El Estado y la Agricultura No Tradicional de Exportación:

El Caso de Ecuador

Octavio Damiani

Washington D.C., diciembre de 1999

Este informe fue elaborado como parte de un estudio de casos realizado para el Departamento de
Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, el que se centró en el análisis del papel del
Estado en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación. Además del caso de Ecuador, el
estudio incluyó también a Guatemala y a la región de Petrolina-Juazeiro en el Nordeste de Brasil. Los
resultados finales se presentan en Damiani, Octavio (2000). El Estado y la Agricultura no Tradicional de
Exportación en América Latina: Lecciones de Tres Estudios de Caso. Serie de informes técnicos del
Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C
I. Introducción

El presente estudio se basa en investigación de campo realizada en Ecuador entre los días
15 de noviembre y 8 de diciembre de 1999. El mismo se centró en el desarrollo de cultivos no
tradicionales de exportación de alto valor, incluidos flores, hortalizas y frutas tropicales. 1 Estos
cultivos surgieron a mediados de los años 1980s y crecieron en forma sustantiva durante los
1990s, contribuyendo a diversificar exportaciones que comprendían básicamente petróleo y un
conjunto de productos agrícolas “tradicionales”, entre los que se destacaban banano, cacao y
café.2 Sus exportaciones alcanzaban a menos de US$ 4 millones en 1985, pasando a más de US$
200 millones en 1998 (ver cuadro No. 1), destacándose las flores (principalmente rosas) con US$
141.4 millones (70.7% del total), brócoli con US$ 13.1 millones (6.6%), y frutas frescas y
procesadas (principalmente mango, jugo de maracujá, limón, piña, melón y mermeladas, jaleas y
purés) con US$ 41.3 millones (20.7% del total).

Si bien la agricultura no tradicional de exportación representa sólo el 5% de las

exportaciones del Ecuador y menos del 1.5% de la superficie ocupada con cultivos, la misma
resulta importante desde otros puntos de vista:

a) Los efectos positivos sobre el empleo. Los cultivos no tradicionales de exportación se

han convertido en una importante fuente de empleo tanto en la fase agrícola, el procesamiento y
empaque como en el transporte y la comercialización de insumos y productos. En 1998, cerca de
70,000 trabajadores rurales fueron empleados en forma permanente en tareas agrícolas y
agroindustriales de la agricultura no tradicional, a lo que debe agregarse a unos 140,000
trabajadores empleados en otros sectores, como el transporte carretero y aéreo, la fabricación y
venta de insumos e implementos para la producción agrícola y de envases empleados en el
empaque. Los cultivos no tradicionales de exportación sustituyeron en su mayoría áreas
dedicadas a ganadería extensiva y ocasionalmente a cultivos dirigidos al mercado interno, como
la papa, el arroz y el trigo, los que poseen requerimientos de mano de obra significativamente
menores. En efecto, la mano de obra ocupada anualmente en la fase agrícola de producción
alcanza a 2,300 jornales por hectárea en flores, 182 jornales en piña, 150 jornales en mango, 132
jornales en brócoli y 101 jornales en maracujá, en comparación con x jornales en ganadería, 80
jornales en papa, 54 jornales en arroz y 21 jornales en trigo. Adicionalmente, y a diferencia de
gran parte de los cultivos tradicionales, en los que la mayoría de los trabajadores son contratados
en forma temporal durante la cosecha, una alta proporción en los cultivos no tradicionales de
exportación son permanentes (casi el 100% en flores, 60% en brócoli y 50% en mango),
contribuyendo a brindar a los trabajadores un ingreso más estable a lo largo del año. Finalmente,
los cultivos no tradicionales de exportación han contribuido a mejorar sustancialmente la
capacitación de la mano de obra para cumplir con los requerimientos de la calidad. Estos
impactos positivos sobre el empleo han beneficiado particularmente a las mujeres, las que
constituyen alrededor del 65% de los trabajadores.

1
La agricultura no tradicional de exportación incluye cultivos cuyo acceso al mercado internacional es reciente,
comprendiendo tanto cultivos nuevos como otros que habían sido cultivados anteriormente para los mercados internos
en los países correspondientes. A diferencia de cultivos de exportación tradicionales como café y azúcar, la mayoría de
los cultivos no tradicionales incluyen principalmente frutas y hortalizas que se caracterizan por su alto valor y por la
importancia decisiva de la calidad para el acceso a los mercados.
2
Además, se destacaba como rubro no tradicional en aquel momento a la producción de camarones, la que se había
iniciado exitosamente a comienzos de los años 1970s.

1
 Cuadro No. 1. Exportaciones de principales cultivos tradicionales
y no tradicionales en Ecuador (1998)

Total exportaciones US$ 4,133 millones

Productos tradicionales US$ 2,152 millones

Petróleo y derivados US$ 925 millones
Productos no tradicionales US$ 1,056 millones
Agrícolas US$ 328 millones

Principales exportaciones agrícolas tradicionales

Banano y plátano US$ 1,070 millones

Café US$ 104.4 millones
Cacao US$ 46 millones

Principales exportaciones agrícolas no tradicionales

Flores US$ 141.4 millones

Rosas US$ 97.8 millones
Otras US$ 43.6 millones
Legumbres frescas, refrigeradas y congeladas US$ 14.9 millones
Principales frutas frescas y procesadas
Jugo de maracujá US$ 29.4 millones
Mermeladas, jaleas y purés US$ 6.4 millones
Jugos de cítricos US$ 1.2 millones
Mango US$ 5.5 millones
Melón US$ 2 millones
Piña US$ 2.4 millones

Fuente: Elaborado en base a datos del Banco Central del Ecuador

b) La alta concentración de los cultivos no tradicionales en las regiones más pobres del país.
La economía ecuatoriana se ha caracterizado tradicionalmente por una alta concentración de la
producción agrícola e industrial y de las exportaciones en la Región de la Costa, mientras el
petróleo se encuentra localizado principalmente en la Región Amazónica. 3 Mientras tanto, la
Región de la Sierra se caracterizaba hasta inicios de los 1980s por una producción dirigida al
mercado interno, la que incluía cultivos como trigo, cebada, maíz y frijoles producidos por
3
El territorio continental del Ecuador se divide en tres regiones bien diferenciadas: la Región de la Costa, la Región de
la Sierra y la Región Amazónica. La Región de la Costa se encuentra al oeste del país y abarca una franja de unos 100
kilómetros paralelo al mar, caracterizándose por tierras ubicadas a nivel del mar y un clima tropical y sub-tropical
húmedo. La Región de la Sierra se encuentra en el centro del país y se encuentra a alturas entre 1,000 y 3,000 metros.
Mientras tanto, la Región Amazónica se encuentra localizada al este de la Cordillera de los Andes y se caracteriza por
un clima tropical. A ellas se agrega las Islas Galápagos, localizadas a unos 1,000 kilómetros del territorio continental
en el Océano Pacífico.

2
productores campesinos y ganadería de carne y leche producidos principalmente en grandes
propiedades. Estas producciones se caracterizaban por su baja productividad y su escasa
relevancia en la generación de empleo. La agricultura no tradicional de exportación tuvo un
impacto sustantivo en la Región de la Sierra debido a que cerca del 80% de las exportaciones y
del 60% de la mano de obra ocupada en la misma se encuentran en esa región. Si bien la
superficie de cultivos no tradicionales es menor que en la Región de la Costa, se encuentran en la
Sierra los cultivos de flores y brócoli—los más intensivos en el uso de mano de obra y de mayor
generación de ingresos por hectárea. Estos cultivos han convertido a la Región de la Sierra en
exportadora, contribuyendo a su transformación y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población rural.

c) El acceso a mercados exigentes en calidad. La demanda de los cultivos no tradicionales

ha estado constituida principalmente por consumidores de ingresos altos y medio-altos,
principalmente en Estados Unidos y países de la Comunidad Económica Europea. Estos
mercados se caracterizan por sus altas exigencias en calidad y por realizar estrictos controles de
los productos agrícolas que ingresan al país para proteger la salud humana (por ejemplo por la
presencia de productos químicos no autorizados) y prevenir el ingreso de plagas y enfermedades
que pudieran afectar cultivos en esos países. Además, las exportaciones se realizan en momentos
específicos del año en los que existe menor competencia por parte de productores tanto de los
países compradores como de otros países. Como consecuencia, los distintos actores en cada
producto (productores agrícolas, industriales, transportistas) deben coordinar las diferentes fases
de la producción y comercialización a efectos de que los productos estén prontos en determinadas
“ventanas” en las que la demanda y precios en el mercado internacional son mayores, y que
lleguen al mercado—debido a su perecibilidad—en el menor tiempo posible. El cumplimiento de
estas normas exigió inversiones por parte de los productores y exportadores y la implementación
de acciones colectivas para controlar enfermedades y plagas y lograr una calidad uniforme de las
exportaciones.

Los logros de la agricultura no tradicional de exportación en Ecuador se han producido a

pesar de un contexto político y económico complicado durante los años 1990s, y especialmente
en el período más reciente. Su surgimiento en los 1980s tuvo lugar después de un largo período
de políticas económicas y sectoriales que protegían a la industria destinada al consumo interno y
que discriminaban contra la agricultura. Posteriormente, ya durante los 1990s, el gran
crecimiento de las exportaciones no tradicionales coincide con períodos de inestabilidad política
y un contexto económico que se volvió muy desfavorable desde inicios de 1999 a partir de una
fuerte crisis del sector financiero y una gran inestabilidad política. El éxito de la agricultura no
tradicional de exportación a pesar de este contexto negativo no minimiza la relevancia de la
estabilidad política y las políticas macroeconómicas como factores importantes en el surgimiento
y crecimiento de nuevas actividades y de la agricultura no tradicional en particular. Sin embargo,
ello da una dimensión mayor aun a los logros y plantea interrogantes acerca de los factores
explicativos de los mismos.

El análisis en este documento forma parte de un estudio de casos sobre desarrollo rural
centrados en la agricultura no tradicional de exportación que incluye también a Guatemala y a la
región de Petrolina-Juazeiro en el Nordeste de Brasil. Por lo tanto, se realizan en este documento
frecuentes comparaciones entre Ecuador y esos casos a fin de evaluar la importancia de factores
como las políticas públicas y el papel del sector privado. El estudio de casos se motiva en el
significativo crecimiento los cultivos no tradicionales de exportación en varios países
latinoamericanos y sus logros significativos en términos de introducción de nuevas tecnologías,
aplicación de sofisticados métodos de organización y coordinación de la producción,
mejoramiento de la calidad de la producción y acceso a exigentes mercados. En cada caso se han

3
planteado las siguientes interrogantes: a) Cuáles fueron las acciones del sector público y privado
que determinaron el desarrollo de estos cultivos? b) En qué condiciones y con qué políticas el
desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación puede conducir a beneficios para la
población rural de menores ingresos, tanto pequeños productores como trabajadores rurales
asalariados? A partir de ello se pretende generar lecciones para el diseño de políticas, programas
y proyectos dirigidos a promover el desarrollo rural en países latinoamericanos.

El trabajo de campo en Ecuador se extendió por espacio de 25 días durante los meses de
noviembre y diciembre de 1999, y consistió en entrevistas a empresas y productores de flores y
hortalizas en la región de la Sierra y de frutas en la región de la Costa, así como a dirigentes y
técnicos de las organizaciones de productores y exportadores más importantes. Además, se
realizaron entrevistas con técnicos de instituciones del sector público que apoyan al sector rural y
de organismos internacionales que poseen proyectos de apoyo al sector agrícola y rural, como el
BID y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA).

El informe se organiza en cinco secciones. Después de esta introducción, la sección II

presenta una descripción de la evolución de la agricultura no tradicional en Ecuador; la sección
III se concentra en las políticas y otras acciones del sector público vinculadas a la agricultura no
tradicional; la sección IV analiza acciones de organizaciones de exportadores y sus relaciones con
el sector público; la sección V trata los efectos de la agricultura no tradicional sobre el empleo, y
la sección VI presenta conclusiones y lecciones preliminares.

4
II. Características generales de la agricultura no tradicional de exportación

Hasta inicios de los años 1970s, la economía ecuatoriana se basaba en un reducido

número de cultivos tradicionales (banano, cacao y café), los cuales se concentraban en la Región
de la Costa. En ese momento, la economía ecuatoriana experimentaba fuertes cambios como
consecuencia de los inicios de la producción de petróleo, la que pasó a constituir una proporción
sustantiva de las exportaciones (un promedio de 66% durante los 1980s). Al mismo tiempo,
surgía también en la Región de la Costa la producción de camarones, la que alcanzó un valor
exportado anual promedio de US$ 604 millones en la década de los 1990s. Mientras los cultivos
tradicionales y la producción de camarones se localizaba en la Región de la Costa y la de petróleo
en la Región Amazónica, la Región de la Sierra concentraba cultivos tradicionales dirigidos al
mercado interno y una ganadería de carne y leche de baja productividad.

Los cultivos no tradicionales de exportación surgieron a inicios de los años 1980s y se

expandieron rápidamente. La producción de flores fue el primer cultivo no tradicional; la
primera empresa dedicada al cultivo de rosas productora de flores provino de Colombia—donde
las flores constituían un cultivo de gran importancia desde inicios de los 1970s—y se había
instalado ya a finales de los 1970s en la provincia de Pichincha. Si bien las condiciones
climáticas eran excepcionales para ese cultivo y la estabilidad política en Ecuador era mayor que
en su país de origen, la empresa abandonó rápidamente su actividad debido a conflictos con sus
trabajadores. Posteriormente, varios productores ecuatorianos dedicados generalmente a otros
sectores—principalmente la industria—retomaron la producción alrededor de 1982, realizando en
forma independiente entre sí viajes a Colombia para visitar productores y así conocer en detalle la
producción de flores en ese país. El éxito de estos empresarios fue rápidamente seguido por
otros, entre ellos productores ganaderos que sustituyeron pequeñas superficies de sus haciendas
con invernaderos para producir flores. Ello llevó a una gran expansión que ocupa provincias de
la Sierra ubicadas tanto al norte como al sur de Quito, incluyendo Pichincha, Cotopaxi,
Tungurahua, Chimborazo y Azuay.

Posteriormente, a mediados de los 1980s, ocurrió la introducción del brócoli por parte de
un reducido número de empresas agroindustriales en la Región de la Sierra. Estas empresas
iniciaron la producción en áreas propias, para rápidamente comenzar a promover el cultivo entre
productores grandes localizados especialmente en las provincias de Pichincha y Carchi, aunque
también en Imbaúra, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo. Estos productores se dedicaban a la
ganadería y firmaron contratos a partir de los cuales las empresas industriales se comprometían a
comprar la producción, proporcionando plántulas y asistencia técnica.

Paralelamente al inicio del cultivo de brócoli en la Sierra, surgía también a finales de los
1980s la producción de varias frutas tropicales en varias provincias de la Región de la Costa,
incluyendo principalmente mango, melón y maracujá. El cultivo de maracujá fue impulsado por
unas cinco empresas industriales productoras de jugo y concentrado para exportación. En el
período inicial, tanto productores pequeños como medianos y grandes se dedicaron al maracujá;
sin embargo, las fuertes oscilaciones de precios en el mercado internacional—las que eran
transferidas por las empresas industriales al precio pagado a los productores—condujo al
abandono del cultivo por parte de aquellos productores de mayor tamaño. Como consecuencia, la
producción incluye en la actualidad incluye sólo a pequeños productores en las Provincias de Los
Ríos, Guayas, Esmeraldas y Manabí. Mientras tanto, la producción del resto de las frutas no

5
tradicionales se concentra en la Provincia de Guayas, especialmente en la Península de Santa
Elena.

En 1998, la superficie cultivada con los principales cultivos no tradicionales de

exportación había alcanzado a unas 26,000 hectáreas, destacándose el mango con 9,000 hectáreas
(35% del total), maracujá con 6,000 hectáreas (24%), limón con 3,400 hectáreas (13.6%), flores
con 2,800 hectáreas (11%) y brócoli con 1,500 hectáreas (6%) (ver cuadro No. 2). Si bien estas
superficies son relativamente pequeñas comparadas con las de los cultivos de exportación
tradicionales, algunos cultivos (mango, melón, limón y piña en la Costa) ocuparon tierras que no
estaban siendo utilizadas con fines productivos, mientras otros (flores, brócoli y coliflor en la
Sierra) sustituyeron a una producción ganadera de baja productividad realizada sobre pastos
naturales.

