico (art. 89 , DR, a
contrario sensu) ni el recurso de alzada. Por otra parte, el art. 23 del decreto-ley
menciona para la impugnacin judicial slo a los actos definitivos (inc. a) o equiparables a
definitivos (inc. b).
Una primera prevencin para evitar errores es la de no caer en la tentacin de entender
al acto definitivo como aquel que ya no puede ser impugnado, porque perdera toda
utilidad, ya que slo la sentencia judicial es la que haciendo cosa juzgada no permite la
ulterior revisin del mismo.
Por el contrario, el acto definitivo es aquel que resuelve sobre el fondo de la cuestin
planteada (otorga o deniega la jubilacin solicitada, aplica una sancin por una
irregularidad administrativa).
El acto interlocutorio o de mero trmite se refiere a cuestiones del procedimiento (abrir
el trmite a prueba, citar a declarar a un testigo, solicitar la produccin de una pericia,
declarar la cuestin de puro derecho (179) o la caducidad del procedimiento). Cuando un
acto interlocutorio sea de tal entidad que impida continuar la tramitacin del
procedimiento (p. ej., decretar el archivo de las actuaciones) de modo tal que ya no podr
producirse el acto definitivo que resuelva el fondo de la cuestin, es entonces considerado
como equiparable a definitivo y por lo tanto se aplica el rgimen de los actos definitivos
(180) .
(162) Hemos definido funcin administrativa como toda la actividad que realizan los rganos
administrativos, y la actividad que realizan los rganos legislativo y jurisdiccionales, excluidos
respectivamente los hechos y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.
(163) "Estos principios resultan a mi juicio aplicables a la solucin del caso en examen pues, aun
cuando el acto que motiva el agravio del apelante no emane del poder administrador, es obvio
que, en el caso, el rgano legislativo lo ha dictado en el ejercicio de una funcin tpicamente
administrativa como el propio tribunal a quo viene a reconocerlo en la primera parte de su
sentencia". Del dictamen del procurador fiscal cuyo fundamento fue adoptado por la CSJN en
autos "Persoglia, Sergio Damin v. Pcia. de Bs. As. (Hon. Senado) s/demanda contenciosoadministrativa", 10/3/1988, Fallos, 311:260 .
(164) CSJN, Fallos, 315:2990, "Rodrguez Varela, Florencio v. CSJN s/ordinario" del
23/12/1992, en el que se reconoce la existencia de funcin administrativa en el Poder Judicial y
que ella debe ser revisada, aunque en este caso por haberse violado el derecho de defensa de un
secretario letrado que fuera separado de su cargo, expresndose que ello es excepcional porque
resulta institucionalmente inconveniente que tribunales inferiores revisen los actos de la CSJN.

108

Tambin se reconoci de naturaleza administrativa la reglamentacin de la inscripcin como


sndicos de juicios de concursos preventivos y quiebras. Fallos, 312:1892, "Bonis, Pedro Luis y
otros".
(165) Sin perjuicio de las discrepancias existentes sobre la posibilidad de que personas no estatales
celebren contratos administrativos con sus clientes y proveedores o puedan dictar
reglamentaciones, hemos sostenido que si nos limitamos a los actos unilaterales e individuales,
parece indubitable que existen personas jurdicas pblicas no estatales facultadas a hacerlo. Hay
muchos ejemplos de entidades creadas por leyes que organizan las profesiones liberales dando a
los colegiados el control de la matrcula, el poder disciplinario sobre el ejercicio de la profesin,
regmenes de jubilaciones y pensiones, etc. La jurisprudencia reconoce que el CPACF dicta
actos administrativos CNFed. CA, Sala III (Mordeglia, Muoz, Argento; la publicacin indica
errneamente Sala II, "C., O. O.", LL, 1998-A-299; "Grittini y D., J. A.", LL, 1998-C-338. Las
obras sociales han sido calificadas por el legislador como entidades no estatales de derecho
pblico, cuyas relaciones con sus afiliados son de derecho pblico. Ley 23660, art. 2 , con
obligaciones imperativas para ellas y sus asociados: ley 22269, arts. 9 y 12 . CSJN, Fallos,
295:143 , "Caja de Subsidios Familiares para el Personal de la Industria"; 300:895 ("Caja de
Subsidios Familiares para Empleados de Comercio, C.A.S.F.E.C."); ver tambin Fallos,
315:1830 , C.P.A.C.F. y CNCiv., Sala A, "Pezzolesi" , LL, 1998-E-283.
(166) Ha dicho la CSJN en "Herpazana SRL", Fallos, 320-3:2808 , ao 1997, consids. 9 y 10, que
un acto ad referendum o sujeto a aprobacin de una autoridad superior carece de aptitud para
"generar por s mismo efectos jurdicos para ninguna de las partes [...] pues [...] su eficacia
estaba sometida a un hecho futuro e incierto" (doctrina de Fallos, 314:491 ). En igual sentido,
"Maruba S.C.A." (1997), CNFed. Civil y Com., Sala III, LL, 1998-A-151: "A lo sumo podra
haberse considerado como un acto preparatorio, supeditado a que la autoridad competente lo
refrendara". Comp. CNFed. CA, Sala I, "Herpazana SRL" (1995), ED, 168-414.
En un caso se ha considerado que no existe discrecionalidad alguna en el rgano que debe dictar el
refrendo, y que puede tratarse en suma de "un supuesto de actividad reglada en la que la
funcin del superior est limitada a una supervisin de legalidad que no incluye potestades
discrecionales", CSJN, "Fadlala de Ferreyra", Fallos, 306:126 , ao 1984, ED, 108-460, consid.
6, sobre todo si el acto carece de fundamentacin razonable; o a la inversa, efecta una
irrazonablemente genrica "fundamentacin o motivacin".
(167) Declaraciones que comprenden a la decisin (o pronunciamiento, o manifestacin de
voluntad) como a la certificacin (o atestacin o conocimiento) y al juicio (u opinin productora
de efectos jurdicos directos: no al dictamen). Tales declaraciones comprenden no slo las
expresadas a travs de la palabra "generalmente escrita" sino que puede surgir de otros
smbolos siempre que sean convencionales, vale decir que las dems personas conozcan de
antemano su significado, tal lo que ocurre con las seales de trnsitos sean lumnicas (ej.:
semforos), sonoras (campanillas ferroviarias o semforos para ciegos) o a travs de letras,
diseos, etc.
(168) Arts. 11 , DL, y 42 y 108 , R.
(169) Art. 18 .

109

(170) Art. 7 , inc. e) y 1 , inc. f), ap. 3), donde la exigencia de motivar es mayor para el acto
individual que para el particular por su propia generalidad.
(171) Art. 7 , inc. c), y 1 , inc.f), ap. 1) donde en caso de resolverse cuestiones no propuestas debe
darse previa intervencin al interesado; para el reglamento esta exigencia se cumple cuando es
requerida mediante audiencia pblica.
(172) Parece slo aplicable al acto individual.
(173) Art. 3 , R.
(174) Arts. 23 y 24 DL.
(175) Segn los diferentes casos pueden encontrarse entre tales supuestas categoras: actos
relativos a las relaciones internacionales (declaracin de guerra, concertacin de tratados
internacionales, mantenimiento o ruptura de relaciones diplomticas, etc.); a la seguridad
interior (declaracin de estado de sitio, intervencin federal a provincias, etc.) y a las relaciones
entre los tres poderes (indulto, designacin de magistrados, veto, apertura y clausura de
sesiones de las cmaras, envos de proyectos, etc.).
(176) La CSJN ha dicho que "...el control de los actos de la naturaleza del que origina las presentes
actuaciones es ajeno a la competencia judicial, salvo casos estrictamente excepcionales". As,
dicho control procedera: "a)Tratndose de la facultad de arrestar o trasladar personas de un
punto a otro de la Nacin, si mediara transgresin franca y ostensible de los lmites trazados
por la Ley Fundamental. Verbigracia, si el presidente de la Repblica aplicara una pena o si,
debidamente requerido al efecto, negara el derecho de opcin para salir del territorio argentino,
en circunstancias como las que motivaron los precedentes de Fallos: 170:426 y 197:483 ". "b)
Respecto de la generalidad de las medidas de ejecucin del estado de sitio, cuando ellas sean
clara y manifiestamente irrazonables, es decir, cuando impliquen medios que no guardan
relacin alguna con los fines del artculo 23 ". Fallos, 243:504 , 513 y ss.
En el caso Bussi, expresamente se reconoci la evolucin en este sentido de la jurisprudencia de la
CSJN, causa "Bussi, Antonio Domingo v. C.N. (H.C.D.N)" del 11/10/2001, LL, del
7/12/2001, pg. 3.
En el caso de los aeropuertos si bien el fallo de la mayora entendi que el reglamento de necesidad
y urgencia sobre el marco regulatorio y privatizacin del servicio aeroportuario no poda ser
cuestionado en sede judicial, lo hace en atencin a que los legisladores demandantes deban
efectuar el control en el mbito del Congreso de la Nacin y dejando a salvo juzgar sobre la
constitucionalidad de la referida norma en caso de ser reclamada por quien demuestre tener un
perjuicio directo, real y concreto (consid. 24, CSJN, "Rodrguez, Jorge en: Nieva, Alejandro y
otros v. Poder Ejecutivo Nacional" , del 17/12/1997, LL, 1997-F-884).
(177) Se ha considerado que un dictamen no es acto administrativo ni siquiera si el mismo es
notificado por una providencia interlocutoria: ST Entre Ros, Sala I Penal, ""Caraballo"", LL
Litoral, 2000-911. En cambio, si la autoridad competente le agrega "Conforme" y lo notifica
formalmente, p. ej. por carta documento, se lo ha considerado acto administrativo: CNFed. CA,
Sala II, "Bramco S.A. v. Banco Central", ao 2000, LL, SAd., 6/10/2000, p. 50.
(178) DR, art. 80 .

110

(179) PTN, Dictmenes, 98:184, es acto administrativo impugnable.


(180) PTN, Dictmenes, 196:116 (1991). Si tal acto resultara viciado, debe declararse su nulidad y
ordenar a la Administracin el trmite correspondiente: CNFed. CA, Sala I, 12/2/1998.
CNFed. CA, Sala IV, "Negocios y Participaciones S.A.", 16/3/1998: "Tambin constituye un acto
definitivo, o en todo caso es una infraccin al ordenamiento que habilita la accin judicial de
amparo, una decisin que no permite al interesado el acceso pleno a las actuaciones, fundndose
en el supuesto carcter reservado o secreto de parte de ellas". CNFed. CA, Sala I, "Insaurraldi",
27/2/1998. En el caso se trataba de los datos y evaluaciones relativos a su desempeo personal,
que la Administracinpretenda eran solamente para informar a la autoridad superior para
resolver: se decidi en cambio "que la confidencialidad y reserva debe ser interpretada como
tendiente a resguardar la intimidad del actor, mas no utilizada en su propio perjuicio" (consid.
7, tercer prrafo)".

III. ELEMENTOS O REQUISITOS DEL ACTO


El decreto-ley 19549/1972 ha optado por no enunciar elementos del acto administrativo
sino por establecer ciertos requisitos esenciales.
Siguiendo la doctrina del caso "Los Lagos" (181) y otros pronunciamientos preferimos
enunciar cuatro elementos: competencia, objeto y forma -denunciados como requisitos
esenciales por el decreto-ley en los arts. 7 , incs. a) y c), y 8 , pudiendo englobarse al
procedimiento del art. 7 , inc. d), en la forma-. El cuarto elemento sera la voluntad -que
podra englobar los de causa motivo y fin del art. 7 , incs. b), e) y f)- y los vicios de la
voluntad subjetiva como error, dolo, violencia o simulacin del art. 14 , tan slo para
abordar el estudio de los mismos con mejor disposicin didctica, destacando que ello no
altera la consideracin que el decreto-ley y la jurisprudencia hacen de algunos de ellos en
forma ms o menos autnoma.
IV. COMPETENCIA (ART. 7 , INC. A)
1. Nocin, clasificacin (182)
La competencia es el conjunto de facultades que un rgano puede legtimamente ejercer,
en razn de la materia, el territorio, el grado y el tiempo (183) .
Por su importancia como elemento del acto se recordarn tan slo los aspectos de mayor
relevancia. As, debe tenerse en cuenta que la competencia surge en forma expresa o
razonablemente implcita, y sin perjuicio de las expresiones que se utilizan para indicar

111

tal situacin (184) . El art. 3 del decreto-ley 19549/1972 se inclina por la regla de la
competencia expresa, pero no solamente de origen legal directo e inmediato, sino
tambin de origen derivado, emergente de reglamentos dictados en consecuencia de
leyes atributivas de competencia.
2. Competencia por razn del grado
La competencia en razn del grado se refiere a la posicin que ocupa un rgano dentro
de la ordenacin jerrquica de la Administracin y, puesto que la competencia es en
principio improrrogable, no puede el rgano inferior tomar la decisin que corresponde
al superior y viceversa (185) , salvo los casos de admisibilidad de la avocacin (186) y
delegacin (187) . Si a pesar de todo lo hace, el vicio es por regla subsanable, en razn de
existir jerarqua (188) entre los rganos. Si tal relacin jerrquica no existe, la nulidad es
insanable (189) .
El acto puede estar viciado de incompetencia en razn del grado en dos hiptesis
esenciales: a) cuando al rgano le ha sido conferida antijurdicamente una competencia
determinada; en este caso, aunque el rgano no se salga de la competencia que le ha sido
conferida, el acto puede no obstante estar viciado en razn de que dicha competencia es
ilegtima; b) cuando, siendo legtimo el otorgamiento de competencia al rgano, ste se
excede de ella incluso en el campo de lo implcito.
En el primer caso surge en materia de intervencin, descentralizacin y delegacin.
Qu vicio tendrn los actos dictados en el ejercicio de una competencia ilegtimamente
conferida? Con base en los antiguos principios en materia de funcionarios de hecho, si la
competencia descentralizada o delegada tena una apariencia de legitimidad, un color de
ttulo, los actos dictados en virtud de esa competencia eran en principio vlidos. El
problema debiera ser resuelto diversamente luego del art. 36 de la Constitucin de 1994,
que determina la invalidez en todos los casos all previstos. En el caso de la delegacin, si
ella existe pero no est publicada, es susceptible de saneamiento (190) la incompetencia
en razn del grado que deviene de la falta de delegacin. Si, en cambio, falta la apariencia
de legitimidad y el vicio es obvio y grosero (v.gr., una delegacin o descentralizacin de
facultades constitucionales propias del Poder Ejecutivo, tales como el indulto, la
declaracin de estado de sitio por conmocin interior en receso del Congreso, la
proposicin de magistrados al acuerdo del Senado, etc.), el acto debe ser considerado nulo
e incluso, en algunos casos, inexistente.
En el segundo caso en que la competencia ha sido legtimamente conferida (por
descentralizacin, desconcentracin o delegacin) pero el rgano se excede de ella,
corresponde distinguir dos hiptesis: a) aquella en que el rgano inferior ejerce

112

competencia propia del superior; b) aquella en que el rgano superior ejerce competencia
que corresponde al inferior.
Por lo dems, si el acto ha sido dictado por funcionario incompetente, pero ad
referendum de la autoridad competente, hay precedentes en el sentido de que estaramos
en la hiptesis de un mero acto preparatorio, de un proyecto sin efecto jurdico hasta
tanto la autoridad competente adopte alguna decisin al respecto (191) . En este caso el
rgano inferior no habra tenido voluntad de dictar el acto productor de efectos jurdicos
y por ello no podra hablarse de acto administrativo viciado; la voluntad del superior de
dictar el acto propuesto no importara pues convalidacin ni aprobacin retroactiva, sino
un acto nuevo de efectos constitutivos, es decir, para el futuro (192) .
Pero otros pronunciamientos consideran, muy a la inversa, que no existe
discrecionalidad alguna en el rgano que debe dictar el refrendo y que puede tratarse en
suma de "un supuesto de actividad reglada en la que la funcin del superior est limitada
a una supervisin de legalidad que no incluye potestades discrecionales" (193) .
Hay por fin fallos que destacan supuestos en los cuales la voluntad administrativa era
claramente producir efectos jurdicos inmediatos, p. ej. el traslado de un funcionario de
inferior nivel jerrquico. A pesar de tratarse, en el caso, de un acto ad referendum del
superior, se entendi que "en el sub lite no cabe duda de que la intencin del coordinador
era la de poner inmediatamente en ejecucin sus decisiones, pues comienza a ejecutarse
antes de la ratificacin. Bajo ningn aspecto entendi dictar un acto preparatorio, a
resultas de la posterior decisin del superior" (194) .
Tambin se ha sostenido que una adjudicacin ad referendum de la autoridad superior
obliga al oferente en el sentido de que no puede retirar su oferta pendiente el dictado del
acto de la autoridad superior. A nuestro juicio la solucin depende exclusivamente de si el
oferente se encuentra an obligado, por el pliego, a mantener su oferta al momento de
producirse el refrendo. La decisin que de este modo criticamos pretende extender, de
hecho, ese plazo.
3. Competencia por razn de la materia
En cuanto a la competencia en razn de la materia se refiere a las actividades o tareas que
legtimamente puede desempear el rgano, es decir, al objeto de los actos y a las
situaciones de hecho ante las que puede dictarlos.
Puede existir: incompetencia respecto de materias judiciales, lo que ocurre cuando la
Administracin adopta decisiones que slo pueden ser dictadas por la justicia, como la
decisin con fuerza de verdad legal de controversias entre partes (195) , casos en los

113

cuales el acto es nulo (196) ; aunque en varios supuestos la doctrina considera que puede
ser considerado inexistente. Por ejemplo, declarar caduca la venta de determinadas
tierras fiscales, dejando sin efecto las respectivas transmisiones de dominio y mandando
tomar razn de ello en el Registro de la Propiedad (197) .
Tambin puede encontrarse incompetencia respecto de materias legislativas, cuando los
rganos administrativos dictan resoluciones sobre cuestiones que slo pueden ser
resueltas por el Congreso. Ejemplos: disposicin de fondos sin autorizacin
presupuestaria (198) ; venta de inmueble del Estado sin ley que lo autorice; aumento de
tasas de la Inspeccin General de Justicia (199) , modificaciones al sistema jubilatorio
(200) , otorgamiento sin ley de una concesin de servicios pblicos, que por implicar una
restriccin a la libertad de trabajar y ejercer industria lcita debe ser objeto de una ley
formal (201) , conceder exenciones impositivas al margen de las previsiones legales (202)
, etc. Tambin los decretos que en su origen se hallan viciados de inconstitucionalidad
por haber sido dictados por el Poder Ejecutivo con exceso de sus facultades
reglamentarias, no son susceptibles de purga o subsanacin mediante la ratificacin
parlamentaria ulterior (203) , sin perjuicio de que la nueva ley tenga eficacia para el
futuro (204) . En todos los casos el acto es nulo (205) , de nulidad absoluta e insanable
como dice el inc. 3 del art. 99 de la Constitucin (206) y, tratndose de decretos del
Poder Ejecutivo, no parece que pueda darse normalmente la hiptesis de inexistencia, en
el derecho constitucional anterior a 1994, salvo aberracin. Sin embargo, en un muy
interesante caso el Tribunal Superior de Justicia de Neuqun resolvi correctamente que
si la incompetencia ya llega a invadir la Convencin Constituyente, "los actos [...] deben
considerarse inexistentes" (207) . Hace ya algo ms de una dcada que el supuesto ms
frecuente de incompetencia respecto de materias legislativas lo dan los decretos de
necesidad y urgencia, cuando avanzan sobre materias que les estn vedadas, lo cual es
desgraciadamente frecuente. Si bien en estos casos han tomado intervencin tanto
tribunales laborales (208) como civiles y comerciales, segn la materia concreta en
discusin, la CSJN ha entendido que si se cuestiona la competencia constitucional del
Poder Ejecutivo en relacin al Legislativo, debe intervenir la llamada justicia contencioso
administrativa (209) .
En algn caso en que el avance sobre la competencia legislativa ocurre en materia
procesal penal, ha sido la justicia penal la que ha intervenido y declarado, de oficio (210) ,
la inconstitucionalidad de la norma (211) .
Finalmente puede darse incompetencia respecto de materias administrativas de otros
rganos. Ejemplos: una decisin correspondiente al Ministerio de Defensa adoptada por
el Ministerio de Economa; orden de instruir una informacin sumarial dispuesta no por
la Subsecretara de Hacienda del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos, sino por la
Subsecretara de Coordinacin Administrativa y Tcnica del mismo Ministerio (212) . Si

114

el vicio no es muy grave, el acto ser tan slo anulable, pero tambin puede darse el caso
de un vicio muy grave o grosero; p.ej. si el secretario de Educacin da de baja a un agente
de una Universidad (213) , o el Decano remueve a un profesor titular designado por
concurso, lo que es competencia del Consejo Superior (214) . En estos supuestos hay
tambin incompetencia en razn del grado.

4. Competencia en razn del territorio


La competencia en razn del territorio comprende el mbito espacial en el cual es
legtimo el ejercicio de la funcin: excederlo determina la nulidad o inexistencia del acto.
La inexistencia es a veces la solucin obligada, cuanto se trata de invocar el acto en otra
jurisdiccin: la autoridad local competente ha necesariamente de ignorarlo.
A veces la incompetencia en razn de la materia, de la Nacin sobre las provincias o de
stas sobre los municipios, puede parecer incompetencia en razn del territorio. Tambin
el exceso territorial puede ir complicado con una pretensin de extender realmente el
mbito espacial, que puede as estar controvertido, sea en forma activa o pasiva (215) .
Ello complica mucho ms el anlisis.
En todo caso, si una municipalidad dicta actos (permisos, concesiones) para ser aplicados
en un lugar claramente ubicado fuera de su territorio, o si la polica de la Provincia labra
un acta por infracciones de trnsito en plena Ciudad de Buenos Aires, etc., es claro que
tales actos son inexistentes, por la mayor gravedad del vicio en este tipo de supuestos.
5. Competencia en razn del tiempo
La competencia en razn del tiempo, por ltimo, se refiere a los casos en que un rgano
tiene determinadas facultades concedidas slo durante un lapso determinado. Son as
nulos el veto extemporneo de una ley, el nombramiento que el Presidente haga por s
solo de oficiales superiores del Ejrcito y la Armada no estando en el campo de batalla
(art. 99 , inc. 13), la declaracin de estado de sitio por conmocin interior estando reunido
el Congreso (art. 75 , inc. 16), etc. Sin embargo, la prctica local ha sorteado el principio
usando al efecto la distincin que la mayor parte de los autores postula, entre existencia y
perfeccin, por una parte, y eficacia por la otra. Se admite entonces que si el acto ostenta
una fecha que segn el calendario corresponde al lapso durante el cual la competencia
exista, el acto es vlido aunque se lo modifique hasta dos y tres meses (216) despus. Con
todo, no debe pensarse que siempre que el orden jurdico establece un trmino dentro del
cual debe o puede producirse determinado acto, la consecuencia de dictarlo fuera de l sea

115

necesariamente la nulidad o inexistencia del acto. Hay actos procedimentales, p. ej., que
de realizarse fuera de trmino son igualmente vlidos, sin perjuicio de la responsabilidad
del agente; tal es el caso del envo de las actuaciones al superior a pedido de parte, cuando
el rgano rechaza la reconsideracin (217) . Deber distinguirse, en consecuencia, el tipo
de plazo y finalidad que l tiene en el caso concreto: si el plazo constituye un lmite al
ejercicio de potestades administrativas, su transgresin vicia el acto y a nuestro modo de
ver corresponde la sancin de nulidad. Si el plazo es en favor del administrado "en cuyo
caso se repite la situacin anterior", el acto es de todos modos vlido sin perjuicio de la
responsabilidad pertinente.
En lo que hace a la responsabilidad del agente, ella es no slo administrativa "sanciones
disciplinarias" sino tambin civil, en la medida en que la omisin de cumplir el plazo
ocasione un dao al particular: ste podr en consecuencia exigir la reparacin del
perjuicio ocasionado tanto al funcionario personalmente como al propio Estado.

(181) Fallos, 190:142, "Los Lagos S.A. Ganadera v. Gobierno Nacional" , 1841.
(182) El comentario a este inciso se realiza a travs de una sntesis del captulo VIII punto III de
Gordillo, Agustn, op. cit., t. 3, pgs. VIII-25 a 34 y la jurisprudencia y dictmenes de la PTN
que tambin se analizan.
(183) Para un desarrollo sobre los temas atinentes a la competencia de los rganos y entes
administrativos ver los comentarios al artculo 3 del decreto ley y sus concordantes de la
reglamentacin.
(184) CSJN en caso "Amengual, Francisco Antonio s/ apelacin v. Resolucin 2164/68 del
rectorado de la Universidad Nacional de Cuyo del 24/2/1971" , Fallos, 279:65, en el que un
profesor titular ante una emergencia (inundacin del servicio a su cargo) dispuso la
desocupacin para preservar bienes materiales de la ctedra y la suspensin de clases mientras
durara la emergencia, dando cuenta de ello en el da al decano. ste lo sancion con
apercibimiento y orden el reinicio de clases por no ser competente el profesor para tomar las
medidas como lo hizo. La CSJN entendi que debe existir un "ejercicio razonable de las
atribuciones que confiere la ley" y que si bien la competencia para suspender las clases era
implcita del decano, segn las normas estatutarias de la Universidad, tambin lo era del
profesor titular a quien corresponde "organizar e impartir la enseanza en condiciones que la
hagan viable", revocando la sentencia y declarando ilegtima la sancin.
(185) CSJN, Fallos, 301:953 , "Duperial SAIC", 1979; 302:535 , "Austral", 1980; CNFed. CA, Sala I,
""Mio"" , 1992, LL, 1993-B-101.

116

(186) Cuando ella es admisible, lo que no siempre ocurre. Ver CSJN, "Pea de Tuero", 1983, Fallos,
305:171 , 177, consids. 4 y 5 del voto de la minora. Minora y mayora tienen coincidencia en
la nulidad, aunque la mayora ubica el vicio como incompetencia en razn de la materia.
(187) El art. 13 de la ley 22520, t.o. por decreto 438/1992 , dispuso: "Facltase al Poder Ejecutivo
a delegar en los ministros y en los secretarios de la Presidencia de la Nacin facultades
relacionadas con las materias que les competen". Ante la falta de delegacin la regla general,
pero no absoluta, es que el acto es anulable y susceptible de saneamiento: PTN, Dictmenes,
198:115.
(188) CNFed. CA, ""Mio"" , LL, 1993-B-101, consid. 2.
(189) CSJN, "Pea de Tuero", Fallos, 305:171 . Es el caso de un ministro de Educacin
pretendiendo tomar una decisin de competencia de un rgano de una Universidad.
(190) CSJN, Fallos, 301:953 , consid. 5, "Duperial SAIC", 1979.
(191) CSJN, "Mallet v. Provincia de Mendoza", 1922, JA, 8-8; "Anselmo Gmez v. Provincia de
Buenos Aires", 1914, Fallos, 120:57; CNFed. CA, Sala I, "Herpazana SRL" , ED, 168-414;
CSJN, "Herpazana SRL", 1997, Fallos, 320-3:2808 , consids. 9 y 10: no puede "generar por s
mismo efectos jurdicos para ninguna de las partes [...] pues [...] su eficacia estaba sometida a
un hecho futuro e incierto (doctrina de Fallos: 314:491 )"; en igual sentido "Maruba SCA" ,
CNFed. Civ. y Com., LL, 1998-A-151: "A lo sumo podra haberse considerado como un acto
preparatorio, supeditado a que la autoridad competente lo refrende"; PTN, Dictmenes, 80:71.
(192) CNFed. CA, Sala I, "El Principado S.A." , causa 36.038/96, sentencia del 7/10/1998.
(193) CSJN, "Fadlala de Ferreyra", ao 1984, Fallos, 306:126 ; ED, 108-460, consid. 7. Creemos
que la solucin fue justa en el caso, pero que no constituye un principio rector que pueda
sostenerse.
(194) SCBA, "Snchez Saizar", JA, 1981-III-103, consid. 3 in fine.
(195) CSJN, Fallos, 247:646, ""Fernndez Arias"" (1960): se aplic la garanta de la defensa en
juicio por falta de un tribunal imparcial y no de la audiencia del interesado. La situacin se
repite cuando se trata de aplicacin de penas contra las cuales se concede un recurso judicial de
carcter no suspensivo, p. ej. CSJN, "Di Salvo" , LL, 1988-D-271; "Lapiduz", LL, 1998-C-371.
(196) CNFed. CA, Sala I, "Autopistas del Sol", LL, 1998-E-601, respecto de la llamada competencia
jurisdiccional del ENARGAS, que en la hiptesis se reput inexistente. En sentido similar, de
la misma Sala I, "Y.P.F. v. Enargas", LL, 1996-C-36.
(197) CSJN, Fallos, 190:142 , "Los Lagos"; "De Seze", 1958, 241:384 , etc.
(198) CSJN, Fallos, 7:19, "J. F. Lpez v. el Gobierno de la Provincia de Santa Fe", 1869; 82:390,
"Bosio", 1899; 129:184, "Cordeiro", 1919.
(199) CNFed. CA, Sala IV, "Rodelia S.A.", ao 1999, LL, 2000-A-142; Sala III, "Sacomed S.C.A" ,
ao 1997, LL, 1998-D-205.
(200) CNFed. CA, Sala V, "Boerio", ao 1999, LL, 2000-B-743.

117

(201) CSJN, "Pessina v. Provincia de Tucumn", 1927, JA, 24-9.


(202) CCAyT CABA, "Sanecar, SACIFIA v. GCBA s/cobro de pesos", Sala II, resuelta el
11/9/2002, expte. N 690.
(203) CSJN, Fallos, 322:1868 , "Franco", 1999; CNFedCA, Sala IV, "Langenaver", LL, 14/8/2000;
ED, 26/4/2000.
(204) Uno de los votos en CSJN, "Guida", LL, 4/8/2000, SConst., p. 9; DJ, 2000-2-1086.
(205) CSJN, "Chinici Hnos. v. Provincia de Crdoba", 1921, JA, 7-514; Fallos, 322:1318,
"Tantucci" , 1999; PTN, Dictmenes, 69:235.
(206) Lo recuerda la CNFed. CA, Sala IV, in re "Rodelia S.A.", ao 1999, LL, 2000-A-142.
(207) TSJ de Neuqun, "Boselli", acuerdo 620 del 21-III-2000, cons. VII, unnime. El PE haba
bajado los salarios de los integrantes del Tribunal de Cuentas, que en la Constitucin
provincial se equiparan a los magistrados judiciales.
(208) As la CNApel. Trabajo en el caso "Verrocchi", ao 1999, ha resuelto en igual sentido la
nulidad absoluta por la CSJN, LL, 2000-A-88. En ste y otros fallos no se han objetado la
competencia de estos tribunales, como s se lo hace en "Orgenes", LL, 26/7/2000.
(209) "Orgenes", LL, 26/7/2000, p. 10. Los tribunales de grado se pronuncian frecuentemente por
la nulidad absoluta e insanable, la CSJN por la validez.
(210) Tambin en otras cuestiones: TOral Criminal Federal n 3, "Miraldi", LL, 31/7/2000, SP, p.
22.
(211) En la especie, se trataba del decreto 102/1999 que atribuye facultades procesales penales a la
Oficina Anticorrupcin, en lo que se consider una alteracin del Cdigo Procesal Penal de la
Nacin y de la distribucin constitucional de atribuciones acusatorias a un ministerio pblico
independiente y no a funcionarios de la Administracin: "Administradores de Argentina
Televisora Color S.A.", Juzg. Fed. Crim. y Correc. N 3, LL, 26/7/2000, p. 15.
(212) PTN, Dictmenes, 198:115. Se consider que el acto era anulable y el vicio subsanable con
efecto retroactivo.
(213) CSJN, "Pea de Tuero" , Fallos, 305:171, ao 1983.
(214) CNFed. CA, Sala IV, "Fippo", causa 23.940, sentencia del 14/4/1994.
(215) Un caso problemtico es la competencia en aguas martimas que otros consideran nacionales
(el mbito de exclusin), o internacionales.
(216) O incluso aos, en un caso sorprendente: C1 CA, Crdoba, "Celotti", 1999, LLCrdoba,
2000-843.
(217) Dec. 1759/1972, art. 88 .

118

V. CAUSA (ART. 7 , INC. B)


1. Generalidades
Como se dijo en el punto III del comentario a la primera parte de este artculo referido a
los elementos, el requisito de la causa puede correctamente encuadrarse dentro del
elemento de la voluntad (218) y sus vicios se configuran por la existencia de
arbitrariedad. Este principio era aplicable al acto administrativo antes de que se dictara el
decreto-ley, por la ndole constitucional de la prohibicin de obrar arbitrariamente; el
decreto-ley lo consagra nuevamente, esta vez a nivel legislativo, pero incurre en el
disvalor, a nuestro juicio, de encuadrarlo dentro de la tradicional teora civilista de la
causa.
Algunos pronunciamientos han recogido tal teora tan slo parcialmente en el sentido de
que "Corresponde la aplicacin que de los arts. 4023 y 4030 del C.C. al mbito del
derecho administrativo se realice de manera que resulte posible armonizarla con los
principios y reglas que regulan esta ltima materia. Por ello, no puede aceptarse su
transpolacin literal, considerando que la causa a la que se refiere el art. 4030 del C.C.
que pueda entenderse como aquella contemplada en el inc. b) del art. 7 de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos" y que "Los diversos sentidos atribuidos en
el derecho privado a la palabra causa (causa fin, causa fuente, etc.) carecen de aplicacin
en el mbito del derecho administrativo, en el que se otorga a dicho vocablo un carcter
ms amplio y diverso, comprensivo de los antecedentes o circunstancias de hecho y de
derecho que, en cada caso, llevan a dictar el acto" (219) .
Dice en efecto el art. 7 , inc. b), que el acto "deber sustentarse en los hechos y
antecedentes que le sirvan de causa" (220) ; el art. 14 inc. a) sanciona con la nulidad
"absoluta e insanable" a los actos en que "se tengan como existentes hechos o
antecedentes inexistentes o falsos" (221) y en el inc. b) a los actos en que hubiere "falta de
causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado".

119

En suma, sea por el inc. a) o el b) del art. 14 , o por el mismo inc. b) del art. 7 (222) y
tanto si se elige la denominacin de falta de causa o falsa causa, o si se opta por llamarlo
dolo como el inc. a) del art. 14 ; o, por fin, si se elige una denominacin acorde con las
corrientes contemporneas del pensamiento jurdico, lo cierto es que la consagracin
normativa y jurisprudencial de la necesidad de que todo acto administrativo tenga
hechos que lo precedan y justifiquen razonablemente, est fuera de discusin. Si adolece
del sealado vicio, fundndose en hechos no acreditados en las actuaciones o
desconociendo hechos probados o de pblico conocimiento, es nulo (223) . Cabe destacar
que se comprenden tambin aqu los casos en que el administrador simplemente acta
sin que exista situacin objetiva que en modo alguno justifique la decisin adoptada; o
sea, cuando prescinde de que nada en la realidad sustenta razonablemente su decisin,
trtese de facultad reglada o discrecional. Quedan as englobados dentro del concepto de
arbitrariedad en lo que hace al desconocimiento de los hechos reales, las hiptesis que la
doctrina del derecho administrativo menciona como: a) ausencia de causa, b) ausencia de
motivos, c) falsa causa y similares.
Los actos resultan viciados si prescinden de los hechos del caso, o de efectuar su
motivacin o fundamentacin en los hechos del caso. Cuando el acto desconoce hechos
acreditados en el expediente, o se funda en hechos o pruebas inexistentes (224) , o carece
de todos modos de una situacin de hecho que los justifique (225) , o de la necesaria
explicitacin o fundamentacin de cules son esos hechos (226) , o invoca hechos que son
absurdos o irrelevantes, etc. (227) . La existencia de hechos que objetivamente justifiquen
el dictado de un acto es pues fundamental. Esos hechos deben adems estar probados en
el expediente y no suponerse o imaginarse arbitrariamente. Fundarse en ellos no debe
tampoco importar el desconocimiento de otros hechos u otras pruebas en sentido
contrario que tambin obren o puedan obrar en las actuaciones.
1) Ausencia de causa se da cuando no hay una situacin objetiva de hecho que sustente el
acto. Si el acto se funda en una asercin dogmtica carente de sustento, es
inconstitucional (228) .
La causa que d origen al acto administrativo debe ser cierta, efectiva, sincera y no
implicar una forma disimulada o encubierta de obviar los verdaderos hechos del caso
(229) .
Y ms an, como explica la doctrina espaola, puede darse el caso de que los hechos
lleven a una hiptesis de discrecionalidad cero, que lleva a la sustitucin del acto si la
Administracin no ha actuado en tal supuesto conforme a tales hechos. En ese sentido
tambin cabe recordar el excelente caso en que la Cmara Federal de Mar del Plata
encontr acertada dicha hiptesis y orden designar un profesor que haba ganado un

120

concurso, luego anulado por la Universidad (230) . Son casos en que los hechos, a criterio
del tribunal, imponen o determinan una nica solucin justa, que es entonces la que el
tribunal ordena a la Administracin, sustituyendo la voluntad administrativa (231) .
2) Ausencia de motivos (dfaut de motif legal), en cuanto hechos objetivos que
fundamentan racionalmente la decisin, que la provocan o justifican, que son su razn de
ser; en definitiva, se trata tambin de la ausencia de causa (232) .
Algunos tribunales sostienen el carcter esencial de la causa no obstante la morigeracin
efectuada por la CSJN respecto de la motivacin (233) .
3) Falsa causa, o sea cuando el agente administrativo expresa o implcitamente disfraza la
inexistencia de la causa (234) ; al igual que en el caso anterior, se trata de que prescinde
de los hechos, o de la inexistencia de hechos reales, para fundar aparentemente la decisin
en otros hechos falsos, o que carecen de relevancia para el caso. En estos supuestos es
posible que exista asimismo desviacin de poder, lo cual suma otra causal ms de
invalidez a la conducta de que se trata. Se produce as el fenmeno de repotenciacin de
los vicios.

(218) STJ, Rawson, Chubut, Sala Casacin en autos "Tolosa de Mares, Stella Maris v. Provincia
del Chubut y Consejo Provincial de Educacin s/demanda contencioso administrativa" , del
28/9/1992. "Se concatena as el vicio en la causa que afecta la voluntad administrativa, con el
denunciado vicio en la motivacin que afecta la forma del acto "expresin" declaracin o
exteriorizacin de la causa".
(219) CNFed. CA, Sala IV, "Gamba, Miguel Bautista v. E.N. (Presidencia de la Nacin) s/empleo
pblico" , del 16/11/2000.
(220) CNFed. CA, Sala IV, "Alcalde, Ral Vctor v. Instituto de Obra Social del Ejrcito s/proceso
de conocimiento" .
(221) Ver CCAyT CABA, Sala II, "Marangoni, Carlos Alberto v. GCBA s/accin meramente
declarativa", resuelta el 25/6/2002.
(222) CNFed. CA, Sala II, "Sindicatos de Obreros y Empleados de Aceros Zapla v. ANSSAL
s/proceso de conocimiento", del 8/11/2001; CNFed CA, Sala I, "Kohn Loncarica, Alfredo
Guillermo v. Poder Legislativo Nacional "Biblioteca del Congreso de la Nacin" s/empleo
pblico"", del 20/2/1998 ; CNFed. CA, Sala II, "Laurenncena, Jos Miguel v. Estado Nacional

121

s/empleo pblico", del 5/11/1996; CNFed. CA, Sala V, "Matsuo Muneo y otro c/PNA" Res.
DPSJ JSI" del 23/8/1995.
(223) En este sentido, Sala II de la CCAyT CABA, "Antonelli, Luis Leonardo v. GCBA
s/amparo", resuelta el 8/8/2001; "Naccarato, Roberto Anbal v. GCBA s/impugnacin de
actos administrativos", resuelta el 2/7/2002.
(224) "Lombardi", 1956; "Lischin" , 1957, JA, 1962-II, 273; Fallos, 235:654 ; "Torraba", 1957,
Fallos, 239:35 ; "Lischin", 239:445 ; "Storaschenco", 1956, 236:27 ; PTN, Dictmenes, 86:337
(un informe "lacnico" no da suficiente base de hecho para el dictado del acto; 93:41; 92:34;
102:226).
(225) En esta hiptesis hay un antecedente de la PTN, en que administrativamente se declar nulo
un acto (disminucin del sueldo de un empleado pblico antes de la vigencia del Estatuto)
dictado sin situacin de hecho alguna que lo justificara (p. ej., razones econmicas o
disciplinarias). Ver Dictmenes, 51:91.
Tambin que "carece de causa cuando analizando la razn que justific su emisin, los antecedentes
de hecho y de derecho invocados no se corresponden con la realidad objetiva" CNFed. CA, Sala
V, "Encotel v. Proteccin de Llaves S.A. y otro s/contrato administrativo" , del 2/5/1996.
(226) Lo cual equivale, en acertados pronunciamientos, a carencia "de causa "puesto que no constan
sus fundamentos"", "no se conocen las concretas razones por las cuales" se dicta el acto:
CNFed. CA, Sala I,""Castro"" , ao 1999, LL, 2000-B-305.
(227) CNFed. CA, Sala IV, "Negocios y Participaciones S.A.", 16/3/1998, consids. 6 y 7: En el caso
la Administracin confecciona un formulario que manda llenar con los datos que ella misma
requiere, pero despus decide archivar la peticin porque en el cuerpo del escrito con el cual se
acompaa el formulario no se repiten los datos del formulario. Un verdadero absurdo, del cual
slo la Administracin en el mundo del "realismo mgico" podra ser autora.
(228) CSJN, "Trueba, Pablo F. v. Direccin Gral. Impositiva" , DJ, 2000-2-723. La Administracin
haba resuelto que los trabajadores embarcados afectados a la pesca se deban encuadrar como
autnomos, al solo efecto de una mejor recaudacin fiscal. Fue anulado por el fundamento que
damos en el texto.
(229) En el caso "Sol, Roberto y otros v. Estado nacional - Poder Ejecutivo s/empleo pblico" ,
del 25/11/1997, se afectaba en realidad la garanta de estabilidad que alcanza a los fiscales
adjuntos de la Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas (voto del Dr. Gustavo A.
Bossert).
(230) CFed. Mar del Plata, "Cipriano", LL, 1999-A-395, LL, 1998-F-356.
(231) Aunque fundado en la inaplicabilidad retroactiva de normas generales a situaciones
particulares configuradas, pero an no reconocidas, al amparo de la norma anterior: CSJN,
Fallos, 296:723 , ""de Martn"", 1976; recordado, con igual solucin, en CNFed. CA, Sala III,
""Gaubeca"", LL, 1997-B-384.

122

(232) CNFed. CA, Sala II, en autos "Cooperativa de Trabajo Cooperando Ltda. v. Inst. Nac. de Acc.
Coop. s/apelacin" , del 3/2/1994 hace la diferenciacin entre motivo como causa y motivacin
y entiende que si bien ambos son matices de un mismo concepto, son diferentes; esencialmente
considera que la motivacin es un ingrediente del elemento forma del acto que tiende a poner
de manifiesto la juridicidad del acto emitido. Idem en "Gordillo, Jorge H. v. E.N. (Min. de Trab.
y Seg. Social) s/empleo pblico", del 8/6/1995.
Del mismo modo en autos "Nieva, Daro E. v. EN, Sub de Planif s/empleo pblico" diferencia
motivacin de causa al entender que puede ser motivacin suficiente aludir a "razones de
servicio" pero no obstante ser ilegtimo el acto por carecer de causa.
(233) CNFed. CA, Sala I, en voto de Coviello, en autos "Jugos del Sur S.A. v. Estado nacional
(MEyOSP) s/juicios de conocimiento" , del 5/3/1998.
(234) CNFedCA, Sala I, voto de Bujn, "Gelblum, Juana v/ EN (PLN) Hon. Senado s/empleo
pblico" , del 22/4/1999 y Sala II, "Miguel, Alfredo v/ E.N. s/ Retiro policial" , del
14/9/1993.

VI. OBJETO (ART. 7 , INC. C)


1. Nocin
El objeto es lo que el acto decide, certifica u opina.
2. Facultades regladas y discrecionales
Relacionamos al objeto del acto con el ejercicio de facultades regladas y discrecionales
por cuanto conduce a una mejor comprensin de las caractersticas del mismo y la
configuracin de los vicios.
Cuando la norma determina las circunstancias de hecho frente a las que la
Administracin deber dictar un objeto preciso, se dice que la actividad administrativa ha
sido realizada en virtud de facultades regladas. O sea, frente a tales circunstancias de
hecho deber necesariamente emitir un acto con un objeto idntico al que la norma
prev, de lo contrario se estara produciendo un grave vicio por violacin de la ley, objeto
prohibido o violacin a las facultades regladas.

123

La facultad puede ser reglada tanto a travs de una regulacin directa, como por ser ella
tcnica, indirecta o residual. Vale decir que resulta reglada, tanto cuando existe una
norma de derecho administrativo para determinada actividad (p. ej., norma de
procedimiento administrativo) dirigida expresamente a los funcionarios, como cuando la
regla es tcnica (p. ej., las reglas del arte de una profesin que determine que el mdico
del hospital pblico debe realizar una intervencin quirrgica de determinada manera y
no de otra, de modo tal que de lo contrario existira mala praxis). Tambin est dentro
del mbito de la facultad reglada cuando es indirecta por regular los derechos y su
proteccin, determinando por ende que los restantes individuos deben respetarlos,
incluyendo obviamente a los funcionarios (p. ej., el derecho a la vida, la libertad, la
propiedad, el medio ambiente, etc. a travs de normas del derecho civil, comercial,
laboral, de minera, etc.). Finalmente integra este mbito la regulacin residual que es
aquella que surge de las normas constitucionales y el derecho supranacional.
Luego de contemplado todo el amplio espectro de la regulacin de la actividad
administrativa, es recin cuando surge el mbito de lo no reglado o discrecional. Ello se
presenta cuando el rgano puede optar entre ms de una actividad posible, pudiendo
dictar as ms de un objeto en forma legtima (p. ej., frente a determinada situacin de
hecho poder elegir entre aprobar el proyecto o solicitar aclaraciones, formular
observaciones, etc.). Ahora bien, si el rgano en vez de optar por las posibilidades que la
norma establece escogiera otra completamente diferente, nuevamente caera en la
violacin a las facultades regladas (p. ej., una falta que, segn la ley, pueda merecer un
llamado de atencin o suspensin por determinado tiempo sea sancionada con la
exigencia de prestar tareas en horario superior al legalmente exigible).
Ahora bien, se ha dicho precedentemente, que la totalidad de la actividad administrativa
puede ser controlada por el Poder Judicial y en efecto, tanto la que resulta como producto
del ejercicio de facultades regladas como la que deriva de facultades discrecionales cuenta
con tutela en va judicial. Ello por cuanto, ningn acto puede resultar totalmente reglado
o totalmente discrecional, ya que siempre la Administracin cuenta con alguna -aunque
sea mnima- posibilidad de opcin y por otra parte porque existen aspectos del mismo
acto que siempre resultan reglados (por ej., el procedimiento, la competencia, la forma,
etc.).
Por ende, el juez podr controlar todo tipo de actos administrativos para verificar las
partes regladas del acto, lo que constituye un control de legitimidad. Pero no acaba all su
funcin por cuanto las facultades discrecionales tambin cuentan con lmites jurdicos
que hacen a ese mismo tipo de control (p. ej., arbitrariedad, buena fe, desviacin de poder,
etc.). De ese modo resulta claro que el Poder Judicial deber controlar la emisin de actos
administrativos, tanto cuando son producto del ejercicio de actividades regladas cuanto
en caso de resultar derivados de facultades discrecionales.

124

El lmite para el control judicial estar dado por la oportunidad, mrito o conveniencia
que la Administracin haya tenido en miras al dictar el acto, lo que no concierne al Poder
Judicial, ya que de lo contrario estara violando el principio republicano de la divisin de
poderes. Ello no quita, como ya se dijo, que para determinar si existe o no violacin a las
facultades regladas o a las partes regladas del acto o a los lmites de las facultades
discrecionales, deba siempre revisar la totalidad de la actividad administrativa.
3. Posibles vicios en el objeto y consecuencias jurdicas
3.1. Violacin a las facultades regladas u objeto prohibido
El vicio de violacin de la ley -lato sensu- en el objeto del acto es normalmente causal de
nulidad, por cuanto se trata de una transgresin usualmente clara y manifiesta al
ordenamiento jurdico. Tambin es ilegtimo en su objeto el acto que deniega derechos
adquiridos al amparo de un status jurdico determinado que se modifica con ulterioridad
al perfeccionamiento del derecho, pero antes de la emisin del acto administrativo que en
la especie lo deniega cuando debiera otorgarlo (235) . La ilegitimidad del objeto puede
resultar en primer lugar de la violacin de las normas y los principios de los tratados
internacionales de derechos humanos y del derecho internacional en general en cuanto
contiene preceptos de derecho, tanto en derecho pblico como privado, p. ej. en materia
de discriminacin (236) . El objeto del acto puede tambin resultar violatorio de la
Constitucin o de la ley; o puede constituir la violacin de un reglamento, de una circular
interna, de una disposicin contractual vigente, de un acto administrativo anterior que
gozaba de estabilidad, de derechos de terceros (237) , etc.
As el objeto puede estar viciado:
a) Por ser concretamente prohibido por las normas o los principios del derecho
administrativo (238) , civil, penal (239) , o por violar los principios generales del derecho,
sean ellos o no erga omnes, partes del ius gentium internacional, comunitarios o
supranacionales, constitucionales, legales, etc. En el caso de actividades delictivas de
agentes pblicos, ellas no se consideran ejercicio de la funcin administrativa ni actos de
servicio (240) , incluso cuando sus autores hubieren sido dispensados de pena por la
llamada obediencia debida (241) . Es que la denominada obediencia debida constituy
una dispensa de pena y una admisin de responsabilidad estatal, pero no el
reconocimiento de eficacia, como acto jurdico, a la orden cuyo ilegal incumplimiento se
dispensa de castigo. El principio jurdico sigue siendo que las rdenes aberrantes deben
ser desobedecidas y no son actos administrativos. De ello se deduce que los actos que se
hubieren dictado son inexistentes (242) .

125

Un claro supuesto de acto ilegal es tambin el acto de objeto discriminatorio (243) , que
modernamente recibe ms atencin del derecho. Son as nulos los actos de
discriminacin por el sexo (244) o el gnero (245) , por la altura (246) , por criterios
estticos (247) , por razn de nacionalidad (248) .
b) Por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto
determinado por la ley para otros casos que aquel en que ha sido dictado (apartamiento
de las facultades regladas).
Los diferentes casos estn subsumidos en el decreto-ley 19549/1972 bajo una expresin
comn: violacin de la ley aplicable (art. 14 , inc. b).
La prohibicin del objeto la tomamos en el sentido de objeto ilcito, es decir,
jurdicamente inadmisible; la orden de cometer un delito es as el ejemplo ms claro de
acto nulo por ilicitud del objeto; pero tambin se comprenden aqu todos los casos en que
el objeto del acto resulta lesivo de los derechos individuales de los habitantes, v.gr. con
desconocimiento del derecho de defensa del particular.
El alcance de este puntual ejemplo es controvertible, pues si bien hay casos en que la
justicia ha declarado la nulidad de actos que cercenan en su objeto el derecho del
administrado, p. ej. restringiendo el acceso a las actuaciones (249) , u ordenando el
archivo de stas sin haber resuelto respecto de lo peticionado (250) , otras veces se admite
que la subsecuente intervencin judicial es saneadora del previo incumplimiento
administrativo al deber constitucional de respetar la garanta de la defensa del interesado
(251) . El derecho privado ha sido ms consecuente en declarar la lisa y llana nulidad de
una sancin expulsiva aplicada por una asociacin o federacin sin previa oportunidad de
defensa del agraviado (252) , sin perjuicio de que en derecho privado tambin encontrar,
a veces, ms claramente configurada una discriminacin en cuanto vicio del objeto del
acto (253) .
En cuanto a la fuerza de los precedentes y aplicacin de la doctrina de los actos propios,
es materia opinable si su violacin da lugar tambin a la invalidez del acto (254) , pero se
van afirmando los principios que tutelan la confianza legtima o buena fe del
administrado, sus razonables expectativas an frente a un cambio ulterior del
ordenamiento y tambin la proteccin contra la turpitudinem propriam allegare de la
Administracin.
El principio de que nadie puede ir contra sus propios actos viene del derecho romano a
travs de las Partidas. "Afecta este principio al derecho todo y por consiguiente se aplica
tambin al administrativo y a las consecuencias de los actos de ese orden". Ms an, se ha
dicho que la doctrina de los actos propios, que es una ms de las mltiples derivaciones

126

del principio de la buena fe, debe serle exigida con mayor nfasis a la Administracin
Pblica (255) .
Si el objeto resulta violatorio de facultades regladas ello puede ocurrir porque:
a) El objeto del acto puede estar autorizado, pero para circunstancias de hecho diversas; y
as una declaracin de estado de sitio hecha por el Poder Ejecutivo por conmocin
interna, estando reunido el Congreso, es nula; una declaracin de estado de sitio
dispuesta por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, cuando no hay ataque exterior,
es nula; la cesanta de un funcionario pblico, no dndose las causales previstas por la ley,
es nula; igualmente es nulo un decreto de necesidad y urgencia dictado cuando no ha
existido ninguna de las circunstancias fcticas que describe la norma constitucional (256)
; lo mismo si se prev un subsidio para astilleros nacionales y se lo otorga en cambio a
una empresa armadora (257) .
b) El objeto del acto puede en cambio ser diverso del requerido o autorizado por la ley;
ser nulo por lo tanto el acto que aplique una multa, o la obligacin de trabajar horas
extras, a un agente que ha sido negligente en sus tareas, pues no son sas las sanciones
previstas en la ley (258) ; o el profesor que castiga la indisciplina con una nota baja, pues
no es sa la sancin para castigar la indisciplina, etc. Ello ocurrir tambin en todos los
casos de violacin a los principios fundamentales del orden jurdico, como razonabilidad
y proporcionalidad, buena fe, seguridad jurdica y confianza debida, etc.
3.2. Violacin a los lmites de las facultades discrecionales: irrazonabilidad,
desproporcionalidad, absurdidad
La irrazonabilidad es un vicio del acto, con mltiples hiptesis, tambin en los vicios de la
voluntad del acto: La contradiccin del acto en cuanto resuelva cosas que son antitticas,
o disponga en la parte resolutiva lo contrario de lo que expresaba en los considerandos;
falta de proporcionalidad entre los medios que el acto adopta y los fines que persigue la
ley que dio al administrador las facultades que ste ejerce en el caso (259) , o entre los
hechos acreditados y la decisin que con base en ellos se adopta (260) , etc., tornan nulo el
acto.
En este sentido la jurisprudencia de la Corte Suprema tiene establecido "que las medidas
utilizadas por la autoridad pblica deben ser proporcionadamente adecuadas a los fines
perseguidos por el legislador (261) ". Tambin el Cdigo Civil, en su nuevo art. 954 ,
permite obtener la anulacin de los actos jurdicos en los cuales una de las partes tuviera
una ventaja patrimonial evidentemente desproporcionada, lo cual muestra la vigencia de

127

un principio general contrario a los actos carentes de proporcionalidad, en los cuales una
de las partes pudiere quedar sometida a la otra (262) .
La consagracin legal expresa en el derecho administrativo del principio enunciado la
encontramos en el art. 7 , inc. f), del decreto-ley 19549/1972, donde se expresa que "las
medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas" a la finalidad que
resulte de las normas respectivas que otorgan las facultades pertinentes al rgano de que
se trata. En esta disposicin la proporcionalidad se analiza relacionando el fin que tiene la
norma que otorga la atribucin al rgano, con las medidas adoptadas por ste; pero
tambin puede haber falta de proporcionalidad entre los hechos que determinan el acto
(su causa) y lo que ste dispone.
La desproporcionalidad en el acto administrativo es un vicio del objeto, sin perjuicio de
que pueda tambin aparecer como una forma de arbitrariedad y entonces como vicio de
la voluntad. En el caso que consideramos, no se trata necesariamente de un vicio de
desviacin de poder, pues el funcionario acta con la misma finalidad prevista por la ley,
slo que excedindose en los medios empleados. Sera por ejemplo el caso de que el
Poder Ejecutivo, para impedir la publicacin de un diario o revista durante el estado de
sitio, dispusiera no slo la clausura del peridico sino tambin la detencin de todos los
que han intervenido en su impresin o circulacin (obreros, choferes, repartidores,
canillitas, etc.) o que para preservar el orden en la Capital Federal, durante el estado de
sitio, ordenara la detencin de todos los habitantes de aqulla, etc. Un caso superlativo se
ha dado en materia contractual, en que se fij para el supuesto de revocacin o rescisin
sin causa, una indemnizacin cercana a los mil millones de dlares, "lo que resulta
exorbitante si se advierte que las gerenciadoras son intermediarias que no necesitan
realizar grandes inversiones para llevar a cabo su cometido" (263) .
La falta de proporcionalidad entre el objeto del acto y los fines previstos en la ley vicia el
acto (264) ; tambin lo vicia un exceso entre lo que el acto decide y los hechos que lo
motivan. Por ejemplo, la Administracin puede decretar la cesanta de un funcionario
pblico por falta de respeto a los superiores, pero es evidente que no saludar un da
intencionadamente a un superior es una falta de respeto que en modo alguno justificara
sancin mxima como la cesanta; una sancin as adoptada sera nula por
desproporcionada, sin perjuicio de que sean procedentes sanciones menores (265) y
corresponder sustituirla por una sancin menor, adecuada a los hechos que la
determinan.
Este principio puede aplicarse a una gran cantidad de supuestos y as por ejemplo, se ha
dicho que la fijacin de las tarifas por la prestacin de los servicios pblicos debe guardar
"una razonable equivalencia entre ambas prestaciones (servicio realizado y retribucin
debida), pues donde no hay proporcionalidad tampoco hay razonabilidad" (266) .

