CONTRALORA

Origen y evolucin de la Contralora.

La Contralora surgi de la necesidad de coordinar y dirigir las labores de los distintos
departamentos del rea Financiera. El trmino Contralor se deriva de la palabra inglesa
Controller y comenz a generalizarse en los Estados Unidos en la dcada de 1900 y
1910. El cargo de Contralor es una evolucin del de Jefe de Oficina. El jefe de oficina
era el funcionario que tena a su cargo la direccin de todas las labores de apoyo
administrativo. Incluan las labores que se segregan en departamentos tan diferentes
como ventas, compras, gerencia administrativa, contralora, gerencia financiera,
tesorera, etc.
Con el desarrollo de las empresas y la distribucin y especializacin del trabajo, se
fueron ampliando sus estructuras organizativas, y al jefe de oficina se le fueron
segregando aquellas funciones que requeran de personal especializado y que
revestan importancia para la empresa.
En este sentido se segregaron inicialmente las funciones de ventas y de servicios
administrativos, crendose la Gerencia o Departamento de Ventas y el Departamento
Administrativo con sus respectivas dependencias.
En esta fase del desarrollo de la especializacin del trabajo, todas las labores de
carcter financiero quedan en manos del jefe de oficina, al que comienza a llamrsele
Contralor, posteriormente al Contralor se le segregaron otras funciones administrativas
y las operacionales del rea Financiera, as se despegan las funciones de compras,
cobros, pagos, crendose los departamentos de Compras, Tesorera y Gerencia
Financiera.
De acuerdo a un estudio realizado por Year Book (1930) se determin que no estaban
bien definidas las funciones del Contralor, as como su relacin de dependencia,
adems de las funciones antes sealadas, al Contralor se le asignaban las siguientes:

Secretario y Subsecretario del Consejo de Administracin.

Como Vicepresidente.

Como Tesorero y Subtesorero.

Como miembro del Consejo de Administracin.

Como miembro del Comit Financiero.

Como miembro del Comit Ejecutivo.

Estas funciones adicionales que se les asignaban para la dcada de 1930 en los
Estados Unidos a los Contralores, correspondan a compaas grandes cuyo capital
exceda los US10 millones.
Igualmente la posicin de este funcionario no estaba bien definida y el referido estudio
determin que en 73 compaas que respondieron la encuesta, el Contralor se haca
depender de los siguientes rganos o funcionarios:

42 ante el Presidente de la Compaa (Director General).

14 ante el Tesorero.

10 ante el Consejo de Administracin.

2 ante el Presidente del Consejo de Administracin.

2 ante el Secretario.

1 ante el Comit Ejecutivo.

Tanto las funciones como la posicin del Contralor se han ido definiendo y en la
actualidad las funciones bsicas de la contralora ideal son:

Diseo e instalacin de sistemas.

Procesamiento de datos.

Presentacin de informes.

Anlisis de datos financieros.

Control de operaciones y propiedades.

Asesora financiera y fiscal.

Programacin financiera.

Evaluacin Financiera.

Perodos de evaluacin de la Contralora.

La Contralora ha pasado por varias etapas o fases de desarrollo las cuales definen
como ha ido evolucionando la Contralora a travs de los tiempos:
Primera etapa: Corresponde a los orgenes de la Contralora, esta etapa, aunque es la
ms larga porque abarca el perodo que va desde el desarrollo del mercantilismo y la
artesana en Europa hasta la introduccin de la divisin y especializacin del trabajo, es
la menos definida, puesto que la evolucin haca formas definidas de cargo y funciones
que operaban conjuntamente con otras funciones como la de Tesorero, Jefe de
Personal, Auditor, etc.
A mediados del siglo pasado en Europa ya se utilizaban los trminos de Contralor
Auditor y Tesorero con la denominacin actual, ya que el cargo de Tesorero de la
Corona exista siglos atrs. El desarrollo industrial y los aportes de Taylor y Fayol a la
administracin con la divisin y especializacin del trabajo dieron un gran impulso a lo

