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  • Lamounier 1992

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    Guilherme Casarões
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    Bolivar Lamounier

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    LAMOUNIER_1992

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    di 13
    eee ag v Estrutura institucional € governabilidade na década de 1990 Bolivar Lamounier' ‘Do Instituto de Estudos Beondmicos, Socisis Poltcas do Sto Paulo (1desp, Agradecemos a Antonio Octévio Cintra pela leitura e erltica da primeire dos Reis Velloso pelos comentarios feitos por ocasigo de minha apresentagto oral ‘estas idéias 20 semindrio “Brazil: The Challenges of the 1990's", promovido pelo Center for Contemporary Brazilian Studies da Universidade de Londres, cmoutwin0 ge 1991. 0 autor agradece so National Endowment for Democracy e'8 Fundayao. Ford © apoio prestado ao programa de estudos politieo-insttvelonals do Idesp, INTRODUCAO, ALEM DE HISTORICANENTE CORRETO, é teologicamente reconfor- (ante admitir que o pais esti sendo punido por velhos e arraigados vicios, De fato, quem pecou deve pagar. Se em cinco décadas de industrializagao acelerada sé 0 que se fez foi reincidir no cartorialis- ‘mo, no destegramento inflacionétio € na concentragéo da renda, é claro que se teria de pagar por isso, mais cedo ou mais tarde, E'se est ptrando, sob a forma de retrocesso econémico, superinflagio agravemento dos conflitus sociais. Infelizmente, sob a étiea politico- institucional, os probiemas sio ainda mais difieeis. Se no se quiser perder outra década, convém que seja examinada desde jé uma possibilidude (evlogicamente desagracivel: a de que o pats possa eventualmente ser punido também por suas qualidades, Chegou-se 4 década de 1990 com uma estrutura politico-institu- cional carregada de gencrosas intengdes demoeraticas, mas provavel- mente impropria como resposta aos desafios da modemizagio ¢ Perigosa do ponto de vista da govemabilidade. Esse modelo institu. sional combina a fragmentagio © a multiplicidade de contrapesos prOprias das chamadas democracies ‘consociativas’? com a expecta- 2 Utilizarei 0 termo ‘conscciativo’ Para traduzir © antigo consociational de Lijphast am pouco pesado, eo nova cantensus, que pole dat nareeres oa eee dips. Ver Arend Liphat, “Os modelos majritaio © eonsoeacisnal ca demon fia" ora Bolivar Limesinice (rg ela plies dos anos 8 (Breede ea aa nth, 1982); Democracies: Putcrns of Majoritarian and Consensus overeciars inven Counc (New Haven: Yale Univery Psy 1980s moe dernoeracia majoritéia, em Bolivar Lamouniet (er.) eta opgle ptone sarista, S40 Paulo, Sumaré, 1991, e ee 24 tiva ao que tudo indica iluséria de que os bloqucios daf decorrentes possam ser controlados ou neutralizados pelo componente plet tario do presidencialismo. E possivel, assim, que se esicja incidindo ‘num duplo ¢ petigoso erro, De um lado, a exacerbagio do componen- te consociativo nos procedimentos eleitorais, na estrutura partidaria ena federagio. Desenvolvendo-se a prineipio sob o influxo de cir- ‘cunstncias hist6ricas relevantes, na década de 1930, esse componen- te foi-se acentuando com o tempo, sob impulsos dispersos, e até ‘mesmo como conseqiiéncia inesperada de inlervengdes que visavam ertadicé-lo, Hoje, parece evidente que 0 grau de consociativismo existente na estrutura institucional brasileita ultrapassou o que seria aconselhivel em vista da complexidade estrutural e das desigualda- des sociais do pais, estimulando a fragmentago politica e dificultan- do composigdes governativas mais abrangentes e estiveis, © antidoto a fragmentagdo das forgas politicas foi sempre procu- tado no reforgo do Exccutivo federal. Desde 1930, tanto n + autoritirios quanto nos demoeriticos, tem-se procurado defender ou { Testaurar a capacidade deciséria global do sistema por meio de (v2 e acréscimos materiais e/ou simbolicos & presidéncia da Reptiblica. A plshiucks(s principal inspiragdo ideoligica subjacente a essas tentativas & 0 | presidencialismo plebiscitirio: