ACCION POLICIVA - Es trami tada por autoridades administrativas
excepcionalmente investidas de funcin jurisdiccional / AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA - Funciones jurisdiccionales / QUERELLA DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO - Requisitos. Trmino de prescripcin y trmite / JUICIO POLICIVO CIVIL - Naturaleza jurdica de las decisiones emitidas / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Rechazo de la accin
El titular originario de la funcin jurisdiccional es la Rama J udicial, sin embargo, en consonancia con el principio de colaboracin armnica de las ramas del poder pblico para la realizacin de los fines del estado la Constitucin Poltica prev que excepcionalmente la ley puede asignar tal atribucin a las autoridades administrativas. Esa competencia de orden jurisdiccional fue asignada por la ley a las autoridades de polica, representadas por el alcalde, los inspectores de polica y los corregidores, cuando adelantan juicios civiles de polica en el trmite de las acciones policivas de amparo posesorio o de mera tenencia y la de lanzamiento por ocupacin de hecho, cuya finalidad est circunscrita a proteger al poseedor que ha sido perturbado en el ejercicio de su derecho. El procedimiento que ha de seguirse para el trmite en la referida accin policiva no fue en su totalidad regulado por el Cdigo Nacional de Polica, entonces al existir vaco normativo, en aplicacin de la integracin normativa, debe acudirse en lo pertinente a las normas del Cdigo de Procedimiento Civil, por tratarse de un juicio policivo sumario civil equivalente a las acciones que se adelantan ante los jueces civiles. El decreto 992 de 1930 se encarg de establecer los requisitos de la querella de lanzamiento por ocupacin de hecho, el trmino de prescripcin de la accin y su trmite. As tambin, previ en su artculo 13 que si antes de practicarse el lanzamiento, el ocupante de la finca o heredad exhibiere un ttulo o prueba que justifique legalmente la ocupacin, el alcalde suspender la diligencia del lanzamiento, quedando en libertad los interesados para ocurrir al poder judicial. Las caractersticas comunes de las referidas acciones policivas, es que son tramitadas por autoridades administrativas excepcionalmente investidas de funcin jurisdiccional, cuya finalidad es imponer medidas de carcter cautelar para la proteccin y restablecimiento del derecho real de la posesin, frente a un conflicto jurdico suscitado entre particulares, mientras que el juez lo desata de manera definitiva. As, atendiendo las particularidades de las acciones policivas, no hay duda de que las decisiones que se emiten durante su trmite son actos de carcter jurisdiccional, no administrativo, toda vez que estn dirigidas a resolver controversias jurdicas inter partes, en las que estn comprometidos intereses particulares e individuales. Adems, precisamente debido a la tal naturaleza judicial de los actos emitidos en desarrollo de los juicios civiles de polica, es que tanto el anterior Cdigo Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941) como el actual (Decreto 01 de 1984), dispusieron excluirlos del control por parte de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. El criterio imperante del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional es que las actuaciones de las autoridades administrativas en desarrollo de juicios civiles de polica, comportan el ejercicio de funcin jurisdiccional, toda vez que resuelven conflictos jurdicos inter partes y en esa medida las decisiones emitidas en su trmite constituyen actos de carcter jurisdiccional, mientras que las actuaciones administrativas propiamente dichas corresponden a las determinaciones que de manera unilateral la administracin profiere en procura de la proteccin de la tranquilidad, salubridad y orden pblico. Descendiendo al caso concreto, al recurrir al acervo probatorio se encuentra que la decisin de 15 de febrero de 2006, cuyo cumplimiento se pretende, al haber sido emitida en el trmite de un proceso civil policivo de lanzamiento por ocupacin de hecho y al imponer una medida de amparo policivo, no reviste la calidad de acto administrativo, sino jurisdiccional, toda vez que fue proferido por la autoridad de polica en uso de facultades judiciales que ostenta de manera excepcional. En este orden de ideas, la Sala advierte que la pretensin de la parte actora no encaja en el objeto de la accin de cumplimiento, toda vez que no busca hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, en los trminos en que consagra el artculo 1 de la Ley 393 de 1997, sino de un acto de carcter jurisdiccional. Adicionalmente, para hacer efectivo el derecho pretendido por la sociedad actora, puede acudir a las acciones ordinarias ante la jurisdiccin civil.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Bogot D.C., primero (1) de noviembre de dos mil siete (2007)
