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Desafios da Responsabilidade

de Proteger
Gelson Fonseca Jr. e Benoni

Belli

Perhaps in no other present issue on international


more evident than in the "responsibility

dable reference in the debate of international


"humanitarian

intervention",

relations the tension between interests and values becomes

to protect" doctrine (R2P), which affirmed itself as an almost unavoisafety. Seen by many as a substitute of the ill-fated concept of

R2P differentiates

itself from the former doctrine not merely by a change of

words. This article intends to discuss the reach of the R2P doctrine and to analyze how it can effectively guide
concrete decisions by the UNo It also discusses the concept of "responsibility
is the Brazilian contribution

while protecting"

(RWP), which

to this debate.

Introduo
Em nossos dias, talvez em nenhum
outro tema de Relaes Internacionais seja
mais evidente a tenso entre interesses e
valores do que na discusso sobre a doutrina da Responsabilidade de Proteger (R2P).1
Vista por muitos como sucednea da "interveno humanitria", a doutrina surpreende pela rapidez com que se afirmou
como referncia obrigatria no debate sobre
segurana internacional no mbito das
Naes Unidas. Enquanto a interveno
humanitria virou um antema, a ponto de
ser evitada em resolues e documentos
oficiais das Naes Unidas at pelos seus
antigos defensores, a Responsabilidade de
Proteger logrou sobreviver s negociaes
do documento final da Cpula de 2005 da
ONU e foi objeto de relatrios do secretrio-geral da Organizao e de referncias em
resolues do Conselho de Segurana e da
Assembleia Geral.
A explicao do sucesso relativo da
Responsabilidade de Proteger certamente
no reside apenas em um invlucro mais

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aceitvel, como se o simples jogo de palavras pudesse tornar palatvel o que antes
era intragvel. Foi necessrio tambm dar
um contedo distinto para que o produto
se afirmasse no mercado doutrinrio das
Naes Unidas. A interveno humanitria
alcanou visibilidade logo aps o fim da
Guerra Fria e estava associada ideia de
que o uso da fora para debelar violaes
de direitos humanos seria uma espcie de
imperativo da comunidade internacional.
Embora haja exemplos de intervenes no
sculo XIXe XXsob o pretexto de defender
minorias nacionais ou repelir invases que
geraram tragdias humanitrias, foi na

Gelson Fonseca Jr. diplomata de carreira, foi Represen-

tante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, em


Nova York, embaixador no Chile e cnsul-geral em Madri.
Benoni Belli diplomata

de carreira e serviu na Misso

do Brasil junto s Naes Unidas e nas embaixadas brasileiras em Buenos Aires e Argel.
Este artigo foi escrito a ttulo pessoal e no reflete necessariamente posies oficiais do MRE. Os autores agradecem os comentrios de Breno Hermann, Jos Humberto
de Brito Cruz e Amena Martins Yassine a verses anteriores do texto.

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dcada de 1990 que o termo, por assim dizer, popularizou-se, baseado na experincia
de ONGs como os Mdicos Sem Fronteira,
que serviram de testemunha de violaes
graves de governos contra sua prpria
populao. O problema residia na experincia real de intervenes sem o respaldo do
Conselho de Segurana das Naes Unidas
(CSNU), como se viu em 1999, quando a
OTAN lanou bombardeios supostamente
cirrgicos sobre a Srvia com a justificativa
de proteger a populao do Kosovo.
A experincia histrica demonstrara as
contradies reais de um conceito que se
prestava ao uso poltico e seletivo, sem a
garantia de que os fins proclamados de
proteo da vida humana teriam prioridade
sobre outros objetivos, confessveis ou no.
Coube ao ex-secretrio-geral das Naes
Unidas Kofi Annan apontar pela primeira
vez sem qualquer subterfgio a necessidade
de superar o dilema entre duas opes igualmente inaceitveis: o uso unilateral da fora
em contexto de violaes graves do Direito
Internacional Humanitrio, com os riscos de
que o interesse particular dos Estados que
praticam a interveno prevaleam sobre os
valores que, em tese, a justificam; e a inao
da comunidade internacional diante de
atrocidades que poderiam ser evitadas caso
houvesse vontade poltica na ONU para
intervir com todo o arsenal disponvel para
a preservao da paz e da segurana, inclusive, quando necessrio, o uso da fora. Os
casos do genocdio de Ruanda em 1994 e do
massacre de Srebrenica em 1995 foram
lembrados por Annan com exemplos de
tragdias evitveis que estariam a exigir a
superao do referido dilema.2
Em 2000, o Canad patrocinou a criao
de uma Comisso formada por especialistas
de diversas procedncias com o objetivo de
dar uma resposta satisfatria constatao
de KofiAnnan. A chamada "Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania
Estatal" cunhou o termo "Responsabilidade

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I'OLfTICA

de Proteger", que se desdobraria, na viso


daquela Comisso, na responsabilidade de
prevenir, na responsabilidade de reagir e
na responsabilidade de reconstruir.
As concluses da Comisso patrocinada
pelo Canad influenciaram o trabalho do
"Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudana", convocado em 2004 no
mbito da ONU e cujos resultados foram
refletidos em um novo relatrio do secretrio-geral publicado no ano seguinte.3 Aos
poucos, o foco no agente da interveno e
suas motivaes, e, necessariamente, na
violao da soberania, foi cedendo lugar
perspectiva da soberania que se baseia no
exerccioda responsabilidade. Essa "tournure"
conceitual inverteu os termos da equao da
"interveno humanitria", substituindo o
ataque soberania estatal pela ideia de uma
soberania que se fortalece ao assumir plenamente suas responsabilidades, em particular
a responsabilidade de proteger os seres
humanos contra atrocidades.
Esse elemento no nada desprezvel.
A interveno humanitria era encarada
como uma ameaa soberania dos Estados,
uma espcie de carta branca para uso da
fora em contextos de conflagrao interna,
de degradao extrema da situao humanitria e de prticas de crimes previstos no
estatuto do Tribunal Penal Internacional
(TPI). A ideia fora do conceito era a interveno - entendida como a adoo de medidas coercitivas -, que vinha adjetivada
pelo termo humanitria, gerando a repulsa
natural e quase automtica tanto dos que
tm histria de violao de direitos humanos - e dependem da violao para manter
situaes de privilegio ou poder - quanto
dos que, sendo politicamente e militarmente
fracos, poderiam ser vtimas do uso seletivo
e politizado do conceito. Na ideia de interveno humanitria est implcito, portanto,
o enfraquecimento da soberania como faculdade de decidir em ltima instncia sobre
assuntos internos.

