Curs 1

Noiunea de administraie public. Sfera administraiei publice

Principalele forme de activitate ale administraiei publice
Noiunea de administraie public este dezvoltat n dreptul administrativ de la sfritul
sec. XIX i pn n prezent.
Principalele aspecte teoretice legate de aceast noiune se refer la raporturile ce pot fi
stabilite ntre administraia public i cea privat, ntre administraia piblic (AP),
organele administrative i alte categorii de autoriti i instituiile statului, raporturile
dintre administraia piblic i dreptul aplicabil acestora.
Identificarea formelor de realizare a administraiei piblice
n doctrin, noiunea de administraie piblic prin analiza aspectelor attate mai sus
artate, este n general prezentat n 2 forme care nu se exclud reciproc:
- prima este cea care afirm c preponderent pentru o definiie, sensul instituional
al administraiei piblice, adic autoritile statului, n primul rnd, care au o
competen de a analiza forme specifice ale acestei autoriti.
- a doua pune accentul n definiie pe dimensiunea procedural a activitii
administrative, altfel spusformele de realizare ale acesteia cu substituirea scopului
urmrit.
n literatura de specialitate clasic, noiunea de administraie piblic ca form de
activitate era n general subordonat conceptului de putere executiv a statului, altfel
spus n mod constant activitatea administrativ era considerat ca fiind o funcie a
statului, prin care se execut n concret sau este organizat executarea legii.
Executarea n concret a legii reprezint expresia puterii executive a statului i
subliniaz c activitatea administrativ are un regim juridic de putere ale crui
trsturi se regsesc n conceptul de putere executiv a statului,
Aspectele artate privind noiunea de administraie duc la urmtoarele consecine:
Raportul dintre administraia piblic, ca form fundamental de activitate a statului i
alte activiti statale. Orice modalitate concret de nfptuire a activitii
administrative se difereniaz de alte activiti precum: activitatea legislativ sau
judectoreasc a statului.
Administraia piblic n aceast accepiune este o activitate specific organelor
administraiei publice.
n consecin,prin natura juridic pe care o au toate instituiile statului din sistemul
administrativ realizeaz aceast form fundamental de activitate a statului, respectiv
activitatea administrativ.
De menionat c nu exist o demarcaie rigid ntre activitile statului i ntre
diferitele forme de activitate prin care sunt realizate funciile statului. n consecin,
activitatea poate fi realizat i de alte instituii ale statului ce nu fac parte din sistemul
organelor administrative.
Mai multe forme specifice activitii administrative sunt realizate chiar i de subiecte de
drept privat.

Astfel, trebuie reinut c noiunea de activitate administrativ nu se refer exclusiv la