a suposigdo de que o apoio de massas transforma a presidéncia da Repiiblica em um poderoso centro de fixugdo deciséria, capaz de sempre ¢ cficientemente sobrestar os riscos inerentes a um processo politico to fragmentado. Esta visio precisa também set reexaminada a luzde certas debilidades histéricas do presidencialismo brasileiro ¢ de algumas dificuldades novas, proprias deste final de século, RUMO A UMA DEMOCRACIA ~ *CONSOCIATIVA’? Amaioria dos analistas da histéria politica brasileira provavelmen- te reagiré com ineredulidade a sugestio de que nossa estrutura ins Lucional possa ter algo mesmo remolamente comparivel as chamads “democracias consociativas’. O que se designa por esse termo na ciéncia politica contemporénea é um subgrupo das democraciass ¢s- tveis da Buropa-hiperdesenvolvida, como a Suiga, a Bélgica ¢ a 25 Holanda: pafses que ndo apenas consolidaram a democracia repre- sentativa na esfera macropolitica, mas que nela incrustaram minu- ciosos contrapesos ¢ equivaléncias em dircitos para proteger as minorias contra as maiorias. Parcee de fato um contra-senso, a primeira vista, afirmar que uma estrutura institucional desse tipo tenha-se firmado num pais como o que sucumbiu a dois longos regimes ditatoriais nos ultimos sessenta anos, onde reivindicagdes éinicas ¢ religiosas nao sc projetam com forga na arena politica, € cuja distribuigao de tenda é notoriamente uma das piotes do mundo! * Pais, actescente-se, cuja cultura politica alegadamente reflete o au! toritarismo sub ou protopolitica de uma sociedade patriareal. Aplicar 8 essa tealidade o conceito de democracia consociativa é como imaginar que qualidades institucionais generosa ou sabiamente plus . ralistas possam ter brotado em canteitos longamente adubados com. os fertilizantes do autoritarismo ¢ da iniqiidade social, Esta, entre- tanto, ¢ a tee deste artigo: procurare demonstrar que o sistema | politico brasileito, em uma de suas vertentcs, tomou-se exacerbada- mente consociativo; © ao mesmo tempo que ndo parecem existir [\y)| Me contrapesos adequados, dentro do mecanismo democtitico, para a fragmentagio ¢ os bloqucios dai decortentes: e, portanto, que o }\ resultado evolutivo poderd ser uma poliarquia pervetsa, instavel com alta propensio a ingovernabilidade. 4 A experiéncia de dois regimes autoritirios (0 Estado Novo e o que emergiu do golpe de 1964) e a hipertrofia do Executivo, ainda hoje evidente, dificultaram durante vitias décadas 0 reconhecimento de uuina caractcristica opasta, mas no menos bisa, do sistema politico brasileiro: 0 fato de que a espinha dorsal do subsistema representati- Yo, sob condigdes demoeritices, esté muito’ mais orientode-para / bloquear que para tomar e implementar desisées. A imagem de conceritrayao ¢ verticalismo do poder, io de truculéncia ¢ arbitrio, que emana das agGes do Executivo, contrasta vivamente com a que se oblém pela analisé do processo eleitoral, do sistema de partidos, do funcionamento parlamentar, da esirutura federativa, da nova or. ganizagio do poder Judicistio, de certos conselhos governamentais, € até mesino da estrutura interna de algumas associegdes ptivadas. .) Examinados esses mecanismos em sua inter-relagdo mutua e em sua conformagio individual, pereebe-se claramente que, nesta vertente, @ sistema politico: brasileiro esté hoje muito mais préximo do polo ‘consociativo" que do ‘majoritério’ segundo a terminologia de Arend Lijphart (ver-nota 2); ou seja, muito mais préximo de um entendi- « 26 40 mento da democracia como bloqueio ag poder da maioria do que do conceito oposto, cuja preocupagio maior é identificar uma maioria eleitoralmente’autorizada ¢ apia a implementar um programa de Esse modelo consociativo da demoeracia configurou-se em alguns equenos paises europeus como resposta institucional a divisio da sociedade segundo clivagens étnicas, lingtifsticas e religiosas. Este coneeito de democracia consociativa est sendo empregado de ma- neira até corto ponto analégica, Nao se afirma que exista uma seme- Thanga material entre os mecanismos constitucionais daqueles