EXTERNA

DESAFIOS DA RESPONSABILIDADE

No contexto das Naes Unidas, qualquer iniciativa de relativizao. ou enfraquecimento do conceito de soberania estaria
fadada ao fracasso. No foi por outro motivo que a interveno humanitria jamais
poderia ser objeto de um consenso na
Organizao. De fato, o respeito soberania
encarado como a garantia de que a fora
no prevalecer sobre o direito, de que os
mais fracos podero seguir seus prprios
caminhos sem ter de curvar-se aos interesses dos mais fortes. A histria de descolonizao nas dcadas de 1960 e 1970 explica,
em grande medida, o valor central atribudo ao respeito soberania associada ao
princpio da autodeterminao pela maioria dos Estados membros da ONU. Nesse
sentido, a soberania e a igualdade jurdica
dos Estados associam-se para permitir que
a convivncia internacional ocorra sem a
"perturbao" de intervenes e ingerncias que vulnerariam os prprios pressupostos da convivncia.
A questo que est por trs da discusso
tanto no tema da interveno humanitria
quanto da doutrina da R2P diz respeito
reconciliao entre a soberania clssica,
derivada de um mundo regido primordialmente pelas relaes entre Estados (mundo
"westphaliano") e as obrigaes crescentes
assumidas pelos Estados no campo dos
direitos humanos, em um processo de
progressiva afirmao do indivduo como
sujeito de direitos na cena internacional.
A relativizao da soberania, de um lado,
mesmo em nome dos direitos humanos,
poderia levar a medidas coercitivas motivadas por interesses particulares,
sem
garantia de melhora do bem-estar da populao. A absolutizao da soberania, de
outro lado, poderia ser utilizada como uma
espcie de licena para os governos perpetrarem abusos contra sua prpria populao sem serem importunados pelos seus
pares. claro que, ao tentar reconciliar
noes e princpios com razes histricas

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DE PROTEGER

distintas, nascido em diferentes contextos,


esses prprios conceitos teriam de ser
necessariamente atualizados numa espcie
de "sntese superadora", para usar um
termo caro dialtica hegeliana.
Com o tempo, consolidou-se a princpio
da legitimidade da preocupao da comunidade internacional com a situao dos
direitos humanos em qualquer pas, conforme consagrado na Declarao e Programa
de Ao de Viena, o documento final da
Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos de 1993. Ao menos, no sistema de
direitos humanos da ONU, a soberania,
apesar de continuar sendo um dos pilares
da ordem internacional, passava a ser insuficiente para esconder do olhar e do monitoramento internacional as prticas e polticas domsticas. preciso, porm, distinguir
o sistema de direitos humanos da ONU,
cujos mecanismos de monitoramento tm
um carter de presso poltica e condenao
moral, dos instrumentos de coero propriamente ditos, que tornam to complexo
e polmico o debate sobre interveno
humanitria. verdade que houve um
precedente de coincidncia entre as constataes do sistema de direitos humanos e a
adoo de medidas coercitivas no Conselho
de Segurana. No caso das sanes contra
o regime do apartheid na frica do Sul e
contra a Rodsia do Sul, na dcada de 1960,
essa convergncia foi possvel diante do
consenso geral e indito quanto ao carter
repugnante e intolervel do regime racista,
mas foi um caso nico. Ainda assim, as
intervenes multilaterais foram mais de
carter econmico e embargo de armas, sem
obviamente ter-se cogitado seriamente em
interveno militar.
A aceitao dos mecanismos de monitoramento no campo dos direitos humanos
somente foi possvel porque, embora tenha
implicado uma qualificao da soberania,
ainda a preservava como uma proteo
contra uso de meios coercitivos. Aceitam-se

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o monitoramento, a crtica e at a existncia


de mecanismos de constrangimento e presso poltica, tais como resolues condenatrias e relatrios que ressaltam as mazelas
e abusos constatados. Isso muito diferente
de admitir que, em casos mais graves, seja
possvel dar situao o contorno de um
tema de paz e segurana, de modo a admitir uso da fora como forma de superar o
problema. No primeiro terreno, o resultado
concreto so recomendaes e o constrangimento moral das condenaes incorporadas em resolues e pronunciamentos de
peritos independentes. No segundo, so
obrigaes sujeitas a sanes, desenhadas
originalmente no para adequar-se ao sistema de direitos humanos, mas emanadas
do sistema de segurana coletiva.
Para alguns, essa mescla de lgicas
distintas (a do sistema de direitos humanos
e a do sistema de segurana coletiva) constitui um grave erro, de consequncias negativas para a governana global. Para
outros, ao contrrio, trata-se de um passo
adicional no sentido da afirmao dos direitos humanos como um valor universal
e um tema transversal, em particular em
uma poca em que os conflitos internos e
os riscos de genocdio e de prticas de
limpeza tnica exigiriam a adaptao do
sistema de segurana coletiva nova realidade. O fato que o prprio Conselho de
Segurana passou a fazer referncias frequentes ao tema dos direitos humanos em
suas decises, admitindo que em alguns
casos violaes sistemticas dos direitos
humanos e do Direito Internacional Humanitrio poderiam significar ameaa paz
internacional, ensejando a tomada de aes
concretas por aquele rgo.~
Se, na prtica, o CSNU abriu as portas
do sistema de segurana coletiva para os
direitos humanos, isso no foi suficiente
para superar a controvrsia, nem para apaziguar os crticos. A doutrina da R2P emerge nesse contexto politicamente carregado,

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POLlTICA

numa atmosfera de suspeita contra as reais


intenes das grandes potncias em lanar
mo do argumento dos direitos humanos
para promover intervenes e sanes econmicas e militares. A sua adoo na ONU,
por consenso, foi surpreendente pela rapidez. Uma primeira explicao pode consistir no efeito de alvio que o abandono definitivo da interveno humanitria tende a
gerar entre muitos, bem como a atrao e o
apelo naturais de adotar-se um conceito
capaz de colocar o foco na necessidade de
reforar a capacidade e a responsabilidade
dos Estados. De fato, esse consenso geral e,
sob muitos aspectos, genrico, somente foi
possvel porque o foco, como j ressaltamos,
foi deslocado de um "constrangimento" ao
livre arbtrio dos Estados no exerccio da
soberania para uma soberania que se v
fortalecida quando o Estado exerce suas
responsabilidades e prerrogativas, sobretudo no tocante proteo de sua prpria
populao.
Este artigo pretende discutir O alcance
da doutrina da R2P e analisar sua capacidade de orientar decises concretas nas
Naes Unidas, sobretudo luz de eventos
recentes. Os antecedentes acima esboados
serviro de pano de fundo, uma vez que a
adoo da Responsabilidade de Proteger,
embora tenha representado um sentimento
consensual indito sobre tema delicado, no
foi capaz de fazer desaparecer por completo as inquietaes, dvidas e suspeitas
normalmente associadas antiga noo de
interveno humanitria. A doutrina foi
aceita, de incio, em uma formulao aparentemente inofensiva, mas sua utilizao
posterior no deixou de reavivar as antigas
disputas entre defensores e detratores da
interveno humanitria. A diferena que
o embate atual no pelo endosso ou pela
rejeio n totum da doutrina, mas pela
definio mais precisa de seus elementos,
de acordo com diferentes vises, interpretaes e interesses dos Estados-membros