que es la estructura organizativa de la empresa. De ste modo el rea financiera

tambin recibi este impulso, y se definen funciones y cargos dentro de sta rea.
Segunda etapa: Como consecuencia de la divisin y especializacin del trabajo, en
esta etapa se segregan las funciones operativas generales: ventas, compras, y las
administrativas: personal, mayordoma, correspondencia, etc.
Es importante sealar que la evolucin no ha sido uniforme y que la segregacin a que
hacemos referencia es en trminos generales. An en la actualidad se pueden
encontrar casos de empresas en las cuales la oficina de Contralora tenga funciones
operativas y administrativas, como son los casos de compras generales y compras y
suministros de oficina.
En esta etapa, aunque existe el cargo de Tesorero, el mismo no est bien definido y la
Contralora conserva funciones operativas del rea financiera. Esta etapa corresponde
a lo que concierne del siglo pasado e inicio del presente.
En el libro Manual de contador, de W. Patton, se sealan los departamentos con los
cuales el Contralor tena relacin segn estudios realizados en el ao 1930.
En el mismo se sealan los siguientes cargos:

Tesorero.

Gerente de Ventas.

Director de la Fbrica.

Agente de Compras.

Director de Oficina.

Como puede verse, para esa poca ya se haban segregado las funciones operativas
generales y se haban creado la Gerencia de Ventas y el cargo de Agente de Compras
que corresponde al Departamento de Compras. Aunque se haban segregado las
funciones administrativas, las mismas estaban dispersas y no se encontraban
claramente definidas.
La cita de Patton del trabajo publicado por J. P. Jordan seala la opinin de ste acerca
de la responsabilidad y los deberes del jefe de oficina, y como debe emplear algunas
medidas para realizar su trabajo de una manera eficiente y eficaz:
Trabajar constantemente para reducir el costo de todo el trabajo de oficina y de
registros, sin reducir por ello el valor de las cuentas, datos e informes.
Estar siempre informado en lo referente a los medios ideados para economizar
mano de obra en los trabajos de oficina, y recomendarlos cuando crea que
pueden producir economas.
Vigilar la uniformidad de los sistemas de registro empleados en todas las oficinas
de la compaa y de sus subsidiarias.
Vigilar la uniformidad de todos los mtodos de trabajo empleados en todas las
oficinas de la compaa.
Encargarse de la aprobacin de los modelos de impresos antes de que los
adopte cualquier departamento de la compaa o sus subsidiarias.

Como puede verse en esta cita, en esta etapa an al Contralor se le asignaba una serie
de funciones operativas y administrativas aunque las fundamentales estuvieran
segregadas. Es importante observar que el llamado Director de Oficina concentraba
funciones de las que hoy corresponden a Organizacin y Mtodos, Sistema y
Procedimientos, Auditora, etc.
Tercera etapa: En sta tercera etapa, que es la que predomina hoy da, la Contralora
define su funcin como rgano esencialmente de control y se le segregan las funciones
operativas del rea financiera, las cuales se le asignan a la Tesorera o Gerencia
Financiera.
En esta fase de evolucin de la Contralora sta concentra los que son rganos de
control e informacin y cobran mayor difusin los criterios relativos a la Contralora
asesora y a la Contralora de lnea.
En la actualidad cobra fuerza el criterio de que la Contralora debe ser un organismo
asesor, y que no debe participar en el procesamiento de la informacin financiera.
Se plantea que la Contralora sea exclusivamente para asesorar a nivel del Consejo
Directivo del rgano deliberativo encargado de trazar las normas y polticas operativas.
Otros plantean que funciones como pre intervencin y programacin financiera deben
estar bajo la Gerencia Financiera y que la Contralora conserve el control de la
ejecucin presupuestaria y la fiscalizacin de las operaciones.
Consideramos que la Contralora debe conservar los rganos de control e informacin
del rea financiera, para que pueda cumplir a cabalidad con sus funciones.
La tendencia actual es a segregar de la Contralora todos los rganos que procesan
informaciones financieras y los que participan del control antecedente como
Contabilidad, Presupuesto, Pre intervencin, etc.
Esta tendencia apunta a otra etapa futura que contribuir al perfeccionamiento de este
rgano tan importante para el xito de las empresas.

