Taller de expertos Proteccin social, pobreza y enfoque de derechos: vnculos y

tensiones

Proteccin social integral:

Una mirada a la coordinacin como medio

FABIAN REPETTO1
Abril de 2010

Director del Programa de Proteccin Social de CIPPEC, Argentina.

El debate de la poltica social latinoamericana ha dado pasos importantes en los ltimos

aos, tras quedar en claro los marcados lmites que tuvieron las reformas neoliberales en
la institucionalidad y la oferta de servicios, polticas y programas sociales. El nuevo
horizonte, que implica debates profundos sobre el sentido mismo de la expresin, podra
sintetizarse en una frase de fcil escritura y muy difcil concrecin: sistemas de
proteccin social integral con enfoque de derechos. En este nivel, en general an
declamativo, la proteccin social no queda asociado a un sector particular de poltica (y
gasto) social, sino que implica mayor complejidad en trminos de intersectorialidad.
Un modo de aproximarse a este nuevo horizonte (que por supuesto no agota otras
discusiones fundamentales de la poltica social entendida en sentido amplio), es
proponiendo tres aspectos a ser considerados. Dichos aspectos son los siguientes:
definicin de un rumbo estratgico; diseo y/o reformulacin de la institucionalidad
social; priorizacin de una determinada oferta programtica y seleccin de los
instrumentos de gestin adecuados. Antes de comentar brevemente cada uno de ellos, un
aspecto a destacar: las capacidades de coordinacin que se requieren para afrontar
transversalmente estos cuatro desafos implican una construccin que requiere, al mismo
tiempo, altas dosis de voluntad poltica por parte de una coalicin progresista as como
fuertes competencias tcnicas y respaldo fiscal sostenible.
Sabido es que la poltica no es slo tarea de los polticos profesionales, ni mucho menos
de los gobernantes de turno. Es tambin tarea, aunque obviamente con niveles diferentes
de responsabilidad, de partidos polticos, organizaciones empresarias y sindicales,
organizaciones y movimientos sociales, iglesias, medios de comunicacin, por citar slo
los actores ms notorios al interior de un sistema poltico nacional. Por ende, mejorar las
condiciones polticas para avanzar en una mejor proteccin social requiere, como
condicin mnima, de consensos bsicos sobre el rumbo estratgico que una sociedad
decida darse en torno a la cuestin social, es decir, cules son las problemticas
sociales que se priorizar atender desde un sistema de proteccin social. Es en ese plano
de la disputa poltica y cultural donde se juega el contenido real (y no meramente
discursivo) de una integralidad que busque atender a la multidimensionalidad de los
problemas sociales, as como de un enfoque con base a derechos.
La clave est en que la poltica latinoamericana (no de un modo abstracto, sino a travs
de sus actores fundamentales y con sus reglas democrticas) sea capaz de definir, con una
perspectiva de largo plazo y acorde por supuesto a los cambios en las mayoras
electorales y las correlaciones de fuerza, si lo que se quiere afrontar de raz es, por
ejemplo, la pobreza o la desigualdad, las carencias de ingreso o las necesidades que van
ms all (aunque lo incluyen) del ingreso. Es recin cuando una sociedad procesa
polticamente este tipo de dilemas (y sus matices), que adquiere sentido centrar la
atencin es los diseos institucionales que permitirn viabilizar aquellas decisiones,
sustantivas y de largo plazo. Esto, en tanto las normas legales que se creen, los arreglos
organizacionales y las reglas de operacin que se plasmen, la decisin de qu centralizar
y qu descentralizar o cul ser el papel que jugarn las organizaciones no
gubernamentales, por citar algunos aspectos, constituyen un medio para el logro de una
mejor proteccin social y no un fin en s mismo.
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Qu seguira despus? La secuencia que aqu se propone tiene un tercer paso crtico en
la conformacin de una oferta programtica diversa, masiva y coherente con el rumbo
que se defina como estratgico seguir. Esto resulta clave, en tanto es precisamente por
aqu por donde suele empezar el debate (y la accin) de poltica social en la regin. Los
xitos concretos de los programas de transferencias condicionadas ante ciertos aspectos
crticos de la problemtica social, sumados a una importante comunicacin sobre sus
potenciales bondades, ha derivado en que casi toda Amrica Latina haya adoptado este
tipo de intervenciones. El argumento que aqu se plantea es que estos u otros programas
no deberan constituir el centro de la discusin y la accin, sino que debiesen
abordrselos como lo que efectivamente son: instrumentos para intervenir en una cierta
direccin ante problemas propios de la cuestin social de cada pas, incluyendo sus
fragmentaciones y heterogeneidades internas.
En sntesis, la sustancia est en el rumbo que cada pas define para el mediano/largo
plazo en materia de proteccin social y en los diseos institucionales que habrn de
requerirse para ello. Recin ah tiene sentido discutir programas de tales o cuales
caractersticas, o herramientas de gestin importantes como los registros de beneficiarios,
las tarjetas magnticas o los protocolos de intervencin. Es obvio que resulta ms fcil y
tangible discutir bondades o lmites de un programa especfico o herramienta concreta,
que afrontar cuestiones en apariencia tan abstractas como el modelo social de pas que se
quisiera construir.
Es en ese marco que tiene particular importancia reconocer la necesidad de fortalecer las
capacidades de coordinacin, tanto al interior del Estado (en lo sectorial y jurisdiccional)
como en lo referido a la articulacin entre Estado y actores socio-econmicos. La
construccin de un sistema de proteccin social que afronte de un modo integral y con
pretensiones de fortalecimiento ciudadano los problemas de desigualdad, exclusin,
pobreza y vulnerabilidad requiere de esfuerzos sectoriales o de cada nivel de gobierno
(as como de actores no estatales), pero tambin necesita de sinergias y
complementariedades de muy diverso tipo. Desde informacin hasta presupuesto, desde
ideas hasta decisiones, desde logstica hasta evaluaciones.
Aqu se hacen presentes dos supuestos: por un lado, cuanto ms extenso y complejo es el
conjunto de intervenciones que un Estado decide llevar adelante como proteccin social
(incorporando no slo programas frente a la pobreza sino servicios e instituciones con
fuertes componentes meritocrticos y universales), ms difcil ser avanzar en
coordinaciones pro-integralidad, dado el peso e intereses de los actores que en dichos
campos se conforman; por el otro, las posibilidades de avanzar hacia mejores
coordinaciones pro-integralidad estarn fuertemente asociadas a contar con coaliciones
socio-polticas progresistas, con fuerte inters en materia social y con aparatos tcnicoburocrticos con capacidad de adoptar comportamientos y prcticas flexibles de gestin
pblica.
Coordinar, por ende, constituye a la vez un proceso tcnico y poltico. Los mejores
instrumentos burocrtico-administrativos pocos resultados generarn si falta una
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direccionalidad poltica-estratgica. A su vez, cualquier hoja de ruta de prioridades que

