MAS ALLA DE LA POLIARQUIA: UNA APROXIMACION A LA CALIDAD DE LAS DEMOCRACIAS' DAVID ALTMAN Y ANIBAL PEREZ-LINAN™ Introduccién Tras la tercera ola de democratizacién, los especialistas en politica comparada han visto disminuir el rango de variaci6n en su princi- pal variable dependiente: el régimen politico. Las condiciones para la aparicién, ruptura, 0 supervivencia de diversos tipos de régimen politico constitufan el foco explicativo de los estudios comparativos convencionales. El ejemplo mas reciente de esta tendencia, las teorfas de la transicién, se manifesté en el marco de la ola de democratizacién dominan- te durante la dltima década, pero con el final de esta ola el enfoque centrado en el cambio de régimen comenzé a perder su tradicional atractivo para los comparativistas (Pérez. Li- fidn 1998). * Una versién preliminar de este trabajo fue presenta- da en el 56to. congreso de la Asociacién de Ciencia Politica del Medio Oeste (MPSA), Chicago, abril de 1998. Agradecemos los comentarios de David Collier, Miguel Centellas, y Michael Coppedge. ** Candidatos a Doctores en Ciencia Politica, Departa- ‘mento de Gobiemo y Estudios Internacionales, Uni- versidad de Notre Dame. D. Altman es docente e in- vestigador del Instituto de Ciencia Politica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Ia Repiiblica. Durante los dltimos afios, la mayor parte de los regimenes politicos ha preservado la estabilidad democratica, lo que significa que la variable dependiente no muestra ninguna variaci6n significativa, Esta situacién ha con- ducido a los especialistas a nuevas y més suti- les preguntas sobre las precondiciones para la consolidacién democrética, asf como aun ané- lisis més detallado de las caracteristicas insti- tucionales de las nuevas democracias. Més aun, se est4 despertando un creciente interés por la calidad de la experiencia democratica, un factor que varfa claramente de pats en pais. Este trabajo explora la cuestién de cémo conceptualizar y medir la calidad de la demo- cracia en funcién de dos dimensiones: parti- cipacién y oposicién politica. La primera parte del trabajo aborda los aspectos teéricos del problema: explora diversos acercamientos a Ia idea de la calidad democritica, los limites del concepto de poliarquia y Ia necesidad de extender las medidas convencionales de de- mocracia, La seccién siguiente analiza el lazo empitico entre la participacién y la oposicién, y presenta indicadores alternativos para me- dir tales conceptos. Coneluimos presentando algunas ideas tentativas sobre la interaccién entre los grados de democracia y la calidad del régimen. REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA - 11/1999 - ICP - Montevideo 83i pee DAVID ALTMAN - ANIBAL PEREZ LINAN ~Calidad de la democracia? Los estudios recientes sobre democratiza- cién han prestado creciente atencién al pro- blema de la calidad de la democracia (CD). En algunos casos, los estudiosos se han enfo- cado en casos marginales que, a pesar de sa- tisfacer los estndares institucionales basicos de toda poliarquia, sufren de defectos subs- tantivos que afectan negativamente la vida democratica del pais (v.g., Valenzuela, 1992). Para tratar con estos casos, se ha desarrollado un verdadero arsenal de "tipos disminuidos” de democracia (véase Collier y Levitsky, 1994). En otros casos, los cientistas politicos han procurado jerarquizar las democracias existentes segtin un criterio predeterminado. La idea subyacente en este enfoque es que di- versos paises pueden compartir un “minimo procesal” (procedural minimum) y al mismo tiempo diferenciarse en su nivel relativo de democratizaciOn. Es decir, se asume que in- cluso dentro del conjunto de poliarqufas algu- nos regimenes son mejores que otros (v.g., O'Donnell, 1996). Ciertamente, esta idea no contradice el concepto dahliano de poliarqufa, concebido originalmente como un umbral minimo de democratizacién que idealmente deberfa ser superado como resultado del de- sarrollo institucional (Dahl, 1971). Desafortunadamente, la idea de CD es bas- tante vaga y los intentos de operacionaliza- cin justifican todo tipo de indicadotes diver- sos. Las democracias pueden "mejorar" en funcién de multiples aspectos, y resulta dis- cutible que cada uno de éstos constituya una dimensién valida del concepto. Los compa rativistas han confrontado este problema de dos maneras. Mientras que algunos han con- siderado la idea de CD como la mera exten- sién de la idea de democracia, otros han acen- tuado aspectos particulares que se relacionan . gon la politica democritica, pero no necesa- *Tiamente son parte del concepto-matriz. de poliarquia. Los comparativistas en el primer grupo se han preguntado “,qué pafses son mds democriticos?,” mientras que los comparati- vistas del segundo grupo se cuestionan “,qué democracias son mejores democracias?” A pesar de sus evidentes semejanzas, ambas pre- gunitas han abierto diferentes sendas de inves- tigaciéa. La primera, y més fuerte; tradicién conci- bid a la CD como resultado de un continuo que se extiende desde los regimenes totalita- rios ideales a las democracias perfectas. Mu- chos esfuerzos de investigacién se han desa- rrollado para medir, de diversas maneras y por medio de distintos indicadores, los “niveles” de democracia en un gran nmero de paises (v.g., Cutright, 1963; Bollen 1980, 1993; Van- hanen, 1984; Gurr et al. 1990, Coppedge y Reinike, 1991; Gastil, 1991; Hadenius, 1992.) Esta vision coincidfa con el énfasis conven- cional en los cambios de régimen: se asumfa gue los casos se moverfan a Jo largo del conti- nuo autocracia-democracia. Nosotros deno- minamos a esta perspectiva el enfoque wnidi- mensional puesto que redujo la idea de CD a un solo componente lineal. Esto no significa que la democracia en sf misma haya sido defi- nida en funcién de una sola dimensién—de hecho, muchas de estas escalas son técnica- mente multidimensionales—pero democracia y calidad democratica se han articulado como la prolongacién de un mismo concepto. Desafortunadamente, la mayor parte de estos indicadores de democracia ha resultado poco sensible a la hora de reflejar sutiles va- riaciones de CD entre diversas poliarqufas. Este problema puede deberse al disefio del instrumento—los indices fueron concebidos para medir variaciones drdsticas de cambios de régimen, no sutiles diferencias entre las democracias—pero también a que las mejo- ras marginales en los derechos y las liberta- des politicas pueden no ser la clave para eva- uar la calidad de la vida democrética. Aun- que cierta linea de investigacién ha rendido resultados interesantes bajo el supuesto de la unidimensionalidad (Diamond, 1996; Copped- REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICAMAS ALLA DE LA POLIARQUIA: UNA APROXIMACION ... ge, 1997), otros comparativistas han elegido un camino alternativo. Los autores en la segunda tradicién han identificado la CD con un conjunto de condi- ciones sociales y politicas que pueden forta- lecer, pero en principio son independientes de las condiciones institucionales para la poliar- quia. Segiin esta perspectiva, una poliarquia plena (que ha alcanzado el minimo procesal) puede carecer de los atributos necesarios para convertirse en una “buena” poliarqufa, Este enfoque involucra una aproximaci6n multi. ‘mensional al problema, porque intuitivamen- te distingue entre niveles y calidad de la de- mocracia. En la dimensi6n institucional, un régimen puede haber alcanzado un alto nivel de democratizacién, pero la calidad de esta democracia puede ser pobre en otras dimen- siones, como la participacién ciudadana o el respeto por la ley. Esta tradicién te6rica ha acentuado cues- tiones como la rendicién de cuentas horizon- tal (O'Donnell, 1992), la calidad de la ciuda- dania en distintas regiones dentro de un mis- mo pais (O’Donnell, 1993) el funcionamien- to institucional—entendido como medida ob- jetiva de la capacidad de respuesta y la pro- ductividad gubernamental (Putnam, 1993). Vale notar que muchos de estos atributos po- sitivos pueden encontrarse también en nive- les "més bajos" de democracia (por ejemplo, en “oligarqufas competitivas;” ver Dahl, 1971), Algunos estudios han explorado va- rias dimensiones al mismo tiempo. En