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ORELHA: PAULO BONAVIDES Doutor honoris causa pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; Professor Emrito da faculdade de Direito

o da Universidade Federal do Cear; Professor Visitante nas Universidades de Colonia (1982), Tennessee (1984) e Coimbra (1989); Lente no Seminrio Romnico da Universidade de Heidelberg (19521953); Membro Correspondente da Academia de Cincia da Rennia do Norte-Westflia (Alemanha); Membro Correspondente do Instituto de Derecho Constitucional y Poltico, da faculdade de Cincias Jurdicas e Sociais da Universidade Nacional de La Plata, na Argentina; Membro Correspondente do Grande Colgio de Doutores da Catalunha (Espanha); Membro do Comit de Iniciativa que fundou a Associao Internacional de Direito Constitucional (Belgrado); Membro da Association Internationale de Science Politique (Frana), da Internationale Vereinigung fuer Rechtsund Sozialphilosophie (Wiesbaden, Alemanha), da Academia Brasileira de Letras Jurdicas, do Instituto Ibero-americano de Direito Constitucional, da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto dos Advogados Brasileiros; Niemann fellow-Associate da Universidade de Harvard (1944-1945); prmio Carlos de Laet da Academia Brasileira de Letras (1948) e Prmio Medalha Rui Barbosa da Ordem dos Advogados do Brasil (1996). Dentre suas obras cabe destacar: Curso de Direito Constitucional (10a ed., 2000); Teoria do Estado (3a ed., 1995); Reflexes - Poltica e Direito (3a ed., 1998); A Constituio Aberta (2 ed., 1996); e Do Estado Liberal ao Estado Social (6a ed., 1996), todas por esta Editora, alm de Poltica e Constituio: os Caminhos da Democracia (1985) e Constituinte e Constituio (2a ed., 1987).

CONTRA CAPA: CINCIA POLTICA - Paulo Bonavides: Esta edio, revista e atualizada, um acontecimento de relevo na bibliografia poltica do Pas. Raramente uma obra desse gnero, versando a temtico da cincia do governo, teve to vasta aceitao no meio

universitrio brasileiro quanto esta do Professor Paulo Bonavides. Desde muito, ela se tornou uma espcie de vade mecum dos estudantes de Cincia Poltica. Vazado em linguagem lmpida e elegante,

transcendeu as estantes de toda uma gerao de alunos das nossas Universidades at lograr, com igual xito e abrangncia, a familiaridade de um crculo cada vez mais amplo de leitores, em todos os meios cultos, onde o interesse pelo fenmeno poltico e pelo destino das instituies que nos governam preocupao de cada dia. Clssica, didtica e atraente, esta obra faz jus ao prestgio e influncia de que desfruta, tanto nas esferas acadmicas como noutras faixas do pblico volvido para essa matria, sem dvida fascinante. Quanto ao Autor, trata-se de um publicista consagrado, nacional e internacionalmente, figurando, sem favor, como disse o Ministro Oswaldo Trigueiro, entre os precursores da Cincia Poltica em nosso Pas.

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CINCIA POLTICA

PAULO BONAVIDES

CINCIA POLTICA

10 edio (revista, atualizada) 9a tiragem

CINCIA POLTICA PAULO BONAVIDES

3a

1 ed. 1967; 2a edio 1972; 2a edio, 2 tiragem, 1974; edio, 1976; 4a edio, 1978; 5a edio, 1983; 6a edio, 1986; 7 edio, 1988; 8a edio, 1992; 9a edio, 1993; (todas pela Companhia Editora Forense) a 10 edio, 1a tiragem, 1994; 2 tiragem, 06.1995; a 3 tiragem, 04.1996; 4a tiragem, 02.1997; 5a tiragem, 07.1997; 6a tiragem, 01.1998; 7a tiragem, 02.1999; 8a tiragem, 01.2000.

ISBN 85-7420-023-9

Direitos reservados desta edio por MALHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paes de Arajo, 29, conjunto 171 CEP 04531-940 So Paulo SP Tel.: (0xx11) 3842-9205 Fax: (0xx11) 3849-2495 URL: www.malheiroseditores.com.br e-mail: malheiroseditores@zaz.com.br

Composio Helvtica Editorial Ltda.

Capa Vnia Lcia Amato

Impresso no Brasil Printed in Brazil 04-2000

A Yeda, a presena de sempre, no sofrimento e nas alegrias A Raimundo Pascoal Barbosa Paulo Lopo Saraiva Demcrito Rocha Dummar Hildebrando Espnola Roberto tila Amaral Vieira Willys Santiago Guerra Ciro Gomes memria de Annibal Fernandes Bonavides

SUMRIO
APRESENTAO, PREFCIO DA 1 EDIO, PREFCIO DA 2 EDIO, PREFCIO DA 3 EDIO, PREFCIO DA 4 EDIO,

CAPTULO I CINCIA POLTICA 1. Conceito de Cincia 2. Naturalistas versus idealistas (espiritualistas, historicistas e culturalistas) 3. A Cincia Poltica e as dificuldades terminolgicas 4. Prisma filosfico 5. Prisma sociolgico 6. Prisma jurdico 7. Tendncias contemporneas para o tridimensionalismo.

CAPTULO 2 A CINCIA POLTICA E AS DEMAIS CINCIAS SOCIAIS 1. A Cincia Poltica e o Direito Constitucional 2. A Cincia Poltica e a Economia 3. A Cincia Poltica e a Histria 4. A Cincia Poltica e a Psicologia 5. A Sociologia Poltica, uma nova ameaa Cincia Poltica?.

CAPTULO 3 A SOCIEDADE E O ESTADO 1. Conceito de Sociedade 2. A interpretao organicista da Sociedade 3. A rplica mecanicista ao organicismo social 4. Sociedade e Comunidade 5. A Sociedade e o Estado 6. Conceito de Estado; 6.1 Acepo filosfica; 6.2 Acepo jurdica; 6.3 Acepo sociolgica 7. Elementos constitutivos do Estado.

CAPTULO 4 POPULAO E POVO 1. Conceito de populao 2. Desafio do fantasma malthusiano ao Estado Moderno 3. A exploso demogrfica ameaa o futuro da humanidade 4. O pesadelo dos subdesenvolvidos 5. O pessimismo das estatsticas 6. A posio privilegiada dos pases desenvolvidos 7. Conceito poltico de povo 8. Conceito jurdico 9. Conceito sociolgico.

CAPTULO 5 A NAO 1. Nao: um conceito equvoco? 2. O erro de tomar insuladamente elementos formadores do conceito de nao: raa, religio e lngua 3. O conceito voluntarismo de nao 4. O conceito naturalstico de nao 5. Passos notveis da obra de Renan fixando o conceito de nao 6. A nao organizada como Estado: o princpio das

nacionalidades e a soberania nacional.

CAPTULO 6 DO TERRITRIO DO ESTADO 1. Conceito de Territrio 2. O problema do mar territorial 3. Os limites do mar territorial brasileiro 4. Subsolo e plataforma continental; 4.1 A ONU e a plataforma continental; 4.2 O Brasil e a plataforma continental 5. O espao areo 6. O espao csmico 7. Excees ao poder de imprio do Estado 8. Concepo poltica do Territrio 9. Concepo jurdica do Territrio; 9.1 A teoria do Territrio-Patrimnio; 9.2 A teoria do Territrio-Objeto; 9.3 A teoria do Territrio-Espao; 9.4 A teoria do Territrio-Competncia.

CAPTULO 7 O PODER DO ESTADO 1. Do conceito de poder 2. Imperatividade e natureza integrativa do poder estatal 3. A capacidade de auto-organizao 4. A unidade e indivisibilidade do poder 5. O princpio de legalidade e legitimidade, 6. A soberania, 110.

CAPTULO 8 LEGALIDADE E LEGITIMIDADE DO PODER POLTICO 1. O princpio da legalidade 2. O princpio da legitimidade 3. Como se formou o princpio da legalidade e a espcie de legitimidade que esse princpio procurou estabelecer 4. A crise histrica da legalidade e legitimidade do poder 5. A considerao filosfica do problema da legitimidade 6. Os fundamentos sociolgicos da legitimidade; 6.1 A legitimidade como representao de uma teoria dominante do poder; 6.2 As trs formas bsicas de manifestao da legitimidade: a carismtica, a tradicional e a legal ou racional 7. O aspecto jurdico da legitimidade 8. A legitimidade no exerccio do poder 9. A legalidade e a legitimidade do poder como temas da Cincia Poltica.

CAPTULO 9 A SOBERANIA 1. O problema da soberania 2. Formao histrica do conceito de soberania 3. Afirmao absoluta, afirmao relativa e negao do princpio de soberania 4. Traos caractersticos da soberania 5. O titular do direito de soberania: as doutrinas teocrticas e as doutrinas democrticas 6. Doutrinas teocrticas; 6.1 Doutrina da natureza divina dos governantes; 6.2 Doutrina da investidura divina; 6.3 Doutrina da investidura providencial 7. As doutrinas democrticas; 7.1 A doutrina da soberania popular; 7.2 A doutrina da soberania nacional 8. Reviso do conceito de soberania.

CAPTULO 10 A SEPARAO DE PODERES 1. Origem histrica do princpio: soberania e separao de poderes 2.

Os precursores da separao de poderes 3. A doutrina da separao de poderes na obra de Montesquieu 4. Os trs poderes: legislativo, executivo e judicirio 5. As tcnicas de controle como corretivo para o rigor e rigidez da separao de poderes 6. Primado da separao de poderes na doutrina constitucional do liberalismo 7. Em busca de um quarto poder: o moderador 8. Declnio e reavaliao do princpio da separao de poderes.

CAPTULO 11 O ESTADO UNITRIO 1. Do Estado unitrio 2. O Estado unitrio centralizado e as formas de centralizao; 2.1 Centralizao poltica; 2.2 Centralizao administrativa; 2.3 Centralizao territorial e centralizao material; 2.4 Centralizao concentrada; 2.5 Centralizao desconcentrada 3. Vantagens e desvantagens da centralizao 4. O Estado unitrio descentralizado: a descentralizao administrativa 5. O Estado unitrio descentralizado e o Estado federal.

CAPTULO 12 AS UNIES DE ESTADOS 1. As Unies de Estados; 1.1 Unies partidrias e Unies desiguais; 1.2 Unies de Direito Internacional e Unies de Direito Constitucional; 1.3 Unies simples e Unies institucionais 2. A Unio Pessoal 3. A Unio Real; 3.1 Teoria jurdica da Unio Real; 3.2 Do conceito de Unio Real; 3.3 Aspectos jurdicos, polticos e administrativos de Unio Real; 3.4 Exemplos histricos de Unio Real 4. A Confederao 5. A Commonwealth 6. As Unies desiguais: o Estado protegido e as modalidades de Protetorados 7. Outras formas de Unies desiguais; 7.1 O Estado vassalo; 7.2 O Estado sob mandato e administrao fiduciria 8. Do Protetorado imperialista ao Protetorado ideolgico (e imperialista).

CAPTULO 13 O ESTADO FEDERAL 1. Conceito de Estado federal 2. O Estado federal como Federao; 2.1 Distino entre Federao e Confederao; 2.2 A lei da participao e a lei da autonomia 3. O Estado federal em si mesmo frente aos Estados-membros; 3.1 O lado unitrio da organizao federal; 3.2 A supremacia jurdica do Estado federal sobre os Estados federados 4. Os Estados-membros como unidades constitutivas do sistema federativo 5. A crise do federalismo: ocaso ou transformao da ordem federativa e sua repercusso no Brasil.

CAPTULO 14 AS FORMAS DE GOVERNO 1. Formas de governo e formas de Estado 2. A classificao de Aristteles: monarquia, aristocracia e democracia 3. O acrscimo romano classificao de Aristteles: o governo misto (Ccero) 4. As modernas classificaes das formas de governo: de Maquiavel e

Montesquieu 5. Formas fundamentais e formas secundrias de governo (Bluntschli) 6. As formas de governo segundo o critrio da separao de poderes: governo parlamentar, governo presidencial e governo convencional 7. A crise da concepo governativa e as duas modalidades bsicas de governo: governos pelo consentimento e governos pela coao.

CAPTULO 15 O SISTEMA REPRESENTATIVO 1. O sistema representativo e as doutrinas polticas da representao 2. A doutrina da duplicidade, alicerce do antigo sistema representativo da poca do liberalismo 3. A Revoluo francesa consolida a doutrina da duplicidade 4. Apogeu na aplicao constitucional da doutrina da duplicidade 5. Declnio da duplicidade no sculo XX 6. A crtica de Rousseau ao sistema representativo 7. A doutrina da identidade: governantes e governados, uma s vontade 8. A doutrina da identidade supe o pluralismo da sociedade de grupos 9. O princpio democrtico da identidade uma nova iluso do sistema representativo 10. Na dinmica dos grupos e das categorias intermedirias se acha a nova realidade do princpio representativo 11. A decomposio da vontade popular determinou a crise do sistema representativo: do princpio da representao profissional aos grupos de presso no Estado contemporneo 12. Uma nova teoria da representao poltica, de fundamento marxista: a representao como simples relao entre governantes e governados (Sobolewsky).

CAPTULO 16 0 SUFRGIO 1. O sufrgio 2. o sufrgio direito ou funo? 3. O sufrgio como direito de funo (doutrina italiana) 4. O sufrgio restrito 5. O sufrgio universal 6. Restries ao sufrgio universal; 6.1 Nacionalidade; 6.2 Residncia; 6.3 Sexo; 6.4 Idade; 6.5 Capacidade fsica ou mental; 6.6 Grau de instruo; 6.7 A indignidade; 6.8 O servio militar; 6.9 O alistamento 7. A propagao do sufrgio universal 8. Sufrgio pblico e sufrgio secreto 9. Sufrgio igual e sufrgio plural 10. Modalidades de sufrgio plural; 10.1 Sufrgio mltiplo; 10.2 Sufrgio familiar 11. Sufrgio direto e sufrgio indireto 12. A participao do analfabeto.

CAPTULO 17 OS SISTEMAS ELEITORAIS 1. Da importncia dos sistemas eleitorais 2. O sistema majoritrio de representao 3. As vantagens do sistema majoritrio 4. Os inconvenientes do sistema majoritrio 5. O sistema de representao proporcional 6. Efeitos positivos da representao proporcional 7. Efeitos negativos da representao proporcional 8. Problemas da representao proporcional: a determinao do nmero de candidatos eleitos (sistemas adotados) 9. O problema das sobras eleitorais e os mtodos empregados para resolv-lo 10. O problema da eleio dos

candidatos nas listas partidrias 11. As clusulas de bloqueio (Sperrklauseln) e a ameaa repressiva que pesa sobre os pequenos partidos 12. O sistema eleitoral brasileiro: princpio majoritrio e princpio de representao proporcional.

CAPTULO 18 0 MANDATO 1. Da natureza do mandato 2. O mandato representativo 3. Traos caractersticos do mandato representativo; 3.1 A generalidade; 3.2 A liberdade; 3.3 A irrevogabilidade; 3.4 A independncia 4. O mandato imperativo; 4.1 Ascenso contempornea do mandato imperativo.

CAPTULO 19 A DEMOCRACIA 1. Do conceito de democracia 2. A democracia direta: sua prtica tradicional no Estado-cidade da Grcia; 2.1 As bases da democracia grega: a isonomia, a isotimia e a isagoria; 2.2 O elogio histrico da democracia na antigidade clssica 3. A democracia indireta (representativa) e a impossibilidade do retorno democracia direta; 3.1 Os traos caractersticos da democracia indireta; 3.2 A democracia semidireta 4. A democracia semidireta no sculo XX. Apogeu e declnio de seus institutos 5. A democracia e os partidos polticos: a realidade contempornea do Estado partidrio.

CAPTULO 20 OS INSTITUTOS DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA 1. Os institutos da democracia semidireta 2. O referendum; 2.1 Modalidades de referendum; 2.2 O critrio da classificao do referendum; 2.3 O referendum consultivo; 2.4 O referendum arbitral; 2.5 As vantagens do referendum; 2.6 Os inconvenientes do referendum; 2.7 Sntese dos resultados do referendum no constitucionalismo contemporneo 3. O plebiscito 4. A iniciativa 5. O direito de revogao; 5.1 O recall; 5.2 O recall dos juizes e das decises judicirias; 5.3 O Abberufungsrecht 6. O veto.

CAPTULO 21 O PRESIDENCIALISMO 1. As origens americanas do sistema presidencial de governo 2. Os princpios bsicos do presidencialismo 3. Relaes entre Executivo e Legislativo na forma presidencial de governo 4. Os poderes do Presidente da Repblica 5. O poder presidencial nos Estados Unidos 6. O poder presidencial no Brasil (as atribuies do Presidente da Repblica) 7. A modernizao do poder Executivo e o perigo das ditaduras constitucionais 8. O Ministrio 9. O Ministrio no presidencialismo brasileiro 10. A figura constitucional do VicePresidente; 10.1 A inutilidade do cargo; 10.2 Um Vice-Presidente para ser ouvido e no apenas visto; 10.3 O Vice-Presidente nas crises da sucesso presidencial; 10.4 A valorao deliberada da Vice-Presidncia nos Estados Unidos; 10.5 A substituio do Presidente em caso de

incapacidade 11. A Vice-Presidncia no presidencialismo brasileiro 12. O Congresso e a competncia das Cmaras no sistema presidencial 13. O presidencialismo, tcnica da democracia representativa 14. Os vcios do presidencialismo 15. O impeachment e a ausncia de responsabilidade presidencial 16. A eleio do Presidente da Repblica e o impeachment no sistema presidencial brasileiro 17. Elogio do sistema presidencial de governo 18. O presidencialismo no Brasil: surpresa e intempestividade de sua adoo 19. O malogro da experincia presidencial e o testemunho idneo de Rui Barbosa.

CAPTULO 22 O PARLAMENTARISMO 1. A formao histrica do sistema parlamentar: o governo representativo e a monarquia limitada como ponto de partida 2. O parlamentarismo dualista (monrquico-aristocrtico) ou parlamentarismo clssico; 2.1 A igualdade entre o executivo e o legislativo; 2.2 A colaborao dos dois poderes entre si; 2.3 A existncia de meios de ao recproca no funcionamento do executivo e do legislativo 3. O parlamentarismo monista (democrtico), caracterstico do sculo XX 4. Do governo parlamentar ao governo de assemblia (governo convencional) 5. Crise e transformao do parlamentarismo: as tendncias racionalizadoras contemporneas 6. Do pseudoparlamentarismo do Imprio (um parlamentarismo bastardo) ao Ato Adicional de 1961, com o malogro da nova tentativa de implantao do sistema parlamentar no Brasil.

CAPTULO 23 OS PARTIDOS POLTICOS 1. Da definio do partido poltico 2. O conceito de partido do sculo XX 3. A impugnao doutrinria dos partidos polticos 4. Partidos e faces 5. O elogio do partido poltico e a compreenso de sua importncia essencial para o Estado moderno 6. Omisso e presena dos partidos na literatura poltica e jurdica 7. Os partidos polticos como realidade sociolgica: sua ausncia dos textos constitucionais 8. Os partidos polticos como realidade jurdica: tendncia contempornea para inseri-los nas Constituies 9. As modalidades de partidos: partidos pessoais e partidos reais (Hume), partidos de patronagem e partidos ideolgicos (Weber), partidos de opinio e partidos de massas (Burdeau), partidos do movimento e partidos da conservao (Nawiasky).

CAPITULO 24 OS SISTEMAS DE PARTIDOS 1. Sistema bipartidrio 2. O sistema multipartidrio 3. O partido nico 4. A teoria marxista do partido poltico 5. A representao profissional e os partidos polticos 6. O partido poltico na Inglaterra 7. O partido poltico nos Estados Unidos.

CAPTULO 25 O PARTIDO POLTICO NO BRASIL 1. A escassez de estudos sobre o partido poltico no Brasil 2. Conservadores e liberais, no Imprio, reduzidos a um s partido: o do poder 3. Mentalidade antipartidria e estadualismo dos partidos na Repblica Velha 4. A reforma eleitoral e o partido poltico depois da Revoluo de 1930 5. O retrocesso do Estado Novo: extino dos partidos polticos e malogro do partido nico 6. A institucionalizao jurdica dos partidos polticos no Brasil (o avano da Constituio de 1946) e a crise do partido nacional 7. Requisitos para a formao dos partidos e evoluo do sistema partidrio nas constituies brasileiras 8. O novo Estado partidrio do Constitucionalismo brasileiro; 8.1 O regime representativo e democrtico; 8.2 A personalidade jurdica; 8.3 A atuao permanente; 8.4 A fiscalizao financeira; 8.5 A disciplina partidria; 8.6 O mbito nacional; 8.7 A vedao de coligaes partidrias 9. A dimenso sociolgica do partido poltico brasileiro.

CAPTULO 26 REVOLUO E GOLPE DE ESTADO 1. Controvrsias em torno do conceito de revoluo 2. Conceito histrico-cultural 3. Conceito sociolgico 4. Conceito jurdico 5. Conceito poltico 6. Origem e causa das revolues 7. As distintas fases da ao revolucionria 8. A crtica da Revoluo 9. A reforma 10. A contra-revoluo 11. O golpe de Estado 12. A tcnica do golpe de Estado 13. Golpe de Estado e revoluo.

CAPTULO 27 OS GRUPOS DE PRESSO E A TECNOCRACIA 1. Conceito e importncia dos grupos de presso 2. Os grupos de presso e os partidos polticos 3. Modalidades dos grupos e sua organizao 4. A tcnica de ao e combate dos grupos de presso 5. A institucionalizao dos grupos de presso 6. O aspecto negativo 7. O aspecto positivo 8. Corretivos ao dos grupos 9. Na tecnocracia, a terceira ameaa?.

CAPTULO 28 A OPINIO PUBLICA 1. A opinio pblica, um dos temas de mais difcil caracterizao na Cincia Poltica 2. Do conceito de opinio pblica 3. A opinio pblica e sua apario no pensamento poltico 4. Pensadores polticos e estadistas proclamam o poder da opinio pblica 5. O Estado liberal e o dogma da opinio pblica 6. O Estado autoritrio e a opinio pblica 7. A sociedade de massas e a natureza irracional da opinio pblica 8. Possvel restaurao do prestgio da opinio pblica no Estado democrtico de massas 9. A opinio pblica e os meios de propaganda.

BIBLIOGRAFIA

APRESENTAO

O Professor Paulo Bonavides, da Faculdade de Direito da Universidade do Cear, figura, sem favor, entre os precursores da Cincia Poltica em nosso pas. Os vrios trabalhos que tem publicado, principalmente esta Cincia Poltica, so brilhante atestado de ntida vocao universitria, a servio de uma especialidade acadmica que, cada dia, se torna mais importante no plano do ensino superior. Desde os gregos, os fatos relativos ao governo da sociedade humana vm sendo objeto de estudos, em que se destacaram filsofos e pensadores que exerceram influncia profunda e duradoura na cultura ocidental. Mas a concepo de uma cincia particular, nesse campo, de data recente. aos anglo-saxes que devemos a prioridade na fixao de seu contedo e na definio de seus propsitos. Tanto na Gr-Bretanha como nos Estados Unidos, os fatos relacionados com a formao e o funcionamento do governo as ideologias, os partidos, as eleies, os sistemas de organizao do Estado vm sendo, desde o sculo passado, objeto do ensino e pesquisa, em numerosas

universidades. O empirismo do ensino jurdico naqueles pases, certamente ter concorrido para o desenvolvimento desses estudos, fora do mbito das escolas de direito. Nos pases latinos, a comear naturalmente pela Frana, somente a partir da ltima guerra que se vm retirando os estudos sobre o Estado e o governo da rbita do direito constitucional, a que estiveram por longo tempo relegados. Como observa Maurice Duverger, a nova orientao do ensino universitrio produziu duas conseqncias fundamentais. Por um lado, j no se estudam apenas as relaes polticas disciplinadas pelo direito positivo, mas tambm as que como os partidos, a opinio pblica, a propaganda, os grupos de presso existem, como at h pouco ocorria, inteiramente margem da lei. Por outro lado, operou-se sensvel modificao no prprio campo do ensino tradicional, de vez que

as instituies de governo j no so apreciadas apenas sob o ngulo jurdico. Tornou-se necessrio verificar em que medida elas funcionam de conformidade com o direito estabelecido, e at que ponto seu funcionamento transcorre fora do quadro legal. Passou-se, sem dvida, a dar mais importncia aos fatos do que a textos artificiais, freqentemente divorciados da realidade poltica. O objeto da Cincia Poltica, de certo modo, ainda o de Aristteles. Mas a configurao de uma disciplina universitria, para o nosso tempo, pressupe orientao metodolgica e objetividade de pesquisa compatveis com as exigncias da cincia moderna. Decerto, a Cincia Poltica opera sobre terreno que, alm de movedio, ainda no est perfeitamente delimitado. Como assinala o Professor Bonavides, ela ainda assenta em conceitos polmicos no s quanto ao mtodo como tambm quanto definio de seu objetivo. O livro que ele agora publica representa valiosa contribuio para o desenvolvimento da Cincia Poltica em nosso pas, onde o ensino da especialidade, ainda preso ao currculo jurdico, prejudicado por deficincias notrias. D-nos o Professor Bonavides, neste seu excelente livro, uma segura viso do progresso da Cincia Poltica nos pases onde ela est mais adiantada, particularmente quanto doutrina alem, que , para ns, a menos acessvel. Pela clareza expositiva e pelo seguro domnio da matria, o novo livro do Professor Bonavides parece-me destinado a ampla aceitao e larga influncia nos meios universitrios brasileiros. , assim, um livro que honra a Universidade do Cear, conhecida por seu esprito renovador e que conta com professores da mais alta qualificao como o Professor Bonavides, para o adequado desempenho de sua misso cientfica e cultural.

OSWALDO TRIGUEIRO

PREFCIO DA 1 EDIO

A presente Cincia Poltica livro que se destina ao estudante das nossas Universidades e escolas avulsas de ensino superior, nas quais h disciplinas relacionadas com o estudo doutrinrio das instituies polticas fundamentais. ademais trabalho que pode ser lido e meditado com possvel interesse pelo pblico em geral, preocupado com os temas polticos de nossa poca, de cujas nascentes tericas e constante evolver buscamos dar conta, mostrando igualmente o perfil de certas idias e sistemas de elaborao institucional do Estado moderno, em sua feio

contempornea. O captulo primeiro expe, largamente, o problema da

caracterizao da Cincia Poltica e sua vinculao com a Filosofia, a Sociologia e a Cincia do Direito. A determinao conceitual da Cincia Poltica, a fixao de seu objeto, as relaes com a Teoria Geral do Estado que se estendem, de maneira polmica, desde a diligncia identificadora at um claro delimitar de rbitas, intransigente postulado por alguns publicistas a tudo isso passamos revista, num pas como o Brasil, onde, nos ltimos anos, uma gerao de brilhantes escritores polticos vem abrindo novos horizontes a tais estudos, e dando, no raro, contributos de excepcional valia. Na parte respeitante ao territrio, acreditamos haver suprido uma lacuna expositiva dos nossos compndios de Teoria Geral do Estado, que, usualmente, omitem o captulo acerca das doutrinas que fixam a natureza jurdica da base territorial do Estado. A mesma afirmativa procede no tocante largueza e

desenvolvimento com que nos reportamos ao regime representativo, fundamento institucional de limitao do poder dos governantes, bem como princpio peculiar de organizao da autoridade no Estado moderno, e sobretudo aos partidos polticos instrumentos estes essenciais participao organizada das massas no processo poltico do

sculo XX, e a que, alis, consagramos trs vastos captulos, um dos quais votado exclusivamente ao exame e interpretao da realidade partidria em nosso Pas. Sempre que possvel, debatemos como o no parlamentarismo poltico das e no

presidencialismo,

curso

instituies

brasileiras, a cujo comentrio e reflexo no ficamos estranhos. E temas, como a legalidade e legitimidade do poder, cujo conhecimento histrico e doutrinrio se nos afigura de gritante contemporaneidade para julgamento e avaliao das transformaes institucionais havidas no Brasil, aps os extraordinrios sucessos de 1964, aparecem aqui versados de maneira larga e minudente, com indicao das fontes bibliogrficas fundamentais. Em suma, o modo de encarar os fenmenos e as instituies polticas no pde fugir ao trao pessoal do autor, manifestada no livro Do Estado Liberal ao Estado Social, e em mais escritos, que se acham esparsos em publicaes especializadas. Conseguintemente, as formas polticas do nosso sculo, ao serem aqui expostas, vm marcadas pela nota social que as destacam de seu antecedente cunho individualista, nos quadros do Estado liberal.

PAULO BONAVIDES

PREFCIO DA 2 EDIO

A favorvel e excepcional acolhida dada a este livro no meio universitrio brasileiro animou-se presente edio, que vai bastante ampliada, e em alguns pontos sensivelmente modificada, em busca de feio definitiva. Cuidado especial e constante do Autor tem sido o de oferecer sobre a matria deste compndio viso imediata dos problemas sobre os quais procura a Cincia Poltica assentar sua ordem de indagaes bsicas. Abrangem os acrscimos a insero de captulos como os dedicados aos grupos de presso e a tecnocracia, a revoluo e o golpe de Estado, a opinio pblica, os sistemas eleitorais, e a cincia poltica e as demais cincias sociais. Reformulou-se por completo o captulo sobre sistema representativo e emprestou-se tratamento autnomo ao tema nao. Considerveis ampliaes se fizeram tambm tocante aos assuntos povo e populao, com atento exame das dificuldades polticas e sociais que a exploso demogrfica da segunda metade do sculo XX suscitou de forma angustiante e ameaadora. Enfim, os

desenvolvimentos mais recentes dos temas polticos na esfera da teoria e dos conceitos foram levados em conta, tendo em vista a atualizao da obra e sua possibilidade de atendimento s exigncias curriculares, para preparao adequada daqueles que se introduzem nesses estudos de importncia cada vez mais alta. Afigura-se-nos assim haver melhorado a qualidade dessa

contribuio despretensiosa. Almejamos unicamente dar ao estudante e ao pblico brasileiro um instrumento de iniciao que, sem perder de vista o progresso da Cincia Poltica, tenha por principal ponto de apoio a parte constitutiva menos exposta s objees de quantos produzem argumentos com que negar quela disciplina a autonomia penosamente propugnada. Autonomia diga-se sem temor longe ainda de vencer a tempestade de contestao e incertezas que desde muito rodeia o

objeto da Cincia Poltica.

PAULO BONAVIDES

PREFCIO DA 3 EDIO

Temos qualificadas razes para exprimir, ao ensejo da terceira edio desta Cincia Poltica, a firme convico de haver entregue ao nosso estudante universitrio um instrumento til de iniciao e orientao pertinente aos temas polticos fundamentais. A rapidez com que, em menos de dez anos, vimos se sucederem vrios lanamentos desta obra, adotada desde muito como livro-texto nas principais Universidades e casas isoladas de ensino superior do Pas, comprova o alto grau de penetrao que vem logrando nos meios acadmicos e culturais. A Cincia Poltica, ainda h pouco uma disciplina balbuciante ou semidesconhecida no Brasil, deita de ltimo profundas razes na cultura nacional, indicativas do reconhecimento cada vez mais largo da importncia atribuda aos estudos sobre o Poder e o Estado. A precedente edio confirmara, alis, nosso livro como realmente prestante, por atender no campo da teoria e da informao poltica a necessidades atualizadoras indeclinveis. Os acrscimos substanciais introduzidos emprestaram-lhe uma unidade temtica, volvida tanto para aspectos tericos como para o desenvolvimento da realidade poltica brasileira, conforme havamos assinalado j no Prefcio. Recebeu a crtica competente as modificaes feitas de uma forma que nos anima a conservar a obra dentro da estrutura estabelecida, sem necessidade de alteraes mais amplas. No exclui isso, todavia, a possibilidade futura de eventuais alargamentos, medida que a reflexo assim o aconselhe ou a dilatao do progresso cientfico na esfera poltica faa da mudana de mtodo ou da insero de novos temas uma exigncia indispensvel preservao dos padres a que sempre aspiramos. Demais, observamos que a aceitao deste livro no se cingiu rbita universitria nem disciplina especfica da Cincia Poltica nos currculos acadmicos, mas alcanou matrias afins e reas menos

especializadas, em que entram distintas categorias de um pblico vido de inteirar-se dos fundamentos da ao poltica relativa a uma sociedade gravemente vulnerada por crises e abalos no sistema de convivncia humana traado dentro do quadro da civilizao

contempornea. Daqui se infere, portanto, que o raio de interesse dos assuntos ventilados transcende a destinao notoriamente didtica do presente texto.

PAULO BONAVIDES

PREFCIO DA 4 EDIO

O estudo da Cincia Poltica, como sempre o entendemos, preparao terica indispensvel decifrao da realidade poltica num determinado indiferente, meio social. na No h Cincia pura Poltica ou no neutra nem

insulada

teorizao

conhecimento

exclusivamente tcnico das variaes de comportamento, fora da finalidade que lhe emprestam os valores da vida, da doutrina ou da ideologia. O fenmeno do poder, as competies de grupos e indivduos para lograr influxo sobre a formao da vontade oficial ou apoderar-se dos instrumentos estatais de deciso, bem como as instituies existentes e os canais abertos ao curso dessa ao, constituem o substrato de toda a matria poltica, cujo entendimento requer e impe exigncias de fundo terico que, a nosso ver, esta obra satisfaz. Prova sobeja e plena do que acabamos de afirmar a presente edio, veculo, mais uma vez, dum texto que ministra, em bom nvel universitrio, ao estudante brasileiro, os princpios fundamentais sobre os quais assenta a Cincia Poltica.

PAULO BONAVIDES

1 CINCIA POLTICA

1. Conceito de Cincia 2. Naturalistas versus idealistas (espiritualistas, historicistas e culturalistas) 3. A Cincia Poltica e as dificuldades terminolgicas 4. Prisma filosfico 5. Prisma sociolgico 6. Prisma jurdico 7. Tendncias contemporneas para o tridimensionalismo.

1. Conceito de Cincia

De Aristteles a Kant no se faz atenta discriminao entre os conceitos de cincia e filosofia. E quase se pode dizer que a separao conceitual pertence idade moderna. S se vai tornar consciente na medida em que aumenta o hiato entre as posies metafsica e naturalista, por conseqncia da crise havida nos estudos filosficos, desde o Renascimento, quando Bacon e Aristteles se definiam como plos opostos da reflexo filosfica. De um lado, a atitude escolstica, espiritualista, de razes crists, aristotlicas e platnicas. De outro, o comeo da atitude que seculariza o pensamento filosfico em escolas recentes, as quais s chegam, no entanto, ao pleno amadurecimento de suas teses mais professadamente

antiespiritualistas depois da abertura de horizontes pela filosofia kantista. Com efeito, foi a filosofia crtica que, embora confessadamente idealista, determinou, pela ambigidade de interpretaes a que deu lugar, os impulsos e sugestes indispensveis de onde saram concepes de todo opostas ao idealismo. A cincia, segundo Aristteles, tinha por objeto os princpios e as causas. Santo Toms de Aquino, por sua vez, a definiu como assimilao

da mente dirigida ao conhecimento da coisa (Summa contra Gentiles, 1 II, cap. 60). Viu Bacon na mesma a imagem da essncia e Wolff declarou que por cincia cumpre entender o hbito de demonstrar assertos, isto , de inferi-los, por conseqncia legtima, de princpios certos e imutveis. Tudo que possa ser objeto de certeza apodtica cincia para Kant. A este conceito acrescentou outro, mais em voga, j de todo desembaraado de implicao filosfica, e a que no haviam chegado, com mxima clareza, os seus predecessores. Com efeito, diz Kant nos Elementos Metafsicos das Cincias da Natureza que por cincia se h de tomar toda srie de conhecimentos sistematizados ou coordenados mediante princpios.1 Depois de Kant, com a ao intelectual dos positivistas e evolucionistas, torna-se cada vez mais preciso o conceito de cincia, ficando quase todos acordes em design-la como o conhecimento das relaes entre coisas, fatos ou fenmenos, quando ocorre identidade ou semelhana, diferena ou contraste, coexistncia ou sucesso nessa ordem de relaes.2 A caracterizao da cincia implica, segundo inumerveis autores, a tomada de determinada ordem de fenmenos, em cuja pluralidade se busca um princpio de unidade, investigando-se o processo evolutivo, as causas, as circunstncias, as regularidades observadas no campo fenomenolgico. Com Spencer baqueiam todas as vacilaes e dificuldades porventura ainda existentes. Sua frmula de caracterizao das mais perfeitas, simples e ntidas que se conhecem. H, segundo ele, trs variantes do conhecimento: conhecimento emprico cientfico, ou vulgar, conhecimento no unificado; e conhecimento conhecimento

conhecimento

parcialmente

unificado

filosfico, conhecimento totalmente unificado. Com Littr a reduo conceitual de Spencer acerca dos distintos

ramos do conhecimento reaparece na bela frase que os compndios usualmente reproduzem: a cincia a generalizao da experincia, e a filosofia, a generalizao da cincia. As quatro cincias fundamentais que a inspirao positivista, evolucionista e pragmatista do sculo XIX aponta como classificao inabalvel seriam: a Fsico-Qumica, que estuda os fenmenos do mundo inorgnico; a Biologia, que se ocupa dos fenmenos do mundo orgnico; a Psicologia, que abrange os fenmenos do mundo psquico, e a Sociologia, que trata dos fenmenos do mundo social. Separada a cincia da filosofia, sem graves atritos, aparecendo a primeira como ordem de conhecimentos parcialmente unificados e a segunda como conhecimento completamente unificado dos fenmenos que servem de objeto a toda atividade cognoscitiva, resta saber se ponto pacfico a classificao das cincias da resultante. Aqui temos outra vez o cisma entre espiritualistas e positivistas, pois ao lado da classificao de Comte Pai do Positivismo concorre outra, no menos difundida, que a classificao dos filsofos neokantistas, da escola de Baden. Segundo Comte, as cincias so abstratas e concretas. As abstratas, na explicao de Stuart Mill, referida pelo professor Joaquim Pimenta,3 so aquelas que se ocupam das leis que governam os fatos elementares da natureza, ao passo que as concretas, como cincias tributrias, ou secundrias, se referem a aspectos particulares dos fenmenos, por exemplo, a geologia, a mineralogia em relao fsica e qumica, a botnica e a zoologia, em relao biologia, e assim por diante.4 No Curso de Filosofia Positiva as cincias abstratas so

apresentadas de forma hierrquica, segundo a ordem de generalidade e simplicidade decrescente e a ordem da complexidade e especializao crescente. As cincias, do modo como as disps Comte, vm seriadas de tal sorte que a cincia seguinte depende da antecedente, no sendo porm a recproca verdadeira. ordem lgica se acrescenta a ordem valorativa, isto , das cincias inferiores se passa s cincias

superiores, segundo o grau de importncia humana progressiva.5 A unidade das cincias do mundo com as cincias do homem perfeita, figurando as ltimas no grau mais elevado de dignidade do conhecimento, onde os fenmenos fenmenos da sociedade so, pelo seu mximo teor de complexidade, os mais difceis de prever e os mais fceis de modificar, obrigando o cientista verdadeiro ao estudo prvio das primeiras cincias da srie, at que lhe permita o acesso ao ramo mais nobre da cincia a Sociologia, cincia da humanidade, Coroamento de toda a formao cientfica. As seis cincias fundamentais do Curso de Filosofia Positiva de Comte so a Matemtica, a Astronomia, a Fsica, a Qumica, a Biologia e a Sociologia. Por volta de 1850, acrescentou Comte uma stima cincia fundamental a Moral. Com respeito a esse prolongamento da srie por Comte, escreve Laubier: Tendo por objeto o estudo do indivduo, como a Sociologia o da Humanidade, a Moral considera no homem, no somente a inteligncia e a atividade, como a Sociologia, mas tambm o sentimento. Desta sorte a cincia mais complexa, a nica completa, porquanto verdadeiramente concreta: considera seu objeto, o indivduo humano, em sua totalidade, ao passo que as demais no conservam seno certas propriedades dos seres com abstrao dos demais.6 A cincia, tomada pela valorao positivista, est acima da filosofia, na medida em que esta se confunde com a metafsica. A lei dos trs estados ou lei da evoluo, que Augusto Comte exps no tomo III do Sistema de Poltica Positiva, coloca a humanidade e o conhecimento em trs fases sucessivas de desdobramento: o estado teolgico, temporrio e propedutico, em que o homem busca as causas e tudo explica, na nsia de conhecimento absoluto ou supremo, pela interveno de divindades, nele imperando os telogos e militares, com o sentimento de conquista dominante em toda a sociedade; o estado metafsico, de transio, em que entidades abstratas explicam os fenmenos ou os fatos se ligam a idias, que j no so completamente preternaturais, nem simplesmente naturais, mas abstraes

personificadas, dominando nesse estado intermedirio os filsofos e juristas com a sociedade animada por um sentimento de defesa; enfim, chega-se ao estado cientfico, que o estado positivo ou fsico, ponto final da escala do conhecimento e grau superior de formao definitiva da cincia, com o imprio dos sbios, cientistas e tcnicos, com o abandono das antigas preocupaes de conhecimento absoluto pela investigao das causas, to caracterstica dos dois perodos

antecedentes, com a limitao da inteligncia ao conhecimento relativo, que permite a formao da cincia e a verificao das leis. A a razo humana, tendo deixado de parte a fico dos telogos, do estado inicial, e desprezado a abstrao dos metafsicos, do estado intermedirio, se entrega de todo aos processos de demonstrao. O emprego desses processos fez possvel a apario da cincia, isso ocorreu no estado positivo. A classificao das cincias de Augusto Comte, estabelecendo a unidade do campo cientfico, no foi acolhida com entusiasmo pelas esferas idealistas da Alemanha, onde os neokantistas de Marburgo e de Baden renovaram a discusso do problema, tais as dvidas que se erguiam acerca da natureza das cincias do homem, nomeadamente as cincias histricas, do esprito, da sociedade e da cultura. Windelband, Rickert, Stammler, e fora daquele crculo, mas navegando tambm na corrente do idealismo, Dilthey, certificaram-se sobretudo da importncia que toma para a relao social, objeto daquelas cincias, certos dados que no entram no campo da fenomenologia da natureza e portanto das cincias naturais. Estes dados, operando corte dicotmico entre cincias da natureza e cincias da sociedade, vm separ-las em duas rbitas distintas e autnomas, que alguns, exagerando as implicaes da oposio idealista, tomam por irredutveis: o desenvolvimento em Windelband, a finalidade em Stammler, a vontade em Dilthey, elementos com que o homem empresta ao fenmeno social e s relaes entre esses fenmenos certa estrutura de que carece a ordem fenomnica da natureza.

2. Naturalistas versus Idealistas (espiritualistas, historicistas e culturalistas) Essa reviravolta metodolgica na classificao das cincias, que trouxe por resultado fecundo e imediato a retomada de prestgio das correntes idealistas, foi obra sobretudo dos filsofos j referidos: Dilthey, Windelband e Rickert. Logrou Dilthey na Alemanha quase o mesmo destino que Krause, fundador de escola entre estrangeiros, sagrado como mestre de juristas na Espanha e na Amrica Latina, e, no entanto, filsofo

semidesconhecido e obscuro no seio de seus patrcios. A glria de Dilthey comeou singularmente ao enveredar ele pelos caminhos da crtica, ocupando-se, dentre outros, de Goethe e Hoelderlin. J septuagenrio deu estampa Vivncia e Poesia, obra que logrou extraordinrio xito literrio. O filsofo trabalhava silenciosamente na Universidade de Berlim, preso intimidade de reduzido crculo de discpulos. Lastima-se Ortega y Gasset que, tendo freqentado por aqueles anos do comeo do sculo referida Universidade, hajam as

circunstncias concorrido para que jamais se aproximasse da obra do mestre, a quem tantas afinidades de pensamento vieram depois prendlo e em cujas idias confessadamente descobriu o seu alter ego filosfico. Passara Dilthey por algo parecido com o que aconteceu a Nietzsche, tomado a princpio pelos seus contemporneos como simples poeta-filsofo. A arrogante ctedra universitria da Alemanha por pouco no o ignorou totalmente. Envolveu a Nietzsche naquele gelado desprezo que s a grandeza do gnio poderia um dia romper, para da fixar-se na imortalidade e no assombro das geraes subseqentes, rendidas venerao do filsofo, do estilista, do poeta. V Ortega y Gasset em Dilthey o mais importante vulto da filosofia na segunda metade do sculo XIX.

Acontece, porm, que a obra de Dilthey, graas influncia que exerceu, aos debates que provocou, intensidade com que suas teses so a cada passo reexaminadas e onde cada fragmento concentra como que um micro-mundo de idias, permitindo em toda linha e

profundidade a mais ampla reaveriguao da histria, faz que ele pertena, indubitavelmente, ao quadro dos pensadores mais vivos que agitaram a primeira metade deste sculo. Naquela obra inacabada, alteia-se, sobretudo, o livro que Dilthey no pde concluir e que tantas preocupaes lhe causou no curso da vida, como espinho de frustrao, prestes sempre a mago-lo: a Introduo s Cincias do Esprito, que alis, no dizer de Ortega, sua obra capital, sua nica obra. De efeito, toda a fora da originalidade de Dilthey se representa naquelas pginas inconclusas, naquela obra apenas esboada, que lembra uma catedral gigantesca, cuja abbada no se fez, certo, mas cujo perfil basta j para encher-nos distncia do mais grato assombro e da mais consoladora admirao. O pensador filho de um sculo historicista, onde se completam imperecveis monumentos de anlise, investigao e restituio do passado, em termos de alta probidade e rigoroso labor cientfico. Berlim se torna o centro da cincia histrica e Dilthey, no dizer elegante de Ortega y Gasset, ouve ou trata a Bopp, o fundador da lingstica comparada; a Boechk, o arquifillogo; a Jacob Grimm, a Mommsen, ao gegrafo Ritter, a Ranke, a Treitschke. Com a gerao anterior dos Humboldt, Savigny, Nieburh, Eichhorn, formam estes gigantes a formidvel falange da chamada escola histrica.7 Respirando essas idias, fez-se ele historiador. Mas o que impressiona em sua obra menos o filsofo da histria que o iniciador da reviso crtica da teoria da cincia. Aqui nos apartamos de Ortega y Gasset, que viu em Dilthey principalmente o historiador. A dimenso dos temas que ele versou do idia da envergadura necessria para um filsofo tornar-se a atual, novo, original, fecundo.

Tudo isso Ortega y Gasset encontrou com imperfeies no pensador nervoso de idias e copioso de conceitos que foi o insigne Dilthey. A nosso ver porm maior ainda que o intrprete da histria o autor da nova agrupao das cincias. A profunda vocao dos estudos histricos f-lo ir alm dos conceitos positivistas sobre a natureza das cincias. Se uma idia mxima consente alis dizer desse crtico da razo histrica: aqui temos um gnio, essa idia no foi outra seno a que separou em duas esferas distintas as cincias do esprito das cincias da natureza. Dilthey aparece a para os idealistas como o valente emancipador. de estranhar que Ortega y Gasset, tendo reconhecido a importncia capital da Introduo s Cincias do Esprito, no se haja fixado nesse ponto, para nele firmar os crditos do historiador-filsofo s glrias da imortalidade. Que fez Dilthey sob esse aspecto? Que passo deu ele para iniciar e encorajar o vigoroso processo de reabilitao ulterior dos movimentos idealistas? Nada mais que tomar as cincias histricas, cincias do homem, da sociedade e do Estado, j ento sem arrimo filosfico, por se afrontarem, desde Hegel, com aquela crise de estrutura decorrente da enormidade do predomnio naturalista e dar-lhes ento os cimentos de nova solidez, referindo-as todas a essa categoria, que, tomando a designao ainda rstica de Cincias do Esprito, foi sobremodo aperfeioada com as correes e acrscimos de Windelband e Rickert, filsofos neokantistas da escola de Baden. Em discurso de posse na Academia de Cincias de Berlim, assim compendiou Dilthey as aspiraes intelectuais de sua obra: Comecei a fundamentar as cincias particulares do homem, da sociedade e da histria. Busco-lhes o fundamento e a conexo na experincia, independente da metafsica; pois os sistemas dos metafsicos decaram, e apesar disso continua a vontade a exigir como sempre que propsitos

firmes guiem a vida dos indivduos e presidam direo da sociedade. O sculo filosfico quis transformar a vida atravs de uma teoria abstrata e geral da natureza humana. Esta teoria mostrou-se ao mesmo tempo triunfante e insuficiente e at certo ponto eversiva na sua arrogncia. Nosso sculo reconheceu, com a escola histrica, a historicidade do homem e de toda a ordem social. Cumpre todavia levar a cabo a fundamentada explicao das novas concepes. Exige-se o emprego de conceitos e mtodos mais apuradamente psicolgicos, que acompanhem o crescimento da vida histrica; deve-se sobretudo patentear e tomar na devida conta, em todas as realizaes humanas, como tambm nas da inteligncia, a totalidade da vida da alma, a ao do homem completo, volitivo, sensitivo, intelectivo.8 teoria do conhecimento de Dilthey, como observou Glockner, se depara esse problema bsico, de cuja soluo tudo o mais depende: o do entrelaamento do mundo da experincia externa (natural) com o mundo da conscincia interna (espiritual). Pondera aquele moderno historiador da filosofia: Tanto do ponto de vista externo das cincias naturais como da polaridade interna das cincias do esprito possvel explicar esse entrosamento. O propsito de Dilthey assenta em demonstrar que se pode seguir este ou aquele caminho e empreender em bases empricas a anlise dos fatos da conscincia. Reside tambm no mago de sua posio que tanto se h-de proceder no assunto por via de sistematizao construtiva como da reflexo histrica.9 A experincia exprime o mesmo autor tem para o cientista da natureza, s voltas sempre com realidades externas, significado inteiramente distinto daquele que toma na regio das cincias do esprito. Aqui, fala-nos Dilthey em palavras que Glockner transcreve textualmente: Indivduos e fatos compem os elementos desta

experincia, sua natureza submerso, no objeto, de todas as foras afetivas; o prprio objeto s se constri paulatinamente sob as vistas da

cincia em progresso.10 O aforismo de Dilthey de que no vasto crculo das coisas s o homem compreensvel ao homem denota que o princpio fundamental das cincias do esprito no se confunde com o princpio que rege as cincias da natureza. Naquelas, que tm por escopo, segundo Dilthey, a realidade histrico-social, h compreenso; ns as compreendemos; no seu objeto a alma vive, as foras emocionais operam, a auto-reflexo como que domina. De seu contedo lgico, de suas funes racionais, quase no h que falar, pois o que importa, tocante matria social e histrica, captar-lhe o sentido. Nas cincias da natureza, ao contrrio, toma o cientista o fenmeno para explic-lo, ordenando-a habitualmente segundo a causalidade da lei que o governa. Clebre historiador da filosofia e fundador de uma das correntes mais fecundas da filosofia neokantista, Windelband, quando reitor da Universidade de Estrasburgo, proferiu ali o clebre discurso de 1894 intitulado Histria e Cincia da Natureza, enaltecido como captulo dos mais celebrados de sua clssica e afamada obra Preldios, onde o eminente filsofo da escola de Baden, quase em concomitncia com Dilthey, interveio na questo metodolgica das cincias. O sentido antinmico da filosofia de Kant, filsofo de quem j se disse que depois dele nenhum princpio novo se criara, reponta na obra de Windelband ostentando aquela nitidez, que alis jamais faltou a alguns neokantistas de altssimo merecimento filosfico, como, por exemplo, no campo das letras jurdicas o insigne Gustavo Radbruch. A primeira antinomia de Windelband consiste no corte entre as cincias racionais filosofia e matemtica e as cincias da experincia. Estas, que nos interessam particularmente, so aquelas, segundo Windelband, cuja misso se cifra no conhecer determinada realidade, quando esta se faz acessvel experincia.11 Com as palavras do filsofo, podemos dizer que nas cincias da

experincia o que se busca pelo conhecimento do real a generalizao sob a forma de lei natural, ou o particular debaixo de determinada forma histrica.12 Chega assim Windelband a nomear as primeiras, cincias das leis, as segundas, cincias dos acontecimentos; aquelas se ocupam do que sempre existe, estas daquilo que alguma vez j existiu.13 Cunha Windelband para o pensamento cientfico novas

expresses: cincias nomotticas e cincias idiogrficas. Mas ambas adverte sempre guardam invariavelmente esse ponto comum de contato: so cincias da experincia, o que faz que tanto o naturalista como o cientista social ou historiador venham das mesmas premissas, do mesmo ponto lgico de partida: as experincias, os fatos da percepo.14 E se distanciam, por outra parte, na considerao gnosiolgica e axiolgica dos fatos. Um, o naturalista, vai, segundo a linguagem de Windelband, procura de leis; o outro, o historiador, de acontecimentos. O primeiro no se contenta com o fenmeno insuladamente, que carece ainda de valor cientfico; o segundo toma o fato como realidade j valorada em si mesma; aquele inclina o pensamento abstrao, este contemplao; ali se pedem teorias e leis, aqui valores e verdades. Faz ainda Windelband a ressalva de que aceitaria as designaes tradicionais de cincias naturais e cincias histricas, contanto que nessas perspectivas metodolgicas se inclusse a psicologia entre as cincias da natureza.15 Assinala o filsofo que o dualismo por ele estabelecido puramente formal, entende com os fins do conhecimento, que num caso procura a lei geral, noutro o acontecimento histrico, particular, nada tendo pois que ver com o contedo do conhecimento em si. O mesmo objeto pode sujeitar-se licitamente tanto investigao nomottica como idiogrfica, sendo, por conseqncia, relativo o contraste entre o que sempre idntico e o que nico e individual. Tal acontece por exemplo com determinado idioma que, atravs

de todas as variaes de expresso, permanece formalmente o mesmo. A despeito porm de toda sua unidade formal, esse idioma na vida da linguagem algo singular e transitrio.16 Depois que Schopenhauer negara histria o valor de cincia autntica, por ocupar-se sempre do particular e nunca do geral, era de todo compreensvel o empenho do grupo neokantista em investigar o carter cientfico daquela ordem de estudos para chegar a concluses afirmativas e animadoras, pertinentes a chamada parte idiogrfica das cincias da experincia. As antinomias de Windelband, que o estimularam busca de nova fundamentao cientfica, so quase as mesmas de Kant: realidade e valor, fato e idia, causalidade e finalidade, o ser e o dever ser, com o problema j de sua respectiva conexo. Toda essa reao idealista contra o positivismo, o empirismo e o ceticismo, tocante ao mtodo e aos fundamentos das cincias do esprito, encontra por fim seu ponto culminante na obra de Rickert, antigo discpulo e sucessor de Windelband na ctedra de Heidelberg. O idealismo alemo que acometera, com Dilthey, a

preponderncia naturalista no pensamento cientfico, se comportara de incio, com tal timidez, que aquele filsofo se vira compelido a sacrificar a metafsica na fundamentao da cincia. Rickert idealista kantiano. Mas idealista que no ignora a dimenso de suas foras, com plena conscincia da consolidao que seu trabalho intelectual h-de emprestar aos esforos antecedentes de Dilthey e Windelband. Conservando a mesma linha de combate ao emprego do mtodo naturalista como nico exclusivamente cientfico, entra Rickert na querela filosfica para aprofundar o debate em torno da autonomia, mtodos e fundamentos das cincias do esprito. Deparamo-nos j com nova nomenclatura em sua obra.

Plenamente capacitado da delicadeza e das dificuldades de classificar as cincias, Rickert as distribui tambm em dois ramos fundamentais: cincias da natureza e cincias da cultura.

Depois de apontar os equvocos que poderiam decorrer da terminologia de Windelband cincias nomotticas e cincias

idiogrficas aquelas ocupando-se do geral e estas do particular ou do especial, assinala Rickert que antes lhe apraz referir-se a um mtodo individualizador e a outro generalizador, no se estabelecendo a esse respeito diferena absoluta, mas to-somente relativa, sem o que ningum jamais poder compreender-lhe o pensamento.17 O mtodo generalizador se aplica diz ele s cincias da natureza e o individualizador s cincias da cultura. Sua teoria da cincia puramente formal e no destri, ao contrrio das objees que se lhe fizeram, a unidade da cincia. A nfase de seus trabalhos, adverte o mesmo Rickert, no foi posta na distino entre o mtodo generalizador e o mtodo

individualizador. Mas em demonstrar os fundamentos que impem a considerao da vida cultural no apenas por via genrica seno tambm por via especfica, pelos caminhos da individualizao. E como a toda cultura aderem valores, fora empregar combinada-mente as formas de tratamento da realidade cultural, a saber, a individualizadora, e a decorrente de um processo de investigao das relaes de valores. S a esta altura que se perde a possibilidade de unificar lgica e formalmente a realidade estudada.18 As disciplinas se separam em campos distintos, quanto aos mtodos empregados, na medida em que tenhamos, de um lado, cincias avalorativas, doutro, cincias cujo objeto implique valores ou relaes de valores tornando-se, por conseqncia, decisivo o problema de valor para a teoria do mtodo nas cincias. A mesma realidade pode ser objeto, segundo Rickert, de dois pontos de vista distintos: a realidade natureza quando a tomamos com referncia ao geral, e histria, se nos detivermos no exame do especial e particular. das Emprega-se da no primeiro no caso o o mtodo mtodo

generalizador

cincias

natureza;

segundo

individualizador da histria.19

Com essa distino acrescenta Rickert possumos o almejado princpio formal da diviso das cincias e quem quiser logicamente chegar a uma teoria cientfica h de tomar por base indispensvel essa distino formal.20 Lugares h na obra de Rickert onde suas idias acerca do carter das cincias da natureza so expostas com rara transparncia e limpidez. Haja vista quando ele acentua o contraste das mesmas com as cincias histrico-culturais. Diz Rickert ento que na mais ampla acepo da palavra nenhum objeto em princpio pode furtar-se ao tratamento natural-cientfico, pois natureza a realidade conjunta psquico-corporal, valores.21 O cientista da natureza neutraliza-se perante os valores e as valorizaes dos objetos. Toma-os livres do que neles h de individual. O especial, tanto na fsica como na psicologia, apenas um exemplar e a cincia comea, para ele, quando esses exemplares reunidos permitem a inferncia de leis de relaes conceituais ou gerais.22 A concluso que tomamos de autores que to longe conduziram o debate metodolgico para salvar as chamadas cincias do esprito ou da cultura que da por diante j se pode falar com mais segurana em dois mundos distintos: o da natureza e o da sociedade. No primeiro, h leis naturais, fixas, permanentes, eternas, imutveis com toda a inviolabilidade do determinismo fsico-mecnico; no segundo imperam as mudanas, as diferenciaes, o tomada genericamente, com indiferena aos

desenvolvimento. O primeiro o mundo da homogeneidade, o segundo, o da heterogeneidade. No primeiro h conservao, certeza, uniformidade, repetio. No segundo rege a infinita diversidade, a probabilidade, o desenvolvimento, a teleologia. No primeiro, basta um fenmeno para levar lei geral, basta um exemplar da srie para conhecer-se toda a espcie; no segundo, tudo se

passa de modo distinto e cada fenmeno , em si mesmo, uma espcie, algo irreversvel que, segundo Jellinek, existiu uma s vez e nunca se reproduzir em condies idnticas, seno, no melhor dos casos, em condies anlogas, da mesma forma que na infinita massa dos seres humanos nunca reaparecer o mesmo indivduo (Jellinek).

3. A cincia poltica e as dificuldades terminolgicas

O reexame da teoria da cincia pelas escolas neo-idealistas da Alemanha a que nos reportamos, tem capital importncia para aclarar as dificuldades metodolgicas, quase intransponveis, com que se defronta toda a cincia social, sobretudo, no caso vertente, a cincia poltica. Abriu caminho esse reexame ao reconhecimento dos obstculos levantados ao investigador. F-lo alis com tal vigor que hoje raro cientista social hesita em confessar os embaraos com que se depara para chegar a apreciveis resultados na rbita de sua disciplina. A cincia poltica indiscutivelmente aquela onde as incertezas mais afligem o estudioso, por decorrncia de razes que a crtica de abalizados publicistas tem apontado reflexo dos investigadores, levando alguns a duvidar se se trata aqui realmente de cincia. Quais so essas razes? O professor Orlando Carvalho enumerou em seu prestantssimo ensaio Caracterizao da Teoria Geral do Estado algumas dessas dvidas com que se afrontam os estudiosos da matria social, os quais, desde Sumner Maine a Orlando, haviam assinalado j o carter movedio e oscilante do vocabulrio poltico, as variaes semnticas dos termos de que se serve o cientista social de pas para pas, com as mesmas palavras valendo para os investigadores do mesmo tema, coisas inteiramente distintas, como, por exemplo, a palavra democracia, a que se emprestam variadssimas acepes, ameaando imergir num caos sem sada os mais competentes e idneos esforos de fixao

conceitual. At mesmo a expresso Estado, ao redor da qual se levanta vastssima e respeitvel literatura j centenria, trazendo o selo de contribuio monumental de afamados pensadores e filsofos, no pde forrar-se ao crculo vicioso de incertezas e objees, quanto determinao exata do significado de que se reveste. Compilam-se da antigidade aos nossos dias, nos textos mais autorizados da reflexo filosfica e jurdica, copiosos conceitos que servem apenas de atestar quo longe nos achamos ainda da

caracterizao satisfatria. Da porque Bastiat, com fina ironia, anunciava em meados do sculo XIX, prmio de 50.000 francos a quem lhe respondesse a contento a interrogao que ele fizera ao pedir que lhe definissem o Estado. Esse esmorecimento de Bastiat corrobora o que Hegel dissera da cincia do Estado, tomando-a por primeira das cincias, pela

importncia e pelas complicaes que a envolvem. O reitor Lowell de Harvard, citado pelo professor Carvalho, interveio tambm com pessimismo no debate, para lembrar que falta cincia poltica esse requisito indispensvel cincia moderna: a nomenclatura ininteligvel ao homem educado, o que permite a todo leigo ocupar-se, com a mais santa e incorrigvel leviandade, daquilo onde se detm ou naufragam em dificuldades amargas, cientistas e filsofos insignes, ao versarem conceitos como os de governo, nao, liberdade, democracia, socialismo, etc. Tem-se sobretudo referido que o trabalho do cientista da natureza extraordinariamente facilitado pela circunstncia de os fenmenos terem a exterioridade parte do observador ou as substncias de que trata, por exemplo, o qumico, no seu laboratrio, poderem ser pesadas ou medidas, ou ainda a experincia do fsico, como assinalou Lord Bryce, no ter mais requisito de renovao que a vontade do investigador, fazendo que este, sempre por via da experincia e da observao, possa chegar ao conhecimento de leis perfeitamente exatas

e uniformes. Mas se o oxignio, o enxofre e o hidrognio se comportam da mesma maneira na Europa, na Austrlia ou em Srius, se qualquer mudana na composio do elemento qumico encontra no cientista condies fceis e seguras de exame e esclarecimento, o mesmo no se d com o fenmeno social e poltico. Fica este sujeito a imperceptveis variaes, de um para outro pas, at mesmo na prtica do mesmo regime; ou de um a outro sculo, de uma a outra gerao. As instituies, conservando por vezes o mesmo nome, j passaram todavia pelas mais caprichosas alteraes. O material de que se serve assim o cientista social cria pela extrema mutabilidade de sua natureza, no somente bices quase invencveis ao estudioso, como torna penosssimo seno impossvel o reconhecimento, invariveis. Obstculo igualmente srio, que se soma aos demais j referidos e de feio no menos desalentadora, decorre da impossibilidade em que fica o observador de neutralizar-se perante o fenmeno que estuda, para da alcanar concluses vlidas, lcitas, imparciais, objetivas, que no sejam fruto de inclinaes emocionais passageiras ou de juzos preformados na mente do observador. A conscincia de quem observa no raro se liga ao fenmeno ou processo. Sua aderncia a determinado Estado, seu lastro ideolgico, sua vivncia em certa poca, suas reaes psicolgicas em presena dos mais distintos grupos, desde a igreja, o sindicato e a comunidade at famlia e escola, fazem desse observador unidade irredutvel, capaz de emprestar ao fenmeno observado todo o feixe de peculiaridades que o acompanham, recebidas ou inatas. Por mais que forceje no chegar ele nunca a captar o fenmeno social imparcialmente, emancipado do crculo vicioso ou da camada densa de preconceitos que o rodeiam. Com essas ponderaes pessimistas, mas acauteladoras, h de na Cincia Poltica, de leis fixas, uniformes,

atuar pois o estudioso da sociedade, que, com o mnimo de dogmatismo inconsciente, se proponha a versar o contedo dificlimo das cincias sociais, rigorosamente advertido j de seus embaraos. Onde entram atos e sentimentos humanos, s a considerao despretensiosa dos aspectos histricos, jurdicos, sociolgicos e

filosficos, ontem e hoje, neste ou naquele Estado, dar problemtica poltica da sociedade o aproximado teor de certeza que vir um dia galardoar o esforo do cientista social, honesto e incansvel, cujo trabalho, antes da frutificao, sempre tomou em conta a medida contingente das verdades que se extraem do comportamento dos grupos e da dinmica das relaes sociais.

4. Prisma filosfico

A Cincia Poltica, em sentido lato, tem por objeto o estudo dos acontecimentos, das instituies e das idias polticas, tanto em sentido terico (doutrina) como em sentido prtico (arte), referido ao passado, ao presente e s possibilidades futuras. Tanto os fatos como as instituies e as idias, matrias desse conhecimento, podem ser tomados como foram ou deveriam ter sido (considerao do passado), como so ou devem ser (compreenso do presente) e como sero ou devero ser (horizontes do futuro). H sempre, em face dos problemas dessa investigao, pertinente a fatos, instituies e idias, no importa o tempo histrico ontem, hoje, amanh em que os tomemos, aquilo que os alemes chamam sein ou sollen, o primeiro designando a realidade que , o segundo a realidade do dever ser. Nessa mesma e larga acepo, cabe o exame das instituies, dos fatos e das idias referidas aos ordenamentos polticos da sociedade debaixo do trplice aspecto: filosfico, jurdico ou poltico propriamente dito e sociolgico. Mas nem todos os autores, tratadistas e publicistas que versam

temas de Cincia Poltica, se pem de acordo com fixar, de maneira to ampla, como vimos acima, o contedo e a conformao desta disciplina. Parte toda a Cincia Poltica de conceitos polmicos, quanto ao mtodo, quanto extenso de seus limites, quanto ao nome que se hde eleger para essa categoria de estudos, conforme teremos mais adiante ensejo de patentear. Passemos no entanto revista aos distintos aspectos que permitem acentuar com mais nfase o carter transitrio da disciplina, ao qual se h preponderantemente reduzido, consoante o tratamento que lhe ministra o filsofo, o socilogo ou o jurista. Desde a mais alta antigidade clssica, principalmente desde Scrates, Plato e Aristteles, os assuntos polticos impressionam o gnero humano, sequioso de conhec-los e aprofund-los. Aristteles conclui na Grcia um ciclo de estudos polticos conscientemente especulativos. Mas nos fragmentos das constituies que o filsofo estagirita analisa, assim como nas ltimas pginas polticas de Plato, seu predecessor, que no Livro das Leis passara j do Estado ideal e hipottico ao Estado real e histrico, avultam consideraes de ndole sociolgica, antecipaes que deixam de ser puramente filosficas. Na Europa medieva a filosofia se enlaa com a teologia ao ocuparse de temas polticos. E quando estes se definem, moderna e contemporaneamente, numa cincia j organizada e autnoma, conservam alguns de seus cultores a posio tradicional de prestgio de anlise filosfica, dando nos manuais, tratados e compndios de cincia poltica lugar sempre honroso e destacado, seno por vezes predominante, ao aspecto estritamente filosfico dos problemas. Entre os pensadores de lngua inglesa, Field, Laski e Bertrand Russel tomaram posio de tericos ou teorizantes, impulsionando a cincia poltica, sob inspirao filosfica. Na Alemanha, Carl Schmitt e Rudolf Smend. Nos pases de lngua francesa, Dabin, Marcel de La Bigne de

Villeneuve e outros. A Filosofia conduz para os livros de Cincia Poltica a discusso de proposies respeitantes origem, essncia, justificao e aos fins do Estado, como das demais instituies sociais geradoras do fenmeno do poder, visto que nem todos aceitam circunscrev-lo apenas clula mater, embriognica, que no caso seria naturalmente o Estado, acrescentando-lhe os partidos, os sindicatos, a igreja, as associaes internacionais, os grupos econmicos, etc. Convive o debate filosfico ademais com a investigao sociolgica e com a fixao jurdica dos fatos, normas e instituies polticas, arredando assim a possibilidade de ousadamente afirmarmos a existncia de um monismo filosfico entre autores polticos de nosso sculo, que rotulam seus livros com o nome de Cincia Poltica ou Teoria Geral do Estado.

