Despues de la Edad de Oro: el futuro del Estado benefactor en el nuevo orden mundial
Author(s): Gosta Esping-Andersen and Leandro Wolfson
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 36, No. 142 (Jul. - Sep., 1996), pp. 523-554 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467359 Accessed: 10/11/2009 10:49 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of JSTOR's Terms and Conditions of Use, available at http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp. JSTOR's Terms and Conditions of Use provides, in part, that unless you have obtained prior permission, you may not download an entire issue of a journal or multiple copies of articles, and you may use content in the JSTOR archive only for your personal, non-commercial use. Please contact the publisher regarding any further use of this work. Publisher contact information may be obtained at http://www.jstor.org/action/showPublisher?publisherCode=ides. Each copy of any part of a JSTOR transmission must contain the same copyright notice that appears on the screen or printed page of such transmission. 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En el mas amplio de los sentidos, represent6 un esfuerzo de reconstrucci6n econ6mica, moral y politica. En lo econ6mico, se apart6 de las ortodoxias de los mecanismos de mercado y apunt6 a la ampliaci6n del nivel de ingresos y de la seguridad laboral como derechos de la ciudadania. En lo moral, promovio las ideas de justicia social, solidaridad y universalismo. En lo politico, form6 parte de un proyecto de construccion nacional que procuraba reafirmar la democracia liberal contra los peligros gemelos del fascismo y del comunis- mo. Muchos paises se autoproclamaron "Estados benefactores", no tanto para poner un rdtulo especifico a sus politicas sociales como para promover la integraci6n social en el plano nacional. Sin embargo, en las actuales economias abiertas integradas globalmente muchas de las premisas que sustentaron la construcci6n del Estado benefactor en la posguerra en los paises industriales avanzados ya no parecen validas. Hoy, se diria que es imposible que haya un crecimiento no inflacionario impulsado por la demanda en un solo pais; son los servicios, mas que la industria, los que deben asegurar el pleno empleo; el indice de envejecimiento de la poblaci6n esta en rapido aumento; la familia convencional, basada en los ingresos de un jefe de familia de sexo masculino, esta en * Publicado por el United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD), en la serie Occasional Paper N? 7, Ginebra, y presentado en la Reuni6n Cumbre para el Desarrollo Social, Copenhague, 1995. [Se agradece al UNRISD la autorizaci6n para la presente versi6n en espaiol; dicho organismo queda exento de toda responsabilidad por eventuales erratas en la traducci6n del original en ingles. N. de la R.]. ** Departamento de Sociologfa e Investigaciones Sociales, Universita degli Studi di Trento. [ I1 UST / Via Verdi 26 /I 38100 Trento / Italia / I (39-461) 88 13 22 / Fax: (39-461) 88 13 48. GOSTA ESPING-ANDERSEN decadencia; y las modalidades de vida en general estan cambiando y diversificandose. Estas modificaciones estructurales ponen en tela de juicio las ideas tradicionales acerca de la politica social. El nivel de desempleo, cr6nicamente elevado, que rige en Europa, al igual que el aumento de la desigualdad y la pobreza en los paises de America del Norte, son sintomas de lo que, segun muchos, constituye el dilema bAsico en las actuales economias abiertas: el trade-offentre el aumento del empleo y una protecci6n social igualitaria y generosa. Los altos impuestos y contribuciones sociales, los salarios altos y rigidos y los amplios derechos laborales Ilevan a que la contrataci6n de nuevos trabajadores se vuelva prohibitiva y que el mercado laboral se torne demasiado inflexible. Los neoliberales, basandose en el "milagro ocupacional" de America del Norte en la decada del '80 -que tuvo lugar contra el tel6n de fondo de la reducci6n del salario, el debilitamiento de los sindicatos y la desregulaci6n del mercado laboral-, abogan por la privatizacion de la asistencia social, por un retorno a beneficios destina- dos a grupos focalizados en lugar de beneficios universales, y por la aceptacion de una mayor diferenciacion en los ingresos. La experiencia chilena opera como modelo para las naciones menos ricas en general y para los ex paises comunistas en particular. Por otro lado, los criticos de la concepcion neoliberal sostienen que los costos sociales que resultan de confiar en el mercado son demasiado altos e implican una neta polarizaci6n entre los ganadores y perdedores. Para enfrentar el trade-offentre nivel de empleo y desigualdad proponen que se adopte una estrategia de "inversion social". En vez de desmantelar el Estado benefactor, prefieren que la politica social se reencamine en favor de programas activos de creacibn de empleo y de la capacitacibn, la educa- cion permanente y la "reinserci6n laboral" (quizas acompanada de un nivel de ingresos basico garantizado). Tanto en el gobierno de Clinton como en la Comunidad Europea y en los paises del Este asiatico, uno de los temas candentes es el pasaje de una politica de mantenimiento del ingreso a otra de inversion en recursos humanos (Freeman, 1993; Comunidad Europea, 1993). Los debates que se estan efectuando dentro de los paises de industrializacibn "reciente" guardan un paralelismo con los que tienen lugar en las naciones hace tiempo industrializadas. Dado que la ventaja comparativa de los primeros radica en la competi- tividad de sus costos laborales, se muestran renuentes a embarcarse en costosos programas de asistencia social. Por afadidura, muchos de estos paises (y en especial los "tigres" del Este asiatico) enfrentan indices inusualmente acelerados de envejeci- miento de la poblacion y, por ende, tendran una fuerte carga de jubilaciones y pensio- nes en las decadas venideras. ,Cuales son, pues, las perspectivas del Estado benefactor al aproximarnos al siglo XXI? &Se veran obligadas las naciones avanzadas, al volverse cada vez mas posindustriales, a abandonar sus principios asistenciales basicos? ,Acaso los paises de industrializacion reciente adoptaran un Estado benefactor al estilo del occidental? Teniendo en cuenta el grado de incertidumbre que hoy prevalece al respecto, en este trabajo no intentaremos dar respuestas concluyentes, y menos aun prescripciones. No obstante, trataremos de ofrecer un diagnostico de las tendencias discernibles, tal como han sido destacadas en recientes estudios realizados dentro del programa de investiga- ciones sobre "El futuro del Estado benefactor", instrumentado por el Instituto de Investi- gaciones para el Desarrollo Social de la Organizacion de las Naciones Unidas (UNRISD). 524 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL Seleccion de las regiones El programa del UNRISD no solo se ha ocupado del futuro del Estado benefactor en Europa occidental, America del Norte y Australia y Nueva Zelanda, sino tambibn de las tendencias vinculadas a su surgimiento en los ex paises comunistas de Europa oriental, el Este asiatico y America Latina1. Los ex paises comunistas edificaron un autentico sistema asistencial de tipo "sovietico" que hoy esta siendo rapidamente desmantelado. Algunos paises latinoamericanos, como la Argentina y Chile, se han convertido en modelos de la reforma neoliberal. Los paises del Este asiatico se equiparan con los europeos en cuanto al desarrollo economico pero estAn muy a la zaga en lo tocante al desarrollo de su politica social; en estos momentos se encuentran en los umbrales mismos de la construcci6n de algtn tipo de Estado benefactor. De ningun pais, fuera de los que compusieron el grupo original, puede decirse que tenga hoy algo siquiera semejante al Estado benefactor en el sentido clasico de esta expresi6n. La selecci6n de las regiones estuvo motivada por dos factores. En primer lugar, su posici6n respectiva en el nuevo orden mundial. Por ejemplo, muchas de las dificultades que hoy enfrenta el Estado benefactor en paises de Occidente se ligan con la compe- tencia que estan librando en los ultimos anos con los paises del Este asiatico, el Este europeo y America Latina; a su turno, el 6xito que pudiera tener esta competencia volvera cada vez mas insostenibles sus formas tradicionales de protecci6n social. En segundo lugar, dentro de cada regi6n se han agrupado a las naciones en terminos de su legado hist6rico y de su desarrollo cultural, politico y econ6mico. Por ultimo, y esto es lo mas importante, los paises de cada region presentan notables similitudes en cuanto a su politica social. La convergencia de las estrategias asistenciales: el desafio de la integraci6n a nivel mundial La integracibn, en el mundo actual, implica automaticamente la existencia de una economia abierta. Entonces, ,sera inexorable que la apertura econ6mica conduzca a los Estados benefactores originales hacia el minimo comOn denominador de un mero apoyo social dentro de un marco ferozmente competitivo? La apertura econ6mica restringe, por cierto, la capacidad de las naciones para decidir en forma aut6noma su politica econ6mica. Tanto Australia como Suecia ilustran la erosion de las opciones tipicamente nacionales. Como muestra Castles2, Australia fue capaz de instrumentar en otra epoca lo que el denomina el modelo de seguridad laboral 1 Los estudios llevados a cabo dentro del proyecto "El futuro del Estado benefactor" del UNRISD ain no han sido terminados. Este trabajo se basa en los borradores asi como en el intercambio personal de ideas con los inves- tigadores. Entre los paises con un Estado benefactor desarrollado, el proyecto se centr6 en el modelo "socialdem6- crata" escandinavo (analizado por John Stephens), el modelo "conservador-corporativo" del continente europeo (Gosta Esping-Andersen), el de los paises de Am6rica del Norte (John Myles) y el de Australia-Nueva Zelanda (Francis Castles). Guy Standing es el responsable del estudio sobre los paises de Europa oriental y central, Evelyne Huber ha examinado lo que ocurre en los paises latinoamericanos, y Roger Goodman e Ito Peng, los procesos del Este asiatico. La omisi6n de Gran Bretana puede resultar extrana, teniendo en cuenta que en su momento fue un pais precursor del Estado benefactor y un ejemplo importante de un cambio drastico. Examinaremos este caso al pasar, pero lo cierto es que result6 muy dificil incluirlo dentro de cualquiera de las regiones seleccionadas. De todos modos, la bibliografia sobre el ejemplo britanico es voluminosa. 2 Ver la nota 1. 525 GOSTA ESPING-ANDERSEN "propio de un Estado benefactor para los asalariados": la clave fue la combinaci6n de pleno empleo y altos salarios con ayuda del proteccionismo. Sin embargo, el precio del proteccionismo fue un desempeno cada vez mas deficiente en materia de crecimiento. Suecia, como indica Stephens3, pudo equilibrar un nivel (exagerado) de pleno empleo con la existencia del Estado benefactor mas generoso e igualitario del mundo, en tanto y en cuanto los sucesivos gobiernos fueron capaces de controlar el cr6dito y las inversiones internas, y los participes en el mercado laboral garantizaron una cierta moderaci6n en materia de salarios. Luego de la liberalizaci6n de su economia en 1982, Suecia sufri6 fuertes fugas de capital al exterior que minaron la inversion interna y la generaci6n de empleos. Al mismo tiempo, se deterior6 la tradicion de pactos sociales de que gozaba el pais. En los dos paises mencionados, los gobiernos (tanto de derecha como de izquierda) se vieron forzados a reducir el gasto social. Economias como las de los paises de America del Norte enfrentaron el desafio de la competencia mundial proveyendo un buen nivel de empleo pero a expensas del aumento de las desigualda- des en materia de salarios y de ingresos familiares, crecientes indices de pobreza y la reaparici6n de una "subclase" de trabajadores marginales (Gottschalk, 1993; OCDE, 1993; Jecks y Peterson, 1991; Room, 1990). Europa occidental, con sus sistemas mucho mas amplios de relaciones obrero-patronales, o sus Estados benefactores y sus sindi- catos mas poderosos, promovi6 la igualdad y evit6 el aumento de la pobreza a costa de un aumento espectacular del desempleo (a largo plazo) y de que pulularan las personas que dependen de la asistencia social; la combinaci6n de estos dos elementos amenaza con provocar una grave crisis en la financiacibn del sistema de seguridad social. En oposicibn a lo que ocurria con los metodos keynesianos en la posguerra, hoy una estrategia reflacionaria impulsada por la demanda ya no es viable, en parte porque el desempleo no es puramente ciclico y en parte porque el aumento del ingreso se filtra fuera de la economia nacional al destinarselo a la compra de bienes importados4. La divergencia de las politicas de bienestar: el papel de las instituciones No obstante, el grado en que las fuerzas mundiales sobredeterminan el destino del Estado benefactor en un pais no debe exagerarse. Una de las conclusiones mas importantes de los estudios comparativos es que los mecanismos politicos e institucio- nales de representacibn de los diversos intereses y de formacibn de consensos politicos afectan enormemente el manejo de los objetivos asistenciales, de empleo y de creci- miento5. Asi como los distintos paises varian mucho en cuanto a la fuerza relativa de sus sindicatos y asociaciones patronales, y en su grado de organizaci6n y centralizaci6n, asi tambi6n varian en su capacidad para el manejo de los intereses en pugna. Cameron (1984) y Katzenstein (1985) han mostrado que las economias europeas de posguerra pudieron promover al mismo tiempo el bienestar y la eficiencia gracias a que las 3 Ver la nota 1. 4 Si bien esta es la argumentaci6n prevaleciente en los debates actuales, debe tomarse con gran cautela. Para dar un ejemplo, en los paises miembros de la Comunidad Europea la participaci6n en las importaciones de los NICs ha aumentado en forma sustancial, pero se estima que el 80 % del comercio exterior sigue teniendo lugar dentro de la propia Comunidad Europea. 5 La bibliografia sobre este tema es realmente gigantesca. Para un estudio comparativo muy reciente, ver Freeman (1993); para una revisi6n general de las investigaciones, ver Esping-Andersen (1994). Streeck (1992) ha aducido hace poco que estas mismas condiciones favorecen la adaptaci6n de las economias a metodos de producci6n nuevos y mas flexibles. 