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(21) FINANZAS PÚBLICAS

Unidad I MARCO CONCEPTUAL

1a. La ciencia de las finanzas públicas y su campo de investigación

Se entiende por finanzas el estudio del proceso ingreso-gasto de una cierta unidad económica. Así puede hablarse de las “finanzas familiares”, cuando la unidad económica es la familia, la cual debe tomar decisiones respecto a los ingresos a obtener, los gastos a efectuar y la forma de obtener una equiparación de ambos totales. Si la unidad económica es la empresa, se hablará de “finanzas de la empresa”. Si la unidad económica es el Estado, el proceso ingreso-gasto será estudiado por la Finanzas Públicas (cabe aclarar que las Finanzas Públicas no es la única disciplina que estudia el proceso ingreso-gasto, también realiza dicho estudio la Contabilidad Pública, pero desde el punto de vista de la adecuada registración y control de las operaciones). Particularmente, las Finanzas Públicas se ocupan de la actividad financiera, es decir, aquella llevada a cabo por el Estado cuando realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando obtiene medios o recursos monetarios para atender aquellos.

Así como las familias y las empresas se proponen alcanzar determinados fines -para lo cual necesitan efectuar ciertas erogaciones o desembolsos, lo cual a su vez, le plantea la necesidad de contar con recursos o entradas de un monto similar al total de erogaciones a enfrentar-, de la misma manera, el Estado también se propone alcanzar determinados fines (defensa nacional, salud, educación) para lo cual debe realizar determinadas erogaciones (en personal, en equipos de capital, en insumos) y las formas de financiar estas erogaciones serán a través de los recursos o ingresos que debe obtener. La consecución de la mayor parte de los fines del Estado requiere la realización de erogaciones monetarias, y por lo tanto, la obtención de recursos para hacer frente a ellas. La forma concreta en que el Estado determina el monto total y la composición de las erogaciones y de los recursos expresa la política fiscal adoptada.

Esta política fiscal puede proponerse diversos objetivos. Los más relevantes son los siguientes:

a) satisfacción de las necesidades sociales: ciertas necesidades sociales se satisfacen con bienes públicos que tienen características que los diferencian de los bienes privados. Mientras estos últimos pueden ser provistos por el sistema de mercado (productores privados que ofrecen consumidores privados que demandan), los bienes públicos (o sea, aquellos que satisfacen necesidades sociales) tienen características tales que el sistema de mercado no podría proveerlo.

b) correcciones en la asignación de recursos: los bienes privados pueden ser provistos a través del mecanismo de mercado, pero debido a ciertas imperfecciones (monopolios, costos decrecientes, externalidades) el libre juego del mercado no producirá el óptimo económico. En estos casos, la intervención del Estado se propone, sea para modificar las señales precio, interferir en el juego de oferta-demanda, para acercar la economía a ese óptimo.

c) redistribución del ingreso: el Estado puede proponerse modificar la distribución del ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones que resultaría del funcionamiento espontáneo del sistema de mercado, en cuyo aso podría utilizar la política fiscal para dicho objetivo (por ejemplo, con impuestos progresivos que graven proporcionalmente más a contribuyentes de mayores ingresos para financiar gastos que beneficien en mayor medida a personas o familias de bajos ingresos).

d) estabilización de la economía: este objetivo se expresa en forma de reducción de la desocupación y de la inflación.

e) desarrollo económico: para los países que no han alcanzado el nivel económico de los países más avanzados, un objetivo importante es el de lograr una tasa de crecimiento económico sostenida a largo plazo más elevada que la que se registraría espontáneamente.

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Estos, y especialmente los cuatro primeros, son los objetivos de la política fiscal más mencionados en los libros de texto de finanzas públicas, pero la lista se podría ampliar a otros posibles objetivos, como por ejemplo:

f) independencia nacional: un país puede proponerse reforzar su independencia respecto de las decisiones tomadas por otros países, o reducir (dentro de lo que modernamente se puede en un mundo de creciente interdependencia) la dependencia

unilateral respecto de los centros de decisión localizados fuera de su territorio nacional;

y

g) equilibrio territorial: un país territorialmente extenso puede proponerse reducir las disparidades de niveles económicos y de bienestar entre regiones que componen su territorio, integrar en un único mercado nacional las diversas economías regionales

En base a todo esto, decimos que la actividad financiera representa un conjunto de operaciones que la doctrina denomina fenómenos financieros, y cuyo objetivo final es la satisfacción de las necesidades públicas.

En consecuencia, definimos a las Finanzas Públicas como la disciplina que tiene por objeto de estudio a la actividad financiera del Estado, en sus aspectos políticos, económicos, sociales y administrativos.

De esto se deduce que los campos de investigación de la ciencia de las finanzas públicas son:

La política financiera

Se ocupa de investigar el aspecto o elemento político de la actividad financiera. Se refiere a los fines que se pretenden alcanzar, cuáles son las necesidades a satisfacer por vía del gasto público y cuáles son los recursos a emplear con ese objeto. Esta política se refleja en el presupuesto. Esta siempre íntimamente relacionada con los principios de la política económica y de la política social vigentes en un designado Estado y en determinado momento histórico. En lo que respecta al campo económico, es materia de la política financiera determinar y seleccionar los gastos públicos y, por otra parte, establecer un adecuado orden de prioridad entre tales gastos. Con respecto al campo social, la política financiera resulta ser la encargada de determinar las categorías o grupos sociales que se considera dignos de interés o de protección por parte del Estado.

La economía financiera

Estudia y analiza los efectos económicos que se producen como consecuencia de la aplicación de una determinada política financiera. Tanto en lo que se refiere a los fines de ella, como también a los medios o recursos empleados para financiar aquellos, o sea, la repercusión que tienen en la actividad económica las detracciones de parte de riqueza que se producen a favor del Estado.

La sociología financiera

Tiene como objeto de estudio el aspecto social del fenómeno financiero, o sea, las innegables implicancias sociológicas que tiene la actividad financiera del Estado.

La administración o técnica financiera

Estudia, analiza y elabora normas técnicas aplicables al elemento administrativo de las operaciones financieras, es decir, tiene como objetivo la solución de los diversos problemas que se plantean durante la etapa ejecutiva de dichas operaciones. En términos generales, se ocupa de investigar los aspectos técnicos de la contabilización y control de la actividad financiera y, en particular, del estudio de la gestión administrativa tanto de las recaudaciones públicas como de las erogaciones públicas. Estas cuatro especialidades se complementan con el derecho financiero, rama o especialidad jurídica que tiene por objeto regular el aspecto normativo del fenómeno financiero. El derecho financiero halla la materia viva de todos sus postulados en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas públicas. Al mismo tiempo, esta disciplina tiene por objeto de sus

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estudios a la actividad financiera del Estado, a la cual hoy sólo se la concibe bajo el gobierno de las normas elaboradas por aquel.

Relación de las finanzas públicas con otras ciencias

A pesar de que las finanzas públicas, como cualquier otra disciplina, están obviamente relacionadas con las demás ciencias, su elaboración depende, en gran medida, del concurso de aportes que le brindan siguientes ciencias:

Economía

Existe una doble relación. En lo que se refiere a la relación histórica, los primeros estudios y análisis con respecto a la actividad financiera del Estado fueron realizados por los grandes economistas de la escuela clásica. Pero, además, y a medida que se acentúan los postulados de una política intervencionista por parte del Estado, la vinculación entre las finanzas públicas y la economía se transforma en una relación eminentemente funcional. En efecto: la actividad financiera del Estado moderno sirve para transferir riqueza, primero mediante la tributación y luego por medio de los gastos públicos, de un sector de la economía a otro. Además, el Estado interviene activamente en los procesos de producción y de cambio. Por todo ello, el Estado ha dejado de ser un mero partícipe de la actividad económica para convertirse en su planificador, en su principal modelador. La economía debe proporcionar a las finanzas públicas los resultados de sus análisis sobre inversión, consumo, producción, circulación monetaria, etc. para que las decisiones financieras no carezcan de racionalidad y, en general, para prevenir contra políticas financieras mal concebidas que causen serios daños en la actividad económica.

Política

La intervención del Estado moderno no se limita a la esfera propia de la actividad económica, sino que puede hallársela, además, en los terrenos social, cultural e incluso familiar. En otras palabras, el Estado interviene no sólo en procura del desarrollo económico, sino buscando el desarrollo general de la comunidad. Todo eso trae aparejado un notable incremento de la actividad financiera. Además, esas medidas financieras son formas particulares de la autoridad pública, disposiciones especiales del poder del Estado, poder y autoridad que constituyen el objeto mismo de la ciencia política.

Derecho

El derecho constitucional y el derecho político son dos ramas de las ciencias jurídicas que concurren con aportes tan valiosos, para las finanzas públicas, como lo son la estructura del Estado, la división de sus poderes y un conjunto de importantísimas normas positivas sobre la actividad financiera. Otro tanto ocurre con el derecho administrativo, materia que se elaboró en torno de la noción de servicio público. Además, se encargó de distinguir este concepto de los de función pública y monopolio estatal. Por otra parte, la ciencia de las finanzas públicas exige también la colaboración del derecho privado, desde el momento en que las relaciones originadas en la explotación, por parte del Estado, tanto de sus bienes patrimoniales como de sus empresas, están gobernadas, en la mayoría de los casos, por normas de dicha disciplina jurídica.

Estadística

La mayor parte de las investigaciones de las finanzas públicas deben necesariamente estar fundamentadas en los datos numéricos proporcionados por la estadística.

Otras disciplinas

Las finanzas públicas se relacionan con la psicología puesto que aquellas están en relación directa con el pueblo y muchos de sus problemas dependen de la conducta humana. Y con la sociología, ya que se observa la repercusión social que tiene la actividad del Estado. También se relacionan por la ética, por ejemplo, cuando nos preguntamos qué significan los términos “justicia” y “equidad”, tan frecuentemente empleados en la literatura sobre impuestos.

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Por último, consideramos que uno de los más importantes y urgentes problemas que deben estudiar quienes se dedican a esta materia de las finanzas públicas consiste en establecer sus necesarios puntos de contacto con la moral.

1b. Evolución del pensamiento financiero

Antes del siglo XVII

Múltiples instituciones financieras aparecieron en los pueblos de la antigüedad e incluso del medioevo. Se caracterizaron por no formar parte de un sistema concebido integralmente y aplicado conscientemente. Ellas formaron parte de un conglomerado de medidas destinadas a satisfacer las necesidades financieras de los gobiernos. Se puede decir que pertenecen a la prehistoria del pensamiento o de las teorías financieras. Además de la inexistencia de teorías financieras, encontramos una concepción del Estado muy distinta a la actual. El Estado, en términos generales, fue identificado con la persona que lo representaba o ejercía la jefatura del gobierno. En la mayoría de los Estados de la antigüedad, la actividad pública de tipo financiera era relativamente simple:

1) los gastos eran cubiertos con los ingresos personales de quien ejercía la jefatura del gobierno; 2) el gobernante procuraba la obtención de tales ingresos, principalmente, por medio de conquistas guerreras o mediante donativos o tributos que debían pagarle sus súbditos por imponer justicia o asegurar protección. El siguiente período histórico, es decir, el medioevo, no representó en lo que atañe a las instituciones financieras, ningún cambio significativo. Sí se produjeron importantes cambios en la estructura social (feudalismo).

Los primero desarrollos en el siglo XVII

Surgió una nueva concepción del Estado como ente, máximo ostentador de poder. Coincidiendo con esas nuevas concepciones de soberanía del monarca, se desarrollaron formidablemente las poblaciones urbanas, en detrimento de las sociedades agrícolas del feudalismo, y creció el comercio con una fuerza hasta entonces desconocida, como consecuencia de las explotaciones y descubrimientos de navegantes. Todo ello dio lugar a la aparición del Estado-nación como centro de poder, lo cual originó la jerarquización de los reyes. Comenzaron a ser aplicados postulados o reglas económicas y financieras, que si bien no constituyeron la piedra fundamental de la ciencia económica ni de las finanzas públicas, sí tuvieron el mérito de hacer resaltar la importancia de la actividad pública financiera. Nos referimos al mercantilismo y el cameralismo. Conforme a tales principios, el principal objetivo de la política nacional debía ser la obtención de un excedente de las exportaciones sobre las importaciones. Ese período se caracterizó, además de la utilización de los derechos aduaneros a la importación y de los impuestos al consumo interno, por la monetización. Esta política tuvo como consecuencia directa un formidable crecimiento de las instituciones de crédito, e incluso la formación de un organizado mercado de capitales. Todo ello les facilitó a los Estados el uso del crédito público, o sea, de préstamos obtenidos por los monarcas para financiar las guerras sin necesidad de recurrir a medidas demasiado severas o confiscatorias sobre la riqueza y el ingreso privado.

Las finanzas como parte de la economía en el siglo XVIII

El intervencionismo en las diversas actividades industriales y comerciales, que trajo aparejado el sistema mercantilista, provocó la reacción de diversos pensadores de los siglos XVII y VXIII. Dichos teóricos no creyeron en las enseñanzas dogmáticas de la Iglesia y debieron sustituirlas por algún sistema de ideas que les permitiera justificar su alzamiento contra el absolutismo.

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El sustituto de los dogmas de la Iglesia lo encontraron, paradójicamente, en su propia creencia en Dios. Y fue gracias a sus profundas investigaciones que se nos reveló que teníamos, en nuestro carácter de seres humanos, derechos individuales, inalienables e indestructibles. Tales derechos son inherentes a nuestra propia condición de hombres, es decir, son derechos naturales que no derivan del Estado, sino que éste, bien al contrario, debe reconocerlos y especialmente garantizarlos. Esas ideas fueron trasladadas a los terrenos económico y financiero, originando el ataque

llevado a cabo por los fisiócratas contra el mercantilismo. La fisiocracia significaba un retorno a

la vieja idea según la cual toda la riqueza provenía de la tierra, única capaz de devolverle al

hombre más de lo que éste le daba. Por ello, el Estado debía abstenerse de intervenir o alentar los demás procesos productivos, y gravar sólo la tierra. Esta concepción, que nunca llegó a ser puesta en práctica integralmente, tuvo el mérito de servir de base a la primera exposición de la economía como ciencia.

Hacia fines del siglo XVIII, las ideas expuestas por los filósofos del naturalismo se encarnaron en la vida política y económica de los pueblos; primero, mediante la revolución norteamericana

y, posteriormente, mediante la Revolución Francesa. Esto implicó un cambio trascendental para

todo el desarrollo del pensamiento financiero. En primer lugar, se describió al Estado como un ente totalmente distinto y nunca identificable con la persona del gobernante. Como consecuencia, los patrimonios del Estado propiamente dicho y del gobernante se separaron netamente, para no unirse más hasta nuestros días. En segundo término, por primera vez fueron expuestos y analizados sistemáticamente los principios que regían la actividad económica. No debe sorprendernos que Adam Smith haya iniciado su exposición de los postulados

económicos acusando a los principios y la política del sistema mercantilista. En su criterio, la única fuente de riquezas era la producción, consecuencia del trabajo y de los medios disponibles, y no, como había sostenido el mercantilismo, el exceso de las exportaciones sobre las importaciones. En la obra de Smith, es una premisa fundamental que la riqueza de la nación se incrementará

en proporción directa con la habilidad y eficiencia del trabajo y con el porcentaje de la población

dedicada a esas tareas. El bienestar del individuo dependerá del ingreso real per cápita.

Y dentro de esta postura, qué papel le correspondía desempeñar al Estado. Limitarse a

garantizar los derechos que se les reconocía a los hombres y, para ello, nada mejor que un Estado que cumpliese con sus funciones esenciales: dispensar justicia, asegurar el orden interior y proveer a la defensa nacional. El Estado debía dejar de intervenir directamente en el proceso económico, lo cual también significaba restar toda importancia a los ingresos provenientes del dominio privado del Estado. Según el criterio de los clásicos, la actividad financiera del Estado no tenía entonces por qué ser objeto de una disciplina científica independiente. Las finanzas públicas estaban, en cierta forma, subordinadas a la actividad económica. La actividad financiera del Estado tenía que ajustarse a las siguientes normas:

1)

no interferir con los procesos productivos.

2)

no interferir con el proceso comercial.

3)

no contraer empréstitos, salvo que la situación realmente lo justificase.

La autonomía científica de las finanzas públicas del siglo XIX

Durante este siglo las teorías financieras se independizaron y adquirieron su rango de disciplina autónoma. Las diversas causas políticas son todas reducibles al proceso de despersonalización y racionalización que sufrió el concepto de Estado. Éste se consolidó como sujeto jurídico y se autolimitó por medio de las normas jurídicas que sólo él puede crear. Durante todo el siglo XIX, la mayoría de los diversos Estados occidentales, ajustaron su obrar a los principios del naturalismo filosófico y limitaron su actividad financiera a la imprescindible para asegurar los derechos individuales, inalienables e indestructibles de sus ciudadanos, es decir, a una actividad con finalidad primordialmente fiscal. A su vez, las causas de orden económico se identifican con el nacimiento y crecimiento del capitalismo industrial. Surgieron los monopolios empresariales y las organizaciones de obreros. Por último, la causa filosófica reside en la fascinante interpretación de la historia y en el concepto de Estado que produjo Hegel hacia comienzos del siglo XIX. El sistema filosófico

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hegeliano del idealismo absoluto, es la fuente generadora de la escuela histórica y de las más significativas doctrinas económicas y políticas que se alzaron contra el naturalismo de los clásico y reclamaron que el Estado realizara algo más que una mera protección de los derechos individuales, es decir, que se transformara en un agente activo de la cooperación social. Pero ocurre que sólo en la segunda mitad de dicho siglo, y después de haberse difundido las obras de algunos protestantes de la economía clásica, como Marx, Sismondi, Müller y List, se visualizó que las teorías financieras habían alcanzado su plenitud científica. Se empezó a considerar al Estado como una empresa productora de servicios, y surgió la teoría de la productividad y ética social. Así nació una nueva ciencia: la de las finanzas públicas.

Tendencias contemporáneas en el estudio de las finanzas públicas

El rol del Estado cambia en cuanto al manejo de las finanzas como consecuencia de las guerras, las crisis cíclicas y la desocupación. Se reelaboran los principios teóricos y las finanzas públicas van ampliando su objetivo de estudio. El Estado deja de ser neutral para ser intervencionista: acaparamiento de actividades, fiscalidad progresiva y redistribución fiscal. Luego de años de bonanzas, basados en proceso de redistribución sin una economía sólida, se convierte en factor de retroceso y con menos riqueza para distribuir. Concluye que debía haber previsiones a presupuestos desequilibrados, a balanzas de pagos deficitarias, a financiar gastos de funcionamiento con recursos espurios. Se valoró tomar empréstitos para situaciones de emergencia y producir bienes que el individuo por sí solo no puede producir. No se podía volver al Estado pasivo, sino que debía satisfacer necesidades públicas de creciente importancia.

1c. Finanzas públicas y finanzas privadas. Actividad financiera de mercado y no de mercado

Las finanzas públicas están referidas a la actividad financiera del sector público, cuyos medios son obtenidos, principalmente, en forma coactiva mediante impuestos, tasas y contribuciones que el Estado impone a los ciudadanos contribuyentes. Coactiva porque el Estado tiende a satisfacer necesidades colectivas que el hombre no puede satisfacer por sí mismo, y dichas necesidades públicas le dan al Estado justificación ética para imponer los citados tributos. Las finanzas privadas, en cambio, están referidas a la actividad financiera del sector privado, cuyos medios surgen de transacciones realizadas en el mercado. En cuanto a la relación existente entre ambas, podemos decir que el mercado no puede funcionar sin el Estado y éste no puede funcionar sin aquel.

La economía general se compone de dos sistemas económicos coexistentes e interdependientes: la economía del mercado y las finanzas públicas, lo que implica múltiples interrelaciones:

a) La existencia de economías y deseconomías externas provocadas por la

actividad financiera.

b) La existencia del mercado como ámbito de aprovisionamiento de factores de

producción y bienes intermedios para la economía del sector público.

c) La modificación de la demanda y de la oferta de bienes y de los precios del

mercado como consecuencia de los gastos y de los recursos públicos, incluyendo variaciones del tipo de salario, la tasa de interés, los consumos y los ahorros, como también de los incentivos al trabajo o al ocio o a la inversión y a la producción del sector privado.

Existe como fenómeno principal y característico de las finanzas públicas, un proceso de creación de bienes y servicios para la satisfacción de necesidades, fuera del mecanismo de la economía del mercado. Además, la economía de mercado puede sufrir las consecuencias de intervenciones o acciones del Estado, pero de otra índole que las que son propias de la actividad financiera, aunque puede haber entre aquellas y éstas una estrecha coordinación.

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La existencia de la actividad financiera del Estado es una determinante de la distribución de la riqueza y de los ingresos, así como lo es del nivel de la demanda global y del nivel de precios y de empleo, sean o no objetivos intencionalmente adoptados por el sector público. La participación del Estado en las transacciones del mercado no es sólo un fenómeno de excepción, que tiene lugar cuando el Estado se coloca en un papel privado o cuasi-privado; sino que es el fenómeno general de toda la actividad del gasto público que no se diferencia del gasto del sector privado, salvo por su envergadura y su motivación, además de algunas características jurídicas que no son muy significativas a los efectos económicos. 1d. Naturaleza de la actividad financiera estatal

Es el conjunto de operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la obtención de recursos como la realización de gastos públicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad.

Simplificando la cuestión, se desprende de lo anterior que la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos, que son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas a favor de los organismos públicos.

Merced a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas. A su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas públicas que constituyen los gastos públicos.

Los elementos que la integran son los siguientes:

políticos: elección a priori de medios y fines.

económicos: los medios son de naturaleza económica (recursos y gastos).

jurídicos: la actividad financiera está regulada por normas jurídicas.

sociales: tiende a la satisfacción de las necesidades públicas.

administrativos: comprende las actividades que despliegan los organismos y las funciones para lograr los fines.

La actividad financiera está constituida por tres momentos distintos:

la planificación o cálculo, tanto de los recursos como de los gastos públicos, que se materializa en el presupuesto.

el logro u obtención de los recursos públicos, lo que implica cómo, cuándo y de dónde obtenerlos, como así también un análisis sobre cuáles serán las consecuencias o efectos sobre la economía y el orden social.

la aplicación o inversión de tales recursos, la cual supone un análisis sobre los efectos que ella producirá en la economía y en el orden social.

Se plantea la independencia de la actividad estatal respecto de la ciencia económica, en el sentido que si es parte de esta amplia disciplina o, por el contrario, tiene principios propios. Quienes sostienen que la actividad financiera del Estado no es otra cosa que una especie dentro del marco de las actividades económicas en general, lo plantean bajo el supuesto que en el estudio de todos los actos de elección de medios escasos a la aplicación de fines múltiples, no importa quién es el sujeto que realiza dicha elección. Este pensamiento tiene un origen histórico que surge en las primeras experiencias en materia de finanzas públicas realizadas por los economistas clásicos, como Adam Smith. Otra corriente, que le da entidad a esta disciplina sostiene que la ciencia de las finanzas es independiente del tratamiento económico, sin desconocer que ésta es materia propia de aquella, y al mismo tiempo igual a la que sirve de objeto de estudio de la ciencia económica. Estas tesis fueron desarrolladas principalmente por autores italianos y sostiene que la actividad financiera estatal se distingue de la económica por:

a) el sujeto activo, que es el Estado, un ente investido con poder de coacción o poder de imperio. Ese poder propio del Estado es denominado, en la terminología de las finanzas públicas, poder financiero.

b) los fines, que implican la satisfacción de las necesidades públicas.

c)

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la riqueza, que se presupone en el caso de la actividad financiera, mientras que se produce o se crea mediante la actividad económica.

1e. El Estado como sujeto de la actividad financiera

Estado es la persona jurídica de derecho público, constituida por la comunidad de los habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su Constitución para el cumplimiento de sus fines específicos. Esto lleva a que el Estado deba cumplir con una serie de deberes o cargas ineludibles: las funciones públicas

La función pública se caracteriza:

por tener una naturaleza de carácter exclusiva e indelegable (por este motivo, funciones públicas tales como la administración de justicia, el dictado de las leyes, la defensa, la emisión de moneda, etc., sólo pueden ser cumplidas por el Estado, el cual no puede, por otra parte, delegarlas a particulares)

por ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder público.

porque tiende a satisfacer el interés público, que debe ser entendido como el conjunto

de todos aquellos intereses comunes y fundamentales a todos los miembros de la comunidad jurídicamente organizada. Cuando el Estado cumple con su cometido se dice que está prestando servicios públicos esenciales. Pero además de éstos, el Estado puede tomar a su cargo otros servicios que también atañen al interés público, sea por razones inherentes a una mejor convivencia (comunicaciones, transportes, instrucción pública, etc.) o por motivos que inducen al Estado a proteger o tutelar intereses particulares (vivienda, alimentación, etc.). Ambas clases de servicios son agrupados bajo la denominación de servicios públicos. En consecuencia, tantos los servicios públicos esenciales como los servicios públicos son atendidos por el Estado. La diferencia radica en que los primeros deben ser inexcusablemente prestados de manera directa por el Estado, mientras que los segundos pueden ser también atendidos en forma directa por aquel, o bien indirectamente mediante la intervención de particulares intermediarios o concesionarios, bajo el control del Estado.

A su vez, los servicios públicos pueden dividirse en:

Servicios públicos divisibles: son aquellos servicios, que aun siendo útiles para la colectividad en general, se prestan concretamente a particulares que los requieren por determinadas circunstancias (por ejemplo, administración de justicia, instrucción pública, servicios postales, emisión de documentos de identidad)

Servicios públicos indivisibles: son los servicios cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad práctica de efectuar su particularización con respecto a personas determinadas (por ejemplo, defensa exterior, seguridad, control ciudadano)

Si el servicio es divisible su costo puede repartirse de una manera más o menos precisa entre aquellos a quienes esa actividad beneficia, o incluso a quienes esa acción atañe, aun cuando no les proporcione beneficio. Si en cambio, el servicio es indivisible, generalmente se financia con cargas generales que deben ser soportadas por toda la comunidad.

Los requisitos de eficiencia del servicio público son:

generalidad: significa que todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios públicos según las normas que los rigen.

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uniformidad o igualdad: implica que todos los habitantes tienen derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de condiciones, lo que quiere decir que en situaciones desiguales se justifica una prestación sujeta a normas o condiciones distintas.

regularidad: quiere decir que el servicio debe ser prestado o realizado con sumisión o de conformidad a reglas, normas positivas o condiciones preestablecidas.

continuidad: es la característica más importante y, en principio, implica que la actividad de que se trate debe funcionar sin detenciones. No obstante, debe advertirse que continuidad no quiere decir que la actividad sea ininterrumpida, sino tan sólo que satisfaga la necesidad pública cada vez que se presenta ella.

La actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado. Cabe deducir que dicha actividad responde a los fines políticos del Estado, depende de sus decisiones y éstas a su vez dependen del tipo de Estado y de las fuerzas políticas y socio-económicas que ejercen el poder del Estado. El Estado para cumplir con sus fines requiere de la realización de actos administrativos y de gestión que infieren una actividad económica-financiera y, por tal razón, a cada Estado le corresponde una hacienda. La hacienda pública se origina en la necesidad de satisfacer necesidades colectivas.

La hacienda pública es una coordinación activa de personas y de bienes económicos, establecida por los habitantes afincados en un territorio, con la finalidad de satisfacer las necesidades de orden colectivo o común que los individuos no podrían atender aisladamente. La hacienda pública debe producir bienes y servicios con los que se dará satisfacción a las necesidades públicas. Para el cumplimiento de esta finalidad, la hacienda pública requiere medios económicos que obtiene de dos maneras, una directa u originaria y otra derivada. La vía directa consiste en el usufructo de sus propios bienes, y la derivada, que es la más importante, resulta de su poder coactivo sobre los individuos y se manifiesta en la posibilidad de exigir contribuciones obligatorias a la población, ya sea en cargas o prestaciones personales, ya sea en dinero o en especie. Las características de la hacienda pública son:

por su duración, la hacienda del Estado es de existencia perdurable dada la naturaleza permanente del ente al cual pertenece y por la índole de las necesidades que satisface;

por la naturaleza del vínculo, la hacienda del Estado es coactiva o necesaria, porque no se puede escoger entre pertenecer o no a ella;

por su finalidad, la hacienda del Estado es tradicionalmente de erogación o consumo, porque busca obtener medios económicos para satisfacer necesidades colectivas. No obstante, la extensión de sus fines, han transformado la hacienda pública en hacienda compuesta; vale decir, actúa a la vez como hacienda de producción y de erogación, aunque la actividad esencial continúa siendo administrativa y no especulativa o de lucro;

por la condición jurídica del titular, la hacienda del Estado, en virtud del ente a quien pertenece, es pública;

por la integración de sus órganos, la hacienda del Estado es dependiente, porque los órganos volitivo (Poder Legislativo) y directivo o ejecutivo (poder administrador) están escindidos y asignados a personas distintas;

por la división del trabajo administrativo, la hacienda del Estado se ha transformado en las últimas épocas en una hacienda divisa, pues junto a la hacienda central funcionan haciendas menores anexas, dotadas de facultades para administrarse a sí mismas, aunque acatando los mandatos del núcleo central.

La definición de las necesidades públicas son circunstancias fruto de decisiones políticas, y son de importancia fundamental para lograr el bien común, que es el compendio de las finalidades de la hacienda pública. La producción pública normalmente no se transa en el mercado, pero para lograrla se deben utilizar factores productivos que sí se obtienen en el mercado. La hacienda pública debe considerarse siempre de carácter productivo (porque la actividad del Estado agrega valor a la economía) y puede clasificarse en:

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erogativa (concepto clásico): se fundamenta en que el Estado aplica directamente a la satisfacción de las necesidades públicas, los bienes y servicios.

de producción (concepto actual): gastando para ellos en remuneraciones al trabajo de personas o en adquisición de otros factores productivos y usando también los previamente adquiridos y acumulados a la espera de su utilización. La producción puede ser de bienes y servicios tangibles o intangibles, divisibles o no en unidades físicas; pero todos deben ser bienes, o sea, tener la aptitud de satisfacer necesidades públicas.

Bibliografía

Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma. Marzo de 1.985.

Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA”. Editorial

Contabilidad Moderna.

Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da. Edición Unidad II ANÁLISIS DE LAS NECESIDADES HUMANAS, PÚBLICAS Y PRIVADAS

2a. Necesidades públicas, definición por el sector público

Atento a que la actividad estatal tiende a satisfacer necesidades humanas, en doctrina se ha practicado una distinción de tales necesidades, estableciéndose así tres categorías:

Necesidades individuales o privadas

Son aquellas que se identifican con la existencia misma de las personas. Son, por tanto, congénitas a todo individuo, como ocurre con la necesidad de alimentarse, de cubrirse o vestirse contra las inclemencias de la temperatura, etc.

Necesidades del grupo o colectivas

Son aquellas que tienen su origen en la vida de sociedad que realiza el hombre. Nacen de la agrupación de los individuos en sociedad, por ejemplo, la educación, la comunicación, el transporte, etc.

Las necesidades públicas son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación del Estado.

Coinciden con el interés público, o sea, son necesidades comunes y fundamentales a todos los miembros de una comunidad jurídicamente organizada. Presuponen la existencia del Estado, no preexisten a él, al cual le compete satisfacerlas. Son consecuencia de la determinación de los fines del Estado, los cuales no son inmutables y permanentes, sino que responden a la relatividad histórica. Por ejemplo, la seguridad interior, la administración de justicia, la atención de los negocios públicos, etc. Las necesidades individuales privadas pueden ser indistintamente atendidas o satisfechas por el individuo, por el grupo o colectividad, e incluso por el Estado. De la misma manera, las necesidades colectivas también pueden ser atendidas no sólo por el grupo o por el Estado, sino incluso por el individuo. En cambio, con las necesidades públicas no siempre ocurre lo mismo, ya que pueden ser satisfechas indistintamente por el individuo, el grupo o el Estado.

Estas últimas, a su vez, exigen una distinción:

- Necesidades públicas primarias o absolutas Surgen como consecuencia de la existencia del Estado y se identifican con el cometido esencial de éste. Hacen a la existencia de la comunidad organizada y constituyen la razón propia de ser del Estado. Tal es el caso de la seguridad interior, de la justicia, de la defensa y representación exterior. Son la causa existencial de las funciones públicas y sólo pueden ser satisfechas por el Estado. - Necesidades públicas secundarias o relativas Tienen su origen en la propia existencia del grupo o en la del individuo. Son necesidades originalmente clasificables como colectivas o individuales que han sido elevadas al rango de

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necesidades públicas porque el Estado entiende que así lo reclama el interés público. Admiten ser indistintamente atendidas por el individuo, el grupo o el Estado.

2b. Crecimiento y diversificación de las necesidades públicas

Dentro de la última categoría de necesidades públicas descripta en el punto anterior, tenemos necesidades cuya satisfacción se consideran, cada vez en mayor medida, de incumbencia estatal, por cuanto atañen a la adecuación de la vida comunitaria a los progresos emergentes de la civilización (educación, salud, transportes, comunicaciones, seguridad social, etc.). Así, con el paso del tiempo, las necesidades públicas se han multiplicado y diversificado. Para buscar la razón del encuadre de estas necesidades como nuevas necesidades públicas, debe indagarse en la evolución de las realidades comprobadas a través de los siglos. Se pasó del Estado liberal restringido en sus funciones, al Estado intervencionista con una decidida actuación en el campo económico y social. El fracaso del intervencionismo motivó el advenimiento de las ideas neoliberales, con su consecuencia, la globalización de la economía, cuyos excesos sufrimos en la actualidad.

No siempre en la historia se tuvo plena conciencia de lo que realmente eran necesidades públicas, en contraposición a las necesidades privadas, y de allí la duda acerca de cuáles servicios debían ser satisfechos por los propios particulares en forma individual y cuáles por el Estado.

2c. Satisfacción de las necesidades públicas mediante la actividad productiva pública, tratando simultáneamente de contribuir al pleno empleo de los factores productivos, a la estabilidad, al desarrollo y a la equidad en la distribución del ingreso

El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para el logro de cierta redistribución de ingresos. La actividad financiera puede, también, proponerse el objetivo de contribuir, con el instrumento del gasto, del recurso o de ambos, a la estabilización de la economía, esto es, del nivel de precios y del empleo (plena ocupación) como también de la balanza de pagos. En los países subdesarrollados y en vía de desarrollo podrá la actividad financiera ser utilizada como instrumento de la política de desarrollo, o sea, de un crecimiento económico mayor de aquel que se obtendría sin la intervención del Estado. La posible y probable contrariedad entre los diferentes propósitos de la actividad financiera hace surgir algunas consecuencias:

a) un mismo proceso recurso-gasto puede no ser adecuado para el logro simultáneo de todos los objetivos de la actividad financiera.

b) si la actividad financiera quiere lograr al mismo tiempo todos los propósitos, deberá hacerlo con diferentes medidas, cada una de las cuales sea idónea para el logro de cada propósito. Aún así, ello no excluye que la superposición de medidas produzca la neutralización total o parcial de un determinado propósito de esa actividad.

c) también puede ocurrir que la actividad financiera se halle en posición contradictoria con medidas de política económica diferentes de esa actividad, como ser: política monetaria y bancaria; política de precios en el mercado interno y de cambios en el mercado externo.

2d. El sector público como responsable de la satisfacción de las necesidades públicas mediante la producción de bienes y servicios públicos

El Estado produce o hace producir los bienes materiales o inmateriales capaces de satisfacer las necesidades públicas. Tales bienes son llamados bienes públicos. En realidad, predominan entre ellos los bienes inmateriales a los que, en determinados casos, pueden acceder bienes materiales. Por ello, se habla preferentemente de servicios públicos. Estos bienes y servicios pueden ser adquiridos en el mercado y prestados en esas mismas condiciones por el Estado o bien ser producidos por el Estado a través de una verdadera transformación y combinación de bienes intermedios y factores productivos.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Cuando el Estado otorga a particulares la concesión de un servicio, éste sigue siendo público porque el Estado lo considera como propio, lo que se prueba por el hecho mismo de la concesión. Consecuentemente, también los bienes y servicios públicos son tales por ser considerados como propios por el Estado y por él producidos o concedidos a particulares y no son producidos por el Estado por ser públicos. Estos servicios públicos pueden ser divisibles o indivisibles, como ya vimos en la UNIDAD I, punto e).

La característica de una gran parte de los servicios que el Estado presta, de no ser susceptibles de una demanda individual y, por lo tanto, de prestarse en igual forma y sin exclusión para todos los individuos, deriva del hecho que no hay una decisión individual que determine la prestación del servicio, sino una decisión por parte de los sujetos que gobiernan la organización estatal, en la que la voluntad individual puede influir en grados diversos, según la forma del Estado. Nunca, sin embargo, los servicios se prestan por las preferencias manifestadas por los individuos, sino por la decisión de los organismos competentes del propio Estado, sin perjuicio de la influencia que sobre ellos pueden ejercitar la opinión pública y la palabra escrita o no de personalidades políticas o científicas. La escala de preferencias de los individuos no entra en el cálculo económico de la actividad financiera de prestación de los servicios indivisibles, ni en los divisibles que el Estado preste gratuitamente o por la parte que no cubra con precios o tasas. Las preferencias individuales respecto de los servicios indivisibles no podrían, lógicamente, sumarse o compararse con las de otros bienes o servicios en el mercado, ya que la demanda de estos últimos es función del precio, mientras que aquella indicaría una simple preferencia en relación con otros bienes y servicios, pero independientemente de los precios. Esto se aplica también para admitir o no el análisis costo-beneficio en la producción de los bienes y servicios públicos. Este análisis es, tal vez, aplicable cuando se trate de bienes y servicios divisibles que tienen precios de mercado, aunque en un régimen de competencia imperfecta; pero es inaceptable respecto de los servicios indivisibles.

Bibliografía

Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma. Marzo de 1.985.

Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA”. Editorial

Contabilidad Moderna.

Unidad III DESCRIPCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

3a.

Composición e identificación del sector público. Niveles de gobierno. Gobierno general y empresas públicas

Por sector público se entiende el conjunto de organismos y unidades económicas que dependen directamente del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes del propio Estado (por ejemplo ministerios) o haciendas productivas de bienes y servicios de propiedad, conducción y/o control del Estado. El resto de unidades económicas que no integran el sector público componen el sector privado de la economía.

La distinción fundamental entre sector público y sector privado responde a la diferencia en la lógica del funcionamiento de ambos segmentos de la economía global. En el sector privado, el funcionamiento se basa en el sistema de mercado en que actúan las unidades económicas (familias y empresas); los resultados se determinan por la interacción de las diferentes decisiones individuales de cada unidad, y las herramientas de análisis son las de la Economía. En cambio, en el sector público aparece un elemento distintivo, derivado del poder del Estado, que en principio es una única unidad de decisión. Las herramientas de análisis son las de las Finanzas Públicas, ciencia para la cual el punto fundamental radica, más que en el

(21) FINANZAS PÚBLICAS

análisis del sector público, en la interacción de las decisiones y efectos entre el sector público y el sector privado.

Identificado el sector público, es importante tener en cuenta que el mismo no es una única unidad totalmente homogénea, sino que en el mundo moderno está compuesto por diferentes elementos. En un país como Argentina, es importante tener en cuenta el grado de complejidad respecto de la composición del sector público:

En primer término, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno: en un país de estructura federal, existen gobiernos con autonomía de base territorial (es decir, que son elegidos por los ciudadanos de un determinado territorio y que ejercen poderes limitados a dicho territorio). Según el tamaño geográfico de dicha base territorial, puede pensarse en distintos niveles

- Nivel máximo: sería el Gobierno Nacional o Gobierno Federal, que cubre todo el país;

- Nivel menos extenso territorialmente: Gobiernos Provinciales o Estados;

- Nivel inferior: Gobiernos Municipales o comunales.

En segundo término, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de

gobierno señalados, dos grandes tipos de organismos:

- Empresas Públicas: a igual que las Empresas Privadas, son unidades de producción que combinan factores productivos (trabajo, capital, recursos naturales, capacidad empresarial) para obtener bienes y servicios que venden en el mercado a los usuarios. La diferencia fundamental radica en la propiedad, dirección y control de las Empresas Públicas por parte del Estado, en tanto la propiedad, dirección y control de las Empresas Privadas está en manos de particulares.

- Gobierno General

El tipo de bien que producen las Empresas Públicas -a igual que las Empresas Privadas- es el que en Finanzas Públicas se denomina como “bien privado” que, tiene tales características:

consumo individual o rivalidad en el consumo: significa la situación en que una unidad adicional consumida por una persona implica restar una unidad consumida por otra persona, por lo tanto, existe rivalidad en el consumo, ya que una persona se perjudica por el hecho de que otra consuma;

aplicación del principio de exclusión: significa que el productor puede en cada caso entregar o no entregar el bien a cada una de las personas usuarias en la medida que estén o no dispuestas a pagar un cierto precio;

divisibilidad de los beneficios: quiere decir que es posible separar el beneficio recibido por cada uno de los consumidores. Dichos bienes, debido a sus características, pueden funcionar en el sistema de mercado:

existe oferta (de productores que a determinado precio están dispuestos a vender una determinada cantidad) y existe demanda (de usuarios que a determinado precio están dispuestos a comprar una determinada cantidad).

En cambio, el tipo de bien (o servicio) que proveen los organismos agrupados en la categoría “Gobierno General” es el que en Finanzas Públicas se denomina como “bien público”. Sus características, que se detallan a continuación, impiden que para su producción funcione el sistema de mercado, ya que no existe oferta de empresas privadas consumo conjunto o no rivalidad en el consumo: implica que una vez provisto el bien público, el mismo satisface las necesidades de varias personas, sin que la satisfacción de una de ellas disminuya la posibilidad de satisfacción de otra;

no aplicación del principio de exclusión: impide discriminar entre el usuario que paga el precio exigido y otras personas que no pagan dicho precio, por lo tanto, el empresario privado no podría cubrir sus costos de producción con la venta del producto debido a que nadie estaría dispuesto a pagar por el producto;

divisibilidad de los beneficios

El esquema de financiamiento de la provisión de bienes públicos es totalmente diverso al de la provisión de bienes privados. En el caso de los bienes privados, la empresa (sea pública

(21) FINANZAS PÚBLICAS

o privada) cubre sus egresos mediante la venta de sus productos, cobrando un precio a cada

uno de los usuarios. En el caso de los bienes públicos, el Gobierno General debe prestar el

servicio por un lado, y por el otro lado arbitrar en forma coactiva los fondos requeridos para la provisión de ese servicio, ya que no puede obtenerlos por vía voluntaria de los usuarios, como en el caso de los bienes privados. Así, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) cubre -en principio- sus erogaciones con la venta de sus productos a los usuarios, en competencia con empresas privadas de la misma actividad. En cambio, las erogaciones requeridas para la prestación del servicio de policía deben cubrirse a través de tributos pagados por los contribuyentes. Los usuarios pueden negarse a pagar el precio del bien privado producido por la empresa pública (quedándose sin el servicio), en tanto, el contribuyente no puede negarse a pagar el tributo, aún cuando manifiesta

el deseo de que no se prestara el servicio.

Con la sanción de la ley 24.156 de Administración Financiera y Control Gubernamental se inicia un profundo proceso de cambio de las estructuras administrativas financieras en el orden nacional. La importancia de dicha ley se puede resumir en dos aspectos relevantes:

ley marco: señala criterios generales que serán aplicados discrecionalmente en

cada circunstancia;

ley de orden superior: dado que la restante legislación de competencia

financiera debe supeditarse a ella, en función de que la administración financiera responde a principios de unidad y universalidad que no pueden violarse mediante una ley específica.

El proyecto de reforma de administración financiera y de los sistemas de control se enmarca en los objetivos del denominado Programa de Reforma de la Administración Financiera Gubernamental, desarrollado por intermedio de la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación. La reforma a emprender procura el cumplimiento de los siguientes objetivos:

de racionalidad, en procura de que la gestión se realice con economicidad,

eficiencia, eficacia, efectividad y oportunidad (las cinco E);

de transparencia operativa y legal con generación de información oportuna y

confiable para la toma de decisiones;

de integralidad, interrelacionando los sistemas de administración financiera con

los de control interno y externo, con la finalidad de facilitar su eficacia.

El ámbito de aplicación de la ley 24.156 (artículo 8°) se extiende a la totalidad del Sector Público Nacional.

Con carácter

obligatorio

(artículo 80)

Con carácter

facultativo

(artículo 94)

Sector

Público

Nacional

Provincias

y

Municipios

1.- Administración

Nacional

2.- Empresas y Soc. del Estado

a) Administración Central

b) Organismos descentralizados (incluye instituciones de la seguridad social).

(21) FINANZAS PÚBLICAS

3b. Composición del gobierno general: Administración central; organismos descentralizados; cuentas especiales. Organismos parafiscales. Finanzas fiscales y finanzas cuasi-fiscales

El Gobierno General está compuesto, a su vez, por organismos de diferentes categorías, según las facultades financieras asignadas a los responsables de cada uno de ellos. Así, se puede distinguir entre los organismos de Administración Central y los Organismos Descentralizados. Estos últimos (por ejemplo una universidad nacional) tienen cierto grado de manejo propio respecto a las erogaciones y a ciertos recursos, en tanto que en los primeros la autoridad en materia financiera está más centralizada en los niveles máximos (por ejemplo una oficina de la Secretaría de Agricultura).

Los Organismos Parafiscales son aquellos que están dentro de la hacienda pública, son de carácter privado pero tienen funciones de carácter público y en parte se financian a través de Estado. Por ejemplo, los consejos profesionales.

Las Finanzas Fiscales son las que tienen por objeto obtener ingresos para financiar gastos. Las Finanzas Cuasi-Fiscales, en cambio, tienen objetivos más amplios, como por ejemplo, favorecer determinada región a través de subsidios o extensiones impositivas, entre otras.

La actividad financiera tiene finalidades propias, como podemos ver a continuación:

Fines fiscales: una característica fundamental de la actividad financiera con finalidad

fiscal, es decir, la obtención de ingresos, es su instrumentalizad. En este aspecto, se distingue de todas las otras actividades del Estado en que no constituye un fin en sí misma, o sea, que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que se cumple el papel de un instrumento, porque su normal funcionamiento es condición indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Se materializan con la obtención de recursos con los cuales se efectúan los gastos que irrogan las necesidades públicas. Las denominadas finanzas fiscales persiguen la satisfacción de los fines públicos indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los recursos con los cuales se efectúan los gastos que cumplen los fines políticos.

Fines extrafiscales: aquí el gobierno no se propone exclusivamente el objetivo de

cubrir los gastos percibiendo recursos, sino que además intenta llevar a cabo, mediante medidas financieras, finalidades públicas directas. La finalidad pública con finalidad extrafiscal procura atender el interés público en forma directa. Ello se logra materializando, por medio de la actividad financiera del Estado, una intervención en las distintas actividades desarrolladas por la comunidad. Tal intervención, como forma directa de satisfacción del interés público, es llevada a cabo no sólo mediante la política de gastos públicos, sino también por medio de los recursos públicos. Cuando el fin perseguido es extrafiscal, las medidas pueden ser de distinto tipo, por ejemplo:

1) pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades que no se consideran convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas mediante medios financieros, como es el incremento de alícuotas en los tributos, la creación de sobretasas, adicionales o recargos. 2) Por el contrario, el Estado puede decir realizar acciones alentadoras para atraer ciertas actividades económicas, científicas, culturales o de otro tipo, que estime necesarias y útiles para el país. En tal caso, despliega una serie de medidas que pueden consistir en exenciones de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros, etc. 3) También se desarrolla finalidad extrafiscal por medios financieros cuando se resuelve percibir tributos de alto monto para debilitar ciertas posiciones patrimoniales y redituarias de los sujetos que se desea alcanzar, como manera de modificar la estructura en la distribución de los patrimonios y las rentas.

Fines mixtos: participan de las características de los dos anteriores. En el caso de los

recursos públicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se trata, por ejemplo, de un impuesto que se aplica no sólo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino, además, para atender directamente el interés público, mediante exenciones o deducciones para

(21) FINANZAS PÚBLICAS

determinados grupos sociales o la aplicación de alícuotas más elevadas a otra categoría, etc. (fin extrafiscal).

3c. Tamaño del sector público. Alternativas para la medición del tamaño del sector público

El análisis del tamaño absoluto o relativo del sector público, de su composición y de la comparación entre países a lo largo del tiempo, exige precisar los métodos de medición de las magnitudes que alcanzan las operaciones financieras de los Estados.

En el análisis es bastante habitual relacionar los montos absolutos del sector público con el tamaño de la economía global. Los siguientes coeficientes permitirían cuantificar el tamaño del sector público.

Como indicación previa, es importante tener en cuenta que detrás de esta medición se trata de cuantificar la importancia relativa del sector público en comparación con el sector privado dentro de la economía global. Un criterio básico de consistencia en la medición, que como se verá no cumplen todos los coeficientes habitualmente utilizados, implica que la definición propuesta, y la suma de ambos coeficientes debería ser igual al 100%.

a) Por el lado de las erogaciones

Gasto Público

PBI

Este es el coeficiente más utilizado. Si comprende únicamente al Gobierno Nacional, el numerador registra el total de erogaciones, tanto corrientes como de capital. Se aconseja excluir del numerador los gastos de transferencias y, por lo tanto, trabajar únicamente con los llamados gastos exhaustivos, es decir, aquellos que tienen como contrapartida flujos de bienes o de factores productivos reales, y que por lo tanto al ser utilizados por el sector público dejan de estar a disposición del sector privado. Si se incluyen las Empresas Públicas, en el numerador es necesario adicionar todas las erogaciones (tanto corrientes como de capital) de las mismas. Si bien es el más utilizado, este coeficiente adolece de varios inconvenientes. El más importante consiste en la heterogeneidad conceptual entre el numerador y el denominador, que lleva a que el coeficiente no sea representativo de la participación del sector público en la economía global. Ello debido a que la aplicación de igual definición para medir el tamaño del sector privado arrojaría un coeficiente cuya suma con el del tamaño del sector público sería superior a la unidad: el gasto total (en el sector público y en el sector privado) es superior al PBI pues incluye transacciones intermedias que se cancelan con el cálculo del PBI.

b) Por el lado de los bienes y servicios disponibles

Consumo GG + Inversión GG + Inversión EP Bienes y Servicios Disponibles

Este es el coeficiente basado en la distribución del flujo final de bienes anualmente a disposición de la economía. El denominador se obtiene restando al PBI el saldo de la balanza comercial, para arribar al total de bienes que pueden utilizar los residentes en el período. El numerador indica los bienes absorbidos por el sector público: en el caso del Gobierno General, tanto las erogaciones de consumo como las incorporaciones de bienes de capital, y en el caso de las empresas, solamente éstas últimas (ya que las empresas públicas, al igual que las privadas, no registran gastos de consumo sino utilización intermedia de bienes y pago de factores productivos). Este coeficiente satisface el criterio de consistencia ya enunciado, ya que calculando con igual procedimiento el tamaño del sector privado, se arriba a un coeficiente cuya suma con el recién definidos para el sector público, arroja un resultado igual a la unidad.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

c) Por el lado del valor agregado

Valor agregado en el Sector Público PBI

Este coeficiente también es consistente: el denominador se obtiene por la suma de los valores agregados (diferencia entre valor de producción de cada unidad económica y los insumos intermedios comprados a otras unidades económicas) de las unidades de producción (empresas, tanto privadas como públicas, y Gobierno General). El numerador consiste en el valor agregado por el Gobierno General y por las Empresas Públicas. Debe hacerse notar que en el caso del Gobierno General, dado que se rata de bienes públicos para los cuales no existen precios de mercado que permitan valuar la producción, el valor agregado se define operativamente (siguiendo la metodología tradicional de los expertos en contabilidad social) por el lado del pago de los factores productivos. Dada la dificultad de valuación del capital y de los recursos naturales que componen el patrimonio del Gobierno, en la práctica se toma únicamente la remuneración del factor trabajo como representativo del valor agregado por el Gobierno General.

d) Por el lado de la utilización de factores productivos

Personal ocupado en el Sector Público Personal ocupado en la Economía Global

Menos usual, pero conceptualmente importante, es este enfoque de medición por el lado de los factores productivos utilizados. Dados los problemas de medición, en la práctica el único disponible se refiere al factor trabajo. Este coeficiente también es consistente.

e) Presión tributaria

Recaudaciones Tributarias PBI

Si bien no es estrictamente una medición del tamaño del sector público, es un indicador suficientemente importante como para introducirlo aquí. Pese a su utilización, este coeficiente no es consistente. Su complemento a la unidad no es representativo del ingreso disponible para el sector privado (por ejemplo, la parte de recaudación tributaria, como el caso de los aportes de seguridad social, que tiene como destino los pagos de transferencias no afectan en términos netos el ingreso disponible del sector privado).

3d.

Marco

constitucional,

niveles

de

gobierno.

