: politlogo ecuatoriano, profesor universitario, especialista en planificacin y
desarrollo local. Actualmente es concejal del Distrito Metropolitano de Quito. Palabras claves: descentralizacin, autonoma, territorio, Estado, pases andinos. Estado, sociedad y territorio El debate actual sobre descentralizacin y autonomas en la regin andina AUGUSTO BARRERA G. Desde fines de los 80, los pases andinos han experimentado procesos de descentralizacin que, en algunos casos, llevaron al fortalecimiento de las capacidades de los territorios y las regiones. Pero, a pesar de los avances, los procesos de reforma constitucional en Bolivia y Ecuador, donde no se debate una simple transformacin administrativa sino una reformulacin ms amplia del Estado como unidad imaginaria, demuestran que el tema est lejos de haberse resuelto. El artculo argumenta que en los ltimos aos las disparidades territoriales dentro de cada pas han aumentado y plantea las lneas generales de una agenda para la construccin de un Estado descentralizado, pero tambin participativo, incluyente y democrtico. Continuidad y ruptura del debate Desde mediados de los 80, varios pases del rea andina vivieron procesos de discusin relativos a la descentralizacin, la reorganizacin de la adminis- tracin territorial e incluso la participacin social. Aquel debate giraba alre- dedor de los problemas estructurales de nuestros Estados y sociedades: la fragmentacin sociocultural, las grandes disparidades territoriales, la inefi- cacia en la construccin de un Estado inclusivo, etc. Estos conflictos han cambiado poco en tan solo dos dcadas. De hecho, algunos de ellos, como el incremento de las disparidades territoriales, se han agravado. Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD N o 210, julio-agosto de 2007, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>. NUEVA SOCIEDAD 210 Augusto Barrera G. 190 El enfoque que primaba en aquel momento se insertaba en el contexto del proceso de reforma neoliberal del Estado. El nfasis se colocaba en el mejo- ramiento de la racionalidad administrativa y fiscal, el achicamiento de las funciones del gobierno central, el amenguamiento de las presiones fiscales, la aplicacin del principio de subsidiariedad y el fortalecimiento de los gobier- nos locales. La lgica de la eficiencia y la gobernabilidad atravesaban el pen- samiento y la accin de los gobiernos. Los actores que dinamizaron y prota- gonizaron ese debate fueron sobre todo los organismos multilaterales, los propios gobiernos centrales, los municipios, la tecnocracia nacional e interna- cional y algunos lderes y partidos polticos. El contexto actual luce diferente, especialmente en los casos de Bolivia y Ecua- dor, pases abocados a procesos constituyentes que tienen como uno de sus te- mas centrales la distribucin territorial del poder. La nueva correlacin de fuer- zas expresada en las ltimas contiendas electorales ha trasformado el debate. Los gobiernos de estos pases han fijado como posicin la recuperacin de lo p- blico y la centralidad del Estado en la organizacin de la sociedad. Esto explica que se propongan transformaciones no solo en las dimensiones administrativa o fiscal, sino en los propios acuerdos socioterritoriales bsicos que fundaron estas naciones de unidad imaginaria. Las demandas de auto- noma y los debates sobre el cambio de geografa poltica y sobre los mecanis- mos de construccin de la representacin poltica de los territorios dejan claro que la disputa no es simplemente administrativa, ya que se reclama poder poltico e incluso formas de cuasi soberana territorial. Esto no significa que la ingeniera de las competencias de cada nivel de go- bierno o los mecanismos de asignacin fiscal dejen de ser retos de importan- cia. Lo que parece evidente, sin embargo, es que es preciso reenfocar los ac- tuales procesos constituyentes como oportunidades para avanzar en nuevos acuerdos fundacionales entre los territorios que conforman el Estado. Los