1.1. El Estado. Una interpretacion economica. ALBI, Emilio, Publico y Privado. Un Acuerdo Necesario, Editorial Ariel, Madrid, 2000, pp. 15-55.CapiTuLo 1 ESTADO, POL[TICA Y ECONOMIA 1. Estado: poder y consenso El Estado es, inicialmente, la organizacién del poder. Esto se ve muy claro al contemplar la historia politica y los casos ex- tremos de gobiernos despéticos o dictatoriales. También es cierto que la polis griega, origen de muchas de nuestras inter- pretaciones politicas actuales, y tantas otras situaciones histéri- cas, ofrecen ejemplos mas templados de organizaci6n del poder politico, La interpretacion absolutista del contrato social en Hobbes es nitida a este respecto: la autoridad nos es necesaria para no vivir una vida «solitaria, pobre, desagradable, embrute- cida y corta»; jpara vivir bien hay que obedecer! Con el sistema i moderno de equilibrio politico, el poder se ejerce respaldado por la fuerza legal, puede ser juzgado y esta sometido al escruti- nio piblico, pero mantiene, como elemento fundamental, su ca- pacidad de coaccién, aunque ésta sea legitima, Este poder de obligar se ejerce, ademas, sin que necesariamente haya habido una previa aceptacion del mismo. >, Una vision bastante diferente del Estado es aquella que lo >) “considera como la organizacién de una sociedad de personas li- bres e iguales segtin la ley, quienes delegan, voluntariamente, diversas materias en la actuacién estatal. Los ciudadanos acep- tan cooperar entre si de acuerdo con un contrato social justo,16 PUBLICO Y PRIVADO cediendo al Estado la gestién de ciertos asuntos de esa socie- dad. Esta interpretacién nos plantea de inmediato dos comen- tarios, El pacto implicito del que surgen la sociedad y el Estado es acordado por personas libres e iguales, pero su libertad e igual- dad son limitadas. E] derecho personal a la libertad esta restrin- gido, como es natural, por el respeto al derecho de los demas a a suya, y, al mismo tiempo, nace limitado con la persona quien, desde su origen, es obligatoriamente miembro de una sociedad politica y queda bajo la jurisdiccion de un Estado. Es cierto que resulta posible emigrar y que se puede plantear oposicin al Es- tado, pero, en general, todos somos miembros de una sociedad y estamos sujetos a un Estado. La aceptacién del contrato social puede ser libre, admitiéndose voluntariamente la actuaci6n es- tatal, pero es también obligatoria en buena parte de los casos. En cuanto a la igualdad de las personas en la sociedad es evidente que hay que entenderla como j ante y segin Ja Jey. Los individuos son desiguales en cuanto a sus capacidades y cias. Unos son mis listos 0 més arriesgados que otros, al igual que mas altos o mas flacos. Asimismo, queremos cosas diferentes, ya que nuestras preferencias son distintas. Unos de- sean mas orden piiblico y otros mayor ayuda al Tercer Mundo. Todo esto implica que agrupar las diversas voluntades indivi- duales en la aceptacién de la cooperacién social sea tarea com- plicada y, en ocasiones, imposible. El segundo comentario a esta visién cooperativa del Estado esta bastante relacionado con lo tiltimo que se ha expresado. El Estado es el conjunto de instituciones que organizan determi- nadas materias de la sociedad, aunque-no-todas. Las personas cooperamos en muchas ocasiones al margen del Estado, en la denominada sociedad civil. Se puede ser miembro de un club deportivo o integrarse en una organizacién no gubernamental (ONG). La familia, la empresa o ser fie] de una iglesia son otras formas de lograr en comtin objetivos individuales. Por tanto, es imprescindible convenir qué asuntos sociales ha de organizar el Estado-y-cuéles.no, Esto, con capacidades y preferencias dife-ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 7 rentes entre las personas, nos lleva a la pregunta de qué funcio- nes y qué papel debe cumplir un Estado. Esta cuestion, en su ti ‘tiempo habra, en los capitulos siguientes; de reflexionar sobre la misma, Por ello, he preferido separar los dos comentarios he- chos, y concentrarme ahora en el primero, y en la tensién exis- tente entre la vision del Estado como organizacién del poder y CONSENSO Pensemos en el problema de lograr la aceptacién de la coo- peracién social entre personas que son desiguales en sus capaci- dades y preferencias. Alcanzar ese consentimiento es lo que se denomina consenso social. Ahora bien, el cansenso exige y es, en definitiva, un medio.de.agregar, o unir, los muy diversos inte- reses.y gustos individuales. Si se contara con ese medio, la vi- sién del Estado como poder de coaccién y de la autoridad nece- saria para ejercerlo seria irrelevante. Al igual que el hecho de pertenecer obligatoriamente al «club» del Estado. Las decisio- nes publicas se aceptarian voluntariamente, ya que se adopta- rian por unanimidad, Sabemos, sin embargo, que esa unanimidad no vaa existir, en principio, para la mayor parte de las decisiones publicas, porque las personas son desiguales. No tenemos preferencias ni capacidades idénticas ni, por tanto, los mismos intereses. Cono- cemos, también, que los medios ordinarios de consenso —de conjugar intereses y tomar decisiones colectivas— como la votas cién.mayaritaria, por ejemplo, plantean dificultades y parado- jas peculiares, y que la jnformacisn necesaria para adoptar de- cisiones nose.distribuye igualitariamente. Esto ultimo no es un asunto menor, ya que si la informacién difiere, aun con coinci- dencia de intereses, habrfa que intercambiarla para alcanzar el consenso: sélo asf se sabrfa que la decisién que se adopta es la adecuada para el interés comin. La dificultad radica en que ad- b ts agua Sad babe ade doo suai aa qe oa aA pm18 PUBLICO ¥ PRIVADO quirir e intercambiar informacién es costoso y puede resultar preferible que las decisiones se centralicen en la autoridad que ejerce el poder. El consenso, de nuevo, es dificil de conseguir y, en consecuencia, prima el poder. : Resulta claro de lo dicho que para Ja cooperacién socia /, luntaria es fundamental_laexistencia de objetivos sociales igual- »? Jos" mente valorados.y.conacidas, de forma que se dé una identidad de intereses entre las personas, Si los objetivos no se valoran @ p'igual o si la informacién es dispar, los costes de negociacién o de intercambio de informacién mueven a que las personas acepten la autoridad y el poder como la solucién adecuada; so- bre todo si este poder se ejerce de forma responsable y esta su- Jjeto a controles. Salvo en el caso de identidad de intereses e in- formaci6n, s6lo en las materias donde la diversidad de objetivos pueda ser negociada y la informacién intercambiada a costes prudentes se podré obtener consenso. La cuestién, por tanto, se perfila con una dualidad. Las per- sonas consentiremos al pacto social con referencia a las mate- rias que, en un perfodo histérico, son valoradas y conocidas més 0 menos igualmente por todos y que, al desearse, pero no poderse alcanzar, individualmente, forman unos objetivos c Jectivos comunes. Son materias que, para entendernos, pode- ‘mos calificar de «constitucionales». Con ello no pretendo decir que todas las materias incluidas en una Constitucién se acepten por consenso. En una sociedad democratica concreta se suele admitir de manera bastante general la Constitucién, aunque se encarga al Tribunal Constitucional o al Supremo dirimir las disputas que puedan surgir. Los ciudadanos son el poder consti- tuyente y soberano que acepta constituciones o las reforma, pero siempre existiran minorfas disconformes. En general, pre- domina la autoridad y el yso legitimo del poder de coaccién del Estado. Estamos sometidos obligatoriamente a un Estado, por mucho que tengamos algunos medios de resistencia, ya que el consenso total es imposible en esas otfas materias. La razon econémica de la legitimidad del Estado, por su parte, sera la or- ganizacién de una accién colectiva generalmente titil basada enESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 19 una discusién abierta y democrética que genere la integracién social de intereses divergentes ¢Bn qué materias se obtendrfa consenso en una sociedad actual? El punto de partida es que los ciudadanos tenemos pre- ferencias —ideologias, por ejemplo— diferentes. La sociedad es plural y esto es el resultado positivo del libre ejercicio de Ia ra- z6n, y de los sentimientos individuales, en un contexto politico democratico. Esa pluralidad, sin embargo, plantea dificultades alos acuerdos estables, dada la divergencia de intereses. Necesi- tamos atender a las materias en las que los conjuntos de prefe- rencias individuales interseccionan: es decir, donde las pre- ferencias son comunes o su negociacién, con informacién ana- loga, es factible. Para que exista esa intersecci6n de preferencias es requisito imprescindible la reunién de una serie de condiciones morales y, mas concretamente, politicas. La primera es que el individuo quiera vivir en sociedad; que sea una «persona social». Que crea que no «es» sin la sociedad, Buscamos individualme bien, o el de nuestra familia y ai pero también lo busca- mos, incluyendo el bien de Jos demas, a través de la accién so- cial. Somos para y en cuanto a nosotros, pero, a la vez, para yen cuanto a los demis. Esta condicién implica dos subcondiciones, a mi entender. La primera es que obtengamos ventaja neta de la vida social. La segunda, que la cooperacién social satisfaga una expectativa natural de reciprocidad: para mantener nuestro consentimiento esperaremos que todos nos beneficiemos razo- nablemente y que todos aportemos adecuadamente al Estado. Esto tltimo requiere contar con criterios de justicia general- mente aceptados para repartir los costes y los beneficios de la cooperacién. ‘Una segunda condicién se refiere a la aceptacién de una es- ‘twuctura democtatica abierta como esquema politico bésico de vida social. Esto niega la posibilidad de.posturas exclusivistas 0 dictatoriales, y reclama.el empleo de instituciones y reglas de eleccién social plurales que 1: y.den el mismo valor alas referencia decada cada individuo 9 grupo, Este requisito contiene——s 20 PUBLICO Y PRIVADO un valor, mas moral que politico, que es el de la tolerancia. La democracia se basa en Ja tolerancia, interpretada como entendi- miento reciproco de intereses distintos a los propios, al igual que en la posibilidad de negociaciones globalmente satisfacto- rias para las partes afectadas. Estas circunstancias resultan esenciales tanto para el consenso social en las materias que he- mos denominado constitucionales como para la accién colec- tiva en general, y suponen la existencia de partidos politicos y del derecho de asociacién, al igual que la libre circulacién de las ideas. Una sociedad democrdtica, abierta ala discusién racional_ de alternativas, ofrece legitimidad a Ja actuacién estatal y posi bilita la integracién social. : MATERIAS DE CONSENSO Centrémonos ya en Ja determinacién de las materias de con- senso total o «constitucionales»; es decir, aquellas donde las pre- ferencias individuales son comunes 0 préximas, y para las que existe informacién andloga, por lo que la negociacién es posible. Aste respecto, hay que comenzar diciendo que el ciuda- dano de un Estado moderno se concibe a si mismo, en primer lugar, como una persona libre. Libre para organizar, individual y colectivamente, sus asuntos y alcanzar sus fines y preferen- cias. No requiere que una familia, un Estado o una Iglesia le dicten cudl es su bien. El largo camino recorrido, desde la revo- lucién religiosa del siglo xv1, ha conducido a la libertad de con- ciencia, de pensamiento y de expresién. Poco a poco. Ja socie- dad se hace més plural y el individuo més tolerante. Con los grandes pensadores del diéciocho y de la primera mitad del die- cinueve se establece la independencia moral del individuo; se rechazan los absolutismos estatales o eclesiales y las libertades basicas de la persona se amplfan. Ya en el siglo xx se van alcan- zando la libertad de movimiento, con el gran cambio de la vida rural a Ja ciudadana, la mayor liberacin de la mujer, y una tu- tela familiar menor para los jévenes. La historia occidental deESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 21 los tiltimos cinco siglos es una amplia lucha por la emancipa- cién: por lograr la capacidad de decidir por uno mismo, libe- rado de servidumbre y dependiencias. Podemos considerar, por tanto, que el'primer punto de con- senso de una sociedad democratica actual es el logro del mayor grado de libertad, compatible con la libertad de los demas. Es claro que, moral y politicamente, es el primer valor conjunto de las preferencias individuales. El bien personal y comin se asienta en poder elegir, para asi poder satisfacerlo; o sea en la libertad, que es componente basico de la dignidad de la per- sona. Un segundo terreno de consenso, en una sociedad contem- pordnea, es el de la igualdad ante la ley. Esta igualdad debe evitar las discriminacionés por raz6n de nacimiento, raciales o sexua- les, religiosas o ideol6gicas, o por cualquier otra circunstancia personal y social, y reclama la proteccién d por las leyes, Todos deseamos esta proteccién igualmente, y nuestra dignidad personal rechaza determinadas discriminaciones. Esto no significa, como es natural, que no existan personas racistas 0 sexistas, u otras que no respeten las libertades basicas. Sin em- bargo, el conjunto de las preferencias individuales de los ciuda- danos de un Estado democratico actual coincide, basicamente, en estos criterios de libertad e igualdad ante la ley, caracterizan- dolos como materias de consenso. Para abordar el tercer elemento de consenso de una socie- dad democratica hemos de recordar lo ya mencionado con refe- rencia a la «persona social», cuya existencia requiere que todos obtengamas veniajas netas de la sociedad y que nuestra partici: on en esos beneficios sea justa. En lenguaj: sociedad afiade valor a nuestras vidas y ese valor s tir con justicia. Deseamos aportar y recibir de la sociedad en condiciones de reciprocidad con el resto de los ciudadanos; queremos que los costes y beneficios de la actuacién estatal, concretamente, se repartan con equidad. Existe, por tanto, con- senso en que la justicia distributiva, como la libertad 0 Ja igual- dad ante la ley,.es un objetivo-comin de la cooperacign social.22 POBLICO Y PRIVADO El problema radica en darle un contenido preciso a ese con- senso. Las ideas de libertad, compatible con la de los demas, y de igualdad ante la ley t in originan determinadas dificult tades, pero todos coin bastante eri lo que Feprésentan. En cambio, las ideas sobre justicia distributiva difierén clara- mente entre las personas. Todos queremos la justicia, pero no todos participamos de los mismos criterios de justici . Para unos, cada cual habra de soportar los costes sociales segtin sea su beneficio de la actividad publica; se estableceria un guid pro quo entre el ciudadano y el Estado, al que podria afiadirse un criterio redistributivo si el bienestar de los demas influyese en el propio, pero sélo en estos términos limitados de altruismo o fi- lantropfa, Para otros, la justicia distributiva significara, necesa- riamente, redistribucién y solidaridad social. Para ilustrar esta diversidad tomemos, como ejemplo re- ciente, las posiciones de dos fildsofos actuales, profesores en la idad de Harvard y autores de libros influyentes sobre filosofia politica, cuyas ideas acerca de la justicia distri- butiva difieren considerablemente. Me refiero a Robert Nozick y a John Rawls. Nozick (1974), en su Anarchy, State and Utopia mantiene una postura filoséfica «libertariay conducente a un Estado mf- nimo. El Estadaeslegitima sélo cuando se limita a la proteccién delos individuas frente-ala fuerza, el robo y.el fraude, y hace cumplir Jos contratos. Cualquier otra funcién del Estado violara inevitablemente los derechos de los individuos, que incluyen el derecho a la propiedad como un derecho natural —es decir, an- terior a la propia existencia del Estado—, andlogo a los derechos a la vida y la libertad. Para Nozick, una distribucién sera justa si sucede a otra distribucién,. también justa, por medios legitimos, estando caracterizada la distribucién inicial por una dotacién de recursos justamente adquirida (sin el uso de la fuerza, el robo 0 el fraude). Por tanto, hingtin individuo puede moralmente forzar a otro a renunciar a sus bienes si se han adquirido sin romper la legalidad. El Estado no esta legitimado para redistribuirrenta y riqueza justamente adquirida,ya.que toda forma de interven- misma universWe NYY estapo, Pouitica Y ECONOMIA 3 Pye Ce Vn aceite ab geste cién puiblica emana de un acuerdo social que se establece ¥ samente para salvaguardar los derechos a.la tad y a la propiedad. Si un deportista, por ejemplo, gana una fortuna gracias a sus condiciones fisicas, que el publico y las empresas de television, o las que le patrocinen, pagan libremente, serfa un «obo» que el Estado redistribuyera parte de esa renta por medio de la imposicién y el gasto piblico. En consecuencia, el coste de la actuacion del Estado minimo debe distribuirse entre los indi- viduos segiin los beneficios que obtienen de esa actuaci6n, sin que sea legitima ninguna actividad redistribuidora publica, salvo la dirigida a redistribuir la propiedad adquirida ilegitimamen- te; la redistribuci6n se producir4, en su caso, si los individuos eli- gen dar a los demas de acuerdo con cualquier criterio personal. La filosofia de la justicia de Rawls (1971 y 1993) parte de la idea del contrato social y se desarrolla en un marco influido por Kant. El concepto de justicia de Rawls se basa en la imparciali- dad («justice as fairness»), sin que deban tenerse en cuenta, para pensar sobre esta materia, las situaciones personales concretas dentro de la sociedad. E] razonamiento moral y las decisiones colectivas sobre qué es la justicia distributiva han de ser impar- ciales, no debiendo estar sesgadas por intereses particulares. Para poder adoptar acuerdos sociales sobre la justicia, Rawls plantea una hipotética situacién original donde los indi- viduos decidirian un contrato social imparcialmente, ignoran- tes de sus propias posiciones sociales relativas, intereses 0 de- seos, asf samo de cualquier oa Tilormacion moralmente irrelevante (decisiones tomadas tras un «elo. de ignaxancia», con sus propias palabras). Segtin Rawls, dos principios de jus cia,! adoptados bajo esta condicién de imparcialidad, suscita- rfan unanimidad: v, fF » htedwhi boca ann Noarce ees re ci 2) Cada persona tiene un derecho igual a un esquema plena- mente adecuadbo de libertades basicas iguales que sea compatible con un esquema similar de libertades para todos. 1. J. Rawis (1993), edicién en castellano segtin la traduccién de Antoni Doménech, pas, atlas preci- 7le24 PUBLICO Y PRIVADO b) Las desigualdades sociales y econémicas tienen que satis facer dos condiciones. En primer lugar, tienen que estar vincula das a cargos y posiciones abiertos a todos en condiciones de equitativa igualdad de oportunidades; y en segundo lugar, las desigualdades deben ser a mayor beneficio de los miembros me- nos aventajados de la sociedad. El enfoque de John Rawls es liberal, aunque plantea un fuerte elemento de solidaridad. De aqui que tltimamente se acerquen intelectuales socialistas a estas ideas. Para esta filoso- fia, la justicia distributiva aboga necesariamente por Ja redistri- bucigny, ala vez, Rawls sostiené que una politica redistribui- dora ser4 necesaria y justa mientras no empeore Ja posicién del individuo mas desfavorecido de la sociedad__ , por tanto, dos posturas totalmente diferentes en Tenemo: cuanto al contenido de los criterios de justicia distributiva que han de incluirse en la constitucién de un Estado. Para el Estado mi- nimo de Nozick, sino se puede demostrar que la distribuci6n ini- cial de recursos de un individuo (herencia de bienes y derechos) es injusta, o que tiene un origen anterior ilegitimo, y si las distribucio- nes posteriores se derivan justamente, a causa, por ejemplo, de la capacidad personal o de la suerte, no hay lugar para un papel redis- tribuidor del Estado, sean cuales sean las desigualdades existentes. La postura de Rawlses, en cambio, bastante igualitaria, Ad- mite la desigualdad sélo.si mejora la posicién de Jos peor situa: dos en la sociedad. Como para redistribuir hay que producir, y crecer, es preferible que previamente a la redistribucion se tenga ms riqueza que repartir, para lo cual son necesarios es- timulos econémicos que conducen a la desigualdad? Pero a una 2. Es de sefialar que, incluso con eriteros redistribuidores tan fuertes como el de Rawls, los resultados no son siempre extremadamente igualitarios. Cusndo el criterio {de Rawls se aplca, por ejemplo, al campo impositivo y se tienen en cuenta los efectos de ‘desestimulo econdmico, dependiendo de la valoracién cuantitativa que se dé a algunos ppardmetros (como la respuesta de la oferta de trabajo a la imposiciOn), los tipos impositi- ‘vos marginales que se derivan de los modelos no son mucho mayores que los existentes en sistemas tributarios actualeso recientes. De una posicién como la de Rawls se podria ‘esperar resultados muy igualitaros, pero nolo son tanto cuando se consideran los efectos econdmicos resultantes.ya 0g ale pe oth pa te f ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 25 desigualdad ventajosa para los menos favorecidos, a causa de esa mayor riqueza que se puede redistribuir. Al mismo tiempo, los principios de justicia de Rawls admiten la desigualdad cuyo origen sea el esfuerzo realizado en igualdad de oportunidades, lo cual también favoreceré a los menos aventajados, dada la mayor riqueza que se podré repartir. En el enfoque de Nozick el individuo acepta todo el riesgo de vivir. La filosofia de Rawls descansa en la hipétesis opuesta, también restrictiva: los individuos deciden mejorar al méximo el peor resultado posible. En la posicién original, al redactar- se el contrato social tras el velo de la ignorancia, los individuos actiian con una aversién extrema al riesgo, protegiéndose frente a la posibilidad de que su situacién sea la peor posible. Es, por tanto, una postura ultraprudente respecto a la distribucién de los que Rawls denomina «bienes primarios».