pueda establecerse desde los mbitos de decisin del sistema poltico y la alta direccin
estatal habr de quedarse a mitad de camino de no contar con funcionarios bien
entrenados, motivados y con recursos cognitivos y tecnolgicos suficientes como para
plasmar en la prctica esos rumbos polticos fijados como parte del juego poltico
democrtico.
Es precisamente la dificultad de lograr esta conjuncin virtuosa entre lo tcnico y lo
poltico uno de los elementos que explican los problemas de coordinacin que afectan a
la proteccin social en cualquier tiempo y lugar, pero ms an en contextos de baja
calidad institucional. Muchas veces los bienvenidos recambios de gobierno, fruto de la
dinmica democrtica, afectan la posibilidad de consolidar burocracias meritocrticas
capaces de sentar las bases administrativas de polticas de largo plazo. Complementario a
lo anterior, la fragilidad que suele existir en materia de institucionalidad poltica afecta la
construccin de consensos amplios e incluyentes a favor de estrategias de sistemas
integrales, en tanto suele ser importante el grado de volatilidad de las polticas, y ms an
de los programas y proyectos.
Es posible esbozar, a esta altura del argumento, una definicin bsica (que sin duda deja
fuera mltiples aristas de la problemtica) de coordinacin pro-integralidad. Aqu se
entender por sta al proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las
acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestin
pblica, al mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo [] un sistema de
reglas de juego formales e informales, a travs de las cuales los actores participantes
encuentran fuertes incentivos a cooperar. El mencionado proceso generar realmente una
coordinacin pro-integralidad cuando derive en: a) la fijacin de prioridades compartidas;
b) la asignacin acordada de responsabilidad al momento de disear las intervenciones; c)
la decisin suma-positiva de qu hacer y cuntos recursos movilizar; y d) una
implementacin con acciones complementarias de mltiples actores, que se aproxime de
modo importante a aquellos objetivos planteados por los diversos responsables de las
polticas y programas sociales (cfr. Repetto, 2005). Lo que complementa este enfoque es
entender que la coordinacin es una funcin estatal, que requiere ser cumplida para
avanzar en la integralidad ms all del tipo de diseo institucional que la operacionalice y
actor o conjunto de actores que la lideren (Acua y Repetto, 2009).
Para concluir, cabe resaltar un conjunto de lecciones aprendidas que ha generado la
experiencia latinoamericana reciente en materia de coordinacin de poltica social en
general, y de proteccin social en particular.