actores del actual debate son diferentes de los del pasado: partidos y movimientos polticos emergentes, grupos empresariales con anclaje terri- torial, pueblos originarios. Sectores que hace diez aos jugaban un rol pro- tagnico, como los organismos multilaterales, han abandonado la arena del debate. Las coyunturas nacionales en cada uno de los pases latinoamericanos son muy especficas. Las reflexiones que se presentan a continuacin tienen como NUEVA SOCIEDAD 210 El debate sobre descentralizacin y autonomas en la regin andina 191 base la situacin de Ecuador y Bolivia, aunque algunas ideas pueden hacerse extensivas al resto del rea andina. La larga disputa por el territorio La situacin actual es el efecto de un proceso acumulativo de conflicto terri- torial que arranca con la formacin del espacio colonial. Los pueblos origi- narios con cierto nivel de desarrollo y organizacin enfrentaron un proceso violento de ocupacin territorial. Apartir de entonces, se estableci una lgica espacial de colonizacin que se expresaba en el poder de los centros o capita- les, desde donde se gestionaron las distintas fases de acumulacin en la mine- ra, las encomiendas y las haciendas. Los pueblos originarios fueron desplaza- dos a los mrgenes. Esta historia expli- ca las malformaciones de macrocefalia o bicentralismo, el agotamiento del p- ramo o la formacin de ciudades inter- medias recin en los ltimos tiempos. La conformacin de los Estados nacio- nales a partir de la independencia es- paola no produjo una reapropiacin inclusiva del espacio. Se trat de un proceso incompleto, tardo y bastante tortuoso. Varios pases han vivido a lo largo de su historia el conflicto centra- lismo-federalismo, el enfrentamiento entre elites regionales o las tensiones tnico-nacionales. Los ejes econmicos, vinculados especialmente a activi- dades de enclave, establecieron una forma de apropiacin espacial especfi- ca y parcial, una forma de construccin del espacio desde la racionalidad de su explotacin. Entre los 50 y los 70, los pases del rea andina impulsaron una serie de pol- ticas destinadas a la industrializacin sustitutiva de importaciones, junto con las cuales iniciaron procesos de planificacin e incluso conformaron institu- ciones destinadas a ese fin 1 . Algunos de estos planes nacionales incorporaron variables espaciales y formularon polticas especficas de desarrollo regio- nal, en las que fue evidente la preocupacin por avanzar en la integracin 1. Oficina de Planificacin en Colombia (1951); Consejo Nacional de Coordinacin y Planeamien- to en Bolivia (1953); Junta Nacional de Planificacin en Ecuador (1954); Oficina Central de Planifi- cacin y Coordinacin de la Presidencia de la Repblica en Venezuela (1958); Sistema Nacional de Planificacin de Desarrollo Econmico y Social en Per (1962). La conformacin de los Estados nacionales a partir de la independencia espaola no produjo una reapropiacin inclusiva del espacio. Se trat de un proceso incompleto, tardo y bastante tortuoso
NUEVA SOCIEDAD 210
Augusto Barrera G. 192 fsica, econmica y sociopoltica de las regiones dentro de cada espacio na- cional. Hasta fines de los 80 se siguieron conformando organismos de de- sarrollo regional y se impulsaron planes en esa direccin. Fueron dos o tres dcadas de polticas regionales y de ampliacin del Estado que ayudaron a que los pases andinos adoptaran una fisonoma ms moderna. Las ltimas dcadas El abandono del modelo de industrializacin sustitutiva, el debilitamiento del Estado y la primaca del ideario neoliberal generaron un cambio de enfo- que en las polticas regionales y, ms all de eso, en la visin de la construc- cin de los Estados y el tipo de insercin en el mundo. La dinmica de la globalizacin sobre los territorios de la periferia mun- dial ha provocado una ruptura en la relacin entre capital, trabajo y pro- duccin. El carcter bsicamente espe- culativo de la acumulacin, sumado a la conversin a mercados externos de los sectores productivos