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ACCION POLICIVA - Es trami tada por autoridades administrativas

excepcionalmente investidas de funcin jurisdiccional / AUTORIDAD


ADMINISTRATIVA - Funciones jurisdiccionales / QUERELLA DE
LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO - Requisitos. Trmino de
prescripcin y trmite / JUICIO POLICIVO CIVIL - Naturaleza jurdica de las
decisiones emitidas / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Rechazo de la accin

El titular originario de la funcin jurisdiccional es la Rama J udicial, sin embargo, en
consonancia con el principio de colaboracin armnica de las ramas del poder
pblico para la realizacin de los fines del estado la Constitucin Poltica prev
que excepcionalmente la ley puede asignar tal atribucin a las autoridades
administrativas. Esa competencia de orden jurisdiccional fue asignada por la ley a
las autoridades de polica, representadas por el alcalde, los inspectores de polica
y los corregidores, cuando adelantan juicios civiles de polica en el trmite de las
acciones policivas de amparo posesorio o de mera tenencia y la de lanzamiento
por ocupacin de hecho, cuya finalidad est circunscrita a proteger al poseedor
que ha sido perturbado en el ejercicio de su derecho. El procedimiento que ha de
seguirse para el trmite en la referida accin policiva no fue en su totalidad
regulado por el Cdigo Nacional de Polica, entonces al existir vaco normativo, en
aplicacin de la integracin normativa, debe acudirse en lo pertinente a las normas
del Cdigo de Procedimiento Civil, por tratarse de un juicio policivo sumario civil
equivalente a las acciones que se adelantan ante los jueces civiles. El decreto 992
de 1930 se encarg de establecer los requisitos de la querella de lanzamiento por
ocupacin de hecho, el trmino de prescripcin de la accin y su trmite. As
tambin, previ en su artculo 13 que si antes de practicarse el lanzamiento, el
ocupante de la finca o heredad exhibiere un ttulo o prueba que justifique
legalmente la ocupacin, el alcalde suspender la diligencia del lanzamiento,
quedando en libertad los interesados para ocurrir al poder judicial. Las
caractersticas comunes de las referidas acciones policivas, es que son tramitadas
por autoridades administrativas excepcionalmente investidas de funcin
jurisdiccional, cuya finalidad es imponer medidas de carcter cautelar para la
proteccin y restablecimiento del derecho real de la posesin, frente a un conflicto
jurdico suscitado entre particulares, mientras que el juez lo desata de manera
definitiva. As, atendiendo las particularidades de las acciones policivas, no hay
duda de que las decisiones que se emiten durante su trmite son actos de
carcter jurisdiccional, no administrativo, toda vez que estn dirigidas a resolver
controversias jurdicas inter partes, en las que estn comprometidos intereses
particulares e individuales. Adems, precisamente debido a la tal naturaleza
judicial de los actos emitidos en desarrollo de los juicios civiles de polica, es que
tanto el anterior Cdigo Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941) como el
actual (Decreto 01 de 1984), dispusieron excluirlos del control por parte de la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo. El criterio imperante del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional es que las actuaciones de las autoridades
administrativas en desarrollo de juicios civiles de polica, comportan el ejercicio de
funcin jurisdiccional, toda vez que resuelven conflictos jurdicos inter partes y en
esa medida las decisiones emitidas en su trmite constituyen actos de carcter
jurisdiccional, mientras que las actuaciones administrativas propiamente dichas
corresponden a las determinaciones que de manera unilateral la administracin
profiere en procura de la proteccin de la tranquilidad, salubridad y orden pblico.
Descendiendo al caso concreto, al recurrir al acervo probatorio se encuentra que
la decisin de 15 de febrero de 2006, cuyo cumplimiento se pretende, al haber
sido emitida en el trmite de un proceso civil policivo de lanzamiento por
ocupacin de hecho y al imponer una medida de amparo policivo, no reviste la
calidad de acto administrativo, sino jurisdiccional, toda vez que fue proferido por la
autoridad de polica en uso de facultades judiciales que ostenta de manera
excepcional. En este orden de ideas, la Sala advierte que la pretensin de la parte
actora no encaja en el objeto de la accin de cumplimiento, toda vez que no busca
hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o
actos administrativos, en los trminos en que consagra el artculo 1 de la Ley 393
de 1997, sino de un acto de carcter jurisdiccional. Adicionalmente, para hacer
efectivo el derecho pretendido por la sociedad actora, puede acudir a las acciones
ordinarias ante la jurisdiccin civil.



CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogot D.C., primero (1) de noviembre de dos mil siete (2007)

Radicacin numero: 08001-23-31-000-2006-00905-01(ACU)

Actor: SOCIEDAD LADRILLERA DE BARRANQUILLA LTDA.

