1

Crisis de gobernabilidad democrtica: orgenes y mapa de lectura

1
David Altman
Analista del Instituto Internacional de Gobernabilidad.
e-mail: david.altman@iigov.org
Resumen
Desde un paradigma politolgico y neo-institucional, este tra-
bajo intenta comenzar a responder desde una ptica las siguientes
preguntas, Qu es lo que hace que una crisis de gobernabilidad
democrtica (CGD) estalle en un momento y en un lugar deter-
minado? Cules son las variables que no debemos perder de
vista para prevenir una crisis de gobernabilidad democrtica?
En la primera seccin del trabajo se discutir que si bien exis-
ten imponderables del destino, a travs de un cauteloso anlisis
institucional, es posible prever parcialmente una eventual cri-
sis de gobernabilidad. En la segunda seccin se plantearn los
elementos comunes en las democracias de Amrica Latina:
presidencialismo y multipartidismo. Adems, se presentan diez
variables que combinadas nos sirven como un mapa de lectura
para entender cmo el poder ejecutivo y legislativo interactan.
El trabajo concluye afirmando que no existen frmulas mgi-
cas que nos aseguren una gobernabilidad democrtica. Dentro
de una democracia, cualquiera que sea sta, cada decisin que
tomemos sobre el diseo institucional tiene un trade-off aso-
ciado del cual no podemos escapar.
1
Este artculo esta escrito especialmente para un pblico no relacionado con la ciencia poltica
y pretende hacer una primera aproximacin a las variables que, desde un punto de vista
politolgico, deberamos tomar en cuenta para comenzar a comprender las crisis de
gobernabilidad democrtica.
Revista Instituciones y Desarrollo N 8 y 9 (2001) pgs. 385- 410. Institut Internacional de Governabilitat
de Catalunya, Crsega 255, 5 1 08036 Barcelona, Espanya
2
En los albores del siglo XXI, los pases de Amrica Latina satisfacen
de forma casi general los mnimos requeridos para ser considerados de-
mocrticos. De hecho, nunca en el continente la democracia estuvo tan
extendida por tantos pases y tanto tiempo (Mainwaring, 1999a).
Muchas de estas democracias, sin embargo, distan de estabilidad ya
que estn minadas por una serie de conflictos entre los poderes pbli-
cos (legislativo, ejecutivo y judicial), muchas veces calificados como
crisis de gobernabilidad democrtica. Estos conflictos se han asociado
a manifestaciones tales como golpes o autogolpes de estado, impeachments
(o juicios polticos), carencia de mecanismos de rendicin de cuentas
(accountability), crisis constitucionales, o simplemente parlisis de accin
poltica
2
.
A pesar del uso frecuente del concepto gobernabilidad y su asociacin
con diferentes tipos de crisis institucionales, todava ste es un concepto
que produce fuertes discusiones sobre su significado
3
. Etimolgicamente,
gobernabilidad se refiere a la habilidad de gobernar. Y si entendemos a
los gobiernos como redes de instituciones polticas, entonces
gobernabilidad sera la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente
decisiones polticas. Entendiendo as a la gobernabilidad, sta no sera
ms que una de las capacidades de cualquier tipo de rgimen poltico,
pudiendo ser democrtico o no.
La gobernabilidad democrtica ser definida entonces como la capaci-
dad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones polticas sin vio-
lentar el marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrtica.
En las palabras de Prats, la crisis de gobernabilidad democrtica presen-
ta siempre un elemento comn: la incapacidad de las instituciones demo-
crticas nacionales y de la comunidad internacional coadyuvantepara
asumir y procesar democrticamente el conflicto (Prats, 2000).
2
Para ms informacin sobre este punto ver Mainwaring (1999b), ODonnell (1996), Prez-
Lin (1998; 2000). Por accountability sigo a Carey (2001) quien la define como: that
representatives communicate to voters what they will do if elected, that information about actions once in
office is available to constituents, that representatives are responsive to the preferences and demands of
constituents, and that they are punished for lack of responsiveness.
3
Para una excelente revisin del concepto ver Coppedge (1994a; 1996).
David Altman
3
Aunque el choque entre el poder ejecutivo y el poder legislativo pare-
ce ser el tipo de crisis ms frecuente en Amrica Latina, las crisis de
gobernabilidad democrtica tambin se pueden dar en el seno de los po-
deres constituidos
4
. Este trabajo intenta responder a la siguientes pregun-
tas: Qu es lo que hace que una crisis de gobernabilidad democrtica
(CGD) estalle en un momento y en un lugar determinado? Cules son
los aspectos que, desde la ciencia poltica, no debemos perder de vista
para prevenir una crisis de gobernabilidad democrtica? La bsqueda de
sus respuestas son el motivo de las siguientes pginas y con este objetivo,
el trabajo se divide en tres secciones. En la primera seccin se discute
cules son los orgenes de las crisis de gobernabilidad democrtica como
un fenmeno institucional. En este punto la discusin se enmarca dentro
de un debate que le podramos llamar causalidad vs. casualidad de los
fenmenos sociales. La segunda seccin estudia ms a fondo los elemen-
tos institucionales comunes en las democracias de Amrica Latina, a sa-
ber, el rgimen de gobierno (presidencialismo) y parcialmente una de las
consecuencias del sistema electoral (multipartidismo). Esta combina-
cin, bajo determinados parmetros, no es siempre la mejor para destrabar
conflictos entre los poderes. Aqu prestaremos atencin a las variables
que consideramos crticas para entender cmo las instituciones de go-
bierno interactan. Por ltimo, en la tercera seccin, trataremos un nue-
vo cuerpo terico que versa sobre la formacin y mantenimiento de coa-
liciones gobierno en este tipo de rgimen, como alternativa a la parlisis
poltica.
1. Crisis de gobernabilidad democrtica como fenmenos
sociales: Eventos probabilsticos o caractersticas estruc-
turales?
Dentro del campo de la poltica comparada, existe un cuerpo de literatu-
ra asociado con las crisis de coaliciones de gobierno en los regmenes
parlamentaristas que discute sobre cmo terminan los gobiernos cuyo al-
cance terico nos puede ayudar a entender cundo se producen crisis de
gobernabilidad democrtica. Esencialmente podemos llamar definir este
4