exercitarea funciei executive a statului. Aceast afirmaie are n vedere activitatea
administrativ desfurat de alte instituii dect cele administrative ale statului sau de
subiecte de drept privat. ( Ex: Acte administrative pot fi emise i de autoriti aparinnd
altor sisteme instituionale , aparinnd statului, cum ar fi: ale aparatului legislativ).
Astfel, structurile de lucru ale Parlamentului emit anumite acte administrative n vederea
realizrii atribuiilor specifice privind personalul i n general administraia proprie,
instanele judectoreti pot emite acte administrative, scopul fiind gestionarea activitii
proprii ( deciziile emite de CSM sunt acte administrative, n acest context CSM fiind
autoritate judectoreasc).
De asemenea activitatea administrativ poate fi desfurat i de ctre subiecte de drept
privat, persoane fizice sau juridice.
n acest sens, n dreptul administrativ s-a dezvoltat conceptual de parteneriat ntre
public i privat.
Ex: ncredinarea unor servicii publice unor societi comerciale sau altor subiecte de
drept privat, ncheierea de contracte de concesiune privind activitatea i utilizarea unor
bunuri ale domeniului public.
Acete exemple demonstreaz c fa de concepia tradiional, activitatea administrativ
ca activitate public stabil nu poate fi redus exclusiv la formele i modalitile de
realizare a puterii exclusive a statului de organele admininistrative, sfera acestui tip de
activitate statal fiind mai larg.
n consecin, teoria modern n dreptul administrativ evideniaz nu numai trsturile
specifice puterii executive, pentru administraia public, dar i alte aspecte noi, precum
identificarea formelor activitii administrative a teoriei serviciului public, fapt care
indic i existena unui regim juridic de drept privat alturi de regimul de drept public
aplicat sferei formelor de realizare a activitii administrative.
!!! Se pune ntrebarea care este criteriul prin care modalitile concrete de nfptuire a
administraiei publice private n accepiunea mai larg dect a funciei executive a
statului pot fi difereniate de activitatea cu character privat.
Se poate observa n accepiuni diferite unele criterii clasice, cum ar fi: subiectele de drept
ce realizeaz activitatea administrativ sau regimul juridic de putere public nu sunt
ntotdeauna suficiente pentru o astfel de demarcaie.
n mod constant autorii evoc drept criteriu principal pentru a realiza o astfel de activitate
conceptul de drept public.
n consecin, orice form de activitate administrativ inclusiv n situaia n care este
realizat de un subiect de drept privat sau de ctre o instituie a statului care nu face parte
din sistemul organizatoric exclusiv sau public.
Aceast noiune explic i legitimitatea regimului juridic domenial aplicat unor anumite
categorii de bunuri, chiar dac fac parte din sfera privat. Ex ( exploatarea fondului
forestier de ctre privat se realizeaz conform unui regim juridic domenial, posesia i
folosina nstrinarea unor bunuri aparinnd patrimoniului cultural de ctre persoana
fizic trebuie s respecte acelai regim specific domenial subsemnat conceptului de regim
public).
Activitatea realizat de ctre instituiile administrative ale statului este ntotdeauna
considerat a fi una administrativ, dar nu toate formele unei astfel de administraie
exprim puterea exclusiv a statului, existnd i modaliti concrete, atribuii ale

organelor administraiei publice ale cror forme nu nseamn nfptuirea puterii executive
a statului, ex: ( administrarea domeniului privat al statului, de ctre consiliile locale se
realizeaz de ctre un regim juridic de drept privat,i nu prin trsturi specifice unui
regim juridic al statului. Chiar i n aceast situaie aplicarea regulii dreptului civil este
ntotdeauna subordonat naturii juridice a organelor care o execut, organele
administrative al crui raport este materializarea interesului public i nu a celui privat,
dei acesta din urm nu poate fi ignorat.
Acest specific nu n ntlnim pentru alte categorii statale, situaie n care exist o relaie
biunivoc ntre organe i tipul de activitate realizat.
Ex: Aribuiile specifice puterii legislative sunt executate de Parlament, chiar dac la
materializarea lor implic i alte categorii ale statului (procedura delegrii legislative).
Activitatea specific puterii judectoreti este realizat exclusiv de puterea
judectoreasc.
Dreptul aplicabil administraiei publice
n teoria clasic a dreptului administrativ regulile juridice aplicabile acestui tip de
activitate era considerat a fi cel de drept public specific dreptului administrativ.
De altfel aceast ramur juridic a fost recunoscut mai trziu ca autonom i existena ei
este legat de un regim juridic de drept public, aplicabil organelor i activitii instituiilor
administrative ale statului.
Teoria contemporan care pune accentual nu numai pe trsturile de putere executiv a
activitii administrative, dar i pe idea de serviciu public, de regim juridic domenial i n
general concepia despre administraie ca fiind o activitate social realizat numai n
interes public, de diferite subiecte de drept.
O astfel de concluzie modern a dus la concepia c dreptul administraiei publice nu
poate fi exclusive format din regulile dreptului administrativ i nu poate fi caracterizat
ca fiind supus unui regim exclusiv de drept public.
Ex: ( autoritile autoritii centrale sau locale au i posibilitatea de a ncheia contracte de
drept privat). n acest caz sunt aplicabile regulile dreptului civil, dar subsumate
conceptului de drept public i implicit regimului juridic al dreptului public.
De asemenea nu toate formele de activitate ale instituiilor administrative ale statului se
realizeaz n regim public, deci n orice form de manifestare ar fi, ele sunt totui
modaliti concrete de activiti administrative. Ex: ( operaiunile tehnico-administrative
precum: dri de seam, statistici, dei sunt activiti cu caracter administrativ nu exprim
regimul de drept public) .
Prin urmare,n ceea ce privete dreptul administraiei publice se poate spune c acesta
este format n principiu din regimul dreptului public, mai ales n ceea ce privete raportul
dintre instituiile administrative ale statului i sfera privat, aceste raporturi avnd ca
obiect buna administrare a unui bun public.
n aceast sfer s-a dezvoltat n doctrina contemporan conceptul de bun administrare
care n esena n vedere nu att regimul juridic aplicabil unei activiti, ci scopul acesteia,
scopul public.
Exist un criteriu suplimentar ce caracterizeaz orice form de activitate administrativ,
indiferent de regimul juridic aplicabil i aceea c este ntotdeauna secund legii i
bineneles avnd ca finalitate un regim public i unul privat.