Poderes

federales,

provinciales,

gobiernos municipales. El ciclo presupuestario

La organización institucional argentina se fundamenta en el régimen federal de Gobierno (artículo 1° CN), que permite distinguir dos niveles de gobierno, cada uno de ellos con poderes fiscales (de erogaciones y de recursos). En primer lugar, el nivel federal o nacional, cuya actividad política se extiende a todo el territorio del país. Cuando hay una organización federal, esa autoridad se encuentra acotada de acuerdo con su régimen constitucional y legal. Los gobiernos centrales marcan las políticas fiscales, monetarias y económicas en general que afectan al conjunto de la población del país. En segundo término, el nivel provincial constituido actualmente por 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Este nivel cuenta con autoridad política para imponer tributos a sus residentes o a quienes realizan actividades económicas en su territorio, dentro del ámbito de su competencia. Estos estados poseen sus propios activos, recaudan fondos, tienen su propia administración de justicia, etc. Un tercer escalón, el del nivel de gobierno municipal, está previsto en el artículo 5to. CN como requisito para el reconocimiento de las autonomías provinciales, y figura establecido

(21) FINANZAS PÚBLICAS

expresamente en cada una de las Constituciones Provinciales. La autoridad legislativa, administrativa y judicial se limita a las zonas geográficas más pequeñas en que puede dividirse un país con fines políticos o administrativos. Dependerá del sistema de organización política del país, sus atribuciones, en cuanto a su autonomía política y para establecer tributos, en general para llevar adelante su administración. En cuanto a la Municipalidad de Buenos Aires, se trata de un régimen ad-hoc, ya que en principio la legislación sobre el territorio de la Capital Federal es atribuida al Congreso Nacional. Una ley nacional, ha establecido el régimen de funcionamiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En cuanto a los poderes federales, a nivel del Gobierno Federal o Nacional, la CN establece los principales poderes fiscales en relación a las erogaciones y a los recursos.

Las erogaciones provienen de las funciones asignadas al Estado. En el caso del gobierno nacional, la nómina de funciones previstas para el Estado puede considerarse sumamente amplia, si se tiene en cuenta que la Constitución de 1853 fue sancionada dentro de un predominio ideológico y práctico del esquema liberal.

- Art. 75 inc.18. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente a la prosperidad del país,

al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.

- Art. 75 inc.19. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente al desarrollo humano, al

progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al doblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincia y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen. Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras de autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales.

Puede observarse que las funciones atribuidas son amplias, así como los instrumentos previstos para alcanzar los objetos señalados, especialmente los fiscales.

En cuanto a los recursos del Estado Nacional, las fuentes están enumeradas en el siguiente artículo:

- Art. 4. El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro

nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso general, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional. En tanto, que la CN también se refiere a los tributos y al uso del crédito público en los siguientes artículos:

- Art. 16. (…). Todos sus habitantes son iguales ante la ley (…). La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

- Art. 17. La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella,

sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el art.4. (…) La confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie.

- Art. 52. A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas.

- Art. 75 inc.2. (Corresponde al Congreso). Imponer contribuciones indirectas como facultad

concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables (…)

- Art. 75 inc.4. (Corresponde al Congreso). Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.

En lo referente a los poderes provinciales, cada Gobierno Provincial aprueba autónomamente su propia Constitución. La estructura de erogaciones y recursos es similar a la establecida para el Gobierno Nacional. La CN trata sobre ellos en los siguientes artículos:

- Art. 5. Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.

- Art. 121. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.

- Art. 122. Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernantes, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno federal.

- Art. 123. Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5to. asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Por último, en referencia a los gobiernos municipales, podemos decir que tienen su existencia asegurada a través de lo previsto en el artículo 5to. CN. Es decir, el respeto a la autarquía de los gobiernos municipales es requisito del funcionamiento de la autonomía de cada gobierno provincial. Las Constituciones Provinciales han articulado el régimen municipal de gobierno con distintas variantes, pero fundamentalmente mediante la asignación de fuentes (exclusivas o concurrentes) de recursos y ciertas pautas respecto a los servicios a prestar. Típicamente se diferencian los organismos deliberativos (Consejos Deliberantes) de la autoridad ejecutiva (Intendente), con funciones específicas en el ciclo presupuestario.

La división de poderes en cada nivel de gobierno lleva a una asignación de responsabilidades en cada una de las etapas que recorre en el tiempo el presupuesto de recursos y erogaciones.

Este ciclo presupuestario cuenta con cuatro etapas:

a) Preparación del presupuesto

El presupuesto es una ley, por lo tanto, sigue el mismo proceso que las demás leyes.

- Art. 77. Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por

proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución. (…)

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Dado que la CN no ha establecido con exactitud el procedimiento de preparación del proyecto de presupuesto, y debido a las dificultades técnicas implicadas, en la práctica ha sido el Poder Ejecutivo el encargado de esta tarea; el vacío ha sido llenado por la Ley de Contabilidad (Decreto-Ley 23.354/56) -derogada por la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (Ley 24.156/92)-

b) Sanción del presupuesto

Como toda ley (art.75 inc.8 CN: corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos de administración de la Nación), la aprobación del presupuesto sigue las normas de los artículos 78 a 84 de la CN. En el caso más simple:

- Art. 78. Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley.

Los demás artículos reglan otras posibilidades alternativas: promulgación automática si el Poder Ejecutivo no lo veta dentro de los 10 días hábiles; aprobación por la Cámara revisora con adiciones o correcciones; y veto parcial o total del Poder Ejecutivo.

Internamente, dentro de cada Cámara el proyecto es primero analizado por la respectiva Comisión permanente y luego sometido al plenario, con un informe habitualmente a cargo del Presidente de la Comisión.

¿Qué ocurre si no sanciona el presupuesto? Según el artículo 27 de la Ley de Administración Financiera, regirá el presupuesto que estuvo vigente el año anterior con ciertos ajustes. Se prorroga el presupuesto y se recalculan los créditos presupuestarios.

c) Ejecución del presupuesto

La ejecución del presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo, como lo estable la CN en el siguiente artículo:

- Art. 99 inc.10. (El Presidente de la Nación tiene la atribución de) Supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.

d) Control del presupuesto (según Núñez Miñana)

Pueden distinguirse distintos niveles de control, según el grado de independencia del organismo controlante respecto al responsable de la ejecución.

Control Interno (Sindicatura General de la Nación)

- artículo 96, Ley 24.156.- Créase la Sindicatura General de la Nación, órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional.

- artículo 98, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el Control Interno de las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los Organismos Descentralizados y Empresas y Sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica

Control Externo (Auditoria General de la Nación)

- artículo 116, Ley 24.156.- Créase la Auditoria General de la Nación, ente de control externo del Sector Público Nacional, dependiente del Congreso Nacional (…)

(21) FINANZAS PÚBLICAS

- artículo 117, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal , así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.

Control Político (Congreso Nacional)

- CN artículo 75 inc.8. (Corresponde al Congreso) (…) Aprobar o desechar la cuenta de inversión.

- CN artículo 53. Sólo ella (la Cámara de Diputados) ejerce el derecho de acusar ante el

Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes.

- CN artículo 59. Al Senado corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el Senado será presidido por el presidente de la Corte Suprema. Ninguno será declarado culpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros presentes.

Control del presupuesto (según apuntes de clase)

Hay distintos niveles de control, según el grado de independencia del organismo controlante respecto al responsable de la ejecución (sistema sajón, sistema latino).

Control preventivo: el Poder Ejecutivo evalúa el programa de gobierno y cómo éste se inserta en las políticas financieras del país.

Control financiero: se realiza por distintas vías 1) Requerimiento, por escrito, de informes al Poder Ejecutivo; 2) Creación de comisiones investigadoras, formadas por diputados y/o senadores; 3) Jefe de gabinete obligado por la CN a ir a ambas cámaras para ver cómo evoluciona la política de gobierno; etc.

Control posterior: lo realiza el Congreso cuando aprueba o rechaza la Cuenta de Inversión.

Control Interno (Sindicatura General de la Nación): se lleva a cabo en interés del Poder Ejecutivo, esto quiere decir, tiene por objeto velar por que los funcionares en los que se delega la administración financiera, la realicen correctamente, para lo cual esta Sindicatura establece normas de control interno que todos los organismos deben respetar.

Control Externo (Auditoria General de la Nación): se lleva a cabo en interés del pueblo y tiene por objeto verificar que el Poder Ejecutivo cumpla con el mandato otorgado por sus representantes a través de la ley de presupuesto.

- CN artículo 85. El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación. Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional (…) tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada (…). Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.

Bibliografía

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma. Marzo de 1.985.

Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA”. Editorial

Contabilidad Moderna.

Las Heras, José María. “EL ESTADO EFICIENTE”. Editorial Buyatti Unidad IV GASTO PÚBLICO

4a. Naturaleza y evolución del concepto de gasto público

La denominación gasto público, es agrupada en una sola institución y se adecua a la empleada por los artículos 75, inciso 8°, y artículo 99, inciso 10° de la CN, y a la Ley de Administración Financiera (24156). Dicha denominación es genérica y comprende las dos grandes especies de gasto, o sea:

a) las erogaciones públicas, que abarcan todos aquellos gastos derivados de los servicios públicos y del servicio de la deuda pública, y

b) las inversiones públicas, las cuales incluyen la totalidad de los gastos relacionados con los incrementos patrimoniales del Estado.

El Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por medio de los

servicios públicos, pero también puede satisfacerlas utilizando los efectos que “en sí mismos” los gastos públicos provocan en la economía nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (por ejemplo, un incremento considerable en la cuantía del gasto público puede obrar como reactivador de una economía en recesión, con prescindencia del destino del gasto). Esto significa que la decisión sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previas de singular importancia:

a) la selección de las necesidades de la colectividad que consideran públicas, aspecto variable y ligado a la concepción sobre el papel del Estado, y;

b) la comparación entre la intensidad y la urgencia de tales necesidades y la posibilidad material de satisfacerlas.

En la actualidad, quienes investigan sobre la ciencia de las finanzas públicas prestan preferente atención a la Teoría general del gasto público. Esta investiga no sólo los elementos constitutivos del egreso público, sino además los efectos que éste habrá de producir, sean económicos o sociales. Respecto a los elementos constitutivos del dispendio público, dicha teoría nos señala que toda erogación o inversión pública supone la satisfacción de necesidades públicas, y que ellas se materializan en atención al interés público.

El primer elemento constitutivo del gasto público es esencialmente político, o sea, la elección o empleo de un determinado criterio selectivo de necesidades.

El segundo elemento constitutivo reside en la circunstancia de que en todos los casos se trata del empleo, la aplicación o la utilización de una riqueza. Este elemento tiene una indiscutible naturaleza económica.

Un tercer elemento, esencial de toda gestión de un Estado de derecho, es su juridicidad, materia de estudio no sólo por parte del derecho financiero, sino además por el derecho constitucional y el derecho administrativo. En nuestro derecho nacional, este elemento tiene una triple manifestación:

1. su régimen está regulado por la Ley de Administración Financiera, 24.156.

2. en el momento de la planificación o estimación del gasto que debe

satisfacer una necesidad pública, interviene la ley anual de presupuesto general de la Nación.

3. finalmente, en el momento posterior a su ejecución o materialización,

es decir, el momento de la verificación o control de la gestión, hay una tercera manifestación de juridicidad dada por la cuenta de inversión.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Analizando esta definición se puede reconocer ciertas características del gasto público:

- la primera consiste en un empleo de riqueza. Tratándose de la utilización o aplicación de bienes, el concepto de gasto público excluye las prestaciones de servicios.

- en segundo lugar, el egreso público se caracteriza y distingue por constituir un empleo de riqueza realizado por el Estado, o sea, el ente público que representa a la sociedad jurídicamente organizada. En consecuencia, son gastos públicos los empleos de riqueza realizados por el Estado nacional, las provincias y los municipios. Se reconoce que el citado es un concepto estrecho, por cuanto se limita a esa categoría de gastos, sin dar lugar a incluir en ella otras erogaciones o inversiones que, efectuadas por algunas empresas o consorcios pertenecientes al patrimonio del Estado, escapan a su ámbito. En efecto: las erogaciones o inversiones patrimoniales realizadas por empresas del Estado, no son clasificables, conforme a este criterio, como gastos públicos. Por otra parte, los gastos o desembolsos pecuniarios realizados por cualquier otra persona que no sea el Estado, también están excluidos del concepto de gasto público.

- la tercera característica de todo gasto público reside en la circunstancia de que éste depende de una autorización legal. El desembolso pecuniario o la inversión dispuesta por el administrador público sin autorización legal previa, o realizada con fines distintos de los previstos por las normas legales, aún cuando satisfaga necesidades públicas, no constituye un gasto público propiamente dicho.

- Finalmente, el cuarto rasgo propio de los gastos públicos consiste en que estos tienen como finalidad la satisfacción de necesidades públicas. No se toma como gasto público el derivado de empresas del Estado, independientemente que satisfaga necesidades públicas (por ejemplo, Aguas Argentinas).

Las tres últimas características son propias del gasto público y, en consecuencia, lo distinguen del gasto privado. Las diferencias no impiden que entre ambas clases de gastos haya una relación de integración funcional, idéntica a la que conecta a las finanzas públicas con las privadas. De allí que los autores contemporáneos destaquen la importancia de tal relación e investiguen cómo los gastos públicos se complementan con los gastos privados en la satisfacción de las necesidades humanas.

Evolución del concepto de gasto público

El gasto público no sólo debe ser estudiado como causa de los ingresos requeridos para satisfacer las necesidades públicas. La evolución del concepto demuestra que el gasto público, por sí sólo y con prescindencia de la financiación de servicios públicos, significa un importante factor de redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilización económica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión.

Esta evolución del concepto está íntimamente ligada a la nueva concepción sobre la misión del Estado. a) Para los hacendistas clásicos, el Estado es un mero consumidor de bienes, los

gastos públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a disposición del país. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene importantes cometidos a cumplir (ejército, policía, justicia), pero eso no quita que económicamente sea una factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de parte de sus riquezas. Estas caen a un “abismo sin fondo” del cual no retornan. De ahí, la expresión vulgarizada del “Estado pozo”.

b) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor, sino un redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son devueltas íntegramente al circuito económico. Es decir, el conjunto de sumas repartidas a los particulares mediante el gasto público es equivalente al conjunto que le fue recabado mediante el recurso público.

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Financiación de los gastos públicos

Nuestra Constitución Nacional ha previsto, en su artículo 4°, que los gastos públicos sean financiados con los “fondos del Tesoro nacional”. En la actualidad, y como consecuencia directa de las nuevas actividades asignadas al Estado, los financistas contemporáneos han sistematizado los diversos tipos de ingresos con que cuenta el Estado dentro de una clasificación de naturaleza bien distinta de la prevista por nuestra Constitución, y que comprende otras especies de ingresos. La mayoría de los autores desconocen hoy la clasificación de los ingresos en ordinarios y extraordinarios y, al mismo tiempo, señalan como principales fuentes de financiación de todas las erogaciones estatales a los denominados recursos originarios, aquellos que el Estado obtiene de la explotación de sus bienes patrimoniales o desarrollando actividades industriales, comerciales, etc. por medio de las empresas estatales; y especialmente a los recursos derivados, o sea, aquellos que provienen del sector privado, de la economía. Derivan del sector privado básicamente a través de tributos (pagos coactivos) o del uso de crédito público (préstamos voluntarios efectuados por los particulares al Estado). VER UNIDAD 5, punto b) -“Clasificación de los recursos públicos”-

4b. Gasto público y gasto privado

En primer lugar, la diferencia más importante consiste en que el sujeto del gasto público es el Estado, mientras que el del gasto privado es el particular. Esto es fundamental porque el Estado es perpetuo y el individuo perecedero. De ahí que los gastos del primero estén en relación tanto con el presente como con el porvenir, contrariamente a lo que sucede con el particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la limitación de su existencia. En segundo lugar, observamos que mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus intereses particulares, el Estado persigue, con ellos, por lo menos idealmente, fines de interés general. De allí que los beneficios colectivos resultantes de los gastos públicos sean en gran medida inmateriales y no valuables monetariamente (por ej. los gastos en defensa exterior o para el orden interno), mientras que los gastos privados persiguen finalidades materiales y generalmente lucrativas (por ej. adquisición de bienes para consumo o para diversión). En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte provienen de la coacción, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como forma legal de procurarse ingresos. En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades públicas, por lo general primero conoce el gasto que va a efectuar y sobre esa base se procura los recursos. El particular, al contrario, adecua sus gastos a los ingresos con que cuenta. Sin embargo, la premisa de que el Estado conoce antes sus gastos y adecua a ellos sus recursos es sumamente relativa. Con buenos argumentos, Gangemi demuestra que no es concebible el cálculo de los gastos que deban satisfacerse, sin que el Estado haya evaluado ya las posibilidades de obtener los medios precisos para ello. Es decir, que tanto los gastos como los ingresos encuentran un límite en la renta de la Nación. Ninguna finalidad seria tendría una selección de gastos si no se tuviese presente un cálculo por lo menos preventivo de los ingresos. En quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuantía como al destino de sus erogaciones.

4c. Clasificación de los gastos públicos. Crecimiento de los gastos públicos. La centralización y descentralización

En la práctica, las erogaciones públicas se definen en relación al Presupuesto del Gobierno. Para el análisis fiscal interesa no solamente el monto total de las erogaciones públicas, sino también su composición. Para este fin se presentan distintas clasificaciones de las erogaciones públicas:

CLASIFICACION INSTITUCIONAL (O JURISDICCIONAL, O ADMINISTRATIVA): permite distinguir

los montos de erogaciones efectuadas por los distintos organismos que integran el Estado. Las categorías concretas dependerán de la estructura del Estado del país al cual se refiere.

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En el caso argentino, y a nivel del Gobierno Nacional, la Constitución distingue tres poderes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Dentro del Poder Ejecutivo puede distinguirse la Presidencia de la Nación y los distintos Ministerios, y a su vez, dentro de cada uno de ellos se pueden identificar sus organismos integrantes. Según el mayor o menor grado de desagregación en que se efectúe el análisis, se contará con un número más elevado o más reducido de unidades organizacionales (jurisdicciones).

Este tipo de clasificación resulta útil y necesaria para varias etapas del ciclo presupuestario:

- en la etapa de preparación del presupuesto, el responsable de cada organismo es el que está en mejores condiciones de preparar el proyecto de presupuesto del mismo, ya que se supone que es que tiene mejor experiencia y conocimiento de las tareas desarrolladas y de las necesidades enfrentadas.

- en la etapa de ejecución del presupuesto, el responsable de cada organismo es quien toma a su cargo dicha ejecución, y por lo tanto, necesita registrar los créditos autorizados, los montos gastados y los saldos sin ejecutar.

- en la etapa de control del presupuesto, lo que se juzgará será la responsabilidad de la autoridad máxima del organismo en cuanto a su gestión presupuestaria.

CLASIFICACION ECONOMICA: es una clasificación útil para el análisis de los efectos de las erogaciones. La primera apertura distingue entre:

- erogaciones corrientes:

se trata de la incorporación de bienes o servicios que se agotan en una única utilización (por ejemplo, papel para escribir).

2) Son gastos de tipo repetitivo y deben realizarse año a año (por ejemplo, el pago de sueldos de médicos de hospitales públicos de éste año no implica que el año próximo no deba repetirse).

1)

3)

No alteran el patrimonio (neto) de la entidad.

4)

Figuran en la cuenta “Resultados del Ejercicio”.

-

erogaciones no corrientes:

1)

se trata de bienes que no se agotan con el primer uso (por ejemplo, una máquina de escribir).

2)

Son gastos que no deben repetirse año a año (por ejemplo, una vez construido el hospital, el edificio podrá durar

3)

muchos años hasta que sea necesario construir uno nuevo en su lugar). Aumentan el patrimonio de la entidad (al finalizar el ejercicio en el cual se incorporó un bien de capital, el

4)

patrimonio de Estado es superior al de comienzo del ejercicio). Figuran en el “Activo”.

Las erogaciones corrientes pueden a su vez ser clasificadas en:

- gastos de consumo: aquí el gobierno está agotando recursos reales de la economía provenientes del sector privado.

- gastos de transferencias: no tienen como contrapartida la absorción de recursos reales de la economía por parte del Estado, sino meros flujos monetarios que redistribuyen recursos dentro del sector privado de la economía.

recursos dentro del sector privado de la economía. El sueldo pagado a un médico, que es

El sueldo pagado a un médico, que es gasto corriente, es un gasto de consumo, porque detrás de este gasto existe, como contrapartida, la obtención por parte del Estado de recursos reales (en este caso, el servicio del factor trabajo por las horas- hombre trabajadas). El Estado está detrayendo del sector privado recursos reales (servicios de factores productivos o bienes) que no quedan a disposición del sector privado de la economía (ese médico ocupado por el hospital público no puede simultáneamente trabajar en una clínica privada o en su consultorio particular).

En cambio, el pago de una jubilación a un médico retirado es un gasto de transferencia, porque no hay contrapartida real de recursos, sino flujos financieros -en este caso serían aportes previsionales-. Los gastos de transferencias son parte de un esquema de redistribución de ingresos dentro del sector privado (en el caso previsional, el Estado toma recursos financieros de los trabajadores activos y los entrega a los trabajadores pasivos).

activos y los entrega a los trabajadores pasivos). Otro ejemplo podría ser el referido a la

Otro ejemplo podría ser el referido a la diferencia entre la compra de leche para dar a los niños de las escuelas (gasto de consumo) y el subsidio pagado a las empresas productoras de leche a fin que abaraten el precio de venta a los consumidores (gasto de transferencia). El primero significa una absorción por parte del Estado de recursos reales que quedan disminuidos para el sector privado -menos litros de leche- mientras que el segundo implica una mera redistribución dentro del sector privado -quienes pagan los impuestos que financian los subsidios disminuyen sus ingresos para favorecer el consumo de leche posibilitado por un precio de venta más reducido-.

Las erogaciones no corrientes, a su vez, permiten distinguir básicamente dos categorías diferentes:

-

-

inversión real (o física)

otras inversiones (en bs. preexistentes o en inversiones financieras)

Todos estos tipos de erogaciones aumentan el patrimonio del Estado, pero las “inversiones físicas” aumentan también el patrimonio nacional, mientras que las “otras inversiones” no lo hacen.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Dentro de la inversión real (o física) se distingue entre:

bienes de capital (maquinarias y herramientas, medios de transporte, maquinas y muebles de oficina, etc.) y,

trabajo público (generalmente erogaciones destinadas a la construcción de obras y/o a la ampliación

mejorativa de bienes ya existentes que permanecen con carácter de adherencia al suelo y formando parte de un todo indivisible, como por ejemplo, caminos).

parte de un todo indivisible, como por ejemplo, caminos). En el caso de la inversión física

En el caso de la inversión física o real, el Estado incorpora un nuevo bien de capital (construye un edificio, por ejemplo). Como ello no disminuye el patrimonio privado, el patrimonio nacional -igual al patrimonio del Estado más el patrimonio de los particulares- aumentan. En cambio, en el caso de la inversión de bienes preexistentes, el Estado compra un activo que estaba en poder de los particulares (compra una casa ya construida, por ejemplo). Como el aumento del patrimonio del Estado se compensa con una disminución del activo físico de los particulares, el patrimonio nacional permanece invariable.

Esta clasificación es importante y permite comparar las erogaciones públicas con las erogaciones privadas. Así tenemos que:

Bienes y Servicios disponibles = Consumo (privado + público) + Inversión (privada + pública)

El consumo público consiste en los recién definidos gastos de consumo. No corresponde computar todos los gastos corrientes, porque en el caso de los gastos de transferencias se estaría incurriendo en duplicación contable con los gastos privados (por ejemplo, la jubilación que figuraría como gasto de consumo público, aparecerá una vez gastada por el jubilado como gasto de consumo privado).

A su vez, la inversión pública se define por la inversión real o física: es necesario eliminar la compra de activos preexistentes

y la inversión financiera también para evitar duplicación (en el caso de inversiones privadas con préstamos o aportes de capital del Estado, se registrarán como inversiones privadas).

CLASIFICACION POR OBJETO DEL GASTO: en esta clasificación los gastos se diferencian según el tipo de bien

o servicio que está comprando el Estado. Habitualmente se combina con la clasificación Económica. Así, podemos diferenciar:

- gastos en personal: consiste en la retribución de los servicios personales prestados en relación de dependencia para atender la operación de los entes estatales. Comprende también las contribuciones patronales al sistema de previsión social y los adicionales (título, ubicación geográfica, riesgo, etc.)

- gastos en bienes y servicios no personales: comprende los bienes de consumo (alimentos, textiles y confecciones, productos químicos y medicinales, etc.) y los servicios no personales (electricidad, agua y gas, transporte, comunicaciones, alquileres, impuestos, seguros, etc.)

La utilidad de esta clasificación consiste en que permite analizar microeconómicamente el impacto del gasto público sobre diferentes mercados.

CLASIFICACION POR FINALIDAD Y FUNCION: esta clasificación es relativamente moderna y permite clasificar las erogaciones públicas según las finalidades perseguidas por la acción del Estado o las funciones cumplidas por el mismo.

Aumento de los gastos públicos

Responde a distintos tipos de causas:

Aparentes

Son las variaciones en el valor de la moneda, concretamente la depreciación de la mayoría de los signos monetarios observada en la generalidad de los países, y las nuevas técnicas de elaboración presupuestaria, dado que los presupuestos computan en la actualidad las cifras brutas de los gastos anticipados en lugar de cifras netas.

Relativas

Aquellas que si bien no pueden ser clasificadas estrictamente como aparentes, tampoco son reales. Dentro de esta categoría se menciona el aumento de la población, de la producción o de la renta nacional, como también los casos especiales de extensión de las fronteras de una nación por anexión de territorio.

Reales

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Aquí se agrupa el incremento de los gastos militares producido por las tensiones internacionales, el aumento internacional del costo de los bienes y servicios en los cuales ha influido el alto grado de progreso técnico alcanzado, la expansión de las actividades del Estado y la diariamente creciente burocracia.

Si bien es cierto que la recién expuesta clasificación de causas ha alcanzado gran difusión, a criterio de José María Martín, no sirve para explicar el genuino aumento en los gastos públicos. En realidad, la causa-fuente de todos los aumentos observados en los últimos años en las erogaciones públicas coincide con una nueva concepción de la función del Estado. En efecto:

en las últimas décadas hemos aceptado descargar la mayoría de nuestras necesidades insatisfechas en la protección estatal. Un Estado así concebido tiene necesariamente que incrementar sus erogaciones. El problema se reduce, entonces, al gran dilema de saber si con la experiencia adquirida estamos realmente satisfechos de la transferencia de responsabilidades que le hemos efectuado al Estado. Lo que realmente interesa, entonces, es examinar las auténticas causas (las reales) por las cuales los Estados en general han incrementado sus gastos públicos:

a) gastos militares a causa de las guerras, no sólo los gastos de la contienda armada sino también los servicios y concesiones a los veteranos.

b) prosperidad del sistema económico. A mayor nivel de producción, los recursos se encauzan menos a industrias primarias y secundarias, y más a los servicios.

c) urbanización. El aumento de población en las ciudades lleva a tener que incrementar los gastos en funciones ciudadanas, tales como el aprovisionamiento de aguas y desagües cloacales, la protección policíaca, etc.

d) desarrollo de la democracia. Esta forma de gobierno tiende a la liberalidad de los gastos, porque a veces no se puede prescindir de la presión de grupos o sectores con influencia política que satisfacen sus intereses particulares a costa del presupuesto del Estado, ni de gobernantes que realizan obras pensando sólo en los votos.

e) ayuda a zonas subdesarrolladas dentro del propio país, y también auxiliar a los países indigentes.

f) aumento de los costos de bienes y servicios y necesidad de aumentar gasto para seguir el progreso técnico.

g) crecimiento de la burocracia administrativa.