de punta, li- quid el inters del capital por man- tener el mercado interno fortalecido, as como las condiciones razonables de reproduccin social en el territo- rio nacional. El espacio nacional/local/interno dej de ser una pieza central en la cadena de produccin de plusvalor. Solo los microterritorios conectados globalmente adquirieron importancia. Pero el impacto de la globalizacin en los territorios no es unvoco, sino que genera una complejidad de efectos y manifestaciones territoriales. Como se- ala Federico Bervejillo: Algunos de los procesos que hoy coexisten en tiempo y espacio, pautando la reestructura- cin de los viejos territorios son: los procesos de reforzamiento de la concentracin econmica en algunos de los grandes ncleos urbanos preexistentes; procesos de de- sarrollo industrial autnomo, apoyados en sistemas locales de empresas; procesos de crecimiento desequilibrado en regiones receptoras de plantas descentralizadas- fragmentadas, sobre la base de tejidos de subcontratacin pobre; procesos de desa- rrollo regional asociados a la agroindustria (), decadencia de regiones y ciudades La dinmica de la globalizacin sobre los territorios de la periferia mundial liquid el inters del capital por mantener el mercado interno fortalecido, as como las condiciones razonables de reproduccin social en el territorio nacional
NUEVA SOCIEDAD 210
El debate sobre descentralizacin y autonomas en la regin andina 193 fuertemente asociadas a modelos de desarrollo previos a la crisis, por ejemplo proce- sos de desindustrializacin de reas manufactureras tradicionales o procesos de desa- grarizacin y desertificacin en antiguas reas agrcolas. 2 En paralelo, se produjo un repliegue territorial del Estado. Guillermo ODonnell 3 adverta que el Estado es mucho ms que una burocracia guber- namental: representa un conjunto de relaciones sociales, normas, coerciones e instituciones que se aplican sobre un territorio. Parte de esta desercin se manifiesta en un desplazamiento en las polticas regionales o de regionaliza- cin, que son sustituidas por una descentralizacin fiscal y municipalista. sta ha sido la tendencia dominante en Amrica Latina. Bolivia, a partir de la presidencia de Vctor Paz Estenssoro en 1985, experiment categrica- mente esta inflexin a travs de la llamada Nueva Poltica Econmica. Muy pronto todos los pases andinos siguieron la misma ruta. Tambin en Bolivia, Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997) avanz an ms en la des- centralizacin a travs de la reforma constitucional de 1993, la aprobacin de la Ley de Participacin Popular en 1994 y la Ley de Descentralizacin Administrativa de 1996. En Colombia, adems de la orientacin general de estas reformas, se adop- taron varias medidas descentralizadoras con el objetivo de ampliar la pre- sencia territorial del Estado amenazado por la extensin del conflicto arma- do. Entre el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) y la sancin de la nueva Constitucin en 1991, se produjo un fuerte debate que deriv en la autonoma de las entidades territoriales bajo un Estado unitario. Adems, ms all de las leyes, hubo avances significativos en la ejecucin descentra- lizada de los presupuestos 4 . En Per, los gobiernos autoritarios supusieron ms bien un proceso de hiper- centralizacin 5 . En la Constitucin de 1993, por ejemplo, se estableci una C- mara nica integrada por legisladores votados en un nico distrito nacional, lo que debilit la representacin poltica de las regiones. 2. F. Bervejillo: Territorios en la globalizacin en Prisma N o 4, Universidad Catlica de Uruguay, Montevideo, 1995. 3. Citado en Eduardo Gudynas: Amrica Latina. Geografas fragmentadas: sitios globalizados, reas relegadas en Revista del Sur N o 160, 4-6/2005. 4. Edgar Moncayo Jimnez: Elementos para una estrategia de desarrollo territorial en el marco de la integracin andina, informe preparado para la reunin tcnica preparatoria para la primera Reunin del Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales, Lima, 5 de mayo de 2005. 