Anlisis de poltica pblica y gestin pblica: Reflexiones tericas y aplicadas al caso peruano

Flavio Ausejo

Contenido
Contenido...........................................................................................................................2 Tablas.................................................................................................................................2 Introduccin.......................................................................................................................3 Marco conceptual para el anlisis de poltica pblica.......................................................3 Las instituciones................................................................................................................9 Situacin de la gestin pblica........................................................................................21 roceso de trans!or"acin de una decisin de poltica pblica en una realidad para el ciudadano.........................................................................................................................2# $l rol de la %lta &ireccin en la poltica pblica ' la gestin pblica............................31 Conclusiones....................................................................................................................32 (ibliogra!a......................................................................................................................33

Tablas
Tabla 1.............................................................................................................................1) Tabla 2.............................................................................................................................22 Tabla 3.............................................................................................................................3*

Anlisis de poltica pblica y gestin pblica: Reflexiones tericas y aplicadas al caso peruano
Flavio Ausejo

Introduccin
El presente documento forma parte de un esfuerzo por conocer la institucionalidad existente alrededor de la definicin de polticas pblicas y gestin pblica en el Per, y surge en el contexto de una investigacin en marcha sobre la aplicacin de esta aproximacin conceptual o marco tericoa la institucionalidad existente en la gestin de los recursos hdricos en el Per El estudio de los recursos hdricos desde esta perspectiva tiene caractersticas interesantes pues, por la naturaleza de este recurso natural, su interrelacin e impacto sobre la sociedad y el Estado son mltiples! "os recursos hdricos hacen posible la vida de los seres vivos y de los ecosistemas, permite al hombre realizar una gran cantidad de actividades econmicas y productivas #ue hacen posible la existencia de sistemas econmicos, est$ integrado a las actividades sociales del hombre desde la recreacin hasta tener un rol protagnico en su cosmovisin, y est$ dentro de los temas #ue generan discusin, y en determinadas circunstancias conflictos, en el sistema poltico por el af$n de controlar el acceso y disposicin "as diferentes dimensiones en #ue los recursos hdricos est$n presentes en la sociedad hacen #ue la intervencin estatal, a trav%s de la definicin de poltica pblica y gestin pblica, y la institucionalidad alrededor de estas definiciones e intervenciones tengan particular relevancia "a bs#ueda por parte del Estado de la sostenibilidad de los recursos naturales, y en particular de los recursos hdricos, de forma #ue pueda ser posible un desarrollo sostenible de la sociedad orient$ndolo hacia el desarrollo del ser humano ocurre en un contexto donde la institucionalidad vigente puede hacer #ue los propsitos de la accin estatal no puedan lograrse "a cabal comprensin de la interaccin de los diferentes elementos, entonces, resulta un esfuerzo relevante a fin de identificar los factores sobre lo #ue es necesario hacer incidencia a fin de alcanzar el propsito del Estado en el caso de los recursos hdricos En ese sentido, el documento presenta una aproximacin hacia la comprensin del proceso de polticas pblicas en el Per, mostrando las interacciones #ue ocurren en dicho proceso &simismo, el documento presenta una aproximacin desde la gestin pblica, haciendo %nfasis en los procesos #ue se producen dentro del Estado y sus organizaciones al momento de hacer realidad el fin de la accin gubernamental y lograr los ob'etivos de la misma

Marco conceptual para el anlisis de poltica pblica

El an$lisis de una poltica pblica buscar identificar las razones #ue explican por #u% los hechos de la realidad ocurrieron en un determinado sentido El 3

an$lisis tiene un car$cter diferente a la evaluacin de una poltica pblica, #ue es m$s descriptiva pues tiene como propsito mostrar lo ocurrido (abe destacar #ue para realizar el an$lisis es indispensable contar con una evaluacin, pues es a partir de la informacin obtenida #ue es posible realizar la fundamentacin de las afirmaciones #ue es presentada en el an$lisis ) El an$lisis de la poltica pblica implica observar el proceso global en el #ue se produce El proceso #ue sigue la poltica pblica est$ caracterizado por la interrelacin de diferentes sistemas existentes en la sociedad y #ue son a trav%s de los cuales los ciudadanos y dem$s actores interactan entre s El concepto de pensamiento sist%mico, desarrollado por *amshid +hara'edaghi ,)---., permite comprender el proceso "os diferentes elementos #ue est$n presentes en el proceso de polticas pblicas interactan entre s para generar un resultado, el cual va a depender de la forma en la cual interactan las diferentes organizaciones involucradas al interior de cada sistema est$n operando diferentes organizaciones-, y tal como se/ala 0ario 1aissbluth, 2entender las interrelaciones re#uiere mucho m$s #ue capacidad analtica, la cual despieza un problema en sus partes, las analiza separadamente, y luego busca una explicacin global El pensamiento sist%mico pone a la organizacin y sus partes en el contexto de su entorno y estudia el rol de ella respecto a este entorno (el subrayado es nuestro)3 ,1aissbluth ,4554., pp )6-)7. "os sistemas vigentes son el poltico, el econmico y el social, #ue est$n operando dentro de la sociedad, y el sistema de gobierno #ue utiliza al Estado para hacer efectivo el gobierno, es decir, la capacidad de tomar decisiones y hacerlas realidad a trav%s de sus acciones El acceso al sistema de gobierno es posible a trav%s del sistema electoral Estos sistemas est$n operando, se asume, en un contexto democr$tico El concepto #ue est$ detr$s de estos sistemas es la gobernabilidad democr$tica La gobernabilidad democrtica se dar slo cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolucin de conflictos entre los actores estratgicos se produzca conforme a un sistema de reglas y formulas que podamos calificar de democracia. (Prats i atla (!""#)$ pp. #%%) El concepto de gobernabilidad de 8ooiman 4, est$ referido a la calidad con'unta de un sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo en el contexto de otros sistemas m$s amplios de los #ue forma parte "a gobernabilidad, entonces, surge a partir de la interaccin de diferentes sistemas y de un determinado con'unto de reglas y pr$cticas #ue permiten dicha interaccin 9a'o este enfo#ue el aspecto relevante es determinar cu$les son las reglas y pr$cticas de la interaccin de cada sistema y dentro de los sistemas, de manera #ue sea posible identificar el resultado y especificar cu$les son los actores beneficiados o per'udicados con dichas reglas a partir de los intereses #ue est$n persiguiendo :o existe un nico concepto acad%mico de democracia, pues los autores consideran diferentes nociones para la democracia El concepto mnimo de
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Sala+ar, Carlos -1999.. / olticas blicas ' T0in1 Tan1s2. 3onrad %denau Sti!tung. p.129413* Citado por rats i Catala, 5p.cit. pp. 1164117.

democracia est$ referido a la definicin de ;humpeter #ue identifica a la 2democracia electoral3 como 2un sistema para llegar a la toma de decisiones polticas en el #ue los individuos ad#uieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por con#uistar el voto popular3 <n concepto m$s desarrollado es el presentado por =ahl ,)-->! pp ?> y -4., donde se se/ala #ue, de modo general, la democracia debe satisfacer los siguientes est$ndares! Participacin efectiva "a igualdad de voto "a posibilidad de un entendimiento informado El e'ercicio del control final sobre la agenda, y la inclusin de adultos Para alcanzar estos est$ndares es necesario contar con un sistema institucional! ,a. & cargo de representantes electos ,b. @ue garantiza elecciones libres, limpias y frecuentes ,c. @ue garantiza la libertad de expresin ,d. @ue provee informacin alternativa ,e. @ue permite la libertad y la autonoma asociativa, y ,f. @ue incluye en la ciudadana a la totalidad de los adultos =e acuerdo a =ahl, sin estos est$ndares y re#uerimiento institucionales no es posible lograr la 2igualdad poltica3, es decir, la capacidad de los ciudadanos para influir igualmente las polticas ,pblicas. del Estado Para el caso latinoamericano, dentro de los cuales est$ el caso peruano, el concepto de 2democracia delegativa3 de AB=onnell ,)--C. define adecuadamente lo #ue ocurre La democracia delegati&a parece tener las mismas caracter'sticas formales que las democracias liberales pero son institucionalmente (uecas y frgiles. Los &otantes son mo&ilizados por &'nculos clientelistas$ populistas$ personalistas (ms que programticos)) los partidos y los grupos de inters son dbiles y fragmentados. *n lugar de producir un medio efecti&o de representacin de los intereses populares$ las elecciones delegan una autoridad amplia y en gran parte irresponsable a quien gana las presidenciales. (Prats i atla (!""#)$ pp. #%+,#%-) En las sociedades latinoamericanas, incluyendo al Per, la democracia delegativa explica las relaciones entre los actores estrat%gicos, de manera #ue los ciudadanos entregan una autoridad amplia a los responsables del gobierno 9a'o esta forma de democracia, donde la delegacin hace #ue los responsables del gobierno tengan un gran poder discrecional sobre las acciones del Estado, los ciudadanos no tienen capacidad efectiva para influir en la direccin y contenido de las polticas pblicas En el caso del Per, donde cerca de la mitad de la poblacin est$ en condiciones de pobreza y extrema pobreza, y donde sus derechos ciudadanos no pueden ser garantizados por el Estado, la interaccin con el Estado estar$ marcada por demandas y pedidos para atender necesidades b$sicas insatisfechas para )

alcanzar niveles mnimos de calidad de vida En esas circunstancias los re#uerimientos estar$n orientados a atender necesidades inmediatas o de corto plazo, como alimentacin, vivienda, servicios b$sicos como servicios de agua potable y alcantarillado-, salud, educacin, y seguridad, como un con'unto mnimo #ue el Estado debe proveer de manera directa, o generando las condiciones para #ue sea provisto "os ciudadanos no est$n en condiciones de atender otros aspectos, pues primero deben satisfacer sus necesidades b$sicas, tal como lo explica &braham 0asloD en su teora sobre la motivacin humana ? en donde establece una 'erar#ua de las necesidades de los seres humanos =esde la perspectiva de 0asloD, los seres humanos deben satisfacer primero sus necesidades fisiolgicas, a#uellas #ue son esenciales como alimentarse y descansar, y una vez satisfechas puede ir cubriendo el resto de necesidades C "as necesidades insatisfechas influyen en el comportamiento de las personas dado #ue las lleva a buscar satisfacerlas, sin embargo 0asloD se/ala #ue una vez satisfecha la necesidad no se genera comportamiento alguno Este impulso por satisfacer las necesidades b$sicas lleva a los ciudadanos a realizar demandas al Estado, y por ello a la accin Esto implica #ue deben interactuar en los tres sistemas de la sociedad! poltico, econmico y social "a interaccin estar$ marcada por lo #ue determina el sistema de valores vigente El sistema poltico peruano est$ determinado por un es#uema de partidos polticos d%biles ,(avarozzi ,)---.! )EC-)E7. E "a actual configuracin partidaria combina partidos sin sistema y polticos sin partido, y no llega a constituir un sistema de partidos6 Esto significa #ue los partidos y los polticos representan el inter%s de grupos de inter%s, como organizaciones gremiales y grupos empresariales, con mayor intensidad #ue las aspiraciones de los ciudadanos "a forma #ue los ciudadanos logran atender sus necesidades b$sicas es a trav%s de m%todos de presin sobre los gobernantes de turno, pero no necesariamente a trav%s de los partidos polticos y los polticos "os aspectos #ue pueden ser importantes para la sociedad como la preservacin de los recursos hdricos no encuentran forma de ser considerados dentro de la plataforma partidaria o mensa'es de los polticos y partidos polticos pues est$n m$s asociados a necesidades por encima de las fisiolgicas El tema resulta atendido cuando est$ en 'uego la dotacin de agua, ya sea para beber ,agua potable. o de riego En esos casos los ciudadanos organizados movilizan a los polticos y los partidos polticos a partir de sus demandas, por servicios de agua potable y alcantarillado, o por acceso o defensa de las fuentes de agua para regar los cultivos &penas esta necesidad es satisfecha en el corto plazo, la motivacin para la movilizacin desaparece "as demandas por la preservacin y sostenibilidad del agua est$n dentro de necesidades m$s
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Maslo8, %bra0a" -19#3.. /% t0eor' o! 0u"an "oti9ation2. 0'c0ological :e9ie8 )*, 36*439;. La pir"ide de Maslo8 establece las siguientes necesidades< !isiolgicas, de seguridad ' proteccin, a!iliacin ' a!ecto, esti"a ' autoreali+acin o autoactuali+acin. ) Ca9aro++i, Marcelo -1999.. Los partidos polticos latinoa"ericanos< sus con!iguraciones 0istricas ' su papel en las transiciones recientes. p 1)#41)6. $n< Los l"ites de la consolidacin de"ocrtica en %"=rica Latina. Is"ael Crespo ' Manuel %lcantara -eds.. $diciones >ni9ersidad de Sala"anca. ; Lope+, Sinesio. /La de9aluacin del Congreso2. ublicado en el blog de Sinesio Lope+. /$l ?orro de %ba@o2 el *1A1*A*9.