EXTERNA

DESAFIOS DA RESPONSABILIDADE

da ONU. Trata-se de um debate, como veremos, em evoluo, que sofre o impacto


dirio de dilemas concretos no terreno.5

A formulao da R2P
A doutrina onusiana da R2P alcanou
sua forma consensual no documento final
da Cpula de 2005, adotado como uma
resoluo da Assembleia Gera1.6 O pargrafo 138 do documento declara que todos
os Estados tm a "responsabilidade
de
proteger sua populao do genocdio, dos
crimes de guerra, da limpeza tnica e dos
crimes contra a humanidade". Essa responsabilidade incluiria a preveno de tais
crimes. A comunidade internacional, ainda
de acordo com o pargrafo citado, deve
encorajar os Estados a exercer essa responsabilidade e apoiar a ONU em seu esforo de
estabelecer uma capacidade de detectar riscos
de que tais crimes possam ocorrer (um sistema de alerta precoce - "early warning").
Esse primeiro pargrafo, portanto, limita o
escopo do conceito aos crimes mencionados, que coincidem, com exceo da limpeza tnica, com tipos penais previstos no
Estatuto do TPI. Tambm deixa claro que a
responsabilidade primria pela proteo
cabe a cada Estado.
O pargrafo 139 do documento complementa o pargrafo anterior, mas seu foco
o papel da comunidade internacional, que,
por meio da ONU, "tambm tem a responsabilidade" de utilizar a via diplomtica e
humanitria, assim como outros meios pacficos previstos na Carta da Organizao,
para proteger populaes dos referidos
crimes. Nesse contexto, assinala que a comunidade internacional deve estar preparada para agir coletivamente, de maneira
decisiva e oportuna, por meio do Conselho
de Segurana, de acordo com a Carta, inclusive seu Captulo VII, no caso de que os
meios pacficos se mostrem inadequados

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N"4

DE PROTEGER

ou na hiptese de que as autoridades nacionais falhem na misso de proteger a populao das mencionadas atrocidades. H,
finalmente, nesse segundo pargrafo sobre
o tema, uma clara manifestao de vontade
dos lderes mundiais de ajudar todos os
Estados a construir capacidade para proteger a populao e de prover assistncia para
evitar que as crises e conflitos eclodam.
No difcil notar que a formulao foi
cuidadosamente plasmada em linguagem
diplomtica, com amplas referncias Carta
da ONU, ampliando o espectro de atividades compreendidas para atingir o objetivo
proclamado (a proteo), mas limitando ao
mesmo tempo o escopo do conceito para
alcanar apenas os crimes referidos, e no
violaes de direitos humanos consideradas
mais "rotineiras" - e que poderiam ser revertidas pelo sistema de sanes morais do
Conselho de Direitos Humanos. Em contraste com a ideia de interveno humanitria, a Responsabilidade de Proteger partia
da responsabilidade primria do Estado,
que deveria ser fortalecido em suas capacidades, com o auxlio da comunidade internacional. Esta, por sua vez, teria o dever de
tomar aes coletivas em casos extremos e
de maneira subsidiria, primeiramente por
meios pacficos. Apenas quando o Estado
se mostrasse incapaz ou falhasse rotundamente no exerccio de sua responsabilidade
que medidas coercitivas, ao abrigo do
Captulo VII da Carta, poderiam ser tomadas em funo das necessidades de cada
situao concreta.
O alvio em relao ao que parecia ser a
superao definitiva da "interveno humanitria" no duraria muito tempo. Em
um artigo recente, Alex Bellamy identifica
nove situaes de crise em que a Responsabilidade de Proteger foi invocada por
diferentes atores. So crises muito distintas,
abrangendo casos de diplomacia preventiva ao abrigo da ONU a intervenes unilaterais efetuadas por pases com interesses

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estratgicos em jogO.7Dois casos, no entanto, chamam a ateno por terem utilizado


a Responsabilidade de Proteger para justificar aes unilaterais ou a ameaa do uso
da fora. Em agosto de 2008, o governo da
Gergia lanou ofensiva militar na Osstia
do Sul e, em resposta, a Rssia repeliu o
ataque e expulsou as foras da Gergia. No
muito tempo depois, a Rssia reconheceu
unilateralmente a independncia da Osstia
do Sul e a de Abkhazia. Nesse caso, os lderes russos declararam que a interveno era
legtima para evitar um "genocdio", defendendo que se aplicava ao caso a doutrina da
Responsabilidade de Proteger.
O segundo caso que gerou inquietao
na ONU diz respeito a um desastre natural,
o Ciclone Nargis, que atingiu o Mianmar
em maio de 2008. Segundo estimativas,
138 mil pessoas perderam a vida e 1,5 milho foram deslocadas. A lentido do governo em responder tragdia e sua relutncia em garantir acesso de agncias
humanitrias sem seu controle direto levou
o chanceler francs da poca, fundador da
ONG Mdicos Sem Fronteiras, Bernard
Kouchner, a propor que o CSNU invocasse
a Responsabilidade de Proteger, uma vez
que a denegao da ajuda humanitria
seria "um crime contra a humanidade".
Tanto governos ocidentais quanto os membros da ASEAN rejeitaram a ideia com
base no argumento de que a Responsabilidade de Proteger no poderia ser aplicada
a casos de desastres naturais.
Na viso otimista de Bellamy, os receios
que poderiam surgir do uso unilateral e
indevido da Responsabilidade de Proteger
nos casos mencionados teriam sido largamente compensados pela rejeio desse
uso por ampla parcela da comunidade
internacional.
Had one ar both of these countries been
successful in using RtoP to legitimize their
defense of intervention, they would have

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POLfTICA

further confirmed the view that RtoP is a


"Trojan horse" that legitimizes great power
interference in the affairs of the weak - a
view that was fueled by the use of RtoP-related arguments to justify the invasion of
Iraq in 2003. However, the failure of Russia
and France to legitimize their positions by
using RtoP suggests that while great powers
might be tempted to pursue this avenue,
RtoP does not confer automatic legitimacy
on coercive interference in the event of a
poltical or humanitarian crisis. This would
seem to suggest that fears about RtoP being
used as a Trojan horse are unwarranted.8

Voltaremos a esta questo mais adiante,


ao analisar o exemplo da Lbia, que deu
novos contornos ao debate, com desdobramentos menos rseos do que os indicados
pelo autor. De todo modo, a tentativa de
usar a Responsabilidade de Proteger de
forma unilateral parece ter apressado os
trabalhos na ONU para encontrar uma
formulao mais precisa e menos genrica
do que aquela refletida no documento final
da Cpula de 2005. O secretrio-geral Ban
Ki-moon deixou claro que a Responsabilidade de Proteger seria uma de suas prioridades. Em 2009, lanou um relatrio sobre
a implementao da Responsabilidade de
Proteger, dividindo a doutrina em trs pilares: i) as responsabilidades de proteo
do Estado; ii) assistncia internacional para
a construo de capacidades; iii) resposta
decisiva e oportuna. Para cada um desses
pilares, buscou apontar os principais desafios, sugerindo linhas de ao para o sistema da ONU, para rgos especficos e
para os Estados-membros. No relatrio, o
SG defende que todos os pilares so importantes e precisariam estar prontos para
entrar em cena a qualquer momento, uma
vez que "no haveria uma sequncia pr-determinada para passar de um a outro,
especialmente numa estratgia de resposta.
flexvel e urgente".9

