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Atores Sociais e Coaliz6es na trajetoria da politica social brasileira Social Actors and Coalitions in the Path of Brazilian Social Politics Ignacio Godinho Delgado” Resumo © antigo discorre sobre a tajetéria da politica social brasileira de 1930 a 1960, com foco na previdencia social, que nasce segundo um formato corporativo, frag- mentado e contencionista, para afirmar-se como uma estrutura prodiga de benelicios no final do periodo. Tal tajet6ria € analsada a partir preferincis e coalides ¢efetuadas pelo Estado, 0s trabalhadores 0: ompresitios, que tém sua atuacao e escolhas afetadas pela forma de insercdo do Brasil na economia mundial, pelo o regi- me politico vigente e pela natureza da presenca politi- ca dos trabalhadores. Palavras-chave: Politica social brasileira; Brasi; Politi- cas pablicas O artigo que se segue apresenta uma perspectiva de andlise para a investigacao da origem e trajetoria das modernas politicas sociais, foca- lizando 0 caso brasileiro de 1930 a 1960. O texto se divide em quatro secdes. Na primeira, apontamos os elementos centrais da perspectiva proposta, com um delineamento breve de trajetdrias nacionais paradigmiticas. Na segunda, discorremos sobre a génese das modernas politicas sociais no Brasil, verificada nos anos 1930. Na terceira secdo, descrevemos as condicdes que favorecem a ruptura com 0 padiao contencionista de politica social vigente até a emergéncia da Republica de 1946, num processo que alcanca principalmente os trabalhadores incluidos no mercado formal de trabalho do Brasil. Ao final, salientamos certos dilemas do aparato publico de politica social no inicio dos anos 1960. Professor Adjunto do Departamento de Histéria e do Programa de Fés-Graduacao em Historia da UFIF. Doutor em Cindi Politica pela UFMG. 1. PadrOes de Politica Social, Atores e Trajetorias ‘As politcas sodiats modemas associam-se as acoes preventias, ‘regulatéras, compensatdria e redistributives desenvolvidas pelo Estado "Nacional, estabelecendo, em determinados casos, disposicSes obrigato- ‘las para os atores sociais' Este artigo desenvolve, com pequenos ajustes, © tratamento que dei a0 tema, no pertodo em tela, em DELGADO, LG. Previdercia Social e Mercado ~ A Presenca Empresarial na Trajetra da Politica Social Brasileira SP: LTr, 2001. ‘Acompanhando a classticacio de Wanderley Guilherme dos San- tos, tomamos como politcas preventivas aquelas que visam integrar os individuos & comunidade nacional - dentro de condicées minimas acei- tiveis de existencia -, doté-tos de condicdes de atuacdo competitiva no mercado, além daquelas orientadas no sentido de garanti uma operacdo indlusiva do préptio mercado (emprego e salirio}. Por politicas sociais, regulatérias entende-se a definicio estatal de normas para 0 funciona- ‘mento do processo e do mercado de trabalho, de modo a circunscrever © poder patronal dentio da empresa e nos processos de contratacdo & demissao, Politicas compensatorias buscam “remediar desequilirios ge- rados no processo de acumulacdo" dizem respeito, especificamente, 4s atiidades relacionadas a0 seguro social de base contratual(aposentado- tias, pensOes, seguro-desemprego, seguro de acidentes de trabalho}. Recentemente tm sido vinculadas, po forca da classicacio das agénci- as multiateras, a acbes destinadas ao enfrentamento de dilemas socais focalizados ede situacoes emergenciais Por fim, as polticas redisributwas, strictu sensu, correspondem as medidas que buscam efetuar transferenci- as entre categorias amplas tais como as classes sociais*. £ 0 caso do limposto de renda progressivo e da taacao sobre 0 lucro', ‘Além da classificacao acima indicada, 6 importante para este tra- balho considerar a distincao entre assisténcia social, seguridade social e ‘seguro social A primeira Comresponde as politicas que se dirigem a clien- telas especificas, ndo garantidas por modelos contratuais ou qualquer “telacdo formalizada de direito a0 beneficio". De modo a diferencié-las das polticas estigmatizadoras de ajuda aos pobres tipicas do século XIX, a assistencia social tem sido, desde os anos 40, vinculada a0 “Conjunto, ddas acbes referentes & previdéncia, & assiséncia social e & sade’, que compe 2 nocio de seguridade social Esta titima, na acepc30 mais co- tnhecida, designa a “plenitude da cidadania’, que se vincula & perspectiva ‘marshatana, segundo 2 qual, além dos diretos cvs e dos direitos polit os 05 individuos devem dispor de direitos sociai, que correspondem & gavantia de um minimo de bem-estar econémico e “a0 direito de partici par, porcompleto, na heranca social elevara vida de um ser civilizado de acordo com os padrOes que prevalecem na sociedad2”. Ji 0 seguro so- Gal vincula-se as retibuicOes de cardter contratua, derivadas de arranjos contributivos, sendo, em boa parte dos casos, como se estruturam os sistemas de aposentadorias, pensoes, indenizacOes de acidentes de tra- batho e 0 seguro-desemprego’. As politicas sociais modernas surgem como respostas, desenvol- vidas no interior das sociedades nacionais e através do Estado Nacional, a0 dilemas sociais que decorrem da operacto do mercado capitalista. Tais dilemas, eas respostas que desencadeiam, ganham evidencia com a expansio do trabalho assalariado, do processo de urbanizacao e das alteracSes ocupacionais e demogrificas que se associam 3 emergéncia da industria moderna’. As politicas sociais surgiram nos diversos paises ‘em momentos diferenciados no tempo, o que confere relevo, nos casos de sua implantacio mais recente, ao aprendizado das experiéncias passa- das nas escolhas efetuadas pelos atores sociais, fato que se atesta pela relativa disseminac3o encontrada pelas caracteristicas da legislacao ale- ‘m3, a primeira a ser efetivada numa sociedade capitalista nacional. Além disto, uma ver estabelecidas, as politicas sociais podem mostrar grande resistencia a mudanca, mesmo diante de alteracoes nas condicoes em que foram geradas, sea por conta de uma certa inércia institucional, sia pelo peso que dispdem os atores delas beneficiérios ou responsaveis pela sua operacao dentro do Estado"®. Ademais, a logica intema dos sistemas e aparatos criados para efetivacdo das modemnas politicas soci- ais disp0e de interferéncia decisiva em sua trjetdra, como se observa de forma saliente com os dilemas atuarlals que envolvem a previdéncia soci- al em condicoes de mudancas demogrificas e no ciclo de vida das pes- sas. Por fim, como ocorreu aps a Segunda Guerra Mundial ~ evento nitico a definiro encerramento definitivo de um determinado padrio de fegulacao da economia mundial e a emergencia de outro -, as modemnas politicas sociais podem estabelecer-se como parte dos formatos tegulatérios estabelecidos na arena internacional, influenciando de for- ma significativa as escolhas dos atores. As diferentes coniiguragOes institucionais em que as politicas so- clais se aniculam nos Estados Nacionais desivam das escolhas ¢ coali- 26es efetuadas pelos atores sociais, sob certas condicdes presentes nas diversas wajetorias do desenvolvimento capitalista'’. A literatura tem ‘enfatizado a presenca de trés padroes bésicos de estruturac3o dos siste- mas de protecdo social no mundo capitalista, que encontraram nos siste- mas de aposentadovias e pens6es suas matrizes fundamentais'®. Nos Es- tados Nacionals em que estas se integram num formato institucional puiblico universalista de protecdo social, a noc3o de minimo vitel preva- leceu na