comple'as, #ue est$n muy por encima de las fisiolgicas y #ue re#uieren de otras condiciones para #ue provo#uen una movilizacin sostenida y articulada a una escala mayor de los ciudadanos El sistema econmico actual est$ determinado, de acuerdo a Efran +onzales de Alarte ,455>., por un modelo primario exportador y de servicios, surgido a partir de la inspiracin y preceptos del 2(onsenso de 1ashigton3, #ue impulso una serie de reformas y cambios econmicos, pero sin tomar mucho en cuenta las estructuras prevalecientes inicialmente y, sobre todo sin evaluar adecuadamente las repercusiones sociales e institucionales directas e indirectas #ue provocaran dichos cambios Para +onzales de Alarte, el resultado alcanzado ha sido #ue el Per ha logrado estabilidad y crecimiento econmico, pero sin resolver los problemas de desigualdad, pobreza y exclusin, lo #ue ha generado una tensin entre la estabilidad, el crecimiento econmico y la gobernabilidad del pas <na de las caractersticas del modelo es la reduccin del tama/o y funciones del Estado, no habiendo logrado cumplir la funcin de redistribuidora de recursos y oportunidades 9a'o este modelo el Estado tiene un rol subsidiario, lo #ue representa #ue la forma en la cual los bienes y servicios ser$n producidos es a trav%s principalmente de las fuerzas del mercado El Estado tiene un rol promotor del mercado mediante un marco legal y reglamentario #ue promueve la prestacin de los servicios por empresas privadas El Estado entonces tiene un papel central pues establece las reglas ba'os las cuales van a interactuar todos los agentes Este concepto es desarrollado m$s adelante Este marco es m$s explicito en el caso de la prestacin de servicios pblicos domiciliarios, como es el caso de los servicios de agua potable y alcantarillado, #ue tiene un es#uema normativo particular y organizaciones responsables, y es menos explcito en el caso de los otros usos para el agua, pero en donde tambi%n el Estado tiene un rol poco activo en la gestin del agua, estando m$s en funcin a elementos de car$cter poltico o social, y menor de tipo econmico El sistema social est$ relacionado a la forma en la #ue los ciudadanos interactan =e acuerdo a "opez ,)--7., en su libro 2(iudadanos reales e imaginarios3, plantea #ue en la sociedad existen diferentes niveles de ciudadana producto de las desigualdades #ue est$n dadas a partir de elementos como raza y situacin econmica, entre otros "os diferentes tipos de ciudadana provocan #ue no todos tengan las mismas posibilidades de interactuar en los otros sistemas en las mismas condiciones "o anterior tiene implicancias importantes en el caso de los recursos hdricos pues provoca #ue las posibilidades de interaccin entre todos los actores involucrados est%n dadas en condiciones diferentes debido a las brechas existentes Esta situacin provoca #ue la interaccin #ue puede darse entre los diferentes grupos va a estar en funcin de su condicin social, lo #ue genera #ue las condiciones no sean las mismas si los actores son una comunidad campesina o una empresa generadora de electricidad 6

"os tres sistemas mencionados, el poltico, el econmico y el social van a interactuar en la sociedad, y los actores #ue van a interactuar dentro de estos tres sistemas son partidos polticos, movimientos y organizaciones sociales, y empresas o grupos econmicos o empresariales "a interaccin de estos diferentes actores es producida dentro de estos sistemas #ue est$n funcionando ba'o sus propias reglas, y #ue interactan entre s, dando con ello las condiciones para lograr la gobernabilidad democr$tica, pero con las caractersticas de democracia delegativa descrita por AB=onnell En este contexto es donde se produce la discusin sobre las diferentes dimensiones del agua, como por e'emplo, los derechos de acceso a las fuentes, las inversiones destinadas a infraestructura de riego, generacin de electricidad o abastecimiento de agua potable para la ciudad, entre otros aspectos Estas discusiones, sin embargo, empiezan a tener efecto en la poltica pblica cuando los responsables del gobierno empiezan a tomar decisiones y ponerlas en pr$ctica utilizando el poder del Estado y las organizaciones estatales #ue lo integran El e'ercicio del gobierno, o gobernar, consiste entonces en coordinar, orientar, influir, e#uilibrar la interaccin entre los actores polticos y sociales, de acuerdo a 8ooiman "a forma de acceso a las posiciones de gobierno es a trav%s del sistema electoral, el cual en el Per est$ dise/ado de forma tal #ue los actores en el (ongreso no tienen poder, sino #ue %ste ha sido trasladado a los poderes f$cticos como son los grupos empresariales, la Fglesia, los organismos internacionales y los medios de comunicacin Esto implica entonces #ue son estos actores #uienes tienen la capacidad de tomar decisiones y aplicarlas, utilizando para ello el aparato administrativo del Estado "as decisiones #ue tome la burocracia, #ue es la responsable de la puesta en pr$ctica de las decisiones, puede o no estar orientada hacia la creacin de valor pblico en los ciudadanos, y la forma de llevar a la pr$ctica dichas decisiones puede ser a trav%s de mecanismos de mercado, utilizando para ello diferentes modelos de gestin, como por e'emplo de la nueva economa institucional, tambi%n conocida como 2nueva gestin pblica3, o de decisiones administrativas del Estado, a trav%s del e'ercicio del rol regulador del Estado ;in embargo, es necesario hacer una precisin al momento de referirse a mecanismos de mercado =esde la perspectiva econmica el mercado es el espacio en donde es posible lograr la adecuada asignacin de los recursos para la produccin de un producto especfico de forma #ue la sociedad en su con'unto obtenga el mayor beneficio neto posible En la realidad este resultado no se concreta pues los mercados son inevitablemente incompletos y los agentes econmicos tienen acceso, por e'emplo, a informacin diferenciada lo #ue contrara el supuesto de perfecta informacin para todos los agentes en el mercado En este sentido, no existe tal cosa como 2el3 mercado, tan solo sistemas econmicos organizados de modo diferentes 7 El problema est$ en las instituciones especificas #ue pueden inducir a los actores individuales ya
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r+e8ors1i, %da". %cerca del diseBo del $stado< una perspecti9a principal4agente. p. 1#6. $n< Lecturas sobre el $stado ' las polticas pblicas< :eto"ando el debate de a'er para !ortalecer el actual -1997.. ro'ecto de Moderni+acin del $stado Ce!atura de Dabinete de Ministros de la Eacin.

sean agentes econmicos, polticos o burcratas- a actuar de modos #ue sean beneficiosos para todos

Las instituciones
"a comprensin del concepto de instituciones y su aplicacin al #uehacer del Estado es un aspecto central para entender el proceso #ue siguen las polticas pblicas y la gestin de las mismas =ado #ue la discusin entre 2mercado3 y 2Estado3 no es el camino para la comprensin de la problem$tica, sino por el contrario son las instituciones las #ue permiten realizar dicho an$lisis, es necesario definir este concepto "as instituciones son, de acuerdo a :orth ,)--5., las reglas formales e informales #ue moldean el comportamiento de los individuos y de las organizaciones, as como los mecanismos de cumplimiento de las reglas "as instituciones formales son explicitas como por e'emplo, constituciones, leyes, contratos, entre otros, y las instituciones informales no lo son, como por e'emplo, cdigos de conducta, valores sociales, cultura cvica, cuestiones %ticas o religiosas, entre otras "as instituciones, entonces, tienen una acepcin m$s restringida como una organizacin formal, y una m$s sociolgica de car$cter m$s amplio y abstracto, como una pauta de comportamiento social reiterado En el intermedio, est$n principios, valores, pr$cticas, normas formales e informales, estructuras de incentivos y hasta m%todos de traba'o, #ue son los #ue permiten explicar el comportamiento de actores pblicos y privados ,Echevarria, 455). "as instituciones, en particular las informales, no son f$cilmente observables, por lo #ue se les reconoce por sus resultados e influencia en las interacciones humanas, pues delinean la conducta de las personas a partir de su impacto e incentivos> "as organizaciones es uno de los espacios donde el resultado de las instituciones puede ser observado <na de las principales organizaciones en la sociedad es el Estado, y dentro del mismo las diferentes organizaciones estatales #ue lo integran En el caso de la gestin de los recursos hdricos las organizaciones estatales relevantes ser$n a#uellas #ue tienen algn tipo de responsabilidad dentro de los diferentes usos #ue puede tener el agua, y #ue forman parte del Poder E'ecutivo, tambi%n llamado 2el gobierno3 Estas son las organizaciones #ue tienen la responsabilidad y la funcin de hacer realidad las polticas pblicas hacia los recursos hdricos y la gestin de la misma de manera #ue los fines y ob'etivos de la accin gubernamental se hagan realidad Estas organizaciones pueden tener institucionalidades diferentes, y no necesariamente compatibles, en funcin a sus propios intereses, #ue podran estar persiguiendo ob'etivos diferentes del inter%s pblico El dise/o organizacional de las organizaciones estatales influye en su capacidad para cumplir con las funciones asignadas y determinan la forma en
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5r=, Maria Teresa. -2**).. /%gua< (ien co"n ' usos pri9ados. :iego, $stado ' con!licto en La %c0irana del Inca2. Fondo $ditorial de la onti!icia >ni9ersidad Catlica del er.