Demandado: CORREGIDOR DE JUAN MINA


Conoce la Sala la impugnacin interpuesta por la parte actora contra el fallo de 26
de mayo de 2006, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlntico
deneg las pretensiones de la demanda.


I. ANTECEDENTES

1. La demanda

La sociedad Ladrillera de Barranquilla Ltda., por intermedio de apoderado,
mediante escrito radicado el 25 de abril de 2006 ante la Oficinal J udicial de
Barranquilla, con destino al Tribunal Administrativo del Atlntico, instaur demanda
en ejercicio de la accin de cumplimiento contra el Corregidor de J uan Mina (fls. 1
- 6), con el objeto de que se le ordene cumplir el numeral tercero del acto que
profiri el 15 de febrero de 2006, por el cual resolvi un proceso policivo de
lanzamiento por ocupacin de hecho de un inmueble de propiedad de la referida
empresa, en el que orden decretar un statu quo y en consecuencia, que el bien
permaneciera en las condiciones en que se encontraba, prohibi realizar
construcciones en el predio y en el evento de que existieran dispuso su
paralizacin y demolicin.
2. Situacin Fctica

Los hechos que narr el apoderado de la sociedad demandante en respaldo de la
solicitud de cumplimiento, se resumen a continuacin:


a) La Sociedad Ladrillera Barranquilla Ltda. es titular del predio identificado con
matrcula inmobiliaria No. 040-0015639 y nmero catastral 00.02.0000.0033.000.,
ubicado en el municipio de Barranquilla, que adquiri mediante escritura pblica
No. 3487 otorgada el 23 de noviembre de 1990, en el cual ha ejercido posesin
material.

b) El 9 de febrero de 2006 el bien fue invadido por terceros, quienes comenzaron
a construir un cambuche e ingresaron elementos de construccin, por ello, el 13
del mismo mes y ao, la sociedad present ante el Corregidor de J uan Mina
querella policiva de lanzamiento por ocupacin de hecho contra personas
indeterminadas, con el fin de que fueran desalojados los invasores.

c) La querella fue resuelta por el Corregidor mediante providencia de 15 de
febrero de 2006, en la que decidi abstenerse de continuar con el trmite policivo
de perturbacin a la posesin y lanzamiento por ocupacin de hecho, dejar a las
partes en libertad para que acudieran ante el juez ordinario y en su numeral
tercero dispuso: Decrtese un STATU QUO y como consecuencia de esta orden
permanezca en (sic) predio en las condiciones en que se encontraba. Prohbase
construccin alguna dentro del rea del predio referido a fin de no agravar la
situacin de las partes en conflicto. En el evento de existir construcciones en el
predio ordnese la paralizacin y demolicin de las mismas. Sin embargo, no ha
materializado el cumplimiento de dicha orden, pues el 21 de febrero de 2006 la
sociedad junto con la intervencin del comandante del CAI del corregimiento J uan
Mina realizaron inspeccin ocular en el bien, en la que constataron que los
terceros invasores han seguido construyendo en el predio y que las
construcciones no han sido demolidas.

d) Por lo anterior, la sociedad demandante mediante escritos de 21 y 23 de
febrero solicit al corregidor de J uan Mina que realizara las actuaciones
pertinentes tendientes a dar cumplimiento a la referida orden que profiri, pero
hasta el momento no la ha acatado.

3. Trmite procesal

El Tribunal Administrativo del Atlntico por auto de 2 de mayo de 2006 admiti la
demanda y orden notificar al accionado (fl. 48), quien no acudi al proceso para
expresar sus argumentos de defensa.

4. La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo del Atlntico mediante fallo de 26 de mayo de 2006 (fls.
52-55), deneg las pretensiones de la accin al estimar que la decisin cuyo
cumplimiento se pretende es un acto de polica proferido dentro de un juicio
policivo, por medio del cual la administracin en ejercicio de poderes
jurisdiccionales especiales resolvi una controversia surgida entre particulares, por
lo tanto, atendiendo que no constituye ley, ni acto administrativo, no puede
solicitarse su acatamiento a travs de la accin de cumplimiento. Como respaldo
de sus consideraciones cit la sentencia de 1 de junio de 2001 proferida por la
Seccin Quinta del Consejo de Estado.

5. La impugnacin

Inconforme con la decisin de instancia, la parte accionante, por intermedio de
apoderado, la impugn (fls. 113-122), expresando los siguientes argumentos:

Manifiesta que es evidente que el demandado no ha cumplido con su deber, ya
que desde que emiti la decisin dentro del proceso policivo de lanzamiento por
ocupacin de hecho que instaur la sociedad, no ha realizado las actuaciones
respectivas para hacerla cumplir, pese a que en variadas oportunidades se le ha
requerido para que proceda a acatarla. Adicionalmente, ha desatendido lo
dispuesto en el articulo 125 del Cdigo Nacional de Polica que dispone que
cuando se perturbe la posesin las autoridades de polica deben intervenir para
restablecer la situacin.

