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LA POLITICA FISCAL
a) Capitalismo liberal;
b) Economías Mixtas, y
c) Reacción Antiintervencionalista.
Este enfoque cambia en la década de los años treinta. La crisis de 1929 origina estragos
en las economías. Los gobiernos de diversos países (como Suecia, Alemania y los Estados
Unidos) adoptan políticas para hacer frente al flagelo del desempleo.
Las funciones que el Estado había atendido hasta entonces (las que se llaman de
soberanía) originaban gastos que atendían a través de ingresos tributarios. También los gobiernos
de épocas antiguas acudían a empréstitos. Todo esto conformaba la llamada política fiscal, o sea
la política del gasto del Estado.
EL cambio en las funciones del Estado que se origina desde los años 30, se relaciona con
el enfoque Keynesiano sobre el funcionamiento de la macroeconomía. Recordamos que la
preocupación de Keynes estaba centrada en el equilibrio de la economía, gravemente afectada en
esa época por el aumento de la desocupación.
Keynes sostuvo que la economía podía equilibrarse con desempleo, creando situaciones
socialmente explosivas que hacían temer por el futuro del capitalismo.
Para cumplir estas nuevas funciones ya no serán suficientes los impuestos (política fiscal)
y será necesario utilizar las facultades que el gobierno tiene en materia monetaria. La política
monetaria pasa a estar estrechamente asociada con estas nuevas funciones.
La relación entre política fiscal y política monetaria, se manifestó en los países de menor
desarrollo y especialmente en América Latina. Esto llevó a una participación cada vez mayor del
Estado en la economía a través de:
- Producción de bienes y servicios (Estado empresario a cargo de empresas creadas por él mismo
u obtenidas a través de expropiaciones o nacionalizaciones.)
- Redistribución del ingreso (Estado benefactor que busca en la distribución del ingreso una
equidad que el sistema de mercado por sí mismo no provee).
Los economistas de los países desarrollados pusieron mucho más énfasis en evitar las
consecuencias de los ciclos de la economía, o sea, tratar de lograr crecimiento estable, sin
inflación y con el más bajo nivel de desocupación.
Hacia la década de los 70 van adquiriendo influencia distintas formas del pensamiento
neoliberal, especialmente en su enfoque monetarista (Escuela de Chicago), este pensamiento es
contrario al crecimiento de la actividad del Estado, no sólo por una cuestión de eficiencia
económica, sino porque ve en el Estado omnipotente dos aspectos que hasta ahora habían pasado
inadvertidos:
- El primero, es el grado en que el crecimiento de las facultades del Estado estrecha el campo
de acción y, en definitiva, restringe cada vez más la libertad de los ciudadanos.
- El segundo, pone en tela de juicio el concepto corriente de que “el Estado vela por el bien
común”.
-
El pensamiento neoliberal (monetarista) enfrentado al pensamiento Keynesiano, da lugar a
rectificaciones sustanciales en las políticas económicas a partir de los 70.
Si a la Intervención No a la intervención
Los Keynesianos Los monetaristas
- Los keynesianos son los seguidores de las - Tienen su origen en la tradición de la
teorías elaboradas por J. M. Keynes. Universidad de Chicago y, en particular en la
- Rechazan el supuesto de que la economía obra de Milton Friedman.
tiende libremente al pleno empleo de los - Confían en el libre juego de las fuerzas del
recursos productivos. mercado como instrumento para situar a la
- Recomiendan la intervención del Estado economía próxima al pleno empleo.
mediante las políticas monetaria y fiscal, - La intervención del Estado se debe reducir a
especialmente esta última con el objeto de lo mínimo posible: en esencia a controlar
estabilizar la economía. estrictamente la cantidad de dinero en
circulación.
Ingresos
Gastos.
Ingresos públicos
Los ingresos públicos, o sea, las fuentes de financiamiento más importantes para el Estado
son:
Extracontractuales:
- Impuestos,
- Contribuciones
- Multas
- Intereses penales,
- Indemnización,
- Confiscación
- Comisos,
- Herencias
- Reajustes.
- Emisión.
Contractuales: Son los ingresos cuyo origen está en un acuerdo de voluntades entre el
Estado y el erogante. Por ejemplo las donaciones que se hacen al Estado para la ejecución de
obras públicas. También lo son los empréstitos, que exigen una autorización legal.
Derivados del dominio: Son principalmente las utilidades o dividendos percibidos por el
Estado provenientes de sus empresas.
Los ingresos más importantes son sin lugar a dudas los impuestos, erogaciones en dinero
efectivo exigidas por el Estado, en virtud de la ley, sin contraprestación a favor del que las paga.
Intereses penales Es la sanción que se origina por el atraso en el pago de una obligación
pecuniaria con el Fisco.
Las indemnizaciones Son ingresos eventuales que el Estado percibe como reparación
por un daño experimentado en el patrimonio fiscal. Su pago debe ser ordenado por sentencia
judicial.