la cual las decisiones son tomadas y la forma en la cual funciona su burocracia, es decir, funcionarios y personal de las organizaciones estatales El dise/o organizacional de las diferentes organizaciones #ue conforman el Estado tiene dos modelos referentes o configuraciones, descritos por Genry 0intzberg ,)--?.! la burocracia profesional y las ma#uinas burocr$ticas "as organizaciones llamadas burocracias profesionales son a#uellas donde son profesionales los #ue agregan valor, en el caso de organizaciones estatales, a la accin del Estado "os profesionales son los #ue e'ercen el poder real =e acuerdo a 0intzberg! La burocracia profesional contrata especialistas debidamente entrenados y adoctrinados .profesionales. para operar la institucin$ y luego les da un gran grado de control sobre su propio traba/o... este autocontrol significa que el profesional traba/a en forma relati&amente independiente de sus colegas$ pero cercano a los clientes que l sir&e.... *stas suelen ser estructuras infle0ibles1 adecuadas para producir un output estandarizado pero muy inadecuadas para adaptarse a la produccin de nue&os outputs. En el modelo de burocracia profesional aplicado al Estado, los responsables de la organizacin estatal buscan estandarizar las habilidades de los funcionarios Esto implica #ue la profesionalizacin de los funcionarios es un elemento central para el desarrollo y consolidacin de la organizacin, #ue depende de la calidad de profesionales con formacin, lo #ue provoca #ue tengan un considerable control sobre el traba'o #ue realizan, y por ello sobre las funciones #ue desempe/an El conocimiento en manos de los profesionales hace #ue tengan control sobre la toma de decisiones, tanto en el nivel operativo como en el estrat%gico En este tipo de dise/o organizacional las unidades operativas suelen ser muy grandes pues los profesionales traba'an de manera independiente y re#uiere usualmente de gran cantidad de personal de apoyo a las labores profesionales El modelo de burocracia profesional es utilizado para funciones comple'as, pero #ue tienen cierto nivel de estabilidad "a comple'idad inherente en el desempe/o de las funciones provoca #ue sea necesario cierto grado de descentralizacin de las decisiones entre funcionarios con una gran formacin, y la estabilidad permite poner en pr$ctica habilidades estandarizadas y con ello traba'ar con un alto grado de autonoma "as organizaciones del sector estatal vinculadas a la gestin de los recursos hdricos tienen un dise/o organizacional cercano a este modelo debido a #ue, en efecto, son profesionales los #ue desarrollan las diferentes funciones #ue el Estado tiene en ese campo "os profesionales tienen un alto grado de control sobre las decisiones #ue asuma el Estado en este campo, y desarrollan su propia institucionalidad El otro modelo organizacional, m$#uinas burocr$ticas, en su aplicacin al Estado est$ referido a organizaciones estatales #ue realizan gran cantidad de tr$mites repetitivos no e'ecutados por profesionales, como los servicios de
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Mint+berg, Genr', Ca"es (rian Huinn ' Su"antra D0os0al -1999.. $l roceso $strat=gico. Gall. p. 277.

rentice

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aduanas, recoleccin de impuestos o registro civil "as ma#uinas burocr$ticas son descritas por 0intzberg ,)--?. de la siguiente manera! 2areas muy especializadas y rutinarias) procedimientos operati&os muy formalizados) una proliferacin de reglas$ reglamentos y comunicaciones formales) grandes unidades) agrupacin funcional) poder de decisin muy centralizado) y una sofisticada estructura administrati&a con una n'tida distincin entre la l'nea y el staff) una tecnoestructura de analistas dedicados a estandarizar procesos) la toma de decisiones sigue los conductos formales) gran nfasis en la di&isin de labores1 &ertical$ (orizontal$ l'nea3staff$ funcional$ /errquica$ y por status) una estructura obsesionada con el control y la eliminacin de las incertidumbres. "as caractersticas de la burocracia mec$nica, aplicadas al Estado, hace posible el desarrollo de una administracin pblica Este tipo de configuracin tiene funcionarios responsables de dise/ar y mantener sistemas #ue permiten estandarizar ,normalizar. el comportamiento de los #ue forman la organizacin y planificar sus acciones "a dependencia de la organizacin estatal a los sistemas #ue permiten la estandarizacin de las funciones es tal #ue la organizacin tiene una gran dependencia de los responsables de los sistemas "a organizacin tambi%n re#uiere de mandos intermedios para controlar el traba'o de las $reas responsables de desempe/ar las funciones asignadas Hodo lo anterior provoca #ue la estructura de la organizacin tienda a ser bastante centralizada en el sentido vertical para poder e'ercer el control =ado #ue para e'ercer el control centralizado los sistemas deben ser simples, este tipo de organizaciones f$cilmente se puede adaptar a la produccin en masa, como por e'emplo, la entrega de certificados, derechos de propiedad o licencias)5 &#uellas organizaciones estatales responsables de, por e'emplo, la entrega de derechos de uso sobre los recursos hdricos o del otorgamiento de tarifas, podran estar cerca de este modelo de dise/o organizacional, en la medida #ue pueden crearse sistemas estandarizados para lograr el producto! un derecho de uso o una formula tarifaria, a ser aplicada a cierto tipo de usuario del agua El dise/o de las organizaciones pblicas determina la forma en la cual las diferentes actividades #ue deben ser realizadas para cumplir las funciones y ob'etivos asignadas son repartidas, y en consecuencia, las coordinaciones #ue deben existir para #ue las diferentes partes de la organizacin puedan actuar de manera con'unta y cumplir con los ob'etivos asignados, generando los bienes y servicios #ue hacen posible obtener el resultado deseado "os dos modelos de dise/o organizacional identificados por 0intzberg, aplicados al $mbito estatal revelan #ue 'unto con la estructura del dise/o de la organizacin, tambi%n debe considerarse la forma en la cual van a interactuar las partes de la organizacin para el logro de los ob'etivos y funciones asignadas "a forma de la interaccin estar$ determinada por la institucionalidad existente, es decir, las reglas de 'uego o directivas, tanto
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Mint+berg, Genr', Ca"es (rian Huinn ' Su"antra D0os0al -1999.. $l roceso $strat=gico. rentice Gall. p. 276.

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formales como informales al interior de la organizacin, y en particular las reglas para la toma de las decisiones En la dimensin de las reglas informales o pr$cticas #ue operan tanto dentro de la organizacin como en la relacin con otras organizaciones, y en la sociedad en su con'unto, est$n los elementos #ue explican la forma en #ue los actores individuales agentes econmicos, polticos o burcratas- actan "as pr$cticas existentes van a determinar el marco de incentivos para actuar de una determinada manera o de otra, y con ello los intereses de cada actor "as diferentes formas #ue el marco de incentivos puede adoptar es el #ue determina los resultados, y en particular si los actores involucrados van a estar dispuestos a colaborar entre s para alcanzar un nico inter%s comn para los tres El marco de incentivos puede estar definido por diferentes factores &un#ue desde una perspectiva diferente, 8otler y "ee ,4557. desarrollan cuatro herramientas para influir en el comportamiento y participacin de los ciudadanos en programas del gobierno, adicionales al 2precio3, #ue en el $mbito pblico puede ser e#uivalente al pago de un impuesto o una tasa Este enfo#ue resulta interesante considerarlo dado #ue permite identificar incentivos diferentes a los econmicos #ue puede provocar en los funcionarios pblicos y los diferentes actores de la sociedad determinados comportamientos, y #ue dise/ados de manera adecuada podran lograr #ue los diferentes actores persigan intereses comunes "as herramientas son las siguientes! ,i. incentivos econmicos, #ue significan #ue la organizacin estatal entrega al ciudadano algn tipo de incentivo por realizar determinada accin <n e'emplo de ello es la iniciativa de la 0unicipalidad de ;antiago de ;urco #ue realiza descuentos en el pago de determinados impuestos municipales a los ciudadanos #ue participan en el programa de recicla'e de desperdiciosI ,ii. desincentivos econmicos, #ue significa establecer una sancin econmica por un determinado comportamiento del ciudadano, como por e'emplo, aplicar una multa a los ciudadanos #ue ensucian la va pblicaI ,iii. incentivos no econmicos, #ue significa promover determinados comportamientos sin recurrir al dinero, como por e'emplo, otorgar un reconocimiento pblico a los ciudadanos #ue son buenos contribuyentesI y ,iv. desincentivos no econmicos, #ue buscan persuadir al ciudadano para #ue no realice determinada accin, sin la amenaza de multa o sanciones, como por e'emplo, entregar una advertencia a los ciudadanos #ue no cumplen con las reglas de tr$nsito, previo a la entrada en vigencia del (digo de sanciones por infracciones de tr$nsito )) "a aplicacin de incentivos y desincentivos, en particular los de tipo no econmico, es un enfo#ue #ue permite incorporar elementos al marco de incentivos para lograr determinado comportamiento por parte de la burocracia, en la cual usualmente no es posible o existen pocas posibilidades de aplicar
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3otler, 0ilip ' Eanc' Lee -2**6.. /Mar1eting del Sector blico. Todas las cla9es para su "e@ora2. earson $ducacin S.%. pp. 12641#6.

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incentivos econmicos para lograr orientar sus esfuerzos hacia la generacin de valor pblico =esde una perspectiva m$s amplia, cuando los mercados est$n ausentes y cuando los actores particulares tienen acceso a informacin diferente, como es el caso de los recursos hdricos, las relaciones entre las clases de actores estar$n caracterizadas por una relaciones entre 2principales3 y 2agentes3, vinculados por contratos explcitos o implcitos ,PrzeDorsJi, 455>! )C7-)6C. "a relacin entre principal y agente est$ basada en la cantidad de informacin #ue conoce cada parte "os agentes tienen alguna informacin #ue los principales no perciben en forma directa, como son conocer sus propias motivaciones, contar con un conocimiento privilegiado de sus propias capacidades, tener la oportunidad de observar algunas cosas #ue los principales no pueden ver, y llevar a cabo algunas acciones #ue permanecen, al menos parte, ocultas para el principal Esta es 'ustamente la posicin en la #ue se encuentran los burcratas profesionales- relacionados con la gestin de los recursos hdricos, #ue tienen un conocimiento mayor sobre la situacin del agua y los retos #ue se enfrentan para lograr una gestin sostenible En una situacin diferente est$n los ciudadanos y polticos, para #uienes el tema de la gestin sostenible no forma parte de los temas #ue deben ser atendidos con prioridad El problema #ue enfrenta el principal frente a esta situacin puede expresarse de esta manera! (mo inducir al agente a actuar a favor del inter%s del principal satisfaciendo simult$neamente dos restricciones "a primera es la restriccin de la 2participacin3, es decir, #ue el agente reciba un ingreso ,o utilidad. #ue est% por encima del ingreso #ue podra recibir si no colabora con el principal -la oportunidad 2siguiente me'or3 "a segunda restriccin es de la 2compatibilidad de incentivos3, esto es, #ue mientras el agente est$ actuando para lograr los intereses del principal le es permitido actuar en aras de su propio inter%s =e acuerdo a PrzeDorsJi, la economa es una red de relaciones variadas y diferenciadas entre clases particulares de principales y agentes "as relaciones especficas de principal-agente #ue identifica son entre ciudadanos y polticos, entre polticos y burcratas, y entre ciudadano y burcrata =e esta manera, el desempe/o de los diferentes actores, es decir, los empresas, los gobiernos y el sistema econmico como un todo estar$ en funcin a las instituciones #ue regulan esas relaciones "o #ue importa es si existen o no los incentivos para maximizar los esfuerzos de cada uno de los actores, y si estos incentivos llevan a lograr alcanzar ob'etivos comunes "a situacin buscada, entonces, es a#uella donde el agente obtiene m$s utilidad colaborando con el principal, y en esa accin puede alcanzar simult$neamente sus propios intereses Es decir, la situacin es a#uella donde el ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil #ue lo aglutinan y representan demandan una visin y accin del gobierno para lograr una gestin de los recursos hdricos #ue garantice su sostenibilidad "os polticos 13

