IV. Estado de derecho y ciudadania 10. Estado de derecho y sujetos politicos .... 11. Consenso y disenso: el motor de la democracia .... 12. Cultura polftica y cultura de la legalidad ....IV. Estado de derecho y ciudadania 10. Estabo DE DERECHO Y SUJETOS POLITICOS Las democracias contempordneas son sistemas politicos necesariamente re- presentativos. A diferencia de los mo- delos antiguos de democracia (v. gr., la democracia griega, que convocaba alos hombres libres y decidia publi- ca y colectivamente lo que las leyes debian ser, o el ideal democratico de Rousseau, que suponia la vida demo- cratica en pequefias poblaciones don- de todo el mundo participaba de las decisiones de la voluntad general), las democracias de hoy tienen que fun- cionar mediante un sistema de repre- sentaciOn, es decir, de sustitucién y concentracion de la multitud de deci- siones politicas individuales en la fi- gura de un legislador o gobernante electo. En ellas, grupos politicos orga- nizados como los partidos politicos 0 las coaliciones presentan sus progra- mas de gobierno a los ciudadanos, quienes con su voto habran de decidir cual de ellos ocupard los puestos de decisién politica. Como se sabe, el mecanismo que da razén de ser al principio de representaci6n politica democratica es el principio de mayo- ria. En efecto, es la mayoria de los ciudadanos la que decide qué grupo habra de ejercer el poder durante un periodo previamente determinado. Dadas las dimensiones y las formas de organizacién de las sociedades ac- tuales parece muy dificil, si no impo- sible, que algtin tipo de participacién directa pueda sustituir al principio de representacién como mecanismo de actualizaci6n de la voluntad de los ciudadanos. Si fuéramos capaces de imaginar lo que sucederia en una situa- cién ideal en la que todos los ciudada- nos con derechos politicos pudieran debatir cualquier proyecto de ley, no atinarfamos siquiera a encontrar un mecanismo justo que permita la ex- 49ESTADO DE DERECHO Y DEMOCRACIA, presién de todos los implicados, para no hablar de las dificultades de alcan- zar acuerdos. Por ello, no parece ha- ber mas alternativa para la expresién de la voluntad de los ciudadanos que los sistemas electorales, que otorgan un peso idéntico a cada ciudadano (“un hombre, un voto”) en la designacion de quienes habran de tomar las decisiones que afectaran a todos. La necesidad de recurrir a la repre- sentacién niega aparentemente un fundamento individualista a la politi- ca democratica, pues parece avalar el argumento de que la influencia real que un ciudadano puede ejercer en la vida comunitaria siempre tiende a ser nula. Las democracias contempora- neas son sistemas politicos masi- ficados cuyos métodos no pueden sustentarse en la participacién delimi- tada de cada ciudadano, sino en su in- tegraci6n en grandes tendencias que asi adquieren significado. La forma- cién de grupos y tendencias politicas relevantes propende a limitar los pro- yectos politicos que se presentan en una sociedad. No es posible que cada opinién ciudadana represente un pun- to de vista absolutamente diferencia- do; es necesario, por el contrario, que 50 las opiniones individuales, aglu dose y perdiendo su perfil privado, formen fuerzas dotadas de capacidad de negociacién y decisién politicas. En cierto sentido, parece tener alguna base la critica de Rousseau a la demo- cracia representativa inglesa por ser un sistema “donde los individuos sélo eligen a quien en adelante habra de someterlos”. Sin embargo, no es la propuesta de la participacién de todos los ciuda- danos en todas las decisiones politi- cas lo que podria rescatar el papel fundamental de los individuos en los procedimientos democraticos.