5. Prisma sociolgico

Outra dimenso importantssima que toma a Cincia Poltica a de cunho sociolgico. O estudo do Estado, fenmeno poltico por excelncia, se constitui um dos pontos altos e culminantes da obra genial de Max Weber. O profundo socilogo fez com o Estado aquilo que Ehrlich fizera j com a sociologia jurdica. Deu-lhe a consistncia do tratamento autnomo. Com efeito, na sociologia poltica de Max Weber, abre-se o captulo de fecundos estudos pertinentes poltica cientfica, racionalizao do poder, legitimao das bases sociais em que o poder repousa: inquire-se ali da influncia e da natureza do aparelho burocrtico; investiga-se o regime poltico, a essncia dos partidos, sua organizao, sua tcnica de combate e proselitismo, sua liderana, seus programas; interrogam-se as formas legtimas de autoridade, como autoridade legal, tradicional e carismtica; indaga-se da administrao

pblica, como nela influem os atos legislativos, ou como a fora dos parlamentos, sob a gide de grupos socio-econmicos poderosssimos, empresta democracia algumas de suas peculiaridades mais

flagrantes.23 A Cincia Poltica, na sua constante sociolgica, no pode tampouco ignorar as razes histricas da evoluo poltica. Esse retrato retrospectivo, esse mergulho no passado das instituies devem-se com mais nitidez e originalidade a Gumplowicz e Oppenheimer. Traou este ltimo o penoso roteiro que se estende, atravs dos mais agudos transes e das mais amargas vicissitudes, do Estado de conquista ao Estado de cidadania livre. Como forma de coao sobre os homens, o Estado se acha fadado a desaparecer, desde que a escravido antiga e a escravido capitalista, outrora forosas, se tornavam doravante suprfluas. Se em Atenas, observa Oppenheimer, ao lado de cada cidado livre trabalhavam cinco homens escravos, na sociedade contempornea a cada cidado livre corresponde o dobro de escravos, mas escravos doutra espcie, doutro cativeiro, escravos de ao que no tm de padecer ou suar quando trabalham! E o fim do Estado, segundo o mesmo socilogo, inspirado decerto na profecia marxista, ser sua diluio no automatismo da sociedade futura.24 Outro escritor poltico no menos digno e autorizado pela excelncia de sua orientao sociolgica Vierkandt, que contribui fixao dos quadros da Cincia Poltica, em seus vnculos com a sociologia, ao estudar principalmente o moderno Estado nacional. Acentua ele o carter classista do Estado e da sociedade, a dinmica da luta pelo poder na sociedade moderna, os partidos como representao de interesses e as tendncias e movimentos reformistas que se operam este sculo, com respeito s relaes de trabalho, educao, sade espiritual da juventude, e o papel da igreja, etc.25 Seguindo igual trajetria, aparece a verso sociolgica da obra de

Stier-Somlo, inclinado sobretudo ao estudo da poltica cientfica, seus problemas, sua significao, suas tarefas, sua possvel sistematizao. Desse elenco de primeira ordem faz parte ainda um pensador da fina estirpe de Mannheim. Sua Ideologia e Utopia desses livros que assinalam a fisionomia intelectual de determinada poca. Sente-se nele toda a vibrao mental da sociedade. A sociologia tomada por base da Cincia Poltica, cava ali suas razes mais profundas. Os temas de reconstruo social, de diagnose e interpretao dos momentos crticos da democracia, de anlise dos conceitos polticos, de estimativas acerca da planificao, da liberdade e do poder tecem a matria sociolgica que serve de substrato a alguns dos captulos mais fascinantes de nossa Cincia. Ao dado jurdico de sua obra, o professor alemo Georg Jellinek, outro clssico da Cincia Poltica, acrescenta com nfase no menos rigorosa o aspecto sociolgico. Sua teoria do Estado se revela predominantemente social, situando-o na esfera metodolgica dos dualistas, ou seja, dos que tomam a Cincia Poltica segundo o binmio Direito e Sociedade. A estante clssica da sociologia inclui, por ltimo, esse nome glorioso para a Cincia Poltica que foi o de Hermann Heller, cuja obra inacabada tem todos os primores de esquematizao genial. Lanou cimentos indestrutveis compreenso da doutrina do Estado como sociologia, como cincia da realidade, como teoria das estruturas. Estudou, com rigor, no seu monumental Staatslehre, o mtodo e a misso da teoria do Estado, a realidade social, o Estado propriamente dito, com seus pressupostos histricos, bem como as condies culturais e naturais da unidade estatal, sua essncia e finalidade, lastimando-se no haja concludo o plano da obra, que todavia um fragmento de grandeza e imortalidade. Honra as alturas a que pode chegar o raciocnio poltico de um pensador.

6. Prisma jurdico

Tem sido tambm a Cincia Poltica objeto de estudo que a reduz ao Direito Poltico, a simples corpo de normas. Tendncia de cunho exclusivamente jurdico vem representada por Kelsen, que constri uma Teoria Geral do Estado, onde leva s ltimas conseqncias, no estudo da principal instituio geradora de fenmenos polticos, o seu formalismo de inspirao kantista e funda em bases estritamente monistas, de feio jurdica, a nova teoria que assimilou o Estado ao Direito e tantos protestos arrancou de filsofos e pensadores durante as ltimas dcadas. O Estado, segundo Kelsen, pertencendo ao mundo do dever ser, do sollen, se explica pela unidade das normas de direito de determinado sistema, do qual ele apenas nome ou sinnimo. Quem elucidar o direito como norma elucidar o Estado. A fora coercitiva deste nada mais significa que o grau de eficcia da regra de direito, ou seja, da norma jurdica. O Estado, organizao de poder, para Kelsen, se esvazia de toda a substantividade. Os elementos materiais que o compem territrio e populao se convertem, respectivamente, na tpica e revolucionria linguagem do antigo professor vienense, em mbito espacial e mbito pessoal de validade do ordenamento jurdico. A doutrina de Kelsen tem sua originalidade em banir do Estado todas as implicaes de ordem moral, tica, histrica, sociolgica, criando o Estado como puro conceito, agigantando-lhe o aspecto formal, retinta-mente jurdico, escurecendo a realidade estatal com seus elementos constitutivos, materiais, conforme vimos. Chega hipertrofia, j descomunal, do elemento formal o poder, posto que dissimulado este na santidade inviolvel de normas concebidas como direito puro. Essa teoria, que faz de todo Estado Estado de Direito, por situar Direito e Estado em relao de identidade, uma vez aceita apagaria na conscincia do jurista o sentido dos valores e na sentena do magistrado os escrpulos normais de eqidade, do mesmo modo que

favoreceria o despotismo das ditaduras totalitrias, por emprestar base jurdica a todos os atos do poder, at mesmo os mais inconcebveis contra a vida e a moral dos povos. O exemplo e experincia da Alemanha nazista recente para mostrar at onde podem chegar as conseqncias de um positivismo normativista, maneira kelseniana. Criticou-se a Kelsen, e com razo, o haver criado uma Teoria do Estado sem Estado e uma Teoria do Direito sem Direito. Entre os publicistas clebres da Frana, no sculo XX,

encontramos autores mais preocupados com o aspecto jurdico da Cincia Poltica do que propriamente com as suas razes na filosofia e nos estudos sociais. No so to radicais quanto Kelsen, que reduziu o Estado a consideraes exclusivamente jurdicas. Mas fazem da Teoria Geral do Estado um apndice ou introduo ao Direito Pblico, nomeadamente ao Direito Constitucional, no hesitando em versar temas pertinentes ao Estado em livros de Direito Constitucional, segundo velha tradio, ilustrada, dentre outros, por Duguit, com o seu monumental tratado, cuja primeira parte, votada ao Estado, abrange certas anlises onde a cada passo toma o socilogo o lugar do jurista. Em Carr de Malberg, depara-se-nos outro clssico dessa orientao, que se inclina mais para o Direito do que para a Sociologia ou a Filosofia.

7. Tendncias contemporneas para o tridimensionalismo

A orientao que toma na Cincia Poltica a Filosofia, a Sociologia e o Direito com predominncia ou exclusividade vem cedendo lugar ao emprego da anlise tridimensional, que abrange a teoria social jurdica e a teoria filosfica dos fatos, das instituies e das idias, expostas em ordem enciclopdica, de modo a dar inteira e unificada viso daquilo que objeto desta disciplina. Fez o publicista alemo Hans Nawiasky, da Baviera, o esforo

mais

competente e

idneo

que

se dos

conhece cientistas

por

ultrapassar que

o o

unilateralismo

bilateralismo

polticos

antecederam, dando sua Teoria Geral do Estado tratamento tridimensional, ao estudar o Estado como idia, como fato social e como fenmeno jurdico. Os autores franceses que publicaram obras mais recentes de Cincia Poltica esto fugindo tambm estreiteza de seus

predecessores, e apesar da impopularidade dos nomes de Teoria Geral do Estado e Cincia Poltica na sua literatura especializada, j fizeram todavia a esse respeito considerveis concesses epgrafe desta disciplina, inclinando-se mais para a expresso Cincia Poltica, com a qual batizou Georges Burdeau seu excelente tratado sobre a matria. No somente passou o pensamento francs a acatar a

denominao de Cincia Poltica, consagrada j no meio cultural anglosaxnico, como emprestou nos ltimos anos a esses estudos significado mais sociolgico e filosfico do que, em verdade, jurdico, como preconizava a tradio ora proscrita. Juristas da envergadura de Duverger, Vedel, Marcel de La Bigne de Villeneuve acompanham a tendncia universalizada de adotar o estudo da Cincia Poltica sob o trplice aspecto tantas vezes aqui referido, a saber, o aspecto tridimensional, abrangendo por conseguinte a considerao jurdica, sociolgica e filosfica. Como se v, no reina acordo entre os escritores polticos dos principais pases ocidentais acerca dos limites da disciplina de que nos ocupamos. Nem sequer a respeito do nome pelo qual possamos todos reconhec-la. No mundo anglo-americano, a Cincia Poltica ou versa a experincia poltica vivida e acumulada nas instituies (onde as foras polticas competitivas impem os interesses em jogo), com feio de estudo pragmtico, ou despreza fortemente o lado terico. Na Alemanha, os juristas que cresceram no culto e superstio do poder, deram-lhe o nome da Teoria Geral do Estado, com variaes de mtodo e contedo e s nas ltimas dcadas se iniciaram numa Cincia

Poltica propriamente dita com independncia do condicionamento jurdico, com contribuies prprias, mas debaixo de um visvel influxo das correntes americanas, cujo pragmatismo excessivo, todavia, no perfilhavam. A designao de Teoria Geral do Estado entrou enfraquecida em Frana e s chegou ao Brasil em 1940, durante a ditadura. Teve ingresso no currculo das Faculdades de Direito por convenincia ditatorial e no por imperativos pedaggicos ou prescrio didtica. Com efeito, a Constituio de 1937 deparava resistncia nas escolas, por parte de velhos professores de formao democrtica, que se recusavam a interpret-la. Que fez pois a ditadura? Criou a Cadeia de Teoria Geral do Estado, para a qual removeu a parte mais obstinada do magistrio, ficando com lugares vagos destinados ao preenchimento de confiana por mestres acomodados a lecionar o constitucionalismo dos autores do golpe de Estado de 1937. No Brasil, vingam irmmente os termos Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. Tem este ltimo maior acolhida no meio jurdico. Por Cincia Poltica, estudiosos h porm neste Pas que entendem a considerao do fenmeno poltico em sua mxima amplitude, qual se manifesta na pluralidade das fontes geradoras. Outros se abraam tradicionalmente ao Estado como fonte primria, no enxergando nos demais grupos sociais, nacionais ou internacionais, seno fontes secundrias, cuja autonomia, direta ou indiretamente, deriva do ordenamento estatal, que permanece, em ltima anlise, matriz de toda a fenomenologia poltica. Estes no vem razo para sustentar por conseqncia a sutileza daqueles que do preferncia, por mais lata, expresso Cincia Poltica, e ignoram ou negam pois a suposta largueza de mbito da Cincia Poltica, cuja circunferncia para eles coincide com a da Teoria Geral do Estado. Por haver equivalncia de reas e de objeto, seria a mesma matria, apenas com nomes distintos.

A simpatia na escolha, para os que raciocinam dessa forma, recai naturalmente sobre a Teoria Geral do Estado, cujas razes, a despeito da origem, se aprofundaram com mais fora que as da Cincia Poltica. O nome desta, soprado ultimamente com intensidade, atravs da leitura e influncia de autores americanos e ingleses, ganha todavia

largussimo terreno.

1. Kant, Metaphysische Anfangsgruende der Naturwissenschaft. Prefcio, 2 e 3. 2. Joaquim Pimenta, Enciclopdia de Cultura. 3. Idem, ibidem, p. 45. 4. Idem, ibidem, pp. 45-46. 5. Augusto Comte, Sociologie. 6. Jean Laubier, apud Augusto Comte, ob. cit., p. XI. 7. Ortega y Gasset, apud Kant, Hegel, Dilthey, p. 144. 8. Wilheim Dilthey, Gesammelte Schriften, V, p. 11. 9. Hermann Glockner, Die europaeische Philosophie, von Anfangen bis zur Gegenwart, pp. 1.063-1.064. 10. W. Dilthey, Gesammelte Schriften I, 2 ed., p. 109 da Einleitung in die Geisteswisseschaften I, Erstes einleitendes Buch, XVI. 11. Wilhelm Windelband, Praeludien, V. I/II, p. 141. 12. Wilhelm Windelband, ob. cit., p. 141. 13. Idem, ibidem, p. 145. 14. Idem, ibidem, p. 145. 15. Idem, ibidem, p. 148. 16. Wilhelm Windelband, ob. cit., p. 145. 17. Heinrich Rickert, Kulturwissenschaft und Naturwissenschaft sechste und siebente Auflage, pp. VII e VIII. 18. Idem, ibidem. 19. Heinrich Rickert, ob. cit., p. IX. 20. Idem, ibidem, pp. 55-56. 21. Idem, ibidem, p. 56. 22. Idem, ibidem, p. 97. 23. Heinrich Rickert, ob. cit., p. 97. 24. Max Weber, Staatssoziologie. 25. Franz Oppenheimer, Der Staat, pp. 8, 126-133.

2 A CIENCIA POLTICA E AS DEMAIS CINCIAS SOCIAIS

1. A Cincia Poltica e o Direito Constitucional 2. A Cincia Poltica e a Economia 3. A Cincia Poltica e a Histria 4. A Cincia Poltica e a Psicologia 5. A Sociologia Poltica, uma nova ameaa Cincia Poltica?

1. A Cincia Poltica e o Direito Constitucional

So apertadssimos os laos que prendem a Cincia Poltica ao Direito Constitucional. Entre os publicistas clebres da Frana, no sculo XX, autores h que se preocuparam menos com o aspecto jurdico da Cincia Poltica do que propriamente com suas razes na filosofia e nos estudos sociais. Naquele pas, a Cincia Poltica, antes de chegar maioridade como disciplina autnoma, esteve quase toda contida no Direito, mormente no Direito Constitucional. A despeito do cisma operado, este ainda o ramo da Cincia Jurdica cujo influxo mais pesa sobre a Cincia Poltica. Alguns dentre os melhores politiclogos da ctedra universitria na Frana so constitucionalistas, o mesmo ocorrendo no Brasil. Com efeito, Burdeau, Vedei e Prlot, antes de aderirem Cincia Poltica tinham j nomeada de mestres do Direito Constitucional, onde conservam inalterveis o prestgio e a autoridade de sempre. Demais, antes da apario da Cincia Poltica (cincia de sntese), j o Direito Constitucional fora uma das Cincias Polticas. Seu influxo sobre o desenvolvimento da Cincia Poltica, poder eventualmente diminuir, jamais extinguir-se, porquanto o Direito Constitucional abrange larga rea da coisa poltica as instituies do Estado, em cujo mbito, como se sabe, costumam desenrolar-se os principais fenmenos do poder poltico, constitucionalmente organizado.

A maior ou menor coincidncia de reas da Cincia Poltica com o Direito Constitucional, ditando o grau de profundidade das relaes entre ambos, se acha, segundo a perspicaz observao de Burdeau, na dependncia da estabilidade ou instabilidade do meio poltico e social.1 Daqui se pode extrair tambm a fecunda deduo de que, quanto menos desenvolvida a sociedade, quanto mais grave seu atraso econmico, mais instveis e oscilantes as instituies polticas. Do mesmo passo, menos amplo e eficaz ser ento o Direito Constitucional em sua capacidade de organizar instituies que abranjam de modo efetivo toda a esfera de comportamento e deciso do grupo poltico. Daqui decorre pois um crescente hiato entre a ordem constitucional estabelecida e a realidade poltica. Enfim, diminui com isso a possibilidade de toda a vida poltica inclusive o comportamento e o poder de deciso de indivduos e grupos recair na rbita do direito regulamentado e das instituies criadas. Em pases subdesenvolvidos, nominalmente democrticos, h um crculo minimum constitucional, onde operam as instituies que o poder oficializou, ao passo que nos pases desenvolvidos esse minimum se converte em maximum. Aqui, segundo a linguagem de Burdeau, vida poltica real e vida poltica juridicamente institucionalizada tendem a coincidir.2 Dessa situao emerge em conseqncia um campo mais amplo, mais arejado, mais desimpedido ao Direito Constitucional, que ser o direito das instituies. Ali, na sociedade subdesenvolvida, ao contrrio, a vida poltica gera um teor elevadssimo de controvrsias e impe menos uma oposio ao governo do que s instituies, fazendo com que a parte mais importante do comportamento poltico e do funcionamento do poder transcorra fora das regies oficiais ou do direito pblico legislado. A eficcia do sistema fica nesse caso preponderantemente sujeita imprevisvel ao de grupos de presso, lideranas polticas ocultas e ostensivas, organizaes partidrias lcitas e clandestinas, elites

influentes, que produzem ou manipulam uma opinio pblica dcil e suspeita em sua autenticidade.

Observa-se ademais que nos pases subdesenvolvidos, os golpes de Estado, a violao contumaz do Direito Constitucional, o fermento revolucionrio oriundo da insatisfao social, a luta de classes, brutalmente exacerbada pelo privilgio ou por violentas discrepncias econmicas, compem um quadro onde o processo poltico e a realidade do poder escapam no raro aos limites modestos da autoridade institucionalizada. ento nessas circunstncias que o Direito Constitucional pode ser tomado ou interpretado como um conjunto formal de regras das quais a vida se ausentou, conforme disse Burdeau, e a Cincia Poltica aparece como disciplina apta a prestar contas da realidade,3 pois sua promoo se faz concomitante ao declnio do Direito Constitucional.4 No procede, por outra parte, e em concluso, a afirmativa de Robson, de que o vnculo da Cincia Poltica com o Direito

Constitucional conduziria inevitavelmente a uma concepo estreita, falsa e deformada dessa disciplina.5 Tal ocorreria com efeito se a Cincia Poltica resultasse totalmente absorvida pelo Direito, que apenas uma de suas faces. Com o jurdico, mormente com o Direito Constitucional, a Cincia Poltica, at mesmo para efeito de facilidade e segurana dos estudos e formao de conceitos, deve manter estreitas relaes, fazendo do sistema institucional, sancionado pela ordem jurdica, o ponto de apoio mais firme com que estender a outras esferas sociais todas as indagaes de cunho caracteristicamente poltico.

2. A Cincia Poltica e a Economia

Sem o conhecimento dos aspectos econmicos em que se baseia a estrutura social, dificilmente se poderia chegar compreenso dos fenmenos polticos e das instituies pelas quais uma sociedade se governa. Reputa-se pacfico o entendimento de cientistas polticos como Burdeau, que no precisam de ser marxistas, para reconhecer no fato econmico o fato fundamental de politizao da sociedade.6

Admitida essa tese, perceber-se- sem dificuldade a importncia capital que tem para a Cincia Poltica toda a matria de que se ocupa a Economia Poltica, ela mesma, em outras pocas, considerada uma das Cincias Polticas. Assinalando o grau prximo de parentesco entre as duas disciplinas, Burdeau assevera que esto unidas por laos de

consanginidade e constituem uma nica cincia. Segundo se l no mesmo autor, o fato de a Economia Poltica haver transitado de sua velha acepo de cincia das riquezas para a moderna acepo de cincia dos comportamentos econmicos, em nada alterou a conexidade dos dois ramos, podendo-se, em verdade, passar da anlise econmica a uma poltica econmica, e da poltica econmica para uma ao poltica, racionalmente apoiada num programa de sustentao de metas econmicas, traadas de antemo, com o propsito de promover por exemplo fins desenvolvimentistas, ou combater o atraso de estruturas sociais e econmicas, reconhecidamente arcaicas. Democracia e socialismo, formas polticas de organizao do poder, no prescindem, no Estado moderno, de planificao. O conhecimento econmico se faz cada vez mais interessado e o Estado no o emprega unicamente para explicar ou conhecer o modo por que se satisfazem as necessidades materiais de uma sociedade, seno que os emprega cada vez mais, para criar instrumentos novos e diretos de ao, vinculando-os a um programa de governo ou a uma poltica econmica especfica. A corrente de idias de que resulta talvez o mais forte acento na identidade da Cincia Poltica com a Economia Poltica sem dvida a dos pensadores marxistas. Deduz-se do marxismo que todas as instituies sociais e polticas formam uma superestrutura, tendo por base de sustentao uma infra-estrutura econmica. Essa infra-estrutura determinante, em ltima anlise, de tudo quanto se passa em cima, sendo a funo econmica decisiva, bem que no seja exclusiva, no influxo exercido sobre as instituies integrantes da chamada superestrutura social.

Numa objeo queles que conferem demasiada importncia aos fatores econmicos, o professor Xifra Heras pondera que existem esferas polticas de todo alheias a interesses econmicos, mencionando aquelas que se relacionam com a manuteno da paz e a administrao da justia.7 Verifica-se porm que at a paz guarda implicaes econmicas profundas, quer a paz externa, entre Estados, quer a paz interna, a paz social, a paz poltica, cujos reflexos psicolgicos incidem com a mxima intensidade sobre o comportamento econmico e financeiro de um pas. Basta leve comoo ou crise para que se comprove, sobretudo em sociedades de estrutura econmica frgil, quanto a paz necessria ao bom curso dos negcios e como seu transtorno poder refletir-se de modo negativo, com fora quase instantnea, sobre o conjunto das operaes econmicas e financeiras. Demais, paz social

fundamentalmente aquela que resulta da atenuao da luta de classes e da distribuio mais equitativa do poder econmico numa sociedade, mediante a prtica da justia social.

3. A Cincia Poltica e a Histria

Quando se toma a Histria como acumulao crtica de fatos e experincias vividas, fcil se torna perceber a importncia de seu estudo para a Cincia Poltica e a contribuio essencial que o historiador poder oferecer nesse domnio. Se o filsofo, o economista, o socilogo e o jurista quiseram, em outras pocas, monopolizar a Cincia Poltica ou imprimir-lhe uma diretriz que traduzisse exclusividade de perspectiva, tambm o

historiador no foi insensvel a essa orientao, querendo igualmente apropriar-se daquela disciplina, para reduzi-la a mera investigao acerca da origem e do desdobramento dos sistemas, das idias e das doutrinas polticas, conhecidas e praticadas pelo gnero humano no decurso de tantos sculos.

Dessas investigaes seriam extradas generalizaes com o valor de leis histricas, no tendo sido outro, conforme ressalta Burdeau, o trabalho de Hegel e Marx, conferindo Histria um surpreendente teor cientfico, um valor de certeza, empregado para sustentao de ideologias, das quais aquelas leis constituiriam uma espcie de matria-prima.8 A Cincia Poltica dos idelogos marxistas se serve da Histria como se houvesse ali decifrado o segredo de evoluo dialtica das instituies polticas e sociais. Prognosticam assim um futuro

necessrio que alimenta a ideologia e a converte em mquina de guerra. Rodeados de descrdito ou de um complexo de inferioridade, segundo assinala Burdeau, ficariam pois os sistemas sociais no-marxistas. Haja vista o liberalismo, o capitalismo, a democracia burguesa, objeto de inapelvel sentena de morte lavrada pela Histria.9 De ltimo, com o incremento das investigaes sociolgicas e com o maior espao concedido a certas cincias do comportamento, como a Psicologia Social e a Antropologia, arrefeceu o interesse por uma Cincia Poltica fundamentada unicamente na Histria. Como as demais concepes j examinadas filosfica, jurdica e econmica padeceria esta tambm o deplorvel vcio da unilateralidade. Se os aspectos histricos tm passado em alguns casos a segundo plano, recaindo sobre a posio historicista pelo menos, a no dialtica a nota de anacronismo, e se j no possvel fazer da Histria nas Cincias Sociais o que se fez da Matemtica nas Cincias da Natureza, a verdade est com Haettich quando continua acentuando a indeclinvel importncia dos estudos histricos. Assim procede ele ao afirmar que determinadas proposies da Cincia Poltica nada mais so do que generalizaes da experincia histrica, ou ao advertir que o que no pode ser compreendido sem o conhecimento do que h sido.10 A autoridade da Histria, como cincia de base, mantenedora de apertadas conexes com a Cincia Poltica, fica do mesmo passo comprovada pelo esquema dos cientistas da UNESCO, que abriram

quase toda uma rubrica para acolher no mbito dessa cincia a Histria das Idias Polticas. Sendo ademais a Cincia Poltica co-artfice ou co-constitutiva da realidade mesma que investiga, faz-se vlida a afirmativa de Burdeau, segundo a qual as idias sobre os fatos so mais importantes que os fatos mesmos,11 razo por que cumpre ter sempre presente s indagaes da Cincia Poltica, para faz-las de todo fecundas e compreensveis, a histria das idias.

4. A Cincia Poltica e a Psicologia

Temos visto como a Filosofia, o Direito e a Economia reclamaram j um elevadssimo grau de participao no moldar a ndole da Cincia Poltica. Houve pocas em que o pensamento crtico se inclinou fortemente a anexar aquela cincia a cada um daqueles distintos ramos do conhecimento. Cada fase histrica exps o seu figurino de influncia dominante. Este sculo, chegou a vez dos psiclogos e socilogos, os mais recentes em quererem apropriar-se da Cincia Poltica, fazendo hoje o que ontem fizeram os filsofos, os juristas, os economistas, os historiadores. Trava a Psicologia com a Sociologia um duelo reivindicatrio, que vai da simples pretenso de hegemonia impertinncia de uma eventual absoro. Se h esfera de modernidade ou atualidade no problema de relaes da Cincia Poltica com outras cincias sociais, essa esfera pertence agora a psiclogos polticos, que intentam impor suas tcnicas de investigao e operar uma reduo sistemtica da Cincia Poltica disciplina da qual procedem e pela qual sempre se orientaram. A esto os behavioristas para atest-lo, formando j escola e fundando a chamada nova Cincia Poltica, to em voga nos Estados Unidos. O irracionalismo, no raro observado em atividades de governos ou relaes de Estados, fortalece por igual a convico dos psiclogos

sociais de que fora das motivaes psicolgicas no possvel lograr uma compreenso plenamente satisfatria do processo poltico. Com efeito, segundo afirma Xifra Heras, de forma lapidar, a Cincia Poltica opera com material humano e os fundamentos do poder e da obedincia so de natureza psicolgica.12 Se erro existe entre os que adotam essa posio, decorre isso em larga parte do empenho de alguns em quererem reduzir a Cincia Poltica a simples captulo da Psicologia Social, o que inevitavelmente resultaria num encurtamento intolervel do seu campo. Este, queiram ou no os behavioristas, h-de ser sempre mais vasto do que seria se adotssemos apenas aquela dimenso exclusiva.

5. A Sociologia Poltica, uma nova ameaa Cincia Poltica?

Desde que se constituiu cincia autnoma, a Sociologia passou a representar um obstculo ao desenvolvimento da Cincia Poltica. Basta atentar-se para o fato de que suas indagaes se concentravam na unicidade do social (excluso conseqente da autonomia do poltico) e na investigao da sociedade como totalidade, obsesso que em Augusto Comte desembocara no conceito de humanidade. Numa segunda fase porm os positivistas, pais da Sociologia, fazendo mais fecunda a investigao sociolgica, volveram de

preferncia suas vistas menos para o unitarismo da sociedade do que para o seu pluralismo, menos para a investigao da sociedade do que das sociedades, menos para o conhecimento do todo do que das partes (os agregados sociais). A esta altura, uma preocupao terica cedeu lugar a uma preocupao emprica. Grupos, classes sociais, relaes intergrupais entraram a compor o foco dominante de ateno da Sociologia, cujo interesse pela vida poltica se apresentava ainda secundrio. O influxo que o fator poltico pode exercer sobre o social e viceversa forma o ncleo de uma Sociologia Poltica. Mas esta nem sequer

se constitura, ficando deveras retardada sua formao em presena de outros ramos j adultos da Sociologia. Somente aps vencer certas relutncias foi que a Sociologia se volveu para a sociedade poltica do nosso tempo, deixando de lado o exclusivismo com que se consagrara ao exame do fenmeno do poder nas sociedades primitivas. Essa reviravolta para a contemporaneizao ou atualizao de seu objeto fez a Sociologia Poltica progredir assombrosamente nos ltimos vinte anos, at comprometer, como ora acontece, segundo entendem alguns, a autonomia da Cincia Poltica. Em verdade, autores do prestgio de Duverger, Catlin, Aron e Bertrand de Juvenel fazem a Sociologia Poltica coincidir com a Cincia Poltica ou empregam critrios rigorosamente sociolgicos para anlise de todos os fenmenos que se prendem realidade poltica. O ponto de vista em que se colocam poder redundar, conforme j redundou em Duverger, na inteira identidade entre ambas as cincias, com a resultante absoro da Cincia Poltica pela Sociologia Poltica. Afigura-se-nos porm inaceitvel essa reduo. A Cincia Poltica possui mbito mais largo que a Sociologia Poltica. Posto que conservem inumerveis pontos de contato ou partilhem ambas um terreno comum e vasto, verdade que se no confundem as duas disciplinas. Aquele campo comum grupos, classes sociais, instituies, comportamentos, opinio pblica faz difcil e problemtica a delimitao. Mas a Cincia Poltica toma rumos que a sociologia ignora, e que, admitidos, favorecem o traado de fronteiras: a direo normativa. Uma Sociologia Poltica no poderia, sem descrdito, entrar na esfera do dever ser, do sollen, ser uma cincia dos valores, segundo trs sentidos que a valorao comporta: o emprico, o normativo e o subjetivo, ganhando aquela amplitude que a Cincia Poltica tem ostentado, atravs de suas tendncias mais recentes. Se o mbito material da Cincia Poltica fosse unicamente o da Sociologia Poltica, como esta vem sendo de ltimo cultivada, ou se este mbito pudesse servir de critrio a uma nica perspectiva de indagao, e essa indagao emprestasse Cincia Poltica to-somente carter

pragmtico e exclusivo de Cincia aplicada e prtica, e no de Cincia normativa, que ela tambm possui, ento toda essa tese de anexao da Cincia Poltica pela Sociologia encontraria ressonncia, a par de legtima base de apoio. Onde ambas as disciplinas operam sobre o mesmo terreno e com idnticas preocupaes pragmticas, a reflexo dificilmente depara limites certos com que distingui-las. A o melhor que lhe cumpre admitir nessa esfera a identidade dos dois ramos. Em rigor, a Sociologia Poltica que constitui parte da Cincia Poltica, no o inverso. A Cincia Poltica o todo, a Sociologia Poltica a parte; ali o gnero, aqui, a espcie. Fora dessa compreenso, seria falso, vindo em dano da Cincia Poltica, falar de identidade ou coincidncia das duas disciplinas. No a Cincia Poltica que est dentro da Sociologia Poltica, mas a Sociologia Poltica que fica no interior da Cincia Poltica. Todo socilogo do poder ou do comportamento poltico , com sua contribuio, cientista poltico, mas acontece que nem todo cientista poltico to-somente socilogo. Vejamos enfim, de modo sumrio, os principais temas da Sociologia Poltica, que so tambm temas integrantes e inseparveis do contedo da Cincia Poltica: a) o poder poltico, o comportamento poltico (indivduos e grupos), as manifestaes de autoridade

(carismtica, tradicional e legal, segundo Max Weber), a legalidade e legitimidade do poder poltico; b) os fatores materiais do poder poltico: o territrio e a populao; c) as origens sociais do Estado e sua penosa evoluo, consagrando institutos que se desdobram historicamente, da escravido liberdade, do Estado de conquista ao Estado de cidadania livre (Oppenheimer); d) a poltica cientfica, volvida basicamente para a racionalizao do poder (a funo poltica, econmica e social das burocracias no Estado moderno), a tecnocracia; e) os grupos de presso de todo o gnero, lcitos e ilcitos, que atuam sombra dos parlamentos e dos ministrios, e influem nos atos legislativos e medidas do poder executivo; f) a luta de classes e seus efeitos polticos, as tenses sociais, os antagonismos polticos de toda espcie; g) a crise dos sistemas de governo, os regimes polticos, as ideologias, as utopias, a liberdade e a

autoridade e h) o inconformismo social, as reformas, as revolues e os golpes de Estado.

1. Georges Burdeau, Mthode de la Science Politique, p. 141. 2. Idem, ibidem, p. 141. 3. Idem, ibidem, p. 141. 4. W. A. Robson, Science Politique, p. 17. 5. Georges Burdeau, ob. cit., p. 130. 6. Georges Burdeau, ob. cit., pp. 129-130. 7. Jorge Xifra Heras, Introduccin a la Poltica, p. 51. 8. Georges Burdeau, ob. cit., p. 125. 9. Idem, ibidem, p. 129. 10. Manfred Haettich, Lehrbuch der Politikwissenschaft, Grundlegung und Systematik, v. 1, p. 90. 11. Georges Burdeau, ob. cit., p. 33. 12. Jorge Xifras Heras, ob. cit., p. 52.

3 A SOCIEDADE E O ESTADO

1. Conceito de Sociedade 2. A interpretao organicista da Sociedade 3. A rplica mecanicista ao organicismo social 4. Sociedade e Comunidade 5. A Sociedade e o Estado 6. Conceito de Estado: 6.1 Acepo filosfica 6.2 Acepo jurdica 6.3 Acepo sociolgica 7. Elementos constitutivos do Estado.

1. Conceito de Sociedade

Quando nos deparamos com essa palavra em busca de um conceito que possa esclarec-la satisfatoriamente, a reflexo crtica nos compele de imediato a fazer meno dos autores que se insurgem contra aquilo que em geral se denomina Sociedade. Sanchez Agesta e Maurras pertencem a essa categoria. O primeiro assevera com nfase que no h Sociedade, termo abstrato e impreciso, mas Sociedades, uma pluralidade de grupos da mais diversa espcie e coeso e o segundo, Sociedade de sociedades e no Sociedades de indivduos. Em verdade porm o vocbulo Sociedade tem sido empregado, conforme assinala um socilogo americano, como a palavra mais genrica que existe para referir todo o complexo de relaes do homem com seus semelhantes.1 Sendo o mecanicismo e o organicismo as duas formulaes histricas mais importantes sobre os fundamentos da Sociedade, todo conceito que se der de Sociedade traduzir na essncia o influxo de uma ou de outra concepo. Quando Toennies diz que a Sociedade o grupo derivado de um acordo de vontades, de membros que buscam, mediante o vnculo associativo, um interesse comum impossvel de obter-se pelos esforos isolados dos indivduos, esse conceito irrepreensivelmente

mecanicista.

No entanto, quando Del Vecchio entende por Sociedade o conjunto de relaes mediante as quais vrios indivduos vivem e atuam solidariamente em ordem a formar uma entidade nova e superior, oferece-nos ele um conceito de Sociedade basicamente organicista.

2. A interpretao organicista da Sociedade

Duas teorias principais disputam a explicao correta dos fundamentos da Sociedade: a teoria orgnica e a teoria mecnica. Os organicistas procedem do tronco milenar da filosofia grega. Descendem de Aristteles e Plato. Na doutrina aristotlica assinala-se, com efeito, o carter social do homem. A natureza fez do homem o ser poltico, que no pode viver fora da Sociedade. Para viver margem dos laos de sociabilidade, precisaria o ente humano de ser um Deus ou um bruto, algo mais ou algo menos do que um homem. Os instintos egocntricos e altrustas que governam a condio humana, o instinto de preservao da espcie, fazem porm que o homem seja eminentemente social. Grotius, que no foi organicista, acompanhou o pensamento de Aristteles e falou de um appetitus societatis, como vocao inata do homem para a vida social. Situou Del Vecchio muito bem o problema. Dizer que o homem social ou precisa da Sociedade para viver no significa que j se haja caracterizado uma posio organicista ou mecanicista. Esta posio s se define quando o pensador inquire da maneira por que se deve organizar ou governar a Sociedade. Se a Sociedade o valor primrio ou fundamental, se a sua existncia importa numa realidade nova e superior, subsistente por si mesma, temos o organicismo. Alis, de organicismo Del Vecchio nos d o seguinte conceito: Reunio de vrias partes, que preenchem funes distintas e que, por sua ao combinada, concorrem para manter a vida do todo.2

Se, ao contrrio, o indivduo a unidade embriognica, o centro irredutvel a toda assimilao coletiva, o sujeito da ordem social, a unidade que no criou nem h-de criar nenhuma realidade mais, que lhe seja superior, o ponto primrio e bsico que vale por si mesmo e do qual todos os ordenamentos sociais emanam como derivaes

secundrias, como variaes que podem reconduzir-se sempre ao ponto de partida: a ele, ao indivduo, aqui estamos fora de toda a dvida em presena de uma posio mecanicista. Os primeiros, por se abraarem ao valor Sociedade, so organicistas; os segundos, por no reconhecerem na Sociedade mais que mera soma de partes, que no gera nenhuma realidade suscetvel de subsistir fora ou acima dos indivduos, so mecanicistas. Os organicistas, na teoria da Sociedade e do Estado, se vem arrastados quase sempre, por conseqncia lgica, s posies direitistas e antidemocrticas, ao autoritarismo, s justificaes

reacionrias do poder, autocracia, at mesmo quando se dissimulam em concepes de democracia orgnica (concepo que sempre a dos governos e idelogos predispostos j ditadura). Nem sequer um doutrinrio da democracia como Rousseau, com a concepo

organicista e genial da volont gnrale, princpio novo to aplaudido por Hegel, pde forrar-se a essa increpao uma vez que o poder popular assim concebido sob a divisa da vontade geral acabaria gerando o chamado despotismo das multides. Aqui teramos a exceo radical de um organicismo democrtico desembocando todavia no mesmo esturio que j referimos: o autoritarismo do poder, a ditadura dos ordenamentos polticos. Se Rousseau chega porm quela conseqncia, segundo alguns de seus intrpretes, a mesma dos organicistas mais conhecidos: uma certa concepo autoritria do poder ainda que se trate da verso mais extremada do poder democrtico deles todavia se aparta fundamentalmente quando abre as pginas do Contrato Social com a proposio de que os homens nascem livres e iguais, em antagonismo com quase toda a doutrina organicista, que afirma precisamente o

contrrio. Entende esta que o homem jamais nasceu na liberdade e, invocando o fato biolgico do nascimento, mostra que desde o bero o princpio de autoridade o toma nos braos, rodeando-o, amparando-o, governando-o. Vinte e quatro horas fora da proteo dos pais bastariam para acabar com o ser que chega ao mundo to frgil e desprotegido. Dependncia, autoridade, hierarquia, desamparo, debilidade, eis j em o ncleo familial os vnculos primeiros que envolvem a criatura humana e dos quais jamais lograr desatar-se inteiramente. Fazem os

organicistas a apologia da autoridade. Estimam o social porque vem na Sociedade o fato permanente, a realidade que sobrevive, a organizao superior, o ordenamento que, desfalcado dos indivduos na sucesso dos tempos, no lento desdobrar das geraes, sempre persiste, nunca desaparece, atravessando o tempo e as idades. Os indivduos passam, a Sociedade fica. Demais, a teoria organicista se impressiona com o fato de que a Sociedade grava no indivduo uma segunda natureza, verdadeira massa de conceitos, de noes e de vnculos nos quais se forma a melhor, a mais real, a mais autntica parte de seu ser. Tomando porm a Sociedade como organismo, ficam

deslembrados de que s arbitrariamente podem as analogias porventura existentes conduzir a essa equiparao, a legitimar tal identidade que ps em inteiro descrdito o organicismo j desvairado. Distinguem alguns autores duas modalidades de organicismo: o materialista e o idealista. No primeiro entra a concepo organicista de Augusto Comte, juntamente com o organicismo biolgico de Spencer, Bluntschli e Schaeffle, chegando os dois ltimos porm, no paralelo entre organismo e sociedade, aos mais absurdos exageros, s comparaes mais excntricas, a verdadeiros desatinos lgicos, que cobriram de ridculo a doutrina organicista. O organicismo tico e idealista, cultivou-o a escola histrica, sobretudo desde a concepo de Savigny, acerca do esprito popular (o

Volksgeist) tomado por fonte histrica, costumeira, tradicional, geradora de regras e valores sociais e jurdicos. Alis, o esprito popular como conceito no dos que primam pela clareza. Tem-se afigurado a alguns publicistas obscuro e abstrato, levando W. Arnold a essa ponderao extremamente irnica: Aquilo que ns no sabemos ou no compreendemos, denominamos esprito popular (Was wir nicht wissen oder nicht verstehen, nennen wir Volksgeist). A essa corrente tica do idealismo alemo na doutrina dos fundamentos da Sociedade, aderem, entre outros, Trendelenburg, Krause e Ahrens.

3. A rplica mecanicista ao organismo social

Os mecanicistas acometem impiedosamente a teoria organicista, mostrando que no h a propalada identificao entre o organismo biolgico e a Sociedade. Nesta ocorrem fenmenos que no acham equivalente naquele: as migraes, a mobilidade social, o suicdio. As partes, no organismo, no vivem por si mesmas, sendo inconcebvel, como adverte Del Vecchio, imagin-las fora do ser que integram.3 Tampouco podemos admiti-las noutra posio que no seja a que a natureza lhes indicou. Com o indivduo j isso no acontece. Tem este a sua mesma vida, seus fins autnomos, a capacidade de deslocao espacial e a no menos importante aptido de mover-se no interior dos grupos de que faz parte. Ora, essa mobilidade o conduz ora ascenso, ora ao descenso de categoria social, econmica ou profissional. O publicista da Baviera, na Alemanha, von Seydel, que combateu energicamente a doutrina organicista, costumava dizer que assim como a soma de 100 homens no d 101, da mesma forma a adio de 100 vontades no pode produzir a 101 vontade, no caso, a vontade social

ou a vontade poltica, como realidade nova, com vida fora e acima das vontades individuais.4 A teoria mecnica predominantemente filosfica e no

sociolgica. Seus representantes mais tpicos foram alguns filsofos do direito natural desde o comeo da idade moderna. Seus corolrios, com rara exceo, e Hobbes aqui uma dessas excees, acabam, sob o aspecto poltico, na explicao e legitimao do poder democrtico. Das teses contratualistas, da postulao que estas fazem, inferese que a base da Sociedade o assentimento e no o princpio de autoridade. A democracia liberal e a democracia social partem desse postulado nico e essencial de organizao social, de fundamento a toda a vida poltica: a razo, como guia da convivncia humana, com apoio na vontade livre e criadora dos indivduos. Como a constante do contratualismo social o problema da melhor forma de organizao da Sociedade, da melhor maneira de governar os homens e de achar na razo valores que legitimem, com mais fora e invulnerabilidade, o princpio da autoridade, partiram todos os contratualistas do clssico e clebre confronto do estado de natureza com o estado de sociedade. Pouco importa que o contraste estado de naturezaestado de sociedade haja suscitado to severas crticas, por parte dos que se empenharam em demonstrar o que havia de irreal e anti-histrico nessas concepes contratualistas. Mas raro foram os filsofos do direito natural que se serviram do estado de natureza para emprestar-lhe cunho de historicidade, como se ele realmente acontecera, como se fora fase atravessada pela sociedade humana em algum perodo imemorial.

4. Sociedade e comunidade

Tomando

Sociedade

como

dado

sociolgico,

eminentes

estudiosos da Cincia Social tm, por outro lado, posto mais nfase na distino conceitual entre Sociedade e Comunidade. Haja vista, por exemplo, o caso de Toennies. Em 1799, Schleiermacher distinguira, pela primeira vez, a Sociedade da Comunidade e Wundt falara depois numa vontade impulsiva frente a uma vontade intencional, como se j antecipassem ambos algumas bases da clssica elaborao conceitual de Toennies. Em Sociedade e Comunidade (Gesellschaft und Gemeinschaft), estuda Toennies essas duas formas bsicas de convivncia humana, diametralmente opostas. A Sociedade supe, segundo aquele socilogo, a ao conjunta e racional dos indivduos no seio da ordem jurdica e econmica; nela, os homens, a despeito de todos os laos, permanecem separados. J a Comunidade implica a existncia de formas de vida e organizao social, onde impera essencialmente uma solidariedade feita de vnculos psquicos entre os componentes do grupo. A Comunidade dotada de carter irracional, primitivo, munida e fortalecida de solidariedade inconsciente, feita de afetos, simpatias, emoes, confiana, laos de dependncia direta e mtua do

individual e do social. Afirma Toennies que, sendo a Comunidade um todo valorado, cada indivduo tomado insuladamente algo falso e artificial. Bobbio, no Dicionrio de Filosofia (Dizionario di Filosofia) escreve com clareza que a comunidade um grupo oriundo da prpria natureza, independente da vontade dos membros que o compem a Famlia, por exemplo.5 Na Comunidade a vontade se torna essencial, substancial, orgnica. Na Sociedade, arbitrria. A Comunidade surgiu primeiro, a Sociedade apareceu depois. A Comunidade matria e substncia, a Sociedade forma e ordem. Na Sociedade, h solidariedade mecnica, na Comunidade, orgnica. A Sociedade se governa pela razo, a Comunidade pela vida e pelos instintos. A Comunidade um organismo, a Sociedade, uma organizao (Berdeaeff) ou segundo Poch, citado por Agesta, na

Comunidade (a Famlia, por exemplo) a gente , na Sociedade (uma sociedade mercantil, por exemplo) a gente est . Diz Agesta que simblica ou alegoricamente a Comunidade um organismo, a Sociedade um contrato.6 Tendo a Comunidade antecedido a Sociedade, que um estdio mais adiantado da vida social, esta no eliminou aquela. No interior da Sociedade, que se acha provida de um querer autnomo, que busca fins racionais, previamente estatudos e ordenados, convivem as formas comunitrias, com seus vnculos tributrios de dependncia e

complementao, com suas formas espontneas de vida intensiva, com seus laos de estreitamento e comunicao entre os homens, no plano do inconsciente e do irracional. Ao lado do conceito de Comunidade surge modernamente o de Massa. Vierkandt encontra a a que forma se mais significativa das

manifestaes

fenomenolgicas

prendem

composio

estrutural da sociedade contempornea.

5. A Sociedade e o Estado

Os conceitos de Sociedade e Estado, na linguagem dos filsofos e estadistas, tm sido empregados ora indistintamente, ora em contraste, aparecendo ento a Sociedade como crculo mais amplo e o Estado como crculo mais restrito. A Sociedade vem primeiro; o Estado, depois. Com o declnio e dissoluo do corporativismo medievo e conseqente advento da burguesia, instaura-se no pensamento poltico do Ocidente, do ponto de vista histrico e sociolgico, o dualismo Sociedade-Estado. A burguesia triunfante abraa-se acariciadora a esse conceito que faz do Estado a ordem jurdica, o corpo normativo, a mquina do poder poltico, exterior Sociedade, compreendida esta como esfera mais dilatada, de substrato materialmente econmico, onde os indivduos dinamizam sua ao e expandem seu trabalho.

A Sociedade, algo interposto entre o indivduo e o Estado, a realidade intermediria, mais larga e externa, superior ao Estado, porm inferior ainda ao indivduo, enquanto medida de valor. A expresso Sociedade, depois de haver sido usada pela primeira vez por Ferguson com o nome de sociedade civil (civil Society), se firma no uso poltico graas ao aparecimento da burguesia. De todos os filsofos, consoante assinala Jellinek, foi Rousseau o que distinguiu com mais acuidade a Sociedade do Estado. Por Sociedade, entendeu ele o conjunto daqueles grupos

fragmentrios, daquelas sociedades parciais, onde, do conflito de interesses reinantes s se pode recolher a vontade de todos (volont de tous), ao passo que o Estado vale como algo que se exprime numa vontade geral (volont gnrale), a nica autntica, captada diretamente da relao indivduo-Estado, sem nenhuma interposio ou

desvirtuamento por parte dos interesses representados nos grupos sociais interpostos.7 Foi Rousseau a esse respeito genial. Confessa-se Hegel grato quele conceito, que veio completar o elo ainda por descobrir entre a Famlia e o Estado. A Sociedade colocada pois na filosofia hegeliana como anttese, como parte do movimento dialtico do esprito objetivo (esprito subjetivo tese, esprito objetivo anttese, e esprito absoluto sntese, segundo a dialtica geral do esprito), cuja tese a Famlia e cuja sntese o Estado.8 O conceito de Sociedade tomou sucessivamente trs coloraes no curso de sua caminhada histrica. Foi primeiro jurdico (privatista e publicstico) com Rousseau, conforme vimos; depois econmico, com Ferguson, Smith, Saint-Simon e Marx, e enfim, sociolgico, desde Comte, Spencer e Toennies. No socialismo utpico, nomeadamente com Saint-Simon, a Sociedade se define pelo seu teor econmico, pela existncia de classes. Proudhon, resvalando j para o anarquismo, v no Estado a opresso organizada e na Sociedade a liberdade difusa. Marx e Engels conservam a distino conceitual entre Estado e

Sociedade, deixando porm de tomar o Estado como se fora algo separado da Sociedade, que tivesse existncia parte, autnoma, como realidade externa, cujo exame j no lembrasse o que em si h de profundamente social, pois o Estado advertem os marxistas produto da Sociedade, instrumento das contradies sociais, e s se explica como fase histrica, luz do desenvolvimento da Sociedade e dos antagonismos de classe. O Estado no est fora da Sociedade, mas dentro, posto que se distinga da mesma. A Sociologia, desde Comte e Spencer, forceja por apagar a antinomia Estado e Sociedade. Fazendo da Sociologia o estudo de toda a vida social, tanto da esttica corno da dinmica da Sociedade, reduz o socilogo o Estado a uma das formas de Sociedade, caracterizada pela especificidade de seu fim a promoo da ordem poltica, a organizao coercitiva dos poderes sociais de deciso, em concomitncia com outras sociedades, como as de natureza econmica, religiosa, educacional, lingstica, etc. A Sociedade, segundo Bobbio, tanto pode aparecer em oposio ao Estado como debaixo de sua gide. Daqui portanto esse conceito de Sociedade: Conjunto de relaes humanas intersubjetivas, anteriores, exteriores e contrrias ao Estado ou sujeitas a este.9 O direito alemo desde que caiu sob o influxo de Hegel, segundo observou v. d. Gablentz, ps nfase no contraste dos dois conceitos, vendo na Sociedade a reunio de todos os fenmenos de convivncia humana que se desenrolam fora do Estado.10

6. Conceito de Estado

Houve no sculo XIX um publicista do liberalismo Bastiat que se disps com a mais sutil ironia a pagar o prmio de cinqenta mil francos a quem lhe proporcionasse uma definio satisfatria de Estado. Continuava ele aquela atitude pessimista e amarga de Hegel,

quando o filsofo mximo do idealismo alemo confessou que entre a natureza e seus mistrios e a sociedade humana e seus problemas, no havia que hesitar quanto ao conhecimento mais fcil da natureza. O mesmo pessimismo perpassa nas palavras de Kelsen, quando adverte que as copiosas acepes emprestadas expresso Estado embaraam a preciso do termo, exposto a converter-se num juzo de valor.11 O Estado como ordem poltica da Sociedade conhecido desde a antigidade aos nossos dias. Todavia nem sempre teve essa

denominao, nem tampouco encobriu a mesma realidade. A polis dos gregos ou a civitas e a respublica dos romanos eram vozes que traduziam a idia de Estado, principalmente pelo aspecto de personificao do vnculo comunitrio, de aderncia imediata ordem poltica e de cidadania. No Imprio Romano, durante o apogeu da expanso, e mais tarde entre os germnicos invasores, os vocbulos Imperium e Regnum, ento de uso corrente, passaram a exprimir a idia de Estado, nomeadamente como organizao de domnio e poder. Da se chega Idade Mdia, que, empregando o termo Laender (Pases) traz na idia de Estado sobretudo a reminiscncia do territrio.12 O emprego moderno do nome Estado remonta a Maquiavel, quando este inaugurou O Prncipe com a frase clebre: Todos os Estados, todos os domnios que tm tido ou tm imprio sobre os homens so Estados, e so repblicas ou principados.13 Apesar do uso que fez Bodin, depois, do termo Repblica na mesma acepo, o que ficou com a obra do escritor florentino foi a palavra Estado, universalmente consagrada pela terminologia dos tempos modernos e da idade contempornea. H pensadores que intentam caracterizar o Estado segundo posio predominantemente filosfica; outros realam o lado jurdico e, por ltimo, no faltam aqueles que levam mais em conta a formulao sociolgica de seu conceito.

6.1 Acepo filosfica

Aos primeiros pertence Hegel, que definiu o Estado como a realidade da idia moral, a substncia tica consciente de si mesma, a manifestao visvel da divindade, colocando-o na rotao de seu princpio dialtico da Idia como a sntese do esprito objetivo, o valor social mais alto, que concilia a contradio Famlia e Sociedade, como instituio acima da qual sobrepaira to-somente o absoluto, em exteriorizaes dialticas, que abrangem a arte, a religio e a filosofia.

6.2 Acepo jurdica

Em Kant colhe-se acerca do Estado conceito deveras lacunoso, inferior definio clssica que nos deu do Direito. Com seu formalismo invarivel, viu Kant no Estado apenas o ngulo jurdico, ao conceb-lo como a reunio de uma multido de homens vivendo sob as leis do Direito.14 Sem embargo de suas razes kantistas, no poupou Del Vecchio a definio de Kant, que ele reputa inexata. Diz que se poderia aplicar tanto a um municpio como a uma provncia e at mesmo a uma penitenciria! Todavia no soube esse jurista-filsofo ir muito alm da estreiteza jurdica do kantismo formalista, ao conceituar o Estado. Tanto assim que sua definio de Estado como o sujeito da ordem jurdica na qual se realiza a comunidade de vida de um povo ou a expresso potestativa da Sociedade, posto que ressalte, como ele afirma, a distino entre Sociedade e Estado, despreza contudo elementos concretos da realidade estatal, partes constitutivas do Estado, que s vo aparecer com toda a inteireza e preciso naquele conceito sociolgico de Duguit, que o mesmo Del Vecchio j antes reproduzira e

de que nos ocuparemos mais adiante. A definio de Del Vecchio, do ponto de vista exclusivamente jurdico, satisfaz, principalmente quando ele, separando o Estado da Sociedade, nota, com toda a lucidez que o Estado o lao jurdico ou poltico ao passo que a Sociedade uma pluralidade de laos.15 Vale a pena de referir sua noo de que a Sociedade o gnero, o Estado, a espcie; de que a organizao estatal representa uma forma de Sociedade apenas, em concorrncia e contraste com outras, mais vastas, como as religies e as nacionalidades, cujos laos, embora de maior extenso e abrangendo por vezes efetivos humanos mais numerosos, carecem todavia de envergadura e da solidez do lao poltico, de suprema influncia sobre os demais. De igual teor jurdico tambm o conceito de Estado de Burdeau, que assinala sobretudo o aspecto institucional do poder. Diz esse autor que o Estado se forma quando o poder assenta numa instituio e no num homem. Chega-se a esse resultado mediante uma operao jurdica que eu chamo a institucionalizao do Poder.16 Jean-Yves Calvez, inspirado em Burdeau e aps comentar-lhe a concepo de Estado, conclui: O Estado a generalizao da sujeio do poder ao direito: por uma certa despersonalizao. Desenvolvendo as idias de Burdeau, intenta ento demonstrar que o Estado s existir onde for concebido como um poder independente da pessoa dos governantes.17

6.3 Acepo sociolgica

Com Oswaldo Spengler, Oppenheimer, Duguit e outros o conceito de Estado toma colorao marcadamente sociolgica. Ao passo que Spengler surpreende no Estado a Histria em repouso e na Histria o Estado em marcha, Oppenheimer considera errneas todas as definies at ento conhecidas de Estado, desde Ccero a Jellinek. O abalizado pensador confessa que o pessimismo sociolgico

domina os espritos. O conceito de Estado que elabora est vazado nas influncias marxistas de seu pensamento. O Estado, pela origem e pela essncia, no passa daquela instituio social, que um grupo vitorioso imps a um grupo vencido, com o nico fim de organizar o domnio do primeiro sobre o segundo e resguardar-se contra rebelies intestinas e agresses estrangeiras.18 O Estado constitucional moderno no se desvinculou na teoria de Oppenheimer de sua ndole de organizao da violncia e do jugo econmico a que uma classe submete outra. Clebre a passagem em que ele sustenta que, pela forma, esse Estado coao e pelo contedo explorao econmica.19 A posio sociolgica de Duguit com respeito ao Estado no varia consideravelmente da de Oppenheimer. Considera o Estado coletividade que se caracteriza apenas por assinalada e duradoura diferenciao entre fortes e fracos, onde os fortes monopolizam a fora, de modo concentrado e organizado.20 Define o Estado, em sentido geral, como toda sociedade humana na qual h diferenciao entre governantes e governados, e em sentido restrito como grupo humano fixado em determinado territrio, onde os mais fortes impem aos mais fracos sua vontade.21 Outro jurista-socilogo do tomo de von Jehring destaca tambm no Estado o aspecto coercitivo. Com efeito, diz esse autor que o Estado simplesmente a organizao social do poder de coero ou a organizao da coao social ou a sociedade como titular de um poder coercitivo regulado e disciplinado, sendo o Direito por sua vez a disciplina da coao.22 Do mesmo cunho sociolgico, o conceito marxista de Estado. Marx e Engels explicam o Estado como fenmeno histrico passageiro, oriundo da apario da luta de classes na Sociedade, desde que, da propriedade coletiva se passou apropriao individual dos meios de produo. Instituio portanto que nem sempre existiu e que nem sempre existir. Fadado a desaparecer, o poder poltico, como Marx o definiu, o poder organizado de uma classe para opresso de outra.23

Da mesma forma, assinala Engels que a presente Sociedade, enquanto Sociedade de classes, no pode dispensar o Estado, isto , uma organizao da respectiva classe exploradora para manuteno de suas condies externas de produo, a saber, para a opresso das classes exploradas.24 O conceito de Estado repousa, por conseguinte, na organizao ou institucionalizao da violncia, segundo as anlises mais profundas da sociologia poltica. Esse conceito, j examinado em tantos cientistas sociais, reaparece por igual num socilogo da envergadura de Max Weber. S um instrumento consente definir sociologicamente o Estado moderno, bem como toda associao poltica: a fora diz aquele pensador e no o seu contedo.25 Todas as formaes polticas so formaes de fora, prossegue o insigne socilogo, de tal maneira que se existissem somente agregaes sociais sem meios coercitivos, j no haveria lugar para o conceito do Estado.26 Todo Estado se fundamenta na fora, disse Trotsky em BrestLitowsk, e Max Weber, citando-o de forma literal, lhe d inteira razo, embora ache que a violncia no o instrumento normal e nico do Estado, mas aquele que lhe especfico.27 No passado, sim, fora a violncia, desde a horda, um meio inteiramente normal entre os mais distintos grupos.28 O Estado moderno racionalizou, porm, o emprego da violncia, ao mesmo passo que o fez legtimo. De modo que, valendo-se de tais reflexes, chega Max Weber, enfim, ao seu clebre conceito de Estado: aquela comunidade humana que, dentro de um determinado territrio, reivindica para si, de maneira bem sucedida, o monoplio da violncia fsica legtima.29 Algo caracteriza assim o presente, por esse aspecto, segundo ele: os grupos e os indivduos s tero direito ao emprego material da fora com o assentimento do Estado. De sorte que este se converte na nica fonte do direito violncia, conforme expresses textuais do abalizado socilogo.30

O conceito de uma ordem jurdica legtima racionalizou, por sua vez, as regras concernentes aplicao da fora, monopolizada pelo Estado. Em suma, reconhece Max Weber o Estado como a derradeira fonte de toda a legitimidade, tocante utilizao da fora fsica ou material.31

7. Elementos constitutivos do Estado

De todos os conceitos j referidos, o de Duguit o que melhor revela os elementos constitutivos que a teoria poltica ordinariamente reconhece no Estado. So esses elementos de ordem formal e de ordem material. De ordem formal, h o poder poltico na Sociedade, que, segundo Duguit, surge do domnio dos mais fortes sobre os mais fracos. E de ordem material, o elemento humano, que se qualifica em graus distintos, como populao, povo e nao, isto , em termos demogrficos, jurdicos e culturais, bem como o elemento territrio, compreendidos estes, conforme vimos, naquela parte da definio em que Duguit expende sua apreciao sociolgica do Estado como grupo humano fixado num determinado territrio. Nossa nica objeo ao conceito de Estado de Duguit prende-se a um possvel juzo de valor contido na afirmativa daquele jurista, segundo a qual o poder implica sempre a dominao dos mais fracos pelos mais fortes. Admitir essa dominao por inerente a todo ordenamento estatal, isto , por fato sociolgico incontrastvel, equivaleria decerto a excluir a possibilidade de um Estado eventualmente acima das classes sociais e dotado de caractersticas neutrais que pudessem em determinadas circunstncias convert-lo no juiz ou disciplinador correto e insuspeito de arrogantes interesses rivais. A presena por conseguinte dessa conotao subjetivista (a crena do autor de que o Estado exprime a dominao dos mais fortes sobre os

mais fracos) obriga-nos a rejeitar o conceito de Duguit. Gostaramos pois de substitu-lo por um outro, que se nos afigura to completo quanto aquele em enumerar tambm os elementos constitutivos do Estado. Formulou-o Jellinek quando disse que o Estado a corporao de um povo, assentada num determinado territrio e dotada de um poder originrio de mando.32 Conceito este irrepreensvel, digno sem dvida de fazer jus ao prmio sugerido por Bastiat.

1. Talcott Parsons, Encyclopaedia of Social Sciences, t. 13-14, p. 225. 2. Georgio Del Vecchio, Philosophie du Droit, p. 346. 3. Georgio Del Vecchio, ob. cit., p. 351. 4. Gustav Seidler, Grundzuege des Allgemeinen Staatsrechtes, p. 32. 5. Norberto Bobbio, Societ, in: Dizionario di Filosofia, pp. 611-613. 6. Lus Sanchez Agesta, Princpios de Teoria Poltica, p. 120. 7. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3 ed., pp. 86-88. 8. Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts. 9. Norberto Bobbio, ob. cit., p. 611. 10. Otto Heinrich Gablentz, v. d. Gesellschaft und Gesellschaftslehre, in: Staat und Politik, pp. 108-109. 11. Hans Kelsen, Teoria General del Estado, pp. 3-4. 12. Guenther Kuechenhoff, & Erich Kuechenhoff, Allgemeine Staatslehre, 2 ed., p. 15. 13. Niccolo Machiavelli, Il Prncipe, 13 ed., p. 37. 14. Kant, Metaphysik der Sitten, p. 135. 15. Georgio Del Vecchio, ob. cit., pp. 351-352. 16. Georges Burdeau, Trait de Science Politique, t. II, p. 128. 17. Jean-Yves Calvez, Introduction la Vie Politique, p. 67. 18. Franz Oppenheimer, Der Staat, 4 ed., p. 5. 19. Idem, ibidem, p. 119. 20. Duguit, Ltat, I, pp. 615-619. 21. Duguit, Manuel de Droit Constitutionnel, 4 ed., pp. 14-15. 22. R. von Jehring, Der Zweck im Recht, 4 ed., I, pp. 239-401. 23. Marx, Das Kommunistisches Manifest, in: Die Fhruehscrhiften. p. 548. 24. Engels, Die Entwicklung des Sozialismus von der Utopie zur Wissenschaft, p. 41. 25. Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, vierte, neu herausgegebene Auflage, besorget von Johannes Winckelman, I, Halbband, p. 29 e 2. Halbband, p. 829. 26. Max Weber, ob. cit. II, pp. 520 e 830. 27. Max Weber, ibidem, pp. 829 e 830.

28. Idem, ibidem, p. 830. 29. Idem, ibidem, pp. 519 e 830. 30. Idem, ibidem, p. 830. 31. Idem, ibidem, p. 519. 32. G. Jellinek, Allegemeine Staatslehre, 3 ed., pp. 180, 181, 183.

4 POPULAO E POVO

1. Conceito de populao 2. Desafio do fantasma malthusiano ao Estado moderno 3. A exploso demogrfica ameaa o futuro da humanidade 4. O pesadelo dos subdesenvolvidos 5. O pessimismo das estatsticas 6. A posio privilegiada dos pases desenvolvidos 7. Conceito poltico de povo 8. Conceito jurdico 9. Conceito sociolgico.

1. Conceito de populao

Todas as pessoas presentes no territrio do Estado, num determinado momento, inclusive estrangeiros e aptridas, fazem parte da populao. por conseguinte a populao sob esse aspecto um dado essencialmente quantitativo, que independe de qualquer lao jurdico de sujeio ao poder estatal. No se confunde com a noo de povo, porquanto nesta, fundamental o vnculo do indivduo ao Estado atravs da nacionalidade ou cidadania. A populao conceito puramente demogrfico e estatstico. Seu estudo cientfico tem sido feito pela demografia, uma das disciplinas auxiliares da Cincia Poltica e que se ocupa tanto dos aspectos quantitativos como qualitativos do elemento populacional. Do ponto de vista econmico, a populao tanto pode significar fator de pujana, poderio e engrandecimento como tambm causa de debilidade para o ordenamento estatal. O aspecto econmico solidrio com o aspecto poltico, de modo que o maior ou menor coeficiente populacional, a maior ou menor extenso dos ndices de crescimento demogrfico ho igualmente de valer como dado varivel de grandeza ou misria do Estado. Caberia aqui reflexes acerca da importncia poltica e econmica que assume, por exemplo, a populao de um Estado como a China, de

um bilho de habitantes. Se ponderarmos que a quantidade de habitantes referida a um s Estado representa potencialmente

considervel fora de reserva, tal no exclui todavia o lado de fragilidade implcito em quadros demogrficos transbordantes. Naturalmente, o significado poltico da populao vai depender do correlato significado econmico da mesma populao no Estado. Problema idntico oferece a ndia. Os Estados do mundo antigo no ostentavam as dificuldades do Estado moderno. Eram Estados que se constituam nas raias da comunidade, dentro de uma cidade, a polis, Estado-cidade. Entre os pensadores polticos da Grcia, houve quem pretendesse determinar o quantum mnimo desde o qual existiria o Estado, fixando-o arbitrariamente em vinte, trinta ou quarenta mil habitantes. Mas a fixao do mnimo populacional para o reconhecimento da ordem estatal hoje na Cincia Poltica inteiramente destitudo de

importncia.

2. Desafio do fantasma malthusiano ao Estado moderno

O problema poltico-econmico mais curioso que o incremento populacional levanta contemporaneamente continua sendo, a despeito de tudo, aquele que a teoria malthusiana ps de manifesto h cerca de duzentos anos. Dizia Malthus que a populao crescia em proporo geomtrica, ao passo que os gneros alimentcios aumentavam segundo regra aritmtica, de modo que na linha do tempo, a constante, a tendncia permanente vinha a ser a de alargar a brecha entre a capacidade de manter as populaes e a taxa de crescimento dessas mesmas populaes. Quando esse fosso se alarga demasiado, surgem ento, segundo Malthus, as guerras, as revolues, as epidemias, as fomes

devastadoras, para restaurarem, com a violncia do sacrifcio imposto, o

equilbrio rompido. Desaparecem os excedentes populacionais. As guerras, consoante a tese malthusiana, acarretando como se v a destruio peridica dos efetivos populacionais excedentes, para os quais no chega o po da subsistncia, constituem fatalidade social. Apresentou Malthus sua tese, de fins do sculo XVIII para o comeo do sculo XIX. Se aceitamos o princpio malthusiano do crescimento das populaes, estamos aceitando as enfermidades sociais como oriundas de um determinismo social, das leis da natureza, contra as quais nada pode o homem em sociedade. Malthus lanou sua teoria com todo o aparato e ostentao de tese cientfica, verdica, comprovada, intocvel. Mas vieram os crticos das concepes malthusianas, e entre os que investiram com mais mpeto contra esta doutrina implacvel das populaes sobressaem precisamente os corifeus das correntes socialistas. Professaram

hostilidade aberta e absoluta a Malthus, intentando demonstrar-lhe a falsidade da tese. Em que se apia fundamentalmente a crtica antimalthusiana? Num otimismo que no vacila acerca das possibilidades da tcnica e da cincia, no seu desenvolvimento, no seu contnuo progresso, de criarem para o homem as mais ricas e promissoras perspectivas de libertao econmica. Em conseqncia, dizem os socialistas, a resposta da cincia clara e otimista: a cincia, por meio da tcnica adiantada e racional, tcnica altamente aprimorada, pode produzir, com capacidade ilimitada, quase infinita, os bens necessrios existncia humana. Basta que se atente na libertao de foras poderosssimas decorrentes, por exemplo, da desintegrao do tomo. A era nuclear, que j se est oferecendo por realidade, na antemanh de suas melhores promessas, daria resposta irretorquvel aos que vem cobertas de cinza as idades vindouras da humanidade. Temos condies de vencer a fome. Temos meios de tornar verdadeiramente ridculo e destitudo de toda a base cientfica o sombrio prognstico malthusiano. Mas surge o problema capital, que a reflexo j anteviu: que no basta haver cincia desenvolvida ou

tcnica

de

produo

excepcionalmente

avanada.

problema

malthusiano reaparecer, porquanto no cabe apenas cincia dispor de recursos e meios potenciais com que debelar ou obviar venha a consumar-se atravs dos tempos a profecia malthusiana. O grande enigma consiste em criar na sociedade as formas polticas e sociais de aplicao da cincia e da tcnica. Em princpio, as sociedades no tm o que temer das conseqncias da progresso geomtrica, com que o terror demogrfico de Malthus as ameaa. Se no houver porm dentro da sociedade humana uma utilizao da tcnica e da cincia, em ordem a modificar, pelo mximo incremento produtivo, os dados contidos na proposio do pastor protestante, naturalmente Malthus despontar sempre sombrio. Com efeito, o que vemos ainda em nossos dias, a cada passo, a presena do fantasma da fome nos pases subdesenvolvidos, como a ndia, e os seus 536 milhes de habitantes, dos quais 30 a 40 milhes so prias que morrem mngua em plena idade dos progressos nucleares.