reconociendo y haciendo suyo ese reclamo lo incorporan dentro de sus ob'etivos, al igual #ue los burcratas "a institucionalidad vigente debe hacer #ue el marco de incentivos permita alcanzar este resultado "a forma #ue tendr$n las relaciones entre estos principales y agentes estar$ determinada por las instituciones vigentes en la sociedad! &#uellas #ue son puramente 2econmicas3, como entre empleados y empleadores &#uellas #ue son puramente 2polticas3, como entre ciudadanos y gobierno o poltico y burocracia &#uellas #ue estructuran la 2intervencin3 estatal y las relaciones entre gobierno y agentes econmicos privados Para #ue la economa opere bien todas estas relaciones principal - agente deben estar estructuradas de forma tal #ue los agentes polticos y burcratasorienten sus acciones hacia el logro del inter%s pblico "os incentivos #ue la institucionalidad permite definir en la sociedad deben ser tales #ue los agentes privados deben recibir una recompensa si actan buscado el inter%s pblico y deben sufrir un castigo cuando no lo hacen, y lo mismo debe ocurrir con los otros actores! burcratas y polticos "a relacin #ue se establece entre el gobierno y los agentes econmicos, en el contexto #ue no son las reglas del mercado las #ue regulen dichas relaciones, sino por el contrario son las instituciones #uienes las determinan, es central para comprender la forma en #ue interactan y los resultados de dicha interaccin =esde esta perspectiva el rol del Estado es nico pues es a partir de las decisiones administrativas de polticos electos o de la burocracia designada #ue ser$n determinadas las estructuras de incentivos de los agentes privados a partir del e'ercicio del poder coercitivo legalmente cualificado #ue tiene el Estado, a trav%s de sus diferentes organizaciones & partir de este poder las organizaciones estatales puede ordenar o prohibir acciones a trav%s de una "ey y cambiar los precios relativos va el sistema fiscal (on esta autoridad las organizaciones estatales se convierten en el factor determinante pues define las relaciones privadas, regulando las mismas

1#

Tabla 1

Relacin Ciudadano- oltico-!urcrata

Entorno Poltico Entorno Econmico SOCIEDAD
Ausencia de mercado

4uente y elaboracin1 Propios ;in embargo, las organizaciones estatales no actan de manera monoltica pues aspectos como su dise/o organizacional o los intereses de sus responsables van a darle forma al marco normativo en el #ue los agentes privados van a interactuar Esto provoca #ue dicho marco no necesariamente sea un cuerpo ordenado y coherente de ideas, por el contrario puede presentar vacios y contradicciones producto de los elementos como imperfecta informacin o intereses diversos al momento de su dise/o, formalizacin y aplicacin El punto crtico es la informacin disponible por parte de las organizaciones estatales reguladoras del Estado y de las firmas reguladas "as firmas reguladas tienen informacin acerca de sus condiciones, como por e'emplo los costos de produccin, la demanda por sus productos, entre otros aspectos, y saben #ue esa informacin no es conocida por el regulador Esta situacin es m$s intensa cuando la actividad se produce en condiciones de monopolio, como es el caso de los servicios pblicos domiciliarios *unto con ello, las firmas reguladas pueden realizar acciones #ue no son visibles para el regulador, y #ue a veces pueden ser inferidas a partir de sus resultados o monitoreadas a un cierto costo, como por e'emplo, la situacin econmica y financiera de la firma regulada =ado entonces la existencia de informacin y acciones ocultas por parte de la firma regulada, la regulacin ptima no es posible pues el regulador va a establecer sus regulaciones y reglas con informacin incompleta, a partir de su autoridad, al momento de determinar los precios y las reglas de interaccin en el mercado o sector & partir de esta definicin, las firmas reguladas tomaran decisiones sobre la cantidad a producir a sabiendas #ue pueden estar obteniendo ganancias superiores a las adecuadas ,renta. =e esta manera, la regulacin puede ser ptima slo su'eto a la informacin disponible por el regulador ,9aron, )--E! )C. 1)

O C L B U P S R E T N I

O D A V P S R E T N I

ESTADO/ GOBIERNO

Ciudadano

Agentes econmicos

R e g l a s y

Poltico
n o r m a s

Burcrata

=e otro lado, dado #ue cual#uier tipo de intervencin econmica del Estado tiene consecuencias redistributivas, los diferentes grupos afectados por la regulacin empresas, industrias, empleados, consumidores o lobbies de accin pblica- tendr$n los incentivos para buscar #ue la regulacin los beneficie y oponerse a a#uella #ue los per'udi#ue "os reguladores pueden a su vez beneficiarse privadamente al establecer regulaciones buscadas por determinados actores privados Estos beneficios privados pueden ir desde buscar la permanencia en el cargo pblico ,reeleccin. hasta enri#uecerse en el cargo o una vez abandonado el mismo "a regulacin puede inducir, entonces, lazos de clientelismo entre los reguladores y los grupos regulados El problema institucional tiene dos aristas entonces, pues por un lado est$ la necesidad de capacitar al gobierno para #ue intervenga de manera adecuada, y por el otro la necesidad de inducirlo a actuar de manera correcta "o importante es #ue la intervencin del gobierno se realice teniendo como principio la bs#ueda del inter%s pblico, pero no hay forma de garantizar #ue esto ocurra Fncluso si el gobierno tuviera perfecta informacin sobre las firmas reguladas, los instrumentos legales o fiscales para regular y el marco institucional para ofrecer compromisos crebles a las firmas reguladas de no modificar las regulaciones emitidas, a pesar de cambios de gobierno, ninguna de estas condiciones permite garantizar #ue el gobierno va a emitir regulaciones #ue bus#uen el inter%s pblico, pues pueden estar presentes los intereses privados de los reguladores 0$s aun, 'ustamente es su capacidad para intervenir en la economa lo #ue vuelve al Estado y sus organizaciones reguladoras un blanco atractivo para la influencia de intereses privados, y la capacidad misma de comprometerse abre la posibilidad de una actuacin en los reguladores y en el sector privado #ue trasgreda la "ey Por esto es #ue la calidad de la intervencin del Estado en la economa depende de su organizacin interna, en particular de la relacin entre polticos y burcratas, y del dise/o de las instituciones democr$ticas #ue determinan si los ciudadanos pueden o no controlar a los polticos "a capacidad reguladora del Estado siempre ser$ e'ercida en condiciones de escasa informacin, y ser$ vulnerable al comportamiento impropio de los propios reguladores yKo de las firmas reguladas "a forma de evitar estos comportamientos impropios es exgena ;iguiendo a PrzeDorsJi, entre polticos y burcratas tambi%n existe el problema del principal-agente pues los primeros delegan responsabilidades hacia los segundo En democracia la autoridad del Estado para regular coercitivamente la vida de la sociedad proviene de las elecciones, pero muchas de las funciones y todos los servicios #ue provee el Estado a los ciudadanos son delegados por los representantes electos a la burocracia pblica "a delegacin de funciones y prestacin de servicios resulta inevitable =ado #ue no es posible especificar de manera detallada y precisa todas las contingencias 1;

#ue pueden presentarse en la funcin o prestacin del servicio #ue realizan los agentes, se de'a #ue las agencias e'ecutivas y administrativas tengan un grado significativo de discrecionalidad En este contexto, los ob'etivos de los burcratas no necesariamente van a coincidir con los ob'etivos de los ciudadanos o de los polticos electos #ue los representan "os burcratas pueden #uerer maximizar su autonoma o la seguridad de su empleo, rendir favores clientelsticos a amigos y aliados, eludir el cumplimiento de sus funciones, agrandar su presupuesto o simplemente enri#uecerse a expensas todo ello del pblico "os burcratas poseen informacin privada acerca de los beneficios y los costos de sus acciones y pueden emprender acciones #ue no son posibles de observar directamente, sino deducidas a trav%s de sus resultados o monitoreadas a cierto costo "os burcratas tienen todas las condiciones para hacer prevalecer sus intereses por encima del inter%s pblico El reto consiste en lograr #ue los intereses de los burcratas sean coincidentes con el inter%s del poltico y el inter%s de ambos coincida con el inter%s del pblico <n problema de agencia #ue surge entonces y #ue es inherente al mane'o de la burocracia pblica es la dificultad para proveer incentivos y obtener informacin cuando el resultado depende de las acciones con'untas de mltiples agentes ,0iller, )--4! )4>-)E>. 9a'o ciertas circunstancias el principal puede observar solamente el producto de las acciones del con'unto de burcratas pero no de los miembros individuales Estos a su vez, tienen incentivos para evadirse y ocultar informacin "ograr alinear los incentivos de todos los involucrados para conseguir resultados #ue respondan a los intereses de todos re#uiere de condiciones institucionales particulares Golmstrom ,)->4. ha demostrado #ue ba'o ciertas condiciones es imposible dise/ar un es#uema de incentivos #ue simult$neamente sea respetado, genere la cantidad eficiente de esfuerzo, y e#uilibre el presupuesto *unto con lo anterior, las burocracias pblicas est$n enfrentadas a mltiples ob'etivos #ue no son sencillos de establecer y son imposibles de reducir a una nica dimensin Esto debido a la comple'idad inherente a la accin gubernamental destinada a atender las expectativas de los ciudadanos "as burocracias pblicas son frecuentemente monopolios, lo #ue implica #ue no hay criterios comparativos a partir de los cuales evaluar su rendimiento Por todo ello, las burocracias pblicas son m$s propensas a confiar en la conformidad con las reglas antes #ue en los incentivos para lograr los resultados esperados, pues estos son difciles de establecer, a diferencia de las reglas El control del cumplimiento de las reglas por parte de la burocracia no es un modo efectivo de control, pues es costoso y no establece una relacin directa entre incentivo y rendimiento ;in embargo la mayora de las burocracias opera de esta manera dado #ue monitorear el esfuerzo individual y obtener informacin privada del burcrata es prohibitivamente caro, por lo #ue la 16