Una crisis a la interna de un poder se puede dar cuando por ejemplo la polica no respeta
las ordenes del Ministerio del Interior (1999b)sobre este punto ver Coppedge 1996).
Crisis de Gobernabilidad Democrtica: Orgenes y Mapa de Lectura
4
debate como casualidad vs. causalidad y sus protagonistas son tres gru-
pos de investigadores. Por un lado, Browne, Frendeis, y Gleiber (1986;
1984; 1988), quienes han sido llamado los event theorists, consideran que
las coaliciones de gobierno terminan por eventos impredecibles, tales como
la muerte de un primer ministro, un escndalo poltico, una crisis de la
moneda o inclusive una crisis internacional. Por otro lado, otros politlogos
focalizan el anlisis sobre las terminaciones de coaliciones en las caracte-
rsticas estructurales de los regmenes una serie de atributos asociados
con las coaliciones tales como nmero efectivo de partidos, polarizacin
ideolgica, volatilidad electoral, disciplina partidaria, por citar algunos
ejemplos-. Si bien ambas posiciones tienen sus mritos, existe un tercer
grupo de estudiosos, donde encontramos a King, Alt, Burns, Laver (1990)
y Warwick (1994), quienes intentan vincular estas dos posiciones aparen-
temente irreconciliables
5
.
El fundamento terico de los event-theorists es que los fenmenos sociales
no son ms que una sumatoria de casualidades impredecibles y que por lo
tanto cualquier ejercicio de prevencin del fenmeno carece de sentido.
Esta percepcin del mundo social se acerca a lo que en otras ciencias se ha
denominado la teora del caos, como se dice popularmente, un aleteo de
mariposas en Australia podra producir un golpe de estado en un pas sud-
americano, esta larga y compleja cadena causal no nos es til en el ejerci-
cio que nos proponemos -que es la prevencin de crisis de gobernabilidad-
Por otro lado, el segundo grupo de autores, si bien son conscientes de
que cualquier fenmeno social es el producto de una cadena de aconteci-
mientos enormemente complicados, consideran que s se puede predecir
la esperanza de vida de la cooperacin poltica. Nosotros en cambio nos
adscribimos al tercer grupo en la discusin: se puede estimar cmo se
desarrollar la cooperacin y el conflicto poltico dentro de ciertos lmi-
tes, aunque tambin los fenmenos impredecibles tienen un papel pre-
ponderante. En conclusin, el prever CGD es parcialmente posible.
Como mencionamos, definimos a una CGD como la incapacidad de
procesar y aplicar institucionalmente decisiones polticas sin violentar el
5
Todos estos autores gozan con potentes mtodos estadsticos apoyados en cientos de
ejemplos de terminacin de coaliciones en los regmenes parlamentarios.
David Altman
5
marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrtica (Altman
y Castiglioni, 2000)
6
. Para bajar a tierra este concepto y entender este
fenmeno, considero til pensar en algn contexto que haya sufrido una
reciente CGD. Mi propuesta es Ecuador ya que ha sufrido una de las
mayores crisis de gobernabilidad en los ltimos aos (el casi derrocamiento
de Jamil Mahuad en el 2000). Por qu estall la crisis de gobernabilidad
en Ecuador? Cualquier persona con un pice de sensibilidad social en-
tendera este estado de crisis casi perpetua en Ecuador. De hecho, con
una mera inspeccin a la calidad de vida ciudadana, cabra preguntarse
cmo no va a estallar semejante crisis si una enorme parte de la poblacin
vive bajo la lnea de la pobreza, no tiene acceso a la justicia, no se les
respetan sus derechos civiles, polticos y culturales y son totalmente mar-
ginados.
Sin embargo, todava no damos respuesta a la interrogante del por qu
estall la crisis. Para responder a esta pregunta tenemos que dar respues-
ta a otras dos interrogantes: (1) Por qu la crisis de gobernabilidad demo-
crtica no estall antes? (Dado que hace tres aos las condiciones no
eran mejores, tampoco lo eran hace veinte). (2) Por qu en otros pases
de la regin con condiciones tan similareso peoresno existen indi-
cios de que nos aproximamos a una CGD? Evidentemente en Ecuador
hubo un fenmeno desencadenante de la crisis, alguien aproxim un fs-
foro encendido a un barril de plvora. La pregunta lgica que contina
es cmo nos damos cuenta de que un pas es un barril de plvora. Qu
es lo que tenemos que observar para prevenir estas situaciones? La res-
puesta es clara: las instituciones polticas.
Las instituciones cruciales, aunque no nicas para prever una CGD,
son el rgimen de gobierno y el sistema electoral. A travs del diseo
institucional es plausible reducir los riesgos que desarrollen crisis de
gobernabilidad democrtica
7
.
6
Ver De qu hablamos cundo hablamos de Gobernabilidad Democrtica? en Magazine
DHIAL n 9 (http://www.iigov.org)
7
Ver introduccin de Reilly (1999) quien intenta responder a las siguientes preguntas: De
qu manera las nuevas reglas del juego poltico influyen en los comportamientos de los
actores? Cmo reaccionan los ciudadanos frente a nuevas reglas de articulacin poltica y en
qu medida los comportamientos son plausibles de ser previstos?
Crisis de Gobernabilidad Democrtica: Orgenes y Mapa de Lectura
6
Aunque el mero hecho de mejorar una institucin no conduce nece-
sariamente a que el desempeo institucional general mejore, ya que son
las combinaciones institucionales, los paquetes, los que determinan el
tipo y grado de gobernabilidad democrtica existente en una sociedad
dada. No obstante, subsiste un problema no menor para los que estamos
abocados al diseo y rediseo institucional: no existen frmulas mgicas
que nos aseguren una gobernabilidad democrtica.
Todas las configuraciones institucionales son producto de un delicado
balance entre opciones muchas veces antagnicas. Por ejemplo, Qu pre-
ferimos: un presidente que responda a las mayoras circunstanciales que se
formen en el congreso o un presidente que pueda decidir autnomamente
del mismo? En qu medida un legislador debe responder a las cpulas
dirigentes de un partido o a los intereses de los ciudadanos que lo votan?
Qu asuntos se deben resolver en el gobierno central y que asuntos en los
gobierno locales? Las respuestas a estas preguntas no son sencillas, incluso
dudo que existan...como dice la popular cancin depende, todo depende.
Tampoco debemos caer en un relativismo absoluto porque s hemos
avanzado en el conocimiento de las instituciones polticas. Si bien cada
configuracin institucional tiene sus falencias y virtudes de acuerdo al