Cuadro No. 2. Superficie cultivada con principales cultivos no tradicionales en Ecuador en 1998

Superficie (hectáreas)
Cultivos no tradicionales

Flores 2,800
Brócoli 1,500
Coliflor 350
Espárrago 400
Pimiento 1,000
Mango 9,000
Maracujá 6,000
Piña 1,000 2/
Limón 3,400
Melón 200

Cultivos tradicionales

Banano 200,000
Plátano 74,000
Café 400,000
Cacao 330,000
Caña de azúcar 55,000
Maíz 498,000 1/
Frijol 66,000 1/
Papas 65,000

Total con cultivos 1.9 millones

1/ Promedio anual para los últimos tres años. El maíz incluye maíz duro seco, duro choclo, suave seco y
suave choclo; el frijol incluye frijoles tierno y seco.
2/ Incluye solamente superficies dedicadas a la exportación. Adicionalmente, existen alrededor de 9,000
hectáreas adicionales dedicadas al mercado interno, las que se cultivan utilizando variedades y tecnología
diferentes a las de exportación.

Fuente: Elaborado en base a información del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Instituto Nacional
de Estadística y Censos y entrevistas a empresas exportadoras y asociaciones de productores

6
 Si bien no es posible determinar en forma precisa la participación de los pequeños
productores en la agricultura no tradicional de exportación, la información obtenida a partir de
entrevistas a los principales actores productivos en los distintos cultivos (industrias, productores,
organizaciones de productores), así como a investigadores de la agricultura en Ecuador sugiere
que los pequeños productores poseen una presencia muy limitada. Esta se limita al cultivo de
maracujá, en el que existe una amplia presencia de pequeños agricultores (alrededor de 1,200)
con superficies medias de 5 hectáreas del cultivo. Asimismo, grupos de pequeños productores
también se verifican en el cultivo de brócoli, si bien su incorporación al cultivo es reciente y
constituyen una pequeña proporción de la superficie y la producción total de brócoli.

Mientras tanto, la gran mayoría de los productores en el resto de los cultivos posee un
alto grado de capitalización y superficies importantes de tierra. Si bien la superficie media
cultivada por productor resulta relativamente pequeña en algunos cultivos (por ejemplo 9
hectáreas en flores), los mismos requieren una alta inversión (hasta US$ 350,000 por hectárea en
rosas, US$ 120,000 en otras especies). Además, la gran mayoría de los productores de cultivos
no tradicionales de exportación posee superficies de tierra mayores y se dedican a otras
producciones, o poseen inversiones en otros sectores. Así, buena parte de los productores de
flores y brócoli en la Sierra se dedican también a la ganadería de carne y de leche, mientras los
productores de frutas en la Costa son grandes empresas que cuentan con superficies significativas
de cultivos tradicionales (principalmente banano y cacao) o son transnacionales (Dole en piña)
con inversiones en cultivos tradicionales y no tradicionales en Ecuador y otros países.

Por otra parte, la organización de la cadena de producción se encuentra en casi todos los
cultivos no tradicionales de exportación fuertemente dominada por grandes empresas dedicadas
al empaque, procesamiento y comercialización de la producción. En el caso del maracujá, casi
toda la producción se destina a jugo o concentrado cuya fabricación y exportación es realizada
por cinco grandes empresas. Estas acuerdan contratos anuales con los pequeños productores que
realizan el cultivo. En el caso del brócoli, procesamiento, empaque y exportación se realiza
también a través de un reducido número de grandes empresas (seis en total), las que realizan
contratos con unos 150 productores grandes, proporcionándoles plántulas y asistencia técnica.
Mientras tanto, el cultivo de mango es realizado por medianos y grandes productores, siendo un
reducido número de estos últimos (seis en total), los que poseen plantas empacadoras y realizan la
comercialización en el exterior. Finalmente, las flores constituye el único cultivo en el que existe
una amplia participación directa de los productores en toda la cadena productiva, incluyendo el
empaque y comercialización. En efecto, alrededor de las dos terceras partes de los productores de
flores posee su propio empaque y exporta en forma directa.

Al igual que en los otros casos estudiados (Guatemala y Petrolina-Juazeiro), el

crecimiento de la agricultura no tradicional de exportación en Ecuador se explica en parte por la
creciente demanda que han experimentado estos productos, principalmente en los países
industrializados, durante la década de los 1990s. Esto llevó a que productores aprovecharan
ventajas competitivas del Ecuador derivadas de sus características climáticas y de suelos, su
localización y los bajos costos de la mano de obra. Efectivamente, Ecuador presenta una
extraordinaria variedad de climas y suelos, lo que permite realizar cultivos tanto de clima tropical
y templado en épocas del año en las que no existe oferta por parte de productores de los países
consumidores. Además, las condiciones climáticas apropiadas llevan a menores inversiones para
llevar adelante la producción. Finalmente, su localización es más cercana al mercado de los
Estados Unidos—uno de los principales destinos de los cultivos no tradicionales de exportación
—que otros países competidores en América del Sur y África. Tanto en el caso de los Estados

7
Unidos como en los países europeos, los productos no tradicionales de exportación ingresan sin
pagar aranceles.4

A pesar de la importancia de estas ventajas, las mismas no determinaron por sí solas el

surgimiento y crecimiento de la agricultura no tradicional de exportación en Ecuador. Las
próximas secciones tratan acciones del sector público y privado y su influencia en el desarrollo de
esos cultivos.

III. Políticas del sector público

Esta sección trata la influencia de acciones del sector público sobre la agricultura no
tradicional de exportación, mostrando que las mismas la apoyaron en forma sustantiva en su
período inicial de desarrollo. Las acciones más importantes fueron las siguientes:
a) reformas a las políticas económicas y sectoriales; b) inversiones en infraestructura de
irrigación, carreteras y energía eléctrica; y c) provisión a los productores de créditos de largo
plazo para financiar inversiones. Varias de estas acciones contaron con financiamiento del BID,
especialmente en las áreas de infraestructura, crédito y reforma de las políticas económicas y
sectoriales. Al mismo tiempo, el sector público tuvo una escasa incidencia en relación a otras
actividades importantes, particularmente la investigación agropecuaria. Estas acciones tuvieron
efectos positivos sobre la agricultura no tradicional, promoviendo las inversiones del sector
privado. No obstante, la inestabilidad política y las crisis económicas que ocurrieron en la década
de los 1990s, y especialmente en el período reciente, resultaron altamente perjudiciales.

A. Políticas macroeconómicas y sectoriales

Las políticas macroeconómicas y sectoriales implementadas hasta inicios de los 1990s se

caracterizaron por penalizar a la agricultura y favorecer a los consumidores y la producción
industrial dirigida al mercado interno.5 Las principales distorsiones macroeconómicas estuvieron
constituidas por una tasa de cambio sobrevaluada, barreras arancelarias y no arancelarias que
protegían a la industria, exoneraciones tributarias y crédito subsidiado para la industria. Las
políticas sectoriales que discriminaban directamente en contra de la agricultura incluían
impuestos a las exportaciones agrícolas, fijación de precios máximos al consumo e intervención
del Estado en la comercialización de insumos y productos. Esto impuso términos de intercambio
que perjudicaron a la agricultura, transfiriendo recursos de ésta para subsidiar a la producción
industrial dirigida al mercado interno. Estas políticas fueron profundizadas a partir del boom del
petróleo en los años 1970s. Esto se debió a que el aumento de los gastos públicos incrementó la
inflación, lo que llevó a imponer precios máximos en varios alimentos y a subsidiar las
importaciones de algunos alimentos como el trigo y las hortalizas. Ello provocó efectos netos
negativos sobre la agricultura, reduciendo la ganancia sobre el capital invertido.

Por último, el Gobierno de Ecuador había implementado desde comienzos de los años
1960s medidas de reforma agraria, las que si bien facilitaron el acceso a la tierra de comunas y

4
Inicialmente las exportaciones agrícolas no tradicionales debían pagar hasta 10% de arancel en el mercado
norteamericano, pero este arancel fue eliminado a partir de 1993 por la Ley de Preferencias Andinas aprobada en
Estados Unidos en diciembre de 1991 con el objetivo de promover cultivos alternativos a la coca. Mientras tanto, el
ingreso a la Comunidad Económica Europea también se encuentra libre del pago de aranceles desde 1990, como
resultado de la Ley de Preferencias Andinas de la Comunidad, la cual se basó en los mismos argumentos y objetivos
que la ley norteamericana.
5
Véase Whitaker y Greene (1990).

8
cooperativas, contribuyeron a un uso ineficiente de la tierra y al deterioro de los recursos
naturales.6 Ley de Reforma Agraria aprobada en 1964 prohibió la transferencia de la tierra, lo
que tuvo como resultado la parcelación y la aparición de un mercado informal de tierras. Al
mismo tiempo, la legislación de aguas condujo a una utilización ineficiente de los recursos y a la
construcción de proyectos de irrigación subsidiados.

No todas las políticas macroeconómicas y sectoriales resultaron negativas para la

agricultura. Sucesivos gobiernos proporcionaron subsidios en crédito rural—especialmente a los
pequeños productores—fertilizantes, agua para irrigación y alquiler de maquinaria agrícola.
Además, se construyó una importante infraestructura de carreteras, irrigación y acopio de
productos agrícolas y se llevaron adelante en forma directa actividades de investigación y
extensión agropecuarias, especialmente durante los años 1970s y 1980s, aprovechando los
recursos generados por las exportaciones de petróleo. Adicionalmente, se establecieron precios
mínimos para algunos productos agrícolas.

A partir de 1992, el Gobierno de Ecuador comenzó un ambicioso programa de reformas a

las políticas macroeconómicas y sectoriales. Los principales cambios de política
macroeconómica incluyeron:

i) Políticas de estabilización, las que consistieron principalmente en medidas para reducir

el déficit fiscal. Esto se realizó a través de la privatización de empresas públicas y de aumentos
en los precios de los derivados del petróleo y en las tarifas de servicios públicos (energía
eléctrica, agua potable y otras).
ii) Devaluación de la moneda nacional y adopción de un régimen de tasas de cambio
única;
iii) Políticas de apertura externa, las que consistieron en la eliminación de las
restricciones a las exportaciones agrícolas, la eliminación de impuestos a la importación de
insumos agrícolas y la reducción de aranceles y de la mayoría de las restricciones no arancelarias
a las importaciones en general. Además, el país se integró a la Organización Mundial de
Comercio (OMC) en 1995 y se establecieron acuerdos comerciales con Colombia, Venezuela y
Chile.
iv) Reformas al sector público impulsadas a través de diversas leyes, entre las que se
cuentan la Ley de Modernización del Estado, la Ley de Descentralización Administrativa y otras
leyes complementarias como las de Presupuestos del Sector Público. Estas reformas consistieron
principalmente en la reducción del número de funcionarios en el sector público y la privatización
de algunas empresas públicas;
v) Reformas al sector financiero, las que incluyeron principalmente la liberalización de
las tasas de interés y el crédito dirigido. Si bien esto resultó un avance sustantivo, la ausencia de
mecanismos de regulación adecuados llevaron a una profunda crisis del sector financiero desde
inicios de 1999.
Adicionalmente, el Gobierno de Ecuador implementó acciones específicas para apoyar al
sector exportador, creando la Corporación de Promoción de Exportaciones e Importaciones
(CORPEI). Como una institución privada sin fines de lucro, su objetivo central es el de promover
las exportaciones ecuatorianas y las inversiones extranjeras en el país, liderando y coordinando
una acción coordinada entre los sectores público y privado. A pesar de su reciente creación,
CORPEI ha desempeñado un papel destacado, realizando actividades de gran importancia para el
sector exportador, entre las que se destacan: a) estudios conjuntos con el INCAE sobre la
competitividad de diversas actividades exportadoras (camarón, flores, madera y maíz) útiles para
identificar potencialidades, problemas y posibles soluciones; b) implementación conjuntamente
6
Véase Southgate (1990).

9
con el Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización, Pesca y Turismo del Fondo de Apoyo
a las Exportaciones (FOCEX). Este proyecto financiado con un préstamo del Banco Mundial por
valor de US$ 21 millones se propone mejorar los niveles de competitividad y de vinculación con
los mercados internacionales de las empresas y microempresas con potencial exportador. El
mismo financia un gran número de actividades a empresas que se propongan exportar nuevos
productos, como análisis de mercado, capacitación de personal, contratación de servicios
profesionales y promoción comercial.
En cuanto a las políticas agrícolas, el gobierno implementó importantes reformas a partir
de 1992, habiendo el BID desempeñado un papel muy importante en el impulso a las mismas
principalmente a través del Programa Sectorial Agropecuario implementado desde inicios de
1995.7 El programa contempló acciones en las siguientes áreas:

a) Liberalización de los mercados de productos e insumos agropecuarios, incluyendo la

reformulación de la política de precios y comercio exterior, la flexibilización de los mercados de
tierras y aguas y la disminución de la intervención de las instituciones estatales en la
comercialización.

b) Reestructuración del sistema de planificación agropecuario, incluyendo la reorganización

del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la reasignación del gasto público en el sector hacia
actividades con mayores tasas de rendimiento social, la reorientación de la política de irrigación a
través de la reforma a las instituciones y el diseño de mecanismos adecuados para la
identificación, financiación, construcción, manejo y evaluación de proyectos, y el fortalecimiento
del marco institucional de los recursos naturales renovables.

En el contexto del Programa Sectorial fue aprobada la Ley de Desarrollo Agrario en

agosto de 1994, la cual condujo a las siguientes reformas:

i) Liberalización de precios al consumidor a través de la derogación de artículos de

leyes anteriores que establecían el control de precios (Ley de Defensa del Consumidor) e
intervenciones en el mercado agropecuario y la agroindustria (Ley de Fomento y Desarrollo
Agropecuario). Además, se eliminó la Empresa Nacional de Almacenamiento y
Comercialización (ENAC), institución que tenía como función la intervención en los mercados de
productos agropecuarios.
ii) Liberalización del mercado de tierras, disminuyendo los argumentos para realizar
expropiaciones de tierras, estableciendo mecanismos para desalojar a invasores de tierras y
autorizando que las concesiones de agua fueran transferidas automáticamente conjuntamente con
la venta de la tierra. Esto llevó a que se detuvieran las expropiaciones y se obtuviera una mayor
seguridad en la tenencia de la tierra.

Además, en el curso de la ejecución del Programa Sectorial se obtuvieron los siguientes

logros:

i) Privatización y eliminación de empresas públicas. El MAG redujo su número de

empleados de más de 19,000 en 1992 a 1,700 en 1999 debido en buena medida a la eliminación
de empresas públicas: ENAC, EMADE, ENDES, Empresa Mixta de Semillas (EMSEMILLAS),
y por la sustitución del Instituto Ecuatoriano de Recursos Hídricos (INERHI) por el Consejo
Nacional de Recursos Hídricos (CNRH).
ii) Reformas en la administración de los recursos hídricos. La Ley de
Modernización estableció diversas medidas, las que incluyeron la creación del CNRH para definir
7
Proyecto EC0048 aprobado en octubre de 1994 por un total de hasta US$ 92.5 millones.

10
políticas y administrar los recursos hídricos a nivel nacional; transferir los proyectos de irrigación
públicos a asociaciones privadas de usuarios del agua; y proveer una mayor autonomía regional
a las Corporaciones Regionales de Desarrollo. Además, se redefinió el papel que debería
desempeñar el Estado en la identificación, construcción y administración de proyectos de
irrigación.

Estas reformas a las políticas macroeconómicas y sectoriales influyeron de manera

positiva en la evolución del sector agropecuario en general y en la agricultura no tradicional de
exportación en particular, llevando a aumentos en precios al productor y a incrementos de la
producción. Al mismo tiempo, las entrevistas realizadas a empresarios del sector agrícola
exportador no tradicional destacan la necesidad de mayores avances en diversas áreas, entre las
que se destacan la investigación agropecuaria, la irrigación y el transporte aéreo.

El BID se encuentra apoyando cambios en la investigación y la asistencia técnica

agropecuaria a través del Proyecto de Modernización de los Servicios Agropecuarios, a través del
cual se pretende fortalecer al Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria y al mismo tiempo
promover la participación del sector privado en la investigación y la provisión de servicios de
asistencia técnica.8 Sin embargo, diversos factores, entre los que se cuentan dificultades
financieras del Estado en los últimos años, han enlentecido el avance de la ejecución del
Proyecto. La investigación agropecuaria se tratará en mayor detalle en la sección c.