confianza en las reglas puede ser una buena opcin Hirole ,)--C! )C. observa #ue 2el rasgo central de una burocracia es #ue no se confa en sus miembros para utilizar informacin #ue afecta a otros miembros distintos de ellos mismos, y #ue las decisiones est$n por lo tanto basadas en las reglas rgidas3 "as reglas son m$s f$ciles de establecer y monitorear aun#ue no est%n vinculadas hacia el resultado sino hacia el proceso ;in embargo, esto provoca #ue se privilegie en la accin gubernamental el cumplimiento de la regla sobre el logro del resultado "os servicios del Estado son producidos y distribuidos por una burocracia cuyos miembros son nombrados por polticos Esto provoca #ue el control de los ciudadanos sobre la burocracia pueda ser solamente indirecto dado #ue las instituciones democr$ticas no contienen mecanismos #ue permitan a los ciudadanos sancionar directamente las acciones legales de la burocracia "a ciudadana puede como mucho considerar el rendimiento de la burocracia cuando sanciona a los polticos electos, #ue fueron #uienes lo nombraron En la medida #ue la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos, ella es responsable ante los polticos ,o ante otros cuerpos nombrados por polticos como las cortes o las agencias administrativas de control. por los servicios prestados Precisamente debido a #ue la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos, %stos est$n me'or informados #ue los polticos acerca de su desempe/o &dem$s, si los polticos se preocupan por el bienestar de los ciudadanos entonces los ciudadanos tienen los mismos intereses #ue los polticos, #ue son los principales, m$s #ue los burcratas #ue son los agentes El ciudadano podra por lo tanto confiar en la informacin provista por los polticos "ograr un control de estas caractersticas tiene dos venta'as, pues permite al principal recoger informacin a un costo m$s ba'o #ue la supervisin directa ,la informacin la recibe un poltico., y el ciudadano provee informacin particular cuando se presentan violaciones muy fuertes o evidentes El control de los ciudadanos re#uiere de arreglos institucionales #ue facilite el monitoreo de la burocracia por parte de los ciudadanos, la transmisin de informacin y la sancin a las violaciones El problema de los ciudadanos es inducir a los polticos a aumentar el bienestar ciudadano antes #ue perseguir sus propios ob'etivos, en colusin con la burocracia o con los intereses privados ;in embargo, las burocracias parecen ser autnomas de todo control, aisladas del escrutinio pblico =e acuerdo a 0oe ,)--5., en una democracia los burcratas nunca pueden estar seguros de #u% fuerzas polticas controlaran el gobierno en el futuro y tienen razones para temer #ue en un futuro gobierno ser$ menos favorable a sus intereses #ue el actual Por lo tanto, para protegerse del riesgo moral del principal la posibilidad de #ue su buena conducta no sea premiada por un futuro gobiernobusca liberarse de cual#uier control poltico & su vez, el actual gobierno puede temer #ue, si pierde, las fuerzas polticas #ue llegan al poder #uieran utilizar a la burocracia en su propio beneficio Por lo tanto, si tienen miedo de perder las elecciones, tienen incentivos para aislar 17

a la burocracia del control poltico, incluso a costa de sacrificar su propia influencia sobre ella (omo resultado, polticos y burcratas coinciden en volver a la burocracia autnoma, lo #ue se traduce en aplicar un dise/o organizacional burocr$tico #ue no le permita lograr ob'etivos sociales futuros y no desarrollar incentivos para promover este tipo de dise/os "a relacin principal-agente entre polticos electos y ciudadanos es muy especial (omo la soberana se encuentra en la ciudadana, ella es principal en relacin con los polticos #ue la eligen Pero debido a #ue el Estado es un mecanismo centralizado y coercitivo, los #ue deciden #u% reglas deben obedecer los principales son los agentes, #ue obligan a la ciudadana a cumplir con ellas 0oe ,)--5! 4?4. afirma #ue 2mientras los ciudadanos son nominalmente superiores en esta 'erar#ua, los legisladores son los #ue realmente tienen el poder, y el derecho a hacer la "ey ;u rol, como agentes, es e'ercer la autoridad pblica, apoyada por los poderes de polica del Estado, diciendo a los principales #ue hacer3 LPor #u% los polticos responderan a los ciudadanos en vez de estar coludidos con los burcratas o con ciertos grupos particulares a los cuales se debenM En democracia, los gobiernos pueden ser controlados por los ciudadanos debido a #ue son elegidos =esde una mirada prospectiva los partidos polticos o candidatos realizan propuestas de poltica pblica durante las elecciones y explican cmo estas polticas pblicas afectaran al bienestar de los ciudadanos "os ciudadanos deciden cuales de estas propuestas #uieren #ue se implementen, y los gobiernos las implementan Por lo tanto, las elecciones emulan a la asamblea directa y la plataforma ganadora llega a ser el 2mandato3 #ue el gobierno debe perseguir ;in embargo, 0anin ,)--E. sostiene #ue los polticos no est$n compelidos a atenerse a su plataforma en ningn sistema democr$tico :inguna constitucin democr$tica a nivel nacional permite la revocabilidad "as disposiciones para el impeac(ment y los procedimientos para retirar el voto de confianza son comunes, pero nunca est$n basados en la traicin a las promesas electorales Por lo tanto, una vez #ue los ciudadanos eligen representantes no cuentan con mecanismos institucionales para forzarlos a apegarse a las promesas #ue hicieron durante la campa/a "os votantes pueden castigar a los polticos #ue traicionan los mandatos solamente en el momento de las siguientes elecciones, despu%s #ue los efectos de la traicin han sido experimentados LPor #u% no hay mecanismos institucionales para forzar a los #ue llegan al poder a ser fieles a sus plataformasM El argumento histrico utilizado es #ue debera permitrsele a las legislaturas deliberar a fin de #ue los representantes puedan aprender unos de otros, y en los casos #ue no est%n seguros de sus 'uicios, los representantes puedan consultar a expertos Puede darse el caso #ue los votantes no confan en sus propios 'uicios "os ciudadanos pueden #uerer dar al gobierno cierta libertad para gobernar y evaluar sus acciones en el momento de la eleccin Hambi%n es el caso #ue los gobiernos deben tener cierta flexibilidad para enfrentarse a las circunstancias cambiantes Por lo tanto, hay buenas razones para #ue las instituciones democr$ticas no tengan mecanismos #ue limiten a los polticos "os ciudadanos eligen polticas #ue representen nuestros intereses o candidatos #ue representen a los ciudadanos 19

como personas, pero a la vez se busca #ue los gobiernos sean capaces de gobernar (omo resultado, en la medida en #ue los gobiernos cumplan con sus promesas, la democracia no tiene mecanismos institucionales #ue aseguren #ue las elecciones de los ciudadanos sean respetadas ;in embargo, retrospectivamente, el ciudadano si puede forzar al gobierno a dar cuenta de los resultados de sus acciones pasadas "os gobiernos son 2responsables3 si los ciudadanos pueden discernir si est$n actuando en procura de su me'or inter%s, y sancionarlos apropiadamente, de tal forma #ue a#uellos #ue ocupan un cargo y actan en el me'or inter%s de los ciudadanos ganan la reeleccin y a#uellos #ue no la pierden Fncluso motivados por el auto-inter%s, los polticos ser$n inducidos a promover el bienestar general si se les fuerza a optar entre la extraccin de rentas con la consiguiente p%rdida del cargo y la no extraccin de rentas 'unto con la permanencia en el cargo "as instituciones deben entonces hacer atractivo, al menos mnimamente, para las personas #ue tienen otras oportunidades el #uerer ser re-elegidas, y lograr #ue los polticos tengan inter%s en hacer lo #ue los ciudadanos #uiere #ue hagan ;in embargo, puede no ser suficiente para hacer valer la responsabilidad de los polticos hacia los ciudadanos, sino #ue deben haber m$s condiciones! "os votantes deben ser capaces de asignar claramente la responsabilidad por el desempe/o del gobierno, los votantes deben ser capaces de expulsar del poder a los partidos responsables de un mal desempe/o, los polticos deben tener incentivos para ser reelegidos, y los votantes deben tener algn instrumental institucional para premiar y castigar a los gobiernos por los resultados #ue generan en diferentes terrenos "a informacin asim%trica entre gobiernos y votantes vuelve particularmente difcil la puesta en pr$ctica de la rendicin de cuentas ;i los ciudadanos no est$n seguros acerca de las condiciones ob'etivas o de las relaciones causales entre polticas y resultados, deben confiar en otra informacin para evaluar las acciones del gobierno El aspecto central es #ue la probabilidad de #ue un gobierno se comporte bien es sensible a la informacin de #ue dispone el ciudadano L@u% arreglos institucionales entonces son necesarios para aliviar estos problemas informacionalesM "os arreglos institucionales son los siguientes! "a oposicin El ciudadano tiene en realidad dos agentes! el gobierno #ue elige las polticas pblicas y la oposicin #ue #uiere ser gobierno "a oposicin es una fuerza #ue puede proveer informacin sobre lo #ue hace el gobierno, pues trata de mostrar las ausencias en las polticas #ue el gobierno est$ e'ecutando "os medios de comunicacin, #ue deben informar y dirigir la atencin hacia las condiciones generales m$s #ue a los intereses particulares "os mecanismos de responsabilidad no son solamente 2verticales3 de polticos electos a votantes- sino 2horizontales3 de las diferentes ramas del gobierno entre s Esto significa #ue el dise/o debe hacer #ue las responsabilidades entre m$s organizaciones estatales &simismo debe promoverse el debate legislativo El gobierno por decreto es malo pues 2*

priva de la discusin pblica los temas en debate El gobierno por decreto debe generar presuncin de #ue algo est$ escondi%ndose "a calidad y cantidad de informacin de #ue disponen los ciudadanos para 'uzgar acciones del gobierno puede aumentarse por medio de la innovacin institucional, por medio de instituciones independientes de otros rganos de gobierno #ue pueden proporcionar al ciudadano la informacin necesaria para me'orar su evaluacin posterior acerca de acciones de gobierno y no solo resultado o <n (onse'o independiente para asegurar transparencia en las contribuciones a las campa/as electorales o <na rama de auditora del Estado independiente o <na fuente de informacin independiente acerca del estado de la economa o <n lugar privilegiado para la oposicin en el control de los medios de comunicacin de propiedad pblica

Situacin de la gestin pblica

"a gestin pblica en el Per est$ reglamentada por diferentes marcos normativos #ue corresponden a diversas organizaciones estatales "o anterior provoca #ue las leyes y sus reglamentos, y las directivas y regulaciones, tengan un enfo#ue sectorial en funcin al mandato de cada organizacin estatal con algn tipo de responsabilidad sobre la gestin pblica El buen o mal desempe/o de las organizaciones estatales estar$ en funcin de su capacidad para hacer realidad las decisiones de los responsables de la poltica pblica yKo de los mandatos #ue est$n establecidos en el marco normativo de cada organizacin En ese sentido, son los sistemas administrativos transversales del Estado los #ue hacen posible #ue las organizaciones estatales gestionen los diferentes recursos ,humanos y econmicos. de forma #ue puedan lograr los resultados #ue la poltica pblica demanda "os sistemas administrativos del Estado, sin embargo, est$n organizados de manera #ue los espacios de coordinacin est$n ausentes "a "ey Arg$nica del Poder E'ecutivo ,4557. establece un con'unto de sistemas administrativos #ue son los #ue le permiten a las organizaciones estatales hacer realidad las decisiones #ue sus responsables toman para cumplir con su mandato legal & trav%s de estos sistemas administrativos las organizaciones estatales pueden, por e'emplo, ad#uirir los bienes ,material de construccin. y servicios ,contratar consultores o contratistas., #ue le permiten hacer realidad las decisiones #ue toman los responsables de la organizacin estatal "os sistemas administrativos existentes en el Per est$n a cargo o ba'o la responsabilidad de una organizacin estatal particular, destacando a#uellos #ue permiten gestionar los recursos econmicos del Estado, los cuales est$n ba'o la responsabilidad del 0inisterio de Economa y Ninanzas ,0EN. Oarios de estos sistemas administrativos cuentan con un sistema inform$tico #ue permite establecer procedimientos con una estructura lgica a partir de las directivas #ue regulan su funcionamiento Entre los sistemas inform$ticos #ue 21

destacan est$ el ;istema Fntegrado de &dministracin Ninanciera ,;F&N. #ue permite gestionar los gastos #ue realiza el Estado, y el ;istema :acional de Fnversin Pblica ,;:FP., #ue permite gestionar los aspectos relacionados con las inversiones #ue realiza el Estado (ada organismo estatal debe asignar un funcionario pblico #ue debe responsabilizarse del mane'o de cada sistema administrativo <n funcionario pblico no puede ser responsable de m$s de un sistema "os funcionarios pblicos responsables son los #ue conforman las $reas administrativas de las organizaciones estatales, denominadas unidades org$nicas de apoyo como son las Aficinas de &dministracin (ada sistema administrativo est$ estructurado en funcin a sus propios fines y ob'etivos, y tiene su propia lgica de operacin, habiendo sido concebidos de manera aislada, sin una mirada sist%mica #ue permita a la organizacin estatal poder realizar una gestin administrativa orientada hacia la provisin de todos los elementos #ue permitan hacer realidad las decisiones de los responsables de la organizacin estatal Para #ue lo anterior ocurra los sistemas administrativos deberan contener de manera explcita disposiciones para coordinar las acciones entre s, y establecer #u% aspectos re#uieren ser coordinados y cmo va a realizarse dicha coordinacin, y #u% resultado espera lograrse despu%s de concretada la coordinacin ;in embargo estos elementos no est$n presentes
Tabla 2