paises € 0s nossos, ¢ sim quanto ao funcionaménto ¢ 20 efeito agregado das engrenagens politico-institucionais; semelhanga mais no ‘espirito’ que na forma das leis, como Montesquicu talvez dissesse nesse + contexto, Com uma excegdo notéria, que é a composigao da Cimata Federal, nossa legislagio politica néo recorre a ‘cotas* nem a garan- tias de representagio para rogides ou grupos sociais especificos. Et Pour cause: conquanto existam, no Brasil, diferengas e eventualmen- te tensdes no relacionamento entre grupos étnicos ¢ teligiosos, nao se teve, até 0 momento, uma projegio explosiva de clivagens desse tipo na arena politica, a ponto de exigir tratamento especial ou Ptivilegiado. As ctivagens bésicas da sociedade brasileira sio as S6clo-econdmicas, ¢ em menor medida as tegionais e as ideoldgicas. Apesat disso, ¢ apesar da enorme distdineia econdmica e cultural entre © Brasil © os paises europeus a que se fez referencia, 0 nosso subsistema pattidério-parlamentar evoluiu, desde a década de 1930, muito mais no sentido de institucionslizar bloqueios do que no de { facilitara agregagao de interesses ¢ a implementago de uma vontade majoritéria? Deve-se considerar a objegiio de que nfo se trata de ujna.e: consociativa deliberamente estabelecida, ¢ si abs ituagao" consociativa, isto 6, de uma dispersio momentanea do poder, 20 conseqiiéncia da reeém-finda transigo politica, ou do perfil jurisp' dencial ainda fluido da Constituigao de 1988, ou ainda da prépria tratura {Ver sobre eses pontos os comentétios de Antonio Octévio Cin; ¢ Plisio Denizien 20 artigo de Arend Lijphar, em B. Lamounier (or.), A clencla polities ‘nos anos 80 (Unb, 1982). eomplexidade institucional subjacente 20 pieideacin Iismo brasileiro, que o diferencia de outros presidencialismos latino americtsea:& também frisada por Sérgio Abranches, Ver Presidencialismo de coalizio:o dileina Institucional brasileito', Revista Dados, vol, 31, n° 1, 1988. : 27 crise, que dilui ou debilita temporariamente alguns dos pilares tradi- cionnis do poder. O subsistema eleitoral-partidétio vem evoluindo no. sentido consociative ha muito mais tempo. De fato, a partir do travejamento normativo hoje existente, quanto mais eonsolidado estiver 0 presente modelo institucional, mais ele tenderd a produzit © feito de blogueio multilateral a que se refere o conceilo de democracia consociativa. De fato, esse modelo caracteriza-se, de um lado, pelo baixo custo do acesso ao poder partidario e parlamentar, de outro, pelo virtual poder de veto que confere as minorias —— Pequenos partidos € minorisis étnicas, religiosas ou lingiisticas —, cont a intengdo explicita de impedir que agrupamentos majoritarios Predominem simplesmente cm virtude de sua forga numérica. ‘Tem-se de perguntar,-mais cedo ou mais tarde, se uma estrutura que induz 4 frogmentagio ¢ a0 bloqueio ¢ adequada a uma sociedade ue no tetn elivagens do tipo subjacente as democracias consociati. vas européias, que necessita assegurar um nfvel clevado de produti- Vidade deciséria, © que dificilmente podera fazé-lo por meio do presidencialismio plebiscitirio, Considerado genericamente, o tiseo € que o feixe institucional que comegou a ganhar forma definitive com a Constituigdo de 1988 nos conduza a uma poliarquia perversa, com uma multiplicidade de polos gue se _Iutuamente, ou. aumentam de forma exagerada 0 eusto das decisdes. Isso nio quer dizer, naturalmente, que se deva pas ‘polo posto (*majoritario’, na terminologia que se esta utilizando). Tentar reverter totalmente o pluralismo hoje existente por meio de um bipartidarismo imposto ou de expediente andlogo, como fez.0 recente regime militar, € projeto hao apenas autoritério, mas invidvel ¢ ingénuo. Deve-se Irisar um pouco mais a diferenga entre os modelos majo- Fititio e consociativo, entendidos aqui como modelos globais e con- {rastantes (‘tipos ideais’) de organizagio democrstica. No exemplo chissico do modelo majoritario, que ¢ o Reino Unido, a regra basica € que a maioria consagrada pelas umas governa, a minoria faz oposigiio, Ou seja, os votos da minoria so