Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
DIREITO DA ALIMENTAO
Maria Joo Estorninho (coord.)
ESTUDOS
DE
DIREITO DA ALIMENTAO
Maria Joo Estorninho (coord.)
Edio:
www.icjp.pt
Setembro de 2013
ISBN: 978-989-97834-5-4
Alameda da Universidade
1649-014 Lisboa
e-mail: icjp@fd.ul.pt
NDICE
Nota prvia
Maria Joo Estorninho
Globalizao e Sociedade de Risco:
contribuies introdutrias para o estudo da segurana alimentar
Paulo Rogrio Marques de Carvalho
Fins (ou FIM) do Estado na Sociedade Contempornea do Sculo XXI
Ramonilson Alves Gomes
O Direito Fundamental Alimentao e sua Proteo Jurdico-Internacional
Osvaldo Carvalho
Segurana Alimentar: do Direito Europeu ao Direito Nacional
a transferncia dos Poderes de Deciso
Sara Santos Costa
Os Procedimentos Decisrios no Direito Segurana Alimentar
no Espao Eurocomunitrio
Maurcio Zanotelli
Organismos geneticamente modificados: algumas questes jurdicas
Melissa Morgato
Informao e organismos geneticamente modificados na Unio Europia:
consideraes sobre a importncia da rotulagem
Izabel Cristina da Silva Sampaio
A responsabilidade civil do produtor de alimentos defeituosos e do Estado, enquanto
rgo de controle, vigilncia e fiscalizao
Cesar Augusto Mimoso Ruiz Abreu
NOTA PRVIA
Em Direito Administrativo da Alimentao (MARIA JOO ESTORNINHO, AAFDL, 2013),
partiu-se do direito alimentao como direito fundamental, no quadro de um direito a uma
existncia condigna, inerente dignidade da pessoa humana e ao direito vida e procurou-se
traar uma introduo ao Direito da Alimentao, comeando-se por caraterizar o Direito Administrativo da Alimentao (Parte I), descrevendo-se depois os mecanismos europeus e internacionais de proteo do direito alimentao (Parte II) e, finalmente, percorrendo-se os instrumentos jurdico-administrativos existentes no nosso ordenamento jurdico para enfrentar
os (atuais e difceis) desafios no campo dos alimentos e da alimentao.
Na sociedade de risco em que vivemos, h muito que se reconhece que a segurana
alimentar e a sade pblica s podem ser eficazmente protegidas atravs da cooperao cientfica internacional, num quadro de pluralismo legal global. As novas respostas do Direito da
Alimentao, escala europeia e global, assentam numa teia de entidades de regulao em
rede e numa lgica preventiva que, partindo de uma avaliao cientfica de riscos, se traduz
em novas exigncias procedimentais e em novos parmetros decisrios.
A crise econmica em geral, a diminuio do poder de compra das famlias e o desemprego, em particular, exigem novos instrumentos de garantia do direito alimentao - food
security -, ao nvel das polticas alimentares, das polticas de educao, dos programas de cooperao e de ajuda alimentar, do combate pobreza e fome.
Em contexto de crise, exigem-se tambm cautelas especiais do ponto de vista das
questes de higiene, salubridade e inocuidade dos alimentos. Nesta vertente - food safety -, as
autoridades competentes devem estar atentas ao cumprimento das normas que garantem a
segurana dos alimentos, prevenindo os riscos para a sade pblica (bem assim como a fraude
econmica). Especialmente importantes so os sistemas de rastreabilidade ao longo da cadeia
alimentar e a efetividade dos sistemas de controlo e de aplicao de sanes em caso de prevaricao.
Nos ltimos dois anos letivos, numa lgica de investigao aplicada ao ensino, ensaiou-se a autonomizao curricular do estudo do Direito da Alimentao, no quadro das regncias que tive o gosto de assumir da disciplina de Direito Administrativo, no Curso de Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito de Lisboa.
Procurando promover a publicao de obras que espelhem a atualidade das temticas
escolhidas e a diversidade e a originalidade das abordagens adotadas e possam contribuir para
a difuso dos resultados da atividade de investigao desenvolvida na Faculdade de Direito de
Lisboa, este e-book rene alguns dos trabalhos que resultaram dos referidos seminrios do
Curso de Doutoramento.
A todos os Doutorandos que participam nesta obra, os meus sinceros parabns!
Nota introdutria
O estudo tem como objetivo uma investigao panormica sobre globalizao e sociedade de risco, como via introdutria para extrair os primeiros elementos de sistematizao da
problemtica do risco e segurana alimentar. Com esse objetivo, o artigo quebra alguns requisitos formais da realizao de um trabalho acadmico. No h portanto que se falar em introduo e concluso, quando o trabalho j por si s uma introduo do tema objeto desta obra
coletiva.
O estudo iniciar com a tentativa no exaustiva de fragmentar trs dimenses indissociveis da globalizao (econmica, jurdico-poltica e sociocultural) para em seguida propor
um conceito multidimensal desta, que no se restrinja a uma perspectiva unicamente
econmica de cunho neoliberal, mas que sobretudo a reconhea enquanto fase histrica e de
mudana de paradigmas de seus sujeitos, espao e tempo.
A segunda fase do estudo analisa o risco enquanto objeto isolado de investigao, num
contexto da globalizao, em que o sujeito contemporneo busca a preveno dos perigos
como forma de antecipar e gerir riscos. Nesta fase, apresenta-se a perspectiva de sociedade de
risco numa modernidade reflexiva sistematizada por Ulrich Beck.
Por fim, o relatrio concludo com uma Introduo, extraindo do panorama da globalizao e da sociedade de risco os conceitos embrionrios de Segurana Alimentar que sero
aprofundadas no estudo dos demais pesquisadores desta obra.
1. As dimenses da globalizao
O atual panorama sociopoltico internacional encontra-se num momento de mudana do
paradigma da sociedade nacional para a sociedade global. O conceito de globalizao2 coeou
1
Advogado, Professor Titular e Coordenador no Curso de Direito da Faculdade 7 de Setembro (Cear-Brasil), Bacharel magna cum laude pela Universidade Federal do Cear (UFC-Brasil), ps-graduado em Direito do Trabalho (Universidade de Lisboa), Mestre em Direito (UFC-Brasil), Doutorando em Direito na Universidade de Lisboa, com residncia de investigao acadmica na Universit di Roma La Sapienza.
2 Na dcada de setenta, era comum a utilizao de expresses como internacionalizao e interdependncia mundial a caracterizar o processo crescente de unificao econmica mundial na poca. A terminologia empregada
quanto ao termo globalizao no unssona entre os estudiosos. Predominam os termos globalizao ou
globalismo, de cunho mais saxo, difundido na doutrina norte-americana e inglesa, e mundializao com predominncia na doutrina francesa. Franois Chesnais sustenta que o termo mundializao do capital o mais adequado para caracterizar o momento histrico atual (CHESNAIS, Franois. A Mundializao do Capital. So Paulo:
Xam, 1996, p 13). H ainda autores que preferem utilizar-se do termo planetarizao . Nesse sentido, cita-se
Pierre Levy (LEVY, P. A Conexo Planetria: o mercado, o ciberespao, a conscincia. So Paulo: Editora 34, 2001) e o
a ser empregado em meados da dcada de oitenta, como estgio mais maduro e uniforme do
processo de transnacionalizao.
A problemtica em uma pretensa sistematizao conceitual de referido fenmeno est
no seu carter pluridimensional, dotado de inmeros aspectos de fluidez e assimetria. Assim, a
investigao cientfica do tema impe o desafio epistemolgico em delimitar sistematicamente
o fenmeno, sem que isso resulte numa falsa imagem de um mundo homogneo e integrado
em torno dele. Por isso, investigar esse fenmeno torna-se instigante exatamente pela aparente incoerncia das dimenses da globalizao em seus traos ambivalentes de integrao e
fragmentao social.
A ideia de interdependncia entre os diversos povos mundiais est intrnseca evoluo
histrica. O ponto de partida para anlise do fenmeno do mundo globalizado no est na
interconexo das economias entre os pases, mas na unidade desses em um s corpo convergente. Por essa perspectiva histrica, arrisca-se falar numa pr-histria da globalizao.
Argemiro J. Brum 3 vislumbra um embrio globalizante, h mais de dois mil anos, no domnio de Roma sobre a maior parte da Europa, da costa africana e do oriente prximo, banhadas pelo Mediterrneo. Jos Eduardo Faria4 trata a questo sob outra perspectiva histrica, a
partir dos fortes impactos no sculo XV, com a expanso ultramarina de Portugal e Espanha 5
atravs do desenvolvimento da cartografia, o domnio das tcnicas de navegao, a evoluo
do conhecimento cientfico, as novas formas manufatureiras desenvolvidas no norte da Itlia
no sculo XVI, a formao de um sistema internacional de pagamentos baseado em letras de
cmbio, o estabelecimento de rotas globais de comrcio, a explorao sistemtica do ouro e
da prata nas Amricas e o incio de um amplo e complexo processo de colonizao e expanso
territorial, com a chegada da civilizao europeia aos extremos da sia e na Amrica e a formao de estruturas decisrias dotadas de uma capacidade organizacional para controlar o
meio social e poltico que se realizava a acumulao de capital em escala mundial.
A intercambiabilidade internacional em si no elemento preponderante a caracterizar
o fenmeno globalizante. A busca de uma sistematizao histrica para o fenmeno da globalizao deve partir do resultado da Segunda Guerra Mundial, com o fim da oposio capitalismo versus socialismo, em que o primeiro se imps como sistema poltico-econmico a recepcionar a nova ordem mundial, provocando o processo de internacionalizao econmica.
Marc Auge (AUG, M. No-Lugares: Introduo a uma antropologia da supermodernidade, traduo de Maria Lcia
Pereira. Campinas: Papirus,1994). Octavio Ianni analisa a profuso de metforas utilizadas pelos diversos autores a
caracterizar o termo: primeira revoluo industrial (Alexandre King), terceira onda (Alvin Toffler), sociedade
informtica (Adam Schaff), sociedade ambica (Kenichi Ohmae), aldeia global(Mc Luhan), entre outras (IANNI,
Octavio. Teorias da Globalizao. 2 ed, ed. Civilizao brasileira, 1996, p.13-44.
3
BRUM, Argemiro J. Desenvolvimento econmico brasileiro.21 ed. Petrpolis-Rj/Iju-RS: Vozes/ Uniju ed, 2000,
p.72.
4
FARIA, Jos Eduardo. O direito na economia globalizada.So Paulo, Malheiros,2000, p. 60
5
Neste sentido, Joo Carlos Loureiro defende a existncia histrica de duas globalizaes: a expanso martima de
Portugal de Espanha e a atual ( em LOUREIRO, Joo Carlos. Jovens e famlia, Estudos (2004/3), p. 489-537).
Defendendo a existncia de trs globalizaes, NUNES, Antnio Avels. Neoliberalismo e Direitos Humanos. Lisboa: Ed. Caminho, 2003, p. 77-78
A partir da dcada de setenta, o mundo sofre pontuais mudanas comerciais, financeiras, tecnolgicas, resultantes da crise do padro monetrio mundial e dos choques de petrleo, entre outros fatores, que resultaram em uma nova arquitetura institucional6 para essa
economia emergente, somados a uma mutao sociolgica de redimensionamento do espao
e do tempo.
Para melhor entender o processo de globalizao, necessria uma breve anlise sobre
as mltiplas dimenses desse processo. Nesse sentido, a globalizao ser analisada por trs
dimenses: econmico-financeira, jurdico-poltica e sociocultural.7
Juan Tugores Ques caracteriza a nova ordem econmica ps-guerra atravs de trs instituies internacionais,
frutos de novo panorama: num plano financeiro, o Fundo Monetrio Internacional (FMI); no plano desenvolvimentista, o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD); e no plano mercantil, o Acordo Geral de
Tarifas e Comrcio (GATT), gnese da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).TUGORES QUES, Juan. Economia
internacional e integracin econmica. 2 ed.Madrid: Mc Graw-Hill,1995.p. 64.
7
A diviso proposta apenas para fins metodolgicos. possvel verificar mltiplas dimenses do fenmeno. Viera
Liszt pontua cinco dimenses: econmica, poltica, social, ambiental e cultural. (VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalizao.4 ed.Rio de Janeiro: Record, 2000, p.81-100) EDUARDO VIOLA reconhece treze dimenses: militar, poltica,
econmico-produtiva, financeira, comunicacional cultural, religiosa, interpessoal-afetiva, cientfico-tecnolgica,
populacional-migratria, esportiva, ecolgico-ambiental, epidemiolgica, criminal-policial e poltica. (VIOLA, Eduardo.A multidimensionalidade da globalizao, as foras sociais transnacionais e seu impacto na poltica ambiental do
Brasil In: FERREIRA, L. e VIOLA.Incertezas de sustentabilidade na Globalizao.Campinas: ed da Unicamp, 1996.p.1591)
8
IANNI, Octvio. A sociedade global. 5 ed.Rio de janeiro: civilizao brasileira, 1997.
9
Jos Eduardo Faria pontua tambm como os choques do petrleo de 1973/1974 e 1978/1979. Resultando, pela
acumulao de seus efeitos, num aumento de cinco vezes o valor real do barril, eles desnivelaram subitamente os
preos relativos dos bens e servios; provocaram uma crise generalizada de lucratividade e diminuram
drasticamente os nveis de acumulao; acentuaram os desequilbrios comercias; alteraram as direes dos fluxos
do sistema financeiro; potencializaram a instabilidade das taxas de cmbio e de juros; levaram ao descontrole
repentino dos balanos de pagamentos; agravaram ao descontrole repentino dos balanos de pagamento;
agravaram ainda mais o j expressivo endividamento externo dos pases em desenvolvimento; provocaram aumento
da inflao nas economias industrializadas; frearam o ritmo de crescimento dos pases desenvolvidos; e, por fim,
acabaram paralisando temporariamente os mercados FARIA, Jos Eduardo. ob cit.p 63-64.
10
10
Eduardo Viola sistematiza que a globalizao econmico-produtiva diferencia os pases em sete tipos:
Desenvolvidos (com estrutura produtiva, alta atratividade de corporaes transnacionais e capital financeiro e
governabilidade altas, como pases da OCDE, Coria do Sul, Taiwan, Singapura, Hong Kong e Israel); Superpotncias (
EUA, alm das caracterstica acima, com grande poderio militar); Continentais (territrio e populao grande, renda
per capta mdia, dividindo os com grande poderio militar, como a Rssia e China, e os com mdio poderio militar,
como o Brasil); Emergentes (alto dinamismo econmico,renda per capta mdia e alta atratividade de corporaes
transnacionais, como Tailndia, Indonsia, Filipinas, Brunei, frica dos Sul, Mxico,Chile, Argentina); Estagnados
(baixo dinamismo econmico, renda per capta mdia ou baixa e pouca atratividade de corporaes transnacionais e
capital financeiro, como Iugoslvia, Ucrnia, Armnia, Lbano e Egito); Extremamente pobres ( nenhum dinamismo
econmico, baixa renda per capta, nenhuma atratividade de corporaes transnacionais e capital financeiro, como
grande parte da frica, Bangladesh e Haiti) e, por fim, os excludos politicamente (pases em situao de guerra civil
e/ou economia autrquica e/ou fundamentalismo religioso e/ou estados terroristas, como a Gergia, Arglia, Iraque,
Ira, Alfagenisto, Coria do Norte).VIOLA, Eduardo.ob cit., p. 19-20.
11 Neste sentido, CHESNAIS, Franois.ob cit., p.32-34.
12
Sobre o assunto, CASTELLS, Manuel. O fim do Milnio-Vol III A Era da informao: Economia, Sociedade e Cultura. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2007.
13
SCHAFF, Adam. A Sociedade Informtica: as consequncias sociais da segunda revoluo industrial. 3a. ed. So
Paulo: Editora da UNESP, p.71, 1992.
14
FARIAS, Jos Eduard.ob cit. p. 87.Jos Eduardo Faria informa em nota de rodap que originalmente o termo economia mundo de Fernand Braudel, sendo difundido por Wallerstein com um carter mais sociolgico, 2000.
15
Expresso utilizada por Giovanni Arrigui, baseado nos entendimentos de Robert Gilpin e Andrew Water em ARRIGUI, Giovanni. O longo sculo XX. Rio de Janeiro: contraponto editora Ltda ,So Paulo: editora Unesp,p 309, 1996.
11
de operaes diretamente pelos grupos industriais, atravs de ttulos inseridos nos mercados
financeiros internacionais.
Inobstante tenha sido evidenciado um conjunto de crises econmico- financeiras, no
se pode afirmar que esse um fenmeno tpico da globalizao. Marx16 foi quem primeiro
defendeu o conceito sistmico de crise, de modo que essa existiria quando uma estrutura social no apresenta suficientes possibilidades de resoluo de um problema para manuteno
da existncia de um sistema. Para Marx, as premissas capitalistas de concorrncia e anarquia
de produo conduziria o capitalismo a uma crise permanente.
O estudo das crises objeto de anlise clssico nas cincias poltico-econmicas, que
acolheram um arcabouo de teorias que buscaram dogmatizar os fatores que causam uma
crise econmica. As primeiras tentativas de justificativa de uma crise econmica eram oriundas de uma cultura fisiocrata que as fundamentava a partir de fenmenos da natureza que,
embora pudessem justificar contextos histricos e espaciais especficos, no refletiam os mltiplos fatores que geram as crises econmicas que, embora dotadas de uma regularidade histrica, acontecem em intervalos de tempo imprecisos.
O economista sovitico Nicolai Kondratiev assinalava que as crises obedeciam ciclos intercalados com grandes depresses. Mantendo os estudos de Kondratiev, o austraco Joseph
Schumpeter17 associava esses ciclos s inovaes tecnolgicas. A doutrina de Jean-Baptiste
Say18 e sua lei de mercado (loi des dbouches) propugna que a oferta cria a procura, na sua
tentativa de uma teoria que negue uma super-produo geral dos produtos, contestada historicamente com a Crise de 29. As teorias do sub-consumo de Sismondi19, Rodbertus20 e Marx21
explicavam a crise sob o foco da ausncia de consumo, fruto da pobreza da classe operria.
Observa-se que, assim como as teorias da super-produo, que enxergavam nesta a causa da
crise econmica, os tericos do sub-consumo enfrentam muito mais o efeito que uma causa da
crise. Diante da relao embrionria entre consumo e produo como reflexos de uma mesma
dinmica, Charles Gide22, Edwin Seligman23 e Bouniatian24 enquadram-se no conjunto de tericos da supercapitalizao, defendendo a dificuldade de valorizao do mercado, pelo capital
acumulado.
16
MARX, Karl. O Capital. Traduo de Reginaldo Santana. 3 Ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,1980.
17
SCHUMPETER, Joseph. Ciclos econmicos, analisis terico, histrico y estadstico del processo capitalista. Zaragosa: Editorial Universidade de Zaragoza, 2003.
18
SAY, Jean Baptiste. Cours complet dconomie politique pratique. Paris: Chamerot, 1828-1829, 6 v.
19
20
21
22
23
24
12
De fato, as crises econmicas so dotadas de historicidade, podendo se verificar a permanncia delas no decorrer da histria25, visto que so inerentes ao sistema capitalista. possvel estabelecer uma evoluo das crises financeiras26 a partir do fim do sculo XIX atravs de
quatro grandes perodos: i) Fim do sculo XIX at I Guerra Mundial: o perfil da crise do padroouro, caracterizado por cmbios fixos e livre circulao internacional de capitais; ii) Perodo
entre as duas guerras mundiais: tentativa de retorno aos cmbios fixos e liberalizao de capitais que culminou com a grande Depresso dos anos 1930, a maior de todas as crises; iii) O
perodo de Bretton Woods: caracterizado por cmbios fixos ajustveis e restrio livre circulao internacional de capitais; iiii) Perodo Ps-1973: caracterizado por cmbios flutuantes e
progressiva liberalizao da circulao internacional de capitais. Com exceo da particularidade da crise de 1930, possvel extrair alguns elementos comuns27 a elas: a) a liberalizao do
poder poltico de algumas prticas do sistema bancrio, com o objetivo de contribuio para
polticas sociais; b) a criao de bolhas de crdito; c) polticas monetrias ou oramentais expansionistas ajudando a alimentar a bolha
Em tempos da crise econmica atual, na busca de identificao dos elementos caracterizadores da sociedade contempornea, assim como a sociedade do risco de Ulrich Beck28, a
sociedade precria de Castel29, Paugam30 e Sennet31 e a modernidade lquida de Bauman32, Antnio Casimiro Ferreira constri a perspectiva de uma sociedade da austeridade33,
defendendo a superao de uma fase histrica ps-consenso de Washington, reflexos da crise
do Estado-providncia (chamada pelo autor de ps-Estado-providncia), caracterizada pela
desestatizao, mercantilizao do Estado com indexao da lgica do social lgica mercantil
e recontratualizao da cidadania.
A crise financeira faz surgir um Estado de austeridade com reconfigurao do Estado e
da separao de poderes, superao de polticas pblicas e gestacionrias pela valorizao de
PECs e Memorandos, indexao do econmico e do social lgica da austeridade. Para o autor, o atual significado de austeridade um modelo poltico econmico punitivo em relao
aos indivduos, orientado pela crena de que os excessos do passado devem ser reparados
25
Sucessivamente, verificaram-se crises econmicas em 1907, 1914, 1921, 1929, 1939, 1949,
1960,1971,1979,1984,1990,1993,1998, 2003 e 2008 enumeradas por MARTNEZ, Soares. Economia Poltica, 11
ed. Coimbra:Almedina,2010, p. 818-819.
26
AMARAL, Luciano. Crises financeiras:histria e actualidades. Revista de Relaes Internacionais Vol 23, Setembro:
2009, p. 119- 140.
27
28
BECK, Ulrich. The risk society: toward a new modernity, Londres: Sage, 1992.
29
CASTEL, Robert , Linsecurit sociale Quest qutre protg?. ditions du Seuil et La Republique ds Ides, 2003.
30
PAUGAM, Serge, Repenser la solidarit. Lpport des sciences sociales. Paris, Press Universitaires de France, 2007.
31
SENNET, Richard , A corroso do carcter: As consequncias pessoais do trabalho no novo capitalismo. Editora
Terramar, 2001.
32
33
FERREIRA, Antnio Casimiro. Sociedade da austeridade e direito do trabalho de exceo. Porto: Vida Econmica,
2012.
13
35 HIRST, Paul. Globalizao: Mito ou realidade? In: FIORI, Jos Lus.Globalizao: O Fato e o Mito.Rio de Janeiro:
Eduerj, 1998, p.102-103.
36 ROTH, Andr-Nel. O Direito em Crise: fim do Estado moderno ? In FARIA, Jos Eduardo.Direito e Globalizao
econmica:implicaes e perspectivas.So Paulo, Malheiros, 1996, p. 18-19.
37 O movimento geracional de organizaes sociais foi paulatino na proporo da necessidade de criar dilogos de
um denominador comum no plano internacional decorrente de sensibilidades diversas. Assim, o Sculo XX registra
o nascimento da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT), em 1932, Organizao Meteorolgica Mundial
(OMM), em 1941, a Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO ou OAA),em 1943, Fundo
Monetrio Internacional (FMI), em 1944, Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (UNESCO), em 1945, Organizao Internacional do Trabalho (OIT), tornando-se organismo da ONU em 1946, Organizao
Mundial de Sade (OMS) e o Grupo do Banco Mundial, formado pelo Banco Internacional para Reconstruo e
Desenvolvimento (BIRD), Associao Internacional de Desenvolvimento (AID) e Sociedade Financeira Internacional
(SFI), todos em 1946, Organizao da Aviao Civil (OACI), em 1947, Unio Postal Universal (UPU),em 1948, Agncia
14
1945, criando pautas de polticas universais a serem internalizados pelos direitos nacionais,
refletindo a criao de um espao internacional interessado conjuntamente na proteo dos
Direitos Humanos, principalmente com a noo de responsabilidade compartilhada entre instituies pblicas e privadas e o surgimento de novos sujeitos do Direito Internacional alm dos
Estados, como as organizaes no-governamentais de mbito transnacional. A concepo
fundamental dos Direitos Humanos , por conseguinte, oriunda de um consenso internacional
do que seria uma conscincia universal a todos os povos, a partir de um princpio de solidariedade tica.
A globalizao econmico-financeira gerou um progressivo processo de desterritorializao do planeta, ou seja, um desestmulo a qualquer entrave fronteirio livre circulao do
capital. Em um outro plano, o Estado ainda se encontra preso defesa de seu territrio e nacionalidade, reflexo de um nacionalismo atrelado aos valores do Estado-nao. Dessa maneira,
surgem dois movimentos convergentes: a mundializao do capital e a regionalizao dos pases, no intuito de conciliar seus interesses com o novo panorama da economia mundial.
O Estado passa a ter exigncias polticas e econmicas que ultrapassam suas fronteiras
geogrficas e jurdicas, gerando uma constitucionalizao do Direito Internacional e uma internacionalizao do Direito Constitucional. O transnacionalismo, expresso que surge originariamente com a proliferao de instituies que legitimam consensos internacionais, toma outra
dimenso com os progressivos processos de integrao regional38, como forma de alinhar a
capacidade econmica e poltica dos Estados.
Gottfried Haberler39 analisa a evoluo do processo integrativo mundial atravs das ondas de integrao. A gnese desse processo (primeira onda) remonta Primeira Revoluo
Industrial na Inglaterra e ao final do sculo XIX na Revoluo jacobina Francesa, seguidas pelo
zollverein alemo40 e o Rissorgimento italiano. Nessa fase, a Inglaterra adotou uma poltica
baseada na diminuio das barreiras de comrcio, sendo contrrio poltica alem de expanInternacional de Energia Atmica (AIEA), em 1954, a Organizao Intergovernamental Martima Consultiva (IMCO),
em 1958, e a Organizao das Naes Unidas para Desenvolvimento Industrial (UNIDO) em 1965. Vale mencionar,
ainda nesse contexto, o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GAAT) que, inobstante no se tratar de uma organizao internacional possui inmeros vnculos com a ONU.
38 A dcada de oitenta, com mais preciso, foi conhecida pela concretizao desses processos de integrao em
todo o mundo. Com o Ato nico Europeu de 1986, surgia a Comunidade Econmica Europia com pretenses a
concretizar-se como mercado comum em 1993. Surgia ainda o NAFTA (North American Free Trade Agreement ) , o
Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte, formado pelos estados Unidos, Canad e Mxico com a finalidade
de remover as restries impostas ao comrcio de bens e servios, estimulando o investimento nas reas de tecnologia e criando mecanismo de proteo ao direito de propriedade intelectual. Tambm de considervel repercusso
tem-se a formao do bloco dos Tigres Asiticos, formado por Coria do Sul, Formosa (Taiwan), Hong Kong e Singapura com posterior integrao da Malsia, Tailndia e Indonsia, que conquistou aos poucos os mercados consumidores, ocupando inclusive hoje grande destaque no ranking mundial. Vale mencionar tambm que, em 1983, com o
encontro de Aruska, foi reativada a Comunidade Econmica da frica Oriental, com a participao do Qunia, Tanznia e Uganda. Ainda na frica, grande importncia teve a criao da Organizao Africana e Malagashe de Cooperao Econmica, com os blocos da Unio Alfandegria Austral Africana, formada por frica do Sul, Lesotho, Botsuana, Suazilndia e Nambia e a Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral , com a frica do Sul, Angola,
Botsuana, Lesotho, Mauricio, Malawi, Moambique, Nambia, Suazilndia, Tanznia, Zmbia e Zimbabu. Igualmente se menciona a Comunidade do Caribe CARICOM, surgida em 1973, com o Tratado de Chaguaramas, que, aos
poucos, passou a desenvolver parceiras com o NAFTA e a Unio Europia. O Mercado Comum Centro americano,
por sua vez formado por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicargua, na dcada de 80, recebeu grandes incentivos da ONU, com o Plano de Cooperao Econmica para a Amrica Central.
39 HABERLER, Gottfried (1996) Integration and Growth of the World Economy in Historical Perspective. In: Jensen,FB & Walter, Ingo(eds).Reading in international Economic Relations, New Tork, The Ronal Press Co.
40 Unio de 36 Estados alemes, liderados pela Prssia, na construo de uma Unio Aduaneia.
15
16
inconstante da eficincia era caracterstica nsita dinmica do setor privado. O setor pblico era qualificado pelo
teor da burocracia, o que, com o tempo, resultou em uma acepo pejorativa a esse termo. AKTOUF, Omar. Psglobalizao, administrao e racionalidade econmica. So Paulo: ed. Atlas, 2004.
44
IANNI, Octavio. Globalizao e Diversidade In: FERREIRA E VIOLA, FERREIRA, L. e VIOLA.Incertezas de sustentabilidade na Globalizao.Campinas: ed da Unicamp, 1996.p. 93.
45
Expresso oriunda do global shopping mall de R. Barnet e J. Cavannagh utilizada por FRANOIS CHESNAIS (
CHESNAIS, Franois.ob cit. p. 40).
46
JAMESON, Fredric. A Cultura do Dinheiro: ensaios sobre a globalizao. 2 ed. Petrpolis RJ:Vozes, 2001.
47
Clssica expresso de Mc Luhan na criao de uma teoria de cultura mundial, entendida como cultura de massa,
mercado de bens culturais, universo de signos e smbolos, linguagens e significados que povoam o modo pelo qual
uns e outros situam-se no mundo, ou pensam,imagina, sentem e agem. In IANNI, Octavio(1996).ob cit. p. 93.
48
Eduardo Viola, por exemplo, sistematiza a autonomia de uma dimenso comunicacional-cultural, religiosa, cientfico-tcnica, epistemolgica e populacional-migratria, esportiva e ainda uma dimenso interpessoal-afetiva da
globalizao, caracterizada como expanso das novas formas de relaes profissionais, de amizades e amorosa,
caracterizadas pela autoreflexividade, interculturalidade, transnacionalidade, multilingismo, tendncia androgenia, mobilidade geogrfica, alta contratualidade e desenvolvimento das sete dimenses da inteligncia in VIOLA,
Eduardo.ob cit. p 21.
49
ONU. Relatrio para o desenvolvimento humano- diversidade cultural num mundo diversificado.Programa das
Naes
unidas
para
o
desenvolvimento
(
PNUD).Net.Lisboa,2004.Disponvel
em:http://www.pnud.org.br/rdh..Acesso em 20 de maio de 2012.
50
Neste sentido, SANTOS, Boaventura de Souza. A Globalizao e as Cincias Sociais, p. 72 e ss.
17
A dimenso sociocultural da globalizao estampa um processo contemporneo de liquidez do tempo51, redimensionamento do espao52, redistribuio social do sexo53 e a transmutao de um imaginrio subjetivo54 baseado na trade da razo, do trabalho e do futuro
para um hedonismo contemporneo individualista baseado na emoo, no cio e no presente.
A investigao da dimenso sociocultural evidencia a contradio do processo de globalizao econmica que, enquanto globaliza, exclui55, ou melhor, gera o binmio universalizao
versus marginalizao, de modo que o crescimento econmico no foi diretamente proporcional ao acesso a novos padres de consumo. Assim, a globalizao econmica trouxe um complexo processo de dumping social, com ameaas cotidianas proteo social e ao direito do
trabalho enquanto patrimnio fundamental historicamente conquistado.
De fato, a desigualdade e a excluso so aspectos dominantes na globalizao e cada
vez mais v-se aumentar a separao entre ricos e pobres. Essa foi inclusive uma das concluses do relatrio produzido pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD)56, em 12 de julho de 1999. Segundo o relatrio, os mercados so protagonistas do
processo e assim os benefcios e as oportunidades no tm sido divididos igualmente, de modo que o mercado somente torna cidados mundiais aqueles que podem pagar por isso. A
metodologia do Relatrio d-se atravs do ndice de Desenvolvimento Humano, idealizado
pelo economista Amartua Sem. Ainda segundo o relatrio, o nmero de pessoas que vive com
U$ 1 ou menos cresceu no mundo, de modo que a riqueza est sendo criada, mas no vem
sendo distribuda. A quinta parte da populao do mundo que vive nos pases de maior renda
detm hoje 86% do PIB mundial, 82% dos mercados de exportao, 68% do investimento dire-
51
52
AUG, Marc. No-Lugares: Introduo a uma antropologia da supermodernidade, traduo de Maria Lcia Pereira. Campinas: Papirus, 1994.
53
54
55 Gerald B. Rogers, diretor da equipe tcnica multidisciplinar da OIT, analisa o conceito de excluso sob o prisma
de trs sociedades: Solidariedade: o modelo de sociedade no qual a integrao a norma e a excluso a ruptura
do vnculo entre o indivduo e a sociedade. Pressupe um ncleo de valores compartilhados, uma ordem social que
o ponto de referncia universal, uma estrutura institucional que se organiza em torno da integrao. Neste modelo, o conceito de excluso claro e, em sociedades nas quais a ideologia social predominante desse tipo (por
exemplo, Frana), o vocabulrio da excluso parece particularmente natural para caracterizar uma participao
social inadequada. Especializao: no outro extremo, encontra-se a sociedade que consiste unicamente na soma
dos interesses e comportamentos individuais. Neste modelo, as excluses so de responsabilidade dos excludos ou
resultado de falhas nos mercados ou em outras instituies sociais. Os indivduos decidem sua participao nas
variadas dimenses da sociedade e, ao mesmo tempo, define as dimenses em que no participam, se autoexcluindo. Neste modelo, por conseguinte, o conceito de excluso muito mais fraco que no modelo solidrio.
Monoplio: um terceiro paradigma considera que a sociedade est segmentada em uma hierarquia definida pelo
controle dos recursos econmicos e sociais. Os includos em cada segmento social protegem seus territrios
contra os excludos, levantando barreiras e restringindo acessos, mas promovem a solidariedade dentro do grupo. O
resultado uma cascata de excluses e incluses, que tem contedo distinto em diferentes nveis da sociedade. Em
RODGERS, Gerald. B. Globalizao e excluso: quo da Amrica latina? In: VIGEVANI, Tullo e Lorenzetti. Globalizao
e integrao regional: atitudes sindicais e impactos sociais, So Paulo:Ltr, 1998, p. 116-117.
56
ONU. Relatrio para o desenvolvimento humano- Globalizao com uma face humana.Programa das Naes
unidas para o desenvolvimento (PNUD).Net.Lisboa,1999.Disponvel em:http://www.pnud.org.br/rdh..Acesso em 20
de maio de 2012.
18
to e 74% das linhas telefnicas. Por outro lado, a quinta parte que vive nos pases mais pobres
detm apenas 1% de cada um desses indicadores.
Dessa maneira, a globalizao social torna-se muito mais uma diretriz do fenmeno do
que propriamente uma decorrncia, visto que nem todos so considerados cidados a participar da aldeia global. Surge, nesse sentido, a sociedade global como novo objeto de estudo
da sociologia. Nesse sentido, enftico o entendimento de Octavio Ianni57, de que este um
momento epistemolgico fundamental, mudando o paradigma clssico de investigao,
fundado na reflexo sobre a sociedade nacional, para a reflexo sobre a sociedade global, de
modo que o conhecimento acumulado sobre a sociedade nacional no suficiente para esclarecer a configurao e os movimentos de uma realidade que j sempre internacional, multinacional, transnacional, mundial ou propriamente global. Ainda, segundo o autor, a sociedade
nacional, embora ainda tenha vigncia, no d conta, nem emprica, nem metodologicamente
nem histrica ou teoricamente, de toda a realidade em que estamos inseridos.
57
58
Diferenciando Globalizao e globalismo, BECK, Ulrich. O que Globalizao? Equvocos do Globalismo Respostas
. Globalizao. Traduo Andr Carone, So Paulo: Paz e Terra,1999
59
19
Em sentido contrrio, Francis Fukuyama 60, considera a globalizao no como uma imposio ideolgica, mas como um fenmeno real e observvel que confunde-se com a supremacia dos princpios de economia do mercado a exemplo do modelo norte-americano. Sua
perspectiva, ao defender o suposto fim da histria e o tempo do ltimo homem, resulta em
uma concepo do neoliberalismo como consequncia lgica e histrica da globalizao. A
indissociabilidade sistmica dos mbitos conceituais de globalizao e neoliberalismo resulta,
por conseguinte, numa concepo ineficaz da globalizao restrita sua dimenso econmica.
A concepo multidimensional de globalizao supera a unidimensionalidade do globalismo,
inserindo o Estado num contexto ps-nacional, com interferncia dos atores transnacionais.
A ideologia neoliberal tem gnese representativa nas reunies da Societ du Mont Plrin, na Sua, a partir de 1947, com reunies de pensadores representados por Friedrich Hayek
que, na busca por criticar a ascenso keynesianista, reelaborava o velho modelo de liberalismo
gerado pela escola clssica da economia proveniente das teses de Adam Smith e da escola
austraca de economia em direo a modelos de superplanificao econmica e miniaturizao do Estado, que so as razes tericas do neoliberalismo.
Com o rompimento do compromisso assumido pelos EUA em Bretton Woods e a conseqente adoo do sistema de cmbios flutuantes em todo o mundo, a corrente neoliberal
passou a ser empregada como caminho para o desemprego 61, visando combater os princpios do Estado do bem-estar social, com a teorizao sistmica de absentesmo estatal e da
liberdade contratual como vias para o desenvolvimento.
Nesse contexto, a irmandade dos bancos centrais (James Tobin) colou-se ortodoxia
monetarista, na esperana de encontrar nas suas receitas instrumentos de defesa perante as
presses polticas dos governos, o que favoreceu o processo de ascenso do monetarismo62.
Hayek parte do pressuposto da impossibilidade de teorizao de um conhecimento econmico, visto a impossibilidade de sistematizao desse por qualquer indivduo, predominando a
fonte da superioridade da ordem de mercado. Visando proporcionar uma atividade estatal que
no se curve aos ditames dito incontrolveis, surge nos anos trinta na Alemanha a chamada
escola de Freiburg, ou escola ordo-liberal, cujos maiores representantes foram Walter Eucken, Hans Grossmann-Doerth, Franz Bhm e Hans Joachim Mestmcker. Eucken e Bhm prevm uma interveno mnima estatal em prol do bem estar coletivo, de modo que est nsito
ordem privada a autocoordenao e o autocontrole, devendo o Direito garantir ambas
condies63.
60
FUKUYAMA, Francis. The End of History and the Last Man. New York, Free Press, 1992.
61 Nesse sentido, o artigo de HAYEK (HAYEK, Friedrich. Inflation: the path to unemployment In: Inflation.Causes,
consequences and cures, IEA the institute of economic affairs, Reading 14, Londres,1974,p. 115-120). Quanto
questo do desemprego, a tese monetarista era adepta da teoria do desemprego voluntrio, ou seja, o emprego
sempre existe para aqueles que procuram e aceitam trabalhar por um salrio mas baixo, em decorrncia disso o
sindicalismo seria um entrave ao desenvolvimento econmico, como resistncia institucional aos salrios nominais.
62 NUNES, Antnio Jos Avels. Neoliberalismo e Direitos humanos.Rio de Janeiro, So Paulo: Renovar, 2003, p10.
63 SALOMO FILHO,Calixto. Globalizao e teoria econmica In: SUNDFELD, Carlos Ari e Vieira.Direito Global. So
Paulo: Max Limonad, 1999,p 259-268. Calixto Salomo Filho vislumbra na escola alem de Freiburg os maiores
crticos da concepo monetarista, identificando nos monoplios e cartis da Alemanha um dos grandes motivos do
fracasso econmico da Repblica de Weimar. Segundo o autor, so duas as crticas ao pensamento neoclssico: a
primeira(...) referente aos pressupostos econmicos da definio de bem-estar do consumidor, que so, segundo
esses doutrinadores,meramente tericos, insusceptveis de ocorrer na realidade. A segunda(..) relativa ao prprio
conceito de concorrncia para os representantes da escola de Freiburg no possvel atribuir ao direito concorrencial qualquer tipo de objetivo econmico predeterminado, como a eficincia, por exemplo. Isso porque o sistema
20
concorrencial no um sistema cujos efeitos, todos eles, possam ser previstos e aqueles desejveis selecionados,
de modo a orientar a feitura e aplicao da lei. Salomo enfatiza que a base terica do pensamento neoliberal
tambm distorcida. O pensamento de Hayek, segundo o autor, possui duas vertentes: uma primeira fase enquanto escola austraca de economia em que HAYEK no prope uma teoria social e apenas critica as bases da teoria
que viam no Estado o engenheiro socioeconmico por excelncia; uma segunda vertente seria a viso de Hayek
no campo jurdico, atravs da escola ordo-liberal de Freiburg que, segundo o autor, no possui uma dimenso neoliberal, tendo um cunho mais intervencionista.
64
65
Referindo-se s doutrinas de Robert Christian Van Ooyen, de uma doutrina do Estado ps-Estatal e de Melossi e
Bob Jessop da teoria do Estado sem Estado, LOUREIRO, Joo Carlos. Adeus ao Estado Social ? A segurana social entre o crocodilo da Economia e a medusa da ideologia dos Direitos Adquiridos. Coimbra: Coimbra editora, 2010, p. 84 e seguintes.
SANTOS, Boaventura de Sousa. Crtica da Razo Indolente. So Paulo, Ed. Cortez, 2000, p. 113.
HABERMAS,Jrgen. O Estado-nao europeu frente aos desafios da globalizao, Novos Estudos, So Paulo,
n.43., nov./1995, p.94
67
KYMLICKA, Will. Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford,
Claredon Press, 1995.
66
21
cularismo de uma comunidade cultural originria que s ser resolvida atravs de uma perspectiva cosmopolita de nao de cidados.
Dessa maneira, a perspectiva multidimensional da globalizao possui como pilar de
sustentao a proteo da cidadania global, ou seja, os aproveitamentos da globalizaofato para o desenvolvimento apoiado em bases slidas de justia social e do desenvolvimento
68
humano
.
3.
68 O j mencionado Relatrio do Desenvolvimento Humano da ONU (1999) enftico ao afirmar que os aspectos
humanos foram deixados de lado, na viso estreita da globalizao, baseada apenas nos aspectos financeiros, que
tm prevalecido at agora, sendo esse o maior desafio da mundializao: Os mercados competitivos podem ser a
melhor garantia de produo eficiente, mas no do desenvolvimento humano.(ONU. Relatrio para o desenvolvimento humano- Globalizao com uma face humana.Programa das Naes unidas para o desenvolvimento
(PNUD).Net.Lisboa,1999.Disponvel em:http://www.pnud.org.br/rdh..Acesso em 20 de maio de 2012).
69
70
BECK, Ulrich(2007). Vivere nella societ del rischio globale, Rivista del Diritto della Sicurezza Sociale, p.1-27.
A prpria origem etimolgica da palavra Risco controversa. A palavra tem origem no francs RISQUE, do Italiano
risco ou RISCHIO, o perigo ligado a um atividade, do Latim RISICUM, s vezes tida como escolho que pode fender
o casco de uma embarcao, mas mais provavelmente do Grego bizantino RIZIKON, soldo obtido por um mercenrio, derivado do rabe RIZQ, rao diria.
22
71
Sobre origens histrias de controle de risco, Oppenheim L. Ancient Mesopotamia. Chicago: University of Chicago
Press, 1977.; Theys J. La socite vulnrable. In: Fabiani J-L, Theys J, eds. La socit vulnerable valuer et matriser
les risques. Paris: Presses de Lcole Normale Suprieure;1987; Covello VT, Mumpower J. Risk Analysis and Risk
Management: An Historical Perspective Risk Analysis. 1985 ; Douglas,1987)
72
ADAM, Barbara, LOON,Joos Van; BECK,Urich. The risk society and Beyond. Critical issues for social theory, Sage
Publicatins, LD: London, 2000, pp.2 e 24.
73
Sobre o risco, BONSS, Wolfgang. Vom Risiko. Unsicherheit und Ungewissheit in der Moderne. Hamburger: Hamburg edition, 2005.
74
LUHMANN, Niklas. Risk: a sociological theory. New York: Aldine de Gruyter, 1993.
23
75
SANTOS, Milton. Por uma outra globalizao - do pensamento nico conscincia universal. So Paulo: Record,
2000.
76
DOUGLAS, M.; WILDAVSKY, A. B. Risk and Culture: An essay on the selection of technical and environmental dangers. Berkeley: University of California Press, 1982.
77 CALLON, Michel, LASCOUMES ,Pierre, BARTHE ,Yannick. Agir dans un monde incertain. Essai sur la dmocratie
technique, Paris:Le Seuil (collection "La couleur des ides"), 2002.
78 HABERMAS, Jurgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, vol. II,
1997.
79
Sobre a evoluo da socializao do risco, VARELLA, Marcelo Dias (coord.). Responsabilidade e socializao do
risco. Trad. Michels Abes. Conselho de Estado da Frana. Braslia: UniCEUB, 2006.
24
Introduo ao estudo da segurana alimentar num contexto multidimensional de globalizao e sociedade de risco
O objetivo de estudo apresentar um panorama contextual para inserir a problemtica
do risco alimentar, uma das emergentes pautas redimensionadas pelos novos caminhos epistemolgicos de investigao da globalizao.
O conceito de Segurana Alimentar tem origem na literatura americana, que diferencia
os termos food safety e food security. O primeiro um conceito que surgiu na dcada de 70 e
busca investigar a garantia do alimento de no causar dano ao consumidor, seja por perigos
biolgicos, qumicos ou fsicos. Na dcada de oitenta, resolve-se o problema da produo e
intensifica-se a dificuldade de acesso ao alimento (food safet). O comeo da dcada de noventa cenrio para incorporao da noo de qualidade do alimento e introduz-se o risco no
apenas de contaminao acidental dos alimentos (preocupao tpica do sistema de food safety), mas tambm da contaminao intencional dos alimentos. Surge assim o conceito de Food
biosecurity, que inclui os problemas na (in)segurana alimentar no campo da biotecnologia e
da engenharia gentica80.
Para isso necessrio pontuar que novas questes surgem a partir da convergncia
entre o risco da modernidade reflexiva e a crise alimentar, pelo uso intensivo da tecnologia na
alimentao, enquadrado por Beck como riscos tecnolgicos (que incluem os riscos biotecnolgicos, qumicos e alimentares).
Entre os desafios da interveno do poder pblico nas regras jurdicas sobre alimentos
surge a problemtica dos Organismos Geneticamente Modificados, quando a tecnologia quebra barreiras, antes inatingveis, do cdigo gentico alimentar, para melhorar as suas caracte-
80
Sobre o assunto, GULLINO, Maria Lodovica; FLETCHER, Jacqueline; GAMLIEL, Abraham; Stack, James Peter.Crop
biosecurity: assuring our global food suply. Dordrecht: Springer Science + Business Media B.V, 2008.
25
rsticas81, com a potencialidade de criao de novos riscos ambientais, dotados de uma tutela
social e jurdica prpria82.
O objetivo deste tpico enquadrar os conceitos expostos de Globalizao e Risco no
estudo que foi densificado durante o semestre, extraindo premissas embrionrias para a investigao sobre a Segurana Alimentar.
a) O Risco Alimentar como fruto de uma problemtica da globalizao multidimensional
Observou-se, neste trabalho, os efeitos de uma concepo multidimensional da globalizao, que deve acompanhar a anlise de seus fenmenos. O estudo da segurana alimentar
deve ser realizado sob a perspectiva do alimento enquanto produto e incremento do comrcio
internacional decorrente da globalizao econmico-financeira, intercmbio cultural e propagao dos perigos sanitrios e sujeitos tica neoliberal baseada na livre concorrncia.
O controle na distribuio de alimento e a imposio de regras mnimas no seu feitio impem uma via crucis de enfrentamento poderosa competitividade da indstria alimentar, de
modo que os preceitos de segurana alimentar no podem ficar dimensionados lgica competitiva do globalismo econmico.
Deve-se ressaltar o papel do consumidor no panorama da globalizao sociocultural,
com exigncias globais a refletir padres de consumo mundiais, com fcil acesso e disseminao das informaes, destacando-se a fora das redes sociais online na contemporaneidade,
como forma de divulgar contedos, potencialidades danosas e disseminar o medo ou a indiferena em relao ao risco alimentar.
A sociedade informatizada e o excesso de informaes sobre o risco alimentar tambm
interferem no processo de cognoscibilidade social destes, de modo que a ignorncia contempornea no advm necessariamente da ausncia de informaes, mas do excesso destas,
potencializando a confuso e manipulao dos mltiplos dados relacionadas aos diversos gneros alimentares.
O processo de escolha do sujeito contemporneo no campo alimentar tem uma peculiaridade: aparenta ser uma escolha genuna do sujeito e assim o processo torna-se menos suscetvel de rejeio por este. Enquanto ao consumidor apresentado, a todo tempo, um conjunto de novos alimentos (novel food)83, a desinformao em matria de segurana alimentar
continua a ser fruto no apenas do excesso de alimentos disponveis, mas tambm do excesso
de informao.
b) A Segurana Alimentar por uma perspectiva ps-moderna de risco
Observou-se a dificuldade de deteco da fonte originria do risco diante do redimensionamento do espao e do tempo, decorrente da globalizao. Como fruto disso, o risco alimentar um risco transfronteirio captado pelo catico sistema de informao contempor-
81
Sobre as geraes dos OGM, ESTORNINHO, Maria Joo. Ob. cit. p. 25-27.
82
Para a produo deste trabalho, os Organismos Geneticamente Modificados e a Segurana Alimentar foi investigado pela acadmica Melissa Cabrini Morgato.
83
26
Sobre o assunto, GIBBS, W. Waut; SOARES, Christine. espera da pandemia. Scientific American Brasil, Dezembro/05, 2005, p. 64.
85
Sobre o assunto, ESTORNINHO, Maria Joo. Ob cit. p. 72-73; FROTA, Mrio. Segurana Alimentar: Comunicao
dos Riscos, afloramento do direito informao. Revista Portuguesa de Direito do Consumo, no. 35, Setembro
de 2003, p. 66-78 ; FINDLEY, Roger ; FARBER, Daniel. Environmental Law, St Paul,MN: Thomson/West, 2004.
27
da avaliao dos riscos ou outros fatores legtimos, onde ser necessrio selecionar a via apropriada de preveno e controle, com consulta das partes interessadas. A comunicao dos
riscos a informao criteriosa dos riscos e perigos num dilogo interativo com o consumidor86.
c) A natureza transfronteiria do risco alimentar:
A transnacionalizao incrementa o modo de produzir, distribuir e consumir o alimento.
Diante da multidimensionalidade da globalizao, verifica-se que a anlise do risco no pode
se restringir a uma poltica de instituies fragmentadas, inbeis a lidar com um o risco transfronteirio.
Assim, o Direito nacional ter que atuar atravs de um sistema cooperativo internacional que reflita a facilidade de circulao do produto. O pluralismo legal impe assim que a segurana alimentar seja objeto de uma regulao em rede, por uma poltica global, sendo panorama portanto de uma zona cinzenta de elo do Direito e da Poltica Internacional.
Neste contexto, em matria de Segurana Alimentar, o Programa Conjunto da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO) e da Organizao Mundial da
Sade (OMS) foi criado, em 1962, com a finalidade de proteger a sade da populao, alm de
assegurar prticas equitativas do comrcio regional e internacional de alimentos, que so a
institucionalizao internacional dessa problemtica.
A Conveno sobre Diversidade Biolgica e o Protocolo de Cartagena introduziram tambm um quadro de pluralismo global institucionalizado pelo Direito Europeu, com destaque
para a criao da Autoridade Europeia da Segurana Alimentar (AESA). Em relao segurana
alimentar, em matria de OGM, foi apresentada na agenda poltica europeia um sistema de
rastreabilidade conhecido como do campo mesa (from farm to table)87, permitindo acesso
a informaes especficas relativas a toda a cadeia produtiva do alimento, com sistema de
indicadores nicos88.
O carter transfronteirio do risco alimentar, por sua vez, traz ainda inmeros desafios
no campo da responsabilidade, tanto pelos operadores econmicos responsveis pela cadeia
alimentar, como do Estado enquanto rgo de controle, vigilncia e fiscalizao, necessitando
readequaes das concepes de solidariedade e de partilha da responsabilidade89.
d) O risco alimentar como risco ambiental intergeracional
O risco alimentar como risco ambiental deve ser visto como uma relao intergeracional, de modo que os sintomas de uma cadeia alimentar, muitas vezes, s ser refletida em
geraes futuras. Assim, aplica-se s investigaes dos Organismos Geneticamente Modific86
Neste trabalho coletivo, o sistema de anlise de risco na Unio Europia e em Portugal foi investigada pela acadmica Mariana Vanucci Vasconcelos.
87
88
Neste trabalho, a rede de intervenientes sobre a Segurana Alimentar foi investigada pela aluna Sara Raquel da
Silva Santos Costa.
89
Neste trabalho, a responsabilidade civil do produtor de alimentos defeituosos e do Estado foi investigada pelo
acadmico Csar Augusto Mimoso Ruiz Abreu.
28
91
29
93
Neste trabalho, o estudo do alimento como direito fundamental, foi objeto de investigao pelo acadmico Osvaldo Ferreira de Carvalho.
94
Neste trabalho, a Informao e Organismos Geneticamente Modificados sob a perspectiva de rotulagem, foi
objeto de anlise pela acadmica Izabel Cristina da Silva Sampaio.
95
96
Sobre o assunto, FROTA, ngela Maria Marini Simo Portugal. A educao para a sociedade de consumo como via
de afirmao de cidadania in Revista do Curso de Direito das Faculdades Integradas de Guarulhos, GuarulhosSP, ano 4, n. 6, jan/Jul de 2002, p. 69 e seguintes.
Neste trabalho, o papel redimensionado do Estado nos tempos de globalizao foi objeto de investigao pelo
acadmico Ramonilson Alves Gomes.
30
Referncias bibliogrficas
ADAM, B e LOON, J. e BECK, U. (2000) The risk society and Beyond. Critical issues for social
theory, Sage Publicatins, LD: London, 2000.
ARRIGUI, Giovanni. (1996) O longo sculo XX. Rio de Janeiro: contraponto editora Ltda ,So
Paulo: editora Unesp.
AUG, M. (1994) No-Lugares: Introduo a uma antropologia da supermodernidade, (traduo de Maria Lcia Pereira). Campinas: Papirus.
BARBOSA, Maria Aparecida (1999) Campo conceitual e campo lexical dos termos globalizao e
mundializao: relaes. Revista Brasileira de Lingustica, So Paulo, v.10,n.1
BAUMAN, Zygmmunt (1998). O mal-estar da Ps-modernidade. Rio de Janeiro: Zahar.
BAUMAN, Zygmmunt (2001). Modernidade lquida. Rio de Janeiro: Jorge Zahar.
BAUMAN, Zygmmunt. (1999). Globalizao, as consequncias humanas. So Paulo: Jorge Zahar
Ed.
BECK, Ulrich (1999). O que Globalizao? Equvocos do Globalismo Respostas . Globalizao.
Traduo Andr Carone, So Paulo: Paz e Terra.
BECK, Ulrich(2007). Vivere nella societ del rischio globale, Rivista del Diritto della Sicurezza
Sociale.
BECK, Ulrich (2000). A reinveno da poltica. Rumo a uma teoria da modernizao reflexiva, in
BECK e GIDDENS e LASH, Modernizao reflexiva,1994, trad.,Celta, Oeiras.
97
98
voltar ao ndice
31
BECK, Ulrich.(1992) The risk society: toward a new modernity, Londres: Sage.
BRUM, Argemiro J. (2000) Desenvolvimento econmico brasileiro. Petrpolis-Rj/Iju-RS: Vozes/
Uniju.
BRSEKE, Franz Josef. (2006) Risco e contingncia in VARELLA, Marcelo (org) . Direito, sociedade e riscos: a sociedade contempornea vista a partir da idia de risco: Rede latino-americana
e europia sobre governo dos riscos Braslia: Uniceub, UNITAR.
CALLON, Michel, LASCOUMES, Pierre, BARTHE ,Yannick (2002) Agir dans un monde incertain.
Essai sur la dmocratie technique, Paris:Le Seuil (collection "La couleur des ides").
CASSESE, Sabino (2002). Le transformazione del Diritto ammninistrativo dal XIX AL XXI Secolo,
in Rivista Trimenstrale di Diritto Pubblico, n. 1, 2002, PP. 22 e seguintes.
CASTEL, Robert (2003), Linsecurit sociale Quest qutre protg? ditions du Seuil et La Republique ds Ides.
CHESNAIS, Franois (1996) A Mundializao do Capital. So Paulo: Xam.
COEN, Maurie (2000) Risk in the modern age: social theory, science and environmental decision-making. St. Martin's Press.
DOUGLAS, M. e Wildavsky, A. B. (1982). Risk and Culture: An essay on the selection of technical
and environmental dangers. Berkeley: University of California Press.
ESTORNINHO, Maria Joo (2008). Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados. Lisboa: Almedina.
FARIA, Jos Eduardo (1998). Direito e Globalizao Econmica-Implicaes e perspectivas.So
Paulo: Malheiros
FARIA, Jos Eduardo (2000). O direito na economia globalizada. So Paulo, Malheiros.
FERREIRA, Antnio Casimiro (2012). Sociedade da austeridade e direito do trabalho de exceo. Porto: Vida Econmica.
FUKUYAMA, Francis (1992) The End of History and the Last Man. New York, Free Press.
Gullino, Maria Lodovica; Fletcher, Jacqueline; Gamliel, Abraham; Stack, James Peter.Crop
biosecurity: assuring our global food suply. Dordrecht: Springer Science + Business Media B.V,
2008.
HABERMAS, Jurgen. (1997) Direito e Democracia: entre facticidade e validade.
HABERMAS,Jrgen. (1995) O Estado-nao europeu frente aos desafios da globalizao, Novos
Estudos, no 43, So Paulo, n.43 Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, vol. II.
HIRST, Paul. (1998) Globalizao: Mito ou realidade? In: FIORI, Jos Lus.Globalizao: O Fato e
o Mito. Rio de Janeiro: Eduerj.
IANNI, Octavio (1996) Teorias da Globalizao. 2 ed, Rio de janeiro , ed. Civilizao brasileira.
IANNI, Octavio. (1996) Globalizao e Diversidade In: FERREIRA E VIOLA, FERREIRA, L. e VIOLA.Incertezas de sustentabilidade na Globalizao.Campinas: ed da Unicamp.
IANNI, Octvio.(1997) A sociedade global. Rio de janeiro: civilizao brasileira.
32
33
voltar ao ndice
34
35
1 - Questes de ordem:
1 - Epistemologia:
Cuida-se de estudo sobre os fins do Estado na sociedade contempornea sob o prisma
do Direito, mas com o necessrio dilogo com outras vertentes cientficas: Histria, Cincia
Poltica, Sociologia, Filosofia, Administrao, Economia Poltica e Legislao.
No plano mais restrito da Cincia Jurdica, o ensaio abordar alguns aspectos da
necessria e mtua relao entre Teoria/Metodologia do Direito, o Direito Pblico
(Constitucional e Administrativo) e o atual contexto de globalizao que, em larga medida,
expressa-se na Cincia/Tcnica da Legislao (Regultica)1.
GOMES CANOTILHO, J. J., Os impulsos modernos para uma teoria da legislao, in Revista Legislao, n. 1, abriljunho 91, pp. 07/13. Refere-se necessidade de o direito no ser considerado, como at aqui, como regulador das
relaes sociais, mas sim como instrumento de trabalho para a autoregulao das relaes sociais.
36
2 - Pretenses toricas:
a - compreender, sob um olhar interdisciplinar2, a insuficincia do recorte jurdico para anlise
do comportamento teleolgico do Estado enquanto relevante e multifacetado ator social;
b - ponderar se, no atual contexto de globalizao, crise econmica e sociedade de risco, o
Direito e sua metodologia so meros instrumentos do macro comando poltico-econmico ou
se, tambm, atuam tecnologicamente como meio de segurana e de resistncia s ondas de
retrocessos das conquistas, nomeadamente sociais;
3 - Outras advertncias metodolgicas:
a sabido que mbito das cincias do esprito, somente para fins didticos, permite-se uma
narrao histrica linear e homognia, as incurses histricas visam, basicamente, evidenciar
aspectos fundamentais compreenso do papel tradicional do Estado, no (ento vigente)
sistema de fontes jurdicas de unicidade normativa;
b - a referncia emprica da observao a realidade estatal da Europa Centro-Ocidental, pois
se constitui o mais elaborado modelo mundial de concretizao dos direitos fundamentais
(inclusive sociais) e, por reflexo, de conferncia de qualidade de vida s pessoas.
COSTA NETO, Canrobert. Artigo: Paradigma cientfico Cincia e Saberes. Tecnologia convencional e agroecologia.
Disponvel em: http://www.sul-sc.com.br, acesso em 10-08-2012: A interdisciplinaridade teria o carter de redimensionar o objeto da disciplina cientfica a partir de enfoques multifacetrios. Assim, a tcnica permaneceria
sendo parte integrante da reflexo cientfica, mas estaria contrabalanada pela formao scio-cultural-histrica
que conduziria, dentre outras conseqncias, a um resultado em particular: o rompimento com a noo de um
saber superior dissociado dos valores culturais e da prpria influncia do senso comum.