5. En 1992, el gobierno central intervino los gobiernos regionales y dispuso la conformacin de Con- sejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) adscritos al Ministerio de la Presidencia. NUEVA SOCIEDAD 210 Augusto Barrera G. 194 En Ecuador, los cambios jurdicos comenzaron recin a mediados de los 90. En 1997 se aprobaron la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y Par- ticipacin Social y la Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto General del Estado para los Gobiernos Seccionales. La Constitucin de 1998 estableci la figura de Estado unitario de administracin descentralizada, muy similar al colombiano. Este rpido repaso por los procesos de descentralizacin permite identificar varios elementos en comn: el aban- dono de las polticas regionales, un marcado nfasis municipalista y una tensin permanente entre la democra- tizacin del Estado y su debilitamiento. Lamentablemente, esto ha profundiza- do las disparidades territoriales dentro de cada pas, puesto que la fertilidad pa- ra producir municipios agudiz la atomizacin de las periferias, mientras que el centro permaneca sin fragmentarse: el efecto, entonces, fue una profundiza- cin de la asimetra. Pero, a la vez, permiti fortalecer la capacidad de algunos gobiernos locales e incorporar la nocin de desarrollo territorial. El balance deja muchos retos pendientes. Los desafos actuales Esta breve resea permite introducir cuatro grandes campos de problemas que hoy enfrentan los pases de Amrica Andina en relacin con su organiza- cin territorial: Asimetra en el desarrollo territorial. En Amrica Latina se han incremen- tado las brechas territoriales, por lo que el panorama hoy es de dualizacin y extrema segmentacin. Un estudio presentado por el Instituto Latinoamerica- no y del Caribe de Planificacin Econmica y Social y la Comisin Econmica para Amrica Latina (Ilpes-Cepal), elaborado por Ivn Silva Lira, analiza qu ha pasado en trminos de convergencia territorial; es decir, si el crecimiento regional ha sido convergente, neutro o divergente. Como seala Silva: Inte- resa averiguar si las regiones ms pobres estn creciendo o no a tasas mayo- res que las ms ricas y, por tanto, comprobar si hay mayor equidad en el creci- miento regional a escala nacional. La conclusin es que, pese a los procesos de descentralizacin institucional, las disparidades han aumentado: Este rpido repaso por los procesos de descentralizacin de los pases andinos permite identificar varios elementos en comn: el abandono de las polticas regionales, un marcado nfasis municipalista y una tensin permanente entre la democratizacin del Estado y su debilitamiento
NUEVA SOCIEDAD 210
El debate sobre descentralizacin y autonomas en la regin andina 195 Se pueden observar las mayores disparidades regionales en Per, seguido de Brasil, Chile, Mxico, Colombia y Bolivia. Este ltimo, adems de presentar los grados de desigualdad ms bajos entre regiones, es el pas de menor desarrollo relativo de los analizados (...) En todo caso, se puede observar, a partir del ao 1994, una tendencia creciente al aumento de las disparidades territoriales en este pas. En resumen, se pue- de decir que las disparidades territoriales en los pases analizados presentan una ten- dencia ya sea a la mantencin o al aumento leve en el tiempo, y que cuando ellas dis- minuyen esto tiende a coincidir con periodos de crisis econmicas, lo que hace pensar que ello se debe ms a la cada brusca del crecimiento de las regiones ms ricas que a polticas explcitas que apunten a incentivar el crecimiento de las regiones ms atrasa- das. En resumen, de los datos referidos a la dcada de los 90 la evidencia estadstica no muestra signos de convergencia, lo que estara denotando una mantencin, si no acen- tuacin, de las disparidades territoriales. 