Aduce que la sentencia de primera instancia incurri en algunas imprecisiones,
pues menciona que la decisin cuyo cumplimiento se busca fue expedida dentro
de un juicio policivo por el cual se resolvi la controversia entre dos particulares,
cuando aquella no dirimi el conflicto, por el contrario se abstuvo de adelantar el
trmite policivo y dej en libertad a las partes para acudir ante el juez para el
efecto; adems, el fallo de 1 de junio de 2001 en que se fundament, proferido por
la Seccin Quinta del Consejo de Estado, en lugar de respaldar sus
consideraciones que conducen a negar las pretensiones de la demanda, lo que
hace es apoyar su prosperidad, toda vez que esa providencia claramente precisa
que las decisiones emitidas en el trmite de las querellas que se adelanten por
perturbacin a la posesin establecidas en los artculos 125 y 215 del Cdigo
Nacional de Polica, con el objeto de restablecer las cosas al estado en que se
encontraban antes de la perturbacin, como fue la que interpuso la sociedad, son
actos administrativos, es decir que son susceptibles de accin de cumplimiento.


II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

A pesar que desde el 1 de agosto de 2006 entraron en funcionamiento los
juzgados administrativos y que de acuerdo con el pargrafo transitorio del artculo
3 de la Ley 393 de 1997 la competencia del Consejo de Estado para decidir en
segunda instancia las acciones de cumplimiento cesara en aqul momento, la
Sala contina siendo competente para conocer del presente asunto porque la
demanda fue presentada con anterioridad a sa fecha.

2. Generalidades sobre la accin de cumplimiento

La accin de cumplimiento consagrada en el artculo 87 de la Constitucin Poltica
y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho
del que goza toda persona, natural o jurdica, pblica o privada, en cuanto titular
de intereses jurdicos, de exigir tanto a las autoridades pblicas como a los
particulares que ejerzan funciones de esta ndole, el cumplimiento de una norma
con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos
deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a
fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurdico.
De acuerdo con la Ley 393 de 1997, los requisitos mnimos exigidos para que la
accin de cumplimiento prospere son los siguientes:

a) Que el deber jurdico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art.
1). Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles
e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenido y
alcance, quedando excluida de la finalidad de esta accin la declaracin de
derechos que estn en discusin, pues para tal efecto existen las acciones
contenciosas.

b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que est radicado en cabeza de
aquella autoridad pblica o del particular en ejercicio de funciones pblicas, frente
a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5 y 6).

c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento
del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por accin u omisin del
exigido o por la ejecucin de actos o hechos que permitan deducir su inminente
incumplimiento (Art. 8).

d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para
lograr el efectivo cumplimiento del deber jurdico contenido en un acto
administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio
grave e inminente para quien ejerci la accin, circunstancia sta que hace
improcedente la accin, as como tambin conduce a se estado el pretender el
cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la
administracin y la proteccin de derechos que puedan ser garantizados a travs
de la accin de tutela (Art. 9).
3. El caso concreto

La sociedad Ladrillera de Barranquilla Ltda. solicita que se revoque la sentencia de
26 de mayo de 2006, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlntico
neg las splicas de la demanda encaminada al cumplimiento del numeral 3 de la
decisin de 15 de febrero de 2006, proferida por el Corregidor de J uan Mina
dentro de un trmite policivo de lanzamiento por ocupacin de hecho.

Para tomar tal determinacin, el a-quo consider que la decisin cuyo
cumplimiento se pretenda no constituye ley, ni acto administrativo, por cuanto fue
proferida por la autoridad demandada dentro de un juicio policivo en uso de
facultades jurisdiccionales, en el cual se dirimi un conflicto entre particulares, por
lo que no poda solicitarse su cumplimiento a travs de la presente accin.

En contraste con la posicin del a quo, la parte actora precis en la impugnacin
que est acreditado el incumplimiento por parte del Corregidor de J uan Mina de su
propia decisin de 15 de febrero de 2006. Agreg que este acto no resolvi un
conflicto entre particulares, pues se abstuvo de adelantar el trmite policivo y dej
a las partes en libertad para acudir ante el juez. Adicionalmente, en la sentencia
de 1 de junio de 2001 de la Seccin Quinta del Consejo de Estado, citada como
fundamento en el fallo de primera instancia, claramente se manifiesta que las
decisiones emitidas dentro del trmite de la querella por perturbacin a la
posesin, son actos administrativos, por lo tanto, es viable solicitar su acatamiento
por medio de la accin de cumplimiento.