Conoce la Sala la impugnacin interpuesta por la parte actora contra el fallo de 26 de mayo de 2006, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlntico deneg las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
La sociedad Ladrillera de Barranquilla Ltda., por intermedio de apoderado, mediante escrito radicado el 25 de abril de 2006 ante la Oficinal J udicial de Barranquilla, con destino al Tribunal Administrativo del Atlntico, instaur demanda en ejercicio de la accin de cumplimiento contra el Corregidor de J uan Mina (fls. 1 - 6), con el objeto de que se le ordene cumplir el numeral tercero del acto que profiri el 15 de febrero de 2006, por el cual resolvi un proceso policivo de lanzamiento por ocupacin de hecho de un inmueble de propiedad de la referida empresa, en el que orden decretar un statu quo y en consecuencia, que el bien permaneciera en las condiciones en que se encontraba, prohibi realizar construcciones en el predio y en el evento de que existieran dispuso su paralizacin y demolicin. 2. Situacin Fctica
Los hechos que narr el apoderado de la sociedad demandante en respaldo de la solicitud de cumplimiento, se resumen a continuacin:
a) La Sociedad Ladrillera Barranquilla Ltda. es titular del predio identificado con matrcula inmobiliaria No. 040-0015639 y nmero catastral 00.02.0000.0033.000., ubicado en el municipio de Barranquilla, que adquiri mediante escritura pblica No. 3487 otorgada el 23 de noviembre de 1990, en el cual ha ejercido posesin material.
b) El 9 de febrero de 2006 el bien fue invadido por terceros, quienes comenzaron a construir un cambuche e ingresaron elementos de construccin, por ello, el 13 del mismo mes y ao, la sociedad present ante el Corregidor de J uan Mina querella policiva de lanzamiento por ocupacin de hecho contra personas indeterminadas, con el fin de que fueran desalojados los invasores.
c) La querella fue resuelta por el Corregidor mediante providencia de 15 de febrero de 2006, en la que decidi abstenerse de continuar con el trmite policivo de perturbacin a la posesin y lanzamiento por ocupacin de hecho, dejar a las partes en libertad para que acudieran ante el juez ordinario y en su numeral tercero dispuso: Decrtese un STATU QUO y como consecuencia de esta orden permanezca en (sic) predio en las condiciones en que se encontraba. Prohbase construccin alguna dentro del rea del predio referido a fin de no agravar la situacin de las partes en conflicto. En el evento de existir construcciones en el predio ordnese la paralizacin y demolicin de las mismas. Sin embargo, no ha materializado el cumplimiento de dicha orden, pues el 21 de febrero de 2006 la sociedad junto con la intervencin del comandante del CAI del corregimiento J uan Mina realizaron inspeccin ocular en el bien, en la que constataron que los terceros invasores han seguido construyendo en el predio y que las construcciones no han sido demolidas.
d) Por lo anterior, la sociedad demandante mediante escritos de 21 y 23 de febrero solicit al corregidor de J uan Mina que realizara las actuaciones pertinentes tendientes a dar cumplimiento a la referida orden que profiri, pero hasta el momento no la ha acatado.
3. Trmite procesal
El Tribunal Administrativo del Atlntico por auto de 2 de mayo de 2006 admiti la demanda y orden notificar al accionado (fl. 48), quien no acudi al proceso para expresar sus argumentos de defensa.
4. La sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo del Atlntico mediante fallo de 26 de mayo de 2006 (fls. 52-55), deneg las pretensiones de la accin al estimar que la decisin cuyo cumplimiento se pretende es un acto de polica proferido dentro de un juicio policivo, por medio del cual la administracin en ejercicio de poderes jurisdiccionales especiales resolvi una controversia surgida entre particulares, por lo tanto, atendiendo que no constituye ley, ni acto administrativo, no puede solicitarse su acatamiento a travs de la accin de cumplimiento. Como respaldo de sus consideraciones cit la sentencia de 1 de junio de 2001 proferida por la Seccin Quinta del Consejo de Estado.
5. La impugnacin
Inconforme con la decisin de instancia, la parte accionante, por intermedio de apoderado, la impugn (fls. 113-122), expresando los siguientes argumentos:
Manifiesta que es evidente que el demandado no ha cumplido con su deber, ya que desde que emiti la decisin dentro del proceso policivo de lanzamiento por ocupacin de hecho que instaur la sociedad, no ha realizado las actuaciones respectivas para hacerla cumplir, pese a que en variadas oportunidades se le ha requerido para que proceda a acatarla. Adicionalmente, ha desatendido lo dispuesto en el articulo 125 del Cdigo Nacional de Polica que dispone que cuando se perturbe la posesin las autoridades de polica deben intervenir para restablecer la situacin.
