Autor/es: Tamayo, Gustavo E.

Silva El Derecho Administrativo 2013-800

La conclusin del procedimiento administrativo en el orden nacional y local de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires. Con particular referencia al silencio administrativo(*)

1
Introduccin
El tema que, centralmente, abordaremos a lo largo de este breve comentario, reviste especial
relevancia dentro de los modos de extincin del procedimiento administrativo. Y tal singularidad
est dada por las aristas que presenta la figura del silencio administrativo, las que exceden, con
creces, a su estructuracin tcnica para proyectarse sobre su eventual alineamiento o discordancia
con el marco garantstico que dimana de la Constitucin Nacional, los tratados a ella incorporados
y, por supuesto, el Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires.
Como es sabido, la sistemtica contenida en el decreto de necesidad y urgencia 1510/97, dictado
por el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, y ratificado por resolucin 41/98 de la
Legislatura, en adelante LPCABA, reproduce a la letra en esta materia, como en casi todo su
articulado, las previsiones del decreto 1759/72, reglamentario de la ley 19.549 (en adelante
LNPA)(1). Lo expuesto en estas lneas, en consecuencia, resultar tambin predicable para las
soluciones que proponen ambas normativas.
Debemos recordar, como punto de partida, que la funcin administrativa exterioriza mejor que la
legislativa o judicial, la voluntad del Estado, dada su continuidad, por contraste con la intermitencia
de aquellas, segn ya hace varios aos marcara la doctrina italiana, en particular en la voz de
Romano(2). Esta actividad administrativa en un Estado de Derecho se estructura en rganos que
van a expresar su voluntad, a travs de la emisin de actos y de acuerdo a las reglas
preestablecidas por la juridicidad.
Entre esas reglas, las que conforman el procedimiento administrativo ocupan un lugar destacado,
pues se trata de un complejo de actos que se desenvuelven en forma progresiva, secuencial y
lgica para preparar la voluntad administrativa a fin de que sta se exteriorice en aras de la
satisfaccin del bien comn o del inters pblico(3). Esta descripcin se enlaza con la muy
difundida expresin, extendida en la doctrina administrativista, que considera al procedimiento
como el cauce formal de la voluntad administrativa(4).
As entonces, desde esa voluntad continua encauzada dentro de un procedimiento administrativo,
es que habr de perfilarse el diseo y la aplicacin de polticas pblicas que aspirarn a interpretar
las necesidades de una comunidad en un momento dado para procurar su satisfaccin, asignando
adecuadamente los recursos necesarios a tal fin. Y aqu es donde, acaso, el silencio administrativo
frente a una pretensin del particular pueda aparecer, prima facie, como disfuncional y
asistemtico.
El destinatario directo de la actividad administrativa (por presupuesto lgico y teleolgico siempre,
aun indirectamente, el beneficiario ltimo es la sociedad toda) puede intervenir como parte en el
procedimiento, inicindose el mismo a su instancia o compareciendo posteriormente.
Incluso, como freno a esa voluntad administrativa que se le pretende imponer en aras de la
consecucin de esas finalidades de inters superior, est habilitado a desplegar una actividad
impugnatoria en defensa de sus derechos, a travs de los remedios que el ordenamiento dispone a
su favor. Por ello es que el procedimiento administrativo, y tambin su faz recursiva que es parte
inescindible de l, cumplen una doble funcin garantstica: de proteccin de los derechos de los

particulares y de acatamiento a la juridicidad por parte de la Administracin Pblica.

Se trata, en suma, de una reglamentacin del ejercicio de las prerrogativas de poder pblico que
responde a los postulados bsicos del Estado de derecho(5). Estado de derecho al que hoy suelen
agregrsele las notas de social y constitucional.
Y esto tiene, a nuestro juicio, singular importancia y punto de contacto con el silencio administrativo
segn diremos enseguida.
2
Es incorrecto hablar de una conclusin
del procedimiento administrativo por
va del silencio?
Reflexiona Gordillo sobre si, en verdad, puede hablarse con propiedad de una conclusin del
procedimiento administrativo en todas sus modalidades anormales. As, seala que la denegatoria
expresa abre la va recursiva en sede administrativa y la tcita es un modo de permitir que el
particular contine el procedimiento. En cuanto a la declaracin de caducidad, afirma, se reinician
los trminos que antes se encontraban suspendidos. En lo tocante al desistimiento del
procedimiento, para este mismo autor, no impedira el replanteo de la peticin y el desistimiento del
derecho tiene, a su vez, una importancia relativa pues, tanto en la Ciudad como en la Nacin, la
Administracin se reserva la atribucin de proseguir con la tramitacin cuando la cuestin pudiera
afectar de algn modo el inters administrativo o general(6).
En cuanto a la muerte y la insania, no mencionadas en ninguno de los regmenes como formas de
extincin, dejando de lado que los herederos o los curadores, en algunos casos, pueden
presentarse en el expediente para su prosecucin, por idnticas razones que las que caben al
desistimiento, la Administracin puede proseguir con la actuacin(7).
Por ello es que, para Gordillo, se trata, usualmente, de formas especficas de continuacin del
procedimiento administrativo pues ste ...al igual que un viejo soldado, no muere... sino que se
pierde o desdibuja en el tiempo(8). Encuentro en esta afirmacin una estrecha conexin, aunque
de significado inverso, con la reflexin que cierta doctrina espaola ha efectuado sobre el sentido
dinmico del procedimiento administrativo, que determina que ste se ofrezca como un fenmeno
biolgico que nace, se desarrolla y muere(9).
No coincidimos, al menos plenamente, con los sealamientos de Gordillo, los que, llevados al
extremo, nos conduciran a concluir que el procedimiento administrativo goza de una suerte de
inmortalidad jurdica, lo cual no creemos que sea as. La confusin, pensamos, finca en no
distinguir que ambos regmenes regulan la conclusin desde un punto de vista formal, y no
sustancial. Si se tiene en cuenta esta premisa, los reseados cuestionamientos pierden entidad
convictiva.
De este modo, en lo que concierne a la resolucin expresa y la va recursiva, dejando de lado que
el acto puede ser consentido por el interesado, lo cierto es que no resulta cuestionable hablar de un
procedimiento recursivo, distinto del que dio origen al acto que se impugna, mxime cuando tanto
el recurso jerrquico como el de alzada van a ser resueltos por un rgano distinto del que emiti el
acto atacado e, incluso, pueden disponer la apertura a prueba de ambos remedios.
Sin perjuicio de que, en el caso de la denegatoria tcita por silencio, la Administracin puede