Herencia Es la adquisición por el Estado de los bienes que forman la herencia vacante,
que es aquella que carece de heredero legal.
1) Función Fiscal: El sistema tributario tiene que ser capaz de proveer al Estado los
recursos que le permitan financiar el gasto público.
Internos y Externos. Los impuestos internos son aquellos que se originan en actividades que se
realizan dentro del país. Los externos son los que tienen su origen en la importación de bienes
desde el extranjero.
Fiscales y Municipales. Los impuestos internos pueden ser fiscales o municipales, teniendo en
cuenta el ente que percibe el ingreso.
Directos e Indirectos. Los impuestos directos se determinan con relación a cada persona
aplicándose normas de carácter general. La carga económica recae directamente en la persona a
quien se ha querido gravar, y no en otra. No opera la traslación. Gravan los ingresos (impuesto
sobre la renta) o la tenencia de bienes (como la contribución a los bienes raíces). Están vinculados
a la capacidad de pago de las personas.
puede más paga más. A través del impuesto directo se hace discriminación entre las personas, lo
que no implica discriminación arbitraria, sino conforme a normas generales que afectarán a todos
aquellos que se encuentran en la situación que la ley toma como base para definir el gravamen.
La ventaja práctica de los impuestos indirectos es que con tasas relativamente bajas
permiten recaudar grandes sumas. Esto ha llevado a que sean los de mayor incidencia
El impuesto progresivo es aquel en que la tasa aumenta a medida que aumenta la base
imponible. Los casos más característicos son el impuesto global complementario y el impuesto
único al trabajo.
En general la tendencia es que los impuestos indirectos sean proporcionales y los directos
sean progresivos.
Los impuestos constituyen una importante herramienta de política fiscal para el Gobierno
en relación a la producción. Mediante el alza o disminución de las tasas impositivas, es posible
mantener la economía cerca de su nivel potencial de producción, impidiendo que ésta disminuya o
aumente más allá de los niveles deseables.
Así, el Gobierno puede aumentar los impuestos para enfrentar una etapa expansiva de la
economía, provocando una disminución del consumo y producción o, por el contrario, puede
enfrentar una etapa recesiva disminuyendo las tasas impositivas, con el consiguiente aumento del
consumo y de la producción.
En este punto, se da entre los economistas una discusión bizantina, pero de gran
relevancia práctica. Ocurre que el objetivo de la redistribución se puede alcanzar sin necesidad de
recurrir a un aumento de los impuestos, produciéndose como simple consecuencia del aumento del
producto. En efecto, a medida que aumenta el producto, aumenta el ingreso nacional, aumentan
los salarios y aumenta la renta de las personas.
Los efectos inmediatos son los que se producen a nivel microeconómico, son los
siguientes:
a) Efecto-ingreso
El impuesto directo también puede afectar la parte del ingreso destinada a ahorro.
b) Efecto-sustitución.
Los impuestos indirectos afectan al consumo en cuanto aumentan el precio del bien. El
aumento de precio provoca sustituciones en el consumo a lo menos en forma temporal.
Un enfoque social lleva a gravar con tasas altas los bienes considerados suntuarios, lo que
no sólo tiene un efecto como el señalado sino también estimula la evasión.
c) Efecto-incentivo.
d) Efecto-bienestar.
a) Efectos sobre consumo y ahorro. El efecto sobre el consumo son los cambios que la
tributación origina en el consumo en el seno de la familia.
b) Efecto en la empresa. El efecto sobre los productos y los recursos se aprecia en las empresas
que deberían modificar su demanda de recursos y su oferta de bienes como consecuencia de las
condiciones que se crean en el mercado a causa de la introducción de nuevos impuestos.
El gasto público
El gasto público es la aplicación por el Estado de recursos económicos destinados a cumplir con
los fines que éste debe atender.
Estos fines son variados y aumentan de acuerdo a las funciones que se asignan al Estado
según el pensamiento dominante en las distintas épocas. Hubo un cambio sustancial a partir de la
década de los 40 con el auge del pensamiento de Keynes.
Cuando se habla de gasto del Estado generalmente se habla del gasto fiscal. Esta es una
visión restringida. El gasto fiscal, como gasto público, corresponde al gasto del gobierno central,
que es el que figura en la Ley de Presupuestos y gasto del resto del sector público corresponde al
gasto de las municipalidades, empresas públicas e instituciones financieras del Estado.
Esta clasificación tiene importancia en cuanto a que las normas sobre el presupuesto fiscal
tienen una base constitucional y constituyen la parte más visible del gasto público, aunque la
importancia del gasto extrapresupuestario es grande.
- Gasto no rentable, y
- Gasto rentable.
9
Los gastos de operación son aquellos que demanda el funcionamiento del servicio.