Aduce que la sentencia de primera instancia incurri en algunas imprecisiones, pues menciona que la decisin cuyo cumplimiento se busca fue expedida dentro de un juicio policivo por el cual se resolvi la controversia entre dos particulares, cuando aquella no dirimi el conflicto, por el contrario se abstuvo de adelantar el trmite policivo y dej en libertad a las partes para acudir ante el juez para el efecto; adems, el fallo de 1 de junio de 2001 en que se fundament, proferido por la Seccin Quinta del Consejo de Estado, en lugar de respaldar sus consideraciones que conducen a negar las pretensiones de la demanda, lo que hace es apoyar su prosperidad, toda vez que esa providencia claramente precisa que las decisiones emitidas en el trmite de las querellas que se adelanten por perturbacin a la posesin establecidas en los artculos 125 y 215 del Cdigo Nacional de Polica, con el objeto de restablecer las cosas al estado en que se encontraban antes de la perturbacin, como fue la que interpuso la sociedad, son actos administrativos, es decir que son susceptibles de accin de cumplimiento.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
A pesar que desde el 1 de agosto de 2006 entraron en funcionamiento los juzgados administrativos y que de acuerdo con el pargrafo transitorio del artculo 3 de la Ley 393 de 1997 la competencia del Consejo de Estado para decidir en segunda instancia las acciones de cumplimiento cesara en aqul momento, la Sala contina siendo competente para conocer del presente asunto porque la demanda fue presentada con anterioridad a sa fecha.
2. Generalidades sobre la accin de cumplimiento
La accin de cumplimiento consagrada en el artculo 87 de la Constitucin Poltica y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurdica, pblica o privada, en cuanto titular de intereses jurdicos, de exigir tanto a las autoridades pblicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta ndole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurdico. De acuerdo con la Ley 393 de 1997, los requisitos mnimos exigidos para que la accin de cumplimiento prospere son los siguientes:
a) Que el deber jurdico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1). Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenido y alcance, quedando excluida de la finalidad de esta accin la declaracin de derechos que estn en discusin, pues para tal efecto existen las acciones contenciosas.
b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que est radicado en cabeza de aquella autoridad pblica o del particular en ejercicio de funciones pblicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5 y 6).
c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por accin u omisin del exigido o por la ejecucin de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8).
d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurdico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerci la accin, circunstancia sta que hace improcedente la accin, as como tambin conduce a se estado el pretender el cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la administracin y la proteccin de derechos que puedan ser garantizados a travs de la accin de tutela (Art. 9). 3. El caso concreto
La sociedad Ladrillera de Barranquilla Ltda. solicita que se revoque la sentencia de 26 de mayo de 2006, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlntico neg las splicas de la demanda encaminada al cumplimiento del numeral 3 de la decisin de 15 de febrero de 2006, proferida por el Corregidor de J uan Mina dentro de un trmite policivo de lanzamiento por ocupacin de hecho.
Para tomar tal determinacin, el a-quo consider que la decisin cuyo cumplimiento se pretenda no constituye ley, ni acto administrativo, por cuanto fue proferida por la autoridad demandada dentro de un juicio policivo en uso de facultades jurisdiccionales, en el cual se dirimi un conflicto entre particulares, por lo que no poda solicitarse su cumplimiento a travs de la presente accin.
En contraste con la posicin del a quo, la parte actora precis en la impugnacin que est acreditado el incumplimiento por parte del Corregidor de J uan Mina de su propia decisin de 15 de febrero de 2006. Agreg que este acto no resolvi un conflicto entre particulares, pues se abstuvo de adelantar el trmite policivo y dej a las partes en libertad para acudir ante el juez. Adicionalmente, en la sentencia de 1 de junio de 2001 de la Seccin Quinta del Consejo de Estado, citada como fundamento en el fallo de primera instancia, claramente se manifiesta que las decisiones emitidas dentro del trmite de la querella por perturbacin a la posesin, son actos administrativos, por lo tanto, es viable solicitar su acatamiento por medio de la accin de cumplimiento.