pronunciarse, aun despus de operado ste (resoluciones tardas)(10), lo usual es que el

procedimiento administrativo concluya al habilitrsele al particular el acceso a la va impugnativa
administrativa y, luego, a la judicial.
En lo que atae a la caducidad es quizs donde las precisiones de Gordillo, aun formalmente,
pudieran aceptarse con menores reparos, pues es verdad que se produce una remisin de trminos
y el particular puede reproducir su pretensin en otro expediente. Pero aun as podra decirse que
la apertura de un nuevo expediente, al que aluden la norma nacional y local, supone, a su vez, la
iniciacin de un nuevo procedimiento administrativo y la conclusin del que fue declarado caduco.
En el desistimiento del procedimiento, la eventualidad de que el interesado reintroduzca su
pretensin no enerva tampoco esa conclusin: ese procedimiento ha concluido. En cuanto al
desistimiento del derecho, nos parece claro que el mismo tambin ha fenecido en lo que respecta al
interesado y la circunstancia de que la Administracin pueda disponer que contine por razones de
orden superior es una cuestin distinta que no debe confundirse. A nuestro modo de ver, lo que
aqu acontecera, a partir del desistimiento, sera una tramitacin similar al procedimiento
administrativo iniciado de oficio. Pero, respecto del particular, es claro que tambin el procedimiento
administrativo habr concluido.
En suma, entendemos que se trata de convencionalismos de lenguaje, como el propio Gordillo
reconoce al inicio de su obra(11), slo que ampliamente difundidos en la jurisprudencia y la
doctrina. Hablar de modos normales o anormales de conclusin del procedimiento administrativo,
con las precisiones que en cada caso resulten menester, no resulta, pues, una impropiedad o error
de las normas en estudio que, en todo caso, han reflejado este generalizado consenso.
Es que la continuidad de su tramitacin por una va distinta (v.gr. la recursiva) o la asignacin de
consecuencias especficas al acto emitido por el rgano de administracin activa o decisor, no es
bice para aceptar su conclusin. O al menos la del procedimiento tal y como fuera iniciado
originariamente y la apertura de otro.
3
El silencio administrativo como medio reactivo
a la inactividad de la administracin
El silencio administrativo nos conecta con una especial manifestacin de la inactividad
administrativa: la que acaece en un procedimiento administrativo en concreto. Se ha dicho, as, que
se presenta como una reaccin del ordenamiento jurdico frente a determinadas conductas
omisivas que se traducen en el incumplimiento del deber que pesa sobre la Administracin Pblica
de resolver expresamente las cuestiones planteadas(12).
Frecuentemente, siguiendo la terminologa de Nieto, se expone que el silencio administrativo puede
ser considerado como una inactividad de carcter formal, que es la que se opera en un
procedimiento concreto como infraccin al deber que pesa sobre la Administracin de resolver
expresamente las peticiones de los particulares. Por oposicin, la inactividad material sera tambin
una pasividad, pero referida a un no hacer de la Administracin en el marco de sus competencias
originarias(13).
En nuestra opinin, la pasividad administrativa formal, salvo el caso del dictado de un acto de mero
trmite, de ordinario traducir tambin un no hacer material, por lo que la distincin, clara en su
esbozo terico, no puede generalizarse asumiendo el carcter de regla, pues, en la prctica, tiende
a desdibujarse. Ello sin dejar de contar que puede, incluso, mediar actividad material e inactividad