En relación a la irrigación, se verifican avances en el plano institucional a partir de la

desaparición del INERHI, la creación del CNRH y la transferencia de la operación y
mantenimiento de proyectos de irrigación del sector público a comités de usuarios. Sin embargo,
el marco legal no experimentó modificaciones a pesar de haberse presentado varias propuestas de
leyes alternativas. Además, la gran mayoría de los empresarios entrevistados destacó que aunque
el CNRH resultó una estructura significativamente menos burocrática que el INERHI, posee un
personal mucho mayor que el previsto, habiéndose incorporado gran cantidad de los funcionarios
de esa institución.9 Asimismo, destacan que los Consejos Regionales que fueron creados para
tomar decisiones a nivel local no solamente poseen también personal excesivo, sino que algunas
funciones importantes—especialmente las concesiones de agua—no han sido transferidas a estos
consejos, sino que continúan centralizadas en Quito.

Por último, los empresarios en aquellas producciones que realizan exportaciones

utilizando transporte aéreo—básicamente las flores—destacaron las grandes dificultades que han
enfrentado hasta el momento actual derivadas de la inadecuada localización e infraestructura
disponible en el aeropuerto de Quito, así como el reducido número de empresas de transporte
aéreo que operan en el mismo. Todos estos problemas determinan altos precios del flete aéreo y
la ausencia o cantidad insuficiente de vuelos directos a los principales destinos de exportación.
Así, la construcción de un nuevo aeropuerto y la adopción de una política de “cielos abiertos” que
promueva una mayor competencia en el transporte aéreo resultan las reivindicaciones actuales
más importantes de los exportadores de flores.

La influencia del sector público sobre el desarrollo de la agricultura no tradicional de

exportación no se limitó a las reformas en las políticas macroeconómicas y sectoriales. La
próxima sección trata el papel de inversiones en infraestructura realizadas desde mediados de los
1970s, mostrando que cumplieron un papel significativo en introducir nuevos cultivos en algunas
regiones y viabilizando en otros la introducción de la producción irrigada.
8
Proyecto EC-0040 aprobado en setiembre de 1995 por un total US$ 41.5 millones, incluyendo un préstamo del BID
por US$ 30 millones.
9
Véase MAG (1998)

11
B. Inversiones en infraestructura

La agricultura no tradicional de exportación aprovechó—especialmente en la región de la

Costa, pero también en la Sierra—importantes inversiones del Estado en bienes públicos,
principalmente infraestructura para la generación y distribución de energía, carreteras e irrigación
realizadas durante la década de los 1970s con fondos generados por las exportaciones de petróleo.
Las inversiones en la Sierra consistieron en canales para la conducción de aguas para irrigación y
el mejoramiento de carreteras. A pesar de su relevancia, resulta imposible determinar con
precisión el número de productores y la superficie de cultivos no tradicionales que han
aprovechado estas inversiones públicas, especialmente en relación a la infraestructura de
irrigación.

Mientras tanto, inversiones en infraestructura de irrigación, carreteras y puertos

resultaron decisivas en el surgimiento de los cultivos no tradicionales de exportación en la Región
de la Costa. Parte de estas obras incluyeron carreteras y puertos construidas en función del
cultivo del banano y fueron financiadas tanto por el sector público como por empresarios
vinculados a ese cultivo. De esta forma, los exportadores de cultivos no tradicionales en la Costa
aprovecharon carreteras y una amplia disponibilidad de modernas instalaciones, maquinaria y
navíos en el puerto de Guayaquil, obteniendo precios de transporte convenientes, incluso menores
que los de otros puertos latinoamericanos. Por ejemplo, el mango exportado a través del puerto
de Guayaquil paga fletes a Europa similares a los del puerto de Suape en Pernambuco (a través
del cual se exporta la fruta de Petrolina-Juazeiro), aun cuando la distancia es sustancialmente
mayor.

Adicionalmente, el sector público realizó grandes inversiones en generación de energía

eléctrica y en la infraestructura de irrigación en la Península de Santa Elena, una región de clima
semiárido localizada en la Provincia de Guayas. Esta región poseía hasta inicios de los 1970s una
reducida población, dedicándose los productores a una ganadería en base a pasturas naturales, lo
que determinaba bajos índices de productividad y de ocupación de mano de obra. A efectos de
promover el desarrollo de la Península, el Gobierno inició en 1963 una serie de estudios para
evaluar las posibilidades económicas de la Cuenca del Río Guayas e identificar posibles
proyectos de desarrollo agrícola. Esos estudios estuvieron inicialmente a cargo de la Junta
Nacional de Planificación y Coordinación Económica del Ecuador, institución de planificación
central del Gobierno de Ecuador. Poco después (en 1965), el Gobierno creó una institución
especializada para llevar adelante estos estudios y diseñar proyectos, la Comisión de Estudios
para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas (CEDEGE).10

La CEDEGE comenzó a trabajar efectivamente—aunque con un presupuesto limitado—

en 1967, contratando a una consultora privada (el Consorcio Ecuatoriano-Canadiense Guayas
Consult) para realizar estudios. A partir de 1970, el Gobierno otorgó a la CEDEGE la
jurisdicción sobre la Península de Santa Elena y en 1972 le brindó capacidad legal para que
además de investigaciones y estudios, realizara obras y ejecutara programas y proyectos. Los
estudios, los que fueron financiados por el BID y otras instituciones internacionales (la
Organización de Estados Americanos y la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados
Unidos), resultaron en la formulación de un Plan Regional y la identificación de varios posibles

10
La CEDEGE fue creada por el Decreto Supremo No. 2672 del 2 de diciembre de 1965.

12
proyectos, entre ellos la construcción de una represa para la generación de energía eléctrica y de
infraestructura de irrigación.11

Como resultado de estos estudios, el CEDEGE inició a comienzos de los 1980s la

ejecución del Proyecto de Desarrollo Múltiple Daule-Peripa, el que contó con financiamiento del
BID y con otros recursos, entre ellos préstamos del Gobierno de Brasil.12 El Proyecto incluyó la
construcción de una presa, una central hidroeléctrica, caminos y sistemas de riego y drenaje para
50,000 hectáreas, de las cuales 17,000 hectáreas comprendían tierras en las márgenes del Río
Daule y 42,000 hectáreas tierras en la Península de Santa Elena. Estas últimas implicaron la
construcción de obras para bombear agua del Río Daule y conducirla a las áreas de la Península
por medio de canales. Además, el agua canalizada serviría para abastecer la demanda de agua
para consumo humano de la Península de Santa Elena y de la ciudad de Guayaquil, así como a
otras actividades económicas como pesca, industria y turismo.

Una vez finalizada a inicios de 1988, la Presa Daule-Peripa permitió la generación de

energía, la expansión del riego y el control del comportamiento del agua en los ríos de la Cuenca
del Guayas. Ello fue clave en la introducción de cultivos que no se realizaban con anterioridad y
en viabilizar la expansión de otros que estaban presentes en forma incipiente (ver cuadro 3).

Cuadro No.3. Principales cultivos irrigados en la Península de Santa Elena en 1998

Cultivo Superficie (hectáreas) % del total en Ecuador

Mango 4,500 50
Melón 100 50
Limón 500 15
Piña 150 15 1/
Guayaba 300 100
Maracujá 120 2
Espárrago 120 30
Uva de mesa 120 100
Papaya 80 2
Tomate 250 5
Guanábana 70 90
Otros 1,300 2/ ---
Total 7,610

1/ Porcentaje calculado sobre la superficie exportable, la que alcanza a 1,000 hectáreas. La

superficie total cultivada con piña en Ecuador en 1998 alcanzó a alrededor de 10,000 hectáreas.
2/ Incluye principalmente cacao, cebolla, plátano, banano, sandía y pimiento.

Fuente: Elaborado en base a información proporcionada por el CEDEGE y el Ministerio de

Agricultura y Ganadería

11
Los estudios fueron financiados por parte del BID por el Proyecto “Investigación de la Cuenca del Río Guayas”,
Proyecto EC0077, Préstamo CD002 aprobado en noviembre de 1965 por una valor de 1,260,000 canadienses
(equivalentes a US$ 1,167,000).
12
Los apoyos del BID totalizaron US$ 340 millones, incluyendo los siguientes proyectos y préstamos: a) el “Proyecto
de Desarrollo de Propósito Múltiple Daule-Peripa” (Proyecto EC069), aprobado a finales de 1979 e incluyendo tres
préstamos (SF610, IC058 y VF032) por un total de US$ 165 millones; y b) el Proyecto EC0099, Préstamo OC493 por
US$ 175 millones aprobado en diciembre de 1984.

13
 En ello influyó de manera importante el trabajo del CEDEGE y la Consultora Campos,
una empresa brasileña contratada por la constructora Odebretch encargada de la ejecución de las
obras en la Península de Santa Elena. Como parte del contrato de ejecución de obras, Odebretch
debía encargarse de trabajar conjuntamente con el CEDEGE en promover el uso productivo de las
obras de irrigación, incluyendo la introducción e investigación aplicada sobre cultivos irrigados.
La empresa Campos aprovechó la experiencia brasileña de Petrolina-Juazeiro—región con
suelos, clima y proyectos de irrigación similares a los de la Península de Santa Elena—para
introducir los cultivos característicos de esa región, incluyendo entre otros mango y uva e incluso
organizar visitas de productores de la misma. Ello condujo a la expansión de varios cultivos en la
Península de Santa Elena durante la década de los 1990s, entre los que se cuentan mango, limón,
uva, guayaba, piña y uva (ver cuadro 3). Así, la región concentraba en 1998 alrededor de la
mitad de la superficie con mango y melón, el 90% del área con guanábana y la totalidad de
guayaba y uva de mesa cultivados en Ecuador. A partir de los éxitos en la Península de Santa
Elena, se produjo una importante expansión en la superficie de frutas en otras zonas de la Región
de la Costa.

En resumen, inversiones públicas en infraestructura resultaron de gran importancia en el

desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación, especialmente en la Región de la Costa,
en la que atrajo inversiones de grandes empresas que introdujeron nuevos cultivos en sustitución
de rubros extensivos. La próxima sección trata el rol de la investigación agropecuaria, mostrando
que a diferencia de la infraestructura, el sector público tuvo un papel marginal en el apoyo a los
cultivos no tradicionales.

C. Investigación agrícola

Diversos estudios han destacado el importante papel del Estado en la generación de

nuevas tecnologías en la agricultura. Debido a la dificultad de apropiar los beneficios de la
investigación en numerosas tecnologías agrícolas, la inversión en investigación sería baja, lo que
determina un importante papel del Estado. El análisis de los casos de Petrolina-Juazeiro y
Guatemala mostraron que las inversiones en investigación sobre las posibilidades de producción
de diferentes cultivos resultaron claves en crear condiciones mínimas para atraer empresas que
introdujeron nuevos cultivos y proporcionaron know-how en materia de comercialización en
mercados externos. En el caso de Petrolina-Juazeiro, la investigación consistió principalmente en
experimentos para analizar las posibilidades de nuevos cultivos y aspectos más específicos como
sus rendimientos, consumo de agua y susceptibilidad a enfermedades y plagas. Debido al escaso
conocimiento existentes sobre las posibilidades productivas en las condiciones del semiárido del
Nordeste brasileño, los resultados de estas investigaciones permitieron atraer empresas a
Petrolina-Juazeiro que de otra forma no se hubieran establecido en esa región, disminuyendo los
riesgos de iniciar sus actividades en esa nueva región. Al contrario, en el caso de Guatemala, el
sistema de investigación agropecuaria fue sumamente débil, lo que llevó a que las principales
hortalizas y frutas para exportación fueron introducidas por los propios pequeños productores y
empresas privadas. Sin embargo, la investigación agropecuaria adquirió un peso determinante en
el surgimiento de nuevos cultivos durante los años 1990s. La misma fue parte de varias
iniciativas financiadas por la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) e implementadas
entre 1985 y 1994 por Chemonics, la que tuvo como contraparte nacional la Asociación de
Exportadores de Productos No Tradicionales (AGEXPRONT), una asociación de exportadores
creada en 1984. Las investigaciones consistieron principalmente en la identificación de nuevos
productos adecuados a las condiciones de clima y recursos naturales característicos de Guatemala
y a las tendencias de la demanda internacional. Ello llevó a la identificación y posterior

14
surgimiento de nuevos productos en los años 1990s, entre los que se cuentan las berries y diversas
hortalizas.

En el caso de Ecuador, la investigación cumplió un papel aun más limitado que en

Guatemala en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación. El Instituto Nacional
de Investigaciones Agropecuarias (INIAP) ha constituido la principal institución de investigación
agropecuaria en Ecuador. Sus principales líneas de trabajo han incluido cultivos destinados al
mercado interno cultivados por pequeños agricultores, no habiendo realizado investigaciones en
relación a ninguno de los cultivos de exportación no tradicionales. Mientras tanto, la AID
promovió, al igual que en Guatemala y otros países centroamericanos, investigaciones centradas
en la agricultura no tradicional de exportación. Estos estudios consistieron principalmente en la
identificación de nuevos productos y estudios de mercado; además, se brindó apoyo a
exportadores para su participación en ferias, se realizó capacitación a empresarios y productores y
se apoyaron programas para el control de plagas que impedían el ingreso al mercado
norteamericano, específicamente la mosca de la fruta en mango. Finalmente, se implementó un
fondo de crédito para inversiones para el fomento de las exportaciones no tradicionales, el que se
manejaba a través de instituciones financieras de intermediación (IFIs).

Si bien las acciones apoyadas por AID tuvieron resultados positivos, éstos fueron menos
significativos y tuvieron una influencia sustancialmente menor sobre el desarrollo de la
agricultura no tradicional de exportación que en Guatemala. Esto se debió en parte a la debilidad
de las organizaciones de productores y exportadores en Ecuador y su menor presencia en la
ejecución de actividades de investigación y de otras iniciativas apoyadas por la AID. Ello
determinó que una vez finalizada la ejecución de esos proyectos, ninguna asociación propia de los
productores continuara implementando las actividades incluidas en los mismos. En efecto,
Ecuador se caracteriza por la debilidad de sus organizaciones de productores, por lo que la
ejecución de los proyectos de la AID exigió la creación de una institución específica autónoma,
PROEXANT. Esto difiere de lo que ocurrió en Guatemala, en la que la AID aprovechó la
presencia de AGEXPRONT, una asociación de exportadores de productos no tradicionales que
cumplió un papel relevante en resolver problemas que afectaban a todos los productores de
cultivos no tradicionales de exportación, como la presencia de plagas y problemas de calidad que
podían afectar negativamente el acceso a mercados de exportación y logró nuclear los intereses de
los productores de cultivos no tradicionales de exportación. Esta institución logró que sus
asociados valoraran en gran forma las actividades de investigación, y que en parte las financiaran
con recursos propios.

PROEXANT se encargó de ejecutar en forma directa diversas actividades entre 1984 y

1994. Estas incluyeron la propia ejecución durante cinco años de un programa de fiscalización de
mosca de la fruta en mango. Mientras en el caso de Petrolina-Juazeiro y Guatemala este
programa es ejecutado y financiado por asociaciones de productores, esto no ha sido posible en
Ecuador. Mientras tanto, el BID apoyó también las investigaciones de este tipo en cultivos no
tradicionales de exportación a través de la Federación Ecuatoriana de Exportadores
(FEDEXPOR). Estas actividades tuvieron resultados muy positivos, lo que probablemente
influirá de manera positiva en la evolución de los cultivos no tradicionales de exportación. Sin
embargo, los mismos son muy recientes, por lo que su influencia en el desarrollo y situación
actual de la agricultura no tradicional es muy relativa.

Estos proyectos generaron valiosa información de mercado, incluyendo volúmenes y

precios en distintas épocas del año demandadas por diferentes mercados consumidores, requisitos
de calidad de los productos demandados, características de la presentación y el empaque y
requisitos sanitarios y fitosanitarios, como la prohibición de uso de insumos químicos específicos

15
y la necesidad de establecer programas de control de plagas para ciertos cultivos. Tanto en
Guatemala como en Ecuador, los proyectos de la AID financiaron también programas de
fiscalización de mosca de la fruta en mango y melón requeridos para poder exportar a los Estados
Unidos.