3. A exploso demogrfica ameaa o futuro da humanidade

A dimenso malthusiana do problema das populaes constitura simplesmente uma reflexo pessimista sobre a escassez de gneros alimentcios, e sobre a fome, com suas implicaes polticas e sociais. O tema populacional volveu porm a preocupar os cientistas sociais de nossa poca numa perspectiva que agora imensamente mais ampla: no se trata unicamente de saber se haver gneros bastantes para alimentar a humanidade, mas de conhecer ou prever a natureza ou mdia do padro de vida que aguardar a sociedade humana, mormente os povos subdesenvolvidos, em face da exploso populacional na idade da industrializao. Estamos diante do maior fenmeno demogrfico da histria universal.1 Determinar a qualidade da vida humana para conter sua eventual deteriorao, eis o interesse que a investigao cientfica do

crescimento vertiginoso das populaes deve produzir em primeiro lugar no nimo de quantos se empenham em solucionar a questo demogrfica. A Cincia Poltica no pode por conseguinte ficar indiferente, de braos cruzados, a esse problema que abala o sculo XX e merecedor de largo desenvolvimento. Estamos em presena de um crescimento sem paradeiro, mormente nos pases subdesenvolvidos. O professor Eynern, da Universidade de Berlim, distinguiu quatro fases no quadro dessa impressionante crise.2 A primeira fase aquela em que as taxas de natalidade e mortalidade se equiparam, a saber, nascem e morrem em mdia 35 ou 40 pessoas por 1.000 habitantes anualmente. A segunda fase ocorre quando se d a queda da taxa de mortalidade que desce para cerca de 20, em virtude dos progressos espetaculares da medicina, mediante o emprego de antibiticos, vacinas, sulfanilamidas, a adoo generalizada de regras elementares de higiene preventiva, uso de inseticidas em larga escala com saneamento completo de reas dantes sujeitas a grandes molstias endmicas e outras medidas gerais de sade pblica que praticamente eliminaram o perigo das epidemias devastadoras. Nessa segunda fase a taxa de nascimento permanece alta e uma vez rompido o equilbrio anterior verifica-se em conseqncia rpido incremento populacional. Na terceira fase, a taxa de nascimento entra em declnio, conforme Eynern, no por efeito de impotncia biolgica, mas exclusivamente em decorrncia, segundo ele, de uma limitao racional do nmero de filhos no casamento. Faz-se ento a poltica da paternidade responsvel ou consciente, com a planificao da famlia, de acordo com os recursos de que dispem os pais para a subsistncia, sem quebra do respectivo padro de vida, que a famlia numerosa acarretaria. Como a taxa de mortalidade continua todavia a diminuir, permanece ainda alto o excedente de natalidade posto que j se esteja de volta ao equilbrio.

A quarta fase testemunha a reaproximao das duas taxas: a da natalidade se situa, segundo Eynern, ao nmero de 10/1000, um pouco acima da de mortalidade e a tendncia de crescimento se manifesta ligeiramente atenuada, a baixo nvel, restaurando-se por conseguinte uma situao que se assemelha da primeira fase e que significar decerto a travessia vitoriosa da crise. Nessa quarta fase se acham os pases desenvolvidos, onde a exploso demogrfica j foi posta debaixo de controle; na terceira fase no ingressou ainda nenhum pas subdesenvolvido. Dos pases orientais, onde o crescimento demogrfico se manifesta com mais violncia, a nica exceo o Japo, ora j na terceira fase. Na segunda fase aquela que registra o desequilbrio mais agudo se acham os povos da sia, frica e da maior parte da Amrica Latina.

4. O pesadelo dos subdesenvolvidos

O drama dos pases subdesenvolvidos em presena do problema populacional decorre do fato de que o aumento da produo econmica no acompanha o aumento muito mais veloz da populao, produzindo assim um fosso onde se despenham todas as esperanas de uma partida efetiva para o desenvolvimento. A taxa de incremento demogrfico absorve toda a taxa de acrscimo da produtividade. contnuo das As conseqncias de dolorosas vida dos so o

rebaixamento

condies

povos

subdesenvolvidos, impotentes para satisfazer sequer as necessidades primrias de po, roupa e teto, do mesmo passo que as demais necessidades secundrias do conforto proporcionado pela sociedade tecnolgica ficam para eles como uma quimera ou esperana cada vez mais remota. Os economistas brasileiros Roberto Campos e Glycon de Paiva tm demonstrado viva preocupao com esse problema, colocando-o na pauta dos mais urgentes. Referem-se insistentemente chamada infra-

estrutura onerosa que faria ftil todo esforo de elevar os nveis de conforto e bem-estar da populao viva, caso permanea o desnvel entre o aumento maior da populao e o aumento menor da produo. Essa infra-estrutura que pesa sobre o errio reclama recursos para construo de mais escolas primrias, secundrias e superiores, servios pblicos de abastecimento dgua, eletricidade, esgotos e transportes, bem como produo suficiente de gneros alimentcios bsicos. Todo o esforo que o poder pblico fizesse naqueles domnios nunca seria bastante a produzir uma soluo, porquanto os recursos limitados acabariam rapidamente absorvidos, restando sempre vastos excedentes humanos a impetrar o atendimento daquelas necessidades mnimas de habitao, educao e sade, excedentes criados pela taxa maior de natalidade abundante. Concluso poltica: as chamas do dio social crepita-riam com mais fora e mais acesa ficaria a luta de classes conduzida ao paroxismo e a eventual tragdia ideolgica. Quantos contestam a ordem capitalista nos pases

subdesenvolvidos esperam contar com um aliado potencial: as futuras massas famintas e impacientes, cujo descontentamento seria o combustvel da fogueira revolucionria. Daqui o silncio com que muitos cobrem o aspecto despolitizado da questo demogrfica, ou seja, evitam sua mensurao pelo crescimento quantitativo, em termos econmicos puros, subtrados a toda inferncia ou implicao polticoideolgica, tendo em vista no quem se apoderar do poder, mas quem amanh, debaixo de no importa que regime poltico, se achar em condies de corrigir ou tolher os catastrficos efeitos da bomba populacional.

5. O pessimismo das estatsticas

A linguagem estatstica entra na matria falando com a frieza dos nmeros palavras de pessimismo. Dados divulgados pela Organizao

das Naes Unidas mostram que o incremento maior ocorre nos pases subdesenvolvidos . Em 1970 para 3,5 bilhes de habitantes, havia na faixa subdesenvolvida 2,5 bilhes, mais da metade do gnero humano. No ano 2.000, o quadro no se apresentar modificado, mas ao contrrio muito mais sombrio: a 6,6 bilhes de seres humanos sobre a Terra correspondero 5,4 bilhes de subdesenvolvidos, mais de 80 por cento de toda a humanidade! Numa conferncia proferida em 1969 na Universidade Catlica de Notre Dame, em South Bend, no Estado de Indiana, Roberto Mac Namara, Presidente do Banco Mundial e poltico norte-americano de renome em questes estratgicas fez prognsticos aterradores acerca do incremento demogrfico, revelando os seguintes fatos que o futuro confirmar diz ele se a humanidade no adotar conscientemente urna nova poltica populacional: a) a populao do mundo dobrar no curto espao de 35 anos; b) uma criana nascida em nossos dias viver aos 70 anos, curto prazo de uma gerao, num planeta habitado por 15 bilhes de seres humanos; c) seus netos vivero entre 60 bilhes de seres humanos; d) um quadro dantesco, pior talvez que o inferno do poeta, aguardar a humanidade nos prximos 6 sculos e meio: um ser humano para cada polegada quadrada de terra! O Estado de S. Paulo, que comentou em sua edio de 4 de maio de 1969 a orao de Mac Namara e de onde extramos os dados acima reproduzidos tambm se referiu a um documento da ONU no qual se lia: Se foram necessrios 200.000 anos para atingir 2,5 bilhes de seres humanos sobre a Terra, eis que vo ser suficientes trinta anos para acrescentar mais dois bilhes.

6. A posio privilegiada dos pases desenvolvidos

A situao dos pases desenvolvidos privilegiada, com todas as previses indicando um vertiginoso aumento do padro de vida nas prximas dcadas. O resultado ser porm o aprofundamento do

abismo que os separa j das naes subdesenvolvidas. Ocorre com eles precisamente o contrrio: o aumento da populao inferior ao aumento da produo econmica. Cria-se assim uma sociedade de abundncia, cada vez mais opulenta, servida de impressionante progresso tecnolgico que eleva rapidamente os nveis de bem-estar geral das populaes afortunadas. Nessas sociedades, segundo Hauriou, ao invs da penria de pessoal qualificado, observada nos pases subdesenvolvidos, so numerosos e de excelente nvel os quadros polticos, tcnicos, administrativos e cientficos. Os povos desenvolvidos dispem no s de larga experincia como de um know-how superior no domnio tecnolgico. Investindo maciamente na pesquisa cientfica, rasgam horizontes novos de prosperidade material e preparam uma civilizao de conforto que a elevadssima renda per capita lhes proporcionar. Do ponto de vista poltico, prev-se nesse quadro de otimismo um declnio maior da luta de classes, uma acomodao cooperativa mais estreita da classe obreira com a classe patronal, uma perspectiva de paz social favorvel definitiva consolidao dos princpios democrticos e enfim uma despolitizao crescente da questo ideolgica, que arder com menos intensidade do que nas reas do subdesenvolvimento, expostas ao atraso que a exploso populacional poder tornar irremedivel. Mas a coexistncia com o subdesenvolvimento no desenha todavia uma paisagem to risonha para os desenvolvidos. O clima de apreenso j domina hoje o sentimento das elites ocidentais,

conscientes da tempestade que o futuro vai aparelhando. Sitiados pela misria da periferia, sabem os povos desenvolvidos que ali se forjam armas revolucionrias a servio de sistemas autocrticos que revogam o regime democrtico das liberdades humanas, obstruindo-lhe o exerccio e confiando o poder ao partido nico da ideologia totalitria, cuja misso messinica consistir numa inflexvel poltica de holocaustos sociais, em nome de uma eventual e incerta eliminao do

subdesenvolvimento.

7. Conceito poltico de povo

O conceito de povo pode ser estabelecido do ponto de vista poltico, jurdico e sociolgico. A antigidade j o conhecera, dando-nos disso testemunho a obra de Ccero. Com efeito, segundo o escritor romano, povo a reunio da multido associada pelo consenso do direito e pela comunho da utilidade e no simplesmente todo conjunto de homens congregados de qualquer maneira.3 A modernidade do conceito porm afirmada por alguns autores, que vo buscar-lhe a nascente nas idias da Revoluo francesa. Fora desconhecido Idade Mdia, cuja teoria do Estado partia do territrio, da organizao feudal, onde o poder se assentava em relaes de propriedade. A nova teoria do Estado que comea com a implantao da sociedade liberal-burguesa, na segunda metade do sculo XVIII, parte do povo. No absolutismo o povo fora objeto, com a democracia ele se transforma em sujeito.4 Teve incio esse princpio com o Estado liberal, constitucional e representativo. A histria que vai do sufrgio restrito ao sufrgio universal a prpria histria da implantao do princpio democrtico e da formao poltica do conceito de povo. Embora restrito, o sufrgio inaugura a participao dos governados, sua presena oficial no poder mediante o sistema representativo, elegendo representantes que

interviro na elaborao das leis e que exprimiro pela primeira vez na sociedade moderna uma vontade poltica nova e distinta da vontade dos reis absolutos. Povo ento o quadro humano sufragante, que se politizou (quer dizer, que assumiu capacidade decisria), ou seja, o corpo eleitoral. O conceito de povo traduz por conseguinte uma formao histrica recente, sendo estranho ao direito pblico das realezas absolutas, que conheciam sditos e dinastias, mas no conheciam povos e naes.

Esse conceito poltico de povo prende-se evidentemente a uma concepo ideolgica: a das burguesias ocidentais que implantaram o sistema representativo e impuseram a participao dos governados, desencadeando o processo que converteria estes de objeto em sujeito da ordem poltica. Sem a compreenso desse confinamento do conceito s suas razes histricas, poderia parecer absurdo o conceito de povo do professor Afonso Arinos, povo poltico, porquanto, tomado fora da qualificao poltica, no seriam povo os menores, os analfabetos, os que por este ou aquele motivo, de ordem particular ou de ordem geral, estivessem excludos do direito de sufrgio, nem tampouco haveria povo nos pases totalitrios, onde a livre participao dos governados na criao da vontade estatal se achasse sufocada ou interditada. Com efeito, escreveu com brilho e elegncia o nosso Afonso Arinos: nossa Constituio diz que todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido. Vejamos o que isto quer dizer. Em primeiro lugar, o que povo? Os constitucionalistas no hesitam. Povo, no sentido jurdico, no o mesmo que populao, no sentido demogrfico. Povo aquela parte da populao capaz de participar, atravs de eleies, do processo democrtico, dentro de um sistema varivel de limitaes, que depende de cada pas e de cada poca. Visivelmente, no nosso Pas e na poca atual, certas limitaes impostas pela Constituio de 1946 esto obsoletas. Por exemplo, no caso dos sargentos. Daqui a algum tempo possvel que outras limitaes precisem desaparecer, como, por exemplo, a dos analfabetos, que votam em pases como a Itlia e j votaram no Brasil imperial.5 De acordo com Aurelino Leal povo indica a massa geral dos habitantes de um pas e a parte dela a que se atribui capacidade de concorrer para a investidura do poder pblico.6 Afonso Arinos foi muito mais preciso do que Aurelino Leal. Este, buscando exprimir o mesmo conceito poltico de povo, somou duas quantidades heterogneas: a populao e o quadro eleitoral. Na populao podem figurar estrangeiros que no fazem parte do povo e

todavia entram naquela massa geral dos habitantes de um pas a que se reportou Aurelino Leal. Com efeito, a incorreta formulao de Aurelino Leal s tem vlida a segunda parte que, destacada da primeira, encerra o conceito poltico de povo na acepo em que ele se formou para a sociedade moderna, at que tomasse ulteriormente, como j ocorre em nossos dias, sua perfeita e inobjetvel caracterizao jurdica, a nica, a nosso ver, colocada fora de todo mbito de controvrsia e de aplicao universal a qualquer substrato humano, no importa os laos polticos e ideolgicos a que esteja vinculado.

8. Conceito Jurdico

S o direito pode explicar plenamente o conceito de povo. Se h um trao que o caracteriza, esse trao sobretudo jurdico e onde ele estiver presente, as objees no prevalecero. Com efeito, o povo exprime o conjunto de pessoas vinculadas de forma institucional e estvel a um determinado ordenamento jurdico, ou, segundo Raneletti, o conjunto de indivduos que pertencem ao Estado, isto , o conjunto de cidados.7 Diz Ospitali que povo o conjunto de pessoas que pertencem ao Estado pela relao de cidadania,8 ou no dizer de Virga o conjunto de indivduos vinculados pela cidadania a um determinado ordenamento jurdico.9 semelhante vnculo de cidadania que prende os indivduos ao Estado e os constitui como povo. A est, no entender de Orlando e Gropalli o quid novi desse conceito. Fazem parte do povo tanto os que se acham no territrio como fora deste, no estrangeiro, mas presos a um determinado sistema de poder ou ordenamento normativo, pelo vnculo de cidadania. No basta dizer conforme fazem aqueles dois autores que povo o elemento humano como sujeito de direitos e obrigaes. A afirmativa no incorreta, mas demasiado lata. Um grupo social tambm pode

abranger o elemento humano elevado a categoria de sujeito de direitos e obrigaes e no constituir um povo. Urge por conseguinte dar nfase ao lao de cidadania, ao vnculo particular ou especfico que une o indivduo a um certo sistema de leis, a um determinado ordenamento estatal. A cidadania a prova de identidade que mostra a relao ou vnculo do indivduo com o Estado. mediante essa relao que uma pessoa constitui frao ou parte de um povo. O status de cidadania, segundo Chiarelli, implica numa situao jurdica subjetiva, consistente num complexo de direitos e deveres de carter pblico. O status civitatis ou estado de cidadania define basicamente a capacidade pblica do indivduo, a soma dos direitos polticos e deveres que ele tem perante o Estado. Orlando foi demasiado longe na latitude do conceito quando abrangeu nesse status tambm os direitos e deveres de natureza privada.10 Da cidadania, que uma esfera de capacidade, derivam direitos, quais o direito de votar e ser votado (status activae civitatis) ou deveres, como os de fidelidade Ptria, prestao de servio militar e observncia das leis do Estado. Sendo a cidadania um crculo de capacidade conferido pelo Estado aos cidados, este poder traar-lhe limites, caso em que o status civitatis apresentar no seu exerccio certa variao ou mudana de grau. De qualquer maneira um status que define o vnculo nacional da pessoa, os seus direitos e deveres em presena do Estado e que normalmente acompanha cada indivduo por toda a vida. Trs sistemas determinam a cidadania: o jus sanguinis

(determinao da cidadania pelo vnculo pessoal), o jus soli (a cidadania se determina pelo vnculo territorial) e o sistema misto (admite ambos os vnculos). Na terminologia do direito constitucional brasileiro ao invs da palavra cidadania, que tem uma acepo mais restrita, emprega-se com o mesmo sentido o vocbulo nacionalidade. A matria se acha regulada no artigo 12 da Constituio federal,

que define quem brasileiro e por conseguinte, em face das nossas leis, quem constitui o nosso povo.

9. Conceito sociolgico

Tido tambm como conceito naturalista ou tnico, decorre porm com muito mais freqncia de dados culturais, que uma considerao unilateralmente jurdica no poderia exprimir. Desse ponto de vista o sociolgico h equivalncia do conceito de povo com o de nao. O povo compreendido como toda a continuidade do elemento humano, projetado historicamente no

decurso de vrias geraes e dotado de valores e aspiraes comuns. Compreende vivos e mortos, as geraes presentes e as geraes passadas, os que vivem e os que ho de viver. enfim aquele mesmo povo poltico concebido, conforme vimos, de acordo com as

caractersticas jurdicas que num determinado territrio lhe conferem a organizao de Estado, mas ao mesmo tempo colocado numa dimenso histrica que liga o passado ao futuro e assim transcende o momento da contemporaneidade de sua existncia concreta. O povo nesse sentido a nao, e ainda debaixo desse aspecto pode tomar uma acepo to lata que para sobreviver basta conservar acesa a chama da conscincia nacional. Os judeus sem territrio e sem Estado prprio, disseminados no corpo poltico de sociedades que ora os acolhiam, ora os expeliam, nem por isso deixaram nunca de ser povo e nao, tendo as duas expresses aqui igual significado.11

1. Gert von Eynern, Bevoelkerungspolitik, in: Staat und Politik, p. 43. 2. Idem, ibidem, p. 43. 3. M. Tullius Cicero, De Re Publica, livro I, 25, p. 31. (Res publica res populi, populus autem non omnis hominum coetus quoquo modo congregatus, sed coetus multitudinis juris consensu et utilitatis communione sociatus.) 4. Salomon-Delatour, Politische Soziologie, p. 41.

5. Afonso Arinos de Melo Franco, Jornal do Brasil, edio de 22.8.1963. 6. Aurelino Leal, Teoria e Prtica da Constituio Federal Brasileira, p. 18. 7. Oreste Raneletti, Istituzioni di Diritto Pubblico, 13 ed., p. 18. 8. Giancarlo Ospitali, Istituzioni di Diritto Pubblico, 5 ed., p. 31. 9. Veja-se Pietro Virga, Diritto Costituzionale, 6 ed., pp. 43-44. 10. V. E. Orlando, Principii di Diritto Costituzionale, 5. ed., p. 26. 11. Inclinando-se a separar os dois conceitos, povo e nao, Aurelino Leal afirmou que a nao comporta no seu conceito uma subjetividade que escapa concepo do termo povo (A. Leal. Ob. cit., p. 18). No entanto, nunca faltaram autores antigos e modernos para reputar idnticos aqueles conceitos. Orban, constitucionalista belga, citado por Aurelino, professava o propsito deliberado de adotar a sinonmia dos dois termos, da mesma maneira que Battaglia e Maggiore, autores mais modernos. Em verdade, a expresso povo s fica devidamente esclarecida face ao seu uso vulgar e cientfico, se atentarmos sempre para as distintas acepes que abrange, conforme j expusemos.

5 A NAO

1. A Nao: um conceito equvoco? 2. O erro de tomar insuladamente alguns elementos formadores do conceito de nao: raa, religio e lngua 3. O conceito voluntarstico de nao 4. O conceito naturalstico de nao 5. Passos notveis da obra de Renan fixando o conceito de nao 6. A nao organizada como Estado: o princpio das nacionalidades e a soberania nacional.

1. A Nao: um conceito equvoco?

Como tantos outros conceitos que entram na Cincia Poltica, o de nao tem sido incriminado de ostentar carter fugaz,

plurisignificante e at equvoco (Sestan). Uma das boas noes que esclarecem porm o significado da palavra nao pertence a Hauriou, quando o autor francs assinala o crculo fechado que a conscincia nacional representa e a diferenciao refletida que a separa de outras conscincias nacionais. Seno vejamos: A nao, segundo ele, um grupo humano no qual os indivduos se sentem mutuamente unidos, por laos tanto materiais como espirituais, bem como conscientes daquilo que os distingue dos indivduos componentes de outros grupos nacionais.1 Aldo Bozzi por sua vez repete outros publicistas ao acentuar no conceito de nao o idem sentire (o mesmo sentimento) derivado da comunho de tradio, de histria, de lngua, de religio, de literatura e de arte, que so todos fatores agregativos prejurdicos.2 Sua

formulao equivale evidentemente a patentear com clareza que o elemento humano pode constituir-se em bases nacionais, antes de tomar qualquer figura de organizao estatal. Alis desde vrios sculos j Bodin conceituara o Estado deixando de parte os aspectos culturais de ordem nacional, hoje os mais competentes a definir a modalidade predileta de organizao estatal.

Com a propagao do princpio das nacionalidades, a vocao dominante tem sido a de estabelecer o Estado sobre bases nacionais. O Estado de Bodin porm prescindia dessas bases: De muitos cidados... faz-se um Estado (rpublique), quando eles so governados pela potncia soberana de um ou diversos senhores, ainda que sejam diversificados em leis, lnguas, costumes, religies e naes.3 Bodin, definindo assim o Estado, cometeu o mesmo pecado de Maquiavel e Hobbes, ou seja, silenciou, segundo observao de DEntrves, acerca do elemento nacionalidade, j to importante no sculo em que escrevia.4 Contribuio importantssima ao conceito de nao, anterior sem dvida de Renan, deu-nos Mancini ao proclamar os fatores naturais (territrio, raa e lngua), histricos (tradio, costumes, leis e religio) e psicolgico (conscincia nacional) que servem de fundamento nao. Seu conceito de nao conserva a modernidade da poca em que foi enunciado na ctedra de Milo. Em meados do sculo XIX afirmava Mancini que a nao uma sociedade natural de homens, com unidade de territrio, costumes e lngua, estruturados numa comunho de vida e conscincia social,5

2. O erro de tomar insuladamente alguns elementos formadores do conceito de Nao: raa, religio e lngua Vrios elementos ho sido empregados como resposta seguinte indagao: que a nao? Feita alis, sabiamente, por Ernesto Renan no clebre opsculo que leva por ttulo essa mesma interrogao. Um desses elementos tomados em conta vem a ser o elemento tnico: a raa. O nacional-socialismo de Hitler, pouco antes da Segunda Guerra Mundial, quis fundar todo o ideal nacional e resumir todo o conceito de nao e nacionalidade em bases tnicas, na raa alem, tomada precisamente por valor superior s demais raas, numa linha de pureza racial em que os alemes cuidavam apresentar-se como o ramo mais nobre da famlia ariana.

A tese racista tem sido, e com razo, violentamente impugnada por cientistas e socilogos, que entendem no haver raa capaz de definir nenhum povo, nenhuma nao. As guerras, as revolues, as convulses sociais que se abatem sobre os povos, os vastssimos movimentos migratrios que a histria nos oferece, a par de

movimentos de intercmbio comercial, movimentos de contato entre povos, desde idades imemoriais concorrem na verdade para tornar suspeita qualquer pretenso de grupos humanos a uma linhagem incontroversa de unidade racial sem mescla. Todos os povos tero conhecido misturas em pocas recentes ou em pocas recuadas, principalmente nos perodos apagados da histria, dos quais nenhum registro se conserva. Os judeus, por exemplo, formaram um dos casos singulares de povo que conservou relativa inteireza tnica. Mas j diz a Bblia que este povo no em verdade raa pura, sendo porm das raras coletividades humanas cujo evolver atravs da Histria podemos acompanhar at dois ou trs mil anos antes de Cristo. Se nos volvemos para outros povos contemporneos, fcil seria averiguar-lhe a origem histrica no encontro de muitas estirpes, no caldeamento do sangue de muitas raas. Confirma-se, por conseqncia, a tese de que no existe a pretendida pureza racial. E, por conseguinte, no a raa elemento bastante para dar-nos os traos configurantes do que seja uma nao. Renan fora deveras claro e incisivo a esse respeito, quando afirmou: A verdade que no h raa pura e assentar a poltica na anlise etnogrfica mont-la sobre uma quimera.6 Deixemos portanto de lado os antecedentes tnicos de cada povo e busquemos outro dado que possa melhor caracteriz-la. Ser porventura o princpio de confisso religiosa o elemento explicativo do conceito de Nao? A resposta mais uma vez negativa. Evidentemente, podemos ter uma s religio referida a vrios Estados, como temos Estados nos quais se professa mais de um credo religioso. Haja vista a Alemanha, metade protestante, metade catlica.

No entanto ningum h-de negar ao povo alemo os atributos nacionais, ningum lhe recusar a unidade cultural e sentimental que o distingue dos demais povos. Por outra parte, ocorre o caso de uma s religio abranger vrias naes, distintos povos; o catolicismo em toda a Amrica Latina, o protestantismo na Europa ocidental. Sem dvida no seria o fator religioso aquele que nos proporcionaria o conceito de Nao. So rigorosamente legtimas pois as seguintes observaes de Ernesto Renan: J no h religio de Estado; pode-se ser francs, ingls, alemo, sendo catlico, protestante, israelita ou no praticando nenhum culto. A religio se tornou uma coisa individual, contempla a conscincia de cada um. No existe j diviso de naes em catlicas e protestantes.7 E a seguir, quando assevera que a religio passou ao foro interno de cada qual e j no conta entre as razes que traam os limites dos povos.8 Ser ento a lngua o agente determinante da nacionalidade? No. Por uma razo bastante simples: a histria est repleta, no apenas a histria, mas toda a vida contempornea, de Estados ou comunidades nacionais onde se falam vrios idiomas. Na Sua, por exemplo, fala-se o italiano, o francs, o alemo. E quem recusar ao povo suo sua condio nacional? Quem dir que esse povo carece de atributos que o distinguem dos mais povos formando uma Nao? Ironicamente, Ernesto Renan escreveu a respeito do idioma, com assaz de razo: No se podem ter os mesmos sentimentos e pensamentos e amar as mesmas coisas em lnguas diferentes? Acabamos de referir-nos inconvenincia de fazer depender a poltica internacional da etnografia. Inconveniente no menor seria faz-la depender da filologia comparada.9 A indagao sobre o conceito de Nao cresce de vulto quando se retoma aquela perplexidade com que Ernesto Renan interrogava: Como a Sua que tem trs lnguas, trs religies, e no sei quantas raas uma Nao, enquanto no o , por exemplo, a Toscana, to homognea? Por que a ustria um Estado e no uma nao?.10 Fica

portanto de p aquela interrogao do ponto de partida: Que uma Nao? Ser porventura a raa? a religio? o idioma? tudo isto, podendo ser algo mais ou algo menos que tudo isto. Em verdade, exprime a Nao conceito sobretudo de ordem moral, cultural e psicolgica, em que se somam aqueles fatores

antecedentemente enunciados, podendo cada um deles entrar ou deixar de entrar em seu teor constitutivo. A nao existir sempre que tivermos sntese espiritual ou psicolgica, concentrando os sobreditos fatores, ainda que falte um ou outro dentre os mesmos. Qual desses elementos lngua, religio, raa se afigura de maior importncia? A lngua. Porque a lngua instrumento de comunicao, na verdade o meio de que o homem melhor se serve para comunicar idias, sentimentos e formas de pensar, estabelecendo o dilogo, e, atravs do dilogo, dando resposta e soluo aos problemas do presente.

3. O conceito voluntarstico de nao

O conceito voluntarstico de nao o que decorre de todas as reflexes anteriores. Resulta da interveno convergente daqueles fatores morais, culturais e psicolgicos, frisados sistematicamente por Mancini e Ernesto Renan. A presena de tais fatores constitui o tecido de que se forma a chamada conscincia nacional. O pensamento poltico francs e italiano exprimiu essa concepo nos melhores termos, emprestando-lhe do mesmo passo um teor de idealismo que resultou por igual no conceito de ptria, aquele conceito mediador que, segundo DEntrves une a nao ao Estado. A nao aparece nessa concepo como ato de vontade coletiva, inspirado em sentimentos histricos, que trazem a lembrana tanto das pocas felizes como das provaes nas guerras, em revolues e calamidades. Suscita tambm a comunicao de interesses econmicos e aviva os laos de parentesco espiritual, formando aquela plataforma

de unio e solidariedade onde a conscincia do povo toma um trao irrevogvel de permanncia e destinao comum. Essa continuidade, cujas bases se esto renovando a cada passo, no acordo tcito da convivncia, foi bem expressa com a imagem de Renan quando disse que a nao um plebiscito de todos os dias. Exprimindo a concepo voluntarstica de nao, Hauriou a apresentou como fruto da sociedade francesa, traduzindo-a sob a denominao de nao-solidariedade, um vouloir vivre collectif. A nao concebida por Hauriou como grupo fechado, um todo, diz o autor francs, oposto s demais formaes nacionais. Mas a oposio s se exprimir naturalmente em termos de fora quando objeto de

contestao externa. O desenvolvimento pela nao de uma conscincia exaltada de grupo fechado caracterizaria porm a anomalia do sentimento nacional e produziria internamente a distoro nacional. Pelo ngulo histrico redundou alis na apario do conceito

naturalstico de nao, cujas bases vamos adiante expor. O grupo fechado que a nao constitui se atenua no conceito voluntarstico adverso a toda clausura intolerante e exclusivista. Esse conceito, acrescenta DEntrves, postula o florescimento da ptria livre numa civilizao superior.11

4. O conceito naturalstico de nao

Diretamente influenciado pelas concepes racistas, formou-se na Alemanha um conceito de nao que teve para aquele pas as mais funestas conseqncias. O conceito naturalstico de raa no foi a rigor criao original do nacional-socialismo alemo, porquanto j no sculo passado seus fundamentos se achavam implcitos em teorias defendidas por Lapouge, Gobineau e Houston Stewart, os dois primeiros franceses e o terceiro ingls. Teorizaram eles acerca de uma suposta hierarquia das raas humanas, em cuja extremidade mais alta colocaram os povos

germnicos, portadores de traos tnicos privilegiados em pureza de sangue e superioridade biolgica, que lhes assegurava a supremacia na classificao das raas. A politizao da teoria racista em bases ideolgicas, servindo de esteio de toda uma concepo de vida e ncleo de um novo conceito de nao, resultou fcil ao nacional-socialismo, que provocou a Segunda Grande Guerra Mundial. O culto da nao recebeu logo o indumento mstico. Festejou-se, segundo Hornung, a descoberta do princpio racista como o feito copernicano dos tempos modernos.12 A ideologia nacional-socialista fazia de povo, nao e raa uma totalidade viva, exprimindo a unidade bioespiritual do sangue e do solo, uma comunidade tribal, fundada, segundo os idelogos nazistas, exclusivamente nos elementos tnicos. O Volkstum ou seja o povo-raa resumia a nao, identificada no sangue e no solo, sendo o Fuehrer a personificao da vontade nacional. Daqui o princpio poltico da ideologia nacional-socialista que no admitia se contestasse a autoridade carismtica do Chefe. O Fuehrer tem sempre razo era o lema arvorado pelos adeptos de Hitler (der Fuehrer hat immer recht). O conceito naturalstico em verdade consistiu numa deformao patolgica da concepo de nao como grupo fechado, produzindo a modalidade mais insana de nacionalismo o da raa, em moldes polticos.

5. Passos notveis da obra de Renart fixando o conceito de nao

A nao no se compe apenas da populao viva e militante, dos quadros humanos que fazem a histria em curso. Deita a nao suas razes espirituais na tradio, vive as glrias que ilustraram o passado, professa o culto e chamamento dos mortos, reverencia a memria dos heris e descobre com a viso do passado as foras morais de permanncia histrica, que ho de gui-la nos dias de glria e luz como

nas noites de infortnio e amargas vicissitudes. Mais do que o povo, que resume apenas a responsabilidade e o destino de uma hora que flui, a nao soma e herana de valores tem compromisso com a histria; porque afirma em seu nome o presente e o passado, do mesmo passo que prepara o porvir, repartido este entre apreenses e esperanas, aspiraes e sobressaltos. Sendo, com efeito, aquela idia clara na aparncia, mas que se presta aos mais perigosos equvocos,
13

a nao representa, segundo o

mesmo Ernesto Renan, na imortal conferncia da Sorbonne, de 1882, uma alma, um esprito, uma famlia espiritual.14 Ao pr de parte a lngua e a raa, declarou Renan que o que constitui uma nao haver feito grandes coisas no passado e querer faz-las no porvir.15 Com igual brilho, o mesmo autor afirma: A existncia de uma nao (perdoai-me esta metfora) um plebiscito de todos os dias, como a existncia do indivduo uma afirmao perptua da vida.16 Definindo a essncia espiritual da nao, escreve Renan em termos de inexcedvel clareza: Uma nao ua alma, um princpio espiritual. Duas coisas que, em verdade, constituem uma s, fazem esta alma, este princpio espiritual. Uma est no passado, outra no presente. Uma a posse em comum de um rico legado de recordaes, a outra o consentimento atual, o desejo de viver juntos, a vontade de continuar fazendo valer a herana que se recebeu indivisa. O homem, senhores, no se improvisa. A nao, como o indivduo, o esturio de um largo passado de esforos, de sacrifcios e de abnegaes. O culto dos antepassados o mais legtimo de todos; os antepassados nos fizeram o que somos. Um passado herico, grandes homens, glria entenda-se a verdadeira glria eis aqui o capital social sobre que assenta uma idia nacional. Ter glrias comuns no passado, uma vontade comum no presente; haver feito grandes coisas juntas, querer ainda faz-las; eis a as condies essenciais para ser um povo. Ama-se a casa que se construiu e se transmite. O canto espartano: Somos o que fostes; seremos o que sois; , em sua simplicidade, o hino abreviado de toda

ptria.17 Em suma, com a simplicidade genial de seu estilo, o mesmo Renan: O homem no escravo nem de sua raa, nem de sua lngua, nem de sua religio, nem do curso dos rios, nem da direo das cadeias de montanhas. Uma grande agregao de homens, s de esprito e clida de corao, cria uma conscincia moral que se chama a nao.18

6. A nao organizada como Estado: nacionalidades e a soberania nacional Os aspectos histricos, tnicos,

princpio

das

psicolgicos

sociolgicos

dominam o conceito de nao que tambm aspira ordinariamente a revestir-se de teor poltico. Com a politizao reclamada, o grupo nacional busca seu Coroamento no princpio da autodeterminao, organizando-se sob a forma de ordenamento estatal. E o Estado se converte assim na organizao jurdica da nao ou, segundo Esmein, em sua

personificao jurdica. No confronto Estado-nao, cabe o primado nao, segundo Mancini. Atribui ele valor jurdico s nacionalidades, e desenvolve aquela posio doutrinria que pretendia fazer das naes os

verdadeiros sujeitos de direito internacional. O patriota da unificao italiana entendia que as naes so obra de Deus e os Estados, entidades arbitrrias e artificiais, criadas freqentemente pela violncia e pela fraude. Foi Mancini o principal artfice do chamado princpio das nacionalidades, que tanta influncia exerceu na carta poltica da Europa, durante o sculo passado e ainda ao comeo deste sculo, quando da celebrao do Tratado de Versailles. Basicamente o princpio significa que toda nao tem o direito de tornar-se um Estado ou a toda nao deve corresponder um Estado. Mazzini alis afirmou que as naes so os indivduos da humanidade. Do ponto de vista da doutrina que se formou na Itlia durante o sculo passado, a nao o valor maior, e o Estado forma puramente

poltica s se justifica quando representa o termo poltico e lgico do desdobramento nacional, o ponto de chegada necessrio de toda nao que completa sua evoluo ao organizar-se como Estado. No entanto, conforme assinala Biscaretti di Ruffia, a nao no somente pode subsistir fora de todo reconhecimento jurdico, seno tambm em contraste com a vontade dos Estados. Exemplo de anterioridade e exterioridade da existncia nacional em relao ao Estado foi o da nao judaica depois que Tito destruiu Jerusalm ao ano 70 da era crist. Os judeus sobreviveram como nao, apesar de politicamente destrudos como Estado. E o mais curioso, sobreviveram tambm contra a vontade dos Estados que os perseguiam. A doutrina poltica das nacionalidades experimentou seu apogeu com a chamada escola italiana do direito internacional, inspirando juridicamente os movimentos de unificao nacional na Itlia e Alemanha. Esposava-se nessa doutrina o princpio de autodeterminao dos povos, to em voga no sistema de relaes internacionais, desde o sculo passado. Ao lado da repercusso externa do princpio nacional, de assinalar o aspecto poltico interno da mesma tese que fez da nao o primeiro valor moral da sociedade politicamente organizada. O valor da nao na ordem interna antecedeu a proclamao de sua importncia no domnio internacional. Serviu alis de base doutrinria a todo o constitucionalismo liberal desde a Revoluo Francesa. Constituiu-se de maneira revolucionria durante aquela poca, ficando consubstanciado na doutrina da soberania nacional, que postulava a origem de todo o poder em a nao, nica fonte capaz de legitimar o exerccio da autoridade poltica.

1. Andr Hauriou, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 90. 2. Aldo Bozzi, Istituzioni di Diritto Pubblico, p. 24. 3. J. Bodin, De la Rpublique, I, 6. 4. Alessandro Passerin DEntrves, La Dottrina dello Stato, p. 244.

5. Nazione una societ naturale di uomini, per unit di territorio, di origini, di costumi, di lingua conformata a comunanza di coscienza sociale (Mancini apud Lea Meirigi, in: Nuovo Digesto, pp. 929-962). 6. Ernest Renan, Quest-ce quune Nation, in: Oeuvres Compltes, t. I, p. 896. 7. Idem, ibidem, p. 902. 8. Idem, ibidem, p. 902. 9. Idem, ibidem, pp. 899-900. 10. Idem, ibidem, p. 893. 11. A. P. DEntrves, ob. cit., p. 251. 12. Klaus Hornung, Etappen politischer Paedagogik in Deutschland, Schriftenreihe der Bundeszentrale fuer politische Bildung, caderno 60, p. 75. 13. E. Renan, ob. cit., p. 887. 14. Idem, ibidem, p. 903. 15. Idem, ibidem, p. 904. 16. Idem, ibidem, p. 904. 17. Idem, ibidem, p. 904. 18. Idem, ibidem, pp. 905-906. in:

6 DO TERRITRIO DO ESTADO

1. Conceito de Territrio 2. O problema do mar territorial 3. Os limites do mar territorial brasileiro 4. Subsolo e plataforma continental: 4.1 A ONU e a plataforma continental 4.2 O Brasil e a plataforma continental 5. O espao areo 6. O espao csmico 7. Excees ao poder de imprio do Estado 8. Concepo poltica do territrio 9. Concepo jurdica do territrio: 9.1 A teoria do territrio-patrimnio 9.2 A teoria do territrio-objeto 9.3 A teoria do territrio-espao 9.4 A teoria do territrio-competncia

1. Conceito de territrio

Constituindo a base geogrfica do poder, o territrio do Estado definido de maneira mais ou menos uniforme pelos tratadistas. A matria oferece, conforme veremos, poucos pontos de controvrsia, salvo aqueles ocorridos com mais freqncia no domnio da

fundamentao jurdica do vnculo do Territrio com o Estado. Definiu Pergolesi o territrio como a parte do globo terrestre na qual se acha efetivamente fixado o elemento populacional, com excluso da soberania de qualquer outro Estado.1 Alguns autores se tm limitado todavia a dizer que o territrio simplesmente o espao dentro do qual o Estado exercita seu poder de imprio (soberania). Tem-se verificado todavia dvidas quando se trata de indagar se o territrio ou no elemento constitutivo do Estado. Responde Donati negativamente. Entende que o territrio deve ser considerado como condio necessria mas exterior ao Estado. Do mesmo modo os discpulos que o seguem. Acham que se trata de um pressuposto e que a todo indivduo resulta indispensvel uma poro do solo onde pr os ps. Esse solo porm no constitui parte do ser humano e lhe exterior, embora imprescindvel. Da mesma forma o territrio em relao ao Estado.

Mas no faltam autores e alis em maior nmero que esposam a tese oposta, a saber, o territrio faz parte do Estado, elemento constitutivo e essencial, e sem ele o Estado inexistiria. O territrio estaria para o Estado assim como o corpo para a pessoa humana. Criticando a posio de Donati, um jurista italiano fez essa curiosa observao: suponhamos que todos os habitantes do principado de Liechtenstein emigrassem para o estrangeiro. Acaso levariam eles consigo o Estado?2 A reflexo acerca da importncia do territrio se estende tambm hiptese j formulada por alguns juristas que procuram determinar se uma tribo nmade poderia ou no constituir um Estado, faltando-lhe como lhe falta aquela caracterstica de fixao estvel que entra no conceito de territrio, conforme vimos. A resposta de Anschuetz afirmativa, desde que cumpridas certas exigncias. A primeira seria o grupo nmade possuir a inteno de ter como seu o territrio objeto de uma ocupao mvel e fugaz. A segunda, a capacidade material de excluir pelo emprego da fora a presena de outras tribos nmades no espao geogrfico reservado s incurses do grupo. Atendidos esses requisitos, Anschuetz de parecer que a tribo nmade pode apresentar normalmente caractersticas de ordenamento estatal.3 Indaga-se ainda se a ocupao blica do territrio provoca ou no a extino imediata do Estado. Se se trata de ocupao temporria, os juristas se inclinam a responder negativamente, opinando que s o tratado de paz decidir da sorte do Estado, tanto da sua conservao como da debellatio ou desaparecimento total. claro que a ocupao importa numa sensvel suspenso ou at mesmo ab-rogao da maior parte das normas de direito poltico. A ordem jurdica civil do Estado ocupado talvez a que menos restries padece debaixo de um regime de ocupao, salvo naturalmente aquelas impostas pelas necessidades da potncia ocupante. So partes do territrio a terra firme, com as guas a compreendidas, o mar territorial, o subsolo e a plataforma continental,

bem como o espao areo.

2. O problema do mar territorial*


* Ver, a respeito, nota da p. 130.

No domnio das relaes internacionais figura como um dos problemas mais delicados e complexos a delimitao das guas territoriais ou seja o chamado mar territorial, em virtude da reviso de limites que numerosos Estados tm feito recentemente, ampliando sua faixa sobre a qual recai o poder de imprio do Estado. At mesmo uma doutrina j se estaria formando na Amrica Latina com que justificar a ampliao do mar territorial por alguns pases, aos quais o Brasil aderiu tambm em 1970, quando aumentou para 200 milhas o limite de suas guas territoriais. Compreende-se por mar territorial aquela faixa varivel de guas que banham as costas de um Estado e sobre as quais exerce ele direitos de soberania. Zona adjacente ou contgua ao territrio continental do Estado, alcana uma certa distncia da costa, sujeita porm a variaes impostas pelos critrios nem sempre uniformes de estabelecimento de seus limites, por parte dos diversos Estados. A extenso ou largura do mar territorial, segundo Monaco e Consacchi, se calcula a partir da linha de baixa mar, acompanhando sempre a sinuosidade da costa.4 Desde alguns sculos, as guas territoriais despertaram a ateno dos juristas, que buscaram fix-las. No chegaram contudo os Estados adoo de um critrio nico. Das doutrinas antigas a primeira foi a do limite visual sem dvida a mais rudimentar e precria, porquanto estabelecia a largura das guas territoriais em funo do alcance da vista. Veio depois a chamada doutrina do critrio defensivo, explicada pelos brocardos latinos terrae potestas finitur ubi finitur armorum vis (o

poder de terra acaba onde acaba o poder das armas) ou ub vis, ibi ius (onde a fora, a o direito), resultando na adoo do limite tradicional de trs milhas, que um costume internacional fez genericamente vlido durante vrios sculos. Ocorre porm que esse critrio, sugerido pelo alcance das peas de artilharia na poca em que os juristas da escola do direito natural o conceberam se acha hoje ultrapassado em razo do excepcional incremento da indstria blica. De modo que se os Estados fossem observ-lo na idade dos msseis, ou todos os oceanos seriam guas territoriais (um absurdo) ou simplesmente j no existiriam tais guas. Verifica-se ademais crise no limite de trs milhas, que se acentuou desde o trmino da Segunda Guerra Mundial, tendo se agravado consideravelmente nos ltimos dez anos provocada sobretudo por motivo de ordem econmica. Todos os Estados tm atentado para os copiosos recursos que as regies martimas contguas oferecem nos trs reinos da natureza. A soberania sobre uma faixa amplssima de mar adjacente proporcionaria proteo segura e eficaz aos interesses econmicos que o Estado precisa de resguardar. A relevncia da tutela se faz mais significativa ainda quando se trata de pases subdesenvolvidos, cujas costas desguarnecidas

permanecem expostas presena de frotas pesqueiras de pases estrangeiros entregues a uma indesejvel e at certo ponto espoliativa explorao daqueles recursos. Em geral, procedem de pases

desenvolvidos, ou seja, economicamente poderosos. A poltica latino-americana adotada j por nove pases Chile, Peru, Equador, Argentina, Panam, Nicargua, El Salvador, Uruguai e Brasil que ampliaram para 200 milhas o limite de seu mar territorial, inspirou-se decerto no reconhecimento dessa realidade. Pesaram tambm na adoo da medida consideraes da seguinte ordem: a) segurana nacional; b) represso ao contrabando; c) controle de navegao para evitar a poluio das guas, etc. Alis aqueles pases celebraram em maio de 1970, em

Montevidu, a Primeira Conferncia Latino-Americana sobre Direito Martimo, ratificando nesse ensejo o direito dos Estados de estender os limites do mar territorial para 200 milhas. Subscreveram nesse sentido um documento de justificao, assinalando em primeiro lugar a importncia dos recursos naturais da zona martima territorial para o desenvolvimento econmico dos Estados ribeirinhos. Formou-se por conseguinte na Amrica Latina slida frente de inspirao nacionalista em defesa da faixa de 200 milhas de soberania sobre o mar territorial, em oposio aos Estados Unidos e Unio Sovitica, que patrocinam um acordo internacional para fixao dos limites daquele mar apenas em 12 milhas. A Declarao de Montevidu conclui com estas palavras: Animados pelos resultados desta reunio, os Estados signatrios expressam seu propsito de coordenar sua ao futura com a finalidade de assegurar a defesa efetiva dos princpios enunciados na presente declarao. A ampliao unilateral do mar territorial tem provocado contudo dificuldades que no foram ainda removidas. Apesar de que a Organizao das Naes Unidas tenha diligenciado para lograr acordo sobre o emprego de critrio que possa acomodar as diversas posies antagnicas a questo permanece aberta. Os Estados Unidos, a 25 de fevereiro de 1970, emitiram nota de apoio ao limite de 12 milhas, ressalvando que enquanto esse limite no for fixado no so obrigados a reconhecer guas territoriais de mais de 3 milhas. Da Conferncia sobre o Direito do Mar, celebrada em Genebra a 29 de abril de 1958, por iniciativa daquela organizao internacional, resultaram quatro convenes sobre matria distinta porm correlata: a) mar territorial e zona contgua; b) alto-mar; c) pesca e conservao dos recursos biolgicos do alto-mar; e d) plataforma continental. Com respeito ao mar territorial ficou assentado que a soberania do Estado se prolonga at uma zona de mar adjacente s suas costas, designada sob o nome de mar territorial. No se fixou todavia limite especfico, deixando-se a critrio de cada Estado determinar a extenso do mar territorial numa faixa varivel de 3 a 12 milhas, mas que em

hiptese alguma dever exceder a 12 milhas. A Conferncia de Genebra de 1964 reiterou essa posio. O argumento contrrio s 200 milhas partia das grandes potncias, nomeadamente dos Estados Unidos e Unio Sovitica. Entendiam que tal limite atentava contra um princpio bsico do Direito Internacional o da liberdade dos mares e uma vez aplicado em alguns mares, como o Mediterrneo, excluiria a existncia de guas internacionais,

suprimindo o conceito de alto-mar como espao livre. Quanto ao limite de 3 milhas, vem sendo o nico consagrado pelo Direito Internacional, a que nenhum Estado oferece objeo. Mas tem sido alterado por vrios pases, que manifestam tendncia j irreprimvel para instituir faixa mais larga de mar territorial, em alguns casos com descumprimento daquelas recomendaes do rgo internacional. No presente, so apenas 32 os pases que continuam conservando o tradicional limite de 3 milhas, incluindo-se entre estes os Estados Unidos, a Gr-Bretanha, o Japo, a Alemanha e Pases Baixos. Com limite de 6 milhas h 14 pases, com o de 10 milhas 12 e com o de 12 milhas nada menos de 36. O Peru e o Equador foram os primeiros Estados da Amrica Latina que dilataram para 200 milhas a largura das guas territoriais. Disposio semelhante adotaram-na outras repblicas do hemisfrio, entre as quais Nicargua, Panam, Uruguai, Argentina e Brasil.

3. Os limites do mar territorial brasileiro*

* Ver, a respeito, nota da p. 130.

O Brasil consagra presentemente o limite de 200 milhas de mar territorial. Tomou essa posio atravs de ato presidencial de 25 de maro de 1970, alterando o limite de 12 milhas, cuja vigncia fora inferior a um ano, porquanto fixado a 20 de abril de 1969. Antes, a 18 de novembro de 1966, verificava-se nossa primeira mudana de limite

de guas territoriais, quando passamos das 3 milhas clssicas para 6 milhas. Com a nova posio, o Brasil aderiu poltica de soberania martima que j vinha sendo perfilhada por outras naes do continente. Justificando a distinta orientao, assinalou o Governo brasileiro que alm do problema de ordem econmica, representado pela necessidade de defesa do potencial biolgico brasileiro, foi dada especial nfase ao aspecto poltico da questo. O decreto que disps acerca do novo limite de 200 milhas ressalvou o direito de passagem inocente para os navios de todas as nacionalidades. E foi adiante, definindo a passagem inocente: O simples trnsito pelo mar territorial, sem o exerccio de quaisquer atividades estranhas navegao e sem outras paradas que no as incidentes mesma navegao.

4. Subsolo e plataforma continental

A seguinte mxima latina de teor jurdico exprime a exata concepo fsica do territrio: cuius est solum eius est usque ad coelum et ad inferos ou seja usque ad sidera e usque ad inferos. Incluem-se a portanto como parte do territrio o subsolo e o espao areo. Alis a concepo poltica e jurdica do territrio j o apresenta modernamente como um espao concebido de maneira geomtrica em trs dimenses, sob a forma de um cone cujo vrtice se acha no centro da terra e cujos limites percorrem os confins do Estado, elevando-se da para o infinito, no se podendo precisar at que ponto se estenda o interesse jurdico do Estado sobre a atmosfera e sem que se possa admitir a poder diverso daquele do Estado.5 Ainda com respeito s partes do territrio, a plataforma continental tem sido desde as ltimas dcadas reclamada por vrios Estados como sendo constitutiva do territrio do Estado. Recebeu por igual a denominao de plataforma litornea ou Continental Shelf.

uso

oficial

da

expresso

ocorreu

em

duas

clebres

proclamaes de Truman, a 28 de setembro de 1945, quando o Presidente dos Estados Unidos afirmou direitos sobre a plataforma continental para fins especficos e limitados, considerando os recursos naturais do subsolo e do fundo do mar da plataforma continental, abaixo do alto-mar prximo s costas dos Estados Unidos como pertencentes a estes e submetidos sua jurisdio e controle. As ressalvas feitas ao exerccio da soberania entendiam com o

reconhecimento do carter de alto-mar das guas superjacentes plataforma continental e o direito sua navegao, livre e

desembaraado. As duas proclamaes versavam respectivamente sobre zonas de conservao de pescaria e recursos naturais da plataforma submarina. Na declarao americana afirmava-se que a plataforma continental pode ser considerada como uma extenso da massa terrestre do pas ribeirinho e como formando parte dela naturalmente.

4.1 A ONU e a plataforma continental

A relevncia que o assunto vem alcanando, dado o vulto dos interesses polticos e econmicos envolvidos, no podia deixar

indiferente a essa matria a Organizao das Naes Unidas. Com efeito, j em julho de 1951 a Comisso de Direito Internacional da ONU admitia a plataforma continental como sujeita ao controle e jurisdio do Estado ribeirinho, mas somente para os fins de explorar e aproveitar seus recursos naturais. Uma posio pois que se acercava bastante da doutrina americana da plataforma continental, j enunciada por Truman, e que alis sob certo aspecto a reproduzia. Em 1953, a mesma Comisso se ocupava novamente do tema, definindo desta feita a plataforma continental como o leito do mar e o subsolo das regies submarinas contguas s costas, mas situadas fora da zona do mar territorial, at uma profundidade de 200 metros.

Nas reunies celebradas em 1953, a Comisso reiterou tambm o ponto de vista j firmado anteriormente, explicitando ento que o Estado ribeirinho exerce direitos sobre a plataforma continental para os fins de explorao e aproveitamento de seus recursos. Com a posio jurdica assumida pela ONU, o organismo internacional deixou bem claro que os poderes do Estado ribeirinho sobre a plataforma continental importam numa jurisdio limitada, no devendo de maneira alguma confundir-se com a natureza e extenso dos poderes de soberania que aquele Estado exerce quer sobre seu territrio propriamente dito, quer sobre o mar territorial. As guas que cobrem a plataforma continental se sujeitam no entendimento da ONU ao regime de alto-mar, resguardadas pelos princpios de liberdade e inapropriabilidade dominantes na boa doutrina internacional.

4.2 O Brasil e a plataforma continental

Nossa posio em torno da matria foi fixada pelo Decreto n. 28.840, de 8 de novembro de 1950, que declarou integrada ao territrio nacional a plataforma submarina na parte correspondente a esse territrio. A justificao do decreto se apoiava, entre outros, nos seguintes argumentos: a. a plataforma continental um verdadeiro territrio submerso e constitui com as terras a que adjacente uma s unidade geogrfica; b. a possibilidade, cada vez maior, da explorao ou do aproveitamento das riquezas a encontradas; c. o zelo pela integridade nacional e pela segurana interna do pas. bvio que a recente medida do Governo brasileiro ampliando para 200 milhas o mar territorial trouxe considervel alento s pretenses do Pas tocantes a sua plataforma continental, sobre a qual j no recai uma jurisdio limitada mas poderes de soberania, em toda

sua

amplitude,

numa

integrao jurdica

total

do territrio

submerso correspondente plataforma, dentro do limite das 200 milhas mencionadas. Afastamo-nos porm do entendimento sobre a matria, dominante na ONU, tanto a respeito do mar territorial como da plataforma continental. Seguimos porm uma posio abraada no continente por diversas repblicas irms conscientes da importncia poltica e econmica que tem para os destinos da emancipao nacional o aproveitamento potencial dos recursos eventuais existentes tanto nas guas territoriais como no fundo do mar.

5. O espao areo

O critrio defensivo que inspirou a delimitao do mar territorial nos limites usuais de 3 milhas hoje em declnio de certo modo tambm por analogia se aplicou ao espao areo, para efeito de determinao dos limites dentro dos quais se exerce

incontrastavelmente a soberania do Estado. Mediante um raciocnio negativo pode-se pelo menos chegar a essa possvel concluso. Haja vista o caso curioso da dcada de 60 quando os avies U-2 norte-americanos sobrevoavam o espao areo da Unio Sovitica em misses de espionagem, sem provocar o protesto russo de violao do espao areo territorial, embora o Governo daquele Estado estivesse perfeitamente informado do que se estava passando com a intromisso estrangeira nos cus do pas. S quando pde com a artilharia anti-area abater o aparelho pilotado por Power, a URSS deu o escndalo internacional da violao do espao areo, oferecendo o protesto que politicamente torpedeou a reunio de cpula programada para Viena entre Kruschev e Kennedy. Como no existe uma altitude exata, reconhecida

internacionalmente e que possa responder questo de saber at onde vai a soberania territorial sobre o espao areo, de presumir, ilustrado pelo exemplo anterior, que os Estados viessem adotando um critrio

anlogo ao terrae potestas finitur ubi finitur armorum vis. J esse critrio se tornou porm incompatvel com a poca dos satlites e dos foguetes que projetam artefatos a distncias csmicas em disparos que podem conduzir a outros corpos celestes, fazendo por conseqncia invivel todo sistema de soberania calcado sobre o poder das armas. legtimo porm admitir, como alguns juristas o fazem, que a soberania do Estado sobre o espao areo estende-se em altitude at onde haja um interesse pblico que possa reclamar a ao ou proteo do Estado.6 A questo no entanto continua em debate, visto que nem os limites superiores do espao areo, nem os limites inferiores do espao extra-atmosfrico foram objeto de uma definio geral, conforme ressalta Taubenfeld. Com efeito, opina este que a extenso da soberania territorial se limita no espao a aproximadamente cem milhas no mximo.7 Com respeito ao espao areo, distinguiu Huber quatro camadas sobre a superfcie da terra: a troposfera (de 10 a 12 quilmetros de altitude), a estratosfera (at cerca de 100 quilmetros) a ionosfera (de 100 a cerca de 600 quilmetros) e a exosfera (zona, segundo ele, de transio para o espao csmico, que comea onde acaba a fora de atrao da Terra).8 Tem-se a pelo menos um ensaio de delimitao da altitude do espao areo, que no deve ser confundido com o espao csmico, a despeito da impreciso jurdica em estabelecer o exato ponto que separa as duas modalidades de espao. A Conveno de Paris de 13 de outubro de 1919 acolheu o princpio da soberania completa e exclusiva do Estado sobre o seu espao areo, numa poca evidentemente em que o progresso

tecnolgico no permitia ainda vislumbrar possibilidades totais na explorao desse espao, descurando portanto a fixao dos limites de altitude ao exerccio da soberania da territorial, bem como a ou

regulamentao

jurdica

navegao

extra-atmosfrica

astronutica, em virtude naturalmente do atraso dos fatos ainda reinantes em relao a essa hiptese.

A Conferncia de Chicago, celebrada a 7 de dezembro de 1944, produziu regras fundamentais observadas pela aviao civil

internacional, tais como as relativas liberdade de vo ou trnsito inofensivo de aeronaves civis, pelo territrio de um Estado, exceto o sobrevo de reas eventualmente interditadas por motivos de segurana nacional ou presena de instalaes e fortificaes militares.

6. O espao csmico

Tem sido aprecivel nas ltimas dcadas o empenho dos juristas em fundar um novo direito acerca de cuja denominao no se pem eles todavia de acordo: o chamado direito astronutico, interestelar, interplanetrio, espacial ou csmico.9 O princpio consagrado exclui a dominao do espao csmico pela soberania estatal. Com essa rea acontece algo que lembra o entendimento dominante acerca do alto-mar. Quer dos encontros internacionais de juristas, quer das manifestaes da Assemblia-Geral da ONU e dos acordos celebrados entre os Estado Unidos e a Unio Sovitica resultou o reconhecimento da inapropriabilidade do espao csmico, bem como outros postulados do maior interesse com que assegurar a presena livre de todos os Estados na explorao espacial. Em 1958, a Assemblia-Geral da ONU criou a Comisso para o Uso Pacfico do Espao Extra-atmosfrico, datando da a primeira interveno diplomtica do organismo internacional no esforo conjunto de regulamentao jurdica do cosmos. Trs anos depois, a 20 de dezembro de 1961, a mesma Assemblia adotava a Resoluo n. 1.721 sobre Cooperao

Internacional Relativa Utilizao Pacfica do Espao Exterior, que proclamava: a) a extenso ao espao exterior e aos corpos celestes dos princpios do Direito Internacional e da Carta das Naes Unidas; b) o direito de todos os pases de levar a cabo exploraes no espao csmico; e c) a inapropriabilidade jurdica dos corpos celestes, no

podendo estes, por conseguinte, ficar debaixo da soberania de nenhum pas. Em 1962, a Assemblia-Geral da ONU fez um apelo a todos os Estados membros para que envidassem esforos no sentido de uma codificao de normas pertinentes ao espao csmico. No ano seguinte, a 8 de junho de 1962, foi celebrado em Roma o acordo entre a Academia de Cincias da URSS e a Administrao Nacional de Aeronutica e Espao dos Estados Unidos, relativo cooperao cientfica entre as duas corporaes para utilizao pacfica do cosmo. A 5 de agosto de 1963 celebrou-se o Tratado de Moscou entre a Unio Sovitica, os Estados Unidos e a Inglaterra, inaugurando-se ento um novo ramo do direito positivo: o direito internacional espacial. Esse Tratado proscreveu experincias com armas nucleares na atmosfera, no espao csmico e debaixo dgua, sendo de durao ilimitada. Subscreveram-no mais de 100 Estados, membros da ONU. Finalmente, remonta a 1963 a Declarao dos princpios de base da atividade dos Estados para o descobrimento e a utilizao do espao csmico, adotada pela Assemblia-Geral da ONU. Trata-se da

Resoluo n. 1.962 (XVIII) sobre o espao extra-atmosfrico, na qual se dispe que o espao extra-atmosfrico, compreendendo a lua e os demais corpos celestes, no pode ser objeto de apropriao nacional atravs de proclamao de soberania, utilizao, ou ocupao, nem por nenhum outro meio. Da mesma Resoluo, aprovada por unanimidade a 13 de dezembro de 1963, consta que as atividades dos Estados relativas explorao e utilizao do espao extra-atmosfrico se efetuaro de acordo com o Direito Internacional e a Carta das Naes Unidas. De ltimo, um novo tratado foi assinado, em 1967, com adeso de numerosos pases membros da ONU, interditando a colocao de armas de destruio em massa numa rbita ao redor da Terra, bem como a instalao de bases ou fortificaes militares nos corpos celestes. Podemos, em suma, referir as seguintes disposies como parte do direito csmico positivo que a ONU intenta estabelecer: a) extenso

ao domnio csmico dos princpios e normas de direito internacional gravados na Carta daquele organismo: b) interdio de experincias nucleares no espao csmico; c) proibio de envio ao cosmos de artefatos portadores de cargas nucleares ou armas de destruio em massa, e d) proibio de propaganda de guerra no espao csmico.

7. Excees ao poder de imprio do Estado

Admitem-se duas excees ao poder de imprio do Estado sobre o territrio: a extraterritorialidade e a imunidade dos agentes

diplomticos. Segundo Ranelletti, a extraterritorialidade significa o seguinte: uma coisa que se encontra no territrio de um Estado de direito considerada como se estivesse situada no territrio de outro Estado. Por exemplo: os navios de guerra. Ainda em guas territoriais estrangeiras so eles considerados parte do territrio nacional. Em alto-mar ou no espao areo livre os navios e avies de um pas so tidos como partes de seus territrios e sujeitos por conseguinte s leis desse pas, salvo se houver princpio de direito internacional que os faa dependentes de uma lei estrangeira (Pergolesi). Tocante imunidade, os agentes diplomticos, em termos de reciprocidade, se acham isentos do poder de imprio do Estado onde quer que venham ser acreditados. Essa imunidade, de carter pessoal, decorre da convenincia de afianar ao diplomata condies mnimas necessrias ao bom desempenho de sua misso.

8. Concepo poltica do territrio

Quando se trata do exame poltico que a realidade territorial oferece, os problemas que da decorrem giram ao redor de elementos pertinentes dimenso, forma, relevo e limites do territrio, cuja

significao logo passa do mbito geogrfico para a esfera poltica, mormente quando esses dados importantssimos se prendem ao fator humano, populacional, exercendo sobre o poder, os destinos, a vida e o desenvolvimento do Estado papel relevantssimo, que nem sempre h sido assinalado devidamente pelos tratadistas usuais da matria. Estes, via de regra, com raras excees, descuram sempre o lado poltico e se forram ao debate de suas implicaes, fazendo por vezes remisso do assunto Geopoltica, em cujo mbito caberia tal estudo. H tambm os que entendem que basta confinar o territrio ao ngulo jurdico. Poucos dedicam matria a ateno que lhe concedeu

merecidamente o conspcuo publicista Hermann Heller na sua Teoria do Estado (Staatslehre), onde se ocupou da importncia bsica que assumem para a ao do Estado as condies geogrficas. Caiu Heller porm no erro oposto: cingiu-se apenas ao momento poltico da influncia do territrio, menosprezando por sua vez a inquirio jurdica. Na antigidade filsofos da categoria de Plato e Aristteles pressentiram a extraordinria importncia dos efeitos da ambincia fsica sobre as instituies polticas. Suas preocupaes ainda vagas se repetem subseqentemente no comeo dos tempos modernos com Maquiavel, Bodin e Hume. Maquiavel, de modo mais preciso, depois de cunhar em sua obra poltica a expresso Estado, que a cincia consagrou, representa no pensamento poltico a perfeita tomada de conscincia da passagem do antigo Estado-Cidade ao Estado nacional. Com este se alarga decisivamente a dimenso do territrio, ganhando a o Estado moderno um de seus traos caractersticos. Foi contudo em Do Esprito das Leis de Montesquieu que o pensamento moderno de maneira mais coordenada refletiu sobre as relaes entre o meio fsico e a natureza das instituies polticas. Herder e Hegel, do lado alemo no perderam de vista essa ordem de problemas que decaiu de forma considervel na segunda metade do sculo passado, s se renovando de modo fecundo, este sculo, graas

aos reparos de Hatzel e Kjellen, compendiados hoje num ramo inteiramente distinto de estudos sociais: a Geopoltica.

9. Concepo jurdica do territrio

O primeiro tema que aqui se oferece o de saber se o territrio entra por elemento constitutivo do Estado, como algo que lhe seja de todo indispensvel ou como elemento meramente condicionante da existncia do Estado. J Jellinek ressaltara que as definies de Estado, de Bodin a Kant, no mencionavam sequer o territrio. Deixara assim de prevalecer a concepo medieva do Estado patrimonial, que cedia lugar concepo jus-naturalista do Estado produto da razo, noo

puramente abstrata. Corre porm entre os tratadistas mais modernos que escreveram desde o sculo XIX a mxima de que nenhum Estado h sem territrio a fim de significar com isso que todo Estado supe necessariamente rea fixa de populao sedentria. Acham em sua maioria os publicistas que devendo preencher os fins que lhe so atribudos, precisa o Estado daquela parte de espao geogrfico que ordinariamente recebe a designao de territrio, onde o grupo humano elege habitao fixa e certa. A populao, privada dessa base fsica e permanente que o territrio, poderia constituir uma horda de nmades, nunca, porm, uma comunidade estatal. Observa-se que a doutrina de mais peso se inclina para a considerao do territrio como elemento essencial ao conceito de Estado, a despeito das teses contrrias propugnadas por Kelsen, Heinrich e Smend, tidas j por invlidas. As principais teorias que intentam determinar a natureza jurdica do territrio so: a Teoria do Territrio-Patrimnio, a Teoria do Territrio-Objeto, a Teoria do Territrio-Espao e a Teoria do Territrio-

Competncia.

9.1 A teoria do territrio-patrimnio

Temos aqui a teoria mais antiga, de grande voga na Idade Mdia, quando no se distinguia nitidamente o direito pblico do direito privado e se explicava a noo do territrio atravs do direito das coisas, confundindo-se o territrio com a propriedade ou com outros direitos reais. Chegou essa teoria patrimonial at aos tempos modernos e derivou precisamente da concepo que se tinha do territrio como propriedade dos senhores feudais e da concepo de seus habitantes como coisas, servos hereditrios da gleba, acessrios da terra e do solo. A Idade Mdia no separava as noes distintas de imperium e de dominium, antes as punha num s titular, na pessoa do senhor feudal. A distino todavia antiga. Sneca j a conhecera, segundo o apotegma clebre de Grotius: Ad reges potestas omnium pertinet, ad singulos proprietas.10 Cumpre portanto destacar, consoante assinala Bluntschli, no direito de soberania do Estado sobre o territrio, o imperium, como soberania territorial, do dominium, como propriedade do Estado. Tem o domnio, segundo esse autor, teor jusprivatista, ainda que seja o Estado o sujeito jurdico, ao passo que o imperium conserva carter

essencialmente poltico e por sua natureza s pode competir ao Estado.11 A teoria medieva do territrio-patrimnio ignorava o imperium e o dominium como conceitos essencialmente desconformes, de efeitos jurdicos dotados de eventual coincidncia em pontos isolados, mas provindo de fontes que todavia restam inequivocamente autnomas.12 Naquela concepo era o poder do Estado sobre o territrio da mesma natureza do direito do proprietrio sobre o imvel. Da os pactos, as concesses, os litgios sucessrios em matria territorial, que

avultam durante toda a Idade Mdia como perodo de confuso entre o direito pblico e o direito privado. At o comeo do sculo XIX nota Helfritz no se perguntava a que Estado pertences tu, seno que se inquiria de quem s sdito?, do mesmo modo que houve, segundo Bluntschli, considervel progresso do pensamento poltico e no sinal de barbaria, conforme pretendeu o jurista-filsofo alemo Stahl, quando os franceses, reagindo contra a concepo da Frana como patrimonium regis, mudaram no calor da Revoluo, o ttulo dos reis franceses de Rei de Frana para o de Rei dos Franceses.13 Em suma, a teoria medieva de cunho patrimonial toma o territrio por objeto da propriedade eminente dos senhores feudais e, depois, como propriedade do Estado, comunicando sua influncia ao direito pblico alemo at ao sculo XIX, quando nova teoria se forma, que representa j para a poca algum progresso no direito poltico: a teoria do territrio-objeto. Esta todavia, consoante veremos, jamais logrou desatar-se de todo dos resqucios e sobrevivncias da teoria patrimonial.