} Para Rawls, los planes vitales de los individuos son diferentes, pero hay necesi- dades comunes. Los «bienes primarios» son los que serfa irra- cional no desear, cualquiera que sean las preferencias indivi- duales. Son esenciales para cualquier plan racional, ya que los individuos han de tenerlos para disponer de otros bienes. Esta definicién, relativamente imprecisa, puede incluir la libertad, las oportunidades, la renta o el patrimonio, bienes que se deben distribuir de acuerdo con los principios igualitarios de justicia. Estas dos posiciones constituyen un buen ejemplo de la di- ficultad de alcanzar el consenso en la tarea de dar contenido al deseo comtin de que el Estado se organice con justicia distribu- tiva. Las ideas de Nozick se admiten con muy escasa generali- dad y, en cuanto a Rawls, pese a su fuerte influencia actual, pa- rece excesivo demandar en la practica que un individuo, conocedor de sus posibilidades y de su situacién, decida acep- 3. Bs interesante observar que, entre quienes son partidarios del igualitarismo, no haya consenso respecio alo que se debe igualar. Para Ravis se trata de los bienes prima- 10s, pero para Amartya Sen, por ejemplo, la referencia es una serie de valores de diversas funciones o capacidades humanas —nivel de salud, de nutricién, de escolarizacién...— {que generan libertad real, o para Ronald Dworkin la posesion de recursos. Por otro lado, como se indica en el texto, se puede tender a igualar las oportunidades de Iss personas. Vease A. Sen (1980) y (1987), R. Dworkin (1981).26 PUBLICO ¥ PRIVADO tar, a causa de un imperativo moral, esos criterios de justicia. Criterios que, por otro lado, no muestran ninguna sensibilidad para comparar las magnitudes de las ganancias y pérdidas que se derivan de una actuaci6n redistribuidora,* y que no condu- cen al logro de compromisos. La falta de amplia aceptacién de las dos posturas filoséfi- cas que hemos comentado se da asimismo con otras doctrinas globales sobre la justicia distributiva como, por ejemplo, la del utilitarismo, o la del marxismo, y con posiciones, como la de Sen (1980), acerca de la necesidad de igualar ciertas capacida- des basicas de la persona —Ia de satisfacer el hambre, ins- truirse, participar en la vida social, ...— para que el individuo viva en libertad. Sin embargo, es también cierto que, en la ac- tualidad, las tareas distribuidoras se aceptan con generalidad ‘como una funcién Jegitima del Estado, dadas determinadas “Gircunstancias. ¢En qué aspectos distributives se puede espe- Far el consenso? Dos son, a mi entender, las concepciones de justicia distri- butiva aceptadas por la casi totalidad de las personas. Ya hemos visto que no existe consenso en los temas redistributivos o de «equidad vertical»: en cémo tratar justamente a quienes son de- siguales, por ejemplo en renta o riqueza. Existe, en cambio, una concepcién diferente de la equidad, admitida generalmente, que es la «horizontal», por la que los individuos cuyos aspectos rele- vantes son idénticos deben ser tratados igualmente. Con este criterio se traslada al campo de la justicia social el principio de igualdad ante la ley, constituyendo una cldusula de no discrimi- nacién. No son, sin embargo, faciles de concretar las interpreta- ciones practicas de esta nocién de equidad horizontal, como la literatura al respecto nos sefiala.$ Se trata, més bien, de un prin- cipio general, de vasta aceptacién, cuya aplicacién es funda- mentalmente la de restringir las posibilidades de la actuacion 4. Como intenta hacer Ia filosofia del utilitarismo que consideraremos en el caps tule 3, ‘5. Véanse, por ejemplo, la interpretaciones de Martin Feldstein (1976) a este res- ecto aplicadas al terreno impositiv, de lo que posteriormente trataremos.ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 27 publica dé forma que ésta no sea discriminatoria, lo que afecta, también, a la gestion de lo publico Un segundo criterio distributivo de consenso es, en mi opi- ni6n, el contenido del principio de igualdad de oportunidades. Todos deseamos tener una oportunidad igual que los dems. Este es un principio igualitario «débil» que se proyecta, final- mente, en una utilizaci6n individual minima de determinados bienes y servicios, que asf se convierten en sociales 0 de con- suimo preferente para todos los individuos. El bienestar econdémico de un individu surge de elementos diversos: de su here ao de la riqueza material que he- ‘us preferencias por el trabajo, ¢l ahorro o la aceptacién de ries- g0s..de si. aerte, Conseguir una igualdad de opor- tunidades en muchos de estos elementos es imposible. Esto es asi en lo genético y en lo familiar, o respecto de las preferencias individuales y Ja suerte. Una vision igualitaria indicaria que las herencias de riqueza material limitan la igualdad de oportunida- des y perpetiian las desigualdades, sin que se haya tenido ningdn mérito para su percepcién. Sin embargo, ocurre lo mismo con la herencia genética. ¢Qué merecimiento tiene quien nace con una buena voz, una gran capacidad intelectual o de aceptar riesgos, 0 unas condiciones fisicas privilegiadas? Por otro lado, la institu- cién de la herencia fomenta positivamente el ahorro y facilita la continuidad empresarial. ¢Es preferible que un matrimonio con- suma en exceso 0 que deje a sus hijos una herencia? Todo esto explica que aunque existan los impuestos sobre sucesiones y do- naciones, la herencia sea un modo aceptado de adquirir propie- dad privada. En definitiva, el principio de igualdad de oportunidades se dirige més a Ja mejara nosible.de ciertas oportunidades de los menos favorecidos que a empeorar la situacién de quienes cuentan con mas posibilidades. Este principio respalda las in- tervenciones piiblicas encaminadas a garantizar un igual acceso a determinados bienes y servicios, como la educacién o la sani- dad, que se consideran de utilizacién prioritaria. Debe subra-28 PUBLICO Y PRIVADO yarse que la igualacién de oportunidades es un concepto de jus- ticia ex ante, que no supone igualacién ex post de renta, riqueza i ada en el |esfuerznea ahorm, le puiblicamente a los individuos con unos recursos mfnimos en determinados aspectos, y a estimularlos para que usen sus pro- épios recursos. Este estimulo parte de Ja obligatori " un mninimo-de-educacin.o.de.sanidad, por ejemplo, » “hocidas, Ta libertad individual y social, la igualdad ante la ley y s la aplicacion de criterios de justicia distributiva, como-elde no wie? aiserimmacion 6 eqiidad horizontal —trato igual a los igua- “, lesoelde igualdad de oportunidades —utilizacion minima, garantizada e impuesta por el Estado, de determinados bienes y servicios preferentes—. Es evidente que otras muchas materias o asuntos piblicos se aceptan también de manera bastante amplia, como las Cons- tituciones politicas de cada pais pueden demostrar, aunque con diferencias importantes. Como ejemplo de un aspecto relativa- mente aceptado, a pesar de ser muy discutido, tenemos el Es- tado del Bienestar. En Europa, sobre todo, se aceptan ciertos criterios de solidaridad social por los que el Estado fomenta la educacién y ofrece una red protectora ante la pobreza, el infor- tunio, Ja enfermedad o la vejez (obsérvese que partes del Estado del Bienestar coinciden con los bienes de consumo prioritarioet fn er ESTADO, POLITICA ¥ ECONOMIA 29 " derivados del principio de igualdad de oportunidades). Un ejemplo diferente seria la proteccion de otros derechos basicos, como los recogidos en la Declaracién de la ONU sobre los dere- chos humanos, de 10 de diciembre de 1948, que no se hayan mencionado ya, Sin embargo, creo que la unanimidad no surgi- rfa en todas estas materias, por muy fundamentales que sean para la dignidad humana, dadas las diferentes preferencias e in- formacién de los individuos: la coincidencia no es total en esas cuestiones, sobre todo con disparidades culturales entre las di- versas naciones. Hay que pasar, por tanto, del Estado como cooperaci6n vo- luntaria a una visién del Estado como organizacién del poder. ‘La unanimidad ciudadana se da en muy pocas materias y esto implica el ejercicio de la autoridad legitima para adoptar deci- siones, sujeta a controles ptiblicos y privados. Podemos aceptar el Estado, pero estamos sometidos obligatoriamente a su poder de-coaccidp. La sociedad tendra que convenif, Sin tnanimidad, pero con discusién racional, los asuntos en que se ejerce ese po- der politico y las materias en que la prioridad queda en manos de la sociedad civil o de los individuos. 2. Mercado politico y votacién mayoritaria a adopeién de deci “ ionales: contenido del oder. del Estad que no dan lugar ‘a consenso completo, nos lleva, en un contexto democratico, al ‘juego del mercado politico donde se. intercambian paliticas (im- positiva, de educacién, de seguridad, etcétera) a.cambio de 2 electoral. Los ciudadanos demandan actuaciones publi- cas, de acuerdo con sus preferencias, y los politicos ofertan sus programas para maximizar el apoyo de los votantes en las elec- ciones. El mercado politico no tiene siempre un funcionamiento adecuado, Bastantes ciudadanos no votan en las elecciones, porque votar tiene un coste y piensan que su influencia es mi-eS 30 PUBLICO Y PRIVADO nima. Otros, porque no les convence ninguna oferta 0 porque sospechan que existen demasiados vicios en el sistema. En todo caso, el voto bien informado todavia es menor, ya que los cos- tes de informarse son altos. De aqui la importancia del carisma (0 de la confianza que infunden Jos lideres politicos. Las ofertas de los partidos también estan sesgadas. El mévil principal de un politico es alcanzar o mantener el poder. Todos conocemos las motivaciones electorales del gasto ptiblico —inauguraciones de obras cuando se acercan las elecciones, o aumentos de las pen- siones si el colectivo de pensionistas es numeroso—. El politico también tiene intereses particulares si es corrupto o poco escru- puloso. Los grupos de interés, desde las patronales y los sindica- tos a cualquier otra organizacién, buscan, legitimamente en muchos casos, que las decisiones publicas satisfagan sus pre- tensiones. No quiero, sin embargo, comentar estos temas que son re- lativamente conocidos. Ni tampoco extenderme en la importan- cia del votante de «centro» (votante mediano en cuanto que deja a su derecha y a su izquierda el mismo nimero de individuos en una distribucién estadistica de votantes) que origina ofertas po- liticas de los partidos bastante similares, aunque siga habiendo espacio para opciones de derecha y de izquierda. Prefiero consi- derar unos temas diferentes, quiz4s un poco més abstractos, cuyo conocimiento seré ttil en otras partes del libro, y que nos muestran otros inconvenientes del mercado politico. Quiero referirme basicamente a la cuestién de que el ele- mento principal del mercado politico, y su dificultad fundamen- tal, es agregar los diversos intereses y preferencias individuales, o de grupo, en decisiones colectivas suficientemente aceptables, que se aplicarén coactivamente, Son necesarias, por tanto, re- glas de eleccién colectiva que agreguen las preferencias indivi- duales y ponderen los intereses contradictorios. Debemos pasar de unas preferencias individuales —los ciudadanos son sobera- nos— a unas sociales. Este es un tema complicado que encierra algunos peligros.ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 31 VOTACION Y MANIPULACION La regla basica de elecci6n colectiva en Ja demoer: votacion mayoritaria...con.la.que, | iI cuenta el orden de nuestras, preferencias (prefiero esto a aque- lo, enfoque ordinal) pero no su intensidad (prefiero esto mucho mas que aquello, enfoque cardinal). Este punto no es trivial, ya que considerar la intensidad de las preferencias individuales para tomar una decisién colectiva es importante en muchas ma- terias como, por ejemplo, las distributivas. De esta manera se podria conocer si quien recibe algo valora mas lo que recibe que quien lo pierde, con lo que serfa defendible la existencia de una ganancia global. Esto conduce facilmente, sin embargo, a reali- zar comparaciones interpersonales: medir lo que uno gana y lo que otro pierde con la misma unidad (el dinero, por ejemplo) y compararlo, lo cual no resulta obvio ni aceptable generalmente. De hecho, la polémica desarrollada, fundamentalmente en los afios treinta del siglo xx, de la que surgié la «Nueva Economia del Bienestar», es acerca de la no legitimidad de hacer compara- ciones interpersonales de utilidad o bienestar. Aeesta polémica, Kenneth Arrow (1951) le dio un punto y aparte. Arrow utiliza un enfoque exclusivamente ordinal y deriva un resultado contundente: si existen al menos tres alternativas y, el ntimero de individuos es finito, no existe ninguna regla de elec cién_colectiva que cumpla.una lista de condiciones .naturalmente, deseables. Este resultado, al que se ha bautizado como Teorema.. de Imposibilidad, muestra que no es posible encontrar reglas de 4, Las cinco condiciones deseables por naturaleza gue Arrow (1951) utiliza son 2) Laregla de eleccin socal debe estar definida por cualquier conjunto de prefe- rencias que pusdan tener los inividuos, ose, debe ser capaz de Funcionar en todas las Stuaciones posibles (dominio no restringido) ') Si todos prefieren, idividualmente, una altemativa a otra, la primera debe ser \Ginbienpreferida socialmente Pareto oprimalidad debt, en el sentido de que todos los in- dividuos mejoran eligiendo sécialmente lo que eligen individualmente un poco mds Adelante se defini el concepto de dptimo segn Pareto—) 2) No existe ningin indviduo qu sl prefire una alterativa a otra, la regla de elee- ci6n social prefiera siempre esa aternativa,independientemente de las referencias de V/ Jos demas individuos(ausencia de dictadores). K32 PUBLICO Y PRIVADO eleccién colectiva que, utilizando exclusivamente informacion ordinal acerea de las preferencias individuales, se ajusten a unos criterios minimos de coherencia y respeto a esas preferencias. Al mismo tiempo, establece el «precio» que debemos pagar si que- remos utilizar reglas de eleccién colectiva, como la votacién por mayorfa simple: renunciar a alguna de esas condiciones. ‘Lo que Arrow consideré en su trabajo, como economista in- teresado en la eleccién social, es el funcionamiento de los meca- nismos de decision y eleccién politica, que ya se habfan estudiado en el siglo xvm por Borda o Condorcet. Laparadoja de Condorcet, por ejemplo, se explica con el resultado de Arrow. Si tenemos como regla de elecci6n colectiva la votacién mayoritaria, la vota- cin directa de tres alternativas en un consejo de ministros, en una comisién parlamentaria o en un consejo de administracién de una empresa, puede no generar ninguna decisi6n. O, lo que es! peor, el resultado puede depender del orderi de votacién de las al-| ternativas, con lo que es posible que quien establece la agenda del | dfa logre su opeién preferida simplemente estableciendo el orden ' de la votacién. Arrow ya nos lo ha indicado con su «teorema»: no } existe una regla de decision colectiva que cumpla unas condicio- | nes minimas, deseables por naturaleza. — 4) Laregla de eleceion socal es transtiva. Es deci, con tes alternativas, se es in diferente ose prefiere wna primera a la segunda y si ocurre lo mismo entre la segunda y ir~/ tercera, entonces, se es indiferente o se prefiere la primera ala tereera (racionalidad 0 transittvidad). ¢) Laregla de cleccidn social entre dos alternativas debe depender sélo de las pref rencias individuales sobre estas dos alternativas, no de su posicin relativa respecto otras alternativas no consideradas (independencia de altemativas ireleventes). Una conse¥ cuencia importante de esta condicion es que ninguna regla de eleccién basada en la in tensidad de las preferencias puede curapliti. Para explicar esto dtimo imaginemos que se tlene que decidir gastar mas en Educacién o en Justicia y que, sin unanimidad, la regia de elecci6n elige Educacién. Podemos suponer, por tanto, que hay mas individuos que prefieren un mayor gasto en Educacion. Si, sin ue cambie el orden relatvo de preferen- Clas entre Edueacion y Justicia, al considerar, por ejemplo, el tema del «Orden pablico», aumenta tanto la intensidad de las preferencias de los partidaris de! mayer gasto en Jus- ticia que la regla social elige esto ultimo, se estarfa incumpliendo la condicién de ind: pendencia de alternativasirelevantes, Ocurre que con reglas de elecclén que consideran Ja imtensidad de las preferencias, silos partdarios de una alternativa Jas aumentan con suficiente fuerza se elige esta dltima altemativa, aunque se mantenga la ordenacin rela- ‘va que daba el triunfo a la otra alternatia,y esto hace incumplir esta condicién,ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA > 5/33 Confiar en el resultado de Arrow nos ahorraria la explica- cién del contenido del parrafo anterior, pero vamos a realizarla. Supongamos que tenemos que elegir con'votacién mayoritaria (se elige lo que prefieren la mitad mas uno de los individuos) entre tres alternativas x, y, < con tres votantes A, B y C cuyas preferencias (P) por las alternativas son: A = Pay Paz B yPyZPyx ejemplo! Cc zPcyPex (lo que se lee, para el caso A, que A prefiere x ay, ey a2). En una votacién mayoritaria, la alternativa y derrotarfa ax por 2a 1 (porque By Cla prefieren), y también derrotarfa az por el mismo resultado (aunque en este caso quienes la prefieren son Ay B). Como z derrotaria a su vez ax también por 2a 1 (By Cla prefieren), el orden social resultante seria y P z P x. Por tanto, la eleccién es y, porque derrota a las restantes alternativas, €Quiere esto decir que Arrow est equivocado y que no hay problemas con la regla de eleccién? No. Utilicemos otro ejem- plo en el que las preferencias de los individuos o grupos de vo- tantes son: A xPay Paz B yPyzPpx — ejemplo2 C zPcx Poy Como nos ha advertido Arrow, es inmediato comprobar que ahora xPy (porque A y C la prefieren), yPz (A y B la prefieren) pero, sin embargo, zPx (porque B y C la prefieren). Estas prefe- rencias colectivas son intransitivas, violando la condicién de ra- cionalidad de Arrow. La intransitividad implica gue no-existe equilbrie sue el proceso de votaeiga mi que se considerara z frente a xy el re die serfa favorable az.34 PUBLICO Y PRIVADO B podria proponer que se reconsiderara y, que enfrentada a z re- sultarfa vencedora. Pero entonces A podria retomar x y votarla frente a y. De esta forma, se volveria al punto de partida y el proceso de negociaci6n/votacién se repétiria indefinidamente. A este fenémena se le denomina ciclicidad y ocurre porque las preferencias colectivas son intransitivas. Una forma de evitar la prolongacién indefinida de las vota- ciones seria eliminar la posibilidad de que alguien sometiera a votacién de nuevo una alternativa ya discutida, votada y derro- | tada. Asf, por ejemplo, si el individuo B propusiera reconsiderar y, se le podria rechazar su propuesta porque y ya fue discutida y rechazada, Cuando las preferencias son transitivas, esta regla de limi- tacién del proceso de discusién y votacién no supone ninguna alteracién del resultado porque la alternativa de equilibrio de- rrota a cualquier otra y, por lo tanto, resulta vencedora a partir del momento en que es considerada por primera vez. Sin em- bargo, con preferencias colectivas ciclicas, el resultado depende del orden de votacién de las alternativas. Si el orden fuera pri- mero x ey, y luego la alternativa vencedora se comparara con z, la eleccién seria z (porque xPy y zPx). Si, por el contrario, pri- mero se votan x y z, comparando la alternativa ganadora con y, la decision serfa y (. Consideremos el siguiente ejemplo. En un Parlamento exis- ten tres grupos parlamentarios de igual tamafio A, B y C, cada uno representando basicamente los intereses de los residentes 8. Véase el capitulo 4 de B. Albi, J. M. Gonzalex-Péramo e I. Zubisi (2000), Econo ‘mia Publica 1, del que se toman prestados buena parte de estos comentarios y los del punto anterior. He utilizado, sobre todo, partes eseritas originalmente por Ignacio Zubin.ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA, 37 en una regién diferente, ya que obtienen su apoyo electoral fun- damentalmente en esas regiones. Se van a votar dos proyectos de gasto x ey. El proyecto x consiste en la construccién de un tren de alta velocidad para la regién de A que beneficia princi- palmente a los residentes de dicha regién. El proyecto y es gas- tar mas en sanidad, lo que interesa a la regién de B, que tiene un gran déficit en este terreno, El mayor gasto sanitario benefi- cia fundamentalmente a los residentes de B. Por sencillez, su- pongamos que ambos proyectos tienen el mismo.coste, digamos 1.200 unidades de cuenta. Si cualquiera de los proyectos es aprobado se financiaré mediante una aportacién igualitaria de las regiones. Supongamos, también, un beneficio total, para cada proyecto, de 1.300, por lo que los beneficios netos (ganan- cias para los residentes menos costes de financiacién) para cada una de las regiones son: xy in $0 <400—=S«800 3 i009 "90095 00s2 & ciao’* ito” 300 Total (neto) ~, 100 1 90 Desde el punto de vista de la eficiencia econémica, sin limi- taciones presupuestarias, se deberfa acometer ambos proyectos, porque para cada uno de ellos la suma de los beneficios es supe- rior a la de los costes. Dicho de otra forma: con el proyecto x, Jos residentes de A podrian compensar a los de B y C, y atin tener una ganancia de 100, Lo mismo ocurriria en el caso del proyecto y, con compensaciones desde B. Sin embargo, si se so- metieran a votacién mayoritaria ambos proyectos serian derro- tados porque 2/3 de los votantes rechazarian la propuesta frente a sélo 1/3 que votarfa a favor. Los representantes de A y B podrfan, sin embargo, negociar y comprometerse a prestar su apoyo a la iniciativa que favorece4 i { I i | 38 PUBLICO Y PRIVADO a los residentes en la otra regin a cambio del apoyo a la pro- puesta que favorece a los residentes en la propia regi6n. Lle- gado este acuerdo, ambas propuestas se aprobarfan con 2/3 de los votos a favor, y los residentes en ambas regiones saldrian ga- nando porque pasarfan de una situacién de beneficios netos 0, cuando se rechazan ambos proyectos, a una situacién en la que ambas regiones ganan 500 (900 de aprobar su proyecto menos. 