Finalmente, resulta relevante la comparación del papel desempeñado por la investigación

en dos contextos similares: los proyectos de irrigación del CEDEGE en la Península de Santa
Elena y de la Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF) en
Petrolina-Juazeiro (Región Nordeste brasileña). La Península de Santa Elena y Petrolina-
Juazeiro son muy similares en sus condiciones de clima y suelos, basándose la producción en
ambos casos en una ganadería de baja productividad en base a pasturas naturales realizada en
grandes propiedades. Tanto el CEDEGE como la CODEVASF realizaron fuertes inversiones en
infraestructura de irrigación de gran escala para transportar agua a través canales a zonas aptas
para la producción irrigada. Sin embargo, mientras los proyectos de CODEVASF fueron
acompañados precedidos y acompañados durante su ejecución de una fuerte actividad de
investigación, el CEDEGE no realizó investigación más allá de los estudios previos al proyecto.
La investigación en los proyectos de la CODEVASF fue realizada por la propia institución y por
el Instituto de Pesquisa Agropecuária de Pernambuco (IPA) dependiente de la estructura pública
de ese estado nordestino. La investigación del IPA se centraron en la generación de variedades
de tomate industrial de altísimo rendimiento, lo que fue utilizado por la CODEVASF para
negociar en forma exitosa con empresas industriales del sur de Brasil su instalación en Petrolina-
Juazeiro. Mientras tanto, CODEVASF se concentró en investigar las posibilidades de diferentes
cultivos irrigados a las condiciones de la región, sus demandas de agua, sus rendimientos, su
respuesta a la fertilización y su susceptibilidad a enfermedades y plagas. Al contrario, la
CEDEGE se limitó a incluir en el contrato de construcción de las obras de ingeniería una cláusula
requiriendo que la empresa constructora asesorara en los usos productivos de la infraestructura de
irrigación. Como fue explicado anteriormente, esto llevó a la contratación de la Consultora
Campos, la que si bien realizó trabajos muy útiles, los mismos se acercan más a una actividad de
difusión y extensión que de investigación. Además, los mismos comenzaron en forma tardía,
prácticamente una vez finalizada la construcción de una parte importante de la infraestructura de
irrigación. Esto impidió que la CEDEGE contara con información inmediatamente después de
finalizada la construcción del proyecto que le permitiera informar y atraer inversores, como los
paquetes tecnológicos para distintos cultivos, costos de producción y requerimientos de mano de
obra, rendimientos y enfermedades y plagas presentes en la región.

En resumen, Ecuador se aproxima en mayor medida a Guatemala en cuanto al débil papel

desempeñado por la investigación agropecuaria de instituciones del sector público en el
desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación. Adicionalmente, a pesar de que la AID
implementó en Ecuador proyectos de apoyo a la agricultura no tradicional de exportación
similares a los presentes en Guatemala, esos trabajos no tuvieron los impactos que caracterizaron
a los proyectos de la AID en Guatemala, lo que se explica por la baja participación de los
productores y sus organizaciones. Además, las tareas de investigación no fueron internalizadas
por organizaciones de productores. Todo lo contrario, PROEXANT continuó vendiendo
servicios y no se crearon organizaciones de productores que asumieran esas tareas, tanto durante
la ejecución de los proyectos de AID como luego de su terminación.

Como resultado de ello, al contrario de Petrolina-Juazeiro, donde los resultados de

investigación (en cuanto a la adaptación de cultivos irrigados a las condiciones de la región,
requerimientos de agua, rendimientos, etc.) sirvieron para atraer inversiones a la región, la
investigación no cumplió ese papel en Ecuador—como no lo hizo tampoco en Guatemala. Los
productores individuales fueron los agentes claves en la introducción de cultivos y nuevas

16
tecnologías en Ecuador. Estos productores recurrieron a tecnologías adaptadas de otros países
productores. Aprovechando las condiciones similares de clima y suelos, los productores de flores
se basaron—especialmente en los inicios de la producción y durante toda la década de los 1980s
—en tecnologías utilizadas en Colombia, realizando frecuentes viajes al país vecino para observar
la forma de producir y los problemas principales enfrentados por los productores. Al haber
comenzado la producción alrededor de una década después que en Colombia, los productores
ecuatorianos pudieron evitar muchos problemas que enfrentaron en el período inicial los
productores colombianos. Posteriormente, especialmente durante los años 1990s, se fueron
introduciendo mejoras en la tecnología basados en: i) visitas a productores en otros países,
principalmente Holanda, realizadas por técnicos de las diversas empresas; ii) recomendaciones
realizadas por las empresas vendedoras de plantas de flores; y iii) la experimentación a nivel de
las fincas de los productores. Esto llevó a que se adoptaran en Ecuador tecnologías aun más
avanzadas que en Colombia.

Mientras tanto, empresas agroindustriales introdujeron el cultivo de brócoli también

basándose en los paquetes tecnológicos utilizados en otros países como México y Guatemala y
sus técnicos realizan frecuentes viajes a otros países para conocer la experiencia de sus
productores y traer consigo nuevas variedades y técnicas de producción. En el caso de los
cultivos tropicales en la Región de la Costa (mango, melón, piña), empresas transnacionales
como Dole y grandes empresas con capitales nacionales han sido los principales actores en la
introducción de nuevas tecnologías de producción empleada, realizando en sus fincas actividades
de investigación adaptativa.

A pesar de que la agricultura no tradicional de exportación en Ecuador fue capaz de

surgir y desarrollarse sin el apoyo de la investigación de instituciones públicas, sería equivocado
concluir que el sector público debería adoptar un papel prescindente en relación a la
investigación. Todo lo contrario, las entrevistas realizadas con productores de cultivos no
tradicionales de exportación mostraron que la debilidad de la investigación resulta ineficiente
para el sector en general debido a que cada productor debe realizar en forma individual una suerte
de investigación adaptativa, en la que aplica tecnologías y va adaptándolas en aproximaciones
sucesivas. Por ejemplo, los productores de rosas en Ecuador se ven obligados a cambiar las
variedades de rosas utilizadas cada unos cinco años. Para ello deben comprar plantas a
distribuidores, los que representan a empresas extranjeras (generalmente de Holanda y Francia)
que realizan la investigación para la generación de nuevas variedades. Estas variedades
frecuentemente requieren tecnologías diferentes a las anteriormente utilizadas, por ejemplo
espacios de siembra menores, o suelos más pesados, o menores temperaturas medias para su
crecimiento, o mayores medidas de prevención ante ciertas enfermedades y plagas. Debido a que
los productores y distribuidores no proveen información detallada sobre la tecnología de
producción en las nuevas variedades, sino simplemente las características físicas de las flores,
cada productor se ve obligado a utilizar la misma tecnología que empleaba anteriormente con las
variedades de que disponía anteriormente, adaptándola en años subsiguientes de acuerdo a los
resultados obtenidos. Este proceso de mejoramiento de la tecnología por aproximaciones
sucesivas se realiza a nivel de productor individual y de manera muy poco sistemática, lo que
resulta muy ineficiente en términos del sector en su conjunto.

En resumen, existe un espacio importante para fortalecer la investigación agropecuaria en

Ecuador. La próxima sección trata el papel del crédito, mostrando que la existencia de
financiamientos de largo plazo proporcionados por instituciones públicas resultaron
fundamentales en el surgimiento y desarrollo de los cultivos no tradicionales.

17
D. Crédito

El crédito es generalmente considerado un factor fundamental para promover la

transformación de la producción agropecuaria. En el caso de los cultivos no tradicionales de
exportación, la importancia del crédito se fundamenta en los altos requerimientos de capital para
inversiones en infraestructura de irrigación o equipamientos y de capital de giro para la compra
de insumos. Adicionalmente, varios de los cultivos no tradicionales de exportación (por ejemplo
mango, uva, banana y coco) son perennes, lo que determina que generan los primeros ingresos
recién a los dos o tres años después de efectuadas las primeras inversiones. Como consecuencia,
resulta importante analizar los requerimientos de capital de los cultivos no tradicionales de
exportación en Ecuador y las fuentes de financiamiento de inversiones y de capital de giro para
esos cultivos, así como el papel desempeñado por el crédito en el surgimiento y desarrollo de los
mismos. Asimismo, esta sección analiza las posibilidades de acceso al crédito de los pequeños
productores, los que generalmente poseen grandes dificultades para adoptar nuevos cultivos y
tecnologías debido precisamente a su falta de acceso al crédito.

En términos generales, los cultivos no tradicionales de exportación en Ecuador poseen

altos requerimientos de crédito—sustancialmente mayores que en Guatemala y en algunos casos
resultan aun mayores que en Petrolina-Juazeiro. Esto se debe a los siguientes motivos:

a) Las condiciones climáticas de Ecuador exigen inversiones mayores para controlar las
condiciones de crecimiento de los cultivos. Todos los cultivos no tradicionales de exportación
en Ecuador (mango, melón, flores, brócoli) utilizan irrigación. En cambio, los principales
cultivos en Guatemala se realizan sin irrigación, aprovechándose altos niveles de precipitación en
las regiones donde son cultivados--sólo el melón y las berries utilizan irrigación. A ello debe
agregarse la necesidad de utilizar en algunos cultivos—principalmente el brócoli—invernaderos
para asegurar condiciones de temperatura apropiadas, mientras que los mismos no son utilizados
en Guatemala.

b) En el caso particular de las flores—principal cultivo no tradicional de exportación en

Ecuador—los productores deben pagar royalties muy altos por concepto de la compra de plantas
—una inversión que debe realizarse en promedio cada cinco años. Así, la inversión alcanza a
cerca de US$ 350,000 por hectárea en rosas, de los cuales US$ 120,000 corresponden al pago de
royalties.
La disponibilidad de crédito para inversiones y capital para la agricultura no tradicional
de exportación en Ecuador ocupó una posición intermedia si se lo compara con Petrolina-Juazeiro
y Guatemala, siendo sustancialmente mayor el acceso a crédito que en Guatemala, pero menor
que en Petrolina-Juazeiro—en particular para el caso de los pequeños productores. La fuente
principal de crédito de largo plazo para la agricultura no tradicional de exportación en Ecuador
estuvo constituida por líneas de crédito administradas por la Corporación Financiera Nacional
(CFN), una institución de carácter público cuyo objetivo principal es promover el desarrollo de
los sectores productivos a través de créditos de largo plazo. La CFN concedió estos préstamos a
través de instituciones financieras de intermediación (IFIs), utilizando fondos de organismos
internacionales, principalmente el BID y el Banco Mundial y canalizándolos a través de bancos
privados. Los fondos del BID formaron parte del “Programa de Crédito Multisectorial”, el que
tuvo como objetivo central apoyar el desarrollo de actividades productivas privadas con
capacidad de competir en los mercados externos por medio de la concesión de créditos de
inversión.13 El monto del préstamo del BID alcanzó a US$ 100 millones, lográndose durante la
13
Proyecto EC0089, préstamo 650/OC-EC y ATR/873-SF-EC, aprobado el 27 de noviembre de 1991. Además, el
programa también propuso como objetivos apoyar la modernización del sistema financiero y transformar a la CFN en

18
ejecución del programa un co-financiamiento de US$ 200 millones adicionales por parte del
Banco Mundial y la Corporación Andina de Fomento (CAF).

Durante el período de ejecución entre 1992 y 1998, el Programa de Crédito Multisectorial

concedió créditos por un total de US$ 821.4 millones. Estos créditos fueron de gran importancia
para el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación debido a que permitió a los
productores financiar las inversiones necesarias tanto a nivel de la fase agrícola (infraestructura
de irrigación, invernaderos, plántulas, etc.) como de la infraestructura de empaque y
procesamiento. Las listas de prestatarios muestra que prácticamente todas las empresas
empacadoras y procesadoras en cultivos no tradicionales efectuaron sus inversiones en
infraestructura de plantas y equipos con créditos del Programa Multisectorial. Además, la casi
totalidad de los productores agrícolas en el sector no tradicional financiaron sus inversiones
agrícolas con esta misma fuente de crédito. Estas informaciones fueron verificadas en las
entrevistas realizadas a empresarios agrícolas e industriales, los que señalaron al Programa
Multisectorial de Crédito como la fuente principal y en muchos casos única de créditos de
inversión. No obstante, y más allá de los efectos positivos sobre la producción de estas líneas de
crédito, no fue posible evaluar durante el trabajo de campo la situación de la cartera a nivel de las
IFIs y a nivel de la CFN.

Los créditos de la CFN cumplieron un papel fundamental en el desarrollo de la

agricultura no tradicional de exportación debido a que esos cultivos no eran aun conocidos en
Ecuador, por lo que los bancos privados y públicos no disponían de líneas de créditos específicos
para los mismos. Esto se observa a partir de las afirmaciones de un productor de flores:

“Cuando nos propusimos iniciar la producción de rosas, visitamos varios bancos privados, especialmente aquellos con
los que trabajábamos en nuestras actividades industriales anteriores. En aquel momento nos propusimos realizar una
inversión de US$ 400,000, solicitando financiamiento por la mitad de ese valor. Sin embargo, todos los bancos nos
cerraron las puertas porque la producción de rosas era desconocida en este país y por lo tanto tenían una percepción de
riesgo muy alta. En cambio, la Corporación Financiera Nacional tenía una línea específica para exportaciones no
tradicionales y, además, algunos de sus ejecutivos estaban auténticamente convencidos de que debían promoverse
nuevas actividades para exportación. Nos pidieron la formulación de un proyecto detallado, lo que llevó a la
aprobación del primer préstamo que viabilizó el comienzo de nuestra producción, la que hoy es una de las mayores de
Ecuador.”

Una vez que los cultivos no tradicionales comenzaron a expandirse exitosamente, los
bancos comerciales los visualizaron como un buen negocio y comenzaron a otorgar créditos para
su financiamiento. Lo mismo ocurrió con las casas comerciales—incluidos los vendedores de
insumos y de material vegetativo en flores—los que comenzaron a proveer insumos y
componentes de inversiones y a proporcionar plazos para el pago de los mismos. Otro productor
entrevistado afirmó:

“Los créditos de la CFN fueron muy importantes porque los bancos privados y las casas comerciales no financiaban
para cultivos que eran mayormente desconocidos y no se sabía si se adaptarían bien. Cuando vieron los primeros
resultados, el banco con el que operábamos nos dio crédito para capital de trabajo y los proveedores comenzaron a
vendernos a plazos.”

Mientras tanto, los productores de brócoli utilizaron en general fuentes propias de

financiamiento, no recurriendo al crédito comercial. Como se verá a continuación, la gran
mayoría de los productores de brócoli son productores grandes dedicados a la producción
ganadera de leche, los que acordaron contratos con empresas industrializadoras. Al contrario de
lo que podía esperarse, estos contratos no incluyen el financiamiento de insumos, a excepción de
una entidad de segundo piso, por lo que contenía además del crédito componentes específicos para cumplir con los
mismos.

19
las plántulas—las que son pagadas luego de realizada la cosecha—sino que los propios
productores se encargan de financiar la producción. De acuerdo a las entrevistas realizadas, los
productores han transferido excedentes de la producción lechera—la que genera ingresos
constantes y ha sido tradicionalmente subsidiada con precios de la leche fijados por el sector
público—hacia la producción de brócoli. Además, el ciclo de producción del brócoli es muy
corto—unos tres meses—lo que asegura rápidos ingresos.

En cuanto a los pequeños productores, Ecuador constituyó de los tres casos analizados el
de menor acceso de aquellos a la producción de cultivos no tradicionales de exportación. Esto se
debió en parte a sus dificultades de acceder al crédito formal por su falta de garantías. Ello
ocurrió especialmente en la producción de flores, en la que los montos de inversión resultan muy
importantes. Esta situación fue similar a la que verificada en Guatemala, donde los pequeños
agricultores tampoco tuvieron acceso al crédito bancario formal. No obstante, mientras en
Guatemala los pequeños agricultores tuvieron como fuente principal de crédito a contratos con
empresas procesadoras de la producción y cooperativas de pequeños productores, esto no ocurrió
en Ecuador. En efecto, las empresas procesadoras de brócoli en Ecuador promovieron la
agricultura de contrato, pero solamente trabajaron con productores grandes dedicados a la
ganadería, los que cultivaron con brócoli una pequeña parte de su superficie total. No obstante,
las áreas de brócoli por productor son considerables, variando entre 20 y 100 hectáreas. Esta
estrategia de las procesadoras se motivó en la falta de experiencia de los pequeños agricultores en
el cultivo de hortalizas, a diferencia de Guatemala, donde existía una larga tradición de
producción de hortalizas por parte de los pequeños productores y resultaba más fácil la
introducción de estos cultivos. Adicionalmente, esa estrategia disminuyó la necesidad de
proporcionar créditos a los agricultores y de incurrir en los costos de negociación y supervisión
de contratos con un gran número de pequeños agricultores.