128

La absurdidad del objeto vicia el acto, al igual que la imposibilidad de hecho. Absurdidad
e imposibilidad de hecho se superponen en gran medida, aunque no totalmente, ya que
cabe concebir, en primer lugar, actos absurdos que no sean imposibles de hecho (267) . A
su vez, existen tambin actos imposibles de hecho que no sean absurdos, pero de todos
modos hay un gran nmero de casos en que ambas circunstancias pueden darse
conjuntamente. Tambin el acto puede ser absurdo y tener otros vicios adicionales, como
sera un plebiscito preguntando si se puede violar la Constitucin (268) . Si bien a
primera vista puede parecer, a tenor de los ejemplos que damos aqu, que la absurdidad es
una hiptesis excepcional como para que revista poco inters prctico, no es ello as: lo
que ocurre es que a veces la absurdidad, por repetida, parece revestir formas externas de
racionalidad y por ello no se la advierte en su total magnitud. El funcionario que
pretende que el administrado pueda impugnar el acto que lo afecta, sin darle vista de los
fundamentos y pruebas que han llevado a su emisin, est realizando un comportamiento
estrictamente absurdo: en efecto, creer que una persona se puede defender eficazmente de
lo que desconoce, es como pretender que una persona pueda pelear con los ojos
vendados. Sin embargo, si bien nadie dudar un instante de que sea absurdo e irracional
pretender que una persona se defienda con los ojos vendados frente a otra que los tiene
bien abiertos, muchos -sin tanta racionalidad- creen que puede ser admisible que una
persona se defienda de alegaciones e imputaciones cuyo fundamento y probanzas
desconoce.
Por lo tanto, debe tenerse presente que un acto absurdo no es necesariamente un acto
risible o ridculo (aunque pueda serlo) y que la absurdidad tambin puede estar presente
bajo las apariencias de la mayor seriedad y/o dogmatismo: ello no disminuye, sin duda, el
vicio que el acto tiene.
Por lo dems, la absurdidad o irrazonabilidad no est restringida al campo del derecho
pblico, ya que se encuentran ejemplos de ella tambin en el ejercicio de poder por
entidades puramente privadas (269) . Es un verdadero principio general del derecho.
Todo acto contrario a las reglas de la lgica o que resulta de razonamientos falsos (270) ,
es tambin irrazonable y por lo tanto nulo o incluso inexistente en casos de mucha
gravedad.
3.3. Inmoralidad. La tica pblica
La inmoralidad del objeto tambin vicia el acto. En esto es pacfica la doctrina y no parece
que su aceptacin dependa de una toma de posicin en el problema de si el derecho es o
no necesariamente moral, o en qu medida lo es.

129

En efecto, incluso los autores que postulan que puede haber una regla jurdica inmoral
pero vlida, aclaran de todos modos que una ley puede incorporar preceptos morales
como parte de las reglas de derecho, en cuyo caso el acto deber ser moral para ser
jurdico. Tal es lo que ocurre con el art. 953 del Cdigo Civil, aplicable al caso. Pensamos
que el sentido que cabe dar aqu a este posible vicio del acto es el de contravenir la
moralidad positiva, cuyas normas y reglas no son creadas por la tica, sino descubiertas y
explicadas por ella.
Cuando la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin establece en su art. III las
medidas y principios preventivos de dicha corrupcin, est consagrando, del mismo
modo que el Cdigo Civil, principios de tica pblica cuya violacin torna inmoral y por
ende nulo el acto.
Constituye una cuestin ms difcil la cuestin de la ley inmoral. El problema no es
solamente de derecho interno pues existen juicios universales acerca de ello, por ejemplo
en cuanto se consideran delitos de lesa humanidad la esclavitud, el genocidio, el
apartheid, la tortura, la piratera, etc., todo lo cual permea luego el resto del
ordenamiento interno. La corrupcin, en el prembulo de la CICC, aparece a nuestro
juicio como integrando ese nuevo orden pblico internacional, in statu nascendi.
De todos modos, el objeto que en s mismo sea inmoral (y no slo por transgresin a los
principios de la moral sexual), es con ello nulo. Un acto que exija adhesin a un partido, o
a una persona, o a un gobernante, como requisito para ser funcionario pblico, o
contratista del Estado, etc., es tambin nulo por inmoral. Un acto que tenga por objeto la
apologa del gobierno, el culto a la personalidad o la exaltacin de sus personeros (la
construccin de un monumento a una figura del gobierno; la denominacin de un lugar
pblico con el nombre del gobernante, etc.), es asimismo nulo (271) . Tambin lo ser
todo acto de sumisin o de humillacin, de pleitesa y en general todo acto que importe
un desconocimiento esencial de la dignidad de la persona humana. El acto inmoral, en
principio, es nulo y su vicio insanable (272) ; si la inmoralidad es grosera, el acto ser
inexistente. Pero la variedad de situaciones fcticas puede tambin dar lugar a la
anulabilidad o incluso a la validez segn la importancia del vicio.
La Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, al condenar tanto penal como
administrativamente diversos comportamientos corruptos o propensos a la corrupcin,
constituye tambin un catlogo de ejemplos de actos de objeto inmoral y desde luego
prohibido por corrupcin. En efecto, el captulo sobre las medidas preventivas de la
corrupcin, que la CICC describe, contempla, a contrario, supuestos de conductas que
son condenadas con el juicio supranacional de esta Convencin, e internacional de la
convencin de tal ndole, en curso de aprobacin. Dada la obligatoriedad de los tratados
por sobre el derecho interno y que su incumplimiento es de gravedad institucional,

130

extraa que no se la invoque ms frecuentemente en los fallos, a pesar del principio iura
novit curia y de lo que dice el prembulo de la CICC.
No ha de olvidarse, tampoco, que en materia de corrupcin nos encontramos
posiblemente ante un nuevo orden pblico internacional, in statu nascendi, con sus
conocidas implicancias jurisdiccionales extranjeras e internacionales.
3.4. El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible
El acto ser invlido si resulta incierto en cuanto a qu especie de acto es, o a en qu
tiempo o lugar (273) habr de producir sus efectos, o a qu personas o cosas afecta. Debe
tratarse de una imprecisin u oscuridad importante y que afecte una parte principal del
acto. Si lo impreciso es tan slo un aspecto secundario del acto, entonces ste no ser
obligatorio en ese aspecto, pero por lo dems resultar vlido (274) . Adems, la
oscuridad debe ser insanable o insuperable. En consecuencia, si con un poco de buena
voluntad, releyendo el acto, relacionndolo con sus fundamentos o sus antecedentes y
realizando en suma un razonable esfuerzo de interpretacin, es posible encontrar el
sentido del mismo a pesar de la redaccin defectuosa de que pudiera adolecer,
entendemos que el acto es igualmente vlido. Slo cuando ningn esfuerzo de
interpretacin razonable (275) permita superar la oscuridad o imprecisin del acto, podr
considerarse que el mismo es invlido y en tal caso el acto ser inexistente o nulo. Lo
concreto ser que si no se entiende no podr exigirse su cumplimiento. A su vez, si el
acto deja margen a dudas sin ser totalmente incomprensible, esa duda juega en favor del
administrado por el principio del error excusable.
En cuanto a la imposibilidad de hecho pueden distinguirse tres hiptesis, dos de las
cuales se refieren a la imposibilidad de hecho de tipo material y una tercera a una
eventual imposibilidad por falta de sustrato jurdico; as: a) por falta de sustrato personal:
el nombramiento en la funcin pblica de una persona fallecida; un acto estableciendo
una obligacin o sancin de tipo personal (inhabilitacin, suspensin, etc.), es imposible
de hecho si se dicta despus del fallecimiento de la persona obligada por el acto; una pena
personal puede tambin extinguirse si, dictada en vida de una persona, sta fallece
despus; b) por falta de sustrato material: cuando la cosa a que el acto se refiere no existe,
o ha desaparecido; o cuando la ejecucin de lo que el acto dispone es material o
tcnicamente imposible. Tambin cabe incluir aqu imposibilidades temporales, como la
de utilizar un determinado equipo electrnico cuando l no se halla disponible en el
mercado local (276) ; c) por falta de sustrato jurdico: este supuesto de imposibilidad
material por falta de sustrato normativo tiene tambin antecedentes en otras ramas del
derecho. As puede ocurrir en el derecho penal con la imposibilidad material derivada de
la supresin de un organismo judicial, o de la imposibilidad lgica derivada de una

131

incapacidad o incompetencia sobrevenida (277) . Son diversos los supuestos de


imposibilidad de hecho como vicio del acto administrativo por falta de sustrato jurdico.
Un acto administrativo ya extinguido anteriormente por cualquier causa eficiente (278)
no puede, lgica ni materialmente, volver a ser extinguido; tambin es inexistente el
nombramiento para un cargo que no existe; la aplicacin de una sancin disciplinaria,
traslado, etc., a quien ya no es funcionario pblico (279) ; los actos referidos a personas
jurdicas ya extinguidas, o a actos privados absolutamente nulos; la revocacin de la
aceptacin de la renuncia; revocacin de una baja (280) , etc.
Cuando hay clara y absoluta imposibilidad de hecho el acto es inexistente, no puede
cumplirse; el decreto-ley 19549/1972 no prev expresamente una solucin para el caso
(281) .
3.5. Debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no
propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos
adquiridos
Si el acto no resuelve puntos comprendidos en el expediente, oportunamente propuestos
por el recurrente o interesado y que eran conducentes a la solucin del caso, el acto
resultar viciado (282) . El administrado tiene as el derecho constitucional, por aplicacin
del criterio jurisprudencial respecto de las sentencias arbitrarias, a obtener una
"consideracin explcita" (283) de lo aducido y el acto administrativo que no cumpla con
este requisito de adecuada motivacin ser en nuestro concepto nulo de nulidad absoluta
e insanable. Esto ha sido consagrado en el decreto-ley 19549/1972, cuyo art. 1 , inc. f),
ap. 3), segn el cual los particulares tienen derecho a que "El acto decisorio haga expresa
consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto
fueren conducentes a la solucin del caso". No debiera ser transgredido por la
Administracin ni desvalorizado por la justicia.
Por aplicacin del art. 14 , inc. b), la transgresin a esta norma aplicable explcitamente,
da lugar a la nulidad del acto. Sin embargo, no faltan los fallos que lo consideran, lo
mismo que la indefensin previa, un vicio subsanable con la debida intervencin y debate
jurisdiccional. Ello, por supuesto, viola en primer lugar el texto expreso del decreto-ley
que establece la nulidad absoluta, ergo insanables, para este tipo de violaciones
fundamentales al ordenamiento.
Por ello, si bien no ser indispensable un anlisis de cada uno de los argumentos del
interesado, sino slo de los principales, ese anlisis debe ser explcito, razonado y
suficiente. A fortiori, la total ausencia de anlisis, en la motivacin del acto, de la

132

argumentacin del administrado, vicia de nulidad al acto en forma completa, pues all la
arbitrariedad es en este aspecto total.
(235) CNFed. CA, Sala IV, "Rizzo" , 19/6/1998, que recuerda a la CSJN, "Quinteros", 1982,
Fallos, 304:871 ; "De Martn", 1976, 296:723 ; LL, 1997-B-302, expte. S-1492/95.
(236) Ver ""Bella"", CNCiv., Sala D, LL, 1998-B-626: supra, cap. I, 12.6. Tambin se encuentra
vicio en el objeto por discriminacin o violacin al principio de igualdad en ""Naumann"" ,
CNFed. CA, Sala I, 31/10/1997; "Ros"" , Sala I, 2/3/1999, consid. 11 y 13; los efectos de la
nulidad por vicio en el objeto son generalmente retroactivos: "Escudero de Dacharry" , Sala I,
6/8/1996.
(237) PTN, Dictmenes, 158:169, 171; 172:220.
(238) En un caso se resolvi que era nulo el acto de designacin en un cargo objeto de concurso, si
conforme a las normas vigentes la persona no poda concursar. El acto era, segn se estim, de
objeto prohibido: CNFed. CA, Sala I, "Castro", ao 1999, LL, 2000-B-305.
(239) PTN, Dictmenes, 158:169, 171; 191:12.
(240) CSJN, "Videla" , 7/4/1987.
(241) CSJN, "Camps" , 22/6/1987.
(242) Comp. CNFed. CA, Sala III, "Mndez" , ao 1999, LL, 2000-A-137.
(243) P. ej., negar la inscripcin como alumno para un profesorado de matemticas a una persona
de baja estatura, aun con fundamento normativo. CSJN, "Arenzn", 1984, Fallos, 306:400 ,
406, consid. 5). Tambin se lo puede encuadrar como conclusin inatinente.
(244) CCAyT CABA, Sala I, del 12/12/2000 en autos "Fundacin Mujeres en Igualdad v.
G.C.B.A. s/amparo" , expte. 9421.
(245) El caso "Bella", CNCiv., Sala D, LL, 1998-B-626.
(246) El ya citado caso "Arenzn", CSJN, Fallos, 306:400 , ao 1984.
(247) Ha sido considerado arbitrariamente discriminatorio, excediendo lo opinable, otorgar un
subsidio mensual y vitalicio al teatro y la danza, excluyendo la msica: CNCiv., sala I, "Castro
v. MCBA", ao 1999, LL, 3/7/2000. Igual solucin cuando se otorg la pensin vitalicia de la
ley 20733 a algunos de los grandes premios nacionales y a otros no: "Romano, Luis Enrique v.
Estado nacional (Ministerio de Bienestar Social) s/nulidad de resolucin", CNFed. CA, Sala IV,
27/6/1985, causa 8976.
(248) CCAyT CABA, Sala II, "Najmas Little, Luis v. GCBA (Dir. Gral. de Educacin de Gestin
Privada) s/amparo (art. 14 CCABA)", del 21/3/2002 y CSJN, en autos "Repetto, Ins Mara",
Fallos, 311:2272 .
(249) CNFed. CA, Sala I, "Corni" , 12/2/1998.
(250) CNFed. CA, Sala I, "Insaurralde" , 27/2/1998.

133

(251) A menos que encuentre una conjuncin sinrgica de vicios: falta de defensa, de
fundamentacin, de dictamen jurdico previo, etc.: STCorrientes, "Bentez de Machado", 1997,
DJ, 1998-2-61. Algo parecido en CSJN, "Sol" , 1997, DJ, 1998-2-232 y "Cedale", 1998, Fallos,
321-2:1970 , ED, 180:998. Estos casos retoman la lnea de ""Doyarzbal"", 295:344 , ao 1976;
""Honecker"", 303:779 , ao 1981; ""Vilche"", 304:1891 , ao 1982; ""Orozco de Muoz"",
305:115 , ao 1983; ""Loza"", 305:628 , ao 1983; ""Palmucci"", 306:2009 , ao 1984;
""Quiroga", 307:207 , ao 1985.
(252) Se trataba de la Federacin Argentina de Box, ""Gonzlez Lorenzo"", ao 1960, LL, 99:738,
753.
(253) CNCom., Sala D, C., E.V., LL, 14/7/2000, LL, 26/7/2000, p. 8; "Bella", CNCiv., Sala D, LL,
1998-B-626.
(254) Sin embargo hay en esto un progreso: ver, p. ej., CNFed. CA, Sala I, "Rava, Marta I. v.
Estado nacional (Fiscala de Investigaciones Administrativas)", LL, 1996-C-459.
(255) CNTrab., Sala de Feria, "Asociacin Bancaria SEB v. Banco Central de la Repblica
Argentina", DT, 2000-B-1580.
(256) CSJN, "Verrocchi", Fallos, 322:1726 , 1999.
(257) PTN, Dictmenes, 164:249, 253.
(258) SCBA, "Acua", 1965, LL, 118:250: nulidad del acto por aplicacin de sancin no prevista en
la ley respectiva.
(259) A veces, en efecto, la falta de proporcionalidad es tambin un uso del poder o los recursos para
fines distintos a los establecidos por la ley, como en el caso "Torello", CNFed. CA, Sala II (por
error de la publicacin se consigna Sala I), LL, 2000-B-275: "manifiestamente contrarios a los
destinos a los cuales deben afectarse" p. 277.
(260) Cm. Fed. Rosario, Sala B, "Lapagessi", JA, 1984-III-440 .
(261) CSJN, Fallos, 248:800 , 815, ""Sindicato Argentino de Msicos"", 1960, y sus precedentes
171:348, 362,""Swift de La Plata S.A."" , 1934; ""Inchauspe Hnos"", (1991) 199:483 , para actos
dictados en virtud del estado de sitio, pero aplicable a todo tipo de actos administrativos.
(262) Como dijo la CNFed. CA, Sala II (sic), in re "Torello", LL, 2000-B-275, 278, "En esas
condiciones, la situacin planteada colocara jurdicamente al Instituto en una situacin de
sometimiento, al imponerle una obligacin indemnizatoria que lo forzara a mantener el
contrato".
(263) CNFed. CA, Sala II (sic), "Torello", LL, 2000-B-275, 278.
(264) En tal sentido, Dictmenes, 102:226.
(265) En sentido similar, Dictmenes, op. cit.,102:226.
(266) SC de Mendoza, "Andrs" , 1967, LL, 129:833, 836, 837.
(267) En un caso la UBA, "invocando razones presupuestarias, decide no realizar el mdico gasto
de una medalla de oro. Resulta realmente carente de toda seriedad dejar constancia en un

134

diploma oficial de la obtencin de una medalla que no se va a entregar": CNFed. CA, Sala IV,
"Rizzo" , 19/6/1998, consid. VIII, 2 prrafo. Otro caso es que se exijan formularios sin
justificacin racional alguna: "El Ateneo Pedro Garca S.A. v. Direccin General Impositiva",
ao 1997, CNFed. CA, Sala II, LL, 1998-B-554.
(268) TS Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Acordada Electoral n 3 , ao 1999, DJ, 1999-1-903.
(269) Un ejemplo en el caso "Bella", CNCiv., Sala D, LL, 1998-B-626. La actora le gan a todos los
hombres en tiro con Fusil Mauser y le queran dar, en lugar del premio por el cual haba
concursado, un premio... especial para damas. La defendi con xito la Asociacin por los
Derechos Civiles que preside Alejandro Carri.
(270) En este sentido "esta resolucin carece [...] de lgica en sus considerandos y aun hay
inconsecuencia entre ellos en s y respecto de parte dispositiva", SC de Mendoza, JA, 1968-I765, 768.
(271) Se ha dicho as que un acto "dedicado a la glorificacin de personas de un rgimen", adolece
de "total imposibilidad tico-poltica", su objeto es "jurdicamente imposible"; PTN,
Dictmenes, 85:103.
(272) CSJN, "Tiburcio Lpez y otro" , Fallos, 179:273, 1937.
(273) PTN, Dictmenes, 137:274, 276; en el caso la concesin o permiso de uso de objeto impreciso
haba sido otorgada verbalmente. Ambos elementos llevaron a considerar que el acto verbal era
irrelevante, esto es, inexistente. Sin embargo, creemos que lo determinante del criterio
adoptado no fue tanto la imprecisin del objeto, que en la especie pareca subsanable, sino el
carcter meramente verbal de una decisin que llevaba "en el caso" a la transmisin de la
propiedad.
(274) La nulidad parcial de un acto no perjudica sus otras disposiciones vlidas, siempre que sean
separables (CC, 1039 ). Comp. PTN, Dictmenes, 71:297. Igual regla en el art. 16 del decretoley 19549/1972: "la invalidez de una clusula accidental o accesoria de un acto administrativo
no importar la nulidad de ste, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto
emitido". Lo mismo es aplicable cuando, no tratndose de una clusula accidental o accesoria,
de todos modos se trata de una clusula separable.
(275) No, pues, "un verdadero esfuerzo dialctico": CS de Mendoza, JA, 1968-I-768.
(276) Juzg. Fed. n 1, Tucumn, "FA-MA y MS Producciones S.R.L. v. AFIP", LL, NOA, 20001089.
(277) "En el caso de autos hay una imposibilidad insalvable para que la justicia militar juzgue en el
presente caso, ya que hay una norma constitucional que lo prohbe expresamente y cuya
inobservancia acarreara la responsabilidad internacional del Estado argentino": CNFed. Crim.
y Corr., "Videla" , ao 1999, LL, 2000-A-285, 288.
(278) En el caso del acto extinguido cuya extincin es dejada sin efecto: hace la extincin del acto
extintivo renacer per se el acto originariamente extinguido" A veces se lo resuelve

135

expresamente; otras resulta as del contexto de la sentencia. Ver, p. ej., CSJN, "Hernndez",
ED, 108-586.
(279) Este caso se ha dado varias veces, considerndose en tales situaciones que el acto era nulo.
CSJN, Fallos, 251:368, 374, "Magallanes" , 1961; 254:88, "Paz" , 1962; Cmara Federal de la
Capital, JA, 1966-IV-40, "Pascali", 1966; CNFed. CA, "Pereyra", causa 310, 9/12/1980. Con
todo, hace ya tiempo se empez a usar una frmula en la cual se dispone "dejar constancia en el
legajo personal [...] del ex agente [...] que de acuerdo a las conclusiones arribadas en el
presente sumario, de haber permanecido en el cargo se habra hecho pasible de la medida
disciplinaria de cesanta"; contra ese acto no se admiti el recurso judicial directo: CNFed. CA,
Sala I, "Echegaray", 1975, LL, 1975-B-769.
(280) La Administracin derog la baja de un agente y orden la reincorporacin, olvidando que
"para reanudar el vnculo no basta la sola voluntad de la Administracin", pues "no procede
forzar un vnculo laboral compulsivo", como seal la 1 instancia en "Prez de Aonzo", 1996,
CNFed. CA, Sala I, LL, 1996-D-129, 130.
(281) SCBA,""Ibarra"", consid. 4, JA, 1994-III-100. Si bien los hechos de la causa no surgen
claramente del fallo, pareciera que se neg virtualidad jurdica y existencia al traslado y con ello
no se consider posible ponderar la impugnacin.
(282) Fallos, 233:213 ; 234:307 ; 239:320 ; 241:405 ; 247:111 y 560 , etc.
(283) Fallos, 241:405 , "Acosta", 1958.

VII. PROCEDIMIENTOS (ART. 7 , INC. D)


1. Generalidades
En el caso del presente inciso, la regularidad del acto se debe apreciar al momento de ser
emitido, razn por la cual, los procedimientos "esenciales y sustanciales" deben ser
completados antes de su emisin.
Otra cuestin que no debe perderse de vista es que no slo corresponde observar los
procedimientos previstos en la norma sino los implcitos en el ordenamiento jurdico.
Uno de tales procedimientos esenciales es el debido proceso: audiencia, vista,
ofrecimiento y produccin de prueba (284) (art. 1 , inc. f), en especial en el caso de
sumario previo a la aplicacin de una sancin (285) ; sin embargo esto slo se exige

136

cabalmente respecto de sanciones expulsivas pero no de sanciones "menores" (286) , y los


efectos de su omisin varan: anulable (287) ; nulo (288) .
Cuando el ordenamiento exige la realizacin de licitacin o audiencia pblica en forma
previa a la emisin del acto, su falta o vicio grave en dicho procedimiento torna al acto
nulo (289) . Lo propio ocurre con las designaciones previo concurso de oposicin y
antecedentes.
La existencia de varios vicios acarrear sin duda la nulidad del acto (290) . Tambin
procede cuando la indefensin es producida ante sanciones graves de entes pblicos no
estatales (ej., colegios profesionales) o personas del derecho privado (asociaciones
deportivas u otras).
Debera ser la solucin general, pues el art. 14 , inc. b), sanciona con nulidad el
incumplimiento de las formas esenciales (291) . Hemos sostenido enfticamente que hay
tambin una razn prctica: el nico modo en que un funcionario pblico que ha
desconocido esta garanta constitucional pueda aprender a respetarla y seguirla en el
futuro, es restituyendo las cosas a su estado anterior; obligando al mismo funcionario a
tramitar y resolver nuevamente la cuestin, esta vez con el debido respeto a los derechos
del individuo. Lamentablemente, no es entendido de este modo en forma tan extendida
por la jurisprudencia que ha decidido que basta con sanear en alguna etapa superior del
procedimiento administrativo, o aun en la instancia judicial, el grave vicio que afecta al
acto (292) .
2. El dictamen jurdico
En especial, la norma exige el cumplimiento de dictamen previo, el que resulta
obligatorio cuando "el acto pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legtimos". La
sancin por su omisin debe necesariamente ser la nulidad, sin embargo, rara vez es
declarado as por la jurisprudencia (293) , entendiendo, en general que si en alguna etapa
posterior al dictado del acto se ha subsanado la misma, ello resulta suficiente para
sanearlo (294) .

137

(284) Se ha anulado un acto por no considerar siquiera la prueba ofrecida, sin fundamento alguno.
CNFed. CA, Sala IV, "Uromar S.A." , DJ, 2000-3-257, ao 1999.
(285) Se ha anulado la clausura de un establecimiento comercial dictada sin efectuar la previa
intimacin que exiga la reglamentacin respectiva (CCAyT CABA, Sala II, "Varsavsky,
Nstor Daro v. GCBA s/amparo", expte. 58, resuelta el 21/8/2001).
(286) CNFed. CA, Sala V, "Bursztyn" , causa 54.276/92, sentencia del 23/11/1998.
(287) CSJN, Fallos, 212:546; 218:535 ; 222:117; 253:232; 258:299 ; PTN, Dictmenes, 73:30;
57:215. El defecto en la tramitacin del sumario puede no ocasionar la nulidad del acto, pero es
causa suficiente para que, previo nuevo sumario, se declare la cesanta del sumariante. El
defecto expulsivo y depuratorio es as doble: primero cae el sumariado inicial, luego cae su
sumariante: SC Buenos Aires, "P. de Q., M.S.L. v. Municipalidad de Morn" , ao 1999, LL,
2000-A-110.
(288) CSJN, "Ferrer Deheza" , 2/9/1976 (un plazo de 24 hs para formular descargo y ofrecer
prueba); Fallos, 198:78, "Provincia de Santiago del Estero v. Enrique Campagno" , 1944,
excelente fallo; 192:303; ""Vargas Galndez"" (1949), 213:449 ; ""Braun y Linder"" (1957),
239:54; ""Chaar"" (1972), 283:330 ; comparar ""Delgado"" (1949), 214:624 ; ""Buttini"" (1960),
247:161 ; CNFed. CA, Sala III, "Carbone", causa 21.647, sentencia del 17/11/1989; PTN,
Dictmenes, 71:137 bis.
(289) CSJN, Fallos, 179:249, "Empresa Constructora F.H. Schmidt S.A." , 1937; 144:255, "Di Leo",
1925; 137:383, "Bidondo", 1923; 95:33, "Villegas", 1902; aunque all era nulidad absoluta y
manifiesta, en el estricto sentido del Cdigo Civil, lo que luego se abandon en el caso "Los
Lagos"; los fallos "Youssefian" de la CNFed CA, Sala IV, para la cautelar ver LL, 1997-F-270 y
la sentencia definitiva de 1998.
CCAyT CABA, "Sanecar, SACIFIA v. GCBA s/cobro de pesos", Sala II, resuelta el 11/9/2002,
expte. n 690; "Tellado, Hctor v. GCBA s/cobro de pesos", Sala II, resuelta el 19/9/2002,
expte. 1362; "Proveedura Mdica S.R.L. v. GCBA s/cobro de pesos", Sala II, resuelta el
6/9/2002, expte. 1700.
(290) CNFed. CA, Sala IV, "Uromar S.A." , DJ, 2000-3-257, ao 1999; CNFed. CA, Sala IV,
"Ambros", 1994, LL, 1995-B-219, consid. VII.
(291) CCAyT CABA, Sala II, in re "Gamboa, Carlos Alfredo v. Sec. Educacin GCBA s/amparo",
del 12/10/2001, LL, 10/4/2002.
(292) En algunos casos se anula directamente el acto CNFed. CA, Sala I, "Corni" , 12/2/1998
(archivo de actuaciones sin resolver la peticin); CNFed. CA, Sala I, "Insaurralde" , 27/2/1998
(denegatoria de acceso a informacin confidencial). En otra ocasin, en que la denegacin se
produjo de hecho, se intent una medida cautelar autnoma en la que se obtuvo el envo al
juzgado de la documentacin ocultada y all la Cmara orden al juez dar vista a las partes en
sede judicial: Sala I, "Finmeccanica Spa Aerea Alenia Difesa v. Ministerio de Defensa" ,
6/11/1998, LL, 1999-B-517; CNFed. CA, Sala IV, "Carbone", 14/11/1989, causa 21.647
(resolver recurso sin dar vista de las actuaciones). En otros "muchos" casos, se da por suplido
ante el cumplimiento del requisito en instancias superiores o en sede judicial.

138

(293) Ha declarado la nulidad la CNFed. CA, Sala IV, "Uromar S.A." , DJ, 2000-3-257, consid.
VIII: "Ha de entenderse que la doctrina de la subsanabilidad judicial del acto administrativo ha
de tener un campo de aplicacin limitado a casos extraordinarios, pues de lo contrario llevara a
los jueces a tener como funcin normal suplir la voluntad de la Administracin, exorbitando
sus atribuciones, las que son de control ["]". En igual sentido la Sala I (Licht, Coviello; por
error de la publicacin se indica la Sala V), "Consorcio de Propietarios de la calle Csar Daz
1975, C.F. v. Resolucin 945/97 , ENRE (Reclamo n 30637/1995)"", 2000, ED, 29/9/2000,
""no puede considerarse un "dictamen" [...] donde informa solamente esto ["]. Y sas son
todas las razones" (consid. 9, 2 prr.). La Dra. Daniele en su voto en disidencia en autos "Vicla
S.A. v. DGR (Res. N 4412/DGR/2000 ) s/recurso de apelacin judicial c/decisiones de la
DGR", Cmara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires,
Sala II, resuelta el 22/8/2002, expte. RDC-36, sostuvo la insusceptibilidad de saneamiento
posterior del vicio de ausencia de dictamen jurdico, basada en el principio de legalidad objetiva
que debe regir a la actividad de la Administracin. Postul, asimismo que lo contrario
implicara admitir la creacin por va pretoriana de una forma de saneamiento de los actos
nulos.
(294) CSJN, ""Duperial SAIC"", ao 1979, Fallos, 301:953 , consid. 6, ps. 956-7, en que se
puntualiz que el interesado pidi y obtuvo el dictamen posterior. PTN, Dictmenes, 144:148;
193:110; 197:162, con invocacin de ""Duperial"", CNFed. CA, Sala II, RAP, 6-97 (Buenos
Aires, 1978).

VIII. MOTIVACIN (ART. 7 , INC. E)


1. Generalidades
El presente requisito establece el imperativo de que todo acto administrativo deba estar
adecuadamente motivado, explicndose cules han sido las razones que han llevado al
rgano a emitir el acto en la forma en que lo ha hecho. Las razones que se requieren son
tanto las que hacen a las circunstancias fcticas como al derecho aplicable. El artculo, as,
diferencia los hechos que sustentan al acto de la explicacin de los mismos que haga el
rgano emisor.
La fundamentacin o motivacin (295) , vale decir la explicacin de cules son los hechos
probados y cmo determinan, a juicio de quien resuelve, el contenido dispositivo que se le
da al acto en el mismo instrumento, es un recaudo inexcusable que el acto debe satisfacer.

139

En nada difiere este doble requisito del que se da para la validez de las sentencias
judiciales.
Lo propio ocurre con la fundamentacin normativa. Una cosa es que el acto pueda
sustentarse en el derecho vigente y otra que el funcionario que lo dicta haya expresado
adecuadamente por qu entiende que el objeto del acto se relaciona con la norma y por
ende su contenido resulta en definitiva ajustado a derecho (296) .
El solo hecho de que aparezca mencionada una norma jurdica, de ninguna forma
constituye una fundamentacin suficiente (297) , por cuanto debe explicarse -tal como se
dijo en el prrafo anterior- el encuadre de la situacin fctica en el derecho aplicable y la
relacin entre el objeto del acto y la norma. Tambin requiere la especificacin de la parte
pertinente de la norma, ya que la motivacin debe ser suficiente. De este modo no puede
admitirse como seria la motivacin de un acto que indique por ejemplo que se
fundamenta en la aplicacin del decreto-ley 19549/1972 sin aclarar a qu norma
concreta de dicho ordenamiento se refiere (298) .
Si se revoca una designacin con fundamento en que la persona no tiene ttulo
profesional, el acto es nulo si la ley no exiga tal ttulo. Habra all, sea arbitrariedad por
error manifiesto de derecho, sea irrazonabilidad por conclusin inatinente, sea vicio en la
motivacin (299) . Son arbitrarios los actos que prescinden de fundamentacin normativa
seria o cometen un inexcusable error de derecho (300) . "La necesidad legal de fundar el
acto administrativo no constituye una exigencia vaca de contenido, ya que el propsito
de la norma [...] radica en garantizar el derecho de los administrados haciendo que sea
factible conocer las razones que indujeron a emitir el acto (301) . Ello es as por cuanto
los principios republicanos imponen la obligacin a la Administracin de dar cuenta de
sus actos cumpliendo los recaudos exigidos para permitir que stos puedan ser
impugnados por quienes vean afectados sus derechos; y la necesidad de que los jueces
cuenten con los datos indispensables para ejercer la revisin de su legitimidad y
razonabilidad". La fundamentacin hace a los principios republicanos y al Estado de
Derecho; es precondicin de la defensa del interesado y de su control judicial (302) ; el
acto inmotivado es, para nosotros y en un Estado de Derecho, irremediablemente nulo.
Se ha relacionado con gran propiedad a este requisito con los principios de legalidad,
debido proceso y razonabilidad (303) .
De ello se deduce que la ilegitimidad del acto en relacin a este aspecto puede presentarse
de cuatro maneras diferentes: a) falta de sustento fctico, b) falta de sustento jurdico, c)
falta de explicitacin suficiente del sustento fctico, d) falta de explicitacin suficiente del
sustento jurdico.

140

La diferenciacin resulta beneficiosa a efectos de separar adecuadamente las


consecuencias de los vicios que acarrean, cuya gravedad e importancia vara segn el tipo
de transgresin de que se trate. As resulta que a) y c) revisten ms importancia que d).
La falta de motivacin en derecho es sin duda la de ms fcil remedio, tal vez la nica que
pueda resultar subsanable (304) .
Debe pensarse que si no se conocen cules son los hechos tenidos en cuenta por el
administrador para dictar el acto o cmo los ha considerado no puede realizarse a
posteriori el control de la legitimidad del mismo (305) , en tanto que si se conocen tales
hechos porque han sido debidamente explicados, s puede realizarse luego la subsuncin
en la norma.
Entendemos aplicable la jurisprudencia en materia de sentencias arbitrarias, si el vicio
consiste en falta de fundamentacin normativa seria, aunque no la comisin de un total e
inexcusable error de derecho. El simple error de derecho, por lo tanto, no constituye
necesariamente arbitrariedad (306) , sin perjuicio de que la inadecuacin del acto al
ordenamiento debe ser igualmente penalizada con la invalidez, pero no ya por defecto de
fundamentacin sino por falta de adecuacin objetiva al orden jurdico.
La jurisprudencia tambin registra numerosos casos en que ha admitido que en vez de
constar la motivacin en los "considerandos" del acto, pueda surgir de dictmenes
anteriores o de las actuaciones administrativas en general (307) , pero en tal caso se exige
que la relacin sea sucinta pero suficiente y que la mencin de las actuaciones de las que
surgira tal motivacin sea expresa en el acto (308) . Tambin debera ser notificado
lealmente al administrado.
Si bien en ciertos casos se ha entendido que cuando la ley establece como fundamento
"suficiente" la existencia de "razones de servicio" (309) , tal motivacin resultara vlida sin perjuicio de la existencia real o no de hechos que le sirvan de causa- en el supuesto de
actos producidos en ejercicio de facultades discrecionales, el requisito debe cumplirse con
mayor exigencia ya que "es mayor la necesidad de dar razn y cuenta de la ntima
correlacin entre motivo, contenido y finalidad " (310) .
A su vez la pobreza extrema, generalidad o superficialidad de la argumentacin jurdica,
el recurso a los juicios apodcticos, abstractos y totalmente tericos que la motivacin
eventualmente contenga, constituyen ya hiptesis de insanable nulidad.
Tambin constituye un vicio de arbitrariedad la existencia de actos ilgicamente
motivados. As un acto fundado en razonamientos falsos, es entonces un acto arbitrario y
con ello nulo.

141

Puede distinguirse entre las falacias no formales y las falacias formales. Las primeras son
razonamientos incorrectos con apariencia de correccin, pero que en realidad no lo son
(por ejemplo, sostener que el inters pblico debe privar sobre el particular o apelaciones
al inters general, al bien comn, como nico fundamento; la falacia de conclusin
inatinente (311) , implica obtener una conclusin que nada tiene que ver con el
argumento que se utiliza: argumentar que el particular debe cumplir con todas sus
obligaciones y que por lo tanto debe sancionrselo con una multa; en este ejemplo nadie
discutir la primera afirmacin, pero de ella no se sigue la segunda. Es un razonamiento
comn en algunos organismos (312) o negar la matriculacin en un curso de profesorado
de matemticas y astronoma por no tener la estatura requerida (313) : "la estatura del
actor [...] no guarda razonable relacin con el objetivo de estudiar el profesorado de
matemticas y astronoma") (314) .
Tambin constituyen este tipo de falacias los argumentos ad hominem (es tal si se dijera
que el recurso por el cual un funcionario pide que le paguen sueldos atrasados debe ser
desestimado, porque se sabe que el recurrente es un hombre que tiene malos
antecedentes en la funcin) o ad baculum (apelacin a la fuerza), ad populum (apelando al
asentimiento popular). En el mismo plano est el argumento por la ignorancia, ad
ignorantiam.
Falacias formales son las que se producen cuando se hace un razonamiento silogstico
invlido, independientemente de su contenido o de la verdad de las premisas de que
parte. Ello ocurre por ejemplo cuando el razonamiento llega en la conclusin ms all de
lo que dicen las premisas.

(295) Se ha definido a la motivacin "como un aspecto o ingrediente del elemento forma del acto
que tiende a poner de manifiesto la juridicidad del acto emitido, acreditando que, en el caso
concurren las circunstancias de hecho o de derecho que justifican su emisin", CNFed. CA, Sala
II, in re "Gordillo, Jorge H. v. E.N. (Min. de Trab y Seg. Soc.) s/empleo pblico", del
8/6/1995. Tambin se ha dicho que "La motivacin es la expresin concreta de las razones
fcticas y jurdicas en funcin de las cuales se ha emitido el acto", en la causa "Parodi, Juan C. v.
UBA - Resol. 3878/00" del 10/10/2001.
(296) CNEsp. CC, Sala I, in re, "Orobio de lvarez, Norma Ida v. M.C.B.A. s/reclamo a los agentes
municipales": "Es decir, que tal motivacin, como exteriorizacin de los extremos en que se

142

sustenta el acto, se refiere a tres aspectos: las razones que inducen a emitir el acto, los hechos y
antecedentes que le sirven de causa y el derecho aplicable".
(297) "Resulta inaceptable como suficiente motivacin del acto administrativo la mera
transcripcin de la norma legal en que pretende sustentrselo, toda vez que ello impide conocer
no slo si se ha cumplido con la finalidad legal, sino tambin si ha existido razonabilidad y
buena fe". CNFed. CA, Sala I, del voto del juez Bujn en autos "Marenco, Guillermo Julio v.
Estado nacional - Min. de Accin Social y SP s/empleo pblico" , del 16/4/1998.
(298) Sin embargo, tambin se ha dicho que "cuando una norma legal aplicable es suficientemente
comprensiva su mera referencia puede surtir efectos de motivacin, resultando as que la simple
cita de la disposicin legal valdra como tal", CNFed. CA, Sala II, del voto de la juez Herrera en
autos "Crespo de Basanta, Delia Luisa v. Instituto de Obra Social - MEOySP s/empleo
pblico" , del 4/11/1997.
(299) CNFed. CA, Sala IV, "Russo", ao 1987, LL, 1988-A-96.
(300) Fallos, 244:523 , "Jacobson v. Canaro", 1959.
(301) CNFed. CA, Sala IV, "Negocios y Participaciones S.A.", 16/3/1998, consid. 8, 2 y 3
prrafos (y Sala III, 7/4/1983, "Cas T.V. S.A. v. Comit Federal de Radiodifusin").
(302) Cm. Fed. Mendoza, Sala A, "Collado Cattani", LL, 1997-D-733, ao 1996.
(303) "El art. 1 , inc. f, ap. 3 de la ley 19549 reconoce y garantiza al administrado el derecho a una
decisin fundada" "...se trata de una exigencia que por imperio legal es establecida como
elemento condicin para la real vigencia del principio de legalidad en la actuacin de los
rganos administrativos" "...traduce una exigencia fundada en conferir una mayor proteccin a
los derechos individuales, por lo que su cumplimiento depende de que el administrado pueda
conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y razones que justifican el dictado
del acto". CNFed. CA, Sala I, del voto del juez Coviello en autos ""Edelmann, Wilfredo v.
Gobierno nacional s/personal militar y civil de las FFAA y de Seg." , del 11/4/1997.
Asimismo que "Constituye un requisito referido a la razonabilidad" in re "Lenger, Sebastin
Javier v. Prefectura Naval Argentina" , del 18/2/1998.
(304) Tal vez por ello, existe jurisprudencia que como en el citado caso "Crespo de Basanta" se
entiende que "cuando la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva, su sola cita
puede bastar como motivacin si alcanza para apreciar con razonable suficiencia los motivos del
acto", en la causa "Distribuidora Gas del Sur S.A. v. ENARGAS, Resol. 16/94" , CNFed. CA,
Sala III, del 15/12/1994.
(305) Ya sea por el superior jerrquico o en la va judicial.
(306) "Prez Montenegro" (1957); "Zamboni" (1957) y otros, Fallos, 237:74 , 237:142.
(307) CNFed. CA, Sala II, en "Casullo, Alicia Beatriz v. UBA - Resol 36/98" del 2/3/2000;
CNFed. CA, Sala III, en las causas "Distribuidora Gas del Sur S.A. v. ENARGAS, Resol.
16/94" del 15/12/1994 y "Daysi Ing. S.A. y otro v. ENARGAS - Resol 62/95" del
28/3/1996.

143

(308) ""Distribuidora Gas del Sur S.A. v. ENARGAS, Resol. 16/94" , del 15/12/1994, "Daysi Ing.
S.A. y otro v. ENARGAS, Resol. 62/95" del 28/3/1996 y "Bunge Guerrico", del 3/5/1984.
(309) CNFed CA, Sala IV, "Nieva, Daro C. v. E.N. Sub de Planificacin s/empleo pblico" , del
9/12/1998.
(310) CNFed. CA, Sala I, del voto del juez Bujn en autos "Marenco, Guillermo Julio v. Estado
nacional - Min. de Accin Social y Sal. Pb. s/empleo pblico"" del 16/4/1998.
(311) CNCiv., Sala E, "Hernndez" , JA, 1984-III-596, 598-9, consid. 4. En este precedente se haba
invocado como excusa para no presentar planos en trmino, que no se haban girado al
organismo los fondos para la construccin de la obra. Es una forma menos evidente de
ilogicidad la contradiccin entre el objeto del acto y sus considerandos, que ya mencionamos al
referirnos al objeto. Lo mismo se aplica, desde luego, a la contradiccin en el objeto mismo.
(312) CNCiv., Sala E, "Hernndez" , JA, 1984-III-595, 598-9, 4.
(313) CSJN, Fallos, 306:400 , "Arenzn", 1984.
(314) Consid. 5, p. 406.

IX. FINALIDAD (ART. 7 , INC. F)


1. Generalidades
Conforme la Procuracin del Tesoro de la Nacin, la finalidad "constituye la razn que
justifica la emisin del acto. De modo que la finalidad, en relacin al objeto o contenido
del acto, acta teleolgicamente. sta, en cuanto elemento esencial del acto
administrativo, hllase nsita en la propia ndole de la actividad de la Administracin
Pblica, cuya accin siempre debe tener en cuenta el inters pblico" (315) y que es el
"resultado previsto legalmente como el correspondiente al tipo de acto que dicta y
tendiente a satisfacer directamente o inmediatamente, el inters pblico" (316) .

144

Por tanto es la finalidad de la norma la que debe respetarse (317) , por ello es vlido
entender que "Los principios de interpretacin aplicables a las leyes, tambin lo son para
el acto administrativo, pues la intencin del funcionario que dict el acto administrativo
configura su voluntad real, que en el derecho administrativo prevalece sobre la voluntad
declarada. Esta intencin debe surgir de una manera evidente e indudable de los
antecedentes de la causa administrativa y/o de los considerandos del acto" (318) .
La relacin de este requisito con el de la motivacin surge evidente por cuanto esta
ltima "no se limita a la exteriorizacin de la existencia de la causa sino tambin de la
finalidad. La inclusin de la finalidad sirve al propsito de mostrar el resultado final que
se espera lograr con el objeto del acto, con lo que permite controlar si existe desviacin
de poder" (319) . Del mismo modo se ha dicho que aun tratndose de competencias que
el ordenamiento confiere primariamente a la Administracin, su ejercicio se encuentra
subordinado a la satisfaccin del fin pblico al que se dirige la atribucin de potestad y
que "debe fatalmente ser invocado en una motivacin suficiente" (320) .
2. Desviacin de poder
Entendemos que existe desviacin de poder toda vez que el funcionario acta con una
finalidad distinta de la perseguida por la ley.
Es preciso recordar que la competencia -que le viene otorgada al administrador en forma
expresa o razonablemente implcita por la norma- lo constrie no slo a la facultad que la
norma le ha autorizado en su letra sino tambin al cumplimiento de la finalidad que la ha
inspirado. Quien no se conforma a ello, estar actuando antijurdicamente e incurriendo
en el vicio de desviacin de poder.
Entre los antecedentes del precepto legal, hemos recordado viejos pronunciamientos y
dictmenes de donde surge que pretendiendo el administrador cumplir objetivamente
con la ley, en realidad encubre otros fines (cesantas encubiertas) o se utiliza a la ley como
medio para consumar una arbitrariedad (321) .
Pueden darse casos de desviacin de poder por actuar el funcionario con una finalidad
personal (fin de venganza, partidismo, maldad, lucro, etc.), con la finalidad de beneficiar a
un tercero o grupo de terceros (322) o bien con la finalidad de beneficiar a la
Administracin o al bien comn.
Sin duda que una de las dificultades mayores de este tipo de vicio es la probatoria; sin
embargo, pueden buscarse los rastros que muchas veces deja el funcionario y acreditarse

145

por prueba documental, testimonial, indiciaria, actos insuficientemente motivados, la


existencia de mltiples vicios que potencian la desviacin de poder, etc.
3. Proporcionalidad de las medidas adoptadas
En esta disposicin la proporcionalidad se analiza relacionando el fin que tiene la norma
que otorga la atribucin al rgano, con las medidas adoptadas por ste; pero tambin
puede haber falta de proporcionalidad entre los hechos que determinan el acto (su causa)
y lo que ste dispone. La desproporcionalidad en el acto administrativo es un vicio del
objeto, sin perjuicio de que pueda tambin aparecer como una forma de arbitrariedad y
entonces como vicio de la voluntad (323) .

X. CONTRATOS CELEBRADOS POR LAS JURISDICCIONES


ENTIDADES COMPRENDIDAS EN EL SECTOR PBLICO NACIONAL

A diferencia de la redaccin dispuesta por el art. 36 del dec. 1023/2001, el texto original
del decreto-ley dispona que "los contratos que celebrare el Estado, los permisos y las
concesiones administrativas se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio
de la aplicacin analgica de las normas del presente ttulo, si ello fuera pertinente".
Sin duda la diferencia ms importante que plantea el nuevo texto es la aplicacin directa
y no analgica del ttulo III. A pesar de lo que ello podra hacer pensar, la norma
mantiene el principio de que los contratos, en primer lugar, se rigen por sus leyes
especiales, lo que contina sealando la conveniencia de mantenerlo excluido de la
nocin de acto administrativo (324) .
Son muchas las diferencias que pueden sealarse entre el acto individual que se genera en
ejercicio de la funcin administrativa y el contrato como acto bilateral que incluye en su
gestacin la voluntad de otro sujeto cuya capacidad para contratar, vicios, etc., es
necesario estudiar (325) .
Tambin la responsabilidad del Estado es considerada en forma diferencial cuando se
trata de una relacin contractual o extracontractual (entre la que se incluye la generada
por actos administrativos individuales) (326) .
Por ende, y tal como se dijo en el comentario a la primera parte del art. 7 , si bien no
existen, en principio, inconvenientes para comprender en una nocin amplia de acto

146

administrativo al contrato, este ltimo tiene un rgimen complejo, que a su vez vara
notablemente de un tipo de contrato a otro (suministro, obra pblica, concesin de
servicio pblico, etc.) que hace aconsejable tener muy presentes las diferencias existentes
con los actos individuales.
Completando lo expuesto, nos remitimos a los comentarios formulados al analizar el art.
1 del decreto-ley y el art. 2 del decreto 722/1996 (modificado por decreto 1155/1997 )
relativo a los procedimientos especiales de la contratacin pblica.

(315) PTN, Dictmenes, 209:248 del 30/5/1994.


(316) PTN, Dictmenes, 214:068 del 25/7/1995.
(317) CCAyT CABA, Sala II, "Sanecar SACIFIA v. GCBA s/cobro de pesos", resuelta el 11 de
septiembre de 2002, expte. n 690.
(318) PTN, Dictmenes, 209:248 del 30/5/1994.
(319) CNFed. CA, Sala II, en la causa "Parodi, Juan C. v. UBA - Resol. 3878/00", del 10/10/2001.
(320) CNFed. CA, Sala V, del voto del juez Grecco, en autos "Rodrguez Fuchs, Carlos Alberto v.
Mo. de Salud y A.S. - I.S.S.B. s/proceso de conocimiento" , del 17/4/2000.
(321) LL, 105-713 (1961), tambin publicado en la RAP, 2:96-7 (Buenos Aires, 1961) Fallos,
284:183 , 188, "Plaza de Imrito", 1972. En igual sentido ""Abancns"", Cm. Fed. Cap., Sala
CA, LL, 113-479 (1963); 278:49, ""Onaindia""; ""Turri"", 1 instancia firme: CNFed. CA, Sala
V, ED, 29/8/2000; PTN, Dictmenes, 51:91; 64:114.
(322) Puede combinarse tambin con la finalidad personal y ser as un inters particular y no
pblico SGJ Mendoza, "Guarnieri", JA, 1977-III-143 (consid. 7); PTN, Dictmenes, 214:068.
Muchas veces el acto tiene varios vicios y entre ellos desviacin de poder, como por ej. cuando el
decreto de necesidad y urgencia 260/1997 pretendi llevar alivio a un determinado sector
(transportistas urbanos), en perjuicio de las vctimas de accidentes que veran notablemente
retrasado su derecho a percibir la justa indemnizacin; CSJN, "Risola de Ocampo", LL,
15/8/2000; DJ, 2000-2-1230.
(323) "Las medidas utilizadas por la autoridad pblica deben ser proporcionalmente adecuadas a los
fines perseguidos por el legislador (Fallos, 248:800 ; 815 "Sindicato Argentino de Msicos" y
sus precedentes: 171:348; 362; 199:483 ; 530 y otros) jurisprudencia aplicable en todo tipo de
acto administrativo". CNFed. CA, Sala V, "Cresto, Juan Jos v. E.N. - Secretara de C. y C. - PN
Disp. 1/00 . Resol 666/00 y 56/01 s/amparo ley 16986 " del 19/9/2001.
(324) La CSJN ha variado su interpretacin en el tiempo y as por ejemplo en relacin a la
aplicacin de los artculos 23 , 24 y 25 a los contratos, sostuvo que los mismos resultaban

147

ajenos a sus prescripciones, resaltando las dificultades que aparejan la gestacin de actos
particulares de aplicacin en el marco de una relacin contractual, (ED, 18-377; "Mevopal S.A.
v. Banco Hipotecario Nacional" , del 26/11/1985). Esta interpretacin fue variada
resolvindose lo contrario en el caso "Gypobras S.A. v. Estado nacional s/contrato de obras
pblicas" , del 5/4/1995, LL, 1995-E-473.
(325) La CSJN en el caso "Metalmecnica" manifest que "el rgimen de promocin de la industria
automotriz "como se ha dicho" colocaba a sta como una actividad reglamentada, cuyo ejercicio
requera contar con la correspondiente autorizacin". "La voluntad del interesado deba, en
consecuencia, manifestarse para la incorporacin al rgimen, pero desde el momento en que
sta era aceptada, otra voluntad, la de la Administracin Pblica, en conjuncin con aqulla,
daba nacimiento al acto administrativo, que resultaba de ese modo bilateral en su formacin y
tambin en sus efectos. En su formacin, porque el pedido del interesado de acogerse al referido
rgimen era un presupuesto esencial de su existencia; y en sus efectos, porque originaba los
respectivos derechos y obligaciones emergentes de esa concurrencia de voluntades".
"Metalmecnica S.A.C.I. v. Gobierno de la Nacin s/nulidad de resolucin e indemnizacin"
del 23/12/1976, ED, 71:463. Como puede observarse, si bien el obiter dictum califica como
acto administrativo al contrato, luego procede a establecer las pautas diferenciales con los actos
unilaterales en su formacin y en sus efectos.
(326) Ver fallo "Ruiz Orrico" , CSJN, 1993, LL, 1994-B-352.