Vistas las posiciones del a quo y del impugnante, es necesario en primer lugar, determinar si la decisin cuyo cumplimiento se procura, constituye acto administrativo, lo cual, como antes se dijo, es el primer presupuesto para la prosperidad de esta accin. Para el efecto, es necesario establecer la naturaleza jurdica de los actos emitidos durante el trmite de un juicio policivo.
Naturaleza jurdica de las decisiones emitidas en desarrollo de los juicios policivos civiles.
El titular originario de la funcin jurisdiccional es la Rama J udicial, sin embargo, en consonancia con el principio de colaboracin armnica de las ramas del poder pblico para la realizacin de los fines del estado (art. 113 C.N.), el artculo 116 de la Constitucin Poltica prev que excepcionalmente la ley puede asignar tal atribucin a las autoridades administrativas:
Articulo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala General de la Nacin, los tribunales y los jueces, administran justicia. Tambin lo hace la justicia penal militar. El Congreso ejercer determinadas funciones judiciales.
Excepcionalmente la ley podr atribuir funcin jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no le ser permitido adelantar la instruccin de sumarios ni juzgar delitos. (...)
As mismo, la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la administracin de justicia en su artculo 13, numeral 2, dispone que ejercen funcin jurisdiccional: Las autoridades administrativas, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales autoridades no podrn, en ningn caso, realizar funciones de instruccin o juzgamiento de carcter penal
Esa competencia de orden jurisdiccional fue asignada por la ley a las autoridades de polica, representadas por el alcalde, los inspectores de polica y los corregidores, cuando adelantan juicios civiles de polica en el trmite de las acciones policivas de amparo posesorio o de mera tenencia y la de lanzamiento por ocupacin de hecho, cuya finalidad est circunscrita a proteger al poseedor que ha sido perturbado en el ejercicio de su derecho.
En relacin a la accin de amparo policivo a la posesin o mera tenencia, el artculo 125 del Cdigo Nacional de Polica (Decreto 1355 de 1970) establece:
La polica slo puede intervenir para evitar que perturbe el derecho de posesin o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situacin que exista en el momento en que se produjo la perturbacin.
As mismo, el artculo 131 del Cdigo Nacional de Polica en cuanto al trmite de la accin, prev:
Cuando se trate de diligencias tendientes a verificar el estado y la tenencia de inmuebles frente a actos de perturbacin, se practicar siempre una inspeccin ocular con intervencin de peritos, y se oir dentro de tal inspeccin a los declarantes que presenten el querellante y el querellado.
El procedimiento que ha de seguirse para el trmite en la referida accin policiva no fue en su totalidad regulado por el Cdigo Nacional de Polica, entonces al existir vaco normativo, en aplicacin de la integracin normativa, debe acudirse en lo pertinente a las normas del Cdigo de Procedimiento Civil, por tratarse de un juicio policivo sumario civil equivalente a las acciones que se adelantan ante los jueces civiles, as lo ha considerado la Corte Constitucional 1
.
1 Ver Sentencia T-091 de 6 de febrero de 2003, Magistrada Ponente: Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ.
Ahora, en cuanto a la accin policiva de lanzamiento por ocupacin de hecho, se encuentra regulada en el artculo 15 de la Ley 57 de 1905, as:
ARTICULO 15.-Reglamentado por el Decreto Nacional 992 de 1930, Modificado parcialmente por el art. 15, Ley 200 de 1936. Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de polica ante quien se presente la queja se trasladar al lugar en que est situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas despus de la presentacin del escrito de queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, proceder a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia que pueda demorar la desocupacin de la finca.
Esta norma fue reglamentada por el Decreto 992 de 1930 "Por el cual se reglamenta el artculo 15 de la Ley 57 de 1905 y se deroga el Decreto 515 de 1923", el cual se encarg de establecer los requisitos de la querella de lanzamiento por ocupacin de hecho, el trmino de prescripcin de la accin y su trmite. As tambin, previ en su artculo 13 que Si antes de practicarse el lanzamiento, el ocupante de la finca o heredad exhibiere un ttulo o prueba que justifique legalmente la ocupacin, el alcalde suspender la diligencia del lanzamiento, quedando en libertad los interesados para ocurrir al poder judicial.
Las caractersticas comunes de las referidas acciones policivas, es que son tramitadas por autoridades administrativas excepcionalmente investidas de funcin jurisdiccional, cuya finalidad es imponer medidas de carcter cautelar para la proteccin y restablecimiento del derecho real de la posesin, frente a un conflicto jurdico suscitado entre particulares, mientras que el juez lo desata de manera definitiva.