temporariamente esteril zados no que se refere & participagdo no governo e a implemenlagao das decisovs. O sistema eleitoral (distrital-majoritirio) facili, « Polarizagio entre maioria © minoria ja no ambito de cada disttito. A estrutura de partidos, basicamente bipolar, reforga os efeitos polati- zadores do sistema elcitoral. ‘Controlando © Parlamento, o partido vitorioso nas eleigdes controla ou pelo menos serve de base predo- tminante ao gabinete, eabendo-the, por conseguinte, todos ou quase 28 todos os ministérios ¢ ‘pastos executives importantes, A soberania do Parlamento é virtualmente incontrastavel, seja pela fragilidade do Papel revisional-do Judiciério, scja por nao estar Fimitado por uma Consttuigdo escrita,rigidaedetalhista,O cardter genético dos textos € precedentes constitucionais compensa a eventual exigtidade da maioria governante, dispensando o desguste politico da busca de uSram qualificado para reformas constitucionais dificeis e freqicn- tes. Como se vé, cada passo ascendente nessa escada de autorizagdes indica a formagao de uma autoridade potencialmente muito ampla. Acrescente-se, ainda em relagio a0 modelo britanico, o catiter uni tirio do Estado. Embora existam diferenciagdes subnacionais impor tantes, o poder central no esti formalmente submetido a bloqueios compardveis aos que decorrem da autonomia politica, administrativa e financeira nos Estados federais, O mecanismo institucional inglés combina 0 ‘majoritatismo’ (no sentido de Lijphart) com o sistema parlamentarista de governo, mas 2 concentragao vertical do poder a que se referiu pode ocorter com facilidade ainda maior no presidencialismo, caso alguns dos ingre: . dientes majoritérios estejam bem configurados. A Argentina, por . ofetivamente democritico passa a depender em larga m exemplo, tem um sistema bipolar de partidos, por mais que a situagao, em algumas das provincias tenha feigdes multipartidérias; a cleigia. dos parlamentares € feita mediante listas rigidas, atrcladas as canii- daturas presidenciais em confronto; as pretrogutivas do presidente incluem a nomeagao de autoridades tio importantes quanto o prefeito Ge Buenos Aires; 0 poder Judiciério é incomparavelmente mais frig ue o brasileiro em sua fungio de contrapeso ao Executivo; a Cons- Lituigao vigente, de 1853, ‘catece de forga:normativa em pontos cruciais, dado o seu evidente arcaismo. Dentro de um ordenamento institucional assim constituido, pode as vezes a presidéncia da Rept blica corresponder as expectativas da doutrina plebiseitéria, acele- Tando reformas estruturais ¢ imptimindo eoeréneia ao conjunto do sistema; mas sua contribuigo a um relacionamento interinstitucional lida das inclinagées ¢ objetivos do titular © do grupo que o cerca no épice do poder. Assim como na Argentina, sob o Presidencialismo, no Reino Unido o Parlamento ¢ 0 gabinete que dele emerge se investem de um mandato teoricamente amplissimo, Que serd ou no convertido em poder unilateral segundo as circunstincias, o carter especifico dos lderes ¢ da coalizio dominante, as expectativas da opinio publica © capacidade de resisténcia da sociedade, |" 29 No pélo oposto (consociativo), 0 que se entende por democracia é que a minoria nunca serd totalmente exeluida do poder: que estard sempre representada na coalizio' govemante ¢ terd efetivo poder de veto sobre um amplo leque de decisdes, a comegar pelas que digam tespeito is proprias clivagens basicas (lingiifsticas, religiosas etc.) que deram origem ao modelo. Trata-se, pois, de um modelo institu- cional que visa, antes de tudo, impedir a aplicagao desabrida da tegra da maiotia; e isso no s6 no ambito da legislagéo nacional, mas aié ‘mesmo cm éreas administrativas especificas, © Conselho federal suigo, que € © poder executive daqucle pais, cuja composicéo & necessariamente pluripartiditia, € um nitido exemplo de partilha do poder no dpice da piramide; a exigéncia, na Bélgica, de que mesmo Funciondrios de baixa hicrarquia sejam bilingties é outro, na *ponta’ da implementagio administrative, : Nao € dificil compreender a preferéncia