un in- teresante trabajo, por ejemplo, Hill (1994) compara la democracia en los cincuenta esta- dos de los E.E.U.U. definiendo CD en fun- cién de tres dimensiones: los derechos politi- cos, la participacién electoral y la competen- cia del interpartidaria. La premisa subyacen- te en esta vision es que la poliarquia es nece- saria, pero no suficiente, para una alta calidad de la democracia. Aunque la mayoria de es- tos autores reconocen explicitamente al um- bral polidrquico como el Imite conceptual entre los casos democraticos y no-democréti- cos, no siempre resulta claro el lazo entre el concepto-matriz dahliano y las medidas em- piricas de calidad democrética. Nuestro trabajo busca conectar estos dos enfoques alternativos para el estudio de la CD de dos maneras. Conceptualmente, deduci- mos participacién y oposicién efectiva como nuestras dimensiones claves y como corola- rio te6rico de la idea de poliarqufa. Defini- mos una "poliarguia efectiva" como el régi- men en el cual la participacién y la oposicién alcanzan su méxima realizaci6n—en términos de conductas sociales, no simplemente de ins- tituciones formales. Sin embargo, no asumi- mos una relacién fija, unidimensional, entre las dimensiones de la CD y los “niveles" de democracia, Esta es una pregunta empitica que exploramos en la segunda parte del traba- jo. Poliarquia efectiva La idea de poliarqufa fue desarrollada ori- ginalmente por Robert Dahl (1956, 1971, 1989) para referirse a democracias reales. Para Dahl, la caracteristica clave de la democracia es que el gobierno es capaz de atender las de- mandas ciudadanas sin ningiin tipo de discri- minacién sistemdtica contra algunas de ellas. Para alcanzar esta meta, dos requisitos deben ser resueltos simulténeamente: los ciudadanos deben poder expresar ptiblicamente sus pre- ferencias, y la participacién politica deber ser Jo mas inclusiva posible. Puesto que la poliarguia es un concepto originalmente enmarcado en términos de re- quisitos institucionales (elecciones libres y justas, etc), deberfa ser medida a través de in- dicadores de derechos y garantfas. Coppedge y Reinicke (1991) desarrollaron una baterfa de indicadores para medir los derechos civi- les y politicos que condugfan a una poliarquia. Enesta visi6n, cuando todos los requisitos son satisfechos (es decir, cuando los paises supe- REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA 85DAVID ALTMAN - ANIBAL PEREZ LINAN ran un cierto umbral en todas las dimensio- nes) la poliarquia se convierte en un hecho y Ta democracia se convierte en una posibilidad. Aungue esta aproximacién resulta acerta- da para distinguir entre poliarquias y no- po- liarquias, su utilidad para clasificar democra- cias es dudosa, Una vez que las instituciones bsicas de Ia poliarqufa son alcanzadas, las mejoras en los derechos "formales" apenas Tepresentan una contribuci6n marginal para la Calidad de la democracia. Por ejemplo, un régimen que extienda el derecho a votar a to- dos los ciudadanos desde los 16 afios proba- blemente sea mejor que otro que fija el um- bral de participacién en la edad de 18. Pero Tesulta dudoso que esta politica pueda mejo- rar de forma substancial la naturaleza del ré- gimen. Una vez que las condiciones bésicas han sido garantizadas, debemos preguntarnos por Jos comportamientos politicos reales: ;qué tan competitivas son las elecciones?, gqué tan re- Jevantes son los temas en juego?, zcudntos c dadanos participan?, etc. Estas preguntas apuntan a discernir si el régimen ha alcanza- do Ia condicién de poliarquia efectiva. Es decir, en qué medida la participacién y la opo- sicién han superado la mera condicién de po- sibilidades juridicas y se han arraigado como realidades sociolégicas.’ Por poliarquia efectiva, entonces, nos re- ferimos a un tipo de régimen donde la partici- pacién y la oposicién no solamente estan per- mitidas, sino que han sido institucionalizadas 1 Bste énfasis en a participaciGn y la oposicign no sig- nifica que ignoremos otros criterios posibles para eva- lar lacatidad de la democracia (v.g. gobernabilidad, eficacia, o igualdad social). Hemos elegido estas di- mensiones, sin embargo, porque pueden ser inferi- das directamente de la definicin de “poliarqu‘a” de Dahl. Debido a esta raz6n, ambas dimensiones son ‘Uptelevantes tanto para el enfoque unidemsional como ara un acercamiento multidimensional al problema. en patrones regulares de comportamiento. Las poliarquias y las casi-poliarqufas (regimenes en los cuales resulta discutible si se ha alcan- zando el umbral institucional ménimo) pueden Jerarquizarse entonces en funcién de sus dis- tintos grados de “efectividad.” En Latinoamé- rica, por ejemplo, Méjico puede ser visto como ejemplo de un caso marginal: algunos estu- diosos pueden argumentar que este pais ya ha alcanzado un nivel institucional polidrquico, pero en cualquier caso es posible disputar la calidad de esta “democracia” a partir de su bajo nivel de participacién efectiva (alrededor del 46% de la poblacién elegible vot6 en los afios 80) y de oposicién efectiva (incluso si otros partidos son libres de participar en las elec- ciones, las elecciones nacionales apenas ame- nazan al gobernante PRI). De forma semejante, el caso de Japén pue- de verse como una poliarquia con niveles medios de participacién (levemente sobre el 70%), pero hist6ricamente bajos niveles de oposicién real. Democracias como los Esta- dos Unidos, en contraste, tienen un alto nivel de competencia en el Ambito nacional, pero un muy bajo nivel de participacién popular. Una poliarqufa real, por otra parte, produciria un comportamiento altamente participante jun- to auna discusién activa, elecciones competi- tivas, y desaffos politicos reales al partido de gobierno, Este tipo de patron es el que espe- ramos en paises como Noruega o Dinamarca en Europa, y Uruguay o Costa Rica en Lati- noamérica. 2 Aunque nos resulta dudoso, es posible argumentar ue altos niveles de partcipaciGn y oposicién tengan algunas desventajas para la democracia (v.g. la pér- ida de Ia libertad a no votar si existe voto obligato rio, o menor gobemabilidad si la oposicién es muy activa). $i este fuera el caso, podria significar no so- Tamente que la CD es un concepto multidimensional, sino también que exisen importantes contradiccio- nes (tradeoffs) entre sus dimensiones constitutivas. 86 REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICAMAS ALLA DE LA POLIARQUIA: UNA APROXIMACION Participacion efectiva Dahl (1971) considera que un régimen politico es més representativo cuanto mayor es el ntimero de ciudadanos habilitados para votar. En este sentido, el derecho a participar emerge como uno de los dos ejes relevantes en la definici6n de la poliarqufa, Sin embar- go, Dahl nunca enfatizé el problema de cuén- ta gente aprovecha realmente este derecho. Nosotros entendemos que la participacién efectiva es uno de los atributos principales de la calidad de la democracia. La calidad de la democracia se relaciona con la participacién electoral de varias mane- ras. En primer lugar, la participaci6n puede ser considerara como un valor en sf mismo, tal como han enfatizado los te6ricos de la co- rriente participativa (Pateman, 1970). Ahora bien, incluso una vision “elitista" (v.g., schum- peteriana) de la democracia deberia conside- rar una elevada participacién como un factor que mejora la vida democratica. Altos nive- les de participacion implican més votantes usando sus recursos de control politico, 1o que torna a las élites mas responsables frente a la ciudadania. Teixeira ha resumido este argu- mento al describir el problema de la baja par- ticipacién en los Estados Unidos: “De algtin modo, el sistema se ha desarro- lado de tal manera que en cada eleccién un menor ntimero de ciudadanos participa de la manera més simple y elemental: a través del voto. Esta ausencia de participaci6n significa que la proporcién de la poblacién a la que las lites deben responder se reduce a medida que pasa el tiempo. Esto, a su vez, permite a los grupos de interés més estrechos afirmar sus prioridades, dado que es necesaria una pro- porcién relativamente menor de votantes para inclinar una elecci6n, y otorga a las élites po- Iiticas un mayor margen de