Evolucin Estructural de la Contralora.

Con el surgimiento de la especializacin en el trabajo, las funciones de la Contabilidad
General tambin experimentaron este proceso de especializacin y en la medida en
que funciones especficas del Contador adquirieron importancia, se fueron segregando
y constituyendo unidades separadas para su ejecucin. Una funcin que desde
tiempos inmemoriables viene segregada, es la que corresponde a la Auditora, puesto
que esta labor de revisin se realizaba en las mis antiguas civilizaciones y estaba a
cargo de empleados del Estado que verificaban los libros y propiedades de los sbditos
y ciudadanos que deban pagar tributos.
En la Edad Media, con el desarrollo del mercantilismo y la artesana, las funciones de
presupuestos y de determinacin de costos tuvieron un desarrollo primitivo.
Posteriormente, con el desarrollo industrial y el surgimiento de las grandes empresas,

la tcnica de programacin, as como la determinacin de los costos, requirieron de

personal especializado, por lo que, dentro de la Contabilidad General, se han
segregado: Auditora, Costos y Presupuestos.
El volumen de operaciones y las constantes incursiones en nuevas reas, hacen de las
empresas entes dinmicos, cuyos sistemas con frecuencia constituyen camisas de
fuerza que obstaculizan su desarrollo. Entonces se hace necesario el utilizar los
Analistas de Sistemas para que diseen, instalen y mantengan funcionando sistemas
giles con adecuada informacin que permitan a la Administracin tomar decisiones
oportunas con los elementos de juicio suficientes para asegurarse de la conveniencia
de la operacin. As se crea la unidad que hoy corresponde al Departamento de
Sistemas y Procedimientos de Normas y Sistemas.
Las labores de los departamentos estn ntimamente relacionadas y son
complementarias, por lo que requieren de una direccin nica que las coordine y gue
en la obtencin de los fines perseguidos por la empresa. Por la necesidad de coordinar
y dirigir esos departamentos fue que surgi la Contralora, que es el rgano rector de
los departamentos del rea Financiera.
La Contralora surgi como una especialidad de la Contabilidad para control del
patrimonio. El anlisis, manejo y control del objeto de estudio de la Contabilidad que es
el capital de las entidades econmicas, ha evolucionado creando las reas especficas
de estudio que el nivel de desarrollo econmico requiere; en este contexto han surgido
las especialidades que se presentan en el Paradigma de la Contabilidad. Hoy da se
crean nuevas especialidades que amplan considerablemente la teora contable como
instrumento de direccin de la prctica profesional de la contadura pblica. En este
sentido vemos surgir y definirse especialidades dentro de la Contabilidad como
Contabilidad Agrcola, Bancaria, Hotelera, de Seguros, etc. Tambin dentro de la
Auditora surge la Revisora Fiscal, Auditora Administrativa, etc.
Este esquema de desarrollo de la Contabilidad impulsar la definicin cara de la
estructura y funciones de la Contralora.

Resea histrica de la Contralora General de la Repblica y de la Cmara

de Cuentas.
Los primeros en la conformacin de una oficina o institucin espaola con funcionarios
encargados de la fiscalizacin del ingreso y egreso de los fondos pblicos, se produjo
al inicio de la colonizacin con el nombramiento del primer Gobernador de la Colonia,
Nicols de Ovando, entre 1502 y 1509. El primer funcionario nombrado de la Corona
fue el Tesorero Real, que responda al nombre de Miguel de Pasamontes. Existieron
adems los funcionarios denominados Contador, Veedor y Factor, todos los agentes de
la Corona. A partir de 1528 dej de funcionar el Veedor Real, puesto que ya se notaba