Artculo 8.- Forma


El acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito; indicar el
lugar y fecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite;
slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una
forma distinta.
Concordancia: LPACABA, art. 8 .

I. INTRODUCCIN

148

La voluntad de la Administracin se expresa a travs de los actos administrativos, los


cuales, para producir los efectos jurdicos buscados, requieren que se exterioricen, que el
proceso intelectual que les dio origen al acto sea declarado en el mundo exterior. Y
justamente esta extrinsecacin se logra a travs del elemento forma, que vendra a ser el
modo mediante el cual se produce esa exteriorizacin de la voluntad administrativa.
La forma es entonces uno de los elementos esenciales del acto administrativo que hacen a
su validez y eficacia. Si bien est regulado en un artculo distinto al de los dems
requisitos, que se encuentran enunciados en los distintos incisos del art. 7 , no cabe duda
de que comparte el mismo carcter de stos. El mismo decreto-ley establece en el art. 14 ,
inc. b), que de violarse la forma esencial el acto ser nulo de nulidad absoluta e insanable.
La forma puede ser considerada con un criterio estricto, que implica el conjunto de
requisitos formales que debe reunir el acto administrativo al momento de su emisin, o
bien con un criterio amplio, que comprende adems todas las formalidades o recaudos
que deben ser observadas antes, durante y despus de la emisin del acto, entre las que se
destacan, a modo de ejemplo, el debido procedimiento administrativo, que incluye la
audiencia previa del interesado y el dictamen jurdico entre otros, la expresa
fundamentacin y la publicidad.
El art. 8 bajo anlisis se ocupa del aspecto restringido recin visto, es decir, los recaudos
de forma que deben observarse al emitir el acto, aunque esto de manera alguna implica
que el decreto-ley descarte el sentido amplio del trmino forma, ya que pensamos que a
este criterio se refiere el art. 14 , inc. b), al hablar de formas esenciales.
La motivacin es un requisito que se encuentra contemplado en forma autnoma en el
inc. e) del art. 7 , pero que sin embargo constituye un aspecto del elemento "forma"
contemplado en su sentido amplio (327) , al igual que los procedimientos contemplados
en el art. 7 , inc. d), y la publicidad del art. 11 (328) .

II. ASPECTOS DE LA FORMA


a) Manifestacin expresa
Hace a la seguridad jurdica pues la declaracin positiva o expresa otorga mayor certeza
y claridad a la comunicacin.

149

b) Forma escrita
En palabras de la Procuracin del Tesoro, "por va de principio y por razones de
necesaria certeza jurdica de los pronunciamientos de los rganos estatales, los actos
administrativos deben exteriorizarse por escrito" (329) .
La forma escrita funciona como garanta para los administrados y facilita la
documentacin de la actividad administrativa.
Un aspecto discutible acerca de la forma escrita radica en el registro fsico de la misma.
Obvio es decir que no existen problemas con el papel, que ha sido el soporte por
antonomasia de la escritura. La duda surge con la aplicacin de las nuevas tecnologas y
el surgimiento del soporte magntico o electrnico. Al respecto, la Ley de Firma Digital
(25.506 ) define al documento digital y establece que tambin satisface el requerimiento
de escritura (330) . No caben dudas de que un acto administrativo archivado en una base
de datos informtica rene las mismas virtudes que otro documentado en papel, a los
fines de certeza jurdica y prueba. Y que en muchos otros aspectos lo supera, puesto que
permite ser fcilmente duplicado y archivado en distintas bases y facilita la publicidad y
consulta si se habilita el acceso a la base on line, entre otras ventajas.
Sin perjuicio de lo observado entendemos que para que el soporte en papel pueda ser
reemplazado por otro, es necesario que una norma lo admita. En el mbito nacional, el
dec. 427/1998 (331) autoriza el empleo de la firma digital en la instrumentacin de los
actos internos del sector pblico nacional, que no produzcan efectos jurdicos individuales
en forma directa, por el plazo de dos aos, que fue luego prorrogado por la decisin
administrativa 102/2000 (332) por dos aos ms. En consecuencia, aquellos actos que
excedan el carcter interno de la Administracin y produzcan efectos jurdicos directos
debern continuar siendo registrados en papel siempre que la forma escrita sea requerida.
La citada Ley de Firma Digital establece en su art. 47 que el Estado nacional utilizar las
tecnologas y previsiones de la misma en su mbito interno y en relacin con los
administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada
uno de sus poderes, previendo en su art. 48 que dentro de las jurisdicciones y entidades
comprendidas en el art. 8 de la ley 24156, "promover el uso masivo de la firma digital
de tal forma que posibilite el trmite de los expedientes por vas simultneas, bsquedas
automticas de la informacin y seguimiento y control por parte del interesado,
propendiendo a la progresiva despapelizacin".
Debe tenerse en cuenta que "En un plazo mximo de 5 (cinco) aos contados a partir de
la entrada en vigencia de la presente ley (333) , se aplicar la tecnologa de firma digital a
la totalidad de las leyes, decretos, decisiones administrativas, resoluciones y sentencias

150

emanados de las jurisdicciones y entidades comprendidas en el art. 8 de la ley 24156"


(334) .
c) Indicacin de lugar y fecha
La indicacin de la fecha en que se dicta el acto administrativo facilita el control de la
competencia en razn del tiempo, sobre todo en aquellos supuestos de competencia
limitada temporalmente.
Se entienden esenciales slo cuando las circunstancias del caso as lo requieran. Se
considera que en general la ausencia de estos aspectos de la forma generan la
anulabilidad del acto y puede ser subsanada. En lo que se refiere a la fecha, en caso de
ausencia o error, puede atribursele al acto la fecha de la publicacin o notificacin.
Tambin se puede recurrir a otras constancias administrativas de las cuales surjan los
recaudos que se han omitido.
d) Firma de la autoridad emisora
El acto administrativo, adems de indicar la autoridad emisora debe contener la firma de
la misma. La ausencia de la rbrica implica la inexistencia del acto y no su nulidad. No
podra ser de otra forma puesto que se correra el peligro de considerar acto
administrativo a un mero papel escrito que puede haber sido hecho en cualquier lugar. El
sello aclaratorio puede ser obviado siempre que en alguna parte del acto conste la
autoridad que lo est emitiendo.
En lo que se refiere al modo de la firma, la PTN ha dicho que "Si bien es requisito
insoslayable para la validez de un acto administrativo emitido por escrito que est
fechado y firmado por el funcionario con competencia para dictarlo, no hay normas que
establezcan la forma o modalidades de la firma, lo cual es explicable dado su carcter
personalsimo. Todo lo que puede exigirse es pues que los signos o iniciales utilizados
identifiquen sin ninguna duda al funcionario que los estampa, de tal manera que el texto
suscripto con ellos pueda ser tenido como expresin autntica e innegable de su
voluntad" (335) .
III. EXCEPCIONES A LOS RECAUDOS FORMALES
La regla general es que el acto administrativo debe contener estos recaudos, pero el
mismo art. 8 en su parte final habilita por excepcin, y si las circunstancias del caso lo
permitieran, a utilizar una forma distinta.

151

Se descarta que si una ley especial exige una forma especfica, la mentada excepcin
pierde toda virtualidad y debe ser respetada la forma dispuesta.
La exteriorizacin del acto administrativo puede adquirir diversas formas: pueden ser
verbales (rdenes internas en la Administracin), sonoras (el silbato del agente policial
que ordena la detencin) o seales visuales (el ejemplo tpico es el semforo).

1. Acto verbal
El acto expresado verbalmente constituye una de las excepciones a que alude el art. 8 in
fine, siempre y cuando las circunstancias del caso lo permitan.
En general, esta forma se utiliza en el orden interno de la Administracin, donde
habitualmente no producen efectos jurdicos sobre los particulares (336) (una excepcin
puede estar dada por la orden verbal que afecte derechos de un empleado pblico en el
marco de su relacin de servicio). Sin embargo, tambin se admite en situaciones en que
razones de urgencia no permitan aguardar la expresin escrita del acto administrativo
(337) .
En un caso se ha considerado que la ocupacin de un inmueble por una particular
determinada por una autorizacin verbal, slo puede dar lugar a una situacin de hecho
precaria e insuficiente para atribuir la afectacin de uso, administracin o explotacin del
bien en cuestin (338) .
En suma, compartimos el criterio que sostiene que "si bien en determinados supuestos se
admite la validez de los actos administrativos verbales -en los casos en que es admisible
esta modalidad-, stos refieren a supuestos excepcionales y, en general, en asuntos sin
relevancia. Hemos sostenido que esta relativa latitud de las formas se aplica
principalmente en relacin a formas de poca trascendencia, no as a otras de mayor
importancia, por ejemplo: el hecho mismo de la forma escrita es a nuestro modo de ver
una formalidad muy importante en cuya ausencia -slo muy limitadamente- puede
admitirse la validez del acto. La admisibilidad de la forma verbal debe ser interpretada
restrictivamente, por las pocas garantas que ofrece de poder ser exactamente percibida y
de poder ser conocida en cualquier trmino" (339) .
2. Actos administrativos tcitos e implcitos
Como se ha visto, la Administracin debe expresarse por va de principio expresamente y
por escrito, sin que pueda serle reconocida la facultad de declarar indirectamente su

152

voluntad, a travs de actos administrativos tcitos o implcitos (340) . Sin embargo, debe
aclararse que la PTN ha dicho que "la forma escrita del acto administrativo se impone
ms por necesidad del contralor del acto que por la especial naturaleza del mismo" (341)
y que si bien "no cabe aceptar como principio general el acto administrativo tcito... la
doctrina moderna admite en forma restringida la manifestacin tcita de voluntad del
Estado" (342) .
Tambin ha afirmado el alto rgano asesor que "si bien es exacto que el acto
administrativo se caracteriza por ser una decisin de la Administracin Pblica, por
excepcin tal expresin de voluntad puede ser implcita, virtual o tcita, cuando ella
surge de una actividad material de la Administracin (contenido fsico) y la respectiva
interpretacin o conclusin sean indubitables o inequvocas (343) . De modo que
excepcionalmente, la voluntad administrativa puede resultar de la interpretacin racional
de su actividad material, por lo que, en tales casos, sta es idnea como medio de
exteriorizar dicha voluntad. El acto administrativo, pues, en casos excepcionales, puede
consistir en acciones materiales de la Administracin Pblica" (344) .
Sin embargo, debe aclararse que tal concepcin es sumamente peligrosa por cuanto ante
un comportamiento material, si bien eventualmente podra inferirse una "supuesta"
voluntad administrativa, al no estar ella declarada se desconoce a ciencia cierta cul ha
sido efectivamente y no puede obligarse al particular afectado a "adivinar" la voluntad
presunta. De all que no sea sano postular la existencia de actos tcitos o implcitos.
Si bien la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho en diversas oportunidades que la
orden de archivo de las actuaciones sin haberse resuelto en forma expresa la peticin
concretamente formulada puede importar un pronunciamiento tcito de la
Administracin (345) y que "si bien no fue una decisin administrativa formal y escrita...
entiendo que, tcitamente, la misma existe toda vez que la nota... trasunta en forma
manifiesta que dicho funcionario adopt, en el caso de autos, una decisin que causa
gravamen al recurrente" (346) lo cierto es que el importante rgano asesor tambin ha
afirmado que razones de necesaria certeza jurdica y de tipo formal imponen un criterio
restrictivo en cuanto a la admisin de actos tcitos (y por extensin, tambin los
implcitos) de manifestacin de la voluntad administrativa, cuando ella no resulta
indubitable (347) . Se requiere indefectiblemente que la manifestacin de voluntad
declarada indirectamente en forma tcita o implcita pueda conocerse con certidumbre.
En este sentido la Corte Suprema de Santa Fe ha manifestado que la admisin de actos
que se infieren de otra decisin requiere conductas positivas inequvocas que permitan
deducir la voluntad dirigida a ello, pero no puede deducirse de actos que no tengan esas
caractersticas, o de comportamientos simplemente omisivos (348) . As, el mismo
tribunal ha descartado la configuracin de un supuesto de acto administrativo implcito
en los casos de cesanta, por cuanto se contrapone abiertamente con las formalidades que

153

debe revestir un acto administrativo de ruptura de la relacin de empleo pblico, que


siempre tiene un carcter formal (349) .
De todos modos, si un particular hubiese impugnado una actuacin de este tipo, debe ser
interpretado de forma tal de no causarle perjuicio y no dejarlo en una situacin peor que
si no lo hubiera hecho; ello es as por cuanto surge de los pronunciamientos citados que
se "puede" recurrir el pretendido acto, pero no "debe" obligarse al particular a entender
que tal acto exista, generando la consiguiente "obligacin" de impugnarlo.
Con mayor razn, el silencio de la Administracin no puede ser considerado un acto
tcito puesto que ni siquiera existe ningn comportamiento material del que se deriven
consecuencias jurdicas. Si existe una ausencia de actividad se sigue que no puede haber
acto. Se trata entonces de un simple hecho jurdico, al que la ley le asigna un determinado
efecto jurdico, como se ver ms adelante.
IV. CLASIFICACIN
La nica clasificacin que introduce el decreto-ley en lo referente al elemento forma es la
contenida en el art. 14 , inc. b), al distinguir las formas esenciales. Si hay formas
esenciales, necesariamente deben existir las no esenciales.
Como ya habamos sealado, corresponde interpretar el trmino forma en el caso del
artculo sealado con un criterio amplio abarcativo de todas las formalidades que deben
cumplirse para que el acto administrativo tenga validez y eficacia. En este sentido sern
formas esenciales: el debido proceso contemplado en el art. 1 , inc. f) (350) , los
procedimientos esenciales del art. 7 , inc. d), la motivacin del art. 7 , inc. e), los
requisitos formales dispuestos por el art. 8 , cuando las circunstancias los exijan y la
publicidad del art. 11 .
V. VICIOS
De acuerdo con lo dispuesto por el art. 14 , inc. b), la violacin de las formas esenciales del
acto administrativo trae aparejada su nulidad absoluta e insanable. Segn la Corte
Suprema, "la inobservancia de requisitos de forma impuestos por principios vinculados al
orden pblico administrativo (garanta de los administrados), es causa de nulidad del acto
emitido con tal defecto (argumento de los arts. 7 y 14 de la ley 19549)" (351) .
1. Vicios en los recaudos formales extrnsecos

154

Veamos los distintos aspectos del elemento forma:

a) Manifestacin expresa y por escrito


Son pocas las normas que exigen formalidades determinadas, por ejemplo, el carcter
escrito del acto, lo que no impide que por la naturaleza del acto (v. gr., un acto que
reconoce un derecho o declara un deber de un administrado) en muchos casos su omisin
puede considerarse causal de nulidad (352) .
b) Indicacin de lugar y fecha
En general, ante la ausencia de estos aspectos de la forma se produce la anulabilidad del
acto, lo que admite que pueda ser subsanado. En lo que se refiere a la fecha, en caso de
ausencia o error, puede atribursele al acto la fecha de la publicacin o notificacin.
Tambin se puede recurrir a otras constancias administrativas de las cuales surjan los
recaudos que se han omitido. Si la constancia de estos aspectos es necesaria para
determinar la competencia, entonces son exigibles, por ejemplo: en el caso de la fecha,
para determinar la competencia de la autoridad emisora en razn del tiempo, en los casos
de competencias limitadas temporalmente; y en el caso del lugar, en materia de rganos
colegiados, en los cuales suelen existir normas exigiendo que las sesiones se celebren en
la sede del rgano o, en caso de necesidad, en lugar especialmente habilitado al efecto de
la sesin, para un mejor control social.
c) Firma
La ausencia de la rbrica implica la inexistencia del acto y no su nulidad: no hay vicio de
forma porque no existe acto alguno. El mismo efecto se produce si la firma es ilegible y el
acto no aclara en parte alguna de qu autoridad proviene, de modo tal que no puede
siquiera considerrselo individualizable o identificable.
El sello aclaratorio puede ser obviado siempre que en alguna parte del acto conste la
autoridad que lo est emitiendo. En lo que se refiere al modo de la firma, la Procuracin
del Tesoro de la Nacin ha dicho que "Si bien es requisito insoslayable para la validez de
un acto administrativo emitido por escrito que est fechado y firmado por el funcionario
con competencia para dictarlo, no hay normas que establezcan la forma o modalidades de
la firma, lo cual es explicable dado su carcter personalsimo. Todo lo que puede exigirse
es pues que los signos o iniciales utilizados identifiquen sin ninguna duda al funcionario

155

que los estampa, de tal manera que el texto suscripto con ellos pueda ser tenido como
expresin autntica e innegable de su voluntad" (353) .

(327) En este sentido se pronuncia la Procuracin del Tesoro de la Nacin (Dictmenes, 209:248),
manifestando que la "autoridad expresa la causa del acto mediante su motivacin, que es la
exposicin de los motivos que indujeron a la Administracin Pblica a la emisin del acto; es la
expresin o constancia de que el motivo existe o cuncurre en el caso concreto; no es otra cosa
que un aspecto o ingrediente del elemento forma del acto administrativo: no es, pues, un
elemento autnomo de dicho acto" (la bastardilla nos corresponde).
(328) Todos del D.L.
(329) PTN, Dictmenes, 137:274.
(330) B.O. del 14/11/2001, "Artculo 6 - Se entiende por documento digital a la representacin
digital de actos o hechos, con independencia del soporte utilizado para su fijacin,
almacenamiento o archivo. Un documento digital tambin satisface el requerimiento de
escritura".
(331) B.O. del 21/4/1998.
(332) B.O. del 25/1/2001.
(333) La ley 25506 fue publicada el 14/11/2001 en el Boletn Oficial, entrando en vigencia a los
ocho das de esta fecha.
(334) Art. 48 in fine.
(335) PTN, Dictmenes, 165:357.
(336) CNF CA, Sala III, 16/4/85, "Cambios Teletur S.A. v. Banco Central s/ordinario - Acto
administrativo".
(337) PTN, Dictmenes, 228:069: "En razn de lo dispuesto por el artculo 8 de la ley 19549 hay
supuestos de excepcin en que la orden verbal puede ser admisible, como por ejemplo, cuando
condiciones de celeridad y urgencia no permitan la adopcin de la forma escrita, que siempre
significa demora (conf. Dictmenes, 161:452)".
(338) PTN, Dictmenes, 137:274.
(339) CS de Santa Fe, 17/12/1999, "Baiocco, Omar Antonio v. Comuna o Comisin de Fomento
de Acebal s/recurso contencioso administrativo de plena jurisdiccin" (expte. CSJ 164-90); y
22/12/1999, "Fibraca Constructora SCA v. Municipalidad de Rosario s/recurso contencioso
administrativo de plena jurisdiccin" (expte. CSJ 36-90).

156

(340) CCAyT CABA, Sala II, "Benzi, Daniel Osvaldo v. GCBA s/daos y perjuicios", expte. 658,
resuelta el 2/11/2001; "Sanecar, SACIFIA v. GCBA s/cobro de pesos", resuelta el 11/9/2002,
expte. 690; "Luna, Hugo Daro v. GCBA s/amparo", resuelta el 16/5/2002.
(341) PTN, Dictmenes, 90:300.
(342) PTN, Dictmenes, 105:90.
(343) El destacado nos pertenece.
(344) PTN, Dictmenes, 125:81 y dictamen 129 del 27/5/92 (B.O. del 11/11/1992, 2 seccin,
pg. 25).
(345) PTN, Dictmenes, 96:397, 108:96 y 195:97, entre otros.
(346) PTN, Dictmenes, 90:300.
(347) PTN, Dictmenes, 198:230.
(348) SC, Santa Fe, 25/5/1997, "Cremona, Carlos Nstor v. Municipalidad y/o Comuna de Funes
s/recurso contencioso administrativo de plena jurisdiccin" (expte. 356-91).
(349) SC, Santa Fe, 9/5/1999, "Berotti, Mara Rosa v. Comuna de Sancti Spiritu s/recurso
contencioso administrativo de plena jurisdiccin" (expte. CSJ 622-86).
(350) De conformidad, la PTN en Dictmenes, 221:124, en donde se considera que no haber
corrido a la apelante la segunda vista, previa a la resolucin, durante la sustanciacin de un
sumario aduanero, lesiona el principio del debido proceso adjetivo consagrado por el art. 1 ,
inc. f), del DL 19549, a la vez que constituira una violacin de las formas esenciales del
procedimiento que fulmina el acto con la nulidad absoluta e insanable en los trminos del art.
14 , inc. b), de la citada ley.
(351) CSJN, "Sudamericana de Intercambio v. la Nacin Argentina (Ministerio de Economa)
s/daos y perjuicios". Fallos 306:1138 , 30/8/84. En oposicin, CNF CA, Sala II, 3/8/1989,
"Lnea 20 S.A. v. Estado nacional (Min. de Obras y Serv. Pblicos) s/nulidad de resolucin",
donde se afirma que "Los requisitos establecidos en el art. 7 de la ley 19549, como el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico (inc. d) o la motivacin (inc.
e), no aparecen entre los casos de nulidad absoluta e insanable que detalla el art. 14 y pasan, en
principio, a quedar comprendidos en la hiptesis de anulabilidad considerada por el art. 15
"siempre de la ley 19549"".
(352) PTN, Dictmenes, 96:230; 99:76; 102:149; 104:4.
(353) PTN, Dictmenes, 165:357.

157

Artculo 9.- Vas de hecho (texto segn ley 21686 ).


La Administracin se abstendr:
a) De comportamientos que importen vas de hecho administrativas lesivas de
un derecho o garanta constitucionales.
b) De poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso
administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin
de los efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose resuelto, no hubiere sido
notificado.
Concordancia: LPACABA, art. 9 .
I. INTRODUCCIN
El postulado del principio de legalidad exige que toda la actividad de la Administracin
encuentre fundamento en una norma. Toda aquella actuacin que cuente con sustento
normativo ser considerada vlida mientras que, al contrario, la actividad que no tenga
antecedente en norma alguna ser irregular.
Las vas de hecho administrativas implican comportamientos de la administracin que
no tienen base en una norma y, por lo tanto, son ilegtimos.

II. PRESUPUESTOS DE LAS VAS DE HECHO

158

La actividad que el apartado a) veda a la Administracin son los comportamientos


materiales que no encuentran antecedentes en una norma y que lesionan derechos o
garantas constitucionales de los administrados. De la redaccin pueden extraerse los
presupuestos que configuran las vas de hecho administrativas.

1. Comportamiento material
El primero de los presupuestos para que se configuren las vas de hecho administrativas
es que deben tratarse de actuaciones materiales de la Administracin. Por ello se descarta
que un acto administrativo pueda constituir una va de hecho: podr ser un acto
irregular, y como tal, nulo de nulidad absoluta e insanable, o un supuesto de inexistencia
de acto administrativo, pero en ningn caso podr configurar una va de hecho.
2. Irregularidad del comportamiento administrativo
El segundo de los presupuestos se refiere a la irregularidad del proceder material de la
Administracin. Esta irregularidad puede estar determinada por distintas causas.
Alguna jurisprudencia ha dicho que la ilicitud de dicho obrar administrativo "puede
derivar de la discordancia indudable entre el acto administrativo particular dictado y su
ejecucin material (puesta en prctica), de las modalidades de su ejecucin, o de la
inexistencia de decisin administrativa" (354) . De all se derivan algunas circunstancias
que determinan la irregularidad del comportamiento administrativo: a) una discordancia
entre lo que la Administracin decide mediante un acto administrativo y lo que
efectivamente ejecuta (p. ej., cuando se decide aplicar una multa y el agente encargado de
la ejecucin clausura un local); b) la forma o modalidad en que se ejecuta un acto (p. ej., el
agente encargado de ejecutar una clausura decide llevarla adelante tapiando el local); o c)
cuando el comportamiento no reconoce como fundamento una decisin administrativa.
La irregularidad tambin puede configurarse por la omisin de la Administracin de
dictar el acto administrativo a que est obligada y que funde su comportamiento material
(355) .
Tambin implica vas de hecho aquella actividad que reconoce como antecedente una
norma invlida (356) , el hecho realizado al amparo de una instruccin verbal que
modifica un rgimen normativo dado, puesto que no es aqulla el medio apto para
modificarlo (357) y el comportamiento que desconoce los efectos de las sentencias
judiciales o dilata su cumplimiento (358) .

159

Ahora bien, la mera ausencia de un acto administrativo expreso no permite concluir que
nos encontramos ante un comportamiento irregular. Puede ocurrir que en el caso
estemos ante un acto administrativo tcito o implcito, o de un acto que, en palabras de la
Procuracin, rena la doble condicin de "acto decisorio" y de "acto de notificacin"
cuando ha sido directamente comunicada la decisin sin que se haya emitido acto formal
(359) .
En suma, la irregularidad entonces puede ser intrnseca al comportamiento cuestionado,
o provenir del acto administrativo viciado que funda ese proceder material de la
Administracin.
3. Lesin de derechos o garantas constitucionales
La norma requiere que para que se configuren las vas de hecho administrativas la
actividad material irregular debe incidir negativamente sobre los derechos o garantas
constitucionales de los administrados. La Administracin, entonces, "debe comportarse
de modo tal que su obrar material traiga aparejado la restriccin o el cercenamiento de
algn derecho o garanta constitucional, situacin que genera -como efecto primordial-,
la ilicitud de dicho obrar administrativo" (360) .
III. COMPORTAMIENTOS ASIMILABLES A VAS DE HECHO
La norma bajo anlisis, en su apartado b), tambin prohbe a la Administracin la
ejecucin de un acto administrativo que ha sido impugnado a travs de un recurso y se
encuentra pendiente de resolucin. Asimila pues este comportamiento material a las vas
de hecho administrativas.
Es de destacar, como se encarga de hacerlo el mismo apartado b) en estudio, que esto
ser as siempre que alguna norma expresamente establezca el efecto suspensivo de la
ejecucin del acto ante la interposicin de algn recurso (361) .
Se prohbe asimismo a la Administracin ejecutar un acto cuando a pesar de haberse
resuelto el recurso contra l interpuesto, no haya sido an notificada esta resolucin. Se
entiende, claro est, que en este caso tambin debe existir norma expresa que suspenda la
ejecucin de un acto impugnado.
Se trata a nuestro entender de una disposicin superflua, por cuanto una ejecucin
expresamente prohibida implica un comportamiento material irregular que constituye
por s una va de hecho administrativa.

160

IV. CONSECUENCIAS DE LAS VAS DE HECHO


La configuracin de las vas de hecho administrativas -segn alguna jurisprudenciadesplaza la competencia del fuero contencioso administrativo en favor de la jurisdiccin
ordinaria; pero es necesario destacar que en el mbito nacional no implica el
desplazamiento de la justicia federal, por lo que ser el fuero civil y comercial federal el
llamado a entender en las causas que se susciten con relacin a las mismas. Con idntico
criterio, la Sala V de la Cmara en lo Contencioso Administrativo Federal afirma que
"Uno de los efectos primordiales de la configuracin de una va de hecho administrativa
es la paralizacin de la jurisdiccin contencioso administrativa para entender en el
juzgamiento de todas las cuestiones que de ella se sigan [...], no pareciendo ocioso
puntualizar que, radicando la va de hecho en una salida de los poderes de la
Administracin Pblica, la regulacin de la responsabilidad viene primordialmente
disciplinada por el derecho comn, lo cual justifica el consiguiente desplazamiento
jurisdiccional, aunque la exoneracin de la competencia del juez contencioso
administrativo no provoque correlativamente la exoneracin de la jurisdiccin federal,
debiendo, por lo tanto, intervenir en el juzgamiento de las vas de hecho, el Tribunal del
orden federal que deba aplicar el rgimen general del derecho comn de la
responsabilidad, conforme al mbito territorial pertinente y excepcin hecha de la esfera
local [...]" (362) .

(354) CNFed. CA, Sala II, 12/12/1995, expte. 17.208/94, "Fernndez, Concepcin y otros v. Obra
Social para la Actividad Docente s/empleo pblico" .
(355) CNFed CA, Sala II, 13/3/1998, "Rossi Esteban v. A.N.Se.S. s/haberes previsionales" :
"Constituye una va de (omisin) en los trminos de inc. a) del art. 9 de la ley 19549, la
conducta "oclusiva" de la A.N.Se.S. consistente en no integrar debidamente las acreencias del
peticionante..."; CNFed SS, Sala 1, sentencia del 29/12/1997, "Gueller, Elsa Judith v. A.N.Se.S
s/procedimiento administrativo y judicial" : "El organismo incurre en vas de hecho vedadas a
la Administracin por el art. 9 , inc. a), de la ley 19549, cuando no emite acto administrativo que
respalde lo actuado sino, que, por el contrario, se pronuncia mediante una nota simple..." y
CNFed SS, Sala 1, sentencia del 17/11/1997, "Churrarin, Constancio v. A.N.Se.S.
s/prestaciones" : "Surgiendo de autos que el actor perciba el rubro reclamado y que el

161

organismo no dict acto administrativo alguno "resolucin fundada como exige la normativa
aplicable"... fundamentando su actuar slo en un dictamen de una de sus dependencias, debe
concluirse que su comportamiento importa vas de hecho, la que est expresamente vedada en
los trminos del art. 9 de la ley 19549".
(356) PTN, Dictmenes, 237:103.
(357) CNFed CA, Sala II, 8/10/1998, expte. 2440/92, "Adler Bernardo y otros v. Caja Nacional de
Ahorro y Seguro s/empleo pblico" .
(358) CNFed.SS, Sala 1, 6/5/1993, "Ciampichini, Alberico v. Caja Nacional de Previsin de la
Industria, Comercio y Actividades Civiles s/seguridad social".
(359) PTN, Dictmenes, 147:192.
(360) CNFed CA, Sala II, 12/12/1995, expte. 17.208/94, "Fernndez, Concepcin y otros v. Obra
Social para la Actividad Docente s/empleo pblico" .
(361) Ver comentario al art. 12 del decreto-ley.
(362) En este sentido, CNF CA, Sala V, 7/8/1996, "Gil Navarro, Luis Miguel v. Administracin
Nacional de Seguridad Social y otros s/amparo".

Artculo 10.- Silencio o ambigedad de la Administracin


El silencio o ambigedad de la Administracin frente a pretensiones que
requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa.
Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo.

162

Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el


pronunciamiento, ste no podr exceder de sesenta das. Vencido el plazo que
corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros
treinta das sin producirse dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la
Administracin.
Concordancia: LPACABA, art. 10 .
I. DISTINTOS REMEDIOS
ADMINISTRACIN

ANTE

LA

INACTIVIDAD

DE

LA

El administrado que necesita agotar la va administrativa para que se le habilite la va


judicial, no puede esperar "eternamente" que la Administracin se expida. Ante esta
situacin dispone de diversas herramientas:
a) silencio (art. que se comenta);
b) amparo por mora (art. 28 );
c) queja (arts. 71 y 72 del Reglamento) (363) .

II. LA OBLIGACIN DE RESOLVER


La decisin expresa de todas las peticiones (recursos, reclamaciones, denuncias, simples
peticiones) de los administrados, constituye un principio fundamental del moderno
Estado de Derecho.
Tal deber fluye del art. 14 de la Constitucin Nacional, como la lgica contracara del
derecho de todos los habitantes a peticionar ante las autoridades, y del art. 18 pues
resulta parte integrante de la garanta de defensa en juicio (dado que impugnar un acto
no dictado es imposible, en tanto se desconoce su motivacin) (364) . A su vez, la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre -que cuenta con
jerarqua constitucional- establece expresamente el derecho de toda persona a presentar
peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente y el de obtener una pronta
resolucin (art. XXIV ).
Por otra parte, su sustento legal radica en la obligacin que el art. 1 del decreto-ley
19549/1972 pone en cabeza de la Administracin, respecto de la impulsin e instruccin
de oficio de las actuaciones administrativas (inc. a), la aplicacin de los principios de

163

celeridad, economa, sencillez y eficacia (inc. b) y el respeto al derecho a una decisin


fundada (inc. f, 3) (365) .
En definitiva, el particular tiene derecho a la decisin expresa de su recurso o pretensin
(366) , cualquiera sea el contenido que tal determinacin en definitiva adopte (367) .
III. EL SILENCIO
La norma establece que la consecuencia de la inactividad de la Administracin es el
"silencio administrativo" que otorga carcter decisorio a su falta de pronunciamiento. Se
asigna al silencio el significado de una denegatoria tcita o permitir al particular dar por
tcitamente denegado su pedido. Reconoce al administrado la facultad de continuar la va
jerrquica mediante otros medios de impugnacin (arts. 87 , 90 y 91 del reglamento) o
acceder finalmente a la instancia judicial, no obstante carecer de una resolucin expresa a
su pretensin.
Advirtase que al no existir una decisin de la Administracin que pueda ubicarse
temporalmente en forma precisa, no corresponde computar plazo alguno para acudir a la
justicia, a excepcin del de prescripcin, atento lo dispuesto por el art. 26 (368) . Cabe
sealar que el transcurso de los trminos configurativos del silencio no libera a la
Administracin de su deber de decidir (369) . As, ante la inactividad, el interesado podr
instar una decisin expresa a travs del amparo por mora de conformidad con las
disposiciones del art. 28 del decreto-ley.
IV. CRITERIO DE INTERPRETACIN
El silencio constituye una ficcin legal, establecida en beneficio del particular (370) a
efectos de aventar la posibilidad de que la inaccin administrativa le impida continuar con
la impugnacin del acto en sede administrativa o judicial segn sea el caso.
Admitir el carcter de "acto administrativo" al supuesto de silencio negativo importara
una excesiva tolerancia hacia la Administracin en desmedro de los derechos del
particular y convalidar la existencia de un acto sin fundamentacin o motivacin, sin
dictamen previo, etc., todo lo cual importara tolerar una construccin que abdica de
pilares fundamentales del Estado de Derecho (371) . En idntico sentido, la mayora de la
doctrina y jurisprudencia entiende que el silencio no importa una manifestacin de
voluntad de la Administracin, sino la ausencia de toda actividad volitiva (372) .

164

As podramos concluir que la inactividad de la Administracin es un hecho jurdico cuya


consecuencia prevista legalmente es que el particular pueda dar por denegada su
pretensin y producir, de ese modo, el agotamiento de la va administrativa.
Es oportuno advertir sobre la importancia de este mecanismo, por cuanto su inexistencia
tornara el "privilegio" del previo agotamiento de la va administrativa en una suerte de
"derecho para no decidir", con la consiguiente vulneracin de la garanta de acceso a la
justicia (373) .
V. CLASES
Existen dos posibilidades de otorgar efectos jurdicos al silencio (374) , la mayora de las
normas de derecho pblico -como la presente- establecen el efecto negativo del mismo
(375) , sin perjuicio de ello, por excepcin cuando el orden jurdico expresamente lo
dispone, se ha conferido carcter afirmativo a la falta de decisin administrativa (376) .
VI. REQUISITOS
De conformidad con lo previsto en el artculo que se comenta, transcurridos sesenta das
hbiles, a menos que una norma expresa fije un plazo menor, el particular podr -sin
plazo- pedir pronto despacho ante la autoridad administrativa que debe resolver su
peticin.
El pronto despacho representa una suerte de intimacin al rgano competente para que
se expida sobre la pretensin del particular, bajo apercibimiento de interpretar,
facultativamente, si se omite dictar el acto, que ha sido denegado. Esta solicitud es un
requisito indispensable para que se configure el silencio administrativo, puesto que no
basta la simple mora de la Administracin en resolver la cuestin (377) .
Ahora bien, podra plantearse el interrogante sobre si cualquier presentacin del
particular puede considerarse un pedido de pronto despacho (por ejemplo, si se solicita la
prosecucin del trmite). En tal sentido pensamos que el criterio para interpretar la
situacin surge del principio del informalismo a favor del administrado, mxime cuando
el instituto del silencio ha sido ideado para beneficiar al particular (378) . En
consecuencia, si se interpuso un escrito que requiere la "prosecucin del trmite", lo
razonable resultar interpretarlo en el marco de las circunstancias del caso, sin recurrir a
un extremado rigor formal que importe remitir nuevamente la cuestin a la rbita de la
Administracin (379) .

165

De continuar la inactividad durante treinta das hbiles administrativos ms, a partir del
pedido de pronto despacho, el particular tiene la facultad de considerar el silencio como
acto denegatorio y continuar con otro remedio administrativo o judicial (380) . El
transcurso de los tiempos determinados por el precepto -antes y despus del pronto
despacho- es imprescindible; la ficcin legal que en la norma se implementa slo produce
sus efectos a partir del cumplimiento de los requisitos fijados (381) .
La situacin difiere para el caso de los recursos de reconsideracin y jerrquico, en los
que transcurrido el trmino previsto legalmente se configura el silencio, sin necesidad de
ninguna presentacin (382) . Lo mismo sucede en el supuesto en que el administrado
decida iniciar una accin de amparo por mora, que no requiere haber interpuesto la
solicitud del pronto despacho (383) .
Por otra parte, sostenemos que en razn de que el silencio es una ficcin legal otorgada a
favor del administrado, nada impide que si el particular aspira a obtener un
pronunciamiento expreso, tras haber requerido pronto despacho, inicie una accin de
amparo por mora (384) .
VII. CMPUTO DE LOS PLAZOS PARA INICIAR LA ACCIN EN SEDE
JUDICIAL
A los efectos de precisar cundo el particular puede interpretar que se ha configurado el
silencio, debemos computar como inicio del plazo de treinta das la fecha en que present
la solicitud de pronto despacho.
VIII. RESOLUCIONES TARDAS
Por cuanto es obligatorio para la Administracin resolver los planteos que le formulan
los particulares, es factible que ello suceda con posterioridad al plazo fijado legalmente. Se
trata de las resoluciones tardas, cuya problemtica trataremos sucintamente a
continuacin:
a) Decisin tarda frente al silencio positivo: Si bien la Administracin no podra
contradecir ni alterar con el acto administrativo la situacin jurdica que se constituy al
amparo de la legislacin que otorg el carcter positivo al silencio, postulamos que
deber analizarse en cada caso la compatibilidad de la garanta que importa para el
particular el otorgamiento de cierto derecho o la habilitacin para el ejercicio de una
actividad determinada por el mero transcurso del tiempo, con la tutela de los intereses

166

pblicos en cuestin. Efectuado el referido el anlisis se podr considerar la aplicacin de


las disposiciones de los arts. 17 y 18 (385) .
b) Decisin tarda frente al silencio negativo: El administrado tiene la facultad, si se le
hace lugar a la pretensin en el acto expreso, de desistir de la impugnacin
administrativa o judicial, y aceptar el acto expreso. Para el caso de que se rechazara el
reclamo del particular, tras la notificacin fehaciente del acto, se iniciar el cmputo del
plazo para su impugnacin.
(363) Cf. CNFed CA, Sala V, "Daz, Mario Vctor v. M.I. s/amparo por mora" , 26/3/2001,
CNACAF, Sala III, "Rodrguez, Jos Ceferino v. Ministerio del Interior s/amparo por mora" ,
1/10/1998 y la misma sala in re "Francisco Cacik e hijos S.A. v. D.N.V. s/ amparo por mora",
9/4/1985, "Bucciante de Garca de Fernndez, Norma v. E.N.", 10/10/1985, "S.I.P.E.D.Y.B.
v. Dir. Nac. de Vas Navegables s/amparo por mora", 6/10/1998. En idntico sentido, la
Procuracin ha sostenido que la posibilidad de atribuir al silencio de la Administracin el
carcter de denegatoria tcita, constituye un remedio adjetivo instituido esencialmente en
beneficio del administrado, de all que el administrado no pueda ser obligado a tenerlo por
configurado y a ocurrir a la va judicial, ya que le es optativo proceder de esa forma o insistir en
que se dicte el correspondiente acto en sede administrativa, tal como lo prev el reglamento
para el supuesto de la queja, Dictmenes, 0203:206.
(364) Ampliar en los comentarios a los arts. 7 y 9 , DL.
(365) La Corte Suprema de Justicia ha establecido que la Administracin no slo tiene que decidir
las cuestiones que se plantean sino que tambin debe hacerlo en trmino, y que frente al silencio
el particular tiene la opcin de esperar el dictado de la resolucin o bien acudir a la instancia
administrativa o judicial que corresponda, pues cuenta con un medio idneo para la proteccin
de sus derechos frente a una actitud pasiva que lo perjudica "arts. 23 y 26 del decreto ley de
procedimientos administrativos" (cf. lo resuelto in re "Villareal, Clara Baudilia v. ANSES s/
reajustes por movilidad" , 24/4/2001).
En la misma lnea, numerosos dictmenes de la Procuracin del Tesoro han advertido sobre la
obligacin del Estado de resolver, Dictmenes, 210:355, 207:212, 192:198, 162:326.
(366) CNFed CA, Sala II, "Maciel Miguel Santiago v. Jefe del Estado Mayor General del Ejrcito
s/ amparo por mora" , 20/6/1996.
(367) Derecho "reafirmado" expresamente por el art. 3 , inc. i) del decreto 229/2000.
(368) En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia ha dicho que la conclusin de considerar operado
el plazo de caducidad frente al silencio del Instituto Social de Chaco, ante el reclamo del pago de
la bonificacin del haber mensual, constituye una decisin de injustificado rigor formal y
comporta una inteligencia de las reglas aplicables contraria al principio in dubio pro actione,
rector en la materia. Asimismo expres que el criterio cuestionado premiaba la actitud
negligente de la Administracin y haca jugar en contra del particular la figura del silencio
instituida claramente en su favor (cf. Fallos, 318:1349 ).

167

(369) Dictmenes: 159:241, CNCiv, Sala F, in re "Penthause S.A. v. G.C.B.A. s/amparo",


8/3/1999, entre otros.
(370) CNFed CA, Sala II, "Fernndez Moran, Marcela v. Min. de Educacin y Justicia s/amparo
por mora" , 19/11/1992, CNFed CA, Sala IV, ""Alpargatas S.A.I.C. c/ E.N. (Min. de Econ. y
Obras y Ser. Publ.) s/amparo por mora" , 30/4/1992, Dictmenes: 207:212.
(371) En el mismo sentido podramos interpretar que el ms alto tribunal no ha otorgado al
silencio el carcter de acto administrativo ya que ha descalificado una sentencia que consider
que el reclamo del accionante haba sido rechazado implcitamente "cuando en realidad se haba
omitido toda alusin al mismo" y por ende consider que era una obligacin del particular su
impugnacin en sede administrativa. Interpret la Corte Suprema de Justicia de la Nacin que
tal decisorio constitua un exceso de rigor formal, e implicaba premiar la actitud omisiva de la
Administracin y desconocer, en perjuicio del particular, la va que ste razonablemente dentro
de aquella circunstancia estim apta para someter su pretensin en la instancia judicial que fue
la del silencio de la Administracin" (CSJN, "Lascano, Jorge Hctor v. Municipalidad de
Avellaneda" , 10/12/1998).
(372) CNFed CA, Sala I, "Banco de Previsin Social S.A. v. DGI", 11/5/2000, CNACAF, Sala II,
"Fundacin Hermandad Internacional de Escorpiones v. Estado nacional - Ministerio de
Trabajo y otra s/varios" , 18/10/1994.
(373) La Sala II de la CCAyT CABA ha decidido en un caso en el que el accionante denomin
"recurso de apelacin" a su presentacin, import la interposicin de un recurso jerrquico y
como tal debi ser elevado y resuelto debiendo en caso de omisin considerarse que se haba
configurado el silencio. En los fundamentos de tal decisorio explic que la regulacin legislativa
y reglamentaria referente al silencio administrativo tiende a evitar que ante tal actitud omisiva
los particulares sean privados de tutela judicial. "La inactividad del rgano no puede utilizarse
hasta aniquilar los derechos subjetivos e intereses legtimos de los administrados (confr. Fallos,
300:1292 y "Duresse" del 24/4/1986) imposibilitando el derecho de acceso a la justicia".
"Comastri, Ral A. v. G.C.B.A.", 12/10/2001, Suplemento de Derecho Administrativo LL,
18/2/2002.
Sobre el particular resulta interesante resear lo decidido por la Corte Suprema de Justicia in re
"Villareal, Clara Baudilia v. ANSES s/reajustes por movilidad" del 24/4/2001,
pronunciamiento en el cual se revoc una sentencia de la Cmara Federal de Seguridad Social
que confirm la declaracin de oficio que tena por no habilitada la instancia judicial, en razn
de que se requera un acto expreso, haciendo caso omiso del instituto del silencio.
En los considerandos del resolutorio, el ms alto Tribunal explic que el instituto del silencio naci
para evitar que la autoridad administrativa impida el acceso a la jurisdiccin con slo no
resolver las peticiones que se le plantearan; de modo que ante la inactividad de la
Administracin, el interesado cuenta con la facultad de recorrer la va judicial como si hubiese
resolucin expresa, aunque no exista.
(374) CNFed CA, Sala II, "Turismo Parque S.R.L.v. E.N. y Min. de Ob. y Serv. Pbl. s/proceso de
conocimiento" , causa 13.798/94, 18/6/1998.

168

(375) CNFed CA, Sala IV, "Navalles, Flora E. y otros v. E.N. " M de Defensa" s/personal militar
y civil de las FF.AA. y de Seg." , causa 599/95, 4/6/1996. En tal sentido la Corte Suprema de
Justicia tiene sentado que nada debe tomarse como concedido sino cuando es expresado en
trminos inequvocos o por una implicancia igualmente clara; el silencio debe ser interpretado
en sentido de negacin, salvo disposicin expresa que otorgue sentido afirmativo (cf. CSJN,
"Maruba SCA. Empresa de Navegacin Martima v. Estado nacional "Ministerio de Obras y
Servicios Pblicos" Secretara de la Marina Mercante s/incumplimiento de contrato" ,
30/6/1998; "Pronello Construcciones SACIFI y de Mandatos y Servicios v. Estado nacional
(Est. Mayor del Ejrcito) s/contrato administrativo" , 22/12/1998).
(376) Ejemplos de ello son el decreto 1842/1987 , primer intento de desmonopolizacin de
servicios pblicos "a partir del cual se brindaron los primeros servicios de telfonos celulares" y
el decreto 1470/1997 de vuelos no regulares (charters) de transporte areo.
Un caso que puede suscitar controversias es el de la ley de radicacin industrial de la provincia de
Buenos Aires "11.459" que ha previsto el otorgamiento del certificado de aptitud ambiental por
el vencimiento de los plazos establecidos y si mediare un pedido de pronto despacho sin
satisfacer, cualquiera sea el riesgo que importe para la salud de la poblacin y el medio ambiente
de la industria a instalarse (art. 8 ).
A su vez cabe sealar que la jurisprudencia sostiene que el silencio positivo debe ser interpretado
restrictivamente, toda vez que el silencio positivo es un "instrumento peligroso" debido a que,
luego de transcurridos los plazos legales, el particular estara habilitado para realizar
actividades sometidas a su control, sin que ste se efectivizara (cf. CNFed CA, Sala II,
"Worthing Arg. S.A.I.C. s/rec. de apelacin", 15/9/1992).
(377) La jurisprudencia ha sostenido que la disposicin referida al silencio exige la intervencin
activa del particular al obligarlo a requerir pronto despacho frente a la inactividad de la
Administracin en los plazos expresamente establecidos y como condicin para que se opere el
silencio (cf. CCAyT CABA, Sala II, 5/2/2002, "Gardella, Jorge Luis v. GCBA s/empleo
pblico").
(378) Para el caso del reclamo administrativo previo, ver comentario de los arts. 30 a 32 .
(379) CNFed CA, sala IV, 15/4/1998 "Santa Luca Cristal, S.A.C.I. y F. v. Administracin
Nacional de Aduanas s/Administracin Nacional de Aduanas" .
(380) "Benzi, Daniel Osvaldo v. GCBA s/daos y perjuicios", Sala II, CCAyT CABA, 2/11/2001.
(381) "Abraham, Alicia y otros v. GCBA s/empleo pblico", 11/10/2000, Sala II, CCAyT CABA.
(382) Dictmenes, 210:186; 152:203.
(383) CCAyT CABA, Sala II, "Torres, Daniel Eirin v. GCBA s/amparo" del 14/5/2001.
(384) CNFed CA, Sala II in re "Goldberg, Mara B. v. Universidad de Buenos Aires", 5/4/1977,
ED 74-221, CCAyT, CABA, Sala II, "Niz, Marta Elena v. GCBA s/amparo (art. 14 ,
CCABA)", 21/5/0202. No obstante ello hay jurisprudencia que propugna la solucin contraria,

169

esto es que consideran que la interposicin de una solicitud de pronto despacho imposibilita al
particular para iniciar una accin de amparo por mora.
(385) As por ejemplo la ley 11459 de la provincia de Buenos Aires "de radicacin industrial"
estableci que el certificado de aptitud ambiental cuando haya sido concedido por el mero
vencimiento de los trminos, podr ser revocado sin ms sustanciacin, si una inspeccin
arrojara los elementos suficientes para la adopcin de esa medida a juicio de la autoridad de
aplicacin. La ley funda tal potestad de la Administracin en su obligacin de controlar el
cumplimiento de sus prescripciones en todo el territorio de la provincia, tendientes a
resguardar el medio ambiente, la salud y seguridad de la poblacin de los efectos que puedan
generar la radicacin industrial (art. 23 ).

Artculo 11.- Eficacia del acto. Notificacin y publicacin


Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser
objeto de notificacin al interesado y el de alcance general, de publicacin. Los
administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si
no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
Concordancia: LPACABA, art. 11 .
Artculo 11.- Eficacia del acto. Notificacin y publicacin. Para que el acto administrativo
de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificacin al interesado. El
acto administrativo de alcance general producir efectos a partir de su publicacin oficial
y desde el da que en l se determine; si no designa tiempo, producir efectos desde el
siguiente al de su publicacin oficial. Exceptase de lo anteriormente dispuesto a los
reglamentos que se refieren a la estructura orgnica de la Administracin y las rdenes,
instrucciones o circulares internas, que entrarn en vigencia desde su conocimiento por
comunicacin interna, sin necesidad de aquella publicacin.
Los administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento de los actos no
eficaces si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
I. PUBLICIDAD
Dado que el acto administrativo produce sus efectos jurdicos una vez que ha sido dado a
publicidad, sta resulta un presupuesto lgico del recurso (386) . La publicidad tiene
distintas reglas segn se trate de actos administrativos de alcance general o individual,
en el primer supuesto se denomina "publicacin" y en el segundo "notificacin".

170

II. NOTIFICACIN
La notificacin es la forma de publicidad de los actos administrativos de alcance
particular, que importa un conocimiento cierto del acto por el destinatario, a diferencia de
la publicacin que supone un conocimiento ficto por los afectados. En tal sentido, la
notificacin determina la fecha cierta en que el interesado tuvo conocimiento del asunto
para computar desde entonces el plazo para interponer los recursos que estime
oportunos.
En principio, la publicacin no suple la notificacin ni viceversa, vale decir publicacin y
notificacin no son intercambiables. No cabe admitir la publicacin como medio de
otorgar eficacia a un acto administrativo individual, pues no se trata de un modo personal
de publicidad (387) , eventualmente, s podra tener efecto respecto de terceros. Es
uniforme en la doctrina el criterio que la notificacin debe ser personal, lo que no se
cumple con la publicacin del acto en el Boletn Oficial, entre otros medios.
Ahora bien, si el acto particular puede causar gravamen a terceros indeterminados y
stos no han podido ser citados previamente a ejercer sus derechos como
contrainteresados, de modo previo a la emisin del acto, debe considerarse la necesidad
de una publicidad adicional. Es decir, si han fracasado las averiguaciones para determinar
el domicilio de los posibles afectados, cabe pensar en la necesidad de efectuar la
publicacin.
Tampoco puede admitirse la notificacin de un reglamento, pues ello implicara que el
acto comience a regir en distintas fechas en las que sea notificado, constituyndose una
lesin a la igualdad ante la ley.
1. Implicancias de la categorizacin de la notificacin del acto administrativo como
requisito de existencia o de eficacia del mismo
Es pertinente recordar las controversias que existen acerca de si es posible sostener que
el acto administrativo puede existir antes de la notificacin, aunque no resulte oponible
respecto de sus destinatarios.
Todos los actos administrativos requieren notificacin para que los efectos se produzcan
y nazca el acto al mundo jurdico. Es que, si comprendemos que el acto administrativo es
productor de efectos jurdicos, y stos no pueden materializarse sin publicidad
(notificacin o publicacin), no existe "acto administrativo" productor de efectos jurdicos
sin notificacin al interesado.