contexto en el cual se intente implementar, algunas combinaciones
institucionales pueden resultar en fracasos estruendosos para la estabili-
dad del rgimen o si se quiere en caldo de cultivo de CGD.
Repasando la ltima dcada en Amrica Latina prestando atencin a
dnde y cundo hubo crisis de gobernabilidad democrtica, podemos sa-
car algunas conclusiones bsicas.
Usualmente las CGD se dan en pases con sistemas de partidos muy
poco institucionalizados, donde la fragmentacin partidaria es alta, la dis-
ciplina es baja, el presidente goza de fuertes poderes ejecutivos y fue
electo haciendo una campaa anti-establishment, la confianza en las insti-
tuciones es muy limitada y donde el Estado deja, como ODonnell dice,
muchas zonas marrones
8
.
8
Zonas marrones es un trmino acuado por O'Donnell que se refiere a la ausencia del
Estado en sectores enteros de la sociedad (1993).
David Altman
7
2. Diseo institucional: rgimen de gobierno y sistema
electoral
A lo largo y ancho del continente americano existen instituciones si-
milares. Amrica Latina ha optado unnimemente por el presidencialismo
como rgimen de gobierno donde los diseos institucionales siguen la
separacin de poderes y controles mutuos (check and balances)
9
. Pese a que
el presidencialismo latinoamericano tiene variantes, hay elementos co-
munes a cada uno de los existentes en el continente. La gran mayora de
los presidencialismos latinoamericanos tienen sistemas multipartidistas
ya que estn sujetos sobre algn grado de representacin proporcional
(RP) para la distribucin de escaos en los congresos. Si bien la RP
abarata el coste de entrada de un partido en el legislativo, dndole la
posibilidad a pequeos grupos tener influencia en el proceso legislati-
vo, simultneamente promueve la fragmentacin legislativa. sta, a su
vez, a determinados niveles se torna muy peligrosa y la posibilidad de
que un presidente goce de mayoras en los congresos es cada vez ms
reduci da
10
. En funci n del propi o di seo i nsti tuci onal del
presidencialismo, los presidentes sin mayoras operativas en los congre-
sos no caen en condiciones normales. Adems, ya que las coaliciones
no son institucionalmente necesarias, diversos escenarios son posibles:
(a) gobiernos divididos, (b) frenos o parlisis entre los poderes ejecuti-
vo y legislativo, (c) intentos presidencialistas de circunvalar la legislatura,
(d) juicio poltico al presidente, e inclusive (e) inestabilidad del rgimen.
9
Desde la tercera olala reinstauracin democrtica en varios pases, o instauracin en otros
Latinoamrica se vi sumergida en una discusin sobre el tipo de rgimen de gobierno a
tener, especialmente entre los pro-presidencialistas versus los pro-parlamentaristas (incluso
se lleg a plebiscitar en el Brasil). El hecho es que, debido a las presumidas limitaciones
institucionales para la creacin y mantenimiento de coaliciones (vase por ejemplo Fernndez
Baeza, 1987; Gatto y Trochon, 1993; Linz, 1990;1994; Mainwaring, 1993; Mainwaring y
Shugart, 1997; Mainwaring y Shugart., 1997, entre otros; Pareja, 1990; Stepan y Skach, 1993),
el presidencialismo latinoamericano estuvo sentado en el banquillo de los acusados. Todo
indica que los pro-presidencialistas ganaron la batalla y que este rgimen de gobierno est
llamado a quedarse.
10
Argentina, Uruguay y Venezuela han sido pases tradicionalmente bipartidistas que en los
ltimos aos han aumentado de forma considerable el numero de partidos en sus respecti-
vos sistemas. Otros como Bolivia, Brasil, Ecuador, Per aumentaron la cantidad de partidos
luego de un periodo con un numero menos a comienzos de los 90.
Crisis de Gobernabilidad Democrtica: Orgenes y Mapa de Lectura
8
Un sistema presidencial multipartidista que no logre gobiernos esta-
bles con la capacidad de cooperacin entre sus agentes polticos es rara-
mente capaz de proveer de polticas acordes a las necesidades, atraer apoyo
popular e inclusive sobrevivir en el futuro (Altman, 2000a). En los lti-
mos 20 aos el presidencialismo fue fuertemente atacado por su presunta
winner-takes-all-condition (Linz, 1990; Mainwaring, 1993; Mainwaring y
Shugart., 1997; Valenzuela, 1994) pero hoy da nos es claro que el
presidencialismo per-se no es inconducente a la cooperacin poltica. La
prueba est en que existen presidencialismos que efectivamente logran
crear y mantener coaliciones de gobierno, mientras otros parecen estar
inmersos en un ciclo continuo de parlisis y eventualmente crisis. Como
dice Chasquetti, (2000) los presidencialismos multipartidistas goberna-
dos por coaliciones mayoritarias, se transforman en estructuras poltico-
institucionales eficaces para el mantenimiento de la estabilidad democr-
tica.
Las relaciones existentes entre los presidentes y sus respectivos con-
gresos forman parte de la quintaesencia poltica de la gobernabilidad de-
mocrtica en el continente latinoamericano. A pesar de que los partidos
polticos no dirigen las lealtades polticas como un da lo hicieron, stos
siguen siendo crticos para el gobierno democrtico (Mller y Strm, 1999).
Pero tan relevante como estas relaciones son la cantidad y calidad de
partidos polticos, lo que depende fundamentalmente del sistema electo-
ral. Este se puede definir como un conjunto de normas de seleccin y
adjudicacin de legisladores entre los diversos competidores en un siste-
ma de partidos, en otras palabras, es el encargado de traducir votos en
legisladores, aqu radica la importancia de los sistemas electorales.
Basndonos en la literatura existente sobre formacin y mantenimien-
to de coaliciones de gobierno en regmenes presidencialistasy su lgico
opuesto, la falta de cooperacin poltica, la formacin de coaliciones es-
tara dado por las siguientes variables: (1) tamao del contingente legis-
lativo del presidente, (2) fragmentacin del sistema de partidos, (3)
institucionalizacin del sistema de partidos, (4) disciplina partidaria, (5)
poderes presidenciales, (6) tipo de eleccin presidencial, (7) el hecho de
que un pas sea federal o no, (8) la polarizacin ideolgica del sistema de
partidos, (9) la proximidad de las elecciones, y por ltimo, (10) la popula-
ridad presidencial. Las relaciones entre stas se presentan en el cuadro
siguiente y adems, se establecen las relaciones causales ms relevantes.
David Altman
9
G
o
b
e
r
n
a
b
i
l
i
d
a
d