EXTERNA

DESAFIOS DA RESPONSABILIDADE

A nfase do relatrio numa estratgia


multifacetada na qual todo o sistema da
ONU deveria engajar-se de alguma forma.
Com isso, retira-se foco excessivo no uso da
fora como um remdio para as crises, uma
tendncia que marcou a ideia de "interveno humanitria", mas que estaria longe
de representar o equilbrio necessrio para
lidar, com maiores chances de xito, com
situaes muito diversas, cujas caractersticas especficas e distintos graus de complexidade exigem uma abordagem abrangente. O uso da fora no desaparece, mas
um recurso a ser utilizado em casos extremos em que outras ferramentas tenham se
provado ineficazes ou inadequadas. No
contexto do relatrio, ressalta-se a necessidade de conferir ONU a capacidade de
avaliar corretamente as situaes no terreno
e ser capaz de dar sinais de alerta a tempo
de evitar o desencadeamento da espiral de
violncia que costuma levar a episdios de
genocdio, limpeza tnica, crimes de guerra
e crimes contra a humanidade.
Nas Naes Unidas, o consenso tem um
efeito que s vezes pode iludir os incautos,
conferindo ao tratamento dos temas mais
espinhosos e intrincados uma aparncia de
unidade de propsitos que, em muitos casos,
no resiste aplicao prtica. Quanto mais
genrico o princpio, maiores sero as possibilidades de obter consenso. Quanto mais
precisas as formas de implementao e a
descrio de tarefas prticas que decorrem
de tal princpio, menores sero as reas de
acordo e maiores as inquietaes e dvidas.
Isso no significa que consensos sobre assuntos prticos e delicados sejam impossveis, mas requerem esforo negociador e
muita pacincia, para que o consenso final
a ser alcanado seja tambm significativo e
profundo, capaz de gerar aes coletivas
dotadas de legitimidade. Aps o lanamento do relatrio do SG sobre a R2p, iniciou-se debate sobre seu contedo e sobre
um projeto de resoluo da Assembleia

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VOL 21 N" 4

DE PROTEGER

Geral sobre o tema. A resoluo acabou


sendo. adotada por consenso em setembro
de 2009, mas no sem antes passar por uma
importante diluio para evitar qualquer
juzo de valor positivo sobre o relatrio.
Alguns especialistas foram capazes de
detectar a existncia de um consenso apenas genrico sobre a questo da Responsabilidade de Proteger, baseado em uma
aceitao geral do objetivo de evitar e superar as atrocidades inominveis de nossa
poca. Como lograr essa proteo ou como
exercer essa responsabilidade, porm, continuou sendo um problema, em particular
porque o espectro do uso ilegtimo e / ou
unilateral do uso da fora sob pretexto de
defesa dos direitos humanos no cessou
de rondar a humanidade.
Conforme nota Mnica Serrano:
Over the past few years the apparent broadening of the consensus rode on the back of
a morally facHe illusion: that a sudden outpouring of blood would be met by universal
condemnation and agreement on action. The
safely receding, incommensurable images
of the Holocaust, Rwanda and Srebrenica
allowed diplomats from many quarters to
proffer their support for R2P on this morally
comfortable basis.10

A maior rea de divergncia e fonte de


receios continuou sendo o terceiro pilar do
relatrio do secretrio-geral, em particular a
questo delicada do uso de meios coercitivos.
Pode haver um consenso terico em torno de
alguns princpios gerais que so certamente
importantes, porm no suficientes para
orientar as decises prticas em relao a
casos concretos. Por exemplo, reservar o uso
da fora apenas para os casos mais graves,
aps esgotados outros meios pacficos ou
coercitivos (como sanes contra lderes ou
embargos de armas), parece pouco controverso. Na prtica, porm, pode haver divergncias srias e avaliaes conflitantes sobre

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se houve ou no esgotamento de esforos


polticos e diplomticos, se a interveno
armada ser eficaz ou se, ao contrrio, causar mais danos do que pretende evitar, se a
fora deve ser usada ou no para favorecer
militarmente um dos lados do conflito (sobretudo quando se sabe que as atrocidades
nem sempre podem ser atribudas a apenas
uma das partes), entre outros aspectos.
Na formulao da R2P h um inegvel
avano no sentido de buscar padronizar
determinados critrios para as aes visando a prevenir, remediar ou debelar crises
graves. A doutrina tem tambm o mrito
de apontar a preveno de conflitos e de
crises como o melhor caminho para evitar
os dilemas e os custos de aes quando os
crimes j alcanaram dimenses trgicas.
Na realidade da vida e das Relaes Internacionais contemporneas, porm, continuaro existindo situaes dramticas antes
que se possa universalizar o esforo de
preveno e torn-Io a regra e no a exceo.
Infelizmente, situaes de ataques indiscriminados contra populaes civis so hoje
um trao caracterstico de conflitos internos.
Nesses casos, a Responsabilidade de Proteger no pode reduzir-se a um mero jogo de
palavras ou a um carimbo de legitimidade
para aes tradicionais de uso unilateral ou
negligente da fora, mas uma oportunidade
para que tambm esse instrumento, quando
devidamente
autorizado
pelo CSNU,
paute-se por critrios mais objetivos e menos arbitrrios. O futuro da R2P depende
de se aproveitar essa oportunidade. O caso
recente da Lbia demonstra que h dificuldades imensas para se lograr esse objetivo.

A interveno na lbia
O caso lbio demonstraria que a R2p, sobretudo no que diz respeito implementao
de seu pilar 3, ainda no pode ser considerada uma doutrina livre de controvrsias.

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POLTICA

A Responsabilidade de Proteger foi mencionada explicitamente nas resolues 1970,


de 26/02/11, e 1973, de 17/03/11, ambas
adotadas pelo Conselho de Segurana. A
primeira resoluo obteve o voto favorvel
de todos os membros do Conselho e declarou que os ataques generalizados e sistemticos contra a populao civil na Lbia
poderiam significar crimes contra a humanidade. A resoluo condenava essas prticas, mas no autorizava o uso da fora
para fazer cessar os abusos. A busca de um
cessar-fogo e de uma transio pelos prprios lbios, com auxlio da comunidade
internacional, era o objetivo primordial.
Com a deteriorao da situao, adotou-se
a resoluo 1973, vazada em linguagem no
apenas mais dura, mas, sobretudo, mais
ambgua, autorizando "todas as medidas
necessrias", sem especific-Ias claramente,
para "proteger civis e reas habitadas por
civis de ameaas e ataques". A ambiguidade
explica, em grande medida, o resultado da
votao no Conselho, com 10 votos favorveis, nenhum contra e 5 abstenes (Brasil,
Alemanha, ndia, China e Rssia).
As dvidas quanto ambiguidade da
linguagem no so de importncia menor
quando se emprega o termo "todos os
meios necessrios" em uma resoluo do
CSNU ao abrigo do Captulo VII, j que
essa expresso interpretada como uma
senha para o uso da fora, se necessrio.
O problema central da resoluo 1973, portanto, que dava uma espcie de cheque
em branco para sua utilizao por quem se
considerava apto a faz-Ia cumprir no terreno, sem qualquer previso de controle
poltico ou monitoramento sobre operaes
militares nem tampouco uma definio de
estratgia multilateral precisa quanto ao
momento correto, o alcance, a durao e os
objetivos especficos do eventual uso da
fora. Na prtica, o que se viu a seguir apenas corroborou o receio de que a resoluo
fosse interpretada no apenas como uma