171

As, la Administracin debe notificar todo acto individual, a efectos de que sea oponible a
las partes, e incluso jurdicamente existente.
En idntico sentido, cabe sealar que al expresarse (arts. 39 del reglamento, 59 ,
LPACABA) que deben ser notificados todos los actos que en alguna medida afecten
derechos subjetivos o intereses legtimos, decimos que todos los actos productores de
efectos jurdicos requieren ser notificados para existir.
En contraposicin existe una opinin muy extendida de que la notificacin del acto
administrativo se encuentra vinculada a la eficacia y no a su existencia misma.
Ello implica que el acto administrativo puede resultar vlido antes de darse a conocer al
interesado y la notificacin no formara parte del acto sino que sera un paso ulterior
vinculado a su perfeccionamiento.
En esa inteligencia se ha sostenido que la notificacin tiene una vida jurdica diferente del
acto que notifica y no se la considera como un elemento vinculado a su existencia. A este
respecto se ha considerado que la notificacin tiene independencia jurdica, ya que su
validez se juzgar con criterios jurdicos distintos de los del acto administrativo que se da
a conocer.
La importancia eminentemente prctica de la discusin tiene distintas aristas. Por
ejemplo, si se faculta a la Administracin a emitir determinados actos con un lmite
temporal dado, la decisin adoptada en tiempo oportuno debe ser notificada dentro de
ese mismo plazo? Si se considera que la notificacin es un requisito para la existencia del
acto, la respuesta ser afirmativa y el acto notificado fuera del plazo habr sido dictado a
extramuros de la competencia temporal asignada. Si, por el contrario, se entiende la
notificacin como un paso posterior vinculado al perfeccionamiento del acto, el acto ser
vlido.
Tal debate se plante en la causa "Gordillo, Jorge Horacio v. Estado nacional s/empleo
pblico" (388) , el tribunal interpret que la notificacin del acto constituye un recaudo
de eficacia y no de validez, razn por cual consider irrelevante si se haba cumplido tal
diligencia en el plazo fijado por la ley, sino que lo que importaba era establecer si el
dictado del acto acaeci dentro del plazo.
A su vez, la mayora de la Sala I de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, en autos "Frvega S.A. s/ rec. de apelacin, TFN 5733" (389) ,
donde se debata a partir de qu momento deba computarse el plazo a los efectos de
determinar si haba prescripto una diferencia de derechos aduaneros, sostuvo que el acto

172

produce efectos desde su notificacin y consiguientemente se cuentan los plazos desde


aquel momento. En el citado resolutorio, el voto minoritario dej sentada una opinin
que coincide con la aqu expresada respecto de que la publicidad es forma esencial del
acto administrativo, porque su ausencia o defectuosa puesta en prctica no llevan a viciar
su eficacia sino que inciden sobre su validez. En caso de prosperar esta tesis, se dificulta la
costumbre administrativa de antedatar actos y notificarlos luego de que la competencia
para dictarlos ha desaparecido, contestar amparos por mora diciendo que ya se haba
resuelto antes, cuando en verdad el acto recin entonces se notifica, etc.
Cabe advertir que la jurisprudencia ha reiterado en diversos pronunciamientos que la
notificacin hace a la eficacia del acto administrativo y no a su validez (390) .
El resultado de que la notificacin es un requisito de eficacia del acto administrativo se
trasunta a los actos en virtud de los cuales nacen derechos subjetivos a favor de los
administrados. De este modo la jurisprudencia y los dictmenes de la Procuracin del
Tesoro de la Nacin han interpretado que la publicidad es un presupuesto de ineludible
cumplimiento para que el acto administrativo genere derechos, considerndose que el
acto que carece de notificacin es ineficaz y no otorga derecho alguno al interesado (391)
.
2. Potestad revocatoria de la Administracin ante el acto no notificado
Como consecuencia del criterio de que la notificacin es un requisito de eficacia del acto,
se sostiene mayoritariamente el mantenimiento de la potestad revocatoria de la
Administracin en los supuestos de ausencia de notificacin (392) .
3. Potestad revocatoria de la Administracin ante el acto notificado en forma
defectuosa
En este punto es pertinente sealar que de conformidad con el rgimen vigente en los
arts. 40 y 44 del reglamento de Procedimientos Administrativos, se estableci un
rgimen de convalidacin de las notificaciones irregulares por el mero transcurso del
tiempo consecuentemente, no podra la Administracin alegar que el acto administrativo
que genera un derecho al particular no ha surtido efectos y pretender aplicar su potestad
revocatoria. Vale decir, si se aplica una reglamentacin que subsana la nulidad de las
notificaciones -cuyo resultado es hacer generar efectos al acto administrativo-, la
Administracin no dispondra de fundamentos para invocar su potestad revocatoria,
salvo, claro est, que aplique las normas de los arts. 17 y 18 del decreto-ley (393) .

173

4. Requisitos
a) Subjetivos
Sujeto activo. Es el rgano competente para notificar el acto administrativo, si bien el
decreto-ley no contiene ninguna disposicin sobre el particular, una interpretacin
razonable indica que el rgano que dict el acto es quien debe ordenar su notificacin,
que ser diligenciada por quien tenga la funcin respectiva dentro de la estructura de la
Administracin.
Sujeto pasivo. El artculo se refiere a interesado en consecuencia no se trata slo de las
partes citadas en el expediente administrativo sino tambin de aquellos a quienes el acto
pudiera afectar en sus derechos subjetivos o intereses legtimos. De este modo, es
aconsejable que se notifique a todos los que podran resultar potencialmente afectados o
bien adicionar como medio de publicidad la insercin del acto en el Boletn Oficial.
b) Objetivos
La notificacin deber contener el acto ntegro, los recursos que sean procedentes, el
rgano ante quien interponerlos y el plazo para recurrir. Si el acto agota la va
administrativa, tambin deber indicar tal circunstancia.
c) De la actividad
La diligencia tiene que llevarse a cabo en el domicilio del afectado, dentro del plazo de
cinco das previsto por el art. 40 del reglamento. En lo referente a la forma deber
atenerse a lo previsto en el art. 41 . Remitimos para mayor detalle a los comentarios de
los artculos mencionados.
III. PUBLICACIN
Es la especie de publicidad de los reglamentos que implica divulgarlos en forma apta para
su conocimiento pblico, puede efectuarse mediante la insercin en un boletn oficial o su
colocacin en lugar visible y accesible a los interesados. La regla engloba casos tales
como la fijacin de carteles, murales, tablones de anuncios, etc. En el derecho argentino,
tanto las leyes como los decretos generales se publican en el Boletn Oficial.
1. Contenido de la publicacin

174

Es pertinente resaltar que la publicacin debe reproducir ntegramente el acto de que se


trate; son invlidas las publicaciones que contengan un extracto o una versin informal
del acto. En la prctica administrativa argentina generalmente se cumpla este principio
en materia de disposiciones reglamentarias, publicndose en el Boletn Oficial su texto
completo. Sin embargo, debe advertirse que ha surgido la costumbre de no incluir los
anexos, lo cual es particularmente grave cuando se trata de concesiones, licencias, etc.
(394) .
2. Publicacin e impugnacin de reglamentos
Por oposicin a la notificacin que supone un conocimiento cierto y personal del
afectado, la publicidad de los actos administrativos de alcance general importa un
conocimiento ficto. De ello resulta que pueda interpretarse que los trminos para la
interposicin de recursos administrativos corren solamente para los actos de tipo
particular, no para los de carcter general (reglamentos), que pueden ser impugnados sin
dicha limitacin temporal.
El fundamento radica en que no podra considerarse que se ha consentido por transcurso
del tiempo un acto que no afecta en forma directa inmediata a persona determinada, y
que no se agota en una sola aplicacin sino que puede serlo tambin en el futuro.
Asimismo, puede resultar que una persona que no se hallaba alcanzada por sus
disposiciones en el momento de su emisin, s pudiera encontrarse afectada
posteriormente al variar su situacin de hecho. En consecuencia, no puede negrsele la
posibilidad de su impugnacin.
En tal sentido, un fallo de la Sala II de la Cmara de Apelaciones Contencioso
Administrativa y Tributaria de la Ciudad de Buenos Aires ha sentado el criterio que debe
tenerse cuenta al momento de expedirse sobre el acceso a la tutela judicial de quien alega
la actual e inminente violacin de sus derechos, que el conocimiento mediante la
publicacin oficial de los actos de alcance general es una ficcin jurdica, necesaria para el
adecuado funcionamiento del sistema normativo. En consecuencia, "no podra
asignrsele el mismo tratamiento al cmputo de plazos de caducidad de la impugnacin
de un acto general -cuyo punto de partida radica en un conocimiento ficto-, que al
correspondiente a la de un acto particular que en la generalidad de los casos importa un
conocimiento cierto de su destinatario. (...) Dicho de otro modo, ha de estarse por el
derecho de acceso a la justicia de quien slo se presume que ha tomado conocimiento del
acto cuestionado y no ha manifestado ni una actitud convalidatoria del mismo, ni
negligente en la defensa de sus intereses, frente al valor seguridad jurdica de una
norma cuestionada como arbitraria o inconstitucional con entidad vulneratoria actual o
inminente" (395) .

175

Sin embargo, este principio no sera de aplicacin si existen normas expresas que
otorguen un trmino para impugnar el acto reglamentario, en tal hiptesis, vencido el
trmino pertinente, la impugnacin slo sera posible a travs de su aplicacin a un acto
particular (396) .
En punto a la excepcin de publicacin de los reglamentos que se refieren a la estructura
orgnica de la Administracin, prevista en la ley de procedimientos de la Ciudad, es
oportuno advertir que la disposicin va a contramano del principio republicano de
publicidad de los actos de gobierno, que est expresamente recogido en el art. 1 de su
Constitucin.

(386) Sobre el particular, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho que "el acto que no ha
sido notificado regularmente no produce efectos jurdicos; carece de ejecutividad y no est
sujeto a los trminos para recurrirlo, pudiendo ser revocado en cualquier momento"
(Dictmenes, 212:414).
(387) CNFed. CA, Sala II, 5/10/1999, "Flores, Rubn Dante v. Estado nacional - A.N.A. s/daos y
perjuicios" , causa 10.837/1997."Si bien el acto administrativo de alcance particular puede ser
objeto de publicacin, la eficacia "ejecutoriedad" del mismo slo se logra mediante su
notificacin y no es lcito que la Administracin supla la notificacin con la publicacin".
(388) CNFed CA, Sala II, "Gordillo, Jorge Horacio v. Estado nacional s/empleo pblico",
8/6/1995.
(389) CNFed CA, Sala I, 12/9/1995, "Frvega S.A. s /rec. de apelacin TFN 5733-A" , LL, 1996C-31.
(390) CNFed CA, Sala IV, "Banco Latinoamericano S.A. v. BCRA s/resol. n 228/92" del
11/9/1997; Sala II, "Banco Alas Coop. Ltdo. v. Banco Central de la Repblica Argentina
s/apelacin n 516/90" del 19/2/1998", 2-98; Sala I, "Banco del Buen Ayre S.A. v. B.C.R.A.",
27/12/1994 y "Frvega S.A. s/rec. de apelacin" , 12/9/1995.
(391) CNFed. CA, Sala III, "Vila, Alicia v. UBA s/nulidad de acto administrativo" , Dictmenes
161:103, 194:204, 182:128.
(392) Dictmenes, 182:128.
(393) Sin perjuicio de lo expuesto, con anterioridad a la instauracin del sistema de convalidacin
de los artculos 40 y 44 , la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sostenido el mantenimiento
de la potestad revocatoria de la Administracin, aun en aquellos casos en que la notificacin
adolezca de defectos (Dictmenes, 194:204).
(394) De conformidad con la posicin que sostenemos, ver el decreto 149-GCBA-2003 , del
25/2/2003, publicado en BOCBA 1639 del 26/2/2003.

176

(395) CCAyT CABA, Sala II,"Arnaldi Granados, Maximiliano Alberto y otros v. GCBA s/amparo
(art. 14 , CCABA), EXP 4603/0" del 8/8/2002.
(396) Ver al respecto el comentario a los arts. 24 y 25 , DL.

Artculo 12.- Presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria


El acto administrativo goza de presuncin de legitimidad; su fuerza ejecutoria
faculta a la Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios -a
menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervencin judicial- e
impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su
ejecucin y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la Administracin podr, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolucin fundada, suspender la ejecucin por razones de inters pblico, o para
evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una
nulidad absoluta.
Concordancia: LPACABA, art. 12 .
Artculo 12.- Presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria. El acto administrativo goza
de presuncin de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administracin a ponerlo
en prctica por sus propios medios, a menos que deba utilizarse la coaccin contra la
persona o bienes de los administrados, en cuyo caso ser exigible la intervencin judicial.
Slo podr la Administracin utilizar la fuerza contra la persona o bienes del
administrado, sin intervencin judicial, cuando deba protegerse el dominio pblico,
desalojarse o demolerse edificios que amenacen ruina, o tengan que incautarse bienes
muebles peligrosos para la seguridad, salubridad o moralidad de la poblacin, o
intervenirse en la higienizacin de inmuebles. Los recursos que interpongan los
administrados contra los actos administrativos no suspendern su ejecucin y efectos,
salvo norma expresa que disponga lo contrario. Sin embargo, la Administracin podr,

177

de oficio o a pedido de parte y mediante resolucin fundada, suspender la ejecucin por


razones de inters pblico, cuando la ejecucin del acto traiga aparejados mayores
perjuicios que su suspensin o cuando se alegare fundadamente una nulidad ostensible y
absoluta.
I. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El artculo que se comenta enuncia como caracteres del acto administrativo la presuncin
de legitimidad y la ejecutoriedad (397) . No obstante ello, de una interpretacin armnica
de los precedentes jurisprudenciales, surge que, por un lado, los caracteres del acto
administrativo deben vincularse, para su anlisis, con el sistema de nulidades (398) , en
razn de que difieren segn que el acto adolezca de una u otra clase de nulidad y, por
otro, que aun tratndose de un acto administrativo vlido, la ejecutoriedad no es propia
de todos ellos sino slo de algunos por imperio de esta norma y de la Constitucin
Nacional.
(397) La Corte Suprema de Justicia ha sealado que el decreto-ley 19549 contiene normas de fondo
junto a otras de estricto carcter procesal administrativo; entre las primeras se halla el art. 12 ,
que establece que el acto administrativo goza de presuncin de legitimidad y que su fuerza
ejecutoria faculta a la Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios (cf. "Senok,
Oikos y Fades s/resolucin I.G.J." , 10/12/1987).
(398) Ver el comentario de los arts. 14 , 15 , 17 y 18 .

II. LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD


1. Concepto. Alcance
En virtud de la presuncin de legitimidad que ostentan algunos actos administrativos se
presume que la actividad de la Administracin guarda conformidad con el ordenamiento
jurdico, presuncin que subsiste en tanto no se declare lo contrario por el rgano
competente (399) . La jurisprudencia es casi unnime en reconocer tal carcter a los actos
administrativos (400) e interpreta que sta cede ante la demostracin de los vicios que lo
privan de validez jurdica, o vale decir, "cuando la decisin adolece de vicios formales o

178

sustanciales o ha sido dictada sobre la base de presupuestos fcticos manifiestamente


irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados" (401) .
En este orden de ideas es importante sealar que el acto administrativo vlido y el acto
administrativo anulable, que tienen vicios intrascendentes, considerados como actos
regulares (402) , gozan de presuncin de legitimidad pero sta no se extiende a los actos
nulos o, menos an, inexistentes. Es ms, la Corte Suprema de Justicia ha sentado el
criterio de que "dicha presuncin de legitimidad no puede siquiera constituirse frente a
supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta" (403) .
Es que esta norma debe interpretarse armnicamente con lo dispuesto en los arts. 17 y
18 del decreto-ley. En tal sentido, podemos decir que si la Administracin en virtud de lo
previsto en el art. 17 tiene la obligacin de revocar el acto nulo, por razones de
ilegitimidad (obligacin que no es extensiva al acto anulable que puede sanear en lugar
de revocarlo), no sera lgico colegir que pueda presumirlo legtimo.
La presuncin de legitimidad funciona, en definitiva, como un sistema de tolerancia
respecto del acto anulable, que encuentra su fundamento en la posibilidad de que el acto
resulte saneado, con lo cual su cumplimiento previo derivado de su presuncin de
legitimidad queda cohonestado. Pero carecera de sentido exigir el cumplimiento de un
acto insaneablemente viciado que finalmente ser revocado por razones de ilegitimidad.
En virtud de lo expuesto, el acto nulo no puede quedar alcanzado por la presuncin de
legitimidad (404) , sencillamente porque sera contradictorio que de un acto que
ostensiblemente ha violado las normas deba presumirse su conformidad con el
ordenamiento jurdico. Tal aserto resulta irrazonable sin ms. Por lo mismo, resulta
lgico que la presuncin de legitimidad del acto administrativo alcance a los actos
anulables que carecen de un vicio manifiesto o evidente y son regulares hasta que exista
una declaracin judicial en contrario.
2. Consecuencias de la presuncin de legitimidad
Dicha presuncin es iuris tantum, no iure et de iure, es provisional, transitoria y no
definitiva, y como tal puede ser desvirtuada, ya que en un caso concreto, un acto
administrativo puede aparecer en contradiccin con el ordenamiento legal vigente,
supuesto en el que no puede recibir la convalidacin judicial (405) . Sin embargo, es el
interesado a quien incumbe, en funcin del desplazamiento de la carga impugnatoria,
promover la pertinente impugnacin si es que discrepa con la legalidad del acto (406) .
Se han extrado diversas consecuencias de esta presuncin:

179

a) La necesidad de alegar y probar su nulidad ante la autoridad administrativa o judicial


competente (407) .
Unas lneas de anlisis crtico merece la directriz jurisprudencial que deriva de la
presuncin de legitimidad, la necesidad de alegar y probar la ilegitimidad del acto, ya que
tal como est expresada esta premisa puede resultar inexacta. Por un lado, slo puede ser
necesaria la prueba cuando dependa de situaciones de hecho que el juzgador desconozca;
distinto es si para comprobar su ilegitimidad basta la mera contrastacin con el
ordenamiento jurdico (408) . Si acaso nos encontramos ante un acto nulo, con un vicio
manifiesto de puro derecho, requerir slo la alegacin argumental para demostrarlo.
b) El criterio de la apreciacin de cualquier tipo de vicio tendiente siempre a minimizarlo
o proponer su subsanacin aun iniciada la va judicial (409) . Dejamos sentada nuestra
objecin a este criterio que en definitiva fomenta la mala praxis administrativa.
c) El criterio de restriccin para el otorgamiento de medidas cautelares en las que se
solicite la suspensin de los efectos del acto administrativo (410) .
d) La estabilidad que adquieren por el mero transcurso del tiempo sin que medie
impugnacin.
En relacin con este punto, corresponde sealar que la jurisprudencia ha interpretado
que se deduce tambin del principio que estamos analizando que, si los actos
administrativos no se impugnan oportunamente quedarn firmes e irrevisables a pedido
del interesado, debido a la caducidad operada (411) y, en consecuencia, la reparacin del
dao que resulta accesoria de la accin de nulidad, no ser posible, pues de no mediar la
declaracin de ilegitimidad, no puede haber resarcimiento o pago de suma de dinero pues
falta la causa de tales obligaciones (412) .
Por otra parte, cabe sealar tambin que se ha interpretado que la presuncin de
legitimidad de actos administrativos tambin tiene su correlato de estabilidad a favor del
particular; lo que implica que un acto que no est afectado de un vicio grave y manifiesto
(acto regular), obliga a quien invoca su nulidad a alegarla y probarla e impide, en
ausencia de tal demostracin, acoger la excepcin de nulidad opuesta por la
Administracin respecto de un acto propio (413) .
3. Implicancias prcticas de no reconocer la presuncin de legitimidad a los actos
irregulares

180

Por otra parte, merece un acpite especial la consideracin de cules son los alcances de
admitir la presuncin de legitimidad reducida nicamente a los actos vlidos y anulables,
no extendindola al acto nulo, ya que se ha dicho que ello puede tener efectos negativos
sobre la eficiencia y la actividad administrativa, que de ese modo se vera afectada por la
desobediencia.
Sobre el particular, corresponde reiterar que tal como ha sostenido la Corte y la
jurisprudencia mayoritaria, la sola voluntad del interesado no es suficiente para privar al
acto administrativo de su presuncin de legitimidad (414) y eficacia. Sin embargo, lo que
en realidad se pretende concluir de este razonamiento es que de resultar acreditado en un
caso que un acto manifiestamente viciado no fue acatado por el particular, no puede por
ello ser sancionado de igual modo que si una persona desobedece un acto y no logra
acreditar que estaba seriamente viciado, supuesto en el que tendr que cargar con las
consecuencias (415) .
Por lo tanto, no se trata de incitar a la desobediencia de la Administracin, sino de aclarar
que si una persona no se sujeta al acto porque considera que es invlido y la
Administracin a su vez pretende sancionarla por el incumplimiento, deber valorar la
justicia tal circunstancia, y de coincidir con la existencia de un vicio grave frente al que no
puede siquiera constituirse la presuncin de legitimidad, eximir de castigo al particular.
As, no se afecta la actividad de la Administracin ni el cumplimiento de las decisiones
vlidas o que no tengan graves irregularidades, sino que se efecta un aporte a la
legalidad de la prctica administrativa.
4. Algunas reflexiones en torno a la interpretacin de la presuncin de legitimidad
del acto administrativo
La presuncin de legitimidad se basa sustancialmente en aquello de que el obrar de la
Administracin guarda conformidad con la legalidad. En ese sentido se ha afirmado: "El
acto administrativo, a diferencia de los actos jurdicos de las personas regidas por el
derecho civil, goza de presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria (art. 12 ); su
regularidad est sometida a la satisfaccin de requisitos distintos de los actos de
particulares (arts. 7 y 8 ). Debe estar precedido su dictado de un procedimiento donde
deben respetarse principios de derecho pblico (art. 1 , especialmente inc. f)" (416) .
Pues bien, mientras no se produzca un cambio en las prcticas de la Administracin no
debiera tenerse una amplia concepcin de la presuncin de legitimidad, en razn de que
en realidad, frecuentemente no respeta las garantas del procedimiento establecidas en
defensa de los particulares: audiencia previa, fcil acceso de las actuaciones, produccin de

181

la prueba solicitada, alegato, dictamen jurdico previo, todo ello antes de la emisin de un
acto que afecte los derechos o intereses de los administrados.

(399) CSJN, 20/8/1996, "Alcntara Daz Colodrero, Pedro v. Banco de la Nacin Argentina
s/juicio de conomiento" , CNFed. CA, Sala IV, 9/5/1997, "Reyes, Alfredo Jos v. Ministerio de
Justicia s/juicio de conocimiento" , causa 1196/92 (del voto del juez Uslenghi), la misma sala in
re "Biondi, Graciela Josefina v. Caja de Retiro Jub. y Pens. Fed. - Res. 324/95 " del 19/6/1996.
(400) CNFed. CA, Sala III, 10/5/1995, "Pulichino, Roberto Martn v. Estado nacional s/empleo
pblico" ; Sala V, 20/11/1996, "Craviotto, Gerardo A. y otros v. Estado nacional" ; Sala II,
14/12/2000, "Segura, Elsa Leonor / Inc. Med v. Estado nacional / M de Salud, resol. 69/00
s/ empleo pblico" (Causa 23.143/001); Sala II, 28/12/1995, "Gas Natural Ban S.A. v. Ente
Nacional Regulador del Gas, Resolucin 160/95 "" causa 50199/95; Sala IV, 9/5/1997,
"Reyes, Alfredo Jos v. Ministerio de Justicia s/juicio de conocimiento" , causa 1169/92; Sala
IV, 17/7/1998, "Mercedes Benz Arg. S.A.F.I.C.I.M./ Incidente v. AFIP DGI s/DGI"" , causa
279004/97; Sala III, 16/7/1992 "Video Cable Comunicacin S.A. v. Instituto Nacional de
Cinematografa s/varios"" ; Sala III, 23/3/2000, "Byk Argentina S.A. v. Estado nacional" ; Sala
I, 28/5/1998, "U.B.A / Incidente v. Estado Nacional s/proceso de conocimiento", Sala I,
17/3/1992, ""Instituto Estudios Superiores de Baha Blanca v. Ministerio de Educacin y
Justicia"" , Sala II, 22/4/1982, "Marisco, Oscar A. v. Estado nacional"; CNCiv. y Com. Fed,
Sala III, 28/10/1997, "Garca y Garca, Ovidio Antonio v. Televisora Federal Sociedad
Annima TELEFE s/cese de uso de marcas, daos y perjuicios" ; CSJN, 11/12/1980 "Barraco
Aguirre v. Universidad Nacional de Crdoba" , 10/12/1987, "Senok, Oikos y Fades
s/resolucin"" , 20/8/1996, "Alcntara Daz Colodrero, Pedro v. Banco de la Nacin
Argentina" .
(401) CSJN, "Banco Nacin v. Alou Hnos.", Fallos, 294:69 .
(402) CSJN, 7/10/1975, in re "Pustelnik, Carlos A. y otros s/resolucin del Intendente Municipal"
, consids. 6, 7 y 15.
(403) CSJN, Fallos, 293:133 , consid. 2.
(404) La CSJN sostiene desde "Pustelnik" que la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad
o irregularidad aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto
alguno, constituye un concepto general del orden jurdico (consid. 3). Es decir que el mximo
tribunal acertadamente entiende que, en cualquier disciplina, un acto manifiestamente viciado
no puede ser presumido legtimo; por ello aclara el tribunal que la presuncin de legitimidad de
los actos administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que
adolecen de una invalidez evidente y manifiesta (consid. 2).
Este tipo de acto con invalidez evidente, patente o manifiesta es considerado "irregular", en
consecuencia, no ostenta apariencia de validez o legitimidad. A su vez, cabe aclarar que regular
no es sinnimo de vlido, es decir que un acto invlido puede ser regular si su vicio no es

182

manifiesto, supuesto en el cual gozar de presuncin de legitimidad hasta que una autoridad
administrativa o judicial lo anule.
Reiteramos, la presuncin de legitimidad existe slo en tanto y en cuanto el acto no fue manifiesta
ni evidentemente invlido.
(405) CNCiv., Sala C, 19/9/1996, "Fundacin Creando Espacios v. Municipalidad de Buenos Aires
s/amparo" .
(406) CNFed CA, Sala V, 23/8/1995, "Matsuo Muneo y otro v. Prefectura Naval Arg.
s/resolucin" .
(407) La Corte ha sentado el criterio de que el principio de legitimidad que fluye de todo acto
administrativo obliga a alegar y probar lo contrario por quien sostiene su nulidad (cf. Fallos,
310:234 ). Reiteradamente las distintas salas de la cmara han afirmado que "la presuncin de
validez de los actos administrativos (art. 12 , ley 19549) de la que goza el que no est afectado
de un vicio grave y manifiesto (doc. Fallos, 293:133 , consids. 5 y 6; 294:69 , consid. 13), obliga
a alegar y probar lo contrario a quien sostiene su nulidad (Fallos, 291:499 ; 294:69 , consid. 13;
10/2/1987, "Hernndez", LL, 1987-D-696)...", Sala III, 5/4/1988, in re "Guarrochena Crespo,
Roberto v. UBA" , Sala IV, "Biondi, Graciela Josefina v. Caja de Retiro Jub. y Pens. Fed. Res".
324/95 del 19/6/1996, la misma sala in re "Reyes, Alfredo J. v. Ministerio de Justicia", (LL
Supl. Jur. Der. Adm., 17/7/1998).
(408) CNac. Civ., Sala L, 25/6/1996, "La potestad de autotutela que el ordenamiento confiere a la
Administracin Pblica, dotando a sus actos de la consiguiente presuncin de legitimidad y
fuerza ejecutoria, cede al tratarse de decretos de necesidad y urgencia, ya que, mediante ellos, el
Poder Ejecutivo se arroga el ejercicio de competencias propias del Congreso, lo que determina
que su validez sea potencialmente efmera, ya que su perdurabilidad se halla supeditada a la
posterior ratificacin legislativa". Del mismo modo, el Mximo Tribunal declar la nulidad del
contrato celebrado por el Gobierno de la Nacin (Ejrcito Argentino) si falt el llamado a
licitacin previa, siendo indiferente que haya tenido principio de ejecucin, porque al ser un
procedimiento de orden pblico no puede omitirse el cumplimiento de las normas que lo
reglamentan (cf. CSJN, "Nacin Argentina v. Alou Hermanos" , 19/2/1976). Se puede concluir
de estos precedentes, entre otros, que cuando el vicio del acto es manifiesto y grave, no hay
presuncin de legitimidad del acto y se ha declarado la nulidad con efectos ex tunc.
(409) Sobre el particular ver comentario a los arts. 14 y 15 .
(410) Ver el acpite correspondiente a suspensin de los efectos del acto administrativo.
(411) CSJN, "Alcntara Daz Colodrero, Pedro v. Banco de la Nacin" del 20/8/1996 y CSJN,
Fallos, 179:249 .
(412) CNFed. CA, Sala IV, 9/5/1997, "Reyes, Alfredo Jos v. Ministerio de Justicia s/juicio de
conocimiento".
(413) Cf. CNFed CA, Sala III, "Guarrochena Crespo, Roberto v. UBA" , 5/4/1988. En el mismo
sentido se ha dicho que "la presuncin de legitimidad de la resolucin ministerial "en cuanto
constituye un acto regular del que han nacido derechos subjetivos a favor de determinados
administrados" hace que no pueda ser revocada, modificada o sustituida en sede administrativa

183

una vez notificada, as como tampoco es factible que sean suspendidos sine die sus efectos" y
que esta presuncin no es predicable exclusivamente de los actos administrativos de gravamen
que reducen la esfera jurdica del destinatario, sino que tambin opera "satisfechos
determinados recaudos" en beneficio de los particulares (CNFed. CA, Sala I, "Vizcarra, Enrique
A. y otros v. Estado nacional - Ministerio de Defensa", 7/3/1995). Ver comentario a los arts.
17 y 18 .
(414) CSJN, Fallos, 271:29 , 276:391 .
(415) Cabe resear que la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que "si el actor no acredit que la
resolucin en anlisis no aparece ostensiblemente desprovista de fundamentos jurdicos, se
concluye que el acto administrativo bajo examen no careca de la correspondiente presuncin
de legitimidad y, por tanto, el Dr. Barraco Aguirre debi acatarlo y prestar los servicios
respectivos, sin perjuicio de los reclamos y recursos a que se creyera con derecho". De este
precedente puede deducirse que si el acto administrativo es regular y no tiene vicios ostensibles,
el particular debe cumplirlo e inversamente, tal como aqu se ha expuesto, puede interpretarse
que un acto irregular que carece de presuncin de legitimidad no obliga al particular, que si
decide incumplirlo carga con las consecuencias (cf. CSJN, "Rodolfo Barraco Aguirre v.
Universidad Nacional de Crdoba" , 11/12/1980).
(416) CNFed CA, Sala IV, "Gamba, Miguel Bautista v. EN - Presidencia de la Nacin" (voto del
Dr. Uslenghi).

III. EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO


1. Algunas cuestiones terminolgicas
La ejecutoriedad, como ya explicaremos, no es una caracterstica de todos los actos
administrativos, sino de algunos, consiguientemente no puede consignarse como uno de
los caracteres del acto administrativo.
Sin embargo, tradicionalmente, se ha clasificado la ejecutoriedad de los actos como propia
e impropia segn si la Administracin tena ella misma los medios de coercin o si deba
solicitarlos a la justicia. En suma, tal concepto de ejecutoriedad no significa que en todos
los casos procediese la ejecucin forzosa y que la Administracin pudiese realizarlos por
s. Destaquemos que de un modo curioso, esa terminologa se opone a lo que debe
suceder en un Estado de Derecho.
En efecto, el modo normal en un Estado de Derecho de lograr la ejecucin forzosa de un
acto administrativo que restringe la libertad de los individuos o la propiedad es acudir a

184

los tribunales para que controlen si el acto es regular (417) y posteriormente si lo


considera ajustado a derecho, ordene su ejecucin. La funcin del juez en tal situacin es
precisamente controlar la conformidad con el ordenamiento jurdico del acto cuya
ejecucin se pretende.
La regla es que las intervenciones sobre la libertad o la propiedad de los administrados
no las puede disponer ni menos actuar la Administracin sino que debe hacerlo la justicia.
Hay excepciones; es justamente por ello que en realidad debera invertirse la
terminologa, puesto que no puede llamarse impropia a la ejecutoriedad que es propia o
normal del derecho, cual es la situacin de acudir al juez para disponer de la coercin
sobre la libertad o propiedad de los administrados.
Preferimos referirnos as a la obligatoriedad o exigibilidad del acto y slo decir que es
ejecutorio cuando la Administracin en el ordenamiento jurdico tenga potestad para
lograr su cumplimiento por medio de coercin directa y no cuando debe recurrir a la
justicia.
2. Distincin entre la ejecutoriedad del acto y el ejercicio de la coercin por parte
de la Administracin
No debe confundirse el ejercicio de la fuerza para lograr el cumplimiento de los actos
administrativos con la facultad de disponer ejercicio de la fuerza, ya que si bien las
medidas de ejecucin en general son obra del Poder Ejecutivo, no puede tomar esas
medidas sin que un juez lo autorice.
3. Alcance de la ejecutoriedad de los actos administrativos. Criterio de
interpretacin
A pesar de la genrica redaccin de la norma y de lo que surge de mucha jurisprudencia
(418) entendemos que no puede derivarse una potestad genrica de la Administracin de
la ejecucin coactiva de sus actos. Tal como hemos afirmado, la ejecutoriedad no es un
carcter propio del acto administrativo, sino que puede existir circunstancialmente. Debe
tratarse de una competencia de la Administracin para ejecutar el acto por s misma, o
bien porque la naturaleza de aqul lo permite (dejar de pagar el sueldo al funcionario
separado del cargo; otorgar una vista o traslado; denegar un permiso para conducir) o en
los dems supuestos cuando el orden jurdico, en forma expresa o razonablemente
implcita, la invista de la facultad para hacerlo.

185

Se trata de una potestad excepcional, cuya existencia debe demostrarse en las situaciones
concretamente y no suponerse a priori como principio universalmente presente en la
actividad de la Administracin.
En sntesis, la posibilidad de la Administracin de ejecutar por s el acto debe tener su
origen en una competencia especfica otorgada por ley, para un tipo o categora de actos
y no puede interpretarse la ejecutoriedad de modo genrico, como resultara de la
literalidad de la norma. Tal aserto encuentra su fundamentacin en el principio de
legalidad al que se encuentra sujeta toda la actividad de la Administracin, as como en
las garantas constitucionales de inviolabilidad de la libertad personal y la propiedad.
4. Distintos supuestos de ejecutoriedad
La ejecutoriedad puede ser otorgada en el ordenamiento jurdico por distintos medios:
1. La coercin directa, cuando la Administracin puede forzar al administrado a cumplir
con el acto. Podemos citar, por ejemplo, el caso de un agente de polica que detiene a una
persona, o supuestos de actos emitidos verbalmente en una situacin de emergencia, as
la orden de circular, de retirarse de un lugar peligroso, etc. Cabe destacar que respecto de
los supuestos en que est en juego la garanta constitucional de la libertad, la limitacin
es mayor por cuanto estn de por medio principios tales como la dignidad de la persona,
que impiden que cualquier rgano de la Administracin ejerza violencia fsica sobre los
individuos, esa potestad que tienen las fuerzas de seguridad debe interpretarse para que
rija el principio de la libertad, como limitada a los casos en que est autorizada
expresamente.
Entre estos casos tambin se encuentran los de restricciones a la propiedad, por
servidumbre, que la Administracin puede ejecutar por s, pero tal como hemos referido
se trata de un supuesto de ejecucin directa que surge de normas que especficamente
regulan el caso y no de la mera interpretacin literal del artculo.
2. La ejecucin directa por la misma Administracin o por terceros, con cargo al obligado
para cumplir con el acto (construccin de un cerco, derribar un muro en la vereda que
contraviene las normas edilicias o retirar un macetero que impide el paso en la va
pblica).
3. Un acpite aparte merecen las sanciones que la Administracin puede eventualmente
aplicar ante el incumplimiento de un acto que ha dictado, a los efectos de lograr su
acatamiento. Sobre este asunto, recordamos que debe haber una tipificacin legal de la
sancin para ese caso concreto, y que no existe una autorizacin genrica prevista en el

186

ordenamiento jurdico que otorgue a la Administracin la potestad de aplicar sanciones a


los que no cumplan un acto administrativo, que a su juicio resulte ejecutorio. A su turno
deber acudir al juez para lograr la ejecucin de la sancin (419) . Continuando tal
razonamiento, si un acto implica un cercenamiento de la propiedad, salvo aquellos en que
expresamente la ley autorice en forma clara a la Administracin a ejecutar ella misma un
procedimiento, exige intervencin judicial: v.gr., una multa. Sin embargo, existen ciertas
excepciones en materia aduanera en que tiene facultades para decomisar y vender en
subasta pblica los bienes introducidos de contrabando en el pas.

(417) Podemos citar para ejemplificar el caso del procedimiento previsto en la ley 17901 , en
materia de rgimen de dominio pblico o bienes que se encuentren afectados a un servicio
pblico, en los que se establece la posibilidad de un desalojo inaudita parte, que de modo previo
exige el dictado de un acto administrativo, cuya ejecucin debe solicitarse ante la justicia. La
doctrina elaborada por el Alto Tribunal, en torno de esa ley enfatiza el presupuesto de que
aqulla se aplica a la concesin de uso de bienes del Estado que estuvieran directamente
afectados a un servicio pblico, y que en consecuencia, reviste el carcter de precario. Se justifica
as la existencia del rgimen de excepcin regulado y que, como tal, ha de ser de aplicacin
restrictiva (CSJN, Fallos, 305:932 , 301:1028 , entre otros). Vale decir que tampoco se ha
autorizado la ejecucin por la Administracin, aun cuando se trata de desalojar bienes que han
sido concedidos a ttulo precario, sino que se requiere acudir a la justicia para que ordene el
lanzamiento, tras evaluar si el acto administrativo es regular.
(418) As se ha interpretado que "El artculo 12 de la ley 19549 sienta con categora de principio
dos caracteres del acto administrativo: la presuncin de legitimidad y la ejecutoriedad. Esta
ltima faculta a la Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios, e impide que
los recursos que contra l se interpongan suspendan, en principio su ejecucin y sus efectos. Sin
embargo, la norma prev como excepcin, que debe recurrirse a la intervencin judicial, dado
que toda ejecucin coactiva del acto en ese sentido est reservada al contenido de la funcin
judicial, CNFed. CA, Sala IV, 25/6/1991, "Eaton I.C.S.A. v. B.C.R.A.".
(419) As los tribunales han entendido que: "los principios de presuncin de legitimidad y
ejecutoriedad del acto administrativo no son de aplicacin directa en los supuestos en que la
Administracin reprime la conducta de una persona imponiendo una sancin pecuniaria, dada
su naturaleza penal" (cf. CNFed CA, Sala IV, in re "Prcticos Ro de la Plata Caja de Crdito y
otros v. Banco Central de la Repblica Argentina" , 13/8/1999).

187

IV. SUSPENSIN DE
ADMINISTRATIVA

LOS

EFECTOS

DEL

ACTO

EN

SEDE

1. Aclaraciones previas
Una de las consecuencias de la ejecutoriedad del acto administrativo, a tenor de lo
dispuesto por el artculo que estamos analizando, es que en principio debe ejecutarse a
pesar de la interposicin de recursos contra l, sin perjuicio de que la Administracin se
encuentre facultada para suspenderlo.
Tal como explicamos precedentemente, la generalidad con que est redactada la norma,
ms el tratamiento que se ha dado al tema en la jurisprudencia mayoritaria, as como en
los dictmenes de la PTN, parecen imponer una interpretacin que creemos disvaliosa.
Se entiende as que los actos administrativos, como regla general, poseen ejecutoriedad,
salvo las excepciones autorizadas y, por ende, tambin como regla, la interposicin de
recursos no suspende sus efectos, razn por la cual el administrado estara obligado a
cumplirlo, salvo que sea la propia administracin quien decida suspender sus efectos.
Sin embargo, creemos que analizado el tipo de excepcin -afectacin a la libertad y a la
propiedad-, ellas son de tal latitud y generalidad (adems de venir impuesta su proteccin
por normas de rango superior) que invierten la regla, de tal modo que, en general, los
actos carecen de ejecutoriedad propia, salvo disposicin expresa o razonablemente
implcita de la norma dentro de los lmites que impone el principio de legalidad.
Surge as claramente que no todos los actos tienen ejecutoriedad y en consecuencia,
postulamos que la no suspensin de los efectos del acto por la interposicin de recursos
se aplique solamente a los casos en que el acto tenga ejecutoriedad.
Ello es as por cuanto si la Administracin carece de facultades para imponer la ejecucin
del acto por s misma, no necesita disponer la suspensin de los efectos de ningn acto, ya
que si el particular no lo cumple voluntariamente, necesariamente deber recurrir a la
justicia.
Por su parte, el juez no es un mero ejecutor de actos y an en el marco de una medida
cautelar, deber al menos evaluar la verosimilitud en el derecho y el peligro en la demora
(420) . No es tampoco, lamentablemente, la jurisprudencia mayoritaria.
De todos modos, aun en los casos en que por tener el acto ejecutoriedad, le es de
aplicacin la regla normativa de su no suspensin ipso jure por la interposicin del

188

recurso, siempre queda la posibilidad de que el propio rgano emisor o uno superior
decidan la suspensin del acto.
2. Requisitos para la procedencia de la suspensin de los efectos del acto en sede
administrativa
El decreto-ley autoriza a la Administracin a suspender el acto "de oficio o a pedido de
parte... por razones de inters pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado o
cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta".
a) Entre las hiptesis de inters pblico que puede invocar el Estado es que exista la
probabilidad de que el recurrente tenga razn, o que la prueba ofrecida d resultado
positivo, de tal modo que sera contrario al inters pblico persistir en la ejecucin de un
acto que luego ser extinguido por la Administracin o la justicia, constituyendo futura
responsabilidad por la emisin y ejecucin de un acto ilegtimo.
Si bien la PTN tiene dicho que "la suspensin de la ejecucin de un acto administrativo
es un remedio excepcional que requiere de extrema prudencia en su consideracin y
aplicacin" (421) , en mltiples ocasiones ha auspiciado la suspensin de un acto
administrativo cuando los perjuicios que derivaran de su ejecucin pudieran ser mayores
que los beneficios (422) y ha dicho que si al apreciar la existencia de una infraccin, el
estudio del acto lleva al convencimiento de que es probable que deba declararse su
nulidad, resulta ms conveniente suspender los efectos de esa medida que ms adelante
habr de desaparecer (423) .
b) Tambin habilita la suspensin de los efectos del acto el hecho de que puedan causarse
perjuicios graves al interesado. Advertimos que no se exige la presencia de un perjuicio
irreparable sino tan slo grave. Cabe efectuar un anlisis crtico de la jurisprudencia que
exige un perjuicio irreparable para el otorgamiento de la tutela cautelar (424) . Es que, en
principio, el argumento de que eventualmente el damnificado puede intentar la
reparacin de los daos y perjuicios ocasionados por la ejecucin del acto pareciera
insatisfactorio, por cuanto la accin primero puede llevar varios aos lograr una
sentencia y luego, aun en la hiptesis de que se hubiese obtenido un pronunciamiento
favorable, frente a un Estado en emergencia, se impone un largo proceso de ejecucin de
sentencia.
c) Por nuestra parte, afirmamos que cuando el particular afectado por el acto alegare
fundadamente una nulidad absoluta la Administracin tiene el deber de suspender el acto
cuestionado. Si bien la redaccin de la norma es que la Administracin "podr" suspender
la ejecucin, no estimamos que se trate en el caso de una facultad discrecional, como

189

parece sugerirlo la literalidad, sino que es una facultad reglada, sujeta a la determinacin
en el caso concreto de si existe o no una nulidad absoluta.
En ese orden de ideas, hay que tener en cuenta que el art. 17 del decreto-ley
expresamente consagra el deber de revocacin del acto nulo aun en sede administrativa.
Ergo, si el agente tiene la obligacin de revocar el acto nulo, podemos afirmar que
tambin tiene la obligacin de suspenderlo. Cabe destacar que la norma hace referencia a
alegacin fundada de nulidad y no a nulidad manifiesta.
3. Suspensin de los efectos del acto en sede judicial. Cumplimiento de los
requisitos para su procedencia. Medidas cautelares
El efecto no suspensivo de los recursos -tanto administrativos como judiciales (425) contra actos administrativos puede ser modificado tanto por las posibilidades suspensivas
que el art. 12 asigna a la Administracin, como tambin por la posibilidad de interponer
medidas cautelares ante la justicia con el fin de que ordene suspender la ejecucin de un
acto administrativo (426) .
La tutela cautelar encuentra su fundamento constitucional en la garanta de la defensa en
juicio, art. 18 CN, art. 75 , inc. 22, CN y art. 25 (427) de la Convencin Americana de
Derechos Humanos. El derecho a una tutela judicial efectiva implica, entre otras cosas, el
derecho a una tutela cautelar.
Si se reconoce al acto administrativo presuncin de legitimidad, exigibilidad, e incluso
ejecutoriedad en algunos casos, esas potestades deben ir acompaadas de los medios para
que el individuo pueda cuestionar y discutir eficazmente la validez o el mrito del acto
que lo perjudica.
Las medidas cautelares tienden a impedir que la ejecucin del acto torne abstracto
cualquier intento de discusin ulterior, tanto en sede administrativa como judicial, y su
fundamento se halla en la exigencia de igualdad entre las partes (428) . La medida
cautelar durar mientras dure el procedimiento administrativo o el proceso judicial
durante el cual fue adoptada, y hasta tanto se dicte el acto administrativo o sentencia que
lo concluya. Cuando se trata de que se ha otorgado la suspensin de un acto y se
encuentra pendiente la resolucin administrativa sobre el fondo, es la propia
Administracin la que con su diligencia determinar la duracin de la cautela judicial
acordada.

190

La jurisprudencia nacional ha acogido principios ms amplios tales como la verosimilitud


prima facie del derecho invocado (429) y la apariencia de ilegitimidad del acto
cuestionado (430) .
As, se ha dicho que a los fines de atacar un acto del poder administrador solicitando su
suspensin, debe acreditarse que tal acto no se basa, prima facie, en el ordenamiento
jurdico establecido (431) y, tambin, que basta que la reparacin in natura sea imposible
o al menos, difcil, para que proceda la suspensin del acto recurrido (432) .
Por lo dems, la Cmara Federal de la Capital hace desde antao una interesante frmula
de equilibro entre estos requisitos y seala que, la mayor verosimilitud del derecho cabe
no ser tan exigente en la gravedad e inminencia del dao y viceversa, cuando existe el
riesgo de un dao de extrema gravedad e irreparabilidad el rigor acerca del fumus se
puede atenuar (433) .
Alguna jurisprudencia hace referencia a peligro en la demora grave e irreparable (434) , o
a situaciones de perjuicio irreparable (435) , o a que la medida solicitada no afecte el
inters pblico (436) , sobre todo en casos de percepcin de rentas (437) y aplicacin de
polticas econmicas del Estado (438) .
Asimismo se ha requerido como presupuesto para la procedencia de la demanda cautelar
en sede judicial, la previa formulacin de la peticin suspensiva del acto ante la autoridad
administrativa competente (439) .
Por ltimo, tambin se ha requerido que el objeto de la medida cautelar no coincida con
el objeto de la demanda.
No estamos de acuerdo con la proliferacin de requisitos y trabas al otorgamiento de las
medidas cautelares contra los actos administrativos lesivos de derechos.
Creemos que la medida cautelar autnoma (440) es un indudable progreso en materia de
tutela judicial efectiva frente a las prerrogativas de la Administracin. Se equilibra as de
alguna manera la potestad del Estado de ejecutar sus actos con las garantas de los
particulares, no obstante ello es probable que el conflicto se resuelva con reconocer el
efecto suspensivo del recurso administrativo contra el acto que causa gravamen al
administrado.
4. Recursos otorgados por leyes especiales

191

Las leyes especiales no tratan todas del mismo modo el asunto de los efectos de los
recursos o acciones judiciales que se interponen contra los actos administrativos.
Algunas de ellas prevn expresamente los efectos suspensivos del recurso judicial con el
que se impugna el acto administrativo, otras nada dicen al respecto (441) . Aunque
postulamos que deberan interpretarse que los recursos tienen efectos suspensivos,
sabemos como ya hemos sealado que el criterio mayoritario interpreta que debe primar
la ejecutoriedad del acto.
La Corte Suprema de Justicia, en la causa "Dumit, Carlos Jos v. Instituto Nacional de
Vitivinicultura s/demanda contencioso administrativa" (442) ha declarado la
inconstitucionalidad de la norma que prevea la ejecutoriedad de una sancin y que el
recurso se conceda al slo efecto devolutivo.
Asimismo se ha planteado la absurda pretensin de que las acciones o recursos judiciales
interpuestos contra las sanciones de clausura impuestas por la DGI no tengan efectos
suspensivos, lo que con toda lgica ha sido declarado inconstitucional (443) . En sentido
coincidente, se ha declarado inconstitucional el art. 42 de la ley 21526 que estableca que
las multas del Banco Central slo eran recurribles por revocatoria ante el Presidente de
la entidad y apelables al solo efecto devolutivo (444) . La CSJN ha rechazado los recursos
extraordinarios interpuestos contra fallos anlogos, que no hacen sino aplicar la correcta
doctrina de Dumit (445) . Podra interpretarse de estos precedentes que cuando se trata
de la ejecucin de un acto de derecho administrativo sancionador, la tendencia es otorgar
efectos suspensivos a los recursos que intentan su impugnacin, que encuentra su
fundamento en la garanta de defensa en juicio, pero lamentablemente, no puede
concluirse que sea una regla jurisprudencial general aplicable a todos los supuestos.

(420) Al respecto, ver CCyT CABA, Sala II, 12/7/2001, "GCBA v. Rodrguez, Mara Laura,
Expediente EXP-396", consid. 6, publicado en el Suplemento de Jurisprudencia de Derecho
Administrativo. LL, 7/12/2001, pg. 76.
(421) Dictmenes, 207:155; 236:328; 236:291; 240:180, entre otros. En relacin con este asunto, la
Procuracin del Tesoro de la Nacin ha opinado que de la norma en cuestin "se colige que la regla
es la legitimidad y consiguiente ejecutoriedad del acto administrativo, mientras que la excepcin es
la suspensin que slo procede en tres supuestos: a) cuando se encuentre involucrado el inters
pblico, b) para evitar perjuicios graves al interesado, c) cuando se alegare fundadamente una
nulidad absoluta...". Y ante un caso en que YPF solicit la suspensin de una resolucin en la que se
le impona que cese en sus conductas de abuso de posicin dominante, se le aplic una multa de $
109.644.000 por considerarse incursa en la conducta prevista por el art. 1 de la ley 22262 y se
ordenaba una investigacin sobre el accionar de la citada empresa petrolera, el organismo opin

192

que la Administracin se encontraba facultada para no otorgar la suspensin del acto por diversas
razones: a) que exista un pronunciamiento favorable a la validez del acto cuya suspensin se
solicita, b) el recurso de queja interpuesto por ante la CSJN no ha sido admitido, y carece de efectos
suspensivos, c) existe inters pblico en que YPF no realice conductas antijurdicas, d) a pesar de la
invocacin de una nulidad absoluta por YPF, ha sido desestimada. Finalmente, sopes que uno de
los fines primordiales del Estado es perseguir el cobro de sus ingresos para solventar la prestacin
de los servicios que se encuentran a su cargo.
(422) Dictmenes, 118:238; 137:145; 164:17, entre otros.
(423) PTN, Dictmenes 234:66. Por ejemplo, en PTN, Dictmenes 236:73, ante un caso de manifiesta
nulidad del actuar administrativo, expres: Corresponde suspender en su totalidad los efectos de las
resoluciones por las cuales se crearon nuevos Registros Seccionales de la Propiedad del Automotor
y se designaron titulares de esos organismos; pues de las actas de evaluacin surge que, en la gran
mayora de los casos, el examen practicado a los interesados consisti nicamente en un
cuestionario sobre el Rgimen Jurdico Automotor y sobre la normativa del digesto de normas
tcnico-registrales; por lo tanto corresponde se disponga la suspensin de los efectos de las
resoluciones ministeriales, toda vez que tal medida legal encuentra sustento legal en lo dispuesto
por el art. 12 de la ley 19549, cuyo prrafo segundo establece que la Administracin podr "de
oficio o a pedido de parte, y mediante resolucin fundada" suspender la ejecucin de un acto
administrativo por razones de inters pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado, o
cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
(424) Sobre el particular cabe resear un saludable precedente de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin en el que revoca un fallo de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires y manifiesta
que la sentencia del a quo, al desestimar la prohibicin de innovar con apoyo en una mera remisin
al texto legal que requiera la demostracin de un perjuicio irreparable para otorgarla, incurri en
un excesivo ritualismo, pues dada la naturaleza del derecho que se pretende preservar con aquella
medida (se trataba de la seguridad pblica, puesto que la ordenanza que se impugnaba ordenaba la
remocin del cerramiento de un barrio, cuya construccin haba sido permitida anteriormente por
ordenanza municipal), no es razonable que se tenga por acreditado el extremo que la ley exige slo
en el caso de que el peticionario padezca efectivamente el dao que desea conjurar (cf. ""Club
Universitario de Buenos Aires v. Municipalidad de Malvinas Argentinas"" , 28/5/1998).
(425) En tal sentido ciertos pronunciamientos judiciales han sostenido que "Cuando la medida cautelar
se intenta frente a la Administracin Pblica o en una entidad descentralizada es necesario que se
acredite, prima facie, y sin que esto suponga un prejuzgamiento de la solucin de fondo, la
arbitrariedad del acto recurrido, dado el rigor con que debe apreciarse la concurrencia de los
supuestos que la torna admisible. Y esto es as, porque sus actos gozan de presuncin de
legitimidad y fuerza ejecutoria, razn por la cual, en principio, ni los recursos administrativos, ni las
acciones judiciales mediante las cuales se discute su validez suspenden su ejecucin" (cf. CNFed CA,
Sala IV, 17/7/1998, "Mercedes Benz Arg. SAFICIM Inc. v. AFIP DGI s/DGI" ). En sentido
similar la Sala III, in re "Video Cable Comunicacin S.A. v. Instituto Nacional de Cinematografa",
16/7/2002.
(426) En virtud de la potestad de autotutela que el ordenamiento confiere a la Administracin Pblica
sus actos gozan de presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria, lo que trae aparejado, en principio,
que los recursos judiciales mediante los cuales se instrumenta la discusin de su validez no

193

suspenden la ejecucin de tales actos. No obstante ello, es dable admitir que en determinados casos
y cumplidos ciertos requisitos, la prerrogativa de autotutela encuentre un adecuado equilibrio en la
suspensin cautelar de dichos actos administrativos. CNFed CA, Sala V, 16/4/1997, "Montes de
Oca, Leopoldo L.v. Estado nacional" ; CNFed. CA, Sala V, 20/11/1996, "Craviotto, Gerardo A. y
otros v. Estado nacional" ; CNFed CA, 10/5/1995, Sala III, "Pulichino, Roberto Martn v. Estado
nacional s/empleo pblico" .
A su vez el Mximo Tribunal tambin dicta medidas cautelares, en la inteligencia de que el fallo de la
instancia anterior resulta equiparable a sentencia definitiva, por cuanto el derecho de defensa en
juicio comprometido exige una consideracin inmediata, en tanto constituye sta la nica
oportunidad para su adecuada tutela. As es que ha establecido que corresponda hacer lugar al
planteo de la peticionante que esgrimi la existencia del dao irreparable que le ocasionara la
ejecucin del acto administrativo impugnado en razn de carecer de recursos para solventar el
pago y en apoyo de su posicin invoc la correspondencia que mediaba entre el elevado monto de
la suma requerida y su situacin financiera, acreditada mediante diversas pruebas (cf. Fallos,
319:634). En sentido coincidente CSJN, in re "Aguas Argentinas S.A. v. Buenos Aires, Provincia
s/accin declarativa - incidente de medida cautelar" , 31/10/2002.
(427) El art. 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos prescribe en su art. 25 : "Toda
persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los
jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, aun cuando tal violacin sea
cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones oficiales...".
(428) CSJN, Fallos, 247:62; 251:336 .
(429) Resulta suficiente para estimar favorablemente una pretensin cautelar, que se compruebe la
verosimilitud del derecho invocado de modo tal que, segn un clculo de probabilidades sea posible
anticipar que en el proceso principal se declarar la certeza del derecho. La ley no exige una prueba
plena y concluyente para comprobar la verosimilitud del derecho invocado para la procedencia de
una pretensin cautelar, siendo suficiente un mero acreditamiento comnmente efectuado
mediante un proceso informativo. Juzg. Civ. y Com. n 1, Rosario, 10/4/2000, "Ente
Administrador Puerto de Rosario v. Puerto Rosario SA", LL, 2000-C-766.
(430) C. Fed. Mar del Plata, 26/12/2000, "Sindicato Empleados de Comercio v. Estado nacional", JA
2002-II-sntesis : La presuncin de legitimidad del acto administrativo cede cuando efectuada una
valoracin prima facie del derecho invocado por el afectado, la misma es favorable a la pretensin
del peticionante debindose para ello apreciar la presunta irrazonabilidad con un criterio de
probabilidad acerca de su existencia, sin que ello implique prejuzgar sobre la solucin de fondo; y C.
Nac. Cont. Adm. Fed., Sala 1, 6/4/1999, "Corts, Ricardo J. v. Direccin Nacional de Registro y
Fiscalizacin de Recursos de Salud", JA 1999-III-21 : Corresponde la suspensin cautelar de la
resolucin que anul de oficio y en forma directa la autorizacin a un mdico para utilizar el ttulo o
certificado de especialista y anunciarse como tal, si la misma fue dictada sin audiencia previa al
interesado, lo que torna verosmil la afectacin de su derecho al debido proceso adjetivo; CNCiv,
Sala B, 10/05/1988, ""Pierdoninici, Dino v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires"" .
(431) CNFed. CA, Sala II, 29/11/1983, "lvarez, Eduardo D. v. Estado nacional"", JA 1984-IV-293 .

