REVISTA DE ADMINISTRACiN PUBLICA

RAP
LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA
EN EL NUEVO SIGLO
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PUBLICA, AC.
No. 101
INSTITUTONACIONAL DEADMINISTRACiN PBLICA, A.C.
REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA
Jos Chanes Nieto
Direct or
ISSN 0482-5209
Certificado de Licitud de Titulo 2654
Certificado de Licitud de Contenido 1697
No. de Reserva 649-89
Publicacin cuatrimestral
Registro nmero 1021009
Caracterislicas 21204 1801
Edicin
Comit Editorial
Revista de Administracin Pblica.
Instituto Nacional de Administracin Pblica. A.C.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto
C.P. 05110, Delegacin Cuaji malpa. Mxico, D.F.
Tels. 52 59 33 40 Y 55 70 69 45
Nmero 101. Agosto de 1999
Impreso y Hecho en Mxico
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necesariamente el punto de vista del Instituto
Nacional de Administracin Pblica. A.C.
Mxico, 2000
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CONSEJO DE HONOR
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Andrs Caso Lombardo
Lui s Garca Crdenas
Igna cio Pichardo Pagaza
Ral Salinas Lozano
Adolfo Lugo verduzco
ndice
Presentaci n
Ifucin una Ley de imcli gencia fiar" 1,. "(."{! llf id; I, l n<l(ju na l
Alt';w.d,." tt lt'.l?rt' Ra"it'!"
Pl' p;pt."t:liva generut tIc segundud ptihlil'iI nal'itlllal
J). f.k l'd .. iJiJn'lnr
Los servicios de imeli genria cu el umbral ck-l tercer milenio
tomando COIll O modelo :1 1Hundexnachrichr cudicn-a
AI/M/I.\' I/wlll i' lg
El papel de: la actividad de imcligcncin cn el inicill lk' tilla lll l, ' \,an; ,
A1J>rno Cdn /o.\()
Los servicios de intel igencia <1111(' el nucvn
l nvrr l(/Io/,., n 1""''' 11;'',,,,:.
de inteligencia para el a ih l 2' 11 1( 1, 111 1I' !i).:l'll l'i il y'q:urid:ld
naci onal en un mundo gluhalil.:ldn
I l uI(tl AI{i ,t'I1c. A".-o,-n',':u. l'
La intcligcncin estrat gica en le " del terce r mileni o
AII,<,noR. \!m' /a
Desaffos para 1:1 seguridad nacional en un enromo
Ramo,l Martn!':.
La seguridad ('11 un mundo
HCllj amilt Ol/ n l /{enuill dl' :'
El servid o rumano de informacin hoy JX. I.... pl TII \a.. para el ..i,;l111.\ XI
( t1.U;',
El estudio de la seguridad nacional y la i ll l c! i.' l' lh: ia L' 1l
1mi li ,( l aMerl m Aff ' :qlft'1l1 \' f :n';f/ ll c' '\ ,'/c:" .I,. ( ,' /It': tI
"11
17
21

77
R.'
97
Trucos sucios o curtas de triunfo
Roy Godwlt
Poder y seguridad nacional en 1lIl<1 poca de cambio
Amllwdo Martine;: l'rett'!in
Estado, soberana y seguridad nacional
LCrJlIlIulo CI/r::.io
Estado, seguridad nacional y cooperacin internacional
Ric(/rdo Marque: BIas
El sistema de seguridad nacional y los objetivos nacionales
permanentes tutelados por la Constitucin Poltica Mexicana
Rml Romre:: Medmna
La cartera de la seguridad interna
Mario Santos Caamal
Resmenes
107
143
167
175
200
209
------ -- -.
Presentacin
La mundi alizacin de las rclucioncs Ilum;lllao,; l ' nlodos sus mbito... . el
desarrollo acelerado de los medios de conumicaciu.I as lluevas tcnicas
y el avance cientfico. el impul"o a la... iuctitucioncs democrti ca.... hl
creciente interdependencia lh..' los cst ack; y la aparicin de nuevas
manifestac iones de pod er ce. mmico. mucha... veces 1)( .rrncdios ilk ihIS.
con consec uencias polli n ls y soc iales. hall llhli l;i1du ti una transfor-
rnaci n de las instituciones publicas. tanto internas corno intcmaciona-
les. Ambos mbitos estn en permanente evoluci n y se condiciona n
recprocamente. En este co ntexto los servicios de intel igencia para la
seguridad nacional e int ernacional adquict cu llue va di mensi n y
enfrentan inditos desafos.
El nmero 98 de la RAP. fruto de la colaborac i n lid Centro de
Investigacin y Seguridad Nacional (CISENI con el 111'..titulo Nacional
de Administraci n Pblicu(1NI\}) ). anarl'{; a' pl' ct(), generalesy h:siC( lS
sobre seguridad nacional. Con l. com o una manircstaci\'l1l del derecho
3 la informacin oc lo, habitantes ele! pilv, se 11II"'o ti "' " dispo... iciu
temas poco difu ndidos con el prop sito de ace rcar lo... a tareas propi as
de la seguridad nacional en Mx ico. Ahora. tambi n con el !poyo del
CISENel lNAP, publica cl umcro 101de la Rcvixradc Adminisuuci n
Pblica "Los Servicios de Ifl1eligcllc;a ell el Nuevo Siglo " que SOI1
analizados por su importancia y trascende ncia para nuest ro pas desde
una perspectiva comparat iva, con el propsito de profundizar en su
situac in actual y los reto, que deben enca rar en e! fut uro.
En ms de un se nt ido este n mero de la RAP tiene un carcter
innovador. En el mbito naci onal no e xiste rl' g.islro de un esfuer zo
sistem tico por part e de insrituci n phlica al guna por abrir y someter
a consideracin de 1<1 opi nidn de los ciuda danos lo... problemas
concernientes a la seguridad nacional. En el plano internacional ni)
viene a nuestra memoria antecedente de publ icaci n alguna que. como
sta, haya pod ido contar con la participaci n de di sti ntos organismos de
inteligencia responsables de la seguridad naci onal en sus respectivos
pa ses. En la era de la global izaci n -do ndc los riesg os y amenazas a la
seguri da d naci on al trascie nden las fronteras naciona les - pretender
ci rcun scribir el anlisis a las preoc upaciones de un solo pas sera, sin
duda. co mo un ejerc icio parci al y limitado.
Con la fu ndada es pera nza de qu e las aportacione s aqu incl uJ as
est imularn la comprensin y la discusin abierta y pblica de los temas
vinculados con la seguridad nacional y tambin co n la confianza de
contribuir a la tan necesaria construccin de una cultura pbli ca de la
seguridad nacional , nos es gra to poner a disposicin de los lect ores este
nmero de la RAP.
Jos Natividad Gonzlez Paras
Presidente del Consej o Directivo
Hacia una Ley de inteligencia para la
segur idad nacional
L
1. Necesidad de ajustar el lI1"r.II
norrnartvo en materia de seguridad
nacional e inteligencia
os grandes procesos de tranv-
formac in y cambio 411c en aos
recient es ha experimentado nuest ro p;ls
hacen imperat iva la adecuaci n del
marco normativo que regula algunos de
los ms import antes campos de acci n
del Estado. Ent re stos. resul ta ele 11<1"-
ticul ar inter s e importanci a el mbito
de la seguri dad naci onal y las acti vidades
de i ntel ige nc ia qu e le SOI1 pr opi as.
La intensa din mica de cambio que en
el plano internacional ha sido propagada
po r la gl obnli za c i n y las t ra ns -
formaci ones que en el mbi to nacional
han acompaado al proceso de trunsicin
poltica. requieren la renovacin de las
nOn11<1Sjurdicas en materia de seguridad
nacion a l e int eligencia no slo para
consol idar los avances logrados . sino
tambin para estar en condiciones de
enfrentar con xito los nuevos riesgos.
amena zas y vul nerubili dadcs que
inc vit ublcment c acompaan a tales
procesos. En es te se ntido. aju star e l
marco rcguln vo q ue les es propio
implica la moderni zacin y el forta-
leci mi ento t ic tus capac idades inst i-
tucio nulcs e n mate ria de segur idad
naci onal e inteli gencia.
Una de las principales caructcrtstk-as de
los proces os de transi cin pof ica y
c ons ol idu c i n de mocrri ca e s e l
fortalec imiento del Estado de derecho.
La profundizaci n de la democraci a
usualment e va aCClmp.1I1:1l1a por la
b squeda de alternati vas que hagan
posible el pcrtecciunamiento de normas
~ U con trihuyan a pres ervar la convi-
ven cia ..oci al unminicu. afianzar la
plura lid ad poltic a y ga rant iza r las
libertades ciudadan as.
Particularmente en contex tos nncronul cs
con prol.TSOS de consol idacin dcmo-
crmica . la construccin tic capacidades
institucionales para la guhcmabili dad
de seansa en normas cad a vez mds
c laras. tmnspurcut cs. co mpart idas y
respet adas . En la medida e n q ue e l
Estado de de recho y el orden institu-
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4 AI.EJAND RO ALEGRE RAB1R A
nalmenle las actividades de inteli-
gencia para la segur idad nacional
con el Poder Judi ci al. En la conse-
cuci n deinformaci n queno pueda
lograrse por medio de mecanismos
yprocedimientos de dominio pblico
es importa nte contar con la auto-
ridad j udicia l federal .
D) Las relaciones laborales entre el or-
ganismo responsabl e de la seguri-
dad nacional y el person al que
desempea labores de inteli gencia
debieran estar regidas por un esta-
tuto de servici o civ il de carrera. La
conjuncin de apego a los principios
funda men tales de la doc tri na de
inteligencia y de excelencia en el
de sempeo profes ional. preval e-
cer: como criterios fundament ales
de eva luaci n para la permanencia
y asce nso.
As pues. mientras que la operaci n del
sistema de inteligencia para la seguridad
nacional estar a en la esfer a del Poder
Ej ecutivo, por un lado. se acordaran y
establecer an vnculos de colaboraci n
funcional con el Poder Legislati vo y, por
otm, el concurso del Poder Judici al ase-
gurara el respet o a las garant as indi -
vidual es y las sociales. Con ello no slo
se posibil ita el fortaleci miento de las
capacidades institucionales en materia
de inteligencia para la seguridad nacional.
sino tambin el di seo de una arq ui-
tect ura institucio nal y de organizaci n a
13 altura de las de mandas y virtudes de
nues tra t ransici n pol tica y consoli -
dacin democrtica.
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8
WARD MUIElO D. FJ.((l('K
Dar refugio en Can ad a terr oristas
conocidos o sos pechosos;
Ayu dar en la col ra da de gr upos
ter rori stas a Ca nad . ya sea por
medio s legales o ilegales;
Usar en forma fraudulenta doc umen-
tos para viaj ar falsos o vlidos:
Arreglar el trnsito ilegal de miembros
a los Estados Unidos y a otros pases;
Cooperar con otros grupos terr oristas;
Luchar contra or gani zaciones rivales
en Canad,
Influenciar o intimida r a mi embros
de su propi a comunidad de ex pa-
triados , y
Planear y pa rtici par en operaciones
terroristas nacionales o en el extran-
jero .
-Mie ntra s qu e la mayor a de la s
organizaciones exte rna s tratan de no
poner en peligro su refugio seguro en
Canad. la ame na za pot en ci al puede
cambiar sin advert enci a. Dentro de la
serie de inesperados incid ent es terro-
ristas. tanto dent ro como fuera de l pas,
q ue han involucrado a Cana d, se
incluyen los siguientes:
El desastre de la lnea area Ai r India
que cost 329 vidas:
El atentado contra la vida de l agregado
comercial turco en Ouawa:
La explos in en la planta de Litton en
Toronto en la que resultaron heridas
10 perso nas;
El asesinato en Ottawa del agregado
militar turco;
Un ataqu e en la embaj ada de Turqua
e n el que mu r i un gu a rdi a de
seguridad:
Una bomba de or igen canadien...e qu e
mat a dos personas en el aeropuerto
Narita de Japn:
. El agravi o en British Co lumbia" un
miembro del gabi nete del Punj ab en
visita:
Una conspiracin par a atacar instala-
ciones indi as en Tororno que fue
detenida:
El di sparo al editor de un per idico
del Punjab en Vancouver:
La ocu pacin de la embaj ada iranf en
Ottawa, en la que no hubo muertos:
Ca rtas bomba al Insti tuto Mackenzie
en Torunto y al lah orato r io de
Ge nti ca de Alberta:
El ataque a un poltico sudans en el
aeropuerto de Ouawa. y
L1.S violentas de mostracione s despus
del arresto dcl lfder del PKK Ahdullah
Ocalan en febrero de 1999.
Una sola accin hecha por Ca nud o
por un canadiense podra hacer que se
desaten inesperados actos en represalia
contra es te pas o contra intereses
canad ien ses , de ntro o fue ra de su
terr itor io. como los que han oc urrido
co nt ra los Estados Unidos: desde el
atentado contra el World Trudc Center
en Nueva York hasta 10\0 at aq ues a
insta laciones estadounidenses en Rlyndh
y Dhahran. en Arahi a Saudita. y en sus
embajadas en Kenia y Tanzania,
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10
WARD PITFIElD D. ELCOCK
en forma conjunta con amenazas
transnacionales ... estos contactos
parecan imposibles hace algunos
cuantos aos, pero en la actualidad son
mutuamente ventajosos". En otras pa-
labras, habr cooperacin entre los
serviciosde inteligenciadondecoincidan
los intereses de seguridad; donde haya
conflicto de intereses las actividades
tradicionales de inteligencia continuarn
siendo como antes.
Actividades tradicionales de
inteligencia
A diferencia de los terroristas, quienes
frecuentemente buscan publicidad y
. rpidamente se responsabilizan por sus
. acciones, quienes estn involucrados en
.actividadesde inteligenciahacen un gran
esfuerzo por permanecer en el
anonimato, esconder" sus actividades y
por no revelar sus fuentes y mtodos.
Esta diferencia tiene dos notables
efectos: el primero, los practicantes del
espionaje son mucho ms difciles de
atrapar y.el segundo, el pblico oye poco
sobre sus actividades en los noticiarios.
Ocasionalmente la prensa le recuerda
al pblico que las actividades tra-
dicionales de inteligencia continan como
antes. Por ejemplo el caso de Dmitriy
Olshevsky y Yelena Olshevskaya. rusos
ilegales viviendo en Taranta bajo los
nombres encubiertos de lan y Laurie
Lambert, encabez los peridicos du-
rante varios das. Otra caso, el uso ilcito
de pasaportes canadienses por parte de
agentes israeles en un fracasado intento
de asesinato, le record de nuevo a los
canadienses que las actividades tradi-
cionales de inteligencia no han ter-
minado.
La persistencia de actividades tradi-
cionales de inteligencia en el ambiente
de postguerra fra no debera sorprender
a los canadienses. Varios pases han
instaurado leyes para ajustarse al nuevo
ambiente de seguridad y han asignado
nuevas tareas a sus servicios de inteli-
gencia. Los canadienses pueden esperar
que pases que cuentan con deficiencias
percibidas de seguridad, reducidas o li-
mitadas capacidades de investigacin y
desarrollo, o con ambiciones hegem-
nicas en su propia regin, continuarn
buscando inteligencia poltica. militar.
cientfica y tcnica.
Espionaje econmico
Algunos pases desarrollados ansiosos
por mantener sus estndares de vida y
algunos en vas de desarrollo que estn
decididos a mejorar sus estndares,
usarn cualquier medio que tengan para
aumentar su productividad y su
seguridad econmica. Uno de estos
medios es el espionaje econmico, que
puede describirse como aquella activi-
dad clandestina, engaosa, coercitiva o
ilegal realizada o fomentada por un
RFVISTA PE AIJMINISTRACI(lN Plll\lJCA
1I
gobierno extranjero con la intencin de
acceder a informacin o a tecnologa
canadiense con el fin de obtener una
ventaja econmica.
Canad tiene habilidades de clase
mundial en muchas reas de alta
tecnologa. Algunos de los sectores
clave para la economa de Canad son
el arcoespacial. biotccnologra. qumica.
comunicaciones. tecnologa de infor-
macin, minas y metalurgia. energa
nuclear, petrleo y gas y tecnologa
ambiental. Empresas canadienses tienen
y desarrollan informacin y tecnologa
de importancia econmica. La pro-
teccin de esta tecnologa es crucial
para la viabilidad de estos sectores y
para el bienestar econmico de Canad.
Uno de los mandatos del CSIS es
contrarrestar el espionaje econmico
como una amenaza a la segundad
nacional. El Servicio no investiga
espionaje industrial o comercial o si una
compaa del sector privado espa a otra.
pero si estas actividades son de
naturaleza criminal entonces podrn ser
investigadas por las agencias que estn
a cargo de la aplicacin de la ley.
Guerra informtica
El uso de sistemas de cmputo y su
conexin con redes mundiales son
necesarios para que el gobierno y el
sector privado operen en forma efectiva.
Sin embargo, tales conexiones y la
dependencia resultante genera vulnera-
bilidades que pueden ser aprovechadas
si los sistemas y la informacin no son
protegidos adecuadamente. Pruebas de
penetracin realizadas en Estados
Unidos revelan que el 65% de los
ataques fucron exitosos y la mayora de
stos no se detectaron.
Servicios de inteligencia extranjera,
algunas organizaciones criminales.
grupos terroristas e incluso ttockers
particulares tienen la capacidad para
ejecutar penetraciones similares, y por
lo tanto de ser una amenaza para la
seguridad de Canad. El CSIS colabora
con varias agencias gubernamentales
para contrarrestar la amenaza que estas
operaciones informticas representan y
les proporciona evaluaciones sobre las
vulnerabilidudes canadienses y las
capacidades de aqullos que pudieran
sacar provecho de stas.
Proliferacin
El gobierno canadiense est compro-
metido a cooperar con otros pases para
ayudarles a disfrutar de Jos beneficios
del uso pacfico de energa nuclear.
Canad participa virtualmente en todas
las medidas globales y regionales
pertinentes para restringir la prolife-
racin convencional. Estas incluyen el
Rgimen para el Control de Tecnologa
de Misiles. la Organizacin para la
Seguridad y Cooperacin en Europa. los
12
WARD PITFlELD D. ELCOCK
Principios Reguladoresde Transferencia
de Armas Convencionales, el 0-7. la
Organizacin de Estados Americanos,
el Registro de Armas Convencionales
de las Naciones Unidas, embargos y
diversos foros de desarme de las
Naciones Unidas, las plticas de no
proliferacin del foro regional ASEAN
y el Tratado de Fuerzas Convencionales
en Europa. Canad tambin comunica
cada ao a fas Naciones Unidas sobre
sus exportaciones de bienes militares y
les proporciona informacin sobre las
propiedades y bienes militares ad-
quiridos. esto bajo la creencia de que la
mayor transparencia y el compartir in-
formacin son elementos cruciales para
apoyarlos esfuerzos de no proliferacin.
El S ~ contina contribuyendo con
iniciativas gubernamentales en el rea
de contraproliteracin. Por medio de
investigaciones encomendadas en
Canad y a su red de enlaces inter-
nacionales, el Servicio busca identificar
intentos de adquisicin de tecnologa y
experiencia de Canad por parte de
pases preocupados por la proliferacin.
El anlisis que surge de informacin
clasificada y abierta se comparte con
otros departamentos y agencias guber-
namentales.
Actividad criminal transnacional
Las actividades criminales transnacio-
nales involucran, entre otras cosas, el
trfico ilegal de drogas, personas y
dinero a travs de fronteras interna-
cionales. El crimen transnacional y las
actividades relacionadas con ste son
consideradas corno una amenaza a
sistemas polticos, econmicos, ambien-
tales y sociales debido a que:
Socavan la sociedad al hacer de la
violencia algo normal y al corromper
las estructuras polticas;
Distorsionan mecanismos del mercado
en detrimento de sistemas econmicos
y comerciales;
Fomentan a individuos a operar fuera
de la economa legal y a evadir im-
puestos;
Degradan los sistemas ambientales
mediante la evasin de dispositivos de
seguridad y reglamentaciones;
Desestabilizan el progreso de eco-
nomas en transicin y en desarrollo;
Interfieren con objetivos de poltica
exterior y con el sistema internacio-
nal, y
Cargan a las sociedades con los
enormes costos sociales y econmicos
de las drogas ilegales.
La Real Polica Montada Canadiense
(Rovai Canadon Mounted Police-
RCMP), tiene el papel principal en el
combate del crimen. pero la globali-
zacin de ste requiere que los gobiernos
usen todos sus recursos, incluyendo sus
servicios de inteligencia, en la lucha
conjunta contra el mismo. En otras
partes, el creciente alcance y poder de
grupos involucrados en el crimen trans-
REVISTA DE ADMINISTRACiN P(IIlLlCA
13
nacional ha desestabilizado a gobiernos
alrededor del mundo. Hay un acuerdo
general, dentro del G-7 y otras agru-
paciones. que conciben este fenmeno
como tina amenaza. Canad, con su
sociedad abierta y frontera contigua con
los Estados Unidos, tiene razones
especiales para preocuparse y ocuparse.
A pesar que la actividad criminal trans-
nacional es ya una preocupacin para
las economas occidentales, hay una
amenaza mayor en que sus actividades
bsicas de corrupcin, extorsin, fraude.
lavado de dinero, evasin de impuestos,
fijacin de precios, abuso de normas
migratorias y otras actividades crimi-
nales puedan socavar el funcionamiento
de la economa de libre mercado. El
CSIS intercambia informacin con otros
pases y proporcona anlisis a agencias
canadienses a cargo de la ejecucin de
la ley para contrarrestar esta amenaza.
OTROS PROGRAMASDE
SEGURIDADNAClONAL
El Programa de Seleccin de
Seguridad
El Programa de Seleccin de Seguridad
protege contra el uso no autorizado de
informacin y de activos vitales para la
seguridad de Canad. o la admisin de
individuos que representen una amenaza
para la seguridad nacional o pblica.
Esto involucra miles de evaluaciones de
seguridad por ao en tres categoras:
Seleccin Gubernamental, Seleccin
Extranjera y Seleccin para Ciudadana
e Inmigracin.
La Seleccin Gubernamental se lleva ,1
cabo cuando servidores pblicos o em-
pleados contratados necesitan aproba-
cin de seguridad para tener acceso a
informacin clasificada en el ejercicio
de sus deberes. El Servicio responde a
solicitudes de departamentos clientes
con una evaluacin de la lealtad y con
fiabilidad del individuo. La decisin de
otorgar una autorizacin de acceso es
responsabilidad del jefe de departa-
mento.
La Seleccin Extranjera se realiza cuan-
do el Servicio tiene acuerdos de se-
leccin recprocos con gobiernos y
agencias extranjeras, los cuales son
aprobados por el Procurador General
despus de haber consultado con el
Departamento de Relaciones Exteriores
y Comercio Internacional. Todas las
personas que son afectadas por este
procedimiento proporcionan su autori-
zacin por adelantado,
La Seleccin para Ciudadaufa e
Inmigracin reconoce el gran numero de
conflictos domsticos que hay en el
mundo e intenta prevenir la importacin
de estos conflictos a comunidades de
Canad. El Servicio proporciona su
consejo al Ministro de Ciudadana e
14
WARD PITFlELD D. ELCOCK
Inmigracinsobre posibles inmigrantes,
y el Ministro toma la decisin final sobre
su admisin.
Contarrestar actividades
Influenciadas por el extranjero
Entre las amenazas a la seguridad de
Canad identificadas ella Ley del es/s
estnaquellas"actividades influenciadas
por el extranjero dentro de o rela-
cionadas con Canad que son perjudi-
ciales para sus intereses y que son
clandestinas o engaosas o involucran
una amenaza para cualquier persona".
Tales actividades ocurren cuando
representantes de gobiernos extranjeros
.intentan influenciar, persuadir, cocrcionar
'0 amenazar a sus antiguos ciudadanos
ahora residentes en Canad, y empeoran
cuando dos o ms pases estn com-
pitiendo por la lealtad de una misma
comunidad tnica en Canad. Las
actividades influenciadas por el ex-
tranjero son una violacin a la soberana
de Canad y una amenaza a sus ciu-
dadanos, y el Servicio. por conducto de
las Cortes, trabaja para proteger a los
canadienses de este tipo de actividades.
Enlaces de inteligencia
Adems de las relaciones de enlace que
el Servicio mantiene desde hace tiempo
con sus principales aliados de inte-
ligencia, el CSIS contina expandiendo
sus acuerdos de enlace de inteligencia
con otros pases. La intencin es con-
vencer incluso a antiguos adversarios de
que tienen ms que ganar al cooperar
con el Servicio que de espiar a Canad
o a sus ciudadanos. Este programa ha
dado resultados positivos en algunas
reas y ser continuado.
Monitoreo ambiental
A partir de la experiencia que ha tenido
el Servicio del inestable y violento
ambiente de seguridad de la dcada de
los noventa, resulta evidente que hay
muchas actividades, aparte de las
actividades tradicionales de amenaza,
que producen o tienen el potencial de
causar amenazas a fa seguridad pblica
de los canadienses y la seguridad
nacional de Canad. Muchas de estas
actividades se originan en el extranjero.
El Servicio realiza monitoreos am-
bientales para identificar temas de ame-
naza. y ha desarrollado una agenda de
investigacin para llevar a cabo estudios
sobre varios temas que tienen c1 po-
tencial de amenazar a la seguridad pbfi-
ca o a la nacional.
CONCLUSiN
A principios de la dcada, el Servicio
examin los cambios en el ambiente de
seguridad que estaban ocurriendo como
consecuencia de la cada de la Unin
Sovitica yde la disolucin del Pacto de
Varsovia. En retrospectiva, nuestro
l A [lE Tll .o.n OI'/ 1'1'111 .1(' .0.
"
exame n ha rasado la prue ba lid liempo
durante la mayor parte de la dca d. de
los noventa. Lo que surgil no fue el
nuevo orden mundial. que tantos pases
democr ticos queran. sino algo ms
parecido a la " nueva barbarie" descrita
por el Direct or de Operac io nes
Comit Internacio nal de la Cruz Roja .
El efecto de tal cambio en la seguridad
publica fue quit ar muchas ti " las dicci-
plinas y restricci ones que funcionaban
durante la guerra fr a y desal ar una
explosin de aspirucioncs nacionalc v
contenidas. as como de resentimientos
hist ncos. Como resultado de esto en-
Ircntamos mas diversos retos a la segun-
dad pblic a que antes. La globulir acin
en viajes y c o municacione s facilita ; 11
terrori smo internacional atacar rpida e
inespe radamente en casi cualquier parte
del mundo. Esta es una preocupacin
para Ca nad debido a su fromc ra com-
pamdu con los Estado s Unidos. a su
sociedad rclauv.uncutc libre y abierta y
a sus prngramas de rd ugiadus humam-
tarios y de inmigracin.
El efect o que se tuvo en la segurid;ul
nacional tambin fue de d;\'crsificacin.
Commrio a e xpectativas t1Jltimislas quc
se lenan al prinr ipio , !;IS nctividadcv
ll adiPIl,i1c<' de inteligencia no <' 1.' han
ido. sino que continan en fonnus ms
diversas. El espionaj e econmico y ];1
guerra informt ica son nuevas priori-
da de s , y el Servicio e st t umbi n
involucrado en contra rrestar la prolife ra-
cin y el crimen rransnncioual debido a
las porcnciae-, dcsa..tro-
sas que puede oc asionar la compla cencia
e n e..tos le mas . Lo s pr ogramas de
sel ec cin de seguridad sigilen sie ndo
instrumc uu esenc iales par a con ua-
rrestar ame nazas a la seguridad pblicn
ya la nacional. y la coope racin con l' lm"
agcncia-, guhl' rnallll' nlales y con ser.
vicin.. de imcfigcncia "l iado.. es m.-,
importante que nunca .
A pesar de l recorte, el Sel \'icill ha hecho
a justes I'rgm,it icos para cambiar e n
esta dccada. No e xisten panacea.. ni
SOlul' iolle<, sencillas para In\ retos que
cn frcntamov. y no cvperamov qll(' la
pn'lxim;l dcada sea ms estable n I\l ;i'
predecible. El Servicio conti nuar eje
r iendo vigil;lIu:ia.
Los servicios de inteligencia en el umbral del
tercer milenio tomando como modelo al
Bundesnachrichtendienst (BND)
August Hanning'
L
os servicios de inteligencia enfren-
tan grandes desafos. En primer
lugar. deben cumplir su cometido de reu-
nir informacin en medio de un entorno
poltico yde seguridad internacional cada
vez ms complejo. Con el fin de la Gue-
rra Fra. Alemania tiene la suerte de
estar actualmente rodeada de amigos y
socios. No obstante. es necesario ver
ms adelante.
Todos tenemos presente una globali-
zacin econmica y tcnica cada vez
mayor. cuyas consecuencias todava
resultan inapreciables en todas sus
dimensiones. Adems, podemos obser-
var que las crisis se internacionalizan de
manera creciente. Es en este sentido que
frecuentemente se habla de "amenazas
trasnacionales", borrndose ms y ms
las fronteras entre amenazas de ndole
civil y las de ndole militar. Hay que
destacar en especial:
. Las Amenazas Relacionadas C01l
la Proliferacin de Armas
Luego de ocurrido el caso de Rabia.
Libia, y ante los sucesos actuales en Iraq.
los medios de comunicacin se han dado
cuenta de los peligros que representa 1<1
proliferacin de armas de destruccin
masiva. Desde hace algn tiempo. el
BND ha observado con gran inquietud
la evolucin de la situacin en Bagdad.
Hoy corno antes. Sadam IIussein no
tiene intencin de cumplir con sus com-
promisos. Procede con una estrategia
que intenta mantener abierto el camino
para la construccin de armas de des-
truccin masiva y sistemas de misiles.
No sorprende. por ello, su posicin y
comportamiento actuales.
Hay que destacar, en este sentido, que
los riesgos relacionados con la proli-
feracin de armas no slo amenazan a
los pases limtrofes de un pas de-
terminado. La Repblica Federal de
Alemania tambin resulta afectada de
manera directa por la amenazadora
construccin de una tecnologa de
misiles de largo alcance. Existe. adems.
el peligro real de que varios pases
tendrn a su alcance la tecnologa
requerida para tal tipo de armas . Ante
Director del Servi cio Federal de Inteligencia de Alemania I Bundcsnachrichtcndicns
18 AUGUST HANNING
una evolucin de esta naturaleza, un
gobierno puede hacerle frente slo
conociendo los canales de adquisicin
por medio de una estrecha cooperacin
internacional. Suministrar informacin
confiable al respecto es funcin de los
servicios de inteligencia.
. Conflictos Regionales
Este tipo de cont'lictos tambin son
considerados como amenazas a nuestro
pas. Para el BND esto es evidente en
el caso de la Repblica Federal de
Yugoslavia, donde permanentemente se
hacen esfuerzos por evitar conflictos
violentos. Tambin en otras regiones se
observan indicios de condiciones
semejantes. Varios estados estn
amenazados por la posible derrota del
orden pblicoy la gobemabilidad.
En tales casos, Alemania no puede
rehuir su responsabilidad internacional.
El BND habr de contribuir a la segu-
ridad de los soldados alemanes em-
picados en acciones humanitarias y de
paz.
'Delincuencia r g n ~ d
En este sector. el BND no se dedica a
la investigacin de delitos comunes ni
tampoco a la detencin de delincuentes.
Esto corresponde a entidades de
persecucin penal y a la polica. Ms
bien, el BND es responsable de indagar
las consecuencias derivadas de la
delincuencia organizada. Cabe sealar
que en varios pases la delincuencia
organizada se sirve de sus enormes re-
cursos financierosparacorromper,extor-
sionar. penetrar y dominar estructuras
estatales y sociales.
. Terrorismo
Hoy como antes. la indagacin de
aspectos relacionados con el terrorismo
internacional es de suma importancia
para el BND
Seguridad Informtica
La advertencia de la industria in-
formtica sobre la llamada "falla del
milenio" -el doble cero del ao 2000-
hizo evidente la importante dependencia
que tienen nuestras sociedades de la
tecnologa informtica y el nivel en que
las fallas en este tipo de recursos
tecnolgicos pueden poner en riesgo la
seguridad de nuestras sociedades. En el
mbito informtico, adems de la
amenaza que representa la actividad de
los llamados "piratas electrnicos", estn
los riesgos de la denominada "guerra
electrnica" que potencialmente pueden
ejercer gobiernos adversos.
Desde luego, la anterior lista de posibles
amenazas en forma alguna puede
considerarse como exhaustiva. Muestra,
en cambio, que los peligros que acechan
a nuestros estados y sociedades ni han
disminuido ni son menos complejos. Para
el BND tales factores de riesgo son
desafos adicionales que demandan ser
enfrentados y que por supuesto se
enfrentarn.
que
a-
es
que
cos
cos
s -
re-
los
de
s
s
-
s
s
s
s-
ac-
de
ALBER'ID MENDES CARnOSO
ocasiones, escapan al objetivo de la ac-
cin autnoma y unilateral de los esta-
dos soberanos. La accin adversa en el
rea cccnmico-cientfica sustituye
frecuentemente la estrictamente pol-
tico-militar.
A su vez, el respecto a la individualidad
y a la libre expresin. conquista de la
democracia y de la aplicacin de los pre-
ceptos de los derechos humanos, propi-
cia el fortalecimiento y la organizacin
de las minoras, incluyendo movimientos
nacionalistasy grupos contrarios al orden
constitucional. As paralelamente al
fortalecimiento de la ciudadana y de la
opinin pblica, son estimuladas dis-
torsiones con el riesgo de impacto sobre
la seguridad del Estado.
Se despliega un escenario en el cual cre-
cen el terror y la violencia, financiados,
en parte, por organizaciones criminales
ligadas al narcotrfico; los crmenes
financieros se vuelven rutinarios y ame-
nazan el control sobre la economa: las
drogas promueven la degradacin de la
persona; el recurso del terrorismo per-
manece como instrumento en la bs-
queda de objetivos polticos y como ame-
naza a la vida de los ciudadanos; y las
armas de destruccin en masa (ADM)
generan pnico en las poblaciones y
desafos a los estados democrticos, lle-
vndolos a combatir la utilizacin o la
proliferacin de aqullas, bajo cualquier
pretexto y por cualquier actor inter-
nacional.
Frente a esos desafos. corresponde a
las instituciones responsables por la efi-
ciencia de la actividad de Inteligencia,
que busca la defensa del Estado, repen-
sar su actuacin, definir una agenda para
la prospeccin de oportunidades y el
resguardo de los intereses de la seguri-
dad nacional en el inicio de una nueva
era.
11. Facilidades y retos
contemporneos
Los cambios vividos en este momento
son consecuencias. en gran medida, del
desarrollo de la informtica y de las tele-
comunicaciones que contribuyen a la
reduccin de costos y, consecuente-
mente, amplan el acceso a las tecnolo-
gas correspondientes. La interconexin
de esas tecnologas es lo que ha
permitido anular el efecto dc la distancia
en las relaciones humanas y en la
obtencin de datos en cualquier parte
del mundo. La informacin gana tambin
en calidad, posibilitando la difusin en
tiempo real y la integracin de voz e
imagen al contenido escrito. La Internet
es la resultante ms palpable de esa
evolucin. estimndose que en el ao
2005 el nmero de usuarios alcance mil
millones y que en el 2010 la mitad de la
poblacin mundial est conectada a la
red.
El perfeccionamiento de las herramien-
tas de bsqueda ha contribuido a la tarea
REVISTA DE ADMINISTRACIN P(iBUCA 23
de investigacin y facilitado la ubicacin
precisa de datos. Con el desarrollo y la
introduccin de nuevos sistemas, el
acceso a datos abiertos se vuelve poten-
cialmente ilimitado. Por otro lado. ese
desarrollo ha suscitado riesgos relacio-
nados con la seguridad de las tran-
sacciones comerciales. con la proteccin
del conocimiento sensibley la promocin
de actividades ilcitas. La creciente de-
pendencia de los procesos productivos
y de los sistemas de control de la tecno-
loga de computadoras y de telecomu-
nicacin despierta, en ltima instancia,
recelos con relacin a la seguridad del
Estado debido a su eventual vulnera-
bilidad a los ataques electrnicos.
En ese marco, se debilita el control del
Estado sobre el flujo de informaciones,
lo que reduce su capacidad de utilizarlo
en la defensa de sus objetivos polticos.
Sin embargo. las instituciones polticas
encargadas de promover el proceso de
decisin pasan, contando con el apoyo
directo de los medios, a la difusin
abierta de las informaciones actua-
lizadas. Adems de eso, otras agencias
especializadas en la implantacin y
coordinacin de las polticas pblicas,
con acceso directo a las informaciones.
pueden producir sus propias evalua-
ciones. disponiendo, en muchos casos.
de mejores condiciones de anlisis y
respondiendo con mayor propiedad a los
requisitos de los usuarios potenciales.
Sin embargo. como los medios tienden
a ser determinados por las demandas del
mercado. los gobiernos se ven obligados
a evaluar con mayor profundidad el
contenido cotidiano expresado en los
medios de comunicacin. Cabe al Estado
y, de forma directa, a la inteligencia.
analizar de forma ms elaborada y no
slo retransmitir noticias o describir
sucesos sujetos a seguimiento por 10<;
medios. Adems. incumbe a los rganos
de inteligencia proveer la seguridad a los
sistemas de conocimientos sensibles del
pas, resguardando el patrimonio de la
nacin de ataques de los llamados
criminales cibernticos, que actan por
medio de las redes electrnicas y de
computacin.
Otro aspecto de la glohalizacin es la
reduccin de la capacidad de interven-
cin del Estado en la economa nacional.
Diariamente, las negociaciones que
envuelven grandes sumas son realizadas
en los mercados financieros, con poca
o ninguna posibilidadde control por parte
de las instituciones gubernamentales.
Con la ampliacin del ncccso n las mer-
cancas y a las ideas. las corporaciones
transnacionales efectan su ptancacin
estratgica a nivel global y la operan
segn especificidades de los mercados
regionales, aprovechando el libre Flujo
de bienes y servicios, la inexistencia de
barreras a los capitales y a las condicio-
nes particulares de competitividad de
24 ALBERTO MENOESCARnoso
cada pas. Las empresas, buscando
adquirir mejores condiciones de compe-
tencia global, recurren a fusiones y ad-
quisiciones.
Esta nueva realidad ha sido responsable
de las distorsiones en los sistemas
sociales, normalmente con reflejos ne-
gativos en las estructuras menos
favorecidas o menos calificadas de los
pases, en que los que deciden en-
cuentran dificultades en procesarlas de
forma gil y conforme los intereses
nacionales. La evolucin de este cuadro
estimula las desigualdades en el plano
internacional y deficiencias en la
distribucin del ingreso, justificando la
formacin de movimientos y grupos
resistentes a la globalizacin.
La prependcrancla de los factores eco-
nmico-comerciales en el proceso de
decisin, con la ampliacin de las
demandas por informacin de esa natu-
raleza, restringe las alternativas de las
polticas pblicas. Debido a la velocidad
de las acciones en esa rea, sin inter-
ferencia efectiva del Estado, la estabi-
lidad interna y la internacional pueden
ser amenazadas en el caso de que el
Dujo de informacin se revele equivo-
cado o inconsistente.
As, para la Inteligencia, la obtencin de
informaciones precisas y actuales sobre
el cuadro internacional pasa a ser crucial,
en especial en la inminencia de crisis,
buscando salvaguardar la seguridad
econmico-financiera e institucional del
pas.
En la esfera poltica. se observa la
adopcin. en los ltimos aos. de la
democracia como forma preferente de
gobierno. Esto ha permitido el for-
talecimiento de la ciudadana y por eso
ha estimulado la participacin de la
sociedad en los procesos de decisin.
Las minoras se organizaron y la
sociedad civil se agrup en la defensa
de derechos especficos. ejecutando y
controlando polticas. generalmente de
contenido social. en las reas en que el
Estado presenta dificultades de operar.
Las ONO interactan directamente en
la toma de decisiones en reas como
salud, ambiente. derechos humanos y
hasta en la misma poltica externa.
Por otro lado, el respeto a la indivi-
dualidad y a la libre expresin facilita el
surgimiento de movimientos ultrana-
cionalistas con predisposicin para opo-
nerse a la propia democracia y a los
derechos humanos, algunas veces apo-
yados por las ONO con objetivos es-
purios no declarados. La apologa a las
actividades ilcitas y a la difusin de
informaciones que amenazan la se-
guridad individual se confunde con el
concepto de libertad, volviendo difcil la
accin del Estado para cohibir lo que se
opone al orden constitucional.
Estamos asistiendo al ascenso de los
temas globales hacia el tope de la
agenda. Las cuestiones que trascienden
las fronteras nacionales. por lo tanto,
difcilmente solucionadas por la accin
unilateral y autnoma del Estarlo, no son
REVISTA DE\fJM1NISTRAC10N pt:HIK.. \ 25
novedades en el escenario internacional.
Con todo, ellas son potenciadas por las
condiciones tecnolgicas, econmicas y
sociopolticas del mundo actual. Las
democracias se benefician dellibre flujo
de informaciones y su difusin bajo
distintos puntos de vista. El intercambio
de informaciones tcnicas y la relativa
apertura de las fronteras favorecen la
construccin de armas de destruccin
en masa y la tecnologa de la infor-
macin y las facilidades del flujo
migratorio son utilizadas en apoyo al
narcotrfico y a los crmenes trans-
nacionales.
III. El papel de la inteligencia en el
proceso de decisin
Frente a esos dcsuffos. cabe a los
rganos de Inteligencia volver a evaluar
su actuacin para identificar oportu-
nidades y amenazas contra los intereses
nacionales.
La inteligencia puede ser definida como
el ejercicio permanente de acciones para
la obtencin, evaluacin, integracin e
interpretacin de conocimientos del
inters del Estado, que tengan signi-
ficado, aunque potencial, para la planea-
cin de la gestin gubernamental. Estos
conocimientos. cuando estn disponibles
oportunamente o de forma precisa. SOI1
elementos claves en el proceso de toma
de decisiones. Su funcin es vital cuando
son utilizados en la operacin de
escenarios, con la perspectiva adecuada
para el seguimiento de las cuestiones
nacionales frente a los desafos que de-
ben ser enfrentados.
Los gerentes dc crisis no pueden planear
respuestas si no entienden cules es-
cenarios tienen mayores oportunidades
de ocurrir. pues los gobiernos no
disponen de tiempo ni de personal
suficientes para el estudio de cada uno
de ellos. As. la seleccin de hiptesis
es una accin indispensable en la
confeccin de la agenda del nivel de
decisin.
Los escenarios de crisis deben ser objete
de amplia planeacin. posibles sobre
todo en el caso de que haya gran proba-
bilidad de que lleguen a ocurrir y que
sus efectos sean inaceptables al lide-
razgo poltico de! pas. En situaciones
crticas. provocadas por factores huma-
nos. la planeacin puede prevenir 1"
ocurrencia de un incidente o preparar al
gobierno para neutralizarlo rpidamente.
As la inteligencia provee el conoci-
miento oportuno sobre la naturaleza y la
magnitud de una amenaza, de acuerdo
con la planeacin.
En crisis deflagradas por e! elemento hu-
mano. tales como sabotajes, la inteli-
gencia puede disponer de estudios
detallados acerca de probables blancos
y tcticas, armas. explosivos e instru-
mentos disponibles para los subotcu-
dores. Se pueden crear medidas de
seguridad par;l inhibir esas acciones. Se
pueden establecer medidas preventivas
ALBERTO MENDES CARroSO
para interrumpir la planeacin y la
ejecucin de esos actos ilcitos. Como
respuesta se pueden definir acciones de
aplicacininmediata. Sin la inteligencia,
sera imposible poner en prctica
medidas diseadas para desarrollar la
planeacin operacional y reducir
vulnerabilidades.
En sntesis, a la inteligencia fe toca el
papel fundamental de subsidiar el
proceso de toma de decisiones, identi-
ficando las hiptesis probables, co-
adyuvando en la planeacin de respues-
tas y actualizando las informaciones
respecto a los escenarios prioritarios.
IV, La propuesta brasilea al actual
escenario
'EI concepto brasileo de seguridad
nacional nace de la interseccin de tres
reas temticas que comprenden los
intereses nacionales: defensa de la
soberana, desarrollo econmico e inser-
cin internacional. Con base en ese tri-
nomio, se definen prioridades estra-
tgicas, que son:
Mantenimiento de la integridad te-
rritorial yde la unidadnacional como
patrimonios de la nacionalidad;
Defensa del Estado democrtico de
derecho como cuerpo poltico
nacional permanente;
Apropiacin plena del territorio
nacional en condiciones de desarro-
llo sustentable, englobando aspectos
econmicos, sociales, ambientales y
de integracin nacional;
Correccin de los desequilibrios
sociales y regionales;
Avance en la capacitacin nacional
en ciencia y tecnologa. inductores
del desarrollo nacional y de la
cooperacin internacional;
Insercin estratgica favorable en
el mbito regional y el global;
Consolidacin de una rea prspera
suramericana y suratlntica, y
Fortalecimiento de la poltica bra-
silea para la paz con pleno respeto
a los compromisos internacionales.
Esas prioridades estratgicas orientan la
actuacin de la inteligencia. contri-
buyendo para la definicin de los temas
a ser considerados. Aun cuando el es-
cenario internacional favorezca la apa-
ricinde nuevas cuestiones, la obtencin,
el procesamiento y la difusin de
conocimientos sobre esos asuntos deben
ser subordinados al entendimiento y a la
actualizacin de las reas prioritarias
definidas por la poltica de defensa
nacional y por la poltica nacional de
inteligencia.
Segn el modelo del proceso de decisin
nacional en el rea de seguridad, el
Gabinete de Seguridad Institucional
(OSI) de la Presidencia de la Repblica
fue encargado de articular la admi-
nistracin de las crisis, en caso de
amenaza grave e inminente a la esta-
bilidad institucional, adems de
coordinar la actividad de inteligencia
federal.
REVISTA DEADMINISTRACIN PtJBUCA
En esa configuracin. el rgano de
inteligencia tiene la funcin primordial
de proveer al jefe del Estado de
informaciones oportunas y adecuadas.
La ope racin , en conjunto con la
administracin de las crisis. favorece el
cumplimiento de los principios de
utilizacin de la inteligencia en la
identificacin de escenarios de crisis, en
la provisin de conocimientos para la
pancacn de polticas y en la actua-
lizacin de las informaciones sobre los
cuadros prioritarios para la seguridad
nacional.
V. Consideraciones finales
La complejidad creciente y la dinmica
del escenario internacional son las
caractersticas definitorias del ambiente
en que debe actuar la inteligencia.
Amenazas transnacionales como terro-
rismo, narcotrfico, crmenes cibern-
ticos, contrabando de armas conven-
cionales y desarrollo de armas de
destruccin en masa. muestran la
necesidad de una accin coordinada
entre organismos de inteligencia de Jos
diferentes pases. teniendo en cuenta la
imposibilidad del Estado de anteponerse
a tales acciones criminosas de forma
unilateral. As, se ampla efectivamente
la importancia del intercambio de
informaciones de inteligencia, para
permitir a los respectivos gobiernos
anticipar la posibilidad de neutralizar
crisis en esas reas.
Adems, crecen en importancia el
entrenamiento y la profesionalizacin dc
aquellos que actan en inteligencia. de
modo que puedan desarrollar de forma
eficaz sus funciones en la generacin
de informaciones oportunas y adecuadas
al proceso de toma de decisiones, con
la calidad requerida.
Finalmente. se subraya una vez ms que
el dinamismo de las relaciones in-
ternacionales y de las coyunturas nacio-
nales son los grandes retos de la
inteligencia para el prximo milenio, ne-
cesitando una adecuacin constante para
el cumplimiento de sus misiones. As. la
mejor o peor calidad del trabajo estar
condicionada por la capacidad de la
institucin de identificar e interpretar,
anticipada y coherentemente, las ame-
nazus y oportunidades. para el logro de
los intereses del pas en un ambiente
complejo y voltil.
Los servicios de inteligencia ante el nuevo siglo
Javier Caldern Fernnde; *
D
esde que. a comienzos de la d-
cada de los 90. el colapso de la
Unin Sovitica hizo evidente el
advenimiento de una nueva dinmica
internacional, no han faltado en la
literatura especializada los estudios y
reflexiones sobre el futuro ms in-
mediato de los servicios de inteligencia.
Profesionales de esos mismos servicios,
acadmicos, polticos, militares. perio-
distas y estudiosos de las ms variadas
disciplinas firman estos trabajos que, en
su conjunto, no hacen sino dejar patente
hasta qu punto el cambio operado en
el marco de las relaciones entre estados
est afectando a los elementos que
componen los sistemas de seguridad de
las democracias.
En slo unos cuantos aos, hemos
pasado de un mundo dominado por la
dinmica del enfrentamiento Este-Oes-
te, a otro nuevo en el que los paradigmas
sobre los que descansaban los anlisis
propios de la guerra fra se han
convertido en historia intelectual.
Poco menos que hasta ayer mismo. el
grueso de nuestro esfuerzo estaba
dirigido a contener la amenaza que
representaba la existencia de un con-
fl icto latente que en [rentaba a las
naciones democrticas. con los Estados
Unidos a la cabeza, con otro grupo de
naciones lideradas por la Unin Sovitica
y que se rega por supuestos ideolgicos
y polticos difcilmente reconciliables.
Hoy, sin embargo, los riesgos a los que
debemos enfrentamos no tienen ya una
expresin contable en nmeros de carros
de combate T-72 o de ISSBM, sino en
trminos macroeconmicos y de
influencia poltica, mucho ms sutiles,
complejos y, sobre todo, mucho ms
difciles de apreciar e identificar.
En los inicios del siglo XXI, la seguridad
de nuestros estados se ve ensombrecida
por todo un cmulo de riesgos emer-
gentes como la aparicin de nuevas
tensiones y conflictos provocados, en la
mayora de los casos, por factores de
inestabilidad, como son los problemas
* Director General del Centro Superior de Informacin de la Defensa, Espaa
se
La
c
e
d
p
e
e
e
e
REVISTA PE A[)1\lINISTRt\CIO)\ Pl'IlUCA 31
Es evidente que toda esta confluencia
de factores novedosos en la praxis de la
poltica internacional. junto a la prdida
de vigencia de los modelos tradicionales
que trataban de explicar la dinmica
mundial, est condicionando y modi-
ficando en profundidad noslola lisia y
la prelacin de los objetivos de los ser-
vicios de inteligencia de las naciones
democrticas, sino incluso la forma
misma de hacer inteligencia y, lo que
quiz sea m:s importante, a la manera
de relacionarnos con quienes toman las
decisiones polticas y de presentarnos
ante los parlamentos y las opiniones
pblicas de nuestros pases.
Por lo que respecta a las reas de inters
de la inteligencia, es obvio que ha
decrecido la de obtener informacin
sobre los parmetros militares de terce-
ros pases. Pero tambin es verdad que
ha surgido todo un nuevo campo de in-
vestigacin relacionado con las tcc-
nologas armamentstas ms avanzadas
y con la proliferacin nuclear. qumica y
bacteriolgica. Los esfuerzos por
contener este problema se enfrentan con
la complejidad aadida de que. por una
parte, los programas de este tipo se basan
en tecnologas de doble uso y, por otra.
de que no es posible tratar de controlarlo
sin atender a los intereses polticos que
favorecen la produccin y comer-
cializacin de armas de destruccin
masiva, los flujos de capitales que los
sustentan, las redes de trfico que las
transportan y las conexiones de stas
con otros grupos terroristas o de
delincuencia organizada.
Otra de las cuestiones que ha modi-
ficado la agenda tradicional de los ser-
vicioses la que se refiere al narcotrfico
y SltS conexiones con el xtstcma
financiero. La industria ilegal <k la droga
ha sabido recuperarse de mucho.. de los
xitos conseguidos por distintos go-
biernos en su lucha contra ella en los
ltimos aos. En algunos casos. lo"
grupos de narcotraficantes se han hecho
especialmente poderosos llegando.
incluso. a introducir sus redes dentro de
las propias administraciones nacionales.
dando origen a lo que han comenzado a
denominarse "nurco-cstndos". (l lo que
es In mismo. pases en los que las mafias
de la droga se han hecho con el control
de los resortes del poder. incluso con el
poder poltico. Sin llegar a tanto. en otros
CaS{lS las bandas de narcotraficantes han
llegado a dominar parte del territorio
nacional de algunos pases. desplazando
n las autoridades legtimas e imponiendo
su ley.
y lodo ello en un contexto en el que la
gtobalizncin de los negocios y las
facilidades que aportan las nuevas
tecnologas de la comunicacin ponen
al alcance de los sindicatos del crimen
oportunidades sin precedentes para
desarrollar sus actividades. El principal
riesgo que supone la actuacin de estos
32
JAVIER CALDERN FERNNDEZ
grupos no es nicamente el que deriva
de su actividad ilegal, sino el resultante
del impacto que en las economas
nacionales puede causar el movimiento
sin ningn control de miles de millones
de dlares desde los parasos fiscales
por medio de una red creciente de
negociosaparentemente legtimos y que.
en realidad, sirven de pantalla a
empresas ilegales. Asimismo, es preciso
tener en cuenta que el blanqueo de
dinero procedente de actividades ilcitas.
la transferencia de tecnologas de
destruccin masiva, las actividades de
grupos terroristas y adquisicin clan-
destina de armas encuentran en los
mercados financieros mundiales
enormes facilidades para relacionarse.
desarrollarse, financiarse y actuar con
. rapidez y en el ms completo anonimato.
Los anteriores ejemplos no pretenden
agotar la lista de nuevos riesgos y
amenazas a que deben enfrentarse hoy
los servicios sino, simplemente, esbozar
las lneas generales de los que estn
siendo ya, de hecho, los objetivos ms
prioritarios de la Inteligencia en un
escenario en el que los acontecimientos
ya no se desarrollan al ritmo pausado y
previsible del mundo de Yalta; sino que
se suceden a una velocidad tal que,
muchas veces, dificulta no ya su segui-
miento, sino su propia identificacin.
La coincidencia en la aparicin de los
nuevos objetivos informativos con la
revolucin en los sistemas de infor-
macin y comunicacin est exigiendo,
adems, una transformacin en los
mtodos de tratamiento y anlisis de la
informacin que, si bien no modifican en
lo bsico el ciclo clsico de inteligencia,
s introducen nuevos elementos que es
necesario considerar. As, por ejemplo,
el crecimiento exponencial de la in-
formacin abierta, debido al fenmeno
de internet y al abaratamiento y
extensin de las grandes bases de datos
en soporte informtico, obliga, de una
parte, a perfeccionar los mtodos de
proceso y anlisis y, de otro, a mejorar
los niveles de especializacin del
personal encargado de elaborar in-
teligencia. El aprovechamiento del
enorme potencial informativo que la
tcnica ha puesto en nuestras manos
constituye una prioridad para todos los
servicios, sobre todo en la explotacin
de fuentes no secretas y a la integracin
y aprovechamiento de 105 cientos de
miles de datos abiertos a los que cualquier
analista de inteligencia puede tener
acceso hoy da con slo apretar una tecla
de su computadora.
Pero sera ingenuo pensar que el
incremento en el volumen de infor-
macin abierta hace innecesarias las
tareas de adquisicin propias de los
servicios. Ciertamente, las nuevas
tecnologas facilitan hoy el acceso a
multitud de noticias a las que antes era
complejollegar. Sinembargo,en muchas
s s
os
r
s
s
es
s
34
JAVIER CALDERN FERNNDEZ
los de la inteligencia son precisamente
las batallas o los actos delictivos que no
se han producido gracias a una in-
formacin 10 suficientemente anticipada
y exacta.
Esta realidad hace que, en la actualidad,
el trabajo de los servicios sea espe-
cialmente controvertido: porque se
centra en actuar sobre amenazas que
aun no han llegado a formalizarse y
porque, adems. stas son mucho ms
difciles de identificar y valorar an en
el caso de que acaben materializndose.
Volviendo a la simplificacin, hace aos
todo el mundo comprenda y aceptaba
que un servicio occidental obtuviese
informacin secreta sobre los planes
nucleares soviticos o sobre las po-
.sibilidades de actuacin de un deter-
minad grupo terrorista. Hoy. sin
embargo, surgen reparos cuando se trata
de obtener informacin sobre dcter-
minadas organizaciones que. bajo
cobertura poltica o financiera. proyectan
acciones desestabilizadoras. especulati-
vas o simplemente criminales.
Seguramente nadie duda del hecho que
el conocimiento anticipado -como
resultado de un esfuerzo continuado de
recoleccin y anlisis de informacin y
elaboracin de Inteligencia- constituye
un instrumento imprescindible para que
los gobernantes, mximos responsables
que son de la seguridad del Estado, estn
en mejores condiciones de prevenir los
eventuales embates desestabilizadores
contra el modo de convivencia pacfica.
Por eso es preciso que todos. dirigentes
polticos. parlamentarios. formadores de
opinin. incluso los propios servicios de
inteligencia. nos preocupemos ms por
encontrar nuevas frmulas de equilibrio
entre derechos individuales y derechos
colectivos de modo que estemos en
condiciones ptimas de enfrentarnos a
los nuevos retos. La inteligencia puede
contribuir. y mucho. a incrementar los
niveles de seguridad y certidumbre en
un mundo plagado de incgnitas. A todos
nos corresponde trabajar para que as
sea.
Agenda de inteligencia para el ano 2000,
inteligencia y seguridad nacional en un mundo
globalizado
l. Nuevas tendencias
internacionales
L
a desaparicin del mundo bipolar
como consecuencia del fin de la
guerra fra, la posterior desaparicin de
la URSS. y el Pacto de Varsovia y la
guerra del Golfo han incidido en forma
determinante en el sistema internacional.
Como resultado de ello, han cambiado
las tendencias, la naturaleza y alcance
de los peligros o las amenazas y. en con-
secuencia, el concepto de "seguridad".
A raz de la situacin expuesta. han
surgido nuevas prioridades, nuevas
polticas y estrategias en el campo de la
poltica exterior y de defensa, como as
tambin nuevos modelos de confronta-
cin y cooperacin en estos campos
entre estados y bloques regionales.
Cules hechos o procesos pueden con-
siderarse potencialmente conflictivos y
cules constituyen un riesgo siendo, en
consecuencia, prioritarios para la inte-
ligencia?
1.1. La confrontacin entre
bloques derivados de la existencia
de una superpotencia militar y tres
potencias econmicas
En la actualidad, existe slo una super-
potencia militar. Estados Unidos y cuatro
superpotencias econmicas: Estados
Unidos. Japn. China y Europa (liderada
por Alemania) que luchan por conquistar
la supremaca econmica. La disputa ha
pasado dcl terreno militar al econ mico.
desempeando un papel determinante.
en este contexto. el nivel de desarrollo
cientfico-tecnolgico.
Por ende. la estabilidad internacional
depender fundamentalmente del
equi Iibrio logrado entre la competencia
y la cooperacin de las superpotencias
econmicas citadas: procesos que exi-
girn una gran capacidad de adaptacin
de los protagonistas (estados).
1.2. La coexistencia entre el
fenmeno poltico-econmico de la
globalizacin versus la
fragmentacin tnico-religiosa
Al producirse la conformacin de
bloques econmicos (Nafta, Mcrcosur,
Asean. etctera) o econmico-polticos
(Unin Europea) se tiende a la coope-
racin interregional en el caso de las
* Ex-Secretario de Inteligencia del Estado de la Rep blica Argentina
36 HUGO ALFREOO ANWRREGUY
economas complementarias (Merco-
sur, Pacto Andino) y a la competencia
en el caso de las que no lo son (Unin
Europea y Nafta). Por otra parte. los
bloques que se encuentran ms atrasa-
dosensu procesode evolucino poten-
cialmente "menos fuertes" compiten por
captar los mercados, inversiones, etc -
tera de aquellos ms avanzados (ejem-
plo. Mereosur, Pacto Andino tratan de
incrementar sus vnculos con la Unin
Europea ).