EXTERNA

DESAFIOS DA RESPONSABILIDADE

licena para proteger civis, mas tambm para


tomar partido em embates internos e forar
a mudana de governo e regime poltico.
verdade que, quando foi adotada a
resoluo 1973, o exrcito de Gadhafi estava a dois dias da cidade de Benghazi, o que
poderia prenunciar um massacre de grandes propores. Para alguns, o uso da fora
pela OTAN impediu uma atrocidade iminente, ainda que tenha extrapolado em
muito esse objetivo. De fato, a OTAN no
hesitou em utilizar a resoluo 1973 como
manto legitimador de uma ao que foi
muito alm de objetivos humanitrios.
Basta dizer que as escolhas de alvos e a
forma parcial de implementao do embargo de armas facilitaram a mudana de
regime e geraram indagaes sobre danos
a civis que deveriam ser objeto de proteo. O posterior assassinato de Muammar
Gadhafi apenas ampliou as dvidas sobre
as intenes reais da ao na Lbia, feita em
nome da R2p,mas claramente extrapolando
a formulao original da doutrina. Afinal,
a R2P busca evitar a continuidade de violaes macias dos direitos humanos, tem
por objetivo pr fim a abusos contra a populao civil, promovendo solues pacficas e negociadas e prevenindo atos de
vingana e a espiral de violncia que leva
a atrocidades contra inocentes. Alm disso,
requer tambm esforo de reconstruo e
reconciliao para que o perodo ps-crise
no se perca em novo ciclo de instabilidade,
em detrimento do desenvolvimento e do
bem-estar da populao. No um objetivo
fcil de ser alcanado em pases divididos
por conflitos profundos e violentos, mas
o ideal que deve orientar as aes da comunidade internacional, garantindo-Ihes
maior legitimidade.
Pode ser que, no longo prazo, os lbios
encontrem um caminho de paz e prosperidade; esse certamente o desejo de todos.
No obstante, permanecero abertas as
questes sobre o efeito e as motivaes reais

19

VOL 21 N" 4

DE PROTEGER

de intervenes militares sem o devido


controle e monitoramento do CSNU. A interpretao que foi dada pela OTAN ao
mandato da resoluo 1973 certamente j
teve uma consequncia negativa, ao ensejar
novas dvidas sobre a capacidade das
Naes Unidas de implementar o pilar 3 da
Responsabilidade de Proteger sem cair nas
armadilhas da politizao, da seletividade e
da busca de objetivos estratgicos dos mais
fortes. De concreto, visvel a maior relutncia, desde o caso lbio, de se fazer referncias
R2P em resolues do CSNU. Relutncia
que tende a alcanar tambm o tratamento
de novos casos de ataques generalizados
populao civil em conflitos internos, tendo
em vista o risco de repetir a experincia da
Lbia, com justificada incerteza quanto s
chances de que o balano final seja positivo
para a populao a ser protegida.
As dificuldades com relao ao caso da
Lbia apenas refletem uma percepo de
grande parcela da comunidade internacional
em relao ineficcia de meios militares
para obter estabilidade e o fim da violncia
em cenrios de conflagrao interna, em
particular quando existe uma variedade de
fatores que complicam a distino entre
agressores e vtimas. As intervenes no
Iraque e no Afeganisto demonstraram que
o custo de intervir tende a ser astronmico
no apenas para os que realizam a interveno, mas, sobretudo, de um modo geral, para
as prprias sociedades desses pases. Em vez
de ser uma soluo para todos os males, intervenes estrangeiras no raro tendem a
alimentar a radicalizao interna, fomentando a polarizao e o extremismo, com
resultados nem sempre favorveis causa do
desenvolvimento e da paz. As intervenes
podem desencadear reaes imprevisveis,
independentemente da motivao real por
trs da deciso de recorrer fora.
H, portanto, duas ordens de preocupao, dependendo da perspectiva e dos
interesses dos atores envolvidos, quando

ABR/MAI/jUN

21113

ARTIGOS

se analisa a necessidade do uso da fora em


casos extremos para a proteo de civis.
A primeira, mais evidente, reside no receio
de que a R2P, apesar de todo o esforo de
construir uma doutrina mais ampla e equilibrada, acabe sendo utilizada, ainda que
indevidamente, para legitimar aes militares com intenes no necessariamente
vinculadas ao objetivo declarado, minando
sua legitimidade e eficcia. Trata-se de uma
preocupao, sobretudo, dos pases que no
tm o perfil, o interesse ou a capacidade de
lanar mo desse expediente para avanar
uma agenda de interesses nacionais numa
roupagem multilateral. tambm a preocupao predominante dos que desejam
uma ordem internacional baseada no multilateralismo e no direito e esto dispostos
a criar padres de conduta que sejam negociados e aceitos pela grande maioria dos
Estados-membros da ONU.
A segunda preocupao, mais sutil, a
de que a Responsabilidade de Proteger, com
sua vocao inicial para o equilbrio e foco
abrangente, gere uma dinmica que imponha regras e constrangimentos para o uso
da fora em situaes de conflitos internos,
enfraquecendo de alguma forma a discricionariedade dos mais poderosos na matria. Nesse segundo caso, compreende-se
eventual interesse em reduzir a R2P, para
todos os efeitos, a um recurso retrico legitimador de decises unilaterais ou tomadas
por coalizes com interesses afins. A simplificao da doutrina e sua reduo a uma
autorizao genrica para intervir em casos
extremos pode ser de interesse dos que
querem continuar com as mos livres para
acionar o gatilho da interveno armada no
momento e da forma que considerarem
mais apropriados. Dessa perspectiva, o
recurso a uma terminologia reducionista da
R2P continuaria sendo instrumental para
manter a liberdade mais ampla possvel
para intervir, com evidente interesse em
minimizar uma discusso profunda sobre

2 O

POLfTICA

as condies, a forma, o alcance e os requisitos de uma eventual interveno, naqueles casos considerados realmente graves.
O caso lbio deu razo de sobra para a
primeira ordem de preocupao. As dificuldades atuais de um consenso no CSNU
em como lidar com a violncia na Sria so,
em grande parte, consequncia da experincia na Lbia. Claro que h tambm interesses geopolticos e econmicos em jogo
(e nem todos que se dizem preocupados em
manter o consenso e reforar o multilateralismo o fazem apenas por altrusmo), mas
o precedente da Lbia ampliou as resistncias a eventuais justificativas baseadas na
R2P para tomar medidas mais drsticas.
A questo compreensivelmente mais delicada a da falta de acordo no Conselho sobre
a questo de quando chegado o momento
para uma interveno militar. Pode haver um
consenso terico em relao necessidade
de fortalecer a preveno, criar capacidades
locais de evitar conflitos, e esgotar todos os
meios pacficos para solucionar as crises.
No obstante, o pomo de discrdia justamente a avaliao de quando, em cada caso
concreto, realmente foram esgotados todos
os meios pacficos. O tema ainda mais
complexo porque a interveno cogitada
seria efetuada em nome da ONU por pases
ou coalizes que no submetem suas decises operacionais e opes tticas e estratgicas a qualquer interferncia do CSNU.
Nesse particular, os mandatos para uso da
fora tendem a ser implementados sem um
monitoramento ou prestao de contas (no
sentido de "accountability").
Nesse contexto politicamente carregado,
de interesses divergentes e perspectivas nem
sempre compatveis, legtimo indagar se
seria possvel evitar o progressivo desgaste
da doutrina da R2P.O esforo deve ser feito.
Apesar dos obstculos no caminho, o imperativo de salvar vidas humanas e livrar a
humanidade de genocdios, crimes contra a
humanidade, limpezas tnicas e crimes de