Pueden ser gastos de personal, sobre el cual existen controles especiales; y gastos de adquisición
(que incluyen desde la luz eléctrica a los equipos de computación). Los gastos de transferencia
son aquellos en que el Estado entrega los recursos sin recibir nada en cambio. Son las
subvenciones (como los subsidios de vivienda o forestación) y el servicio de la deuda pública, o
sea de la deuda del Estado.
Los gastos rentables son gastos destinados a originar ingresos. Es el caso de la inversión
en empresas (públicas o semipúblicas) y los préstamos.
La política del gasto público tiene gran incidencia en la primera y fundamental cuestión que
se plantea en presencia de cualquier ingreso: el objeto al que será destinado. Sabemos que todo
ingreso debe destinarse a consumo o ahorro. Esto también se aplica en el caso del Estado. La
política de gasto que se aplique derivará recursos hacia el consumo o hacia ahorro que, en este
caso, es coetáneo con la inversión.
Inversión real, que es la inversión en obras de infraestructura o en la formación del capital de las
empresas públicas y servicios descentralizados.
Inversión financiera, es aquella en que el Estado suscribe parte del capital de una empresa
constituida como sociedad anónima y los préstamos que el Estado puede hacer.
Transferencia del capital, es el aporte del capital que el Estado hace a empresas del Estado o
instituciones anónimas como la Corporación de Fomento.
10
El gobierno participa en el gasto de la economía, tanto a través del gasto del consumo
como de gasto de inversión. Cuando el Gobierno aumenta de un año a otro su gasto, por sobre el
aumento que experimente el producto se produce una tendencia inflacionaria.
- Para que el gasto signifique un crecimiento del producto, es indispensable que se destine a
factores productivos desempleados. Es decir, el efecto multiplicador del gasto no puede
tener lugar en una economía en pleno empleo ni tampoco cuando no se focaliza en
recursos ociosos.
- El gasto público se financia casi por completo a través de los impuestos. El aumento de
las tasas impositivas significa una disminución de la inversión privada y una
desaceleración en el ritmo de crecimiento de la economía. Por lo tanto, aparece como más
acertado alcanzar un aumento del producto a través de incentivos a la inversión privada
que por vía del aumento del gasto público, que ya trae aparejado un freno al crecimiento
por ser menor su efecto multiplicador.
Estabilizadores económicos
Los economistas han acuñado el concepto de PNB potencial para referirse a aquel
producto que la economía puede lograr sin incurrir en inflación.
A la inversa, hay situaciones en que la demanda por bienes es insuficiente. Los ingresos
de las personas no se transforman en demanda: las tiendas y fábricas ven disminuir sus ventas.
Es la fase depresiva de un ciclo económico.
Las políticas económicas tratan de lograr crecimientos sin inflación (o con la más baja
11
posible) y sin desocupación (aunque hay un llamado desempleo natural que es un desempleo
normal por debajo del cual también se producen efectos inflacionarios)
Hay dos formas como actúa la política fiscal: a través de los estabilizadores
automáticos, o por medio de políticas discrecionales.
Los estabilizadores automáticos son cualquier hecho del sistema económico que
automáticamente tienden a reducir la fuerza de las recesiones y/o la fuerza de los ascensos
de la demanda, sin que sean necesarios cambios en las políticas económicas.
Estos son:
El efecto estabilizador consiste en que a medida que aumenta el ingreso, el Estado percibe
una cuota mayor de él. Si las rentas bajan, la carga tributaria es proporcionalmente menor.
b) Seguro de desempleo. Es un seguro de carácter obligatorio que existe en países como los
Estados Unidos y Chile que permite, bajo ciertas condiciones, que el desempleado reemplace su
sueldo por un subsidio de cesantía.
Desde un punto de vista económico el seguro de desempleo evita en una cierta medida la
disminución de la demanda que originaría la falta de ingresos del desempleado.2
Los estabilizadores automáticos no son capaces de contrarrestar las variaciones del ciclo
económico.
Las políticas discrecionales, constituyen medidas que los gobiernos pueden impulsar
para suplir las insuficiencias de los estabilizadores automáticos.
2
Hay que tener en cuenta que este seguro presenta inconvenientes. Cuando es de cargo del gobierno aumenta
el gasto público que llega a límites de déficit. Cuando es de cargo de empleadores o trabajadores se convierte
en un impuesto al trabajo que encarece la contratación y dificulta la creación de empleos nuevos. Desde este
punto de vista sacrificar a los desempleados en favor de quienes ya tienen empleo. Por tal razón en Chile
existe un régimen mixto, con aportes del Estado, de los empleadores y de los trabajadores.
3
En situaciones semejantes en Chile, con el aumento del desempleo posterior a la crisis de 1975 se
establecieron sistemas de ayuda social llamada PEM y POJH que no tenían el carácter de empleos estables y
12
-
- Aumento de los gastos sociales. El financiamiento de programas de ayuda social
conduce al resultado de aumentar los ingresos, sin la dificultad de ponerle término que representa
la creación de empleos.