por esse modelo de demo- ctacia em sociedades plurais, onde grupos éinicos, religiosos ou lingtifsticos convivem em estado de permanente tensao; ou diante de situagées como as hoje existentes nia Uniiio Soviética, na Teheeo-Es- lovaquia, na lugeslivia, ou na Africa do Sul, onde a prdpria viabil dade nacional tem como condigiio sine qua non o amortecimento do contflito entre grupos que sio vetdadeiras subsociedades. Mas nio é certo que modelos tipicamente consociatives sejam sempre adotados r pafses éom fortes divisdes étnicas, lingiiisticas ou religiosas. A India, inexcedivelmente dividida em todos esses sentidos, optou por um modclo institucional com fortes componenics majoritétios, a0 tomar-se independente; € ndo o fez por acaso, mas apés rejeitar caplicitamente certas propostas de orientacéo consociativa, como a de executives multiéinicos, inspirada no colegiado multipattidatio da Suiga. De forma inversa, no Brasil, onde clivagens desse tipo sfo reco- nhecidamente pouco importantes, o modelo institueional que se cons tituiu a partir de 1930 abriga fortes elementos de consociativismo. Entre os principais pilares desse modelo estio a representagio pro porcional (sem embargo de suas conhecidas distorg6es); o pluripar- Aidarismo, a aceitagdo de ministérios pluripartidirios; o regime fede- ‘ Cf. W. H. Morty Jones, “The polities ofthe Indian Constitution’, ein Vernon Beedanor (ed), Constitutions in democratic politics, Aléeshot, aglaetra, Gower Publishing Co. Lid., 1988, p. 130. 30 rativo, um bieameralismo em que gmbas as Casas sio fortes, ¢ a Constituigdo rigida e minudente. Uma andlise particularizada de cada um desses mecanismos mostraria que a evolugio intema de alguns deles exacerbou 0 principio consociative — vale dizer, 0 acesso facilitado de correntes minotitarias a importantes recursos de poder. Nosso pluripartidarismo, por exemplo, combina uma extrema facil dade para a formagio de partidos com a concessio quase automética 0s mesinas de poderosos instrumentos de poder, como 0 acesso a uma cadeia nacional de ridio ¢ televisio e, a partir da Constituigo de 1988, a Iegitimidade dos que tenham representagao patlamentar para propor ago direta de inconstitucionalidade junto ao Supremo ‘Tribunal Federal. No tocante ao sistema cleitoral, um modelo propor- cional foi parcialmente implantado pelo Cédigo de 1932, ¢ aperfei- ‘goado em 1950, Conquanto os resultados aritméticos sejam imperfei- tamente proporcionais, favorecendo os partidos maiores, niio é me- os certo que o enfraquecimento desse elemento-chave do feixe consociative se deve cm grande parle a cxacerbagio de outro: 0 ‘enorme bénus de poder coneedido aos estados menores na composi- sao da Camara Federal, Os que etiticam a super-representagao dos Pequenos estados na Camara com base no eritério one man, one vote - as vezes se esquecem de que a referida distorgao se consolidou Jutidieamente a partir da década de 1930 como reagdo Primera Republica, na qual os dois maiotes estados (Sio Paulo © Minas Gerais) comandavam, na pritica, toda a federagio, Independente das manipulagdes casuistas a que cerlamente servi no pussado recente © do alegado arcaismo ideol6gico das bancadas hoje super-repre: tadas, 0 fato é que, na origem, essa ponderagio favorivel aos peque- nos estados era uma maneira de atenuar 0 poder econdmico ¢ a forga eleitoral dos grandes estados: um reforgo inequivoco, portanto, 20 sentido consociativo jd implicito em qualquer organizagao federativa Além de contrastar os modelos majoritatio ¢ consociativo, consi- derados coino ‘tipos ideais*, os pardgrafos precedentes introduziram © argumento de que a evolugao institucional das tltimas seis décadas Parece ter consolidado no Brasil uma importante engrenagem conso- * Sobre o sistema eleitoral brasileiro, ver os estudosreynidos por Olavo Brasil ge Lima Jr. em Sistema eleitoral brasileiro: teoria e pratica, Rio de Janeiro, Tuperi/Rio Fundo; sobre a federagao, Wanderley Guilherme des Santos, Crise ¢ castigo, Sao Paulo, Vértioe, 1987. “ 31

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