D
e
m
o
c
r

t
i
c
a
F
r
a
g
m
e
n
t
a
-
c
i

n

d
e
l
S
i
s
t
e
m
a

d
e
P
a
r
t
i
d
o
s
D
i
s
c
i
p
l
i
n
a
P
a
r
t
i
d
a
r
i
a
P
o
d
e
r
e
s
P
r
e
s
i
d
e
n
c
i
a
l
e
s
C
i
c
l
o

E
l
e
c
t
o
r
a
l
M
a
g
n
i
t
u
d

d
e
l
D
i
s
t
r
i
t
o

E
l
e
c
t
o
r
a
l
F
a
c
t
o
r
e
s

C
u
l
t
u
r
a
l
e
s
,

H
i
s
t

r
i
c
o
s

y

d
e
S
e
g
m
e
n
t
a
c
i

n

S
o
c
i
a
l
P
o
d
e
r
e
s
P
r
e
s
i
d
e
n
c
i
a
l
e
s
P
r
o
a
c
t
i
v
o
s
P
o
d
e
r
e
s
P
r
e
s
i
d
e
n
c
i
a
l
e
s
R
e
a
c
t
i
v
o
s
C
o
n
t
r
o
l

d
e

l
a
s
N
o
m
i
n
a
c
i
o
n
e
s
C
o
n
t
r
o
l

s
o
b
r
e

e
l
O
r
d
e
n
a
m
i
e
n
t
o

d
e

l
a

L
i
s
t
a
d
e

C
a
n
d
i
d
a
t
o
s
A
g
r
e
g
a
c
i

n

d
e

l
o
s

V
o
t
o
s
C
o
m
p
e
t
e
n
c
i
a

S
i
m
u
l
t

n
e
a
I
n
t
e
r
e
I
n
t
r
a
P
a
r
t
i
d
a
r
i
a
C
a
l
e
n
d
a
r
i
o
E
l
e
c
t
o
r
a
l
P
o
l
a
r
i
z
a
c
i

n
d
e
l

S
i
s
t
e
m
a

d
e
P
a
r
t
i
d
o
s
P
r
e
s
e
n
c
i
a

d
e
u
n
a

A
m
e
n
a
z
a
E
x
t
e
r
n
a
T
i
p
o

d
e
E
l
e
c
c
i

n
P
r
e
s
i
d
e
n
c
i
a
l
I
n
s
t
i
t
u
c
i
o
n
a
-
l
i
z
a
c
i

n

d
e
l
S
i
s
t
e
m
a

d
e
P
a
r
t
i
d
o
s
T
a
m
a

o

d
e
l
C
o
n
t
i
n
g
e
n
t
e
L
e
g
i
s
l
a
t
i
v
o

d
e
l
P
r
e
s
i
d
e
n
t
e
C
o
m
p
P
a
r
t
i
d
a
r
i
a
P
a
r
t
i
d
o
s
E
s
t
a
b
S
o
c
L
o
s

P
a
r
t
E
l
e
c
c
i
o
n
e
s
Q
u
i
e
n
S
o
l
i
d
e
z

R
e
O
r
g
a
n
i
P
a
r
t
P
o
p
u
l
a
r
i
d
a
d
P
r
e
s
i
d
e
n
c
i
a
l
R
e
n
d
i
m
i
e
n
t
o
M
a
c
r
o
-
e
c
o
n

m
i
c
o
Crisis de Gobernabilidad Democrtica: Orgenes y Mapa de Lectura
10
Otra vez, este cuadro no es ms que una simplificacin de la
complejsima realidad y no pretende ser exhaustivo. En los prximos
prrafos me detendr en cada una de las variables y explicar someramente
su relevancia terica para la prevencin de CGD.
Tamao del contingente legislativo del presidente. El tamao del
partido del presidente es una variable fundamental y hasta casi obvia para
prever el grado de exposicin del presidente en caso de enfrentarse una
legislatura opositora o en otras palabras que tan necesaria ser la forma-
cin de una coalicin de gobierno (Amorim Neto, 1998a;1998b; Prez
Lin, 2000). Aunque usualmente los presidentes son los lderes de sus
partidos, esto no es necesariamente as. Ha habido casos de presidentes
que fueron abandonados por sus propios partidos e inclusive, en casos en
los cuales el presidente no puede ser reelecto en su cargo se convierten en
lo que Coppedge (1994b) defini: lame-ducks.
Fragmentacin del Sistema de Partidos. Cuantos ms partidos po-
lticos existan, ms difcil ser encontrar mayoras calificadas para gober-
nar. Son muchas las variables que impactan sobre la cantidad de parti-
dos: la magnitud de los distritos electorales (o en otras palabras, cuntos
legisladores se eligen por distrito)
11
, tipo de eleccin presidencial (a la
cual nos referiremos ms adelante), forma de presentacin de las boletas
de votacin, mnimos requeridos para poder ingresar al congreso (peaje
en cantidad de votos para obtener el primer legislador), calendario electo-
ral, coeficientes y procedimiento de adjudicacin de bancas, divisiones
sociales, etc.
Por ejemplo, cuanto ms grande sea la magnitud de las circunscripcio-
nes electorales, ms barato en trminos de votos es obtener un repre-
sentante, y por lo tanto ms fcil es para partidos pequeos obtener re-
presentacin parlamentaria (Rae, 1967). En otras palabras, mayor ser la
representatividad del sistema de partidos; aunque tambin mayor ser la
fragmentacin.
11
Para poner un ejemplo extremo, imaginemos que en EEUU donde las circunscripciones
son uninominales (conocido como first-past-the-post) un partido X gana en todos los distri-
tos con el 50% +1 de los votos y el otro Y consigue el 50%-1 voto. Cuntos legisladores
obtendr X y cuntos Y? La cantidad de representantes obtenidos por X es nada ms y nada
menos que el 100%, por ms que tenga slo la mitad de los votos!!
David Altman
11