194

(432) CNFed. CA, Sala I, 12/9/1995, "Monges, Anala M. v. Res. 2314/95 , UBA", JA 1996-II-357 .
Se ha dicho que corresponde decretar la medida cautelar de no innovar contra el acto
administrativo a travs del cual se decret la demolicin de lo construido en un espacio de
propiedad comn, si los actores han intentado una accin por nulidad de tal acto, la que en caso de
ser acogida y de ejecutarse ste, causara sin duda mayores perjuicios que los que se pretenden
evitar con la mencionada medida. CNCiv., Sala E, 5/3/1996, "Landvar de Matienzo, Mari M. y
otro v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" .
(433) CNFed. CA, Sala II, 17/3/1997, in re "Pinzn, Jorge E. v. Corte Suprema de Justicia de la
Nacin" , Supl. Dcho. Administrativo LL, 20/2/1998, p. 61, con cita de CNFed CA, Sala I, "El
Expreso Ciudad de Posadas v. Estado nacional - Ministerio de Obras y Servicios Pblicos"",
21/5/1991, LL, 1993-B-424; Sala II, in re "Pesquera del Atlntico S.A. v. B.C.R.A.", del
14/10/1983.
(434) Conf. CNFed. CA, Sala III, 11/10/1983, "Baiter SA v. Estado nacional - Ministerio de Obras y
Servicios Pblicos", ED, 107-420.
(435) CS, 28/11/1985, "Enrique Arizu e Hijos SA v. Provincia de Mendoza", Fallos, 307:2267 .
(436) CNFed. CA, Sala IV, 30/6/1998, "Mercedes Benz Argentina SA "incidente" v. Fiscal nacional
(DGI) s/DGI" ; CS, 8/10/1991,"Astilleros Alianza SA de Construcciones Navales, Industrial,
Comercial y Financiera v. Estado nacional (PEN) s/daos y perjuicios "incidente"", Fallos,
314:1202 .
(437) CS, 16/7/1996, "Frigorfico Litoral Argentino SA v. DGI"; Fallos 319:1317, JA 1998-I-sntesis
y CNFed. CA, Sala I, 1/6/1999, "Caimari SA v. AFIP", LL, 2000-E-883.
(438) Conf. "Video Cable Comunicacin SA v. Instituto Nacional de Cinematografa s/varios", CS,
27/4/1993, Fallos, 316:766 .
(439) CNFed. CA, Sala I, "Legumberry, Griselda L. y otro v. Estado nacional - M de Relaciones
Exteriores s/proceso de conocimiento" , 3/5/1995.
(440) Se ha establecido que "No resulta en modo alguno irrazonable admitir la procedencia de medidas
cautelares autnomas, sin haber solicitado previamente la suspensin en sede administrativa,
mientras concluye el procedimiento administrativo impugnatorio pertinente, con base en que la
finalidad perseguida con la exigencia del agotamiento de la instancia administrativa "producir una
etapa conciliatoria anterior al pleito" dar a la administracin la posibilidad de revisar el caso, no se
ve entorpecida por la promocin de una medida como la sub examine, sino que sta tiene lugar
como medio de proteccin de los derechos de los particulares durante el tiempo en que la
Administracin hace uso de la prerrogativa mencionada" (cf. CNFed. CA, Sala IV, "Cooperativa
Provisin Servicios Pblicos v. EN - M Economa - Secretara de Energa s/medida cautelar
autnoma" , 27/9/2001).
(441) Las leyes 23187 (art. 47 ) y 24240 (art. 45 ) establecen recursos judiciales contra las sanciones all
regladas con efectos suspensivos. En cambio nada dicen respecto de los efectos, las leyes 21844 (art.
8 ), 25164 (art. 39 ), 24600 (art. 40 ).
(442) "Dumit", Fallos, 284:150 .

195

(443) CFed. San Martn, Sala I, 21/5/1998 in re "Zampolini, Francisco"", LL, 1998-E-519.
(444) CNFed. CA, Sala IV, 13/8/1999, "Prcticos Ro de la Plata Caja de Crdito y otros v. Banco
Central de la Repblica Argentina" . El tribunal dej sentado que con relacin a las multas
impuestas por la Administracin que tienen naturaleza penal, no son de aplicacin directa los
principios de presuncin de legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo. Con remisin al
marco de normas y principios supranacionales receptados en la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos y la Declaracin Universal de Derechos Humanos, interpret de modo
armnico con el art. 18 de la Constitucin Nacional que no resulta constitucionalmente admisible
que el BCRA ejecute las multas impuestas antes que la sancin sea revisada por un tribunal judicial,
por cuanto ello resultara violatorio de las garantas de presuncin de inocencia y acceso efectivo a
la justicia.
(445) CSJN, "Lapiduz, Enrique v. D.G.I." , del 28/4/1998, LL, 1998-C-371. En este pronunciamiento,
el Mximo Tribunal declar improcedente el recurso extraordinario planteado por el Fisco
nacional y confirm la sentencia de la sala A de la Cmara Federal de Apelaciones de Rosario que
orden que el ente fiscal se abstuviera de clausurar el local comercial de la actora hasta tanto fuese
debatida y resuelta, con sentencia judicial firme, la procedencia de dicha sancin que fue aplicada
por la DGI. Asimismo, qued confirmada la declaracin de inconstitucionalidad de los arts. 10 y 11
de la ley 24765, en tanto disponen la ejecucin sin otra sustanciacin de la sancin aplicada por la
autoridad administrativa y el otorgamiento al solo efecto devolutivo del recurso de apelacin
interpuesto ante el rgano judicial correspondiente. Es que ciertamente resulta una flagrante
violacin al derecho de defensa en juicio la posibilidad de que se ejecute una sancin sin ningn tipo
de revisin judicial previa. En igual sentido: CNPenal Econmico, Sala A, "Cargill S.A." , LL, 1997D-641.

V. LA CUESTIN DE LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS


ADMINISTRATIVOS EN EL MBITO DE LA CIUDAD AUTNOMA DE
BUENOS AIRES
En la Ciudad de Buenos Aires, la Ley de Procedimientos Administrativos (decreto
1510/1997, ratificado por resolucin de la Legislatura 41/1998 ) en su art. 12 , contiene
previsiones un tanto diferentes en materia de ejecutoriedad del acto administrativo. Por
un lado, contempla expresamente la necesaria intervencin judicial cuando deba
utilizarse la coaccin contra la persona o bienes de los administrados. Recordemos que en

196

el mbito federal esta exigencia surge de realizar una interpretacin sistemtica de la


excepcin a la que se refiere la norma en cuanto establece "a menos que la ley o la
naturaleza del acto exigieren la intervencin judicial".
Adems se contemplan detalladamente los casos en los que la Administracin est
facultada a utilizar la fuerza contra la persona o los bienes del administrado sin
intervencin judicial. Tales casos excepcionales se dan en los siguientes supuestos: a)
cuando deba protegerse el dominio pblico; b) cuando deba desalojarse o demolerse
edificios que amenacen ruina; c) cuando deban incautarse bienes muebles peligrosos para
la seguridad, salubridad o moralidad de la poblacin; d) cuando deba intervenirse en la
higienizacin de inmuebles. Fuera de estos supuestos, el principio es la intervencin del
juez para la ejecucin del acto administrativo que se traduzca en la utilizacin de la
coaccin contra la persona o los bienes de los particulares. As, por ejemplo, la exigencia
de revisin judicial de modo previo a la ejecucin del acto acarrea la imposibilidad de la
Administracin de ejecutar las multas que revisten naturaleza penal hasta el momento en
que recaiga sentencia definitiva en el expediente en que se cuestiona su procedencia (446)
.
Por otra parte, la redaccin de la norma descarta la postura interpretativa que postula
que la carencia de efectos suspensivos de los recursos administrativos interpuestos contra
un acto administrativo, es una consecuencia necesaria de su carcter ejecutorio. En efecto,
si bien la norma parece enunciar la condicin de ejecutorios de todos los actos
administrativos, a rengln seguido deja en claro que ello es excepcional, fijando
claramente los supuestos en los que la Administracin puede ejecutar los actos
administrativos por sus propios medios, utilizando la fuerza contra la persona o los
bienes de los administrados (447) . Y a diferencia de la norma federal, luego de un punto
seguido, establece como regla que los recursos que interpongan los administrados no
suspenden la ejecucin y efectos de los actos administrativos. Al no contemplarlo en la
misma oracin y sin el uso de una conjuncin, como ocurre en la norma federal, no puede
sostenerse que la falta de aptitud de los recursos administrativos de por s, para
suspender la ejecucin y efectos de un acto administrativo, se derive necesariamente de
su supuesto carcter general de ejecutorio (448) .
A continuacin, al igual que el art. 12 del decreto-ley 19549/1972, la norma de la
Ciudad establece la posibilidad de que la Administracin disponga la suspensin de la
ejecucin de un acto administrativo, enumerando las razones que pueden fundar dicha
suspensin. Aqu se pueden apreciar dos diferencias con el decreto-ley federal: la
Administracin puede suspender la ejecucin de un acto administrativo "cuando la
ejecucin del acto traiga aparejados mayores perjuicios que su suspensin"; y "cuando se
alegare fundadamente una nulidad ostensible y absoluta". En el primer caso, la norma
federal se refiere a evitar perjuicios graves al interesado y en el segundo, nada dice acerca

197

del carcter ostensible o manifiesto de la nulidad absoluta, cuya alegacin abre la


posibilidad de suspensin en sede administrativa del acto tachado de nulo.
La pauta referida a los mayores perjuicios que trae aparejados la ejecucin del acto,
tambin aparece recogida en el Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la
Ciudad de Buenos Aires, en su art. 189 inc. 2 in fine, como caso de procedencia del
dictado de una medida cautelar suspensiva de un acto administrativo (449) .
1. La suspensin de los efectos del acto administrativo. Requisitos para su
admisin
En primer lugar, corresponde dejar sentado que a diferencia de lo que ocurre en el
mbito nacional, el Cdigo Contencioso Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires
legisla en el ttulo de las medidas cautelares un captulo referido especficamente a la
suspensin de los efectos del acto administrativo (450) .
El art. 189 establece que como requisitos para que proceda la suspensin de los efectos
del acto que la ejecucin o cumplimiento causare o pudiere causar graves daos al
administrado, en tanto de ello no resulte grave perjuicio para el inters pblico; o bien,
que el acto o contrato, ostentare una ilegalidad manifiesta y su ejecucin o cumplimiento
traiga por consecuencia mayores perjuicios que su suspensin. A la vez que establece la
facultad de la autoridad administrativa de solicitar el levantamiento de la suspensin, en
cualquier estado del trmite, si invoca un grave dao al inters pblico, cuestin que es
resuelta por el juez, previo traslado a la contraparte.
La interpretacin jurisprudencial respecto de la naturaleza de esta medida es que se trata
una medida cautelar a la que resultan aplicables los requisitos "tradicionales" para su
procedencia, es decir: la verosimilitud del derecho y el peligro de un dao en la demora
(451) , como tambin los recaudos del art. 189 . Adems se ha valorado de igual modo
que en la Cmara Federal de la Capital Federal que tales requisitos se relacionan de tal
modo que, a mayor verosimilitud del derecho, corresponde no ser tan riguroso en la
apreciacin del peligro del dao y -viceversa- cuando existe el riesgo de un dao extremo
e irreparable la exigencia respecto del fumus se puede atemperar (452) .
CCABA)", 21/11/2000.
A la hora de examinar el fumus boni iuris se ha considerado que el dictado de una medida
precautoria no exige un examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido,
extremo que slo puede ser alcanzado al tiempo de la sentencia. En este sentido, se ha
afirmado que "el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposicin a la finalidad

198

del instituto cautelar, que no es otra cosa que atender a aquello que no exceda del marco
de lo hipottico, dentro del cual agota su virtualidad" (453) .
Sin duda, la valoracin del dao que irroga a los particulares la ejecucin de los actos ha
sido una pauta determinante para la concesin o no de la tutela cautelar, juntamente con
la ponderacin de los perjuicios que conlleva su incumplimiento al Estado. De este modo,
se han otorgado cuando se trata de evitar la consumacin de un dao, sin generar una
afectacin de envergadura al inters pblico que habra guiado el proceder de la
Administracin (454) .
Ciertamente, la jurisprudencia tambin ha merituado al momento de evaluar la
procedencia del instituto cautelar, la ilegalidad manifiesta que ostenta el acto que se
impugna, as en distintos casos en lo que se solicitaba la suspensin de los efectos del acto
que ordenaba revalos inmobiliarios que eran prima facie ilegtimos, y as lo haba
declarado reiteradamente la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (455) .
En punto a la valoracin del peligro en la demora, a diferencia de lo que sucede con la
jurisprudencia nacional, se ha valorado el tiempo real que transcurre hasta el dictado de
pronunciamiento de fondo; de tal modo que aun cuando se trata de una solicitud de
medida precautoria, en el marco la accin de amparo -que a priori, debe ser expedita y
rpida-, ello no constituy un obstculo para su concesin cuando las circunstancias as lo
imponan (456) .
Ahora bien, es pertinente resear que ante el problema que se suscit cuando en el marco
de una accin impugnatoria se solicit la suspensin de los efectos de un acto cuya
ejecucin era simultneamente peticionada por la Administracin en otro proceso, se
resolvi el conflicto en contra de su otorgamiento, en razn de que por medio de las
medidas cautelares no puede interferirse el cumplimiento de otros pronunciamientos
judiciales, ni suspenderse el trmite de procesos distintos sustanciados ante otro tribunal
(457) .
Finalmente, en lo que se refiere a la consideracin de los distintos asuntos formales
relativos al planteo de los peticionantes, los tribunales han comprendido que todo lo
referente a las medidas cautelares no debe ser interpretado con criterio restrictivo, ya que
es necesario tutelar las pretensiones articuladas, a fin de que no resulten inocuos los
pronunciamientos judiciales que den trmino al litigio (458) y as han enderezado
defectos rituales (459) .

199

(446) As lo ha sostenido la Sala II, CCAyT in re ""GCBA contra Scania Plan SA de Ahorro para
fines determinados s/Ej. Fisc. - Ingresos Brutos"". Expte. EJF 302173, del 29/3/2003.
(447) ste es el sentido en el que utilizamos el trmino ejecutorio y que es el que utiliza la
jurisprudencia local. Al respecto, ver CContenciosoadministrativo y Trib., Ciudad Autnoma
de Buenos Aires, Sala II, 12/7/2001, "GCBA v. Rodrguez, Mara Laura, Expediente EXP396", consid. 6, publicado en el Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo, LL,
7/12/2001, pg. 76.
(448) Ha dicho la jurisprudencia del fuero contencioso administrativo y tributario local: "Cabe
afirmar que siendo al menos cuestionable al pretensin de extraer de la ejecutoriedad del acto
administrativo la fundamentacin genrica de una regla absoluta en materia de efectos no
suspensivos de los recursos; seguro es que no puede extenderse la mencionada regla a actos
que carecen de esta ejecutoriedad. La invocada ejecutoriedad del acto administrativo para
sostener que por principio los actos deben ejecutarse pese a ser recurridos dan por demostrado
lo que debe precisamente demostrarse: que el acto administrativo es ejecutorio sin distinciones.
No todo acto administrativo es ejecutorio. El inicio de este proceso es la clara demostracin de
que la actora coincide en que el acto objeto de debate carece de ejecutoriedad, ya que admite que
medidas como la que comporta la ejecucin del decreto objeto de autos requiere
indispensablemente de la venia judicial" (ver fallo citado en la nota anterior). En ese caso se
trataba de un pedido de allanamiento de un inmueble realizado por el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires ante el juez competente para poder ejecutar un decreto del jefe de Gobierno que
dispona la demolicin de las obras realizadas en el inmueble en cuestin en contravencin al
ordenamiento jurdico.
(449) Dicha norma, que resulta anloga a la previsin contemplada en el art. 12 de la Ley de
Procedimientos Administrativos de la Ciudad, fue aplicada en el fallo citado en las notas
anteriores, por cuanto el tribunal entendi que mandar que se lleve adelante la ejecucin
destruyendo las obras en supuesta infraccin poda producir un perjuicio irreparable, lo cual
significaba que la ejecucin del acto administrativo en cuestin acarreaba mayores perjuicios
que su suspensin.
(450) Art. 189 del Cdigo Contencioso Administrativo de la Ciudad de Buenos Aires: "Suspensin.
Las partes pueden solicitar la suspensin de la ejecucin o del cumplimiento de un hecho, acto o
contrato administrativo en los siguientes supuestos:
""1. Si dicha ejecucin o cumplimiento causare o pudiere causar graves daos al/la
administrado/a, el tribunal, a pedido de aqul/lla, puede ordenar a la autoridad administrativa
correspondiente, la suspensin del cumplimiento del hecho, acto o contrato, en tanto de ello no
resulte grave perjuicio para el inters pblico.
""2. Si el hecho, acto o contrato, ostentare una ilegalidad manifiesta, o su ejecucin o cumplimiento
tuviera como consecuencia mayores perjuicios que su suspensin.

200

"La autoridad administrativa correspondiente, puede solicitar el levantamiento de la suspensin, en


cualquier estado del trmite, invocando fundadamente que ella provoca un grave dao al
inters pblico. El tribunal, previo traslado a la contraparte por cinco (5) das, resuelve el
levantamiento o mantenimiento de la medida. En la resolucin se declara a cargo de la
autoridad administrativa peticionante la responsabilidad por los perjuicios que irrogue la
ejecucin en el supuesto de que se hiciere lugar a la demanda o recurso".
(452) CCAyT, Sala II, "Banque Nationale de Paris v. GCBA s/amparo (art. 14
(451) La procedencia de las medidas cautelares, justificadas en principio en la necesidad de
mantener la igualdad de las partes y evitar que se convierta en ilusoria la sentencia que ponga
fin al pleito, quedan subordinadas a la verificacin de dos extremos insoslayables, a saber: la
verosimilitud en el derecho y el peligro de un dao irreparable en la demora (cf. CCAyT
CABA, Sala II, "Empresa de Transportes Los Andes SAC v. GCBA s/impugnacin de actos
administrativos", 17/9/2002, la misma Sala in re "Banque Nationale de Paris v. GCBA
s/amparo (art. 14 CCABA)", 21/11/2000, in re "Selecto S.A. v. GCBA sobre accin
meramente declarativa (art. 277 CCAyT)", 5/9/2001. En cambio uno de los magistrados de la
sala opin que no corresponde la aplicacin de aquellos requisitos ante la existencia de una
norma especfica como el art. 189 del CCAyT (disidencia del Dr. Centanaro in re "Alvear
Palace Hotel S.A. v. GCBA s/impugnacin de actos administrativos"", del 28/6/2001).
(453) Cf. CCAyT CABA, Sala II, in re "Dardanelli, Carolina Mara v. GCBA s/otros procesos
incidentales", expte. 5375/1, 17/9/2002, la misma Sala en "Leloir de Lanus, Amelia v. GCBA
s/accin meramente declarativa (art. 277 CAyT) - Incidente", del 20/3/2001 y en "Sauret,
Guillermo Jos v. GCBA s/impugnacin de actos administrativos", del 12/11/2002, entre
otros.
(454) Verbigracia en los conocidos casos de "los sin techo" (personas que se encontraban alojadas
en distintos hoteles cuyo alquiler era solventado por el GCBA) que, ante el cambio de los
planes asistenciales que efectu el gobierno se encontraban ante el riesgo de quedarse sin
albergue, se decretaron medidas cautelares en las que se le orden al Estado se abstenga de
excluir a los actores de los planes en los que se encontraban incluidos hasta que se demuestre
que los fines de creacin de dichos planes se haban cumplido. Los jueces merituaron
especialmente la exigencia del art. 189 , inc. 2, que requiere que el juez valore los perjuicios que
pudiese ocasionar la ejecucin de un acto (cf. CCAyT CABA, Sala II, in re "Fernndez, Silvia
Graciela y otros v. GCBA s/amparo (art. 14 , CCABA) incidente apelacin med. cautelar",
7/9/2001; "Mora, Liliana del Carmen v. GCBA s/amparo (art. 14 , CABA) - incidente de
apelacin", 17/9/2001, "Arancibe, Gladys y otros v. GCBA s/amparo (art. 14 , CCABA)",
17/9/2001).
(455) "Leloir de Lans, Amelia v. GCBA sobre accin meramente declarativa (art. 277 CCAyT) Incidente", 20/3/2001, la misma Sala, in re "Valenciana Argentina Jos Eisenberg y CIA
SAIC v. GCBA s/accin meramente declarativa (art. 277 , CCAyT)", 23/3/2001.
(456) En tal sentido la CCAyT CABA, Sala II, ha revocado la sentencia de primera instancia en la
cual la jueza deniega la tutela cautelar basndose en que se dictaba en el marco de un amparo y
entonces no encontraba que se configurase el peligro en la demora. En esa oportunidad se
manifest que: "No obstante, una vez ms, cabe reiterar que dicha afirmacin se estructura

201

sobre las consideraciones tericas respecto del trmite del amparo y que se desentienden del
plano fctico que abraza la situacin del hecho concreta", "Najmas Little, Luis v. GCBA (Dir.
Gral. de Educacin de Gestin Privada) s/amparo (art. 14 CCABA)", 12/12/2000).
(457) Cf. CCAyT CABA, Sala II, 13/7/2001 "Austral Lneas Areas - Cielos del Sur S.A. v. GCBA
s/ impugnacin actos administrativos".
(458) CCAyT CABA, Sala II, "Cohen, Sofa Graciela v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
s/amparo" 7/12/2000; la misma Sala en "Parada Liniers SA v. GCBA s/otros procesos
incidentales"", 22/11/2002.
(459) CCAyT CABA, sala II, "Empresa de Transportes Los Andes SAC v. GCBA sobre
impugnacin actos administrativos", 17/9/2002.

Artculo 13.- Retroactividad del acto


El acto administrativo podr tener efectos retroactivos -siempre que no se
lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitucin de otro revocado
o cuando favoreciere al administrado.
Concordancia: LPACABA, art. 13 .
I. NOCIONES PRELIMINARES
Es un principio general del derecho la irretroactividad del acto, ello encuentra su
justificacin en la tutela de la estabilidad y seguridad de las relaciones jurdicas nacidas o
extinguidas de manera legtima y la proteccin de la garanta constitucional de la
propiedad. Asimismo, tal precepto ha sido receptado en el art. 3 del Cdigo Civil que
establece que las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden pblico, salvo
disposicin en contrario (460) y resulta de aplicacin en todas las ramas del derecho y -en
el mbito del derecho administrativo- especialmente, respecto del acto de alcance general
(461) .
De conformidad con el criterio, las leyes rigen para el futuro (ex nunc) y excepcionalmente- pueden regir para el pasado (ex tunc). En tal caso, esa excepcionalidad
debe resultar de una declaracin o de alguna otra forma inequvoca, es decir que debe
encontrarse expresamente contemplada, toda vez que la regla es la irretroactividad (462)
.

202

Al respecto, la Procuracin del Tesoro de la Nacin en un dictamen reciente ha


interpretado que: "De acuerdo con el principio, de derecho privado y pblico, contenido
en el artculo 3 del Cdigo Civil, las leyes rigen ex nunc, para el futuro y
excepcionalmente pueden regir para el pasado, es decir, pueden tener efecto retroactivo
ex tunc. La intencin del legislador de dar efecto retroactivo a una ley debe resultar de
una declaracin expresa o de otra forma inequvoca, la regla es la irretroactividad" (463) .
II. FUNDAMENTO DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
El principio de la irretroactividad del acto administrativo constituye una consecuencia de
la garanta genrica de no afectacin de los derechos constitucionales que se han
incorporado al patrimonio del administrado (464) , es decir que su fundamento radica en
la necesidad de garantizar la estabilidad y seguridad de las relaciones jurdicas que -en lo
que respecta a este mbito del derecho- atae al equilibrio de las relaciones entre el
administrado y la Administracin.
En ese orden de ideas, la ley es clara al admitir la retroactividad del acto en ciertos
supuestos, siempre y cuando, no se lesionen derechos adquiridos. De esta manera,
estaramos en presencia de supuestos de retroactividad constitucionalmente admisibles.

III. LA RETROACTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO


1. Concepto
La retroactividad se produce cuando los efectos jurdicos de un acto administrativo, que
se han generado antes de la vigencia del nuevo acto, aparecen reglados por ste.
Los casos en que ello sucede son los siguientes:
a) Cuando el nuevo acto vuelve sobre la constitucin o extincin de una relacin jurdica
administrativa ya constituida o extinguida con anterioridad;
b) Cuando el acto se refiere a los efectos de una relacin jurdica producidos antes de la
eficacia del nuevo acto;
c) Cuando el nuevo acto tiene efectos que no tena el acto administrativo originario; y

203

d) Cuando el nuevo acto reconoce efectos anteriores a un acto sujeto a aprobacin.


2. Supuestos en los cuales se admite
Tal como lo dispone expresamente la norma, existen dos supuestos en los cuales excepcionalmente- se admite la retroactividad del acto:
a) Cuando el mismo se dictare en sustitucin de otro acto revocado, o
b) Cuando favoreciere al administrado.
En el primer caso, se distinguen los siguientes supuestos:
1. La revocacin por razones de ilegitimidad con fundamento en que la misma tiene
siempre efectos retroactivos dado la finalidad (social) de inters pblico que persigue la
Administracin, salvo supuestos de excepcin. En cambio, si se tratara del supuesto de
revocacin por oportunidad, mrito o conveniencia, fundado en la variacin del derecho
objetivo, nicamente podra tener efectos para el futuro (465) .
2. El saneamiento del acto administrativo -que slo procede respecto de los actos
anulables- tiene como fundamento la necesidad de otorgar validez a efectos ya
producidos de un acto invlido, pues de lo contrario no habra saneamiento, sino
prcticamente un nuevo acto administrativo. El mismo decreto-ley establece que los
efectos del acto de saneamiento se retrotraen al momento del dictado del acto ratificado o
confirmado (466) .
3. La aprobacin del acto administrativo. El acto sometido a aprobacin es vlido
jurdicamente y su ejecucin se encuentra sometida a tal requisito.
4. La extincin del acto administrativo que dispuso la revocacin de un acto que gozaba
de estabilidad ya que la propia naturaleza del acto lo exige para su vigencia, en cuanto a
que no se concibe sin el reconocimiento retroactivo de los efectos del acto ilegtimamente
revocado.
En el segundo caso, se distinguen:
1. Cuando una ley de orden pblico prescriba la retroactividad de determinados actos
administrativos siempre que no se afecten derechos patrimoniales ya incorporados a la
esfera jurdica del administrado.

204

2. En los supuestos en que la retroactividad haya sido pactada contractualmente siempre


que no configure una clusula abusiva e irrazonable.
Es importante tener en cuenta que en estos casos se opera al favor del administrado ya
que, al ampliarse la esfera de los derechos de ste, carece de sentido la garanta que
procura tutelar la regla general de la irretroactividad del acto administrativo (467) .
3. Alcances de la retroactividad
Es pertinente sealar que de una interpretacin armnica de la normas del decreto-ley,
no podra entenderse que en el supuesto (a) (468) , se haga referencia a un acto de alcance
general, ya que sera inadmisible sentar por principio la retroactividad de un nuevo
reglamento que sustituya otro revocado, en contra del sealado principio de
irretroactividad de las normas generales. Resulta, en cambio, ms razonable colegir que
se refiere a un acto administrativo de alcance individual.
En cuanto al supuesto (b), la misma expresin de la norma -"cuando favoreciere al
administrado"- pareciera indicar tambin que se trata de un acto referido a persona
determinada, por tanto un acto administrativo particular.
De lo expuesto, puede deducirse que como regla al menos, el art. 13 , pues, se refiere
solamente a los actos particulares, con exclusin de los actos reglamentarios. Una
solucin contraria implicara una contradiccin con lo sentado por los arts. 11 del
decreto-ley y 103 del reglamento de procedimientos (469) .
Artculo 14.- Nulidad
El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes
casos:
a) Cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error
esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes
inexistentes o falsos; violencia fsica o moral ejercida sobre el agente; o por
simulacin absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del
territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que la delegacin
o sustitucin estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los
hechos o el derecho invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspir su dictado.

205

Concordancia: LPACABA, art. 14 .


Art. 14 - Nulidad. El acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e insanable, en los
siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error esencial,
violencia fsica o moral ejercida sobre el agente;
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio,
del tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que la delegacin o sustitucin
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; por violacin de la ley aplicable; de las formas esenciales o de la finalidad que
inspir su dictado.
Este artculo que impone sancin de nulidad en determinados casos que enumera, califica
a la misma como absoluta e insanable. Tal solucin al problema de las nulidades
administrativas parece clara y sencilla, pues segn su texto, si se estuviera frente a uno de
los casos mencionados en los incisos a) o b), slo restara pronunciarse por la nulidad
absoluta e insanable del acto administrativo.
Sin embargo, ello no es as por un sinnmero de razones que la jurisprudencia ha ido
desbrozando a travs del tiempo. Lo propio ha ocurrido con los dictmenes de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin.

(460) Art. 3 del Cdigo Civil (segn ley 17711, art. 1 , inc 1): "A partir de su entrada en vigencia,
las leyes se aplicarn aun a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes.
No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden pblico, salvo disposicin en contrario. La
retroactividad establecida por la ley en ningn caso podr afectar derechos amparados por
garantas constitucionales (...)." Este artculo resulta aplicable, ya que segn el criterio de
nuestro ms alto tribunal la validez de los actos administrativos ha de enjuiciarse segn las
normas de la materia iuspublicista sin que a ello se oponga el recurso de las reglas que han sido
receptadas en el Cdigo Civil, pero que constituyen principios generales del derecho (cf. lo que
puede interpretarse del caso "Pustelnik, Carlos A. y otros s/resolucin del intendente
municipal", 7/10/1975, Fallos, 293:133 ). En sntesis, podemos decir que el derecho
administrativo toma los principios del derecho comn, los adapta e integra con sus principios y
normas. Ver PTN, dictamen del 3/9/1980 - expte. 10.205/79 s/recurso de apelacin
c/resolucin ANA 521/79 , Secretara de Estado de Hacienda.

206

(461) De acuerdo con lo establecido por el art. 11 de la LNPA y el art. 103 del RNPA "Para que
los actos administrativos de carcter general produzcan efectos habrn de publicarse y entrarn
en vigor despus de los ocho das, computados desde el siguiente al de su publicacin oficial, si
en ellos no se dispone otra cosa" (dictamen 208/02, 11/7/2002 - expte. 18.496/97, Ministerio
de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, t. 242, p. 48). La norma apunta al
problema de la irretroactividad de los referidos actos, a los que les alcanza el principio general
de nuestro ordenamiento jurdico en cuanto a la vigencia de la ley con relacin al tiempo
(dictamen del 13/2/2002 - expte. 4075/00, Subsecretara de la Gestin Pblica, Jefatura de
Gabinete de Ministros, t. 236, p. 315).
(462) Dictamen 83/02, 16/4/2002 - expte. 1-2015-1026054/99, ex Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, t. 241, p. 79.
(463) Dictamen 208/02, 11/7/2002 - expte. 18.496/97, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, t. 242, p. 48); dictamen del 13/2/2002 - expte. 4075/00.
Subsecretara de la Gestin Pblica. Jefatura de Gabinete de Ministros, t. 236, p. 315.
(464) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha rechazado la retroactividad de leyes que afecten
derechos adquiridos de orden patrimonial (cfr. Fallos, 133:294; 178:22; 184:621 ; 202:5 ; etc. en
cuanto a que ha sostenido que no se pueden alterar las situaciones jurdicasconcretas e
individuales que hubiesen generado derechos adquiridos en cabeza de los agentes bajo la
vigencia de legislaciones anteriores, vase el caso concretas e individuales que hubiesen
generado derechos adquiridos en cabeza de los agentes bajo la vigencia de legislaciones
anteriores, vase el caso "De Martn, Alfredo v. Gobierno nacional", ED, t. 77. Asimismo, se ha
entendido que: ""Ni el legislador ni el juez pueden en virtud de una ley nueva o de su
interpretacin, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislacin
anterior" (dictamen 231/02, 30/7/2002 - ex Ministerio de Economa y Obras y Servicios
Pblicos, t. 242, p. 137).
(465) Ver comentario al art. 18 .
(466) Ver comentario a los arts. 15 y 19 .
(467) CNCiv. y Com. Fed., Sala I, 25/6/1999, "Hoffman La Roche v. Instituto Nacional de la
Propiedad Industrial", JA 2000-II-349 . CN CA Fed., Sala IV, 23/11/1989, "Ramos, Oscar N.
v. Empresa Nacional de Telecomunicaciones", JA 1990-III-213 . CN CA Fed., Sala IV,
14/9/1995, ""Nidera Argentina S.A. v. Estado nacional / Banco Central de la Repblica
Argentina s/varios" .
(468) Cuando se admite la retroactividad del acto administrativo que se dicta en sustitucin de otro.
(469) En este sentido, reiteradamente la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha establecido, en
materia de interpretacin de decisiones administrativas de alcance general, que produce sus
efectos luego de la publicacin, por no haberse dispuesto otra cosa en su texto, de conformidad
con el arts. 2 y 3 del Cdigo Civil. La primera de esas normas prescribe que: "las leyes no son
obligatorias sino despus de su publicacin, y desde el da que determinen. Si no designan
tiempo, sern obligatorias despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial". La
segunda, en su parte pertinente, establece que a partir de su vigencia, las leyes se aplicarn an
a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes. No tienen efecto

207

retroactivo, sean o no de orden pblico, salvo disposicin en contrario" Cf. Dictmenes,


236:315, 242:048, 241:079.

I.
Uno de los primeros problemas que enfrenta el intrprete es que, no siempre, el supuesto
que menciona el artculo lleva como consecuencia la nulidad absoluta, sino que en todos
los casos el anlisis del vicio existente debe hacerse teniendo en cuenta diversas
cuestiones, tales como la gravedad del mismo, el grado de afectacin de los elementos
esenciales, si el acto lleg o no a conformarse, etc.
Por otra parte, de la lectura conjunta de los arts. 14 y 15 se desprende una importante
diferencia en su concepcin, pues este ltimo se refiere a la anulabilidad como otra
categora de consecuencias que puede afectar a los actos administrativos viciados pero sin
calificarla (relativa, saneable, etc.) ni enunciar los casos en los que la misma resultara
procedente. Por el contrario, se utiliza una frmula genrica como la existencia de una
"irregularidad, omisin o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus
elementos esenciales" (470) .
Una dificultad adicional es que la ley a su vez, no establece cules son los elementos
esenciales sino que en su art. 7 , tal como se lo ha expresado al comentarlo, se refiere a
requisitos esenciales.
Otro punto que expresamente se encarga la jurisprudencia de dilucidar es el de las
similitudes o diferencias entre las nulidades civiles y las administrativas (471) y en qu
medida las normas del derecho privado resultan aplicables a estas ltimas.
II.
As, se han enunciado diferentes criterios para diferenciar la nulidad de la anulabilidad de
los actos administrativos:
1. Vicio grave
Uno de los criterios ms seguidos por la jurisprudencia y por los dictmenes de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sido el considerar que la existencia de un vicio
grave en alguno de los elementos del acto administrativo lo torna nulo, de nulidad

208

absoluta en tanto un vicio de menor entidad provocara la anulabilidad (o nulidad


relativa) (472) . En algunos casos, negando expresamente que sea necesario realizar una
investigacin de hecho para comprobar la irregularidad (473) , en otros sumndolo a
otros criterios tales como la importancia del inters de que se trate (474) .
2. Elementos esenciales
Tambin se sostuvo que la validez del acto administrativo depende del cumplimiento de
los elementos esenciales: competencia, causa, objeto, procedimiento, motivacin,
finalidad, voluntad y forma (475) o que "las nulidades en el derecho administrativo, como
en el civil, se consideran respecto de los distintos elementos que concurren a la formacin
del acto considerado, esto es, a la competencia del funcionario que lo otorg, al objeto o
finalidad del mismo y a las formas de que debe hallarse revestido. La falta de aptitud del
Poder Ejecutivo, derivada de carecer de facultades para poner en movimiento su
actividad en un sentido determinado o la prohibicin de realizar ciertos actos que, por
motivos especiales, chocaran con la organizacin y contenido de las ramas del gobierno
o con las garantas individuales; o la omisin de aquellos requisitos de carcter formal
prescriptos por las leyes y los reglamentos, constituiran otras tantas causas esenciales de
invalidez en la apreciacin y examen de un acto administrativo. Puede agregarse
anticipando la solucin, que en todos esos supuestos la nulidad del acto sera completa y
total, es decir, absoluta..." (476) .
Este criterio de la CSJN, como surge del punto anterior debe ser interpretado a la luz de
lo que surge del fallo "Pustelnik" (477) .
Se ha expresado tambin que la ausencia de uno de los requisitos esenciales vicia el acto
de nulidad absoluta e insanable (478) o que el acto administrativo no lleg a conformarse
al no haber intervenido en su formacin uno de los funcionarios competentes para ello
(479) .
3. Vicio manifiesto o no manifiesto
En el caso "Los Lagos" (480) si bien es cierto que priva la nocin de que la nulidad del
acto administrativo al gozar de presuncin de validez (o legitimidad) (481) debe ser
resuelta a pedido de parte y la diferencia de la nulidad absoluta del derecho privado en
cuanto sta resulta manifiesta y por ende declarable de oficio por los jueces, tambin lo es
que en el mismo la CSJN resolvi declarar nulo el acto cuestionado por resultar "patente
la nulidad del decreto dictado".
Posteriormente, el Alto Tribunal resolvi en el caso "Pustelnik" (482) que ...la invalidez
manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los mismos

209

sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un concepto general del
orden jurdico, que slo requiere una declaracin judicial o administrativa a su respecto, a
diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo". Del mismo modo
expres que "...una de las categoras de la invalidez de los actos administrativos es la
concerniente al acto irregular, en el cual luce manifiestamente un grave error de derecho
que supera lo meramente opinable en materia de interpretacin de la ley. Dicho acto
irregular no ostenta apariencia de validez o legitimidad en virtud de su ttulo y ha de ser
calificado como acto invlido por la gravedad y evidencia del vicio que contiene (Fallos,
164:140; 179:249; 185:177; 250:491 ; 253:15 y otros)" (consid. 5).
La PTN tambin ha sostenido el criterio, como lo hace la Corte en "Pustelnik", en
general vinculado a la gravedad del vicio (483) .
III.
Una tendencia jurisprudencial no del todo definida es la de procurar entre los arts. 14 y
15 del decreto-ley la regla que establezca un principio y la excepcin al mismo.
1. La anulabilidad en caso de duda como regla
En algn caso, se ha expresado que los requisitos establecidos en el art. 7 del decreto-ley
19549/1972, como el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurdico (inc. d) o la motivacin (inc. e), no aparecen entre los casos de
nulidad absoluta e insanable que detalla el art. 14 pasando entonces, en principio, a
quedar comprendidos en la hiptesis de anulabilidad considerada por el art. 15 del
mencionado ordenamiento (484) , sin embargo existen pronunciamientos en contrario
(485) .
Si bien es cierto que reafirmando muy fuertemente el criterio de que es la gravedad del
vicio el que debe utilizarse para definir la nulidad o anulabilidad del acto, la PTN ha
manifestado al respecto que la nulidad absoluta "...slo se configura cuando ha mediado
una grave violacin del derecho aplicable, y que en caso de duda sobre la entidad del vicio
debe optarse -con fundamento en la preservacin de los valores jurdicos-, por afirmar la
existencia del vicio menor (ver. Dictmenes 146:364, entre otros) " (486) .
En algn caso tambin se ha afirmado, sin ms, como regla la anulabilidad "siendo
excepcionales los casos de invalidez absoluta" y que "deben ser declaradas con criterio
restrictivo teniendo en cuenta que debe tratarse de una cuestin de trascendencia general
por afectar el orden pblico" (487) .

210

2. La nulidad como regla y la anulabilidad como excepcin


En algunos casos se decidi que el acto administrativo era nulo, por cuanto la
irregularidad que padeca si bien no llegaba a impedir la existencia de alguno de los
elementos esenciales, la total prescindencia del procedimiento indicado por la ley,
impona el principio general de la nulidad del acto establecido en el art. 14 del decretoley.
En efecto, luego de enumerar los supuestos de nulidad absoluta se expres que "...la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos, en materia de invalidez de las decisiones de
la Administracin, ha erigido como regla la nulidad y no la anulabilidad, reservada para
las muy concretas hiptesis aludidas en el art. 15 de la ley. Cierto es que no es ste el
criterio usual en el derecho comparado y que las legislaciones que han codificado la teora
general del acto administrativo han dispuesto la regla inversa, tasando rigurosamente los
supuestos fcticos remitidos a la nulidad. Pero no es -y para corroborarlo alcanza con la
sola diccin literal de la norma- el de la ley 19549 y slo una indebida extrapolacin de
conclusiones modeladas en algn derecho extranjero, al comps de los datos positivos de
ese ordenamiento, puede llevar a la conclusin que el recurrente sustenta" (488) .
IV.
Algunas de las cuestiones de las que se ha ocupado la jurisprudencia tienen como comn
denominador la problemtica de la aplicacin a las nulidades administrativas de las
normas del derecho privado y en especial si resultan o no coincidentes las categoras
existentes en ambos ordenamientos.
As se han utilizado en diferentes pronunciamientos y dictmenes de la PTN distintas
denominaciones para los efectos que causan los vicios en los actos administrativos. En
algunos casos para los efectos de mayor gravedad se utilizan indistintamente o en forma
conjunta: nulidad; nulidad absoluta; nulidad insanable; etc.
Para el grupo de consecuencias de menor gravedad a veces se ha utilizado anulabilidad;
nulidad relativa; etc.
Surge de ello que no resultan totalmente coincidentes las clasificaciones del derecho
privado en actos nulos y anulables, por un lado, y nulidad o anulabilidad relativa y
absoluta, por el otro.
En el mencionado caso "Los Lagos" (489) la CSJN expres que "las reglas de los arts.
1037 y sigts. del Cdigo Civil acerca de las nulidades de los actos jurdicos si bien no han
sido establecidas para aplicarlas al derecho administrativo sino al derecho privado, nada

211

obsta para que representando aqullas una construccin jurdica basada en la justicia su
aplicacin se extienda al derecho administrativo cuyas normas y soluciones tambin
deben tender a realizar aqulla con las discriminaciones impuestas por la naturaleza
propia de lo que constituye la sustancia de esta ltima disciplina".
Tambin menciona el Mximo Tribunal como categora posible de invalidez a los actos
administrativos inexistentes.
Con mayor precisin an, en el caso "Pustelnik" (490) expres que "la invalidez de los
actos de derecho pblico ha de enjuiciarse segn las normas de la materia iuspublicista
sin que a ello se oponga el recurso a las reglas del Cdigo Civil en cuanto stas guarden
congruencia con la naturaleza, fines y garantas propias de aquellos actos, en modo que
las categoras relativas a la invalidez, oriundas de la citada fuente del derecho privado,
puedan concebirse como principios generales del derecho".
Ello resulta congruente con lo decidido por diferentes tribunales en cuanto a que la
aplicacin del derecho privado a cuestiones de derecho administrativo no puede
realizarse en forma directa ni subsidiaria sino tan slo en forma analgica, o en tanto
recojan principios generales del derecho (491) .
En sentido concordante se ha expresado que en tanto no "se establezca orgnicamente el
rgimen de las nulidades de los actos administrativos" pueden aplicarse las actuales
normas o principios contenidos en el Cdigo Civil, siempre que se realicen "las
discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia del
derecho administrativo" (492) .
As se ha entendido por ejemplo que no puede asimilarse la nulidad absoluta de un acto
administrativo con aquella a cuyo conocimiento se llega a travs de una investigacin de
hechos y que el acto nulo, es el que adolece en alguno de sus elementos de un vicio grave,
concluyendo que "como puede advertirse, no es dable traspolar las nociones propias del
derecho privado en torno de las nulidades absolutas a estos supuestos. La distincin, en
derecho administrativo, entre nulidad absoluta y nulidad relativa radica en la entidad del
vicio que se aloja en el acto de que se trate -grave, en un caso leve en el otro-, y no en la
necesidad de realizar una investigacin de hecho" (493) .
Otra de las importantes diferencias es que en el derecho privado es sabido que nadie
puede alegar su propia torpeza en tanto que la Administracin pblica s puede hacerlo,
demandando la nulidad de sus propios actos cuando existan vicios que afecten su validez
(494) . Sin perjuicio de ello debe hacerse notar que en algunos casos, sea por aplicacin
del principio de la buena fe, la seguridad jurdica o la de los propios actos, alguna
jurisprudencia ha comenzado a introducir algunos matices en el claro principio (495) .

212

V. CARACTERSTICAS DIFERENCIALES DE LA NULIDAD EN DERECHO


ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos gravemente viciados que tienen como consecuencia la nulidad
presentan a diferencia del derecho privado, principalmente las siguientes caractersticas:
a) es independiente del hecho que pueda ser pedida por los particulares (496) ;
b) se discute si procede (497) o no (498) ser declarada de oficio por los jueces;
c) se diferencian actos irregulares (nulos e inexistentes) de los regulares (vlidos o
anulables) vinculando dicha clasificacin con los caracteres del acto administrativo
(499) ;
d) la nulidad absoluta depende de la gravedad del vicio y no de que no deba realizarse a
su respecto una investigacin de hecho (500) .

(470) CNFed. CA, Sala II, 3/8/1989, "Lnea 20 S.A. v. Estado nacional (Min. de Obras y Servicios
Pblicos) s/nulidad de resolucin": "Toda vez que el rgimen de los artculos 15 y 14 y
concordantes de la ley 19549 no determina en forma inequvoca los casos de anulabilidad (nulidad
relativa), tal cometido queda en manos del intrprete quien puede, con base en las caractersticas
propias de cada hiptesis, precisar no slo el vicio que afecta el acto administrativo sino su mayor o
menor magnitud y en orden a ello, los efectos y el posible saneamiento de la invalidez verificada".
(471) Por ejemplo, si en derecho administrativo se puede dar por reproducida la doble clasificacin del
derecho civil sobre actos nulos y anulables, por un lado, y nulidad relativa y absoluta por el otro, as
como su compatibilidad con las categoras de actos administrativos regulares o irregulares. Ver
adems los comentarios a los arts. 17 y 18 .
(472) CSJN "Pustelnik", Fallos, 293:133 ): "Que una de las categoras de la invalidez de los actos
administrativos es la concerniente al acto irregular, en el cual luce manifiestamente un grave error

213

de derecho que supera lo meramente opinable en materia de interpretacin de la ley. Dicho acto
irregular no ostenta apariencia de validez o legitimidad en virtud de su ttulo y ha de ser calificado
como acto invlido por la gravedad y evidencia del vicio que contiene (Fallos, 164:140; 179:249;
185:177; 250:491 ; 253:15 , entre otros)". PTN, Dictmenes, 198:042 del 31/7/1991 y 198:115 del
5/9/1991; PTN, Dictmenes, 234:156, del 26/7/2000, "La Procuracin del Tesoro ha
interpretado las normas contenidas en los artculos 14 y 19 de la ley 19549. Ha sostenido sobre el
particular que la nulidad absoluta slo se configura cuando ha mediado una grave violacin del
derecho aplicable, y que en caso de duda sobre la entidad del vicio debe optarse "con fundamento en
el principio de la conservacin de los valores jurdicos", por afirmar la existencia del vicio menor (v.
Dictmenes 146:364, entre otros) (Dictmenes 198:115). Y ha enfatizado que aun cuando una
interpretacin puramente literal pudiera conducir a otra conclusin, que corresponda optar por la
gravedad o importancia del vicio como criterio distintivo entre actos nulos y anulables" (La
bastardilla nos pertenece).
CNFed. CA, Sala IV, del 8/4/1999, "Villalonga Furlong S.A. v. Encotel s/ contrato administrativo" ,
causa 51619; Sala II, del 29/8/1995 "Ramrez, Nlida Venancia v. E.N. (Mo. de Salud y Accin
Social) s/empleo pblico" , del voto de la Juez Herrera, consid. 3, CSJN, 17/9/1996 "Bentez,
Eduardo Alcides v. Municipalidad de Concepcin del Uruguay", JA, 1997-III-45 , del voto en
disidencia de los Dres. Lpez y Vzquez (consid. 8); CNFed. CA, Sala II, 3/8/1989 "Lnea 20 S.A.
v. Estado nacional (Min. de Obras y Servicios Pblicos) s/ nulidad de resolucin"; CNFed. CA,
Sala II, 13/6/1996; "Ballatore, Juan Alberto v. E.N. (Mo. de Justicia) s/empleo pblico", causa
15026/93.
(473) CNFed. CA, Sala IV, del 8/4/1999 "Villalonga Furlong S.A. v. Encotel s/contrato
administrativo" , causa 51619.
(474) CNFed. CA, Sala I, del 9/12/1999, "Bentez, Manuel.C. v. Estado nacional s/empleo pblico" ,
causa 17510 del voto del Dr. Licht; dem, "Empresa de Transportes Especiales S.A. (T.F. 14.932-I)
v. D.G.I.", del 25/2/2000.
(475) CNFed. CA, Sala II, 26/5/1998, "G.A.P. S.A.C.I.F. e I. v. Estado nacional - Poder Judicial de la
Nacin s/contrato de obra pblica"" , causa 19504/97 del voto de la Juez Garzn de Conte Grand.
(476) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 , 151.
(477) CSJN, "Pustelnik", 293:133 .
(478) PTN, Dictmenes, 233:344 vta.
(479) CNFed. CA, Sala II, 8/3/2001, "Calot, Silvina Alejandra v. M de Trabajo y Seg. SCL, Resol.
999/91 y 1005/91 " . En el caso el pase a disponibilidad de una empleada pblica se haba dispuesto
con la firma del ministro del rea pero sin la del secretario de la Funcin Pblica quien segn una
resolucin del presidente del Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa deba
suscribir el acto administrativo. As el Tribunal consider que la resolucin cuestionada "fue
suscripta slo por el ministro de Trabajo, sin observar la norma del instructivo mencionado".
(480) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 .
(481) Ver comentario al art. 12 , DL.

214

(482) CSJN, "Pustelnik", Fallos, 293:133 .


(483) PTN, Dictmenes, 235:453.
(484) CNFed. CA, Sala II, 3/8/1989, "Lnea 20 S.A. v. Estado nacional (Min. de Obras y Serv.
Pblicos) s/nulidad de resolucin".
(485) Ver los comentarios a los incs. d) y e) del art. 7 precedentes.
(486) PTN, Dictmenes, 198:115 del 5/9/1991; 146:364; 234:156 del 26/7/2000.
(487) CNFed. CA, Sala II, del 29/8/1995 "Ramrez, Nlida Venancia y otros v. Estado nacional (M de
Salud y Accin Social) s/empleo pblico" , causa 12.031/95 del voto de la mayora: jueces Garzn
de Conte Grand y Damarco.
(488) CNFed. CA, Sala V, l 5/3/2001, "AADI CAPIF Asociacin Civil Recaudadora y otros v. PEN,
Sec. de Prensa y Difusin - Resol. SMC 104/96 s/proceso de conocimiento, del voto del juez
Grecco al que adhiri el juez Gallegos Fedriani ; el juez Otero adhiri a la resolucin y a los
consids. I, II y III con excepcin del prrafo transcripto y del consid. IV que se resume en el texto.
(489) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 ; idem en "Sosa de Basso, Mara Anglica y otra v. Provincia
de Buenos Aires y otra", Fallos, 310:1578 .
(490) CSJN, "Pustelnik", Fallos 293:133 .
(491) CSJN, 24/4/1979, "S.C.A. Meridiano v. Administracin General de Puertos" , Fallos, 301:300.
(492) CNFed. CA, Sala II, 29/8/1995 "Ramrez, Nlida Venancia y otros v. Estado nacional (M de
Salud y Accin Social) s/empleo pblico" , causa 12.031/95, del voto de la mayora: jueces Garzn
de Conte Grand y Damarco.
(493) CNFed. CA, Sala IV, 8/4/1999, "Villalonga Furlong S.A. v. Encotel s/contrato administrativo" ,
causa 51619.
(494) CNFed. CA, Sala V, del 5/2/1998, "Estado nacional v. Romero, Gregorio" ; Sala V, 18/11/1996,
"Rioboo, Delia Beatriz v. Ministerio del Interior - PEN" , causa 28145/96.
(495) CNFed. CA, Sala I, "Rava, Marta I. v. Estado nacional (Fiscala de Investigaciones
Administrativas)" , LL, 1996-C-459.
(496) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 .
(497) CSJN, 27/9/2001, "Mill de Pereyra, Rita Aurora; Otero, Ral Ramn y Pisarello, ngel Celso v.
Estado de la Provincia de Corrientes s/demanda contenciosa administrativa" , del voto de los
jueces Fayt y Belluscio.
(498) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 ; CSJN, 24/4/1979, "S.C.A. Meridiano v. Administracin
General de Puertos", Fallos, 301:292 .
(499) CSJN, "Pustelnik", Fallos, 293:133 . Ver adems los comentarios a los arts. 12 , 17 y 18 .
(500) CNFed. CA, Sala IV, del 8/4/1999 "Villalonga Furlong S.A. v. Encotel s/contrato
administrativo" , causa 51619; CSJN, "Pustelnik" (Fallos, 293:133 ) del voto de la juez Herrera,
consid. 3, CSJN, 17/9/1996, "Bentez, Eduardo Alcides v. Municipalidad de Concepcin del

215

Uruguay", JA, 1997-III-45 , del voto en disidencia de los Dres. Lpez y Vzquez (consid. 8); CSJN,
"Servi Vinciguerra, A.C. v. BCRA", Fallos, 321:277 ; CNFed. CA, Sala II, 3/8/1989, "Lnea 20 S.A.
v. Estado nacional (Min. de Obras y Servicios Pblicos) s/nulidad de resolucin"", CNFed. CA,
Sala II, 13/6/1996, "Ballatore, Juan Alberto v. E.N. (Mo. de Justicia) s/empleo pblico" , causa
15026/93; Sala II, 29/8/1995, "Ramrez, Nlida Venancia v. E.N. (Mo. de Salud y Accin Social)
s/empleo pblico" . PTN, Dictmenes, 198:42 del 31/7/1991 y 198:115 del 5/9/1991; PTN,
Dictmenes, 234:156, del 26/7/2000, 146:364; 198:115 entre otros.