526 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL 527 grandes organizaciones de intereses fueron capaces de asegurar una contenci6n salarial a cambio del pleno empleo. Por este motivo, la existencia de una fuerte red de seguridad social no tuvo grandes efectos adversos sobre la capacidad de dichas economias para ajustarse y, en lineas generales, para crecer (Calmforss y Driffill, 1988; Atkinson y Mogensen, 1993; Blank, 1994; Buechtemann, 1993). Lo cierto es que los paises con instituciones debiles carecen de la capacidad de negociar convenios obligatorios entre los intereses en pugna, como consecuencia de lo cual los objetivos conflictivos de bienestar social, empleo y eficiencia terminan dando lugar a trade-offde suma cero. Asi, por ejemplo, es mas probable que haya inflacion de origen salarial en el marco de un sindicalismo fragmentado. De hecho, los sistemas d6biles o fragmentados de negociacion pueden perjudicar, en lugar de favorecer, la capacidad de una economia para adaptarse al cambio. De ahi que un s6lido marco institucional pueda ser tan eficaz como la libertad de mercado para generar flexibilidad y eficiencia6. Analogamente, los dilemas se vuelven mas agudos cuando se deterioran los mecanismos para la obtenci6n del consenso, como ocurre hoy en Suecia. Estos problemas son, a todas luces, relevantes para las democracias industriales en vias de desarrollo, incluidas las de Europa oriental. Desde luego, en el caso de los ex paises comunistas no hay ninguna duda de que la transici6n hacia una economia de mercado requerira un amplio grado de reconstrucci6n institucional y de privatizaciones. Tambien resulta claro que los mecanismos institucionales que acompafaron a las economias sumamente proteccionistas de America Latina asfixian el crecimiento. Sin embargo, hay que destacar que Jap6n y Corea del Sur se las han ingeniado para obtener un crecimiento con pleno empleo manteniendo un grado notable de igualdad y en el marco de mercados laborales muy regulados (Freeman, 1993; Freeman y Katz, 1994). Pareceria, repitAmoslo, que la desregulaci6n y la mercadizaci6n no son pana- ceas universales. En todos los casos, se ha observado el predominio de las tradiciones nacionales, que se hacen notar en dos aspectos primordiales. Primero, si bien los Estados benefac- tores occidentales de la posguerra abordaron objetivos bastante parecidos, divergieron considerablemente entre si en cuanto a la ambici6n relativa de dichos objetivos y a la manera de satisfacerlos. Segundo, cuando estos mismos Estados benefactores tratan hoy en dia de adaptarse a nuevas circunstancias lo hacen en forma muy distinta. Estos contrastes se vinculan con sus legados institucionales, las caracteristicas propias de sus respectivos sistemas y los intereses creados por ellos generados7. Desafios que enfrentan los Estados benefactores occidentales El Estado benefactor desarrollado enfrenta en nuestros dias diversos retos, algu- nos de los cuales son inherentes al propio Estado benefactor y otros derivan de fuerzas 6 Blank (1993, pag. 166) llega a sugerir que en algunos casos la desregulaci6n puede provocar mayor rigidez. La abolici6n de las leyes de protecci6n laboral en Europa gener6 de hecho un ajuste mas lento y menos flexible al nivel de empleo. 7 Bastaran aqui dos ejemplos. En primer termino, como demuestra el estudio de Castles (ver la nota 1), la estrategia de liberalizaci6n negociada con los sindicatos que persigui6 el gobierno laborista australiano tuvo mejores r6ditos, tanto en materia de igualdad como de crecimiento, que la de Nueva Zelanda, llevada a cabo en conflicto con las asociaciones existentes. En segundo lugar, dado que varias decadas de institucionalizaci6n en el campo de la seguridad social generan intereses creados, es virtualmente imposible amalgamar entre si los distintos planes de seguro social de las empresas para su personal. GOSTA ESPING-ANDERSEN econ6micas y macrosociales ex6genas. Ante todo, cada vez es mayor la disociacibn entre los esquemas existentes de protecci6n social y las necesidades y riesgos que han ido surgiendo. Esto se debe a los cambios que se produjeron en la estructura familiar (v.gr., el surgimiento de hogares con un solo progenitor a cargo) y la estructura ocupacional (mayor diferenciaci6n y heterogeneidad de los empleos), asi como en el ciclo vital (que se ha vuelto menos lineal y estandarizado, dado que las personas participan a lo largo de su vida de una gama mas amplia de actividades y estan menos constrenidas por los estereotipos tradicionales acerca de lo que constituye un compor- tamiento adecuado para ciertos grupos etarios o de genero). Estamos, asi, ante una creciente insatisfacci6n con la capacidad del Estado benefactor para abordar nuevas demandas. A ello debe a6adirse que la crisis del Estado benefactor esta asimismo impulsada por cambios operados en las condiciones econ6micas (crecimiento mas lento y "desindustrializaci6n", por ejemplo) y en las tendencias demograficas (en especial el envejecimiento de la poblacion); unos y otros ponen en peligro la viabilidad futura de los actuales compromisos contraidos por el Estado benefactor (v6ase cuadro 1). Los problemas que han merecido mayor atenci6n son los demograficos y econo- micos. Los primeros son provocados por la combinaci6n de una baja fecundidad con un alto indice de envejecimiento de la poblaci6n, que engendrara gravosas tasas de dependencia y, si no se da un buen crecimiento economico, una fuerte carga fiscal. En la Comunidad Europea, la tasa de dependencia segun la edad aumentara un 50 % de aqui al ano 2020; si se mantienen las normas y beneficios actuales, esto implicara absorber un 5-7 % adicional del PBI (Comunidad Europea, 1993, pag. 24). Las proyecciones de la OCDE (1988) para el ano 2040 senalan que el envejecimiento, por si solo, duplicara o triplicara los gastos en salud y jubilacibn, sobre todo en paises como Japbn, que estan experimentando un aumento desmedidamente rapido del indice de envejecimiento. No obstante, envejecimiento de la poblaci6n no significa automaticamente crisis. En parte, el costo del envejecimiento depende del aumento de la productividad a largo plazo. La OCDE (1988, pag. 70) estima que si los ingresos reales aumentan a un promedio anual del 0,5-1,2 % (segOn el pais en cuesti6n), eso puede bastar para financiar los gastos adicionales en jubilaciones8. A la vez, las tendencias demograficas pueden ser manejadas en forma politica. En muchos paises, se esta revirtiendo hoy la tendencia a la disminuci6n de la edad para jubilarse que venia instrumentandose desde hace varias decadas. De modo similar, el aumento de la cantidad de personas ocupadas reducira en forma automatica las tasas de dependencia. El hecho de que en los paises escandinavos el gobierno pueda hoy asegurar un indice de actividad global superior en un 20 % al indice promedio de la Europa continental constituye un hecho significativo. En este caso, lo que es decisivo es si la politica social fomenta un bajo nivel de empleo femenino y una edad de jubilaci6n temprana (como ocurre en las naciones de la Comunidad Europea) o 8 Por lo tanto, es vital el desempefo de la economia en materia de productividad. Lo que lograron en la ultima d6cada muchos paises con respecto a sus ingresos sugiere que tal vez dichos niveles de crecimiento no sean alcanzables facitmente. En Estados Unidos, verbigracia, los ingresos de la industria manufacturera disminuyeron en promedio un 0,2 % anual. En Europa, donde los despidos de personal fueron mucho mas espectaculares, tanto la productividad como los salarios crecieron segun indices mas altos (1,7 % en Francia, 0,9 % en Italia y 2,4 % en Alemania) (Mishel y Bernstein, 1993, figura 9A). 528 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL CUADRO 1 Porcentaje de personas con mas de 60 ahos en el total de la poblacion, 1990 1. Europa 2. America Alemania 20,9 Argentina 13,1 Alemania 20,9 Brasil 7,1 Francia 18,9 Canada 15,7 Hungria 19,0 Chile 8,9 Italia 19,9 Costa Rica 6,4 Estados Unidos 16,9 Noruega 21,2 Polonia 14,8 3. Asia y el Pacffico Republica Checa 16,6 Australia 15,3 Corea del Sur 7,4 Rusia 15,3 Jap6n 17,2 Suecia 23,4 Nueva Zelanda 15,1 Fuente: Naciones Unidas (1993). fomenta una participaci6n maxima (como ocurre en Escandinavia)9. Tambi6n es decisi- vo si lo que aumenta es la proporcion de empleos informales, ilegales o no declarados, como sucede en Europa meridional y America Latina. La difusion del trabajo irregular en paises como Italia forma parte intrinseca de un circulo vicioso negativo: las pesadas cargas sociales asociadas con un sistema muy oneroso de mantenimiento de los ingresos estimula el empleo irregular, lo cual, a su vez, deteriora aun mas la base tributaria. Suele temerse que el empleo femenino ponga en peligro la fecundidad, y por ende agrave la crisis del envejecimiento. No obstante, los hechos no lo corroboran. Cierto es que al bajo nivel de empleo femenino puede asociarsele una alta fecundidad (como en Irlanda), pero tambien es cierto lo contrario (en la actualidad, Italia y Espafa tienen los menores indices de fecundidad de Europa). El empleo femenino ha alcanzado cifras record en Finlandia y Suecia, paises ambos que presentan indices de fecundidad comparativamente altos (y crecientes). En estos casos, es el Estado benefactor el que hace la diferencia. Ha sido ampliamente documentado que es posible aumentar el empleo femenino y a la vez la fecundidad si se dispone de servicios sociales y de clausulas generosas vinculadas con las licencias por maternidad. Esto es lo que sucede en Suecia, pero no en la mayor parte de la Europa continental. En la medida en que la independencia economica de la mujer es un elemento definitorio de la sociedad "posindustrial", la familia contemporanea necesita del Estado benefactor para armonizar sus objetivos laborales y familiares. Lo tipico es que los problemas econ6micos que enfrenta el Estado benefactor en Occidente se vinculen con el desempleo. Suele considerarse que el principal impedi- mento para un aumento del nivel de empleo es la combinaci6n de un alto costo salarial 9 Freeman (1993, pag. 3) ha mostrado que en 1973 el porcentaje de personas de 15 a 64 aiios que tenian un empleo remunerado (aplicando el ajuste por la cantidad de horas trabajadas) era id6ntico en Europa y en Estados Unidos, en tanto que en 1990 el indice europeo era 12 % inferior al norteamericano. Este autor concluye que los estadounidenses trabajan el equivalente de un mes mas por afio que los europeos. 529 GOSTA ESPING-ANDERSEN (a raiz de los aportes sociales obligatorios) con rigideces como las derivadas de la inmovilidad en el empleo, las costosas indemnizaciones o los beneficios sociales harto generosos. Tambien se considera que los beneficios sociales generosos reducen el incentivo al trabajo. Hay evidencias de que un alto costo marginal de la mano de obra y la existencia de derechos laborales muy estrictos conspiran contra el aumento del nivel de empleo; y un modo de enfrentar parcialmente este problema consiste en reducir los aportes sociales a traves de la privatizaci6n de los programas de bienestar. Sin embargo, la privatizaci6n de la seguridad social puede no ofrecer una verdadera soluci6n. En primer lugar, porque como sabemos por los casos de Estados Unidos y, mas recientemente, de Chile, los planes privados dependen de que se apliquen concesiones tributarias (o sea, de subsidios publicos). En segundo lugar, porque la experiencia norteamericana indica que los planes de cobertura social de las empresas para su personal (o de beneficios estipulados) pueden incurrir exactamente en la misma clase de costos y rigideces que los planes pOblicos. Los primeros tienden a inhibir la movilidad laboral, dado que los trabajadores temen perder sus beneficios y tambien debido a los requisitos que se exigen para hacerse acreedores a ellos (en Estados Unidos, por ejemplo, para poder optar por estos planes de beneficios estipulados el trabajador debe contar como minimo con una antiguedad promedio de cinco anos en su puesto). Ademas, los planes privados, al igual que los de seguridad social, tienen altos costos laborales fijos10. Asi pues, los esfuerzos que realiza el sector pOblico para recortar los gastos de seguridad social tienen su paralelo en los que realiza el sector privado. En Estados Unidos, los planes de cobertura social de las empresas disminuyeron casi un 8 % su cantidad de beneficiarios en la ultima decada. Las tendencias del mundo posindustrial en materia de empleo son asimismo potencialmente problematicas. Por un lado, favorecen las ocupaciones profesionales y calificadas; por el otro, parecerian fomentar los trabajos precarios (aumenta el nomero de trabajadores temporarios, de personas que trabajan jornada parcial contra su voluntad, y de los aut6nomos o los que trabajan en su casa). La consecuencia puede ser una mayor polarizaci6n entre la fuerza laboral nuclear y la perif6rica (Comunidad Europea, 1993; OCDE, 1993). El "milagro del empleo" norteamericano gener6 un nivel comparativamente bajo de desempleo pero en cambio una proporci6n perturbadora de trabajos cuya paga es inferior a los niveles de pobreza. El deterioro tanto de los salarios como de los beneficios sociales en la d6cada del '80 se vio acompanado de un grado de pobreza y de pauperizaci6n sin precedentes. Esto, a su vez, puede poner en peligro el orden social y constituir una carga aun mayor para el Estado benefactor. Tambien, se teme que los beneficios asistenciales no hagan otra cosa que subsidiar a las personas de bajos salarios. Como puntualiza Myles en su analisis de America del Norte, es precisamente por este problema que se ha renovado el inter6s en alguna forma de plan de ingresos basicos garantizados1. 10 En Estados Unidos, la empresa tipica paga en concepto de aportes sociales establecidos por las leyes un 11 % de los salarios, y otro 12 % en concepto de prestaciones sociales adicionales (Blank, 1993, pag. 167). Comparense estas cifras con las de la Comunidad Europea, donde el promedio es de 24 % para los primeros y de 5 % para las segundas. En un pais como Italia, de gravosos aportes sociales, la primera cifra se aproxima al 47 % en tanto que la segunda se acerca al 2 % (calculos efectuados a partir de Comunidad Europea, 1993, cuadro 21). 