lo innecesario de este funcionario, debido a que las remesas de oro y plata se haban
agotado desde Santo Domingo y sa era la funcin de vigilancia principal del Veedor.
En la poca republicana se manifestaron los primeros balbuceos de Contralora y
Auditora, en el Reglamento Provisional para el servicio del ramo de hacienda pblica
del 22 de Diciembre de 1844, cuya denominacin se conoci como Administracin
General de la Repblica y su incumbente se llamara Administrador General de la
Repblica. Este despacho se cre bajo la dependencia de la Secretara de Estado de
Hacienda y Comercio y tena oficinas en todo el pas. Luego, el 12 de Junio de 1845 se
promulg la Ley Nm. 42, denominada Ley de Hacienda, que creaba la Contadura
General, tambin dependencia de la Secretara de Estado de Hacienda y Comercio y
cuyo incumbente se identificaba con el nombre de Administrador e Inspector General.
En esta ley se consigna por primera vez la nocin de Cmara de Cuentas con el
llamado Consejo Administrativo, que realiz las funciones de rendicin de cuentas al
Congreso, de las actividades y operaciones de la hacienda pblica. Esta ley fue
derogada por la Nm. 75 del da 7 de Mayo de 1846, que ms bien ampla la funcin de
Administracin de la hacienda pblica y sistematiza la labor del administrador e
Inspector General (Contralor y Auditor y Tesorero) y del Consejo Administrativo, que
estaba compuesto este ltimo por empleados pblicos elegidos por el Presidente de la
Repblica.
Esta ley fue modificada y ampliada el 2 de Julio de 1847, en la cual fundamentalmente
se le atribuye al Contador General las funciones del antiguo Administrador e Inspector
General, dejando en sus manos con concomitantemente las funciones que ste
desempeaba anteriormente. Con esta decisin se manifiesta una combinacin de
jurisdiccin que poda poner en peligro la administracin de la hacienda pblica, por
entregar a unas mismas manos disposiciones de registro, revisin y manejo de fondos
en la misma direccin y decisin; ya en 1859 se definen mejor las funciones de la
Cmara de Cuentas y se instituye la obligatoriedad, por parte del Contador General, de
enviar trimestralmente estados de cuenta a dicha Cmara.
El 27 de Junio de 1896 se promulga otra ley de hacienda, la Nm. 3660, con las
mismas caractersticas fundamentales de la anterior, respecto a la Contadura, salvo
que complementa y responsabiliza a tres oficiales subalternos de las funciones y reas
bajo su tutela; ese mismo da y ao se especifican las funciones permanentes de la
Cmara de Cuentas con la publicacin de la Ley No. 3659, casi en la misma forma que
la conocemos hoy en da, en cuanto a la forma de su constitucin y seleccin de sus
miembros, as como tambin de funciones competitivas con la Contralora General de
la Repblica.
El 10 de Abril de 1897, se crea una Inspectora General de Hacienda sin mucha
trascendencia. En 1916 con la intervencin norteamericana se crea el Departamento
Examinador de Cuentas (segn orden ejecutiva No. 9 del 18 de Diciembre de 1916) y