concess4o dos beneiicios previdenciatios, garantidos principal- mente por tributos gerais e diretos. Onde as politicas sociais surgiram associadas a um modelo piiblico corporativo, prevaleceu a retibuicao meritocratica na previdencia, custeada pelas contribuicoes de emprega- nam a dos e empregadores, efetuadas sobre a folha de pagamentos das empre- a5. Por fim, nos Estados Nacionats que erigitam redes de protecao social de perfil liberal residual, a previdéncia privada, organizada no sistema de capitalizacao individual, assumiu um papel expressivo, nao obstante a presenca mais ou menos significativa da previdéncia publica. Neste mo- delo, prevalece também a oferta privada de outros servicos vinculados & protecdo social! A origem das modemas politicas sociais decomre da interacao entre trés atores fundamentais - 0 pessoal do Estado, os trabalhadores e os empresarios - que efetuam escolhas em determinadas condicdes ccontextuais. O tipo de insercao da economia nacional nomercado mun- dial faz com que as formas de financiamento das politicas sociais produ- zam impactos diversos para 0 desempenho das empresas, afetando as escolhas empresariais. O regime politico que circunscreve 2 intera¢io entre os atores é fundamental na determinacao dos rumos das politicas sociais, por favorecer ou dificultar certas coaliz6es que sustentam os regi- ‘mes ativos que as instauram. A natureza da presenga politica dos traba- Thadores na cena nacional indica se as demandas dos assalariados por politicas sociais serdo politicamente canalizadas, o que acentua seu caré- ter publico, Por fim, as diferentes configuragOes nacionais de mercado dofinem a saligncia de determinados dilemas enfrentados pelas politicas sociais e interferem na dimensao estrutural do poder dos atores envolvi- dos, notadamente os trabalhadores assalariados. As escolhas dos atores, efetuadas em meio as condicdes indicadas acima, detivam, pois, de seus interesses e das interacSes que estabelecem. Tais interacdes tendem a afetar a estrutura de escolhas, distanciando-a da preferéncia original dos atores sociais envolvidos. Assim, € razoavel admitir que os empresarios prefiram a implantacao de um modelo de previdéncia social privado, assentado no sistema de capitalizacda, espe- almente individual, em que contribuicoes regulares so depositadas em fundos que processam a inversio de tais contribuicdes nas taxas de juros prevalecentes e, dentro de regras previamente estipuladas, distibuem seus resultados'*, Além de evitar a participacto patronal no custeio do siste- ma, este modelo ¢ tomado como positivo na formacao de fundos de Investimento 2 disposicao dos capitalistas. Entretanto, nem sempre esta ‘opcio aparece nas escolhas possiveis dos empresitios. Quando diante de alternativas que opdem a instituicao de um sistema de cobertura uni- versal sustentado por impostos gerais e diretos a um sistema contributivo baseado na tributacdo sobre a folha de pagamentos, a escolha dos em- presdtios depende, inicialmente, do impacto que a implantacdo de tais, sistemas acarreta para 0 desempenho das empresas. Desta forma, caso a producao industrial de um determinado pais oriente-se fundamental- mente para 0 mercado interno e este esteja protegido da conconéncia externa, € provavel que a escolha empresarial recaia sobre 0 modelo contributivo baseado na tributacio sobre a folha de pagamentos, uma vez que 0 custo envolvido em tal forma de financiamento, assentada em tributos indiretos, pode ser translerido a0 conjunto dos consumidores, dentro de certos limites. No caso inverso, em economias abertas, diante das opcbes disponiveis, € provavel que os empresdrios escolham um modelo de previdencia sustentado por impostos gerais. Por seu turno, é razodvel supor que os trabalhadores do prefiram um modelo de capitalizacdo individual, em face da inseguranca de seus vinculos com 0 mercado, de sua tedurida propensio 4 poupanca e, por- tanto, de sua capacidade contributiva. Assim, tendem a optar, no caso das aposentadorias ¢ pensdes, por modelos baseados na solidariedade intergeneracional, seiam eles ndo contributivos, sejam baseados no siste- ma de reparticao simples, em que a contribuicio daqueles que se encon- tram na ativa sustenta os rendimentos dos trabalhadores aposentados"*. Por fim, no caso do Estado € preciso distinguir entre os titulares do poder de Estado, que ocupam seu topo, e as burocracias dos diferen- tes ramos do aparelho de Estado, que definem lugares a promover a coesdo especitica do pessoal do Estado’. Na origem dos modemos sis- temas contributivos de protecdo social, especialmente nos casos em que este 6 criado simultaneamente a propria afirmacao do Estado Nacional, verifica-se uma convergéncia entre os interesses dos ocupantes destes dois segmentos do pessoal do Estado, na medida em que o sistema de protecao social opera como componente fundamental do fundo publico que serve ao custeio da montagem da maquina do Estado e a alavancagem do processo de acumulacdo. Entretanto, com 0 amadurecimento dos sis- temas previdencidrios, sua passagem do sistema de capitalizacao coletiva ao sistema de reparticdo simples, e as mudangas na estrutura demografica eno ciclo de vida das pessoas, tende-se a desfazer a convergéncia apon- tada, Reforca-se entre os titulares do poder de Estado a percepcio de que a previdencia contribul para 0 deficit publico, favorecendo acoes de retracao das politicas sociais e chocando-se com a disposicao da buro- cracia previdenciaria de manter 0 aparato que Ihe dé suporte. A implantacao de politicas sociais extensas é favorecida pela pre- senca de uma identidade politica dos trabalhadores, que reforca 0 peso destes na cena politica nacional. Os EUA assistiram, nos anos 1930, emergéncia das politicas sociais modernas numa situacao politica demo- cratica, sob 0 goverio de Roosevelt, em meio ao recrudescimento da aco protecionista do Estado e numa configuracao de mercado que potencializava a dimensdo estrutural do poder dos trabalhadores. A au- séncia de organizacdes que Ihes conferissem uma identidade relevante nna cena politica estadunidense, contribuiu, entretanto, para que o Estado de Bem Estar Social dos EUA, de carater liberal e residual, permanecesse 4 & pequeno e inconcluso”. Na Alemanha, sob o regime de Bismarck, numa economia fechada e dentro de uma configuracao de mercado que exibia expressivas concentracbes operirias, as politicas sociais modemnas apare- ceram como resposta da coalizio do ferro com o centeio ao dinamismo do movimento operirio social-democrata. Ausente da coalizao que in: tuiu © Estado de Bem Estarna Alemanha, a social-democracia foi deci ra que este adquirisse um carater extenso, muito embo- Na Inglaterra e na Suécia, a implantacdo de um mo- elo publico universalista ocomeu em economias abertas, sob regimes democraticos, onde atuavam organizacées politicas radicadas nos traba- Ihadores industriais, com forte presenca nas coaliz6es que instituiram as. moderas politicas sociais" . ‘Apos a Segunda Guerra Mundial, os Estados de Bem Estar Socal conheceram significativas convergéncias a0 longo dos trinta anos glorio- sos do capitalismo”. A hegemonia benevolente dos EUA, motivada pela presenca do campo socialista, abriu espaco para o relativo fechamento dos mercados nacionais ou para concenacdes que mitigavam o impacto das contribuicdes sobre a folha de pagamentos para o desempenho das ‘empresas. Os apoites orcamentirios derivados de tributos gerais perma- eceram, entretanto, expressivos