11 Ver la nota 1. 530 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL 531 Los problemas "endogenos" del Estado benefactor derivan de la creciente discre- pancia entre el diseno actual de los programas y las demandas sociales. Esto obedece en gran medida a que la estructura del Estado benefactor contemporAneo se vinculaba con un orden social que ya no es el prevaleciente. El marco de referencia de sus ideales de universalismo e igualdad era una clase obrera industrial relativamente homogbnea. La mucho mayor diferenciaci6n de las ocupaciones y del ciclo vital que caracteriza a la sociedad "posindustrial" entrafia necesidades y expectativas mas heterog6neas. Ade- mAs, a raiz de la mayor incertidumbre profesional, asi como de la exigencia de una adaptacion laboral mAs flexible, de los cambios en la estructura familiar y en el empleo femenino, los ciudadanos enfrentan riesgos mas heterogeneos. Por otra parte, el modelo de "familia tipica" que hasta ahora caracterizaba al Estado benefactor ya ha dejado de ser la norma. Por un lado asistimos al aumento de los hogares en los que ambos c6nyuges desarrollan una actividad profesional y aportan ingresos; por el otro, hubo un aumento calamitoso de los hogares con jefes de familia divorciados, separados o solteros. Si bien los primeros son a menudo privilegiados, resulta claro que el trabajo remunerado de la esposa se esta convirtiendo en la Onica via para escapar a la pobreza o mantener el nivel de vida actual. Esto es patente en el caso de Estados Unidos (Mishel y Bernstein, 1993). Adicionalmente, los hogares con un solo progenitor a cargo constituyen una clientela de alto riesgo potencial de caer en la pobreza, clientela que aumenta velozmente12. Los desafios al Estado benefactor en otras regiones Europa oriental y Jap6n tienen que lidiar tambien con el problema del envejeci- miento de la poblaci6n, pero no sucede lo mismo todavia en America Latina y gran parte del Este asiatico, donde la principal dificultad demografica radica mas bien en la incompatibilidad cada vez mayor de la estructura tradicional de la familia extensa con las exigencias del empleo urbano industrial. La migraci6n urbana vuelve poco sostenibles las formas convencionales de protecci6n social. En el Este asiatico, el dilema se plantea entre el Estado benefactor (combinado en Jap6n y Corea del Sur con los planes de cobertura empresarial) y la tradici6n confuciana del familismo, con sus normas en materia de cuidado y atenci6n de los parientes13 12 El analisis efectuado por el autor sobre los datos provenientes del Estudio de los Ingresos de Luxemburgo (Luxembourg Income Study, LIS) a mediados de la decada del '80 muestra que los hogares con un solo progenitor a cargo (que por lo comOn es la mujer) enfrentan un riesgo extraordinario de sufrir un alto grado de pobreza. Utilizando la medida corriente de la pobreza, que considera tal un ingreso del 50 % de la mediana (ajustada) de los ingresos, la proporci6n de hogares pobres es en Estados Unidos el 60 %, en Canada el 57 %, en Alemania el 27 % y tanto en Francia como en Italia el 19 %. En contraste con ello, la de Suecia es el 4,5 %. Los efectos del divorcio tambien pueden ser econ6micamente catastr6ficos, al menos para las esposas. Burkhauser et al. (1991) muestran que las esposas norteamericanas sufren una disminuci6n del 24 % en sus ingresos un afio despues de divorciarse, y las alemanas un 44 %. En cambio, la p6rdida del nivel de ingresos de los maridos es comparativamente minima: 6 % en Estados Unidos y 7 % en Alemania. 13 Hashimoto (1992, pag. 38) apunta quo en Jap6n el 65 % de las personas mayores viven con sus hijos (en 1970 el porcentaje era de 77 %). Los datos de Choi (1992, pag. 151) para Corea del Sur revelan indices aun mayores (76 %); ademas, el 44 % de dichas personas tienen una completa dependencia econ6mica de sus hijos. Segun la definici6n oficial que se da en Corea del Sur de la "pobreza", mas del 20 % de las personas de edad son pobres; alrededor de la mitad tienen problemas econ6micos y mas de la mitad de los que perciben una jubilacion encuentran dificultades para vivir de 6sta. Una de las principales razones de su pobreza enunciadas por esas personas es que sus hijos no estan en condiciones de mantenera los padres o no quieren hacerlo (ibid., pag. 151). GOSTA ESPING-ANDERSEN Los principales problemas economicos que enfrentan los paises de industrializa- ci6n y democratizacidn reciente difieren segOn su inserci6n en la economia mundial. El caso de Europa oriental es peculiar, dado el legado de un regimen asistencial comunista muy desarrollado y que se caracteriz6 por tres pilares: pleno empleo cuasi obligatorio, seguro social amplio y universalista, y un sistema de servicios sociales y prestaciones suplementarias muy evolucionado que, en el caso mas frecuente, dependia de cada empresa. De hecho, su estrategia de maximizaci6n del empleo fue (de modo bastante similar a lo ocurrido en Escandinavia) el sine qua non del equilibrio del sistema, ya que reducia la carga asistencial del Estado. Las reformas posteriores a la instauraci6n de la democracia erosionaron el primero y el tercero de estos pilares. En lugar de pleno empleo, hay un desempleo masivo, y las empresas del Estado, que estan en proceso de desintegraci6n (o han sido privatizadas) resultan cada vez menos capaces de brindar los servicios acostumbrados. Al anularse la viabilidad de estos dos elementos, los programas actuales de mantenimiento del nivel de ingresos se topan con financiaci6n insuficiente y exceso de compromisos. La consecuencia es un aumento alarmante de la pobreza, la mortalidad y la morbilidad. Los paises que definen su ventaja competitiva en t6rminos de sus favorables costos laborales se mostraran muy prudentes ante cualquier avance importante de los programas propios del Estado benefactor. Sin embargo, esto s61o ocurre parcialmente. Siguiendo el ejemplo de Jap6n, los paises del Este asiatico en general, y Corea del Sur en particular, conciben su futuro economico en funcion de una fuerza de trabajo bien instruida, mas o menos como sucedib en Suecia con su sistema de bienestar estatal. Obviamente, esto implica una fuerte inversion social en educacion, salud y servicios sociales14. En estas circunstancias, probablemente resulte dificil evitar la creacion de s6lidos sistemas de mantenimiento del nivel de ingresos (income maintenance system), en la medida en que una fuerza laboral urbana cada vez mas instruida y profesionalizada se distanciara de los principios de solidaridad familiar subyacentes a la cultura confuciana, y debido a que los planes de asistencia social de las empresas tienen una cobertura muy despareja (rara vez existen o son viables en las firmas pequenas o medianas). En cambio, el desarrollo de America Latina se basa en medida mucho mayor en los recursos naturales. A medida que estos paises abandonen el proteccionismo y las politicas de sustituci6n de importaciones, enfrentan mas agudamente el problema de los costos laborales. Desde este angulo debe entenderse el intento realizado en Chile de transferir los planes de seguridad social desde el Estado al mercado. Adaptaci6n del Estado benefactor en la ultima decada En los ultimos diez afos los sintomas de la crisis se han vuelto evidentes, pese a lo cual (y a despecho de lo que se cree popularmente) el grado de desmantelamiento del Estado benefactor ha sido modesto, y no hubo cambios significativos en los paises donde ese sistema estuvo mas desarrollado. Lo dejan bien en claro las tendencias en materia de gasto social (vease cuadro 2), que permanece en esencia estable, por mas 14 El hincapi6 puesto en la educaci6n ya es notorio. Segun los datos de Goodman y Peng (ver la nota 1), la proporci6n de egresados del primer nivel de la escuela secundaria que pasan al segundo nivel es del 96 % en Jap6n y de alrededor del 90 % en Corea del Sur y Taiwan. 532 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL CUADRO 2 Gastos en seguridad social y en salud como porcentaje del PBI 1. Europa occidental 3. America del Norte y Oceania Alemania (RFA, 1989) 22,8 Australia (1991) 15,1 Dinamarca (1990) 38,4 Canada (1989) 19,1 Francia (1990) 27,4 Estados Unidos (1991) 10,5 Noruega (1990) 32,0 Nueva Zelanda (1991) 19,6 Paises Bajos (1991) 34,6 Suecia (1986)* 31,3 Suecia (1986)* 31,3 4. America del Sur y Este asia.tico 2. Europa oriental Argentina (1987) 6,5 Checoslovaquia (1991) 21,7 Brasil (1991) 10,3 Hungria (1986)* 16,2 Chile (1988) 9,9 Polonia (1986)* 17,1 Costa Rica (1991) 11,0 URSS (1986)* 15,5 Jap6n (1986)* 12,2 * Estas cifras fueron tomadas de la OIT y no son totalmente comparables con los datos extraidos del FMI. Advi6rtase, ademfs, que los porcentajes correspondientes a los ex paises comunistas se calcularon en funci6n del producto material neto. Fuentes: FMI (1993) y OIT (1991). que haya una quiebra con el pasado dado que el impulso al crecimiento, que ya llevaba varias d6cadas, se ha interrumpido. En la mayoria de las naciones las intervenciones se han limitado a ajustes marginales, en tanto que s6lo unas pocas (principalmente del grupo de paises anglosajones liberales) pusieron en marcha un programa mas radical de reformas, que puede tener profundas consecuencias a largo plazo. Entre los paises que no forman parte de ese grupo, los signos de cambio en el sistema son mas notorios: por un lado, activa privatizaci6n en Europa oriental y central y en America Latina; por el otro, construcci6n embrionaria de un Estado benefactor en el Este asiAtico. Desde comienzos de la decada del '70, pueden discernirse tres reacciones diferentes del Estado benefactor ante el cambio econ6mico y social. Los paises escandinavos siguieron, hasta hace poco, una estrategia de aumento del empleo en el sector publico, impulsada por el Estado benefactor. Los paises anglosajones (en particular Gran BretaFa, Nueva Zelanda y Estados Unidos) se inclinaron por una politica de desregulaci6n de los salarios y del mercado laboral, combinada con un cierto deterioro del Estado benefactor; y las naciones del continente europeo (como Francia, Alemania o Italia) favorecieron una estrategia de disminucion forzada de la oferta laboral. Las tres estrategias estan intimamente ligadas a la naturaleza del Estado benefactor en los paises respectivos. El camino escandinavo Hacia fines de la decada del '60, los paises escandinavos ya habian alcanzado los objetivos fijados a su Estado benefactor en lo tocante a los programas de mantenimiento del nivel de ingresos (income maintenance programmes). El "modelo socialdem6crata" escandinavo no diferia radicalmente de otros, como los que encontramos en Alemania o los Paises Bajos, aunque era mucho mAs amplio y universalista en su cobertura, y mas 533 GOSTA ESPING-ANDERSEN generoso en lo que hace a garantizar beneficios sociales adecuados. Solo con el pasaje a politicas activas de empleo, con la expansi6n de los servicios sociales y la equiparacion de g6neros, en las decadas del 70 y '80 surgi6 un modelo netamente n6rdico (sobre todo sueco). Este cambio se bas6 en los principios clasicos del Estado benefactor socialdem6crata: la armonizacion de los ideales igualitarios con el crecimiento y el pleno empleo, la optimizacion del nivel de empleo y la minimizacion de la dependencia asistencial. No obstante, este cambio tambien fue impulsado por los crecientes proble- mas de empleo. Dada la constante declinacion del nivel de empleo en la industria y las politicas salariales inusualmente igualitarias vigentes en Escandinavia, fue claro desde el co- mienzo que un pleno empleo sostenido -y mucho mas aun el aumento del empleo femenino- tendria que basarse en los puestos de trabajo que ofreciera el sector poblico. De hecho, hasta mediados de los '80, en que su expansion ces6, este sector dio cuenta de aproximadamente el 80 % del aumento neto de los puestos de trabajo en Dinamarca y Suecia (Noruega les iba a la zaga), y en la actualidad el empleo pOblico constituye alrededor del 30 % del empleo total en Escandinavia. Desde el punto de vista de la equiparaci6n del status econ6mico de la mujer, la politica tuvo exito. En Dinamarca y Suecia, las guarderias pOblicas atienden a casi la mitad de los nifos, y existen generosos beneficios de maternidad paga y de licencias para madres y padres; asi es que los indices de participaci6n de la mujer en general (asi como los de las mujeres con ninos pequenos) oscilan en torno del 80 %, cifra superior a la de la participaci6n de los hombres en edad laboral en todo el resto de Europa. Las consecuencias, deliberadas o no, de esta estrategia han sido positivas y negativas a la vez. Por el lado positivo, permite que la mujer armonice su carrera profesional con su fecundidad. A diferencia de lo que sucede en muchos otros paises, aqui las tasas de fecundidad han aumentado. Ademas, la estrategia fue generadora de igualdad: estan desapareciendo velozmente las diferencias entre los ingresos de hombres y mujeres y en el comportamiento de unos y otros en distintas etapas del ciclo vital; hoy la norma es el hogar en que ambos c6nyuges tienen una carrera profesional y aportan ingresos; y en comparacion con cualquier otro pais, el indice de pobreza en los hogares encabezados por una mujer es insignificante. Por otro lado, dado que una amplia proporcion de la poblacion tiene trabajos remunerados, el Estado benefactor ve asegurada una mayor recaudacion impositiva y menores niveles de dependencia asistencial15. Por el lado negativo, el resultado mas nefasto ha sido un grado altisimo de segregaci6n por genero: las mujeres se concentran en los puestos publicos (casi 15 Este examen se ha centrado en el aspecto de la politica econ6mica ligado a las diferencias de genero, pero bien puede generalizarselo para la poblaci6n en su conjunto, y en especial para los trabajadores de edad avanzada. Por consiguiente, en combinaci6n con las medidas de reinstrucci6n y rehabilitaci6n de trabajadores y de reinserci6n laboral, tendientes a promover un mercado laboral activo, hasta ahora la estrategia ha logrado mantener altos niveles de empleo incluso entre los j6venes y la poblaci6n de edad avanzada. El indice de actividad de los varones de 60 a 64 afnos es 64 %, en comparaci6n con 54 % en Estados Unidos, 32 % en Alemania, 25 % en Francia y s6lo 15 % en los Paises Bajos. Estos indices de participaci6n sumamente altos -tanto de las mujeres como de los hombres, de los mas j6venes y de los mas viejos como de las personas en edad laboral- obligan a interpretar las cifras de desempleo de esta regi6n de un modo distinto que en el resto de Europa. Si en Italia, verbigracia, una mujer econ6micamente inactiva seria clasificada en el caso tipico como una "ama de casa", en Dinamarca con toda probabilidad se la consideraria "desocupada". 