se encarga del mismo a un oficial llamado Diputado Especial Receptor General,

encargado de la Contadura de Hacienda, cuyas cuentas deban ser examinadas y
glosadas por los oficiales del Bureau of Insular Affairs, bajo el Departamento de la
Guerra de los Estados Unidos de Amrica. Esta disposicin fue modificada por la Ley
de Hacienda contenida en la orden ejecutiva No. 563 del 20 de Noviembre de 1920, en
la cual se hace por primera vez la distincin entre Tesorero y Auditor, y se anula la
denominacin de Contadura de Hacienda que vena haciendo las veces de
Contralora, Auditora y Tesorera. Este es el primer esfuerzo por desligar las funciones
de disposicin de fondos de la de intervencin, vigilancia y examen de disposicin de
los mismos. Ya aqu se delimitan las funciones del Auditor enmarcadas en las reas de
Intervencin o revisin de cuentas, reclamaciones y la reglamentacin de los
procedimientos y uniformidad de los registros contables.
La historia dominicana resea la creacin de la Dominican Economic Comission
(Comisin Econmica Dominicana) para dar cumplimiento a los requerimientos del
gobierno norteamericano. Esta comisin estuvo presidida por Charles Gates Dawes,
por lo que se conoce como Misin Dawes, y tena entre sus objetivos fundamentales el
diagnstico y anlisis de los mecanismos administrativos, as como orientaciones que
permiten formular, en un pliego de recomendaciones, los cambios y mejoras en la
estructura administrativa del Estado vigente hasta entonces.
El hallazgo de las debilidades en la Administracin Pblica fue notorio segn el Informe
rendido al Presidente Horacio Vsquez por la Misin Dawes, acotndose que la
contadura constituye uno de los problemas fundamentales en el campo de la
administracin gubernamental, y por esto estamos recomendando que los mtodos
contables del Gobierno dominicano sean reforzados. Esto lo justificaba dicha
Comisin en virtud de que en el Sector Pblico no se mantenan registros contables
adecuados, excepto los concernientes a la contabilizacin de las cuentas de
apropiacin del Auditor de la Repblica.
La Comisin, vista la desorganizacin del Estado en este aspecto, como consecuencia
de la inexistencia de una estructura organizativa, manuales adecuados para las
funciones del control fiscal en el rea financiera del Sector Pblico, copia el sistema de
la contabilidad gubernamental de los Estados Unidos, con ligeras adaptaciones,
tomando en consideracin la debilidad de la estructura administrativa vigente.
El 3 de Mayo de 1929 el Presidente Horacio Vsquez promulg la Ley 1114 de
Contabilidad que da nacimiento a la Contralora General de la Repblica, tambin se
publicaron las leyes 1111 de Presupuesto, Ley 1112 de Mejoras Pblicas, y la Ley 1113
de Hacienda, que conformaban las nuevas estructuras administrativas implantadas al
tenor de las recomendaciones de la Misin Dawes.
La Ley 1114 a DECLARADA DE URGENCIA rezaba en la artculo primero de la manera
siguiente: se crea una dependencia del Gobierno que ser conocida como Oficina

de Contabilidad General, que ser independiente de los apartamentos administrativos y

estar bajo el control y direccin de un Contralor y Auditor General de la Repblica
Dominicana. Esta ley constituye la primera muestra de independencia de la Oficina de
Control Financiero y fiscalizacin de las operaciones de ingreso y egreso del Estado
dominicano, pues anteriormente siempre fue una dependencia del Ministerio o
Secretara de Estado de Hacienda y Comercio. Aunque desde su inicio y en los aos
subsiguientes a su creacin, la funcin principal de la Oficina de Contabilidad General
era la de llevar la contabilidad presupuestaria y propietaria del Gobierno dominicano.
Hasta donde llegan mis conocimientos slo se llevaban y llevan en la actualidad los
registros de la Contabilidad presupuestaria.
La Oficina de Contabilidad General de la Repblica, aunque no se precisa bien si inici
su funcionamiento en el mismo mes de Mayo como tal, si podemos asegurar que ya en
Octubre 4 del 1929, para ser ms exactos, el seor Francisco A. Herrera aparece
firmando la CIRCULAR No. 1 de la Oficina de Contabilidad General. El Seor Herrera,
en el ao 1928, era el Tesorero Nacional y en el 1929 pasa a ser el primer Contralor y
Auditor General de la Repblica.
La Circular. No 1, dirigida a los Jefes de departamentos y establecimientos del
Gobierno Dominicano, se refiere a que ningn contrato que requiera el gasto de
fondos pblicos, aunque el contrato tenga toda la aprobacin requerida por la
Constitucin y las leyes, tendr validez alguna mientras no sea endosado como se le
adjudique en Certificado del Contralor y Auditor General".
Durante el ao 1929 se emitieron 12 circulares. Durante esta etapa de la historia de la
Contralora, comprendida entre 1929 y 1954, los trabajos realizados, con raras
excepciones, traspasaban las fronteras de las rutinas de la contabilidad presupuestaria,
revisin de las cuentas de las distintas colecturas de Rentas Internas, Aduanas y el
Ferrocarril. La Inspeccin Contable o Auditora era una labor muy espordica tanto por
la vida joven de la Oficina de Contabilidad General, como por el poco desarrollo
profesional que se manifestaba, puesto que en el pas slo existan para los aos 30 y
40 algunos institutos en los que se estudiaban asignaturas comerciales. Impartir los
conocimientos bsicos de contabilidad era algo secundario en aquel entonces. Lo que
estaba de moda y tena prestigio eran las profesiones liberales de en ese entonces
eran los de medicina, derecho, agrimensura, filosofa, etc.
En el pas, en esa primera etapa, no haban Contadores Pblicos Autorizados y se
dificulta ms con la toma del poder por Rafael Lenidas Trujillo, quien se convierte en
dictador tirano e inicia una etapa de enriquecimiento, contribuye a que la labor de
fiscalizacin expresada en control posterior, a travs de la Auditora o Inspeccin.
La Oficina de Contabilidad General pasa a su segunda etapa con la Ley 3894 del 3 de
Agosto de 1959, a ser denominada Contralora y Auditora General de la Repblica y a
depender de la Secretara de Estado del Tesoro. En esta segunda etapa que

