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el procedimiento administrativo
Captulo I:
Captulo II:
Captulo III:
Captulo I
concepto y naturaleza del procedimiento administrativo
Sumario
I. La idea jurdica de proceso....................................................................PRA-I-1
1. El proceso: Concepto amplio..............................................................PRA-I-1
2. Concepto restringido..........................................................................PRA-I-2
3. Alcances del problema.......................................................................PRA-I-2
4. Peligro de la nocin ampla...............................................................PRA-I-3
5. Proceso y procedimiento....................................................................PRA-I-4
6. Derecho procesal administrativo......................................................PRA-I-5
II. El procedimiento administrativo..........................................................PRA-I-5
7. El procedimiento administrativo y la funcin administrativa........PRA-I-5
8. Procedimientos administrativos de rganos judiciales y legislativos....................................................................................................PRA-I-6
9. El procedimiento administrativo no es jurisdiccional...................PRA-I-7
10. Crtica de la teora que acepta funciones jurisdiccionales de
la administracin...............................................................................PRA-I-7
11. El art. 95 de la Constitucin nacional y la funcin jurisdiccional..................................................................................................PRA-I-9
12. Crtica de la distincin entre funcin jurisdiccional judicial
y administrativa.............................................................................PRA-I-9
13. Conclusin sobre la naturaleza del procedimiento administrativo....................................................................................................PRA-I-10
14. Consecuencias de negar al procedimiento administrativo
carcter jurisdiccional.....................................................................PRA-I-11
15. Conclusin sobre la aplicacin de los principios del debido
proceso al procedimiento administrativo.......................................PRA-I-12
16. El procedimiento administrativo no es interno.........................PRA-I-12
17. Las obligaciones internas del funcionario tambin son debidas al administrado.........................................................................PRA-I-12
18. El procedimiento administrativo es siempre externo respecto
al funcionario que acta en l.........................................................PRA-I-13
19. Procedimiento constitutivo y de impugnacin.............................PRA-I-13
20. Procedimiento administrativo y derecho administrativo............PRA-I-14
21. Denominacin del procedimiento administrativo........................PRA-I-15
22. Concepto de procedimiento administrativo. Distincin con el
resto del derecho administrativo....................................................PRA-I-15
23. Lo esencial del procedimiento administrativo es la tramitacin
e impugnacin de actos...................................................................PRA-I-15
24. Definicin del procedimiento administrativo...............................PRA-I-16
Captulo I
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2. Concepto restringido
No obstante que se suele usar as el trmino, este criterio no pareciera ser conveniente. En efecto, razones histricas y polticas han dado la idea de proceso un
significado ms alto y valioso que el de mera secuencia de actos estatales destinados a un fin determinado: Le han atribuido la caracterstica fundamental de ser
una secuencia de actos que tienen por fin decidir una controversia entre partes
(litigio) por parte de una autoridad imparcial e independiente (juez) con fuerza de
verdad legal (autoridad de cosa juzgada.) No importa fundamentalmente, tal vez,
que el acto del juez resuelva estrictamente un litigio, o que en cambio se refiera a
las materias llamadas de jurisdiccin voluntaria;4 pero s es fundamental que
el acto final del proceso sea un acto judicial, es decir, una decisin proveniente de
una autoridad imparcial e independiente, desinteresada5 respecto del proceso.
Aplicar el concepto de proceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formacin
o a la aplicacin de normas jurdicas (sean stas jurisdiccionales, administrativas
o legislativas) implica quitarle ese carcter fundamental y tradicional de medio
o tcnica para la administracin de justicia. Bien es cierto que tambin la actuacin de los rganos administrativos y legislativos est sujeta a ciertos principios
constitucionales bsicos y tambin comunes al proceso, y que igualmente tienen
en definitiva como criterio rector el de la justicia; pero no por ello puede olvidarse que es precisamente en el proceso judicial donde se har la determinacin
definitiva y correctora del derecho y la justicia en un caso concreto, controlando
y eventualmente prescindiendo de la actuacin y las conclusiones de los rganos
legislativos y administrativos. Por esas razones y por la conveniencia de establecer una diferencia terminolgica entre el conjunto de actos de la administracin
y el conjunto de actos judiciales que versan sobre actos de la administracin,
creemos preferible mantener la designacin de proceso estrictamente para el
proceso judicial.6
3. Alcances del problema
Ahora bien, negarle el nombre o carcter de proceso al procedimiento administrativo, no puede en modo alguno implicar que por tal circunstancia la administracin no habr de estar sujeta a ninguna regla o principio de derecho en su
4
Admite la idea de proceso sin litigio, p. ej., Carnelutti, F rancesco, Instituciones del proceso civil,
vol. I, Buenos Aires, 1959, p. 21 y ss., quien distingue el proceso contencioso del proceso voluntario:
En este ltimo, el conflicto, si acaso, sera potencial, no actual. (Pp. 26 y ss., 44 y ss.) Una crtica
sistemtica hace Becker , op. cit., pp. 13-16, a este criterio.
5
Carnelutti, op. cit., p. 22.