En la década de los 80 adquirieron nuevo auge las ideas del gasto fiscal reducido,
eliminación del déficit fiscal y control de la inflación. El crecimiento económico pasó a buscarse a
través de incentivar a las empresas reduciendo tanto los impuestos que las afectaban como las
regulaciones de que eran objeto.4
Empecemos por precisar que déficit fiscal es el exceso de gastos sobre los ingresos.
Superávit es el resultado inverso.
Déficit estructural es el que proviene de que los ingresos fueron (conscientemente o por
error) aprobado por sobre los gasto. Déficit cíclico es una consecuencia de la etapa depresiva
del ciclo económico: disminuye la actividad económica, baja el rendimiento tributario y el Estado
debe incurrir en gastos extraordinarios para hacer frente al desempleo.
a) Si se aplican más impuestos directos afectarán la capacidad de ahorro (ya que los impuestos
directos se aplicarán a los contribuyentes de ingresos más altos que son los que pueden ahorrar).
Si se aplica a los impuestos indirectos aumentará el precio de los bienes y disminuirá la capacidad
de demanda de la población.
b) Si el Estado contrata empréstitos (por ejemplo, emite bonos) de acuerdo con el principio del
multiplicador, la demanda agregada aumentará más que el gasto. Sin embargo, el aumento de
demanda afectará el mercado financiero y aumentarán los intereses.
c) Si el Estado tiene la posibilidad de emitir dinero para financiar su gasto, producirá inflación y
obtendrá el ingreso necesario por la vía de emisiones inorgánicas, es decir, es gasto es financiado
con préstamos del Banco Central, produciéndose un desequilibrio entre el flujo real (de bienes y
El déficit cíclico, o sea el que es producto del ciclo económico, permite aumentar la
demanda y no expulsa ninguna inversión ya que hay disminución de las inversiones. Sin embargo,
ningún economista ha recomendado que los déficit cíclicos sean solucionados a base de la emisión
monetaria. Las posibilidades de nuevos impuestos o de crédito para solventar el déficit son por
cierto limitadas.
En la práctica el problema más grave ha consistido en que esta diferencia entre déficit
estructural y déficit cíclico no ha sido tenida en consideración. Las consecuencias han sido
inflacionarias.
El equilibrio anual del presupuesto fue considerado por los economistas Keynesianos como
una “trampa” de la política fiscal. Cuando la economía está en recesión, los ingresos tributarios
disminuyen. La alternativa para lograr equilibrio fiscal es, en esa circunstancia, disminuir el gasto o
aumentar los impuestos. Estas medidas empeoran la recesión, según la experiencia del
Presidente Hoover en los Estados Unidos frente a la crisis del año 29. Surgió de ahí el
pensamiento de Keynes de que lo que había que lograr era el equilibrio de la economía (pleno
empleo y estabilidad del precio) y no el equilibrio del presupuesto propiamente tal. Prevaleció la
idea de equilibrar el presupuesto dentro del ciclo económico y no dentro de un año calendario, que
corresponde a un resabio de la economía agraria
En América Latina la doctrina del “déficit spending”, que acepta los déficit fiscales como
elemento útil en los casos de crisis económica, ha sido causa de graves inflaciones. Hay que tener
conciencia de este hecho y admitir que la supremacía del gasto debe aceptarse limitadamente.
Por eso es una cuestión de tino político y no de reglas económicas.
Principios de la tributación
6
salarios, beneficios sociales, etc.
14
a) Legalidad. No hay impuesto sin ley que lo establezca7. Los impuestos son de derecho estricto,
no se presumen, no se aplican por analogía. Este principio se traduce en la máxima de que no
puede haber tributo sin ley previa y expresa que lo establezca (nullum tributum sine lege).
b) Igualdad. La aplicación de un impuesto debe ser igual para todos los que se encuentran en
idéntica situación9. Por tanto, la igualdad en materia tributaria se expresa no en que todos paguen
nominalmente lo mismo, sino que frente a situaciones idénticas el legislador imponga un mismo
tratamiento, para lo cual es condición que el legislador atienda a las particulares situaciones de los
agentes económicos en la sociedad
La ley dispone, sin embargo, que en este caso se establezca un principio de igualdad, que
supone que los conflictos relativos a los impuestos sean resueltos por tribunales independientes.
7
Artículo 62 Nº14 y 62 inciso 4º y Nº1 Const.
8
Art, 62 inc.2º de la Const.
9
Art. 19 Nº20 inc. 1º Const.
10
Art. 19 Nº20 inc. 2º Const.
11
Art. 82 de la Const.
12
Art. 80 de la Cont.
13
Art, 19 Nº20 Cont.
15
Normas constitucionales
1) Legalidad. El presupuesto fiscal consiste en una ley cuya iniciativa y tramitación están
regulados por la Constitución.15
El proyecto debe ser enviado al Congreso a lo menos con tres meses de anterioridad a la
fecha en que debe empezar a regir.18
Vencido el año presupuestario, los ingresos pendientes pasan a ser entradas del nuevo
presupuesto y los gastos no ejecutados deben efectuarse con cargo a los ítems del nuevo
presupuesto. (Principio de gestión).