naqueles paises em que a genese dos Estados de Bem Estar Social associou-se 20 modelo publico universalist" ‘Aampliacao do Estado de Bem Estar Social prossegue até os anos 60. Na década seguinte, emerge a crise econémica que interrompe a curva ascendente dos trinta anos gloriosos*”. Ao lado das iniciativas que engendrariam um novo paradigma tecnol6gico e novas formas de gestio, empresarial e de organizacio do trabalho, assiste-se & erosdo progressiva - favorecida, nos anos 1980, pelo debilitamento do campo socialista - do modo de regulacao detinido no pos Segunda Guerra, Foralecem-se, pois, as proposicdes de abertura dos mercados e de destegulamentacio, do mercado de trabalho, acompanhadas da retra¢ao das politicas sociais. © Brasil participou deste processo ampliando, da mesma forma, seu aparato publico de protecao social, até o final dos anos 1 9680. Na secao seguin- te, indicamos os passos iniciais da trajetéria brasileira 2. Origens da Politica Social Brasileira A formacio do sistema publico de previdéncia social no Brasil tem seu inicio em 1933, a partir da instalacdo do Instituto de Aposen- tadoria e PensSes dos Maritimos (IAPM), Com ele, inaugura-se a monta- ‘gem dos diversos Institutos de Aposentadoria e Pensdes (IAPs) que iriam progressivamente suplantar as Caixas de Aposentadorias e Pensoes (CAPS}*, Criadas em 1923 por via da Lei 4.062, do parlamentar paulista Eloy Chaves, e definitivamente superadas em 1953, as CAPs foram insti- tuidas como organismos privados, centrados nas empresas, para assegu- rar a concessio de aposentadorias, pensdes e assisténcia médica aos fetrovidrios, Seu financiamento era garantido pela contribuicao triplice de ‘empregadores, empregados e do Estado e a administracao efetuada por conselhos de empregadores e empregados**. Em 1926 estendem-se a maritimos e portuirios, mantendo seu estatuto privado e a organizac40 por empresa. Apés 1930, ao longo dos primeiros anos do Goyerno Provisorio, diversos decretos acentuaram a regulacao estatal sobre a CAPs, além de estendé-las a empresas que empregavam outras categorias pro- fissionais®. Entretanto, 6 com a criagao dos IAPs que se acelera a incor- poracio dos trabalhadores brasileiros a previdéncia social. A montagem dos Institutos de Aposentadoria e PensSes absorveu das CAPs os principios do financiamento assentado na contribuicao triplice, da concessao de aposentadorias de acordo com a contribui¢ao passada e¢ da gestio paritéria, embora esta fosse mitigada pela acentua- ao da presenca do Estado, Substituiu, entretanto, 2 organiza¢ao por ‘empresa pela protecio aos assalariados de uma mesma categoria profis- sional, Alterou, por seu tumo, a base definida para a contribuicao patro- nal, eliminando a deduco relativa ao faturamento da empresa pela taxa- io incidente sobre a folha de pagamentos, Por fim, os beneficios ofere- Cidos tendiam a revelar menor piodigalidade do que o verificado nas CAPs, durante a Reptiblica Velha®’. Sua instalacao seguiu uma trajetoria fragmentada, em geral associada a forca das categorias profissionais que cobria, com acentuacio crescente do contvole estatal, especialmente so- bre a aplicac3o de suas reservas financeiras®, Assim, os diferentes institu- tos apresentavam planos diversos de beneficios. Ainda que aposentado- rias, pensdes, auxilio-funeral e assisténcia médica aparecessem como atri- buicdes genéricas dos IAPs, as disparidades nos beneficios concedidos eram significativas. O Instituto de Aposentadoria e Pensdes dos Bancari- ‘0s, por exemplo, além das aposentadorias por invalidez e velhice e dos demais beneficios apontados, previa a concessdo de auxilio-doenca, au- xilio-maternidade, dentre outros. J4 0 Instituto de Aposentadoria e Pen- sdes dos Industridrios, um dos tiltimos a ser criado e de orientacao extre- mamente’contencionista, sequer previa em seu plano de beneficios ini ala aposentadoria por velhice, a0 passo que a assisténcia médica era condicionada a disponibilidade de recursos do Instituto”’. Em linhas gerais, o sistema de previdéncia social brasileira, nesta fase inicial, organizou-se segundo os postulados da capitalizacdo e do seguro social, aproximando-se do modelo publico corporativo de polit! a social, com um cariter fortemente segmentado”. Associando o to a determinados beneficios 4 patticipacao no mercado formal de traba- Iho e 3 contribuicio passada, configuiou um sistema de cidadania regu- Jada, da qual estavam excluidos os trabalhadores rurais e uma parcela E 5 g significativa da forca de trabalho urbana®'. De qualquer forma, através dos IAPs verifica-se a incorporacao crescente de pessoas a0 seguro soc al, Se se compara com o periodo precedente, de predominio das CAPs. De 1923 a 1932, a populacdo coberta pelas CAPs se eleva em 8,2 vezes, num espaco de 9 anos*, De 1932, ultimo ano em que as CAPs aparecem como instituigdes exclusivas do seguro-social, ao inicio do funcionamento do IAPI, a expansio ¢ de 9,4 veres, num espaco de 7 anos". O peso do IAPI no conjunto da populacdo coberta ¢ significativo, Em 1937, quando nao se encontrava em operacao, 0 total de inscritos nas CAPS e IAPs era de 644.801 pessoas. No primeiro ano de funciona- mento do LAPI, a populacao coberta se eleva para 1.787.386 pessoas™. © IAPI € 0 ultimo dos grandes institutos de previdéncia a ser montado, num processo que se estende de 1935 a 1938. A relativa lentidao em sua implantacao, se comparada 4 de outros institutos, tem sido atribuida 3 heterogeneidade © pequena coesio dos trabalhadores industriais*. Entretanto, papel significativo na determinacdo do ritmo de instalacao dos insttutos de previdencia dos trabalhadores da industria - e mes- mo do comércio, naqueles aspectos que afetam o interesse dos industrials - foi desempenhado pelas entidades representativas da industria, especialmente a FIESP, que participou ativamente das tratativas para sua implantacao. admitindo-a, desde que acompanhadas de medidas de protecdo a indiis- tia, No limite, desencadeada pelas presses exercidas por diversas categorias de trabalhadores, a montagem de um sistema piiblico de pro- tecao social no Brasil foi conduzida por um regime autoritdtio, que a vinculava a propria construcao da nacionalidade. Num quadro em que nao se configurava de forma plena a constituicao de uma identidade politica nacional para os trabalhadores assalariados - cujo peso na soci- edade brasileira era ainda diminuto -, nem lograva sucesso, por forca de epressao e da oientacao putchista da ANL, a tentativa de sua articula- ‘¢do numa frente politica com outros setores urbanos, a criagdo da previ- déncia publica no Brasil foi institufda sem a mediacdo de uma presenca politica relevante dos trabalhadores. Desta forma, constituiu-se de forma segmentada e com um elenco reduzido de beneficios para os trabalha- dores industriais, a parcela mais significativa dos assalariados que so incorporados 4 cidadania regulada. A coalizao predominante na montagem do seguro social bra 10 envolveu, como atores fundamentais, o Estado e os empresarios in- dustriais, que se conformaram a criag3o de uma previdéncia social de perfil contencionista, na medida em que conseguiam a constituicio de defesas paralelas para a industria, manifestas no seu fnanciamento através de ttibutos que podiam ser transferidos a coletividade em geral, nos marcos de uma ‘economia em que se acentuava o fechamento do mercado intemo, no sentido de assegurar a expansio da industia domestica, Por seu tumo, organizada segun- do os postulados da capitalizag3o e vinculando os beneficios concedidos 3 cconitibuicdo passada, a previdéncia social brasileira aproximava-se dos postula- dosmeritocriticos defendidos pelos empresérios, no que conceme a estruturacao das politicas sociais compensat6rias - tal como se verificara, desde os anos 20, ‘com as CAPs - e abria-se 4 possibilidade de senir como instrumento para 0 financiamento da acumulacao privada*. 