Universitatea Ecologic Bucureti

Facultatea de Drept

DREPT FISCAL

Impactul financiar al adoptrii

tardive a
bugetelor publice

-2015Introducere

O problem esenial a societii o reprezint bugetul. Indiferent de contextul n care

este plasat acest cuvnt, ntotdeauna va trezi curiozitatea celui ce-l aude, mai ales dac acesta
este preocupat de evoluia lumii n care triete. Pentru omul de rnd, necunosctor al
cuvintelor i sintagmelor de specialitate, bugetul reprezint totalitatea cheltuielilor i a
veniturilor unei persoane ntr-o perioad anumit de timp.
Orice organizaie, public sau privat trebuie s dein un buget, pentru a putea s-i
gestioneze activitatea astfel nct s realizeze rezultatele propuse. Pe cnd n cadrul sectorului
privat, scopul principal este maximizarea profitului, n cadrul sectorului public, obiectivul
principal este mbuntirea condiiilor de via ale cetenilor.
Bugetele sunt nite unelte importante n disciplinarea guvernelor, deoarece de felul n
care sunt organizate acestea depinde funcionarea societii.
n sectorul public, bugetele au trei funcii generale: economic, politic, i legal.
Economic, pentru c ele presupun activiti de planificare, control i administrare, destinate
s echilibreze veniturile i cheltuielile. Scopul economic al bugetului l reprezint alocarea
resurselor disponibile n mod eficient pentru a maximiza bunstarea social.
Bugetele ajut reprezentanii statului s verifice dac fluxurile de venituri i cheltuieli
nregistrate pe parcursul perioadei fiscale se materizlizeaz conform planului, precum i dac
intervin situaii n care sunt necesare ajustri ale bugetului.
Funcia politic a bugetului rezult din faptul c propunerile de buget trebuie s fie aprobate de
ctre Parlamentul Romniei, alctuit din membri ai partidelor politice.
Funcia legal a bugetului reiese din faptul c acesta suport o reglementare legal, transpus
n legi, ordonane, hotrri de guvern, s.a.m.d.
Potrivit Legii nr. 500/2002, art. 2 pct. 6, bugetul (public) este documentul prin care sunt
prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n
funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice.
Potrivit doctrinei financiare, a face un buget nseamn a enumera, evalua i compara
n mod periodic, dinainte i pentru o perioad de timp viitor, cheltuielile de fcut i veniturile de
perceput.
Prin buget public se pot nelege urmtoarele:
-un instrument complex folosit de ctre stat prin care se proiecteaz i se desfoar
activitatea privind finanele publice.
-planul financiar al statului prin care sunt prevazute veniturile si cheltuielile pentru o perioada
viitoare determinata (un an).

n elaborarea prii de venituri i cheltuieli, se impune respectarea urmtoarelor cerine legale:

- legalitatea impunerii, potrivit creia impozitele, taxele i orice alte venituri se nscriu n
bugetul de stat numai dac au fost stabilite prin lege (reglementarea, ca atare, prin legea
special); legea nu a mai reinut cerina cuprinderii impozitelor i taxelor ntr-o list-anex la
bugetul de stat;
- interzicerea perceperii, sub orice titlu i sub orice denumire, de contribuii directe sau
indirecte, n afara celor stabilite prin lege.
- nicio cheltuial nu poate fi nscris n buget dac nu exist baz legal pentru aceasta.
- o documentare complet, respectarea normelor de evaluare i de calcul al veniturilor i
cheltuielilor, a normelor i normativelor de cheltuieli, pentru ncadrarea n principiul realitaii
bugetare.
Motive pentru adoptarea tardiv a bugetelor
1. Condiiile fiscale
Condiiile fiscale extreme negative sau pozitive - pot crete posibilitatea ntrzierii adoptrii
bugetului. Veniturile mici provoac goluri uriae la nivelul bugetului public, provocnd deficitul
bugetar. Deficitul bugetului de stat poate fi acoperit prin mprumuturi de stat i prin utilizarea
disponibilitilor aflate temporar n contul general al trezoreriei statului.
Condiiile fiscale dificile i ntrzierile adoptrii bugetelor au fost ntlnite cu precdere n
timpul recesiunii. Ieirea din recesiune a fost nceat, pentru c spaiul fiscal pentru
impulsionarea economiei a fost mic. Corecia deficitului bugetar este mai dificil n recesiune.
Astfel, politica bugetar a trebuit orientat ctre o versiune raional, prudent, care aduce
rigoare n cheltuirea banului public, eficien i productivitate.
n timpul recesiunii, Romnia nu a dispus de spaiu de manevr pentru relaxare fiscal, corecia
bugetar determinnd un program de ajustare a cheltuielilor bugetare pentru a nu se ajunge la
creterea rapid a datoriei publice, a ratelor dobnzii i a cheltuielilor financiare ale bugetului.
Legea finanelor publice locale nr. 273/2006 a fost amendat, principalele prevederi referinduse la:
- Investiiile noi ale unitilor administrativ-teritoriale finanate din alte fonduri dect cele
structurale s nu poat fi aprobate dect dac au finanarea asigurat prin credite bugetare pe
anul respectiv i alocri orientative pe urmtorii doi ani financiari, prevzute i aprobate n
seciunea investiii. Investiiile nu pot fi aprobate pe o perioad mai mare de 3 ani. Dac
exist investiii de mari dimensiuni, s fie mprite n subcomponente realizabile n maximum
trei ani.
- Acordarea de sume de echilibrare de la Fondul de rezerv s fie condiionat de lipsa
arieratelor sau neacumularea de noi arierate n ultimul an financiar.
3