libertad para ac- tuar segtin sus propias preferencias” (Teixei- 1a, 1987, p.4, traduccién nuestra). Otros autores han notado que un alto nivel de participacién no es sélo la causa, sino tam- bién la consecuencia de una buena vida de- mocritica, En su estudio sobre Brasil, Brasil de Lima, Jr. (1983, p.65) sostiene que "...1as tasas de participacién electoral son una fun- cién del nivel de satisfaccién con el régimen politico tanto como con el sistema de parti- dos, y una funcién del sentimiento extendido de que el voto es significativo, en el sentido de que es capaz de cambiar la situacién politi- ca.” Un argumento similar fue hecho para el contexto venezolano (véase Molina, 1989). En relaci6n con esto ultimo, debe tenerse en cuenta que los niveles de participaci6n re- flejan lo que esté en juego en a politica. Cuan- do los lideres debaten temas que resultan vi- tales para la ciudadanfa, su capacidad de con- vocatoria se ve fortalecida. Si, por el contra- rio, las agendas en debate no representan las prioridades de los ciudadanos, entonces exis- ten menores incentivos para que éstos se in- corporen a la vida politica activa. Este factor resulta vital para la calidad de la democracia porque, al excluir ciertos temas del debate, las elites pueden desmovilizar a vastos sectores dela poblacién. Al comentar los altos indices de abstencién en los EE.UU., Schattschnei- der not6 que la naturaleza de la agenda politi- ca estaba, en sf misma, intimamente asociada a los niveles de participaci6n: “El segmento de la poblacién que esté me- nos comprometido (con la politica) o mas con- vencido de que el sistema le juega en contra es el punto mas propenso ala subversiGn. Esta es la enfermedad de la democracia. (...) La abstenci6n refleja la supresién de opciones y alternativas que reflejen las necesidades de aquellos que no participan. No es necesaria- mente cierto que la gente con mayores nece- sidades participa en politica més activamen- te. Aquél que define los términos del juego decide también quién puede participar en él”. (Schattschneider, 1960, p.102) REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA 87DAVID ALTMAN - ANIBAL PEREZ LINAN Puesto que toda democracia moderna esté organizada sobre la base de elecciones regu- lares como procedimiento para la seleccién del gobierno, la posibilidad de votar en elec- ciones nacionales constituye el comtin deno- minador que caracteriza a todas las poliar- quias. Por esta raz6n nosotros adoptamos los niveles de participacién electoral como me- dida estindar de participacién real. Es inne- gable que la participacién puede adoptar muchas otras formas, pero éstas sélo se tor- nan significativas cuando son capaces de afectar la formacién del gobierno 0 el ejerci- cio del poder. Por otra parte, las formas al- ternativas de participacion son altamente de- pendientes del contexto politico, lo que tor- na las comparaciones altamente dificiles. Por el contrario, el nivel de participacién electo- ral es un indicador te6ricamente consistente, aunque limitado, de la participacién real en diversas naciones. Ciertamente, es posible sostener que algu- nos arreglos institucionales fomentan la parti- cipacién més que otros. Por ejemplo, los pro- cedimientos flexibles de registro electoral, 0 aquellos que hacen de la votacién un acto obli- gatorio, pueden impulsar los niveles de parti- cipacién politica, En nuestra opinion, tales condiciones institucionales claramente mejo- ran la calidad de la vida democrética. Al ani mar a los ciudadanos a participar en politica, tales mecanismos fuerzan a los partidos y a los lideres a tomar sus preferencias en consi- deracién. En este estudio medimos la participacin real (P) como la proporcién del electorado que Vota en una eleccién dada. El nivel promedio de P en nuestra muestra (58 poliarquias 0 cua- sipoliarquias alrededor de 1985) era de 0.75. Entre las poliarqufas con el nivel mas bajo de P estén Suiza (.48), Colombia (.41), y los EEUU. (.51). Por otra parte, paises como Australia (.94), Bélgica (.94) y Austria (.93) muigstran niveles de participacién sostenidos. La mediana de 1a muestra esté representada por Costa Rica, con una participacién del 0.79.2 Competencia efectiva La segunda dimensién en el concepto de poliarquia de Dahl es la capacidad de oposi- cién—a veces referida como contestacién o debate publico. Dahl concibié a esta dimen- sién como un concepto multifacético com- puesto por ocho requisitos institucionales: li- bertad de organizaci6n y expresién, derecho a voto, elegibilidad para los cargos publicos, derecho a competir por apoyo politico, diver- sidad en las fuentes de informacién, eleccio- nes libres y justas, ¢ instituciones que conec- ten las preferencias piblicas con los resulta- dos politicos (Dahl, 1971, p.3; también, 1989). Enel indice de poliarquia desarrollado por Coppedge y Reinicke se articularon estas ocho dimensiones en cuatro indicadores que miden Ia imparcialidad en las elecciones, la libertad de organizaci6n, la libertad de expresién y la existencia de fuentes de informacién alterna- tivas (Coppedge y Reinicke, 1991, pp.53-55), La idea subyacente en el concepto de oposi- cién es que solamente pueden emerger desa- fios democraticos a la élite gobernante cuan- do ciertas garantias institucionales bésicas es- tin aseguradas. Solamente es posible desa- fiar el poder del partido gobernante cuando las elecciones son libres y justas, ocurren en un ambiente de plenos derechos civiles y po- liticos, y donde existen fuentes de informa- cién alternativas. 3. Los paises seleccionados son todos los que califica- ban como poliarquias o cuasipoliarquias en la escala, de Coppedge y Reinicke para 1985 (véase el apéndi- ‘ce para una lista completa de casos) Los datos uti zados en este estudio provienen de Mackie y de Rose (1991), de Noblen (1993), y de los archivos contem- porineos de Keesing (Londres: Keesing Lid., varios aiios), 88 REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA /Al igual que en el caso de la participacién, laexistencia de garantias para la oposicién no garantiza que emergeré una oposicién real. Es bien sabido que en muchas poliarqufas algu- nos partidos han sido capaces de permanecer en el poder sin mayores desaffos. Sartori (1976) llamé a tales regimenes "sistemas de partido predominante.” Con tan baja proba- bilidad de rotaci6n en el gobierno, el ciudada- no tiene pocos incentivos para involucrarse en politica puesto que el resultado electoral es fé- cil de predecir, las élites politicas tienen po- Cos incentivos para ser responsables frente a las demandas ciudadanas (puesto que gozan de posiciones seguras), y una oposicién débil €s menos apta para controlar al partido gober- nante. En nuestra opinién, cuanto més com- petitivo sea un sistema, més sensible seré fren- te a las preferencias del electorado, Medir la eficacia de la oposicién no es una tarea fécil debido a la multidimensionalidad del concepto original. Por supuesto, podria- mos imaginar un indice que reflejara todas las formas posibles de oposicién dentro de una sociedad dada (incluyendo discursos politicos, cobertura de noticias que desafien al gobier- no, movilizaciones populares contra el orden publico, etcétera). Sin embargo, todas estas formas de oposicién son potencialmente in- eficaces a menos que se traduzcan en alguna fuerza politica capaz de alterar las decisiones piblicas y desafiar al partido gobernante. La oposicién real, entonces, se manifiesta cuan- do los partidos de oposicién tienen influencia en el proceso de formacién de politicas puibli- cas, y consiguen presentar una alternativa elec- toral viable al partido gobernante. Para desarrollar una medida empirica de oposicién efectiva decidimos comparar el por- centaje de bancas de la oposicién con el por- centaje de las bancas controladas por el eje- cutivo en la cémara de diputados. Esta medi- da ofrece un indicador aproximado de la ca- “pacidad de las fuerzas opositoras para influen- ciar la formacién de politicas pablicas y pro- MAS ALLA DE LA POLIARQUIA: UNA APROXIMACION .. poner una alternativa viable de gobierno. El foco en la camara baja facilita la comparacién de diferentes pafses, ya que no todas las de- mocracias tienen una segunda cémara y en muchos casos la composicién de esta tiltima refleja determinados arreglos federales 0 con- sociativos que van mas alld de la competencia interpartidaria. Ademés, la decisin de medir la potencia de la oposicién sobre la base de bancas en lugar de votos se debe al hecho préc- tico de que son los representantes (y no los votantes en sf mismos) los que ejercen Ia opo- sici6n real al partido gobernante. Este indica- dor, entonces, también considera las distorsio- nes en perjuicio de la oposicién creadas por la disproporcionalidad en la asignacién de esca- fios.