Formele de activitate administrativ

n literatura de specialitate s-a prezentat ca limit inferioar a unei activiti
administrative o constituie operaiunile direct productive, cele specifice unui regim public
sau unui regim autonom, iar limita superioar, conceptul de decizie administrativ
materializat printr-un act juridic.
Dreptul administrativ are n vedere formele superioare cu caracter juridic ale activitii
administrative, nu i operaiunile direct productive. Date fiind aceste limite largi a aprut
i s-a dezvoltat o tiin cu obiect de studiu administrativ i anume tiina administrativ.
Din perspectiva dreptului administrativ formele de realizare a activitii administrative
pot fi difereniate i clasificate dup mai multe criterii, cele mai utile fiind autoritatea sau
subiectele de drept care realizeaz activitatea administrativ, trsturile specifice fiecrei
forme concrete de realizare, obiectul acesteia, regimul juridic aplicabil.
Criteriul regimului juridic aplicabil
Prezint importan pentru a identifica raportul juridic.
Din acest punct de vedere identificm forme ale regimului juridic preponderent de drept
public, crora li se aplic cu prioritate normele de drept administrativ.
Actul administrativ unilateral ( de putere) care la rndul su poate fi individual
sau normativ (ex: un act normative particular: diploma de licen, OUG, decretele
preedintelui).
Contractele ADM, spre deosebire de prima categorie, acestea au un caracter
bilateral sau multilateral ceea ce din punct de vedere al formei sunt atipice pentru
activitatea administrativ, definit prin trsturi specifice puterii executive (ex:
contractele de concesiune) sunt acte administrative supuse unui regim juridic de
drept public chiar dac n cazul lor sunt aplicate i reguli de drept privat.
Operaiunile ADM, nu au ca scop realizarea prin ele nsele a unor efecte juridice
i sunt forme de activitate preliminare emiterii unui act juridic administrativ.
Regulile de emitere a actelor administrative sunt supuse unui regim juridic de
drept public. Ex ( avizele necesare pt ca un beneficiar s obin o autorizaie de
construcie sau pt ca Guvernul s poat adopta un proiect de lege.
Formele de activitate care nu sunt realizate n regim juridic de putere
public

Contractele civile ncheiate de organele administrative de regul pt

administrarea domeniului privat al statului reglementat n principal de
regulile dreptului civil, ns ncheierea este subordonat respectrii
normelor de competen pt organul administrativ, parte n contract, acele
norme fcnd parte din dreptul administrativ.
Operaiunile tehnice materiale i cele direct productive fac parte din sfera
activitii administrative fr a realiza un regim juridic de putere public.
De precizat c noiunea de putere public nu se refer exclusiv la activitile
realizate de organele administrative, ci are n vedere orice reguli cu caracter

constrngtor privind administrarea unor bunuri cu respectarea prioritar a

interesului public, chiar dac bunurile n cauz implic interese private.
Concluzii
Formele de activitate administrativ nu se afl ntr-un raport direct cu
autoritatea administrativ, chiar dac ele implic regimul juridic de putere
public.
Aceste forme de activitate au la baz o relaie ntre regimul juridic de drept
public, format din: drept constituional i drept administrativ i pe de alt parte
regimul juridic de drept privat.
Indiferent de aspectul concret prin care se realizeaz administraia public ca
i form de activitate statal, scopul din urm este interesul public.
Principala form de activitate concret este actul administrativ, acesta fiind
identificat prin actul juridic unilateral de putere.