Vistas las posiciones del a quo y del impugnante, es necesario en primer lugar,
determinar si la decisin cuyo cumplimiento se procura, constituye acto
administrativo, lo cual, como antes se dijo, es el primer presupuesto para la
prosperidad de esta accin. Para el efecto, es necesario establecer la naturaleza
jurdica de los actos emitidos durante el trmite de un juicio policivo.

Naturaleza jurdica de las decisiones emitidas en desarrollo de los juicios
policivos civiles.

El titular originario de la funcin jurisdiccional es la Rama J udicial, sin embargo, en
consonancia con el principio de colaboracin armnica de las ramas del poder
pblico para la realizacin de los fines del estado (art. 113 C.N.), el artculo 116 de
la Constitucin Poltica prev que excepcionalmente la ley puede asignar tal
atribucin a las autoridades administrativas:

Articulo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala
General de la Nacin, los tribunales y los jueces, administran justicia.
Tambin lo hace la justicia penal militar. El Congreso ejercer determinadas
funciones judiciales.

Excepcionalmente la ley podr atribuir funcin jurisdiccional en materias
precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no le
ser permitido adelantar la instruccin de sumarios ni juzgar delitos.
(...)

As mismo, la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la administracin de justicia en su
artculo 13, numeral 2, dispone que ejercen funcin jurisdiccional: Las autoridades
administrativas, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento
previstas en las leyes. Tales autoridades no podrn, en ningn caso, realizar
funciones de instruccin o juzgamiento de carcter penal

Esa competencia de orden jurisdiccional fue asignada por la ley a las autoridades
de polica, representadas por el alcalde, los inspectores de polica y los
corregidores, cuando adelantan juicios civiles de polica en el trmite de las
acciones policivas de amparo posesorio o de mera tenencia y la de lanzamiento
por ocupacin de hecho, cuya finalidad est circunscrita a proteger al poseedor
que ha sido perturbado en el ejercicio de su derecho.

En relacin a la accin de amparo policivo a la posesin o mera tenencia, el
artculo 125 del Cdigo Nacional de Polica (Decreto 1355 de 1970) establece:

La polica slo puede intervenir para evitar que perturbe el derecho
de posesin o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en
el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y
preservar la situacin que exista en el momento en que se produjo
la perturbacin.

As mismo, el artculo 131 del Cdigo Nacional de Polica en cuanto al trmite de
la accin, prev:

Cuando se trate de diligencias tendientes a verificar el estado y la
tenencia de inmuebles frente a actos de perturbacin, se practicar
siempre una inspeccin ocular con intervencin de peritos, y se oir
dentro de tal inspeccin a los declarantes que presenten el
querellante y el querellado.

El procedimiento que ha de seguirse para el trmite en la referida accin policiva
no fue en su totalidad regulado por el Cdigo Nacional de Polica, entonces al
existir vaco normativo, en aplicacin de la integracin normativa, debe acudirse
en lo pertinente a las normas del Cdigo de Procedimiento Civil, por tratarse de un
juicio policivo sumario civil equivalente a las acciones que se adelantan ante los
jueces civiles, as lo ha considerado la Corte Constitucional
1

.

1
Ver Sentencia T-091 de 6 de febrero de 2003, Magistrada Ponente: Dra. CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ.

Ahora, en cuanto a la accin policiva de lanzamiento por ocupacin de hecho, se
encuentra regulada en el artculo 15 de la Ley 57 de 1905, as:

ARTICULO 15.-Reglamentado por el Decreto Nacional 992 de
1930, Modificado parcialmente por el art. 15, Ley 200 de 1936.
Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie
contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe
de polica ante quien se presente la queja se trasladar al lugar en
que est situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas
despus de la presentacin del escrito de queja; y si los ocupantes
no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, proceder a
verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia
que pueda demorar la desocupacin de la finca.

Esta norma fue reglamentada por el Decreto 992 de 1930 "Por el cual se
reglamenta el artculo 15 de la Ley 57 de 1905 y se deroga el Decreto 515 de
1923", el cual se encarg de establecer los requisitos de la querella de
lanzamiento por ocupacin de hecho, el trmino de prescripcin de la accin y su
trmite. As tambin, previ en su artculo 13 que Si antes de practicarse el
lanzamiento, el ocupante de la finca o heredad exhibiere un ttulo o prueba que
justifique legalmente la ocupacin, el alcalde suspender la diligencia del
lanzamiento, quedando en libertad los interesados para ocurrir al poder judicial.