"#"$%&A" A'&#(#"$RA$#)*" $RA(")%R"A+%"

Sistema Administrativo P ecursos Gumanos &bastecimiento Presupuesto Pblico H esorera Ente rector ;E P OFP A;(E =:PP 0E N ,Gac . =:HP 0E N ,Gac . Sistema informtico E n proyecto E n el ;F+& ;istema de Presupuesto Pblico ;istema Fntegrado de &dministracin Ninanciera ,;F&N. :o ;istema :acional de (ontabilidad ;istema :acional de FnversinPblica ,;:FP. :o E n proyecto ;istema de (ontrol =e centralizado a descentralizado ,< N y A PF . P"&=E ; &plicacin de "ey =irectivas =irectivasK PpP Observaciones

Endeudamiento Pblico =:E P 0E N ,Gac . (ontabilidad Fnversin Pblica =:(P 0E N ,Gac . =+P0 0EN ,E co .

Planeamiento Estrat%gico =efensa *udicial del Estado

(E P"&: =:&*- 0F:*<;

(ontrol gubernamental (+P P

4uente1 5ormas legales de cada organismo estatal rector de cada sistema administrati&o. *laboracin1 Propia. 22

"a ausencia de mecanismos de coordinacin formal agrava el hecho #ue los sistemas administrativos han sido dise/ados de manera aislada, sin ser concebidos como un 2sistema de sistemas3 de forma #ue interacten entre s Esto provoca #ue la necesaria coordinacin #ue debe existir, por e'emplo, entre las $reas #ue planifican la forma en #ue las decisiones tomadas por los responsables de la organizacin estatal ser$n hechas realidad, la asignacin de los recursos financieros necesarios para hacer #ue las actividades planificadas puedan ser e'ecutadas ,presupuesto. y la efectiva contratacin yKo ad#uisicin de los bienes y servicios para hacer efectiva las actividades programadas ,abastecimientos yKo logstica., no ocurra, dando como resultado #ue los responsables de hacer realidad los ob'etivos de la poltica pblica a trav%s de la gestin de los recursos asignados no cuenten con los elementos para lograr ello "a ausencia de una suficiente coordinacin entre todos los sistemas administrativos #ue permita a los responsables de dicha gestin, desde la perspectiva de su propia organizacin, establecer los fines y ob'etivos de lo #ue provoca los resultados de la gestin sea limitada =e acuerdo a Ar% ,455-., 2las instituciones estatales relacionadas con el recurso hdrico se han multiplicado, generando dispersin y la complicacin de la gestin del agua3 & mayor cantidad de organizaciones estatales involucradas las posibilidades de una planificacin con'unta se reducen significativamente, lo cual se ve agudizado por el aislamiento #ue existe entre los sistemas administrativos y entre las organizaciones estatales El enfo#ue sectorial, m$s all$ de las deficiencias en la gestin para alcanzar las metas programadas para cada organizacin como se ha explicado, hace #ue el Estado no puede responder de manera integrada a los retos #ue implica darle sostenibilidad a los recursos hdricos "as dificultades del Estado para dise/ar y e'ecutar una gestin de los recursos hdricos con un enfo#ue multisectorial son debidas a la ausencia de una institucionalidad #ue promueva la coordinacin entre las diferentes organizaciones estatales "os sistemas #ue deberan permitir esta mirada coordinada no existen, aun#ue si est$n previstos en el marco legal)4 =ebido a lo anterior, en la administracin pblica no existen mecanismos endgenos #ue lleven a las organizaciones estatales a dise/ar y utilizar espacios de coordinacin de sus actividades, y m$s all$ del mandato legal, a desarrollar la pr$ctica de coordinar entre ellas, o a la creacin de espacios concretos y formales ,reglamentados. #ue permitan hacerla realidad dicha coordinacin Esta realidad existe a pesar #ue los marcos normativos de muchas organizaciones estatales involucradas establecen de manera expresa #ue parte de su funcin es coordinar acciones con otras organizaciones estatales En el caso de la &utoridad :acional del &gua ,&:&., por e'emplo, dentro de sus funciones est$ la conduccin y coordinacin de las acciones con
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La Le' 5rgnica del oder $@ecuti9o establece Iue @unto con los siste"as ad"inistrati9os debera eJistir los siste"as !uncionales, Iue son los Iue 0acen posible Iue la organi+acin estatal cu"pla con el "andato recibido en el "arco legal, a tra9=s del adecuado dese"peBo de las !unciones asignadas. $sta disposicin supone Iue la asignacin de las !unciones 0a surgido de un anlisis sist="ico, lo cual no necesaria"ente es cierto.

23

los gobiernos regionales y otras organizaciones estatales #ue forman parte del ;istema :acional de Pecursos Gdricos #ue est$ ba'o su responsabilidad )? "as razones #ue explican este resultado ,nula o escasa coordinacin. est$n 'ustamente en la ausencia de incentivos para una accin coordinada, entre las diversas $reas dentro de la organizacin estatal y entre las organizaciones estatales "o anterior es debido, como se ha explicado, al hecho #ue los sistemas administrativos y las funciones de las organizaciones estatales han sido concebidos de manera aislada y no con un enfo#ue integral y sist%mico

Proceso de transformacin de una decisin de poltica pblica en una realidad para el ciudadano
El marco institucional del Estado peruano determina #ue el proceso para convertir en realidad una decisin de poltica pblica, #ue involucra a uno o m$s sectores, re#uiere de la interaccin de varias organizaciones del Estado y de los rganos -o unidades org$nicas- #ue existen al interior de cada organizacin En ese sentido, las decisiones de poltica pblica, es decir, la definicin de los responsables de la poltica pblica sobre lo #ue piensan hacer para atender los re#uerimientos y expectativas de los ciudadanos con respecto a los diversos temas #ue son una preocupacin para la sociedad, deben ser de preferencia explcitas y verbalizadas de manera #ue los tomadores de decisin de poltica pblica transmitan con claridad cu$l es el propsito de la misma, y los funcionarios y personal de las organizaciones estatales, y los ciudadanos en general puedan visualizarla con claridad En el caso peruano la gran mayora de las polticas pblicas no est$n verbalizadas ni el propsito de la misma es lo suficientemente claro como para guiar las acciones de las diferentes organizaciones del Estado responsables de hacerla realidad <n e'emplo de adecuada definicin de poltica pblica es el caso de la poltica nacional del medio ambiente)C, #ue establece con precisin los fines de la accin del Estado en este tema, concentrando los esfuerzos del Estado en el desarrollo sostenible "a ausencia o poca claridad en la definicin de la poltica pblica provoca #ue los funcionarios y personal de dichas organizaciones tengan diferentes impresiones y percepciones sobre el propsito de la poltica pblica, lo #ue lleva a #ue al momento de dise/ar y planificar las acciones no exista una visin clara y unificada sobre cu$l es el propsito de las acciones a ser e'ecutadas por las organizaciones estatales involucradas =e hecho en muchos casos existen formulados planes maestros o planes directores sin #ue exista claridad sobre el propsito de la accin del Estado, lo #ue en la pr$ctica hace inviable la
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%rt 1) de la Le' de :ecursos Gdricos -Le' EK 29337., publicada el 3* de "ar+o del 2**9. /La oltica Eacional del %"biente tiene por ob@eti9o "e@orar la calidad de 9ida de las personas, garanti+ando la eJistencia de ecosiste"as saludables, 9iables ' !uncionales en el largo pla+oL ' el desarrollo sostenible del pas, "ediante la pre9encin, proteccin ' recuperacin del a"biente ' sus co"ponentes, la conser9acin ' el apro9ec0a"iento sostenible de los recursos naturales, de una "anera responsable ' congruente con el respeto de los derec0os !unda"entales de la persona.2 oltica Eacional del %"biente 2**9 M 2*21. Ministerio del %"biente. p. 3

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realizacin de dichos planes dado #ue las acciones contenidas no est$ asociadas a un propsito "o anterior provoca #ue al momento de realizar la evaluacin, pueda ser #ue la actividad se haya realizado, pero al no existir claridad sobre el propsito los resultados obtenidos son difusos o inexistentes *unto con lo anterior, el propsito de la poltica pblica debe estar dentro de los alcances del marco legal #ue regula las decisiones y acciones de la organizacin estatal)E En el caso de #ue la poltica pblica re#uiera de la accin de varias organizaciones del Estado, todas ellas deben tener dentro de su marco legal asignada una funcin en ese sentido de manera #ue puedan actuar "o anterior implica #ue deba existir una adecuada coordinacin entre todas Para hacer realidad la poltica pblica el marco legal de las organizaciones involucradas debe autorizar a sus funcionarios a tomar decisiones especficamente en dicha tem$tica, y los funcionarios deben adem$s contar con las capacidades y competencias de gestin pblica para encontrar la forma m$s eficiente, eficaz, econmica y con calidad de convertir la decisin de poltica pblica en un bien o servicio ofrecido por el Estado, sea de manera directa o indirecta "a poltica pblica puede tener caractersticas nacionales o sectoriales )6 y debe establecer los ob'etivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales, est$ndares nacionales de cumplimiento, y provisin de servicios a entregar y supervisar para el desarrollo de las actividades pblicas y privadas #ue son materia de la poltica pblica )7 Estas caractersticas no est$n presentes en la mayora de polticas pblicas #ue el Estado peruano e'ecuta "a mayora de polticas pblicas est$n dise/adas y contenidas en dispositivos legales #ue son un instrumento de gestin insuficiente para detallar todos los elementos #ue re#uiere el dise/o de una poltica pblica, y #ue podra estar me'or detallado en un documento de traba'o =os e'emplos interesantes son los documentos de traba'o #ue contienen la poltica de medio ambiente, del 0inisterio del &mbiente, y el 0arco 0acroeconmico 0ultianual, del 0inisterio de Economa y Ninanzas &mbos documentos son un e'emplo interesante de definicin y verbalizacin del propsito de la accin gubernamental en el tema del medioambiente y econmico-fiscal "a clara definicin de la poltica pblica es un elemento importante para hacer realidad una decisin, pero insuficiente *unto con la decisin y el marco legal #ue permita a las organizaciones involucradas actuar en el tema es necesario definir la manera en #ue ser$ hecha realidad la decisin de poltica pblica "a capacidad de gestin pblica, como se ha mencionado, est$ en funcin de las capacidades y competencias de los funcionarios y personal de las organizaciones estatales en el tema en el #ue los ciudadanos est$n esperando
1)

Las organi+aciones estatales reIuieren de un "andato legal eJpreso para actuar en un deter"inado sector o te"tica. $n caso contrario estaran abusando de su autoridad. 1; &e acuerdo a la clasi!icacin de la Le' 5rgnica del oder $@ecuti9o -Le' EK 291)7., publicada el 2* de dicie"bre de 2**6, %rt. 2. La poltica nacional a"biental "encionada es de tipo nacional pues es trans9ersal a la accin del $stado dado Iue in9olucra a todos los sectores del $stado. 16 Le' EK 291)7. %rt. #.