Para estos efectos, habida cuenta de la experiencia histórica, las facultades del Congreso
14
financieras y no financieras.
15
Art. 60 y 64 Const.
16
Art. 62 inc.3º
17
Art. 62 inc.2º
18
Art. 64
19
Art. 64
20
Art. 64 inc.2º y siguientes.
16
son limitadas:
Normas legales21
1) Unidad del presupuesto.22 El total de los ingresos y gastos del Fisco está contenido en un
solo presupuesto que, como hemos dicho, no contiene todo el gasto del Estado. Para situaciones
excepcionales pueden elaborarse presupuestos extraordinarios y especiales que se incorporan al
presupuesto general.
2) Universalidad de los ingresos.23 Todas las entradas del Fisco integran un fondo común
para la atención del cualquier gasto.
Este principio permite atender los gastos según las prioridades que cada año se
establecen. Se opone al principio de afectación de impuestos a fines específicos que creaba
verdaderas “parcelas” en el presupuesto fiscal, que obedecían más a conveniencias políticas
circunstanciales que a las conveniencias nacionales.
Exige que los gastos sean especificados en el presupuesto a través de partidas y de ítems.
Implica una cierta rigidez en el presupuesto, pero se ha llegado a ella como un medio de
ordenación a través del cual es posible cumplir con la legalidad del gasto. De esta manera hay una
especificación bastante detallada de gastos
Frente a la insuficiencia del ingreso se plantea la duda de que el gasto debería tener
prelación, por corresponder a una necesidad que debe ser atendida. Nuestra legislación,
persiguiendo el orden financiero, consagra el principio opuesto.
5) Gastos de emergencia. El principio de legalidad del gasto que exige que los gastos estén
incluidos en un presupuesto aprobado legalmente tiene la excepción de los gastos de emergencia,
destinados a atender calamidades públicas y otras circunstancias que señala el Nº22 del Art. 32 de
la Constitución Política.
21
D.L. 1263 de 1975, Orgánico de la Administración Financiera del Estado.
22
Art. 21 DL 1263.
23
D.L. 1263 Art.4º.
24
D.L. 1263 Art.4,26.
17
Hay que tener en claro que el llamado “2% constitucional” no es una reserva disponible de
recursos, sino una autorización legal para cuya ejecución material será necesario retirar recursos
que se destinaban a otros fines.
6) Financiamiento del gasto. Es un principio fundamental que la ley (sea una ley general o
especial o la ley de presupuestos) no pueda considerar ningún gasto sin que se señalen las
fuentes de financiamiento.25
De este modo, los gastos deben tener un financiamiento simultáneo con el ingreso, dentro
del ejercicio anual.
Para hacer efectivo el principio de legalidad del gasto del Fisco, del sector fiscal autónomo
y descentralizado que están incluidos en el presupuesto, están sujetos al control de la Contraloría
General de la República
8) Presupuesto por programas. La base del presupuesto actual son divisiones que se han
generado políticamente en una larga tradición. Esta división no resulta funcional cuando se trata
de problemas que deben abordarse a través de varios ministerios y reparticiones. Por ejemplo,
superar la contaminación en la ciudad de Santiago.
El presupuesto por programa tiene por metodología definir objetivos en función de los
cuales se asigna el gasto, más que a instituciones que son canales para la asignación de los
recursos.
La evolución histórica del país ha dado lugar a una notoria tendencia a concentrar en el
Presidente de la República la responsabilidad por la marcha financiera del Estado y por aspectos
claves de la economía del país susceptibles de ser objeto de medidas legales.
25
Art.,64 de la Constitución.
18
- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, fiscales, semifiscales, autónomos de las
empresas del Estado o municipales;
- Contratar empréstitos o celebrar cualquier otra clase de operaciones que puedan comprometer el
crédito o la responsabilidad financiera del Estado, de las entidades semifiscales, autónomas o de
las municipalidades;
- Establecer o modificar las normas sobre seguridad social o que incidan en ellas, tanto del sector
público como del sector privado.
Asimismo, el sistema de administración financiera deber estar orientado por las directrices
del sistema de planificación del Sector Público y constituye la expresión financiera de los planes y
programas del Estado.28
Todos los ingresos que perciba el Estado deben reflejarse en un presupuesto que se
denomina del Sector Público, sin perjuicio de mantener su carácter regional, sectorial o
institucional. Además, todos los gastos del Estado deben estar contemplados en el presupuesto del
Sector Público. No obstante, los ingresos que recaude el Estado por vía tributaria, sólo pueden ser
26
D.L. 1.263 de 1975.
27
Art. 1º
28
art. 3
19
- La cuenta principal y,
- las subsidiarias.
La cuenta principal se destina al ingreso de las recaudaciones y al egreso de los giros globales.