* Para clarificar el concepto de oposicién efectiva, debemos reconocer que éste puede connotar dos significados diferentes pero re~ lacionados: (a) la capacidad de la oposicin para vetar las politicas apoyadas por el ejecu- tivo; y (b) la medida en que se ha alcanzado un equilibrio de poder entre el gobierno y la oposicién. Examinemos ambas alternativas. a) Oposicién efectiva. Consideremos la primera idea: cuanto més alta es la capacidad de veto de la oposicién, més baja es la capaci- dad del gobierno para aplicar la "regla de Ia mayorfa." Esta situaci6n es ilustrada por los casos de Dinamarea y del Brasil en 1990. En Dinamarea, la coalicién de gobierno fue el resultado de una alianza entre el Partido Con- 4 Nuestra definicién operacional de “oposicién” inclu- ye a todo partido con curules en la cémara baja que no sea el partido (o miembro de la coalicién) de go- bierno. Por gobiemo, por otra parte, entendemos al partido (0 1a coalicién de partidos) que controla el ejecutivo como resultado de una eleccién dada. La “coalici6n de gobiemo" refiere a cualquier acuerdo explicito para formar gabinetes en un régimen parla- mentario, o cualquier acuerdo electoral explicito que haya nominado al actual presidente en un sistema presidencialista—si existié una alianza partidaria para presentar tin solo candidato presidencial bajo una bandera comin, REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA 89hed DAVID ALTMAN - ANIBAL PEREZ LINAN servador y el Partido Liberal, en la que cada uno controlaba el 17% del parlamento. Sin embargo, un solo partido de oposicién—los socialdemécratas—controlaba el 40% de los escafios. Aquel mismo afio, el gobierno de Color de Melo en Brasil hizo frente a una si- tuaci6n atin peor. El partido gobernante, PRN, obtuvo el 8,2% de las bancas en la cémara de diputados, mientras que la oposicién encarna- da en el PMDB consiguié el 21,7 por ciento. Mientras que en Dinamarca el gobierno tuvo que negociar las politicas con el partido de la oposicién, en Brasil el gobierno dio rienda suelta al decreto presidencial para invalidar a la oposici6n. {Cémo evaluar la magnitud de 1a oposi- cién? La manera més simple de medir la efi- cacia de la oposicion seria dividir el tamajio del contingente legislativo opositor sobre el tamafio del bloque de gobierno. Este indice, sin embargo, no reflejarfa qué clase de oposi- cién existe (v.g., si el bloque opositor se com- pone de uno, dos, o un grupo altamente frag- mentado de partidos politicos), lo cual es esen- cial desde nuestro punto de vista. Aunque los partidos de oposicién controlen una parte sus- tancial de Ia egislatura, una oposicién frag- mentada es débil para controlar al gobierno a menos que sea capaz de actuar en forma co- hesiva. Por ejemplo, hacia mediados de los ochen- ta la oposicién controlaba el 46,4% de la cé- mara baja en Brasil (1986), y el 46,3 por cien- toen Grecia (1985). Como vemos, ambos blo- ques opositores eran virtualmente iguales en términos agregados. La raz6n entre los esca- fios de la oposicién y el gobierno alcanzaba 0,865 y 0,862 en’Brasil y Grecia respectiva- mente. Sin embargo, dado que la oposicién en Brasil estaba fragmentada en nueve parti- dos politicos (con el 23.8, 6.6, 4.9, 3.7, 3.3, 1.2, 1.1, 0.6, y 0.2%) mientras que en Grecia ,egtaba compuesta por apenas tres partidos * @0, 4.0, y 0.3%), resulta claro que este in- dice no nos ayudarfa a distinguir entre los ca- sos. Es obvio que la principal fuerza oposito- ra en Grecia, el Partido por la Nueva Demo- cracia, era casi tan grande como el partido de gobierno, el Movimiento Socialista Pan-He- Ignico. Por otra parte, no habfa partido en Brasil que pudiera desafiar por sf mismo la influencia del gobernante PMBD. El més grande entre los partidos de la oposicién, el PEL, contaba con 23,8% de los curules—jus- tamente la mitad del partido de gobierno Conscientes de la necesidad de contar con una medida que penalice la fragmentacién, disefiamos un indice para reflejar el tamafio del "partido tipico” en la oposicién, ponderan- doel porcentaje de bancas en favor de los par- tidos opositores més grandes: Le Le En donde O es un indicador que refleja la potencia de la oposicién, y 0, es el porcentaje de bancas controlado por el i-ésimo partido opositor. También utilizamos el mismo pro- cedimiento para estimar el tamafio del "parti- do tipico en el gobierno,” para los casos en donde existen coaliciones de gobierno: 5 Por supuesto debemos calificar esta asercién puesto que el PMBD era un partido altamente indisciplina- do, Bajo condiciones ideales ambos términos en el JOE deberian ponderarse por un indice de cohesion partidaria. Desafortunadamente, las medidas de co- hesidn de partido son inasequibles para la mayorfa de los paises. Este problema sin embargo, no debe- ria afectar la validez del indice, porque incluso don- de los partidos parecen ser en extremo indisciplinados (como en Brasil), a identidad partidaria todavia re- sulta un factor significativo para predecir el voto de los legisladores (véase Mainwaring y Perez-Linan 1997). REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICAMAS ALLA DE LA POLIARQUIA: UNA APROXIMACION o=X8 Xs Sobre la base de estos indicadores, desa- rrollamos un indice simple de oposicién efec- tiva (IOE), concebido como el promedio pon- derado de la magnitud de los partidos de opo- sicién sobre el promedio ponderado de los partidos de gobierno: IOE = O/G. Este indice tiende a cero cuando el partido de gobierno controla la legislatura entera, y a uno cuando el partido tipico en la oposicién tiene el mismo tamafio legislativo que el par- tido gobernante. Usando esta medida encon- tramos que IOE brasilefio para 1986 era de 0.28;¢ mientras que para Grecia en 1985 era de 0.72. En Uruguay, el IEO de 1994 (un caso donde dos partidos en la oposici6n son casi tan grandes como el partido de gobierno) era 0.92. Estos valores cobran sentido si los vin- culamos con la situaci6n politica en cada uno de estos pafses. En Brasil el gobierno "con- trolaba" mas de la mitad de la cémara de di- putados y la oposicién era altamente fraccio- nalizada y por lo tanto débil. Para el caso de Grecia, el coeficiente muestra que el gobier- no, si bien controlaba mas del 50% de la cé- mara, hizo frente a una oposicién legislativa— el Partido por la Nueva Democracia—que era casi tan fuerte como el partido de gobierno mismo. En el caso de Uruguay, aunque el gobierno controlaba menos bancas que todos 6 Puesto que nos estamos ocupando de regimenes de- ‘mocréticos (0 al menos cuasidemocraticos), todos los indices desarrollados aqui asumen que el partido go- bemante y la oposicién controlan algunos asientos en la legislatura. E1TOE produce valores irracionales cuando el gobiemo controla 100% de la cémara baja los partidos de la oposicién tomados en con- junto, el indice sugiere que el equilibrio de poder en la cémara levemente favorecia al ofi- cialismo. Por supuesto, el IOE puede adquirir valo- res mas alld de uno, Volviendo a nuestro ejem- plo anterior, podemos considerar la situacién de Dinamarca en 1990. En este caso el coefi- ciente de IOE es de 1.56, lo que significa que Ia oposicién era mas poderosa que el gobier- no en la arena legislativa. Este resultado es producto no solamente del gran nimero de escafios controlados por la oposicién, sino también del carécter fraccionalizado de la coa- licién de gobierno, Una vez més, el IOE tiene sentido en tanto en Dinamarca el gobierno tuvo que negociar constantemente con la oposici6n las politicas a seguir. El valor del IOE crece exponencialmente cuando el partido tfpico de Ia oposici6n tiende a controlar la mayorfa de la cdmara