6 Reestructuracin del poder poltico en los territorios. Una de las deman- das ms complejas son las autonomas. Por un lado, zonas ricas exigen mayor autonoma para consolidar formas propias de gobierno apoyadas en un cam- po de competencias econmicas. Recelan del centralismo, pero tambin del Estado e incluso, por extensin, de lo pblico. Sus demandas ponen el nfa- sis en las dimensiones fiscales y polticas, antes que en los sistemas de pres- tacin de servicios. Sus principales reclamos son la autonoma fiscal y polti- ca, casi siempre bajo un modelo asimtrico. Del otro lado, existen demandas de autonoma de las zonas pobres, particularmente indgenas. Las razones de la desconfianza frente al Estado son diferentes: las instituciones han sido ex- cluyentes y han adoptado formas ajenas a su cultura, con dficits de salud, educacin y desarrollo. Adems de la emergencia de estas demandas autonmicas, se ha revalo- rizado el papel de los gobiernos locales. Ya sea por un incremento presu- puestario, por un fortalecimiento institucional o por la simple proximi- dad a la poblacin, los gobiernos locales en general gozan de la simpata de la sociedad. El poder poltico adquiere, en ese contexto, formas terri- toriales, por lo que el conflicto puede conducir a profundas crisis del Es- tado-nacin. Plurinacionalidad y sociedades de base territorial. El fortalecimiento de los pueblos y las nacionalidades indgenas ha puesto sobre el tapete los 6. I. Silva Lira: Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en Amrica Latina, Serie Gestin Pblica 33, Ilpes, Direccin de Gestin del Desarrollo Local y Regional, Santiago de Chile, abril de 2003. NUEVA SOCIEDAD 210 Augusto Barrera G. 196 lmites de un modelo de integracin nacional basado en la homogeniza- cin cultural y el mestizaje. La de- manda de plurinacionalidad de los pueblos originarios supone el reco- nocimiento pleno de sus caractersti- cas como naciones, incluidos mrge- nes importantes de soberana en la jurisdiccin de sus territorios. Esto genera desafos enormes para com- patibilizar la formacin de una unidad poltica superior que construya, respete y articule una pluralidad de formas de organizacin estatal y social. Como sealan Xavier Alb y Franz Barrios Suvelza: Hay que dejar abierta a cada pueblo la posibilidad de tener y consolidar su propio te- rritorio con el debido margen de autonoma para que pueda desarrollar ms libremen- te su propio modo de ser e identidad as como su propia capacidad de autogobernar- se; pero a la vez, es indispensable construir una forma de comunidad nacional cvica que le d sustento al proyecto de Estado nacional. 7 Organizacin estatal ineficiente, derrochadora e irracional. A estos tres enormes desafos, cabe aadir otro ms funcional, pero no menos importan- te. Si se trata de recuperar la centralidad del Estado en la promocin del de- sarrollo, en la cohesin social y en las tareas de redistribucin, es indispensa- ble un nuevo Estado: eficiente, racional, productivo e inteligente. Consideraciones para pensar en algunas salidas Los desafos presentados aqu son complejos y su tratamiento amerita con- templar algunos elementos bsicos. El primero de ellos es el modo de inser- cin de gran parte de los pases de Amrica Latina, y particularmente los an- dinos, en la globalizacin: se trata de una insercin precaria, incierta y frgil. Regiones que podran aparecer momentneamente como ganadoras por con- tar con ventajas vinculadas a mercados, precios o infraestructura, no tienen un estatuto consolidado y, como se ha visto, pueden rpidamente desplo- marse en las cadenas de produccin o circulacin transnacional. Eso hace indispensable que, sin abandonar la idea de la competitividad territorial, se 7. X. Alb y F. Barrios Suvelza: El estado del Estado en Bolivia. Por una Bolivia plurinacional e intercul- tural con autonomas, PNUD, La Paz, 2006. La demanda de plurinacionalidad de los pueblos originarios supone el reconocimiento pleno de sus caractersticas como naciones, incluidos mrgenes importantes de soberana en la jurisdiccin de sus territorios