Mientras tanto, el cultivo de maracujá es el único en el que las empresas

industrializadoras han firmado contratos con pequeños productores. Esto resultó fundamental
para promover una amplia participación de la pequeña producción en ese cultivo. Las diferencias
en la estrategia de las industrializadoras en relación al brócoli radica en que las grandes
oscilaciones de precios llevaron a que los productores mayores se desinteresaran por realizar el
cultivo, por lo que las empresas no tuvieron la alternativa de trabajar con ellos. Si bien los
pequeños productores también sufrieron consecuencias negativas debido a las variaciones de
precios, las pequeñas superficies cultivadas y la diversificación de la producción redujo la
significación de los impactos negativos.

El acceso al crédito ha constituido un gran problema en el período reciente,

especialmente durante 1999, como consecuencia de la grave crisis del sistema
financiero que se produjo a inicios de ese año. Ello provocó que la gran mayoría de
los productores no llevara adelante inversiones programadas para expandir su área
de producción o renovar sus plantaciones. En ese período, las casas comerciales se
convirtieron en la principal fuente de crédito para la compra de insumos y de
componentes de inversión impostergables, por ejemplo la renovación de
invernaderos que cumplieron su vida útil.

En resumen, la disponibilidad de crédito para inversiones constituyó un apoyo

fundamental para el desarrollo de los cultivos no tradicionales de exportación. La próxima
sección se concentra en iniciativas del sector privado, mostrando que la acción colectiva a través
de asociaciones de productores resultó muy importante en resolver problemas que podían
comprometer el acceso a mercados externos y en las relaciones con el Estado.

20
III. El papel de asociaciones de productores

Las asociaciones de productores y cooperativas son generalmente percibidas por

gobiernos, organismos de cooperación internacional y Organizaciones No Gubernamentales
(ONGs) como organizaciones capaces de superar con éxito algunos de los problemas que
enfrentan los pequeños agricultores. A través de la comercialización en conjunto de insumos y
productos o del procesamiento de su producción, los pequeños productores lograrían mejores
precios en la compra de insumos y en la venta de sus productos, y obtendrían excedentes por el
procesamiento de la producción generalmente captados por grandes empresas individuales que
aprovechan las economías de escala en esa actividad. Adicionalmente, la literatura sobre
desarrollo industrial surgida durante los años 1990s, especialmente aquellos analistas
preocupados por el papel desempeñado por las pequeñas empresas, ha destacado la relevancia de
relaciones de cooperación entre productores, intercambiando información, insumos y tecnología,
así como las relaciones entre sus organizaciones y el Estado para resolver problemas relativos a la
competitividad del conjunto de empresas involucradas. Estas relaciones de cooperación
resultarían en una mayor “eficiencia colectiva” en el proceso de producción.

Esta sección trata el papel de asociaciones de productores en el desarrollo de la

agricultura no tradicional de exportación, concentrándose en los casos de la Asociación
Ecuatoriana de Productores y Exportadores de Flores (Expoflores) y la Federación Ecuatoriana de
Exportadores (Fedexpor). En ambos casos, estas asociaciones no se motivaron en la
comercialización en conjunto de insumos y productos o el procesamiento de la producción. El
surgimiento de las mismas se motivó en los siguientes factores:

i) Mantener relaciones fluidas con el Estado, a efectos de emitir señales a instituciones

públicas sobre problemas que podrían ser resueltos por ellas y el tipo de apoyos necesarios para
resolverlos.

ii) Resolver problemas de calidad que podrían comprometer el acceso a mercados y cuya
resolución en forma individual era imposible, requiriéndose para ello la participación del
conjunto de productores. Estos problemas consistieron en la necesidad de que toda la producción
exportada cumpliera con ciertos estándares de calidad y de evitar la presencia de plagas (por ej.
mosca de la fruta en mango) que comprometerían el acceso a mercados externos. Los
compradores de productos agrícolas no tradicionales—generalmente distribuidores y cadenas de
supermercados—poseen requerimientos de calidad que deben ser cumplidos por todos los
exportadores, dado que el no cumplimiento de los mismos por parte de solamente unos pocos
exportadores puede perjudicar la imagen de la región o país exportador y comprometer el acceso
al mercado externo de todos los exportadores. Del mismo modo, la presencia de plagas como la
mosca de la fruta o de pesticidas no autorizados en una sola partida exportada a los Estados
Unidos conduciría al cierre de ese mercado durante un período de tiempo considerable, causando
grandes perjuicios económicos a todos los exportadores. Por lo tanto, el desafío del conjunto de
productores es lograr acordar en ciertos estándares de calidad y en implementar medidas de
combate a plagas, así como en controlar el estricto cumplimiento de los estándares y medidas de
combate a plagas por parte de todos los productores. Debido a que implementar estas medidas
tiene un cierto costo para el productor individual, existe la posibilidad de incumplimiento por
parte de algunos miembros del grupo. Estos “free riders”, los que se benefician de las medidas
colectivas (por ej. el acceso a mercados rentables como consecuencia de haberse logrado una
buena calidad) sin pagar los costos correspondientes, son generalmente difíciles de controlar.

21
 En el caso de Ecuador, Fedexpor resulta similar a Agexpront, una organización que
representa a productores de varios productos, mientras Expoflores representa exclusivamente a
productores de flores. En ambos casos, resulta importante destacar que las mismas nacieron y
crecieron en un contexto caracterizado por un nivel organizativo de los productores agropecuarios
tradicionalmente bajo. La representatividad de los productores en Ecuador se enmarca dentro del
sistema de las Cámaras de Agricultura vigente desde la década de los 1940s. Este sistema
consiste en una representación basada en criterios geográficos impuesta legalmente, la que
consiste en Centros Agrícolas Cantonales, Cámaras de Agricultura Provinciales, Cámaras de
Agricultura Zonales y la Federación Nacional de Cámaras.14 Esta estructura ha tenido como
objetivo principal la defensa de los intereses de los productores frente al Estado en diversas
cuestiones. Además, existen otras formas de organización, como las Comunas, Cooperativas,
Asociaciones, Corporaciones y Fundaciones, las que poseen objetivos diversos, como la defensa
de intereses específicos o la prestación de servicios para sus miembros.

A continuación se describe a las principales asociaciones de productores en la agricultura

no tradicional de exportación, analizando los factores que promovieron el inicio de la acción
conjunta de sus miembros y cómo fueron incorporando otras tareas en función de nuevos
problemas.

Expoflores

Expoflores fue creada en 1984, agrupando inicialmente a solamente 16 productores

pioneros de la producción de flores en Ecuador y que representaban en aquel momento a la
totalidad de los exportadores. Actualmente cuenta con 192 productores, lo que representa cerca
del 70% del total de productores de flores para exportación en el país. La creación de Expoflores
se motivó en graves problemas que enfrentaban los exportadores vinculados al transporte aéreo
utilizado para exportar sus productos. Debido a su alta perecibilidad, las flores pueden exportarse
solamente por vía aérea a efectos de que lleguen a los consumidores lo antes posible. A
comienzos de los anos 1980s el desarrollo de la floricultura era muy incipiente, por lo que no
existían empresas de transporte aéreo que dispusieran de aviones destinados específicamente al
transporte de flores. Además, no se disponía de vuelos directos para la mayoría de los destinos de
exportación. Por lo tanto, los exportadores debían enviar sus flores en vuelos de carga cuyas
frecuencias y horarios estaban en función de otras producciones. Dado que los volúmenes
manejados individualmente por los distintos productores eran pequeños, resultaba imposible para
cada exportador individual superar ese problema o influir en las compañías aéreas para que éstas
colocaran vuelos especiales o aumentaran sus frecuencias. Como consecuencia, los exportadores
decidieron actuar en forma conjunta para contratar vuelos que transportaran exclusivamente
flores de varios exportadores al mismo tiempo. La coordinación y contratación de fletes aéreos
constituyó la tarea más relevante de Expoflores durante los primeros años de su existencia. En
las palabras de uno de sus socios fundadores:

“Lo primero que se hizo fue formar una comisión integrada por varios de los empresarios asociados, con el
fin exclusivo de evaluar la oferta disponible de espacio en los aviones y la demanda existente por los productores, para
así coordinar la contratación de vuelos exclusivos para el transporte de flores. Pasábamos hasta las cuatro de la
mañana coordinando la demanda de vuelos para la semana siguiente de acuerdo a las cantidades de flores disponibles
por los diferentes productores.”

14
De acuerdo con la Ley de Centros Agrícolas y Cámaras de Agricultura aprobada en agosto de 1990, existen cuatro
Cámaras de Agricultura Zonales, las que a su vez se componen de Cámaras de Agricultura Provinciales.

22
 Posteriormente, Expoflores fue progresivamente ampliando sus tareas, incluyendo las
siguientes:

a) Establecer relaciones entre el sector productor y el Estado. Expoflores cumplió un papel

de gran importancia en demandar acciones del Estado para resolver problemas específicos,
contribuyendo así a mejorar el desempeño de instituciones del sector público. Entre otras cosas,
presionó en forma continua a las autoridades para mejorar la infraestructura de aeropuertos y los
servicios aéreos. Esto llevó a que el Gobierno concediera durante los años 1980s y 1990s
autorizaciones a varias empresas privadas de transporte aéreo de carga para operar en frecuencias
entre Quito y ciudades norteamericanas y europeas. Esto permitió que aumentara la competencia
en el transporte aéreo de cargas, se establecieran frecuencias para el transporte exclusivo de flores
y mejorara sustancialmente la disponibilidad de vuelos hacia los destinos de exportación. Otras
gestiones tuvieron relación con el mantenimiento de la infraestructura aeroportuaria ante
situaciones de emergencia. Por ejemplo, la actividad del Volcán Guagua-Pichincha, localizado
cercano a la capital ecuatoriana, provocó cierres del aeropuerto de Quito por hasta una semana
durante los meses de octubre y noviembre de 1999. Esto ocasionó graves pérdidas a los
exportadores debido a la imposibilidad de enviar flores ya cosechadas o por su transporte a un
aeropuerto alternativo localizado a significativamente mayor distancia. A raíz de estos problemas
y especialmente por la presión de Expoflores para que se abriera el aeropuerto lo antes posible, el
Estado decidió la compra de maquinaria adecuada para lograr una más rápida limpieza de las
pistas. Asimismo, Expoflores aportó más de cien trabajadores de las empresas floricultoras para
colaborar con el barrido de las cenizas depositadas en las pistas que impedían la reapertura del
aeropuerto. Por último, Expoflores también se ha relacionado con gobiernos municipales en
problemas vinculados con el medio ambiente y el uso del agua. En efecto, varios municipios
aprobaron ordenanzas respecto a la preservación del medio ambiente y el uso del recurso agua
que afectaron a la producción de flores.

b) Establecimiento y supervisión de estándares de calidad requeridos por los mercados

consumidores. Estas acciones se motivaron en las preocupaciones de los consumidores en países
compradores—principalmente europeos—por el uso intensivo de productos químicos en la
producción de flores y sus posibles consecuencias en el medio ambiente y la salud de los
trabajadores. Estas preocupaciones se tradujeron en la demanda de compradores de Alemania de
establecer algún tipo de certificación de la producción. A raíz de ello, Expoflores creó en 1997
conjuntamente con la Asociación de Importadores de Flores de Alemania el denominado
“Programa Sello Verde”. Esta asociación estableció una oficina en Quito para otorgar las
certificaciones a aquellos productores que cumplen con una serie de requisitos, los que incluyen
aspectos de la tecnología empleada y del tratamiento de los trabajadores. Entre los primeros se
destacan la adopción de técnicas que disminuyen el uso de insumos químicos plaguicidas y
eliminación total de algunos productos. Del punto de vista de los trabajadores, se exige una serie
de medidas protectoras, incluyendo el uso de trajes especiales, la rotación del personal que trabaja
en contacto con plaguicidas y la instalación de servicios médicos permanentes. Adicionalmente,
se requiere el cumplimiento de las leyes laborales, incluyendo el pago de salario mínimo y
derechos sociales. Una vez otorgado el “Sello Verde”, una empresa especializada de origen
alemán realiza inspecciones sin previo aviso, generalmente una vez al año.

c) Defensa de los intereses de los floricultores ecuatorianos ante demandas de dumping en

los Estados Unidos. Productores norteamericanos comenzaron procesos de dumping contra
exportadores ecuatorianos desde 1993. Como se explicó anteriormente, las flores exportadas a
los Estados Unidos ingresan normalmente libre del pago de aranceles. En caso de éxito, los
procesos de dumping llevan a que los productos involucrados deben pagar aranceles para su
ingreso en los Estados Unidos, el que varía entre 10% para aquellas empresas directamente

23
denunciadas a 6% para el resto de las empresas del país involucrado. Ello llevó a que Expoflores
asumiera la defensa de los productores, contratando asistencia legal en ese país. Adicionalmente,
logró negociar exitosamente con representantes de los productores de flores norteamericanos (US
Flower Council y Roses Inc.) la interrupción de la presentación de denuncias de dumping a
cambio de establecer acciones para promover el consumo de flores en los Estados Unidos, para lo
cual todas las partes involucradas aportarían recursos.

Actualmente existen 35 empresas con el “Sello Verde”, lo que representa el 12% de los
productores de flores en el país y el 18% de los asociados a Expoflores. Los productores
entrevistados afirmaron que la motivación principal de participar en este programa tiene que ver
con mantener el acceso a los mercados compradores, respondiendo a sus demandas, dado que a
diferencia de lo que ocurre con otros productos agrícolas producidos en forma orgánica como el
café y las hortalizas, en general no se obtienen mejores precios por las flores orgánicas.

d) Actividades de promoción comercial. Expoflores participa en ferias y eventos

comerciales, negociando espacios a precios convenientes para la participación de sus asociados.
Asimismo, recoge estadísticas para proveer a sus asociados de información de mercado. Estas
informaciones son de utilidad especialmente para los productores de tamaño mediano, dado que
los de mayor tamaño poseen sistemas de información propios.

Al igual que Agexpront en Guatemala y Valexport en Petrolina-Juazeiro, Expoflores

difiere de las organizaciones analizadas en la literaturas sobre desarrollo rural y sobre “eficiencia
colectiva”, tanto en sus funciones como en sus relaciones con el Estado. Sus asociados no
realizan intercambios de insumos y tecnología en el proceso de producción, ni se organizaron
para resolver problemas de escala vinculados a la comercialización de insumos y productos o al
procesamiento de la producción—aunque problemas vinculados al transporte de la producción
tuvieron una gran relevancia en promover la acción colectiva. La cooperación entre productores
en Ecuador se motivó principalmente en: a) el logro de una calidad mínima necesaria para el
acceso a mercados por parte de todos los productores; b) el combate a plagas y enfermedades
que comprometen al acceso a mercados; y c) el mantenimiento de relaciones no clientelistas con
el Estado, realizando acciones conjuntas para resolver problemas que afectan a la producción
exportadora.

Fedexpor

La Federación Ecuatoriana de Exportadores (Fedexpor) es una institución representativa

del sector exportador a nivel nacional, estando integrada por las Federaciones de Industria y
Comercio, asociaciones (entre ellas Expoflores), Cámaras de Exportadores y la Federación de
Cámaras Binacionales. Fue creada por Acuerdo Ministerial No. 465 en abril de 1976 con el
objetivo central de representar al sector exportador frente al Estado, es decir con una óptica
esencialmente gremial. Adicionalmente, se planteaba realizar actividades de promoción
comercial, provisión de información y asistencia técnica a sus afiliados.