de diputados. Para un listado com- pleto de los valores correspondientes al IOE para nuestra muestra de 58 naciones, véase el Anexo 1. {Podemos decir que un mayor valor para el IOE siempre representa una mejor calidad de la democracia? En verdad, una vez que el valor del JOE ha superado el umbral de 1.0, ¢s dificil creer que més oposici6n representa una democracia mejor. Por un lado, un valor superior a uno significa que el partido (0 coa- licién de partidos) que controla la mayoria de Jas bancas en la legislatura esta fuera del go- bierno. El indice en s{ mismo no permite dis- cernir si éste es un retraso temporal en la for- macién del gobierno (como puede resultar de las elecciones intermedias en un sistema pre- sidencial) o una distorsién substancial de las preferencias de Ja mayorfa, producto de un sesgo autoritario del régimen. Por otra parte, la situacién de gobiernos de minorfa que pro- duce valores de IOE superiores a uno proba- blemente dafiarfa la gobernabilidad, un valor que (en la medida que creemos que la demo- cracia es un procedimiento para tomar deci- REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICADAVID ALTMAN - ANIBAL PEREZ LINAN siones) debe ser preservado en una poliarquia efectiva.” Los casos con un IOE mayor a uno son escasos, pero incluyen a Brasil en 1990 (1.54), Colombia en 1982 (1.34), Ecuador en 1984 (1.39), y Guatemala en 1990 (1.58). Puesto que esta medida de oposicidn efectiva tiende a recompensar a los gobiernos de la minoria, parece que una oposicién fuerte por sf misma no deberia ser tomada como el me- jor indicador de la calidad democratica. Esto nos conduce a considerar nuestro segundo sig- nificado del término. b) Competencia efectiva. La idea de la oposicin también se conecta a la competen- cia interpartidaria y al equilibrio de fuerzas. Las perspectivas electoralistas de la democra- cia (desde Schumpeter, 1947 y Downs, 1957) han concebido Ia arena electoral como un “mercado” en donde partidos y lideres en com- petencia intentan ofrecer politicas deseables a los ciudadanos a cambio de sus votos. En esta visién, reflejada por Dahl en su definicién de poliarqu‘a, la competencia libre y transparen- te es buena para la democracia porque fuerza a los partidos en competencia a considerar las demandas del electorado. De hecho, el principio de la competencia efectiva fue identificado por Daniel Lerner como "la leccién bésica de la politica demo- crética.” Describiendo una charla informal con los miembros de una aldea turca en los afios cincuenta, Lerner record6: “El grupo comenz6 a hablar de politica con. .. un intenso interés por escuchar las pre- dicciones de cada uno sobre el margen con el que el partido Demokrat ganaria las eleccio- nes al mes siguiente. Se produjo un acuerdo generalizado, al menos entre los hombres mas 7 Para un ejemplo de cémo las presidencias de mino- rfa pueden minar democracia, véase Kenney (1996). Kenney explica la ruptura de la democracia peruana -sen 1992 apart del problema de gobernabilidad crea- do por el pequefio niimero de curules controlados por el gobierno en el congreso. ancianos, de que seria mejor que existiera un margen estrecho de diferencia entre los prin- cipales partidos. Cuando los partidos deben competir y necesitan nuestros votos, entonces escuchan nuestras voces—ésta fue la conclu- sién del coloquio. Los habitantes de la villa han aprendido la leccién bsica de la politica demooratica, anoté en mi cuaderno” (Lerner, 1958, p.41, traduccién nuestra). Lacompetencia efectiva mide la fuerza de la oposicién reflejando el "balance de poder" entre el gobierno y los demés partidos. Es una funcién de la proximidad de los resultados electorales, mas que del poder de la oposicién como tal. Si el gobierno controla un segmen- to muy grande de la legislatura, ésta es una muestra clara de que la competencia efectiva tiende a ser baja. Si, por otro lado, un partido de oposici6n controla una parte extremada- mente grande de la legislatura (un caso alta- ‘mente improbable) entonces una buena medi- da de competencia efectiva también reflejaria una mala calidad de la democracia, En nues- ta opinién, un indicador de competencia efec- tiva debe reflejar el grado en que el grupo pre- dominante puede ser desafiado. Puesto que las poliarquias tienen (por definici6n) eleccio- nes libres y justas, este indicador deberfa ser una medida del equilibrio competitivo entre los partidos. La competencia efectiva también amplifi- ca la importancia de las elecciones democré- ticas desde el punto de vista del votante indi- vidual, ya que cuanto més parejas sean las elec- ciones, ms alto resulta el impacto relativo de un voto aislado. Conscientes de la importan- cia de este factor, varios investigadores han intentado diversas medidas de competencia partidaria. En su estudio comparativo de las democracias, Powell (1986) midié la compe- tencia como la frecuencia de rotacién en el control del ejecutivo nacional, durante un pe- tiodo de diecinueve afios. Desde una pers- pectiva mas compleja, Ranney (1965) cons- truyé un indice multidimensional para medir os REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICAMAS ALLA DE LA POLIARQUIA: UNA APROXIMACION . la competencia partidista durante un perfodo de varias décadas en los estados norteameri- canos (Hill y Leighley, 1993; Hill, 1994). Estos intentos no son titiles para nuestros pro- pésitos, puesto que intentamos medir la com- petencia en el corto plazo (es decir, entre una eleccién y la siguiente). Otros comparativistas han utilizado como indicadores de competencia el porcentaje de votos obtenido por el partido ganador, o el margen porcentual de victoria (Patterson y Caldeira, 1983), ¢ incluso el margen absoluto de votos del ganador (Cox, 1988; Cox y Mun- ger, 1989). Aunque estas medidas estén mas cercanas a nuestro propésito, son demasiado sensibles al ntimero de partidos en el sistema ylo al mimero de votantes que participan en la eleccién. Por otra parte, estos indicadores miden la competitividad del sistema en térmi- nos de votos, pero (debido a la disproporcio- nalidad en la asignacién de bancas y otras ra- zones) pueden no ser un claro indicador de cudn equilibrado es el poder en Ia arena legis- Tativa. Baséndonos en nuestros indicadores pre- vios sobre el tamaiio de los "partidos tfpicos" en el gobierno y en la oposicién, desarrolla- mos un indice de competitividad (C), de modo que: fo 100 Los valores de C se aproximan acero siem- pre que un grupo (el gobierno o la oposicién) tienda a controlar la legislatura entera, y a uno cuando las diferencias entre el gobierno y la oposici6n son virtualmente nulas. Algunos ejemplos pueden clarificar la naturaleza de este indice. Para Austria (1983), donde la oposi- cién tenfa un acuerdo con el gobierno para compartir el acceso al poder, esta medida de contestacién efectiva alcanza un valor de 1.00. En los E.E.U.U. (1984), el indice marcaba 0.84, y en Dinamarca en el mismo afio alean- 26 valores de 0.95. Por otra parte, los paises con partidos dominantes muestran valores muy bajos para el indice C (Singapur y Granada en 1984 tenfan valores de sélo 0.04 y 0.13 res- pectivamente).