Centralización y descentralización de los gastos públicos

En países como el nuestro, o como Estados Unidos, que han adoptado un régimen federal de gobierno, se ha discutido si conviene propender o llevar hacia delante la centralización o la descentralización de los gastos públicos. Quienes abogan por la centralización señalan que tal sistema acarrea innegables ventajas, tales como la importancia que los gastos públicos tienen con relación a la actividad económica general del país y la posibilidad de realizar, por medio de ellos, una coordinada política de inversiones en obras y trabajos públicos. Recíprocamente, quienes están a favor de la descentralización puntualizan que ésta permite una mayor participación en la elaboración de la política de gastos públicos por parte de los contribuyentes y, al mismo tiempo, reduce las deficiencias propias de toda burocracia central. En los últimos años se ha producido una notable tendencia a la centralización, la cual probablemente halle su mejor explicación en las causas que hemos descrito como ventajas de este sistema y, además, en motivaciones de orden político, que por tener este carácter cuentan también con un mayor peso que los argumentos expuestos a favor de los gobiernos locales.

4d. Efectos económicos de los gastos públicos, límite. Función de los gastos públicos en el ciclo económico

Ninguna Nación puede disfrutar de más de lo que produce, lo cual nos lleva al problema de los límites. Parece imposible establecer límites a priori a los gastos públicos; ello se debe a que según la realidad demuestra, no se trata de un problema que pueda ser resuelto mediante análisis económico, porque en definitiva, se trata de una cuestión de naturaleza política. Si esto es así, resulta difícil fijar la real utilidad de fórmulas rígidas de limitación estableciendo, por ejemplo, determinada proporción del gasto en relación con la renta nacional

(21) FINANZAS PÚBLICAS

o el producto bruto interno. No obstante, ése ha sido el método elegido en la Argentina por la ley 25.112 de “solvencia fiscal”, que debió ser reformulada a partir del primer período de su vigencia. Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta a aquel límite en que la ventaja social que brindan se compensa con los inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso de los particulares. Se ha elaborado un concepto, que se ha dado en llamar de la utilidad social máxima y que puede enunciarse así: el Estado deberá ampliar sus gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de dichas erogaciones se vea compensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente de las exacciones públicas.

Mediante su política de gastos públicos, el Estado puede actuar sobre la renta nacional, incrementar el consumo de la comunidad, alentar la inversión privada, asegurar el pleno empleo de los recursos disponibles, influir decididamente en los precios de las mercaderías, en las remuneraciones de los servicios y sobre las tasas de interés y, en términos generales, puede producir notables alteraciones en toda la actividad económica, con sus pertinentes efectos en el orden social. Dado que esos efectos o modificaciones no deben ser meros productos del azar o de la improvisación, sino que tienen que ser inducidos deliberadamente o provocados con reflexión por el Estado, esta materia es especialmente investigada por la política financiera. Esta rama de la ciencia de las finanzas públicas, también denominada política fiscal, tiene justamente por objeto determinar la elección de los gastos públicos a realizar, como también de los recursos públicos necesarios, conforme a las circunstancias particulares de cada economía y del estado en que ésta se halle. De los modernos estudios de la política financiera se desprende que para poder efectuar una correcta o adecuada elección de las erogaciones públicas es necesario tener en cuenta factores tan importantes como: 1) la estructura económica, 2) la etapa o coyuntura y 3) los medios o recursos con los cuales habrán de ser financiados tales gastos públicos. Teniendo presentes esas tres causas o factores podrá verse cuáles son las políticas de gastos adecuadas para producir los efectos deseados en la economía. Pero para realizar ese estudio resultará necesario, previamente, describir dos principios económicos:

Principio del multiplicador

Este principio es la regla que efectivamente nos demuestra cómo o en qué términos se ha dado la relación existente entre los gastos públicos y los gastos de consumo de los particulares. Un egreso público se traduce siempre en un ingreso del mismo monto para quienes lo

perciben. El efecto del gasto público sobre los ingresos depende, básicamente, de dos factores:

1)

del monto o cuantía del gasto público y,

2)

de la parte que se consuma de cada uno de los ingresos que se van produciendo, es

decir, de la propensión marginal al consumo. Por supuesto, cuando se desee establecer el efecto de un gasto público sobre los ingresos, en un determinado período, a los dos factores antes señalados habrá que añadirles un tercero, la velocidad de las transacciones. El principio del multiplicador sirve, en resumidas cuentas, para establecer el incremento total de los consumos resultantes de un gasto público.

Principio del acelerador

Esta segunda máxima está estrechamente relacionada con el principio del multiplicador, pues demuestra cómo la inversión en equipos, maquinarias y bienes de capital se halla, en gran parte, determinada por los aumentos de consumo. Este principio del acelerador puede ser explicado partiendo de la premisa de que cuando el consumo o demanda de un determinado artículo permanezca invariable o constante, las empresas productoras de él no precisarán nuevas inversiones. En tales circunstancias, sólo necesitarán invertir en la reposición normal de los equipos, maquinarias y bienes de capital empleados. Pero si la demanda o consumo de esos artículos se incrementa, las empresas que los producen necesitarán además una nueva inversión para la adquisición de más equipos, maquinarias y bienes de capital.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Bibliografía

Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma. Marzo de 1.985.

Villegas, Héctor. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA”.

Unidad V RECURSOS PUBLICOS

5a. Concepto y características, recursos derivados de la actividad fiscal y de la actividad extrafiscal

Los mercantilistas, los fisiócratas y luego los clásicos asignaron una importancia fundamental a los ingresos públicos, relacionándolos con las distintas concepciones filosóficas del Estado. Una buena prueba de ello es que casi inmediatamente después de la declaración de la independencia de los Estados Unidos (1776), su primer secretario de Hacienda, o sea, Alexander Hamilton, sostuvo que “el dinero es el principio vital del cuerpo político, sostiene su vida y su acción y le permite llevar a cabo sus más esenciales funciones. Consecuentemente, un completo poder para procurar su suministro regular y adecuado de ser considerado indispensable. Normas deficientes traen aparejado uno de estos dos males: o el pueblo debe someterse a continuos despojos, o el gobierno naufraga en una atrofia fatal y, en un corto período, perece”. Actualmente, los ingresos públicos son obtenidos por el Estado de muy diversas maneras. En efecto el Estado puede hoy lograr sus recursos explotando sus propios bienes patrimoniales, empleando su poder coercitivo en el caso de los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, haciendo uso de su crédito y contratando empréstitos, etc. En consecuencia, se hace necesario un nuevo concepto de recursos públicos, que aunque no sea tan preciso, resulte lo suficientemente amplio como para comprender en él los muy variados tipos de ingresos con que cuentan los tesoros de los Estados.

En ese orden de ideas definimos a los recursos públicos como toda riqueza devengada a favor del Estado y acreditada como tal por su Tesorería, o bien, como todo caudal que afluye a una entidad pública, en virtud del ejercicio financiero de ésta, y que se destina a la realización de los fines de ella.

El concepto de recursos públicos también ha evolucionado con el tiempo. Para los economistas de la escuela clásica, los recursos públicos debían tener siempre una exclusiva finalidad fiscal: la de servir sólo como medios para satisfacer los gastos que el Estado necesariamente debía realizar a fin de cumplir con sus funciones esenciales. De allí que los recursos públicos, al menos en principio, debían limitarse a ser sólo entradas al Tesoro para financiar tal tipo de gastos. Esta concepción teórica y limitada con respecto a la finalidad de los recursos públicos fue paulatinamente abandonada durante el curso de este siglo, como consecuencia directa de las nuevas funciones asignadas al Estado. Para las finanzas modernas, los recursos públicos cumplen una doble función, ya que a la par de la acción fiscal asignada por los clásicos se les encarga otra de trascendental importancia, la denominada finalidad extrafiscal, cual es la de actuar como medios intervinientes en el ordenamiento de las distintas actividades desarrolladas por el país. Esta idea de concebir los recursos públicos como instrumentos reguladores de la economía, tiene su antecedente en el sistema mercantilista que imperó hacia fines del siglo XVI y principios del siglo XVII. Sin embargo, esa idea fue en parte abandonada posteriormente a causa de la puesta en vigencia de los postulados de la economía liberal, la cual tenía como una de sus máximas la de menor intervención posible del Estado en las actividades económicas del país. Justamente por ello, durante el siglo XIX, se tendió a limitar los ingresos de los Estados a los recursos tributarios. En nuestro siglo XX, a la par de los recursos tributarios, se ha recomendado la utilización del crédito público. Además, la mayoría de los países han hecho resurgir vertiginosamente la importancia de los recursos de tipo patrimonial sin identificarlos, como ocurrió en otros tiempos,

(21) FINANZAS PÚBLICAS

con los bienes inmuebles de propiedad del Estado. En nuestro mundo actual, no es la tierra pública la que tiene importancia, sino las empresas estatales, a las cuales se les confían actividades industriales, comerciales, financieras, de servicios, etc.

5b. Clasificación de los recursos públicos. Tributos, impuestos, tasas y contribuciones especiales

Recursos ordinarios y extraordinarios

Recursos ordinarios son aquellos de generación regular, continua. Recursos extraordinarios son los ingresos irregulares, que se crean para atender erogaciones no previstas. Esta clasificación era de mucha importancia para los clásicos porque conectaban los ingresos con los gastos: los gastos ordinarios debían ser atendidos con ingresos ordinarios; las erogaciones extraordinarias, en cambio, debían ser atendidas con ingresos extraordinarias. En la actualidad se mantiene en la legislación, pero muchos autores (por ejemplo Dino Jarach) sostienen que se trata de una clasificación perimida, sobre todo a causa de la doctrina moderna, que ha refutado la correlatividad entre gastos y recursos ordinarios y gastos y recursos extraordinarios.

Recursos originarios y derivados

Esta clasificación distingue:

- Recursos originarios: son aquellos obtenidos por el Estado a través del aprovechamiento de su propio patrimonio. Por ejemplo:

1. el producto de tierras de propiedad del Estado a través de su explotación

directa o por arrendamiento o aparcería;

2. el resultado de la venta de tierras públicas, tanto rurales como urbanas o

suburbanas;

3. el producto de bosques o florestas, tanto naturales como artificiales, por

explotación directa o por concesión a particulares;

4. el producto de empresas del Estado o de sus entidades autárquicas, en la

minería, la industria y el comercio, incluyendo empresas de transporte marítimo,

terrestre o aéreo, de carga y de pasajeros, de entidades bancarias o financieras, de empresas de seguros y reaseguros, de capitalización y ahorro;

5. las explotaciones de juegos de azar (casinos, loterías, quinielas, apuestas en

hipódromos y similares);

6. el producto de la explotación del patrimonio artístico y turístico (entradas en

museos, templos e iglesias, monumentos y ruinas históricas, visitas a castillos,

palacios, jardines, entradas para el acceso a lugares de particular belleza natural como parques nacionales, cascadas, volcanes, grutas, etc.);

7. los frutos de la participación estatal en empresas mixtas de capital privado y

estatal y en sociedades de capital con mayoría privada. Económicamente, todos los recursos cuyas fuentes hemos ejemplificado, son precios.

- Recursos derivados: provienen del sector privado, de la economía. En éstos debe incluirse no sólo a los recursos tributarios (impuestos, tasas y contribuciones especiales), sino también a los procedentes del uso del crédito público (préstamos voluntarios efectuados por los particulares al Estado), porque el endeudamiento del Estado implica la creación de recursos tributarios para cubrir los servicios por intereses y amortizaciones. Es dudosa, en cambio, la inclusión en ésta o en la otra clase de recursos, de los que el Estado obtiene de la emisión de moneda-papel o de otras operaciones monetarias porque, por un lado, el régimen monetario es función típica del Estado que la cumple a través del B.C.R.A., por lo que los recursos obtenidos podrían asimilarse a los originarios; por otro lado, los efectos de la emisión sobre el nivel general de los precios y las consecuencias de la reducción del poder de compra de importantes sectores de la población, permitiría clasificar a estos recursos entre los derivados y, más precisamente, entre los tributarios.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Recursos patrimoniales y tributarios

Es una clasificación muy similar a la anterior.

Recursos regidos por el derecho privado y por el derecho público

Esta clasificación se realiza desde un punto de vista jurídico, y sólo en ciertos casos coincide con la de recursos originarios y derivados. En efecto, algunos recursos originarios pueden estar sujetos al derecho privado, cuando las actividades o los bienes que los producen son frutos de empresas privadas o estatales o autárquicas sometidas, voluntariamente, al derecho civil y comercial. Pero esto no se verifica siempre, ya que el régimen legal de muchas entidades estatales que producen recursos es netamente de derecho público. Por otra parte, no es impensable que algunas operaciones de crédito estén regidas por el derecho privado.

Recursos corrientes y de capital

Se denomina recursos corrientes a aquellos que fluyen recurrentemente, siendo similares a los ordinarios. Mientras que son recursos de capital el uso del crédito y todo lo que genere variación en el patrimonio del Estado.

Recursos

provenientes

organismos)

de

liberalidades

(de

particulares,

otros

Estados

u

El ejemplo típico son las donaciones de los particulares. Pero también puede ser que un Estado envíe recursos no retornables a las provincias, o bien, que un Estado ayude con recursos a otro/s Estados/s.

Sanciones patrimoniales (multas)

Si bien muchos autores los clasifican dentro de los recursos tributarios, Héctor Villegas los distingue de los tributos porque son ingresos anormales, cuyo fin es que no se cometan ilícitos. Por tanto, son ingresos extraordinarios, cuya recaudación el Estado no puede prever. Además, presentan naturaleza coercitiva.

Diferentes géneros de recursos

Los recursos del Estado son agrupables, según su naturaleza, en las categorías que se analizan a continuación:

Recursos originarios o patrimoniales (analizada anteriormente)

Recursos tributarios

Antes de formular un concepto de los tributos es necesario efectuar un reconocimiento de las características que los distinguen:

1) su rasgo distintivo es de carácter económico. En efecto, este tipo de recursos consiste, invariablemente, en un traspaso o una detracción de parte de la riqueza de los particulares a favor del Estado o del ente que éste designe. Esa detracción puede tener una finalidad fiscal, extrafiscal o, como generalmente ocurre, mixta. Igualmente, cabe afirmar que en la mayoría de los casos consiste en una detracción de dinero, y no de especie; 2) por otra parte, esas detracciones se caracterizan por no ser voluntarias, es decir, no se trata de liberalidades de los particulares a favor del Estado. El reclamo coactivo es formulado por el Estado y debe necesariamente ser aceptado por los particulares, porque no es sino una manifestación del poder de imperio de aquél o, conforme al lenguaje

(21) FINANZAS PÚBLICAS

financiero, del poder tributario. Consecuentemente, esas detracciones son prestaciones exigidas coactivamente por el Estado en ejercicio de su poder tributario; 3) las detracciones de parte de la riqueza de los particulares que exige el Estado, sólo pueden tener lugar por mandatos legales. Es decir, esa prestación exigida por el Estado no es, para los particulares, sino una obligación ex lege concretamente de derecho público, dado que tiene como fundamento el poder de imperio de aquél. Esta tercera característica, de neto carácter jurídico, es muy importante, puesto que echa por tierra todas las viejas doctrinas privatistas; 4) Finalmente, desde el establecimiento del Estado de derecho los recursos tributarios tienen característica fundamental: la única y excluyente finalidad de promover el bienestar general. Este último rasgo los distingue también radicalmente de aquellas contribuciones exigidas, en otras épocas, en beneficio de una determinada clase o de quien ejercía el gobierno. Si no respondiesen a ese fin de interés público, en nuestro régimen republicano los tributos no sólo serían ilegítimos, sino que además caerían en el despojo.

Ahora podemos definir a los tributos como recursos de tipo coactivo, es decir, que el Estado los obtiene a partir del sector privado no por vía contractual o voluntaria, sino ejerciendo el poder y estableciendo la relación obligatoria Fisco-Contribuyente.

En la actualidad, la importancia de los recursos tributarios (los tributos forman parte de la tercera categoría de ingresos públicos, es decir, los denominados recursos derivados, y se caracterizan por el hecho de que configuran, en su conjunto, el más importante género de entradas con que cuentas las finanzas públicas contemporáneas) se manifiesta en un doble carácter:

- en primer término, podemos observarla en su especial significación cuantitativa, la cual se debe, simplemente, a la circunstancia de ser aquéllos el mayor rubro de ingresos de la mayoría de los tesoros públicos;

- en segundo lugar, y desde el punto de vista cualitativo, son también los recursos que más se distinguen, puesto que, por sobre todos los demás, los tributos cumplen una función especial como medios aptos para llevar a cabo la política económica y social de cualquier Estado.

Diferenciación entre precios y tributos

Su análisis es a través del desarrollo de la teoría gradualista llevada a cabo por Einaudi, donde se advierte que la diferencia es una cuestión de grado en el financiamiento de las necesidades públicas. Entonces se puede decir que:

- los precios son pagados por los usuarios o consumidores voluntariamente, en contraprestación de la recepción de los servicios o bienes prestados o producidos por el Estado;

- los tributos son recursos coactivamente establecidos por el Estado. El régimen jurídico del tributo está sujeto a la ley, mientras que en los precios prevalece el elemento contractual.

El desarrollo de la teoría gradualista corresponde al siguiente esquema:

Precios

1) privado

2) cuasi privados

3) público

4) político

Tributos

1) tasa

2) impuesto

 

a) especiales

3) contribuciones

b) de mejoras

Cuando el precio corresponde a un sistema de mercado con empresas privadas, se trata de un precio privado. Este precio puede incorporar un cierto elemento tributario, si la actividad productora está de alguna forma gravada. Así el precio pagado por un paquete de cigarrillos

(21) FINANZAS PÚBLICAS

puede tener incorporado un cierto componente tributario, dado que la empresa productora de cigarrillos deberá hacer frente a un impuesto (en el caso argentino, el impuesto equivale a aproximadamente dos tercios del precio pagado por el consumidor), pero el consumidor no esta “obligado” (jurídicamente) a comprar el paquete de cigarrillos. A diferencia del precio privado, los precios fijados por el Estado para los bienes que produce se pueden responder a diferentes criterios:

a) los precios cuasi privados son fijados por el Estado en niveles muy similares a los que regirían en caso de que fueran provistos por empresas privadas. Así, si el Estado decide tener reservas forestales como forma de mantener a largo plazo ciertas riquezas naturales y como parte de sus tareas decide una cierta forma de explotación selectiva de dichos parques, podrá arrendar la explotación a valores similares a los de un dueño privado. Sin embargo, el hecho de que el Estado provea el servicio indicaría algún componente de beneficios social que excede el beneficio meramente privado, por lo que, en principio, los precios cuasi privados serán inferiores a los estrictamente privados;

b) los precios públicos responden a la idea de que el Estado, en la provisión de bienes de tipo privado, no debería lucrar, por lo que dichos precios no tendrían que exceder los costos de producción de los mismos (incluyendo la recuperación del capital). Por lo tanto, los beneficios netos deberían ser nulos;

c) en el caso de los precios políticos, el Estado estaría fijando el precio por debajo de los costos de producción del bien. Por ejemplo, con fines de fomento económico o de redistribución del ingreso, el Estado puede cobrar precios y tarifas por los servicios públicos a su cargo (electricidad, transporte, comunicaciones) por debajo de los costos.

Tasas Son el medio de financiación de aquellos servicios públicos divisibles, de demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades públicas o colectivas. Se materializa mediante un conjunto de prestaciones que a pesar de servir al interés público, benefician particularmente a aquellas personas que las solicitan o que deben requerirlas por exigencia de normas legales. Las tasas con que son cubiertos los gastos ocasionados por los referidos servicios públicos deben, pues, ser exigidas a quienes efectiva o potencialmente los utilizan y, por otra parte, estar afectadas al costo particular del servicio por el cual se las cobra. Las tasas más destacables en el orden nacional son:

a) tasas por servicios portuarios: son las que recauda la administración aduanera en

concepto de servicios de estadística, almacenaje, guinche y eslingaje;

b) tasas por servicios sanitarios: comprenden las recaudadas por al administración de

Obras Sanitarias de la Nación en concepto de servicios de provisión del agua corriente, y también las tasas retributivas de los servicios de desagües cloacales;

c) tasas por servicios de registros: son aquellas que se debe pagar por los diferentes

servicios prestados, por ejemplo, por el Registro de la Propiedad Inmueble, el Registro de Créditos Prendarios y el Registro de la Propiedad Automotor;

d) tasas de escribanía de gobierno: se trata de las tasas recaudadas por esta entidad

en virtud de la prestación de su servicios notarial;

e) aranceles consulares: consisten en las tasas percibidas por las representaciones

consulares de nuestro país por servicios relativos al estado civil de las personas, servicios notariales de certificación de documentos, etc.;

f) tasas de migraciones: son las recaudadas en oportunidad de la realización de

trámites relacionados con el ingreso o la salida de personas;

g) tasas diversas: un gran número de tasas son recaudadas por diversos tipos de

servicios, por ejemplo, los aeronáuticos, análisis practicados por la Oficina Química de la Nación, entrega o revalida de títulos, otorgamiento de diversos documentos, etc. A su vez, en el orden provincial, las principales tasas son las recaudadas por los servicios que prestan los distintos registros provinciales para diversos actos jurídicos. Igualmente, son de importancia las tasas de actuación ante los respectivos poderes judiciales provinciales. Por último, en el orden municipal, las tasas han constituido durante mucho tiempo el recurso tributario por excelencia. Desde luego, ha contribuido a tal circunstancia el hecho de que las municipalidades sólo tienen reconocido un poder delegado y no un poder tributario originario. En virtud de contar con un poder delegado, las municipalidades no pueden establecer tributos,

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salvo los casos especiales en que medie una expresa delegación en su favor por parte de la provincia respectiva y mediante la pertinente ley orgánica municipal. Entre las principales tasas municipales se puede mencionar las recaudadas por alumbrado, barrido y otros servicios sanitarios; por uso y ocupación de sitios públicos; por la concesión de sepulturas y el arrendamiento de nichos; por la habilitación y la inspección de hoteles, hospedajes, etc.; por la habilitación de edificios en general; por la realización de diversas actividades lucrativas; etc.

Contribuciones especiales Son el medio de financiación de determinadas obras y servicios públicos divisibles de los cuales derivan ventajas especiales, de índole patrimonial, para determinados particulares. Esta especie de tributo comprende, a su vez, tres importantes categorías de contribuciones:

a) la contribución de mejoras: es la más antigua de las contribuciones especiales.

Esta clase de contribución ha sido especialmente aplicada en los casos de obras viales, gravando generalmente a los propietarios de caminos, conforme a una escala establecida en relación con la distancia desde la propiedad hasta dicha obra pública y las medidas o la superficie del inmueble. También en el caso de poblaciones urbanas se ha hecho uso de esta clase de contribución, exigiendo el pago de ella a los propietarios frentistas como compensación por el incremento en el valor de sus respectivos inmuebles gracias a las obras de pavimentación. La contribución de mejoras es un tributo compensatorio de un beneficio patrimonial individual y, por esa causa, distinta de los impuestos, de las tasas y sobre todo, de las cargas reales, se desprende de ello que dicho tipo de contribución goza de las tres características siguientes:

1. por tratarse de un instituto tributario, la contribución de mejoras debe necesariamente ser exigida mediante una norma legal;

2. por estar fundamentada en el concepto de compensación por el incremento del valor del inmueble logrado por el propietario en virtud de la realización de una obra pública, la contribución de mejoras debe necesariamente ser exigida con carácter único, sin que importe que ella sea pagada en una o en varias cuotas;

3. en lo que se refiere al monto o al quantum de la contribución de mejoras, esta cantidad no sólo debe ser determinada por ley, sino, además, no puede exceder el monto del incremento del valor venal de la propiedad producido por la obra pública. En ese sentido, es jurisprudencia de nuestra Corte Suprema que este tributo no es aplicable si incurre en confiscatoriedad, lo cual sucede, muy a menudo, cuando la contribución de mejoras supera la tercera parte del valor venal del inmueble.

b) el peaje: se define como el tipo de contribución especial exigida a los usuarios

de una obra vial por el beneficio o ventaja obtenida para su uso, y cuya exclusiva finalidad es amortizar los gastos de construcción, de mantenimiento y de servicios especiales de dicha obra.

c) las contribuciones parafiscales: se denomina así a la prestación exigida

coactivamente por el Estado a favor de un organismo público o semipúblico, con el objeto de asegurar la financiación automática de éste y cumplir con determinadas finalidades de carácter social o económico. En nuestro país, las contribuciones parafiscales aplicadas en los últimos años representan una creciente cantidad. Esa circunstancia queda confirmada con una mera enunciación, no completa, de tales contribuciones: 1) aportes y contribuciones jubilatorias; 2) aportes de subsidios familiares; 3) contribuciones a la Junta de

Carnes, a la Junta de Granos, etc.; 4) contribuciones sindicales; 5) contribuciones al Fondo Algodonero Nacional, al Fondo de Emergencia Azucarero, al Fondo para la Vitivinicultura, al Fondo para la Industria del Té; 6) contribuciones al Fondo de Fomento Cinematográfico, etc. Según José María Martín, el gran incremento en el número de tipos de estas contribuciones responde a dos motivos principales: 1) el innegable intervencionismo del Estado moderno; 2) marcada tendencia registrada, en los últimos tiempos, hacia la descentralización de las gestiones de la Administración pública. Existen cuatro características comunes a todas ellas:

a) no están incluidas en el presupuesto general del Estado;

b) son percibidas por organismos descentralizados;

(21) FINANZAS PÚBLICAS

c) no están afectadas a determinadas finalidades específicas;

d) su obligatoriedad es legal.

Impuestos El impuesto es el medio de financiación de servicios públicos indivisibles, de demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades públicas, sean primarias o secundarias. Se trata de una obligación establecida por el Estado sobre cada contribuyente sin que exista ninguna contrapartida por parte del Estado respecto a los beneficios que reciba el contribuyente por los gastos públicos financiados con dichos impuestos. Los gastos benefician a la comunidad en su conjunto, sin distinguir entre contribuyentes y no contribuyentes. Estos tributos no tienen, por lo común, una afectación especial. Los impuestos ingresan, pues, al Tesoro público como recursos corrientes o rentas generales del Estado, y están primordialmente destinados a la atención de todas aquellas erogaciones que derivan del normal desenvolvimiento de los servicios.