En el período inicial de su existencia, Fedexpor se concentró principalmente en obtener

apoyos del Estado al sector exportador, por ejemplo desgravaciones arancelarias para la
importación de insumos y maquinaria. Además, debido al largo período de sobrevaluación de la
moneda nacional, las demandas por devaluar la moneda se convirtieron en una de las
reivindicaciones centrales de Fedexpor. En el desarrollo de su función gremial, Fedexpor
desempeñó un papel importante en reformas a las políticas que afectaban al sector exportador.
Entre ellas se destaca la aprobación de la Ley de Facilidades a la Exportación en 1997, la que

24
eliminó diversas trabas que aun existían a las exportaciones, y se logró conjuntamente con otros
gremios influir en la aprobación de la Ley de Comercio Exterior. Adicionalmente, Fedexpor tuvo
una influencia importante en reformas realizadas en el marco institucional del comercio exterior.
Específicamente, fue establecido en 1993 el Comité de Coordinación Nacional para la Promoción
de las Exportaciones e Importaciones (CONAPEI), cuya junta directiva es presidida por el
Ministro de Industria y Comercio e incluye miembros del sector público y privado. Además, fue
aprobada la creación del Consejo de Comercio Exterior (COMEXI), el que aprueba las políticas
en materia de comercio exterior. El COMEXI está formado por el Presidente de la República y
miembros de varios gremios, entre los que se encuentran Fedexpor y las Federaciones de
Cámaras de Industria, Comercio y Agricultura.

Además, Fedexpor ha desarrollado las funciones típicas de asociaciones de exportadores

en otros países, entre las que se cuentan:
a) Asistencia técnica y capacitación a exportadores, utilizando para ello recursos del BID y
otros organismos de cooperación internacional. Estas actividades se realizan a través de un
Centro de Entrenamiento Gerencial en Negocios Internacionales.15
b) Recolección, análisis y provisión de información de mercado a sus afiliados. Esto
incluyó la identificación de productos potencialmente exportables a nichos de mercado en los
Estados Unidos y la CEE, lo que se realizó también con apoyo del BID.
c) Actividades de promoción comercial utilizando varios instrumentos, incluidos la
participación en ferias comerciales y la creación de una página web con información muy
completa para los exportadores ecuatorianos y potenciales compradores de productos
ecuatorianos. Esto contó también con el apoyo del BID.
d) Asesoría a sus afiliados en trámites, formularios y regulaciones de la actividad
exportadora.

Las actividades de Fedexpor han ayudado en forma significativa a los exportadores,

principalmente en función de sus relaciones con el Estado y la creación de nuevas instituciones
del sector público que formulan e implementan políticas y acciones de apoyo a las exportaciones.
Los problemas que han limitado la influencia de Fedexpor han sido fundamentalmente el
financiamiento de sus actividades y la participación de sus asociados. La institución se financia
parcialmente con un aporte por socio de S/. 250,000 mensuales (equivalentes a US$ 15 en
diciembre de 1999). Sin embargo, a diferencia de las diferentes Cámaras (de Agricultura,
Comercio o Industria), en las que la filiación es obligatoria por ley, la filiación a Fedexpor es
voluntaria. La baja participación se explica por la visión que una buena parte de las empresas
posee de Fedexpor como una institución que incluye muchos sectores y en consecuencia más
lejana de sus intereses específicos que las asociaciones en las que también participan. Ello ha
llevado a que Fedexpor dependa en forma sustantiva de aportes de proyectos de organismos de
cooperación internacional.

15
Los apoyos del BID a Fedexpor se dieron a través del “Proyecto de Modernización del Comercio Exterior”, TC-95-
02-13-0. Este proyecto incluyó un fondo no reembolsable de US$ 690,000

25
IV. Los cultivos no tradicionales de exportación y la población rural pobre

A. La incorporación de pequeños productores en la agricultura no tradicional

Diversos estudios sobre la agricultura no tradicional de exportación que ha surgido en

países en desarrollo desde mediados de los 1980s han mencionado la presencia sus consecuencias
negativas sobre la población rural pobre en esos países. Entre otras cosas, se destaca las
dificultades de los pequeños productores en adoptar los cultivos no tradicionales. Estas se deben
entre otras razones a los altos requerimientos de capital para financiar inversiones y comprar
insumos y sus obstáculos para acceder al crédito, la complejidad de las tecnologías empleadas y
el alto costo de la contratación de asistencia técnica, y las dificultades para comercializar la
producción en el exterior. Como consecuencia, la agricultura no tradicional de exportación ha
estado frecuentemente asociada a la venta de tierras por parte de pequeños productores y habría
contribuido a la concentración de la tenencia de la tierra.

Al contrario de estos estudios, otros trabajos han mostrado que en ciertas circunstancias
los pequeños y medianos productores han sido capaces de incorporarse a la producción de
cultivos no tradicionales. Además, algunos de estos trabajos han destacado que los cultivos no
tradicionales de exportación produjeron impactos positivos significativos sobre la generación de
empleo—especialmente entre las mujeres—la capacitación de la mano de obra y las condiciones
de trabajo.

El análisis de los efectos de la agricultura no tradicional de exportación poseen una gran

importancia en el caso específico de Ecuador debido a los altos índices de pobreza rural que
caracterizan al país. En efecto, el 35% de la población ecuatoriana (más de 3.5 millones de
personas) vivía en condiciones de pobreza en 1994, mientras otros 500,000 habitantes se
encontraban en una situación vulnerable a caer en niveles correspondientes a los de pobreza.16 La
incidencia de la pobreza rural, la que alcanzaba a 45% de la población, es sustancialmente mayor
que en áreas urbanas, donde representa a 25% de la población, siendo también mucho mayor la
desigualdad al interior de la población.17

La pobreza rural se expresa además por un escaso acceso a servicios básicos y educación.
Así, mientras el acceso a energía eléctrica se encuentra ampliamente extendido en Ecuador—aun
en zonas rurales—alrededor del 60% de los hogares pobres rurales posee conexiones de energía
eléctrica. Estas diferencias se expresan también en los niveles de educación: mientras el 25% de
la población pobre urbana había accedido a niveles de educación superiores a educación primaria
en 1994, solamente el 5% lo había logrado entre la población rural pobre.

Por último, la pobreza se vincula a una desigual distribución de la tierra. Aunque el

gobierno introdujo programas de reforma agraria a comienzos de los años 1960s y los mismos se
institucionalizaron con el establecimiento del Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y
Colonización (IERAC) a inicios de los 1960s, los efectos sobre los patrones de distribución
fueron limitados. Las fincas de más de 100 hectáreas abarcaban en 1974 el 42.7% de la
superficie total en la Sierra y el 42.2% en la Costa, mientras que constituían solamente el 1.4%
del número total de fincas en la Sierra y el 1.8% en la Costa. Esta situación había experimentado

16
Ver Banco Mundial (1995). La pobreza se definió en ese informe de acuerdo al consumo total y no al ingreso. La
línea de pobreza extrema incluyó una canasta de alimentos necesaria para cubrir los requerimientos calóricos mínimos
por persona, mientras la línea de pobreza comprendió la misma canasta de alimentos, a los que se agregan otros bienes
absolutamente esenciales.
17
Los niveles de pobreza mencionados se habrían incrementado en forma significativa en los últimos anos y
particularmente durante 1999, como consecuencia de la grave crisis política y económica experimentada por el país.

26
escasos cambios en 1994; mientras las fincas mayores a 100 hectáreas poseían el 42.9% y 55.1%
de la tierra en la Sierra y la Costa respectivamente, constituían el 1.6% y el 3.9% de las fincas.18

Esta sección muestra que los resultados de la agricultura no tradicional de exportación en

términos de la incorporación de los pequeños productores fueron coincidentes con lo destacado
en buena parte de la literatura. Al mismo tiempo, se dieron efectos positivos en la generación de
empleo, la capacitación de la mano de obra y el mejoramiento de las condiciones de trabajo. Al
contrario de Petrolina-Juazeiro y Guatemala, en los que un número significativo de pequeños
productores cultivan algunos de los cultivos no tradicionales de exportación (mango y uva en
Petrolina-Juazeiro, brócoli y arveja china en Guatemala), los pequeños productores poseen una
presencia en esos cultivos muy poco significativa en Ecuador. Esta se limita prácticamente al
cultivo de maracujá, en el que existe una amplia presencia de pequeños productores—alrededor
de 1,000 con un promedio de 5 hectáreas cada uno. Mientras tanto, el resto de los cultivos no
tradicionales de exportación está dominado por medianos y grandes productores.

Cuadro No. 4. Superficie cultivada y número de productores con principales cultivos de

exportación en Ecuador en 1999

Número de productores Superficie media

(hectáreas) Empacadoras Exportadoras

Flores 300 9 200 200

Brócoli 150 10 7 7
Mango 160 56 7 27
Maracujá 1,200 5 5 5
Melón 10 20 11 11
Piña 10 100 10 10

Fuente: Elaborado en base a entrevistas a empresas y asociaciones de productores

Las siguientes secciones analizan los factores que explican el peso relativo de los
pequeños productores en la agricultura no tradicional de exportación en Ecuador, realizándose
algunas comparaciones con los casos de Guatemala y Petrolina-Juazeiro. Entre ellos se incluyen
los siguientes: a) los requerimientos de inversión de los cultivos no tradicionales; b) el carácter
anual o perenne de los mismos; c) la presencia de deseconomías de escala en la fase agrícola y de
economías de escala en el procesamiento y comercialización; y d) las características de la
producción orgánica.

a) Los requerimientos de inversión de los cultivos no tradicionales de exportación. Las

grandes inversiones requeridas en algunos de los cultivos, principalmente flores, constituyen sin
dudas la principal barrera de entrada de los pequeños agricultores a la agricultura no tradicional
de exportación. Los cultivos no tradicionales característicos en Ecuador exigen inversiones y
poseen altos costos operativos, principalmente en mano de obra e insumos necesarios para
realizar tareas que resultan esenciales para lograr los niveles de calidad requeridos por los
mercados externos. En el caso específico de las flores, los costos de inversión alcanzan cifras
muy altas debido en parte al pago de royalties por las plantas utilizadas, las que resultan
inalcanzables para cualquier pequeño productor e implicarían un alto riesgo en caso de que se
18
Ver Southgate (1990)

27
lograra el acceso a crédito. Además, la falta de disponibilidad de capital de trabajo en tiempo y
forma lleva a ocasionales atrasos en la implementación de tareas (por ejemplo podas o
tratamientos fitosanitarios), lo que ocasiona importantes e irreversibles deterioros sobre la calidad
del producto final.

b) El carácter anual o perenne de los cultivos no tradicionales. Debido a que los pequeños
productores deben obtener de la producción un ingreso que permita la subsistencia de sus
familias, enfrentan en general dificultades para realizar cultivos perennes en los que los primeros
ingresos se generan dos o tres años después de realizar las inversiones necesarias. Al contrario,
los cultivos anuales aseguran ingresos en forma más rápida, lo que permite a los pequeños
agricultores obtener los recursos necesarios para mantener a sus familias. En consecuencia, el
tipo de cultivos de exportación predominantes tiene una importante influencia en la capacidad de
los pequeños agricultores de incorporarse a su producción. En el caso de Ecuador, algunos de los
cultivos no tradicionales de exportación como el brócoli y el melón son de ciclo corto, por lo que
aseguran rápidos ingresos. Sin embargo, otros factores resultan de mucho mayor peso en
determinar la capacidad de acceso de los pequeños productores a su cultivo. Así, los pequeños
productores han quedado excluidos de los cultivos no tradicionales de exportación debido
principalmente a sus altos requerimientos de inversión, sus escasas posibilidades de acceder al
crédito y, como se verá a continuación, la casi ausencia de pequeños agricultores en la agricultura
de contrato.

c) La presencia de deseconomías de escala en la fase agrícola de producción y de economías

de escala en el procesamiento y comercialización. Varios de los cultivos no tradicionales de
exportación se caracterizan por incrementos en los costos de producción por hectárea a medida
que aumenta su superficie cultivada. Esto ha sido identificado por diversos estudios,
principalmente para cultivos como las hortalizas, las que requieren una gran atención por parte de
los trabajadores que realizan tareas necesarias para asegurar una buena calidad del producto. Esto
fue reconocido en entrevistas por productores de diversos cultivos, los que afirmaron que una vez
alcanzada una escala mínima (por ejemplo 10 hectáreas en flores), superficies superiores exigen
grandes cantidades de mano de obra, lo que las lleva a incurrir en altos costos de supervisión de
los trabajadores—costos que no se presentan en pequeños productores que utilizan básicamente
mano de obra familiar. En general, los problemas de escala se traducen en una menor calidad de
la producción. En resumen, la presencia de deseconomías de escala en la fase agrícola
producción de los cultivos no tradicionales de exportación juega a favor de la incorporación de
los pequeños agricultores.

Al mismo tiempo, existen en general economías de escala en el procesamiento y la

comercialización de los cultivos no tradicionales. Como consecuencia, las empresas que realizan
el procesamiento de la producción son generalmente grandes empresas—muchas veces
pertenecientes a transnacionales (por ejemplo Dole o Chiquita) o a grupos económicos nacionales
con inversiones en otras actividades agrícolas (por ejemplo banano, cacao o ganadería de leche) y
no agrícolas (por ejemplo industria). Además, las empresas que se encargan del procesamiento
de la producción frecuentemente realizan también la exportación. Estas empresas tienen una gran
capacidad de influir en la participación de los pequeños productores debido a que controlan el
acceso a los mercados compradores.

La acción de estos factores resulta generalmente en la implementación por parte de las

empresas procesadoras de esquemas de agricultura de contrato, por la cual pequeños agricultores
realizan la fase agrícola de la producción, mientras la empresa proporciona asistencia técnica,
crédito en forma de insumos, y se compromete a la compra de la producción. Sin embargo, otros

28
factores han inclinado la balanza hacia la exclusión o escasa presencia de los pequeños
productores en los cultivos no tradicionales, entre los que se destacan los siguientes:

i) Los altos costos de inversión y operación y la falta de acceso al crédito de los

pequeños productores antes mencionados.

ii) La estrategia adoptada por empresas procesadoras, la cual estableció contratos

con productores medianos y grandes en lugar de pequeños. La agricultura de contrato constituye
un mecanismo apropiado para la incorporación de los pequeños productores debido a que
posibilita superar los problemas de acceso al crédito, asistencia técnica y comercialización
característicos de la pequeña producción. Sin embargo, mientras la agricultura de contrato tuvo
gran importancia tanto en Petrolina-Juazeiro en el cultivo de tomate industrial y en Guatemala en
el cultivo de brócoli, las empresas procesadoras en Ecuador prefirieron realizar contratos con
productores grandes dedicados a la ganadería, convenciéndolos para que sembraran superficies de
brócoli, las que en algunos casos llegan a las 100 hectáreas. Como consecuencia, mientras el
brócoli es cultivado por unos 40,000 agricultores en Guatemala, solamente unos 150 productores
cultivan brócoli en Ecuador, con unos 35 productores abarcando más del 90% de la superficie
cultivada. En el caso de las flores, los contratos están totalmente ausentes, y las empresas
productoras enfrentaron el problema de las deseconomías de escala dividiendo sus operaciones
agrícolas en varias fincas de un tamaño manejable (generalmente entre 10 y 15 hectáreas según la
empresa), las que se manejan en forma independiente, contando cada una con su propia técnico,
supervisores y trabajadores. Estas empresas incluso introducen con frecuencia mecanismos para
promover la competencia entre esas diferentes áreas de producción, como incentivos salariales
para los trabajadores que logran los mayores niveles de producción y calidad.

La estrategia de las empresas procesadoras se relaciona principalmente con el balance

entre costos de transacción asociados a la negociación y supervisión de contratos con pequeños
productores y de costos de transferencia de tecnología a los pequeños productores. De acuerdo a
las empresas entrevistadas, los contratos con pequeños productores poseen altos costos de
negociación y supervisión de un gran número de contratos. Además, la dependencia de un gran
número de abastecedores conlleva frecuentes problemas de calidad que pueden ocasionar graves
perjuicios. Por ejemplo, el uso de insecticidas prohibidos en los mercados externos por parte de
unos pocos productores puede llevar al rechazo de embarques—lo que provoca grandes perjuicios
económicos—y eventualmente el cierre del acceso a mercados importantes. Mientras resulta
relativamente fácil controlar la calidad de los abastecedores en la industria, prevenir estos
problemas en la agricultura requiere implementar medidas costosas, por ejemplo un sistema de
análisis de toda la producción llegada a la planta empacadora.