NUEVA SOCIEDAD 210
El debate sobre descentralizacin y autonomas en la regin andina 197 consoliden Estados nacionales inteligentes, estratgicos, reasignadores y dina- mizadores de procesos de acumulacin de capacidades nacionales. Cualquier regin que enfrente estos desafos en soledad tendr pocas posibilidades de lograr xitos perdurables. El Estado nacional es indispensable como actor es- tratgico en este mundo globalizado. Otro elemento por tener en cuenta es que la discusin de los procesos de des- centralizacin, regionalizacin y autonomas debe estar acompaada del impulso de la integracin regional sudamericana. Cuando se habla de las buenas experiencias ocurridas en otros lugares, como por ejemplo en Espa- a, hay que tener en cuenta que el haber desarrollado un proceso de des- centralizacin simultneamente con el proceso de integracin supranacio- nal europeo ha sido un factor de compensacin y equilibrio fundamental. Es indispensable revertir la tendencia a mantener y reproducir las grandes dis- paridades dentro del territorio nacional. Las dimensiones culturales, nacionales e identitarias, que en principio deberan expresarse como valores de diversidad, estn ntimamente ligadas a las condiciones de riqueza y pobreza, y se convier- ten, por lo tanto, en factores de polarizacin social y poltica. Estas disparidades tienen implicaciones en varios rdenes, entre ellos el fiscal. Se trata de construir mecanismos de solidaridad y de reasignacin territorial. Varios pases enfrentan la discusin de la territorialidad de sus recursos na- turales. Si bien la produccin de esos recursos puede estar alojada par- cialmente en un territorio, siempre se requieren sistemas nacionales: oleoductos, gasoductos, refinacin, transporte, sistema de comercializa- cin. Perder de vista esto sera cometer un gravsimo error. Es necesario, finalmente, que los nuevos modelos de gestin del territorio puedan funcionar. De lo contrario puede incurrirse en la esterilidad del cam- bio constitucional. Asegurar factores mnimos de viabilidad poltica, garanti- zar la continuidad en las polticas ms all de un gobierno; establecer reglas de juego claras; fortalecer una institucionalidad estatal con capacidad de planificar, ejecutar y monitorear el proceso y mejorar la calidad de los servi- cios, todo esto es necesario para que estos esquemas de gobierno funcionen del modo adecuado. Contenidos de una agenda Un ordenamiento territorial claro. No es posible imponer un nuevo mapa poltico administrativo sin contar con la aceptacin razonada de los propios NUEVA SOCIEDAD 210 Augusto Barrera G. 198 habitantes y del sistema poltico. Pero, a la vez, los procesos de descentra- lizacin exitosos demuestran que la tendencia, en la mayora de los pases, no es hacia la mayor fragmentacin de unidades socioterritoriales, sino hacia el fortalecimiento de territorios con mayores capacidades. La argumentacin parece contundente: es preciso alcanzar una cierta esca- la para problematizar, programar y gestionar el desarrollo. En otras pala- bras, la jurisdiccin debe tener un mnimo de potencialidades, recursos, poblacin e infraestructura para que pueda autogestionarse con relativo xito. Esto contrasta con el inters de expresar la identidad y pertenencia a mbitos territoriales muy pequeos. Una alternativa es disear un modelo que contemple cuatro niveles: el ni- vel nacional, el meso (departamento o regin), el local (municipio o ayun- tamiento) y el nivel microlocal, todos ellos como dimensiones de promo- cin de la participacin, la consulta y, eventualmente, como distritos para la formacin de la representacin poltica. Un sistema de competencias definido. No hay descentralizacin ni au- tonoma que no estn basadas en un sistema de competencias claro. Pa- ra la mayora de las personas, el gobierno es esencialmente lo que hace para la poblacin. ste es un principio clave del proceso de descentra- lizacin, habida cuenta de la confusin y superposicin de las compe- tencias y de