*! La presencia individual cobra relevancia mas bien en el terreno de la funda- mentaci6n de estos procedimientos. Aunque el funcionamiento efectivo de la democracia requiere la presen- " Laidea de una “democracia cibernética” pretende- tia tal logro. Segiin sus postulados, si cada ciuda- dano tuviera a la mano una computadora conectada a una red colectiva, podria expresar su voto sobre cada cuestién politica especifica, con lo que los le- gisladores y parte de los gobernantes se harfan in- necesarios. Sin embargo, como jocosamente ha sefialado el fildsofo Javier Muguerza, esto seria equivalente a creer que el problema de la distribu- cidn de la riqueza empieza a solucionarse porque cada vez contamos con més cajeros automaticos.cia y acci6én de grupos y asociacio- nes, el principio normativo que le subyace continta siendo individua- lista, pues concede a cada individuo el mismo peso en el mecanismo democratico por excelencia: las elec- ciones. La definicién de los indivi- duos como ciudadanos plantea un supuesto politico democratico fun- damental: la representacién guberna- mental de los intereses ciudadanos. El origen y sentido de la democracia se localizan, en Ultima instancia, en la conservaci6n y el desarrollo de los individuos que voluntariamente la sustentan. Las necesarias complejida- des del proceso democratico no deben hacer olvidar en ningtin momento el principio normativo democratico de la primacia de los derechos humanos fun- damentales sobre cualquier otro interés politico. Las normas del Estado de de- recho, al proponer la inviolabilidad de los derechos fundamentales de los individuos, establecen un limite insu- perable a la accién de los grupos y las instituciones en el marco demo- cratico. Asi, son los principios consa- grados por la figura del Estado de derecho los que, por varias vias, ga- rantizan que los derechos humanos fundamentales no resulten afectados por los posibles efectos negativos del mecanismo de representacién. Como ha sefialado el brillante pensador li- beral Ralf Dahrendorf, “el elemento de continuidad del liberalismo es ciertamente la defensa de los dere- chos individuales en el marco del Estado de derecho, suceda lo que su- ceda”.*? El principio democratico que postula que los derechos fundamen- tales de las minorfas deben ser res- petados por las decisiones de la mayoria implica que, asf fuese un solo hombre quien se opusiera a la voluntad de la mayorfa, su derecho a hacerlo estaria garantizado por el Estado de derecho. En el siglo XIX, Alexis de Tocque- ville postul6 que el mayor riesgo inhe- rente a la democracia es la “tirania de la mayoria”,** y por ello preconizaba un control a su avasallante poderio. Tal control, podemos decir ahora, re- side en las instituciones de la legali- dad democratica, las instituciones del Estado de derecho. * Ralf Dahrendorf, El nuevo liberalismo, Red Edi- torial Iberoamericana, México, 1993, p. 21 ® Cfr. Alexis de Tocqueville, La democracia en América, CE, México, 1978. SIESTADO DE DERECHO Y DEMOCRACIA 11. CONSENSO Y DISENSO: EL MOTOR DE LA DEMOCRACIA Los sistemas politicos autoritarios tienen la inclinacién a someter, me- diante la fuerza, la amenaza o el chantaje, a los disidentes. Los siste- mas democraticos hacen de ese disen- so un medio para su fortalecimiento y desarrollo. Sin embargo, el disenso y la oposicion no son fructiferos por si mismos; para serlo, requieren estar construidos sobre la base de acuer- dos fundamentales que establezcan un campo politico comin de accién y decisiones. Tal campo politico es el que las instituciones democraticas proporcionan. En una sociedad de- mocratica, los ciudadanos encuen- tran a su disposicién los canales de expresi6n de sus diferencias y discu- siones, aunque para esto tienen que aceptar su sometimiento a la ley ya las instituciones que ellos mismos han avalado. El disenso es, probablemente, el mejor ejemplo de la superioridad mo- ral y polftica de la democracia sobre otros regimenes politicos. El expresa, por vertientes distintas a la participa- cin electoral, que el fundamento del 52 sistema politico reside en los indivi- duos. Por ello, la democracia debe es- tar institucionalmente preparada no s6lo para tolerar la disidencia, sino para considerar sus razones y argumen- tos como vias de reforma y cambio so- cial. En una sociedad democratica, la oposicién a ciertas leyes o instituciones no tiene que ser interpretada sdlo como. desobediencia a la ley 0 delito. Cuan- do esta oposicion se presenta, por ejemplo, bajo las figuras de la desobe- diencia civil o la