2)

una accin del Estado y tambi%n en sus capacidades y competencias en la gestin de los sistemas del Estado, es decir, los funcionarios y personal de las organizaciones estatales involucradas en el tema deben ser capaces no solo de dise/ar la manera en #ue ser$ hecha realidad la decisin de poltica pblica, sino tambi%n deben ser capaces de utilizar los procedimientos del Estado de forma #ue puedan transformar la decisin de poltica pblica en una o m$s acciones de las organizaciones estatales, de forma #ue produzcan un resultado para los ciudadanos "a capacidad de gestin pblica significa #ue los funcionarios y personal de la organizacin estatal responsable de atender la tem$tica deben dise/ar una estrategia para hacer realidad la decisin de poltica pblica El desarrollo de la estrategia tiene como supuesto #ue la organizacin estatal tiene dentro de sus funciones atender dicha problem$tica En el caso de los ministerios, por e'emplo, la tem$tica debe estar dentro de las funciones asignadas en su "ey de Arganizacin y Nunciones)> El desarrollo de la estrategia debe estar ba'o la responsabilidad de alguno de los rganos o unidades org$nicas- de lnea del ministerio, las cuales est$n agrupadas en =irecciones +enerales "o anterior significa #ue una =ireccin +eneral, al interior del ministerio responsable de la tem$tica, debe asumir la responsabilidad de proponer y e'ecutar la decisin de poltica pblica)"os responsables de la =irecciones +eneral -llamados =irectores- deben dise/ar la estrategia para hacer realidad la decisin de poltica pblica "a estrategia debe recoger el propsito de la accin del Estado en la tem$tica especfica, e identificar ob'etivos principales y secundarios-, establecer los lineamientos de la accin de la =ireccin +eneral ,#ue contienen la estrategia en s., determinar el plan de actividades concordante con dicha estrategia, proponer un cronograma para las actividades planteadas, identificar a los responsables de realizar las acciones dentro de la =ireccin +eneral y proponer un presupuesto para a#uellas actividades #ue re#uieran del uso de recursos del Estado "os elementos de la estrategia arriba mencionados deben estar contenidos dentro de un programa -o program$tica de accin 45- y deben formar parte de las diferentes actividades #ue una =ireccin +eneral realiza para cumplir con la decisin de poltica pblica "os programas #ue desarrolla la =ireccin +eneral deben articular las diferentes actividades #ue e'ecuta en el da a da Gacer realidad una decisin de poltica pblica puede implicar el desarrollo de m$s de un programa dentro de una =ireccin +eneral, o la intervencin de varias =irecciones +enerales de un 0inisterio, o la intervencin de varios 0inisterios, en particular cuando se trata de decisiones sobre polticas pblicas nacionales =ebe tenerse en cuenta #ue la decisin de poltica pblica debe estar dentro de
17

$n la actualidad, an el $@ecuti9o no 0a co"pletado la adecuacin de todas las Le'es 5rgnicas ' de Funciones de todos los "inisterios a la Le' EK 291)7. 19 /Nrganos de lnea.4 son rganos t=cnico4nor"ati9os responsables de proponer ' e@ecutar las polticas pblicas ' !unciones sustanti9as a cargo de la entidad. $stn agrupados en &irecciones Denerales.2 Le' EK 291)7. %rt. 2#. 2* /Los "inisterios ' las entidades pblicas e@ercen sus !unciones en respuesta a una o 9arias reas progra"ticas de accin, las cuales son de!inidas par el cu"pli"iento de las !unciones pri"ordiales del $stado ' para el logro de sus ob@eti9os ' "etas.2 Le' EK 291)7. %rt. 2.

2;

las funciones asignadas en el marco legal al 0inisterio, y especficamente a dicha =ireccin +eneral =esde otra perspectiva, las actividades #ue realiza una =ireccin +eneral de un 0inisterio deben estar dise/adas de forma tal #ue le permita lograr el propsito de la poltica pblica en la tem$tica en especfico Para #ue eso ocurra la =ireccin +eneral involucrada debe tener un marco legal #ue le asigna funciones #ue est$n directamente relacionadas con la tem$tica especfica, de forma #ue pueda realizar acciones #ue permitan hacer realidad la decisin de poltica pblica en dicho tema pues tiene el mandato legal para hacerlo =e esta manera, la =ireccin +eneral, en el desarrollo de las funciones asignadas por el marco legal, cumple con el mandato establecido en la decisin de poltica pblica en dicha tem$tica "o anterior tiene implcitos una serie de supuestos, #ue no siempre est$n presentes El primero de ellos est$ referido a #ue la =ireccin +eneral, y los responsables del 0inisterio en general, tengan claridad sobre la decisin de poltica pblica en el tema especfico Puede ocurrir #ue tal decisin no exista o #ue est% formulada de una manera #ue re#uiere ser re-elaborada o acotada, como suele ocurrir con decisiones #ue provienen del (ongreso de la Pepblica, o puede ocurrir #ue en la &lta =ireccin del 0inisterio tal decisin no exista o re#uiera de mayores elementos a fin de tener mayor claridad sobre el propsito de la accin del Estado El segundo est$ referido a #ue la =ireccin +eneral tenga claridad sobre cada uno de los elementos #ue forman parte de la estrategia dise/ada para atender la decisin de poltica pblica de manera #ue se convierta en, por e'emplo, un nuevo servicio para el ciudadano Puede ocurrir #ue los ob'etivos son establecidas de una manera #ue no es posible comprobar si los mismos han sido alcanzados, es decir, no son medibles a trav%s de indicadores o #ue no existen los mecanismos para obtener los datos del indicador utilizado para medir el nivel de cumplimiento del ob'etivo "ograr hacer realidad la decisin de poltica pblica puede ser m$s comple'o si involucra a m$s de una =ireccin +eneral de un 0inisterio o m$s de un 0inisterio En esas circunstancias 'unto con los elementos ya mencionados, deben estar presentes los espacios #ue permitan la coordinacin de las acciones entre las diferentes =irecciones +enerales y 0inisterios "a coordinacin de los diferentes rganos al interior de un 0inisterio y entre 0inisterios es un aspecto muy comple'o y para lo cual no existe an una buena pr$ctica desarrollada "ograr claridad sobre las acciones #ue deben tomar las =irecciones +enerales para hacer realidad una decisin de poltica pblica, ya sea proveniente del (ongreso de la Pepblica o de la &lta =ireccin no garantiza #ue la decisin se convierta en una realidad para el ciudadano *unto con ello re#uiere #ue los funcionarios y personal de la =ireccin Pegional tengan capacidades y competencias suficientes para utilizar el sistema administrativo del Estado "a posibilidad de hacer realidad un servicio para el ciudadano no solo implica saber la necesidad del ciudadano #ue espera ser atendida por el Estado, y dise/ar dicho servicio de forma #ue cumpla con todas las expectativas 26

construidas sobre %ste en el ciudadano o en los propios responsables en el Estado, sino #ue tambi%n re#uiere #ue los funcionarios y personal de la =ireccin +eneral sepa cmo obtener los recursos econmicos y humanos para hacer realidad dicho servicio Para #ue ello ocurra la =ireccin +eneral, #ue es un rgano de lnea debe interactuar con los rganos de la administracin interna "os rganos de la administracin interna tambi%n llamadas unidades org$nicas de apoyo- son los siguientes! Planeamiento, presupuesto, contabilidad, organizacin, recursos humanos, sistemas de informacin y de comunicacin, asesora 'urdica, gestin financiera y gestin de medios materiales y servicios auxiliares 4) Oarios de los rganos descritos utilizan los sistemas administrativos del Estado 44, #ue son los #ue hacen posible obtener los recursos ,insumos. econmicos y humanos para realizar las actividades de las =irecciones +enerales, y del 0inisterio en su totalidad :o es suficiente con #ue los funcionarios y personal de la =ireccin +eneral tenga claridad sobre la decisin de poltica pblica y hayan dise/ado un con'unto de actividades articuladas en un programa o con'unto de proyectos #ue hacen posible hacer realidad dicha decisin, por e'emplo, un nuevo servicio o la optimizacin de uno existente #ue me'ora la calidad de vida del ciudadano al reducir tr$mites simplificacin administrativa- o reducir su exposicin a enfermedades programa de vacunacin "os funcionarios y el personal de la =ireccin +eneral tambi%n deben saber los procedimientos administrativos establecidos en cada una de las unidades org$nicas de apoyo a fin de proveerse de todos los elementos para poder hacer realidad los programas y proyectos dise/ados "as capacidades y competencias en los procedimientos administrativos les permitir$n a los funcionarios y personal de la =ireccin +eneral interactuar con los funcionarios y personal en las diferentes unidades org$nicas de apoyo "os rganos de apoyo est$n ba'o la responsabilidad de la ;ecretaria +eneral, #ue forma parte de la &lta =ireccin 4? Estos rganos son los encargados de la planificacin, asesora y apoyo a las funciones del ministerio, y en ese sentido asisten a cada =ireccin +eneral en el cumplimiento de su funcin "a puesta en pr$ctica de la estrategia dise/ada por la =ireccin +eneral re#uiere utilizar los lineamientos y procedimientos #ue regulan cada uno de los sistemas administrativos del Estado, y cada una de las actividades de apoyo como son los aspectos organizacionales, los sistemas de informacin y comunicacin, la asesora 'urdica y la gestin de los medios materiales y servicios auxiliares
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Le' EK 291)7. %rt. 3. /Los siste"as ad"inistrati9os tiene por !inalidad regular la utili+acin de los recursos en las entidades de la ad"inistracin pblica, pro"o9iendo la e!icacia ' e!iciencia en su uso. Los siste"as ad"inistrati9os de aplicacin nacional estn re!eridos a las siguientes "aterias< Destin de recursos 0u"anos, abasteci"ientos, presupuesto pblico, tesorera, endeuda"iento pblico, contabilidad, in9ersin pblica, planea"iento estrat=gico, de!ensa @udicial del $stado, control ' "oderni+acin de la gestin pblica.2 Le' EK 291)7. %rt. #;. 23 Le' EK 291)7. %rt. 2#.