El sistema presupuestario esta constituido por un programa financiero a tres o más años
plazo y un presupuesto para el ejercicio del año, el que debe ser aprobado por ley.32
El presupuesto del Sector Público consiste en una estimación financiera de los ingresos
y gastos de este sector para un año dado, compatibilizando los recursos disponibles con el logro de
metas y objetivos previamente establecidos.34
El ejercicio presupuestario debe coincidir con el año calendario. Las cuentas del ejercicio
presupuestario deben quedar cerradas al 31 de diciembre de cada año. El saldo final de caja al
cierre de cada ejercicio y los ingresos se perciban con posterioridad deben incorporarse al
presupuesto siguiente. A partir del 1° de enero de cada año no puede efectuarse pago alguno sino
con cargo al presupuesto vigente.35
29
art. 4
30
art. 5
31
art. 6
32
art. 9
33
Art. 10
34
art. 11
35
art. 12
20
La función recaudadora de todos los ingresos del Sector Público es efectuada por el
Servicio de Tesorerías, salvo aquellos que constituyen entradas propias de los servicios.
Corresponde, asimismo, a dicho servicio proveer los fondos para efectuar los pagos de las
obligaciones del sector público, de acuerdo a las autorizaciones contenidas en la Ley de
Presupuestos.37
El Servicio de Tesorerías, mediante el sistema de cuenta única tributaria, registra todos los
movimientos que por cargos o descargos afecten a los contribuyentes y demás deudores del
Sector Público por concepto de pagos, abonos, devoluciones, cobranzas compulsivas, eliminación
y prescripción de sus deudas.38
Todos los ingresos del Sector Público, salvo aquellos expresamente exceptuados por ley,
deben depositarse en el Banco del Estado en una cuenta corriente denominada Cuenta Unica
Fiscal.
Se entiende por crédito público la capacidad que tiene el Estado para contraer
obligaciones internas o externas a través de operaciones tendientes a la obtención de recursos.
36
art. 15
37
art. 30
38
art. 31
39
art. 32
40
art. 35
21
La deuda pública esta constituida por aquellos compromisos monetarios adquiridos por el
Estado derivados de obligaciones de pago a futuro o de empréstitos públicos internos o externos.
La deuda pública directa está constituida por la del Fisco y por la de los demás
organismos del Sector Público comprometidos directamente a su pago.
La indirecta es aquella que cuenta con la garantía o aval del Estado o de algún
organismo del sector público autorizado legalmente para otorgarlo y en la que el deudor principal
es una persona natural o jurídica del sector privado.
La garantía o aval del Estado o de algún organismo del sector público otorgado a una
entidad del sector público, constituye siempre sólo deuda pública directa.
Son operaciones de deuda externa aquellas en que se convienen obligaciones con otro
Estado u organismo internacional o con cualquiera persona natural o jurídica sin residencia ni
domicilio en Chile y cuyo cumplimiento pueda ser exigible fuera del territorio de la República.43
Es deuda interna aquella que contrae el Estado con personas naturales o jurídicas de
derecho público o privado residentes o domiciliadas en Chile la cual es exigible dentro del territorio
nacional.44
Para constituir la deuda pública es necesaria la autorización legal previa la que puede ser
de carácter permanente o transitorio. Son transitorias aquellas limitadas en cuanto a la suma
máxima permitida o por un plazo fijo para su utilización.45
41
art. 39
42
art. 40
43
art. 41
44
art. 42
45
art. 43
46
art. 46
47
art. 48
22
La conversión consiste en el cambio de uno o más títulos de la deuda pública por otro u
otros nuevos representativos del mismo capital adeudado, modificándose los plazos y demás
condiciones financieras de su servicio.
48
art. 49
49
art. 51
50
art.52
51
art. 54
52
ART. 58
23
1) Regulación.
2) Producción de ciertos bienes o servicios.
3) Redistribución del ingreso.
4) Equilibrio en la economía.
Son medidas orientadas a minimizar o eliminar las distorsiones derivadas del monopolio,
de las externalidades, los problemas de seguridad en el trabajo, problemas medioambientales,
salud, etc. Todo ello se logra a través de leyes disposiciones administrativas que afectan la
actividad económica.
Estas medidas, de mucho más desarrollo en los Estados Unidos, en los países
latinoamericanos, se orienta a:
53
ART. 63
54
ART. 65
24
iii) La propiedad pública de los monopolios naturales55.(teléfonos, agua, gas, electricidad, etc.)
Esta política dio lugar al Estado empresario, con grandes déficit de operación que el Estado debió
absorber y que dieron lugar a fuertes inflaciones. Originó la reacción hacia los procesos de
privatización aún en marcha.
Son positivas, cuando el efecto fuera de la empresa es beneficioso para los terceros
(aumento de valor de terrenos cercanos a una urbanización o a la instalación de centros
comerciales; la inapropiación por el inventor de las ventajas de un invento, como el caso de los
transistores, etc.).