Por otra parte, la producción bajo contrato con pequeños productores obliga a la empresa
procesadora a proporcionar asistencia técnica a la producción. En el caso de Guatemala, los
costos de asistencia técnica resultaron relativamente bajos debido a la tradición existente entre los
productores campesinos de sembrar cultivos hortícolas desde hacía varias décadas. Al contrario,
los productores campesinos en la Sierra de Ecuador se dedicaban a cultivos como trigo, cebada y
maíz, por lo que las empresas deberían haber invertido fuertemente en asistencia técnica para
enseñar a los pequeños productores a producir brócoli u otros cultivos hortícolas.

Como consecuencia del balance resultante entre estos factores, muchas empresas en
Ecuador prefirieron adoptar innovaciones organizativas a efectos de continuar realizando la
producción en forma directa y evitar realizar contratos con pequeños productores. Esto se
verifica en diversos cultivos en los cuales los contratos son técnicamente posibles, por ejemplo
brócoli, flores y frutas, en los que se dividen fincas mayores en áreas de producción manejadas en

29
forma independiente. La excepción ha sido el cultivo de maracujá, en el que las fuertes
oscilaciones de precios llevaron al abandono del cultivo por parte de los medianos y grandes
productores. Esto obligó a las empresas procesadoras a continuar sus contratos exclusivamente
con pequeños agricultores.

d) Los características de la producción orgánica. Como se vio en el caso de Guatemala, los

pequeños productores poseen algunas ventajas en relación a los productores de mayor tamaño
para la producción de cultivos en forma orgánica. Esto se verificaba en el cultivo del café, en el
que la producción orgánica resultaba ventajosa para los pequeños productores debido a su mayor
disponibilidad de mano de obra y sus limitados recursos para la compra de insumos. Además,
debido a que una buena parte de los pequeños productores realizan una producción de baja
productividad y baja utilización de insumos, el pasaje hacia la producción orgánica en estos
productores conduce generalmente a un rápido incremento en los rendimientos, al contrario de los
productores capitalizados, en los que se verifica una importante caída inicial de los rendimientos.

En el caso de Ecuador, la producción orgánica es muy incipiente, y la producción de

flores constituye la que se encuentra más avanzada en la implementación de programas de
certificación. Lamentablemente, puede predecirse que la producción orgánica de flores no tendría
el mismo efecto que la de café orgánico en Guatemala. Esto se debe en parte a que a diferencia
del café, en el que existe una situación inicial en la que hay una presencia importante de
productores pequeños, la situación inicial en flores en Ecuador es de ausencia de productores
pequeños. Además, el pasaje a la producción orgánica de café llevaba a cambios drásticos en la
estructura de costos operativos, en la que se sustituían insumos químicos por trabajo. Si bien esto
ocurre también en la producción orgánica de flores—aunque en menor medida—la alta inversión,
constituida principalmente por la compra de plantas y el pago de royalties por las mismas,
continúa siendo la principal barrera de ingreso de la pequeña producción.

En resumen, la acción de diversos factores, especialmente los altos requerimientos de

capital y la falta de acceso al crédito, llevaron a una escasa presencia de los pequeños agricultores
en la agricultura no tradicional ecuatoriana.

B. Los cultivos no tradicionales de exportación y la mano de obra asalariada

i) La generación de empleos

Los cultivos no tradicionales de exportación tuvieron importantes efectos sobre la

generación de empleos tanto a nivel de la fase agrícola como en la clasificación, empaque y
ocasionalmente procesamiento luego de la cosecha. La mano de obra ocupada en forma directa
por estos cultivos en Ecuador alcanzó en 1998 a unos 68,000 trabajadores. Los impactos en
términos de generación de empleo son más significativos en la Sierra, donde la mano de obra
ocupada (39,000 trabajadores) representa alrededor del 7.4% de la PEA ocupada en el sector
primario y el 2% de la PEA total, mientras en la Costa (29,000 trabajadores) representa el 5.3%
de la PEA ocupada en el sector primario y el 1.4% de la PEA total (ver cuadros 5 y 6). A ello
debe agregarse el empleo generado en otros sectores, como el transporte carretero y aéreo, la
fabricación y venta de insumos e implementos para la producción agrícola y de envases
empleados en el empaque, el que puede estimarse en unos 140,000 trabajadores adicionales.

30
Cuadro No. 5. Mano de obra por hectárea empleada en la fase agrícola en distintos cultivos y proporción
de los costos de producción

Cultivo No. jornales % costo de producción Empaque

Tradicionales
Trigo 21 15 2
Arroz 54
Papa 80
Cacao 150
Banano 228 9 34

No tradicionales
Flores 2,700 25
Brócoli 210
Espárrago 107 38 30
Mango 150 19 30
Maracujá 101 24 20
Piña 182 10 35
Limón 86 13 46
Melón 70 11 35

Fuente: Elaborado en base a entrevistas de campo

Cuadro 6. Mano de obra generada en forma directa por los cultivos de exportación (1998)

Cultivo Número de Temporada de

trabajadores 1/ Producción (meses)

Flores 36,000 6
Brócoli 3,000 6
Espárrago 700 4
Mango 18,000 6
Maracujá 3,500 5
Piña 1,500 5
Limón 3,000 3
Melón 150 5
Otros 2/ 2,000 --
TOTAL 67,850 --
1/ Incluye trabajadores permanentes y zafrales involucrados en la fase de cultivo y el
procesamiento en agroindustria.
2/ Comprende hortalizas y frutas cultivadas para exportación principalmente en la región de la
Costa, incluidos tomate, arveja, guanábana y chirimoya

Fuente: Elaborado en base a entrevistas de campo

Los cultivos no tradicionales de exportación sustituyeron áreas dedicadas principalmente

a la ganadería extensiva, por lo que el efecto neto en el uso de mano de obra fue muy positivo.
En efecto, la mano de obra ocupada anualmente en la fase agrícola de producción alcanza a 2,300
jornales por hectárea en flores, 182 jornales en piña, 150 jornales en mango, 132 jornales en
brócoli y 101 jornales en maracujá, en comparación con x jornales en ganadería, 80 jornales en
papa, 54 jornales en arroz y 21 jornales en trigo.

31
 Adicionalmente, y a diferencia de gran parte de los cultivos tradicionales, en los que la
mayoría de los trabajadores son contratados en forma temporal durante la cosecha, los cultivos no
tradicionales de exportación han generado una gran cantidad de empleos permanentes (casi el
100% en flores, 60% en brócoli, 50% en mango), contribuyendo a brindar a los trabajadores un
ingreso más estable a lo largo del año.

Estos impactos positivos sobre el empleo han beneficiado particularmente a las mujeres,
las que constituyen alrededor del 65% de los trabajadores en los cultivos no tradicionales de
exportación de alto valor, y alcanza hasta 70% en flores. De acuerdo con las entrevistas
realizadas, los empresarios visualizan a las mujeres como mejores trabajadoras en labores
delicadas o que exigen cierto sentido de la estética, como el empaque de flores o los arreglos, o en
labores repetitivas como el corte de flores.

ii) La capacitación de mano de obra

La agricultura no tradicional de exportación fue acompañada por una intensa capacitación

de la mano de obra rural en Ecuador. La gran mayoría de los empresarios entrevistados afirmó
que la alfabetización resultaba una condición esencial de la mano de obra ocupada tanto a nivel
de campo como en la planta industrial. Esto se debe a que los trabajadores involucrados en varios
productos (principalmente en flores y en algunas frutas) deben realizar diariamente breves
informes escritos para las diferentes áreas de producción, las tareas realizadas y cualquier
problema que se presente en las mismas. Varios de estos cultivos poseen diferentes superficies
manejadas en forma diferencial de modo de lograr disponer de producto en distintas épocas del
año. Estas superficies son numeradas a efectos de organizar las tareas, y en muchos casos cada
área resulta responsabilidad de un equipo de trabajadores. De este modo, el técnico responsable y
el supervisor de los trabajadores debe contar con toda la información técnica del área, incluyendo
las tareas realizadas, los insumos utilizados, el punto de maduración de las plantas y cualquier
problema que pudiera presentarse. En las palabras de uno de los técnicos responsables de la
producción de flores en una empresa exportadora:

“Nuestra empresa entrena a todos los nuevos trabajadores, aun en aquellos casos en los que tengan una buena
experiencia de trabajo en otras empresas, debido a que cada empresa posee diferentes formas de organizar la
producción y aun diferentes tecnologías. Sin embargo, nuestro entrenamiento no lo es todo; los trabajadores deben
llegar con un cierto nivel de formación escolar y aun mejor superior. Saber leer y escribir es fundamental porque los
trabajadores deben llenar formularios con las tareas realizadas e información sobre el estado de la plantación en la
superficie que les corresponde.”

Algunos empresarios, técnicos y supervisores fueron aun más allá y destacaron que los
trabajadores deben tener un nivel educativo suficiente para comprender procesos en los cuales
están trabajando, lo que incluiría no solamente educación primaria, sino al menos dos años de
educación secundaria.

“La capacidad de análisis y comprensión del trabajador resulta muy importante en la producción de flores. Saber leer y
escribir es solamente una parte de los conocimientos necesarios. Resulta importante que un trabajador entienda por qué
debe podar las flores a diferentes alturas; esto tiene una explicación biológica que hace que la tarea no sea una cuestión
mecánica, sino que exige cierto grado de raciocinio asociado con un nivel educativo mayor que simplemente saber leer
y escribir.”

Adicionalmente, los trabajadores en los cultivos no tradicionales deben poseer

conocimientos y habilidades diferentes que los cultivos tradicionales y los de subsistencia. En el
caso de Ecuador, las características específicas de la tecnología empleada en los cultivos llevó a
mayores niveles de capacitación de la mano de obra que en Guatemala y similares a Petrolina-

32
Juazeiro. Los conocimientos específicos necesarios en los trabajadores se relacionan con tareas
relacionadas con la tecnología de irrigación y con la aplicación de técnicas para lograr la calidad
del producto requerida por los mercados externos. Al igual que en Petrolina-Juazeiro, la mayoría
de los cultivos no tradicionales son irrigados, lo que lleva a la necesidad de contar con
trabajadores que se hagan cargo de los equipos. Además, en el caso de las flores, el que
constituye el cultivo no tradicional que más ocupa mano de obra en Ecuador (aproximadamente el
53% de los trabajadores) requiere también los mayores niveles de capacitación. Esto se relaciona
con la necesidad de realizar diversos tipos de tareas para las que se requiere una capacitación
específica, como las podas y la limpieza de plantas. Asimismo, la cosecha en flores y en algo
menor medida en frutas delicadas como el mango requiere de conocimientos para identificar
aquellas flores o frutas que están en el punto ideal para ser cosechadas, así como técnicas para
evitar dañar el producto, lo que tendría efectos negativos sobre la calidad. Adicionalmente, la
mano de obra en la etapa de procesamiento debe realizar tareas de clasificación y envasado de los
productos que en algunos casos tiene cierta complejidad. En el caso particular de las flores, los
trabajadores en el empaque son generalmente mujeres y se consideran las de mayor nivel de
capacitación, dado que la presentación del producto depende en parte de las características del
empaque.

Al igual que en los otros casos estudiados, la capacitación de los trabajadores en Ecuador
fue realizada por las propias empresas, no habiendo el sector público contribuido en forma
relevante. Los empresarios entrevistados destacaron que esta capacitación implicó un costo
importante. Por ejemplo, una de las primeras y más grandes empresas de flores creó en los
primeros años de producción un programa de capacitación que llamaron “La Escuelita”, en la que
se entrenaba a los trabajadores en operaciones básicas (14 en total, como preparación del suelo,
deshierba, aporcado, arreglo de plantas, poda y corte de la flor. Esto fue realizado durante ocho
años, siendo realizado por un técnico colombiano con amplia experiencia en su país.

Como consecuencia de los altos costos de capacitación, las empresas se muestran en

general preocupadas por no perder a aquellos trabajadores capacitados, lo que llevaría a incurrir
en costos de capacitación de nuevos trabajadores cada año. La rotación de trabajadores es muy
alta entre aquellos que trabajan en forma zafral o temporal. Por lo tanto, las empresas intentan
mantener como permanentes a aquellos trabajadores en los que han invertido más en
capacitación. De este modo, a través de los mayores requerimientos de capacitación, y como
consecuencia de las acciones de las empresas para evitar los costos de transacción asociados con
contratar nuevos trabajadores, la agricultura no tradicional de exportación condujo a un
incremento de la mano de obra permanente.

iii) Los salarios y las condiciones de trabajo

Al contrario que en Petrolina-Juazeiro, y al igual que en Guatemala, el crecimiento en la

superficie de cultivos no tradicionales en Ecuador no se vio acompañado de significativos
incrementos en los salarios. En el caso de Ecuador, los salarios son fijados en base a un salario
mínimo legal establecido por el gobierno. Este salario mínimo legal depende de la actividad, por
lo que existen diferentes niveles para la floricultura, el banano, cultivos frutícolas diferentes al
banano, la ganadería y otras producciones, los que dependen de los niveles de rentabilidad de la
producción. De este modo, el salario mínimo legal para la floricultura resulta mayor que el de
otras producciones agrícolas. Adicionalmente, aquellos trabajadores que realizan tareas de
supervisión, los que poseen un conocimiento mayor, generalmente son permanentes y reciben
salarios entre 10% y 30% superiores al salario mínimo. La gran mayoría de los trabajadores
permanentes también reciben derechos sociales. Asimismo, los trabajadores en cultivos no

33
tradicionales frecuentemente deben trabajar horas extras en determinados períodos, incluyendo
jornadas superiores a las ocho horas o los días domingo. Los trabajadores reciben por hora extra
un valor 50% superior al de la hora normal de trabajo, aunque no todos los productores cumplen
con ello.

La mayoría de los trabajadores en los cultivos no tradicionales reciben el salario mínimo

legal (S/. 30,000 diarios en flores, equivalentes a US$ 1.8 diarios o US$ 44 mensuales en
diciembre de 1999). Estos salarios son extremadamente bajos comparados con otros países
latinoamericanos, especialmente a partir de las devaluación de la moneda que tuvo lugar durante
1999. Debido a que muchos componentes de los costos de producción son importados, el peso
relativo de la mano de obra en los mismos cayó en forma significativa en los últimos tiempos.
Por ejemplo, los costos de mano de obra en flores representaban normalmente alrededor del 40%
de los costos de producción, cayendo a 23% a finales de 1999.

No obstante, los salarios en los cultivos no tradicionales de exportación son superiores a

los de la mayoría de los otros productos agrícolas, con excepción del banano. Ello se debe a que
además del salario básico, los trabajadores reciben generalmente pagos por horas extras y en
algunos casos incentivos. En efecto, algunos productores pagan incentivos que aumentan los
niveles de salario fijados legalmente. Estos incentivos se vinculan con la productividad del
trabajador y pueden alcanzar al 25% del salario. En todos los casos, aun en aquellos productores
que no poseen incentivos a la productividad, se requieren niveles mínimos de rendimiento, por
ejemplo la cosecha de determinado número de frutos o ramos de flores por hora. A pesar de la
importancia de estos incentivos, informantes calificados estiman que estos incentivos solamente
son aplicados por alrededor del 20% de los productores.

Respecto a las condiciones de trabajo, la agricultura no tradicional de exportación en

Ecuador se caracterizó por proveer condiciones similares a las de la producción de banano, las
que son significativamente mejores que en producciones dirigidas al mercado interno como la
ganadería. Algunos de los beneficios recibidos por los trabajadores resultan de las leyes laborales
vigentes en Ecuador, pero que en otras producciones generalmente no son cumplidos. Esto
incluye entre otros medidas destinadas a proteger a los trabajadores de los efectos de pesticidas,
lo cual resulta la situación más problemática, principalmente en el cultivo de flores, en el que se
utilizan volúmenes importantes de insumos y donde se han verificado un gran número de
denuncias de problemas de salud de los trabajadores desde mediados de los 1980s. A raíz de esas
denuncias, y motivados fundamentalmente por la preocupación por posibles efectos negativos en
el acceso a mercados internacionales, los productores han cumplido en forma sistemática con las
disposiciones legales, incluyendo el uso de uniformes protectores, la rotación de personal y el
establecimiento de un servicio permanente de atención médica.