400 de aprobar el de la otra regién), 0 100 si compensan el coste neto de 800 que recae sobre C. El intercambio de votos tiene un aspecto peligroso para los firmantes del acuerdo. Supongamos que primero se votara x y < y fuera aprobada con los votos de A y B. Aprobada esta alterna- {| tiva, se pasarfa a votar y. Al realizar esta votacién, los miembros = del grupo A se podrian sentir tentados a incumplir el acuerdo y votar en contra de la propuesta. La forma de evitar que alguien ) incumpla un compromiso de intercambio de votos es crear una nueva propuesta z que englobe las dos propuestas x ey. De esta concesiones mutuas ~ Tas concestones mutuas y el intercambio\de votos tienen, c ! > ©} sin embarge,-varios problemas. En primer lugar, su Ambito de v \t aplicacién es limitado porque, al requerir una negociacién entre las partes, sélo se pueden utilizaren situaciones donde, como 3 # en el ejemplo que usamos, hay pocos-vatantes y, por tanto, los En Segundo lugar, no hay nada en el sistema de concesiones mutuas que obligue alos ganadores (Ay Ben el ejemplo) a ha- cer efectiva la compensacisnalos-perdedores (C). Si, como de hecho es probable, las compensaciones no se realizan, lo que en realidad ocurriré es que la mayorja expleta-ata minaria obli- géndola a financiar unos proyectos publicos de los que no ob- tiene ningtin beneficio. De esta forma, aunque se aumentara la eficiencia econémica se estaria deteriorando la equidad.ee NE estipo’ PouinicaY ECONOMIA, 39 OE eel En un contexto como el del ejemplo, en el que los benefi- cios y los costes estan delimitados espacialmente, un meca- nismo que podria evitar la explotacién de las minorfas serfa la descentralizacién de las decisiones publiéas, ya que entonces los proyectos que s6lo benefician a regiones coneretas serian aprobados (y financiados), 0 rechazados, en Parlamentos de Ambito regional. Esto, sin embargo, no es siempre factible: el tren de alta velocidad, por ejemplo, posiblemente requiera co- nexiones con otras regiones, lo que conduce a centralizar deci- siones para evitar faltas de coordinacién. 0 la politica sanitaria puede tener un componente de redistribucién interregional, para igualar oportunidades, que lleve a intervenciones desde el centro. En general, por tanto, ano ser que se sustituyael cri- teria.de la mayoria para la aceptacin de.un_proyecto por el criterio.de-unanimidad, es dificil establecer mecanismos que protejan a las minorfas del riesgo.de explotaci6n,- Finalmente, el intercambio de votos puede no s ra lograr aprobar asignaciones potencialmente eficientes, sino que, a diferencia de lo que ocurre en el ejemplo, en muchos : sos posibilita aumentos ineficientes del gasto. Si los benef isiosoh ¢ netos dey Ben el eemplo 750, ambos proyectos deberian ser rechazados. Sin embargo, el intercambio de votos conducirfa a su_aprobacién y se produ rfa, por tanto, un aumento ineficiente del gasto. El sistema re- sulta, ademas, muy peligroso par él ontrol del crecimiento del sector piiblico, Una alternativa muy diferente al intercambio de votos para tener en cuenta la intensidad de las preferencias de un indivi- duo o grupo és utilizar como herramienta de trabajo, en la forma en que se hace en el andlisis econémico, las Funciones de Bienestar Social (FBS), Una FBS es una funcir_W(uj) del bie- nestar 0 satisfaccién de las preferencias de los(individuos o grupos, la cual puede adoptar diversas formas. Es.una.tegla de agregacién de preferencias que depende de la intensidad de é5- tas Sit fener que hacer necesariamente comparaciones in, fer personales, y.que permite incorporar criterios de justicia distri- we fnew Viebles = i Ga tn kagria hele ebeecrie med (inher? yore 40 PUBLICO Y PRIVADO butiva al debate de un tema. Por otro lado, es manipulable, en principio, ya que al preguntar.alos individuos.cudles son sus preferencias (las u,), éstos pueden mentir si.no tienen los incen- tiyos adecuados para ser veraces. El uso de una FBS se comentara en el capitula.3, funda- mentalmente al tratar del papel redistribuidor del Estado. Ahora quiero simplemente dejar constancia de este instru- mento de anilisis utilizado por los economistas y relacionarlo con el trabajo de Arrow para evitar malentendidos posteriores. La EBS es una regla de agregacion de preferencias que uti informacién ordinal sobre el grado de satisfaccién de las prefe- rencias de los individuos (u, es el bienestar o utilidad medida segiin un indice de satisfaccién de las preferencias del indivi- duo i). Siu; aumenta, sin que el bienestar de ninguin otro indi- viduo disminuya, la FBS aumenta. Al mismo. ‘tiempo, Ta FBS Ta FBS permite que.se-puedan.aplicar-matematicamente ponderacio- nes.alas.u;,.dando mas valor a las satisfacciones que derivan dersonas.o grupos que otros de acuerdo.con algtin cxiterio moral,o-politico,con.lo.que se puede trabajar.con-mayor facili- dad-en-les-problemas-redistributivos, agregando preferencias y otros-criterios. Ahora bien, e] resultado de Arrow nos indica que no existen reglas de agregacién de preferencias que cum- plan unas condiciones deseables concretas. {Estamos ante una contradiccién? No. Lo que ocurre es que la FBS, al tener en cuenta la in- tensidad de Jas preferencias individuales,incumpleuna de las condiciones de Arrow (la de independencia de alternativas irre- Jevantes; véase la nota 6 de este capitulo), pero no por ello su uso es ilegftimo. La FBS se utiliza para asignar a cada alterna- tiva, o posibilidad abierta ala sociedad, un fndice de bienestar que depende, a través de la forma matemitica de la funcién, de los indices de satisfaccién de las preferencias de los individuos en cada una de esas alternativas. De esta manera, se pueden or- denar las alternativas sociales de mejor a peor, pero siempre dependiendo de la forma de la FBS. No es la ordenacién de la sociedad, sino que es una regla de decisién colectiva, o de agre-ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 41 gacién de preferencias, de acuerdo con la opinién o criterio de justicia que da la forma a la funcién. El problema que se planteé Arrow es diferente y mds pro- fundo, Arrow investigé la posibilidad de Ia existencia de reglas de decisién social que dependen s6lo de las preferencias indivi duales y que cumplen determinadas condiciones. La regla de decision o de agregacion de preferencias de Arrow asignaria a cada conjunto de preferencias individuales, acerca de las posibi. lidades o alternativas abiertas a la sociedad, unas preferencias sociales sobre esas alternativas, debiendo cumplir esa regla de decisién unas condiciones. Ya sabemos que esto es imposible. Sin embargo, no estamos ante un «jaque mate» a la toma colec- tiva de decisiones. Simplemente, se nos muestran las dificulta- des de la eleccién colectiva y se nos indica que hay que pagar un «precio» al usar una FBS, en términos del incumplimiento de alguna de esas condiciones deseables. 3. Estado y andlisis econémico Los elementos esenciales de los problemas econémicos son la escasez —los recursos que tenemos son limitados—, las pre- ferencias de los individuos, la tecnolog: mercado y su funcionamiento, , 0 el Estado y sus in- tervenciones dentro del marco legal). El anélisis econémico tiene diferentes vertientes y contenidos pero se ocupa, en muy buena parte, de clegir. La pregunta econémica basica del andli- sis neoclasico, por ejemplo, es cémo asignar los recursos limita- dos a fines diversos, de forma que los bienes y servicios, produ- cidos e intercambiados: a) maximicen los indices de utilidad que idealmente nos muestran la satisfaccién de las preferencias individuales, y b) se produzcan, de acuerdo con la tecnologta disponible, maximizando la produccién 0 minimizando los costes. p42 PUBLICO Y PRIVADO Este problema de eleccién se ha de conjugar, al mismo tiempo, con el problema de cémo organizar y motivar a los agentes econémicos en las instituciones en qué operan. Coordi- nar e incentivar son también temas ecénémicos centrales en la produccién y el intercambio, al igual que garantizar que se cumplen los compromisos Esta dualidad de tareas —elegir y organizar motivando— aparece muy clara Cuando se observan los enfoques principales que siguen los economistas en su trabajo. El economista tiene como un nticleo esencial de su profesién la aplicacién del prin- cipio de racionalidad, de acuerdo con una interpretacién instru- mental del mismo. La racionalidad econémica consiste en el lo- gro efectivo y eficiente de un objetivo. Se aplica a procesos dirigidos a un fin que puede ser general, como la satisfacci6n de las necesidades y preferencias de los individuos, 0 mas con- creto, como la obtencién del maximo beneficio en una empresa. El fin u objetivo es el criterio evaluador: si se logra, se ha sido efectivo, o eficaz, pero para ser eficiente se necesita algo més —por ejemplo, minimizar los recursos empleados—. Segtin esta perspectiva, el andlisis econémico se interesa por la eleccién de los medios adecuados para obtener unos fines, que maximizan] —' nuestra utilidad, dentro de un contexto de escasez, Este plan teamiento tiene un fundamento de racionalidad (instrumental) dirigido a lograr objetivos y cumplir deseos: los fines se conside- ran dados, aunque también se analizan, pretendiéndose alcan- zarlos en su grado maximo con la mejor eleccién entre los medios con que se cuenta —o, alternativamente, se intenta aleanzar los fines con el menor uso de los recursos escasos— Expresdndolo con lenguaje matematico, la economia busca s6= luciones a problemas de maximizacién de objetivos con restric- ciones presupuestarias, legales o institucionales en general —o de minimizacién de costes, con la restricei6n, entre otras, de obtener un fin determinado—. Ahora bien, la realidad es mAs compleja de lo que se apunta con el modelo que se acaba de resefiar. Esta compleji- dad conduce’a otro gran niicleo fundamental de la profesién~Gamnplimiento de los compromisos. Fl andlisis econémico se ha yee FE doce ese fro eye tewenle oP 9 we ewes Politics (2 OH of, “estapo, POLITICA ECONOMIA. = TIO. 43, con intereses diffiles de armonizary que disponen de informe: cién diversa, Usar el enfoque maximizador derivado del princi pio de racionalidad no es suficiente, ya que, ala vez, hay que coordinare incentivar a los agentes con una informacién cos- tesa, Timnitada y disiribuida imperfectamente, y garantizar ‘de Ocuipar, asimismo, def estudio y disefio de las organizaciones yde los mecanismos de coordinacién, estimulo y garantia nece- sarios para el logro eficiente de objetivos, en un contexto de in- formacién insuficiente e inadecuadamente distribuida y con contratos imperfectos que hay que hacer cumplir. Esta es el area propia de la Economia de las Organizaciones. CONCEPTOS ECONOMICOS FUNDAMENTALES Un primer concepto fundamental es el de eficiencia. Una aproximacién intuitiva al concepto de eficiencia ecoaémica viene dada por la idea de obtener el maximo rendimiento de los recursos disponibles, o de usar el minimo de recursos para lo- grar lo que queremos; coincide, por tanto, con el contenido del principio de racionalidad mencionado anteriormente y con las condiciones de Ta pregunta basica del andlisis neoclasico. Si queremos hacer el mejor uso posible de los recursos limitados que tenemos, y no desperdiciarlos, debemos perseguir la efi- ciencia econémica. Una economia eficiente obtendré la mayor productividad y los individuos podran tener el maximo bienes- tar, Se trata, por tanto, de un concepto de fécil aceptacién und- nime, que con los de justicia o equidad, forman el fundamento de un planteamiento econémico adecuado del Estado. Ms técnicamente, un criterio de decision habitualmente usado en el terreno de la eficiencia econémica es el planteado por Vilfredo Pareto. De acuerdo con el criterio de Rareto, una si: tuacién es eficiente si no es posible que, con.un cambio, alguien mejore sin. que nadie empeore. Dicho de otra manera, un cam-44 PUBLICO Y PRIVADO bio seré deseable si al pasar de una situacién B a otra A mejora el bienestar de, al menos, un individuo sin que nadie empeore. La situacion A seria superior a la B segun Pareto. La superioti-) dad en el sentido de Pareto es un critetio razonablemente ttl de ordenacién de asignaciones de recursos, ya que con él pode-/ mos elegir entre situaciones sociales alternativas y suponer que\ se cumple el principio de unanimidad sin necesidad de recurrir | a la votaci6n. Esto es asi porque si nadie pierde y, por lo menos, ! alguien gana en una reasignacién de recursos, podemos supo- ner que no existe oposicién al cambio? Hay que sefialar que buscar asignaciones de los recursos que sean superiores en el sentido de Pareto nos evita el espinoso problema de comparar el bienestar o satisfaccién que obtienen diversas personas (comparaciones interpersonales de utilidad) y, ademas, se aviene bien con la formulacién matematica usada en economfa. Al mismo tiempo, también hay que apresurarse a subrayar que este enfoque no es de aplicacién en muchos pro- blemas sociales. Un cambio goclal ee oficiente sean Pareto « si Deneficia a todos los ciudadanos, 0, sin perjudicar a nadie, favo- rece al menos @ uno, Sin embargo, parece claro que la mayor parte de los cambios sociales beneficiarén a algunos perjudi- cando a otros. En estos casos el criterio de Pareto es ineficaz. Elcriterio de compensacién potencial, ideado independien- temente por Kaldor y por Hicks, intenta resolver esta insuficien- cia del criterio de Pareto. La compensacién potencial permite 9. Bleriterio de Pareto para juzgar la eficiencia econémica es abstracto pero se apoya en elementos relativamente coneretos. Parte del bienestar de cada uno de los chi dadanos. El bienestar,o uilidad, se ha de contemplar como un indice que refleja la satis- faccién de ls preferencias individualesy, por tanto, una situaci6n que ofrezca mayor bie- estar es proferida 2 otra. ‘Al mismo tiempo, el erterio: — considera que los individuos son ls tinicos jueces de su propio bienestar Sin em ‘bargo, como el bienestar econdmico refeja las posibilidades, presentes y futuras, de con ‘sumir, podemos suponer que la eficiencia es, en principio, beneficiosa en el sentido de Pareto, ya que con ella somos mas productivos y obtenemos mAs con nuestros recursos; — concepitia el bienestar social como una agregacisn del bienestar de los ciudade 1s, por lo que el Estado, como tal, no es auténomo en este modelo, No deben existir mo- tivaciones u objetivos que:no sean los que Jos ciudadanos muestren o deseen.ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 45 establecer que un cambio es aceptable, en el sentido de Pareto, si los beneficiarios del mismo pueden compensar a los perjudi- cados y todavia mejoran su bienestar.!9 Nadie perderia y alguien ganarfa. Se puede pensar, por tanto, qiie el bienestar social es mayor con ese cambio, ya que, de las utilidades individuales que lo integran, ninguna disminuye y algunas aumentan. Es de destacar, por otro lado, que lo que el principio de compensacién potencial exige es que los beneficiarios epuedan» compensar a los perjudicados y que, aun asf, obtengan una ganancia, pero no que se realice de hecho tal compensacién; con que exista el po- tencial para efectuarla es suficiente. Este criterio de compensacién potencial subyace en nume- rosos razonamientos econémicos, sobre todo en el terreno de la decision y gestién publica, ya que los economistas pensamos en muchas ocasiones en términos de los costes y beneficios de una accién. E] anélisis coste-beneficio, por ejemplo, se basa en la compensacién potencial. Dicho andlisis es una técnica bastante completa, aunque dificil de aplicar, para valorar, en dinero, la relacién entre los recursos empleados (costes) y los resultados alcanzados (beneficios) por una actuacién o proyecto. Si los be- neficios sociales superan a los costes podemos suponer que, po- tencialmente, un cambio es socialmente aceptable, ya que los beneficiarios podrian compensar a los perjudicados y atin gana- rian. Con esta técnica se valora la intensidad de las preferencias a favor o en contra de una accién social determinada (un pro- yecto de inversi6n, por ejemplo) usando como unidad de me- dida el dinero. Cada euro de beneficios es un voto a favor y cada euro de costes es un voto en contra, En el apartado anterior, al tratar del intercambio de votos, se siguié este enfoque. Por desgracia, el criterio de compensacién potencial no es totalmente fiable para ordenar situaciones sociales y generar decisiones adecuadas. Ya sabemos que en este criterio no se da una compensacién real, la cual, en la mayoria de los casos, serfa imposible ef ta practica por el mtimero de individuos implica- 10. Ta comparacién sea de realizar en términos de utilidad y sin costes de eficienca296 POBLICO Y PRIVADO dos y los altos costes de intercambio 0 negociacién que compor- tarfa. Al no existir compensaci6n efectiva, es posible imaginar que los beneficiarios de un cambio «pudieran compensar» a los {perjudicados para que aceptaran tal’cambio y que, posterior- “mente, éstos «pudieran compensar» a aquéllos para que se vol- viera al statu quo original,"! como mostraron Scitovsky (1941) y > £ Samuelson (1950). Esta paradoja de que una accién pueda ser, a 3 “la vez, aceptable e inaceptable, surge porque no existen com- = pensaciones reales a quienes pierden a causa de esa accién, En definitiva, porque no se tienen en cuenta los efectos distributi- vos del reparto de ganancias de eficiencia que se originan con 2° un cambio, sino sélo los valores absolutos de tales ganancias. , Los criterios de eficiencia, como el de compensacién potencial < ,,Subyacente en el analisis coste-beneficio, tienen en cuenta las “ganancias potenciales de valor econémico que se generan por = __ una acci6n social pero no cémo se reparten esas ganancias. El 7) 3 concepto de eficiencia es basico en economia y su utilidad es clara, Sin embargo, necesita, en bastantes ocasiones, del apoyo de criterios de justicia distributiva, al igual que éstos (por ejem- plo, en el terreno explicitamente redistributivo) han de conside- rarse conjuntamente con los costes de eficiencia que ocasionan, Lo mismo ocurre si pasamos de las cuestiones de asigna- cién de los recursos a las de la economfa de las organizaciones. Una organizacién puede ser mas eficiente que otra de manera que genere mas valor para sus miembros. La organizacién efi- ciente es la que maximiza su valor, entendiendo como maximi- zacion de los costes de transaccién, 0 sea, de aquelios costes que surgen de las relaciones existentes entre los agentes econdmicos._Las.organizaciones se deben dise- far de forma que los costes de transaccién séan minimos, bien sean costes de coordinacién de las partes (conocimiento mutuo, s. 11. En esencia, puede suceder que una decision sea deseable al valorarse de acuerdo con la estructura de precios relativos exlstente tras el cambio, e indeseable si se valora segén los precios relativos anteriores, Téenicamente, para que se origine esta dif cultad se han de cruzar las fronteras de posibilidades de utlidad de los individuos antes y despues del cambio,ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 47 informacién, negociacién), de motivacidn o de garantia de que Jos compromisos se cumplirén y son, por tanto, crefbles. La li- mitacién a la que se enfrenta el criterio de eficiencia en las orga- nizaciones —maximizacién de su valor para sus miembros via la minimizaci6n de los diversos costes de transaccién—es c6mo se distribuye ese valor entre los miembros de la organizacién, lo que depende en itimo término del poder negociador de las par- tes. El criterio de eficiencia, de nuevo, nos gufa adecuadamente, pero no siempre nos conduce a una solucion. ‘Séfialada la fuerza, y las limitaciones;det concepto de efi- ciencia, un paso inmediato en economfa es preguntarse qué sis- tema econémico es mAs eficiente. Hay que recordar, a este res- pecto, que un elemento central de tensién durante buena parte del siglo x ha sido el enfrentamiento del mercado y de la plani- icacion central. Este enfrentamiento parece resuelto histérica- mente a favor del primero. La economia de mercado es el punto de partida de la organizacién econémica de la mayoria de las sociedades actuales. Esta bien demostrado por el andliisis econémico que el sis- tema de precios competitivos genera una asignacién eficiente de los recursos en el sentido de Pareto; los individuos movidos por su propio interés consiguen el interés ptiblico gracias al me- canismo del mercado competitivo. Esto lo intuy6 perfectamente Adam Smith con su imagen del mercado como una «mano invi- sible», cuando escribié en la Rigueza de las Naciones en 1776: Ningiin individuo, por lo general, se propone primariamente promover el interés puiblico, y acaso ni atin conoce cémo lo fo- menta [...J; cuando dirige (su industria) de modo que su pro- ducto sea del mayor valor que pueda s6lo piensa en su ganancia propia, pero en éste y en otros muchos casos es conducido como por una mano invisible a promover un fin que nunca tuvo parte en su intencién (libro IV, capitulo 11). Tedricamente, esa eficiencia podria lograrse a través de un planificador central que reuniera toda la informacién necesaria. Sin embargo, el mercado competitivo con propiedad privada48 PUBLICO Y PRIVADO tiene una ventaja técnica fundamental: toda la informacién re- levante acerca de las preferencias individuales, la tecnologia y la escasez se transmite de la manera mas eficiente posible al sis- tema econémico mediante el mecanismo de los precios. La dificultad del mercado competitive es que se fund menta en unas condiciones que no son faciles de cumplir. La primera, evidentemente, es que exista competencia; que oferen- tes y demandantes estén aceptando los precios de mercado como