3
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 26 ed. So Paulo: Saraiva,, 2007, p. 21.
4
Carta Encclica Pacem in Terris, II, 58. Disponvel em: http//:www.vatican.va. Acesso em: 20-02-2012.
5
A expresso tecnologia e termos derivados tm o sentido vernacular de conjunto de conhecimentos que se aplicam
ao empreendimento. Cincia aplicada na prtica. AURLIO, Buarque de Holanda. 3 ed. So Paulo: Nova Fronteira,
1999, p. 1935.
37
A expresso Estado Medieval presta-se para transmitir a ideia de exerccio do poder poltico na poca Feudal,
pois o termo Estado aparece pela primeira vez em O Prncipe, de Maquivel, no ano de 1513.
7
Para tanto, a Revolta de Lutero contra o comrcio da salvao e as descobertas cientficas de Coprnico (14731543), Kepler (1571-1630) e Galileu (1564-1642) infirmaram a certeza da f catlica e questionaram tudo o mais
sobre o poder poltico legitimado na religio.
8
Lembrando que a Idade Moderna divide-se em: Primeiro Perodo ou Absolutimso e Segundo Perodo ou Liberalismo.
9
BARBAS HOMEM, Antnio Pedro. Histria das Relaes Internacionais. Coimbra: Almedina, 2010.
10
Afora a emblemtica Revoluo Francesa, outros acontecimentos tambm foram decisivos configurao do
Estado de Direito de formato liberal: a) Revoluo Inglesa (industrial); b) iluminismo; c) a independncia das colnias inglesas da Amrica do Norte; d) a ascenso e queda de Luiz Bonaparte (1799 a 1815) e o Congresso de Viena
(diviso poltica do continente europeu (1814/1815); e) independncia das colnias latino-americanas (incio do
sculo XIX); f) a neocolonicao europeia na sia, frica e Oceania; g) a unificao da Itlia e da Alemanha.
38
11
39
CAETANO, Marcelo. Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional. 6 ed. Coimbra: Almedina, 2009, pp.
122/206.
40
Viera Liszt aponta cinco dimenses: econmica, poltica, social, ambiental e cultural. (VIEIRA, Liszt. Cidadania e
Globalizao. 4 ed., Record, Rio de Janeiro, 2000, pp.81-100). Eduardo Viola fala de treze dimenses: militar, poltica, econmico-produtiva, financeira, comunicacional cultural, religiosa, interpessoal-afetiva, cientfico-tecnolgica,
populacional-migratria, esportiva, ecolgico-ambiental, epidemiolgica, criminal-policial e poltica. (VIOLA, Eduardo. A Multidimensionalidade da Globalizao, As Foras Sociais Transnacionais e seu Impacto na Poltica Ambiental
do Brasil In: FERREIRA, L. e VIOLA. Incertezas de Sustentabilidade na Globalizao. Campina: Ed. Unicamp, 1996,
pp.15-91.
17
Paulo Rogrio de Carvalho, Seminrio apresentado na Faculdade de Direito de Lisboa, no dia 02 de fevereiro de
2012.
18
GOMES CANOTILHO, J. J. Direito Constitucional e Teoria da Constituio,7. Ed. Coimbra: Almedina, 2003, pp. 541567. A diviso vertical, territorial ou espacial opera-se entre os entes que integram o Estado Federado. A horizontal
verifica-se entre os rgos constitucionais de soberania.
19
OTERO, Paulo. Legalidade e Administrao Pblica. Coimbra: Almeidina, 2011, pp. 144-146.
41
20
CASSESE, Sabino. Palestra Dimenses Globais da Democraria, proferida na Faculdade de Direito da Universidade
Catlica de Lisboa, em 07-11-11.
21
GOMES CANOTILHO, J. J. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Almeidina, 7. Ed. Coimbra: Almedina,
2003, pp. 87/89 e 287/292. Autores outros chamam o mesmo fenmeno de interconstitucionalidade (GOMES CANOTILHO), supraconstitucionalidade ou transconstitucionalidade (MARCELO NEVES).
22
PEREIRA VALADO, Marcos Aurlio. O Solft Law como Fonte Formal do Direito Internacional, in Revista de Direito
Internacional Econmico e Tributrio, v. 2- N.1, p. 13-47, 2007.
23
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados. Coimbra: Almeidina, 2008.
24
A expreso pequeno refere-se unicamente ao poder econmico e de influncia no cenrio internacional.
25
NYE, Joseph. The Future of Power. Washington DC: Public Affairs, 2010, p. 320.
42
26
Novos atores ou atores velhor com novas estratgias e formatos de atuao para consecuo de seus objetivos.
Podem ser citados. Conforme Marcos Aurlio Pereira Valado: a Declarao Universal de Direitos da ONU, as
normas de Aviao Civil Internacional (OACI), da Organizao Mundial de Sade (OMS)(, do Fundo Monetrio Internacional (FMI), da Internacional Organization for Standization (ISO), dentre outros exermplos. Op cit.
28
Cuida-se de Comisso Internacional aberta a todos os integrantes da Organizao Mundial de Sade (OMS) e da
FAO setor especfico da ONU para assuntos relacionados aos alimentos e agricultura.
29
ESTORNINHO. Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteo do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados. Coimbra: Almedina, 2008, p. 46.
27
43
30
44
As estratgias para manuteno do poderio poltico-econmico dos EUA so ilustradas nos trabalhos dos professores Francys Fukuyama (autor, dentre outros livros, de O Fim da Histria e o timo Homem) e Joseph Nye (do
ltimo The Future of Power).
32
Nye, Joseph. Op. cit.
33
A expreso mercado funciona como conceito operacional para designar a lgica capitalista do lucro, da acumulao de riquezas materiais e da despreocupao social.
34
Comentando artigo de George Soros, famoso investidor financeiro e titular de uma das maiores fortunas individuais do mundo, Rolf Kunts esclarece: Valores de mercado s refletem o que um participante est disposto a pagar
numa troca livre. Mercados reduzem tudo, inclundo seres humanos (trabalho) e natureza (terra). 'Podemos ter uma
economia de mercado e no uma sociedade de mercado', escreveu Soros, e esta impossibilidade vale tambm para
a ideia de uma sociedade global.
45
Referncias
BARBAS HOMEM, Antnio Pedro. O Esprito das Instituies. Coimbra: Almedina, 2006.
BARBAS HOMEM, Antnio Pedro. Histria das Relaes Internancionais. Coimbra: Almedina,
2010.
BANDEIRA DE MELO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. So Paulo:
Malheiros, 2004.
CAETANO, Marcelo. Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional. 6. ed. Coimbra:
Almedina, 2009.
CASSESE, Sabino. Palestra Dimenses Globais da Democraria, proferida na Faculdade de Direito
da Universidade Catlica de Lisboa, em 07-11-2011.
COSTA NETO, Canrobert. Paradigma cientfico Cincia e Saberes. Tecnologia convencional e
agroecologia. Disponvel em: http://www.sul-sc.com.br, acesso em 10-08-2012.
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos
Geneticamente Modificados. Coimbra: Almedina, 2008.
FUKUYAMA, Francis. O Dilema Americano: Democracia, Poder e Legado
Neoconservadorismo. Trad. de Nivaldo Montigelli. So Paulo: Editora Rocco, 2006.
do
voltar ao ndice
46
NEVES, Marcelo. Luhmann, Habermas e o Estado de Direito, in Revista Lua Nova, n 39. So
Paulo: 1996.
NYE, Joseph, The Future of Power. Washington, DC: PublicAffairs, 2010.
OTERO, Paulo. Legalidade e Administrao Pblica. Coimbra: Almeidina, Coimbra, 2011.
PEREIRA VALADO, Marcos Aurlio. O Solft Law como Fonte Formal do Direito Internacional, in
Revista de Direito Internacional Econmico e Tributrio, v. 2- N.1, 2007.
REBELO DE SOUSA, Marcelo. A Deciso de Legislar, in Revista Legislao, 1. Coimbra: Almedina,
abril-junho-91; A Lei no Estado Contemporneo, in Revista Legislao, 11. Coimbra, Almedina,
dez-94.
REIS NOVAIS, Jorge. Os Princpios Constitucionais Estruturantes da Repblica Portuguesa.
Coimbra: Coimbra, 2011.
VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalizao. 4 ed. Rio de Janeiro: Record, 2000.
VIOLA, Eduardo. A Multidimensionalidade da Globalizao, As Foras Sociais Transnacionais e
seu Impacto na Poltica Ambiental do Brasil In: FERREIRA, L. e VIOLA. Incertezas de
Sustentabilidade na Globalizao. Campinas: Ed. Unicamp, 1996.
voltar ao ndice
47
Osvaldo Carvalho
RESUMO: Este trabalho versa sobre o direito fundamental alimentao e sua proteo jurdicointernacional. Tal direito mostrase reconhecido em diversos instrumentos internacionais como na Declarao Universal de Direitos Humanos e no Pacto Internacional de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC). Destaca-se, ainda, que este direito se encontra previsto e disciplinado em numerosas constituies, tais como na Constituio brasileira de 1988
no seu art. 6. Devotase, inicialmente, a examinar a ideia de Estado de direitos fundamentais
ao constituirse um modelo poltico pautado na garantia de efetivao dos direitos fundamentais. Analisase que o direito alimentao constitui um direito fundamental autnomo em
razo da sua fundamentalidade formal e material. Alm disso, representa um direito social de
imediata prestao sob a forma de preceito juridicamente obrigatrio e vinculante. Este direito indivisivelmente vinculado dignidade da pessoa humana, sendo indissocivel da justia
social ao requerer dos atores estatais a adoo de polticas pblicas orientadas para a erradicao da fome e da pobreza. A pesquisa se deteve a examinar os instrumentos de Direito Internacional e as constituies estatais que preveem o direito alimentao ao estabelecer os
contornos necessrios para uma dogmtica emancipatria.
Palavraschave: Direitos fundamentais. Direitos sociais. Direito alimentao. Proteo internacional. Eficcia.
ABSTRACT: This work deals with the fundamental right to food and its legal and international
protection. This right is recognized in various international instruments as the Universal Declaration of Human Rights and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights
(ICESCR). It is noteworthy also that this right is provided and disciplined in many constitutions,
such as Brazils 1988 Constitution in its article 6. Devout, initially, to examine the idea of the
state of fundamental rights to be a political model is founded on the guarantee of enforcement of fundamental rights. It is analyzed that the right to food is a fundamental right of self
48
because their fundamental formal and material. Moreover, represents a social right of immediate benefit in the form of legally enforceable and binding precept. This right is indivisibly
linked to human dignity, is inseparable from social justice to require state actors the adoption
of public policies to eradicate hunger and poverty. The research was held to examine the instruments of international law and the constitutions that predict the right to food in establishing the contours needed for a dogmatic emancipation.
Keywords: Fundamental rights. Social rights. Right to food. International protection. Efficacy.
1. Introduo
O tema que ora se pretende investigar parte do pressuposto de que h o direito fundamental alimentao socialmente construdo como consequncia das lutas promovidas pelos
movimentos sociais, como o caso do combate fome evidenciado por um processo dinmico
pela luta de grupos excludos ao conduzirem esfera pblica seus sofrimentos ao exigirem,
portanto, reparao.
O direito fundamental ou humano a uma alimentao adequada est reconhecido em
diversos instrumentos internacionais ao encontrarse previsto originalmente no artigo 25 da
Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH), onde examinado no contexto da promoo do direito a um padro adequado de vida. Este direito reafirmado no artigo 11 do
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC).
O reconhecimento dos direitos fundamentais sociais se manifesta no apenas em documentos internacionais, mas tambm em numerosas constituies. Assim, podemse mencionar, exemplificativamente, no crculo jurdico iberoamericano, os pormenorizados catlogos
de direitos fundamentais sociais nas constituies do Brasil, de Portugal e da Espanha.
As garantias dos direitos fundamentais sociais no se esgotam no plano interno do Estado, seno que transcendem ao plano internacional ou supranacional mediante distintas instituies e mecanismos. Para isso existem o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais das Naes Unidas (PIDESC), acima referido, e seu rgo de monitoramento, o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas (CDESC). Este Comit afirmou que o direito a uma alimentao adequada est inseparavelmente vinculado dignidade
da pessoa humana e indispensvel para o desfrute de outros direitos humanos consagrados
na Carta Internacional de Direitos Humanos. Alm disso, indissocivel da justia social, visto
que requer a adoo de polticas econmicas, ambientais e sociais adequadas nos planos nacional e internacional, orientadas para a erradicao da pobreza tendo em vista o alcance de
todos os direitos humanos por todos.1
Ademais, o tema enseja, indiscutivelmente, forte aproximao com outros direitos fundamentais, como o direito vida e sade ao lanar a premissa de que o direito alimentao
1
49
se converte (ou traduz) em vida e sade. Ento, buscarse perquirir se o direito fundamental
alimentao constitui um direito social de imediata prestao sob a forma de preceito juridicamente obrigatrio e vinculante e se este direito constitui uma posio jurdica autnoma em
relao ao direito vida e sade ou tipicamente decorrente destes. Sustentamos pela posio jurdica autnoma ante sua consagrao institucional nos principais documentos internacionais e nacionais, como o fez a Constituio brasileira com o advento da EC n 64/2010 ao
acrescer mais este direito fundamental em seu catlogo ao allo como preceito juridicamente obrigatrio e vinculante a todos os poderes estatais.
Optouse por escolher o direito fundamental alimentao dentre os diversos direitos
sociais por alguns motivos: primeiro, em razo de que urge garanti-lo, concretiz-lo com a
mxima urgncia, precipuamente no Brasil. Alm disso, por causa dos programas de combate
fome e daqueles dedicados a segurana alimentar da populao ao constiturem temas prioritrios na agenda, nomeadamente, do Estado brasileiro sob amplo debate, pblico e governamental, acerca dos objetivos e critrios imprescindveis para o planejamento e construo
das polticas pblicas para implementlo. Regidos pelo ciclo polticoeleitoral, os debates
variam de intensidade nas diferentes instncias de governo, tendo em vista as demandas provindas das organizaes sociais nacionais e tambm as presses de ordem internacional.
Demarcado o problema e o foco vital deste ensaio em sucintas linhas e alinhavados os
objetivos preliminares, explicitase a estruturao de seu desenvolvimento. Aps a seo introdutria sero traadas, na segunda seo, as qualificaes do chamado Estado de direitos
fundamentais ao destacar a decisiva dimenso social do atual Estado contemporneo; no terceiro segmento, examinarse acerca da ideia de direito social e os aspectos da universalidade, indivisibilidade e interdependncia que o abaliza; na quarta seo, devotarse a elucidar
o direito fundamental alimentao e sua proteo no plano internacional e nas constituies,
bem como se este direito possui autonomia prpria dentre os direitos fundamentais e acerca
do regime de eficcia aplicado a este direito na experincia constitucional brasileira e no mbito do PIDESC.
Em desfecho a este ensaio, sero esboadas as concluses que sintetizaro as ideias expendidas ao longo de toda a investigao, sem a menor pretenso de esgotar o tema.
Feito esse enquadramento, o presente ensaio teve origem na investigao no curso de
aprofundamento conducente ao Doutoramento em Cincias JurdicoPolticas na Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa, no mbito da disciplina regida pela Professora Doutora Maria Joo Estorninho, no ano letivo 2011/2012; compreendemse certas de suas peculiaridades,
mormente sua dimenso, o tratamento sinttico de certos aspectos, porm so compensadas
com amplas incurses na doutrina portuguesa, bem como na brasileira, e pelo recurso a outras
obras de referncia.
Todo o arcabouo cientfico e doutrinrio a ser sistematizado ante a proposta de investigao acadmica consigna-se que ser adotado o mtodo sistmico como mtodo de abordagem do tema, pois em relao ao estudo sobre o direito fundamental alimentao e sua proteo jurdicointernacional ser examinado e elucidado de forma sistmica ao situ-lo dentro
do contexto histrico, poltico, social, jurdicointernacional sob um panorama global estabelecendo conexes entre a realidade factual e as imposies jurdicointernacionais ao abranger diversos preceitos constitucionais, assim como prescries veiculadas em tratados e con-
50
Segundo as palavras do jurista e professor Juarez Freitas, o sistema jurdico deva ser entendido como uma
redeaxiolgica e hierarquizada topicamente de princpios fundamentais, de normas estritas (ou regras) e de valores jurdicos cuja funo a de, evitando ou superando antinomias em sentido amplo, dar cumprimento aos
objetivos justificadores do Estado Democrtico, assim como se encontram consubstanciados, expressa ou implicitamente, na Constituio [e tambm nos tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos nota
nossa]. FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do direito. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 63.
51
BRASIL. Decreto n 6.583, de 29 de setembro de 2008, que promulga o Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa, assinado em Lisboa, em 16 de dezembro de 1990. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Poder
Executivo, Braslia, DF, 30 set. 2008. Seo 1, p. 1.
PORTUGAL. Aviso n 255, de 13 de setembro de 2010. Dirio da Repblica, Poder Executivo, Lisboa, 17 set.
2010. 1 Srie, n 182, p. 4116.
De acordo com a proficiente lio de Jorge Reis Novais, o Estado de Direito pode genericamente definir-se como
sendo um Estado limitado e organizado juridicamente com vistas na garantia dos direitos fundamentais dos cidados. Alm disso, na esteira do pensamento do citado autor, independentemente das diferentes modalidades
de concretizao poltica, o ideal de Estado de Direito prope-se sempre a garantia da segurana, liberdade e
propriedade por meio de: (1) uma marcada separao entre o Estado e a sociedade que permita a esta constituir-se em espao autorregulado onde coexistam e concorram as esferas de autonomia econmicas e morais
dos cidados; (2) uma reduo da atividade do Estado ao mnimo exigido para a garantia da paz social e das
condies objetivas que viabilizem o encontro das autonomias individuais e o livre desenvolvimento da personalidade de cada um; (3) uma transformao progressiva de toda a atividade do Estado em atuao fundada,
organizada e limitada juridicamente e uma concepo jurdica, regulada pelo Direito, das relaes que o Estado
mantm com os cidados. NOVAIS, Jorge Reis. Os princpios constitucionais estruturantes da repblica portuguesa. Coimbra: Coimbra Editora, 2004. p. 2021.
Essa expresso tambm utilizada por Cristina Queiroz na seguinte obra: QUEIROZ, Cristina. O princpio da no
reversibilidade dos direitos fundamentais sociais: princpios dogmticos e prtica jurisprudencial. Coimbra: Coimbra Editora, 2006. p. 88. Nesta pgina citada, a expoente jurista lusitana ensina, com acuidade, que o moderno Estado de Direito democrtico e constitucional constitui um Estado de direitos fundamentais.
52
Cumpre anotar que as Constituies brasileira e portuguesa foram inequvocas na consagrao da dignidade da pessoa humana conforme se l no artigo 1, inciso III, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) e artigo 1 da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 (CRP/1976), para ficar apenas com essas previses textuais. Jorge
Reis Novais adverte que a dignidade da pessoa humana no deve ser entendida segundo um
padro oficial, trata-se de compreend-la de forma pluralista, aberta e tolerante, pois cada um
define seus planos e forma de vida inseridos em sua prpria compreenso de dignidade.10
A ideia de Estado de direitos fundamentais permite perceber a centralidade assumida
pelos direitos fundamentais e mais propriamente pela dignidade da pessoa humana nos
textos constitucionais e na estruturao e atuao estatais; no mais se concebe a Constituio como instrumento normativo voltado primordialmente organizao do poder, mas como
instrumento organizador de um poder que se volta ao reconhecimento e garantia dos direitos
fundamentais.11
Os direitos fundamentais convocam, desde logo, o Estado e as demais entidades pblicas sua garantia e efetivao: todas as entidades pblicas se encontram especialmente vinculadas s normas sobre direitos fundamentais como principais sujeitos passivos das respectivas
vinculaes constitucionais, traduzindose o seu respeito e a sua implementao numa tarefa
fundamental do Estado ou, em termos mais genricos, uma incumbncia jurdica pblica.12
Em magistral lio de Jos Melo Alexandrino, um direito fundamental pode, pois, definir-se como uma situao jurdica das pessoas perante os poderes pblicos consagrada na
Constituio.13
Ainda, de acordo com o jurista supracitado, os direitos fundamentais so necessariamente posies jurdicas: fundamentais, porque define relaes qualificadas do homem e do
Estado, uma vez que esses direitos desenham respostas a necessidades fundamentais e constantes do ser humano quanto s esferas de existncia, da autonomia e do poder; universais,
pois se apresentam atribudos a categorias particulares de pessoas, constituem direitos de
todas as pessoas; permanentes, visto que se apresentam como direitos que no podem ser e
deixar de ser, apenas se extinguindo pela morte do respectivo titular ou por uma deciso de
valor constituinte que suprima o direito14; pessoais, por estarem estritamente ligados pessoa,
10
NOVAIS, Jorge Reis. Os princpios constitucionais estruturantes da repblica portuguesa. Coimbra: Coimbra
Editora, 2004. p. 5659.
11
QUEIROZ, Cristina. O princpio da no reversibilidade dos direitos fundamentais sociais: princpios dogmticos e
prtica jurisprudencial, p. 88; LUO, Antonio Enrique Prez. Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitucin. 9. ed. Madrid: Tecnos, 2005. p. 116119.
12
13
ALEXANDRINO, Jos Melo. Direitos fundamentais: introduo geral. 2. ed. rev. atual. Cascais: Princpia, 2011. p.
23. Ainda segundo percuciente lio do expoente professor da Universidade de Lisboa, Jos Melo Alexandrino,
os direitos humanos no se diferenciam dos direitos fundamentais. Aqueles, os direitos humanos, so direitos
da pessoa humana reconhecidos pelas normas de Direito Internacional em vigor (por normas de costume, de
tratados ou por princpios de Direito Internacional); ao passo que os direitos fundamentais so direitos previstos
na Constituio (podendo estes conceber-se como processo jurdico de institucionalizao daqueles), estando
necessariamente configurados e limitados pela Constituio (sistema de direitos fundamentais). ALEXANDRINO,
Jos Melo. Direitos fundamentais: introduo geral, p. 3637.
14
Aspecto que ousamos divergir do expoente jurista, uma vez que os direitos fundamentais venham a existir no
mundo do Direito j se incorporam ao patrimnio jurdico da humanidade, no sendo possvel serem eliminados
53
16
BITTAR, Eduardo Carlos Bianca. Hermenutica e constituio: a dignidade da pessoa humana como legado
psmodernidade. In: ALMEIDA FILHO, Agassiz; MELGAR, Plnio (Org.). Dignidade da pessoa humana: fundamentos e critrios interpretativos. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 256.
17
Flvia Piovesan aduz que o processo de universalizao dos direitos fundamentais (ou humanos) permitiu a
formao de um sistema internacional de proteo desses direitos. Esse sistema, conforme leciona a referida
autora, integrado por tratados internacionais de proteo que refletem, sobretudo, a conscincia tica contempornea compartilhada pelos Estados ao invocarem o consenso internacional acerca de temas centrais dos
direitos humanos, na busca da salvaguarda de parmetros protetivos mnimos. PIOVESAN, Flvia. Concepo
contempornea de direitos humanos: desafios e perspectivas. In: ROCHA, Joo Carlos de Carvalho; HENRIQUES
FILHO, Tarcsio Humberto Parreiras; CAZETTA, Ubiratan (Coord.). Direitos humanos: desafios humanitrios contemporneos. Belo Horizonte: Del Rey, 2008. p. 6.
18
Impende noticiar que os dois pactos internacionais adotados pela Assembleia Geral das Naes Unidas pela
Resoluo n. 2.200A (XXI Sesso), em 16 de dezembro de 1966, a saber, Pacto Internacional sobre Direitos Ci-
54
Ladeado pelos esforos globais por uma proteo dos direitos fundamentais sociais, h,
tambm, no plano regional, numerosas convenes e declaraes. Digna de salientar a Conveno Americana de Direitos Humanos de 1969, tambm denominada de Pacto de San Jos
da Costa Rica.19 Esta Conveno foi assinada em San Jos, Costa Rica, em 22 de novembro de
1969.20
Segundo Flvia Piovesan, a Conveno Americana no enuncia de forma especfica qualquer direito social, cultural ou econmico, limitando-se a determinar aos Estados que alcancem, progressivamente, a plena realizao desses direitos, mediante a adoo de medidas
legislativas e de outras medidas que se mostrem apropriadas, nos termos do art. 26 da Conveno.21 Posteriormente, em 1988, a Assembleia Geral da Organizao dos Estados Americanos (OEA) adotou um Protocolo Adicional Conveno referente aos direitos sociais, econmicos e culturais Protocolo de San Salvador , que entrou em vigor em 16 de novembro de
1999, no qual numerosos direitos sociais esto normatizados.22
Dos sistemas regionais existentes, o europeu o mais consolidado e amadurecido, exercendo forte influncia sobre os demais os sistemas interamericano e africano.23 O sistema
europeu o que traduz a mais extraordinria experincia de judicializao de direitos humanos por meio da atuao da Corte Europeia, ou seja, o sistema europeu no somente arrola
vis e Polticos (PIDCP) e o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), os quais
foram ambos os textos aprovados pelo Brasil pelo Decreto Legislativo n 226, de 12 de dezembro de 1991, tendo sido o PIDESC assinado em 24 de janeiro de 1992 e entrou em vigor no Brasil em 24 de abril de 1992, sido
promulgado pelo Presidente da Repblica via Decreto n 591, de 6 de julho de 1992. O Estado portugus ratificou o PIDESC a mais tempo pela Lei n 45/1978, de 11 de julho de 1978. Quanto ao Pacto Internacional sobre
Direitos Civis e Polticos (PIDCP), este entrou em vigor no Brasil em 24 de abril de 1992 e promulgado pelo Presidente da Repblica via Decreto n 592, de 6 de julho de 1992. O Estado portugus assinou o PIDCP em 7 de
outubro de 1976 e aprovado para ratificao pela Lei n 29/78, de 12 de Junho de 1978, publicada no Dirio da
Repblica, I Srie A, n 133/78 (retificada mediante aviso de retificao publicado no Dirio da Repblica n
153/78, de 6 de Julho de 1978) e entrou em vigor na ordem jurdica portuguesa em 15 de setembro de 1978.
19
20
PIOVESAN, Flvia. Temas de direitos humanos. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 44.
O Brasil aderiu Conveno em 25 de setembro de 1992 e que foi promulgada pelo Decreto n 678, de 6 de
novembro 1992.
21
PIOVESAN, Flvia. Temas de direitos humanos, p. 46. O art. 26 da Conveno Americana de Direitos Humanos
preceitua: Os EstadosPartes comprometem-se a adotar providncias, tanto no mbito interno como mediante
cooperao internacional, especialmente econmica e tcnica a fim de conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econmicas, sociais e sobre educao, cincia e cultura, constantes da Carta da Organizao dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida
dos recursos disponveis, por via legislativa ou por outros meios apropriados. O artigo foi reproduzido da seguinte obra: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (Org.). Coletnea de Direito Internacional. 8. ed. rev. ampl. e atual.
So Paulo: RT, 2010. p. 1005. (Coleo RT MiniCdigos).
22
O Estado brasileiro aderiu ao Protocolo, nos termos do art. 21 do Protocolo Adicional Conveno Americana
sobre Direitos Humanos em matria de direitos econmicos, sociais e culturais (Protocolo de San Salvador), em
21 de agosto de 1996. Esse documento refora, no mbito do Sistema Interamericano de Direitos Humanos, o
reconhecimento dos direitos humanos de segunda gerao ou dimenso, a saber: direito ao trabalho (art. 6),
direitos sindicais (art. 8), direito previdncia social (art. 9), direito sade (art. 10), direito alimentao
(art. 12), direito educao (art. 13), direito aos benefcios da cultura (art. 14), direitos constituio e proteo da famlia (art. 15), direito da criana (art. 16), direito do idoso (art. 17), proteo dos deficientes (art. 18). O
Protocolo de
San
Salvador pode
ser
consultado
no
seguinte
site
da
internet:
<http://www.fd.uc.pt/igc/enciclopedia/documentos/instrumentos_regionais/america/protocolo_convencao_di
reitos_economicos.pdf>. Acesso em: 10 set. 2010.
23
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e justia internacional: um estudo comparativo dos sistemas regionais
europeu, interamericano e africano. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 63.
55
um catlogo de direitos, mas institui um sistema indito que permite a proteo judicial dos
direitos e liberdades nele previstos.24 Fbio Konder Comparato consigna que a Conveno Europeia de Direitos Humanos foi celebrada em Roma, em 4 de janeiro de 1950, no mbito do
Conselho da Europa, organizao representativa dos Estados da Europa Ocidental, criada em 5
de maio de 1949, a fim de promover a unidade europeia, proteger os direitos humanos e fomentar o progresso econmico e social.25 Em 18 de outubro de 1961, porm, foi celebrada e
adotada, na cidade de Turim, a Carta Social Europeia ao estabelecer e declarar os direitos sociais, econmicos e culturais no constantes na Conveno Europeia de 1950. Esse tratado entrou em vigor em 26 de fevereiro de 1965.26 Registrese que, em 1996, a Carta Social Europeia
foi revisada e consagrou certo nmero de direitos novos em matria social como o direito
dignidade do trabalho, o direito proteo contra a pobreza e a excluso social e o direito
moradia.27
Lanandose o olhar sobre as ordens constitucionais nacionais, reconhece-se, em regra,
tambm uma orientao social, ainda que o quadro opere de modo no uniforme.28 Assim,
podemse mencionar, exemplificativamente, no crculo jurdico iberoamericano, os pormenorizados catlogos de direitos fundamentais sociais nas constituies do Brasil, de Portugal e
da Espanha.
Logo, o reconhecimento internacional dos direitos fundamentais sociais se manifesta
no apenas textualmente nos diversos pactos, tratados, declaraes e convenes universais e
regionais de direitos humanos, mas tambm em numerosas constituies.
O direito social originou-se das questes entre patres e operrios da grande indstria,
da luta operria, da denominada luta de classes. Foi tratado como direito dos trabalhadores,
direito dos operrios ou como legislao social. O direito social aquele que se refere proteo dos indivduos economicamente enfraquecidos ao ter por finalidade o equilbrio social, o
bem comum, o direito satisfao das necessidades vitais do indivduo como membro da coletividade ante um esforo conjunto dos institutos jurdicos para a eficcia e efetividade das
normas consagradoras de direitos fundamentais sociais.
O direito social que no elimina o direito individual, mas antes completa o seu mbito
de ao, no est situado fora nem contra o Estado. Nesse sentido, Celso Antnio Bandeira de
Mello, em lapidar magistrio, aponta a relevncia e consagrao dos direitos sociais, nestas
palavras:
24
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 6. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva,
2008. p. 269270.
25
26
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos, p. 268269. O catlogo de direitos da
Conveno Europeia compreende fundamentalmente direitos civis e polticos ao expressar os valores dominantes e consensuais da Europa Ocidental.
27
28
NEUNER, Jrg. Os direitos humanos sociais. Revista Direito Pblico, Porto Alegre, n. 26, p. 21, mar./abr. 2009.
56
Antonio Enrique Prez Luo assinala que o nascimento e paulatino reconhecimento dos
direitos sociais, na atualidade, no devem ser interpretados como uma negao dos direitos
individuais (civis e polticos), seno como um fator decisivo para redimensionar seu alcance,
visto que estes no podem ser concebidos como um atributo do homem isolado que objetiva
interesses individuais e egostas, mas como um conjunto de faculdades do homem ao desenvolver sua existncia na esfera comunitria e conforme as exigncias do viver social.30 Nesse
sentido, para o expoente jurista espanhol, os direitos individuais s podem ter justificao se
relacionados comunidade ou aos efeitos da vida social, isto , como direitos sociais,
econmicos e culturais, os quais devem ser promovidos e protegidos com o fim de afirmar a
29
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Eficcia das normas constitucionais sobre justia social. Revista de Direito
Pblico, So Paulo, n. 5758, p. 235, 1981. Grifos no original.
30
LUO, Antonio Enrique Prez. Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitucin, p. 86.
57
dimenso social da pessoa humana, dotada de valores autnomos, porm ligada de modo
inseparvel comunidade onde desenvolve sua existncia.31
Andr de Carvalho Ramos, na mesma linha de raciocnio expendida pelo autor espanhol
acima referido, sustenta que os direitos sociais asseguram as condies para o exerccio dos
direitos liberais (civis e polticos) e que, em razo disso, a responsabilidade internacional do
Estado por violao dos direitos sociais deve expor as omisses e fraquezas deste mesmo Estado e obrig-lo a executar as polticas pblicas necessrias correta concretizao destes
direitos.32
Jos Ledur leciona que os direitos, de segunda dimenso, surgiram para conferir vitalidade aos direitos de primeira dimenso.33 Segundo ele, os direitos de primeira e segunda dimenso so direitos compatveis e complementares que se necessitam reciprocamente para
terem pretenso de efetividade ao se exigir, portanto, atuao complementar e no excludente.34
Do expendido, perfilhase a concepo contempornea de direitos fundamentais ao
abrangerem os civis e polticos (de cunho liberal) e os direitos sociais, econmicos e culturais
em que ambos os grupos desses direitos devem ser concebidos como unidade indivisvel, interdependente e interrelacionada, na qual os valores da igualdade e liberdade se conjugam e
se completam.35
Considerando-se inadequada a viso dicotmica, pretende-se registrar a necessidade de
um tratamento sistmico dos direitos fundamentais, seja na Constituio portuguesa, seja na
Constituio brasileira, e, alm disso, apontar algumas de suas consequncias para os direitos
sociais, partindo-se da existncia de uma unidade de sentido jurdicoconstitucionalmente
fundada quanto aos direitos fundamentais.36
31
LUO, Antonio Enrique Prez. Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitucin, p. 90.
32
RAMOS, Andr de Carvalho. Teoria geral dos direitos humanos na ordem internacional. Rio de Janeiro: Renovar,
2005. p. 235.
33
LEDUR, Jos Felipe. A realizao do direito ao trabalho. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. p. 163.
O autor esclarece, por exemplo, acerca da utilidade de algum possuir o direito de expresso se no rene condies, oriundas do acesso educao bsica, para se expressar, e viceversa. Pode-se observar que as duas categorias de direitos formam vias de mo dupla.
34
35
Nesse mesmo sentido o pensamento de Flvia Piovesan. PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos, globalizao
econmica e integrao regional. In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo da. (Coord.). Estudos de Direito Constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 618. Carlos Weis adota,
tambm, a compreenso de que todos direitos humanos so indivisveis, interdependentes e inter
relacionados. WEIS, Carlos. Direitos humanos contemporneos. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 117121.
36
As ideias expendidas fundamentam-se, sem que se adira a todas as afirmaes, nas concepes do expoente
jurista lusitano Jos Carlos Vieira de Andrade. ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na
Constituio portuguesa de 1976, p. 105111. O autor aduz na pgina 110: [...] Os direitos fundamentais no
tm sentido nem valem apenas pela vontade (pelo poder) que historicamente os impe. O conjunto de direitos
fundamentais significativo e desvendvel porque referido a um critrio de valor; os direitos fundamentais
so obrigatrios juridicamente porque so explicitaes do princpio da dignidade da pessoa humana, que lhes
d fundamento. que a unidade dos direitos fundamentais, como a unidade da ordem jurdica em geral, h de
ser uma unidade axiolgica, material, que funde e legitime o seu contedo normativo. neste sentido que se
58
Esta unidade axiolgiconormativa no se reconduz a uma ordem de valores caracterizada por uma hierarquia absoluta, abstrata e fechada; diversamente, concebe-se o sistema dos
direitos fundamentais subsistema do sistema constitucional como pluralista e aberto, correspondente a uma ordem cultural positiva e histrica guiada pela dignidade da pessoa humana.37
Ao considerar a Constituio como conjunto normativo superior da ordem jurdica, tomam-se as normas constitucionais como formalmente situadas na mesma posio hierrquica,
o que reforado pela necessidade de unidade da Constituio.
A aceitabilidade da concepo sistmica dos direitos fundamentais torna impossvel de
efetivamente traar uma linha divisria entre os direitos de liberdade e os direitos sociais.
Paulo Bonavides perfilha a compreenso sistmica e integral entre os direitos de primeira dimenso (direitos individuais) e direitos de segunda dimenso (direitos sociais) no existindo, pois, hierarquia entre eles. O autor, com destreza doutrinal, leciona que
[...] no h distino de grau nem de valor entre os direitos sociais e
os direitos individuais. No que tange liberdade, ambas as modalidades so elementos de um bem maior j referido, sem o qual tampouco se torna efetiva a proteo constitucional: a dignidade da pessoa humana. Estamos, aqui, em presena do mais alto valor incorporado Constituio como frmula universal de um novo Estado Social
de Direito. por essa tica a dignidade da pessoa humana que se
guia a diligncia interpretativa das presentes reflexes. Garantias sociais so, no melhor sentido, garantias individuais, garantias do indivduo em sua projeo moral de ente representativo do gnero humano, compndio da personalidade, onde se congregam os componentes ticos superiores mediante os quais a razo qualifica o homem nos distritos da liberdade, traando-lhe uma circunferncia de
livre-arbtrio que o espao de sua vivncia existencial.38
NETTO, Lusa Cristina Pinto. O princpio da proibio de retrocesso social. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2010. p. 55.
38
59
sos direitos fundamentais , uma vez que impe deveres ao Estado que no se esgotam em
omisses, estendem-se exigncia de prestaes positivas, atuao conformadora do Estado
na perseguio de condies materiais concretas.39
Pode-se dizer que, alm de a dignidade da pessoa humana conferir fundamentalidade
aos direitos sociais (de 2 dimenso), exigindo que compartilhem com os direitos de liberdade
ou individuais (de 1 dimenso) desta fundamentalidade, deixa transparecer que os direitos de
liberdade, no raras vezes, no lograriam qualquer efetividade ou realizao sem os direitos
sociais, o que vem reforar a indivisibilidade dos direitos fundamentais, ou seja, entre direitos
de liberdade e direitos sociais.
So indivisveis, pois todos os direitos fundamentais devem ter a mesma proteo jurdica, visto que so essenciais para uma vida digna. Todos possuem uma composio uniforme ao
reconhecer que o direito protegido apresenta uma unidade incindvel em si, no pode ser decomposto, separado.
So interdependentes, pois todos os direitos fundamentais esto conexos entre si por
uma recproca dependncia. Um direito no alcana a eficcia plena sem a realizao simultnea de alguns ou de todos os outros direitos fundamentais. Essa caracterstica no distingue
direitos civis e polticos com os direitos sociais, econmicos e culturais, uma vez que a realizao de um direito fundamental especfico pode depender (como geralmente ocorre) da promoo e concretizao de outros direitos fundamentais.40
So interrelacionados e complementares de modo que o grupo de direitos fundamentais civis e polticos s pode ter justificao se relacionados com os direitos fundamentais sociais. Para que se tenha uma sociedade efetivamente livre ou que se tenha viabilizado o exerccio de suas liberdades fundamentais, necessrio assegurar o pleno desenvolvimento da personalidade humana por meio, por exemplo, de o Estado fornecer sade, educao, moradia
etc. Apenas com o reconhecimento integral de todos os direitos fundamentais torna possvel
assegurar a existncia real de cada um deles, j que sem a efetividade do desfrute dos direitos
fundamentais sociais os direitos fundamentais liberais (civis e polticos) se reduzem a meras
categorias formais.41
Sem negar as diferenas entre direitos de liberdade e direitos sociais, urge compreendlos sistematicamente, unidos pela dignidade da pessoa humana, que torna irrecusvel a afir-
39
NOVAIS, Jorge Reis. Os princpios constitucionais estruturantes da repblica portuguesa, p. 5253, 6468; No
mesmo sentido: ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituio portuguesa de 1976,
p. 9798.
40
41
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos, globalizao econmica e integrao regional, p. 618. A concepo contempornea de direitos humanos caracteriza-se pelos processos de universalizao e internacionalizao destes
direitos, compreendidos sob a tica da indivisibilidade, interdependncia e interrelao. Ressalte-se que a Declarao e Programa de Ao de Viena da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos de 1993 reitera a concepo da Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948 quando, em seu 5, afirma: Todos os direitos
humanos so universais, interdependentes e interrelacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e equitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase.
60
mao de que tambm os direitos sociais so direitos fundamentais42 e, assim, devem ser retirados da deliberao da maioria parlamentar, devem ficar ao largo das presses momentneas; sua fundamentalidade traduz-se exatamente na sua imposio para os poderes estatais.43
Dimitri Dimoulis e Leonardo Martins pontificam que os chamados direitos sociais ou direitos a prestaes encontram-se na categoria dos direitos de status positivus, porquanto
permitem ao indivduo exigir determinada atuao do Estado no intuito de melhorar as condies de vida ao assegurar os pressupostos materiais necessrios para o exerccio da liberdade,
incluindo as liberdades de status negativus (trata-se de direitos que permitem aos indivduos
resistir a uma possvel atuao do Estado).44 Segundo eles, o termo direitos sociais se justifica
porque seu escopo a melhoria de vida de extensas categorias da populao mediante polticas pblicas e medidas concretas de poltica social.45 E arrematam ao indicar que os direitos
sociais so considerados direitos fundamentais, visto que todos os direitos garantidos na Constituio brasileira so considerados fundamentais, mesmo quando seu alcance e relevncia
social forem bastante limitados. Ressaltam, enfim, que o termo direito fundamental de
sentido idntico do termo direito que possui fora jurdica constitucional.46
Os direitos sociais indicados na Constituio brasileira de 1988, por exemplo, no excluem outros, os quais se agregam ao ordenamento ptrio, seja pela via legislativa ordinria, seja
por fora da adoo de tratados internacionais. H que destacar sua abertura, visto que no
so numerus clausus. o que se depreende do prprio caput do artigo 7, o qual declara no
estarem excludos outros direitos sociais que visem melhoria da condio social dos trabalhadores.47
Por sua vez, tambm no se poderia versar acerca de direitos sociais fundamentais sem
os relacionar com a passagem do Estado Liberal, consagrado pela dico francesa laissez-faire,
laissez-passer, para o Estado de Bem-Estar Social, da mesma forma conhecida como Welfare
State.
42
Ingo Wolfgang Sarlet firma posio no sentido de que no mbito do sistema de direito constitucional positivo
brasileiro todos os direitos, tenham sido expressa ou implicitamente positivados, estejam sediados no Ttulo II
da Constituio Federal (Dos Direitos e Garantias Fundamentais) estejam localizados em outras partes do texto
constitucional ou nos tratados internacionais regularmente firmados e incorporados pelo Brasil, todos eles so
direitos fundamentais. SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais como direitos fundamentais: seu contedo,
eficcia e efetividade no atual marco jurdicoconstitucional brasileiro. In: LEITE, George Salomo; SARLET, Ingo
Wolfgang (Coord.). Direitos fundamentais e Estado constitucional: estudos em homenagem a J. J. Gomes Canotilho. So Paulo: RT; Coimbra: Coimbra Editora, 2009. p. 223. No mesmo sentido, Cristina Queiroz ensina que os
direitos sociais configuram-se como direitos fundamentais reconhecidos por normas de estalo constitucional.
Para ela, devem ser igualmente constitudos como posies jurdicas jusfundamentais, isto , como direitos subjetivos. QUEIROZ, Cristina. O princpio da no reversibilidade dos direitos fundamentais sociais: princpios dogmticos e prtica jurisprudencial. Coimbra: Coimbra Editora, 2006. p. 16, 90.
43
NOVAIS, Jorge Reis. Direitos fundamentais: trunfos contra a maioria. Coimbra: Coimbra Editora, 2006. p. 17.
44
DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. So Paulo: RT, 2007. p. 67.
45
DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais, p. 67.
46
DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais, p. 54, 67.
47
Nesse sentido, veja-se: TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional. 3. ed. rev. e atual. So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 713714.
61
Segundo Ingo Wolfgang Sarlet, nesse panorama que se verificar que, sem dvida, os
direitos sociais surgem como direitos fundamentais em face dos reclamos que se fizeram presentes em dada poca, em dado momento, em especial devido ao impacto da industrializao
e aos graves problemas sociais e econmicos que a acompanharam, s doutrinas socialistas e
constatao de que a consagrao formal de liberdade e igualdade no propiciava a garantia
do seu efetivo gozo que acabaram, j no decorrer do sculo XIX, gerando amplos movimentos
reivindicatrios (como direitos trabalhistas e direitos seguridade social, cuja proteo jurdica
se reclama), assim como o reconhecimento progressivo de direitos, atribuindo ao Estado comportamento ativo na realizao da justia social.48
Os direitos sociais, todos eles, independentemente da forma de sua manifestao como
prestao, tm por finalidade a criao e a garantia de uma igualdade entre os indivduos e,
por isso, de uma liberdade material (e no somente formal). So direitos que buscam, pois, a
justia social.49
Assim, o vocbulo direitos sociais utilizado comumente para significar a tutela de
bens jurdicos que visam ao alcance da justia social.50
48
49
CARVALHO, Osvaldo Ferreira de. Segurana jurdica e a eficcia dos direitos sociais fundamentais. Curitiba:
Juru, 2011. p. 189.
50
Paulo Bonavides sustenta o seguinte: [...] A observncia, a prtica e a defesa dos direitos sociais, a sua inviolvel contextura formal, premissa indeclinvel de uma construo material slida desses direitos, formam hoje o
pressuposto mais importante com que fazer eficaz a dignidade da pessoa humana nos quadros de uma organizao democrtica da Sociedade e do Poder. [...] Sem a concretizao dos direitos sociais no se poder alcanar jamais a Sociedade livre, justa e solidria, contemplada constitucionalmente como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (art. 3). O mesmo tem pertinncia com respeito reduo das desigualdades sociais, que , ao mesmo passo, um princpio da ordem econmica e um dos objetivos fundamentais de nosso ordenamento republicano, qual consta respectivamente no art. 170, VII, e do sobredito art. 3 .
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, p. 642.
51
Conforme profcua lio de Ingo Wolfgang Sarlet, o qualificativo social no est exclusivamente vinculado a uma
atuao positiva do Estado na promoo e na garantia de proteo e segurana social, como instrumento de
compensao de desigualdades fticas manifestas e modo de assegurar um patamar pelo menos mnimo para
uma vida digna, porm, tambm, so direitos sociais que asseguram e protegem um espao de liberdade ou
mesmo dizem com a proteo de determinados segmentos da sociedade, em razo da sua maior vulnerabilidade perante o poder estatal, mas acima de tudo social e econmico. SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais
como direitos fundamentais: seu contedo, eficcia e efetividade no atual marco jurdicoconstitucional brasileiro. In: LEITE, George Salomo; SARLET, Ingo Wolfgang (Coord.). Direitos fundamentais e Estado constitucional:
estudos em homenagem a J. J. Gomes Canotilho. So Paulo: RT; Coimbra: Coimbra Editora, 2009. p. 220.
62
tes necessidades do indivduo. So direitos de crdito porque, por meio deles, o ser humano,
passa a ser credor das prestaes sociais estatais.52
Nesse diapaso, o direito fundamental alimentao deve ser percebido no apenas
como uma responsabilidade local ou regional, mas deve transpor esses limites ao abranger
uma responsabilidade internacional, sobretudo porque se trata de um direito de alcance universal. Com a globalizao, os impactos nefastos decorrentes da no realizao desse direito
no se circunscreve ao plano nacional, mas se irradiam por todos os continentes. Nesse diapaso, a responsabilidade pelo direito fundamental alimentao sobressai em vrios instrumentos internacionais de proteo dos direitos fundamentais, de mbito global e regional,53
fruto da internacionalizao destes direitos.
O direito alimentao constitui um direito fundamental bsico, estabelecido e consagrado em vrios documentos internacionais tais como declaraes, pactos e convenes ao
adotarem a premissa de que todos os direitos fundamentais so universais, indivisveis, interdependentes e interrelacionados, cuja validade perene, sendo a intransponibilidade, um
requisito essencial. Em razo da indivisibilidade dos direitos fundamentais, Flvia Piovesan
afirma que no h direitos fundamentais sem que os direitos econmicos, sociais e culturais
estejam garantidos e que, por isso, devem ser reivindicados como direitos, e no como caridade, generosidade ou compaixo.54 Ainda, conforme esclio da mencionada autora, fundamenta seu pensamento no sentido de que:
LAFER, Celso. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. So
Paulo: Companhia das Letras, 1988. p. 127.
53
54
PIOVESAN, Flvia. Proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais e do direito alimentao adequada:
mecanismos nacionais e internacionais. In: PIOVESAN, Flvia; CONTI, Irio Luiz (Coord.). Direito humano alimentao adequada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 2526.
63
A consagrao e o reconhecimento internacional de um direito fundamental alimentao encontrase assinalado na Declarao Universal dos Direitos Humanos, que marco da
criao do Direito Internacional dos Direitos Humanos.56 Ela versou sobre o direito alimentao de forma mais ampla e o tratou como integrante do direito a um padro de vida que pudesse assegurar sade e bemestar.57
Seja por fixar a ideia de que os direitos humanos so universais, decorrentes da dignidade da pessoa humana e no derivados das peculiaridades sociais e culturais de determinada
sociedade, seja por incluir em seu elenco no s direitos civis e polticos, mas tambm sociais,
econmicos e culturais, a Declarao Universal de 1948 demarca a concepo contempornea
dos direitos humanos.
A Declarao Universal de Direitos Humanos tem sido concebida como interpretao autorizada da expresso direitos humanos e liberdades fundamentais, constante da Carta das
Naes Unidas, apresentando, por esse motivo, fora jurdica vinculante, embora seja somente
uma recomendao das Naes Unidas, adotada sob a forma de resoluo de sua Assembleia
Geral, que consubstancia uma tica universal em relao conduta dos Estados no que tange
proteo internacional dos direitos humanos. Os Estados-membros das Naes Unidas (atualmente so 193)58 tm, assim, a obrigao de promover o respeito e a observncia universal
dos direitos proclamados pela Declarao. Nesse sentido estabelece o art. 28 da Declarao
55
PIOVESAN, Flvia. Proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais e do direito alimentao adequada:
mecanismos nacionais e internacionais, p. 26.
56
A aprovao pela Assembleia Geral das Naes Unidas da Declarao Universal de Direitos humanos pela Resoluo 217A (III), em 10 de dezembro de 1948, constitui o principal feito no desenvolvimento da ideia contempornea de direitos humanos (ou fundamentais), bem como a Conveno Internacional sobre a preveno e
punio do crime de genocdio aprovada um dia antes, tambm no quadro da ONU; logo, ambas formam os
marcos inaugurais da nova fase histrica dos direitos humanos que se encontra em pleno desenvolvimento.
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 6. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva,
2008. p. 57. O texto da Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH) pode ser visto em:
<http://www.unhchr.ch/udhr/lang/por.htm>.
57
Artigo 22. Todo ser humano, como membro da sociedade, tem direito segurana social e realizao, pelo
esforo nacional, pela cooperao internacional e de acordo com a organizao e recursos de cada Estado, dos
direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade. O artigo 25 traz o seguinte reforo: 1. Todo ser humano tem direito a um padro de vida capaz de
assegurar a si e a sua famlia sade e bemestar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos
e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia fora de seu controle. 2. A maternidade e a infncia
tm direito a cuidados e assistncia especiais. Todas as crianas nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozaro
da mesma proteo social. A Declarao Universal dos Direitos Humanos foi adotada e proclamada pela resoluo 217A (III) da Assembleia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948. Disponvel em:
<http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Pages/UDHRIndex.aspx>. Acesso em: 25 abr. 2012.
58
Informao haurida do site da ONU. Disponvel em: <http://www.un.org/en/>. Acesso em: 22 jul. 2012.
64
que todos tm direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades sejam plenamente realizados.59
A necessidade de explicitar com maior preciso e detalhamento os direitos constantes
na Declarao Universal dos Direitos Humanos ao tornar seus dispositivos em previses juridicamente vinculantes e obrigatrios, a Assembleia Geral das Naes Unidas aprovou, em 1966,
nomeadamente, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (PIDCP) e o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), ambos conhecidos como Pactos
de Nova York.60 Nesse momento, o direito alimentao tornouse pauta especfica do PIDESC que determinou o seguinte:
ARTIGO 11
1. Os Estadospartes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a nvel de vida adequado para si prprio e sua famlia, inclusive alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como
a uma melhoria contnua de suas condies de vida. Os Estados Partes tomaro medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse
direito, reconhecendo, nesse sentido, a importncia essencial da cooperao internacional fundada no livre consentimento.
2. Os Estadospartes do presente Pacto, reconhecendo o direito
fundamental de toda pessoa de estar protegida contra a fome, adotaro, individualmente e mediante cooperao internacional, as medidas, inclusive programas concretos, que se faam necessrias para:
a) Melhorar os mtodos de produo, conservao e distribuio de
gneros alimentcios pela plena utilizao dos conhecimentos tcnicos e cientficos, pela difuso de princpios de educao nutricional e
pelo aperfeioamento ou reforma dos regimes agrrios, de maneira
que se assegurem a explorao e a utilizao mais eficazes dos recursos naturais;
b) Assegurar uma repartio equitativa dos recursos alimentcios
mundiais em relao s necessidades, levando-se em conta os pro-
59
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o Direito Constitucional Internacional. 7. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 137138. No mesmo sentido: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de Direito Internacional
Pblico. 2. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: RT, 2007. p. 714. Valerio Mazzuoli, na pgina referenciada, leciona
que a Declarao Universal, por ser a manifestao das regras costumeiras universalmente reconhecidas em relao aos direitos humanos, integra as normas de jus cogens internacional, em relao s quais nenhuma derrogao permitida, a no ser por norma de jus cogens posterior da mesma natureza, por deterem uma fora anterior a todo o direito positivo. A Declarao Universal de 1948 uma extenso da Carta da ONU (notadamente
dos seus artigos 55 e 56), visto que a integra, sendo obrigatria para os Estados-membros da ONU tornar suas
leis internas compatveis com as disposies da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948.
60
Conforme ltima atualizao no portal da Naes Unidas (United Nations Treaty Collection), em janeiro de
2012, o PIDCP compreendia 167 Estadospartes, enquanto o PIDESC abrangia 160 Estadospartes. Acerca do
status de cada tratado, conveno ou pacto firmado no mbito do sistema global de proteo dos direitos humanos, nomeadamente, quanto entrada em vigor, o rol dos Estadospartes e aqueles que apresentaram reservas poder ser consultado no site <http://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=4&subid=A&lang=en>.
65
O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (CDESC)61 das Naes Unidas, responsvel por monitorar e dar cumprimento ao PIDESC, em seu Comentrio Geral de n 12,62 de
12 de maio de 1999 (em sua vigsima sesso), discorreu sobre o direito a uma alimentao
adequada, tema disciplinado no artigo 11 do PIDESC, dandolhe os contornos conceituais e
estabelendo os meios para a sua realizao e fruio. O Comit trata do contedo essencial do
direito alimentao adequada ao fornecer elementos que incorporem a ideia de adequao e
sustentabilidade do acesso e da disponibilidade de alimento, e, por essa razo, estabelece que
direito humano alimentao adequada de importncia crucial para a fruio de todos os
direitos.
Alm disso, o Comit reala as obrigaes dos Estados de adotar aes concretas para
que se alcance a total realizao do direito fundamental alimentao. Estas obrigaes, no
mbito dos direitos econmicos, sociais e culturais, nomeadamente o acesso ao direito fundamental alimentao, compreendem a obrigao de respeitar, que obsta que os Estados
bloqueiem ou impeam esse acesso; obrigao de proteger, ao caber aos Estados que evitem
que empresas ou indivduos possam privar outros indivduos de seu acesso alimentao adequada; a obrigao de realizar, efetivar (satisfazer) ao requerer dos Estados a adoo de medidas destinadas realizao do direito fundamental alimentao.
Ainda, especificamente quanto ao direito fundamental alimentao, o Comit, em seu
Comentrio Geral n 12, afirma que esse direito indivisivelmente vinculado dignidade inerente pessoa humana e indispensvel para a realizao de outros direitos humanos consagrados na Carta Internacional de Direitos Humanos. Ele tambm inseparvel da justia social,
requerendo a adoo de polticas econmicas, ambientais e sociais, tanto no mbito nacional
como internacional, orientadas para a erradicao da pobreza e a realizao de todos os direitos humanos para todos.
O direito alimentao deve ser compreendido, na esteira do pensamento de Flvio
Valente, como o acesso de todos os seres humanos [] aos recursos e aos meios para produzir ou adquirir alimentos seguros e saudveis que possibilitem uma alimentao de acordo com
os hbitos e prticas alimentares de sua cultura, de sua regio e de sua origem tnica.63
A formulao de um direito fundamental alimentao deve hoje ser vista e desenvolvida de forma inseparvel com o direito humano nutrio,64 visto que o alimento s adquire
61
O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (CDESC) o rgo que supervisiona o cumprimento do
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) por meio da elaborao de relatrios ou
pareceres com concluses e recomendaes para os Estados. No est previsto no Pacto, seno que foi criado
pela Resoluo 1985/17, de 28 de Maio de 1985, do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) das Naes Unidas
para o desempenho das funes apresentadas na parte IV do Pacto (artigos 16 a 25).
62
Os comentrios gerais adotados por rgos de tratado da ONU possuem o condo de harmonizar o desenvolvimento da legislao de direitos humanos.
63
VALENTE, Flvio Luiz Schieck. Direito humano alimentao: desafios e conquistas. So Paulo: Cortez, 2002. p.
38.
64
66
uma verdadeira dimenso humana quando o ser humano se encontra bem nutrido, saudvel,
digno e cidado.65
com esses parmetros que o Comit, em seu Comentrio Geral n 12, sobretudo ao interpretar o artigo 11, pargrafos 1 e 2 do PIDESC, apresenta o contedo normativo da ideia
de um direito fundamental alimentao ao afirmar que este somente ser alcanado quando todos os homens, mulheres e crianas, sozinhos ou em companhia com outros, tm acesso
fsico e econmico, ininterruptamente, alimentao adequada ou aos meios para sua obteno. Impende destacar que o significado de alimentao adequada referese no apenas s
calorias, protenas e outros nutrientes, mas, tambm, s condies sociais, econmicas, culturais, climticas e ecolgicas.
Um organismo internacional de inegvel importncia a Organizao das Naes Unidas
para Agricultura e Alimentao (Food and Agriculture Organization of the United Nations
FAO). Criada em 16 de outubro de 1945, a FAO atua como um frum neutro, onde todos os
pases, desenvolvidos e em desenvolvimento, se renem em igualdade para negociar acordos,
debater polticas e impulsionar iniciativas estratgicas. Atualmente a FAO tem 191 pases
membros, mais a Comunidade Europeia. A rede mundial compreende cinco oficinas regionais e
78 escritrios nacionais. Como agncia especializada das Naes Unidas, ela trabalha no combate fome e pobreza, promove o desenvolvimento agrcola, a melhoria da nutrio, a busca
da segurana alimentar e o acesso de todas as pessoas, em todos os momentos, aos alimentos
necessrios para uma vida saudvel. Refora a agricultura e o desenvolvimento sustentvel,
como estratgia a longo prazo, para aumentar a produo e o acesso de todos aos alimentos,
ao mesmo tempo em que preserva os recursos naturais.
O ano de 1996, com a realizao da primeira Cpula Mundial sobre a Alimentao presidida pela FAO, na cidade de Roma, constituiu o marco mundial com a preocupao da segurana alimentar no mundo. Estiveram presentes representantes de 185 pases mais a Comunidade Europeia que se reuniram para discutir a fome do mundo e, num ato protocolar, comprometeram-se a erradicar a fome de todos os pases, tendo como objetivo imediato o de reduzir pela metade, at 2015, o atual nmero de pessoas desnutridas. Ficava ento instalada a
Declarao de Roma sobre Segurana Alimentar. As razes intrnsecas desse ato foram motivadas pela situao intolervel, quando 800 milhes de pessoas no tinham alimento suficiente
para satisfazer suas necessidades nutricionais bsicas. Reafirmaram o direito alimentao
adequada e o direito bsico de todos estarem livres da fome. A realizao e a implementao
do direito alimentao adequada deve ser objeto central de todos os Estados e de outros
atores, a fim de erradicar a fome e a desnutrio.66
65
VALENTE, Flvio Luiz Schieck. Fome, desnutrio e cidadania: incluso social e direitos humanos . Sade e Sociedade, So Paulo, v. 12, n. 1, p. 54, jun. 2003. Segundo este autor, na pgina indicada, a realizao do direito fundamental alimentao adequada depende de muito mais do que a simples disponibilidade de alimentos,
mesmo que saudveis. Depende do respeito a prticas e hbitos alimentares, do estado de sade das pessoas,
da prestao de cuidados especiais a grupos humanos social e biologicamente vulnerveis (crianas, gestantes,
idosos, portadores de necessidades especiais, entre outros) e de estar inserido em um processo de construo
da capacidade de todo ser humano de alimentar e nutrir a si prprio e sua famlia, com dignidade, a partir do
seu trabalho no campo ou na cidade. Esta conceituao mostra a indivisibilidade e interrelao entre o direito
fundamental alimentao adequada e nutrio e o direito fundamental sade.