As, atendiendo las particularidades de las acciones policivas, no hay duda de que las decisiones que se emiten durante su trmite son actos de carcter jurisdiccional, no administrativo, toda vez que estn dirigidas a resolver controversias jurdicas inter partes, en las que estn comprometidos intereses particulares e individuales.
Adems, precisamente debido a la tal naturaleza judicial de los actos emitidos en desarrollo de los juicios civiles de polica, es que tanto el anterior Cdigo Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941) como el actual (Decreto 01 de 1984), dispusieron excluirlos del control por parte de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. As, el artculo 82 del C.C.A. expresamente prev:
ARTICULO 82.Modificado. L. 446/98, ARTICULO 30. Objeto de la jurisdiccin en lo contencioso administrativo. La jurisdiccin de lo contencioso administrativo est instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades pblicas y de las personas privadas que desempeen funciones propias de los distintos rganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitucin y la ley. Esta jurisdiccin podr juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos polticos o de gobierno. La jurisdiccin de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de polica regulados especialmente por la ley (...) (subrayado fuera del texto) .
La jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional de manera reiterada han venido sosteniendo el carcter judicial de las decisiones emitidas en juicios civiles de polica.
En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado en auto de 3 de mayo de 1990, proceso No. 5911, Consejero ponente Dr. Antonio J os de Irisarri Restrepo,
reconoci la existencia de funciones de orden administrativo y jurisdiccionales en cabeza de las autoridades administrativas:
Lo hasta aqu afirmado es a todas luces concordante con los principios tutelares que guan nuestro Estado de Derecho, dentro de los cuales brilla aqul que afirma la separacin de los poderes pblicos, y que incluye a la polica en la Rama Ejecutiva, llamada por tanto a proferir normalmente actos administrativos, y en muy contadas excepciones, a proferir sentencias judiciales. (...) 3o. As las cosas, observa la Sala que en el caso de autos no se trata de juicios policivos, pues no hay conflicto entre dos partes que sea dirimido por la autoridad policiva, como bien puede suceder en los amparos posesorios. En el evento de restitucin de bienes de uso pblico, la autoridad administrativa no acta como juez, entendiendo esta institucin en su sentido lato, es decir como aquella que dirime imparcialmente, controversia entre dos partes que persiguen intereses opuestos. (subrayado fuera del texto)
La Seccin Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 6 de febrero de 1998, proferida dentro de un proceso de accin de cumplimiento, en la que se pretenda el acatamiento de una resolucin emitida por la Direccin de Inspeccin General de Polica de Barranquilla en un juicio civil policivo, que decidi mantener el statu quo hasta tanto las partes acudieran ante la justicia ordinaria y sta decidiera lo pertinente, manifest:
Como ya lo ha precisado la Corporacin en otras oportunidades la accin prevista en el artculo 87 de la Constitucin Nacional en ejercicio de la cual se solicita el cumplimiento de los mencionados actos, fue instituida para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo; la Resolucin de fecha 28 de enero de 1997 no se puede enmarcar como ley ni como acto administrativo; tales actos son materialmente de carcter jurisdiccional debido a que fueron expedidos dentro de un juicio policivo a travs del cual se dirimi el conflicto que se present entre dos particulares y por tanto no es procedente solicitar su ejecucin a travs de accin de cumplimiento.