la ineficacia en el cumplimiento de las tareas que suele ob- servarse. Un proceso de atomizacin de las competencias, sin referencias concretas acerca de los costos, es una prdida de tiempo y recursos. Es por ello indis- pensable adoptar una matriz de competencias exclusivas y concurrentes de cada uno de los niveles de gobierno, as como una definicin precisa de sus funciones. La calidad de la coordinacin y el fortalecimiento de la capacidad de los distintos niveles de gobierno son claves 8 . Un sistema de planificacin y gestin intergubernamental articulado. No existe ningn Estado, ni aun los de mayor nivel de federalismo, que no cuente con herramientas de organizacin de la planificacin nacional y con proyectos de desarrollo pensados desde una perspectiva territorial. 8. Fabio Velsquez et al.: Municipalidades y descentralizacin: presente y futuro, Universidad del Pac- fico, Lima, 1994. NUEVA SOCIEDAD 210 El debate sobre descentralizacin y autonomas en la regin andina 199 Nueva Sociedad / Lisandro Demarchi 2007 NUEVA SOCIEDAD 210 Augusto Barrera G. 200 Todo desarrollo posible tiene una territorialidad y sta, en tanto relacin entre la dimensin fsica, histrico-cultural y socioeconmica, est sujeta a la accin poltica de las sociedades. La articulacin de los distintos niveles de gobierno plantea ms que un pro- blema de ingeniera institucional: se trata de un complejo problema de proyectos e intereses poltico-territoriales. Desde siempre, pero sobre todo desde hace algunos aos, el discurso en contra del centralismo se ha converti- do en una herramienta multiuso para las elites locales, sobre todo cuando los resultados de la gestin local son magros. Un presupuesto predecible, corresponsable y solidario. En varios pa- ses de Amrica Latina las competencias transferidas no estn siendo finan- ciadas con fuentes propias, sino con transferencias financieras no vincula- das al aporte local. Como seala Ivn Finot: Este tipo de transferencias resulta contraproducente, tanto para la eficiencia y la participacin como para la misma equidad. En efecto, si ellas no estn condicio- nadas al aporte local, (i) no hay un freno econmico para las presiones polti- cas, (ii) los gobiernos centrales tendern a restringir la participacin, ya que s- ta puede canalizarse a generar presiones para mayores gastos sin contraparti- da, (iii) los ciudadanos no se sentirn motivados para participar en las decisio- nes y controlar un gasto cuyo financiamiento no les significa mayor esfuerzo, y (iv) descentralizar polticamente el gasto social resulta contrario al principio de igualdad de oportunidades que la colectividad nacional debera asegurar a cada ciudadano. 9 La elaboracin presupuestaria debe estar en relacin con los objetivos nacionales y regionales de desarrollo. No es posible seguir mantenien- do varios regmenes presupuestarios paralelos que no logran ensam- blarse y que constituyen un marco para la arbitrariedad. Con todas las autonomas y libertades, es indispensable avanzar hacia una estructura presupuestaria coherente, con funciones de planificacin y rendicin de cuentas para todos. Debe territorializarse todo el presupuesto, inclu- yendo la deuda. Una poltica social y redistributiva nacional. Algunos trabajos demues- tran que una parte importante de la redistribucin del ingreso es una tarea 9. Ivn Finot: Descentralizacin en Amrica Latina: cmo conciliar eficiencia con equidad en Reforma y Democracia N o 10, 2/1998. NUEVA SOCIEDAD 210 El debate sobre descentralizacin y autonomas en la regin andina 201 que corresponde fundamentalmente a los gobiernos centrales 10 . Un primer punto de partida tiene que ver con la obligacin de estos gobiernos de ga- rantizar iguales oportunidades de vida y desarrollo para todos los ni- os, sea cual fuere el nivel de desa- rrollo de su localidad. Este principio es la clave para gene- rar equidad a travs de la responsabi- lidad del financiamiento de lo que se ha denominado canasta social bsica 11 . Hay evidencias que demuestran que otras funciones, como la gestin, la construccin de la infraestructura y el equipamiento, la operacin y el control y la evaluacin, pueden mejo- rarse mucho si se gestionan localmente. La responsabilidad del financia- miento mnimo, sin embargo, debe ser nacional. En ese marco, pueden sugerirse algunas lneas para mejorar la gestin local de las polticas sociales, tal como lo analizan algunos trabajos 12 , articulando una visin integral. Se trata de restablecer una cadena causal que identifique los factores estructurales y los procesos y las mediaciones que provocan for- mas y niveles de pobreza diferenciados en cada sector. Hay, adems, otros aspectos en que la gestin local de las polticas y servi- cios sociales ha mostrado logros importantes: la construccin de redes de prestadores de servicios y de programas sociales con el propsito de or- denar los esfuerzos y conseguir sinergia; la definicin de una normativi- dad especfica que permita adecuar los mecanismos de control y regula- cin en la prestacin de servicios (sistemas de referencia y contrarreferencia, auditoras y evaluaciones educativas, guas de procedimientos, etc.); el establecimiento de sistemas de informacin locales que aseguren la opor- tunidad de la informacin, la integridad, la territorializacin y la mul- tisectorialidad; y los procesos de capacitacin del personal que presta servicios. 10. I. Finot: Elementos para una reorientacin de las polticas de descentralizacin de la gestin pblica en Amrica Latina, Ilpes, Santiago de Chile, 1998. 11. Ibd. 12. Jos Luis Coraggio: Es posible pensar alternativas a la poltica social neoliberal? en Nueva Sociedad N o 164, 11-12/1999, disponible en <www.nuso.org/upload/articulos/2814_1.pdf> y Eco- noma popular urbana: una nueva perspectiva para el desarrollo local, Instituto del Conurbano, Univer- sidad Nacional de General Sarmiento, San Miguel, 1998. Una parte importante de la redistribucin del ingreso es una tarea que corresponde fundamentalmente a los gobiernos centrales
NUEVA SOCIEDAD 210
Augusto Barrera G. 202 Ms y mejor participacin. La participacin es un componente central de todo proceso de descentralizacin democrtica. Incluso aquellas visiones centradas en la eficiencia de la gestin y la eficacia en la utilizacin de los recursos le otorgan un papel protagnico. Si la democratizacin de la sociedad es uno de los objetivos de la descentrali- zacin, debe establecerse un conjunto de mecanismos que favorezcan ese proceso. Nada sera ms reaccionario que, como efecto del proceso de des- centralizacin y autonomas, reconfigurar cacicazgos u oligarquas locales. El sujeto ltimo de la descentralizacin es la poblacin, los ciudadanos, las personas. La autonoma debe significar el autogobierno de la sociedad y no el gobierno de las oligarquas locales. Una estrategia para reducir las disparidades. Todo rediseo institucional debe estar acompaado de la redefinicin de las polticas. Si no se adopta un modelo de desarrollo econmico inclusivo, territorialmente equilibrado, con capacidad de generar empleo productivo, con mecanismos de compensa- cin, etc., la descentralizacin no ser viable. Esto supone ciertas acciones concretas, como la promocin de mercados financieros locales, el asesora- miento para determinar la factibilidad de las lneas productivas, la creacin de redes de intercambio de informacin entre productores y la instalacin de infraestructura. Un proyecto que reoriente la relacin entre el poder y el territorio por me- dio de la autonoma y la descentralizacin debera, como mnimo, enfrentar, aliviar o resolver los problemas y las dificultades sealadas. Pero cabra ser ms ambicioso y entender la descentralizacin y las autonomas como par- tes de un proceso que ample la democracia y permita avanzar hacia un pas equitativo, productivo, democrtico y territorialmente justo. Es sin dudas una oportunidad, que debe ser enfrentada con el mayor optimismo y la mayor creatividad posibles.