Asimismo. al disminuir la otrora
influencia de las potencias rectoras en
lo que eran sus reas de incidencia o
control en forma direct a o indirect a. se
ha potenciado la violencia tnico-
religios a. Procesos como el expuesto ya
se dan en frica. algunas reas de Asia.
Europa Oriental y Amrica Latina.
1.3. Los procesos migratorios
acompaados por un creciente
sentimiento xenfobo
A medida que cesaron los conf li ctos
relacionados directa o indirectamente
con la guerra fra. se supuso que los mo-
vimientos migratorios disminuiran, tal
proceso no se dio al aparecer una serie
de nuevos conflictos polticos. tni cos y
religiosos, por una parte. que determi-
naron el desplazamiento de personas y
el agravamiento de la situacin socio-
econmica de los pases "expulsores" ,
por otra. procesos que determinaron
migraciones en bsqueda de mejores
condiciones de vida.
Simultneamente. como efecto no de-
seado, se exacerb el sentimiento xen-
fobo en la poblacin de los pases
receptores , con las consecuenci as
sociolgicas negati vas que ello implica.
Si bien efectuar predicciones precisas
acerca del nivel, composicin y direccin
de las futuras olas migratorias resulta
una tarea muy difcil debido al gran
nmero de variables que las determinan.
es previsible que las mismas continen
e inclu so se incrementen.
Los flujos migratorios constituyen un
riesgo para el pas receptor por. entre
otros, los siguientes efectos:
El impacto que pueden provocar en
el campo socioeconrnico, conse -
cuencia de la incorporacin de mano
de obra que no siempre es factible
absorber.
La radicacin de verdaderas "en-
doculturas" que no se asimilan a la
sociedad.
El ingreso de personas que ante la
falta de oportunidades laborales se
involucran en actividades vinculadas
con el crimen organizado.
El incremento de gast os vincul ados
a salud y educacin para el pas re-
ceptor.
El aprovechamiento que hacen los
REVISTA DEADMINISTRACIN PUBLICA
grupos terroristas de esos asenta-
mientos migratorios.
1.4. La expansin del crimen
organizado
Procesos de licti vos desestabi lizadores
como la subversin. el narcotrfico. el
trafico de armas, la actividad de las dis-
tintas mafias no se dan en forma aislada.
sino interrelacionados. En la actualidad
los grupos terroristas, generalmente. se
subvencionan pormedio del narcotrfico
en forma directa (participando de esta
actividad) o indirecta (brindando protec-
cin a los que 10 practican), estn co-
nectados con las distintas mafias, se de-
dican al trfico de armas, falsificacin
de documentos y muchas otras activi-
dades ilcitas.
Por lo expuesto. existen a nivel interna-
cional verdaderas centrales del crimen
organizado, cuya deteccin y posterior
control es ms dificultoso que en perio-
dos anteriores.
El cuadro de situacin se agrava si en
dichas centrales se evidencia un predo-
minio del accionar de los actores ilegales
o antisistrnicos por sobre los legales o
sistmicos. En dicho caso. se conforman
verdaderos "ncleos" de tensin que
afectan la estabilidad nacional y la
seguridad regional e internacional.
1.5. Un avance significativo del
fundamentalismo islmico
El fundamcntalismo islmico, si bien
constituye una minora dentro de los
movimientos de este origen. resulta una
seria amenaza. dudo que a partir de la
dcada del RO ampli su rea de
actuacin del Medio Oriente a todo el
mundo. Su objetivo es liJexpansin del
islamismo por mandato divino. dado que
rechazan un sistema internacional 110
islmico. Definen su accionar en funcin
de los hechos o procesos n los que se
oponen: dominacin poltico-econmica
de Occidente, gobiernos no islmicos. el
proceso de paz rabe-israel.
Los grupos fundamental islas islmicos
reciben apoyo fundamentalmente de Irn
y Sudan, estados que poseen una alianza
estratgica que ocasiona preocupacin
a Occidente.
La presencia de grupos fundamen-
talistas. no slo en Medio Oriente y
Norte de frica, sino tambin en el SE
de Asia, Europa y Amrica. afecta la
seguridad internacional dadas las
estrategias y tcticas utilizadas por los
mismos.
1.6. El incremento de la produccin
de armas convencionales ro Asia
Orienlal
La disminucin de las importaciones de
armas en la mayora de los estados de
Asia Oriental y un incremento cn los gas-
tos de defensa (cuadros I y 2) permite
apreciar que ex istc una tendencia a
producir armas localmente en stos. El
38
HUGO ALFREDO ANZORREGlIY
peligroreal del procesono es la exporta-
cin de armas, sino la transferencia de
tecnologa hacia dichos estados, que po-
sibilitara la produccin autnoma en el
futuro.'
Lo expuesto se facilitar por el hecho
dequelospasesdeAsiaOriental invier-
ten sumas significativas en educacin y
capacitacin tecnolgica.
La amenaza de la proliferacin en esta
regin es mayor, dado que existen con-
flictos latentes entre los estados que la
componen.
CUADRO 1
IMPORTACIONES DE ARMAS DE ASIA ORIENTAL
1988-1992 (EN $)
isea 1m ieai ieaa 1JI.1lU2
BRUNEJ 9 9 4 O O 22
CAMBOYA 2 193 76 O O 271
CHINA 128 70 116 609 597 1520
INDONESIA 359 263 98 256 97 1175
JAPON 2544 2673 1915 998 1095 9225
CQREADELN. 1382 1066 636 15 24 3123
COREADELS 1125 1114 524 347 414 3524
LAOS 12 6 2 O O 20
Fuente: SIPRI libro anual 1993. Desarme \' armamnlfos mundioes, (Oxtord: aup, 1993)
CUADRO 2
CAMBIOS EN LOS GASTOS DE DEFENSA
1985-92
AUSTRALIA
CHINA
JAPON
COREADELNORTE
COREADELSUR
MALAS/A
SINGAPUR
TAIWAN
TAILANDIA
VIETNAM
QTA.N.
Estados Unidos
$MCAMBlO
(CONSTANTE 1985$)
-333
2514
3750
931
2790
551
431
1237
420
650
-715
-15448
% CAMBIO
-7,1
12,6
28,5
22,4
63,5
31,2
36,2
29,9
27.6
-27
-0,7
-5,7
Fuente: lISS balance militar 1993-1994 (Londres: Brassey para 1155, 1993).
REVISTADE ADMINISTRACiN PBLICA
39
1.7. La proliferacin de armas
pequeas y livianas, municiones y
explosivos
En la actualidad, el empleo de armas
pequeas y livianas provoca el 90 % de
las muertes que se producen en reas
en conflicto. El grupo de expertos
gubernamentales que por mandato del
Secretario General de Naciones Unidas
elabor un informe sobre "armas
pequeas", en su captulo II punto 14,
destac que "la acumulacin y las
transferencias excesivas y desesta-
bilizadoras de armas pequeas y livianas
guardan estrecha relacin con la
existencia, cada vez mayor, de conflictos
internos y altos niveles de delincuencia
y violencia... Grupos e individuos que
actan al margen de la autoridad de los
estados y fuerzas gubernamentales
utilizan dichas armas en conflictos
internos. Fuerzas insurgentes, forma-
ciones irregulares, bandas de delin-
cuentes y grupos terroristas utilizan todo
tipo de armas pequeas y armas ligeras.
Tambin ha aumentado el trfico ilcito
de esas armas por parte de los crteles
de la droga, delincuentes y contra-
bandistas".'
La proliferacin de armas pequeas y
livianas adquiere mayor gravedad si se
considera que en los conflictos en que
fueron utilizadas, la mayora de las
vctimas han sido civiles. principalmente
mujeres y nios. En 1996, ms de 35
millones de personas de 23 pases de todo
el mundo corrieron el riesgo de verse
involucradas en conflictos internos.'
Si bien las armas pequeas y livianas
son utilizadas por las fuerzas armadas y
de seguridad. son los consumidores
ilegales o antisistmicos los que deben
ser objeto de atenci n por parte de la
comunidad internacional.
Las siguientes caractersticas de los
consumidores ilegales otorgan gravedad
a su accionar:
Su conducta es imprevisible. raZ( '\I '
por la cual resulta muy difcil a In
actores legales contrarrestar
accionar,
A partir del proceso de globaliza
cin, poseen cuantiosos recurso ,
econmicos. los que pueden
incrementar fcilmente mediante
actividades ilegales o antisistrnicas
(trfico de drogas. secuestros.
vnculos con la mafia, etctera).
Han adaptado fcilmente sus estra -
tegias y tcticas a las reglas de juego
de la sociedad internacional actual
(mientras que las fuerzas de
seguridad y los servicios de
inteligencia lo han hecho en forma
aritmtica. los grupos antisistrnicos
lo hicieron en forma geomtrica).
En sntesis. si bien por largo tiempo la
comunidad internacional consider como
prioridad el combate a la proliferacin
de armas de destruccin masiva.
actualmente se ha tomado consciencia
de que la mayora de las muertes son
provocadas por el uso de armas livianas
y pequeas. En consecuencia, el
40
HUGO Al FRE'DO ANZORRF:GUY
tratamiento de la probl emtica inherente
a la acumulacin, trfico y consumidores
de stas, est presente en la agenda
internaci onal actual.
1.8. La proliferacin de armas de
destruccin masiva
Actualmente, de veinte a treinta estados
tienen un potencial que les posibilitara
la fabricacin de armas de destruccin
masi va (nucleares, qumicas y bi o-
lgicas) y su posterior transporte, con el
consiguiente peligro que ello significa a
nivel internacio nal.
La posesin de armas de destrucci n
masiva no conduce automticamente a
su utili zaci n. as como tampoco -seg n
sostienen algunos pases- a facilitar la
prevencin de confli ctos regionales, ni
a disuadir a los pases que las posee n de
que participen en tales confli ctos.
Por el cont rari o. las armas citadas
constituyen un serio peligro para la
seguridad internacion al y. dado el
carcter glob al de la pr oblem tica
inherent e a su proli fer aci n, slo la
acci n coordinada y la cooperaci n
inter estadu al podrn posibil it ar la
adopcin de medid as adecuada s que
conduzcan a su eliminacin.
1.9, La degradacin del ambiente
Crculoscientficos dedicados al anlisis
de la problemtica ecolgica sealan que
"la mayora de las tendencias observadas
evid enci an un agravami ento de los
problemas ambientales, sugiriendo que
muchos objeti vos nacionales e inter -
nacionales en el campo ambiental no se
alcanzarn si no se efecta una reforma
polti ca acompaad a por cambios
signi ficat ivos en las estrategias y
prcticas habituales"."
Entre los hechos o procesos que llevaron
a tal afirmacin se destacan: la expan-
sin del agujero de ozono, la desaparicin
de especies y su hbitat , el calentamiento
del planeta. el comercio de sustancias
peligrosas, la sobre xpl otaci n pesquera.
la deforestacin, la polucin, accidentes
industriales. el derrame de petrleo, los
desechos nucleares, etct era.
La mayor par te de es tos hech os o
procesos afect an reas que van ms all
del Estado nacional , por lo cual se
transforman en un tpico de poltica
internacional. Paracitar slo un ejemplo,
la lluvia cida que cruza los lmites de
Gran Bretaa, Francia y Alemania a
Escand inavia llev a uno de los primeros
esfuerzos internacionales para combatir
la contaminacin (1979).'
A pe sar de que e xis te a nivel
inte rna cio nal consciencia de la
problemt ica inherente a la degradacin
del ambi ente, el consid erar a este
proceso un proble ma de seguridad es
todav a discuti do en algunos c rculos
polticos."
REVISTA (lE ADMINISTRACIN PlIllIJCA
41
En 1996, la "estrategia de seguridad" de
Estados Unidos reconoci, entre los
riesgos no militares, la existencia de "un
emergente problema de recursos natu-
rales y asuntos ambientales truns-
nacionales, y declar la necesidad de
abocarse a los problemas ambientales
internos e internacionales."
En este contexto, la administracin
Clinton cre oficinas cuyo objetivo es el
anlisis de la problemtica ecolgica y
la proteccin del ambiente en el Depar-
lamento de Estado y el Consejo de Se-
guridad Nacional.
Igual proceder tuvieron otros gobiernos,
los que evidenciaron su preocupacin por
el tema por medio de la firma de acuer-
dos y tratados. Segn el registro de
acuerdos internacionales del Programa
de Medio Amhientede Naciones Unidas
(UNEPj, se han firmado ms de 170
acuerdos en la materia, la mayora a
partir de 1980.
Dichos acuerdos evidencian la preo-
cupacin a nivel internacional por los
riesgos o amenazas derivados del dete-
rioro ecolgico y el reconocimiento por
parte de los estados firmantes de que,
en general, los problemas ambientales
requieren soluciones regionales o
ecosistrnicas.
11. La responsabilidad de los
servicios de inteligencia
Enel contexto internacional previamente
descrito, los servicios de inteligencia
desempean un papel clave. dado que
las transformaciones producidas hall
incrementado el tipo de riesgos. Los
orgenes de las posibles amenazas son
mltiples y poseen distinto grado de
peligrosidad. En consecuencia, las
polticas a elaborar y las estrategias a
adoptar en el campo externo y de la
seguridad exigen a los funcionarios que
participan en el proceso de toma de
decisiones un grado de capacitacin
mayor y ms amplio, y el trabajo
interrelacionado con otras reas del
gobierno. Asimismo. como los procesos
en marcha se suceden a gran velocidad
y 110 siguiendo patrones preestablecidos,
se requiere una capacidad de reaccin
rpida presidida por una permanente y
correcta apreciacin de la evolucin de
las situaciones. Es aqu. donde la
inteligencia brinda un apoyo fundamen-
tal asesorando a los distintos decisores
polticos.
Dado que las tendencias vigentes predo-
minantes son globales, es decir. exceden
ellimite estadual, es fundamental el tra-
bajo conjunto con otros servicios o agen-
cias de inteligencia a fin de coordinar
esfuerzos en las tareas operativas y de
reunin de informacin e intercambiar
apreciaciones sobre un mismo hecho o
proceso con el objetivo final de evitar
riesgos a la seguridad internacional y
pblica, y asesorar adecuadamente al
ms alto nivel del gobierno.
42
HUGO ALFREDO ANZORREGUY
11.1. Los intereses econmicos y
la inteligencia
Distintos pases occidentales, como los
EstadosUnidos,el Reino Unidode Gran
Bretaa e Irlanda del norte, Australia,
Sudfrica e, inclusive Rusia, han reco-
nocidooficialmenteque sus servicios de
inteligencia tienen objetivos importantes
en el rea econmica. En este contexto.
recientes declaraciones de funcionarios
de Estados Unidos y la legislacin
britnica son de particular inters.
En un discurso presidencial, en 1994,
titulado "una estrategia nacional de
seguridad.de compromiso y expansin"
el Presidente Clinton detall lo que su
'administracin esperabade la comunidad
de inteligencia estadounidense con
relacin a la proteccion o el logro de los
intereses de su pas:
"Para prevenir. adecuadamente, daos
a la democracia y al bienestar econ-
mico, la comunidad de inteligencia debe
seguirel desarrollo de aquellos procesos
polticos, econmicos, sociales y militares
en aquellas partes del mundo donde los
intereses de Estados Unidos estn ms
comprometidos y, donde la reunin de
informacin a partir de fuentes abiertas
es inadecuada. La inteligencia econ-
mica jugar un importante y creciente
papel al ayudar a los decisores polticos
a comprender las tendencias econmi-
cas. La inteligencia econmica sirve de
apoyo a los negociadores comerciales
de los Estados Unidos y ayuda a nivelar
el campo de juego econmico al identi-
ficar amenazas para las compaas es-
tadounidenses provenientes de servicios
de inteligencia extranjeros y de prc-
ticas comerciales desleales".
Este discurso, claramente, reconoce el
uso de mtodos clandestinos para la
obtencin de informacin, donde "a
partir de fuentes abiertas, sta es ina-
decuada".
El concepto de "bienestar econmico"
tambin est presente en la ley de los
servicios de inteligencia britnicos de
1994. La ley da a conocer, por primera
vez. las funciones del servicio secreto
de inteligencia britnico y del cuartel
general de comunicaciones en relacin
con los intereses econmicos y comer-
ciales del Estado. De acuerdo con la ley
citada, bajo la autoridad del Secretario
de Estado, las funciones del servicio
secreto de inteligencia britnico incluyen
la obtencin y provisin de informacin,
as como "otras tareas" que permitan
evaluar las acciones o intenciones de
"personas que se encuentran fuera de
las Islas Britnicas". Estas tareas deben
ser ejercidas slo en funcin del inters
de seguridad nacional, la prevencin y
deteccin de crmenes graves y, funda-
mentalmente, teniendo en cuenta "el
inters del bienestar econmico del
Reino Unido". Al destacar sirnult-
REVISTA DEADMINISTRACIN r'lfH.!CA
43
neamente la seguridad nacional y el
bienestar econmico, los britnicos
parecen haber evaluado que. si bien
algunos aspectos econmicos y comer-
ciales no afectan directamente los
intereses de seguridad nacional del
Reino Unido en el sentido tradicional,
ellos son suficientemente importantes
como para ser tomados en cuenta por
la comunidad de inteligencia britnica.
El uso del trmino por parte del Presi-
dente Clinton parece responder al mismo
criterio.
Existen indicios que permiten suponer
que el servicio de seguridad e inteligencia
canadiense tiene un inters creciente en
temas econmicos y comerciales. A
comienzos de 1995 el establecimiento de
seguridad en las comunicaciones. agen-
cia responsable de la inteligencia de
seales, lo que incluye actividades tales
como interceptacin de comunicaciones,
llam a concurso a graduados univer-
sitarios para ocupar cargos de analistas.
destacando que "ttulos en campos tales
como la economa, negocios y comercio
internacional constituan una ventaja",
Las tareas de los servicios de inteligencia
en el campo econmico. en lneas gene-
rales, pueden sintetizarse en cinco
puntos:
l. Proporcionar respaldo en el campo
de la contrainteligencia: esta funcin es
la menos controvertida. Es funcin del
servicio de inteligencia aconsejar al
gobierno e informarsobre las actividades
de los servicios de inteligencia ex-
tranjeros que afecten la economa estatal
y los intereses comerciales.
2. Proveer inteligencia econmicaa los
decisorcs gubernamentales: los servicios
de intefigencia deben proveer a los
dccrsores polticos inteligencia econ-
mica que no puede obtenerse por otros
medios. Dicha Informacindebe incluir
aspectos inherentes a las polticas
rnacrocconmicas. as tambin como
decisiones previsibles de actores rele-
vantes uel rea bajo anlisis. Por ejem-
plo, en el sector de la poltica monetaria
y fiscal.
3. Monitorear los acuerdos comerciales
y reunir informacin sobre prcticas
comerciales desleales: este es un
objetivo ms acotado. La inteligencia
provista no respalda a los grandes
decisores econmicos. sino sirve para
detectar actividades contrarias a los
intereses econmicos y comerciales del
Estado en cuestin.
Adems. los servicios de inteligencia,
entre otras actividades. asisten en el
monitoreo a la adhesin a acuerdos
internacionales que afecten el inters
econmico nacional. Este papel de la
inteligencia es lo que los expertos
australianos denominan "capacidades e
intenciones que los competidores y
adversarios buscan ocultar".
44
HUO ALFREDO ANZORREOUY
4. Actividades especiales fijadas a fin
de influir en eventos, comportamientos
y formulacinde polticasen el exterior:
esta actividad es altamente controver-
sial y puede inc1uir desde campaas de
desinformacin conel objetivode afectar
un mercadodeterminado. hasta tratar de
influiren formaencubiertaen decisiones
polticasimportantes.
5. La obtencin de informacin co-
mercial y tecnolgica a fin de favorecer
a actores comerciales y empresas
nacionales: este es un aspecto muy dis-
cutido de espionaje econmico. La
mayor parte de los estados occidentales
han negado estar involucrados en este
tipo de actividades."

Las tres primeras tareas son de carcter

defensivo, mientras que las dos ltimas
son claramente ofensivas. La implan-
tacin de tareas ofensivas estcondicio-
nadapor las capacidades delos servicios
de inteligencia. Generalmente, los pases
desarrollados cuentan con recursos, per-
sonal entrenado y medios tcnicos para
concretar tareas ofensivas.
11.2. Los servicios de inteligencia
y el cumplimiento de las leyes
nacionales de contraproliferaein,
Papel de la Secretara de
Inteligencia del Estado (SIDE)
Durante la ltima etapa de la era
sovitica, numerosos pases comenzaron
a observar con creciente preocupacin
que la dualidad Este-Oeste habla
enmascarado (al menos parcialmente)
la difusin horizontal o geogrfica de
ADM {armas de destruccin masiva) y
el trfico de sus tecnologas asociarlas,
situacin que generaba mayores niveles
de inestabilidad regional e incluso pona
en serio riesgo la seguridad internacional.
A partir de esta percepcin, se adoptaron
una serie de instrumentos que mo-
dificaron, complementaron o ampliaron
las medidas de contraproliferacin
preexistentes.
En la actualidad podemos reconocer al
menos cuatro niveles de medidas in-
terrelacionadas que se complementan
para enfrentar en todas sus fases la
dispersin de tecnologa QBN (qumico,
biolgico, nuclear) y sus medios de
transporte. En este sentido es posible
discriminar:
Medidas internacionales: dentro de esta
categora se encuentran los acuerdos de
alcance universal. tales como el TNP
(Tratado de No Proliferacin Nuclear),
CAQ (Convencin de Armas Qumicas)
y CAB (Convencin de Armas
Biolgicas).
Medidas multilaterales: fueron arti-
culados por pases que se asociaron para
fijar pautas respecto al control de ex-
portaciones sensitivas y para inter-
REVISTA DE ADMINISTRACiN PtiBLlCA
45
cambiar informacin sobre la evolucin
de la proliferacin a nivel internacional.
Dentro de este nivel encontramos al
grupo australiano, MTCR (Rgimen de
Control de Tecnologas Misilsticas).
NSG (Nuclear Suppliers Group) y el
Acuerdo de Wassenaar.
Medidas regionales: acuerdos crcuns-
criptas a reas geogrficas definidas
que desalientan el inicio de carreras
armamentistas, incrementan la transpa-
rencia y generan condiciones de
confianza entre las partes. La creacin
de zonas libres de armas nucleares
(Tlatelolco, Rarotonga. Pelindaba, entre
otros) o los acuerdos bilaterales como
los alcanzados por Argentina y Brasil
en materia nuclear a principio de los
90, son considerados instrumentos
idneos para lograr la distensin regional
y para desestimular la proliferacin en
cualquiera de sus formas,
Medidas nacionales: las autores-
tricciones que impone internamente cada
estado en materia de desarrollo y/o
transferencia de tecnologa sensitiva. la
existencia de una estructura jurdico-
institucional idnea, el funcionamiento
eficaz de mecanismos de control de
exportaciones y la adhesin a los trata-
dos, convenciones y regmenes nterna-
cionales de control de exportaciones
hacen referencia directa a la voluntad
poltica y a la capacidad concreta de los
pases para la lucha contra el flagelo de
la difusin de armas QBN (qumicas.
biolgicas, nucleares).
En el caso especfico de la Argentina,
debe recordarse que a partir de la
dcada del 90se inici. tanto enel marco
externo como interno, una agresiva
poltica en materia de contraproli-
fetacin. A modo de sntesis es menester
puntualizar que en los ltimos aos el
pas ha ratificado el Tratado de Tlatc-
lolco. el TNP. la CAQ y ha ingresado al
MTCR, al GA. al NSG y recientemente
al Wassenaar.
Los compromisos polticos asumidos
internacionalmente implicaron un gran
esfuerzo en matera de creacin y
adecuacin de la estructura jurdico-
administrativa responsable de la tarea
de control; obligando. tambin a
repensar internamente la funcin que
deba cumplir la inteligencia frente a la
problemtica de las ADM.
Por lo pronto el Poder Ejecutivo nacional
dict a partir de 1992 una serie de
decretos (603/92. 1291193, 657/95) que
generaron las bases legales del sistema
de control de exportaciones de material
sensible que actualmente funciona en el
pas. A partir de ello se crea la Comisin
Nacional de Exportaciones Sensitivas y
Material Blico, con la misin especfica
de:
Otorgar licencia previa de exporta-
46
HUGOALFREDO ANZORREGUY
cin sobre el material regulado por
el propio decreto.
Otorgar licencia de exportacin so-
bre tecnologa estratgica, a partir
de un acuerdo suscrito por argentina
y Estados Unidos en 1993 sobre
transferencia y proteccin de tec-
nologa estratgica.
La Comisin est constituida por el
Ministerio de Economa, el Ministerio
de Relaciones Exteriores, el Ministerio
de Defensa y la Aduana Nacional,
participando adems en carcter de
organismos tcnicos: ENREN (Ente
Regutador Nuclear), CITEFA (Instituto
de Investigaciones Cientfico Tecnolgi-
. cas de las Fuerzas Armadas) y CONAE
, (Comisin Nacional de Actividades
Espaciales).
El material regulado est discriminado
en tres apndices tcnicos: Anexo A
(incluye las listas de los componentes y
tecnologfas restringidas por el MTCR),
Anexo B (coincide con los lineamientos
fijados por el grupo australiano), Anexo
C (respeta el listado propuesto por el
NSG).
Como vemos, a diferencia de otros
pases, la inteligencia en Argentina no
integra oficialmente la Comisin que
controla las exportaciones de material
sensitivo, ni est autorizada a realizar
tareas operativas sobre la materia. Su
actividad se halla bajo control parla-
mentario y est circunscrita en funcin
de Jo establecido en las leyes de defensa
nacional y de seguridad interior a la
misin de alertar al Poder Ejecutivo y a
los miembros de la "Comisin Nacional
de Exportaciones Sensitivas y Material
Blico" sobre toda persona, ente, hecho
o proceso que vulnere, actual o po-
tencialmente, el marco legal vigente en
materia de contraprolifcracon.
En virtud de ello. la Secretara de
Inteligencia del Estado (SIDE) tiene
asignados los siguientes objetivos de
mediano y largo plazos:
Monitorear la evolucin del fen-
meno de proliferacin en los planos
nacionales, regionales e interna-
cionales.
Acumular informacin sobre indi-
viduos, entes. empresas u organis-
mos involucrados en proyectos de
desarrollo de ADM.
Acumular informacin sobre in-
dividuos. entes, empresas u organis-
mas que acten como procurement
de pases proliferantes o mantengan
contactos con los mismos.
Determinar con base en datos pro-
pios o de otras fuentes la necesidad
de materiales, equipos o tecnologa
sensitivos que requieren del exterior
los eventuales proliferantes.
Identificar en el mbito local los
eventuales blancos del procurement
extranjero.
REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA
47
Participar junto al Ministerio de
Relaciones Exteriores en las
reuniones plenarias del GA. NSG y
MTCR. particularmente durante el
intercambio de inteligencia que se
realiza durante las mismas,
Nuestro organismo considera que la
acumulacin sistemtica de datos y su
posterior elaboracin bajo los criterios
de la inteligencia constituyen actividades
ineludibles para cualquier Estado que
pretenda fortalecer su sistema de con-
trol de tecnologas sensitivas y. por ende.
evitar que el pas sea utilizado como
punto de obtencin o triangulacin de
tecnologa proliferante,
En otras palabras. la inteligencia debera
-como hiptesis de mxima- estar
capacitada tcnica, logstica y huma-
namente para detectar operaciones
encubiertas mediante la evaluacin in-
dividual de cada exportacin de mate-
rial regulado (e incluso no regulado, pero
potencialmente utilizable en un proyecto
proliferante).
Para ello recurre a entrecruzar los datos
provenientes de las licencias de ex-
portacin con la informacin de in-
teligencia disponible, conformando por
medio de este mecanismo un marco que
incluya la totalidad de los factores
involucrados en una operacin de
exportacin. Los puntos ms p o r ~
tantes a definir son:
A) Quin es el usuario final?
B) ,Cul es el uso final y el pas des-
tinatario final de la tecnologa?
C) La tecnologa involucrada tiene una
aplicacin directa en el desarrollo de
ADM? ,En qu medida?
D) Existen sospechas de que el pas
destinatario final est desarrollando
armamento QBN y sus vectores? En
qu reas? Cules seran sus prin-
cipales limitaciones o dificultades?
E) El pas destinatario final ha sufrido
con anterioridad denegaciones de
tecnologa similar por parte del GA,
MTCR, NSG y el Acuerdo de
Wassenaar?
F) El usuario final es confiable? Tiene
o tuvo participacin en proyectos
proliferantes? Ha sido utilizado en el
pasado como intermediario para la
obtencin de tecnologa sensitiva? Est
sometido a algn tipo de salvaguardas o
inspecciones? Tiene relacin directa o
indirecta con las FFAA ?
G) El uso fioal declarado parece lgico?
Las cantidades y calidad solicitadas
tienen relacin Con el uso final
declarado?,
H) Coincide la tecnologa solicitada
con la actividad que realiza normalmente
el usuario final?
1) Los precios pagados; los tiempos,
modos y rutas de entrega'; los reque-
rimientos de empaque o identificacin
de la mercadera; la negociacin de ser-
vicios de montaje y mantenimiento evi-
dencian alguna caracterstica anormal o
diferente?
48
HUGO ALrREDO ANZORREGUY
J) Participan en alguna etapa de la
cadena de comercializacin individuos
o empresas sospechosas de actuar para
el procurement extranjero?
En sntesis. las respuestas por parte de
la SIDE a los cuestionamientos antes
planteados constituyen elementos claves
para analizar integralmente la transpa-
rencia y legalidad de las exportaciones,
sobre los cuales la Comisin Nacional
de Exportaciones Sensitivas y Material
Blico puede sustentar (aun cuando en
el presente no existe un criterio vincu-
lante) la conveniencia o no de otorgar
una licencia de exportacin determi-
nada."
ll.3. Los servicios de inteligencia y
la lucha contra el terrorismo y el
crimen organizado
Efectuar un seguimiento de los grupos
terroristas que operan a nivel interna-
ciona en general y regional en particu-
lar, es tarea prioritaria de los servicios
de inteligencia en el momento actua1.
A fin de efectuar tal seguimiento es fun-
damental:
Analizar minuciosamente todos
aquellos hechos o procesos polticos
que puedan llegar a determinar la
concrecin de un acto terrorista (por
ejemplo el proceso de paz en Medio
Oriente).
Contar con un banco de datos lo ms
completo posible sobre cuadros te-
rroristas, fotos, antecedentes, etc-
tera.
Coordinar con las autoridades
correspondientes (por ejemplo el
Ministerio de Relaciones Exteriores)
el otorgamiento. de visas a ciudada-
nos de pases considerados promoto-
res del terrorismo.
Intercambiar permanentemente
informacin con otros servicios de
inteligencia a fin de perfeccionar las
apreciaciones sobre el tema.
Las tareas sealadas se complican por
la interaccin de los grupos terroristas
con organizaciones criminales. En efecto,
la dcada de los 90 se caracteriza
especialmente por las siguientes
circunstancias:
Nuevas formas de relacin entre or-
ganizaciones criminales interna-
cionales
La necesidad de las organizaciones
terroristas de mantener sus niveles
operativos recurriendo a la autofi-
nanciacin de sus actividades.
Ambas circunstancias dieron origen a:
El fortalecimiento de los grupos nar-
cotraficantes, en virtud de la expan-
sin de sus zonas de influencia.
El afianzamiento y actualizacin de
las alianzas de stos y otras orga-
REVISTA DEADMINISTRACIN r(IBLlC/\
nizaciones criminales con cuadros
terroristas. los que. como contra-
partida de garantizar la seguridad de
sus actividades ilegales, recibieron
todo tipo de apoyo logstico y
econmico.
En sntesis, las organizaciones terroristas
y aquellas vinculadas al crimen or-
ganizado comenzaron un proceso de
integracin informativa y operativa.
como conclusin de un periodo marcado
por la divisin estricta de los mercados
y la permanente disputa por el control
de los diversos segmentos del crimen
organizado.
Los grupos ilegales analizados adaptaron
aceleradamente los mecanismos ten-
dientes a insertarse eficazmente en un
esquema internacional caracterizado por
la globalizacin econmica y poltica.
Los organismos de inteligencia y las
fuerzas de seguridad no adecuaron con
la misma celeridad sus esquemas
operativos y de anlisis. 10
En consecuencia. el desafo es inten-
sificar los esfuerzos conjuntos de la co-
munidad de inteligencia a fin de superar
las estrategias y tcticas utilizadas por
los grupos irregulares. A medida que las
organizaciones criminales transna-
cionalcs adquieran mayor relevancia. se
requerir ms informacin sobre sus
caractersticas. fortalezas, debilidades y
vulnerabilidades.
Para contrarrestar las fortalezas y
capacidades de las organizaciones
criminales lacomunidad internacionalen
general y los estados afectados en par-
ticular. deben comprender la escala y
complejidad del problema, establecer
redes Ile xihles de intercambio de
informacin. inteligencia y experiencia
y lograr la movilizacin en apoyo de sus
objetivos de organizaciones transna-
cionales legales. tales como: bancos,
lneas de transporte, empresas.
etctera.'!
11.4 Los servicios de inteligencia y
la proteccin del ambiente
El objetivofundamentalde lainteligencia,
en este campo. es el de reconocer e
identificar los problemas ambientales.
globales. regionales y nacionales como
eventuales fuentes de conflicto. En este
marco. es funcin de los servicios y
agencias de inteligencia:
Identificar las amenazas potenciales
a los recursos naturales frente a la
explotacin irracional.
Analizar los problemas ecolgicos y
las polticas ambientales en los
mbitos regional, continental y
mundial.
Efectuar un seguimiento permanen-
te del tratamiento del tema ecol-
gico por parte de organismos
gubernamcntales y no guber-
namentales.
nUGO ALPREOO ANZORREGUY
Analizar la problemtica del desa-
rrollo sustentable,
Todos estos aspectos exceden el marco
estadual. En consecuencia, tambin en
este campo el intercambio de
informacin y de experiencias es fun-
damental.
Notas
I SII'RI Libm enuel. O,,-fordfuss, ISSI , Babncemililar 19'B-
94. Londre s. Bu ssey_
2 Nad uoes Unidas. (lotliamu !\t'lH'rlll y ("Offlplt'tn ; arm as
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por 18 oe UnNtos arae la ONU, Noeva York,
febrero 19%
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Nueva York Odord Un\'ersily Cha pter '1-1 4
Bruwn Janel Welsh. "l nlcTrnll ional o:n\ inmme nlal coopt'Ta-
hon as a contribe tion 10 \lImkk Chafller 16 , Worid
wroril J' : rhaUenges ror a MW cMlury. Klare Micharl.
(1, andrlllli Yoge st
(, Cristopher. Mrmorlrldum \(l an lInder and
tanl Sllbjo: o: "inlegraltnr- envlml u1\cnt al
int " tno: deflllnment co re ronign policy goals" . I ebru ar y
14.19%
7 Envin etmenta! scarcay and intl'r grOOJp ",n ni el. Clmpter 11
Dixon Hornee. SecU"t,. challl'nll" for a eew cm-
t ur y. Klare Mitftnel T. Charidrani Yn.icsh
R Canadian imelligencc s("Tvice Imb lkil liolt comment ar )'.
Nurnem, 59, Samllcl jllly
., Tnrllnl o, ROfIrign, TlHo of serv \s in tfw-
OOSI" Vlnrl' or natlonal Cba peer 11. " Thc trxnsfcr of
se nsitlve lech l'lolngie fo ami future or f Ofltml regimes'
Unidir. Noeva VOJk - Gi nel>m. 1997
UI Silv ia. C;pll u\t> 1 de la ..... gun.b part e. - Armas
Intupel 3l: in ent re d Ir :ltico ilkil\l de unuav
pequeilil". el n:r.-.:"lrl' i("o \' 1" " gn lpo< terroris ta, en Amril'"
,le! S\11 Tmn."l<k, de Rtprt'!liOO del '",nro iliclto de armas
porquenas y stnsbles; UIla orientada a
la acdn" Umdir. Nuev a YflT1<.. Ginebra. 199ft
II An l.orregu y. Hugo Alfredo. Palabras de a pe rt ura
pmnunci lldas en el simpnsio int er nacional sobr e crimen
econeeco. Universidad de Ca mbridfe, Gr an Bretaa, I99tI
La inteligencia estratgica en los albores del
tercer milenio
Alba/o R. Vllrdll*
T
odas las ciencias han evolucio-
nado desde un estado elemental
de formacin hasta la situacin de
complejidad y excelencia en que se
hallan en la actualidad. El camino reco-
rrido ha sido largo y no siempre ha
seguido. en su ascenso. un curso lineal
y uniforme, Han existido estancamien-
tos. "mesetas" de inmovilizacin o
anquilosamiento, as como tambin una
que otra cada y por supuesto, saltos
sorprendentes que elevaron el saber
hasta grandes alturas, en su momento
de vrtigo,pero Juego asimiladase incor-
poradas al acervo cultural colectivo.
Estos brincos en el nivel de conoci-
mientos han constituido las grandes y
recordadas revoluciones del intelecto
que van desde los sabios de la civili-
zacin egipcia, pasando por los filsofos
griegos, o el ignotogenio de la Indiaque
grafic la nada al Inventar el cero, o
nombres que por slo citar algunos
podemos mencionar: Copmico. Scrvet.
Leibnitz o Einstein. pero todos han
contribuido al desarrollo portentoso del
saber humano, que a finales del siglo XX
nos sorprende a pesar de que la ca-
pacidad de asombro pareca col mada.
Todo ese proceso que, por cierto hemos
simplificado. ha sido a veces duro y difcil
de asimilar. Su historia es la del avance
del pensamiento y sus comienzos se
sumergen en la ms remota antigedad.
Desde esta perspectiva histrica vemos
que el progreso. la evolucin, el cambio.
la depuracin de experiencias. la
sistematizacin de procedimientos. son
caractersticas inseparables de la
actividad cientffica y hasta definitorias
de su propia naturaleza. No se concibe
una ciencia nacida de buenas a primeras.
sin un bagaje de antecedentes, de arduas
conquistas. de speras luchas en pos de
Ex-Director de la Escuela Nacional de Inteligencia de la Repblica Argentina
52
ALBERTOR_VA.Rl;:LA
su afianzamiento yconsolidaci n. Sinel
tesn y las esperanzas de unos pocos
visionarios quecolumbraronladireccin
desu tlorecimieoto yperfeccin ysinel
esfuerzo de los muchos que trabajaron
en ell a, desentraando sus 3 r(;3005,
buscando las leyes ocultas que rega n
su funcionamiento, no se podran haber
alcanzado las met as a las que se ha
arribado.
Ese ha sido el sendero ineluctable que
han seguido. por ejemplo. la medicina.
la astronoma, la qumica. la fsica... La
inteligencia. sigue un proceso similar.
perono idntico. porque si la limitramos
al campo de lo cientfico estaramos
excluyndola del campo de lo cultural y
confinndola al de la naturaleza en el
cual s, la ciencia es rena y seora.
Laideade cultura. en su acepcinde con-
junto caracterstico de formas de vida
materiales e intelectua les de una so-
ciedad. no se desarroll slo a partir de
la oposicin a un orden humano un-
versal y uniforme. Cabe suponer queella
tamb in podra haber surgido del
recha zo a 1a acept acin de un arreglo
natural que vinculara a todos tos seres
humanos en general en un nico patrn
de comportamiento , vale decir, par a
expresarlo en trminos comentes. a la
desesti maci n de la cree ncia de que el
hombre es como es y que no hay fonna
de cambiar su desti no.
Los actos humanos responden por un
ladn a la naturaleza del hombre y por
otro al de la cultura que lo ha modelado
segn sus cnones. La nat uraleza podr
conformar al hombr e intrnseca mente
codicioso. polfgamoo rebelde: la cultura
se precia de conlribuir de manera notoria
a la formacin del material humano. La
naturaleza es inmutable, la cultura se
construye. La naturaleza pertenece al
campo de la ciencia: la cultura. al del
arte.
La inteli genci a estratgica debe mo-
verse entre estos dos colosos distintivos
de la idiosincrasia humana: natur aleza y
cult ura. si pr etende una explicacin
integral de los fenmenos que entran en
su anlisis. En ella. toda visin simplista
debe ser desec hada. pues seguramente
ser parci al e incompleta
Nacida como una neces idad de la
estr ategia (recordemos que estr ategia
deriva del vocabl o griego estrategos.
general. el que conduce ejrcitos). los
orgenes de la inteli genci a pueden
hallarse en el sabio chino SunTzu (siglo
III o IVa. de C.). quien. desde su clsico
"El arte de la Guerra" nos previene:
" conoce a tu enemig o y concete a t
mismo que en cien batallas nunca esta-
rs en peli gro" . Como vemo s. una signi-
ficacin purame nte milit ar que con el
correr de los aos ha ido perfeccionan-
dose , pero asomndose ape nas fuera de
su encierro castrense.
REVISTA DE ADMINISTRACIN p!rHl.ICA 53
Hagamos aqu un breve parntesis y
tomemos nota de la coincidencia con los
conceptos que acabamos de expresar.
Desde su distante antigedad, Sun Tzu
refuerza nuestra visin. l habla del arte
de la guerra, y dado que otorga a la
inteligencia un papel importantsimo en
ella, bien podra haber hablado del arte
de la inteligencia. Arte: una actividad de
la cultura, no de la naturaleza.
Para el lector actual, resulta sorpren-
dente la vigencia de los valiosos consejos
que Sun Tzu da a los estrategas de su
tiempo. Con realismo, moderacin y una
sorprendente frescura, el maestro chino,
para quien la guerra es slo una parte
de la actividad general del Estado,
penetra profundamente en tareas pro-
pias de la inteligencia, tal cual hoy
concebimos a sta, Su inters en ella se
extiende a todos los niveles, poltico,
estratgico, operacional y tctico. Ve en
la inteligencia la llave para tomar
correctas decisiones en el plano de la
conduccin integral del estado. Pero
bsicamente se refiere a su uso en y
para la guerra.
Con ligeras variantes esta concepcin
de la inteligencia estratgica ha preva-
lecido en la mente de los conductores
de los estados, sean o hayan sido reyes,
emperadores, presidentes o dictadores.
A lo largo de la historia, el conocer al
enemigo del proverbio de Sun Tz.upas
a ser la quintaesencia de la actividad de
inteligencia y sobre ese objetivo se
montaron organizaciones y mtodos. A
lo sumo se extendi su alcance sobre
neutrales y aliados.
Desarrollada la inteligencia sobre esa
hase, no es de extraar que se impri-
miera al espionaje a su contrapartida,
el contraespionaje o contrainteligencia-
un rol protagonice. La misin del espa,
o agente de inteligencia como preferimos
llamarlo, alejada de {oda rutina y buro-
cracia. conlleva un sesgo aventurero y
romntico que la literatura y la cinema-
tografa supieron utilizar en su provecho
al mximo, produciendo un cmulo de
obras de dudosa calidad artstica pero
de fuerte y suculento xito comercial.
La saga del agente (JO? marc toda una
poca de la cinematografa de accin y
sus increbles aventuras llenaron ojos y
odos de millones de espectadores que
vieron en l la personificacin del agente
de inteligencia. De una inteligencia que
hoy sabemos o intuimos que se va que-
dando atrs, como otros tantos resabios
de un mundo que fue. James Bond es,
por cierto, un personaje imaginario. pro-
ducto de la fantasa de su autor. lan
Fleming. y de sus muchos guionistas,
pero, ms all de eso. algo de realidad
haba en la atmsfera alucinante en la
que ellos jugaban los argumentos de sus
novelas y filmes. En mnima dosis, es
cierto, pero algo haba. Era, nada menos,
que el marco de referencia polco-in-
54
ALBERTO R. VARR A
tern aci onal que serva de dominante
te ln de fondo a esas asombrosas
historietas: la guerra fra.
Pero he aqu que la guerra fra termin
y Una n ica super potenc ia qued
ejerciendo una posici n dominante en el
escenario mundial. Con independencia
de este trascendente hito, por ese tiempo
se mult iplicaron lo s medios de
comunicacin y la Internet pas a ser la
poseedora multitudinari a de variarlos
campos de la infonnacin. Una serie de
fenmen os no entrevist os hast a ese
momento irrumpieron en el ambi ente
internacional: se permeabilizaron las
fronter as entre esta dos nacio nales ;
creci la regionalizaci6n entre pases
vecinos. y el mayor inters de muchos
estedoe ) '3 no fuc la proteccin de su
integridad territorial sino la atracci n de
capi tales forneos que con sus inver-
siones pudieran transformar estructuras
anacrnicas y promovieran el desarroll o
y bienestar de sus respectivos pueblos.
Una nueva palabra, globalizacin, pas
a describir un proceso de cambio de
mltiples efectos en lo pol tico, social,
econmico y cultural . co n ev ide ntes
consecuencias en la relativizaci n del
principio de soberana, el crec imiento de
la interdep end en ci a y e l avance
acelerado de los proyectos de grandes
corporaciones de tipo econmicoque por
absorcin. compra o fusin crean mega-
corporaciones a escala planetaria.
Integr aci n tambin pas a ser una
palabr a de moda. reflejo de una idea
dominante: da la impresin que ms que
la s ve ntaj as de ti po arance la rio o
similares que dicha integracin dara. lo
que se busca es una finali dad ms
trasce ndente que las nombradas. Los
pase s de la Eur opa que as pira n a
integrarse en la Unin Europea no lo
hacen slo por el nivel arancelari o. si no
porque tambin quieren compart ir una
poltica Comnen materia de inversiones,
de prest acin de servicios y sobre todo.
para par ti cipar en una pol ft ica de
seguridad comn. Y en esto ltimo la
int eligencia e.stratgica tiene macho que
ver.
Lo descrito no significa en modo alguno
que el Est ado naci onal haya desa-
parecido. En realidad. el Estado nacional
ha sufrido constantemente. a lo largo de
la histori a. mutaciones y cambios. Desde
la organizacin rudimentaria que adopt
en las soc iedades primiti vas hasta la
estructura formal arquetpica que pas
a tener en los tiempos modernos como
expresi n de nacin jurdicamente
organizada. el estadoevoluci on siempre
en su esenci a y en su natu raleza sin-
crnicamente con las transformaciones
que fue experimentando la humanidad .
Con el fin de la guerra fra el cambio del
Estado nacional fue manifiest o y ro-
tundo.
En este nuevo y novedoso panorama. el
personaje de Fleming adquiere un perfil
REVISTA re ADMINISTRACIN I'UB!Je"
55
un tanto discordante con el contexto.
Queda poco para espiar porque todo
llega a saberse y las noticias. cargadas
de informacin. atraviesan fcilmente
las vallas que pretendan alzarse para
impedir su difusin.
Consecuentemente con esta situacin.
impensada hasta no hace mucho, la
inteligencia estratgicajuega otro papel.
En los nuevos horizontes se yerguen
otras dificultades. igualo ms difciles
que las que hasta ahora tuvo que batirse.
Yesos flamantes inconvenientes son los
que van labrando su nueva fisonoma.
en la que crecer como quehacer In-
telectual. Al disponerse de tanta
informacin y estar sta sistematizada
por obra y gracia de los artificios pro-
vistos por la ciberntica. el conocimiento
-frutc intelectual- pasa a ocupar un lugar
preponderante.
El conocimiento tiene un componente
bsico de informacin: sin ella carecera
de sustancia concreta y sera pura
lucubracin terica. pero en modo alguno
es informacin. Conviene recalcarlo
pues cierto tipo de prensa y hasta
algunos intelectuales ligeros confunden
sus significados.
La informacin era bsicamente el
objetivo de los servicios de inteligencia.
El conocimiento, en cambio, es algo
profundo que necesita del estudio ms
que de la accin. El conocimiento es
amplio, de limites vastos e imprecisos.
f... a informacin es puntual. limitada.
seca, sin aditamentos de reflexin. El
conocimiento tiene connotaciones
filosficas; mediante l y slo con l se
forman los conceptos que sirven para
representarnos de manera exhaustiva
los objetos de nuestro inters o
inquisicin. La informacin. sin quitarle
la jerarqua que le corresponde dentro
de la elaboracin intelectual. tiene un
rango meor aunque importante: el de
apoyo de esa elaboracin.
Para obtener la informacin. bastaba con
el agente de inteligencia. Ahora que
mucha informacin est disponible. el
conocimiento de la situacin. o sea de la
realidad, va a ser obra de otro actor en
las actividades de inteligencia. ya exis-
tente por cierto. pero cuya importancia
es cada vez mayor y sobre el que
recaer el gran peso de la elahoracin
de los documentos merced a los cuales
se tomarn las grandes decisiones en la
marcha de los estados modernos: el
analista de inteligencia.
Mientras que el agente de inteligencia
es un diestro en mtodos y tcnicas para
acceder a la informacin, y sobre la base
de esta necesidad se lo forma e instruye,
el analista es un hombre de gabinete que
requiere una base cultural amplia, que
le facilite la interpretacin de los di-
versos fenmenos con que la realidad
se presenta. Preferiblemente dche tener
56 ALBERTO R. VARFLA
fonnaci6n humanstica, pero no debe ser
un negado a las ciencias exactas y na-
turales ni a las innovaciones de la tec-
nologa.
Con estos condicionamientos, es sencillo
colegir que la bsqueda de candidatos
que respondan al perfil buscado, al que
habr que aadi r. entre otras cualidades,
perspicacia. discrecin. esp ritu inves-
tigativo y facilidad para redactar infor-
mes claros y conci sos, ser ardua y no
exenta de dificultades.
Cules sern los desafos que esperan
a estos artfices de la inteli gencia que
necesi tarn los estados nacional es en los
prximos tiempo s. caract erizados por
esa imponent e metfora de futuro que
es la transicin del si glo y del milen io?
Evidentemente, la visin tradic ional del
enemigo, sin desaparecer del todo, ha
perdido vigencia, al menos en su comn
entendimient o de est ado enemigo o
nacin enemiga.
La amenaza a los intereses permanentes
de un pas, ent re los que se cuenta por
sobre todo el bienestar de sus habitantes,
puede provenir ahora de organi zaciones
o individuos cuya pertenencia a un
Estado nacional no es directa ni visible ,
cuando no inexistente . Han entrado en
juego nuevos actores internacionales: un
grupo variopinto de organizaciones di-
versas. fenmenos de pobl acin, la ac-
ci n descontrolada o deli beradamen te
promovida de agentes naturales noci vos
y lo que ha dado en llamarse " nuevas
amen azas " . Si n pretender se r ex -
haustivos, podemos citar asimismo a las
cada vez ms influyentes organizaciones
no gubernamental es (ONG), las em-
presas transnacionales o globales y los
conglomerados financieros, tambin de
carcter globa l. Y en el campo de las
"nuevas amenazas" o quizs ms pro-
piamente "amenazas no militares" : el
cri men organi zado. la articulaci n en
redes de las mafias locales , los funda-
rnentali stas religiosos, el narcotrfico. el
terrorismo internacional. las migraciones
ilegales. los conflictos de carcter tnico,
los ataques al medio ambiente, etctera.
Este desconocido imperio de nue vas
circunstancias obrar en tod os los
campos en donde la inteligenci a ejerce
su ministerio, sean stos los cl sicos
componentes ya conocidos u otros que
podran surgir en el futuro. Como la
realidad est en continua modi ficaci n,
apare cern en su contorno nuevas
aristas que ofrecern, a su vez, nuevas
vulnerabilidades. Prever, con la mayor
antelacin posible, cules van a ser stas
ser, como siempre, tarea de la inte-
ligencia.
Ahora bien ; nuev a situaci n, nuevos
objeti vos, nuevos requerimientos. nuevas
modalida des de operacin. pero qu
ocurre con los mtodos. El enfoque
REVISTA DE AOMIl\ISTRAnON PUI-lUCA 57
tradicional sigue siendo igualmente
vlido'! La respuesta prudente sera: en
parte, porque si Se quiere saber qu ha
de pasar en una sociedad internacional
abierta, hiperactiva y en continuo
proceso de cambio, ha de coincidirse en
que el futuro, que es el reino de lo
impensado, de las combinaciones
aleatorias de los hechos humanos,
tambin l participar de esa misma
dinmica. seguramente incrementada en
razn de la comprobable aceleracin de
los tiempos histricos.
Convendr entonces ser prudentes con
las visiones de futuro que desde nuestro
desguarnecido presente podramos
forjarnos. Bienvenidas las nuevas
tcnicas de anlisis porque son he-
rramientas tiles para la prevencin,
Pero no olvidemos lo ya dicho que la
inteligencia. por su permanente conexin
con lo humano. siempre contendr una
parte significativa de arte. y el arte es,
por antonomasia, creacin, ruptura oc
moldes, innovacin, Circunscribirse a
caminos de investigacin trazados de
antemano tiene el peligro de "que nos
sorprenda la sorpresa", que aunque
parezca un juego de palabras es una
expresin cargada de sensatez. Muchos
hechos de la historia reciente podran
citarse para dar pbulo a lo que se
sostiene.
Con esta prevencin podremos em-
prender nuevas metodologas para la
investigacin de futuros, ya sea con
algunas conocidas u otras ms recientes,
desde los mtodos Delphy, impactos
cruzados. anlisis de impacto de
tendencias, modelos de decisin o
construccin de escenarios como los de
Env rontncnral Scannng, anlisis
estructural, modelacin estratgica
desde las series de tiempo a la sirnu-
lacin. juegos de futuricin, pronsticos
normativos, etctera. son sin duda, uno
de los medios idneos para percibir las
tendcncias que puedan conducir a
estados de crisis o de conflicto. Contar
con algn tipo de anticipacin podra
servir para neutralizar o amainar la
amenaza que representan,
Mientras tanto, qu podernos decir de
nuestro presente. de los problemas
actuales. Cules se deben atender en
forma prioritaria? Sobre esta base ,Cul
debe ser la asignacin de recursos?
Sabernos que cllos son siempre escasos
y que debe asignarse un orden a las ne-
ccsidades para proceder a su satis-
faccin.
Las cuestiones, cargadas de dificultades
e inconvenientes. que debe afrontar la
sociedad son tantas como grupos
humanos existan, pero para tener un
punto de partida podemos planteamos
cules son las ms pertinentes para
pases emergentes, en tanto que algunas
de ellas son ms acucianres que otras,
Dentro de esta tesitura, y dado que la
relacin internacional se vive hoy con
una intensidad hasta ahora desconocida,
ALHERTO R. 'VAKr.LA
podernos preguntamos acerca de cules
son las condiciones para obtener un
reconocimiento favorable por parte de
lacomunidad internacional.
En esta normativa ocupan un lugar
descoll ante los siguientes supuestos
bsicos: la exis tencia de un sistema
polico democrtico: el fortalecimi ento
de la sociedad civil; el desarrollo de una
economa de mercado enmarcada por
la responsabilidad social y el com-
portamient u tico: la credibilidad de las
instituciones y rganos de gobierno; la
lucha contra la corrupcin como
responsabilidadciudadana:13seguridad
personal y soc ial: la educacin y el
empleo . Todo un ca tlogo de difcil
consecucin, no cabe duda, pero esas
son las condiciones actuales que hacen
respetable aunanacinyes inexcusable
la responsabilidad del Estado por pro-
moverlas.
La inteligenciaentonces. debe servir al
conocimiento de lodos los factores
involucrados. alanlisis de sus variables
fundamentales y a la determinacin de
cursos alternativos de decisin, Como
servidora que es de quienes tienen la
responsabilidad de formar las polticas
pblicas, que cada vez ms en reas de
esta importancia estratgica adquieren
carcter de polflieas de Estado.
El servicio brindado por la inteli gencia
al Estado no puede reducirse al que
presta al poder ejecutivo: el sistema de
dec isiones que hacen a In vida de la
nacinse integra conlos poderesjudicial
y legislativo. y es convenie nte que
tambin stos cuenten con su aporte
para el conoci miento de nuevas
situaciones que puedan enfrentar en su
campo especfico,
Con las anteriores refl exiones hemos
tratado de describir el panorama. en el
que a nuestro juicio, deber desen-
volverse lainteligenciaestratgicaenlos
comienzos del nuevo sigloy milenioque
la humanidad, por estos das, aguarda
expectante.
Trataremos ahora de expresar sucin-
lamente. en propuestas concretas.
nuestros puntos de vista. El sistema de
inteligencia deber modificar algunas de
las pautas con que se ha venido de-
senvolviendo hasta ahora y adoptar
algunas otras para poder se guir
cumpliendo la funcinque tiene dentro
del estado. En este acel erado proceso
de cambio. cabe sealar. entreotros, los
siguientes aspectos que deber tomaren
cuentapara cumplir su cometido:
l. Necesidad de vincularse con m-
bitos universitarios e institutos de
altos estudios.
Dadala importanciacreciente de la
inteligencia. la mayor complejidad de
sus actividades especficas -con el
necesario apoyo de mlti ples
disciplinas- y las nuevas meto-
REVISTA DE ADMINISTRACIN l'lJIlL1CA
59
dologas de anlisis, se torna im-
prescindible contar con la cola-
boracin universitaria.
2. Contar con especialistas altamente
calificados.
Conjuntamente con analistas de
inteligencia estratgica altamente
calificados deber contarse con
especialistas idneos para el
tratamiento de temas especficos de
suma complejidad.
3. Adaptarse a la utilizacin de nuevas
metodologas de anlisis.
Algunas de ellas son sumamente
novedosas y por lo tanto no estn
avaladas por una prctica intensiva,
no obstante, son producto de in-
vestigaciones serias y la com-
probacin de suefectividad requiere
su constante examinacin en casos
concretos. Ello obliga a un espritu
dctil, capaz de adentrase a tcnicas
de avanzada.
4. Incorporar las innovaciones
tecnolgicas a las tareas de inte-
ligencia, pero sin sustituir la reflexin
por la tecnologa.
La ciberntica provee da a da
nuevas herramientas que simplifican
las tareas rutinarias a extremos de
dificultad cero; saber hacer un uso
inteligente de ellas redundar en la
precisin y rapidez de los resultados
buscados, pero sin tratar de anular
al genio humano que suele mani-
festarse aun en las tareas ms sen-
cillas.
5. El "secreto" mantiene su valor, pero
en la actualidad, tanto o ms
importante que descubrir lo oculto
es saber interpretar lo que est a la
vista.
La comprensin de la realidad. aun
la que se muestra de la manera ms
clara y directa, requiere su abordaje
con el espritu siempre dispuesto a
indagar, a investigar. a inquirir. quizs
por aquello de Saint Exupry: "lo
esencial es invisible a los ojos" y
tambin porque -contrario sensu-
no todo lo que se esconde tiene for-
zosamente que ser valioso o sig-
nificativo.
6. Aprovechar convenientemente las
fuentes abiertas de informacin.
evitando el riesgo de desinformacin
por saturacin.
La avalancha de informacin que
proveen las agencias noticiosas y
fundamentalmente la InLernet, es
tan desmesurada que su asimilacin
se toma por dems dificultosa cuan-
do no imposible; saber seleccionar
Jo sustancioso extrayendo del
frrago de informaciones slo
aquella digna de ser analizada no es
tarea fcil, pero s estrictamente
imprescindible. Unos versos del
Premio Nobel Thornas S. Eliot (de
su poema "The Rack") vienen muy
al caso:
"vDnde est la sabidura que
hemos perdido en conocimiento?
.Dnde est el conocimiento que
hemos perdido en informacin?"
7. Trabajar fuertemente sobre las
ALBERTOR. VARELA
"amenazas no militares".
La nueva configuracin de orden
mundial ha alejado. en nuestras
latitudes, el riesgo de una confla-
gracin armada y hoy como nunca
antes podemos llegar a pensar que
la paz -una relativa paz, ya se sabe-
es posible. Los enfrentamientos
entre ejrcitos nacionales parecen
haber quedado sepultados en el
pasado, pero han cobrado rele-
vancia y gravitacin otras amenazas
que ponen en riesgo la tranquilidad
y aun la seguridad de las naciones,
lo que exige una adecuada pre-
paracin del Estado para enfren-
tarlas.