* Relacion entre los indices Puesto que creemos que nuestros dos in- dices, P y C, estén midiendo calidad de la de- mocracia, ;debemos esperar cierta correlacién entre ellos? De hecho, muchos investigado- res han encontrado conexiones empfticas en- tre participacién y competencia partidaria (v.g. Settle y Abrams, 1976; Cox, 1988; Cox y Munger, 1989.) Desde nuestra perspectiva, sin embargo, cada indice est4 midiendo una dimensién separada del concepto de poliar- quia. En la medida en que ambos reflejan un mismo concepto subyacente, deberfa existir cierto grado de asociacién, pero, en tanto se trata de dos dimensiones diferenciadas, no necesariamente esperamos una correlacién muy elevada. Para explorar la asociacién entre los indi- ces seleccionamos una muestra de 58 paises (véase el apéndice 1) compuesta por todas las naciones calificadas como poliarqufas or cua- si-poliarqufas en 1985, segiin la escala de po- liarquia de Coppedge y Reinicke (1991). ‘Nuestro test muestra una correlacién entre C y T de apenas .28 (significativo al nivel .05), Jo cual sugiere que la direccién de Ia asocia- 8 Debido a que competitividad (C) es definida aqui ‘como una medida de contestacién Dabliana, debe ob- servarse que este indice no mide on términos estric- tos la "proximidad en elecciones". El indice C toma- ria cualquier acuerdo consociacional dividiendo las bancas legislativas como una medida efectiva del power sharing, inclusive sila distribucién de los vo- tos no es tan igualitaria. REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICACompetencia efectiva DAVID ALTMAN - ANIBAL PEREZ LINAN ci6n es la esperada (Ios indices reflejan un fac- tor subyacente), pero que verdaderamente miden dos dimensiones diferentes, Una conclusién més clara puede alcanzar- se observando la Figura 1. Esta figura ilustra nuestros casos a lo largo de las dos dimensio- nes. A primera vista, uno puede concluir que la mayorfa de las democracias de alta calidad estén concentradas en la esquina superior-de- recha del cuadro, mientras que la mayoria de os casos marginales tienden a estar abajo a la izquierda. Con todo, Suiza, Filipinas, El Sal- vador, Colombia, y los E.E.U.U., aparecen como casos desviados (outliers) con niveles importantes de competencia pero con una par- ticipacin muy baja (esquina superior-izquier- da de la figura). Por otra parte, en el cuadran- te inferior-derecho es posible identificar pat- ses como Singapur, Granada, Malasia, y Botswana que, teniendo niveles muy impor- tantes de participacién, presentan una compe- tencia baja. Figura 1: Competencia efectiva segiin participacién 1985 1.00 Austr cou Fin ‘Net Bear a Ura jolom ‘USA sal OF r Bftere a * : Ge . ie ia 0.80 = en or - DP ze - - Swe a Autla ee 0.60 oa 2 y gh - 0.40 an ry Indi & aa 0.20 Maly SS paar ope see 0.00 + + + + + + + + + 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00 Participacién 94 REVISTA URUGUAYVA DE CIENCIA POLITICAMAS ALLA DE LA POLIARQUIA: UNA APROXIMACION . Un aspecto importante a tener en cuenta para la interpretacin de estos resultados es que nuestras medidas asumen que el “minimo procesal” de derechos y garantfas democrati- cos esté igualmente presente en todos los ca- sos. Este artificio analftico, adoptado en be- neficio de la simplicidad, sugiere la conclu- sidn de que, con iguales niveles de derechos y garantfas, paises como El Salvador y los Esta- dos Unidos hubieran estado en 1985 en un grupo similar en términos de competencia y participacién (cfr. Centellas 1999). Este su- puesto analftico de “igualdad” en términos de democracia formal es, por supuesto, empiri- camente discutible. Si bien todos los paises seleccionados tenian en 1985 caracterfsticas polidrquicas, algunos constitufan poliarqufas altamente institucionalizadas, y otros cuai- poliarquias en precaria transicién. Este pro- blema de comparacién nos conduce a una pre- gunta adicional: ,cudl es la relacién entre nues- tras medidad de calidad democratica y los gra- dos de democratizacié6n de una sociedad? Calidad de la democracia y "democraticidad": un test de validez Como hemos discutido en las paginas an- teriores, CD es un concepto extremadamente ambiguo. A pesar de esta complejidad, he- mos identificado dos "tradiciones académicas" en este campo: la unidimensional (cuya prin- cipal idea es que las democracias varfan en el extremo superior de un continuo que se ex- tiende desde un régimen perfectamente auto- orético hasta uno perfectamente democratico) y la tradicién multidimensional (cuya princi- pal idea es que condiciones institucionales para poliarqufa son necesarias pero no suficientes para una “poliarqufa de alta calidad"). Esto no es meramente un problema de de- finiciones 0 de tradicién tedrica, sino también un problema empirico. Habiendo definido nuestros indices de oposicién y competencia, es relevante indagar qué clase de relacién exis- te entre nuestras medidas de calidad de la de- mocracia y otras medidas unidimensionales de "democraticidad.” Nosotros utilizamos como ejemplos en las paginas siguientes el indice de democracia de Freedom House, una cono- cida escala que evaliia los derechos politicos y libertades civiles de cada pafs en un rango de 1a 7 Gastil, 1991) y la ya mencionada de Coppedge y Reinike (1991). En tal sentido, hemos desarrollado tres hip6tesis posibles. Bipot 1 Sila perspectiva unidimensional es correc- ta en asumir que la calidad de la democracia es simplemente una extensiGn de los niveles de poliarquia (y si nuestros fndices son apro- piados) las medidas de CD deben relacionar- se cercanamente a los niveles de democracia. Deberfamos encontrar una correlacién muy alta, positiva y significativa entre los grados de “democraticidad” y nuestros indices. Esta hipétesis merece una cierta califica- cién. Debido a problemas de operationaliza- cidn pensamos que esta correlacién perfecta serd algo dificil de obtener. Por ejemplo, la mayorfa de los indices de democracia se dise- jian para medir los derechos cfvicos y politi- cos pero no incluyen generalmente la partici- paci6n como dimensién constitutiva. Incluso silo hacen, la mayorfa de los estados contem- poréneos conceden a los ciudadanos adultos el derecho formal para participar, de modo que los indices de democracia no son muy sensi- bles para reflejar la participacién. Esto nos hace creer que los tests estadfsticos mostraran una correlacién limitada entre P y niveles de democracia medidos segiin la mayorfa de las escalas. En el caso de nuestro indice C, nosotros esperamos encontrar alguna clase de correla- cin significativa, pero entendemos que esta correlaci6n puede ser afectada por la selec- cidn de casos. Los indices existentes de po- REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA 95ne ae DAVID ALTMAN - ANIBAL PEREZ LINAN liarqufa estan mal disefiados para medir la ca- lidad de la democracia en sus niveles superio- tes. Esto se debe a que su rango cubre desde casos nada democraticos a muy democraticos, Jo que generalmente hace que todas las demo- cracias se concentren en un rango muy estre- cho en el polo superior de Ia escala. Si las medidas fuesen perfectamente sensibles, de- berfamos encontrar una discriminacién més exacta entre los casos. Pero puesto que el ran- go limita la sensibilidad de la escala, la mayo- fa de los casos se verdn arracimados en valo- res similares del extremo superior sin reflejar variaciones sutiles en CD. Esta “ausencia de variacién” puede contaminar la correlacién prevista. Por este motivo no debemos contar con una correlacién perfecta en ninguna prue- ba empirica pero, si la visién unidimensional €s correcta, deberfa existir un lazo fuerte en- tre C y “democraticidad.”. Hipétesis 2 Segiin la segunda visin alternativa, un nivel determinado de poliarquia es una condi- cién necesaria pero no suficiente para la cali- dad de la democracia Si esto es correcto, de- bemos esperar una correlacién no tan cercana entre el grado de democratizacién y la calidad de la democracia, puesto que los paises con arreglos democréticos establecidos pueden desaprovechar el potencial ofrecido por tales instituciones. El hecho de que un sistema politico ofrez- ca potencial a través de las instituciones de- mocréticas, no significa que tal potencial seré utilizado, En la figura 2 representamos esta situacién. Aunque el pafs "b" goza de un po- tencial més fuerte en términos de poliarquia, el pais "a" aprovecha mejor de sus propias ins- lituciones, aunque éstas sean limitadas. Esto no hace a "a" més democrdtico que "b," pero ‘on todo podemos creer que la experiencia de la democracia es mejor en aquél que en éste, En el caso "c" y "b" la situacion cambia, por- que para tener una buena poliarquia es preci so que la poliarquia exista como base institu- cional. Debemos tener presente que "b" es una poliarqufa completa en esta escala, mien- tras que "c" podria no ser definido como po- liarqufa. La Ifnea a representa el potencial méximo que un régimen podria alcanzar en un nivel de poliarqufa dado. Seguin esta visién predecirfamos una ten- dencia positiva entre los niveles de democra- cia y de CD: cuanto més democrético un régi- men es, mejor es el funcionamiento promedio de sudemooracia. Sin embargo, la dispersion de casos dentro de esta tendencia puede ser importante. La situacién es representada