3. A Politica Social Brasileira sob a Republica de 1746 De 1945 a 1964, nio obstante o govemo Dutra, é saliente a ampliacao do espaco poli para os diferentes atores sociais, mesmo ‘com presenca da ordem sindical corporativa e do alijamento do PCB da cena politica. Aprofunda-se a politica de protecao a industria - s6 redu- ida, em curto periodo, no inicio do governo Dutra - e acelera-se 0 pro- cesio de industtalizacio, com a passagem da industralizacao restringida a industrializacdo pesad2. Acentua-se a presenca politica dos trabalha- dores, com a retomada das mobilizacoes sindicais e a progressiva con- versdo do PTB, do getulismo ao cefomnismo*” Do final do Estado Novo até 1964, a politica social brasileira, caudataria da previdéncia social, conhece crescente processo de expan- G0 e uniformizacdo, nos marcos da cidadania regulada®. A Segunda ‘Guerra Mundial fora um evento critico que tomou a instalacao de estru- turas de bem estar social uma dimens3o do consenso keynesiano, e dos formatos institucionais a ele associados, promovido pelas instancias re- guladoras internacionais diante da ameaca representada pela expansio, do “campo socialista” e das forcas politicas de esquerda. Neste contexto, ‘© Relatério Beveridge da Inglaterra alcancou grande repercussao, influen- islacdo social em diferentes paises. Sucintamen- te, ele propunha uma estrutura de bem estar administratiamente uniticads, padronizada, nos beneficios concedidos, e universal, desvinculando o atendimento da posicao dos individuos no mercado de trabalho. Salien- tava, ainda, a unidade, na seguridade social, entre o seguro social, a sali- de e a assisiéncia social, numa perspectiva ampla de direitos sociais””. A sorte destas iniciativas de reforma vinculou-se, entretanto, ao peso j4 alcancado pelas estruturas pré-existentes e aos interesses que a elas se associavam, Na América Latina, os paises que haviam adotado um esquema de fundos multiplos resistiram 2 unificacao de seu sistema previdencidtio, ao passo que os modelos unificados, centraizados e uni- formes prosperaram com mais facilidade nos paises que nio dispunham de estruturas sdlidas de previdéncia antes da Segunda Guera‘® . No Brasil, os primeitos esforcos para instituir um modelo unificado, padroni- zado e universal de protec3o social partiram de segmentos do pessoal do Estado ligado a0 Ministério do Trabalho, Industia e Comércio, ao final do Estado Novo, com a proposta de criacdo do Instituto de Servicos Sociais do Brasil (I5SB). Pretendia-se agrupar os institutos existentes, pa- dronizare universalizar a cobertura, com extensao da assisténcia médica e social, além de absorver os seguros sobre acidentes na previdéncia publica®’. ‘Ainda que sancionado por Vargas, através do decreto 7.526, 0 projeto do ISSB nao prosperou. Contra ele ergueram-se resistencias signi- ficativas. As companhias seguradoras privadas reagiram a perda do con- trole sobre uma atividade que dominavam desde 1919. Na propria bu- rocracia de Estado, os “cardeals da Previdencia’, ligados ao IAP, nao sustentaram 0 projeto, com receio de serem absorvidos por uma estrutu- ra mais ampla"®. Os industriais nao 0 aceitaram, assim como os sindica- tos. A natureza segmentada de constituicao da previdéncia e o peso da estrutura corporativa na estrutura de representacao de interesses mitiga- va as disposicSes em favor de uma previdéncia social universalista, seja pelo temor da acentuacdo do controle estatal sobre as reservas da previ- déncia, entre os empresatios, eja pelo temor de rebaixamento dos bene- licios com a padronizacdo, entre as categorias profissionais cujos institu- tos de previdéncia apresentavam um elenco mais generoso de benefici- ost, Nos paises que adotaram modelos universalistas de politica soci- al, a presenca politica dos trabalhadores, em regimes democraticos, cons- tituiu fator decisivo para 0 alcance de tal resultado. Os partidos que interpelavam os trabalhadores como classe, e |hes conferiam uma identi- dade na cena politica, operaram como filtros, atenuando os obsticulos que a diversidade ocupacional acarretava na formacao de um interesse comum da classe. Ademais, tais partidos atuavam em sociedades com configurac6es de mercado que conferiam aos trabalhadores assalariados, especialmente industiais, peso significativo na estructura ocupacional, além de atribuir-Ihes os lugares inferiores na estratificagao social, 0 que difi- cultava a adesao a sistemas de protec3o desenvolvidos segundo a légica da massificacdo de privilegios, através da extensdo progressiva de bene cios de determinados grupos profissionais para as categorias que se for- talecem com os processos de industtializagao e urbanizacao“. No caso brasileiro, a partcipacdo dos trabalhadores na populac3o economica- mente ativa permanecia redurida e diversos segmentos sequer eram ab- sorvidos no mercado formal de trabalho. Nos termos da cidadania regu- Jada, 0s assalariados, portanto, apresentavam-se como portadores de di- reitos inexistentes para uma parcela expressiva da sociedade brasileira Num primeiro momento, na cena democratica do pos 1945, as correntes politicas que buscam firmar-se como partidos politicos ligados 20s trabalhadores assalariados urbanos, fazem-no num quadro delimita- do pela exigua presenca destes na estrutura ocupacional e pelo peso da natureza corporativa e segmentada da previdéncia social instituida no Brasil, dentro de trajet6rias que nao favoreciam, até meados dos anos 50, uma acao consistente na defesa dos postulados universalistas de politica social, O PCB ndo pode forjar-se como um partido parlamentar de refor- mas sociais, entre outras raz6es, por ver-se precocemente afastado do sistema politico inaugurado com a queda do Estado Novo". O PTB, criado a partir do Estado para, de forma tutelada, canalizar politicamente, em regime democratico, 0 sindicalismo corporativo, plasmou-se a estru- tura segmentada da organizacio sindical e de protecao social, além de permanecer enredado nos arranjos clientelfsticos de sua relacao com 0 Estado, mantendo-se, ainda, em So Paulo, estado mais industrializado do pais, segundo Benevides, eleitoralmente frigil, politicamente desarti- culado e ideologicamente inconsistente** Aretomada das mobilizacoes operirias nos anos 50 e oexercicio continuado da acao parlamentar e de fungdes de governo, entretanto, favorecem a evolucao do PTB “do getulismo ao reformismo”. Até 1962, © PTB apresentou um crescimento eleitoral progressivo no plano nacio- nal, acompanhado da acentuacdo da identificacdo dos trabalhadores in- dustriais com a legenda. Seria, ainda, no ambito parlamentar, dentre os grandes partidos presentes na cena politica brasileira de 1945 a 1964, aquele marcado pelo indice mais elevado de coesao, quando se conside- ra 0 comportamento das bancadas diante das questSes mais polemics da agenda politica”. Enfim, malgrado as particularidades de sua trajeté- ria, o PTB consolidar-se-ia como veiculo de afirmacao de uma identidade politica dos trabalhadores, aspecto que reforca 0 poder de que