534 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL siempre de jornada parcial) y los hombres en el sector privado. Si bien esto puede reflejar en alguna medida la preferencia de las mujeres por las condiciones mas flexibles de trabajo en el ambito publico, el alto costo social, los indices de ausentismo y las interrupciones del proceso productivo asociadas con el empleo de mujeres con hijos lleva a los empleadores privados a inclinarse por trabajadores varones. De hecho, en Suecia el ausentismo alcanza cifras alarmantes16. Otra consecuencia, menos evidente, es la altisima proporci6n de puestos de trabajo poco calificados (aunque bien remunerados) que genera una estrategia orienta- da a los servicios sociales. En el sector servicios, la proporci6n total de los puestos de trabajo no calificados es mayor en Dinamarca y Suecia que en el caso conocido de Estados Unidos (Esping-Andersen, 1993). Esto pone en evidencia el dilema entre el desempleo masivo y el empleo masivo sub6ptimo en los servicios, ya sea en el sector privado (como en Estados Unidos) o en el sector publico. Por supuesto, desde el punto de vista del bienestar representa una gran diferencia la buena paga y seguridad que ofrece el empleo publico en Escandinavia, pero aqui tocamos el tal6n de Aquiles, cada vez mas obvio, del sistema: la creciente carga impositiva que implica un gran mercado laboral del sector pOblico. Mientras los indices de aumento de la productividad se mantienen altos, el sistema puede sostenerse, pero cuando la productividad o la inversi6n privada decaen, se plantean graves problemas de costos. Esta es exactamente la situaci6n que hoy enfrenta Suecia: una disminuci6n de la capacidad fiscal aunada a una creciente presi6n para que se creen puestos publicos y/o se mantenga el nivel de ingresos. Hasta ahora, s6lo Noruega, gracias a sus ingresos provenientes del petr6leo, logr6 evitar el problema. En Suecia, los responsa- bles gubernamentales asi como los sindicalistas enfrentan presiones crecientes para que se reduzcan los impuestos y los beneficios sociales, y se permita una fijacion mas flexible de los salarios17. No obstante, las tendencias n6rdicas en materia de politica social no apuntan en una via "norteamericana". Es verdad que han aumentado las diferencias salariales y que los sueldos del sector pOblico sufrieron una disminuci6n relativa. Al mismo tiempo, ajustes marginales introducidos en los derechos relativos a las prestaciones sociales (en especial bajo los recientes gobiernos conservadores de Dinamarca y Suecia) intentaron reducir en parte los incentivos negativos al trabajo propios del sistema asi como los altos indices de ausentismo. Se reintrodujeron los dias de espera para acogerse a los beneficios por enfermedad, se redujeron un poco los indices de reposici6n por enfermedad, las licencias por maternidad o paternidad y los seguros de desempleo, y en Suecia se aument6 la cantidad de anos durante los cuales deben hacerse aportes jubilatorios. A largo plazo, el cambio mas tajante en la politica sueca fue 16 En su conjunto, los indices de ausentismo son en Suecia el doble que los de Alemania o los Paises Bajos. En 1985, la tasa de ausentismo en "un dia cualquiera" entre las mujeres suecas madres de una criatura de menos de 2 aftos de dad era del 47,5 %. Los criticos del sistema aducen que este es demasiado generoso y por ende da lugar a abusos. Este argumento no es del todo convincente si se tiene en cuenta que en la vecina Dinamarca los niveles de beneficios sociales y las condiciones para ocupar puestos de trabajo son en esencia similares, mientras que los indices de ausentismo son sustancialmente inferiores (para una comparaci6n entre ambos paises, ver Esping- Andersen y Kolberg, 1992). 17 Se suele creer que los altos costos salariales e impuestos promueven incentivos laborales negativos y desempleo disfrazado, aun cuando no es facil encontrar pruebas rigurosas de ello (ver Atkinson y Mogensen, 1993). No obstante, un dato indicativo es que en la decada del '80 los trabajos por cuenta propia han sido la forma de empleo que experiment6 el mas rapido aumento. 535 GOSTA ESPING-ANDERSEN el pasaje de la formula del beneficio estipulado para las jubilaciones del segundo nivel (conocidas como las "jubilaciones ATP"*) a derechos jubilatorios basados en aportes. En cierto sentido, esto implica apartarse del principio (establecido en las d6cadas de 1960 y 1970) de garantizar un ingreso adecuado a todo el mundo, independientemente de sus antecedentes laborales, para pasar a un enfoque actuarial de los beneficios sociales, que entrana una menor redistribucion del ingreso. Tambien es patente el mayor acento en "instar" a la gente a que trabaje (pese al aumento de los indices de desocupaci6n). Asi, para los beneficiarios del seguro sueco de desempleo los requisitos laborales y de capacitacion han aumentado sustancialmen- te, y en Dinamarca se introdujo la,denominada politica de "garantia laboral" para los trabajadores j6venes que permanecen desocupados mas de un ano. Ademas, a fin de combatir las actividades econ6micas no declaradas o los incentivos negativos al trabajo, se redujeron en forma drastica las tasas de impuestos marginales, en particular para las categorias de mayores ingresos (como en el caso de la reforma de Reagan). Por Oltimo, se aprecia, sobre todo en Suecia, una cierta tendencia a la descentralizaci6n y privatizaci6n de la provision de servicios. Seria un error, empero, ver en esto una estrategia neoliberal de mercadizacion. Todos los que ofrecen servicios estAn sujetos a estrictas normas definidas por el gobierno central, y la reforma parece mucho mas motivada por criterios de eficiencia y por el interes de que los servicios varien en consonancia con las diferentes demandas de los clientes. Vemos aqui un ejemplo de como la estructura "posindustrial" de las necesidades, mas heterogenea, obliga a la democracia social a distanciarse de sus tradicionales principios universalistas. Estas reformas tienden a un ajuste marginal mas que a un inminente cambio de paradigma que dejara de lado los principios basicos del Estado benefactor universalista e igualitario. Mas bien se ha fortalecido el papel del Estado benefactor como asegurador y fomentador del empleo. La celebrada politica del "mercado laboral activo" se ha afianzado, en especial en lo tocante a la capacitaci6n y la creaci6n de puestos de trabajo. Si bien el programa de "garantia laboral" dan6s se basa principalmente en los protegidos puestos pOblicos, las medidas de estimulo al empleo se han hecho extensi- vas al sector privado a traves de subsidios marginales a los salarios y, desde hace poco, de un ingreso minimo temporario garantizado para las personas que quieren comenzar a trabajar por cuenta propia18 A este mayor sesgo hacia la inversi6n social de la politica escandinava se conecta asimismo un desplazamiento mas general de las prioridades en favor de los j6venes y los adultos -grupos que, dentro del marco tradicional del pleno empleo, se suponia que solo requerian de una intervenci6n marginal del Estado benefactor-. En cierto sentido, lo que asi surge es una nueva definici6n de la politica social de acuerdo con el ciclo vital, la que reconoce que la actual transformacion de la familia y de los puestos de trabajo * Las jubilaciones ATP (cuyo significado mas pr6ximo seria "Jubilaci6n General por Servicios") fueron establecidas en 1960 como un complemento al sistema nacional de jubilaci6n basica, hasta entonces vigente en Suecia, que garantizaba una jubilaci6n igual para todo ciudadano con 65 anos y mas independientemente de haber trabajado o no. El sistema ATP, pOblico y obligatorio para los que trabajan, cre6 jubilaciones proporcionales (sujetas a un techo miximo) a las contribuciones de cada trabajador (o de su empleador). El sistema se financia con contribuciones del empleador (53 %), del empleado (6 %) y con los recursos provenientes de la inversi6n de los propios fondos (41 %). Estas precisiones sobre el sistema ATP fueron provistas por Asa Cristina Laurell a la revista Lua Nova, San Pablo [N. de la R.] 18 A fin de estimular el empleo en los servicios personales, el gobierno danes ha puesto en marcha un programa de subsidios que cubren del 20 al 30 % del salario. 536 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL plantea nuevos riesgos y necesidades durante toda la fase adulta activa de la vida de un individuo. Esto se refleja en la aparici6n de programas de reinstrucci6n de adultos y de "educaci6n permanente", en los planes destinados a facilitar la movilidad geogrAfica y laboral, y en el otorgamiento de licencias conjuntas por nacimiento a ambos padres. Tambi6n se refleja en el intento de asegurar el bienestar economico de las familias de nuevo cuno, como los hogares con un solo progenitor a cargo. Existe gran incertidumbre, sin embargo, en cuanto a si el modelo escandinavo resultara viable a largo plazo. Enfrenta dos grandes amenazas. La primera es el conflicto entre el principio del igualitarismo universalista y la creciente heterogeneidad de la estructura de la poblacion. Hay indicios de que los estratos mas privilegiados estan abandonando el Estado benefactor para pasarse ya sea a planes de jubilacion o de servicios sociales privados. Asi, las dificultades para modernizar y actualizar permanen- temente (e incluso quiza diferenciar) los programas de bienestar pOblicos puede a la larga provocar un exodo de las elites, que a su vez minara la solidez de los cimientos en que se apoya el Estado benefactor. El problema, desde luego, radica en que no hay recursos fiscales como para Ilevar a cabo dicha modernizaci6n y actualizaci6n. Una segunda y mas seria amenaza deriva de la dificultad de mantener a largo plazo (y ahora de restaurar) el pleno empleo. Ya se han alcanzado los limites del posible aumento del empleo publico. En rigor, a fin de reducir la gravosa carga publica, el anterior gobierno conservador sueco program6 despidos masivos en el sector publico. Cualquier estrategia de empleo debe confiar, pues, en los servicios del sector privado, lo cual a su vez plantea la cuesti6n de los incentivos a la inversion y de las diferencias salariales. Una estrategia de salarios bajos como la norteamericana podria de hecho socavar por completo el edificio del Estado benefactor. La politica del nuevo gobierno socialdem6crata es evitar cambios espectaculares del sistema introduciendo ajustes marginales, como los destinados a reducir el nivel de los derechos relativos a las prestaciones sociales y a promover subsidios selectivos a los salarios. No obstante, las altisimas tasas de desempleo vigentes en Suecia parecen minar la credibilidad del modelo socialdemocrata, tan celebrado antano, y en particular su enfoque activista de "inversion social". ,lndica acaso la experiencia sueca que el mercado realmente funciona mejor? La respuesta a este interrogante dependera en ultima instancia del diagn6stico que cada cual haga de la crisis actual. Muchos, como el economista sueco Assar Lindbeck, consideran que esta ha sido provocada fundamen- talmente por el Estado benefactor: que el problema radica en los desincentivos al trabajo y en un bajo nivel de ahorro (Lindbeck, 1994). Sin embargo, esta opinion es sumamente controvertible. Hay pocas pruebas de que exista algun desincentivo al trabajo importante (Atkinson y Mogensen, 1993) y el desempeno a largo plazo de Suecia en materia de productividad no es inferior al promedio europeo o de los paises de la OCDE (Korpi, 1993). Hay varios otros argumentos alternativos plausibles. Uno de ellos subraya la indole transitoria de la crisis, aduciendo que el subito aumento del desem- pleo es la combinaci6n de un efecto ciclico (la recesion de los ultimos anos) y de una masiva hemorragia de inversiones de capital desde mediados de la decada del '80, fomentada sobre todo por el temor de quedar fuera del acelerado proceso de integra- ci6n al mercado de la Comunidad Europea. Otro argumento destaca los desequilibrios existentes entre las politicas actuales y las tendencias que se van perfilando. Se sostiene, por ejemplo, que las politicas de mercado laboral activo apuntan principal- mente a una capacitaci6n mas breve dentro de cada rama de actividad, en tanto que el 537 GOSTA ESPING-ANDERSEN mercado de trabajo exige crecientemente capacidades de mAs nivel y mAs generales. En la medida en que este diagn6stico sea correcto, el sistema sueco necesitaria ajustes (incluso sustanciales), pero no tendria por que ser desmantelado. En ultimo analisis, es probable que la cuesti6n se reduzca a saber si la infraestructura institucional de Suecia, tan encomiada en el pasado, es capaz de superar su presente fragmentaci6n. El camino neoliberal Otro conjunto de naciones adoptaron en los '80 deliberadas estrategias desregula- doras impulsadas por el mercado. Entre ellas se destacan Gran Bretana, Nueva Zelanda y Estados Unidos, y en menor medida Australia y Canada. Gran Bretaha y Nueva Zelanda ilustran un cambio radical de regimen; ambos fueron pioneros en el estableci- miento de un Estado benefactor con un fuerte compromiso en favor del pleno empleo. Esta transformaci6n dista de ser uniforme. En Australia y Nueva Zelanda fue concomitante con la reducci6n del proteccionismo. En el Reino Unido y Estados Unidos, estuvo asociada a un notable debilitamiento de las organizaciones colectivas del tipo de los sindicatos, en tanto que por el contrario las medidas de liberalizaci6n australianas se adoptaron en cooperaci6n con sindicatos poderosos. Sea como fuere, la intenci6n central de estas medidas fue enfrentar la declinacidn economica y el desempleo con una mayor flexibilidad de los salarios y el mercado de trabajo, tratando de reducir la carga de los costos sociales y la tributaci6n, y de deteriorar el salario minimo establecido por ley o de facto. Salvo en el caso de Nueva Zelanda, donde se emprendio un desmantelamiento activo de los programas vigentes, el enfoque preferido puso el acento en focalizar los beneficios y dejar de actualizar las ventajas y la cobertura de acuerdo con los cambios econdmicos. Como argumenta Myles19, este estilo de modifi- caci6n mas "pasiva" del sistema solo surtira efectos secundarios en lo inmediato, pero posiblemente tenga vastas consecuencias a largo plazo. Este enfoque pasivo es tipico de la politica social adoptada en Estados Unidos en la decada del '80. En ausencia de un ajuste por inflaci6n en el curso de la decada, en 1989 el salario minimo habia caido hasta apenas un 38 % de los ingresos medios, y el valor de los beneficios de la asistencia social (la Ayuda para Ninos Dependientes, AFDC) al 24 % (Moffit, 1990, pag. 210). Analogamente, el porcentaje de los desocupa- dos que percibian el seguro correspondiente declino en forma continua desde alrede- dor de un 70 % a mediados de los '70 al 33 % en 1989. Asi pues, con la principal excepci6n de las jubilaciones y pensiones, la red de seguridad social, que ya era debil en Estados Unidos, se deteriorb aun mas. Una premisa fundamental en la construcci6n del Estado benefactor norteamerica- no fue siempre que los planes establecidos por los empleadores suplementarian adecuadamente la red de seguridad de origen pOblico. Sin embargo, la tendencia de la cobertura privada ha guardado un paralelismo, en general, con el deterioro en el sector publico. En la decada del '80 disminuy6 sostenidamente la proporcion de trabajadores beneficiados con planes de jubilaci6n o salud ofrecidos por las propias empresas en que se desempenaban, y esta disminuci6n fue particularmente aguda entre los j6venes y entre los trabajadores que percibian bajos salarios. Las razones son claras: por un lado, los empleadores procuran reducir los altos (y crecientes) costos laborales fijos; por 19 Ver la nota 1. 