Clasificación de los impuestos

Impuestos directos e indirectos

La clasificación que, históricamente y aún en la actualidad, ha tenido y tiene la mayor importancia es quizá aquella que distingue los impuestos en directos e indirectos. Sin embargo, en la doctrina no ha sido uniforme el criterio para encasillar los diversos impuestos en una u otra clase.

Un primer criterio de clasificación (criterio constitucional) consiste en considerar como impuestos directos aquellos que se recaudan periódicamente de contribuyentes registrados como tales, mientras que se consideran como impuestos indirectos aquellos que se recaudan accidentalmente de personas no registradas. Este criterio es el denominado administrativo, y se fundamenta exclusivamente en la práctica recaudatoria. Por ejemplo, el impuesto a las ganancias es calificable como directo porque es de recaudación periódica y existe una nómina de contribuyentes, mientras que otro típico gravamen, indiscutiblemente directo, como el impuesto sobre los beneficios eventuales, debería ser calificado como indirecto porque no se da ninguna de las circunstancias aludidas.

Un segundo criterio de clasificación (criterio económico) consiste en considerar como impuestos directos a los que son soportados efectivamente por los contribuyentes designados como tales por la ley -o sea, que no se trasladan sobre otros sujetos-, y como impuestos indirectos los que, en cambio, se trasladan a sujetos distintos del contribuyente de jure. En los impuestos indirectos surge la figura del “contribuyente de facto”, o sea aquel que en definitiva soporta la carga del impuesto a término de todos los procesos de traslación. Salvo unos pocos casos, en que puede afirmarse que el impuesto es soportado verdaderamente por el contribuyente de jure (por ejemplo, impuestos a las sucesiones y donaciones), en todos los demás casos la “traslabilidad de los impuestos” depende de muchos factores, entre los que pueden mencionarse la naturaleza del impuesto, y otros, tales como:

cuantía del gravamen, régimen de mercado, estructura de costos de la industria gravada, elasticidad de la demanda y de la oferta de los bienes gravados, coyuntura económica, rigidez

o elasticidad de la oferta monetaria por el sistema bancario, consideración de plazo corto, mediano o largo, movilidad de los factores, etc.

Un tercer criterio de clasificación (criterio financiero) agrupa como impuestos directos a los

que gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva, o sea la renta y el patrimonio

y como impuestos indirectos los que gravan manifestaciones indirectas, tales como el

consumo, las transferencias de bienes, el volumen de los negocios. Este criterio adolece de un grave defecto: suponer que los impuestos a la renta o al patrimonio gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva importa admitir implícitamente la no traslabilidad.

La clasificación de los impuestos en directos e indirectos es utilizada por la doctrina para los propósitos siguientes:

(21) FINANZAS PÚBLICAS

h) atribuir a los directos una incidencia progresiva y a los indirectos una incidencia

regresiva, en el sentido que los primeros afectarían en mayor medida a los

contribuyentes con más altos ingresos y los segundos a los de ingresos más bajos;

i) determinar la incidencia diferencial de los impuestos indirectos con respecto a los directos;

j) determinar el ingreso nacional a valores de mercado, para lo cual se debe

adicionar al ingreso nacional calculado al costo de los factores, los impuestos indirectos (trasladables) con la correspondiente detracción de los subsidios;

k) determinar el carácter progresivo o regresivo del sistema tributario de un Estado en

su conjunto, a través del cómputo de la incidencia global sobre los diversos sectores de ingresos;

l) para la asignación de las potestades tributarias a la Nación y a las provincias en la Argentina. Impuestos reales y personales

La doctrina ha adoptado para esta clasificación cuatro distintos criterios.

Un primer criterio consiste en denominar personales a los impuestos en que el contribuyente colabora con el fisco mediante una actividad que se expresa en declaraciones juradas o inscripción en registros o padrones, siendo reales, en cambio, los impuestos que prescinden de esa colaboración administrativa.

Un segundo criterio atañe a la técnica legislativa utilizada para determinar los aspectos subjetivos y objetivos de los hechos imponibles. Denomínanse personales a los impuestos cuyas leyes ponen en evidencia la persona del contribuyente al lado del aspecto objetivo del hecho imponible y reales aquellos otros en que la ley no enuncia ni define al sujeto pasivo, sino que éste emerge a través del carácter y concepto del hecho imponible objetivo. Por ejemplo, son personales tanto el impuesto a la renta de las personas físicas como el de las sociedades, porque en ambos el legislador establece normas expresas quién es el contribuyente; lo mismo ocurre en el impuesto sobre el capital de las sociedades comerciales. Por el contrario, son reales los impuestos cuyas leyes ponen de relieve es aspecto objetivo de los hechos imponibles, siendo obra del intérprete la determinación del sujeto pasivo o contribuyente. Esto ocurre, por ejemplo, en los derechos aduaneros, en los impuestos a la propiedad inmueble, impuestos a las ventas minoristas, varios gravámenes recaudados con el método del papel sellado o del timbre o del registro.

Un tercer criterio define como reales a los impuestos cuyas obligaciones están provistas de una garantía real sobre los bienes comprendidos en el objeto de los hechos imponibles y como personales a los impuestos que carecen de esa garantía. Se trata de un criterio netamente jurídico, sin consecuencias de importancia en el aspecto económico.

Finalmente, un cuarto criterio de indiscutible significación consiste en clasificar entre los impuestos personales, aquellos impuestos que buscan determinar la capacidad contributiva de las personas físicas, discriminando la cuantía del gravamen según las circunstancias económicas personales del contribuyente, tales como: conjunto de riqueza o de réditos de la persona, deducción para un mínimo de existencias y cargas de familia, con la consecuencia de

la adopción de la progresión del impuesto. Por el contrario, se clasifican como impuestos reales

a aquellos que eligen como hechos imponibles manifestaciones objetivas de la riqueza,

prescindiendo de las circunstancias personales del contribuyente. Dichas manifestaciones pueden ser los réditos o productos de una fuente determinada, algún bien patrimonial (generalmente bienes de uso durable y de carácter de lujo, por ejemplo: casas destinadas a vivienda, o casas de verano o de fin de semana, moblaje de lujo, automóviles y carruajes).

Impuestos generales y especiales

Otra clasificación de los impuestos es la que los agrupa en las dos categorías de impuestos generales y especiales. Llámanse generales a los impuestos que gravan todas las manifestaciones de la riqueza de una determinada naturaleza, sea en forma personal o real. En cambio, se consideran especiales los impuestos que gravan sólo una determinada especie de

(21) FINANZAS PÚBLICAS

manifestación de la riqueza, dejando libres de tributo a las demás especies de la misma

naturaleza. Por ejemplo, son generales los impuestos sobre las ventas de bienes y servicios que se efectúan en la última etapa de negociación, o en todas las etapas con el método del impuesto al valor agregado. Lo es igualmente un impuesto sobre los beneficios de todas las empresas productivas. Dos advertencias importantes deben formularse al respecto:

1)

en la práctica, es muy difícil conseguir un impuesto que sea verdaderamente general,

2)

por cuanto siempre se establecen algunas exenciones o hay algunas operaciones que quedan al margen de la imposición; un impuesto para ser general debe ser también uniforme, o sea, no discriminar a favor

o en contra de ninguna industria o comercio. La clasificación de los impuestos en las dos categorías analizadas tiene como propósito analizar la traslación e incidencia, llegándose, especialmente en los estudios de los últimos decenios, a la conclusión que los impuestos generales provocan la mínima carga excedente, como también a la conclusión clásica que los impuestos generales no se trasladan.

Impuestos fijos, proporcionales y progresivos

Esta clasificación tiene sólo en cuenta el tipo de alícuota que configura a aquellos. En atención a dicha circunstancia, se denomina impuestos fijos a aquellos que gravan con una medida o cantidad uniforme a todos los contribuyentes. Tienen generalmente en cuenta una manifestación de riqueza determinada, y sobre ella se hace tributar una cuantía invariable. Los impuestos proporcionales son aquellos que están estructurados con la aplicación de una alícuota constante y proporcional al crecimiento de la riqueza imponible. Casos concretos de esta categoría de impuestos son, por ejemplo, los ingresos brutos provinciales o el de sellos, tanto en el ámbito nacional como en el provincial. Se denomina impuestos progresivos a aquellos tributos que tienen en carácter por cuanto se los aplica: 1) por clases; 2) por escalas o; 3) por deducciones. Se hallan conformados por clases -también denominadas categorías- los impuestos en los cuales la progresión está dirigida y calificada conforme a determinados montos imponibles para cada categoría de contribuyentes. De ese modo, a cada categoría de sujetos pasivos se le aplica una única tasa proporcional y constante, pero creciente de clase en clase. Impuestos que aplicaban estos tipos de alícuotas eran por ejemplo, los que cada provincia argentina establecía para la transmisión gratuita de bienes. Por su parte, la progresividad de las alícuotas que conforman a los impuestos por escalas o por grados es establecida dividiendo la riqueza de cada contribuyente en escalones, por cada uno de los cuales se debe pagar una suma fija más un porcentaje adicional por el excedente del monto imponible. La aplicación de un régimen de este tipo está ejemplificada en el derecho argentino, por la ley del impuesto a las ganancias. Finalmente, el método de la progresividad por deducciones resulta de aplicar una tasa proporcional a los distintos montos imponibles, previa deducción de un mínimo no imponible para todas las categorías.

Estructura de un impuesto

El estudio de los impuestos puede dividirse en dos etapas:

- estructura del impuesto, donde se trata de determinar -según la legislación vigente o propuesta- si una unidad económica debe ser contribuyente, y en caso afirmativo, establecer el monto a tributar por la misma;

- análisis de los efectos económicos del impuesto, donde se trata de determinar -independientemente de los deseos del legislador-, las consecuencias de la operación de determinado impuesto en comparación con otros alternativos.

Los elementos básicos de la estructura de un impuesto son los siguientes:

a) materia imponible: el elemento material que el legislador elige como punto de impacto del tributo. Por ejemplo, bienes, factores, valor agregado, remuneraciones factoriales. Habitualmente, el mismo nombre del impuesto refleja la materia imponible.

b) hecho generador: el legislador debe precisar la circunstancia concreta relacionada con la materia imponible que elige para hacer nacer la obligación tributaria, vinculando

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el contribuyente con el Fisco. Por ejemplo, producción o consumo de bienes, tenencia de factores productivos, generación de valor agregado, pago o percepción de remuneraciones factoriales, exportación o importación de bienes, etc.

c) unidad contribuyente: para precisar el nacimiento de la obligación tributaria, habitualmente se requiere determinar exactamente la unidad contribuyente (contribuyente de jure: responsable de dicha obligación);

d) monto del impuesto: para la determinación del monto del impuesto debe fijarse la base imponible (cantidad física o valor) y las alícuotas (pesos por unidad o porcentajes del valor).

Recursos del crédito

El uso de crédito público es fuente de recurso a través del préstamo voluntario del sector privado al Estado. Hay que distinguir entre “crédito público” y el “uso del crédito público”. El crédito público es la confianza que despierta el Estado en los posibles prestamistas, en cuanto a la devolución del capital tomado en préstamo y al pago prometido de los intereses, que depende de las expectativas de futuros recursos y del cumplimiento de las obligaciones contraídas con anterioridad.

El uso del crédito público puede considerarse como un anticipo de tributos futuros: en lugar de que el Estado espere la recaudación futura de tributos, se anticipa y toma hoy esas sumas a través del uso del crédito, para posteriormente cancelar la deuda con impuestos adicionales.

La diferencia fundamental entre el crédito público y el crédito privado está dada por especial situación del Estado como deudor, que puede echar mano a recursos -como la emisión de dinero o la creación de tributos- que no están disponibles para los deudores particulares.

El mecanismo típico de uso del crédito público es la emisión de empréstitos públicos, que son títulos públicos ofrecidos en venta a los ahorristas. Al momento de la emisión son recursos, ya que el Estado recibe ingresos de particulares. Cuando se pagan los intereses sobre la deuda pública son gastos corrientes (gastos de transferencias) y cuando se pagan amortizaciones son gastos de capital (inversiones financieras, ya que aumentan el patrimonio del Estado por disminución de su pasivo, pero compensado con disminución de activos financieros en poder de los particulares. También pueden recurrir a instituciones del mercado financiero, nacionales e internacionales, y su uso, constituye lo que se denomina la “deuda pública” o “endeudamiento público”.

Emisión monetaria

Su utilización como recurso fiscal, se trata, a diferencia del uso del crédito público, de un recurso no auténtico o no genuino para financiar el gasto público o déficit presupuestario. Esta fuente de ingresos se denomina ejercicio del “señoreaje”, que significa la facultad del Gobierno para obtener recursos mediante su derecho a crear dinero.

Es una alternativa para el financiamiento del gasto público a través del Banco Central que pueden adquirir activos de distintos tipos (títulos, letras, bonos, etc.) del Estado y a la vez, efectúan emisión monetaria, poniendo en funcionamiento los mecanismos de creación del dinero bancario, con una diferencia importante con respecto a los tributos y al uso del crédito público, en que en éstos recursos hay una transferencia de medios de pagos del sector privado al sector público, en cambio, en la emisión monetaria, el Estado se provee directamente de dinero legal y con ello incrementa los medios de pago.

Ahora bien, cuando el Gobierno financia el exceso del gasto público en relación al financiamiento auténtico (es decir a través de los tributos y del uso del crédito público) con emisión monetaria o dinero, lo que está logrando es una incremento en el nivel general de precios, con la consecuencia de la pérdida del poder adquisitivo del dinero de la población, es decir, lo que está haciendo el Estado es utilizar la inflación como impuesto.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Se quita poder de compra a los tenedores de activos monetarios como podría hacerse a través de un impuesto, pero la inflación como impuesto no corresponde a criterios económicos deseables ni de equidad como en general responden los tributos.

Además, no sólo se crea dinero por préstamos al Gobierno, sino que también, cuando el Banco Central compra divisas (moneda extranjera) provenientes de las exportaciones del comercio exterior y también en el caso, de redescuentos de obligaciones del sistema bancario y financiero.

También, este proceso de creación de moneda legal, no sólo procede como una necesidad de financiar el exceso del gasto público o como se lo denomina, la necesidad del financiamiento del los déficits presupuestarios, sino que se vincula primordialmente con la función primaria de regulación de la oferta monetaria de un país, esto es, la creación o absorción de medios de pago, cuestiones que escapan a las finanzas públicas y que son propias de la economía monetaria (política monetaria), lo que requiere de la autoridad política, la toma de decisiones de solución conjunta y combinada de la política fiscal y monetaria. La emisión monetaria tiene una significativa importancia desde dos puntos de vista:

1) como regulador económico: el Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios a través de la correlación que debe existir entre el volumen de los medios de pago con el volumen de los bienes y servicios disponibles en la economía de un país. Esto se demuestra en las siguientes ecuaciones de cambio:

- de equilibrio: P x T = M x V

- de inflación:

- de deflación: P x T > M x V Donde P x T representa el volumen de bienes y servicios ofrecidos y M x V representa el volumen de la capacidad adquisitiva 2) como recurso fiscal: el Estado utiliza la emisión monetaria como un medio para obtener ingresos para financiar sus déficits presupuestarios. Si la emisión no va acompañada del proporcional incremento de bienes y servicios se produce una presión inflacionaria, con los efectos similares a la de un impuesto, provoca una carga que debe soportar la población, logrando un incremento en el nivel general de precios y la consecuente pérdida del poder adquisitivo del dinero, y además, se perjudica el propio Estado, porque los aumentos de precios incrementan los gastos públicos que se realizan, lo que hace necesario obtener nuevos ingresos a través del incremento de la emisión monetaria, que ocasiona nuevos aumentos de precios y el consecuente aumento de los gastos públicos y así sucesivamente, conocida como la “espiral inflacionaria”.

P x T < M x V

5c. Uso del crédito interno, externo, directo e indirecto

Las finanzas clásicas concebían el empréstito como un recurso extraordinario, al cual sólo debía recurrirse en circunstancias excepcionales (guerra, inundaciones, catástrofes). La teoría moderna se orienta hacia la idea de que el empréstito es un recurso de sumo riesgo pero no anormal, y que no puede estar limitado a circunstancias excepcionales. Los recursos provenientes del crédito público tienen, por supuesto, sus limitaciones (como cualquier recurso), los cuales dependen de razones de política financiera. Al respecto, se tendrá en cuenta la especial situación del país en el momento en que decide emitirse el empréstito, por cuanto es necesario que exista un ahorro nacional suficiente y la correspondiente propensión a prestarlo. Por otra parte, deberán tenerse en cuenta los especiales efectos económicos a que puede dar lugar el empréstito, atento a esa mencionada situación económica. De estas consideraciones se deriva que el recurso surgido del crédito público ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los demás recursos del Estado, aunque su manejo requiere suma prudencia, por los peligros de su uso abusivo.

Tanto el empréstito interno como externo están referidos ambos al lugar que escoge el Estado para su emisión. Por lógica, lo ideal es la emisión en el mercado interno, pues obtiene de éste parte de las rentas excedentes y resulta de consecuencias más previsibles para cubrir la carga de la deuda. Se emite y se cumple en el país, y su régimen está determinado por una legislación interior. En cambio, al empréstito externo llegamos cuando no existe ahorro

(21) FINANZAS PÚBLICAS

disponible en el mercado interior o existe una necesidad de divisas que hace indispensable su contratación.

5d. Ingresos por ventas de mercaderías y servicios, precios y tarifas, venta de activos fijos, privatización de empresas y sociedades del Estado. Transferencias.

Además de los recursos tributarios y los recursos provenientes del uso del crédito público, el Estado cuenta con otras fuentes de recursos que veremos a continuación.

Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio

Dentro de esta categoría se comprenden los ingresos que el Estado obtiene de:

- Bienes de dominio público. El Estado posee bienes destinados al disfrute de toda la comunidad, y que son utilizables por sus componentes en forma directa y general. Estos bienes surgen por causas naturales (ríos y sus riberas, arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar territorial, lagos navegables, mares interiores, etc.) o artificiales (calles, puertos, carreteras, puentes, canales de riego, plazas, parques, museos, bibliotecas, jardines botánicos y zoológicos, en fin toda obra pública construida para utilidad o comodidad común).

La utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc. Esta alteración de la gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Estos recursos entran en las arcas estatales y corresponde su inclusión como ingresos del Estado. En Argentina, este ingreso es reducido en comparación con otros recursos.

- Bienes de dominio privado. El Estado posee, además, otros bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por algún tipo de contratación. Entre los ingresos obtenibles de estos bienes, podemos mencionar:

las rentas o resultados provenientes de la explotación o de la venta de bienes patrimoniales (bienes de dominio privado); las rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los dividendos e intereses percibidos por él como consecuencia de su participación en el mercado financiero o posesión de acciones y obligaciones de empresas particulares, ya sea por haber sido ellas privatizadas o por tratarse de acciones que el Estado decidió invertir en empresas privadas por estimar que producirían ganancias; las rentas provenientes de la explotación directa, o mediante concesionarios. Por ejemplo, arrendamiento de tierras públicas o participaciones, regalías u otros ingresos pagados por particulares que explotan yacimientos, minas, bosques u otros bienes susceptibles de producir réditos; las tarifas o precios cobrados por las empresas que prestan servicios públicos o desarrollan actividades industriales o comerciales. La existencia de estas empresas se observa en mayor medida en las provincias que no han adherido aún al proceso privatizador. No obstante, las utilidades en estos casos son generalmente nulas y productoras de egresos antes que de ingresos.

Recursos de las empresas estatales

Las empresas públicas son unidades económicas de producción que desarrollan actividades de índole diversa, produciendo bienes o servicios con destino al mercado interno o al externo. En nuestro país, se ha llevado a cabo un importante proceso privatizador en el orden nacional, no así en el orden provincial. Las privatizaciones proporcionaron ingresos mediante el pago de los adquirentes, a lo cual se adicionan las siguientes ventajas:

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Eliminación del gasto público. Desaparecen los aportes del Estado

para cubrir déficit operativo y financiamiento de inversiones.

o

concesionarios debieron realizar inversiones para modernización y expansión.

Aumento de eficiencia. La mejoría se produjo por una más racional

utilización del personal, por compras en insumos a más bajo precio y por un sistema más adecuado de decisiones empresariales.

Reducción de la deuda externa. Al utilizarse la capitalización de la

4.

deuda externa, ella se redujo sin ocasionar efecto inflacionario.

3.

2.

1.

Nuevas

inversiones.

Los

compradores,

adjudicatarios

Monopolios fiscales

Con relación a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio más elevado que el de costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino un excedente que puede considerarse tributario (por eso estos recursos son concebidos por la doctrina extranjera como “recursos mixtos”). En nuestro país, en algún momento se han realizado tales actividades monopólicas, como fue por ejemplo, la prestación de ciertos servicios de comunicaciones y de correspondencia (ENTEL). Sólo podría ubicarse dentro de estos recursos, aunque con notorias diferencias, el producto de las actividades de los juegos de azar, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad con fines de lucro, y que merece reparos éticos aunque proporciona discretos ingresos. En la República Argentina, las manifestaciones del juego monopolizado están diversificadas en hipódromos, casinos, loterías, quinielas y otros juegos similares.

Recursos gratuitos

Puede también el Estado obtener ingresos en virtud de liberalidades, es decir, de la entrega no onerosa de bienes por parte de terceros. Éstos facilitan dichos bienes en forma voluntaria y sin que el Estado utilice su poder de imperio. Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (por ej. legados, donaciones), de entes internacionales o de Estados extranjeros (por ej. ayudas internacionales para reconstrucción de daños bélicos). No incluimos, en cambio, la asistencia que los entes públicos de un mismo Estado se prestan entre sí (por ej. subvenciones del Estado nacional a provincias o municipios), por cuanto, desde el punto de vista general de los ingresos, concebimos al Estado como una unidad. Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa importancia cuantitativa y de irregular percepción, no obedeciendo generalmente a regla alguna de oportunidad económica.

Recursos por sanciones patrimoniales

Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden jurídico normativo, castigando mediante sanciones o penalidades a quienes lo infringen. Entre esas sanciones están las de tipo patrimonial (por ejemplo multas), que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas, e intimidar a los potenciales transgresores. A pesar de que estas penalidades proporcionan algún ingreso (aunque reducido) al Estado, carecen de tal finalidad.

Recursos monetarios

El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno, constituye también una forma de obtener ingresos. El emisionismo monetario puede ser visto desde dos puntos de vista:

a) emisionismo como regulador económico. La existencia de medios de pago debe estar en correcta proporción al volumen de los bienes y servicios disponibles en una economía nacional.

b) emisionismo como medio de obtener ingresos. Ello ocurre cuando el Estado cubre su déficit presupuestario con la emisión de papel moneda. Pero tal finalidad, en la medida

(21) FINANZAS PÚBLICAS

en que no vaya acompañada del proporcional incremento de bienes y servicios a disposición de los consumidores, constituye un elemento de presión inflacionaria. Por ello, la emisión de moneda con fin fiscal sólo se justifica en casos extremos y si la necesidad pública lo requiere en forma absoluta.

5e. Análisis de las responsabilidades fiscales y la coordinación en un sistema federal de gobierno

En los Estados de una organización unitaria existe, junto al gobierno central, un segundo nivel de gobiernos locales (departamentos, municipios) con cierta autarquía que se refleja en funciones fiscales diferenciadas. En los Estados organizados bajo la forma federal, la complejidad es mayor, ya que junto al gobierno federal existen los gobiernos provinciales (o estaduales) con autonomía, y además, gobiernos municipales. El tratamiento de las cuestiones fiscales que se plantean en esta organización institucional recibe en general el nombre de federalismo fiscal.

Como acabamos de mencionar, en un país de estructura federal, existen distintos niveles de gobierno. En el caso específico de la República Argentina (nuestro país es una república ya que nadie, en el territorio nacional concentra todo el poder, sino que se procura repartirlo

equilibradamente. Otra de las características por las cuales Argentina es una república se debe

a que, según la CN “todos somos iguales ante la ley”, ya que no existen nobles -artículo 16- ni esclavos -artículo 15- ) se pueden distinguir los niveles siguientes:

el Gobierno Nacional;

los gobiernos de las Provincias; la Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; los Municipios de Provincias.

Los dos primeros niveles de Gobierno cuentan con poderes reglados por las respectivas Constituciones (Nacional y Provinciales), en tanto que los otros dos niveles se estructuran por normas legales derivadas (la Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dentro de la esfera del Gobierno Nacional y los Municipios de Provincias dentro de las del respectivo Gobierno Provincial).

Eficiencia en la asignación de los recursos

El principal interés de los avances teóricos registrados en las últimas décadas del federalismo fiscal, se refiere a las condiciones para que la composición por niveles de gobierno del sector público en un país federal sea eficiente, vale decir, alcance el óptimo social desde el punto de vista de la asignación de recursos.