Como fue analizado en el documento presentado sobre la agricultura no tradicional en

Guatemala, las diferencias en la evolución de los salarios y las condiciones de trabajo en los tres
casos analizados se explica por el funcionamiento diferencial de las instituciones relativas a las
cuestiones laborales rurales. Estas incluyen: a) la capacidad organizativa de los sindicatos de
trabajadores rurales; b) la acción de instituciones del Estado encargadas de supervisar el
cumplimiento de leyes laborales; y c) la influencia de instituciones representativas de los
consumidores.

a) La capacidad organizativa de los sindicatos de trabajadores rurales. Al igual que en los

otros casos, el crecimiento de la agricultura no tradicional de exportación provocó en Ecuador la
formación de una importante masa de trabajadores asalariados. En el caso de la Región de la
Costa, esto no resultó un fenómeno novedoso, dado que la producción bananera ya nucleaba una

34
gran cantidad de trabajadores asalariados, la que es sustancialmente mayor que la agricultura no
tradicional de exportación. Al contrario, el trabajo asalariado rural en la Región de la Sierra era
muy reducido, por lo que los cultivos no tradicionales representaron un cambio muy importante
en la estructura social. Sin embargo, al igual que en Guatemala, y a diferencia de Petrolina-
Juazeiro, este aumento del número y la concentración de trabajadores asalariados rurales no
condujo al surgimiento de sindicatos activos y bien organizados que negociaran con sus
empleadores aumentos de salarios y mejoramientos en sus condiciones de trabajo.

La agricultura no tradicional en Petrolina-Juazeiro surgió en un contexto de fuerte

organización sindical en el sector rural. Mientras tanto, las organizaciones de mayor fortaleza en
Ecuador han estado vinculadas a la población indígena y han defendido reivindicaciones más
típicas del campesinado, como el acceso a la tierra y al crédito, prestando escasa atención a
demandas de asalariados rurales, como el salario y las condiciones de trabajo. En los últimos dos
años, el movimiento indígena ecuatoriano adquirió una fuerza considerable, planteando demandas
de cambios en la política económica y aun de naturaleza política, las que llegaron a un punto
detonante a finales de enero de este año con la salida del entonces Presidente Jamil Mahuad y su
sustitución por el Vice-Presidente Noboa. Al mismo tiempo, existió un vacío en cuanto
organizaciones que promovieran la organización de la masa de asalariados creada por la
agricultura no tradicional de exportación.

b) Las instituciones públicas relacionadas con los derechos laborales. El incremento en

salarios y el mejoramiento en condiciones de trabajo en Petrolina-Juazeiro se produjeron a
instancias de convenios anuales entre productores y trabajadores asalariados a nivel de toda la
región. Estas negociaciones fueron realizadas no a nivel de empresa, sino por representantes de
empresas y de sindicatos de trabajadores rurales de los 8 municipios incluidos en Petrolina-
Juazeiro. Estas negociaciones contaron con la participación activa de las autoridades del
Ministerio de Trabajo (institución del gobierno federal) a nivel de los estados de Pernambuco y
Bahia, los que actuaron como mediadores en las negociaciones. Además, las oficinas
municipales del Ministerio de Trabajo en Petrolina y Juazeiro se encargaron de fiscalizar el
cumplimiento de los convenios firmados, trabajando en forma conjunta con los propios
sindicatos, los que a su vez financiaron en parte las actividades de fiscalización (principalmente el
transporte de inspectores).

Comparada con Brasil, la estructura institucional a cargo de las cuestiones laborales en

Ecuador es muy débil. Si bien existe un marco legal que establece numerosos e importantes
derechos para los trabajadores rurales, el Ministerio de Trabajo posee una presencia muy débil en
las áreas rurales, por lo que la fiscalización de las normas laborales es escasa y su cumplimiento
sumamente variable.

c) El papel de los consumidores de productos agrícolas no tradicionales. Las percepciones

de los consumidores de productos agrícolas no tradicionales de exportación influyeron en
promover cambios positivos en salarios y condiciones de trabajo, aunque los cambios observados
en Ecuador son menos significativos que en Petrolina-Juazeiro y en Guatemala. En Petrolina-
Juazeiro, los sindicatos de trabajadores rurales utilizaron la posibilidad de realizar denuncias
sobre sus bajos salarios y pobres condiciones de trabajo en los mercados europeos, fortaleciendo
su capacidad de negociación con las empresas. Mientras tanto, en el caso de Ecuador—al igual
que en Guatemala—estas percepciones resultaron importantes en la producción orgánica. Sin
embargo, mientras la producción orgánica en Guatemala adquirió una importancia considerable,
incluyendo principalmente al café—uno de los cultivos más importantes en ese país—el cultivo
de flores resulta el único en el que se han estado introduciendo criterios de certificación orgánica.

35
 Las preocupaciones de los productores por estas cuestiones se motivó en presiones de
compradores alemanes, los que reflejaban a su vez preocupaciones de los consumidores de flores
en Alemania por las condiciones de producción en Ecuador y otros países. La producción de
flores es conocida por utilizar en forma intensiva insumos químicos y por haber existido en el
caso de Ecuador numerosos problemas de salud de los trabajadores afectados por este problema.
Como fue explicado anteriormente, Expoflores estableció un programa (“Programa Sello Verde”)
que certifica que un productor utiliza una tecnología con menor uso de insumos. En las palabras
de uno de los productores de flores entrevistados:

“Debemos confesar que la nuestra era actividad desregulada en cuanto al medio ambiente, por lo que se cometieron
excesos en el uso de productos químicos, así como en la exposición de los trabajadores a esos productos. Las nuevas
regulaciones y la presión de los compradores puso límites razonables.”

Además, los criterios de certificación orgánica incorporaron también cuestiones relativas

a la mano de obra y otras cuestiones sociales. Efectivamente, un productor de flores orgánico
debe proporcionar condiciones mínimas de trabajo para sus trabajadores. Entre estas se cuentan
el establecer un servicio médico en la finca con controles periódicos frecuentes de los
trabajadores, la rotación de personal empleado en la fumigación al menos cada 60 días y el uso de
ropas de trabajo y protectores apropiados. Asimismo, se requiere el pago de un salario no menor
al salario mínimo legal, el pago de derechos de seguridad social, el cumplimiento de jornadas
diarias de ocho horas, la disponibilidad de agua durante el trabajo y el no empleo de niños en el
proceso de producción. Además, en el caso de trabajadores permanentes, se exige que el
empleador les proporcione una vivienda digna y una superficie de tierra en forma gratuita para
que siembren cultivos hortícolas que complementen su alimentación. En el caso de la mano de
obra temporal, se exige que la misma cuente con condiciones de vivienda decorosas.

36
V. Conclusiones preliminares

El análisis en conjunto de los casos de Ecuador, Guatemala y Petrolina-Juazeiro permite

plantear algunas conclusiones y lecciones preliminares en cuanto al papel que puede desempeñar
el sector público y privado para impulsar nuevas actividades en la agricultura y promover efectos
positivos entre la población rural más desfavorecida.19

Los cultivos no tradicionales de exportación en Ecuador se desarrollaron en base a una

fuerte acción del sector privado, el que aprovechó ventajas competitivas para el crecimiento de
varios tipos de cultivos. Estas ventajas tienen que ver con condiciones climáticas excepcionales,
la localización del país relativamente cercana a los Estados Unidos—uno de los principales
destinos de los productos no tradicionales—y los bajos costos de la mano de obra. De esta forma,
productores individuales fueron los que tomaron la iniciativa para introducir cultivos como flores,
brócoli, melón, mango y otras frutas tropicales, basándose en su propia experiencia y en contactos
con el exterior y sin responder a resultados de investigación pública como en Petrolina-Juazeiro.

En ese sentido, el papel del Estado en el surgimiento de la agricultura no tradicional de

exportación se asemeja en mucho mayor medida al caso de Guatemala que al verificado en
Petrolina-Juazeiro. Al igual que en aquel país, y aun en mayor medida debido a la disponibilidad
de recursos a partir del boom del petróleo durante los años 1970s, el Estado cumplió un papel
muy importante en la provisión de infraestructura de energía eléctrica, carreteras e irrigación. En
el caso de las frutas tropicales, el surgimiento y expansión se asemeja en gran medida a lo
ocurrido en Petrolina-Juazeiro, dado que inversiones en infraestructura de irrigación realizados en
una región de alto potencial pero con escasas condiciones naturales viabilizaron el
establecimiento de grandes empresas que introdujeron nuevos cultivos que posteriormente se
expandieron a otras zonas fuera de los proyectos de irrigación.

No obstante, la intervención estatal en el proceso de desarrollo de la región y de la

agricultura en general fue significativamente mayor en Petrolina-Juazeiro que en la Península de
Santa Elena. El organismo público involucrados en el desarrollo de la irrigación en Petrolina-
Juazeiro (CODEVASF) intervino fuertemente en la selección de las empresas que participarían en
los proyectos de irrigación, negociando con algunas de ellas subsidios para iniciar su producción
en la región y estableciendo criterios para que las empresas estuvieran en condiciones de recibir
tierra y agua de los proyectos. Adicionalmente, esa misma institución realizó un seguimiento de
las actividades de las empresas, exigiendo el cumplimiento de los proyectos productivos
presentados en el otorgamiento de concesiones de tierra y agua. Además, se dio un fuerte
impulso a la investigación público, la cual generó resultados que fueron decisivos para atraer
inversores a Petrolina-Juazeiro.

Si bien la institución pública encargada de promover la irrigación en Santa Elena realizó

obras similares a las de su homóloga brasileña, no participó en forma activa en la búsqueda de
ciertas empresas de punta para atraerlas a sus proyectos, ni realizó una selección de empresas que
participarían en sus proyectos, ni realizó un seguimiento para controlar su desempeño. Ello se
debe a que mientras los proyectos de CODEVASF realizaron concesiones de tierra y agua, los de
la CEDEGE consistieron solamente en la construcción de infraestructura que sería aprovechada
por aquellos que ya se encontraban localizados en la región.

En cuanto al sector privado, y aun cuando Ecuador se caracteriza en general por la

debilidad de las asociaciones vinculadas al sector agropecuario, la actividad colectiva de los
19
Estas lecciones habían sido discutidas como corolario del estudio realizado en Guatemala, realizándose en este
documento algunas nuevas apreciaciones y ampliaciones a partir del análisis del caso ecuatoriano.

37
exportadores resultó muy importante en la producción de flores, la que es precisamente la más
importante generadora de divisas y empleo. Al igual que en los otros dos casos, la asociación de
exportadores (Expoflores) cumplió un papel clave en resolver problemas vinculados a la calidad
de los productos requerida por los mercados externos, fijando y controlando estándares de calidad
e implementando programas para disminuir el uso de insumos químicos. Además, estableció
relaciones no clientelistas con el Estado, realizando acciones conjuntas para resolver problemas
específicos y señalizando a instituciones públicas el tipo de apoyo necesario para ayudar a los
productores y exportadores.

Por último, la agricultura no tradicional de exportación tuvo importantes efectos positivos

sobre los grupos de la población rural más desfavorecidos. Estos efectos positivos fueron de
mucho mayor relevancia en la Región de la Sierra, en la que los cultivos allí presentes (flores y
brócoli) tuvieron un efecto neto positivo en la generación de empleo debido a que sustituyeron
producciones de muy baja productividad y uso de mano de obra. Además de generar empleo, los
cultivos no tradicionales en general promovieron una capacitación de la mano de obra y brindaron
mejores condiciones de trabajo, si bien la producción de flores se caracterizó también por
ocasionar problemas de salud en los trabajadores debido a su uso muy intensivo de productos
químicos.

Los casos de Guatemala y Petrolina-Juazeiro sugieren algunas lecciones muy

preliminares sobre el papel a desempeñar por el sector público y privado en promover el
desarrollo rural, en particular a través de nuevas la introducción de nuevas producciones
dinámicas, con inserción en mercados exigentes y con impactos positivos en la generación de
empleos, la capacitación de la mano de obra asalariada rural y el mejoramiento de sus salarios y
condiciones de trabajo.

A. Sobre el papel del sector público

1. El papel que puede desempeñar el sector público para promover nuevas actividades dinámicas
en una región/país sería variable de acuerdo a las ventajas comparativas iniciales, incluyendo
factores como las características de los recursos naturales, la localización, el tamaño del mercado
interno, y las intervenciones anteriores. De este modo, debería evitarse ciertos modelos de
proyectos aplicados independientemente de las condiciones particulares, realizando diseños
específicos para resolver problemas también específicos.

2. El marco de políticas económicas resultaría importante pero no fundamental para promover

nuevas actividades como las mencionadas anteriormente en el sector rural. Aunque el mercado
posee una importancia fundamental, la liberalización del comercio con potenciales países
compradores resultaría de mucho mayor relevancia para países pequeños con un mercado interno
reducido. Mientras tanto, los incentivos fiscales parecerían tener relativamente poca importancia
a pesar de la popularidad de los mismos para atraer nuevas industrias.

3. Inversiones del sector público en infraestructura e investigación resultarían claves en etapas

iniciales del desarrollo de una región/país. Las inversiones en infraestructura deberían ser más
intensas en aquellos casos con menores ventajas competitivas—localización más lejana de los
principales centros de consumo o recursos naturales más limitantes. La investigación agrícola
resultaría central cuando el conocimiento existente es tan reducido que determina altos costos y
riesgos para las nuevas empresas que desean establecerse, disminuyendo su importancia cuando
aumenta la disponibilidad de informaciones, o el contexto es lo suficientemente similar a otros de
los que se puede aplicar los resultados de investigaciones.

38
4. La disponibilidad de crédito para inversiones fue importante para el desarrollo de la
agricultura no tradicional de exportación, aunque resultó un factor limitante para los pequeños
productores por sus dificultades de acceder al crédito de la banca formal. En estos casos, la
incorporación de pequeños productores a la producción de cultivos no tradicionales se relacionó
en parte con la posibilidad de realizar cultivos con menores costos de inversión (por ej. que no
utilizan irrigación) y con rápidos retornos (cultivos anuales y no perennes). Adicionalmente, los
contratos con empresas procesadoras pueden constituirse (bajo ciertas condiciones) en un eficaz
instrumento para el financiamiento de los costos de producción.

5. Las organizaciones de productores tienen un papel de gran relevancia a desempeñar en la

agricultura no tradicional de exportación, pero sus funciones no se vincularían con aquellas
comúnmente percibidas para cooperativas y otros tipos de asociaciones de productores, como la
comercialización de insumos o productos y el procesamiento de la producción. El papel a
desempeñar por las organizaciones de productores se centraría en resolver ciertos problemas
asociados con la producción de cultivos no tradicionales de exportación: a) el logro de una
calidad mínima necesaria para el acceso a mercados que todos los productores deben respetar; y
b) el combate a plagas y enfermedades que pueden comprometer el acceso a mercados.

6. El Estado e instituciones de cooperación internacional podrían promover en forma activa la

creación de organizaciones de productores como las presentes en Petrolina-Juazeiro y Guatemala,
apoyando parte de sus costos en los primeros años. La creación de estas instituciones podría
promoverse especialmente en momentos en los que se presentan graves problemas cuya
resolución implica acciones colectivas, por ej. la necesidad de presionar a instituciones del Estado
para negociar la apertura de un cierto mercado, o de combatir una nueva enfermedad o plaga en
un cierto cultivo.

7. Los cultivos no tradicionales de exportación pueden llevar a efectos positivos sobre la pobreza
rural, tanto debido a su adopción por parte de pequeños productores como por la creación de
empleo asalariado, el aumento de los salarios rurales y el mejoramiento de las condiciones de
trabajo.

8. Los pequeños productores serían capaces de adoptar principalmente cultivos de exportación no

tradicionales con características específicas, entre las que se destacan los anuales, con
deseconomías de escala y producidos en forma orgánica. Asimismo, estrategias de apoyo a
pequeños productores tendrían más éxito si apoyaran cultivos anuales en forma inicial,
promoviendo posteriormente a cultivos perennes, y que utilizaran una combinación de cultivos
anuales y perennes.

9. Los efectos de los cultivos no tradicionales de exportación sobre la mano de obra dependerían
no sólo de la demanda de empleo de éstos en relación al cultivo anterior, sino también en el
balance entre oferta y demanda en la región en la que se encuentran localizados, la existencia
previa de organizaciones de los trabajadores rurales bien organizadas, la presencia de
instituciones del sector público encargadas de supervisar los derechos laborales de los
trabajadores y de las conexiones entre los sindicatos y organizaciones que canalizan las demandas
de los consumidores en cuanto a las condiciones de producción (tecnologías empleadas, salarios,
condiciones de trabajo, etc.) de los productos consumidos.

39
 Referencias bibliográficas

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40