66
MANIGLIA, Elisabete. As interfaces do direito agrrio e dos direitos humanos e a segurana alimentar. So Paulo: Cultura Acadmica, 2009. p. 125.
67
O direito alimentao est estreitamente ligado ideia de segurana alimentar. A segurana alimentar era outrora compreendida como uma poltica de armazenamento estratgico e de oferta segura e adequada de alimentos, e no como um direito de todo ser humano a
ter acesso a uma alimentao saudvel. O enfoque estava no alimento, e no no ser humano.
Com o aumento da produo de alimentos, nos fins da dcada de 1970, o mundo despertou
para a realidade e passou a encarar a situao da fome e desnutrio como um problema realmente de acesso e no de produo. O aumento da populao deixou de ser preocupante, j
que havia meios de produzir ante os avanos tecnolgicos constantes.67
J em 1983, a FAO apresentou um novo conceito de segurana alimentar ao se basear
em trs objetivos: (a) oferta adequada de alimentos; (b) estabilidade da oferta e dos mercados
de alimentos; (c) segurana no acesso aos alimentos ofertados. A partir de 1990, j com a
questo da sustentabilidade em discusso simultnea com o meio ambiente, mais uma modificao foi feita ao significado de segurana alimentar. Englobaram-se ao seu contedo: (a) noes de alimento seguro; (b) qualidade do alimento; (c) balanceamento da dieta; (d) informao sobre os alimentos; (e) opes de hbitos alimentares em modos de vida.68
Consignase que na Declarao de Roma sobre a Segurana Alimentar Mundial e o Plano de ao da Cpula Mundial da Alimentao, em 1996, os Chefes de Estado e de Governo ou
com os seus respectivos representantes reafirmaram o direito de todos a terem acesso a alimentos seguros e nutritivos em consonncia com o direito a uma alimentao adequada e
com o direito fundamental de todos a no sofrer de fome. Alm disso, comprometeram-se
com vontade poltica a atingir uma segurana alimentar para todos, bem como a realizao de
um esforo permanente para erradicar a fome em todos os pases.
Afirmaram, ainda, o compromisso de se empenharem ao levar a cabo o Plano de Ao
da Cpula Mundial da Alimentao (1996) que, no seu primeiro pargrafo, delinea o sentido de
segurana alimentar, in verbis: [] Existe segurana alimentar quando as pessoas tm, a todo
o momento, acesso fsico e econmico a alimentos seguros, nutritivos e suficientes para satisfazer as suas necessidades dietticas69 e preferncias alimentares, a fim de levarem uma vida
saudvel e ativa.70 Posteriormente a esse perodo, a segurana alimentar passou a ser entendida como um direito fundamental bsico alimentao e nutrio.
evidente que o alcance de um bom estado nutricional no depende somente da segurana alimentar, mas tambm do acesso a outras condies para uma vida saudvel como
67
MANIGLIA, Elisabete. As interfaces do direito agrrio e dos direitos humanos e a segurana alimentar, p. 126.
68
MANIGLIA, Elisabete. As interfaces do direito agrrio e dos direitos humanos e a segurana alimentar, p. 126.
69
Conforme Comentrio Geral n 12, do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (CDESC), por necessidades dietticas entende-se que a dieta, como um todo, deva conter uma mistura de nutrientes necessrios
para o crescimento fsico e mental, desenvolvimento e manuteno, e atividade fsica, que estejam de acordo
com as necessidades fisiolgicas humanas em todas as etapas do ciclo de vida, e de acordo com o gnero e a
ocupao. possvel que medidas precisem ser tomadas para manter, adaptar ou fortalecer a diversidade diettica e os padres de consumo e administrao dos alimentos, o que inclui a amamentao, ao mesmo tempo
em que se assegura que mudanas na disponibilidade e acessibilidade aos alimentos pelo menos no afetem
negativamente a composio da dieta e o consumo.
70
FAO. Declarao de Roma sobre Segurana Alimentar Mundial e Plano de Ao da Cpula Mundial da Alimentao. Roma, 1996. Disponvel em: <http://www.fao.org/DOCREP/003/W3613P/W3613P00.HTM#Note1>. Acesso
em: 8 jan. 2012.
68
moradia, abastecimento e acesso de gua potvel, condies sanitrias, acesso aos servios de
sade, educao etc.
A Cpula Mundial da Alimentao sobre Segurana Alimentar, ou a Cpula da Fome
realizada em novembro de 2009, adotou a declarao (Declarao da Cpula Mundial sobre
Segurana Alimentar 2009) renovando o compromisso feito na Cpula Mundial da Alimentao de 1996 de erradicar a fome de forma sustentvel da face da terra. A Declarao tambm
menciona a necessidade de um aumento no fundo para agricultura nacional e internacional,
novos investimentos no setor rural, melhoria da administrao das questes globais em parceria com os atores interessados dos setores pblico e privado, e maior ao para enfrentar a
ameaa que a mudana climtica representa para a segurana alimentar.
No Brasil, a partir da realizao da 1 Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio
(1986)71 e das Conferncias Nacionais de Segurana Alimentar e Nutricional (II CNSAN 2004 e
III CNSAN 2007),72 fortaleceu-se o princpio da alimentao como um direito de cidadania, no
horizonte dos desdobramentos especficos da Constituio brasileira de 1988. Um marco importante na legislao brasileira foi a sano da lei que instituiu a renda bsica de cidadania
(Lei n 10.835/2004). Outro passo significativo foi a sano da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN) Lei n 11.346/2006, de 15 de setembro de 2006 , que incorpora os princpios dos instrumentos internacionais sobre o direito fundamental alimentao
j referidos (universalidade, indivisibilidade, inalienabilidade, interdependncia e inter
relacionariedade), e cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) ao
visar assegurar o direito fundamental alimentao e estabelecer um conjunto de definies
com diretrizes, princpios, objetivos e a prpria composio do SISAN. A Lei n 11.346/2006, a
LOSAN, preceitua no seu artigo 2 que:
A importncia desse evento se destaca pelo fato de lanar um conjunto de proposies que se tornaram referncias para lutas posteriores, a saber, a incorporao do adjetivo nutricional no conceito de segurana alimentar, a necessidade de um Conselho Nacional de Alimentao e Nutrio que formulasse a Poltica Nacional
de Segurana Alimentar e a adoo de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
72
A Conferncia Nacional de Segurana Alimentar o espao em que representantes governamentais e da sociedade civil de todo o pas reunir-se-o para a reflexo, discusso, aprendizado e deliberao em torno da segurana alimentar.
69
como direito fundamental social no rol dos direitos e garantias fundamentais na atual Constituio brasileira. Originaram-se duas Propostas de Emenda Constituio (PEC) sob os nmeros 47/2003 e 64/2007 de autoria, respectivamente, do Senador Antnio Carlos Valadares
(PSB/SE) e do Deputado Federal Nazareno Fonteles (PT/PI) com o intuito de inserir o direito
fundamental alimentao no rol dos direitos sociais do artigo 6 da Constituio. Em 4 de
fevereiro de 2010, por meio da promulgao da Emenda Constitucional n 64/2010, ao alterar
o artigo 6 da Constituio introduziu, enfim, o direito alimentao como direito fundamental social.73
Tal insero no texto constitucional brasileiro constitui um genuno marco para o seu reconhecimento formal no catlogo de direitos fundamentais ao afirmar, portanto, a sua natureza de direito fundamental por anunciar norma de importncia suprema que delinea direito
indispensvel concretizao da dignidade da pessoa humana, tendo tal direito reconhecimento em diversos documentos internacionais acima especificados, nos quais o Brasil signatrio.
Alm do Brasil que consagrou com a EC n 64/2010 o direito fundamental alimentao
em sua Constituio (art. 6, caput), h um nmero crescente de Estados em vrias partes do
mundo que explicitamente inseriram o direito fundamental alimentao ao garanti-lo e proteg-lo em suas respectivas constituies. A Guatemala encabeou este movimento ao incluir
o direito fundamental alimentao e nutrio no artigo 99 da sua Constituio de 1985. A
Constituio guatemalteca entrou em vigor em 14 de janeiro de 1986 e constitucionalizou o
direito fundamental alimentao e nutrio ao dotlo de autonomia prpria como direito
social.74 O referido artigo da Constituio da Repblica da Guatemala apresenta a seguinte
dico, in verbis:
Artigo 99 Alimentao e nutrio. O Estado assegurar que a alimentao e nutrio da populao rena os requisitos mnimos de
sade. As instituies especializadas do Estado devero coordenar
suas aes entre si ou com organismos internacionais dedicados
sade para alcanar um sistema alimentar efetivo.75
Em razo dessa consagrao na Constituio guatemalteca, acenase, portanto, para o
processo de reconhecimento formal do direito fundamental alimentao tambm em outros
textos constitucionais. Devese apontar, em tal caso, a histrica Constituio da frica do Sul,
de 1996, ao ir no encalo de introduzir, tambm, o direito alimentao no artigo 27 da sua
Constituio aps o implacvel regime de apartheid. Ademais, outros pases esto agora se
movendo nesta mesma direo. A nova Constituio da Repblica do Qunia, aprovada por
73
A nova redao do artigo 6 da Constituio brasileira de 1988 se apresenta nestes termos: Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social,
a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
74
O direito fundamental alimentao e nutrio foi positivado dentro do Ttulo II Direitos Humanos, no Captulo II Direitos Sociais, e inscrito na Seo stima Sade, Seguridade e Assistncia Social. A Constituio da
Guatemala pode ser consultada no seguinte site a fim de ter acesso ao seu texto integral:
<http://pdba.georgetown.edu/constitutions/guate/guate.html>.
75
Traduo nossa. O texto original apresenta a seguinte linguagem: ARTICULO 99 Alimentacin y nutricin. El
Estado velar porque la alimentacin y nutricin de la poblacin rena los requisitos mnimos de salud. Las instituciones especializadas del Estado debern coordinar sus acciones entre s o con organismos internacionales
dedicados a la salud, para lograr un sistema alimentario nacional efectivo.
70
um referendo popular em 2010 afirma, no seu art. 43, que Toda pessoa tem o direito: (a) ao
mais alto nvel de sade []; (b) a uma habitao acessvel e adequada e razoveis padres de
saneamento; (c) a estar livre da fome, e ter uma alimentao adequada de qualidade aceitvel; (d) gua limpa e segura em quantidades adequadas [].76 E, como da frica do Sul, a
Constituio queniana impe o dever de respeitar, proteger, promover e cumprir esse direito.
Em 13 de outubro de 2011, o processo de reforma constitucional foi concludo no Mxico, inserindo o direito alimentao na Constituio ao alterar, pois, os artigos 4 e 27.77 Na
sia, a Constituio Provisria do Nepal (2007) reconhece um direito fundamental soberania
alimentar (art. 18.3). Outros pases cujas constituies explicitamente garantem o direito fundamental alimentao abrangem a Bolvia (art. 16), Equador (art. 13), Guiana (art.40), Haiti (art. 22) e Nicargua (art. 63).
necessrio que os direitos fundamentais sejam reconhecidos e minimamente assegurados, caso contrrio no haver espao para a dignidade da pessoa humana, visto que a concretizao deste superprincpio78 pressupe a realizao, a efetivao do direito fundamental
alimentao. Em consonncia com o esclio de Crmen Lcia Antunes Rocha (Ministra do STF)
acerca da dignidade da pessoa como princpio chave do constitucionalismo contemporneo
aduz que:
o princpio da dignidade da pessoa humana tornou-se, ento, valor
fundante do sistema no qual se alberga, como espinha dorsal da elaborao normativa, exatamente os direitos fundamentais do homem.
Aquele princpio converteu-se, pois, no corao do patrimnio jurdico-moral da pessoa humana estampado nos direitos fundamentais
acolhidos e assegurados na forma posta no sistema constitucional.
[] A constitucionalizao do princpio da dignidade da pessoa humana modifica, em sua raiz, toda a construo jurdica: ele impregna
toda a elaborao do Direito, porque ele o elemento fundante da
ordem constitucionalizada e posta na base do sistema. Logo, a dignidade da pessoa humana princpio havido como superprincpio constitucional, aquele no qual se fundam todas as escolhas polticas estra-
76
Traduo nossa. A nova Constituio da Repblica do Qunia foi promulgada em 27 de agosto de 2010. O texto
da Constituio do Qunia pode ser compulsada no seguinte site:
<http://www.kenyalaw.org/klr/fileadmin/pdfdownloads/Constitution_of_Kenya__2010.pdf>.
77
O texto constitucional mexicano, com a reforma empreendida em 2011 nos artigos 4 e 27, apresenta a seguinte redao, conforme se transcreve. Art. 4 3: Toda persona tiene derecho a la alimentacin nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizar. 7: En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velar y
cumplir con el principio del inters superior de la niez, garantizando de manera plena sus derechos. Los nios
y las nias tienen derecho a la satisfaccin de sus necesidades de alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deber guiar el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin
de las polticas pblicas dirigidas a la niez. Art. 27, XX, 2: El desarrollo rural integral y sustentable a que se
refiere el prrafo anterior, tambin tendr entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos bsicos que la ley establezca.
78
Este autor adota essa suntuosa expresso (com o prefixo super) no para induzir o leitor a uma errnea compreenso de que existe uma hierarquia entre os princpios, mas to somente para destacar a relevncia funcional que impregna o princpio internacional pro homine (a aplicao da norma mais favorvel ao ser humano) no
domnio do Direito Internacional, mas tambm no plano do Direito interno.
71
79
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. O prncipio da dignidade da pessoa humana e a excluso social. Interesse Pblico,
Belo
Horizonte,
v.
1,
n.
4,
out./dez.
1999.
Disponvel
em:
<http://www.bidforum.com.br/bid/PDIexibepdf.aspx?vw=S&pdiCntd=51781>. Acesso em: 8 jan. 2012.
80
Em um sentido material, a fundamentalidade d nfase ao contedo dos direitos. Assim, se o direito, em razo
de seu contedo, indispensvel para a constituio e manuteno das estruturas bsicas do Estado e da sociedade, sobretudo no que refere posio neles ocupada pela pessoa, ele fundamental, independentemente de
ser constitucionalizado. A ideia de fundamentalidade material pode estar ou no associada constituio escrita. Ela decorre da circunstncia de serem os direitos fundamentais elemento decisivamente constitutivo da
Constituio material ao conter decises fundamentais sobre a estrutura bsica do Estado e da sociedade. Os
direitos materialmente fundamentais so identificados pelo contedo comum baseado no superprincpio da
dignidade da pessoa humana.
72
4-2. O regime de eficcia aplicado ao direito fundamental alimentao na experincia constitucional brasileira e no mbito do PIDESC
Conforme dispe o art. 5, 1 da Constituio brasileira de 1988: As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata. Essa previso consiste impor aos poderes pblicos a incumbncia da tarefa e do dever de extrair das normas que os
consagram (de todos os direitos fundamentais, at mesmo os no previstos no catlogo, como
os constantes do ttulo II, da CRFB/1988, a maior eficcia possvel outorgando-lhes, neste sentido, efeitos reforados relativamente s demais normas constitucionais que, segundo Ingo
Wolfgang Sarlet, no h como desconsiderar a circunstncia de que a presuno da aplicabilidade imediata e plena eficcia que milita em favor dos direitos fundamentais constitui, em
verdade, um dos esteios de sua fundamentalidade formal no mbito da Constituio. Assim,
de acordo com o citado jurista, para alm da aplicabilidade e eficcia imediata de toda a Constituio, na condio de ordem jurdiconormativa, percebe-se que o art. 5, 1 da Constituio Federal constitui, na verdade, um plus agregado s normas definidoras de direitos fundamentais, que tem por finalidade a de ressaltar a sua aplicabilidade imediata independentemente de qualquer medida concretizadora.81
Nesse sentido, percebe-se, desde logo, que o Constituinte, de acordo com Ingo Wolfgang Sarlet, no pretendeu excluir do mbito do art. 5, 1 da CF/1988, os direitos polticos,
de nacionalidade e os direitos sociais, cuja fundamentalidade parece inquestionvel. Tambm
no h como sustentar, no direito ptrio, a concepo lusitana (l expressamente prevista na
Constituio) de acordo com a qual a norma que consagra a aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais abrange apenas os direitos, liberdades e garantias (Ttulo II da CRP) que, em
princpio, correspondem aos direitos de defesa, excluindo deste regime reforado (e no apenas quanto a este aspecto) os direitos econmicos, sociais e culturais do Ttulo III da Constituio portuguesa.82 A Constituio brasileira no estabeleceu distino desta natureza entre os
direitos de liberdade e os direitos sociais, encontrando-se todas as categorias de direitos fundamentais sujeitas, em princpio, ao mesmo regime jurdico.83
Flvia Piovesan consigna que o princpio da aplicabilidade imediata de todos os direitos
fundamentais reala a fora normativa que eles detm, prevendo tal princpio um regime jurdico especfico endereado a todos os preceitos constitucionais referentes aos direitos fundamentais.84 Para ela, cabe aos poderes pblicos conferir eficcia mxima e imediata a todo e
81
SARLET, Ingo Wolfgang, A eficcia dos direitos fundamentais. 8. ed. rev. e atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. p. 285286.
82
Nesse sentido: ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituio portuguesa de 1976.
3. ed. Coimbra: Edies Almedina, 2004. p. 392. Em sentido diverso, tem-se a posio de Jorge Miranda ao lecionar que os direitos econmicos, sociais e culturais so, em parte, suscetveis de beneficiar de regras homlogas das regras formuladas para os direitos, liberdades e garantias, por modelao de princpios gerais do ordenamento jurdico. E assevera que [...] ao tempo da entrada em vigor das normas constitucionais j se verificarem os pressupostos econmicos, financeiros, institucionais da efetivao, tais normas podem ser entendidas como tendo aplicao imediata (mesmo se o reconhecimento desses pressupostos e, por vezes, a determinao ou determinabilidade das normas exigem uma interveno do legislador. MIRANDA, Jorge. Manual de
Direito Constitucional: direitos fundamentais. 3. ed. rev. e atual. Coimbra: Coimbra Editora, 2000. t. 4. p. 384.
83
84
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o Direito Constitucional Internacional. 7. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 35.
73
qualquer preceito definidor de direito e garantia fundamental, visto que o princpio objetiva
assegurar a fora dirigente e vinculante dos direitos e garantias de feio fundamental, isto ,
ele tem como escopo tornar os referidos direitos prerrogativas diretamente aplicveis pelo
Poder Legislativo, Executivo e Judicirio.85
O direito alimentao ao ter sido constitucionalizado como direito fundamental social
expressamente tipificado no art. 6 da Constituio brasileira de 1988 tem, por fora do art.
5, 1, aplicao imediata.
Logo, constitui um direito social de imediata prestao sob a forma de preceito juridicamente obrigatrio e vinculante, independentemente de qualquer interposio legislativa
infraconstitucional.
Acerca do contedo expresso no art. 2, 1 do PIDESC ao estabelecer que cada EstadoParte compromete-se a adotar medidas at o mximo de recursos disponveis que visem a
assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exerccio dos direitos
(econmicos, sociais e culturais) reconhecidos no presente pacto,86 no se refere indefinio
de metas e prazos e, sim, sua impulsividade, visto que motiva o desenvolvimento social e
econmico a ser alcanado.87 Alm disso, em consonncia com o Comentrio Geral de n 3, de
14 de dezembro de 1990 (em sua quinta sesso) ao versar sobre a natureza das obrigaes dos
Estadospartes afirmou que o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
gera para os Estadospartes tanto obrigaes de comportamento como obrigaes de resultado, isto , no se trata de que os Estados devam se conduzir de certa maneira, seno tambm
que logrem certos objetivos, que proponham metas e as realizem.
A expresso progressiva realizao tem o sentido de assegurar a plena realizao dos
direitos econmicos, sociais e culturais. Por outro lado, a expresso deve ser compreendida
luz do objetivo global, a verdadeira razo de ser, do PIDESC, que estabelecer obrigaes claras para os Estadospartes quanto plena realizao dos direitos em questo. Assim, impe
se uma obrigao de agir to rpida e efetivamente quanto possvel em direo quela meta.
Alm disso, qualquer medida que implique deliberado retrocesso exigese a mais cuidadosa
apreciao e necessitase ser inteiramente justificada com referncia totalidade dos direitos
previstos no Pacto, nomeadamente o direito alimentao, e no contexto do uso integral do
mximo de recursos disponveis.
O argumento de desenvolvimento progressivo no pode servir de artifcio para a postergao da concretizao e efetivao do direito fundamental alimentao ante a possibilidade
de omisso na realizao de polticas pblicas para este direito.
85
86
O art. 2, 1 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais dispe, in verbis: Cada Estado
Membro no presente Pacto compromete-se a adotar medidas, tanto por esforo prprio como pela assistncia
e cooperao internacionais, principalmente nos planos econmico e tcnico, at o mximo de seus recursos
disponveis, que visem a assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exerccio dos direitos reconhecidos no presente Pacto, incluindo, em particular, a adoo de medidas legislativas. Reitera-se
que o referido Pacto foi adotado pela Resoluo n 2.200A (XXI) da Assembleia Geral das Naes Unidas, em
16 de dezembro de 1966.
87
74
5. Concluso
O eplogo de um trabalho representa, muitas vezes, a alegria de uma misso cumprida.
No deixa de ser o caso desta pesquisa que, em fase conclusiva, representa um passo inicial de
invocar a ateno para a urgente tarefa de efetivar o direito fundamental alimentao ao
empreender as polticas pblicas nacionais indispensveis, visto que tal direito se encontra,
indiscutivelmente, consagrado e reconhecido no domnio do Direito Internacional e em vrias
Constituies estatais.
Os direitos fundamentais foram consagrados e reconhecidos internacionalmente ao longo da histria da humanidade, sobretudo com a aprovao pela Assembleia Geral das Naes
Unidas, em 10 de dezembro de 1948, da Declarao Universal dos Direitos Humanos que constitui o marco inaugural no desenvolvimento da ideia contempornea de direitos humanos ao
assentar a posio de universalidade, indivisibilidade, interdependncia e inter
relacionariedade, sob uma perspectiva sistmica, de que todos os direitos fundamentais so
igualmente importantes, ou seja, no h sobreposio entre eles, sejam direitos civis e polticos, sejam direitos sociais. Assim, em seu artigo 25, ela discorreu sobre o direito alimentao
de forma mais ampla e o tratou como integrante do direito a um padro de vida que pudesse
assegurar sade e bemestar.
A necessidade de explicitar de forma mais acurada os direitos previstos na Declarao
Universal dos Direitos Humanos ao tornar seus dispositivos juridicamente vinculantes e obrigatrios, nomeadamente os referentes aos direitos sociais, foi aprovado o Pacto Internacional
dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) que, no seu artigo 11, apresenta norma
especfica sobre o direito alimentao. Tal direito indivisivelmente vinculado dignidade da
pessoa humana, sendo indissocivel da justia social, requerendo aos atores estatais a adoo
de polticas econmicas, ambientais e sociais, tanto no mbito nacional como internacional,
orientadas para a erradicao da pobreza e da fome.
A segurana alimentar a garantia de todos os seres humanos em ter acesso fsico e
econmico aos alimentos bsicos e indispensveis para o alcance de uma vida ativa e saudvel.
Por isso, a fim de conquistar tal objetivo, requerse a participao de uma multiplicidade de
atores institucionais como o Estado, movimentos sociais, Organizaes No Governamentais e
a sociedade civil como um todo na obteno de polticas pblicas que intervenham diretamente na efetivao e concretizao do direito fundamental alimentao ao suplantar, por conseguinte, a fome.
Ademais, preciso pensar que a alimentao um direito e no um favor do Estado para os que no tm o que comer. Se direito, deve estar ao alcance de todos, devendo desfrutar e reivindicar o cumprimento de toda a normatividade deste direito fundamental. Por essa
razo, o Estado incumbese no dever de assegurar o acesso alimentao no s em quantidade suficiente, mas tambm em qualidade a fim de completar a sustentabilidade da vida.
Nesse sentido, destacouse a relevncia do transcurso temporal aliada aos esforos
despendidos para o alargamento da abrangncia do direito a uma alimentao adequada ao
superar o seu aspecto quantitativo e alar o carter qualitativo da alimentao e sua correspondncia com a segurana alimentar e nutricional.
75
Referncias
ALEXANDRINO, Jos Melo. Direitos fundamentais: introduo geral. 2. ed. rev. atual. Cascais:
Princpia, 2011.
______. A indivisibilidade dos direitos do homem luz da dogmtica constitucional. In: ALEXANDRINO, Jos Melo. O discurso dos direitos. Coimbra: Coimbra Editora, 2011.
______. Perfil constitucional da dignidade da pessoa humana: um esboo traado a partir da
variedade de concepes. Separata de: Estudos em Honra do Professor Doutor Jos de Oliveira
Ascenso, Coimbra, v. 1, p. 482 511, nov. 2008.
ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Traduo de Carlos Bernal Pulido. 2. ed.
Madri: Centro de Estudios Politicos e Constitucionales, 2007.
ALMEIDA FILHO, Agassiz; MELGAR, Plnio (Org.). Dignidade da pessoa humana: fundamentos
e critrios interpretativos. So Paulo: Malheiros, 2010.
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituio portuguesa de 1976.
3. ed. Coimbra: Edies Almedina, 2004.
ARIZA, Santiago Sastre. Hacia una teora exigente de los derechos sociales. Revista de Estudios
Polticos, Madrid, n. 112, p. 253270, abr./jun. 2001.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Eficcia das normas constitucionais sobre justia social.
Revista de Direito Pblico, So Paulo, n. 5758, p. 233256, 1981.
______. Curso de direito administrativo. 19. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2005.
______. A eficcia das normas constitucionais e direitos sociais. So Paulo: Malheiros, 2009.
BITTAR, Eduardo Carlos Bianca. Hermenutica e constituio: a dignidade da pessoa humana
como legado psmodernidade. In: ALMEIDA FILHO, Agassiz; MELGAR, Plnio (Org.). Dignidade da pessoa humana: fundamentos e critrios interpretativos. So Paulo: Malheiros, 2010.
BITENCOURT NETO, Eurico. O direito ao mnimo para uma existncia digna. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 14. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2004.
BURITY, Valria et al. Direito humano alimentao adequada no contexto da segurana alimentar e nutricional. Braslia, DF: ABRANDH, 2010.
CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Memorial em prol de uma nova mentalidade quanto proteo dos direitos humanos nos planos internacional e nacional. In: MELLO, Celso de Albuquerque; TORRES, Ricardo Lobo
(Org.). Arquivos de direitos humanos 1. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 355.
voltar ao ndice
76
77
MARTINS NETO, Joo dos Passos. Direitos fundamentais: conceito, funo e tipos. So Paulo :
RT, 2003.
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de Direito Internacional Pblico. 2. ed. rev. atual. e ampl.
So Paulo: RT, 2007.
______. Coletnea de Direito Internacional. 8. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: RT, 2010. (Coleo RT MiniCdigos).
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional: direitos fundamentais. 3. ed. rev. e atual.
Coimbra: Coimbra Editora, 2000. v. 4.
______. Manual de Direito Constitucional: Constituio. 6. ed. rev. e atual. Coimbra: Coimbra
Editora, 2007. v. 2.
______. Manual de Direito Constitucional: direitos fundamentais. 4. ed. rev. e atual. Coimbra:
Coimbra Editora, 2008. v. 4.
MORAIS, Jos Lus Bolzan de. A ideia de direito social: o pluralismo jurdico de Georges Gurvitch. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997.
NETTO, Lusa Cristina Pinto. O princpio da proibio de retrocesso social. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2010.
NEUNER, Jrg. Os direitos humanos sociais. Revista Direito Pblico, Porto Alegre, n. 26, p. 18
41, mar./abr. 2009.
NINO, Carlos Santiago. La filosofia del control judicial de constitucionalidad. Revista del Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, n. 4, p. 7988, set./dez. 1989.
NOVAIS, Jorge Reis. Os princpios constitucionais estruturantes da repblica portuguesa. Coimbra: Coimbra Editora, 2004.
______. Direitos fundamentais: trunfos contra a maioria. Coimbra: Coimbra Editora, 2006.
______. Contributo para uma teoria do Estado de Direito. Coimbra: Almedina, 2006.
______. Direitos sociais: teoria jurdica dos direitos sociais enquanto direitos fundamentais.
Coimbra: Coimbra Editora, 2010.
OTERO, Paulo. Instituies polticas e constitucionais. Coimbra: Edies Almedina, 2009. v. 1.
PIOVESAN, Flvia. No desconstitucionalizao dos direitos sociais. So Paulo: Consultor Jurdico,
2000.
Disponvel
em:
<http://www.conjur.com.br/2000-jun02/conquistas_trabalhistas_preservadas>. Acesso em: 30 jul. 2009.
______. Direitos sociais, econmicos e culturais e direitos civis e polticos. Revista Internacional de Direitos Humanos, So Paulo, n. 1, p. 2047, jan./jun. 2004.
______. Direitos humanos e o Direito Constitucional Internacional. 7. ed. rev. ampl. e atual. So
Paulo: Saraiva, 2006.
______. Proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais e do direito alimentao adequada: mecanismos nacionais e internacionais. In: PIOVESAN, Flvia; CONTI, Irio Luiz (Coord.).
Direito humano alimentao adequada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 1748.
78
79
voltar ao ndice
80
81
SUMRIO: Introduo; 1. Os primeiros passos da Segurana Alimentar; 1.1 Breve apontamento sobre a gnese e evoluo histrica da interveno dos poderes pblicos por motivos de
segurana alimentar; 1.2 As primeiras reaces do Direito Internacional comercializao de
alimentos; 1.3 Os antecedentes do actual Direito Alimentar Europeu; 1.4 As crises alimentares
e a reaco da Unio Europeia; 2. A rede de intervenientes na Segurana Alimentar; 2.1 A institucionalizao do saber cientfico a importncia da Autoridade Europeia da Segurana Alimentar (AESA); 2.2 Gesto do risco os poderes pblicos e os novos sujeitos; 2.3 O caso portugus; Concluso; Bibliografia
Introduo
Desde a origem do ser humano, que o abastecimento de alimentos tem sido uma das
suas principais necessidades. Para a satisfazer, o Homem foi-se organizando, quer atravs da
institucionalizao de cargos pblicos com competncias no abastecimento alimentar, quer
atravs da aprovao de normas jurdicas sobre esta matria. Embora sob diversas perspectivas, a questo alimentar tem sido, assim, uma situao recorrente ao longo da Histria, muitas
das vezes misturando aspectos econmicos do comrcio de produtos e de alimentos, com
aspectos sanitrios. Com efeito, se a expresso segurana alimentar, como sinnimo de inocuidade dos alimentos, relativamente recente, tal no significa que a realidade a que esta
expresso se reporta constitua uma novidade; pelo contrrio, a interveno administrativa em
matria dos alimentos tem sido um dos mais antigos mbitos de interveno da Administrao, pois j no Cdigo de Hammurabi (1) se sancionavam as adulteraes alimentares e, pelo
menos desde os estudos de Hipcrates, considerado o pai da medicina(2) que se mostra
patente o interesse pelos efeitos nutritivos dos alimentos (3).
Assim, tendo a segurana alimentar sido identificada, numa primeira fase, com o autoabastecimento das populaes e com a necessidade de perseguir e proibir adulteraes de
1
( ) 1.700 a. C.
2
( ) 460-377 a. C.
3
( ) A coleco hipocrtica (ou Corpus Hippocraticum) constitui um conjunto heterogneo de escritos mdicos tradicionalmente atribudos a Hipcrates e seus discpulos, redigidos ao longo de geraes. Estes escritos so compostos por, aproximadamente, 60 tratados, de temtica muito variada, os quais, no obstante a sua antiguidade, foram considerados os textos bsicos da medicina ocidental at fins do sculo XVIII, cabendo destacar,
quanto aos alimentos, o tratado Da dieta, o qual, apesar de traduzido com este nome, no se dedica apenas
alimentao, prescrevendo sobretudo um modo de vida que se deve deliberadamente seguir regrado por um
nico fim: a sade.
82
produtos e fraudes, vertente sanitria que ela comporta viria a caber um papel secundrio,
uma vez que a superviso e a interveno dos poderes pblicos sobre as actividades relacionadas com os alimentos tinha como principal objectivo o controlo dos aspectos comerciais e de
abastecimento e, s muito mais tarde, que os poderes pblicos se comeariam a interessar
pelos aspectos relativos sade pblica. Mesmo num passado mais recente, se atentarmos
realidade subjacente criao da, ento, Comunidade Econmica Europeia, instituda pelo
Tratado de Roma, celebrado em 1957, observamos que o seu principal objectivo era a criao
de um mercado comum, o qual s seria conseguido atravs de uma economia de mercado
aberta e de livre concorrncia, sendo o Tratado omisso quanto proteco do consumidor e,
por consequncia, quanto segurana alimentar.
Porm, estando hoje em dia ultrapassados os problemas de abastecimento, os actuais
consumidores j no se satisfazem com uma oferta abundante e diversificada de alimentos,
antes exigindo que estes sejam incuos e nutritivos e que se adaptem s preferncias das populaes (4), exigncias estas que tm vindo a aumentar progressivamente, dada a relao
existente entre alimentao e sade.
Sendo um dos aspectos que desperta grande ateno por parte da opinio pblica, sobretudo devido s crises alimentares registadas na dcada de 90 do Sculo XX, a segurana
alimentar , hoje em dia, uma das prioridades das agendas polticas. Para tudo isto tem contribudo o facto de vivermos numa sociedade em que a informao flui como nunca, passando a
constituir um elemento-chave para a modificao das condies de vida. A globalizao, na sua
inevitabilidade, gerou um mercado global, criando nas palavras de Ulrich Beck(5), uma sociedade de risco global, pois tudo pode ser produzido numa qualquer parte do Planeta e comercializado em todas elas. No entanto, quando se fala em alimentao saudvel e em diminuio
do risco, no deixa de existir um paradoxo, pois se, por um lado, a indstria alimentar proclama a necessidade de segurana alimentar e participa dos seus mecanismos, por outro, sabe
que os seus lucros aumentam na razo directa do consumo e que, se a populao comeasse,
efectivamente, a alimentar-se de um modo mais saudvel, sectores haveria na indstria alimentar que, se no desaparecessem, pelo menos veriam muitos dos seus lucros fortemente
diminudos (6). Ora, esta realidade incontornvel, que acaba por ditar relaes em rede, implica necessariamente uma limitao da margem de livre deciso dos Estados no que respeita, e
no que ao caso importa, aos respectivos regimes nacionais de segurana alimentar.
No que tange concretamente a Portugal, a sua qualidade de Estado-membro da Unio
Europeia, a que se associa o facto de esta ltima, conjuntamente com os seus Estados4
( ) Tal como se encontra inscrito no Plano de Aco anexo Declarao de Roma Sobre a Segurana Alimentar
Mundial, redigida no mbito da Cimeira Mundial da FAO (Food and Agricultue Organization of the United Nations), realizada em Roma em 1996. De acordo com este texto internacional, existir segurana alimentar quando as pessoas tm, a todo momento, acesso fsico e econmico a alimentos seguros, nutritivos e suficientes para
satisfazer as suas necessidades dietticas e preferncias alimentares, a fim de levarem uma vida activa e s - n
1 do Plano de Aco (disponvel em http://www.fao.org/docrep/003/w3613p/w3613p00.htm).
5
( ) ULRICH BECK, La Sociedad del Riesgo. Hacia una nueva modernidad, Paids, Barcelona, 1998 e La Sociedad del
Riesgo Global (Trad. Jesus Albors Rey), Siglo Veintiuno de Espaa Editores, S.A. Madrid, 2002.
6
( ) Bastando pensar no que sucederia s cadeias de lojas da chamada fast food, como sejam a McDonalds ou a Pizza
Hut, apenas para referir duas das mais conhecidas, ou at mesmo com a antiga e mundialmente famosa CocaCola.
83
membros, ser, por sua vez, membro da Comisso do Codex Alimentarius, conduz a que os rgos de soberania nacionais, mormente o poder legislativo e executivo, acabem por ficar limitados na sua possibilidade de determinar, com inteira liberdade e autonomia, quer o seu regime de segurana alimentar, quer, no fundo, a sua prpria concepo de segurana alimentar.
Feito este breve enunciado, , pois, propsito da presente exposio tratar, dentro das
inevitveis limitaes que um trabalho desta natureza comporta, o modo como gradualmente
se tem assistido a uma transferncia quase integral dos poderes nacionais de deciso no mbito da segurana alimentar. , pois, o trabalho a que nos propomos nas linhas seguintes.
( ) Como alguns destinados conservao de alimentos, como, por exemplo, a liofilizao (que, em termos sumrios, constitui um mtodo de desidratao usado para preservar alimentos perecveis, os quais so congelados e
retirada a gua), que parece remontar ao perodo da civilizao Inca (aproximadamente 3.000 a.C.), a salmoura
(atribuda aos romanos) e o fumeiro (que se desenvolveu, sobretudo, durante a Idade Mdia).
8
( ) Que, desde logo, estabelece a proibio de comer da rvore do Conhecimento do Bem e do Mal (Genesis 2.17) e
onde surgem uma srie de preceitos relativos aos alimentos, distinguindo entre alimentos limpos e alimentos
imundos (Levtico 11).
9
( )111. Se uma taberneira fornece sessenta kav de bebida usakami dever receber ao tempo da colheita cinquenta
kav de trigo, in O Cdigo de Hammurabi (traduo de Leonard William King), Editora Madras, 2004.
84
10
( ) Corporaes formadas por pessoas que desenvolviam a mesma profisso, ofcio ou actividade e cuja existncia
data do tempo do Imprio Romano. Alm disso, as Cruzadas haviam permitido aos europeus entrar em contacto
com o produtos e ingredientes provindos do mdio-Oriente, os quais passaram a incorporar a produo de alguns produtos na Europa.
11
( ) Com efeito, o sistema gremial teve um importante contributo na organizao da vida nas cidades e povoaes,
exercendo, para alm disso, importantes funes econmicas, as quais viriam a ser compensadas com a atribuio de determinados privilgios e isenes, caractersticos de uma sociedade socialmente estratificada.
13
( ) Em virtude de se ter comeado a entender que estas associaes de produtores constituam um obstculo
vida econmica.
14
( ) Surgida na Inglaterra do Sculo XVIII (Primeira Revoluo Industrial, com o aparecimento da mquina a vapor) e
que se expandiu pelo Mundo durante o Sculo XIX (com a chamada Segunda Revoluo Industrial, ocorrida entre 1860 e 1900, que se baseou na utilizao do ao, da energia elctrica e na utilizao de produtos qumicos).
15
( ) A ideologia individualista, caracterstica da ordem poltica do Estado liberal, determinava a diferenciao entre
Estado e sociedade civil, levando a que o Estado se distanciasse dos problemas econmicos e sociais e que apenas
interviesse nos casos em que o indivduo, por si mesmo, no fosse capaz de resolver a questo, como sucedia, por
exemplo, no mbito sanitrio quando estavam em causa epidemias. O papel fundamental da Administrao do
85
sanitria sobre alimentos formava parte da higiene pblica, a qual se destinava a evitar a propagao de doenas, e a interveno da Administrao teria lugar quando pudesse estar em
perigo a sade pblica, denotando-se, assim, uma conexo entre a aco da Administrao por
motivos sanitrios e a ordem pblica(16).
Seria, ento, no Sculo XIX que a produo de alimentos perderia o seu carcter artesanal, para se tornar numa verdadeira indstria: a aquisio e subsequente aplicao de uma
srie de conhecimentos cientficos, o avano das cincias experimentais, os primeiros usos
deliberados da qumica nos alimentos e a introduo da mecanizao, proporcionariam uma
produo generalizada de alimentos e, pela primeira vez, com contornos industriais(17).
Todavia, o declive econmico que viria a assolar a Europa no incio do Sculo XX, na decorrncia da I Guerra Mundial, precipitaria o fim do chamado Estado liberal, exigindo uma
maior presena do Estado na economia e na prpria ordenao do mercado. A mo invisvel(18), que os economistas liberais julgavam capaz de disciplinar o mercado e de satisfazer
os interesses individuais, viria a revelar-se ineficaz para solucionar a situao e o Estado deixaria, assim, de ser o inimigo para passar a ser o parceiro. Na realidade, a Primeira Grande Guerra Mundial havia deixado claro para as vrias Naes que o abastecimento alimentar se poderia tornar numa poderosa arma contra as naes mais frgeis que no dispusessem de meios
de prover a sua prpria subsistncia. Nesse sentido, o abastecimento alimentar viria a adquirir
contornos semelhantes prpria segurana nacional, pois a soberania de uma nao poderia
ficar comprometida, caso ela no detivesse capacidade de autoproviso de alimentos e de
matrias-primas. Foi, pois, neste contexto, quase militar, que o termo segurana alimentar
comeou a ser usado, identificando-a como um dos requisitos da soberania.
Por outro lado, a ideia de Estado social que, na poca, se foi consolidando na Europa e
nos Estados Unidos, com a consequente afirmao dos chamados direitos sociais, levaria ao
reconhecimento de uma srie de direitos econmicos e sociais, de entre os quais o direito
proteco da sade, a que viria a associar-se uma ampliao do leque de fins do Estado, implicando uma progressiva interveno deste em vrios sectores de actividade.
Esta conjuntura faria nascer a necessidade de adopo de medidas de coaco de natureza policial no controlo dos novos aspectos da vida em sociedade sobre os quais os poderes
pblicos tinham passado a depositar o seu interesse, o que motivou uma inevitvel ampliao
do conceito de ordem pblica e o aparecimento das chamadas polcias especiais, especificamente encarregadas de tutelar determinados bens e servios, geralmente objecto de actividades econmicas previamente reguladas, cabendo aqui referir a polcia dos alimentos. Como
Estado liberal oitocentista era, pois, o de garantir a livre actuao individual e, por conseguinte, a sua actividade
ficava limitada aos problemas que estivessem para alm da actuao do indivduo em si mesmo considerado.
16
( ) A conservao de alimentos ganhou uma nova dimenso com a utilizao de amonaco como lquido refrigerante (o que permitiu o fabrico de gelo para a conservao dos alimentos), a descoberta da pasteurizao, a que viria a juntar-se a electricidade, contribuiriam, fortemente, para que, a partir de meados do Sculo XIX, a alimentao se consolidasse como sector industrial.
18
( ) Expresso da autoria de Adam Smith, usada na sua obra A Riqueza das Naes: o mercador ou o comerciante,
movido apenas pelo seu prprio interesse egosta, levado por uma mo invisvel a promover algo que nunca fez
parte do interesse dele: o bem-estar da sociedade.
86
todas as polcias especiais, a polcia dos alimentos tinha por atribuio fazer cumprir as prescries destinadas a prevenir os riscos para a sade pblica, decorrentes de determinadas
actividades do sector alimentar. Na medida em que a matria alimentar era tipicamente um
mbito de interveno da polcia sanitria, a sua actuao era fundamentalmente dirigida contra aquele sujeito que, actuando no contexto alimentar, pudesse gerar um perigo para a sade
dos consumidores. Para que a Administrao exercesse o seu poder de polcia, deveria, ento,
existir previamente um perigo ou uma perturbao para a ordem pblica que constitusse o
facto legitimador da interveno coactiva, uma vez que a finalidade do exerccio de poderes
administrativos era evitar o perigo, mantendo a ordem pblica alimentar. Deste modo, a fora
coactiva da Administrao(19) recaa sobre o sujeito que criasse o perigo ou o dano e cuja
conduta, porque perturbadora da ordem pblica, era, consequentemente ilcita. Por sua vez,
enquanto a perturbao se pudesse traduzir apenas num perigo potencial, a actuao da polcia sanitria reconduzia-se vigilncia administrativa, ainda que, eventualmente, pudesse
comportar a imposio de determinados deveres e restries. A luta contra os perigos concretizava-se, pois, sob o ponto de vista da preveno, face aos diversos tipos de perigos. Se o
cumprimento das prescries normativas e o acatamento das medidas de polcia levassem
ausncia de perigo relativamente ao comportamento humano, ento o objectivo perigo zero
seria uma meta alcanvel, e assim continuou a ser entendido, at a noo de risco passar a
assumir especial destaque na segurana alimentar.
Com efeito, a partir da dcada de 40 do Sculo XX assistiu-se a um clere desenvolvimento da cincia, intensificando-se os estudos microbiolgicos. No entanto, os riscos para a
sade, decorrentes das aplicaes dos aperfeioamentos da qumica aos alimentos, viriam a
suscitar preocupao por parte da comunidade cientfica(20). Como consequncia, se, por um
lado, se assistiu criao de organizaes internacionais tendo por objectivo velar pela sade
dos consumidores e pelas condies sanitrias das populaes, por outro, sendo certo que os
alimentos, como qualquer outro produto, so tambm eles objecto de comrcio, constatou-se
que a diversidade de regimes normativos alimentares ditados pelos pases desenvolvidos constituam obstculos ao comrcio, tornando complexas as relaes entre os Estados no panorama internacional.
19
87
( ) Artigo 1 da Carta das Naes Unidas. Objectivos estes que, no fundo, se traduziam na reedio dos propsitos
que haviam norteado a criao da Sociedade das Naes aps a Primeira Guerra Mundial.
22
( ) General Agreement on Tariffs and Trade. O GATT consistia num frum que se organizava prioritariamente por
rondas de negociaes multilaterais sobre comrcio (os chamados rounds), a primeira das quais teve lugar em
1947, envolvendo 23 pases. Nesta data, as 23 Administraes presentes acordaram na adopo do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio, aps uma tentativa no conseguida de criao de uma organizao internacional
de comrcio. No entanto, seria a oitava ronda de negociaes, a chamada Ronda do Uruguai, decorrida entre
1986 e 1994, que se revelaria a mais abrangente, nela tendo participado 123 pases (para maiores desenvolvimentos quanto s sete primeiras conferncias, vd. Joo Mota de Campos (coord), Organizaes Internacionais,
pgs. 325 a 330). A sua Acta Final, assinada em Abril de 1994, em Marraquexe marcaria a criao da Organizao Mundial de Comrcio, lanando, assim, as bases do novo sistema comercial internacional. No mesmo ano,
este Acordo seria aprovado, para ratificao, por Portugal atravs da Resoluo da Assembleia da Repblica n
75-B/94, de 27 de Dezembro e ratificado pelo Decreto do Presidente da Repblica n. 82-B/94 (DR n. 298, Srie
I-A, 5 Suplemento, de 27 de Dezembro de 1994).
24
( ) Ou, na sigla inglesa WTO (Word Trade Organization), resultante, como se referiu, do Protocolo de Marraquexe,
celebrado em 15 de Abril de 1994, que consagrou os resultados das negociaes comerciais multilaterais da
Ronda do Uruguai.
25
( ) Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement. Este Acordo foi adoptado no momento da criao da OMC e
consta do Anexo 1A ao Protocolo de Marraquexe, respeitante aos Acordos multilaterais sobre o comrcio de
mercadorias.
26
( ) Technical Barriers to Trade Agreement, tambm ele constante do Anexo1A do Protocolo de Marraquexe.
88
Com o Acordo SPS, pretendeu-se incentivar a harmonizao das medidas sanitrias e fitossanitrias(27) dos Estados com as normas, directrizes e recomendaes internacionais, com
o fim de evitar uma restrio injustificada ao comrcio, optando por mtodos menos restritivos, em ordem consecuo de um nvel adequado de proteco(28). Este Acordo reconhece aos Estados o direito de adoptarem as medidas sanitrias e fitossanitrias que considerem
necessrias para proteger a sade humana, sendo que, face incerteza cientfica, se permite
que estes, com base no n 7 do seu Artigo 5, apliquem o princpio da precauo, cujos contornos abordaremos em momento ulterior da nossa exposio. No obstante essa possibilidade, o Acordo SPS exige que essas medidas s se apliquem enquanto forem necessrias para
proteger a sade humana, no permitindo que os Estados adoptem condutas discriminatrias,
aplicando diferentes requisitos a pases que detenham condies idnticas ou similares, a menos que haja uma justificao cientfica suficiente para que o possam fazer. Dito de outro modo, tais medidas devero basear-se em dados cientficos, no podendo ter na sua base uma
mera arbitrariedade.
Por sua vez, o Acordo TBT procurou garantir que os regulamentos tcnicos e as normas
respeitantes a processos e mtodos de produo e os correspondentes procedimentos de
anlise destinados a avaliar da conformidade dos produtos com tais regulamentos tcnicos e
normas no fossem susceptveis de criar obstculos desnecessrios ao comrcio.
Tanto no caso do Acordo SPS, quanto no do Acordo TBT se reconhece a necessidade de
se harmonizarem todas as normas alimentares no mbito internacional, por forma a evitar que
as diferenas existentes entre os ordenamentos jurdicos se convertam num obstculo ao comrcio internacional. Porm, cumpre dizer que, no obstante os seus reflexos na sade dos
consumidores em geral, estes Acordos de 1994 tiveram como mago as livres trocas comerciais e no a segurana alimentar propriamente dita.
No que diz respeito proteco da sade dos consumidores, o facto que, desde os
anos 50 que a Organizao Mundial de Sade (OMS)(29) havia manifestado a sua preocupa-
27
( ) Nos termos do n 1 do Anexo A ao Acordo SPS ser medida sanitria ou fitossanitria Qualquer medida aplicada:
a) Para proteger, no territrio do Membro, a sade e a vida dos animais ou preservar os vegetais dos riscos decorrentes da entrada, estabelecimento ou propagao de parasitas, doenas, organismos portadores de doenas
ou organismos patognicos;
b) Para proteger, no territrio do Membro, a sade e a vida das pessoas e dos animais dos riscos decorrentes dos
aditivos, contaminantes, toxinas ou organismos patognicos presentes nos produtos alimentares, bebidas ou
alimentos para animais;
c) Para proteger, no territrio do Membro, a sade e a vida das pessoas dos riscos decorrentes de doenas veiculadas por animais, plantas ou seus produtos, ou da entrada, estabelecimento ou propagao de parasitas; ou
d) Para impedir ou limitar, no territrio do Membro, outros danos decorrentes da entrada, estabelecimento ou
propagao de parasitas.
28
( ) A OMS (ou, na sigla inglesa WHO World Health Organization) foi constituda em 1948 como organismo especializado da ONU, com o objectivo de assegurar que todos os povos pudessem usufruir de um mximo nvel de
sade. O papel da OMS na promoo da sade e da segurana alimentar assume particular relevo, atenta a estreita relao que existe entre alimentao e sade, da que esta organizao detenha uma destacada impor-
89
( ) Concluses que resultaram da 1 sesso do comit misto FAO/OMS sobre nutrio, realizada em 1950.
31
( ) Preocupao esta que seria manifestada na 4 sesso conjunta, realizada em 1955. Neste mesmo ano, realizarse-ia a 1 Conferncia conjunta FAO/OMS sobre aditivos alimentares, de que resultou a criao do Comit Misto
FAO/OMS de peritos em Aditivos Alimentares (Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives - JECFA), cujo
trabalho continua, ainda hoje, a ser fundamental para as actividades do Comit do Codex Alimentarius em Aditivos
Alimentares e para a Comisso do Codex.
A ttulo de curiosidade, refira-se que, nos finais da dcada de 50, tambm a agncia espacial norte-americana NASA
(National Aeronautics and Space Administration) viria a contribuir, ainda que de forma indirecta, para que se impulsionasse a segurana alimentar, pois necessitava de alimentos especiais para os primeiros voos tripulados no
espao (no mbito dos Projectos Gemini e Apollo). As preocupaes fundamentais manifestadas pela NASA relacionavam-se no s com efeito que a condies de gravidade zero poderiam produzir nas partculas dos alimentos
(com possveis interferncias nos equipamentos electrnicos), mas tambm com a necessidade de inocuidade dos
alimentos que deveriam ser consumidos pelos astronautas, passando a exigir a elaborao de projectos para o
controlo da segurana alimentar. A empresa contratada para o efeito, a Pillsbury Company (uma empresa especializada em produtos alimentares congelados) conjuntamente com a NASA e com o exrcito norte-americano, viria a
desenvolver um sistema de anlise que, por avaliao sistemtica dos ingredientes, ambiente e processo utilizado,
permitia identificar reas de risco potencial e os respectivos pontos de controlo, por forma a prevenir-se a ocorrncia de contaminaes. Seria, pois, este sistema que daria origem criao do sistema APPCC (Anlise de Perigos e
Pontos Crticos de Controlo ou sistema HACCP - Hazzard Analysis and Critical Control Points).
32
( ) Talvez por, em termos histricos, lhe ser familiar a existncia de uma colectnea de normas alimentares devido
ao Codex Alimentarius Austriacus, que constituiu uma colectnea de padres e descries de produtos alimentares que vigorou durante o Imprio Austro-Hngaro entre 1897 e 1911 para uma grande variedade de alimentos.
90
actividades do Codex tm tido fundamento cientfico, cujos princpios haveriam de ser posteriormente adoptados pela Unio Europeia(33).
1.3. Os antecedentes do actual Direito Alimentar Europeu
No perodo que se seguiu II Guerra Mundial, e por razes evidentes, comearam a surgir na Europa vrios projectos de uma Europa unida, indispensvel preservao da paz, a
qual aparece aos cidados e aos prprios Estados como uma necessidade, seno a nvel poltico, pelo menos a nvel econmico. Esta vontade seria confirmada com a assinatura dos Tratados constitutivos das Comunidades: o Tratado constitutivo da Comunidade Europeia do Carvo
e do Ao (CECA), em 1951, e os Tratados constitutivos da Comunidade Europeia de Energia
Atmica (EURATOM) e da Comunidade Econmica Europeia (CEE), ambos em 1957.
Os artigos 2 e 3 do Tratado constitutivo da Comunidade Econmica Europeia(34) estabeleciam que a Comunidade deveria criar um mercado comum e que, para alcanar tais objec33
( ) Em Junho de 2003, a Comisso do Codex Alimentarius alterou o seu regulamento interno, passando a permitir a
adeso de organizaes regionais de integrao econmica, alterao essa que abriria a porta adeso da Comunidade Europeia, conjuntamente com os seus Estados-membros, passando a membros de pleno direito da Comisso
do Codex Alimentarius desde finais de 2003 Deciso 2003/822/CE, do Conselho, relativa adeso da Comunidade
Europeia Comisso do Codex Alimentarius (JO L 309 de 26.11.2003), sendo o ponto de contacto a Direco Geral
de Sade e Consumidores (SANCO). Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa (em 1 de Dezembro de 2009), a
Unio Europeia substituiu-se Comunidade Europeia.
Em relao Unio Europeia, uma das mais importantes remisses para o Codex Alimentarius a relativa aplicao dos princpios de anlise de perigos e controlo de pontos crticos ou sistema HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Points), princpios estes elaborados pela Comisso mista FAO/OMS no incio dos anos 90.
Em 1993, atravs da Directiva 93/43/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa higiene dos gneros alimentcios (JO L 175 de 19.7.1993), o HACCP comea a fazer parte da regulamentao europeia, Directiva esta que,
por sua vez, viria a ser transposta para o ordenamento jurdico nacional pelo Decreto-Lei n 67/98, de 18 de Maro
(DR n 65, I Srie-A, de 18 de Maro). A implementao de um sistema de segurana alimentar baseado nos princpios do HACCP tornou-se obrigatria com os Regulamentos (CE) n 852/2004 e 853/2004, do Parlamento Europeu e
do Conselho, ambos de 29 de Abril (JO L 139 de 30.4.2004), tendo o primeiro destes revogado a Directiva 93/43/CEE
a partir de 1 de Janeiro de 2006. Nos termos do artigo 5 do Regulamento (CE) n. 852/2004, os operadores das
empresas do sector alimentar criam, aplicam e mantm um processo ou processos permanentes baseados nos princpios do HACC. Consequentemente, o Decreto-Lei n 67/98 seria igualmente revogado, revogao essa operada
pelo Decreto-Lei n 113/2006, de 12 de Junho (DR n 113, I Srie-A, de 12 de Junho de 2006), tendo este ltimo sido
alterado pelo Decreto-Lei n. 223/2008, de 18 de Novembro (DR n 224, I Srie, de 18 de Novembro de 2008).
HACCP significa genericamente: Anlise de Perigos e Pontos Crticos de Controlo, consistindo numa abordagem de
forma sistemtica segurana alimentar, com vista a simplificar e uniformizar critrios e solues para garantir a
segurana dos alimentos que consumimos atravs da anlise e determinao de limites para etapas que controlem
o processo, os chamados PCCs (pontos crticos de controlo). O HACCP assenta em alguns princpios bsicos, como
sejam: i) a realizao de anlises de perigos e identificao das respectivas medidas preventivas; ii) a identificao
dos pontos crticos de controlo; iii) o estabelecimento de requisitos de controlo; iv) o estabelecimento de aces
correctivas para o caso de desvio dos limites crticos; v) o estabelecimento de um sistema de registo para todos os
controlos e vi) o estabelecimento de um sistema de verificao do sistema.
34
( ) Inicialmente Tratado constitutivo da Comunidade Econmica Europeia que, como sabido, foi sucessivamente
objecto de alteraes ao longo dos anos, desde o Acto nico Europeu (1986), passando pelo Tratado de Maastricht (1992), Amesterdo (1997) e Nice (2001), at ao Tratado de Lisboa (2007).
De qualquer modo, e abstraindo das amplas reformas introduzidas pelo Tratado de Lisboa (que ps termo Comunidade Europeia e eliminou a antiga arquitectura da Unio Europeia, tendo ainda introduzido reformas em vrias
polticas internas e externas da EU), constata-se que os Tratados reformadores no efectuaram alteraes de fundo
nestes objectivos preconizados no Tratado fundador. Com efeito, na redaco de Amesterdo, resulta da conjugao dos mesmos artigos que, para a consecuo do mercado comum ser igualmente necessria, a proibio, entre
os Estados-membros, dos direitos aduaneiros e das restries quantitativas entrada e sada de mercadorias, bem
como de quaisquer outras medidas de efeito equivalente (alnea a) do Artigo 3), o estabelecimento de uma poltica comercial comum (alnea b), de um mercado interno caracterizado pela abolio, entre os Estados-membros,
dos obstculos livre circulao de mercadorias, de pessoas, de servios e de capitais (alnea c), o estabelecimento
91
tivos, seria necessrio, entre outras medidas, a eliminao, entre os Estados-membros, dos
direitos aduaneiros e das restries quantitativas importao e exportao de mercadorias,
bem como todas as medidas de efeito equivalente, a criao de uma poltica comercial comum, a abolio, entre os Estados-membros, dos obstculos livre circulao de pessoas, de
servios e de capitais, de uma poltica comum no domnio da agricultura e a necessria
aproximao das legislaes nacionais na medida em que tal seja necessrio para o funcionamento do mercado comum.
Para a concretizao destes objectivos, viriam a ser elaboradas vrias polticas comuns,
designadamente a Poltica Agrcola Comum (PAC), visando permitir que os Estados-membros
reestruturassem e aumentassem a sua produo alimentar, a qual havia sido fortemente danificada pela II Guerra Mundial. Nessa medida, para garantir a auto-suficincia no abastecimento
de alimentos a preos razoveis, a PAC seria construda na base de um sistema de subvenes
produo agrcola. Ora, como a PAC premiava a produo, quanto mais os agricultores produzissem, mais receberiam, inexistindo, assim, grandes preocupaes com as questes relativas segurana alimentar e com o prprio ambiente, aspectos que no constituam prioridades naquele momento(35). A fim de financiar a PAC, seria, entretanto, criado o Fundo Europeu
de Orientao e de Garantia Agrcola (FEOGA). Porm, para o seu correcto funcionamento e
por forma a evitar fraudes e distores no mercado, revelar-se-ia necessria a aprovao de
determinadas medidas(36), designadamente, normas sobre organizao comum dos mercados(37).
No obstante tudo isto, o facto que as disposies do Tratado com alguns efeitos sobre o sector alimentar no tinham, entre os seus objectivos, nem a preocupao com o consumidor(38), nem com a segurana dos produtos por ele consumidos, mas antes, a eliminao
de uma poltica comum no domnio da agricultura e das pescas (alnea e) e a aproximao das legislaes dos
Estados-membros na medida do necessrio para o funcionamento do mercado comum (alnea h).
35
( ) Uma vez que a segurana alimentar continuava a ser identificada com a capacidade de auto-suficincia e de
aprovisionamento.
36
( ) Uma vez que, se assim no sucedesse, poder-se-ia acabar por estar a fomentar a baixa qualidade dos produtos.
37
( ) Sendo que alguns desses mercados, como o do vinho e o do leite, acabariam por vir a ter uma forte repercusso
no Direito Alimentar europeu. A partir da chamada Agenda 2000, a PAC passou a incorporar claramente a segurana alimentar nos seus objectivos, girando, desde a reforma de 2003, em torno da segurana alimentar.