VI. EFECTOS DE LA NULIDAD


a) es absoluta (501) ;
b) priva de efectos al acto (502) ;
c) es insanable; obliga a declarar o solicitar judicialmente -segn corresponda- (503) su
revocacin (504) ;
d) tiene efectos retroactivos (505) ;
e) para alguna jurisprudencia (506) es imprescriptible; lo propio surge de algunos
dictmenes de la PTN (507) . Sin embargo mayoritariamente se ha declarado la
validez de la aplicacin del plazo de caducidad para interponer la accin que se
establece en el art. 25 , DL -a cuyo comentario se remite- sin diferenciar los efectos de
la nulidad y la anulabilidad ni tenerse en cuenta que ante el acto nulo de nulidad
absoluta debera privar la imprescriptibilidad (508) ;
f) alguna jurisprudencia afirma que los actos anulados constituyen actos ilcitos y
acarrean sus consecuencias, entre ellas el resarcimiento del dao moral (509) .

216

(501) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 .


(502) CNFed. CA, Sala IV, 27/4/1993, "Galndez, Elida Victoria v. Estado nacional (Min. de
Salud) s/ nulidad de resolucin" .
(503) Ver comentarios a los arts. 17 y 18.
(504) CNFed. CA, Sala IV, 27/8/1998, "Nopitsch, Juan Enrico v. U.B.A." , causa 14295/95; Sala V,
5/2/1998, "Gendarmera Nacional (Estado nacional) v. Romero, Gregorio s/retiro militar y
fuerzas de seguridad", causa 4105/92; PTN, Dictmenes, 233:329; 230:194; 235:412.
(505) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 ; CNFed. CA, Sala I, 12/3/1998, "Kohn Loncarica,
Alfredo Guillermo v. Poder Legislativo Nacional - Biblioteca del Congreso de la Nacin
s/empleo pblico" , causa 7440/91; Sala I, 6/8/1996, "Escudero de Dacharry, Mara Cristina
v. Caja de Ret. Jub. y Pen. de la Pol. Fed. - Somer, Hilda s/retiro militar y fuerzas de seguridad"
; causa 14622/93; PTN, Dictmenes, 230:194; Sala V, 5/2/1998, "Gendarmera Nacional
(Estado nacional) v. Romero, Gregorio s/retiro militar y fuerzas de seguridad" , causa
4105/92, si bien en el voto del juez Gallegos Fedriani "al que adhieren los jueces Otero y
Grecco" se realiza esta afirmacin, en el caso concreto entienden existe una de las dos
excepciones que pueden darse: a) cuando el administrado o la Administracin Pblica hubieren
ejecutado el acto sin conocer la existencia del vicio y b) el vicio o defecto no le fuera imputable
total o parcialmente a quien se perjudica con la nulidad. En efecto se trataba de un haber de
retiro que fue mal liquidado y abonado durante aos, sin que ello le fuera imputable al
demandado; imponer all efectos retroactivos importaba que el administrado debiera devolver
los importes de su jubilacin percibidos ante el error administrativo; CNFed. CA, Sala III,
5/2/1997, "Fernndez, Ral Evencio y otros v. BCRA s/proceso de conocimiento" , causa
381/92: en este caso se expres que en el mbito del derecho administrativo la retroactividad
no se presume conforme a lo establecido por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re
"Mensaghi, Daro y otro v. B.C.R.A.", Fallos 318:69, del 14/2/1995 y cita de Fallos, 307:1964 .
(506) CSJN, "Los Lagos", Fallos, 190:142 ; CNFed. Civ. y Com. Sala III, 3/7/1997, "Maruba SCA
v. Estado Nacional - Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos s/medidas
cautelares" , causa 13498/94. En este ltimo caso, la imprescriptibilidad fue declarada a favor
del Estado.
En contra CNCiv, Sala E , 5/9/1996, "Landivar de Matienzo, Mara M. y otro v. Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires" oponiendo el concepto de imprescriptibilidad a la posibilidad de
existencia de plazos de caducidad para el ejercicio de la accin.
(507) PTN, Dictmenes 168:452; 189:72.
(508) CNFed. CA, Sala IV, "Muoz, Jos" , del 16/4/1998; Sala III, "Padilla", del 13/4/1989;
"lvarez Lancellotti", LL, 1998-D-449; "Ronanduano de Maeso", LL, 1988-B-442; Sala V,

217

"Chanampa" (1997), LL, 1997-E-500; CFed. Resistencia, "Pereyra de Ferreyra", LL, 1997-A100.
En contra CNFed. CA, Sala V, "Nbile", LL, 1997-C-831.
(509) CNFed. CA, Sala IV, del 20/10/1999, "Ausina, Jorge Daniel v. O.S.N. s/empleo pblico" ;
Sala IV, 3/9/1997 "Antinori, Osvaldo R." , causa 2258/97, del voto del juez Galli; Sala IV,
25/3/1997, "Cedale, Eduardo A. y otros v. Estado nacional" .

VII. LOS CASOS DE LOS INCISOS A) Y B)


Tal como ha quedado expuesto precedentemente, el criterio ms extendido en la
jurisprudencia y en los dictmenes de la PTN para determinar la nulidad del acto
administrativo es el de la gravedad del vicio. Sin perjuicio de lo cual, cuando coincide tal
criterio con la mencin del mismo en alguno de los incisos del artculo que se comenta, la
jurisprudencia suele acudir con mayor frecuencia a su encuadre en los mismos.
1. Inciso a)
Cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error esencial; dolo, en
cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia
fsica o moral ejercida sobre el agente; o por simulacin absoluta (510) .
1.1. Error
1.1.1. El error como causal de nulidad
El decreto-ley 19549/72 menciona al error en el art. 14 , inc. a), diciendo que es causal de
nulidad cuando fuere esencial y hubiere significado en el caso de que "la voluntad de la
Administracin resultare excluida" (511) .
Debe versar entonces sobre un aspecto importante del acto y ser de tal magnitud como
para permitir afirmar que la Administracin no tuvo verdadera intencin de dictar tal
acto. Si la Administracin lo hubiere conocido no habra dictado el acto, o lo habra hecho
con un contenido esencialmente diverso (512) .

218

Ejemplos de este tipo de actos viciados por error esencial seran entonces: un indulto que
se refiere a una persona distinta de la que el Poder Ejecutivo tuvo voluntad de indultar;
una declaracin de estado de sitio que por error material en la confeccin del decreto se
refiere a un lugar distinto del contemplado; el veto de una ley distinta de la que se tuvo
en cuenta, por un error en la mencin del nmero; el nombramiento en la funcin pblica
de una persona distinta de la que se deseaba nombrar, por homonimia, etc.
Tambin resulta viciado por error esencial la parte pertinente de una lista de ascensos o
designaciones en la que, previo a su firma, se intercalaron nombres y apellidos no
incluidos en la propuesta original, que el firmante no tena intencin ni conocimiento de
cambiar (513) . All se consider que el acto era nulo de nulidad absoluta y la extincin de
sus efectos, retroactiva. Sin embargo, los efectos prcticos fueron materialmente ex nunc,
porque se lo consider funcionario de hecho por el tiempo de desempeo del cargo y por
ende no se formularon cargos por los haberes percibidos (514) , ni qued tampoco
afectada la validez de sus actos.
1.1.2. Errores de menor gravedad
Si el error no reviste tales caractersticas, el acto puede ser anulable, o vlido. Se trata de
circunstancias a apreciar en cada caso (515) . As, por ejemplo, en un caso se inscribe a
una sociedad como entidad de seguro en la creencia errnea, provocada por el dolo de la
empresa, de que tena el capital mnimo requerido. All se consider que el error no haba
recado sobre la naturaleza ni el objeto del acto, no siendo pues excluyente de la voluntad.
El acto fue considerado anulable y prescripto en el plazo de dos aos del art. 4030 del
Cdigo Civil; en virtud de ello se estim que el vicio se encontraba saneado a la fecha de
la decisin. Adems, la sociedad ya tena un capital superior al mnimo (516) .
1.1.3. Acerca del llamado error de derecho
La jurisprudencia suele encuadrar ciertos vicios como error de derecho, sin embargo, ello
debe ser entendido cuidadosamente a efectos de no perder de vista su gravedad y por
ende las posibles consecuencias del mismo tornando al acto nulo, anulable o bien
inexistente.
As la CSJN da a los casos en que el administrador dict actos en contravencin a
normas jurdicas o en situaciones para las cuales las normas jurdicas lo desautorizaban,
como "error de derecho" y "error de hecho"; pero resulta ms claro considerar que el
error en cuanto vicio de la voluntad slo existe cuando el administrador dicta un acto
distinto del que tena voluntad de dictar: quera hacer una cosa y firm otra (517) .
Cabe admitir que un error en los fundamentos pueda ser considerado como vicio de error
en la voluntad, cuando el administrador cree que est obligado a hacer algo y por eso

219

dicta el acto (518) . Aqu la voluntad estara viciada en cuanto el funcionario no resolvi
por libre decisin, sino por obedecer a lo que crea era su obligacin. No hizo lo que
quera, sino lo que entendi que deba. Si hay error, se tratara de un caso de anulabilidad
o nulidad dependiendo del caso concreto.
1.1.4. El error no invalidante
Se ha dicho, en materia de revalo inmobiliario, que la autoridad administrativa no puede
invocar en contra del contribuyente el error que se hubiere cometido al practicarse la
tasacin de un inmueble. No puede admitirse la introduccin del error en la tasacin
fiscal una vez exigido y satisfecho el tributo. Razones de seguridad jurdica as lo
determinan (519) .
1.2. Dolo
Cuando se dan los vicios de dolo, violencia o simulacin, el acto es anulable y as lo ha
dicho la CSJN en "Carman de Cantn" (520) , pero pueden hacerse algunas distinciones
segn el tipo de vicio y su gravedad en cada caso.
El principio milenario de la buena fe importa la ilicitud de las conductas engaosas,
maliciosas, sorpresivas, contradictorias. El dolo es un supuesto ms, contra el que el
derecho romano ya sostena que no caba la indulgencia. El decreto-ley 19549/1972
considera uno de los casos de dolo, en cuanto se "tengan como existentes hechos o
antecedentes inexistentes o falsos" y lo sanciona con la nulidad. Parece una solucin
correcta, ya que el dolo es la anttesis del principio de la buena fe y as como se tutela sta
debe castigarse aqul.
No creemos que corresponda restringir el dolo al solo supuesto mencionado por el
decreto-ley, ni tampoco postular la regla de que todos los casos de vicio de dolo acarrean
la nulidad: cabe distinguir distintos supuestos.
En relacin al posible dolo del Poder Ejecutivo, en algn caso hasta se ha considerado
que ello por hiptesis es imposible (521) .
En caso de existir connivencia dolosa del funcionario y el administrado, el acto es nulo, y
no anulable, pues la trascendencia del dolo es mucho mayor. Para ello no hace falta que el
dolo sea producto del soborno o cohecho, basta que exista el deliberado propsito comn
de violar los preceptos y medidas preventivas de la ley o de la Convencin
Interamericana Contra la Corrupcin.
Puede haber, en cambio, actos dolosos que por el principio de insignificancia no reciban
reproche penal ni administrativo: no se trata entonces de fulminar todo y cualquier acto

220

doloso con la nulidad, sino preferentemente aquellos que resultan verdaderamente


trascendentes para la sociedad, los usuarios, etc. La excesiva y generalizada punicin
puede resultar contraproducente.
1.3. Violencia o intimidacin
Podra darse por ejemplo cuando el administrador fuerza un asentimiento expreso o
implcito al acto, en los casos en que tal asentimiento es condicin de la validez del
mismo. All el vicio de la voluntad no est especficamente en el acto administrativo sino
en el acto del particular, pero dado que ste es condicin de validez del primero -en el
caso que analizamos- resulta tambin viciado el acto administrativo. No existen
decisiones consolidadas sobre la nulidad o anulabilidad en tal caso.
La violencia sobre el agente cometida por el propio administrado a quien el acto va
dirigido, o por terceros, hace que el acto sea nulo, aunque para algunos es anulable.
La violencia o intimidacin vicia la voluntad tanto si se ejerce sobre la persona o sobre los
bienes, sea del mismo individuo o de su cnyuge, ascendientes o descendientes. En todos
los casos debe atenderse a la edad, sexo y condicin de las personas, a fin de evaluar el
temor que la amenaza haya podido producir en ellas.
Tambin es importante apreciar el clima general en el cual el acto particular de
intimidacin se produce. A mayor grado de seguridad general de los hombres y los
bienes, mayor exigencia corresponde aplicar al juzgamiento de determinada amenaza
sobre una persona, para poder resolver sobre la nulidad del acto. Inversamente, en un
clima general de inseguridad, temor o incertidumbre, pueden realmente viciar la
voluntad actos de intimidacin que normalmente no produciran tal efecto. Al considerar
un acto particular de violencia o intimidacin dentro de un contexto poltico general, se
torna tambin menos ntido el problema de la prescripcin de la accin o, en su caso, de la
caducidad. Pensamos que la prescripcin o la caducidad no pueden comenzar a
computarse sino a partir del momento en que la intimidacin o violencia han cesado.
Ahora bien, puede ocurrir que cese el acto particular de intimidacin pero subsista el
clima general de inseguridad. En este caso entendemos que debe adoptarse un criterio
amplio y aceptar la accin o el recurso cualquiera sea el tiempo transcurrido desde el acto
concreto de intimidacin o violencia; sujeto, por cierto, a que se acredite que
efectivamente ha existido dicha intimidacin.
En los casos en que la intimidacin es de pblico y notorio conocimiento, como lo ha sido
el temor a perder vida y propiedades en un pasado reciente, se han dictado leyes
dispensando de la prescripcin operada, en virtud de transacciones internacionales ante
la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (caso Birt) (522) .

221

1.4. Simulacin
La simulacin absoluta produce la nulidad del acto, segn el art. 14 , inc. a) del decretoley. Ahora bien, si por simulacin absoluta ha de entenderse lo mismo que el art. 956 del
Cdigo Civil, se supondra no tanto que nos encontramos con algunos elementos
simulados (la fecha o el lugar, para tomar los ms tpicos), sino que estamos ante la
celebracin de un acto jurdico que casi nada tiene de real.
En otro extremo puede ocurrir que la simulacin no tenga por objeto ni resultado
vulnerar el ordenamiento jurdico ni por ende lesionar derechos de terceros, en cuyo caso
puede llegar a ser intrascendente. Una de las frecuentes simulaciones en este sentido, en
la Administracin Pblica, es antedatar actos por simple demora burocrtica en
suscribirlos en tiempo conveniente u oportuno: si con ello no se perjudican derechos de
terceros ni se vulneran otras reglas jurdicas que la simple inexactitud material, quizs el
defecto pueda ser objeto de dispensa. Pero debe tenerse mucho cuidado, pues se est
desconociendo una norma expresa.
La simulacin de la fecha es tambin importante si va unida a una limitacin temporal
para el ejercicio de una competencia. En ese caso la simulacin importa tambin
incompetencia ratione temporis y el vicio se agrava. En ese ejemplo es un vicio muy
frecuente en la prctica administrativa, aunque difcil de probar; por ello es que nos
parece irreal interpretar que lo que importa es que el acto haya sido supuestamente
firmado en la fecha en que debi haberlo sido, aunque haya sido notificado despus, por
ejemplo, despus de haber perdido vigencia la norma que facultaba al rgano a emitirlo.
En tales casos es claro que el acto no se firm oportunamente y que la tarda notificacin
no es sino una forma de ocultar la igualmente tarda, pero simuladamente oportuna,
suscripcin del acto. Ayudan a esa jurisprudencia las doctrinas que insisten en distinguir
entre validez (existencia: el acto firmado pero no notificado) y eficacia del acto (a partir de
su notificacin), como si pudiera existir norma jurdica alguna que fuera vlida pero no
eficaz. La norma que no produce efectos jurdicos porque no ha nacido al mundo externo
no es una norma jurdica. Esa doctrina ayuda a la simulacin como prctica
administrativa, lo que ciertamente no parece congruente con los principios que debiera
tener la Administracin de un Estado de Derecho.
La simulacin se parece al dolo en que es conducta artera o maliciosa; a diferencia del
error, no es producto de la negligencia o del descuido, sino de la perversidad o de la mal
entendida viveza. Se emparent as con la desviacin de poder, la mala fe, la inmoralidad
administrativa. Por estos motivos creemos que debe tenerse a su respecto un criterio
amplio en cuanto a la admisin de medios probatorios, incluso los indiciarios.

222

2. Inciso b)
Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que la delegacin o sustitucin
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que
inspir su dictado.
2.1. Incompetencia
Para el anlisis de la nulidad por vicios en la competencia se remite a los comentarios al
art. 7 , inc. a), DL, debiendo destacarse que el vicio en la competencia por razn del grado
tiene en el decreto-ley un tratamiento diferente, tal como surge del texto mismo del art.
14 , inc. b), y del art. 19 , inc. a), en cuanto permite su ratificacin por la autoridad
competente (523) .
En los restantes casos de incompetencia se impone la solucin del decreto-ley, vale decir
la nulidad absoluta del acto.
2.2. Causa
En el caso de vicio grave en la causa, la jurisprudencia diferencia que realmente sean
falsos los hechos (524) o el derecho invocado o que los mismos no hubieran existido, de
aquellos supuestos en los que existiendo hubieran sido inadecuadamente expuestos en el
acto, lo que redunda ms en un vicio en la motivacin (525) que en la causa.
En el primero de los supuestos se pronuncia por la nulidad absoluta (526) .
Para ampliar, remitimos a los comentarios al art. 7 , inc. b), DL.
2.3. Violacin a la ley aplicable
ste es uno de los vicios que ms fuertemente afecta al objeto del acto administrativo,
razn por la cual genera habitualmente -frente a la gravedad del mismo- su nulidad (527)
. Ampliamos lo expuesto en el anlisis al art. 7 , inc. c), DL.
2.4. Violacin de las formas esenciales
La violacin a las formas esenciales -tal como fuera expuesto al comentar el art. 8 , DL, al
que se remite- presenta algunas cuestiones interpretativas de difcil resolucin por cuanto
no aparecen mencionadas normativamente cules son tales formas esenciales, de modo

223

que es preciso estar atento a lo que surge de los diferentes pronunciamientos y a la


diversa terminologa que se emplea, ya que segn los casos, a veces, se encuadra en este
supuesto a los vicios graves en el procedimiento (528) , violacin al debido proceso (529) ,
la falta de consagracin escrita del acto o la carencia de firma y otros de diversa
consideracin.
2.5. Violacin de la finalidad
Para su consideracin se remite al comentario al art. 7 , inc. f).

(510) CNFed. Civ y Com, Sala III, 3/7/1997, "Maruba SCA v. Estado nacional, M de Economa
Obras y Servicios Pblicos s/medidas cautelares" , causa 13498/94.
(511) CNFed. CA, Sala V, 18/11/1996, "Rioboo, Delia Beatriz v. Ministerio del Interior - PEN" ,
causa 28145/96; Sala V, 16/3/1998, "Hanke de Fernndez, Gladys Leonor v. Ministerio del
Interior - Art. 3 , ley 24043" , causa 26349/97; Sala I, 3/11/2000, "Mendaz, Marta Nubia v.
Estado nacional / M del Interior / Art. 3 , ley 24043" , causa 455/00.
(512) PTN, Dictmenes, 160:224, 227; CNFed. CA, Sala II, 13/6/1996, "Ballatore, Juan Alberto v.
E.N. - M de Justicia s/empleo pblico" , causa 15026/93.
(513) PTN, Dictmenes, 141:68, 71.
(514) PTN, Dictmenes, 141:68, 73 y citas de 94:216; 105:272; 115:387; 116:343.
(515) PTN, Dictmenes, 198:42: "...esta Procuracin del Tesoro ha tenido oportunidad de sealar
que: "...la Corte Suprema de Justicia hace una distincin entre errores justificables y no
justificables, segn sea la claridad del texto legal. Cuando el texto legal es confuso y con
posibles interpretaciones encontradas, el error de autos es justificable y el acto no es nulo..."
(Dictmenes, 76:359)".
(516) PTN, Dictmenes, 113:120, 121; 124:7.
(517) PTN, Dictmenes, 141:68. En algunos casos se declar que el vicio era de error y el acto
resultaba slo anulable. PTN, Dictmenes, 113:120. A su vez, en 155:565 se consider como
error en tanto que vicio de la voluntad, al error en el clculo de costos financieros, por no tener
en cuenta el elemento "tiempo de pago" y se propici la nulidad.
(518) PTN, Dictmenes, 113:120, lo encuadr como error subsanable para evitar la mayor sancin
que devendra de reputarlo viciado por arbitrariedad, lo que excluira su saneamiento por el
transcurso del tiempo, que fue lo que all resolvi.

224

(519) CSJN, "Guerrero de Louge, Susana Ernestina Teresa y otros v. Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires", del 12/11/1998, ED, 182-542 y "Bernasconi, SAIAGFCIeI v.
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires"" , del 12/11/1998, ED 182:539; CCAyT de la
CABA, Sala II, del 14/2/2002, "Pretoria SAF v. GCBA s/accin meramente declarativa"; del
21/2/2002 "Murphy, Martn Daniel v. GCBA, s/accin meramente declarativa"; del
21/2/2002, "Pruden, Margarita Judith Lucrecia v. GCBA s/accin meramente declarativa",
del 29/8/2002, "Weisenberger, Silvia Marta v. GCBA s/accin meramente declarativa" (art.
277 CCAyT).
(520) CSJN, Fallos, 175:368, "Carman de Cantn" , 1936.
(521) Nuestra jurisprudencia es extremadamente reticente para considerar el dolo del funcionario,
al punto que ha llegado a negar en principio que pueda existir dolo en un acto del Poder
Ejecutivo (CSJN, "Rodrguez Guichou", 1943, Fallos, 195:339 ).
(522) El fallo local de aplicacin es CSJN, "Birt", LL, 1995-D-294.
(523) CSJN, 25/10/1979, "S.A. Duperial I.C. v. Nacin Argentina", Fallos, 301:953 . PTN,
Dictmenes, 234:156; 238:327.
(524) PTN, Dictmenes, 230:194.
(525) CNFed. CA, Sala I, 10/2/2000, "Garca Pacheco, Alicia Isidora v. C.P.A.C.F." causa,
19245/97, en el caso, en el voto en disidencia del juez Licht, consid. 4, se sostuvo que el acto
era nulo de nulidad absoluta. Ver para vicios en la motivacin los comentarios al art. 7 , inc. e),
DL.
(526) CNFed. Civ. y Com., Sala 1, 13/6/2000, "Royal Canadian Mint. v. Instituto de la Propiedad
Industrial s/denegatoria de patente" , causa 4148/99; PTN, Dictmenes, 233:329; 233:340;
235:412.
(527) CNFed. CA, "Urundel del Valle S.A. v. Estado nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/varios"
, causa 5188/94; PTN, Dictmenes, 233:329.
(528) CNFed. CA, Sala I, 12/5/2000, "Gramajo, Ral Ambrosio v. ISSB - Resol. 114/96", causa
23265/97; PTN, Dictmenes, 233:329. Ampliar en comentario al art. 7 , inc. d).
(529) CNFed. CA, Sala I, 9/12/1999, "Benitez, Manuel C. v. Estado nacional (P.E.N. y otro)
s/empleo pblico" , causa 17510/92, Sala I, del 12/5/2000, "Gramajo, Ral Ambrosio v. ISSB
" Resol. 114/96 ", causa 23265/97; Sala V, 5/3/2001, "AADI CAPIF Asociacin Civil
Recaudadora y otros v. PEN - Sec de Prensa y Difusin - Resol. SMC 104/96 s/proceso de
conocimiento" .

Artculo 15.- (Texto segn ley 21686 ) Anulabilidad

225

Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisin o vicio que no llegare a


impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto ser anulable
en sede judicial.
Concordancia: LPACABA, art. 15 .
Tal como se expresara en los puntos 1 a 6 en el comentario al artculo anterior a los que
se remite, no resulta de una interpretacin literal ni tan sencilla la determinacin de en
qu casos un acto administrativo viciado resultar anulable.
As ha expresado la jurisprudencia que toda vez que el rgimen de los arts. 15 y 14 y
concordantes del decreto-ley 19549/1972 no determina en forma inequvoca los casos de
anulabilidad (nulidad relativa), tal cometido queda en manos del intrprete quien puede,
con base a las caractersticas propias de cada hiptesis, precisar no slo el vicio que afecta
al acto administrativo sino su mayor o menor magnitud y en orden a ello, los efectos y el
posible saneamiento de la invalidez verificada (530) .
El caso particular del vicio de incompetencia por razn del grado en el supuesto de que la
delegacin o la avocacin estuvieren permitidas es un caso especial, ya que si bien est
claramente fuera del supuesto de acto nulo (de nulidad absoluta), no siempre se lo califica
concretamente como acto anulable o se lo incluye dentro del artculo 15 .
Son caractersticas de la anulabilidad del acto administrativo:
a) que en general debe ser declarada en sede judicial a pedido de parte;
b) se diferencian actos irregulares (nulos e inexistentes) de los regulares (vlidos o
anulables) vinculando dicha clasificacin con los caracteres del acto administrativo (531) ;
c) si bien depende de la gravedad menor del vicio, generalmente requiere una
investigacin de hecho.
Los efectos de la anulabilidad, en general son los siguientes:
a) permite su saneamiento (532) ;
b) sus efectos son para el futuro (desde su declaracin en sede administrativa o
judicial) (533) ;
c) la accin para solicitarla prescribe a los dos aos.
Artculo 16.- Invalidez de clusulas accidentales o accesorias

226

La invalidez de una clusula accidental o accesoria de un acto administrativo


no importar la nulidad de ste, siempre que fuere separable y no afectare la
esencia del acto emitido.

Concordancia: LPACABA, art. 16 .


Con relacin a la norma en anlisis, la primera observacin que puede realizarse respecto
de la afectacin de clusulas accidentales de un acto administrativo, es que existe
nuevamente imprecisin terminolgica en cuanto a la consecuencia que tal vicio pudiera
causar. Ello por cuanto se refiere a la invalidez -en forma genrica- de la clusula y luego
a la posible nulidad o validez del acto.
Por ende, cabe preguntarse si slo se aplica a casos de nulidad o tambin a los de
anulabilidad.
En principio, al estar incluida luego de lo establecido en los art. 14 (nulidad) y 15
(anulabilidad) y dado el criterio rector sentado jurisprudencialmente en cuanto a que es la
gravedad del vicio la que finalmente determinar la consecuencia ms grave o la de
menor entidad, lleva a pensar que tal criterio se mantendr en la determinacin del grado
de invalidez de la clusula en s, para luego interpretar cul ser su repercusin sobre la
validez del acto al que afecta (534) .
Vale decir que la gravedad del vicio determinar en cada caso que la clusula accidental
pueda resultar nula o bien anulable, con las consecuencias que ello implica y que fueran
descriptas en los comentarios a los dos artculos precedentes.
Por su parte, una vez determinado cul es el grado de invalidez de la clusula, si ella fuera
separable y a su vez no afectara la esencia del acto administrativo en que se inserta, ser
entonces que puede pronunciarse por la validez del acto.
Ahora, puede inferirse del artculo bajo anlisis, que si la clusula no fuere separable o su
invalidez afectara la esencia del acto, ello de por s y a contrario sensu causara la nulidad
de ste? Pensamos que no, ya que ello depender en cada caso de la gravedad con que el
vicio que la afecta se proyecte a la totalidad del acto.
Entendemos adems que ste es un caso especial en que podran funcionar los modos de
saneamiento del acto administrativo (535) .

227

(530) CNFed. CA, Sala II, del 3/8/1989, "Lnea 20 S.A. v. Estado nacional (Min. de Obras y
Servicios Pblicos) s/ nulidad de resolucin".
(531) CSJN, "Pustelnik", Fallos, 293:133 . Ver adems los comentarios a los arts. 12 , 17 y 18 .
(532) PTN, Dictmenes, 238:553; 238:327. "La ratificacin y la confirmacin son los dos remedios
previstos por la Ley de Procedimientos Administrativos para sanear el acto anulable, y por
ende, otorgarle validez para la cual es indispensable que el acto administrativo que se pretenda
sanear sea anulable". PTN, Dictmenes, 233:336; 234:156.
(533) Surge entre muchos otros de la doctrina del citado caso "Pustelnik" y de los fallos CNFed.
CA, Sala I, del 12/3/1998, "Kohn Loncarica, Alfredo Guillermo v. Poder Legislativo Nacional.
Biblioteca del Congreso de la Nacin s/empleo pblico" , causa 7440/91; Sala I, del 6/8/1996,
"Escudero de Dacharry, Mara Cristina v. Caja de Ret. Jub.y Pen. de la Pol. Fed. - Somer, Hilda
s/retiro militar y fuerzas de seguridad" , causa 14622/93.
En cambio en otros se ha expresado "...en el derecho administrativo todo tipo de nulidad (sea
absoluta o relativa) opera, en principio, una vez declarada, efectos retroactivos, es decir, ex tunc,
tanto en relacin a los destinatarios originarios del acto como respecto de las transmisiones
sucesivas, y ya sea si la estructura del acto resulta unilateral o bilateral en su formacin. Tal es
el principio. Sin embargo, excepcionalmente la invalidez carecer de efectos retroactivos en los
siguientes supuestos: a) cuando el administrado o la Administracin Pblica hubieren ejecutado
el acto sin conocer la existencia del vicio y b) el vicio o defecto no le fuera imputable total o
parcialmente a quien se perjudica con la nulidad". En efecto se trataba de un haber de retiro que
fue mal liquidado y abonado durante aos, sin que ello le fuera imputable al demandado;
imponer all efectos retroactivos importaba que el administrado debiera devolver los importes
de su jubilacin percibidos ante el error administrativo; CNFed. CA, Sala V, del 5/2/1998,
"Gendarmera Nacional (Estado nacional) v. Romero, Gregorio s/retiro militar y fuerzas de
seguridad" , causa 4105/92 (voto del juez Gallegos Fedriani al que adhieren los jueces Otero y
Grecco).
CNFed. CA, Sala III, del 5/2/1997, "Fernndez, Ral Evencio y otros v. BCRA s/proceso de
conocimiento" , causa 381/92, en este caso se expres que en el mbito del derecho
administrativo la retroactividad no se presume conforme a lo establecido por la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin in re "Mensaghi, Daro y otro v. B.C.R.A.", Fallos, 318:69, del
14/2/1995 y cita de Fallos, 307:1964 .
(534) CNFed. Civ. y Com., Sala I, del 23/4/1998, "Lunmar Naviera S.A.C. v. YPF SE s/cobro de
pesos" , causa 2868/97. Se trata de un complejo caso, resuelto por mayora de votos (jueces De
las Carreras y Prez Delgado y la disidencia del juez Farrell) donde la actora haba adquirido a
la demandada un buque (el Mar Sereno) en condiciones que no permitan su navegabilidad
(operacin en la que aparentemente YPF haba entendido que el buque ya no podra navegar
en aguas argentinas). Sin embargo, la actora realiz reparaciones que permitieron su
recuperacin, presentndose luego a una licitacin llamada por YPF para realizar fletes con el
Mar Sereno y otros buques. La demandada habra contratado con la actora imponiendo como
condicin que el Mar Sereno no fuera utilizado, lo que si bien fue respetado por Lunmar
Naviera ejecutando el contrato en estas condiciones, gener luego el reclamo de indemnizacin

228

por daos y perjuicios al haber tenido que vender el buque por no poder utilizarlo, dada la
condicin de monoplica de YPF. Es en este contexto que en los votos de la mayora se
expresa que ""...cabe preguntarse si al obtener la licitacin pudo objetarla por la forma en que
fuera propuesta por Y.P.F. mediante la prohibicin de utilizar el buque en la orden de compra
n.... La respuesta es obvia. Pudo hacerlo, y no lo hizo. Por ende, debe atenerse, en principio, a
las consecuencias de su omisin. Pero me animo a decir algo ms. Aun cuando la hubiera
cuestionado, no hubiera mejorado su posicin. En efecto, la impugnacin de esta clusula
accidental del contrato "aunque todava no lo haba en tanto no se encontraba suscripto por
ambas partes" debe analizarse sobre la base de lo prescripto en cuanto a la legalidad del
"objeto" del acto administrativo (cfr. art. 16 de la ley 19549, que remite al requisito del art. 7 ,
inc. c] de la misma)...", del voto del juez De las Carreras, consid. 7, y que "en la mejor de las
hiptesis para la actora, la adjudicacin exteriorizada mediante la emisin de la orden de
compra... propona aspectos separables que exigan un comportamiento acorde con esta
particularidad. Por un lado, es obvio que la asignacin de un cupo de fletes la beneficiaba y, por
lo tanto, nada poda reprochar en ese sentido. Pero, por otro, la exclusin del "Mar Sereno"
apunt a un aspecto accesorio, susceptible de un cuestionamiento concreto que pusiera en tela
de juicio esa parte del contrato perjudicial para sus intereses (arts. 16 , de la ley 19549, y 1039
del Cd. Civil)"", de la ampliacin de fundamentos del juez Prez Delgado.
(535) Ver los comentarios a los arts. 19 y 20 .

Artculo 17.- Revocacin del acto nulo. (Texto segn ley 21686 )
El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y
debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede

229

administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere


generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, slo se podr impedir su
subsistencia y la de los efectos an pendientes, mediante declaracin judicial de
nulidad.
Concordancia LPACABA: art. 17 .
Artculo 17.- Revocacin del acto nulo. El acto administrativo afectado de nulidad
absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de
ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y
consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, slo se
podr impedir su subsistencia y la de los efectos an pendientes, mediante declaracin
judicial de nulidad, salvo que el interesado hubiera conocido el vicio del acto al momento
de su dictado, en cuyo caso esta limitacin ser inaplicable.

I. INTRODUCCIN. ACLARACIONES TERMINOLGICAS


Los arts. 17 y 18 del decreto-ley regulan los supuestos en los cuales la Administracin
Pblica puede o debe extinguir los efectos de un acto administrativo.
Es frecuente encontrar una gran diversidad e imprecisin en la terminologa utilizada
para referirse a la modificacin y extincin del acto administrativo: los autores se refieren
a un mismo tipo de modificacin o extincin con denominaciones diversas y total o
parcialmente superpuestas, lo que crea dificultades al lector.
Creemos preferible evitar este tipo de enfoque, que slo puede agregar confusin,
cualquiera sea la terminologa adoptada, y enunciar en cambio los actos que se extinguen
y las razones por las cuales son extinguidos, como as tambin los efectos de la extincin,
y finalmente el rgano que lo dispone.
Por ello consideramos que el anlisis de la extincin del acto no debe hacerse a partir de
los llamados "medios" de extincin (revocacin, anulacin, etc.) sino a partir de los actos
extinguidos, para luego clasificarlos de la manera que resulte ms conveniente, ex post y
no en forma apriorstica.
As hemos preferido, como se ver, distinguir la revocacin por razones de ilegitimidad
(y dentro de ella de los actos nulos -ex tunc- o anulables -ex nunc-) o por razones de
oportunidad, ambas en sede administrativa; y la anulacin en sede judicial, tanto de actos

230

nulos -ex tunc- como anulables -ex nunc-. Es la terminologa de la ley que parece hoy
prevalecer.
Los actos nulos pueden ser extinguidos tanto por la propia Administracin (si no han
comenzado a producir efectos, art. 17 in fine) como por la justicia. La "revocacin", lo
mismo que la "anulacin", constituye un medio especfico de extincin del acto
administrativo. A travs de ambos, el acto en cuestin "desaparece" del mundo jurdico,
con cese definitivo de sus efectos, por causas -tanto de ilegitimidad o de inoportunidadque pueden ser concomitantes o sobrevinientes a su emisin.
Distinguiremos luego, al igual que el artculo 18 del decreto-ley, segn que la revocacin
(dispuesta por la Administracin) se funde en razones de legitimidad o de oportunidad: la
anulacin, desde luego, slo procede por motivos de legitimidad en nuestro sistema (pero
ello comprende tanto las facultades regladas como discrecionales, control de
razonabilidad, desviacin de poder, etc.).
II. ESTABILIDAD DEL ACTO NULO
La estabilidad de los derechos es una de las principales garantas del orden jurdico, a tal
punto que podemos sentar un criterio general en este sentido, que slo podr ser objeto
de excepcin en casos concretos y ante norma expresa. De modo concordante, nuestra
Corte Suprema nacional ha recordado que "el orden pblico se interesa en que los
derechos adquiridos bajo el amparo de resoluciones definitivas queden inconmovibles" ya
que "de otro modo no habr rgimen administrativo ni judicial posible" (536) .
Tal solucin jurisprudencial -cuya base es constitucional y proviene de la seguridad
jurdica a favor de los derechos de los individuos frente al poder pblico- fue seguida por
los arts. 17 y 18 del decreto-ley 19549 y por el decreto 1510/1997 del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires. Cualquier clase de derecho subjetivo nacido al amparo de un
acto nulo queda amparado tambin por la regla de la estabilidad.
Tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin como la doctrina
mayoritaria y la Procuracin del Tesoro de la Nacin coinciden con el criterio contenido
en la primera parte del artculo: el acto administrativo afectado de nulidad absoluta
"debe" ser revocado por la administracin, de oficio o a peticin de parte: "Como se
desprende del art. 17 de la ley 19549, la Administracin se encuentra obligada, por un
imperativo legal, a revocar en sede administrativa por razones de ilegitimidad todo acto
irregular afectado de nulidad absoluta. No obstante lo cual, el ejercicio de esta obligacinpotestad revocatoria de la Administracin reconoce como lmite el hecho de que el acto

231

se encuentre firme y consentido y que hayan generado derechos subjetivos que se estn
cumpliendo" (537) ; "mediando en el caso la nulidad del acto administrativo en los
trminos del art. 14 , inc. b, de la ley 19549 que lo torna irregular, corresponde su
revocacin por la misma Administracin, de oficio o a peticin de parte, en resguardo de
la legalidad objetiva (conf. Dict. 92:170, 170:155)" (538) ; "La revocacin del acto
administrativo que adolece de algn vicio es una obligacin de la Administracin, en
virtud de los principios de verdad objetiva y de verdad material que deben imperar en el
procedimiento administrativo (conf. Dict. 207:517; 215:189)" (539) ; y "La estabilidad de
los actos administrativos no impide su revocacin por obra del propio rgano que los
expidi en casos de evidente ilegitimidad de aquellos (conf. Fallos, 225:231; 250:491 ;
265:349 )" (540) .
El deber impuesto a la Administracin de revocar actos irregulares ha sido puesto de
manifiesto por la Procuracin del Tesoro de la Nacin: "el acto administrativo afectado
de nulidad absoluta debe ser revocado, pues la potestad que emerge del art. 17 de la ley
19549 no es excepcional, sino la expresin de un principio que constrie a la
Administracin, frente a actos irregulares, a disponer la revocacin (conf. Dict. 183:275;
221:124)" (541) .
Cabe en esta instancia poner de resalto que para nosotros la potestad revocatoria de la
Administracin ejercida de oficio debera limitarse a los denominados actos "de
gravamen". Si el acto nulo es favorable o ampliatorio de derechos, entonces solamente
podra ser declarada su nulidad, si existiese, en sede judicial.
Lamentablemente, la doctrina y la jurisprudencia no han receptado esta distincin, y han
optado por apelar a las excepciones a la facultad revocatoria de oficio de la
Administracin -de las que nos ocupamos seguidamente- para justificar el ejercicio de
oficio de la potestad revocatoria anteponindola a los derechos nacidos al amparo de los
actos pretendidos nulos.
Con todo, es necesario precisar que el deber-potestad de la administracin para revocar
los actos administrativos de los cuales hubiesen nacido derechos para los administrados
debe ser interpretado con carcter restrictivo so riesgo de invertir el principio de la
irrevocabilidad de oficio en sede administrativa olvidando que la estabilidad "ser en
beneficio de los administrados y no de la Administracin" (542) .
En definitiva, y como principio, entendemos que la norma procura que cuando existan
situaciones jurdicas cuyos efectos se estn cumpliendo, stas gocen de estabilidad
protegiendo los derechos subjetivos de los particulares.

232

A pesar de la postura que propiciamos la jurisprudencia se ha inclinado por considerar


que el art. 17 debe interpretarse en favor de la potestad revocatoria de la Administracin
(543) y, consecuentemente, con carcter restrictivo las limitaciones impuestas al rgano
administrativo por la segunda parte de la norma (544) . No puede soslayarse, en efecto,
que la aplicacin de los supuestos de excepcin, en la prctica, comportar dejar
subsistente en el mundo jurdico un acto que se encuentra viciado de nulidad absoluta
hasta tanto se produzca la declaracin judicial de nulidad. De modo concordante, la
Procuracin del Tesoro de la Nacin ha sostenido que: "el principio de legalidad del
obrar administrativo lleva como consecuencia la necesidad de interpretar en forma
restringida la limitacin a la facultad de revocar el acto irregular, contenida en la segunda
parte del art. 17 de la ley de procedimientos administrativos (conf. Dict. 156:273)" (545) .
Que sucede cuando un acto nulo, adems de generar "derechos subjetivos que se estn
cumpliendo" tambin genera deberes; o sea, suscita derechos y obligaciones recprocos
entre la Administracin y los particulares? En este supuesto, la posibilidad o no de
revocarlos y los efectos ex nunc y ex tunc dependern de cada caso en particular (deberes
del particular-derechos de la Administracin; derechos del particular-deberes de la
administracin), por lo que podr haber -en su caso- una revocacin parcial del acto,
acomodada a la situacin de que se trate. Entendemos que la estabilidad funciona en
favor del administrado, en la parte en que se le reconoce o crea un derecho; y que si en un
mismo acto, por ejemplo, por un lado se reconoce un derecho y, por el otro, se impone
una sancin o crea un deber, este segundo aspecto no puede tener estabilidad aunque s el
primero.
III. LMITES A LA POTESTAD REVOCATORIA
La segunda parte del artculo 17 impone lmites a la potestad revocatoria de la
Administracin. Para que tenga lugar -dice el decreto-ley- el acto administrativo:
1. Debe ser "irregular"
Es decir afectado de nulidad absoluta.
2. No debe estar "firme" y "consentido"
Un acto est "firme" cuando, notificado, se venci el plazo legal para impugnarlo en sede
administrativa o judicial; y "consentido" cuando antes de vencer ese trmino se lo cumple
o se expresa su aceptacin.
Hemos criticado la reforma introducida por la ley 21686 al incorporar el requisito de que
el acto, para ser irrevocable, debe estar firme y consentido. La reforma es asistemtica

233

pues si no se exige para la estabilidad de los actos regulares segn el art. 18 que el acto
est firme y consentido, no tiene coherencia introducir ese recaudo para la estabilidad de
los actos irregulares segn el art. 17 .
Por ello entendemos que an impugnado el acto por el particular y, por lo tanto, no firme
y consentido en su totalidad, cabe entender que en la parte en que el particular ha
aceptado o consentido lo resuelto en l, se aplica la regla de la irrevocabilidad aun si el
acto es nulo y que puede proseguirse la discusin administrativa del acto sobre la parte
de l en que el particular exprese disconformidad (546) .
Sin embargo la jurisprudencia ha considerado que: "La falta de firmeza de un acto nulo es decir, con recursos pendientes o con posibilidad de ser recurrido- torna procedente y
necesaria (aunque se haya notificado la medida y aun cuando de ella se hayan generado
derechos subjetivos que se estn cumpliendo) su revocatoria por aplicacin del art. 17 de
la ley 19549, modificado por su similar nro. 21686 , cuyo segundo prrafo hace expresa
referencia a la firmeza del acto (conf. Dictmenes, 166:238; 167:25)" (547) .
En el mismo sentido la PTN tiene dicho que: "El acto administrativo nulo de nulidad
absoluta e insanable, es revocable en sede administrativa, de no encontrarse firme y
consentido. La falta de firmeza de un acto nulo torna procedente y necesaria su
revocatoria por aplicacin del art. 17 de la ley 19549, aunque se haya notificado la
medida y aun cuando de ella hubieran derivado derechos subjetivos que se estn
cumpliendo. Si el acto administrativo es irregular, est firme y consentido y ha generado
derechos subjetivos que se estn cumpliendo, la Administracin, que no debe dejar
subsistente el acto -a causa de su irregularidad- debe pedir su anulacin judicialmente. Si
no se dan simultneamente esos requisitos, la Administracin puede ejercer su potestad
revocatoria" (Dictmenes, 206:141).
3. El acto que se pretende revocar no debe haber generado "derechos subjetivos que se
estn cumpliendo"
La limitacin a la potestad revocatoria de los actos irregulares impuesta por la norma
plantea la necesidad de indagar cada caso concreto, para precisar si est configurado el
presupuesto normativo. A modo ejemplificativo citamos diversos casos en los que la
Procuracin del Tesoro de la Nacin se expidi sobre el particular:
a) "... en el caso no rige la limitacin prevista en el art. 17 de la Ley de Procedimientos
Administrativos por cuanto el acto viciado no haba alcanzado a generar derechos
subjetivos en vas de cumplimiento, toda vez que en situaciones como la de autos dichos

234

derechos slo pueden reputarse en ejercicio efectivo a partir del inicio de las emisiones
regulares, circunstancia que en la especie an no se haba producido" (548) .
b) "... el nico obstculo a la potestad revocatoria de la Administracin es, en los trminos
de la segunda parte del art. 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos, que al
momento de la revocacin el derecho generado por el acto se est cumpliendo o, dicho en
otras palabras, que el acto haya sido ejecutado o haya comenzado a ejecutarse" (conf.
Dict., 155:565; 184:36; 220:44; Fallos, 303:545; 304:898 ; 310:380 ). "Resulta procedente
la revocacin en sede administrativa y por razones de ilegitimidad de la resolucin nro.
146/96 - Entel (e.l.), pues no ha sido ejecutada ni ha comenzado a ejecutarse, toda vez
que el nico modo de ejecutar los derechos es mediante el pago de la suma reconocida -a
travs de la entrega de los bonos de consolidacin, que su art. 3 dispone-, extremo que
no se ha llevado a cabo"; "siendo la resolucin de ENTel (e.l.) nro. 146/96, por la cual se
dispuso poner a disposicin de la UTE la rendicin de cuentas y liquidacin final del
contrato de concesin de la publicacin de las guas telefnicas para la Ciudad de Buenos
Aires, un acto administrativo irregular, corresponde su revocacin en sede
administrativa, por ser ello un deber de la Administracin conforme el imperativo legal
del art. 17 de la ley 19549; aun cuando se trata de una resolucin notificada, firme y
consentida por el contratista sta no gener ningn derecho subjetivo que se est
cumpliendo" (549) .
c) "El nico obstculo a la potestad revocatoria de la Administracin consiste, conforme
los trminos de la segunda parte del art. 17 de la Ley de Procedimientos
Administrativos, en que al momento de la revocacin, el derecho subjetivo generado por
el acto se est cumpliendo o dicho en otras palabras, el acto haya sido ejecutado o haya
comenzado a ejecutarse" (550) .
d) "La decisin acerca de quin es el funcionario competente para llevar adelante el
proceso de transformacin del Instituto de Obra Social para el Ministerio de Economa y
Obras y Servicios Pblicos es una cuestin absolutamente indiferente para los
presentantes, no existiendo ninguna razn jurdica que lleve a admitir que la asignacin
de dicha atribucin a uno u otro ministerio pueda afectar de alguna manera sus intereses.
Por ello no se advierte que se hayan generado derechos subjetivos que se estn
cumpliendo, circunstancia que imposibilitara la revocacin del acto en sede
administrativa" (551) .
e) "La resolucin SSS 44/96 , en tanto acepta la solicitud de acogimiento al retiro del
interesado a partir de la fecha de su dictado, colisiona con el plazo lmite previsto en la
resolucin MT y SS 926/1991 -31 de diciembre de 1991- y, por ende, resulta violatoria
de la ley aplicable, en los trminos del art. 14 inc. "b" de la Ley de Procedimientos
Administrativos. Dado que la citada resolucin SSS 44/96 no ha tenido principio de

235

ejecucin, pues no ha comenzado a pagarse la indemnizacin respectiva a tenor de lo


dispuesto por el art. 17 de la ley 19549, procede su revocacin en sede administrativa y
su sustitucin por un nuevo acto en el que se seale que la antigedad debe computarse
al 31 de diciembre de 1991" (552) .
Cabe preguntar, dado que la ley habla de "derechos subjetivos", qu sucede cuando el
acto reconoce un inters legtimo o un inters simple. La doctrina tradicional es conteste
en sostener que el acto que reconoce un inters legtimo o un inters simple no tiene
estabilidad, aunque tal aserto -se advierte- parece haber perdido nitidez a partir de la
reforma constitucional del ao 1994, en la medida en que los derechos de incidencia
colectiva han sido superpuestos con los derechos subjetivos. Por tal motivo, algunos
autores sostienen que correspondera extender la estabilidad tambin a los actos que
confieren derechos de incidencia colectiva, por ejemplo, los referidos al medio ambiente,
no discriminacin, etc.
Debe quedar claro, por tanto, que el acto que crea o declara deberes o cargas u
obligaciones de los administrados frente a la Administracin, tampoco se encuentra
alcanzado en ese aspecto por el rgimen de la estabilidad, ya que sta se refiere
nicamente a los derechos (553) .
4. Audiencia previa
Una sana prctica administrativa impondra que con carcter previo a la revocacin de
oficio el rgano administrativo interviniente corra una vista al administrado para que
ste pueda ejercer previamente su defensa (554) .
IV. APLICACIN DE LAS EXCEPCIONES A LA ESTABILIDAD DEL ACTO
REGULAR
Una interpretacin armnica de los preceptos contenidos en los arts. 17 y 18 -cuyo
contenido veremos ms adelante- debe conducir a sostener que las excepciones a la regla
de la estabilidad del acto regular en sede administrativa, previstas en el art. 18 , son
igualmente aplicables al supuesto contemplado en la primera parte del art. 17 de la
misma ley. De lo contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozara de mayor estabilidad
que el regular, lo cual no constituye una solucin razonable ni valiosa; una inteligencia
literal y aislada de las normas enunciadas llevara a la equivocada conclusin de que
habra ms rigor para revocar un acto nulo que uno regular, cuya situacin es
considerada por la ley como menos grave. As lo han entendido tanto la jurisprudencia
como la Procuracin del Tesoro de la Nacin (555) .

236

En consecuencia, las limitaciones a la potestad revocatoria de la Administracin cederan


en los casos en que el administrado hubiere conocido el vicio, cuando la revocacin,
modificacin o sustitucin lo favorece sin causar perjuicio a terceros y cuando el derecho
se hubiere otorgado expresa y vlidamente a ttulo precario.
De ello nos ocupamos al analizar el art. 18 .
V. RGANO COMPETENTE
Podr revocar el acto el mismo rgano que lo dict, aun cuando se encuentre pendiente
un recurso por ante el superior (556) . No obstante, cuando el acto requiera la aprobacin
u homologacin por el superior la resolucin revocatoria deber ser aprobada por este
ltimo (557) .
Sin embargo entendemos que la revocacin de oficio no podra ser ejercida por el rgano
superior cuando no se dan los presupuestos que habilitan la "avocacin" del rgano en
los trminos del art. 2 del decreto 1759/1972.
VI. EFECTOS DE LA REVOCACIN
Conforme surge de la doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Nacin: "cuando la
revocacin se produce por razones de ilegitimidad sus efectos se producen ex tunc, con
relacin al pasado, o sea desde la fecha de emanacin del acto viciado. Ello es as porque
este tipo de revocacin tiene efectos declarativos" (558) . En igual sentido, el mismo
rgano dictamin: "la revocacin de un acto administrativo por razones de ilegitimidad,
en el supuesto de tratarse de un acto nulo de nulidad abasoluta e insanable, produce
efectos ex tunc, es decir que stos se retrotraen, en principio y dado el carcter del vicio, a
la fecha del dictado del acto irregular; ello hace procedente el reconocimiento de la
antigedad solicitada, sin que ello importe reconocimiento de haberes por ese mismo
perodo" (559) .
VII. SUSPENSIN DEL ACTO QUE NO PUEDE SER REVOCADO
Se debe analizar y compatibilizar jurdicamente a la norma del art. 17 con la del art. 12
para saber si es posible en sede administrativa suspender los efectos del acto que no
puede ser revocado. La doctrina se encuentra dividida al respecto. Entendemos que si se
permite a la Administracin suspender los efectos del acto que no puede revocar, ello
implicara lograr en la prctica lo que la norma precisamente quiso evitar: que los

237

derechos emergentes queden a merced de una norma administrativa ulterior. Por tanto,
siguiendo a este criterio, la Administracin no podr ni revocar ni suspender el acto
cuestionado, lo cual no impide que la Administracin, al perseguir la declaracin de
nulidad, solicite judicialmente en forma cautelar su suspensin.
Para la suspensin de los efectos del acto que debe ser revocado, ver el comentario al art.
12 , decreto-ley.
VIII. PLAZO
A pesar de que la jurisprudencia insiste en aplicar a los particulares los plazos de
caducidad del art. 25 del decreto-ley aun para solicitar la revocacin de los actos nulos,
para la Administracin sigue siendo imprescriptible (560) .
IX. CONCORDANCIA LPA CIUDAD DE BUENOS AIRES
La norma portea innova respecto de la nacional al precisar que el acto irregular podr
revocarse o sustituirse en sede administrativa incluso cuando se encuentre firme y
consentido y hubiese generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo cuando el
interesado hubiera conocido el vicio al momento de su dictado.
Estimamos que constituye una disposicin adecuada, toda vez que si la Administracin
dispone de esta facultad en ese supuesto en el caso de los actos regulares, ms an debera
poder ejercerla al tratarse de actos irregulares respecto de los cuales tiene el mandato
legal de revocarlos o sustituirlos.
Respecto de la interpretacin y extensin de la expresin conocimiento del vicio
remitimos a lo expresado en el comentario del art. 18 .
Artculo 18.- (Texto segn ley 21686 ). Revocacin del acto regular
El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a
favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en
sede administrativa una vez notificado.
Sin embargo, podr ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede
administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocacin,
modificacin o sustitucin del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si

238

el derecho se hubiere otorgado expresa y vlidamente a ttulo precario. Tambin


podr ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mrito
o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
Concordancia: LPACABA, art. 18 .
Artculo 18.- Revocacin del acto regular. El acto administrativo regular del que
hubieran nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado,
modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podr
ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa si el interesado hubiere
conocido el vicio en el caso del acto anulable, si la revocacin, modificacin o sustitucin
del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado
expresa y vlidamente a ttulo precario. Tambin podr ser revocado, modificado o
sustituido por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados. Dicha indemnizacin slo comprender el
valor objetivo del bien y los daos que sean una causa directa e inmediata de la
revocacin, excluyendo el pago del lucro cesante.
I. ACTO REGULAR
El artculo que nos ocupa regula la potestad revocatoria de la Administracin frente al
acto regular. Aunque la norma no define qu debe entenderse como tal, su texto autoriza
a inferir que, siguiendo la posicin sustentada por la doctrina y la jurisprudencia
mayoritaria, el legislador comprendi en la nocin de "regular" tanto a los llamados
"actos perfectos" como a aquellos que contienen errores de hecho o que incurren en error
leve de derecho.
Con criterio general, puede sealarse que los actos administrativos anulables, o
relativamente nulos, que padecen por lo tanto de un vicio no demasiado grave, no son
revocables y estn alcanzados por el principio de la estabilidad que consagra el art. 18 .
Esta norma habla de acto regular, oponindolo al acto irregular, del cual trata el art. 17 ,
aclarando que all se refiere al acto nulo. El acto regular es entonces a los efectos de la
estabilidad tanto el acto vlido como el anulable.
II. ESTABILIDAD DEL ACTO REGULAR
El decreto-ley exige como nica condicin de la estabilidad del acto regular del que
hubieran nacido derechos subjetivos para el administrado que el mismo hubiera sido
notificado al interesado.