Las decisiones cuyo cumplimiento se pretende, son actos de polica, a travs de los cuales la Administracin en ejercicio de poderes jurisdiccionales especiales otorgados por la ley dirimi una controversia entre particulares. (subrayado fuera del texto)
La Seccin Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de abril de 2001, determin claramente la diferencia entre las actuaciones de las autoridades de polica de carcter administrativo y las judiciales, as:
Sobre este punto, la Sala considera necesario distinguir los actos que ponen fin a actuaciones administrativas correspondientes a procedimientos de polica, esto es, las que obedecen al ejercicio de las facultades de control, vigilancia y sancin de las autoridades sobre las actividades de los particulares, las cuales constituyen el ejercicio de una potestad administrativa, conocida como polica administrativa, de aquellas decisiones sealadas en el inciso tercero del artculo 82 del C.C.A, resultantes de juicios policivos, especialmente regulados por la ley y en donde la autoridad policiva acta como juez frente a determinados conflictos jurdicos causados por conductas de los particulares en su relaciones cotidianas o de vecindad, que la doctrina y la jurisprudencia han tendido a tratar como actos jurisdiccionales. Mediante esas decisiones, las autoridades de polica (inspecciones, alcaldes o gobernadores, segn el caso) dirimen contiendas entre particulares sobre asuntos de incidencias jurdicas menores, especialmente sealados y regulados por la ley. 2
(subrayado fuera del texto) La Seccin Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 13 de septiembre de 2001, radicacin No. 12915, Consejera Ponente Mara Elena Giraldo Gmez, precis la naturaleza jurisdiccional de las decisiones emitidas en juicios policivos:
2 Ver tambin las sentencias: exp. No. 6854 de 17 de mayo de 2001, exp. No. 5507 de 5 de diciembre de 2002 y Exp. No. 0207 de 17 de agosto de 2006 de la Seccin Primera del Consejo de Estado. Los juicios policivos tienen indudablemente, la naturaleza de judiciales. A esto se debe que en el Cdigo Contencioso Administrativo haya previsto que los actos expedidos en los juicios civiles de polica, entre otros, no son objeto de control ante la justicia de lo Contencioso Administrativa. En diversas oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el carcter judicial de los juicios civiles de polica y especialmente sobre el amparo policivo posesorio; ha diferenciado entre la funcin propiamente administrativa desarrollada en materia de polica y la funcin judicial ejercida por tales autoridades. De lo anterior resulta importante resaltar, desde otro punto de vista, que la mayora de las actuaciones de autoridades administrativas de polica s son objeto de control de esta jurisdiccin, salvo como ya se explic cuando esas autoridades actan en funcin judicial. En esos dos sentidos la Seccin Primera de esta Corporacin resalt, en auto proferido el da 29 de marzo de 1996, que unos son los actos administrativos de las autoridades de polica y otros son los actos judiciales de esas mismas autoridades. Indic que los actos administrativos de las autoridades de polica son los tendientes a la preservacin del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones econmicas de convivencia social, los cuales por su naturaleza estn sujetos al control judicial de la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo. Respecto al segundo tipo de actos, los judiciales de las autoridades de polica, seal que se diferencian totalmente de los anteriores, por cuanto se expiden en funcin judicial y para dirimir un conflicto. (...)
Esta Seccin en reciente pronunciamiento de 19 de abril de 2007, Consejero Ponente Filemn J imnez Ochoa, expediente 2006-1098, expuso:
Ahora bien, independiente del contenido de la decisin documentada en la Resolucin 0007 de 2 de diciembre de 2002, el cumplimiento de la referida determinacin no poda ser demandado a travs de la accin de cumplimiento en cuanto a pesar de que tena la forma de un acto administrativo y fue adoptado por una autoridad que, en forma ordinaria cumple funciones administrativas, no constitua un acto de esa naturaleza, pues fue proferido por una autoridad administrativa que en virtud del principio de colaboracin previsto en los artculos 113 y 116 de la Constitucin, cumpli funcin jurisdiccional en cuanto actu como juez en un juicio civil de polica 3
. En efecto, a pesar de la informalidad con que se tramit y decidi la peticin del demandante y del hecho que se haya citado como fundamento de la decisin las facultades legales del Decreto 1944 de 1997, es evidente que ste impetr una querella para resolver un
3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, Auto de 12 de febrero de 1989, Expediente 227, demandante: Servicio de Botes Martimos Sermar Ltda, demandada: Nacin Ministerio de Obras Pblicas y Transporte, Consejero Ponente doctor Simn Rodrguez y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia de 4 de septiembre de 1992, Expediente 5102, demandante: Santander Caro Barrios, demandado: Municipio de Santander, Consejero Ponente doctor Juan de Dios Montes Hernndez. conflicto de carcter civil por la afectacin que el mal estado del predio de su vecino le estaba causando al propio. (...).