38
( ) Para alm disso, o texto originrio do Tratado no previa o estabelecimento de uma poltica europeia em matria de consumo, tendo sido apenas com a Cimeira de Paris de 1972 que os Chefes de Estado e de Governo manifestariam a sua vontade poltica em instaurar uma poltica de proteco dos consumidores. Seria, assim, apenas com o
Acto nico Europeu, em 1986, que se incorporaria a noo de consumidor no Tratado, estabelecendo-se as bases
do reconhecimento jurdico da poltica dos consumidores, uma vez que o Artigo 95 facultou Comisso a possibilidade de propor medidas de proteco dos consumidores com base num nvel de proteco elevado. Partindo
deste princpio, nos anos que se seguiram adoptaram-se diversas Directivas em matria de proteco dos consumidores, como sejam a Directiva 92/59/CEE do Conselho, de 29 de Junho de 1992, relativa segurana geral dos
produtos (JO L 228 de 11.8.1992), ou a Directiva 1999/44/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Maio
de 1999, relativa a certos aspectos da venda de bens de consumo e das garantias a ela relativas (JO L 171 de
7.7.1999).
O Tratado da Unio Europeia, assinado em Maastricht a 7 de Fevereiro de 1992, configuraria um passo decisivo para
a consolidao de uma autntica poltica comunitria de proteco dos consumidores. Com efeito, pela primeira
vez, a proteco dos consumidores conta com um captulo autnomo (Ttulo XI) e uma base legal especfica, o Artigo 129. A ltima fase da consagrao da poltica dos consumidores viria a ser introduzida pelo Tratado de Amesterdo (que entrou em vigor em 1 de Maio de 1999). Com efeito, para alm da renumerao das disposies do
Tratado (em que, por exemplo, o artigo 129 passa a ser o artigo 153 e o Ttulo XI passa a XV), foram introduzidas
92
algumas modificaes relevantes nesta matria, designadamente o n 2 do Artigo 153, de acordo com o qual a
proteco dos consumidores dever ser tida em conta aquando da definio e aplicao das outras polticas da
Comunidade, permitindo-se ainda que a Comunidade possa adoptar medidas para supervisionar a poltica de defesa
do consumidor adoptada pelos Estados-membros.
39
( ) Art. 94 do Tratado CE (actual Artigo 115 do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (TFUE), celebrado em 2007 Tratado de Lisboa).
40
( ) Excepto se existisse uma causa, motivada por interesse geral, como alguma das constantes do Artigo 36 do
Tratado CEE, tendo passado a Artigo 30 do Tratado CE. Actualmente esta possibilidade de derrogao consta
do Artigo 36 do TFUE.
42
( ) Nos termos do qual se confere aos Estados-membros a possibilidade de proibir ou restringir a importao, exportao ou trnsito de um determinado produto por razes de moralidade pblica, ordem pblica e segurana pblica, de proteco da sade e da vida das pessoas e animais (). Porm, tais medidas no se consideravam justificadas se se conseguisse o mesmo resultado atravs de uma medida menos restritiva, de acordo com
o princpio da proporcionalidade. Trata-se, como se referiu do actual Artigo 36 do TFUE.
93
43
( ) O carcter horizontal significa que se aplica a todos os produtos alimentcios, como por exemplo, a Directiva
62/2645/CEE, do Conselho, de 23 de Outubro de 1962, relativa aproximao das regulamentaes dos Estados-membros respeitantes aos corantes que podem ser utilizados nos gneros destinados alimentao humana (JO 115 de 11.11.1962), ou a Directiva 93/43/CEE, do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa higiene
dos gneros alimentcios (JO L 175 de 19.7.1993), a qual estabelece as regras gerais de higiene aplicveis aos
gneros alimentcios, bem como os processos de controlo de cumprimento dessas regras, sendo aplicvel a todos os produtos que no estivessem regulados por uma Directiva vertical. Como j tivemos ocasio de referir,
esta Directiva seria transposta para o ordenamento jurdico portugus pelo Decreto-Lei n 67/98, de 18 de Maro, tendo sido mais tarde revogada pelo Regulamento (CE) n 852/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 29 de Abril de 2004, relativo higiene dos gneros alimentcios, de acordo com o qual os operadores das
empresas do sector alimentar, sendo os principais responsveis pela segurana dos gneros alimentcios, devero criar e aplicar programas de segurana alimentar baseados nos princpios do HACCP, tendo em conta que a
rastreabilidade, quer dos gneros alimentcios, quer dos respectivos ingredientes, ao longo da cadeia alimentar,
constitui um elemento essencial para garantir a segurana dos mesmos. Este Regulamento, a par do Regulamento (CE) n 853/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece regras
especficas de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal (a fim de garantir um nvel elevado
de segurana dos gneros alimentcios e de sade pblica) e do Regulamento (CE) n 854/2004, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece regras especficas de organizao dos controlos
oficiais de produtos de origem animal destinados ao consumo humano, foram todos eles publicados no JO L 139
de 30.4.2004 e fazem parte do chamado Pacote Higiene, estabelecendo um conjunto de regras de higiene para os produtos alimentares.
44
( ) A legislao vertical aquela que regula caractersticas de composio de uma concreta categoria de alimentos,
como por exemplo, a Directiva 73/241/CEE, do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa aproximao das legislaes dos Estados-Membros respeitantes aos produtos de cacau e de chocolate destinados alimentao
humana (JO L 228 de 16.8.1973), entretanto revogada, com efeitos a 3 de Agosto de 2003, pela Directiva
2000/36/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Junho de 2000, sobre o mesmo assunto (JO L 197
de 3.8.2000).
45
( ) Desde logo, o facto de a aprovao da legislao comunitria requerer a unanimidade do Conselho, o que conferia aos Estados-membros um direito de veto sobre a nova legislao. Alm disso, o detalhe com que tais normativos eram elaborados, levava a que a tarefa de regular a composio de todos os alimentos se tornasse numa misso impossvel, dado o elevado nmero e tipo de alimentos que se comercializavam e consumiam na Europa, a que acrescia o facto de tais normativos necessitarem de transposio para os ordenamentos jurdicos
dos diversos Estados-membros, uma vez que, numa primeira fase, todos estes normativos revestiam a forma de
Directivas.
46
( ) Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre harmonizao tcnica e normalizao COM (1985) 19 final. Nesta Comunicao, a Comisso assinalava que a harmonizao legislativa deveria passar a
ser limitada adopo de requisitos de segurana essenciais proteco da sade pblica ou para facilitar a informao aos consumidores ou o necessrio controlo oficial dos alimentos.
94
47
( ) Resoluo 85/C 136/01, do Conselho, de 7 de Maio de 1985, relativa a uma nova abordagem em matria de
harmonizao tcnica e de normalizao (JO C 136, de 4.6.1985).
48
( ) Isto no significa, porm, que os Estados no possam regular nenhum aspecto do sector alimentar. Pod-lo-o
fazer desde que tenham em conta, por um lado, as disposies emanadas pelas instncias europeias, sempre
que existam e, por outro, que no conduzam proibio ou obstruo de entrada de produtos alimentares considerados legalmente produzidos noutros Estados-membros.
50
( ) Princpios Gerais da Legislao Alimentar da Unio Europeia Livro Verde da Comisso - COM (97) 176 final,
de 30.04.1997.
51
( ) Bovine Spongiform Encephalopaty. Trata-se de uma doena degenerativa que afecta progressivamente o crebro dos bovinos, levando a que estes acabem por perder o controlo dos seus movimentos (da que seja vulgarmente
conhecida por doena das vacas loucas). Esta doena caracteriza-se pelo facto de conferir ao crebro doente a
aparncia de uma esponja (o que apenas poder ser verificado ao microscpio) e corresponde ao equivalente humano da doena de Creutzfeldt-Jakob.
95
Como consequncia, as medidas urgentes ento adoptadas para enfrentar esta crise no
se mostraram apropriadas para fazer face s necessidades que o momento impunha. Entretanto, a esta crise viriam a associar-se outras, como a que decorreu da exportao de soja geneticamente modificada para a Europa, em 1996 ou a crise das dioxinas, em 1999(52), sucesso
de acontecimentos estes que, pelo seu forte impacto meditico, motivaram irremediveis
quebras na confiana que o consumidor europeu at ento depositava quer na indstria alimentar, quer nas prprias instituies, fossem elas nacionais ou comunitrias. Perante esta
situao, a Unio Europeia tinha de agir. Era necessrio articular um mecanismo de tratamento comum das questes alimentares e da prpria poltica alimentar, actualizando os mecanismos tradicionais da administrao sanitria, com o objectivo de alcanar um elevado nvel de
proteco da sade e recuperar a confiana dos consumidores.
Este contexto levaria a que se desencadeasse uma mudana integral nos objectivos do
Direito Alimentar europeu, mudana essa que se iniciaria com o Livro Verde sobre os Princpios
Gerais da Legislao Alimentar na Unio Europeia(53), no qual a Comisso propunha abrir um
debate sobre as deficincias detectadas na legislao alimentar europeia, suscitando uma reflexo em torno das modificaes que seria necessrio efectuar. A ideia central subjacente ao
Livro Verde era a de que a segurana alimentar deveria converter-se no eixo central da legislao alimentar europeia, tendo a Comisso deixado claro que a responsabilidade pela segurana alimentar deveria recair, principalmente, sobre os produtores e sobre a indstria alimentar,
devendo ser estes sectores que, em primeira instncia, deveriam assegurar a segurana dos
alimentos. Para alm disso, a Comisso assinalava igualmente o facto de existirem reas no
sector alimentar onde a aplicao do princpio do reconhecimento mtuo no se mostrava
suficiente para fazer face s dificuldades que se colocavam, sobretudo quando se alegava a
proteco da sade. Nessa sequncia, propunha a harmonizao do sector alimentar, mostrando-se favorvel adopo de Regulamentos(54) para os casos em que se revelasse necessria regulao, reservando-se s Directivas o estabelecimento de princpios gerais e determinados critrios, como os relativos ao controlo dos produtos alimentares.
Um outro aspecto focado no Livro Verde, dizia ainda respeito regulao da higiene
alimentar e ao papel do autocontrolo por parte dos produtores e ao controlo pelas autoridades. Conforme resulta da sua parte preambular, o Livro Verde estabeleceu seis grandes objectivos em matria de legislao alimentar, adoptando uma abordagem que abarca toda a cadeia
alimentar (do estbulo mesa), so eles: i) garantir um elevado nvel de proteco da sade
pblica e da segurana dos consumidores; ii) basear a legislao em dados cientficos e numa
avaliao de riscos; iii) assegurar a coerncia e racionalidade da legislao; iv) assegurar a livre
circulao de mercadorias no mercado interno; v) atribuir indstria, aos produtores e aos
fornecedores a principal responsabilidade pela segurana dos produtos alimentares, designa52
( ) Situao que motivou a retirada do mercado de produtos avcolas e de carne suna e bovina, provenientes de
exploraes suspeitas da Blgica.
53
( ) Princpios Gerais da Legislao Alimentar da Unio Europeia Livro Verde da Comisso - COM (97) 176 final,
de 30.04.1997.
54
( ) Uma vez que, ao no necessitarem de ser transpostos para os ordenamentos jurdicos dos Estados-membros,
sendo imediatamente aplicveis e obrigatrios em todos os seus elementos, facilitariam a aplicao da legislao europeia.
96
damente atravs do recurso a sistemas HACCP e cdigos de conduta; e vi) assegurar a competitividade da indstria europeia e melhorar as suas perspectivas de exportao.
O debate pblico iniciado com o Livro Verde conduziria publicao do Livro Branco sobre a Segurana dos Alimentos, em Janeiro de 2000(55), no qual seria adoptada uma abordagem inteiramente nova no modo como devero ser garantidos elevados padres de segurana
alimentar e de proteco dos consumidores na Unio Europeia. O princpio fundamental nele
consagrado o de que a poltica de segurana alimentar dever ser baseada numa abordagem
global e integrada de toda a cadeia alimentar e em todos os sectores da alimentao, desde o
produtor at ao consumidor, abordagem global esta que a Comisso sintetiza com a expresso
da explorao agrcola at mesa. Nesta nova estratgia reconhecida no Livro Branco, a
Comisso apresentou um elevado nmero de medidas que deveriam ser implementadas, atribuindo claramente indstria, aos produtores e distribuidores o primeiro nvel de responsabilizao pela segurana alimentar, competindo, por sua vez, s autoridades a obrigao de controlar e garantir a observncia dessa responsabilidade atravs dos sistemas nacionais de vigilncia e controlo. Por sua vez, caberia ainda Comisso avaliar a capacidade das autoridades
competentes para gerir esse controlo, mediante a realizao de auditorias e inspeces a nvel
nacional. Neste contexto, foram estabelecidos uma srie de princpios, como o da rastreabilidade, o da responsabilidade de todos os participantes da cadeia alimentar, o da transparncia
e o da precauo, devendo a segurana dos alimentos basear-se em pareceres cientficos. Para
alm disso, e para fazer face a estes novos desafios, colocou-se, pela primeira vez, a necessidade de criao, quer de uma Autoridade Alimentar Europeia independente das instituies
comunitrias(56) (tendo-se definido os princpios que devero pautar a respectiva actuao(57) e as suas principais tarefas), quer de uma rede de agncias ou organismos cientficos
nacionais responsveis pela segurana alimentar(58), por forma a permitir uma rpida capacidade de resposta numa eventual declarao de uma crise alimentar.
Um outro documento de relevo para aquela que viria a ser a actual configurao da poltica de segurana alimentar europeia, seria a Comunicao da Comisso relativa ao Princpio
da Precauo, de 2 de Fevereiro de 2000, atravs qual a Comisso pretendeu informar todas
as partes interessadas, nomeadamente o Parlamento Europeu, o Conselho e os EstadosMembros, da forma como a Comisso aplica ou pretende vir a aplicar o princpio da precauo
quando confrontada com a tomada de decises referentes preveno de riscos, procurando
desta forma estabelecer um entendimento comum dos factores que conduzem ao recurso ao
55
( ) De modo a que possa cumprir com toda a independncia o seu papel de avaliao e de comunicao dos riscos
dentro do respectivo sistema de anlise de riscos. A anlise de riscos comporta trs fases: a determinao ou
avaliao do risco (que se consubstancia na produo de conhecimento: pareceres cientficos e anlise das informaes), a gesto do risco (que se concretiza, sobretudo, atravs da regulamentao e do controlo) e a comunicao do risco.
57
( ) Cujos critrios a que devero obedecer foram definidos pelo Regulamento (CE) n 2230/2004 da Comisso, de
23 de Dezembro de 2004 (JO L 379, de 24.12.2004).
97
princpio da precauo bem como a sua posio na tomada de decises e estabelecer directrizes para a sua aplicao com base em princpios razoveis e coerentes(59).
Nesta Comunicao, a Comisso observava que o recurso ao princpio da precauo implicaria a observncia de determinados pressupostos(60). Assim, se, em resultado de uma
avaliao cientfica, se conclusse pela incerteza na produo do risco, ou seja, se se conclusse
pela possibilidade de tal situao poder ameaar a proteco da sade, os sujeitos competentes ficariam habilitados a adoptar medidas de proteco da sade com base no princpio da
precauo. De qualquer modo, e como referia a Comisso, a escolha da resposta a dar perante uma determinada situao resulta imediatamente de uma deciso eminentemente poltica,
que depende do nvel de risco aceitvel pela sociedade que se deve sujeitar ao risco(61). De
acordo com a posio ento manifestada pela Comisso, sempre que se revele necessria uma
actuao, as medidas que vierem a ser adoptadas com base no princpio da precauo devero
ser: i) proporcionais ao nvel de proteco escolhido, ii) no-discriminatrias na sua aplicao,
iii) coerentes com medidas semelhantes j tomadas, iv) baseadas numa anlise das potenciais
vantagens e encargos da actuao ou ausncia de actuao (incluindo, sempre que adequado
e vivel, uma anlise econmica custo/benefcio) e v) sujeitas a reviso luz de novos dados
cientficos.
No obstante, existiam, mesmo assim, diferenas relevantes entre as legislaes alimentares dos Estados-membros quanto a conceitos, princpios e procedimentos em matria alimentar, pelo que, muitas das medidas adoptadas pelos Estados acabavam por redundar em
obstculos livre circulao dos gneros alimentcios. Assim, o marco normativo fundamental
para a consagrao do regime da segurana alimentar viria a ser o Regulamento (CE) n.
178/2002(62), que estabeleceu os princpios e normas gerais da legislao alimentar, criou a
59
( ) COM (2000) 1 final. A Comisso j anteriormente havia contribudo para que a jurisprudncia comunitria viesse
a definir os contornos do princpio da precauo. Com efeito, face grave suspeita de uma possvel conexo entre a BSE e a nova vertente da doena de Creuztfeldt Jacob, a Comisso, em 27 de Maro de 1996, havia decidido proibir a exportao, por parte do Reino Unido para qualquer Estado-membro ou pases terceiros, de todo o
tipo de gado bovino, carne e produtos derivados (Deciso 96/239/CE, de 27 de Maro de 1996, relativa a determinadas medidas de emergncia em matria de proteco contra a encefalopatia espongiforme dos bovinos
(JO L 78 de 28.3.1996). Os Acrdos National Farmers Union e Reino Unido/Comisso, ambos de 1998 (respectivamente, Proc. C-157/96 e C-l80/96, disponveis em http://curia.europa.eu), permitiram ao TJCE, partindo
de uma interpretao extensiva do Artigo 174 do Tratado CE (hoje Artigo 191 do TFUE), aplicar matria alimentar um princpio previsto no Tratado para o mbito da preservao ambiental, possibilitando, assim, que se
consagrasse, em definitivo, o princpio da precauo em matria alimentar, sendo o seu propsito o de evitar
que as autoridades competentes pudessem basear-se numa suposta incerteza cientfica para permanecerem
inactivas perante determinadas situaes de ameaa ou de risco para a sade pblica.
60
( ) Ponto 5.2.1.
62
( ) Regulamento (CE) n. 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002, que determina os princpios e normas gerais da legislao alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurana dos Alimentos e estabelece procedimentos em matria de segurana dos gneros alimentcios (JO L 31 de 1.2.2002).
Este Regulamento viria, entretanto, a ser alterado pelo Regulamento (CE) n 1642/2003 do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 22 de Julho de 2003 (JO L 245, de 29.9.2003), pelo Regulamento (CE) n 575/2006 da Comis-
98
so, de 7 de Abril de 2006 (JO L 100, de 8.4.2006), pelo Regulamento (CE) n 202/2008 da Comisso, de 4 de
Maro de 2008 (JO L 60, de 5.3.2008) e ainda pelo Regulamento (CE) n 596/2009 do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 18 de Junho de 2009 (JO L 188, de 18.7.2009).
63
( ) Artigos 37 a 42 do Regulamento.
66
( ) Constituindo esta um processo formado por trs elementos inter-relacionados (determinao do risco, gesto
do risco e comunicao do risco, como oportunamente tivemos j ocasio de referir), que se convertem numa
metodologia sistemtica para a determinao de medidas eficazes, proporcionadas e orientadas ou de outras
aces destinadas a proteger a sade - Considerando 17 do Regulamento.
99
68
( ) A determinao ou avaliao do risco definida pelo Regulamento n 178/2002 como um processo de base
cientfica constitudo por quatro etapas: identificao do perigo, caracterizao do perigo, avaliao da exposio e
caracterizao do risco (artigo 13, n 11). Porm, a definio de cada uma destas etapas no se encontra neste
normativo, sendo, por isso, necessrio recorrer ao Anexo III da Comunicao da Comisso relativa ao Princpio da
Precauo, de 2 de Fevereiro de 2000 (COM (2000) 1 final).
69
( ) Definida pelo n 12 do Art. 3 do Regulamento n 178/2002, como o processo, diferente da avaliao dos
riscos, que consiste em ponderar alternativas polticas, em consulta com as partes interessadas, tendo em conta a
avaliao dos riscos e outros factores legtimos e, se necessrio, seleccionar opes apropriadas de preveno e
controlo.
70
100
Autoridade com competncias de regulamentao. Para tal seria necessrio alterar as disposies do Tratado CE em vigor(71).
Com efeito, a serem atribudas competncias normativas e regulamentares a um organismo cientfico, tal comportaria, no s uma prvia modificao das disposies do Tratado e
da prpria organizao funcional da Unio Europeia, como tambm, a admitir-se tal possibilidade, a prpria gesto do risco ficaria nas mos das entidades igualmente competentes para a
sua determinao, o que, para alm de se voltar ao ponto inicial (ou seja, situao que existia
quando deflagrou a crise da BSE, vulgarmente chamada doena das vacas-loucas), faria com
que se desvanecesse a diviso de poderes e pudesse ser posta em causa a prpria legitimidade
democrtica das instituies comunitrias com poderes decisrios e regulamentares. Da que,
para alm de no possuir poderes regulamentares, a AESA tambm no detenha competncia
para adoptar medidas de carcter policial, como sejam, por exemplo, a imposio de retirada
de um produto do mercado.
No obstante a sua falta de competncia regulamentar, a AESA leva a cabo uma srie de
funes no mbito das atribuies que lhe so prprias em matria de determinao e de comunicao dos riscos alimentares(72), sendo, por conseguinte, directamente competente em
2 das 3 fases que constituem a metodologia do sistema de anlise de riscos(73). Todavia, em
termos comunitrios, embora detenha competncia exclusiva para operar no mbito da determinao do risco(74), partilha a sua competncia com a Comisso, na fase da comunicao
desse mesmo risco.
Sendo de destacar, de entre os seus objectivos, o da consecuo de um nvel elevado de
proteco e o da recuperao da confiana dos consumidores, a AESA, atravs das suas investigaes, proporciona a base cientfica e tcnica que servir de orientao e que fundamentar
praticamente todas as decises dos gestores do risco, uma vez que a actuao destes (seja
atravs de medidas normativas ou de decises concretamente dirigidas a acautelar uma determinada situao), dever ter implcita uma prvia avaliao cientfica com base na utilizao
dos melhores conhecimentos cientficos disponveis. Tais conhecimentos residem, pois, na
AESA, enquanto organizao cientfica que, devendo actuar sob as premissas da independncia, excelncia e transparncia e em estreita cooperao, quer com organismos internacionais
de recolha de dados, quer com as agncias cientficas dos Estados-membros e com os particulares geradores de riscos, permite uma recolha de dados e um estudo exaustivo sobre o tratamento da segurana alimentar(75).
71
( ) Sistema esse que, tal como anteriormente se referiu, comporta as fases de determinao do risco, de gesto do
risco e de comunicao do risco).
74
( ) Em colaborao com as demais organizaes internacionais e com as agncias criadas nos Estados-membros da
Unio Europeia com idnticos fins.
75
( ) A AESA no s proporciona assessoria cientfica e tcnica, como constitui igualmente o ponto de referncia,
cooperao e intercmbio de informao relativa aos riscos alimentares. A primeira destas tarefas assegurada
pelo Comit Cientfico e pelas Comisses Tcnicas Cientficas, compostos por peritos cientficos independentes, e a
segunda realizada pelo Frum Consultivo, composto por representantes dos organismos que, nos Estadosmembros da Unio Europeia, realizam tarefas semelhantes s da AESA (o que sucede em Portugal com a ASAE Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica). Para este intercmbio de informao concorre tambm o facto
101
de a AESA no s recolher e analisar os dados obtidos e transmitidos pelos demais sujeitos, mas tambm o facto de
a Autoridade Europeia poder recolher e analisar dados prprios, obtidos no exerccio das suas funes, o que permite no s o exame da evoluo dos perigos alimentares j conhecidos, mas igualmente a deteco de novos
perigos. Fundamental ainda para a AESA cumpra o seu papel de antecipao na criao e aplicao de programas
de controlo e vigilncia em matria de segurana dos alimentos que o Livro Branco sobre a Segurana dos Alimentos lhe confere (cfr. n 50), ainda a criao e manuteno, por parte da AESA, de uma rede de contactos o mais
extensa possvel, englobando agncias anlogas, laboratrios e grupos de consumidores em toda a Unio Europeia
e em pases terceiros.
Ainda no que se refere ao intercmbio de informao, cumpre assinalar a importncia do sistema de alerta rpido
em rede para a notificao de riscos directos ou indirectos para a sade humana, ligados a gneros alimentcios ou
a alimentos para animais (o RASFF Rapid Alert System for Foodstuffs), criado pelo Regulamento (CE) n 178/2002
(Art. 50). Este sistema abrange os Estados-Membros, a Comisso e a AESA em que, cada um, designa um membro
da rede como ponto de contacto. De acordo com o n 2 do Artigo 50 do Regulamento, sempre que um membro da
rede dispuser de informaes relacionadas com a existncia de um risco grave, directo ou indirecto, para a sade
humana, ligado a um gnero alimentcio ou a um alimento para animais, essas informaes sero imediatamente
comunicadas Comisso atravs do sistema de alerta rpido. A Comisso, a quem compete a gesto da rede,
transmitir, de imediato, essas informaes aos restantes membros dessa mesma rede, podendo a AESA completar
a notificao com quaisquer informaes cientficas ou tcnicas que facilitem uma aco de gesto dos riscos rpida
e adequada por parte dos Estados-Membros. O ponto de contacto nesta rede por parte de Portugal a Direco
Geral de Veterinria (DGV). Por sua vez, a ASAE (Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica), ao receber
(atravs da DGV) notificaes que digam respeito a produtos a ser comercializados em Portugal, procede elaborao de Ordens de Operaes, com vista retirada dos mesmos do circuito comercial.
76
( ) Plano esse adoptado pela Deciso 2004/478/CE da Comisso, de 29 de Abril, relativa adopo de um plano
geral de gesto de crises no domnio dos gneros alimentcios e dos alimentos para animais (JO L 160, de
30.4.2004), entretanto objecto de rectificao (JO L 212, de 12.6.2004).
77
( ) N 2 do Artigo 55 do Regulamento (CE) n 178/2002. Tratam-se de medidas a adoptar em situaes de emergncia: no primeiro caso (do Artigo 53), por parte da Comisso, e no segundo (do Artigo 54), por parte de um
Estado-membro, caso a Comisso no tenha agido.
102
qualquer Estado-membro(78), quer ainda resultantes dos dados que lhe sejam fornecidos pelas organizaes internacionais e pelas agncias criadas nos Estados-membros da Unio Europeia com idnticos fins, tornam a sua aco imprescindvel, tanto na elaborao do referido
Plano, quanto na participao nas unidades de crise que a Comisso venha a criar, caso ocorra
uma situao de crise, e as quais sero responsveis pela recolha e avaliao de todas as informaes pertinentes, bem como pela identificao das possibilidades existentes de prevenir,
eliminar ou reduzir para um nvel aceitvel o risco para a sade humana, com a maior eficcia
e rapidez possveis, devendo manter a populao informada dos riscos envolvidos e das medidas adoptadas(79).
Em termos de comunicao de risco, compete AESA assegurar que o pblico e as partes interessadas recebam rapidamente informaes fiveis, objectivas e compreensveis nos
domnios da sua competncia(80), donde, a AESA dever informar os consumidores, no s,
em relao a eventuais riscos, mas igualmente, em relao a qualquer assunto para o qual
detenha competncia, o que lhe confere um poder de informao autnomo. Isto no significa, porm, que seja apenas sobre a AESA que recaia o terceiro elemento da anlise de risco a
comunicao do risco uma vez que tambm existe essa obrigao quer por parte dos gestores do risco nacionais (neste caso, sobre as decises inscritas no mbito das suas competncias), quer por parte da prpria Comisso, enquanto responsvel pela comunicao das decises de gesto de riscos. No obstante, uma vez que o Regulamento (CE) n 178/2002 no
estabelece que tipo de informao ao pblico poder ser prestado pela AESA, esse poder de
informao autnomo poder ter um efeito condicionante, quer para a deciso, quer para a
actuao dos gestores do risco, na medida em que, em nome do princpio da independncia da
AESA, esta poder ser levada a fazer recomendaes pblicas que, embora carecidas de obrigatoriedade, possam redundar num condicionamento dos gestores na sua faculdade de deciso.
Uma outra questo relacionada com as competncias da AESA diz respeito possibilidade de a Autoridade Europeia poder estabelecer contactos efectivos com representantes dos
consumidores e dos produtores, com responsveis das indstrias de transformao e com
quaisquer outras partes interessadas(81), possibilidade essa susceptvel de interpretaes
duvidosas. Com efeito, a existncia de lobbies , infelizmente, uma realidade actual e, no contexto alimentar, tanto podero ser constitudos por empresas do ramo alimentar, ou por determinados grupos de interesses, como pelos prprios consumidores. Acresce que, embora se
exija a apresentao de uma prvia declarao de compromisso e de interesses por parte de
todos os membros da AESA(82), notcias recentemente veiculadas nos meios de comunicao
social(83) tm apontado no sentido de haver uma clara influncia da indstria alimentar sobre
78
( ) Artigo 57, ns 1 e 3 do Regulamento (CE) n 178/2002. Cabendo, portanto, tambm a AESA participar na comunicao de riscos.
80
( ) Artigo 42 do Regulamento.
82
( ) Vd. a ttulo de exemplo, o artigo intitulado Lbis controlam segurana alimentar europeia, publicado em 15 de
Novembro de 2011, na pgina electrnica presseurop (via jornal Le Monde).
103
a AESA, influncia essa que, a confirmar-se, vai para alm do que seria desejvel e, sobretudo,
muito para alm do que permitido luz do normativo comunitrio que a instituiu.
De tudo o que antecede, parece assistir-se, nos dias de hoje, a uma participao nunca
antes vista da influncia da cincia e, em concreto da AESA - nos poderes de deciso e no
exerccio dos poderes de polcia administrativa, levando a que alguns autores questionem o
peso das avaliaes cientficas nas decises polticas (tendo em conta que, muitas das medidas
adoptadas, tm o seu fundamento em conhecimentos, por natureza, estranhos Administrao e aos sujeitos de deciso) e na parcela de gesto de risco que, sobretudo, a AESA acaba
por realizar. Como refere Maria Eduarda Gonalves, embora em contexto diverso, quanto
mais os peritos so chamados a participar directamente nos processos decisrios, mais difcil
se torna manter a sua neutralidade nos processos decisrios(84).
( ) MARIA EDUARDA GONALVES, Cincia e poltica em Portugal: o caso da doena das vacas loucas, Oficina do
CES, n 59, Setembro de 1995, Centro de Estudos Sociais, Coimbra (disponvel em
www.ces.uc.pt/publicacoes/oficina/ficheiros/59.pdf). Neste artigo, a autora demonstra, atravs dos relatrios
das audies parlamentares levadas a efeito aps de ser instaurado a suspeita da existncia da doena das vacas-loucas em Portugal, como muitas vezes, por detrs do discurso cientista se ocultam razes de natureza
scio-poltica e como a falta de consenso entre os investigadores pode ser usada com intuitos polticos.
85
( ) Embora, em termos prticos, existam competncias que, no obstante recaiam no mbito da gesto do risco,
acabam por ser exercidas pelos organismos cientficos. Assim sucede, por exemplo, com a elaborao de procedimentos a seguir em situaes de crise ou de emergncia, em que so os organismos cientficos que determinam quais so as medidas a adoptar.
87
( ) Cabe aqui, no entanto, fazer um parntesis, porquanto, situaes existem em que se torna necessria uma
deciso dos poderes pblicos previamente a quaisquer evidncias cientficas relativas ocorrncia de um dano
104
te, e sem prejuzo das funes de regulamentao e controlo, reservadas aos poderes pblicos, os sujeitos privados desenvolvem igualmente funes de gesto de risco, na medida em
que lhes exigido o estabelecimento de autocontrolos, mediante a implementao de mtodos e de procedimentos internos destinados a garantir a inocuidade dos seus produtos, designadamente, atravs da implementao do Sistema de Anlise de Perigos e Pontos Crticos de
Controlo (o Sistema HACCP), ou do sistema de rastreabilidade, tendo por objectivo reduzir os
perigos associados produo e comercializao de alimentos.
Com efeito, e como anteriormente se referiu, a limitada capacidade do sistema de polcia administrativa para resolver, por si s, certos aspectos relacionados com a segurana alimentar, sobretudo com as crises alimentares verificadas nos anos 90, a que se aliou a um crescente aumento de necessidades, tecnologias e produtos, faria com que se comeasse a questionar a operabilidade do sistema vigente at ento, passando, antes, a pretender-se uma poltica de maior cooperao, com a chamada sociedade civil, nela se englobando, quer os consumidores, quer o sector privado de produo alimentar. A aco pblica deixou, assim, de ser
adoptada em termos centralizados, para dar lugar a formas de gesto descentralizadas e em
rede, sendo os seus intervenientes oriundos de diversos sectores (consumidores, produtores,
distribuidores, associaes ecologistas, etc.). Esta forma de actuao em rede, permite, no s,
proporcionar um maior fluxo de informao, mas igualmente descortinar dois nveis de responsabilidade, sendo um o nvel da responsabilidade comum a todos os sujeitos envolvidos, e
o outro, o da responsabilidade individualmente considerada.
Porm, nesta rede de sujeitos, da qual o Estado tambm participa e a quem cabe um
papel diferenciado dos demais enquanto instncia decisora de mbito nacional, verifica-se que
este perdeu os tradicionais poderes de autoridade para impor determinadas medidas, para dar
lugar a uma atitude de colaborao, passando a caber-lhe um papel intermdio entre as diversas instncias e sujeitos: de um lado, a um nvel superior, as instncias comunitrias e internacionais, do outro, os prprios particulares, sejam eles produtores ou consumidores.
Esta actuao em rede que, adoptando as palavras de Susana Tavares da Silva, se poder designar por multinvel, acaba por representar uma mudana da arena de deciso(88),
traduzindo-se, no fundo, na representao que a prpria Comisso Europeia adoptou no Livro
Branco sobre Governana Europeia(89), no qual, colocando o acento tnico nos desafios que
se apresentam sociedade e na falta de confiana dos cidados em relao s instituies,
prope uma maior abertura do processo de elaborao das polticas da Unio Europeia para
que mais pessoas e mais organizaes participem na sua concepo e realizao, promovendo
uma maior abertura e responsabilizao de todos os envolvidos. Os princpios da boa governana enunciados neste Livro Branco que se traduzem na abertura, participao, responsabilizao, eficcia e coerncia - envolvem no s as instncias comunitrias, como igualmente os
para a sade que, entretanto, possam vir a ser dadas pelos organismos competentes ou quando no possa estabelecer-se com absoluta certeza uma relao de causa-efeito baseada em provas cientficas disponveis, sendo neste contexto que o princpio da precauo assume especial relevncia.
88
( ) COM (2001) 428 final (JO C 287, de 12.10.2001). Entendendo-se por Governana, o conjunto de regras, processos e prticas que dizem respeito qualidade do exerccio do poder a nvel europeu, essencialmente no que se refere
responsabilidade, transparncia, coerncia, eficincia e eficcia (Nota ao n I do Livro Branco).
105
90
( ) Seja mediante de Regulamentos - obrigatrios em todos os seus elementos e directamente aplicveis em todos
os Estados-membros - seja atravs de Directivas.
91
106
luz do princpio do primado do Direito Comunitrio, no poder ser aplicada legislao nacional que lhe seja contrria. Tratou-se, assim, de um enorme esforo de renovao, de modernizao e, em alguns casos, de criao de novas estruturas aptas a obedecer aos requisitos de
exigncia ditados pelas normas comunitrias.
No que diz respeito segurana alimentar, e semelhana do que sucede numa multiplicidade de domnios de actividade, Portugal est sujeito a todas as normas comunitrias respeitantes a este sector(92), desde a segurana dos alimentos propriamente dita e a rastreabilidade de todos os gneros alimentcios, sade e bem-estar dos animais e fitossanidade,
cabendo aqui destacar o ltimo pacote legislativo comunitrio destinado a por em prtica e a
complementar as bases da actual poltica europeia da segurana alimentar, estabelecida pelo
Regulamento (CE) n 178/2002(93).
Este pacote legislativo, normalmente designado por Pacote Higiene, e cuja vigncia se
iniciou em 2006, foi corporizado, sobretudo, atravs de vrios Regulamentos, dele fazendo
parte o Regulamento (CE) N 852/2004(94), relativo higiene dos gneros alimentcios, no
qual se estabeleceram as regras gerais destinadas aos operadores das empresas do sector
alimentar no que se refere higiene dos gneros alimentcios, sendo aplicvel a todas as empresas e operadores do sector alimentar, responsabilizando-os em caso de incumprimento.
Este Regulamento aplica-se a todas as fases de produo, transformao e distribuio de gneros alimentcios, incluindo a produo primria, sendo, portanto, um diploma de aplicao
horizontal no sector alimentar. As empresas do sector alimentar que manuseiem gneros alimentcios de origem animal tero ainda de dar cumprimento ao Regulamento (CE) N
92
( ) Como sabido, inclusivamente aquelas que se produziram antes da sua adeso , ento, CEE. So disso um
exemplo, o Decreto-Lei n 98/90, de 20 de Maro (D.R. n 66, I Srie, de 20.3.1990), que transps para o ordem
jurdica interna a Directiva n 72/461/CEE, do Conselho, de 12 de Dezembro, relativa polcia sanitria de trocas
intracomunitrias de carnes frescas (JO L 302, de 31. 12. 1972) ou o Decreto-Lei n 178/93, de 12 de Maio (D.R.
n 110, I Srie-A, de 12.5.1993), que transps para a ordem jurdica interna a Directiva n 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho, relativa s condies sanitrias de produo de carnes frescas e a sua colocao no mercado (JO L 121, de 29.7.1964), alterada pela Directiva n 91/497/CEE, do Conselho, de 29 de Junho, que altera e
codifica a Directiva 64/433/CEE, relativa aos problemas sanitrios em matria de comrcio intracomunitrio de
carne fresca, a fim de a alargar produo de carnes frescas e sua colocao no mercado (JO L 268 de
24.9.1991), diplomas estes, entretanto revogados pelo Decreto-Lei n 111/2006, de 9 de Junho, o qual, por sua
vez, transps para a ordem jurdica nacional a Directiva n 2004/41/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 21 de Abril, que revoga legislao relativa higiene dos gneros alimentcios e s regras aplicveis produo e comercializao de determinados produtos de origem animal destinados ao consumo humano, e altera
as Directivas ns 89/662/CEE e 92/118/CEE, do Conselho, e a Deciso n 95/408/CE, do Conselho (D.R. n 112, I
Srie-A, de 9.6.2006).
93
( ). Tendo em conta que seria incomportvel na exposio desta dimenso efectuar um elenco exaustivo de toda a
regulamentao comunitria existente no mbito da segurana alimentar que, consequentemente, vincula Portugal, designadamente, a relativa a rotulagem e embalagem dos produtos, aos controlos veterinrios, polcia
sanitria e higiene dos alimentos, alimentao e sade animal, controlos fitossanitrios, contaminao e factores ambientais, organismos geneticamente modificados, aditivos, alimentos dietticos, aromatizantes, pesticidas, etc.
94
( ) Regulamento (CE) n 852/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativo higiene dos gneros alimentcios (JO L 139, de 30.4.2004). Posteriormente alterado pelo Regulamento (CE) n
1019/2008 da Comisso, de 17 de Outubro de 2008, que altera o anexo II do Regulamento (CE) n 852/2004 do
Parlamento Europeu e do Conselho relativo higiene dos gneros alimentcios (JO L 277, de 18.10.2008).
107
( ) Regulamento (CE) n 853/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece
regras especficas de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal (JO L 139, de 30.4.2004). Este
Regulamento foi posteriormente alterado pelo Regulamento (CE) n 2076/2005 da Comisso, de 5 de Dezembro
de 2005, que estabelece disposies transitrias de execuo dos Regulamentos (CE) n 853/2004, (CE) n
854/2004 e (CE) n 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e que altera os Regulamentos (CE) n
853/2004 e (CE) n 854/2004 (JO L 338, de 22.12.2005), pelo Regulamento (CE) n 1662/2006 da Comisso, de 6
de Novembro de 2006, que altera o Regulamento (CE) n 853/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, que
estabelece regras especficas de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal (JO L 320, de
18.11.2006), pelo Regulamento (CE) n 1243/2007 da Comisso, de 24 de Outubro de 2007, que altera o anexo
III do Regulamento (CE) n 853/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece regras especficas
de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal (JO L 281, de 25.10.2007) e pelo Regulamento
(CE) n 1020/2008 da Comisso, de 17 de Outubro de 2008, que altera os anexos II e III do Regulamento (CE) n
853/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras especficas de higiene aplicveis aos gneros alimentcios de origem animal e o Regulamento (CE) n 2076/2005 no que diz respeito marca de identificao, ao leite cru e aos produtos lcteos, bem como aos ovos e ovoprodutos e a certos produtos da pesca (JO
L 277, de 18.10.2008).
96
( ) Regulamento (CE) n 854/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece
regras especficas de organizao dos controlos oficiais de produtos de origem animal destinados ao consumo
humano (JO L 139, de 30.4.2004). Posteriormente alterado pelo Regulamento (CE) n 2076/2005 da Comisso,
de 5 de Dezembro de 2005, que estabelece disposies transitrias de execuo dos Regulamentos (CE) n
853/2004, (CE) n 854/2004 e (CE) n 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e que altera os Regulamentos (CE) n 853/2004 e (CE) n 854/2004 (JO L 338, de 22.12.2005) e pelo Regulamento (CE) n 1021/2008
da Comisso, de 17 de Outubro de 2008, que altera os anexos I, II e III do Regulamento (CE) n 854/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras especficas de organizao dos controlos oficiais de produtos de origem animal destinados ao consumo humano e o Regulamento (CE) n 2076/2005, no que diz respeito aos moluscos bivalves vivos, a certos produtos da pesca e ao pessoal que presta assistncia nos controlos oficiais nos matadouros (JO L 277, de 18.10.2008).
97
( ) Directiva 2002/99 do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, que estabelece as regras de polcia sanitria aplicveis produo, transformao, distribuio e introduo de produtos de origem animal destinados ao consumo
humano (JO L 18, de 23.1.2003).
98
( ) Regulamento (CE) n 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativo aos
controlos oficiais realizados para assegurar a verificao do cumprimento da legislao relativa aos alimentos
para animais e aos gneros alimentcios e das normas relativas sade e ao bem-estar dos animais (JO L 165, de
30.4.2004). Modificado pelo Regulamento (CE) n 1029/2008, da Comisso, de 20 de Outubro de 2008, que al-
108
oficiais realizados para assegurar a verificao do cumprimento da legislao relativa aos alimentos para animais e aos gneros alimentcios e das normas relativas sade e ao bem-estar
dos animais, o qual visou reorganizar os controlos oficiais dos gneros alimentcios e dos alimentos para animais, de modo a integrar os controlos em todas as etapas da produo e em
todos os sectores. De acordo com este Regulamento, os Estados-membros devero manter
listas actualizadas dos estabelecimentos aprovados pela autoridade competente do respectivo
Estado-membro; o Regulamento (CE) N 2073/2005(99), que estabeleceu os critrios microbiolgicos para certos microrganismos e as regras de execuo a cumprir pelos operadores das
empresas do sector alimentar quando aplicarem as medidas de higiene gerais e especficas
referidas no Artigo 4 do Regulamento (CE) n 852/2004; o Regulamento (CE) N
2074/2005(100), relativo implementao de medidas para determinados produtos previstos
no Regulamento (CE) n 853 e para a organizao de controlos oficiais no mbito dos Regulamentos (CE) n 854/2004 e n 882/2004; e o Regulamento (CE) n 1881/2006(101), que fixa os
teores mximos de certos contaminantes presentes nos gneros alimentcios. De acordo com
este Regulamento, os produtos que contenham contaminantes que excedam os teores mximos no devem ser colocados no mercado como tal, nem misturados com outros gneros
alimentcios, nem usados como ingredientes noutros alimentos.
Alguns destes normativos careceram de desenvolvimento por parte da legislao nacional, de modo a garantir a sua necessria execuo, cabendo, assim, destacar o Decreto-Lei n
113/2006, de 12 de Junho de 2006(102), que estabelece as regras de execuo, na ordem jurtera o Regulamento (CE) n 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho para actualizar uma referncia a
determinadas normas europeias (JO L 278, de 21.10.2008) e pelo Regulamento (CE) n 596/2009, Regulamento
(CE) n 596/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Junho de 2009, que adapta Deciso
1999/468/CE do Conselho certos actos sujeitos ao procedimento previsto no artigo 251 do Tratado, no que se
refere ao procedimento de regulamentao com controlo (JO L 188, de 18.7.2009).
99
100
101
102
) Regulamento (CE) n 2074/2005 da Comisso de 5 de Dezembro de 2005 que estabelece medidas de execuo
para determinados produtos ao abrigo do Regulamento (CE) n o 853/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e para a organizao de controlos oficiais ao abrigo dos Regulamentos (CE) n 854/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e n 882/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, que derroga o Regulamento (CE) n
852/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e altera os Regulamentos (CE) n 853/2004 e (CE) n 854/2004
(JO L 338, de 22.12.2005). Este Regulamento foi, entretanto, alterado pelo Regulamento (CE) 1244/2007 da
Comisso, de 24 de Outubro de 2007, que altera o Regulamento (CE) n 2074/2005 no que se refere s medidas
de execuo aplicveis a determinados produtos de origem animal destinados ao consumo humano e que estabelece regras especficas para os controlos oficiais de inspeco da carne (JO L 281, de 25.10.2007).
) Regulamento (CE) n 1881/2006 da Comisso, de 19 de Dezembro de 2006, que fixa os teores mximos de
certos contaminantes presentes nos gneros alimentcios (JO L 364 de 20.12.2006).
) D.R. n 113, I Srie-A, de 12 de Junho de 2006. Este diploma viria a ser alterado pelo Decreto-Lei n. 223/2008,
de 18 de Novembro (D.R. n 224, I Srie, de 18 de Novembro de 2008) e rectificado pela Declarao de Rectificao n 49/2006, de 9 de Agosto (D.R. n 155, I Srie, de 11 de Agosto de 2006).
109
103
( ) Nos termos do seu artigo 2, as autoridades competentes sero a Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE), a Direco-Geral de Veterinria (DGV), a Direco-Geral das Pescas e Aquicultura (DGPA), o Instituto
da Vinha e do Vinho (IVV), a Direco-Geral de Proteco das Culturas (DGPC), a Direco-Geral da Sade (DGS) e o
Instituto Nacional de Investigao Agrria e das Pescas (INIAP), no mbito das respectivas competncias. Ainda de
acordo com este diploma, o regime sancionatrio dever ser aplicado por forma a que seja efectivo, proporcionado
e dissuasivo, sendo punvel a tentativa ou a negligncia. De acordo com a gravidade e culpa do agente, poder
determinar o encerramento do estabelecimento ou a suspenso de autorizaes, licenas ou alvars.
(
104
105
106
107
110
Agosto de 1931(110), que determinou que a Inspeco Geral dos Servios de Fiscalizao de
Gneros Alimentcios passasse a funcionar junto da Intendncia Geral da Segurana Pblica e
introduziu vrias alteraes ao Decreto n. 18640, a Portaria 24082, de 17 de Maio de
1969(111), que estabeleceu determinadas condies higinicas para o transporte e a venda de
bolos e outros produtos de pastelaria, o Decreto-Lei n 302/72, de 14 de Agosto(112), que
aprovou o Regulamento do Comrcio de Po e Produtos Afins, e revogou alguma legislao
anterior sobre a matria, a Portaria n 559/76, de 7 de Setembro(113), que aprovou o Regulamento de Inspeco e Fiscalizao Hgio-Sanitrias do Pescado, ou ainda a Portaria 764/83, de
15 de Julho de 1983(114), a qual estabeleceu normas relativas s rejeies dos animais de
talho e suas carcaas, por motivo de inspeco sanitria, constatando-se claramente desta
breve sntese que a segurana alimentar no constitui uma preocupao recente para Portugal, e, por muito desadequada que hoje em dia se mostrasse perante a realidade, um facto
incontornvel que muito do labor legislativo nacional prvio adeso de Portugal , ora, Unio
Europeia, se encontrou em vigor e foi posto em prtica durante dcadas.
Do que antecede, conclui-se, pois, que, no espao eurocomunitrio(115), as competncias em matria de segurana alimentar h muito que deixaram de recair no mbito da competncia exclusiva do Estado, encontrando-se presentemente repartidas, quer pela Comisso
Europeia (e pelo Parlamento Europeu) - relativamente gesto de riscos alimentares, nomeadamente quanto discusso, definio e aprovao dos normativos legais a cumprir obrigatoriamente pelos Estados-membros, sendo as respectivas Administraes igualmente responsveis, no plano interno, pela gesto dos riscos) - quanto pela AESA, a quem cabe realizar estudos e emitir pareceres cientficos, antecipar e prevenir riscos alimentares, avaliar e comunicar
os riscos junto dos consumidores e colaborar com as entidades nacionais de segurana alimen110
( ) Dirio do Governo n. 205, I Srie, de 5 de Setembro de 1931. Nos termos do artigo 2 deste diploma, competiria Inspeco Geral dos Servios de Fiscalizao de Gneros Alimentcios fiscalizar e reprimir as transgresses
referentes ao fabrico, expedio e venda de gneros alimentcios alterados, falsificados, avariados ou corruptos e
bem assim as respeitantes venda de qualquer gnero alimentcio cuja natureza, composio ou qualidade no
correspondam designao com que exposto ou que no estejam em conformidade com o pedido feito pelo comprador.
(
111
112
) Dirio do Governo n 117, I Srie, de 17 de Maio de 1969. Revogada pela Portaria n 329/75, de 28 de Maio
(Dirio do Governo n. 123, I Srie, de 28 de Maio de 1975), esta ltima seria tambm ela revogada s em 2011,
pela Portaria n 215/2011, de 31 de Maio, que estabelece os requisitos especficos relativos a instalaes, funcionamento e regime de classificao aplicveis aos estabelecimentos de restaurao ou bebidas, incluindo aos
integrados em empreendimentos tursticos e s seces acessrias de restaurao ou de bebidas instaladas em
estabelecimentos comerciais com outra actividade (D.R. n 105, I Srie, de 31 de Maio de 2011).
) Dirio do Governo n 189, I Srie - Supl., de 14 de Agosto de 1972. Este diploma seria revogado em 1986, pelo
Decreto-Lei n 286/86, de 6 de Setembro (D.R. n 205, I Srie, de 6 de Setembro de 1986).
113
( ) D.R. n. 210, I Srie, de 7 de Setembro de 1976. Esta Portaria viria a ser revogada em 2008, pelo Decreto-Lei n
223/2008, de 18 de Novembro, que efectuou a primeira alterao ao Decreto-Lei n. 113/2006, de 12 de Junho, que
estabelece as regras de execuo, na ordem jurdica nacional, dos Regulamentos (CE) ns 852/2004 e 853/2004, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril, relativos higiene dos gneros alimentcios e higiene dos
gneros alimentcios de origem animal, e revoga as Portarias ns 559/76, de 7 de Setembro, 764/83, de 15 de Julho,
e 534/93, de 21 de Maio (D.R. n 224, I Srie, de 18 de Novembro de 2008).
114
( ) D.R. n. 161, I Srie, de 15 de Julho de 1983. A qual foi igualmente revogada pelo Decreto-Lei n 223/2008, de
18 de Novembro.
(
115
) Adoptamos aqui a expresso de MARIA LUSA DUARTE, Unio Europeia Esttica e Dinmica da Ordem Jurdica
Eurocomunitria, pg. 19 e Unio Europeia e Direitos Fundamentais No espao da internormatividade, pg.
30.
111
tar dos Estados-membros. Estas entidades nacionais devero garantir, de forma eficaz, a segurana alimentar de acordo com o modelo de estrutura que cada Estado-membro tiver optado,
ou seja, desde a mera actuao nas reas de avaliao e de comunicao do risco (como sucede, por exemplo com a Agence Franaise de Scurit des Aliments - AFSSA ou com a Food Safety Authority of Ireland - FSAI), ou reunindo no mbito das suas competncias, no s, a avaliao e comunicao de riscos, mas tambm a fiscalizao do cumprimento da lei e a aplicao de coimas, como sucede com a belga Agence Fdrale pour la Scurit de la Chaine Alimentaire (AFSCA) ou a com a agncia portuguesa, a Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE).
A ASAE, criada pelo Decreto-Lei n 237/2005, de 30 de Dezembro, e cuja orgnica foi
aprovada pelo Decreto-Lei n 194/2012, de 23 de Agosto(116), um servio central da administrao directa do Estado, dotado de autonomia administrativa, que possui jurisdio nacional enquanto responsvel pela avaliao e comunicao dos riscos na cadeia alimentar, e no
mbito do controlo oficial dos gneros alimentcios(117). A ASAE tem por misso a fiscalizao e preveno do cumprimento da legislao reguladora do exerccio das actividades econmicas, nos sectores alimentar e no alimentar, bem como a avaliao e comunicao dos
riscos na cadeia alimentar, sendo o organismo nacional de ligao com as suas entidades congneres, a nvel europeu e internacional(118). No mbito da fiscalizao e preveno do
cumprimento da legislao reguladora, quer do sector alimentar, quer do sector no alimentar, a ASAE zela pelo cumprimento de cerca de 1.100 diplomas legais, atravs da instaurao
de processos de natureza contra-ordenacional e criminal, uma vez que a ASAE igualmente
um rgo de polcia criminal(119). Na sua qualidade de autoridade nacional responsvel pela
avaliao e comunicao dos riscos na cadeia alimentar, a ASAE , no s, a representante
portuguesa no Frum Consultivo da AESA(120), como igualmente o ponto focal da AESA em
questes tcnicas e cientficas, actuando como um centro de colaborao da AESA em Portugal. Nessa medida, compete-lhe coligir os dados e transmitir informao entre a AESA e os
organismos portugueses, sejam eles os gestores de risco, sejam as autoridades nacionais ou os
chamados stakeholders(121).
Como resultava do prembulo do seu diploma constitutivo, com a criao da ASAE pretendeu-se criar uma estrutura orgnica que permita, com significativos ganhos de eficincia e
maior eficcia, proceder a uma avaliao cientfica independente dos riscos na cadeia alimentar e fiscalizar as actividades econmicas a partir da produo e em estabelecimentos industri-
116
117
118
119
120
121
) Revogando o Decreto-Lei n 274/2007, de 30 de Julho, o qual, por sua vez, havia revogado parcialmente o
Decreto-Lei n 237/2005, de 30 de Setembro.
).N 5 do Artigo 2 do Decreto-Lei n 194/2012, de 23 de Agosto
) N 1 do Artigo 2 do mesmo diploma.
) N 1 do Artigo 15 do mesmo diploma.
) O Frum Consultivo da AESA, presidido pelo seu Director Executivo, composto pelos organismos nacionais
dos Estados-membros responsveis pela avaliao e comunicao dos riscos na cadeia alimentar, nele participando como observadores a Comisso Europeia e alguns pases associados, como a Noruega, a Islndia e a Sua.
) Empresas do sector alimentar, produtores, distribuidores, associaes de consumidores, etc.
112
ais ou comerciais, tirando partido do saber fazer anteriormente disperso por vrios servios
e organismos e agora concentrado numa nica entidade(122).
122
( ) Com efeito, apesar da sua recente criao, as origens da ASAE, enquanto autoridade a quem compete velar
pela segurana alimentar, remontam, pelo menos, ao Sculo XIX, quando, no seio da Polcia Civil de Lisboa, foi
criada a seco de Polcia de Inspeco Administrativa, em 1893, por Decreto do Rei D. Carlos I, a qual era responsvel pelo combate aos delitos econmicos e contra a sade pblica. Posteriormente, no mbito da reforma dos
servios policiais levada a efeito em 1918, seria criada a Polcia Administrativa (tambm referida como "Polcia
Administrativa e Sanitria"), sucedendo Polcia de Inspeco Administrativa de Lisboa, mas, desta vez, com mbito nacional, sendo directamente dependente da Direco-Geral de Segurana Pblica (DGSP). Em 1931, atravs do
Decreto n 20282, de 5 de Setembro de 1931, seria criada, junto da Intendncia-Geral da Segurana Pblica (que
sucedeu DGSP como rgo central da Polcia), a Inspeco-Geral dos Servios de Fiscalizao dos Gneros Alimentcios (IGSFGA) para a defesa da sade pblica, com o objectivo principal de combater a falsificao de alimentos, competindo-lhe fiscalizar e reprimir as transgresses referentes ao fabrico, expedio e venda de gneros
alimentcios alterados ou falsificados. Em 1932, o Decreto n 21194 de 20 de Maio de 1932 viria a extinguir a Intendncia Geral da Segurana Pblica e restaurar a Direco Geral de Segurana Pblica (DGSP). Entretanto, atenta a
disperso das vrias polcias, seria extinta a Direco-Geral de Segurana Pblica e criada, em 1935, pelo Decreto n
25338, de 16 de Maio de 1935, e criada a Polcia de Segurana Pblica (PSP), em cujas competncias se integraram
as anteriormente pertencentes Polcia Administrativa e Inspeco-Geral dos Servios de Fiscalizao dos Gneros Alimentcios (IGSFGA). As dificuldades que a II Guerra Mundial provocou no abastecimento de alimentos, levou
a que fosse necessrio proceder ao seu racionamento. Por sua vez, esta medida acabaria por motivar situaes de
aambarcamento e de especulao nos preos dos produtos, levando a que, em 1943, fosse criada, pelo Decreto-Lei
n 32945, de 2 de Agosto de 1943, Intendncia-Geral dos Abastecimentos (IGA), no seio do Ministrio da Economia, a qual assumiu tambm as competncias de fiscalizao econmica que, em 1935, haviam sido atribudas
Polcia de Segurana Pblica A IGA tinha como misso assegurar o transporte e a distribuio de bens de consumo,
bem como fiscalizar a poltica de preos e o racionamento. Em 1965, pelo Decreto-Lei n 46336, de 17 de Maio de
1965, a Intendncia-Geral dos Abastecimentos seria reestruturada, dando origem Inspeco-Geral das Actividades Econmicas (IGAE).
Em 1974, na decorrncia dos saneamentos operados nos organismos pblicos, em virtude das suas conotaes com
o Estado Novo, a Inspeco-Geral das Actividades Econmicas viria a ser reestruturada e transformada na DirecoGeral da Fiscalizao Econmica (DGIE), pelo Decreto-Lei n 329-D/74, de 7 de Outubro. Posteriormente, em 1984,
pelo Decreto-Lei n 23/84, de 14 de Janeiro, a Direco-Geral da Fiscalizao Econmica, passaria a designar-se por
Direco-Geral de Inspeco Econmica (DGIE). Em 1993, pelo Decreto-Lei n 14/93, de 18 de Janeiro, a DirecoGeral de Inspeco Econmica viria a ser restruturada, voltando designao de 1965: Inspeco-Geral das Actividades Econmicas (IGAE). Em 1997, pelo Decreto-Lei n 98/97, de 26 de Abril, seria criada a Direco-Geral de
Fiscalizao e Controlo da Qualidade Alimentar (DGFCQA), tendo, entre outras, a competncia para fiscalizar, em
articulao com os servios regionais do Ministrio da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP),
e sem prejuzo das competncias de outras entidades o cumprimento das normas relativas produo, preparao,
confeco, acondicionamento, rotulagem, armazenagem, transporte e venda dos gneros alimentcios, ingredientes
e aditivos alimentares, bem como as relativas a materiais, embalagens e outros objectos que se destinassem a
entrar em contacto com os gneros alimentcios, que tivessem sido lanados no mercado; recolher, tratar e produzir informao referente fiscalizao e controlo e das normas higio-sanitrias; assegurar, enquanto autoridade
nacional responsvel, a coordenao da cooperao cientfica com a Comisso da Unio Europeia (UE) em matria
alimentar; e, assegurar os mecanismos e procedimentos inerentes s responsabilidades de ponto de contacto do
Comit Cientfico de Alimentao Humana da Unio Europeia (UE).
Entretanto, pelo Decreto-Lei n 180/2000, de 10 de Agosto, j na esteira da nova abordagem das questes da segurana alimentar na Europa, apresentada pela Comisso Europeia no Livro Branco da Segurana Alimentar, seria
criada a Agncia para a Qualidade e Segurana Alimentar (AQSA). Quatro anos mais tarde, pelo Decreto-Lei n
217-B/2004, de 9 de Outubro, seria criada a Agncia Portuguesa de Segurana Alimentar, I.P. (APSA), como entidade nacional responsvel pela avaliao e comunicao dos riscos na cadeia alimentar, substituindo a Agncia para
a Qualidade e Segurana Alimentar.