dados, sin alterarlos. En definitiva, que no existan barre- ras de entrada al mercado. El propio Smith nos advierte, sin > embargo, a este respecto en la Riqueza de las Naciones: Rara vez se veré juntarse alos de una misma profesién u ofi- cio, aunque sea con motivo de diversién, o de otro accidente ex- traordinario, que no concluyan sus juntas y sus conversaciones en alguna combinacién 0 concierto contra el beneficio comin, conviniéndose en levantar los precios de sus artefactos o merca- derfas (libro I, capitulo X), Pero, ademas de ese comportamiento competitivo de los agentes econémicos, para que el mercado sea una institucién *eficiente se han de dar otros requisitos: \ _— que todos los bienes y servicios sean privados, de forma > que sean apropiables por quien los disfruta, Esto plantea el pro- ‘blema de los bignes pablicos que pueden consumirse simulté- ‘neamente por todos sin coste adicional (alumbrado piiblico en una ciudad) y el de los bienes o recursos comunes a cuyos servi- cios productivos se tiene libre acceso (bancos de pesca); — que todas las interacciones entre los agentes (positivas 0 negativas) tengan lugar en el mercado y se reflejen en los pre- cios. Dicho de otra manera, que no existan efectos externos, como la contaminacién o los beneficios generales de la vacuna- cién contra enfermedades contagiosas, que no se recojan en los precios de mercado; — que la informacién de consumidores y productores sea perfecta y esté distribuida simétricamente para que las transac-ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 49 ciones del mercado no sélo sean libres sino que se realicen con el mismo poder de informacién. No ha de haber, tampoco, cos- tes de transa las negociaciones o en la obtencién de in- formacién; . — que contemos con un sistema completo de mercados para cualquier transaccién, présente o futura, lo que, a sti Vez, depende de la existencia de derechos de propiedad para todos Jos bienes y factores de la produccién, de una informacién per- fecta y simétrica, y de la ausencia de efectos externos o de cos- tes de transaccién importantes. ‘Todos estos puntos los iremos estudiando a lo largo del libro. Lo que interesa subrayar ahora es que el mercado competitivo, como instrumento eficiente para asignar recursos, es bastante excepcional. No es posible mantener que todos los requisitos mencionados.se cumplen habitualmente y que, por taiito, el pa- pel econémico del Estado ha de ser minimo, pues el mercado realizar su tarea correctamente. Los mercados son titiles, muy Stiles, como mecanismos de asignacién de recursos pero son im- perfectos, ya que se incumplen facilmente las condiciones nece- sarias para su funcionamiento eficiente. Los «fallos» o imperfec- ciones de mercado no son excepciones raras de una situacion normal, sino casos relativamente comunes.” Al mismo tiempo, el mercado es un mecanismo impersonal que parte de unas dotaciones de recursos y genera unas distri- buciones.de renta y riquezi que io Son necesariamente acepta- bles por los-diversoé Criterios de justicia vigentes. En realidad, los estimulos econémicos inherentes al funcionamiento de los mercados pueden originar bastante desigualdad y esto ser in- compatible con la sensibilidad o las opiniones éticas de los ciu- dadanos, La solucién es la redistribucién de la renta y la ri- queza, la cual puede dafiar los estimulos econémicos que hacen funcionar eficientemente a los mercados. La.actuacién del Estado, por otro lado, est también lena de imperfecciones, como tendremesocasién de debatir, y la finan- ciacién de esa actuacién es costosa. La conchusién, por tanto, es50 PUBLICO Y PRIVADO sencilla, aunque dificil de aplicar: tenemos que optar entre siste- mas imperfectos. En muchas ocasiones el mercado sera prefer’ ble, en otras lo serd el Estado, De esto trataremos en los siguien- tes capitulos: de la adecuada combinacién etre el mercado y la intervencién publica. El enfoque «marginalista» es el tercer elemento del andlisis econémico que ahora nos interesa destacar. Buena parte de las decisiones econémicas se concretan en elecciones en el «mar- gen», donde se comparan los costes adicionales (marginales) de hacer algo con sus beneficios también adicionales. E] margina- lismo enfoca la economia como intercambio en los mercados. De esta manera, un coste se origina ante la disyuntiva de tener un bien u otro, de hacer una cosa u otra, Por tanto, lo relevante en los intercambios, dentro de las posibilidades presupuestarias que tenemos, es el precio relativo de un bien respecto de otro, no sus precios absolutos; que, por ejemplo, con un mismo gasto poda- mos tener el doble de came de pollo que de ternera si sus precios relativos estan en la proporcién 1/2. Al mismo tiempo, ante una decision, el coste de lo que hacemos es el mayor valor que podria- mos obtener con Jo que dejamos de hacer (cose de oportunidad). Con estos conceptos en mente podemos finalmente dar una interpretacin del modelo basico de oferta y demanda en un mercado. La oferta de un bien X es el caste (marginal) de pro- ducir una unidad adicional de X. La demanda de un bien X es la valoracién de disponer de una unidad més de X. La demanda de un bien muestra, por tanto, cuanto estamos dispuestos a pagar por ese bien y con qué intensidad lo valoramos. La oferta del bien X es la funcién matematica que relaciona Jel coste de producir una unidad més de X, con la unidad extra de X que se produce. La demanda de X es la funcién que rela- ciona nuestra disposicién a pagar por X, con esa unidad mas de (X. Normalmente, la funcién de oferta de un bien 0 servicio es creciente con las unidades producidas y la funcién de demanda decreciente, lo que implica que producir una unidad més tiene mayor coste marginal que la anterior y que su valoracién margi- nal es menor que la correspondiente a la unidad anterior.ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 51 En un mercado competitivo nos situamos en el punto C de Ja figura 1.1, ofertandose y demandandose X- unidades. En ese punto C, el coste marginal y la valoracién marginal de X serén iguales entre sf e iguales al precio de X, p,, de forma que el valor social neto de X es maximo y la economia eficiente. Para ver esto ultimo imaginemos que estuviéramos situados en X;. E coste de la mayor produccién de X, (X;— X¢), esta representado. por el area X¢ C O X; (matematicamente, superficie situada por debajo de la curva de costes marginales)? y, en cambio, la dispo- sicién al pago, o valoracién, de los consumidores por esas unida- des extras se expresa por el area X¢ C D X;, (superficie por debajo de la curva de valoracién marginal).!? Por diferencia de esas 4reas, el triéngulo C O D nos da una medida del coste de bienestar (ineficiencia) de estar situados en X; en vez de en X¢: las unida- : "Tee, Xe Fic. 1.1. Oferta y demanda. Coste de eficiencia. 12. Com syuda de la figura 1 se puede ver que el coste (marginal) de producir una uunidad més, Xe + 1, €5 la linea, parslela a XC, que va desde el eje de abscisas ala curva de oferta. La suima de esta lineas, que nos da el coste total de producir las unidades entre Xey%, es el rea por debajo dela curva de costes marginals (a integral dela funcién de oferta entre X; y X). Una explcacién andloga sire para la valoracion total de las unida- Ges entre Xe ¥52 PUBLICO Y PRIVADO des extras a partir de Xc, nos cuestan mas producirlas de lo que las valoramos (la ineficiencia también se originaria si X; fuera menor que X¢, aunque en este caso porque la valoracién margi- nal de disponer de més unidades de X és superior a su coste marginal de produccién) UNA INTERPRETACION ECONOMICA DEL ESTADO COMO PUNTO DE. PARTIDA Es una Suaener, ‘contractual que contiene la obligatorie- dad de ser miembro de la organizaci6n y la capacidad de coac- cién que la organizacién publica posee, aunque esté atempe- rada por el principio de legalidad 0 por la fiscalizacién a la que el Estado se debe someter. Estas dos caracterfsticas basicas del Estado son fundamento de la diversidad de interyenciones pii- blicas exisgentes en las economias actuales (Iegales, regulato rias, de provision o produccién de bienes y servicios, o redistri- butivas) que se financian, en muy buena parte, con los sistemas fiscales, Imaginemos, por ejemplo, la recaudacién que se logra- ria de un sistema fiscal si el Estado no tuviese poderes coactivos y fuera posible darse de baja, facilmente, del «club estatal» En un Estado contempordneo, bastantes objetivos, a los que se dirigen las intervenciones ptiblicas, serian también al- canzables por organizaciones privadas o no estatales. Las actua- ciones del Estado tienen legitimidad econémica si logran esos objetivos de forma mas eficiente de lo que seria posible con otras organizaciones; si, con la actividad piiblica, mejoramos el bienestar de los ciudadanos en la sociedad. Los mercados no son siempre eficientes y sus «fallos» o imperfecciones inuitan al -Estado,.o-a otras organizacion jorar la situacién (inclu-*"ESTADO, POLITICA Y ECONOMIA 53 yendo sus aspectos distributivos). Sin embargo, muchas de las causas y dificultades de la in reados, por las diversas actuaciones, privadas o puiblicas, y elegir la que ofrezca un mejor saldo. Tanto el mercado como el Estado son organizaciones imperfectas para satisfacer las necesidades humanas. No es légico, por tanto, enfrentarlos sino combinar- los para obtener el mayor bienestar. En términos organizativos, si deseamos el mayor bienestar social elegiremos un contrato publico, o uno privado, de acuerdo con las caracteristicas de cada situacién de forma que se reduz~ can los costes de transaccién (coordinacién, motivacién y garan- tia), teniendo en cuenta que hay que llevar a la practica, a lo largo del tiempo, la alternativa elegida. La actuacién estatal puede ser potencialmente titil, pero necesita que las intervencio- nes ptiblicas se leven a cabo de forma que los individuos alcan- cen mejor sus objetivos. ELmercado, Ja empresa, la familia una ONG son alternativas en muchos.casos posibles que interaccio- nanentre si y con.el Estado, El enfoque organizativo correcto es combinar las posibilidades existentes (puiblicas, privadas o semi- piiblicas) con el fin de reducir los costes de transaccién y aumen- tar el valor que se crea con nuestra vida social. Cada sociedad tiene que elegir democraticamente los conte- nides de} papel econémico del Estado, a través de racional y abierta de las alternativas existentes. La Economia Publica ofrece criterios importantes para ayudar en este te- rreno, que iremos viendo a Jo largo del libro. Estos criterios son alternativas validas a las respuestas, en ocasiones viciadas, que dan los mercados politicos. Como es natural, los criterios de la Economia Publica no. so sobre otras opiniones fundadas; se derivan de los conceptos econémicos basicos qué Se han resefiado y tienen la virtud de mejorar el bienestar interpretado econémicamente, pero no. sustituyen a la politica o al derecho. Afiaden la riqueza de un54 PUBLICO Y PRIVADO discurso racional propio al debate de lo que se va a adoptar como accién colectiva, dentro de un consenso politicamente ne- gociado, En todo caso, la: tender hacia su igualacién, son el tercer elemento de consenso que, como ya sabemos, obliga a determinados comportamien- tos (consumo minimo de ciertos bienes o servicios que denomi- namos preferentes o sociales), y requiere un uso responsable de esas oportunidades. En Europa, por tiltimo, la red protectora del_Estado del Bienestar puede considerarse un cuarto ele: cién que permita su funcionamiento eficiente y lo defienda de. su propia tradicion paternalista.1.2. Intervencion economica del Estado. ALBI, Emilio, Publico y Privado. Un Acuerdo Necesario, Editorial Ariel, Madrid, 2000, pp. 105-166. STIGLITZ, Joseph E., La Economia del Sector Publico, Antoni Bosch, editor, Barcelona, 1988, pp. 91-119. CABALLERO GARCIA, Francisco, “La Teoria de la Justicia de John Rawls’, en /beroforum, Voces y contextos, Otofio, num. Il, afio I, 2006, disponible para consulta en http:/Avww.uia.mx/actividades/publicaciones/iberoforum/2 /pdf/francisco_caballero.pdf. BRANA PINO, Francisco Javier, “Teoria de los bienes publicos y aplicaciones practicas. Presentacion de un numero monografico sobre Bienes Publico”, en Estudios de Economia Aplicada, Vol. 22-2, 2004, pp. 177-185.U CapfruLo 3 LA INTERVENCION ECONOMICA, ¢PARA QUE? EFICIENCIA, EQUIDAD Y ESTADO DEL BIENESTAR 1. Remedio potencial de los defectos del mercado Sabemos que es dificil que se cumplan todas las condiciones necesarias para la existencia del mercado competitivo, de resul- tados eficientes; los mercados pocas veces son perfectos. A pesar de esa dificultad, los mercados constituyen la parte principal de las economias avanzadas. El enfoque del mercado competitivo, con propiedad privada, es la pauta bdsica de organizacién eco- némica debido, esencialmente, a que los mercados son buenos instrumentos para transmitir la informacién y asignar los recur- sos en un sistema econémico. Este hecho, sin embargo, no evita los problemas y deficiencia Los «fallos» 0 imperfecciones del m causas fundamentales de la: jenciones pubicas en la eco- -nomia. Si el mercado no funciona correctamente existen ganan-p cias potenciales de eficiencia que la actuacién piblica’puede lograr para la sociedad. No siempre seré el Estad cién més adecuada para ese fin; el poder politica ha de actuar, en como simple impulsor y coordinador de otras organi- siones, co zaciones, nacional o internacio1 ‘Ademés, acabamos de106 PUBLICO Y PRIVADO ver que la actuacién estatal es también imperfecta y su financia- cién, como estudiaremos en el capitulo siguiente, origina costes econémicos altos que deben tenerse muy en cuenta. Con todo, el Estado tiene, tradicionalmente, un papel econémico importante en la solucién de los defectos que muestran los mercados. Lo- grar que ese remedio no sea sélo potencial, sino que se convierta en realidad, legitima buena parte de la actividad de los sectores ptiblicos y aumenta la eficiencia de las economias. DEFENSA DE LA COMPETENCIA. LOS CASOS DE «MONOPOLIO NATURAL» Para el buen funcionamiento del mercado, el Estado ha de proporcionar el marco legal e institucional adecuado que defina y proteja los derechos de propiedad, los contratos y el trfico mercantil. No quiero, sin embargo, detenerme en este amplio campo de la actividad pablica que facilita, por ejemplo, la es- tructura legal y el sistema judicial, o de garantias y proteccién de la propiedad, imprescindibles para el desarrollo de una eco- noma. Prefiero centrarme en dos problemas concretos de los mercados: el de la competencia imperfecta y el de las situacio- nes donde el monopolio es titil. Defensa de Cuando la competencia no es perfecta, el mercado no ofrece, normalmente, resultados eficientes. Esto se ve claro en el caso extremo de un monopolio puro y duro. El monopolista, reduciendo su produccién y ventas, aumentaré los precios y ob- tendré una renta extra derivada de su posicién tinica en el mer- cado. Si recordamos el final del capitulo 1, y la figura 1.1, con competencia imperfecta estariamos situados a la izquierda del punto Xe, con una produccién y consumo por debajo de la can- tidad eficiente, lo que origina una pérdida neta de bienestar. El monopolista logra unos beneficios excesivos y el bienestar so- cial se reduce. 7LA INTERVENCION ECONOMICA, ¢PARA QUE? 107 Con defectos de competencia en los mercados existe una buena razén para la intervencién publica, Tanto la legislacién como las instituciones de defensa de la competencia son nece- sarias, Resulta, sin embargo, importante plantearse en este punto una pregunta cuya contestacién no es facil: cuando dafia la falta de competencia el bienestar social y debe haber, por tanto, intervencién ptiblica? Para contestar a esta pregunta es bueno comenzar exami- nando una afirmacién que parece contradictoria con lo expre- sado anteriormente: un monopolista es, a veces, un elemento muy positivo de una economia. La innovacién, con nuevos pro- ductos 0 tecnologias, 0 con nuevas formas organizativas, pe mite, en ocasiones, que una empresa alcance una ventaja deci- siva en un mercado y lo domine, eliminando a sus competidores. Este hecho, sin duda desagradable para quienes pierden sus em- presas y empleos, es globalmente beneficioso, ya que implica que la produccién se realiza con mayor eficiencia, Schumpeter! ya nos sefialaba, en 1942, que los procesos de edestruccién crea- tivay son la esencia del capitalismo. E] crecimiento econémico radica, en buena parte, en ese dinamismo introducido por los empresarios innovadores en los mercados. Lo negativo de esa situacién es que el monopolista innova- dor, protegido de posibles competidores con barreras que impi- dan su entrada en el mercado, pueda subir los precios, obte- niendo beneficios excesivos y perjudicando al consumidor o a otras empresas a las que sirve. En ausencia de esas barreras, el monopolista haré bien en no comportarse como tal, ya que, en otro caso, atraera a nuevos competidores al mercado. El riesgo de que el monopolio no sea «sostenible» porque el «expugnables. por otros competidores debe ser suficiente, principio, para que Jos precios no suban-miicho Sel biencsiar Socialna se-reduzca-El peligro no proviene, por tanto, de que® un mercado esté concentrado en una empresa, o en unas po- Frente Her ket) ive ou! 1. J.A. Schumpeter (1942), capitulo VIL Sobre las pricticas monopolistas ease el capftule VII.108 PUBLICO Y PRIVADO net cas, sino de que esa situacién sea sostenible, por ejemplo a causa de la necesidad de hacer inversiones muy especificas para poder actuar en ese mercado. Esto ultimo no s6lo pone obstaculos a la entrada en el mercado, sino que hace ruinosa la salida. Las inversiones muy especificas, sin facil uso alterna- tivo, son costes «encallados» o «hundidos», que el empresario perderia totalmente si tuviera que salir del mercado. Ademés de la situacién de monopolio «sostenible», otro caso que requiere actuaciones ptiblicas de defensa de la compe- tencia surge de las posibles estrategias colusivas de las empre- sas en un mercado oligopolista, con pocos productores. La colu- sién de empresas: pactar, explicita 0 tacitamente, en beneficio propio y con dafio a terceros, es un ataque claro a la libertad de mercado. También dafian la competencia los comportamientos «predatorios», con guerras de precios o aumentos de costes de Jas compafiias rivales, para lograr un dominio del mercado eli-. minando competidores, 0 pueden perjudicarla las précticas de exclusi6n a través, por ejemplo, de acuerdos de exclusividad con clientes. Determinadas fusiones empresariales también han de merecer Ia atencién de la autoridad de defensa de la competen- cia, por si es posible prever que originarén aumentos indebidos de precios. E] terreno de andlisis es, por tanto, amplio y com- plejo. La falta de competencia reduce el bienestar si, a lo largo del tiempo, produce aumientos de precios que no se explican por la inflacién, por mayores costes o mejores calidades. El moné- polio «sostenible», la colusién empresarial, o el dominio del ‘mercado (id néeesariainente ligado al tamafio de una émpresa), son los principales puntos de atencién de un politica publica de defensa de la competencia. 