Colaboracin y coordinacin con
otras agencias de inteligencia
nqcionales y de pases amigos.
En el orden interno de cada pas,
aunque pueda estar ejercida por
distintas dependencias del Estado,
la inteligencia es una sola y uno slo
es su destinatario: el Estado nacio-
nal. Un amplio espritu de servicio,
colaboracin y equipo debe ser la
tnica de funcionamiento y madre
de todas las regulaciones que rijan
su accionar. Asimismo, en el orden
internacional, dado que, como ya
dijimos, las amenazas no reconocen
fronteras y la nacionalidad de de-
terminados actores es tan indefinida
como los limites geogrficos dentro
de los que se desplazan, la ms
franca complementacin se pre-
senta como muy conveniente y
beneficiosa para todos.
Necesidad de actualizar procedi-
mientas de contrainteligencia (CI).
La informacin que se encuentra
almacenada, procesndose o trans-
mitindose, en circuitos infor-
matizados, hace que la CI deba
garantizar su confidencialidad,
integridad, autentificacin y no
repudio, permitiendo asimismo, su
disponibilidad. De este modo, un
nuevo y tecnificado panorama se
abre ante la Cl, la que deber ac-
tualizar sus procedimientos para
adaptarlos a esta realidad del
avance ciberntico.
10. Desarrollar las actividades en un
sistema respetuoso de los derechos
humanos y con control parlamen-
tario.
Marginadas las visiones absolutistas,
la democracia ha echado races en
la mayora del mundo occidental y
exige el respeto de determinadas
normas de conducta pblica. No
podemos concebir una inteligencia
que est exceptuada de los
supuestos bsicos de la democracia.
y la democracia, hoy por hoy, no se
concibe sin el respeto irrestricto por
los derechos humanos y la norma
republicana de control mutuo entre
los poderes del Estado.
Supeditada a la aceptacin de este
conjunto de pautas de desenvolvimiento
profesional, la inteligencia se presenta
como una tarea ardua de no fcil
ejecucin. La intervencin del analista
se ve, por un lado frente a un mar de
elementos sobre los que tendr que
ejercer su accin de seleccin y anlisis.
s
e
e
e
e
o
s
a
m-
e
s
Desafos para la seguridad nacional en un entorno
globalizado
Rogelio Ramos Marlflez'
lo Justificacin
L
a dcada de los ochenta dej atrs
el sistema bipolar y la de los
noventa introdujocambios profundos re-
lacionados con un proceso global, en el
cual se revel un mundo multipolar que
cuestiona los principios de los modelos
de interpretacin social. La tendencia de
los estados y sus instituciones reorient
sus objetivos y actividades. las fronteras
se flexibilizaron y la Teora del Estado
fue sustituida por la Teora del Estado -
Regin.
En el perodo bipolar. imboido por di-
ferentes procesos sociales. destac una
etapa de modernidad caracterizada por
una claridad de instrumentos para
pensar; se fundamentaron las cosas en
forma racional; los modelos prevalecie-
ron sobre la realidad: los antagonismos
se definieron sobre la lgica de la dialc-
tica; se pretendi darle un valor universal
a los partidos polticos, y prevaleci el
dominio de la ciencia positiva.
En la etapa de postmoderndnd se
aprecia ambigedad. no se est seguro
de la naturaleza de las cosas, existe evi-
denciade las realidades que desplazan
a los modelos. se presentan antagonis-
mos coyunturales. se aprecia una crisis
universal, no se observa preeminencia
de las ciencias positivas y se concibe un
resurgimiento de las ciencias humanas,
las cuales leadjudican mayor importancia
al sentido de las cosas.
Laglobalizacin, principal caracterstica
de la posguerra. podra percibirse en dos
sentidos: el poltico-social y el eco-
nmico. En este ltimo existe una
apertura de mercados con estandariza-
ciones de las mediciones institucionales
en la sociedad. produciendo efectos
claros en el mercado, en el gusto, en la
educacin y en las formas democrticas.
facilitando un revisionismo de carcter
liberal. Adjunto a la glohalizaci6n estara
la diseminacin, la cual introduce un
* Ex-Director de Inteligencia y Seguridad Nacional de Costa Rka
ROGELl RAMOS MAR1INEZ
contenido di verso en lo polt ico. eco-
nmico. social yen los aspectos tnicos.
El proceso globalizador ha permitido
instaurar la pacificacin en diferentes
pases y regiones del planet a. consolida r
la reconcili aci n. la democr aci a y el
desarrollo de la humanidad medi ante
acuerdos nacionales y la concert acin
de propuestas internac ionales. Empero.
existen impasses en el di seo y en la
ejecuc in de po lt icas . Lo s grande s
lderes mundiales se muestran confusos
en la toma de import antes decisiones.
no se conoce hacia dnde apuntan los
derroteros, ni el lugar donde se aterrizar
para encauzar el de sarrollo con paz,
justicia social y estabilidad.
La coyuntura actual entrelaza ponencias
con elopropsito de acelerar la integracin
econmica. fomentar la protecci n del
ambiente, promover la participacin so-
cial y establecer acuerdos de seguridad
de carcter re gional y mu ndial. Sin
embargo, la humanidad afronta impor-
tatues desafos. expresados en diferen-
tes mbitos. incluido el de la defensa y
la seguridad, lo cual hara imprescindible
la elaboracin de una agenda de segu-
ridad que facilite soluciones efectivas a
las amenazas que se ciernen sobre el
planeta.
11.- Compendio d. la situacin
centroamericana
Centroam rica concl uy en 1996 un
largo perodo de inest abi lidad poltica y
mil itar. med iante la suscripcin de la paz
en Guatem ala. La crisis centroameri-
cana diezm la economa de sus pases
y produjo cuantiosas prdidas humanas.
En la actualidad se pers igue foment ar
la reconciliacin. recupe rar la econ oma.
reconvertir los est amentos militares.
avanzar en la integracin regional y
construir polticas par a enfrent ar las
difer entes manifestaciones de inseguri-
dad. fomentadas despus del enfrenta-
miento este-oeste.
En Ce ntroamrica se perci ben. en
vspe ras de finali zar el siglo XX. las
siguientes c inco tendencias import antes:
A.- Fortalecimiento democrtico
El proceso pacificador de Esqu ipul as
faci lit los espaci os adecuados par a
conformar regmenes pol fti cos de
inspiracin democr tica. Pese a que uno
de los pr incipal es de safos ac tuales
consist e e n superar la cris is de las
inst ituciones pol icas. existen democ ra-
cias formales e n tod os lo s est ad os
nacionales. Hay claridad en la necesidad
de reestructurar el Estado y sus institu-
ciones. tales como el sistema judicial. los
sistemas de partidos polticos y la
representacin popular. otorgando mayor
efi cacia a los podere s legislati vos. Exis-
ten nume rosa, dificult ades y debilidades
legales. escasez de recursos y de logs-
tica, pero en Centroamrica la oemocra-
cia avanza, se consolida la paz. la re-
concili acin nacion al y se incremenl an
REVISTA DE Ani\IINLSTRAClN I'(TIiI.lC'A
las oportunidades de cooperacin re-
gional.
D. Desmilitarizacin
La mayora de los pases centroameri-
canos estuvieron sometidos a regme-
nes militares, los cuales promovieron
polticas caracterizadas por la confron-
tacin con los grupos opuestos al
sistema, como forma de dominacin y
organizacin social impregnada de un
matiz ideolgico. Ccntroamrica pre-
senta en la proximidad del siglo Xxl un
consistente proceso de desmovilizacin.
reduccin y reconversin de sus fuerzas
armadas, las cuales siguen siendo fuertes
en sus respectivos contextos. pero lo
importante es la reorientacin que han
tenido. As, ese sector se ha involucrado
en el inicio de una nueva etapa en el
desarrollo nacional y regional.
c.. Integracin
Superada la primera etapa de la pa-
cificacin, desde Esquipulas 11 hasta la
Cumbre Presidencial de Antigua,
Guatemala. en 1990, Centroumrica se
propuso iniciar un proceso de integracin
con objetivos claros en un lapso de 15
aos. La creacin del Sistema de In-
tegracin Centroamericana (SICA) en
199l. posibilitun sallo cualitativoen Jos
procesos de integracin entre los actores
y agentes econmico-sociales. El co-
mercio interregional y las inversiones se
han incrementado sustancialmente. SIII
embargo, lo ms importante del proceso
integracionista ha sido que Ccntroam-
rica negocie y dialogue en bloque con
los principales actores internacionales,
con el propsito de facilitar una mejor
insercin en el comercio mundial.
D.- Incremento de la pobreza
Pese a los fructferos avances de la
democracia centroamericana. aproxi-
madamente el 70 % de su poblacin vive
bajo la lnea de pobreza. El analfa-
bcr ismo. la carencia de salud y la
iniquidad afectan a un importante
porcentaje de la poblacin, El proceso
de transicin centroamericano ha mar-
cado el desarrollo como nica alternativa
para fomentar el progreso humano. la
consolidacin de la paz y la democracia.
As, los retos son resolver las demandas
de pobreza incrementadas por los
efectos de los desastres naturales.
combatir la iniquidad, construir nuevos
espacios para el desarrollo y la seguridad
de las personas.
E.- Reconocimiento internacional
Centroamrica busca que el fortale-
cimiento democrtico sea reconocido
ms all de sus fronteras, mediante la
creacin de acuerdos regionales e
internacionales. En esa orientacin se
perfila la Alianza para el Desarrollo
Sostenible de Centroamrica y el apoyo
s
f
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a
e
t
s
tt
u
d
c
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P
s
en
to
y
a
s
o
68
ROGELlO RAMOS MARTNEZ
dial actual, con algunas pocas excep-
ciones, se percibe un bajo grado de
amenaza en el mbito de la defensa y
un alto grado de riesgo, amenaza y
vulnerabilidad en el mbito de la segu-
ridad.
Las nuevas amenazas seran el resultado
de la inestabilidad poltica; la carencia
de cohesin nacional; el crecimiento de
la poblacin; la escasez de recursos h-
dricos; las dificultadesreligiosas, raciales
y tnicas; la destruccin del medio
ambiente. la biodiversidad y los recursos
naturales; el crecimiento econmico; las
enfermedades nuevas y recurrentes,
microorganismos inmunes; el cambio de
la naturaleza del trabajo: la carencia de
lderes capaces de lomar decisiones ade-
:cuadas; el envejecimiento de las cen-
trales nucleares; el terrorismo y la accin
del crimen organizado, en especial la
narcoactividad y el trfico ilegal de
armas y personas.
Esas amenazas tendran una primaca
en los aspectos de seguridad. La res-
puesta y la resolucin a esos desafos
requeriran de un alto componente
poltico y de cooperacin, una fuerte
dimensin socioeconmica y una menor
accin militar.
Pese a que en el mbito de la defensa
existen algunos litigios y reclamos
territoriales, la tendencia los enmarca en
la bsqueda de soluciones negociadas.
En el nuevo contexto el nfasis y las
prioridades son diferentes segn los
pases, pero se percibe un inters esen-
cial: la democracia, la integracin y la
superacin de la pobreza. Los temas de
defensa y seguridad estaran relaciona-
dos con los procesos de globalizacin.
los cuales a su vez estaran relacionados
estrechamente con la poltica exterior,
la insercin internacional. la poltica de
defensa y seguridad nacionales.
Las cinco tendencias reseadas para Ccn-
troamrica se expresaran en forma si-
multnea en el proceso de transna-
cionalizacin, en el cual las variables
internas e internacionales actan a la vez
en cada sistema poltico establecido a
ritmos diferentes, siendo necesaria la
construccin de consensos y de marcos
institucionales para enfrentar con mayor
efectividad las amenazas globales, con
el propsito de avanzar por el sendero
del desarrollo y de la prnsperidad.
V.- Desarrollo de las principales
amenazas que afectaran la
seguridad global en el siglo XXI
1. - Incremento demogrfico
La poblacin mundial actual se apro-
xima a los 6,000 millones y crece a un
ritmo anual aproximado de 1.6 %.
Anualmente nacen 90 millones de
personas y se prev que para el 2030
hahra 10,000millones de habitantes. No
se ha determinado si se podran satisfa-
cer las necesidades de esa poblacin sin
disturbios econmicos, polticos o am-
REVISTA DE ADMINISTRACIN P(IHUCA
bientales, El mayor crecimiento existe
en las poblaciones urbanas. en especial
en los pases en vas de desarrollo. donde
los habitantes tienen menos recursos.
Ese tipo de poblacin se quintuplic entre
1950 y 1990, alcanzando 1500 millones;
la ONU prev que para el 2025 crecer
a 4,400 millones.
2.- Escasez del recurso hdrico
La escasez de agua. en especial potable.
se ha incrementado en diferentes zonas
del mundo debido a un tratamiento
inadecuado de los desechos. al cultivo
desproporcionado de las tierras mar-
ginales, a tala de rboles. al crecimiento
poblacional y urbanstico. La escasez de
ese recurso ha comenzado a producir
problemas en la salud. grandes sequas
que afectan la produccin agrcola.
hambrunas y, en algunas regiones,
conflictos entre personas y grupos.
3. - Incremento de los niveles de
pobreza
El estndar de vida entre ricos y pobres
tiende a ampliarse y agudizarse. La
brecha en el ingreso per copita entre
los pases industrializados y los pases
en desarrollo pas de US $700 en 1960
a US $15,400 en 1993. Estadsticas del
Banco Mundial indicaron que el ingreso
per copita promedio, excepto el de
China y la India, decay 1.1, 'fe entre
1996 y 1994. Segn datos del UNDP
90 pases estaban mejor econmi-
camente en 1986, que en 1996. En 1997
el valor neto de las 358 personas ms
ricas del mundo era igual al ingreso
combinado del 45 % ms pobre de la
poblacin mundial. El incremento de la
brecha entre pobres y ricos estara re-
percutiendo en el aumento de las
migraciones y de la ingobemabilidad.
situacin que podra alentar contra los
pases de mayor poder econmico y
poltico. Sin embargo, el problema se
estara transformando en un asunto de
carcter transnacional.
4, - Problemtica de las
enfermedades
Las enfermedades nuevas, las rccu-
rrentes y los microorganismos inmunes
se habran incrementado por causa de
las migraciones masivas y el aumento
tic los viajes internacionales. posibilitando
un mayor y rpido contagio. El empleo
indiscriminado de antibiticos habra
producido microorganismos resistentes.
La problemtica de las enfermedades
podra considerarse como un asunto de
seguridad nacional, debido a que la
amenaza del terrorismo biolgico est
presente por la facilidad de viajar
rpidamente de un entorno a otro.
5. - Carencia de liderazgo
La capacidad de tomar decisiones
tiende a estancarse conforme los pro-
blemas se globulizan, aumenta su
complejidad. In inseguridad y los riesgos.
Se aprecia un incremento en la nece-
sidad de tomar decisiones congruentes.
con acciones concretas y efectivas en
ROGELJO RAMOS MARTfNEZ
el mbito global. La globalizacin, la
complejidad, la cantidad y frecuencia de
diferentes casos parece superar la
capacidad de conocer y decidir. El desa-
rrollo de capacidades para la formu-
lacin de conceptos y la comunicacin
tiende a no satisfacer los requerimientos
de un entorno caracterizado por una
complejidad en ascenso.
6. Deterioro ambiental
El crecimiento econmico y demogr-
fico habra incrementado el deterioro de
la calidad ambiental y los recursos
naturales. Entre mayor es la concen-
tracin de los grupos poblacionales y el
crecimiento econmico, mayores son
los problemas ambientales, destacando
: laemisin de carbono como un problema
de largo plazo. Sin embargo, el desarrollo
econmico es indispensable para la sa-
tisfaccin de las necesidades humanas.
Pese a decisiones erradas tomadas por
muchos expertos gubernamentales,
acuerdos como el Protocolo de Montreal
y el Pacto de Viena, han facilitado un
mejor control de la contaminacin
producida por el auge econmico.
7. - Crecimiento econmico
El progreso econmico genera resul-
tados positivos y negativos. Entre los
aspectos positivos se indica, entre otros,
un mejor nivel de vida de los habitantes
del planeta, el surgimiento de nuevas
relaciones comerciales, mejores empleos
y cambios en la naturaleza del trabajo.
Entre los resultados negativos se asocia
un mayor desempleo, los disturbios
polticos, las divergencias comerciales,
el deterioro ambiental, las migraciones
en busca de mejores niveles de vida, la
desigualdad en la distribucin de la
riqueza y el desplazamiento tecnolgico.
Empero, el desarrollo econmico sigue
siendo necesario para el bienestar de la
humanidad. Los desaciertos seran
originados por la poca planificacin y por
la irracionalidad que en muchas etapas
muestra el comportamiento humano.
8. Naturaleza del trabajo
Las fuerzas laborales de la mayora de
los pases estaran sufriendo cambios,
generando distintos niveles de empleo,
subempleo y desempleo. En ese sentido
incidiranla globalizacinde los negocios,
los convenios de intercambio comercial,
el envejecimiento de la poblacin y el
mejoramiento de la productividad.
Mientras que el sector de servicios
estara desplazando al manufacturero, la
cantidad de personas jubiladas estara
creciendo en proporcin a la poblacin
econmicamente activa, lo cual podra
afectar a los trabajadores del futuro me-
diante el desplazamiento de la fuerza
laboral con poca capacitacin, en pases
sin preparacin para utilizar tecnologas
avanzadas, abriendo espacios para la
ingobernabilidad. La carencia de
capacitacin y posibilidades de acceso
al trabajo divide a la fuerza laboral en
capaces e incapaces para desarrollar
tareas bien remuneradas. Esa coyuntura
abre la interrogante de cules seran las
soluciones satisfactorias al problema del
incremento de la ociosidad y el subem-
pleo.
REVISTA 1)1-: ADM[N[STRAC[(IN rllBllCA
71
9. - Centrales nucleares
Las centrales nucleares destacadas en
diferentes partes del planeta estn
envejeciendo. El vencimiento de su
perodo til implicara desmantelarlas y
acondicionar el lugar para darle un
nuevo uso. Se prev que para el 2010
tendran que ser desmanteladas 300
plantas nucleares en el mundo. Empero,
las tcnicas para ese trabajo no son las
mejores. motivo por el cual habra que
almacenar material radiactivo durante un
lapso largo, siendo indispensable dotarlos
de una eficiente seguridad para evitar
su hurto, catstrofes y su utilizacin
ilcita.
10. Terrorismo
La proliferacin del terrorismo sera
facilitada por la fabricacin y empleo de
explosivos convencionales. armas
qumicas. los virus de las computadoras,
las armas nucleares y biolgicas. El
trfico de material nuclear estara
creciendo aceleradamente. El terrorismo
tambin operara asociado con el crimen
organizado global. Las armas biolgicas
del futuro apuntaran a personas con
caractersticas genticas especificas. el
posible incremento del terrorismo por
Internet introducira la necesidad dc
crear "policas cibernticos".
JI.. Conflictos religiosos, tnicos y
raciales
Las dificultades religiosas. tnicas y
raciales habran disminuidu despus de
la guerra fra. Sin embargo. han surgido
con un vigor renovado como causas
derivadas de las luchas armadas y las
divergencias ideolgicas. Segun el
Instituto Mundial para la Investigacin
de la Economa del Desarrollo, Univer-
sidad de las Naciones Unidas. entre 1987
y 1997la cantidad de crisis humanitarias
se increment de un promedio anual de
20-25 a 65-70. Datos del Comit de las
Naciones Unidas para los Refugiados
sealaron que una de cada 17personas
es un refugiado. Las migraciones inter-
nas e internacionales provocaran con-
flictos polticos y econmicos. Los ex-
tremistas podran concentrar la atencin
de los medios mediante la violencia y
grupos reducidos usaran misiles, virus
informticos. armas qumicas y biol-
gicas para generar efectos dainos en
los grupos de personas y en los medios.
J2. Tecnologa informtica
El desarrollo de la tecnologa de la
informacin ha resultado promisorio y a
la vez peligroso. Internet creci rpida-
mente. haciendo que el espacio ciber-
ntico interactivo se convirtiera en algo
novedoso y sin precedentes para la
humanidad. Sin emhargo, ese avance
tecnolgico estara siendo aprovechado
para la realizacin de importantes frau-
des informticos y para agilizar la eje-
cucin de otras acciones delictivas
organizadas. generando rpidas y cuan-
tiosas ganancias. Posibles alteraciones
de las redes informticas podran con-
ducir amenazas criminales en forma gil
12
ROGELlORAMOSMARTfNEZ
y prctica, sin dej ar rastres de los
responsables quienes provocaran serias
catstrofes e importantes retos para los
organismos de inteligencia y anlisis
avanzados.
13. Crimen organizado
Lacriminalidadorganizada estaraentre
las mayores amenazas del globo
terrqueo. Los dineros generados por la
narcoactividad y otras actividades ilcit as
estaranfacilitando al crimen organizado
la introduccin de nuevas tcnicas para
producir mayores ganancias, abarcando
desde el fraude informtico hasta el
trficode armasy rgaoos humanos. El
potencial de crecimiento del crimen
organizado,facilitadopor la acumulacin
de grandes sumas de circulante y su
posible asociacin con el terrorismo,
incrementara su capacidad de operar
con un alto grado de violencia y
peligrosidad.
VI.- Bsqueda de soluciones a la
problemti ca global de seguridad
En el proceso globalizador la coope-
racin y coordinacin de esfuerzos entre
los actores se concibe indispensable para
contrarrestar las amenazas de carcter
poltico. econmico, de seguridad y
defensa, Buscando soluciones adecua-
das e identificando cursos de accin
pertinentes. se podra avanza r hacia un
desarrollocon paz, justicia social y mayor
seguridad global.
La implantacin de sistemas educativos
apropiados a la coyuntura actual, pro-
yectos de investigacin bien diseados
y encauzados, la cooperacin de orga-
nizaciones especializadas en fomentar
la produccin de bienes de consumo y
la instauracin de programas de crdito,
podran contribuir a sol ventar las ame-
nazas prot agonizadas por el crecimiento
demogrfico, el cual tiende a incre-
mentar las amenazas, especialmente en
algunas regiones sobrepobladas.
Laspolticas deconservacin no habrtan
introducido los incentivos necesarios
para compensar los daos prodocidos
por las actividades que fomentan el
desarrollo socioecon6mieo. Entre otras
co nsecuencias, el det erioro de los
mantos acuferos requerira de una
interve ncin mancomunada del sector
privado y estatal en la bsqueda de
soluciones concertadas y ajustadas a la
rea lidad de cad a regi n. en especial
establecer controles y polticas de mayor
efectividad en prcticas agrcolas y
forestales. La celebracin de acuerdos
y con ve nios internac iona les y su
cumplimiento se percibe indispensable
para la proteccin de los recursos
naturales.
Adherido a los estragos que producen
las sequas. las hambrunas y la exclusin
social manifi estas en la ampliacin de
la brecha entre ricos y pobres, los
probl emas de seguridad tienden a
REVISTA nr: AnMfNrSTRM"rN P(IRUCA
7.J
agravarse por el surgimiento de otras
amenazas contra la gobernahilidad
global. Pese a los esfuerzos para paliar
la situacin mediante programas
crediticios, asistencia tcnica y el desa-
rrollo de rnicroempresas no se ha erradi-
cado la problemtica. Se requerira
fortale-cer los programas educativos.
instaurar otros, facilitar oportunidades a
los jvenes en el acceso l la educacin,
dotarlos de nuevas tecnologas y
diversificar los mbitos de estudio para
superar los obstculos.
La problemtica de las eofermedades
afecta la salud, la vida, el ingreso familiar,
las oportunidades de superacin,
distorsiona los procesos productivos y
afecta el rendimiento esperado. La crea-
cin de una red mundial de vigilancia
epidemiolgica, programas de vacu-
nacin masiva, construccin de clnicas,
ampliacin de la atencin mdica en las
comunidades recnditas, el desarrollo de
programas de investigacin, tratamiento
y prevencin de nuevas enfermedades
y una mayor cooperacin de los actores
con poder econmico y poltico, podran
favorecer los ndices de salud planetaria.
La cooperacin de organizaciones
especializadas en pases desarrollados,
la implantacin de crditos, asistencia e
intercambio de informacin contribuira
a mejorar la calidad de vida en las nacio-
nes pobres.
Los estndares de vida estaran rela-
cionados con la capacidad para tomar
decisiones. lo cual J Sil vez estara aso-
ciado con los sistemas de educacin y
programas de capacitacin profesional.
En ese sentido la toma de decisiones
conlleva la introduccin e integracin de
mtodos en las diferentes situaciones
sociales. pohticas y econmicas, con el
propsito de obtener resultados crista-
linos y efectivos.
Oportunas y eficientes capacidades de
liderazgo seran importantes para
encauzar los diferentes quehaceres
humanos; entre otros, la detencin de la
destruccin del medio y la contaminacin
del ambiente requerira la creacin de
nuevas polticas. dotacin de tecnologas
ecolgicas, programas de proteccin e
involucrar a las comunidades para que
velen por su cumplimiento. La unifi-
cacin y aplicacin de medidas interna-
cionales, tales como el reciclaje y la reu-
tilizacin de ciertas materias, podran
contribuir a detener y reemplazar el ago-
tamiento acelerado de los recursos
naturales. Investigaciones cientficas y
econmicas coadyuvaran en la fijacin
de niveles de contaminantes que podra
admitir el medio.
El proceso de transnacionalizacin
tiende a acelerar las variables respon-
sables del crecimiento econmico, el
cual se aprecia indispensable para la
solucin de la problemtica glohal que
aqueja a la humanidad. La disyuntiva
estribara en encontrar los mecanismos
74
ROGEUO RAMOS MARTINEZ
o las vas apropiadas para que ese
crecimiento beneficie a las mayoras y
no se convierta en un factor de incre-
mento de la pobreza y de exclusin
social, el cual facilite disturbios
sociopolicos. como parece estar
sucediendo en el desarrollo de algunas
economas. El desarrollo econmico
tendra que introducir estrictas polticas
encaminadas a la proteccin de la
conservacin de diversos aspectos
ecolgicos, establecer sanciones y
lograr equilibrios en la utilizacin de las
fuentes energticas,
El trabajo est introduciendo cambios en
su naturaleza, 10 cual hace imperiosa la
necesidad de aplicar tecnologas de
informacin y de comunicacin
apropiadas a las exigencias de la poca,
con 61 propsito de mejorar la
productividad. La exportacin y la
implantacin de prcticas, conocimien-
tos empleados en los pases desa-
rrollados,subsidios pblicos, el desarrollo
de tecnologas de aprendizaje e infor-
mticas y la formacin de redes para
medir la oferta y la demanda laboral
entre pases, podran ayudar a erradicar
los ndices de desempleo, subempleo y
mejorar la calidad y di versidad del
trabajo.
El envejecimiento de las centrales
nucleares supone un creciente peligro
para la seguridad de la humanidad. Se
considera imperiosa la necesidad de
abrir un programa universal dotado de
suficientes recursos y tcnicas destina-
das al desmantelamiento de plantas a
punto de vencer su perodo til. La
amenaza de los materiales radiactivos
ha sido enfrentada con poca atencin.
pero son conocidos los desastres
provocados por varias plantas nucleares
en algunas reglones del planeta. No
existe mucho avance en los programas
de reciclaje, destruccin de materiales
radiactivos peligrosos e eliminacin de
la contaminacin que producen, pero las
grandes potencias tendran que
emplearse a fondo para erradicar ese
peligro que se cierne contra la
humanidad.
Aunado al envejecimiento de las
centrales nucleares. el terrorismo seria
una de las amenazas globales para la
cual tendran que ajustarse las leyes que
nonncn los almacenamientos de mate-
riales nucleares, biolgicos y qurnicos.
Los especialistas sealan que los fondos
destinados al combate de los diferentes
actos terroristas deberan duplicarse. La
coordinacin y la cooperacin entre las
organizaciones especializadas y los pa-
ses. mediante informaciones y castigo
a los terroristas, sera responsabilidad de
los gobiernos. Tambin lo sera aplicar
programas educativos. planear. aunar
esfuerzos. organizar foros. implantar
nuevas tecnologas y constituir estruc-
turas regionales para confrontar las
amenazas.
Muchas amenazas a la seguridad
emanan de conflictos tnicos, religiosos
y raciales. Su prevencin permitira que
los grupos poblacionales dialoguen y
encuentren soluciones negociadas. La
REVISTAUE I'L'RIKA
75
promocin de los derechos humanos, la
dignidad humana. el incremento de los
subsidios. la enseanza de valores y la
tolerancia a temprana edad contribu-
ran a formar ciudadanos ecunimes. La
participacin de grupos disidentes afec-
tados por la violencia y sistemas polticos
dismiles con su pensamiento en acti-
vidades y programas de erradicacin de
conflictos, constituira un punto de solu-
cin importante. La existencia de tribu-
nales penales internacionales capaci-
tados para sancionar a los delincuentes
responsables de actos de violencia
graves, sera fundamental para amor-
tiguar la problemtica.
La celebracin de acuerdos interna-
cionales para la prevencin, captura y
castigo de los delincuentes informticos
evitara actos criminales de rnayor envcr-
gadura. La propagacin de conductas
de tica y valores humanos por los
diferentes canales informticos.Ia capa-
citacin apropiada y oportuna, la
elaboracin de leyes y la creacin de UIl
tribunal internacional podra disminuir
esos delitos. El establecimiento de prcsu-
puestos, programas de capacitacin y la
realizacin de foros tambin aportaran
soluciones a la problemtica.
Existe poca coordinacin internacional
para combatir el crimen organizado.
motivo por el cual delitos como la
narcoactividad generan procesos
complejos que corroen las capacidades
estatales y dificultan, como producto de
lacorrupcin, una insercin internacional
eficiente y un proceso transparente de
construccin dcmocnitica y de econo-
mas COII cqu librios macro-econmicos
estables.
El terrorismoy la proliferacin del trfico
ilegal de armas advienen la necesidad
de encontrar formas concertadas para
detenerlos. La violencia. el desarrollo de
formas de bandolerismo y de grupos
armados se fortalece por la facilidad
en el acceso a diferentes tipos de armas.
La adopcin de un cdigo internacional
de conducta para la transferencia de
urmas y una mejor coordinacin. podra
transformarse en UIl instrumento pri-
mordial para favorecer la estabilidad
mundial.
Laconsolidacin de los modelos polticos
democrticos y la estabilidad social. el
fortalecimiento en la solucin de los
diferentes problemas de seguridad, el
tratamiento mesurado y equilibrado de
los recursos naturales, el desarrollo de
programas de libre comercio y una
distribucin ms equitativa, el ajuste de
los sistemas laborales a las nuevas
formas de produccin, la implantacin
de reestructuraciones eficaces en el
funcionamiento del sistema judicial y
educativo y la creacin de espacios
apropiados para favorecer Ull dilogo
social, representaran retos globales
importantes de considerar en la seguri-
dad nacional de las naciones.
La seguridad nacional en un mundo
globalizante
Benjamn Ohm Hcnunde: *
C
uando nos referimos a la segu-
ridad, estamos enfocando los
fines esenciales que debe alcanzar el
bien comn, "el bienestar general y la
seguridad integral" de una nacin, que
satisfaga en forma adecuada y oportuna
las necesidades bsicas. su super-
vivencia. intereses colectivos. as como
la soberana e independencia de un
Estado; pero tambin cuando hablamos
de seguridad nacional nos referimos a
una doctrina de seguridad. En este
sentido conviene diferenciar la seguridad
nacional de la doctrina de seguridad
nacional. La seguridad nacional. aunque
existen diferentes conceptos, podra
definirse como (segn lecturas
escogidas del Colegio de Defensa
Nacional de Honduras) "el grado relativo
de garanta que, a travs de acciones
polticas, econmicas y militares, un
Estado puede proporcionar, en una
determinada poca. a la nacin que
jurisdicciona, para la consecucin y
salvaguarda de los objetivos nacionales
a pesar de los antagonismos internos o
externos, existentes o previsibles",
La doctrina de seguridad nacional tiene
que ver con la imposicin de una estra-
tegia de seguridad nacional para salva-
guardar los objetivos y los intereses
nacionales.
Ambas han tenido un protagonismo mar-
cado durante el enfrentamiento en la
bipolaridad, eran parte de una estrategia
nacional, defensa y desarrollo interno;
sin embargo, esta estrategia fue irn-
puesta como una "doctrina de seguridad
nacional" que tuvo que ver mucho con
el autoritarismo, excesiva concentra-
cin de poder. la impunidad. intolerancia.
etctera: situacin que marc fuertes di-
ferencias polticas. econmicas y so-
ciales.
Visin de la seguridad nacional
postguerra fra
Con la disolucin del comunismo en
Europa Oriental, la cada del muro de
Berln y los cambios de la poltica en la
Unin Sovitica, nace un nuevo orden
mundial que da origen a replantear las
agendas de seguridad de los estados.
.. Subjefe de Coatraintcligencia de la Direccin de Inteligencia de las Fuerzas Armadas de Honduras
78 BENJAMfN OLIVA HFRNNDEZ
La conceptualizacin de la seguridad
nacional es mucho ms amplia que en
la guerra fria; surge un nuevo ambiente
internacional aparentemente sin amena-
zas militares a la seguridad fsica de los
estados; nacen y se han puesto de moda
muchos vocablos utilizados por socilo-
gos y analistas, conceptos que son parte
integrante de la seguridad nacional, tales
como: la seguridad de las personas y de
los bienes, la seguridad jurdica. la se-
guridad alimentaria. la seguridad ecol -
gica.Ia seguridad colectiva. la seguridad
democrtica y la seguridad ciudadana.
La seguridad ciud adana es un concepto
muy bien elaborado que rene en s
mismo las cualidades)' condicione s de
seguridad indi vidual y colectiva.
"incorpora la garanta de respeto a los
derechos humanos, civiles y polti cos.
que son en ltima instancia los deberes
de una ciudadana comprometida con la
democracia y el desarrollo estable y
equitativo para hombres y mujeres. La
bsqueda de la seguridad ciudadana, es
necesari a para el de sarrollo humano
sostenible" .
Est os conceptos . ci ertamente se cir-
cunscriben a naci n-Estado en particu-
lar, pero el surgimie nto de nuevos
paradigmas sociales regionales requiere
de anli sis profundo par a lograr los
mejores derroteros en beneficio del bien
comn, en parti cular el conjunto de
acontecimientos econmicos y polticos
realizados en las ltimas dcadas, en los
mbitos regional e internaci ona l son
esquemas que dan ori gen a nuevas
conceptualizaciones de la segurid ad re-
gional.
Centroam rica ha vivido un proceso
dialctico con el mundo; ha venido de-
finiendo su propio parad igma, caracte-
riz nd ose por centrar el propsito y
objetivo del bien comn en la persona
humana.
As se de fi ne el nuevo concepto de
seguridad democrtica regional. El
Tratado Marco de Seguridad Democr-
tica de los pases centroamericanos, en
su artculo 10 seala "El model o cen-
troamericano de seguridad democrti ca
se basa en la democracia y el fortale-
cimiento de sus instituciones y el Estado
de derecho. El modelo centroamericano
de seguridad democrtica tiene su razn
de ser en el respeto. promoci n y tutela
de los derechos humanos. por 10que sus
disposiciones garanti zan la seguridad de
los est ados centroameri canos y sus ha-
bitant es, mediante la creacin de condi -
cione s que permitan el desarrollo perso-
nal , familiar. social. en paz, libertad y
democracia. Se sustenta en el fort aleci -
miento del poder ci vil. el pluralismo
poltico, la libertad econmica. la su-
pcraci n de la pobre za, la promocin del
desarrollo sostenible, la proteccin del
consumidor. el medio ambiente. el
patrimonio cultural. Por otro lado. la
e
s
o
-
-
-
n
s
s
-
flENIAM(N OLIVA UERNNtl EZ
inters mundial. continental y regi onal.
Situaci ones como la degradaci n de la
tierr a y los bosques tropicales consti-
tuyen proble mas de riesgo para el fu-
turo. son factores que contribuirn a la
crisis ambiental global . la cual puede
llegar a ser causa de "guerras de agua
del futuro" y otras co nsec uenci as re-
gionales de implicacininternacional. no
so lame nte de da os en el medi o
ambiente. sino a la integridad de las per-
sonasy la escasez de recursos naturales.
Las polticas de seguridad
regionales
Laglobalizaci nque establ ece el marco
referencial de las nuevas estrategias de
seguri da d nacional. co ndicionar los
elementos para la formulacin de una
o n ~ p i n estratgica que busque y
solucione las crisis y amenazas que se
estn generando en el nuevo orden
mundial . Eneste sentido, antes de seguir
abordando el lema. hagamos un acto de
reflexin. hacindonos la siguiente
pregunta: A quin beneficia la glo-
balizaci n?, objetivamente. sin hacer uso
de tanto sofisma con que los precursores
de esta megatendencia lo explican a toda
la humanidad, es un instrumento del
nuevo orden mundi al que lleva como
objetivo final las actividades econmicas
y. por ende. el fortalec imiento de los
grandes capitales de las transnacionales
que, como cons ecuencia, trae un supra
capitalismo como base de la economa
mundial.
,Qu pasar a ent onces co n los pases
subdesarrollados que tienen sistemas de
economa dbiles. con infraestructura de
segurida d muy frgi l. gobiernos no muy
bien conso lidados y COn una enorme
deud a socia l?
Las polticas de seguridad frente a la
global izaci n, masque de neutralidad y
exclusin de l co nflicto global. seran de
un autocentrarn iento en torno a los
intereses regionales a favor del bienestar
general de los puebl os. co nsi derando
como un enfoque alt ernativo de la
seguridad nacional "el fortalecimiento de
la segurid ad de mocrtica regio nal" . En
tomo a estos crit erios los pases deben
materializar acciones en favo r de la
seguridad. tale s como: el fomento de
med idas de co nfianza y cooperativas
entre las fuerzas de seguridad.I a revisin
y renovaci n del tratado de seguridad
regional , un ra zo nable balance de
fuerzas militares, realizar intercambio de
informaci n entre los diferentes orga-
nismos de inteligencia y fortalecer las
instancias en este ca mpo. participacin
en operaciones milit ares y polici ales co-
lecti vas, realizar operaciones de contin-
gencia para la ate ncin de de sastres
natural es y para la con ser vacin del
medi oambiente y una cooperacin mu-
tua regional con mir as a contrarrestar
las cri sis y amenazas del futuro.
La formul aci n de una es trategia de
seguridad nacional regional debe asumir
Rf.VISTA [JF AlJl\lINISTRAClr'lN PtIBI ..ICA
81
los nuevos desafos del siglo XXI. una
estrategia que pueda contrarrestar un
juego de crisis y amenazas contra los
objetivos e intereses nacionales y por lo
tanto de seguridad. Dentro de estas
amenazas se destacan las siguientes:
proliferacin de armas, blanqueo de di-
nero, narcotrfico, movimientos tnicos.
terrorismo, degradacin del ambiente.
migracin masiva y delincuencia comn
y organizada. entre otras.
Finalmente la estrategia de seguridad
nacional debe estar concebida en razn
de delimitar la poltica externa, los
compromisos globales ylas capacidades
de las fuerzas de seguridad para su im.
plantacin.
El servicio rumano de informacin hoy:
perspectivas para el siglo XXI
E
I Servido Rumano de ln torma-
cien. constituyente ese nci al del
sistema naci onal de la de fensa, repre-
senta hoy da. a diez aos de su funda-
cin (el 26 dc marzo de 1990) . la auto-
ridad na cio nal en el dominio de la
informaci nsecreta del interior. Es decir .
la nica estructura autnoma es peciuli-
7.3(1;1 en luactividad inform.niva y UI'l\.'n1-
tivu general lJue enfoca el conjunto de
amenazas. de origen exteri or o interior,
que pueden afectar o afect an a los sec -
tares de trascen dencia vital de la vida
soc ial de Rumana y tiene. como l ona
de responsabilidad. todo el terri torio
naci nul. En el contexto de las transfor-
maciones ra dica les q ue ca mbiaro n
nue stro pa s y los demds pases de la
regi n des pus de la ca da de! comu-
ni smo . no cabe dud a que la fr mula
institucio nal actual y las posibil idades
operacional es de que dis pone act ual-
mente el Servicio Rumano de Informa-
ci n representan la fru ctific acin de
ext raordinarios esfuerzos.
Las preocupaciones intensas p or parl e
del pc rconal el e 1:.1 instituci n. desun o.
liadas en el mbito ms amplio del mcctl-
Dm:(;tw de l Sl"n idn Rumano de Infl1n3(:in.
nl smo democr tico que se fortaleci
gradualmente en Ru ma nia, hici eron
posible el cumplimiento del complej-
proceso de evolucin de nues tro Scrvi
cio. Proceso que abarc el desenvolv
mi ent o simultneo. en coo rdenudu -.
inrerconcxus. en los planos conceptual.
oruani zu tivo. de rcl acioucs y d r
actuaci n. Por consiguiente. considero
que no sera desprovi sta de signifi cacin.
en el sentido de un profundo co noc i-
miento de los elementos esenci ales que
carac teri za n el funci onamie nto del
S.R.1.. la expos icin de algunas de la' .
conclusiones ext radas del sa ldo de l
trabajo ms que necesario . impucst
por el an:Iisis reali sta y responsable dr
las t nmsfonuaciuncs experi ment ada s
por esta instit ucin en la primera dc ada
de su existenci a. Tal gesti n con stituy e
igual mente el nico fundamento slido
para la identificacin, el desarrollo y 1,1
concrec i n exitosa de aquell as di -
recciones de act uac i n que axegurarrin.
lnccsuntcmc ntc y con rnxi ma d i
cienci a. el cumplimiento de 1;ISo tareas
tille. confor me a 1.1 ley. competen :l
nuestra institucin.
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es
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e
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-
86
COSTIN GEORGESCU
las cuales persigui constantemente la
concrecin de los siguientes objetivos
prioritarios:
Asegurar una estructura equilibrada
y flexible de la institucin, necesaria
tanto para permitir el cumplimiento
de los criterios de funcionalidad en
las relaciones verticales y horizon-
tales con las unidades componentes,
como tambin para la adaptacin del
Servicio, en conjunto, a la dinmica
operativa y a las evoluciones del
cuadro normativo rumano;
Reestructurar, reorientar y optimizar
la actividad de cada unidad pertene-
ciente al S.R.1. con el fin de adaptar
la configuracin de cada unidad com-
ponente al contexto operacional;
Promover un sistema eficiente para
gestionar los recursos humanos. En
este sentido se persigui el fin de
realizar una estructura equilibrada de
los efectivos, de mejorar en calidad
la composicin del personal, de
preparar desde el punto de vista
profesional y de manera adecuada a
ste, como tambin de perfeccionar
los actos de decisin a todos los
niveles.
Evoluciones en el plano de
relaciones
El personal y la direccin del S.R.l.
asumieron constantemente la verdad
esencial conforme a la cual la actividad
de un servicio de informacin moderno
no puede ser vcrdaderamcntc eficiente
si faltan mecanismos aseguradores para
una buena colaboracin, dentro de los
parmetros adecuados a cada caso,
tanto con las dems instituciones del
Estado como tambin con estructuras
homlogas de otros pases. Conforme a
la ley, la actividad del S.R.l. est
organizada y coordinada por el Consejo
Supremo de la Defensa del Pas
(CS.A.T.) y est sometida al control del
Parlamento de Rumana.
El Parlamento nomina al Director del
S.R.\., en reunin conjunta de las dos
Cmaras, a la propuesta del Presidente
de Rumana (que es, al mismo tiempo,
el Presidente de C.S.A.T.).
El cese de la funcin del Director del
S.R.l. se hace tambin en una reunin
conjunta del Parlamento, a propuesta del
Presidente de Rumana o a la iniciativa
de por lo menos un tercio del numero
total de los diputados o senadores.
Anualmente o cuando decida el Par-
lamento,el Directordel Servicio Rumano
de Informacin presenta ante el Parla-
mento informes sobre el cumplimiento
de las atribuciones que incumben a la
institucin, en conformidad con la ley.
Estos mecanismos de relaciones sellan
la posicin del S.R.1. como institucin
autnoma, en virtud del hecho de que
no tiene una direccin poltica y, por
consiguiente, no est subordinado al
Gobierno.
REVISTA DEADt\.1INlSTRACIN PUBLICA
Con el fin de ejercer el control parla-
mentario concreto y permanente sobre
la actividad del Servicio Rumano de In-
formacin, se constituy (en 1993) y
sigue funcionando una Comisin con-
junta de la Cmara de Diputados y del
Senado que est monitoreando la activi-
dad de la institucin. Cabe mencionar
que, a lo largo de los aos, las conclu-
siones obtenidas por la Comisin de las
innumerables revisiones efectuadas por
sus miembros de varias unidades y nive-
les de lajerarqua del Servicio, revelaron
constantemente la legalidad y la opor-
tunidad de las actividades concretas
desarrolladas por el personal especiali-
zado de la institucin.
Al mismo tiempo, el S.R.I., que siempre
actu en el sentido de la optimizacin
de la colaboracin en problemas de
inters comn con las dems estructuras
pertenecientes al sistema nacional de
defensa, orden pblico y seguridad
nacional -el Ministerio de la Defensa
Nacional. el Ministerio del Interior, el
Servicio de Informaciones Exteriores, el
Servicio de Proteccin y Vigilancia, la
estructura informativa del Ministerio de
la Justicia- trasmiti a todas estas
instituciones (con base en protocolos de
colaboracin y en funcin de las
competencias especficas en lo que
concierne la proteccin de la seguridad
nacional) un gran nmero de infor-
maciones de importancia especial para
ser explotadas, completadas y valoradas
a nivel de las respectivas estructuras.
En conformidad con la Ley nmero 141
1992, el S.R.1. puede establecer, con la
aprobacin del Consejo Supremo de la
Defensa del Pas, relaciones con rga-
nos similares extranjeros. Tomando esta
facultad como fundamento y siendo
consciente de que un nmero cada vez
mayor de amenazas se caracterizan por
su diversificacin y globalizacin y, en
consecuencia, no pueden ser controladas
sin la combinacin de los esfuerzos y de
la experiencia de varios rganos simi-
lares, el S.R.1. fortaleci sus relaciones
de colaboracin, en varios dominios de
inters, con estructuras homlogas ex-
tranjeras, y acentu, con consistencia y
eficacia. las relaciones con los servicios
de estados con democracias fuertes.
Los objetivos perseguidos por el S.R.l..
en el contexto de esta interrelucin, se
subordinaron al imperativo de la
proteccin de la seguridad nacional y, al
mismo tiempo. a la necesidad de
contribuir activamente en la creacin de
un ambiente de seguridad regional y
global-europeo. Asimismo, el S.R.1.
fructific las nuevas aperturas en el
dominio de la cooperacin internacional
para mejorar el proceso continuo de
adaptar la institucin tanto a los prin-
cipios y las normas de funcionamiento
de un servicio de informacin dentro de
un Estado de derecho, como a la nueva
situacin estratgica en que se encuentra
Rumania, por el ajuste de sus objetivos,
88
COSTIN GEORGESCU
de su organizacin interior y de sus
modalidades de actuacin.
La realidad ya descrita concuerda
totalmente con las opciones fundamen-
tales de poltica exterior de Rumana. Al
mismotiempo, la participacin del S.R.1.
en la colaboracin internacional de-
mostr el considerable potencial de
accin del que dispone nuestra
institucin en lo que concierne a:
Tener bajo control, en plano interior,
aquellas evoluciones portadoras de
riesgos y de amenazas no militares
que podran poner en peligro no
solamente la seguridad nacional de
Rumana, sino tambin la seguridad
de otros estados;
Consagrar nuestro pas como una
entidad que tiene tanto la vocacin,
como el poder efectivo de ser un polo
de estabilidad absolutamente neceo
sario para mantener el equilibrio no
slo en el Sureste de Europa, sino a
nivel del continente, hecho que
sustenta al Estado rumano en asumir,
a continuacin, semejan le papel.
En virtud de sus competencias legales y
en absoluta convergencia con las
opciones estratgicas de la poltica
exterior del Estado rumano, el S.R.1.
sigue manifestando su apertura hacia la
cooperacin con instituciones similares
extranjeras, especialmente en las
siguientes vas prioritarias:
Combatir la criminalidad econmico-
financiera que afecta al componente
econmico de la seguridad nacional ;
Combatir el terrorismo, la prolifera-
cin de armas de exterminio en masa
y el trfico ilcito de armas.
Es menester subrayar que, en virtud de
la Ley nmero 1411992, el S.R.1. tiene
la facultad de: ejercer actividades
informativas y tcnicas de prevencin y
combate del terrorismo ; efectuar
intervenciones antiterroristas en los
objeti vos atacados u ocupados por los
terroristas con el fin de capturarlos o
aniquilarlos, para poner en libertad a los
rehenes o para restablecer el orden
legal; asegurar la proteccin antite-
rrorista para los dignatarios rumanos o
extranjeros, como tambin para otras
personas oficiales.
Seguir adaptndose a los regla-
mentas de la seguridad interior;
Mejorar la instruccin y la dotacin
especial del Servicio.
A la vez, el Servicio Rumano de
Informacin prest atencin especial a
la optimizacin de las relaciones con la
sociedad civil. Conducir la opinin
publica a tomar conciencia del hecho de
que la legalidad de las actividades del
S.R.l. se sitan al nivel de las exigencias
especficas para un estado democrtico
represent el argumento esencial que
determin un mejoramiento notable de
su imagen. Actualmente. el S.R.1.ocupa
una de las primeras cinco posiciones en
los sondeos de opinin sobre laconfianza
de la poblacin en los rganos del
REVISTA DEADMINISTRACIN Pl'IlIJCA
89
Estado. Adems de la manera correcta
adoptada por el S.R.1. para desarrollar
sus actividades fundamentales. la
institucin sigui concediendo importan-
cia especial a las relaciones establecidas
con todos los componentes de la sociedad
civil y acentu mucho ms la tendencia
de ir al encuentro del derecho del ciu-
dadano a la informacin, por la optimi-
zacin de la relacin entre la transpa-
rencia y la proteccin de los datos no
destinados a la publicidad y por la
dinamizacin de las relaciones con los
representantes de los medios masivos
de comunicacin. El S.R.1. est apre-
ciando esta acti vidad como una prueba
realista e importante sobre la manera en
que entiende abordar las relaciones con
la sociedad en cuyo beneficio trabaja.
Se ha hecho todo lo posible para que los
problemas planteados por la opinin
pblica mediante organizaciones. aso-
ciaciones. medios de comunicacin y
peticiones de los ciudadanos, reciban
respuestas adecuadas y satisfagan efec-
tivamente los intereses de informacin
correcta o de resolucin legal.
PRlNCIPALF},PREOCUPACION&'i

Lucha contra las amenazas no
militares transnacionales
Al enfocar los fenmenos de esta cate-
gora. hemos partido de la constatacin
esencial de que estos estn modelados
por una determinacin compleja, tpica
de la Europa del Sudeste, que constituye
una zona de transito o de resonancia se-
cundaria y no una de origen o de adhe-
rencia orgnica para la mayora de las
formas de amenazas no militares. Por
otro lado -yen relacin directa con el
estatuto geopoltico de nuestra subre-
gin-, la dinmica de las amenazas no
militares est determinada. en un
momento dado. por la estabilidad de las
sociedades existentes en la zona. por las
evoluciones generales en el dominio eco-
nmico. social y poltico (en una palabra.
por la solidez de los estados de la reginl.
lo que. por lo dems, est demostrado
por las realidades contemporneas.
Es obvio que las acciones especficas
del crimen organizado. del terrorismo in-
ternacional. del trfico ilcito de subs-
tancias prohibidas, etctera proliferan
sobre todo en las sociedades que estn
en vas de transicin, en las primeras
etapas de este proceso. En tal contexto,
las estructuras y las instituciones esta-
tales atraviesan cllas mismas un periodo
de reestructuraciones. de acumulacio-
nes que pueden crear condiciones de
desarrollo a largo plazo. pero que,
naturalmente. a breve plazo disminuyen
la capacidad de oponerse a los grupos
que causan riesgos y amenazas no
militares. En este sentido. cabe destacar
que. particularizando las formas espe-
cficas de determinacin de tales fen-
menos. la actualidad pone de relieve el
impacto. en este plano. de la prolongada
inestabilidadregional. originadatantopor
COSllN GEORGESCU
la crisis yugoeslava, como tambin por
otros procesos desestructurantes que se
manifiestanen la proximidad
En el enfoque de semejantes mani-
festaciones, el Estado rumano (e,
implcitamente, el S.R.I.) ha partido de
la conviccin de que es peligroso me-
nospreciar la capacidad de las estruc-
turas criminales de afectar, importante
y explcitamente, la seguridad nacional
mediante la influencia oculta sobre la
dinmicasocial, sobre el funcionamiento
de las estructuras ejecutivas y tambin
mediante el apoyo directo concedido a
algunas organizaciones terroristas aptas
para utilizar mtodos violentos de
afirmacin, a gran escala. Por otro lado,
las institucionesdel Estado rumano, entre
las cuales est la nuestra, actuaron
constantemente -en el marco de las
gestiones de cooperacin exterior- con
el fin de crearse algunas premisas de
desarrollo de estrategias regionales para
combatir los riesgos y las amenazas
transnacionales. Nosotros destacamos
un aspecto evidente, segn nuestra
opinin: el control y el combate de estas
amenazas se pueden realizar nicamente
en ambiente colectivo y homogneo de
seguridad en el continente. Para
concretar este objetivo, consideramos
que hay que admitir el principio del
carcter indivisible de la seguridad en la
Europa Central y del Este. Implci-
tamente, hay que tener en cuenta con
mxima seriedad los efectos negativos
causados por la existencia de algunas
fracturas geopolticas artificiales (que
individualizan en sentido negativo a la
Europa del Sudeste). Tales fracturas
provocan la acumulacin de las
condiciones de evolucin hacia un
porvenir afectado por tensiones y
desventajas para todos los estados del
continente.
Acontinuacin nos proponemos resear
las principales formas de manifestacin
de las amenazas no militares transna-
cionales en y contra Rumana, tal como
resultan de la experiencia acumulada por
el S.R.l.
Criminalidad organizada. Des-
pus de 1989, la sociedad rumana
ha atravesado procesos similares a
los que se desarrollan en la mayora
de los estados de la Europa Central
y del Sudeste. Las etapas del pro-
ceso de reforma multidimensional
han originado vulnerabilidades
importantes en el plano social y, en
cierta medida, en el plano institu-
cional, lo que fue susceptible de
favorecer la aparicin de algunas
formas de amenazas no militares. A
los diez aos de la aparicin de esta
categora de amenazas, podemos
considerar que ellas estn identi-
ficadas y controladas por las insti-
tuciones que tienen competencia en
la problemtica de la seguridad na-
cional. El anlisis de la casustica
REVISTADEADMINISTRACIN plaucA
91
reciente pone de manifiesto cI hecho
de que, aunque no se formaron
estructuras autctonas que puedan
ser calificadas con el trmino de
"crimen organizado".Ios ncleos de
esta ndole que actan en Rumana
son "importantes". En el contexto
de las vulnerabilidades interiores de
carcter econmico-social, en nues-
tro pas se han sealado extensiones
de algunas estructuras criminales del
exterior, que las instituciones com-
petentes del Estado rumano tienen
bajo observacin atenta y constante.
Asimismo, un ohjeto de la preocu-
pacin prioritaria de los rganos
especializados -incluso en el plano
de la colaboracin con estructuras
similares de los pases cooperantes-
lo constituyen las actividades trans-
nacionales que tienen un alto grado
de peligrosidad, como el trfico de
substancias, materiales ydispositivos
prohibidos, y las que se relacionan
con la creacin y el funcionamiento
de las vas de emigracin ilcita.
Acciones de los ncleos en Ru-
mana de algunas organizaciones
terroristas extranjeras. Nuestro
pas no se enfrenta con el fenmeno
como tal porque no hay grupos
autctonos que se propongan actuar.
sea en territorio nacional. sea tras
las fronteras, como organizaciones
terroristas. A causa de la persis-
tencia de los conflictos armados o
de las tensiones de origen tnico.
religioso o ideolgico en cierta,
zonas en unos estados prximos, se
han acentuado las tendencias d"
extensin al nivel global -irnpl-
citamente en nuestro pas- de una,
estructuras de las organizaciones
extremistas o terroristas. Por ello, el
Estado rumano (y, evidentemente, el
S.R.l.) concede atencin especial a
dicho fenmeno. En consecuencia.
los elementos que integran tales
grupos no despliegan actividades
tpicamente terroristas en nuestro
territorio nacional. pero constituyen
cierto peligro por las acciones desa-
rrolladas con el fin de apoyar finan-
ciera y logsticamente a las organi-
zaciones de procedencia, para que
stas realicen sus objetivos gene-
rales.
Trfico de substancias, mate-
riales, dispositivos y tecnologas
sometidas al control del destino
final. La valoracin realista de las
informaciones obtenidas demuestra
que las vulnerabilidades estruc-
turales y psicosociales (causadas
sobre todo por dificultades eco-
nmicas) que produjeron algunas
translimitaciones de las fronteras no
tuvieron por efeeto la creacin de
vas de traficantes de tales objetos
(especialmente los necesarios a la
fabricacin de las armas nucleares,
qumicas o hiolgicas). Pero la
92
COSTlN GEORGESCU
posicin geogrfica de Rumana y
la tendencia de conexin de los
ncleos delictivos autctonos a las
organizaciones extranjeras asimila-
bles al crimen organizado constitu-
yen factores favorecedores para la
posible existencia de este tipo de
amenaza transnacional relacionado
conel terrorismo. Por ello, el Servicio
Rumano de Informacin ha tenido y
seguir teniendo la obligacin de
actuar con suma firmeza, de manera
preventiva, con el fin de poder iden-
tificar con tiempo los riesgos tpicos
del dominio.
Migracin ilcita. Rumana se
confronta con este fenmeno tam-
bin como consecuencia de su po-
sicin geogrfica. Habitualmente,
nuestro pas es considerado por los
emigrantes -y por los miembros de
las redes ilegales (en general,
asociadas al crimen organizado y/o
al terrorismo) que los apoyan- como
un sitio de trnsito o de estacio-
namiento temporneo, porque el
destino final es, en la casi totalidad
de los casos, la Europa del Oeste.
El Estado rumano se preocupa
constantemente por la prevencin y
el combatede la migracinilcita, sea
cual sea el destino final de los
emigrantes. El S.R.1. contribuye,
desde el punto de vista informativo,
a este esfuerzo, sobre todo dentro
de su colaboracin con los rganos
competentes en el control de la
frontera estatal.
Impacto de algunos idearios
extremistas. Al enfocar este
fenmeno, el Servicio Rumano de
Informacin ha concedido igual
atencin a los idearios que se
manifiestan por:
Dimensin poltica. Las actividades de
los grupos autctonos partidarios de las
ideas polticas extremistas tuvieron las
coordenadas de la normalidad (tal como
se define este estado en el sistema de
referencia de cualquier sociedad
democrtica). La conclusin general que
se deduce de la evaluacin de los datos
obtenidos es que la persistencia de la
inconsistencia estructural y la audiencia
escasa de estos grupos -de extrema
derecha o de extrema izquierda- no le
confieren un grado sustancial de pe-
ligrosidad directa e inmediata en cuanto
a la seguridad nacional. El SR!. prest
atencin a los riesgos causados por el
virtual impacto de las ideas difundidas
por estos grupos entre las categoras
sociales ms vulnerables. Los riesgos
proceden tambin del provecho
propagandstico que sacan de estas
actividades algunos medios que se
proponen bloquear la concrecin de los
intereses de Rumania en el extranjero.
Dimensin tnica. Sobre todo
posteriormente al conflicto de Kosovo
(despus del cual se manifestaron
algunas tendencias autnomas separa-
tistas incluso en otras regiones), se
desarrollaron acciones de elementos y
REVISTA DEADMINISTRACIN PUBLICA 93
grupos de actitudes extremistas. subor-
dinadas a algunas tesis y proyectos cuyo
propsito es el de disminuir los atributos
constitucionales del Estado rumano.