9.2 A teoria do territrio-objeto

Deparamo-nos a seguir com a teoria dos juristas que vislumbram no territrio o objeto de um direito das coisas pblico ou de um direito real de carter pblico. Segundo os adeptos dessa corrente o direito do Estado sobre o seu territrio direito especial, eminente, soberano. Toma-se o territrio como coisa no do ponto de vista do direito privado, qual se fazia na antiga concepo puramente patrimonial mas do ponto de vista do direito pblico. Fala-se de um direito do Estado sobre o territrio e por este se entendem principalmente as terras, numa noo de evidente estreiteza. o territrio posto na sua exterioridade, sobretudo na sua acepo corporal, como coisa, como objeto frente ao Estado, que seria o titular, a pessoa do qual aquele estava desmembrado, mas a cuja

vontade ficava sujeito. O territrio estaria assim para o Estado do mesmo modo que a coisa para o proprietrio, e a soberania territorial seria no direito pblico aquilo que no direito civil o direito de propriedade.14 Toda essa concepo do territrio-objeto significa o traslado para o direito pblico, por analogia, de uma noo puramente jusprivatista, a saber, a de dominium, o poder sobre coisas, sobre algo que prprio, que pertinente a algum, que envolve exclusividade, ao contrrio da de imperium poder sobre pessoas. Na propriedade, fica a coisa substancialmente submetida vontade do proprietrio, que sobre ela se exerce atravs de trs momentos essenciais: a) pela excluso dos demais ao gozo da coisa; b) pela admisso do titular a esse gozo da coisa; e c) pela segurana de que a fruio da coisa no ser turbada por terceiros. Acolhida a teoria do territrio-objeto, teramos todas aquelas implicaes que foram lucidamente expostas por Fricker na sua crtica posio terica assumida por Laband, bem fceis alis de resumir. Considerando coisa o territrio do Estado, a soberania territorial se decompe em duas partes: uma negativa, outra positiva. A parte positiva encerra a competncia do Estado de empregar as terras ou o territrio para atender a fins estatais. A parte negativa, tambm chamada face do direito internacional da soberania estatal, importa na excluso do poder de qualquer outro Estado sobre o mesmo territrio. Do ponto de vista do Direito Internacional assevera Laband trata-se na verdade o territrio de um Estado com respeito a outros Estados de modo inteiramente equivalente propriedade nas relaes de direito privado. Se nas relaes dos Estados entre si a soberania territorial, segundo Laband, tem carter de direito das coisas

publicstico, a conseqncia que da decorre necessariamente que na relao de direito pblico o mesmo tambm se observa, isto , cada Estado tem sobre seu territrio um direito de soberania. Esse poder jurdico exclusivo do Estado sobre seu territrio vem a ser precisamente a base daquele tratamento do territrio do Estado pelo Direito

Internacional. Tudo ocorre, conclui aquele jurista, como na esfera do direito privado, relativamente propriedade, a qual significa um poder jurdico reconhecido sobre determinada coisa e conseqentemente um jus excludendi alios.15 A doutrina do territrio-objeto, que empresta, conforme vimos, carter de direito das coisas s relaes do Estado com seu territrio, foi largamente professada na Alemanha, com algumas modificaes, por Gerber, Laband, von Seydel, Bornhak, Ullmann e Heilborn.

Combateram-na tenazmente Radnitzky, Haenel e Zorn, at ficar ultrapassada com o ensaio monumental e polmico de Carl Victor Fricker, intitulado Territrio e Soberania Territorial (1901). Fez essa doutrina adeptos entre autores latinos e conta

inumerveis parciais entre os internacionalistas no-alemes, conforme salientou Jellinek, os quais se abraam a rudimentos da antiga teoria patrimonial para explicar certos aspectos do direito internacional, como separao e perda de territrios, anexaes, servides, ocupao, etc.16

9.3 A teoria do territrio-espao

Das objees suscitadas por Fricker teoria do territrio objeto resultou aplainado o terreno para o advento da teoria mais em voga na moderna cincia jurdica, que inquestionavelmente a teoria do territrio-espao. Com efeito, em 1901, vinha a lume na Alemanha, de autoria daquele publicista de Leipzig, dois ensaios que se tornaram clssicos na literatura poltica deste sculo, intitulados respectivamente Territrio e Soberania Territorial e Do Territrio do Estado (este ltimo escrito em 1868, mas estampado pela primeira vez aquele ano), nos quais Fricker, superando definitivamente a doutrina de Gerber e Laband, mostrava que a soberania no se podia exercer sobre coisas, mas sobre pessoas, e que o territrio no exprime um prolongamento do Estado, seno um momento em sua essncia.17

Segundo essa doutrina, logo abraada por G. Meyer, Jellinek, Anschuetz, Otto Mayer, Stammler e outros clssicos da literatura jurdica alem, o territrio do Estado nada mais significa que a extenso espacial da soberania do Estado. Consoante a teoria de Fricker a relao do Estado com o territrio deixa de ser uma relao jurdica, visto que no sendo o territrio objeto do Estado como sujeito, no pode haver nenhum direito do Estado sobre seu territrio. A essa concluso de Fricker, acrescentava-se outra de que o poder do Estado no poder sobre o territrio, mas poder no territrio c qualquer modificao do territrio do Estado implica a modificao mesma do Estado.18 Zitelmann, vindo depois de Fricker, cunhou aquela expresso doravante consagrada, segundo a qual o territrio o palco da soberania estatal, o mbito espacial onde, ao lado da ao soberana, se desenrolam tambm as atividades econmicas, sociais e culturais do Estado.19 A doutrina alem do sculo XX quase toda se inclina para a concepo do territrio-espao, que na terminologia de seus autores conhece diversas designaes, sem que estas todavia impliquem variaes considerveis de fundo. As frmulas empregadas, conforme assinala Marcel de la Bigne de Villeneuve, compreendem nessa nova direo o territrio, ora por limite material ao efetiva do Estado, ora por substrato da coletividade estatal, j como zona geogrfica que serve para designar e circunscrever a populao, j como aquela parte da superfcie do globo sobre a qual s o Estado tem o direito de organizar e pr em funcionamento os diversos servios pblicos, ou ento como palco do poder pblico, ou ainda como permetro no qual exerce o Estado o direito de comandar pessoas.20 A doutrina do territrio-espao, que derroga a velha concepo de direito real de Gerber e Laband, tampouco se embaraa com os bices que poderiam derivar da relao entre o ordenamento estatal e o territrio na figura do estado federal, nem sequer com os direitos reais que possui o Estado sobre certas partes de seu territrio.

Como a autoridade do Estado com respeito ao territrio de teor pessoal, no havendo aqui que falar de dominium, poder sobre coisas, seno de imperium, poder sobre pessoas, o poder do Estado de obrigar as pessoas no territrio se faz de maneira exclusiva, se se trata de Estado soberano e unitrio; ou, na hiptese federativa, de Estado composto, em colaborao com o Estado soberano, ao qual se acha sujeito o Estado-membro, conforme adverte Jellinek.21 O poder que o Estado exerce sobre o territrio, quando impe limitaes aos indivduos com respeito ao direito de propriedade do solo, quando expropria, ou quando institui servides de utilidade pblica, no se eleva jamais categoria de um direito com existncia autnoma, um direito sobre o solo, um direito real, mas se cinge, segundo a doutrina espacial, a um poder que invariavelmente se refere a pessoas ou se aplica por intermdio de pessoas como imperium, nunca como dominium, sendo no pensamento daquele jurista alemo a relao entre o Estado e o territrio, em qualquer hiptese, relao de direito pessoal, jamais relao de direito real. Conseqncia clara que se depreende ademais dessa moderna teoria germnica a de que o territrio, ao contrrio do que sustenta pondervel corrente de juristas franceses, ainda contemporaneamente filiados na antiga doutrina de Gerber e Laband (emprestam-lhe todavia colorao institucional e falam perante a relao Estado e territrio de um direito pblico real institucional), longe de ser apenas aquela condio de existncia do Estado a que se reporta Carr de Malberg, efetivamente elemento essencial, constitutivo do Estado, parte de seu ser e de sua pessoa, estando para ele, se se permite a comparao antropomrfica, assim como o corpo est para o homem. De modo que toda ofensa ao territrio ofensa ao prprio Estado, como ficou claro nas lies de Fricker e Jellinek a esse respeito. Vo to longe esses juristas em fazer do Estado um composto de homens e territrio, ou em pr o territrio como parte constitutiva da personalidade mesma do Estado, que em alguns tratadistas aparece aquela teoria com a designao de teoria do territrio-sujeito em contraposio antiga

teoria do territrio-objeto. Apesar de que Jellinek haja reputado a relao jurdica entre o Estado e o territrio nos termos da nova doutrina como das mais preciosas conquistas do direito pblico, no faltaram do lado francs e da corrente dos internacionalistas pesadas objees teoria do territrio-espao, territrio-limite ou territrio-direito pessoal do Estado. D Villeneuve a lembrar, entre outras, as seguintes, de mais peso: como explicar o direito do Estado de praticar certos atos, alguns at de suma importncia, fora de seu territrio propriamente dito, tais por exemplo os que ocorrem em alto-mar, em navios nacionais ou no estrangeiro, mediante convenes com outros Estados? Como justificar o poder de polcia ou a ao dos tribunais instalados no territrio de potncia estrangeira, qual se verificava no caso dos pases de capitulao? Como admitir com outro Estado a formao de um condominium sobre determinada extenso territorial, maneira haja vista do que se passou no Sudo Anglo-Egpcio? Como aclarar a coexistncia do poder espiritual com o poder temporal na mesma rea? Como aceitar as cesses territoriais freqentes entre Estados, aps as guerras ou por mais razes eventuais? Como conciliar a autoridade do Estado federal coexistindo com a dos Estados federados no mesmo permetro?22 Resumidamente, so estes os principais pontos que a crtica levantou para invalidar a doutrina que se estende desde Fricker a Jellinek com o propsito de caracterizar a uma nova luz a relao entre o Estado e o territrio.

9.4 A teoria do territrio-competncia

A teoria do territrio-espao acabou por desembocar na teoria do territrio-competncia, obra dos juristas austracos da chamada Escola de Viena, que passaram a ver no territrio simplesmente um elemento

determinante da validez da norma, sobretudo um meio de localizao da validez da regra jurdica. A teoria do territrio-competncia, ardentemente patrocinada por Kelsen, chama logo a ateno do estudioso, como adverte Giese, por admitir de modo especial um conceito jurdico de competncia e de modo geral um conceito de validade do direito.23 Toda a porfia doutrinria do grupo vienense, como

ponderadamente assinala aquele autor, tem por principal escopo arredar do campo terico a primitiva concepo cientfica, geogrfica e naturalista do territrio, tomando, em contrapartida, a soberania territorial por dado primrio e o territrio propriamente dito por dado secundrio. Essa teoria se desdobra em duas acepes de territrio. A primeira, mais restrita, faz do territrio a esfera de competncia local, a diocese do poder estatal, segundo a linguagem de Radnitzky. A segunda encara o territrio de maneira significativamente ampla, nos termos anlogos da teoria do territrio-espao, a saber, como mbito da validez da ordem estatal, como delimitao espacial da validez das normas jurdicas.24 Quando Giese coteja as duas teorias a teoria do espao e a teoria da competncia chega ele plausvel concluso de que ambas se aproximam, de que no intransponvel o fosso que as separa, pois a nica distino essencial repousa na importncia porventura atribuda ao territrio e soberania territorial. Na teoria do territrio-espao a importncia fundamental pertence ao territrio, ao passo que na teoria do territrio-competncia de capital relevncia a soberania

territorial.25

1. Ferruccio Pergolesi, Diritto Costituzionale, 15 ed., v. 1, p. 94. 2. Pietro Virga, Diritto Costituzionale, 6 ed., p. 57. 3. Gerhard Anschuetz, Deutsches Staatsrecht, in: Holtzendorff & Kohler (ed.) Enzyklopaedie der Rechtswissenschaft im systematischer Bearbeitung, v. 4, p. 7. 4. Riccardo Monaco & Giorgio Cansacchi, Lo Stato e il suo Ordinamento Giurdico, 7

ed., p. 125. 5. E. Crosa, Diritto Costituzionale, 4 ed., p. 174, apud Pergolesi, ob. cit., p. 101. 6. Oreste Ranelletti, Istituzioni di Diritto Pubblico. 13 ed., p. 28. 7. Howard J. Taubenfeld, LEspace Extra-Atmosphrique: Evolucion du Droit International, Revue de la Commission Internationale de Juristes, (4): 39, 1969. 8. Erich Huber, Recht und Weltraum, v. 77, caderno 1. 9. F. Pergolesi, ob. cit., p. 105. Dentre os primeiros trabalhos de anlise ao novo direito em lngua portuguesa so de ressaltar os de autoria do professor Haroldo Vallado. Veja-se tambm o ensaio de sistematizao contido na monografia precursora de C. A. Dunschee de Abranches, Espao Exterior e Responsabilidade Internacional. 10. Hugo Grotius, De Jure Belli ac Pacis, II, 3, 4. 11. J. C. Bluntschli, Allgemeine Staatslehre, p. 280. 12. Poezl, In: Bluntschli Brater (ed.), Deutsches Staats-Woerterbuch, v. 9, p. 723. 13. Hans Helfritz, Allgemeine Staatsrecht, 5 ed. rev. e aum., p. 108. e Bluntschli, Allgemeine Staatslehre, 6 ed., p. 283. 14. Von Seydel, Bayerisches Staatsrecht, 2 ed., v. I, p. 334. 15. Laband, apud Fricker, Gebiet und Gebietshoheit, p. 15. 16. Jellinek, G. Allgemeine Staatslehre, pp. 405-406. 17. Fricker, Vom Staatsgebiet, in: Gebiet und Gebietshoheit, p. 107. 18. Idem, ibidem, pp. 111-112. 19. F. Giese, Das Staatsgebiet, in: Anschuetz & Thoma (ed.) Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1 ed., 1930, p. 225. 20. Marcel de la Bigne De Villeneuve, Trait Gnral de ltat, p. 245. 21. G. Jellinek, apud M. de la Bigne De Villeneuve, ob. cit., p. 245. 22. M. de la Bigne De Villeneuve, ob. cit., pp. 245-247. 23. Giese, ob. cit., p. 226. 24. Idem, ibidem, p. 226. 25. Idem, ibidem, p. 226. Mar territorial: pela Lei n. 8.617, de 4.1.93, as guas externas brasileiras compreendem trs faixas distintas: a) o mar territorial, que a faixa de 12 milhas martimas medidas a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular brasileiro (art. 1); b) a zona contgua, compreendendo uma faixa que vai das 12 s 24 milhas martimas, a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial (art. 4); e c) a zona econmica exclusiva, que a faixa que se estende das 12 milhas do mar territorial at 200 milhas. No mar territorial, ainda segundo a Lei n. 8.617, arts. 2. e 3, inclusive em seu leito, subsolo e espao areo, o Brasil exerce sua soberania, admitida a passagem inocente de navios de qualquer nacionalidade o que se define como a passagem contnua e rpida, alm de no prejudicial paz, boa ordem ou segurana do Pas. Na zona contgua o Brasil exerce fiscalizao para evitar infraes s leis e aos regulamentos aduaneiros, fiscais, de imigrao ou sanitrios, podendo mesmo reprimir quaisquer dessas infraes, no seu territrio ou no seu mar territorial. Na zona econmica exclusiva o Brasil exerce direitos de soberania para fins de explorao e aproveitamento, conservao e gesto de recursos naturais, vivos ou no vivos, das guas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo (art. 6).

Os arts. 8 a 10 dessa Lei estabelecem normas sobre proteo, investigao e preservao do meio marinho, construo e operao de instalaes e ilhas artificiais, exerccios e manobras militares, navegao e sobrevo dessa zona do mar.

7 O PODER DO ESTADO

1. Do conceito de poder 2. Imperatividade e natureza integrativa do poder estatal 3. A capacidade de auto-organizao 4. A unidade e indivisibilidade do poder 5.0 princpio de legalidade e legitimidade 6. A soberania.

1. Do conceito de poder

Elemento essencial constitutivo do Estado, o poder representa sumariamente aquela energia bsica que anima a existncia de uma comunidade humana num determinado territrio, conservando-a unida, coesa e solidria. Autores h que preferem defini-lo como a faculdade de tomar decises em nome da coletividade (Afonso Arinos). Com o poder se entrelaam a fora e a competncia, compreendida esta ltima como a legitimidade oriunda do consentimento. Se o poder repousa unicamente na fora, e a Sociedade, onde ele se exerce, exterioriza em primeiro lugar o aspecto coercitivo com a nota da dominao material e o emprego freqente de meios violentos para impor a obedincia, esse poder, no importa sua aparente solidez ou estabilidade, ser sempre um poder de fato. Se, todavia, busca o poder sua base de apoio menos na fora do que na competncia, menos na coero do que no consentimento dos governados, converter-se- ento num poder de direito. O Estado moderno resume basicamente o processo de despersonalizao do poder, a saber, a passagem de um poder de pessoa a um poder de instituies, de poder imposto pela fora a um poder fundado na aprovao do grupo, de um poder de fato a um poder de direito. No vocabulrio poltico ocorre com freqncia o emprego

indistinto das palavras fora, poder e autoridade. Exigncias de clareza

porm recomendam a correo dos abusos aqui perpetrados. A nosso ver, a fora exprime a capacidade material de comandar interna e externamente; o poder significa a organizao ou disciplina jurdica da fora e a autoridade enfim traduz o poder quando ele se explica pelo consentimento, tcito ou expresso, dos governados (quanto mais consentimento mais legitimidade e quanto mais legitimidade mais autoridade). O poder com autoridade o poder em toda sua plenitude, apto a dar solues aos problemas sociais. Quanto menor a contestao e quanto maior a base de consentimento e adeso do grupo, mais estvel se apresentar o ordenamento estatal, unindo a fora ao poder e o poder autoridade. Onde porm o consentimento social for fraco, a autoridade refletir essa fraqueza; onde for forte, a autoridade se achar robustecida. Com respeito ao poder do Estado, urge consider-lo atravs dos traos que lhe emprestam a fisionomia costumeira, alguns dos quais comportam interminveis debates relativos ao seu carter contingente ou absoluto. Esses traos so: a imperatividade e natureza integrativa do poder estatal, a capacidade de auto-organizao, a unidade e indivisibilidade do poder, o princpio de legalidade e legitimidade e a soberania.

2. Imperatividade e natureza integrativa do poder estatal

A Sociedade, termo genrico, abrange formas especficas de organizao social, cuja distino se faz pelos objetivos, pela extenso e pelo grau de intensidade dos laos que prendem os indivduos aos diversos tipos de associao conhecidos, que vo desde as sociedades religiosas at aquelas de cunho meramente recreativo. O Estado, posto que seja uma forma de sociedade, no a nica, nem a mais vasta, conforme lembra Del Vecchio, pois coexiste com outras que lhe so anteriores no plano histrico, como a Famlia, ou o ultrapassam na dimenso geogrfica e nos quadros de participao,

como si acontecer com algumas confisses religiosas: o cristianismo, por exemplo, no qual se filiam povos de vrios Estados. Que trao essencial resta assim para separar o Estado, como organizao do poder, das demais sociedades que exercem tambm influncia e ao sobre o comportamento de seus membros? Inquestionavelmente, esse trao fundamental se cifra no carter inabdicvel, obrigatrio ou necessrio da participao de todo indivduo numa sociedade estatal. Nascemos no Estado e ao menos

contemporaneamente inconcebvel a vida fora do Estado. Ao passo que as demais associaes so de participao voluntria, conservando sempre livre aos seus membros a porta de entrada e sada, o Estado, que possui o monoplio da coao organizada e incondicionada, no somente emite regras de

comportamento seno que dispe dos meios materiais imprescindveis com que impor a observncia dos princpios porventura estatudos de conduta social. Atua o Estado por conseguinte na ambincia coletiva, quando necessrio, com a mxima imperatividade e firmeza, formando aquele vasto crculo de segurana e ao no qual se movem outros crculos menores dele dependentes ou a ele acomodados, que so os grupos e indivduos, cuja existncia ganha ali certeza e personificao jurdica. Examinada atentamente a natureza do poder estatal, verifica-se que todo Estado, comunidade territorial, implica uma diferenciao entre governantes e governados, entre homens que mandam e homens que obedecem, entre os que detm o poder e os que a ele se sujeitam. A minoria dos que impem maioria a sua vontade por persuaso, consentimento ou imposio material forma o governo que, tendo a prerrogativa exclusiva do emprego da fora, exerce o poder estatal atravs de leis que obrigam, no porque sejam boas, justas ou sbias, mas simplesmente porque so leis, pautas de convivncia, imperativos de conduta. Dispe a autoridade governativa da capacidade unilateral de ditar massa dos governados, se necessrio pela compulso, o cumprimento irresistvel de suas ordens, preceitos e

determinaes de comportamento social. Ao poder do Estado aderem certos traos ou qualidades fundamentais. O primeiro a natureza integrativa ou associativa do poder estatal, j em parte compreendida nas consideraes antecedentes e que faz que o portador do poder do Estado, do ponto de vista jurdico, no seja uma pessoa fsica nem vrias pessoas fsicas, mas sempre e indispensavelmente a pessoa jurdica, o Estado.1

3. A capacidade de auto-organizao

O segundo trao essencial que deriva da existncia do poder estatal a sua capacidade de auto-organizao. O carter estatal de uma organizao social decorre precisamente da circunstncia de proceder de um direito prprio, de uma faculdade autodeterminativa, de uma autonomia constitucional o poder que essa organizao exerce sobre os seus componentes. H Estado desde que o poder social esteja em condies de elaborar ou modificar por direito prprio e originrio uma ordem constitucional. Pouco monta que prescries jurdicas venham

embaraar ou circunscrever a extenso dessa capacidade ou tirar-lhe o princpio de exclusividade como acontece por exemplo no caso das organizaes federativas. Existindo instrumento autnomo de poder financeiro, policial e militar com capacidade organizadora e regulativa a existir o Estado.2

4. A unidade e indivisibilidade do poder

A indivisibilidade do poder configura outra nota caracterstica do poder estatal. Significa que somente pode haver um nico titular desse poder, que ser sempre o Estado como pessoa jurdica ou aquele poder

social que em ltima instncia se exprime, segundo querem alguns publicistas, pela vontade do monarca, da classe ou do povo. O princpio de unidade ou indivisibilidade do poder do Estado resulta historicamente da superao do dualismo medievo que repartia o poder entre o prncipe e as corporaes, dotadas estas por vezes de um poder de polcia e jurisdio, que bem exprimia a concepo jusprivatista e patrimonial imperante na sociedade ocidental at o sculo XVI. Com a noo de unidade e indivisibilidade do poder, aufere o Estado moderno um de seus postulados essenciais que, desprendendo o poder do Estado do poder pessoal do governante, permite compreender a comunidade regida fora das concepes civilistas do direito de propriedade, dominantes no perodo medievo. Cumpre distinguir a titularidade do poder estatal do exerccio desse mesmo poder, conforme adverte Kuechenhoff. Titulares do poder so aquelas pessoas cuja vontade se toma como vontade estatal. Essa vontade, expressando o poder do Estado, se manifesta atravs de rgos estatais, que determinam em seus atos e decises o carter e os fins do ordenamento poltico. D o citado autor alemo a esse respeito claro e persuasivo exemplo com o que se passa no Estado democrtico contemporneo. A titularidade do poder estatal pertence aqui ao povo; o seu exerccio, porm, aos rgos atravs dos quais o poder se concretiza, quais sejam o corpo eleitoral, o Parlamento, o Ministrio, o chefe de Estado, etc.3 A distino acima enunciada faculta compreender a contradio aparente que resultaria do postulado essencial da unidade do poder contraposto ao princpio da chamada separao de poderes consagrado pela teoria constitucional e elaborado por Montesquieu em Do Esprito das Leis (1748). O poder do Estado na pessoa de seu titular indivisvel: a diviso s se faz quanto ao exerccio do poder, quanto s formas bsicas de atividade estatal. Distribuem-se atravs de trs tipos fundamentais para efeito

desse mesmo exerccio as mltiplas funes do Estado uno: a funo legislativa, a funo judiciria e a funo executiva, que so cometidas a rgos ou pessoas distintas, com o propsito de evitar a concentrao de seu exerccio numa nica pessoa. No menos falaz vem a ser a pretendida quebra do axioma da unidade do poder do Estado em face da existncia do Estado federal. A Unio e os Estados-membros no compem subjetivamente duas vontades distintas, portadoras do poder estatal, o qual se conserva referido a uma s pessoa, a um nico titular. Houve to-somente diviso do objeto, das tarefas, dos trabalhos e assuntos pertinentes ao do Estado, em suma, na boa linguagem jurdica, diviso de competncia e no do poder do Estado propriamente dito.

5. O principio de legalidade e legitimidade

Autores h que fazem da legalidade e legitimidade condies essenciais do poder do Estado tanto quanto da capacidade

constitucional e da indivisibilidade desse mesmo poder. Outros porm trilhando via oposta, entendem que a noo de legalidade e legitimidade no pertence caracterizao do poder, nem constitui sequer trao do poder estatal.

6. A Soberania

A soberania, que exprime o mais alto poder do Estado, a qualidade de poder supremo (suprema potestas), apresenta duas faces distintas: a interna e a externa. A soberania interna significa o imperium que o Estado tem sobre o territrio e a populao, bem como a superioridade do poder poltico frente aos demais poderes sociais, que lhe ficam sujeitos, de forma

mediata ou imediata. A soberania externa a manifestao independente do poder do Estado perante outros Estados.

1. Friedrich Giese, Allgemeines Staatsrecht, p. 20. 2. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3 ed., pp. 427-504. 3. Guenther e Erich Kuechenhoff, Allgemeine Staatslehre, pp. 42-43.

8 LEGALIDADE E LEGITIMIDADE DO PODER POLTICO

1. O princpio da legalidade 2. O princpio da legitimidade 3. Como se formou o princpio e a espcie de legitimidade que esse princpio procurou estabelecer 4. A crise histrica da legalidade e legitimidade do poder 5. A considerao filosfica do problema da legitimidade 6. Os fundamentos sociolgicos da legitimidade: 6.1 A legitimidade como representao de uma teoria dominante do poder 6.2 As trs formas bsicas de manifestao da legitimidade: a carismtica, a tradicional e a legal ou racional 7. O aspecto jurdico da legitimidade 8. A legitimidade no exerccio do poder 9. A legalidade e a legitimidade do poder como temas da Cincia Poltica.

1. O princpio da legalidade

A legalidade nos sistemas polticos exprime basicamente a observncia das leis, isto , o procedimento da autoridade em consonncia estrita com o direito estabelecido. Ou em outras palavras traduz a noo de que todo poder estatal dever atuar sempre de conformidade com as regras jurdicas vigentes. Em suma, a

acomodao do poder que se exerce ao direito que o regula. Cumpre pois discernir no termo legalidade aquilo que exprime inteira conformidade com a ordem jurdica vigente. Nessa acepo ampla, o funcionamento do regime e a autoridade investida nos governantes devem reger-se segundo as linhas-mestras traadas pela Constituio, cujos preceitos so a base sobre a qual assenta tanto o exerccio do poder como a competncia dos rgos estatais. A legalidade supe por conseguinte o livre e desembaraado mecanismo das instituies e dos atos da autoridade, movendo-se em consonncia com os preceitos jurdicos vigentes ou respeitando rigorosamente a hierarquia das normas, que vo dos regulamentos,

decretos e leis ordinrias at a lei mxima e superior, que a Constituio. O poder legal representa por conseqncia o poder em harmonia com os princpios jurdicos, que servem de esteio ordem estatal. O conceito de legalidade se situa assim num domnio exclusivamente formal, tcnico e jurdico.

2. O princpio da legitimidade

J a legitimidade tem exigncias mais delicadas, visto que levanta o problema de fundo, questionando acerca da justificao e dos valores do poder legal. A legitimidade a legalidade acrescida de sua valorao. o critrio que se busca menos para compreender e aplicar do que para aceitar ou negar a adequao do poder s situaes da vida social que ele chamado a disciplinar. No conceito de legitimidade entram as crenas de determinada poca, que presidem manifestao do consentimento e da obedincia. A legalidade de um regime democrtico, por exemplo, o seu enquadramento nos moldes de uma constituio observada e praticada; sua legitimidade ser sempre o poder contido naquela constituio, exercendo-se de conformidade com as crenas, os valores e os princpios da ideologia dominante, no caso a ideologia democrtica.

3. Como se formou o princpio da legalidade e a espcie de legitimidade que esse princpio procurou estabelecer O princpio de legalidade nasceu do anseio de estabelecer na sociedade humana regras permanentes e vlidas, que fossem obras da razo, e pudessem abrigar os indivduos de uma conduta arbitrria e imprevisvel da parte dos governantes. Tinha-se em vista alcanar um estado geral de confiana e certeza na ao dos titulares do poder, evitando-se assim a dvida, a intranqilidade, a desconfiana e a

suspeio, to usuais onde o poder absoluto, onde o governo se acha dotado de uma vontade pessoal soberana ou se reputa legibus solutus e onde, enfim, as regras de convivncia no foram previamente

elaboradas nem reconhecidas. A legalidade, compreendida pois como a certeza que tm os governados de que a lei os protege ou de que nenhum mal portanto lhes poder advir do comportamento dos governantes, ser ento sob esse aspecto, como queria Montesquieu, sinnimo de liberdade. Autores que escreveram durante o ancien regime, em Frana, tiveram a intuio desse princpio. Haja vista Fenelon com respeito ao poder do rei: Ele pode tudo sobre as pessoas, mas as leis podem tudo sobre ele (Il peut tout sur les peuples, mais les lois peuvent tout sur lui). Mas foi o sculo racionalista e filosfico o sculo XVIII que desenvolvendo as teses do contratualismo social aprofundou na Frana a justificao doutrinria do princpio da legalidade. Sua explicitao poltica se fez por via revolucionria, quando a legalidade se converteu em matria constitucional. Assim no texto de 1791: No h em Frana autoridade superior da lei; o rei no reina seno em virtude dela e unicamente em nome da lei que poder ele exigir obedincia (Art. 32, do Captulo II da Constituio Francesa de 1791). Alguns anos antes, os ex-colonos de Massachussets, emancipados da dominao inglesa, gravaram em sua Constituio (Art. 30) o princpio da separao de poderes a fim de que pudesse haver um governo de leis e no de homens. Enfim, o princpio da legalidade atende aquele ideal jeffersoniano de estabelecer um governo da lei em substituio do governo dos homens e de certo modo reproduz tambm aquela mxima de Michelet sobre o governo do homem por si mesmo, ou seja, le gouvernement de lhomme par lui mme.

4. A crise histrica da legalidade e legitimidade do poder

So quatro os dados que se nos afiguram altamente elucidativos e indispensveis para a considerao da legalidade e legitimidade como temas da teoria poltica: o histrico, o filosfico, o sociolgico e o jurdico. Do ponto de vista histrico, partimos das relaes entre legalidade e legitimidade, cuja distino a antigidade romana e o direito Cannico ignoraram por completo. No Codex Juris Canonici, segundo anota Schmitt, a palavra legitimus aparece com freqncia, ao passo que legalis somente ocorre em quatro lugares e assim mesmo

invariavelmente referida ao direito civil. A ciso legalidade e legitimidade tornou-se patente ao

pensamento europeu desde 1815, quando se fez vivo e agudo, conforme lembra aquele jurista, o antagonismo que a Frana monrquica passou a testemunhar entre a legitimidade histrica de uma dinastia

restaurada e a legalidade vigente do Cdigo napolenico. Liberais e conservadores, progressistas moderados com filiao espiritual na Revoluo Francesa e realistas restauradores, de

obstinada convico monrquica, se repartiam em posies adversas, sustentando os liberais a legalidade da monarquia constitucional e os conservadores o requisito de legitimidade da mesma, como forma de poder. O auge da crise se situa na deposio de Carlos X e no advento de Lus Felipe, quando a tese da legalidade se impe da legitimidade, nos termos histricos e tradicionais em que esta ltima sempre fora tomada. Os dois conceitos da por diante andam relativamente desacompanhados. A corrente racionalista, proveniente da Revoluo Francesa, que transitara do racionalismo filosfico, abstrato e jusnaturalista para o racionalismo positivista, emprico e relativista operou uma sutil transposio de termos, fazendo toda a legitimidade repousar doravante na legalidade e no como dantes a legalidade na legitimidade.

A lei, segundo a expectativa confiante do sculo, representava o mximo poder da Razo emancipadora. Os juristas de ndole liberal fazem-lhe o culto do antipaternalismo, da f mais ardente na sua capacidade de exprimir o princpio civilizador, o governo do homem por si mesmo (le gouvernement de lhomme par lui mme), como refere Michelet, citado por Schmitt. A lei, que principia como autntica deusa das crenas

revolucionrias, acaba, segundo Schmitt e Bert Brecht, prostituda nos lbios dos gangsters americanos, quando esses ironicamente do a palavra de ordem de que o trabalho deve ser legal.1 Igualmente legal, conforme referiremos adiante, foi tambm a ascenso de Hitler ao poder na Alemanha e a implantao da ditadura socialista na Tchecoslovquia pelo Partido Comunista. E, no entanto, a lei axiologicamente fundara h pouco mais de um sculo o prestgio de uma nova ordem social exageradamente confiante nos poderes da Razo abstrata e libertadora. Com a lei dos cdigos burgueses, verdadeiros talisms jurdicos da exaltao revolucionria de 1789, fora possvel banir da jovem sociedade burguesa o culto incmodo e respeitoso do passado, a inviolabilidade dos costumes, a soberania da tradio, o acatamento dogmtico de toda a autoridade, bases sobre as quais assentava alis o poder das antigas ordens privilegiadas sob a gide das realezas onipotentes. Mas duas crises histricas de considerveis propores vieram ainda abater-se sobre o princpio da legalidade e legitimidade. Com o Manifesto de Marx e os desenvolvimentos ulteriores da teorizao de Lnin, Trotski e Lukcs, a lei, que fora o Coroamento doutrinrio do racionalismo europeu, aparece agora degradada a instrumento da sociedade de classes, como a superestrutura social da opresso burguesa, como rgo de permanncia dos privilgios econmicos, no sendo bons revolucionrios, segundo o conselho de Lnin, reproduzido por Schmitt, aqueles que no souberem unir os meios ilegais de luta a todas as formas legais de tomada do poder. Despreza-se a lei como fim e dela se serve como meio.

A legitimidade do ordenamento jurdico burgus atacada a fundo nessa tomada de posio dos pensadores revolucionrios marxistas, que alargam cada vez mais o hiato separando a legalidade da legitimidade, cuja ruptura tem exemplos de antecedncia histrica na polmica dos liberais com os tradicionalistas conservadores do sculo XIX. Durante o nacional-socialismo a crise chega ao mximo grau de intensidade. Aqui temos concretizado o exemplo histrico supremo de uma corrente de opinio, de uma ideologia, de um partido poltico, cujos chefes, sem quebra da legalidade, tomaram o poder sombra do regime estabelecido e dele se serviram do modo que se nos afigura mais ominoso em toda a histria do gnero humano, e cuja legitimidade, vista ou apreciada pelos critrios do racionalismo imperante na doutrina jurdica dos movimentos liberais e positivistas do sculo XIX, pareceria irrepreensvel. O mesmo se passou na Tchecoslovquia com a tomada do poder por uma revoluo aparentemente pacfica, de teor parlamentar, que instaurou ali a nova legalidade proletria.

5. A considerao filosfica do problema da legitimidade

Exemplos como aqueles que acabamos de citar nos convidam de imediato a retomar o problema mediante um segundo ponto de partida: o filosfico. Do ponto de vista filosfico, a legitimidade repousa no plano das crenas pessoais, no terreno das convices individuais de sabor ideolgico, das valoraes subjetivas, dos critrios axiolgicos variveis segundo as pessoas, tomando os contornos de uma mxima de carter absoluto, de princpio inabalvel, fundado em noo puramente metafsica que se venha a eleger por base do poder. A legitimidade assim considerada no responde aos fatos, ordem estabelecida, aos dados correntes da vida poltica e social, segundo o mecanismo em que estes se desenrolam o que seria j do

mbito da legalidade mas inquire acerca dos preceitos fundamentais que justificam ou invalidam a existncia do ttulo e do exerccio do poder, da regra moral, mediante a qual se h de mover o poder dos governantes para receber e merecer o assentimento dos governados. Quando entramos a fazer reflexes acerca das razes que regem a necessidade ou inevitabilidade do poder poltico na sociedade, e indagamos por que uns obedecem e outros mandam, ou figuramos o carter de permanncia ou temporariedade do poder estatal como ordem coativa, estamos na verdade levantando proposies de cunho filosfico pertinentes legitimidade do poder no seu aspecto de finalismo social. Formula-se determinada doutrina acerca do fundamento do poder e da obedincia, e, mediante o critrio perfilhado nessa doutrina, medese a seguir a legitimidade de uma ordem poltica qualquer, seu teor de veracidade ou erro, que h de variar consoante a tbua dos valores estabelecidos subjetivamente. Busca-se ento menos o poder que do que propriamente o poder que deveria ser.

6. Os fundamentos sociolgicos da legitimidade

O conceito de legitimidade expresso por Vedei, segundo o qual chama-se princpio de legitimidade o fundamento do poder numa determinada sociedade, a regra em virtude da qual se julga que um poder deve ou no ser obedecido nos leva assim sem nenhuma intermitncia compreenso sociolgica do termo.2 A esse respeito, vale ressaltar a importncia que tem o entendimento sociolgico da legitimidade, a qual implica sempre numa teoria dominante do poder. Suscitando o problema da autoridade, em termos sociolgicos, distingue Max Weber, conforme veremos, trs formas bsicas de manifestao da legitimidade, que so capitais para a explicao de todos os fenmenos do poder observados em qualquer tipo de organizao social: a carismtica, a tradicional e a legal ou

racional.

6.1 A legitimidade como representao de uma teoria dominante do poder

A observao nos mostra, segundo Duverger, que numa certa poca e num certo pas, h sempre uma teoria dominante do poder, qual adere a massa dos governados. O governo, erguido base dessa doutrina, que impera no assentimento da populao, ser do ponto de vista sociolgico o governo legtimo. No cabem aqui, assevera o jurista francs, as digresses ideolgicas, metafsicas e doutrinrias relativamente natureza do poder. Em conseqncia, desde que o estudioso nada afirma de falso ou verdadeiro sobre o carter do princpio de legitimidade socialmente imperante e apenas considera as doutrinas propagadas atravs dos povos e das pocas como meros fatos sociolgicos, que cumpre ter em conta e averiguar, pela adeso neles refletida de parte das conscincias individuais, pondera e conclui o publicista francs que assim

considerada, a legitimidade se torna uma noo puramente relativa e contingente, cujo contedo depende das crenas efetivamente

espalhadas num certo momento, em determinado pas.3 Graas a esse critrio, fez-se possvel, segundo o mesmo autor, compreender os pontos de transio histrica por que h passado no curso da civilizao poltica ocidental o princpio da legitimidade, o conflito travado entre o direito divino dos reis e o direito dos povos, entre a legitimidade teocrtica e a legitimidade democrtica, do mesmo modo que hoje se contrape, num duelo de preponderncia, a legitimidade burguesa do povo encarnada no abstrato conceito de nao e a legitimidade proletria com assento no dogma de classe soberana e predestinada que o proletariado resume.4

6.2 As trs formas bsicas de manifestao da legitimidade: a carismtica, a tradicional e a legal ou racional Debaixo do mesmo prisma sociolgico, Max Weber faz que a legalidade repouse sobre trs formas bsicas de manifestao da legitimidade: a carismtica, a tradicional e a legal ou racional. Esses trs tipos de poder legtimo abrangido no clssico esquema de Max Weber tm resumidamente a explicao que se segue, segundo as palavras mesmas do celebrado socilogo. A autoridade carismtica assenta sobre as crenas havidas em profetas, sobre o reconhecimento que pessoalmente alcanam os heris e os demagogos, durante as guerras e as sedies, nas ruas e nas tribunas, convertendo a f e o reconhecimento em deveres inviolveis que lhes so devidos pelos governados. O poder carismtico se baseia, segundo o socilogo, na direta lealdade pessoal dos seguidores. A autoridade carismtica, acrescenta Max Weber, a despeito de haver sido uma das potncias mais revolucionrias da Histria, transformadora dos sentimentos e destinos de povos e civilizaes inteiras conserva nas suas formas mais puras o carter autoritrio e imperativo.5 J a autoridade tradicional se apia na crena de que os ordenamentos existentes e os poderes de mando e direo comportam a virtude da santidade. O tipo mais puro, prossegue Max Weber, o da autoridade patriarcal, onde o governante o senhor; o governado, o sdito e o funcionrio, o servidor. Afirma o socilogo: presta-se obedincia pessoa por respeito, em virtude da tradio de uma dignidade pessoal que se reputa sagrada. Todo o comando se prende intrinsecamente tradio, cuja violao brutal por parte do chefe poder eventualmente pr em perigo seu prprio poder, cuja legitimidade se alicera to-somente na crena acerca de sua santidade. A criao de um novo direito em face das normas oriundas da tradio em princpio impossvel.6

Conseqentemente, a direo poltica do meio social goza de uma solidez e estabilidade que se acha sob a dependncia imediata e direta

do aprofundamento da tradio na conscincia coletiva. Quanto ao ltimo tipo, o da autoridade legal, que informa toda a poca do racionalismo ocidental, temos o poder fundado no estatuto, na regulamentao da autoridade. Aqui assevera Max Weber: o tipo mais puro o da autoridade burocrtica. Sua concepo fundamental se resume na postulao de que qualquer direito pode ser modificado e criado ad libitum, por elaborao voluntria, desde que essa elaborao seja formalmente correta. A obedincia se presta no pessoa, em virtude de direito prprio, mas regra, que se reconhece competente para designar a quem e em que extenso se h de obedecer.7 Demais, o poder racional ou legal cria ademais em suas manifestaes de legitimidade a noo de competncia, o poder tradicional a de privilgio e o carismtico, desconhecendo esses conceitos, dilata a legitimao at onde alcance a misso do chefe, na medida de seus atributos carismticos pessoais, conforme observa aquele pensador.8

7. O aspecto jurdico da legitimidade

Ultimando a transio do sociolgico ao jurdico, Carl Schmitt, o mais conspcuo jurista da Alemanha comprometido com o nacionalsocialismo, intenta demonstrar que a posse do poder legal em termos de legitimidade requer e sempre uma presuno e de de juridicidade, de de

exeqibilidade

obedincia

condicional

preenchimento

clusulas gerais, cuja importncia prtica e terica no deve ser ignorada pela teoria constitucional nem pela filosofia do direito, visto que tanto servem de critrio de controle da constitucionalidade da legislao como de ponto de partida a uma doutrina do direito de resistncia.9 Foi justamente a falta de tal conscincia alimentada na formao do povo alemo, cultivada entre os seus magistrados, disseminada na massa de servidores pblicos, implantada no esprito da direo poltica

do

pas,

referida

tambm

aos

partidos

polticos

de

liderana

democrtica e republicana, aquilo que na hora fatal da conspirao nazista entregou a ordem jurdica da Alemanha ditadura

inescrupulosa, desarmando depois o sentimento de resistncia da nao s prticas criminosas e violentas do nacional-socialismo. Schmitt mesmo foi vtima dessa emboscada histrica da legalidade hitlerista, tendo razes pessoais de sobra, por experincia doutrinria, para acrescentar como corretivo democrtico e constitucional a postulao de limites jurdicos eficazes legitimidade invocada pelos titulares do poder legal. A doutrina mais recente dos autores franceses, j em parte examinada, conforme vimos, se distribui, quanto ao problema da legalidade e legitimidade dos governos, nas seguintes posies: 1) a legalidade to-somente questo de forma; a legitimidade, questo de fundo, substancial, relativa consonncia do poder com a opinio pblica, de cujo apoio depende (Burdeau); 2) a legitimidade noo ideolgica, a legalidade, noo jurdica; do ponto de vista, porm, da ordem constitucional positiva as duas noes coincidem ou se confundem: um governo legal,

conseqentemente legtimo, sob o aspecto do direito, desde que se estabelea de modo regular, conforme as regras da ordem estatutria nacional, a saber, ao instituir-se de acordo com a Constituio em vigor;10 caso porm venha a contrariar essas regras, que devero presidir igualmente ao seu funcionamento, semelhante governo deixar de ser legal, perdendo tambm sua condio de legtimo;11 3) legalidade a conformao do governo com as disposies de um texto constitucional precedente, ao passo que a legitimidade significa a fiel observncia dos princpios da nova ordem jurdica proclamada; a legalidade ser assim um conceito formal, a legitimidade, um conceito material, de maneira que, segundo essa posio, um governo de fato far-se- eventualmente legtimo se proceder segundo as regras por ele mesmo estabelecidas, fundamentando uma nova ordem poltica ou constitucional (Duverger).

De acordo porm com a doutrina de Hauriou, mais antiga, o princpio de legitimidade no em si outra coisa seno o princpio da transmisso do poder conforme a lei.12 Alude o publicista francs aos governos como meros depositrios de um poder, cuja sede legtima se acha na lei, na autoridade, na competncia juridicamente definida, da qual so instrumentos ou servidores obedientes, sendo a legitimidade a fiel observncia dos mecanismos de transmisso do poder.13 Quanto ao poder de fato, o poder revolucionrio, o poder que emerge das crises ou rupturas violentas da ordem legal vigente, a doutrina de Hauriou conserva o mesmo carter jurdico formal, recusando a esses poderes legitimidade, que s se adquire

eventualmente na medida em que os mesmos, uma vez estabelecidos, faam a autoridade e a competncia prevalecerem sobre o poder de dominao. A observncia e adoo da ordem jurdica a via aberta para a legitimao dos governos ou poderes de fato.14

8. A legitimidade no exerccio do poder

A legitimidade abrange por ltimo duas categorias de problemas distintos. O primeiro problema se relaciona com a necessidade e a finalidade mesma do poder poltico que se exerce na sociedade atravs principalmente de uma obedincia consentida e espontnea, e no apenas em virtude da compulso efetiva ou potencial de que dispe o Estado instrumento mximo de institucionalizao de todo o poder poltico. Vista debaixo desse aspecto, a legitimidade do poder s aparece contestada nas doutrinas anrquicas, nomeadamente no marxismo, ao passo que as demais escolas conhecidas se empenham em dar-lhe por fundamento ora os impulsos naturais, orgnicos e biolgicos do homem, ora o consentimento livremente expresso por uma associao de vontades, como nas teorias do contrato social, reconhecendo-se em

qualquer das ltimas posies mencionadas, por legtima, a existncia na sociedade de um poder poltico imposto s vontades individuais. Se a existncia do poder poltico na sociedade se acha legitimada com rara ou nenhuma discrepncia (sendo a nica exceo a dos anarquistas) o problema da legitimidade, ao contrrio, se complica quando a questo versada entra a ser a do exerccio legtimo do poder. Trata-se aqui de indicar o fundamento de legitimidade do governo ou dos governantes, manifestado como um dado histrico e relativo, consoante as doutrinas ou as crenas geralmente aceitas e que lhes servem de esteio, modificveis conforme a poca ou o pas. Na Idade Mdia, essa crena-suporte da legitimidade foi Deus, a religio, o sobrenatural, ao passo que contemporaneamente ela vem sendo o povo, a democracia, o consentimento dos cidados e a adeso dos governados. Mas no se exaure nisso o problema da legitimidade governativa. Cumpre passar ao segundo problema, o de saber se todo governo legal e legtimo ao mesmo tempo e quais as hipteses configurativas de desencontro desses dois elementos: legalidade e legitimidade. Com efeito, concebe-se perfeitamente um governo legal que seja ilegtimo. Haja vista o exemplo francs, muito citado, do governo de Petain, que, investido legalmente no poder, cedo patenteou seu inteiro desacordo com os sentimentos e esperanas e votos do povo francs. Da resultou negar-lhe o pas adeso e consentimento, bases da legitimidade poltica. J o governo francs de De Gaulle no exlio, que emergira das lutas da libertao nacional, foi em 1944, como governo provisrio da Repblica francesa, o governo ilegal porm legtimo do povo francs. Via de regra, os governos que nascem das situaes

revolucionrias, dos golpes de Estado, das conspiraes triunfantes, so governos ilegais mas eventualmente legtimos, se abraados logo pelo sentimento nacional de aprovao ao exerccio do seu poder.

Confirmada a viabilidade desses governos, a legitimidade fundar ento com o tempo a nova legalidade. E esta h de perdurar, conciliada no

binmio

legalidade-legitimidade,

at

que

ulteriores

comoes

da

conscincia nacional tragam com a interveno sbita de crises imprevistas e profundas para a conservao do poder a perda do equilbrio poltico dos sistemas legais e sua conseqente destruio.

9. A legalidade e legitimidade do poder como temas da cincia poltica O espinhoso tema legalidade e legitimidade do poder poltico abrange uma literatura jurdica diminuta, apesar de tratar-se de matria controvertida, que sempre reponta na conscincia dos

legisladores, dos polticos e dos pensadores sociais nas horas de crise do poder, quando se abre o inqurito das revolues, das ditaduras e dos golpes de Estado, quando se questiona acerca de estremecimentos no princpio de autoridade, de quebra e afrouxamento dos laos de obedincia que prendem os governados aos governantes. Dentre os estudos esparsos que compem a pequena contribuio clssica sobre o assunto, faz-se mister ressaltar o livro de Ferrero, pertinente ao antigo princpio de legitimidade15 e o de Lnin

(Esquerdismo, Doena Infantil do Comunismo), obra capital cujo desconhecimento tornaria anacrnica toda a discusso acerca do problema da legalidade, conforme j advertiu um constitucionalista alemo, bem como os estudos de Max Weber16 e a interveno de Carl Schmitt sobre o assunto, em 1932, no ano crucial de sua polmica com os constitucionalistas da Repblica de Weimar.17 Dos escritos mais antigos ainda conserva algum interesse nos dias presentes o de autoria de Benjamin Constant sobre o esprito de conquista e usurpao18 e mais alguns discursos polticos de Wilson, quando o Presidente dos Estados Unidos sustentou a doutrina americana da legitimidade democrtica.

1. Carl Schmitt, Legalitaet und Legitimitaet, e Das Problem der Legalitaet.

2. Georges Vedei, Introduction aux tudes Politiques, Fascculo I, p. 28. 3. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 39. 4. Idem, ibidem, p. 39. 5. Max Weber, Staatssoziologie, p. 106. 6. Idem, ibidem, p. 101. 7. Max Weber, ob. cit., p. 9. 8. Idem, ibidem, p. 105. 9. Carl Schmitt, Das Problem der Legalitaet, in: Verfassungsrechtliche Aufsaetze, pp. 440-451. 10. Julien Laferrire, Manuel de Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 838. 11. Idem, ibidem, p. 838. 12. Maurice Hauriou, Princpios de Derecho Publico y Constitucional, traduo espanhola, 2 ed., s/d, p. 198. 13. Idem, ibidem, p. 198. 14. Idem, ibidem, p. 200. 15. G. Ferrero, Potere. 16. Max Weber. No clebre captulo IX Wirtschaft und Gesellschaft parte segunda, sobre sociologia do poder, da obra Economia e Sociedade. 4 ed., pp. 551-558. 17. Carl Schmitt, ob. cit. 18. Benjamin Constant. De 1espirit de Conqute et de lusurpation, in: Ouevres, p. 983 e s.

9 A SOBERANIA

1. O problema da soberania 2. Formao histrica do conceito de soberania 3. Afirmao absoluta, afirmao relativa e negao do princpio de soberania 4. Traos caractersticos da soberania 5. O titular do direito de soberania: as doutrinas teocrticas e as doutrinas democrticas 6. Doutrinas teocrticas: 6.1 A doutrina da natureza divina dos governantes 6.2 A doutrina da investidura divina 6.3 A doutrina da investidura providencial 7. As doutrinas democrticas: 7.1 A doutrina da soberania popular 7.2 A doutrina da soberania nacional S. Reviso do conceito de soberania.

1. O problema da soberania

Considervel

nmero

de

publicistas

compreende

nos

dias

presentes a soberania como um conceito histrico e relativo. Histrico, porquanto a antigidade o desconheceu em suas formas de organizao poltica. Haja vista o exemplo da polis grega, do Estado-cidade na Grcia clssica. A soberania surge apenas com o advento do Estado moderno, sem que nada por outra parte lhe assegure, de futuro, a continuidade. Relativo, uma vez que tomado de incio por elemento essencial do Estado conforme sucedeu ainda entre juristas do sculo XIX raro o autor hoje que aps os trabalhos exaustivos de Jellinek ainda se ocupa da soberania sob o prisma do direito internacional, como de um dado essencial constitutivo do Estado. H Estados soberanos e Estados no soberanos. Do ponto de vista externo, a soberania apenas qualidade do poder, que a organizao estatal poder ostentar ou deixar de ostentar. Do ponto de vista interno, porm, a soberania, como conceito jurdico e social, se apresenta menos controvertida, visto que da essncia do ordenamento estatal uma superioridade e supremacia, a

qual, resumindo j a noo de soberania, faz que o poder do Estado se sobreponha incontrastavelmente aos demais poderes sociais, que lhes ficam subordinados. A soberania assim entendida como soberania interna fixa a noo de predomnio que o ordenamento estatal exerce num certo territrio e numa determinada populao sobre os demais ordenamentos sociais. Aparece ento o Estado como portador de uma vontade suprema e soberana a suprema potestas que deflui de seu papel privilegiado de ordenamento poltico monopolizador da coao incondicionada na sociedade. Estado ou poder estatal e soberania assim concebidos, debaixo desse pressuposto, coincidem amplamente. Onde houver Estado haver pois soberania. A crise contempornea desse conceito envolve aspectos

fundamentais: de uma parte, a dificuldade de conciliar a noo de soberania do Estado com a ordem internacional, de modo que a nfase na soberania do Estado implica sacrifcio maior ou menor do ordenamento internacional e, vice-versa, a nfase neste se faz com restries de grau varivel aos limites da soberania, h algum tempo tomada ainda em termos absolutos; doutra parte, a crise se manifesta sob o aspecto e a evidncia de correntes doutrinrias ou fatos que ameaadoramente patenteiam a existncia de grupos e instituies sociais concorrentes, as quais disputam ao Estado sua qualificao de ordenamento poltico supremo, enfraquecendo e desvalorizando por conseqncia a idia mesma de Estado. Em verdade, do ponto de vista interno, a negao da soberania do Estado, sendo a negao do prprio Estado, ocorre mais nas teorias polticas do anarquismo e do marxismo. Na ordem dos fatos que se desenrolam num determinado Estado, acomete-se menos a idia do Estado, da soberania do poder poltico, do que uma forma de Estado, de poder poltico, de regime vigente. A porfia pelo poder por parte de partidos, rgos sindicais, ideologias, grupos compactos de opinio e presso, arrebatando ao Estado propriamente dito autonomia e iniciativa, criam centros militantes e concorrentes de poder, que antes de sujeitarem o Estado, atuam j paralelamente a este, diminuindo-lhe

a autoridade e supremacia, questionando-lhe a soberania, tornando enfim crtico e problemtico o desempenho daquilo que compe a essncia da estatalidade, a saber, o monoplio social da coao organizada, o poder incontrastvel de dit-la e imp-la indistinta e irresistivelmente a todos os grupos sociais.

2. Formao histrica do conceito de soberania

O Estado antigo na concepo grega era uma comunidade social perfeita, a nica organizao poltica, aquela que abrangia o homem em toda a exteriorizao e largueza de sua vida social, caracterizando-se, segundo Aristteles, como autarquia, noo inteiramente diversa da moderna soberania e que permitia distinguir o Estado das demais formas de sociedade. Representava o Estado para os antigos gregos aquela ambincia social onde todas as necessidades humanas se pudessem prover ou satisfazer plenamente, aquela esfera dotada, em suma, de indispensvel auto-suficincia na qual se desenrolava o plano de vida do cidado grego. O Estado-cidade desconhecia assim o conflito interno dos poderes sociais, a rivalidade intestina de instituies, grupos, faces ou partidos polticos, intentando quebrar a unidade monoltica do Estado. A sociedade poltica que ignorava conflitos desta ordem compunha na polis um todo de tamanha homogeneidade que a nenhum pensador ou jurista romano ocorreu a distino entre Estado e mais comunidades polticas, quer do ponto de vista externo, quer do ponto de vista interno. A Idade Mdia copiou to-somente em certa maneira o modelo imperial de organizao poltica do povo romano. O Santo Imprio Romano-Germnico foi em grande parte abstrao, nome pomposo, reminiscncia saudosa, mais que realidade viva e operante, justificando assim a frase de quem afirmou que pouco tinha ele de santo e quase nada de romano e muito menos de germnico.

Com efeito, aquela organizao imperial, que se estendera a quase toda a cristandade, abrangia entre o Imprio e o indivduo vasta camada de poderes intermedirios, de instituies providas de competncia, de comunidades propiciando o desenvolvimento interior de uma vida social autnoma. A idade do meio se revela historicamente como o longo perodo em que a idia de Estado se apresenta amortecida em face da multiplicidade e competio de poderes rivais. A frouxa unidade do poder poltico centralizado simbolicamente na pessoa do Imperador padece em sua rbita mais larga o desafio da Igreja. A cria romana e o Imprio lutam entre si, pela supremacia do poder poltico. Dois gldios se defrontam, duas ordens se hostilizam: a ordem temporal e a ordem espiritual, a coroa e o sacerdcio, Cristo e Csar. Os poderes autnomos das ordens intermedirias j

mencionadas estavam nominalmente sujeitos autoridade superior do Imprio. Somente este, a cuja testa se achava o Imperador, no ficara sujeito a nenhuma jurisdio. O princpio da soberania comea historicamente por exprimir a superioridade de um poder,

desembaraado de quaisquer laos de sujeio. Tomava-se a soberania pelo mais alto poder, a supremitas, que constava j na linguagem latina da Idade Mdia, por trao essencial com que distinguir o Estado dos demais poderes rivais, que lhe disputavam a supremacia no curso do perodo medievo. Ilustra a Frana, mais que qualquer outro pas, o drama histrico que gerou o conceito de soberania. Esse drama teve ali seu palco principal. A expresso souverainet (soberania) francesa. O grande terico da soberania vem a ser Bodin, cujos olhos estiveram sempre presos realidade histrica de sua ptria. O rei de Frana afirmava externamente nas lutas com o Imprio e o sacerdcio sua

independncia poltica. Esse fato passa a traduzir para o publicista um pensamento que se lhe afigura essencial ao conceito de Estado: o de soberania. Ao definir a Repblica na acepo de Estado, Bodin fizera da soberania seu elemento inseparvel. Seno, vejamos: Rpublique est un

droit gouvernement de plusieurs menages et de ce qui leur est commun avec puissance souveraine,1 a saber, a Repblica o justo governo de muitas famlias, e do que lhes comum, com poder soberano. A soberania se converte, conseqentemente, num conceito polmico, uma vez que partindo da premissa de Bodin, segundo a qual no h Estado sem soberania, os publicistas, acordes com tal ponto de vista, deixam de trat-la como categoria histrica e passam a reput-la categoria absoluta, dogma do direito pblico, o que falso; segundo a concluso da doutrina dominante desde Jellinek aos dias presentes.

3. Afirmao absoluta, afirmao relativa e negao do princpio de soberania A corrente mais copiosa dos publicistas contemporneos entende que a soberania dado histrico e representa apenas determinada qualidade do poder do Estado, qualidade que nem sequer constitui elemento essencial ao conceito de Estado, podendo haver Estados com ou sem soberania. O contrrio seria deixar fora de explicao a existncia de comunidades polticas vassalas, que a Histria conheceu sob a designao de Estado, bem como recusar carter de Estado s comunidades componentes de uma Federao. Aceitar porm a soberania como qualidade do poder, elemento relativo no essencial, ou categoria histrica, arredando-se portanto das posies rgidas dos que costumam tom-la em termos absolutos, no deve por outro lado significar se professe a mesma opinio de Preuss, Duguit e Kelsen que, com maior ou menor intensidade, buscam eliminar por inteiro da teoria do Estado o conceito de soberania. Considerando o aspecto histrico-relativista da soberania, adotou Jellinek a posio mais seguida na doutrina contempornea do direito pblico e que o coloca a igual distncia de Bodin e Duguit, ao conceituar a soberania como capacidade do Estado a uma

autovinculao e autodeterminao jurdica exclusiva.2 Corrigiu Jellinek o abuso contido na concepo de Bodin e

removeu o principal obstculo da velha doutrina francesa, que fazia da soberania um poder absoluto, ilimitado, incontrastvel. J vimos, em parte, as dificuldades que concorrem para fazer obscuro e controverso o conceito de soberania, desde que o aceitemos como categoria absoluta nos termos da velha concepo de Bodin. Essas dificuldades so resumidamente a impraticabilidade que da decorreria para explicar a existncia do direito internacional e a impossibilidade ademais de atribuir carter de Estado a certos ordenamentos polticos como os que fazem parte de uma Federao. Mas no param aqui os embaraos levantados a esse conceito, aos quais se vm somar de modo no menos tormentoso os que dizem respeito sede do poder soberano, a saber, se a soberania do rei, da nao, do povo ou de uma classe na sociedade.

4. Traos caractersticos da soberania

A soberania una e indivisvel, no se delega a soberania, a soberania irrevogvel, a soberania perptua, a soberania um poder supremo, eis os principais pontos de caracterizao com que Bodin fez da soberania no sculo XVII um elemento essencial do Estado. Na linha de pensamento do grande jurista da monarquia francesa h logo uma constante visvel: firmar a soberania como poder incontrastvel. Por que a necessidade de afirmar a soberania como poder incontrastvel? Por motivos sobretudo de ordem histrica. O Estado moderno, cujo nascimento testemunharam teoristas polticos da envergadura de Bodin, precisava de impor-se. Sua formao vinha precedida dos antagonismos da Idade Mdia entre o poder espiritual e o poder temporal, entre o imperador germnico-romano e os novos reis que surgiam da decomposio dos feudos. Sobre essa decomposio se levantava nova ordem de agregaes polticas mais prestigiosas. De modo que um poder novo se firmou no Estado moderno e este poder foi o poder dos monarcas independentes; poder absoluto,

que precisava de justificativa terica. A teoria da soberania como poder supremo, com sede na monarquia, surge ento como a mais fascinante das teorias, a que vence, a que mais proselitismo faz na sua poca. Bodin assenta a doutrina desse poder supremo tendo em vista sobretudo suas implicaes nas relaes com outros Estados. Hobbes, por sua vez, procede teorizao do poder soberano para legitimar internamente a supremacia do monarca sobre os sditos.

5. O titular do direito de soberania: as doutrinas teocrticas e as doutrinas democrticas Tem-se feito distino entre a soberania do Estado e a soberania no Estado. Com a expresso soberania do Estado busca-se sobretudo assinalar a preeminncia do grupo poltico o Estado, seu ascendente hierrquico sobre os demais grupos sociais internos ou externos com os quais se defronta e afirma a cada passo, e que so do ponto de vista interno comunidades humanas como a igreja, a escola, a famlia, etc, e do ponto de vista externo, a comunidade internacional. A soberania no Estado diz respeito por conseqncia questo dos elementos e caractersticos do poder estatal que o distinguem, consoante assinalamos, dos demais poderes e instituies sociais. A soberania no Estado formaria ao revs outra categoria de problemas de relevante importncia, concentrados sumariamente na determinao da autoridade suprema no interior do Estado, na verificao hierrquica dos rgos da comunidade poltica e sobretudo na justificao da autoridade conferida ao sujeito ou titular do poder supremo. Autores h como Duguit que reputam insolvel esse teorema poltico de subjetivao do direito de soberania. O problema de saber quem o sujeito do direito de soberania se complica alis desde as origens histricas da soberania, quando nenhuma distino rigorosa se

fazia entre a pessoa do Estado e a dos governantes, conduzindo assim ao emprego indiferente da palavra soberania para designar, como ainda acontece nos dias presentes, ora determinada propriedade do Estado nas suas relaes com outros sujeitos da ordem jurdica, ora a posio jurdica de certas pessoas no Estado.3 As vrias doutrinas pertinentes justificao do sujeito do direito de soberania no Estado, do titular no qual se acha investida a soberania, tm uma seqncia histrica e uma raiz poltica e sociolgica patente, desdobrando-se desde a soberania do monarca, na aurora do Estado moderno, s concepes mais prximas e recentes da soberania da nao, do organismo estatal e da classe, podendo ser apreciadas de um ponto de vista histrico, jurdico, filosfico e sociolgico. O problema portanto de legitimar a soberania na pessoa de seu titular e do mesmo passo explicar a origem do poder soberano tem suscitado historicamente vrias doutrinas, comeando com as que sustentam o direito divino dos reis at as que assentam no povo a sede da soberania. Dividem-se portanto em dois grupos: doutrinas

teocrticas e doutrinas democrticas. As doutrinas teocrticas tm um ponto comum: a base divina que emprestam ao poder. Apresentam todavia considerveis variaes, que assinalam o desenvolvimento da concepo teocrtica da soberania, com respeito ao papel dos governantes no desempenho do poder. Quanto s doutrinas democrticas, so estas mais um capitulo da obra criadora do gnio poltico europeu, cuja influncia foi to grande na formao do Estado moderno. Os princpios que assentam no povo a fonte incontroversa de todo o poder poltico haviam germinado na obra de telogos catlicos medievais, na teoria contratual de Hobbes e na doutrina dos reformadores protestantes do sculo XVII, logo seguidos pelos juristas da Escola do Direito Natural e das Gentes, por Jean-Jacques Rousseau, bem como pelos enciclopedistas e pelos constituintes franceses da Revoluo, em cujas reflexes e mximas de comportamento e organizao poltica da sociedade amadurecem doutrinas capitais e de

todo distintas em seus efeitos: a doutrina da soberania popular e a doutrina da soberania nacional.

6. A doutrinas teocrticas

6.1 A doutrina da natureza divina dos governantes

A mais exagerada e rigorosa dessas doutrinas a que faz dos governantes deuses vivos, reconhecendo-lhes atributos e carter de divindade. Os monarcas como titulares do poder soberano so seres divinos, objeto de culto e venerao. A histria anda cheia de exemplos de reis que fielmente professavam essa doutrina e se reputavam divindades, como os faras do Egito, os imperadores romanos, os prncipes orientais e at mesmo o Imperador do Japo at ao fim da Segunda Guerra Mundial.4 Na Frana do ancien rgime, anterior portanto Revoluo Francesa, havia quem abraasse com ardor essa mesma crena no teor divino dos reis, como consta da seguinte declarao do clero galicano, segundo a qual os reis no existem apenas pela vontade de Deus seno que eles mesmos so Deus: ningum poder negar ou tergiversar essa evidncia sem incorrer em blasfmia ou cometer sacrilgio.5 O mesmo pensamento reaparece na saudao que em nome do Parlamento Omer Talon fazia a Lus XIV, comemorando o advento do novo rei: O assento de Vossa Majestade nos figura o trono de Deus vivo... As ordens do reino vos tributam honra e respeito como a uma divindade visvel.6

6.2 A doutrina da investidura divina

Saindo porm dessa extremidade da concepo teocrtica, depara-se- nos a doutrina crist da investidura divina dos reis, os

quais, conservando embora o grau mais alto de eminncia e majestade, no se supem fora da condio humana, como partcipes na divindade. Reputam-se todavia delegados diretos e imediatos de Deus, recebendo deste a investidura para o exerccio de um poder que por sua natureza se concebe como divino. So os monarcas na terra os executores irresistveis da vontade de Deus. Cumpre aos povos prestar-lhes cega obedincia dada a origem divina do poder. Os monarcas so

responsveis unicamente perante Deus, jamais perante os homens. Quando Lus XIV, escrevendo suas Memrias, expressa rigorosamente a mesma idia e Lus XV, num clebre edito, afirma que sua coroa no deriva de ningum seno de Deus e que o direito de fazer as leis lhe compete com exclusividade, temos a segundo Duguit, citado por Villeneuve, a mais completa e acabada imagem da pura doutrina do direito divino sobrenatural.7 Em suma, essa variante do pensamento teocrtico no somente entende o poder como institudo por Deus para conservao da sociedade, seno que faz da escolha deste ou daquele governante, neste ou naquele pas, um ato da vontade divina. Designadas por Deus para os exerccios da autoridade as dinastias revestem carter sagrado. A doutrina do direito divino sobrenatural esteve grandemente em voga no sculo de Lus XIV e se propagou do mesmo modo entre os reformadores protestantes que, desde Calvino, a empregavam para lisonjear o favor monrquico e eliminar ou diminuir a influncia e o prestgio temporal da corte pontifcia.8

6.3 A doutrina da investidura providencial

A fundamentao religiosa da soberania, que dantes j se fizera com a teoria da natureza divina dos governantes e a seguir com a teoria da investidura divina, se converte por ltimo na teoria da investidura providencial, que se assinala por admitir apenas a origem divina do poder, tornando cada vez mais branda a interveno da divindade em

matria

poltica,

cuja

legitimidade

se

resume

na

observncia

escrupulosa do bem comum. Essa doutrina, que se pode reputar representativa do verdadeiro esprito da igreja crist, vem dos antigos apstolos e toma seus contornos mais definidos no pensamento de Santo Toms de Aquino, quando este distingue o princpio do poder, de direito divino, segundo o apstolo Paulo, do modo consoante o qual se adquire esse poder e o uso que dele faz o prncipe, os quais so de direito humano.9 Fazendo da designao dos governantes obra dos homens e no da divindade, a teoria da investidura providencial alcana de imediato um resultado cabal e visvel que a separa das duas posies antecedentes do pensamento teocrtico: o da eventual participao dos governados na escolha dos governantes. Quebrou-se assim a rigidez das implicaes autocrticas

decorrentes das teorias monrquicas do direito divino e tornou-se possvel conciliar os princpios teolgicos da soberania com os postulados democrticos pertinentes sede e ao exerccio do poder poltico. As doutrinas do direito divino providencial contam entre seus mais conspcuos adeptos no sculo passado os pensadores da reao romntica francesa Joseph de Maistre e Bonald, que viam em Deus o guia providencial da sociedade humana.