- S nu se autorizeze noi mprumuturi pentru autoritile locale care nregistreaz arierate sau
acumulare de noi arierate n ultimul an financiar.
- Autorizarea noilor mprumuturi s fie condiionat de existena unui excedent curent al
bugetului local.
- Planificarea multianual a alocaiilor naionale dedicate transferurilor (inclusiv sume
defalcate) pentru investiii locale, ca parte a Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu.
2. Complexitatea procedurii de elaborare i adoptare a bugetului public:
Etapele procesului bugetar, potrivit legislaiei existente sunt: elaborarea proiectelor de
bugete publice; aprobarea bugetelor publice; execuia i raportarea bugetelor publice.
n rile europene (excepie de la regul face Anglia), atunci cnd se elaboreaz un
proiect de buget se practic sistemul mixt, adic se asum o iniiativ bugetar att din partea
Parlamentului ct i din cea a Guvernului. Ministerul Finanelor ndrum toate operaiunile de
elaborare a proiectelor de buget i centralizeaz propunerile tuturor ministerelor i a altor
subieci bugetari. Dac intervin divergene ntre Ministerul Finanelor i propunerile proprii ale
ministerelor sau diverselor agenii guvernamentale sau centre de responsabilitate, se ncearc
soluionarea acestora printr-o analiz facut de ctre specialitii n domeniu, n prima faz. n
etapa a doua se ncearc soluionarea divergenelor, prin discuii ale Ministerului Finanelor cu
ceilali minitri sau conductori ai centrelor de responsabilitate, iar n a treia etap se ajunge la
Primul Ministru. Echilibrarea i definitivarea proiectului de buget, precum i elaborarea final a
textului celorlalte documente nsoitoare ale proiectului se realizeaz de ctre Guvern, dup
care toate acestea se nainteaz Parlamentului spre dezbatere i aprobare.
n Romnia proiectul bugetului de stat rezult dintr-un proces complex, cu caracter
iterativ, care const n dimensionarea mrimii alocaiei bugetare destinate finanrii
obiectivelor de utilitate public ale perioadei, precum i a resurselor financiare ce urmeaz s
fie mobilizate n acest scop. De asemenea proiectul legii bugetare cuprinde o serie de prevederi
referitoare la modul n car e se va aplica legislaia veniturilor mobilizabile, la repartizarea i
utilizarea creditelor bugetare, la faciliti fiscale sau modificarea cotei de impozitare etc.
Proiectul de buget e elaborat de Guvern prin instituiile publice aflate n structura
acestuia, n el reflectndu-se cele mai importante opiuni ale Guvernului cu privire la viaa
social-economic, acest document fiind de o complexitate i importan foarte ridicate. Se
urmrete o armonizare a alocrii bugetului precum i o utilizare eficient a resurselor bugetare
disponibile. Pentru a permite factorilor de decizie eliminarea subiectivismului n alocarea
resurselor este necesar o apreciere corect a eficienei, eficacitii i economicitii cu care
sunt utilizate fondurile publice i este obligatorie elaborarea unor criterii de performan.
De obicei, cu ocazia centralizrii cererilor de fonduri formulate de ministere i alte
agenii guvernamentale, Ministerul Finanelor Publice constat c acestea sunt substanial mai
mari chiar dect cele iniiale, astfel c prin hotrri de guvern acesta stabilete procedurile de
conciliere a contradiciilor ntre Ministerul Finanelor Publice i ceilali solicitani, urmnd ca
4