Tales acciones tienen como fin la
manipulacin de algunas categoras de
la poblacin. sobre todo de las minoras
tnicas (en el contexto. cabe mencionar
que, del total de la poblacin del pas el
89% son tnicos rumanos y el JI % son
ciudadanos de otras etnias). Por ser
ajenas a las dominantes psicolgicas del
ambiente social rumano. tales mani-
festaciones extremistas no tuvieron eco
al nivel de la mayora de la poblacin,
que rechaza los enfoques de este carc-
ter. Tanto las realidades del presente.
como la necesaria digresin histrica
demuestran que el pueblo rumano no
tiene ni vocacin ni tradiciones en cuanto
al extremismo y a la intolerancia. Por
otro lado, la actualidad pone de relieve
el desarrollo conjunto de las actividades
econmico-sociales fundamentales por
parte de los ciudadanos de Rumana,
independientemente de la etnia. Asimis-
mo, la realidad demuestra sin equivoca-
cin que las minoras tnicas han
conservado y cultivan libremente la
lengua materna y la espiritualidad
especfica. Al mismo tiempo, en el plano
poltico-institucional, los ciudadanos
pertenecientes a las minoras tnicas se
hallan presentes en todas las institu-
ciones y estn insertos en todos los
niveles de las estructuras de decisin y
administrativas, con derechos iguales en
el conjunto de los mecanismos demo-
crticos.
Prevencin de la manipulacin
indebida de datos protegidos
Acciones asumidas por el S.R.l.
en cuanto a la proteccin de
informacin secreta De acuerdo
con sus atribuciones legales, el
Servicio Rumano de Informacin
realiz acciones en cuanto a la
proteccin del secreto dc Estado en
el dominio econmico, financiero-
bancario y tcnico-cientfico. entre
las cuales destaca la configuracin
de un programa marco para la
prevencin de la filtracin de infor-
macin secreta, que fue suministrado
a las personas jurdicas interesadas.
Asimismo. en cooperacin con otras
instituciones, el S.R.!. participa en
la configuracin de algunos proyec-
tos concretos, con el fin de adaptar
el cuadro legislativo e institucional
nacional en la materia a los
estndares usuales en los pases
democrticos.
Proteccin de los sistemas
informticos. En el contexto de las
tendencias actuales cada vez ms
evidentes, el desarrollo de la
sociedad inforrnucional a escala
global que conlleva laperspectiva de
la extensin significativa de redes y
servicios inforrnticos en las
COSTIN GEORGESCU
institucionesdel Estado rumano yen
otros sitios donde se acumulan datos
secretos o no destinados al pblico,
hemos tenido en cuenta el objetivo
de la prevencin y del combate de
los riesgos causados por las
eventuales vulnerabilidades frente a
las agresiones de ndole informtica.
De manera corriente, el S.R.l.
concede atencin a las preocu-
paciones por el acceso no autorizado
a las bases de datos -sobre todo
pertenecientes al dominio finan-
ciero-bancario- por personas o
grupos de inters. Este virtual acceso
podra tener como efecto la
recoleccin y la transmisin de
informacin secreta, la modificacin
y la destruccin de la misma por la
creacin y propagacin de virus
informticos.
PRIORIDADESDE ACTUACINDEL
S.R.I.ENLAPERSPECTIVADELSIGW
XXI
En el anlisis del contexto geopoltico y
de seguridad internacional, caracte-
rizado por la aceleracin del fenmeno
de globalizacin, el anlisis de los pro-
cesos de integracin regional y coope-
racin interregional pone de manifiesto
que el peligro de un conflicto capital se
ha reducido sustancialmente. Por otro
lado, las evoluciones recientes -rnate-
rializadas en la perpetuacin y en la
cronicidad de numerosas crisis locales-
son susceptibles de ampliar el riesgo del
desarrollo de conflictos militares
regionales, en las condiciones de la
persistencia de fuentes de tensin,
capaces de estimular la consolidacin de
tendencias separatistas, secesionistas o
anrquicas. Desde esta perspectiva,
consideramos que los principales
factores de riesgo contra el ambiente de
estabilidad, con implicaciones sobre el
proceso de realizar la seguridad global,
son:
La persistencia, a nivel regional y
subregional, de situaciones conflic-
tivas con alto potencial de propa-
gacin, como tambin de algunas
acumulaciones significativas de
fuerzas y tcnicas de combate que
pueden contribuir al exacerbamiento
de tensiones latentes o manifiestas;
La proliferaciny la diseminacinsin
control de tecnologas y materiales
nucleares, de medios de exterminio
en masa, de armamentos y de otros
medios letales no convencionales;
La expansin de las redes y de las
actividades terroristas-extremistas y
del crimen organizado transnacional
(criminalidad econmico-financiera,
trfico ilcitode personas, de drogas,
de materiales radioactivos y estra-
tgicos, de armamentoy municiones,
etctera);
El aumento del potencial y de la
agresividad de las acciones contra
REVISTA DEADMINISTRACIN PBLICA
95
las infraestructuras informticas, del
terrorismo ciberntico (el acceso no
autorizado a las bases de datos- so-
bre todo del dominio econmico-fi-
nanciero- por personas o por grupos
de inters, la recoleccin o la trans-
misin de informacin secreta, la
alteracin de las caractersticas de
la misma, la difusin de virus infor-
mticos' etctera);
El deterioro del medio ambiente por
la violacin de las normas ecolgicas
y por la existencia de objetos de alto
grado de riesgo en la proximidad de
las fronteras nacionales;
Tendencias y acciones que pueden
perjudicar a las instituciones
democrticas del Estado o acciones
que fomentan el separatismo, la
xenofobia, el nacionalismo agresivo
o que provocan conflictos inter-
tnicos;
La limitacin de la capacidad de los
estados de la regin para gestionar
recursos y sectores estratgicos de
tipo econmico-financiero o militar
destinados a la prevencin y al
combate de algunas fuentes de
riesgo ya mencionadas.
En este contexto, las gestiones del
S.R.l. para definir sus propias orien-
taciones estratgicas -basadas en la
fuente doctrinal de la "Estrategia de
seguridad de Rumania"- subordinadas
a la exigencia de defender la seguridad
nacional y tambin a la necesidad de
contribuir activamente a la creacin de
un ambiente de seguridad regional y
global-europeo han tenido permanen-
temente en cuenta los objetivos de la
poltica interior y de la poltica exterior
del Estado rumano: una sociedad
democrtica, una economa de mercado
funcional e integracin en las estructuras
polticas, militares y econmicas que
definen el espacio euroatlntico. En
consecuencia, las prioridades de
actuacin del S.R.I., estructuradas y
jerarquizadas con base al anlisis
permanente de la dinmica actual y de
la perspectiva del contexto operacional
interior, como tambin de los riesgos y
de las amenazas en el plano regional
tienen como fin el aumento constante
de la capacidad de nuestra institucin
para cumplir, con suma eficiencia, con
las atribuciones que le corresponden por
ley.
Consideramos que. por la materia-
lizacin de sus prioridades de actuacin,
nuestro Servicio seguir contribuyendo,
como hasta hoy, no slo a la realizacin
de la seguridad nacional en sus di-
mensiones interiores, sino tambin a la
perpetuacin de la realidad conforme a
la cual Rumana tiene tanto la vocacin,
como la capacidad efecti va de continuar
siendo un polo de estabilidad absolu-
tamente necesario para mantener el
COSTlN GEORGESCU
equilibrio en el sudeste de Europa y en
todo el continente. Por ello. nuestro pas
asume semejante papel tambin en el
porvenir.
El estudio de la seguridad nacional y la
inteligencia en Mxico
Jos Luis Caldern Arozqueta
Enrique Salgado Garza *
E
xisten varias razones por las que
el estudio de la seguridad nacional
y la inteligencia en Mxico ha sido
relativamente complejo. Una de las
principales es el alto grado de politizacin
que conlleva el tema de la seguridad
nacional. Por razones polticas y cultu-
rales, Mxico ha reproducido percep-
ciones de seguridad nacional que
prctica y tericamente han tendido y
tienden a confundir los conceptos de
Estado, gobierno y Estado-nacin. El
resultado ha provocado desconcierto
dentro de la perspectiva de seguridad
nacional en la que suele mezclarse al
inters del gobierno con el inters del
Estado o con el inters nacional. Inde-
pendientemente de las implicaciones
conceptuales, el resultado de este fen-
meno ha sido la politizacin inherente en
todo lo referente a la seguridad nacional
mexicana que dificulta el predominio de
una perspectiva neutral y objetiva con
la cual analizar la seguridad del pas.
Otra limitacin ha sido el alto grado de
abstraccin y visin estratgica que se
requiere para abordar el tema de la
seguridad nacional. Por un lado, se re-
quiere de habilidad analtica capaz de
entender conceptos como seguridad,
amenaza. riesgo o vulnerabilidad y apli-
carlos al caso de una nacin especfica.
Por otro lado, es necesario tener una
visin estratgica lo suficientemente
amplia para poder evaluar y definir la
situacin de un pas en trminos de
seguridad nacional. Tal visin debe estar
basada en un profundo conocimiento de
la realidad nacional e internacional que
permita identificar los factores necesa-
rios para obtener y mantener la segu-
ridad nacional en el corto, mediano y
largo plazos.
En cI caso de la inteligencia, la principal
di ticultad para el desarrollo de su estudio
ha sido el relativo desinters que ha pre-
dominado en cuanto al tema. En contras-
te con pases donde los sistemas de
inteligencia son materia de estudio en
Jos Luis Caldern Arozqucta es Coordinador Acadmico del Diplomado en Seguridad Nacional y
Estudios Estratgicos del Instituto Nnclonnl de Administracin Pblica Enrique Salgado Garza es maestro
en CiCIICi3 Poltica por ti! Universidad de Brinsh Columbia.
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liza
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A
e
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n
REVISTA DE ADMINISTRACIN PlJBUCA
'1)
mbito civil y al servicio pblico en
general. Por otro lado, algunas uni-
versidades han incluido programas aca-
dmicos que directa o indirectamente
ataen a la seguridad nacional. La
Universidad de las Amricas-Puebla, por
ejemplo, ha impartido cursos sobre
seguridad nacional, mientras que el
Instituto Tecnolgico Autnomo de
Mxico imparti en 1993-94 el Diploma-
do Estudios Estratgicos, que contena
asuntos de seguridad nacional y en el
que participaron Jorge Chen Carpentier,
Osear de Lasse y Rafael Fernndez de
Castro, como coordinador,
En los ltimos 20 aos han surgido una
serie de especialistas relacionados con
el tema; uno de los ms prominentes,
Jos Thiago Cintra, fue una de las
personas ms influyentes en el mbito
de los estudios sobre seguridad nacional
en Mxico y en Amrica Latina, fun-
dando la escuela de poder nacional-
desarrollo. A finales de la dcada de
los 80, Thiago Cintra y Luis Herrera-
Lasso fundaron el Centro Latinoame-
ricano de Estudios Estratgicos, del cual
surgen importantes artculos y ensayos
y sobre todo se organizan mesas de
trabajo permanentes a las cuales asisten
interesados y conocedores del tema
incluyendo personal militar, naval,
miembros de la agencia mexicana de
inteligencia para la seguridad nacional y
acadmicos. Quiz sta haya sido la
primera manifestacin organizada y
sistemtica orientada a la discusin y
divulgacin no slo del concepto. sino
de los elementos y caractersticas de la
seguridad nacional en Mxico.
Por esos tiempos, Osear de Lassc, quin
haba sido Director General de Inves-
tigaciones Polticas y Sociales en la Se-
cretara de Gobernacin, escribe en un
diario de circulacin nacional una serie
de artculos sobre seguridad nacional. Lo
mismo hace Sergio Aguayo. Pero estas
aportaciones fueron lamentablemente
aisladas al igual que muchos otros es-
fuerzos que se hicieron durante esa po-
ca. En todo caso, tales aportaciones
fueron quitndole los prejuicios y tabcs
que dominaban las concepciones que
existan acerca de la seguridad nacional.
Otros destacados investigadores son
Jorge Chabat, especialista en narco-
trfico y su relacin con la seguridad
nacional de Mxico; Ral Bentez
Manaut, quien estudia el caso de la
insurgencia en El Salvador y luego
aborda la seguridad nacional y he-
misfrica; Luis Herrera-Lasso, estudio-
so de la seguridad nacional e interna-
cional; Jos Luis Peiro. experto en el
ejrcito mexicano; Leonardo Curzio,
especialista en seguridad nacional e
inteligencia estratgica; Guadalupe
Gonzlez. especialista en narcotrfico
como factor de la seguridad nacional;
Manuel Garca Reyes, quien desarrolla
estudios sobre la relacin entre hidro-
lOO
S ~ LUIS CALDERN AROZQlIETA
ENRIQUE SALGADO GARZA
carburos y la seguridad nacional; John
Saxe-Femndez, que tambin estudia el
aspecto estratgico del petrleo; Lilia
Bermdez, especialista en aspectos de
seguridad centroamericanos, y Sergio
Aguayo, quien se aproxima al tema de
la seguridad nacional con el estudio de
refugiadoscentroamericanos, en Mxico
y que posteriormente se especializa en
Jos cuerpos de seguridad en Mxico,
i ocluyendo los de inteligencia. Otros
.onnotados especialistas en temas de
seguridad nacional son el General
Gerardo C.R. Vega Alvarado y el Almi-
rante Mario Santos Caamal.
Dentro de este mbito de estudio
amerita mencionar dos libros: En Busca
de la Seguridad Perdida: Aproxima-
ciones a la Seguridad Nacional Mexi-
cana,' 'Compilado por Sergio Aguayo y
Bruce Michael Bagley, y Las Seguri-
dades de Mxico y Estados Unidos
en un Momento de Transicin,' coor-
dinadopor Sergio Aguayo y John Bailey.
La importancia de estas publicaciones
radica en su significativa aportacin a
los estudios sobre seguridad nacional e
inteligencia en Mxico al ventilar p-
blicamente temas hasta entonces li-
mitados a reducidos grupos de expertos
en las materias y al incluir perspectivas
analticas variadas y novedosas.
El primerlibroincluyetilesaportaciones
a la discusin sobre el concepto de
seguridad nacional, artculos sobre la
teorayprctica de la seguridad nacional
en Mxico, sobre la relacin entre la
economa y la seguridad nacional de
Mxico y Estados Unidos, sobre la
relacin entre el medio ambiente y la
seguridad nacional mexicana, un anlisis
de la relacin Mxico-Estados Unidos
desde el punto de vista de la seguridad
nacional y una evaluacin general del
uso del concepto de seguridad nacional
en Mxico. El segundo se enfoca
principalmente en asuntos de seguridad
y estrategia en el mbito binacional
Mxico-Estados Unidos. Se analizan los
intereses de ambos pases, el lugar de
cada uno de ellos en las perspectivas
estratgicas del otro, sus relaciones
militares y la interaccin entre ambos
en cuestiones de narcotrfico y redes
ciudadanas. De forma particular destaca
el anlisis de polticas e instituciones
mexicanas dedicadas a la seguridad
nacional, incluyendo las de inteligencia.
Otro ejemplo de aportacin valiosa en
Mxico es la edicin sobre seguridad
nacional de la Revista de Adminis-
tracin Pblica del Instituto Nacional
de Administracin Pblica.' Esta pu-
blicacin incluye artculos que explican
a profundidad la situacin conceptual y
operativa actual de la seguridad nacional
en Mxico.
El reclamo social expresado en los me-
dios de comunicacin sobre la inexis-
tencia o cuando menos la ausencia de
informacin oportuna sobre el levanta-
miento del ejrcito zapatista paradji-
camente viene a dar un impulso muy
importante no slo al estudio y la divul-
ra
a
102
JOSLUISCALDERNAROZQUETA
ENRIQUE SALGADO GARZA
Las agendas de inteligencia son as el
productode la interaccinde dos mbitos
distintos: el mbito de la seguridad
nacional proporciona la base conceptual
y la perspectiva analtica, y la inteli-
gencia proporciona la informacin re-
querida para identificar los diversos
aspectos involucrados en la aplicacin
y operacin del concepto de seguridad
nacional.
Esta interaccin es precisamente la que
distingue a los servicios de inteligencia
para la seguridad nacional de otros tipos
de servicios de inteligencia. Todo
servicio de inteligencia se dedica
esencialmente a realizar una misma
actividad: la provisin de informacin
auxiliar a la torna de decisiones. Por
"jemplo: un servicio de inteligencia de
negocios se dedica a investigar, analizar
yentregar informacin sobre la situacin
de cierto mercado, industria, empresa o
producto a partir de los requerimientos
de informacin solicitados porel cliente.
Los servicios de inteligencia de segu-
ridad se concentran en factores que pue-
dan afectar a la seguridad de una entidad
especfica, ya sea una persona, una
empresa o un pas. Las diversas compa-
as de inteligencia de seguridad, por
ejemplo, proveena sus clientes con infor-
macin relevante para la toma de deci-
siones sobre inversiones u operaciones
considerando riesgos actuales y
potenciales. Un servicio de inteligencia
para la seguridad nacional hace lo
mismo pero con la diferencia que el
cliente es el Estado-nacin. Por lo tanto,
su funcin y razn de ser es la provisin
de informacin auxiliar para la torna de
decisiones en materia de seguridad na-
cional.
Una raznadicional para dar importancia
a su estudio en Mxico es la necesidad
de crear una cultura de seguridad nacio-
nal e inteligencia que sirva corno base
para establecer un consenso general
sobre los fines a alcanzar y los medios a
utilizar en la procuracin de la seguridad
de la nacin. Al abrir la discusin sobre
el concepto de seguridad nacional, sobre
la construccin de una agenda de
riesgos y sobre los mtodos aceptables
para la prevencin y neutralizacin de
amenazas, se genera legitimidad res-
pecto a uno de los principales elementos
de la vida nacional. Conforme aumenta
la participacin de los distintos intereses
de la ciudadana en estos asuntos, se
otorga legitimidad a la existencia y
operacin de las agencias encargadas
de proteger la seguridad nacional, se
facilita el debate y la legislacin sobre
la materia y se crea un ambiente
propicio para enfrentar contingencias
que puedan poner en riesgo a la nacin.
Otra razn de gran importancia se centra
en los riesgos que implica el sub-
desarrollo conceptual y operativo de
estos mbitos para los derechos y
REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA 103
libertades de los mexicanos. La falta de
precisin y claridad sobre lo que cons-
tituye la seguridad nacional de Mxico,
sobre lo que amerita ser considerado
como un riesgo para la seguridad
nacional o una amenaza a la seguridad
nacional, puede dar lugar a la ma-
nipulacin de tales conceptos por parte
de grupos o personas cuyos intereses
no necesariamente coinciden con los
verdaderos intereses del pas y que
pueden servir como tiles excusas para
justificar abusos de poder, violacin de
derechos humanos y nulificacin de
libertades ciudadanas. Entre ms vagos
y vacos sean el concepto de seguridad
nacional y los elementos analticos ne-
cesarios para su aplicacin, ms margen
de maniobra tendrn los aparatos de
seguridad para manipularlo a su antojo.
Esto es de crucial relevancia en un pas
como Mxico, donde no existe un cono-
cimiento claro sobre el tema y tampoco
una legislacin correspondiente adecua-
da en materia de seguridad e inteligencia
y carecer de un alto grado de politizacin
en lo concerniente a la seguridad na-
cional.
De hecho, el aspecto normativo tambin
est ntimamente relacionado con el
estudio de la seguridad nacional y la
inteligencia. Si se considera que lacultura
normalmente sirve como base para la
formacin de estructuras, las leyes que
definan las acciones e instituciones de
inteligencia para la seguridad nacional
cn Mxico surgirn de las bases con-
ceptuales predominantes en la materia.
En otras palabras. la definicin de
normas que rigen el sistema mexicano
de inteligencia para la seguridad nacional
depender en gran medida del enten-
dimiento que se tenga de los conceptos
relevantes, Tal entendimiento es crucial
ya que uno de los medios por los cuales
se puede apoyar para que el sistema de
inteligencia sea ms eficiente, aparte de
aspectos presupuestales y adminis-
trativos, es la redefinicin de su misin
y sus funciones. Por lo anterior, este es
un momento oportuno para discutir el
aspecto conceptual para mejorar no slo
lo operativo de la inteligencia para la
seguridad nacional mexicana sino
tambin para reforzar las bases sobre
las cuales se crear la normativa que
definir y regular esa poderosa he-
rramienta del poder pblico. As pues,
es necesario ms que controlar a los
servicios de inteligencia, revisar clara-
mente sus tareas y darles las herramien-
tas, incluyendo las jurdicas, para su
eficiente operacin.
Considerando lo anterior. el servicio
mexicano de inteligencia debe valorarse
no slo como funcin de Estado sino
tambin como profesin. No se trata
simplemente de un servicio de noticias
para altos funcionarios. sino de un
autntico banco de informacin y centro
de anlisis comprensivo que funcione
como los ojos, odos y mente de una
104
JOSLUISCALDERNAROZQUETA
ENRIQUE SALGADO GARZA
naci6n en cuanto a asuntos de seguridad
nacional. Para lograr esto se necesitan
varios elementos.
El primero es la profesionalizaci6n del
servicio en todos sus aspectos, desde la
formacin de investigadores, analistas y
administradores hasta la optimizacin de
procesos. El servicio de inteligencia para
la seguridad nacional debe exigir y
fomentar el desarrollo del personal por
medio de reglamentos y procedimientos
que garanticen un alto nivel de profe-
sionalismo en sus cuadros y su ope-
racin. De hecho, hay pocas ramas del
sector pblico que requieran de un grado
tan alto de profesionalismo como el
servicio de inteligencia para la seguridad
. nacional ya que ste no slo implica
.capacitacin y experiencia sino tambin
un elevado nivel de compromiso y
arraigo institucional que mantenga la
debida confidencialidad y permanencia
del personal. El reciente establecimiento
del Proyecto de Estatuto de Servicio
Profesional de Carrera en Inteligencia
como norma administrativa interna del
crSEN ha sido un enorme avance en
este aspecto.
El segundo elemento es la despo-
Iitizacinabsoluta del servicio. Muy apar-
te del hecho, ilegtimo, que una
institucin encargada de proteger un pas
entero se dedique a proteger intereses
particulares, la politizaci6n impide el
desempeo profesional del servicio en
general y de su personal en particular.
Por un lado, afecta negativamente la
calidad de los productos de inteligencia
al introducir juicios de valor que alteran
el anlisis y las estimaciones, y dejar de
lado la neutralidad poltica y la objetividad
analtica que son requisitos indispensables
en todo servicio de inteligencia que real-
mente se preocupe por los intereses
superiores de un pas. Por otro lado, afecta
negativamente la profesionalizacin al
supeditar el reclutamiento y permanencia
del personal a cambios en las estructuras
polticas. Al estar politizado, el servicio
tender a cambiar de cuadros conforme
cambien losinteresespolticosdominantes,
haciendocasi imposibleel desarrolloalargo
plazo de personal calificado y, por lotanto,
con un alto nivel de profesionalismo.
En conclusi6n, consideramos que es
indispensable la divulgacin de los temas
de seguridad nacional e inteligencia, con
el propsito de fomentar una cultura
amplia no slo en los medios acad-
micos. Es necesario tambin que los
miembros de los distintos poderes que
componen el gobierno conozcan de la
funcin de la inteligencia para la segu-
ridad nacional como instrumento para la
conduccin del mismo. Asimismo la
difusin de estas materias permitirn a
los ciudadanos comprender la naturaleza
y alcance de los mismos y no con-
fundirlos, por ejemplo, con la seguridad
pblica. De esta manera ser mucho ms
fcil construir necesarios sistemas de
REVIS1'A DE ADf\llNISTRACION PBLICA
105
regulacin de estas tareas y lograr su
reconocimiento para permitir su opera-
cin y continuo desarrollo orientado a
su consolidacin,
Notas:
p Mxico O.F Siglo VeintiunoEditores. 1990
, Mxico D,E Siglo VeintiunoEditores, 1<Q6
, Revistade Admilli,tr,K'ilm I'1"licu Nmerol)R. Mxico D.r:
Instituto Nacional de Administracin Publica, 1998.
Trucos sucios o cartas de triunfo
Ro G OcllOIl'
L
a poltica internacional y la inte-
ligen ei a han evolu cionado a
travs de la historia de la humanid ad.
Tal vez las ruptur as ms importantes en
esa evo lucin han ocurrido entre las
sociedades modernas y prernodernas y
en la fonna en que la inteligencia ha sido
usada en ell as. Al entra r a la era
moderna tarda o postmoderna, con estos
tres tipos de sociedades coexistiendo,
habr una compl eja mezcla de prcticas
y retos de la inteligencia.
Antes de habl ar sobre los retos de la
inteligencia cont empornea, se idcn-
tificarn las diferenci as que existen entre
las pr incipales caracterst icas de los
valores, actores institucionales y prc-
ricas de inteligencia de cada una dc estas
soci edades. Se ver que hay similitudes
import antes , pero tamhin diferencias
importantes, en las prcticas de inte-
ligencia de las sociedades prernodemas.
Georgctown University
modernas y modernas tardas. Si real-
menteestamosavanzando hacia una era
moderna tarda o postmoderna, no debe
sorprendemos ver continuidades en la
inteligencia. ni tampoco diferencias. La
sociedad est adounidense y otras ne-
ces itan ent ender y antic iparse a las
curac tcrsticas de los act ores en cada
sociedad y el resultante enlomo de
inteligencia que est n enfrcntando.
Este documento concluye describiendo
las principales implicaciones de estos
retos para la inteligencia, especialmente
para la acc in encubierta y la con-
trainteligencia. Adelantndonos un poco.
mencionarernos que al igual que estas
artes clandestinas le sirvieron a adores
de la era prcmoderna y. en ocasiones. a
estados en la era moderna, habr una
amplia gama de oportunidades y retos
para el uso eficaz de estos instrument os
en los albores del siglo XXI.
100 ROYGOIlSON
Sociedades premodernas
Se pueden encontrar grandes di fe-
rencias en los valores supremos,'
instituciones y estrategias que cada una
de estas sociedades utiliza para alcanzar
sus objetivos . La sociedad premoderna
ha sido la ms caracterstica de la
humanidad, desde la aparicin del
hombre primitivo y de agrupaciones
locales hace unos 500,000 aos (de lo
cual se conoce muy poco), hasta la
aparicin de sociedades agrcolas ms
firmemente establecidas y el surgimiento
de civilizaciones multitnicas, casi
siempre en los valles de los ros, hace
aproximadamente 5,000 aos. Lo
primitivo y tradicional prevaleci en
todas partes hasta que ocurrieron
cambios dramticos relacionados con la
Reforma, el Renacimiento y ms tarde
la Ilustracin y la Revolucin Industrial
(periodo al que llamamos moderno
temprano).' La sociedad moderna
gener una corriente de sistemas
liberales, cuasi liberales y totalitarios en
el siglo XX.
La expansin de lo moderno y el
enfrentamiento con lo tradicional -los
agudos conflictos entre los modernos del
siglo XX y su bsqueda de aliados en
las sociedades tradicionales- ha sido la
lucha poltica predominante en la historia
reciente del mundo. Estas luchas han
jugado un papel importante en formar
(yen parte han sido formadas por) lo
que nosotros llamamos ahora inte-
ligencia, un trmino que no era comn
para la mayora de las sociedades
modernas y premodernas anteriores al
siglo XX.
Las sociedades premodcrnas se han
caracterizado generalmente por tener
valores e instituciones tradicionales. En
privado algunas de las elites habrn sido
anormalmente "modernas" , pero en
pblico predomin lo tradicional. El
pasado era el modelo para el presente .
La naturaleza controlaba al hombre,
quien buscaba alcanzar la armona con
sus fuerzas por medio de la religin.
Prevalecan las jerarquas rgidas. La
sociedad era adscriptiva; la gente naca
con su papel en la vida. La lealtad
familiar y jerrquica era la norma
predominante.
Los valores de los gobernantes eran los
que daban forma a las instituciones, al
gobierno y a las prcticas de inteligencia.
La principal unidad poltica era la familia,
el clan o tribu y la unidad religiosa, que
frecuentemente se traslapaban. Esta
autoridad fuertemente basada en la
religin era la que decida dnde y
cundo una persona viva, trabajaba e
iba a la guerra.
En ocasiones se establecieron socieda-
des e imperios multitnicos. Sin embargo
casi todos -los imperios Helnico,
Romano . Turco y rabe, por ejemplo-
REVISTA DEAIJf\.1INISTRAC'lN PUBLICA
1m
establecieron jerarquas tnicas dentro
de sus dominios multitnicos. Algunos
imperios tendan hacia la modernidad
creando burocracias permanentes o
semipermanentes y permitiendo cl
establecimiento de relaciones comercia-
les, propiedad privada y organizaciones
no gubernamentales. Otros se con-
virtieron en "despotismos orieu-
tales'Tcomo el de la China dc la Dinasta
Han) con fuerteselites poltico-religiosas.
una poderosa burocracia agrcola. dbil
propiedad privada y frgiles organi-
zaciones no gubernamentales y legales.
En este tipo de sociedades la inteligencia
estaba diseada para servir a los
intereses de los gobernantes. A pesar
de que con frecuencia eran poderosos
y fuertes, esos gobernantes confiaban
en muy pocos individuos, no confiaban
ni en su propia familia ni en sus sbditos
y mucho menos en los lderes y
pobladores de otros territorios. Esta
desconfianza bsica era mutua. Los
lderes rivales sc teman unos a otros.
Para ellos la recoleccin de informacin
de inteligencia y lo que nosotros
llamaramos contrainteligencia y accin
encubierta eran importantes instru-
mentos para gobernar. Pensaban qne la
contraintcligencia era necesaria para
identificar. neutralizar y manipular a los
miembros desleales de la familia, a rivales
y sus agentes secretos. La accin
encubierta les serva para manipular
secretamente la lealtad de lderes rivales.
sus dclegados y sus comandantes
militares.
Existen similitudes importantes en los
escritos tericos e histricos de asesores
de gobernantes de las sociedades
tradicionales ms avanzadas. y en las
memorias de quienes estuvieron en
contacto con estas sociedades antes de
que fueran aplastadas o quedaran
subordinadas a la sociedad moderna.'
Entre las obras ms famosas se en-
cuentran la del chino Sun-tzu.' del hind
Kautilya,' del seljuc Nizam al Mulk," de
los embajadores venecianos de finales
de la Edad Media' y algunas narra-
ciones de misioneros espaoles de los
siglos XV y XVI.'
Lo que es sobresaliente es que todos
ellos subrayan la utilidad para el
gobernante de la inteligencia secreta
para identificar. neutralizar y emplear 1:.
manipulacin por parte de otros. La
intcligencia generalmente estaba
centralizada bajo el control directo del
gobernante. Haba poca discusin sobre
los elementos de la inteligencia, como 1:1
eontrainteligencia y la accin encubierta.
tal como llegaron a ser caracterstico'
de los estados modernos liberales en el
siglo XX. Adems de actores externos
-tribus, ciudades e imperios- los blancos
de inteligencia eran la propia familia del
gobernante y sus fun-cionarios, as como
familias rivales en la sociedad del
gobernante. No haba distincin entre la
110 ROy aODSON
guerra y la paz o entre enemigos internos
y externos. En contraste con el patrn
dominante de las sociedades liberales
modernas posteriores a los sistemas de
estado wesfalianos y grocianos, el uso
de violencia contra rivales era algo ms
o menos normal. la paz genuina era
anormal. La inteligencia funcionaba casi
siempre, si no todo el tiempo. Recolectar
informacin y evit ar ser infiltrados y
manipul ados por rivales era prctica
comn.
En la sociedad premoderna haba pocos
lmites para lo que poda hacer la
inteligencia. Se utilizaban desde los
medios ms beni gnos hasta los ms
insidiosos y crueles. sta no era una
poca en dond e haba derechos hu-
manos.ni Estado de derecho. ni respeto
a la dignidad humana. Para debil itar,
persuadir, deteri orar y derrot ar a los
rivales dentro y fuera del pas, se usaban
tcn icas secretas de intimidacin y
per suasin corno soborno. tortura,
mutil aei n , sec uestro. vio lacin y
cualquier tcnica encubierta de uso de
violencia. desde el asesinato a sangre
fra al terrorismo y el uso de veneno (las
armas biol gicas de la poca).
En la poca anterior a las rel aciones
internacionales modernas. la inteligencia
pona nfasis en las artes clandestinas:
la contrainteligencia y la accin encu-
hiena. Los gobernantes frecuentemente
las usaban tanto ofensiva como defen-
si vamente. Se ident ificaba a age ntes
secretos y a si mpatizantes de rivales
para neutralizarlos dentro y fuera del
territorio. Los medios encubiertos se
ut ili zaban para engaa r. manipul ar.
debilitar y derrotar a enemigos supuestos
y rcales (clanes. grupos tnicos y lderes
religiosos rivales, as como a bandidos).
Evolucionando hacia la modernidad
A medida que las sociedades modernas
evolucionaban, sus valores. instituciones
y tcnica s cambiaron. y tambin la
inteligencia. El cambio fue paulatino y
desigual, en forma similar a la evolucin
de la propia modernidad. La creencia
en que el pasado no con trolaba al
presente ni al futuro y que la naturaleza
poda ser co mprend ida y hacer que
sirviera al hombre. tuvo un gran impacto
so bre el avance de la ciencia y la
tecnologa. En el siglo XXstas tuvieron
una enorme influencia. Al entender las
leyes de la fsica y al manipular aspectos
del espectro elect ro mag nti co -en
panicular la luz. el calor y las ondas de
radio- se hizo posible que surgiera la era
de la inteligencia de seales (SIGINT).
de imgenes (IMINT) y otras formas
de recol ecci n tcn ica que son
conoc idas ahora genricamente como
MASINT. De hecho. se podra deci r
que s te es uno de los princip ales
cambios que se dieron en la "segunda
profesi n ms anti gua" , que antes
dependa tanto de seres humanos.
REVISTA DEADMINISTRACIN PBLICA 111
Otros cambios importantes en inteli-
gencia surgieron de la creciente creen-
cia moderna en la igualdad social, en
contraste con la jerarqua (status tnico
y de clase adscriptivos, y lealtad familiar
y religiosa). El impacto de estas ideas,
formadas durante la Ilustracin y
asentadas en documentos como la
Declaracin de Independencia y las
constituciones estadounidense y france-
sa, con el correr de un sigloo dos comen-
za transformar la autoridad basada en
jerarqua, religin y etnia. Las insti-
tuciones e instrumentos gubernamen-
tales, al menos en teora s no en 1a
prctica, deban servir al inters del
pueblo sin importar su status adscriptivo.
El crecimiento del Estado soberano,
inicialmente regido y posedo por una
persona (un soberano), luego el
desarrollo del Estado propiedad de la
gente (el Estado-nacin impersonal) y
la doctrina de la autodeterminacin de
los pueblos fueron algo revolucionario.
Comenzando en Europa noroccidental
a finales del siglo XVIII, la doctrina se
difundi lentamente en el continente.
Irnicamente, su creciente popularidad
ah coincidiconel imperialismoeuropeo
y la diseminacin, lenta y a menudo
incompleta, de estas ideas en la mayor
parte del mundo tradicional. 10
No todos los gobernantes y sociedades
tradicionales de Europa aceptaron estos
valores. Los lderes de los imperios Ruso
y Austro-Hngaro se resistieron a ellos.
Algunas elites europeas aceptaron los
valores modernos oportunistamente
porque les resultaban convenientes para
unificar sociedades multitnicas y
multirreligiosas y acabar as con el
imperialismo del siglo XIX. Otros
adoptaron la bandera de la igualdad de
derechos para todos los individuos que
vivan en una misma sociedad y en
Estado de derecho, pero en la prctica
les result difcil mantener su autoridad
en esas sociedades heterogneas. La
transicin le tom ms tiempo a algunos
que a otros. En el siglo XX hubo muchas
anomalas, especialmente en la Unin
Sovitica, en los fascismos de Italia,
Espaa y Portugal, yen la Alemanianazi.
Despus de las guerras occidentales
'calientes' y fra, algunas durando 4 aos
y otras ms de 75, las sociedades
liberales modernas que se apegaron al
Estado de derecho, en teora s no
siempre en la prctica, fueron las que
en general prevalecieron.
En el mundo tradicional no occidental,
dominado durante siglos por un
ambivalente gobierno europeo. el
proceso est tomando mucho ms
tiempo. Las elites de esas regiones del
mundo, algunas educadas en escuelas y
universidades occidentales y otras a
favor de la sindicalizacin laboral
occidental. alentaron a poblaciones he-
terogneas contra el imperialismo occi-
dental. En nombre de la autodetcnni-
112
ROYGODSON
nacin nacional y del Estado-nacin
establecieron cuasi y micro Estados que
fueron reconocidos como entidades
soberanas por otros Estados y por
organizacionesinternacionales. como las
NacionesUnidas.En realidad eran pocos
los que reunan los atributos internos
necesarios para formar un Estado-
nacin. Sus poblaciones. en su mayora.
conservaban creencias tradicionales. y
las principalesinstituciones eran tambin
tradicionales. con un velo de Estado
moderno. Los gobiernos de estos
estados -representando intereses
personales subnacionales particulares o
de clase- no podan controlar todo su
territorio ni tampoco podan asegurar la
lealtad de muchos de sus "compatrio-
tas"; el cobro de impuestos y su im-
posicin era dbil e ineficaz; las es-
tructuras.burocrticas y policacas eran
dbiles; hombres fuertes locales y
regionales confrontaban su autoridad.
Sin embargo. internacionalmente se les
reconoca como "Estados-nacin mo-
dernos" ,11
En aquellos lugares donde realmente se
institucionaliz el patrn moderno. el
Estado se lleg a guiar por lo que se ha
llamado la "trinidad de Clausewitz", la
distincin entre el Estado. la milicia y el
pueblo." En la mayor parte de Europa.
Amrica del Norte y Japn exista un
Estadoburocrtico soberano impersonal.
cuyos intereses eran reconocidos por
otros estados soberanos. La milicia
profesional cuidaba los intereses del
Estado de acuerdo con leyes aceptadas
por estados soberanos. la ley in-
ternacional y reglas internacionales de
guerra. La funcin de la milicia era
proteger al estado de otros estados y de
los instrumentos militares que ame-
nazaran los intereses de ste. En
ocasiones. la milicia tena poca capaci-
dad para recolectar inteligencia sobre la
milicia de otros estados. y raramente
contaban con una organizacin de
inteligencia profesional. Los sistemas
judicial y policaco estaban encargados
de lidiar con aquellos ciudadanos o
delincuentes que no aceptaran la
autoridad del Estado. El resto de la
poblacin era considerada 110rs de
combat (fuera de combate). separada
de la milicia y. con algunas excepciones.
estaba desarmada. La milicia no apun-
taba hacia la poblacin. a menos que sta
se involucrara o apoyara en forma
directa al aparato de guerra de otro
Estado. A medida que los estados li-
berales se institucionalizaron en Europa
y Amrica del Norte. a finales del siglo
XIX. sus propios ciudadanos nunca
fueron blanco del estado. A menos que
violaran las leyes criminales o apoyaran
a un Estado extranjero tampoco eran
blancos de inteligencia.
La trinidad de Clausewitz se rompi en
ocasiones durante guerras entre las
democracias liberales y las anomalas
modernas. Los bolcheviques. fascistas
y nazis la rompieron cuando alcanzaron
el poder. ya que perciban que sus
enemigos podan ser internos y externos.
y crearon servicios de contrainteligencia
REVISTA DE ADMINISTRACIN PBI KA
lJ3
para erradicarlos. aun dentro de su pro-
pia milicia. La diligencia de los partidos
se encontraba en guerra permanente
contra sus enemigos internos y externos
y no vacil cn cometer asesinatos
masivos, genocidio y purgas contra sus
propios ciudadanos, de hecho contra
miembros de su propio partido. La accin
encubierta y la contrainteligencia eran
sus instrumentos preferidos para
debilitar a sus enemigos dondequiera que
stos se encontraran. Al estallar la
guerra, las democracias liberales
respondieron a las prcticas de
inteligencia de las anomalas modernas.
Como se describe en los siguientes
captulos. durante la primera y segunda
guerras mundiales, las democracias
desarrollaron robustas burocracias de
inteligencia que despus decayeron
precipitosamente al terminar la guerra.
Las democracias reforzaron una vez
ms sus servicios de inteligencia y sus
capacidades para contraintcligcncia y
acciones encubiertas conforme em-
pezaron a luchar plenamente en la
guerra fra, despus de 1947.
La trinidad tambin se vio severamente
afectada durante las luchas anticolo-
niales en el mundo no occidental,
particularmente en las luchas violentas
que surgieron despus de la segunda
guerra mundial. La represin colonial de
los movimientos de independencia, el uso
resultante de organizaciones clandestinas
y las relaciones secretas que estos
movimientos sostuvieron tanto con el
bloque sovitico como con los Estados
Unidos, orill a los europeos a poner en
la mira a poblucioncs ci vi lcs no
occidcntalcs. Las prcticas de intc-
ligcncia y la falta de restricciones en los
mtodos uti Iizados tanto por los co-
lonizadores y algunos movimientos de
independencia con frecucncia nos
hacan recordar a las sociedades
prcrnodernas. ~
Excepto por los conflictos surgidos entre
los estados modernos y las luchas
anticoloniaics, en general la trinidad se
ha mantenido. Los principales cornpo-
ncntes del aparato de seguridad nacional
dc los estados liberales modernos se
enfocaban hacia estados extranjeros, en
la percepcin de sus intereses nacionales
y en su ejrcito. El 90% de su personal
y nacionales se dirigan a extranjeros y
no a la ciudadana nacional. El uso de
contrainteligencia y de accin encubierta
estaba circunscrito. Se impusieron
lmites. Las burocracias de inteligencia.
aun cuando ya existan, fueron descen-
tralizadas. En gran medida la inteligencia
estaba dirigida hacia estados, sus in-
tereses, sus ejrcitos y hasta cierto punto
sus instrumentos econmicos.
Estos conceptos basados en la Ilus-
tracin se arraigaron tanto que, cuando
se inici. la enseanza de "seguridad
nacional" en las universidades durante
la dcada de los 50 se enfoc en el
Estado, sus instrumentos militares y
tecnologa moderna. Con excepcin de
los centros de capacitacin de los
114
ROY OOOSON
mismos serviciosde inteligencia. ninguna
universidad, ni colegio de guerra, ni
cualquier otra institucin inclua en su
programa a la inteligencia. part icular-
mente a las artes clandestinas. Aun ah
cI nfasis se haca en la recoleccin y
anlisis de la informacin ms que en la
co ntra intelige ncia y en la accin
encubierta. Esto er a particularmente
cierto en los Estados Unidos despus de
la segunda guerra mundial. El model o
estatoc rnrico de polt ic a mundial.
relaciones internacionales y de estudios
de seg uri dad "naciona l" sigui
dominando en c rculos acadmicos y
gubernamentales hasta hace muy poco
tiempo."
Poltica internacional contempornea
Aun antes de terminar la guerra fra
surgieron una seri e de tendencias co-
nocidas como globalizacin, la era de la
informacin y la postmodernidad. Las
opiniones e interpreta ciones sobre lo que
est ocurriendo var an bastante, como
se refleja en los diferentes t rminos de
quienes las proponen: "el fin de la his-
toria," " " el choque de las civilizacio-
ncs:" " Jihad cont ra McMundo" l7 o
" la anarqua que viene". " Sin dud a
alguna sta no es la primera vez que se
predice la desaparicin del Estado mo-
dcrno. Sin embargo, ha y mucha
evidencia deductiva e inductiva que sirve
para indicar que est surgiendo una
nueva era , de la cual apenas estamos
comprendiendo vagamente su contorno.
No obstante, argume ntando con la au-
toridad de hombres de est ado contem-
porneos, parece que una nueva poltica
mundial est frente a nosotros. Pocos
claman que los valores. instituciones e
ins trumentos modernos han quedado
fuera de la ju gada. pero muchos ar-
gument aran que algo diferente est
surgiendo, una rara combinacin de lo
conocido y lo nuevo. Incluso sugieren
que esta mezcl a plantea nuevas ame-
nazas de seguridad que requieren -como
lo reconoc en abiertamente- una nueva
aproxi maci n de int eligenci a. Hasta
ahora no se cla ma muc ho por usar la
contrainte1igencia y la accinencubierta:
sin embargo. la implicacin lgica de sus
argumentos se a la ha ci a es ta d i-
recci n.!?
Lderes y especiali stas en varios cuerpos
globales y regionales gubernamentales
y no gubernamental es estn comen-
zando a cambiar su forma de pensar.
Cuerpos regionales como la Unin Euro-
pea. el Consejo de Europa. la Organiza-
cin de Estados Americanos y organis-
mos mundiales co mo las Naciones
Uni das, el Fond o Monetario Intern a-
cional y el BIRD (Banco Mundial) han
comenzado a aumentar sus capacidades
para ident ificar y enfrentar las nuevas
amenazas de seguridad y a incorporarlas
dent ro de su planeacin. La comunidad
mundial debe enfrentar valores , actores.
instituciones e instrumentos que estn
en constante cambio. Lo cual realizan
modificando polt icas y puntos de vista
REVISTA DE ADMINISTRACIN P(lBLlCA 115
que haban prevalecido por mucho
tiempo. Estos actores han comenzado a
comprender que un desarrollo sus-
tentable no puede lograrse sin seguridad;
sin embargo, todava nadie ha recomen-
dado el uso de la inteligencia para ob-
tener seguridad.
Estudiantes y observadores informados
de poltica mundial y seguridad estn
llegandoa conclusiones similares, aunque
a la vez existen diferencias importan-
tes." Dada la naturaleza del ambiente
que prevalece en el mundo de principios
del siglo XXI -cualquiera que sea el
nombre que se le d a esta poca- se
necesitar una nueva mezcla de tcnicas
y capacidades de seguridad. Especialis-
tas en relaciones internacionales con
frecuencia enfocan su atencin en las
variables externas y siguen centrados en
el Estado. Ellos estudian la amenaza,
uso y administracin de fuerzas por los
estados. Pocos consideran el uso de
inteligencia estatal utilizada en el ex-
tranjero. Incluso aqu el enfoque es
sobre la recoleccin y el anlisis como
insumos para la toma de decisiones.
Muy pocas veces se le presta atencin
a las artes clandestinas. An as el pa-
radigma estatocntrico dominante no
puede explicar aspectos importantes de
la poltica internacional contempornea.
Las principales teoras usadas para expli-
car las relaciones internacionales -par-
ticularmente el realismo, el idealismo y
sus recientes variantes: neorrealismo y
neolibcralismo- no nos ayudan a com-
prender cules son las fuerzas que estn
conduciendo a la globalizacin, la inte-
gracin, la fragmentacin y el rompi-
miento del Estado o a la ingobernabi-
lidad y violencia en regiones clave como
Asia Central, los Balcanes, los Andes,
y en estados clave como Rusia y los de
Centroamrica.
Entre especialistas en polftica compa-
rativa. quienes generalmente centran su
atencin en variables internas. hay un
creciente reconocimiento de que la
poltica local y regional no puede ser
explicada slo con los conceptos y
teoras dominantes del pasado. Su
preocupacin est principalmente
enfocada hacia las instituciones,
procesos y polticas domsticas de los
estados. Los especialistas regionales
tienden a ser ms sensibles a tendencias
[isiparas (que dividen) y a la ines-
tabilidad. Estn conscientes que valores.
instituciones y prcticas tradicionales y
modernas juegan e interactan con
fuerzas modernas e incluso postmo-
dernas, y es un fenmeno que quieren
explicar. Sin embargo, muchos todava
reflejan la perspectiva desarrollista o el
paradigma liberal occidental. Ellos creen
que la creciente modernizacin y
globalizacin conducen hacia Estados-
nacin modernos, liberales y democr-
ticos. y que las herramientas intelec-
tuales y conceptos occidentales de
ciencia poltica y los instrumentos del
t
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E
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A
REVISTA DE ADMINISTRACIN rBLlCA 117
empezando a compartir visiones del
mundo. Se han dado diversas ex-
plicaciones para el crecimiento de este
tipo de cosmopolitanismo, en especial la
globalizacin y la tecnologa de
informacin y comunicacin. Estas
elites, frecuentemente con altos niveles
de estudio, ya no consideran su identidad
como algo necesariamente vinculado a
su Estado-nacin o a sus orgenes
tnicos. Las identidades y las lealtades
tradicionales y modernas estn siendo
diluidas. Estas elites se estn volviendo
"cosmopolitas"; viajan, viven, trabajan
y educan a sus hijos en diferentes partes
del mundo. La mayora habla ingls. Se
ven a s mismas como una "nueva cia-
se" representativa de la "cultura mun-
dial" y la "humanidad"."
Un factor que ha contribuido a la
modernidad tarda-post modernidad
tambin pudiera ser una rama radical de
la filosofa postmoderna que en
ocasiones se ha llamado decons-
tructivismo. Este movimiento intelectual
socava los mitos o "cuentos" nacio-
nales. Tanto en las sociedades modernas
como en las tradicionales, acaba con las
doctrinas religiosas y de la Iluminacin
que condujeron a instituciones e
identidades tradicionales y modernas.
Son pocas las personas, fuera del mbito
acadmico, que tienen el tiempo, la
paciencia y el deseo de leer o por lo
menos de estar al tanto de los principales
exponentes tericos de este tipo de
postmodernismo. Sin embargo. al igual
que ocurri con las ideas que surgieron
en el pasado, los principales temas del
deconstructivismo estn paulatina-
mente dejando de ser exclusivos de la
elite, para formar parte de la cultura
popular por medio dcl arte, el cinc, la
literatura y la televisin."
Al mismo tiempo, la creencia en
sociedades libres y democrticas, la
confianza en cl Estado de derecho y en
el libre mercado han aumentado, lo que
se conoce como internacionalismo
liberal. Ahora que el comunismo ha
fracasado, s hubiese una ideologa
predominante es muy probable que esta
fuera el internacionalismo liberal.
Apoyado por estados modernos, en
particular por los Estados Unidos, y por
compaas transnacionales y globa-
lizantes, el internacionalismo cuenta con
simpatizantes en muchas partes del
mundo. An le falta establecerse ple-
namente en muchas sociedades que
anteriormente haban estado regidas por
el comunismo o en regiones que con
anterioridad fueron colonias." Adems,
presiones opuestas, que a veces llegan
a tomar una forma antioccidental como
el islamismo o el "antiamericanismo",
han aparecido en difercntes partes del
mundo.
Estas fuerzas contradictorias estn
produciendo una gestacin de valores
que con frecuencia van en direcciones
118 ROY GODSON
diferentes. Las fuerzas de integracin y
las de fragmentacin trabajan simult-
neamente y en diferentes niveles de la
sociedad. Algunas apoyan el Estado de
derecho, la nacin-Estado moderna y
liberal, y otras lo socavan.
Por una parte, la nacin-Estado moderna
se ha fortalecido. La doctrina de la
autodeterminacin nacional permanece
fuerte. A pesar de que muchos millones
de personas transitan, viajan y viven en
diferentes partes del mundo, todava
siguen siendo leales a una madre patria.
Algunos cosmopolitas podrn ser fieles
a las compaas Sony, Seagrams o
Motorola, sin embargo muchos an
apoyan la idea de Estados-nacin
modernos. Tal vez sean renuentes, pero
al parecer pagan impuestos, acatan
leyes e incluso estn dispuestos a morir
por su independencia "nacional". El
nmero de estados nuevos y separatistas
ha aumentado dramticamente en los
ltimos veinte aos, y se ven pocas
seales de que esto disminuya -de 150
en 1975 a 193 en 1997- sin embargo,
muchos en estas unidades separatistas
aspiran a tener un Estado-nacin
moderno.
Por otro lado, no se puede dar por
sentada la lealtad a la nacin-Estado. Ha
habido un aumento dramtico de actores
transestatales y subestatales que
requieren de diversos grados de lealtad
y compromiso. Algunos son legales y
otros no. Otra tendencia discernible es
el crecimiento o fortalecimiento de acto-
res gubernamentales regionales, en con-
traposicin con actores guberna-
mentales nacionales.
El aumento de nuevos actores legales o
ilegales, algunos de alcance regional y
global, es asombroso y no da seales de
dejar de crecer. Algunas son organiza-
ciones formales que cuentan con una
jerarqua, burocracia y presupuesto e
incluso tienen la capacidad de usar
violencia ofensiva y defensiva. Otros
actores son redes ms informales, "ho-
rizontales", personas que trabajan juntas
en forma peridica, algunas usando
violencia e intimidacin."
Un indicio de esta tendencia es el
aumento en el nmero de organizaciones
gubernamentales internacionales (OGI)
y de organizaciones no gubernamentales
internacionales (ONGI). Antes de la
Primera Guerra Mundial existan 49
OGls y 170 ONGls. Para mediados de
la dcada de los setenta, estas cifras ha-
ban aumentado hasta 300 OGIs y 2,400
ONOls. Para 1988 ya eran 4,518
ONGIs. stas han seguido creciendo a
una tasa del 3.5% anual y hay quienes
estiman que ahora el nmero es mayor
a 25,000."
Estos actores formales o informales son
econmicos, etnonacionales, con un solo
objetivo o con varios, religiosos o
REVISTA DE ADMINISTRACiN rIJBI ,ICA
119
criminales. Los actores econmicos,
especialmente corporaciones multina-
cionales y compaas transnacionales en
las reas de manufactura, servicios,
finanzas y comunicaciones han aca-
parado gran parte de la atencin. stas
controlan una gran parte de los recursos
y capacidad de produccin del mundo.
A este nivel sus actividades tienen la
posibilidad de crear o romper la es-
tabilidad econmica, social y poltica de
muchas regiones del mnndo." Algunas
cuentan con capacidades propias de
inteligencia, contrainteligencia y accin
encubierta, y pocos o ningn Estado las
controla.
Los grupos etnonacionales pueden
dividirse en dos: aquellos que por cual-
quier medio quieren naciones-Estado
separadas o autogobieruos. incluso
mediante infraestructuras secretas de
inteligencia y violencia, y los que tienen
objetivos ms limitados y cuentan con
medios ms reducidos. En los aos
recientes los grupos tnicos ms am-
biciosos y violentos se han concentrado
en pocas reas geogrficas, especial-
mente en las antiguas Yugoslavia y
Unin Sovitica. Hay muchos otros
ejemplos en la mayora de los con-
tinentes. En casi todas las regiones su
relativa influencia ha aumentado y el
poder y la autoridad del Estado ha
disminuido.
En ocasiones los movimientos religiosos
tambin se han traslapado con los
tnicos. Algunos estn separados. Los
islamistas (fundamentalistas extremos)
tienen aspiraciones y alcance regional Y
en ocasiones an ms que eso. Unos
son independientes de apoyo estatal.
Cuentan con recursos financieros y
humanos, infraestructuras secretas y son
capaces de usar violencia en muchas
partes del mundo. Otros, como el Aum
Shinrykyo que tiene su base en Japn y
que opera tambin en Rusia y los
Estados Unidos, son actores transes-
tatales con una infraestructura secreta
y con capacidad para usar violencia e
incluso armas de destruccin masiva.
Es difcil categorizar el creciente
nmero de ONGls de alcance global.
Tal vez sea til utilizar el trmino
cosmopolita. Algunas promueven un solo
asunto mientras otras buscan gobernar
globalmente. Unas organizaciones,
como el movimiento internacional del
trabajo, han existido desde hace dcadas
y han tenido un papel muy importante
en la poltica mundial del siglo XX. Otras
son relativamente nuevas. Algunas estn
muy bien financiadas y organizadas de
forma tradicional. como Transparencia
Internacional, que trata el asunto de la
anticorrupcin, y Amnista Internacional.
que busca proteger los derechos
humanos y, en efecto, el Estado de
derecho. Estas organizaciones operan en
forma legal y abierta. Otras no estn tan
bien organizadas e incluso operan
secretamente. An as hay grupos
relativamente comunes queenocasiones
recurrenal usode violenciae intimidacin
IJ)
ROYGODSON
flsica. Por ejemplo. algunas de las
organizaciones y redes ms radicales
dedicadas al asuntodel medio ambiente.
Se sabe que existen algunos miembros
de Greenp eace , una organizacin
mundial con elementos de estructura
tradicional. que han hecho uso de estas
tcticas.
Las organizaciones criminales. por la
naturaleza misma de sus actividades.
tienen que operar en secreto. Durante
dcadas stas han sido poderosas en
algunas regiones como Sicilia y partes
del sudeste de Asia. Pero recientemente
las organizac iones cri minales se han
multiplicado y transnacionalizado. Son
muy pocas las regiones del mundo en
donde no existen. Algunas regiones son
'fuentes" o " santuarios". como por
ejemplo los Andes. el sudeste y sudoeste
de Asia, Nigeria, Rusia y Mxico. que
son la fuerza matriz de la organizacin
y con frecuencia son la fuente de su
mater ia prima: gente o drogas. Otras
reas sirven como zonas de trnsito. por
conducto de las cuales se mueven los
cri mi na les y sus product os. Asi a
Central , Turqua y el Caribe caen dentro
de est a categora. Otras reas pro-
porcionan servicios que ayudan a los
criminales a evadir las leyes nacionales:
operaciones financie ras encubiertas.
lavado de di nero. provi si n de
pasaportes y otros documentos. Otras
reas como los microestados en Europa
no slo son atractivos por ser parasos
fisca les. ya que han ex pandi do sus
ofreci mientos . Otras reas co mo el
Pacfico Sur y el Caribe son de reciente
creacin y han sido estimuladas por la
creci ente economa subterr nea. Se
est i ma que la cant ida d anual qu e
manej an estas economfas cri minales va
de $500 mil millones a $1 trilln de
dlares, lo que es mayor al Producto
Nacional Bruto de ms de la mitad de
los Estados en el mundo.J4
La mayora de las ganancias ilegales
proviene de las regiones blanco. las
reas ms ricas y desar roll adas de
Nortearn ric a, Euro pa . Australia y
Japn. El crimen organizado le ha dado
nue vos ni vele s de sofisticacin a la
operacin de vicios tradicionales como
las drogas. la prostitucin. las apuestas
y el agio. Adems se ha diversificado
hacia otro tipo de actividades criminales
como loes el contrabandode inmigrantes
ilegales. Algunos gobiernos e institutos
de investigacin calcul an que los cri-
minales transportan ilegalmente a un
milln de personas por ao. con fre-
cuencia transnacionalmenre, resultn-
doles ganancias aproximadas de 5 a 7
bill ones de dl are s anuales ." Otras
actividades criminales muy expandidas
y lucrativas incluyen el secuestro. robo
de autos y ecodelitos como el desecho
ilegal de desperdicios txicos. robo y
transportacinde fauna y flora prohibida.
as como de especies en extincin . A
pesar de que existe el trfico de armas.
REVISTA DE ADMINISTRACIN P(IBIJCA
121
hasta donde se sabe, no se incluyen
todava las de destruccin masiva. Sin
embargo, si quisieran hacerlo, son
muchas las organizaciones criminales
que probablemente tengan la capacidad
para lograrlo.
Sus actividades reducen el desarrollo
econmico, hacen que el dinero no se
use en actividades productivas, daan
al ambiente y abusan de los derechos
de muchos cientos de miles de in-
dividuos. Sin embargo, el crimen or-
ganizado presenta otro reto importante
para la sociedad liberal: los nexos
clandestinos, simbiosis y colaboracin,
entre criminales profesionales y actores
polticos. Por una parte los criminales
organizados establecidos cooperan
secretamente con las autoridades del
Estado en diferentes niveles de los
poderes ejecutivo, legislativo y judicial,
as como con el sector no guber-
namental, partidos polticos, instituciones
financieras, abogados, entre otros. Los
criminales tambin colaboran en secreto
con actores polticos "ilegtimos" o
ilegales como los grupos etnonacionales
y religiosos, especial mente con los
violentos.