7. As doutrinas democrticas

7.1 A doutrina da soberania popular

A doutrina da soberania popular, a primeira e inconfundivelmente a mais democrtica das doutrinas em exame no postula

necessariamente uma forma republicana de governo, tanto que Hobbes a desenvolveu para derivar da vontade popular na sua teoria do contrato social a justificao do poder monrquico e Rousseau, com maior desabuso e no menos rigor, f-la compatvel com todas as

formas de governo, como se precatadamente quisesse corrigir j o erro dos que no sculo passado e ainda nos dias presentes fizeram a democracia inseparvel do liberalismo, quando este o liberalismo significa apenas uma de suas variantes e incontrastavelmente aquela que com menos fidelidade reproduz a imagem e expresso da vontade popular e a plenitude portanto do princpio democrtico. A soberania popular, segundo o autor do Contrato Social e seus discpulos, to-somente a soma das distintas fraes de soberania, que pertencem como atributo a cada indivduo, o qual, membro da comunidade estatal e detentor dessa parcela do poder soberano fragmentado, participa ativamente na escolha dos governantes. Essa doutrina funda o processo democrtico sobre a igualdade poltica dos cidados e o sufrgio universal, conseqncia necessria a que chega Rousseau, quando afirma que se o Estado for composto de dez mil cidados, cada um deles ter a dcima milsima parte da autoridade soberana.10 A concepo da soberania popular, posto que se apie em reflexes contraditrias e insustentveis daquele filsofo poltico, teve a mxima influncia no desdobramento ulterior das idias democrticas, nomeadamente no que diz respeito progressiva universalizao do sufrgio, tomado este nas lutas constitucionais do sculo passado e deste sculo, por parte dos reformadores mais radicais e progressistas, como a verdadeira espinha dorsal do sistema democrtico.

7.2 A doutrina da soberania nacional

Os publicistas franceses da primeira fase da Revoluo a que vai de 1789 a 1791 no ficaram indiferentes s conseqncias que em boa lgica derivariam daquela posio rousseauniana, com a qual se conduziria o elemento popular plenitude do poder poltico e ao eventual despotismo e onipotncia das multides. Cumpria dar ao problema da soberania soluo jurdica, poltica e

social, concebida em termos de participao limitada da vontade popular, que evitasse de uma parte a continuao do regime monrquico autocrtico e de outra parte coibisse os excessos em que se despenharia a autoridade popular, caso lhe fosse conferido o pleno exerccio do poder. Os iniciadores do movimento revolucionrio contra o ancien rgime se fizeram instrumentos conscientes de uma burguesia

deliberada a pleitear o domnio poltico da sociedade francesa, depois de haver alcanado a mxima preponderncia econmica em trs sculos de florescente desenvolvimento material, de profundas transformaes nas relaes da produo, de intensificao nunca vista do comrcio e da indstria, movidos por foras que sepultavam nas suas mesmas runas a antiga sociedade feudal, cerrando para sempre seus

estreitssimos horizontes econmicos. Essas foras faziam a Revoluo em nome do terceiro estado a ordem burguesa embora arvorassem a bandeira de um poder que inculcava extrair do povo toda a sua legitimidade. A doutrina democrtica da soberania que os poderes da Revoluo fundaram e fizeram prevalecer na Assemblia Constituinte foi a doutrina da soberania nacional. A Nao surge nessa concepo como depositria nica e exclusiva da autoridade soberana. Aquela imagem do indivduo titular de uma frao da soberania, com milhes de soberanos em cada coletividade, cede lugar concepo de uma pessoa privilegiadamente soberana: a Nao. Povo e Nao formam uma s entidade, compreendida organicamente como ser novo, distinto e abstratamente personificado, dotado de vontade prpria, superior s vontades individuais que o compem. A Nao, assim constituda, se apresenta nessa doutrina como um corpo poltico vivo, real, atuante, que detm a soberania e a exerce atravs de seus representantes. A distino sensvel e capital entre as duas doutrinas

democrticas da soberania se faz sentir sobretudo quanto aos efeitos da faculdade de participao poltica do eleitorado, que aqui se limita,

circunscrito queles que a Nao investir na funo de escolha dos governantes e ali, na doutrina da soberania popular, se universaliza a todos os cidados com o direito que lhes cabe por ser cada indivduo portador ou titular de uma parcela da soberania. A doutrina da soberania nacional dominou quase todo o direito poltico da Frana ps-revolucionria na idade liberal de seu

constitucionalismo. A Revoluo proclamou esse princpio com toda a solenidade de suas leis em dois artigos clebres dos Direitos do Homem de 1789 e da Constituio de 1791, respectivamente. Com efeito, o artigo 3 da Declarao assevera que o princpio de toda a soberania reside essencialmente em a Nao e que nenhuma corporao, nenhum indivduo pode exercer autoridade que dela no emane expressamente. A essa ardente profisso de f na soberania nacional sucede o artigo 1, ttulo terceiro da Constituio de 1791, que reitera o mesmo pensamento, aps precisar os caracteres essenciais da soberania: A soberania una, indivisvel, inalienvel e imprescritvel. Pertence nao; nenhuma seo do povo, nenhum indivduo pode atribuir-se-lhe o exerccio (Art. 1 do Ttulo III da Constituio Francesa de 1791).

8. Reviso do conceito de soberania

Como todo conceito de cincia poltica a doutrina da soberania passou por largo desdobramento e tambm por minuciosa reviso. H juristas, socilogos e pensadores polticos que entendem tratar-se de um conceito j em declnio. Hoje, por exemplo, conforme alguns publicistas, as ideologias pesam mais nas relaes entre os Estados do que o sentimento nacional de soberania. Produzem as ideologias tamanha solidariedade entre indivduos de pases diferentes que acabam por estreit-los num vnculo de conscincia mais apertado que o lao de nacionalidade. Muitas vezes, contemporaneamente, diz Duverger, exprimindo essa mesma idia,

numa anlise de surpreendente acuidade, indivduos de Estados distintos atuam com mais compreenso e entendimento, base de convices polticas idnticas, do que tangidos por motivos de ordem ptria.11 Diz isso o pensador da francs para ho mostrar sido como os e

fundamentos

nacionais

soberania

acometidos

enfraquecidos por fatores diversos na hora presente. Outro motivo que concorre fortemente para abater o princpio de soberania a necessidade de criar uma ordem internacional, vindo essa ordem a ter um primado sobre a ordem nacional. Os internacionalistas so homens que vem sempre com

suspeio o princpio de soberania. No apenas com suspeio, seno como se fora ele obstculo realizao da comunidade internacional, positivao do direito internacional, passagem do direito

internacional, de um direito de bases meramente contratuais, apoiado em princpios de direito natural, de fundamentos to-somente ticos ou racionais, a um direito que coercitivamente se pudesse impor a todos os Estados.

1. A definio abre o captulo I do Livro Primeiro da obra de Jean Bodin, Les six Livres de la Rpublique. Veja-se a edio de 1961, fac-similada, da Sciencia Aalen, que reproduz o texto da edio de 1583, aparecida em Paris. 2. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3 ed., p. 495. 3. Georg Meyer, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts, 3 ed., p. 15. 4. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Paris, p. 33. 5. M. Lacourt-Gavet, Apud Marcel de la Bigne de Villeneuve, Trait Gnrale de ltat, 1929, p. 280. 6. Funck-Brentano, Apud Marcel de la Bigne de Villeneuve, ob. cit., p. 280. 7. Duguit, apud M. de la Bigne de Villeneuve, ob. cit., p. 27. 8. Georges Burdeau, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 7 ed., p. 94. 9. M. de la Bigne de Villeneuve, ob. cit., p. 281. 10. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, liv. III, cap. I, p. 274. 11. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 2 ed., pp. 72-73.

10 A SEPARAO DE PODERES

l. Origem histrica do princpio: soberania e separao de poderes 2. Os precursores da separao de poderes 3. A doutrina da separao de poderes na obra de Montesquieu 4. Os trs poderes: legislativo, executivo e judicirio 5. As tcnicas de controle como corretivo para o rigor e rigidez da separao de poderes 6. Primado da separao de poderes na doutrina constitucional do liberalismo 7. Em busca de um quarto poder: o moderador 8. Declnio e reavaliao do princpio da separao de poderes.

1. Origem histrica do princpio: soberania e separao de poderes O princpio da separao de poderes, tanto quanto o da soberania, demanda do cientista poltico o indispensvel exame da ambincia histrica em que se gerou, fora da qual se faz de todo incompreensvel, quer na idade em que se elevou altura de dogma constitucional o sculo XIX , quer nos dias presentes, que testemunham j o declnio da influncia auferida nas passadas quadras do liberalismo. Essa dimenso da historicidade do princpio vlida porque nos ajuda a explicar sua apario no sculo XVIII e seu ulterior desdobramento e implantao nos textos constitucionais de

inumerveis Estados do orbe poltico ocidental. Com efeito, observava-se em quase toda a Europa continental, sobretudo em Frana, a fadiga resultante do poder poltico excessivo da monarquia absoluta, que pesava sobre todas as camadas sociais interpostas entre o monarca e a massa de sditos. Arrolavam essas camadas em seus efetivos a burguesia comercial e industrial ascendente, a par da nobreza, que por seu turno se repartia entre nobres submissos ao trono e escassa minoria de fidalgos inconformados com a rigidez e os abusos do sistema poltico vigente, j

inclinado ao exerccio de prticas semidespticas. O sculo XVII servira de apogeu justificao, propagao e consolidao da doutrina da soberania. Esta doutrina extraiu-se de uma imposio casusta edificado e do poder e o poder do no monarca, curso das

gradativamente

ampliado

afirmado

dissenses e antinomias medievas, como absoluto e supremo, quer do ponto de vista interno, quer do ponto de vista externo. Externamente, fundava-se a independncia do Estado moderno, favorecido pelos antigos combates do Imperador germnico com o pontfice romano e internamente erguia-se um centro de autoridade incontrastvel na cabea visvel do monarca de direito divino ou de poderes absolutos. Com a soberania se chegara pois soluo poltica da existncia do Estado moderno, distinto do antigo Estado medievo. A soberania de incio a monarquia e a monarquia o Estado, a saber, uma certa massa de poderes concentrados, que no lograram todavia inaugurar ainda a fase de impessoalidade, caracterizadora do moderno poder poltico em suas bases institucionais. Tal fase s se vem a alcanar, na parte continental da Europa, com as doutrinas e as revolues donde surge subseqentemente o chamado Estado de direito. A soberania se faz dogma. A autoridade do monarca esplende. O Estado moderno se converte em realidade. Mas a sociedade se acha longe de todo o repouso. O poder absoluto unificara em termos polticos a nova sociedade, dando fulminante rplica antiga disperso medieva. A ordem econmica da burguesia se implanta no Ocidente e os reis conferem-lhe toda sorte de proteo. O mercantilismo como poltica econmica do sculo corre paralelo idade de apogeu da monarquia absoluta. Com a prtica mercantilista, os monarcas fazem o primeiro intervencionismo estatal dos tempos modernos: subsidiam empresas e companhias de navegao, fomentam o comrcio e a indstria, amparam a classe empresarial, robustecem o patronato, conhecem o capital mas ignoram ainda o trabalho, fazem a legislao industrial do empresrio burgus, e nem de leve suspeitam que o Estado contrai ao mesmo passo a suprema dvida de fazer um dia tambm a legislao

social do proletariado que vai despontar, ajudam enfim o privilgio econmico da burguesia a crescer e prosperar, at aos dias em que se volve ele, arrogante, contra a decrepitude poltica da velha realeza. Isto se passar no sculo XVIII. Do ponto de vista interno, a antiga doutrina da soberania, em termos pessoais, se converte num anacronismo. Por que razes? Vamos intentar explic-las. O poder soberano do monarca se extraviara dos fins requeridos pelas necessidades sociais, polticas e econmicas correntes, com os quais perdera toda a identificao legitimativa. Mudaram aqueles fins por imperativo de necessidades novas e todavia a monarquia

permanecera em seu carter habitual de poder cerrado, poder pessoal, poder absoluto da coroa governante. Como tal, vai esse poder pesar sobre os sditos. Invalidado historicamente, serve to-somente aos abusos pessoais da autoridade monoltica do rei. A empresa capitalista, com a burguesia economicamente

vitoriosa, dispensava os reis, nomeadamente os monarcas da verso autocrtica. O rei era o Estado. O Estado, intervencionista. O intervencionismo fora um bem e uma necessidade, mas de sbito aparecer transfeito num fantasma que o prncipe em delrio de absolutismo poderia improvisamente soltar, enfreando o

desenvolvimento de uma economia j consolidada, de um sistema, como o da economia capitalista, que, quela altura, antes de mais nada demandava o mximo de liberdade para alcanar o mximo de expanso; demandava portanto menos o paternalismo de um poder obseqente mas cioso de suas prerrogativas de mando, do que a garantia impessoal da lei, em cuja formao participasse ativa e criadoramente. Todos os pressupostos estavam formados pois na ordem social, poltica e econmica a fim de mudar o eixo do Estado moderno, da concepo doravante retrgrada de um rei que se confundia com o Estado no exerccio do poder absoluto, para a postulao de um ordenamento poltico impessoal, concebido segundo as doutrinas de limitao do poder, mediante as formas liberais de conteno da

autoridade e as garantias jurdicas da iniciativa econmica.

2. Os precursores da separao de poderes

O princpio da separao de poderes, de tanta influncia sobre o moderno Estado de direito, embora tenha tido sua sistematizao na obra de Montesquieu, que o empregou claramente como tcnica de salvaguarda da liberdade, conheceu todavia precursores, j na

antigidade, j na Idade Mdia e tempos modernos. Distinguira Aristteles a assemblia-geral, o corpo de magistrados e o corpo judicirio; Marslio de Pdua no Defensor Pacis j percebera a natureza das distintas funes estatais e por fim a Escola de Direito Natural e das Gentes, com Grotius, Wolf e Puffendorf, ao falar em partes potentiales summi imperii, se aproximara bastante da distino

estabelecida por Montesquieu. Em Bodin, Swift e Bolingbroke a concepo de poderes que se contrabalanam no interior do ordenamento estatal j se acha presente, mostrando quo prximo estiveram de uma teorizao definida a esse respeito. Locke, menos afamado que Montesquieu, quase to moderno quanto este, no tocante separao de poderes. Assinala o pensador ingls a distino entre os trs poderes executivo, legislativo e judicirio e reporta-se tambm a um quarto poder: a prerrogativa. Ao faz-lo, seu pensamento mais autenticamente vinculado

Constituio inglesa do que o do autor de Do Esprito das Leis. A prerrogativa, como poder estatal, compete ao prncipe, que ter tambm a atribuio de promover o bem comum onde a lei for omissa ou lacunosa.1

3. A doutrina da separao de poderes na obra de Montesquieu

Assim como a Inglaterra conhecera Locke por pensador poltico do contra-absolutismo, vazado na inspirao individualista dos direitos naturais oponveis ao Estado, a Frana vai conhecer, com o gnio de Montesquieu, a criao na obra Do Espirito das Leis da tcnica de separao de poderes, que resume o princpio constitucional de maior voga e prestgio de toda a idade liberal. Consta haver Montesquieu cometido equvoco fundamental

quando props a Constituio da Inglaterra por exemplo vivo relativo prtica daquele princpio de organizao poltica, porquanto na ilha vizinha o que efetivamente se passava era o comeo da experincia parlamentar de governo, esbatendo toda a distino de poderes. Mas ressaltam os bons tratadistas que se erro houve, esse erro h de ter sido fecundo, visto que enriqueceu o constitucionalismo europeu de seu instrumento mais poderoso e mais rgido de proteo e garantia das liberdades individuais, a saber, a separao de poderes. A mesma tese sobre o equvoco de Montesquieu, vmo-la professada por Mirkine Guetzvitch, conforme lembra o professor Orlando Bittar. Nas conferncias do bicentenrio da obra Do Esprito das Leis (1948), diz Guetzvitch que a Inglaterra para Montesquieu uma utopia, semelhante s de Plato, Morus e Campanella. Ressalta ainda Bittar, arrimado em Bagehot, que de 1729 a 1731, poca da visita de Montesquieu Inglaterra, o pas j se inclinava para o regime de gabinete, com a ascenso parlamentar do gro-vizir Sir Robert Walpole. Montesquieu mesmo hesitante. Sua dvida transparece nos ltimos trechos do celebrado captulo 6 do livro XI, relativo Constituio da Inglaterra, quando escreve: No me cabe examinar se fruem ou no os ingleses presentemente esta liberdade. Contento-me com assinalar e encontr-la estabelecida nas leis e nada mais busco.2 Duguit j pensa porm de modo distinto, segundo Barthelmy, entendendo que Montesquieu a respeito da separao de poderes teria

sido menos terico do que Locke. As palavras de Madison no Federalista pem a questo em melhores termos, quando pondera aquele estadista o merecimento de Montesquieu, em resposta aos que achavam no haver sido a Constituio americana explcita e irretorquvel em patentear sua adeso formal mxima do pensador francs. Escreve Madison: O orculo que sempre se consulta e cita a esse respeito o celebrado Montesquieu. Se no foi ele o autor deste valioso preceito da cincia poltica, teve ao menos o mrito de exp-lo e recomend-lo do modo mais eficaz ateno da humanidade. E para logo, recorrendo fonte de onde Montesquieu extraiu aquele teorema, a saber, a Constituio da Inglaterra, modelo ou conforme as palavras mesmas do filsofo, espelho de liberdade poltica, afirma Madison: O mais leve vislumbre da Constituio Inglesa mostra que nenhum dos departamentos legislativo, executivo ou judicirio se acha de maneira alguma totalmente separado ou distinto entre si.3 A grande reflexo poltica de Montesquieu que conduz ao mencionado princpio gira ao redor do conceito de liberdade, cujas distintas acepes o autor de Do Esprito das Leis investiga, fixando-se naquela de sua autoria, segundo a qual consiste a liberdade no direito de fazer-se tudo quanto permitem as leis. Depois de referir a liberdade poltica aos governos moderados, afirma Montesquieu que uma experincia eterna atesta que todo homem que detm o poder tende a abusar do mesmo.4 Vai o abuso at onde se lhe deparem limites.5 E para que no se possa abusar desse poder, faz-se mister organizar a sociedade poltica de tal forma que o poder seja um freio ao poder, limitando o poder pelo prprio poder.6 A seguir, confessa que h um pas no mundo que fez da liberdade poltica objeto de sua Constituio. E de imediato se prope estudar os princpios sobre os quais assenta nesse sistema a garantia da liberdade. Essa nao a Inglaterra com sua Constituio e esse princpio a separao de poderes com seus corolrios.7

4. Os trs poderes: legislativo, executivo e judicirio

Distingue Montesquieu em cada Estado trs sortes de poderes: o poder legislativo, o poder executivo (poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes, segundo sua terminologia) e o poder judicirio (poder executivo das coisas que dependem do direito civil). A cada um desses poderes correspondem, segundo o pensador francs, determinadas funes. Atravs do poder legislativo fazem-se leis para sempre ou para determinada poca, bem como se aperfeioam ou ab-rogam as que j se acham feitas. Com o poder executivo, ocupa-se o prncipe ou magistrado (os termos so de Montesquieu) da paz e da guerra, envia e recebe embaixadores, estabelece a segurana e previne as invases. O terceiro poder o judicirio d ao prncipe ou magistrado a faculdade de punir os crimes ou julgar os dissdios da ordem civil. Discriminados assim os poderes nessa linha terica de separao, segundo os fins a que se propem, entra Montesquieu a conceituar a liberdade poltica, definindo-a como aquela tranqilidade de esprito, decorrente do juzo de segurana que cada qual faa acerca de seu estado no plano da convivncia social. A liberdade estar sempre presente, segundo o notvel filsofo, toda vez que haja um governo em face do qual os cidados no abriguem nenhum temor recproco. A liberdade poltica exprimir sempre o sentimento de segurana, de garantia e de certeza que o ordenamento jurdico proporcione s relaes de indivduo para indivduo, sob a gide da autoridade governativa. Daqui passa Montesquieu a explicar como se extingue ou desaparece a liberdade nas hipteses que ele configura de unio dos poderes num s titular. Quando uma nica pessoa, singular ou coletiva, detm o poder legislativo e o poder executivo, j deixou de

haver liberdade, porquanto persiste, segundo Montesquieu, o temor da elaborao de leis tirnicas, sujeitas a uma no menos tirnica aplicao. Se se trata do poder judicirio, duas conseqncias deriva o mesmo pensador da nociva conjugao dos poderes numa s pessoa ou rgo. Ambas as conseqncias importam na destruio da liberdade poltica. O poder judicirio mais o poder legislativo so iguais ao arbtrio, porque tal soma de poderes faz do juiz legislador, emprestandolhe poder arbitrrio sobre a vida e a liberdade dos cidados. O poder judicirio ao lado do poder legislativo, em mos de um titular exclusivo, confere ao juiz a fora de um opressor. A opresso se manifesta pela ausncia ou privao da liberdade poltica. Por ltimo, assevera o afamado publicista no captulo VI do livro XI do De lEsprit des Lois, tudo estaria perdido se aqueles trs poderes o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas e o de punir crimes ou solver pendncias entre particulares se reunissem num s homem ou associao de homens. Redundaria irremissivelmente essa mxima concentrao de poderes no despotismo, implicando a total abolio da liberdade poltica. Tal se deu na Turquia, onde, segundo observa Montesquieu, reinava atroz despotismo, com os trs poderes concentrados na pessoa do sulto.8 O gnio poltico de Montesquieu no se cingiu a teorizar acerca da natureza dos trs poderes seno que engendrou do mesmo passo a tcnica que conduziria ao equilbrio dos mesmos poderes, distinguindo a faculdade de estatuir (facult de statuer) da faculdade de impedir (facult dempcher). Como a natureza das coisas no permite a imobilidade dos poderes, mas o seu constante movimento lembra o profundo pensador so eles compelidos a atuar de concerto, harmnicos, e as faculdades enunciadas de estatuir e de impedir antecipam j a chamada tcnica dos checks and balances, dos pesos e contrapesos, desenvolvida posteriormente por Bolingbroke, na Inglaterra, durante o

sculo XVIII. Com efeito, quando o executivo emprega o veto para enfrear determinada medida legislativa no fez uso da faculdade de estatuir mas da faculdade de impedir, faculdade que se insere no quadro dos mecanismos de controle recproco da ao dos poderes. O princpio da separao de poderes teve tambm excelente acolhida na obra do filsofo alemo Kant, que enalteceu sobretudo o aspecto tico, elevando os poderes categoria de dignidades, pessoas morais, em relao de coordenao (potestas coordinatae), sem sacrifcio da vontade geral una. A trias poltica de Kant reproduz a de Montesquieu: poder legislativo soberano (potestas legislatoria), poder executivo (potestas rectoria) e poder judicirio (potestas iudiciaria). Estabeleceu Kant um silogismo da ordem estatal em que o legislativo se apresenta como a premissa maior, o executivo, a premissa menor e o judicirio, a concluso. Insistindo na majestade dos trs poderes, sempre postos numa alta esfera de valorao tica, Kant afirma que o legislativo irrepreensvel, o executivo irresistvel e o judicirio inapelvel.

5. As tcnicas de controle como corretivos para o rigor e rigidez da separao de poderes As tcnicas de controle que medraram no constitucionalismo moderno constituem corretivos eficazes ao rigor de uma separao rgida de poderes, que se pretendeu implantar na doutrina do liberalismo, em nome do princpio de Montesquieu. Consideremos a seguir na prtica constitucional do Estado moderno as mais conhecidas formas de equilbrio e interferncia, resultantes da teoria de pesos e contrapesos. Dessa tcnica resulta a presena do executivo na rbita legislativa por via do veto e da mensagem, e excepcionalmente, segundo alguns, da delegao de poderes, que o princpio a rigor interdita, por decorrncia

da prpria lgica da separao. Com o veto dispe o executivo de uma possibilidade de impedir resolues legislativas e com a mensagem recomenda, prope e eventualmente inicia a lei, mormente naqueles sistemas constitucionais que conferem a esse poder o executivo toda a iniciativa em questes oramentrias e de ordem financeira em geral. J a participao do executivo na esfera do poder judicirio se exprime mediante o indulto, faculdade com que ele modifica efeitos de ato proveniente de outro poder. Igual participao se d atravs da atribuio reconhecida ao executivo de nomear membros do poder judicirio. Do legislativo, por sua vez, partem laos vinculando o executivo e o judicirio dependncia das cmaras. So pontos de controle parlamentar sobre a ao executiva: a rejeio do veto, o processo de impeachment contra a autoridade executiva, aprovao de tratado e a apreciao de indicaes oriundas do poder executivo para o

desempenho de altos cargos da pblica administrao. Com respeito ao judicirio, a competncia legislativa de controle possui, em distintos sistemas constitucionais, entre outros poderes eventuais ou variveis, os de determinar o nmero de membros do judicirio, limitar-lhe a jurisdio, fixar a despesa dos tribunais, majorar vencimentos, organizar o poder judicirio e proceder a julgamento poltico (de ordinrio pela chamada cmara alta), tomando assim o lugar dos tribunais no desempenho de funes de carter estritamente judicirio. Enfim, quando se trata do judicirio, verificamos que esse poder exerce tambm atribuies fora do centro usual de sua competncia, quando por excluso de outros poderes e maneira legislativa estatui as regras do respectivo funcionamento ou maneira executiva, organiza o quadro de servidores, deixando assim distncia os poderes que normalmente desempenham funes dessa natureza. Sua faculdade de impedir porm s se manifesta concretamente quando esse poder o judicirio frente s cmaras decide sobre

inconstitucionalidade de atos do legislativo e frente ao ramo do poder executivo Profere a ilegalidade de certas medidas administrativas.

6. Primado da separao de poderes na doutrina constitucional do liberalismo Todo o prestgio que o princpio da separao de poderes auferiu na doutrina constitucional do liberalismo decorre da crena no seu emprego como garantia das liberdades individuais ou mais

precisamente como penhor dos recm-adquiridos direitos polticos da burguesia frente ao antigo poder das realezas absolutas. O princpio se inaugura no moderno Estado de direito como tcnica predileta dos convergentes esforos de limitao do poder absoluto e onipotente de um executivo pessoal, que resumia at ento toda a forma bsica de Estado. Os edificadores do Estado constitucional aderem mais doutrina do liberalismo acentuando o princpio da liberdade individual do que mesmo doutrina da democracia, que firmava com maior nfase o princpio da igualdade. Duas tcnicas se lhes oferecem para conservar o Estado distncia, quer o Estado da monarquia absoluta, vencido pelas revolues da nobreza (caso ingls) e da burguesia (caso francs), quer o Estado da democracia social, que se desenha como uma ameaa deitando sombras ao futuro da democracia liberal: a tcnica horizontal da separao de poderes e a tcnica vertical do federalismo. De uma parte, a tcnica da separao de poderes desemboca no sistema parlamentar, onde as prerrogativas do poder poltico so compromissadamente repartidas entre o rei constitucional, de

competncia limitada, legitimado pelo princpio monrquico hereditrio e o parlamento, que busca sua fonte de autoridade na legitimao do mandato representativo de fundo relativamente democrtico. Doutra parte, conflui a mesma tcnica para o presidencialismo que, ao invs da separao atenuada, professa de incio uma separao mais rgida de

poderes, visto que surge historicamente associado forma republicana de governo, no tendo, tanto quanto o parlamentarismo, que estatuir nenhum equilbrio poltico de competncia com as foras vencidas do passado absolutista, de que a monarquia limitada no regime

parlamentar se fizera sempre representativa. Sobre a separao de poderes, convertida em dogma do Estado liberal, assentavam os constituintes liberais a esperana de tolher ou imobilizar a progressiva democratizao do poder, sua inevitvel e total transferncia para o brao popular. A adoo mais clebre da separao porquanto mais eficaz ocorreu na Constituio federal americana de 1787. O texto constitucional no menciona o princpio uma nica vez e no entanto a Constituio seria ininteligvel se omitssemos a presena da separao de poderes que a tcnica de repartio da competncia soberana naquele documento pblico. So ardentes e fceis os entusiasmos com que o liberalismo cerca o axioma da separao de poderes, cuja primeira sagrao efetiva e formal no corpo das constituies dos Estados americanos se deu durante o ltimo quartel do sculo XVIII. Seguiam essas Constituies a linha traada j desde 1776 pela celebrada Declarao de Direitos da Virgnia (Virginia Bill of Rights), de 12 de junho daquele ano, quando a mxima de Montesquieu entrou explicitamente pela vez primeira nos documentos polticos da liberdade moderna. O teor programtico das clusulas distributivas dos poderes, qual os enumera a autoridade oracular de Montesquieu, ressalta patente no texto das ditas Constituies, que no se cingem, como a Constituio federal americana, a montar todo o esquema do poder estatal naquele princpio, apenas estruturalmente perfilhado, seno que exprimem aderncia ao mesmo em artigos precisos e solenes, proibindo a um poder exercer jamais as atribuies de outro poder (Constituio de Massachussetts, Parte I, Art. 30), ou inserindo pomposamente que os poderes devem ser para sempre separados e distintos (constituies de Maryland, Virgnia e Carolina do Norte), num verbalismo caudaloso, de efeito mais doutrinrio que efetivo, como pressentiu Madison em sua

crtica

comentrio

obra

da

Constituio,

nas

pginas

do

Federalista.9 Mas onde a exaltao passional do princpio alcana o mais alto grau de intensidade na letra das Constituies francesas inspiradas pelas mximas do liberalismo. Com efeito, veja-se o artigo 16 da Constituio Francesa de 3 de setembro de 1791, na parte relativa Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado: Toda sociedade na qual no esteja assegurada a garantia dos direitos do homem nem determinada a separao de poderes, no possui constituio. Reaparece essa doutrina no artigo 22 da Constituio de 5 do Frutidor do ano III: Existe to-somente a garantia social quando assegurada pelo estabelecimento da diviso de poderes, pela fixao de seus poderes e pela responsabilidade dos funcionrios pblicos. Por ltimo, a Constituio de 4 de novembro de 1848, cujo artigo 19 reza: A separao de poderes a primeira condio de um governo livre. O Brasil, ao decidir-se pela forma republicana de governo, aderiu ao princpio da separao de poderes na melhor tradio francesa a de Montesquieu com explicitao formal. O Imprio se abraara porm a uma separao inspirada em Benjamin Constant, onde os poderes so quatro ao invs de trs, conforme veremos noutro lugar. A Constituio republicana de 1891 dispunha no artigo 15: So rgos da soberania nacional o poder legislativo, o executivo e o judicirio, harmnicos e independentes. A Constituio de 16 de julho de 1934 manteve o princpio nos seguintes termos: Art. 30. So rgos da soberania nacional, dentro dos limites constitucionais, os Poderes Legislativo, Executivo e

Judicirio, independentes e coordenados entre si. A Constituio de 18 de setembro de 1964 no se afasta da tradio republicana: Art. 36. So Poderes da Unio o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si. O artigo 60 da Constituio de 24 de janeiro de 1967 reproduz o

princpio: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. A Constituio de 5 de outubro de 1988 tem redao quase idntica: Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

7. Em busca de um quarto poder: o moderador

A sociedade poltica contempornea patenteia uma angustiante crise nas relaes dos poderes tradicionais, do mesmo passo que a interferncia ostensiva de novos poderes parece alterar aquele quadro habitual do equilbrio mantido formalmente pelos textos das

Constituies, cada vez mais irreais em espelhar o verdadeiro estado das foras atuantes. Os novos poderes so principalmente o poder partidrio, o poder politizado das categorias intermedirias (grupos de interesses que logo se convertem em grupos de presso), o poder militar, o poder burocrtico, o poder das elites cientficas, etc. Essa crise sugere a necessidade de restaurar o equilbrio atravs de um poder mediador, poder neutro, que seria menos uma corrente de interesses, como so os novos poderes acima mencionados do que uma instituio

desinteressada, volvida unicamente para as superiores motivaes de ordem geral, capaz de uma arbitragem serena toda vez que as competies instituies. Teorizando na poca das monarquias constitucionais, Benjamin Constant escrevia: O vcio de todas as Constituies h sido o de no haver criado um poder neutro, mas o de ter colocado o cume da autoridade de que ele devia achar-se investido num desses poderes ativos. E polticas pusessem em perigo o fundamento das

acrescentava: Quando os poderes pblicos se dividem e esto prestes a prejudicar-se, faz-se mister uma autoridade neutra, que faa com eles o

que o poder judicirio faz com os indivduos. Esse poder, juiz dos demais poderes, seria o poder real, que segundo Benjamin Constant, deveria existir ao lado do poder executivo, do poder representativo (legislativo) e do poder judicirio. O poder legislativo ou representativo, segundo Constant, reside nas assemblias representativas, com a sano do rei e sua funo consiste em elaborar as leis. O poder executivo fica com os ministros, tendo por objeto prover a execuo geral das leis. O poder judicirio pertence aos tribunais, cuja misso se consubstancia em aplicar a lei aos casos particulares. Enfim o poder real (verdadeiro poder moderador) assenta no rei que, posto entre os trs poderes, deve exercer uma autoridade neutra e intermediria, porquanto argumenta Benjamin Constant no tem ele nenhum interesse em perturbar o equilbrio, mas ao contrrio todo o empenho em mant-lo. O poder real conclui Benjamin Constant de certo modo o poder judicirio dos demais poderes. Estava assim lanada a teoria do Poder Moderador, da qual o Brasil serviria de laboratrio, sendo o primeiro e talvez o nico pas no mundo a fazer, como fez na Carta poltica do Imprio, aplicao constitucional do novo sistema preconizado por Benjamin Constant. Com efeito, a figura do quarto poder aparece na Constituio brasileira do Imprio, outorgada por D. Pedro I, a 25 de maro de 1824. A Carta imperial no artigo 98 dispunha: A diviso e harmonia dos poderes polticos o princpio conservador dos direitos dos cidados e o mais seguro meio de fazer efetivas as garantias que a Constituio oferece. No artigo seguinte asseverava que os poderes polticos

reconhecidos pela Constituio do Imprio do Brasil eram quatro: o poder legislativo, o poder moderador, o poder executivo e o poder judicial. No artigo 12 declarava que todos os poderes constituam delegao da Nao depois de haver assinalado que os representantes da Nao brasileira eram o Imperador e a Assemblia-Geral.

A Constituio explicava mais adiante que o poder moderador constitua a chave de toda a organizao poltica, e delegado privativamente ao Imperador, como chefe supremo da Nao e seu primeiro representante, para que incessantemente vele sobre a manuteno, equilbrio e harmonia dos demais poderes polticos (art. 98). A Constituio outorgada proclamava enfim sagrada e inviolvel a Pessoa do Imperador, afirmando que ele no estava sujeito a responsabilidade alguma. H publicistas no Brasil, ao contrrio de Rui e Tobias Barreto, que louvam o poder moderador, achando que graas a sua presena fora possvel manter a estabilidade das instituies nascentes ao tempo do Imprio e do mesmo passo consolidar a unidade nacional, num continente politicamente flagelado por dios civis e pulverizado em repblicas fracas e rivais. Entendem alguns que o poder moderador, embora houvesse formalmente desaparecido com as Constituies republicanas,

continuou em verdade a existir, de 1891 a 1964, tendo por titular no um rei mas as foras armadas. O papel do Exrcito brasileiro naquele largo perodo de nossa histria republicana, salvo a poca do Estado Novo, fora o de um quarto poder, restaurador das normas do jogo democrtico, mediante vrias e passageiras intervenes na vida poltica do Pas.

8. Declnio e reavaliao do princpio da separao de poderes

Numa idade em que o povo organizado se fez o nico e verdadeiro poder e o Estado contraiu na ordem social responsabilidades que o Estado liberal jamais conheceu, no h lugar para a prtica de um princpio rigoroso de separao. Os valores polticos cardeais que inspiraram semelhante tcnica ou desapareceram ou esto em vias de desaparecimento.

A separao foi historicamente necessria quando o poder pendia entre governantes que buscavam recobrar suas prerrogativas absolutas e pessoais e o povo que, representado nos parlamentos, intentava dilatar sua esfera de mando e participao na gerncia dos negcios pblicos. Quando se preconizava a separao de poderes como o melhor remdio para garantia das liberdades individuais, estas liberdades alcanavam na organizao do Estado constitucional uma amplitude de valores absolutos, inviolavelmente superiores coletividade poltica, acastelados nas Declaraes de Direitos, que ideologicamente eram a parte de fundo das Constituies, sua pea bsica, a que a discriminao de competncia entre poderes deliberadamente divididos e enfraquecidos servia to-somente de meio, de moldura, de couraa. As Constituies viam menos a sociedade e mais o indivduo, menos o Estado e mais o cidado. Desde porm que se desfez a ameaa de volver o Estado ao absolutismo da realeza e a valorao poltica passou do plano individualista ao plano social, cessaram as razes de sustentar, em termos absolutos, um princpio que logicamente paralisava a ao do poder estatal e criara considerveis contra-sensos na vida de

instituies que se renovam e no podem conter-se, seno contrafeitas, nos estreitssimos lindes de uma tcnica j obsoleta e ultrapassada. O princpio perdeu pois autoridade, decaiu de vigor e prestgio. Vemo-lo presente na doutrina e nas Constituies, mas amparado com raro proselitismo, constituindo um desses pontos mortos do

pensamento poltico, incompatveis com as formas mais adiantadas do progresso democrtico contemporneo, quando, erroneamente

interpretado, conduz a uma separao extrema, rigorosa e absurda. Demos porm algumas razes crticas que contriburam

apreciavelmente a expungi-lo da cincia poltica, tornando-o em sua aplicao radical uma extravagncia, uma reminiscncia, um

anacronismo do passado irreversvel. Percuciente anlise demonstra inevitavelmente que a razo estava

com Hegel quando este filsofo poltico da Alemanha asseverou que a literal separao de poderes destruiria a unidade do poder estatal, por sua natureza indivisvel. Como conciliar a noo de soberania com a de poderes divididos e separados? O princpio vale unicamente por tcnica distributiva de funes distintas entre rgos relativamente separados, nunca porm valer em termos de incomunicabilidade, antes sim de ntima cooperao, harmonia e equilbrio, sem nenhuma linha que marque separao absoluta ou intransponvel. Coste-Floret, relator de um projeto constitucional na Frana, resume muito bem o estado presente da doutrina de separao de poderes, quando escreve: Pois que indubitvel que a soberania una, impossvel admitir com o sistema presidencial que existem trs poderes separados. Mas porque a soberania una, no preciso concluir que todas as funes do Estado devem ser necessariamente confundidas. Para realizar uma organizao harmnica dos poderes pblicos, preciso ao contrrio constru-los sobre o princpio da diferenciao das trs funes do Estado: legislativa, executiva, judiciria. Para tomar de emprstimo uma comparao simples ordem biolgica, exato por exemplo que o corpo humano uno e todavia o homem no faz com os olhos o que tem o hbito de fazer com as mos. preciso que ao princpio da unidade orgnica se junte a regra da diferenciao das funes. H muito tempo que a regra da separao dos poderes, imaginada por Monstesquieu como um meio de lutar contra o absolutismo, perdeu toda a razo de ser.10 No temos dvida por conseguinte em afirmar que a separao de poderes expirou desde muito como dogma da cincia. Foi dos mais valiosos instrumentos de que se serviu o liberalismo para conservar na sociedade seu esquema de organizao do poder. Como arma dos conservadores, teve larga aplicao na salvaguarda de interesses individuais privilegiados pela ordem social. Contemporaneamente, bem compreendido, ou cautelosamente institudo, com os corretivos j

impostos pela mudana dos tempos e das idias, o velho princpio haurido nas geniais reflexes polticas de Montesquieu poderia, segundo alguns pensadores, contra-arrestar outra forma de poder absoluto para o qual caminha o Estado moderno: a onipotncia sem freio das multides polticas. Convertido numa tcnica substancialmente jurdica, o princpio que se empregou contra o absolutismo dos reis, o absolutismo dos parlamentos e o absolutismo reacionrio dos tribunais, segundo demonstra, atravs da Suprema Corte, a experincia americana em matria de controle da constitucionalidade das leis, no ficaria definitivamente posposto. Competiria pois a esse princpio desempenhar ainda, conforme entendem alguns de seus adeptos, misso moderadora contra os excessos desnecessrios de poderes eventualmente usurpadores, como o das burocracias executivas, que por vezes atalham com seus vcios e erros a adequao social do poder poltico, do mesmo passo que denegam e oprimem os mais legtimos interesses da liberdade humana.

1. Prerogative is nothing but the power of doing public good without a rule. John Locke, The Second Treatise of Government, cap. XIV, p. 160. 2. Montesquieu, De lEsprit des Lois, in: Oeuvres Compltes. t. II, p. 407. 3. Madison, in: The Federalist, p. 246. 4. Idem, ibidem, p. 395. 5. Idem, ibidem, p. 395. 6. Idem, ibidem, p. 395. 7. Idem, ibidem, pp. 396-407. 8. Montesquieu, ob. cit., p. 397. 9. Madison, ob. cit., pp. 245-252. 10. Coste-Floret, Les Projets Constitutionnels Franais, pp. 13-15, apud Jos Augusto, Presidencialismo versus Parlamentarismo, p. 44.

11 O ESTADO UNITRIO

1. Do Estado unitrio 2. O Estado unitrio centralizado e as formas de centralizao: 2.1 Centralizao poltica 2.2 Centralizao administrativa 2.3 Centralizao territorial e centralizao material 2.4 Centralizao concentrada 2.5 Centralizao desconcentrada 3. Vantagens e desvantagens da centralizao 4. O Estado unitrio descentralizado: a descentralizao administrativa 5.0 Estado unitrio descentralizado e o Estado federal

1. Do Estado unitrio

Das formas de Estado, a forma unitria a mais simples, a mais lgica, a mais homognea. A ordem jurdica, a ordem poltica e a ordem administrativa se acham a conjugadas em perfeita unidade orgnica, referidas a um s povo, um s territrio, um s titular do poder pblico de imprio. No Estado unitrio poder constituinte e poder constitudo se exprimem por meio de instituies que representam slido conjunto, bloco nico, como se respondessem j nessa imagem concretizao daquele princpio de homogeneizao das antigas coletividades sociais governantes, a cuja sombra nasceu e prosperou o Estado moderno, desde que este pde com boa fortuna suceder disperso dos ordenamentos medievos. Com efeito, o unitarismo do poder ainda dos mais fortes sopros que animam a vida dos ordenamentos estatais nestes tempos, exprimindo tendncia manifesta em inumerveis corpos vivos de sociedades polticas. assim contemporaneamente. Foi assim, consoante dissemos, quando se deu a apario do Estado moderno, cujo aspecto

centralizador e tendncia unitarista ressalta desde logo em presena da vontade poltica soberana, que a vontade do Estado, congraando,

fundindo ou subordinando os ordenamentos sociais concorrentes, doravante convertidos em ordenamentos inferiores e secundrios. Corresponde esse momento centralizador plena afirmao do Estado como organizao do poder. Todo um sistema de autoridade manifestamente absoluta assinala essa fase inicial e preparatria, cujo unitarismo se define merc de um centro de direo histrica, posto no poder da realeza absoluta, tendo por sustentculo legitimador a doutrina coerente da soberania. O Estado centralizador cede e decai historicamente quando prepara as modalidades descentralizadoras e at mesmo federativas; quando as concepes mais democrticas e menos autoritrias do poder, fundadas nos postulados do consentimento, de algumas doutrinas contratuais (no todas, porquanto Hobbes constitui aqui exceo das mais conhecidas) abalam todo o eixo do autoritarismo estatal, contrapem a supremacia individual hegemonia do

ordenamento poltico, fazem o Estado meio e no fim, rebaixam-lhe a valorizao social, democratizam a concepo do poder, nas suas origens, no seu exerccio e nos seus titulares, separam o Estado da pessoa do soberano. Graas a essa transpersonalizao do princpio poltico, ou com mais propriedade, mediante essa exteriorizao institucional ou constitucional, segundo linguagem cara ao

liberalismo , acaba o Estado por objetivar-se socialmente como produto do consenso das vontades individuais. Da se chega depois ao Estado-nao, da nomenclatura dos publicistas franceses. E com esse Estado-nao a centralizao, que esteia ou caracteriza o Estado unitrio, entra a ser apenas uma relao de equilbrio, um sistema de acomodao social, um princpio mvel, racionalmente mantido, por consideraes menos de autoridade que de convenincia ou utilidade. Os Estados unitrios, historicamente conhecidos, tiveram sua formao na mxima parte resultante, segundo Ranelletti, do consrcio poltico de vrios Estados, cuja primitiva autonomia se perdeu em decorrncia da exacerbao poltica do sentimento nacional unificador

de distintos povos.1 Deu-se, segundo o mesmo autor, a ocorrncia de vrias razes histricas, que conduziram igualmente ao Estado unitrio: a)

preponderncia poltica de um Estado sobre os demais, da resultando incorporao ou absoro; b) fuso dos Estados-membros, passando o Estado composto a Estado unitrio, e c) dissoluo do Estado composto, que se parte em vrios Estados unitrios.2 Tem o Estado unitrio seu trao capital, segundo Charles Durand, na inteira ausncia de coletividades inferiores, providas de rgos prprios. Mas a figura desse Estado, que consumaria a mais perfeita imagem das aspiraes centralizadoras, jamais existiu, conforme o mesmo Durand. Igual ordem de idias desenvolve o jurista Prlot, quando diz que tanto a natureza das coisas como a vontade dos legisladores tem feito incompleta a centralizao, introduzindo no Estado unitrio dois importantes corretivos: a desconcentrao e a descentralizao. Tocante desconcentrao, deslembrado ficou porm o autor francs de que esta j se inclui no mbito da centralizao.3

2. O Estado unitrio centralizado e as formas de centralizao

Referida ao Estado unitrio, a centralizao abrange as seguintes formas: centralizao poltica e centralizao administrativa, segundo Burdeau; centralizao territorial e centralizao material, no dizer de Dabin; centralizao concentrada e centralizao desconcentrada, na terminologia mais usual dos modernos publicistas.

2.1 Centralizao poltica

A centralizao poltica em determinado Estado se exprime pela

unidade do sistema jurdico, comportando o pas um s direito e uma s lei. Em se tratando de Estado unitrio, essa centralizao se faz rigorosa, sem coexistncia de ordenamentos juriferantes menores. Aqui no h pois o ordenamento geral superpondo-se a ordenamentos particulares, que criem tambm originariamente sistemas jurdicos prprios, como seria possvel no Estado federal. Unidade e exclusividade da ordem poltica e jurdica, bem como excluso conseqente de toda a normatividade plural so notas dominantes da centralizao poltica, na medida em que esta caracteriza o Estado unitrio.

2.2 Centralizao administrativa

A centralizao administrativa compe evidentemente uma das caractersticas mais familiares ao Estado unitrio: segundo Prlot, constitui verdadeira condio de reforo dessa modalidade de Estado, cuja unidade poltica fica assim vantajosamente complementada.4 Implica semelhante forma de centralizao o estabelecimento coerente da mais ampla unidade quanto execuo das leis e quanto gesto dos servios (Burdeau). No Estado unitrio, a centralizao administrativa conduz via de regra a uma aplicao da lei ou a uma gesto dos servios, atravs de agentes do poder, de todo independente do meio que as leis regem ou do grupo a quem interessam os servios (Burdeau).

2.3 Centralizao territorial e centralizao material

Distingue Dabin historicamente duas formas de centralizao: a centralizao territorial e a centralizao material. Com a primeira, o poder do Estado, segundo ele, se estende a pores cada vez mais largas do territrio; com a segunda, observa-se dilatao da

competncia do Estado a assuntos ou interesses que dantes gravitavam

na rbita de poderes menores e particulares, providos de certa autonomia. A tais interesses fora at ento alheio o ordenamento estatal.5

2.4 Centralizao concentrada

Temos centralizao concentrada quando as ordens emanadas de cima, do centro de deciso poltica, circulam para baixo, atravs dos canais administrativos, at as coletividades inferiores, onde os agentes do poder atuam como meros instrumentos de execuo e controle, em obedincia estrita s ordens recebidas. Cabe a aos servidores do Estado o papel de cumpridores de decises, que no so suas, mas se fazem to-somente por seu intermdio. Como se v, a centralizao concentrada mantm intacto o poder jurdico normativo dos governantes, bem como todo o aparelho material de coero (fora pblica), que ministra os meios indispensveis aplicao das medidas administrativas ou legislativas, tomadas pela autoridade estatal nica. Essa modalidade de centralizao combina a um tempo um s centro de deciso e um instrumento igualmente nico de execuo, que a burocracia hierarquicamente organizada qual corpo de servidores, sob dependncia direta e imediata da autoridade central dirigente.

2.5 Centralizao desconcentrada

A centralizao desconcentrada importa no reconhecimento de pequena parcela de competncia aos agentes do Estado, que se investem de um poder de deciso cujo exerccio lhes pertence; poder, todavia, parcial, delegado pela autoridade superior, qual continuam presos por todos os laos de dependncia hierrquica.

Com efeito, quando medidas de interesse local da coletividade centralizada se impem, ditadas por convenincia administrativa, faculta-se autoridade secundria o poder de empregar prerrogativas de governo, tomando decises e fazendo execut-las (Burdeau). Cumpre porm observar que essa autoridade exerce to-somente uma parcela de poder pblico delegado e no autnomo; funciona como rgo do poder central e no como titular de direito prprio. Ficou clebre alis na citao dos tratadistas a palavra de advertncia de Barret, desfazendo maiores iluses quanto extenso dessas prerrogativas, ao afirmar que sempre o mesmo martelo que bate, apenas encurtou-se-lhe o cabo. No se deve por outra parte confundir centralizao

desconcentrada, como inadvertidamente fazem alguns autores, com descentralizao, havendo entre ambas as formas significativas

diferenas, como a que assinala Prlot, quando assevera que a desconcentrao no cria agentes administrativos independentes .6 Razo principal desse equvoco, no entender de Burdeau, foi a existncia de um quadro local de competncia. Contudo, diz o mesmo autor, tal semelhana aparente e superficial, porquanto os agentes desconcentrados comandam em nome do Estado, ao passo que os rgos descentralizados estatuem em nome da coletividade secundria da qual procedem.7 Urge todavia ressaltar que essa coletividade secundria, em nome da qual estatuem os rgos descentralizados, no se acha provida de nenhum poder inicial, prprio, mas de prerrogativas delegadas, conferidas pelo poder central nico, aquele que detm o monoplio da titularidade poltica, que faz subordinada, e conseqentemente

administrativa, a competncia que referidas coletividades comunicam ou exercem atravs de seus rgos. Com essa observao, pertinente ao carter delegado da

competncia enfeixada pela coletividade secundria, cai por terra o teor ambguo que ainda perpassa no comentrio de Burdeau encaminhado justamente a solver um erro e que acabaria praticando outro no menos

grave: o da confuso no mais entre centralizao desconcentrada e descentralizao, descentralizao por ele oportunamente aquela corrigida, ali mas entre e

administrativa

implcita

descentralizao poltica.

3. Vantagens e desvantagens da centralizao

Da centralizao resultam vantagens, que o Estado unitrio aufere tanto no campo poltico como principalmente no campo administrativo. So partes positivas da centralizao: a) a extenso de uma s ordem jurdica, poltica e administrativa a todo o pas; b) o considervel fortalecimento da autoridade, que tanto se implanta como se mantm com mais facilidade onde ocorre a unidade do poder; c) o reforo que da decorre para o princpio da unidade nacional; d) as facilidades conducentes organizao de um corpo burocrtico nico, com menos dispndio para os cofres pblicos e mais eficcia e racionalizao para os servios prestados; e) a impessoalidade e imparcialidade que se observam, tocante ao exerccio das prerrogativas de governo. A centralizao rene porm conhecidas desvantagens. Dentre estas cumpre ressaltar em primeiro lugar a ameaa que faz pesar sobre a autonomia criadora das coletividades particulares, sufocadas ou suprimidas, consoante o grau da poltica centralizadora. Ao

desaparecerem os grupos intermedirios, cava-se um fosso entre o indivduo e o Estado, que a histria poltica mais recente consigna via de regra obstrudo com o freqente sacrifcio da liberdade humana, com a destruio dos anteparos sociais que eram aquelas coletividades intermedirias, nas quais se abrigava contra a onipotncia do Estado a j circunscrita faixa de arbtrio individual; coletividades que deixaram de ser desde a queda do feudalismo aqueles crculos da mais estreita e

intolervel tirania, processada sombra de um Estado a servio do privilgio aristocrtico, at se converterem, desde a revoluo burguesa vitoriosa, em asilos para as liberdades individuais desamparadas e inermes como decorrncia do desvirtuamento dos fins que o Estado busca socialmente prover e que materialmente o vm compelindo s opes intervencionistas, cujo abuso, repetimos, constitui evidente ameaa ao homem e sua liberdade. A seguir, a excessiva centralizao sobrecarrega o poder central de responsabilidades administrativas de somenos importncia, que os agentes do poder pblico numa esfera local de competncia, munidos de um poder de deciso, oriundo do organismo social interessado do qual proviessem tambm esses mesmos agentes estariam

capacitados a levar a cabo com mais vantagens para o bem comum da coletividade respectiva. A centralizao rigorosa conduz ordinariamente paralisao dos direitos de self-government de reconhecido proveito administrativo, poltico e social para os grupos envolvidos, do mesmo passo que diminui nesses grupos o interesse por tudo quanto concerne matria pblica, atrofiando conseqentemente todo o esforo de iniciativa local. Enfim, oferece a centralizao este ltimo lance negativo: promove ao plano da legislao nacional copiosa matria de interesse meramente local e retarda a deciso de assuntos administrativos, que, na esfera das comunidades interessadas, encontrariam rpida ou instantnea soluo, porquanto no ficariam tais comunidades espera que os agentes superiores do poder se familiarizassem com os temas

pendentes, para dar-lhe muitas vezes a resposta mais inconveniente ou inadequada s exigncias de cada caso concreto e particular.

4. O Estado administrativa

unitrio

descentralizado:

descentralizao

A descentralizao de todo compatvel com o Estado unitrio. Mas unicamente a descentralizao administrativa, visto que a

descentralizao poltica j se desloca conceitualmente para a esfera do Estado federal. H descentralizao administrativa quando se admitem rgos locais de deciso sujeitos a autoridades que a prpria comuna, departamento, circunscrio ou provncia (pouco importa que nome tenha a diviso territorial do Estado unitrio) venham a instituir, com o propsito de solver ou ordenar matria de seu respectivo interesse. Essa descentralizao caracteristicamente administrativa,

porquanto se trata de faculdades derivadas, delegadas, oriundas do poder central, que faz subsistir sem nenhuma quebra a unidade do sistema jurdico. O poder central apenas transmite determinada parcela de poderes s coletividades territoriais, conservando porm intacta e permanente a tutela sobre os quadros locais de competncia. Trao por conseguinte definidor da descentralizao administrativa vem a ser essa ausncia precisa de autonomia ou independncia. No se institui aqui, com a autoridade que decide, um poder originrio de arbtrio, um instrumento soberano de comando, visto que assim, ao invs de administrativa, se converteria em poltica tal modalidade de descentralizao. Do Estado unitrio teramos passado j ao Estado federal. Significa, como se v, a descentralizao administrativa to-somente o exerccio de prerrogativas por parte de grupos que, ao exercit-las, no cortam todavia os laos de dependncia que os prendem ao poder central, quanto atividade exercida, nem fraturam tampouco a unidade desse mesmo poder. Em verdade, no o volume das atividades nem a rigor a discriminao da matria, quando esta, por sua natureza poltica ou administrativa, decisria ou instrumental, se converte em objeto de ao da autoridade descentralizada aquilo que configura

incontrastavelmente o teor administrativo da descentralizao. Faz-se mister buscar o princpio distintivo menos na repartio material das competncias, que se inserem num campo controverso quanto ao carter dos atos promovidos pela autoridade local ou regional, nos quais dificilmente se determina a respectiva feio poltica

ou administrativa, do que no ttulo jurdico, mediante o qual essa mesma autoridade se desincumbe das aludidas prerrogativas. Com efeito, decisivo para esse fim a qualificao jurdica do sujeito ou da comunidade que outorgou as regras debaixo das quais ele ou ela deve reger-se, ou que encetou atividades de interesse prprio. Se tal competncia originria, se se prende a um princpio de livre determinao, de autogesto primria da comunidade, sem quaisquer laos de hierarquia a um aparelho coercitivo superior, provido portanto de autonomia ou independncia o titular, estamos agora em presena no de funes de uma coletividade administrativamente

descentralizada, mas em face de um poder poltico devidamente constitudo. Composto e no simples ou unitrio seria o Estado a que semelhante poder se referisse. Estabelecer-se-ia ademais por esse caminho a pluralidade das ordens jurdicas, desta feita concomitantes, concorrentes, paralelas. Suprimir-se-ia do mesmo passo a existncia no Estado da exclusividade ou unidade da idia de direito, politicamente positivada atravs de um poder inicial nico e emancipado. Elevar-se-ia enfim a comunidade condio de poder poltico. Mas as coletividades descentralizadas, por mais extenso que seja o campo material de sua competncia no exerccio de atividades que lhe dizem respeito, por mais fecunda a fonte sociologicamente geradora de normas jurdicas, tm a prevalncia, a afirmao e a observncia de suas normas sob a dependncia todavia da consagrao que venham elas a receber do ordenamento poltico nico, que o Estado unitrio. Faz este sempre limitada, revogvel, condicionada, dependente e derivada aquela capacidade j referida que possuem os organismos descentralizados de editar normas ou exercer atividades. Todo exerccio de prerrogativas, sujeito pois a laos de

dependncia, patenteia, nesse aspecto de filiao, subordinao ou derivao, j o carter administrativo e no poltico da descentralizao. o que ocorre evidentemente no Estado unitrio.

5. O Estado unitrio descentralizado e o Estado federal

De uma parte, a descentralizao cada vez mais assinalada em determinados Estado unitrios, como no caso da Itlia, com a figura jurdica das Regies (criao constitucional de ps-guerra), e doutra parte os progressivos movimentos centralizadores que se observam contemporaneamente em todas as formas conhecidas de Estado federal, vm acarretando considerveis dificuldades doutrinrias fixao dos critrios distintivos entre o Estado unitrio descentralizado e o Estado federal de tendncias centralizadoras. Temos que o melhor critrio ainda aquele referido, quando caracterizamos a descentralizao administrativa, a saber, a

dependncia dos rgos descentralizados quanto ao Estado unitrio dependncia que empresta por conseguinte carter administrativo a essa descentralizao e a independncia desses mesmos rgos, em se tratando de Estado federal. Em ordem a evitar qualquer equvoco, ao suscitar-se o problema das Regies italianas, dotadas de competncia legislativa, tanto quanto o Estado-membro da composio federativa, bastaria lembrar ou advertir que ali a competncia a rigor no equivale a autonomia poltica, visto que as faculdades legislativas da Regio exprimem to-somente os princpios de uma mesma ordem jurdica, no ocorrendo nenhuma leso, quebra ou secesso do ordenamento estatal, que subsiste assim unitrio e consagra soberanamente a validade das regras editadas pelos rgos regionais, sujeitando-os ademais nessa mesma competncia aparentemente poltica interveno eventual de rgos estatais superiores. No Estado-membro da Federao, ao contrrio, ocorre dualidade efetiva de poderes polticos, de sistemas jurdicos distintos, autnomos e correlatos. O publicista francs Charles Durand, to abalizado em matria federativa, despreza por fatores distintivos entre o Estado unitrio descentralizado e o Estado-membro do Estado federal a extenso das

autonomias respectivas, a origem histrica das coletividades em questo, bem como o critrio que ele reputa correto para o federalismo do sculo XIX, e j hoje imprestvel, da participao dos Estadosmembros na formao da vontade federal, entendendo mais seguro tomar por ponto de apoio a seguinte base diversificadora: no Estado unitrio descentralizado a lei ordinria basta para fixar e modificar o regime jurdico das coletividades internas, ao passo que no Estado federal, cabe esse papel no lei ordinria, mas a uma constituio rgida, a qual, posto que no seja intangvel, todavia muito mais difcil de modificar que a lei ordinria.8 Daqui se conclui, segundo a pauta de idias expostas pelo mesmo autor, que as garantias da ordem poltica ao status jurdico dos organismos internos no Estado unitrio descentralizado menos firmes, no Estado federal, mais aprofundadas pela proteo que o formalismo constitucional confere so com efeito o dado menos controverso com que distinguir o Estado unitrio do Estado federal, em presena das surpreendentes variaes descentralizadoras e

centralizadoras, respectivamente observadas de ltimo com relao a essas distintas formas de organizao do Estado.

1. Oreste Ranelletti, Istituzioni di Diritto Pubblico, 13 ed., atualizada, p. 147. 2. Idem, ibidem, p. 147. 3. Marcel Prlot, Istitutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed., pp. 225-226. 4. Marcel Prlot, ob. cit., p. 224. 5. Jean Dabin, Doctrine Gnrale de ltat, p. 304. 6. Marcel Prlot, ob. cit., p. 226. 7. Georges Burdeau, Trait de Science Politique, t. II, pp. 326-327. 8. Charles Durand, La technique du Fdralisme, in: Le Fdralisme, pp. 180-181.

12 AS UNIES DE ESTADOS

l. As Unies de Estados: 1.1 Unies paritrias e Unies desiguais 1.2 Unies de Direito Internacional e Unies de Direito Constitucional 1.3 Unies simples e Unies institucionais 2. A Unio pessoal 3. A Unio Real: 3.1 Teoria jurdica da Unio Real 3.2 Do conceito de Unio Real 3.3 Aspectos jurdicos, polticos e administrativos de Unio Real 3.4 Exemplos histricos de Unio Real 4. A Confederao 5. A Commonwealth 6. As Unies desiguais: o Estado protegido e as modalidades de Protetorados 7. Outras formas de Unies desiguais: 7.1 O Estado Vassalo 7.2 O Estado sob mandato e administrao fiduciria 8. Do Protetorado imperialista ao Protetorado ideolgico (e imperialista).

1. As Unies de Estados

As Unies de Estados (Staatenverbindungen) so objeto de classificaes diversas, que entremostram sobretudo as incertezas e dificuldades presentes aos diversos critrios seguidos. Ocorre alis no campo do Direito Constitucional tendncia para tom-las segundo a mais ampla acepo possvel. Quando dois ou mais Estados se unem, as relaes da decorrentes se processam ora em termos de dependncia e

desigualdade, ora de paridade e independncia. Na evoluo poltica mais recente, as ltimas relaes de paridade e independncia so as formas dominantes, ao passo que as primeiras relaes de dependncia e de desigualdade se vo tornando relativamente raras; tendem at a tomar na existncia dos Estados carter excepcional ou pelo menos transitrio, constituindo fase intermediria que prepara ou a incorporao total ou a inteira separao (Nawiasky).

1.1 Unies paritrias e Unies desiguais

Segundo a classificao do professor Nawiasky, as Unies paritrias abrangem duas modalidades distintas: as Unies desprovidas de organizao e as Unies organizadas. As primeiras as Unies desprovidas de organizao que Prlot insiste em no conferir-lhes sequer o grau de Unio de Estados,1 excluindo-as de toda a classificao, compreendem as comunidades administrativas, que regulamentam assuntos estritamente tcnicos ou administrativos, quais os de navegao e aduana, bem como as alianas, com fins polticos ou militares. As segundas a saber, as Unies organizadas dispem de rgos comuns e abrangem, segundo aquele publicista alemo, as comunidades administrativas permanentes ou organizadas, como as que entendem com matrias de peso, moeda, trfego, correio, etc, e as Confederaes ou Federaes de Estados (Staatenbund) e as Unies (Unio Pessoal e Unio Real). Admite ainda Nawiasky entre as Unies organizadas o Estado Federal (Bundesstaat), que, segundo ele, pode ser concebido como uma Confederao qualificada, na qual, ao lado dos Estados-membros inicialmente presentes se acrescenta o Estado central, como membro ulterior da comunidade de Estados.2 As Unies desiguais implicam sempre laos de sujeio

hierrquica da parte de um ou mais Estados postos numa esfera inferior de proteo e vassalagem em face do Estado protetor ou suserano, cuja superioridade manifesta comunica relao estatal notrio carter de dependncia. So formas de Unio desigual: o Estado vassalo, o Estado protegido ou Protetorado e o Estado sob mandato ou administrao fiduciria.

1.2 Unies de Direito Internacional e Unies de Direito Constitucional

A classificao que j enunciamos e vamos adotar para efeito didtico no desenvolvimento deste captulo distingue, como vimos, as Unies iguais ou Unies paritrias das Unies desiguais, isto , na linguagem de Del Vecchio, as sociedades entre iguais das sociedades entre desiguais. Deve-se porm fazer meno de outras classificaes igualmente lcidas com as de Giese e Biscaretti di Ruffia, que sero objeto a seguir de exposio sumria. As Unies de Estados, segundo Giese, so de Direito Internacional ou direito externo e de Direito Constitucional ou direito interno. As primeiras Unies de Direito Internacional podem tomar tanto a forma comunitria (comunidade) como a forma societria (sociedade). Apresentam, consoante aquele autor, a forma comunitria quando criam rgos comuns de natureza administrativa ou judiciria, consistindo ento a Unio na presena de um mesmo chefe para os Estados-membros. Tal se d no caso da Unio Real, modelo comunitrio de unio de Estados. Traduzem-se pela forma societria (sociedade) toda vez que o pacto ou acordo engendra organizaes interestatais. A Confederao pertence forma societria, a par de certas organizaes internacionais, tais como a Unio Postal Internacional, o Fundo Monetrio

Internacional, a Organizao das Naes Unidas e suas agncias especializadas, a exemplo da UNESCO (United Nations Educational and Scientific Organization), e as unies aduaneiras, semelhana do BENELUX (Blgica, Holanda Luxemburgo), o Mercado Comum Europeu, etc. As ltimas Unies de Direito Constitucional so aquelas que se fundam no ordenamento interno estatal, ressaltando dentre as mesmas, como principal, nos tempos em curso, a Federao.