El punto de partida para una justificación económica de una estructura federal con dos (o varios) niveles de gobierno radica en una definición de los bienes públicos. En el análisis tradicional, se planteaban los dos casos extremos: el bien privado, de consumo individual, y el bien público, de consumo conjunto por parte de toda la comunidad (nacional). En este último caso, los beneficios del bien público no son divisibles territorialmente (por ejemplo, defensa territorial) y por lo tanto, la única forma de organizar la provisión del bien público es a través de un único Gobierno Nacional. Sin embargo, en la práctica, gran parte de los bienes públicos (especialmente, los llamados bienes preferentes, tales como educación, salud, vivienda, etc.) tienen beneficios con una incidencia territorial delimitada. Ello implica, no sólo la posibilidad, sino la eficiencia de la prestación de dichos servicios por parte de gobiernos con jurisdicción territorial menos extensa que la totalidad del país. La introducción de bienes públicos regionales (para denominar a los bienes públicos cuyos beneficios tienen una incidencia territorial para un área menor al espacio nacional, por oposición a los bienes públicos nacionales) no significa automáticamente la necesidad de gobiernos locales que los presten. En un país unitario el Estado Nacional proveería dichos bienes financiados -aplicando el principio de beneficio- en proporción a los beneficios recibidos por cada contribuyente, por lo tanto, sería posible la aparición de diferentes niveles regionales de prestación de un cierto servicio, con una correlativa diferente presión tributaria entre las diversas regiones: la igualación (territorial) entre beneficio (regional) marginal y costo (regional)

(21) FINANZAS PÚBLICAS

marginal aseguraría el nivel óptimo del gasto público en cada región,

redistribuciones territoriales a través de estos bienes públicos regionales. Sin embargo, en esta situación, el arreglo federal aparece como una garantía de una completa operación del mecanismo recién indicado. La existencia de gobierno locales elegidos por (irresponsables ante) las respectivas comunidades provinciales, y la aplicación estricta de la restricción presupuestaria para cada gobierno local, permite asegurar la solución más eficiente a través del mecanismo federal.

existirían

no

El paso siguiente del análisis se refiere al tamaño óptimo de las áreas servidas por cada gobierno local. Teóricamente la solución se deriva como caso especial de la llamada “teoría de los clubes” desarrollada por James Buchanan que identificaba los dos casos extremos, el bien privado puro y el bien público puro nacional, como dos situaciones muy específicas de

tamaño óptimo del “club” (o del grupo a ser servido): el primero (bien privado puro) como aquel de tamaño óptimo igual a una unidad de consumo -familia-, y el segundo (bien público puro nacional) como el de tamaño óptimo infinitamente grande. En el modelo teórico mencionado, el tamaño óptimo del club (o grupo) depende de la interrelación de dos factores básicos, suponiendo para eliminar otras complicaciones, igualdad del ingreso per cápita y de los gustos de todos los consumidores y, adoptando por el momento, rendimientos constantes a escala. A mayor tamaño del grupo comienzan a aparecer reducciones en la utilidad que cada persona deriva de su consumo del bien. En ausencia de este último aspecto (menor utilidad de una persona cuanto mayor es el número de usuarios) todos los bienes públicos serían del tipo “nacional” porque la reducción de costos por usuario del servicio seguirá indefinidamente a medida que el tamaño del grupo aumentara, mientras que el beneficio recibido individualmente se mantendría invariable, pero en muchos casos los beneficios decrecientes con el tamaño del club tienden a poner un límite al tamaño óptimo del grupo. Esta tendencia se refuerza una vez que se levanta el supuesto de identidad de gustos: a través de la existencia de gobiernos locales, es posible ajustar mejor la oferta de bienes públicos a los diferentes gustos (decisión entre bienes públicos y bienes privados, y decisión entre las diferentes clases y cantidades de cada uno de los bienes públicos). Así, una comunidad que prefiere una mayor cantidad de bienes públicos (a expensas de una menor cantidad de bienes privados) podrá votar un presupuesto (erogaciones y tributos) más alto, en tanto otra comunidad con preferencia hacia bienes privados podrá votar un presupuesto más reducido (con menores gastos públicos pero también menor presión tributaria). La minoría que no está satisfecha con el resultado de la votación puede migrar -votar con los pies- a otra comunidad más afín con sus gustos. El resultado final será la organización de comunidades locales de gustos relativamente homogéneos, donde la mezcla bienes públicos- bienes privados y la estructura de los bienes públicos provistos se adaptará mejor a las preferencias de los consumidores. La aplicación del principio de beneficio en el financiamiento del gasto (para mantener la misma distribución del ingreso) tendría dos consecuencias:

a) tender a homogeneizar las comunidades territoriales en términos de ingreso per cápita, y;

b) tender a estimular la migración desde comunidades pobres a comunidades ricas

El modelo desarrollado hasta este momento presenta diversas dificultades, que por su importancia deben mencionarse tres aspectos:

Número de niveles y tamaño de gobiernos de un mismo nivel: aceptando los

resultados expuestos, se concluiría en la eficiencia de una composición del sector público que abarcara un gran número de niveles de gobierno, cada uno de ellos con diferente tamaño de área de prestación, ya que en principio, el tamaño óptimo sería diferente para cada uno de los bienes públicos, y sólo por coincidencia un cierto tamaño sería común para varios servicios. Sin embargo, en la práctica el número de niveles de gobierno está limitado a unos pocos (a lo sumo cuatro), de forma que los sistemas efectivamente existentes no necesariamente se adecuan en su totalidad al óptimo descrito. Además, para un mismo nivel de gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales) el modelo requeriría similar tamaño, cuando en la realidad se encuentran dimensiones muy diferentes, debido a factores históricos e institucionales de difícil (por no decir imposible) modificación.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Efectos de derrame: hasta aquí se supuso que era posible trazar los límites de

cada gobierno local de forma de hacerlo coincidir con la zona en que terminan los beneficios del gasto (y la incidencia de los tributos). La delimitación de las provincias deviene de un hecho histórico en principio no modificable, de forma que en la práctica la situación actual no necesariamente permite cumplir este requisito. El resultado arrojaría una falta de eficiencia, pues un gobierno local tenderá a prestar un nivel de servicios inferior al óptimo social nacional, si parte de los beneficios del mismo se “derraman” sobre jurisdicciones territoriales vecinas, y a prestar a un nivel de servicios superior al óptimo social nacional si parte de la incidencia de los tributos provinciales es soportada por otra jurisdicción territorial. Existen, en principio, dos soluciones para eliminar este problema:

1) arreglos directos entre las jurisdicciones para las cuales se producen derrames (positivos y negativos) de forma de compensar pecuniariamente estas “externalidades” entre gobierno locales: esta solución si bien es posible, es institucionalmente dificultosa; 2) trasladar a un nivel de gobierno superior que abarque territorialmente, tanto las zonas que derraman beneficios (o incidencia) y las que reciben los derrames, de forma de “internalizar” en dicho nivel de gobierno las “externalidades” presentadas.

Economías de escala: la existencia de economías de escala en la prestación del

servicio, tiende a favorecer la asignación del mismo a niveles más elevados de gobierno, ya que los costos serían inferiores organizando la prestación en una sola unidad (nacional) que fragmentándola en varias unidades (locales). Básicamente, el factor económico fundamental radica en la existencia de costos fijos, que pueden resultar unitariamente menores a mayor tamaño de prestación. Si bien la existencia de economías de escala es una condición necesaria para asignar un servicio al nivel más elevado de gobierno, no es condición suficiente. Es importante tener en cuenta los mayores costos de transportes asociados con la concentración territorial de la provisión de bienes, que pueden llegar a más que compensar las economías derivadas de la mayor escala. Asimismo, es necesario tener en cuenta que gran parte de los servicios prestados por el Gobierno son intensivos en mano de obra, por lo que resulta menos probable la existencia de significativas economías de escala. En cambio, la mayor cercanía de los usuarios contribuyentes al gobierno local implica la posibilidad de evitar costos innecesarios, o de adecuar el tamaño del servicio a las verdaderas necesidades. Si bien la mayor parte del análisis precedente se refiere a la prestación de servicios, también se puede aplicar al lado de la obtención de los recursos. Un problema importante surge cuando, por el lado de las erogaciones es conveniente una composición con fuerte peso en los niveles inferiores de gobierno, mientras que por el lado de los recursos (motivado en las economías de escala de recaudación, así como en los derrames territoriales de incidencia tributaria) es aconsejable una composición con mayor peso en los niveles superiores de gobierno. En tal caso, es necesario recurrir a un sistema de compensaciones financieras mediante transferencias de recursos de los niveles superiores de gobierno (por ejemplo, del gobierno nacional) a los niveles inferiores de gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales); una ventaja que en tal caso se pierde es la de la disciplina financiera, implícita en la decisión simultánea sobre le monto del gasto y de los tributos para financiar el gasto.

Redistribución territorial de ingresos

La redistribución territorial de ingresos puede ser visualizada:

a) como una consecuencia implícita de la redistribución personal del ingreso; o

b) como un objetivo implícito a alcanzar.

En el primer caso, la existencia de un sistema tributario progresivo a nivel nacional con fines de redistribución de ingresos entre personas, automáticamente tiene efectos de redistribución de ingresos entre regiones: las regiones ricas estarán compuestas con una mayor proporción de personas de más altos ingresos, y por lo tanto, aportarán proporcionalmente más, en tanto las regiones pobres tendrán menor proporción de personas de altos ingresos, y por lo tanto, contribuirán proporcionalmente en menor medida. De la misma manera, programa de gastos de tipo redistributivo tendrán un impacto proporcionalmente mayor en regiones pobres, con mayor cantidad (proporcionalmente) de beneficiarios. En cambio, a nivel de gobiernos locales, el

(21) FINANZAS PÚBLICAS

efecto de redistribución territorial entre regiones se bloquea, ya que cada gobierno local iguala recursos con gastos públicos. Las jurisdicciones de mayores niveles de ingreso tendrían un gasto per cápita mayor y/o presión tributaria menor que las jurisdicciones de menores niveles de ingreso. En definitiva, a mayor tamaño del sector público nacional, mayor efecto de redistribución territorial. En el segundo caso, se postula la necesidad de alcanzar una redistribución territorial sin ninguna vinculación con la redistribución personal del ingreso. Es evidente que, en tal caso sólo el nivel del gobierno nacional está en condiciones de llevar a cabo esta política a través de la distribución territorial entre Provincias de sus erogaciones y de la incidencia de sus tributos (la redistribución territorial dentro de una Provincia se podría llevar a cabo por el respectivo Gobierno Provincial).

En definitiva, la doctrina arriba a la conclusión de que la función de redistribución del ingreso debe asignarse fundamentalmente al gobierno nacional.

Estabilización económica

La función fiscal de estabilización de la economía global también se atribuye preponderantemente al nivel del gobierno nacional. En primer lugar, este está en condiciones de financiar las medidas de política fiscal requeridas, a través de su compatibilización con la política monetaria y con la política de la deuda pública (interna y externa). En segundo lugar, las áreas territoriales que dependen de cada gobierno local pueden económicamente concebirse como áreas abiertas (o más abiertas) comparado con el país como un todo, por lo tanto, las filtraciones hacia el “exterior” de la política fiscal de un gobierno local son muy superiores a las que puede experimentar el gobierno nacional. De hecho, la necesidad de los gobiernos locales de equilibrar sus erogaciones recursos (por ausencia de la posibilidad de financiar déficit a través de la emisión de dinero o del endeudamiento) lleva a éstos a un comportamiento pro-cíclico, debiendo reducir sus erogaciones en períodos de recesión económica por a caída de sus recaudaciones propias, e incluso por la reducción de las coparticipaciones recibidas del Gobierno Nacional por la disminución de las recaudaciones brutas de los impuestos (nacionales coparticipados) y por el contrario a expandirlos en períodos de expansión económica.

Distribución de los recursos

La distribución entre gobiernos de distinto nivel de los recursos financieros disponibles para el sector público consolidado, conocido como “coordinación financiera”, admite en principio, numerosas posibilidades alternativas, pero sólo se expondrán cinco mecanismos puros de coordinación financiera entre niveles de gobierno, aunque en la práctica se encontrará para un país determinado una mezcla por el funcionamiento simultáneo de más de uno de ellos o modalidades cercanas a uno de los mecanismos puros pero con ciertas variables que lo aproximan en cierta manera a otro.

Método de concurrencia de fuentes: es, tal vez, el más simple de todos.

Consiste en no establecer restricción ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de utilización efectiva de las mismas. Por lo tanto, cada nivel de gobierno utiliza las mismas fuentes y la recaudación que obtiene la aplica a la financiación independiente (fijando las bases imponibles, las alícuotas, etc. de cada tributo) y decide el tipo y nivel de prestación de cada servicio y el tipo y nivel de utilización de cada fuente de recurso. No se producen transferencias de fondos entre nivel de gobiernos.

Método de separación de fuentes: por vía constitucional (o por acuerdo) se limita

el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos, no pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en exclusividad a los otros niveles de gobierno. Cada gobierno decide, dentro de sus recursos exclusivos, el nivel efectivo de utilización de cada uno de ellos. Tampoco en este método hay transferencias de fondos entre niveles de gobierno.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Método de cuotas adicionales: este método es una variante del método de

concurrencia de fuentes, en el sentido de que cada nivel de gobierno tiene poder tributario sobre todos los recursos, pero el nivel inferior de gobierno ejerce el suyo a través de la fijación de alícuotas suplementarias al tributo legislado y recaudado por el nivel nacional. Puede el gobierno local recaudar directamente su propio tributo (con régimen legal unificado en cabeza del gobierno central en cuanto a la fijación de base

imponible) o alternativamente, puede el gobierno central también recaudar el tributo local

y distribuir lo producido en cada jurisdicción al respectivo gobierno (hay transferencias). En cuanto a la política fiscal, el gobierno local únicamente podría variar las alícuotas adicionales en cada tributo.

Método de participación: en este método se unifica la recaudación de un tributo

(o de un grupo de tributos: en este último caso la doctrina habla de una “unión tributaria”) en cabeza del gobierno central con participación de las recaudaciones obtenidas a los gobiernos locales. Esta participación puede distribuirse entre los gobiernos locales con el criterio de devolución, según los montos recaudados en cada jurisdicción, en cuyo caso se acerca al método de cuotas suplementarias o con otros criterios (por ejemplo, criterio redistributivo: el que tiene poca riqueza recibe más de lo que aporta).

Método de las asignaciones: en este método la recaudación se unifica en cabeza

del gobierno central del producido. El gobierno central puede destinar una parte a

asignaciones de fondos a los gobiernos locales. Estas asignaciones pueden ser globales

o pueden ser condicionales: en este último caso la condición puede referirse al destino que el gobierno local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultáneamente.

El esquema hasta aquí explicado deja de lado otros posibles mecanismos de coordinación financiera entre niveles de gobierno, tales como:

a) la deducción de tributos: cada nivel de gobierno, al establecer la base imponible

de su tributo, puede excluir los montos efectivamente pagados de impuestos a otros niveles de gobierno (por ejemplo, permitir deducir el impuesto local o a los automotores en la determinación de la renta neta imponible);

b) el crédito tributario: el gobierno federal puede computar (total o parcialmente)

como pago a cuenta del tributo central, los montos efectivamente pagados por tributos locales. Este mecanismo permite, a igual carga tributaria del contribuyente, aumentar las alícuotas del tributo provincial, lo cual termina asemejándose de alguna manera al efecto del método de alícuotas suplementarias;

c) el tratamiento tributario de las propiedades y actividades de cada nivel de

gobierno por los otros niveles de gobierno: como caso importante, puede

mencionarse el tratamiento tributario local de las empresas públicas nacionales, así como

el de las propiedades inmobiliarias de organismos del gobierno nacional.

Criterios de evaluación de los mecanismos alternativos de coordinación financiera

Cada método de coordinación financiera puede resultar satisfactorio desde cierto punto de vista, y presentar inconvenientes desde otro punto de vista. Por ello podrían identificarse estos criterios de evaluación según los objetivos perseguidos:

Autonomía fiscal de los gobiernos locales Un objetivo a alcanzar sería asegurar la máxima autonomía de los gobiernos locales en término de sus decisiones fiscales. El máximo de autonomía se alcanzaría cuando el gobierno local puede decidir, en forma totalmente independiente, los tipos de recursos y el grado de utilización de cada uno de ellos (base imponible, alícuotas) así como la composición del gasto realizado por el gobierno local. Las únicas restricciones serían: el tamaño de la economía y la utilización decidida por el gobierno central de sus recursos propios (exclusivos o concurrentes).

Responsabilidad fiscal Por este concepto se entiende la circunstancia de que el mismo gobierno que decide el monto y composición de las erogaciones, simultáneamente deba afrontar las consecuencias

(21) FINANZAS PÚBLICAS

políticas de dicha decisión a través de la fijación de tributos de la magnitud de las erogaciones aprobadas.

Costo de recaudación

Se trata de minimizar el costo de recaudación del conjunto de gobiernos, incluyendo:

a) los costos de recaudación propiamente dicho incurridos por los fiscos (personal, edificios, instrumental, formularios, etc.), y;

b) los costos incurridos por los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias (incluyendo tiempo, asesoramiento, llenado de formularios, requerimientos contables especiales, etc.).

Equidad territorial horizontal Dos contribuyentes, en iguales condiciones, deben ser tratados uniformemente aunque estén

localizados en distintas provincias. Debe notarse que, en caso de distintos niveles de gasto, lo que debe igualarse es el “residuo fiscal”, o sea, la diferencia entre los beneficios del gasto público recibidos por cada residente de un área y las contribuciones aportadas por él. La falta de equidad territorial horizontal, además del problema político que origina, significa consecuencias indeseables desde el punto de vista económico:

a) en el caso de personas, puede inducir a migraciones desde zonas de alta presión tributaria hacia “oasis fiscales”;

b) en el caso de empresas, puede inducir a la relocalización de plantes productivas o a la adopción de cambios en los métodos de producción o de comercialización.

Equidad territorial vertical Si se postula como deseable un sistema tributario progresivo para el conjunto de gobiernos, la tributación independiente por parte de los gobiernos locales puede debilitar la progresividad conjunta, debido a las dificultades técnicas y jurídicas de implementar tributos locales progresivos.

Política fiscal conjunta Como se vio anteriormente, ciertas responsabilidades asignadas a la política fiscal (redistribución del ingreso, estabilización de la economía, crecimiento económico nacional, reducción de las disparidades económicas regionales) deben estar en manos del gobierno central y no pueden ser encomendadas al libre funcionamiento de las decisiones independientes de los gobiernos locales. Un mayor fortalecimiento de los recursos provinciales respecto de los recursos nacionales, puede debilitar la posibilidad de realización de estas políticas fiscales propias del gobierno central.

Guerras tributarias entre gobiernos locales En el caso de ciertos tributos, la competencia interprovincial por la captación de actividades económicas, tal como la localización de plantas industriales, puede llevar a situaciones no deseables. La reducción de tributos locales por parte de algunos gobiernos puede llevar a los demás a imitar dicha conducta, con un resultado final nulo en cuanto al objetivo inicialmente perseguido y un costo fiscal grande para todos los gobiernos locales.

Traslación territorial de la carga tributaria local En algunos tributos locales, la posibilidad de traslación de la carga a contribuyentes residentes en otras provincias puede inducir a una elevada utilización de dichos tributos, captando así recursos que en realidad corresponderían a otros gobiernos locales.

Evaluación de cada esquema de coordinación financiera

Respecto de la autonomía fiscal de los gobiernos locales, los dos primeros mecanismos son los que aseguran la autonomía fiscal más amplia, con algunos matices diferentes: el método de concurrencia de fuentes tendría como limitación el uso excesivo del tributo por parte del nivel central, que no dejaría opción práctica al gobierno local pese a su teórico derecho de utilización concurrente: el método de separación de fuentes. La autonomía fiscal de los gobiernos locales podría estar limitada por una definición demasiado restringida de las fuentes de recursos locales exclusivas (sea por la distribución inicial de fuentes, sea por los diferentes ritmos de crecimientos a lo largo del tiempo de las funciones locales en comparación con las

(21) FINANZAS PÚBLICAS

centrales). El método de las cuotas adicionales condiciona la autonomía local, pues el gobierno local únicamente fija las alícuotas adicionales. En el método de participación, la autonomía fiscal queda restringida, ya que los recursos totales dependen de la política fiscal, si bien la distribución de los recursos entre gastos queda a decisión de los gobiernos locales. Finalmente, en el método de asignaciones, la autonomía fiscal es mínima, especialmente si las asignaciones son condicionadas. En este caso extremo las decisiones locales sobre la composición del gasto son mínimas, y los niveles locales más bien pueden visualizarse como organismos de ejecución descentralizados de decisiones tomadas a nivel del gobierno central.

Con respecto al criterio de responsabilidad fiscal, puede decirse que es completa en los tres primeros métodos: cada gobierno local debe aprobar la totalidad de recursos requeridos para cubrir los gastos decididos. En los dos últimos métodos, en cambio, la posibilidad de falta de responsabilidad fiscal es mayor, al efectuar los gobiernos locales erogaciones que no tienen como contrapartida, recursos decididos explícitamente por cada uno de ellos.

El costo de recaudación (tanto el propio de los Fiscos central y locales como los costos de cumplimiento por parte del contribuyente) es máximo en el caso del método de concurrencia de fuentes por la posible superposición (vertical entre niveles de gobierno, y horizontal entre gobiernos locales para un mismo contribuyente que actúa en más de una jurisdicción local). En cambio, en el método de separación de fuentes desaparece la superposición vertical (aunque puede darse la superposición horizontal). En el caso de las cuotas adicionales, la superposición es atenuada si la recaudación es independiente, y desaparece si la recaudación es unificada. Los dos últimos métodos (participación y asignaciones) tienen como ventaja la eliminación de superposiciones (vertical y horizontal).

Respecto a la equidad territorial (tanto la horizontal como la vertical) en los tres primeros métodos puede faltar debido a los tributos locales diferenciales entre jurisdicciones menores, en cambio, en los dos últimos métodos no aparece este problema.

La política fiscal conjunta (incluyendo la posibilidad de una política deliberada de redistribución regional y de promoción diferencial del crecimiento regional) se debilita en los dos primeros métodos de coordinación financiera, ya que el nivel central no maneja la totalidad de la política fiscal por la coexistencia de decisiones autónomas de los gobiernos locales. Las posibilidades se amplían en el método de cuotas adicionales (especialmente si se puede fijar topes máximos a las alícuotas locales) y en el de participación con criterio devolutivo. Son aún más amplias en el método de participación con criterio redistributivo y alcanzan su plenitud en el método de asignaciones.

Los otros dos criterios utilizados arrojan resultados similares: tanto las guerras tributarias ante gobiernos locales como la traslación territorial de la carga tributaria local a otras jurisdicciones son posibles con los tres primeros métodos, y en cambio pueden evitarse con los dos últimos métodos.

Sistema de Coparticipación

Un tema que deberá ocupar un aspecto central en las futuras discusiones sobre el nuevo acuerdo federal, en material fiscal en general y tributaria en particular, está referida a los criterios de prorrateo de la masa coparticipable entre jurisdicciones a emplear en el nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos.

La reforma de la Constitución Nacional de 1994 ha introducido cambios importantes en

materia de acuerdo federal, al establecer la obligación de dictar un régimen de coparticipación de impuestos entre la Nación y la Provincias, incluyendo a la Capital Federal. A este fin, dos cuestiones esenciales son analizadas:

a) lo normalizado en relación a la definición de la “masa coparticipable” y;

b) los “criterios a emplear de reparto”

Determinación de la masa coparticipable

(21) FINANZAS PÚBLICAS

El artículo 75, inciso 2° CN (primer párrafo) señala que los recursos contemplados en la norma sobre “imponer contribuciones indirectas establecidas como facultad concurrente (atribución en que intervienen varios, en este caso, el Congreso nacional y las provincias) con las provincias. Imponer contribuciones directas por tiempo indeterminado…”, que establezca el Congreso de la Nación, son coparticipables, no exigiendo que ellos deban ser coparticipados. Esto significa que se estaría admitiendo la posibilidad de que algunos recursos “no lo fueran”. Incluso ello permitiría (o sería compatible con) incorporar otros métodos de distribución de las rentas fiscales, como ser la de separación de fuentes, de concurrencia, de alícuotas adicionales, etc. El segundo párrafo nos habla de una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que instituirá regímenes de coparticipación de las contribuciones expuestas en el primer párrafo, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. El cuarto párrafo detalla que la ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. El tercer párrafo expone como se va a efectuar la distribución. “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto. Será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. El quinto párrafo dispone: “No habrá transferencias de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso”. Por último, el sexto párrafo regla que un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso 2°, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.

Por otra parte, el inciso 3° del artículo 75 CN, permite que el Congreso de la Nación establezca impuestos con afectación específica, aunque por tiempo determinado, a recursos coparticipables. La disposición deja margen para admitir que ello está referido a afectar recursos a fines específicos con posibilidad al mismo tiempo de ser coparticipados; por ejemplo, para financiar regímenes previsionales de la Nación y de las provincias.

Adicionalmente, el inciso 9° del artículo 75 CN establece la atribución al Congreso para otorgar subsidios a las provincias, sin quedar claro respecto a cómo debe ser el financiamiento de tales subsidios. En este sentido, la constitución no aclara si el financiamiento de estos subsidios debe provenir de recursos que corresponden a la Nación o de recursos coparticipables o los declarados con afectación específica a tal fin.

Criterios de reparto de la masa coparticipable

Corresponde ahora analizar los principios o criterios en base a los cuales el acuerdo sobre el reparto debe ser alcanzado.

En relación directa a las competencias, servicios y funciones Esta disposición es realmente significativa. En primer lugar, la Constitución ha evitado

introducir porcentajes fijos a la distribución primaria y en la secundaria. Tampoco aclara en esa parte del articulado respecto a las funciones o servicios que corresponden a la Nación y las Provincias. Y, en este punto, a excepción de las funciones de defensa y relaciones exteriores y culto, y probablemente, educación universitaria, la Constitución admite la concurrencia fiscal en materia de gasto. Se trata entonces de un principio teórico del cual se infiere:

a) no es posible extraer una expresión cuantitativa única;

b) ni tampoco una fórmula permanente.

De aceptarse los segundo, es importante señalar que cualquiera pudiere ser la racionalidad presente o actual de la fórmula que se elija y el consenso logrado alrededor de la misma, y que ella cumplimente los otros criterios expuestos en el inciso 2°, la resolución del reparto de las rentas fiscales no admite rigidez ni perpetuidad alguna. Los recursos deben adecuarse a las

(21) FINANZAS PÚBLICAS

necesidades de gasto de cada nivel de gobierno, según las competencias, servicios y funciones que deban cumplir.

Criterios objetivos de reparto La Constitución establece la condicionalidad de que el acuerdo se construya sobre la base de determinada “objetividad” en el reparto de las rentas fiscales, circunstancia que lejos de convalidad situaciones de hecho en materia de gasto de los gobiernos exige elaborar

indicadores o parámetros de referencia que impidan comportamientos oportunistas y arbitrarios de los partícipes del arreglo fiscal. De la conjunción del criterio anterior y este se concluye que:

a) las necesidades de gasto debe adecuarse a estimaciones de necesidades genuinas de financiamiento, las que por tanto debe ajustarse a valores postulados o estimados como estándares consensuados para el cumplimiento de las funciones de gobierno;

b) las porciones a recibir de la masa coparticipable por cada gobierno no puede basarse en la definición simple de porcentajes fijos, sino que deben ser la resultante de aplicar fórmulas específicamente diseñadas para definir los valores postulados o estándares consensuados.

Equidad El criterio de equidad que exige la Constitución ha sido interpretado jurídicamente como justificando el carácter devolutivo, es decir, el reparto de la recaudación en función de la magnitud de los recursos que los contribuyentes de cada jurisdicción hubieren contribuido a generar. El principio de equidad, no deja de tener problemas importantes de implementación, debido a la distinta localización geográfica de los hechos y bases imponibles y de domicilio legal de los contribuyentes, al tiempo de no contemplar los problemas de traslación e incidencia tributaria. No obstante, la intencionalidad debería ser dimensionar el reparto de manera que el mismo contemple algún parámetro de potencial tributario jurisdiccional a nivel de percusión. También el punto podría resolverse dimensionando la necesidad fiscal relativa de los gobiernos, la que estará ligada en cierta medida al nivel de ingreso medio de la jurisdicción. Finalmente, la cuestión puede interpretarse como aludiendo simplemente al domicilio legal de los contribuyentes, en cuyo caso no interesaría donde está radicada la base imponible sustento de la recaudación. En este último caso, la única dificultad es establecer el momento del ejercicio fiscal en que debería constatarse o computarse tal domicilio legal.