Las caractersticas comunes de las referidas acciones policivas, es que son
tramitadas por autoridades administrativas excepcionalmente investidas de funcin
jurisdiccional, cuya finalidad es imponer medidas de carcter cautelar para la
proteccin y restablecimiento del derecho real de la posesin, frente a un conflicto
jurdico suscitado entre particulares, mientras que el juez lo desata de manera
definitiva.

As, atendiendo las particularidades de las acciones policivas, no hay duda de que
las decisiones que se emiten durante su trmite son actos de carcter
jurisdiccional, no administrativo, toda vez que estn dirigidas a resolver
controversias jurdicas inter partes, en las que estn comprometidos intereses
particulares e individuales.

Adems, precisamente debido a la tal naturaleza judicial de los actos emitidos en
desarrollo de los juicios civiles de polica, es que tanto el anterior Cdigo
Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941) como el actual (Decreto 01 de
1984), dispusieron excluirlos del control por parte de la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo. As, el artculo 82 del C.C.A. expresamente prev:

ARTICULO 82.Modificado. L. 446/98, ARTICULO 30. Objeto de la
jurisdiccin en lo contencioso administrativo. La jurisdiccin de lo
contencioso administrativo est instituida para juzgar las
controversias y litigios administrativos originados en la actividad de
las entidades pblicas y de las personas privadas que desempeen
funciones propias de los distintos rganos del Estado. Se ejerce por
el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados
administrativos de conformidad con la constitucin y la ley.
Esta jurisdiccin podr juzgar, inclusive, las controversias que se
originen en actos polticos o de gobierno.
La jurisdiccin de lo contencioso administrativo no juzga las
decisiones proferidas en juicios de polica regulados especialmente
por la ley
(...) (subrayado fuera del texto)
.

La jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional de manera
reiterada han venido sosteniendo el carcter judicial de las decisiones emitidas en
juicios civiles de polica.

En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado en auto de 3 de mayo de 1990,
proceso No. 5911, Consejero ponente Dr. Antonio J os de Irisarri Restrepo,

reconoci la existencia de funciones de orden administrativo y jurisdiccionales en
cabeza de las autoridades administrativas:

Lo hasta aqu afirmado es a todas luces concordante con los
principios tutelares que guan nuestro Estado de Derecho, dentro de
los cuales brilla aqul que afirma la separacin de los poderes
pblicos, y que incluye a la polica en la Rama Ejecutiva, llamada por
tanto a proferir normalmente actos administrativos, y en muy contadas
excepciones, a proferir sentencias judiciales.
(...)
3o. As las cosas, observa la Sala que en el caso de autos no se
trata de juicios policivos, pues no hay conflicto entre dos partes que
sea dirimido por la autoridad policiva, como bien puede suceder en
los amparos posesorios. En el evento de restitucin de bienes de
uso pblico, la autoridad administrativa no acta como juez,
entendiendo esta institucin en su sentido lato, es decir como
aquella que dirime imparcialmente, controversia entre dos partes
que persiguen intereses opuestos. (subrayado fuera del texto)

La Seccin Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 6 de febrero de 1998,
proferida dentro de un proceso de accin de cumplimiento, en la que se pretenda
el acatamiento de una resolucin emitida por la Direccin de Inspeccin General
de Polica de Barranquilla en un juicio civil policivo, que decidi mantener el statu
quo hasta tanto las partes acudieran ante la justicia ordinaria y sta decidiera lo
pertinente, manifest:

Como ya lo ha precisado la Corporacin en otras oportunidades la
accin prevista en el artculo 87 de la Constitucin Nacional en
ejercicio de la cual se solicita el cumplimiento de los mencionados
actos, fue instituida para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o
un acto administrativo; la Resolucin de fecha 28 de enero de 1997
no se puede enmarcar como ley ni como acto administrativo; tales
actos son materialmente de carcter jurisdiccional debido a que
fueron expedidos dentro de un juicio policivo a travs del cual se
dirimi el conflicto que se present entre dos particulares y por tanto
no es procedente solicitar su ejecucin a travs de accin de
cumplimiento.

Las decisiones cuyo cumplimiento se pretende, son actos de polica,
a travs de los cuales la Administracin en ejercicio de poderes
jurisdiccionales especiales otorgados por la ley dirimi una
controversia entre particulares. (subrayado fuera del texto)

La Seccin Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de abril de 2001,
determin claramente la diferencia entre las actuaciones de las autoridades de
polica de carcter administrativo y las judiciales, as:

Sobre este punto, la Sala considera necesario distinguir los actos
que ponen fin a actuaciones administrativas correspondientes a
procedimientos de polica, esto es, las que obedecen al ejercicio de
las facultades de control, vigilancia y sancin de las autoridades
sobre las actividades de los particulares, las cuales constituyen el
ejercicio de una potestad administrativa, conocida como polica
administrativa, de aquellas decisiones sealadas en el inciso tercero
del artculo 82 del C.C.A, resultantes de juicios policivos,
especialmente regulados por la ley y en donde la autoridad policiva
acta como juez frente a determinados conflictos jurdicos causados
por conductas de los particulares en su relaciones cotidianas o de
vecindad, que la doctrina y la jurisprudencia han tendido a tratar
como actos jurisdiccionales. Mediante esas decisiones, las
autoridades de polica (inspecciones, alcaldes o gobernadores,
segn el caso) dirimen contiendas entre particulares sobre asuntos
de incidencias jurdicas menores, especialmente sealados y
regulados por la ley.
2

(subrayado fuera del texto)
La Seccin Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 13 de septiembre de
2001, radicacin No. 12915, Consejera Ponente Mara Elena Giraldo Gmez,
precis la naturaleza jurisdiccional de las decisiones emitidas en juicios policivos:


2
Ver tambin las sentencias: exp. No. 6854 de 17 de mayo de 2001, exp. No. 5507 de 5 de diciembre de 2002
y Exp. No. 0207 de 17 de agosto de 2006 de la Seccin Primera del Consejo de Estado.
Los juicios policivos tienen indudablemente, la naturaleza de
judiciales. A esto se debe que en el Cdigo Contencioso
Administrativo haya previsto que los actos expedidos en los juicios
civiles de polica, entre otros, no son objeto de control ante la justicia
de lo Contencioso Administrativa. En diversas oportunidades la Sala
se ha pronunciado sobre el carcter judicial de los juicios civiles de
polica y especialmente sobre el amparo policivo posesorio; ha
diferenciado entre la funcin propiamente administrativa
desarrollada en materia de polica y la funcin judicial ejercida por
tales autoridades. De lo anterior resulta importante resaltar, desde
otro punto de vista, que la mayora de las actuaciones de
autoridades administrativas de polica s son objeto de control de
esta jurisdiccin, salvo como ya se explic cuando esas autoridades
actan en funcin judicial. En esos dos sentidos la Seccin Primera
de esta Corporacin resalt, en auto proferido el da 29 de marzo de
1996, que unos son los actos administrativos de las autoridades de
polica y otros son los actos judiciales de esas mismas autoridades.
Indic que los actos administrativos de las autoridades de polica
son los tendientes a la preservacin del orden, la tranquilidad, la
seguridad, la salubridad y las condiciones econmicas de
convivencia social, los cuales por su naturaleza estn sujetos al
control judicial de la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo.
Respecto al segundo tipo de actos, los judiciales de las autoridades
de polica, seal que se diferencian totalmente de los anteriores,
por cuanto se expiden en funcin judicial y para dirimir un conflicto.
(...)


Esta Seccin en reciente pronunciamiento de 19 de abril de 2007, Consejero
Ponente Filemn J imnez Ochoa, expediente 2006-1098, expuso:

Ahora bien, independiente del contenido de la decisin
documentada en la Resolucin 0007 de 2 de diciembre de 2002, el
cumplimiento de la referida determinacin no poda ser demandado
a travs de la accin de cumplimiento en cuanto a pesar de que
tena la forma de un acto administrativo y fue adoptado por una
autoridad que, en forma ordinaria cumple funciones administrativas,
no constitua un acto de esa naturaleza, pues fue proferido por una
autoridad administrativa que en virtud del principio de colaboracin
previsto en los artculos 113 y 116 de la Constitucin, cumpli
funcin jurisdiccional en cuanto actu como juez en un juicio civil de
polica
3

.
En efecto, a pesar de la informalidad con que se tramit y decidi la
peticin del demandante y del hecho que se haya citado como
fundamento de la decisin las facultades legales del Decreto 1944
de 1997, es evidente que ste impetr una querella para resolver un

3
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, Auto de 12 de febrero de 1989,
Expediente 227, demandante: Servicio de Botes Martimos Sermar Ltda, demandada: Nacin Ministerio
de Obras Pblicas y Transporte, Consejero Ponente doctor Simn Rodrguez y Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia de 4 de septiembre de 1992, Expediente 5102,
demandante: Santander Caro Barrios, demandado: Municipio de Santander, Consejero Ponente doctor Juan de
Dios Montes Hernndez.
conflicto de carcter civil por la afectacin que el mal estado del
predio de su vecino le estaba causando al propio.
(...).