i
i
i
i
g
g
o
o
IEO
2
2

=
2
1
i
P
N
Existen diversos indicadores para dar cuenta de la fragmentacin de
un sistema de partidos. Sin embargo, el ndice de Laakso y Taagepera
(1979) es el ms ampliamente utilizado para medir la fragmentacin de
un sistema de partidos. Este se calcula de la siguiente forma:
Donde N es el nmero efectivo de partidos y Pi es el porcentaje de
escaos en el parlamento.
Sin embargo, para Strm cuanto mayor es la influencia potencial de la
oposicin, menores sern los beneficios relativos del gobernar, y por lo
tanto mayor ser la probabilidad de un gobierno en minora (Strm, 1990:
70). Es muy distinto tener un partido presidencial con la mitad de la
legislatura y cinco partidos en la oposicin con 10% cada uno, que tener
un partido opositor con la otra mitad del congreso. En la primera situa-
cin el presidente tendr mas oportunidades de coaligarse con alguno de
los partidos y conseguir las tan ansiadas mayoras legislativas. Si bien
esta diferencia estara capturada por el ndice de Laakso y Taagepera, este
ndice no da cuenta de la influencia potencial de la oposicin. Para esto
no slo tenemos que tener en cuenta el tamao del partido presidencial,
sino el grado de fragmentacin de la oposicin.
Como Prez Lin y Altman escriben (1999), el medir la fragmentacin
como el nmero efectivo de partidos puede resultar inadecuado para re-
presentar la realidad y el tipo de relaciones entre el ejecutivo y el legisla-
tivo. Ellos han desarrollado un ndice de oposicin efectiva (IEO) que es
un promedio ponderado de los partidos de oposicin sobre el promedio
ponderado de los partidos de gobierno. As, el IEO mide el poder de la
oposicin.
Crisis de Gobernabilidad Democrtica: Orgenes y Mapa de Lectura
12
Donde o
i
es la porcin de legisladores para el partido i-th en la oposi-
cin y gi es la porcin de legisladores del partido presidencial. Este ndi-
ce tiende a cero cuando el partido de gobierno controla toda la legislatu-
ra, y tiende a 1 cuando el partido tpico de la oposicin tiene el mismo
tamao que el partido de gobierno.
Institucionalizacin del sistema de partidos. Los partidos polti-
cos no son slo las poleas de transmisin entre la sociedad y el Estado.
Son adems articuladores y creadores de opinin pblica, pero funda-
mentalmente son la escuela cvica de una democracia. Un sistema de par-
tidos poco institucionalizado y democrtico es proclive a caer en
mesianismos, en producir outsiders del tipo de Fujimori, Collor de Mello,
Chvez, quienes, al fin y al cabo, encuentran el los check-and-balances del
sistema presidencial un obstculo para la realizacin de su agenda. Si
bien la institucionalizacin del sistema de partidos es una variable
multidimensional, Mainwaring y Scully proponen una serie de indicadores
que combinados, nos daran una aproximacin para tratar esta variable.
Segn su criterio, un sistema de partidos est institucionalizado si, 1) la
competencia partidaria se manifiesta de forma regular, 2) los partidos
tienen races estables en la sociedad, 3) Los partidos y las elecciones son
los medios para determinar quien gobierna, 4) las organizaciones partida-
rias deben ser relativamente slidas (Mainwaring y Scully, 1995).
Disciplina Partidaria. Los partidos polticos no son agentes unita-
rios como muchos investigadores parten asumiendo (Druckman, 1996).
Para algunos, especialmente aquellos que escriben sobre coaliciones
polticas, la existencia de partidos fuertes y estables es casi un axioma
escondido sobre el cual comenzar a teorizar sobre los juegos coalicionales
ms amplios (Bowler, David M. Farrell y Katz., 1999: 4), sin embargo, si
se quiere lograr algn tipo de explicacin al proceso de toma de decisio-
nes, tenemos que ver qu pasa en el seno de cada partido (Laver y Shepsle,
1999).
La disciplina partidaria depende de forma directa del sistema electo-
ral. Por ejemplo, aquellos regmenes que usan frmulas mixtas de repre-
sentacin que combinan representacin proporcional (RP) y distritos
unipersonales (en ingls: single-member-districts, SMD) demuestran que
los legisladores electos por SMD favorecen menores poderes a las autori-
dades partidarias (Remington y Smith, 1998). No cabe duda de que existe
David Altman
13
una tensin bsica entre la disciplina partidaria y responsabilidad indivi-
dual (Carey, 2001).
A modo de ejemplo, el tamao del partido presidencial en Venezuela y
en Colombia puede ser similar; sin embargo, el presidente colombiano
tendr que hacer un esfuerzo mayor para activar a su partido debido a la
alta faccionalizacin interna de los partidos colombianos. En la Vene-
zuela de la Cuarta Repblica, la disciplina partidaria lleg a lmites en los
cuales no era necesario votar en el congreso ya que bastaba con saber que
partido apoyaba o no determinada medida (Coppedge, 1994b).
Poderes presidenciales. Los poderes presidenciales son relevantes
ya que los sistemas presidenciales tienden a funcionar mejor con limita-
dos poderes ejecutivos sobre la legislacin, principalmente porque un eje-
cutivo ms dbil significa que el congreso tiene ms oportunidad para
debatir y votar asuntos controvertidos (Mainwaring y Shugart, 1997: 436).
Obviamente, cualquier anlisis serio sobre los poderes presidenciales debe
tambin considerar a los poderes legislativos, ya que no es relevante que
tan fuertes son unos y otros sino la resultante de ambos.
El medir y analizar poder es uno de los asuntos ms delicados en la
ciencia poltica ya que implica que la mera amenaza de su utilizacin
puede cambiar conductas. Por ejemplo, es bien sabido que el presidente
uruguayo tiene el poder de disolver el congreso y llamar a nuevas eleccio-
nes legislativas en caso de que se censure algn ministro de gobierno. Sin
embargo el presidente nunca disolvi el congreso...Puede afirmarse, en-
tonces, que este poder es irrelevante a la hora de negociar? Obviamente
no. Existen indicios que a pesar de que la disolucin nunca se llev a
cabo, el Presidente Sanguinetti reconoci que en su primera administra-
cin (1985-1990) la amenaza de disolucin le fue til a la hora de obtener