7 La actuacién del Estado en este campo no es sencilla. A me- nudo es dificil definir, incluso, el alcance del mercado que hay que analizar. Las técnicas microeconémicas o de teoria de los juegos que se utilizan en los anilisis no son tan bien conocidas profesionalmente como seria deseable, y la interaccién entre abogados y economistas requiere esfuerzos para lograr un en- tendimiento adecuado de los problemas. La informacién necesa-LAINTERVENCION ECONOMICA, ¢PARA QUE? 109 ria esta en manos empresariales y su utilizaci6n por la Adminis- tracién resulta materia delicada. En definitiva, la intervencién publica para la libertad del mercado necesita unas capacidades que no se improvisan y a las que hay que prestar una atencién cuidadosa y abierta al debate. Las instituciones publicas de de- fensa de la competencia, con su considerable poder regulador y un respaldo legal de definicion dificilmente precisa, son un as- ecto necesario de la actuacién piiblica de cuyos limites hay que ser consciente, El monopolio natural El caso del monopolio natural ya lo consideramos con bre- vedad en el capitulo anterior, al tratar de las privatizaciones y de Ja regulacién econémica, Se da en situaciones en las que, sobre todo a causa de la tecnologia disponible, es preferible que la pro- duccién se haga por una empresa, o por pocas, en vez de por muchas. Si tomamos el ejemplo de la distribucién del agua en una ciudad se podré comprender, intuitivamente, que no tendrfa sentido que muchas empresas compitieran enterrando sus pro- pias tuberfas en una marafia subterrénea. Otro ejemplo es la red de transporte de energia eléctrica de un pais, 0 los railes del fe- rrocarril, Hay que observar que lo que constituye el monopolio natural, en estos dos tiltimos casos, es el tendido eléctrico de transporte o las vias férreas, no la produccién venta de la elec- tricidad o el propio tren que utiliza el carril ferroviario ‘Técnicamente existen economias de escala (es més barato producir con mayor dimension porque los costes medios son decrecientes) a causa de que, en las situaciones de monopolio natural, los costes fijos son muy altos y, ademés, muy especifi- cos. Esto tiltimo explica que el monopolio natural sea «sosteni- ble». Con costes fijos cuantiosos, que quedan «hundidoss, ya que no tienen un uso alternativo, se entiende facilmente que no abunden los competidores. Al mismo tiempo, es interesante subrayar que el monopolio natural depende de la tecnologia que pueda utilizarse en la producci6n. Las telecomunicaciones fue-110 PUBLICO Y PRIVADO ron un sector con caracteristicas de monopolio natural y, en la actualidad, la competencia es feroz. en parte de ese negocio. Lo mismo puede afirmarse de la produccién de energfa eléctrica Hasta hace unos afios, las centrales que garantizaban el sumi nistro eléctrico en una zona suponfan inversiones muy altas, y sin uso alternativo; hoy, una central de produccién eléctrica por gas es una inversién mucho més asequible. Con todo, tanto el rea de Ja energfa, como Ja de Jas telecomunicaciones, son toda- via propicias a Ja competencia imperfecta, por lo que estén nor- malmente reguladas por agencias puiblicas. En el monopolio natural, la produccién puede ser privada o publica. Aguas de Barcelona, de capital privado, y el Canal de Tsa- “bel I, empresa piiblica, son ejemplos de buenas organizaciones para el abastecimiento de agua. Red Eléctrica de Espafia, que realiza el transporte nacional de electricidad, comenz6 siendo de capital puiblico y, en la actualidad, los propios productores y dis- tribuidores de energfa eléctrica son accionistas. Silas.empresas son cficientes, nada hay a priori ¢ lecidir a favor de la solucién privada o publica. Lo que ser necesario, a causa de Ja situacion monopolista, es la regulacién piblica del monopolio natural y, en su caso, la fijacién de las tarifas de precios, Un problema diferente del monopolio natural es que, justa- mente por levarse a cabo la produccién con costes medios de- recientes, los costes marginales (de producir las tltimas unida- des) son inferiores a los medios (costes totales divididos por todas las unidades producidas). Si queremos que la produccion y el consumo sean eficientes, el precio cobrado deberia igua- arse, como si hubiera competencia, al precio de demanda (lo que se est4 dispuesto a pagar por el producto o servicio) y al de oferta (coste marginal de produccién), Sin embargo, como los costes marginales son mas bajos que los medios, ese precio igual al coste marginal supone necesariamente pérdidas finan- cieras para la empresa monopolista, que no logra cubrir todos sus costes. Para resolver este problema, aparte de producir a niveles inferiores a los eficientes apticando precios mas altos que finan-LAINTERVENCION ECONOMICA, gPARA QUE? it cien los costes medios, las soluciones que se pueden plantear pasan por: ~~ subvencionar al monopolista, que cobra precios iguales a los costes marginales, para qué, Como mfnimo, compense sus pérdidas. Con esta solucién, los impuestos necesarios para pa- gar la subvencién causaran sus propios costes; — establecer tarifas de precios que permitan al monopolista producir la cantidad eficiente sin incurrir en pérdidas. Por ejem- plo, tarifas de dos partes: una cuota fija que cubra los costes fijos yun precio igual al coste marginal para las unidades consumidas efectivamente (las tarifas eléctricas espafiolas han seguido tradi- cionalmente esta pauta, aunque sin aplicarla con todo rigor); 0 tarifas multibloque, que fijen precios diferentes por distintos blo- ques de demanda, con las tiltimas unidades vendidas al coste marginal y con ingresos totales que financien los costes medios (y generen beneficios, si la produccién es privada). Los bloques de demanda suelen depender de los horarios, punta o valle, como ocurre en la telefonfa o los transportes. La regulacién de precios ptiblicos también puede mejorar la eficiencia econémica car- gando precios mas altos en servicios o productos de demanda mAs ineléstica al precio, y «subvencionando» otros servicios 0 productos del mismo monopolista con esos ingresos extra, Otras alternativas son también posibles, pero, en todo caso, hay que es- tar alerta a los efectos distributivos de las tarifas que podrian ser contrarios a lo que demanda la eficiencia. De hecho, el estudio y aplicacién de tarifas socialmente 6ptimas es uno de los temas. més importantes de la economia de la regulaci6n. EFECTOS EXTERNOS, BIENES PUBLICOS, RECURSOS DE LIBRE ACCESO Efectos externos Los efectos externas (también denominados externalidades) se originan en una economia porque ciertas acciones de los112 PUBLICO Y PRIVADO agentes econémicos, que afectan a terceros, no se recogen por el sistema de precios de mercado. Esos efectos externos —posi- tivos 0 negativos— implican que la produccién, o el consumo, i de un bien afecta a los beneficios, los costes y, en general, al bie- | nestar de otros agentes econémicos, 0 de la sociedad en su con- ! junto, sin que esas interacciones se reflejen en los precios. Los ruidos de una zona de bares, por ejemplo, perjudican a los veci- nos que viven en inmuebles cercanos, y el humo de los cigarri- los molesta a Jos no fumadores en un local cerrado, sin que esas externalidades negativas, para vecinos y no fumadores, se incluyan por el mercado en los precios de las copas y el tabaco. Si, en cambio, se vacuna a una poblacién infantil contra una en- fermedad infecciosa, ademés del beneficio para el vacunado, se genera una externalidad positiva, ya que se previene la exten- sién del contagio e, incluso, se hace posible lograr Ja elimina- cién de la enfermedad, como ha ocurrido con la viruela, { Al no recogerse el efecto externo por el sistema de precios de mercado, ste no logra, por si solo, la eficiencia econdmica, ya que, si la externalidad es negativa, el que la causa no tiene nin= atin coste por su produccién y, si es positiva, no recibe ninguna compensacién. Los precios no incluyen la informacién corres- pondiente a esos costes 0 beneficios externos, por lo que, aun con competencia perfecta, la produccién y el consumo de los bienes y servicios que generan efectos externos es excesiva (en el caso de externalidad negativa) o insuficiente (en el caso de la positiva) Si tomamos, como ejemplo, el problema de la contamina- cién del ambiente fisico, con la ayuda del modelo competitivo de oferta y demanda, explicado al final del capitulo 1, podremos ver con claridad por qué la produccién y el consumo no son efi- cientes, si existe una externalidad, en este caso negativa. Imagi- nemos una empresa que produce, emitiendo humos que conta- minan la atmésfera, un bien X, cuyo coste marginal privado de produccién viene dado por Ja linea O, de la figura 3.1, que es la funcién de oferta. La linea D es la demanda de mercado del pro- ducto X, que nos indica la valoracién 0 beneficio marginal que obtienen los consumidores por cada unidad de X,LA INTERVENCION ECONOMICA, PARA QUE? 113 El equilibrio competitivo, representado por el punto A (con precio Pq» ¥ cantidad producida y consumida X,,), no es efi- iente porque el mercado, por si mismo, no recoge la informa- cién del coste que se esta produciendo al contaminarse la at- mésfera. Supongamos que la linea C’,, representa el coste marginal externo que cada unidad producida del bien X causa en el aire. La funcién de oferta desde el punto de vista de la so- ciedad, O,, debe incluir no sélo los costes marginales privados de producir X sino, también, los costes marginales externos que se originan (0, = O, + C’,.). Con esa oferta social, el equilibrio del mercado se sittia en el punto B, con un precio del producto p.y una cantidad producida y consumida X, Obsérvese que, si se produce Xq, el coste marginal, te- niendo en cuenta el efecto externo negativo, punto C, es supe- rior a la valoracién marginal que del bien tienen los consumido: res, punto A, en una cantidad representada por el segmento TA. Por consiguiente, reduciendo la produccién y el consumo hasta X, se mejora el bienestar social como refleja el tridngulo rayado ABC, ya que de C a B, los costes sociales superan a los benefi- 0,5 02+ C's, ae Fio. 3.1. Efecto externo, contaminacion.114 PUBLICO Y PRIVADO cios. Hay que sefialar, también, que de acuerdo con la eficiencia econémica, la contaminacién no tiene por qué eliminarse total- mente, pues, segiin se muestra en la figura 3.1, existe un nivel que poden nominar «6ptimo» 0 «adecuado» de contami- naci6n, cuyo dafio marginal viene representado por el sezmento BE, desde Juego inferior a CA, pero positivo. Por ultimo, inte- resa subrayar que, al tomar en consideracién el coste de Ja con- taminacién, la produccién y el consumo se reducen y los pre- cios tienden a subir, como indica nuestro modelo simplificado. Esto nos recuerda que el control y la reduccién de los efectos externos negativos no es una tarea gratuita, sino que suele ser costosa, La proteccién del medio, sin embargo, en una de las ac- tividades prioritarias de un Estado en la actualidad. En resumen, cuando existen efectos externos, que justa- mente son tales porque no se recogen por el sistema de precios de mercado, la produccién y el consumo son ineficientes: por exceso si la externalidad es negativa, o por defecto si es positiva. La sociedad en su conjunto puede obtener una ganancia de bie- nestar, que quizés reciban sélo algunos agentes, si esos efectos externos se incorporan como elementos relevantes de las deci- siones econémicas. Esto tiltimo, valorar una externalidad y con- siderarla en el edlculo econémico, es la forma de internalizarla. La intervencién publica directa no es necesaria, en todos los casos, para internalizar unefecto externo. Ronald Coase es- tableci6, en un importante artfculo de 1960, que la negociacién entre las partes afectadas debe bastar para lograr la internaliza- cién de un efecto externo. Sin embargo, para que esto ocurra necesitamos: a) que los «derechos de propiedad» estén asigna- dos a alguna de Jas partes; volviendo a nuestro ejemplo, que el derecho al aire (limpio) corresponda a los perjudicados por la contaminacién, para Jo que es condicién previa la existencia de una legislacion basica, yb) que la informacién de las partes sea perfecta y los costes de negociacién bajos. El argumento de Coase puede funcionar si, por ejemplo, la empresa que conta- mina el aire radica en una zona que tiene pocos vecinos y los humos que emite, en vez de ser nocivos, simplemente tienen elLAINTERVENCION ECONOMICA, {PARA QUE? 115 efecto de ensuciar las cosechas de campos cercanos 0 la ropa que usan los que viven alrededor o que secan el aire libre. La ne- gociacién es factible en este caso, si el derecho al aire limpio esta reconocido previamente por la legislacion. El empresario puede eliminar la suciedad del humo que emite, o compensar a agricultores y vecinos por la disminucién del valor de las cose- chas, proporcionandoles, ademés, servicios gratuitos de lavan- deria. Si, en cambio, la emisién de humos contiene, por ejem- plo, azufre y compuestos de nitrogeno que originan Iluvia acida perjudicando, aleatoria y seriamente, a agricultores localizados a muchos kilémetros de distancia, segtin sea la direccién y la fuerza de los vientos, es evidente que las posibilidades de inter- nalizar el efecto externo a través de la negociacién privada son nulas. Los costes de transaccién y de obtener la informacién ne- cesaria para poder negociar resultan prohibitivos. Lo mismo ocurre con las emisiones de gases que producen el eefecto in- vernadero», o cuando la contaminacién proviene de los millo- nes de vehfculos en circulacién. Estos problemas son todavia 2 més dificiles de resolver si afectan a varios paises, como des- 2 pués comentaremos 2 sn beninaiue de Coase, por consiguiente, es de escasa aplica- ~ ica, Los efectos externos, positivos o negatives, * Suelen sei un bued iotivo de intervencién publica, Esta se puede lograr de muy diversas maneras, dependiendo del tipo de efecto externo que haya que internalizar y de la informacién de que se disponga. Es factible utilizar la Jegislacién o la regula- cidn de actividades y obligar, por ejemplo, a la depuracién de las aguas residuales de los niicleos urbanos antes de su vertido a los ros, o al mar, o crear sistemas para el tratamiento de resi- duos. Es también posible, en el caso de externalidades negati- vas, usar tributes, que en términos de la figura 3.1, supongan una recaudacién por unidad consumida igual a BE, y nos sitien en el punto de equilibrio B (pagando el consumidor un precio p, y recibiendo el productor p, por unidad vendida). Ejemplos de estos tributos «correctivos» serfan los impuestos medioambien- tales sobre la energia.116 PUBLICO Y PRIVADO E]impuesto ambiental intenta lograr dos objetivos: proteger al medio natural y obtener recaudacién. Lo primero es politica- mente atractivo, ya que el ciudadano valora cada vez més la con- servacién de la naturaleza. La idea econémica subyacente es conseguir recaudacién tributaria acercando los precios a los cos- tes marginales sociales de la produccién, La dificultad de lograr ese doble objetivo radica en conocer el dafio marginal, que seria el tipo impositivo unitario a establecer. Si no se acierta, no se lo- graré el nivel adecuado de contaminacién, y podran empeorar Jas distorsiones originadas por el sistema tributario. Una forma razonable de considerar los impuestos ambien- tales, como, en general, todas las medidas medioambientales, es a través del enfoque coste-beneficio. Suponiendo que se mejore el medio natural, el caso de un impuesto ambiental sera razona- blemente s6lido si su recaudacién se utiliza en rebajar impues- tos més distorsionantes. Dicho de otra manera, si los costes del cambio en el sistema tributario son nulos, o negativos, el im- puesto ambiental lograr4, al menos, mejorar el medio ambiente, e incluso puede disminuir la ineficiencia impositiva. Sin em- bargo, no puede afirmarse que la sustitucién de la recaudacion de un impuesto del sistema tributario por la de un impuesto medioambiental aumente siempre el bienestar. La contestacién depende de costes y beneficios para cuyo célculo no es facil reu- nir informacién.? Estas mismas dificultades surgen si, frente a efectos exter- nos positivos, se subvencionan las actividades que los originan. Existen ejemplos beneficiosos de subvencién para estimular un mayor consumo de ciertos servicios que generan efectos exter- nos, como ocurre en el caso de la educacién primaria y secun- 2. Nohay que olvidar, por otro lado, que la politica ambiental puede afectar al cre cimiento econémico (negativa 0 positivamente si, en este dltimo caso, la recaudacién se sara, por ejemplo, en la formacién de capital), y que tiene efectos distributivos. Res- pecto a los efectos distributives, es interesante la propuesia de dedicar la recaudaciém de Jos impuestos medioambiontales a a mejora del empleo de los trabsjadores de menor cualificacion, ebajando sus costes por Seguridad Socal ‘Al mismo tiempo, vale la pena advertir que el disefio técnico de un impuesto ambien- tal no es sencillo y que su gestion suele ser cara,LAINTERVENCION ECONOMICA, {PARA QUE? 7 daria, Ademés del beneficio personal para el nifio, o joven, que se forma, la sociedad en su conjunto mejora con esa instruc- cién, que también repercute positivamente en el crecimiento econémico, ya que se cuenta con un mejor capital humano, Lo mismo sucede con la vacunacién gratuita de determinadas en- fermedades, a la que antes nos referfamos, 0 con ciertas ayudas financieras para la proteccién del medio ambiente. En otros ca- sos, la relacién coste-beneficio de la subvencién no est4 tan clara. No hay que olvidar que la subvencién publica se ha de fi- nanciar con impuestos que producen sus propios costes. Una solucién diferente, aplicable en el tema de la contami- nacién y de las politicas ambientales, es crear_un mercado de derechos a contaminar. Ya vimos que, como se deduce del mo- delo representado en la figura 3.1, existiré normalmente un ni- vel «adecuado» u «6ptimo» de contaminacion, que podemos de nominar Z (cuyo coste marginal se refleja por el segmento BE). Pueden emitirse, por parte de la autoridad, derechos a contami- nar que totalicen la cantidad Z, que se subastarian entre las em- presas, alcanz4ndose un precio previsiblemente igual al dafio marginal causado BE. De esta manera, el precio pagado acta como el tipo unitario de un impuesto ambiental, produciéndose X, con un precio para el usuario igual a p,. Las empresas, a su vez, pueden negociar esos derechos utilizando mercados, finan- cieros o de productos, ya existentes. Estos mercados ofrecen los servicios necesarios y la transparencia adecuada para que los intercambios empresariales de derechos a contaminar se realicen a precios competitivos. El sistema también requiere, como es natural, una labor ptiblica reguladora y de control de que el nivel total de contaminacién no supere a Z. La recauda- cién obtenida al subastar los derechos podria utilizarse para re- ducir aquellos impuestos con mayores efectos distorsionantes en la economia. : Como conclusién, aparte de los pocos casos donde sea posi- ble la negociacién privada entre las partes afectadas, los efectos externos respaldan, en principio, la intervencién publica, Exis- ten diversos instrumentos de intervencién, desde la tributacion118 PUBLICO Y PRIVADO medioambiental, o la subvencién, hasta la regulacién de activi- dades, los mercados de derechos a contaminar, 0 los acuerdos empresariales con la Administracién. Con todo, la dificultad de obtener la informacién necesaria para actuar piblicamente es muy grande en casi todos los casos, por lo que la prudencia debe incluirse como un elemento fundamental de las politicas sobre efectos externos, ya que éstas también pueden generar sus propios costes. Bienes y servicios piiblicos Aunque, en el lenguaje ordinario, nos referimos a bien 0 servicio puiblico como todo aquello que proporciona la Admi- nistracién, el concepto técnico de bien publico esta muy deter- minado y es bastante distinto. Un bien priblico es aquel que puede utilizarse colectivamente; cuya produccién provoca una externalidad generalizada a todos, que es positiva. En un bien, 0 servicio puiblico, el coste marginal de servir a un usuario adicio- nal es nulo, en principio, aunque sf tiene un coste producir el bien y unidades adicionales del mismo. Por ejemplo, el alum- brado puiblico de una ciudad se utiliza igualmente por un peatén que por muchos; la utilizacién del alumbrado por un individuo no disminuye, como pasarfa con un bien privado, la cantidad de luz disponible para otros. Lo mismo ocurre, salvo que haya congestion del trénsito, con la utilizacién de una carretera, un puente o una calle por vehfculos o personas Hay que observar, sin embargo, que el consumo conjunto de un bien publico esta normalmente limitado por el nimero de usuarios; si el trafico se congestiona, un vehiculo més en la ca- rretera aumenta el riesgo de accidentes y disminuye la velocidad de circulacién, con lo que el coste marginal del nuevo usuario ya no es nulo ¢, inchiso, puede ser muy alto. De la misma manera, un parque de bomberos no ofrecer la misma proteccién si cu- bre una superficie muy amplia, con muchos edificios, de una ciudad que si se sittia para actuar con buena capacidad de reac- cién ante un incendio en una zona limitada. En realidad, bienesLA INTERVENCION ECONOMICA, ¢PARA QUE? 119 publicos «puros», cuya utilizacién no disminuye en grado al- guno la cantidad disponible para los demés, hay pocos: la direc- cién de la politica econémica, o de la exterior, la defensa nacio- nal, la televisién y la radio, el caso ya citado del alumbrado pubblico, o el de un faro en la costa, podrfan ser ejemplos. Al mismo tiempo, existen bienes ptiblicos de ambito internacional, otros con cobertura nacional y, también, de alcance regional 0 local. Mas adelante, cuando estudiemos la descentralizacién de las actuaciones pitblicas, y al tratar del Estado en una economia abierta, nos referiremos a este tema del Ambito geogréfico de los bienes piiblicos. Una caracteristica distinta de estos bienes, que los diferen- cia en dos grupos, es si resulta factible, con la tecnologia exis- tente y a un coste razonable, excluir de su utilizacién a quienes no paguen por los mismos. Si es asf, el bien piblico se clasifica como «excluible» y puede proporcionarse por el mercado. Si no se puede lograr, en la practica, que quien no pague un precio no consuma el bien, tenemos el caso de bien piblico «no exclui- ble», para el que la oferta privada no es facil. El alumbrado de una ciudad, la defensa nacional, los servicios de proteccién ci- vil, o una red de carreteras secundarias, con muchas intercone- xiones, son ejemplos de bienes publicos para los que la xexclu- siéna de quien no paga es imposible. En cambio, una autopista es un bien pitblico excluible, a través del pago de un peaje, da- das las circunstancias de acceso y salida, como lo son un par- tido de fitbol o una corrida de toros. A la vez, la posibilidad de «exclusién» depende de la tecnologfa: la televisién hace unos afios era un bien ptiblico no excluible y, en la actualidad, con los sistemas de codificacién o de transmisién por cable, es perfec- tamente excluible. A pesar de que la provisién por el mercado de bienes publi- cos plantea problemas de eficiencia,? en las economias avanza- 3. Que un bien piblico sea excluible no elimina su condicién de pablico: ser de consumo conjunto. Simplemente, se failta quel mercado lo proporcione. Sin embargo, esta provision privada no ser eficiente, ya que el bien, o servicio, se consumirs y produ cir por defecto de lo que seria deseable. Si, por elemplo, con los precios de un partido de120 PUBLICO Y PRIVADO das los bienes piiblicos excluibles tienden a ser proporcionados por el sector privado, La razén de este hecho reside en las difi cultades que provoca la financiacién, o produccién, ptiblica de este tipo de bienes, que en seguida comentaremos. Sin em- bargo, no siempre es asf: en Europa tenemos ejemplos de paises | donde las autopistas son, en su mayoria, publicas y otros donde son privadas, La elecci6n politica, la tradicién o el nivel de ri- queza del pais influyen en la decisién. En otro caso de bien piiblico excluible, la television, se dan ejemplos, en todos los paises, de cadenas privadas y piiblicas que no codifican su pro- gramacién ni transmiten por cable; se financian fundamental- mente con la publicidad que el usuario consume, junto con las frecuentes interrupciones de los programas para emitir los anuncios, 0 a través de las subvenciones. Lo que resulta evidente, si el bien ptiblico no es excluible, es que el mercado no lo proporcionaré facilmente. Como no es Sencillo evitar que quien no pague por el bien lo disfrute, exis- tiré la tendencia a ser usuario gratuito del bien publico, y a las empresas no les resultaré sencillo financiar su produccién. Esto tampoco es siempre asf: para un caso clasico de bien puiblico, el faro costero, existen bastantes ejemplos histéricos donde el faro se construfa y gestionaba por las empresas privadas de navega- cién y el gobierno simplemente permitfa la actividad y el cobro de cénones a los barcos en los puertos.