Por fim, em 2005, tirando partido do saber fazer anteriormente disperso por vrios servios e organismos e
inserindo-se na orientao do XVII Governo Constitucional, mormente na Resoluo do Conselho de Ministros n
102/2005, de 24 de Junho, quanto reduo da despesa pblica e de reforma estrutural da Administrao, traduzida, neste caso, na concentrao de funes e de servios, com acrscimo de eficcia e racionalizao de meios materiais e humanos, conforme consta do prembulo do Decreto-Lei n 237/2005, de 30 de Dezembro, seria criada a
Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE), com a consequente extino dos vrios organismos dispersos com competncias na rea da segurana e qualidade alimentar.
113
A evoluo da sociedade tem originado o aparecimento de uma multiplicidade de produtos alimentares. Se associarmos a expresso segurana alimentar produo, transformao, distribuio e fornecimento de alimentos que no prejudiquem a sade do consumidor,
verificamos que, nos dias de hoje, muitos ou a quase totalidade dos produtos alimentares so
sujeitos a processamentos cada vez mais manipulados e enriquecidos, fruto da evoluo
tecnologia da sociedade dos dias de hoje e cada vez mais distantes da percepo do comum
consumidor.
Sendo certo que as graves crises alimentares ocorridas na dcada de 90 seriam o motor
impulsionador de uma nova e actual poltica de segurana alimentar, atravs da adopo de
todo um conjunto de medidas impondo o mesmo tipo de aces em todo o espao comunitrio, destinadas a restabelecer a confiana dos consumidores nos produtos por si consumidos e,
a montante, nas instituies comunitrias e nacionais com responsabilidade no respectivo
controlo, verifica-se, consequentemente, que Portugal tem perdido numa primeira fase, de
forma gradual e, nos ltimos anos, por determinao dos Regulamentos comunitrios os
seus poderes de imposio de determinadas medidas e, por consequncia, de deciso quanto
ao regime da segurana alimentar, pois mesmo quanto prpria gesto do risco, embora continue a deter uma certa margem para estabelecer o seu prprio nvel de proteco e, consequentemente, um nvel de risco aceitvel, essa possibilidade encontra-se fortemente condicionada quando estejam em causa aspectos que tenham sido objecto de harmonizao, devendo ser sempre pautada pela proporcionalidade, no discriminao, ponderabilidade e revisibilidade, sem prejuzo ainda de tais decises polticas passarem necessariamente por uma prvia
audio dos organismos cientficos quer nacionais, quer sobretudo internacionais (como seja o
caso da AESA).
Na prtica, o mbito de actuao dos poderes pblicos nacionais encontra-se, pois, fortemente limitado, incumbindo-lhe a tarefa de estabelecer regras relativas s medidas e sanes aplicveis s infraces legislao comunitria, de contribuir para a formulao de normas tcnicas internacionais, de controlar as empresas do sector alimentar e de comunicar ao
pblico a existncia de riscos alimentares, passando, no fundo, a assumir um papel quase residual, de executor, consequncia decorrente da integrao num quadro jurdico comum que a
prpria Unio Europeia pressupe.
Bibliografia
BECK, Ulrich, La Sociedad del Riesgo. Hacia una nueva modernidad, Paids, Barcelona, 1998
__________, La Sociedad del Riesgo Global (Trad. Jesus Albors Rey), Siglo Veintiuno de Espaa Editores, S.A. Madrid, 2002.
BLANCHET, Jacques, A Estratgia Agro-Alimentar Os Desafios do Sculo XXI, Instituto Piaget,
Lisboa, 1997
CAMPOS, Joo Mota de (Coord.), Organizaes Internacionais, Fundao Calouste Gulbenkian,
Lisboa, 1999
voltar ao ndice
114
DUARTE, Maria Lusa, Unio Europeia Esttica e dinmica da Ordem Jurdica Eurocomunitria, Almedina, Coimbra, 2011
_____________________, Unio Europeia e Direitos Fundamentais No espao da internormatividade, Edio da AAFDL, Lisboa, 2006
ESTORNINHO, Maria Joo, Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos
Geneticamente Modificados, Almedina, Coimbra, 2008
FONT, Mariola Rodriguez, Rgimen jurdico de la seguridad alimentaria: de la polica administrativa a la gestin de riesgos, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2007
FROTA, Mrio, Segurana Alimentar: Imperativo de Cidadania, Revista de Cincia e Cultura, ns
1-2, Porto, 2001
KING, Leonard William, O Cdigo de Hammurabi (Trad.), Editora Madras, 2004
LOPES PORTO, Manuel Carlos, Teoria da Integrao e Polticas Comunitrias, 3 Edio, Almedina, Coimbra, 2001
OLIVEIRA, Fernando Baptista de, O Conceito de Consumidor Perspectivas Nacional e Comunitria, Almedina, Coimbra, 2009
PAIS, Sofia Oliveira, Direito da Unio Europeia Legislao e Jurisprudncia Fundamentais,
Quid Juris Sociedade Editora, Lisboa, 2011
SANTOS, Beja, Segurana Alimentar e Consumidores in Estudos de Direito e Segurana, Jorge
Bacelar Gouveia e Rui Pereira (coord.), Almedina, Coimbra, 2007
TIZZANO, Antnio, VILAA, Jos Lus da Cruz e GORJO-HENRIQUES, Miguel, Cdigo da Unio
Europeia, 2 Edio, Almedina, Coimbra, 2000
VILA-CH, Joo J., A Globalizao: Aspectos tericos e aplicaes prticas, in Revista Portuguesa de Filosofia, Janeiro-Maro, Volume 59, Fasc.1, Faculdade de Filosofia de Braga da Universidade Catlica Portuguesa, Braga, 2003
Obras colectivas:
Food Trade: New Challenges and New Standards European, American and International Perspectives, Stphanie Mahieu (ed)., European Journal of Consumer Law (Revue Europenne de
Droit de la Consommation), 2009/1, Larcier
115
GONALVES, Maria Eduarda, Cincia e poltica em Portugal: o caso da doena das vacas loucas, Oficina do CES, n 59, Setembro de 1995, Centro de Estudos Sociais, Coimbra (disponvel
em www.ces.uc.pt).
MOUZINHO, Andr Neves, Direitos Fundamentais dos Consumidores, disponvel em
http://www.verbojuridico.com
PARDO, Esteve, J., La proteccin de la ignorancia. Exclusin de responsabilidad por los riesgos
desconocidos, Revista de Administracin Pblica n 161, Mayo/Agosto 2003, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, disponvel em http://www.cepc.gob.es
SAGUER, Marta Franch, La Seguridad Alimentaria: Las Agencias de Seguridad Alimentaria, Revista de Administracin Pblica n 159, Septiembre/Diciembre 2002, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, disponvel em http://www.cepc.gob.es
SCHMITTER, Philippe C., A Comunidade Europeia: uma Forma Nova de Dominao Poltica,
Anlise Social Portugal e a Integrao Europeia: Balano e Perspectivas, n 118/119, quarta
srie, vol.XXVII, 4-5, 739-772. 1992, disponvel em http://analisesocial.ics.ul.pt
SILVA, Susana Tavares da, Acto Administrativo de Faca e Garfo, JusJornal, N. 1280, 20 de
Julho de 2011, disponvel em http://jusnet.wolterskluwer.pt
Pginas electrnicas:
Acesso ao Direito da Unio Europeia (pgina oficial): http://eur-lex.europa.eu
Dirio da Repblica Electrnico: http://www.dre.pt
Pgina oficial da Autoridade Europeia para a Segurana dos Alimentos (European Food Safety
Authotity - EFSA): http://www.efsa.europa.eu
Pgina oficial da Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE): http://www.asae.pt
Pgina oficial do Codex Alimentarius: http://www.codexalimentarius.org
Pgina oficial da Comisso Europeia: http://ec.europa.eu/index_pt.htm
Pgina oficial da FAO: http://www.fao.org/index_en.htm
116
voltar ao ndice
117
Maurcio Zanotelli1
RESUMO: A presente pesquisa busca responder um grande questionamento acerca dos procedimentos decisrios em se tratando de Organismos Geneticamente Modificados, de direito
segurana alimentar, j que para que haja a liberao de comercializao de um OGM ou de
produtos derivados de OGM, precisa-se desta autorizao isto , a deciso da autoridade
pblica concedendo-a. Em outras palavras, como decidir nos casos de insegurana cientfica
frente o direito segurana alimentar, no retardando o progresso tecnolgico e econmico?
O processo decisrio administrativo passa por trs fases, ou seja, constitui-se em anlise de
risco. Assim, a forma como dialogar com as etapas e a compreenso conjunta e circular faz-se
discorrida por uma concepo hermenutica filosfica, com objetivo de fundar a cooperao
internacional asseguratria da proteo em sade alimentar, alm de todo o contexto natural,
cientfico, poltico, jurdico, dentre outros, envolvidos. Nesse sentido, as respostas prontas e
acabadas ditadas pelas empresas transnacionais so rechaadas, em nome da provisoriedade e
do des-velamento do ser, dos valores de Estado de Direito Social que no se deixam moldar
pela fria do lucro. Logo, as decises ganham relevo sem igual em termos de responsabilidade,
de segurana alimentar. De modo que, o avano nas pesquisas e o fortalecimento da estrutura
de cooperao entre Estados so condies deste possibilitar, de decises como fuso de horizontes, contextualizadas prpria delimitao, respondendo aos ditames inquietantes, mantendo-se sempre aberto ao perguntar, como forma de continuar perguntando pelo acontecer
do direito segurana alimentar.
ABSTRACT: This research seeks to answer a big question about the decision-making procedures in the case of Genetically Modified Organisms, the right to food security, as for the initial
release to market a GMO or GMO-derived products, we need to this authorization - that is, the
decision of the public authority granting it.
Graduado em Direito pela Unisinos/RS. Especialista em Direito do Estado pela UFRGS. Mestre em Direito Pblico
pela Unisinos/RS. Mestre em Argumentao Jurdica pela Universidade de Alicante-ES. Doutorando em Direito
pela Universidade de Lisboa-PT. Professor Titular e Coordenador Adjunto da Faculdade de Direito da AJES-MT.
Editor-Chefe da Iurisprudentia: Revista da Faculdade de Direito da AJES-MT.
118
In other words, how to decide in cases of scientific uncertainty facing the right to food security,
not slowing the technological and economic progress?
The administrative decision-making process goes through three phases, ie, is in risk analysis. So
how dialogue with the steps and understanding and joint circular it is studied by a conception
of philosophical hermeneutics, in order to establish international cooperation asseguratria
protection in health food, plus all the natural context, scientific, political, legal , among others,
involved. In this sense, the answers ready and finished dictated by transnational corporations
are rejected, on behalf of the provisional and un-veiling of being, the values of the rule of law
that does not let Social shaping the fury of profit. Thus, decisions gain relief without equal in
terms of responsibility for food safety. So, the advances in research and strengthening the
structure of cooperation between states are conditions of this permit, the decisions as a fusion
of horizons, contextualized the very definition, responding to the dictates disturbing, always
remaining open to ask, as a way to continue happen by asking the right to food security.
SUMRIO: 1 Introduo; 2 A genealogia da anlise dos riscos da segurana alimentar na sociedade de consumo; 3 A deciso poltica de administrao do risco como um vir--fala cientficosocial; 3.1. A avaliao do risco; 3.2 Gesto do risco; 3.3 Comunicao do risco; 4 Avaliao de
risco e respostas corretas em segurana alimentar: a palavra de Deus? 5 Consideraes Finais;
Referencial Bibliogrfico.
1. Introduo
O tema dos Organismos Geneticamente Modificados faz-se uma abordagem no sempre simplria, por se tratar de algumas variveis complexas que so prprias dos OGMs ou do
contexto em que eles se inserem, desenhando fronteiras indefinidas muitas vezes. E, em se
tratando da delimitao temtica da segurana alimentar em OGM, esta complexidade fica
ainda mais densa chegando-se aos procedimentos decisrios no direito segurana alimentar, com enorme responsabilidade a quem decide e os reflexos da decorrentes de relevncia
mpar humanidade. Enfim, um tema que merece ainda muita ateno dos pesquisadores e
da comunidade de uma forma geral, pela sua importncia ao gnero humano.
Dessa forma, a identificao do problema investigativo desta pesquisa traduz-se nos
plexos decisrios da temtica, isto , como decidir nos casos de incertezas cientficas e de necessidades econmicas frente ao direito segurana alimentar? Em outras palavras, como
assegurar a preveno de riscos, a segurana alimentar perante lacunas legais e incertezas
cientficas - sem omitir o progresso tecnolgico pela modificao gentica dos alimentos e os
avanos econmicos?
Sobre a deciso poltico-administrativa que se centra esta reflexo, em matria de
segurana alimentar, trazendo tambm uma viso ancorada na filosofia hermenutica de como decidir, uma vez que neste cenrio tem-se a percia tcnico-cientfica, a ideologia poltico-
119
120
silente e, quando o cidado constata que est consumindo OGM as primeiras reaes so de
espanto e rechao a eles. Passadas algumas semanas, o consumo quase inexorvel e acabase tornando normal a prtica frente ao contexto da sociedade, isso porque raros produtos so
livres de OGM em sua cadeia integral e os que assim so, implicam em um preo final mais
elevado, no estando ao acesso econmico desejado. Logo, o consumidor conduzido ao consumo, nestes termos, infelizmente, optando pelo mais barato (OGM).
Dessa forma, os riscos que a sociedade enfrenta so de uma complexidade extrema.
No contexto da sociedade de risco, de uma emergncia do progresso tecnolgico cada vez
mais intenso encontra-se a Cincia Jurdica, com o dever de responder aos questionamentos
da advindos (risco, perigo), salvaguardando a matriz principiolgica (precauo, proporcionalidade, etc.) e os propsitos do Estado de Direito Democrtico. Neste denso e paradoxo ncleo
onde o Direito obrigado a responder, esto em causa as prprias garantias do cidado versus
aos prprios direitos assegurados sob o status de fundamentais. O que seria a liberdade limitando a liberdade, a segurana limitando a prpria segurana, assim com a sustentabilidade,
proporcionalidade, precauo, etc. ainda, uma delimitao entre estes ou entre todos. Exigindo-se no s do intrprete jurdico dito enfrentamento.
Assim sendo, os procedimentos decisrios e as decises das autoridades ganham especial relevo investigativo, uma vez que a tomada de deciso pode ser fatal para a vida de uns
e a conquista para a vida de outros, para dizer o mnimo. Do tipo: a tragdia de uns seria a
felicidade de outros. A importncia da deciso do Estado nessas questes de, por exemplo,
permitir o plantio de alimentos geneticamente modificados, permitir a comercializao, dentre
outras, alm de no raras vezes andejarem por terrenos movedios de incertezas cientficas,
podem conduzir um pas a uma grave crise econmica, por conseguinte, enfraquecimento de
Estado, sem contar nos reflexos diretos e indiretos da decorrentes. Ademais, uma deciso
frustrada pode exterminar uma sociedade em massa, em pequeno, mdio ou longo prazo
dependendo da alterao gentica, nos alimentos, processada. Uma vez que, as alteraes ou
modificaes acabam sendo aladas ao consumo humano - razo de toda a preocupao.
Creia-se que a responsabilidade do governante ao tomar uma deciso realmente de uma
importncia sem igual, pois a partir dela que se contempla a legalidade das prticas de
OGMs. E, sob o manto do princpio da legalidade, h de alvorecer os valores do Estado de
Direito em relao no s aos indicadores econmicos ou pelo menos deveria. De outra banda,
uma medida autorizada por lei, que pudesse vir a causar prejuzos sade e a integridade dos
cidados seria alguma coisa de muito ruim, pra ser lamentado, sem dvidas. J que, estas decises ganham aplicabilidade de legalidade e uma vez sendo legal, dever se motivar pelos pressupostos condizentes com as aspiraes constitucionais, formal e materialmente. Est-se querendo dizer que a legalidade h de ser uma fuso de contextos que guardem congruncia
constitucional de defesa da pessoa humana em toda a sua principiologia e no, a legalidade,
ser usada como um escudo protetor de interesses econmicos privados.
Com efeito, os critrios decisrios que devem guardar toda uma coerncia perante o
conjunto ftico-cientfico-jurdico, em um infindvel dilogo entre os setores pblico e privado,
entre cientistas e autoridades objetivando uma busca de fundamentao consensualmente2
2
A expresso consenso pode ser usada em uma diversidade variada de significados e dimenses; nesse sentir,
Horowitz, em exemplo, traa alguns contextos da expresso consenso utilizados pelos socilogos em suas teo-
121
rias, em sentidos diferentes, ou seja, como sendo: 1) ajustamento da dissenso social; 2) acordo entre o papel
de um comportamento e o papel dele esperado; 3) crenas comuns que ultrapassam as fronteiras entre grupos;
4) um ponto em comum atinente a identidade ou congruncia de desinteresses. In: HOROWITZ, Irving Louis.
Consensus, conflict and cooperation: a sociological invertory. In: Social Forces, Vol. 41, n 2, dec., 1962. p. 177188. Assim, usa-se o termo consensus como condio de legitimidade um possvel do consentimento, que
acaba por acobertar tanto no fundamento do Poder, isto , na justificao do mando ou da obrigao poltica quanto ao seu funcionamento, ou seja, a participao ou influncia da comunidade no Poder. Portanto, consensus o acordo entre os membros da Comunidade, sobre as bases da ordem desejvel. In: SOUZA JNIOR, Cezar
Saldanha. Consenso e democracia constitucional. Porto Alegre: Sagra Luzatto, 2002. p. 68-71. Pois no se pode
condenar o pluralismo de convenincias, de forma que seja o problema em si - assim, o problema a forma
como que dialogamos com ele ao colocar em marcha o um possvel consenso de opinies, ou seja: El pluralismo pertenece esencialmente a la democracia. En la sociedad humana moderna hay una multiplicidad de puntos
de vista y sistemas normativos diferentes con igual derecho a la validez, y hay una multitud de mtodos, que
son adecuados al correspondiente objeto de la investigacin. In: KAUFMANN, Arthur. Filosofia del derecho.
Trad. Luis Villar Borda e Ana Mara Montoya. 2 ed. Bogot: Universidad Externado Colombia, 1999. p. 519.
122
Regulamento (CE) N 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002: Artigo 3, n 15:
"rastreabilidade", a capacidade de detectar a origem e de seguir o rasto de um gnero alimentcio, de um alimento para animais, de um animal produtor de gneros alimentcios ou de uma substncia, destinados a ser incorporados em gneros alimentcios ou em alimentos para animais, ou com probabilidades de o ser, ao longo
de todas as fases da produo, transformao e distribuio.
Artigo 18 - Rastreabilidade:
1. Ser assegurada em todas as fases da produo, transformao e distribuio a rastreabilidade dos gneros
alimentcios, dos alimentos para animais, dos animais produtores de gneros alimentcios e de qualquer outra
substncia destinada a ser incorporada num gnero alimentcio ou num alimento para animais, ou com probabilidades de o ser.
2. Os operadores das empresas do sector alimentar e do sector dos alimentos para animais devem estar em condies de identificar o fornecedor de um gnero alimentcio, de um alimento para animais, de um animal produtor de gneros alimentcios, ou de qualquer outra substncia destinada a ser incorporada num gnero alimentcio ou num alimento para animais, ou com probabilidades de o ser.
Para o efeito, devem dispor de sistemas e procedimentos que permitam que essa informao seja colocada disposio das autoridades competentes, a seu pedido.
3. Os operadores das empresas do sector alimentar e do sector dos alimentos para animais devem dispor de sistemas e procedimentos para identificar outros operadores a quem tenham sido fornecidos os seus produtos. Essa
informao ser facultada s autoridades competentes, a seu pedido.
4. Os gneros alimentcios e os alimentos para animais que sejam colocados no mercado, ou susceptveis de o ser,
na Comunidade devem ser adequadamente rotulados ou identificados por forma a facilitar a sua rastreabilidade, atravs de documentao ou informao cabal de acordo com os requisitos pertinentes de disposies mais
especficas.
5. Para efeitos da aplicao dos requisitos do presente artigo no que se refere a sectores especficos, podero ser
adoptadas disposies de acordo com o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 58.
4
A importncia nutricional dos alimentos importa tambm em enormes perigos e preocupaes, uma vez que a
nutrio acompanha a segurana alimentar integrando-a em seu arcabouo de aplicabilidade, sendo a mal nutrio na alimentao humana um fator de perigo sade pblica e a prpria segurana alimentar. Assim, a alimentao insuficiente, excessiva, desiquilibrada, carente em nutrientes especficos muitas vezes essenciais podem vir a se revelar potencialmente um risco at superior aos perigos qumicos, por exemplo, por estar-se tratando de anemias, obesidade, a doena de Kwashiorkor, diabetes, hiperlipemia, doenas cardiovasculares, he-
123
Em 1994, nos Estados Unidos, ocorreu um fato inusitado, sob o pretexto de aumento
da resistncia e a reduo de usos de venenos qumicos pela resistncia aos insetos, a Food
and Drug Administration autorizou a comercializao de uma espcie Flavr Savr de tomates,
que tinham uma vida mais longa depois de colhidos. Curioso faz-se que em 1997, tal espcie
de tomates, foi retirada de circulao sob a fundamentao de que era economicamente invivel, eis que requeria um tipo de transporte especial.5 Em outras palavras, ser que o fator
econmico colocou e retirou de mercado o produto? E a sade humana?
A dimenso do problema vai um pouco mais alm do fator econmico a ponto de interferir na cadeia dos insetos, na alimentao animal e de produtos derivados ainda podendo
prejudicar toda a cadeia biolgico-tecnolgica. Explica-se. Os OGMs esto classificados por
geraes, sendo a primeira deles os produtos agrcolas geneticamente modificados com objetivos de melhorar suas caractersticas, produtividade, resistncia, etc.; a segunda, a dos alimentos funcionais, geneticamente modicados para incorporar um gene de betacaroteno e
aumentar o teor de vitamina A por exemplo: o arroz dourado; a terceira, a dos alimentos
biofbricas, geneticamente modificados a fim de conter medicamentos como, por exemplo,
vacinas e preventivos.6 Assim, a tarefa pblica neste contexto de assegurar a segurana de
alimentao saudvel no sentido de no ser perigosa s doenas e contaminaes ou imprprias ao consumo humano. Portanto, a polcia administrativa, ou seja, mdicos sanitrios, veterinrios, agentes especializados em gneros alimentcios trabalham na inspeo, fiscalizao,
exames e anlises qumicas, biolgicas e bacterianas dos alimentos em geral, almejando a segurana alimentar.
Entretanto, a preocupao faz-se pela deciso poltica-administrativa sobre os alimentos geneticamente modificados, principalmente, quando no h regra expressa no ordenamento jurdico positivo ou certeza cientfica unvoca. Em uma sociedade que aguarda das autoridades de Estado uma salvaguarda pela segurana alimentar em linhas de preveno de
perigos e controle pleno dos riscos, ainda, frente aos ditames econmicos globais e fluxos de
mercado: este o desafio. Ou seja, como assegurar a preveno de riscos, a segurana alimentar perante lacunas legais e incertezas cientficas - sem omitir o progresso tecnolgico pela
modificao gentica dos alimentos?
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo de organismos geneticamente modificados. Coimbra:
Almedina, 2008. p. 22.
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo de organismos geneticamente modificados. Coimbra:
Almedina, 2008. p. 26.
124
critrio decisrio, apesar de a questo envolver poltica agrcola, direito administrativo, direito
ambiental, sade pblica, defesa dos consumidores, realizao do mercado comum, etc. Assim, as decises polticas e/ou administrativas viram-se obrigadas a se reportarem avaliao
cientfica do risco sob pena de falta ou fragilidade de fundamentao ao passo que a temtica da segurana alimentar comeou a despertar nas demandas polticas da Unio Europeia,
por conta de alguns ocorridos, como j referido, lembre-se a crise das vacas loucas, na dcada
de 90.
No se pode olvidar da edio de dois Livros, cruciais para a construo de um novo
paradigma, ou seja, o Livro Verde (30 de abril de 1997) sobre os Princpios Gerais da Legislao
Alimentar na Unio Europeia, pelo qual as decises devem basear-se numa avaliao cientfica
do risco, recorrendo-se, em casos de incerteza cientfica ao princpio da precauo, tambm,
melhora na transparncia do procedimento legislativo, na realizao de consultas prvias a
comits cientficos, anlise de custo-benefcio das propostas - so alguns avanos, todos, destacados nesta margem. E, o segundo, trata-se do Livro Branco (2000) sobre Segurana Alimentar que, sob o lema Do campo at mesa, analisa toda a cadeia alimentar em comento, formando um novo quadro jurdico, devendo ser regido pela transparncia7, informao dos consumidores, pela fundamentao cientfica da legislao alimentar e da tomada de deciso na
matria, conforme a tcnica da anlise de riscos, a rastreabilidade, a rotulagem e o princpio
da precauo, alm da proposta de criao de uma autoridade europeia alimentar independente que, em 2002, concretiza-se pelo Regulamento (CE) n 178/2002.
Em se tratando de princpios gerais do Direito Alimentar Europeu listam-se: princpio
de liberdade de investigao; princpio de valorao tica das atividades, princpio da transparncia, princpio da participao, princpio do elevado nvel de proteo, princpio da precauo, princpio da proporcionalidade, princpio da equivalncia substancial, princpio do campo
mesa, princpio do caso a caso, princpio passo a passo, princpio de responsabilidade.
evidncia, em se tratando de matriz principiolgica e textos estruturais sobre segurana alimentar acredita-se que se est em um patamar avanado, igualmente, propositura
da Autoridade Europeia de Segurana Alimentar que composta pelo Conselho de Administrao, a Direo Executiva, o Frum Consultivo, o Comit Cientfico8 que devero gozar de in7
Artigo 9 - Consulta pblica: Proceder-se- a uma consulta pblica aberta e transparente, directamente ou atravs
de organismos representativos, durante a preparao, avaliao e reviso da legislao alimentar, a no ser que
a urgncia da questo no o permita.
Artigo 10 - Informao dos cidados: Sem prejuzo das disposies comunitrias e de direito nacional aplicveis
em matria de acesso a documentos, sempre que existam motivos razoveis para se suspeitar de que um gnero alimentcio ou um alimento para animais pode apresentar um risco para a sade humana ou animal, dependendo da natureza, da gravidade e da dimenso desse risco, as autoridades pblicas tomaro medidas adequadas para informar a populao da natureza do risco para a sade, identificando em toda a medida do possvel o
gnero alimentcio ou o alimento para animais ou o seu tipo, o risco que pode apresentar e as medidas tomadas
ou que vo ser tomadas, para prevenir, reduzir ou eliminar esse risco.
8
125
10
126
Livro Branco, 31 - (...) A recolha e a anlise de informaes exaustivas so pr-requisitos de um aconselhamento cientfico slido e actualizado (...).
12
13
Em outras palavras significa identificar os agentes biolgicos, qumicos ou fsicos que podem ter efeitos nocivos.
Uma nova substncia ou agente biolgico pode revelar-se atravs dos seus efeitos na populao (doena ou
morte), ou no ambiente e pode ser possvel descrever os efeitos reais ou potenciais na populao ou no ambiente antes de a causa ser identificada com segurana. In: Comunicao da Comisso das Comunidades Europeias relativa ao princpio da precauo, de 02 de fevereiro de 2000; Anexo III.
14
Pela definio do Anexo III, da Comunicao da Comisso das Comunidades Europeias de 2000, dita caracterizao consiste na determinao, em termos quantitativos e/ou qualitativos, da natureza e gravidade dos efeitos
nocivos associados aos agentes ou actividade causal. nesta fase que se deve estabelecer uma relao entre a
quantidade da substncia perigosa e o efeito. Contudo, a relao s vezes difcil ou impossvel de demonstrar,
por exemplo porque a relao causal no foi estabelecida com
Segurana.
15
A avaliao da exposio, como consigna a Comisso (COM 2000), consiste na avaliao quantitativa ou qualitativa da probabilidade da exposio ao agente sob anlise. Independentemente da informao sobre os prprios
agentes (fonte, distribuio, concentraes, caractersticas, etc.), h a necessidade de dados relativos probabilidade de contaminao ou exposio da populao ou do ambiente ao perigo. In: Comunicao da Comisso
das Comunidades Europeias relativa ao princpio da precauo, de 02 de fevereiro de 2000; Anexo III.
16
127
18
Assim, as aces de gesto dos riscos no se baseiam exclusivamente na avaliao cientfica, elas tm igualmente em conta muitos outros factores, que legtimo considerar na matria em questo. In: Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que determina os princpios e normas gerais da legislao alimentar, cria a Autoridade Alimentar Europeia e estabelece procedimentos em matria de segurana dos alimentos /
COM/2000/0716 final - COD 2000/0286.
128
Em se tratando de controle especificamente, tal funo exercida pelo Servio Alimentar e Veterinrio da Comisso SAV, que dentre suas atribuies apresenta relatrios
sobre as constataes e redige recomendaes. A funo de ditos relatrios embasar as medidas a serem adotadas pela Comisso, sendo, eles, extremamente importantes para o cotejo
das informaes com os critrios de deciso nas importaes de pases terceiros, por exemplo.
Ou na adoo de procedimentos por infrao contra Estados-Membros ou mesmo na avaliao
sanitria que a SAV procede nos pases terceiros quando da celebrao de acordos de reconhecimento da equivalncia dos controles de segurana dos alimentos na aplicao de medidas sanitrias e fitossanitrias da Ordem Mundial do Comrcio.
evidncia, a gesto do risco um processo amplo que ao mesmo tempo em que envolve a deteco do risco, a avaliao das decises de gesto, implementao das decises de
gesto, monitorao, reviso tambm trabalha o contexto onde surtiro efeitos por estas
medidas, assim, fatores sociais, econmicos, ambientais, ticos, dentre outros - devero integrar a abordagem em gesto.
20
Regulamento (CE) N 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002. Art. 3, n 14:
perigo, um agente biolgico, qumico ou fsico presente nos gneros alimentcios ou nos alimentos para animais,
ou uma condio dos mesmos, com potencialidades para provocar um efeito nocivo para a sade. Dessa forma, complementa-se o artigo 14 quando se refere a perigo biolgico, qumico, com uma pesquisa sobre segurana alimentar realizada por Suzana Mendes, na Escola Superior de Biotecnologia da Universidade Catlica
Portuguesa, concentrando-se na obra ARAJO, M. Segurana Alimentar: Os perigos para a sade atravs dos
alimentos. O sistema de segurana HACCP: uma abordagem para aplicao prtica na Restaurao. Meribrica/Liber Editores, Lda., Lisboa, 1999. 453 p. da qual se conclui que os perigos de natureza biolgica e/ou microbiolgica so:
- BACTRIAS PATOGNICAS; Aeromonas hydrophila; acillus cereus; Campylobacter jejuni; Campylobacter (em granja
avcola); Campylobacter in a poultry farm (Carvalho , A.C.F.B.; Lima , V.H.C.; Pereira, G. T ; Schocken-Iturrino,
R.P.; Revista Portuguesa de Cincias Veterinrias); Clostridium botulinum; Clostridium perfringens; Escherichia
coli sertipo enterotoxignico (ETEC); Escherichia coli sertipo enteropatognico (EPEC); Escherichia coli
O157:H7 sertipo enterohemorrgico (EHEC); Variation in the numbers of shiga toxin-producing Escherichia
coli O157 in minced beef relatrio RIVM (2002); Approach to the Control of Entero-Haemorrhagic Escherichia
Coli (EHEC) - ILSI Europe Report (2001); Escherichia coli sertipo enteroinvasivo (EIEC); Listeria monocytogenes; Quantitative Assessment of the Relative Risk to Public Health from Foodborne Listeria monocytogenes
Among Selected Categories of Ready-to-Eat Foods - foodsafety.gov Guidelines for controlling Listeria monocytogenes in small- to medium-scale packing and fresh- cut operations Universidade da Califrnia Development of
129
a Fluorescent In Situ Hybridization protocol for the rapid detection and enumeration of Listeria monocytogenes
in milk Desenvolvimento de um protocolo de Fluorescent In Situ Hybridization para a deteco rpida e contagem de Listeria monocytogenes em leite (Manuela Oliveira, Gonalo Andrade, Manuela Guerra e Fernando Bernardo; Revista Portuguesa de Cincias Veterinrias); Plesiomonas shigelloides; Salmonella spp; Test results of
Salmonella typing by the National Reference Laboratories for Salmonella in the Member States of the European
Union and the EnterNet Laboratories - Collaborative study VII (2002) on typing of Salmonella - relatrio RIVM
(2002); Fluorescent In Situ Hybridization aplicado deteco rpida de Salmonella de origem alimentar e ambiental; Fluorescent In Situ Hybridization applied to the rapid detection of Salmonella isolates from food and environmental origins (Manuela Oliveira e Fernando Bernardo; Revista Portuguesa de Cincias Veterinrias); Salmonella Typhimurium Definitive Type (DT) 104: A Multi-resistant Salmonella - ILSI Europe (2000); Shigella spp.;
Staphylococcus aureus; Streptococcus sp.; Vibrio cholerae; Vibrio cholerae no-O1; Vibrio parahaemolyticus; Vibrio vulnificus; Opinion on risk to health from fruit and vegetables and their products grown in areas where
cholera (Vibrio cholerae) has reached epidemic levels (expressed on 4 June 1998) - SCF/EU; Yersinia enterocolitica e Yersinia pseudotuberculosis.
- PARASITAS: parasitas protozorios de origem alimentar Relatrio do ILSI ILSI Europe report on Foodborne Protozoan Parasites: Giardia lamblia; Entamoeba histolytica; Criptosporidium parvum; Cyclospora cayetanensis; Anisakis sp.; Diphyllobothrium spp; Nanophyetus spp.; Eustrongylides spp.; Acanthamoeba e outras amibas de vida
livre; Ascaris lumbricoides e Trichuris trichiura.
- VRUS: Vrus de Origem Alimentar Relatrio do ILSI: Rotavrus; Vrus da Hepatite A; Vrus da Hepatite E; Vrus
Norwalk.
PRIES: PRIES/TSE/BSE (pries-partculas infecciosas de natureza proteca): Encefalopatia espongiforme transmssivel como doena zoontica Relatrio do ILSI; Transmissible Spongiform Encephalopathy as a Zoonotic Disease; Doena das Vacas Loucas Sperling Biomedical Foundation; Hiperligaes a BSE.
FUNGOS/MICOTOXINAS: Micotoxinas; Aflatoxinas; Micotoxinas no milho; Toxicology and occurrence of nivalenol,
fusarenon X, diacetoxyscirpenol, neosolaniol and 3- and 15- acetyldeoxynivalenol; a review of six trichothecenes
relatrio RIVM (2002).
PERIGOS DE NATUREZA QUMICA: os perigos provenientes de natureza qumica a segurana alimentar podem ser
exemplificados por neoplastias, efeitos teratognicos, mutagnicos, carcinognicos, disrupes endcrinas, degenerescncias hepticas, renais, neurolgicas, efeitos psicotrpicos (alucinognicos) e sensibilizaes diversas
(alergnicos) aos homens e animais. Pode-se caracterizar como perigo qumico os contaminantes industriais
e ambientais, as substncias txicas de ocorrncia natural e as substncias provenientes de novos alimentos ou
ingredientes alimentares novos derivados ou contendo organismos geneticamente modificados. Entendendose por contaminante qualquer substncia que no seja adicionada intencionalmente a um gnero alimentcio, mas nele esteja presente como resduo da produo (incluindo os tratamentos aplicados s culturas vegetais e aos animais), fabrico, processamento, preparao, tratamento, acondicionamento, embalagem, transporte ou armazenagem do referido alimento ou em resultado de contaminao ambiental. As matrias estranhas
tais como, por exemplo, fragmentos de insectos, plos de animais e outras matrias no esto abrangidas por
esta definio. Pode-se exemplificar os contaminantes industriais e ambientais os aditivos alimentares e conservantes, resduos de pesticidas bem como demais produtos usados na agricultura, resduos de frmacos de
uso veterinrio e contaminantes de outras fontes como produtos de limpeza, tintas, plsticos, lubrificantes,
qumicos usados em estabelecimentos alimentares, materiais em contato com gneros alimentcios: embalagens, dente outros. Ademais, as substncias txicas de ocorrncia natural podem ser exemplificadas pelos alcalides (esteridicos e pirrolicidinicos), glicsidos (cianognicos, glucosinolatos, saponinas, vicina e azoxiglicsidos); substncias antinutrientes; protenas e aminocidos inibidores da tripsina e amilase, lectinas, aminas biognicas; cido ercico cido gordo; substncias quelantes (oxalatos e fitatos); micotoxinas, ciguatoxinas, toxinas paralisantes (PSP), diarreicas (DSP), neurotoxinas (NSP), amnsicas (ASP), etc., no sendo aqui consideradas
as toxinas de origem bacteriana (como, por exemplo, toxinas produzidas por Clostridium botulinum). In:
http://www.esb.ucp.pt/twt/segalimentar/seg_alim_trabalho1/documents%20and%20settings/susana%20mend
es/ambiente%20de%20trabalho/seguranca_pagina/introducaosegalimentar.htm. Acesso em 15 de agosto de
2012.
130
21
22
Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que determina os princpios e normas gerais da
legislao alimentar, cria a Autoridade Alimentar Europeia e estabelece procedimentos em matria de segurana dos alimentos / COM/2000/0716 final - COD 2000/0286.
131
A reflexo aqui um pouco mais profunda, todavia pelo recorte temtico proposto, apenas se consigna curtos
tpicos. Em esclarecimento: no se est defendendo o positivismo jurdico, tampouco a o governo pelos juzes.
Ocorre que, no raras vezes, cumprir a lei em seus termos estritos no se caracteriza como positivismo jurdico
e sim se faz um grande avano sociedade. Outrossim, pode ocorrer casos onde cumprir a lei sim uma posio positivista-exegtica em sua forma estrita, traduzindo-se como um enorme retrocesso humanidade. Como
saber isso? Atravs da diferenciao ontolgica do ser do ente. Ver in: HEIDEGGER, Martin. Ser e Tempo. Petrpolis: Vozes, 2001. V. 1.
132
133
Ocorre que, como j amplamente denunciado pela doutrina crtica, estas empresas,
globalmente relacionadas pela captao de lucro, atuam de modo a modificar no s o direito,
a cultura, os hbitos regionais, mas reflexamente (ou diretamente) a alterar o homem em sua
dignidade. Ora, quando ficamos felizes ao comprar uma ltima tendncia da moda, achando
que estamos atuantes na sociedade, participativos, inseridos nela, quando em verdade, no
passamos de sujeitos sujeitados por um projeto global pr-elaborado que nos conduz a contribuir lucratividade destas empresas, atravs de dispositivos simblicos que eles criam na sociedade, uma necessidade para... Assim, pensamos estar livres pela nossa atuao, entretanto,
apenas vivenciamos, como contribuintes, consumidores, um fenmeno de conduo dos povos aos objetivos das polticas prprias, desde sempre pr-vistas. a captao de lucro. Consumimos OGMs e nem nos damos conta. Somos conduzidos a isso e nem nos damos conta. A
autogesto do coletivo (democracia) perde campo pela concorrncia do prprio. A maior lucratividade talvez esteja nos OGMs. Por isso pode ser que deciframos as campanhas de Market em altas cifras, artistas, personagens criados, propagandas em sries, patrocnios e muito
mais. Estas coisas j so normais em nosso cotidiano, apenas despertando-nos os casos extremos de agresso sade humana, apenas nos choca os casos gravssimos, ainda, por alguns
dias, depois passa. Nem lembramos mais. Se a Constituio proclama a proteo humana, as
empresas transnacionais que operam OGMs presam o lucro, como ramo privado de investimento (nada de novo). Em suma: somos conduzidos a consumir e a contribuir ao lucro destas
empresas, mesmo sem saber certo o que estamos consumindo e quais os efeitos da decorrentes nossa sade.
Ora, pode-se, no mnimo, desconfiar de que as concluses cientficas que provarem
que no h riscos em determinado produto j possivelmente foram pensadas por quem as
interessa, e, com Poder, sujeitar fica mais fcil. Lembre-se da jurisprudncia para todos os
gostos e dos renomados pareceres? Ou, ainda, produzir resultados com altssimos investimentos, anlises, tcnicas laboratoriais, os melhores cientistas, as melhores universidades estrutura capaz de proporcionar testes cientficos e resultados inigualveis que no h como contrari-los pela tecnologia dos sonhos de que dispem estas empresas com tamanho poderio.
E, claro, as empresas transnacionais, o Poder, trabalham incessantemente para a aprovao de
seus pleitos. Aqui talvez seja um efeito do princpio epistemolgico da distncia em que
vimos no Direito quando um jurista elabora uma fundamentao com base em uma tese de
um autor alemo (por exemplo) que, para os demais, no seja conhecido ou de renome, isto ,
distante de seus conhecimentos ou complicado de contrari-lo fazendo, assim, um argumento sem contraposio ou quase impossvel de faz-la, porque epistemologicamente distante. O
princpio epistemolgico da distncia volta a atuar quando as empresas transnacionais dispem dos mais avanados meios em equipamentos, cientistas, dentre outros e chegam a determinadas concluses que a autoridade pblica no tem meios para contest-las. Quem diz a
Cincia?
Ainda outro detalhe: os pressupostos da reforma protestante foram que a palavra de
Deus no correspondia exatamente essncia do pensamento. Ento, quem dizia a palavra de
Deus no estaria sendo autntico a ele, ao seu pensar. O pensamento de Deus era uma coisa e
quem dizia a palavra de Deus pronunciava-a com alguns desvios interpretativos condizentes
com a sua convico ou interesses. Sobre a pergunta se h risco em determinado produto ou
no, que a AESA h de responder tambm pode acontecer de quem diz a Cincia no cor-
134
O n. 5 do artigo 8. do Regulamento (CE) n. 1109/2007 estipula o seguinte: O requerente deve juntar ao processo a literatura cientfica avaliada e revista, como determinado pela Autoridade, sobre a substncia activa e os
seus metabolitos relevantes, relativa a efeitos secundrios na sade, no ambiente e nas espcies no visadas e
publicada nos ltimos 10 anos antes da data de apresentao do processo.
26
Klimisch H, Andreae M, Tillmann U, 1997. A systematic approach for evaluating the quality of experimental toxicological and ecotoxicological data. Regulatory Toxicology and Pharmacology, 25, p. 01-05.
27
Os testes padro so testes aceites pela UE ou pela OCDE, sendo geralmente necessrio um sistema de tratamento BPL (Boas Prticas de Laboratrio). O BPL um sistema para administrao, no garantindo por si mesmo qualidade nem fiabilidade. In: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+WQ+E-2011-002106+0+DOC+XML+V0//PT
135
gias diferentes classificada como no fivel pelo Klimisch. Assim, a Autoridade estaria conduzindo-se ao contrrio do proposto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Dessa forma,
perguntas pelo parlamento surgiram, tais como: Est a Comisso preocupada por a classificao Klimisch pode levar a que a literatura cientfica avaliada e revista seja ignorada, devido ao
facto de os cientistas independentes utilizarem geralmente metodologias diferentes? Ir a
deciso da AESA de permitir que a indstria use termos de investigao muito restritos conduzir a que grande parte da literatura cientfica avaliada e revista seja ignorada?28
A Comisso respondeu que o artigo 8, n 5 do Regulamento (CE) n 1107/2009, prev
a obrigao da incluso na literatura os dossis peer-reviewed Cientfico aberto, sobre as
substncias ativas e seus metabolitos com efeitos colaterais sobre a sade, o ambiente e espcies no alvo, sendo que a European Food Safety Authority (EFSA) publicou orientao sobre
tal apresentao de literatura cientfica peer-reviewed.29 E, enfatizou-se que o GLP foi desenvolvido na dcada de 1970 por causa de um nmero de casos graves de fraude de dados e mal
concebido, executado negligentemente ou imprecisamente relatada analisados ou experimentos, que tambm foram amplamente relatados na literatura cientfica da poca.30 Ainda que
a Comisso no partilha o ponto de vista de que a estratgia de pesquisa, conforme sugerido
no documento de orientao que mostram um risco de grande parte da literatura relevante a
ser desconsiderada31. Ademais, a Comisso em sua resposta asseverou que no tem conhecimento dos nmeros exatos destes estudos includos na amostra, e durante cada inspeco
em curso vrios e vrios estudos concludos sero inspecionados de acordo com as reas de
atuao do laboratrio32.
Com isso, no se est querendo entrar no mrito cientfico, apenas demonstrar um
pequeno detalhe da literatura cientfica em desacordo, podendo ser o grande detalhe. Outrossim, palavras como casos graves de fraude de dados, negligentemente, no tem conhecimento dos nmeros exatos foram expressadas esfera cientfica no minimo, mostrando-nos verossilhana de que as reflees aqui desenvolvidas no esto descontextualizadas do cotidiano europeu.
O que acaba por justificar a preocupao anterior: texto e sua efetivao. Palavra de
Deus (metaforicamente). Por que, como se referiu, j h um texto. Como tambm h uma
Constituio. Esta problemtica faz-se bastante evidente em pases com larga distncia entre
Constituio e realidade social, como no Brasil. Disse-se que as empresas transnacionais em
28
Avaliou a Comisso de forma independente os testes padro BPL de pesticidas realizados pela indstria para
descobrir se vlida a hipottica fiabilidade elevada deste tipo de testes?
Que percentagem de testes BPL realizados pela indstria sobre os pesticidas acompanhada no local por parte dos
governos, enquanto os testes esto a ser executados?
29
Autoridade Europeia de Segurana Alimentar, a apresentao de literatura cientfica revista por pares aberta para
a aprovao de substncias activas pesticidas nos termos do Regulamento (CE) n 1107/2009 (JO L 309 de
24.11.2009). EFSA Journal 2011; 9 (2): 2092 [pp 49]. doi: 10.2903/j.efsa.2011.2092. Disponvel on-line:
www.efsa.europa.eu
30
31
Ibidem.
32
Ibidem.
136
nvel global conduzem os sujeitos sujeitados, contribuindo pelo aumento da distncia entre,
em outras palavras, da democracia formal e a material, a Constituio e a realidade social.
Espera-se que isso no acontea com a segurana alimentar formal e a material. Outra importncia dos dilogos contnuos pela provisoriedade, temporalidade e trans-territorialidade das
decises. A questo de atribuir a provisoriedade s decises da Autoridade de Segurana Alimentar, dentre outras peculiaridades, faz-se porque o ser nunca se des-vela em sua integralidade, impondo o aspecto circular compreenso, mesmo em sede cientfica. Assim, o ser est
sempre se desvelando, podendo haver novo desocultamente cientfico anos depois, o que
alterar as concluses cientficas do contexto. A provisoriedade permanece com uma abertura
saudvel a prpria investigao, ao progresso evolutivo tambm cientfico, mantendo-se provisrio, mantendo-se pesquisando. A temporalidade apresenta duplo aspecto: na cincia e da
cincia. O tempo na cincia, seria o tempo necessrio que h de ser respeitado para que se
estruture uma manifestao excessivamente convicta com a provao e a comprovao das
percias avaliativas. O que prescinde de determinado tempo para se chegar aos resultados
comprovados qualquer concluso antes disso, seria imprudente. O tempo da cincia a cincia no tempo que se complementa com a provisoriedade das decises polticas, porque
novas descobertas podem surgir, embora sendo uma exata cincia alterando no s as concluses cientficas, mas as aes de segurana alimentar. Veja-se que nos termos do acordo
sobre a aplicao das medidas sanitrias e fitossanitrias (SPS) admite-se a provisoriedade,
mas uma provisoriedade limitada pendncia de dados cientficos mais aprofundados, o que
ir condizer com a evoluo do conhecimento e no pelo fator tempo33- o que se acaba por
criticar. Porquanto no se pode manter as etapas afastadas umas das outras, no processo
compreensivo da segurana alimentar, em nome da fuso de aplicabilidade onde a provisoriedade e o tempo tambm dialogam em circularidade, onde o provisrio faz-se no tempo, onde
o tempo igualmente Cincia.
A (trans)territorialidade pra alm dos Estados-Membros europeus ocorre porque a Europa aos estabelecer a segurana alimentar acaba por determinar critrios, por exemplo, para
importaes. Nesse caso, para o Brasil para poder exportar carne bovina para a Europa h de
obedecer tais normas e se sujeitar s novas exigncias. Logo, o direito segurana alimentar
eurocomunitrio transcende a sua prpria territorialidade aos demais Estados que mantm ou
possam vir a manter relaes diretas e indiretas com a Unio Europeia. Portanto, as decises
polticas baseadas nas avaliaes de riscos no podem ser vistas como prontas e acabadas e
sim constitudas e provisrias. Por corolrio, afirmando a concepo de direito administrativo
global.
Destarte, as apostas na cooperao cientfica internacional esto em caminho certo,
nas identificaes de efeitos potencialmente nocivos e polticas de efetivas protees segu33
A Comunicao da Comisso refere que o Acordo sobre a aplicao de medidas sanitrias e fitossanitrias (SPS)
prev que as medidas adoptadas num contexto de provas cientficas insuficientes devem respeitar determinadas condies. Estas condies s se referem pois ao domnio de aplicao do Acordo SPS e seria possvel que,
devido a especificidades de sectores, como o ambiente, se devessem aplicar princpios parcialmente diferentes.
O n. 7 do artigo 5. do Acordo SPS determina algumas normas especficas: As medidas devem ter um carcter
provisrio na pendncia de dados cientficos mais aprofundados. O carcter provisrio relaciona-se contudo
com a evoluo dos conhecimentos cientficos e no com um factor tempo. (...). In: Comunicao da Comisso
das Comunidades Europeias relativa ao princpio da precauo. Bruxelas: 02 de fevereiro de 2000. Nmero
6.3.5. p. 21.
137
Optou-se por tratar de uma jurisprudncia selecionada em forma autnoma perante o contedo desenvolvido na
presente pesquisa, acreditando facilitar a compreenso do que se estava querendo dizer, da complexidade,
exemplificado, neste caso concreto. A legislao em voga no caso o Regulamento (CE) n 1829/2003 (artigos
2 a 4 e 12), Diretiva 2001/18/CE (artigo 2), Diretiva 2000/13/CE (artigo 6), Regulamento (CE) n 178/2002
(artigo 2).
35
O milho MON 810 contm um gene da bactria terrestre Bacillus turingiensis (Bt) que conduz formao de
toxinas Bt na planta do milho. Estas toxinas permitem lutar contra as lagartas da broca do milho, uma espcie
de lepidptero que ataca o milho e cujas larvas, em caso de infestao, enfraquecem o desenvolvimento da referida planta. As toxinas Bt destroem as clulas do aparelho digestivo das larvas de insecto e conduzem, consequentemente, sua morte.
138
Lebensmittelsicherheit, ou seja, o Instituto Federal para a proteo do consumidor e da segurana alimentar, suspendeu a comercializao do milho MON 810.
evidncia, K. H. Bablok produtor de mel, tambm destinado venda, sendo que
at 2005 produzia igualmente plen destinado a ser vendido como gnero alimentcio, sob a
forma de suplemento alimentar. Neste plen foi constatado ADN de milho MON 810 na proporo de 4,1%, e, protenas transgnicas, a toxina Bt. Assim, restando-se a dvida sobre a
impropriedade dos produtos agrcolas em causa ao consumo humano, frente segurana alimentar. Note-se que da produo de milho, est-se analisando a segurana alimentar do mel
tamanha complexidade faz-se sobre a temtica.
Em primeira instncia, o pedido foi julgado procedente, em 30 de Maio de 2008, pelo
Bayerisches Verwaltungsgericht Augsburg, por considerar que, devido introduo de plen
de milho MON 810, o mel e os suplementos alimentares base de plen passaram a constituir
gneros alimentcios sujeitos a autorizao, pelo que, nos termos do artigo 4., n. 2, do Regulamento n. 1829/2003, estes produtos no podiam ser colocados no mercado sem essa autorizao. A contestao da Monsanto referiu que o plen e o mel no eram um OGM, porquanto j no disporem de capacidade de reproduo concreta e individual no momento em
que se faz incorporado no mel ou destinado para a alimentao como suplemento.
O rgo jurisdicional de reenvio sobre o conceito de OGM asseverou que na acepo
do artigo 2., ponto 5, do Regulamento n. 1829/2003 deve ser interpretado no sentido de que
uma substncia como o plen proveniente de uma variedade de milho geneticamente modificado, que perdeu a sua capacidade de reproduo e que se encontra desprovida de toda a
capacidade de transferir o material gentico que contm, deixou de ser abrangida por este
conceito. Entretanto, o plen proveniente do milho MON 810, portanto, de um OGM. Sendo o plen qualificado como ingrediente na acepo do artigo 2, ponto 13, do Regulamento
n 1829/2003. Assim, (...) quando uma substncia como o plen que contm ADN e protenas
geneticamente modificados no possa ser considerada um OGM, produtos como o mel e suplementos alimentares que contenham essa substncia constituem, na acepo do artigo 3.,
n. 1, alnea c), do Regulamento n. 1829/2003, gneros alimentcios [] que [contm] ingredientes produzidos a partir de OGM. Definindo-se em duas concluses centrais:
a) (...) uma substncia como o plen proveniente de uma variedade de milho geneticamente modificado, que perdeu a sua capacidade de reproduo e que se encontra
desprovida de toda a capacidade de transferir o material gentico que contm, deixou
de ser abrangida por este conceito de OGM;
b) (...) produtos como o mel e suplementos alimentares que contm essa substncia
constituem, na acepo do artigo 3., n. 1, alnea c), do Regulamento n. 1829/2003,
gneros alimentcios [] que [contm] ingredientes produzidos a partir de OGM.
A complexidade atinente ao tema, como se procurou demonstrar com o exemplo,
onde pelo cultivo do milho compromete-se a segurana alimentar do mel, tecnicamente caracterizado como gnero alimentcio que contm ingredientes produzidos a partir de OGM.
Destarte, recapitulando, algumas complexidades da temtica da segurana alimentar
foram evidenciadas primeiro pela discusso acerca da literatura cientfica, seguido dos aspectos da provisoriedade, tempo e trans-territorialidade das decises, bem como o caso Bablok
alm de inmeros outros problemas no discorridos aqui, ou no surgidos ainda. Razes que
139
5. Consideraes finais
No h como, em consideraes finais, no enaltecer a cooperao internacional cientfica e social, inclusive em se tratando de segurana alimentar. Uma vez que as alteraes
genticas avanam celeremente e no raras vezes almejando um maior lucro com manipulaes de alto risco sade humana. Logo, v-se depositada na deciso poltica toda a responsabilidade por liberar a comercializao, o plantio, a cultura de organismos geneticamente
modicados, bem como todo o impacto que a natureza vem a sofrer em decorrncia disso, em
alguns casos, atingindo toda a cadeia biolgica. Como se viu, a partir do plantio do milho acabou-se por contaminar o mel. H de ser salientado tambm que alguns benefcios que as
modificaes genticas conduzem aos humanos obtm o louvor da humanidade, claro. O que
se procurou demonstrar nesta pesquisa a fragilidade das decises que, dependentes da manifestao cientfica, decidem sem legitimidade ftica, at mesmo cientfica, social expondo a
populao aos riscos das manipulaes de cdigos genticos de tudo que se possa alterar,
implicando lucro. Decises polticas frgeis e percias cientficas inseguras.
As fases de anlise do risco esto muito bem estruturadas, acredito. O procedimento
decisrio formal satisfatrio. O problema como dialogamos com ele(s), como compreendemo-nos. Nesse diapaso, parte-se da Cincia para ir alm da Cincia, porque se trata de
matria diretamente ligada ao gnero humano: a alimentao que se desenvolve em sociedade, o contexto este. Ou seja, se houver algum caso em que o parecer cientfico libere a
comercializao de algum produto por no oferecer risco algum aos humanos, todavia este
produto reagir ao desfavor de alguma cadeia biolgica, prejudicando a natureza a deciso
poltica h de atentar a estas peculiaridades e no liberar tal comercializao. Este, talvez, no
o melhor exemplo pra se evidenciar o que se est querendo dizer. Entretanto, a tese de
que a natureza humana no cosmos desenvolve-se em sociedade, perante o Estado de Direito
Social, e, as decises em segurana alimentar devem ser constitudas na esteira dos vrtices
principiolgicos informadores de todo o Direito. De forma que uma deciso sem Cincia, torna-se uma deciso sem legitimidade, pois a autoridade poltica no competente para dizer a
Cincia e, em sua ausncia, no legtima por esta carncia. Da mesma forma aos casos de
insuficincia, omisso, ou duplicidade do sentido interpretativo da Cincia - a poltica no pode
complet-la, assumindo um risco no suportvel ou decidindo mesmo sem nenhuma reportao. Eis a necessidade do dilogo, da cooperao, pois a compreenso mesmo de movimento
circular.
Mas e a pergunta-problema que motivou esta pesquisa de como decidir em casos de
insegurana cientfica sem regredir ou frustrar o progresso tecnolgico e econmico?
No h uma frmula mgica que se resolva cabalmente a questo. Igualmente, no h
um mtodo que nos conduza sempre s respostas corretas. Por esta razo que se relacionou
a provisoriedade, a temporalidade e a trans-territorialidade como caractersticas deste decidir,
desta fuso de horizontes que, em cada anlise, renova-se por um novo perguntar nas especificidades da avaliao prestada. Portanto, quando se perguntou como decidir, estava-se fazendo uma provocao investigativa e chega-se em consideraes finais asseverando que
140
nas particularidades do caso concreto que a sensibilidade de quem decide deve compreender
a segurana alimentar em uma fuso de horizontes, no atendendo a sua conscincia ou os
interesses econmicos, e sim todos os outros horizontes neste alvorecer que clamam por sua
clareira.
Acredita-se que a cooperao internacional um grande trunfo a ser estruturado no
direito da segurana alimentar com toda a sua amplitude e dimenses, com capacidade de
comunicao entre autoridades cientficas e polticas, privados e pblicos, empresas e consumidores, enfim, estabelecendo um aparato em servio da segurana alimentar. E, j que se
depende da Cincia que ela possa agir em sua plena independncia, j que poder ser a
grande vil em virtude da inverso do nus da prova, nos casos de as empresas transnacionais produzirem os resultados e as autoridades pblicas no terem condies de impor as contraprovas. O que seria a salvao da humanidade, transformar-se-ia em sua perdio. Quem
diz a Cincia?
Nossas questes chegam a outras interrogaes e paradoxos. Se caminha pelo menos
com a certeza do rechao s respostas prontas e acabadas ou daquelas decises que ainda
procuram fundamentao. A cooperao uma condio de possibilidade, sem dvidas, como
superao a esta forma de compreender. E, como estabelecer a cooperao? A AESA um
exemplo de passo importante nesse sentido, que aos poucos ir perguntando e as repostas
faro estrutura de motivao rumo ao novo horizonte pretendido. No est pronto. Todavia,
no se pode olvidar dos valores aos quais, em qualquer falta, iro garantir uma segurana ao
direito de uma alimentao saudvel, com reflexos benficos ao meio ambiente, animais, no
permitindo que os indicadores econmicos moldem as garantias dos cidados ao favor de empresas, de Poder. Cooperar para assegurar a sade alimentar humanidade, como resposta de
uma pergunta que no raras vezes no pergunta para esquec-la.
Referencial bibliogrfico
ARAJO, M. Segurana Alimentar: Os perigos para a sade atravs dos alimentos. O sistema de
segurana HACCP: uma abordagem para aplicao prtica na Restaurao. Meribrica - Liber
Editores Ltda. Lisboa, 1999.
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo de organismos geneticamente modificados. Coimbra: Almedina, 2008.
GADAMER, Hans-Georg. Verdade e Mtodo. Petrpolis: Vozes, 2002. Vols. 1 e 2.
HEIDEGGER, Martin. Ser e Tempo. Petrpolis: Vozes, 2001. V. 1.
HOROWITZ, Irving Louis. Consensus, conflict and cooperation: a sociological invertory. In: Social Forces, Vol. 41, n 2, dec., 1962. p. 177-188.
KAUFMANN, Arthur. Filosofia del derecho. Trad. Luis Villar Borda e Ana Mara Montoya. 2 ed.
Bogot: Universidad Externado Colombia, 1999.
voltar ao ndice
141
voltar ao ndice
142
143
Melissa Morgato
1. Introduo
Este trabalho tem por objeto estudar a segurana alimentar no que diz respeito biotecnologia aplicada na produo de alimentos. Avaliaremos, no quadro eurocomunitrio, o
impacto da cincia biotecnolgica na produo alimentos geneticamente modificados (alimentos transgnicos); as provveis consequncias jurdicas e polticas no campo da segurana alimentar e a compatibilidade com a realidade contempornea.
De incio entendemos relevante fixar alguns conceitos e definies elementares para auxiliar na compresso, face a interdisciplinaridade que o tema comporta. no campo da biotecnologia que se desenvolveram os organismos geneticamente modificados/transgnicos. A
palavra biotecnologia formada por trs termos de origem grega: bio, que quer dizer vida;
logos, conhecimento; e tecnos, que designa a utilizao prtica da cincia1.
Consoante Remdio Marques biotecnologia consiste no conjunto de tcnicas que, atravs da interveno do homem, consistem na manipulao de matria biolgica tendo em vista
- a mais da manipulao desse material por via da alterao de suas propriedades - a fabricao e ulterior comercializao de produtos e processos, no quadro de vrios sectores de actividade econmica2.