Solidaridad La Constitución establece que el acuerdo debe ser solidario. Este principio ha sido asimilado al criterio de redistribución territorial de los recursos, es decir, el criterio opuesto que exige el principio de equidad. Un punto importante que suele ser resaltado por los expertos de federalismo fiscal, es que el reparto territorial de las rentas fiscales no debe ligarse al objetivo de redistribución personal del ingreso. La redistribución territorial debe justificarse en los diferenciales de bases tributarias y recursos naturales disponibles en las jurisdicciones provinciales.

Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades Este requisito constituye el más ambicioso de los primeros establecidos por la Constitución, en tanto exige “efectividad” de la política fiscal en cuanto al “rendimiento social del gasto público”. Se puede también convenir, sin lugar a dudas, que los logros en materia de desarrollo económico, calidad de vida e igualdad de oportunidades, superan las posibilidades de la política fiscal como instrumento único y suficiente para alcanzarlos. En este sentido, otros instrumentos de la política económica y social pueden inclusive, no sólo complementarla, sino además, resultar superiores en efectividad. Por ejemplo, la reforma laboral, la reforma estructural de los servicios del Estado en el campo de la salud, la educación, las fuerzas armadas, la seguridad, etc. En el orden constitucional debe también tenerse presente las disposiciones del inciso 19 del artículo 75 que delega al Congreso Nacional la facultad de “proveer al crecimiento armónico…, promover políticas diferenciadas que atiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”; agregando la obligación de ser el Senado la cámara de origen. Lo importante en todo caso es tener en cuenta que el sistema de coparticipación deberá contemplar el direccionamiento de los recursos para financiar gasto ligado muy directamente a los objetivos enunciados. Así, por ejemplo, para el caso del objetivo del desarrollo regional, lo

(21) FINANZAS PÚBLICAS

servicios económicos ligados a la infraestructura económica constituyen los medios más adecuados. En el caso de la calidad de vida, los servicios de salud, vivienda, asistencia social y educación básica, pueden considerarse los rubros más importantes para atender. Finalmente, el gasto en salud y educación en todos sus niveles de enseñanza, son medios efectivos para garantizar la igualdad de oportunidades. Lo que debe remarcarse es que no se trata simplemente de derivar fondos a las provincias “pobres” por la simple razón de ser pobres, se trata de canalizar recursos para coadyuvar a erradicar la pobreza, para lo cual deben preverse mecanismos de coparticipación adecuados al cumplimiento de tal fin.

Uso del crédito El artículo 75 en los incisos 4, 6 y 7 dan atribuciones al Congresos de la Nación para legislar en materia de deuda pública interna y externa, así como la potestad de crear un banco federal con facultad de emitir dinero. Adicionalmente, el artículo 124 faculta a las provincias a “celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Nacional o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional. Finalmente, el inciso 19 del artículo 75 establece como atribución-deber del Congreso Nacional la de “proveer lo conducente…, a la defensa de la moneda…”. Las provincias están limitadas en forma absoluta a la potestad de crear dinero y en forma parcial o relativa en materia de endeudamiento, particularmente de obligaciones contraídas desde el exterior.

Coparticipación y sistemas de reparto. Un análisis conceptual

Se discuten seguidamente los criterios y métodos alternativos ideados con la finalidad de cubrir las brechas entre las necesidades de gasto y recursos propios de los distintos niveles de gobierno en un esquema federal.

Desde el punto de vista de la eficiencia, es deseable que el esquema de reparto de recursos tributarios permita el cumplimiento del principio de correspondencia. Esto es, la presión tributaria de cada jurisdicción local debe corresponder a la decisión de gasto local. Pero tal principio de correspondencia, se verá de alguna manera dificultada (o limitado) en su prosecución desde el punto de vista político o de la equidad, ante la presencia de importantes brechas verticales y/o de asimetrías regionales diferenciales en las bases tributarias de las provincias o estados subnacionales. En la mayoría de los ordenamientos federales, desde el ángulo constitucional o político, resulta común la postulación del principio de igualdad de oportunidades del ciudadano, independientemente de su decisión de localización regional, en cuyo caso el principio de correspondencia debe atenuarse con transferencias de igualación o nivelación territorial. De esta manera, se trata de igualar los “residuos fiscales” entre jurisdicciones, permitiendo que provincias con bases tributarias débiles registren un nivel de presión tributaria similar a las provincias con bases tributarias ricas, para un determinado patrón equivalente de provisión de bienes públicos per cápita. Así, en materia de transferencias verticales para cubrir las brechas de financiamiento de los gobiernos subnacionales, existen dos criterios polares de prorrateo de recursos “comunes” (masa coparticipable) alternativos. El principio de correspondencia estricto exige la aplicación de un criterio “devolutivo”, en cambio, desde el ángulo de la equidad fiscal, se impone el criterio de “redistribución territorial”. En el primer caso, se devuelve a la jurisdicción un monto proporcional (neto de la participación del nivel federal) a la recaudación que los contribuyentes de la misma han contribuido a generar. En el segundo caso, en cambio, los montos entregados a cada jurisdicción se habrán de diferenciar de aquellas sumas que proporcionalmente sus contribuyentes han contribuido a generar. Habrá entonces jurisdicciones que recibirán transferencias superiores a los montos ingresados por sus contribuyentes locales, luego de descontada la participación federal, en tanto que otras recibirán sumas superiores.

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Los esquemas de reparto basados en el criterio devolutivo, en cierta manera, incentivan una mayor responsabilidad fiscal en las decisiones de gasto, en tanto la presión tributaria global queda expuesta en cuanto al origen o razón de ser de su existencia. Los métodos de redistribución territorial, en cambio, apuntan a resolver un problema de equidad distributiva territorial, que el criterio devolutivo no permite.

Los métodos de determinación de las transferencias

Si el criterio de coparticipación se basara exclusivamente en el criterio devolutivo, es claro que las sumas asignables a cada jurisdicción deben corresponder a los registros de ingresos efectivizados regionalmente. De no contarse con sistemas de información de la procedencia de las recaudaciones, será necesario establecer algún indicador o conjunto de indicadores que operen como “proxi” de la recaudación real. Esto significa que el criterio devolutivo necesariamente debe descansar en un “método de fórmulas”. Si en cambio, el criterio de coparticipación fuera el de redistribución territorial, pueden establecerse distintos métodos.

Sumas fijas El prorrateo mediante sumas fijas, implica un método simple. Su ventaja es que la transferencia no tendría el contenido cíclico que generan los sistemas que las vinculan con la recaudación, que trasmiten las oscilaciones al financiamiento local. Sin embargo, los montos se determinarían mediante un mecanismo de negociación política, donde probablemente se convaliden situaciones de hecho, se de preponderancia al poder relativo de los gobiernos subnacionales en cuanto a su identidad política con el gobierno federal y no se explicite razón objetiva alguna de sus dimensionamiento. Los recursos totales asignables a los gobiernos subnacionales resultarían rígidos y ellos no coincidirían necesariamente con la sumatoria de los montos que los contribuyentes de las distintas jurisdicciones efectivamente hubieren tributado (neto de la participación federal). Si las necesidades de financiamiento varían en el mediano plazo, es probable que las sumas fijas deban renegociarse cuando se adviertan cambios importantes en las brechas fiscales de las distintas provincias. De igual manera, el mantenimiento de sumas fijas en las transferencias, puede resultar inconsistente con caídas importantes en la recaudación global y/o cambios en las necesidades de financiamiento del gasto público federal. El método, por lo tanto, ubica el “riesgo tributario” en cabeza del gobierno federal. Si los rendimientos tributarios superan las sumas pactadas, entonces los excedentes implicarán un relajamiento de la restricción financiera del gobierno federal. Por el contrario, ante caídas en los rendimientos tributarios, el gobierno federal se verá en una situación de fuerte restricción financiera. El gobierno federal, en estos casos, deberá decidir sobre cambios en la presión tributaria global o bien, recurrir al uso del crédito para nivelar las finanzas públicas.

Porcentajes fijos El prorrateo en base a porcentajes fijos implica un esquema de asignación de fondos ligado a los rendimientos tributarios efectivos, circunstancia que no genera el problema de excedentes o faltantes en relación al total recaudado. El inconveniente es que, a igual que en el método de sumas fijas, se tenderá a convalidar situaciones de hecho, donde los gobiernos más austeros resultarán perdidosos. Sin embargo, la mayor crítica a este método es que los porcentajes fijos aplicados a una base cambiante, habrán de generar recursos en exceso o en defecto (dependiendo del ciclo económico) que no guardan relación con las necesidades genuinas de financiamiento del gasto público, tanto a nivel local o subnacional como a nivel federal. En todo caso, el método genera recursos en forma procíclica alentando a los distintos niveles de gobierno a dimensionar tamaños de gasto público también procíclicos.

En base a fórmulas Este constituye probablemente el método más usual empleado en los sistemas de coparticipación impositiva. La definición de la fórmula constituye un método de múltiples posibles resultados, dependiendo del conjunto de indicadores o variables utilizadas en la misma. Cuando se define una fórmula de asignación de recursos, debe tenerse presente que naturalmente subyace en ella una cierta función objetivo (función de bienestar social).

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Dentro del esquema de fórmulas es posible diferenciar dos enfoques diferentes:

a) el que se basa en la selección de un conjunto de indicadores, a los que se los combina mediante una ponderación ligada a la asignación de un determinado porcentaje de incidencia. A este esquema lo identificamos como la variante “normativa”, en tanto tales porcentajes son definidos políticamente, sin responder a un análisis positivo de la incidencia fiscal real de las variables escogidas;

b) el que se basa en la determinación de las “necesidades fiscales” de cada gobierno, al que identificamos como la variante “positiva”, en tanto tales variables y sus ponderaciones se determinan a través de un análisis positivo de sus impactos fiscales relativos.

Bibliografía

Jarach, Dino. “FINANZAS PUBLICAS”. Editorial Cangallo

Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial

Desalma. Marzo de 1.985.

Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da. Edición.

Piffano, Horacio. “COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS: EL ENFOQUE

DE LAS “NECESIDADES FISCALES” COMO CRITERIO DE REPARTO COMPATIBLE CON LA

REFORMA CONSTITUCIONAL”. Facultad de Cs. Económicas -UNLP-

Unidad VI EL SISTEMA TRIBUTARIO Y SUS EFECTOS

6a. Principios tributarios

Son guías para la elaboración de una adecuada política tributaria. A continuación veremos los enunciados por Adam Smith:

Principio de igualdad o equidad

Los particulares deben contribuir al mantenimiento del Estado, tanto como ello sea posible, en proporción a su respectiva capacidad económica. Es decir, deben pagar en proporción a los ingresos de que disfrutan bajo la protección del Estado. Smith lo describe pensando básicamente en dos conceptos:

1. en proporción a su renta, lo que luego sería la teoría de la capacidad contributiva.

2. en proporción a la protección que el Estado les da a los contribuyentes y ellos

gozan, lo que luego sería la teoría del beneficio.

Principio de certeza o legalidad

El impuesto que cada persona está obligada a pagar debe ser cierto, y no arbitrario. La fecha y la forma de pago, como también la cantidad, deben ser claras y precisas tanto para el contribuyente como para cualquier otra persona, sin necesidad de pedir asesoramiento.

Principio de comodidad o conveniencia

Los tributos deben ser recaudados en la forma y en la fecha que resulten más convenientes para el contribuyente. Se vincula particularmente con los vencimientos para el pago.

Principio de economicidad

Los tributos deben ser recaudados en forma tal que siempre provoquen el mínimo costo de recaudación. Cuando Smith lo diseña estaba pensando en el costo de la burocracia.

Principios tributarios en la Constitución Nacional Argentina

Principio de legalidad

No hay tributo sin ley, así lo establecen el artículo 4° “…contribuciones que imponga el Congreso General…” y el artículo 17 “…Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4…”.

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También el artículo 99 -El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones-, inciso 2° “Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de

la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.”

En el aspecto geográfico, la jurisprudencia brinda legalidad dentro de una zona determinada. No hay tributos sin representación del soberano. La potestad, poder o facultad reposa en el Poder Legislativo, nacional o provincial, y es indelegable al Poder Ejecutivo. La ley que diseña el tributo debe contener todos los elementos que definen el tributo: materia imponible, hecho (referido al momento donde nace la relación jurídica, el derecho de cobro y la obligación de pago; es un concepto distinto del vencimiento), sujetos (contribuyente obligado frente a un recaudador), y los valores imponibles, sean alícuotas (monto a pagar) o bases imponibles (porcentaje sobre una base determinada). Inicialmente se interpretaba la “literalidad”, hoy la “letra y espíritu”, es decir, no sólo lo que dice el legislador sino también lo que quiso decir. No se acepta la analogía (un tributo no se puede aplicar por analogía si no está claramente expresado). Además, se discute la irretroactividad y los incentivos tributarios. Por último, se tiene en cuenta la inderogabilidad, es decir, no se permite el acuerdo de partes que invalide o anule la ley, ya sea entre particulares o entre el Estado y un particular.

Principio de no confiscatoriedad

El artículo 17 establece: “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación (privación de una propiedad, para uso público y tras la indemnización correspondiente) por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. La confiscación (apropiación total o parcial por parte del Estado de los bienes en particular, sin motivo razonable ni indemnización) de bienes queda borrada para siempre del Código Penal Argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie.” El 33% es el límite más utilizado por los fallos, pero no es el único. El juez decide si hay confiscatoriedad pero no invalida todo el impuesto, sólo la parte confiscatoria, que es la parte a devolver al contribuyente. En gravámenes sobre el consumo no se puede plantear este principio porque son gravámenes incluidos en el precio. Además, se discute su planteo por acumulación de impuestos.

Principio de equidad

Equitativo es sinónimo de justo. Está relacionado con el principio de igualdad. El artículo 4° habla de “contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General”.

Principio de proporcionalidad

Se encuentra reflejado en la CN en el artículo 4° citado en el principio anterior. Establece que

a mayor materia imponible, mayor tributo. En nuestro país, no ha sido traba para aplicar alícuotas progresivas.

Principio de igualdad

En Europa es un simple enunciado. En Argentina, es un límite que puede llevar a que el Poder Judicial invalide el tributo. El artículo 16 establece: “…Todos sus habitantes son iguales ante la ley. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.”

6b. Teorías relacionadas con la tributación: del beneficio, de la capacidad económica y del sacrificio

Uno de los problemas más arduos que ha debido enfrentar la ciencia de las finanzas públicas es el de determinar en qué grado o en qué medida cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, al logro del bienestar social. Si este difícil interrogante le es planteado a cualquier ciudadano, la respuesta obligada será que cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, en una proporción justa o equitativa. Esa contestación natural y lógica representa el consenso general y, por otra parte, está jurídicamente avalada por las normas constitucionales de prácticamente todos los países.

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El nudo del problema queda circunscrito, entonces, a conocer qué significado debe atribuírsele a los términos equidad o justicia tributaria. Sobre ellos no podemos enunciar juicios de existencia, sino juicios de valor, los cuales deben partir de ese consenso general, y ser interpretados tanto por quienes formulan las leyes positivas como por quienes tienen a su cargo la interpretación oficial de éstas, es decir, la jurisprudencia. La equidad tributaria ha sido interpretada no como igualdad matemática, sino que consiste en un trato igual para circunstancias iguales y en un trato desigual ante circunstancias desiguales. En materia impositiva, ese principio se cumple cuando en condiciones análogas se impone gravámenes iguales a los contribuyentes. Este concepto tiene su complemento en la posibilidad de establecer categorías o distingos que cumplan con el requisito de la razonabilidad. Al establecer la igualdad como base del impuesto, lo que estatuye aquella regla es la obligación de igualar a todas las personas o instituciones afectadas por un impuesto, dentro de la categoría, grupo o clasificación que les corresponde, evitando distinciones arbitrarias. Esas premisas son fuente de otros varios interrogantes. Se debe determinar cuándo hay circunstancias iguales y, análogamente, establecer una regla o norma que permita determinar con razonabilidad cuándo hay circunstancias desiguales. Estas cuestiones fundamentales han sido objeto de numerosos estudios, dentro de los cuales se han destacado:

Teoría del beneficio

El naturalismo consideró que la respuesta correcta a los problemas planteados por la equidad tributaria residía en el beneficio recibido por cada contribuyente de parte del Estado. Según Montesquieu, las rentas del Estado son una porción que cada ciudadano da de sus bienes para tener la seguridad de disfrutar del resto de sus rentas tranquilamente. Por el motivo recién señalado, esta teoría ha recibido también las denominaciones de teoría de trueque, teoría de equivalencia, teoría de intereses o teoría de seguro. Conforme a esta teoría, el tributo constituye la retribución o el precio de los servicios prestados por el Estado. Con ello se adopta un criterio económico o comercial, según el cual los contribuyentes que reciben idéntico beneficios deberían pagar igual tributo. Respecto a las ventajas de esta teoría, la primera reside en el indiscutible precepto lógico según el cual quien se beneficia con el uso de los servicios producidos por el Estado, es quien debe pagarlos. La segunda consiste en que al aplicar esta teoría no se desalienta la iniciativa privada ni se castiga los éxitos. Por último, esta teoría también obliga al Estado a una producción más eficiente de bienes y servicios. No obstante, la principal crítica que recibe esta teoría consiste en que la actividad realizada por el Estado nunca puede ser equiparada a la de una empresa privada. Además, resulta simplemente imposible medir el beneficio que cada uno de los miembros de una comunidad recibe en el caso de los servicios públicos esenciales. Corresponde, por tanto, preguntarnos si esas objeciones a la teoría del beneficio le dan el carácter de inválida para el conjunto de recursos tributarios aplicados en un país: no necesariamente, si se tiene en cuenta que existen no sólo servicios públicos indivisibles, sino que juntamente con ellos hay servicios públicos divisibles.

Teoría de la capacidad contributiva o capacidad de pago

En términos generales, se entiende por capacidad de pago o capacidad contributiva el nivel de vida o bienestar económico de cada persona, medida ésta aceptada por todos, básicamente, como la más equitativa para establecer el monto de la contribución particular para el logro del bienestar general. El nivel de vida puede ser medido por medio de:

1) rentas: se admite que existen una relación adecuada entre las rentas, réditos o utilidades obtenidas en determinado período y el nivel de vida. A mayores rentas, mejor nivel de vida, y viceversa.

patrimonio: por ser una fuente productora de rentas, es utilizado entre nosotros para la aplicación de tributos tales como el impuesto territorial, el impuesto a los automotores, etc.

3) consumos: la realización de una mayor cantidad de gastos o consumos presupone un mayor nivel de vida. Esta forma de medir la capacidad contributiva, es utilizada por

2)

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nuestra legislación para la aplicación de tributos tales como el impuesto al valor agregado, los impuestos internos e incluso, parcialmente, el impuesto a las ganancias. Estos tres índices permites, sobre todo si se los utiliza complementándolos entre sí, establecer los diferentes niveles de vida o de bienestar económico de los individuos con un grado de razonabilidad generalmente aceptado.

Teoría del sacrificio

Ya establecidos los distintos niveles de vida, queda todavía por determinar cuál es la justa proporción con que cada categoría debe contribuir al mantenimiento del Estado. Esta teoría está vinculada con los principios de equidad e igualdad. Se llama modelo marginalista. El modelo marginalista parte de los siguientes supuestos:

a) la utilidad de cada persona es una magnitud medible cardinalmente: significa que no solamente es posible medir ordinalmente la utilidad de una persona (que una combinación de bienes sea indiferente a otra, sea preferida a otra, o sea menos preferida), sino también que es posible decir que un bien rinde al consumidor el doble de utilidad que otro bien, o la mitad.

b) la utilidad marginal para cada persona es decreciente: se postula que la utilidad total crece menos que proporcionalmente que el ingreso y por lo tanto, que la utilidad marginal del ingreso se va reduciendo a medida que el ingreso de la persona aumenta.

c) entre personas es posible comparar las utilidades: las funciones de utilidad de todas las personas son iguales.

Dados estos supuestos, es posible obtener ciertos resultados respecto al monto de impuestos asignable a contribuyentes de distintos ingresos si se respeta alguno de los criterios de igual de sacrificios:

Sacrificio absoluto igual: puede demostrarse que para que el sacrificio absoluto sea igual es necesario poner un impuesto menor al contribuyente de ingresos bajos que al contribuyente de ingresos altos. Esto se observa en el gráfico siguiente. El impuesto de monto T A disminuye el ingreso disponible de la persona A desde Y A hasta Y A -T A . Como consecuencia, la utilidad total de A baja de U(Y A ) hasta U(Y A – T A ). El sacrificio para A del impuesto T A se mide por dicha reducción de utilidad. Para que el sacrificio absoluto de B sea igual al de A, es necesario que la reducción absoluta de utilidad de B por el impuesto T B , es decir, U(Y B ) – U(Y B – T B ), sea igual a la reducción absoluta de utilidad de A que fue U(Y A ) – U(Y A – T A ). Gráficamente, los dos segmentos indicados sobre el eje vertical deben ser iguales. Puede observarse también que el impuesto pagado por B debe ser en monto absoluto menor que impuesto pagado por A debido al supuesto de utilidad marginal decreciente. Sin embargo, no es posible demostrar que el impuesto debe necesariamente ser progresivo. Para que sea progresivo, T B /Y B debe ser menor que T A /Y A (B tiene menor ingreso que A). La demostración anterior concluye en que T B debe ser menor que T A , pero ello es compatible con T B /Y B > T A /Y A (impuesto regresivo).

B /Y B > T A /Y A (impuesto regresivo). ∑ Sacrificio relativo igual : la

Sacrificio relativo igual: la aplicación del principio de sacrificio absoluto parecería no ser totalmente equitativa, más equitativo sería exigir que el sacrificio sea proporcional a la situación inicial de cada contribuyente. En la figura siguiente, dado un cierto impuesto pagado por A (T A ), se calcularía el impuesto pagado por B (T B ) de forma que el sacrificio sea igual en sentido proporcional.

U(Y B ) - U(Y B – T B )

U(Y B )

=

U(Y A ) – U(Y A – T A )

U(Y A )

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(21) FINANZAS PÚBLICAS Gráficamente, el segmento de reducción de utilidad de B no sería igual en

Gráficamente, el segmento de reducción de utilidad de B no sería igual en términos absolutos al segmento de reducción de utilidad de A, sino proporcionalmente igual, y por lo tanto menor en términos absolutos. Por lo tanto, T B debería ser más reducido (con el criterio de sacrificio relativo igual) que lo que era con el criterio de sacrificio absoluto igual, pero esto tampoco es suficiente para demostrar que el impuesto debe ser progresivo.

Sacrificio marginal igual: en este caso el resultado es totalmente diferente. Todo el impuesto deberá recaer sobre el contribuyente de altos ingresos, ya que el sacrificio que tendría B de pagar $ 1 de impuesto sería mayor al sacrificio que para A tiene pagar el último $ 1 de impuesto. Recién cuando el monto de impuesto pagado por A sea tan alto como para que su ingreso al nivel de ingreso de B (Y A – T A = Y B ), allí el sacrificio de $ 1 adicional de impuesto aplicado a A se iguala al sacrificio de primer peso pagado por impuesto de B. La aplicación de este criterio llevaría a un sistema “progresivo” con alícuota marginal del 100%. El ingreso después del pago de impuesto de todos los contribuyentes quedaría completamente igualado; no obstante desde el punto de vista jurídico sería atacable por su carácter confiscatorio.

Los sociólogos y economistas modernos han cuestionado los fundamentos de las teorías del sacrificio, señalando que los análisis de la utilidad marginal de los ingresos no son siempre verificables. No siendo, pues, realmente medible la utilidad de los ingresos, todas las teorías del sacrifico resultan de relativo valor.

Muy a pesar de tantos estudios y análisis financieros practicados hasta hoy, no se ha formulado todavía ninguna otra teoría que resuelva, según el consenso general, este crucial problema de la equidad tributaria.

6c. Imposición a la renta: concepto, distintas teorías y sistemas de imposición. Criterios de imputación de la renta

No existe un concepto de renta a priori que obligue al Estado a ceñirse a él en el momento de crear un impuesto a la renta. Las doctrinas económico-financieras conocen diferentes conceptos de renta, mereciéndose señalarse las siguientes teorías:

Teoría de las fuentes

Asimila el concepto de renta al producto neto periódico, por lo menos potencialmente, de una fuente permanente, deducidos los gastos necesarios para producirlo y para conservar intacta la fuente productiva. Ejemplificando, esta teoría distingue la renta del suelo (urbano o rural); la renta de inmuebles edificados; la renta de capitales y títulos valores; la renta de empresas industriales, comerciales, agropecuarias, mineras, etc.; la renta del trabajo personal autónomo o en relación de dependencia. Se suelen agrupar estas rentas en rentas de capital puro, renta de trabajo puro y rentas mixtas del capital y del trabajo. El fundamento de esta teoría está en considerar como reveladora de la capacidad contributiva de un sujeto a la renta que obtiene periódicamente. La crítica que se hace a esta teoría consiste en que no hay pretexto alguno, desde el punto de vista de la igualdad, en que esté sometido al impuesto el producto del trabajo y no lo esté la ganancia eventual u ocasional. El inconveniente es remediable, en todos los casos, admitiendo como base del impuesto en cada año no la renta neta del año, sino el promedio de las rentas de un período plurianual.

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Teoría del incremento patrimonial neto más el consumo

El concepto de renta según la teoría del incremento patrimonial neto comprende en su alcance, además de los productos periódicos de fuentes permanentes, todos los ingresos de ganancias ocasionales o eventuales, las llamadas ganancias de capital y las provenientes del juego. En ello reside el aspecto más importante de la diferencia entre el concepto de la teoría de las fuentes y el de esta teoría. Este concepto abarca también a los aumentos de patrimonio derivados de herencias, legados y donaciones. Sin embargo, a pesar de considerar exacta esta inclusión desde el punto de vista de su coherencia, se admite la posibilidad de mantener estos aumentos patrimoniales sometidos a un impuesto especial.

Teoría de Irving Fisher

La esencia de esta teoría consiste en que el ingreso o renta se define como el flujo de servicios que los bienes de propiedad de una persona le proporcionan en un determinado período. Se trata, pues, de la utilidad directa que los bienes proporcionan a su poseedor, ya se trate de bienes anteriormente en su poder o adquiridos en el período con el dinero obtenido en remuneración de bienes vendidos y servicios prestados a terceros. De esta teoría surgen dos consecuencias fundamentales, que motivan sendas normas:

- la primera consiste en que deben incluirse en el concepto de renta no sólo los ingresos monetarios, sino también el goce de los bienes en poder del contribuyente.