* El patrocinio empresa- Futbol, el campo no se lena, sera eficente, y mejoraria el bienestar abrir las puertas y dejar entrar gratis al pablico hasta que no queden asientos. Con un programa codificado. de television ocurre lo mismo: su constumo no es efciente, dado que el coste marginal de {gue lo vea otra persona, ademés de los abonados, es nulo, po lo que #4 precio, en térmi= hos de eficienciay bienestar, eberia ser cero. Me apresira a decir que es obvio que todo esto no puede suceder en un mercado, ya que nadie querria pagar por el servicio, si al fi- nal se pudiera disfrutar gratis, Pero, justamente, sta es lnrazdn de la ineiciencia del) mercado cuando un bien es de utlizacién colectiva: que pone un precio a un bien supe- sora su coste marginal de utilizacidn, Como la provision pablica también tiene sus pro- pias ineficiencias, hay que conclulr que con los bienes y servicios pablicos nunca se puede lograreficiencia. Véase, E. Albi, 1. M. Gonzlez-Paramo e T. Zubiri (2000), Econo: ‘mia Publica J, capitulo 3. En este capitulo, y ene siguiente, utlize partes de los dos vol rmenes de esta obra escritasoriginalmente por los otros autores. 4. Ronald Coase (1974) estudia este eato al hilo de la historia, desde el siglo xvn, de Jos faros briténicos, ————ELA INTERVENCION ECONOMICA, ZPARA QUE? 124 rial de la cultura, o de la investigacién cientifica y tecnolégica, es otro ejemplo; si bien, en este caso, las empresas sufragan un gasto a cambio de la publicidad y el prestigio que obtienen. Con todo, la pauta general es la financiacién piiblica de aquellos bie~ nes de consumo colectivo para los que no sea factible, en la practica, excluir a quienes no pagan por su utilizaci6n. Los mer- cados «fallan», generalmente, con estos bienes, y la interven- cién publica intentar que los ciudadanos los disfruten, mejo- rando su bienestar. Con qué dificultades se encuentra el Estado si quiere pro- porcionar este tipo de bienes y servicios publicos? Los proble- mas iniciales son los basicos que, si el mercado funcionara co- rrectamente, tendriamos resueltos. En esencia, responder a las preguntas: qué bienes ptiblicos, y en qué cantidad, se facilitan?, y, al mismo tiempo, gc6mo financiar la produccién? (0, dicho de ‘otro modo, ¢cémo se ha de repartir el coste de los bienes ptibli- cos entre los ciudadanos?). Paul Samuelson establecié, en 1954,$ la condicién tesrica para una provisién eficiente de bienes publicos, pero para su aplicacién en la practica necesitamos conocer las «demandas» individuales de bienes publicos. ¢En cudnto valoran los diferen- tes agentes econéimicos los diversos bienes publicos? Recuér- dese que son bienes y servicios que se proporcionan para todos, aunque no se deseen, pero que se valoran disparmente. Si cono- ciéramos esas «demandasy, a través de las diferentes valoracio- nes individuales, se podrian determinar los «precios» o impues- 5. Paul Samuelson (1954) mostré que la produccién de un bien publico debe Ile- varse a cabo hasta el punto enel que el beneficio marginal social de su consumo (medido or la suma de Iss valoraciones marginales que del bien muestran los individuos que lo ‘isfrutan colectivamente),iguale a su coste marginal de produccién. Los ciudadanos con- ‘sumen por igual los bienes piblicos, pero los valoran dlferentemente —unos preferirian mas servicios de policia y otros mas parques—. Estas valoraciones diferentes se pueden considerar como las funeiones de «demandas de los bienes pablicos, de las que, si se co- nocieran, se podrian derivar unos pagos individuales (impuestes), cuya suma cubriia el coste del bien piblico (a estos pagos individuales ya habia hecho referencia el econo- ‘mista sueco Lindhal en 1918). Con este enfoque, los impuestos para financiar el bien pi- blico dependerfan del beneficio que los individuos obtuvieran de la utilizacién del bien piblico.122 PUBLICO Y PRIVADO tos que se tendrian que pagar personalmente para financiar el coste del bien. Esto no es imposible, en principio. Ya se han mencionado ejemplos de bienes publicos, no excluibles, que se han proporcionado privadamente. A Sin embargo, a causa de que cualquier persona disfrutara ‘por igual del bien puiblico, aunque no contribuya a su financia- ~“cién, no hay muchos estimulos para revelar esas demandas y hacerlas observables. Es posible que existan individuos honra- dos y veraces que quieran expresar, por ejemplo, que valoran més el gasto en carreteras que en relaciones internacionales, pero, conociendo que al mostrar una valoracién alta de un bien pablico tendrfan que contribuir més a su financiaci6n, sufrirén la tentacién de ocultar su interés, utilizando gratis, o a bajo pre- cio, un bien que financian los demas. En un extremo, si todos los ciudadanos cayeran en esa tentaci6n, y siguieran la estrate- gia de ser «usuarios gratuitos» de los bienes ptiblicos, éstos, a pesar de su utilidad, no podrfan financiarse. E] Estado, por tanto, no puede usar, generalmente, este me- canismo que nos mostrarfa las demandas individuales de bienes piblicos, y distribuiria los impuestos de acuerdo con los benefi- cios personales obtenidos. Las preguntas que haciamos sobre cuantos bienes ptiblicos se deben proporcionar y sobre.cémo distribuir su coste entre los contribuyentes siguen en pie, y la contestacién la da el mercado politico. Los partidos, en su intento de captar votos, ofrecerdn gasto en bienes ptiblicos a la sociedad, el cual se financiaré de acuerdo con las pautas distributivas que se planteen para el sis- tema tributario. La funcién de cada partido politico es captar las preferencias de los diversos grupos sociales respecto de los bienes piblicos y proponer criterios dé distribucién de su coste, todo ello sujeto a las restricciones econdmicas, nacionales o in- ternacionales, que existan. Acertar con el nivel adecuado de bie- nes puiblicos, y con el reparto de su financiacién, dara votos, aunque no genere necesariamente mayor eficiencia econémica. No es facil que coincida la decisién votada con el resultado efi- ciente, como ya apuntamos en el capitulo 1. Piénsese, ademés,LA INTERVENCION ECONOMICA, gPARA QUE? 123 que, con el mercado politico, existira la tendencia a plantear a los individuos que un mayor gasto en bienes y servicios ptibli- cos se pagard por otros. Si esto se cree, surgiré un estimulo a mostrar una valoracién por exceso de los bienes ptiblicos, sin tener en cuenta que los impuestos también generan ineficiencia y que no siempre se pagan por quien se prevé, lo que analizare- mos en el siguiente capitulo. Aparte de estas dificultades, la gesti6n de los bienes piibli- cos también tiene otros problemas de raiz politica y burocré- tica, pues la actuacién publica es, a su vez, imperfecta. Promo- ver mejoras de la gestién ptiblica, y aplicar nuevos esquemas de fancionamiento, es muy importante en el terreno de los bienes publicos no excluibles. En ocasiones, por ejemplo con las infra- estructuras, se podran utilizar mecanismos de mercado, como la contratacién externa o la concesién. Pero en otros casos, como ocurre en un gobierno central con la mayor parte de los servicios de Asuntos Exteriores, Interior, Justicia, Defensa, o Economfa y Hacienda, la produccién, y no sélo la financiacién, sera basicamente publica, por lo que el ambito para fortalecer la gestién es mayor. Recursos de libre acceso Ciertos recursos, sobre todo recursos naturales,se pueden explotar libremente, sin que exista ningtin derecho de propiedad, privada 0 ptiblica, que limite el acceso al bien o factor produc- tivo, Existe otro tipo de propiedad de recursos, que podemos de- nominar comin, donde los copropietarios son duefios conjuntos y gestionan también conjuntamente el recurso, segiin determina- ‘das reglas, Dependiendo de estas reglas, Jos recursos de propiedad comin pueden suftir los problemas de los de libre acceso, Pongamos algunos ejemplos. Un recurso tipico de libre ac ceso es un banco de pesca. Ningtin banco, especialmente en alta mar, queda, en principio, excluido de la explotacién de Ja pesca Otro ejemplo serfa el de los animales salvajes. Histéricamente, los cazadores han tenido un acceso libre para aprovechar la124 PUBLICO Y PRIVADO carne o pieles del animal no domesticado. Respecto al recurso de propiedad comin, el caso habitual es el de los pastos o bosques comunales, donde los pastores entran con su rebafio para que paste, o los habitantes del pueblo se abastecen de lef, Las deficiencias de los mercados, en cuanto a los recursos de libre acceso, surgen porque tales recursos se utilizan sin pagar nada por los mismos. Al no tener en cuenta el coste del uso de esos recursos se comprende, intuitivamente, que es facil que se sobreexploten, Como, por otro lado, estos recursos son de «todos y de nadie», no existen estimulos para invertir en la renovacién 0 mejor de los mismos. La sobreexplotacién y la falta de inversion pueden conducir, incluso, a una disminucién del recurso 0 a su desaparicién. ‘Tomemos el caso de los bancos de pesca como ejemplo. La entrada libre al banco origina dos tipos de externalidades nega- tivas; una en el presente y otra cara al futuro. Ambas se derivan de utilizar el recurso sin pagar por su uso. Esto ultimo produce una renta extra que atrae cada vez.a mas pescadores, con lo que el recurso se reduce para todos. La sobreexplotacién, debida a que faenan demasiados barcos y con demasiados pescadores, haré que la renta pura derivada de la utilizacién libre del re- curso se agote y que la actividad pesquera obtenga menos bene- ficios por ser demasiado intensa. Al mismo tiempo, el exceso de pesca impide la renovacién biolégica del recurso, por lo que, con el tiempo, es facil que el tamafio de los bancos de pesca dis- minuya, pudiendo llegar a extinguirse. Con un recurso de propiedad comtin es posible que surja el mismo problema, si las reglas que deciden quienes disponen conjuntamente del recurso no lo impiden. Resulta necesario, por ejemplo, proteger los pastos comunales con normas que miten el mimero de cabezas de ganado que pueden pacer por prado. En otro caso, o si no hay cooperacién y se incumplen las. reglas, la estabilidad biol6gica se romperd y tendremos la difi- cultad econémica originada por el libre acceso. Se habré observado, en el caso de los recursos de propiedad comin, que los acuerdos voluntarios pueden lograr una explo-LA INTERVENCION ECONOMICA, ZPARA QUE? 125 taci6n adecuada de los recursos de libre acceso. Sin embargo, estos acuerdos necesitan reciprocidad, confianza entre las par- tes, un numero no muy grande de agentes y un control poco costoso del cumplimiento de los mismos. Como estas condicio- nes no se dan en la préctica con facilidad, la regulacién publica, nacional o internacionalmente, resulia necesaria, al menos para los recursos de libre acceso. Esta regulacién, por ejemplo en la pesea, pasa por conceder licencias, o subastarlas, para limitar el ntimero de barcos, el volumen de pesca por barco, las especies a pescar, o la posibilidad de utilizar determinadas artes, En el 4m- bito internacional, los acuerdos regulatorios se complican por la falta de una autoridad supranacional, surgiendo frecuentes pugnas entre los paises CARENCIAS DE INFORMACION La informacién es un elemento econémico fundamental, pero no siempre es posible obtenerla, resulta en ocasiones muy costosa, y se distribuye,.a menudo, asimétricamente: unos tie- nen mejor informacién que otros. Todo esto plantea serias difi- cultades al funcionamiento eficiente de los mercados, ya que el mercado competitivo tiene como uno de sus fundamentos la existencia de informacién perfecta, sin costes apreciables y que se distribuye simétricamente. Si la informacién.es.imperfecta, como necesariamente ocurre respecto del futuro, para que el sistema funcione con éficiencia se necesitan mercados comple- tos que. cubran_cualquigr. transaccién,-presente.o.futura, y res- guarden.delas contingencias posibles. La dificultad de obtener informacién, a un coste razonable, se resuelve en muchas ocasiones privadamente; los propios mercados ofrecen soluciones. Usemos el ejemplo de quien quiere comprar un coche de segunda mano: ¢c6mo conocer el estado del veh{culo, sin revisarlo completa y costosamente? La solucién la ofrece el mismo empresario que comercia con los vehiculos, a través de su buena reputacién, que le interesa pro-126 PUBLICO Y PRIVADO teger, y ofreciendo garantfas. Existen, también, revistas especia- lizadas que orientan sobre piecios o calidades de muy diversos productos. La publicidad, por su parte, tiene, como funcién pri- mordial, esparcir informacion de una manera general 0 especi- fica, aunque la tergiverse en bastantes ocasiones. ~~"£a regulacién piiblica resulta, sin embargo, indispensable, en muchos casos, para que todas las empresas oftezcan infor- macién andloga. Esto se ve claro, por ejemplo, en el etiquetado ‘de productos alimenticios, en cuanto a fechas de caducidad 0 composicién de los mismos. En otro orden de cosas, tenemos la legislacién mercantil sobre auditorfa contable. O las funciones del Banco de Espatia, de la Direccién General de Seguros y de la Comisién Nacional del Mercado de Valores respecto a determi- nada informacién empresarial. En un contexto diferente encon- tramos los servicios de informacién sobre epidemias, los meteo- rol6gicos o los de proteccién civil, que tratan de cubrir sucesos futuros alos que acompafia la incertidumbre. El problema de la asimetrfa en la distribucién de la infor- macién es especialmente importante en economfa. Parece claro, de entrada, que evitar la utilizacién de informacién privi- legiada para el lucro personal, o empresarial, es una actuacién ptiblica necesaria, tanto para el buen funcionamiento de los mercados como por razones éticas y de eliminacién de discrimi- naciones. Sin embargo, las dos formas més peculiares de infor- maci6n asimétrica son, como ya sabemos, la seleccion adversa y el riesgo de manipulacion o.de.oportuiismo.~ Las situaciones de «selecci6n adversa» se originan si resulta muy costoso para una de las partes que firma un contrato, una compafifa de seguros o un banco, por citar dos casos tipicos, di- ferenciar a sus clientes por razén de los riesgos qué piieden cau- sar en contingencias diversas. Con costes altos de diferenciacién es posible que se caiguen primas, intereses, o que se impongan condiciones, de acuerdo con los riesgos promedio que se calcu- len —respecto del impago de un préstamo, por ejemplo—. De esta manera, quienes son capaces de generar mayor riesgo.con- tratarén por exceso, y las personas de bajo riesgo-podran renun-LA INTERVENCION ECONOMICA, {PARA OUE? 127 ciar al seguro, o al préstamo, antes que aceptar costes inadecua- dos. Al mismo tiempo, como la cartera de clientes tendra una composicién desfavorable, aumentar4, todavia més, el precio promedio del servicio, de forma que mas individuos de bajo riesgo dejaran de contratar. En el «riesgo de manipulaciény, la dificultad es, normal- mente para las aseguradoras, conocer el comportamiento de los clientes, pues ese comportamiento puede influir en que ocurra , una determinada contingencia cubierta por el seguro, 0, in- cluso, es posible que liegue a provocarla, Ejemplos clasicos de este tipo de falta de informacién se producen en el seguro de in- cendios, en el de automéviles o en el de enfermedades origina- das por los habitos de vida del asegurado; el comportamiento individual, de dificil seguimiento, afecta al riesgo de todos estos casos. Los problemas de «seleccin adversa» y de «riesgo de mani- pulaciény tienen soluciones privadas, aunque costosas. Una ins- titucién financiera haré bien en estudiar estadisticamente sus riesgos de impago, para conocer las caracteristicas de los presta- tarios que aumentan ese riesgo y actuar en consecuencia. Una compafifa de seguros probablemente cobraré primas més altas, en el seguro del automévil, a los mas jvenes, o a quienes tengan el carnet de conducir desde hace poco tiempo, suponiendo que su comportamiento, y falta de experiencia, aumenta el riesgo de accidente. O utilizaré a sus inspectores para comprobar si hay indicios de que un incendio pudo ser provocado, Sin embargo, existen algunas situaciones en las que estos tipos de asimetria de informacién han originado, tradicionalmente, actuaciones pui- blicas. Con la intervencién puiblica, las asimetrias de informacion no se solucionan necesariamente e, incluso, puede aumentar el «tiesgo de manipulacién o de oportunismo», como después co- mentaremos al tratar del Estado del Bienestar. La ventaja rela- tiva de la actuacién publica radica en la capacidad coactiva y asociativa del Estado, y, quizds, en las mayores posibilidades publicas de obtener informacién relevante. O, simplemente, en128 PUBLICO Y PRIVADO que los riesgos y costes producidos por la informacién asimé- trica se diluyen entre todos los ciudadanos de un pais. Dos ejemplos importantes de soluciones piiblicas, a estos problemas de asimetria en la informacién, son el seguro de de- sempleo y la sanidad publica y obligatoria. El riesgo de desem- pleo proviene principalmente de imperfecciones en el mercado de trabajo, o de la existencia de ciclos econémicos, por lo que lograr un aseguramiento privado del tal riesgo es improbable. Al mismo tiempo, la posibilidad de que el asegurado actée con oportunismo, no evitando causas de despido, o no haciendo su- ficientes esfuerzos para encontrar nuevo trabajo, sin que ese comportamiento sea observable por un asegurador privado, da todavia mayor respaldo al seguro publico de desempleo. La ac- tuacién publica no elimina ese «riesgo de manipulacién y opor- tunismo», pero puede reducirlo con una mejor informacién so- bre el comportamiento individual, y, en todo caso, distribuye su coste entre un mayor ntimero de «accionistas» de los que cual- quier empresa de seguros privada puede disponer: los trabaja- dores empleados de un pais. En el tema sanitario, los problemas de «seleccién adversa» —a dificultad de diferenciar entre quienes tienen alto riesgo de enfermedad y quienes no lo tienen— conducen a que un seguro establezca unos precios relativamente altos para las personas con bajo nivel de riesgo, las cuales tenderan a no asegurarse pri- vadamente.* Ya de por si, el aseguramiento promedia riesgos, subvencionando, en general, quienes tienen riesgos bajos a quienes los tienen altos, pero, con «seleccién adversas, la situa- cién se agudiza. La opcién de no asegurarse podria funcionar si admitiéramos que al caer enfermas las personas sin seguro, la sociedad no haria frente a sus gastos médicos. Sin embargo, esto no es moralmente aceptable, cuando el resultado es la falta 6. Sitecnologica, legal y moralmente se pudieran conocer los riesgos de enferme- dad personales, y diferenciar, con primas individuales, los diversos riesgos, surgiria el problema de falta de cobertura sanitatia, a causa de su alto coste, para qulenes tlenen en fermedades erénicas, con tratamiento caros,o estén enfermos desde su nacimiento.LA INTERVENCION ECONOMICA, ¢PARA QUE? 129 de atencién médica. Esta posicién altruista de la sociedad in- vita, al mismo tiempo, al oportunismo personal: por qué pagar las primas de un seguro, si contaré con la asistencia médica en cualquier caso? Ante esta situacién, con los valores morales de la sociedad actual, la obligatoriedad del seguro médico es la so- lucién eficiente. Todos los ciudadanos reciben cuidados médi- cos si los necesitan, y nadie puede legar a ser poco precavido 0 demasiado oportunista. Es cierto que hacer obligatorio un seguro médico no im- plica, necesariamente, que la financiacién sea publica. Podrian pagarse primas individualmente a empresas aseguradoras, exis- tiendo la obligacién personal de contratar el seguro. Esto, sin embargo, no serfa facil de aplicar: ¢cmo controlar que todos cuentan con la cobertura médica apropiada? La solucién pi- blica, con financiacién impositiva, ofrece mayor sencillez y, ala vez, soluciona el problema distributivo de quienes, por su nivel de renta, no puedan pagar las primas, o la dificultad de quien, a causa de su estado de salud facilmente detectable, se enfrente a primas muy altas, o a que no se le asegure, Dados todos estos elementos, me parece claro que un seguro piiblico y obligatorio de enfermedad es, a pesar de todos sus inconvenientes, la mejor solucién a los problemas de informacién asimétrica en el mer- cado sanitario (y a los distributivos), en sociedades donde re- sulta moralmente inaceptable que una persona no reciba aten- cién médica cuando la necesite. ESTADO, MEJORA DE LA EFICIENCIA Y CRECIMIENTO ECONOMICO El Estado cumple una parte de su funcién econémica corri- giendo los defectos que tienen los mercados. Los fallos del mer- cado que hemos ido considerando en las paginas anteriores, desde la competencia imperfecta hasta la deficiencias origina- das por la distribucion asimétrica de la informacién, pueden te- ner un remedio potencial con la actuacién ptiblica. El éxito de las intervenciones del sector piblico, aunque éstas no sean un130 PUBLICO ¥ PRIVADO | bien gratuito para la sociedad, generaré mayor eficiencia eco- némica y aumentaré el bienestar social. La mejora de la eficiencia de una economfa se traduceen | aumento del crecimiento econémico y, previsiblemente, en dis- minucién del desempleo. Si los mercados funcionan bien, inclu- yendo el de trabajo, muchos problemas de atraso econémico y de empleo desaparecen. La actuacién econémica del Estado, al | corregir fallos del mercado, proporciona ala economia mejor | capital humano e infraestructuras, por ejemplo, lo que pro- | mueve el crecimiento. E] Estado debe atender, también, con la politica macroeconémica, a suavizar los ciclos econémicos y a dar estabilidad a las economfas. Aunque el crecimiento tiene unos fundamentos de caracter real y microeconémicos, no se puede olvidar el papel estabilizador