objecién de concien- cia, que, concretadas en acciones ptblicamente proclamadas como pa- cificas y orientadas al didlogo, piden la supresion de alguna ley, no puede ser tratada como si fuese cualquier violacion a la ley. Siguiendo el ejem- plo, si un ciudadano, por razones mo- rales, decide no prestar el servicio militar que su sociedad considera obligatorio, aceptando que con ello “comete un delito” y sujetandose al castigo estipulado con el fin de dejar testimonio publico de su inconformi- dad, esta tratando de abrir un debate politico sobre la pertinencia de la ley en cuestién. Cuando una actitud asf empieza a tomar fuerza en la socie- dad, impone un nuevo tema en la agenda de las reformas legales. El quela ley se reforme o se conserve depen- de no sélo de este disenso, sino tam- bién de otras condiciones igualmente importantes; pero lo que se ha eviden- ciado es que la ley no es una estructu- ra definitiva ni inmutable. El Estado de derecho tiene que considerar estas posibilidades y prever vias legales para su canalizacion. Si la situacién frente a la que se ejerce la desobedien- cia civil o la objecién de conciencia pudiera ser calificada de inconstitu- cional (lo cual requeriria que siempre existiera una suerte de tribunal cons- titucional que pudiera decidir sobre la idoneidad constitucional de las leyes), éstas deberian ser consideradas juridi- camente justificables.* Incluso en las demandas sociales de cambio consti- tucional, los principios ideales del Estado de derecho funcionan como referente normativo (como idea re- gulativa) para la racionalidad y justicia de esos cambios. Podemos constatar que, a lo largo de la historia, los cambios politicos y legales fundamentales se han formu- lado originalmente como disidencias M Gfr. Ernesto Garz6n Valdés, Derecho y filosofia, Alfa, Barcelona y Caracas, 1985, p. 25. o desacuerdos de ciertos individuos frente a la opinion de la mayoria 0 de quienes se expresan en su nombre. Con mayor razén, el Estado de dere- cho, construido sobre la reivindica- cidn de los derechos individuales, tiene que ofrecer y considerar con toda seriedad un espacio de accién para el llamado “imperativo del di- senso”, es decir, para el ejercicio de la critica y la oposicién.** Las leyes son, ciertamente, un resultado de la accion humana y, aunque en un mo- mento dado pueden ser consideradas como las formas ms racionales y funcionales que los hombres hayan establecido para regular con justicia sus relaciones, nada prescribe que sean inmutables o eternas. El impul- so que lleva a mejorar las leyes exis- tentes o a sustituirlas por otras mds justas proviene de los juicios morales de los individuos, y debe, por tanto, ser también tutelado por los princi- pios del Estado de derecho. Sin este principio de tolerancia activa, las le- yes corren el riesgo de convertirse en formas de dominaci6n ilegitima. 35 Cfr. Javier Muguerza et al., El fundamento de los derechos humanos, Debate, Madsid, 1989, pp. 43-50 53ESTADO DE DERECHO Y DEMOCRACIA Pero no sdlo en esta dimensién po- litica es preponderante la figura del individuo dotado de derechos funda- mentales; su presencia también es de- cisiva en el terreno de la imparticién de justicia. Por ejemplo, en una socie- dad democratica, el sistema de justicia garantiza a cualquier ciudadano, inde- pendientemente de su condicién so- cial, de su ideologia o de cualquier otra diferencia, el derecho a un juicio equitativo en lo que concierne a las disputas que pudiera tener con otro particular o con las propias autorida- des. En ausencia de un Estado de derecho (0 en los resquicios que deja un Estado de derecho deformado) flo- recen las soluciones guiadas por la fuerza, el interés econémico o la in- fluencia politica. La igualdad ante la ley, en este sentido, parte del principio individualista de que todo hombre tie- ne derecho a ser tratado de manera equitativa por un sistema jurfdico al que, democraticamente, ha podido previamente avalar. La historia moderna de la legalidad se origindé como una reivindicacién de los derechos ciudadanos frente al po- der politico. Su historia contempora- nea, en la senda