comprende del 1954 a 1970, la Contralora acusa cierto nivel de desarrollo,

amplindose la labor profesionalizada, en razn de que en este perodo las
universidades del pas, y la Escuela de Peritos y Contadores comienzan a producir

profesionales en el rea de la Contadura, de los cuales la Contralora General

de la Repblica se va nutriendo.
La tercera etapa de la historia, desarrollo y evolucin de la Contralora, se inicia
a nuestro juicio en el ao 1970, perodo en el cual dicha Oficina pasa a ser
nuevamente y hasta la fecha como dependencia del Poder Ejecutivo e
independiente de la Secretara de Estado de Finanzas.
Por la Ley 54, del 13 de Noviembre de 1970, la Contralora y Auditora General
pasa a denominarse en lo adelante Contralora General de la Repblica y recoge
las caractersticas del sector pblico que a partir de 1971 desarroll una poltica
de descentralizacin y autonomizacin de las funciones principales del Estado;
en este sentido atribuy a la Contralora General de la Repblica funciones en
las entidades autnomas del Estado.

Conceptos de Contralora
La Contralora como rgano con funciones especficas dentro de la empresa an se
encuentra en evolucin, por la que no se puede dar una definicin totalmente acabada
a precisa; no obstante, a la altura de su evolucin y conforme a los deberes que se le
asignan en la actualidad, se pueden dar las siguientes definiciones:
La CONTRALORIA es el rgano que se encarga de coordinar y dirigir las labores de
los distintos departamentos de control del rea Financiera.
La CONTRALORIA es la rama de la Contabilidad que se encarga de la programacin y
sistematizacin para el control de las operaciones.
La CONTRALORIA es la actividad de programar, procesar, controlar, analizar y evaluar
las operaciones financieras.
La CONTRALORIA es el rgano que se encarga de la proteccin de las propiedades y
control de las operaciones financieras.
La CONTRALORIA es el rgano que tiene a su cargo todo lo relacionado con el
control de las actividades financieras y evaluacin de los resultados.
Es la actividad encargada de la planeacin para el control, Informacin, valuacin y
deliberacin, administracin de impuesto, Informes al gobierno, coordinacin de la
auditora externa, proteccin de los activos y la evaluacin econmica.

Funciones de la Contralora

La puesta en prctica y la supervisin de todos los registros en la contabilidad de

la empresa.

Preparacin e Interpretacin de los estados y los informes financieros de la

empresa

Auditora continua de todas las cuentas y todos los registros de la empresa

dondequiera que tengan lugar.

Compilar los costos de produccin.

Compilar los costos de distribucin.

Preparar y calcular los costos de todos los inventarios fsicos.

Preparar y archivar las declaraciones fiscales y supervisar todas las cuestiones

relacionadas con los impuestos.