la colaboracin del congreso (Altman, 2001: Captulo 3; Coppedge, 1994b:
169).
Los poderes presidenciales han comenzado a ser sistemticamente
analizados para medirlos y compararlos (Frye, 1997; Hellman, 1996;
Mainwaring y Shugart, 1997; McGregor, 1994; Shugart y Carey, 1992).
Segn Mainwaring y Shugart (1997) se pueden distinguir entre dos tipos
claros: los poderes proactivos y los poderes reactivos. Los primeros son
aquellos que le permiten a la mxima autoridad del estado el alterar el
status-quo poltico (como: cambios en el gabinete ministerial, disolucin
Crisis de Gobernabilidad Democrtica: Orgenes y Mapa de Lectura
14
de las cmaras, introduccin de legislacin especial en ciertas reas, po-
deres de emergencia, el llamar a un referndum). Los poderes reactivos
son, en cambio, aquellos que le permiten al ejecutivo mantener el statu-
quo poltico (en esta categora sobresalen los vetos presidenciales,
ver:(Mainwaring y Shugart, 1997; Morgenstern, 1996;1999; Shugart y
Carey, 1992; Shugart y Carey, 1998).
Tipo de Eleccin presidencial: En los ltimos aos se han venido
produciendo reformas electorales para destrabar las posibles parlisis en-
tre los poderes. La nueva moda en Amrica Latina supone que con la
eleccin presidencial en una segunda vuelta se le confiere a este de un
apoyo popular importante y se le fuerza a la construccin de coaliciones
electorales amplias ya que es la nica forma de gozar con la mayora
necesaria y en consecuencia se le est confiriendo una mayor capaci-
dad de gobernar
12
. Dada la experiencia latinoamericana hasta el momento
se pueden extraer conclusiones dispares, si no contrarias al razonamiento
expresado.
No cabe duda de que el tipo de eleccin presidencial tiene un efecto
sobre las elecciones legislativas (Jones, 1995; 1997; 1999). Si al presiden-
te se lo elige por mayora simple simultneamente con el congreso, el
nmero de partidos tiende a disminuir. En cambio la pregunta est abier-
ta frente qu efectos tiene el balotaje (runoff ) en el nmero de partidos
13
.
Fuera de esta discusin, el balotaje adems tiene dos efectos perni-
ciosos que apuntan al corazn de las legitimidades democrticas. El pre-
sidente electo en una segunda instancia, cree que representa y que tiene
12
Adems de esta nueva moda en la forma de eleccin presidencial, existe otra que, si bien
no est tan extendida como aqulla, tiene efectos importantes. Me refiero a la combinacin
de SMD con RP que sigue al modelo Alemn de representacin. Alemania la usa desde 1949,
y se le han sumado otros pases: Japn, Italia, Rusia, Mxico, Venezuela, Bolivia, Filipinas, y
Nueva Zelanda.
13
No se puede negar que existe una asociacin emprica entre el balotaje y un nmero mayor
de partidos; de hecho, los pases que tienen balotaje tienen un nmero mayor de partidos si
utilizamos el ya conocido ndice de Laakso y Taagepera (1979) Coppedge (2000). Lo que no
se puede afirmar, como Shugart y Carey lo hacen (1992), o por lo menos donde la evidencia
es ms dbil, es que el balotaje produce o incentiva el multipartidismo.
David Altman
15
el mandato para gobernar de, por lo menos, la mitad ms uno de los ciu-
dadanos que concurrieron a votar. Con el presidencialismo asistimos a la
creacin de dos poderes independientes el uno del otro con legitimidades
fuertes y bien definidas. Lamentablemente, al momento de negociar con
el legislativo la realidad es absolutamente distinta: generalmente dista
mucho de tener mayoras calificadas.
El segundo de los efectos perniciosos que el balotaje crea es lo que
Prez-Lin (1998; 2000) denomina la inversin de resultados (outcome
inversion ). La inversin de resultados se da cuando el perdedor de la pri-
mera eleccin presidencial gana la presidencia en la segunda vuelta gra-
cias a una coalicin coyuntural, que en la mayora de los casos no resiste
a lo largo del mandato presidencial.Ya que el balotaje se utiliza slo para
la eleccin del ejecutivo y no del legislativo, el partido del presidente
generalmente no es el partido ms grande en el congreso
14
. Si prestamos
atencin a las crisis presidenciales en Amrica Latina en los ltimos aos,
es posible observar que los muchos de los presidentes electos a travs de
una inversin de resultados son ms proclives a enfrentarse con el con-
greso, donde la pugna muchas veces acaba con alguno de los poderes
(legislativo o ejecutivo)
15
.
Este fenmeno es ms relevante cuando esta inversin de resultados
se da en un sistema de partidos poco institucionalizado, como en los ca-
sos de Alberto Fujimori en Per (1992), Jorge Serrano en Guatemala (1993),
o Abdal Bucaram en Ecuador (1996). En definitiva, como considera
Prez-Lin, la inversin del resultado inicial garantiza que el partido
14
Inclusive, sto est supeditado a la forma de presentacin de candidatos presidenciales en
los diversos pases. Por ejemplo, ciudadanos independientes pueden correr por la presiden-
cia como el caso brasileo o en otros casos solamente pueden correr de la mano de un
partido. En el primer caso, el tamao del partido presidencial puede variar enormemente,
siendo quizs Collor de Mello un caso extremo, quien fue electo presidente del pas ms
poderoso de Amrica Latina y su partido contaba con un mero 7% del congreso brasileo.
15
En una entrevista conducida por Prez-Lin, Simn Pachano argumenta que los votantes
ecuatorianos usan la segunda vuelta de eleccin presidencial para elegir el menos malo de los
candidatoses decir, ellos votan contra el perdedor ms que por el ganador. Pachano agrega
en un pas como el Ecuador, con partidos relativamente dbiles y una gran volatilidad
electoral, el balotaje es nocivo para el sistema poltico. El balotaje funciona para crear un
consenso negativo Prez-Lin 2000.
Crisis de Gobernabilidad Democrtica: Orgenes y Mapa de Lectura
16
ms grande en el congreso no ser el del presidente, hace menos proba-
bles la formacin de coaliciones, y debilita la legitimidad inicial del can-
didato electo quien perdi en la primera vuelta.
Polarizacin Ideolgica. Mainwaring y Scully consideran que existe
una relacin inversamente proporcional entre la polarizacin ideolgica en