formal(14).
4
Breviario de las crticas al silencio administrativo como instituto
Mucho se ha escrito sobre el silencio, ms que sobre otras formas de extincin del procedimiento
administrativo, tanto en la doctrina nacional como extranjera. Pareciera que se trata de una figura
que goza de mala prensa para gran parte de la literatura jurdica; antes de tocar algunos aspectos
que ella presenta en su faz estrictamente tcnica, consideramos necesario abordar las crticas ms
frecuentes de las que es objeto fuera de ella.
As se ha dicho, por un lado, que se trata de una institucin garantizadora vergonzante que, en
realidad, no garantiza nada y que la enorme cantidad de veces que es necesario recurrir a ella es
un dato demostrativo de su fracaso, pues viene a evidenciar un mal funcionamiento de las
Administraciones Pblicas, cuya teraputica no puede limitarse a la provisin de medidas
reactivas, como lo es el silencio(15).
Se hace mencin tambin de que, para peor, esta patologa acontece en un Estado Social de
Derecho que presupone una Administracin omnipresente, en la cual el peso de su mal
funcionamiento, sus carencias, sus omisiones y aun su ineficacia y arrogancia gravan
especialmente al ciudadano; de all que, tanto en su variante positiva, como en la negativa, debera
admitrselo excepcionalmente, pues el uso reiterado de la primera invita a la anarqua y es muestra
de desgobierno, mientras que la segunda lleva a los administrados a la desesperacin y
desconfianza en sus gobernantes(16).
Parecera, a primera vista, que el silencio negativo no se aviene con la esencia de un Estado Social
que pretende asegurar la efectiva vigencia de derechos econmicos y sociales, los llamados de
segunda y de tercera generacin.
Sin embargo, estimamos que esa denegatoria lo que acaso est poniendo descarnadamente en
evidencia sea una desproporcin de medios escasos frente a fines diversos, ruptura provocada por
la presencia de demandas cada vez de mayor intensidad por parte del tejido social frente a la
exigidad de los recursos presupuestarios. No debe dejar de tenerse en cuenta que muchos de
esos derechos aparecen reconocidos, a menudo expresamente, por las cartas fundamentales,
como en los arts. 17 y 18 del Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires(17) o bien se
deriva de principios rectores que nutren a todo el ordenamiento.
Es decir que no necesariamente al menos la inactividad administrativa est revelando nada ms
que una ineficacia o un desorden burocrtico. Y en tal caso, la denegatoria tcita por silencio
permitir ocurrir a la va judicial, pero no lograr una sentencia que equilibre la relacin medio-fin.
Para peor, un eventual pronunciamiento imprevisor habr de chocar contra la realidad
econmico-financiera del Estado(18), provocando un conflicto de poderes.
Otro reparo que suele esbozarse con frecuencia es que, en definitiva, el silencio administrativo
vendra a cohonestar una elusin al deber que tiene la Administracin de la obligacin de resolver
frente a las peticiones de los particulares, consagrada a nivel nacional en el art. 14 de la CN, que
contempla el derecho de peticionar ante las autoridades, aplicable al mbito local, por la remisin
en el art. 10 del Estatuto organizativo a todos los derechos, declaraciones y garantas de la
Constitucin Nacional, las leyes de la Nacin y los tratados internacionales ratificados y que se
ratifiquen. Se ha llegado a considerar que el silencio importa la violacin de la garanta del derecho
de defensa (art. 18, CN) y, en especial, del principio del debido proceso adjetivo, toda vez que el
derecho a una decisin fundada, que prescribe el art. 1, inc. f), ap. 1, de la LNPA, presupone la

obligacin de resolver(19).
An ms: suele recordarse que estas garantas, con la reforma constitucional de 1994, se
complementan con una serie de clusulas que se extraen de algunos de los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos con Jerarqua Internacional, segn el art. 75, inc. 22(20).
Se violan o pueden potencialmente violarse estas garantas de rango nacional y supranacional,
mediante la consagracin normativa de la figura del silencio administrativo?
Consideramos que no.
Es que el silencio administrativo en modo alguno excepciona a la Administracin de su
derecho-deber de pronunciarse ante la peticin de los interesados pues, aparte de que el silencio
negativo puede ser revocado judicialmente, el rgano conserva siempre la competencia para dictar
el acto, aun una vez operado el silencio. En esta hiptesis puede tener cabida lo que se ha dado en
denominar en el derecho espaol y argentino como resolucin tarda, a la que habr de referirme
enseguida.
Por otra parte, la configuracin del silencio administrativo se abre ante el particular como una
posibilidad, no como una obligacin, frente a la pasividad de la Administracin. Posibilidad de la
que puede hacer uso o no, a su designio, de acuerdo con la estrategia que considere ms
conveniente para defender su derecho.
Como bien precisa Hutchinson, se trata de una tcnica ms, entre otras que tienen en comn el
presupuesto de una pasividad administrativa a la que se enfrenta el interesado. Pues adems de
que ste puede aguardar, aun vencidos los plazos, la resolucin de la Administracin, sumado al
silencio negativo (provocado a travs del pronto despacho, art. 10 de la LNPA y de la LPCBA,
reproducido tambin en el art. 8 del cd. contencioso administrativo y tributario de la Ciudad, o
denegatorio de recursos) y positivo (las mismas normas, complementadas con disposiciones
especiales), cuenta con el amparo por mora (art 28, LNPA, de aceptacin tribunalicia en el mbito
local(21)) y con la queja por defectos de tramitacin (arts. 71, RLNPA, y 89, LPCBA)(22).
En esta lnea, tiene dicho el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
que la conciliacin del principio de divisin de poderes con el derecho a la tutela judicial efectiva se
ha resuelto mediante el amparo por mora para que la Administracin se expida expresamente y por
la tcnica del silencio negativo, para que el particular pueda considerar denegado su derecho por la
Administracin y poder as demandar judicialmente su resguardo(23).
5
El silencio como acto presunto
La configuracin originaria del silencio administrativo surgi, como es sabido, del carcter
esencialmente revisor del contencioso administrativo francs, el cual, al haberse edificado sobre la
base de un proceso al acto, vena a resquebrajarse, precisamente, cuando esa premisa fallaba
ante la inactividad de la Administracin(24).
Pero el conferir al silencio negativo de la Administracin la condicin de un acto, lo que ocurri con
la evolucin posterior de la figura, vino a bastardear la esencia misma del sistema. Pues, en sentido
estricto, la necesidad de contar con un acto para someter a proceso requerira, para el caso de que
el silencio de la Administracin se lo estimase como desestimatorio, concebir que el mismo pudiera
llegar a encontrarse firme y consentido e, incluso, fijar un plazo de impugnacin de estas
resoluciones presuntas para impedir la eternizacin de una incertidumbre jurdica(25), lo que,