6
Es en general la orientacin de los procesalistas, y tambin la doctrina dominante entre los
administrativistas: As Gonzlez Prez, Jess, Derecho procesal administrativo, t. I, Madrid, 1955,
p. 45 y ss.; Nava Negrete, A lfonso, Derecho procesal administrativo, Mxico, 1959, pp. 70 y ss.,
75 y 76; Bettermann, K arl August, Das Verwaltungsverfahren, en Verffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Heft 17, Berln, 1959, p. 118 y ss.; Ule, Carl Hermann,
Verwaltungsprozessrecht, 2 ed., Munich y Berln, 1961, p. 14 y ss.
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proceso y por ende de juicio para el proceso o juicio estrictamente judicial, evitando
con esta terminologa posibles confusiones como las que se acaban de recordar.9
5. Proceso y procedimiento
Es necesario ahora distinguir proceso y procedimiento. Proceso es un concepto
teleolgico, procedimiento un concepto formal.10 Al hablar de proceso se destaca
que el conjunto de actos en consideracin tiene por finalidad esencial llegar al
dictado de un determinado acto: En el concepto que adoptamos, ese acto es el
jurisdiccional. Al hablar de procedimiento, por el contrario, se prescinde del fin
que la secuencia de actos pueda tener, y se seala tan slo ese aspecto externo,
de que existe una serie de actos que se desenvuelven progresivamente.
Por ello el proceso y el procedimiento tienen de comn que ambos son una
serie o sucesin de actos coordinados; pero mientras que la mera serie o sucesin
de actos coordinados basta para constituir un procedimiento,11 no alcanza para
caracterizar un proceso. Todo proceso, por ser su primer elemento una serie o
sucesin de actos coordinados, implica el procedimiento; todo proceso comporta
un procedimiento;12 pero en cambio no todo procedimiento implica o comporta
un proceso.13
En efecto, es obvio que restringido el concepto de proceso slo a aquel que
tiene por objeto realizar la funcin jurisdiccional a travs de rganos imparciales e independientes, todas las series de actos realizados en cumplimiento
de alguna funcin estatal quedarn englobados dentro del concepto genrico de
procedimiento, el que ser, segn los casos, procedimiento legislativo (serie de
actos parlamentarios para el dictado de una ley del Congreso), procedimiento
administrativo (serie de actos dictados para el dictado de un acto administrativo),
o procedimiento jurisdiccional (el de los jueces al realizar su funcin especfica.)
Y, en consecuencia, slo uno de los procedimientos estatales el tercero puede
a su vez implicar un proceso en sentido tcnico.
Sin embargo, resulta de esto una inconsecuencia: Mientras que en la justicia
podemos hablar de procedimiento como concepto formal y proceso como concepto
teleolgico, en la administracin no tenemos sino un trmino procedimiento para abarcar tanto la serie de actos (concepto formal) como la serie de
actos destinados al dictado de un acto administrativo (concepto teleolgico);
no por ello, desde luego, retomaremos el concepto de proceso para aplicarlo a la
administracin. Diremos en cambio, simplemente, que el trmino procedimiento
administrativo tiene una ambivalencia y puede ser empleado tanto como nocin
Conf. en sentido similar F iorini, Bartolom, Recurso jerrquico, Buenos Aires, 1963, p. 18.
Gnzalez Prez , op. cit., pp. 46 y 47; Nava Negrete, op. cit., p. 70. Es la doctrina uniforme del
derecho procesal, tomada sin variantes en el derecho administrativo.
11
Ballb, op. cit., p. 39; doctrina uniforme.
12
Ballb op. cit., pp. 39 y 40; Nava Negrete, op. cit., p. 73.
13
Nava Negrete, op. loc. cit.
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ilegal o abusivo del poder administrativo, realizado por las Naciones Unidas en Buenos Aires, 31
de agosto al 11 de setiembre de 1959.
38
Como ya lo reconoce el mismo A ndueza, op. cit., p. 2. En igual sentido, expresando que debe
orse al interesado antes de adoptar decisin alguna, Schwarz, Bernard, Le droit administratif
amricain, Pars, 1952, p. 105 y ss.; Willoughby, Westel Woodbury, The Constitutional Law of the
United States, Nueva York, 1929, t. III, pp. 1732 y 1733; Wade, op. cit., p. 142 y ss.; F raga, Gabino,
Derecho administrativo, Mxico; 1958, pp. 146 y 147; H amson, C. J., Documento de Trabajo n l, p. 17
y ss., en el Seminario citado (Naciones Unidas, Buenos Aires, 1959); Gordillo, Estudios de. derecho
administrativo, pp. 92 y ss., 107 y ss.
39
Bettermann, op. cit., p. 119.
40
Bettermann, op. cit., p. 119 y ss.
41
Gonzlez Prez , op. cit., p. 47, nota 9; Bettermann, op. cit., p. 121.
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45
Conf. las exposiciones de I psen y Menger en Verffentlichungen..., op. cit., t. 17, pp. 217 y 219;
ver tambin Bachoff, en el mismo lugar, pp. 216 y 217.
46
Ver nuestro trabajo El acto administrativo, p. 119 y ss.
47
En igual sentido, los autores citados en la nota 45.
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dichos recursos, etc., puedan plantear, salvo que estn ntimamente ligados a
un problema procedimental.