O Codex alimentarius3 define biotecnologia moderna como a tcnica que utiliza o cido
nucleico in vitro, incluindo acido desoxirribonucleico (DNA) recombinante e a injeo direta
1
REMDIO MARQUES, J.P, Introduo ao problema das invenes biotecnologicas - Algumas consideraes, Direito
Industrial, v. Vol. I, p. 177-333, 2001, p. 180; Para outras definies veja: PESSINI, Leocir; BARCHIFONTAINE,
Christian de Paul de, Problemas atuais de biotica, 8a. ed. So Paulo: Edices Loyola, 2008, p. 276; Convention
on biological diversity, disponvel em: <http://www.cbd.int/convention/text/>, acesso em: 19 set. 2012 Art. 2.o:
Biotechnology means any technological application that uses biological systems, living organisms, or derivatives thereof, to make or modify products or processes for specific use ; VIEIRA, Adriana Pinto, Biotecnologia e
recursos genticos: desafios e oportunidades para o Brasil, Campinas: Instituto de Economia/FINEP, 2004, p. 18.
Este um documento organizado pela unio da FAO (organizao das naes unidas para agricultura e alimentao) e a OMS (organizao mundial da sade) e atualmente conta com a participao de 170 pases. Foi elaborado principalmente em decorrncia da preocupao com a ausncia de uma legislao internacional sobre matria alimentar, principalmente em face do crescimento do comrcio mundial, a disseminao de enfermidades,
bem como a elaborao de novos alimentos com caractersticas medicinais, nutricionais e funcionais por meio
do desenvolvimento da biotecnologia. O objetivo deste documentos estabelecer diretrizes internacionais para
que os sistemas nacionais de controle dos alimentos se baseiem em critrios de proteo para a sade do con-
144
desse cido em clulas ou organelas, ou a fuso de clulas da famlia taxonmica que superem
as barreiras reprodutivas naturais ou recombinantes e que no sejam tcnicas utilizadas no
cruzamento e seleo tradicional (traduo nossa)4.
A engenharia gentica um ramo da biotecnologia e consiste na manipulao do material gentico de um organismo pela introduo ou eliminao de genes especficos5. O DNA
(cido desoxirribonucleico6) o portador da mensagem gentica de quase todos os organismos vivos. Nele esto inscritos os caracteres de cada ser que combinam entre si para formar
uma srie de genes, que comportam os seus caracteres hereditrios.
Com a manipulao gentica, os genes7 (as caractersticas hereditrias) de um organismo vivo so transferidos para outro, como forma de se obter um novo organismo, denominado geneticamente modificado ou transgnico. Em outras palavras, a biotecnologia permite a
reprogramao gentica de plantas, animais e microrganismos. As sementes sero posteriormente utilizadas no plantio de novas espcies de cultivares.
Importa destacar que alguns autores apontam existir diferena entre OGM e transgnicos, em razo do organismo vivo ter recebido genes da mesma espcie ou de espcies diferentes. Avalia Rafaela Guerrante que apesar dos termos serem geralmente referidos como
sinnimos existe uma diferena semntica entre eles. Os transgnicos so organismos cuja
estrutura original foi alterada geneticamente por genes provenientes de espcies diferentes.
Os OGM so organismos geneticamente modificados pelo intercmbio de genes provenientes
sumidor, bem como que as praticas de comercio tenham em conta as necessidades e preocupaes de todos os
pases. As linhas estratgicas para o perodo de 2008-2013 da comisso do Codex Alimentarius, entre os inmeros objetos relacionados a segurana alimentar, estabelece como meta: promover uma aplicao mais ampla e
consistente de princpios cientficos e anlise de risco, em face de haver aumentado consideravelmente nos ltimos anos a busca de aconselhamento em relao aos alimentos derivados de organismos geneticamente modificados e resistncia antimicrobiana. Portanto a Comisso do Codex solicita a FAO e a OMS que continuem a
promover a compreenso da anlise de risco, assim como explorar novas reas de trabalho, tais como a avaliao de risco nutricional, de modo a emitir pareceres cientficos relevantes. Veja: objetivo 2, no9 - FAO/WHO
CODEX ALIMENTARIUS COMMISSION, Strategic Plan 20082013, disponvel em:
<http://www.fao.org/docrep/010/a1384e/a1384e00.htm>, acesso em: 19 set. 2012; Assista tambm a respeito
do Codex e segurana alimentar os videos: Keeping Food Safe - Codex Alimentarius, disponvel em:
<http://www.youtube.com/watch?v=mHE0zLt4wSs&feature=youtube_gdata_player>, acesso em: 19 set. 2012;
Codex Alimentarius Explained in 6 min, disponvel em:
<http://www.youtube.com/watch?v=WAk2blRHdNE&feature=youtube_gdata_player>, acesso em: 20 set. 2012.
4
WORLD HEALTH ORGANIZATION; FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION, Foods derived from modern biotechnology, Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2009, p. 2.
A Lei Brasileira de biossegurana n. 11.105/05, conceitua engenharia gentica como atividade de produo e
manipulao de molculas de ADN/ARN recombinante.
cido desoxirribonuclico: o cido nuclico cujo acar uma ribose reduzida (tendo perdido o oxignio). Os
cidos desoxirribonuclicos so os constituintes dos ncleos celulares do seio dos cromossomos sob a forma de
nucleoprotenas. Eles condicionam a transmisso de genes. Abrev. ADN ou DNA.
De forma simplificada podemos definir gene como uma unidade de transmisso hereditria. Em outras palavras
um seguimento de uma molcula de DNA, que contm informao hereditria.
145
de um organismo da mesma espcie. Assim, todo transgnico um OGM, mas nem todo
OGM um transgnico8.
Observamos que o Codex alimentarius e a Directiva 2001/18 no fazem a referida distino, que tambm no comprometer o objeto deste estudo, j que o que nos importa a modificao gentica, independentemente da origem dos genes.
OGM, de acordo com o protocolo de Cartagena sobre Biossegurana9, qualquer organismo que tenha uma combinao de material gentico indita, obtida por meio do uso da
Biotecnologia moderna (traduo nossa - art. 3). A Diretiva 2001/18/CE o define como
qualquer organismo, como exceo do humano, cujo material gentico tenha sofrido modificao de uma forma que no ocorre naturalmente por meio de cruzamentos e/ou recombinao natural10.
Entre as razes que motivam as pesquisas esto: melhorar a espcie, tornando-a mais
resistente, produtiva, saborosa e nutritiva, assim como diminuir os custos de produo dos
alimentos ou torn-los mais atraentes aos olhos do consumidor, conforme analisaremos mais
detidamente adiante.
O presente trabalho est estruturado em quatro captulos. No primeiro, analisaremos a
origem e a evoluo da biotecnologia com especial relevo aos OGM no mercado global. Em
seguida, buscar-se- situar o contexto contemporneo em que os OGM esto inseridos e a
importncia de se compatibilizar a dinmica do progresso tecnolgico com as exigncias de
respeitar valores ticos para, no terceiro captulo, apreciarmos a evoluo do quadro regulatrio no mbito eurocomunitrio e as regras estabelecidas para anlise do risco. O quarto captulo est voltado para a importncia dos princpios da precauo e proporcionalidade como meio
de proteo ao consumidor dos OGM.
O protocolo de Cartagena um acordo internacional que tem por objeto assegurar um nvel adequado de proteo no campo da transferncia, da manipulao e do uso seguro dos organismos modificados, com o objetivo
de evitar riscos adversos para a diversidade biolgica e para a sade humana, considerando em especial o movimento transfronteirio. Vid: Art. 3o, na verso consultada: Living modified organism means any living organism that possesses a novel combination of genetic material obtained through the use of modern biotechnology. The Cartagena Protocol on Biosafety, disponvel em: <http://bch.cbd.int/protocol/>, acesso em: 19 set.
2012.
10
Art. 2.o Directiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Maro de 2001, relativa libertao deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Directiva 90/220/CEE do
Conselho - Declarao da Comisso, Jornal Oficial no L 106 de 17/04/2001 p. 0001 - 0039;, disponvel em:
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001L0018:PT:HTML>, acesso em: 22 set.
2012, p. 18.
146
11
12
Ibid.
13
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; DIAFRIA, Adriana, Biodiversidade, patrimnio gentico e biotecnologia no
Direito Ambiental, 2a. ed. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 73. (grifos da autora).
14
MORGADO, Ana dos Santos; CAETANO, Jos Manuel, Legislao sobre os organismos geneticamente modificados:
Segurana alimentar ou proteccionismo?, Nao e defesa, v. 125, p. 193-206, 2010, p. 194.
15
Remdio Marques classifica os alimentos transgnicos de acordo com a rea de utilizao, bem como a possibilidade de patente-los. REMDIO MARQUES, Introduo ao problema das invenes biotecnologicas - Algumas
consideraes, p. 189-190.
147
Cf. ESTORNINHO, Maria Joo, Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente
Modificados, Coimbra: Almedina, 2008, p. 26; GUERRANTE, Estratgia de inovao e tecnologia em sementes.,
p. 88.
17
Para mais informaces veja tambm: GUERRA, Glauco Martins, O atual estado de exceo brasileiro e o princpio
da legalidade, MNG advogados, p. 1-4, 2003; RODRIGUES, Melissa Cachoni; ARANTES, Olivia Marcia Nagy, Direito ambiental & biotecnologia: uma abordagem sobre os transgnicos sociais, 4a reimpresso da 1a. ed. Curitiba: Juru, 2007, p. 26 e ss; GRECO, Alessandro, Transgnicos, o Avano da Biotecnologia, So Paulo: Oir, 2009,
p. 29 e ss.
18
Segundo Guerrante, vrias marcas do milho Bt j receberam autorizao para comercializao em diversos pases. O que varia de uma marca para outra o gene de Bacillus thuringiensis inserido no genoma do vegetal ou
outros genes adicionados ao milho responsveis pelo controle da expresso do gene Bt. Estratgia de inovao
e tecnologia em sementes., p. 91.
19
um herbicida a base de glifosato capaz de eliminar de plantas daninhas do campo. o herbicida mais comercializados no mundo pela empresa Monsanto.
20
Nodari e Guera afirmam que o Glifosato acumula no solo e compromete a sade dos peixes, ratos, minhocas e
insetos. Na espcie humana pode ser txico, bem como, causar cncer. Inobstante essas evidncias cientficas,
o parecer do rgo brasileiro de fiscalizao e controle dos OGM (CTNbio) consta inexistir qualquer evidncias
de risco ambiental ou a sade humana.Implicaes dos transgnicos na sustentabilidade ambiental e agrcola,
Histria, Cincias, Sade-Manguinhos, v. 7, n. 2, p. 481-491, 2000, p. 485.
148
priedades nutricionais para fornecer ao ser humano mais vitaminas, clcio, ferro, mega 3,
entre outros aditivos. So os denominados alimentos funcionais.
Pertencem a essa gerao o arroz dourado, que produzido a partir da insero de genes de um vegetal (Narciso), da ervilha, da bactria Erwinia uredovora, do vrus mosaico e de
marcadores de resistncia a antibiticos21 para conter vitamina A. H tambm a soja, cujo leo
tem caractersticas de azeite de oliva; o algodo, cujas fibras so resistentes, coloridas e uniformes; a canola, cujo leo tem menor teor de cidos graxos; o tomate Flavr Savr, com amadurecimento retardado22; o cravo cujas flores sofrem alterao nas cores; o morango com quantidade extra de vitamina C e a batata que absorve menos leo durante a fritura, entre outros
vegetais23.
Aproximadamente no ano de 2006 surgiu a terceira gerao de OGM24. Esses alimentos
contm em sua composio vacinas, anticorpos, hormnios entre outras substncias capazes
de imunizar contra enfermidades. Em alguns casos podem substituir as vacinas25.
So exemplos o alface e a banana contendo vacina contra hepatite B; o espinafre com
vacina contra a raiva; o milho que produz hormnio de crescimento masculino; a soja composta por substncias anticancergenas e o milho que contem contraceptivo26.
Ainda, h animais sendo geneticamente modificados para produzir substncias de interesse alimentar e farmacutico27. Como exemplo, camelos esto recebendo clulas geneticamente modificados para que produzam protenas medicinais no leite e ajudem a combater o
enfisema, a diabetes e a obesidade28. Ainda, podemos citar peixes modificados com genes de
21
Os genes dos antibiticos so utilizados para que os cientistas possam identificar as plantas que se tornaram
transgnicas e as que no. Ocorre que, h risco de que os antibiticos dos vegetais sejam transferidos para as
clulas do corpo humano ou para as bactrias do sistema digestivo, de modo a tornar o homem resistente ao
antibitico. Cf. GRECO, Transgnicos, o Avano da Biotecnologia, p. 30.
22
Conforme Maria Joo Estorninho o tomate, Flavr Savr, foi retirado do mercado sob alegao de que o transporte
era insustentvel, todavia, consta que, na realidade, alm de caro o sabor era desagradvel. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p. 22, nota 12.
23
24
Cumpre observar que 1 gerao de OGM no foi bem recebida pelo mercado consumidor, uma vez que no se
visualizava nenhum benefcio ou vantagem a sade, mas apenas o risco do desconhecido, portanto, em face da
rejeio do mercado consumidor a esse produtos que os cientistas buscaram implementar os de 2 e 3 gerao com potencial trazer benefcios diretos a sade humana, em face do potencial de incorporar nutrientes e
enriquecer a dieta, bem como de sintetizar medicamentos e vacinas. No que diz respeito aos teste de impacto
ambiental e toxicologia sementes de 2 gerao esto fase mais avanada em relao as de 3 gerao. GUERRANTE, Estratgia de inovao e tecnologia em sementes., p. 74-75.
25
Cf. JARCANO, Jos Luis; MONTEIRO, Javier, Implicaciones de la bioteconologia en la industria agroalimentaria,
Organismos modificados genticamente, p. 123-135, 2006, p. 127.
26
27
CARVALHO ROCHA, Joo Carlos de, Direito Ambiental e Transgnicos - Princpios Fundamentais da Biossegurana,
Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 26.
28
Genetically modified camels to act like pharmacies - The National, disponvel em:
<http://www.thenational.ae/news/uae-news/genetically-modified-camels-to-act-like-pharmacies>, acesso em:
20 set. 2012.
149
outros peixes para sobreviver em guas mais frias, ou o salmo modificado com o gene de
porco para obter crescimento mais acelerado e a manipulao animal por meio de hormnios
para aumentar a produo de leite ou o crescimento do gado de corte29,30.
A partir do sculo XX, as pesquisas relacionadas a plantas/sementes geneticamente modificadas avanaram rapidamente e se intensificaram de tal modo que o cultivo passou a ter
crescimento anual relevante. Esse desenvolvimento suscita forte polmica quanto segurana
alimentar.
Temos, de um lado, as empresas com interesse econmico no sector a argumentar
quanto aos benficos sade e ao meio ambiente, de outro, os ambientalistas e juristas, preocupados com a segurana do consumidor, a questionar tais melhoramentos e alertar para os
riscos.
Desde 1985, j havia no espao europeu utilizaes confinadas e libertaes experimentais de culturas OGM31, todavia, observamos que o crescimento se intensificou em torno do
ano de 1996. Ocorre que isso se deu antes que houvessem, no s na Unio Europeia, mas
tambm em outros pases como no Brasil, testes seguros e conclusivos de toxicologia, de alergias e de impacto ambiental, assim como normas autorizando e regulando todo o processo de
explorao - do campo mesa - com o objetivo de assegurar os mais altos padres de segurana alimentar para a humanidade, conforme desde 1950 preocupavam-se a FAO e a OMS,
que em 1963 vieram a criar o Codex Alimentarius32,33.
Importa ressalvar que muito embora este trabalho tenha um recorte eurocomunitrio,
entendemos relevante, em face do contexto global em que se insere o mercado de sementes
OGM, no qual impera a internacionalizao da produo e a supremacia do capital financeiro,
demostrar o crescimento global das culturas, conforme segue.
O mercado global das culturas OGM cresceu de US$1 milho em 1995 para US$ 3 bilhes em 2000 e chegou a ultrapassar US$ 13 bilhes em 2011. Esse ltimo dado representa
36% do mercado global de sementes comercializadas, ou seja, pouco mais de 1/3 das culturas
produzidas no mundo so OGM. Para ilustrar vejamos o quadro 1.
At o ano de 2012 a Unio Europeia aprovou o cultivo/consumo de oito variedades de
OGM, so elas: o algodo, a flor carnation moonlite, inmeras variedades de milho, a batata, a
29
30
Na dcada de 80 a Unio Europeia embargou a importao de carne bovina de provenincia Americana e Canadense, por suspeitar da administrao de hormnios do crescimento nos animais, gerando o conflito conhecido
por Beef hormone na Organizao Mundial do Comrcio.
31
32
33
Na dcada de 1976, os prprios cientistas, preocupados com as consequncias inesperadas de seus experimentos, manifestaram-se por meio de uma carta na Revista Science propondo uma moratria as pesquisas. LEITE,
Marcelo, Os Alimentos Transgnicos, So Paulo: Publifolha, 2000, p. 26.
150
rapeseed, o arroz, a soja e a beterraba34. Os Estados Unidos lideram a produo mundial OGM,
inclusive com a maior variedade de culturas, seguido do Brasil e da Argentina.
O quadro 2 demonstra a rea global de culturas OGM plantadas em 2011, por milhes
de hectares.
Constata-se que h 160 milhes de hectares de OGM plantados no mundo, cujas principais culturas so o milho, a soja e o algodo35.
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Quadro 1
Fonte: global review of commercialized transgenic crops 2000-2011,
36
37
34
Essas informao, inclusive com dados especficos de cada uma das veriedades autorizadas na UE pode ser observada em: GMO Database - Authorisation and approval status in the EU, disponvel em: <http://www.gmocompass.org/eng/gmo/db/>, acesso em: 21 set. 2012.
35
No Brasil as primeiras safras de soja Roundup Ready foram cultivadas clandestinamente e liberadas por meio das
medidas provisrias n 113, de 26.06.2003 (convertida na Lei n 106.88/2003) e 131, de 25.09.2003 (convertida
na Lei n 10.814/2003), sem qualquer preocupao com a segurana alimentar ou do meio ambiente. Para mais
informaes a esse respeito veja o parecer da Procuradoria da Repblica: Brasil. Ao Civil Pblica - Tribunal Regional Federal da 1a Regio - Processo no. 2003.34.00.034026-7, disponvel em:
<http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=200334000340267&secao=3400>, acesso
em: 21 set. 2012.
36
A ISAAA International Service for the acquisition of agri-biotech applications uma instituio que se intitula
no governamental e sem fins lucrativos com objetivo de contribuir para aliviar a fome e pobreza, compartilhando conhecimento e implementando biotecnologia na agricultura.
37
International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications - ISAAA.org, disponvel em:
<http://www.isaaa.org/>, acesso em: 20 set. 2012.
151
Quadro 2
rea global de culturas OGM plantadas em 2011, por milhes de hectares
A respeito da crise das vacas loucas, vale conferir as anotaes de Maria Eduarda Gonalves: A regulao europeia do risco ficou marcada, nos anos 90, pela crise da doena das vacas loucas. O surto da BSE despoletou
uma polmica de significativas ramificaes polticas quer na Comunidade Europeia, quer em vrios dos seus Estados-Membros. Esta ficaria associada percepo dos efeitos perversos da falta de dissociao clara das mis-
152
doena no tem qualquer relao com os OGM, todavia acarretou desconfiana na populao
Europeia acerca da segurana alimentar a refletir no consumo dos OGM e contribuir para provocar a ao crtica de grupos ambientalistas, tais como o Greenpeace contra os OGM.
No fossem as manifestaes alarmantes e contrrias s culturas OGM, tais alimentos,
possivelmente, seriam vistos na Europa como similares s variedades convencionais, visto que
antes da referida crise no havia nenhum sistema especial de rotulagem para diferenci-los39,
ademais o procedimento para liberao e comercializao do OGM, com base no Regulamento
258/1997, exigia apenas um sistema de notificao prvia, acompanhada de estudos unilaterais para novos alimentos substancialmente equivalentes aos alimentos convencionais
existentes40. O sistema relacionava a segurana alimentar com o princpio da equivalncia
substancial41.
Importa destacar que o mercado biotecnolgico no sector de sementes est concentrado em 11 empresas42. S a Monsanto detm mais de um quinto desse mercado e as trs maiores companhias, Monsanto, Dupont e Syngenta - concentram 44%43. Essa realidade nos alerta para a existncia de interesses comerciais poderosos disputando o negcio OGM e para a
importncia de refletir se as limitaes ticas e jurdicas constantes da legislao eurocomuni-
40
A esse respeito "CORTI VARELA, Justo; FUNDACIN MAPFRE. INSTITUTO DE CIENCIAS DEL SEGURO, La responsabilidad derivada de la utilizacin de organismos genticamente modificados y la redistribucin del riesgo a travs del seguro, Madrid: Fundacin MAPFRE, 2008, p. 59.
41
Segundo esse princpio a segurana do OGM est relacionada ao resultado da simples comparao (similaridades
e diferenas) com um alimento anlogo convencional, cujo histrico de consumo no tenha demonstrado qualquer prejuzo a sade e ao meio ambiente. Segundo Nodari e Guerra esse princpio decorre da forte presso
efetuada, na dcada de 1980, pela industrias norte americanas para que o governo restringisse o rigor regulatrio do rgo responsvel pela autorizaes a FDA (Food and Drugs Administration). Esta media evitou que
antes da liberao dos produtos fossem realizados testes toxicolgicos e de impacto ambiental de longa durao e amplo espectro. Implicaes dos transgnicos na sustentabilidade ambiental e agrcola, p. 486. Parodii,
Ap. Andrioli, nos alerta, que soja, entre seus 100 a 200 mil gens, apenas 20 foram estudados, algo em torno
de 0,01% do genoma dessa planta. Diante disso, fica claro que o princpio de uma equivalncia substancial entre a soja transgnica e a convencional avaliado mais por um desejo econmico do que pela seriedade cientfica. ANDRIOLI, Antnio Incio, Os efeitos dos transgnicos sobre a sade - Parte 1, Revista Espao Acadmico, v.
no87, ano VIII, 2008; A esse respeito veja tambm: MORAIS, Roberta Jardim de, Segurana e rotulagem de alimentos geneticamente modificados, SERAGEM: uma abordagem do direito econmico, Rio de Janeiro: Editora
Forense, 2004, p. 91-93.
42
DuPont (EUA), Delta e Pine Land (EUA), Monsanto (EUA), Syngenta (Suia), Group Limagrain (Frana), Grupo
Pulsar (Mxico), Advanta (Reino Unido/Holanda), Dow Agrosciences (EUA), KWS (AG) (Alemanha), Aventis
(Frana), Bayer (Alemanha), DFL Trifolium (Dinamarca) e Sakata (japo).
43
153
tria tm condies de estabelecer a sensata medida do que desejvel e do que deve ser
rejeitado na rea da biotecnologia aplicada aos alimentos.
Para tanto, faremos uma breve reflexo acerca da relao que se estabelece entre a biotecnologia e o mercado de consumo.
Veja a esse respeito: BECK, Ulrich, Risk Society: Towards a New Modernity, London: Sage, 1992, p. 37-37; GIRELA,
Miguel A. Recuerda, Risk and Reason in the European Union Law, Eur. Food & Feed, disponvel em:
<http://heinonline.org/HOL/LandingPage?collection=journals&handle=hein.journals/effl2006&div=47&id=&pag
e=>, acesso em: 23 set. 2012.
45
BECK, Ulrich, World risk society, Malden, MA: Polity Press, 1999, p. 7.
46
Cf. SIBILIA, Paula, O homem ps-orgnico corpo, subjetividade e tecnologias digitais, Rio de Janeiro: Relume
Dumar, 2003, p. 122.
47
cf. HESPANHA, Antnio Manuel, O caleidoscpio do direito: o direito e a justia nos dias e no mundo de hoje,
Coimbra: Almedina, 2009, p. 453-455.
154
Nesse mbito, a vida do cidado vem sendo determinada pelo domnio subordinador do
mercado mundial, cujas caractersticas so: o lucro, a produtividade e a concorrncia, num
contexto de estados nacionais com fronteiras porosas.
No interior do breve quadro que ora esboamos, a cincia e seus progressos inserem-se
na mesma dinmica e no mesmo sentido do processo global. Tambm ela tende a tratar a
vida, em sentido lato, como uma mercadoria altamente lucrativa e ameaa no s a sade
humana, mas tambm o ecossistema, ferindo a dignidade humana, pois tende a considerar e
tratar como meio o que deveria ser um fim em si. O conhecimento est colocado a servio da
economia global e sob o domnio da vida privada. Tudo tem um preo, tudo pode ser comprado.
Relevante pensar, tal qual referimos anteriormente, que desde 1950 a FAO e a OMS j
mostravam preocupao com a segurana alimentar. O Codex Alimentarius em 1954 j delineava diretrizes internacionais destinadas a proteger a sade dos consumidores. As linhas estratgicas do Codex para 2003-2007 contm critrios de controle e de segurana de alimentos no
mbito internacional.
No mesmo sentido, o protocolo de Cartagena em vigor desde 2003, considerando o rpido desenvolvimento da biotecnologia moderna; a crescente preocupao da sociedade com
seus potenciais efeitos adversos sobre a diversidade biolgica e os riscos para a sade humana, reafirma a abordagem de precauo contida na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento e estabelece que os OGM devem ser submetidos a uma avaliao de risco, as
expensas do exportador, quando da sua introduo no pas importador.
A declarao do Rio, resultante a Conferncia das Naes Unidas sobre meio ambiente e
desenvolvimento (ECO-92)48, conferiu projeo ao princpio da precauo (art.15), que permanece no texto da Rio+2049, ao estabelecer que referido princpio deveria ser amplamente observado pelos Estados sempre que houver ameaas de danos graves e irreparveis ao meio
ambiente. Salienta que a ausncia de certeza cientfica absoluta no deve ser utilizada como
razo para o adiamento de medidas economicamente viveis para prevenir a degradao.
Inobstante as diretrizes traadas pelos os organismos internacionais, de fato as diretrizes do mercado, que operam conforme a lgica cega do capital, minguaram a capacidade de
ao dos organismos pblicos, das instncias polticas tradicionais e dos Estados-nao, de tal
modo que no foram capazes de impedir que o produtos OGM fossem amplamente cultivados
e comercializados antes houvessem testes e estudos, transparentes e confiveis a provar a sua
segurana para sade humana e ao meio ambiente50,51.
48
Rio Declaration - United Nations Environment Programme (UNEP) --, disponvel em:
<http://www.unep.org/Documents.multilingual/Default.asp?DocumentID=78&-ArticleID=1163>, acesso em: 24
set. 2012.
49
A Rio+20, realizada no Rio de janeiro em junho de 2012, reafirma os princpios do documento de 1992, bem como
reconhece que a segurana alimentar se consolidou com um compromisso mundial. Reafirma os cinco princpios
de Roma aprovados em 2009 para uma segurana alimentar sustentvel. Para mais informaes do documento
acesse: Folha de S.Paulo - Ambiente - Leia o documento final da Rio+20, O Futuro que Queremos 22/06/2012, disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/ambiente/1107844-leia-o-documento-final-dario20-o-futuro-que-queremos.shtml>, acesso em: 22 set. 2012.
50
155
Atualmente, a Unio Europeia por meio de Diretivas e Regulamentos, visa vencer essa
dinmica dispondo de ampla, completa e inovadora legislao sobre a matria.
Conforme analisaremos a seguir os Estados-Membros adotam postura conservadora em
relao a todas as etapas que visam comercializao e ao consumo dos OGM, cujos principais
documentos passaremos a analisar52.
51
A esse respeito, segundo adverte Diafria e Fiorillo: A diretoria da Monsanto, empresa qumica norte-americana,
admitiu que subestimou algumas preocupaes ticas e cientficas ao lanar alimentos geneticamente modificados alterados no mercado. Tambm em entrevista ao jornal the Guardian, dois diretores da Monsanto desafiaram a indstria alimentcia britnica a alertar os consumidores, escrevendo no rtulo de produtos tradicionais: <sem alterao gentica>. A Monsanto esta preparando uma milionria campanha publicitria para convencer os consumidores dos benefcios ecolgicos que esses produtos oferecem. A empresa reconhece que os
introduziu no mercado sem dar explicaes [...]. FIORILLO; DIAFRIA, Biodiversidade, patrimnio gentico e biotecnologia no Direito Ambiental, p. 81.
52
A respeito do mercado OGM, Maria Eduarda Gonalves se posiciona no sentido de que: uma anlise prtica das
instituies europeias num campo em que a incerteza e a controvrsia so especialmente agudas, a regulao
das culturas e dos alimentares contendo organismos geneticamente modificados (OGM), parece indicar que,
no obstante os seus limites, o papel da cincia est, paradoxalmente, a ser sobrevalorizado.
53
Essa moratria acarretou em agosto de 2003, contra a UE, uma demanda na OMC encetada por Canad, Argentina e EUA, sob alegao de a moratria constituir uma barreira ilegal e sem evidencia cientfica aos acordos de
comrcio agrcolas estabelecidos, cuja resposta em 2006 foi contrria a UE no sentido de que os produtos OGM
j haviam sido avaliados anteriormente, bem como haver evidncias cientficas suficientes para se avaliar os riscos aos consumidores. GONALVES, Maria Eduarada, O princpio da precauo no direito europeu ou a difcil relao do direito com a incerteza, Estudos em homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, p. 566584, 2010, p. 566.
54
Cf. MORGADO; CAETANO, Legislao sobre os organismos geneticamente modificados: Segurana alimentar ou
proteccionismo?, p. 196-198.
55
156
56
Para mais informaes sobre o contedo dos atos normativos, veja: CONSORTE, Francesca, Principio di precauzione e profili penali. La normativa degli organismi geneticamente modificati., L Indice Penale, n. Nuova Serie no2, Anno VII, 2004; e GONALVES, Regulao do Risco e Risco da Regulao: o Caso dos Organismos Geneticamente Modificados.
57
Essa Diretiva foi responsvel pela revogao da Directiva 2009/41/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6
de Maio de 2009 , relativa utilizao confinada de microrganismos geneticamente modificados., Jornal Oficial
L no125 de 21/05/2009, p. 0075-0097, disponvel em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31990L0219:PT:HTML>, acesso em: 22 set. 2012, p. 41.
58
Directiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Maro de 2001, relativa libertao deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Directiva 90/220/CEE do Conselho - Declarao da Comisso.
59
Segundo o considerando (56) sempre que for colocado no mercado um produto que contenha ou seja constitudo por OGM e se esse produto tiver sido adequadamente aprovado nos termos da presente directiva, um Estado-Membro no pode proibir, restringir ou impedir a colocao no mercado do produto que contenha ou seja
constitudo por OGM que cumpra as condies estabelecidas na presente directiva.
60
61
Considerando (13).
62
A Comisso Europeia, doravante denominada apenas Comisso o rgo da Unio Europeia que representa os
interesses da UE. Prope nova legislao ao Parlamento Europeu e ao Conselho da UE, assegurando adequada
aplicao do direito Europeu pelos Estados-Membros. O termos Comisso, tanto se refere aos seus 27 componentes como a instituio propriamente dita. Veja essas informaes em:
http://ec.europa.eu/atwork/index_pt.htm.
157
para colocao no mercado, dando a devida considerao aos interesses dos agricultores e dos
consumidores63.
Outrossim, prev um sistema de consulta ao pblico64 sobre a proposta de libertao deliberada dos OGM, facultando tambm as informaes constantes dos relatrios de avaliao.
Este documento, destaca-se como um importante referencial para assegurar a ampla proteo
ao meio ambiente e a sade dos consumidores65. Ainda vale ressaltar que obriga a criao de
um plano de monitorizao dos efeitos ambientais.
A partir de 2002 surgiram os primeiros Regulamentos. Os Regulamentos foram documentos muito importantes para estabelecer um direito alimentar europeu. Diferente das diretivas, so atos jurdicos que tem fora jurdica equiparada a lei no direito interno, obrigatrios
em todos os seus elementos e diretamente aplicvel a todos os Estados-membros, tanto nas
relaes entre particulares como entre o Estado e particulares66.
O regulamento n 178/200267,68 do Parlamento Europeu e do Conselho no trata especificamente dos OGM, todavia um documento de extrema importncia por estabelecer princpios e normas gerais em ateno segurana alimentar no mbito europeu e incorporar as
diretrizes do livro branco69. Esse documento significou uma mudana qualitativa, a partir da
qual se pode verdadeiramente falar de um Direito Alimentar Europeu70.
Em especial, cria a Autoridade Europeia para a Segurana Alimentar (AESA)71 e altera todo o sistema de aconselhamento cientfico da UE72. Institui o sistema europeu de alerta rpido,
63
Considerando (62).
64
65
Sobre essa diretiva, Maria Joo Estorninho avalia ser um marco de referncia fundamental no que diz respeito a
questes como a gesto do risco, a rotulagem, a monitorizao e as informaes a fornecer ao pblico. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p. 43.
66
67
Regulamento (CE) n. 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002, que determina
os princpios e normas gerais da legislao alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurana dos Alimentos e estabelece procedimentos em matria de segurana dos gneros alimentcios, disponvel em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002R0178:PT:NOT>, acesso em: 19 set. 2012.
68
Sobre as diretrizes gerais deste Reg: MORAIS, Segurana e rotulagem de alimentos geneticamente modificados,
SERAGEM, p. 80-81.
69
Elaborado em 2000 em Bruxelas pela Comisso da Comunidade Europeia com o intudo de garantir um alto padro de segurana alimentar, reestabelecer a confiana nas autoridades que cuidam da segurana alimentar.
Consulte em: Livro Branco sobre a Segurana dos Alimentos, disponvel em:
<http://juventude.gov.pt/SaudeSexualidadeJuvenil/ApoiosLegisla%C3%A7%C3%A3o/ConsumosNocivos/Docum
ents/LIVRO%20BRANCO%20SOBRE%20A%20SEGURAN%C3%87A%20DOS%20ALIMENTOS%202000.pdf>, acesso
em: 22 set. 2012.
70
71
O Regulamento n 178/2002, no diz respeito a AESA dispe no considerando 45 A autoridade deve passar a
desempenhar o papel dos comits cientficos da Comisso na formulao de pareceres cientficos no respectivo
domnio de competncia. necessria uma reorganizao dos comits, por forma a garantir uma maior coerncia cientfica em relao cadeia alimentar e para lhes permitir trabalhar mais eficazmente. Devem, portanto,
158
a rede de informaes da UE para transmitir dados relativos a riscos para a sade derivados de
alimentos ou raes e tambm o sistema de autocontrole, que atribui as empresas do setor
alimentar a responsabilidade por garantir a segurana dos gneros alimentcios.
A Autoridade Europeia para Segurana dos Alimentos73 uma agncia independente e
com personalidade jurdica prpria. responsvel em emitir pareceres de avaliao do risco
Comisso sobre todos os possveis impactos diretos ou indiretos na sade alimentar humana e
animal. Ademais, exerce funo de vigilncia, de recolha de dados e de comunicao dos riscos
e facilita a cooperao cientfica entre os Estados membros, criando redes europeias de laboratrios cientficos.
A Comisso Europeia74 um rgo importante de gesto do risco que tem por diretriz o
princpio da precauo. responsvel por gerir o sistema de alerta rpido que objetiva evitar a
chegada ao consumidor de produtos perigosos para a sade75 e administra as situaes de
emergncia em que se faz necessrio suspender a circulao do um produto.
O Regulamento 1829/200376 se preocupa em estabelecer um procedimento eurocomunitrio para a autorizao e a superviso dos gneros alimentcios e alimentos para animais,
destinados a animais que no so criados para a produo alimentar77. Para se obter a autorizao necessrio apresentar um requerimento autoridade nacional, na qual o alimento
ser comercializado pela primeira vez, em conformidade com os requisitos previstos no art. 5.
Esse regulamento deixa explcito que o princpio da equivalncia substancial78 previsto
no Reg. 258/1997 est superado, bem como esclarece que o procedimento de notificao simplificada no mais atende ao grau de elevada segurana alimentar almejado pela UE. especialmente preocupado em proteger a vida e a sade humana, mas tambm refora a necessidade de respeito do meio ambiente, por meio de plano de monitorizao dos efeitos ambientais
previsto na Diretiva 2001/18.
ser criados um Comit Cientfico e painis cientficos permanentes no mbito da Autoridade para formularem
tais pareceres.
72
73
74
Art. 58., Reg. N. 178/02 A Comisso assistida pelo Comit Permanente da Cadeia Alimentar e da Sade Animal, a seguir designado por Comit, composto por representantes dos Estados-Membros e presidido pelo representante da Comisso. O Comit ser organizado em seces, a fim de abordar todas as matrias em questo.
75
76
77
78
159
79
80
81
Este Regulamento estabelece um sistema para criao e atribuio de identificadores nicos aos organismos
geneticamente modificados Regulamento 65/2004, disponvel em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004R0065:PT:HTML>, acesso em: 23 set. 2012.
82
A respeito das Diretiva e Regulamentos Varela avalia que Con la Directiva 2001/18/CE (que reemplaza a la Directiva 90/220/CE) y los Reglamentos 1829/2003 y 1830/2003 comienza la ltima etapa, en donde la poltica comunitria reguladora de los OGM se decanta por la llamada coexistncia de cultivos OGM, tradicionales y biolgicos. La extensin del princpio de precaucin al mbito alimentario, la consolidacin del procedimento de
anlisis de riesgo tanto en los mbitos mdio ambiental como sanitrio y alimentario, el fortalecimento de las
160
etapas comunitrias de la evaluacin de riesgos, y la apuesta por una gestin de riesgos basada en la accin
conjunta de etiquetado y trazabilidad sern los pilares de la armonizacin en matria de OGM.
83
84
85
Considerando (4).
86
Considerando (11).
87
Trata-se do comit permanente da cadeia alimentar e da sade Animal, institudo pelo Regulamento (CE)
178/2002, art. 58.
161
do momento que a Comisso libera um produto, os Estados-Membros no podem impor restries sua colocao no mercado88.
Alm da legislao comunitria o comercio internacional dos OGM est sujeito as regras definidas pela Organizao Mundial do Comrcio - OMC
89
GREENPEACE, Resistncia Antibitica em Organismos Modificados Geneticamente. Ainda conforme Maria Joo
Estorninho alguns estudos alertam para o facto de tais alimentos poderem, atravs de bactrias do tracto gastrointestinal, criar bactrias resistentes a antibiticos. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, p. 77.
90
Jeffrey Smith fundador do Instituto pela Tecnologia Responsvel e mestre em administrao de negcios,
trabalhou durante dois anos como vice-presidente de marketing na empresa Genetic ID, um laboratrio que detecta presena de transgnicos nos alimentos. Durante seis anos, Smith pesquisou as relaes das grandes empresas de biotecnologia com o governo norte-americano e a Food & Drug Administration (FDA, agncia governamental dos EUA responsvel pela liberao de produtos alimentcios e farmacuticos para consumo). WEISSHEIMER, Marco Aurlio, Sementes da Decepco, disponvel em: <http://www.reluita.org/agricultura/transgenicos/sementes-da-decepcao.htm>, acesso em: 25 set. 2012.
91
Para mais informaes assista aos videos: Jeffrey M. Smith: The GMO Threat (Full Length HD), disponvel em:
<http://www.youtube.com/watch?v=oPvkZv5MfRw&feature=youtube_gdata_player>, acesso em: 23 set. 2012;
RODA VIVA - JEFFREY SMITH 09/09, disponvel em:
<http://www.youtube.com/watch?v=XSHSDeaRy4s&feature=youtube_gdata_player>, acesso em: 23 set. 2012.
92
Cf. MALUF, Adriana Caldas do Rego Freitas Dabus, Curso de Biotica e Biodireito, So Paulo: Atlas, 2010, p. 288.
162
impacto em pssaros ou em outros animais que consomem insetos que se alimentam de plantas transgnicas so raros93.
Uma pesquisa com lagartas da borboleta monarcas demonstrou que aquelas expostas
ao plen de milho transgnico Bt (Bacillus thuringiensis) tiveram uma taxa de mortalidade de
44%94. Ainda Nodari e Guerra95 avaliam que o acasalamento sexual proporciona a transferncia de genes entre variedades de uma mesma espcie. Essa transferncia vertical de transgenes para variedades crioulas ou melhoradas, pode no ser desejada pelos agricultores que
queiram preservar a identidade de seus produtos (como os orgnicos, por exemplo).
Tambm h evidncias do cruzamento envolvendo plantas transgnicas resistentes
herbicidas e plantas daninhas, o que acarretar o surgimento de superpragas. Ainda, estudos
mostram que vem ocorrendo transferncia dos genes do plen de plantas transgnicas para
bactrias do intestino de abelhas.
Os pontos positivos esto relacionados maior produtividade, diminuio dos custos
de produo, melhoria do contedo nutricional, maior resistncia e durabilidade na estocagem e ao armazenamento dos alimentos. Avaliam os pesquisadores que as culturas OGM,
por serem mais resistentes, necessitam de menos aplicaes de herbicidas e outros agrotxicos e por serem imunes a alguns vrus so mais produtivas e rentveis.
Ademais, os defensores desta tecnologia apelam para o estmulo que a biotecnologia
trar aos pequenos agricultores e erradicao da fome no mundo96.
93
Cf. NODARI; GUERRA, Implicaes dos transgnicos na sustentabilidade ambiental e agrcola, p. 483.
94
LOSEY, J E; RAYOR, L S; CARTER, M E, Transgenic pollen harms monarch larvae, Nature, v. 399, n. 6733, p. 214,
1999; Veja tambm: FELKE, Martin et al, Effect of Bt-176 maize pollen on first instar larvae of the Peacock butterfly., Environmental biosafety research, v. 9, n. 1, p. 5-12, 2010.
95
96
A esse respeito Maluf, conforme informao em: <www.AlimentosTrangnicos.mht> descreve: ainda que exista
fome no mundo e se sofra devido poluio por pesticidas, o objetivo das corporaes multinacionais obter
lucro e no praticar filantropia [...]. MALUF, Curso de Biotica e Biodireito, p. 289-290.
97
As regras de analise dos riscos esto previstas no Regulamento 178/2002. A diretiva 2001/18 (anexo II) estabelece a metodologia, os princpios aplicveis e os elementos a considerar na avaliao dos riscos ambientais.
98
Nestas etapas especialmente de importante que os consumidores tenham confiana nos rgos responsveis
em assegurar a segurana alimentar, de modo que as avaliaes devem ser efetuadas de forma independente,
objetiva e transparente. Como forma de oferecer maior segurana aos consumidores, o Reg. 178/2002, considerando 46, determina que os membros do Comit Cientfico e dos painis cientficos devem ser cientistas so recrutados por concurso pblico. Ademais, conforme o art. 37, no somente os membros do Comit Cientfico e
painis cientficos, mas os demais membros da AESA devero passar declarao de compromisso e declarao
de interesses, indicando ausncia de qualquer comprometimento que possa afastar sua independncia.
163
O grande problema que se apresenta na avaliao dos riscos a impossibilidade de se identificar seus efeitos, de forma segura e absoluta. Razo pela qual o objetivo central nesta fase
definir os potenciais efeitos adversos de cada alimento geneticamente modificado sobre a
sade humana e ao meio ambiente, como forma de preveno.
Para avaliar os riscos ambientais, o anexo II, da diretiva 2001/18, estabelece, a observncia de
diversas diretrizes, vejamos:
99
Avaliar os riscos ambientais de forma cientificamente correta e transparente, de acordo com os dados cientficos e tcnicos disponveis;
Conforme o comunicado da Comisso das Comunidades Europeias, no que diz respeito a forma de utilizao do
princpio da precauo, cumpre referir o resumo introdutrio: consequentemente, as instncias de deciso enfrentam constantemente o dilema de estabelecer o equilbrio entre, por um lado, as liberdades e os direitos dos
indivduos, das empresas e das organizaes e, por outro, a necessidade de reduzir os riscos de efeitos nocivos
para o ambiente, a sade das pessoas e dos animais bem como a proteco vegetal. Por conseguinte, encontrar
o equilbrio correcto de modo a alcanar decises proporcionadas, no discriminatrias, transparentes e coerentes exige um processo de tomada de decises estruturado com informaes detalhadas, tanto de carcter
cientfico como outras informaes objectivas. COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, Comunicado da
Comisso Europeia relativa ao princpio da precauo COM/2000/0001., disponvel em:
<http://nano.iiep.org.br/node/560>, acesso em: 24 set. 2012.
100
A esse respeito veja: MARQUES, Cludia Lima, Contratos no Cdigo de defesa do consumidor: o novo regime das
relaes contratuais, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 650-651; VIEIRA, Adriana Pinto; VIEIRA
JUNIOR, Pedro Abel, Direitos dos consumidores e produtos transgnicos: uma questo polmica para a biotica
e o biodireito, Curitiba: Juru Editora, 2005, p. 122-123; VIEIRA, David Laerte, Princpio da precauo versus
princpio da equivalncia substancial e a polmica em torno da liberao dos transgnicos no Brasil, disponvel
em: <http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/31133>, acesso em: 21 set. 2012, p. 105-106; FREITAS, Juarez,
O princpio constitucional da precauo e o direito fundamental boa administrao pblica: Por uma viso de
longo prazo nas relaes intertemporais de direito pblico., Cadernos da Escola de Direito e Relaes Internacionais da UniBrasil, 2007, p. 410 ev ss.
164
Avaliar caso a caso os riscos ambientais, uma vez que os dados cientficos podem variar conforme o tipo de OGM, a utilizao a que o mesmo se destina e o eventual meio
receptor, tendo em conta, entre outros aspectos os OGM j presentes em tal meio;
Rever a informao ambiental sempre que surgirem novas informaes sobre o OGM e
seu efeitos na sade humana ou no meio ambiente, a fim de que se possa determinar
se houve alterao do risco ou se h necessidade de corrigir a gesto do risco.
O anexo II da Diretiva 2001/18 estabelece que a avaliao dos riscos compreende algumas
fases, so elas:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
nesta fase que se realizam testes de campo e de laboratrio com o fim de averiguar o potencial alergnico, txico, entre outros efeitos prejudiciais sade e ao meio ambiente. Sero
considerados:
a) critrios de interao que correspondem aos efeitos diretos, que resultam do prprio
OGM, tal como a toxidade; e aos efeitos indiretos, que resultam de uma sequncia de
fenmenos, tais como a transmisso de material gentico de uma espcie para outra;
e
b) critrios temporais, diferenciando entre os efeitos imediatos, que se manifestam logo
aps a ingesto do alimento, tais como aqueles relacionados s reaes alrgicas; os
efeitos a longo prazo, no observveis durante o perodo de libertao do OGM; e os
efeitos cumulativos a longo prazo, como por exemplo, a perda da biodiversidade ecolgica e o cncer.
6.2
A gesto de riscos uma fase subsequente avaliao dos riscos e ter em conta os resultados
obtidos na primeira etapa, em especial os pareceres da Autoridade e o princpio da precauo101. Envolve um planejamento estratgico que comporta medidas de proibio, de autoriza-
101
Vale lembrar que o princpio da equivalncia substancial, no um critrio de analise dos riscos, conforme expressamente previsto no considerando 6 do Regulamento 1829/2003, eis que admite avaliar a segurana dos
OGM, to somente com base no cotejo de testes qumicos de produtos similares, dotados de padro de segurana aceitvel.
165
A proporcionalidade
Deve haver proporo entre as medidas tomadas e o nvel de proteo que se pretende alcanar. H que considerar a inexistncia de risco zero, portanto em certos casos, uma proibio
total, no se caracteriza como uma resposta proporcional;
Essa diretriz sugere um tratamento isonmico das situaes similares, enquanto que as distintas tambm sejam tratadas de forma diversa;
A coerncia
102
Esse princpio referido no artigo 191 do TFUE no que tange a proteo do ambiente.
103
FREITAS, O princpio constitucional da precauo e o direito fundamental boa administrao pblica: Por uma
viso de longo prazo nas relaes intertemporais de direito pblico., p. 408.
104
105
COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, Comunicado da Comisso Europeia relativa ao princpio da precauo COM/2000/0001.
106
A esse respeito veja: GAMIERO, Maria Ins, O princpio da precauo: um olhar sobre a Unio Europeia e os
Estados Unidos, 2009, p. 12; CONSORTE, Principio di precauzione e profili penali. La normativa degli organismi
geneticamente modificati., p. 552-553.
166
As medidas a serem adotadas devem ser coerentes com aquelas j tomadas em situaes anlogas ou que utilizem abordagens similares;
6.3
Aps identificar os provveis prejuzos e as medidas de segurana, segue a ltima fase chamada de comunicao do risco.
Trata-se do intercmbio interativo com explicaes dos resultados da avaliao dos riscos e
das decises de gesto dos riscos entre os sujeitos envolvidos nas pesquisas e avaliaes com
as empresas do sector alimentar em geral, a comunidade acadmica, os consumidores e todos
os sujeitos interessados em obter informaes.
Esta ltima fase se destaca essencial, pois conforme avaliaremos mais detidamente a seguir,
assegurar o direito informao, de modo a incentivar participao pblica uma providencia importante para respeitar a autonomia decisria do consumidor em um momento em que
no h certeza cientfica e consenso a respeito da segurana dos novos alimentos.
Em outras palavras, apesar dos testes e das avaliaes importante que cada ser humano
possa conhecer o que est sua disposio no mercado de consumo.
107
108
109
Sobre o tema do princpio da precauo faz sentido a repetir a citao de Michel de Montaigne no texto de
Freitas: Ora o medo pe asas em nossos ps (...) ora nos prega e nos imobiliza (...). Imprescindvel, pois no tratamento do tema, no sucumbir a tais armadilhas psicolgicas. FREITAS, O princpio constitucional da precauo e o direito fundamental boa administrao pblica: Por uma viso de longo prazo nas relaes intertemporais de direito pblico., p. 408.
110
167
A esse respeito veja: GONALVES, O princpio da precauo no direito europeu ou a difcil relao do direito com
a incerteza; GAMIERO, O princpio da precauo: um olhar sobre a Unio Europeia e os Estados Unidos, p. 5.
112
Para Maria Eduarda Gonalves: A necessidade de agir em face de conhecimento insuficiente ou incerto sobre os
factos relevantes representa um desafio considervel para o regulador e de um modo mais geral para um sistema jurdico no qual a verificao ou a prova de factos constitui, por norma e por tradio, a base indispensvel
quer da activao da regra legal, quer do apuramento da sua (eventual) violao. GONALVES, Regulao do
Risco e 'Risco' da Regulao O Caso dos Organismos Geneticamente Modificados, p. 444.
113
MIRANDA, Jorge, Manual de direito constitucional - Direitos fundamentais, 5a. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 2012,
p. 305.
114
168
115
Cf. LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo, Direito ambiental na sociedade de risco, Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2002, p. 62.
116
117
O direito de acesso aos documentos, alm da previso no art. 24. da Diretiva 2001/18, est assegurando no
artigo 42 da Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia, que faculta ao cidado o direito de acesso aos
documentos das instituies, rgos e organismos da Unio. Ademais, o artigo 38. da carta estabelece que as
polticas da Unio devem assegurar um elevado nvel de defesa dos consumidores.
169
O objetivo desse texto no esgotar o tema, mas apontar o cenrio global em que os OGM
esto inseridos e estruturar a relevante legislao eurocomunitria a respeito do assunto. Esse
texto tambm procurou esclarecer o leitor a respeito do que so alimentos geneticamente
modificados (OGM) e da dificuldade de se garantir segurana alimentar.
O cenrio de mercado global e capitalista que ousamos traar nos alertou para as dificuldades
do Estado em traar limites e impor regras s empresas transacionais, cujo poder de oferta por
vezes impera. Nessa linha de raciocnio, conclumos se destacar o papel do Estado como fornecedor de informaes, garantir ao consumidor uma deciso consciente quanto a sua segurana alimentar.
Assim, uma vez informado acerca da oferta OGM, bem como dos riscos, caber ao consumidor
a responsabilidade de aceit-los ou no. A recusa do consumidor tem o poder de fazer recuar
este mercado em defesa das culturas agrcolas convencionais. Por outro lado, uma deciso
contrria, consciente, que entende os riscos e defende o progresso cientfico transfere ao consumidor a responsabilidade pelo consumo.
Essas hipteses esto fundadas no grande poder que se concentra nas mos do consumidor
que quem determinar, quando apto a tomar decises, aquilo que lhe ser ofertado. Portanto, a atividade das instncias pblicas e suas regulaes, uma vez enfraquecidos pelo domnio
subordinador do mercado mundial de produtos e sementes OGM assumem papel essencial e
importante na defesa do acesso do consumidor informao relativa aos riscos e benefcios.
Assim, somos ns, compradores bem informados dos nossos direitos e bem intencionados,
que ditaremos as regras do mercado de consumo, pois os atos legislativos, tal qual avaliamos,
por mais srios e rgidos que nos mostraram ser, no tem poder para enfrentar o domnio subordinador das empresas envolvidas com a biotecnologia.
Exemplo disto o fato das regras de rotulagem datarem de 2003 e at hoje ser extremamente
raro encontrar no espao eurocomunitrio rtulos indicadores da presena de OGM118, bem
como publicidade a respeito de sua presena nas prateleiras dos mercados.
Bibliografia
ANDRIOLI, Antnio Incio. Os efeitos dos transgnicos sobre a sade - Parte 1. Revista Espao
Acadmico, v. no87, ano VIII, 2008. Disponvel em:
<http://www.espacoacademico.com.br/087/87andrioli.htm>. Acesso em: 21 set. 2012.
BECK, Ulrich. Risk Society: Towards a New Modernity. London: Sage, 1992.
BECK, Ulrich. World risk society. Malden, MA: Polity Press, 1999.
CARVALHO ROCHA, Joo Carlos de. Direito Ambiental e Transgnicos - Princpios Fundamentais
da Biossegurana. Belo Horizonte: Del Rey, 2008.
118
Veja para mais informaes: MORGADO; CAETANO, Legislao sobre os organismos geneticamente modificados:
Segurana alimentar ou proteccionismo?, p. 200.
voltar ao ndice
170
171
172
173
Genetically modified camels to act like pharmacies - The National. Disponvel em:
<http://www.thenational.ae/news/uae-news/genetically-modified-camels-to-act-likepharmacies>. Acesso em: 20 set. 2012.
GMO Database - Authorisation and approval status in the EU. Disponvel em:
<http://www.gmo-compass.org/eng/gmo/db/>. Acesso em: 21 set. 2012.
International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications - ISAAA.org. Disponvel
em: <http://www.isaaa.org/>. Acesso em: 20 set. 2012.
Jeffrey M. Smith: The GMO Threat (Full Length HD). Disponvel em:
<http://www.youtube.com/watch?v=oPvkZv5MfRw&feature=youtube_gdata_player>. Acesso
em: 23 set. 2012.
Keeping Food Safe - Codex Alimentarius. Disponvel em:
<http://www.youtube.com/watch?v=mHE0zLt4wSs&feature=youtube_gdata_player>. Acesso
em: 19 set. 2012.
Livro Branco sobre a Segurana dos Alimentos. Disponvel em:
<http://juventude.gov.pt/SaudeSexualidadeJuvenil/ApoiosLegisla%C3%A7%C3%A3o/Consumo
sNocivos/Documents/LIVRO%20BRANCO%20SOBRE%20A%20SEGURAN%C3%87A%20DOS%20ALIM
ENTOS%202000.pdf>. Acesso em: 22 set. 2012.
Regulamento (CE) n. 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de
2002, que determina os princpios e normas gerais da legislao alimentar, cria a Autoridade
Europeia para a Segurana dos Alimentos e estabelece procedimentos em matria de segurana dos gneros alimentcios. Disponvel em:
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002R0178:PT:NOT>. Acesso
em: 19 set. 2012.
Regulamento (CE) n. 1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Setembro de
2003, relativo a gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados
(Texto relevante para efeitos do EEE). Jornal Oficial no L 268 de 18/10/2003 p. 0001 - 0023;
Disponvel em:
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003R1829:PT:HTML>. Acesso em: 19 set. 2012.
Regulamento (CE) n. 1830/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Setembro de
2003, relativo rastreabilidade e rotulagem de organismos geneticamente modificados e
rastreabilidade dos gneros alimentcios e alimentos para animais produzidos a partir de organismos geneticamente modificados e que altera a Directiva 2001/18/CE. Disponvel em:
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003R1830:PT:NOT>. Acesso
em: 19 set. 2012.
Regulamento 1946/2003. Disponvel em:
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003R1946:PT:HTML>. Acesso em: 23 set. 2012.
174
voltar ao ndice
175
Sumrio: 1. Introduo. 2. A informao como direito constitucionalmente tutelado. 3. A importncia da informao em sede alimentar. 3.1 O Codex Alimentarius e a preocupao com a
rotulagem dos alimentos. 3.2 Os princpios gerais da legislao alimentar no Regulamento (CE)
n 178/2002. 4. A Unio Europia e as normas relativas rotulagem dos OGM. 4.1 A relevncia
da Diretiva 2001/18/CE e as previses de rotulagem. 4.1.1 Da informao do pblico. 4.1.2 Da
informao sobre os OGM e sua colocao no mercado. 4.2 Regulamentos relativos rotulagem dos OGM. 4.2.1 Regulamento (CE) n 1829/2003 sobre gneros alimentcios e alimentos
para animais geneticamente modificados. 4.2.1.1 Objetivos. 4.2.1.2 Da notificao obrigatoriedade de autorizao prvia: a evoluo do procedimento. 4.2.1.3 mbito de aplicao da
rotulagem de alimentos com OGM. 4.2.2 Regulamento (CE) n 1830/2003 sobre rastreabilidade e rotulagem de OGM. 4.2.2.1 Objetivos. 4.2.2.2 mbito de aplicao do Regulamento e
regras de rotulagem. 5. Os princpios da precauo e da proporcionalidade e sua aplicao na
rotulagem dos OGM. 5.1 Rotulagem obrigatria positiva: uma escolha adequada? 6. Consideraes finais. 7. Referncias Bibliogrficas.
Introduo
As linhas que se seguem pretendem tratar da questo da informao em sede alimentar, o que aqui se traduzir na anlise do importante papel desempenhado pela rotulagem dos
alimentos no fornecimento de informaes teis e fidedignas ao consumidor. No trataremos
aqui do outro aspecto da informao que seria a publicidade relativa aos alimentos por no ser
objeto desse trabalho.
No h dvida de que a rotulagem desempenha importante papel na disseminao de
informao ao consumidor, dando a este a oportunidade de optar por aqueles alimentos que
lhes sejam mais adequados. Informaes nutricionais que apontam para os nveis de sdio ou
de acar, bem como a indicao da presena de lactose ou glten, direcionam as escolhas do
consumidor para produtos mais saudveis ou, em casos mais especficos, para alimentos mais
adequados s restries alimentares que se impem a algumas pessoas.
De maneira geral, quando o consumidor vai consumir um alimento, ele faz a sua escolha, buscando o que melhor para a sua sade. Ora, se a rotulagem dos alimentos j impor-
176
tante na mais ordinria das escolhas dirias, que se dir quando os alimentos em questo
comportam um risco?
Embora ainda haja um acalorado debate cientfico sobre os benefcios e os malefcios
dos gneros alimentcios que contm organismos geneticamente modificados, o fato que
no h certeza cientfica da ausncia de malefcios sade, ou seja, quando consumimos alimentos dessa ordem levamos conosco para casa a dvida e tambm a aposta de que esta inovao biotecnolgica no trar prejuzo, imediato ou mediato, nossa sade.
Face ao desafio de se informar o consumidor sobre uma questo sobre a qual ainda
pairam tantas dvidas, importa referir a evidente necessidade de se regulamentar a rotulagem
desses alimentos, o que j ocorre no plano internacional.
O texto a seguir no tem a pretenso de esgotar o tema, portanto, optamos por tratar
da rotulagem de alimentos que contm organismos geneticamente modificados no mbito da
Unio Europia, apresentando apenas os principais documentos que hoje regem a matria,
uma vez que no seria possvel tratar com profundidade de todos os antecedentes desse tipo
de rotulagem, tais como as Diretivas e Regulamentos que antecederam as que hoje esto em
vigor.
Assim, para uma melhor compreenso do tema, iniciamos o trabalho com um enquadramento constitucional do direito informao e os vrios aspectos que ele comporta. Em
seguida, trataremos da importncia da informao em sede alimentar, at chegarmos s normas relativas rotulagem de OGM propriamente ditas.
Analisaremos, ento, a Diretiva 2001/18/CE e os Regulamentos (CE) n 1829/2003 e n
1830/2003, destacando a evoluo do sistema e algumas questes importantes enfrentadas
pelos mesmos, como a questo dos riscos que envolvem as culturas de OGM e seu uso na alimentao, bem como a difcil deciso cerca dos nveis de riscos aceitveis.