de una combinacién ade- cuada de politicas fiscales y monetarias como condicionante de ese crecimiento, | ‘Al mismo tiempo, el crecimiento, en una economia abierta, | depende, en buena parte, de la capacidad de las empresas de un _| pais para competir con empresarios del resto del mundo, tanto en los mercados exteriores como en el nacional. En este terreno, el papel de la politica publica descansa en el fomento del ahorro y la inversion privada, de la tecnologia y Ja innovacién, de la ex- portacién y de la formacién para el empleo, a la vez que en el es- fuerzo de lograr mercados interiores competitivos y de suminis- trar inversion ptiblica. Con todo, no hay que olvidar que la intervencién del Estado genera sus propios costes: también puede frenar el dinamismo econ6mico y reducir el potencial de crecimiento. Lograr que los beneficios superen con claridad a los costes de la intervencién es el criterio fundamental de la po- Kitica publica. Un sector piiblico moderno ha de ayudar a vivir mejor a los ciudadanos de un pais. Vivir mejor exige crecimiento dela renta real, lo que a su vez, requiere de mayor eficiencia y productivi- dad en la economia, y mejor competitividad de las empresas. Esta es, ademas, la mejor forma de crear empleo. El remedio de | los defectos del mercado proporcionado por el sector ptiblico es EELAINTERVENCION ECONOMICA, {PARA QUE? 131 condicién indispensable para el crecimiento. Que ese creci miento esté bien distribuido o se use, al menos parcialmente, en igualar las oportunidades personales y sirva para proteger a los ciudadanos del infortunio, es el tema que nos ocuparé seguids mente. Las economfas de mercado muestran deficiencias en los aspectos distributivos; por ejemplo, en cuanto al logro de una distribucién de la renta, o la riqueza, que se considere general- mente aceptable. De hecho, los estimulos econémicos inheren- tes al funcionamiento de los mercados —o cualquier sistema de recompensas y penalizaciones— originan resultados que condu- cen, por necesidad, a la desigualdad. El] mercado es un.meca- nismo del que, si funciona bien, se puede decir que aplica una justicia retributiva, de manera impersonal, pero nunca una dis- tributiva. Tampoco considera cuestiones de dignidad personal Los excesos de desigualdad, o las situaciones de pobreza, sin embargo, llegan a ser incompatibles con la sensibilidad 0 las opiniones morales de los ciudadanos. De aqui surge un aspecto clasico de la intervencién publica: llegar a un buen equilibrio entre la eficiencia, o los resultados retributivos que generan los mercados, y los criterios de equidad distributiva que sean ma- yoritarios en la sociedad. En la reflexién sobre las funciones del Estado, un tema fun- damental se refiere a ese equilibrio entre eficiencia y equidad, Si empezamos considerando la equidad desde un punto de vista redistributivo, la primera dificultad es que las actividades de re- distribucién con cierta importancia son, en general, actividades de suma cero. Igual que ocurre al jugar a la baraja, lo que uno gana es porque otro lo pierde. Halla criterios redistributivos que se acepten generalmente es, por consiguiente, dificil. Al mismo tiempo, la actuacién redistributiva puede danar facil- mente los mecanismos de estimulo econémico que hacen fun-140 PUBLICO Y PRIVADO miento son, en mi opinién, secundarios, aunque se prevenga con las pensiones la variacién del nivel de renta en la jubilaci6n Las pensiones piiblicas easegurany una renta, y reducen la in- certidumbre que hace dificil conocer el ahorro necesario para la jubilacion. Esto es cierto, pero los planes de pensiones privados y, en general, los sistemas de capitalizacién son mecanismos de ahorro para la jubilacién igualmente validos, que aseguran la sustitucién de rentas al dejar de trabajar a causa de la edad. El sistema piblico de pensiones actual tiene, como caracte- ristica basica, la de ser un programa de redistribuci6n interge- neracional. Las pensiones publicas se calculan con criterios de equivalencia econémica no actuariales, e incluyen claros y fuer- tes elementos discrecionales entre las contribuciones realizadas y las pensiones recibidas. Esto difumina los componentes de aseguramiento y, por supuesto, de ahorro personal o familiar, y Neva a la caracterizacién del sistema general de pensiones como un mecanismo redistributive entre trabajadores activos y pasivos, 0 sea entre generaciones. Este mecanismo implica que la poblacién activa transfiere a la pasiva parte de la rentabili- dad de su mejor capital humano, producto de una educacién fi- nanciada por los jubilados, y del mayor capital publico que, al menos parcialmente, también pagé la generacién anterior. O, dicho con algo de énimo provocador, también puede pensarse que la redistribucién se produce, en el sistema piiblico de pen- siones vigente en la mayorfa de los pafses, entre quienes han te- nido muchos hijos, que tengan empleo, y los que no han tenido hijos. Las pensiones piiblicas, aunque tienen efectos importantes sobre la distribucién personal de la renta, dado su volumen y su funcién de sustituir las rentas previas del trabajo, contienen un elemento redistributivo que no se corresponde con Ja intuicién habitual de la redistribucién como transferencias de renta, 0 Ti- queza, de ricos a pobres. Como ya se ha subrayado, las transfe- rencias en las pensiones van de trabajadores activos a jubilados y, aun teniendo en cuenta los aspectos distributivos de los meca- nismos de contribucién-prestacién, es evidente que originan unpr ou * LA INTERVENCION ECONOMICA, PARA QUE? 141 modelo redistributivo propio. Las cotizaciones sociales finan- cian, por ejemplo, pensiones de jubilados con niveles de rentas del capital que pueden ser muy altos, justamente porque en el momento de Ia jubilacién se suele alcanzar el nivel maximo de ahorro personal. Si se considerase la vida activa y como jubi- lado de una persona, los saldos redistributivos podrfan ser nu- Jos o presentar perfiles muy particulares. Un elemento redistributive mas genuino, que también opera con pautas un poco sorprendentes, puede observarse en buena parte del gasto educativo financiado con recaudacién ge- neral. Con la educacién primaria y secundaria, gratuita y obli- gatoria, se fomenta la equidad entendida como igualacién ex ante de oportunidades (lo cual también se puede predicar, por ejemplo, de la sanidad) y, previsiblemente, se reduce la desi- gualdad futura de rentas. En la educacién universitaria publica se atiende al princi- pio de igualdad de oportunidades en cuanto a los estudiantes miembros de familias con recursos bajos, aunque el mayor coste para estas familias, de la prolongacién de la educacién de sus hijos, son los ingresos que éstos dejan de obtener. Sin em- bargo, el bajo precio general de la educacién universitaria pi- blica, en Espafia al menos, y la procedencia familiar de sus usuarios origina una pauta redistributiva que, probablemente, transfiere renta de niveles bajos y medios a altos de la distribu- cién personal de ja renta (lo que volveremos a considerar en el capitulo 5). El modelo distributivo en la educacién primaria y secundaria puede ser neutral, o ligeramente redistributivo. Un aspecto importante del gasto,educativo es su capacidad de incrementar el potencial productivo de las personas. Sin tra- bajadores formados es dificil lograr un crecimiento sostenido. El capital humano de un pais es fundamento de las mayores rentas futuras. Adicionalmente, el gasto pablico en formacién, que también origina otras externalidades positivas, contrarresta las imperfecciones de los mercados de capitales que dificultan una inversién eficiente en educacién y suaviza problemas de in- formacién. Parece claro que la evidencia empfrica muestra una142 PUBLICO Y PRIVADO influencia positiva de la educacién —y de la sanidad— en el cre- cimiento econdémico. Volviendo al elemento redistributive del gasto social, donde se encuentra mas propiamente es en los programas de alivio de la pobreza. Estos programas ayudan a los mas pobres, ofre- ciendo una renta de subsistencia. Su volumen de gasto no es, comparativamente importante y, a diferencia de otros esquemas de sustitucién de rentas, no exigen cotizaciones previas, dando prestaciones iguales a los beneficiarios que tienen circunstan- cias andlogas. Ejemplos de estos programas son los de la lucha contra la pobreza, los de ayuda familiar y las pensiones no con- tributivas, financiadas con recaudacién general y destinadas a dar proteccién a quien no ha contribuido suficientemente al sis- tema general de pensiones. Los dos tiltimos tipos de gasto social que debemos comen- tar: yivienda son peculiares, sin que quepa asimilarlos claramente ni en el elemento asegurador del EB, ni en el redis- tribuidor, o en el de mejora de la productividad. Se trata de gas- tos puiblicos en bienes y servicios, cuya utilizacién se considera prioritaria socialmente con una concepcién paternalista de la equidad. En general, todo el gasto de transferencias en especie se puede considerar que corresponde a bienes y servicios prefe- rentes, como ocurre con la sanidad y la educacién, pero en estos tiltimos casos se dan otras razones para la intervencién piiblica. En el gasto piblico en vivienda y cultura, el criterio de igualdad de oportunidades se establece ex post, entendiéndose que la so- ciedad debe procurar una distribuci6n «equitativay de determi- nados bienes que han de contar con un consumo minimo por parte de los ciudadanos. Que estos bienes sean los mencionados y no sean los alimentos o las prendas de vestir, por poner dos ejemplos, se puede explicar por razones del nivel de desarrollo y de filosofia social. En Africa, sin duda, lograr que | 1e Tas. ‘personas estén alimentadas es el objetivo prioritario. En resumen, dentro de la accién protectora del gasto social coex lementos de aseguramiento, r igualdad de oportunidades y de fomento de la productividad.LA INTERVENCION ECONOMICA, ZPARA QUE? 141 modelo redistributivo propio. Las cotizaciones sociales finan- cian, por ejemplo, pensiones de jubilados con niveles de rentas del capital que pueden ser muy altos, justamente porque en el momento de la jubilacion se suele alcanzar el nivel maximo de ahorro personal. Si se considerase la vida activa y como jubi- lado de una persona, los saldos redistributivos podrfan ser nu- los o presentar perfiles muy particulares. Un elemento redistributivo més genuino, que también opera con pautas un poco sorprendentes, puede observarse en buena parte del gasto educativo financiado con recaudacién ge- neral. Con la educacién primaria y secundaria, gratuita y obli- gatoria, se fomenta la equidad entendida como igualacién ex ante de oportunidades (lo cual también se puede predicar, por ejemplo, de la sanidad) y, previsiblemente, se reduce la desi- gualdad futura de rentas. En la educaci6n universitaria piiblica se atiende al princi- pio de igualdad de oportunidades en cuanto a los estudiantes miembros de familias con recursos bajos, aunque el mayor coste para estas familias, de la prolongacién de la educacién de sus hijos, son los ingresos que éstos dejan de obtener. Sin em- bargo, el bajo precio general de la educaci6n universitaria pi- blica, en Espafia al menos, y la procedencia familiar de sus usuarios origina una pauta redistributiva que, probablemente, transfiere renta de niveles bajos y medios a altos de la distribu- cién personal de la renta (Jo que volveremos a considerar en el capitulo 5). El modelo distributivo en la educacién primaria y secundaria puede ser neutral, o ligeramente redistributivo. Un aspecto importante del gasto. educativo es su capacidad de incrementar el potencial productivo de las personas. Sin tra- bajadores formados es dificil lograr un crecimiento sostenido. El capital humano de un pats es fundamento de las mayores rentas futuras. Adicionalmente, el gasto piblico en formacién, que también origina otras externalidades positivas, contrarresta las imperfecciones de los mercados de capitales que dificultan una inversién eficiente en educacién y suaviza problemas de in- formacién. Parece claro que la evidencia empirica muestra una142 PUBLICOY PRIVADO influencia positiva de la educacién —y de la sanidad— en el cre- cimiento econémico. Volviendo al elemento redistributivo del gasto social, donde se encuentra més propiamente es en los programas de alivio de la pobreza. Estos programas ayudan a los mas pobres, ofre- ciendo una renta de subsistencia. Su volumen de gasto no es comparativamente importante y, a diferencia de otros esquemas de sustitucién de rentas, no exigen cotizaciones previas, dando prestaciones iguales a los beneficiarios que tienen circunstan- cias andlogas. Ejemplos de estos programas son los de la lucha contra la pobreza, los de ayuda familiar y las pensiones no con- tributivas, financiadas con recaudacién general y destinadas a dar proteccién a quien no ha contribuido suficientemente al sis- tema general de pensiones. Los dos tiltimos tipos de gasto social que debemos comen- tar: yivienda y cultura, son peculiares, sin que quepa asimilarlos claramente ni en el elemento asegurador del EB, ni en el redis- tribuidor, o en el de mejora de la productividad. Se trata de gas- tos publicos en bienes y servicios, cuya utilizacién se considera prioritaria socialmente con una concepcién paternalista de la equidad. En general, todo el gasto de transferencias en especie se puede considerar que corresponde a bienes y servicios prefe- rentes, como ocurre con la sanidad y la educacién, pero en estos ltimos casos se dan otras razones para la intervenci6n publica. En el gasto ptiblico en vivienda y cultura, el criterio de igualdad de oportunidades se establece ex post, entendiéndose que la so- ciedad debe procurar una distribucién «equitativa» de determi- nados bienes que han de contar con un consumo minimo por parte de los ciudadanos. Que estos bienes sean los mencionados y no sean los alimentos o las prendas de vestir, por poner dos ejemplos, se puede explicar por razones del nivel de desarrollo y de filosofia social. En Africa, sin duda, lograr que las personas estén alimentadas es el objetivo pr En resumen, dentro de la accion coexisten elementos de _aseguramie ivos 0. igualdad de oportunidades y de fomento de la productividad.LA INTERVENCION ECONOMICA, ¢PARA QUE? 143 Buena parte de los problemas del EB proviene de esa mezcla de objetivos en los programas de gasto social. Un ejemplo de esto lo tenemos en las pensiones piiblicas. Asegurar una sustitucién de Ia renta del trabajo, al final del periodo laboral, con mecanismos de redistribucién intergeneracional, introduce en el sistema ries- gos demograficos, o de estancamiento de la productividad, que hoy ya se estan haciendo realidad, y que comentaremos més adelante y, sobre todo, en el capitulo final. El cardcter de seguro puiblico del gasto social destaca en la proteccién al desempleo, en los programas de incapacidad labo- ral y en los servicios sanitarios, al igual que en otros casos como el del fondo de garantia salarial. El objetivo redistribuidor es preponderante en el resto de las actuaciones del EB, si bien con criterios de equidad particulares. En las pensiones piiblicas se observa una redistribucién intergeneracional que, si se contem- pla desde el punto de vista de la vida de una persona, puede ofre- cer pautas distributivas singulares o saldos nulos, La equidad como igualdad ex ante de oportunidades es u laro del gasto educativo, o dél saniitaii6, y Ta equiidad ex post es el funda- mento del gasto en vivienda o cultura. Un criterio redisiribuidor programas de suavi: de Ia pobreza. El fiétividad y el Grécimiento economico se da con el gasto en educacién y en sanidad, fundamentalmente. No hay, por tanto, una caracterizacién simple ni un obje- tivo tinico en el EB. Posiblemente, el sistema intenta alcanzar demasiados objetivos. Es un gran mecanismo de transferencias publicas que, actuando protectoramente, atiende a objetivos muy diversos. Redistribuye, sin duda, pero con pautas bastante peculiares, Asegura que las variaciones en el bienestar de indivi- duos y familias no sean grandes. Fomenta el crecimiento econ6- mico, al igual que lo perjudica, por los problemas que veremos a continuacién, y por el tamafio de la financiacion requerida para su funcionamiento. Los objetivos del gasto social, al mismo tiempo, compiten con otras funciones del Estado. Nos encontramos con los problemas del EB, que son importantes, y cuya solucién es necesaria para conservar el sistema.144 PUBLICO ¥ PRIVADO Los PROBLEMAS DEL EB Los problemas del EB surgen de sus propias caracteristi y objetivos: de tener que realizar anualmente un volumen im- portante de transferencias piiblicas (recuérdese, sobre un 25 por ciento del PIB), con objetivos muy dispares y que, natural- mente, hay que financiar. La financiacién del gasto a travé los impuestos y cotizaciones sociales origina costes de distor sign de las decisiones econémicas, en general, y posibles efec- tos de desestimulo al trabajo, al ahorro familiar o a la acepta- cin de riesgos econémicos. Por ejemplo, el efecto combinado de la imposicién sobre la renta y de las cotizaciones sociales puede ser negativo para el empleo, y los impuestos distorsionan la composicién del ahorro o la inversién y la financiacién em- presarial. Todos éstos no son temas menores, que no tengan importancia. El gasto social, por si mismo, también origina desestimulos econémicos, sobre todo si.su dise: adecuado. Por ejem- plo, un seguro de desempleo mal planteado puede escasa busqueda de nuevo empleo. Las pensiones pib drian reducir el ahorro familiar. La redistribucién, en general, reduce la tasa dé ahorro, ya que las familias der tran mayor propénsién al gasto, aunque es también cierto que los programas redistribuidores favorecen la cohesi6n social. La accién protectora del Estado, valiosa para la solidaridad, puede dafiar los estimulos econémicos que hacen funcionar eficiente- mente una economia. Otros problemas del EB no se han visto originados por el propio gasto social, o por la financiacion de un volumen tan im- portante de transferencias, sino por fenémenos externos. Por un lado, un bajo crecimiento econémico genera un mayor gasto social, a la vez que reduce los ingresos tributarios. Por otro, los. cambios demograficos, con un continuo envejecimiento de la poblacién, inducen incrementos muy considerables del gasto sanitario y en pensiones. La relacién entre una escasa natalidad y un ntimero cada vez mayor de pensionistas, en el contexto deaecen (eM (a INTERVENCION ECONOMICA, PARA QUE? 145 un bajo crecimiento de la productividad del trabajo y de dificul- tades con el empleo, constituye el fundamento de los posibles problemas financieros de los sistemas puiblicos de pensiones. Previsiblemente, cada vez. habra més pensionistas por trabaja- dor que financia el sistema. ~ ~ ‘Los problemas internos, o estructurales, del EB tienen mu- cho que ver con las asimetrfas de informacién, sobre todo con los eriesgos de manipulaci6n o de oportunismo», que la actuacion publica intenta remediar. Esas deficiencias de informacién, que impiden al mercado actuar con eficiencia, también se dan en la intervencién publica e, incluso, con un mal funcionamiento de los programas piblicos, pueden agudizarse “Un ejemplo tipico del «riesgo de manipulacién» se puede producir en el seguro de desempleo, como ya se ha mencio- nado. Si las prestaciones por desempleo son cercanas, y sobre todo si superan a las remuneraciones del trabajo netas de im- puestos, puede existir un estimulo a quedar desempleado —que dependera de las oportunidades de encontrar nuevo trabajo posteriormente y de la extensién de la economfa sumergida—. Ahora bien, dadas las circunstancias del mercado de trabajo y el ntimero de asegurades, en el caso de que se produzca el paro, es dificil distinguir si el desempleo es genuino 0 es resultado del estimulo indicado. La probabilidad de que ocurra el suceso, por Jo tanto, se puede ver alterada por el comportamiento del traba- jador asegurado, sin que sea posible conocer ese comporta- miento. El sistema se puede manipular con una actuacién opor- tunista. También resulta dificil discriminar entre quienes se esfuerzan en encontrar un nuevo empleo y quienes no. Todo esto origina aumentos importantes del gasto, La misma situa- cién se da, por ejemplo, con los programas de incapacidad labo- ral, si los servicios sanitarios estan, como es previsible, conges- tionados. Lo que aduce el asegurado se comprueba por unos servicios médicos que han de dar respuesta a una aglomeraci6n de pacientes y cuyos estimulos, por tanto, son aceptar los sinto- mas y dar la baja del trabajo. El «riesgo de oportunismoy esté presente de nuevo.146 PUBLICO Y PRIVADO Los efectos del «riesgo de manipulacién» en el asegura- miento piblico se amplian probablemente con la experiencia de los usuarios. Una vez extendida la informacién sobre los benefi- cios del sistema, y transmitida entre el puiblico la realidad de sus, fallos, quedan la honestidad individual o el habito de no solici- tar beneficios sociales como defensa del abuso, aparte del con- trol administrativo y el disefio apropiado del programa. El en- gafio que surge del «riesgo de manipulacién» es, por tanto, un problema inherente al sistema, que exige cuidado en los disefios institucionales y prudencia en el nivel de beneficios sociales ofrecidos. Otro grave problema estructural es que eLsistema de pro: teccién social altera el comportamiento individual, quedando los miembros de una comunidad «atrapados» en él propio sis- tema, Este efecto se observa con claridad en diversos progra- mas de gasto social y un ejemplo obvio es el de las pensiones. Con individuos y familias realizando su ahorro bajo la prevision de contar con una pensién piiblica razonable resulta muy difi- cil, sobre todo con poblaciones envejecidas, que la comunidad pueda reducir el programa: muchos no tienen suficiente ahorro personal para complementar su pensién de jubilacién. Como resultado, la paradoja a la que se enfrenta el EB radica en que, si sus niveles de