desde luego, flaco favor prodigara a la posicin jurdica del particular.

Vale decir que, por esta va, se le asignan efectos que trascienden el marco de lo estrictamente
procesal, equiparando un no acto, en el cual no hay emisin de voluntad administrativa alguna y
faltan todos los requisitos, con un acto administrativo emitido en condiciones regulares.
6
El silencio como ficcin legal
Frente a esta postura, se trata de resignificar o depurar, segn Hutchinson, la figura,
reconducindola a su estadio originario de instrumento de apertura de la instancia jurisdiccional
revisora.
Se seala, en esta tesitura, que no hay, en efecto, acto, por ausencia de voluntad
administrativa(26), y resulta estril indagar sobre el sentido de una voluntad faltante. Se trata, en
cambio, de una ficcin legal diseada en beneficio del interesado que puede tener
excepcionalmente efectos estimatorios (silencio positivo) o desestimatorios (silencio negativo) sobre
su solicitud cuando la Administracin tiene la obligacin de resolver y se dan las condiciones
previstas en la ley(27).
Los efectos que se siguen son, entonces, estrictamente procesales, en cuanto a la posibilidad,
opcin del interesado, insistimos, de ocurrir al rgano judicial al producirse la apertura de la va
contencioso administrativa. No debe verse en l ms que una garanta a favor del particular que,
tambin debemos reiterar, no libera a la Administracin de su deber de resolver en forma expresa la
peticin(28).
7
Silencio y ambigedad
La norma nacional y la local incurren, a nuestro entender, en el mismo error tcnico de equiparar,
en sus efectos y consecuencias jurdicas, el silencio y la ambigedad. Mientras el silencio es un
hecho objetivamente comprobable, la ambigedad, aparte de que trasunta emisin de voluntad y
con ello no media inactividad alguna, es una cuestin interpretativa que puede ser resuelta por
aplicacin de principios hermenuticos o aun por va de la aclaratoria (arts. 102, RLNPA, y 121,
LPCABA)(29).
8
Silencio negativo y positivo
Ambas disposiciones establecen como regla general la asignacin de efectos denegatorios al
silencio de la Administracin frente a las pretensiones del particular que requieran de un
pronunciamiento expreso. El efecto estimatorio, o silencio positivo, reclama de una norma especial
que as se lo atribuya expresamente(30).
El silencio negativo requiere, en general: a) que transcurra, salvo disposicin especfica que
establezca un plazo especial, un lapso de 60 das sin resolver la peticin de fondo o de mero
trmite, computados desde la recepcin del escrito; b) del pronto despacho, tambin llamado
denuncia de la mora sistema adoptado por nuestra ley por contraposicin al silencio
automtico(31), que debe tambin interponerse por escrito, y c) el transcurso de otro plazo de 30
das.