estes podem dispor na cena politica’ Nos anos 50 ha, pols, uma importante acentuacao do poder de classe dos trabalhadores industriais na sociedade brasileira, limitado por ‘sua pequena participacao na populacao total e pelas dificuldades para a ‘orquestracdo de aliancas com outros setores populares, notadamente os trabalhadores rurais e as camadas populares urbanas nao operdrias, a maior parte do perfodo ausentes, com face propria, da cena politica, fato que contribui para a relativa contencao da acdo reformista do PTB nos marcos da cidadania regulada. Ao longo da década ha uma ligeira queda ha patticipacdo dos trabalhadores industriais na populacdo economica- ‘mente ativa, mas acentua-se sua presenca dos ramos com maior concen- trac3o operaria, 0 que reforca a dimensio estrutural do seu poder de classe” . Quanto 4 dimensao organizativa deste poder, a estrutura corporativa produz efeitos contraditérios. Por um lado, ela pode acarre- tara acomodacio precoce das liderancas sindicais, desestimular a orga- nizacao dos sindicatos nos locais de trabalho e submeté-los 3 tutela do Estado” . Por outro lado, dado 0 ritmo intenso de mobilidade estructural | 18 “a da sociedade brasileira - que dificultaria a cristalizacio de comportamen- tos classistas -, pode também operar como um mecanismo de acelera- Go da auto-identificacao dos trabalhadores enquanto ator dotada de protagonismo no interior da sociedade nacional, notadamente quando encimada por um partido politico™. Assim, admitindo-se que a organizacao corporativa reduz as potencialidades de uma acdo revoluciondria dos trabalhadores, nada su- gere que nela ndo possa assentar-se uma acdo reformista, que, através do PTB, teria destaque nos anos 1950. Até entio, a defesa da unificacdo dos institutos de previdéncia, da padronizacao dos benelicios e da Universalizacéo da cobertura estava restrita a segmentos técnicos Estado @, no ambito pariamentar, 8 UDN, que acompanhavam, com um viés contencionista, as formulacdes das agéncias intemacionais, Para tais se- tores,as medidas acima preconizadas serviriam & racionalizacdo edmi tiativa do sistema e sua imunizacdo de influéncias politico-partidarias®*. Nesta etapa, as iniciativas mais significativas, estiveram ligadas ao depu- {ado udenista Aluisio Alves, cujo projeto, de 1947, balizou toda a dis- cussio posterior da previdéncia social até 1960. Em linhas gerais, 0 rojeto propunha a unificacao da previdéncia, a padronizacao dos bene- ficios, a universalizacao da cobertura, a centralizacdo da aplicacao das reservas da previdéncia, a obrigatoriedade da assistencia médica unificada € a incorporacdo dos seguros de acidentes de trabalho a previdéncia Pablica. A pariicipacdo de empresatios e trabalhadores na gestao na pre- videncia, organizada de forma fundamentalmente burocratica,limitar-se- ia & presenca em seu Conselho Fiscal* No segundo governo Vargas, o PTB assume a direcao dos debates sobre a reforma da previdéncia, numa conjuntura de acentuacdo das mobilizacdes operirias™ . Em junho de 1953, Joao Goulart, no Ministé- rio do Trabalho, convocou 0 P Congresso Brasileiro de Previdencia So- ial, que teuniu sindicatos de todo o pais. O Congreso, cujo tema can- dente foi a participacdo dos sindicatos na gestao da previdéncia, eviden- Ciou as dificuldades para a aceitacdo da unificac3o administrativa por parte dos dirigentes sindicais. Proposta nesta direcao foi derrotada, con- tando com o apoio apenas de sindicalistas do Norte e do Nordeste’S. Em 1954, Vargas, que enviara dois anos antes, sem sucesso, projeto de re- forma ao Congresso, estabeleceu, por decreto, o Regulamento Geral dos Institutos de Previdéncia, generalizando para todos os IAPs os beneficios percebidos pelos institutos mais prodigos, sem prever a unificacao admi- nistrativa. Café Filho, entretanto, revogaria o decreto, sob alegacdo de inconstitucionalidade A convergéncia para reforma da previdéncia, dentro da esfera par- lamentar, na segunda metade dos anos 1950, resultou de pressoes di- versas. Por um lado, acentuavamt-se as dentincias de empreguismo, parti- das principalmente da UDN, que ganhavam visibilidade com a elevacdo da despesas administrativas dos institutos, em alguns casos ostentando déficits expressivos. Por outro lado, o incremento da mobilizacao dos trabalhadores industri ida no segundo governo Vargas, trazia 4 ur a insatisfacao das categorias agrupadas no maior dos institutos, 0 IAPI, que ainda exibia um elenco de beneficios resttito, embora houvesse incorporado diversos direitos concedidos a outras categorias desde 0 inicio dos anos 1950% A resistencia a padronizacio dos beneticios por parte da maioria dos sindicatos, acompanhada pelo PTB - de timida atu- acio parlamentar em torno dos temas da reforma previdenciaria até os primeiros anos da década -, diluia-se ante a perspectiva de sua efetivacao num patamar elevado, segundo os beneficios dos institutos mais genero- sos. Além disto, dissociada da_unificac3o administrativa, nao era vista mais como ameaca a influéncia das direcdes sindicais sobre a previdén- cia, nem a sua utiliza¢do clientelistica por parte de setores do PTB. A Lei Organica da Previdéncia Social, aprovada em 1960, mante- ve a estrutura institucional fragmentada do sistema de protecio social no Brasil, encerrando, desta forma, no periodo em tela, quase duas décadas de debates sobre a previdéncia social, que envolveu, no parlamento, a apresentacao de cinco projetos diferentes’. Ao assegurar a padroniza~ do dos beneficios num patamar elevado, a extensio do direito & assis- téncia médica a todos os segurados e a participacdo dos sindicatos na gestdo do sistema, a LOPS foi apresentada pelo PTB e reconhecida pelos trabalhadores - que ameacaram com uma greve geral para a sua aprova- do - como uma grande conquista deste ator social’. O texto da lei, entretanto, revelava um equillbrio precario entre diferentes interesses, evidenciando os limites ainda existentes na influéncia exercida pelos tra- balhadores na cena politica do periodo. As seguradoras privadas conse- guiam manter sob seu dominio os seguros sobre acidentes de trabalho. A extensdo da assisténcia médica a0 conjunto dos segurados era circuns- rita pela preservacdo da medicina liberal, cabendo ao Estado o paga- mento por servicos médicos privados, segundo proposicao da Associa- do Médica Brasileira, apoiada pelas entidades empresariais presentes na Comissao instituida por Juscelino Kubitschek para formulacao das pro- postas de reforma da previdéncia. A universalizacao da protecdo social, ‘com a incorporacio dos trabalhadores rurais, autonomos e empregadas domésticas, permaneceria letra morta, pois a lei n3o definia os mecanis- mos de financiamento®. Nao alterou-se, do mesmo modo, 0 financia- mento global do sistema, ancorado na logica do seguro sociale na con- tribuicao de trabalhadores e empregadores a partir de deducoes sobre a folha de pagamentos, ao passo que os beneficios oferecidos - que envol- viam aposentadorias e pensdes, auxilios diversos, alimentacao (através do SAPS), assisténcia médica, empréstimos para aquisicao de casa pro- pria etc - aproximavam-se de uma perspectiva abrangente de seguridade social, ainda que restrita aos participes da cidadania regulada*'. ALLOPS, de qualquer forma, foi a culminacdo, no regime politico em vigor, de um proceso de mudanca da previdencia social brasileira, que, gestada segundo os postulados da capitalizacdo, com um perfil contencionista, transformava-se num