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"os sistemas administrativos tienen su propia lgica de operacin =e esta manera, la planificacin de las actividades contenidas en la estrategia dise/ada por la =ireccin +eneral deben utilizar los lineamientos y procedimientos establecidos para esta actividad en el ;istema :acional de Planeamiento Estrat%gico ,"ey :Q 4>E44., la asignacin del presupuesto para a#uellas actividades #ue re#uieren de recursos financieros debe hacerse utilizando los lineamientos y procedimientos del ;istema :acional de Presupuesto Pblico ,"ey :Q 4>C))., y si alguna de las actividades est$ clasificada como una inversin pblica debe utilizar los lineamientos y procedimientos del ;istema :acional de Fnversin Pblica ,"ey :Q 474-?., o en todo caso las contrataciones y ad#uisiciones de bienes y servicios, y de personal temporal para el desarrollo de las actividades consideradas en la estrategia deben utilizar los lineamientos y procedimientos establecidos en la "ey de (ontrataciones del Estado ,=ecreto "egislativo :Q )5)7. "a estrategia dise/ada por la =ireccin +eneral debe ser coherente con los diferentes procedimientos administrativos existentes en cada uno de los sistemas administrativos de manera #ue sea posible, a trav%s del seguimiento de dichos procedimientos, convertir en realidad las actividades consideradas en la estrategia dise/ada (abe precisar #ue los procedimientos establecidos dentro de cada sistema administrativo tienen caractersticas generales pues son de aplicacin transversal a cada organizacin estatal, ya sea un 0inisterio, un organismo pblico, un programa o proyecto especial 4C (ada organismo estatal debe desarrollar sus propias directivas internas de manera #ue pueda traducir las normas de aplicacin general establecidas en los respectivos sistemas en directivas #ue puedan ser aplicables a las actividades propias de cada organismo estatal Este paso es necesario pues las actividades #ue realiza el Estado son muy diversas, y van desde la prestacin directa del servicio como es la seguridad interna y externa del territorio a trav%s de la Polica :acional y de las Nuerzas &rmadas, respectivamente, hasta la elaboracin de normas para la proteccin intelectual y el mantenimiento de instancias administrativas Hribunales- encargadas de velar por su cumplimiento "a diversidad de actividades re#uiere #ue los lineamientos y procedimientos establecidos en cada sistema deban ser desarrollados de manera m$s especfica acorde con la funcin #ue desempe/a el organismo estatal, como por e'emplo, la elaboracin de un procedimiento regulado a trav%s de una directiva- para los via'es de los funcionarios y personal del ministerio, o para la contratacin de personal temporal, o para la ad#uisicin de bienes y al#uiler de local para el desarrollo de un evento de capacitacin o un seminario de difusin de una tem$tica particular "a ausencia de una directiva provoca #ue cada actividad sea atendida de manera coyuntural y anecdtica, lo #ue dificulta #ue pueda ser masificada al interior de la organizacin y pueda ser e'ecutada de manera repetitiva "o anterior significa #ue las $reas administrativas a cargo de la ;ecretaria +eneral deben elaborar las directivas internas #ue les permitan a las =irecciones +enerales del 0inisterio desarrollar las actividades de planificacin, presupuesto, contrataciones y ad#uisiciones, entre otras
2#

Le' EK 291)7. %rt. 37.

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El conocimiento de parte de los funcionarios y personal de la =ireccin +eneral sobre los procedimientos administrativos es un elemento necesario, pero an insuficiente para hacer realidad las decisiones de poltica pblica "os funcionarios y personal de las unidades org$nicas de apoyo, tengan ba'o su responsabilidad los sistemas administrativos o realicen actividades de apoyo a las =irecciones +enerales de un 0inisterio deben tambi%n conocer de las actividades #ue realizan las =irecciones +enerales "a estrategia #ue dise/a una =ireccin Pegional -en el cumplimiento de su funcin- para hacer realidad la poltica pblica debe ser sensible al hecho #ue re#uiere de un marco legal #ue le autorice a realizar acciones en ese tema, por lo tanto la estrategia debe estar dise/ada de manera #ue la =ireccin +eneral o el 0inisterio puedan actuar en ese tema "a claridad sobre la posibilidad de la actuacin de la =ireccin Pegional es relevante no solo para la estrategia dise/ada para atender el tema de la poltica pblica sino tambi%n para hacer posible las acciones administrativas, en particular la programacin, dise/o y e'ecucin del presupuesto ;i la estrategia dise/ada no tiene todas sus actividades dentro de la funcin asignada al 0inisterio, las unidades org$nicas de apoya estar$n imposibilitadas de realizar el planeamiento, y la programacin, dise/o y e'ecucin del presupuesto, as como la contratacin y ad#uisicin de los bienes y servicios necesarios para realizar las actividades "o anterior representa un reto de gestin pblica para el Estado peruano "as expectativas #ue el ciudadano espera #ue el Estado satisfaga no est$n usualmente dentro del $mbito de las funciones de una nica =ireccin +eneral, sino #ue corresponde muchas veces a las funciones de todo el 0inisterio, lo #ue involucra a varias =irecciones +enerales, o a las funciones de varios 0inisterios En la medida #ue el tema #ue busca ser atendido por el Estado es m$s comple'o, son m$s las organizaciones estatales #ue deben interactuar En esas circunstancias, las acciones administrativas #ue deben ser realizadas por parte de las unidades org$nicas de apoyo deben ser visualizadas de manera integral y sist%mica por %stas, y no sobre la base de las funciones asignadas, como es el enfo#ue utilizado usualmente por las =irecciones +enerales Por esta razn las unidades org$nicas de apoyo no pueden estar limitadas a proveer de manera autom$tica los insumos re#ueridos por las =irecciones +enerales, sino #ue deben interactuar con %stas a fin de visualizar la estrategia dise/ada de forma integral, y desde esa perspectiva proveer los insumos re#ueridos El enfo#ue desde la perspectiva de las funciones asignadas en su marco legal es la manera como las =irecciones +enerales responden a la decisin de poltica pblica, sin embargo, este enfo#ue provoca #ue la estrategia, y las acciones asociadas, no permitan cubrir las diferentes dimensiones de la tem$tica #ue busca ser atendida con la decisin de poltica pblica *unto con ello est$ el hecho #ue las unidades org$nicas de apoyo, en particular las responsables de los sistemas administrativos atienden los re#uerimientos de cada =ireccin +eneral de manera aislada, lo #ue puede producir traslapes e ineficiencias
Tabla 3

ENFOQUE SECTORIAL DEL ESTADO 3*

SECTORES&
Cum)lir *uncin

AD

AD

AD

AD

AD

AD

AD

# A I R T C S " ! O N E

UO de apoyo:
Planificacin Presupuesto Administracin

a d r o c n i S

UO de lnea
Direccin General

" ! O N E O C I % $ E T C c a n i d r o

Ministerio sectorial A

a d i (

4uente y elaboracin1 Propios

El rol de la Alta ireccin en la poltica pblica ! la gestin pblica

"a forma en la cual los aspectos antes se/alados pueden ser superados est$ en la &lta =ireccin ;iendo este el espacio en donde son tomadas las decisiones de poltica pblica, las estrategias desarrolladas por las diferentes =irecciones +enerales de un 0inisterio puede ser evaluadas y analizadas desde una perspectiva integral en este espacio ;in embargo, existe un aspecto #ue dificulta el dise/o y aplicacin de una estrategia integrada para atender la problem$tica del ciudadano =ebido a #ue la relacin de las =irecciones +enerales con los responsables de los aspectos administrativos planificacin, presupuesto, y contrataciones y ad#uisiciones- son a nivel bilateral, a partir de las funciones asignadas, y sobre la base de directivas especficas, la posibilidad de realizar coordinaciones entre las =irecciones +enerales para responder de manera integrada a una tem$tica en particular est$n seriamente limitadas pues re#uieren de una estrategia integrada y multidimensional, y de directivas #ue establezcan los mecanismos de coordinacin entre las diferentes =irecciones +enerales "a elaboracin de la estrategia desde la perspectiva de cada =ireccin +eneral y la ausencia de las directivas #ue permitan la coordinacin entre las diferentes =irecciones +enerales, y de est$s con las unidades org$nicas de apoyo, y de las propias unidades org$nicas entre s, hacen #ue el enfo#ue sist%mica re#uiera de una enorme voluntad poltica de parte de los tomadores de 31

& O N A D " I C $ d i l a c r o ' e

Ministerio sectorial B

decisin, y de los funcionarios y personal de las diferentes unidades org$nicas, de lnea y de apoyo, y del desarrollo de pr$cticas y procesos #ue no est$n considerados dentro del marco normativo, para lograr una estrategia con un enfo#ue integral y multi-dimensional dentro de un nico 0inisterio "os retos son an mayores cuando la decisin de poltica pblica re#uiere de la participacin de varios ministerios y organismo pblicos (abe precisar #ue el proceso descrito ocurre en a#uellos casos en donde existe una decisin de poltica pblica, y la misma ha sido traducida en una estrategia, con todos los elementos presentes, y los funcionarios y personal de las unidades org$nicas de lnea y de apoyo tienen las capacidades y competencias, y la voluntad, para interactuar entre s, es decir, la =ireccin +eneral #ue muchas veces est$ integrada por diversas $reas y oficinas- interacta con las $reas administrativas planeamiento, presupuesto, y contrataciones y ad#uisiciones- del 0inisterio, y %stas a su vez interactan entre s para dar el soporte de planificacin, de programacin y dise/o presupuestal, y de contrataciones y ad#uisiciones, a la =ireccin +eneral En caso alguno de estos aspectos no est% presente, entonces las posibilidades de lograr convertir la decisin de poltica pblica en una accin concreta del Estado #ue responda a la expectativa del ciudadano se ve reducida de manera significativa

Conclusiones
"a posibilidad de generar servicios por parte del Estado #ue tengan como resultado una me'or calidad de vida en los ciudadanos va a estar en funcin de cmo el propio Estado est% organizado en su interior, de manera #ue exista claridad sobre los fines y ob'etivos de las polticas pblicas y la gestin pblica, y las organizaciones estatales involucradas y los sistemas interacten de manera #ue la divisin de las tareas est% adecuadamente coordinada, y alineada a los resultados esperados por el ciudadano En ese sentido, la posibilidad de lograr una gestin de los recursos hdricos orientada hacia su sostenibilidad y adecuado aprovechamiento de manera #ue el desarrollo sostenible sea logrado va a depender de un con'unto de elementos #ue deben estar presentes e interactuando de manera coordinada al interior del Estado ;in embargo, esto no garantiza el resultado pues los actores del sistema econmico, poltico y social, y en suma los ciudadanos, pueden incidir adicionalmente sobre el Estado para orientar las polticas pblicas y la gestin pblica hacia una agenda pblica o privada "as organizaciones estatales deben tener claridad sobre sus fines y ob'etivos, y deben estar preparadas internamente de manera #ue las unidades org$nicas de lnea y de apoyo puedan producir los servicios identificados y esperados por los ciudadanos ;imult$neamente, las diferentes organizaciones deben compartir el propsito y los ob'etivos de la accin estatal de forma #ue la accin del Estado sea coordinada y responda a la expectativa del ciudadano "ograr este fin re#uiere de la cabal comprensin de la institucionalidad, de manera #ue pueda tenerse elementos #ue guen y orienten la construccin de esta institucionalidad para la gestin de los recursos hdricos 32

"ibliografa

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