En particular, en materia recursiva, el silencio negativo se produce por el vencimiento de los plazos
para resolver los recursos de reconsideracin, jerrquico y de alzada, que, en ambas regulaciones,
es de 30 das, sin necesidad de solicitar el pronto despacho.
Los efectos que cabe atribuir al silencio negativo, repetimos, no son otros que los de permitir al
interesado impugnar la denegatoria presunta o, una vez agotada la va impugnatoria, acudir a la
justicia. De all que los plazos, para impugnar u ocurrir judicialmente, no operen con la fatalidad que
corresponde ante un pronunciamiento expreso, pudiendo el interesado en cualquier tiempo atacar
esa desestimacin tcita, con la salvedad del silencio ante la va reclamatoria en el orden nacional,
art. 31 de la LNPA, al que, brevitatis causae, no habremos de referirnos en esta oportunidad(32).
En cuanto al silencio positivo, el mismo ha sido admitido excepcionalmente en nuestro pas(33), al
contrario de lo que ocurre en Espaa(34). Se dice que, a diferencia de lo que acontece en el
supuesto de silencio negativo, el positivo se justificara por la ndole de las decisiones que el
particular espera de la Administracin, que estn relacionadas con la remocin de limitaciones a la
actividad de los particulares, impuestas en obsequio a la tutela del inters pblico.
En nuestro modo de ver, en la propia justificacin del sistema anida una contradictio in terminis
insuperable. Pues si el derecho del particular est condicionado a esa verificacin expresa de la
Administracin, sta no puede declinar, mediante su inaccin, esas competencias de fiscalizacin
en aras de asegurar la juridicidad y la correcta composicin entre los intereses particulares y
pblicos.
Por ello es que acertadamente seala Hutchinson que slo a cambio del cumplimiento exacto de la
legalidad es que el silencio positivo puede otorgar derechos a los particulares y se convierte en una
garanta a su favor(35).
El mismo legislador espaol, ante una previsin tan amplia como la del art. 95 de la ley 30/92,
potenciadora del silencio positivo, al punto de haber invertido la regla de prevalencia del silencio
negativo(36), debi contrarrestar los potenciales efectos disvaliosos de una aprobacin ficta contra
legem contemplando, a la par, tal situacin como supuesto de actos nulos de pleno derecho en su
art. 62.1.f), que se refiere a los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por
los que adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisicin.
9
El problema de las resoluciones tardas
Si, como hemos resaltado, la obligacin de que la Administracin se pronuncie en forma expresa no
desaparece por la configuracin del silencio, es necesario determinar qu ocurre cuando la
resolucin se emite en forma tarda o extempornea, ya que la ley no regula la cuestin. Y esas
consecuencias no pueden ser las mismas para el caso del silencio positivo que para el de la
denegatoria tcita.
Existe un sector doctrinario que estima inaceptable que la Administracin resuelva expresamente
de modo diverso al otorgamiento positivo que se ha producido a favor del titular por el transcurso
del plazo que dio por operado el silencio(37). Esta tesis slo admite la resolucin expresa tarda
cuando su contenido resulte confirmatorio de la estimacin presunta.
Por el contrario, para otra opinin, que compartimos, admitir esta solucin hara privar de sentido a
la obligacin de resolver que pesa sobre la Administracin, como vimos, consagrada en el derecho
nacional y supranacional. Se resalta, una vez ms, que el silencio no presupone una sancin a la

Administracin por su morosidad, sino una simple presuncin legal, iuris tantum, que juega a favor
del particular; en el caso del silencio positivo otorgando una ficcin de adecuacin de su pretensin
al ordenamiento jurdico y en el caso de la denegatoria tcita que lo que pretendi no se le ha
podido conceder(38).
De ello se derivan dos efectos distintos: en el primer caso el derecho puede ejercerse como si
efectivamente lo hubiese reconocido la Administracin y, en el segundo, el interesado puede
impugnarlo por el mismo procedimiento y con idnticos efectos con los que podra hacerlo, tanto en
va contenciosa como administrativa, si contase con un pronunciamiento expreso(39).
Pero esto no puede implicar, sin caer en el absurdo, que la sola morosidad administrativa pueda
crear, modificar o extinguir derechos de una manera que resulte repugnante al ordenamiento
jurdico.
En lo que toca a las resoluciones tardas ante el silencio negativo, entendemos que la misma no
plantea mayor problema.
En efecto, si la resolucin expresa extempornea es favorable al particular, es decir, contraria a la
denegatoria presunta, el interesado habr visto satisfecha su pretensin configurndose una
situacin similar al allanamiento y dejando, tal vez, discutible la imposicin de las costas(40). En
cambio, si la resolucin tarda tiene el mismo alcance denegatorio que la presunta, tampoco ello
perjudica la posicin del particular, quien, a lo sumo, deber ampliar los fundamentos de su
impugnacin si la hubiese efectuado. En esa hiptesis, el plazo impugnatorio comenzar a correr
desde la notificacin de la resolucin expresa.
El rgimen espaol contiene un sistema complejo que pretende obligar a la Administracin a
pronunciarse en forma expresa y oportuna (art. 42) vedndole, en el caso de silencio estimatorio, la
posibilidad de dictar una resolucin tarda que no sea confirmatoria del mismo (art. 43.4.a). Para el
caso de denegatoria, en cambio, la resolucin posterior puede adoptarse sin vinculacin alguna con
el silencio (art. 43.4.b). En el inc. 5 de este mismo artculo se destaca que los actos administrativos
producen efectos, frente a la Administracin o cualquier persona pblica o privada, desde el
vencimiento del plazo mximo para dictar y notificar la resolucin expresa. Puede hacerse valer por
cualquier medio probatorio o por el certificado acreditativo que debe expedir, a requerimiento del
interesado, el rgano que debi resolver en un plazo de quince das.
10
Conclusin
Las competencias consustanciales a un Estado social y constitucional de derecho, modelo
imperante en las democracias de Occidente, imponen a las administraciones un deber de resolver
ante las peticiones de los individuos, pues esa conducta debida y positiva es la que concretiza los
mandatos impuestos por la sociedad en un momento dado. Este proceso, conocido como
neoconstitucionalismo o constitucionalismo contemporneo, es una vertiente que, a la par de
procurar el aseguramiento de los derechos fundamentales o bienes humanos bsicos(41), se
caracteriza por: a) favorecer la omnipresencia de la Constitucin en todas las reas y en todos los
conflictos; b) abogar por una fuerte fiscalizacin judicial del accionar administrativo que, empero,
reconozca los lmites constitucionales y evite caer en un nocivo gobierno de los jueces y c) ser
ms proclive al pluralismo ideolgico(42).
En este escenario, la intensidad de demandas que los particulares efectan a la Administracin ha
crecido de manera exponencial, incrementando, acaso, las situaciones en las que la falta de
resolucin expresa frente a concretas peticiones de los particulares, se deba no slo a ineficacias o