sistema regido pelos principios da reparticao simples, com uma estrutura prédiga de beneficios®, No curso deste processo, fracassavam a tentativas de segmentos do pessoal do Estado de erigir um modelo de previdéncia social cuja gest3o fosse buro- critica, tal como na Inglaterra. A presenca de representantes de trabalha- dores e empresirios na gestio do sistema uniu, neste caso, estes dois atores, como forma de influenciar na destinacdo das “reservas da previ- dencia’, que lastreara parte dos investimentos do Estado no esforco de industrializacdo do pais. 4. Dilemas © problema da divida da Unido com o sistema previdencisrio ea disputa sobre a utilizacao de suas reservas ocuparam de modo central a agenda de debates sobre a previdéncia, desde 0 inicio da década de 19405. A Caria de 1946 determinou o cardter nao obrigatério da participacdo da Unido, cujas dividas acumulavam-se desde os anos 1930. Como os recursos da previdéncia nao eram utilizados em investimentos que a ela retomassem para compensar a reducdo progressiva das reser- vas - decorrente também do amadurecimento do sistema, com 0 enve- Ihecimento dos contiibuintes e 0 declinio da razio de dependéncia -, a protecao social brasileira ficaria marcada por um descompasso basico entre os mecanismos de financiamento e a natureza dos dispendios efetuados!§, Na medida em que eram utilizadas para investimentos estatais, sem retomo para o sistema, as reservas da previdéncia apareciam como contribuicdo dos trabalhadores 4 consecucao de um projeto nacional, nao obstante a auséncia de foruns amplos para a definicao dos objetivos que compunham tal projeto. Quando utilizadas de forma clientelistica, através do empreguismo, operavam como substancia para comportamentos predat6rios*. A criacdo de novos beneficios e a ampliacao dos servicos, Por outro lado, exigiriam uma repactuacao, entre os atores sociais e as graces, que envolveria a supressio do financiamento tipico do seguro social e a acentuacao dos aportes orcamentérios sustentados por tribu- tos gerais. No caso brasileiro, os tés processos pressionavam a previden- ia social, sem que se resolvesse 0 problema do financiamento e sem que fossem efetivamente contidas suas deformacées clientelisticas”. Esta é a mmatriz de suas crises recorrentes e dos limites do impacto que acarretana estrutura de distribuicdo de renda da sociedade brasileira, muito embora, a0 final do democracia trabalhista assegurasse 20s trabalhadores assala- riados, inscritos na cidadania regulada, uma extensa rede de protedo. Por seu turno, dado o veto empresarial 3s tentativas de reforma tributéria = com base em um discurso que salientava 0 atraso do pais e as exigén- cias de formacdo de capitais - e 2 pequena participacio da Unido no financiamento, restava a continua elevacao das contribuicdes sobre a folha de pagamentos, de aceitacao mais fécil para o empresariado nos marcos de uma economia fechada, para contomar os problemas finan- ceiros da previdencia, num procedimento de fuga para a frente que ndo solucionava 0 dilema financeiro do sistema e alimentaya o processo in- flacionétio. Abstract “This anicle discusses the path of the Bratilian social politics from 1930 until 1960, focusing on the social welfare, created according to.a corporate format, fragmented and Contentious, (0 eventually become 2 prodigal structure of benefits at the end of this period. This path is analyzed through the preferences and coalitions made by the Stat, the workers and the entrepreneurs, whose activities and choices were affected by the way Bail was inserted in the world economy, by the poitical regime that was in course and by the nature ofthe politcal presence of the workers. Key words: Brazilian social policc; Brasil; public polices Notas (Os fundos de ajuda mtua e as caivas e companhias de seguro privadas que, ‘em muitos casos, antecedem 2 Instalacao de sistemas publicos de protecdo social nio sio cansiderados aqui como componentes das politicas sociais modernas. Tals iniciativas tenderam a ser substituidas por sistemas nacionais & ‘compulsorios em face de suas dificuldades para lidar com os riscos atinentes as atividades que desenvolviam e pela pequena fiexibilidade diante das oscilagées conjunturais da economia. Ademais, somente dentro de sistemas nacionais 05 individuos podem ser considerados participes de um status compartilhado que se escore na nocdo de direitos socials, fundamento basico da cidadania moderna, Sobre os fundos de ajuda matua e seu declinio ver SWAAN, A In Care of the Siate. Cambridge: Polity Press, 1988 Sobre a instabilidade do seguro social privado ver SCHWARZER, H. Algumas anolacdes sobre equivocos corceituais na discussio das reformas previdencisrias na ‘América Latina” in Debates - Reforma Previdenciaria ~ Vetores do Debate ‘Contemporsnea. SP: Fundacdo Kontad-Adenauer Stiftung, Nmero 19, 1999. 2.SANTOS, V. G. Cidadania e Justica. RI: Campus, 1979. p. 58. Santos aponta a ‘educaclo, satide, nutricdo, saneamento, salério, emprego como politicas preventivas, indicando serem aquelas que “se bem adequadas, deveriam no limite, produzir o minimo de desigualdades sociais”. Entendemos que as acdes ligadas 2 habitacdo popular podem ser também associadas 2s politicas preventivas. 71d. bid ETE 2 _ + LOW, T. Distribution, regulation, redistribution: the functions of governement in RIPLEY, R Public Politicies and their Politicies. New York: W.W. Norton and Company Inc, 1966. 5 Naturalmente que tal classificacdo estd longe de sugerir aexistencla de qualquer fronteirarigida quanto aos efeitos das diversas politicas. Assim, a previdéncia social, conquanto inscrita entre as politicas compensat6rias, assim como as politicas preventivas, podem dispor de efeitos redistributivos, conforme a nnatureza de seu financiamento, dos beneficics que concede a das regras de habilitacao. “ FLEURY, S. Assisténcia na Previdéncia Social - Uma Politica Marginal. SPOSATI, ‘A, FALCAO, M. C. e FLEURY, S. Os Direitos (dos Desassistidos] Socials, S40 Paulo: Cortez, 1995, p. 44. ” MARSHALL, T.L_ apud WERNECK VIANNA, M LT. Articulacdo de Interesses, Estratégiss de Bm-Estar e Politicas Pablicas: A americanizasdo (Perversa) da Seguridade Sccial no Brasil Rio de Janeiro: LUPERI, 1995, (Tese de Doutorado), p. SI. Além da seguridade social, que envolve, como exposto, a articulacao das acoes de seguro, sade e assistencia, a OCDE, conforme Maria Lucia Wemeck Vianna, assinala que o Estado de Bem Estar Social se define também pela presenca de politicas estatais amplas de educacdo e habitacao * A distingo entre estas trés dimens6es da politica social assenta-se fundamentaimente no trabalho de RIMLINGER, GN. Welfare Policy and Industriaization in Europe, America and Russia. New York John Wiley and Sons, 1977. Para um apanhado sintético das diferentes teorias a respeito da origem do Estado de Bem Estar Social, conferir SKOCPOL, T. e AMENTA, E. States and Social Policies, Annual Review of Sociology, Vol. 12, 1986. Vertambém ESPING- ANDERSEN, G. The Thiee Worlds of Welfare Capitalism. New Jersey: Princeton University Press, 1990; FLEURY, S. Estado sem Cidadtos. Rio de Janeiro, Fiocruz, 1994; DRAIBE, S. e HENRIQUES, W, Welfare State, Crise e Gestdo da Ciise: Um Balanco da Literatura Internacional. Revista Brasileita de Ciencias Sociais, 1988, Vol. 3,n. 6 © WERNECK VIANNA, M. L.T., op. cit '® A proposito deste ultimo aspecto ver KING, D. O Estado e as Estruturas de Bem Estar em Democracias Industiais Avancadas. Novos