Por fim, trataremos da aplicao do princpio da precauo e do princpio da proporcionalidade na rotulagem dos alimentos com OGM. Em breves linhas, apresentaremos a importncia desses dois princpios na definio dos nveis de risco aceitveis para a Unio Europia e
que sero aplicados nas normas sobre rotulagem. Desta forma, veremos como tais princpios
funcionam como uma espcie de farol no tormentoso mar de incertezas cientficas relativas
matria.
MACHADO, Jnatas E. M. Liberdade de Expresso Dimenses Constitucionais da Esfera Pblica no Sistema Social.
Coimbra: Coimbra Editora, 2002, p.416.
PINTO, Ricardo Leite. Liberdade de Imprensa e Vida Privada in Revista da Ordem dos Advogados, Ano 54, 1994,
p.54.
177
mia do pensamento pessoal, que funciona como pressuposto para a liberdade de informao e
a liberdade de imprensa, e que estende a estas seu regime constitucional.3
A evoluo do direito informao fez com que ocupasse seu lugar na categoria dos
direitos fundamentais4. Assim, nesta categoria que veremos este direito plasmado nos textos
constitucionais dos Estados, variando apenas a maneira como se apresenta.
De uma forma ou de outra, desde que esteja previsto, observamos que o direito informao figura como arauto da transparncia do Estado, ou seja, quanto mais efetivo for
este direito, tanto mais transparente se apresenta a Administrao. Para Figueiredo Dias, talvez esta seja a dimenso mais importante do direito informao, j que, numa sociedade em
que as autoridades pblicas so as grandes detentoras da informao, nessa relao do cidado com a Administrao que surge o maior nmero de questes5.
A informao tem papel fundamental na formao da opinio de seus cidados e no
exerccio da cidadania, portanto sua livre circulao assegura a prpria liberdade de expresso6. Seguindo a moderna doutrina jurdica, a Constituio Portuguesa de 1976 consagrou, em
seu art. 37, a liberdade de informao, constituda pelos direitos de informar, de se informar
e de ser informado7.
Apesar da dificuldade encontrada pelos doutrinadores de estabelecer um critrio de
conceituao, alm dos vrios direitos envolvidos e da ntima relao entre eles, o legislador
fez questo de apresent-los de forma individual, construindo assim um amplo e complexo
direito de informao8.
De acordo com Ricardo Leite Pinto, a trplice configurao do direito de informao
possui importantes corolrios na delimitao do mbito normativo9. Sem dvida, essa configurao apresenta de forma muito clara os vrios aspectos contidos no direito informao e se
destaca como um dos textos constitucionais que melhor apresenta o tema.
Considerando que a Constituio Portuguesa apresenta as vrias faces do direito
informao de maneira mais explcita, vamos expor brevemente cada uma delas. A primeira
face do direito informao o direito de informar e se apresenta como importante instrumento na manuteno do Estado Democrtico, j que na delicada trama dos fatos, informaes, opinies e crticas que os cidados encontram subsdios para participar e exercer sua
cidadania.
3
4
Idem.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 4 ed., Coimbra: Coimbra Editora, Tomo IV. 2008, p.457; FERNNDEZ DE LA RIVA, Manuel Snchez de Diego Una nueva libertad de expresin para una nueva sociedad in
Dilogos de la Comunicacin, n82, septiembre diciembre, 2010, p.3.
5
DIAS, Jos Eduardo Figueiredo. Direito Informao, Proteco da Intimidade e Autoridades Administrativas Independentes in Boletim da Faculdade de Direito. STVDIA IVRIDICA, n 61, Coimbra, p. 620.
6
STROZZI, Girolamo. Libert de LInformation et Droit International in Revue Gnrale de Droit International Public.
Paris, Tome 94/1990/4 1990, p.948
7
Todos tm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio, bem como o direito de informar, de se informar e de ser informado sem impedimentos nem
discriminaes. (Art. 37, n 1 da Constituio da Repblica Portuguesa); Cf. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional., p. 453; e CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1405.
8
PINTO, Ricardo Leite. Liberdade de Imprensa e Vida Privada, p. 56.
9
Idem, p. 54.
178
10
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes e MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa. 4 ed.anotada. Coimbra, 2007, p.573.
11
MACHADO, Jnatas E.M..Liberdade de Expresso Dimenses Constitucionais da Esfera Pblica no Sistema Social,
p. 474.
12
JORGE MIRANDA ensina que o exerccio do direito de informar diz respeito a uma atitude ativa e relacional, que
se apresenta de forma distinta nos cidados e nos jornalistas, pois naqueles manifesta-se em conjunto com a liberdade de expresso e nestes muito mais do que isso, trata-se de um direito de expresso e um direito de
criao (art. 38); e um direito oponvel no s ao Estado mais ainda empresa de comunicao social. (Manual de Direito Constitucional, p.455 a 457)
13
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes e MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa, Anotada,p.573; Para
JORGE MIRANDA, este direito corresponde ao exerccio de uma atitude passiva e receptcia. (Manual de Direito
Constitucional. Coimbra: Coimbra Editora, v.Tomo IV. 2000 3 ed., p.455)
14
MACHADO, Jnatas E.M..Liberdade de Expresso Dimenses Constitucionais da Esfera Pblica no Sistema Social,
p. 476.
179
pesquisar, enfim, de no ser impedido de aced-la, o que implica uma enrgica participao
do indivduo.
A necessidade de uma maior participao do cidado, nos leva a compreender que
esse direito individual deve ser garantido, assegurando no somente um livre exerccio da atividade da informao, mas igualmente o acesso s fontes, seu pluralismo, seu carter independente e exaustivo; e isso no apenas no que diz respeito atividade de informao, mas
tambm aos seus contedos. 15
Sobre o surgimento deste direito, Jnatas Machado ensina que sua origem recente
est ligada ao princpio da dignidade humana,16 decorrente da tradio da liberdade de expresso em sentido amplo e inspirada no art. 5/1/1, da Lei Fundamental alem.17 O aparecimento desse direito foi uma reao concreta realidade vivida durante o Terceiro Reich,
quando uma srie de medidas legais subtraiu a possibilidade de os indivduos terem acesso a
uma informao isenta. O famoso slogan O direito aquilo que bom para o povo alemo 18
consistiu num dos principais lemas da propaganda nazista19, que aps o horror, definitivamente chamou a ateno do mundo para a importncia da informao e para o perigo do seu uso
perverso.20
Ao contrrio da experincia vivida pela Alemanha de Hitler, hoje no cabe ao Estado
controlar a informao21, impedindo seu livre acesso ao cidado comum. Pelo contrrio, cabe a
este decidir em que fontes buscar a informao desejada e faz-lo livremente de maneira a
poder formar sua prpria opinio.
Podemos dizer que hoje o cidado pode escolher como participar na sociedade, como
formar sua opinio, se deseja obter as informaes de forma passiva, atravs do direito de ser
informado, ou se deseja exercer o direito de se informar, buscando a informao diretamente
em suas fontes.
15
16
evidente que os direitos fundamentais surgem como resultado da luta histrica e que sua consagrao exprime
o poder direto ou indireto que os seus titulares e beneficirios dispem na sociedade. (ANDRADE, Jos Carlos
Vieira de. Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976. 3 ed. Coimbra: Almedina, 2006, p.
109)
17
18
ARENDT, Hannah. Origens do Totalitarismo, [traduo Roberto Raposo], So Paulo: Companhia das Letras, 2004,
p.408.
19
20
A melhor forma de garantir o direito dos indivduos de serem informados corretamente, ainda assegurando um
sistema que promova o pluralismo das fontes de informao, sua independncia e seu livre acesso.(STROZZI,
Girolamo. Libert de LInformation et Droit International, p. 952)
21
MACHADO, Jnatas E. M. Liberdade de Expresso Dimenses Constitucionais da Esfera Pblica no Sistema Social,
p.484.
180
26
Sobre o valor constitucional do direito do consumidor e a incluso do meso no catlogo de direitos fundamentais
Cf. ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os Direitos dos Consumidores como direitos Fundamentais na Constituio
Portuguesa de 1976 in Boletim da Faculdade de Direito, Vol. LXXVIII, Coimbra, 2002.
27
GERTZ, Renate. Access to environmental information and the german blue angel - Lessons to be learned? European Environmental Law Review. 13, n 10, 2004, p. 271; MORAIS, Roberta Jardim de. Segurana e Rotulagem de
Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2004, p.119.
181
informao no teria qualquer valor jurdico se no estivesse visceralmente vinculada capacidade de discernimento e de comportamento do homem28.
Desta forma, quando a informao diz respeito questo da segurana alimentar,
facilmente lembramos da importncia dos rtulos como fonte de informao ao consumidor,
atravs dos quais busca-se ter melhor conhecimento sobre o que se est levando para casa, e,
mais do que isso, sobre o que se est colocando sobre a mesa.
Relativamente aos rtulos, muitas so as classificaes e tipos presentes no mercado,
pois atravs deles que se comunicam informaes obrigatrias previstas em lei, a presena
de certificao ou mesmo o valor de seu produto. Quanto aos produtos que podem causar
efeitos no meio ambiente, h, portanto, rtulos voluntrios (certificados ou no) e rtulos
obrigatrios.
Considerando que o objetivo desse trabalho tratar da rotulagem de alimentos com
organismos geneticamente modificados na Unio Europia, e, tendo em vista que existem
outros tipos de rtulos que no sero objecto do presente trabalho, vamos apenas referir brevemente alguns deles, sem que haja, contudo, a pretenso de nos aprofundarmos nas questes que os envolvem.
Em linhas gerais, os rtulos tm como objectivo o fornecimento de informao adequada, a proteo dos consumidores e indstrias de embalagens fraudulentas e ilusrias e
a promoo de uma concorrncia justa e comercializao do produto29. Assim, dentre as
classificaes existentes, os rtulos podem ser voluntrios e sem certificao, onde o produtor
apresenta o seu produto sem que haja aqui uma entidade independente que tenha certificado
que as informaes prestadas so verdadeiras, na medida em que foram cientificamente comprovadas.
Neste caso, a palavra e o nome da prpria empresa que servem como referncia, o
que est ligado ao princpio da livre iniciativa econmica. Vemos aqui que a mensagem tem
como objectivo a valorizao do produto e o lucro, utilizando-se quase sempre de mensagens
positivas que agregam valor30. Um bom exemplo so mensagens do tipo produto amigo do
ambiente ou reciclvel, embora haja crticas a esse respeito por faltar, por vezes, alguma
verdade em relao ao produto oferecido31.
Os rtulos voluntrios podem ainda possuir certificao, ou seja, nesse caso h uma
entidade independente, geralmente com competncia delegada pelo Poder Pblico, que, ob28
182
servados os critrios estabelecidos, autoriza a utilizao de um selo de certificao. As ecoetiquetas ou ecorrtulos so um exemplo desse tipo de rtulo e obedecem determinadas normas32.
Dentre os ecorrtulos existentes destacamos o papel do rtulo alemo Anjo Azul,
que foi o primeiro programa oficial de rotulagem ecolgica para servios e produtos33. Esse
sistema de rotulagem foi precursor e tornou-se referncia na Unio Europia para a posterior
implantao de seus Regulamentos, sobre a matria, e para a criao de seu prprio rtulo34.
Com o Anjo Azul surgia, pela primeira vez, um sistema de rotulagem preocupado em conciliar
o direito do consumidor, a proteco do meio ambiente e a questo do mercado e da concorrncia, anunciando desde j a necessidade de se buscar a sustentabilidade do sistema35.
Por fim, alm dos voluntrios, os rtulos tambm podem ser obrigatrios, sendo que
nesse caso impe-se um dever de rotulagem por fora de previso em lei, que visa proteger
determinados bens jurdicos como o consumidor ou o ambiente. Aqui o principal objetivo
garantir direitos previstos na Constituio, tais como a segurana, a sade e o ambiente. Na
maioria dos casos os rtulos obrigatrios tratam de produtos cuja transparncia da informao
para o consumidor muito importante, pois ou os produtos podem oferecer riscos sade, ou
podem causar danos ao homem ou ao meio ambiente.
Assim, dentre os obrigatrios, temos os rtulos de produtos perigosos ou que oferecem riscos como por exemplo os inflamveis, corrosivos e explosivos36; rtulos para resduos
como as pilhas e acumuladores e respectivos resduos37; rtulos de produtos biolgicos38 e os
32
Cf. ISO 14020:2000 e ISO 14024:2000; CUTANDA, Blanca Lozano. El Futuro de la Flor Europea: La Nueva Etiqueta Ecolgica de la UE in Revista Catalana de Dret Ambiental, Vol. I, n 1, Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, 2010, p.3; Na lio dessa mesma autora, a ecoetiqueta um instrumento de incentivo econmico para a
proteco do meio ambiente, que consiste na concesso, por parte de um organismo neutro, de um selo de
aprovao dos produtos que, tendo atendido a critrios concretos pr-estabelecidos, tm um impacto menor
do que os seus similares no meio ambiente. (CUTANDA, Blanca Lozano. Derecho Ambiental Administrativo. 4
ed. Madrid: Dykinson. 2003, p.351)
33
The Blue Angel Eco-Label with Brand Character. Disponvel em http://www.blauerengel.de/en/blauer_engel/index.php. Acesso em 23 de julho de 2012; GERTZ, Renate. Access to environmental
information and the german blue angel - Lessons to be learned? European Environmental Law Review. 13, n
10, 2004, p.269.
34
A Unio Europia tambm possui o seu prprio rtulo denominado sistema de rtulo ecolgico da UE e que
est previsto no Regulamento (CE) n 66/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 de novembro de
2009, que revogou o Regulamento (CE) n 1980/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de julho de
2000; CUTANDA, Blanca Lozano. Derecho Ambiental Administrativo. 4 ed. Madrid: Dykinson. 2003, p.355.
35
Na lio de Audiverti Arau o Anjo Azul foi concebido como um instrumento de mercado e um marco na poltica
ambiental pois incentiva os fabricantes a proteger o entorno de seu sistema de produo e objectiva dar a conhecer s empresas as melhores solues a fim de que contaminem menos o ambiente. (AUDIVERTI ARAU, Rafel. Rgimen jurdico de la etiqueta ecolgica. Barcelona: Cedecs Editorial, 1996, p.107)
36
Cf. Directiva 1999/45/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 31 de Maio de 1999, alterada pela Directiva
2001/60/CE da Comisso, de 7 de Agosto de 2001 e pela Directiva 2006/8/CE da Comisso, de 23 de Janeiro de
2006.
37
Cf. Diretiva 2006/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Setembro de 2006, alterada pela Diretiva
2008/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Maro de 2008 e pela Diretiva 2008/103/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Novembro de 2008.
38
183
rtulos para gneros alimentcios e alimentos para animais produzidos com OGM39, que so o
objeto desse trabalho, e que passaremos a analisar.
40
Sobre o papel central da ONU e suas instituies, nomeadamente a FAO e a OMS, no que diz respeito s questes
ambientais e principalmente a liberao de OGM no ambiente Cf. BROSSET, Estelle. Droit international et produits gntiquement modifis: entre pnurie et suralimentation in SNYDER, Francis e MAHIOU, Ahmed. La Scurit Alimentaire. Acadmie de Droit International de la Haye, 2006, p.272.
41
42
A relevncia do Codex foi reconhecida pela ONU atravs da Resoluo n 39/248, de 1985, segundo a qual os
Estados-Membros devem considerar a necessidade de garantia da segurana alimentar dos consumidores, devendo apoiar e adotar as recomendaes contidas no Codex Alimentarius. (FAO/WHO. Understanding the Codex
Alimentarius. Rome: FAO, 2006. Disponvel em http://www.fao.org/docrep/010/a0850e/a0850e00.htm , acesso
em 25/06/2012)
43
44
184
quer adesivo, marca, desenho, ilustrao ou qualquer outro tipo de descrio escrita, impressa
ou gravada. Definiu ainda que a rotulagem pode ser qualquer escrito, impresso ou grfico, que
est presente no rtulo que acompanha o alimento, ou posto prximo dele, incluindo aquelas com objetivo de promover suas vendas ou exposio45.
Por fim o Codex, ao tratar da rotulagem nutricional, estabelece que a mesma deve
alcanar os seguintes objetivos: fornecer ao consumidor as informaes sobre o alimento, de
modo que ele possa fazer uma escolha clara; oferecer a possibilidade de figurarem no rtulo
as informaes relativas ao teor nutritivo do alimento; encorajar o respeito aos bons princpios
nutricionais na formulao dos alimentos e oferecer a possibilidade de figurar informaes
suplementares.46
Essa preocupao com a rotulagem e as informaes fornecidas ao consumidor tambm se refere aos alimentos geneticamente modificados, os quais, pela sua prpria composio, devem ser estudados, monitorados e devem fornecer todas as informaes necessrias ao
consumidor final, o que se d atravs de consultas conjuntas de especialistas que elaboram
estratgias de avaliao de segurana alimentar47.
A proteco da sade dos consumidores e a garantia de prticas leais no comrcio
internacional so os objetivos das recomendaes e padres elaborados pelo Codex, que desempenha um importante papel no plano internacional, ao buscar o equilbrio entre a sade
humana e o comrcio internacional48. Contudo, como as recomendaes no so obrigatrias
e tendo em vista a liberdade dos Estados no exerccio de sua soberania49, vejamos como a
Unio Europia vem tratando da questo da rotulagem de organismos geneticamente modificados.
46
47
MORAIS, Roberta Jardim de. Segurana e Rotulagem de Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio
de Janeiro: Editora Forense, 2004, p.91.
48
A alimentao um tema sensvel para qualquer Estado, portanto, a preocupao em garantir tanto a segurana
alimentar quanto a segurana dos alimentos deve ser conciliada com as obrigaes que decorrem dos tratados
internacionais entre os Estados. Esses tratados no devem, contudo, afetar a discricionariedade dos Estados na
proteo de seus cidados. POSTELNICU-REYNIER, Anamaria. LOMC, la souverainet alimentaire et l cadre international des stratgies juridiques de scurit alimentaire.in SNYDER, Francis. Scurit Alimentaire International et Pluralisme Juridique Mondial. Bruxelles: BRUYLANT, 2004, p.128.
49
Os Estados possuem soberania alimentar na medida em que podem escolher o nvel de proteo que entendam
ser o mais adequado. Entretanto, essa escolha deve se coadunar com as normas internacionais, e, quando assim
no for, haver necessidade de fornecer uma justificativa, o que em si j uma limitao ao poder de discricionariedade dos Estados. Cf. POSTELNICU-REYNIER, Anamaria. LOMC, la souverainet alimentaire et l cadre international des stratgies juridiques de scurit alimentaire.in SNYDER, Francis. Scurit Alimentaire International et Pluralisme Juridique Mondial. Bruxelles: BRUYLANT, 2004, p.136.
185
Considerando as evidentes diferenas entre as legislaes alimentares dos vrios Estados-Membros50 no que respeita os conceitos, princpios e procedimentos aplicveis em matria alimentar, esse Regulamento visa estabelecer uma base comum dentro da Comunidade
Europia51.
Como a matria da segurana alimentar complexa, na medida em que h uma srie
de variantes envolvidas, essa unidade trazida pelo referido Regulamento, visa unificar as
questes relativas segurana dos gneros alimentcios e alimentos para animais52. H aqui,
para alm da questo da segurana alimentar, outras questes diretamente envolvidas como a
diminuio das diferenas que podem impedir a livre circulao dos produtos, a desigualdade
da concorrncia e tambm o desequilbrio do funcionamento do mercado interno.
O presente Regulamento imprime uma mudana qualitativa53 no mbito do estabelecimento de um Direito Alimentar Europeu, quando, a fim de dirimir todas essas questes,
institui a Autoridade Europia para a Segurana dos Alimentos e define os princpios norteadores da legislao alimentar.
Alm da obrigao de assegurar um elevado nvel de proteo da sade e da vida humanas, a Autoridade Europia para a Segurana dos Alimentos possui vrias atribuies e tarefas a serem concretizadas54, contudo, como no teremos oportunidade de analis-las ao pormenor, destacamos as que nos parecem importantes.
A Autoridade dever elaborar pareceres cientficos independentes sobre as situaes
que envolvam a segurana dos alimentos e as questes a ela relacionadas, tais como a sade,
o bem-estar dos animais, a nutrio, a fitossanidade e tambm os organismos geneticamente
modificados. Dessa forma, elaborar pareceres sobre questes de tcnica alimentar, a fim de
orientar as polticas e as leis que venham a ser elaboradas no mbito da segurana alimentar.
Alm disso, tarefas como a recolha e anlise de informaes sobre os riscos envolvidos
na exposio a determinados alimentos no curso de toda a cadeia alimentar, bem como a necessidade de notificar rapidamente os riscos emergentes como forma de assegurar a comuni50
As diferenas entre as legislaes alimentares so ainda mais evidentes em se tratando dos OGM pois as normas
jurdicas aplicveis so bastante heterogneas no plano internacional. Cf. BROSSET, Estelle. Droit international
et produits gntiquement modifis: entre pnurie et suralimentation in SNYDER, Francis e MAHIOU, Ahmed.
La Scurit Alimentaire. Acadmie de Droit International de la Haye, 2006, p.281.
51
De acordo com o n 1 do art. 1 do Regulamento (CE) 178/2002 de 28 de janeiro de 2002, este prev os fundamentos para garantir um elevado nvel de proteo da sade humana e dos interesses dos consumidores em relao aos gneros alimentcios, tendo nomeadamente em conta a diversidade de oferta de gneros alimentcios, incluindo produtos tradicionais, e assegurando ao mesmo tempo, o funcionamento eficaz do mercado interno. Estabelece princpios e responsabilidades comuns a maneira de assegurar uma slida base cientfica e
disposies e procedimentos organizacionais eficientes para servir de base tomada de decises em questes
de segurana dos gneros alimentcios e dos alimentos para animais.
52
53
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados. Lisboa: Almedina. 2008, p.45.
54
186
cao direta e permanente com o pblico em geral sobre os riscos existentes, so todas tarefas
previstas no Regulamento e que se alinham aos princpios ali estabelecidos55.
Os princpios gerais da legislao alimentar esto previstos nos artigos 5 e seguintes,
e tm como objetivos gerais a garantia da segurana alimentar, a proteo dos interesses dos
consumidores e a garantia da livre circulao de gneros alimentcios e alimentos para animais, evitando assim possveis entraves.
Sempre visando um elevado nvel de proteo da vida e da sade humanas, e tendo
em conta uma viso mais global da matria, o Regulamento prev como princpios: a anlise
dos riscos, que dever se basear em provas cientficas disponveis e ser realizada de forma
independente, objetiva e transparente; o princpio da precauo, que ser aplicado como medida provisria de gesto dos riscos, quando se verificar uma possibilidade de efeitos nocivos
sade, desde que no imponha mais restries ao comrcio do que as necessrias; a proteo
dos direitos dos consumidores, que visa que os mesmos faam escolhas mais conscientes e
informadas prevenindo-os, assim, de prticas que possam induzi-los ao erro, e, por fim, o princpio da transparncia, que se concretiza atravs de instrumentos como a consulta pblica e a
informao dos cidados56.
As tarefas aqui apontadas encontram-se previstas nos artigos 22 e 23 do Regulamento (CE) 178/2002 de 28 de
janeiro de 2002.
56
Todos esses princpios esto previstos, respectivamente, nos artigos 6 ao 10 do Regulamento (CE) 178/2002 de
28 de janeiro de 2002.
57
A definio de OGM est prevista no art. 2, n 2 da Diretiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
de 12 de maro de 2001: Organismo geneticamente modificado (OGM), qualquer organismo, com excepo
do ser humano, cujo material gentico tenha sido modificado de uma forma que no ocorre naturalmente por
meio de cruzamentos e/ou de recombinao natural.
187
ali descritos. So eles a aproximao das disposies legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros e a proteo da sade humana e do ambiente, quando so feitas
libertaes deliberadas58 no ambiente de organismos geneticamente modificados, ou quando
estes so colocados no mercado59, atravs de produtos que os contenham.
Ao definir o princpio da precauo como referncia, a partir da qual toda a Diretiva
elaborada e luz da qual a Diretiva dever ser aplicada, a Unio Europia firma uma posio
claramente alinhada com o Protocolo de Cartagena, o qual referido logo nas primeiras linhas
do texto.
De forma clara, a Diretiva prev que seu contedo, alm de levar em conta os compromissos assumidos internacionalmente, tambm dever respeitar os requisitos do protocolo
de Cartagena sobre a segurana biolgica. Este protocolo foi o primeiro acordo internacional a
reger a transferncia, manejo e uso de organismos vivos modificados por meio da biotecnologia moderna, e tem como objetivo, promover o uso seguro dos transgnicos60, segundo o princpio da precauo, levando sempre em conta os possveis riscos sade humana e os movimentos transfronteirios.
Podemos dizer que a Diretiva 2001/18/CE reflete o posicionamento adotado pela Unio Europia sobre a questo dos organismos geneticamente modificados e sua libertao e
comercializao no mercado Europeu, o que ficar ainda mais claro com o advento dos Regulamentos (CE) n 1829/2003 e n 1830/2003, dos quais trataremos mais frente. A polmica
sobre o consumo dos organismos geneticamente modificados, seus reflexos no campo e na
mesa dos consumidores, os estudos que justificam ou condenam os alimentos dele provenientes polarizam posies, das quais certamente se destacam a dos Estados Unidos e a da Europa61.
Discusses parte, vamos nos deter aqui no posicionamento europeu e no caminho
por ele adotado. A Diretiva em questo estabelece os critrios e procedimentos a serem res58
Previsto no art. 2, n 3 da Diretiva 2001/18/CE, a libertao deliberada entendida como qualquer introduo
intencional no ambiente de um OGM ou de uma combinao de OGM sem que se recorra a medidas especficas
de confinamento com o objetivo de limitar o seu contato com a populao em geral e com o ambiente e de
proporcionar a ambos um elevado nvel de segurana.
59
Prevista no art. 2, n 4 da Diretiva 2001/18/CE, a colocao no mercado entendida como a colocao disposio de terceiros, quer a ttulo oneroso quer gratuito, salvo as excees referidas nesse mesmo artigo.
60
Prev o art. 1 do Protocolo de Cartagena: De acordo com a abordagem de precauo contida no Princpio 15 da
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o objetivo do presente Protocolo contribuir para
assegurar um nvel adequado de proteo no campo da transferncia, da manipulao e do uso seguros dos organismos vivos modificados resultantes da biotecnologia moderna que possam ter efeitos adversos na conservao e no uso sustentvel da diversidade biolgica, levando em conta os riscos para a sade humana, e enfocando especificamente os movimentos transfronteirios. Disponvel em
http://www2.mre.gov.br/dai/m_5705_2006.htm. Acesso em 22/02/2012.
61
Tendo em vista a incompletude da normativa sobre novel food abriu-se espao para uma moratria europia
sobre alimentos OGM, que contrastou com as medidas de outros pases, principalmente os EUA. Havia dvida e
incerteza sobre a aplicao das normas que eram lacunosas, assim, na disciplina dos OGM a ausncia de regras
claras sobre rastreabilidade e rotulagem justificaram a recusa de novas autorizaes. Sobre a moratria europeia dos OGM e a discusso levantada pelos Estados Unidos e o Canad que no concordavam com a posio da
Unio Europia Cf. SIRSI, Eleonora. A proposito degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno
LXXXIV, Gennaio-Marzo, 2005, p.31e 32; MORAIS, Roberta Jardim de. Segurana e Rotulagem de Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2004, p. 146.
188
peitados para a liberao de OGMs, adotando um amplo espectro de atuao que abarca plantas, animais e microorganismos e que tenha tanto um propsito comercial como outras finalidades, tais como a pesquisa62.
Nesse sentido, destacamos aqui os princpios norteadores da avaliao de riscos ambientais que est prevista no Anexo II da Diretiva e que devem ser observados para a libertao
deliberada desses organismos:
a) Comparao das caractersticas encontradas no OGM e de seus efeitos em relao ao
seu correspondente no modificado.
b) Avaliao dos riscos cientificamente correta e transparente baseada em dados cientficos e tcnicos disponveis.
c) Avaliao dos riscos caso a caso, onde a informao necessria pode variar de acordo
com o tipo de OGM pretendido.
d) Possibilidade de reviso da avaliao dos riscos decorrente de novas informaes sobre o OGM ou efeitos sade humana, o que implica num controle contnuo63.
Como forma de concretizao do princpio da precauo, os procedimentos e critrios
previstos na Diretiva consagram a avaliao, caso a caso ,dos potenciais riscos da libertao
deliberada de organismos geneticamente modificados como o parmetro a ser adotado, antes
de qualquer liberao desses organismos no ambiente.
A importncia desse tipo de avaliao evidencia-se na forma de um dos princpios
supracitados, estabelecendo uma avaliao individualizada dos riscos ambientais do OGM que
se pretende libertar, e que deve atender, inclusive, aos potenciais efeitos cumulativos a longo
prazo, portanto, trata-se no s de uma ponderao dos riscos imediatos, como tambm dos
mediatos64.
O procedimento de notificao que adotado pela Diretiva, alm de ser precedido
dessa avaliao de riscos ambientais, tambm exige um dossier tcnico composto de informaes especficas e necessrias para uma adequada avaliao dos riscos envolvidos, cuja aplicao variar de acordo com o caso apresentado. A natureza do OGM que se pretende libertar,
bem como a escala em que se pretende faz-lo so parmetros que definem uma maior ou
menor exigncia de informaes tcnicas65.
63
64
65
Para as informaes exigidas na notificao consulte o Anexo III da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001.
189
etapas que envolvem a libertao e colocao no mercado de organismos geneticamente modificados66. Sem dvida, essa Diretiva assegura a proteo do consumidor de OGM.
Quando pensamos nesse tipo de produto, e em todo o processo que o envolve, algumas questes podem surgir principalmente as relativas confidencialidade e aos direitos de
propriedade intelectual sobre a elaborao e processo de determinado produto. Sobre essa
questo, o artigo 25 da Diretiva prev a salvaguarda das informaes sigilosas e a vedao da
divulgao a terceiros, contudo, a prpria autoridade competente que decidir, aps consulta ao notificador, quais as informaes podem ser mantidas em sigilo, informando ao mesmo
de sua deciso.
No obstante estejam salvaguardadas as hipteses de confidencialidade, conforme
descrito no artigo supracitado, principalmente por causa das questes de concorrncia, tambm protegido o direito de acesso s informaes relativas aos procedimentos de notificao, a autorizao e a relao de produtos com OGM que circulam no mercado.
Inicialmente, quando se tratar de organismo genticamente modificado a ser libertado
no ambiente, os Estados-Membros devem consultar o pblico, ou grupos de interesse, se for o
caso, sobre tal libertao. As regras das consultas devem ser estabelecidas pelos prprios Estados-Membros, dentro de um prazo razovel, de forma que o pblico possa realmente se
informar e manifestar a sua opinio.
Da mesma forma, quando a Comisso receber uma notificao sobre algum produto
que se pretenda colocar no mercado, deve deixar disposio do pblico um resumo do dossier apresentado, facultando igualmente o acesso aos relatrios de avaliao. Todas essas informaes devem estar disponveis e compor o que a Diretiva chama de sistema de intercmbio de informaes, a ser criado pela Comisso e que visa fomentar o citado intercmbio
entre a Comisso e as autoridades competentes67.
Na verdade, o objetivo aqui dar maior transparncia a todo o procedimento, seja a
respeito de um novo OGM que se pretende libertar no campo, seja a respeito de um novo
produto que se deseja levar mesa do consumidor. De fato, a diretiva busca assegurar no s
o acesso informao, como tambm o tempo necessrio para que a mesma seja absorvida,
discutida e devolvida em forma de comentrios do pblico68.
67
68
190
Como preceitua Maria Joo Estorninho essa Diretiva um marco de referncia fundamental, relativamente s questes de gesto de riscos, da rotulagem, da monitorizao e
das informaes que devem ser fornecidas ao pblico69. No momento em que entra em vigor,
ela passa a ser a referncia para os produtos que contenham ou sejam constitudos por organismos geneticamente modificados, inclusive os j aprovados, segundo outras legislaes comunitrias, sendo certo que agora as avaliaes de riscos ambientais so obrigatrias, de
acordo com os princpios j citados acima e obedecendo s informaes exigidas no anexo III70.
O artigo 13 da Diretiva trata do procedimento de notificao que exigido antes da
colocao no mercado de qualquer produto que contenha ou seja constitudo por OGM. Destacamos aqui a importncia da notificao como um requisito de controle colocao no mercado de um produto modificado, sem a qual no possvel a circulao do mesmo no mercado
europeu.
Assim, qualquer um que pretenda colocar no mercado um produto modificado deve
apresentar a notificao autoridade nacional competente, que incluir um dossier tcnico,
composto de uma avaliao completa dos riscos ambientais, bem como informaes adequadas sobre a monitorizao, controle tratamento de resduos e planos de emergncia71.
Para os produtos que pretendam circular no mercado, a Diretiva j define a necessidade, quanto rotulagem, de que constem instrues claras sobre o produto e sua utilizao,
bem como as palavras Este produto contm organismos geneticamente modificados. A rotulagem pode ser num rtulo ou num documento de acompanhamento desde que traga todas as
informaes necessrias72.
O critrio usado para determinar se h ou no OGM no produto tambm referido na
Diretiva, embora, como veremos, sejam os Regulamentos que viro a seguir que vo regulamentar a matria. De qualquer forma, em seu art. 21 a Diretiva j trata da hiptese em que
impossvel excluir a existncia de OGM, seja por alguma razo fortuita, ou tecnicamente inevitvel, o que leva escolha de um limite, a partir do qual o produto ser rotulado.
69
70
Anexos II e III da da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001; Os requisitos previstos na Diretiva sero aplicados sem prejuzo dos requisitos adicionais previstos na legislao comunitria desde que sejam pelo menos
equivalentes ao estabelecido na Diretiva.
71
No Anexo III, V, da da Diretiva 2001/18/CE de 12 de maro de 2001, dentre as informaes exigidas nas notificaes relativas a libertao de OGM h uma previso pormenorizada das informaes que devem ser fornecidas
nessas matrias, das quais destacamos os planos de emergncia que revelam a preocupao de haver um planejamento prvio quanto ao controle desses organismos numa situao em que se faa necessria reduzir ou
controlar sua disseminao.; Destacamos tambm a importncia da previso da monitorizao dos produtos
com OGM, cujo plano est previsto no Anexo VII da Diretiva e que demonstra uma preocupao com os possveis efeitos desses organismos no ambiente e a necessidade de se fazer avaliao contnua do mesmo a fim de
preservar a sade humana e o ambiente .
72
191
Sobre essa questo, cabe salientar que o referido artigo foi acrescido de mais um nmero pelo Regulamento 1830/2003/CE, do qual ainda falaremos, no sentido de estabelecer o
limite de 0,9%, ou seja, at esse limite a rotulagem obrigatria no aplicvel73.
Respeitados os critrios e limites estabelecidos pela Diretiva, insta destacar que a
apresentao da notificao no implica na autorizao automtica, portanto, o notificador
deve aguardar a autorizao por escrito da autoridade competente, para s ento colocar o
produto no mercado74.
Caso haja qualquer libertao ou colocao no mercado sem a citada autorizao, a
Diretiva prev que o Estado-membro envolvido dever tomar todas as medidas necessrias
para suspender tal libertao ou circulao no mercado, agindo de forma clere, no sentido de
informar o pblico e tentar eliminar os danos causados. Por outro lado, uma vez autorizada a
libertao ou circulao do produto com OGM, os Estados-membros, salvo a hiptese de salvaguarda do art. 2375, no podero proibir, restringir ou impedir a sua colocao no mercado,
uma vez que a livre circulao est assegurada no seu art. 2276.
Apesar do avano trazido pela Diretiva 2001/18/CE, a mesma deixa claro, em seu texto, a referncia necessidade de se criar um Regulamento comunitrio de autorizao para a
colocao no mercado europeu dos produtos com OGM. O procedimento de notificao, conforme disposto, j foi um avano nessa matria, contudo a Diretiva evidencia sua preocupao
em estabelecer critrios mais especficos e adequados.
Sem dvida, as obrigaes estabelecidas pela Diretiva 2001/18, alm de garantirem a
rotulagem dos produtos geneticamente modificados em comercializao na Comunidade Europia, tambm tiveram o condo de garantir a monitorizao desses produtos em todas as
etapas de sua colocao no mercado, inclusive num momento ps-venda. Contudo, por entender que seria necessrio um procedimento para regular o controle dos riscos sade humana e ao ambiente, a Diretiva j estabelece que dever ser elaborado um Regulamento do
Parlamento Europeu e do Conselho. Sobre a matria, surgem os Regulamentos (CE) 1829/2003
e 1830/2003 que passaremos a analisar.
73
O art. 7 do Regulamento 1830/2003 alterou o art. 21 aditando o n 3, a saber, No que respeita aos produtos
destinados ao processamento direto, o disposto no n1 no aplicvel aos vestgios de OGM autorizados numa
proporo no superior a 0.9% ou a limiares mais baixos estabelecidos ao abrigo do n 2 do artigo 30, desde
que a presena desses vestgios seja acidental ou tecnicamente inevitvel.
74
75
76
A livre circulao de mercadorias est prevista no Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europia nos artigos
28 e ss. e representa uma das liberdades do mercado nico da Unio Europia.
192
3.2.1. Regulamento (CE) n 1829/2003 sobre gneros alimentcios e alimentos para animais
geneticamente modificados.
3.2.1.1. Objetivos
Atento necessidade de se assegurar um elevado nvel de proteo da vida e da sade
humanas na consecuo das polticas comunitrias, e, tendo em vista as lacunas deixadas pelas normativas anteriores78, o Regulamento (CE) n 1829/2003 do Parlamento Europeu e do
Conselho da Unio Europia, de 22 de setembro de 2003, vem tratar dos gneros alimentcios
e alimentos para animais geneticamente modificados.
Esse Regulamento prev os seguintes objetivos79:
a) Proporcionar o fundamento para garantir, no que diz respeito aos gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados, um elevado nvel de
proteo da vida e da sade humanas, da sade e do bem-estar dos animais, do
ambiente e dos interesses dos consumidores, assegurando simultaneamente o
funcionamento eficaz do mercado interno.
b) Estabelecer procedimentos comunitrios para a autorizao e superviso dos gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados.
c) Estabelecer disposies para a rotulagem dos gneros alimentcios e alimentos para animais geneticamente modificados.
Antes de qualquer considerao cerca dos objetivos do regulamento, cabe destacar
algumas das definies por ele adotadas, nomeadamente, a de gnero alimentcio genetica77
78
SIRSI, Eleonora. A proposito degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno LXXXIV, Gennaio-Marzo,
2005, p.30.
79
193
mente modificado, que se destina ao consumo humano, e a de alimento para animais geneticamente modificado, que, conforme o prprio nome j diz, destinado a animais. Nos dois
casos, as definies determinam que so aqueles que contenham, sejam constitudos por, ou
sejam produzidos a partir de OGM80.
Destacamos, igualmente, a definio de OGM destinado alimentao humana e OGM
destinado alimentao animal que so, respectivamente, aquele que pode ser utilizado como
gnero alimentcio ou como matria-prima para a produo de gneros alimentcios e aquele
que pode ser utilizado como alimento para animais, ou como matria-prima para a produo
de alimentos para animais81. Por outro lado, preciso referir o que no est abrangido pelo
regulamento, ou seja, os produtos obtidos a partir de animais alimentados com OGM, ou tratados com medicamentos geneticamente modificados, no esto sujeitos aos requisitos de
autorizao e de rotulagem descritos no regulamento82.
Os objetivos estabelecidos pelo Regulamento deixam clara a preocupao em assegurar um elevado nvel de proteo da vida e da sade humanas, bem como da sade e do bemestar dos animais, do ambiente e dos interesses dos consumidores83, na medida em que estabelece critrios e requisitos que devem ser observados, para que se possa colocar no mercado
um alimento que contenha OGM84.
Cf. Art. 2 do Regulamento1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho da Unio Europia, de 22 de setembro de 2003; Quanto definio de OGM, o presente regulamento adotou a definio prevista no n 2 do art. 2
da Diretiva 2001/18/CE.
81
Cf. Art. 2 do Regulamento1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho da Unio Europia, de 22 de setembro de 2003; De acordo com o considerando n 11 deste regulamento sempre que um OGM utilizado na produo de gneros alimentcios ou alimentos para animais tenha sido autorizado ao abrigo do presente regulamento, gneros alimentcios ou alimentos para animais que sejam constitudos por, contenham ou sejam produzidos a partir desse OGM no necessitam de autorizao ao abrigo do presente regulamento mas encontramse sujeitos aos requisitos estabelecidos na autorizao concedida em relao ao OGM.
82
83
De acordo com o considerando n 43, as exigncias que decorrem deste regulamento devero ser aplicadas de
forma no discriminatria aos produtos originrios da Comunidade e aos produtos importados de pases terceiros, de acordo com os princpios gerais estabelecidos no Regulamento (CE) n 178/2002.
84
Segundo Maria Eduarda Gonalves a preocupao central do regulamento a proteo do consumidor uma vez
que os alimentos transgnicos no devem induzir o consumidor em erro, nem apresentar um valor nutricional
inferior ao seu equivalente tradicional. Alm disso, a possibilidade de se autorizar, ou no, novos alimentos
transgnicos deve se basear no s na opinio cientfica mas tambm noutros interesses legtimos, embora
na prtica a autora entenda que a defesa do consumidor remetida para o mercado, j que passa sobretudo
pela rotulagem de produtos OGM. (Governar os OGM (Organismos Geneticamente Modificados) in Janus 2008:
Anurio de Relaes Exteriores, Lisboa: Pblico, Universidade Autnoma de Lisboa, 2007, p. 93)
194
gneros alimentcios e os alimentos para animais que contenham ou sejam constitudos por
OGM e os gneros alimentcios produzidos a partir de ou que contenham ingredientes produzidos a partir de OGM, alm dos alimentos para animais produzidos a partir de OGM85.
Enquanto procedimento autorizativo dos alimentos geneticamente modificados, podemos dizer que o Regulamento (CE) 1829/2003 deu um passo significativo rumo a uma regulamentao mais racionalizada e transparente86, na medida em que prev a obrigao de se
obter uma autorizao prvia comercializao desse tipo de alimento.
At ento, utilizava-se o Regulamento (CE) n 258/1997, relativo a novos alimentos e ingredientes alimentares, que estabelecia um sistema de notificao prvio relativo a alimentos com OGM, um primeiro esforo em se regular a matria, visando no s manter condies de concorrncia menos desiguais, como tambm um critrio de segurana para o consumidor.
De fato, a discrepncia existente entre as vrias normas, regulamentos e disposies
administrativas dos pases em matria de avaliao e autorizao de gneros alimentcios e
alimentos para animais geneticamente modificados se apresentam como um entrave livre
circulao das mercadorias no mbito da Comunidade Europia, razo pela qual foi elaborado
esse novo Regulamento, cuja especificidade revela uma evoluo do sistema e a importncia
que esse tipo de matria tomou na Unio Europia87.
Nesse sentido, deixou-se para trs um sistema de mera notificao prvia, passando a
obrigatoriedade de se obter uma autorizao prvia para a comercializao de OGM. Conforme preceitua o prprio regulamento, ningum pode colocar no mercado um OGM destinado
alimentao humana, gnero alimentcio ou alimento para animais sem que haja uma autorizao concedida em alinho com os requisitos ali previstos e se no forem cumpridas as condies relevantes estabelecidas nessa autorizao88.
Para que a referida autorizao seja concedida, h que se fazer uma avaliao cientfica dos riscos envolvidos, isto , quais so os possveis desdobramentos para a sade, e tambm para o meio ambiente. Assim, cabe autoridade nacional receber o pedido, nos termos
do art. 5 do Regulamento e p-lo disposio da Autoridade Europia para a Segurana de
Alimentos AESA, a qual, no prazo de seis meses, emitir o seu parecer89.
Essa preocupao com a avaliao dos riscos est fundada nos princpios consagrados
na Diretiva 2001/18/CE e mostra que o sistema de autorizao se apresenta mais racionalizado
e transparente90 como referido pelo prprio considerando n 5 do Regulamento (CE)
85
86
87
88
89
Sobre os documentos que devem ser apresentados juntamente com o pedido veja o art. 5 e 17 do Regulamento
(CE) 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003, que so relativos, respectivamente, aos gneros alimentcios e aos
alimentos para animais geneticamente modificados.
90
Essa maior racionalizao e transparncia torna-se evidente se compararmos o atual Regulamento com o Regulamento (CE) n 258/97 de 27 de janeiro de 1997. Alm disso, outro aspecto importante do novo Regulamento
est presente no considerando n 6 que trata do abandono do princpio da equivalncia substancial no que diz
195
n1829/2003. Poderamos ainda tratar de outros aspectos relativos ao procedimento de autorizao, contudo, como a rotulagem dos OGM o foco desse trabalho, vamos passar agora a
esse tema que figura como o terceiro objetivo do Regulamento em questo.
A descrio de todos os requisitos para a rotulagem alimentos geneticamente modificados se encontra nos artigos 13 e 25 do Regulamento (CE) 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003.
92
Inicialmente a lista dos ingredientes estava referida na Diretiva 2000/13/CE, mas esta foi revogada pelo Regulamento (UE) n 1169/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho da Unio Europia de 25 de outubro de 2011,
portanto, as remisses para os atos revogados devem ser feitas para esse novo Regulamento.
196
93
O art. 43 do Regulamento (CE) 1829/2003 de 22 de Setembro de 2003 alterou o art. 12 da Diretiva 2001/18/CE
de 12 de maro de 2001 ao inserir medidas transitrias a respeito da presena acidental ou tecnicamente inevitvel de organismos geneticamente modificados. Dessa forma remete para o art. 47 do mesmo Regulamento
prevendo que a presena em gneros alimentcios ou alimentos para animais de material que contenha, seja
constitudo por ou seja produzido a partir de OGM numa proporo no superior a 0,5% no considerada uma
violao do n 2 do art. 4, nem do n2 do art. 16 desde que cumpridos os requisitos previstos no art. 47.
94
95
197
96
97
98
198
100
Sobre essa matria Cf. Regulamento (CEE) n 2309/93 do Conselho, de 22 de julho de 1993.
101
Assim previu o n 2 do art. 7 do Regulamento (CE) n 1830/2003 de 22 de Setembro de 2003 que aditou um
nmero ao art. 21 da Diretiva: No que respeita aos produtos destinados ao processamento direto, o disposto
no n1 no aplicvel aos vestgios de OGM autorizados numa proporo no superior a 0,9% ou a limiares
mais baixos estabelecidos ao abrigo do n 2 do art. 30, desde que a presena desses vestgios seja acidental ou
tecnicamente inevitvel.
102
BECK, Ulrich. La Socit du Risque Sur la voie dune autre modernit. Paris: ditions Flammarion, 2001, p.67.
103
KISS, Alexandre e BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de LEnvironnement. 3 ed., Paris: Pedone, 2004,
pg.137.
199
Apesar de j aparecer em outros documentos internacionais104, o princpio da precauo se apresenta de forma mais ampla no princpio 15 da Declarao do Rio de Janeiro sobre
ambiente e desenvolvimento aprovada pela Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente e
Desenvolvimento em 1992, que assim previu: De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza
cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.
Embora tenha surgido no mbito do Direito Ambiental, o princpio da precauo, a que
Alexandre Kiss se refere como uma das inovaes mais importantes da ltima dcada do sculo XX105, possui um campo de aplicao muito mais alargado. Este alcana tambm a sade
humana e animal e as questes relativas segurana alimentar, tanto que a Diretiva
2001/18/CE estabelece, em seu art. 1, que seus objetivos tm como referncia o citado princpio. Dessa forma, fica evidente qual o entendimento por parte das instncias europias a
respeito desse princpio, ou seja, embora nascido no direito ambiental a precauo possui
um raio de ao alargado que evidencia cada vez mais as ligaes entre ambiente e sade106.
Ao eleger o princpio da precauo como referncia, a Diretiva estabelece a necessidade de, antes de qualquer libertao de OGM no ambiente, se fazer uma avaliao caso a caso dos riscos ambientais107, o que implica na definio de critrios e procedimentos que a
viabilizem108. Alm disso, a preocupao no cessa com a avaliao prvia, mas permanece na
medida em que esta dever tambm atender aos possveis efeitos futuros advindos da interao desses OGM com o ambiente109.
104
RAINELLI, Michel; BOY, Laurence; CHARLIER, Christophe. Analyse de la communication de la commission europenne de fvrier 2000 au regard des dbats actuels sur le principe de prcaution in Revue Internationale de
Droit Economique, n 2, 2001, pg. 131; ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados. Lisboa: Almedina. 2008, p. 78-81; Ainda sobre as formulaes
do princpio da precauo Cf. GONALVES, Maria Eduarda. O Princpio da Precauo no Direito Europeu ou a difcil relao do Direito com a incerteza in Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra:
Almedina, 2010, p.567.
105
KISS, Alexandre e BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de LEnvironnement. 3 ed., Paris: Pedone, 2004,
pg.136.
106
RAINELLI, Michel; BOY, Laurence; CHARLIER, Christophe. Analyse de la communication de la commission europenne de fvrier 2000 au regard des dbats actuels sur le principe de prcaution in Revue Internationale de
Droit Economique, n2, 2001, pg. 131.
107
A gesto do risco ou riscos ecolgicos comea por ser um problema cientfico e tcnico, iniciado com a identificao da situao e desenvolvido atravs da criao de estratgias ou alternativas de aco disponveis quando, se, como e na medida em que os efeitos do risco presumido se verifiquem. (GARCIA, Maria da Glria F. P. D. O Lugar do Direito na Proteo do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2007, p.427).
108
De acordo com Corti Varela, depois da moratria ocorrida na Europa, com a Diretiva 2001/18/CE e os Regulamentos 1829/2003 e 1830/2003 que se inicia na poltica comunitria reguladora de OGM a ltima etapa rumo
coexistncia de culturas de OGM, tradicionais e biolgicas. A extenso do princpio da precauo ao mbito
alimentar, a consolidao do procedimento de anlise de risco tanto no mbito ambiental como sanitrio e alimentar, o fortalecimento das etapas comunitrias da avaliao de riscos, e a aposta numa gesto de riscos baseada na ao conjunta de rotulagem e rastreabilidade sero os pilares da harmonizao comunitria em matria de OGM. (VARELA, Justo Corti. La responsabilidad derivada de la utilizacin de organismos genticamente
modificados y la redistribucin del riesgo a travs del seguro. Madrid : Fundacin MAPFRE, 2008, p.62).
109
200
De fato, quando a avaliao de riscos conduz a uma resposta objetiva, onde a certeza
cientfica se evidencia no resultado apresentado, fica mais fcil tomar uma deciso; contudo,
quando h incerteza cientfica e no h resultados conclusivos, h que se recorrer ao princpio
da precauo e ao princpio da proporcionalidade, a fim de se estabelecerem os parmetros
aplicveis ao caso concreto110.
Em se tratando de OGM, quase sempre os resultados so inconclusivos111, at porque
nosso grau de conhecimento ainda limitado e, nesses casos, o elemento tempo muito
importante, o que dificulta ainda mais a preciso dos resultados. Por essa razo, a aplicao
dos princpios citados extremamente importante e est presente nas questes relativas
segurana alimentar, inclusive nos critrios adotados pela Unio Europia para definir a rotulagem dos OGM.
Pelo menos at presente data, como os OGM trazem em si essa incerteza cientfica,
estamos diante de um caso de gesto do risco, o que implica numa escolha, ou seja, a necessidade de se determinar quais so os nveis de risco aceitveis, tendo sempre em vista a necessidade de se optar pela hiptese mais cautelosa112. Sobre essa ltima, como j referimos acima, a Declarao do Rio clara ao afirmar que no que tange o princpio da precauo a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar o uso de
medidas eficazes que possam controlar danos113.
Diferentemente do princpio da preveno que aplicado, quando o perigo de uma
atividade ou produto conhecido, mas o que se desconhece o momento ou as circunstncias
em que o perigo vai se manifestar114, no caso do princpio da precauo h a necessidade de se
anteciparem problemas antes mesmo do perigo poder ser comprovado pelos cientistas. Essa
ausncia de certeza torna ainda mais delicada a aplicao desse princpio, que, embora seja
necessrio, no fica alheio, por vezes, a significativos impactos econmicos115.
110
111
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados. Lisboa: Almedina. 2008, p.81.
Sobre os alimentos a base de OGM e a discuso sobre sua nocividade Manga assevera: la faiblesse des connaissances scientifiques quant la nocivit des OGM comme leur effets long terme sur la diversit biologique et
lenvironnement est une ralit. Cf. MANGA, Sylvestre-Jos-Tidiane Chronique et perspectives de lmergence
du principe de prcaution dans le commerce international des produits agricoles base dorganismes gntiquement modifis (OGM) In Revue Hellnique de Droit International. Athnes: I.H.D.I.E., Anne 53, N. 1, 2000,
p.374-377.
112
Como ensina Michel Prieur, o princpio da precauo uma referncia incontornvel em qualquer discurso
relativo a riscos, tendo se tornado um guia de aco em matria de OGM, de sade dos consumidores e de segurana alimentar. (PRIEUR, Michel. Droit de LEnvironnement. 5 ed., Paris: Dalloz, 2004, p.155).
113
Cf. RAINELLI, Michel; BOY, Laurence; CHARLIER, Christophe. Analyse de la communication de la commission
europenne de fvrier 2000 au regard des dbats actuels sur le principe de prcaution in Revue Internationale
de Droit Economique, n 2, 2001, p.150.
114
Sobre o princpio da preveno Cf. KISS, Alexandre e BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de
LEnvironnement. 3 ed., Paris: Pedone, 2004, p.132; PRIEUR, Michel. Droit de LEnvironnement. 5 ed., Paris:
Dalloz, 2004, p.71.
115
Na lio de Kiss e Beurier, embora necessrio, no podemos esquecer que o princpio da precauo por trabalhar
com a incerteza aumenta ainda mais a responsabilidade dos rgos decisores que devem tomar medidas efetivas porm realistas diante da escolha de uma das hipteses que, a cada caso, lhe so submetidas. Essa escolha
muito importante na medida em que poder ter tambm um impacto significativo na economia e no mercado
internacional. (KISS, Alexandre e BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de LEnvironnement. 3 ed., Paris:
Pedone, 2004, p. 136-138); GONALVES, Maria Eduarda. O Princpio da Precauo no Direito Europeu ou a difcil
relao do Direito com a incerteza in Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra: Almedina, 2010, p. 567-570.
201
Diante das dificuldades que o princpio da precauo coloca, na medida em que o dano
ainda no se produziu, poderamos pensar que a interpretao seria sempre no sentido de ser
negado o pedido de comercializao de um produto com OGM justamente porque no h
certeza cientfica, contudo, no foi isso o que observamos na anlise da Diretiva 2001/18/CE e
dos Regulamentos supracitados.
Como j tivemos a oportunidade de referir, no h como ter cem porcento de certeza
cientfica, quando o assunto OGM, razo pela qual se faz necessrio aplicar o princpio da
proporcionalidade nos procedimentos autorizativos de OGM. Assim, seja para fins de rotulagem ou de monitorizao ps-comercializao, ser em funo deste princpio que ser feita a
escolha dentre as vrias medidas disponveis, tais como as de proibio, de autorizao, de
autorizao condicionada, dentre outras116.
Destacamos, por oportuno, a Comunicao da Comisso relativa ao princpio da precauo de 2000117, onde se afirma que o princpio da precauo um elemento de deciso na
gesto de riscos, o que no se confunde com o conceito de prudncia. Na verdade, a Comunicao evita considerar a avaliao de risco e o citado princpio como elementos contraditrios,
e prope uma metodologia para anlise do risco fundada em trs elementos: a avaliao, a
gesto e a comunicao do risco118.
De acordo com a Comunicao, o princpio da precauo visa tomar a melhor deciso,
a fim de alcanar um nvel de proteo elevado119, ou seja, a Comisso est ciente de que h
uma confuso entre a utilizao do princpio da precauo e a idealizada busca do nvel zero
de risco, o que nem sempre se consegue alcanar.
Assim, lembramos que quando o principio de precauo levado em considerao, o
princpio da proporcionalidade prope, tanto que possvel, evitar a proibio total de certas
atividades para satisfazer a busca do referido nvel de risco zero. Esta posio encontra eco
favorvel na experincia de que a proibio de uma atividade emissora de um efeito externo
negativo nem sempre a escolha mais acertada120. Quando pelo princpio da precauo se
define qual o risco aceitvel, dentre as possibilidades existentes, temos uma deciso poltica.
A prpria Comisso estabelece uma diviso de papis: o que cientfico se considera
como fator importante na avaliao de riscos, assim como o poder politico o fator importan116
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados. Lisboa: Almedina. 2008, p.82; Sobre a monitorizao e obrigao de informao sobre o movimento
transfronteirio de OGM confira o Regulamento (CE) n. 1946/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de
15 de Julho de 2003; KISS, Alexandre e BEURIER, Jean-Pierre. Droit International de LEnvironnement. 3 ed., Paris: Pedone, 2004, p. 359.
117
118
RAINELLI, Michel; BOY, Laurence; CHARLIER, Christophe. Analyse de la communication de la commission europenne de fvrier 2000 au regard des dbats actuels sur le principe de prcaution in Revue Internationale de
Droit Economique, n 2, 2001, p.149.
119
O princpio do nvel elevado de proteo est presente inmeras vezes no ordenamento eurocomunitrio como
princpio fundamental e objetivo da poltica europia para assegurar um nvel elevado de proteo ecolgica
(NEPE) ou um nvel elevado de proteo do consumidor (NEPC). Cf. TFUE art. 114, n 3, art.169, n1, e art.
191, n2; CUTANDA, Blanca Lozano. Derecho Ambiental Administrativo. 4 ed. Madrid: Dykinson. 2003, p. 221.
120
RAINELLI, Michel; BOY, Laurence; CHARLIER, Christophe. Analyse de la communication de la commission europenne de fvrier 2000 au regard des dbats actuels sur le principe de prcaution in Revue Internationale de
Droit Economique, n 2, 2001, p.152.
202
te da fase de gesto de riscos121. o poder politico que decide quais as melhores medidas a
serem adotadas, mediante os estudos cientficos apresentados, razo pela qual preciso que
essa gesto de riscos seja transparente122, e que conte com a participao dos vrios setores
da sociedade, pois no apenas o fator econmico que deve ser levado em considerao, mas
tambm outros aspectos que implicam na boa informao e aceitabilidade por parte dessa
sociedade.
121
Idem, p. 150.
122
Increased transparency results in the need for additional communication and stakeholder involvement. As a
number of academics noted, for transparency to be a successful risk communication tool, then regulators need
to realise that it is simply not enough to be open and honest. It is also necessary for policy makers to ensure
that the public and stakeholders have an ability to participate should they wish to do so. (Quo vadis food risk
communication?
Disponvel
em
http://www.eufic.org/article/en/food-safety-quality/riskcommunication/expid/forum-food-risk-communication/. Acesso em 30 de julho de 2012).
Sobre a rotulagem voluntria e a rotulagem obrigatria e as questes que as envolvem Cf. MORAIS, Roberta
Jardim de. Segurana e Rotulagem de Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2004, p. 112-122.
123
124
125
Sobre a controvrsia a respeito do uso da rotulagem obrigatria ou da rotulagem voluntria e a discusso sobre
o equilbrio dos direitos do consumidor e da indstria alimentar Cf. The labeling of genetically engineered foods.
Disponvel em http://foodsafety.ksu.edu/en/article-details.php?a=4&c=18&sc=144&id=158. Acesso em 30 de
julho de 2012.
126
Cf. ANDRADE, Jos Carlos Veira de. Os Direitos dos Consumidores como direitos Fundamentais na Constituio
Portuguesa de 1976 in Boletim da Faculdade de Direito, Vol. LXXVIII, Coimbra, 2002.
203
127
Nesse sentido houve muita crtica quanto ao impacto dessa rotulagem no mercado internacional para os pases
do WTO, pois a Europa adotou, segundo eles, uma rotulagem muito severa. Cf. SIRSI, Eleonora. A proposito
degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno LXXXIV, Gennaio-Marzo, 2005, p.33-40.
128
A contaminao lcita se refere a margem de tolerncia adotada pelo legislador face ao problema da inevitabilidade tcnica da presena de OGM nos alimentos, seja por fora da contaminao de sementes, do processo de
produo, entre outros. Nesses casos, at o percentual previsto, considera-se idnea a excluso da obrigatoriedade de rotular. Idem, p. 44.
129
204
duo do alimento132. Alm disso, busca colocar em vigor uma norma que no fomente um
comportamento fraudulento, na medida em a afirmao da ausncia de OGM no alimento
nunca seria totalmente verdadeira, sublinhando, para tanto, o instituto da rastreabilidade,
previsto no art. 4, do Regulamento (CE) n 1830/2003.