538 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL el otro, una proporci6n cada vez mayor de la fuerza de trabajo esta empleada en empresas o sectores de actividad de baja cobertura. El denominador comOn de todos los casos "liberales" es la profundizaci6n de la desigualdad y el aumento de los indices de pobreza. Datos recientes de la decada del '80 muestran que los ingresos del decil inferior perdieron terreno en comparaci6n con la mediana en un 11 % en Estados Unidos, un 14 % en Gran Bretana, un 9 % en Canada y un 5 % en Australia (OCDE, 1993). En contraste con esto, tanto Europa continental como Escandinavia muestran estabilidad o incluso una menor desigualdad de los ingresos, y en ninguno de estos paises ha aumentado la pobreza. En el primer grupo de paises, la causa subyacente en el aumento de la pobreza es la desregulaci6n de los salarios y los costos laborales como respuesta a la reestructura- ci6n econ6mica. El fen6meno de los "bajos salarios" es en dichos paises especialmente agudo entre los obreros no calificados ni sindicalizados, asi como entre las cohortes jovenes que se incorporan a la fuerza de trabajo. No obstante, como ya hemos visto, hay notables variaciones nacionales en cuanto a la incidencia de la pobreza y la polariza- ci6n de los ingresos. Tanto los estudios de Castles como los de Myles20 sugieren que la explicaci6n estaria en las diferencias que presenta en tales casos el Estado benefactor. La cobertura por desempleo no mengub en Canada (el 99 % de los desocupados reciben este beneficio) como sucedi6 en Estados Unidos. Tanto en Australia como en Canada, hubo un pronunciado desplazamiento de la politica asistencial en la direcci6n de una mayor selectividad en el otorgamiento de los beneficios y un debilitamiento de los programas para atender derechos basicos, como los beneficios para el nifo y la familia o las jubilaciones y pensiones. No obstante, estos m6todos focalizados parecen asegurar programas de mucho mejor rendimiento que los sistemas tradicionales de verificaci6n de los recursos econ6micos individuales, sobre todo porque la selecci6n de los beneficiarios se basa en las declaraciones de impuestos o de ingresos mas que en esas verificaciones estigmatizantes, dado que la focalizaci6n apunta a excluir a los ricos mas que a asegurarse de que s6lo sean incluidos los manifiestamente pobres. Existe alguna evidencia, al menos superficial, en favor del efecto positivo de la flexibilidad salarial sobre el empleo. En promedio, en la decada del '80 el aumento del empleo ha sido de dos a tres veces superior en estos paises que en el resto de la OCDE. Tal vez posiciones extremas en la escala salarial pueden resultar poco atractivas, pero lo cierto es que suministran una apreciable cantidad de empleos muy accesibles para quienes recien ingresan al mercado laboral, lo cual contribuye a integrar a 6ste a los jovenes, las mujeres y los inmigrantes. En este sentido, el panorama que ofrece Estados Unidos es mucho mejor que el europeo. Desde luego, la cuesti6n candente es si estos puestos de trabajo no terminan por convertirse en callejones sin salida, o sea, si la estrategia de los bajos salarios no promueve un nuevo tipo de proletariado posindustrial cr6nicamente empobrecido. Los estudios sobre este tema aOn son muy rudimentarios, pero muchos sugieren que las posibilidades de movilidad ascendente son cuantiosas siempre y cuando se cuente con la capacidad adecuada (Esping-Andersen, 1993). Los trabajadores no calificados tienen un alto riesgo de seguir atrapados en la pobreza. De ahi el papel trascendente de una estrategia de inversi6n social si se desea evitar el surgimiento de un proletariado de trabajadores muy pobres. 20 Ver la nota 1. 539 GOSTA ESPING-ANDERSEN La estrategia de los bajos salarios nutre el aumento del empleo en aquellos "puestos miserables", de baja productividad, en los que incluso trabajando a jornada completa todos los dias del ano no se puede superar el umbral de ingresos de la pobreza (Burtless, 1990). Por ello, como indica Myles, un mercado laboral de bajos salarios entrana un doble peligro: exige un mayor monto de transferencias para el mantenimiento del nivel de ingresos (p. ej., asistencia social) y, a la vez, genera trampas de pobreza (dado que los bajos salarios fomentan los desincentivos laborales). El enfoque de la flexibilidad salarial conileva otras dos consecuencias problematicas. En primer termino, se produce una inquietante erosion de las prestaciones suplementarias (fringe benefits) tradicionales que brindan las empresas. La desaparici6n de puestos de trabajo tiende a darse en ramas de actividad en las que hay planes empresariales de beneficios sociales muy desarrollados, en tanto que muchos de los nuevos empleos se concentran en companias que brindan esos beneficios en grado escaso o nulo21. Pese a que Estados Unidos asigna casi un 13 % de su PBI a la atencion de la salud, el nOmero de habitantes que carecen de una proteccibn adecuada es muy alto (se estima que ronda entre 30 y 40 millones de personas) y creciente. En otras palabras, es probable que Estados benefactores como el norteamericano, que presumen la existencia de beneficios sociales suplementarios a cargo de las empresas, tengan crecientes bre- chas en materia de seguridad social y, en lineas mas generales, serios desequilibrios. La brecha en la cobertura social es menos grave entre las personas de edad avan- zada; en cambio se la siente con mas agudeza en los hogares jovenes. Quizas entre sus preocupantes efectos el peor sea el aumento de la pobreza infantil, en parte a raiz de los reducidos ingresos de las madres solteras combinados con la disminuci6n efectiva de los beneficios sociales, y en parte porque la falta de instalaciones para la atencion y cuidado de los ninos impide a las madres casadas de los hogares de escasos ingresos complementar las entradas de la familia. Por ambos motivos, se aprecia un aumento alarmante de la pobreza infantil en Australia, Canada, Gran Bretana y Estados Unidos22. A todas luces, el problema de la pobreza asociado a la estrategia de los "bajos salarios" se concentra en clientelas fAcilmente vulnerables, como los trabajadores no calificados y los hogares con un solo progenitor a cargo. A corto plazo el riesgo puede aminorarse apuntalando los programas de mantenimiento del nivel de ingresos (income maintenance programmes), pero si los bajos salarios siguen siendo la unica opcion frente a la dependencia asistencial, esto sin lugar a dudas nutrira las trampas de pobreza. Parece obvio, entonces, que a largo plazo se precisara un activa estrategia de inversion social si se pretende impedir que se produzca una espiral de pobreza creciente. Una estrategia de flexibilidad salarial podria ser mucho menos perjudicial si se la asociara en forma sistematica con un programa activo de capacitaci6n23. 21 Muchas compaiias norteamericanas procuran reducir sus obligaciones asistenciales pasandose a los Ilamadas "sistemas 401K", que son en esencia cuentas de seguros individuales semejantes a las "cuentas de jubilaci6n individual". 22 Sobre la base de calculos propios derivados de los datos del LIS, pudimos establecer que en las familias con dos progenitores la pobreza infantil casi se duplic6 en Estados Unidos (del 12 al 22 %) y se triplic6 en Gran Bretana (del 5 al 15 %) en el curso de la d6cada del '80. El aumento de este indice fue menor en Canada (del 11 al 14 %). En los hogares con un solo progenitor a cargo, el incremento fue aun mas dramatico en todos los paises con excepci6n de Gran Bretaha, donde el indice experiment6 una disminuci6n. 23 Lynch (1993). Sin embargo, por si sola una politica mas activa de capacitaci6n puede no bastar si no va acompanada de un fuerte marco institucional. Como sugiere Soskice (1990), la falta de un marco de este tipo en el Reino Unido implica que s6lo una proporci6n min6scula de los que terminan la escuela a los 16 anos reciba algun tipo de formaci6n como aprendices. 540 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL El camino de la reduccion de la fuerza de trabajo El panorama que se presenta en cuanto al aumento de la desocupaci6n es especialmente agudo en la Comunidad Europea. Si nos remontamos a la d6cada del '60, los indices generales de empleo eran bastante parecidos en Europa continental, America del Norte y Escandinavia (alrededor del 65 % de la poblaci6n econ6micamente activa). Hoy, en Estados Unidos ese indice es del 76 % para los varones y del 60 % para las mujeres; en Suecia, del 83 % y 76 %, y en Francia, del 70 % y 50 %, respectivamen- te (OCDE, 1994a, cuadro 16). El promedio global de la Comunidad Europea ha descendido al 57 %. La principal diferencia con otras regiones se vincula con la oferta laboral de las mujeres y con la de los hombres mayores, asi como con el desempleo juvenil24. Estos paises sintetizan el problema de los "favorecidos" y los "desfavorecidos": frente a una pequeha parte "favorecida" de la fuerza de trabajo, predominantemente masculina y que goza de altos salarios, s6lida seguridad laboral y costosos beneficios sociales, tenemos una cuantiosa poblaci6n "desfavorecida" que depende de la paga que reciba el jefe de familia o de las transferencias del Estado benefactor. ,C6mo explicar este singular fenomeno del continente europeo? Hay un analisis que se centra en el Estado benefactor y los mercados laborales rigidos, asi como en los onerosos costos laborales fijos debidos a los impuestos y aportes sociales. Pero esta argumenta- ci6n es incompleta, sin lugar a dudas, si se toma en cuenta la experiencia de Escandinavia, donde a pesar de costos no menores y de importantes derechos laborales instituidos, durante muchos anos hubo una expansibn de los puestos de trabajo liderada por el Estado (y que solo se freno recientemente). Una peculiaridad de todos los Estados benefactores de Europa continental es su combinacion de un seguro social muy (quiza excesivamente) desarrollado, y sesgado en forma poco comOn hacia las jubilaciones y pensiones, y por otro lado servicios sociales muy poco desarrollados25. Por anadidura, en estos paises la seguridad social tiende a estar muy fragmentada en terminos ocupacionales. Los beneficios estAn ligados estrictamente al empleo y a los antecedentes en materia de aportes previos. Esto exige una larga y regular carrera laboral, particularmente en lo tocante a las jubilaciones. El supuesto basico es que las necesidades asistenciales de las esposas y otros miembros de la familia seran satisfechas a partir de los ingresos y beneficios sociales acumulados por los hombres que se ganan el sustento en empleos de jornada completa. En estos Estados benefactores se tiende a poner un fuerte acento en la familia (y, secundariamente, en las organizaciones voluntarias) como unidad nuclear del cuidado social y, por ende, en la esposa como ama de casa permanente. Esto se evidencia en las politicas tributarias (v.gr., en el tratamiento punitorio de las parejas en las que la esposa trabaja) y en una oferta exigua de servicios sociales. Si en Dinamarca 24 Nuevamente, desde la decada del '60 el indice de actividad de los varones de 60 a 64 anos cay6 un 25 % en Francia, 31 % en Alemania y 15 % en los Paises Bajos. Comparense estas cifras con el 64 % de Suecia y el 54 % de Estados Unidos. Sin embargo, en Alemania y los Paises Bajos las tasas de empleo femenino, sobre todo entre las cohortes mas j6venes, empezaron a subir desde mediados de la decada del '80, cuando comenzaron a difundirse mas en estos paises los empleos de jornada parcial. 25 En Italia, un 60 % del gasto social total va a las personas de edad avanzada; en Alemania, un 45 % aproximadamente; estas cifras contrastan con el 30 % de Suecia (pais que tiene un grado similar de "envejecimien- to") y con el 40 % de Estados Unidos (OCDE, 1994a, cuadro 1). 