divergenele care nu au fost conciliate s fie soluionate n cadrul Guvernului, astfel nct dup
aceast etap proiectul s fie supus pre aprobare Parlamentului. La concilieri stau la baz o
serie de criterii prioritare, respectiv cele prevzute n programul de guvernare pentru fiecare
sector de activitate, precum i cele privind eficiena, eficacitatea i economicitatea apreciate n
raport cu indicatorii specifici de performan din fiecare domeniu bugetar.
Cheltuielile pentru investiii publice i alte cheltuieli pentru investiii care se finaneaz
din fonduri publice (bugetul statului, din bugetele fondurilor speciale i din credite externe) se
cuprind n proiectele de buget pe baza programelor de investiii publice, care se prezint ca
anex la bugetul fiecrui ordonator principal de credite.
Aprobarea bugetului
Procedura dezbaterii i aprobrii bugetului n Parlament difer de la o ar la alta, n
funcie de modul deorganizare a acestuia (sistem unicameral sau bicameral) i n funcie de
tradiie. n rile cu sistem bicameral, atribuiile celor dou camere pot s fie aceleai sau pot fi
diferite. De regul ns camera inferioar are prioritate n materie bugetar, n sensul c este
prima care analizeaz proiectul de buget i este cea care decide n ultim instan. Aprobarea
documentelor bugetare revine ca rspundere instituiilor legislative, respectiv Parlamentului
(prin cele doua camere), la nivel central i Consiliilor locale, la nivel teritorial.
n privina dezbaterii, amendrii, aprobrii bugetului, n practic exist dou soluii:
-Parlamentul poate aproba sau respinge bugetul aa cum a fost ntocmit de Guvern, fr a-i
putea aduce amendamente;
-posibilitatea de a face modificri, propunerile de amendamente fcndu-le comisiile
permanente pentru buget.
n Romnia, documentele dezbtute de ctre comisiile specializate pentru buget, finane i
bnci sunt transmise spre avizare i altor comisii permanente interesate, precum i
compartimentului tehnic legislativ al fiecrei camere.
Aprobarea programului de investiii este condiionat de existena i de avizarea documentaiei
tehnico- economice, cu respectarea competenei i a limitelor valorice stabilite prin lege i a
notelor de fundamentare, n cazul cheltuielilor asimilate investiiilor.
Dezbaterea proiectelor se face n camerele reunite ale Parlamentului.
n prima faz are loc o dezbatere general, fiecare prezentndu-i punctul su de vedere. Dac
rezultatul dezbaterii e favorabil raportului de buget atunci se trece la cea de-a doua faz a
dezbaterii consacrata analizei i votrii legilor bugetare. Dac ns se propune respingerea
acestuia, Parlamentul se poate pronuna prin vot asupra acestuia. Proiectul de buget se
examineaz i se aprob de ctre Parlament, n edin comun a Camerei Deputailor i a
Senatului, pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup
caz, i pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum i creditele de
5

angajament multianuale. Estimrile pentru urmtorii trei ani au semnificaia informaiilor

privind necesarul de finanare pe termen mediu i nu vor face obiectul autorizrii pentru anii
bugetari respectivi.