A fixao de um limite de tolerncia da presena de OGM nos alimentos reflete a aplicao do princpio da proporcionalidade133 e da existncia de uma contaminao lcita, mas
recordamos que essa escolha tem como objectivo promover a transparncia na relao com o
consumidor. Como afirma Lynn Frewer, a transparncia no ir necessariamente aumentar a
confiana do pblico, mas a falta de transparncia levar ao aumento da desconfiana pblica134.
Assim, entendemos que a posio adotada na Unio Europia tem fundamento, apesar
da crtica, quanto s consequncias no mercado internacional. H, de fato, uma premente
necessidade de se atender s exigncias dos consumidores, a fim de que possam fazer uma
escolha consciente sobre o que iro levar para sua mesa, ao mesmo tempo em que deve se
assegurar o compromisso com a verdade ou, pelo menos, com aquilo que possa ser mais prximo da verdade, diante do conhecimento cientifico atual135.
Por fim, salientamos que, como a norma no deve servir a comportamentos fraudulentos, alm da previso de uma margem de tolerncia, o legislador previu ainda a possibilidade
de tais limites serem alterados sempre que os avanos cientficos permitam uma mudana nos
mesmos136. Assim, a norma adotada prev uma certa margem de manobra e reflete a dinmica e atualidade de seu texto, alm do seu compromisso com a transparncia e com a verdade das informaes fornecidas.
Consideraes finais
O Regulamento (CE) n 1829/2003, juntamente com o Regulamento (CE) n 1830/2003
estabeleceram um procedimento nico a ser aplicado na Europa sobre a circulao, comercializao e consumo de organismos geneticamente modificados. Ao compor as novas regras
sobre essa matria, o Regulamento (CE) n 1830/2003 se ocupou, mais especificamente, da
rastreabilidade e rotulagem de organismos geneticamente modificados e da rastreabilidade de
132
MORAIS, Roberta Jardim de. Segurana e Rotulagem de Alimentos Geneticamente Modificados SERAGEM. Rio
de Janeiro: Editora Forense, 2004, p.118.
133
SIRSI, Eleonora. A proposito degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno LXXXIV, Gennaio-Marzo,
2005, p.43.
134
Lynn Frewer, of Wageningen University, reported that her research indicated that transparency may not necessarily increase public trust, but lack of transparency will lead to increased public distrust. She also noted that in
an ideal world transparency should be combined with proactive communication regarding the various factors
inherent in risk assessment and risk management including uncertainties and how these are handled. (Quo vadis food risk communication? Disponvel em http://www.eufic.org/article/en/food-safety-quality/riskcommunication/expid/forum-food-risk-communication/. Acesso em 30 de julho de 2012).
135
SIRSI, Eleonora. A proposito degli alimenti senza OGM in Rivista di Diritto Agrario, Anno LXXXIV, Gennaio-Marzo,
2005, p.39.
136
205
gneros alimentcios e alimentos para animais, produzidos a partir de organismos geneticamente modificados.
Cumpre destacar o carter criterioso dos requisitos previstos pelos Regulamentos para
a rotulagem, o que evidencou a preocupao de que a informao prestada cumprisse o seu
papel de informar junto aos consumidores. A prpria previso das hipteses de presena acidental ou tecnicamente inevitvel de organismos geneticamente modificados so uma prova
disso.
Apesar das crticas, ao estabelecer um limite para a presena dos mesmos, a Unio
Europia firma posio sobre a matria e demonstra que o princpio da precauo, que est
previsto como referncia na norma, realmente aplicado na prtica.
Este princpio, juntamente com o princpio da proporcionalidade, vo estabelecer os
parmetros para a definio de que alimentos devem ou no ser rotulados, estando ressalvada, contudo, a possibilidade de um produto no rotulado passar a s-lo, sempre que o avano
do conhecimento cientfico leve comprovao de que o mesmo oferece risco sade humana. Ainda que a escolha de um limite implique na anuncia da circulao de alimentos que no
so 100% livres de OGM, como j expusemos acima, no h dvida de que, de alguma maneira, um critrio teria de ser estabelecido.
A rotulagem de alimentos que contm OGM no poderia ficar alheia a uma deciso
politica, a qual, recorde-se, est baseada em dados cientficos e visa equilibrar os direitos do
consumidor e as necessidades do mercado internacional.
Diante dessa mirade de direitos a serem ponderados e protegidos, destacamos a importncia de no se negligenciar o acesso informao. A rotulagem de alimentos com OGM
deve alcanar o seu objetivo, pois no h dvida de que ela um importante instrumento de
informao, que aproxima o consumidor da realidade, na medida em que estabelece uma linha direta de comunicao entre ele e o fornecedor do produto. Apenas atravs de uma informao clara e verdadeira que o consumidor poder exercer seu direito de escolha de uma
forma mais esclarecida.
Referncias bibliogrficas
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de. Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de
1976. 3 ed. Coimbra: Almedina, 2006.
__________. Os Direitos dos Consumidores como direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976 in Boletim da Faculdade de Direito, Vol. LXXVIII, Coimbra, 2002.
ARAGO, Maria Alexandra Sousa, A credibilidade da rotulagem ecolgica dos produtos in
RevCedoua: Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do
Ambiente, n 27, vol. 1, Coimbra, 2011.
ARENDT, Hannah. Origens do Totalitarismo, [traduo Roberto Raposo], So Paulo: Companhia
das Letras, 2004.
AUDIVERTI ARAU, Rafel. Rgimen jurdico de la etiqueta ecolgica. Barcelona: Cedecs Editorial,
1996.
voltar ao ndice
206
BECK, Ulrich. La Socit du Risque Sur la voie dune autre modernit. Paris: ditions Flammarion, 2001.
BROSSET, Estelle. Droit international et produits gntiquement modifis: entre pnurie et
suralimentation in SNYDER, Francis e MAHIOU, Ahmed. La Scurit Alimentaire. Acadmie de
Droit International de la Haye, 2006.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003.
___________ e MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa. 4 ed.anotada. Coimbra, 2007.
CARVALHO, L. G. Grandinetti Castanho de Carvalho. Liberdade de Informao e o Direito Difuso Informao Verdadeira. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar. 2003.
CORTI VARELA, Justo. La responsabilidad derivada de la utilizacin de organismos genticamente modificados y la redistribucin del riesgo a travs del seguro. Madrid: Fundacin
MAPFRE, 2008.
COSTA, J. A. Dicionrio da Lngua Portuguesa. Porto: Porto Editora, 2010.
CROZIER, Michel. On ne Change pas La Socit par Dcret. Paris: Bernard Grasset. 1979.
CUTANDA, Blanca Lozano. Derecho Ambiental Administrativo. 4 ed. Madrid: Dykinson. 2003.
_________. El Futuro de la Flor Europea: La Nueva Etiqueta Ecolgica de la UE in Revista
Catalana de Dret Ambiental, Vol. I, n 1, Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, 2010.
DIAS, Jos Eduardo Figueiredo. Direito Informao, Proteco da Intimidade e Autoridades
Administrativas Independentes in Boletim da Faculdade de Direito. STVDIA IVRIDICA, n 61,
Coimbra.
DORING, Guilherme. Liberdade e Responsabilidade dos Meios de Comunicao. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais. 2002.
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana alimentar e proteo do consumidor de organismos geneticamente modificados. Lisboa: Almedina. 2008.
FERNNDEZ DE LA RIVA, Manuel Snchez de Diego Una nueva libertad de expresin para una
nueva sociedad in Dilogos de la Comunicacin, n82, septiembre diciembre, 2010
GARCIA, Maria da Glria F. P. D. O Lugar do Direito na Proteo do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2007.
GERTZ, Renate. Access to environmental information and the german blue angel - Lessons to
be learned? European Environmental Law Review. 13, n 10, 2004.
GONALVES, Maria Eduarda. O Princpio da Precauo no Direito Europeu ou a difcil relao
do Direito com a incerteza in Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra: Almedina, 2010.
___________. Governar os OGM (Organismos Geneticamente Modificados) in Janus 2008:
Anurio de Relaes Exteriores, Lisboa: Pblico, Universidade Autnoma de Lisboa, 2007.
207
voltar ao ndice
208
209
1. Introduo
O tema proposto, de indiscutvel atualidade, por envolver um direito novo, assim
concebido o direito alimentar, embora antigas as normas sobre o consumo de alimentos,
que remontam praticamente s origens da humanidade, tratadas em textos religiosos,
equiparados poca a preceitos jurdicos,2 que listavam os alimentos proibidos e os
permitidos para consumo humano e as normas sobre sacrifcios de animais, impe algumas
reflexes, voltadas orientao dos consumidores na seara da responsabilizao civil
decorrente da ingesto de alimentos defeituosos.
Inicia-se por contextualizar o direito alimentar, enquadrando-o como um ramo da
cincia do Direito que tem por escopo o estudo das normas jurdicas e dos princpios cuja
finalidade seja a de garantir a segurana alimentar e a qualidade dos alimentos.
Tutela, nessa perspectiva finalstica, o interesse pblico e, s secundariamente, o
interesse privado a ponto de vincular-se ao ramo do Direito Administrativo e, por
corolrio, ao do Direito Pblico, na clssica diviso romanista entre pblico e privado,
visto que o contedo de suas normas se dirige essencialmente aos Poderes Pblicos
Administrativos, isto , s administraes pblicas, impondo-lhes o dever de cumprir e
fazer cumprir as ordens, obrigaes, limites e proibies que a legislao estabelece para
velar pela segurana e qualidade dos alimentos e os direitos dos consumidores.
Uma das particularidades desse novo Direito o componente tcnico-cientfico, a
exigir na prpria elaborao das leis, como na tomada de decises, quase que
impositivamente, o concurso de especialistas. A cincia, alis, um dos elementos
importantes a ter em conta para a elaborao e aprovao das leis e normas de carter
1
210
importantes a ter em conta para a elaborao e aprovao das leis e normas de carter
alimentar, visto que so vrios os fatores a considerar, entre os quais no apenas os
econmicos e polticos mas tambm os ticos e ambientais.
Mas no s, o Direito Alimentar ainda se conforma com a interdisciplinariedade ao
envolver diversos espaos jurdicos que se entrelaam e reafirmam a unidade do Direito,
como o Direito Internacional, o Direito Europeu, o Direito Administrativo, o Direito
Constitucional, o Direito Penal e o Direito Civil.
No obstante, na formao do Direito Alimentar prevalece quantitativamente o
Direito Administrativo, que inclui em seu mbito de estudo, desde a sua origem, a
atuao da Administrao Pblica em relao aos alimentos por meio da denominada
atividade de polcia de alimentos.3
Considerando que todo o Direito se incorpora a uma unidade global, estabelecido o
enraizamento do Direito Alimentar, cumpre, a propsito do tema central, como
pressuposto para nele ingressar, aludir, numa abordagem ainda introdutiva, aos princpios
estruturantes e funcionais que envolvem essa novel disciplina, cuja importncia vai firmandose, a nvel Europeu, medida que satisfaz a exigncia de garantir a segurana alimentar e
eliminar entraves livre circulao de bens alimentares.4
Sobre os princpios gerais do Direito Alimentar Europeu, Miguel ngel Recuerda
Girela5 oferece um interessante quadro, sem propor propriamente uma diviso, seno apenas
uma complementaridade, a partir do entendimento de que junto aos princpios estruturais
existem os princpios funcionais que orientam a atuao dos Poderes Pblicos quando adotam
medidas com a finalidade de garantir a segurana dos alimentos: 1) princpios estruturais:
certificao (ou cientificidade); prioridade da sade sobre os interesses econmicos;
globalidade; horizontalidade; integridade; 2) princpios funcionais: transparncia,
proporcionalidade e no discriminao, preveno e precauo ou cautela.
Esses princpios, incorporados ao Regulamento (CE) n. 178 do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 28-1-2002, quando inobservados, so, por assim dizer, o fundamento primeiro
a justificar uma responsabilizao civil.
Basta tomar por exemplo, no primeiro rol dos princpios, o da integridade,
representado pela mxima do campo mesa, que manda, para garantir a segurana dos
gneros alimentcios, considerar todos os aspectos da cadeia alimentar na sua continuidade,
desde a produo primria e a produo de alimentos para animais at a venda ou
fornecimento de gneros alimentcios ao consumidor, uma vez que cada elemento pode ter
um impacto potencial na segurana dos gneros alimentcios (Considerando 12 do
Regulamento). No segundo rol, tome-se em conta os princpios da preveno, que impe ao
poder pblico organizar e tutelar a sade pblica, com medidas preventivas de controle,
vigilncia e fiscalizao, como forma de prevenir riscos, e o da precauo ou cautela (Art. 7
3
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, 2008, p. 46.
211
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, 2008, p. 79-81.
212
Entidades Pblicas; tendo como vertente a defesa dos direitos dos consumidores, consagrada
constitucionalmente (Art. 60 da CRP), parte mais dbil e sensvel na relao de consumo.
SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade Civil do Produtor, 1990, p. 462 e ss.
10
SILVA, Joo Calvo da. Ob. cit., 1990, p. 463-464. Referindo-se aos instrumentos legais de responsabilizao do
produtor (contratual, extracontratual e especial), afirma: Estas trs vias, que podem dar suporte a uma aco
de responsabilidade por produtos defeituosos contra o produtor, existem lado a lado e, onde se cruzam ou entrecruzam, as pretenses da vtima esto em concorrncia cumulativa e no s electiva.
213
214
funo a que so destinados. Basta, por exemplo, que um produto alimentcio cause reao
alrgica a um limitado nmero de pessoas, sensveis que sejam em relao a um dos seus
componentes qumicos, para se ter um produto perfeito, vale dizer, conforme e de
qualidade, mas potencialmente causador de danos, portanto, sem a devida segurana para
alguns especficos consumidores.
Na seara da reparao civil dos danos decorrentes do consumo de alimentos
defeituosos, nenhuma das possibilidades ressarcitrias previstas na Lei Civil (Artigos 913 e
seguintes), que remete ao catalogado nos Arts. 905 a 911 do CC, mostram-se, em regra,
adequadas. Quando muito uma indenizao por prejuzos contratuais.
Alis, toda reparao haver de se sustentar pelo menos em um desses
fundamentos: a) indenizao em caso de dolo (Art. 908); b) indenizao em caso de simples
erro (Art. 909); e c) indenizao em face do descumprimento da obrigao de reparao ou
substituio da coisa (Art. 914). Nenhuma, como visto, apropriada hiptese de dano
decorrente do consumo de alimentos defeituosos.
De outra parte, conforme o Art. 915, a indenizao s poder ser reclamada se o
vendedor, ou mesmo o produtor, era conhecedor de que o produto continha vcio ou lhe
faltava qualidade.
A segunda dificuldade na aplicao da responsabilidade contratual reside no
estabelecimento de vnculo entre produtor e consumidor, fora das hipteses singulares dos
produtos primrios (do solo, da pecuria, da pesca e da caa), dado o distanciamento comum
prprio da cadeia distributiva dos produtos alimentares, principalmente quando produtos
transformados. Ento, se no h contrato firmado entre o produtor e o consumidor,
considerado que seja o princpio da relatividade dos contratos, vigente no ordenamento
jurdico portugus (Art. 406, n. 2, do CC), no h como o consumidor imputar
responsabilidade ao fabricante, ou ao produtor, pois com ele no estabeleceu vnculo direto.
Alis, como anotado por Carlos da Mota Pinto e Joo Calvo da Silva,11 quando
tratam da possibilidade do adquirente final demandar o produtor: Tarefa rdua esta, a nvel
de responsabilidade contratual, onde o princpio da relatividade dos contratos segundo o
qual os contratos produzem efeitos inter-partes, mas no em relao a terceiros, face aos
quais so res inter alios acta parece constituir obstculo intransponvel.
Especialmente em matria de produto alimentar transformado, que se prolonga por
diversas etapas de investigao, ensaios, concepo, fabrico e licenciamento , parece ainda
mais distante o contato do consumidor com o produtor, mormente pelo fato do produto ser
colocado no mercado por meio dos vendedores atacadistas, os quais remetem ao comrcio de
varejo para s ento chegar ao consumidor final.
Portanto, sofrido um dano inicia-se um calvrio na busca da responsabilizao
contratual, s admitida, pelos meios tradicionais, diretamente contra o vendedor ou
revendedor. No por outro motivo que a Doutrina e a prpria Jurisprudncia tm se
esforado para encontrar justificativa para uma ao direta contra o produtor.
11
PINTO, Carlos Alberto da Mota; SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade civil do produtor. O Direito. Ano 121, n.
II, Abril-Junho, 1989, p. 285.
215
13
SILVA. Joo Calvo da. Venda de Bens de Consumo. Decreto-Lei n. 67/2003, 2010, p. 34.
216
14
SILVA, Joo Calvo da. Compra e venda de coisas defeituosas, 2008, p. 129.
15
PORTUGAL. Supremo Tribunal de Justia. Processo 07B4302, Relator Pereira da Silva, julgado em 24-1-2008;
PORTUGAL. Supremo Tribunal de Justia. Processo 07A4160, Relator Fonseca Ramos, julgado em 13-12-2007;
PORTUGAL. Tribunal da Relao do Porto. Processo 0650794, Relator Ablio Costa, julgado em 27-3-2006; PORTUGAL. Tribunal da Relao de vora. Processo n. 2805/06-2, Rel. Gaito das Neves, j. 15-3-2007.
217
Trata-se, no dizer de Eduardo dos Santos Jnior,16 de uma grande clusula geral de
responsabilidade civil. A particularidade que incumbe ao lesado a prova do fato ilcito, da
culpa ou dolo, do dano e da relao de causa e efeito.
Decorre do texto legal a exigncia da presena de um fato voluntrio do agente, um
facto dominvel ou controlvel pela vontade, um comportamento ou uma forma de conduta
humana.17 Reclama a lei civil, portanto, que haja um comportamento humano voluntrio,
controlado pela vontade, sem o qual no cabe ajuizar de ilicitude ou culpa.18 O fato deve,
pois, ser ilcito para que seja capaz de gerar responsabilidade.
O Cdigo Civil, ao tratar da "Responsabilidade por factos ilcitos", em seu Art. 483
define as duas formas reveladoras do carter ilcito ou antijurdico de um fato voluntrio capaz
de obrigar o sujeito ativo a indenizar o lesado pelos danos resultantes da violao: a) "violar
ilicitamente o direito de outrem"; e b) violar "qualquer disposio legal destinada a proteger
interesses alheios".
A primeira delas diz respeito violao de direitos subjetivos, a exemplo dos direitos
de personalidade, dos direitos reais, dos direitos de famlia e at dos direitos de crdito, como
defendido por Eduardo dos Santos Jnior.19 A segunda refere-se s infraes aos deveres
ditados pelos dispositivos legais mas que, embora apontem para o amparo de interesses
particulares, no do aos seus titulares direito subjetivo prprio.
Esse fato ilcito atribudo ao produtor ou fabricante pode ter origem na fabricao ou
na concepo do produto ou, ainda, na ausncia de informaes e instrues quanto ao seu
uso apropriado. Alis a falta ou defeito de informaes adequadas, direito que deve ser
assegurado ao consumidor, passvel de responsabilizao subjetiva do produtor que, omisso
quanto a este aspecto, agiu com negligncia e causou dano. a dico do Art. 485, n. 2, do
Cdigo Civil: "2. A obrigao de indemnizar existe, porm, quando se tenha assumido a
responsabilidade pelos danos, quando havia o dever jurdico de dar conselho, recomendao
ou informao e se tenha procedido com negligncia ou inteno de prejudicar, ou quando o
procedimento do agente constitua facto punvel".
Quanto culpa latu sensu ou nexo de atribuio do fato ao agente, importante
considerar que o Art. 483, n. 1, inclui entre os pressupostos de responsabilidade civil o dolo
ou a mera culpa, ou seja, a culpa latu sensu, e que, portanto, agir com culpa denota agir de
maneira a atrair para si a desaprovao ou repreenso do Direito, quando o prprio agente,
conforme a sua capacidade e diante das circunstncias, podia e devia comportar-se de
maneira diversa. A culpa, pelo teor do Art. 487, n. 2, do CC, deve ser avaliada tendo-se como
fundamento a diligncia de um bom pai de famlia, em face das circunstncias do caso.
Na seara da responsabilidade por produtos defeituosos, importante que se verifique
a culpa levando-se em conta a diligncia esperada de um profissional idneo da rea
16
SANTOS JNIOR, Eduardo dos. Direitos da Obrigaes I: Sinopse Explicativa e Ilustrativa, 2010, p. 291.
17
18
19
218
PINTO, Carlos Alberto da Mota; SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade civil do produtor. p. 286.
21
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. AgRg no AgRg no Recurso Especial n. 1.187.970/SC, Rela. Min. Nancy Andrighi, DJe 16-8-2010; Recurso Especial n. 883.656/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 28-2-2012.
22
PORTUGAL. Tribunal da Relao do Porto, Processo 0030835, Relator Moreira Alves, j. 13-7-2000.
219
produtor, razovel e justificvel que seja este a suportar o risco de no conseguir provar a
sua falta de culpa.23
Exemplo dessa inverso do nus da prova apresentada por Carlos da Mota Pinto e
Joo Calvo da Silva24, aludindo a um caso patrocinado perante a Justia Alem em que se
presumiu a culpa da empresa produtora de uma vacina que contaminou toda uma produo
de frangos, sob o argumento de desorganizao interna, a ensejar a responsabilidade prpria,
por inverso de nus, de provar que no teve culpa, uma vez que controla a produo. Outro
precedente, mundialmente conhecido, diz respeito ao famoso caso Saiwa, em que a Corte
Italiana, aps excluir a responsabilidade do revendedor dos biscoitos adulterados, atribuiu-a
ao produtor, conta da presuno de relacionar-se ao processo de fabrico.
O dano (contra ius) constitui outro pressuposto necessrio caracterizao do dever
de indenizar.
Na sistemtica do CC, tanto os danos patrimoniais (materiais) quanto os no
patrimoniais (danos morais) so passveis de serem ressarcidos.
O dano patrimonial ou material a ser reparado ou indenizado refere-se ao prejuzo
suscetvel de quantificao econmica. E o ressarcimento feito de duas formas: a)
diretamente, quando se tratar da reconstituio ao status quo ante; e b) indiretamente,
atravs de equivalente ou indenizao em pecnia. Engloba o dano emergente (o que
efetivamente se perdeu prejuzos provocados nos bens ou direitos do lesado) e o lucro
cessante (o que se deixou de ganhar em face do evento danoso frustrao da expectativa de
ganho).
Por sua vez, o dano no patrimonial ou moral, por se tratar de prejuzo insuscetvel
de avaliao econmica, tal como a ofensa personalidade, o incmodo, o aborrecimento, a
integridade fsica, a sade, etc., sujeita-se apenas a compensao, no propriamente a uma
indenizao. Na essncia, cuida-se mais de uma satisfao do que uma indenizao
propriamente dita. Reza o Art. 496, n. 1., do CC que "Na fixao da indemnizao deve
atender-se aos danos no patrimoniais que, pela sua gravidade, meream a tutela do direito".
Ou seja, a indenizao s assegurada nos limites da gravidade e quando o dano no
patrimonial merea a tutela do Direito.
O nexo de causalidade est prescrito no Art. 563 do CC: "A obrigao de
indemnizao s existe em relao aos danos que o lesado provavelmente no teria sofrido se
no fosse a leso".
Assim, para que exista o dever de indenizar necessrio um elo (nexo de
causalidade) que ligue o fato ao dano; e deve ser feita prova que desse fato sobreveio prejuzo
indenizvel. H, pois, que haver liame (causal) entre a conduta (ao ou omisso do agente) e
o dano (violao de um direito).
23
24
PINTO, Carlos Alberto da Mota; SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade civil do produtor. O Direito. Ano 121, n.
II, Abril-Junho, 1989, p. 310.
220
Rodrigo Valgas dos Santos25 assevera, com propriedade, que "O nexo causal a
indispensvel relao de causa e efeito para que o dano possa ser juridicamente relevante". E,
citando Srgio Cavalieri Filho, arremata: "[...] o nexo causal um elemento referencial entre a
conduta e o resultado. atravs dele que poderemos concluir quem foi o causador do dano".
Ao discorrer sobre a imputao objetiva, registra Jos Alberto Gonzlez26 sobre o
nexo de causalidade:
I) A conduta lesiva, para o ser, supe uma certa conexo entre a aco/omisso e dano dela resultante. Quer dizer: no basta que
a conduta em considerao tenha desencadeado o processo causal
que conduziu ocorrncia do dano. necessrio que exista uma particular ligao entre a primeira e o segundo que permita afirmar que
este imputvel ao autor daquela s ento se encontrar estabelecido o nexo de causalidade (entre, reitera-se, o comportamento de
um e a leso sofrida por outro)."
Duas, pois, so as funes do requisito nexo de causalidade: a) delinear a
responsabilidade; e b) embasar positivamente a indenizao. Em sntese, o ressarcimento s
ser admissvel para os danos que efetivamente sejam decorrentes de fato ilcito.
Na Doutrina encontram-se vrias teorias sobre o nexo de causalidade, como a
"Teoria da equivalncia das condies" e a "Teoria dos danos diretos e imediatos" ou "Teoria
da Interrupo do nexo causal". Predomina, porm, uma terceira, a "Teoria da causalidade
adequada", que "[...] aborda a causalidade em razo das possibilidades e probabilidades de
certo resultado ocorrer levando em conta a causa do ponto de vista abstrato". Ou seja, "[...] a
causalidade adequada considera hipoteticamente se determinada causa seria ou no
adequada a produzir dano".27 Para esta teoria, assim, a causa deve ser apta a produzir um
resultado danoso, excluindo-se os danos que decorram de circunstncias extraordinrias, isto
, o efeito deve se adequar causa.
Para concluir, no h dvida de que o fato do lesado por um alimento defeituoso
dispor do regime comum da responsabilidade extracontratual, se consider-lo, in concreto,
mais favorvel, abrindo mo do regime especial prprio da responsabilidade por produto
defeituoso, constitui uma proteo acrescida e importante, ainda que, in abstrato, no se
possa vislumbrar facilidades numa ao calcada neste regime.
Mesmo assim, tendo em vista que o lesado, via de regra, no conhece a
complexidade do processo da produo alimentar, -lhe de extrema dificuldade o
cumprimento do encargo da prova dos pressupostos, notadamente em relao culpa e ao
nexo de causalidade.
25
SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Nexo de causalidade da responsabilidade extracontratual do Estado. Interesse Pblico. Ano XII, n. 59, 2010, p. 164.
26
27
221
MAURCIO, Nuno Costa. A responsabilidade do produtor pelos danos causados por produtos defeituosos: regime
legal e implemento na prtica forense. Revista Portuguesa de Direito do Consumo, n. 25, 2001, p. 11.
222
29
GAMA, Hlio Zaghetto. Direitos do Consumidor, Cdigo de Defesa do Consumidor Referenciado e Legislao
Correlata, 199, p. 92-93.
30
RODRIGUES, Jos Manuel Vieira Conde. A responsabilidade civil do produtor face a terceiros, 1990, p. 29.
223
diploma. E como conceitua,31 "lesado quem sofre o dano provocado pelo produto
defeituoso.
Por derradeiro, esse mesmo conceito de "lesado" foi reafirmado pelo Tribunal da
Relao de Coimbra,32 in verbis: "E no conceito de lesado, devem incluir-se todos aqueles que
sofreram danos, quer seja s de natureza patrimonial ou material, quer seja s de natureza
no patrimonial, ou de ambas as naturezas.
Para os efeitos do regime de responsabilidade do produtor, o Art. 3, n. 1, do
Decreto-Lei n. 383/89 conceitua "produto" como sendo qualquer coisa mvel, ainda que
incorporada a outra coisa mvel ou imvel. Alis, o que vem expresso no art. 2 da Diretiva
n. 85/374/CEE, com a redao dada pela Directiva n. 1999/34/CE (Art. 1, n.1).
Ora, diante desse amplo conceito, que engloba todas as coisas mveis, os alimentos,
tanto em forma de matrias-primas (antes excludas; redao primitiva do Art. 2 da Directiva
n. 85/374/CEE) quanto industrializados, so reputados como sendo "produtos" e, por sua vez,
esto sujeitos incidncia do regime especial.
E com isso harmoniza-se o Regulamento n. 178/2002, de 28 de janeiro, quando, em
seu Art. 2, traz a definio de "gnero alimentcio", verbis: "Para efeitos do presente
regulamento, entende-se por gnero alimentcio (ou alimento para consumo humano),
qualquer substncia ou produto, transformado, parcialmente transformado ou no
transformado, destinado a ser ingerido pelo ser humano ou com razoveis probabilidades de o
ser".
Assim, pode-se afirmar que a noo de produto abarca no s aqueles produtos
industrializados como tambm os manipulados, ou seja, os gerados artesanalmente.
Consideradas a evoluo tecnolgica e cientfica e a produo cada vez mais
complexa e sofisticada de alimentos, inolvidvel que eles possam se tornar mais perigosos ao
consumidor, isto , sade humana, como, por exemplo, os que contenham transgnicos.
Esse "perigo" sade vem expresso no Art. 3 do Regulamento n. 178/2002, do
Parlamento Europeu e Conselho: "14. "perigo", um agente biolgico, qumico ou fsico
presente nos gneros alimentcios ou nos alimentos para animais, ou uma condio dos
mesmos, com potencialidades para provocar um efeito nocivo para a sade; [...]". Tanto
assim que o Art. 6, ao tratar da "Anlise dos riscos", preocupa-se com a sua avaliao e gesto
como forma de elevar o nvel de proteo da vida e sade humanas.
Ademais, os consumidores esto a exigir alimentos cada vez mais eficazes, como os
complementos alimentares e os "alimentos enriquecidos", com o objetivo de completar a
dieta normal. Contudo, como anotado por Maria Joo Estorninho,33 esse almejado poder de
eficcia vem ligado a uma possibilidade de dano. E porque so produzidos em larga escala, os
danos causados pela ingesto de alimentos podem assumir enormes propores, a exemplo de
31
32
PORTUGAL. Tribunal da Relao de Coimbra. Processo n. 170/1995.C1, Relator Gregrio Jesus, julgado em 23-22010.
33
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos Geneticamente Modificados, 2008, p. 18-19.
224
casos catastrficos como os da "vaca louca", da "gripe das aves", da "gripe dos sunos", da
"gripe dos pepinos assassinos" e da "crise dos nitrofuranos na carne de aves".
A Directiva n. 85/374/CEE (Art. 3) traz o seguinte conceito de produtor: "1. O termo
produtor designa o fabricante de um produto acabado, o produtor de uma matria-prima ou o
fabricante de uma parte componente, e qualquer pessoa que se apresente como produtor
pela aposio sobre o produto do seu nome, marca ou qualquer outro sinal distintivo.
Essa definio foi transposta para o Decreto-Lei n. 383/89 (Art. 2, n. 1): "Produtor
o fabricante do produto acabado, de uma parte componente ou de matria-prima, e ainda que
se apresente como tal pela aposio do seu nome, marca ou outro sinal distintivo.
Note-se que o Decreto-Lei, nessa primeira parte, conceitua produtor stricto sensu, ou
seja, todo o responsvel em primeira linha o "produtor real", nele includo tanto o fabricante
do produto acabado quanto o de uma parte integrante desse produto ou de uma matriaprima.
Em seguida, o artigo amplia o conceito ao considerar tambm produtor todo aquele
que "se apresente como tal", ou seja, mesmo no o sendo, assim se exibe perante o
consumidor, como no caso dos grandes distribuidores que comercializam os produtos com
marca prpria, isto , apem os seus sinais distintivos no produto. o denominado
"produtor aparente" ou "presumido". Registra-se que se no produto estiver constando o
distribuidor e o produtor real, este ltimo quem deve suportar a demanda judicial, eis
que, nesse caso, no existe aparncia de fabrico.
O Decreto-Lei n. 383/89, no mesmo Art. 2, amplia mais o conceito, considerando
ainda produtor o importador comunitrio e tambm todo fornecedor do produto: "a) Aquele
que, na Comunidade Econmica Europeia e no exerccio da sua actividade comercial, importe
do exterior da mesma produtos para venda, aluguer, locao financeira ou outra qualquer
forma de distribuio"; e "b) Qualquer fornecedor de produto cujo produtor comunitrio ou
importador no esteja identificado, salvo se, notificado por escrito, comunicar ao lesado no
prazo de trs meses, igualmente por escrito, a identidade de um ou outro, ou a de algum
fornecedor precedente".
Responsabilizar o importador comunitrio uma forma de salvaguarda do
consumidor, tendo em conta a dificuldade que ele teria de identificar e localizar o produtor
real. A medida evita que o consumidor tenha que acionar judicialmente o produtor sediado
alm da Comunidade Europeia.
A Lei considera ainda como responsvel o mero fornecedor se o produtor
comunitrio ou o importador no estiverem identificados no produto. A ressalva fica por conta
de, acaso notificado, comunicar ao lesado, no prazo de 3 meses, a identidade do produtor
comunitrio, do importador ou de outro fornecedor que o antecedeu. Isso, evidentemente,
obriga-os a manter registros dos seus prprios fornecedores.
Os interesses do lesado esto ainda melhor acautelados tendo em vista o disposto no
Art. 6, que assenta a responsabilidade solidria, se houver danos, de todos os envolvidos na
cadeia alimentar (produtores, distribuidores, fornecedores).
225
34
226
37
ROCHA, Silvio Luiz Ferreira da. Responsabilidade Civil do Fornecedor pelo Fato do Produto no Direito Brasileiro,
2000, p. 95.
227
228
E por se tornar visvel e intensa, desde logo, "a potencialidade de dano que lhe est
inerente", tendendo a "afectar um nmero indefinido de consumidores",38 urgentes
providncias devem ser tomadas respectiva retirada de circulao, evitando-se provveis
acidentes de consumo.
O defeito de fabricao, por alguns denominado de defeito de produo, so os
decorrentes de falha (mecnica e/ou humana) no processo produtivo, relacionados
construo, montagem, manipulao e ao acondicionamento dos produtos. O defeito
ocorre, assim, na fase de concretizao do projeto e normalmente so detectados apenas
em alguns produtos de uma determinada srie.
Embora inevitveis, os defeitos de fabricao podem ser previsveis por meio de
controle de dados estatsticos, evitando-se, com essa providncia, danos aos consumidores.
Cotejando os dois conceitos (defeito de fabricao x defeito de concepo), sobressai
ser menos difcil provar um defeito de fabrico do que um de concepo porque, conforme
afirmado, o primeiro deles se manifesta em poucos produtos de uma srie enquanto que o
segundo abrange todos os alimentos produzidos, o que retira do lesado todo padro de
comparao.
As informaes sobre o produto so essenciais, pois por meio delas que o
consumidor poder fazer corretamente a sua identificao, o transporte, a instruo de
utilizao e a conservao, alm de ficar ciente sobre os riscos potenciais de uso.
O fabricante deve tambm inserir advertncias como as possveis reaes alrgicas,
mesmo que isso possa ocorrer com um nmero pequeno de consumidores.
A ausncia dessas informaes tornam o alimento no seguro, portanto, defeituoso,
tratando-se de um vcio extrnseco concepo e fabricao do produto.
Omitindo as informaes, o fabricante responder por esse defeito, mas no pode o
consumidor exigir que ele informe a respeito de riscos cientifica e tecnicamente
desconhecidos, chamados de riscos de desenvolvimento. Contudo, se o produto j
estiver em circulao e o produtor/fabricante passar a ter conhecimento de algum aspecto
que envolva a segurana do alimento, tem o dever de, alm de retirar o produto do
mercado, alertar os agentes de controle alimentar e os consumidores, caso contrrio incidir
em defeito de informao.
Enfim, Os consumidores devem receber informaes essenciais e precisas para
poderem escolher com conhecimento de causa.
A existncia do dano concreto um dos requisitos a serem provados pelo lesado que
buscar responsabilizar objetivamente o produtor de alimentos.
E os danos ressarcveis, na dico do Art. 8 do Decreto-Lei n. 383/89, so aqueles
"resultantes de morte ou leso pessoal e os danos em coisa diversa do produto defeituoso,
38
GRINOVER, Ada Pellegrini et alii. Cdigo de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. 8 ed.
Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004, p. 24; RODRIGUES, Jos Manuel Vieira Conde. A responsabilidade
civil do produtor face a terceiros, 1990, p. 37.
229
desde que seja normalmente destinada ao uso ou consumo privado e o lesado lhe tenha dado
principalmente este destino" (n. 1).
Verifica-se que o dispositivo legal no estabelece, para efeito de indenizao,
diferena sobre os tipos de danos sofridos. Destarte, deve-se considerar como passveis de
ressarcimento tanto os danos patrimoniais (prejuzos materiais que possam ser avaliados
pecuniariamente e que resultem do bem da vida ou integridade pessoal - danos emergentes
ou lucros cessantes) quanto os no patrimoniais.
Silente tambm a legislao quanto extenso dos danos a serem indenizados,
tornam-se aplicveis as regras do Direito comum. Diante disso, acode-se do Cdigo Civil,
conforme as seguintes hipteses: a) danos patrimoniais da prpria vtima: Art. 566, n. 2;
b) danos no patrimoniais: Art. 496.
O Art. 496, n. 1, registra uma particularidade, qual seja: "Na fixao da
indemnizao deve atender-se aos danos no patrimoniais que, pela sua gravidade, meream
a tutela do direito". E o n. 4 do mesmo dispositivo acrescenta que "O montante da
indemnizao ser fixado equitativamente pelo tribunal".
Sobressai no campo da responsabilidade do produtor o ressarcimento pelos danos
no patrimoniais e patrimoniais indiretos. E, na lio de Joo de Matos Antunes Varela,39
entende-se por danos patrimoniais indiretos os que, embora atinjam valores e interesses no
patrimoniais (o bom nome, a honra, a reputao da pessoa), todavia se reflectem no
patrimnio do lesado (diminuindo, por ex., a sua clientela)". E adiciona que tambm a
violao de direitos ou interesses no patrimoniais (como a sade, a honra e o bom nome) se
pode reflectir na perda de receitas ou na necessidade de despesas".
Incluem-se nessas leses ditas pessoais no s os danos originados de leses
corporais, como a prpria morte, o atentado sade e integridade fsica, mas tambm
aqueles advindos de leso psquica ou moral.
A propsito, o Decreto-Lei n. 383/89, norma de transposio, bem mais amplo do
que a Directiva n. 85/374/CEE quanto ao mbito de aplicao da responsabilidade objetiva do
produtor medida que considera como ressarcveis a generalidade dos danos que resultem de
leso pessoal, esta que encerra tanto os danos corporais quanto os morais ou psquicos.
Ao lesado cabe o encargo de fazer prova da existncia do nexo de causalidade entre
o defeito do alimento que consumiu e o dano que sofreu, ou seja, h demonstrar em Juzo que
a causa do evento danoso se originou em face do produto defeituoso.
Pois bem. Na Directiva n. 85/374/CEE, Art. 4, est escrito que "Cabe ao lesado a
prova do dano, do defeito e do nexo causal entre o defeito e o dano". Essa disposio,
contudo, no foi transposta para a norma interna similar, qual seja, para o Decreto-Lei n.
383/89. Assim, como se trata de um dos pressupostos para a ao de indenizao por
responsabilidade, recorre-se ao Art. 563 do Cdigo Civil, que se utiliza da Teoria da
Causalidade Adequada (Veja-se, a respeito, o item 1.2.4 do presente trabalho).
39
230
40
PORTUGAL. Tribunal da Relao de Coimbra. Processo n. 620/04, Relator Jorge Arcanjo, julgado em 21-9-2004.
41
SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade Civil do Produtor, 1990, p. 711 e ss.
42
PORTUGAL. Tribunal da Relao de Lisboa, Processo 9460/2006-7, Rel. Roque Nogueira, j. 27-2-2007.
43
SOUSA, Miguel Teixeira de. Sobre o nus da prova nas aces de responsabilidade civil mdica,1996, p. 141.
231
44
45
46
232
Uma quarta trata do defeito devido conformidade do produto com normas imperativas estabelecidas pelas autoridades pblicas. No basta ao produtor provar que obedeceu
as normas ditadas pelas autoridades administrativas, incumbindo-lhe, ainda, para eximir-se de
responsabilidade, demonstrar que o defeito decorre exatamente do atendimento dessas normas imperativas. Prescreve essa disposio legal excludente que o produtor tem de provar o
nexo de causalidade entre o defeito e a conformidade norma imperativa, tem de provar que
o contedo obrigatrio da norma que originou o defeito do produto, de tal sorte que o dano
seja inteiramente devido au fait du prince.47
Uma quinta alude ao risco do desenvolvimento, que ser considerado em separado.
Uma sexta trata do defeito de uma parte componente incorporado ao produto ou do
defeito imputvel s instrues dadas pelo fabricante do produto final. A responsabilidade
nesse caso seccionada, levando em conta individualmente cada uma das partes componentes do produto final. Segundo Joo Calvo da Silva48, esta norma diz respeito ao produtor de
parte componente ou matria-prima [...]. Embora se possa individualizar a responsabilidade,
considerado que seja cada componente do produto final, no h excluir diante do consumidor
ou lesado a responsabilidade solidria dos intervenientes na composio do produto final. O
mesmo ocorre em relao s instrues dadas pelo fabricante do produto final, pois o defeito
pode ter origem na falta de instruo adequada exata confeco do componente parcial.
A essas excludentes podem somar-se outras, como lembrado pela Doutrina49, a exemplo do fato culposo do lesado ou de terceiro (Art. 7, n. 1 e n. 2 do Decreto-Lei n. 383/89), ou
ainda a fora maior, que embora no expressamente disciplinada na lei especial prevalece
como regra geral de excluso de responsabilidade do Direito comum. No primeiro dos casos,
culpa do lesado ou de terceiro, a excludente s se justifica nas hipteses de culpa exclusiva,
visto que, se concorrente, permanece ntegra a responsabilidade do produtor. Na outra hiptese, da fora maior, a sua aplicao como excludente de responsabilidade faz-se subsidiariamente a partir do Art. 505 do Cdigo Civil, disposio essa alusiva excluso de responsabilidade no Direito comum.
capacidade produtiva (produo em massa) foram acrescidos mais riscos em face do
desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Esses riscos, que podem ter sua origem num erro de
concepo, numa formulao viciosa ou num defeito de produo, capaz de trazer
consequncias danosas a uma quantidade indefinida de consumidores. Assim, para que se
tenha uma proteo eficaz contra possveis danos decorrentes de erros tcnicos ou de falha no
processo produtivo, fixou-se a responsabilidade civil objetiva do produtor. Mas, embora
objetiva, essa responsabilidade pode ser excluda em certas situaes, interessando presente
anlise a excludente constante do Art. 5, alnea "e", do Decreto-Lei n. 383/89.
Destacou-se antes que um produto pode apresentar quatro tipos de defeitos: a) de
concepo; b) de fabricao; c) de informao; e d) de desenvolvimento.
47
48
49
PEREIRA, Agostinho Oli Koppe. Responsabilidade civil por danos ao consumidor causados por defeitos dos produtos: a teoria da ao civil e o direito do consumidor, 2003, p. 273-282.
233
50
51
SILVA, Joo Calvo da. Compra e venda de coisas defeituosas, 2008, p. 212.
52
53
234
54
Artigo 10 "1. Os Estados-membros estabelecero na sua legislao que o direito de indemnizao previsto na
presente directiva prescreve no prazo de trs anos a contar da data em que o lesado tomou ou deveria ter tomado conhecimento do dano, do defeito e da identidade do produtor."
235
Afora isso, destaca-se tambm que, havendo um prazo fixo, o produtor poder cobrir as
despesas de uma possvel ao com a contratao de seguros.
Registra-se ainda que, para alguns doutrinadores, o prazo de 10 anos para o exerccio
de direitos no se apresenta razovel, sob a justificativa de que os efeitos do consumo
de alguns produtos defeituosos podem aparecer tardiamente, isto , aps decorrido longo
tempo, como, por exemplo, em relao aos transgnicos, cujas consequncias ainda so
duvidosas e encontram-se em fase de investigao.
Por ltimo, anota-se que, ultrapassado o prazo de caducidade de 10 anos, no
importando em qual momento o dano foi revelado, o lesado pode ainda salvaguardar seus
direitos lanando mo das normas comuns de responsabilidade civil por culpa, segundo o
ditame do Art. 13 do Decreto-Lei n. 383/89, a saber: "O presente diploma no afasta a
responsabilidade decorrente de outras disposies legais".
"[...] determina os princpios e normas gerais da legislao alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurana
dos Alimentos e estabelece procedimentos em matria de segurana dos gneros alimentcios".
236
56
O Regulamento n. 178/2002 entende por gnero alimentcio "qualquer substncia ou produto, transformado,
parcialmente transformado ou no transformado, destinado a ser ingerido pelo ser humano ou com razoveis probabilidades de o ser" (Art. 2).
57
MESQUITA, Maria Jos Rangel de. O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Pblicas e o Direito da Unio Europeia, 2009, p. 10.
58
GOMES, Carla Amado. Trs textos sobre o novo regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e
demais entidades pblicas, 2008, 31.
237
No caso de responsabilidade civil por fato ilcito, Maria Jos Rangel de Mesquita
assevera que a Lei n. 67/2007 (Art. 7, n. 1) estabelece um princpio geral de responsabilidade
exclusiva do Estado e demais pessoas coletivas pblicas "pelos danos que resultem de aces
ou omisses ilcitas, cometidas com culpa leve,59 pelos titulares dos seus rgos, funcionrios
ou agentes, no exerccio da funo administrativa e por causa desse exerccio". Acrescenta a
autora que se incluem a tambm os danos resultantes do funcionamento anormal dos seus
servios (faute du service) (Art. 7, n. 3 e n. 4). Esse funcionamento anormal se concretiza
quando, atento s circunstncia e a padres mdios de resultado, fosse razoavelmente
exigvel ao servio uma actuao susceptvel de evitar os danos produzidos.
Tambm denominada de "Teoria do acidente administrativo",60 a Teoria da Faute du
Service (ou culpa administrativa), segundo Mrcio Xavier Coelho61 "[...] exige, entretanto, que a
vtima prove a falta do servio, por qualquer modalidade, e para caracterizar o dever de
indenizar a vtima ter que demonstrar o nexo causal entre a falha da administrao e o dano
sofrido".
Por seu turno, no Art. 8 reza que "Os titulares de rgos, funcionrios e agentes so
responsveis pelos danos que resultem de aces ou omisses ilcitas, por eles cometidas com
dolo ou com diligncia e zelo manifestamente inferiores queles a que se encontravam
obrigados em razo do cargo" (culpa grave) (n. 1), e que "O Estado e as demais pessoas
colectivas de direito pblico so responsveis de forma solidria com os respectivos titulares
de rgos, funcionrios e agentes, se as aces ou omisses referidas" [...] "tiverem sido
cometidas por estes no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio" (n. 2). Em
qualquer uma das duas hipteses "o Estado e as demais pessoas colectivas de direito pblico
gozam de direito de regresso contra os titulares de rgos, funcionrios ou agentes
responsveis, [...]" (n. 3).
V-se, pois, que "O novo Regime inova" [Lei n. 67/2007] "em relao ao anterior"
[Decreto-Lei n. 48051/67] "na medida que estende o campo de aplicao do regime da
responsabilidade solidria ao domnio das condutas praticadas com culpa grave".62 Registra
mais a autora: na dico do Art. 8, n. 4, o regime de solidariedade quanto s relaes externas
"no prejudica o exerccio do direito de regresso nas relaes internas, que passa a ser
obrigatrio nos casos em que se encontra previsto na nova Lei".63
Ainda no campo das inovaes, o Art. 9 da Lei, ao tratar da "Ilicitude", conceitua:
"Consideram-se ilcitas as aces ou omisses dos titulares de rgos, funcionrios e agentes
que violem disposies ou princpios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam
regras de ordem tcnica ou deveres objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de
direitos ou interesses legalmente protegidos" (n. 1). E prev ainda que "Tambm existe
59
Embora no definido na Lei, ocorre culpa leve quando o autor da conduta ilcita atue com diligncia e zelo inferiores queles a que se encontrava obrigado. A culpa leve presumida: LRCEE, Artigo 10, n. 2 e n. 3.
60
61
62
MESQUITA, Maria Jos Rangel de. O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Pblicas e o Direito da Unio Europeia, 2009, p. 20.
63
238
239
Mas preciso ressaltar que alguns defeitos podem no ser revelados por testes
periciais, como no caso dos defeitos de desenvolvimento. Mesmo porque um alimento no
deve ser considerado seguro pelo fato de ter sido autorizada a sua colocao no mercado.
Porm, diante desse quadro, ou seja, ocorrendo o dano, ao lesado ser difcil fazer a prova dos
pressupostos da responsabilidade civil por fato ilcito da Administrao Pblica, notadamente
quanto culpa no desempenho do exerccio das atribuies da Autoridade.
Por outro lado, a soluo favorvel ao lesado se a Administrao Pblica tiver
negligenciado ao emitir autorizao para circulao de um alimento que visivelmente poderia
implicar em grave risco sade pblica, seja pela dosagem de seus ingredientes, por sua
composio qumica ou por sua natureza, o que configuraria um ato ilcito de cunho culposo,
capaz de ensejar a responsabilidade civil.
J na hiptese de um alimento defeituoso vir a ser colocado no mercado, ao Estado,
alm da responsabilidade civil a que est sujeito, incumbe, por seu rgo de controle (ASAE),
colocar em prtica medidas urgentes de defesa e de segurana visando minimizar possveis
riscos65 sade pblica, dando, assim, cumprimento ao Art. 3 do Decreto-Lei n. 274/2007.
Note-se que, em determinadas situaes, os danos provocados por um alimento
defeituoso poderia ter sido evitado se as diligncias cabveis tivessem sido tomadas,
especialmente a retirada do produto do mercado. A consequncia do no cumprimento desse
dever legal poder constituir-se num justo ttulo para responsabilizar a ASAE, perante os
tribunais administrativos, por negligncia, no particular ou em solidariedade com o produtor
do alimento que apresentou defeito.
Conforme previsto no Art. 5 da Lei n. 67/2007, que traz a regra sobre a prescrio,
"O direito indemnizao por responsabilidade civil extracontratual do Estado, das demais
pessoas colectivas de direito pblico e dos titulares dos respectivos rgos, funcionrios e
agentes bem como o direito de regresso prescrevem nos termos do artigo 498 do Cdigo
Civil, sendo-lhes aplicvel o disposto no mesmo Cdigo em matria de suspenso e
interrupo da prescrio". E o prazo estabelecido no Art. 498 do CC de trs anos (n. 1),
inclusive para o direito de regresso entre os responsveis (n. 2), exceo feita "se o facto ilcito
constituir crime para o qual a lei estabelea prescrio sujeita a prazo mais longo, [...]" (n. 3).
Por ltimo, registra-se que a obrigao de indenizar (Lei n. 67/2007, Art. 3), que
abrange tanto os danos patrimoniais quanto os morais (no patrimoniais), sejam eles
presentes ou futuros (CC, Arts. 496 e 564, respectivamente), segue os ditames do Cdigo
Civil. E o Cdigo, alm de consagrar o princpio da reposio natural (Art. 562 Princpio
geral: "Quem estiver obrigado a reparar um dano deve reconstituir a situao que existiria, se
no se tivesse verificado o evento que obriga reparao"), prev ainda que "A indemnizao
fixada em dinheiro sempre que a reconstituio natural no seja possvel, no repare
integralmente os danos ou seja excessivamente onerosa para o devedor" (Art. 566, n. 1). Mas
"Se no puder ser averiguado o valor exacto dos danos, o tribunal julgar equitativamente
dentro dos limites que tiver por provados" (n. 3).
65
Relativamente comunicao dos riscos, a UE conta com o Rapid Alert System for Food and Feed (RASFF), que se
traduz num sistema onde os Estados-Membros, os pases integrantes da EEA (European Environment Agency ou
Agncia Europeia do Ambiente AEA), da EFTA (Europan Free Trade Association ou Associao Europeia do Livre
Comrcio - AELC) e a Comisso repartem informaes sobre gneros alimentcios e alimentos para animais que
possam ou venham representar riscos para a sade dos consumidores.
240
66
DIREITO, Carlos Alberto Menezes; CAVALIERI FILHO, Srgio. Comentrios ao Cdigo Civil. Volume XIII, Arts. 927 a
965, 2007, p. 211.
67
DIREITO, Carlos Alberto Menezes. CAVALIERI FILHO, Srgio. Ob. cit., 2007, p. 220.
241
Essa compreenso sobre o tema indica que a responsabilidade civil pelo fato do
produto, alm de objetiva, no deve excluir o dever de indenizar, sequer, diante da hiptese
do risco do desenvolvimento.
Tudo milita, portanto, a favor de uma proposta legislativa que contemple a
responsabilidade ampla do produtor, exatamente porque lhe inerente e aplicvel a teoria do
risco do empreendimento, ou o chamado risco de empresa, merc do qual quem exerce
atividade profissional organizada com o objetivo de colocar bens e servios no mercado deve
suportar com os danos advindos ao consumidor ou a terceiros.
Seria a consagrao, na justa medida, do princpio da igualdade na relao gerada
pela exposio de alimentos defeituosos entre produtor e lesado.
5. Concluso
De tudo o que se exps, parece induvidoso que a tnica na inter-relao comunitria
em matria de responsabilidade civil do produtor, traduzida na Directiva n. 85/374/CEE, foi
assegurar um elevado grau de proteo dos consumidores, tanto que reservou ao lesado o
direito de optar por outros regimes de responsabilidade do produtor e dos a ele equiparados
(art. 13).
Ora, se no h bice convivam harmoniosamente os vrios regimes de
responsabilidade civil do produtor, contratual, extracontratual e especial, torna-se imperativo
contribua a legislao local, infraconstitucional, j devidamente autorizada pela Constituio
da Repblica Portuguesa, Art. 60, para a eliminao dos mais diversos entraves que dificultam
a ampla proteo dos lesados pelo consumo de produtos defeituosos.
Basta, por exemplo, seja revisto o Cdigo Civil, fazendo introduzir no campo da
responsabilidade civil contratual, relativa a venda de coisa defeituosa, para efeito da
constatao da existncia de vcio (CC, Art. 913, n.1), ao lado da falta de conformidade e de
qualidade, a falta de segurana do produto, ou ainda, na seara da relatividade do contrato (CC,
Art. 406), previso que assegure ao lesado a responsabilizao direta do produtor ou
fabricante. Essa reviso legislativa se faria tambm em relao responsabilidade civil
extracontratual, para prever nas hipteses de bens de consumo a inverso do nus da prova,
impondo-se ao autor do dano (CC, Art. 487) a prova da sua inocncia. A prpria Lei de Defesa
do Consumidor poderia ser revista e ampliado o alcance da responsabilidade objetiva para
atingir indistintamente produtor e vendedor ou revendedor final.
Dessa ampla reviso no escaparia, sequer, a prpria Directiva n. 85/374/CEE, que
melhor atenderia ao objetivo de harmonizao legislativa e elevada proteo dos
consumidores, retirasse do rol da excluso de responsabilidade, os denominados riscos de
desenvolvimento, que seriam absorvidos pelo prprio produtor, compensado pelo sistema da
poltica de preos ou de seguro, de forma a socializar a reparao dos danos, bem assim,
eliminasse ou flexibilizasse a proteo decorrente do prazo de caducidade, considerando que
os efeitos do consumo de alguns produtos defeituosos s se apresentam tardiamente.
Fica, assim, para reflexo, que o at aqui realizado, representado pelo esforo da
Unio Europeia em aproximar as legislaes dos Estados-Partes, singulariza pouco, muito
242
Referncias bibliogrficas
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Agravo Regimental no Agavo Regimental no Recurso Especial n. 1.187.970/SC, Relatora Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe 16-8-2010;
______. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n. 883.656/RS, Relator Ministro Herman
Benjamin, Segunda Turma, DJe 28-2-2012.
COELHO, Mrcio Xavier. Fundamentos da responsabilidade civil estatal.Braslia: OAB, 2005.
CRETELLA JNIOR, Jos. Manual de Direito Administrativo. 6 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992.
DIREITO, Carlos Alberto Menezes; CAVALIERI FILHO, Srgio. Comentrios ao Cdigo Civil. Volume XIII. 2 ed. rev. e atual. Arts. 927 a 965. Rio de Janeiro: Forense, 2007.
ESTORNINHO, Maria Joo. Segurana Alimentar e Proteco do Consumidor de Organismos
Geneticamente Modificados. Coimbra: Almedina, 2008.
EUROPA. Jornal Oficial das Comunidades Europeias. L 141/21, de 4-6-1999. Disponvel em:
<http://www.dgpj.mj.pt/sections/leis-da-justica/pdf-internacional/ directivas/directiva-199934-ce/downloadFile/file/DIR34.1999.pdf?nocache= 1220367396.55>. Acesso em: 14-8-2012.
______. Tribunal de Justia da Comunidade Europeia. Processo n. C-300/95, Comisso/Reino
Unido, julgado em 30-5-1997.
GAMA, Hlio Zaghetto. Direitos do Consumidor, Cdigo de Defesa do Consumidor Referenciado e Legislao Correlata. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997.
GIRELA, Miguel ngel Recuerda. Tratado de Derecho Alimentario. Pamplona: Aranzadai, 2011.
GOMES, Carla Amado. Trs textos sobre o novo regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas. Lisboa: A.A.F.D.L., 2008.
GONZLEZ, Jos Alberto. Responsabilidade Civil. 2 ed. Lisboa: Quid Juris, 2009.
GRINOVER, Ada Pellegrini et alii. Cdigo de Defesa do Consumidor comentado pelos autores
do anteprojeto. 8 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004.
Jornal Livre. Matria Cultura de Portugal. Disponvel em: <http://www.jornallivre.
com.br/133634/cultura-de-portugal.html>. Acesso em 1-8-2012.
MARINS, James. Responsabilidade da empresa pelo fato do produto. So Paulo: RT, 1993.
MAURCIO, Nuno Costa. A responsabilidade do produtor pelos danos causados por produtos
defeituosos: regime legal e implemento na rtica forense. In Revista Portuguesa de Direito do
Consumo, n. 25, Coimbra: Associao Portuguesa de Direito do Consumo, 2001.
MESQUITA, Maria Jos Rangel de. O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Pblicas e o Direito da Unio Europeia. Coimbra: Almedina, 2009.
voltar ao ndice
243
PEREIRA, Agostinho Oli Koppe. Responsabilidade civil por danos ao consumidor causados por
defeitos dos produtos: a teoria da ao civil e o direito do consumidor. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2003.
PINTO, Carlos Alberto da Mota; SILVA, Joo Calvo da. Responsabilidade civil do produtor. O
Direito. Ano 121, n. II, Abril-Junho, 1989.
PORTUGAL. Supremo Tribunal Administrativo. Processo n. 0161/02, Relator Alberto Augusto
Oliveira, julgado em 3-3-2004.
______. Supremo Tribunal de Justia. Processo 07A4160, Relator Fonseca Ramos, julgado em
13-12-2007.
______. Supremo Tribunal de Justia. Processo 07B4302, Relator Pereira da Silva, julgado em
24-1-2008.
______. Tribunal da Relao de Coimbra, Processo n. 2502/05.3TBCBR.C1, Rel. Cardoso de
Albuquerque, julgado em 2-10-2007.
______. Tribunal da Relao de Coimbra. Processo n. 170/1995.C1, Relator Gregrio Jesus,
julgado em 23-2-2010.
______. Tribunal da Relao do Porto, Processo 0030835, Relator Moreira Alves, julgado em
13-7-2000.
______. Tribunal da Relao do Porto. Processo 0650794, Relator Ablio Costa, julgado em 273-2006.
ROCHA, Silvio Luiz Ferreira da. Responsabilidade Civil do Fornecedor pelo Fato do Produto no
Direito Brasileiro. 2 edio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000.
RODRIGUES, Jos Manuel Vieira Conde. A responsabilidade civil do produtor face a terceiros.
Lisboa: Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1990.
SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Nexo de causalidade da responsabilidade extracontratual do Estado. Interesse Pblico. Ano XII, n. 59, Belo Horizonte: Frum, 2010.
SANTOS JNIOR, Eduardo dos. Direitos da Obrigaes I: Sinopse Explicativa e Ilustrativa. Lisboa: AAFDL, 2010.
SILVA, Joo Calvo da. Compra e venda de coisas defeituosas. 5 ed. Coimbra: Almedina, 2008.
______. Responsabilidade Civil do Produtor. Coimbra: Almedina, 1990.
______. Venda de Bens de Consumo. Decreto-Lei n. 67/2003 Comentrio. 4 ed. rev., aument.
e actual. Coimbra: Almedina, 2010.
SOUSA, Miguel Teixeira de. Sobre o nus da prova nas aces de responsabilidade civil mdica.
In Direito da sade e biotica. Lisboa: Associao Acadmica, Faculdade de Direito de Lisboa,
1996.
VARELA, Joo de Matos Antunes. Das obrigaes em geral. 8 Ed., vol. I, Coimbra: Almedina,
1994.
voltar ao ndice
244