De la misma forma, la Corte Constitucional ha concordado con el criterio del
Consejo de Estado y en variados pronunciamientos ha precisado que las
decisiones emitidas por las autoridades de polica en procesos civiles de polica de
amparo a la tenencia, posesin o servidumbre son manifestaciones del poder
judicial del Estado y por ello no constituyen actos administrativos:

"... Cuando se trata de procesos policivos para amparar la
posesin, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de
polica ejercen funcin jurisdiccional y las providencias que dicten
son jurisdiccionales, excluidas de la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo, y no actos administrativos...".
4


En sentencia T-091 de 6 de febrero de 2003, esa Corporacin tambin expres:

Los amparos policivos han sido asimilados a controversias de
naturaleza jurisdiccional, hasta el punto que la providencia que
culmina la actuacin tiene idntica naturaleza. Desde esta
perspectiva, encuentra la Sala que el procedimiento policivo si bien
guarda autonoma e independencia, al establecer los trmites que
se deben tener en cuenta en cada caso tramitado bajo sus
disposiciones, inexorable resulta que debe nutrirse de las
disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil para llenar sus
vacos y no a la legislacin de lo Contencioso administrativo. Por
consiguiente, unos y otros actos resultan de naturaleza
jurisdiccional, y por lo tanto regidos por los Cdigos de Polica y
Procedimiento Civil, sin ser susceptibles de quedar comprendidos en
la legislacin contencioso administrativa.

Como se vio, el criterio imperante del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional es que las actuaciones de las autoridades administrativas en
desarrollo de juicios civiles de polica, comportan el ejercicio de funcin
jurisdiccional, toda vez que resuelven conflictos jurdicos inter partes y en esa
medida las decisiones emitidas en su trmite constituyen actos de carcter
jurisdiccional, mientras que las actuaciones administrativas propiamente dichas
corresponden a las determinaciones que de manera unilateral la administracin
profiere en procura de la proteccin de la tranquilidad, salubridad y orden pblico.


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Sentencia T- 149 de 1.998 M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonel.
Puede consultarse tambin: Sentencia T 248 de 1.993, T 443 de 1.993, T-048 de 1995, T -289 de 1.995, T-
238 de 1996, entre otras.
Descendiendo al caso concreto, al recurrir al acervo probatorio se encuentra lo
siguiente:

- El 13 de febrero de 2006 la sociedad actora, a travs de apoderado, present
ante el Corregidor de J uan Mina querella policiva de lanzamiento por
ocupacin de hecho en contra de personas indeterminadas, con el objeto de
que se desalojara a los invasores que el 9 de febrero del mismo ao ingresaron
de manera clandestina al inmueble de su propiedad que adquiri mediante
escritura pblica No. 3487 de 23 de noviembre de 1990 que corresponde a una
franja del bien denominado San Pedro, quienes estn construyendo una
caseta. (fls. 10-13)

- En desarrollo del trmite policivo, el 14 de febrero de 2006 las sociedades
Inmobiliaria Sredni & Compaa S.C. e Inversiones Sredni S.A., por intermedio
de apoderado, presentaron un escrito de oposicin en el que solicitaron que se
declarara ilegal el auto por el cual fue admitida la anterior accin policiva
iniciada por la Sociedad Ladrillera de Baranquilla Ltda. (fls. 110-112), puesto
que en febrero del ao 2000 el Corregidor de J uan Mina impuso una medida de
amparo policivo a su favor sobre el mismo predio denominado San Pedro y el
9 de febrero de 2006 realiz una nueva inspeccin al predio, en la que dispuso
dar cumplimiento al referido amparo, orden retirar unas cercas que se
encontraban en el bien y dejar a las partes en libertad para que recurrieran a la
va ordinaria. (fls. 80-83, 99-101)

- El 15 de febrero de 2006 el Corregidor de J uan Mina al considerar que tanto el
querellante como quien intervino y se opuso dentro del trmite en calidad de
querellado, alegaban el derecho real de dominio y posesin sobre el inmueble
objeto de la accin policiva (fls. 15-17), dispuso:

PRIMERO: Abstenerse de continuar con el trmite policivo por
perturbacin a la posesin y del lanzamiento por ocupacin de
hecho.

SEGUNDO: Djese en libertad a las partes de acudir ante un juez
de la repblica a hacer valer sus derechos dentro de un proceso
civil.

TERCERO: Decrtese un STATU QUO y como consecuencia de
esta orden permanezca en (sic) predio en las condiciones en que se
encontraba. Prohbase construccin alguna dentro del rea del
predio referido a fin de no agravar la situacin de las partes en
conflicto. En el evento de existir construcciones en el predio
ordnese la paralizacin y demolicin de las mismas.