por la linea b en el Cuadro 2: cuanto mejores son las condiciones institucionales para la demo- cracia, més alta es la calidad prevista del régi- men. Esto es asi porque el nivel de poliarquia es una condici6n necesaria pero no una sufi- ciente para la calidad democrética. Asf, debe- rfamos esperar una correlacién mucho mas baja que segin la hipétesis anterior. Si noso- tos consideramos b como Ifnea de regresién imaginaria, debemos contar con un R? bajo, un coeficienté significativo, y una inclinacién menor que uno.? 9 Por supuesto esto podria también implicar un pro- blema del heteroskedasticidad pero esto no afecté la muestra. Realizamos un test de Goldfeldt-Quant para cada variable P y C, yen ambos casos el valor de fF (0.59 y 0,34) no fue significativo, 96 REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICAMAS ALLA DE LA POLIARQUIA: UNA APROXIMACION .... Figura 2: Relaciones Posibles entre Grados de Democratizacién y CD Hipétesis 3 Existe por supuesto una tercera alternati- va: nuestras indices no son buenos indicado- res de CD, por Jo tanto no debemos contar con ninguna correlaci6n con otras medidas de de- Valor esperado Escala de poliarquia mocracia, Fsta es nuestra hip6tesis nula; una correlaci6n no significativa significarfa que la participaci6n y la oposicién eficaces no tie- nen nada hacer con la calidad de la democra- cia. Figura 3 - FH Segun competencia efectiva - 1985 re 6 8 10 12 Freedom House REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA EE 97‘i DAVID ALTMAN - ANIBAL PEREZ LINAN Para probar las hipétesis anteriores selec- cionamos dos medidas de “democraticidad” del régimen. La primera es un indice modifi- cado de “Freedom House.” Cada afio, Free- dom House califica todos los pafses a lo largo de una escala de siete-puntos en dos dimen- siones: libertades civiles y derechos politicos (para los detalles vea Gastil, 1991). Siguien- do a Burkhart y Lewis Beck (1994) asimila- mos las dos dimensiones para crear tina medi- da ms sensible del nivel de la democracia en cada pats.” Las correlaciones simples sugieren que la CD, segtin lo medido por la competencia y la participaci6n reales, no parece ser unidimen- sional con respecto a los niveles absolutos de lademocracia. De hecho, las correlaciones tie- nen el signo previsto, pero los resultados no son tan fuertes como los esperados segiin la primera hipstesis. La correlaci6n entre la com- petencia efectiva y el indice de Freedom House resulta en r=.41 (p<0.005). Esto es un valor alto si consideramos los problemas de medi- cién que afectan el rango de la variable inde- pendiente mencionados anteriormente, pero apenas puede ser tomado como prueba del unidimensionalidad. Como anticipébamos, la relacién entre participacién y Freedom House es mucho débil (uno r no-significativo de .18), pero esto noes de sorprender ya que el indice fue diseitado para medir niveles de libertad (es decir, oportunidades para una oposici6n efec- tiva) en cada pafs, mas que incorporaci6n po- Iitica. ‘Aunque la evidencia no es concluyente en este punto, la segunda hipétesis (es decir, que 10. Siguiendo a Burkhart y Lewis-Beck (1994: 904) nues- ta medida (aguf Hamada FH) es una funcién aditiva de las libertades civiles (CL) y de los derechos poli- ticos (PR). Por motivos de claridad, sin embargo, definimos el rango de una manera levermente dife- rente: nuestra medida varfa entre cero (menos demo- critico) y 12, en vez de extenderse entre 2 y 14. El es estimado como FH=14-(CL+ PR), poliarquia es una condicién necesaria pero no suficiente para CD) parece estar mejor sus- tentada por los datos. La Tabla | presenta dos modelos de regresién por minimos cuddrados usando Freedom House como variable inde- pendiente y los indicadores de CD como fac- tores dependientes. Como era de esperar, los coeficientes tienen valores mas bajos que uno, lo que sugiere que los datos tienden a seguir Ia tendencia esperada presentada en la Figura 2. Los Valores del R? no son muy altos: las desviaciones de los valores previstos pueden ser parcialmente un artefacto de'los proble- mas de medicién seftalados antes, pero prin- cipalmente (si esta hipétesis es correcta) son el resultado de que los pafses aprovechan sus instituciones democraticas en diversos grados. Finalmente, debemos notar otra vez que el coeficiente para la participacién efectiva no es significativo (aunque tiene el signo y la magnitud esperados), probablemente porque la medida de democracia no es muy sensible a Ja participacién. Tabla 1. Relacién entre CD y los niveles de democracia (minimos cuadrados) = as Indice de Freedom House 0.422* 0,208 (3.489) (1.593) R 0.18 0.04 N 58 58 Coeficientes de regresion estandarizados (valor de t) * Significativo al 001 La Figura 3 representa la relaci6n entre la competencia real y los indices de Freedom House. El cuadro sugiere algunas conclu- siones adicionales. Como habfamos previs- to, ocurren importantes problemas de medi- cién como consecuencia de la limitada capa- 98 REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICAMAS ALLA DE LA POLIARQUIA; UNA APROXIMACION .. cidad de discriminacién proporcionada por laescala de Freedom House. La mayorfa de las democracias plenas se concentran en una pocas categorfas en el rango superior. Més allé de los problemas de medicién, sin em- bargo, parecerfa que C es solamente un indi- cador parcial de la CD. Paises con niveles similares de competitividad probablemente sean categorizados de forma distinta por ob- servadores agudos en una escala “verdade- ra” de calidad de la democracia. Por ejem- plo, el cuadro muestra que Ecuador en 1985 tenia niveles de la competencia similares a Jos de Dinamarca, que Brasil estaba cerca de los EE.UU., y que Guatemala era més com- petitiva que Francia, En parte éste es un efec- to de las reglas de medicién: en régimenes presidenciales con un sistema de partidos precario (Mainwaring y Scully, 1995), es normal que el partido gobernante no logre conquistar una gran cantidad de bancas en la legislatura, y la oposicién se convierta even- tualmente en un sector fuerte en relacién al gobierno. Esto sugiere que la competencia es apenas una dimensién de la CD, y que no puede representar muchos otros aspectos de la idea. La segunda medida de democracia consi- derada aqut es el indice de poliarquia de Cop- pedge-Reinicke. Se trata de una escala ordi- nal explicitamente disefiada para medir atri- butos de las poliarquias, y en este sentido es de esperar que encaje mejor con nuestros pro- p6sitos. Desafortunadamente, esta medida tampoco es sensible a la participacién (Cop- pedge y Reinicke encontraron que en casi to- dos los pafses de su muestra el derecho para votar es concedido formalmente a cada ciu- dadano, asf que dejaron esta dimensién de Tado). En esta prueba nosotros incluimos a to- dos los pafses con una calificacién de 4.0 me- nos en Ia escala (es decir, cada pafs con elec- ciones significativas). Debido a que no se trata de una escala intervalar, sino ordinal, utiliza- mos andlisis de variacién (ANOVA) para ex- plorar el lazo entre las variables. Los resulta- dos son consistentes con el andlisis anterior: existe una relacion significativa entre el indi- ce C y el nivel de poliarquia, lo que sugiere que nuestra hiptesis nula debe ser rechazada al menos en el caso de la competencia efecti- va. Con todo, la relacién es bastante débil, 1o que sugiere que Ia primera hipétesis (unidi- mensional) pudiera ser rechazada también. Tabla 2. Relacién entre CD y niveles de democracia (ANOVA) Escala Tipo* Nen Media Media Poliar. muestra c P 0 Se llevan a cabo elecciones libres y signi- 33 3B 8 ficativas, existen libertades plenas de or- ganizacién politica y de expresion, y no hay presentacién preferencial de las vi- siones oficiales en los medios de comuni- cacién. 