Son negativas las externalidades cuando los efectos sobre los terceros son
perjudiciales. Los más característicos son las formas de contaminación ya sea acústica, visual,
del aire, de las aguas, que han pasado a ser preocupación importante hace apenas unos veinte
años, así como la destrucción de los recursos naturales no renovables.
La seguridad en el trabajo es una política que hoy tiene una amplia aplicación y que reduce
estos riesgos y que debe ser tenida en cuenta como un elemento importante no sólo social sino
que también en la vida económica de las empresas.
Bienes privados son aquellos en los cuales es posible aplicar el principio de “exclusión”:
su utilización está amparada por una propiedad que excluye a terceros del uso del mismo bien.
Bienes públicos son aquellos que pueden ser consumidos simultáneamente por todos los
miembros de la comunidad o toda la comunidad se beneficia simultáneamente de ellos
Las características de los bienes públicos hacen necesaria la intervención del Estado para
proveer de ellos a la población.
Las circunstancias que se originaron con la crisis de 1929 y el desarrollo de las llamadas
economías mixtas hicieron surgir la idea del Estado Empresario, que afronta actividades
económicas para crear fuentes de trabajo o para fomentar el crecimiento económico.
Estado Empresario
El Estado Empresario es el Estado que produce bienes y servicios a los cuales es aplicable
el principio de exclusión. En consecuencia, los bienes producidos no son bienes públicos sino
bienes privados.
El Estado realiza esta función a través de empresas creadas por el propio Estado o de
empresas creadas por particulares y que posteriormente han pasado al Estado en un proceso de
expropiación, generalmente denominado “nacionalización”.
- Ejercer la soberanía nacional en ciertas áreas (zonas extremas del territorio nacional)
- Las empresas estatales obtienen ventajas que no logran las empresas privadas y que
impiden la competencia.
- La actividad del Estado se rige por el principio de derecho público de que la autoridad sólo puede
realizar aquello para lo cual está facultada por la ley, lo que constituye una garantía básica para el
ciudadano. La actividad empresarial privada se rige por el principio de derecho privado de que
puede hacer todo aquello que no esté prohibido por la ley. Para poder operar las empresas
estatales tienen que sustraerse el régimen de derecho público y regirse por el derecho privado, lo
que explica la creación de empresas fiscales por leyes especiales o como sociedades anónimas.
Con esto se sustrae del régimen de control propio del Estado pasando a ser más difícil vigilar su
gestión.
- El manejo de empresas por el Estado con las dificultades de control y socialización de pérdidas
señaladas, tiene el riesgo de la corrupción.
- El manejo de empresas es un medio útil para conseguir el poder político y para mantenerlo.
Dada esta situación, los recursos de las empresas estatales tienden a derivar hacia objetivos
políticos y no económicos.
- Varias de las razones dadas anteriormente llevan a la afirmación general de que las
empresas del Estado son manejadas con menor eficiencia que las empresas privadas. Sobre esto
hay antecedentes, pero subsisten opiniones contradictorias. “El tema de la rentabilidad y eficiencia
de las empresas públicas no puede ser objeto de generalizaciones simplificadas. Mucho depende
de los sectores, de los países y de los períodos, lo cual demuestra que su carácter estatal no es
intrínsecamente determinante de su resultado”.
En general podría decirse que el Estado interviene en grados mínimos, medios y máximo.
Intervención mínima es aquella en que el Estado se limita a arbitrar los conflictos entre
particulares y la actividad económica está a cargo de empresas que siguen la orientación que les
dan sus propios empresarios.
Otro de los objetivos fundamentales de la política fiscal es la redistribución del ingreso, que
actualmente asume el carácter más específico de lucha contra la pobreza.
La distribución personal examina el porcentaje del ingreso nacional que perciben las
familias de los distintos niveles socioeconómicos.
- Política de trabajo. Son las condiciones que fija la ley para la regulación de las condiciones de
trabajo, tanto desde un punto de vista previsional como en cuanto a la organización de los
trabajadores en sindicatos y a las modalidades de la negociación colectiva.
Estado benefactor
El desarrollo de políticas sociales orientadas hacia los sectores menos favorecidos por la
distribución natural del ingreso en una economía de mercado, ha dado lugar a lo que se denominó
Estado Benefactor o Estado Beneficencia.
Esta es una tendencia que no obedece a razones puramente económicas sino políticas en
su sentido tanto de lograr el poder en la sociedad como de orientar a los miembros de ella hacía
ciertos valores o formas de vida.
Desde mediados del siglo XIX se inicia el Estado de Bienestar. Ya sea con propósitos
predominantemente políticos como habría ocurrido en Francia “en 1848 cuando los que
controlaban los restos del poder aristocrático se dieron cuenta de la necesidad de realizar grandes
adaptaciones institucionales” y “los Estados liberales democráticos se convirtieron en actores
sociales importantes, sin contar con sistemas administrativos, recursos y objetivos claros”.