un sistema de partidos la distancia ideolgica entre los partidos polticos-
y la buena relacin ejecutivo-legislativo (1995: 32-33). Cuando la polari-
zacin es ms alta, los partidos polticos tienen un menor comn denomi-
nador ideolgico para encontrar reas en las cuales actuar juntos
16
. Esta
variable, siempre mencionada aunque pocas veces operacionalizada, ha
tenido un importante avance en los ltimos aos en Amrica Latina
17
.
Dentro de este mbito encontramos dos tipos de trabajos: aquellos
que estudian los cambios en las distancias entre los partidos y aquellos
que estudian las divergencias entre las divisiones ideolgicas de los parti-
dos versus la de los ciudadanos.
16
Es muy interesante la literatura que conecta la polarizacin ideolgica con coaliciones de
gobierno. Algunos determinan que la mera existencia de partidos centristas afecta negativa-
mente en la polarizacin ideolgica (aumentndola) y en consecuencia las posibilidad de que
una coalicin se arme o pueda sobrevivir, se reduce (Hazan, 1997). Los partidos no necesaria-
mente reflejan las divisiones sociales, ya que stas no determinan siempre las preferencias
partidarias y la conducta electoral de los ciudadanos. El caso brasileo ilustra claramente este
punto. La relacin entre divisiones sociales y los sistemas de partidos es una pregunta
emprica y no debemos asumir que las divisiones sociales estructuran los sistemas de parti-
dos, sino en qu medida lo hacen (Mainwaring, 1999b: 46). Las divisiones sociales asumen
importancia poltica slo si los partidos y los polticos focalizan en ellos. Los partidos, de esta
forma, no deben ser vistos exclusivamente como expresiones de divisiones sociales, sino
como variables independientes que ayudan a moldear estas divisiones (idem: 51).
17
Existen cuatro trabajos fundamentales para entender la polarizacin ideolgica en Amrica
Latina. Por un lado, la Classification of Latin American Political Parties de Coppedge (1997)
clasifica ms de 800 partidos polticos en 11 pases del continente a lo largo del siglo XX. En
segundo trmino se encuentra el Proyecto Elites Parlamentarias en Iberoamrica coordinado
por Alcntara desde la Universidad de Salamanca, quienes entrevistan a ms de 1000 diputa-
dos en 18 pases de Amrica Latina sobre diversos aspectos, tales como sus ubicaciones
ideolgicas, la de sus partidos y el resto de los partidos polticos, etc. Tenemos al Georgetown
Political Databases of the Americas (ver: http://www.georgetown.edu/pdba/Parties/
parties.html. Por ltimo, el trabajo de McDonald and Ruhl quienes clasifican a los partidos
en todos los pases del continente (McDonald y Ruhl, 1989).
David Altman
17
Ciclo electoral. Como dice McLean, hay dos juegos que se superpo-
nen todo el tiempo en las negociaciones parlamentarias. Est aquel de for-
macin de coaliciones de gobierno con base en los (conocidos) resultados
electorales, pero tambin est aquel con base en (desconocido) resultado
de las prximas elecciones. Inmediatamente despus de una eleccin, el
primero se empantana en el segundo, que gradualmente va aumentando su
importancia a medida que se acercan las prximas elecciones (McLean in
Lupia y Strom, 1995: 659). Al final del trmino presidencial, los partidos
estn esencialmente preocupados por sus ganancias electorales lo que cau-
sa que stos se comporten como actores buscadores de voto (vote-seeking ).
El ciclo electoral tambin tiene un impacto importante en la disciplina
partidaria, en especial en aquellos pases sin reeleccin presidencial, debido
al carcter presidencial de lame-duck a medida que su trmino finaliza
(Coppedge, 1994b)
18
. El sistema electoral y en especial la capacidad de los
lderes en nominar y ordenar los candidatos en sus listas parece ser una de
las variables ms significativas para explicar las diferencias de disciplina
partidaria en Amrica Latina (Morgenstern, 2000). Ms an, aquellos
sistemas de partidos que permiten la lucha interna entre distintas fraccio-
nes o facciones de los partidos tienden a presentar un nmero menor de
partidos (por ejemplo, Colombia y Uruguay).
Popularidad del presidente. En los regmenes presidenciales, la po-
pularidad del presidente puede tener un efecto crucial en la formacin de
coaliciones, especialmente en pases con sistemas de partidos dbiles o
poco institucionalizados. Si bien muchos partidos querrn usufructuar
de un presidente con alto apoyo popular, ninguno se jugar por un presi-
dente impopular. El qu determina la popularidad de un presidente es
una pregunta emprica y seguramente ser sensible a diferencias
contextuales. Sin embargo, el rendimiento econmico de un pas se en-
cuentra, con diferencias, claro est, asociado a la popularidad de la pri-
mera figura del ejecutivo. Sin embargo, inclusive asumiendo que el rendi-
miento econmico tiene un impacto sobre la popularidad del ejecutivo,
todava est abierta la discusin sobre si el individuo evala este rendi-
miento de forma ego-trpica (percepcin de una mejora en la situacin
18
La disciplina partidaria, muy variada en los diversos pases del continente, es fundamental
para la economa de la negociacin (Mainwaring y Prez-Lin, 1997)
Crisis de Gobernabilidad Democrtica: Orgenes y Mapa de Lectura
18
econmica de su hogar) o socio-trpica (percepcin de una mejora en el
rendimiento macro-econmico) (para avanzar en esta discusin ver
Paldman y Nannestad, 1994: 224).
Federalismo. Aunque poco estudiado en el contexto latinoamerica-
no, el carcter federal de un pas puede tener un impacto importante en la
necesidad de un presidente para formar una coalicin de gobierno. Usual-
mente el federalismo produce actores de veto independientes de los go-
biernos centrales y en consecuencia fundamentales a la hora de gobernar.
El caso reciente del gobernador del estado de brasilero de Minas Gerais;
Itamar Franco, que unilateralmente decidi no pagar los intereses de la
deuda de su estado, produjo una desestabilizacin econmica en el Brasil
que, siendo la octava economa mundial, repercuti directamente en el
mercado internacional.