Por supuesto que esto no es un problema
nuevo, pero el grado actual de
colaboracin no tiene precedente. Esto
pasa en casi todos los continentes y en
las zonas de especial preocupacin para
los Estados Unidos, como Mxico, Rusia
y la CEI, Turqua, Nigeria y Sudfrica.
Debido a la interconexin entre las reas
fuente, de trnsito, de servicio y zonas
objetivo, casi todos los pases sufren de
cierto grado de colaboracin poltieo-
criminal y el problema ha asumido una
importancia mundial. Organizaciones
globales, como las Naciones Unidas y
el Banco Mundial, as como regionales,
como la Organizacin de Estados Ame-
ricanos, la Unin Europea y el G-8, ven
ahora al crimen organizado. la co-
lahoracin poltico-criminal y la
corrupcin como uno de los retos de
seguridad ms serios de la prxima
dcada.
J6
En resumen, la sociedad liberal moderna
est amenazada cada vez ms por
fuerzas no estatales. Esto no sugiere que
la era de las naciones-Estado y los cuasi
y microestados ha pasado. En cambio,
sugiere que existe una serie de formas
para que las personas obtengan lo que
quieren a nivel local, nacional, regional
o global. Existe la opcin de trabajar con
los gobiernos de Estados-nacin o por
medio de actores no estatales, legales e
ilegales, formales e informales.
A medida que se han mezclado actores
y valores, tambin han cambiado las
estrategias. instrumentos y tcnicas.
Esto ocurra an durante la transicin
de la sociedad premoderna a la mo-
derna. En las sociedades tradicionales
las elites de los imperios locales y
c
c
v
g
e
s
i
n
y
h
l
c
n
b
REVISTA DE ADM1NISTRAC'lN PURUCA
ah, si es que alguna vez fue as. Como
resultado, los gobemantes de los estados
liberales, de los no tan liberales y de los
actores no estatales y sus familias, una
vez ms son blancos potenciales de
asesinatos, extorsin, soborno y
corrupcin. Tambinhay un rompimiento
en la diferenciacin entre la burocracia
del Estado, en especial en la milicia, la
polica y las agencias de inteligencia, y
el resto de la poblacin. Los lderes de
muchos cuasi estados y estados dbi les,
as como los actores no estatales, por lo
general usan organizaciones parami-
litares y milicias. En algunas ocasiones
estas fuerzas usan uniformes que los
distinguen de los militares, pero no
siempre. Pueden usar ropas civiles e
incluso enmascarar su identidad. Pueden
o no vivir separados de la poblacin,
estar o no disciplinados. Pero cierta-
mente no se rigen por los cdigos
uniformes de lajusticia militar ni siguen
las reglas de guerra para el trato a
prisioneros, atencin a heridos o civiles.
Los comandantes locales y regionales
de estas organizaciones, ya sea que
pertenezcan o no al Estado, viven "de
la tierra", extorsionando y robando a la
poblacin local. Cobran una cuota tanto
a empresarios legales, campesinos,
trabajadores y viajeros, y dan "permi-
sos" para llevar a cabo actividades
ilcitas como el trfico de drogas,
contrabando de armas, personas o autos,
por una cuota. Algunos lderes locales
tambin organizan actividades crirni-
nales para enriquecerse personalmente
o para mantener sus fuerzas con las
ganancias. Es posible que estas fuerzas
no sean competencia militar para las
fuerzas convencionales de los Estados
Unidos o de otros pases. Sin embargo.
cuentan con una serie de ventajas o
capacidades locales que ponen en
peligro los intereses de democracias
liberales que son mucho ms fuertes,
incluso en algunos casos neutralizan las
ventajas de stas.
Los Estados Unidos y otras democracias
tienen intereses en muchas regiones
donde estos nuevos actores y estrategias
son importantes. Ningn estado en la
historia ha tenido tantos ciudadanos,
propiedades y materias primas lo-
calizadas en el extranjero como los
Estados Unidos. Muchos de stos estn
en regiones ocupadas por estados
dbi les y actores no estatales no
regulados. Adems, estas regiones se
usan como santuarios. zonas de servicio
y trnsito para ataques dentro de los
Estados Unidos y otras democracias.
Algunas de estas reas tambin son de
importancia estratgica. Algunos de los
gobiernos en estas regiones tienen o
pronto tendrn armas de destruccin
masiva y son capaces de lanzarlas
regionalmente o hacia Amrica del
Norte. Europa y Japn. En caso de que
los Estados Unidos u otros pases se
vieran involucrados en conflictos
124
ROYGOOSON
regionales locales, estos gobiernos
podrn amenazar con diferentes tipos de
represalias. Otros actores polticos no
sern lderes de estados tratando de
proteger los intereses de sus estados.
Al contrario, son lderes de tribus, clanes,
feudos y criminales o una combinacin
de los mencionados anteriormente,
muchos con poco sentido de re-
presentatividad de los intereses de una
ciudadana sensible.
Las tecnologas modernas tambin
representan nuevas oportunidades para
daar a los adversarios. Adems del
terrorismo convencional -princi-
palmente bombas y pistolas- algunos
actores polticos tambin se estn
interesando en lo que se llama la guerra
de informacin, guerra ciberntica y
guerra de red. Esto puede incluir
disrupcin fsica y el uso de operaciones
de informacin en la guerra fsica.
Tambin se pueden usar sistemas de
informacin en conflictos polticos de
"baja intensidad". Las infraestructuras
crticas de las sociedades ms desarro-
lladas -telecornunicaciones, transportes,
sistemas financieros y de salud, por
ejemplo- son vulnerables a 10que algunos
han llamado "armas de disrupcin
masiva". Por ejemplo, el interferir con
el aprovisionamiento de energa a los
Estados Unidos, o el abasto de agua en
una regin clave como la ciudad de
Mxico, podra ocasionar grandes
estragos. A medida que la fami-
liarizacin y experiencia aumenta, las
vulnerabilidades de las sociedades
liberales -para proteger a sus ciu-
dadanos y propiedades en el extranjero,
as como en casa- se van a hacer cada
vez ms patentes.
Probablemente los adversarios tambin
se den cuenta de que para desarrollar,
proteger y usar efectivamente las
tecnologas tanto de destruccin como
de disrupcin masiva se requiere de una
infraestructura secreta, es deci r,
capacidades de contrainteligencia y de
accin encubierta. La revolucin
informtica ofrece oportunidades para
identificar a quienes estn desarrollando
estas tcnicas, y tambin ofrece muchas
oportunidades para esconderse y
engaar. Es de suponerse que lderes de
estados rebeldes, dbiles, cuasi y micro
estados, los cuales representan casi la
mitad de los gobiernos en el mundo, as
como actores no estatales -etno-
nacionalistas, terroristas y criminales-
por s mismos o en colaboracin con otros
actores polticos, tambin tendrn la
capacidad para usar estos instrumen-
tos. aa
El papel de la inteligencia
La poltica internacional est en medio
de un gran cambio. An hay lderes,
instituciones e instrumentos de la
sociedad tradicional. Hay estados
modernos liberales que generalmente
REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA 125
acatan las reglas de Clausewitz. y hay
tendencias, valores e instituciones del
periodo tardo moderno operando en
contextos locales. regionales y globales
que socavan el poder e influencia de
estados y gobiernos. No ser fcil desa-
rrollar polticas y estrategias coherentes
en esta era.
Cules son las implicaciones para la
inteligencia en este aspecto?
Como se argumenta en este libro (yen
otros)." los cuatro principales elementos
de inteligencia -recoleccin, anlisis,
contrainteligencia y accin encubierta-
tienen una relacin simbitica entre si y
con la poltica y estrategia en general.
En tiempos de coherencia estratgica y
de polticas, por ejemplo, durante la era
de contencin posterior a la segunda
guerra mundial. la misin y prioridades
de estos elementos de inteligencia
normalmente estaban definidas con
mayor precisin y se asignaban recursos
para su ejecucin. Los elementos
tienden a operar simbiticamente,
apoyndose unos a otros para alcanzar
sus objetivos estratgicos. Aun cuando
hay consenso para enfrentar a un
adversario centralizado como lo fue el
bloque sovitico, este estado ideal de
cosas no siempre se logra. Como se
mostrar ms adelante, existen diversas
variables o condiciones que afectan el
funcionamiento y efectividad de la
inteligencia. En un periodo de cambio
global. inccrtidumbre y complejidad,
como el que estamos experimentando
actualmente, es especialmente dificil
desarrollar una inteligencia coherente
para lograr objetivos estratgicos. Los
creadores de polticas no siempre
solicitan sus lineamientos de inteligencia
con claridad. Si esto ocurre, una
implantacin efectiva significar
reorientar o recalibrar los medios para
los fines deseados.
Los recolectores y analistas debern
entender las orientaciones de valores en
competencia de innumerables actores,
as como las estrategias e instrumentos
que usan. En ocasiones estos mltiples
actores operan en la misma regin, a
veces en otras regiones y a veces glo-
balmente. El reto ser determinar los
objetivos dc tantos actores y los
instrumentos que estn usando, tanto
abiertos como encubiertos para lograrlos.
Ya sea que la estrategia de sus jefes
polticos sea coherente o no, se espera
que los recolectores y analistas se
anticipen, si no es que predigan las
tendencias en las amenazas y oportu-
nidades para las polfticas.
La contrainteligencia y la accron
encubierta, como lo han hecho en el
pasado. proporcionarn ventajas im-
portantes a quienes las puedan usar
efectivamente en servicio dc la poltica.
as como de la recoleccin y el anlisis.
Las artes clandestinas no slo sern
126
ROYGODSON
capaces de identificar amenazas y
oportunidades, sino que tambin servirn
como instrumentos de polticas y
estrategias. Su funcionamiento puede
proteger a sus propias sociedades as
como a sus sistemas de inteligencia de
ser penetrados y manipulados por otros,
y proveer capacidades para debilitar
adversarios y asistir coaliciones de
fuerzas amistosas.
Contrainteligencia
La misin principal de la contra-
inteligencia es identificar, neutralizar y
explotar la inteligencia o la infra-
estructura secreta de otros. Por su
misma naturaleza es una herramienta
tanto defensi va como ofensiva.
Defensivamente, recolecta y analiza
informacin sobre la infraestructura de
inteligencia y clandestina de adversarios
para proteger secretos militares,
diplomticos, tcnicos y de inteligencia
y para proteger al Estado de ser
penetrado, engaado o manipulado por
actividades secretas de otros. Ofen-
sivamente.Ia contrainteligencia ayuda a
avanzar la estrategia y las polticas por
medio del conocimiento sobre la
inleligencia del adversario yexplotar sus
vulnerabilidades para debilitarlo o ma-
nipularlo a favor propio. En realidad, slo
las burocracias de contrainteligencia de
los estados liberales pueden ofrecer es-
tos servicios de-fensivos y ofensivos
tanto dentro de su pas como en el
extranjero. Las herramientas para
imparticin de justicia, diplomticas,
econmicas y cullurales del Estado
pueden trabajar con el servicio de
inteligencia en ambas partes de esta
misin de contrainteligencia. El sector
privado tambin puede colaborar para
evitar la penelracin y el aprove-
chamiento de sus recursos. Pero slo la
contrainteligencia, y particularmente
aquellas partes de la comunidad de
contrainteligencia que operan en el
extranjero, tiene la mi sin y las ca-
pacidades para entender, defenderse de,
y explotar la inteligencia secreta de un
adversario.
Por ejemplo en las sociedades liberales
la imparticin de justicia es reactiva, con
buena razn. Siguiendo al Estado de
derecho, con frecuencia juega un papel
importante en la identificacin de
criminales profesionales, terroristas y
quienes producen y hacen que proliferen
armas de destruccin masiva. Pero la
principal responsabilidad o misin de la
imparticin de justicia en las de-
mocracias es arrestar y enjuiciar
violadores de las leyes criminales del
Estado . Con excepciones, las agencias
de imparticin de justicia no se enfocan
hacia la violacin de leyes extranjeras.
Tienen poco mpetu para desarrollar
capacidades y conocimiento para
penetracin a largo plazo y en altos
niveles y para la neutralizacin de
infraestructuras secretas de adversarios,
especialmente de organizaciones
REVISTA DEADMINISTRACIN rusuc
127
extranjeras, que puedan o no representar
una amenaza.
La imparticin de justicia tambin
conduce sus asuntos principalmente al
descubierto y se supone que se apega
al Estado de derecho. Sus operaciones
y resultados estn sujetos al escrutinio
pblico. La informacin que los impar-
tidores de justicia obtienen muy usual-
mente tiene que presentarse pbli-
eamente en corte ante quienes estn
siendo procesados. La misin, entre-
namiento, mtodos, procedimientos y
cultura no es la misma que la de quienes
trabajan en las reas de inteligencia y
contrainteligeneia, a quienes por lo
regular no se les pide que acaten las
leyes extranjeras y no operan bajo el
escrutinio pblico. Esto no quiere decir
que recolectores (investigadores) y
analistas de imparticin de justicia
hbiles, profesionales y capaces no
hagan una gran contribucin para
identificar y neutralizar aspectos
importantes de empresas criminales
extranjeras, particularmente cuando
estn dirigidas a su propio Estado. Sin
embargo, normalmente no tienen la
misin, capacidades, recursos y ha-
bilidades necesarias para darle alcance
a importantes alianzas secretas en la
poca contempornea.
La contrainteligencia juega un papel
particularmente importante en responder
a las complejas coaliciones que se han
desarrollado entre actores guber-
namentales y no estatales. El ex-director
de operaciones clandestinas de
Alemania (occidental) en el BND
recientemente seal que existe
colaboracin secreta entre lderes
criminales y autoridades polticas en
muchas regiones estratgicas. especial-
mente en lo que era la Unin Sovitica. '"
Quienes participan en estos nexos
poltico-criminales emplean a muchos
funcionarios de inteligencia que trahajan
o han trabajado en esa rea. para facilitar.
fortalecer y proteger su relacin. Por Jo
tanto, es extremadamente difcil que la
imparticin de justicia fuera de la regin.
as como dentro de la regin, penetre
estas alianzas e infraestructuras
clandestinas. Ha habido ocasiones
conocidas en que agencias locales de
imparticin de justicia, inteligencia y
seguridad han sido penetradas por estas
coaliciones poltico-criminules. Fun-
cionarios honrados cn estas regiones
pueden estar informando a lderes o
superiores polticos que rorman parte del
nexo pnlitico-criminal. Este experi-
mentado exfuncionario alemn argu-
mcnta que quienes estn en mejor
posicin para identificar y analizar este
tipo de retos son especialistas en
contraintcligencia extranjera. Ellos estn
menos constreidos y ms seguros que
la irnparticin de justicia local y ex-
tranjera y los servicios locales de scgu-
ridad. Ellos tienen la habilidad. co-
nacimiento y capacidades necesarias
128
ROY GODSON
para comprender la colaboracin secreta
que se da entre actores gubernamentales
y no estatales extranjeros.
Similarmente, es muy difcil para la
imparticin de justicia penetrar las
relaciones entre criminales y otros
actores no estatales, como los grupos
que usan la violencia para lograr sus
objetivospoltico-religiosos.L1vigilancia
y penetracin de estas relaciones
usualmente secretas se hace dentro y
fuera del pas y con frecuencia en
lugares relativamente inaccesibles. Las
laderas orientales de los Andes , el valle
de Bekka en el Lbano, zonas del
sudeste, sudoeste y centro de Asia que
no estn bajo ningn control real son
territorios difciles. Es muy difcil
determinar lo que realmente est
ocurriendo cuando operativos y ca-
pacidades de inteligencia de diversos
actores estatales y no estatales se
agregan a una mezcla de por s secreta.
An as, la identificacin de actores, el
entendimiento de sus mviles y la
anticipacin a las tcnicas que usarn
estas coaliciones, es uno de los retos
clave que enfrentan las democracias
liberales en esta era contempornea.
Aparte de ayudar a los recolectores y
analistas a identificar y proteger sus
sociedades de coaliciones adversarias -
funcin defensiva de contrainteli-
gencia-Ia contrainteligencia usada
ofensivamente puede tener an mayor
importancia estratgica. Las demo-
cracias liberales tienden a utilizar esta
herramienta nicamente en tiempos de
guerra o crisis. En tiempos de paz y
prosperidad la tienen ' en la banca' y los
practicantes de contrainteligencia
ofensiva raramente son animados o
apoyados. Ocasionalmente, estados que
se sienten amenazados usan este
instrumento, como Israel por ejemplo.
Actualmente, en los Estados Unidos
puede haber un mayor incentivo para
usar la contrainteligencia ofensiva. Las
coaliciones amenazantes actuales -cri-
minales, terroristas y estados rebeldes-
y las tecnologas que tienen a su alcance
son muy diferentes a los antiguos
'enemigos' como la Unin Sovitica. La
contrainteligencia ofensiva podra
explotar el conocimiento sobre infra-
estructuras secretas del adversario para
desbalancear sus fuerzas y forzarlos a
desviar recursos crticos para defen-
derse contra ataques ofensivos de
enemigos bien informados. La contra-
inteligencia ofensiva tambin puede
servir para engaar y manipular a lderes
de coaliciones hostiles, de la misma
forma que los gobiernos occidentales lo
hicieron en mltiples ocasiones durante
la segunda guerra mundial y la del Golfo.
Ms an, ya que es difcil arrestar y
encarcelar a lderes de coaliciones
adversarias -ntese el nmero re-
lativamente bajo de terroristas y lderes
criminales encarcelados- es necesario
tomar otras medidas. As como la
contrainteligencia ha sido utilizada por
REVISTA DEADM1NISTR!\('JON PUHIJCA
129
democracias en varias ocasiones du-
rante el siglo XX, esta puede ser utilizada
para enfrentar las amenazas ms
difciles de la era contempornea. A
pesar de que casi nada ha aparecido
pblicamente sobre este tema, los medios
de contrainteligencia (utilizados por una
combinacin de inteligencia e impar-
ticin de justicia) ocasionalmente han
trastornado y socavado severamente
organizaciones criminales en el he-
misferio occidental. Los criminales son
fundamentalmente desconfiados uno del
otro, con buenas razones. Para explotar
esta predisposicin, sembrar des-
confianza entre criminales y sus aliados
polticos podra hacerlos dedicar bastante
tiempo evaluando situaciones e indi-
viduos. Al asegurar bienes de un grupo
y hacerle creer a ste que fueron
delatados o traicionados por otro, se des-
viaron significativamente sus recursos
y energa. Esta accin no detuvo a los
criminales ms importantes del rea, sin
embargo, los debilit y destruy la
cooperacin entre algunos de los
principales actores polticos y criminales.
Estas son tareas difciles y peligrosas.
Es necesario bastante cuidado, pIa-
neacin y supervisin -desde fuera de
las filas de los operativos- para asegurar
que los programas para evitar o romper
el vnculo entre grupos polticos. cri-
minales y terroristas sean efectivos y
coherentes con las normas de la sociedad
liberal. Habrn riesgos. La violencia, el
asesinato y otros crmenes capitales son
actividades de rutina para muchos de
estos actores. Podr haber serias
reacciones. incluso mortales. s se
sienten amenazados. Pero las alter-
nativas -permitir el desarrollo de
relaciones de cooperacin entre ma-
leantes que usan tcnicas que amenazan
con destruccin masiva o disrupcin
masiva y que atentan contra los dere-
cbos humanos, la vitalidad econmica y
el gobierno democrtico- tampoco son
muy atractivas.
Accin encubierta
Una accin encubierta es el influenciar
condiciones y comportamiento en formas
que no pueden ser atribuidas al auspi-
ciador de tal accin. La accin encu-
hierra y la contraintcligencia pretenden
manipular y controlar adversarios. Pero
una de las principales diferencias es que
la accin encubierta normalmente est
dirigida a actores fuera del mbito de la
inteligencia. mientras que la contra-
inteligencia est apuntada hacia
operativos de inteligencia adversarios y
sus directivos polticos. La accin
encubierta busca influenciar valores.
instituciones e instrumentos ms abier-
tos. Tamhin puede dirigirse hacia
actores estatales y no estatales.
La historia de la accin encubierta
durante el siglo XX, por lo menos en las
democracias liberales. ha sido muy
variada. Se pueden encontrar tanto
grandes triunfos como grandes derrotas
en abundancia. Indiscutiblemente con-
130
ROYGODSON
troversiales en la mayora de las
democracias liberales, algunas han
establecido complejos mecanismos de
supervisin para la accin encubierta a
finales del siglo XX con el fin de
asegurar que sea usada por el Estado
de manera consistente con los valores
democrticos, y slo en parte para
asegurar que est siendo usada en forma
efectiva.
A las democracias liberales suele
disgustar el uso de la accin encubierta
en tiempos de paz, optando en su lugar
por influencias abiertas. En los estados
donde actualmente se asignan recursos
y se mantienen mecanismos tales como
el Fondo Nacional para la Democracia
(EU), la Fundacin Westminster (Reino
Unido) 'Y las fundaciones partidistas
alemanas, para promover los valores
democrticos, el Estado de derecho y el
desarrollo econmico en otras regiones,
hay quienes dicen que los medios
secretos no son de mucha utilidad y s
tienenmuchas desventajas. Sin embargo,
se pueden vislumbrar muchas cir-
cunstancias donde la accin encubierta
es una til herramienta adjunta o
complementaria para instrumentos
abiertos. Como regla general, la accin
encubierta es til cuando los mecanismos
abiertos daarn a los beneficiarios de
la accin o asistencia encubierta, y a su
auspiciador. Tanto en las guerras como
en la paz, y en el rea gris entre ellas,
surgirn muchas oportunidades para
daar coaliciones adversarias y pro-
mover intereses de coaliciones amis-
tosas, siempre y cuando el auspiciador
o el beneficiario directo y los operativos
de actividades especficas no sean
reconocidos. Como se discutir en el
libro, babr ocasiones en que se reque-
rir una cobertura profunda. En otras
un barniz superficial ser suficiente.
Para ejemplificar, parte de una campaa
para reducir la influencia transnacional
de terroristas, proliferadores y otros tipos
de criminales y sus aliados polticos sera
exponerlos pblicamente. Por ejemplo,
si se volviera de todos conocido, ba-
sndose en hechos, que una persona,
grupo o causa estuviese involucrada en
algo considerado generalmente como un
crimen contra la humanidad o como
vandalismo internacional, es muy pro-
bable que la persona o grupo quedaran
expuestas a gran escrutinio e inca-
pacitadas para actuar como antes. Si
fuese expuesto que lderes etnonacio-
nalistas, revolucionarios o religiosos usan
el crimen deliberadamente (tal como el
trfico de drogas, mujeres, nios y
material radioactivo), se volveran parias.
Muchos estados y cuerpos internacio-
nales los condenaran y sera muy difcil,
tanto para ellos como para sus familias,
obtener visas y viajar o hacer negocios
con bancos y empresas legtimas. Su
propaganda no sera tomada en cuenta
o sera desacreditada; se les hara ms
difcil operar eficazmente.
REVISTA DEADMINISlRACION PUBLICA
131
Hay ocasiones en las que es posible
lograr esta exposicin en forma abierta.
S un gobierno sostiene pblicamente que
una persona o grupo ha cometido
determinado acto y usa la informacin
que recolect en forma abierta o
clandestina para sustentar el hecho, eso
puede ser suficiente para minimizar el
comportamiento. Eso tiene ventajas y
desventajas. Una campaa de expo-
sicin abierta, tal vez coordinada con una
campaa pblica, tendra varias ven-
tajas. Permitira la difusin de
informacin condenatoria sin indicar
quin y cmo se obtuvo para respaldar
declaraciones generales ms abiertas o
la negacin de visas, etctera. An
cuando no hubiese una campaa abierta,
en muchos pases la difusin de libros,
artculos o videos que contengan infor-
macin veraz que sustente el hecho que
determinado grupo o poltico est
conscientemente involucrado en y se
beneficia de, digamos, el crimen
organizado, puede tener un impacto
significativo en la reputacin e influencia
de la persona, grupo o causa.
Ya que es muy difcil conducir efec-
tivamente una campaa orquestada
apoyndose exclusivamente en medios
abiertos, slo raramente es posible
desarrollar una coalicin gubernamental
cuasiglobal para hacerlo. Por lo tanto,
una campaa abierta, emanando de una
o dos capitales, parecera ser, y por lo
tanto sera, la preocupacin de uno o dos
gobiernos 'acechando' determinados
extranjeros. Estos blancos. frecuente-
mente con contactos polticos hien
posicionados, tambin emplean abogados
y especialistas en relaciones pblicas
abiertas y clandestinas que tratarn de
socavar los cargos. Adems. para hacer
crebles los cargos y para sustentar la
campaa, en un proceso legal el gobierno
estar tentado o presionado para di-
fundir informacin que ponga en peligro
sus fuentes humanas o tcnicas. Una
campaa as de abierta. tambin podra
desalentar el reclutamiento de varios
especialistas y organizaciones del sector
privado. Habr algunos en el sector
privado que se sientan alentados por las
denuncias abiertas sobre los perpetra-
dores y la informacin proporcionada.
Muchos otros. particularmente grandes
instituciones dentro y fuera del pas, no
desearn cargar con los problemas
legales potenciales (por ejemplo,
demandas por difamacin de honor por
parte de los perpetradores), el ser
etiquetados como instrumentos o sir-
vientes del gobierno de los Estados
Unidos, o ser blanco de amenazas de
represalias por parte de los perpetra-
dores. La reputacin y la sombrilla
militar de Washington puede ser
importante en algunos contextos, sin
embargo, hace poco por proteger -po-
ltica y psicolgicamente- a actores
extranjeros no gubernamentales. La
asociacin directa con el gobierno
estadounidense podra representar una
desventaja.
132
ROY oooso
Finalmente. una campaa encubierta
podra limitar la exposicin de un
gobierno ante problemas legales. Los
Estados Unidos no tendran que arries-
garse a ser involucrados en el proceso
legal por los perpetradores en los
Estados Unidos. por ejemplo en una
demanda civil, o en otros pases . Tam-
bin si ellos lo deciden. en determinado
momento. entablar juicio contra los
perpetradores, el gobierno pudiera estar
en una posicin delicada por la detallada
informacinque ha admitido en el debate
pblico.
Indudablemente existen riesgos re-
lacionados con la opcin encubierta. El
gobierno podra estar equivocado sobre
la culpabilidad de un criminal , quien no
contar con los medios suficientes para
resarcirse una vez que se ha hecho el
dao a su reputacin. Para minimizar
este riesgo se puede adaptar una super-
visin especial a programas diseados
para debilitar adversarios mediante la
exposicin pblica." Los lineamientos.
procedimientos y tcnicas generales
utilizadas pueden ser reportadas a
cuerpos de supervisin de los poderes
ejecutivo y legislativo antes y durante
estas campaas para minimizar errores
sobre culpabilidad y para asegurar que
las medidas tomadas sean consistentes
con los valores de las sociedades
liberales.
Tambin existe el riesgo de venganza
por parte del blanco. Podra ir tras los
administradores de la campaa y aque-
1I0s involucrados en sta. Indudable-
mente, periodistas y otros han sido
blanco y han sido asesinados en mltiples
ocasiones, pero por lo general sin tener
en cuenta si formaron parte de alguna
campaa abierta y encubierta
Finalmente existe el riesgo de que la
campaa encubierta sea expuesta
pblicamente. Esto no representara un
gran problema si se cuenta con las
pruebas suficientes para demostrar la
culpabilidad. si las tcnicas empleadas
en la campaa fueron consistentes con
los valores democrticos y si existe el
consenso polt ico sobre los objetivos del
programa. La exposicin de una
campaa encubierta generalmente es
perjudicial en el corto plazo. pero la
probabilidad, riesgos y costos de tal
exposicin son mnimos si los programas
encubiertos son consistentes con las
perspectivas pblicas de la amenaza, si
se siguen en forma adecuada los
procedimientos de autorizacin para
llevar a cabo esta accin encubierta y si
los mtodos utilizados no violan los
estndares generales de decencia. Como
se argumenta en este libro, tales
campaas de exposicin han sido
exitosas en el pasado en muchos
contextos polticos, por ejcmplo, para
desacreditar a oponentes polticos por
su afiliacin con violencia, extremismo
y actividades de inteligencia de go-
biernos hostiles.
Esta ejemplificacin de cmo la accin
encubierta, y la previa discusin de cmo
REVISTA DEADMINISTRACIN PllBlJCA
133
la contrainteligencia puede ser adaptada
al ambiente contemporneo, no pretende
sugerir que la seguridad puede ser
incrementada principal o exclusiva-
mente por medio de las artes clan-
destinas. De hecho la tesis de este libro
es que slo en muy pocas ocasiones ha
ocurrido esto. Sin embargo, a pesar de
que las artes clandestinas son pbli-
camente etiquetadas como "trucos su-
cios", las democracias liberales como
los Estados Unidos, excepto en crisis o
en tiempo de guerra, han sido renuentes
a hacer lo necesario para usar estos
instrumentos estratgicamente. Para
que esto pueda lograrse en la compleja
era contempornea de poltica in-
ternacional, tendra que haber un
consenso -dornsticamente y preferi-
blemente entre democracias- sobre los
elementos bsicos de la amenaza y la
utilidad de estos instrumentos. Adems,
sera prudente asegurarse que estas
tcnicas sean regidas por lineamientos
consistentes con valores liberales y que
exista una supervisin para asegurar el
cumplimiento de las reglas y para
asegurar la efectividad.
Conforme se desarrolla este consenso
estos instrumentos clandestinos tambin
tendrn que ser integrados dentro de una
poltica general. (Si no existe una poltica
general es muy poco probable que los
instrumentos clandestinos por s mismos
tengan un impacto importante.) Aun
asumiendo consenso y poltica integrada,
para que estos instrumentos sean
efectivos tambin es necesario contar
con una 'infraestructura' secreta y
efectiva de contrainteligencia y accin
encubierta, descrita en captulos
subsiguientes. Profesionistas de tiempo
completo y efectivos de medio tiempo
tendrn que ser reclutados, capacitados
y apoyados, tanto material como
psicolgicamente, conforme realizan
este trabajo. Como lo demuestra la
historia de las democracias liberales,
muy frecuentemente estos adminis-
tradores y especialistas no son buscados,
capacitados adecuadamente y rccorn-
pensados. Por lo tanto no tiencn la
preparacin ni la inclinacin para
trabajar por largos periodos en estas
reas. Sin embargo. algunos han estado
tan motivados y estimulados por este
trabajo que estaban preparados para
asumir los riesgos -fsicos, polticos y
psicolgicos- y renunciar a salarios y
promociones. Como se discute en este
libro, su involucramiento en las artes
clandestinas, en especial la contra-
inteligencia, con frecuencia los pone en
desacuerdo con sus colegas dentro de
su organizacin quc los consideran corno
contraproductivos. Quienes ejercen la
contrainteligencia defensiva usualmente
son vistos como "frenos" y "arras-
trapies" quc estorban a vidos reco-
lectores quc son recompensados por
reclutar agentes u obtener secretos de
los adversarios. Hay ocasiones en las
que se justifica esta crtica. Sin embargo,
134
ROY GOOSON
post mortems de operativos fallidos
demuestran que hubieran tenido xito si
se hubiera usado la contrainteligencia en
forma ms prudente.
Los especialistas en cont rainteligencia
ofensiva y accin encubierta, tienen una
carga adi cional. Estn expu estos a
riesgos especficos al tener que lidiar con
las reas grises, ya que son susceptibles
de ser malinterpretados por los ins-
pectores o supervisores polticos dentro
de sus propios gobierno s. Estos ex-
cepciona le s ofici al es de contrain-
teligen cia y acc in en cubierta que
piens an estratgica y ofensivamente,
tienden usualmente a ser poco s, es-
pecialmente en tiempos de paz cuando
la calidad de vida, en lugar de la vida
misma, es lo que generalmente est en
riesgo. Como resultado de ir nadando
contra la corriente, no les ser difcil a
Jos adversari os identificarlos y diri gir
operaci ones ofensi vas contra ellos. No
caus ara sorpresa que los adver sar ios
intentar an neutralizarlos al decirl es que
quienes est n a cargo de los operativos
ofensivos estn " tras ellos" y que algn
da sern blanco de venganza: " tal vez
no sepas cmo y cundo" pero existe
una amenaza velada que ser usada
alguna vez. Es muy poco probable que
fuera del mbito de esta profesin estas
complej as ecuaciones sean visibles.
Si las democracias estn para proteger
e impulsar sus intereses en la compleja
me zcl a de soc iedades trad ici onal es,
modernas y modernas tardas, no slo
van a necesitar un consenso subyacente
en su poltica y una estrategia, sino
tambin programas abi ertos y encu-
biertos diseados para lograr resultados
significativos, y la infraestructura para
a llevar al cabo estos programas. Si lo
ha cen, las artes c lande sti nas bie n
pudieran ser cartas de triunfo en el inicio
del siglo XXI.
Nota s:
I En las ciencias sociales sera ms indicado usar el trmi no
" orie ntac in de vat or es" . Florence Roc kw ood
Kluckhohn, ed., Variat klns In Value Omnlation (Evanston ,
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Mlddle Ea, t (Boelde r, CO: Lynne Rienner Editore s. 1987).
l ExiMe una conside rable can tidad de li te ratura origi nal
dlspunib le en ingls de los escritores ms ramo sos . Sin
e mbargo. hay mucha ms lit era eura de autores chi nos. persas.
rabes , turcos y de ot ros escritores que fuero n consejeros.
practicantes y est udiosos del tema. La mayora de estos textos
no ha sidQ traducida al ingls rero existen sinopsis de estos
escritos y refer e nci a.. a ellos dis pon i ble s en est udios
secundarios_El estudioso ms import ante que reuni muchas
de ea as referencia.. yque diferenci los enfoques de la sociedad
entre premodema y moderna, E..tado e irs ellgencia es Adda B.
Bozemen. ver Adda 8 . Bozeman. Pollues and Culture In
Internationat Histo l1, Segunda Edicin (New Brcn swck.
NJ: Transact ion, 1994); ver tambi n Adda B. Boze men.
Inlelllgence and Statenart (Washingt on, OC
Brasseys. 1992 ). Para un compendio de esc ritos en chino
sobre inteli gencia en varios siglos ver Ralf O. Sowyer. The
TaoorSpy('ran (Boulder, CO: westvicw Press, 19(8), tambin
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Brunswick, NJ: Rotgers University Press , )<)74).
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Samuel B Griffith (Nueva York: Uxford Universty Press.
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por R. Shamasastry rMysore: Mysore Print and Pllblishing
House. I%7l, captulos XI. XII. XIII YXIV
" Nizam al-Muik. The Hook of Govt'rnrnent. or Rules ror
traducido por Hubcrt Darke (Ncw Haven, el": Yale
Universny Press. 19(}O, pp. 6fjl)1
J Las camctertsticns ms importantes de la gobernac-in
veneciana se describen especialmente en Bozeman. Strategtc
Inlelfigence and Slall'craft. pp. 41"4-498 Y en Curren
Mattingty Renalssance Diplomacy (Nueva York: Russcl y
Russell. 1970), captulos XXIV y XXv.
I Para descripciones del protocolo diplomtico de las tribus
indfgenas. referirse a las narraciones de sus contactos ton los
colonizadores en la obra de Wi!liam Hickfng Prcscotr,
Hlstory orlhe Connuest ofPem: wilh a Vle\\' of
the Chilizalion of Ihe Incas (Boston: Phillips, Sampson y
\0., 1857): Bartolom de las Casas, Las Gentes del
Per (Lima, Per: Librera Impre-ntaGil. S. A., 1939)
9 Para una breve discusin sobre las fuentes conternporaneas
de recoleccin ver Michae! Herrnan(quien fue alto funcionario
de la inteligencia britnica), Intelllgence Power In Peace and
War (Nueva York: Cambridge Universlty Press. 1996). Antes
del siglo XX ya habta algo de recoleccin tcnica,
especficamente seales de humo y fuego y la creacin y
decodificacin de claves
10 Un clsico sobre la historia de la teur a de la
autodeterminacin y sus efectos sobre el orden tradicional se
encuentra en la obra de Alfred Cobban, Natonal Self
etermnation (Chicago: Chicago lIniversity Press. 1948)
Ver tambin Robert H. Jackson, Quasi-Slates: Soverejgmy,
Inlernallonal Relalions, and the Third World (Cambridge,
Reino Unido: Cambridge University Press, 1990). En 1m
capltulos 3 y 4 se describe el revolucionario impaclo de las
nociones de autodeterminacin en estados previamenle
colonizados. Ver tambin Karl Deutsch. Narion Buifdil18
(Nueva York: Atherto" Press, 1963): y Gianfranco Poggi.
The Stale: its Nature. Development. and Prospects (Stanford.
CA: Slanford Univer;ity Press, 1990)
11 Para un tratamiento general de los diferentes grados de
aceptacin del concepto de Estarlo-nacin moderno. ver
Barrington Moore, Sodal Orlgins nf Oictatorshlp and
l>emncracy: Lord and Peasant in the Making oflhe Modern
World (Bmlon: Beacon Press. 1966); Dankwart A. Rustow.
A World of Natlons (Washington, OC: Broflkings
Institution. 1967): Rupert Emerson. Fronl Empire lo Nalion:
Ihe Rise lo Sel(-Assertion oCAsian Dnd Arriesn Peoples
(80ston: Beacon Press. 1962): y Martin van Crevcld, Tlle Ri,le
and DI'c/ine /he Srare (Cambridge, Reino Unido:
Cambridge tJniversily Press, 1999), pp.
!l Martin van Creveld, The Transformalion of War (Nueva
York: Free Press, 1991), pp. 33-(}2.
1.1 Martin Van Creveld destaca, en The Transrormation or
War, que la mayorfa de las luchas violentlls de la poca de la
postguerra eran guerras internas o anlicoloniales. En estos
connictos la trinidad se debilitaba o incluso en ocasiones se
abola. No hay una tustoria general soble el uso de la
inteligencia en estos conflictos. sin emhflrgo existen
y artrcujos sobre di:- inteligencia en de:
conictos. Ver por ejemplo lac revistas: and
National Securttv. y The .101lrnal of InteJliJ:encf' and

,. Roy Godsun. "lntelliJl:enre and National ,"ccllrily" en
Richard Shultz. Roy (Iodson y Gcorgc Qucsrer. eds., ,"el'1ITit}'
Sludles for the 21" Cemnry (Washington. IX': Brassey's.
1(77) pp.
l' Francis Fu"uyama. The Flirt ofHi!';tory and the Last Man
(New York: Free Prcss. 1(92)
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Remaking of World Order (Nueva York: Simon and xtnrster.
I 99(})
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Books. 19(5)
" Roben Kaplan. "Thc Coming Anarchy." Tbc Atlanrc
Monthly 271 (Febrero de 1994). pp. 44-4h: ver tambin Roben
D Kaplan. The Ends orthe Earth: a Journey al the nawn or
the Ccnlury (Nueva York: Random House. IlJ9(,l
IQ Estados Unidos ha sido quien ms ha tratado de identificar
tendencias de la poltica mundial y sus implicaciones para la
segundad. ver por ejemplo los informes anuales que el
Presidente emite titulados "A National Stratcgy for a Ncw
Centurv" (Washington. De: Casa Blanca, Oficina dcl
Presidente de los Estados Unidos. 1997 y 199RI. El Director
de la Agencia Central de Inteligencia y el Director de 111
Agencia de Inteligencia de la Defensa tambin han enviado
algunas evaluaciones plihliras anuales al Con,!reso en los
aos recientes que reflejan preocupaciones similares Jefes de
estado de rahcs que integran el GR como tlefmllt Kohl. Tony
Blair y Bmis Ycttsin tambin han expresado puntos de vista
pareeidos Varias organizaciones gubernamenlaks
inlcnlllcionales ((Xii) tambin han confirmado esta lendencia.
entre Slas la CSCE. Ver "CSCE $ummit Seeks New in
a Changed World." por Gregor Meyer. De/lt,rd.e Prf',Ue-
Agenrur (2 de dirie'l1hre de 19941, Inlemational News. Ver
tamhin los comenlarim de hienvenida que el Presidente de
Brasil Fernando l!enrique Cardo!'u hizo en la cumbre Elf-
Amrica Latina. "Brazilian Presidenl Opens Latin American
EU Sumlllit in Rio de Janeiro" en RBe SI/miliar.\" IIr Wor/d
Broadn/St,\ UD de junio de 1999) de la R..dio Nacional da
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,n Diversos autores identifican este tema emergente: Yale H
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Sage Publications, 1994J.Para cmo el postmodemismo puede
afectando 'as internacionales, ver: Robert 1.
l3eck, Anthony Clark Arend y Rohert D. Vander Lugt, eds.,
"The New Stream," Inlernatlonal Rules: Approaches froot
.nlemational Law and Intemalional RelalloM (Nueva York:
Oxford Universily Press. 1996), pp. 227-252.
10 Potra una sohre el impacto econmico de la
glohalizacin en el Estado. ver Geoffrey Garren, "Global
and Nationa! POlilics: Lollision Course or Virtuous
("irde?," Intrrnational Organlzatlon 52,4 (Otoo de lQ9R),
pp. 787-824; Ahm Scoll. ed.. The L1mlts of Glohallzatlon:
Case" and Ar2l1ml'nts (Nueva York: Rllutledge, 1997); y
Michacl Peter Smith y Luis Eduardo Guarni1.O, eds.,
Transnaliooallsm from Below (New Brunswick, NI:
Transac\ion Pub\ishers, 1998).
Sobre el impacto econmico de la glohali7.aci6nen el Estado,
ver Dani Rodrik, nas Globallzatlon Gone Too Fu?
REVISTA DE ADMINISTRM'I()N PUBliCA
OC: for lmemarional Economics. marzo
1997); Meren van Creveld, The RI!ieand Decllneofthe xtate
(Cambridge, Reino Unido: Cambridge University I'rcss.
1999): y Susan Slrange. The Retreat of (he Slalt': The
Uiffusion nr Power in tbe World Ecnnorny (Cambridge, Reino
Unido: Cambridge University Press. 1996)
Para un punto de vista contrario sobre el decreciente poder
del Estado, ver Gary 8urtless, Robert E. Litau Y Rnbert J
Shapiro, Wohophohla: Confronlin: Fears Aboul Open
Trade (Washington, DC: Brookings lnstuutiorr. 199Rl: y
Linda wetss, Myl" oflhe Poweress Statr (Cambridge, Reino
Unido: Polity Press. 19QR),
" En la literatura sociolgica y orgamznctonul de principios
del siglo XXI se hace una diferenciacin entre las il1sfituciones
formales jerrquicas ylas redes Intonnares. Unos cuantos. como
Harold Lasswell. Herberr Simon y Kurl Deutsch aplicaron
estas ideas a la poltica mundial. Uno de los recientes nodos
de crecimiento en los estudios de relaciones internacionales
y seguridad se centra en el impacto del cambio social y
econmico en el contlicto. A pesar de que todava es deductivo
y especulativo. este seatn el papel de actores no estatafcs no
formales y en especial el de los informales. Ver por cjrrnplo
John Arqula y David Ronfcld. eds., In Alhena's C"mp rSanta
Momea. CA: RANO, 1997). e.speci:J1mcllle la parte 111
Charles W. Kegley y Eugene R. Willkopf, World Polltics:
1'n'nd and Transformation (Nueva York: SI. Martin's Press.
IQ81). VerUlIl1bin Cheryl Shanks. Harold K. Jacobson yJeffrej
H. Kaplan. "(nertia and Change in the Consfellation 01
Internalional Organi1.atinn, 19R1-1992." ',,(('rnlltflllo!
Or1(on;;aI;'1/I .'il),4 (Otoo de 19'J6l. rr . .'i9_1-627
" Se pueden enconlrar evidencias de la prdida Ot' n>ntrnl
estatal por parte del Eslado-nacin JlIoderno al examinar l:ls
tendencias en el mundo del y de las fimmz:ls, el
porcentaje del producto nadonal hrutn derivado de la
actividad de las cOfJlOTaciones internadonales, el porcemaje
del capital econmico dentro de la economfa de lln E.stado
proporcionada por inversin extranjera directa y el
surgimiento de actividad financiera y mercados de
curo monedas, Para estados menos modernos, uno de los
mejores indicadores de esta tendencia es el porcentaje de nujo
de capilal proveniel1te de fuentes externas al ESlado y
especialmente el rorcentaje de ese nujo de capital que proviene
de fuentes privadas. a las discllsione.s sohre t:stas
tendendas en el Global Deve/r1[1menl Finance (Wae,hingtoll,
OC: Banco Mundial, 1997), pp, J-9; Glopal Dne/0lml'n/
Ff1ana (Washington OC: Banco Mundial. 1999). pp. :n-67:
ver tambin Privare Capital Flo"s fo Ikveloplng Countries
(Nueva York: Oxford UniversilY Press fur the World Bank.
1997),
.'4 De acuerdo con el Presidente (,Iinlon, las organizaciones
criminales sustraen hasta $750 billones de dlares al arln ti
la economa fomml. Esa cantidad excede el PNB combinado de
ms de la milad de las Ilaciones que se encuentr,m reunidlls en
este sahn (Asamblea General de las Naciones Unidas 1"
Cmnentarios del Presidente de los Estados [lnidos a la Srsi6n
no. 52 de la Asarn\1lea General de las Naciones Unidas, Nueva
York, 23 de septiemhre de 1997. Ver tamhin el Programa de
Desarrollo de las Naciones Unidas. Human Iknlopment
Report (Nueva York: O'l(ford llni\'crsily Prcvv. IQ99\. r .'i
ror supuesto. es nurv dilkil calcular con el impacto
econmico del crimen or:,aniJado. Alglln(l<;
c-audourridcnvc s v de oll'as nurinnalidudrv ven ('011
las cauttdades dadns IX'r los tinido, y
las Naciones Unidas.
" Jonas widgrcn. "Multihueral Co-opcrunon In Combat
Tr<llficking in md thc Role IIr Illlerll:llioll,l!
Organivuuon-. ,. 1't'prl1dlJcilltl ('11 Trends in Ol'2alli7.rd Crime
2.2. tlnvi('1Tl1l ,k 19<)(1), r (,7
El GH, en gt"neral, y los Est:lu(ls lTnidns, en rsrcciaf. han
cstndo u 13 \',mgt'<ll'dia en reconocer la lI1Wt\;II,1 de 1;1
rnlanOl:ll:i,n I"Il!lieo-rrilllinll. Ver. ro' ejemplo. "A (oh,,1
Forum on :ghting Conuption: Sakguanhng Inleglil\ .'\T1tong
Justcc nnd Sccnritv Otrtca!s." en donde el Vk'epreslielllc
Alhat Gore fue ('1 anfitrin. Final Conference Report.
washington. IJF ll)tN, en Trt'Uds in Orgautzed Crlme 5, I
O/OliO de 191J1J). POIIn general la revista Trcnds in Or";llI1i;('{!
Criml' contiene arll"lIlos cobre Ia cotnboracion pollicn
criminal y Illedidas para rmnimizur esta tendencia
., Un" de nll'joH.S recumenr-s eslas Sl'PUl'(1e
encounur en el que el Directol t1<' la Agellt'l<l de
Inldigencia de Dctcnsa. Teniente Gcucrn! Parrick M. Hughcs.
"Global Threals and Chalkllge->: the Dccudc Ahead." Senado
de los tinillos. Conntc sobre Servicio- Arrnadnv.
en Current and Futnre Worldwidt' Threal In the
Nafi()nal SrcuritJ of the llntcd Slates, rchrcro dc 141)1)_ Olro
resumen puede en liS ('"mission on Nalion11
Senrlitvl2l" ('cnlnlv. 'New Wor1d ('nming: AlllClirOlI1
Sl'l'uritv ill Ih(' Twenl\Firsl Ccnllll\' I.'i d(' SCJ'li('mhre de
'lj'IIJ.

" Para IIn resUlllell dc la pasl'rcli\a sn/'lll'
,lIllcnMas artualc<; y anliripadils y par,! un reCtlllndmilnlo tille
hay Illucho por hacer paln enfrenltlr el reto. ver nirecHlr del
Centro N3cional de Prn!t'cci,'Ill de Infraeslrllcl\lra del FA!.
fl,firhad V:llis. "cm'ing. Senado (!L' t."Eslados linidos, ('omit
JudicIJ. Suhcomil dt Tecnoklgi" y TcrrorislJ1ll.
De. octu!>re , 1l)()9, Vl'r lamhin Manin Vill1 Cn'\Tld, The
Tran..formation orWar NueV1 York: Free Prt". 19')1J-Par:1
un ejemplo de /1f'/\l"//' !IOI1l'I/. D..\id RtlnfcltlL el. al, The
Zapati<;ta Sodal Netwar in Mexi('(), (RANO: Sanla M(mira,
California. (NRI
,.,Ver. Ahram N. y (iar) 1. Srhmin. Si/mi
W(//:!:/I"I"'. Ullrlf'r.I'fllllrlill,li 1/1(' n.rld ur 2da
edicin /W:lshinglon. D(': Br<lsscv\, lQ4.1)
,.. Volkcr Foert,,:h, Cnullh'rir;tdlll:l'IICe lo CfHlnlrr
Transnalional ('rime, Workiu!, (;10111" on
Organiled Crime (W;lshinglon. DC: NillinllaJ Sllq!)
Illtimnalion ('enler, i(J(J()1
'< l>Csdcl:l d:a.l; lit' It,s sclemol. h,s ';stados tlnidirs h;msid,.
piollcros ('fl el estahlccirnierllot!e I,ISmet'OIniQTl(l\ ms eXlensm
de de inteligeneia, Imtoen la mma ejeculi\-a como
en la legislaliva_ Se ha ("'(Tilopoco sohl't' e.1l'\lJ!i\<1.
CPIllO el tra\1ajnde In Brml de COII"cjeT<'s par;l
A,unlos de Inteligencia Extranjera y el Comit de Supervisilin
d(' Imcligencia. lIay, sin cmn<lrgo. lileralUr<l sohre
muchos aspectos de supervsi.in contemronne del ('on!!reso
Poder y seguridad nacional en una poca de
cambio
Armando Martine; Pretelin *
Poder nacional
M
xico se encuentra en una en-
crucijada histrica dentro de un
mundo en proceso de transformacin
radical.
El fin de la guerra fra y el proceso de
integracin econmica mundial nos ha
permitido unir nuestro carro a la potente
locomotora compuesta por Estados
Unidos de Amrica (EUA) y Canad
en un Tratado de Libre Comercio y ello
est ocasionando cambios en todos los
campos del poder nacional, que an no
hemos podido vislumbrar con claridad.
Si asumimos que Mxico como todo
Estado-nacin, tiene intereses nacio-
nales y si se me permite dividirlos en
martimos, terrestres y areos, podra
intentar establecer lmites a este
razonamiento diciendo que los intereses
martimos de Mxico son todos los
aspectos inherentes a su seguridad y
desarrollo relativos al mar.
Somos socios de la primera potencia
martima del mundo. Nuestro comercio,
scgLIl dicen las estadsticas, ha crecido
de manera progresiva. Los negocios
van bien y el dinero fluye, pero poco
nos hemos detenido a pensar si esa
asociacin terminar por modificar la
concepcin que Mxico tiene de su
poder naval.
La situacin dc unipolaridad cstratgica
hace quc EUA sea el pas hegemnico
con intereses martimos mundiales y la
capacidad econmica necesaria para
poseer varias flotas navales quc pueden
hacer acto de presencia simult-
neamente en los ocanos y mares del
mundo, sin descuidar sus mares na-
cionales. Un ejemplo de ello son la la.
flota que tiene como rea de opera-
ciones el Pacfico Norte, la 2a. flota en
la mitad del Atlntico N0I1e, la 6a.flota
en el Mediterrneo y la 7a. flota que
opera en el Ocano Indico: es decir
EUA posee una armada global y tam-
bin posee algo que es fundamcntal en
el estudio del poder: la voluntad nacional
para alcanzar sus objetivos nacionales.
. Director del Centro de Estudios Superiores Navales, Mxico
140 ARMANDO MARTINEZ PRETELlN
Mxico, a semejanza de sus socios an-
tes mencionados, es un pas biocenico,
pues tiene costas en el Atlntico y en el
Pacfico; sin embargo, su Armada a
diferenciade ellos, se ha empleado para
ejercer los derechos soberanos en el
mar territorial y en la zona econmica
exclusiva (ZEE), desarrollando
operaciones de patrulla y vigilancia de
costa, de apoyo logstico, de pre-
servacin de la ecologa, operaciones
combinadas, operaciones de investi-
gacincientfica, de adiestramiento y de
apoyo a la poblacin civil en casos de
desastre. Las enumero para que se vea
que nuestros intereses martimos son
diferentes a los de nuestros vecinos del
norte.
TOdo parece indicar que los tres pases
somos como el agua y el aceite. Los
principios que rigen nuestra poltica ex-
terior son diametralmente opuestos a los
de EUA; la autodeterminacin de los
pueblos; la no intervencin; la solucin
pacfica de controversias; la proscrip-
cin de la amenaza o el uso de la fuerza
en las relaciones internacionales; la
igualdad jurdica de los estados; la
cooperacin internacional para el de-
sarrollo y la lucha por la paz y la
seguridad internacionales, no tienen na-
da que ver eon la capacidad de esas
naciones, particularmente los EUA,
expresada en sus recursos polticos,
econmicos, sociales y militares para
influirenlos acontecimientosmundiales,
sin embargo qu nos deparar el nuevo
milenio", seguiremos siendo una Ar-
mada casi costera? Se habla de un
nuevo orden mundial que est en
proceso de consolidacin.
La vieja Europa en este siglo que est
por terminar, que ha sostenido dos
guerras mundiales, en donde la suma
total de muertos ascendi a varios
millones, hoy est "a partir un pin"
entre sus miembros en su casi integrada
UninEuropea, permitiendoel libreflujo
de sus nacionales, afinandola aplicacin
de su moneda comn, ensayando una
poltica exterior tambin comn, como
por ejemplo, el ataque de la OTAN a la
antigua Yugoslavia. En ese orden de
ideas la pregunta sigue siendo vlida
cuando nos referimos a la vigencia de
nuestros intereses martimos para el
nuevo milenio, sobre todo si tomamos
en cuenta que pases como Espaa,
Portugal, Grecia e Italia haca mucho
tiempo que no reciban la luz de los
reflectores y hoy son actores en esa
obra que no terrnina de escenificarse.
En este mes la poblacin del mundo
lleg a los 6000 millones y Mxico est
casi en los lOO millones de habitantes,
despus de que iniciamos nuestra vida
independientecon 6.2millones y de que
en 1910,no obstante la revolucinmexi-
cana, llegamos a tener 15.1 millones.
Estos hechos son muy interesantes,
pues en un siglo, apenas si aumentamos
en 9 millones el total de la poblacin.
n
rde
el
s
a
142
ARMANDO MARTlNF2 PRETELlN
Esto se vio reflejado, en su momento.
en el Plan Nacional de Desarrollo en
cincoobjetivos nacionales. que en forma
resumida son:
a.- Fortalecer el ejercicio de la sobe-
rana popular.
b.- Conso lida r un rgi me n de co n-
vivencia social.
c.- Construir un pleno desarrollo de-
mocrtico.
d.- Avanzar a un desarrollo social. y
e.- Promover un crecimiento econ-
mico vigoroso.
Difcil sera en un documento como este
describir las acciones que el Estado ha
realizado para consolidar su proyecto
nacional; sin embargo. a manera de gufa
enumer aremos algunas amenazas que
perturban la seguriuau nacional:
a.- El narcotrfico sigue siendo, hoy
por hoy, el principal mot ivo de
co rr upcin, derrama mie nto de
sangre y pretext o para injerencias
extranjeras.
b.- Es imprescindi ble retomar acciones
para hacer cumpli r el orde n
j urfdico y eliminar la impunidad.
Corrupc in puede haber en
cualquier parte del mundo. lo que
no hay es impunidad.
c.- La transicin a la democracia no
implica necesariamente una nueva
Repblica ni un nuevo orden cons-
tituci onal. Las acciones de go-
bierno, cua lquiera que este sea ,
deben genera r seguridad y bie-
nestar en la sociedad. Los actores
polticos no deben j ugar con los
sentimientos del " Mxico bro n-
co" .
d.- La fa lta de cre dibi li da d de l a
poblacin en el aparato guberna-
mental vuelve propicia la situacin
para el empleo de tcnicas de la
guerra psicolgica para alarmar.
desorientar y usar a las multitudes.
e.- El det er ioro de l sec tor agr ope-
cuario. el exceso de mano de obra
no calificada y la carencia de em-
pico bien renumerados demanda
estudiar condetenimiento el modelo
econmico nacional.
f. - El deterioro econmico de algunos
sectores de la poblacin tiene se-
veras repercusiones en la sociedad
pues provoca inseguridad urbana,
prostituci n, migracin y narco-
trfico.
g.- Las fuerzas armadas siguen siendo
empleadas para asuntos de orden
interno, lo cual provoca malestar
en algunos sectores de la poblaci n
mexicana, por lo que la asignatura
pendient e es determinar la con-
veniencia, factibilidad y aceptacin
de una polida nacional que releve
a di ch as inst ituciones de tal es
funciones y stas puedan dedicarse
as al cumplimiento de su misin
encami nada a la defensa exterior
del pafs.
Estado, soberana y seguridad nacional
Leonardo Currio *
La formacin del Estado
L
a formacin de los Estados na-
cionales es uno de los episodios
ms importantes de la edad moderna.
Como lo ha descrito con claridad el
historiador suizo. Jacob Burckhart, dos
procesos explican la emergencia de esa
nueva forma jurdica. poltica y militar
que ser el Estado: por un lado la ruptura
del orden feudal y su incapacidad de
trascender los intereses inmediatos de
los barones feudales y por el otro la
incapacidad de los poderes suprana-
cionales -corno el papado y el empe-
rador- para crear "rdenes nacionales".
La combinacin de estos procesos ge-
ner las condiciones para que proli-
feraran diversas formas de organi-
zacin poltica como la defensa de las
autonomas municipales. laformacinde
ligas o alianzas con el papado. etctera.
Hubo, sin embargo. pases que lograron
forjar estructuras innovadoras des-
tinadas a perdurar en los siguientes cinco
siglos. Como bien lo seala el citado
historiador del renacimiento, all donde
se logr frenar "ese egosmo que hace
* Investigador del
escarnio de todo derecho y ahoga en
germen toda sana formacin... surge
algo nuevo y vivo en la Historia: el Es-
tado como creacin calculada y cons-
ciente. como obra de arte".'
Si aceptamos la formulacin de Bur-
ckhart, tendremos que convenir que
no slo el Moiss o la dama del armio
son creaciones cimeras del genio
humano; lo es igualmente el organizar y
sistematizar una institucin poltica
susceptible de sobreponerse al naciente
fenmeno nacional con el cual establece,
desde su origen, un mutuo y enri-
quecedor condicionamiento que
engendrar una nocin portentosa: el
Estado-nacin. La obra de arte es
productode uncomplejo procesocultural
que saca las identidades colectivas de
los feudos y municipios al tiempo que
las decanta del genrico paraguas
identitario que ofrecan el imperio y el
papado, todo ello para permitir que "lo
nacional" emergiera como gran
identificador interno y diferenciador
fu
r
e
c
E
ce
s
REVISTA DE ADMINISTRACIN PllBUCA
145
(nacional) basado en la creacin de un
ejrcito. Conseguida la aspiracin, el
primer reflejo es preservarla de los
intereses y ambiciones de los otros
poderes nacionales, subnacionales7 y
supranacionales, No es casual, como lo
explica uno de los ms calificados
conocedores del absolutismo, que el
primer impuesto "de mbito nacional
establecido en Francia, la faille royale,
se recaudara para financiar las primeras
unidades militares en Europa" En
definitiva, el elemento emblemtico de
un Estado nacional es, desde su origen,
su capacidad de defender y mantener
sus intereses respecto a otros com-
petidores. La existencia de soberanas
competitivas entre s, dotadas de capa-
cidad de hacer la guerra para defender
o proyectar sus intereses nacionales es
el fundamento original del Estado.