239

No puede exigirse como condicin de la estabilidad, en consecuencia, que el acto haya


sido ejecutado, ni que est firme en el sentido de haber transcurrido los trminos para
impugnarlo, ni menos an que sea un acto definitivo de la Administracin, emanado del
Poder Ejecutivo, pues el acto de cualquier funcionario inferior que haya tenido
competencia para dictarlo tambin encuadra en la regla de la estabilidad. Tampoco puede
exigirse que haya sido consentido. Entendemos que el decreto-ley recepta la solucin
propugnada por nosotros antes de su sancin eliminndose as las dudas antiguas acerca
de si el acto deba causar estado y qu significado corresponda atribuirle a esta expresin.
A diferencia de lo que sucede con los actos irregulares (art. 17 ) no es necesario entonces
que el acto est "firme y consentido", extremo exigible para que adquiera estabilidad un
acto irregular (forzando de tal modo a la Administracin a tener que acudir a la va
judicial para extinguirlo).
No es ocioso por ltimo recordar en este punto que el acto que crea o declara deberes o
cargas u obligaciones de los administrados frente a la Administracin, tampoco se
encuentra alcanzado en ese aspecto por el rgimen de la estabilidad, pues sta se refiere
especficamente a los derechos (561) .
En cuanto a la extensin de la estabilidad a los actos que reconocen intereses nos
remitimos a lo expresado en el comentario al art. 17 , punto III.3.
El problema se puede llegar a suscitar si se considera que la Administracin puede -sin
cometer grave arbitrariedad- revocar un acto anulable por considerarlo nulo, y aunque
haya habido un error de apreciacin del grado de invalidez del acto originario, considerar
vlido al acto revocatorio por tener este ltimo presuncin de legitimidad. Aunque
nuestra Corte Suprema nacional sostuvo, en el caso "Cceres Cowan" que la revocacin
de un acto que reconoci un determinado derecho no constitua en la situacin debatida,
a su juicio, "un caso de ilegalidad manifiesta que autorice la revisin del pronunciamiento
por va del recurso de amparo" (562) , la aplicacin sin cortapisas de esta doctrina pone en
peligro la naturaleza misma de la estabilidad. Creemos que lo correcto sera que el
rgano jurisdiccional valore acabada y adecuadamente la validez intrnseca del primer
acto (563) . Es decir, analizar detalladamente si es vlido o nulo el acto cuya estabilidad se
pretende violada, en lugar de limitarse a aceptar al otro (revocatorio), por aplicacin de su
presuncin de legitimidad.
III. EXCEPCIONES A LA ESTABILIDAD DEL ACTO REGULAR

240

1. Excepciones normativas
El art. 18 , segunda parte, establece varias excepciones a la regla de la estabilidad del acto
administrativo regular. Como ya hemos dicho, las excepciones, si bien se encuentran en
un artculo que trata de la estabilidad del acto regular, son aplicables con todo y con
mayor razn an al acto nulo, en los casos en que ste tiene estabilidad (art. 17 , segunda
parte).
1.1. Connivencia dolosa
La primera excepcin que trae el art. 18 al principio de la estabilidad se da cuando el
interesado "hubiere tenido conocimiento" del vicio del acto. Se trata, desde luego, del
caso en que el vicio haya afectado la validez del acto, transformndolo en anulable, ya que
si el vicio es intrascendente y no afecta la validez del acto, entonces la excepcin
comentada no es de aplicacin.
Ahora bien, aunque el artculo habla de que el interesado haya tenido conocimiento del
vicio, pensamos que no puede interpretrselo literalmente; muchas veces el particular
tiene conocimiento del vicio del acto, pero no tiene responsabilidad directa o indirecta por
su comisin. Entran en esta categora todas las situaciones en las cuales el funcionario
actuante es un funcionario de facto, con un nombramiento irregular o invlido, pero que
ejerce pacficamente su funcin. En estos casos, la doctrina ya tradicional del gobierno de
facto convalida el ejercicio de la funcin en lo que a los particulares respecta.
A nuestro entender no basta el mero conocimiento que el particular tenga del vicio del
acto para que ste carezca de estabilidad; se requiere especficamente connivencia dolosa
entre el funcionario y el particular, con relacin a la emisin del acto de cuya revocacin
se trata.
La PTN ha considerado que esta causal de excepcin se configura en los casos en que el
acto padeca de errores manifiestos de hecho o de derecho que van ms all de lo
opinable, presentando vicios graves y patentes, manifiestos e indiscutibles que ofenden al
inters colectivo primario, por lo que el interesado no poda desconocer la invalidez del
acto que surga de la confrontacin del acto con el orden jurdico (564) , operando como
una sancin a la mala fe del particular (565) .
Tambin se ha considerado insoslayable el conocimiento del vicio en el caso en que el
mismo surga de las actuaciones documentales agregadas al legajo del agente (566) ; o en
el caso de los beneficiarios de un reencasillamiento dispuesto per se por un Ministerio
cuando haca falta el dictado de una resolucin conjunta (567) .

241

Pero no basta con el mero conocimiento que el particular tuviera del vicio, sino que debe
demostrarse una conducta carente de buena fe (568) .
En cualquier caso entendemos que la interpretacin de esta excepcin debe ser
sumamente cuidadosa so riesgo de convertir en revocable cualquier acto alegando
conocimiento del vicio por el interesado y desnaturalizando en consecuencia la excepcin
normativa.
1.2. Revocacin, modificacin o sustitucin que favorezca sin perjudicar a
terceros
La ley contempla que se puedan revocar, modificar o sustituir actos regulares cuando ello
favorece al interesado. Ello es en tanto la estabilidad del acto -como tenemos dicho- se
confiere "a favor del interesado, y no del interesado y de la Administracin".
La misma disposicin agrega una condicin limitativa a esta posibilidad de revocar el
acto a favor del interesado y es que esa revocacin a su favor no perjudique derechos de
terceros.
La norma que aqu se da bajo la afirmacin de que la revocacin no puede perjudicar
derechos de terceros, es la misma que emerge del principio de irrevocabilidad del acto
nulo que ha generado "derechos subjetivos que se estn cumpliendo" (art. 17 in fine), ya
que en ambos casos se trata de la misma hiptesis: proteccin del derecho adquirido y, en
particular, de los actos ejecutados o comenzados a ejecutar.
1.3. La revocacin de los actos precarios
Es posible encontrar casos en que ciertos actos son dictados confiriendo un derecho que,
expresa o implcitamente se otorga a ttulo precario. El caso ms frecuente de
precariedad es el de los permisos de ocupacin del dominio pblico, que se otorgan por lo
general bajo la expresa condicin de que pueden ser revocados en cualquier momento,
sin derecho a indemnizacin por la revocacin misma (569) ; los permisos precarios para
la prestacin de algunos servicios pblicos; los casos de autorizacin "de ejercer
industrias peligrosas".
Por lo dems, aun cuando la revocacin sea procedente porque el acto fue dictado
expresa y vlidamente a ttulo precario, o porque la precariedad surge implcitamente de
la naturaleza del derecho conferido, la revocacin no puede ser intempestiva ni arbitraria.
Deben evitarse sorpresas y sbitos cambios de criterio. Ha de darse al afectado
oportunidad de readecuar su comportamiento si de ello se trata. En consecuencia, debe

242

otorgarse un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocacin (pues ha de


procurarse ocasionar el menor dao posible) y ste debe ser razonablemente fundado.
Si en cambio, la revocacin se funda a) en un mero cambio de opinin de la autoridad
administrativa, esto es, en una distinta valoracin de las mismas circunstancias que
dieron origen al acto, o b) en circunstancias existentes al momento de dictarse el acto
originario, que no eran conocidas por culpa de la Administracin y sin que mediara
ocultamiento por parte del interesado, o c) en una distinta valoracin del inters pblico
afectado, pensamos que la revocacin procede pero que debe indemnizarse el dao
ocasionado, incluso tratndose de derechos precarios, pues la precariedad es frente a
actos razonables, no frente a la arbitrariedad de la Administracin. Y va de suyo, como
qued dicho, que si el acto goza de estabilidad no puede ser revocado ni siquiera
mediante indemnizacin, salvo una ley que expresamente disponga lo contrario,
calificando de utilidad o inters pblico el derecho reconocido y declarndolo sujeto a
revocacin o expropiacin.
IV. REVOCACIN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD
Si se trata de actos otorgados vlidamente a ttulo precario, la revocacin es procedente
en los trminos que venimos de comentar supra punto 1.3., La revocacin de los actos
precarios.
Si, en cambio, el acto no era expresa y vlidamente precario, la situacin es ms compleja.
La revocacin por razones de oportunidad, en cuanto pretende eliminar el derecho de
propiedad del particular emergente de un acto administrativo que le reconoce u otorga
derechos, no puede constitucionalmente hacerse en sede administrativa, sin ley especial
que califique de utilidad pblica el derecho de cuya expropiacin se trata. La analoga con
la expropiacin demuestra, a nuestro modo de ver, que una previsin como la que en tal
sentido contiene el art. 18 del decreto-ley 19549/1972 es inconstitucional. De aceptarse
el sentido literal de la norma que confiere la supuesta potestad revocatoria, resultara que
todos los actos administrativos seran siempre precarios, lo cual es la consagracin de la
inseguridad jurdica en su mxima manifestacin.
No consideramos admisible constitucionalmente, en consecuencia, la potestad
revocatoria indicada sin ley expresa que la autorice en forma razonable en los casos
concretos, previa indemnizacin del dao patrimonial que irrogue.
De la interpretacin global del orden jurdico, surge que a pesar de la afirmacin
contraria del art. 18 , la Administracin carece de facultades para revocar actos estatales

243

que confieren derechos, con la mera invocacin de razones de mrito, ni siquiera


indemnizando.
Nuestra opcin pareciera as, en este aspecto, diferir bastante de la de otros autores
argentinos que admiten la potestad revocatoria por inoportunidad. Tambin la
jurisprudencia de la CSJN ha aceptado que la potestad revocatoria no requiere
autorizacin legal expresa (570) .
Ms an, y como problema aparte, la doctrina nacional y la prctica sostienen la misma
solucin que autoriza la revocacin sin indemnizacin, cuando el acto inicial as lo
contempl. Un caso tpico de esta problemtica lo podemos encontrar en la revocacin
del llamado a licitacin pblica.
Por ltimo debe tenerse en cuenta, adems, que -tambin a criterio de la Procuracin del
Tesoro de la Nacin- para que la Administracin pueda revocar un acto "por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia", el inters pblico comprometido debe ser de igual
naturaleza que el del acto objeto de revocacin (571) .
V. MODIFICACIN DE UNA LEY QUE AUTORIZA LA REVOCACIN
La jurisprudencia ha admitido que una ley de orden pblico puede producir "una
modificacin del status creado al amparo del acto administrativo, aunque podra surgir la
obligacin de indemnizar al particular afectado por la revocacin" (572) . Para que
proceda la revocacin, entonces, no basta una mera reglamentacin administrativa
ulterior, ni tampoco cualquier ley; debe tratarse especficamente de una ley de orden
pblico y sta debe por lo dems ser constitucional.
No cabra admitir una alteracin del principio constitucional sino por una ley formal,
expresa y clara, que debera interpretarse restrictivamente y aplicable nicamente a los
casos concretos y puntuales que refiera, o a lo sumo, a una categora definida y limitada
de casos.
Lo que s es claro es que se tratar de una inoportunidad "sobreviniente al acto", ya que
un acto inicialmente carente de mrito, oportunidad o conveniencia sera invlido por
falsa causa y, consecuentemente, nulo; y caera bajo la prescripcin del art. 17 , por lo que
cabra revocarlo por ilegitimidad.
VI. QUANTUM INDEMNIZATORIO

244

Por tratarse, justamente, de la revocacin de un acto vlido es que se genera la obligacin


de la indemnizacin, que segn la Procuracin del Tesoro de la Nacin ser restringida,
en la medida en que comprender nicamente al dao emergente (573) . Es as que dicho
organismo por ejemplo ha dictaminado: "a pesar de lo genrico de la disposicin
contenida en el art. 18 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos, la indemnizacin
a que ella se refiere no es ilimitada, sino restringida, y comprende nicamente el dao
emergente, no as el lucro cesante. Tal exclusin obedece a que la revocacin de un acto
regular por razones de oportunidad, mrito o conveniencia resulta sustancialmente una
expropiacin (574) .
El criterio conforme el cual el quantum indemnizatorio debe restringirse al dao
emergente con exclusin del lucro cesante ha sido receptado por el derecho positivo
vigente en la materia (575) .
En cuanto a la jurisprudencia, la misma ha resultado variable habindose en algunos
casos otorgado una indemnizacin amplia (576) y en otros restringida (577) .
VII. EFECTOS DE LA REVOCACIN
En cuanto a los efectos de la anulacin o revocacin, en caso de que se lleve a cabo,
produce por regla general efectos slo para el futuro (ex nunc).
VIII. PLAZOS
La prescripcin aplicable al acto anulable es de dos aos, por asimilacin a los actos
dictados con error (art. 4030 del CC) (578) .
IX. CONCORDANCIA LPA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
El legislador ha diseado en el art. 18 de la LPA portea un sistema similar al nacional
con dos diferencias en su texto.
En primer trmino se precisa que el supuesto de posibilidad de revocacin, modificacin
o sustitucin del acto en sede administrativa por conocimiento del vicio se refiere al caso
del acto anulable.
En segundo lugar, el texto del artculo recoge expresamente en su ltima oracin la
posicin que en su momento construyera la Procuracin del Tesoro de la Nacin

245

respecto de la extensin limitada de la indemnizacin por razones de oportunidad, mrito


y conveniencia (ver punto VI, Quantum indemnizatorio").

(536) CSJN. "Carman de Cantn", 1936, Fallos, 175:368 , consid. 3.


(537) PTN, Dictmenes, 221:133.
(538) PTN, Dictmenes, 211:494.
(539) PTN, Dictmenes, 233:329. En igual sentido, Dictmenes: 233:340; 235:326; 236:91, 306 y
573; 237:512; 238:451 y 535.
(540) PTN, Dictmenes: 207:517. En otro caso, el mismo rgano sostuvo que, "la disposicin
78/93 por la cual se reconocieron gastos improductivos a la contratista, no rene los
requisitos esenciales del acto administrativo contemplados en el art. 7 , incs. b y d de la ley
19549; es decir, la causa y el dictamen jurdico previo de los rganos de asesoramiento
permanente. En consecuencia, la nulidad que afecta a la disposicin cuestionada es absoluta,
por lo que corresponde revocarla por razones de ilegitimidad (conf. Dictmenes: 211:494)",
Dictmenes, 220:44.
(541) PTN, Dictmenes, 236:91. En igual sentido, Dictmenes, 233:329; 236:306 y 315; 238:535 y
239:150.
(542) PTN, Dictmenes, 101:117.
(543) CNCont. Adm. Fed., Sala III, 25/8/1987, "Biondi", ED, 123-641.
(544) CSJN, 23/4/1991, "S.A. Furlotti Setien S.A.", Fallos, 314:322 ; LL, 1991-E-238.
(545) PTN, Dictmenes, 220:44. En el mismo sentido, Dictmenes, 200:133; 233:329 y 340;
234:588; 236:306 y 238:451.
(546) La jurisprudencia y la doctrina de la PTN han sostenido, sin embargo, sin distinguir como lo
proponemos, que: ""El acto administrativo nulo de nulidad absoluta e insanable, es revocable
en sede administrativa, de no encontrarse firme y consentido. La falta de firmeza de un acto
nulo torna procedente y necesaria su revocatoria por aplicacin del artculo 17 de la ley 19549,
aunque se haya notificado la medida y aun cuando de ella hubieran derivado derechos
subjetivos que se estn cumpliendo. Si el acto administrativo es irregular, est firme y
consentido y ha generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, la Administracin, que
no debe dejar subsistente el acto "a causa de su irregularidad" debe pedir su anulacin
judicialmente. Si no se dan simultneamente esos requisitos, la Administracin puede ejercer
su potestad revocatoria".
(547) CSJN, Fallos, 310:1870, "Olivera, Juan Alberto" , 22/9/1987, ED, 130-406.
(548) Expte. nro. 1080-00-0/99, "Comit Federal de Radiodifusin", 13/9/2001, PTN,
Dictmenes, 238:451. En igual sentido, Dictmenes, 238:585.

246

(549) Dict. 14/98 del 13/2/1998 en expte. 10.711/96 del Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos, PTN, Dictmenes, 224:96.
(550) PTN, Dictmenes, 220:44.
(551) PTN, Dictmenes, 221:133.
(552) PTN, Dictmenes, 222:228.
(553) CSJN, Fallos, 264:314 , "Cometarsa SAIC", 1966.
(554) CN Cont. Adm. Fed., Sala I, 6/4/1999, "Corts", LL, 11/8/1999.
(555) CSJN, Fallos, 321:169, in re "Almagro, Gabriela y otra v. Universidad Nacional de Crdoba"
. En igual sentido dictamin la PTN, Dictmenes, 236:91; 238:451 y 535; 236:91; y 239:150
(14), PTN, Dictmenes, 210:205.
(556) PTN, Dictmenes, 234:91.
(557) PTN, Dictmenes, 9:92.
(558) PTN, Dictmenes, 207:517.
(559) PTN, Dictmenes, 223:88.
(560) "Maruba SCA" , LL, 1998-A-15. PTN, Dictmenes, 172:91. Ver, adems, el comentario al
art. 14 , DL.
(561) CSJN, Fallos, 264:314, "Cometarsa SAIC" , 1966.
(562) CSJN. Fallos, 250:491 y 501.
(563) Con posterioridad al fallo citado se dictaron otros que admitieron la procedencia del amparo
contra actos que dejan sin efecto otros anteriores, dotados de estabilidad. CNCiv., Sala "E",
LL, 121-119, "Fernndez Moores", 1965.
(564) PTN, Dictmenes, 237:512; 236:573. Asimismo se ha considerado que el administrado tena
conocimiento del vicio de error en los hechos por haberse efectuado incorrectamente el
cmputo de la permanencia en la categora del interesado, no siendo posible para el
administrado alegar desconocimiento del vicio, por cuanto al momento de dictarse la
resolucin del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto que
dispuso el ascenso de un funcionario, ste tena o deba tener pleno conocimiento de los
requisitos legales para ascender (PTN, Dictmenes, 235:412).
(565) PTN, Dictmenes, 234:588; 236:306.
(566) PTN, Dictmenes, 238:535.
(567) PTN, Dictmenes, 236:306.
(568) PTN, Dictmenes, 361:90. En el mismo sentido PTN, Dictmenes, 234:465: "la revocacin
en sede administrativa de la resolucin COMFER N 920/99 resulta procedente pues la
adjudicataria no poda desconocer que su propuesta no concordaba con las previsiones legales
y del Pliego de Bases y Condiciones de aplicacin. Resulta por ese motivo aplicable la

247

disposicin contenida en el art. 18 de la ley 19549 que autoriza a revocar el acto en sede
administrativa "aun cuando se hubieren generado derechos subjetivos" si el interesado hubiere
conocido el vicio".
(569) CSJN, "Dondero", 1932, Fallos, 165:406 .
(570) CSJN, "Pustelnik", Fallos, 293:133 , 1975.
(571) PTN, Dictmenes, 343:92. (En igual sentido, 199:412).
(572) CSJN, Fallos, 175:368, "Carman de Cantn" , 1936, consid. 5.
(573) PTN, Dictmenes, 110:92. (En igual sentido, 201:90).
(574) PTN, Dictmenes, 233:256.
(575) Ley 13064 (arts. 30 y 38 ); decreto 436/00, art. 96 ; decreto 1023/01 (art. 12 , inc. a), ley
25344 (art. 26 ).
(576) CSJN, Fallos, 306:1409 . Debemos aclarar que en el caso se trataba de material contractual.
Por otra parte debe advertirse que la solucin es anterior a la sancin de la ley 25344 .
(577) CSJN, Fallos, 312:659, ""Motor Once"" .
(578) Ampliar en comentario al art. 15 , DL.

Artculo 19.- Saneamiento


El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:
a) Ratificacin. Ratificacin por el rgano superior, cuando el acto hubiere sido
emitido con incompetencia en razn de grado y siempre que la avocacin,
delegacin o sustitucin fueren procedentes;
b) Confirmacin. Confirmacin por el rgano que dict el acto subsanando el
vicio que lo afecte.
Los efectos del saneamiento se retrotraern a la fecha de emisin del acto objeto
de ratificacin o confirmacin.
Concordancia: LPACABA, art. 19 .
I. SANEAMIENTO. CONCEPTO. CARACTERES

248

Si el vicio del acto administrativo no es muy grave y por ello es posible mantener su
vigencia, ya sea suprimiendo o corrigiendo el vicio que lo afecta, estamos saneando el
acto (conf. art. 19 , LNPA). Aun as, algunos autores han sostenido que el trmino
apropiado sera "perfeccionamiento", "confirmacin", "convalidacin", "ratificacin". Sin
embargo, el decreto-ley 19549/1972 adopta en su art. 19 la tesitura de que el gnero es
saneamiento y sus especies la ratificacin y confirmacin. En este sentido, la PTN ha
afirmado que "la ratificacin y la confirmacin son los dos remedios previstos por la Ley
de Procedimientos Administrativos para sanear el acto anulable, y por ende, otorgarle
validez para lo cual es indispensable que el acto administrativo que se pretenda sanear
sea anulable; esto es, un acto en el que, en su dictado, se hubiese incurrido en alguna
irregularidad u omisin, o que contenga algn vicio, que no impidan la existencia de
alguno de sus elementos esenciales (art. 15 , ley 19549). Tal es el caso del vicio de
incompetencia en razn del grado (siempre y cuando la delegacin y la avocacin
resultaren procedentes), al que la ley 19549 no incluye entre aquellos que provocan la
nulidad absoluta (conf. Dictmenes, 237:519 y 238:327)" (579) .
La PTN ha admitido el saneamiento de actos administrativos que carecan de dictamen
jurdico previo (580) . La CSJN tambin (581) . Sin embargo, an existen
pronunciamientos que por el contrario declaran la nulidad (absoluta) del acto, impidiendo
su saneamiento (582) .
II. EFECTOS
En los casos en que el saneamiento es viable, sus efectos son retroactivos. De ah que
exista gran coincidencia entre el saneamiento y los actos anulables, donde como sus
vicios no son tan graves, son susceptibles de ser subsanados. Con similar criterio la PTN
ha dicho que "En los casos en que el saneamiento es posible, sus efectos son a su vez
retroactivos. Ello hace que exista gran coincidencia entre el saneamiento y los actos
anulables: de stos se dice que su vicio no es muy grave y que son susceptibles de ser
subsanados; que tienen si no validez por subsanacin especfica normal, validez por
habilitacin y que en consecuencia, la autoridad competente puede, llegado el caso, ya sea
declarar el vicio y extinguir el acto con efectos constitutivos, o subsanar el vicio con
efecto retroactivo, si ello es posible y deseable (conf. Dictmenes, 198:115)" (583) .
III. CASOS EN LOS QUE EL SANEAMIENTO NO PROCEDE

249

El saneamiento no siempre es procedente. Esto puede ocurrir cuando la importancia del


vicio no hace recomendable su fcil correccin, o cuando la naturaleza del vicio hace que
no pueda solucionarse tardamente.
Por caso entendemos que esto ocurre si no se dio oportunidad previa de defensa y prueba
al interesado. Corresponde en este caso otorgar la oportunidad de defensa y dictar un
nuevo acto con fundamentos que consideren debidamente las argumentaciones y prueba
del interesado. Sin embargo, debe alertarse que lamentablemente no siempre ello es as
(584) .
Cuando el saneamiento no es posible, puede optarse por otras alternativas, como ser
convertir el acto anterior en uno distinto vlido. Aqu la conversin tendr efectos para el
futuro, no sanea el vicio pero tampoco extingue en forma total el acto (585) .

IV. SANEAMIENTO ADMINISTRATIVO Y JUDICIAL


Dependiendo de la ndole del vicio, pueden a veces sanearlo no slo el rgano que dict el
acto, sino tambin sus superiores o incluso la justicia. Si se sostiene, p. ej., que la
indefensin es siempre un vicio leve (lo cual no es nuestro criterio, de cualquier manera,
para un Estado de Derecho), entonces puede pensarse que ese vicio queda saneado en el
acto originario si el superior da luego la debida audiencia y oportunidad de prueba al
interesado. Incluso, que el vicio queda saneado por la ulterior defensa del particular en el
mbito judicial, lo cual producira el caso aparentemente extrao de un rgano judicial
que en lugar de sancionar la ilegitimidad producida por el rgano administrativo, se
dedicara a hacer los pasos que ste ha omitido, para as eliminar el vicio por l cometido
(586) . A pesar de lo anmalo del concepto hay pronunciamientos en tal sentido. Con
todo, en lo que respecta a la necesidad de audiencia pblica se ha sealado que no
corresponde la intervencin saneadora del Poder Judicial ante la indefensin de los
particulares en sede administrativa (587) .
V. RATIFICACIN. CONCEPTO. CARACTERES
La ratificacin es el acto por el cual la autoridad competente reconoce como propios actos
jurdicos realizados por otra autoridad incompetente. Slo se admite en actos anulables
(588) .
Como habamos anotado es una especie del gnero saneamiento (589) .

250

Si un decreto invadiera atribuciones legislativas en un punto que no es muy grave o clara


la invasin, podra el legislador ratificarlo; si un ente autrquico dictara un acto que
podra entenderse de competencia del Poder Ejecutivo (v.gr., realizar una obra que en
verdad debiera haber sido decidida por aqul), el Poder Ejecutivo puede ratificar dicho
acto (590) ; si un inferior jerrquico dicta un acto de competencia del superior, fuera de
los casos de delegacin, tambin podra el superior ratificar el acto del inferior.
Entonces, la ratificacin puede aplicarse tanto en los casos de incompetencia en razn del
grado (591) como en los otros supuestos siempre que el acto sea anulable. Sin perjuicio
de ello, la doctrina de la PTN (592) y la jurisprudencia (593) opinan que si el vicio que
afecta al acto es el de incompetencia en razn de la materia, no es susceptible de ser
saneado mediante su ratificacin por el rgano superior.
La PTN afirma que el saneamiento del acto administrativo anulable a travs de la
ratificacin, no contiene lmites temporales para su aplicacin, en tanto se trate de actos
administrativos anulables, ratificados por el rgano superior y siempre que la avocacin,
delegacin y sustitucin fueren procedentes, y por lo tanto pueden ser ratificados actos
dictados en una gestin anterior (594) .
La ratificacin es similar a la aprobacin porque ambos son posteriores a la emisin del
acto, pero se diferencia en que el acto sujeto a aprobacin es slo un proyecto de acto y,
en cambio, la ratificacin se produce sobre un acto administrativo.
Finalmente, la forma del acto ratificatorio debe ser concordante con la del acto ratificado.
Por ello no parece admisible la ratificacin tcita de actos administrativos viciados de
incompetencia.
VI. EFECTOS
Al operar sobre actos anulables, los efectos que se producen son retroactivos.
VII. CONFIRMACIN. CONCEPTO. CARACTERES
El decreto-ley 19549/1972 establece que la confirmacin procede como forma de
saneamiento del acto administrativo, siempre que el rgano autor del acto viciado
proceda a subsanar el vicio, es decir, subsume a la confirmacin dentro del saneamiento.
Debe tratarse de un acto anulable y no nulo, y ser un vicio que por su naturaleza sea
susceptible de ser corregido, que est al alcance del rgano emisor poder corregir.

251

VIII. COMPARACIN ENTRE SANEAMIENTO, CONFIRMACIN Y


RATIFICACIN
El saneamiento es la correccin de un defecto del acto, la confirmacin implica la
renuncia a oponer un vicio que de todos modos sigue existiendo, y la ratificacin es la
aceptacin por una autoridad de un acto dictado por otra parte en su nombre.
La ratificacin proviene siempre de otro rgano, en cambio, el saneamiento puede
provenir de otro rgano o del mismo autor del acto.
La ratificacin no purga el vicio del acto, sino que proporciona un elemento que sustituye
el requisito omitido o el vicio incurrido. El saneamiento suprime el vicio.
La ratificacin solamente la puede efectuar la autoridad que tena competencia para dictar
el acto, mientras que el saneamiento puede ser realizado por diferentes rganos de la
Administracin (595) .
(579) PTN, Dictmenes, 238:553.
(580) PTN, Dictmenes, 242:397: "No procede la nulidad de un acto por falta de dictamen previo si
aquella omisin es subsanada posteriormente. Los dictmenes posteriores purgan el vicio de la
omisin del dictamen previo. Todo ello, obviamente, si la cuestin resuelta estuviera arreglada
a derecho y, por lo tanto, la omisin formal resulta salvable" (la bastardilla nos corresponde).
Este criterio ya haba sido utilizado en numerosos antecedentes, por caso: 242:322, 242:253,
242:241, 241:402, 239:566, 239:179, 236:369, 236:322 y 236:325. Todos los casos enunciados
trataban la contratacin de abogados sin el dictamen previo de la Procuracin del Tesoro, tal
como lo exigen los procedimientos establecidos en las leyes 12954 y 24946 . El mismo criterio
se utiliz para casos de aprobacin de convenios (PTN, Dictmenes, 238:341), aplicacin de
sanciones en el marco de un contrato de suministros (PTN, Dictmenes, 191:140) y cuestiones
de empleo pblico, emergencia publica y estabilidad del agente (PTN, Dictmenes, 197:162).
Tambin la Procuracin adopta esta solucin cuando rganos tcnicos actan sin dictamen
pero acorde al derecho positivo (PTN, Dictmenes, 193:110). En algunos de los casos
apuntados, se recomienda expresamente: "A los efectos de evitar cualquier tipo de
cuestionamiento a la personera de los profesionales contratados en oportunidad de representar
en juicio a la Administracin Federal de Ingresos Pblicos ante la omisin del dictamen previo
de la Procuracin del Tesoro, sera conveniente el dictado de un acto administrativo de
designacin confirmatorio del anterior, en el que se deje expresa constancia de la emisin del
presente dictamen" (la bastardilla nos pertenece), PTN, Dictmenes, 236:369, 236:322 y
236:325.
(581) CSJN, Fallos, 301:955.
(582) Ver comentario a los arts. 7 , inc. d), y 14 , inc. b), DL.

252

(583) PTN, Dictmenes, 234:156.


(584) Ver comentario a los arts. 1 , inc. f); 7 , inc. d); y 14 , inc. b), DL.
(585) Desarrollamos el punto infra, art. 20 , Conversin.
(586) Lo advierte con claridad la CNFed. CA, Sala IV, "Uromar S.A.", DJ, 2000-3, 257, consid.
VIII: "Ha de entenderse que la doctrina de la subsanabilidad judicial del acto administrativo ha
de tener un campo de aplicacin limitado a casos extraordinarios, pues de lo contrario llevara a
los jueces a tener como funcin normal suplir la voluntad de la Administracin, exorbitando
sus atribuciones, las que son de control ["]".
(587) CNFed. CA, Sala IV, "Youssefian", LL, 1997-F-270.
(588) En este sentido, la PTN, advierte que no es procedente la ratificacin de un acto nulo en
Dictmenes, 232:292: "Los actos administrativos por los cuales se crearon cargos dentro del
mbito del ex Ministerio de Bienestar Social son irregulares y resultan nulos de nulidad
absoluta e insanables en los trminos del artculo 14 de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos y consecuentemente, la ratificacin que se propicia en un proyecto de decreto
no resulta jurdicamente viable, atento lo dispuesto en el artculo 19 de la referida ley que slo
admite el saneamiento por ratificacin o confirmacin de los actos administrativos anulables
(conf. Dictmenes, 221:133)".
(589) Ver supra, ""Saneamiento"".
(590) As PTN, Dictmenes, 104:23.
(591) PTN, Dictmenes, 150:345: "Slo cuando ha mediado una grave violacin del derecho
aplicable se configura la nulidad absoluta del acto. La incompetencia por razn de grado da
lugar a una nulidad que, en principio, slo ser relativa, en tanto ser absoluta cuando la
avocacin, delegacin o sustitucin fueran improcedentes y cuando se trata de un acto anulable
el mismo puede ser saneado mediante ratificacin del rgano superior" y CSJN, Fallos, 302:535
, "Austral Lneas Areas SA v. Nacin Argentina", del 1/1/1980, "si se alega la nulidad de una
resolucin del director nacional de Transporte Areo Comercial, por falta de competencia en
razn del grado, la misma sera relativa, susceptible por ello de saneamiento (art. 19 , inc. a] de
la ley 19549)".
(592) PTN, Dictmenes, 236:91 y 174:14, donde afirma: "El vicio que adolece la resolucin
impugnada no consistira en una mera incompetencia en razn del grado, supuesto en el cual,
en principio, el acto sera susceptible de ratificacin por el superior, puesto que no se funda
simplemente en la posicin que ocupa el rgano en la escala jerrquica respectiva, sino que
existe incompetencia en razn de la materia, que se refiere a las actividades o tareas que
legtimamente puede desempear el rgano, es decir, al objeto de los actos y las situaciones de
hecho ante las que puede dictarlos (v.gr. dependencia directa del agente respecto del rgano
sancionador)".
(593) CSJN, Fallos, 305:171 .
(594) PTN, Dictmenes, 241:184: "Legalmente nada impide que el actual administrador del Ente
Nacional de Obras Hdricas de Saneamiento (ENOHSA) pueda ratificar los actos dictados por
otra autoridad con incompetencia en razn del grado. En tal sentido, el artculo 19 de la ley

253

19549, que prev el saneamiento del acto administrativo anulable a travs de la ratificacin, no
contiene lmites temporales para su aplicacin, ni impide que sea ejercido ante el cambio de
nuevas autoridades, en tanto se trate de actos administrativos anulables, ratificados por el
rgano superior y siempre que la avocacin, delegacin y sustitucin fueren procedentes. Ello
es congruente con la teora del rgano que determina que el vocablo rgano se identifica con
las reparticiones pblicas que poseen una determinada esfera de competencia".
(595) La PTN ha desarrollado la distincin entre estos conceptos en Dictmenes, 237:519: "La
ratificacin y la confirmacin son los dos remedios previstos por la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos para sanear el acto anulable y, por ende, otorgarle plena
validez. Por consiguiente, la ratificacin y la confirmacin son las dos especies del gnero
saneamiento, las que se diferencian por la autoridad que dicta el acto de saneamiento. En efecto,
en tanto que mediante la ratificacin slo puede hacerlo el superior jerrquico de quien dict el
acto anulable, en la confirmacin puede hacerlo el mismo rgano emisor.
""Para la procedencia del saneamiento "y, por ende, de la ratificacin y de la confirmacin", es
condicin indispensable que el acto administrativo que se pretenda sanear sea anulable; esto es,
un acto en el que, en su dictado, se hubiese incurrido en alguna irregularidad u omisin, o que
contenga algn vicio, que no impidan la existencia de alguno de sus elementos esenciales (art.
15 , ley 19549). Tal es el caso del vicio de incompetencia en razn del grado (siempre y cuando
la delegacin y la avocacin resultaren procedentes), al que la ley 19549 no incluye entre
aquellos que provocan la nulidad absoluta.
""La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos supedita la viabilidad de la ratificacin a que
la avocacin, delegacin o sustitucin fuesen procedentes (art. 19 , inc. a); la ratificacin es un
medio de saneamiento slo posible respecto del vicio de incompetencia en razn del grado.
""Ello, claro est, siempre dentro de los supuestos legalmente previstos, ya que si la avocacin no
fuere procedente, el acto pertenecera a la competencia exclusiva del inferior (caso que puede
presentarse en aquellos supuestos en que la competencia estuviere atribuida en funcin de una
idoneidad especial), mientras que si la delegacin no fuere admisible, la competencia
correspondera exclusivamente al superior".

Artculo 20.- Conversin


Si los elementos vlidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro
que fuere vlido, podr efectuarse su conversin en ste consintindolo el

254

administrado. La conversin tendr efectos a partir del momento en que se


perfeccione el nuevo acto.
Concordancia: LPACABA, art. 20 .
Artculo 20.- Si los elementos vlidos de un acto administrativo nulo permitieren
integrar otro que fuere vlido, podr efectuarse su conversin en ste consintindolo el
interesado. La conversin tendr efectos a partir del momento en que se perfeccione el
nuevo acto.
I. CONCEPTO. CARACTERES
La conversin de un acto se produce cuando se extingue la parte invlida y se agrega una
parte o calificacin nueva vlida. Se presenta como una transformacin o sustitucin
parcial del acto que en su forma original resultaban invlidos, y se los incorpora a un acto
distinto, en cuyo contexto adquiere validez. El fundamento de la conversin es el
principio de la economa procesal.
Algunos autores sostienen que es una "reutilizacin" del acto invlido, y que se requiere
para ello que se lo declare nulo o anulable, y no anularlo o extinguirlo.
La jurisprudencia ha entendido que un acto nulo de nulidad absoluta es insanable y su
nico destino, una vez impugnado, es desaparecer del mundo jurdico mediante
revocacin, "por razones de ilegitimidad", si ello es posible (art. 17 , DL) o por
declaracin judicial, siempre que no retenga algn elemento vlido que permita su
conversin con el consentimiento del interesado (art. 20 , DL) (596) .
La conversin tiene como objeto modificar un acto para evitar que se lo declare nulo o
anulable, y no anularlo o extinguirlo.
Finalmente, la conversin procede cuando mediante ella se procura eliminar un vicio del
acto originario a travs de su transformacin en un acto distinto, pero que conserva
elementos del acto anterior. Si el acto inicial no est viciado, la conversin no procede
(597) .
II. EFECTOS DE LA CONVERSIN
Los efectos de la conversin son para el futuro en la parte que implica la creacin parcial
de un nuevo acto; en la parte en que implica revocacin parcial del anterior, sus efectos

255

sern retroactivos o no segn la gravedad del vicio. Si el vicio es muy grave y el acto
nulo, entonces la conversin produce efectos vlidos para el futuro, y extintivos en forma
retroactiva para el pasado. Si el acto es anulable, la conversin en realidad no purga el
vicio, pero al eliminarlo para el futuro de todos modos impide ya su declaracin y el acto
produce efectos plenos desde su dictado original hasta la conversin y, lgicamente,
tambin despus por efectos de sta. Sin embargo, el art. 20 no distingue entre estos
supuestos y le asigna efecto constitutivo en todos los casos.
En este sentido, ha entendido la jurisprudencia que el decreto que modifica uno anterior eventualmente nulo de nulidad absoluta- no tiene efectos retroactivos, es decir, no sanea
la nulidad, sino que puede tener la virtualidad de efectuar la conversin del primer acto
administrativo con los alcances del art. 20 de la ley 19549 (598) .
(596) CNFed. CA, Sala IV, "Nopitsch, Juan Enrico v. UBA" , sentencia del 27/8/1998.
(597) En Dictmenes, 164:17, la PTN manifest: "Al demandarse judicialmente la nulidad del acto
administrativo irregular, cabra la posibilidad de admitir "si procede" la conversin de los actos
nulos por los cuales los ttulos fueron expedidos, en actos vlidos que habiliten otros ttulos
cuyo otorgamiento resulte reglamentaria o legalmente procedente".
(598) CSJN, Fallos, 304:861 , "Croppi de Meyer, Leticia Benigna v. Provincia de Santa Fe" del
1/1/1982.

Artculo 21.- Caducidad


La Administracin podr declarar unilateralmente la caducidad de un acto
administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el
mismo, pero deber mediar previa constitucin en mora y concesin de un plazo
suplementario razonable al efecto.
Concordancia: LPACABA, art. 21 .
Articulo 21.- La Administracin podr declarar unilateralmente la caducidad de un acto
administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones o prestaciones
estipuladas, previa constitucin en mora y concesin de un plazo suplementario
razonable al efecto.

256

I. CONCEPTO
Caducidad es la extincin de un acto dispuesta por la Administracin en virtud del
incumplimiento grave y culpable, por parte del particular, a las obligaciones que el acto le
creaba. Es pues una sancin, una pena administrativa (599) .
Los casos ms frecuentes son siempre de revocacin y caducidad de concesiones de
servicios pblicos, lo que ha llevado a algunos autores a considerar limitado este instituto
a los contratos de concesin de servicios pblicos. Sin embargo, claramente el artculo 21
aplica la caducidad a los actos administrativos en forma genrica.
La caducidad supone que el acto que se extingue fundamentalmente conceda un
derecho, creando al mismo tiempo ciertos deberes: es el incumplimiento de los segundos
lo que lleva a la extincin del primero, y con ello del acto todo.
El Superior Tribunal de Justicia de Santiago del Estero la distingue de la revocacin: "La
caducidad y la revocacin constituyen medios extintivos de la concesin, pero los
supuestos en que proceden una y otro difieren fundamentalmente; la caducidad est
determinada por incumplimiento del contrato imputable al co-contratante, en cambio la
revocacin reconoce como causa determinante de la extincin del acto, la ilegitimidad de
ste o el inters pblico" (600) .
II. INCUMPLIMIENTO POR PARTE DEL PARTICULAR. CONSTITUCIN
EN MORA. CONCESIN DE UN PLAZO RAZONABLE
La caducidad es una sancin mxima por el incumplimiento (601) . Su procedencia es
limitada fuertemente: debe tratarse de incumplimiento a obligaciones esenciales del
particular, no de obligaciones menores. Debe tratarse de incumplimientos graves,
reiterados y probados: el incumplimiento debe ser culpable, y antes de aplicarse la
sancin debe hacerse una "previa constitucin en mora" al particular (602) y otorgrsele
"concesin de un plazo razonable al efecto".
En palabras de la PTN, "El derecho a una decisin fundada, amparada en la ley 19549
encuentra entre otras formas de exteriorizacin, la prevista en el art. 21 de la ley
mencionada, en cuanto dicho precepto exige para declarar la caducidad del acto
administrativo que el mismo se funde en un emplazamiento previo del interesado y en el
incumplimiento de parte de ste" (603) .
No procede en el caso la mora automtica. Ello es as, toda vez que el art. 21 prescribe la
necesidad de conceder un plazo razonable al particular para que cumpla debidamente sus

257

obligaciones. El mismo debe notificarse al particular, razn por la cual necesariamente la


Administracin debe ponerlo en mora (604) . sta es la regla que sienta el DL
19549/1972 , lo que no impide que alguna norma especfica establezca lo contrario. De
hecho, algunas leyes prescriben la mora automtica en los casos de caducidad que
regulan. As el Tribunal Fiscal de la Nacin dispuso que el procedimiento legal previsto
en el art. 21 del DL no resulta de aplicacin para declarar la caducidad de unos planes de
facilidades de pago, si los regmenes establecidos al efecto prevean sus propias causales
de caducidad, operando sta de pleno derecho en caso de incumplimiento (605) . Aunque
es menester destacar que en estos casos se ha considerado que debe aplicarse una
interpretacin restrictiva ya que "La habilitacin que otorga la ley [.] en el sentido de
posibilitar una caducidad automtica, no permite extender linealmente este mecanismo,
derogatorio de la norma general del art. 21 de la LNPA, para regir en forma retroactiva
mxime cuando la retroactividad no la dispone la ley en forma expresa y el principio
general es que las leyes rigen para el futuro (art. 3 , CC)" (606) .
Como plazo razonable debe entenderse aquel que permita al particular un tiempo posible
de realizacin de la obligacin incumplida. Debe tenerse presente que el accionar de la
Administracin busca el fin pblico, razn por la cual el plazo concedido al administrado
no debe ser irrisorio ni de difcil cumplimiento.
Si la Administracin constituye en mora al particular y le otorga un plazo razonable para
el cumplimiento de la obligacin, y una vez vencido ste el administrado cumple con lo
requerido, no cabra la declaracin de caducidad. Ello es as, toda vez que la declaracin
de caducidad es una facultad de la Administracin, la cual puede ejercerla o no. Una vez
vencido el plazo razonable a favor del administrado la declaracin de caducidad no es
automtica, sino que depende del ejercicio de la facultad de la Administracin.
III. EFECTOS DE LA DECLARACIN DE CADUCIDAD
Los efectos de la declaracin de caducidad son ex nunc, es decir, para el futuro y a partir
de la fecha de notificado el acto de caducidad al particular. Se hace efectiva una vez que el
acto quede firme (607) .
Siendo la caducidad un medio de extincin del acto administrativo, su efecto esencial
consiste en impedir que el administrado siga ejerciendo los derechos concedidos por el
acto que fue declarado caduco. La Corte Suprema ha considerado en materia de
concesin de servicios pblicos que "la caducidad [...] no puede tener ms consecuencia
que la de privar al concesionario del derecho de hacer aquello mismo que el acto de
concesin le otorgaba como privilegio, esto es, la facultad de ejercer su actividad futura

258

en esa parte de la Administracin Pblica que dentro de ciertos lmites le haba sido
delegada" (608) .

(599) "La caducidad de un acto administrativo se produce cuando habiendo impuesto dicho acto
determinadas condiciones que debe cumplir el administrado al que va dirigido, ste no cumple
en tiempo til", es la definicin que brinda el Superior Tribunal de Justicia de Santiago del
Estero en "Habra Fernndez, Carmen Margarita v. Gobierno de la Provincia s/recurso de
amparo", sentencia 100277 del 7/2/2000.
(600) Superior Tribunal de Justicia de Santiago del Estero, "Cooperativa de Provisin de Servicio
para Transporte Argentina Ltda. v. Municipalidad de la Capital s/recurso de amparo" ,
sentencia 100202 del 4/6/1998.
(601) "A su vez la caducidad opera tambin como forma de extincin por voluntad de la
Administracin, pero como forma de sancin, cuando el administrado incumple las condiciones
bajo las cuales el permiso se otorg", segn nos ilustra la Sala Civil del Superior Tribunal de
Justicia de Chubut, en "Faras, Orlando v. Provincia del Chubut s/demanda
contenciosoadministrativa" , sentencia del 29/3/1999.
(602) CNFed. CA, Sala I, "Lapea, Francisco v. Lotera Nacional SE (res. 263/99 ) s/ amparo ley
16986 ", causa: 28.936/99, de fecha 22/2/2000, donde se manifest: "Corresponde hacer lugar
al amparo interpuesto contra la resolucin de la Lotera Nacional (Sociedad del Estado) por la
que se dispuso la revocacin del contrato de agencia oficial, ya que el art. 21 de la ley 19549
establece que la Administracin podr declarar unilateralmente la caducidad de un acto
administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero
deber mediar previa constitucin en mora y concesin de un plazo suplementario razonable al
efecto".
(603) PTN, Dictmenes, 200:14.
(604) As lo decidi la CSJN en Fallos, 308:108 , "Borgo, Hermes Francisco v. Junta Nacional de
Granos", donde advierte que la entidad del incumplimiento del administrado carece de
relevancia jurdica y no permite la omisin de la exigencia de la constitucin en mora.
(605) Trib. Fiscal Nac., Sala B, 21/9/2000, "Montequn de Morn, Lea A.", JA, 2001-III-347 .
(606) CNFed. CA, Sala 3, "Bunge y Born Comercial S.A. v. E.N. -A.N.A.- s/A.N.A." , sentencia
28.197/95 del 17/12/1998, consid. 2 del voto del Dr. Mordeglia.
(607) Al respecto la PTN ha dicho: "Los actos administrativos "sean de caducidad de una licencia o
la orden impartida para el desmantelamiento de una radioemisora", en cuanto han sido
notificados y consentidos por los destinatarios, renen los requisitos que hacen a su validez",
Dictmenes, 150:492.

259

(608) CSJN, Fallos, 141:190, in re "Sociedad Annima Canal y Puerto del Oeste v. Gobierno
nacional s/cobro del importe de obras, tierras y mejoras".

Artculo 22.- Revisin


Podr disponerse en sede administrativa la revisin de un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, hyase pedido o no
su aclaracin.
b) Cuando despus de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos
cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza
mayor o por obra de tercero.
c) Cuando hubiere sido dictado basndose en documentos cuya declaracin de
falsedad se desconoca o se hubiere declarado despus de emanado el acto.
d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o
cualquier otra maquinacin fraudulenta o grave irregularidad comprobada.
El pedido deber interponerse dentro de los diez (10) das de notificado el acto
en el caso del inc. a). En los dems supuestos podr promoverse la revisin
dentro de los treinta (30) das de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la
fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos
indicados en los incs. c) y d).
Concordancia: LPACABA, art. 118 .
Artculo 118.- Recurso de revisin. Podr disponerse en sede administrativa la revisin
de un acto definitivo y firme:
a) Cuando despus de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya
existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por
obra de tercero;
b) Cuando hubiere sido dictado basndose en documentos cuya declaracin de falsedad se
desconoca o se hubiere declarado despus de emanado el acto;

260

c) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra
maquinacin fraudulenta o grave irregularidad comprobada.
El pedido deber interponerse dentro de los treinta (30) das de recobrarse o hallarse los
documentos o cesar la fuerza mayor u obra de un tercero; o de comprobarse en legal
forma los hechos indicados en los incisos b) y c) y ser resuelto dentro del plazo de
treinta (30) das.
I. CONCEPTO
La revisin del acto administrativo es un remedio procedimental excepcional. Procede
contra actos firmes cuando se ha llegado a l por medios ilcitos o irregulares, sin culpa o
negligencia del particular, prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba al
expediente.
En igual sentido, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha entendido que "el recurso de
revisin constituye un medio excepcional de impugnacin de los actos administrativos
que cierran la va administrativa que procede slo en los casos taxativamente
establecidos" (609) .
No dice el articulado que se trate de un recurso, ni quin lo resuelve, o en qu plazo, etc.
La doctrina argentina ha interpretado esta norma en el sentido de que ella instituye un
recurso de revisin, como medio autnomo y diverso de los dems existentes. Sin
embargo, esta concepcin no ha sido consagrada expresamente en nuestro decreto-ley, el
cual ni siquiera emplea la terminologa de recurso, sino que habla de que podr
disponerse y pedirse respectivamente la revisin del acto en los supuestos que enuncia.
La revisin del acto administrativo es un remedio excepcional y por ende de los
considerados no obligatorios para el agotamiento de la va administrativa. No posee la
amplitud de los otros recursos administrativos por cuanto significa el reexamen de un
acto firme y consentido y, por tanto, tiene el carcter limitado y excepcional, pues afecta
principios de seguridad y estabilidad que presentan todas las actividades firmes y
consentidas del Estado (610) . La PTN ha afirmado expresamente que "Aunque en
principio estuviera cerrada la va administrativa ello no importa, sin embargo, la
inalterabilidad absoluta en sede administrativa de los actos dictados en sta, ya que
aparte de los casos en que procede su revocacin de oficio, se ha admitido, en
determinados supuestos y como excepcin a aquel principio general, la procedencia del
recurso de revisin" (611) .

261

La doctrina espaola entiende como acto firme aquel que el particular interesado no
puede discutir ms ante la propia Administracin, sea porque agota la va administrativa
y, por tanto, contra el mismo no cabe recurso administrativo alguno, o bien porque, pese
a no agotarla y ser por ello susceptible de recurso ordinario, el mismo no se interpuso en
plazo. A diferencia de nuestro ordenamiento, ellos no han receptado el instituto de la
denuncia de legitimidad, por lo cual acto firme en nuestro ordenamiento abarca slo el
primero de los supuestos mencionados.
Si bien es ciertamente importante -a los fines del recurso de revisin- la firmeza de los
actos administrativos, no lo es menos la necesidad de que bajo la invocacin de esta
firmeza no se convalide, a sabiendas, la existencia de actos administrativos injustos,
irregulares o ilegales. Y si bien la seguridad jurdica exige la incolumnidad del acto, el
recurso se justifica para el mantenimiento de la juridicidad de la actividad administrativa,
y es, precisamente, en pro de la existencia de la legitimidad de la accin administrativa
que se acepta la posibilidad de revisin por medio de un recurso administrativo de
carcter extraordinario (612) .
II. TRMITE DE LA REVISIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
DENOMINACIN. LEGITIMACIN
Pensamos ms adecuado interpretar que el decreto-ley no hace sino legislar sobre
supuestos de revisin del acto, ya que interpretar que estamos aqu ante otro recurso
ms, diferente del resto, no hace sino contribuir a exacerbar la asistematicidad del
rgimen, con evidente perjuicio metodolgico.
Por ello entendemos que debera denominarse recurso de reconsideracin (y en su caso
jerrquico) por motivos de revisin. Otros autores lo denominan directamente recurso de
revisin.
Por los mismos fundamentos creemos que debera tramitar por la va del recurso de
reconsideracin y jerrquico en subsidio, que son los recursos ordinarios y principales de
la actual reglamentacin. Con esta interpretacin se subsana una aparente omisin y
consiguiente crtica que ha sealado la doctrina, en el sentido de no estar expresamente
contemplado, p. ej., el trmino de denegacin u otros aspectos de procedimiento.
Para la legitimacin, el interesado deber alegar derecho subjetivo o inters legtimo.
III. PLAZOS PARA INTERPONER LA REVISIN

262

El plazo para interponer la revisin es diferente de acuerdo con el supuesto ante el cual
nos encontremos.
En el caso de impugnacin del acto por contradicciones en su parte dispositiva,
contemplado en el inc. a), el trmino es de diez das contados desde la notificacin del
acto.
En los dems supuestos previstos en los otros incisos, el plazo es de treinta das que
sern contados, ya sea desde que se recobraron o hallaron los documentos o ces la
fuerza mayor u obra de terceros, o de comprobarse en legal forma los hechos de cohecho,
prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta, o cuando se tom
conocimiento de la declaracin de falsedad de los documentos en los cuales se bas la
resolucin recurrida o ha quedado firme la sentencia judicial que la declara (segn que la
declaracin se produzca antes o despus de dictado el acto).
IV. CIRCUNSTANCIAS QUE PERMITEN LA INTERPOSICIN DEL
RECURSO DE REVISIN. LOS CASOS PREVISTOS TAXATIVAMENTE EN
LA NORMA
El recurso administrativo de revisin constituye una va excepcional procedente
exclusivamente en una serie de supuestos tasados, debiendo ser objeto de una
interpretacin estricta para evitar que se convierta en una va ordinaria de impugnacin
de los actos administrativos.
El inc. a) plantea la duda acerca de si realmente es un motivo de revisin. Ello es as, toda
vez que el art. 102 del Reglamento autoriza el remedio de la aclaratoria cuando exista
contradiccin en su parte dispositiva circunstancia que se exige en el primer inciso del
artculo comentado, por lo que estaramos ante un supuesto de motivo de aclaratoria y no
de revisin. Adems de la circunstancia sealada, ntese que para que sea posible recurrir
un acto por este recurso, el acto debe ser firme, pero la norma establece que para que
pueda ser recurrido el recurso debe interponerse dentro de los diez das de notificado el
acto, es decir, cuando el acto todava no ha quedado firme (613) . Justamente, en la
LPACABA se ha eliminado este supuesto.
Diferente es el caso que presenta el inc. b). Se refiere a documentos que por su
importancia pueden modificar sustancialmente la resolucin definitiva dictada, es decir,
aquellos cuyo conocimiento previo hubiera comportado una resolucin distinta de la
adoptada. Se trata de documentos que afectaran la causa del acto en cuestin. Los
documentos aportados adquieren importancia desde la perspectiva del recurso de
revisin cuando sirven directamente para demostrar que el acto recurrido habra sido

263

distinto si tales documentos hubiesen obrado en el expediente (hubiesen sido conocidos


por la Administracin autora del acto), ya que habra modificado la situacin conocida en
aquel momento. Si el administrado al aportarlos logra demostrar lo antes sealado, la
firmeza del acto cede. La PTN ha sostenido al respecto que "Cuando el art. 22 22 de la
ley 19549 autoriza a revisar en sede administrativa un acto firme en los casos en que,
despus de dictado, se recobren o descubrieren documentos decisivos (art. cit., inc. b), se
refiere a documentos cuya existencia se ignoraba o que no pudieron presentarse como
prueba por fuerza mayor o por obra de terceros en la oportunidad de la emisin del acto
y no a aquellos que existentes y disponibles entonces, se extraviaren luego" (614) .
El inc. c) se refiere al acto administrativo dictado con fundamento en documentos que
haban sido declarados falsos -y esta declaracin era desconocida- o que lo fueron luego
de ser dictado el acto objeto del recurso de revisin. Es imprescindible que la declaracin
de falsedad se haya producido mediante sentencia judicial firme, y que en la resolucin
administrativa dictada hayan influido "esencialmente" tales documentos o testimonios
falsos. Si la solucin hubiera sido la misma, aun cuando no hubiera mediado la referida
falsedad, faltara este ltimo requisito.
Finalmente, el inc. d) establece el caso en que el acto hubiere sido dictado mediando
cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta o grave
irregularidad comprobada. Estas figuras generan resoluciones nulas por viciarlas de dolo
o fraude. El vicio est presente en la voluntad.
De no configurarse las causales previstas en el art. 22 , por el principio de informalismo a
favor del administrado, la Administracin se encuentra obligada a verificar si es
procedente otra va impugnatoria, y en su caso, admitirla y tramitarla (615) .
V. ANTE QUIN SE INTERPONE LA REVISIN Y QUIN ES EL RGANO
COMPETENTE PARA RESOLVER. SUSTANCIACIN Y RESOLUCIN
Si bien el comentado artculo no establece ante quin debe interponerse el recurso de
revisin y quin debe resolverlo, creemos que la revisin se interpone y sustancia ante el
rgano que emiti el acto impugnado. El plazo para resolverlo es el de los recursos de
reconsideracin o, en su caso, jerrquico.
El rgano competente para resolver el recurso de revisin es la misma autoridad que
emiti el acto administrativo impugnado y, en su caso, el rgano competente para
resolver el recurso jerrquico.