El federalismo brasileo es tan intenso que cada estado puede emitir
deuda pblica y obviamente el presidente que dirija los destinos del Bra-
sil, necesitar tener muy en cuenta los intereses locales y regionales (Ar-
gentina y Mxico seran otros dos ejemplos donde el federalismo puede
tener una incidencia significativa a la hora de analizar la cooperacin po-
ltica). Sin embargo, no basta con mirar la definicin formal de un pas,
ya que puede haber pases que se definan como federales, Venezuela en
este caso, donde la autoridad est sin duda en el gobierno central y de
federal tiene muy poco mas all del nombre. En cambio, pases centralis-
tas como Chile, han delegado en los gobiernos locales y otras entidades
un sin nmero de atributos que son ms caractersticos de un pas federa-
lista que de uno centralizado.
3. Coaliciones de gobierno para evitar crisis de
gobernabilidad democrtica
Si bien el presidencialismo per-se no es el culpable de las crisis de
gobernabilidad, tampoco es el mejor rgimen para permitir que, ante una
crisis o un choque de poderes, sta se pueda resolver sin traumas. Una
novel pero creciente literatura apuntala el presidencialismo desde la pti-
ca de la cooperacin poltica, en especial en lo que concierne a la crea-
cin de coaliciones de gobierno; ver: Deheza (1997), Amorim Neto
(1998b), Altman (2000a), Chasquetti (2000).
David Altman
19
Como las coaliciones parlamentarias, coaliciones presidenciales estn
fuertemente condicionadas a las compatibilidades ideolgicas en el siste-
ma de partidos. A mayor amplitud ideolgica, es decir cuanto ms diver-
so es el abanico ideolgico, menores son las probabilidades de formacin
de coaliciones. Tambin, yendo contra el sentido comn, no importa
tanto el tamao del partido del presidente en las cmaras sino su relacin
con el grado de fragmentacin de la oposicin. No es lo mismo tener el
40% del congreso y que la oposicin est compuesta por un partido de
60% que por 60 partidos de 1%. Sin embargo, a diferencia de las coali-
ciones parlamentarias, las coaliciones presidenciales tienden a formarse y
desarmarse en sincronizacin con el calendario electoral que correspon-
de al trmino presidencial (Altman, 2000a;2000b).
En los regmenes parlamentarios un determinado gobierno no puede
mantenerse en el poder sin llamar a elecciones por ms de unos cuatro o
cinco aos. Es ms, no es raro que un gobierno decida, estando en el
pice de aprobacin de opinin pblica el disolver el parlamento y con-
vocar a nuevas elecciones. En los regmenes presidenciales, apenas asu-
mida una nueva administracin todos saben que salvo circunstancias
excepcionales las elecciones ocurrirn en algn momento conocidos
por todos en cuatro-cinco aos. Al ser el trmino presidencial conocido
por todos, los partidos intentarn maximizar sus beneficios electorales.
Entonces, Por qu un partido que no es el presidencial- habra de per-
manecer en una coalicin de gobierno, cuando los mayores beneficios de
una buena gestin se los llevara el presidente de turno (si es que hay
reeleccin) y en todo caso el partido presidencial? Queda claro que el
entrar a una coalicin de gobierno ofrece amplias ventajas, por ejemplo
en trminos de influencia en la toma de decisiones as como la capacidad
de distribucin de recursos (pork-distribution ). Sin embargo, tambin se
incurre en riesgos si la administracin ha sido un fracaso a los ojos de la
opinin pblica.
Gran parte de la estabilidad del gobierno se dar cuando los partidos
se comporten como agentes responsables de la accin poltica, es decir,
superando sus intereses mezquinos. Esto se dar cuando los partidos, en
caso de ser oposicin, apoyen al gobierno cuando la medida a adoptar sea
congruente con su perfil poltico y en el caso de ser gobierno sin utilizar
los recursos del poder en maximizar su perpetuacin en el gobierno. Cuan-
do los partidos aprenden que la democracia es un juego a jugar N veces
Crisis de Gobernabilidad Democrtica: Orgenes y Mapa de Lectura
20
y que quizs ellos tendrn que tomar las riendas del ejecutivo tambin
necesitarn la cooperacin de la oposicin. De aqu la importancia de los
partidos polticos en la prevencin de las crisis de gobernabilidad demo-
crtica.
4. Conclusiones
Este trabajo intent comenzar a responder desde una ptica politolgica
las siguientes preguntas, Qu es lo que hace que una crisis de
gobernabilidad democrtica (CGD) estalle en un momento y en un lugar
determinado? Cules son las variables que no debemos perder de vista
para prevenir una crisis de gobernabilidad democrtica? Las respuestas a
estas preguntas se enmarcan dentro del paradigma neo-institucional, ya
que entendemos que son las instituciones las que determinan el compor-
tamiento de los diversos actores polticos.
En la primera seccin del trabajo se discuti cmo entender los orge-
nes de las crisis de gobernabilidad democrtica. Si bien existen imponde-
rables del destino, a travs de un cauteloso anlisis institucional, es posi-
ble prever una eventual crisis de gobernabilidad. En la segunda seccin
se plantearon los elementos institucionales comunes en las democracias
de Amrica Latina: presidencialismo y multipartidismo. Esta combina-
cin no es siempre conducente para la solucin de conflictos entre los
poderes, aunque tampoco es puramente responsable de stos. Considero
fundamentar el subrayar que no existen frmulas mgicas que nos asegu-
ren una gobernabilidad democrtica. Dentro de una democracia, cual-
quiera que sea sta, cada decisin que tomemos sobre el diseo
institucional tiene un trade-off asociado del cual no podemos escapar.
En esta seccin asimismo se presentaron diez variables, -aunque, por
cierto, no son necesariamente las nicas-, que como un mapa de lectura,
nos ayudan a entender cmo el poder ejecutivo y el legislativo interactan
en un pas dado. Finalmente hemos entrado en las nuevas teoras sobre la
formacin y mantenimiento de coaliciones gobierno como marco para
entender las caras de la cooperacin poltica y cmo seguir avanzando
por este cuerpo terico nos puede guiar en la prevencin de crisis de
gobernabilidad democrtica.
David Altman