Pentru aprobarea n Parlament, proiectul de buget parcurge o serie de etape:

- prima faz este prezentarea, n plenul Parlamentului, de ctre primul ministru (sau ministrul
finanelor publice) a raportului pe marginea proiectului de buget;
- a doua faz o constituie examinarea acestuia n comisiile permanente ale Parlamentului,
structurate pe domenii: educaie, cultur, ocrotirea sntii, amenajarea teritoriului i
protecia mediului, aprare i siguran naional, agricultur, industrie, transporturi etc. ,
unde se pot depune o serie de amendamente;
- urmeaz analiza i aprobarea proiectului de buget n comisia de buget, finane, bnci unde se
ia i decizia de admitere sau respingere a amendamentelor formulate n comisiile permanente
de specialitate,hotrrea final urmnd a fi luat n plenul Parlamentului;
- urmtoarea faz o constituie dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n Parlament;
- ultima faz o reprezint promulgarea de ctre Preedintele Romniei a legii bugetului
aprobat de Parlament.
Aprobarea bugetului de stat are loc cu cel putin trei zile nainte de expirarea exerciiului
bugetar.
Exerciiul bugetar reprezint perioada ce coincide cu anul calendaristic, conform sistemului de
gestiune, ce este ncheiat pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanelor
Publice i care presupune executarea ncasrilor i efectuarea plilor prevzute n buget. Dac
nu s-a reuit ncadrarea n acest termen, Legea finanelor publice ofer dou posibiliti:
Soluia dousprezecimilor bugetare:
- ncredinarea Guvernului de a ndruma execuia bugetar, conform cifrelor de venituri i
cheltuieli din exerciiul bugetar anterior, pn la adoptarea noului buget, limitele lunare de
cheltuieli neputnd depi, de regul, 1/12 din prevederile bugetului anului precedent, cu
exceptia cazurilor deosebite, temeinic justificate de ordonatorii principali de credite de stat.
Soluia juridic oferit pune problema ultraactivitii legii bugetare;
- ncredinarea Guvernului de a ndruma execuia bugetar, pn la adoptarea noului buget,
limitele lunare de cheltuieli fiind de 1/12 din sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n
care acestea sunt mai mici dect acelea din anul precedent, dup caz. Aici se pune problema

retroactivitii legii noi, pentru perioada din noul an bugetar, n care bugetul de stat nu a fost
aprobat, dar s-au ncasat venituri i s-au efectuat cheltuieli.
De asemenea, n lege este prevzut, ca posibilitate, i procedura de urgen, atunci cnd
bugetul, depus n termen legal, nu a fost adoptat de Parlament pn cel tarziu la data de 15
decembrie a anului anterior celui la care se refer proiectul de buget. Din diferite motive, pot
interveni situaii n care bugetele publice nu sunt adoptate la timp, fapt ce are ca rezultat
imposibilitatea desfurrii normale a activitilor.

Efectele adoptrii tardive a bugetului public.

Exist diverse consecine asociate ntrzierii adoptrii bugetului public.
De exemplu, prin extinderea sesiunii legislative normale sau prin instituirea unei sesiuni
speciale, cresc costurile operaionale.
Aa cum este prevzut n legislaia naional, nencadrarea n termenul de adoptare a bugetului
public duce la ultraactivitatea legii bugetare, fapt ce poate aduce nemulumiri.
n cazul contestrii proiectului de buget la Curtea Constitutional, neaplicarea acestuia la timp
va impune amnarea tuturor msurilor adoptate, inclusiv a celor care ar putea institui msuri
pozitive , precum scderea TVA-ului, eventuale majorri ale pensiilor, salariilor.
De asemenea, neadoptarea la timp a bugetului poate afecta i credibilitatea statului, o scdere
a ncrederii opiniei publice n oficialii alei i deteriorarea imaginii statului, cu repercusiuni
asupra investitiilor straine n Romnia.
n concluzie, pentru asigurarea unei fluene a activitii economice a rii i pentru o derulare
normal a proceselor economice, este necesar adoptarea responsabil i la timp a bugetelor
publice.
Bibliografie:
Constituia Romniei
Legea nr. 500/2002 privind finanele publice
http://www.stiucum.com/drept/drept-financiar/Bugetul-public-national83613.php
http://themoneychannel.realitatea.net/cum-este-bugetul-romaniei-fata-de-program/
http://stirileprotv.ro/stiri/politic/razboiul-politic-pe-legea-bugetului-de-stat-ar-putea-avea-efecterele-pentru-romania-avertismentul-ministrului-teodorovici.html
http://ro.scribd.com/doc/15097758/Bugetul-de-stat

http://academiacomerciala.ro/cursuri/Finante%20si%20Banci//An%20III/Sem.%20II%20%20Buget%20si%20trezorerie//Buget%20si%20Trezorerie_suportcurs.pdf