1.3 Unies simples e Unies institucionais

O constitucionalista italiano Biscaretti di Ruffia distingue as Unies simples das Unies institucionais.3 As Unies simples no do origem a uma comunidade de Estados, mas implicam apenas ao coordenada de vrios Estados para a obteno de fins comuns. Abrangem as alianas, as Unies de Protetorado, e as Unies de tutela, estas ltimas, segundo a concepo do antigo mandato institudo pela velha Sociedade das Naes, e renovado nos termos da moderna administrao fiduciria, estabelecida pela Carta das Naes Unidas. As Unies institucionais j produzem verdadeiras Unies de Estado em sua acepo prpria. Compreendem as Unies gerais, as Unies particulares e as Unies do Estado complexo ou composto (os chamados Estados de Estados). As Unies gerais, no dizer do publicista peninsular, so unies abertas e abrangem toda a comunidade internacional, a Organizao das Naes Unidas e as Unies administrativas internacionais. As Unies particulares, unies mais fechadas, incluem formas clssicas e formas contemporneas. Entre as formas clssicas figuram a Confederao ou Federao de Estados (Staatenbund), as Unies monrquicas (Unio Real e Unio Pessoal) e os Protetorados coloniais. Quanto s formas contemporneas, temos as Unies regionais (a Organizao dos Estados Americanos, a Liga rabe, por exemplo) e as Unies supranacionais (a Commonwealth e a Unio Francesa). As Unies do Estado complexo ou composto (Estados de Estados) so as Unies de vassalagem, outrora conhecidas tambm como Estados de Estados (Staatenstaat) e o Estado Federal (Bundesstaat). Cumpre assinalar, concluindo, que a expresso Unies de Estados na linguagem mais antiga dos publicistas designava em sentido genrico o fenmeno do federalismo e em sentido restrito as Unies monrquicas (Unio Real e Unio Pessoal). Compreende-se assim a razo por que Georges Scelle afirma que

a doutrina clssica distingue trs fenmenos de federalismo entre os Estados: as Unies de Estados, as Confederaes de Estado e os Estados federais.4

2. A Unio pessoal

D-se a Unio Pessoal quando, acidental e involuntariamente, as leis de sucesso da coroa fazem por coincidncia que um s prncipe ocupe dois tronos, tornando-se assim o titular comum do poder em Estados que se conservam todavia independentes. So exemplos histricos de Unio Pessoal: Inglaterra e Hanover (1714-1837), Prssia e Neurenburg, (1707-1837), Pases Baixos e Luxemburgo (1815-1890), Dinamarca e Islndia (1918-1941), Saxnia e Polnia (1697-1763), a Alemanha e Espanha, sob Carlos V (1519-1556), etc. Na Unio Pessoal deparam-se-nos os seguintes traos

dominantes: a) a Unio casual ou fortuita, decorrente de mera coincidncia na ordem sucessria dinstica (Stier-Somlo); b) tem carter transitrio, visto que cessa o vnculo com a extino da dinastia ou a apario de impedimentos jurdicos, quais os que puseram termo unio pessoal da Inglaterra com Hanover, ao tempo da Rainha Vitria, pois neste ltimo reino, com a lei Slica, as mulheres ficavam excludas da sucesso ao trono; c) no se forma nenhum fundamento jurdico unitrio entre os Estados participantes, que mantm intacta sua soberania, sendo a Unio destituda de personalidade jurdica

internacional, de sorte que o monarca atua como chefe de governos separados e distintos: d) inexistem requisitos especiais para a dissoluo da Unio Pessoal, que se desfaz por si mesma, bastando por exemplo se venha a substituir a pessoa do monarca por um regente, ainda que este exera o poder em nome daquele (Nawiasky e Seidler); e) o nico trao de unio entre os Estados fica sendo a pessoa do monarca comum, que simultaneamente pode presidir a instituies distintas e

at mesmo opostas, como no caso da Unio pessoal da Blgica com o Estado Livre do Congo (1885-1908), quando o mesmo rei num Estado era monarca constitucional, noutro monarca absoluto (Prlot), conforme se deu com Leopoldo II, cuja morte ocasionou o fim da referida Unio, volvendo-se o Congo em simples colnia da Blgica. A Unio Pessoal torna-se cada vez mais rara, medida que se observa o declnio universal do sistema monrquico. Contra essa forma de unio de Estados, de que so tantos os exemplos histricos, sempre houve justificada desconfiana. Fez-se objeto de abusos como meio preparatrio destinado a gerar unio mais firme ou at mesmo fuso de Estados originariamente distintos. Tal ocorreu no caso de Castela e Arago, com Isabel e Ferdinando, da Inglaterra e da Esccia com os Stuarts, e da ustria e Hungria, consoante assinalam Jellinek e Max Seydel. Alguns acauteladoras Estados contra monrquicos essa forma chegam de Unio a tomar medidas

que,

juridicamente

irrelevante ou inexistente (Santi Romano), tem todavia considervel importncia poltica. Sob esse ltimo aspecto, por exemplo o poltico, a Unio Pessoal faz impossvel, ou pelo menos absurda, a guerra dos Estados participantes, que levaria um monarca a encetar a guerra contra si mesmo. O paralelismo dos dois ordenamentos jurdicos distintos no exclui todavia a celebrao de tratados e alianas entre os Estados admitindo-se politicamente a hiptese de um estar em paz e o outro em guerra com terceiros. Os autores alemes e italianos ordinariamente do toda a nfase Unio Pessoal como forma associativa de cunho estritamente monrquico. O publicista francs Marcel Prlot, todavia, em posio contrria a de Jellinek, entende a este respeito que possvel encontrar tambm a Unio Pessoal nos sistemas republicanos, com a eleio de um s Presidente para vrios Estados. Segundo ele, assim aconteceu com Bolvar, Presidente simultaneamente de trs Repblicas: o Peru, em 1813; a Colmbia em 1814, e a Venezuela, em 1816.5

3. A Unio Real

Com a Unio Real verifica-se associao de Estados em que o vnculo resulta proposital e deliberado, fundado na vontade unnime e convergente dos Estados-membros. Ao contrrio, pois, da Unio Pessoal, caracterizada pela ausncia de intencionalidade e ocorrente por mero efeito do acaso, conforme vimos. Trao inseparvel da Unio Real a presena do mesmo monarca, em cuja pessoa se resume a noo dessa forma de pluralidade estatal, que admite de modo apenas acidental e no bsico a existncia de instituies comuns aos Estados participantes, como parlamentos e ministrios. Ressalta Jellinek que a Unio Real forma de associao um tanto rara no passado, com poucos exemplos no presente e de reapario problemtica e difcil no futuro. Sendo tpica dos tempos modernos surge apenas quando as monarquias, alcanando grau mais alto de desenvolvimento operam a consolidao da unidade estatal, mediante o triunfo da realeza sobre a velha ordem das corporaes. Do ponto de vista poltico, entende aquele autor alemo, nessa mesma seqncia de reflexes, que na Unio Real est a receita de que se valeram as monarquias quando impotentes e malogradas se viram em suas diligncias por fundar um Estado unitrio. Como as diferenas nacionais impediam eventualmente esse resultado, fez-se uso de referida forma de compromisso.6

3.1 A Teoria jurdica da Unio Real

Vrias teorias buscam explicar a natureza jurdica da Unio Real. Segundo Santi Romano as principais so: a) a teoria que considera a Unio Real como ordenamento internacional; b) a que reputa referida modalidade de Unio verdadeiro ordenamento estatal, formado pelas leis

constitucionais comuns dos dois Estados; c) a teoria do paralelismo, que nega ao ordenamento carter jurdico, mas o supe resultante do paralelismo estabelecido entre os dois Estados componentes da Unio, quando estes, mediante legislao correspondente ou recproca,

resolvem, por conta prpria, instituir o mesmo monarca, ensejando assim a apario de um conjunto de normas to-somente sociais, destitudas porm de carter jurdico.7 O conspcuo jurista italiano entende ainda que referidas teorias so errneas e insustentveis, achando que a Unio Real, embora originria de uma situao de fato, pode todavia adquirir carter plenamente jurdico. Tomando por incorreta a segunda daquelas teorias mencionadas, que assenta a base da Unio Real sobre lei constitucional, afirma Jellinek como fundamento jurdico nico de referida Unio o acordo, ou seja, a vontade comum dos Estados.8 O internacionalista francs Georges Scelle no faz grande cabedal da rigorosa caracterizao jurdica da Unio Real qual a que se contm nas teorias precedentes. Preso mais observao e evidncia dos fatos do que certeza doutrinria, assevera ele, um tanto ecltico, que o federalismo unionista pode indiferentemente ter por base uma Constituio (Sucia e Noruega, Ato de Carlos XIII, 1815) a saber, um ato regulamentar, na aparncia unilateral; um tratado entre governos interessados, isto , uma regulamentao convencional ou at legislaes paralelas, nos Estados interessados de (na ustria-Hungria, cuja elaborao por haja exemplo, sido pelo porm

compromisso

1867),

necessariamente negociada.9

3.2 Do conceito de Unio Real

A maior parte dos autores acha que a inteno de estabelecer de modo duradouro e sob quaisquer circunstncias um monarca comum

para dois Estados define essencialmente a Unio Real. De todo irrelevante que tal vontade se contenha de modo expresso num acordo ou se exera implicitamente (Anschuetz). A esse respeito, o que importa o contedo de vontade, ou seja, a inteno de assentar sobre dois tronos diferentes o mesmo monarca. Juristas como Anschuetz, Max von Seydel, Jellinek, Mortatita e Biscaretti di Ruffia vem a a parte fundamental do conceito. No entanto, o real que d nome a essa modalidade de Unio, no deriva de rex, rei, mas de res, coisa, em contraposio idia de pessoa, que qualifica a Unio Pessoal. Essa comunho de coisas, interesses ou negcios serviu de batismo a tal modalidade de Unio e impeliu os Estados ao lao associativo; no chega porm a ser elemento constitutivo essencial, mas to-somente pressuposto do vnculo

estabelecido. O fundamento sobre o qual assenta o conceito da Unio Real para aquela corrente de autores a determinao voluntria de estabelecer a Unio de modo institucional na pessoa do monarca comum. Os rgos gerais que promovem a gesto dos interesses comuns so dados apenas acessrios, de existncia ocasional, no tendo ademais, segundo G. Meyer, o carter de rgos de uma comunidade maior e superior aos Estados, seno que existem to-somente como rgos de cada Estado particular e associado.10 De modo distinto, todavia, parecem pensar juristas da

envergadura de Hauriou, Pilotti e Ranelletti. Com efeito, escreve este ltimo que a Unio Real consiste na unio de dois ou mais Estados para prover em comum e com rgos comuns determinadas

matrias.11 Mais explcito a esse respeito vem a ser sobretudo Pilotti, quando nos d o seguinte conceito de Unio Real: Por oposio aos Estados que no esto unidos seno na pessoa de seu chefe, a Unio Real associa os Estados relativamente ao objeto, res de sua atividade comum. Como se v, tais juristas fazem da comunho dos interesses parte

necessria do conceito de Unio Real.

3.3 Aspectos jurdicos, polticos e administrativos da Unio Real

Dentre os aspectos jurdicos, polticos e administrativos da Unio Real cumpre ressaltar os seguintes: a) a Unio Real, a despeito de seu carter monrquico se assemelha mais Confederao do que Unio Pessoal; b) entre os Estados participantes nenhuma guerra possvel; c) a defesa comum coobriga os Estados-membros da Unio em face dos demais Estados; d) a Unio Real no chega a constituir novo sujeito de direito: cinge-se a uma relao jurdica, no cria portanto novo Estado mas apenas uma unio de Estados; e) a Unio Real, no sendo Estado, no engendra nenhum poder dotado de soberania, a cuja vontade se dobrem os Estados participantes da Unio (Jellinek); f) a Unio Real abrange via de regra Estados territorialmente contguos (Georges Scelle); g) a soberania dos Estados-membros permanece intacta, conservando-se eles independentes entre si, a despeito do acordo que institu a Unio Real; h) a Unio por si mesma no elabora leis (Jellinek); i) a Unio Real exclui administrao unitria, nacionalidade prpria, territrio unitrio e economia corporativa, mas admite

administrao comum e economia societria (Jellinek); j) a Unio Real, quanto sua durao, se supe permanente ou transitria, cingindo-se neste ltimo caso existncia de uma dinastia ou ao perodo de poder de um governante (von Seydel); k) dissolve-se a Unio Real por acordo dos Estados membros ou pela extino dos tratados, como freqente aps o trmino de uma guerra (Ranelletti); 1) com a Unio Real os Estados usualmente estabelecem exrcito e marinha comuns, adotam a mesma poltica externa e tanto enviam como recebem diplomatas comuns (Ranelletti); m) o soberano, assim como os ministros comuns e os diplomatas no atuam na categoria de representantes de um s poder, um todo jurdico nico, orgnico, acima dos Estados, seno que representam os Estados-membros na unidade da comunho

(Ranelletti); n) as relaes entre os dois Estados componentes da Unio so relaes internacionais (Georges Scelle).

3.4 Exemplos histricos de Unio Real

O Imprio Austro-Hngaro oferece o exemplo mais idneo e significativo de Unio Real. O compromisso de 1867, de que resultou essa formao poltica, h suscitado algumas dvidas de juristas, que admitem haja a Unio, at 1907, gozado de personalidade internacional, furtando-se assim de certo modo quele quadro j visto de

caracterizao dessa forma de vinculao de Estados. Depois de 1907 at 1918, quando a Unio se dissolveu aps a Primeira Guerra Mundial, essa aparncia de sujeito da ordem internacional conferida por muitos ao imprio Austro-Hngaro, como que se extingue. No caso vertente, observa-se ademais que a mesma personalidade era a um tempo Imperador da ustria e Rei da Hungria: como Imperador da ustria, chamava-se Carlos I e como Rei da Hungria, Carlos IV (Kuechenhoff), ali, portanto, coroa imperial, aqui, coroa real, ficando assim a Unio estritamente reduzida pessoa do monarca. A comunho por conseqncia se fez apenas na pessoa do soberano, permanecendo todavia distintos e separados os rgos ou ttulos da direo suprema. Exemplo tambm de Unio Real na Europa foi a que se estabeleceu entre a Sucia e a Noruega, em 1815, com durao at 1905. A Dinamarca e a Islndia, segundo certos autores, constituram por igual exemplo de Unio Real, desde 1918 at a Segunda Guerra Mundial.

4. A Confederao

Sem perda das respectivas soberanias, podem vrios Estados associar-se debaixo de forma estvel de unio, que lhes consente seguir poltica comum de defesa externa e segurana interna, mediante rgos interestatais, cujos poderes variam quanto espcie e ao nmero, conforme delegao cometida. Essa forma tomou historicamente a denominao de Confederao. Encontramo-la nos seguintes exemplos: a Confederao dos Pases Baixos (1579), a Confederao dos Estados Unidos (1778-1787), a Confederao Sua (1815-1848), a Confederao do Reno (18061813) e a Confederao Alem (1815-1866). Das Confederaes, algumas se dissolveram, outras se converteram em Estados federais, e uma at passou a Estado unitrio, como foi o singular caso da Holanda, referido por Prlot e Le Fur. Presentemente, h diversos movimentos internacionais que

podero de modo eventual conduzir reapario dessa espcie de unio, cuja fora agregativa permanece viva e inexausta. A observao histrica nos ensina que o sistema confederativo oferece quase sempre um remdio para a ausncia de unidade poltica ou estatal de um povo, uma soluo provisria ou intermediria para Estados distintos, mas culturalmente irmanados pela homogeneidade das bases nacionais como os Estados rabes, por exemplo; um primeiro passo na preparao de unio mais ntima, como a Federao, da qual o sistema confederativo se faz precursor; um meio, enfim, de melhor salvaguardar interesses que desta sorte ficam mais seguramente resguardados com a unio do que com a separao dos Estados. Da Confederao resultam determinados elementos de

identificao, consoante entramos a enumerar: a) A Confederao, como sociedade de Estados juridicamente iguais, que se conservam autnomos e soberanos, repousa num tratado e no numa Constituio. b) A Confederao no cria nenhum poder estatal, nenhum

ordenamento provido de imperium sobre os Estados participantes da comunho (Jellinek), nenhum sujeito de direito, nenhum corpo dotado de rgos e funes prprias, nenhum vnculo de direito pblico interno entre os Estados; criou-se to-somente mediante a Confederao uma relao jurdica internacional, um sistema de coordenao de vontades polticas, cuja base contratual assenta visivelmente sobre uma limitao consentida da soberania de cada Estado-membro para consecuo de fins comuns. Os laos confederativos so por conseqncia de Direito Internacional e as relaes entre os Estados de ordem diplomtica. c) O poder da Confederao lida com Estados e no com cidados. Nenhuma atribuio exercem sobre os indivduos os rgos institudos, visto que a Confederao no engendra uma cidadania, no possui territrio prprio, no constitui sequer um poder estatal, mas simplesmente, como vimos, uma Unio, um composto de Estados e no um Estado composto (Prlot). d) Reconhece-se Confederao o direito de secesso. Como os poderes consentidos ou delegados para prover fins comuns de ordem militar e diplomtica so especficos e limitados, a presuno em matria controversa favorvel aos Estados confederados. Conservando intacta a soberania, podem estes denunciar o tratado e retirar-se da Confederao. e) O corpo deliberante que serve de instrumento comum aos Estados confederados se chama Dieta. Compe-se de Chefes de Estados ou embaixadores, que tomam por maioria de votos as decises enquadradas na competncia da Confederao, cujos poderes todavia s se alargam por unanimidade. Via de regra aquelas decises se adotam ad referendum dos governos dos Estados componentes. f) A ao unitria da Confederao se projeta ordinariamente para fora e no para dentro, ditada principalmente pelas razes imperiosas que justificam a existncia dessa associao de Estados, a qual, em tempos de guerra, por exemplo, demanda identidade absoluta de comando e poltica externa. g) Como a atividade confederativa se faz nomeadamente para fora,

no mbito das relaes entre Estados, o Direito das Gentes reconhece Confederao personalidade internacional. A rigor, trata-se de

impropriedade, porquanto a Confederao no constitui Estado, por minguar-lhe, conforme assevera Jellinek, o trao essencial de todo ordenamento estatal, a saber, o poder de impor uma vontade que no fique condicionada pela vontade de quem quer que seja.12 h) Na Confederao, ao contrrio do que se passa nas Federaes, a tnica do poder recai sobre os Estados singulares, formando estes a variedade de associao, que, segundo Prlot, mais atende ao ideal proud-honiano. Esse ideal se acha cifrado naquela forma de federalismo preconizada pelo autor da obra Do Princpio Federativo, e que consiste precisamente num contrato em que os contratantes ressalvam mais direitos, liberdades, autoridade e bens do que aqueles de que se despojam ao formarem o pacto.13

5. A Commonwealth

O gnio poltico do povo ingls, de carter to acentuadamente anti-federalista, de ndole to predominantemente unitarista,

desenvolveu, no obstante, certa forma tpica de associao de Estados a Commonwealth ou comunidade de Estados que no se coaduna com os sistemas conhecidos de unio estatal. A Commonwealth representa de modo aparente o ponto de chegada da evoluo poltica e conceitual do antigo Imprio Britnico, em cuja histria lemos, segundo Zimmern, trs fases distintas de compassado desdobramento: colonialismo, autonomia ou self-

government e soberania. O Primeiro Imprio Britnico pertence ao sculo XVIII. A GrBretanha segue ento uma poltica que em nada se distingue daquela seguida pelas demais potncias coloniais. A metrpole, base de um poder central e absoluto, rege suas colnias com a mesma mo-de-ferro de todas as coroas que desfrutavam o antigo sistema colonial, fundado

no monoplio do comrcio e na espoliao econmica das populaes de Ultramar. Em algumas partes porm a colonizao pelo elemento anglosaxnico, qual o caso das 13 colnias americanas, trouxe desde o princpio acentuado sentimento autonomista, concomitante prpria fixao da populao colonial, sentimento posto desde logo em antagonismo e contradio com os mais empenhados interesses da metrpole. O Segundo Imprio Britnico, de Zimmern, comea quando a conscincia dirigente do Imprio descobre que a sua poltica colonial de inteira ignorncia e supresso brutal do sentimento autonomista conduziria inevitavelmente ao colapso da unidade imperial. Passa assim a extrair dos acontecimentos que culminaram com a emancipao americana a lio de que viria a resultar a reviso da antiga poltica colonial. Desta feita, com o sculo XIX, a Gr-Bretanha inaugura plenamente em seus domnios a prtica do self-government ou autogoverno local, atribuindo, desde 1791, alis, representao ao Alto e Baixo Canad. O Relatrio de Lord Durham, em 1849, firma de maneira inequvoca o princpio do governo responsvel nas possesses de Ultramar, que entram a dispor de Constituies verdadeiras e prprias. O Parlamento de Londres, liberando competncia constitucional aos Domnios, concorreu para que estes gradativamente instaurassem governos do tipo parlamentar, como os do Canad, em 1867, da Austrlia, em 1900, e da Nova Zelndia, de 1852 a 1907 e da frica do Sul em 1909 (Biscaretti di Ruffia). O Terceiro Imprio Britnico testemunha o Coroamento da lenta caminhada que trouxe as antigas possesses do status colonial plenitude do poder poltico soberano. A essa plenitude se chega depois de progressiva transio autonomista, sem que todavia se desatassem a esta altura os laos de unio imperial, agora assentados sobre o princpio bsico da cooperao e da solidariedade dos povos

participantes. As razes da unio mergulham na tradio da convivncia poltica, cultural e civilizadora da metrpole britnica. a fase corrente, que resultou na instituio da

Commonwealth, forma singular e privilegiada de unio de Estados, que todos vacilam em classificar de Unio Real ou Confederao. Principiou essa fase desde a Conferncia Imperial de 1916, que reconheceu, de logo, a independncia dos Domnios no trato de assuntos internos e externos e confirmou a existncia de uma sociedade de comunidades autnomas, as quais, inspiradas j pelas mximas de liberdade dos povos, invocadas durante a Primeira Guerra Mundial, puderam facilmente reivindicar participao ativa nas

estipulaes do Tratado de Versailles. Estava assim assegurada a personalidade internacional dos Domnios, que se transformaram ento em verdadeiros Estados. Completara-se j o ciclo interno de diferenciao e autonomia dos trs ramos bsicos do poder: o legislativo, o executivo e o judicirio. Da por diante alarga-se e consolida-se em termos de confirmao universal a presena soberana dos Domnios nas relaes internacionais como Estados autnticos, cuja autonomia o Relatrio Balfour de 1926 e o Estatuto de Westminster de 1931 tornam inequivocamente explcita. Temos ento de todo formada e delineada a Comunidade britnica de naes livres e independentes, a British Commonwealth, provida de rgos polticos e tcnicas de cooperao, a qual chega aos nossos dias fundada numa composio heterognea de Estados, onde a forma monrquica convive com a forma republicana, mediante um vnculo de recproca cooperao e colaborao de todos os Estadosmembros. Com o ingresso de Estados de populaes estranhas origem anglo-saxnica, a Comunidade britnica (British Commonwealth) deixou de ser britnica na qualificao e passou a ter nome simplesmente consonncia de com Comunidade seu carter (Commonwealth), multirracial, em estreita a

multicultural

multilingstico, formando uma Unio livre e paritria de Estados

soberanos. Faltam Commonwealth rgos prprios e definidos de natureza estatal. Tampouco nos deparamos ali com um ordenamento federativo, dotado de Constituio comum, provido de poder executivo central, nem sequer com foras militares unidas para prover fins comuns de defesa e segurana coletiva da Comunidade. Desta sorte o trao de unio se vai tornando aparentemente o mais frouxo possvel mngua de instituies concretas, que sirvam de instrumento ao princpio da Commonwealth, a saber, aquela idia de colaborao voluntria, da qual se fez smbolo exterior e formal a Coroa Britnica, e rgo de consecuo a chamada Conferncia de Primeiros-Ministros, reunida porm a intervalos irregulares, em Londres, com fins

meramente consultivos, a despeito de todos os esforos empregados no sentido de convert-la em Gabinete da Commonwealth. O chamado Terceiro Imprio Britnico est por conseguinte reduzido nova concepo da Commonwealth, de todo infiel para traduzir sequer a reminiscncia imperial. Muitos entendem e com razo que o Imprio Britnico chegou ao fim; a Commonwealth apenas nome saudoso e sentimental com que evocar ou historiar a caminhada paulatina de povos que, sem rompimento formal, alcanaram na paz e no consentimento comum a plena soberania, conservando de sua unio apenas a fraternidade das origens, o apelo aos interesses comuns, a convergncia de sentimentos, o smbolo da boa-vontade, os manifestos propsitos de cooperao. A Commonwealth mesma, de ordenamento intraimperial se converteu definitivamente em ordenamento da comunidade

internacional, desde que se tm observado dissdios de seus Estadosmembros, levados no raro ao plenrio das Naes Unidas, como no caso das controvrsias fronteirias entre a ndia e o Paquisto, sobre o Cashemir, ou das disputas raciais da frica do Sul (expulsa da Comunidade) com a ndia e mais Estados da Commonwealth, pertencentes irmandade afro-asistica.

A Commonwealth, nos correntes dias, abrange duas camadas distintas de Estados. A primeira, mais concntrica, dos componentes antigos e que adotam dentro da Unio, salvo a dissidncia representada pela frica do Sul, o smbolo monrquico unificador, que a coroa da rainha exprime. So estes a Gr-Bretanha e Irlanda do Norte, o Canad, a Austrlia e a Nova Zelndia. O segundo grupo, que fica j na periferia da Organizao, se compe principalmente de membros mais recentes, quase todos sob a forma republicana, exceo do Estado Federal da Malsia (1957), com sua monarquia parlamentar. Compreende esta camada, entre outros, os seguintes Estados: ndia, Paquisto, Ceilo (1947-1948) e Gana (1957), este ltimo o primeiro Estado de raa negra que entrou na composio da Commonwealth. O Eire (Irlanda do Sul), que segue tambm a forma republicana, afastou-se da Comunidade em 1949.

6. As Unies desiguais: o Estado protegido e as modalidades de Protetorados Designando o Protetorado como a vassalagem moderna,

assinalando suas bases contratuais, referindo o grau varivel de sujeio que semelhante forma de sociedade desigual de Estados comporta, o conspcuo internacionalista francs Georges Scelle exprime a natureza dessa relao de tutela segundo a maneira como foi concebida, justificada e praticada na ordem internacional pelas grandes potncias comprometidas com tal sistema. Afirma a esse respeito: O fim do Protetorado guiar e proteger uma coletividade estatal muito mal organizada ou muito fraca para dirigir-se politicamente por si mesma ou para prover sua segurana. Esta proteo deve ser ento assegurada pelo governo de um Estado a um tempo culturalmente mais adiantado e materialmente mais forte.14 O Protetorado, fase jurdica temporria na vida de algumas coletividades territoriais sujeitas ao extinto imperialismo colonialista, que dissimulava as realidades mais brutais da tutela poltica e

econmica atravs de um paternalismo aparente, como se houvera sempre coincidncia e solidariedade de interesses do Estado protetor com os do Estado protegido, chegou praticamente ao fim por efeito dos movimentos de emancipao e autodeterminao dos povos, oriundos das duas guerras mundiais deste sculo. Os laos de dependncia a que fica submetido o Estado protegido arrebatam-lhe toda a autonomia em assuntos de ordem poltica e econmica. Fora do consentimento e arbtrio do Estado protetor, nenhuma rea de ao se lhe concede. Sua iniciativa na esfera internacional se acha igualmente paralisada. Toda a capacidade para a gesto dos negcios internacionais cabe ao Estado protetor. Este, no desempenho das obrigaes de tutor, com que prover a segurana do Estado protegido, vai ao extremo da ocupao militar, se razes de autoconvenincia assim o ditarem. Distinguem os internacionalistas trs modalidades de

Protetorado: os Protetorados coloniais, os Semiprotetorados americanos e os Proteto-internacionais. Os Protetorados coloniais, que Scelle reputa o tipo clssico de Protetorado, supem, segundo o mesmo autor, no somente uma diferena de poder, mas um contraste total de cultura, de raa e de vocao internacional entre o governo protetor e o governo protegido.15 O colonialismo dessa fase intenta legitimar-se pela misso civilizadora que desempenha respeitante s populaes dos territrios dominados. Ao contrrio dos interesses econmicos unilaterais, jamais dissimulados, dos perodos anteriores emancipao das colnicas inglesas e ibricas do continente americano, o colonialismo do sculo XIX e de comeos do sculo XX buscava apoiar sua presena nas reas de explorao colonial sobre a base de interesses comuns e bilaterais, contribuindo as potncias colonizadoras, segundo o pretexto

imperialista, com os elementos da tcnica e da civilizao para o gradual desenvolvimento das populaes desses territrios. Os

protetorados ingleses e franceses na frica e na sia foram exemplos vivos dessa modalidade.

Os Semiprotetorados americanos tiveram apario histrica com os sucessivos episdios da interveno armada dos fuzileiros navais dos Estados Unidos, cujos desembarques nas Repblicas do Caribe se fizeram sempre em nome da proteo dos interesses americanos e da apregoada convenincia de manter nos Estados da Amrica Central uma situao poltica estvel. Conheceram o contato e a presena das armas americanas em seu solo, instituindo ali por algum tempo formas de semiprotetorado, os seguintes Estados: Cuba (1903), Repblica Dominicana (1907), Honduras e Nicargua (1911) e o Haiti (1915). Por ltimo, com o Protetorado internacional ou de Direito das Gentes so postos face a face Estados do mesmo nvel de civilizao e cultura, mas consideravelmente desiguais pelos ndices de riqueza e fora material, servindo a relao de garantia segurana do Estado mais fraco, que passa a receber a proteo essencial do Estado mais forte, o Estado tutor. Citam os tratadistas como exemplos de Protetorado internacional os estabelecidos pela Frana no Mnaco, pela Inglaterra nas Ilhas Jnicas, de 1815 a 1863, e no Transvaal, em 1881, bem como aquele que o Japo estendeu sobre a Coria, desde 1905 at a ltima Guerra Mundial.

7. Outras formas de Unies desiguais

As chamadas Unies desiguais abrangem um perodo poltico j ultrapassado na Histria. Seus restos se acham em liquidao. Modernamente correspondem em larga parte fase que se estende da runa do Pacto Colonial at a expanso no sculo XIX do imperialismo europeu e seu subseqente declnio e extino por efeito das guerras mundiais travadas este sculo. Vo desde a antiga relao colonial, difcil de enquadrar-se no esquema vertente, porquanto no estamos ainda em presena de coletividades territoriais com nveis polticos que lhes confiram j carter estatal, at as formas intermedirias, que exprimem distintas

relaes de subordinao, diferentes graus de amadurecimento poltico, e constituem os modelos mais vlidos e autnticos dessa modalidade histrica, conhecida sob a designao de sociedades desiguais. Abrangem estas o Estado vassalo, o Estado protegido ou Protetorado (j examinado), e o Estado sob mandato e administrao fiduciria.

7.1 O Estado vassalo

As relaes de vassalagem no Estado moderno resultam ainda da Idade Mdia, quando teve grande voga o sistema dos vnculos pessoais entre o senhor feudal e as coletividades rurais servas. Na vassalagem temos o Estado vassalo em face de um Estado soberano, dependendo o primeiro formalmente do segundo por uma relao de subordinao. A essncia dessa categoria jurdica, segundo Del Vecchio, consiste no vnculo de fidelidade ao Estado soberano, dever de cooperao militar, obrigao de pagar tributo e ausncia de capacidade internacional, sem perda dos poderes sobre os sditos.16 So traos que configuram a vassalagem poltica: a) sua origem num ato unilateral; b) os ordenamentos estatais, posto que sujeitos ao vnculo de subordinao, correm paralelos, sem nenhuma conexo poltica necessria entre ambos, que implique comunho instituda atravs de rgos comuns; c) sujeio indireta do territrio e dos habitantes do Estado vassalo ao Estado suserano (Jellinek); d) o carter protecionista, paternalista e feudal da instituio; e) historicamente, oscila entre a emancipao e a absoro (Prlot); f) no gera vassalagem a simples hegemonia poltica, econmica e religiosa, porquanto a vassalagem s se declara com a existncia do lao jurdico de dependncia (Prlot); g) a unio de vassalagem (Staatstaaten ou Herrschaftsverband, segundo Otto von Gierke) pertence esfera do direito pblico interno, posto que haja autores entendendo situ-la na rbita do Direito Internacional; h) desprovido de capacidade ou personalidade internacional, o Estado vassalo tem a soberania interna

consideravelmente amputada pelo reconhecimento feito ao Estado suserano para alargar a prpria competncia. O movimento anticolonialista e antiimperialista do sculo XX arruinou todo o sistema de dependncia jurdica que sancionava a supremacia de uns Estados sobre outros, ficando definitivamente ultrapassada a vassalagem, doravante um anacronismo, uma

instituio fssil, que pertence ao passado. Os ltimos exemplos conhecidos de vassalagem foram os 550 Estados da ndia, at a independncia de 1947, quando quebraram os derradeiros vnculos com o Imprio Britnico. No sculo XIX, os Estados cristos dos Balcs Moldvia e Valacchia (Romnia), a Srvia e a Bulgria foram vassalos do Imprio Otomano, bem como o Egito muulmano.

7.2 O Estado sob mandato e administrao fiduciria

Ao cabo de duas guerras mundiais, reacendeu-se com toda a crueza o debate contraditrio acerca da soluo do problema colonial na idade de decadncia do imperialismo. Os lemas liberdade e autodeterminao dos povos nunca estiveram mais vivos do que no curso das guerras, quando as potncias aliadas alimentavam naqueles princpios as bases morais e jurdicas de sua causa. Fizeram-se ento dramticos apelos solidariedade universal das naes e solenes declaraes de f no direito de todos os povos. Cessados os dois conflitos, criaram-se porm situaes

embaraosas e irrevogveis no campo das reivindicaes autonomistas das populaes mantidas at ento sob status poltico inferior e dispostas j s solues de fora e violncia, para abolir de vez o sistema colonial. Suscitou-se ento aps a Primeira Guerra Mundial a questo do destino que se daria s colnias dos Estados vencidos no conflito armado. Transferi-las pura e simplesmente ainda sob a forma clssica

de Protetorado s potncias vitoriosas, equivaleria a confirmar as suspeitas de que os largos e generosos princpios apregoados na guerra ficariam deslembrados na paz. Concebeu-se pois a destinao das colnias aos Estados vencedores, mas sob o regime de mandatos. A organizao poltica internacional, no caso a antiga Sociedade das Naes, investiria determinados governos na tutela das populaes coloniais para reg-las no interesse de sua progressiva emancipao, at que ali as condies materiais, morais e culturais estivessem suficientemente amadurecidas, em ordem a capacit-las plena fruio da liberdade e soberania. As grandes potncias recebiam desta sorte o esplio colonial como um nus e se prestavam humanitariamente a administrar aquelas coletividades territoriais, como lembra Georges Scelle, nas condies particularmente difceis do mundo moderno (Art. 22 do Pacto). Estava, como disse esse autor, instituda uma forma de Protetorado, internacional, Naes.17 Pertinente natureza do mandato so ainda insubstituveis as palavras do insigne internacionalista francs ao asseverar: O regime comportava certa flexibilidade. Seu carter variava segundo o grau de desenvolvimento do povo, a situao geogrfica do territrio, as condies econmicas, e diversas outras circunstncias.18 Em suma, e na essncia, o mandato se distingue do Protetorado por ser uma administrao colonial vinculada ao organismo jurdico internacional e estar plenamente explcita e confessada nos artigos do pacto da sociedade mundial a idia do carter transitrio da instituio. Exercem os Estados mandatrios um magistrio poltico colimando a subseqente emancipao das populaes coloniais. Cumpre enfim referir as trs espcies de mandatos: A, B e C, variando os respectivos graus de dependncia, de tal sorte que na srie estabelecida o mandato C implicava j, segundo Scelle, uma anexao colonial pura e simples.19 sob regulamentao na e controle pela da comunidade das

representada

ocorrncia

Sociedade

Mandatos do tipo A foram os de Frana sobre a Sria e da Inglaterra sobre a Palestina, o Iraque e a Transjordnia. Os mandatos B abrangeram vastas sees da frica Central, como o Camares e Togo, debaixo da autoridade francesa e inglesa, Tanganica, sob gesto inglesa e Urungi-Ruanda, em poder da Blgica. So exemplos do mandato C aqueles que se estenderam a algumas possesses do Pacfico, como a Nova Guin, entregue Austrlia e Samoa, Nova Zelndia. A frica do Sul exerceu tambm mandato C sobre a regio do sudoeste da frica. As unies de tutela no desapareceram com a extino oficial da antiga Sociedade das Naes, ocorrida em 1946, e substituda pela Organizao das Naes Unidas, que criou instituto anlogo ao dos mandatos: o trusteeship ou administrao fiduciria. Segundo Scelle, do ponto de vista jurdico, a mudana de nome no foi das mais afortunadas e proveitosas e a rigor o mandato levava vantagem sobre o novo instrumento criado pela comunidade

internacional. Com o sistema de administrao fiduciria, uma determinada potncia recebe poderes para administrar um Estado, privado do exerccio, mas no da titularidade da soberania, ou um territrio no autnomo (quase um Estado in fieri), para promover a o progresso poltico, econmico, social e educativo do respectivo povo.20 De conformidade com a Carta das Naes Unidas, de 26 de julho de 1945, a instituio do trusteeship (administrao fiduciria) se fez no interesse da paz e da segurana internacionais, com o propsito de preparar e abreviar a independncia das populaes dos territrios administrados, desenvolvendo em todos o sentimento da cooperao, das liberdades essenciais, dos direitos humanos e das garantias sociais. As antigas colnias alems na frica foram postas sob

administrao fiduciria com a inovao da Carta, bem como a exSomlia italiana, at que se deu relativamente a esta ltima a proclamao de sua independncia. A Organizao das Naes Unidas mantm em funcionamento um Conselho de Administrao Fiduciria,

rgo investido nas responsabilidades j mencionadas.

8. Do Protetorado Imperialista ao Protetorado Ideolgico (e Imperialista) Extinta na aparncia a forma clssica de Protetorado, que habitualmente entrava no Direito Pblico Internacional, e ainda ali se conserva segundo alguns publicistas como simples anacronismo das relaes entre Estados, processadas numa certa fase de existncia poltica dos povos ocidentais nem por isso se h-de considerar aquela figura de ltimo banida das indagaes cientficas e das lucubraes doutrinrias. Verdade que a esta altura do sculo, com os progressos logrados pelo princpio de autodeterminao dos povos, o Protetorado significa indubitavelmente forma cuja institucionalizao jurdica se apresenta em crise ou j de todo anda proscrita. Mas o conceito no desapareceu das relaes entre Estados. Acha-se subjacente a toda explicitao jurdica, rebuado em formas polticas mais sutis. Transitou do Direito Pblico Internacional para a Cincia Poltica. Cabe ao cientista das instituies, das relaes e dos fatos polticos determinar sua presena na vida e comunho dos Estados contemporneos. Aquele Protetorado, j dantes objeto de estudo, exposio e anlise, prendia-se via de regra a uma expresso de teor poltico e jurdico s possvel, como a Histria est a corroborar, nos lineamentos do imperialismo. Decado este aps decompor-se o sistema de expanso colonial e postos em conflito no sculo XX o Ocidente capitalista com o Oriente socialista, foram as ideologias que entraram a dominar por inteiro a cena das relaes interestaduais, determinando a conseqente agrupao dos Estados em duas rbitas polticas e militares, que pareciam ditar o curso das relaes internacionais; os Estados Unidos, com sua rede de Estados tributrios, duma parte;

doutra, a Unio Sovitica, com os chamados satlites da Cortina de Ferro. Entre essas tenazes medeava um terceiro mundo, de

configurao ainda indecisa, forcejando por abrir uma porta de evaso e segurana para acolher em campo neutro aqueles Estados que pudessem com bom xito alis, improvvel se desgarrar da satelitizao poltica, econmica e financeira que os prendiam, dissimulada ou ostensivamente, quelas rbitas maiores. Com efeito, os Estados Unidos e a Unio Sovitica estadeavam duas posies de fora a se medirem em termos absolutos de competio ideolgica. Dois centros pois de influxo e polarizao da vida poltica universal se erguiam como eixos ao redor dos quais gravitavam Estados de soberania juridicamente irrepreensvel. No entanto a repartio ideolgica de posies agrupou volta daqueles

potentssimos ncleos pequenos Estados cuja inteira independncia se afigurava duvidosa, estimada em termos polticos, econmicos e militares. Como se um novo Tratado das Tordesilhas estivesse dividindo o mundo entre os dois mencionados gigantes, era sombra dos Estados Unidos e da Unio Sovitica que medravam Estados sujeitos a um status poltico de fato, altamente caracterstico de uma modalidade nova de Protetorado: o Protetorado ideolgico. Haja vista o caso de vrias Repblicas da Amrica Central em relao aos Estados Unidos ou de outras da Europa Oriental com respeito antiga Unio Sovitica. Comprovao irretorquvel dessa tese, a interveno americana na Repblica Dominicana e a invaso da Tcheco-Eslovquia pelos exrcitos do extinto Pacto de Varsvia. Onde acaba a soberania do Estado de independncia nominal e onde comea sua respectiva sujeio como Estado protegido, s o analista poltico alcanar traar a a competente linha demarcatria, ainda agora fluida. Diz o Direito Internacional que so livres e independentes aqueles Estados. Chegam eles, com efeito, a integrar a Organizao das Naes Unidas e a Organizao dos Estados

Americanos (os da rbita ocidental). Todavia uma eventual infrao dos princpios polticos que amparavam os interesses essenciais do respectivo bloco a que estavam acorrentados poderia de sbito acarretar, como j acarretou nos casos supra mencionados (Repblica Dominicana e Tcheco-Eslovquia), a quebra da soberania, patenteandose ento de maneira desabrida, rude e inequvoca os liames de Protetorado. Emerge pois a nova categoria de Estado protegido atada ao novo tipo de Estado protetor a superpotncia, na qual se enfeuda a guarda da ideologia e a conservao de sua pureza, conforme do exemplo a esse respeito, e exemplo clarssimo, os Estados Unidos e a antiga Unio das Repblicas Socialistas Soviticas. O Protetorado ideolgico encobre ou disfara na realidade supremas motivaes imperialistas. Adoou-se a forma colonialista do passado. Juridicamente porm no se firmaram conceitos com que institucionalizar essa servido poltica, que o Direito Internacional alis ignora. Nada de nomes estigmatizados e suspeitos como o de Protetorado. Mas ao Protetorado que as alianas militares e ideolgicas contemporneas conduzem de ordinrio os Estados mais fracos. Da OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte) e do Pacto de Varsvia no se extraem distintos corolrios. A fidelidade

democrtica e a solidariedade socialista so frases feitas, suscetveis de converso em axiomas fceis de uma pretendida e falsa coerncia ideolgica. A ideologia se fez, por conseguinte, sustentculo do Protetorado, pretexto cmodo e seguro com que apoiar intervenes armadas e intolerveis, contra as regras clssicas do Direito Internacional e do princpio de autodeterminao dos povos, to penosamente propugnado pela conscincia jurdica universal. Engana-se ademais quem cuidar que o Protetorado ideolgico da segunda metade do sculo XX assenta sobre massa de interesses distinta daquela que movia os egosticos interesses estatais, outrora condicionantes do Protetorado imperialista. Acerca deste j nenhuma

concluso se pode tirar seno a de que o Protetorado imperialista no se extinguiu. Ele apenas se transformou e continua ainda imperialista. Sucedeu-lhe o Protetorado ideolgico, eufemismo que desonra alis o progresso das instituies polticas e das idias sociais neste sculo.

1. Marcel Prlot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 254. 2. Hans Nawiasky, Allgemeine Staatslehre, 2/II, p. 206. 3. Paolo Biscaretti Di Ruffia, Diritto Costituzionale, 5 ed., p. 517. 4. Georges Scelle, Manuel de Droit International Public, p. 261. 5. Marcel Prlot, ob. cit., p. 258. 6. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3 ed., pp. 755-761. 7. Santi Romano, Principii di Diritto Costituzionale Generale, 2 ed. rev., p. 135. 8. G. Jellinek, ob. cit., p. 754. 9. Georges Scelle, ob. cit., p. 263.

10. Georg Meyer, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechtes, 3 ed., p. 28. 11. Oreste Ranelletti, Istituzioni di Diritto Publico, 13 ed. ampliada, p. 156. 12. G. Jellinek, ob. cit., p. 767. 13. P. J. Proudhon, Du Prncipe Fdratif, apud, Marcel Prlot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, p. 256. 14. Georges Scelle. Ob. cit., p. 198. 15. Idem, ibidem, p. 205. 16. Giorgio Del Vecchio, Teoria del Estado, pp. 180-181. 17. Georges Scelle. Ob. cit., p. 222. 18. Idem, ibidem, p. 223. 19. Idem, ibidem, p. 225. 20. Biscaretti Di Ruffia, ob. cit., p. 520.

13 O ESTADO FEDERAL

1. Conceito de Estado federal 2. O Estado federal como Federao: 2.1 Distino entre Federao e Confederao 2.2 A lei da participao e a lei da autonomia 3. O Estado federal em si mesmo frente aos Estados-membros: 3.1 O lado unitrio da organizao federal 3.2 A supremacia jurdica do Estado federal sobre os Estados federados 4. Os Estados-membros como unidades constitutivas do sistema federativo 5. A crise do federalismo: ocaso ou transformao da ordem federativa e sua repercusso no Brasil

1. Conceito de Estado federal

Com referncia ao Estado federal, disse Jellinek tratar-se de Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.1 Dando comeo enunciao dos principais traos jurdicos que nos permitem conhecer a natureza do Estado federal, tomaremos para efeito didtico primeiro o Estado federal como Federao, a seguir o Estado federal em si mesmo frente aos Estados-membros e por ltimo os Estados-membros como unidades constitutivas do sistema

federativo.

2. O Estado federal como Federao

Numa contribuio que ficou inolvidvel, o jurista alemo Karl Strupp distinguiu a unio de direito constitucional das unies de direito internacional. O Estado federal pertence primeira categoria. A lei

constitucional e no o tratado que nos fornece o critrio dessa

modalidade de unio de Estados. No h por conseguinte que temer as ambigidades de linguagem, como no caso da Sua, quando o vocabulrio poltico oficialmente emprega ali a expresso Confederao, em se tratando na realidade de Federao ou usa o termo canto, significando em verdade o mesmo que Estado-membro. A antigidade a rigor no conheceu o fenmeno federativo com os caractersticos usualmente ostentados no Estado moderno. O que os gregos por exemplo denominavam Federao aquilo que os modernos chamam Confederao. A Federao propriamente dita no a

conheceram nem praticaram os antigos, visto que a mesma, tanto quanto o sistema representativo ou a separao de poderes, das poucas idias novas que a moderna cincia poltica inseriu em suas pginas nos trs ltimos sculos de desenvolvimento.

2.1 A distino entre Federao e Confederao

Conforme anotou proficientemente o constitucionalista alemo Nawiasky, vrios foram os critrios distintivos buscados para fixar os conceitos de Federao e Confederao. Propunham uns a firmeza, solidez ou profundidade da relao entre os Estados, alcanando essa relao seu grau mais alto na Federao e seu ponto mais baixo na Confederao. Outros se volveriam para a considerao da indissolubilidade do lao federativo, face a possibilidade jurdica da secesso dos Estados, admissvel em se tratando de organizao confederativa; em verdade porm nada obsta a que uma Federao venha eventualmente a dissolver-se, a despeito da profisso de f constitucional em sua perpetuidade, feita por exemplo no caso do 4 do artigo 60 da Constituio brasileira, que no admite por objeto de deliberao projetos tendentes a abolir a Federao. Demais, houve quem visse como expresso distintiva das duas formas de unio de Estados a ausncia de um poder poltico nico da

Confederao, ao contrrio do que se d na Federao, dentetora de poder soberano no crculo das relaes internacionais; ocorre todavia, segundo aquele eminente constitucionalista, que em caso de guerra nada impede se forme nas Confederaes um centro nico de comando e autoridade, a servio da poltica externa uniforme dos Estados participantes. Enfim, quis-se tomar por critrio bsico o fato de a atividade unitria da Confederao projetar-se em sentido externo e no em sentido interno, para fora e no para dentro; ainda aqui h excees, quando em determinadas Confederaes se acham estatudas garantias de ordem e segurana pblica ou regras destinadas a estrita observncia da igualdade dos direitos polticos dos cidados, se bem que o mecanismo regulador do controle desses princpios caiba individualmente aos Estados-membros. Invalidados pois pelas objees j referidas os vrios critrios propostos, resta, segundo Nawiasky, por trao verdadeiramente

distintivo a inexistncia nas Confederaes, ao revs do que se passa nas Federaes, de legislao unitria ou comum, criando

indiferentemente direitos e obrigaes imediatas para os cidados dos diversos Estados. No Estado federal deparam-se vrios Estados que se associam com vistas a uma integrao harmnica de seus destinos. No possuem esses Estados soberania externa e do ponto de vista da soberania interna se acham em parte sujeitos a um poder nico, que o poder federal, e em parte conservam sua independncia, movendo-se

livremente na esfera da competncia constitucional que lhes for atribuda para efeito de auto-organizao. Como dispem dessa capacidade de auto-organizao, que implica o poder de fundar uma ordem constitucional prpria, os Estado-membros, atuando a fora de toda a submisso a um poder superior e podendo no quadro das relaes federativas exigir do Estado Federal o cumprimento de determinadas obrigaes, se convertem em organizaes polticas incontestavelmente portadoras de carter estatal.

2.2 A lei da participao e a lei da autonomia

H, segundo Georges Scelle, dois princpios capitais que so a chave de todo o sistema federativo: a lei da participao e a lei da autonomia. Mediante a lei de participao, tomam os Estados-membros parte no processo de elaborao da vontade poltica vlida para toda a organizao federal, intervm com voz ativa nas deliberaes de conjunto, contribuem para formar as peas do aparelho institucional da Federao e so no dizer de Le Fur partes tanto na criao como no exerccio da substncia mesma da soberania, traos estes que bastam j para configur-los inteiramente distintos das provncias ou

coletividades simplesmente descentralizadas que compem o Estado unitrio. Atravs da lei da autonomia manifesta-se com toda a clareza o carter estatal das unidades federadas. Podem estas livremente estatuir uma ordem constitucional prpria, estabelecer a competncia dos trs poderes que habitualmente integram o Estado (executivo, legislativo e judicirio) e exercer desembaraadamente todos aqueles poderes que decorrem da natureza mesma do sistema federativo, desde que tudo se faa na estrita observncia dos princpios bsicos da Constituio federal. A participao e a autonomia so processos que se inserem na ampla moldura da Federao, envolvidos pelas garantias e pela certeza do ordenamento constitucional superior a Constituio federal, cimento de todo o sistema federativo. Tanto a participao como a autonomia existem em funo das regras constitucionais supremas, que permitem ver na Federao, como viu Tocqueville no sculo XIX, duas sociedades distintas, encaixadas uma na outra, a saber, o Estado federal e os Estados federados harmonicamente superpostos e conexos.

3. O Estado federal em si mesmo frente aos Estados-membros

Como vimos, as bases do Estado federal assentam no direito constitucional e no no direito internacional. H Estado federal quando um poder constituinte, plenamente soberano, dispe na Constituio federal os lineamentos bsicos da organizao federal, traa ali o raio de competncia do Estado federal, d forma s suas instituies e estatui rgos legislativos com ampla competncia para elaborar regras jurdicas de amplitude nacional, cujos destinatrios diretos e imediatos no so os Estados-membros, mas as pessoas que vivem nestes, cidados sujeitos observncia tanto das leis especficas dos Estados-membros a que pertencem, como da legislao federal. A presena do Estado federal em todos os Estados, segundo os termos que lhe faculta a Constituio federal, no se faz to-somente por via legislativa. A Constituio confere tambm ao Estado federal competncia para o exerccio de atribuies administrativas mediante sistemas que variam segundo o modelo da organizao federal: no Brasil e nos Estados Unidos, por via executiva direta; na Alemanha, em associao com os Estados-membros, caindo sob controle e superviso do poder federal o aparelho administrativo do Estado-membro, e na ustria, pelo emprego combinado dos dois sistemas. Por ltimo, dispe o Estado federal de um terceiro poder prprio o poder judicirio, com seus tribunais e sobretudo com uma Corte de justia federal, de carter supremo, destinada a dirimir os litgios da Federao com os Estados-membros e destes entre si, convertendo-se num dos rgos fundamentais do sistema federativo, aquele que chamado a operar o equilbrio de toda a ordem, a estrita conformidade dos poderes da Unio e dos Estados com os princpios bsicos da Constituio.

3.1 O lado unitrio da organizao federal

O Estado federal, sede da summa potestas, a saber, da soberania, aparece por nico sujeito de direito na ordem internacional, toda a vez que se trate de atos que impliquem exteriorizao originria da vontade soberana. esse grau na qualidade de um poder que se move externamente com absoluta independncia o trao mais visvel com que distinguir o Estado federal das coletividades estatais associadas. Dotados de autonomia, poder que lhes consente organizao prpria, organizao portanto de Estado, uma vez que o poder de que so titulares da mesma natureza, da mesma espcie e da mesma substncia daquele de que se compe o poder do Estado federal, os Estados-membros no possuem todavia aquele trao de superioridade, aquele grau mximo que faz privilegiado o poder do Estado federal, que o qualifica, pela razo mesma de ser um poder soberano. O monoplio da personalidade internacional por parte do Estado federal porquanto somente ele, segundo Kunz, comparece perante o forum do Direito das Gentes, tornando mediata e de segundo plano a ao internacional dos Estados federados, de presena externa sempre acobertada ou afianada pelo poder soberano da organizao federal induziu a Kelsen, Kunz e alguns internacionalistas da chamada Escola de Viena a tomarem o Estado federal como dotado da mesma natureza ou estrutura do Estado unitrio, havendo entre ambos to-somente diferena de grau e no de fundamento. Verifica-se todavia que o direito e os fatos na ordem internacional esto por vezes a refutar o rigor daquele monoplio. Assim ocorre no caso da participao de unidades federadas em rgos internacionais, providas tais unidades de personalidade jurdica. Haja vista a Ucrnia e a Rssia Branca, com representao diplomtica e direito de voto em as Naes Unidas, quando se sabe que a URSS entrava habitualmente na classificao jurdica dos tratadistas como um dos exemplos contemporneos de Federao.

A par da unidade de poder externo, ordinariamente exclusivo, possui o Estado federal tambm unidade relativa a todo o espao geogrfico sobre o qual assenta seu sistema de organizao jurdica. Mas do ponto de vista interno, h, paralelamente distribudas pela maior parte da rea geogrfica da Federao ou por toda essa rea (se no houver territrios federais), diversas unidades de poder, que so os Estados-membros, servidos de elementos constitutivos, como territrio e povo, os quais tomados conglobadamente vm a formar um s territrio, e um s povo: o territrio e o povo do Estado federal, sujeitos, pelo aspecto nacional, jurisdio nica do poder central. Todos esses dados acima considerados patenteiam

incontrastavelmente o lado unitrio da organizao federal, resumido por conseqncia na determinao da nacionalidade, na existncia de rgos federais capazes de atuar sobre toda a coletividade estatal, e no territrio, que, tomado de conjunto s conhece, em matria de competncia federal, um nico poder: o da Federao que sobre o mesmo incide soberanamente.

3.2 A supremacia jurdica do Estado federal sobre os Estados federados

A superioridade do Estado federal sobre os Estados federados fica patente naqueles preceitos da Constituio federal que ordinariamente impem limites aos ordenamentos polticos dos Estados-membros, em matria constitucional, pertinentes forma de governo, s relaes entre os poderes, ideologia, competncia legislativa, soluo dos litgios na esfera judiciria, etc. Considerando o Estado federal em face do Estado federado, como sucintamente acabamos de faz-lo, deve sobretudo impressionar-nos a superioridade marcante da organizao do Estado federal sobre a organizao dos Estados federados. A Constituio Federal o cimento jurdico dessa supremacia imposta atravs das regras limitativas do ordenamento poltico das

unidades componentes. Vejamos exemplos concretos de tais disposies restritivas. Tomemos para logo a Constituio brasileira nas alneas constantes do inciso VII do artigo 34, que estabelece a observncia dos seguintes princpios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime

democrtico; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta. Qualquer violao desses princpios faz lcito o emprego da tcnica de salvaguarda do sistema federativo: a interveno federal. A prevalncia do ordenamento constitucional federal torna a fazer-se sentir em matria de competncia legislativa, quando a Constituio Federal, discriminando as competncias entre o governo federal e os governos dos Estados-membros, tende a cortar ou diminuir a esfera de competncia das organizaes federais, mediante sistemas que nas Federaes usualmente se reduzem a trs modalidades bsicas de discriminao: enumerao das competncias respectivas do Estado federal e dos Estados federados; enumerao das competncias federais e enumerao das competncias dos Estados-membros. No segundo caso, presume-se que as matrias no discriminadas so da competncia dos Estados federados ao passo que no terceiro caso vale a presuno oposta. Por ltimo, o predomnio do ordenamento constitucional do Estado federal se manifesta quando determinados sistemas federativos, assentados sobre o sistema das Constituies rgidas, erigem em boa lgica jurdica um tribunal supremo, cujos juizes se tornam guardies da Constituio, servindo tal corte de justia para dirimir, em julgamento final, as pendncias porventura suscitadas entre o Estado federal e os Estados federados. Na Constituio brasileira semelhante rgo o Supremo Tribunal Federal institudo no inciso I do artigo 92, e exercita o

controle de constitucionalidade nos termos do artigo 97. Em suma, a supremacia do Estado federal sobre o Estado federado, objeto das presentes vimos, cogitaes, mediante os se manifesta trs de pontos certos

indeclinavelmente, fundamentais j

conforme enumerados:

observncia

obrigatria

princpios bsicos ou mnimos da organizao federal pelos Estadosmembros, adoo de um sistema de competncia pela Constituio Federal, que as reparte no seio da ordem federativa e, por ltimo, instituio de um tribunal supremo, guardio da Constituio Federal.

4. Os Estados-membros como unidades constitutivas do sistema federativo Na Federao, os Estados federados, dispondo do poder

constituinte, decorrente de sua condio mesma de Estado, podem livremente erigir um ordenamento constitucional autnomo e alter-lo a seu talante, desde que a criao originria da ordem constitucional e sua eventual reforma subseqente se faam com inteira obedincia s disposies da Constituio Federal. Essa competncia do Estado federado preside pluralidade e variedade de formas de organizao poltica que se observam em toda a Federao, as quais, porm, ao lado da mxima diversificao possvel, ostentam por igual certa constncia, visvel precisamente na sua adequao s mximas federativas fundamentais, das quais decorre por inteiro a harmonia do sistema. So as unidades federadas Estados verdadeiros na medida em que atuam como sistema completo de poder, com legislao, governo e jurisdio prpria, nada tolhendo o exerccio das faculdades de organizao e competncia atribudas pela Constituio Federal. Mas a posio dos Estados-membros no quadro federativo no se cifra apenas no desempenho de sua autonomia constitucional em matria legislativa, executiva ou judiciria, seno que cumpre ver ao lado dessa autonomia essencial, diga-se de passagem, identificao

de toda unio estatal federativa, cujos Estados participantes venham a distinguir-se do Estado unitrio aqueles pontos da organizao federal em que os Estados federados aparecem por sua vez tomando parte ativa e indispensvel na elaborao e no mecanismo da Constituio Federal. Aqui os Estados-membros esto mais a dar do que a receber. Fixa-se com esse aspecto a importncia capital da participao do Estado na Federao, acentuando-se a por excelncia outro ngulo verdadeiramente federativo do sistema o ngulo da participao o qual se acrescenta ao j examinado da livre competncia dos Estadosmembros de estaturem acerca de matria que a Constituio Federal porventura lhes haja reservado. Temos ento a organizao federal implicando a dualidade do poder legislativo, repartido em duas Casas, uma representantiva do conjunto dos cidados, com participao varivel dos Estados, segundo ndices populacionais, e outra, que ao invs de representar o povo da Federao em sua totalidade, se toma por representativa dos Estados, a chamada Cmara Alta ou Senado, onde, segundo afirma Prlot, os Estados-membros recebem representao como tais, na qualidade de elementos constitutivos e no por considerao a sua respectiva importncia. Tanto assim que esse aspecto da Federao como sociedade entre iguais, como democracia de Estados, como igualdade de Estados participantes se acha de todo preservado pelo sistema federativo brasileiro e norte-americano, observando-se a esse respeito que nos Estados Unidos, Estados como Nevada e Alasca, de populao inferior a 200.000 habitantes, elegem dois senadores cada um, nmero igual ao do Estado de Nova Iorque, com seus 24 milhes de habitantes. Algo idntico se passa no Brasil com o Estado do Acre de populao relativamente nfima e que elege a mesma quantidade de senadores que o Estado de So Paulo, no obstante a maior extenso territorial, o maior nvel de riqueza, a mais ampla concentrao demogrfica deste ltimo. A despeito de exemplos contrrios, quais os

que

se

deparavam

no

antigo

Reich

alemo,

com

Prssia

constitucionalmente privilegiada sobre as demais unidades federativas, a boa regra ou princpio de organizao federal manda, segundo Le Fur, que cada Estado particular tenha o mesmo nmero de representantes dos demais Estados-membros, qualquer que seja a diferena entre eles existente, tanto do ponto de vista da extenso territorial como do nmero de habitantes.2 O bicameralismo ou legislativo dual confere ao Estado-membro atravs da cmara representativa dos Estados ingerncia ativa em matria de reviso constitucional, tornando-se ponto dos mais

caractersticos do sistema federativo. O sistema de duas Cmaras, da essncia da ordem federativa, testemunha precisamente uma tcnica vertical de separao de poderes. Um ramo do poder legislativo o Senado exprime a vontade dos Estados, mas o poder poltico soberano se manifesta tambm atravs da segunda casa legislativa: a Cmara de Deputados ou Casa de Representantes por onde se filtra a vontade dos cidados, vontade democrtica, vontade popular, que expressa, na produo da ordem jurdica, o sentimento nacional unificado. Mas , conforme vimos, mediante a Cmara Alta, que o poder constituinte federal para exercer-se em matria de reforma ou reviso constitucional cai na dependncia da aprovao dos Estados, visto que as modificaes constitucionais ficam sujeitas, no federalismo

autntico, aprovao da Casa de representantes dos Estados federados, por maioria varivel de seus componentes: em algumas Constituies por maioria absoluta; noutras e o caso da Constituio brasileira por maioria de trs quintos ( 2 do artigo 60). A rigidez constitucional norte-americana acentua esse aspecto federativo da participao dos Estados com o requisito de aprovao da reviso ou amendment por trs quartas partes pelo menos dos Estados integrantes da Federao. A vontade dos Estados-membros , por conseqncia, bsica para a formao da vontade federal tocante a qualquer reforma da Constituio.

5. A crise do federalismo: ocaso ou transformao da ordem federativa e sua repercusso no Brasil No so raros os que entendem que o federalismo se acha irremissivelmente condenado a desaparecer na crise do Estado contemporneo, cuja concentrao de poder tende cada vez mais a anular o que ainda resta de autonomia nas coletividades polticas participantes da composio federativa, mal permitindo distingui-las das unidades que integram o Estado unitrio descentralizado. Afigura-se-nos todavia que no tanto o federalismo como fenmeno poltico associativo que est em crise seno uma forma doutrinria do federalismo, aquela a que se prende desde as origens e que gerou determinada moldura jurdica aparentemente intocvel, ainda agora subsistente e no interior da qual porm se vo processando as inevitveis transformaes do sistema, ditadas pela mudana dos tempos e por imperativo das necessidades polticas e sociais, mais poderosas talvez que a vontade dos propugnadores das teses

federalistas rigorosas do sculo XIX. Houve por conseqncia, como no seria de estranhar,

considervel alterao de contedo e forma, obrigando o sistema federativo a dar as mximas provas de seu poder adaptativo. Dessas transformaes resultou um federalismo novo, elstico, quase irreconhecvel queles que ainda sustentam com entono as mximas do federalismo clssico, e se recusam terminantemente a aceitar o que ocorreu como variao necessria, decorrente do desenvolvimento das prticas federativas, segundo novos tempos e novas circunstncias. Bem ao contrrio, cuidam essas vozes defrontarse em definitivo com a runa da idia federalista, tal a extenso e profundidade das mudanas j verificadas. Afigura-se-nos todavia, insistindo em ponto de vista enunciado, que a crise envolve menos o federalismo que uma forma de federalismo: a que traz em certa maneira a marca do Estado liberal e sua decadente

ideologia. Era natural que nos primeiros tempos do federalismo houvesse coincidncia quase perfeita e harmnica entre forma e contedo, entre a moldura jurdica e a idia interna viva e propulsora de todo o sistema. Trs pocas distintas assinalam pois o caminho j percorrido pela organizao do Estado federal. Na primeira poca, que corresponde adoo desse originalssimo princpio, das duas leis que regem a Federao (autonomia e participao), era a lei da autonomia aquela que se mostrava mais dominadora, com os Estados participantes entrincheirados numa posio de fora, imperante tanto nos fatos como na doutrina. Foi o perodo em que Tocqueville, inversamente ao que agora sucede, escrevia seus pressgios sombrios acerca do futuro do sistema federativo, com a Federao posta debaixo da ameaa de eventual disperso ou desapario, decorrente do excesso de competncia dos Estados-membros. O segundo perodo vem a ser aquele em que se alcana o perfeito equilbrio entre a Unio e os Estados federados, entre a doutrina federalista e as instituies criadas e praticadas em nome dessa doutrina. Nessa fase histrica havia chegado j ao fim o tormentoso debate dos juristas e polticos que interrogavam com alguma perplexidade doutrinria se a Constituio Federal era lei ou contrato; se era lei lei constitucional rgida dava ao governo central, como sujeito de direito, inteira, direta e imediata autoridade poltica sobre todo o povo da Unio; se era apenas contrato, haveria to-somente , entre a Unio e os Estados participantes, mera relao jurdica com o governo central, exercendo este uma jure delegationis, delegao de poderes de Estados livres e soberanos, providos do direito de secesso, face a

temporariedade e dissolubilidade do lao federativo. A poca historicamente marcada pelo dissdio doutrinrio dos autonomistas Calhoun, da Carolina do Norte (Estados Unidos) e Max von Seydel, da Baviera (Alemanha) contra os publicistas e

jurisconsultos da tradio dos autores do Federalista, como pretendiam ser Webster, Story, e outros, vitoriosos com a guerra da secesso, tanto no pleito das armas como das idias, ficara definitivamente para trs, suplantada pela fase de apogeu no equilbrio do sistema federal, em que os princpios sustentados por aqueles ltimos se tornaram imperantes tanto na doutrina como na praxe. Verificou-se Conseguintemente o equilbrio das tendncias unionistas com as tendncias particularistas, das correntes unitaristas com as correntes federalistas, das chamadas foras centrpetas com as foras centrfugas. A terceira fase, que podemos nomear fase contempornea do federalismo, assistiu rotura do equilbrio observado no perodo anterior entre os dois dados fundamentais da autonomia e da participao, com amplo predomnio desta feita da participao e considervel atenuao e declnio da autonomia. Aqui o investigador poltico do sculo XX chegar decerto a concluso diametralmente oposta quela de Tocqueville; o excesso de poderes federais e no de poderes estaduais, conforme estava no pensamento do autor francs, seria a causa do debilitamento da Federao e de seu iminente perigo de vida. Com o terceiro perodo se desenrola evidente crise do federalismo, de propores comparveis que se observou na transio da primeira para a segunda fase, quando se deu o debate contraditrio acerca da extenso da competncia dos Estados, com o poder federal ainda em defensiva terica. Tendo havido desequilbrio, agora em detrimento dos Estadosmembros, h quem diga que o federalismo est morto. Todavia se nos pomos a observar acuradamente o curso dos sucessos polticos internacionais, vamos verificar que o princpio federativo no se acha de todo exausto, reaparecendo nas solues propostas para a unificao do campo ocidental europeu, animando por exemplo a velha idia da criao dos Estados Unidos da Europa e tendo a mesma voga em continentes como a frica e a sia, onde muitos Estados vem no lao federativo a chave de seus destinos, e onde o

federalismo ou surge como remdio j aplicado a populaes que se emancipam politicamente ou est sendo preconizado para a salvao futura dos Estados dbeis e recm-formados, atravessando penosas condies de existncia. Mas nos Estados federais mais antigos h efetivamente crise do federalismo, e essa crise enche de apreenses o velho sentimento federalista. Este se acha voltado mais para a conservao das bases jurdicas tradicionais do sistema, cerrando pois suas vistas a qualquer exame interpretativo dos fatores determinantes da mudana havida, a esta altura realmente irreversvel. A expanso industrial do sculo XX, o considervel alargamento das vias de comrcio entre os Estados, o imenso progresso tecnolgico de carter unificador, a propagao das ideologias que apagam e crestam as variaes do particularismo poltico, erigindo camadas macias e uniformes de opinio, o conseqente incremento da legislao social apaziguadora do conflito entre o trabalho e o capital e o excesso de dirigismo econmico se apresentam como fatores principais da transformao j operada. Tal transformao, sacrificando a

competncia efetiva dos Estados-membros, deixou quase revogada a lei da autonomia, fez do intervencionismo estatal necessidade indeclinvel subsistncia mesma do Estado federal, tornou o poder central mais sensvel e sujeito ao influxo maior da massa nacional dos cidados que ao influxo dos Estados-membros, colocou os Estados, em face da deficincia de seus recursos, debaixo da servido financeira do poder federal (de sorte que j no podem estes sobreviver fora das subvenes do errio da Unio) e desenvolveu em suma nos cidados mesmos certo sentimento de menoscabo ou de ruinosa indiferena s prerrogativas autonomistas das unidades componentes, o que, em algumas

Federaes, como o Brasil e os Estados Unidos, veio avolumar as correntes de opinio mais favorveis aos interesses da Unio,

identificados portanto com o interesse nacional, contraposto ao dos Estados, o qual se principiou a condenar por representativo de formas de egosmo e particularismo.

Todos esses agentes atuaram decisivamente, valendo destacar dentre os mesmos sobretudo os de ordem financeira e econmica. No Brasil, a inflao galopante h sido causa atuante no processo de desagregao do velho federalismo. Os Estados com oramentos sujeitos a vertiginosos dficits caam sob a interveno permanente das ajudas federais, que, politizadas, criavam dependncia e lhes arrebatavam, perdida j a autonomia financeira e econmica, o que ainda restava efetivamente da antiga autonomia poltica. Demais, esta autonomia nunca desfrutou o prestgio de uma tradio histrica, nunca deitou razes nas origens da comunho nacional: o Imprio unitrio a reprimia, a Repblica, federativa, s veio a produzi-la artificialmente. Nos Estados Unidos, segundo refere Durand, ocorre o mesmo desequilbrio entre os recursos federais e os recursos estaduais, estimando-se que dos 55 bilhes de dlares de despesas pblicas, em 1948, 48 bilhes foram empregados pelo Estado federal.3 Quando se traa pois esse inarredvel quadro da esmagadora superioridade econmica e financeira do Estado federal sobre as unidades federadas e se observa a dependncia efetiva a que estas ficam sujeitas, a primeira impresso que se tem de negar a existncia contempornea do sistema federal, o qual teria j transitado para uma frmula de mera descentralizao administrativa. Assim que alguns autores acham mais prudente e verdico falar de Estado unitrio de mxima descentralizao do que propriamente de Estado federal. As correntes federalistas que descendem da tradio clssica do federalismo pensam desse modo e chegam a essa amarga concluso, porquanto vem mais participao com dependncia do que autonomia com participao nos moldes do Estado federal contemporneo. Entendemos ao contrrio que o federalismo no desapareceu, mas se transformou. Na terceira fase, o finalismo social dos poderes pblicos se tornou mais agudo do que nunca. No tanto porque o Estado o quisesse, mas porque as necessidades e reclamos dos governados assim o obrigaram. Onde o Estado entendeu por mero voluntarismo de poder

abusar

dos

meios

materiais

sua

disposio,

houve

efetivo

desvirtuamento de seu intervencionismo, visto que a ficava politizado ou instrumentalizado em proveito pessoal dos titulares do poder aquela imperiosa e indeclinvel necessidade de empregar recursos estatais para o conseguimento de fins de interesse pblico. Assim considerado, o intervencionismo malso. Arruna

qualquer estrutura federativa. Mas quando os problemas de governo se situam em nvel elevado, quando o poder central na organizao federativa chamado a empregar recursos que no estariam ao alcance dos Estados-membros para a consecuo de obras pblicas, tanto do interesse regional como nacional, quais, nos Estados Unidos, o Projeto do Vale do Tennessee e no Brasil o petrleo da Bahia, a audagem e a eletrificao do Nordeste, bem como os planos regionais de

desenvolvimento (SUDENE, SUDAM etc), seria rematada insensatez impugnar a presena do poder federal e seus auxlios financeiros em nome de preconceitos federalistas de todo suplantados. Ser trabalho de juristas retocar a velha e imobilizada estrutura jurdica do antigo federalismo, acomodando-a s condies novas do sistema, que irrevogavelmente se mover agora e de futuro no mbito de um Estado eudemonistico, o Welfare State, realidade primeira, que trouxe j para o Estado presente a poltica do salrio-mnimo, da previdncia, das reformas sociais profundas na idade das massas e da socializao do poder e da riqueza. Quem no puder compreender ou admitir as razes por que a lei da participao j prepondera sobre o velho dogma das autonomias estaduais intangveis no ter mais sada seno pr o epitfio sobre o federalismo, que eles, os federalistas contemporneos descontentes, jamais voltaro a encontrar moda do sculo XIX. Se tivermos porm a viso aberta e a sensibilidade bastante apurada com que acompanhar o curso da vida no laboratrio social, nenhuma dificuldade defrontaremos ento para proclamar em fase de florescente desenvolvimento o neofederalismo do sculo XX. Mas entendido este qual o fizemos, a saber, acrescido daquelas emendas que

pom o direito em dia com os fatos, previnem os desvirtuamentos do intervencionismo estatal, cortam os elementos de fundo da crise federativa na estrutura do Estado contemporneo, alhanam obstculos e conduzem a uma possvel soluo do problema federativo.

1. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3 ed., p. 769. 2. Le Fur, L. tat Fderal et Confdration Dtats, p. 621. 3. Charles Durand, Ltat Fderal, in Le Fdralisme, p. 213.

14 AS FORMAS DE GOVERNO

1. Formas de governo e formas de Estado 2. A classificao de Aristteles: monarquia, aristocracia e democracia 3. O acrscimo romano classificao de Aristteles: o governo misto (Ccero) 4. As modernas classificaes das formas de governo: de Maquiavel a Montesquieu 5. Formas fundamentais e formas secundrias de governo (Bluntschli) 6. As formas de governo segundo o critrio da separao de poderes: governo parlamentar, governo presidencial e governo convencional 7. A crise da concepo governativa e as duas modalidades bsicas de governo: governos pelo consentimento e governos pela coao.

1. Formas de governo e formas de Estado

Entre autores estrangeiros reina confuso quanto ao emprego das expresses formas de Governo e formas de Estado. O vocabulrio poltico alemo denomina formas de Estado (Staatsformen) aquilo que os franceses conhecem sob a designao de formas de Governo, como, por exemplo, nas classificaes mais antigas e tradicionais, a

monarquia, a aristocracia e a democracia. Afigura-se-nos que a nomenclatura francesa mais precisa porquanto deixa clara a distino entre formas de Estado e formas de Governo. Como formas de Estado, temos a unidade ou pluralidade dos ordenamentos estatais, a saber, a forma plural e a forma singular; a sociedade de Estados (o Estado Federal, a Confederao, etc.) e o Estado simples ou Estado unitrio. Como formas de Governo, temos a organizao e o funcionamento do poder estatal, consoante os critrios adotados para a determinao de sua natureza. Os critrios mais em voga so principalmente trs: a) o do nmero de titulares do poder soberano; b) o da separao de poderes, com rigoroso estabelecimento ou fixao de suas respectivas relaes; e c) o dos princpios essenciais que animam as prticas

governativas e conseqente exerccio limitado ou absoluto do poder estatal. O primeiro critrio tem o prestgio do nome de Aristteles e de quantos adotaram subseqentemente, com algumas variaes, a sua afamada classificao das formas de Governo. Os dois ltimos so mais recentes, traduzindo melhor a compreenso contempornea do fenmeno gevernativo e sua

institucionalizao social. O segundo, relativo separao de poderes, dominou durante toda a idade do Estado liberal, representando uma das faces do formalismo constitucional do sculo passado, apoiado na teoria de Montesquieu, sem que este de modo algum pressentisse essa eventual aplicao, extrada alis como conseqncia lgica de sua doutrina. O terceiro, voltado para os princpios bsicos que animam a vida poltica, de todo contemporneo, representando uma reao contra a rigidez do critrio anterior, o qual tinha mais em vista a forma do que o fundo das instituies. As classificaes mais clebres so porm aquelas que obedecem ao primeiro critrio j referido. Abrangem, por exemplo, a classificao de Aristteles, de Maquiavel e de Montesquieu, levando em conta, principalmente, o nmero de pessoas que exercem o poder soberano.

2. A classificao de Aristteles: monarquia, aristocracia e democracia A monarquia, a primeira dessas formas, representa, segundo Aristteles, o governo de um s. Atende o sistema monrquico exigncia unitria na organizao do poder poltico, exprimindo uma forma de governo na qual se faz mister o respeito das leis. A aristocracia, como segunda forma, na classificao de

Aristteles, significa o governo de alguns, o governo dos melhores. Na etimologia da palavra aristocracia deparamo-nos j com a idia de fora. Essa raiz evolve naturalmente para a acepo de fora da cultura,

fora da inteligncia, fora entendida de modo qualitativo, fora, por conseguinte, dos melhores, dos que tomam as rdeas do governo. A exigncia de todo governo aristocrtico deve ser, segundo Aristteles, a de selecionar os mais capazes, os melhores. Quanto ao terceiro tipo de governo, contido nessa classificao, Aristteles f-lo corresponder Democracia, governo que deve atender na sociedade aos reclamos de conservao e observncia dos princpios de liberdade e de igualdade. Os que repreendem Aristteles por haver procedido na

classificao das formas de governo com critrio quantitativo, esto todavia deslembrados de que o insigne filsofo poltico da Grcia distinguira as chamadas formas de governo puro das formas de governo impuro. Governos puros so, no pensamento aristotlico, aqueles em que os titulares da soberania, quer se trate de um, de alguns ou de todos, exercem o poder soberano tendo invariavelmente em vista o interesse comum, ao passo que os governos impuros so aqueles em que, ao invs do bem comum, prevalece o interesse pessoal, o interesse particular dos governantes contra o interesse geral da coletividade. Quando esses interesses pessoais se sobrepem, na gesto dos negcios pblicos, aos interesses da sociedade, aquelas formas de governo j mencionadas degeneram por completo. Desvirtuada de seu significado essencial de governo que respeita as leis, a monarquia se converte em tirania, a saber, governo de um s, que vota o desprezo da ordem jurdica. A aristocracia depravada se transmuda em oligarquia, plutocracia ou despotismo, como governo do dinheiro, da riqueza desonesta, dos interesses econmicos anti-sociais. A democracia decada se transfaz em demagogia, governo das multides rudes, ignaras e despticas.

3. O acrscimo romano classificao de Aristteles: o governo misto (Ccero) Os escritores polticos da sociedade romana acolheram com reservas a classificao de Aristteles. Alguns, como Ccero,

acrescentaram s formas j conhecidas da classificao aristotlica um quarto tipo: a forma mista de governo. Essa forma, segundo Ccero, existia no Estado romano mesmo e vinha a ser a melhor de todas. O governo misto aparece, via de regra, por mera limitao ou reduo dos poderes da monarquia, da aristocracia e da democracia, mediante determinadas instituies polticas, tais como um Senado aristocrtico ou uma Cmara

democrtica. Autores modernos que admitem a existncia da forma mista de governo, entendem que a Inglaterra oferece contemporaneamente o mais persuasivo exemplo dessa modalidade de organizao do governo. Com efeito, h na Inglaterra um sistema monrquico no qual o Rei, a Cmara Alta (Cmara dos Lordes) e a Cmara Baixa (Cmara dos Comuns) formam conjuntamente o Parlamento. Como se v, esse pas apresenta um quadro poltico onde o poder real combina trs elementos institucionais, que so as peas bsicas do sistema: a Coroa monrquica, a Cmara aristocrtica e a Cmara democrtica ou popular. Dos publicistas modernos, que no aderem ao sistema de classificao de Aristteles e sustentam a modalidade mista de organizao do governo, destaca-se Mirabeau, insigne orador poltico da Revoluo Francesa, que, em discurso proferido por volta de 1790, j declarava que num certo sentido as repblicas so monarquias, e num certo sentido tambm as monarquias so repblicas. Com respeito ao governo misto, to fervorosamente preconizado por Ccero, cumpre advertir na censura e crtica que lhe faz Tcito nos Anais, ao negar valor, at mesmo existncia a semelhante modelo de Estado. Disse Tcito naquela obra, que nenhum Estado misto h na realidade, ou se houver, ser sempre de durao efmera.

4. As modernas classificaes Maquiavel a Montesquieu

das

formas

de

governo:

de

De Aristteles e Ccero, passemos a Maquiavel, o secretrio florentino, que tanto se imortalizou na cincia poltica, e que abre o captulo primeiro de O Prncipe, sua obra-prima, com aquela afirmativa de que todos os Estados, todos os domnios que exerceram e exercem poder sobre os homens, foram e so ou Repblicas ou Principados.1 Com essa afirmao, classifica Maquiavel as formas de governo em termos dualistas: de uma parte, a monarquia, o poder singular; e, de outra parte, a Repblica, ou poder plural. A repblica, segundo Maquiavel, abrange a aristocracia e a democracia. De Maquiavel vamos a Montesquieu, cuja classificao a mais afamada dos tempos modernos. Em toda forma de governo distingue Montesquieu a natureza e o princpio desse governo. A natureza do governo se exprime naquilo que faz com que ele seja o que . O princpio do governo, por sua vez, vem a ser aquilo que o faz atuar, que anima e excita o exerccio do poder: as paixes humanas, por exemplo.2 So formas de governo: a repblica, a monarquia e o despotismo, conforme a enumerao que consta do Esprito das Leis. A repblica compreende a democracia e a aristocracia. A natureza de todo governo democrtico consiste, segundo Montesquieu, em a soberania residir nas mos do povo. Quanto ao princpio da democracia, temos a virtude, que se traduz no amor da ptria, na igualdade, na compreenso dos deveres cvicos. Com relao aristocracia, sua natureza a soberania pertencer a alguns e seu princpio a moderao dos governantes.3 Quanto monarquia, diz Montesquieu que se trata do regime das distines, das separaes, das variaes e dos equilbrios sociais. Sua natureza decorre de ser o governo de um s. Cumpre aqui ao soberano governar mediante leis fixas e estabelecidas. A organizao poltica da

monarquia toma por trao caracterstico a presena de poderes ou corpos intermedirios na sociedade. Essas organizaes privilegiadas e hereditrias so o clero, a justia e a nobreza, que atuam em presena do trono como poderes subordinados e dependentes.4 O princpio da monarquia se cifra no sentimento da honra, no amor das distines, no culto das prerrogativas. Interpretando o pensamento de Montesquieu, assevera Emlio Faguet que esse princpio monrquico no o sentimento exaltado da dignidade pessoal, nem tampouco o orgulho feudal, mas o desejo de ser distinguido numa corte brilhante, a satisfao do amor prprio numa posio, num grau, num ttulo, numa dignidade. A honra, como princpio monrquico, desperta nos servidores da Coroa a paixo da fidelidade pessoal, a dedicao, o altrusmo, a abnegao, o desapego e o sacrifcio.5 Por fim, o despotismo. Sua natureza se resume na ignorncia ou transgresso da lei. O monarca reina fora da ordem jurdica, sob o impulso da vontade e dos caprichos pessoais. O princpio de todo o despotismo reside no medo: onde h desconfiana, onde h

insegurana, onde h incerteza, onde as relaes entre governantes e governados se fazem base do temor recproco, no h, segundo Montesquieu, governo legtimo, mas governo desptico, governo que nega a liberdade, governo que teme o povo.6 Segundo esse mesmo clssico da democracia liberal no chega sequer o despotismo a ser uma forma de governo, porquanto diz o filsofo poltico: o governo o lavrador que semeia e colhe; o despotismo o selvagem que corta a rvore para colher os frutos.7 E, de modo mais conclusivo: o despotismo no outra coisa seno uma multido de iguais e um chefe.8

5. Formas fundamentais (Bluntschli) Das classificaes

e formas

secundrias

de

governo

de

formas

de

governo

aparecidas

modernamente, depois da de Montesquieu, de ressaltar a de autoria

do jurista alemo Bluntschli, que distinguiu as formas fundamentais ou primrias de governo das formas secundrias.9 Ao distinguir as formas fundamentais, afirmou o egrgio

publicista que a o princpio de sua classificao atendia qualidade do regente, ao passo que nas formas secundrias o critrio a que obedeceu era o da participao que tm no governo os governados. So formas fundamentais: a monarquia, a aristocracia, a democracia e a ideocracia ou teocracia.10 Como se v, Bluntschli enumera as formas j conhecidas da antiga classificao aristotlica, acrescentando porm uma quarta forma: a ideocracia ou teocracia. Com efeito, assevera esse pensador que h sociedades polticas organizadas onde a concepo do poder soberano no reside em nenhuma entidade temporal, em nenhum ser humano, singular ou plural, seno que se afirma ter a soberania por sede uma divindade. Conseqentemente, em determinadas formas de sociedade impera uma doutrina teolgica da soberania. No se deve por conseguinte

menosprezar semelhantes modelos de sociedade, onde a teoria do poder poltico, debaixo da inspirao sobrenatural, funda um sistema governativo de teor sacerdotal, que se no amolda rigorosamente s trs formas j conhecidas e mencionadas. A teocracia, como forma de governo, segundo Bluntschli, degenera na idolocracia: a venerao dos dolos, a prtica de baixos princpios religiosos extensivos ordem poltica, que conseqentemente se perverte. Quanto s formas secundrias, referidas ao grau de participao dos governados no governo, tomam, conforme o mesmo Bluntschli, a seguinte discriminao: governos despticos ou servis, governos

semilivres, e governos livres, que so os compreendidos na forma dos chamados Estados populares (Volksstaat) ou Estados democrticos.11

6. As formas de governo segundo o critrio da separao de poderes: governo parlamentar, governo presidencial e governo convencional Quando o critrio que se segue o da separao de poderes, que h sido alis o mais freqente desde o sculo passado, face ao declnio das classificaes de cunho aristotlico, j examinadas, deparamo-nos com as seguintes formas de governo: governo parlamentar, governo presidencial e governo convencional ou governo de assemblia. O governo parlamentar, sob a legtima inspirao do princpio da separao de poderes, aquela forma que assenta fundamentalmente na igualdade e colaborao entre o executivo e o legislativo, e como tal foi concebido e praticado na fase urea do compromisso liberal entre a monarquia, presa ao saudosismo da idade absolutista, e a aristocracia burguesa da revoluo industrial, ligada mais terica que efetivamente s novas idias democrticas. O governo presidencial, segundo as regras tcnicas do rito constitucional resulta num sistema de separao rgida dos trs poderes: o executivo, o legislativo e o judicirio, ao passo que o regime convencional se toma como um sistema de preponderncia da assemblia representativa, em matria de governo. Da a designao que tambm recebeu de governo de assemblia. Quando essas trs formas apareceram em substituio usual das velhas classificaes pertinentes ao nmero de titulares do poder soberano, fez-se j considervel progresso tocante superao histrica desse dualismo monarquia-repblica, que em sculos anteriores tanto apaixonara os publicistas. Mas o formalismo das classificaes perdurou o mesmo, mostrando-se de todo inaltervel, com o critrio novo de caracterizao dos governos, mediante a adoo do princpio da separao de poderes.

7. A crise da concepo governativa e as duas modalidades bsicas de governo: governos pelo consentimento e governos pela coao A mudana verdadeira s se opera quando entra em crise o conceito de governo empregado por Rousseau. Fora merecimento indiscutvel de Rousseau o haver distinguido com clareza jamais excedida soberania e governo. Diz Rousseau: Chamo governo ou suprema administrao o exerccio legtimo do poder executivo e prncipe ou magistrado, o homem ou corpo incumbido dessa administrao,12 depois de haver afirmado que o governo um corpo intermedirio estabelecido entre os sditos e o soberano para sua mtua correspondncia, encarregado da execuo das leis e da manuteno da liberdade, tanto civil como poltica.13 A soberania, como poder criador, elabora a lei; o governo a aplica. A vontade soberana aquele poder a que j se referia Bodin no sculo XVI: O poder de fazer e de revogar as leis, ao passo que o governo o instrumento e agente daquela vontade, o rgo por excelncia de aplicao da norma. Quando apareceu na linguagem dos modernos publicistas a nova classificao das formas de governo em governo parlamentar, governo presidencial e governo de assemblia, a concepo de governo, ainda imperante, era a mesma de Rousseau. No causa por conseguinte estranheza que Bagehot haja definido o governo parlamentar ou seja o governo de gabinete como um comit executivo da Assemblia. Quando porm a questo de fundo veio a preponderar sobre a questo de forma, quando se passou do Estado liberal ao Estado social ou ao Estado socialista contemporneo, quando o antagonismo ideolgico sucedeu calmaria do sculo XIX, rompendo as estruturas liberais da sociedade burguesa, quando ao Estado neutro sucedeu o Estado intervencionista, quando os fins da ordem estatal cresceram e se multiplicaram, todo o formalismo antecedente entrou em crise e o

conceito de governo, como simples brao executivo, como um poder parte, meramente aplicador de leis, ingressou definitivamente no museu das idias polticas, tangido por um imperativo histrico e social inelutvel. Comenta Guetzvitch o declnio da velha proposio

rousseauniana, que pertence ao Rousseau do liberalismo, escrevendo: A expresso no feliz. Governar no somente executar. A idia demasiado simplista de execuo nos vem do sculo XVIII; Rousseau, que no pode observar nenhuma democracia existente, ensinava solenemente que o poder executivo... no consiste seno em atos particulares.14 Alude ao monumental malogro da Constituio

Francesa de 1793, a Constituio girondina, que ficou inaplicada, e cujo artigo 65 vertia fielmente a mxima de Rousseau: O Conselho (executivo) no pode agir seno pela execuo das leis e dos decretos do corpo legislativo. Com efeito, governar... no somente executar ou aplicar as leis; governar dar impulso vida pblica, tomar iniciativa, preparar as leis, nomear, revogar, punir, atuar. Atuar sobretudo.15 Quando os fatos impuseram essa modalidade nova de

compreenso do governo vimos do mesmo passo o governo parlamentar caracterizar-se, por efeito dessa transformao, como governo de preponderncia da assemblia; o governo presidencial transformar-se em governo de hegemonia do executivo e o governo convencional se converter num governo de confuso de poderes. Vimos igualmente o governo forte das ditaduras surgir nesse sistema de relaes de poderes como a forma tpica do governo de concentrao de poderes. Chegava-se dessa maneira ao terceiro critrio na classificao das formas de governo, em que estas, ou abrangem os governos do modo acima enunciado, onde a questo de fundo sobreleva a questo de forma, ditando as alteraes vistas nas relaes entre os poderes, ou, atendendo ainda inspirao dos princpios fundamentais que regem a organizao do poder poltico, reduziramos todas as formas de governo

a duas modalidades bsicas: governos pelo consentimento ou governos pela coao, governos limitados ou governos absolutos, governos livres ou governos totalitrios, governos da liberdade ou governos da ditadura. A idia de governo se entrelaa pois com a de regime, com a ideologia dominante. A questo de fundo envolve idias e princpios, que animam decisivamente a ao dos governos. Mediante as idias explicar-se-iam as formas de governo. A questo de forma, por sua vez, se faz de todo secundria. As tcnicas e os mecanismos de organizao do governo s teriam importncia na medida em que efetivamente contribussem

observncia das idias. Estas, sim, forneceriam o padro vlido e rigoroso, atravs do qual se aquilataria melhor da natureza, da essncia e do esprito de cada governo ou sistema de autoridade.

1. Niccolo Machiavelli, Il Prncipe, p. 37. 2. Montesquieu, De LEsprit des Lois, in: Oeuvres Compltes, pp. 250-251. 3. Idem, ibidem, pp. 244-247-254. 4. Idem, ibidem, pp. 247-248-257. 5. Montesquieu, ob. cit., p. 257. 6. Idem, ibidem, pp. 249-250-258. 7. Idem, ibidem, p. 292. 8. Idem, ibidem, pp. 292-297. 9. J. C. Bluntschli, Allgemeine Staatslehre, 6 ed., pp. 384-385. 10. Bluntschli, ob. cit., pp. 385-387. 11. Idem, ibidem, pp. 551-557. 12. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, p. 116. 13. Rousseau, ob. cit., liv. 3, cap. 1, p. 115. 14. Rousseau, ob. cit., pp. 114-122. 15. Boris Mirkine-Guetzvitch, Les Constitutions Europennes, pp. 19-20.

15 O SISTEMA REPRESENTATIVO

I. O sistema representativo e as doutrinas polticas da representao 2. A doutrina da duplicidade alicerce do antigo sistema representativo na poca do liberalismo 3. A Revoluo Francesa consolida a doutrina da duplicidade 4. Apogeu na aplicao constitucional da doutrina da duplicidade 5. Declnio da duplicidade no sculo XX 6. A crtica de Rousseau ao sistema representativo 7. A doutrina da identidade: governantes e governados, uma s vontade 8. A doutrina da identidade supe o pluralismo da sociedade de grupos 9. O princpio democrtico da identidade uma nova iluso do sistema representativo 10. Na dinmica dos grupos e das categorias intermedirias se acha a nova realidade do princpio representativo 11. A decomposio da vontade popular determinou a crise do sistema representativo: do princpio da representao profissional aos grupos de presso no Estado contemporneo 12. Uma nova teoria da representao poltica, de fundamento marxista: a representao como simples relao entre governantes e governados (Sobolewsky).

1. O sistema representao

representativo

as

doutrinas

polticas

da

O sistema representativo na mais ampla acepo refere-se sempre a um conjunto de instituies que definem uma certa maneira de ser ou de organizao do Estado.1 Tocante ao termo representao, ocorrem reiteradas rixas

tericas, em geral decorrentes de posies doutrinrias ou ideolgicas que reduzem aquela expresso a um juzo de valor. Com o propsito de alcanarmos a clareza possvel na matria, partiremos de uma breve aluso ao teor lingstico da palavra representao. Os dicionaristas e publicistas quando se ocupam desse vocbulo coincidem em indicar que mediante a representao se faz com que algo que no esteja presente se ache de novo presente.2 As indagaes que de ordinrio conduzem a discrepncias resultam porm na mxima parte de saber se h duplicidade ou identidade com a presena e ao do representante, com a intervenincia de sua vontade.3

A duplicidade foi o ponto de partida para a elaborao de todo o moderno sistema representativo, nas suas razes constitucionais, que assinalam o advento do Estado liberal e a supremacia histrica, por largo perodo, da classe burguesa na sociedade do Ocidente. Com efeito, toma-se a o representante politicamente por nova pessoa, portadora de uma vontade distinta daquela do representado, e do mesmo passo, frtil de iniciativa e reflexo e poder criador. Senhor absoluto de sua capacidade decisria, volvido de maneira permanente na fico dos instituidores da moderna idia representativa para o bem comum, faz-se ele rgo de um corpo poltico espiritual a nao, cujo querer simboliza e interpreta, quando exprime sua vontade pessoal de representante. Dessa concepo se extraem com invejvel perfeio lgica todos os corolrios do sistema representativo que tem acompanhado as formas polticas consagradas ou chanceladas pelo velho

constitucionalismo liberal: a total independncia do representante, o sufrgio restrito, a ndole manifestamente adversa do liberalismo aos partidos polticos, a essncia do chamado mandato representativo ou mandato livre, a separao de poderes, a moderao dos governos, o consentimento dos governados. Tudo isso em contraste com as tendncias contemporneas da sociedade de massas, que se inclina a cercear as faculdades do representante, jungi-las a organizaes partidrias e profissionais ou aos grupos de interesses e fazer o mandato cada vez mais imperativo. Essas tendncias tm apoio terico nos fundamentos da representao concebida segundo a regra da identidade, que em boa lgica retira ao representante todo o poder prprio de interveno poltica animada pelos estmulos de sua vontade autnoma e o acorrenta sem remdio vontade dos governados, escravizando-o por inteiro a um escrpulo de fidelidade ao mandante. a vontade deste que ele em primeiro lugar se acha no dever de reproduzir, como se fora fita magntica ou simples folha de papel carbono. A fico da identidade impregnou todo o sistema representativo

durante o sculo XX. Essa identidade, posto que impossvel, conforme veremos em digresses subseqentes com apoio terico na obra de Rousseau, pode todavia ser tomada como um smbolo ou juzo de valor, j para excluir o sistema representativo, consoante faz aquele publicista, j para autorizar e autenticar e legitimar as mudanas que se vo operando no mago das instituies representativas, desde sua implantao.

2. A doutrina da duplicidade, alicerce do antigo sistema representativo na poca do liberalismo A ttulo de recurso ou expediente didtico na explanao tanto das origens como do advento do sistema representativo, qual ele h sido praticado desde o sculo XVIII, compendiaremos, debaixo da designao genrica de doutrina da duplicidade, todas aquelas posies tericas que em Frana e na Inglaterra tiveram por desfecho a implantao de uma organizao liberal da sociedade. Nessa organizao, os

representantes se fizeram depositrios da soberania, exercida em nome da nao ou do povo e puderam, livremente, com slido respaldo nas regies da doutrina, exprimir idias ou convices, fazendo-as valer, sem a preocupao necessria de saber se seus atos e princpios estavam ou no em proporo exata de correspondncia com a vontade dos representados. Vejamos naqueles pases as reflexes de alguns escritores polticos, dentre os melhores nomes portadores de contribuio terica edificao do moderno sistema representativo. Atendendo aos moldes doutrinrios que eles ofereceram, esse sistema se apresenta como criao tipicamente moderna, distinta de tudo quanto dantes conheceu a sociedade clssica e depois a sociedade medieva. Insiste pois toda a velha doutrina do sistema representativo numa idia capital: a independncia do representante em face do eleitor. Dentre os autores polticos de lngua inglesa, John Milton dos primeiros que batalham por semelhante posio, quando entende que,

depois das eleies, os deputados j no so responsveis perante os eleitores. Exps Milton a tese, segundo Fairlie, em 1660, no seu projeto de instituio de um parlamento contnuo.4 Em 1698, Algernon Sidney, na obra Discourses on Government desenvolveu igual ponto de vista, afirmando que os membros do Parlamento no so simples emissrios desta ou daquela circunscrio eleitoral, mas se acham dotados de competncia para atuar em nome de todo o reino. No sculo XVIII a tese se robusteceu, conforme anota Fairlie, com o reforo que lhe deram pensadores da envergadura, de Blackstone e Burke. Os membros do Parlamento, segundo Blackstone, representam o reino inteiro e no um distrito eleitoral particular. Afirmou Burke que seriam coisas extremamente desconhecidas ao direito do nosso pas, e resultantes de um erro fundamental acerca de nossa Constituio, admitir que do eleitor derivassem instrues imperativas e

mandatos, bastantes para compelir o deputado a segui-los cegamente, dando-lhes obedincia, voto e argumento, ainda que contrrios s mais claras convices de seu juzo e conscincia.5 Vs escolheis um deputado, mas ao escolherdes, deixa ele de ser o deputado do parlamento.6 Dos franceses, foi Montesquieu sem dvida o primeiro que apresentou na Europa a verso continental do sistema representativo, doutrinando que a maior vantagem dos representantes que eles, em substituio do povo, so aptos a discutir os negcios. Dos eleitores, no entender de Montesquieu, bastava o representante trazer uma

orientao geral. Nada de instrues particulares acerca de cada assunto, como se praticava nas dietas da Alemanha. A incapacidade do povo para debater a coisa pblica ou gerir os negcios coletivos, atuando como poder executivo, foi ressaltada de modo vigoroso por Montesquieu em vrios lugares de sua obra capital Do Esprito das Leis. No sistema representativo cabe ao povo tosomente escolher os representantes, atribuio para a qual o reputa sobejamente qualificado.7

3. A Revoluo Francesa consolida a doutrina da duplicidade

Com a Revoluo Francesa a doutrina do sistema representativo se aperfeioou tocante a sua essncia, a saber, a absoluta

independncia poltica do representante, capacitado a querer em nome da nao e sem mais vnculos ou compromissos com os colgios eleitorais. A funo desses colgios se esvaziava de todo com a operao eleitoral, simples instrumento de designao. Pondo nfase nos poderes constituintes de que se cuidavam investidos e na inteira independncia com que entrariam no debate da matria constitucional, os primeiros nomes da famosa assemblia revolucionria deixaram claros testemunhos dessa disposio, que se lhes afigurava inabdicvel. Palavras de Mounier, segundo Prlot, uma das vozes mais acatadas do terceiro estado: Os deputados so convocados a estabelecer a Constituio francesa em virtude dos poderes que lhes foram cometidos pelos cidados de todas as classes.8 Na sesso de 10 de agosto de 1791, Barnave assim se exprimia: Na ordem e nos limites das funes constitucionais, o que distingue o representante daquele que no seno um funcionrio pblico ser ele incumbido, em certos casos, de querer em nome da nao, ao passo que o mero funcionrio tem apenas a incumbncia de servi-la.9 Igual seqncia de idias depara-se-nos neste excerto oratrio de Sieys, em presena da mesma Assemblia constituinte: para a utilidade comum que os cidados nomeiam representantes, bem mais aptos que eles prprios a conhecerem o interesse geral e a interpretar sua prpria vontade. Tempo e instruo, so as deficincias que o abalizado tribuno do terceiro estado v nos cidados, inabilitando-os ao exerccio imediato do poder e justificando a adoo das formas representativas. Falta-lhes portanto segundo Sieys instruo para compreender os projetos de lei e lazer para estud-los. Depois de afirmar que o povo s tem que ganhar metendo em

representao todos os gneros de poder inerentes instituio pblica, insurge-se Sieys contra a mxima restritiva dos que entendem que o povo somente deve delegar aqueles poderes que ele mesmo no capaz de exerc-los. Veemente, diz a esse respeito: Vincula-se a esse pretenso sistema a salvaguarda da liberdade: como se se quisesse, por exemplo, provar aos cidados que tm necessidade de escrever para Bordus, que guardariam melhor sua liberdade, se reservassem o direito de levar eles mesmos suas cartas, visto que poderiam faz-lo, ao invs de comet-las repartio pblica competente.10 Esse mesmo Sieys asseverava ademais, incisivo: Se os cidados ditassem sua vontade, j no se trataria de Estado representativo, mas de Estado democrtico. Em palavras de igual energia, a mesma tese desponta nos discursos polticos de Mirabeau: Se fssemos vinculados por

instrues, bastaria que deixssemos nossos cadernos sobre as mesas e volvsssemos s nossas casas. De modo idntico, Condorcet, na Conveno: Mandatrio do povo, farei o que cuidar mais consentneo com seus interesses. Mandou-me ele expor minhas idias, no as suas: a absoluta independncia das minhas opinies o primeiro de meus deveres para com o povo. No sculo seguinte, passada a tormenta revolucionria, o sistema representativo se institucionaliza. Benjamim Constant, expoente da doutrina liberal, escreve: O sistema representativo outra coisa no seno uma organizao, mediante a qual a nao incumbe alguns indivduos de fazerem aquilo que ela no pode ou no quer fazer por si mesma. E prossegue, aclarando o conceito desse sistema: O sistema representativo uma procurao dada a certo nmero de pessoas pela massa do povo, que deseja que seus interesses sejam defendidos e que nem sempre tm tempo de defend-los por si mesma.11 A doutrina francesa que preconizou o sistema representativo da idade liberal teve enfim com Guizot um de seus mais altos e abalizados corifeus. A propsito de representantes, escreveu Guizot que eles

recebem de seus eleitores a misso de examinar e de decidir conforme a sua razo. Acentua que os eleitores devem confiar-se s luzes daqueles que foram escolhidos.12 De ltimo, a doutrina de um sistema representativo sem laos com a imperatividade do mandato, nos moldes do Estado liberal, embora j ultrapassada pela doutrina e pelos fatos, conforme veremos, aparece ainda com toda a clareza na obra de Carl Schmitt Teoria da Constituio. Expondo esse constitucionalista alemo seu entendimento sobre a matria, ponderou: Assim que, de um acordo to universal e sistemtico como a representao, o que enfim parece haver ficado na conscincia da Teoria do Estado que o representante no se acha sujeito s instrues e diretrizes de seus eleitores.13 Afigura-se a Schmitt que o representante independente, e por conseguinte no se trata de funcionrio, agente ou comissrio. Ressalta, alis, a clareza da Constituio francesa de 1791 a esse respeito. E assinala em abono dessa tese a mesma das velhas concepes representativas perfilhadas pelo liberalismo que, se o representante fosse tratado apenas como agente, que cuidasse dos interesses dos eleitores por fundamentos prticos (impossvel, diz Schmitt, todos os eleitores sempre e simultaneamente se congregarem num determinado lugar) nenhuma representao a existiria.14

4. Apogeu na duplicidade

aplicao

constitucional

da

doutrina

da

Est claro que pela doutrina da duplicidade, conforme a expusemos, duas vontades legtimas e distintas atuavam no sistema representativo e lhe emprestavam o matiz caracterstico. E assim aconteceu desde que esse sistema pde na idade moderna identificar-se por forma de todo nova e genuna de organizao do poder poltico: a vontade menor e fugaz do eleitor, restrita operao eleitoral, e a vontade autnoma e politicamente criadora do eleito ou representante,

oriunda alis daquela operao. A independncia do representante o conceito-chave da doutrina dualista, doutrina ao redor da qual gravitam teses que o liberalismo ao estabelecer-se, do sculo XVIII ao sculo XIX, forcejou por tornar vlidas: a publicidade, o livre debate no plenrio das assemblias, o bem comum fortalecido pelas inspiraes da razo, o culto da verdade, o princpio de justia. Do ponto de vista das classes sociais, esse sistema representativo afina admiravelmente com uma ordem poltica aristocrtica

(aristocracia das luzes e da razo). O teor aristocrtico da representao ressalta daquelas mximas de sabor platnico e Socrtico que mandam entregar o governo aos mais capazes e dotados de mais luzes no discernir o verdadeiro bem comum. O mesmo af seletivo se observa na firmeza e determinao com que os teoristas desse sistema se empenham em arredar o povo do exerccio imediato do poder, mediante justificaes copiosas acerca de sua incapacidade para governar. O sistema representantivo traduzia a ndole das instituies nascentes. A institucionalizao rpida da idia representativa nos moldes da doutrina a da duplicidade, do que to bem atendia e da

resguardava

autonomia

representante,

se

propagou

Constituio Francesa de 1791 a outras Constituies, na Frana como nos demais Estados postos sob o influxo revolucionrio. Com efeito, o artigo 2 daquela Constituio dispunha: A Constituio Francesa representativa e representantes so o corpo legislativo e o rei. A seguir: Os representantes designados nos departamentos no sero representantes de um departamento

particular, mas da nao inteira e nenhum mandato lhes poder ser dado (Ttulo III, Cap. I, Seco III do art. 7). Os publicistas tm chamado a ateno para o modo como o constituinte disse: os representantes designados nos departamentos e no pelos

departamentos, como se at nesse pormenor de redao quisesse assinalar o lao que prende o representante nao e no ao departamento.

A Constituio do Ano III (calendrio da Revoluo) se manteve rigorosamente fiel quele princpio: Os membros da Assemblia Nacional so representantes, no do departamento que os escolhe, mas de toda a Frana (Les membres de lAssemble nationale sont les reprsentants, non du dpartement qui les nomme, mais de la France entire). A mesma distino na Constituio belga, artigo 32: Os membros das duas Cmaras representam a nao e no unicamente a provncia ou a subdiviso da provncia que os designou (Les membres des deux Chambres reprsentent la nation et non uniquement la province ou le subdivision de province qui les a nomms). Aqui h uma pequena variao, conforme se infere do texto: o representante no o s da nao, segundo o entendimento da doutrina francesa, mas tambm da regio que o escolheu. De idntico teor, o Estatuto Fundamental Italiano, de 1848, artigo 41: Os deputados representam a nao em geral, e no apenas as provncias pelas quais foram eleitos e, ainda este sculo, a

Constituio de Weimar, de 1919, artigo 21, quando afirmava que os deputados so os representantes de todo o povo. Essa autonomia do representante se completava do ponto de vista jurdico com as provises constitucionais contrrias ao mandato imperativo, havendo como houve Constituies que, de forma taxativa, vedaram essa forma de mandato, no que andaram alis em louvvel harmonia com os princpios liberais, inspiradores da nova organizao poltica da sociedade. J no era a doutrina unicamente que se volvia contra o mandato imperativo, solapador da autonomia do representante, mas os textos jurdicos produzidos debaixo da inspirao revolucionria, No

regulamento de convocao dos Estados Gerais, em Frana, o rei, cedendo talvez aos reclamos do terceiro estado, declarava que os deputados cuja eleio se pretendia no poderiam receber nenhum mandato ou instruo. Em reforo dessas disposies regulamentares, emitiu-se a

declarao do trono, de 23 de junho de 1789, que tinha por inconstitucionais as clusulas imperativas dos Cahiers, simples instrues cometidas conscincia e livre opinio dos deputados. No tardou pois que a Assemblia mesma declarasse nulos todos os mandatos, o que fez a 8 de julho do mesmo ano. Enumeram ainda vrios historiadores polticos daquele pas outros atos, mediante os quais a Assemblia constituinte da Revoluo patenteou sua averso ao mandato imperativo, vinculado na memria dos representantes a recordaes atrozes do perodo absolutista. Assim, por exemplo, a 8 de janeiro de 1790, na instruo acerca da formao das assemblias legislativas e a 13 de junho de 1791, na lei da organizao do poder legislativo. Conforme vimos, o artigo 7 do ttulo terceiro, captulo I e seo 3 da Constituio de 1791 interditava o mandato imperativo, o mesmo ocorrendo tocante Constituio do Ano III, no seu artigo 52 (Les membres du corps lgislatif ne sont pas reprsentants du dpartment qui les a nomms, mais de la nation entire, et il ne peut leur tre donn aucun mandat). A proibio se repete no artigo 35 da Constituio de 1848, onde se diz que os representantes da Assemblia Nacional no podem receber mandato imperativo (Ils ne peuvent recevoir de mandat impratif). Sem embargo do silncio guardado pela Constituio de 1875, tivemos no sculo passado, em consonncia com a tradio poltica de Frana, a lei orgnica de 20 de novembro de 1875, cujo artigo 13 declarava: Todo mandato imperativo nulo e de nenhum efeito (Tout mandai impratif est nul et de nul effet). Anota Laferrire que essa lei recebeu 582 votos contra 41, tendo Naguet significativamente

declarado, na sesso de 30 de novembro, que o artigo 13 se lhe afigurava a negao fundamental da democracia. No direito constitucional europeu, influenciado ainda pela

doutrina francesa do sistema representativo, a regra dominante a interdio do mandato imperativo. Assim, a Constituio Federal da Sua, de 1874: Os membros dos dois Conselhos votam sem

instrues (art. 91). De modo mais categrico, a Constituio Alem de 1919: Os deputados so os representantes de todo o povo, no obedecem seno a sua conscincia e no se acham presos a nenhum mandato (art. 21). A mesma nfase vamos deparar na Constituio Portuguesa de 1911, cujo artigo 15 asseverava que o voto dos deputados livre e independente de toda instruo ou injuno, no importa qual seja.

5. Declnio da duplicidade no sculo XX

Observa-se que no sculo XX, vrias Constituies continuam ainda abraadas doutrina da duplicidade, atravs de adeso formal autonomia plena do representante ou mediante vedao

constitucional do mandato imperativo. de notar contudo que desde a Constituio de Weimar j disposies contraditrias e conflitantes comeam a abalar e debilitar aquela doutrina. As Constituies se mostram cada vez mais hbridas, acolhendo princpios que oferecem claros indcios da mudana

processada no mago da representao. A Constituio Alem de 1919, que proibira o mandato imperativo, era a mesma que relutante trazia a sensvel novidade dos instrumentos da democracia semidireta. Sabe-se quo alta a dose de imperatividade inerente a essa forma de organizao do poder democrtico. Do mesmo passo, a democracia semidireta se aparta de um sistema de governo autenticamente representativo, pelo menos segundo os moldes habituais do liberalismo, semente doutrinria das modernas instituies representativas. No vamos longe. Vejamos o exemplo de casa, que atesta por igual o declnio contemporneo da duplicidade no sistema

representativo. A Constituio Brasileira de 1967 e sua emenda constitucional de 1969 golpearam fundo a tradio representativa das Constituies antecedentes, todas pautadas na doutrina da

duplicidade. Com efeito, abriu-se ali largo espao adoo eventual

do Estado partidrio e seus anexos plebiscitrios. Haja vista, de uma parte, a introduo do princpio da disciplina partidria, munido da sano de perda de mandato do representante trnsfuga, e doutra, o estreitamento das imunidades parlamentares, que retirou ao representante aquela tradicional esfera de autonomia de palavra e expresso no uso das prerrogativas de seu mandato, deixando-o daqui avante merc de uma imperatividade, menos dos eleitores talvez do que das organizaes partidrias e dos poderes oficiais (o Estado); estes ltimos, sim, foram efetivamente dotados de meios constitucionais com que moldar ou enfrear, segundo seus interesses, o comportamento do representante. Para falar verdade, a doutrina da plena autonomia representativa parece haver entrado j no cemitrio das noes constitucionais de direito positivo. Uma raridade portanto ver ainda no sculo XX, conforme vimos, constitucionalistas do peso de Schmitt atados ao dogma da independncia do representante.

6. A crtica de Rousseau ao sistema representativo

No possvel compreender a doutrina da identidade, que to profundas alteraes imprimiu ao sistema representativo na idade contempornea, se no fizermos meno pormenorizada das idias polticas expostas por Rousseau, tocantes democracia e

representao. Desse celebrado filsofo poltico deriva talvez a justificao ou, pelo menos, a inspirao mais coerente para os princpios que de ltimo se impuseram, e, conforme j dissemos, resultaram em alterao substancial da ordem representativa qual se gerou no seio do demoliberalismo. Quanto democracia, Rousseau parte do ceticismo, numa daquelas reflexes paradoxais, que deixam o leitor do Contrato Social de todo perplexo. Com efeito, diz ele: A tomar o termo em sua acepo

rigorosa, jamais houve, jamais haver verdadeira democracia. Essa passagem se complementa nesse fecho de extremo pessimismo: Se houvesse um povo de deuses, esse povo se governaria

democraticamente. Um governo to perfeito no convm a seres humanos.15 Se a democracia lhe parece to remota, muito mais longe se lhe afigura a forma representativa de governo. Com ambas, porm, Rousseau transigir quando, de um ponto de vista utilitrio, busca fazer aplicao desses princpios, em ordem a alcanar-se na sociedade poltica o menor teor possvel de imperfeies, com o governo mais convizinho da observncia da vontade geral. A soluo democrtica no limite do possvel a frmula cujo segredo Rousseau intentar desvelar no Contrato Social, sem embargo daquela proposio to amarga e contraditria, da democracia, governo de deuses. Escreve o filsofo: Achar uma forma de associao que defenda e proteja com toda a fora coletiva a pessoa e os bens de cada membro, e pela qual cada um, unindo-se a todos, no obedea todavia seno a si mesmo e permanea ademais to livre quanto antes o problema fundamental a que o Contrato Social traz soluo.16 Essa forma de associao resultar num corpo moral e coletivo, numa pessoa pblica, numa cidade, segundo a linguagem dos antigos, numa repblica ou Estado, ou corpo poltico, ou soberania, no dizer dos modernos, com os seus membros formando coletivamente o povo e, particularmente, na medida em que participam da autoridade soberana, os cidados, e na medida em que se sujeitam s leis do Estado, os sditos.17 A seguir, Rousseau se reporta a uma vontade geral, nica capaz de fazer com que o Estado atenda ao fim para o qual foi institudo, a saber, o bem comum. Dando j os traos essenciais de uma soberania que ele reputa inalienvel e indivisvel, Rousseau faz no Contrato Social sua primeira acometida contra o sistema representativo: O soberano pode com efeito dizer: Quero ao presente o que aquele homem quer, ou pelo menos o que ele diz querer, mas no pode

dizer: O que aquele homem quiser amanh, eu tambm hei de querer, porquanto absurdo que a vontade se encarcere a si mesma tocante ao futuro. No depende de nenhuma outra vontade consentir em algo contrrio ao bem da pessoa que quer. Se o povo pois promete simplesmente obedecer, ele se dissolve mediante esse ato, perdendo sua qualidade de povo; no instante mesmo em que toma um senhor, deixa de ser soberano, e desde ento o corpo poltico se destri.18 Mas a veemncia com que Rousseau fulmina os deputados ou representantes e, em conseqncia, todo o sistema representativo em seus fundamentos, aparece noutro lugar, num captulo completo daquela obra, onde se lem excertos como este: Tanto que os servios pblicos deixam de ser o principal negcio dos cidados e entram estes a prezar mais a bolsa que a si mesmos, j o Estado se acha beira da runa. Faz-se mister combater? Ei-los que pagam tropas e ficam em casa; urge deliberar? Ei-los que nomeiam deputados e permanecem em casa. A poder de preguia e dinheiro, tm enfim soldados para escravizar a ptria e representantes para vend-la.19 Do mesmo pensador: A soberania no pode ser representada pela mesma razo que no pode ser alienada; consiste ela essencialmente na vontade geral e a vontade no se representa: ou ela mesma ou algo diferente; no h meio termo. Os deputados do povo no so nem podem ser seus representantes, eles no so seno comissrios; nada podem concluir em definitivo. Toda lei que o povo no haja pessoalmente ratificado nula; no lei. O povo ingls cuida que livre, mas se engana bastante, pois unicamente o quando elege os membros do parlamento: tanto que os elege, escravo, no nada. Nos breves momentos de liberdade, o emprego que dela faz bem merece que a perca.20 Prosseguindo, assinala Rousseau o carter de novidade que o moderno sistema representativo significa: A idia de representantes, afirma ele, moderna; deriva do governo feudal, desse inquo e absurdo governo no qual a espcie humana foi degradada e que tanto fez cair em desonra o nome do ser humano. Nas antigas repblicas, e at nas

monarquias, jamais teve o povo representantes; ignorava-se tal palavra.21 Com igual nfase: Limito-me apenas a dizer as razes por que os povos modernos, que se crem livres tm representantes e por que os povos antigos no os tinham. Seja como for, na ocasio em que um povo institui representantes, ele j no livre; deixa de existir.22 Se na regio da doutrina Rousseau to severo contra o princpio da representao, veremos no entanto que o seu pensamento antirepresentativo se abranda em presena das necessidades de autoorganizao que o Estado moderno produziu, daqui nascendo

transigncias que doutra forma no se explicariam. Em primeiro lugar, estabelece ele uma distino entre o poder legislativo e o poder executivo, tocante representao. Diz que no primeiro, relativo lei e declarao da vontade geral, o povo no pode ser representado, ao passo que no segundo, que outra coisa no seno a fora aplicada lei, o povo no somente pode como deve ser representado.23 Mas foi nas Consideraes sobre o Governo da Polnia

(Considrations sur le Gouvernement de Pologne) que Rousseau, em face de uma forma positiva de organizao constitucional, exarou parecer, com os remdios concretos apontados soluo ou atenuao dos inconvenientes que as instituies representativas acarretam

plenitude de um poder soberano, esteado no princpio daquela volont gnrale, indivisvel e inalienvel. Querendo, como sempre, guardar coerncia com suas teses, no obstante o enorme teor de contradies em que se enredam, Rousseau lastima que nos grandes Estados, um de seus piores inconvenientes seja o poder legislativo no manifestar-se por si mesmo. Da resultaria a corrupo presente aos corpos representativos. Contra esse mal terrvel da corrupo, que faz do rgo da liberdade um instrumento de servido, indica Rousseau dois meios eficazes de atalh-lo: a renovao freqente das assemblias,

encurtando-se o mandato dos representantes e a submisso destes s instrues de seus constituintes, a quem devem prestar estreitas contas

de seu procedimento nas assemblias (mandato imperativo). Seno vejamos toda essa progresso do pensamento

rousseauniano, em que as teses expostas no Contrato Social acerca da impossibilidade do sistema representativo se apresentam agora mais atenuadas ou menos rgidas: Um dos maiores inconvenientes dos grandes Estados, de todos aqueles o que faz mais difcil conservar a liberdade, que o poder legislativo no pode manifestar-se por si mesmo e somente pode atuar mediante deputado. Isso encerra vantagens e defeitos, mais defeitos do que vantagens. Uma assemblia toda impossvel de corromper-se, porm fcil de enganar-se. Seus representantes dificilmente se

enganam, mas se corrompem com facilidade e raro que se no corrompam. Tendes debaixo de vossas vistas o exemplo do parlamento da Inglaterra e pelo liberum veto o de vossa nao mesma. Em seguida: Vejo dois meios de conjurar esse terrvel mal da corrupo, que faz do rgo da liberdade o instrumento da servido. Consiste o primeiro, como j disse, na freqncia de dietas, que amide variem de representantes, fazendo mais difcil e custosa sua seduo. O segundo meio o de sujeitar os representantes a seguirem exatamente suas instrues e a prestar contas severas a seus constituintes do procedimento que tiveram na dieta. No posso aqui deixar de manifestar meu espanto ante a negligncia, a incria e, ouso dizer, a estupidez da nao inglesa que, aps haver armado seus deputados com o supremo poder, no lhes acresceu nenhum freio com que regular o uso que dele podero fazer nos sete anos totais de durao de sua comisso.25
24

7. A doutrina da identidade: governantes e governados, uma s vontade Com o declnio da doutrina da soberania nacional, com o

amolecimento do poder poltico da burguesia, com a queda de prestgio das instituies parlamentares organizadas em moldes aristocrticos, com a ascenso poltica e social da classe obreira, a crise cada vez mais intensa deflagrada nas relaes entre o Capital e o Trabalho, a propagao paralela e no menos influente das teses do igualitarismo democrtico da Revoluo Francesa, o iderio novo da participao aberta de todos fora de quaisquer requisitos de bero, fazenda, capacidade e sexo a presso reivindicante das massas operrias, e a expansiva catequese dos idelogos socialistas, minou-se lenta e irremediavelmente o sistema representativo de feio liberal. Arrancado de um imobilismo crnico, onde intentou resistir s transformaes impostas, veio ele todavia a perecer. Mas onde acolheu as mudanas ditadas pela necessidade, sobreviveu debaixo de novo semblante poltico. Todas as variaes que se prendem ao sistema representativo e aos novos moldes que ele ostenta ao presente podem, sem grave fratura de unidade e congruncia, resumir-se num feixe de doutrinas, cuja aspirao bsica consiste essencialmente em estabelecer a identidade e suprema harmonia da vontade dos governantes com a vontade dos governados. Consiste tambm em fazer, com mximo acatamento dos princpios democrticos, que aquelas vontades coincidentes venham a rigor apagar traos distintivos entre o sujeito e o objeto do poder poltico, entre povo e governo. De modo que a soberania popular, tanto na titularidade como no exerccio, seja pea nica e monoltica, sem a contradio e contraste dos que na sociedade mandam e dos que nessa mesma sociedade so mandados. O otimismo dessa doutrina patente. Com o advento do sufrgio universal ela teria que surgir, de maneira inevitvel. O estado presente da representao poltica o seguinte: a duplicidade sobrevive de maneira formal na linguagem dos textos constitucionais, em alguns pases; noutros as Constituies vo enxertando no corpo hbrido os instrumentos identidade plebiscitrios fiscalizao que supostamente estendida acarretariam o a

pela

severa

sobre

mandato

representativo, com quase todos os polticos procedendo de forma um tanto hipcrita, abraados fico imperante da identidade. A identidade, todavia, antes de colher sua institucionalizao no idioma constitucional j se acha ultrapassada nos fatos pela pulverizao daquela suposta vontade popular, canalizada e comunicada

oficialmente sociedade atravs de grupos de presso, e estes, por sua vez, se alienando na fechadssima minoria tecnocrtica, titular em ltima instncia de vastos poderes de representao, dos quais se investe de maneira no raro usurpatria.

8. A doutrina da identidade supe o pluralismo da sociedade de grupos O nmero de esforos tendentes a acomodar o sistema

representativo ao Estado social na idade das massas se faz mais fcil de conhecer e explicar mediante a doutrina da identidade, termo de uma aspirao e um procedimento democrtico completos. A identidade no se concilia por exemplo com a doutrina francesa da soberania nacional (doutrina dos constituintes de 1791). Chega a ser incompatvel at com seus corolrios; um dos principais, com respeito representao, fora o de proclamar a essencial independncia do representante. Mas se harmoniza de modo admirvel com a doutrina

rousseauniana da soberania popular. Quando Rousseau afirmou que a soberania est para o cidado assim como dez mil para um e que admitida essa proporo (a ttulo ilustrativo), cada membro do Estado no possui, por sua parte, seno a dcima milsima parte da autoridade soberana, sua doutrina da soberania popular abriria logicamente a porta ao advento de um sufrgio universal, que o liberalismo, com no menos congruncia, iria tenazmente opugnar. Sufrgio universal e mandato imperativo, sementes colhidas no Contrato Social e nas Consideraes sobre o Governo da Polnia, e plantadas nas charnecas do liberalismo iriam dar rvores de frutos

amargos para a velha doutrina do sistema representativo. A adoo constitucional desses institutos cedo desmascarou uma das escamoteaes tericas do liberalismo: o seu consrcio com a democracia, a liberal-democracia, como verdade nica de um governo constitucional e democrtico. A crtica de juristas e socilogos polticos mostrou com clareza que longe de idnticos ou pelo menos anlogos, o liberalismo e a democracia na essncia eram distintos, seno opostos, oposio mais sentida e identificada na medida em que os princpios liberais buscavam por objeto supremo atender sustentao de privilgios de classe, numa sociedade classista, onde a burguesia empalmara o poder poltico desde a Revoluo Francesa. O novo sistema representativo, qual o vemos na sua fisionomia contempornea, s se faz inteligvel, por conseguinte, se conservarmos as vistas voltadas para a crise que determinou a passagem de uma concepo aristocrtica, vigente no sculo XIX e tocante s instituies representativas, para uma concepo democrtica. Ali se punha toda a nfase no bem comum com sacrifcio freqente e at algumas vezes professado do ideal de fazer coincidir sempre a vontade e interesse dos representantes com a vontade e interesse de seus eleitores. A vontade popular, a par de todas suas conseqncias, comeou de ser valorada em termos absolutos, mas o curioso e irnico que essa vontade no se imps representao como um todo, qual seria de desejar e como ocorreria com a vontade da nao, pelo seu rgo o representante, nos melhores tempos do liberalismo. A imperatividade do mandato entrou nos seus efeitos em paradoxal contradio com o sufrgio universal. A vontade una e soberana do povo, que deveria resultar de um sistema representativo de ndole e inspirao totalmente popular, se decomps em nossos dias na vontade antagnica e disputante de partidos e grupos de presso. Na sociedade de massas abala-se de maneira violenta a acomodao dos interesses econmicos, polticos e sociais, cada vez menos interesses globais do povo e cada vez mais interesses parcelados de grupos e classes conflitantes. Por isso mesmo tradutores de um antagonismo que se vai tornando

irremedivel, sujeitos a um equilbrio precrio e que jamais poder ser adequadamente representativo. At mesmo o cidado que Rousseau fizera rei na ordem poltica, como titular de um poder soberano e inalienvel, acabou se alienando no partido ou no grupo, a que vinculou seus interesses. Dessa abdicao de vontade, imposta pelas condies diferentes da sociedade industrial de nosso sculo, resultou enorme predomnio das categorias intermedirias, aquelas precisamente que Rousseau talvez com genial intuio precursora se aporfiara obstinado por eliminar de toda interferncia na organizao de um poder democrtico. Vendo neles a volont de tous, o genebrs percebia com acuidade a contradio bsica em que se achavam com a volont gnrale. Mas, com toda a ironia que acompanha essa transformao, aflige-nos ver de uma parte como o sistema representativo se socorre da inspirao democrtica e eleva a democracia ao primeiro de seus valores, buscando, do ponto de vista terico e tambm das tcnicas que institui, fazer eficaz ao mximo a vontade popular e como, doutra parte, essa vontade todavia se falseia, conforme possvel averiguar quando se presta atento exame ao usurpatria dos grupos de presso. Em alguns sistemas so estes mais importantes que os partidos polticos e se fazem portadores verdadeiros e inevitveis daquela vontade, convertida, atravs de atos legislativos, em suposta expresso do bem comum, da vontade popular, do interesse geral. atendido pelas velhas estruturas do sistema

9. O princpio democrtico da identidade uma nova iluso do sistema representativo Busca-se portanto a identidade, proclama-se sua importncia para atestar o legtimo carter democrtico das instituies

representativas, mas quando se pe em movimento a operao poltica que h de capt-la, o que se colhe frustrativo desse empenho. No fala a vontade popular, no falam os cidados soberanos de Rousseau; fala,

sim, a vontade dos grupos, falam seus interesses, falam suas reivindicaes. Com a presena inarredvel dos grupos, o antigo sistema representativo padeceu severo e profundo golpe. Golpe que fere de morte tambm o corao dos sentimentos democrticos, volvidos para o anseio de uma vontade geral, cada vez mais distante e fugaz. Daqui poder resultar pois o colapso total e frustrao inevitvel de todas as instituies representativas da velha tradio ocidental. Os grupos no pertencem a uma s classe. Exprimem, se a sociedade for democrtica, um pluralismo de classes. Em conseqncia acarretam tambm um pluralismo de interesses, perturbador do carter representativo das instituies herdadas nossa sociedade pelo liberalismo e seus rgos de representao, que serviam

preponderantemente a uma classe nica. O que resta da identidade, concebida em termos metafsicos e contemplada do mesmo passo como expresso de unidade da vontade popular, to-somente o contnuo esforo que se vem operando para fazer a vontade dos representantes no sistema representativo contemporneo de equivalncia fiel vontade dos grupos, de que esses representantes so meros agentes. Em suma, o princpio da - identidade, to caro doutrina democrtica, foi instrumentalizado aqui com mxima eficcia para colher vivos e sem deformaes os interesses prevalentes dos grupos que esto governando a chamada sociedade de massas e lhe negam a vocao democrtica. O termo representao passou pois por aquela depravao ideolgica a que se refere Hans J. Wolff26 e o sistema representativo da culmina do logicamente numa cada depreciao vez mais

progressiva

independncia

representante,

comissrio, cada vez menos representante. Hoje toda anlise do sistema representativo afastada dos aspectos histricos e sociolgicos que acompanham a mudana das instituies nos parlamentos, em seus laos com os colgios eleitorais e com as foras dominantes nesses colgios, nunca chegar a um completo e satisfatrio reconhecimento da natureza da forma de governo.

A representao e os governos so apenas a superfcie que oculta as foras vivas e condicionantes do processo governativo, foras que jazem quase sempre invisveis ao observador desatento. Toda razo tem Charles E. Gilbert quando sustenta que de ltimo os mais importantes problemas da representao provavelmente se acham no interior dos grupos e no dos governos. Tm sede portanto nos chamados grupos de presso.

10. Na dinmica dos grupos e das categorias intermedirias se acha a nova realidade do princpio representativo A doutrina constitucional pouco progresso fez com relao ao reconhecimento consumado da sociedade de grupos. Politicamente essa sociedade pluralista a forma imposta pelas necessidades e problemas oriundos da civilizao tecnolgica, onde esta j se implantou ou peleja por implantar-se. Esse manifesto atraso com os fatos ocasiona o pouco caso que os juristas tm feito dessa exploso nos fundamentos do sistema representativo. Continuam eles a valer-se de categorias tradicionais e obsoletas de raciocnio, sem nenhuma diligncia aprecivel em prol da criatividade, em ordem a elaborar nova linguagem que melhor sirva compreenso do processo de mudana em curso. Como reflexo talvez da lentido dos juristas, verifica-se igual atraso tocante institucionalizao da realidade representativa nos termos do pluralismo de grupos, dentro do quadro constitucional. Quando os partidos comeam nas cartas polticas a receber certido de maioridade e a ter sua participao explicitada em atos jurdicos, j eles mesmos se acham em parte obsoletos, em virtude do avano que fazem os grupos de interesses, estes naturalmente ainda mais distantes de alcanarem o reconhecimento formal do legislador. A representao s concebvel e explicvel hoje se a vincularmos com a dinmica daqueles grupos, com os interesses polticos,

econmicos e sociais que eles agitam tenazmente, buscando-lhe a

prevalncia, via de regra em nome de posies ideolgicas, cuja profunda anlise o constitucionalista jamais poder eximir-se de levar a cabo. Tendo passado j a poca de indiferena constitucional aos partidos, de esperar que no futuro toda reforma da Constituio volva tambm suas vistas para a disciplina dos grupos de interesses. A ao poltica desses grupos incide de modo decisivo na feio dos governos e no comportamento dos governantes, sendo eles, sob o aspecto da importncia de ltimo granjeada, um dado sem dvida fundamental ao bom entendimento do sistema representativo. Em vrios pases, do ponto de vista das instituies

representativas, a linguagem constitucional quase no varia quando se refere aos rgos representativos e ao seu funcionamento. Deixa-nos a falsa impresso pelo texto de que os mecanismos parlamentares atuam da mesma maneira que atuaram na era do Estado liberal. A verdade que eles se encontram presos a uma realidade poltica e social de todo distinta, cujos efeitos modificaram basicamente a ndole dos rgos legislativos. A mesma mquina funciona para fins diferentes, eis em suma o que ocorre. A reforma constitucional que se fez h vinte anos no Brasil trouxe Carta de 1967 um acrscimo da mxima relevncia e que no deve passar despercebido pelas necessrias repercusses na ndole do nosso sistema representativo. Com efeito, ao modificar-se o artigo 149, referente aos partidos polticos, estabeleceu-se, como reforo fidelidade partidria, que perderia o mandato de deputado o representante que se desviasse da linha desses deveres, com a mudana de legenda, to usual nas prticas antecedentes de nossa vida poltica. Alis, a Constituio de 1967, conforme temos acentuado em outros trabalhos, foi a que mais enrgica se decidiu, de maneira formal, pela instituio de um Estado partidrio, servindo seu captulo sobre os partidos polticos de excelente documento comprovao das mudanas j entre ns operadas no carter do sistema representativo.

Aquela Constituio, estabelecendo pela Emenda Constitucional de outubro de 1969 aquilo que, salvo melhor qualificao, chamaramos recall partidrio para o representante que mudasse de partido, adotou com toda a clareza uma tcnica mais compatvel com a democracia semidireta e plebiscitria do que com a democracia representativa tradicional. Enfim, optou claramente por aquelas novas formas polticas de representao, cujo empenho mximo o de estabelecer a identidade de vistas do eleito com o eleitor, propiciando a este os meios eficazes de aproximar-se tanto quanto possvel daquele alvo.27 Com a Constituio de 1988, houve um retrocesso a esse respeito: em matria de sistema representativo, a duplicidade voltou a prevalecer sobre a identidade. Essas reflexes sobre as alteraes havidas no sistema

representativo com o advento da sociedade de grupos pedem enfim que se faa meno do trabalho terico de Hegel, admiravelmente precursor das tendncias de idias mais em voga este sculo e que compeliram o Estado constitucional a transitar da representao de indivduos para a representao de grupos. Com efeito, j no pargrafo 311 dos Fundamentos da Filosofia do Direito o insigne pensador asseverava que a representao no devia ser do indivduo com seus interesses, mas antes das esferas essenciais da sociedade e seus grandes interesses.28 Nota-se ademais que os pontos de vista dos autores polticos quando entram no tema da representao em face da realidade dos partidos e das categorias intermedirias comeam a arredar-se da tradio ortodoxa do liberalismo do sculo XIX. Forcejam ento por conciliar a autonomia do representante com a obedincia s causas partidrias, poltica das agremiaes que aspiram ao poder ou nele intentam conservar-se. Fazer a vinculao do representante ao seu partido sem dvida o primeiro passo que se d para assentar a imperatividade definitiva do mandato. Toda uma questo fundamental se reabre desde esse ponto: a quem deve o representante fidelidade? Ao povo, nao, ao partido,

circunscrio

eleitoral?

At

onde

deve

ir

sua

independncia

conseqente capacidade de divergir de seus eleitores e de sua agremiao partidria?29 Aqui desponta no horizonte poltico a frmula da democracia semidireta, um novo grau na evoluo das instituies democrticas e representativas. com essa modalidade nova das tcnicas de organizao do poder poltico pelo consentimento que se intenta cotejar o antigo sistema representativo e assinalar-lhe as profundas transformaes experimentadas este sculo. A dialtica democracia-representao atravessa agora a fase histrica mais aguda, em que os componentes plebiscitrios se introduzem no organismo das instituies representativas e alteram o equilbrio e o quadro das relaes de poder entre o eleito e o eleitor (este entendido menos como o eleitor individual do que coletivo, a saber, o eleitor no partido ou no grupo de presso funcionando como mquina eleitoral). Daqui resultam todas as variaes observadas no mandato quando de representativo passa a imperativo e no sufrgio que de restrito passa a universalizar-se irreprimivelmente.

11. A decomposio da vontade popular determinou a crise do sistema representativo: do princpio da representao profissional aos grupos de presso no Estado contemporneo Disse o publicista alemo Carl J. Friedrich que a representao profissional foi a nica idia nova e significativa que apareceu no domnio da representao poltica desde a introduo, h mais de cem anos, do sistema de representao proporcional.30 Assinalando a importncia dessa mesma representao, afirmou Friedrich que a despeito do emprego abusivo feito pelos fascistas com suas cmaras corporativas, subsiste inaltervel a verdade de que as organizaes profissionais e os sindicatos constituem a mais efetiva forma de comunidade de que o homem moderno participa, mormente nas grandes cidades.31 A representao profissional como idia e como tcnica tem sido

largamente preconizada por meio nico de debelar a crise do governo representativo que, no entender de vrios autores, seria em primeiro lugar a crise da representao poltica, fundada na repartio territorial ou geogrfica do eleitorado, com evidente sacrifcio da corrente de interesses sociais e econmicos mais relevantes no interior da sociedade. Outros como Prlot so de parecer que o que entrou em crise no foi o sistema representativo como tal, mas uma modalidade de representao. Em virtude do malogro da representao profissional, v Friedrich por nica sada para os esforos empregados na reforma ou renovao do sistema representativo de governo a descoberta de novas e satisfatrias formas de representao. Mas, acrescenta com manifesto pessimismo: At agora, nem a teoria nem a prtica trouxeram na Europa uma s idia nova e relevante ou uma descoberta nesse importante domnio.32 A decomposio da vontade popular em vontade de grupos, frustrando assim a implantao plena de uma vontade geral (volont gnrale) soberana, e em estreita harmonia com os interesses coletivos, experimentou j do ponto de vista histrico trs fases consecutivas. A primeira se revelou com a adoo da tcnica do sistema de representao proporcional, mediante a qual o Estado partidrio da sociedade de massas se apresentou com todo o seu mosaico de tendncias polticas fielmente retratadas num espelho verdico.

Nenhuma tcnica eleitoral permite identificar melhor a sociedade de classes em sua exteriorizao poltica do que a representao

proporcional. Reconhecida a presena de interesses e de grupos, fazia-se mister apelar para sua prevalncia. A representao proporcional atada base geogrfica no lhes dava plena satisfao. Passou-se segunda fase: a da representao profissional. Teoristas ardentes dessa modalidade de representao logo surgiram com longas e copiosas justificaes doutrinrias. A Idade Mdia, com seu sistema de organizao

corporativa, se lhes no oferecia subsdios diretos, pelo menos lhes

ministrava uma fonte de inspirao, e como fonte de inspirao trazia toda a fora que as tradies ressuscitadas podem porventura inspirar ou proporcionar. O argumento doutrinrio ponderava, por exemplo, que a diviso geogrfica no podia jamais identificar-se com uma opinio ou interesse particular (Coker) e, como disse o ltimo autor, a representao acabava sendo de um s ou de alguns dos mais poderosos interesses dentre quantos entravam em competio econmica e social, arvorados pelos distintos grupos minoritrios.33 O descrdito da representao profissional, pondo termo a essa segunda fase, adveio sem dvida da vinculao ideolgica com a doutrina poltica do fascismo. Mas o influxo da representao profissional nas Constituies do primeiro ps-guerra se manifestou com intensidade em alguns pases. Haja vista o Brasil onde nos moldes da Constituio republicana de 1934 nosso pas conheceu em seu Congresso uma representao profissional a bancada classista, recrutada nas organizaes trabalhistas e patronais, fora do critrio poltico tradicional de seleo pelo sufrgio popular. A introduo dessa bancada porm em nada concorreu para o aperfeioamento do sistema representativo e melhor funcionamento do Congresso. Pelo contrrio, debilitou a representao nacional, merc de seu carter hbrido e de enxertia, que a conscincia poltica da nao repulsava. A terceira fase, enfim, a da poca contempornea, em que a representao profissional na sua antecedente formulao foi de todo abandonada naqueles pases cujo sistema representativo nasceu no bero do liberalismo. Esse abandono em larga parte se deve mcula de suspeio ideolgica em razo da aliana daquela modalidade de representao com o modelo fascista e de sua impiedosa e radical impugnao de todo o sistema representativo clssico. Acontece porm que este no poderia prescindir de uma legitimao e autenticao nas fontes profissionais,

nas categorias obreiras e empresariais e padecendo, em conseqncia, a fortssima presso das ordens intermedirias, cuja importncia no se eliminou com a mera eliminao daquele tipo de representao (profissional), acabou cedendo ao influxo cada vez mais decisivo dos distintos grupos de interesses. Chega-se assim presente fase: a dos grupos de presso. Acometem eles o sistema representativo tradicional e as casas eletivas, buscando talvez institucionalizar-se atravs de vias que ainda no foram claramente localizadas pela teoria, em patente atraso com esse novo tipo de organizao poltica dos interesses sociais.