democratica, permite 54 contemplar el poder politico no como una amenaza, sino como un medio para el desarrollo pleno de los indivi- duos. Las instituciones del Estado de derecho son, en tal contexto, el mejor indicador de su gran transformaci6n. 12. CULTURA POLITICA Y CULTURA DE LA LEGALIDAD En la Edad Media, la legitimidad de la ley parecia tener un piso indiscutible- mente firme: la voluntad divina. Esta era inmutable y se hallaba libre de erro- res o defectos. Con el cambio de piso, es decir, con la reivindicacién de la soberania humana, han aparecido problemas nuevos, Uno de los mas destacados es el relativo al sosteni- miento de las instituciones legales. Si en el pasado detrds de las leyes esta- ba Dios, y detras de Dios, nadie, en el presente antes de las leyes estan los hombres, y detras de ellas, también. No existe, pues, ningtin elemento tras- cendental que sostenga la legalidad moderna.** Sin embargo, pocas cosas pueden llegar a ser mas firmes y du- % Algunos autores, como hemos visto, han defendi- do los derechos humanos Haméndolos “derechos naturales”; pero nada se gana con esto si tales de-raderas que un sistema de leyes, esta- blecido por los ciudadanos y reforza- do por la creencia compartida de que es la mejor forma de impartir justicia. La fuerza fundamental de las leyes no proviene de su sistematicidad, ge- neralidad o flexibilidad, sino del con- senso que sean capaces de generar entre los ciudadanos sujetos a su do- minio. En una sociedad democratica, los ciudadanos cumplen la doble fun- cin de producir y conservar las leyes. Como depositarios de la soberania, los hombres instituyen, reforman y desechan leyes segtin los procedi- mientos que su historia politica ha generado; como gobernados, los ciu- dadanos sostienen la ley con su acata- miento constante, con su valoracién positiva, con su aceptacién como un valor fundamental. Kant distinguia rechos no son coneretados en las leyes y la préc- tica cotidiana. Tal vez serfa mejor aceptar que los derechos llamados humanos 0 naturales son de- mandas ideolégicas 0 politicas que dependen de una gran lucha para su implantacién. Vistos asi, Jos derechos humanos son atin més dignos de re- conocimiento, pues tienen tras de si largas y do- lorosas uchas de hombres y mujeres por su realizacién, luchas que, por lo dems, nunca han tenido garantizado un final satisfactorio. entre leyes y legalidad. En su perspec- tiva, las leyes son normas de justicia universales soportadas por un poder coercitivo legftimo; la legalidad es més bien una conducta, un comporta- miento de respeto y obediencia a las leyes. La fuerza de las primeras de- pende, en ultima instancia, de la cons- tancia de la segunda. Asi, podemos decir que las leyes sin legalidad son un artificio, un instrumento indtil cuya supervivencia es imposible. Hemos sefialado que una caracte- ristica esencial de las leyes es que estén soportadas por un poder coer- citivo establecido para castigar su incumplimiento. Sin embargo, difi- cilmente podria un sistema legal sostenerse tnicamente por el temor. Ademias de éste, un sistema legal re- quiere generar aceptaci6n, valora- ci6n positiva e identificacién por parte de los gobernados. Un modelo ideal de legalidad no contempla a los ciudadanos como posibles delin- cuentes a los que la ley mantiene a raya, sino como corresponsables y defensores del gobierno de la ley. La legalidad, en este sentido, es un ele- mento indisociable de la cultura po- litica de una sociedad. 55ESTADO DE DERECHO Y DEMOCRACIA Si, en términos generales, definimos la cultura politica de un grupo social como el conjunto de valores, represen- taciones, expectativas y demandas que le confieren una identidad politica de- terminada, podemos decir que una so- ciedad democratica requiere, para su adecuado funcionamiento, de la existen- cia de una cultura politica de la legali- dad. La legalidad implica confianza ciudadana en que las decisiones prove- nientes de los poderes ptiblicos estan ajustadas a principios de imparcialidad y orientadas a la defensa de los derechos fundamentales. Si en una sociedad mo- derna el sistema legal se ha convertido