541 GOSTA ESPING-ANDERSEN y Suecia la atencion infantil abarca a casi el 50 % de los ninos, en Alemania, Italia y los Paises Bajos la cobertura es inferior al 5 %. De manera similar, el porcentaje de personas de edad que viven con sus hijos es de alrededor del 40 % en Italia y Espana, pero de menos del 10 % en Escandinavia y del 15 % en Estados Unidos26. Por lo tanto, el Estado benefactor de Europa continental procura, en esencia, mantener el nivel de ingresos de la familia. Esto ayuda a explicar su preferencia por la jubilaci6n a edad temprana (o las pensiones por discapacidad) como politica principal para afrontar la "desindustrializaci6n". Adicionalmente esto permite dar cuenta del problema de los altos costos laborales, las inflexibilidades de empleo y los niveles catastr6ficos de desocupaci6n juvenil a largo plazo. Los aumentos de productividad que puede generar un plan de jubilaci6n temprana tendiente a la reestructuraci6n econ6mica son facilmente contrarrestados por sus costos anexos, uno de los cuales es, por supuesto, el aumento de las transferencias del Estado, ya que con frecuencia para instar a la jubilaci6n temprana se utilizan como sehuelo generosas pensiones. En la mayoria de los paises, las finanzas de la seguridad social suelen ser cada vez mas deficitarias, ya que los aportes nunca cubren los pagos en concepto de beneficios. Este problema se ve agravado por la indole fragmentada de los fondos de seguro social: a veces los deficit son alarmantes en los fondos que abarcan ocupaciones en decadencia (como los seguros para mineros o para trabajado- res generales), en tanto que en las ocupaciones que se hallan en crecimiento las finanzas suelen ser solidas. Los crecientes requerimientos financieros de la jubilaci6n masiva implican mayo- res aportes sociales y por ende mayores costos laborales fijos. Esto es especialmente valido para Francia e Italia, donde ha sido mas intensa la reducci6n de la oferta laboral. Un efecto indirecto es que los empleadores prefieren regular sus necesidades de mano de obra ajustando los horarios de trabajo en lugar de tomar nuevos empleados, ya que el costo marginal de los trabajadores de jornada parcial suele ser prohibitivo27. Esta situacion perjudica a las mujeres. Ademas, en el contexto de una desocupaci6n masiva, costos laborales altos y rigidos crean un fuerte incentivo para que tanto los patrones como los que buscan trabajo eludan las relaciones de empleo formales. Esto se aprecia en la gran (y creciente) economia informal asi como en el aumento de los trabajadores por cuenta propia; en ninguno de los dos casos, desde luego, se incrementa la base tributaria del Estado benefactor. Indirectamente, este sistema tiene una tendencia intrinseca a incrementar las rigideces del mercado laboral. Si tenemos en cuenta que la familia tipo depende del ingreso del var6n y de los beneficios sociales a que este se hace acreedor, y a ello le agregamos la disminuci6n de la cantidad de anos que cada trabajador permanece en actividad a raiz de su ingreso mas tardio y su egreso anticipado de la fuerza de trabajo, el resultado es que el trabajador tipico no esta en condiciones de correr riesgo alguno o de perder su empleo a lo largo de toda su vida laboral activa. Es natural, entonces, que los sindicatos defiendan con la mayor fuerza posible los derechos adquiridos por los 26 OCDE, 1994, cuadro 13. En el Este asiatico hay una clara tendencia a la baja en estos porcentajes. El problema de la atenci6n de los ancianos es doblemente agudo, ya que la 6nica opci6n frente al cuidado de la familia es una internaci6n sumamente costosa. 27 Los trabajadores que cumplen jornada parcial pueden gozar de plenos beneficios sociales con tal de que la cantidad de horas de trabajo supere una cierta cifra minima. Estos umbrales varian de un pais a otro. 542 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL "favorecidos", lo cual implica salvaguardar los empleos de los hombres en edad laboral, por mas que esta estrategia cree mayores dificultades para encontrar trabajo a las esposas y a los hijos de ambos sexos. Como es obvio, este problema no paso inadvertido, pero los esfuerzos para promover un uso flexible de la mano de obra se ven facilmente bloqueados o neutraliza- dos por la resistencia que les oponen los sindicatos, los empleados y aun los propios empleadores. Italia liberaliz6 en la decada del '80 los trabajos de jornada parcial, pese a lo cual 6stos apenas aumentaron. Muchos paises instrumentaron clausulas de contra- tacibn temporaria, pero salvo Espana y en menor medida Francia, no hubo en ellos un aumento visible de la cantidad de trabajadores temporarios. Por lo demAs, en esos dos paises tales clAusulas no produjeron efectos notorios en el aumento neto del empleo global. Hay dos explicaciones igualmente plausibles de ello. Una es que el momento aOn es demasiado prematuro como para apreciar los efedtos cabales de una politica laboral mas flexible; la otra es que los empleadores evitan adoptar nuevas prActicas laborales a fin de mantener la armonia en las relaciones obrero-patronales28. Un caso ilustrativo es la atenuaci6n de las condiciones para el despido de trabajadores en muchos paises, incluyendo a Belgica, Francia, Alemania y el Reino Unido, pese a lo cual, como indica Blank (1994, pAg. 166), el comportamiento de las empresas en materia de despidos casi no se ha modificado. Si bien la mayoria concuerda en que estos paises deben reducir las rigideces de su mercado laboral, el dilema radica en que el bienestar de los individuos y las familias depende precisamente de los elementos que provocan dicha rigidez: la seguridad laboral, los altos salarios y las onerosas contribuciones sociales. Por consiguiente, la principal cuestion en materia de politica social es c6mo desarrollar fuentes alternativas de seguridad para toda la vida. Desde esta perspectiva, esta claro que la estrategia de reduccibn de la fuerza de trabajo provocada mediante transferencias del Estado debe ser drAsticamente reverti- da. En efecto, sobre este punto hay un amplio consenso. En la actualidad se observa una tendencia uniforme a elevar la edad de jubilacion. A fin de reducir los costos de contratacion (y de despido), tambien se esboza una tendencia a disminuir los aportes sociales obligatorios. Una estrategia general consiste en alentar el crecimiento de los planes asistenciales privados, y hay un evidente movimiento en esta direcci6n. No obstante, no es muy probable que se afiance, precisamente porque con ello no se resuelve el problema de los costos laborales de los empleadores (segun ocurre en Estados Unidos). La privatizaci6n probablemente entranara planes de seguro individua- les y, en consecuencia, una cobertura muy desigual. La segunda estrategia, ejemplificada por la reciente propuesta del gobierno frances, es pasar a un sistema general de jubilaciones y pensiones solventadas con la recaudaci6n impositiva, que por ese motivo presuntamente seran mas basicas. En un piano mas profundo, para reducir las rigideces es imprescindible disminuir la dependencia asistencial de la familia respecto del hombre como Onica fuente de 28 Diversos estudios dan credito a la primera interpretaci6n, sugiriendo que en la decada del '90 la contrataci6n de trabajadores temporarios se acelerara. Por otro lado, el analisis de la experiencia alemana Ilevado a cabo por Buechtemann (1993) indica que los empleadores recurren a los contratos temporarios como mecanismo de selecci6n, pero luego firman contratos permanentes en la mayoria de los casos. 543 GOSTA ESPING-ANDERSEN ingresos. La clave, entonces, consiste en aumentar la oferta y la demanda de trabajado- ras de sexo femenino. En tal sentido, es dificil imaginar de qu6 manera podra el modelo vigente en Europa continental quebrar su tradicional sesgo de transferencia de ingresos a la familia. En rigor, en esta cuesti6n se centra gran parte del debate politico contempo- rAneo: la izquierda aboga tipicamente por una ampliacion de los servicios sociales al estilo escandinavo, en tanto que la derecha (en especial la democracia cristiana) propone una concepci6n de la "sociedad asistencial" que refuerce tanto a la familia (v.gr., creando un salario para el ama de casa) como a las instituciones locales de voluntarismo comunitario. Habida cuenta de las presiones fiscales que sufren los actuales sistemas de seguridad social, ninguna de estas estrategias parece viable29. ,Surgiran nuevos Estados benefactores? ,Se encuentran las naciones del Este asiatico, de Europa central y oriental o de America Latina en un proceso de emulaci6n del modelo occidental, o estan siguiendo trayectorias cualitativamente novedosas? Si por trayectorias "novedosas" entendemos modelos que se aparten en forma marcada de los actuales Estados benefactores, la respuesta a esto ultimo es decidida- mente negativa. Sin embargo, nuestro estudio sugiere que las diferentes trayectorias no guardan correspondencia necesaria con los grupos regionales. Uno de 6stos (que comprende la Argentina, Chile y el centro y este europeos) esta siguiendo, en lineas generales, una estrategia liberal basada en la privatizaci6n de los sistemas de jubila- ci6n, la reducci6n de la red de seguridad social de origen pOblico, el pasaje a programas asistenciales focalizados en funci6n de recursos econ6micos individuales y un sesgo a la flexibilizaci6n del mercado laboral. La estrategia latinoamericana impulsa- da por el mercado debe entenderse contra el telon de fondo de una tradici6n de seguridad social clientelista, de alto grado de segmentaci6n segun el status y con graves dificultades de financiamiento. Un segundo grupo de paises, ejemplificados por Brasil y Costa Rica, le ha rehuido hasta ahora al neoliberalismo y ha dado algunos pasos hacia el fortalecimiento de los sistemas publicos de seguridad social, adoptando en ambos casos un enfoque bastan- te universalista en cuanto a la cobertura de la poblacibn. El tercer grupo, el del Este asiatico, es parad6jicamente unico en el mundo y a la vez un hibrido de los diversos Estados benefactores actuales, de caracteristicas propias. Este conjunto de paises comparte con el modelo vigente en Europa continental una red muy poco desarrollada de servicios de atenci6n a los ninos y jovenes, los ancianos y los enfermos, y confia en gran medida en que las familias suministraran dicha asistencia. Los esquemas embrionarios de seguridad social tienden a seguir la tradicion corporativa europea de planes ocupacionalmente segmentados, favoreciendo a ciertos grupos bastante privilegiados como los funcionarios publicos, los maestros o los militares. En estos paises, la seguridad social no es abarcadora ni pretende garantizar el mantenimiento del nivel de ingresos. Mas por omision que en forma deliberada, el vacio 29 En Italia aument6 enormemente en la ultima decada la cantidad de asociaciones voluntarias, sobre todo en ambitos como los de la atenci6n de los ancianos, los discapacitados y los drogadictos. Sin embargo, es evidente que esto se bas6 en la disponibilidad de un gran numero de j6venes y mujeres sin trabajo. 544 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL de protecci6n social ha alentado el auge de los planes de cobertura social de las empresas, especialmente en Jap6n. Como consecuencia, se ha desarrollado un cierto grado de "norteamericanizaci6n": la exigOidad del bienestar provisto por el Estado se basa en la premisa de que la fuerza de trabajo primaria sera protegida mediante planes privados. Cuando se evaluan los derroteros emprendidos en estas regiones, debe ante todo recordarse el agudo contraste entre las economias latinoamericanas, y en los Oltimos tiempos tambi6n las de Europa oriental y central, asoladas por la crisis, y las economias sorprendentemente dinamicas del Este asiatico. En la decada del '80 el clima economi- co general de las dos primeras regiones era en verdad bastante similar en varios aspectos: disminuci6n del PBI per capita, presiones inflacionarias, gran endeuda- miento externo, aumento escalofriante del desempleo y urgencia por reformar industrias monopolicas sumamente protegidas30. En esa decada, ambas regiones se embarcaron en programas liberales mas o menos rigurosos de estabilizacion y de reestructuraci6n. Un rasgo comOn a todos los ex paises comunistas en la etapa de transici6n es su tentativa inicial de amortiguar la terapia de shock con la seguridad social. Al principio, virtualmente todos estos paises introdujeron un generoso seguro de desempleo; el problema de los empleos redundantes fue abordado mediante la disminuci6n del numero normal de efectivos y la jubilaci6n temprana. Sin embargo, la dramAtica caida de la recaudaci6n fiscal, junto con niveles impensados de desempleo y de perdida de ingresos (en Europa oriental el salario real disminuy6 un 20-35 % y en los paises de la ex Uni6n Sovietica hasta un 50 %), Ilevaron en muchos paises practicamente al colapso del sistema vigente de seguridad social y a un desplazamiento uniforme hacia sistemas focalizados de asistencia. En la regi6n en su conjunto, hubo entre 1989 y 1993 una perdida neta de seis millones de puesto de trabajo (12 % de la fuerza laboral). Dejando de lado las jubilaciones, se produjo una caida notable en los indices de participacion, asi como en el aumento de los empleos irregulares y del subempleo (OCDE, 1994b). Los efectos de la transici6n son por doquier el aumento de la desocupacion y de la pobreza. No obstante, hay una neta diferencia entre paises como la Republica Checa y Hungria, por un lado, y por el otro Polonia y la Comunidad de Estados Independientes, es decir, los paises de la ex Uni6n Sovietica. Como han senalado Burda (1993) y la OCDE (1994b), los primeros se mostraron mas proclives a negociar la estrategia para la transici6n; en ellos la red de seguridad social se mantuvo mas solida y se emprendieron medidas mas activas de empleo, en particular para los jovenes y los trabajadores no calificados31. Como demuestra el estudio de Standing, la terapia de shock, combinada con ciertos tipos de politica social, a menudo ha agravado las distorsiones existentes. La tributaci6n de los aumentos salariales como medio de detener la inflaci6n incentiva a las firmas mas fuertes para que pasen a formas no monetarias del salario. Quienes trabajan 30 La propiedad estatal de estas industrias ha estado muy difundida en America Latina; al Estado le corresponde el 40 % del volumen de producci6n industrial. En Europa oriental el porcentaje es del 80-90 % (Przeworsksi, 1991, pig. 143). 31 El caso checo es interesante, dado que en 61 se combinan bajos indices de desempleo con un nivel de perdida de empleos igual al de otros paises (10 %). Esto se explica en parte por las jubilaciones, y en parte por los planes para la creaci6n de fuentes de trabajo (250.000 en 1992). Asimismo, pareceria que se evitaron perdidas de empleos mas cuantiosas mediante el metodo de privatizar las empresas antes de racionalizarlas (OCDE, 1994b). 