Maquiavelo escriba que un prncipe no
debe tener otro objeto ni cultivar otro
arte ms quc la guerra, el orden y la dis-
ciplina de los ejrcitos, porque ste es el
nico arte que se espera ver ejercido
por el que manda. 9
Esta rivalidad permanente entre quienes
encamaban las soberanas de diferentes
comunidades nacionales ser el ele-
mento distintivo de los absolutismos
europeos y tambin el germen de su
ruina. Las guerras, que se convertiran
en el llamado "deporte" de los reyes.
acabaran por minar el absolutismo al
convertirlo en una tirana. De hecho, la
estructura de soberanas competitivas.
como lo identificara Kant, es un
incentivo permanente para la guerra. Los
artculos propuestos por el filsofo en
1795 cuestionan los pilares del Estado
absolutista soberano. Consideremos
algunos:
a) "Los ejrcitos permanentes deben
desaparecer totalmente con el
tiempo, "pues suponen una amenaza
de guerra para otros estados con su
disposicin a aparecer siempre
preparados para ella"
Debe notarse empero que este golpe a
la institucin emblemtica (el ejrcito)
del Estado no cierra el paso a la forma
"Estado nacional" ya que el autor
consigna dos artculos claramente
protectores de la soberana de los menos
poderosos.
b) "que ningn Estado independiente
podr ser adquirido por otro
mediante herencia, permuta, compra
o donacin", y
c) ningn Estado debe inmiscuirse por
la fuerza en la constitucin y
gobierno de otro pues qu le dara
derecho a e1lo?'IO
La dicotoma entre poder y deber. entre
fuerza y derecho. como pndulo entre
la paz y la guerra entre las naciones est
abierta desde entonces. La cuestin de
fondo es. desde Kant hasta finales del
146 LEONARDO CURZIO
siglo XX, la misma, a saber: cmo
puede garantizarse una existencia
soberanade Estados que maximizan sus
intereses con un respeto a los otros
actores, si el poder por naturaleza es
relacional?"
En efecto, como lo han sugerido los
realistas "la polticainternacionalimplica
una lucha por el poder. No importa -ex-
plica Morgenthau- cuales son los fines
ltimos de la poltica internacional, el
poder siempre ser el objetivo in-
mediato"."
Las propuestas a lo largo de la historia
para mitigar este "Estado natural" han
sido variadas, pero su denominador
comn es la edificacin de un sistema
de valores con el que comulguen todos
los pueblos y unas instituciones que los
respalden y evitar as el conflicto de
intereses. Este entramado de valores
comunes supone, en sentidoestricto, una
prdida o cesin de soberana IJ en la
medida en que se estrecha el margen
de libertad para maximizar uni-
lateralmente los intereses nacionales. La
teora sugiere que siguiendo la frmula
"hobbesiana" la prdida de libertad
supondra un mayor gradode seguridad.
Pero no siempre ha existido la dispo-
sicin de los Estados a ceder soberana
para construir seguridad, ms adelante
volveremos sobre este punto.
Recapitulemos, si el siglo XVI nos lega
la obra de arte estatal y la teorizacin
soberanista, el siglo XVII aporta dos
elementos de similar calado al
pensamiento poltico y a la edificacin
de instituciones estatales modernas: la
soberana popular y el gobierno civil. La
Ilustracin, como hemos visto en el caso
de Kant, plantear de una manera muy
claradesafos al edificio nacional basado
en el absolutismo, pero tal vez el gran
dilema que pervive hasta nuestra poca
es el de universalismo versus sobe-
rana."
No entraremos, por ahora, al detalle de
esta dualidad, pero s conviene poner de
relieve que en el fondo est planteado
el problema de la jurisdiccin de las
instituciones. La cuestin puede
plantearse as: hasta dnde llegan los
derechos de los Estados y dnde
empiezan los derechos de la comunidad
internacional en un sentido genrico?
Este es un problema secular al que
difcilmente nos podemos sustraer, es
ms, est en el corazn de la proble-
mtica del Estado moderno pues la
globalizacin como gran tendencia se
basa en el reconocimiento fctico de
valores que todos los Estados supues-
tamente comparten (democracia, de-
rechos humanos o libre comercio) o la
formacinde intereses superiores (como
la conservacin del planeta) que deben
ser tutelados por organismos interna-
cionales o por ese etreo sujeto colectivo
que es la comunidad internacional,
quedando el Estado nacional sin
REVISTA DE APf'.f1NISTRAClON I'ITBLlCA 147
legitimidad para discrepar de estos
valores o ensayar formas de organi-
zacin alternativas al modelo hegem-
nico, que se asume como universal y
finalista.
La edificacin de un mundo en el que
los valores "superiores" sean compar-
tidos por los diferentes pueblos es una
aspiracin que comparten las corrientes
de pensamiento ms influyentes de los
ltimos dos siglos. La superacin de los
intereses inmediatistas y "mezquinos" de
los Estados es frecuentemente sealada
como la solucin para arribar a una
situacin cualitativamente superior en la
que la humanidad, sin distingos ni
divisiones. comparta un universo de valo-
res comunes. Estas visiones finalistas
que contemplan un desenlace feliz del
proceso histrico existen, como antes se
apuntaba, en las tradiciones de pensa-
miento marxista (la humanidad ser feliz
cuando el comunismo impere y el univer-
salismo proletario rompa las murallas del
egosmo nacional) y en el capitalismo la
idea de que la democracia liberal. cl
consumo masivo y la existencia de una
sociedad civil en su sentido clsico. esto
es, con capacidad de autorregularse, nos
llevar a un mundo feliz? de consu-
midores globales." Pero volvamos a la
formacin de los Estados.
El proceso de formacin de los Estados
tiene tambin una vertiente jurdica.
Para perpetuar e institucionalizar su
dominacin. los monarcas necesitaban
encontrar dos elementos. Uno es la razn
del Estado y el otro es la legalizacin dc
su ttulo de legitimidad; conseguir, como
lo planteara Carl Schrnitt, casar lo
fctico con lo jurdico. El ttulo de
legitimidad explorar primero el derecho
divino!". es decir, la cesin directa de
poder divino a un individuo para res-
ponsabilizarse del gobierno de su pueblo
sin la mediacin o interferencia del
representante de Dios en la tierra, ms
tarde se ensayara la metafsica del
poder popular. En cualquier caso. la
esencia del Eslado moderno. explica
Bobbio, "tal como se viene constru-
yendo con la formacin de las grandes
monarquas tras In disolucin de la
sociedad medieval, es In soberana. es
decir. el poder por encima del cual no
existe ningn poder superior tpotestas
superiorem non recognoscens}. Desde
el punto de vista de la estructura formal
del Estado las consecuencias de In
soberana. de esta summa potestas nica
y unitaria, ya sea de origcn divino o dc
origen humano son: la reduccin de todo
derecho al derecho del Estado, a travs
dc la gradual eliminacin de los
ordenamientos jurdicos infcriores y
superiores al Estado: In reduccin de
todo derecho estatal a la voluntad del
soberano"!"
La soherana ser. en definitiva. Inclave
de bveda de la existencia del Estado
moderno. o en palabras de su primer
148 LEONARDO CURZIO
terico: "la soberana es el poder
absoluto y perpetuo de una Rep-
blica"." Para elevarla a rango de poder
original, la soberana no es slo absoluta
y perpetua. sino indivisible, inalienable e
imprescriptible. La operacin de
sellamiento no poda ser ms perfecta
en el plano terico, pero en la prctica
los soberanos saban que lodo poder -y
el suyo por arropado de teora y
metafsica que estuviese no era la
excepcin- es relativo y por lo tanto se
disminuye o afirma en funcin de otros
poderes. Por eso los Estados necesitan
desde su s albores prosapia, pero
tambin mecanismos de accin.
En efecto, el tener un ttulo de le-
gitimidad, como el conferido por ese
: poder superior y slo responsable ante
")ios yla historia. le dar al Estado
absolutista la posibilidad de existir como
entidad independiente, pero no lo dota
de aquello que Meineke llamara "la
mxima del obrar poltico" ,. En otras
palabras, el Estado nacional adquiere,
con la soberana, una legitimidad para
existir, pero carece de un elemento
cardinal que gue y legitime su accin.
Aunque la patristica haba legado a las
doctrinas polticas la existencia de un
primer esquema que permita separar el
carcter sagrado de la autoridad del rey
y el valor del ejercicio de gobierno como
una misin definida que condici onaba el
recto ejercicio del mando -un presagio
de lo que sera el pacto de delegacin,
no de sumisi n como dira Locke- que
contemplaba los fines de Estado como
fines asumidos por el pueblo, 20 el
absolutismo no tena un lmite claro y el
pueblo no tena derechos objet ivables.
Por ello, el monarca requera que la
sacralizacin del mito de origen pudiera
extenderse a la prctica de todos los das
y pudiera darse en la cotidianeidad la
anhelada convergencia entre fines del
gobierno y fines del pueblo. En otr as
palabras , se trataba de crear una esfera
trascendente que le diera majestuosidad
y sacralidad a la actividad diaria del
Estado.
El "Leviatn" deba ser revestido de un
ropaje sagrado que permitiera que las
acciones extremas y ms polmicas del
ejercicio del poder tuvieran un
recubrimiento de trascendencia. Esta
categora que tan mala reputacin ha
ganado es la razn de Estado. El trmino
es utilizado por primera ocasin por
Giovanni Botero en 1589 y hace
referencia "a una concepcin de la
poltica que entiende que inters del
Estado es el criterio ltimo de la accin
poltt ica'?' Como bien lo seala Reyes
Heroles " la razn de Estado, como
ncleo ideol gico a desarrollar, casi
desde su aparicin da lugar a prcticas
de gobierno... Esta fuente pragmtica,
si bien elabora criterios en torno a
hechos ... en la mayora de los casos son
resultado del intento de justificar lo
fctico. ".
22
REVISTA DE ADMINISTRACIN P(IRUCA
149
Revestir lo fctico de legitimidad es la
esencia de lo poltico en su expresin
institucional. Las relaciones de poder en
su estado natural se institucionalizan y
proyectan cuando se encuentra una
frmula aceptable para la mayora que
edifique aquello que son los principios
constitutivos de una comunidad, es oecir,
el conjunto de principios que todos los
miembros de una sociedad estn dis-
puestos a defender, pero esta comunin
entre Estado y sociedad se desarrollar
plenamente con el avance de los ideales
democrticos.
La democratizacin y la Icgalizacin del
ejercicio del poder sern dos constantes
que avanzarn desde el siglo XVII hasta
nuestros das. El Estado absolutista vio
su poder dividido, incluso discutido, al
encontrar un rival que le disputaba los
derechos de propiedad de la soberana
y las condiciones del pacto de
delegacin. Si en la frmula del derecho
divino, el numen daba el poder e ilu-
minaba a su elegido hacindolo me-
tafsicamente responsable, las doctrinas
contractualistas estableceran un
contrato original del pueblo que pasaba
a ser el titular de la soberana y que
delegaba esta potestad al Estado en
condiciones especficas, respetando los
elementos constitutivos de la sociedad
y estableciendo una ley suprema, la
Constitucin, que al mismo tiempo que
fijaba lmites y estableca mecanismos
de funcionamiento, plasmaba de manera
explcita el conjunto de objetivos
nacionales.
La idea de contrato social y de pacto de
delegacin harn del derecho un ele-
mento fundamenta!" para permitir el
funcionamiento de sociedades demo-
crticas, pero el fundamento y la gua
del Estado absolutista, esto es, la
soberana y la razn de Estado quedarn,
adaptados naturalmente al contexto
democrtico y legal propios de las
sociedades modernas, como funda-
mentos inconmovibles de la obra de arte
renacentista.
La soberana de origen popular hecha
gobierno no abdicar pues, de su con-
dicin, de su derecho a ser inde-
pendiente de poderes supranacionales,
fuesen otros Estados o la iglesia, como
tampoco renegar de su supremaca y
centralidad respecto a poderes sub-
nacionales. Es ms, una gran parte de
los derechos de los pueblos se mezclan
en ese crisol de ideologa y religin que
son los nacionalismos, fundamento
ideolgico inseparable de la formacin
de los Estados nacionales." Y ser la
"razn de Estado democrtica" la que
sublimar los objetivos permanentes y
los cristalizar en una idea que legitima
las acciones externas del Estado para
engendrar una nocin ms potente: la
seguridad nacional.
El orden mundial generado despus de
la segunda postguerra universaliza los
ideales soberanistas y permite, por
medio de la descolonizacin, que
150
LEONARDO CURZIO
prcticamente todas la naciones del
mundo accedan a esta forma de
organizacin poltica llamada Estado
nacional. Este paisaje ha cambiado
radicalmente desde la cada del muro de
Berln. Conviene, pues. identificar las
continuidades y rupturas que se perciben
en el contexto actual.
El contexto actual
Las grandes transformaciones mundiales
de laltima dcada del siglo XXhan sido
objeto de mltiples anlisis." Eso nos
releva de describir en este espacio los
elementos que componen el nuevo
paisaje internacional. Desde cualquiera
de las perspectivas que se analice la
globalizacin 26 hay una constante y es:
la relativa obsolescencia del Estado
tradicional y una tendencia muy
marcada a la integracin regional a
travs de la construccin de instituciones
supranacionales, como la Unin
Europea. o la edificacin de espacios de
libre comercio que de manera gradual
van tejiendo un conjunto de proble-
mticas y valores compartidos que
silenciosamente tejen una integracin,
como sucede en Norteamrica.
En efecto, las tendencias globalizadoras
e integracionistas han modificado las
concepciones polticas y geogrficas
tradicionales. al lanzar por los aires a la
soberana en su acepcin tradicional,
esto es, concebida como el elemento
diferenciador y segmentador de las
comunidades nacionales que defenda
cada una de ellas y en un proyecto en el
que se plasma un conjunto de intereses
particulares. La globalizacin y la idea
de una gobemabilidad global descansan
en dos supuestos que rompen la
concepcin tradicional y son: un
conjunto de valores compartidos
(democracia, libre mercado y respeto a
los derechos humanos) y una agenda de
amenazas a la seguridad nacional que
pondera, a la baja, el riesgo que unos
Estados representan para otros y pone
a nuevas amenazas y riesgos en el
primer lugar de las prioridades. Estas
nuevas amenazas, como el crimen
organizado y el terrorismo, tienen la
particular condicin de ser al mismo
tiempo fenmenos que, salvo ex-
cepciones . no estn ligados a las formas
de expresin tradicionales de los Estados
nacionales y por ende no pueden ser
contenidas de manera eficaz con los
aparatos tradicionales de seguridad
nacional. 27
Siendo esto globalmente aceptado, la
nueva realidad mundial no se presenta
todava con contornos institucionales
definidos. Las instancias supranacio-
nales no son formal mente gobiernos,
pero toman una creciente cantidad de
decisiones y las agendas econmicas,
ecolgicas e incluso de seguridad que
tradicionalmente formaban parte de una
dinmica nacional, hoy se presentan
imbricadas con prohlemticas de otros
REVISTA DEADMINISTRACIN PBLICA
151
pases, organizaciones no gubcrna-
mentales e instituciones internacionales.
complicando as el panorama.
Esta nueva, aunque todava difusa
realidad. nos obliga a pensar en nuevas
categoras que permitan entender. con
ms precisin. lo que est sucediendo y
lo que puede acontecer. En la esfera
poltica prctica los esfuerzos gu-
bernamentales no pueden ir en el sentido
de la soberana tradicional; van, ms
bien, en el sentido de negociar las con-
diciones para que la nueva arquitectura
institucional sea lo menos desfavorable
para los intereses nacionales y se
garanticen los objetivos plasmados en las
constituciones nacionales. Como ha co-
mentado Maurice Duverger, el pro-
blema actual de la construccin europea
es que:
"Los ciudadanos europeos no disponen
del elemento principal de la democracia
que los americanos inventaron en 1789...
para asegurar la transparencia de la
Unin, sera indispensable establecer
una codificacin del conjunto de los
textos que reglamentan, distinguiendo los
elementos propiamente constituyentes,
de los que corresponden a las leyes
orgnicas u ordinarias, o incluso los
reglamentos de aplicacin. Los primeros
podran ser sintetizados bajo la forma de
una Constitucin clara, que sera
sometida al Consejo europeo y al Par-
lamento para verificar la conformidad
de los tratados que deberan ser
interpretados con exactitud. Esta
aclaracin. que no tiene nada que ver
con una reforma de las instituciones
establecidas, servira para destacar qu
elementos necesitan una revisin. sin
prever esta ltima etapa. Se tratara de
una puesta al da del pasado y del
presente. y no de un esbozo del futuro.
Si pudisemos llevar a cabo un trabajo
de este tipo en las dems organizaciones
europeas, los ciudadanos interesados
podran ver ms claramente a travs de
la espesa niebla que les rodea hoy". "
El problema central de nuestro tiempo
podra entonces resumirse de la siguiente
manera: los estados nacionales con ,0;;.0-
beranas excluyentes e intereses na-
cionales en pugna no parecen ser
compatibles con el "zeitgeist" o espritu
de los tiempos. Para que el mundo sea
gobernable, las comunidades nacionales
deben reconocer la complejidad de los
problemas que hoy se viven (desde la
internacionalizacin de los gobiernos
locales hasta la mundializacin de los
grupos criminales), los mltiples factores
que inciden en la conduccin de los
asuntos pblicos (desde ONG hasta
coaliciones fronterizas) y la imposibilidad
de contener los problemas dentro de las
fronteras nacionales. Reconocer esta
dinmica de reubicacin de los centros
de decisin implica asumir los valores
hegemnicos y entender que la escala
jerrquica cuya cima ocupaba el Estado
152
LEONARDO CURZlO
nacional ha dejado de ser operante en
un sentido tradicional. 29 Esta doble
disposici6n tiene un corolario claro y es
la abdicacin en los hechos del ejercicio
soberano de tutelar las agendas que
obstruyan la consecucin de los
objetivos globales. Estos nuevos valores
comunes van desde los derechos
humanos hasta la conservaci6n del
medio ambiente pasando por la
conservaci6n del patrimonio cultural.
Todas estas materias, que antao
estaban bajo la potestad del Estado
soberano, hoy se asumen crecientemente
como asuntos de jurisdicci6n mundial.
El problema, en consecuencia, es que
no slose globaliza la inquietud, sino que
la tutela sobre estos asuntos pasa a ser
de jurisdicci6n mundial y no nacional,
generando una serie de fricciones entre
los celosos de la soberana y las nuevas
formas de intervenir en los asuntos
internos de los pases, santificadas con
frmulas tan inestables como el llamado
"derecho de injerencia"."
Ahora bien, la transferencia de
competencias gubernamentales a
instancias supranacionales no es un
problema solamente administrativo
orientado a atender de una manera ms
eficiente la problemtica que la
globalizaci6n hace surgir, es bsicamente
un problema poltico, y para ser ms
precisos de filosofa poltica. Todas las
formas de organizacin poltica que ha
conocido la historia han tenido una
modalidad desptica y una forma
democrtica. La polis ateniense, por
ejemplo, era la faceta virtuosa del
despotismo oriental o posteriormente la
seora. Las monarquas absolutistas,
que como hemos visto fueron las
forjadoras y madres del Estado nacional,
pasaron a ser repblicas democrticas
o monarquas constitucionales. El gran
reto en estos tiempos , como lo ha dicho
Duverger, en que la poltica se decide
en el mbito global, pero con un alto
nivel de centralismo, es convertir a la
forma postimperial, en una forma
comunitaria supranacional ms
democrtica en la que se armonicen la
diversidad de enfoques e intereses con
la necesidad de establecer lmites al ms
puro de los realismos o a la acumulacin
de poder por organizaciones no
gubernamentales que no tienen ni la
legitimacin democrtica ni tampoco
responsabilidad definida frente a un
pueblo. Veamos primero el problema de
la concentracin de poder.
La globalizacin entre la
atomizacin y la concentracin del
poder
La globalizacin, como gran fenmeno,
ha sido estudiado desde diferentes
ngulos, pero una plataforma mnima de
anlisis sugiere que el gran movimiento
globalizador no es producto del azar, es
un proyecto planetario auspiciado por la
potencia hegemnica. Para quien tuviera
REVISTA OEADMINISTRAC'lN P(UI.ICA
153
alguna duda en la mitad de los aos 90
Newt Gingrich lo afirmaba sin
cortapisas:
"Slo Estados Unidos puede dirigir el
mundo. Estados Unidos sigue siendo la
nica civilizacin global y universal en
la historia de la humanidad. En menos
de 300 aos, nuestro sistema de
democracia representativa, libertades
individuales, libertades personales y
empresa libre ha puesto los cimientos
del mayor boom econmico de la
historia. Nuestro sistema de valores es
imitado en el mundo entero. Nuestra
tecnologa ha revolucionado la forma de
vida de la humanidad y ha sido la
principal fuerza impulsora de la glo-
balizacin. Hoy, nuestras fuerzas
armadas estn destacadas por todo el
mundo a peticin de los Gobiernos que
las acogen, no como subyugadores, sino
como defensores del deseo de libertad,
democracia y libre empresa de esos
gobiernos y sus pueblos. Qu otra
civilizacinha conseguidotal dominacin
mundial sin represin? Estados Unidos
es la nica nacin lo suficientemente
grande, lo suficientemente multitnica y
lo suficientemente comprometida con la
libertad como para dirigir. El hecho de
que en esta sociedad exista un enorme
nivel de oportunidades a la vez que la
disposicin a trabajar unidos resulta
sorprendente para un mundo enfangado
por el odio tnico y los derramamientos
de sangre"."
Esta retrica que parece delirante pOI
momentos. entraen consonancia con la
concepcin tradicional de la seguridad
nacional estadounidense que se funda
en cuatro pilares principales:
a) Que un mayor nmero de pases
acepten el liderazgo de Estados
Unidos y
b) Adopten la economa de mercado
como forma de organizacin de su
economa.
c) Adopten la democracia liberal como
forma de organizacin de su vida
poltica."
d) Garantizar el poderlo militar que
respalde sus intereses en el mundo.
La primera trampa del discurso
globalizador es que los Estados Unidos,
principal auspiciador de la globalizacin.
sigue razonandocomo Estado tradicional
anelado en la idea de soberana y de
razn de Estado. Por ello. tanto en
documentos gubernamentales como
acadmicos, el tema del poder aparece
claramente establecido desde una ptica
de maximizacin de los intereses
nacionales de Estados Unidos. Por
ejemplo, en un reciente y muy intere-
sante texto, el influyente analista
Brzezinski'", constata la supremaca de
su pas en los cuatro mbitos decisivos
del poder glohal: en el militar su alcance
global es inigualado; en el econmico
siguen siendo la principal locomotora del
crecimiento global; en el tecnolgico
154
LEONARDO CURZIQ
mantienen una posicin de liderazgo
global; yen el cultural, pese acierto grado
de tosquedad, disfrutan de un atractivo,
diceel citadoautor, que no tiene rival. Sin
emhargo, hay un punto que vale la pena
analizar y es que los propios fun-
damentos como la democracia pluralista
dominada por el derecho, establecen
algunas rendijas propicias para ser
explotadas por los otros pases, cosa que
en Mxico debera ser analizada con
mayor detalle.
A causa de esos factores nacionales, el
sistema global estadounidense pone un
nfasis en la tcnica de cooptacin de
las elites gobernantes, fenmeno
especialmente claro en Mxico."
El coloso ejerce, pues, comenta el citado
autor, su dominacin por conducto del
ejercicio indirecto de la influencia sobre
elites extranjeras dependientes, mientras
que obtiene grandes beneficios a partir
del atractivo que ejercen sus principios
democrticos y sus instituciones y su
dominacin cultural,
Los estadounidenses invocan que a
diferencia de lo que ocurra con los
imperios anteriores el nuevo sistema
global no es una pirmide jerrquica en
un sentido tradicional. Los Estados
Unidos estn situados, dice el que fuera
consejero de seguridad nacional de
James Carter, en el centro del universo
interconectado. en el que el poder se
ejerce por medio de la negociaci n
constante. del dilogo, de la difusin y
de la bsqueda del consenso formal.
pese aque el poder. en el fondo, se origine
en una nica fuente: en Washington
D.C., segn las reglas internas
Estadounidenses combinado con los
siguientes elementos:
Un sistema de seguridad colectiva
Cooperacin econmica regional
Procedimientos que hacen hincapi
en la toma de decisiones por con-
senso , aunque dominada por los Es-
tados Unidos.
Una preferencia por la participacin
democrtica dentro de alianzas
clave.
Una rudimentaria estructura
constitucional yjudicial global.
En un plano formal los Estados-nacin
siguen siendo las unidades bsicas del
sistema mundial pero muchas de sus
competencias han pasado a formar parte
de eso que expresivamente se ha
llamado la agenda interm stica." que
es el hbrido de asuntos nacionales
(domsticos) e internacionales. Cmo
conviven una tendencia a vaciar de
contenido la nocin tradicional de
soberana con una tendencia globa-
Iizadora y unificadora en el plano
supranacional? Es verdad que muchos
aspectos de la agenda nacional hoy se
deciden fuera de las fronteras . Los
estados, sin embargo, conservan algunas
REVISTA DE ADMINISTRACIN P(BUCA 155
de sus capacidades. como veremos ms
adelante, y sobre todo al no haber cedido
formalmente espacios de soberana para
formar una institucin u organismo
superior (como sucede con la constru-
ccin de federaciones y confederacio-
nes) deben definir sus prioridades
estratgicas y utilizar sus estructuras
estatales para enfrentar sus amenazas
y sortear las presiones hegemnicas
tomando en cuenta la dureza y la
flexibilidad del podero norteamericano.
El gran reto que hoy enfrentan los
gobiernos nacionales y especialmente en
Mxico. es superar o adaptarse a las
presiones hegemnicas. La presin
hegemnica ms importante en un pas
como Mxico es la adaptacin de las
polticas econmicas y las de combate
a las drogas a los cnones establecidos
por la gran potencia. Hoy el pas no corre
el riesgo de una invasin extranjera.
pero si tiene una presin constante para
decidir autnomamente en estas
materias. Lowental explica claramente
este problema:
"Las cuestiones intermsticas preocu-
pan cada vez ms al pblico norteameri-
cano que las pone en primer lugar o casi,
en su lista de prioridades, pero debido a
sus aspectos internacionales no pueden
ser abordabas con xito nicamente por
los Estados Unidos. Surgen tensiones
importantes, se exige a gritos que se
tomen pasos decisivos en problemas
como el narcotrfico. la inmigracin
ilegal y la contaminacin ambiental, y
estas demandas suelen entrar en
conflicto con lo que se necesita para
asegurar la cooperacin internacional
necesaria para enfrentar problemas que
trascienden las fronteras ....Uno de los
grande retos de los Estados Unidos hoy
yen un futuro previsible es vislumbrar,
aprobar y poner en prctica plan-
teamientos que puedan comprometer a
gobiernos latinoamericanos y a actores
no gubernamentales para ayudar a
gestionar los problemas continuos que
estn en el meollo de las relaciones
interamericanas contemporneas, pero
que no pueden ser abordados con xito
mediante polticas unilaterales de los
Estados Unidos. La esencia, calidad y
textura de muchas de las relaciones
entre EE.UU y Latinoamrica a princi-
pios del siglo XXI estarn configuradas
a partir de que se puedan trazar y poner
en prctica polticas efectivas e
internacionalmente cooperativas para
abordar estas cuestiones intermsticas,
y de que estas polticas puedan ser
sustentadas, no slo en los EE.UU. sino
en cualquier parte del continente
americano, sobre todo en los pases ms
cercanos a los Estados Unidos"."
La soberana en el mundo global
Al inicio de un nuevo siglo coexisten
elementos ampliamente consensuados
en el pasado como el tema de la sobe-
rana de los Estados. con la cesin de
competencias del Estado nacional para
favorecer la creacin de ins tancias
supranaeionales entre los cuales es difcil
establecer una clara demarcacin. Los
partidarios de la integracin supra-
nacional abogan por la doctrina de ceder
suberana para constituirse. de la misma
manera que se integraron las grandes
federaciones. Los cr ti cos de est a
tendencia ven en la cesin de soberana
un acto claudicante del Estado nacional.
Entre los viej os y nuevos elementos hay
una zona gris que va desde la aplastante
realidad de la globalizacin que an
carece de una arquitectura institucional
definida y de leyes y reglas que limiten
los mbitos de decisin y establezcan de
manera clara las responsabilidades de
los tomadores de decisiones y los viej os
mecanismos legales de los Estados en
los que el conjunt o de lmites y respon-
sabilidades estaba sancionado por dise-
os constitucionales. Esta nueva realidad
en la cua l los qu e deciden no so n
responsables ante los pueblos, alteran las
categoras analt icas tradicionales del
derecho constitucional y de la ciencia
poltica y muy especialmente el problema
de las formas de gobierno.
Toda la teora poltica. especialment e la
teora de las formas de gobierno, estaba
anclada en la idea de la soberana de las
naciones. Como pudimos constatar en
el apartado co nsagrado al tema, la
esenc ia del Estad o modern o es l a
soberana. es decir la reduccin de todo
derecho al derecho del Estado. Este
pr oc eso histr ico ha supues to la
reduccin de las capacidades de normar
de cuerpos como la iglesia. las corpor a-
ciones. los gremios. Esta primaca frente
a los actores internos se complementa
con la no sujecin a un podcr ajeno o
superior. A pesar de todo, la soberana
ha sido un concepto relativo.
En los estados federales el tema de la
doble soberana se ha planteado desde
el inici o. La gran pregunt a de toda
comunidad ha si do si empre qu
elementos de nuestra propia capacidad
de gobernar podemos o debemos ceder
para formar un gobierno nacional que
gara ntice nuestra prop ia viabilida d
histrica ? Esta fue la pregunta pri-
migenia de las entidades federat ivas al
momento de encarar la formacin de una
es tructura superior. La respuesta se
encuentra en las competencias exclu-
sivas de la federacin entre las cuales
ev ide ntemente figur an la defensa
nacional. la poltica exterior y la emisin
de moneda que son los eleme ntos
emblemticos del Estado.
En estos tiempos el Estado nacional se
ve acosado por la descentralizacin por
abaj o y la globalizacin por arriba. No
trataremos aqu el pr obl ema de la
descentral izacin. nos limitaremos a
tratar el tema de la globalizacin y las
REVISTA DE ADMINISTRACIN Pt'lBLlCA
157
consecuencias que sta provoca en el
eclipsamiento de la soberana tradicional.
Para nosotros, desde la realidad me-
xicana, la globalizacin no ha sido
manejada como un proyecto deliberado,
sino como prcticamente un hecho
natural al que no tenemos ms remedio
que engancharnos so pena de afri-
canizamos a pasos acelerados. El punto
central del que parte nuestra insercin
a la globalizacin es el que la potencia
hegemnica llega con un proyecto
definido a la coyuntura actual, como lo
pudimos ver en el apartado anterior,
mientras que nosotros llegamos a ella
por inercia o por rebote. Nos adaptamos
a ella no por voluntad, sino por necesidad.
El diagnstico que planteaba Salinas de
Gortari casi al tiempo en que caa el
muro de Berln me parece elocuente:
"El cambio es, tambin, inevitable.
Mxico y las dems naciones del mundo
estn interrelacionadas: los cambios en
una parte del mundo o en un rea de la
vida internacional tienen efectos directos
en la vida interna de todos los dems.
Las transformaciones mundiales son
ahora de extraordinaria magnitud:
innovacin en el conocimiento y la
tecnologa; emergencia de nuevos
centros financieros y comerciales; una
intensa competencia por los mercados;
nuevos espacios de integracin regional
y un nuevo clima de relaciones que
anuncian el fin de una etapa bipolar de
potencias mundiales. Se ha terminado
la guerra fra. Naciones de desarrollos
dispares e ideologas encontradas
buscan. por igual. transformar sus
economas y eliminar obstculos en su
quehacer poltico para sustentarse.
competir y avanzar en sus intereses,
anticipando las nuevas realidades
mundiales. Estas transformaciones nos
afcctan directamente, No podemos
sustraernos a su impacto. Suponerlo
sera tanto como invitar a que nos
impongan el cambio, padecer sus efectos
negativos y perder la oportunidad dc
aprovechar sus beneficios potenciales.
Existen nuevas formas de intervenir y
amenazar a una nacin: vulnerando la
solidez de su economa y cancelando las
condiciones de su desarrollo: acentuan-
do la dependencia tecnolgica y
penetrando sus tradiciones, la comunica-
cin entre sus grupos y, finalmente, su
sentido de autoestima. No nos enga-
emos, en el mundo de boy el reto a la
soberana de las naciones es formidable.
Pero los mexicanos podemos, con
sentido crtico, con anticipacin infor-
mada, con los cambios pertinentes en
nuestro sistema de producir y hacer
poltica, pero sobre todo, con patriotismo
y talento, hacer del reto una oportunidad,
de la amenaza una nueva vida de unidad.
El cambio no suceder maana. Se est
dando ya, aqu y ahora, Por nuestra
historia, por lo que hemos sido capaces
de enfrentar y resolver en el pasado,
sabemos que la nuestra es una nacin
que no se doblega, que est segura de
158
LEONARDO CURZIO
los valores , las tradiciones y la cultura
que la identifican y que, por eso, no le
teme al cambio. Para que ste le sirva a
Mxico deber servir a fines. y
realizarse por medios decididos por los
mexicanos; ser conducido por nosotros
y para nue str o beneficio y el de las
generaciones que nos sucedern. El
cambio ser un ejercicio de soberana.
ser un proceso democrtico, ser un
compromiso popular. ser un acto de
libertad y desembocar en la just icia". 37
Tanta clarividencia (y retrica) no
desemboca, sin embargo, en un diseo
institucional ni en la formulacin y
jerarquizacin de lo s i ntereses
nacionales, ni siquiera el TLC se formula
como prioridad. A partir de ese
momento Mxico se vuelve un pas sin
teche en materia de organizacin del
Estado. La cesin de competencias al
exterior se convierte en un proceso ms
dictado por las circunstancias que por
una estrategia racional ampliamente
debatida por la opinin pblica. La
poltica econmica pasa a ser. nolens
volens, competencia indirecta de los
centros financieros internacionales. De
las tres fases de la accin gubernamental
que son la deliberacin (es decir. el
debate sobre la alternativa y el mejor
camino a seguir) la decisin (la eleccin
de uno de los caminos posibles) y la
instrumentacin (la operatividad de la
poltica elegida) Mxico ha interna-
cionalizado las dos primeras. En otras
palabras. la discusi n sobre nuestro
futuro y sobre todo la decisin sobre el
curso de accin que se debe tomar tiene
en cuenta crecientemente a elementos
y actores de fuera de las fronteras
nacionales. El esplndido libro de Pedro
Aspe sobre el camino mexicano a la
modernizacin relata perfectamente el
proces o de negociacin con agentes
externos para adoptar deci siones
fundamentales en materia econmica."
Sin poltica econmi ca un Estado ya no
es un Estado en su forma clsica.
De spus pasamos al comercio. La
poltica comercial era uno de los brazos
emblemt icos de la accin de los
Estados modernos, uno de los ins-
trumentos ms eficaces para defender
los intereses nacionales o robustecer el
podero nacional que ahora se ve
transformado por el avance del libre
comercio.
El problema del narcotrfico y del
crimen organizado abren la tercera pista
por la que la agenda mexicana se abre
al exterior. El narcotrfico. es un
problema global, pero el que sea global
no implica, como lo demostr Jorge
Chabat, que signifique lo mismo para
todos. Sin embargo. la pista de la
cooperaci n a nivel policiaco se ha
abierto tanto que ya no est claro quien
dirige y quien ejecuta las polticas y las
acciones en ambos lados de la frontera .
La integracin silenciosa se va dando
en diversas materias administrativas y
se va despachando en comisiones bina-
REVISTA DE ADMINISTRACiN PUBIJ(' A
159
cionales que trabajan a puerta cerrada
y con criterios tcnicos. En un amplio
abanico de asuntos que requieren de
mecanismos de coordinacin binacional
o multinacional, la prctica comn es la
creacin de comisiones o comits
especializados (compuestos por tcnicos
y diplomticos) que adoptan decisiones
vinculantes o por lo menos emiten
directivas que restringen las polticas
nacionales a un espacio reducido. En
esta particular situacin el poder de
decisin queda en una zona indefinida
cuyo punto medio podra ser el consenso,
pero casi siempre es la aplicacin de una
poltica realista en donde los intereses
nacionales del ms fuerte se sobreponen
a los puntos de vista del otro pas. Los
comits binacionales son, desde este
ngulo negociadores en una primera
fase y, en una segunda. sintetizadores
de lo posible y lo viable.
La resultante es la creacin de redes
que negocian y despachan los asuntos
pblicos con criterios de funcionalidad
supranacional, creando hbridos como
las agendas intermsticas en donde lo
nacional y lo internacional ha dejado de
tener fronteras definidas.
Esta forma de ejercicio del gobierno ha
sido analizada por Maurice Duverger."
Segn el multicitado autor esta forma
de gobierno corresponde al ejercicio de
las grandes decisiones por comits
tcnicos o diplomticos que ocupan los
espacios supranacionales, en lugar de
residir en los gobiernos depositarios de
las soberanas nacionales. Las grandes
decisiones en el espacio europeo. explica
Duverger, se han tomado por comisiones
y comits, alejando por lotanto laesencia
democrtica de participacin de los
ciudadanos en el diseo de su futuro.
El desplazamiento de las zonas de
decisin a estas instancias rompe. como
es evidente, con tres elementos fun-
damentales de la accin gubernamental
en un mbito soberano.
a) La responsabilidad ante un elec-
torado.
b) La divisin de poderes.
c) Los restantes mecanismos de con-
trol previstos en las constituciones.
Al mismo tiempo que esto sucede se
ampla la distancia entre el ciudadano y
la toma de decisin gubernamental.
El gran tema es definir en los prximos
aos si la integracin progresiva llegar
incluso al desdibujamiento completo del
Estado. El terna del futuro del Estado
nacional ha merecido diferentes
reflexiones por parte de autores de gran
circulacin como Paul Kennedy que
textualmente plantea:
"Estos cambios globales tambin ponen
en cuestin la utilidad del propio Estado-
nacin. Al parecer el actor autnomo
clave en los asuntos polticos e inter-
nacionales durante los ltimos siglos.
parece estar no slo perdiendo control
e integridad, sino la clase equivocada de
unidad para hacer frente a las nuevas
circunstanciasII , 40
Tambin Anthony Giddens plantea el
asunto de la siguiente manera:
"Los procesos globalizadores han
transferido poderes de las naciones al
espacio global despolitizado. Pero como
en cualquier otro entorno social, o
incluso en mayor medida dada su
importancia universal, este espacio
nuevo necesita regulacin, la in-
troduccin de derechos y deberes 'ubi
societas. ibi ius', donde hay sociedad,
debera haber leyes"."
De momento, tal cosa no sucede.
Mxico ante las nuevas realidades
En los ltimos veinte aos Mxico ha
experimentado una serie de reformas
que modificaron loscimientos del modelo
poltico-econmico que rigi al pas en
el periodo postrevolueionario. La
apertura econmic a y la democratizacin
han ido acompaadas de nuevas
concepciones que se traducen en un
nuevo entramado de intereses nacionales
que a su vez provocan una nueva
concepcin de la seguridad nacional.
Una concepcin, sin embargo, que
todava tiene contornos difusos y algunos
asuntos pendientes.
Un concepto renovado de la seguridad
nacional mexicana debe poner ms
nfasis en los nuevos elementos que
hoy amenazan la capacidad del pas de
producirse a s mismo. El nuevo siglo y
la nueva administracin que surgir de
las elecciones de julio del 2000
configuran un contexto propicio para
aclarar, de entrada, tres grandes
preguntas: qu elementos del proyecto
nacional se consideran vitales, al margen
de las diferencias polticas, para nuestra
supervivenci a como comunidad nacional
ahora y en el futuro? cul es el papel
que Mxico quiere jugar en el nuevo
escenario mundial teniendo en cuenta el
determinismo geogrfico y nuestros
mrgenes de maniobra? qu elementos
podran perturbar, entorpecer u obs-
taculizar la consecucin de los objetivos
nacionales?
La respuesta a estas tres preguntas no
ser, es obvio, unvoca en una primera
fase, pero es necesario en el nuevo siglo
acumular consensos que fortalezcan la
conduccin de la nacin y no la dejen a
la deriva en un momento en que la
redefinicin de temas tan sensibles como
la relativa obsolescencia del Estado
nacional y la soberana limitada estn
sobre la mesa. La idea de seguridad
nacional en su sentido ms general est
relacionada con un proceso de
consecucin de objetivos compartidos
por la comunidad en su conjunto que se
plasman en lo que se llama el proyecto
nacional.
REVISTA DEADMINISTRACIN PllRUCA
161
Un proyecto nacional para el 2000
Redefinir los contornos del proyecto
nacional mexicano es condicin previa
para ampliar los contenidos de la
seguridad nacional mexicana. El
proyecto nacional puede modificarse por
cuatro vas: Una revolucin que refunde
el pacto nacional. un desplome de una
forma de organizacin nacional. un
cambio en la escena internacional o una
sucesin de reformas pactadas que
originen modificaciones cualitativas a los
objetivos nacionales. En Mxico la
modificacin del proyecto nacional
definido en la postrevolucin se debe
principalmente a un cambio en la escena
internacional (el ascenso de la
globalizacin) pero tambin ha sido
determinado por un desgaste de la forma
de organizacin econmica, poltica y
social que ha dado lugar a una sucesin
de reformas.
La orientacin de la poltica nacional
proviene entonces de una necesidad
adaptativa interna y externa, mucho ms
que de un proyecto y una estrategia
deliberados. Es necesario ahora
introducir la idea de voluntad nacional
en este proceso de cambio a fin de
establecer nuevos objetivos nacionales
ampliamente consensuados y visualizar
as cules seran las condiciones para
que el proyecto se concrete y perdure
en el tiempo. El reconocimiento de los
objetivos nacionales debe ser general y
explcito. as como el respaldo social a
las prioridades geoestratgicas definidas
ya los valores que las sostienen. Si existe
discrepancia sobre los contenidos del
proyecto nacional entre los diferentes
sectores, la capacidad de convocatoria
y adhesin a dicho proyecto se debilita.
Integracin o soberana: El dilema
Entre los intereses vitales del pas est
el generar un consenso sobre el esquema
integrador con el resto del continente que
en estos momentos no parece ser
tomado con la seriedad y la profundidad
que el asunto merece. Como ha
comentado recientemente Anthony
Giddens, "el Estado fuerte sola estar
bien pertrechado para la guerra. Hoy da
debe significar algo distinto: una nacin
fuertemente segura de s misma para
aceptar los nuevos lmites a la
soberana"." Mxico, por ejemplo, ha
aceptado la agenda planteada en la ltima
Cumbre de las Amricas celebrada en
Chile (1998), pero no ha definido an un
techo elaro a la dinmica integradora que
establezca hasta donde vamos a seguir
por esta va. Tampoco se ha hecho un
esfuerzo significativo para desarrollar
una arquitectura institucional que tutele
las competencias soberanas que progre-
sivamente son cedidas al exterior, como
el combate a las drogas, por citar un
caso.
La redcfinicin del concepto de se-
guridad nacional pasa inevitablemente
por replantear lo que significa la
soberana en un mundo global izado. Sin
162
LEONARDOCURZIO
un acuerdo en este nivel, la comunidad
nacional puede desgarrarse en un debate
entre integradores y conservadores de
la soberana que slo nos lleva a un
callejn sin salida. Vista en forma global
la integracinde espacios e instituciones
supranacionales, es una tendencia
insoslayable sobre la cual se debe
generar en una primera fase conciencia
y en una segunda se debe conseguir un
pacto poltico que establezca simul-
tneamente lmites , calendarios y
salvaguardas al proceso de ces in de
competencias soberanas. En este
escenario de tendencias integradoras, la
redefinicin de la soberana y por ende
de los contenidos de la seguridad
nacional. Mxico est forzado a abrir un
debate sin prejuicios sobre los alcances
de la dinmica integradora y todo lo que
esto conlleva para as definir su posicin
en el nuevo contexto mundial.
Es capital que el Estado reconozca que
las competencias cedidas no lo invalidan
como actor principal. A pesar de las
tendencias integradoras el gobierno
nacional toda va tiene las sigu ientes
funciones:
./ Suministrar med ios para la re-
presentacin de intereses diversos;
./ Ofrecer un foro para conciliar las
demandas rivales de estos intereses;
./ Crear y proteger una esfera pblica
abierta. en la que pueda llevarse a
cabo un debate libre sobre cues-
tiones polticas;
./ Sumini strar una variedad de bienes
pblicos. incluyendo formas de
seguridad y bienestar colectivos;
./ Regular los mercados siguiendo el
inters pbl ico y fomentar la
competenci a mercant il donde haya
amenaza de monopolio;
./ Fomentar la paz social mediante el
control de los instrumentos de vio-
lencia y mediante el mantenimiento
del orden;
./ Promover el desarrollo activo de
capital humano mediante su papel
esencial en el sistema educativo;
./ Mantener un sistema judicial eficaz;
./ Tener un papel directamente eco-
nmico, como empleador principal
(el sector pblico). adems de la
provisin de infraestructuras y
regular la actividad econmica ;
./ Tener una meta cultural claramente
definida en el proyecto nacional.
./ Fomentar alianzas reg ionales y
transnacionales que sean benficas
para el pas y perseguir objetivos
globales.
Pero no slo desde la llamada tercera
va se resaltan las funciones que el
Estado nacional conserva . otros autores
de estirpe liberal como Ralf Dahrendorf
sostienen "que en el futuro inmediato el
Estado nacional seguir siendo el marco
de los derechos individuales y la unidad
operati va de las relaciones internacio-
nales".43
Si la soberana es un concepto en plena
mutacin, es comprensible que los
conceptos que van a ella asociados,
REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA
16.1
como la seguridad nacional, deban
reformularse para ser compatibles con
el entorno internacional. Creo. sin
embargo, que si la globalizacin
econmica apareci en el peor momento
pues nuestras capacidades para re-
formar nuestra economa eran mnimas,
sera inadmisible que en un asunto tan
delicado como la cesin de competencias
soberanas para garantizar la go-
bemabilidad global nos dejemos arrastrar
por la corriente. Mxico debe desarrollar
de una manera abierta una nueva
formulacin de lo que es su agenda de
inteligencia estratgica y determinar
cules son los factores que ahora o en
futuro pueden entorpecer u obstruir la
consecucin de los objetivos nacionales.
Para concluir vale la pena pasar del
plano terico a la realidad institucional
con que cuenta el Estado mexicano.
Ms all de la poltica y la complacencia
me parece prioritario que el embrin
institucional que fue el gabinete de
seguridad nacional ample sus funciones
y su ngulo de lectura para convertirlo
en una instancia donde se discutan las
prioridades estratgicas del pas.
La inteligencia estratgica es hoy por
hoy un asunto que ningn Estado
moderno puede ignorar. Los Estados que
carezcan de los espacios para refle-
xionar sobre las prioridades geoes-
tratgicas del pas, los proyectos de otros
Estados, las debilidades y las vulnera-
bilidades propias, as como las opor-
tunidades que ofrece el entorno, estn
destinados a ver que su relevancia como
miembros de lacomunidad internacional
se reduce, con el consiguiente deterioro
de imagen y capacidad de influencia.
Como hemos visto en este trabajo los
cambios operados en el escenario
internacional en la ltima dcada han
modificado la concepcin tradicional de
la soberana, sin embargo el ncleo
fundamental de operacin de los Estados
sigue dominado por la concepcin "sobe-
ranista" emanada de la Paz de West-
falia. No entender esto reduce el
horizonte estratgico del pas.
Por diversas razones, Mxico no puede
renunciar o inhibirse de jugar un papel
relevante en el nuevo contexto mundial,
pues la defensa de su soberana lo obliga
a desplegar nuevos esfuerzos y a
modificar viejas concepciones inerciales.
Mxico tiene fortalezas enormes en los
campos econmico y socio-cultural que
lo obligan a preservarse como nacin y
a garantizar sus intereses ahora y en el
futuro. En lo cultural es un pas muy
slido; es la potencia demogrfica entre
las naciones de habla espaola, lo cual
nos da una primaca entre los pases
hermanos en la proyeccin cultural,
poltica y econmica. En lo econmico
es una potencia exportadora de primera
magnitud con intereses comerciales en
los principales mercados del mundo y
un pas muy influyente en el mercado
de los energticos.
164
LEONARDO CURZIO
Aunque el desarroll o del pa s y la
consecucin de los objetivos nacionales
es asunto de la sociedad y el Estado en
su conjunto. es prioritario para Mxico
contar con una re ser va de cuadros
altamente especializados en las insti-
tuciones encargadas de la seguridad na-
cional que puedan dedicar sus esfuerzos
al trabajo especfico de la inteligencia
estratgica.
Notas:
I Inve stigador del CE IICH- UNA M. Correo elec tr nlc c :
servKlof.unam.mll:
J BURCKHART. Jacob: La cullun del Realdmlmto m
'to Ka, Madrid. S_.1985. p-JO.
1 MORIN. fAgar:Pn.r Ea ...,.. RllJ'C'rIona. GEDISA. 1988.
P4 7.
fOSSl ER. Robert : La F.dad Mf'dl EllIempo de l. cml!!
1250-1529, Barcelona. Critica. 1988. Vol. 111. 1'-40R. Patatener
unavi!li6n ampla y muybiendesarrolladadel pensamiento
pol co medieval Vl!I '\C HENDERSON 8URNS . Jemes:
IIhtolrt de" poIlUquenWdW"ale. Parb. PUF. 1993.
t Losmil'" fundanlell de los EsladM pceden ser lan \'8riado1
como el Rmulo y Remo de l. antigua Roma.. hasl. el guila y
la seJI'ttnle dt 1manliJU'Y.' mexical\M., lodos cumplen l.
funcin cohesiva de dar una versin wbre el origen de una
nacin y legitimar SU8 derechos territori ales.
6 v ase por ejemplo Al8E RTONI, Ettore : I:1.ill2ri..LdUli
r n lIalja. FCE. 19M Pp.84 Y\s.
, La .firmacin de )os nacionalel suponeuna lucha
rnrnudo croenta, de afirmac in del peder real soeee la
nobIeu y kK resideos feudaln. Vase por para
C&'lO C'pIfIoIla pugnaen(rt la y la afirmacindr l poder
estatal ya no como enClmadn como
expresen tecnoburoeradcaen la vida y lucha del Conde- Duque
de Olivares . MARAON, Gregono: El Conde Duque de
Ollnrn. La p&'d6nde mandar, Madrid. Espesa, 1998 y "tase
tambi n la intereseme compilacin de ELlIOT. John y
8ROCKUSS. Laurente (din): El mundo lit Jos .,.Hd05,
Madrid. Taun". 1999
ANDERSON. Pmy: Sig.k>
XXI. 1990. P27.
- Vase MACHIAVElLl . Niccolo: 11 Prlndpe, Milano.
MUl1li a, 1983ocualquiera de la mtlltiples ediciones en espano\
\0 KANT. Immanuel : Sohre la paz prrpetua, Madrid. TttnO'i,
19Q8. 6- ed., pp.6-9.
11 El poder no t' una ma!tnilud absolUla. sino relativa. Se
time o se afirma el poder s;empt"t It spec10 I in';
l! MORGENTHAU. Ham: Polit la mi", las nacion ts. ....
lochapor ti podn- , la paz..Dumas Ailt's, GEL 1986.(61t'd.)
p-41.
l ._ MORGENTHAU. Han'; op-cit. pp. 367 Yss.
l' Un buen ejemplo de los alcances y de esta dualidad
e!\ el planteado por Delannoi en su enseyo sobre voltalre y
Herder. v ase DElANNOI . Gil YTAGUIEFF, Andli

pp 1936.
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FO/TiR" A.!fairJ. Nov-Dec 1994. Vol 13. Number 6. W- .\4 y
"l.
1I GINGRICH. "Eslados Unidos y lo' dc:o;allos de
nlJeslro tiempo" , en EL PArS, Madrid. 4 de lebrero de
'1 Eslos cuatro elemenTos estn pre..entes tn 100050 10:0; dist ilos
de lo, ESlado s Unidos] vi ue, por
CLINTON. William: A NllI tional Stntrl tyStn1ru rol' a Ne..
Cenl ury . "('h(o White Hou\t:. 1999.
,. Zbi(l:niewBrnzin. w . F.lGnn Tabltro PtluDdial, Ban:t1ona.
PAIDOS. 1998.
.. Uno de 1m;. rttuf"('l" l!adicionale, de cooptacin de
REVISTA DE ADMINISTRA('IN PUBLICA 16.'
elites es precisamente que los estudiantes de postgrndo se
concentren fundamentalmente en Jos Eslildo.s Unidos. Segn
informesde CONACyT, por ejemplo. e14J'l- de las solicitudes
de Beca eran paro realizar estodlos en los EE.UU. (datos del
1997) y en la asignacin de becas el porcentaje suba
ligeramente (48%). La hegemona norteamericana en la
formacin de nuestros postgraduedos de alto nivel contrasta
conCanad querepresentaun 7%, Franciaun 5%, Reino Unido
24% y Espaa 14%. Estas cifras varan ao con ao. pero la
constante es que cerca del .'iO'Jf- de nuestros postgraduados
realizan estudios de postgmdo en E.V.
" La expresin es original de aayless Mannmg pero es
desarrollada por LOWENTAL, Ahraham: "La Agenda
Intennstca", Este Pi/, N
G
99. junio de 1999
'" LOWENTAL, Abraham: op, cit.
." S;llinas de Gortari. Carlos. Plan Nacioll.1 de Deserron.
1989-1994, pro:o:i,.'ii.
ASPE. Pedro: El camillo me'llcano a 111 mooernizari"
Mxico, rCE.l99J
l'l nUVERGER, Maurce: La Europa de los hombres. Madrid
Alianza. 1994
.\Il KENNEDY. l'aul. Hada el XXI, Barcelona. Plaza :
Jan's,I99J. r-1fl9
41 TITA, Alh"'l" "(;I.. hllllsllll.. n: I1 nC'... I,ullllt"lll '"'',
('('onllmlc space, rE'IIUlrlng suprslIllllona'
rrumeo. Universit Call(llica del Sacro Cuore. Iqt)8, p.2
'l G'DOENS, Anthony: La tercera vla, Madrid. Taurus. 199"
p- l:'i4
" DAflRENDORF, Rnlf: "El Iuurro del Estudo nacional' , ('H
Leviatn, Nmero 61, Otoo. 199:<;, p36.
Estado, seguridad nacional y cooperacin
multinacional
Ricardo Mrquez Bias *
I. Estado y seguridad nacional
L
as sociedades modernas resultan
inimaginables sin el Estado y sus
instituciones. Para aquellas y ste, la
seguridad nacional es un imperativo
irrenunciable. Aun en ausencia de con-
diciones objetivas para la verificacin de
situaciones consideradas como tpicas
de riesgo para la seguridad nacional,
tales como conflictos armados con otros
pases o enfrentamientos entre grupos
internos que dirimen por medios no
institucionalizados la titularidad y ca-
pacidad de conduccin poltica, ningn
Estado moderno, y menos an sociedad
moderna alguna, pueden prescindir de
instituciones, estructuras y organiza-
ciones responsables de velar por su
propia seguridad.
La funcin de proteccin y seguridad es
una de las tareas fundamentales del
Estado. Ms an, la seguridad nacional
forma parte de ese conjunto de' bienes
pblicos sin los cuales no puede haber
condiciones para la convivencia colec-
tiva y, mucho menos, para el desarrollo
armnico de las sociedades, En este
sentido, la seguridad nacional forma
parte de las funciones y actividades con-
sideradas como "bienes pblicos puros",
"actividades exclusivas del Estado" o
"funciones estatales de orden supe-
rior".'
Desde luego, ni la estabilidad del Estado
ni la seguridad de la nacin, residen
exclusivamente en sus instituciones y
rganos encargados de detectar, inves-
tigar, evaluar y neutralizar amenazas y
riesgos, sino ms bien en la continuidad,
consolidacin e inclusin de un conjunto
de recursos provenientes de diversas
fuentes de poder social' que dan origen
a su existencia. moldean su estructura y
organizacin, dan direccin y sentido a
su funcionamiento e imprimen de conte-
nido especfico a sus polticas pblicas.
Las relaciones entre Estado y seguridad
nacional deben ubicarse en el horizonte
del desarrollo y consolidacin en el largo
plazo de instituciones propias de las
., Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
168 RICARDO MRQUEZ BLAS
sociedades modernas. La seguridad na-
cional,como instituciny funcinestatal,
forma parte de las relaciones de in-
terdependenciafuncional del conjuntode
instituciones polticas, econmicas,
sociales y culturales que configuran la
modernidaden los vnculos entre Estado
y sociedad.
Al hacer referencia a las relaciones en-
tre Estado y seguridad nacional, al
menos en el plano de los procesos his-
tricos de su emergencia y con-
solidacin, es claro que no se trata slo
de la seguridad del Estado, sino de la
nacin misma. Histricamente, la
seguridad nacional ha estado ntima-
mente asociada con el Estado moderno.
ste, como es sabido, emerge con
vocacin de Estado-nacin" , Si bien el
proceso histrico de construccin de es-
tructuras estatales antecede a la nacin
como tal, por medio de ese mismo
proceso -aderns de la delimitacin y
defensa de espacios territoriales- tam-
bin fue posible promover la cohesin e
integracin nacionales como factores
necesarios para su consolidacin y
preservacin, reforzando as sus pre-
tensiones tanto de Estado soberano
como de Estado-nacin.
Los procesos de construccin de
estructuras estatales no son Jos mismos
que los correspondientes a la edificacin
de la nacin.' Una de las conexiones
histricas, funcionales y lgicas ms
importantes es precisamente la funcin
institucional de la seguridad nacional. Si
atendemos a los procesos histricos, la
seguridad del Estado, al permitir la con-
solidacin de sus estructuras y la
preservacin de sus fines, contribuy
tambin a los procesos de integracin
nacional. De tal forma, como proceso
histrico, la seguridad nacional abarca
simultneamente al Estado y a la nacin.
No extraa, por ello, que la creacin y
consolidacin de instituciones y orga-
nizaciones responsables de la seguridad
nacional haya sido consustancial a la
emergencia y evolucin del Estado-
nacin. Si bien es cierto que el Estado
moderno, en tantoformade organizacin
poltica especfica, vigente en de-
terminada rea territorial delimitada por
trazos fronterizos conocidos -cuyos
habitantes representan un conjunto so-
cial sujeto a derechos y deberes que
emanan de un ordenamiento jurdico-
poltico especfico- aparece en Europa
a fines del siglo XV y principios del
XVI," las modernas ideas acerca de la
nacin y el nacionalismo aparecieron
hacia la ltima parte del siglo XVIlI, y
los Estados-nacin emergieron como
fuerzas mayores slo hasta la segunda
mitad del siglo XIX.' De manera simi-
lar, las labores de inteligencia desa-
rrolladas por entidades responsables de
la seguridad nacional, en tanto activi-
dades legitimadas, organizadas y lleva-
das a cabo por un conjunto de insti-
REVISTA DE ADMINISTRACIN PUBLICA
16'J
tuciones especficas y permanentes,
datan de la segunda mitad del siglo XIX.
n. Seguridad nacional e
inteligencia: Legitimacin e
institucionalizacin
Histricamente, el punto de inflexin del
tipo de actividades caractersticas de los
modernos servicios de inteligencia est
en su institucionalizacin y legitimacin,
expresado en un conjunto de orga-
nizaciones especficas de actividad con-
tinua, especializadas y legitimadas. Esto
data de la segunda mitad del siglo XIX.
Posteriormente, el aumento en nmero,
tamao y complejidad organizativa de
stas, llev a conformar lo que ahora
genricamente conocemos como "comu-
nidad de inteligencia, servicios de inteli-
gencia o inteligencia organizada", es
decir, al conjunto de organismos espe-
cializados en asuntos de seguridad
nacional, que es un fenmeno del siglo
XX.'