en una instituci6n independiente y obje- tiva, su necesario correlato —el elemen- to subjetivo— es la continua aceptaci6n ciudadana de su justicia y capacidad para procesar racionalmente los conflic- tos. La permanencia del sistema legal depende, en consecuencia, de la fortale- zay extensiGn de una cultura politica de la legalidad. Sin embargo, la relacién entre ley y legalidad no es una ecuacion senci- lla. A diferencia del modelo medie- val, donde la base estaba construida de antemano (Dios precedia a todo orden humano), aqui la base esta en 56 continua construccién. Por ello, el gran riesgo para la legalidad demo- cratica se origina en aquello que la ha hecho posible: su dependencia de la voluntad y aceptacién de los indivi- duos. Asi, la legalidad, mas que una aceptaci6n por temor de los juicios y decisiones de las autoridades legiti- mas, debe incorporar una perspectiva cultural que considere que estos jui- cios y decisiones son superiores a cualquier otro modelo de toma de de- nes. El valor de la legalidad re- quiere, por ello, un ejercicio pleno de la racionalidad humana, porque, cuando éste no se realiza, es muy fa- cil pensar que los beneficios inme- diatos de las acciones ilegales son suficientes para garantizarnos una buena vida. Si, por ejemplo, los in- dividuos piensan que es posible al- canzar una vida de mayor calidad haciéndose cémplices de actos de corrupcion (lo que ciertamente les reditua un beneficio inmediato), bas- tarfa con generalizar este principio de conducta (es decir, con sostener que una sociedad regida por la corrupcién seria buena y deseable) para percatar- nos de la incongruencia entre legali- dad y corrupcién. Sin embargo, este tipo de razonamiento, que nos lleva apensar no s6lo en los beneficios in- mediatos de una accién, sino tam- bién en sus consecuencias para nosotros mismos y para los demas, s6lo puede ser resultado de un pro- ceso educativo. En efecto, el gobierno de la ley su- pone la existencia de una cultura poli- tica de la legalidad que haga de cada individuo un verdadero ciudadano. Las sociedades con larga tradicién demo- cratica han aprendido el respeto a la legalidad en su propia experiencia his- t6rica, pero aun asi han tenido que con- solidar este aprendizaje por conducto de sus instituciones familiares, educa- tivas, privadas, etc. Las sociedades con menor tradicién democratica tienen que realizar este aprendizaje como una constante defensa del principio de le- galidad contra los valores que confian a la fuerza y el autoritarismo la solu- cién de los conflictos sociales. En este caso, las instituciones educativas y to- das aquellas que contribuyen a la inte- graci6n social de los individuos tienen Ja obligacién de difundir y defender este valor democratico fundamental. El respeto a las leyes no es un efec- to mecanico de que las leyes existan. Exige una educacién democratica res- ponsable y consistente que conduzca a los ciudadanos a asumir las leyes como algo propio. Pero como en este caso, menos que en ningtn otro, los medios y los fines no pueden ser dis- tintos, la educacién democratica no puede ser autoritaria o vertical. Los valores democraticos, y la legalidad de manera destacada, no pueden ser impuestos mediante mecanismos que los nieguen. El gran reto educativo respecto de la democracia consiste en hacer congruente aquello que se ense- fia con los métodos con los cuales se ensejia; de otro modo, toda ensefianza sera vacia y toda defensa de la legali- dad se convertira en retérica. Los sistemas sociales tienden a “reproducir” a los individuos que los sostienen, es decir, a formar a las nuevas generaciones segtin los patro- nes y valores sobre los que estan construidos. La gran ventaja de un sistema politico sustentado en la figu- ra del Estado de derecho es la posibi- lidad de consolidarse en el tiempo “reproduciendo” individuos cuya iden- tidad social no contemple las leyes como una fuerza ajena y amenazadora. Por ello, si la historia muestra que el 57ESTADO DE DERECHO Y DEMOCRACIA autoritarismo esta ciertamente en el pasado, puede decirse con esperanza 58 que la legalidad es el horizonte del futuro.