- El apoderado de las sociedades Inmobiliaria Sredni & Compaa S.C. e
Inversiones Sredni S.A., el 16 de febrero de 2006 present recurso de
apelacin contra la anterior decisin con el objeto de que fuera revocado su
numeral tercero, el cual fundament en que sus representadas desde hace
ms de diez (10) aos han ejercido legtimamente posesin sobre el inmueble
objeto de amparo y la caseta que estn construyendo es de vigilancia para
impedir que continen los actos perturbatorios a su posesin. (fls. 102-104)

Del anterior material probatorio se infiere que la decisin de 15 de febrero de
2006, cuyo cumplimiento se pretende, al haber sido emitida en el trmite de un
proceso civil policivo de lanzamiento por ocupacin de hecho y al imponer una
medida de amparo policivo, no reviste la calidad de acto administrativo, sino
jurisdiccional, toda vez que fue proferido por la autoridad de polica en uso de
facultades judiciales que ostenta de manera excepcional.

Tal condicin de acto jurisdiccional en ningn momento la pierde porque el
Corregidor de J uan Mina en el mismo dispuso abstenerse de continuar con el
trmite de las acciones policivas de perturbacin a la posesin y de lanzamiento
por ocupacin de hecho, como lo consider la parte impugnante, toda vez que
aqul se estaba pronunciando respecto de la querella presentada por la Sociedad
Ladrillera de Barranquilla Ltda. con el objeto de que fueran desalojados del predio
de su propiedad las personas que lo invadieron, y de la oposicin que presentaron
durante su trmite las sociedades Inmobiliaria Sredni & Compaa S.C. e
Inversiones Sredni S.A. alegando que en febrero de 2000 y 9 de febrero de 2006
se les concedi un amparo policivo sobre el mismo inmueble, de modo que tal
acto era de naturaleza jurisdiccional por el carcter mismo de la controversia
jurdica suscitada entre dos personas jurdicas de derecho privado frente a la
propiedad y posesin sobre un inmueble.

Adems, aunque el Corregidor de J uan Mina en el referido acto dej a las partes
en libertad de acudir a la jurisdiccin ordinaria para hacer valer sus derechos, por
ello no se desvirtu la naturaleza jurisdiccional de la actuacin. Por otra parte,
aqul funcionario actu hasta el lmite de sus competencias, que como antes se
precis, le permiten imponer medidas de orden preventivo para mantener las
cosas en el estado en que se encontraban, mientras el juez desata definitivamente
el conflicto, como lo hizo al decretar el statu quo y prohibir la realizacin de
construcciones sobre el predio objeto de la controversia para no agravar las
situacin de las partes y al disponer su paralizacin y demolicin en caso de que
existieran.

Ahora, debe precisar la Sala que el fallo de 1 de junio de 2001 de la Seccin
Quinta del Consejo de Estado, Magistrado Ponente Mario Alario Mndez, citado
en la sentencia de primera instancia y que toma la parte demandante como
fundamento de su impugnacin, en la que se manifest que las decisiones
proferidas en los trmites de querellas por perturbacin a la posesin son actos
administrativos, no implic cambio o rectificacin del criterio jurisprudencial que ha
venido sosteniendo el Consejo de Estado, toda vez que esa fue una afirmacin
que no era determinante en el caso que decidi, ni tena relacin alguna con el
problema jurdico que estaba desatando, cual era determinar si el Inspector
Superior Especial de Polica de Ccuta incumpli unas resoluciones mediante las
que orden la demolicin de una obra construida sin licencia y en contra de las
normas urbansticas, es decir que no se trataba de un acto emitido en el trmite de
un juicio policivo por perturbacin a la posesin, por lo cual dichas aseveraciones
constituan obiter dictum en tal providencia.

En este orden de ideas, la Sala advierte que la pretensin de la parte actora no
encaja en el objeto de la accin de cumplimiento, toda vez que no busca hacer
efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos, en los trminos en que consagra el artculo 1 de la Ley 393 de
1997, sino de un acto de carcter jurisdiccional.

Adicionalmente, para hacer efectivo el derecho pretendido por la sociedad actora,
puede acudir a las acciones ordinarias ante la jurisdiccin civil.

As las cosas, debido a que la parte demandante no est reclamando el
cumplimiento de un acto administrativo, debe rechazarse la accin, de modo que
como el a-quo decidi denegarla, ser modificada la sentencia de primera
instancia.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Quinta, administrando justicia en nombre de la Repblica y
por autoridad de la ley,
FALLA:

Modifcase la sentencia de 26 de mayo de 2006, proferida por el Tribunal
Administrativo del Atlntico, por la cual se denegaron las pretensiones de la
demanda. En su lugar se dispone:

Rechzase la accin de cumplimiento interpuesta por sociedad Ladrillera
Barranquilla Ltda., contra el Corregidor de J uan Mina.

Ejecutoriada esta providencia, devulvase el proceso al tribunal de origen.


Notifquese y cmplase.




MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Presidenta





SUSANA BUITRAGO VALENCIA FILEMON JIMENEZ OCHOA





MAURICIO TORRES CUERVO