proteccién resultan econémicamente insosteni- bles, el eet ate en a sistema, ante el riesgo de politicas sie lare- encia, son, por consiguiente, muy fuerte. ‘LAS SOLUCIONES APLICADAS Los desestimulos econémicos que se originan, objetivos dispares a conseguir, un volumen muy importante de gasto a fi nanciar, el «riesgo de manipulacién» que tiende a aumentar elLA INTERVENCION ECONOMICA, PARA QUE? 147 gasto, los cambios demograficos, o un ritmo de crecimiento econémico inferior al del pasado, son los problemas fundamen- tales del EB. Ademas, el EB ha «encerrado» a los ciudadanos en el sistema de proteccién social, haciendo politicamente dificil su reforma. Las dificultades politicas explican, en buena medida, que Jas soluciones que se han ido aplicando para resolver los proble- mas de los sistemas de proteccién social hayan sido parciales y -caustas, sin suponer grandes cambios en la mayorfa de los casos. En el contexto europeo, creo que puede afirmarse que las politi- cas puestas en practica durante los tiltimos veinte afios han su- puesto, en promedio, un mantenimiento del gasto social, fre- nando su crecimiento. En determinados pajses se observan reducciones pequeiias del gasto social, pero también hay algin ejemplo de aumentos. Si se pretende clasificar las medidas aplicadas con alguna generalidad durante los tiltimos afios encontramos que los cam- bios pueden agruparse en tres Ifneas de reforma, fundamental- mente, que han conseguido pequefias reducciones del gasto y, sobre todo, intentan.dificultar su crecimiento. Han atendido, también, a la eliminacién de ineficiencias y desestimulos de de- terminados programas sociales. Un primer grupo de reformas engloba las medidas que re- bajan el nivel de proteccién ofrecido por las transferencias mo- netarias del EB. Las prestaciones econémicas de, por ejemplo, el seguro de desempleo, han.tendido a rebajarse, en respuesta al mayor volumen de gasto motivado por el desempleo existente y a causa de los est{mulos negativos que puede originar una tasa alta de reposicion. La tasa de reposicién en el seguro de desem- pleo es la proporcién de salario que se le repone al asegurado parado. Si es excesiva, el salario al que el trabajador parado esta dispuesto a volver a trabajar se eleva y se desestimula el es- fuerzo dedicado a la busqueda de nuevo empleo. La duracién de la prestacién por desempleo, por las mismas razones,.también, ha tendido a xeducirse, El sometimiento al IRPF de las presta- ciones por desempleo responde a causas andlogas,—y 148 PUBLICO Y PRIVADO Otro ejemplo que se incluye en este grupo es el del sistema de pensiones. Las dificultades financieras del sistema conducen le afios de cotizacién para valo- rar la pension del jubilado, To que, supoiiiéiido increiiientos sala- riales en los tiltimos afios de la vida laboral, implica prestaciones comparativamente menores. El segundo tipo de reformas se refiere a las condiciones ne- cesarias para poder distrutar del gasto social; endureciendatas 9 ampligndolas. La duracién del periodo de cotiza- cién para contar con mayor o menor tiempo de proteccién por desempleo es un ejemplo. En este mismo programa, las exigen- cias de participar en actividades de reciclaje profesional, o de no poder renunciar a un empleo ofrecido so pena de perder las prestaciones, son ejemplos de condiciones extra del sistema. En el Area de las pensiones, el retraso de la edad de jubilacién es, 0 ser previsiblemente, un cambio de las condiciones del pro- grama conducente a la mejora de su equilibrio financiero. El tercer grupo de reformas tiene que ver con la universali- sistemas de protecci6n social. El compo- nente de solidaridad del EB, y sii concepcién Como un conjunto de derechos personales, ha conducido a una interpretacién del gasto social como una distribucién gratuita a la que todos tie- nen acceso. Esto, como es natural y entre otras distorsiones, ha originado una demanda excesiva de servicios sociales. La utili- zacién del precio, como mecanismo racionalizador y como me- dio de recaudacién, se extiende en los servicios sociales como respuesta a esa situacién. En la misma linea avanzan la intro- duccién de mecanismos de mercado en Ja gestién, y la produc- cién privada de servicios financiados publicamente. Por otro lado, un nuevo disefio de diversos programas sociales para diri- girlos hacia quienes los «necesiten», de acuerdo con sus medios, es el contenido de otra serie de reformas, sobre todo en el area de la proteccién a la familia o de la prevencién de la pobreza. Estos tres grupos de reformas del EB, que pueden encon- trarse en el ambito europeo, demuestran que se.conocen y valo- ran los problemas, aunque las reacciones habidas son todaviaOe eh ett: Go goes 22 0.2 La INTERVENCION'ECONOMICA, ZPARA QUE? 149 tfinidas y-parciales. Las soluciones propuestas no han introdu- Gido ningiin cambio importante en el EB, ni han originado una dinamica de transformacién del mismo, Esto tiltimo se explica por las resistencias de grupos impor- tantes de votantes ante cambios serios en los programas de gasto social, y por las consiguientes dificultades politicas. Lo que, a su vez, pone de relieve que los politicos prefieran cambios peque: jios, aunque tengan que ser frecuentes, dada la importancia de los problemas comentados. Ocultar los problemas, o no presen- tatlos abiertamente al piiblico, es un camino utilizado a menudo para evitar soluciones con coste politico. LA COMPETENCIA DEL EB CON OTRAS FUNCIONES DEL Estapo Una reflexion diferente a la realizada hasta ahora se refiere ala competencia que el gasto social supone para el resto de las funciones del Estado, con presupuestos limitados por niveles muy altos de carga fiscal y por restricciones macroeconémicas. Funciones del Estado son las de proteccién social, pero también hay que atender a otras, como Ja seguridad ciudadana, la justi- cia, el sistema penitenciario, las relaciones exteriores 0 las acti- vidades econémicas. ‘Ya se ha argumentado que un Estado ha de mejorar el bienes- tar social; debe ayudar a vivir mejor a los ciudadanos de un pais, Jo cual supone, inevitablemente, un crecimiento de la renta real y el logro del empleo. La distribucion de ese crecimiento es una cuestién muy relevante, pero lg.acci6n protectora y redistributiva del Estado dafia los estimulos econémicos que hacen funcionar, eficientemiente una economia de mercado. El EB no puede crecer sin limite, eliminando espacio para el papel mas econémico del Estado que impulsa el crecimiento de la riqueza, o para otras fun- ciones ptiblicas también demandadas por los ciudadanos. Como sefialébamos anteriormente, un buen camino para que una economfa abierta internacionalmente crezca es el que se centra en la inversi6n, privada y publica, que mejore la pro-150 PUBLICO Y PRIVADO ductividad y la competitividad empresarial. Hay que unir inver- siones en activos fijos, para la renovacién y ampliacién del capi tal productivo, con la inversién en recursos humanos, en I+D, en organizacién y redes de informacién, en infraestructuras yen la apertura al exterior. Como es natural, estas inversiones requieren ahorro, privado y ptiblico y, para generar empleo, un mercado de trabajo sin rigideces. El Estado como agente econé- mico, con sus politicas de ingresos puiblicos y las de gasto, tiene en este marco una actuacién natural. Un gasto social de mas de a mitad del presupuesto pablico compite necesariamente con esta funcién. Ain mas, con objetivos macroeconémicos de eli- minaci6n del déficit, el gasto social facilmente expulsa al gasto econémico 0 al dedicado a otros servicios pablicos. En Jos presupuestos actuales, buena parte del gasto se di- rige a proteger a los ciudadanos, y no sélo con el gasto social, sino con la parte del econémico que subvenciona, por cuenta corriente, a empresarios ptiblicos y privados —o a sus emplea- dos— en la agricultura, la industria o los servicios. La dificultad es que esas politicas de proteccién originan costes, ademas de beneficios, y compiten con otros objetivos pablicos, como se ha indicado repetidamente. Probablemente, el debate actual sobre el sector pub a cuestionar su tamafio, que en_ todo caso hay gue limitar, sino la distribucién del gasto publico” y la eficiencia del mismo; o-dé Ia Fegulacion efectuada. Hay qué Tecordar en este punto que parte del gasto social, como el dest nado a Ja educacién o a la sanidad, es gasto en formacién de ca- pital, por lo que el EB no siempre compite con otras funciones econémicas del Estado. Con todo, en situaciones que muestran productividad insuficiente, dura competencia internacional, 0 dificultad de alcanzar niveles altos de empleo, las funciones més econémicas del presupuesto piiblico pasan a un primer plano y alcanzan especial importancia. Esto no sélo es relevante desde el punto de vista del crecimiento sino para captar el voto ciudadano. El votante se resiste a los cambios en el EB, es cierto, pero también valora con su voto la mejora de los niveles de vida y la creacién de empleo.LAINTERVENCION ECONOMICA, £PAR4 QUE? sent gd, Zoe El espiritu de los reformadores sociales que iniciaron el EB no esta superado, Las ideas de reducir la pobreza, fomentar la igualdad, de oportunid: fa inversi6n en capital humano, ode ayudar a asegurar los riesgos econémicos estan en el cleo de cualquier oferta de buen gobierno. Sin embargo, alcan- Zar estos objetivos tan amplios y dispares, con las intervencio- nes piiblicas del EB, ha generado problemas suficientes como para justificar la revision de los programas de gasto social Esta revision es dificil, intelectual y politicamente. Desde el punto de vista intelectual es titil, aunque complejo, dar a cono- cer al piblico las pautas distributivas peculiares de los gastos del EB. Por ejemplo, las del modelo de redistribucién intergenera- cional.que constituye el fundamento de las pensiones piblicas y que es el origen de sus serios problemas financieros, debidos, so- bre todo, a los cambios démogrAficos. También es importante explicar las posibilidades de provision o produccién privada de casi todos los servicios sociales (que el publico conoce por las areas sanitaria y educativa), De hecho, ¢s posible que algunos de los.efectos del «riesgo de manipulacién», como los que aparecen en los programas de incapacidad laboral, se solucionen mejor con_el_aseguramiento pri los empleados, financiado por sus empresas, dado el fun: into de la sanidad pil médicos de un seguro privado controlarian mejor el «oportu- nismo» al que el funcionamiento del aseguramiento piiblico in- vita, por ser fécil, como antes apuntébamos, la obtencién de ba- jas del trabajo a causa, entre otras razones, de la congesti6n de los servicios. Por otro lado, sabemos que el origen fundamental de las di- ficultades politicas de la reforma del EB es el defecto del sis- tema por el que el ciudadano queda eatrapado» en la propia red protectora al planificar su comportamiento contando con el gasto social, Un ejemplo claro de este punto se observa en las vacilaciones y tensiones que surgen ante la necesaria reforma de las pensiones piiblicas, componente principal de la protec-152 PUBLICO Y PRIVADO cién social. El previo anuncio de las modificaciones previstas en el sistema de pensiones, y el fomento piiblico del ahorro fami- liar para la jubilacién, son condiciones basicas de cualquier re- forma. Una suavizacién de las dificultades intelectuales y politicas de la revision del EB puede lograrse situando e] debate en su contexto apropiado, que es el del conjunto més amplio de las funciones de un Estado moderno. El ptiblico no desea, como es l6gico, reducciones en el gasto social, y probablemente tampoco entienda bien su conveniencia, pero puede entender que el pre- supuesto no es ilimitado —sobre todo con razones de disciplina macroétpnémica externas—. Al mismo tiempo, el ciudadano desea el suministro de otros servicios puiblicos generales 0 eco- con Tos que’ compite la proteccién social. En los paises europeos, la disci- plina presupuestaria necesaria para la utilizacién del euro es fuerte y sirve de punto de partida. Si, como en el caso espafiol, el objetivo de convergencia con Europa, y de crecimiento eco- némico que genere empleo, parece un elemento basico de la di- reccién econémica del gobierno, se plantea una situacion de competencia entre el EB y las funciones econémicas y generales del Estado que el votante ha de decidir. La revision del EB, de- batiendo publicamente sus ventajas € e inconvenientes, con las puesto disciplinado macroeconémicamente y.en su gestién..gue acoja los gastos de formacién del, capital social (infraestructu- ras, educaci6n, sanidad) permita mejores servicios puiblicos ge- nerales ofrecidos con gestién renovada y haga posible, politica mente, cambios profundos en el gasto social. El ciudadano, enfrentado a Ja realidad del sistema de pro- teccién social, y conociendo alternativas que mejoren su nivel de vida, cambiara su natural oposicién a las reformas del EB, y aceptaré tener la principal responsabilidad de su futuro y el de su familia. Esto implica una oferta politica diferente que ayude a Jos votantes a llevar una vida menos protegida econémicamente desde los presupuestos piiblicos y mucho mas basada en la pro-LAINTERVENCION ECONOMICA, {PARA QUE? 153 ductividad y en Ja competencia. El trueque para el ciudadano es empleo que mejoren ide bienestar y el de sus hijos. Sélo con esta oferta es fac- tible, en la préctica, un cambio serio en el EB que permita el mantenimiento del sistema de pensiones —mas ajustadas a las rio que ofrezca igualdad de oportunidades y aumentos en la pro- ductividad, y mantenga una solidaridad activa ante los casos de pobreza y marginacién. vpar de ly dob! 4. Descentralizacion * “ 26%. Hasta este momento hemos estudiado el porqué econémico de la intervencién pitblica, sin tener en cuenta que el Estado tiene una dimensién territorial y dejando a un lado sus aspectos internacionales. Estos tiltimos, de importancia creciente como prueba el desarrollo de la Unién Europea, se discutirén en el apartado siguiente. Ahora debemos considerar, con brevedad, que el Estado tiene una organizaci6n territorial. Esta es, en al- guna medida, independiente de la constitucién politica. Un Es- tado puede tener una forma constitucional centralizada, o fede- ral, y descentralizar su poder en mayor 0 menor grado. Nuestro punto de atencién en este apartado sera la descentralizacién de las funciones econémicas de las Administraciones Puiblicas. En Espaiia, como es bien sabido, la solucién de Ja Constitucién, a la cuesti6n de la descentralizacién del poder del Estado, se ha fundado en el concepto de autonomfa, creandose un Estado te- rritorialmente plural, organizado en Comunidades Auténomas, Provincias y Municipios. La descentralizacién del gasto ptiblico ha sufrido vaivenes en diferentes paises a lo largo del tiempo, y durante los tiltimos afios la tendencia ha sido ligeramente centralizadora. En Es- pafia, durante Jos veintitin afios transcurridos entre 1978 y 1998, la evolucién de la descentralizacién del gasto ha supuesto un cambio radical. En 1978, todavia sin Comunidades Aut6no-154 PUBLICO Y PRIVADO , inistracién central absorbfa un 89 por ‘Paste puiblico total, y las Entidades locales sdlo el 11 por ciento. La distribucién estaba claramente centralizada. Para 1998, se ha calculado que la participacién de los diversos niveles de go- bierno en el gasto piiblico, excluidas las pensiones e intereses de la deuda, podria llegar a ser ligeramente mAs descentralizada que la del promedio de Jos paises federales.’ El grado de descen- tralizacién, por tanto, es apreciable. En el cuadro 3.1 se muestra la distribucin del gasto por ni- veles de gobierno, en 1980 y 1994, distinguiendo el promedio correspondiente a pafses federales, a paises unitarios y la situa- ci6n espafiola.® Existen muy buenas razones econémicas para la descentr: lizacién-de una parte importante de las intervenciones publicas. Asi se logra un mejor ajuste entre las preferencias ciudadanas y la actividad del Estado, y es mas sencillo que se explicite el coste CuapRo 3.1. Distribucién del gasto priblico por niveles de gobierno. Goverment Finance Statistics Yearbook, 1996. International Monetary Fund Gobierno Gobiemos Gobiemos enna” regionates—focales” Toa % % % % 1980 : Promedio paises federales Car 19 100 | Promedio paises unitarios = 3 || Espafa = i100 1994 ‘Promedio paises federales 55 28 17 100 Promedio paises unitarios 66, = 34 100 Espafia Oo DD ae _w 7. Sponiendo que la educacion y la sanidad se hubieran traspasado a todas las Co- rmunidades Auténomas, Véase C. Monasterio y J. Suérez (1998), 2" ed. p.79. En elt reno de las Comunidades Auténomas espanolas bay que recordar que Navarra y el Pals ‘Vasco tienen una situacién especial, de cardcter fora '8. Agradezco los comentarios de Nuria Bosch y Antoni Castells, sobre este punto.LAINTERVENCION ECONOMICA, ZPARA QUE? 155 de los servicios puiblicos. En general, es preferible que cualquier actuacion se realice por el poder territorial mas cercano al usua- rio, siempre que existan las condiciones, econémicas y técnicas, apropiadas. Las razones econémicas de la descentralizacién del Estado parten del hecho del ambito territorial de muchos servicios pti- blicos. Algunas externalidades estan bien localizadas, y su mejor solucién se logra con un gobierno subcentral. Lo mismo puede ocurrir con los recursos de libre acceso o de propiedad comun. ‘Al tratar, paginas atrés, de los bienes pitblicos, ya se indicé que los hay de ambito internacional o nacional y, también, de cober- tura geografica regional o local. Es obvio, por ejemplo, que el alumbrado publico de una ciudad, o los servicios de incendios, sean competencia municipal y no del gobierno central o regio- nal. Resulta, también, intuitivamente claro que funciones como la educacién, la sanidad, o Ja vivienda sean, principalmente, res- ponsabilidad de gobiernos regionales o locales, sin perjuicio de ‘su coordinacién central Si una actuacién publica esta delimitada geograficamente, la descentralizacion es eficiente, ya que un gobierno territorial podré conocer mejor las preferencias de los ciudadanos en cuanto a los servicios publicos, por estar més préximo a los be- neficiarios. Al existir diversos gobiernos, y no uno solo, los pro- blemas de decision sobre las politicas puiblicas y los de gestion se hacen mis sencillos de resolver, y se diversifica mejor la oferta de servicios piblicos de acuerdo con las necesidades. Al mismo tiempo, el coste de tales servicios es mas obvio para el usuario e, incluso, se podria repartir segtin el beneficio obte- nido de la actividad publica Es también cierto que otras funciones puiblicas requieren un poder nacional, o una coordinacién internacional. Por ejem- plo, el gobierno central tiene preferencia en temas como la di- reccién de la politica econémica, la unidad econémica y de mercado, 0 en el sector exterior y en sectores de Ambito nacio- nal como el de comunicaciones, el eléctrico y el financiero. En otras materias, como las del medio ambiente, es conveniente la156 PUBLICO Y PRIVADO existencia de criterios unitarios para evitar que los diversos te- rritorios compitan entre sf alterando sus normas. En cuanto a las actuaciones de redistribucién, personal 0 regional, de la renta, las diferencias territoriales de capacidad econémica inelinan la balanza hacia la centralizacion de las de- nes. Una zona mas pobrs, aurique llevara & cabo politi ‘redisiributivas, dificilmente podria reducir mucho la desigual- dad, ya que sus residentes més ricos tendrfan todo el est{mulo para localizarse en otro lugar. En todo caso, la desigualdad per- sistirfa entre diversos territorios, dada su diferente riqueza, y una politica de nivelacién, disefiada centralizadamente, puede reducir esa desigualdad con mejora de la equidad y con posibles resultados econémicos deseables. Del mismo modo, algunas ex- ternalidades interregionales, como las que se pueden originar con las infraestructuras —en la red de carreteras y autovias, por ejemplo—, o los problemas de contaminacién nacionales, tam- bién reclaman actuaciones centralizadas en cuanto a su coordi- nacién o solucién. En definitiva, es_ventajoso-proporcianar. descentralizada- mente, muchos bienes y servicios publicos que tienen un ambito geografico limitado. Otras funciones publicas requieren una ac- tuacién mas centfalizada, internacional, nacional 0 regional- mente, la cual puede ser simplemente coordinadora. Un ejemplo es el de las politicas de redistribucién. La Seguridad Social tiende a estar muy centralizada en todos los paises. La misma situacion se da, con més intensidad atin, en las materias de defensa 0 de re- laciones exteriores. Estos argumentos, sin embargo, no deben ha- cernos olvidar que la autonomia, de decisién y de gestién, de los entes territoriales de un Estado, es una exigencia estrictamente po- Iftica en muchos casos. Si a esto le sumamos que los criterios de asignacién de funciones puiblicas a los diversos niveles de gobierno no siempre ofrecen una pauta nftida, sino que permiten que una funcién pueda llevarse a cabo, eficientemente, por diferentes go- biernos o ser competencia compartida de varias organizaciones te- rritoriales, debemos concluir que la descentralizacién implica ne- cesariamente cooperacién y negociacién entre gobiernos. Admede gue ba des Avkelble ce riled ees le Qonocee : cn oc Gteas cy posible eer sets be oes entwloecde recuse eae Sccisiencs2 San Se LA INTERVENCION ECONOMICA, ¢PARA QUE? 157 Una estructura publica descentralizada conduce, de forma natural, a.un sistema de compromisos qué han de alcanzarse con un proceso de negociacién apoyado en instituciones politi- cas_adecuadas —por ejemplo, segundas c4maras parlamen- tarias de carécter territorial, como podria ser el caso de un Senado espafiol reformado—. Al mismo tiempo, la descentrali- zacién del poder econémico del Estado, con diversos niveles de gobierno cuyas funciones se solapan a menudo, tiene que evitar el despilfarrvle actividades duplicadas 0 €Lexcesirde inierven-,

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