De la misma forma, la Corte Constitucional ha concordado con el criterio del Consejo de Estado y en variados pronunciamientos ha precisado que las decisiones emitidas por las autoridades de polica en procesos civiles de polica de amparo a la tenencia, posesin o servidumbre son manifestaciones del poder judicial del Estado y por ello no constituyen actos administrativos:
"... Cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesin, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de polica ejercen funcin jurisdiccional y las providencias que dicten son jurisdiccionales, excluidas de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, y no actos administrativos...". 4
En sentencia T-091 de 6 de febrero de 2003, esa Corporacin tambin expres:
Los amparos policivos han sido asimilados a controversias de naturaleza jurisdiccional, hasta el punto que la providencia que culmina la actuacin tiene idntica naturaleza. Desde esta perspectiva, encuentra la Sala que el procedimiento policivo si bien guarda autonoma e independencia, al establecer los trmites que se deben tener en cuenta en cada caso tramitado bajo sus disposiciones, inexorable resulta que debe nutrirse de las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil para llenar sus vacos y no a la legislacin de lo Contencioso administrativo. Por consiguiente, unos y otros actos resultan de naturaleza jurisdiccional, y por lo tanto regidos por los Cdigos de Polica y Procedimiento Civil, sin ser susceptibles de quedar comprendidos en la legislacin contencioso administrativa.
Como se vio, el criterio imperante del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional es que las actuaciones de las autoridades administrativas en desarrollo de juicios civiles de polica, comportan el ejercicio de funcin jurisdiccional, toda vez que resuelven conflictos jurdicos inter partes y en esa medida las decisiones emitidas en su trmite constituyen actos de carcter jurisdiccional, mientras que las actuaciones administrativas propiamente dichas corresponden a las determinaciones que de manera unilateral la administracin profiere en procura de la proteccin de la tranquilidad, salubridad y orden pblico.
4 Sentencia T- 149 de 1.998 M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonel. Puede consultarse tambin: Sentencia T 248 de 1.993, T 443 de 1.993, T-048 de 1995, T -289 de 1.995, T- 238 de 1996, entre otras. Descendiendo al caso concreto, al recurrir al acervo probatorio se encuentra lo siguiente:
- El 13 de febrero de 2006 la sociedad actora, a travs de apoderado, present ante el Corregidor de J uan Mina querella policiva de lanzamiento por ocupacin de hecho en contra de personas indeterminadas, con el objeto de que se desalojara a los invasores que el 9 de febrero del mismo ao ingresaron de manera clandestina al inmueble de su propiedad que adquiri mediante escritura pblica No. 3487 de 23 de noviembre de 1990 que corresponde a una franja del bien denominado San Pedro, quienes estn construyendo una caseta. (fls. 10-13)
- En desarrollo del trmite policivo, el 14 de febrero de 2006 las sociedades Inmobiliaria Sredni & Compaa S.C. e Inversiones Sredni S.A., por intermedio de apoderado, presentaron un escrito de oposicin en el que solicitaron que se declarara ilegal el auto por el cual fue admitida la anterior accin policiva iniciada por la Sociedad Ladrillera de Baranquilla Ltda. (fls. 110-112), puesto que en febrero del ao 2000 el Corregidor de J uan Mina impuso una medida de amparo policivo a su favor sobre el mismo predio denominado San Pedro y el 9 de febrero de 2006 realiz una nueva inspeccin al predio, en la que dispuso dar cumplimiento al referido amparo, orden retirar unas cercas que se encontraban en el bien y dejar a las partes en libertad para que recurrieran a la va ordinaria. (fls. 80-83, 99-101)
- El 15 de febrero de 2006 el Corregidor de J uan Mina al considerar que tanto el querellante como quien intervino y se opuso dentro del trmite en calidad de querellado, alegaban el derecho real de dominio y posesin sobre el inmueble objeto de la accin policiva (fls. 15-17), dispuso:
PRIMERO: Abstenerse de continuar con el trmite policivo por perturbacin a la posesin y del lanzamiento por ocupacin de hecho.
SEGUNDO: Djese en libertad a las partes de acudir ante un juez de la repblica a hacer valer sus derechos dentro de un proceso civil.
TERCERO: Decrtese un STATU QUO y como consecuencia de esta orden permanezca en (sic) predio en las condiciones en que se encontraba. Prohbase construccin alguna dentro del rea del predio referido a fin de no agravar la situacin de las partes en conflicto. En el evento de existir construcciones en el predio ordnese la paralizacin y demolicin de las mismas.