EXTERNA

DESAFIOS DA RESPONSABILIDADE

guerra impe-se como um pr-requisito para


uma ordem internacional
mais racional e
justa, uma exigncia para um mundo mais
pacfico e estvet Para que isso seja possvel,
porm, ser necessrio fugir quer das armadilhas da simplificao, que podero deslegitimar a doutrina, quer do excesso de ambio em relao ao sistema de segurana coletiva, que tende a gerar frustraes diante dos
limites do possvel em poltica internacional.
A primeira armadilha j foi descrita acima e consiste em reduzir a Responsabilidade de Proteger formulao genrica quanto necessidade de intervir em casos graves
por meio da fora militar. Essa reduo
tende a ser funcional arbitrariedade
dos
mais fortes, que utilizaro a doutrina como
um verniz humanitrio para aes no mnimo contestveis. Pode-se debater "ad infinitum" a relao entre as motivaes e os resultados. Conforme defende Michael Walzer,lI
intervenes ditas humanitrias
podem ter
resultado positivo mesmo sem uma motivao "puramente" humanitria, mas tambm
composta de interesses de outra ordem dos
Estados que utilizam a fora, como no caso
da derrubada de Idi Amin pela Tanznia ou
da interveno do Vietn contra o regime de
Pol Pot no Camboja. O mesmo autor aponta,
por outro lado, que motivao predominantemente
humanitria
tampouco serve
de garantia de que a interveno ser bem-sucedida, ou seja, que o objeto da proteo
ser realmente protegido.
Diante desse cenrio de incertezas, pode-se cair compreensivelmente
no ceticismo, j que a simplificao continuar sendo
expediente dos mais fortes apesar dos esforos multilaterais. A outra possibilidade
consistiria em escolher um caminho oposto,
que pressupe ser exequvel, no contexto
de um rgo poltico como o CSNU, tomar
decises com motivaes puras de defesa
da paz e da vida humana, bastando para
isso persuadir seus membros da racionalidade dos argumentos
e de mecanismos

21

VOL 21 N" 4

DE PROTEGER

capazes de desencadear
a tomada de decises e aes" oportunas e decisivas". Esse
excesso de idealismo,
que muitas vezes
predomina em discursos de ONGs e, com
grau menor de sinceridade, na retrica de
alguns pases e de relatrios do Secretariado
da ONU, pode gerar frustraes que, na
prtica, tero o efeito semelhante simplificao da doutrina da R2P. Para no pecar
pela falta ou pela simplificao,
peca-se
pelo excesso de ambio.
As melhores contribuies para a implementao da doutrina da R2P devem buscar
um meio-termo que preserve o sentido essencial da doutrina,
mas reconhea,
ao
mesmo tempo, que o estabelecimento
de
regras e padres de conduta para o CSNU e
seus membros, sobretudo quando tocam no
ponto nevrlgico da autorizao do uso da
fora, jamais sero totalmente
isentos de
critrios polticos, ou seja, jamais tero motivaes unicamente ou puramente humanitrias. Isso pode parecer bvio, mas nem
sempre se retiram da as concluses mais
lgicas. Aceitar as consequncias dessa impureza produz um efeito liberador sobre a
criatividade, para que as solues buscadas
sejam no as ideais (que tendem a provar-se
pseudo-solues,
pois baseadas em pressupostos irrealistas), mas aquelas que, por levarem em conta a realidade especfica do
jogo de poder e os privilgios de alguns em
um rgo restrito como o CSNU, sejam capazes de estabelecer limites a uma politizao
que inevitvel nos processos multilaterais,
especialmente na rea da segurana.

A Responsabilidade
ao Proteger
O Brasil procurou dar uma contribuio
concreta para essa discusso com o lanamento do conceito da "Responsabilidade
ao
Proteger" (RWP).I2 Se no mais possvel

ABR/MAI/jUN

2013

ARTIGOS

ficar indiferente em face de massacres e


atrocidades cometidas contra a populao,
no deixa de ser igualmente necessrio evitar que o mpeto de fazer algo para pr fim
a tais agresses vida e segurana coloque
a perder a empreitada pelo uso inadequado,
precipitado ou negligente dos meios escolhidos para alcanar o fim pretendido. Dito
de outro modo, de nada adianta querer
combater a doena se o remdio escolhido
for claramente equivocado, administrado
por mais tempo do que o estritamente necessrio ou possuir contraindicaes que
acabaro agravando o quadro clnico ou
matando o doente em vez de salv-Io.
claro que ser sempre muito difcil saber se
a ao militar agravar o quadro humanitrio ou no. No h uma receita para isso,
sobretudo pelo carter eminentemente poltico das decises do Conselho e a imprevisibilidade inerente a qualquer ao militar,
mas no deixa de ser til buscar alternativas
simples "delegao"

de poderes que a
Carta da ONU confere de maneira geral ao
CSNU para tomar decises em nome de
todos em casos envolvendo ameaas paz
e segurana internacionais.
O tema da RWP foi includo no discurso
da presidenta Dilma Rousseff na abertura
da Assembleia Geral da ONU em setembro de 2011. Em novembro do mesmo ano,
a Misso brasileira junto ONU circulou
uma "nota conceitual"13 intitulada "Responsibility While Protecting: Elements for
the Development and promotion of a Concept", que ofereceu algumas ideias especficas para enriquecer o debate no tocante
possibilidade de uso da fora no contexto
da R2P.A nota partia do consenso da Cpula
de 2005 em torno da responsabilidade primria dos Estados e dos limites impostos
comunidade internacional para exercer a
Responsabilidade de Proteger. Esses limites
seriam de trs ordens: a) material (aplicao
a casos de genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade);

22

POlTICA

b) temporal (aplicao diante do fracasso


de Estados individuais em exercer essa
responsabilidade e depois de esgotados os
meios pacficos; e c) formal (por meio do
Conselho de Segurana, de acordo com os
Captulos VI e VII da Carta da ONU, e com
base numa avaliao caso a caso).
A contribuio brasileira procurava chamar a ateno para os riscos de se estabelecer
um automatismo entre violaes sistemticas e generalizadas dos direitos humanos e
a necessidade do uso da fora. Ainda sob
o impacto do caso lbio, o debate desse
aspecto tornava-se crucial para resgatar a
R2P de um ocaso prematuro. A contribuio
brasileira, ao ressaltar a Responsabilidade
ao Proteger, no se afasta dos pressupostos
delineados na Cpula de 2005 e refletidos
no primeiro relatrio do secretrio-geral
sobre o assunto. Seu mrito foi o de demonstrar que a viso simplificadora e reducionista que se cristalizou em alguns meios
quanto aplicao da R2P teria de ser superada para que o conceito pudesse ter futuro
como instrumento eficaz para orientar as
aes do Conselho e do Secretariado da
ONU. Diante da Lbia, a RWp, em suma,
lanou luzes sobre os perigos da simplificao e da reduo daquela doutrina a uma
justificativa para o uso desimpedido da
fora. A R2P tem salvaguardas bastante
claras no relatrio do SG Ban Ki-Moon, mas
esses aspectos foram negligenciados na
prtica. O texto brasileiro procurou colocar
sob os holofotes o carter multifacetado da
R2p,recordando que at mesmo sendo legal
e legtima, a ao militar pode acarretar altos
custos humanos e materiais, exigindo um
cuidado que parece ter sido deixado de lado
em casos recentes.
Em relao Lbia, duas questes so
inevitveis: foram realmente esgotados os
meios pacficos antes da interveno armada? O uso da fora foi guiado por critrios
de proporcionalidade e por objetivos limitados pelo Conselho de Segurana? A simples