Desde luego, formas primarias de
ciertas funciones y actividades
caractersticas de los actuales servicios
de inteligencia pueden ubicarse en
tiempos remotos, usualmente asociadas
a pretensiones de construccin de
comunidades polticas, objetivos de
conservacin y ampliacin territorial, as
como de reas de dominio e inl1ueneia
poltica y econmica; pero es hasta la
segunda mitad del siglo XIX cuando
dichas funciones y actividades empiezan
a ser agrupadas y ordenadas en orga-
nizaciones especficas y especializadas.
stas. en tanto tales, son una innovacin
victoriana.
Hasta antes de esa poca, en efecto, las
guerras mostraron la gran utilidad del
tipo de informacin que podra cata-
logarse como de inteligencia, pero
contribuyeron poco a su institucio-
nalizacin y legitimacin. Mas por
aquellos tiempos el trmino inteligencia
era sinnimo de informacin. Desde
luego, no cualquier tipo de inforrnacin.
sino fundamentalmente aquella relativa
a pases enemigos y complots internos.
No se le asociaha ni se le conceba como
conjunto de instituciones gubernamen-
tales legtimas, de actividad continuada
y especializada, tanto para asuntos in-
ternos como externos, separadas de
otras reas oficiales de toma de deci-
siones y tambin de embajadas y otras
oficinas radicadas en el extranjero.
Esto no sucedi sino hasta la segunda
mitad del siglo XIX, cuando evolucio-
naron como reas especializadas en la
estructura de mando de los ejrcitos mo-
dernos, orientadas fundamentalmente
hacia el rnonitoreo de los planes y pre-
tensiones geoestratgicas de otros pa-
ses, la situacin en que se encontraban
sus fuerzas armadas y las condiciones
internas de sus respectivas sociedades,
por un lado y, por otro, dentro de orga-
170 RICARDO MRQUEZ BLAS
nizaciones policiales, como reas de
indagaciones, vigilancia y operaciones
secretas, en estos casos orientadas
esencialmente a la deteccin de cons-
piraciones internas de grupos u or-
ganizacionesque buscaban la sustitucin
odesestabilizacindel gobierno en tumo,
ya sea con la colaboracin y apoyo de
otros pafses -y recursos provenientes de
ellos- o bien como pretensin exclusiva
de grupos internos."
Por ello. desde siempre, la seguridad
nacional ha implicado componentes
internos y externos.!" El sistema
interestatal y el orden internacional que
emergieron con el modelo de Westfalia,
cuya vigencia prctica se extiende de
1648.a 1945, implic que el "dilema de
seguridad" que debfan enfrentar los
distintos Estados tena componentes
externos e internos y, por tanto, las
amenazas y riesgos podan provenir tanto
de grupos ubicados dentro de sus propias
sociedades y acotamientos territoriales ,
como de otros miembros o unidades del
propio sistema interestatal ." De tal
forma. es claro que desde sus orgenes
las preocupaciones de la seguridad
estatal no s610 se refieren a las ame-
nazas externas que ponen en riesgo su
existencia soberana -verbigracia inva-
siones militares- sino tambin a factores
internos-individuos, grupos y situaciones
problemticas- que desafan su ca-
pacidad para gobernar.'!
111. Redes y estructuras
multinacionales
En los ltimos aos. laproblemtica tanto
del Estado como de la seguridad
nacional. ha sido objeto de un acre-
centado inters analftico derivado de las
transformaciones registradas en las
formas de relacin e intervencin estatal.
as como en sus dimensiones y fun-
ciones." Sin embargo, estos anlisis han
privilegiado ciertos aspectos de los
procesos de reforma estatal, en par-
ticular los referentes a su tamao y
eficiencia, en detrimento de otros no
menos significativos, como son los
vnculos entre Estado y seguridad
nacional. subestimando as una por
dems importante dimensin del
fenmeno, limitando con ello el marco
interpretativo. Entre otras, una de las
ms claras consecuencias de esto es el
predominio de un conjunto de per-
cepciones difusas sobre la seguridad
nacional y su funcin estratgica en tanto
responsabilidad de Estado.
El renovado inters por el Estado. sus
vnculos y modalidades de interaccin
con otras fuentes del poder social. las
formas que asumen en determinados
regfmenes polfticos y la influencia de
stas en sus respectivas dinmicas de
funcionamiento, aparecen ahora como
temas necesarios de reflexin para
comprender importantes cambios -ya
registrados, an en marcha y por venir-
-
n
-
-
y
-
172 RICARDO MRQUEZ BLAS
garantizaran la paz, la seguridad y el
progreso mundial se han mostrado ms
bien como quimeras poco viables. Hasta
ahora, los intentos por ubicar la autoridad
estatal en mbitos e instancias su-
pranacionales, ya sea por conducto de
las Naciones Unidas, la Comunidad
Europea o la Organizacin Mundial del
Comercio, han mostrado que los distintos
Estados-nacin partcipes de esos
procesos no estn dispuestos a ceder su
poder y, menos an, su soberana, a
cualesquier tipo de institucin
internacional. 18
Ciertamente, un nuevo orden mundial
est emergiendo. Pero en ste el Es-
tado-nacin no est desapareciendo, ni
dejar de ser -todava por mucho
tiernpo-' el principal actor del sistema
internacional. 19 Si bien lo ms probable
es que el Estado-nacin vea pasar ante
s la era de la globalizacin econmica y
la revolucin informtica, con mucho,
aunque no pierda su centralidad, no ser
el mismo de antes. Ser un Estado-
nacin profundamente cambiado,
particularmente en reas tales como las
polticas fiscal, monetaria, de precios, de
control internacional de los negocios y,
tambin, en materia de seguridad
nacional."
Antes que estar desapareciendo, el
Estado parece estar proyectando a nivel
internacional distintos segmentos de sus
partes funcionales Una de ellas es, desde
luego, la seguridad nacional. Desde
tiempo atrs, la proyeccin conjunta en
el plano internacional de ciertos
segmentos funcionales de distintos
estados nacionales parece estar tejiendo
una densa red de estructuras y relaciones
encaminada hacia una especie de orden
trans-estatal o trans-gubernamental. Por
medio de ste se pretende enfrentar de
manera conjunta problemas cuya
dinmica de funcionamiento, efectos y
actores trascienden los dominios
particulares cada Estado-nacin.
Tpicamente, tales problemas van desde
las crisis financieras hasta el crimen
organizado, el narcotrfico, el lavado de
dinero, el terrorismo, el deterioro
ambiental, etctera.
La referida proyeccin de distintas
partes funcionales de los Estados-nacin
hacia la arena internacional ha po-
sibilitado el establecimiento de redes de
instituciones que si bien representan
distintos intereses nacionales, comparten
funciones y preocupaciones comunes.
Basadas en la cooperacin multina-
cional, esas redes de relaciones y es-
tructuras internacionales, al fortalecer la
capacidad estatal para encontrar e
implantar soluciones a problemas
compartidos -el deterioro del medio
ambiente y el crimen organizado, por
ejemplo- se estn convirtiendo en
alternativas cada vez ms efectivas y
extendidas para reforzar tanto la go-
bernabilidad internacional como la
REVISTA DE ,\DMINISTRACIN PBLICA
seguridad de los estados nacionales. Las
posibilidades de esas redes y estructuras
multinacionales derivan de las capa-
cidades de sus estados miembros, de
manera tal que no slo los estados
individuales mantienen el ms amplio
conjunto de derechos, deberes y ca-
pacidades en las normas y regulaciones
internacionales, sino que el sistema
interestatal contina siendo tambin la
instancia principal para emprender y
organizar acciones conjuntas entre
distintos estados.
En tanto tarea fundamental del Estado,
la funcin de proteccin y seguridad no
est al margen de las fuerzas y procesos
actuales que estn transformando a los
estados nacionales. La cooperacin
multinacional para buscar soluciones a
problemas compartidos ha derivado en
el diseo y operacin de una serie de
estructuras y redes cuya funcionalidad
fortalece la gobernabilidad global y la
seguridad de los estados nacionales par-
tcipes, sin que ello implique la abdica-
cin, cesin o transferencia de poderes
de stos hacia instituciones interna-
cionales que con el paso del tiempo
pudieran hacerse cargo de sus funciones
y tareas en los planos nacional e
internacional.
En este sentido, la cooperacin multina-
cional, mediante tales estructuras y
redes transgubernamentales, no slo
reafirma el papel y posicin del Estado-
nacion como actor principal en el sis-
tema internacional. antes que debilitarlo
y promover su disolucin." tambin
acta como mecanismo diseado para
enfrentar y neutralizar fenmenos quc -
en niveles y grados distintos, segn sea
el caso- desafan su capacidad para
gobernar, amenazan su estabilidad,
colocan en situacin de riesgo el logro
de los objetivos nacionales y la viabilidad
del proyecto nacional. As pues,
preservar, ampliar y profundizar la
cooperacin multinacional parece ser
la estrategia adecuada para que los
organismos responsables de la seguridad
nacional estn en condiciones de hacer
frente a los nuevos riesgos y amenazas
que caracterizan la era de la gleba-
lizacin.
Notas:
) Cf. Prars. roan. "Adminstracun /'hlic/ 1" (['W/,-rr'"'' 1'11
Amlr'a LlIlilltl Un (nfi,qu(' neoinstitucionelisto": Reforma
y Ikmocrl1cia
"Cf Mano. Michael. Las Fuentes del Madrid,
Alianza, 1991. pp. 1.1-58
, Cf". Entre otros, Ander son. He nedicr .
Commumues. Rent'ctions on tho Orill:in and Spread of
Nattonausm. Loedon. verso. IlJ8.1. De Blas. Andrs
Nacionalismos y Naciones en Europa. Madrid, Alianza,
1994. Gellner, E. Nation and NationaJism. Oxford, Hlnckwell.
198:1.Hobsbawrn. Ene. Nations and Nallonallsm smce 1780
London. Cambridge University Press. 1990
CL Pinner. Samuet E "Sra/r arul natian-buiiding in Europr,
{JI(' role o{ 1/1" m;lilary"; en Tilly, Charles (editor!. The
Formenon or the National In western Eumpe. New
Jersey, Princeton Universty Frese. J975. pp. 8.jlfl.1
< Cotareto. Ramn. "Teortade! Estado"; en Daz., y Rllil-
Atronso (editores Fllmlofa Poltica 11, Teora del
Estado. Madrid, Trolla. 1996. p. 15
h Linz, Juan 1. y Stepan. Alfred. Prebems of Democratc
Transhlon and Ctmslllldation. Soulhern Europe. South
America and Po.<ICommunlst ElITOpt'.Ballimnre, Thr
Hopkins Univcrsuy Press. 19%. r. 22
"ef. Herman. Michael. Intf'lIiaen Power In Peece and war.
174
RICARDO MRQUEZ BLAS
Ca mbri dge. Cambri dge Universit y Pres s & Royal Insaitute of
l ntcrnat ional Affai rs, 1996. pp. 1-35.
Cf. l bldem. pp. 16-57.
C'L May, Ernes t. "Na/irmal in ame rica n hislnry" ;
en lIraha my Treve r ton. Greg ory {edi tor !' . Rl'thinkht..
America's SetU"ty. Beyond Ihe Cold w er lo the! New Wnrld
Ord er. New York. W. W. Norton & Company , 1992. pp. 94 -
114. En este mismo libro. vense tambin los ensayes de:
Pe terson, Pe ter y Se benius, J ame s , "Th e priman ' o/ 'he
Jomt'.fti c oRr nda" , pp. 57-93; Alliso n. G. y G.
" NaI;(tfIaf securtty pnrtfolio rev;f'w". pp. 35 0;1'1. Asimi smo,
F lorini, Ano y Simmons. P. J. Tbe New Security A
g evew or lhe Nor th Ameri can Llt eratur e. Washington. D.
e , Rock efe ller Brot hers Fund Inc., 1998 . pp. 25- 26.
." Cf Held. David. La Democracta y el Orden G1ob .1.
Barcelona. Paids, 1997. pp. 99- 127.
11Cf. Sttulsky, Abmm. SUente Warfare. Ihr WorkI
orInt ehigtnce. Washington., Bressey's, 1993 . pp. 1-11.
'1 cr.Oszlak, Ose ar. " Estad" ). .sociedad: nuevas r egas del
j uego?"; en Retorme y Democracia. Nmero 9.
l ' Deacuerdo con Macpherson, para compre nder adecuadament e
el funcio namiento de los Est ados contemporneos se requ iere
de una teora de l proceso pol t ico es tatal. ef. MacJlhermn. C.
B. Ascen so y e _ida de la Just lda F..c::onmi ca y Otros
Ensayo!'! . Buen os Ai res , Manantial , 1991. V as e
part kularme nre el cepnclo ci nco: "" Nnf'.viw mo.f una t f'or("
del Estado ?". pp. 7.5-98. En contrast e , par a Held. lo que
realmente se requiere no es ni una teora del Estado ni una
teorfa de l orden internacional . sino una teorfa de la s
tr ansfor ma cion es del Estado de moc rtico en e l orde n
internaciona l. cr. Held. David. Modelos dr Drmocrada .
Alianza, 1992. p. 392.
14 er. Del ROl'so. Stcp,hen.
0 11 Sta'" and Sec urttv' in a chonlli" 8 world"; en
Daf'daJus . Vol. 124, number 2. 1995. pp. In -207.
er. Mears bemer. Job n. "Disorder Rf'.vtore tf'; en Allison.
G_y Trevert o n, G. Op. Cit. pp. 213-237.
er. Deucker, Peter. "Th e Rlobal economy and the Nation-
Stat e": en FnnlKJI Arraln . Vol. 76. No. 5. Sepeember/Oc tober ,
1997. pp. 159-171.
11Cf. Staugfuer, An ne-Marie. " Thf' real " f' W warld order"; en
poregn Affatn. Vol. 76. No. 5. SepternbeerOctcber, 1991.
p' p. 183- '97.
'Cf. Me ersbetmer . J. Op. Cl t.
q Ce. Drncker. P.Op. CIL
1fJ Sleoghrer. Anne-Merie. Op. Cit.
El sistema de seguridad nacional y los objetivos
nacionales permanentes tutelados por la
Constitucin Poltica Mexicana
Ral Ramire: Medrano
l.- Introduccin
U
n sistema de seguridad nacional
responde, en esencia, a la nece-
sidad de proteger, defender y salvaguar-
dar al Estado como entidad soberana, y
a todos y cada uno de sus componentes,
como lo son su independencia externa,
su supremaca interna, su territorio y
patrimonio nacional, su poblacin y
unidad nacional, su gobierno republicano
y federal, sus instituciones democrticas.
sus principios de justicia social, sus
intereses fundamentales y su proyecto
nacional. Sin estos factores no se dara
la cohesin indispensable para proteger
los intereses legtimos de la sociedad
mexicana. La viabilidad de la nacin
mexicana depende, por lo tanto, de la
eficaz proteccin que un sistema de esta
naturaleza le otorgue al conjunto de los
elementos que componen el ser nacional.
en lo general, y a cada uno de esos ele-
mentos fundamentales que se encuen-
tran consagrados y tutelados por nuestra
Constitucin.
Hablar sobre la estructura constitucional
del Estado mexicano implica abordar
tcmas dc naturaleza estrictamente ju-
rdica. relacionados con la teora general
del Estado, la teora de la Constitucin y
el derecho constitucional. Sin embargo,
hablar de los objetivos nacionales
pcrmancntes del Estado mexicano nos
invita a introducimos en los campos de
la historia nacional, de la gnesis del
espritu constitucional y de la ciencia
poltica, especialmente en lo que con-
cierne al concepto y la doctrina sobre
seguridad nacional que poco a poco se
va constrnyendo en Mxico. Por tal
* Ha sido servidor pblico en el Poder Judicial del Estado de Jalisco. en el Poder Judicial Federal con sede
en el mismo estado. Director de verificacin en la Secretaria de la Contralorfu General de la Federacin.
Director General Jurdico de Empresas de Solidaridad en la SEDESOL. Director General Jurdico de la
PGR, Consejero Jurdico en la. Embajada de Mxico en Espaa. Coordinador de Asuntos Jurdicos dd
CISEN. Ha escrito diversos nrtfculos sobre responsabilidades de servidores publwos e iropattldo la materia
en la Escuela Libre de Derecho. Texto basado en las conferencias ofrecidas por el autor en mayo de r C)qt)
y 2000 en el Diplomado en Seguridad Nacional y Estudios Estratgicos que imparte el Instituto Nacional
de Administracin Pblica (INAP).
176
RAL RAMIREZ MEDRANa
razn, la reflexin que en estos trminos
se plantea implica un anlisis
interdisciplinario cuyo objetivo es
identificar en nuestro texto consti-
tucional, aquellos intereses fundamen-
tales que tutela el sistema de seguridad
nacional en Mxico. En este orden de
ideas habremos de observar, a travs del
devenir histrico de nuestro pas, cmo
estos principios fueron incorporados en
las distintas leyes fundamentales que
desde la gestacin de nuestro Estado
definieron los acuerdos y las aspira-
ciones de los mexicanos. De esta forma,
intentamos profundizar en el alcance de
las actuales disposiciones constitucio-
nales que, desde nuestro punto de vista,
inspiran, nutren y orientan el sistema de
seguridad nacional, esperando contribuir
construcjivamente al debate que sobre
este tema se realiza en Mxico.
n.- El Estado, su Poder Soberano y
la seguridad nacional
A) Concepto Jurdico
No podemos tocar el tema de la
seguridad nacional sin antes precisar
conceptos respecto del "Estado-nacin".
En el campo del derecho, el Estado se
entiende como la "personificacin
jurdico-poltica de la nacin". Este
concepto de Estado es importante
porque a pesar de que los principios de
seguridad nacional estn ligados a
cualquier forma histrica de Estado,
nosotros obviaremos las diferentes
manifestaciones que ha tenido para
enfocarnos en el "Estado de derecho".
En este sentido, la importancia de un
concepto jurdico del Estado la explica
Jellinek de la siguiente forma "Puesto
que el derecho es esencial al Estado, no
es posible un conocimiento pleno del
mismo, sin tener a la vez un conocimiento
de su naturaleza jurdica. Ordenado el
Estado mediante el derecho y siendo a
su vez conservador y transformador de
ste necesita tener un lugar dentro del
mismo. En una palabra, es preciso un
concepto jurdico del Estado". I
B) El Estado como Institucin
Nuestra Constitucin Poltica hace un
uso indiferenciado de los vocablos
"nacin" y "Estado". Para los temas de
nuestro estudio resulta importante
diferenciar estos dos conceptos ya que
desde nuestro punto de vista tienen
significados distintos. Al respecto, Felipe
Tena Ramrez cita al tratadista italiano
Alfonso Tesauro quien seala "No
obstante la diversidad del significado
atribuido al trmino nacin en varias
legislaciones yen las varias disposiciones
en su contenido efectivo, aparece
evidente que para los varios ordena-
mientos actualmente en vigor en Europa,
y de modo particular para el nuestro, la
nacin, al igual que como opina la
doctrina dominante, es una entidad di-
versa y distinta de aquella en la que se
REVISTA DE ADMINISTRACiN rBLICA
117
concreta el Estado; ella es, precisamente,
una unidad tnicosocial, mientras que el
Estado es una unidadjurdica que ejercita
su potestad, ora sobre individuos perte-
necientes, por lo menos en su casi
totalidad, a la misma nacin, ora sobre
individuos de nacionalidaddiversa, como
en el caso de Suiza, cuya poblacin est
constituida por individuos de nacionali-
dad francesa, alemana e italiana, Ade-
ms, la nacin, como unidad social
apoyada en la conciencia de la existen-
cia de vnculos comunes, contina en
tanto permanece este elemento espi-
ritual que liga a la mayor parte de los
individuos; el Estado, en cambio, est
destinado a sufrir continuamente las
profundas transformaciones debidas a
los conflictos y a los choques de in-
tereses de los varios estados entre s.
El Estado, sin embargo, aunque
diferencindose de la nacin, tiende a
identificarse con ella" .
2
Se entienden como elementos del
Estado, una poblacin, un territorio y un
poder soberano, Pero en relacin con
esto Hctor Gonzlez Uribe, seala:
"Algo ms que el simple territorio y una
poblacin unida por diversos lazos de
solidaridad se requiere para formar el
Estado, Es preciso que aparezca la
formacin propiamente poltica para que
nazca la agrupacin estatal como algo
distinto a otros grupos sociales. Y esa
formacin poltica se integra con
elementos de carcter espiritual, cuando
al impulso natural de sociabilidad del
hombre (causa eficiente del Estado) se
le une la idea de un bien superior que se
trata de realizar (causa final del Estado)
y un poder que encauza los esfuerzos
hacia la realizacin de ese bien (la
autoridad comn causa formal del
Estado)". ]
Para Jorge Jellinek esta consideracin
subjetiva del Estado, no se opone a la
objetiva. sino que sirve paracompletarla
y aclararla: "Determina la realidad del
Estado no slo como una realidad fsica,
sino como predominantemente psquica,
que descansa en relaciones internas
humanas". '
En este orden de ideas nos interesa citar
al tratadista espaol Francisco Surez
quien distingui entre un conglomerado
accidental de hombres y la autntica
comunidad a lacual slo se llega cuando,
esa comunidad est "moralmente unida
y ordenada para componer un cuerpo
mstico".' Con estas palabras se avanza
paulatinamente hacia una explicacin
ms completa del fenmeno social que
conocemos como Estado. Desde aqu
se empiezan a delinear el orden, la
organizacin y la unin moral como
rasgos de la comunidad.
El autor francs, Mauricio Hauriou,
parte del concepto de institucin para
explicar al Estado. Para l existen dos
tipos de instituciones: las Instituciones
178
RAL RAMIREZ MEDRANO
personas y las Instituciones cosas . Las
pr imeras adquieren el carcter de
personas morales como el Estado, las
asociaciones y los sindicatos, las se-
gundas son como todas las instituciones,
ideas que se propagan en el medio social
pero no engendran una corporacin que
les sea propia, un ejemplo de estas
instituciones es el Derecho positivo, que
no cuenta con un principio de accin o
de empresa sino con un principio de
limitacin.
El concepto clsico de institucin que
encontramos en el pensamiento del autor
es el siguiente: "Una Institucin Social
consiste esencialmente en una idea
objetiva transformada en una obra social
por un fundador. idea que recluta ad-
hesiones en el medio social y sujeta as
a su s ~ r v o voluntades subjetivas
indefinidamente renovadas".'
De aeuerdo con Hctor Gonzlez Uribe.
la idea objetiva penetra en las relaciones
sociales a travs de una conciencia sub-
jetiva y si no tarda en mostrarse eficaz,
atrae a su alrededor simpatas, voca-
ciones y concursos: "Y esto ocurri con
los fundadores de la monarqua francesa,
Hugo Capero y sus primeros sucesores.
Merced a su perseverante habilidad se
forma una atmsfera favorable . La idea
real encontr apoyo en el clero; la idea
del Estado, evocacin de la paz romana,
benefici las aspiraciones del pueblo y
con ello surgi poderosa y perseverante
la institucin monrquica"."
Una vez que la idea del fundador va
cobrando vida propia. recluta ya por s
misma adhesiones individuales. Cuando
hablamos de una "institucin-persona"
como el Estado, sus primeros adherentes
son los funcionarios y agentes que
aseguran el funcionamiento material y
jurd ico de la institucin. Pero tambin
se adhieren a ella quiene s sin participar
en su funcionamiento aseguran su
existencia social por el asentimient o que
le otorgan y la confianza que le depo-
sitan.
Siguiendo con este anlisis del Estado
como institucin, encontramos que una
vez que la idea objetiva se convierte en
una obra soci al, no slo recluta adhe-
siones indeterminadas. sino tambin
persona s ciertas y determinadas cuyas
voluntades quedan subordinas al servicio
de la Institucin para ase gurar su
funcion amiento. Es as como se esta-
blece un poder de gobierno organizado
que est al servicio de la orden objet iva
primigenia. el cual en un Estado de de-
recho se traslada a un orden j urdico fun-
damental y de esta forma ya no se trata
de una simple fuerza material. sino de
un poder de derecho susceptible de crear
derechos.
En sntesis, podemos decir que el Estado
como persona moral que engloba tanto
elementos objeti vos como elementos
subjeti vos tiene un carcter teleolgico
y dinmico y a lo largo de su evolucin
histrica se ha ido perfeccionando hasta
alcanzar los fundamentos yobjetivos que
REVISTA DE ADMINISTRACIN PlBLlCA
179
hoy conocemos como principios rectores
del Estado de derecho. Estas precisiones
son importantes porque un ente con las
caractersticas que hemos apuntado
tiene necesidades bsicas de sub-
sistencia sin cuya satisfaccin tiende a
morir. Necesidades que se han incre-
mentado a lo largo de la experiencia
histrica del hombre en sociedad y que
aunque mantienen aspectos bsicos.
tienen variantes importantes tratndose
de cada Estado en particular. Con esto
nos estamos refiriendo precisamente a
aquellos aspectos que debe abarcar un
sistema de seguridad nacional, depen-
diendo del Estado en particular de que
se trate.
Antes del nacimiento del Estado de
derecho los principios de seguridad
nacional que regan en cualquier estado
se limitaban bsicamente a defender su
independencia respecto de otros y
mantener la integridad tenitorial '(reflejo
hacia el exterior del concepto de
soberana); as como a preservar su
poblacin. Sin embargo, con el
nacimiento del Estado de derecho,' la
organizacin humana evolucion y
manteniendo los principios anteriores, se
orient hacia el interior del poder de
gobierno (soberana entendida como el
no reconocimiento de un poder igual al
del Estado), trasladndolo hacia nuestra
carta fundamental y transformndose en
un poder de derecho que no slo recoge
los principios de seguridad nacional
originales sino que los enriquece con
todos aquellos principios econmicos,
polticos, sociales y culturales que sirven
de sustento a nuestra actual organizacin
poltica y forman parte importante de
nuestra identidad nacional.
Abordado de esta manera el concepto
de "Estado-nacin". nos otorga una
base slida para entrar al estudio del
sistema de seguridad nacional en
Mxico. Vale decir que cuando ha-
blamos de la seguridad nacional lo
hacemos sobre un sistema dinmico y
siempre perfectible orientado a la
proteccin de los intereses vitales
consagrados en el Estado de derecho.
entendido ste ltimo no como la simple
personificacin jurdico-poltica de la
nacin, o como el respeto a las garantas
individuales de las personas, o como un
sistema de divisin de poderes, un
rgimen representativo y democrtico.
o un sistema de controles constitu-
cionales o un relevante grupo de garan-
tas sociales, sino como un todo
armnico que permite la convivencia
ideal del hombre en sociedad y busca
su desarrollo y bienestar.
111. El concepto de seguridad
nacional y la Constitucin de 1917
A) Los Planes Nacionales de
Desarrollo
Desde nuestro punto de vista, el
concepto de seguridad nacional en
Mxico parte de principios consagrados
en nuestra Constitucin Polftica. Por
seguridad nacional se ha entendido en
lro
RALRAMfREZ MEDRANO
Mxi co "una condicin permanente,
ideal, del ser nacional que se procu ra a
travs del conjunto de elementos
polticos, econmicos, militares, sociales
y culturales que garant iza la soberana,
promueve el inters de la nacin, al
estrechar las ventanas de vulnerabilidad
frente al exterior y fortalecer los
elementos que proporcionan viabilidad,
solidez y consistencia al proyecto
nacional". 'o
Por otra parte, al referirse a la segur idad
nacional. el Plan Global de Desarrollo
1980-1982, seala:
"Dentro de una visin conceptual propia
de las condiciones mexican as, la defensa
de la integridad, la independencia y la
soberana de la nacin se traducen en el
mantenimiento de la normatividad cons-
tituciohal y el fortalecimiento de las insti-
tuciones polticas de Mxico. Los
principios ideolgicos y la vigencia de la
legalidad son condiciones necesarias
para evitar injerenci as externas directas.
en una coyuntura internacional cada vez
ms compleja y en la que la nica
garanta efectiva de viabilidad nacional
parte de la propia nacin. de su fuerza
histrica, cultural, sus instituciones y
posibilidades de desarrollo efectivo".
En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-
1988, en el punto relativo a la seguridad
nacional, establece :
"Mxico por principio, funda su propi a
seguridad en la reiteraci n del Derecho
y en la prctica de la cooperacin inter-
nacional y no en la idea de que la segu-
ridad de una nacin dependa de la afir-
macin de su propio poder, a expensas
del de otras. As, nuestra seguridad
nacional aumenta no disminuye. con la
seguridad de otras naciones. En con-
secuencia, convergen en este concept o
las acciones a favor de la paz, el respeto
a la autodeterminacin y el rechazo a la
poltica de bloques y de hegemonas".
En el Plan Nacional de Desarrollo 1989-
1994, la seguridad nacional es definida
de la siguiente forma :
"La seguridad nacional es condicin
imprescindible para el mantenimiento del
orden soberano. por lo que debe ser
preservada tanto en el mbito interno
como en el de las rel aci ones interna-
cionales, con base en la concertacin
interna y la negociacin externa. En am-
bos casos el denominador comn es el
respet o al estado de derecho y a los prin-
cipi os que ste representa". 11
"La seguridad nacional es un bien inva-
luable de nuestra sociedad y se entiende
como la condici n permanente de paz,
libertad y justicia soci al que dentro del
marco del Derecho, procuran pueblo y
gobierno; su conservacin implica el
equilibrio dinmico de los intereses de
los diversos sectores de la pobl acin
para el logro de objetivos nacionales,
garantizando la integridad territorial y el
ejercicio pleno de la soberana e indepen-
dencia". 12
Finalmente en el Plan Nacional de
Desarrollo 1995-2000, no se realiza una
REVISTA DE ADMINISTRACIN P(IBLlCA
\8\
definicin especfica de la seguridad na-
cional, sin embargo. plasma su concepto
sobre este tema dentro del objetivo de
la nacin de preservar su soberana. con
lo que se enriquecen las definiciones de
Jos planes anteriores, las cuales resumen
de manera precisa los elementos que
integran el concepto que los mexicanos
le hemos dado a nuestra seguridad
nacional.
B) Objetivos Nacionales
Permanentes
Como sealamos, nuestro concepto de
seguridad nacional se basa en nuestra
ConstitucinPoltica.lacual recogeloque
doctrinariamente se conoce como los
objetivos nacionales permanentes de un
Estado. "Si se acepta que los valores de
soberana e independencia, de demo-
cracia y justicia social, de seguridad y
desarrollo son inalienables, se podr ana-
lizar que todos ellos han servido para
orientar y fundamentar la poltica de M-
xico, dentro y fuera de sus fronteras. Ello
en lo externo, le han validado el recono-
cimiento de la comunidad internacional y,
en lo interno, lehan permitidoseguir desa-
rrollndose como nacin..". l'
Con base en lo anterior podemos decir
que los objetivos nacionales permanen-
tes solo pueden identificarse por medio
de un anlisis de nuestra Constitucin
Poltica. Un anlisis de esta naturaleza
nos permite observar en primer trmino
elementos del Estado mexicano que
como vimos en el captulo anterior son
inherentes a su formacin. As tenemos
que nuestra Constitucin seala como
elementos del Estado mexicano a su
poblacin, los lmites de su territorio
nacional y los elementos de origen y
ejercicio del poder soberano. todos estos
son elementos esenciales del Estado
mexicano, cuya preservacin y fortale-
cimientoconstituyenobjetivos nacionales
permanentes. Efectivamente, preservar
y mantener la soberana nacional,
conservar la integridad territorial y su
poblacin, as como fortalecer su unidad
son principios bsicos de supervivencia
del Estado. son inherentes al nacimiento
y viabilidad de cualquier Estado, co-
brando mayor relevancia en el Estado
de derecho y por lo tanto son objetivos
nacionales permanentes e inmutables
que constituyen la base del proyecto
nacional.
Nuestra evolucin social nos ha
permitido alcanzar reglas de convivencia
ms avanzadas que no por ser de
generacin posterior a los principios
enunciados en el prrafo que antecede
dejan de ser importantes para la vida de
nuestro "Estado-nacin". Alcanzar y
perfeccionar un Estado de derecho y
una forma de gobierno republicana,
representativa, democrtica y federal,
cost mucho a los mexicanos y
constituye 1II1O de los fundamentos del
pacto de convivencia armnica que nos
rige, por lo que su conservacin y
mejoramiento es una aspiracin nacional
y por lo tanto un objetivo nacional
182
RAL RAMfREZ MEDRANO
permanente objeto de tutela del sistema
de seguridad nacional; al igual que la
plena vigencia de las libertades y la
dignidad de los individuos consagradas
en la Constitucin, la cual es otra de las
reglas de convivencia alcanzadas por las
sociedades contemporneas y que tuvo
su gnesis en la Declaracin Universal
de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano."
De una generacin distinta" podemos
sealar a los derechos sociales y
econmicos que se encuentran consa-
grados en nuestra Constitucin. Estos
principios consagran la aspiracin de
nuestro pueblo al desarrollo econmico
y la justicia social y constituyen por lo
tanto objetivos nacionales permanentes
con ~ que se perfecciona el proyecto
nacional. En este punto hay que tener
presente que son producto de la primera
revolucin social del siglo XX y que
forman parte de la base del pacto social
bajo el cual vivimos ahora los
mexicanos.
En este contexto se puede mencionar
que "si se parte del principio de que el
orden jurdico establece las bases para
que la gestin gubernamental promueva
el avance social del pueblo y la
superacin de todas las medidas que
impliquen inseguridad y desigualdad,
podr observarse que la compatibilidad
de Jos principios de justicia y libertad
estn previstos en la Constitucin
General". 16
Todos estos principios y aspiraciones
plasmados en nuestro texto constitu-
cional forman los objetivos nacionales
permanentes que tutelan el sistema de
seguridad nacional mexicana, los cuales
son la preservacin y fortalecimiento de
nuestra soberana. la integridad de
nuestro territorio, la unidad de nuestra
poblacin, la vigencia del rgimen de
libertades individuales y sociales, un
sistema de gobierno democrtico
republicano y principios de desarrollo de
la poblacin y de justicia social. Sin
embargo no fueron capricho del
constituyente de 1917, sino el resultado
de un proceso de definicin , evolucin y
madurez poltica de nuestra organizacin
social, alcanzada en diversas circuns-
tancias histricas en los cuales algunas
veces estuvimos a punto de perder
nuestro "ser nacional". Y es aqu donde
vale la pena hacer un apunte sobre uno
ms de los objetivos nacionales que se
persiguen en nuestro proyecto nacional :
mantener la paz social. Este concepto
de alguna manera sintetiza a Jos
anteriores y puede decirse que ser una
consecuencia necesaria del grado de
perfeccionamiento que se alcance en el
mantenimiento de los principios fun-
damentales y las aspiraciones consa-
gradas en el pacto social representado
por nuestro texto constitucional.
"Preservar las instituciones y mantener
la paz interna han sido imperativos de
REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA
183
sohrevivencia para el Estado y, la
adecuacin y modernizacin de su
aparato gubernamental, se realiza con
la participacin de gobierno y gober-
nados; resolviendo diferencias internas,
satisfaciendo demandas nacionales,
participando activamente en el exterior
y protegiendo a la nacin de cualquier
amenaza";"
IV.- Evolucin Histrico
Constitucional del Estado mexicano
y los Principios de seguridad
nacional"
La preservacin y fortalecimiento de
nuestra soberana, la integridad de
nuestro territorio, la unidad de nuestra
poblacin y la consolidacin de un
sistema equilibrado de gobierno que
permita alcanzar y mantener la paz
social entre los mexicanos, son los
objetivos nacionales que se encuentran
plasmados en nuestro texto consti-
tucional vigente y como veremos ms
adelante, son producto de la evolucin
histrica de nuestra nacin. Nuestro
proyecto histrico se ha visto impulsado
por diversas circunstancias, riesgos y
amenazas, tanto de naturaleza interna
como externa, las cuales han acom-
paado a nuestro pas desde su
nacimiento."
Con el proceso de mestizaje se empiezan
a gestar las races de la nacin mexi-
cana. Desde los primeros intentos inde-
pendentistas nacen en nuestro pas no
slo las corrientes que a lo largo de su
historia han intentado imponer un
proyecto nacional legitimado con su
respectivo documento constitucional;
sino que un anlisis ms profundo de
nuestra historia nos permite observar
que a la par de las corrientes liberales y
conservadoras. se fueron gestando a
partir de nuestro movimiento de
independencia. dos vas para construir
nuestra nacin. determinar sus fines y
salvaguardarlos. De esta manera
corresponde al movimiento social
encabezado por lderes populares,
constituir al pueblo en un verdadero
factor real de poder que impone
condiciones de convivencia social y es
capaz de plasmarlas en documentos
fundamentales como la Constitucin
Poltica de 19l 7. Esta Constitucin de
nuestro "Estado-nacin", definitiva-
mente ha consagrado la evolucin de los
principios de seguridad nacional y les ha
dado el matiz que hoy conocemos.
Sin embargo. a pesar de las distintas
corrientes de pensamiento que apa-
recieron en nuestro pas a partir de su
independencia. ha existido un consenso
fundamental en torno a la naturaleza de
los objetivos que deban plantearse,
alcanzarse y protegerse para garantizar
la viabilidad histrica de nuestra nacin.
Si bien es cierto que entre liberales y
conservadores existieron diferencias en
cuanto al matiz de los objetivos
nacionales, tambin lo es que durante
nuestra evolucin constitucional
prevaleci el preservar y fortalecer la
184
RAL RAMfREZ MEDRANa
soberana, mantener la integridad
territorial y proteger la poblacin del
Estado. En ese sentido se puede decir
que, no obstante las diferencias ideol-
gicas de las corrientes de poder que
surgieron en el Mxico independiente,
los valores y aspiraciones que se
impulsaron y plasmaron en distintos
textos fundamentales de nuestra historia,
corresponden en esencia, a los objetivos
nacionales permanentes que hoy man-
tenemos.
La evolucin de nuestras aspiraciones
histricas puede apreciarse en los
diversos textos constitucionales y leyes
fundamentales en los que se plasm su
testimonio. As. tenemos que desde el
Bando de Hidalgo se hace el primer
planteamiento de soberana nacional, al
abolir el'sellado real; lineamiento que se
perfecciona en el texto de "Sentimientos
de la nacin" donde se establece el
principio de soberana popular, concepto
que prevalece hasta nuestros das.
De igual forma, se presenta en el "Bando
de Hidalgo" la primera directiva de
democracia y justicia social al abolir la
esclavitud. Esta lnea de pensamiento la
retoma el nacionalismo popular de
Morelos y Guerrero, para continuar a
travs de nuestra historia hasta
convertirse en lo que hoyes el rgimen
de libertades y garantas que consagra
nuestra Constitucin.
Por otra parte, la divisin de poderes,
un rgimen de libertades individuales y
la eleccin de representantes, son
instituciones que se empiezan a perfilar
en los "Elementos Constitucionales" de
Rayn y que se perfeccionan con el
tiempo hasta tomar la forma que hoy
conocemos.
Por lo anterior. a efecto de darle mayor
profundidad a la identificacin de los
objetivos nacionales permanentes
consagrados en la Constitucin
mexicana, es importante hacer un
repaso histrico de cmo han venido
evolucionando esos principios y
preceptos a lo largo de la historia
nacional, en los textos que han recogido
el pensamiento poltico,jurdico y social
que en un momento determinado ha
tenido trascendencia y vigencia cultural
relevante en nuestro pas.
A) La Representacin del
Ayuntamiento de Mxico
En 1808,Carlos IV, con motivodel motn
de Aranjuez, abdic a favor de su hijo
Fernando VII. En ese mismo ao
Fernando VII se va al exilio y deja el
trono de Espaa en manos de Napolen.
Ante esta situacin se gener el primer
intento de autonoma poltica enca-
bezado por Francisco Primo de Verdad,
quien en un documento conocido como
la "Representacin del Ayuntamientode
Mxico" plasma la aspiracin de eman-
cipacin de los criollos basada en la idea
de la soberana del pueblo en ausencia
y en nombre del rey cautivo para crear
una Junta del Reino presidida por el
REVISTA DE ADMINISTRACiN P(lBlJCA
185
virrey, por lo que Iturrigaray los apoya.
Es ste el primer intento de acceder a
la independencia, por conducto de un
congreso de ayuntamientos que no
lograron realizar.
B) El Bando de Hidalgo
Vedado el camino de la autonoma
poltica por la va de un Congreso
Nacional, la opcin fue la va armada
encauzada por el levantamiento de
Hidalgo.") En principio el levantamiento
de 1810 no fue en contra de Espaa,
sino en contra del mal gobierno en la
Nueva Espaa y de esta manera,
cuando Hidalgo llama a las masas a
apoyar la insurreccin, le imprime una
tendencia popular al movimiento. En
este contexto, Hidalgo promulg el 6 de
noviembre de 1810 un Bando que refleja
el carcter popular del movimiento y que
establece:
"1.- Que todos los dueos de esclavos
debern darles la libertad dentro del
trmino de diez das, so pena de muerte,
la que se les aplicar por trasgresin de
este artculo.
"2.- Que cese para lo sucesivo la
contribucin de tributos, respecto de las
castas que lo pagaban, y toda exaccin
que los indios se les exiga.
"3. - Que en todos los negocios judiciales,
documentos, escrituras y actuaciones se
haga uso del papel comn, quedando
abolido el del sellado".
En estricto sentido no podra consi-
derarse a Hidalgo como republicano, sin
embargo, en este documento se empie-
zan a perfilar los principios y ohjcto de
tutela de nuestra seguridad nacional. ya
que al abolir el uso del papel sellado se
restringe sustancialmente la potestad
soberana de Espaa y se acta dentro
del marco de un espritu republicano,
democrtico y soberano que posterior-
mente se consolidar con la consagra-
cin de los principios de libertad,
igualdad y dignidad de las personas. No
obstante que existe divisin de opiniones
al respecto. nosotros consideramos que
los planteamientos del Bando de Hidalgo
constituyen la gnesis del espritu
constitucional mexicano y son un reflejo
de la vocacin republicana de nuestro
pueblo, ya que restringe el poder de la
monarqua sobre la vida civil de las per-
sonas y deja ese poder de formalizacin
de actos jurdicos en manos de las
fuerzas cvicas del pas. Tal vez. cuando
se emiti el Bando, el mismo Hidalgo no
poda prever la trascendencia y
proyeccin histrica del planteamiento
que haca. Sin embargo, consideramos
que el texto que expidi en 1810
constituye el antecedente ms remoto
del espritu republicano de nuestro
pueblo, el cual se mantiene vigente en
la actualidad.
C) El emcntos Constitucionales de
Ruvon
En 1811 Ignacio Lpez Rayn elabora
un proyecto de Constitucin compuesto
de 3R artculos. Hasta este momento
aun no se definen con claridad y pre-
cisin los objetivos de quienes dirigen el
186
RAL RAMfREZ MEDRAN
levantamiento armado. Es hasta que
Morelos toma la direcci n del movi-
miento cuando se deslindan con claridad
los planteamientos de soberana e
independencia. A pesar de eso. nosotros
encontramos que estas ideas se em-
piezan a perfilar con los planteamientos
de autonoma poltica de Hidalgo y
Rayn, por lo que consideramos que en
el documento emitido por este ltimo se
mantiene presente la idea de soberana
y la defensa del territorio, introduciendo,
adems, principios propios de las co-
rrientes intelectuales de ese tiempo
como la divisin de poderes y eleccin
de representantes, un rgimen de
libertades que mantiene la abolicin de
la esclavitud, as como el respeto a las
libertades de imprenta y trabajo .
'O) Sentimientos de la Nacin
Al restablecerse el autoritarismo en la
Nue va Espaa -al haber sido sus-
pendida la Constitucin de C diz-,
diversas fuerzas decidieron unirse a Jos
Mar a Morelos, quien junto con sus
seguidores luch contra las tropas
virreinales en 1812 y 1813.
Morelos con voc a un Congreso de
Anhuac que se estableci el 14 de
septiembre de 1813, integrado por distin-
guidos intelectuales. Dicho Congreso
sesion en Chilpancingo aproximada-
mente cuatro me se s . En la sesi n
inaugural dio lectura a 23 puntos,
denominados " Sent i mientos de la
Nacin".
Los temas principales de "Sentimientos
de la Naci n", fundamentales para
configurar los objetivos de tutela de un
sistema de seguridad nacional que se
inc orporan a nuestro espritu cons-
titucional, son:
Libertad e independencia de Es-
paa.
La soberana dimana del pueblo y
es depositada en el Supremo Con-
greso Nacional Americano.
Forma de gobierno: liberal.
La no intromisi n de naciones ex-
tranjeras.
Abolicin de la esclavitud
Este documento constituye uno de los
reflejos ms claros del espritu cons-
titucional mexicano. Es un documento
propositivo con una serie de reflexiones
polticas y sociales que Morelos se
plante a y que habran de servir como
hil o conductor de los trabajos del
Congreso de Anhuac. Se trata de un
documento histrico justamente por el
momento en el que surge, por las ideas
que logra recoger de muchas partes del
mundo y por la eficacia con la que
permea en el movimiento insurgente.
Adems de su gran valor histrico tiene
una enorme belleza intelectual y una
evidente trascendencia polti ca y
humanista. Su vigencia actual es in-
discutible porque a pesar de que hemos
logrado nuevas instituciones jurdicas y
polticas, ladinmica de nuestra sociedad
exige a cada momento ms y mejores
instrumentos de convivencia, inspirados
en el espritu constituci onal recogido en
los "Sentimientos de la Nacin" .
REVISTA DE ADMINISTRACIN PUBLICA
187
E) Constitucin de Apatzingn
El 6 de noviembre el Congreso de
Anhuac hizo constar en un acta
solemne la declaracin de independen-
cia, de acuerdo con esta acta se declar:
"rota para siempre jams y disuelta la
dependencia del trono espaol".
Posteriormente, la presin de las tropas
virreinales oblig al Congreso de
Anbuac a buir dc las tropas del virrey;
en ese periplo se prepar el proyecto de
Constitucin que fue sancionada en
Apatzingn el 22 de octubre de 1814con
el ttulo "Decreto Constitucional para la
Libertad de la Amrica Mexicana".
Los puntos trascendentales que la
Constitucin de Apatzingn de 1814
estableci fueron:
Libertad e independencia de Es-
paa.
La soberana reside en el pueblo.
El ejercicio de la soberana reside
en el Congreso.
La leyes la expresin de la voluntad
general.
La felicidad de los ciudadanos
consiste en el goce de igualdad,
seguridad, propiedad y libertad.
La forma de gobierno deba ser
republicano, centralista y dividido en
tres poderes: Ejecutivo, del que
seran titulares tres presidentes -tri-
unvirato-; Legislativo, compuesto
por diecisiete diputados y el Judicial,
representado por el Supremo
Tribunal.
Este texto careci de vigencia prctica.
Aun cuando fueron designados los
titulares de los tres poderes que institua,
las circunstancias impidieron su actua-
cin normal. A pesar de no ser vigente,
debido a las condiciones polticas y
sociales que imperaban en ese rno-
mento.los postulados fundamentales de
la Constitucin de Apatzingn han tras-
cendido y de alguna manera rigen la vida
constitucional de nuestro pas.
F) La Constitucin de 1824 21
En Espaa, en 1820 se restuhlece la
Constitucin de Cdiz, debido al triunfo
de las fuerzas liberales. Como reaccin
en la Nueva Espaa se impidi, mediante
el Plan de la Profesa, la aplicacin de
dicha Constitucin. Este Plan sostena
que mientras el rey de Espaa estuviese
oprimido por los revolucionarios. su
virrey en la Nueva Espaa deba
gobernar con independencia de Espaa
y con apoyo en las Leyes de Indias.
El comandante general e intendente de
la provincia de Veracruz, Jos Dvila,
se vio obligado a proclamar el orden
constitucional en la misma, por lo que
en Mxico el 31 de mayo se declar
restablecida la Constitucin de Cdiz.
Los efectos de la restauracin de la
Constitucin de Cdiz consistieron en
suscitar la discusin pblica, laexpresin
de los sentimientos y las esperanzas de
todas las clases de la sociedad esti-
muladas por la ideologa de cambio.
188
RAL RAMREZ MEDRANO
La ejecucin de dichos propsitos se la
encomendaron los criollos ricos y el alto
clero, al jefe militar Agustn de Iturbide,
quien pact con los jefes insurgentes su
adhesin a l.
En este contexto "diplomtico"; Iturbide
firma con Guerrero, el Plan de Iguala
(24 de febrero de 182 1), el cual se
ratifica por el virrey O'Donoj mediante
los Tratados de Crdoba (24 de febrero
de 1824),
As, la consumacin de la independencia
se produce el 27 de septiembre de 1821;
otorgndose el poder pblico a la Junta
Provisional Gubernativa, integrada por
38 personas nombradas por Iturbide,
cuyas atribuciones eran elegir al Con-
.greso encargado de elaborar la Cons-
titucin,Poltica,"
El Congreso se instal el 24 de febrero
de 1822, el cual se eligi como monarca
a Agustn de Iturbide, quien se coron
el 19 de mayo de 1822; pero el 31 de
octubre de ese mismo ao se disuelve
el Congreso y en su lugar funcion la
Junta Nacional Constituyente.
En 1823, en una segunda etapa del
Congreso, adopta una forma de gobierno
republicano y se designa al Supremo
Poder Ejecutivo; as mismo se elabora
una Constitucin, en donde privaron dos
corrientes polticas: la federalista y la
centralista. La Constitucin Federal de
1824 consta de siete captulos, sub-
divididos en secciones y de 17 I
preceptos. " ,
Desarrolla como puntos principales:
Da vida al federalismo -reunin de
estados libres y autnomos.
Forma de gobierno: repblica,
representativa, popular, federal.
Divisin de Poderes en Ejecutivo,
Legislativo y Judicial.
Obligacin de los estados de
conservar la primaca del orden
constitucional federal.
Prohibiciones a los estados de
celebrar transacciones con po-
tencias extranjeras, ni declararles la
guerra.
G) Las Siete Leyes.
Desde la etapa previa a la independencia
nacional se gestaron dos corrientes
polticas: la federalista-republicana y la
centralista-monrquica. Iturbide fue
capaz de conciliar sus intereses y
caminar con ellos hasta la indepen-
dencia, pero poco a poco las alianzas
fueron perdiendo fuerza e incluso
provocaron su cada. Con la Constitucin
de 1824 se acentan las diferencias
entre ambas fuerzas polticas, debido al
defectuoso sistema de eleccin presi-
dencial instituido.
De 1827 a 1835, hubo un movimiento
presidencialista ideolgico fuerte
apoyado por Santa Anna, se deteriora
el rgimen federal y se auspicia el triunfo
del constitucionalismo centralista.
REVlSTA DEADMINISTRAClN PLrBUCA
189
En 1835 el Congreso Federal se rene
e integrado en su mayora por cen-
tralistas se atribuye facultades de poder
constituyente y el 23 de octubre de ese
mismo ao aprueba el Proyecto de
Bases para la nueva Constitucin.
Este Proyecto es conocido como las
Siete Leyes, la primera promulgada en
diciembre de 1835, la segunda en abril
de 1836 y las cinco restantes en
diciembre de 1836; su vigencia como
norma suprema es de gran trascendencia
para la historia poltica y constitucional
del pas, ya que refleja la lucha que, sobre
todo en el campo ideolgico, libraban las
fuerzas ms importantes de la nacin.
Su contexto histrico est enmarcado
por la rebelin de Texas y Yucatn, pero
uno de los aspectos ms importantes de
este documento es que, fuera de
cualquier juicio de valor respecto de las
ideas que sustentahan las fuerzas
polticas en conflicto, demuestra al igual
que los dems textos fundamentales, el
inters de formar una nacin bajo las
condiciones que en ese momento
existan.
En sustancia "Las Siete Leyes" reco-
ganlos siguientes principios:
Primera Ley: formada por 15 artculos,
destaca:
Respeto a las garantas individuales.
Obligacin de los mexicanos de
defender la patria y coadyuvar en
el restablecimiento del orden
pblico.
Defensa de la soberana.
Segunda Lev: integrada por 23
artculos. principalmente:
Organizacindel gobierno: Supremo
Poder Conservador.
Divisin de poderes.
Tercera Le v: compuesta por 58
preceptos, en los que se reglamenta el
Poder Legislativo:
Facultades del Congreso: autorizar
al Ejecutivo los emprstitos, aprohar
tratados que celebre el Ejecutivo con
potencias extranjeras.
Defensa de la soberana territorial.
Cuarta Ley: constituida por 34 artculos
referentes al Poder Ejecutivo Individual.
Defensa de la soberana y obligacin
de guardar la Constitucin.
Defensa de la soberana territorial.
Cuidar la no intromisin de
extranjeros.
Quinta Ley: compuesta de 51 artculos,
en los que se reglamentan las funciones
del Poder Judicial.
Aplicacin de la justicia.
Sexta Ley: organizada en 31 artculos
dedicados a la Divisin Territorial.
'Xl
RALRAMf REZ MEDRANO
Sptima Ley: integrada por 6 artculos,
que tratan sobre el principio de vigilancia
de la aplicaci n de las normas consti-
tucionales.
i!) Las Bases Orgnicas de 1843
Despus de j uradas las Siete Leyes, el
intento de est ablecer un gobierno
centra lis ta caus cris is en varias
regione s del pas. El cont exto inter-
nacional era de presin. Desde 1836 se
manifiestan las intenciones separatistas
de Texas. en 1838 se enfrenta una
guerra con Francia. Para 1841 Inglaterra
reconoce la independencia de Texas y
Estados Unidos acepta su anexin en
1845. En 1847 nuestro pas se encuentra
enfrascado en una guerra con los
s t a d o ~ Unidos de Norteamrica.
En este ambiente de crisis en todo el
pas y de pugna intelectual entre grupos
polticos, se instala, tras una eleccin, el
Congreso de 1842, integrado en su
mayorfapor diputados liberales. La labor
de es te Congres o fue formular un
proyecto de Constitucin, el cual no cul-
min en virtud a que el gobierno -Santa
Ann a, Pre sident e y Ni cols Bravo
Vicepresidente- orden la disolucin del
Congreso y la reunin de una Junta de
Notables para que formulara nuev as
Bases Constitutivas de la nacin.
El 12 de juni o de 1843 se aprob el
nuevo estatuto constitucional: Las Bases
de Organizacin Poltica de la Repblica
Mexicana, que se compone de lI ttulos
y 202 artculos. que entraran en vigor el
l de enero de 1844.
En dicho documento se exaltan [os
siguientes principios:
La nacin est organizada en una
Repblica centralista.
Divisin de Poderes: Legislativo,
Ejecut ivo y Judicial.
Desarrolla ampliamente el respeto
a las garantas individuales.
Facult ades del Congreso y de las
Cmaras de Diputados y Sena-
dores ,
Aplicacin de la Justicia.
Defensa de la soberana.
1) Acta de Reformas de 1847
Ante la derrot a del ejrcito mexicano
durante la invasin norteamericana de
1847, despus de las batallas de Molino
del Rey y Chapultepec, Santa Anna
abandon la ciudad y renunci al Eje-
cutivo. El Presidente de la Suprema
Corte de Just icia, Manuel de la Pea y
Pea, as umi la Pre sidencia de la
repblica y negoci la paz con los
Estados Unidos de Amrica.
En este contexto, en 1846 se convoca a
un Congreso que inicia sus sesiones el6
de diciembre del mismo ao. El 21 de
mayo de 1847 el Congreso sanciona el
Acta de Reformas a la Constitucin de
1824, "Acta Constitutiva y de Re-
formas", en la que se acentu:
REVISTA DEADM1NISTRAC1()N PllBlJCI\
191
Divisin del poder pblico:
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Respeto a las garantas individuales.
Vigilancia de la Constitucin,
mediante un control poltico y
judicial.
Defensa de la soberana.
J) La Constitucin de 1857 u
Con el restablecimiento de la Cons-
titucin de 1824, mediante el Acta
Constitutiva y de Reformas de 1847 y
con la firma del Tratado de Guadalupe,
que puso fin a la Guerra de Estados
Unidos a Mxico (1848), el Poder
Ejecutivo se debilita.
Se dan nuevas luchas, y Antonio Lpez
de Santa Anna en 1853, al asumir el
poder, comienza a publicar una serie de
decretos encaminados a la dictadura, por
lo que las funciones del Poder Ejecutivo
comienzan a convertirse en centralistas.
El contexto social y poltico que ca-
racteriza esta poca es la pugna
ideolgica entre conservadores y
liberales." El General Juan Alvarez
lanza el Plan de Ayutla de 1854, el cual
poco a poco consolida el apoyo de ra-
dicales y moderados de todas las
regiones del pas, hasta lograr la huida
de Santa Anna y establecer la
Constitucin de 1857.
26
La Constitucin de 1857 fue jurada el 5
de febrero y se promulg con toda
solemnidad el 11 de marzo. Est in-
tegrada por ocho ttulos y 120 preceptos,
enfatiza:
Respeto a las garantas individuales.
Suspensin de garantas.
Defensa de la soberana territorial
y obligacin de pertenecer a la
Guardia Nacional.
Forma de Gobierno: repblica.
representativa. dcmocr ic a y
federal.
Facultades del Congreso.
Facultades del Ejecutivo.
Aplicacin de la justicia.
Prohibiciones y obligaciones de las
entidades federativas.
Vigilancia de la constitucionalidad
K) La Constitucion de 1917
La Rcvolucin de 1910 es el un-
tecedcntc histrico inmediato de la Carta
Magna vigente, promulgada el 5 de
febrero de 1917 en la ciudad de
Quertaro. El levantamiento armado se
origin contra el porfiriato. El mo-
vimiento social que lo derroc tuvo un
carcter social, agrario. democrtico,
popular yjurdico. Esta revolucin exiga
democracia poltica: as como un
desarrollo nacional en el mbito
econmico. social y cultural.
Durante el porfiriato se mantuvo la paz,
pero el gobierno recurri a la represin
a fin de conservar la estabilidad, el
desarrollo econmico mediante capital
extranjero y la prosperidad de las
192
RAll LRAMfREZMEORANO
haciendas. En virtud a estos factores
de opresin, los grupos sociales se
organizan y manifiestan en contra del
gobierno. La promesa de dejar el poder,
la invitacin a formar un partid o de
oposicin y el resultado de la eleccin,
inici la Revolucin encabezada por el
candidato perdedor Francisco l. Madero.
El 25 de mayo de 1911, Daz abandona
la presidencia y se hace cargo del poder
Francisco Len de la Barra, quien es
sustituido por Francisco l. Madero.
Depuesto Madero y usurpado el Ej c-
cutivo por Victoriano Huerta, el 26 de
marzo de 1913, el gobernador de Coa-
huila, Venustiano Carranza proclama el
Plan de Guadalupe, el cual tena como
finalidad desconocer a Huerta y nom-
br ar se Jefe del Ej rcito Co nst it u-
.cionalista.
En septiembre de 1916 se convoca al
Congreso Constituyente, cuya tarea era
reformar la Constitucin de 1857: sin
embargo, de los trabajos del Constitu-
yente eman una nueva Cons titucin,
promulgada el 5 de febrero de 1917.
La Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos de 1917 , regul a
principios que inspiran un sistema de
seguridad nacional , los cuaJes surgen de
los conceptos e ideales en los que se
fun damen ta el desarroll o naci onal
integral de Mxico."
El de sarrollo naci onal integral se
manifiesta en lo externo -se fortalece la
soberana, se parti cipa en tratad os y
convenciones de cualquier naturalezaen
lo internacional- y en lo interno -respe-
tando el rgimen democrtico, federal.
el crecimiento econmico, el ejerciciode
las garantas individuales y sociales-,
Los principios fundamentales para un
sistema de seguridad nacional, consig-
nados y reconocidos en nuestra Carta
Magna son, entre otros:
Respeto a las garantas individuales.
Ca rac te rstic as de la educacin
nacional.
Apoyo a los pueblos indgenas.
Desarrollo nacional.