545 GOSTA ESPING-ANDERSEN para compatras mAs pequenas o en sectores menos competitivos no reciben estos beneficios no monetarios y en consecuencia ven reducido dramAticamente su nivel de vida. Un deterioro con frecuencia agudo en el salario minimo ha afectado tanto los ingresos como la mayoria de los beneficios sociales. La jubilaciones y pensiones y los subsidios al desempleo, ligados al salario minimo, se deterioraron a punto tal que apenas representan un 20-30 % del salario promedio (OCDE, 1994b). En el mercado laboral, la tendencia ha sido pasar de empleos de jornada completa, bien protegidos, a trabajos marginales, con frecuencia no declarados o irregulares, o al desempleo (cuyo efecto es exacerbar el problema tributario), provocando una reduccion generalizada del salario real y la aparici6n de indices de pobreza propios del "Tercer Mundo" (en la actualidad, 6stos rondan el 40 % en Polonia y presuntamente el 80 % en Ucrania). En suma: se han privatizado los riesgos individuales pero no los medios para enfrentarlos. La falta de instituciones financieras privadas en funcionamiento torna dificil establecer un seguro social privado. Con el derrumbe de un sistema de seguridad social que hasta ahora era pOblico, en un momento en que existen serios obstaculos para crear una alternativa privada, la estructura remanente de la protecci6n social se parece cada vez mas al tipo de alivio de la pobreza (poor relief) que las naciones avanzadas ya habian logrado dejar atrts. Un panorama similar presentan los paises latinoamericanos que se embarcaron en una estrategia de ajuste neoliberal. En la mayoria de ellos, el sistema tradicional de seguridad social puede describirse como un conjunto abigarrado de seguros sociales por rama de actividad, que tipicamente favorecen a los sectores mas privilegiados (como los funcionarios publicos y la aristocracia sindical) y estan fuertemente impregna- dos de favoritismo politico. En este contexto, la hiperinflaci6n y la evasion impositiva han planteado graves problemas fiscales, en tanto que intentos mas emprendedores de introducir una reforma social resultaron poco viables politicamente. Por estas y otras razones, el experimento chileno de privatizaci6n tiene sumo interes. El estudio de Huber indica que hasta ahora la privatizaci6n de la seguridad social en Chile ha tenido mAs desventajas que ventajas32. La adopci6n de un plan de jubilaciones y pensiones basado en las cuentas de retiro individual privadas exigio grandes subsidios pOblicos, con lo cual el efecto neto es el subsidio de facto de la asistencia social privada. Ademas, los costos operativos parecen ser prohibitivos, y como la cobertura es financiada en su totalidad por los empleados, la proporcion de la poblacion protegida no es muy cuantiosa. Si bien los nuevos planes privados cubren bastante bien a los sectores mas privilegiados y seguros de la fuerza de trabajo, son inviables para la gran masa de asalariados marginales, para no hablar de los desocupa- dos. En otras palabras, la privatizaci6n chilena ha reproducido en gran medida muchas de las fallas que caracterizaron al seguro publico. Cabe esperar que el nuevo sistema sea al menos mas solvente. Donde la estrategia de liberalizacion chilena parece mas positiva, siquiera a largo plazo, es en el frente del mercado laboral. Los niveles de desocupaci6n disminuyeron de un catastr6fico 30 % en 1983 a un 5 % en la actualidad, y las inversiones, el PBI y los salarios crecieron saludablemente. No obstante, todo esto debe considerarse a la luz del deterioro anterior: en 1974-75 el ingreso per capita habia caido un 26 %, y en 1982 32 Ver la nota 1. 546 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL otro 16 %. En 1988 el ingreso real no era mayor que antes de Pinochet, y en cambio estaba distribuido en forma mucho mAs desigual33. La reacci6n opuesta, cuyo ejemplo estA dado por Brasil y Costa Rica, fue fortalecer la politica social orientandola en una direcci6n claramente universalista, sobre todo en cuanto a la atenci6n de la salud (aunque, como apunta Huber, el universalismo de los programas implantados en Brasil es cuestionable debido al alto grado de favoritismo politico, asi como a la profunda pobreza que existe en muchos medios urbanos y rurales). En conjunto, el estudio de Huber es pesimista sobre la viabilidad a largo plazo de esta estrategia34. En Costa Rica fue factible en tanto y en cuanto se cont6 con la generosa asistencia norteamericana; y teniendo en cuenta la inflaci6n (especialmente en Brasil), la magnitud de la deuda externa y el estancamiento o disminuci6n del PBI, el futuro de un plan mas ambicioso de seguridad social da lugar a serias dudas. Si finalmente pasamos a los regimenes "hibridos" de Estado benefactor que rigen en el Este asiatico, lo primero que se advierte en un analisis comparativo es el retraso del nivel de desarrollo de la seguridad social respecto de los avances del PBI. El nivel de desarrollo econ6mico de Japon ya se equiparaba con el promedio de la OCDE en la decada del '70; Corea del Sur y Taiwan alcanzaron un PBI similar, digamos, al de Espafa en esa misma decada y al de Portugal en nuestros dias. Una explicacibn corriente de este retraso en el desarrollo de una politica de bienestar es que el familismo confuciano constituye un eficaz equivalente funcional, aunque los criticos dirian que seria mucho mAs realista atribuir la falta de cualquier otra opci6n a la supervivencia de hogares de tres generaciones. Sea como fuere, en los tres paises el tema de la construcci6n de un Estado benefactor es objeto hoy de intensos debates. Los motivos de estas discusiones son muchos. En Corea del Sur y Taiwan, la construcci6n de una naci6n democrAtica exige ampliar los derechos de la ciudadania. Ademas, estos paises pronto experimentarAn un envejecimiento sumamente rapido de la poblaci6n, que combinado con la movilidad urbana y la modernizacion, ya esta generando una crisis, de proporciones cada vez mayores, en el cuidado de los ancianos. Por Oltimo, el milagro industrial de Corea del Sur y Taiwan, basado en los bajos salarios, esta agotAndose, lo cual implica que sera necesaria una vasta reestructuraci6n industrial que traera como probables secuelas el desempleo y un cOmulo de nuevos problemas asistenciales. En Japon, pais mucho mas adelantado, hay crecientes indicios de que el sistema de empleo vitalicio y de garantias asistenciales proporcionadas por las empresas se debilitarA. El equilibrio de la peculiar combinaci6n japonesa de escasos beneficios sociales pOblicos con complementos privados y con una virtual garantia de empleo (al menos para los varones) descansa no solo en la responsabilidad que asume la familia por la atenci6n y cuidado de sus miembros sino tambi6n en la garantia laboral. Hasta la fecha, estas economias de rapido crecimiento han padecido escasez de mano de obra mas bien que desocupacion, lo cual implic6, obviamente, que los riesgos 33 Pereira, 1993, pags. 37-39. Tampoco resulta del todo claro en que medida fue liberal esta estrategia de liberalizaci6n. El fomento del funcionamiento de los mercados requiri6 fuertes subsidios pOblicos, como sucedi6 con lasjubilaciones y pensiones. Se estima que en la decada del '80 los subsidios a empresas privadas Ilegaron en Chile a alrededor del 4,3 % del PBI (ibid., pag. 37). 34 Ver la nota 1. 547 GOSTA ESPING-ANDERSEN que corrieron los jefes de familia adultos en materia de ingresos fueron mas bien escasos, al par que su capacidad para atender a los suyos era bastante solida. Pero no es probable que esta situaci6n continue en forma indefinida. Hasta hoy, las reacciones ante los desafios percibidos en el campo de la politica social se concentraron en dos ambitos. El primer enfoque, mas cauteloso, consistio en crear una red algo mAs amplia y universal de seguridad social, como lo ilustran las reformas introducidas en Corea del Sur a fines de la decada del '80. Sin embargo, tales programas no ofrecen una cobertura universal, ni sus niveles de beneficios permiten que quienes los reciben se mantengan muy por encima de la mera subsistencia. La muy reciente reforma de seguro de salud que se puso en practica en Taiwan en setiembre de 1994, tenia el prop6sito inicial de ser universal y obligatoria, pero de hecho es voluntaria y es muy posible que subsistan brechas en la cobertura. La vacilaci6n de los encargados de formular las politicas publicas en cuanto a comprometerse con un autentico sistema de mantenimiento del nivel de ingresos (income maintenance system) se debe en parte al temor de que en las proximas decadas sea inusualmente rapido el envejecimiento de la poblaci6n. Es lo que esta sucediendo en Jap6n, donde de hecho los conservadores procuran vigorizar el familis- mo confuciano como estrategia compensatoria. Esto guarda un estrecho paralelismo con lo propuesto por la democracia cristiana en gran parte de Europa, y es poco probable que resulte fructifero, basicamente por las mismas razones que alli. En Jap6n y Corea del Sur, como en Alemania e Italia, las mujeres tienen hoy menos hijos (la tasa de fecundidad de Jap6n es inferior a la de reposicion) y en cambio se suman cada vez mas al mercado de trabajo. Por otra parte, en Jap6n el envejecimiento de la poblacion esta sumamente sesgado, en terminos comparativos, hacia las personas muy ancianas, que son las que tienen una mayor necesidad de cuidados y atenci6n. Se estima que para el afo 2020 se triplicarA el porcentaje de personas de mas de 80 anos (OCDE, 1994a, cuadro 15). Otra preocupaci6n de los gobiernos es el posible impacto adverso en el ahorro de un aumento de la proteccion social. El milagro econ6mico de los tigres del Este asiatico se bas6 en un alto nivel de ahorro, mas que en el keynesianismo: las familias se veian obligadas a ahorrar debido a la falta de una adecuada cobertura social. Se teme que un verdadero Estado benefactor podria suprimir este incentivo. Ademas, como estas economias se caracterizan por un crecimiento sostenido y, aunada a el, una distribucion inusualmente igualitaria del ingreso, el argumento segun el cual la mayoria de los hogares poseen capacidad de ahorro (al menos si estan en zonas urbanas y el jefe de familia es un trabajador primario) es bastante razonable. El segundo de los enfoques importantes ante el desafio de disenar una nueva politica social consiste en poner el acento en la inversi6n social. Asi, anticipandose al desempleo estructural y a una "desindustrializacion" (parcial), estos paises fomentan la educaci6n y la capacitaci6n, mas que el mantenimiento del nivel de ingresos. En este aspecto, se hallan tal vez a la vanguardia. De todas maneras, en la mayoria de los sistemas de Estado benefactor que hemos examinado (salvo los escandinavos), la reorientacion de las actividades del Estado para pasar de las transferencias sociales a las inversiones sociales todavia no se ha puesto en practica. 548 EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL Conclusiones: tendencias principales y dilemas de politica Salvo un punado de casos, el panorama predominante es el de un "Estado benefactor congelado". Es previsible que exista resistencia al cambio: las politicas establecidas desde antigua data se institucionalizan y generan grupos que tienen interes en perpetuarlas. De allii que no es probable que los sistemas de seguridad social sufran una reforma radical; en los casos en que se emprenda una reforma tal, 6sta sera negociada y consensual. Europa continental ofrece el ejemplo mas claro de callej6n sin salida, en tanto que Australia y Escandinavia representan el cambio por via de la negociaci6n. En el otro extremo, tanto en Chile como en los ex paises comunistas se produjo un vuelco rotundo contra el tel6n de fondo del colapso o destrucci6n de la estructura organizativa vigente. Entre estos dos polos estan los paises como Gran Bretana o Estados Unidos, en que hubo un deterioro mas gradual del Estado benefactor en consonancia con el debilitamiento del sindicalismo. La declinaci6n de los mecanismos amplios y centralizados de construcci6n del consenso en Escandinavia (sobre todo en Suecia) durante la pasada d6cada es uno de los motivos primordiales de las dificultades con que hoy se topa el afamado modelo sueco. Su antigua capacidad de conciliar los ambiciosos objetivos igualitarios del Estado benefactor con el pleno empleo ha sufrido un serio desgaste. Aparentemente, en todos lados se esta ante un trade-offentre igualdad y empleo. Sus raices se hallan principalmente en el nuevo orden mundial, pero en nuestro estudio hemos discernido respuestas a este dilema significativamente distintas en cada pals. Dentro del grupo de los Estados benefactores mas avanzados, s6lo unos pocos dieron pasos decididos para desmantelar o desregular el sistema actual, aunque todos procuraron reducir los beneficios en el margen o introducir prudentes medidas de flexibilizacion. Ya hemos visto que los que adoptaron la estrategia mAs radical de liberalizacion han tenido mas exito en terminos del nivel de empleo pero han pagado un alto precio en materia de desigualdad y de pobreza. En contraste con ello, los que se resisten al cambio sufren un alto nivel de desempleo, y esto es evidente, sobre todo, en Europa continental. Si bien la conciencia del trade-offentre igualdad y eficiencia siempre ha estado presente en los debates sobre la politica social, durante muchas decadas se concord6 en que el Estado benefactor keynesiano suministraba una soluci6n de suma positiva. Hoy, pocos son optimistas en cuanto a encontrar una "tercera via" libre de problemas. Sin embargo, muchos de los paises que hemos analizado persiguen estrategias destinadas a mediar entre los dos objetivos o suavizar el dilema. Uno de los grupos, el representado por Australia y Canada, ha combinado la liberalizacion y el pasaje a una mayor selectividad y focalizaci6n con un concomitante aumento de los beneficios para quienes sufren los mayores riesgos. Su enfoque en materia de selectividad tiene bastante amplitud y apunta a garantizar que no se caiga en la pobreza abyecta ni en desigualdades flagrantes. Los datos comparativos sobre