EXTERNA

DESAFIOS DA RESPONSABILIDADE

formulao dessas questes afeta a legitimidade da R2P tal como foi aplicada na
prtica (embora, mesmo na mais perfeita das
aes, natural que sejam levantadas, da a
importncia crucial da legitimidade do
processo de deciso relativo interveno e
a seus desdobramentos). Por trs do conceito da Responsabilidade ao Proteger, est a
inteno de fazer a Responsabilidade de
Proteger funcionar em um ambiente de legalidade, legitimidade e eficcia, evitando
que a doutrina seja colocada a perder por
decises temerrias ou implementao negligente. Depois do caso lbio, ficou evidente que o consenso original em torno da R2P
no suficiente para garantir uma aplicao
legtima do conceito. Os elementos principais da Responsabilidade ao Proteger foram
articulados contra esse pano de fundo e
podem ser resumidos da seguinte forma:
A preveno a melhor poltica: a nfase da diplomacia preventiva reduz o
risco de conflitos armados e seus custos
humanos;
Rigor nos esforos para esgotar todos os
meios pacficos na proteo de civis sob
ameaa de violncia;
Uso da fora para casos excepcionais e
de acordo com as regras da ONU;
Autorizao para uso da fora deve ser
limitada em seus elementos legais e operacionais, assim como em relao a prazos;
O escopo da ao militar deve obedecer
ao esprito e letra do mandato conferido pelos rgos da ONU;
O uso da fora deve produzir o menor
grau possvel de violncia e instabilidade e em nenhum caso deve acarretar

mais dano do que estaria autorizado a


prevemr;
Na hiptese de ser considerado o uso da
fora, a ao deve ser cuidadosa, proporcional e limitada aos objetivos estabelecidos pelo Conselho de Segurana;
Necessidade de reforar os procedimentos do Conselho de Segurana para

23

VOL 21 N" 4

DE PROTEGER

monitorar e avaliar a maneira na qual


as resolues so interpretadas e implementadas, de modo a assegurar a Responsabilidade ao Proteger;
O Conselho de Segurana deve assegurar
a prestao de contas ("accountability")
daqueles a quem outorgada autoridade
para recorrer fora.
ARWp, como se depreende da enumerao de seus principais elementos constitutivos, no constitui propriamente novidade
em todos seus aspectos. Afinat vrios desses
princpios j esto presentes ou so decorrncia de obrigaes e compromissos da
Carta da ONU, de tratados internacionais e
de resolues da prpria Organizao, alm
de estarem refletidos no plano conceitual em
relatrios do secretrio-geral da ONU e de
ONGs. Mas a formulao brasileira abre o
debate poltico e coloca, de maneira clara e
objetiva, a nfase da preveno e, para os
casos mais extremos e excepcionais, ressalta
o imperativo da moderao, da limitao e
da proporcionalidade no uso da fora, no
apenas com a autorizao do rgo competente, em particular o CSNU, mas tambm
com a definio clara do escopo da ao.
Some-se a isso o elemento, esse sim talvez a
maior novidade, do monitoramento da implementao das decises ou resolues, ou
seja, retira-se a possibilidade de um cheque
em branco a ser utilizado pelo beneficirio
a seu bel-prazer, segundo suas prprias
regras e avaliaes, sem necessidade de
prestao de contas ou de qualquer satisfao ao rgo que emitiu o mandato.
A contribuio brasileira foi considerada
relevante pelo prprio secretrio-gerat por
ONGs e por especialistas no assunto, que
passaram a ver a "Responsabilidade ao Proteger" como um complemento necessrio e
um antdoto contra a simplificao da R2P.
O elemento mais criativo da formulao
brasileira a preocupao com o reforo dos
procedimentos no CSNU para monitorar e
avaliar a implementao dos mandatos

ABR/MAI/jUN

2013

ARTIGOS

conferidos sob o guarda-chuva da R2P.Esse


aspecto encerra o potencial de gerar novo
mecanismo dentro do prprio CSNU que
poderia servir de caixa de ressonncia e espao de debate quanto implementao das
resolues, ou seja, uma espcie de "controle de qualidade" da aplicao das decises do Conselho, com a capacidade de
alertar nos casos de extrapolao das aes
tomadas em nome do mandato conferido.
Como j assinalamos acima, os pases e
coalizes que usam a fora no costumam
dar satisfaes sobre decises operacionais
e sobre sua estratgia, mas o estabelecimento de um padro de conduta e de um monitoramento pari passu pelo Conselho talvez
pudesse limitar em alguma medida a arbitrariedade, evitando a deslegitimao das
aes tomadas em nome da comunidade
internacional.
H tambm algumas crticas a determinados aspectos da RWP.Alguns temem que
a formulao brasileira possa ser utilizada
para barrar o uso prtico da R2P, ao criar
condicionalidade e etapas que devem ser
cumpridas antes que o uso da fora seja
autorizado. Ouviram-se reparos ao "sequenciamento" entre aes preventivas, diplomacia e esgotamento de meios pacficos
antes do uso da fora, uma vez que isso
poderia engessar decises urgentes, que
podem requerer uso da fora ou sua ameaa
para evitar que a situao que j ruim se
degrade em violncia generalizada. A posio brasileira certamente no a de defender
a formulao original da RWP como uma
soluo mgica, mas como uma contribuio
necessria ao aprofundamento do debate,
na busca de uma sntese que ajude a colocar
a R2P em um contexto em que sua complexidade e seu carter multifacetado sejam
reconhecidos como parte inescapvel do
debate, de modo a evitar inclusive que sua
simplificao ou seu uso negligente mine
sua capacidade de orientar decises dotadas
de legitimidade e eficcia.

24

POLTICA

preciso reconhecer, contudo, que a


atual estrutura do CSNU, com a existncia
de cinco membros permanentes com poder
de veto, ser um obstculo com o qual teremos de lidar na busca de um sistema de

segurana coletiva mais racional e eficaz.


Esse fator tem impacto bvio sobre propostas de aperfeioamento das prticas e dos
procedimentos do Conselho, em particular
quando se busca ampliar a transparncia e
a previsibilidade de suas decises. A proposta brasileira certamente enfrentar o
desafio de gerar decises concretas que
possam limitar a arbitrariedade dos privilegiados, seja para seguir o curso de ao
que lhes parea mais adequado quando
autorizado o uso da fora, quer para impedir, por meio do veto, qualquer ao quando seus interesses geopolticos estiverem
em jogo. Essa limitao estrutural deriva
da prpria Carta da ONU, que no estabelece limite para o direito de veto e confere
s decises do CSNU, que so essencialmente polticas, um carter juridicamente
vinculante.