Planeaci n democr t ica del de-
sarrollo.
Propiedad y tenencia de la tierra.
Defensa de la soberana martima.
Prohibicin de monopolios.
Defensa de la soberana territorial
y obligacin de servir en la guardia
nacional.
La no intromi sin de extranjeros en
asuntos polticos.
La soberana nacional y la forma de
gobierno.
a) Repbl ica representati va de-
mocrtica.
b) Federal.
e) La nacin mexicana se integra
por estados y municipios
Divi sin de poderes: los pode res
Ejec utivo, Legisl ativo y Judicial
integran el Supr emo Poder de la
Federacin.
Facultades del Congreso de la
Unin.
REVISTA DEAD1\fINISTRAClN PUBLICA
Principio electoral.
Facultades del Ejecutivo Federal.
Aplicacin dejusticia. Poder Judicial
federal.
Vigilanciade laconstitucionalidad de
los actos y leyes.
Prohibiciones a las entidades
federativas en beneficio de la
fortaleza del pacto federal
La Constitucin de 1917 es un
documento poltico singular en el
contexto de los documentos constitu-
cionales de muchas naciones. Es el
primer documento constitucional que
consagra garantas sociales; surge
despus de una revolucin y transforma
la correlacin de fuerzas sociales que
tenan vigencia en nuestro pas. En suma,
es el primer documento constitucional
que define la ecuacin poltica bajo la
cual habtian de interactuar las fuerzas
fundamentales de carcter poltico,
econmico y social en nuestro pas.
El repaso histrico que hemos hecho, no
slo nos muestra algunos elementos de
la forma en que ha evolucionado nuestro
texto constitucional, sino tambin la
forma en que la gnesis constitucional
ha regulado el poder al interior de
nuestra sociedad para llegar al pacto
social que hoy tenemos. Entre estos
factores reales de poder que en palabras
de Ferdinand Lasalle son "esa fuerza
activa y eficaz que informa todas las
leyes e instituciones jurdicas de la
sociedad en cuestin, haciendo que no
puedan ser en sustancia, ms que tal y
como son"." siempre ha estado con-
templado desde el inicio de nuestra
independencia, algunas veces con xito
y otras con fracaso, el pueblo mexicano.
y dado el contexto histrico en el que Se
fue conformando nuestro Estado, se van
incorporando y hasta perfeccionando los
principios rectores del Estado de
derecho. El mantenimiento y conser-
vacin de los principios de igualdad y
libertad se convierten en pilares
fundamentales para alcanzar la paz
social y preservar la nacin y, cn
consecuencia, adquieren el carcter de
intereses vitales al mismo nivel que los
principios de soberana, de indepen-
dencia, integridad territorial y preser-
vacin de la poblacin. Con lo que se
enriquece el campo de proteccin de
nuestro Sistema de seguridad nacional.
V. Principios bsicos
constitucionales en materia de
seguridad nacional
Nuestro texto constitucional recoge en
diversos artculos aquellos intereses
vitales que tutela nuestro sistema de
seguridad nacional:
A) Soberania
Entendida hacia el interior como el no
reconocimiento de un poder igual al
Estado, formal y material, y hacia el
exterior como el no reconocimiento de
un poder superior al mismo; es inherente
a cualquier Estado.
194
RALRAMIRFZMEDRANa
En materia de seguridad esto se traduce
en la conservacin y fortalecimiento de
la soberana nacional como uno de los
objetivos nacionales permanenles de
nuestro pas.
B) Territorio
El espacio fsico donde se desarrolla
nuestra comunidad y las bases de su
regulacin lo deja establecido nuestra
Constitucin. Esto en trminos de
seguridad nacional nos da como objetivo
nacional permanente la preservacin del
territorio, mar y espacio areo nacio-
nales, la utilizacin racional de los re-
cursos naturales y la conservacin y
desarrollo del patrimonio cultural.
C) Poblacin
La poblacin, as como la existencia de
un sentimiento nacional entre la misma,
son elementos sin los cuales no se
concibe un "Estado-nacin" como el
nuestro. En materia de seguridad
nacional proteger la poblacin y
fortalecer la unidad nacional es otro de
Josobjetivos nacionales permanentes que
se traduce en la aspiracin de una
comunidad nacional , plural y solidaria,
que logre una participacin consciente
y activa de la poblacin en el esfuerzo
comn para preservar los valores y la
bsqueda de objetivos nacionales con
mayor equilibrio regional y social que no
atente contra la pluralidad cultural y
tnica de nuestro pas.
D) Rgimen de libertades individua-
les
Con esto se hace referenci a a lodos
aquellos derechos pblicos subj etivos
alcanzados por la sociedad con el
advenimiento del Estado liberal de
derecho y que nuestra Constilucin
consagra.
Lograr fa plena vigencia de la libertad y
la dignidad de los individuos es aqu el
objetivo nacional permanente.
E) Democracia y Estado de derecho
Nuestra Carta Fundamental incorpora
diversos principios para constituir un
Estado reg ido por las leyes con una
forma de gobierno federal y un sistema
de divisin de poderes que garantiza la
vigencia de las libertades alcanzadas y
un principio democrtico y repre-
sentativo orientado a lograr una mejor
forma de convivencia.
Estos principios, entendidos como uno
de los objetivos nacionales permanentes,
dan paso al fortalecimiento de nuestra
forma de gobierno republicana, re-
presentativa, democrtica y federal.
F) Desarrollo y j usticia social
Los derechos sociales y econmicos los
consigna nuestra Constitucin en
diversos preceptos que dan sustento para
definir a la promocin de lajusticia social
yel desarrollo econmico como uno ms
REVISTA DEADMINISTRACiN PBLICA 195
de los objetivos nacionales permanentes,
entendiendo a la economa como un
instrumento para mejorar las condiciones
de vida de la poblacin mediante la
dotacin de condiciones que garanticen
la mejora del nivel y calidad de vida de
los mexicanos.
G) Paz social
La bsqueda de una forma de vida
donde predomine la conciliacin sobre
el conflicto, mediante el respeto de los
trminos de convivencia que nuestra
sociedad se ha dado, es una de las
aspiraciones ms grandes de nuestro
pueblo y es de hecho la base de nuestra
organizacin poltica, por lo que aunque
su fundamento lo es todo el orden
constitucional, puede decirse que su
regulacin se encuentra en todo el
espritu del texto constitucional.
VI. Principios constitucionales de
poltica exterior
El 11 de mayo de 1988 se publica una
importante reforma a la fraccin X del
artculo 89 constitucional, que a la letra
dice:
"Art. 89.- Las facultades y obligaciones
del Presidente son las siguientes: ...
"X.- Dirigir la poltica exterior ycelebrar
tratados internacionales, sometindolos
a la aprobacin del Senado. En la
conduccin de tal poltica, el titular del
Poder Ejecutivo observar los siguientes
principios normativos: la autodeter-
minacin de los pueblos, la no in-
tervencin, la solucin pacfica de
controversias, la proscripcin de la
amenaza o el uso de la fuerza en las
relaciones internacionales; la igualdad
jurdica de los Estados; la cooperacin
internacional parael desarrollo. y la lucha
por la paz y la seguridad interna-
cionales" ...
Estos principios en nuestro pas no han
sido un invento del legislador sino
consecuencia directa de nuestra historia
patria. Los principios fundamentales
sobre poltica exterior desarrollados por
el Estado mexicano no constituyen ms
que principios de seguridad nacional,
aplicados con brillantez por los
mexicanos a las condiciones particulares
que se presentaron en la formacin de
su identidad nacional y, por lo tanto, se
orientan a proteger la soberana y la
independencia nacionales. Dada su
importancia y originalidad se les dedica
un espacio propio.
El principio de la autodeterminacin de
los pueblos aparece desde el Bando de
Hidalgo. se desarrolla en la Constitucin
de Apatzingn y queda plasmado en la
primera Constitucin del Mxico
independiente: la Constitucin de 1824.
Benito lurez reiter constantemente el
principio de la no intervencin ante la
injustificada invasin extranjera que
pretendi instituir a Maximiliano de
Habsburgo como emperador.
196 RALRAMfREZ MEDRANU
La solucin pacfica de controversias
fue la base de la estrategia seguida por
VenustianoCarranza cuando los Estados
Unidos enviaron la llamada "expedicin
punitiva", como resultado del asalto de
Francisco Villa a Columbus, Nuevo
Mxico.
Por otra parte, la soberana nacional,
entendida no slo en cuanto a la
integridad territorial de Mxico, sino
como el permanente respeto a la
autodeterminacin, a las instituciones y
decisiones del pueblo mexicano, en el
cual reside originalmente la soberana,
constituye la base de todos los principios
de nuestra poltica exterior.
A) No Intervencin
No existe una definicin precisa del
concepto intervencin. Puede tener
muchas expresiones y cubrir una amplia
gama de actividades. Puede darse
empleando la fuerza o medios no
violentos y puede realizarse de manera
directa o indirecta, sobre el territorio de
un Estado, sus ciudadanos o los asuntos
internos y externos de un Estado en
particular.
No obstante que no existe una definicin
precisa, podernos entender a la in-
tervencin corno una interferencia que
realiza uno o varios estados en los
asuntos domsticos de otro y que ataca
la soberana y la independencia de esa
comunidad poltica.
La doctrina de la no intervencin busca
neutralizar las justificantes que las
potencias utilizan para influir en los
asuntos de otros pases. En este campo
la guerra conceptual es intensa porque
las justificaciones que utilizan las
potencias son cada vez ms sofisticadas.
En la doctrina de la no intervencin es
fundamental la correcta interpretacin
de las normas de derecho internacional
y el principio de soberana nacional. Es
un mecanismo que busca definir los
lmites de la influencia que un Estado
puede tener sobre otro en el orden
internacional y para atenuar la desi-
gualdad de poder entre las naciones.
Mxico tiene el honor de haber en-
cabezado la lucha contra la prctica de
la intervencin.
B) Autodeterminacin de los Pueblos
A lo largo de su historia Mxico ha
proclamado el derecho de los pueblos a
su libre determinacin y ha firmado y
ratificado convenciones internacionales
de gran importancia donde dicho
principio se consagra. Destacan el
Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales y el
Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos, que desde 1981 vinculan
jurdicamente a nuestro pas. Estas
convenciones en su artculo O,
establecen, respectivamente:
"l. Todos los pueblos tienen el
derecho de libre determinacin. En
virtud de este derecho establecen
REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA 197
libremente su condicin poltica y
proveen asimismo a su desarrollo
econmico, social y cultural.
"2. Para el logro de sus fines, todos
los pueblos pueden disponer
Iibremcnte de sus riquezas y
recursos naturales, sin perjuicio de
las obligaciones que derivan de la
cooperacin econmica internacio-
nal basada en el principio de be-
neficio recproco as como del de-
recho internacional. En ningn caso
podr privarse a un pueblo de sus
propios medios de subsistencia".
C) Solucin Pacifica de Controver-
sias
La experiencia histrica de nuestro pas
ha originado los principios sobre los
cuales se finca la estructura de su
poltica exterior. La solucin pacfica de
las controversias es tambin uno de
ellos.
El derecho internacional contemporneo
tiene como caracterstica esencial la de
ser un derecho de la paz. Un ejemplo
de esta tendencia moderna al derecho
internacional es el artculo 33 de la Carta
de San Francisco que seala:
"1.- Las partes en una controversia cuya
continuacin sea susceptible de poner
en peligro el mantenimiento de la paz y
la seguridad internacionales tratarn de
buscarle solucin, ante todo, mediante
la negociacin, la investigacin, la
mediacin, la conciliacin, el arbitraje,
el arreglo judicial, el recurso a
organismos o acuerdos regionales u
otros medios pacficos de su eleccin".
D) La Proscripcin de la Amenaza del
Uso de la Fuerza en las Relaciones
lnternacionates
La proteccin de los derechos de la
humanidad como la vida, la libertad. la
igualdad, la seguridad y la dignidad de
las personas son un punto de atencin
importante del derecho internacional
moderno. La proteccin de los derechos
humanos, de la paz y la bsqueda del
desarrollo han dado nacimiento a la
proscripcin de la amenaza y el uso de
la fuerza en las relaciones interna-
cionales. En el caso de nuestro pas, ste
ha sido siempre uno de los principios
fundamentales a seguir y se ha
manifestado bajo los principios de no
intervencin y libre autodeterminacin
de los pueblos.
El La Igualdad Jurdica de los
Estados
El concepto de comunidad internacional
de estados, como hase de convivencia
de la sociedad mundial, tiene su
fundamento en el reconocimiento del
principio de igualdad jurdica de los
mismos. Este principio, recogido por el
derecho positivo moderno, tiene un
vnculoestrecho con laconformacin del
derecho internacional y tiene sus races
en la corriente de tratadistas iusna-
198 RAL RAMfREZ MEDRANO
turalistas que establecan la igualdad de
los estados, partiendo de la igualdad
natural de los hombres.
La igualdad jurdica de los estados
constituyela teora clsica que ha venido
siendo cuestionada dada la desigualdad
poltica de los miembrosde lacomunidad
internacional.
El principio de igualdad de los estados
se desarrolla a la par del nacimiento del
Estado nacional y se va desarrollando
de manera progresiva, logrando una
aceptacin completa durante el Estado
monrquico absolutista. Durante el siglo
XIX las grandes potencias desempean
el papel de legisladores. La aceptacin
de los dems estados a las reglas
impuestas por las potencias fue
delineando el derecho internacional. A
principios del siglo XIX con el
decaimiento del equilibrio del poder
europeo los estados ms poderosos
volvieron a ejercer influencia en la toma
de decisiones dentro de la comunidad
internacional.
Despus de las guerras mundiales
empieza una revaloracin del principio
igualitariode lacomunidadinternacional
a partir del Consejo de la Sociedad de
Naciones y posteriormente de la
Organizacin de las Naciones Unidas.
En estas organizaciones se les reconoce
igualdad entre s a las grandes potencias
y desigualdad a los dems pases. Las
grandes potencias tienen una situacin
privilegiada dentro de la organizacin y
sus decisiones pueden afectar otros
estados con base en su hegemona
poltica.
No obstante este tratamiento dife-
renciado, las manifestaciones del
principio de igualdad jurdica se
empiezan a precisar de la siguiente
forma, dentro de la Organizacin de las
Naciones Unidas: cada Estado tiene
derecho a no ms de un voto cuando se
decide alguna cuestin por consenso; los
votos tienen igual valor indepen-
dientemente del tamao y el poder del
Estado; ningn Estado tienejurisdiccin
sobre otro; y ningn Estado puede
cuestionar los actos oficiales de otro.
F) La Cooperacin Internacional
para el Desarrollo
Este principiotiene suorigen en el orden
poltico internacional surgido de la
segunda guerra mundial y tiene por
objeto la realizacin de acciones
multinacionales a favor del desarrollo
econmico y social de los pases ms
atrasados.
La participacin de Mxico y Amrica
Latina en las acciones de cooperacin
internacional para el desarrollo empez
a ser ms activa cuando los organismos
internacionales iniciaron procesos de
integracin econmica regional.
La importancia de este principio radica
en la necesidad de una economa
RF.VISTA DEADMINISTRACINPUBLICA 199
internacional con crecimiento estable sin
choques violentos y abierta a la
competencia. Esto slo puede lograrse
con una real cooperacin internacional
para el desarrollo. Mxico actualmente
ha apoyado la mayora de las acciones
relevantes en materia de cooperacin
para el desarrollo.
G) La Lucha por la Paz y la Seguri-
dad Internacionales
Mxico ha adoptado el principio de la
lucha por la paz y seguridad inter-
nacionales como un principio de
actuacin en materia de poltica exterior
y, a su vez, como un propsito que busca
alcanzar por medio de su participacin
en organismos mundiales y regionales.
Precisamente para mantener este
principio fue creada la Organizacin de
las Naciones Unidas. Actualmente se
ubican tres esferas de actuacin para el
logro de este objetivo: la diplomacia
preventiva; acciones de establecimiento
de la paz y acciones de mantenimiento
de la paz.
La diplomacia preventiva tiene por
objeto mitigar tensiones en los estados
antes de que se desencadene un con-
flicto.
En relacin con estas directivas de
poltica exterior podemos decir que en
distintos momentos de nuestra historia
y en funcin de distintas circunstancias
histricas yde contexto social y poltico,
se fueron generando principios que no
slo reflejan la vocacin pacifista de
nuestra nacin, sino que constituyen una
forma muy lcida de generar una
autocontencin para el Estado mexicano
y al mismo tiempo una contencin para
la vocacin hegemnica de otras
naciones. Cuando en nuestro texto
constitucional nos obligamos a no
intervenir en los actos de otro Estado,
estamos exigiendo que no intervengan
en los nuestros como respeto a nuestra
soberana, Cuando reconocemos la
autodeterminacin de los estados,
entendida como la capacidad de los
pueblos para tomar sus decisiones
soberanas, de acuerdo con sus normas,
costumbres, leyes, rganos y circuns-
tancias, estamos exigiendo respeto para
las nuestras. Cuando consagramos el
principio de la solucin pacfica de las
controversias estamos exigiendo respeto
para la solucin de las controversias que
surjan dentro de nuestro pas, ya que
tendremos que resolverlas pacficamente
ycuandodefendemos la igualdadjurdica
de los estados, independientemente de
su poder militar o econmico, estamos
exigiendo que Estados ms poderosos
nos reconozcan igualdad jurdica para
tratar el tema que sea y al mismo tiempo
nos estamos comprometiendo para
actuar en consecuencia.
VII. Consideracin linal
La historia es dinmica y por lo tanto la
Constitucin que nos rige noes el punto
RAL RAMfRFZ MEDRAN
culminante de nuestra evolucin poltica,
social y jurdica. Nuestra nacin en
diversos momentos de su historia ha
tenido que adaptar y actualizar su texto
para reconocer en una Carta Fun-
damental Jos pactos sociales alcanzados
sobre temas constitucionales inditos. Sin
embargo, la consagracin de las
aspiraciones sociales e individuales no
ha sido la nica preocupacin del pueblo
soberano al momento del pacto social.
La evolucin poltica de nuestra
sociedad ha tenido la prudencia de
adoptar y crear instituciones consti-
tucionales que permitan mantener los
derechos y garantas consagradas en la
Ley Fundamental. Es el caso de la
divisin de poderes , en la cual el Poder
Judicial aparece como garante de la
Constucin. Pero tambin se han
establecido instituciones que permiten
alcanzar y defender en los hechos estas
garantas, como se observa en el r-
gimen de responsabilidad de servidores
pblicos, en el sistema de partidos y de
manera significativa en el juicio de
amparo y el control de la consti-
tucionalidad.
Estas instituciones que los tericos del
derecho constitucional denominan
" mecanismos de defensa constitu-
ciona!", adquieren tal relevancia que sin
ellos sera difcil mantener los principios
bsicos de convivencia armnica y
alcanzar las garantas y prerrogativas
individuales, sociales y polticas, sin las
cuales se pondra en riesgo el proyecto
nacional, la paz. social y por lo tanto la
seguridad nacional. Por esta razn las
sociedades avanzan con la creacin de
instituciones de defensa constitucional,
con el objetivo de establecer reglas de
interaccin que permitan adaptar el
pacto poltico a las transformaciones
histricas de la nacin. Este es el caso
en nuestro pas del nacimiento de
instituciones nuevas como la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos,
cuya creacin es reciente. Esa misma
lgica tiene la reforma y reglamentacin
del artculo lOSconstitucional que ante
el fortalecimiento del federalismo y del
municipio, permite dirimir las contro-
versias constitucionales mediante
procedimientos jurdicos. De la misma
forma este artculocomplementa al juicio
de amparo y permite que fuerzas
polticas y no slo particulares puedan
deducir acciones de inconstitucionalidad
de leyes, lo cual fortalece el sistema
poltico propiciando un elemento ms
para alcanzar el ejercicio de las reglas
de convivencia civilizada que nos hemos
otorgado. En este mismo contexto de
renovacin de instituciones constitu-
cionales podemos encuadrar la reciente
reforma al Poder Judicial federal y a las
instituciones y procedimientos elec-
torales.
De todo lo anterior, podemos decir que
es a partir de 1982 cuando se empieza a
bosquejar en documentos y programas
REVISTA DEADMINISTRM'lclN PIJRI.lCA
201
oficiales una doctrina de seguridad
nacional. Tambin es cierto que nuestra
nacin, desde su nacimiento, ha aplicado
con brillantez principios bsicos' de
fortalecimiento y defensa de su
viabilidad que inspiran lo que entendemos
como seguridad nacional,incorporn-
dolos poco a poco en los documentos
fundamentales que sirvieron para cons-
truir nuestro Estado de derecho.
Sin embargo, lo importante ahora es
avanzar para fortalecer nuestras
instituciones preparndolas para las
circunstancias polticas y sociales
vigentes. El juicio de amparo, de gran
trascendencia en su tiempo. fue su-
perado y en pocas recientes duramente
criticado por su falta de desarrollo. Las
reformas al artculo 105 constitucional.
aunque no se refieren directamente al
juicio de amparo, s se refieren a su
materia que es el control constitucional.
le dieron un nuevo impulso a esta
institucin y cerraron el camino a
conflictos polticos como corresponde a
una medida de seguridad nacional. As,
la idea de un sistema profesional de
seguridad nacional, institucionalizado con
la ms elevada jerarqua normativa, que
catalice los esfuerzos de proteccin de
los intereses vitales de la nacin y vaya
a la vanguardia en el estudio y la
investigacin de los mecanismos insti-
tucionales que permitan una evolucin
pacfica y armnica de nuestra sociedad
hacia nuevos estadios histricos, es ya
una idea que ha pcrmcado 31 grado de
convertirse CnUt11 aspiracin importante
de nuestra sociedad,
Todo lo anterior nos lleva a concluir que
la sociedad mexicana se encuentra en
tiempo y espacio justo para que los
diversos sectores que la integran inicien
una discusin responsable, informada y
comprometida que se oriente al desa-
rrollo. fortalecimiento e instituciona-
lizacin de un sistema de seguridad
nacional, basado en una agenda
consensuada que permita proteger a la
nacin mexicana a los elementos que la
componen, a sus instituciones, principios,
proyectos e intereses fundamentales; de
todo aquello que los ponga en riesgo.
Notus:
'JFI.I.rNEK. ea'()({c ;1' 'I(-orn (;ellerlll del
Cnrl1polll!<I Edilo!i;lJ L'nntincntnl. edu'rn. lQ.'iR. PO.
, lTNA RAM fREZ FELIPE D{'redUJ Comlitllcional
l\Iuinmn. Mxico. hJilorial l'orra. n' edi60. 199.l pjt
I Xl)
'GON7f\I.EZ URIBE. IWCTOR. lrora Polllca. Mxico,
Edi1\lrial Pornia, R" 1992. p:ig. 21)!l
, 0". dI.. rilg 'Hl
'(,ALlH;OS JOSE M. La Doctrina Polifcll
dl'II'. Franctsco Surt't_ Mxico. hlitllrial JUS. 1940. pg. 32
,. ('!<Ido por Hcctor Gonr.lc Urfbc . "1', ril.. pag. 1R5
. 01'. dI., pdg. 1!l5
, 1\/ respecto. MERINO MFRC!MN. lOSE FFRNi\NDO.
COROI\'JJNA. MARA y VERA SANTOS.
lOSE MANIIFI., sealan: "('S en la Edad Moderna cuando
aparece el Eqado. trmino que introduce Maquiavelo para
referirse a la forma de orl!-ani7aei6npoltica Renacentista. nacida
debido <1 la cenuazncn burocrsuca. orgunoanva.
CCOIU'lllll',1. polliul y militar que se produce fruto del aroyo
de la burgucsfu "J Monarca. ,te se rca!i71lron el fin de
rlllpliar unos mcrcado-, que, en virtud del sistema feudal. se
cncuntrubau Len-iones de Derecho
Constuctonal. Madrid. Edilorint lecnos. Primera Edicin.
1\)1)7. poig ::!4
" "El F,lado liheral se configura como un Estado clasista.
202 RALRAMfREZ MEDRAN
constitucional y codificador del derecho, derecho que adems
somete al poder. avance ste lIluyimportante y que supone el
comienzo de la responsabilidad e interdiccin de la
arbitrariedad de los poderes pblicos". MERINO MERCHAN.
!oSE FERNANDO, PEREZUGENA COROMINA, MARrA
y VERA SANTOS, lOSE MANUEL. op. dI., pg. 37.
.0 Texto para la formacin de cuadros del CISEN.
u Textopara la formacinde cuadros del ClSEN
,: Texto para la formacin de cuadros del ClSEN
l.' Texto para la formacin de cuadros del ClSEN.
" "Aparece el Estado liberal como expresin jurfdico-polica
del triunfo burgus, establecindose con l ms garantas de la
libertad. junto a un sistema de control de poderes que, en su
mayar parte. llegan hasta nuestros das". MERINO
MERCHAN, JOSE FERNANDO, PEREZ-UGENA
COROMINA, MARtA y VERA SANTOS, JOSE MANUEL.
op, cit.. pg. 37.
.' "Democracia y avance social van a venir temporalmente
unidos. dando lugar en el periodo de entre guerras y con
posterioridad, al Estado social y democrtico de Derecho
Social puesto que recoge una tercera generacin de derechos
reguladores del actuar humano en cuanto factor de produccin
en su vertiente laboral; democrtico porque las
transformaciones que se producen van a permitir finalmente
que el demos, el pueblo. sea sujeto activo de las decisiones
polticas. Se catalogar como de' Derecho porque no surge de
13, nada si no que asume instituciones y principios
prtlvenientes del Estado hbernl, del Estado de derecho. dem,
pltg.45.
"<Feno para 1, formacin de cuadros del CISEN.
11 Texto para la formacin de cuadros del ClSEN
" Citado por TENA RAMfREZ, CARMELO CARBONE
seala: "Los principios contenidos en las constituciones
antes de ser legislados se afirmaron como principios polticos"
y agrega: "A fin de descubrir la lgica dellenguaje dentro de
las normas constitucionales, es necesario acudir a la historia
del derecho y del derecho comparado con objeto de poner en
claro la gnesis del principio poltico. a la poltica para
individualizar su contenido, a la historia poltica y a la
evolucin poltica del pas si se quiere captar la evolucin y
el significarlo actual de aquel principio". 0(1 61" pgs. 84 y 85.
lo "Los Estados nacin se definen por su Constitucin y por
su forma de gobierno. Constituirse es el trmino clave del
periodo. Constituirse equivale a encontrar, como arreglar el
poder con instituciones hien definidas, La Constitucin en
trminos generales significa toda una concepcin de la
sociedad, del Poder Pblico 'j de las relaciones entre ambos".
REYNALDO SORDO CEDEO "El Congreso 'j la
formacin del Estado Nacin en Mxico, 1821,'R55". en La
fundad6n del Estado Mextcanc 1821-1855. Mxico,
Editorial Nueva Imagen, 1 edicin, 1997, pg. 146.
lo "lmposihilitada la autonoma pacfica intentada por los
criollos en 1808, no qued otro camino que el de la
conspiracin y la violencia. La lucha fue larga y sangrienta;
su final, inesperado. El cansancio de la poblacin por los
excesos de los dos partidos en pugna permiti que Agustln de
Iturbide lograra una coalicin de las mismas fuerzas que se
haban enfrentado durante ms de una dcada yque se consumara
la independencia' Zoraida Vzquez. Josefina. "De la dificil
'nstitucin de nn Estado: Mxico. 11121-11154". en La
Fundacin del Estado Mexicano, 1821-1855. Mxico,
Editorial Nueva Imagen, 1" edicin, 1997, pg. 14
" "En la elaboracin de la Constitucin de 1824 estuvieron
presentes las fuerzas e intereses encontrados que luchaban
por construir el Estado: militarismo y civjhsrno o
insthucionafismo. el Ejecutivo o Congreso fuerte, liberalismo
'j tradicionalismo, federalismo y centralismo". REYNALD()
SORDO CEDEO. O/,. cit. pg. 148
n REYNALDO SORDO CEDEO, Al referirse a la pugna
entre liberales y conservadores en ste momento histrico
seala: "Dos posiciones en contradiccin. El dilema de todas
las sociedades en todas las pocas: tradicin y cambio,
instituciones viejas y lluevas, hombres de larga experiencia
en las cosas de gobiel"Tlo y hombres sin experiencia pero con
nuevas ideas. El Estado Nacin tendra que surgir lentamente
de sta confrontacin de visiones y actitudes polticas". ofJ.
cf., pg. 138
~ En relacin con eSIO, FLORIS MARGADANT apunta:
"Para comprender la victoria de la idea federal, a primera vista
contraria a la tradicin virreinal, basta con darse cuenta de la
realidad social del Mxico de entonces: zonas econmicas
inconexas; cacicazgos locales; ni siquiera un sentimiento
nacional como fuerza aglutinante". op. cit" pgs. 122 y 123.
l' FELIPE TENA RAMIREZ, en relacin con este punto
seala: "Diez das despus de consumado el alzamiento del
General Salas, desembarc en veracrez el 16 de agosto de 46
el Gcneral Santa Auna, quien de su destierro en Cuba vena al
llamado del bando victorioso. Lo acompaaba Don Manuel
Crescenco Rejn, liberal que ya para entonces sostena que la
guerra con los Estados Unidos no podra ganarse puramente
con las armas. sino que se necesitaba oponer msntoctones'
Leyes Fundamentales de Mxico. Mxico, Editorial Pomia,
16 Edicin, 1991, pg.439.
~ A la par de esta pugna se mantiene ausente un sentimiento
nacional que no surgi hasta despus de la intervencin
francesa "En la alta burguesra es frecuente encontrar
opiniones a favor de una absorcin por la Unin
Norteamericana; slo la guerra de 1847 y la subsecuente
amputacin de tanto territorio, y luego la intervencin
extranjera que culmin en el imperio de Maximiliano, crearon
un nacionalismo mexicano". FLORIS MARGADANT. op. cit.,
pg. 123.
~ "La generacin de la reforma, despus de muchos tropiezos.
lograrla dar forma y estabilidad al estado nacin. pero bajo
conceptos diferentes de los buscados entre 1821 y 1855. En
el fondo, la verdadera generacin idealista del siglo XIX, no es
la de la reforma sino la de la "era de los disturhios" Ella quera
construir lt la nacin con un estado que al mismo tiempo
respetar los derechos individuales, controlar a los caudillos,
evitar a la dictadura, hiciera efectiva la representativldad. se
fundar en el equilibrio de los poderes, diera juego poltico a
los estados o departamentos y tuviera, una accin eficaz en la
sociedad a travs de su proceso de institucional ilacin".
REYNALbO SORt>O CEDEO. op cit., pg. 178.
l' Al referirse a la forma como la Revolucin Mexicana
determin a nuestro pas, FLORIS MARGADANT sostiene:
REVISTA Ilf: AIlMI NISTRACI(')N
203
" El H'Wl luc ifmario. et i1f'o ufj!. ut' ''Ol nl i<'nTo de 11 "
y e l irnr:lCto & la ("lun("Illa y tect..., ln:i 3
han e vt...Jo rrt'al1Uu e l mulnfec nco M.'l: ;( o Q're ho y m {!3
cri tk amO!i:t gOL"mo"i- . np. d I.. pag. 172 .
... I.N\ AI.I.f. . IT ROINANO. ".')uto u una CO'"titnri n'!'
/ ('un lr rr nri;, I'rununf.. nada ,InrI.' una ciudadana (le
Ik rli n, r n "h,, 1de Ain.:.\ . Edil !>"al St(:lu XX,
1')75. p.i:, 7,
La cartera de la seguridad interna
Mario Santos Caamal *
Introduccin
p
aragarantizar su supervivencia,
el Estado nacional tiene que
actuar de acuerdo a su percepcin del
entorno, organiz.ar sus recursos y habi-
lidades, suplir sus carencias y anticiparse
a los cambios para plantear opciones de
cmo utilizar los recursos del poder para
lograr sus objeti vos con una economa
de medios. De acuerdo con este plan-
teamiento, la seguridad nacional es la
suma de un conjunto de sistemas com-
puesto por:
El sistema del Estado nacional,
El sistema mundial,
El sistema nacional de planeamiento y
El sistema de la seguridad nacional.
El sistema nacional de planeamiento es
el encargado de organizar todos los
recursos y hahilidades del Estado
nacional para poder interactuar en el
sistema mundial con ventajas competi-
tivas efectivas. El sistema de seguridad
nacional es el optimizador de las acciones
del Estado en el campo internacional.
JI' Almirante retirado
Es la parte de este conj unto de sistemas
que permite obtener resultados deseados
o buscados. Por la complejidad del
Estado nacional y la multiplicidad de di-
mensione s que puede adquirir el sistema
mundial, la seguridad nacional es ya un
verdadero portafolio en el que. por los
mb itos en que acta, pueden integrarse
dos carteras: la de la seguridad interna
y la de la seguridad externa. El plant ea-
miento que hoy se presenta es parte del
resultado de una revisin de la seguridad
nacional en la postguerra fra, presentado
en el trabajo titulado El sistema general
de la seguridad nacional.
La Cartera de la Seguridad Interna
La seguridad naci onal trata de la vida,
pensamient o y ac cin del Estado
nacional. La vida. pensamiento y accin
del Estado nacional tiene como fin ltimo
el propiciar el bien comn y pblico al
individuo. la familia y la sociedad na-
cional. Para alcanzar este punto de
satisfaccin de las demandas, necesida-
MARIO SANTOS CAAMAL
des y problemas de la sociedad nacional
se necesita de disponibilidad de recursos
pblicos y privados que slo el desarrollo
puede lograr mediante la combinacin
de polticas econmicas con polticas de
inters para el individuo. la familia y la
sociedad nacional. creando y diferen-
ciando dos espacios econmicos:
El del individuo y la familia, y
El de las empresas pblicas y
privadas.
Estos dos espacios integrados const i-
tuyen la economa nacional. El Estado
nacional. para resolver el problema de
desarrollo econmico, recurre a la
hiptesi s del desarrollo nacional. Tal
hiptesis. de acuerdo a sus funciones.
queda tonfigurada como sigue:
La funcin poltica crea las con-
diciones para el desarrollo polticodel
individuo, de la sociedad nacional y
de las Instituciones polticas na-
cionales.
La funcin econmica crea las con-
dicione. para el desarrollo econ-
mico del individuo, de la sociedad
nacional y de las instituciones
econmicas nacionales pblicas y
privadas.
La funcin social crea las condi-
ciones para el desarrollo social del
individuo, la familia, la sociedad
nacional y las instituciones sociales
nacionales pblicas y privadas.
La funcin cultural crea las con-
diciones adecuadas para el desarrollo
cultural del individuo, la familia, la
sociedad nacional y las instituciones
culturales nacionales pblicas y
privadas.
La funcin militar y paramilitar crea
las condiciones adecuadas para que
el individuo. la familia, la sociedad
nacional y las institucionesnacionales
pblicas y privadas cuenten en el
territorio nacional con un espacio de
convivencia con fronteras seguras,
tanto interna como externamente.
Para la aplicacin de la ley y el orden. el
Estado nacional. al paso del tiempo, ha
ido desarrollando las hiptesis de
gobernabilidad y proteccin. Para
garantizar las fronteras polticas, mar-
timas y areas, as como los espacios
de actividad de la sociedad nacional. el
Estado nacional ha configurado una
hiptesi s de defensa nacional. Tomando
en cuenta lo complejo de la actividad del
Estado nacional. especialmente con su
entorno, ste generalmente requiere de
una hiptesis de reforma del Estado. Tal
hiptesis, cuya solucin est de acuerdo
tanto con la situacin interna como ex-
terna, evita la ruptura de las estructuras
permitiendo, en cambio, las adaptacio-
nes. la reorganizacin o el cambio
REVISTA DE ADMINISTRM'N PBUCc\
2m
programado. El Estado nacional cuenta
con sus subdivisiones que son las
entidades federativas y estas cxtn
constituidas por municipios. Esta divisin
territorial del espacio nacional ha genera-
do tres rdenes de gobierno, los cuales
requieren de un mecanismo integrador
que en este caso es la hiptesis del
proyecto de nacin.
Estas seis hiptesis y las cinco funciones
bsicas del Estado nacional permiten la
construccin de una matriz que permite
identificar los requerimientos de la
seguridad interna. la cual tiene como
finalidad el alcanzar una competitividad
para que el Estado nacional cuente con
cimientos slidos para su realizacin sin
perder su fin ltimo. En una situacin
ideal, el Estado nacional nicamente ten-
dra la preocupacin de la admi-
nistracin del proyecto de nacin. En una
situacin crtica. tendra que atender la
hiptesis de defensa. En la realidad. la
prioridad se encuentra en e1logro de una
gobernabilidad para resolver los proble-
mas del desarrollo nacional.
El desarrollo nacional es el centro de
gravedad del sistema del Estado
nacional. Esta actividad permite. entre
otras cosas. el desarrollo econmico
mediante la aplicacin eficiente de los
recursos productivos para generar valor
agregado de manera sosten ida. crear
riqueza. acumular excedentes y aplicar
stos en la creacin dc capital social y
de capital intelectual y en la adquisicin
de infraestructura. La solucin equi-
librada de estas hiptesis vitales permite
lasupervivencia del individuo.Ia familia.
la sociedad nacional y el Estado na-
cional. especialmente al intcrnacionalizur
y globalizar las funciones del Estado
nacional para conformar la cartera de
seguridad externa. (Fig. 1)
Conclusiones
La cartera de seguridad interna permite
definir los requerimientos bsicos para
una exitosa intcrnacionalizacin y
globulizacinde las funciones del Estado
nacional e integrar un portafolio de
seguridad nacional efectivo que des-
cansa en un desarrollo nacional. En su
dimensininterna, el desarrollo nacional
es responsabilidad del individuo. la
sociedad nacional y el Estado nacional.
En su dimensin externa. el desarrollo
nacional es responsabilidad de las ins-
tituciones nacionales pblicas y privadas
y el Estado Nacional. interactuando de
acuerdo con el inters nacional en el
campo internacional.
MARIO SANmS CAAMAL
Fig. 1 Matriz de hiptesis vitales funciones del Estado nacional.
Hiptesis del Hip61esi$de Hptesis de Hiptesis de HIptes is del Hiptesis de la
cerroo ladelensa la protacci6fl la estabilidad
<lesa""""
administracif'
estralgico
""'proyecIo
de m.d6"
FlrlCi 6n
CUl tural
FUIlcil\
pollca
F"""""
"""""""
F""",,
social
Funcin
militar
RESMENES
REVISTA DE ADMINISTRAClON PlTBLlCA
Hacia una Ley de inteligencia para
la seguridad nacional
AlejandroAlegre Rabiela
211
Este artculo destaca la necesidad de ajustar el marco normativo en materia de seguridad
nacional e inteligencia. Desde una perspectiva preocupada por la modernizacin y el
fortalecimiento de las capacidades institucionales. se analiza la importancia de renovar el
marco regulatorio correspondiente, tanto para consolidar los avances logrados como para
estar en condiciones de enfrentar con xito los nuevos riesgos y arucnnzas para la seguridad
nacional que inevitablemente acompaan a los procesos de globalizacin y profundizacin
de la democracia.
Towards an intelligence Law
Oll Ilatiollal s u r u ~
Alejandro Alegre Rabiela
The following article highlighrs the need lo adjust the normative framework on national
security and intelligence. From a viewpoint concerned about modcmizing and strengthe-
ning institutional capacites. the author analyzes the importance 01' renewing the corres-
ponding regulatory framework. both lo consolidate advances already achieved as well as
to successfully face the new rsks and threats to national securiry that unavoidably accorn-
pany globalization and deepening of democracy.
212
RESMENES
Perspectiva general de seguridad pblica y seguridad
nacional
Ward Pitfield D. Elcock
Se exponen algunas de las principales reas de inters de la Agencia Canadiense de
Inteligencia de Seguridad (CSIS). Adems de abordar cienos aspectos sobresalientes de
las amenazas que en materia de seguridad nacional preocupan al CSIS. se analizan algunos
otros riesgos que para la seguridad pblica canadiense se pueden derivar del terrorismo
intemacional. Se describen tambin otras reas temticas y programas de inters para la
seguridad nacional de ese pas. tales como la guerra informtica. el espionaje econmico y
el crimen organizado transnacional.
A general perspective on public security
and national security
Ward Pitfield D. Elcock
Some ofthe main areas of interest for the Canadian Security and Intelligence Service (CSIS)
are discussed, Besides taking up sorne of the most important aspects of threats to security
that worry the CSIS. the article analyzes a number of other risks to Canadian public security
that might come from intemational terrorismoOther thernes and programs of concern to this
country's natonal security, such as software war economic espionage and transnational
organized crime are also described.
RF.VISTA DE ADMINI STRAn N PRLlCA
Los servicios de inteligencia en el umbral del tercer
milenio tomando como modelo al BND
AI/RI/s( Hanning
Con la idea de que Jos peligros que actualmente acechan a Estados y sociedades ni han
disminuido ni son menos complejos que en el pasado, en este articulo se describen algunas
de las principales preocupaciones actuales de la agencia alemana de inteligencia de
segurida d nacional. Bundesnachrichtendi enst , entre las que dest acan las amenazas
relacionadas con la proliferacin de armas de destrucci n masiva. los conflictos regionales.
la delincu encia organizada. el terrori smo y la segurid ad inform tica. Se concluye que los
servicios de inteligencia deben responder a los desafos del presente de manera tal que los
gobiernos estn en condiciones de actuar. particul arment e en las etapas de prevencin y
supres in de crisi s.
lntelligence services at the beginning O/ the thlrd
millenium taking BND as a model
AI/gl/S! Hanning
With the idea that dangers threaten ing states and societies today have neither decreased
nor becorne less complex than in the past, this article describe s sorne of the main present
worr ies of the German intell igence and national securi ty service, Bundesnachrichtendienst.
Among the most important are the prol iferarion of weapo ns of rnass destruction, regional
COnmCIS. orga nized crime. terrori sm and software security, The article concludes thal
intelhgence services must respond to present chaltengcs in a manner that is appropri ate
gi ven governments' curre nl situations, especiall y on prevention and crisis suppression
st ages,
214
RESMENES
El papel de la actividad de inteligencia en el inicio de una
nueva era
Alberto Mendes Cardoso
Se parte de la idea de que los cambios y transformaciones registrados en la esfera
internacional demandan que las instituciones responsables de la actividad de inteligencia
para la seguridad nacional repiensen su actuacin, definan una nueva agenda que. al
mismo tiempo. permita salvaguardar los intereses de la nacin y aprovechar las
oportunidades que abren los nuevos tiempos. Se destaca la importancia de la actividad de
inteligencia en la captacin y generacin de informacin para la planeacin y toma de
decisiones del gobierno. Por ltimo, se definen las prioridades estratgicas brasileas en
materiade seguridadnacional.
The role of intelligence activity at the beginning
ofa new era
Alberto Mendes Cardoso
The article starts from the idea that changes and transformations in the intemational field
call for intelligence and national-security institutions to rethink their performance and
define a new agenda. which will make it possible to safeguard national interests as well as
take advantage of opportunities that the new era is opening up. The importance of
intelligenceactivityto gather andgenerateinfonnationfor govemment planninganddecision
makingis emphasized. FinaIly, Brazilian strategic priorities on national security are defined.
REVISTA DE ADMINIS TRACIN r ll HIJC A
Los servicios de inteligencia ante el 1lUel'O siglo
Javier Caldern Fem nde ;
215
En este artculo se afi rma que las transformaciones registradas en los contextos nac ional e
internacional no slo han modificado la age nda temtica de los servicios de intelige ncia,
si no que tambi n est n cambiando la forma de hacer intel igenci a. Esto en dos mbitos
dis tintos . Uno. el plano analtico. transfo rmando mtodos de tratamiento y anlisis de
informaci n. Otro, en el plano poltico y social, mod ificando lo manera en que los organismos
de inteligenc ia se relacionan con: a) los responsables de lomar decisiones polticas: b)
insta ncias de represe ntaci n c iudadana. co mo los parl ament os: y. e) la opini n p bl ica y la
sociedad misma . Es en este lt imo plano donde, seg n el autor, los servicios de inteli gencia
estn registrando el mayor cambio.
lntelligence services [acing the new century
Javier Calder n Fem nde:
Th is artic le states that the transformations taki ng place in bot h national and intema tional
contexts have not on ly rnodi fied the thematic agenda nf intelligence services, but are also
changi ng the iruelligcnce process, in Iwo different aspects: The first, ana lytical, aspect.
pertai ns lo information analysis and trealment met hods. The second, political and socia l,
aspect is mod iyi ng the way in which inte llige nce services rela te lo: a) those responsiblc
for making political deci sions; b) inst itut ions such as par liamc nts that rep resent citizcns :
and, e) publ ic opini n and soc iety itself. In this last arca, accordi ng lo the author, inlelJigence
serv ices are showing the biggest chango.
216
RESMENES
Agenda de inteligencia para el ao 2000, inteligencia y
seguridad nacional en un mundo globalizado
Hugo Alfredo Anzorreguy
Se exploran algunos de los principales cambios en la naturaleza, alcance y tendencias de
las amenazas a la seguridad nacional como consecuencia del fin de la guerra fra, el mundo
bipolar, la Unin Sovitica y el Pacto de Varsovia. Al abordar las nuevas prioridades para la
agenda de seguridad nacional, se resalla: a) la existencia de una superpotencia militar y tres
potencias econmicas: b) las lensiones entre globalizacin y fragmentacin tnico-religiosa;
e) los riesgosde los flujos migratorios quegeneran sentimientosxenfobos: d) 1a expansin
del crimen organizado; e) la proliferacin de armas convencionales y de destruccin masiva;
f) la degradacin del medio ambiente. En este contexto, se analiza la responsabilidad de los
servicios de inteligencia.
lntelligence agenda for the year 2000, intelligence and
national security befare a globalized world
liugo Alfredo Anzorreguy
Sorne of the rnain changes in the nature, scope and tendencies of threats to national
security as a consequence of the end of the cold war, the bipolar world, The Soviet Union
and Warsaw Pact are explored. In discussing new priorities for the national security agenda.
the author highlighls: a) the existence of one military superpower and three economic
powers; b) tensions between globalization and ethnic-religious fragmentation; e) risks of
migralory flows that produce xenophobic feelings; d) the expansin of organized crime: e)
the proliferation of convemional arrns and of weapons of mass destruction; f) environmen-
lal degradation, Inthis context, the responsibility of intelligence services is analyzed,
REVISTA DEAIJMINISTRACION PUBliCA
La inteligencia estratgica en los albores del
tercer milenio
Alberto R. V"rel"
217
Se concluye que. para seguir cumpliendo con su funcin ck-nn'o del EsLado, los servicios
tic inteligencia deben modificar ciertas pautas de funcionamiento y adoptar algunas otras.
tales como: a) vincularse con mbitos universitarios e institutos de altos estudios: b)
contar con especialistas altamente calificados: e) adaptarse a la utilizacin de nuevas
metodologas de anlisis; d incorporar innovaciones tecnolgicas a las tareas de
inteligencia; e) saber interpretar lo que est a la vista, antes que descubrir In oculto; fJ
aprovechar adecuadamente las fuentes de informacin abierta: g) trabajar fuertemente en
el campo de las amenazas no militares: h) colaboracin y coordinacin con otras agencias
de inteligencia nacionales y de pases amigos; i) actualizar procedimientos de inteligencia;
j) desplegar las actividades de inteligencia respetando los derechos humanos y bajo control
parlamentario.
Strategic intelligence in the dawn of the
third millennium
Alberto R. varcla.
The author concludes that to continu fulfilling their function within the statc. inteJligence
scrvices must modify sorne guidelines of operation und ndopt others, such as: a) establi-
shing links with university environments and iustitutes nf advanced studics; b) rclying 011
highly qualified specialists; c) knowing how tu use new analyrical mcthodologies: J) incor-
porating technological innovations in intelligence tasks: e) lcarning lo interpret what is
readily available, before investigating what is hidden; f) suitahly taking advantage 01" open
infonnation sources: g) working effectively in Ihe field of nonmilitary threats: h) collabora-
ting and coordinating with other national and allied intelligence agencies: i) updating
inte11igence procedures: jl carrying out intclligence activities in a manner that respects
human rights and stays under parliarnentary control.
218
RESM ENES
Desafos para la seguridad nacional en un
entorno globalizado
Rogelio Ramos Marttne:
A partir de las principales tendenci as presentes en Centroam rica - fortalec mi ento
democrtico , desmilitarizacin, integracin. incremento de la pobreza y reconocimiento
intern acional - se aborda la nece sidad de disear una nueva agenda de seguridad para la
regi n y se adelanta que las nuevas amenazas sern resultado de : al la inestabil idad poltica;
b) lacarenciade cohesi n nacional; e) el crecimiento poblacional; d ) la escasez de recursos
hidrcos: e) las dificultades religiosas, raciales y tnicas; f) la destruccin del medio ambiente,
la biodiversidad y los recursos naturales; g) crecimiento econ6mico insuficiente; h)
enfermedades nuevas y recurrentes; i) ca mbios en la naturaleza del trabajo; j) carencia de
lderes capaces de tomar las decis iones adecuadas; k) el envejecimiento de centrales
nucleares; 1)el terrorismo y el crimen or ganizado, particul armente el narcotrfico y el trfico
ilegal de armas y personas.
Challenges for national security in a globalized era
Roge/io Ramos Martine :
The main current tendencies in Central America- democratic strengthening, dernilitariza-
tion, intcgration, incre ase of poverty and international recognition - prompt the nece ssity
to design a new security agenda for the region. It is shown that new threats will result from
the follo wing: a) political inst ubility : b) lack of nat ional cohesi n; c) population growth; d)
the shortage of wat er resources; e) reli gious, raci al and etbnie difficulties; f) the destruc-
tion of the environment, biodiversity and natural resources; g) insuffieient econornic growth;
h) new and recurrent diseases; i) ehanges in the nature of work : j) shortage of leaders able
to make suitable decisions: k) the agin g of nuclear power stations; 1) terrorism and orga-
nized crime, particularly drug traffic and illegaltrade in arms and people.
RF.Vl.'-:TA OE ADr-.HNISTR/\n(,r--; rt'TRUC!\
La seguridad nacional en IIIl mundo globalizante
Benjamn Oliva Hcrnnde;
219
Este artcul o expone un concepto de segu ridad nacional, de doct rina de seguridad nacional
y el concepto centroameri cano de Seguridad Democr ti ca Regional. Explica la necesidad
de considerar elementos tecnolgicos y medioambi ental es ':0!1l0 factor es de riesgo a la
seguridad nacional. Finalmente discute sobre nuevos desafos a la seguridad y sobre
pol ticas de seguridad.
National security in a globalizing world
Benjamn Oliva Hernndez,
This article proposes a national security conc ept. a set 01' guidclines for national security,
and the Central American concept of Regional Democrauc Sccurity. lt cxplains the ncces-
sity to consider technological and environmental elements as risk Iactors for national
seeurity. Finally it discusscs new challenges for securi ty and security policies.
220
RESMENES
El servicio rumano de informacin hoy: Perspectivas para
el siglo XXI
Costin Georgescu
Este artculo explica los rasgos predominantes de la evolucin del Servicio Rumano de
Informacin (SRI) a partir de sus evoluciones en el plano conceptual, organizativo y de
relaciones. Explica las principales preocupaciones actuales del SRI, especficamente la
lucha contra las amenazas no militares Iransnacionales y la prevencin de la manipulacin
indebida de datos protegidos. Concluye listando las prioridades de actuacin del SRI en la
perspectiva del siglo XXi.
The rumanian information service today: Perspectives for
the 21st century
Costin Georgescu
This article explains tbe prevailing characteristics of the evolution of Ihe Rumanian Infor-
mation Service (RIS) considering its evolution in conceptual, organizational, and relational
aspects, lt explains the main current concerns of Ihe RIS, specifically the fight against
transnational non-rnilitary Ihreats and the prevention of the improper manipulation of pro-
tected dala. It concludes listing the priorities of RIS in the perspective of the 21st Century.
REVISTA DE ADMINISTRACIN PbLICA
El estudio de la seguridad nacional y la
inteligencia en Mxico
Jos Luis Caldern Arozqucta
Enrique Sal gado Garza
221
Este artculo relata la situacin del estudio de la seguridad nacional y la inteligencia en
Mxico. Expone razones por las que el desarrollo del estudio sobre seguridad nacional e
inteligencia es de gran importancia para Mxico y explica la nece sidad de profesionalizar y
despolitizar al serv icio mex.icano de inteligencia para la seguridad nacional.
The study 01 national security and intelligence in Mexico
Jose Luis Caldern Arozqueta
Enrique Sal gado Garza
This article discusses the situation of national securit y studies and intelligcnce in Mcx ico.
h proposes reasons why the development of nat ional security studies and imclligence is
of great importance for Mexico and expla ins lile necessit y to professionalize and de-pol iti-
cize the Mexican intelligence service for national security.
222
R ~ ~ M N S
Trucos sucios o cartas de triunfo
Roy Godson
Se identifican las diferencias que existen entre los valores. actores institucionales y prcticas
de inteligencia en sociedades premodernas, modernas y postmodernas. Describe algunas
delasprincipales caractersticas de lapolticainternacional contempornea. Comenta sobre
los principales retos de la inteligencia contempornea. Concluye analizando las principales
implicaciones de estos retospara la inteligencia, especialmentepara la accinencubierta y
la contrainteligencia.
Dirty tricks or trump cards
Roy Godson
The article idcntifics the differences that exisl between values, institutional actors and
intelligence practices in pre-modern, modero and postmodem societies. This article des-
cribes sorne of themaincharacteristics of contemporary intemational politics, lt comments
on the main challenges facing contemporary inteliigence and concludes by analyzing the
main implications of these challenges for intelligence. especially for coverl action and
counterintelligence.
REVISTA DEAIJMINISTRACI(lI'' P\-IHU(,\
Poder y seguridad nacional en una poca de cambio
Armando Martine; Pretclin
Este artculo discute sobre perspectivas relacionadas al uso del poder militar martimo en
Mxico considerando la situacin geopoltica. econmica y poltica actual del pas. Expone
unconcepto de seguridad nacional y enumera algunas de las principales amenazas a ella en
el contexto actual.
Power and national security al a lime of change
Armando Martine: Pretclin
This article discusses perspectives related lo the use of marine rnilitary power in Mcxico,
considcring the present gcopolnical. cconomic and political situation in Mcxico.ft cxplains
a concept of national security and enumerares SOIllC thrcats lo Mexican national sccuritv.
224
RE."l(IME NES
Estado, soberana y seguridad nacional
Leonardo Curzio
Aborda el origen del Estado, la soberanfa estatal. la razn de Estado y la seguridad nacional.
Anal iza la globa liza cirin cont empor nea. haciendo n fas is en el confli cto entre el
mantenimiento y la prdida de soberan a nacional. Dis cute sobre los efectos de
concentracin de poder como result ado del proces o de glohaJizacin. Examina los efectos
que tiene la globalizacin sobre la soberana nacional en general y la mexicana en particular.
Concluye con comentarios sobr e la necesidad de adecuar el concepto mexicano de seguridad
nacional y de redefin ir el proyecto nacional mexicano en vista de las condi ciones nacionales
e internacionales actuales.
State, sovereignty and national security
Leonardo Curzio
This article discusses the origin of the state, state sovereignty, state reason and national
securi ty. 1t anal yzes contemporary global ization, cmphasizing the confl ict between the
safeguarding and loss of national sovereignty. lt discusse the effect s of concentration of
power as " result of the globalizat ion process. It examines the effect s that globalization has
on national sovercignty in general and Mexican sovereignty in particul ar. It conclu des with
comment aries on the necessity lo adapt the Mexican concept of national securit y and to
redefine the Mexi can nat ional project, gi ven current national and intemational conditions.
REVISTA OE ADMINISTRACI N 1'(11'11.1(',..
Estado, seguridad nacional y cooperacin internacional
Ricardo M rque; Bias
Se abordan las relaciones ent re Estado y segur idad naci onal en el horizonte del desarrollo
y consolidaci n en el largo plazo de insti tuciones propias de las sociedades modernas. Se
cons idero que el punt o de infle xin histrica del tipo de acti vidade s caractersticas de los
modernos servi cios de inteli gencia es t en Sil instit uci ona liza ci n y legiti macin. expresada
en un conj unt o de organizaci ones especfi cas de act ividad continua, especializadas y
legit ima das. Se concluye con la conside rac in de la ampliacin y profundi zaci n de la
cooperacin internac ional corno estrategi a adecuada para que los organis mos respons ables
de la seguridad naci onal estn en condi ciones de hace r frent e a los nuevos riesgos y
amenazas que carac teri zan la era de la globalizacin.
State, national security and international cooperation
Ricardo M rque: Bias
The article cons ide rs relations bet ween State and nati onal secur ity within the horizon of
the long-term development and cons oldation of typ ical instit uti ons uf modem societies. It
considers that the historica l infl ection point of the type of activ ities charactcnstic of mo-
dem intelligence servi ces is in their institutionalization ano legi timat ion, embodied in a
group of spec ific organizations, in cnntinuous activity, which are spccialized and legit i-
mized. It coneludes by considering the extension and dce pcning of inlemational coopera-
tion as a suitable strategy so that the orga nisms respo nsible for national secu rity are able
to face new risks and threats that characterize the era of gl obali zation,
226
RESMENES
El sistema de seguridad nacional y los objetivos nacionales
permanentes tutelados por la Constitucin Poltica
Mexicana
Ral Ramire; Medrana
Este artculo describe los principales intereses del sistema mexicano de seguridad nacional
incluidos en diversos textos constitucionales. Analiza la interrelacin entre el Estado, el
poder soberano y la seguridad nacional a partir de un estudio terico del Estado como
institucin. Aborda el concepto de seguridad nacional y los 'objetivos nacionales
permanentes' derivados de la Constitucin de 1917 y de distintos planes nacionales de
desarrollo. Describe la evolucin histrico-constitucional del Estado mexicano y los
principios de seguridad nacional. Por ltimo puntualiza los principios bsicos
constitucionales en materia de seguridad nacional y poltica exterior.
The national security system and the permanent national
objective embodied in the Mexican Political Constitution
Raul Ramire: Medrana
This article describes the main purposes ofthe rnexican national security system expressed
in different constitutional texts. It analyzes the interrelation between the state, sovereign
power and national security based on a theoretical study of the state as an institution, lt
approaches the concept of national security and 'permanent national objectives' resulting
from the Constitution of 1917 and different national development plans, It describes the
historical-constitutional evolutionof the mexican State andtheprincipies of national secu-
rity, Finally, it emphasizes basic constitutional principies in regard lo national security and
foreign policy.
R I V I ~ n nI-: ADMINI STRACI N PUBI.! ' A
La cartera de la seguridad interna
Mario Sa/IfOS Caamal
227
Este artculo expone una matriz de los requerimientos de la seguridad interna basada en la
conjuncin de varias 'hiptesis' y cinco ' funciones lxisicus ' del estado naci onal. Explica la
seguridad nacional como la suma de varios ' sistemas. ' Expone la 'hiptesi s de desarrollo
nacional' y su configuracin por varias 'fun ciones,' Explica la funcin de otras ' hiptesis'
y la importancia del desarroll o nacional.
The internal security portfolio
Mario Sal/los Caamal
This articlc speaks of a matri x for intcrnal sccurity requ iremenr s based 011 the conj unction
of several ' hypotheses' and five ' basic functiuns 01' thc nation -state. It explains national
security as the sum of various ' systcms.' It states the ' national development hypothesis'
and its configurat ion by various ' functions.' 11 explains the function of other 'hypotheses
and the importance of national developrncnt.
Revista de Administracin Pblica N. 101
Los servicios de inteligencia en el nuevo siglo
Se termin de imprimir en agosto de 2000.
por Gminis Editor es e Impresores. S.A. de C. V. Emma No. 75
Col. Nativitas. Mxico, D.F.
La edicin en tiro consta de U)(l() ej emplares y estuvo
al cuidado de la Subcoordinacn de Difusin.
Distribucin a cargo deIINAP.