En primer lugar, destaca la importancia de dotar a los mecanismos y mbitos de

coordinacin de una apropiada confluencia de autoridad poltica y solidez tcnica,
en tanto una sin la otra quedan limitadas a simples condiciones necesarias ms
no condiciones suficientes.

En segundo trmino, sobresale la importancia de contar con objetivos claros y

precisos que le den un sentido concreto a los esfuerzos de coordinacin, en tanto
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aquellos ordenan las prioridades, establecen con claridad quin hace qu y

permiten avizorar resultados concretos en un tiempo ms o menos cercano.

Tercero, resulta fundamental que cada pas se plantee una coordinacin cuyos
alcances sean consistentes con las condiciones (y restricciones) fiscales,
organizacionales y poltico-institucionales propias de esa realidad nacional en un
tiempo dado.

Como cuarto aspecto a resaltar, destaca la importancia de avanzar hacia mbitos

de coordinacin cuya tarea fundamental sea precisamente coordinar, evitando caer
en la tentacin de combinar en un mismo organismo funciones de coordinacin
amplia de la poltica social, con implementacin de programas concretos y
acotados, por lo general vinculados a la lucha frente a la pobreza.

Un quinto aspecto se relaciona con la necesidad de contar con normas formales,

precisas y de efectivo cumplimiento, que aseguren la coordinacin no solamente
entre organismos de un mismo nivel de gobierno sino entre niveles
jurisdiccionales diferentes, dada la importancia que tiene el territorio para facilitar
(u obstaculizar) coordinaciones pro-integralidad.

En sexto y ltimo lugar, sobresale la importancia para la coordinacin de contar

con el respaldo de la autoridad econmica, en tanto su responsabilidad en la
asignacin presupuestaria constituye un elemento de singular relevancia para
promover accin colectiva entre organismos con intereses en conflicto.

BIBLIOGRAFIA
Acua, Carlos H. y Fabin Repetto (2009) Un aporte metodolgico para comprender (y
mejorar) la lgica poltico-institucional del combate a la pobreza en Amrica Latina, en
Freddy Mariez Navarro y Vidal Garza Cant (coords.) Poltica Pblica y Democracia
en Amrica Latina. Del Anlisis a la Implementacin, Porra-EGAP-CERALE, Mxico
D.F.
Repetto, Fabin (2005) La dimensin poltica de la coordinacin de programas y polticas
sociales: una aproximacin terica y algunas referencias prcticas en Amrica Latina, en
Repetto, Fabin (ed.) La gerencia social ante los nuevos retos del desarrollo social en
Amrica Latina, INDES-Guatemala, Ciudad de Guatemala.