Consideraes finais
A R2P mais um sinal de progresso na
longa histria de aperfeioamento dos instrumentos de defesa dos direitos humanos.
Nasce no mesmo esprito do TPI, sem, porm, a sua fora jurdica. Se, pelos padres
da ONU, a rapidez com que foi adotada
pode surpreender, ao mesmo tempo no
surpreende se aceitamos que o processo
de aperfeioamento vem de longa data e
se consolida, envolvendo muitos atores
(ONGs, alguns Estados, o prprio Secretariado, etc.). As dificuldades prticas de sua
implementao, em particular quanto ao
uso da fora e de meios coercitivos, porm,
podem trazer tona velhos temores relativos seletividade e politizao excessiva;
A contribuio brasileira, ao lanar a ideia

EXTERNA

DESAFIOS DA RESPONSABILIDADE

da Responsabilidade ao Proteger, busca


estimular um debate necessrio sobre a
criao de regras mais claras para o uso da
fora em nome d proteo da pessoa humana, em um contexto em que o uso da
fora no o nico nem necessariamente o
principal remdio para as situaes que
degeneram em atrocidades.
Como as dvidas e receios no tocante
R2P derivam do uso da fora em casos como
o da Lbia ou situao de falta de consenso de como tratar o tema da Sria, parece
que a comunidade internacional est diante do mesmo dilema, mutatis mutandis, do
identificado pelo ex-secretrio-geral Kofi
Annan ao mencionar Kossovo e as tragdias
de Ruanda e Srebrenica: teramos a ao
unilateral com consequncias imprevisveis, de um lado, ou a inao e paralisia
diante de violaes inaceitveis de direitos
humanos em larga escala, de outro. Duas
opes igualmente inaceitveis que a doutrina da R2P buscava superar, mas que, em
funo de divergncias polticas e contradies entre os cinco membros permanentes
do CSNU, no foi capaz de evitar na prtica. A Responsabilidade ao Proteger lana
luzes sobre aspectos negligenciados da
doutrina da Responsabilidade de Proteger
com o objetivo de auxiliar na construo
coletiva de uma alternativa vivel para
superao do referido dilema e para facilitar a busca de um terreno para o consenso
poltico, sem o qual a R2P perde sentido.
Como buscamos insistir ao longo deste
ensaio, no h solues mgicas e fceis. A
estrutura da composio e os procedimentos de tomada de decises do CSNU continuaro limitando o uso da criatividade
diplomtica quando ela for vista como uma
ameaa capacidade das principais potncias de ditar as decises e o alcance de sua
implementao. Embora a realidade da
poltica de poder seja incontornvel, h um
espao para aperfeioar as regras e os padres de conduta, mesmo em um rgo

25

VOL 21

DE PROTEGER

inerentemente politizado como o CSNU.


A proposta brasileira aposta nessa brecha,
que se mantm aberta porque os argumentos da racionalidade, do direito e da tica,
por mais deslocados que possam parecer
primeira vista em um rgo como o CSNU,
so referncias obrigatrias em nossa poca. Todos os pases, sejam democracias ou
ditaduras, fazem um esforo por parecer ao
lado dos direitos humanos, buscam legitimar suas aes, mesmo quando buscam
avanar interesses particulares, na universalidade da proteo da vida humana. Dir-se-ia que, nesse caso, a hipocrisia de alguns
no deixa de ser uma espcie de homenagem que se presta virtude identificada
com os direitos humanos.
A tentativa brasileira a de trabalhar
nesse espao contraditrio em que h uma
tenso permanente entre valores universais
e interesses setoriais e particulares, entre a
afirmao do direito e as manobras do poder, entre a legitimidade do multilateralismo
e as maquinaes do unilateralismo. No
obstante, h sempre custos, tanto internos
quanto internacionais, aos que simplesmente adotam posio obstrucionista em busca
da manuteno do status quo, qualquer que
seja a motivao real, e que poderia ser
tomada como uma oposio aberta ou disfarada aos valores de direitos humanos.
nesse espao que as ideias brasileiras
podem germinar, com as doses certas de
inovao e pragmatismo. A inovao necessria para propor mecanismos que significaro uma limitao real arbitrariedade
desenfreada dos mais poderosos, mas formulada de uma maneira pragmtica, cujos
contornos tornem o obstrucionismo uma
opo de custo demasiado elevado diante
da racionalidade dos argumentos e da justeza dos objetivos almejados. Estaremos
navegando em um mar revolto, buscando
conciliar valores e interesses sob muitos
aspectos contraditrios, empregando simultaneamente Clausewitz e Kant, com a

W 4 ABR/MAIIJUN

2013

ARTIGOS

certeza de que a nica forma de tornar as


decises polticas mais eficazes e legtimas
fortalecendo o vnculo entre elas e as regras e procedimentos
acordados.

multilateralmente

Seria imprudente prever o desfecho


desse esforo, mas a vocao brasileira,
identificada com o multilateralismo e com
o Direito Internacional, assim como com a

defesa dos direitos humanos, impe ao pas


um papel ativo nesse debate. A Responsabilidade ao Proteger evidncia da disposio do Brasil de assumir esse papel que
lhe cabe, dando contribuio concreta para
a uma ordem mundial mais racional, justa
e estvel.
Fevereiro de 2013

Notas
1. A abreviatura mais usada para a doutrina R2p,que
vem da expresso em ingls "responsibility to protect".
2. Ver documento A/54/549.

6. Resoluo 60/1.
7. BELLAMY,Alex 1. "The Responsibility to Protect - Five
Years On". Ethics & International Affairs, 24 (2): 143-169,
2010. p. 149.

3. Ver relatrio "In larger freedom: towards development, security and human rights for ali" (documento
A/59/2005).

8. BELLAMY, Alex J.lbidem. p. 152.


9. Documento A/63/677.

4. Para uma anlise detalhada das referncias aos direitos humanos em resolues e decises do Conselho de

10. SERRANO,Mnica. "The Responsibility to Protect and


its Critics:Explaining the Consensus". Global Responsibility

Segurana, ver: GHISLENI,Alexandre Pena. Direitos humanos e segurana internacional. Braslia: FUNAG, 2011.
Passim.

to Protect. (3): 425-4~7, 2011. p. 436.


11. WALZER, Michael. Just and Unjust Wars. Nova York:
Basic Books. 2000. Passim.

5. Sobre os antecedentes e os pressupostos da Responutilizada "RWP", do

sabilidade de Proteger, ver: EVANS,Gareth. The Respon-

12. A abreviatura normalmente

sibility to Protect: Ending Mass Atrocity

Once and For

ingls "Responsibility While Protecting".

Ali. Washington:

Press, 2008; e

Brookings Institution

BIERRENBACH,Ana Maria. O Conceito de Responsabilidade de Proteger e o Direito Internacional Humanitrio.

13. A Nota foi publicada como documento da Assembleia


Geral (A/66/551) e do Conselho de Segurana (5/2011/701).

Braslia: FUNAG, 2011.

26

POL!TICA

EXTERNA