- la segunda es que no se consideran como renta los montos ingresados y no destinados al consumo, sino al ahorro, ya sea para consumo futuro o para inversión. La inclusión del goce de servicios prestados por los bienes en poder del contribuyente elimina la desigualdad que surge entre el sujeto que posee, por ejemplo, una casa propia y el que, en cambio, debe tomar su vivienda en locación. En cuanto al concepto de renta como consumo, la consecuencia de la teoría de Fisher es que el ahorro no debe ser gravado, por lo menos con el impuesto anual a la renta, sin prejuicio de su inclusión, en el momento del fallecimiento, en el monto imponible del impuesto sucesorio. Esto permite al contribuyente incrementar la formación del capital, con apreciable ventaja para él y para la economía nacional, sin disminuir en su conjunto la recaudación de impuesto, sino aumentándola considerablemente.

Respecto a los sistemas de imposición a la renta, podemos mencionar los siguientes:

Sistema de impuestos reales o cedulares sobre las distintas clases de rentas

En este sistema, las diferentes rentas están sujetas cada una a un impuesto diferente, según lo establezca el legislador. Las características de este sistema son esencialmente las siguientes:

1)

cada clase de rentas está sujeta a un impuesto por separado: no hay compensación entre rentas y pérdidas de diferentes categorías.

2)

no cabe la aplicación de alícuotas progresivas, ya

que ello

equivaldría a una

3)

desigualdad manifiesta. no caben las deducciones por mínimo de subsistencia, cargas de familia, gastos para

4)

la salud y la educación. este sistema se presta a una adecuada administración por la precisa individualización

5)

de las rentas y de las deducciones pertinentes. pueden quedar afuera de cualquier gravamen, rentas no clasificables en ninguna de las

categorías definidas por la ley, como también pueden existir intereses y gastos no atribuibles a ninguna de las categorías, pero que disminuyen la renta del contribuyente, quien deberá someterse a una imposición excesiva con respecto a su capacidad contributiva global, por no poder efectuar la deducción correspondiente. 6) este sistema se presta a la realización del principio de discriminación de las rentas, o sea un tratamiento fiscal diferenciado para las rentas según el mayor o menor esfuerzo personal para su obtención.

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Sistema unitario y personal sobre la renta total de las personas físicas

Las características de este sistema son las siguientes:

1) hay un solo impuesto que grava la renta neta total de las personas físicas, compensándose los resultados positivos y negativos de diferentes fuentes o clases de rentas.

2)

pueden practicarse las deducciones por mínimo de sustento, cargas de familia y por

3)

gasto de salud y educación. puede aplicarse la progresión de alícuotas en forma racional.

4) la discriminación de renta no puede aplicarse en la misma forma que en el sistema de impuestos cedulares, pero es posible lograrla mediante la disminución del monto de la renta gravada en un porcentual o en sumas determinadas, cuando ella provenga total o parcialmente del trabajo personal; o bien, mediante la adopción de un impuesto ordinario sobre el patrimonio neto personal. 5) el impuesto unitario y personal exige para su coherencia, que se graven tanto las rentas obtenidas en el país donde se domicilia el contribuyente, como las de fuentes extranjeras.

Sistemas mixtos

El primer tipo mixto, consiste en adoptar un sistema de impuestos cedulares sobre las rentas de diferentes fuentes, e integrarlo con un impuesto complementario personal sobre el conjunto global de las rentas. Para salvar los inconvenientes del sistema cedular (por ejemplo, rentas no gravadas y gastos

e intereses no deducibles), el impuesto complementario deberá determinar el monto imponible

en forma autónoma, sin limitarlo a la suma de las distintas rentas sometidas a los impuestos cedulares, aún cuando éstos constituyan una base importante para la determinación de la renta global. Este sistema mixto constituye, en realidad, un artificio de origen histórico más que racional, debido a la decisión política adoptada por algunos países de transitar de sus sistemas cedulares hacia el sistema de impuesto unitario personal y progresivo a la renta neta total de

las personas físicas, sin desmantelar la organización administrativa ni anular los resultados de

la larga experiencia de los impuestos cedulares que, como impuestos viejos, ya habían entrado

en la conciencia común de los contribuyentes y que además, en ciertos casos (rentas de inmuebles, renta de capitales prestados y otros), pueden haber sido amortizadas por los actuales contribuyentes. Si se hubieran derogado los impuestos reales, para sustituirlos lisa y llanamente por el impuesto unitario personal, se habría originado una ganancia inmerecida a favor de dichos contribuyentes. Otra forma de sistema mixto reposa sobre otras bases históricas y doctrinales. A pesar de la adopción de un sistema de impuesto unitario, personal y progresivo sobre la renta neta global, las necesidades recaudatorias aconsejaron al legislador adoptar medidas tendientes a asegurar la retención del impuesto en la fuente de las rentas. Una primera razón de índole administrativa consiste en que, de esta manera, la

administración fiscal pone a cargo de un solo sujeto el cobro de los impuestos correspondientes

a muchos contribuyentes. Esto ocurre, por ejemplo, en el caso de empresas o empleadores a

cuyo cargo se pone la obligación de retener y pagar al fisco los impuestos a las rentas de sus empleados u obreros. Una segunda motivación consiste en que, de este modo, se crea una responsabilidad de otros sujetos, que garantizan el pago del impuesto tanto en el caso de haber efectuado la retención como en el caso de haberla omitido. Una tercera motivación consiste en utilizar la retención en la fuente para asegurar el cobro de los impuestos en aquellos casos en que los contribuyentes, por domiciliarse en el exterior o por no ser fácilmente detectables por la administración fiscal, podrían eludir el pago.

Por último, nos falta hacer mención de los criterios de imputación a la renta. Podemos considerar los siguientes:

En relación al tiempo

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Para calcular o medir el flujo de la renta se toma un año. Se deben tener presentes los siguientes conceptos:

- devengado: existe derecho a cobro desde el momento del devengamiento, este momento determina el hecho imponible.

- percibido: efectivizado.

- realizado: por ejemplo en la venta de un bien no se calcula nada y se difiere la gravabilidad hasta la realización. En ese momento elijo entre devengado o percibido para determinar el momento, el hecho imponible. Un caso típico de la renta no realizada es el inmueble que se amortiza año a año; es difícil y muy costoso gravar dicha renta. En cambio, por ej. los cereales, es fácil y no costoso establecer el valor de mercado de los bienes y, por lo tanto, se puede gravar la renta no realizada. El hecho de diferir las rentas no realizadas genera un problema de medición, un salto en el año en que se vende el bien, donde se produce una renta realizada y se grava la misma. Cómo hacer para reflejar y gravar las rentas no realizadas anteriormente? Una forma de hacerlo es mediante impuestos aparte, como por ej. el impuesto a beneficios eventuales.

En relación al espacio

Se relaciona la obtención de la renta por el contribuyente con el domicilio del mismo, el lugar donde se realiza el hecho imponible y el lugar donde están radicados los bienes que la generan dicha renta. Hay dos criterios: renta mundial o gravar todas las rentas generadas en un territorio sin importar donde se domicilia o reside el contribuyente.

Teorías para las empresas

Teoría del Balance

Según esta teoría la renta es igual a la utilidad final, incluye ganancias extraordinarias y no operativas. Se asimila a la teoría del incremento patrimonial neto más el consumo. Todo incremento patrimonial, si no es aporte de capital de los socios, es considerado una ganancia.

Teoría de la cuenta de explotación

Según esta teoría, sólo son ganancias los resultados operativos, recurrentes. Se asimila a la teoría de las fuentes. En este caso, la fuente es la empresa en su conjunto.

6d. Imposición al Patrimonio: concepto, justificación y clasificaciones

El patrimonio es otra manifestación de la capacidad contributiva y se trata de la titularidad o dominio sobre determinados bienes en un determinado momento. La medición del mismo puede hacerse a valores brutos (activos) o netos (activo bruto neto de deudas). También podemos hablar de patrimonio como acumulación de rentas no consumidas, ahorros o consumos diferidos (futuros). Cuando analizamos el patrimonio podemos hacerlo respecto a distintos sujetos: las personas físicas o las personas jurídicas. A su vez, podemos considerar uno o algunos bienes, o el conjunto total de bienes. Con el impuesto al patrimonio neto se inicia el examen de los diferentes impuestos que asumen como base de tributación no la renta neta, sino los valores patrimoniales, que pueden o no generar rentas. La base patrimonio no se busca ni se utiliza como equivalente de la base renta, por cuento la sustancia patrimonial queda sujeta al impuesto aún cuando no produzca, accidentalmente o en forma duradera, ninguna renta. La base patrimonio no es equivalente de la base renta, porque no se mide el impuesto correspondiente según la renta efectiva, sino según la renta potencial,

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cuya capitalización determina el valor de los bienes patrimoniales que podrían producirla con el concurso de los demás factores de la producción.

Respecto a la naturaleza de este tributo, el impuesto sobre el patrimonio neto de las personas físicas se considera un impuesto personal cuya presencia en un sistema tributario contribuye a la progresividad del sistema. Es de la esencia del impuesto al patrimonio como impuesto personal, que se aplique sobre el patrimonio neto total, esto es, sin admitir exenciones de ciertos bienes por estar situados en el exterior o por constituir la base imponible de un impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas en general o de las sociedades de capital en particular. En su estructura este impuesto tiene las mismas dificultades del impuesto a la renta, como ser: la indagación personal y familiar, a menudo por vía policial, de todos los bienes del contribuyente y su núcleo familiar y el control de sus deudas. Pero a ellas se agrega la dificultad de la valuación de los bienes, entre otras. En lo referente a sus efectos económicos, por su carácter general y personal y por no referirse a fenómenos de negocios en el mercado, el impuesto al patrimonio neto de las personas físicas, normalmente, no es trasladable. Además, en cuanto a los efectos que tiene sobre el consumo y el ahorro, sólo en las empresas individuales o familiares, este impuesto podrá influir sobre las decisiones de la empresa, por cuanto el patrimonio personal y la empresa tienden a confundirse. Por último, este impuesto tiene el efecto de desalentar las inversiones en forma creciente, cuanto más largo es el período de preparación o de actividad sin rentabilidad neta.

Este impuesto puede recaer también en las personas jurídicas (empresas). No es sustitutivo parcialmente del impuesto personal al patrimonio neto de las personas físicas, cualquiera fuera la vinculación que el legislador establezca entre los dos gravámenes. Es decir, en cuanto a estructura, sujeto gravado, hechos y bases imponibles, función de medio de financiación de los gastos públicos, equidad, incidencia, aliciente para el consumo o para el ahorro, efecto de redistribución, estímulo para las inversiones, instrumento de estabilización y promoción del desarrollo económico, no hay sustitución funcional. El impuesto al patrimonio neto de las empresas está estructurado, donde existe, como un impuesto anual, normalmente con moderada alícuota proporcional. Grava el patrimonio neto resultante de la operación de restar de la suma de los valores del activo total (salvo exenciones y exclusiones) el total de las deudas hacia terceros o, si existen en el activo bienes exentos o excluidos, la parte del pasivo proporcional al activo gravado respecto del activo total. Los valores de los bienes del activo normalmente son los costos históricos. Cuando el sujeto pasible del impuesto es una empresa, dicho impuesto no se considera personal por varias razones: algunos lo cargan a la producción, al costo, trasladándolo a los clientes y, en fin, es pagado por los consumidores; otros lo trasladan a sus proveedores.

Los impuestos que recaen sobre el patrimonio puede clasificarse, según su frecuencia, en:

impuestos periódicos (generalmente anuales)

impuestos extraordinarios, respecto del contribuyente o respecto de la legislación (generalmente son por única vez).

¿Cuál es la justificación del gravamen sobre el patrimonio? Se lo justifica como complemento de los impuestos que gravan la renta y el consumo. El patrimonio es considerado para definir, medir o calcular la renta así como el incremento patrimonial, pero adicionalmente genera nuevas rentas. En general, las alícuotas que recaen sobre el patrimonio son relativamente bajas para no “eliminarle” al contribuyente su renta anual, sino que pueda gozar de la misma y, a su vez, pagar el gravamen. Sin embargo, cuando se aplican impuestos extraordinarios, éstos suelen tener altas alícuotas justamente por la necesidad de cubrir gastos extraordinarios.

Villegas y Núñez Miñana relacionan la tributación sobre el patrimonio con:

- Transmisión gratuita de bienes: de recaudación provincial y no vigente hoy en Argentina. Fue sustituido por el Sustitutivo a la Transmisión Gratuita de Bienes, de recaudación nacional, cobrada a las empresas, con tasa proporcional sobre el patrimonio neto. Es el antecedente del Impuesto a los Capitales.

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- Renta normal potencial de la tierra: nunca llegó a regir en Argentina. Fue pensado para gravar en función de la productividad de los campos. Grava la renta presunta. Hay dificultades para su implementación: presión de los posibles contribuyentes, dificultades técnicas (para organizar el CATASTRO), alto costo para el mantenimiento operativo.

- Contribución de mejoras: de pago único, extraordinarias para el contribuyente. Si se las cobra en cuotas puede suavizarse su efecto e impedir que sean una leva sobre el capital.

6e. Impuesto al consumo: concepto, caracterización

Atento al carácter selectivo de los bienes a gravar con el impuesto, elegidos por su rendimiento fiscal amén de la equidad de su imposición por ser artículos de lujo o, por lo menos, prescindibles, el papel del impuesto general destinado a acompañar dichos impuestos queda asignado hoy al impuesto a las ventas, concebido como impuesto general a los consumos, inclusive en su última forma de impuesto al valor agregado. En cuanto a la selección de los artículos idóneos para la imposición particular de su consumo, el rendimiento fiscal es el móvil verdadero de su adopción, mientras que el carácter de lujo o simplemente prescindible de los bienes en cuestión, sirve para su justificación moral y la demostración del consentimiento de los consumidores que, con sólo abstenerse de adquirirlos, quedan exentos del gravamen. La definición de los impuestos al consumo encuentra una primera dificultad con respecto a su objeto y a su propósito, los que no siempre se corresponden. El propósito de los impuestos al consumo como se lo encuentra expresado a menudo en las propias leyes impositivas o en las exposiciones de motivos, consiste en gravar la demanda de bienes de consumo por los propios consumidores finales. Cuando el legislador adopta como método técnico para alcanzar ese propósito, el de crear un impuesto a la producción o a la fabricación de los artículos seleccionados, lo hace con la premisa implícita que los contribuyentes percutidos trasladen el impuesto hasta incidir sobre los consumidores. Este propósito puede ser fortalecido por disposiciones legales que obliguen o, por lo menos, induzcan a los contribuyentes de derecho a trasladar hacia el consumidor la carga del impuesto. Pero ello puede quedar frustrado por dos factores distintos:

el primero, técnicamente remediable sin esfuerzo excesivo de la imaginación, consiste en que el legislador no haya elegido como sujeto del impuesto un bien final de consumo, sino un bien intermedio, cuya compra sea efectuada por una empresa industrial que elaborará con ese bien uno o más bienes finales de consumo. En esta hipótesis el impuesto puede ser absorbido por diferentes empresas, sin que el gravamen alcance al consumidor final del bien gravado o, por lo menos, según el objeto indicado en la ley, que no será nunca, como tal, demandado por el consumidor final.

el segundo factor frustratorio del propósito legal consiste en la posibilidad que, a pesar del legislador y de sus claras intenciones, el impuesto no se traslade por la existencia de alguna traba al proceso de traslación, por la cual el contribuyente de derecho cargue con la incidencia o ésta recaiga sobre alguna empresa intermedia, pero no llegue al consumidor final.

Los impuestos al consumo pueden asumir una de las siguientes formas:

a) impuestos a la producción o fabricación de determinados artículos.

b) impuestos al consumo establecidos en la última etapa de negociación de las

mercaderías, o sea, en la venta al consumidor final.

c) impuestos sobre la producción o la negociación de los artículos elegidos en

alguna de las etapas de negociación del producto o en todas ellas sobre el valor de venta o sobre el valor agregado.

d) derechos aduaneros, es decir, impuestos sobre mercaderías de importación o

de exportación, recaudados al introducirse o abandonar el país, franqueando, bajo el control aduanero, las fronteras establecidas.

e) impuestos a la importación y/o a la exportación establecidos, para su

recaudación, sobre la base de tipos de cambio múltiples o variables, o análogamente

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mediante recargos sobre el tipo de cambio general para las importaciones y retenciones sobre el tipo de cambio general para las exportaciones.

Desde otro punto de vista, los impuestos al consumo puede distinguirse en:

1. específicos: aquellos cuya base de medición consiste en número de unidades, peso,

volumen u otra unidad de medida.

2. ad valorem: aquellos que tienen como base de medición el precio unitario multiplicado

por el número de unidades vendidas o fabricadas. El interés de esta distinción consiste en que los impuestos ad valorem interfieren directamente sobre los precios del mercado, influyendo sobre la oferta. Se observa, especialmente en los países azotados por la inflación, una tendencia muy acentuada a transformar los impuestos específicos en otros ad valorem. Esto puede llevar a la equivalencia de un sistema de impuestos particulares sobre artículos seleccionados, que afecte a muchos productos y un sistema de impuestos general a las ventas, cualquiera fuere la forma que se elija, inclusive la del valor agregado, con o sin algunas exenciones particulares.

6f.

Aspectos relacionados con Administración Fiscal, evasión, elusión, incentivos fiscales y la doble imposición

Tal como menciona Núñez Migñana hay algunos aspectos de tipo operativo que deben ser tenidos en cuenta en el momento de análisis y de las decisiones de política fiscal, pues estos elementos pueden condicionar en forma importante la factibilidad de alternativas analizadas y la forma de implementar las decisiones adoptadas. Muchas veces lo que deseamos en teoría se dificulta en la práctica para un país en un momento determinado. Podemos diferenciar dos disciplinas: la política tributaria que se encarga del diseño del sistema impositivo en cuanto a estructura y la administración tributaria que gestiona concretamente la relación entre contribuyentes y el fisco. En otros términos, mientras la Subsecretaria de Ingresos Públicos se encarga de coordinar el diseño de un sistema impositivo aduanero, y de los recursos de la seguridad social, adecuando a las circunstancias de orden económico y social, asegurando además la correcta interpretación de las normas tributarias, la AFIP con sus organismos de DGI y Aduana tienen a su cargo las tareas de administración tributaria. A diferencia de otras áreas del Estado, la administración tributaria y sus integrantes están en contacto permanente y fluido con la realidad en la que operan: la administración tributaria es el nexo de vinculación de la realidad económica del sector privado (desde el más pequeño contribuyente hasta el más relevante grupo empresarial) con el Estado. En el caso de empresas con fines de lucro, la pérdida de mercado o del margen de contribución puede actuar como señales idóneas para advertir que algo debe replantearse. Los mercados competitivos tienen mecanismos casi automáticos que son útiles para identificar desajustes de precio, calidad o innovación. En las organizaciones no comerciales, frecuentemente resulta más difícil detectar a tiempo la existencia de problemas. En el caso específico de las administraciones tributarias, la definición de metas y objetivos cuantitativos realistas, en períodos definidos de tiempo, resulta más compleja. Es fácil sabe que existe incumplimiento fiscal y aún medirlo de alguna manera; mucho más complejo es saber en cuánto tiempo y a partir de qué variables la mejora puede producirse. El objetivo final de la administración tributaria consiste en generar los mecanismos necesarios para inducir mejoras permanentes en la conducta fiscal de la sociedad. Para ello debe absorber flexiblemente los cambios que se generan en el contexto en el que actúa y esto incluye, entender las decisiones políticas, la dinámica macroeconómica, las formas de comercio, los cambios tecnológicos, las características de los mercados y cualquier otro factor que influya en la realidad económica y social. Sin pretender efectuar una enumeración taxativa, existen datos objetivos que marcarán el contexto en los próximos años:

el elemento más definido parece ser la continuidad del proceso de globalización con altas posibilidades de una intensificación de la influencia de importantes países asiáticos como China e India;

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la consolidación de un sistema financiero internacional altamente interrelacionado y

dotado de instrumentos extremadamente sofisticados para administrar la liquidez y el flujo de capitales;

es previsible una economía mundial en constante crecimiento;

también parece evidente la influencia que la existencia de empresas globales tendrán

en la difusión de esquemas de producción y comercialización más sofisticados y con fuerte influencia de nuevas tecnologías;

el envejecimiento de la población en los países más desarrollados y una amplia base

social de jóvenes en los países de menor desarrollo relativo tendrán sin duda impacto no sólo en la tributación, sino también en los esquemas de administración de seguridad social;

la progresiva influencia de organizaciones no gubernamentales;

el riesgo de inestabilidades políticas y del terrorismo global marcan la agenda de los

controles fronterizos. En muchas de nuestras sociedades se observa, por un lado, una marcada regresividad en la distribución del ingreso, y por otro, una fuerte disociación social producto de la convivencia en un mismo territorio de poblaciones sin acceso a las formas más simples de alfabetismo o de cultura y elites flexibles, altamente capacitadas y con acceso a cada vez mayor información que las transforman en nuevas formas de poder. Desconocer, por parte de la alta conducción, la existencia de algunas de las posibles características que previsiblemente tendrá el sistema mundial podría limitar el adecuado diseño que se puede dar a las visiones estratégicas de nuestras administraciones y, por ende, perder opciones para potenciar las oportunidades o neutralizar los posibles efectos e impactos adversos que puedan detectarse.

Política fiscal versus Administración tributaria

La política fiscal y la administración tributaria están bio-unívocamente relacionadas. La administración tributaria ejecuta lo diseñado por la política tributaria. A su vez, la administración tributaria limita las posibilidades de formulación de políticas tributarias. Una es la ley, la otra el orden. No obstante, mientras la política fiscal, como parte de la política económica, es responsabilidad del gobierno, es debatible y negociable. La administración tributaria, por el contrario, es responsabilidad de la sociedad en su conjunto, objetiva y no negociable. Los impuestos pueden ser vistos como el derecho que tiene la sociedad de cobrarse a sí misma -transferencias-. El ejercicio pleno de este derecho demanda que la sociedad se involucre en el control de su cumplimiento. Por tanto, la administración tributaria no puede ser responsabilidad del gobierno de turno, debe ser responsabilidad permanente de la sociedad en su conjunto. La administración tributaria puede caracterizarse como un subsistema dentro del sector público, a la cual se le encomienda el análisis del sistema tributario mediante la función tributaria, consistente en la gestión, inspección, liquidación, recaudación, sanción y tutela contradictoria frente a la reaclamación de los obligados tributarios. Otros autores distinguen tres funciones básicas de la administración fiscal:

a) la recaudación: el fisco difunde las normas, evacua consultas de los

contribuyentes o sus asesores, determina los momentos y procedimientos de determinación de la materia imponible, recibe los pagos impositivos, aduaneros y de la seguridad social. En esta etapa actúa en forma pasiva frente al contribuyente.

b) la fiscalización: el fisco controla el cumplimiento de las distintas obligaciones

formales y sustanciales.

c) la cobranza: el fisco toma una actitud activa frente al contribuyente,

demandando por diferentes procedimientos el ingreso de impuestos no pagados, sea por ocultamiento, por disminución de la base imponible, por métodos incorrectos en la determinación del impuesto o por mora en el pago. A su vez, para el cumplimiento de estas funciones requerirá el apoyo de otras funciones u áreas a saber: jurídicas, informáticas, administrativas, logísticas, etc. Aun cuando el grado de cumplimiento voluntario fuera perfecto, las administraciones tributarias incurren en costos o gastos así como los que deben desembolsar los contribuyentes, lo cual significa que ante incumplimientos elevados los costos de la

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administración son aún mayores. Por ello tanto la evasión fiscal como los costos de la recaudación son dos elementos importantes a analizar para las decisiones de la política tributaria.

Realizando un resumen de lo dicho hasta acá, podemos ver que en un estado más o menos desarrollado existen necesidades a cubrir, las cuales serán más sofisticadas cuanto más desarrollado sea el estado. Para ello necesita de distintas fuentes de financiamiento: tributarios (derivados) y patrimoniales (no es tema de esta materia).

El objetivo básico de la política tributaria en un Estado moderno es la distribución de la riqueza, lo cual lo realiza a través del instrumento denominado sistema tributario y según la forma en que esté estructurado ese sistema influye directamente sobre la posibilidad de recaudar los tributos y que los responsables cumplan voluntariamente, ya sea porque le es fácil o porque se los induce a través del control. Si nos ubicamos en la CN, en su artículo 4° determina los medios que forman el Tesoro Nacional, entre los que encontraremos los derechos de importación y exportación y las contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el Congreso. El inciso 1° del artículo 75 le otorga al Congreso la facultad exclusiva para legislar en materia aduanera, como también lo habilita para establecer los derechos de importación y exportación. El inciso 2° del mismo artículo innova respecto al régimen anterior, ya que expresamente habilita al Congreso a imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Cuando se habla de contribuciones, en realidad estamos diciendo impuestos. De acuerdo al nuevo diseño constitucional, la instauración y percepción de impuestos directos quedará en manos de las provincias siempre que el Estado Federal no asuma esa atribución por tiempo determinado y en las condiciones de excepción dispuestas por la CN.

Existen distintos tipos de política en un país: política general, política económica, política fiscal y política tributaria. La administración tributaria en nuestro país no participa de la política fiscal ni tributaria. El encargado como institución es el Ministerio de Economía, a través de la Secretaria de Ingresos Públicos. Todo proyecto tributario debe ingresar por la Cámara de Diputados (no por Senadores), obtiene media sanción y luego pasa a la Cámara de Senadores, como una ley común. Las leyes tributarias son importantes instrumentos de política fiscal y económica por cuanto inciden en la política económica en general y afecta a distintos sectores. La Secretaria de Ingresos Públicos tiene participación muy importante en la redacción de los proyectos de carácter tributario. No se puede perder de vista al momento de proyectar los principios de carácter tributario y en especial, el de especificidad: cuantitativo, cualitativo, temporal (todo gasto y recurso debe ejecutarse dentro del año presupuestado), como así también los principios económicos de los impuestos (adecuación, certeza, neutralidad, economía, equidad, no interferir actividades lícitas) y los constitucionales (igualdad, equidad y proporcionalidad, legalidad y no confiscatoriedad).

Cualquier administración tributaria es un órgano complejo porque su temática es compleja,

cambiante y dinámica. La administración tributaria es coercitiva y permanente. Se desarrolla en un contexto inestable (cambian las normas, cambia la política), en un contexto hostil (la sociedad es reacia al pago de los impuestos), en un contexto heterogéneo (compuestos por personas físicas, personas jurídicas, servicio aduanero). El sustento legal sobre el cual basa su accionar son:

- leyes impositivas;

- Decreto 618/97, el cual en su artículo 1° le determina la organización y competencia y crea el organismo AFIP (ente autárquico en el orden administrativo en lo que hace a su organización y funcionamiento, bajo la superintendencia general y control de legalidad que realizará el Ministerio de Economía);