corruptelas, de toda laya y tenor, sino tambin a una inadecuada relacin entre medios y fines.
El silencio administrativo no es la solucin a este drama contemporneo, sino slo un paliativo,
opcional, que no exime a la Administracin del deber que pesa sobre ella de resolver expresamente
las peticiones que se le formulen.
La figura, aun con todas las imperfecciones que hemos apuntado, conserva un tinte garantstico
que no es desdeable, por lo que no debe considerrsela contraria a valores consagrados en
normas de orden superior, como la Constitucin Nacional y los tratados incorporados a ella (art. 75,
inc. 22) y el Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires, sino, por el contrario, apreciarla
como un medio coadyuvante al aseguramiento de ellos.
VOCES: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - DERECHO ADMINISTRATIVO - ACTO
ADMINISTRATIVO - PROVINCIAS - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ADMINISTRACIN
PBLICA - CIUDAD DE BUENOS AIRES - ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS
* - Nota de Redaccin: Sobre el tema ver, adems, los siguientes trabajos publicados en El
Derecho: El silencio administrativo en el Cdigo contencioso administrativo de la Provincia de
Buenos Aires, por Pablo Esteban Perrino, EDA, 2005-381; El silencio administrativo y la tutela
judicial efectiva, por Juan M. Gonzlez Moras, EDA, 2005-493; La estabilidad del acto
administrativo a treinta aos de la conformacin del rgimen legal, por Alfredo Silverio Gusman,
EDA, 2007-671; El enigmtico silencio en el reclamo previo, por Leonardo Toia, EDA, 2008-14; El
amparo por mora: de "pronto despacho" a "garanta constitucional y convencional del derecho a
obtener una decisin fundada", por Mauricio Goldfarb, EDA, 2012-533. Todos los artculos citados
pueden consultarse en www.elderecho.com.ar.
1 - La adopcin a nivel local de un rgimen de procedimientos administrativos prcticamente
idntico al nacional result el fruto de una evaluacin de cuestiones de oportunidad o, si se quiere,
de poltica legislativa, segn se aprecia de la lectura del tercer "Considerando" del DNU 1510/97:
"Que resulta conveniente que el procedimiento administrativo local objeto de regulacin, se rija en
cuanto fuera posible, por el mayor nmero de normas de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos 19.549, junto a sus disposiciones reglamentarias, con el propsito de que coexistan
naturalmente y sin colisiones esenciales, dos regmenes anlogos en el mismo mbito territorial,
dependiendo la aplicacin de uno u otro, tan slo de la naturaleza de la persona estatal, nacional o
local, implicada".
2 - Romano, Santi, Corso di Diritto Amministrativo, Casa Edictrice Dott. Antonio Milani, Padova,
1937, pg. 2.
3 - De acuerdo, en lo sustancial, Comadira, Julio R., Derecho administrativo, Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, 2 ed., 2003, pg. 125.
4 - Gonzlez Prez, Jess, Manual de procedimiento administrativo, 1 ed., Madrid, Civitas, 2001,
pg. 74. Segn este autor, la realizacin de todas y cada una de las funciones pblicas no se
agota, normalmente, en un solo acto, sino en una serie de actos combinados entre s por un efecto
nico, que puede ser: legislativo, jurisdiccional o administrativo. La diferencia entre cada iter
procedimental est dada por la funcin respecto a la cual es su cauce formal.
5 - Gonzlez Salinas, J. cit. por Gonzlez Prez, Jess, Manual..., cit., pg. 75, expresa: "La
juridificacin de la actuacin administrativa ha operado no slo sobre los resultados obtenidos en el
ejercicio del poder sino, adems, sobre ese ejercicio; el procedimiento administrativo es exponente
as de la idea de garanta en cuanto cauce formal del poder administrativo en movimiento hacia un
resultado concreto. El Derecho regular los procedimientos con ms o menos intensidad,
establecer un nmero mayor o menor de ellos; pero siempre como instrumento de una finalidad:
garantizar que el acto resultante sea siempre jurdicamente posible y, en su caso, tambin
polticamente oportuno".
6 - Gordillo, Agustn, Tratado de derecho administrativo, 4 ed., Buenos Aires, Fundacin de
Derecho Administrativo, 2000, pgs. VIII-36.