ingresos y pobreza sugieren que esta estrategia ha sido relativamente exitosa, al menos si se la compara con la de Estados Unidos. Estos paises han alcanzado un nivel de empleo que iguala al norteame- ricano, sin llegar a tasas alarmantes de pauperizacion. Otra estrategia, notoria en Escandinavia, consiste en desplazar recursos del Estado benefactor antes destinados al mantenimiento pasivo del nivel de ingresos, para 549 550 GOSTA ESPING-ANDERSEN asignarlos a la promoci6n del empleo (y el fortalecimiento de la familia). A todas luces, la era del aumento del empleo pOblico ha llegado a su fin, y ahora las medidas oficiales apuntan a afianzar la vieja adhesi6n a las medidas en favor de un mercado laboral activo, como la capacitaci6n y la movilidad, asi como los subsidios al salario. Aparente- mente, en Escandinavia se ha aceptado como inevitable que haya mayores desigualda- des que antes, pero se procura establecer garantias para que 6stas no se concentren en un estrato social determinado o se vuelvan cr6nicas a lo largo de toda la vida del individuo. En tal sentido, puede decirse que los Estados benefactores n6rdicos estAn a la vanguardia de una estrategia de "inversi6n social". Aunque no han podido evitar altos niveles de desempleo y se han visto forzados a introducir recortes significativos en los montos de los beneficios sociales, las cifras de desocupaci6n de estos paises deben analizarse teniendo en cuenta sus altos indices de actividad y su muy modesto grado de marginaci6n social, exclusi6n y desocupaci6n de los j6venes -todo lo contrario de lo que ocurre en la Europa continental. En terminos mas generales, si el retorno al pleno empleo tendra que basarse en mayores desigualdades en materia de ingresos y en la proliferaci6n de los empleos "miserables" en el sector de los servicios, una activa politica de inversi6n social puede hacer que disminuya la posibilidad de que ciertos grupos se conviertan en perjudicados cr6nicos. Los empleos "miserables" s61o constituyen un problema marginal en t6rminos de bienestar (y hasta pueden ser beneficiosos) si se limitan a ser temporarios, o si representan una facil manera de ingresar a la fuerza de trabajo para los j6venes que terminan sus estudios o para los trabajadores no calificados (que a menudo son inmigrantes). Se convierten en un problema de envergadura cuando conforman trampas laborales sin salida alguna. Sabemos que la educaci6n y el perfeccionamiento son lo que mas puede promover a las personas a mejores empleos. Por lo tanto, una estrategia de empleo de bajos salarios podria conciliarse con la igualdad si diera garantias para el automejoramiento y la movilidad social. Una de las estrategias mas frecuentemente propuestas ante la actual crisis del Estado benefactor es la privatizaci6n de los programas de seguridad social. De hecho se la promueve por dos motivos: primero, para disminuir el gasto pOblico y fomentar la autonomla personal; segundo, para responder a las exigencias mas diferenciadas e individualistas de la sociedad "posindustrial". En la practica, hasta ahora han habido muy pocas reformas sustanciales mediante dicha estrategia, pese a lo cual en muchos paises puede estar en marcha un incipiente proceso de privatizaci6n "progresivo", debido sobre todo a la gradual erosidn de los niveles de los beneficios o servicios sociales. Aqui cabe mencionar la experiencia sueca de permitir una mayor competencia entre los proveedores de servicios, aunque sujeta a normas estrictas. Si la privatizaci6n entrafa que la responsabilidad por el bienestar social recaiga en las empresas, es dificil que se convierta en una panacea. La experiencia de America del Norte indica que los planes de las empresas, en especial si son de beneficios estipula- dos, enfrentan dificultades analogas a las de los planes pOblicos: inhiben la flexibilidad e incurren en grandes costos laborales fijos. De hecho, se los esta desmantelando junto con los sistemas publicos. Ademas, estos planes empresariales son cada vez menos viables en una estructura de empleo dominada por los servicios, en la cual es menor el tainao de las empresas y la fuerza de trabajo se encuentra menos sindicalizada. La opci6n son los planes de ahorro individual (que dificilmente puedan proporcionar EL FUTURO DEL ESTADO BENEFACTOR EN EL NUEVO ORDEN MUNDIAL garantias sustanciales en materia de asistencia social) o los planes de seguro individual (como el modelo chileno o las cuentas de jubilaci6n individual, que est.n en rApido aumento en Estados Unidos). Los planes individuales, como los puestos en prActica en Estados Unidos y Europa, tienen aspectos positivos. Am6n de fomentar el ahorro, permiten que cada persona adecue el conjunto de beneficios sociales que va a recibir a sus necesidades particulares. Pero si se pretende que sustituyan, en lugar de comple- mentar, a los planes pOblicos, su capacidad para brindar un sistema universal de seguridad social es muy dudosa. La experiencia chilena sugiere que la cobertura sera siempre incompleta y que los costos administrativos resultaran prohibitivos. Por otra parte, el crecimiento de estos planes cont6 en todos lados con subsidios pOblicos, por ejemplo con un tratamiento impositivo favorable. Aunque el momento es prematuro para pronunciarse con certeza, en el ambito de los derechos jubilatorios parecen esbozarse dos tendencias generales. La primera, ejemplificada por el caso de Australia, consiste en pasar de los derechos universales a los beneficios para grupos seleccionados. La segunda, puesta de manifiesto en el desarrollo de las pensiones privadas en Estados Unidos y en la reciente reforma instaurada en Suecia, implica apartarse de la concepci6n segOn la cual los derechos relativos a las prestaciones sociales tienen que basarse en normas generales de sufi- ciencia, para pasar a confiar en criterios actuariales en la definici6n de los beneficios. Uno de los principales problemas de los Estados benefactores avanzados es que en las Oltimas decadas se pervirtieron sus programas de transferencias publicas. Con el objeto de facilitar la reestructuraci6n industrial, los programas de mantenimiento del nivel de ingresos (income maintenance programmes) se transformaron en un dispositivo para manipular el mercado laboral, suministrando incentivos para no trabajar. La estrategia de reducci6n de la fuerza de trabajo exacerb6, en lugar de aminorar, el problema subyacente del desempleo, sobre todo en los palses del continente europeo. IncrementO la carga de los costos laborales para la decreciente cantidad de trabajado- res "favorecidos", al par que aument6 los costos del ingreso a la fuerza laboral para los "desfavorecidos", como los j6venes. Increment6 tambi6n la dependencia de la familia respecto de la paga y estabilidad laboral del unico que en ella se gana el pan, que normalmente es el hombre. Sin duda, el futuro Estado benefactor tendrA que armonizar el empleo femenino con la creacion de familias. Las mujeres demandan ocupaci6n y una mayor indepen- dencia econ6mica; si la familia depende menos del ingreso de una sola persona, es mas probable que se torne mas flexible; y si aumenta el indice de fecundidad, se aliviarA la carga que impone el envejecimiento de la poblaci6n. La experiencia escandinava demuestra que estas demandas pueden conciliarse con una amplia red de servicios. De todos modos, las tensiones fiscales que soportan los Estados benefactores contempo- raneos vedan, en general, una expansi6n de esa indole en el sector publico, y los altos costos salariales la vuelven improbable en el sector privado. Como comentario final, no debemos olvidar que el impetu con que surgi6 el Estado benefactor en la posguerra iba mAs allA de estrechas consideraciones de asistencia social. En su condici6n de mecanismo para la integraci6n social, para la erradicaci6n de las diferencias de clase y para la construcci6n de una naci6n, el Estado benefactor avanzado tuvo un exito enorme. En parte, la crisis que hoy sufre puede obedecer simplemente a sus dificultades financieras y al aumento del desempleo; en parte, esta 551 552 GOSTA ESPING-ANDERSEN vinculada asimismo a la necesidad, menos tangible, de nuevas modalidades de integraci6n, solidaridad y ejercicio de la ciudadania. El mercado puede ser un mecanis- mo eficaz para la asignaci6n de recursos, pero no para la edificaci6n de la solidaridad. Estas condiciones intangibles constituyen sin duda un elemento importante en la evoluci6n aun embrionaria del Estado benefactor dentro de las nuevas democracias industriales de Asia, Europa oriental y America del Sur. Los efectos economicos del Estado benefactor no pueden por cierto desdefarse, pero tampoco debemos olvidar que el unico motivo verosimil para promover la eficiencia econ6mica es asegurar el bienestar. Traduccidn de Leandro Wolfson BIBLIOGRAFIA ATKINSON, A. B., y REIN, M. (1993): Age, Work and Social Security, St. Martin's Press, Nueva York. ATKINSON, A. 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OCDE (Organisation for Economic Co-operation and Development) (1988): Ageing Populations, Paris. OCDE (1993): Employment Outlook, Paris. OCDE (1994a): New Orientations for Social Policy, Paris. RES El Estado benefactor desarrollado, que pasd a ser una de las marcas distintivas de la prdspera "Edad de Oro" de la posguerra, implico algo mis que una mera actualizacidn de las politicas sociales vigentes en el mundo industrial avanzado. En el mas amplio de los sentidos, representd un esfuerzo de reconstruccidn econ6mica, moral y politica. En lo econ6mico, se apartd de las ortodoxias de los meca- nismos de mercado y apuntd a la ampliacidn del nivel de ingresos y de la seguridad laboral como derechos de la ciudadania. En lo moral, promovid las ideas de justicia social, solidaridad y universalis- mo. En lo politico, form6 parte de un proyecto de construccidn nacional que procuraba reafirmar la democracia liberal contra los peligros gemelos del fascismo y del comunismo. Muchos paises se autoproclamaron "Estados benefactores", no tanto para poner un rdtulo especifico a sus politicas socia- les como para promover la integracidn social en el piano nacional. Sin embargo, en las actuales economias abier- tas integradas globalmente muchas de las premisas que sustentaron la construcci6n del Estado benefac- tor en la posguerra en los paises industriales avan- zados ya no parecen validas. Hoy, se diria que es imposible que haya un crecimiento no inflacionarfo OCDE (1994b): Unemployment in Transition Countries: Transient or Persistent?, Paris. OIT (International Labour Organisation) (1991): The Cost of Social Security, Ginebra. PEREIRA, L. (1993): "Economic reforms and economic growth: Efficiency and politics in Latin America", en L. PEREIRA, J. M. MARAVALL y A. PRZEWORSKI (eds.): Economic Reforms in NewDemocracies, Cambridge University Press, Cambridge. PRZEWORSKI, A. 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Estas modificaciones estructura- les ponen en tela de juicio las ideas tradicionales acerca de la politica social. 6Cuales son, pues, las perspectivas del Estado benefactor al aproximarnos al siglo XXI? Se veran obligadas las naciones avan- zadas, al volverse cada vez mas posindustriales, a abandonar sus principios asistenciales basicos? 4Acaso los paises de industrializacion reciente adop- taran un Estado benefactor al estilo del occidental? Teniendo en cuenta el grado de incertidumbre que hoyprevalece alrespecto, en este trabajo no intenta- remos dar respuestas concluyentes, y menos aun prescripciones. No obstante, trataremos de ofrecer un diagn6stico de las tendencias discernibles, tal como han sido destacadas en recientes estudios realizados dentro del programa de investigaciones sobre "El Futuro del Estado Benefactor", instrumentado por el Instituto de Investigaciones para el Desarrollo Social de la Organizacidn de las Naciones Unidas (UNRISD). 553 GOSTA ESPING-ANDERSEN The advanced welfare state, which became one of the hallmarks of the 'Golden Age' of post-war prosperity, implied more than a mere upgrading of existing social policies in the developed industrial world. In the broadest of terms, it represented an effort to bring about economic, moral and political reconstruction Economically, it departed from the orthodoxies of the pure market nexus and required the extension of income and employment securityas a right of citizenship. Morally, it sought to defend the ideas of social justice, solidarity and universalism. Politically, the welfare state formed part of a project of nation building, affirming liberal democracyagainst the twin perils of fascism and bolshevism. Many countries became self-proclaimed welfare states, not so much to give a label to their social policies as to foster national social integration. In today's globally integrated open economies, however, many of the assumptions that guided post- war welfare state construction in the advanced in- dustrial worldseem no longer to obtain. Non- inflationary demand-led growth within one country now appears impossible; services rather than manufacturing must assure full employment; the population is rapidly aging; the conventional family, relying on the male breadwinner, is in decline; and the life course is both changing and diversifying. Such structural shifts challenge traditional social policy thinking. What, then, are prospects for the welfare state as we step into the twnty-first century? Will the advanced nations be forced to abandon their basic welfare state principles as they become increasingly post-industrial? Will the newly industrializing nations become wester-style welfare states? The present paper examines there questions relying on the recent studies carried out within an UNRISD research programme on The Future of the Welfare State. REGISTRO BIBLIOGRAFICO ESPING-ANDERSEN, Gosta "Despu6s de la Edad de Oro: El futuro del Estado benefactor en el nuevo orden mundial". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 36, NW 142, julio-setiembre 1996 (pp. 523-554). Descriptores: <Politica social> <Estado benefactor> <Seguridad social> <Distribuci6n del ingreso> <Empleo/desempleo> <Pobreza> <Nuevo orden mundial>. 554 SUMMARY
Julio Argentino Roca y La Conformación de La "Generación Del 80". Inmigración, Educación y Conflictos Obreros en Los Albores de Las Nación Argentina (1880-1910)