Estudos Cebrap, n022, out. 1988, p. 53-76 e, principalmente, PIERSON, P. Dismantling The Welfare State?. Cambridge University Press, 1994. Este autor chama a atencdo para as caracteristcas distintas que regem, por um lado, © processo de formacao e expansio do Estado de Bem Estar Social, e por outro, a dinamica que pressiona para sua retracSo. No primeiro caso, a natureza do sistema institucional e os recursos de poder mobilizados pelos trabalhadores assalariadas tém importancia decisiva. Nos processos de retragio do Estado de Bem Estar Social, © peso dos tTabahadores € deciinante, mas a presenca de clentelas benefiddrias pode operar ‘como uma compensacio na resisténcia as inicativas de desmonte levadas adiante por ‘govemos consewvadores. A vulnerabilidade das diversas politicas socials, porseu tum, ‘esta assoclada a0s efeitos instkucionals que provacam na formardo dos atores e na constituicSo das arenas em que a disputa pela preservacio ou eliminacio das politicas se desenvohe, Uma sintese das discusses relatvas ainfluénciado sstema institucional e das politicas no comportamento dos atores, seja para geracao de incentivos e recursos para a ado, seja para Inibicao de disposicdes para 2 acdo, seja na geracdo de efeitos na cognicio destes atores relativamente as politicas, 30s, processos de decisio e aos efeitos das politicas publicas, encontra-se em PIERSON, P. When The Effect Becomes Cause: Policy Feedback and Poltical ‘Change. World Politics, Vol. 45, n04, 1993. "" ESPING-ANDERSEN, G, op. cit. '2 Enfatiza-se aqui o sistema previdencisrio na andlise das politicas sociais ‘modemas, porque boa parte delas associaram-se a previdéncia social, antes de disporem de aparatos institucionais espectficos no Estado Modemo, como 6 0 caso da satide e habitacdo. J4 a politica de educacio esteve, em sua corigem, freqdentemente vinculada aos esforcos do Estado Nacional de assegurar allealdade da populacao dos teriitorios sobre os quais se erguiam. SWAN, A, op. cit. "7 Qs modelos aqui apontades so uma sintese de formulacSes clissicas sobre os padrdes de estruturacdo das politicas sociais na ordem capitalista. Ver TITMUS, R Essays on the Welfare State. London: George Allen and Unwin Ltd, 1958; RIMLINGER, GN, Welfare Policy and Industralization in Europe, America land Russia, New York: John Wiley and Sons, 1977. ESPING-ANDERSEN, op. cit. 4 Sobre a distingSo entre sistemas de capitalizacio e repartico ver SCHWARZER. Hop cit e OLIVEIRA, L G. 5, CASTRO, H. P, CARDOSO, R.F, eMAGALHAES, U, O Sistema Previdencidtio: aspectos institucionais e argumentos para a reforma. Revista Brasileira de Economia, 49(2):295-328, abr/jun. 1995. '5 A opcio por modelos universalistas ou contributivos, entretanto, parece estar associado & natureza da organizacSo ¢ da identidade com a qual os trabalhadores se apresentam na cena politica. 16 A propésito ver POUILANTZAS, N. Poder Politico e Classes Sociais. $30 Paulo: Martins Fontes, 1977. "7 SWAAN, A. op. cit, ESPING ANDERSEN, G. op. cit. "8 SWAAN, A. op. cit. '® ESPING-ANDERSEN, G. op. cit. *9 id. Ibid. 4 21 FOSTER, H. (edit) Employee Benefits in Europe and USA. London: Longman Group Lid, 1994. 22 PIORE, MJ. and SABEL CF. “The Second Industrial Divide: Possibilities for Prosperity. New York: Basic Books, 1984; TAVARES, M.C. ¢ FIORI, J. L. Desajuste global e modemizacao conservadora. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993; TEIXEIRA, A O Ajuste Imposstvel. Rio de laneiro: Editora da UFRJ, 1994; MATTOSO, J, A Desordem do Trabalho, Sao Paulo, Scrtta, 1995; GOUREVITCH, P. Politics in Hard Times. Cornell University Press, 1986. 2 MINISTERIO DO TRABALHO, INDUSTRIA E COMERCIO. Aspecios e Evoluc3o ‘dos Seguros socials no Brasil. RI: Imprensa Nacional, 1942. 2 TEIXEIRA, S.M. e OLIVEIRA, J. A. (Imprevidencia Social - 60 anos de historia da Previdencia Social no Brasil. Petrépolis: Vozes, 1986. 25 MINISTERIO DO TRABALHO, INDUSTRIA E COMERCIO, op. cit. 2 |d, Ibid. e TEIXEIRA, SM. © OLIVEIRA JA, op. cit. PTTEIXEIRA, S.M._€ OLIVEIRA, 1A, op. cit. MALLOY, |. Politica de Previdencia Social no Brasil. Ri: Graal, 1786. 2 TEIKEIRA, S.M. @ OLIVEIRA, LA, op. cit. ® [d Ibid Ver também DRAIBE,S. O Welfare State no Bras: Caractristcas e Perspectvas. ‘Clencias Sociais Hoje S40 Paulo: Vertice, Editora dos Tribunais/ANPOCS, 1 989, pp 15.2; COHN, A Previdéncia Social e Processo Politico no Brasil So Paulo: Editora Modema, 1980 ¢ A Reforma da Previdéncia Social - virando a pagina da historia? ‘Sao Paulo em Perspectiva / Seguridade, Crise e Trabalho. Revsta da Fundacao SEADE, Vol 9, Namero 4, 1995, pp 54-59. Ver também MARQUES, R Mudancasdo Mundo ‘do Trabalho e Protec3o Social S30 Paulo em Perspectva/ Seguridade, Crise Trabalho. Rerista da Fundacio SEADE, Vol 9, Nimero 4, 1995, pp 46-53. 3 SANTOS, V. G. op. cit 12 MINISTERIO DO TRABALHO, INDUSTRIA E COMERCIO. op. cit. pp 65. 51d Ibid 34d Ibid 35 MALLOY, I op. cit, 36 A coneretizacio desta possibilidade dependia, entretanto, da reducio do controle estatal sobre a previdéncia, que se acentuara no Estado Novo. Na busca deste intenta, as entidades ensaiam uma inédita coalizéo, na abertura da ordem democratica, em 1945, buscando atrair os trabalhadores pata um arranjo em que a ampliacdo dos servicos previdencidrios - mais flexiveis que os beneficios previdencisrios viria acompanhada de uma diminuicio da presenca do Estado na conducio do sistema previdenciério brasileiro. Ver DELGADO, |. G. 37 DELGADO, L A N. PTB - do Getulismo ao Reformismo, $0 Paulo: Marco Zero, 1989. 38 Com tal nocdo, Vanderley Guilherme dos Santos designa o marco institucional em que a percepcio de direitos decorre dos vinculos das pessoas com 0 mercado formal de trabalho. SANTOS, V. G, op. cit. 9” FLEURY, S., Estado sem Cidadios Rio de Janeiro, Fioauz, 1994; TEXEIRA SM. € COLIVEIRA, |. A op. cit; WERNECK VIANNA, M. LT. op cit. 4° MALLOY, J. op. cit; FLEURY, S, Estado sem Cidadios. Rio de Janeiro, Fiocruz, 1994; MESA-LAGO, C. Aspectes Economico-finaceitos de la Seguridad Social ‘en America Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Corporacion de Investigacién, Estudio e Desarrollo de la Seguridad Social (CIEDESS), 1973. 41 MALLOY, |. op. cit; TEIXEIRA, S. M. e OLIVEIRA, J. A, op. cit; COHN, A. COHN, A. Previdencla Social e Proceso Politico no Brasil. Sao Paulo: Editora Moderna, 1980. 42 MALLOY, J. op. cit; HOCHMAN, G. Légica da Aco Burocritica e Politicas Pablicas - © Caso dos Cardeais da Previdéncia Social. Rio Fundo/ANPOCS, Ciencias Sociais Hoje, 1992, pp 102-139. 43 COHN, A. Previdéncia Social e Processo Politico no Brasil: Sao Paulo, Editora Moderna, 1980. ‘** MESA-LAGO, C . op. cit 45 Sobre o debate relativo as razdes pelas quais 0 PCB nao consegue firmar-se como teferéncia identitéria central dos trabalhadores no periodo conferir VIANNA, LW. Estudos sobre sindicalismo e movimento operdrio: resenha de algumas tendéncias, Boletim Informativo e Bibliografico de Ciancias Sociais, (BIB) Dados. Rio de Janeiro: IUPERI, 1978, SPINDEL, A. O Partido Comunista na Génese do Populismo. S40 Paulo: Simbolo, 1980 e BRANDAO, G.M. A llegalidade mata : 0 Partido Comunista e o sistema partidario entre 1745 € 1964. ANPOCS, Revista Brasileira de Ci8ncias Sociais, Numero 33, fevereiro, 1997. 46 BENEVIDES, M. V. O PTB eo Trabalhismo: Sio Paulo, Brasiliense, 1989. 47 SANTOS, V. G. Sessenta e quatro: anatomia da crise. Sao Paulo: Brasiliense, 1986. 