También contribuyó el espíritu renovador de Bismarck quien, unos 40 años después del
Manifiesto Comunista, de innegable resonancia ideológica, promulgaba legislaciones sobre seguro
de enfermedad y de accidentes del trabajo (1883-1884) o por influencia de la Rerum Novarum que
conmovió a los espíritus católicos intranquilos ya por la situación social.
El propósito de ayuda al débil y al desvalido que mueve a los impulsores del Estado de
bienestar va evolucionando con el tiempo para transformarse en un propósito de nivelación social.
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Es este espíritu redistributivo que impulsa el crecimiento del Estado de bienestar y que
crea enormes instituciones sociales que no son capaces de satisfacer las expectativas y que crean
grandes problemas de administración.
La política económica tiene como uno de sus objetivos lograr el mínimo de alteraciones
económicas ante desajustes, sean de origen externo o interno. Esto se traduce en evitar las
consecuencias negativas de los ciclos económicos.
Quienes están en favor de la existencia de los ciclos reconocen en ellos cuatro fases:
Siendo todos los ciclos diferentes hay acuerdo en que se presentan rasgos comunes:
disminuyen los ingresos, los precios, las tasas de interés y el rendimiento de los impuestos.
El más importante de los factores es la inversión, que eleva el PNB en una cantidad
mayor que la cantidad invertida. Este es el efecto del “multiplicador de la inversión” y del
“acelerador de la inversión” que ha sido explicado.
En la etapa depresiva del ciclo económico aumenta el desempleo y ese es uno de los
factores que más duramente afectan a la sociedad
Durante la etapa recesiva del ciclo, la inversión disminuye con un efecto que se amplifica
en la economía según el principio del acelerador.
Hay que distinguir entre las políticas que patrocinan los economistas clásicos, incluyendo
sus continuadores en la época actual y las políticas que corresponden al pensamiento Keynesiano.
Los economistas clásicos partían del principio de que el mercado tiende al pleno empleo
y que en situaciones de desequilibrio se recupera automáticamente.
En una situación de crisis el desempleo origina bajas de los salarios y crea ocupaciones
con salarios más bajos. Asimismo, en situación de crisis hay desempleo de los capitales: bajan los
intereses y se podrán financiar nuevas inversiones con retornos más bajos.
El problema es que hay bienes inelásticos cuya demanda se mantiene y los salarios
tampoco disminuyen, en parte por las rigidización que deriva de las leyes sociales.
El equilibrio para los clásicos se restablece en el largo plazo, pero no hay una medida
para este plazo que efectivamente puede prolongarse largo tiempo hasta que precios y salarios se
ajusten.
Estos economistas planteaban una actitud prescindente frente a las crisis económicas.
Ante la crisis de los años 30 admitían la existencia de “perturbaciones” que habrían sido
causadas en el sistema financiero, disminuyendo la cantidad de dinero en poder del público en
30% entre 1929 y 1933, lo que habría originado la disminución de la demanda. Algunos admiten
que se tomaran medidas para mantener estable la oferta de dinero. También se propuso estimular
a las empresas y trabajadores a disminuir los salarios y los precios.
Pensamiento Keynesiano
El origen del desempleo era una demanda agregada insuficiente: poco gasto en bienes
y servicios.
inestabilidad es la demanda por bienes de inversión. De ahí que en los períodos de depresión el
Estado pueda aumentar sus gastos de inversión, lo que contribuye a que la economía vuelva a la
etapa de recuperación.
Areas de acuerdo
1.- La principal causa de la gran depresión de los años 30 fue un agudo descenso de la demanda
agregada.
2.- Las fluctuaciones de la demanda agregada han sido la causa principal de las fluctuaciones en
el nivel de la producción real en las décadas siguientes.
Areas de desacuerdo
1.- Importancia de la política fiscal o monetaria. Los representantes de las tradiciones clásicas
destacan la política monetaria y los Keynesianos la fiscal. Muchos economistas modernos creen
que una y otra son importantes.
La política fiscal cree en la eficacia del gasto público y, por consiguiente, de los impuestos.
3.- Los monetaristas no sólo desconfían de la eficiencia del Estado para dar estabilidad a la
economía en mejor forma que lo que lo haría el mercado sino, en general, piensan que el Estado
debe tener un rol mínimo, concentrarse en funciones en que no puede ser reemplazado y dejar las
demás actividades a los particulares. Es una visión del Estado con un papel subsidiario.56
Los Keynesianos no sólo son partidarios de un rol activo del Estado en el control de la
demanda agregada, sino que aceptan la intervención del Estado para enfrentar otros problemas de
la economía o de la vida social en general.
56
Milton y Rose Friedman. Libertad para Elegir.
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4.- Los economistas de la tradición clásica asocian el equilibrio con el pleno empleo y piensan que
el desempleo es un problema pasajero. Los Keynesianos creen que la economía puede quedar en
equilibrio con desempleo por un período prolongado. Este punto no es de los que hoy originan
mayor controversia.