1 Se llevan a cabo elecciones libres y sig- 9 70 79 nificativas y existen libertades plenas de organizacién politica y de expresién. Pero existe una presentacién preferencial de las, visiones oficialistas en los medios de co- municacién. REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA 99DAVID ALTMAN - ANIBAL PEREZ LINAN Escala Poliar, 2 ane Tipo* Se llevan a cabo elecciones libres y sig- nificativas y existen libertades plenas de organizacién politica, pero algunos des acuerdos piiblicos son silenciados y existe una presentacién preferencial de las vi- siones oficialistas en los medios de co- municacién. Las elecciones son afectadas por fraude © coercién, algunas organizaciones poli- ticas independientes estin prohibidas, se suprime parte del disenso puiblico y hay presentacién preferencial de visiones ofi- Nen Media muestra c 6 od Media = 75 69 ciales en los medios. Test F RZ N 3.08*** 1.10 0.15 0.06 58 58 . Fuente: Coppedge and Reinicke (1991, pp. 63-4), ” Ningtin pafs recibié un puntaje de 3 en el indice de Coppedge-Reinicke ee Nivel de significacién al 0.05 Conclusiones tentativas sobre conceptos inciertos En este trabajo, hemos discutido los limi- tes te6ricos y operacionales del concepto de poliarqufa acufiado originalmente por Dahl y Lindblom hace més de cuarenta afios. En nuestra opinién, el desinterés creciente por el estudio de cambios de régimen en politica comparada nos demanda nuevas perspectivas para evaluar la calidad de la democracia, En este texto exploratorio hemos discutido cémo abordar los conceptos de participacién y dela oposicién efectivas, y hemos desarrollado un indice para evaluar competitividad en el sis- tema politico. Este indice considera no sola- mente la diferencia de bancas legislativas en- wa 3atre el gobierno y la oposicién, sino también el nivel del fractionalizacién dentro de cada blo- que. Las preguntas eriticas en el estudio de la calidad de la democracia son: ,qué poliarquias pueden mejorar? {Bajo qué condiciones las democracias decaen? Esto introduce una pers- pectiva dindmica en el estudio de la democra- tizacién. Aunque algunos autores han consi- derado los problemas del desarrollo democré- tico (Sklar, 1987; Diamond, 1996), la caren cia de medidas confiables para evaluar la "me- jora” en la calidad democratica ha limitado la posibilidad de investigacién empfrica. Nues- to indice de oposicion real es sensible a cam- bios en la calidad democracia de eleccin a eleccién, y en este sentido puede ser una titil herramienta para analizar el desarrollo demo- crdtico (para un ejemplo, véase Centellas 1999). Este trabajo presenta la calidad de la de- mocracia como la capacidad de aprovechar un potencial nico que la poliarquia ofrece como REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICAMAS ALLA DE LA POLIARQUIA: UNA APROXIMACION .. régimen politico. El grado de democratiza- cidn, o “democraticidad,” constituye un con- tinuo alo largo del cual este potencial aumen- ta con cada cambio en el régimen politico. Pero la conexién entre democratizacién y CD noes mecénica. Nuestro estudio exploratorio sugiere que un incremento en los "niveles de democracia" es condicién necesaria, pero no suficiente, para mejorar la calidad del régimen. En todos los casos de nuestra muestra, por ejemplo, se concede el derecho a participar al 100% de los ciudadanos (Io que es casi tauto- 16gico ya que todos creen ser poliarquias), pero en ningtin caso todos los ciudadanos partici- pan en la vida politica. Lo mismo podria ser argiiido para discutir la competencia politica. Es importante precisar que muchas medi- das de grado de democratizacién (Cutright, 1963; Bollen, 1980; Gastil, 1991; Coppedge y Reinicke, 1991; Hadenius, 1992) han acen- tuado generalmente las condiciones institucio- nales para la competencia politica mas que las condiciones para la participacién politica. Ningtin debate sobre la calidad de la demo- cracia, en contraste, puede ignorar esta dimen- sién. Si nuestra segunda hipétesis es correcta, podemos estar frente a una paradoja: cuanto més democrético un régimen es, mayor la in- certidumbre sobre la calidad de su democra- cia, Los régimenes marginales, 0 cuasi-po- liarqufas, solamente pueden operar como ti- pos “disminuidos” de democracia, pero una poliarquia plena puede funcionar tan bien o mal como sus ciudadanos lo permitan. Un mayor grado de democratizacién implica un rango més amplio de alternativas para mejo- tar la calidad de una democracia. Desafortunadamente, la evidencia no es lo bastante fuerte como para permitir mds que una confirmacién tentativa de la hipétesis de Ia multidimensionalidad (ntimero dos). Pro- __, blemas importantes en las medidas, ya men- 1 ©cionados, nos fuerzan a ser cautos en nuestras inferencias, Sin embargo, esperamos de que este estudio exploratorio sea considerado como un "trampolin" para el trabajo empfrico en 4reas vinculadas a la calidad de la demo- cracia—as{ como también para el estudio de subtipos democraticos y de desarrollo demo- cratico. En definitiva, la utilidad de los indi- ces que hemos desarrollado aqui se demostra- 14a través de sus contribuciones a la investi- gacién futura. REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA 101DAVID ALTMAN - ANIBAL PEREZ LINAN Anexo 1, Paises incluidos en nuestra muestra (1985), PAIS ANO c 10E P FH Austria 1983 1.00 1.00 093 2 Italia 1983 098 0.93 0.89 nl Ecuador 1984 096 134 on 10 Bélgica 1985 0.95 073 0.94 12 Malta 1981 0.95 091 095 9 Dinamarea 1984 095 1.27 0.88 12 Holanda 1982 095 0.82 081 2 Finlandia 1983 0.95 0.7 0.76 10 Alemania 1983 0.95 119 088 ul Chipre 1985 091 074 089 ul Noruega 1985 0.90 138 0.75 12 Uruguay 1984 088 0.70 0.88 3 Brasil 1982 0.86 on 0.83 7 Fiji 1982 0.85 073 0.86 10 Bolivia 1985 0.85 035 082 9 Repiblica Dominicana 1982 085 071 074 9 Grecia 1985 08s 0.72 084 1 Colombia 1982 0.84 038 41 9 El Salvador 1985 084 0.70 0.54 6 Portugal 1985 084 0.46 075 nl Estados Unidos 1984 084 on O51 2 Luxemburgo 1984 0.82 0.49 0.89 2 Argentina 1985 081 0.64 0.82 10 Suiza 1983 0.80 02 049 2 Islandia 1983 079 036 0.89 12 Mauritius 1983 0.79 0.59 08s 10 Panam 1984 0.76 oat 0.69 5 Nueva Zelandia 1984 0.76 0.60 092 2 Filipinas 1984 0.75 Osi 0.50 4 Barbados 1981 074 059 on 2 Turquia 1983 on 0.47 0.92 5 Suecia 1985 0.70 0.35 0.90 2 Australia 1984 0:70 0.46 0.94 12 St. Christopher & Nevis 1984 0.69 043 078 10 Costa Rica 1982 0.67 0.43 0.79 2 Israel 1984 0.67 0.07 0.79 10 Reino Unido 1983 0.66 0.44 073 12 Espaiia 1982 0.65 039 0.80 9 Japén 1983 0.65 0.28 0.68 12 Corea 1985 0.64 032 0.84 4 St. Vincent y las Granadinas 1984 0.62 044 0.89 10 Pert 1985 0.60 0.33 O81 9 Francia 1981 0.56 022 on nN Bahamas 1982 O51 0.34 090 i Belice 1984 0.50 033 0.75 i Dominica 1985 049 029 0.75 0 Trinidad y Tobago 1981 047 026 0.56 10 Canada 1984 038 0.17 0.76 2 México 1985 032 0.07 0.51 7 India 1984 030 0.05 0.63 9 St. Lucia 1982 027 0.2 0.66 10 Egipto 1984 0.26 os 0.43 4 Botswana 1984 024 oul 0.76 9 Malasia 1982 09 0.06 0.74 7 Senegal 1983 Od 0.07 0.57 6 Grenada 1984 0.13 0.07 0386 1 Antigua y Barbuda 1984 0.12 0.06 061 9 ‘Singapur 1984 0.04 0.01 0.96 5 -'7'" Rilo Ato de a elecein circa 1985), © Indice de Competencia Efeciva TOE Indice de Oposicién Efectiva P Indice de Pasticipacin electoral FHT Indice de Freedom House. 102 REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICAMAS ALLA DE LA POLIARQUIA: UNA APROXIMACION ... 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Para evaluar la calidad de las democracias, entonces, se propone medir los niveles efectivos de participacién y de contestaci6n politica en cada pais. A partir de datos legislativos se desarrollan indices de competitividad politica y de oposicién efectiva, Los datos cuantitativos permiten alos autores utilizar ANOVA y andlisis de regresion para mostrar que, si bien son una condicién necesaria, los arreglos institucionales no son sufi- cientes para garantizar la calidad de la democracia. ABSTRACT This paper compares the quality of democracy in 58 polyarchies. The authors claim that formal extensions of the rights of participation and opposition usually do not imply a substan- tial improvement once the “procedural minimum” has been achieved. To assess the quality of democracies levels of effective participation and political contestation are mesured in each country. Based on legislative data, the article developes an index of political competitiveness and an index of effective opposition. The use of ANOVA and regression analysis allows to show that institutional arrangements are a necessary but not sufficient condition for quality of democracy. REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA 105