7 - Gordillo, passim.
8 - Gordillo, Agustn, Tratado..., cit., pg. VIII-38.
9Conf. Gonzlez Navarro, Francisco, La llamada caducidad del procedimiento administrativo,
RAP, n 45, septiembre-octubre 1964, Madrid, pgs. 191-230.
10 - Comp. Hutchinson, Toms, Procedimiento administrativo de la Ciudad de Buenos Aires, 1
ed., Buenos Aires, Astrea, 2003, pg. 313, quien dice que es un "error de la norma" considerar que
se trata de un modo anormal conclusivo, por considerar la previsin al silencio como un acto.
Discrepamos con esta opinin pues el rgimen habla, precisamente, de "modo anormal", por lo que
va de suyo que no considera acto ("modo normal" de conclusin) al silencio administrativo.
11 - Ver Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, 10 ed., Buenos Aires, Fundacin de
Derecho Administrativo, 2009, t. 4, pgs. I-12 a I-23.
12 - Morillo-Velarde Prez, Jos I., El silencio administrativo, en El procedimiento administrativo en
el derecho comparado, 1 ed., Javier Barns Vzquez (coord.), Madrid, Civitas, 1993, pgs.
159-199.
13 - Nieto, Alejandro, La inactividad de la Administracin y el recurso contencioso administrativo,
Madrid, RAP, Centro de Estudios Constitucionales, 1962, n 37, pg. 80. En anlogo sentido opina
Hutchinson, Toms, Digesto Prctico La Ley. Procedimiento Administrativo, 1 ed., Buenos Aires,
La Ley, 2004, pg. 291. En doctrina, por cierto cuestionable, el TSJ de la Ciudad Autnoma
entiende que ante la inactividad material de la Administracin, los jueces estn autorizados a
ordenar cumplir a la Administracin en un sentido determinado ("Pelacoff, Lisa Paola c. GCBA
s/amparo", del 7-7-08).
14 - Hutchinson, Toms, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Ley 19549. Comentada,
anotada y concordada con las normas provinciales, Buenos Aires, Astrea, 1985, t. I, pg. 197.
15 - Morillo-Velarde Prez, Jos I., El silencio..., cit.
16 - dem.
17 - Art. 17: "La Ciudad desarrolla polticas sociales coordinadas para superar las condiciones de
pobreza y exclusin mediante recursos presupuestarios, tcnicos y humanos. Asiste a las personas
con necesidades bsicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios pblicos para los que
tienen menores posibilidades". Art. 18: "La Ciudad promueve el desarrollo humano y econmico
equilibrado, que evite y compense las desigualdades zonales dentro de su territorio".
18 - Ver: Gmez-Ferrer Morant, Rafael, El silencio administrativo desde la perspectiva
constitucional en Libro homenaje al profesor Luis Villar Palas, Madrid, Civitas, 1989, pgs.
495-516.
19 - Cassagne, Juan C., Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Comentada y Anotada,
1 ed., Buenos Aires, La Ley, 2009, pg. 267.
20 - Como ser la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. XXIV: "Toda
persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya
sea por motivos de inters general, ya de inters particular, y el de obtener pronta respuesta" o la
Convencin Americana de Derechos Humanos, art. 1: "Los Estados Partes en esta Convencin se
comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidas en ella y a garantizar su libre y
pleno ejercicio a toda persona que est sujeta a su jurisdiccin sin discriminacin alguna"; art. 8:
"Toda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas y dentro de un plazo razonable,
por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la
ley, en la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o para la determinacin
de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter".
21 - Por ley 1507 la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires dispuso la incorporacin de la figura
del amparo por mora, bajo un texto similar al del art. 28 de la LNPA, salvo: a) en materia de
imposicin de costas, que previ la apelacin con efecto devolutivo, y b) en el caso de
"resoluciones tardas", contempl la condena en costas a la Administracin si se comprobaba que
sta se encontraba en mora al tiempo de emitirse la demanda. El ejecutivo vet la ley con
fundamento en que la inapelabilidad provocara un estado de indefensin y resultara contraria a la
doctrina sentada en el plenario de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal: "Zubdesa Transportadora de Caudales c. Ferrocarriles Argentinos", JA, 1985-II-34.

22 - Hutchinson, Toms, Ley..., cit., t. I, pgs. 192-193.