264

Si el acto firme objeto del recurso de revisin es revocado, producir todos sus efectos,
salvo los derechos adquiridos por terceros de buena fe.
De acuerdo con lo dispuesto por el art. 100 del Reglamento, la presentacin de este
recurso (al igual que la reconsideracin) suspende el curso de los plazos establecido en el
art. 25 del DL.
La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires ha entendido que la resolucin
desestimatoria del recurso de revisin es impugnable por la va contenciosoadministrativa pero slo cuando a travs de ella se hubieran podido infringir las
especficas normas que el ordenamiento jurdico recoge para su fundamentacin, por lo
cual resulta inviable cualquier intento de suscitar con este pretexto un nuevo examen de
la totalidad de los problemas por el acto originario (616) .

(609) PTN, Dictmenes, 111:259; 115:366, 118:112, 192:42.


(610) SCBA, B 50023 S, in re "Oligiatti, Ernesto v. Banco de la Provincia de Buenos Aires
s/demanda contenciosoadministrativa" , del 6/9/1988.
(611) PTN, Dictmenes, 205:113.
(612) CSJ, Provincia de Santa Fe, S N 61:84-94, in re "Schnidrig, Horacio Humberto Rene v.
Provincia de Santa Fe s/recurso contenciosoadministrativo de plena jurisdiccin" , del
29/5/1986.
(613) En PTN, Dictmenes, 169:144, se ha afirmado que "Resulta improcedente el recurso
planteado como de revisin si la impugnacin que se formula no lo es contra un acto
administrativo firme dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra
maquinacin fraudulenta o grave irregularidad comprobada y desestimable; lo es tambin a la
luz del inciso a) del artculo 22 de la ley 19549 al haber sido interpuesto fuera de trmino;
finalmente tampoco resulta procedente analizar el recurso como denuncia de ilegitimidad por
inexistencia de contradiccin en la parte dispositiva del acto cuestionado".
(614) PTN, Dictmenes, 195:122.
(615) PTN, Dictmenes, 211:470: "El recurso de revisin contra el acto que deneg el recurso
jerrquico, resulta formalmente inadmisible, pues no se encuentran configuradas las graves
irregularidades comprobadas previstas en el inc. d), in fine, del artculo 22 de la Ley de
Procedimientos Administrativos.

265

""Por aplicacin del principio de informalismo en favor del administrado y de la teora de la


calificacin jurdica por la cual los actos tienen la denominacin que corresponde a su
naturaleza y no la que les atribuyen las partes, correspondera, en principio, admitir la
presentacin de un recurso de revisin como de reconsideracin, en los trminos del art. 100
del Reglamento de Procedimientos Administrativos".
(616) SCBA, B 54447 S, in re "Straub Benett, Carlos v. Caja de Seguridad Social para Profesionales
de Ciencias Econmicas de la Provincia de Buenos Aires s/demanda
contenciosoadministrativa" , del 17/9/1996.

TTULO IV
Artculo 23.- Impugnacin judicial de actos administrativos
Podr ser impugnado por va judicial un acto de alcance particular:
a) Cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las
instancias administrativas;
b) Cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestin, impida totalmente la
tramitacin del reclamo interpuesto;
c) Cuando se diere el caso de silencio o de ambigedad a que se alude en el art. 10 ;
d) Cuando la Administracin violare lo dispuesto en el art. 9 .
Concordancia LPACABA: no existe.
Concordancia CCAyT - CABA: art. 3 .
Artculo 3, CCAyT.- De las condiciones de ejercicio. Es condicin de ejercicio de la
accin contencioso-administrativa: 1. Cuando se trate de actos administrativos de alcance

266

particular definitivos o equiparables, dictados de oficio o a peticin de parte, es necesario


el agotamiento de la instancia administrativa por medio de las vas recursivas
pertinentes; 2. Cuando se trata de actos administrativos de alcance general, es necesario
el agotamiento de la instancia administrativa por medio de reclamo, siendo de aplicacin
lo dispuesto por el art. 8 8 de este Cdigo; 3. Cuando se trate de actos administrativos de
alcance general a los que se haya dado aplicacin mediante actos administrativos
definitivos o equiparables, es necesario el agotamiento de la instancia administrativa por
medio de las vas recursivas pertinentes; 4. La impugnacin de reglamentos o actos
administrativos de alcance general por va de actos de aplicacin particular, no habilita la
revisin de actos de aplicacin anterior no impugnados administrativa o judicialmente.
I. IMPUGNACIN JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. PODR
SER IMPUGNADO POR VA JUDICIAL UN ACTO DE ALCANCE
PARTICULAR
El presente ttulo IV regula diversas cuestiones vinculadas a la impugnacin en sede
judicial de los actos administrativos.
La ausencia de un Cdigo que regule en el mbito federal las cuestiones vinculadas al
derecho procesal administrativo hace que la materia est principalmente regulada por el
decreto-ley. Con todo, la metodologa utilizada por la norma va quedando cada vez ms
rezagada. El acto administrativo no es ms el eje del proceso en tanto el sistema se centra
en las pretensiones procesales del individuo y no en el acto impugnado. La competencia
contencioso-administrativa aparece pues vinculada a la invocacin de un derecho
subjetivo o de un inters legtimo regido por el derecho administrativo y no a la
naturaleza administrativa del acto impugnado. En tal sentido la jurisprudencia
predominante delimita la materia contencioso-administrativa como aquella donde ha
existido una actuacin del Estado regida por el derecho administrativo (617) .
No son pues las formas del acto, las normas de procedimiento, el carcter particular o
general de aqul o la competencia ejercida lo que determina la competencia sino las
reglas de fondo que rigen el caso (618) .
Cuando el artculo menciona a "acto de alcance particular" lo hace para referirse a toda
declaracin unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa que produce
efectos jurdicos individuales en forma inmediata (619) .
Por lo tanto, no son susceptibles de ser impugnados en sede judicial, salvo previsin legal
expresa, la actividad de asesoramiento, informes, actos sujetos a aprobacin de autoridad
superior, actos provenientes de rganos consultivos y, en general, medidas meramente

267

preparatorias del acto administrativo en tanto no sean stas productoras de efectos


jurdicos directos e inmediatos.
En el mismo sentido, el art. 80 del Reglamento prev a su vez que tales actos
preparatorios no son tampoco recurribles en sede administrativa (620) . Puede ocurrir
que, en algunos casos, el ordenamiento jurdico prevea la existencia de vas recursivas en
sede administrativa contra actos preparatorios no productores de efectos jurdicos en
forma directa (p. ej., dentro del procedimiento licitatorio contra el acto de
preadjudicacin). Tales supuestos slo constituyen una expansin de los derechos de los
administrados tendiente a afianzar el dictado de actos administrativos legtimos. La
jurisprudencia ha establecido, en el marco de concursos docentes, que "El acto de
designacin efectuado por el Ministro de Educacin es el que se asimila a aquel acto
firme y generador de derechos subjetivos que limita las facultades revocatorias de la
Administracin, no revistiendo tal carcter los actos que ha realizado en el camino hacia
ese acto definitivo, como son los que configuran el proceso de seleccin instrumentado a
travs del sistema de concurso de oposicin y antecedentes. En concreto, la actividad que
forma parte del proceso de seleccin que implica un concurso de esta ndole, no es
definitivamente vinculante ni genera de por s derechos subjetivos para los candidatos, ya
que luego mediarn otras circunstancias que se tendrn en cuenta al adoptarse la
decisin final (621) . Ello es as, pues tales cuestiones resultaran abstractas en sede
judicial en tanto no habra, hasta el dictado del acto definitivo productor de los efectos
jurdicos, posibilidad de plantear controversia concreta alguna. No existiran para el
particular derechos u obligaciones nacidos, modificados o extinguidos como
consecuencia directa e inmediata del dictado de tales actos preparatorios y no
productores de efectos jurdicos en forma inmediata.
En consecuencia, an en aquellos supuestos en que se trate de dictmenes vinculantes,
los efectos jurdicos derivan en forma directa e inmediata del acto que luego dicte el
rgano administrativo competente. Y por tanto no estn comprendidos dentro de la
nocin de "actos particulares" a que se refiere el artculo.
As, la jurisprudencia ha sealado que "Los dictmenes son meros actos preparatorios de
la voluntad administrativa sin efecto decisorio y sin la aptitud de obligar por s mismos al
rgano, con competencia para resolver" (622) . Por su parte, tambin han sido calificados
de preparatorios los actos administrativos ad-referendum, indicando que tales son los
dictados por un funcionario incompetente para que sea aprobado por la autoridad
competente, por lo que tal acto, en rigor, constituye un mero acto preparatorio, un
proyecto sin efecto jurdico alguno hasta tanto la autoridad competente adopte alguna
decisin a su respecto" (623) .

268

Estn sometidos al rgimen regulado por esta norma los dictados en ejercicio de
funciones administrativas tanto por el Poder Judicial como por el Poder Legislativo (624)
, incluyendo a las actuaciones u omisiones "del Estado nacional" (art. 1) y a "las
controversias que se originen en el ejercicio de funciones administrativas por parte del
Poder Legislativo o del Judicial, o de los rganos que acten en los mbitos de aqullos o
del Ministerio Pblico" (art. 2, inc. h) (625) .
La impugnacin en sede judicial debe fundarse en la ilegitimidad del acto toda vez que el
acceso a la justicia slo es posible en tanto se alegue la existencia de un vicio del que se
derive la ilegitimidad (incluyendo en el concepto la arbitrariedad del acto en cuestin).
No procede pues para cuestionar su inoportunidad, falta de mrito o inconveniencia (626)
(salvo que el gravsimo demrito, falta de oportunidad o de conveniencia implique
arbitrariedad) (627) .
En el caso de actos dictados en ejercicio de potestades regladas, dadas ciertas condiciones
de hecho verificadas por la Administracin, existe una norma que taxativamente prev la
conducta a seguir. El rgano administrativo slo tiene que aplicar la norma,
prescindiendo de su propia apreciacin sobre la oportunidad, mrito o conveniencia de tal
decisin.
En cambio, en los actos emitidos en ejercicio de las facultades discrecionales, la autoridad
administrativa tiene un margen asignado por la norma en virtud del cual puede apreciar
por s de qu modo y a travs de qu acto se realiza mejor el inters pblico, y en
consecuencia, resolver al efecto.
Por lo tanto, la norma alcanza tanto a los actos dictados en ejercicio de facultades
regladas como discrecionales. Sin embargo, la jurisprudencia predominante ha sealado
que en cuanto a la apreciacin de los hechos, tratndose de una materia de complejidad
tcnica, resuelta en sus aspectos fcticos mediante un adecuado asesoramiento
profesional, rige la regla relativa a que slo cabra apartarse de las manifestaciones de
voluntad estatal sobre tales extremos mediando arbitrariedad (628) . De diversos fallos
dictados sobre el particular parecera derivarse un principio comn: salvo irrazonabilidad
manifiesta (629) , las apreciaciones de los hechos tcnicamente complejos efectuadas en
sede administrativa, no son judicialmente revisibles. La CSJN a su vez entendi que
resultaba necesario armonizar el control judicial suficiente de la actividad administrativa
con circunstancias tales como el carcter de los rganos actuantes y la complejidad
tcnica de la materia en discusin, por lo que tratndose de un pronunciamiento sobre
hechos tcnicos no caba apartarse de la decisin administrativa porque no mediaban
razones de grave entidad (630) .

269

Se ha sostenido que tratndose de cuestiones resueltas por rganos con competencia


especial derivada de la complejidad de la materia (631) la Administracin actuara como
"perito" (632) ; o como se desprende del fallo dictado por la CSJN en la causa "Lpez de
Reyes", que la divisin de poderes impedira a la justicia revisar tales apreciaciones
tcnicas.
Existe en este sentido una cierta resistencia o autolimitacin del Poder Judicial en
intervenir en estos casos por entender que se estara reemplazando las polticas y valores
sostenidos por la Administracin por los criterios de los jueces sobre los mismos aspectos
(633) , en particular cuando se trata de cuestiones de alta complejidad tcnica.
Suele reiterarse as que existira una suerte de principio general: la irrevisibilidad judicial,
y una excepcin: la existencia de arbitrariedad manifiesta (634) .
Es cierto, sin embargo, que en aquellos casos en los que los principios tcnicos o
cientficos permiten ms de una solucin posible, el control judicial no sustituir la
libertad conferida al rgano administrativo para apreciar o valorar los hechos (635) . Si la
previsin normativa efecta una remisin a consideraciones tcnicas o cientficas sern
stas las que se aplicarn; y si de ellas se desprende la posibilidad de ms de una solucin
posible el contralor jurisdiccional respetar el criterio de la Administracin.
De lo expuesto, resulta que la revisin judicial en los supuestos en cuestin no es
excepcional, aun cuando el rgano tenga asignada una competencia especial en razn de
la complejidad de la materia (636) .
El anlisis y revisin judicial de las cuestiones de hecho y el modo en que se ejerce la
facultad discrecional invocada en la apreciacin de la oportunidad, mrito o conveniencia
no encuentran restriccin alguna. Las cuestiones tcnicas son, pues, ampliamente
revisables y susceptibles de un tambin amplio control de legalidad.
El juez revisar en estos actos su razonabilidad, proporcionalidad, sustento fctico y
jurdico, as como los aspectos reglados que toda actividad administrativa conlleva.
Siempre se controlar, al menos, que la Administracin no haya transgredido los lmites
jurdicos que toda actividad administrativa tiene, incluso la ejercida en uso de facultades
discrecionales: si los hechos existen, si fundan en forma suficiente y adecuada el acto, si la
facultad de apreciarlos ha sido legtima y razonablemente ejercida, si no se ha actuado
con una finalidad impropia o no prevista por la ley o en forma desproporcionada, si se ha
fundado adecuadamente el objeto del acto, si la potestad fue utilizada con buena fe, si la
conducta administrativa no entra en contradiccin con su anterior conducta o si no ha
mediado una falta al deber de coherencia del comportamiento, si el procedimiento

270

seguido para adoptar la decisin era el contemplado por la norma, etc. Pero se abstendr
de reemplazar, a travs de la revisin, la actividad administrativa que no le es propia
(637) .
Ello es as, pues la revisin judicial de los actos dictados en ejercicio de facultades
discrecionales no est ceida slo a verificar la legalidad del obrar estatal sino que debe
incluir tambin el control de su razonabilidad, lo que no implica una limitacin para
hacerlo slo en los casos de arbitrariedad manifiesta.
El juez verificar la competencia, la forma, el procedimiento, la finalidad, la existencia de
los hechos, su adecuada calificacin conforme el marco normativo previsto para el caso, el
cumplimiento de las garantas y principios constitucionales (que pueden estar violados
aun por la norma que otorga el ejercicio de la facultad discrecional) y resolver en
consecuencia.
Hemos sostenido, incluso, la posibilidad de una mxima revisin all donde la ley no
restrinja de modo expreso el control judicial. Es lo que ocurre, por ejemplo, en el caso de
las decisiones emanadas del Tribunal Fiscal (638) donde el juez (en el caso, la
CNFed.CA) tiene facultades para reconsiderar la evaluacin de los hechos y producir, si
lo estima necesario, nuevas pruebas.
La CSJN, a su vez, ha admitido la facultad judicial de revisar los actos dictados en
ejercicio de facultades discrecionales reconociendo "que la esfera de discrecionalidad
susceptible de perdurar en los entes administrativos no implica en absoluto que stos
tengan un mbito de actuacin desvinculado del orden jurdico o que aqulla no resulte
fiscalizable... [toda vez]... que aun aquellos actos en los que se admite un ncleo de
libertad, no puede desconocerse una periferia de derecho toda vez que la discrecionalidad
otorgada a los entes administrativos no implica el conferirles el poder para girar los
pulgares para abajo o para arriba en tanto ello llevara a consagrar -como bien se ha
sealado- una verdadera patente de corso a favor de los despachos administrativos
(639) .
En cuanto a la revisin judicial de los llamados "actos polticos", cabe recalcar que la
actividad administrativa est inexorablemente ligada al principio de legalidad en virtud
del cual no existe acto alguno cuya vinculacin al derecho no pueda ser objeto de revisin
judicial a fin de constatar su conformidad con el ordenamiento jurdico.
Consiguientemente, y cualquiera sea su rgimen jurdico y las facultades en ejercicio de
las cuales se dicten los as llamados actos polticos (para otros "actos de gobierno"), todos
ellos se encuentran sujetos a revisin judicial, la que alcanzar por cierto la constatacin
de la existencia de tal facultad y la verificacin de su constitucionalidad. En definitiva,

271

comprobar el juez si se ha ejercido la potestad constitucional o legalmente conferida en


las condiciones que el ordenamiento jurdico prev.
El acto administrativo cuya impugnacin judicial se solicite debe haber sido dictado por
la ms alta autoridad administrativa con competencia en la materia y a su respecto no
proceder, para el afectado, ningn recurso obligatorio.
El agotamiento de la va administrativa constituye un requisito esencial para habilitar el
control judicial, que le permite a la Administracin pronunciarse antes de la intervencin
judicial. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en la causa "Serra" (640) , entendi
que este recaudo deriva del principio de divisin de poderes. As, ha dicho que "...la
demandabilidad del Estado exige que sea en condiciones tales que, por un lado, el
ejercicio de sus funciones no sea afectado por las demandas de los particulares pero, por
otro, que las garantas de los habitantes no sean tampoco menoscabadas por privilegios
que se tornen rritos a la luz del texto constitucional" (consid. 8). Para ello resulta
necesario "...que el acto administrativo agote en primer trmino la va impugnatoria en
aquella sede, a travs de su estructura orgnica jerrquica, de manera que -de no ser
consentido antes por el administrado- su justiciabilidad est dada una vez que sea emitido
por el rgano final segn la distribucin de competencias establecida por el
ordenamiento jurdico..." (consid. 12).
Tambin ha sostenido el Alto Tribunal que este requisito tiene por objeto sustraer a la
Administracin Pblica de la instancia judicial en una medida compatible con la
integridad de sus derechos, evitando as juicios innecesarios (641) .
Los fundamentos expuestos para sostener la necesidad de agotar la va administrativa
han sido diversos. Para algunos, acta como una suerte de instancia de conciliacin
previa en la que el Estado tiene la oportunidad de reconsiderar el asunto y evitar un
error. Para otros, es un privilegio de la Administracin, fundado en el objetivo de evitar
un litigio.
La Corte Suprema de Justicia resalt la importancia del agotamiento de la instancia
como requisito de admisibilidad de la demanda administrativa en el orden federal, al
recordar que en lo que respecta al proceso contencioso administrativo, el actor, adems
de las condiciones de admisibilidad establecidas en el Cdigo Procesal Civil y Comercial
de la Nacin, debe cumplir con aquellos requisitos especficos de este tipo de procesos
previstos en el presente ttulo (642) .
Abona esta idea la doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, que desde antiguo
ha sostenido que la consagracin de un sistema especfico para el control judicial de
ciertas decisiones administrativas, descarta la facultad del afectado de elegir la va o el

272

rgano judicial en bsqueda de la proteccin de sus derechos, apartndose del camino


contemplado en el decreto-ley y su reglamentacin (643) .
La instancia administrativa no es ni puede considerarse como una primera etapa del
proceso judicial posterior, ni tampoco es el control jurisdiccional una acotada o
restringida posibilidad revisora ni an en los casos en que la ley ha establecido recursos
especiales contra el decisorio administrativo a ser interpuesto directamente ante un
tribunal de alzada. Ello implicara limitar el debido derecho de defensa y los principios "in
dubio pro actione" y "amplitud de debate y de prueba" que son sus derivaciones
necesarias, contemplados por el art. 18 de la Constitucin Nacional as como por
diversos instrumentos internacionales de jerarqua constitucional incorporados por la
Convencin Reformadora de 1994, tales como la Declaracin Universal de Derechos
Humanos (art. 10 ), el Pacto de San Jos de Costa Rica (art. 8 , inc. 1) y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos (art. 14 ).
Por la misma razn la pretensin judicial tampoco debe sostenerse necesariamente en las
mismas razones alegadas en sede administrativa aun cuando debe tratarse de la misma
pretensin. En definitiva, de lo que se trata es de que el acto haya sido revisado por la
mxima autoridad administrativa competente en la materia objeto de la impugnacin, a
travs de los recursos que el procedimiento administrativo regula.
Las reformas al Reglamento introducidas por el decreto 1883/1991 , confirieron mayor
simplicidad al rgimen impugnatorio en sede administrativa en tanto quedan vigentes
tres recursos de tipo ordinario -reconsideracin, jerrquico y alzada- y slo el jerrquico
como obligatorio.
"... a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieran agotado a su respecto las
instancias administrativas..."
Algunas dudas se plantean respecto de la utilizacin del trmino "definitivo" para
categorizar a los actos administrativos susceptibles de impugnacin judicial.
Si son actos administrativos aquellos productores de efectos jurdicos directos e
inmediatos, poco parecera influir para habilitar la revisin judicial la naturaleza de tales
efectos.
No creemos que la norma asimile estos actos a aquellos que agotan la va administrativa,
en tanto dicho recaudo aparece en el texto legal como diferente al de "definitivo".
Parecera que el recaudo que exige que se trate de actos "definitivos" se refiere a aquellos
que resuelven sobre el fondo de la cuestin planteada.

273

En el sistema del decreto-ley, el agotamiento se obtiene, en caso de que el acto particular


definitivo o asimilable que causa lesin no emane del rgano jerrquicamente superior
competente en la materia y contra cuya decisin no procediera recurso obligatorio
alguno, a travs de la interposicin (y decisin expresa o tcita por va del silencio) del
recurso jerrquico contemplado por los arts. 89 y ss. del Reglamento, dirigido a obtener
en dicha sede, la revisin del acto a travs del cual el interesado ve agraviados sus
derechos. El recurso jerrquico se transforma as en el remedio procesal obligatorio para
agotar la va, aun cuando pueda facultativamente interponerse algn otro recurso, como
el de reconsideracin contemplado en el art. 84 del Reglamento.
El recurso jerrquico debe ser resuelto, como se ver ms adelante, por el funcionario de
jerarqua superior en la organizacin administrativa con competencia asignada para
decidir sobre el objeto del acto impugnado, quien podr limitarse a desestimarlo o a
ratificar o confirmar el acto si correspondiere conforme a las causas que a tal efecto
contempla el art. 19 , o bien a hacer lugar al recurso, revocando, modificando o
sustituyendo el acto, dejando a resguardo los derechos de terceros.
Al respecto la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha dicho que el recurso jerrquico es
aquel que se entabla ante una autoridad cuya competencia est jerrquicamente ordenada
respecto de la de la autoridad emanante, cuyo fundamento racional es "...la existencia de
una relacin jerrquica, que trasunta una supremaca del rgano superior respecto del
inferior", y ha concluido por tanto que "...la medida que ponga fin al recurso [...] debe
provenir de aquel rgano administrativo con competencia atribuida para su resolucin
que, a su vez, sea el superior jerrquico [del] que desestim la revocatoria" (644) .
Ser competente para resolver un recurso jerrquico aquel rgano que tenga jerarqua
sobre el rgano emisor del acto recurrido, entendida sta como una supremaca
caracterizada por la facultad de modificar, anular, sustituir y dirigir al inferior,
imponindole su voluntad (645) .
Por su parte, el art. 4 del decreto 1883/1991 ha previsto que los actos administrativos
definitivos o asimilables emanados del rgano superior de empresas o sociedades de
propiedad total o mayoritaria del Estado nacional, sern recurribles por recurso de
alzada -art. 94 , Reglamento- con excepcin de los actos inherentes a la actividad privada
de la empresa (646) .
El recurso jerrquico planteado contra los actos definitivos dictados por cualquier rgano
perteneciente a la Administracin centralizada, debe ser resuelto por la mxima
autoridad competente en la organizacin jerrquica central para hacerlo: el ministro o
secretario de la Presidencia de la Nacin en cuya jurisdiccin acte el rgano inferior

274

emisor del acto, o el Poder Ejecutivo nacional o el jefe de Gabinete de Ministros si el acto
impugnado eman de un ministro o secretario de la Presidencia (art. 90 , RLNPA). La
figura del jefe de Gabinete de Ministros introducida por la Constitucin Nacional
reformada en 1994, todava no ha asentado su relacin con el presidente y con los
ministros; de all las posiciones divergentes en torno a su relacin jerrquica con stos
(647) .
Para agotar la va administrativa respecto de actos particulares definitivos o asimilables
que causen un gravamen tenemos en consecuencia:
a) Si el acto fue dictado por un rgano de jerarqua inferior a un ministro (o secretario de
la Presidencia de la Nacin), ser necesario interponer recurso jerrquico ante este ltimo
rgano y que se dicte resolucin al respecto y/o que el particular lo considere, en caso de
silencio, tcitamente denegado. El acto del ministro o secretario que resuelve el recurso
jerrquico es el que stricto sensu, agota la va administrativa, por lo que no es necesario
interponer en contra de aqul recurso o reclamo alguno, sin perjuicio de que el interesado
opte por interponer el recurso de reconsideracin contemplado en el art. 100 del
Reglamento.
b) Respecto de actos emanados de los ministros, corresponde tambin interponer el
recurso jerrquico, que ser resuelto por el presidente o por el jefe de Gabinete de
Ministros, segn el criterio que predomine de acuerdo con lo mencionado infra.
c) Similarmente ocurre respecto de los actos dictados por los secretarios de la Presidencia
de la Nacin.
d) El agotamiento de la va administrativa respecto de actos emanados originariamente
del jefe de Gabinete de Ministros, se produce por recurso jerrquico ante el presidente o
por reconsideracin ante aquel rgano, segn el criterio que se prefiera en torno de la
funcin del instituto constitucional que tiene asignado el ejercicio de la administracin
general del pas (art. 100 , CN) (648) .
e) En cuanto de los actos dictados originariamente por Poder Ejecutivo nacional, cierta
doctrina entiende que no es necesario plantear recurso alguno contra ellos pues, en este
caso, al derivar los actos de la mxima autoridad jerrquica en la estructura
administrativa, stos tienen el efecto de agotar por s solos la instancia.
f) La va administrativa se considera agotada, en el mbito de la Administracin
descentralizada, con el dictado del acto por la mxima autoridad del ente. No obstante, el
interesado puede optar por plantear en forma previa a la demanda judicial el recurso de

275

alzada, que debe ser resuelto por el ministro o secretario de la Presidencia de la Nacin
en cuya jurisdiccin acta dicho ente (conf. art. 96 , Reglamento)
En el mbito de la Administracin descentralizada, agota pues la instancia la decisin que
sobre la cuestin adopte el mximo rgano jerrquico del ente, por lo que contra
decisiones emanadas de aqul, el particular no se encuentra obligado a plantear recurso
administrativo alguno ms all de que est facultado para incoar en forma previa a la
demanda judicial, el recurso de alzada contemplado en el art. 94 , Reglamento. En
cambio, si el acto no emana de la mxima autoridad del ente descentralizado sino de
alguna autoridad inferior de ste, es necesario para agotar la va administrativa
interponer el recurso jerrquico, que debe ser resuelto por el rgano superior del ente
autrquico en la forma y modo previstos por los arts. 90 y ss. del mencionado
Reglamento para la Administracin centralizada.
g) Finalmente y como se ver ms adelante, los actos definitivos o asimilables dictados
por las mximas autoridades de entes reguladores de servicios pblicos privatizados, no
necesitan recurrirse para agotar la va administrativa, porque ellos poseen la virtualidad
de agotarla por s mismos, en tanto se trata de entes descentralizados. Ello sin perjuicio
de que a opcin del interesado proceda el recurso de alzada, al igual que frente a cualquier
acto definitivo emanado del rgano superior de un ente descentralizado.
En definitiva y como vemos, para que un acto administrativo definitivo de alcance
particular que causa agravio sea susceptible de revisin judicial, resulta obligatorio desde
el punto de vista procesal agotar la va administrativa, lo que supone que el mximo
rgano jerrquicamente competente de la Administracin Pblica haya intervenido en su
dictado o bien que haya participado en su revisin posterior, a la que accede al tomar
conocimiento del recurso jerrquico (649) .
Los actos dictados por el Poder Ejecutivo nacional que no resuelven recursos agotan en
s mismos la va administrativa? O es necesario agotarla mediante la interposicin del
recurso de reconsideracin o revocatoria?
La jurisprudencia ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el punto, especialmente
en el mbito de la provincia de Buenos Aires. La Suprema Corte provincial sent
doctrina en sentido favorable a la exigencia de impugnacin administrativa del tipo de
acto al que nos estamos refiriendo, puntualmente a travs del recurso de revocatoria
previsto por el artculo 89 del decreto-ley 7647/1970 (650) . Los restantes actos dictados
por el Poder Ejecutivo a instancia del particular, como aquellos que resuelven un recurso
jerrquico, o los dictados con audiencia de aqul, no requeran para dicha jurisprudencia,
la interposicin obligatoria del recurso de revocatoria.

276

Sin embargo, a travs del fallo dictado en la causa "Lesieux" (651) , el mencionado
tribunal provincial sostuvo que para respetar el principio de congruencia entre aquello
que fue propuesto a decisin administrativa y lo que se expone al tribunal al plantear el
recurso de revocatoria, la autoridad administrativa debi haber tenido la oportunidad de
revisar la decisin administrativa ya que la audiencia previa deba concretarse sobre los
mismos temas y materias que luego seran sometidas a juzgamiento.
Sostuvo asimismo con posterioridad y por mayora que "...no se encuentra
cumplimentada la exigencia precisada por la doctrina del tribunal en lo que respecta a la
obligatoriedad de la interposicin del recurso de revocatoria contra el acto administrativo
que se quiere enjuiciar [...], requisito exceptuado nicamente en los casos de actos
desestimatorios de recursos resueltos por la va jerrquica [...] o por autoridad
administrativa competente en un procedimiento impugnatorio..." (652) .
Por su parte, la Corte Suprema de la Nacin, reconociendo los cambios jurisprudenciales
operados en la doctrina de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, resolvi
que si al tiempo de la demanda este ltimo tribunal no exiga la interposicin del recurso
de revocatoria -que era para entonces facultativo y con posterioridad se transform en
ineludible para la habilitacin de la instancia judicial-, la solucin que corresponda dar al
caso deba estar revestida de especial prudencia, pues se encontraba en juego la prdida
del derecho material de los litigantes por la imposibilidad absoluta de volverlo a plantear
ante la justicia (653) .
La sancin del Cdigo Contencioso Administrativo de la Provincia, ley 12008, puso fin a
este debate pues segn se estipula expresamente en su art. 14 , inc. a), no es obligatorio
interponer recurso de reconsideracin contra los actos administrativos dictados por
autoridad competente para resolver la cuestin de fondo. La norma no distingue entre
actos dictados de oficio o dictados con previa audiencia del interesado por lo que en
cualquier caso el planteo del recurso de revocatoria es optativo y no constituye ms un
presupuesto procesal para habilitar la instancia judicial en la provincia de Buenos Aires.
Creemos que es sta la solucin adecuada y la que corresponde tambin aplicar en el
mbito federal, a falta de norma expresa en contrario. En sntesis, a nuestro modo de ver,
el recurso de reconsideracin contra el acto de la mxima autoridad competente en la
materia es siempre optativo, sea que el acto fuera dictado de oficio o con audiencia previa
del interesado o como consecuencia de un recurso jerrquico.
En conclusin, y a nuestro criterio, el recurso de reconsideracin interpuesto a fin de que
el mismo funcionario que hubiere dictado el acto -aun de oficio- se expida nuevamente
sobre l, resulta innecesario a los efectos de agotar la va administrativa.

277

Sin perjuicio de ello, corresponde alertar que ante la tendencia jurisprudencial a extremar
los requisitos del agotamiento de la va administrativa, en caso de estar dentro del plazo
legal para hacerlo, resultara prudente interponer el mencionado recurso, ya que una vez
transcurrido el plazo para resolverlo, sin necesidad de pronto despacho puede iniciarse la
demanda judicial correspondiente.
La facultad del particular afectado de interponer recursos no obligatorios no enerva la
conclusin antes expuesta, pues si ha mediado ya decisin sobre la pretensin del
interesado por el funcionario superior en la jerarqua administrativa con competencia
para resolver, la va se encuentra agotada a los fines de interponer luego la impugnacin
judicial.
Atento que la falta de agotamiento de la va administrativa no habilita la instancia
judicial, entendemos que no cabe deducir en sede administrativa, por va reconvencional,
la nulidad de un acto si no se ha agotado previamente la va o no se ha deducido su
impugnacin dentro del plazo del art. 25 (654) .
"b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestin, impida totalmente la
tramitacin del reclamo interpuesto;"
El principio general es que los actos de trmite son finalmente revisables, pero no en
forma separada del definitivo. Ser necesario en principio -con las salvedades ms
adelante expuestas- esperar para impugnar la legalidad de los actos dictados durante el
trmite procedimental, la resolucin definitiva que en ste se dicte.
La ley prev, sin embargo, la posibilidad de impugnar judicialmente a aquellos actos
interlocutorios o de mero trmite (a los cuales el Reglamento les da el mismo
tratamiento), cuyos vicios no sean reparables al momento de dictarse el acto definitivo o
cuando la revisin, realizada juntamente con la decisin definitiva, resulte tarda o
imposible atento las consecuencias que de ellos se derivaran.
Contienen, no obstante su carcter instrumental, una declaracin concluyente con
respecto a la situacin jurdica del destinatario.
No son pues impugnables en virtud del aludido principio general los informes,
dictmenes, las medidas denegatorias de pruebas, intimaciones, respuestas a consultas
formuladas a un organismo que no impliquen en s mismas decisiones, etc., si no impiden
la tramitacin, dado que todos stos son actos preparatorios de la voluntad
administrativa.

278

En cada caso pues deber estarse al tipo de consecuencias que al destinatario del acto le
ocasiona el acto y su provisionalidad o reparabilidad posterior. Un criterio posible de
adoptar para el anlisis particularizado de cada uno de estos actos es situarse en la
perspectiva del interesado y las consecuencias jurdicas que aqullos generan para el
particular afectado. No sern las formas o apariencias de los actos las que determinarn
su categora sino los efectos que stos produzcan.
Alguna duda suele plantearse respecto del cumplimiento del agotamiento de la instancia,
en el caso de los actos que impiden la tramitacin del reclamo interpuesto pero que no
revisten el carcter de definitivos (art. 23 , inc. b], LNPA).
Una interpretacin razonable de las previsiones contenidas en el decreto-ley permite
afirmar que el requisito del agotamiento de la va administrativa rige slo para los actos
definitivos de alcance particular (art. 23 , inc. a]). Para aquellos que no decidan sobre el
fondo de la cuestin, se ha omitido tal exigencia precisamente para permitir que el
planteo est zanjado, aun en va judicial si fuere el caso, llegado el momento de dictarse el
acto definitivo.
Si la norma no exige expresamente el agotamiento de la va frente a este tipo de actos, no
es dable introducir innecesariamente este recaudo all donde el legislador no lo ha
contemplado.
Asimismo, un acto interlocutorio respecto de un afectado o interesado puede resultar
definitivo respecto de otro y dar respecto de ste por concluida una cuestin. En tal
sentido, el fondo de la cuestin puede no ser resuelto a travs de una decisin expresa
definitiva sino como consecuencia de un acto de trmite. Son, entre otros, supuestos de
actos interlocutorios o de trmite equiparables a definitivos, sin pretender con ello agotar
su enumeracin, las rdenes de archivo, las declaraciones de caducidad de las actuaciones,
la denegatoria del carcter de parte, la negativa a conceder vista en un expediente, las
medidas dilatorias, la imposicin de una condicin para el dictado de un acto que depende
del libre arbitrio de la propia autoridad emisora.
En ocasin de acudirse a la instancia judicial, una vez dictado el acto definitivo, podrn
impugnarse tambin el o los actos de trmite ilegtimos (que no hubieran impedido la
tramitacin) de cuyo dictado se derive un vicio en aqul si no se lo hubiera hecho al
momento de su dictado (por ejemplo, una eventual denegatoria de una prueba en sede
administrativa o el rechazo a un pedido de vista solicitado por el interesado).
No ser necesario haber impugnado en sede administrativa el acto interlocutorio para
poder efectuar el planteo en oportunidad de someterse a revisin judicial el acto
definitivo. Ello no slo porque la interposicin de la queja por defectos de tramitacin en

279

caso de actos que no decidan sobre el fondo de la cuestin es facultativa (art. 71 ,


Reglamento) sino tambin porque la ley slo exige el agotamiento de la instancia
administrativa para el acto definitivo (art. 23 , inc. a]), recaudo que no contempla para
aquellos actos que no deciden sobre el fondo de la cuestin (art. 23 , inc. b]).
No podr pues alegarse que de la omisin en impugnar estos actos interlocutorios se
derive un consentimiento tcito respecto del vicio que lo pueda afectar aun cuando ste
sea de tal entidad que origine la nulidad del acto definitivo que se dicte con posterioridad.
Si el propio decreto-ley no admite la impugnacin judicial autnoma de tales actos
interlocutorios, mal puede requerirse haber planteado la cuestin en sede administrativa,
condicin no prevista por otra parte en ninguna norma de derecho positivo. Y ello aun
cuando la nulidad posterior del acto definitivo derive de un vicio en el procedimiento
como consecuencia de la ilegitimidad de un acto interlocutorio o de mero trmite que
afecte el decisorio final. El acto definitivo se encuentra coligado con los actos
interlocutorios dictados durante el trmite previo a su dictado. Cualquier interpretacin
restrictiva que impusiera exigencias no previstas en forma expresa violentara este
esencial principio del derecho.
Cabe consignar tambin que desde nuestro punto de vista no resultara posible subsanar
luego en sede judicial el eventual vicio que el acto interlocutorio conlleve en tanto la
ilegitimidad de ste incidir en el definitivo de acuerdo con la entidad del vicio que haya
originado tal ilegitimidad. Y tales nulidades no sern susceptibles de saneamiento en
sede judicial. Tales vicios nulificarn el acto definitivo aun cuando la cuestin no haya
sido planteada ni por va de queja ni a travs de recurso administrativo alguno al
momento del dictado del acto interlocutorio o en oportunidad de producirse la omisin.
Son aplicables respecto de tales actos los principios vinculados al sistema de las nulidades
de los actos administrativos en general. As si el vicio o error fuera intrascendente y no se
deriva de ello una lesin grave en los derechos de las partes (art. 15 , decreto-ley) el acto
definitivo que se dicte en su consecuencia no ser nulo por tal causal.
En caso de que el interesado hubiere interpuesto el recurso jerrquico una vez vencido el
plazo normativamente previsto para hacerlo, su peticin deber ser considerada como
una denuncia de ilegitimidad, salvo que se dieren algunas de las dos excepciones
contempladas por el art. 1 , inc. e), apartado 6, de la presente: que se dispusiere lo
contrario por existir motivos de seguridad jurdica o que estuvieren excedidas razonables
pautas temporales que permitan entender que medi abandono voluntario del derecho
(655) .

280

Atento la inexistencia de plazo fijado legal o reglamentariamente para que la


Administracin se expida sobre la admisin o el rechazo de la denuncia de ilegitimidad,
cierta jurisprudencia ha sostenido que se aplica la disposicin del artculo 10 que abre la
intervencin judicial una vez transcurrido el trmino de treinta das frente al pedido de
pronto despacho no resuelto (656) .
Qu sucede con el acto que rechaza una denuncia de ilegitimidad? La tramitacin y
decisin de una denuncia de ilegitimidad presupone la preexistencia de recursos no
deducidos en forma o tiempo propios. Dictado el acto que decide la denuncia por la
autoridad competente para resolver el recurso jerrquico extemporneamente
presentado, tal decisorio agota la va administrativa. Si se tratare de una denuncia de
ilegitimidad tramitada por la tarda presentacin de un recurso que no fuera el jerrquico,
creemos que el acto que se dicte al respecto ser tambin susceptible de ser recurrido
jerrquicamente.
La denuncia de ilegitimidad por s, no es -de acuerdo al menos con lo establecido por la
jurisprudencia, en una discusin doctrinaria que estimamos no debera cerrarse- apta
para habilitar la instancia contencioso-administrativa, puesto que el camino de los
recursos qued cerrado, segn dicha mayoritaria jurisprudencia, cuando el interesado
dej vencer los plazos recursivos. Aceptar el criterio diverso importara, segn quienes
as han resuelto el tema, quitar toda relevancia jurdica a los plazos fijados para
interponer los recursos administrativos (art. 1 , inc. 6, del decreto-ley 19549 (657) ),
abrindose as un perodo indeterminado para la impugnacin judicial de los actos de la
Administracin (658) .
En tal caso, la decisin de la Administracin que desestima un recurso extemporneo
tramitado como denuncia de ilegitimidad no es hbil, para agotar la instancia
contenciosoadministrativa a los efectos de la habilitacin judicial, ya que el camino de los
recursos qued cerrado cuando el interesado dej vencer el lapso respectivo. En este
sentido, un prestigioso sector de la doctrina y en forma mayoritaria la interpretacin
jurisprudencial sobre el tema, entienden que en estos casos el acto que resolviera la
denuncia de ilegitimidad no reabre los plazos procesales para impugnar el acto
administrativo no recurrido en tiempo y forma. La Corte Suprema de Justicia de la
Nacin ha sostenido que la decisin administrativa que desestima, en cuanto al fondo, un
recurso extemporneo tramitado como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser
impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el trmino para
deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada la va recursiva y, por ende,
la posibilidad de agotar la va administrativa, requisito insoslayable para la habilitacin de
la instancia judicial (659) .

281

ste lamentablemente ha sido tambin el criterio del art. 94 de la LPACABA al


disponer que "La decisin que resuelva la denuncia de ilegitimidad ser irrecurrible y no
habilitar la instancia judicial".
Nuestra opinin en sentido contrario no es acompaada por la mayora de la doctrina ni
por la jurisprudencia a travs de la cual se resolvieran cuestiones vinculadas al tema.
"c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigedad a que se alude en el artculo 10
10;"
En el caso de que la autoridad administrativa hubiere incumplido su obligacin de
resolver y el particular hubiera optado por interpretar tal silencio como denegatorio de
su pretensin, la norma nada dice respecto de si tambin en tal supuesto es necesario
cumplir luego con la exigencia del agotamiento de la va administrativa respecto de dicha
tcita denegatoria.
El art. 23 de la presente slo se refiere a la "denegacin tcita" de cualquier pretensin
prevista en el art. 10 , pero que no incluye a la denegatoria por silencio que pudiera
producirse en los recursos administrativos al vencer los plazos estipulados para
resolverlos en forma expresa (660) . En estos casos tales denegatorias no clausuran el
procedimiento administrativo sino que dan lugar a la tramitacin del recurso jerrquico
subsidiario, por lo que nicamente una vez vencido el plazo para resolver este recurso
puede equipararse la "denegacin tcita" al "silencio" previsto en la norma comentada.
"d) cuando la Administracin violare lo dispuesto en el artculo 9 9".
En el art. 9 se contemplan las vas de hecho como actividad material desarrollada por la
Administracin que cercena o restringe derechos y garantas individuales sin
fundamento normativo que lo sustente. Cuando se incurre en vas de hecho, el
comportamiento administrativo se transforma en ilcito y, por lo tanto, se entiende que
frente a este tipo de actos, la ley exima al particular de agotar la va administrativa para
acceder a la instancia judicial.
No ser necesario entonces interponer recurso o reclamo alguno, pues en estos casos la
va judicial se encuentra expedita.
1. Impugnacin judicial de actos de alcance individual: diferencias entre el DL
19549/1972 y la LPACABA

282

1. A diferencia de la legislacin a nivel nacional, las previsiones sobre impugnacin


judicial no se encuentran contempladas en el mbito local en la Ley de Procedimientos
Administrativos sino en el Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Los arts. 23 a 27 , DL, encuentran regulacin similar en el Cdigo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires dentro del ttulo I
que se refiere a los Principios generales y en particular en el art. 3 del mismo cuerpo
legal en cuanto hace referencia a las condiciones de ejercicio de la accin
contenciosoadministrativa.
La jurisprudencia del fuero tiene dicho que "el agotamiento de la va administrativa slo
resulta exigible respecto de aquellas acciones que tienen por objeto la impugnacin de
actos administrativos y no para los restantes supuestos de demandas contra la Ciudad"
(661) .
2. El art. 23 , inc. a), nacional hace referencia al acto de alcance particular para el cual se
haya agotado a su respecto la va administrativa. Por su parte, el art. 3 , inc. 1, de la
legislacin local hace referencia a los actos administrativos de alcance particular
definitivos o equiparables dictados de oficio o a peticin de parte. En estos supuestos es
necesario el agotamiento de la instancia administrativa por medio de las vas recursivas
pertinentes. Con este agregado, el Cdigo local nos remite al ttulo IV de la LPACABA
(Recursos administrativos), en especial, a los recursos de reconsideracin y jerrquico
(arts. 103 y 108 , respectivamente).
En cuanto a los supuestos de los incs. b), c) y d) del art. 23 de la legislacin nacional, no
encuentra previsin expresa en el Cdigo local.
Con respecto a la impugnacin de los actos emanados de entes autrquicos el art. 112 de
la LPACABA establece que "Salvo norma expresa en contrario los recursos deducidos
en el mbito de los entes autrquicos se regirn por las normas generales que aqu se
establecen". Por lo tanto, en ausencia de regulacin especfica, resultan aplicables las
previsiones de los arts. 103 , 107 , 108 y concs. de la LPACABA. De conformidad con lo
all dispuesto, la impugnacin del acto administrativo cuestionado debe realizarse por
medio de la deduccin del recurso jerrquico.
Estas disposiciones deben armonizarse con lo dispuesto por el art. 3 , inc. 1, CCAyT,
conforme al cual, en caso de impugnarse un acto administrativo de alcance particular, es
condicin del ejercicio de la accin contenciosoadministrativa el agotamiento de la
instancia administrativa por medio de las vas recursivas pertinentes (662) .

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(617) Cm. Fed. Cont. Adm., Salas I, II, III y IV, in re "Comelli Duarte de Amuchstegui", "Obra Social
del MOSP", "Carnero" y "Requeira" del 28/7/1981, 24/4/1986, 7/8/1984 y 27/12/1985,
respectivamente.
(618) En este sentido, la Sala III de la CNACAF ha sealado que "Existiendo normas que
expresamente prevn la impugnacin judicial de los actos administrativos, no es factible que por va
interpretativa los requisitos de admisibilidad se limiten a los establecidos en el CPCC que no fue
dictado para gobernar las pretensiones de derecho pblico y que slo rige en los procesos
administrativos en la medida en que resulte compatible con los principios propios de esta ltima
materia" (ver causa "Celia S.A. v. Direccin Nacional de Vialidad", del 7/3/1985).
(619) Al respecto, la PTN ha conceptualizado al acto administrativo como "la expresin final de la
voluntad de la Administracin, formndose paulatinamente a travs de los distintos pasos en los
que intervienen diversos rganos que producen informes y dictmenes que se vuelcan en las
actuaciones. La nota tpicamente definitoria del acto administrativo es la produccin directa e
inmediata de efectos jurdicos". PTN, Dictmenes, 231:249.
(620) Se ha afirmado, en este sentido "si bien en el marco de una accin de amparo" que el planteo
impugnatorio ante la mera existencia de opiniones o proyectos, contrarios al inters del
demandante, en el procedimiento preparatorio de la voluntad legislativa, resultaba conjetural para
fundar las pretensiones de la accin. CNACAF, Sala IV, "Eventel S.A. v. Congreso de la Nacin (ex
feria julio 11/95) s/amparo ley 16986 " , del 12/9/1995.
(621) CNACAF, Sala II, "Mndez, Mara Ramona v. C.O.N.E.T. s/empleo pblico" , del 21/11/1995.
(622) CNACAF, Sala III, "Aga Arg. S.A.C.I.F.I.M.R.", del 8/6/1995, y "Saguier, Marcelo H. v. E.N.
"Min. del Interior" s/empleo pblico" , del 6/3/1996.
(623) CNACAF, Sala I, "El Principado S.A. v. E.N. "M de Defensa" s/contrato administrativo" , del
7/10/1998.
(624) Ver as CNACAF, Sala I, 5/8/1993, "Huarte, Horacio H. v. Estado nacional, Cmara de
Diputados" , LL, 1994-E-705; CNACAF, Sala III, del 5/11/1991, "Narvaiz, Pedro v. Corte
Suprema de Justicia de la Nacin", LL, 1992-B-558. "La acordada 57/1992 reviste el carcter de
acto administrativo de alcance general dictado en ejercicio de facultades que el Poder Legislativo
estim conveniente dejar libradas al prudente arbitrio del Superior Tribunal. Tal reglamentacin
es revisable, como cualquier reglamento administrativo, cuando se discute su aplicacin a un caso
particular o produce efectos jurdicos directos (CNFed. CA, Sala III, 13/6/1995, "Azcona
Tolentino y otras v. Estado nacional "Corte Suprema de Justicia"" , LL, 1996-D-134. "La revisin
judicial de la actividad administrativa cualquiera sea el rgano del Estado que la desarrolle,
Ejecutivo, Legislativo o Judicial, se erige en un principio bsico y esencial de todo Estado de
Derecho"" (SCBuenos Aires, 2/12/1997, "Ambrosio, Esther M. v. Poder Judicial de la Provincia

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de Buenos Aires" , LLBA, 1998-167). "Si en la demanda se impugnan actos de naturaleza


administrativa del Poder Judicial, agotada la va administrativa, conforme surge del acuerdo
326/93 , el cual resulta suficiente para vulnerar un derecho subjetivo emanado de la relacin laboral
del empleado pblico con el Poder Judicial, tal decisin es revisable en sede judicial y la causa
integra la competencia de la Cmara contenciosoadministrativa" (TSCrdoba, Sala
contenciosoadministrativa, 13/5/1997, ""lvarez, Norma B. v. Provincia de Crdoba", LLC, 1997652).
(625) As, como principio, o marco de accin, la jurisprudencia ha sealado que "no existe campo
alguno de la actividad administrativa cuya revisin judicial est excluida o limitada por alguna
razn intrnseca a aqul, claro est que con los distintos alcances segn se trate de actividad
administrativa reglada o discrecional. Como fundamento de ello basta con remitir a las normas
contenidas en los arts. 18 , 23 , 108 (94), 109 (95), 116 (100) y 117 (101) de la Constitucin
Nacional (CNACAF, Sala I, "Marenco, Guillermo Julio v. Estado nacional - Min. de Accin Social
y Salud Pblica s/empleo pblico" "voto del juez Bujn, consid. IV.4" , del 16/4/1998).
(626) As lo ha expresado la Corte: "Si bien en un estado de derecho no es posible convalidar la
existencia de una potestad administrativa ilimitada que conlleve al dictado de actos que resulten
arbitrarios para los administrados, ello tampoco puede autorizar una revisin generalizada de
aquellos que conduzca a desnaturalizar el ejercicio de facultades discrecionales que han sido dadas
para la concrecin del bien pblico (del voto del Dr. Vzquez)"" (CSJN, 15/7/1997, ""Cassinelli,
Isabel v. Municipalidad de Buenos Aires" , LL, 1998-D-602).
(627) Ver art. 73 del decreto reglamentario. As se ha dicho que "La revisin judicial de los actos
dictados por el Poder Ejecutivo y sus rganos y entes subordinados slo procede cuando exista
alguna violacin normativa que ubique tales actos fuera de lo establecido en el ordenamiento
jurdico, lo que traduce un tpico control de legalidad que excluye el referente a la oportunidad,
mrito o conveniencia de los actos, salvo que estos ltimos ingresen en la hiptesis de arbitrariedad
o irrazonabilidad manifiesta"" (CNFed. Contenciosoadministrativo, Sala I, 5/9/1995, ""Edenor
S.A. v. Estado nacional "Secretara de Energa"" , LL, 1996-C-446). Y "Es controlable por el Poder
Judicial lo atinente a la efectiva ex