48 Segundo Lavareda, “o FTB deveria firmar sua lideranca na Camara Federal nas eleicoes de 1966. Era o grande partido das massas trabalhadoras, dos baixos estratos socials que se concentravam nas grandes cidades’. LAVAREDA, A.A Democracia nas Urnas, Rio de Janeiro: IUPERI/Rio Fundo, 1991, pp 94-95. “? BALTAR, P. EA e DEDECCA. C.S. Notas Sobre 0 Mercado de Trabalho no Brasil Durante a Industrializacdo Restringida. Cadernos do CESIT-Texto para Discussdo. Campinas: UNICAMP/Centro de Estudas Sindicais e do Trabalho, Numero 12, 1992. $® LOBO, V. M. Democracia e Corporativismo no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 1995. (Dissertacio de Mestado). 5" A Iiteratura que enfatiza a presenca do corporativismo sindical como um ‘elemento fundamental do controle do Estado sobre os trabalhiadores, de modo a reduzir sua combatividade, ¢ extensa, desde o clissico de Evaristo Moraes Filho, Depois de 1964, esta perspectiva consolidousse. Ferspectiva diversa fol, de forma pioneira, apresentada por Neuma Aguiar. Conforme esta autora, se a estrutura econémica brasileira, a0 gerar um grande suprimento de forca de trabalho, dificultava a formacao de lacos de solidariedade orginica nos trabalhadores, o corporativismo provia os canais através dos quais a mobilizac3o 3 ‘operitia acabava por ocorrer, MORAES FILHO, E. O Problema do Sindicato Unico no Brasil $40 Paulo: Alfa-Omega, 1978; VIANNA, LW. Liberalismo Sindicato no Brasil, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976;BOITO JR. O Sindicalismo de Estado no Brasil. S40 Paulo: Hucitec, 199 1; AGUIAR, N. The Mobilization and Bureaucratization of the Braziaian Woking Class (1930-1964). Washington University, Saint Louis, Missouri, 1969 (Tese de Doutorado). * COHN, A. Previdéncia Social e Processo Politico no Brasil. Sio Paulo: Editora Modema, 1980, * Idi Ibid; TEIKEIRA, S. M. e OLIVEIRA, J. A, op. clt; MALLOY, J, op. cit er ts «Nos termos de Marcus André Melo, “na base da formacdo da agenda publica “da década de 50 se criou uma insélita coaliz3o” reunindo a elite ~ __ tecnoburocratica “encastelada nas agéncias econdmicas e no ambito do Ministerio do Trabalho” e “os setores trabalhistas e de esquerda em geral - dentro ¢ fora do aparelho de Estado”. Conferir MELO, M, A B.C. Interesses, Atores, ea Construcdo da Agenda Social do estado no Brasil, S30 Paulo, Ciéncias Sociais Hoje, ANPOCS/Vértice, 1991, p. 172. Impora destacar 3 tambem que, em 1952, 0 IAPI, até ent3o a agéncia dentro da estrutura é previdencisria que mais se destacara na defesa de postulsdos contencionistas € rigorosamente atuariais na organizacio do seguro social brasileiro, passa & direcdo de Afonso Celso que, em seu discurso de posse, afirmava pretender realizar “uma obra digna das tradicoes do Instituto, mantendo-se fiel aos principios do Partido Trabalhista Brasileiro”. Segundo Hochman, deste momento. até 1964 - contrariamente a sua trajetéria de 1937 a 1950- 0 IAPI passaria 3 condicdo de agéncia subordinada a presses externas. No pos 64, 0s “cardeais, da Previdéncia” recuperariam a autonomia perdida ¢ conduziriam a reforma ue ctia o INPS. A frase de Afonso Celso encontra-se em HOCHMAN, G. Logica da Acdo Burocratica e Politicas Piblicas - © Caso dos Cardeais da Previdencia Social, Rio Fundo/ANPOCS, Ciéncias Sociais Hoje, 1992, p. 132. 55 COHN, A. Previdancia Social e Processo Politico no Brasil. S30 Paulo: Editora Moderna, 1980 5* MALLOY, J. op. cit. 5° COHN, A. Previdencia Social e Processo Politico no Brasil, S40 Paulo: Editora Moderna, 1980 51 A Lei Organica da Previdéncia Social criou organizacSes que se interpunham entre os institutes, de modo a garantir algum nivel de coordenacao em suas atividades, Eram © Departamento Nacional de Previdéncia Social (DNPS) e 0 Conselho Superior de Previdéncia Social (CSPS). Nos dois prevaleceu o principio da representacdo triplice. No ambito dos IAPs, onde, até ento, a participac3o de trabalhadores e empresérios limitava-se & fiscalizacdo, estabeleceram-se dois tipos de conselho, fiscal e administrativo, garantida a representacio de classe. MALLOY, J. op. cit. 5 COHN, A. Previdéncia Social e Processo Politico no Bras Moderna, 1980. © mesmo ocorreria no governo Jose Goulart com o Estatuto do Trabalhador Rural, que no definia os recursos necessérios para sua efetivagso. Enquanto isto, novos beneficios foram definidos para os trabalhadores urbanos, apés 1960, como o salario-familia e 0 décimo terceiro-salirio. MALLOY, } . op. cit. Sao Paulo: Editora “Cohn assinala que os sindicatos exibem uma rejeicao menor - quando no a ‘aquiescencia - do que a evidenciada pelos empresarios, quanto a elevacao de suas contribuicées para criaglo de beneficios previdencisrios. COHN, A . Previdéncia Social e Processo Politico no Brasil. So Paulo: Editors Moderna, 1980. Como nos termos da cidadania tegulada “quem tem oficio tem beneficio", do ponto de vista dos tabalhadores tomava-se racional abrir mao de renda monetiria para garantir beneficios. No limite, processava-se uma técita coalizio inflacionéria, na qual 0s trabalhadores assalariados do mercado formal de trabalho - que dispunham de reajuste anual, que cobria a elevac3o de precos, desde 1954 ~ ¢ os empressrios - que recamavam do impacto da elevacdo das contribuicdes sobre os precos e a demanda ~ podiam repassar ao conjunto dos consumidores ~ em especial os que ndo dispunham de meios para protecio da renda, como os trabathadores do. mercado informal ~ 0 custeio das politicas de protecio social «2 TEIXEIRA, SM. @ OLIVEIRA, |. A, op. cit & MELO, op. cit “4 TEIKEIRA, S.M. © OLIVEIRA, J. A, op. cit. © problema da divida da Unio nio teria solucdo definitiva em momentos posteriores.Em | 960, para ressarcimento deuma parte desta divida, Juscelino Kubitschek assina decreto em que transfere para os IAPs parte das aces das empresas publicas de propriedade do Tesouro Nacional. COHN, A . Previdéncia Social e Processo Politico no Brasil. Si0, Paulo: Editora Modema, 1980. ath AER aba & ¢ BARROS SILVA, P. L e MEDICI, A.C. Seguridade Social : Velhos Problemas, Novos Desafios. Rio de Janeiro, Revisia de Administracao Pablica, 25(4): 69- 134, out/der, 1991. O recurso sempre utilizado seria a elevacio da contribuicées. Entre 1945 e 1960 elas se elevam de 3% a 8%. ANDRADE.E.G(Des}Equilibrio da Previdéncia Social Brasileira - 1945-1997, Belo Horizonte, CEDEPLAR/FACE/LIFMG, 1999 ( Tese de Doutoramento) 4 OLSON, M. ‘Dictatorship, Democracy, and Development”, American Poltical Science Review, Vol 87, No 3, September, 1993. * Em 1945, as aposentadorias consumiam 13, 3% das receitas da previdencia, as pensbes 5,4%, 0 servico médico-hospitalar 2.3% eas outras despesas 2 1,0%. [Neste momento as reservas da previdéncia correspondiam a 6,8 veres areceita, Em 1962, dois anos apds a entrada da LOPS em operacio, as aposentadorias perfaziam 23,6% das receitas, as pensbes 8,8, 0 servico médico-hospitalar 9,4 e as outras despesas 31,7. AS reservas reduziam-se a 1,8 vezes as recettas. Em 1964 chegariam 2 0,8 veres. A rubrica outras despesas agrupa os dispendios com a administracdo, com pessoal, com benelicios menores e com servicos que ndo tém assisténcia médica. E nelas, provavelmente que se encobrem as deformacSes clientelisticas € a utiliacdo dos recursos da previdéncia em investimentos estatais. Como nao vem desagregada, entretanto, toma-se dificil sua interpretacao. De qualquer forma, partir dos anos 50 ha uma proliferacio dos beneficios em todos os institutos, o que deve ter elevado sua participacio rnas outras despesas. TEIXEIRA, SM. e OLIVEIRA, |. A. 339-340.