- El apoderado de las sociedades Inmobiliaria Sredni & Compaa S.C. e Inversiones Sredni S.A., el 16 de febrero de 2006 present recurso de apelacin contra la anterior decisin con el objeto de que fuera revocado su numeral tercero, el cual fundament en que sus representadas desde hace ms de diez (10) aos han ejercido legtimamente posesin sobre el inmueble objeto de amparo y la caseta que estn construyendo es de vigilancia para impedir que continen los actos perturbatorios a su posesin. (fls. 102-104)
Del anterior material probatorio se infiere que la decisin de 15 de febrero de 2006, cuyo cumplimiento se pretende, al haber sido emitida en el trmite de un proceso civil policivo de lanzamiento por ocupacin de hecho y al imponer una medida de amparo policivo, no reviste la calidad de acto administrativo, sino jurisdiccional, toda vez que fue proferido por la autoridad de polica en uso de facultades judiciales que ostenta de manera excepcional.
Tal condicin de acto jurisdiccional en ningn momento la pierde porque el Corregidor de J uan Mina en el mismo dispuso abstenerse de continuar con el trmite de las acciones policivas de perturbacin a la posesin y de lanzamiento por ocupacin de hecho, como lo consider la parte impugnante, toda vez que aqul se estaba pronunciando respecto de la querella presentada por la Sociedad Ladrillera de Barranquilla Ltda. con el objeto de que fueran desalojados del predio de su propiedad las personas que lo invadieron, y de la oposicin que presentaron durante su trmite las sociedades Inmobiliaria Sredni & Compaa S.C. e Inversiones Sredni S.A. alegando que en febrero de 2000 y 9 de febrero de 2006 se les concedi un amparo policivo sobre el mismo inmueble, de modo que tal acto era de naturaleza jurisdiccional por el carcter mismo de la controversia jurdica suscitada entre dos personas jurdicas de derecho privado frente a la propiedad y posesin sobre un inmueble.
Adems, aunque el Corregidor de J uan Mina en el referido acto dej a las partes en libertad de acudir a la jurisdiccin ordinaria para hacer valer sus derechos, por ello no se desvirtu la naturaleza jurisdiccional de la actuacin. Por otra parte, aqul funcionario actu hasta el lmite de sus competencias, que como antes se precis, le permiten imponer medidas de orden preventivo para mantener las cosas en el estado en que se encontraban, mientras el juez desata definitivamente el conflicto, como lo hizo al decretar el statu quo y prohibir la realizacin de construcciones sobre el predio objeto de la controversia para no agravar las situacin de las partes y al disponer su paralizacin y demolicin en caso de que existieran.
Ahora, debe precisar la Sala que el fallo de 1 de junio de 2001 de la Seccin Quinta del Consejo de Estado, Magistrado Ponente Mario Alario Mndez, citado en la sentencia de primera instancia y que toma la parte demandante como fundamento de su impugnacin, en la que se manifest que las decisiones proferidas en los trmites de querellas por perturbacin a la posesin son actos administrativos, no implic cambio o rectificacin del criterio jurisprudencial que ha venido sosteniendo el Consejo de Estado, toda vez que esa fue una afirmacin que no era determinante en el caso que decidi, ni tena relacin alguna con el problema jurdico que estaba desatando, cual era determinar si el Inspector Superior Especial de Polica de Ccuta incumpli unas resoluciones mediante las que orden la demolicin de una obra construida sin licencia y en contra de las normas urbansticas, es decir que no se trataba de un acto emitido en el trmite de un juicio policivo por perturbacin a la posesin, por lo cual dichas aseveraciones constituan obiter dictum en tal providencia.
En este orden de ideas, la Sala advierte que la pretensin de la parte actora no encaja en el objeto de la accin de cumplimiento, toda vez que no busca hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, en los trminos en que consagra el artculo 1 de la Ley 393 de 1997, sino de un acto de carcter jurisdiccional.
Adicionalmente, para hacer efectivo el derecho pretendido por la sociedad actora, puede acudir a las acciones ordinarias ante la jurisdiccin civil.
As las cosas, debido a que la parte demandante no est reclamando el cumplimiento de un acto administrativo, debe rechazarse la accin, de modo que como el a-quo decidi denegarla, ser modificada la sentencia de primera instancia.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley, FALLA:
Modifcase la sentencia de 26 de mayo de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlntico, por la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. En su lugar se dispone:
Rechzase la accin de cumplimiento interpuesta por sociedad Ladrillera Barranquilla Ltda., contra el Corregidor de J uan Mina.
Ejecutoriada esta providencia, devulvase el proceso al tribunal de origen.
El proceso ejecutivo en la jurisdicción de lo contencioso administrativo: Reflexiones en torno a los antecedentes y aspectos procesales resueltos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procesos ejecutivos