23 - TSJ Ciudad Autnoma de Buenos Aires, "Pelacoff...", cit.
24 - Un anlisis de la evolucin histrica de la figura puede consultarse en Gmez Puente, Marcos,
La inactividad de la Administracin, 3 ed., Madrid, Aranzadi, 2002, pgs. 577-603.
25 - De acuerdo: Hutchinson, Toms, Ley..., cit., t. I, pg. 195.
26 - "La denegacin por silencio es una herramienta que utiliza el ordenamiento para que el
particular pueda accionar judicialmente ante el incumplimiento de la Administracin, pero en modo
alguno transforma ese silencio en una manifestacin de voluntad, simplemente porque aquella
nada hace ni dice, sino que sencillamente no acta..." (del Dictamen de la Procuradora General
Substituta que la CS hizo suyo, in re, "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa
'Electroingeniera S.A. c. Direccin de Energa de Catamarca'", del 3-4-01, Fallos: 324: 1087).
27 - Entre otros: Gonzlez Prez, Jess, Manual..., cit, pg. 333 y sigs.; Parada Vzquez, Ramn,
Rgimen jurdico de las administraciones pblicas y procedimiento administrativo comn, Madrid,
Marcial Pons, 1993, pg. 353. En nuestra doctrina, comparte esta idea Muoz, Guillermo A.,
Silencio de la Administracin y plazos de caducidad, Buenos Aires, Astrea, 1982, pg. 114.
28 - Como lo sostuvo la CNACF, sala II, in re, "Maciel", del 20-06-96, el acordar un sentido al
silencio de la Administracin, se trata de una facultad del particular y no de un derecho de aquella.
29 - En contra: Cassagne, Juan C., Ley..., cit., pg. 269, entendiendo que se trata de un medio de
proteccin optativo de los derechos de los administrados.
30 - La CS ha expuesto que el silencio de la Administracin no debe ser considerado como
manifestacin positiva de voluntad, pues salvo disposicin expresa en contrario, el silencio debe ser
interpretado en sentido negativo ("Maruba S.C.A. Empresa de Navegacin Martima", Fallos:
321:1784).
31 - Comadira, Julio R. - Monti, Laura (colab.), Procedimiento administrativo, Buenos Aires, La Ley,
2002, pg. 220.
32 - Puede consultarse sobre el tema: Zambrano, Pedro, Silencio de la Administracin y plazos
para demandar al Estado Nacional, 1 ed., Buenos Aires, LexisNexis - Abeledo-Perrot, 2006.
33 - Gordillo recuerda, entre otros supuestos de admisin normativa del silencio positivo, la ley
13.064 de Obras Pblicas, que prev que, para el caso de construcciones de reconocida urgencia,
ser acordado el crdito y autorizado su financiamiento si el Congreso no se expide dentro del
perodo ordinario (art. 7, prr. 2), o el decreto 1470/97, que rige para los vuelos no regulares o
charters y contempla la aprobacin del permiso por parte de la autoridad en caso de no
pronunciarse en un trmino de diez das hbiles (Gordillo, Agustn, Tratado..., cit., t. 3, pgs. X-32 y
33).
34 - Art. 95 de la ley 30/92 de Rgimen de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, que establece: "El silencio se entender positivo, sin denuncia de mora,
cuando as se establezca por disposicin expresa o cuando se trate de autorizaciones o
aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalizacin o tutela de los
rganos superiores sobre los inferiores. Si las disposiciones legales no previeran para el silencio
positivo un plazo especial, ste ser de tres meses a contar desde la peticin".
35 - Hutchinson, Toms, Ley..., cit., pg. 216.
36 - Conf. Garca-Trevijano Garnica, Ernesto, El silencio administrativo en la nueva ley de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, 1 ed.,
Madrid, Civitas, 1994, pg. 34.
37 - La opinin sustentada, por lo menos hasta la sancin de la ley 30/92, por Garca de Enterra,
Eduardo, Sobre el silencio administrativo y el recurso contencioso, Revista de Administracin
Pblica, n 37, cit. por Hutchinson, Toms, Ley..., cit., pg. 217 y, entre nosotros, por Grecco,
Carlos M., Sobre el silencio de la Administracin, LL, 1980-C-788.
38 - Hutchinson, Toms, Ley..., cit., pgs. 218-219.
39 Conf. Reyes Monterreal, Jos M., Las resoluciones administrativas tardas, en Revista de
Administracin Pblica, n 78, pg. 292, cit. por Hutchinson, Toms, Ley..., cit.
40 - De acuerdo: Hutchinson, Toms, Ley..., cit., pgs. 220-221. Sin embargo, se ha observado
que el transcurso del tiempo puede hacer que esa resolucin expresa entre en conflicto con el

derecho de un tercero, supuesto que ha sido resuelto por el TS espaol declarando nulo dicho acto
tardo.
41 - Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantas. La ley del ms dbil, traduccin de Perfecto Andrs
Ibez y Andrea Greppi, 3 ed., Madrid, Trotta, 2002, pg. 37.
42 - Ver, entre otros, Prieto Sanchs, Luis, Justicia constitucional y derechos fundamentales, 2003,
Madrid, Trotta, pg. 101 y sigs.; Alexy, Robert, El concepto y validez del derecho, Barcelona,
Gedisa, 1994, pg. 159 y sigs.; Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dctil. Ley, derechos, justicia, 3
ed., traduccin de Marina Gascn, Madrid, Trotta, 1999, pg. 109 y sigs.