12. Uma nova teoria da representao poltica, de fundamento marxista: a representao como simples relao entre governantes e governados (Sobolewsky) So inumerveis no campo terico os esforos que se fazem por aclarar o conceito de representao, sobremaneira abalado com as mudanas operadas na ndole do Estado moderno, desde que as ideologias propagaram o fermento revolucionrio de reviso da

sociedade e seus fundamentos. A assinalada indigncia de resultados obtidos, conforme

patenteou Friedrich, atua precisamente no sentido de intensificar aquelas diligncias, das quais constitui recente e aprecivel amostra essa que nos chega de um publicista polons, Sobolewsky. Se mais merecimento no tiver, serve ao menos para indicar no quadro polmico que se esboa do lado do Ocidente a posio de um pensador socialista, cujo realismo na matria traz ao debate posies inspiradas pelas razes marxistas de seu pensamento. Demandando nova interpretao, assinala Sobolewsky, antes de mais nada, o malogro dos velhos clssicos do liberalismo, como Burke e Sieys cujas teses ele reputa de manifesta insuficincia, no obstante se conservarem constitucional. ainda gravadas nas Constituies e na teoria

Do

mesmo

modo

no

lhe

satisfazem

as

correntes

contemporneas, cuja crtica e reforma do conceito de representao se prende s interpretaes tradicionais, como aquela encabeada na Alemanha por Leibholz, ou que obstinadamente se empenham em substituir o conceito de representao pelo de governo responsvel (responsible government), consoante deduz de autores alemes e cientistas polticos ingleses, nem tampouco aquelas, exemplificadas nas obras de Duverger e Burdeau, de patente tendncia sociolgica. Em verdade, so estas ltimas as que menos objees padecem, porquanto seus autores louvavelmente forcejam por lograr algo novo, a saber, um conceito sociolgico de representao.34 esse conceito que Sobolewsky diz haver achado em suas investigaes, tomando por princpio de todas as reflexes a tese sociolgica de que a noo de representao tem por objeto bsico determinar o carter das relaes que ocorrem entre governantes e governados. Rende o cientista polons tributo queles publicistas franceses, asseverando que para chegar ao sobredito conceito partiu do modelo de Duverger e Burdeau. Entendem estes, segundo ele, que representao importa estabelecer correlao ou concordncia entre as decises polticas da elite governante e a opinio pblica, compreendida esta ltima como as opinies mais fortes, imperantes na comunidade. Apontam-se ento formas mediante as quais se exprime a opinio de governantes e governados: eleies, referenda, peties, comcios, notas oficiais e declaraes de governantes, etc, bem como os instrumentos tcnicos e organizatrios que consentem uma expresso sistemtica da opinio: meios de comunicao de massas (imprensa, rdio, televiso, etc), partidos polticos e grupos de interesse.35 Professa o autor que sua nova concepo se alicera nos fundamentos da teoria marxista do Estado classista e do carter de classe de todo poder poltico. Assevera que cada Estado uma representao dos interesses objetivos da classe dominante e que debaixo desse princpio geral que se h de investigar como os cidados

e as massas podem eventualmente influir em determinadas decises estatais. Mostra ademais que as possibilidades desse influxo continuam abertas s massas, cabendo-lhes valer-se de circunstncias favorveis com que adiantar, onde for possvel, a transio para o socialismo. Afirma por ltimo que seu presente trabalho, estudando de modo minudente os problemas da representao, aspira quele fim.36 Das concluses a que chega Sobolewsky urge destacar portanto algumas, a nosso ver, mais importantes. Em primeiro lugar, afigura-selhe apenas admissvel uma representao que se analise como processo, em seu aspecto dinmico. Contra o modelo sociolgico dos autores franceses j referidos, declara que a representao no se define pelo estado de harmonia ou correspondncia da opinio com a poltica governante, mas como processo de assimilao da poltica e das opinies, com vistas a mtua aproximao. V o estado de completa harmonia apenas como ideal poltico, colocado, maneira de todos os ideais polticos, no reino da utopia. Assinala que a representao, considerada fenmeno poltico e trao caracterstico de um sistema de governo, deve antes ser definida como processo que adapta a essncia das decises polticas s opinies entretidas pelos governantes. Colhe-se assim o conceito de Sobolewsky sobre representao poltica: A representao um processo, isto , uma acomodao contnua que se estabelece entre as decises polticas e as opinies. Acentua porm o autor que o grau de intensidade e eficcia desse processo no s varia no tempo como modificvel. Recusa-lhe carter automtico, admitindo, por conseguinte, interferncia dos participantes, com planificao social. E esclarece: a representao um processo organizado. Prossegue Sobolewsky tornando a dizer que a representao sobretudo processo, e consiste numa ao recproca entre as opinies dos governados e dos governantes. De modo que cada uma das respectivas opinies, igualmente justificadas, legtima e necessria. Critica todavia o irrealismo de pretender-se aquilo que seria sem dvida

timo: a acomodao de cada deciso poltica s opinies dos governados. adaptao, Mas toda no vez recusa que as a possibilidade hajam de de lograr-se recair essa sobre

decises

determinados assuntos de elevado interesse geral.37 A relao que Sobolewsky estabelece entre governantes e governados para qualificar o conceito de representao poltica no h de ser de necessidade uma relao direta. A representao poltica, observa ele, sendo uma relao entre governantes e governados, no consiste apenas de relaes diretas entre eles, mas tambm, de maneira concomitante, de relaes entre os cidados e as distintas organizaes intermedirias, que servem de porta-vozes opinio.38 Diz ainda o publicista polons que o processo de representao mera tcnica aplicada ao processo de governo, com limites que so ditados pela estrutura das relaes de poder. O princpio de

representao, em conseqncia, e apesar de regular relaes entre governantes e governados acentua ele nenhuma modificao pode trazer s relaes de poder, nenhuma substituio da classe

dominante.39 A esse respeito, explica: o processo de representao portanto, preliminarmente, processo de adaptao da substncia das decises polticas s opinies e pareceres dos grupos interessados e em larga escala s opinies e pontos de vista que preponderam na classe dominante.40 Tratando da representao sempre como um processo, o terico marxista transmite assim o conceito s formas diversas de governo representativo: devemos, por isso, diz ele, considerar representativo todo sistema de governo em que funcione um sistema de correlaes e onde nas questes importantes e no decurso de largo espao de tempo no se proceda contra os desejos dos interessados.41 A certa altura esclarece que a definio de representao como fenmeno social deve servir de fundamento definio da essncia do princpio jurdico e constitucional da representao, e que os conceitos jurdicos precisam de corresponder s relaes sociais efetivamente

existentes.42 A concluso derradeira do autor, coroando todas as suas investigaes, cifra-se em propor a formulao de um nico conceito de representao, aplicvel tanto s pesquisas ou indagaes sociolgicas como teoria constitucional.43 E esse conceito, fundamentalmente sociolgico, se resume em ostentar os traos essenciais acima expostos.

1. Nessa acepo que Carl Schmitt pde escrever judiciosamente que no h Estado sem representao, porquanto, acrescenta ele, nenhum Estado existe sem forma estatal. Em todo Estado afirma o constitucionalista alemo haver sempre homens que Podero dizer: Ltat cest nous (ns somos o Estado). bvio que nesse captulo trata-mos sempre de representao poltica, a representao de um sistema. Quanto qualificao poltica da representao, faz-se mister lembrar a esse propsito que a representao deixa de ser de direito privado e se politiza, segundo Friedrich Glum, desde que seus fins transcendam os fins e interesses individuais. F. Glum, Begriff und Wesen der Repraesentativverfassung, p. 108. Alis, uma referncia expressa distino entre representao no direito privado e representao poltica, de direito pblico, fora feita j no sculo passado por Bluntschli com uma preciso que mereceu louvores de Carl Schmitt: A representao de direito pblico inteiramente distinta da representao de direito privado. Portanto, os princpios fundamentais desta no podem ser aplicados quela. Veja-se Bluntschli, Allgemeinen Staatsrecht, I, p. 488, bem como Carl Schmitt, Verfassungslehre, p. 209. Entre os autores franceses h uma clareza de louvar a esse respeito. Publicistas como Laferrire, Barthlemy e Duez ou civilistas como Colin e Capitant fixam o conceito de representao no direito privado, onde ele se gerou e o fazem com tal rigor, que apagam todas as dvidas quando a idia representativa se translada para o domnio do direito pblico, onde outras so suas caractersticas. Crescentes analogias foram de ltimo assinaladas, desde que, debaixo da inspirao da tcnica privatista e em virtude do advento da sociedade de massas, o mandato poltico nos sistemas representativos se tornou cada vez mais imperativo e cada vez menos representativo. Escreve Laferrire: Em direito privado, o fenmeno da representao se vincula existncia de uma relao de direito legal ou convencional entre o representante e o representado. Quando a representao de um indivduo por outro no organizada mediante lei, como a representao do menor pelo tutor, tem ela sua fonte num contrato, habitualmente um contrato de mandato. Cria este entre as partes uma relao jurdica que explica que os atos do mandatrio produzem os mesmos efeitos como se emanassem diretamente do mandante (Julien Laferrire, Manuel de Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 400). Quanto idia de representao propriamente dita, escrevera antes o mesmo autor: Para satisfazer a necessidades prticas, o direito privado elaborou a teoria da representao, que consiste essencialmente nisto: as manifestaes de vontade de uma pessoa o representante sero consideradas como tendo o mesmo valor e produziro os mesmos efeitos jurdicos como se emanassem de outra pessoa, o representado. Com a condio de manter-se nos limites de seus poderes, o representante considerado como exprimindo a vontade mesma do representado, e o ato por ele cumprido produz os mesmos efeitos jurdicos como se fora feito pelo representado (J. Laferrire, ob. cit., p. 396-397). Ainda em termos estritamente civilistas, a representao concebida por Colin e Capitant, com uma preciso admirvel, tendo Laferrire se valido tambm dessa citao: H representao quando um ato jurdico cumprido por uma pessoa, por

conta de outra, em condies tais que os efeitos desse ato se produzam direta e imediatamente sobre a cabea do representado, como se ele mesmo o houvera cumprido (Colin & Capitant, Droit Civil, 7 ed., t. I, p. 91). 2. Veja-se a esse respeito John A. Fairlie, quando escreve que do ponto de vista etimolgico o significado literal de representar apresentar novamente, daqui se chegando ao sentido de apresentar em lugar de outrem. Com mais clareza, o publicista alemo Friedrich Glum: A essncia da representao consiste antes nisto, em fazer presente atravs de uma pessoa visvel outra pessoa que no se faz concretamente visvel perante as demais. F. Glum, Begriff und Wesen der Repraesentation, in: Zur Theorie und Geschichte der Repraesentation und Repraesentativverfassung, p. 105. de recomendar tambm a leitura do trabalho de John A. Fairlie, acerca da representao poltica, e intitulado The Nature of Political Representation, o qual apareceu estampado pela primeira vez em The American Political Science Review. v. 34, 1940. 3. A acepo em que vamos desenvolver, com nossa terminologia, os conceitos de duplicidade e identidade como doutrinas polticas da representao nada tem que ver com o sentido em que a empregou Carl Schmitt, em Verfassungslehre. Quando muito haveria analogia de ponto de partida ou simples analogia vocabular, porquanto so de todo distintos os efeitos extrados do uso dessas palavras nas reflexes a que daremos seqncia. 4. John A. Fairlie, Das Wesen politischer Repraesentation. Publicado originalmente em lngua inglesa e traduzido para o alemo por Claus Sprick. In: Zur Theorie und Geschichte der Repraesentation und Repraesentativverfassung, p. 29. 5. Edmund Burke, Speech to the Electors of Bristol, in: Speeches and Letters on American Affairs, p. 73. 6. Idem, ibidem, p. 73. 7. Montesquieu, De LEsprit des Lois, liv. 11, cap. 6, in: Oeuvres Compltes, t. II, p. 400. 8. Marcel Prlot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 286. Clermont-Tonnerre, quando da abertura da Assemblia Nacional, hesitava diante de seus Pares em votar as novas leis polticas, manifestando o nimo de volver primeiro a sua circunscrio eleitoral para auscultar a opinio de seus eleitores. Veja-se no tocante o que escreve R. Redslob, Die Staatstheorien der Franzoesischen Nationalversammlung von 1789, pp. 109 e ss. 9. Barnave: Dans lordre et les limites des fonctions constitutionnelles, ce qui distingue le representam de celui qui nest que simple fonctionnaire public, cest quil est charg dans certains cas de vouloir par la nation tandis que le simple fonctionnaire nest jamais charg que dagir pour elle. 10. Barnave, in: A. Saint Girons, Manuel de Droit Constitutionnel, 3 ed., p. 11; Laboulay, Questions Constitutionnelles, p. 173. 11. Benjamin Constant. De la libert des anciens compare celle des modernes, in: Cours de Politique Constitutionnelle, t. II, pp., 557-558. 12. Veja-se Guizot, Histoire des Origines du Gouvernment Reprsentatif, 4 ed., vols. I e II, particularmente as lies 1 e 9 do segundo tomo e 1, 7 e 8 do primeiro tomo. 13. Carl Schmitt, Verfassungslehre, cit., p. 209. 14. Idem, ibidem, pp. 212-213. 15. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, pp. 280-281. 16. Idem, ibidem, p. 243. 17. Idem, ibidem, pp. 244-245. 18. Idem, ibidem, p. 250.

19. Idem, ibidem, p. 301. 20. Idem, ibidem, p. 302. 21. Idem, ibidem, p. 302. 22. Idem, ibidem, p. 303. 23. Idem, ibidem, p. 302. 24. Rousseau, Considrations sur le Gouvernement de Pologne, Cap. 7. 25. Idem, ibidem. 26. Hans J. Wolff, Die Repraesentation, in: Zur Theorie und Geschichte der Repraesentation und Repraesentativverfassung, p. 123. 27. Admitindo-se porm que o representante livre no exerccio do mandato eletivo, o problema de saber quem ele representa se simplifica. Representa a nao ou a coletividade e quanto basta. O problema se complica com a imperatividade, sendo lcita ento a indagao: representa o eleitor, o Estado ou o partido? Tanto mais lcita quanto na moderna sociedade de massas, to caracterstica do nosso sculo, o pluralismo poltico ocidental desintegrou por inteiro a vontade popular soberana, mito ou iluso j desfeita, desde que a sociologia com brutal rigor cientfico apontou para o carter classista de toda a organizao social, cuja estrutura e dinmica, se preteridas, tornariam de todo ininteligvel o fenmeno do poder. 28. Hegel, Rechtsphilosophie, 311. Em sentido oposto, Kant, filsofo poltico do liberalismo alemo, que no trepidou em fazer a conexo do sistema representativo com o povo. Disse ele em Rechtslehre, 52. Toda repblica verdadeira , e outra coisa no pode ser seno um sistema representativo do povo para em nome do povo (grifo nosso) cuidar de seus direitos, atravs da unio de todos os cidados e por intermdio de seus deputados. 29. Veja-se concernente a esse ponto o estudo de Charles E. Gilbert intitulado Operative Doctrines of Representation, que apareceu primeiro na The American Political Science Review, 1963, v. 57, pp. 604-618 e foi depois reproduzido numa traduo alem de Tony Westermayr pelo organizador da coletnea Zur Theorie und Geschichte der Repraesentativverfassung. 30. A representao poltica, segundo Bagehot, citado por Carl J. Friedrich, significa, em ltima anlise, apenas um meio para alcanar um fim, no caso particular ingls escolher o partido que formar o governo. Essa tese conduz implantao de um governo responsvel, essncia contempornea do princpio representativo para alguns autores, alis excessivamente presos, pelo ngulo poltico e jurdico, concepo de governo representativo. A tese, antes de chegar ao presente efeito, que simples desdobramento histrico, podia tambm validamente compadecer-se com todos os fundamentos dualistas do velho sistema representativo da ideologia liberal. Quanto representao proporcional, esposada por Stuart Mill, trouxe esta, em verdade, algo novo, que abalou dialeticamente a concepo individualista do liberalismo e seu sistema de representao poltica, porquanto uma conseqncia imediata da nova tcnica foi a de sublinhar a importncia dos grupos e atribuir-lhes a parceria eficaz de influncia a que fazem jus na direo poltica da sociedade. Veja-se Carl J. Friedrich Representation Constitucional Reform in Europe, in: The Western Political Quarterly, 1948, I, pp. 124-130, bem como esse mesmo trabalho na verso alem aparecida em Zur Theorie und Geschichte der Representation und Repraesentativverfassung, pp. 209-221. 31. Carl J. Friedrich, ob. cit., verso alem, p. 220. 32. Idem, ibidem, p. 221. 33. F. W. Coker, in: The American Political Science Review, 15:200, 1915. 34. So escassas as anlises sociolgicas ao conceito de representao. A matria tem sido largamente versada por juristas. Alis, Hans J. Wolff desde muito chamou a

ateno para esse fato, encarecendo a necessidade de aprofundar-se a investigao do ponto de vista sociolgico. As contribuies de direito pblico feitas com nimo mais cientfico do que doutrinrio, fora de laos polticos e ideolgicos, s h algum tempo foram incrementadas, salvo os trabalhos precursores estampados na Alemanha. Dentre estes de justia ressaltar aqueles surgidos em poca anterior Segunda Guerra Mundial. Haja vista por exemplo as contribuies clssicas de Carl Schmitt (a srie de reflexes contidas em Verfassungslehre); Leibholz, com Das Wesen der Repraesentation, obra h pouco reeditada; Emil Gerber, Staatstheoretische Begriff der Repraesentation in Deutschland zwischen Wiener Congress und Maerz-revolution; e enfim, ainda do mesmo ano, Rudolf Smend, cujo Verfassung und Verfassungsrecht foi tambm de ltimo reeditado na Alemanha. 35. Marek Sobolewsky Politische buergerlichen Demokratie, in: Repraesentativverfassung, p. 422. 36. Idem, ibidem, p. 420. 37. Idem, ibidem, p. 430. 38. Idem, ibidem, p. 431. 39. Idem, ibidem, p. 433. 40. Idem, ibidem, p. 433. 41. Idem, ibidem, p. 434. 42. Idem, ibidem, p. 435. 43. Idem, ibidem, p. 441. Repraesentation Zur Theorie im modernen Staat und Geschichte der der

16 O SUFRGIO

1. O Sufrgio 2. o sufrgio direito ou funo? 3. O sufrgio como direito de funo (doutrina italiana) 4. O sufrgio restrito 5. O sufrgio universal 6. Restries ao sufrgio universal: 6.1 Nacionalidade 6.2 Residncia 6.3 Sexo 6.4 Idade 6.5 Capacidade fsica ou mental 6.6 Grau de instruo 6.7 A indignidade 6.8 O servio militar 6.9 O alistamento 7. A propagao do sufrgio universal 8. Sufrgio pblico e sufrgio secreto 9. Sufrgio igual e sufrgio plural 10. Modalidades de sufrgio plural: 10.1 Sufrgio mltiplo 10.2 Sufrgio familiar 11. Sufrgio direto e sufrgio indireto 12. A participao do analfabeto.

1. O sufrgio

O sufrgio o poder que se reconhece a certo nmero de pessoas (o corpo de cidados) de participar direta ou indiretamente na soberania, isto , na gerncia da vida pblica. Com a participao direta, o povo politicamente organizado decide, atravs do sufrgio, determinado assunto de governo; com a participao indireta, o povo elege representantes. Quando o povo se serve do sufrgio para decidir, como nos institutos da democracia semidireta, diz-se que houve votao; quando o povo porm emprega o sufrgio para designar representantes, como na democracia indireta, diz-se que houve eleio. No primeiro caso, o povo pode votar sem eleger; no segundo caso o povo vota para eleger.

2. o sufrgio direito ou funo?

Na regio da doutrina, j se feriram amplos debates para determinar se o sufrgio funo ou direito. As escolas que respondem

a esse quesito podem repartir-se em duas correntes principais: a dos que se acolhem doutrina da soberania nacional, e so conduzidos ento a ver no sufrgio uma funo; e a dos que se abraam doutrina da soberania popular, para da o inferirem como um direito. Conforme se aceite a primeira ou a segunda das posies acima enunciadas, chegaremos ao seguinte resultado: admisso do sufrgio restrito, quando se entende que, mediante o voto, a coletividade poltica exerce uma funo (doutrina da soberania nacional); ou ao

reconhecimento do sufrgio universal, quando, pelo contrrio, se toma o poder de participao do eleitor como exerccio de um direito (doutrina da soberania nacional). Com efeito, pela doutrina da soberania nacional, o eleitor tosomente instrumento ou rgo de que se serve a nao para criar o rgo maior o corpo representativo a que delega o poder soberano, do qual todavia se conserva sempre titular. Como a competncia constitucional do eleitor para exercer o sufrgio procede da nao, onde a soberania tem sempre sua sede, entende-se que a nao o poder qualificado a traar as regras e condies do sufrgio, cabendo-lhe ademais a faculdade de determinar quem deve fazer parte do corpo eleitoral. Conseqncia dessa doutrina tem sido em primeiro lugar, do ponto de vista lgico, algumas limitaes postas ao exerccio do sufrgio, mediante a exigncia de preenchimento de vrios requisitos de capacidade queles a quem a nao cometeu, como instrumento seu, a funo eletiva. Com o sufrgio, segundo a mesma doutrina, no a vontade autnoma do eleitor que intervm na eleio, mas a vontade soberana da nao. Podendo pois a nao investir no exerccio da funo eleitoral to-somente aqueles que julgar mais aptos a cumprir esse dever, dessa doutrina decorre com mais freqncia, alm do sufrgio restrito, o princpio da obrigatoriedade do voto, bem como o chamado mandato representativo, com que se consagra, conforme j patenteamos, a atuao independente do eleito em face do eleitor.

A teoria jurdica do sufrgio-funo foi historicamente sustentada por Barnave, em 1791, durante a Revoluo Francesa, nos seguintes termos: A qualidade de eleitor no seno uma funo pblica, qual ningum tem direito, e que a sociedade dispensa, to cedo prescreva seu interesse.1 Quanto ao sufrgio-direito, resulta da concepo de que, sendo o povo soberano, cada indivduo, como membro da coletividade poltica, titular de parte ou frao da soberania. Toma-se o povo numa acepo quantitativa; faz-se do sufrgio a expresso da vontade prpria, autnoma, primria, de cada indivduo componente do colgio eleitoral; admite-se enfim que o voto sendo um direito seu exerccio ser facultativo e que o mais lgico para a natureza do mandato seria consider-lo imperativo e no representativo. Historicamente, foi Rousseau o mais celebrado corifeu da doutrina do sufrgio-direito, que procedeu coerentemente da sua doutrina da soberania popular. So palavras incisivas de Rousseau no Contrato Social: O direito de voto um direito que ningum pode tirar aos cidados. Seguiramno, em apoio da mesma tese, Ption e Robespierre, na Constituinte, bem como Condorcet e Boissy dAnglass, na Conveno, todos ardorosamente comprometidos com o igualitarismo revolucionrio, contra o sufrgio dos privilegiados, imperante na monarquia dos reis absolutos, durante o ancien rgime.2 A 4 de setembro de 1789, Robespierre, subindo tribuna, expunha a mesma doutrina: A Constituio estabelece que a soberania reside no povo, em todos os indivduos do povo. Cada indivduo tem pois o direito de contribuir para a lei que o obriga e para a administrao da coisa pblica, que sua. De outro modo, no seria certo que todos os homens sejam iguais em direito ou que cada homem seja cidado.3 Contrapostas as duas doutrinas a do sufrgio-funo e a do sufrgio-direito v-se limpidamente que no sistema representativo clssico da democracia liberal dominou o intelectualismo, o liberalismo

e o qualititavismo da representao, em contraste com o igualitarismo, o voluntarismo e o quantitativismo de origem rousseauniana, ora reestampados como traos visveis na democracia contempornea do homem-massa, homem algbrico e anti-histrico, que senhoreou as instituies deste sculo.

3. Sufrgio como direito de funo (doutrina italiana)

Quanto ao pensamento contemporneo, verifica-se que a doutrina constitucional italiana (Biscaretti di Ruffia, Romano, etc), partindo provavelmente da dificuldade de conciliar o sufrgio universal, fundado na soberania popular, com a obrigatoriedade do voto e sanes impostas ao eleitor, conforme dispe a legislao de vrios Estados, busca uma soluo ecltica para a natureza jurdica do sufrgio. Diz que se trata de um direito de funo. Conjuga assim no conceito de sufrgio igualmente a funo eleitoral (direito) e o correto exerccio dessa mesma funo (dever ou obrigao). Como funo eleitoral, o sufrgio direito pblico subjetivo, contendo certos poderes reconhecidos ao seu titular, entre os quais, consoante Ruffia, o de exigir a prpria inscrio nos registros eleitorais, o de reclamar a inscrio de outros eleitores em tais registros, o de exigir o eventual cancelamento daqueles eleitores que hajam sido indevidamente inscritos; o de propor eventualmente candidatos, o de ser admitido s votaes.4 Como correto exerccio da funo eleitoral, entende-se por a a face do sufrgio que se apresenta em forma de dever, de obrigao do eleitor ou cidado. Este no poder ser molestado no livre e independente exerccio daquele direito. Descumprindo porm o carter pblico da funo, abstendo-se de votar ou valendo-se do voto para auferir vantagens pessoais indevidas, ficar ento o eleitor sujeito s sanes da ordem jurdica. O exerccio do voto, pelo lado pois de sua obrigatoriedade, apresenta-se como dever cvico, nos termos do artigo

48 da Constituio italiana, posto assim numa esfera intermediria entre o mero dever moral e o dever jurdico.5 Enfim, segundo a mesma ordem de reflexes desenvolvidas por Ruffia, o direito eleitoral, direito de sufrgio ou direito de funo, entra na categoria dos direitos pblicos subjetivos, da velha teoria de Jellinek. Como funo, o sufrgio de natureza eminentemente pblica e no propriamente estatal. O eleitor ou cidado exerce referida funo de modo coletivo e no individual, como direito corporativo e no como direito subjetivo individual em nome prprio, com vistas aos elevados fins e superiores interesses sociais e no em nome do Estado.6 A Constituio da Venezuela aplica em disposio textual o mesmo princpio doutrinrio enunciado pelos constitucionalistas

italianos. Reza o artigo 110 da referida Constituio (1961) que o voto um direito e uma funo pblica.

4. O sufrgio restrito

Quando a representao surge historicamente, h um ambicioso princpio de ordem racional para justific-la, tanto quanto o da limitao do poder: o princpio seletivo, que deve conduzir s regies de governo os mais aptos, os mais capazes, os mais sbios, os melhores. A razo e o consentimento aparecem a por cimentos do sistema representativo. A idia bsica da democracia, durante toda a idade do liberalismo, a de que se deve preparar a elite governante, em nome de um confiado apoio da razo humana, com os meios que esta oferece. Esses meios se reconhecem nas formas que o sufrgio toma, e que socialmente, bem como historicamente, traduzem uma forma de equilbrio na disposio de foras e classes dentro da sociedade, do mesmo passo que testificam a hegemonia poltica do Estado burgus. Segundo os tericos, o sufrgio restrito, no porque se queira assegurar o domnio social de uma classe, mas porque se compreende, doutrinariamente, que, restringindo-se o sufrgio, mais depressa a

sociedade chegar quele resultado: o governo dos melhores. Era assim que se pensava no sculo da democracia liberal (sculo XIX) com a instituio do sufrgio restrito, quando no havia ainda nos livros ou na exposio doutrinria uma tomada de conscincia de que, se o sufrgio racionalmente pretendia aquilo, do ponto de vista histrico era to-somente o poderoso e eficaz instrumento de excluso de parcelas considerveis do povo de toda participao poltica. O poder do terceiro estado a burguesia dominava ento por inteiro a cena governativa. O sufrgio restrito quando o poder de participao se confere unicamente queles que preenchem determinados requisitos de riqueza ou instruo. H autores que acrescentam tambm os requisitos de nascimento ou origem. Conforme as exigncias sejam fundadas em cada um daqueles pontos, temos as seguintes modalidades de sufrgio restrito: sufrgio censitrio (a riqueza), sufrgio capacitrio (a instruo), sufrgio aristocrtico ou racial (a classe social ou a raa). Os dois primeiros foram os mais freqentes, com larga aplicao na poca do Estado liberal. O sufrgio censitrio, tambm conhecido pelo nome de sufrgio pecunirio, demandava geralmente de seus titulares, conforme a legislao que o institusse, o atendimento de uma das seguintes exigncias: a) o pagamento de um imposto direto (sistema censitrio francs de 1814 a 1848); b) o ser dono de uma propriedade fundiria (o sistema ingls, gradativamente abolido, e que se extinguiu com a reforma eleitoral de 1918), e c) o usufruir certa renda. Quanto ao sufrgio capacitrio, o critrio de limitao era dado pelo grau de instruo. O fim que se tinha em vista primacialmente era afastar as pessoas mais rudes do ponto de vista cultural e intelectual de qualquer ingerncia poltica, por crer-se que no seriam capazes de concorrer para a boa qualidade da representao, isto , para a formao da elite dirigente. Enfim, no sufrgio racial, restringe-se o direito de voto por

motivos, no raro dissimulados, que todavia se prendem origem dos indivduos. Quando a legislao do Mississipi nos Estados Unidos obriga a ler, compreender e interpretar convenientemente a

Constituio, seus legisladores, com essa exigncia, so principalmente movidos pelo nimo de excluir das urnas os pretos, obedecendo assim a um critrio mais racial do que em verdade capacitrio. Alguns publicistas tomam ainda a classe social e o sexo para caracterizarem formas de sufrgio restrito. Mormente naqueles Estados onde a legislao eleitoral venha a excluir da participao poltica camadas da populao, por efeito de discriminao social (sufrgio aristocrtico ou privilegiado) ou por motivo de sexo, como ocorre com as mulheres em alguns pases (sufrgio masculino).

5. O sufrgio universal

A rigor todo sufrgio restrito. No h sufrgio completamente universal. Relativa pois a distino que se estabelece entre o sufrgio universal e o sufrgio restrito. Ambos comportam restries: o sufrgio restrito em grau maior; o sufrgio universal em grau menor. Define-se o sufrgio universal como aquele em que a faculdade de participao no fica adstrita s condies de riqueza, instruo, nascimento, raa e sexo. Afirma autor italiano dos mais abalizados de nosso tempo que o sufrgio universal se contenta com estabelecer requisitos de ordem geral, ao passo que o sufrgio restrito exigia requisitos especficos, censitrios e culturais.7 Em geral, excludas as restries de riqueza ou capacidade, estamos j em presena do sufrgio universal, que, todavia, no se estendendo indiferentemente a todas as pessoas, comporta limitaes. Essas limitaes feitas capacidade do eleitor, em regime de sufrgio universal, se prendem mais s condies de nacionalidade, residncia, sexo, idade, capacidade fsica ou mental, grau de instruo

(o voto do analfabeto), indignidade, servio militar e alistamento.

6. Restries ao sufrgio universal

6.1 Nacionalidade

direito comum de quase todas as constituies, como primeira condio de capacidade poltica, o requisito do vnculo pessoal. Sendo a nacionalidade condio mnima de vinculao ao pas e coisa pblica,8 natural que os estrangeiros sejam excludos de participao na vida poltica do Estado onde porventura se achem.

6.2 Residncia

Em determinados Estados, cuja legislao adota o sistema de sufrgio universal, exige-se no raro um prazo mnimo de residncia habitual ou prolongada em certa parte do territrio nacional, a fim de evitar abusos e prticas viciosas de deslocamento de eleitores de uma a outra regio do mesmo pas, forando assim resultados em que ordinariamente se compromete a seriedade das pugnas eleitorais. Tais abusos da chamada colonizao eleitoral foram usuais em alguns Estados da Unio Americana.

6.3 Sexo

As limitaes de sexo relativas capacidade eleitoral existiram em geral at ao fim da Primeira Grande Guerra Mundial. Da por diante as cruzadas feministas acabaram impondo o voto das mulheres em quase todos os pases, reformadas que foram as respectivas legislaes eleitorais.

O primeiro pas onde triunfou o sufrgio feminino foi a repblica americana. Em 1869, vimo-lo adotado ali pelo Estado de Wyoming. A seguir, vrios Estados do continente e alguns pases nrdicos legislaram favoravelmente ao direito de voto das mulheres. Esse direito, desde 1920, com a 19 emenda Constituio americana, j se fizera nos Estados Unidos regra constitucional. Sem embargo de todas as resistncias havidas, o sufrgio chegou Inglaterra em 1928, ao passo que a Frana, o Brasil, a Argentina, Blgica, Peru e Chile somente depois da Segunda Grande Guerra Mundial introduziram essa conquista, que veio ampliar

consideravelmente os quadros de participao nos sistemas de sufrgio universal. A Sua todavia dos raros pases democrticos do mundo que s h pouco adotou o voto feminino. A discriminao eleitoral contra as mulheres, para muitos publicistas, no chega a descaracterizar o sistema de sufrgio universal, que pode considerar-se como tal, bem que restrito apenas ao sufrgio masculino.

6.4 Idade

A lei eleitoral adota geralmente uma idade mnima para o exerccio do direito de voto, idade que faa presumir no eleitor a capacidade de discernimento, maturidade e tirocnio indispensveis a uma interveno esclarecida nos negcios pblicos. Essa idade mnima varia, conforme os sistemas polticos, havendo Estados, como o Brasil, a Argentina (1853), Guatemala e Venezuela, onde a exigncia se fixa em 18 anos, e outros, como a Frana e a Inglaterra, onde a maioridade s se obtm aos 21 anos de idade. No Brasil, pela Constituio de 1988, o voto obrigatrio para os maiores de dezoito anos, e facultativo para os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos de idade. Observa-se que quanto menos democrtica a ordem

constitucional de um Estado, mais forte a tendncia para a elevao da idade mnima eleitoral. Assim, por exemplo, a Carta francesa de 1814, que s conferia o direito de voto aos 30 anos de idade. Liga-se a tendncia em tela ao temor do sentimento reformista, latente na mocidade, que se mostra sempre aberta e permevel s idias mais avanadas de mudana social, tanto quanto adversa aos princpios conservadores e reacionrios da ordem pblica. Nota-se igualmente em vrias legislaes a manifesta inclinao de fazer coincidir a maioridade civil com a maioridade poltica ou eleitoral, ou seja, a capacidade civil de direito privado com a capacidade cvica do direito pblico.

6.5 Capacidade fsica ou mental

So excludos da funo eleitoral todos aqueles que, portadores de defeitos fsicos, como os cegos e surdos-mudos, ou destitudos de aptido intelectual, como os idiotas, loucos ou dementes, no se acham em condies normais de exercer o sufrgio. Essa forma de incapacidade eleitoral em alguns sistemas s se aplica queles cuja interdio foi declarada judicialmente, em ordem a evitar que se cometam abusos ou excesso, ao sabor das paixes polticas. A excluso se torna conseqentemente mnima, dando por vezes o resultado negativo de indivduos cujo estado mental dos mais dbeis figurarem nos quadros eleitorais.

6.6 Grau de instruo

Raros os sistemas constitucionais que em sua legislao eleitoral admitem o voto s pessoas que no sejam possuidoras de um grau mnimo de instruo. A excluso dos que no sabem ao menos ler e

escrever tem por fundamento a presuno de que no se acham em condies de emitir voto, formular juzo ou tomar decises. O mnimo educacional exigido varia de acordo com os Estados, que tendem a operar limitaes extremas com respeito a essa exigncia. Alguns vo a ponto de admitir j o voto do analfabeto, como a Itlia, por exemplo, que suprimiu assim qualquer restrio de ordem educacional. A Constituio brasileira de 1988 fez facultativo o voto para o analfabeto (artigo 14, II, a). Em muitos Estados, a questo do voto do analfabeto tem provocado intensos e apaixonados debates de opinio, notando-se da parte das correntes democrticas mais radicais tendncia francamente acolhedora da doutrina que manda conceder aos iletrados o direito de sufrgio. Com efeito, o problema se torna mais agudo por seus reflexos polticos e sociais naqueles pases onde mxima a densidade da populao analfabeta, atingindo a elevadssimos ndices percentuais. Sem a participao pois do analfabeto, o sistema poltico e eleitoral oferece naqueles Estados imagem quase irreconhecvel da sociedade democrtica, tal a desproporo entre o eleitorado e a massa humana excluda por efeito de mencionada causa restritiva.

6.7 A indignidade

A privao do direito de voto por motivo de indignidade restrio perfeitamente cabvel no sistema de sufrgio universal, representando o rompimento com a ordem poltica estabelecida daqueles que, pela sua conduta, transgrediram a lei, expresso da vontade geral, e se puseram em oposio declarada ou mesmo violenta com a massa da opinio s e estimvel. Conseqentemente, eles prprios se separam do povo.9 Essa limitao abrange: a indignidade penal (incapacidade moral) e a indignidade nacional (incapacidade poltica). No primeiro caso, temos as pessoas excludas da participao

eleitoral em virtude de sentenas condenatrias dos tribunais, pela prtica de delitos comuns; no segundo caso, temos aqueles cuja excluso resulta de punio poltica, por professarem esta ou aquela ideologia, ou se acharem, por suas atitudes ou comportamento, em discordncia bsica com o regime poltico e social. As dvidas que cercam esta forma de limitao a indignidade quase sempre se prendem chamada indignidade nacional ou indignidade poltica e no indignidade penal, em vista dos abusos e injustias com que a primeira se apresenta, bem como em face da extenso que pode tomar, eliminando da participao camadas considerveis de cidados: uma classe inteira, conforme lembra Duverger, foi sacrificada na Unio Sovitica, em 1918 e 1922, quando as primeiras Constituies revolucionrias suprimiram o direito de sufrgio da antiga burguesia rural (a classe dos koulaks) e de funcionrios e policiais do regime deposto.10 A limitao assim imposta, quando chega a essa amplitude extrema, desfigura a natureza do sufrgio universal, fazendo-o

retroceder s antigas formas historicamente ultrapassadas, do sufrgio restrito.

6.8 O servio militar

Em alguns pases, a legislao eleitoral priva do direito de sufrgio os militares. Assim aconteceu em Frana durante a Terceira Repblica. No Brasil, a Constituio de 1988 exclui do alistamento eleitoral os conscritos, durante o perodo do servio militar (art. 14, 2). A limitao em apreo decorre, segundo os publicistas, da convenincia de preservar a solidez dos laos de disciplina nas fileiras militares, uma vez que evita: a) a presso dos oficiais sobre os soldados; b) o ingresso da poltica nos quartis, com abalo ou quebra do princpio de autoridade e disciplina.

Segundo Laveleye, as discusses polticas destroem a disciplina, que a alma dos quartis.11 Gambetta, por sua vez, qualificava a interdio do voto dos militares de disposio tutelar da paz social.12 Observa-se contudo que vo desaparecendo das legislaes eleitorais as restries ao voto dos militares, com manifesta tendncia democrtica para equipar-los, a esse respeito, aos demais cidados.

6.9 O alistamento

No basta ao eleitor reunir todos os requisitos de capacidade exigidos por lei para exercer o direito de sufrgio. Faz-se mister tambm o alistamento, de modo que lhe seja conferido o ttulo de eleitor e seu nome possa assim constar previamente nas listas oficiais de

participao, por ensejo dos pleitos eleitorais. Diversos sistemas de inscrio ou registro eleitoral existem, variveis de conformidade com a legislao dos respectivos pases.

7. A propagao do sufrgio universal

Durante o sculo XIX combateu-se porfiadamente a favor da implantao do sufrgio universal. Em todos os sistemas a consumao lgica do princpio democrtico s se verifica com o advento daquele sufrgio, que conduz politicamente a democracia sua plenitude. O sufrgio universal fez-se assim inseparvel da ordem democrtica. No sculo XX, no somente se aboliu o sufrgio restrito como se lograram considerveis progressos no alargamento cada vez maior da participao poltica, depois de introduzido o sufrgio universal. A legislao eleitoral inglesa chegou ao sufrgio universal atravs do mesmo caminho percorrido secularmente pelas suas instituies polticas, a saber, mediante lenta e progressiva acomodao s idias e princpios novos, que na Inglaterra nunca entram tarde demais.

A mudana para o sufrgio universal comea no sculo XIX, com as reformas de 1832, 1867 e 1884, coroadas pela nova lei eleitoral de 1919, que, admitindo o voto feminino, universalizou o sufrgio. A reforma trabalhista de 1948, que aboliu a representao especial dos graduados universitrios, eliminou os ltimos vestgios do sufrgio privilegiado. Em Frana, o sufrgio universal foi objeto de disposies oficiais, em 1792, durante o perodo revolucionrio, e adotado depois pela Constituio de 1793, mas nunca levado prtica. Sua aplicao s se d a 23 de abril de 1848, data que, segundo tratadistas franceses, ficou inscrita na histria constitucional como aquela em que pela primeira vez funciona na Frana o sufrgio universal e direto, o qual nunca mais deveria desaparecer de nossas instituies.13 Nos Estados Unidos, duas emendas constitucionais foram

decisivas para a consagrao definitiva do sufrgio universal. A primeira a 15 adotada em 1870, aps a Guerra da Secesso, estabelece que o direito de sufrgio, que pertence aos cidados dos Estados Unidos, no poder recusar-se, nem restringir-se nem pelos Estados Unidos, nem por nenhum Estado, por motivos decorrentes da raa, cor ou de um precedente estado de servido. A segunda 19 de 1920, estende s mulheres o direito de sufrgio. Como se v, domina em todos os pases um movimento irresistvel para a consagrao do sufrgio universal, que leva a democracia poltica por conseguinte aos seus ltimos corolrios.

8. Sufrgio pblico e sufrgio secreto

O voto secreto, garantia efetiva do princpio democrtico, constitui um complemento do sufrgio universal. Da tambm seu carter obrigatrio. A inobservncia do segredo acarreta pois a anulao do voto, conforme dispe a esse respeito a legislao eleitoral da maior parte dos Estados que adotam o sufrgio universal. Mas antes que se

obtivesse nos sistemas democrticos semelhante compreenso, j hoje pacfica, gravou-se ardente polmica, com argumentos tanto favorveis como adversos ao voto secreto. Em defesa do mesmo, aduz-se que a mxima garantia de independncia moral e material do eleitor, contra o peso das presses polticas a que ficaria ele sujeito se seu voto fora dado a descoberto. Com efeito, essas presses podem vir do governo mesmo ou dos partidos que tm o poder nas mos, bem como da Igreja, dos sindicatos, da classe patronal, fazendo pois delicadssima para o eleitor a opo entre sua conscincia e seus interesses imediatos. A liberdade individual ficaria com o sufrgio pblico

consideravelmente diminuda, e o eleitor teria de mover-se num crculo fechado, sob o imprio de intimidaes, ameaas de perseguio, promessas, enfim, numa s palavra: da corrupo. Transcorridas as eleies, ainda o eleitor que houvesse obedecido estritamente s suas convices mais profundas, estaria exposto violncia ou s retaliaes do adversrio que galgara o poder. Compulsando estatstica prussiana, autores franceses mostram que, em 1903, uma eleio pelo escrutnio pblico, na Prssia, resultou em elevadssima absteno, superior a 70% do eleitorado. E concluem que, apertado entre suas convices e seus interesses, o eleitor resolve esse problema de conscincia no saindo de casa para votar.14 Quem viu com toda a clareza e realismo a necessidade indeclinvel de adotar-se o voto secreto foi Emile Olivier, em sua obra sobre o Imprio liberal francs, ao escrever: Sem dvida, na teoria abstrata seria desejvel que cada qual viesse livremente, em presena de todos, exprimir sua opinio sobre os negcios do pas: o voto ganharia em moralidade porque ganharia em responsabilidade e coragem. Mas quando se organizam as instituies, faz-se mister no esquecer que se destinam a uma multido de homens medocres, covardes, dependentes por carter ou tmidos por posio... Em resumo, quem diz democracia diz voto secreto. O voto pblico um instrumentum regni, em proveito dos despotismos e das aristocracias.

Sallusto consultado por Csar sobre os meios de salvar a Repblica romana, punha em primeiro lugar o voto secreto, votum per libellum.15 A favor do voto pblico manifestaram-se na doutrina pensadores e estadistas da estirpe de Ccero, Montesquieu, Stuart Mill e Bismarck. Montesquieu chegou a afirmar que o voto pblico deve ser considerado como uma lei fundamental da democracia.16 Todos os propugnadores desse sufrgio entendem que ao declarar abertamente sua opinio, exerce o eleitor um ato de coragem cvica, faz uma demonstrao de fidelidade s convices de firmeza de carter, de seriedade e responsabilidade. Em suma, cresce moralmente. Vedei e outros so porm do ponto de vista de que a democracia o governo de todos, o governo das massas, o governo at mesmo dos tmidos e no somente dos corajosos. Com o sufrgio pblico aquela apregoada coragem cvica acabaria sendo a coragem da minoria economicamente poderosa, em condies de dar-se ao luxo do voto a descoberto. O sufrgio pblico aparece portanto como expediente social de natureza conservadora, instrumento de coao econmica, aparelho de hegemonia de classe.17

9. Sufrgio igual e sufrgio plural

No sufrgio igual, temos a consagrao daquele princpio democrtico que se exprime pela frmula um homem, um voto. A democracia do sufrgio universal, em todas as Constituies modernas e recentes, tende irresistivelmente para essa forma de igualdade de direito na participao eleitoral. Em nome porm de uma igualdade de fato, verificaram-se aplicaes histricas do chamado sufrgio plural ou reforado, que na verdade se inspirou em tendncias de todo antidemocrticas e j no oferece a esta altura seno interesse meramente passageiro, de mbito doutrinrio. Mediante o sufrgio plural pode o eleitor acumular vrios votos

numa mesma circunscrio ou votar mais de uma vez em distintas circunscries ou colgios eleitorais. O sufrgio plural resulta de qualificaes variveis, conferidas pela riqueza, idade, grau de instruo, famlia, etc. As aplicaes mais clebres de sufrgio plural ocorreram na Blgica e na Inglaterra. A lei eleitoral de fins do sculo passado que instituiu na Blgica o sufrgio universal f-lo em combinao com o voto plural, num compromisso de socialistas e conservadores. Cinco votos eram possveis em razo da idade, da famlia, da propriedade imobiliria, da percepo de uma pequena renda estatal e do nvel de capacidade intelectual, atestado pela posse de ttulos universitrios. Desses votos, o eleitor s podia acumular no mximo trs, de modo que essa limitao atenuava, segundo Laferrire, o carter anti-democrtico da instituio, determinando, em diversas reas eleitorais, sensvel e paradoxal favorecimento dos socialistas.

10. Modalidades de sufrgio plural

10.1 Sufrgio mltiplo

O sufrgio que permitia ao eleitor acumular vrios votos exercendo o direito de participao em mais de um colgio eleitoral teve larga aplicao na Inglaterra. Tomou essa modalidade de voto plural o nome de sufrgio mltiplo e foi severamente golpeada naquele pas com a reforma eleitoral de 1918. Do novo estatuto resultou a abolio de inumerveis franquias eleitorais, que as reformas anteriores haviam deixado intactas ou at mesmo ampliado e que consentiam ao eleitor o exerccio do direito de voto em mais de uma circunscrio. Duas limitaes se impuseram ento ao sistema: uma de direito, outra de fato, conforme observam Barthlemy e Duez. Pela primeira, ningum podia votar numa eleio geral para a Cmara dos Comuns em

mais de duas circunscries. Pela segunda, as eleies gerais em todo o Reino Unido foram fixadas para o mesmo dia, de modo que o eleitor j no podia exercer a dupla faculdade de sufrgio em colgios afastados. Mas foi em 1948, com a reforma eleitoral trabalhista, que o colgio mltiplo se extinguiu definitivamente na Inglaterra,

desaparecendo as ltimas franquias relativas ao voto adicional dos titulares de um grau acadmico conferido por determinadas

universidades inglesas, que at ento constituam colgios eleitorais independentes.

10.2 Sufrgio familiar

Outra forma de sufrgio plural o chamado sufrgio familiar, praticado durante algum tempo na Blgica (1893-1920), e que ainda em nossos dias conta com fervorosos adeptos. Invoca-se a favor desse sufrgio os seguintes argumentos: a) fortalece o poder eleitoral das famlias numerosas; b) estimula o crescimento populacional; c) serve de prmio ou recompensa aos pais de famlia; d) proporciona a representao dos filhos menores, introduzindo assim a verdadeira frmula do sufrgio universal integral: uma vida, um voto; e) concede participao maior queles que se acham investidos de responsabilidade social mais ampla e que so

conseqentemente os mais interessados na boa conduo dos negcios pblicos, como o caso do chefe de famlia; f) atribui merecida importncia famlia como grupo social, clula bsica da sociedade, em consonncia alis, segundo Barthlemy e Duez, com o pensamento do Abade Lemire, quando afirmava que o voto de todo cidado maior o direito da famlia, o voto de todo pai que tenha pelo menos quatro filhos o direito da raa.18 Os movimentos polticos de carter direitista e conservador sempre se mostraram entusiastas do sufrgio familiar, que todavia esbarrou na oposio de fortes argumentos das correntes democrticas

mais radicais. Esses argumentos, entre outros, se resumem na observao de que no cabe dar um voto suplementar famlia, sem recompensar tambm o agricultor, o industrial, o comerciante, o homem das demais classes, na medida em que estes representam igualmente foras sociais ponderveis; ademais o sufrgio existe como opinio e no como instrumento de uma existncia, a do filho menor, incapaz de emitir vontade prpria.

11. Sufrgio direto e sufrgio indireto

O sufrgio direto quando os eleitores, sem intermedirios fazem, de modo pessoal e imediato, a designao de representantes ou governantes. indireto quando recai a escolha sobre delegados ou

intermedirios, incumbidos de proceder eleio definitiva. Esses delegados recebem tambm a denominao de compromissrios, eleitores de segundo grau, eleitores secundrios, eleitores presidenciais, senatoriais, etc, conforme, neste ltimo caso o nome dos magistrados a serem providos no exerccio da funo pblica. Pode o sufrgio eleitoral todavia comportar mais de dois graus, de acordo com o nmero de intervenes eleitorais que sejam necessrias escolha definitiva. A eleio indireta no dos mtodos que mais se coadunam com o princpio democrtico do sufrgio universal. Est em declnio na legislao eleitoral de todos os pases, onde a democracia se expande para formas plenamente igualitrias de participao poltica. Teve o sufrgio indireto corifeus ilustres. Taine e Tocqueville recomendaram-no com entusiasmo. Em prol desse sufrgio citam-se os seguintes argumentos: a) os graus interpostos operam como filtros, de modo que os eleitores secundrios eles mesmos j uma elite ficam em condies de sufragar ou selecionar os mais capazes e competentes; b) atua o sufrgio indireto como fora moderadora, enfreando as paixes

polticas, abrindo espao reflexo, ensejando a prudncia das designaes. Os que expem tais fundamentos de razo para preconizar a eleio indireta no raro se mostram deslembrados de que as assemblias-parlamentares mais violentas que a histria poltica conheceu a Assemblia Legislativa e a Conveno francesas procediam do sufrgio indireto. Se as vantagens pois so poucas, os inconvenientes so muitos, quanto a essa forma de sufrgio. Cumpre advertir, entre outros, os seguintes: a) seu carter manifestamente menos democrtico que o sufrgio direto, porquanto o poder de deciso da massa sufragante se transfere inteiro para o corpo eleitoral intermedirio, cuja influncia toma assim proporo mxima; b) o sufrgio indireto no raro empregado como meio de resistncia ao sufrgio universal (Duverger); c) o colgio eleitoral de segundo grau em virtude do reduzido volume de sua composio, fica mais exposto s presses de cima e corrupo pelos governantes ou pelos grupos econmicos; d) em suma, o sufrgio indireto pode converter-se em fator de pesadas abstenes entre o eleitorado de primeiro grau, desinteressado nas eleies por ter a impresso de que seu voto pouca ou nenhuma influncia ter relativamente designao final dos representantes. O sufrgio indireto foi corrente nos comeos da democracia liberal. A histria constitucional de Frana mostra essa verdade. Ali, o regime eleitoral indireto prevaleceu no perodo que vai da Constituio de 1791 at a queda das instituies do Primeiro Imprio, sem embargo da exceo representada pela Constituio montanhesa de 24 de junho de 1793. Ocorre porm que essa Constituio jamais se aplicou. Da Restaurao aos nossos dias, isto , desde 1817, conheceu e praticou a Frana somente o sufrgio direto, malogrando todas as tentativas que se fizeram para reimplantar o sistema de eleio indireta (Barthlemy e Duez). Contemporaneamente, subsiste ainda o emprego do sufrgio indireto em alguns Estados para a constituio da Cmara Alta,

nomeadamente naqueles pases organizados sob a forma federativa. Aplicao do sufrgio indireto, destituda de carter

representativo, mas em perfeito acordo com o regime profundamente democrtico do sufrgio universal, aquela que se verifica na eleio do Presidente norte-americano, na qual eleitores presidenciais de segundo grau exercem apenas um mandato imperativo. O sufrgio indireto unido assim ao sufrgio universal constitui no caso americano aquilo que Duverger, com toda procedncia, denomina de urna complicao intil.19

12. A participao do analfabeto

Excluindo o analfabeto de interveno no ato poltico, no foi sensvel a Constituio de 1967, nem sua Emenda, a alguns movimentos de opinio esboados desde os ltimos vinte anos, em favor dessa participao. Muito menos o fora o Projeto da Comisso de Juristas. Com a Constituio de 1988 fez-se, porm, facultativo o voto do analfabeto (artigo 14, 1, II, a). Com efeito, tem-se alegado, em abono da extenso daquela franquia poltica s camadas iletradas de nossa sociedade entre outros, os seguintes argumentos: a coerncia do sistema democrtico com a natureza do sufrgio universal; a tributao do analfabeto, que cumpre deveres a que no correspondem direitos, ficando assim privado de voz no debate e na aprovao do nus tributrio, e, por fim, a contradio observada, principalmente nos pases subdesenvolvidos, onde governo democrtico deixa de ser logicamente o que sempre devera ser: governo da maioria, visto que a minoria participante, investida de titularidade poltica, que a transforma em sujeito e no apenas objeto da ordem jurdica estabelecida, contrasta de forma esmagadora com a maioria excluda do exerccio da soberania, maioria composta por legies de analfabetos, de todo o ponto marginalizados da vida poltica. Os analfabetos da democracia contempornea, no sculo das

massas, so para os pases subdesenvolvidos o que foram para a cidade grega os escravos do sculo de Pricles. A democracia ateniense, amparada, ento, pelo brao servil, chegava ao apogeu de seu desenvolvimento, tomando por dogma da liberdade poltica o princpio mais alto e paradoxal da participao, e no entanto exclua a populao escrava. Do lado dos que argumentam contra o voto do analfabeto, as razes ordinariamente invocadas se prendem quebra de sigilo do sufrgio que aquela participao viria acarretar, bem como

sustentao de que a democracia, em seu estrito teor poltico, no apenas quantidade, mas qualidade. Da o impedimento legal se transformar, vantajosamente, num fator destinado a contribuir de maneira indireta mas eficaz ao desenvolvimento da instruo popular, pelo estmulo que representa no combate ao analfabetismo. Dentre os que no Brasil tm esposado o primeiro argumento, contrrio ingerncia poltica dos analfabetos na vida das instituies, figura o Ministro Edgard Costa, cujos comentrios legislao vigente sobre a matria se acham enriquecidos pela experincia e observao acumulados no exerccio da mais alta magistratura eleitoral. Segundo Edgard Costa, o analfabeto desatende ao principal requisito do voto que o sigilo, sendo este a condio de sua liberdade. Em conseqncia, o sufrgio do analfabeto abre uma brecha irreparvel no princpio da liberdade do voto. Quanto ao argumento que gira ao redor da dialtica qualidadequantidade no resta dvida que o princpio democrtico envolve da parte do colgio eleitoral uma compreenso poltica mais apurada, difcil de formar-se no seio da multido espessa e ignara. Da pesar mais em favor do bom mecanismo institucional do governo democrtico, como governo de livre manifestao da vontade popular, o princpio qualitativo do que o princpio quantitativo. No tem o sufrgio universal a mesma significao para distintos povos que o empregam como expresso do poder democrtico. Na Europa, o Estado moderno somente o consagrou aps um

sculo de iniciao democrtica. Sabe-se da lentido e mais hesitaes com que o mais refinado sistema de democracia ocidental, o da Inglaterra, veio a adot-lo. Ali, sua implantao se fez atravs de progresso cautelosa, explicvel pelo gnio perseverante da populao insular, desafeioada a inovaes sbitas, que pudessem comprometer ou abalar a harmonia e o equilbrio de instituies aliceradas no tempo, na tradio e no costume. J os pases continentais se mostravam mais arrojados em conduzir a democracia poltica ao sufrgio universal, seu corolrio derradeiro. Mas a, a histria poltica registra momentos ou fases de instabilidade, decorrentes da congesto e antagonismo de interesses das classes recm-chamadas participao. Se pases desenvolvidos tiveram que arrostar os efeitos de comoes decorrentes da ampliao dos quadros polticos, traduzidas numa acomodao mais delicada e penosa dos interesses sociais em jogo, reflita-se na dificuldade crescente de abertura da participao pelo sufrgio universal, nos pases subdesenvolvidos onde a vontade do Estado haja de formar-se, legitimamente, menos pela imposio unilateral de grupos dominantes e usurpadores, como si acontecer, do que pela soma de vontades manifestadas com liberdade por todas as correntes sociais e de opinio. Convocados cena poltica, os efetivos sufragantes da populao analfabeta, em percentuais caudalosos, acabariam impondo a

quantidade qualidade. Nenhuma garantia ou anteparo real se ofereceria contra a possvel instrumentalizao de seu acesso soberania, por parte dos que j se achassem no Poder, ou dos que, acastelados na fora dos meios materiais de corrupo, se dispusessem, como em geral se dispem, a contaminar pela sua influncia o veredicto das urnas, corrompendo medularmente o carter representativo das instituies democrticas. So tantos os riscos desse alargamento do colgio eleitoral, minado pelas contradies e vcios da prtica poltica nos povos do mundo subdesenvolvido, onde a democracia de massas anda quase sempre decapitada ou flagelada pela sedio dos quartis e pela

ditadura dos grupos econmicos estrangeiros, que nenhuma vantagem traria firmeza ou aperfeioamento das instituies aquela participao das massas eleitorais analfabetas. Eliminando com sua presena uma contradio terica, gerariam elas por outro lado na vida dos organismos polticos e sociais contradies muito mais srias e agudas. A democracia, no entanto, no deve parar numa concepo esttica e antidialtica do sufrgio universal. Desse sufrgio, as mulheres j foram outrora excludas e nada obsta a que fique ele sujeito de futuro a novas ampliaes, diminuindo-se sensivelmente a rea de excluses. Estas no so de ordem particular, mas de ordem genrica. Do contrrio, nenhum trao reconhecvel distinguiria o sufrgio universal do sufrgio restrito, feito este sim de discriminaes equivalentes a privilgios. A primeira incluso gradativa do analfabeto, promovida

vitoriosamente a Revoluo Industrial, seria, para atendimento de escrpulos tericos, o acesso aos pleitos municipais. Estado

desenvolvido pressupe uma baixa extraordinria na densidade da populao analfabeta. Pesando menos politicamente e participando de maneira ativa do processo eleitoral, justamente onde seus interesses tm mais densidade e presena, so mais prximos ou imediatos, como na rea do poder local, o analfabeto, pela sua militncia nas urnas, estaria removendo o pesadelo doutrinrio dos que no condescendem em conceber uma democracia onde a participao deixe de coincidir com a quantidade. Mas entendemos, com Kelsen, que a democracia progresso ou caminhada para a liberdade e que a extenso do sufrgio ao analfabeto, j tentada uma vez no Brasil, em 1964, por iniciativa oficial rejeitada pelo Congresso, longe de coadjuvar a soluo do problema da democracia de massas em Pas subdesenvolvido, viria, ao contrrio, estorvar a recuperao democrtica e precipitar talvez o desenlace das estruturas constitucionais. Se a democracia , com efeito, aquela escola de formao poltica a que aludimos, diramos melhor, de

aperfeioamento poltico, urge mant-la nos termos atuais do sufrgio

universal, sem ambies que a realidade no autoriza nem comporta, pois normalmente no se cumpriu sequer o estmulo alfabetizao, que figurava nas promessas daquela excluso legal.

1. Barnave, apud Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 84. 2. Joseph Barthlemy e Paul Duez, Trait de Droit Constitutionnel, p. 292. 3. A. Esmein, lments de Droit Constitutionnel Franais et Compar, 7 ed., t. 1, p. 355. 4. Biscaretti di Ruffia, Diritto Costituzionale, 5 ed., p. 253. 5. Idem, ibidem, p. 254. 6. Biscaretti di Ruffia, ob. cit., pp. 252-253. 7. Biscaretti di Ruffia, ob. cit., p. 254. 8. Julien Laferrire, Manuel de Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 466. 9. Marcel Prlot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 591. 10. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, pp. 88-89. 11. Laveleye, apud Jorge Xifra Heras, Curso de Derecho Constitucional, 2 ed., t. I, p. 431. 12. J. Laferrire, ob. cit., p. 511. 13. Joseph Barthlemy & Paul Duez, ob. cit., p. 308. 14. Joseph Barthlemy, & Paul Duez, ibidem, p. 308. 15. Emile Olivier, Empire Libral, t. VII, p. 631, apud Barthlemy e Duez, Trait de Constitutionnel, pp. 416-417. 16. Montesquieu, ob. cit., Liv. 2, cap. 2. 17. Constantino Mortal, Istituzioni di Diritto Pubblico, 2 ed., p. 208 e Georges Vedel, Cours de Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 675. 18. Lemire, apud Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 336. 19. Maurice Duverger, ob. cit., p. 94.

17 OS SISTEMAS ELEITORAIS

1. Da importncia dos sistemas eleitorais 2. O sistema majoritrio de representao 3. As vantagens do sistema majoritrio 4. Os inconvenientes do sistema majoritrio 5. O sistema de representao proporcional 6. Efeitos positivos da representao proporcional 7. Efeitos negativos da representao proporcional 8. Problemas da representao proporcional: a determinao do nmero de candidatos eleitos (sistemas adotados) 9. O problema das sobras eleitorais e os mtodos empregados para resolv-lo 10. O problema da eleio dos candidatos nas listas partidrias 11. As clusulas de bloqueio (Sperrklauseln) e a ameaa repressiva que pesa sobre os pequenos partidos 12. O sistema eleitoral brasileiro: princpio majoritrio e princpio da representao proporcional.

1. Da importncia dos sistemas eleitorais

O sistema eleitoral adotado num pas pode exercer e em verdade exerce considervel influxo sobre a forma de governo, a organizao partidria e a estrutura parlamentar, refletindo at certo ponto a ndole das instituies e a orientao poltica do regime. A sociologia tem investigado com desvelo o efeito das tcnicas eleitorais e deduzido a esse respeito importantes concluses, conforme se trate do emprego da representao majoritria ou da representao

proporcional. Vejamos essas duas modalidades bsicas de sistemas eleitorais e a peculiaridade das conseqncias que sua utilizao tem produzido nas formas democrticas do Ocidente.

2. O sistema majoritrio de representao

o mais antigo. Tecnicamente consiste na repartio do territrio eleitoral em tantas circunscries eleitorais quantos so os lugares ou

mandatos a preencher. Oferece o sistema duas variantes principais. Pela primeira aquela adotada na Inglaterra a eleio majoritria se faz mediante escrutnio de um s turno, sendo eleito na circunscrio o candidato que obtiver maior nmero de votos. Aqui a maioria simples ou relativa suficiente para algum eleger-se. Pela segunda, temos o escrutnio de dois turnos. Caso nenhum candidato haja obtido maioria absoluta (mais da metade dos sufrgios expressos) apela-se para um segundo turno ou eleio decisiva a ballotage dos franceses ou Stichwahl dos alemes e a dentre os candidatos concorrentes eleger-se- aquele que obtiver maior nmero de votos (maioria simples ou relativa). Foi o sistema praticado no Imprio Alemo at 1918, ainda hoje vigente na Frana. O sistema majoritrio de maioria simples (tpico da Inglaterra e dos Estados Unidos) conduz em geral ao bipartidarismo e formao fcil de um governo, em virtude da maioria bsica alcanada pela legenda vitoriosa. Ao vencedor, as batatas pode ser dito desse sistema onde as minorias tm remotssimo ou quase nenhum ensejo de representao.

3. As vantagens do sistema majoritrio

As vantagens proporcionadas pelo escrutnio majoritrio puro e simples se resumem nos seguintes pontos: Produz governos estveis. Evita a pulverizao partidria. Cria entre os dois grandes partidos um eleitorado flutuante, que serve de fiel de balana para a vitria eleitoral necessria formao da maioria parlamentar. Favorece a funo democrtica, quando faz com nitidez emergir das eleies um partido vitorioso apto a governar pela maioria parlamentar de que dispe. Permite determinar facilmente, graas simplicidade do sistema,

o nmero de candidatos eleitos. Aproxima o eleitor do candidato. O primeiro vota mais na pessoa deste, em suas qualidades polticas (a personalidade ou a capacidade de bem representar o eleitorado) do que no partido ou na ideologia. Coloca o representante numa dependncia maior do eleitor do que do partido. Afasta do Parlamento os grupos de interesses, que no tm oportunidade de organizar-se ou institucionalizar-se sob a forma partidria e acabam integrados no seio das duas principais

agremiaes. Utiliza as eleies espordicas, para substituio de

representantes, como instrumento eficaz de sondagem das tendncias do eleitorado. Empresta enfim luta eleitoral carter competitivo e do mesmo passo educacional. O eleitor no vota numa idia ou num partido, em termos abstratos, mas em pessoas com respostas ou solues objetivas a problemas concretos de governo.

4. Os inconvenientes do sistema majoritrio

No entanto oferece o sistema seus inconvenientes. Apontam os crticos, entre outras desvantagens, as seguintes: Pode conduzir ao governo, com maioria no parlamento, um partido que saiu vitorioso das eleies sem contudo haver obtido no pas uma quantidade superior de votos. Haja vista o que se passou em 1951 nas eleies gerais da Inglaterra, para renovao do Parlamento, quando os trabalhistas lograram 13 milhes e novecentos mil sufrgios e s elegeram 295 deputados Cmara das Comuns, enquanto os conservadores com 13 milhes e setecentos mil votos duzentos mil a menos em todo o pas elegeram 320 deputados, correspondentes s 320 circunscries de onde emergiram vitoriosos.1 Pesa tambm como defeito grave do sistema majoritrio a

influncia positiva ou negativa que poder ter para os partidos o critrio adotado na repartio do pas em circunscries eleitorais, em virtude do status social e econmico correspondente ao eleitorado dessas circunscries. A repartio pode eventualmente ser inspirada,

manipulada ou patrocinada por grupos empenhados na obteno de determinados resultados eleitorais, favorveis aos seus interesses. E a chamada geometria eleitoral que s vezes caracteriza a prtica do sistema e no raro deforma a representao da vontade do eleitorado. A eventual falta de representatividade de um candidato eleito, em relao totalidade do eleitorado. Suponhamos trs candidatos numa circunscrio, onde o candidato A obteve 17.500 votos, o candidato B 17.000 votos e o candidato C 15.500 votos. Elegeu-se o candidato A com pouco mais de um tero dos votos e a circunscrio de 50.000 eleitores ser representada por um candidato vitorioso com apenas 17.500 votos daquele total. Veja-se portanto o paradoxo: cerca de dois teros do eleitorado postos margem, com seus sufrgios reduzidos impotncia! A decepo causada a considerveis parcelas do eleitorado, cujos sufrgios so atirados cesta de papel, sem eficcia representativa. Produz-se destarte no nimo do eleitor um sentimento de frustrao. A presena de circunscries seguras onde um partido de antemo conta j com a vitria certa. O desnimo e o entorpecimento cvico amolecem o eleitorado. A maioria sabe que ganha e que no precisa de lutar. A minoria, por sua vez, fica indiferente e por igual aptica, visto que no tem possibilidades de fazer-se representar. Finalmente, coroando a srie de argumentos que desaconselham o sistema, aponta-se para ausncia ou, na melhor das hipteses, para a considervel dificuldade de representao das correntes minoritrias de opinio. Nesse sistema, as minorias em geral nunca chegam ao governo. Quase no h lugar para os pequenos partidos. Estes, salvo rarssimas excees, jamais logram uma fatia de participao no poder. Quanto ao sistema majoritrio de dois turnos (maioria absoluta no primeiro turno e maioria simples no segundo), a investigao

sociolgica demonstra que ele engendra a multiplicao de partidos, num quadro, segundo Duverger, de multipartidismo temperado por alianas. Adotado na Frana durante extenso perodo da Terceira Repblica, teve ali conseqncias deplorveis, debilitando ao extremo o funcionamento do governo e pondo em risco, pela excessiva

pulverizao partidria e instabilidade poltica da decorrente, as prprias instituies democrticas.

5. O sistema de representao proporcional

Igualmente chamado sistema de representao das opinies, vem sendo adotado por vrios pases desde a primeira metade deste sculo. A representao proporcional, segundo Prlot, tem por objeto assegurar s diversas opinies, entre as quais se repartem os eleitores, um nmero de lugares proporcional s suas respectivas foras2 ou no dizer tambm claro de Jeanneau o sistema em que os lugares a preencher so repartidos entre as listas disputantes proporcionalmente ao nmero de votos que hajam obtido.3 Esse princpio, cuja racionalidade tem sido com tanta freqncia louvada, traa com efeito um quadro lgico e coerente das opinies. Serve de espelho e mapa poltico ao reconhecimento das foras distribudas pelo corpo da nao. Nos pases que o aplicam em toda a plenitude, no h corrente de opinio, por minoritria que seja, que no tenha possibilidade eventual de representar-se no legislativo e assim concorrer, na medida de suas foras e de seu prestgio, para a formao da vontade oficial. Em suma, sob esse aspecto, trata-se de um sistema eleitoral que permite ao eleitor sentir a fora do voto e saber de antemo de sua eficcia, porquanto toda a vontade do eleitorado se faz representar proporcionalmente ao nmero de sufrgios. Foi a Blgica o primeiro pas que adotou o princpio da representao proporcional. Dali se irradiou para os pases

escandinavos (Sucia, Noruega e Dinamarca), bem como para a

Holanda, Itlia e Alemanha e vrios outros pases europeus e latinoamericanos. H tambm Estados que o empregam sob forma mista,

combinando-o em seus sistemas eleitorais com o princpio majoritrio. o caso clebre da Alemanha.

6. Efeitos positivos da representao proporcional

Encarece-se em geral o princpio de justia que preside ao sistema de representao proporcional. Ali todo voto possui igual parcela de eficcia e nenhum eleitor ser representado por um deputado em que no haja votado. tambm o sistema que confere s minorias igual ensejo de representao de acordo com sua fora quantitativa. Constitui este ltimo aspecto alto penhor de proteo e defesa que o sistema proporciona aos grupos minoritrios, cuja representao fica

desatendida pelo sistema majoritrio. Sendo por sua natureza, corno se v, sistema aberto e flexvel, ele favorece, e at certo ponto estimula, a fundao de novos partidos, acentuando desse modo o pluralismo poltico da democracia partidria. Torna por conseguinte a vida poltica mais dinmica e abre circulao das idias e das opinies novos condutos que impedem uma rpida e eventual esclerose do sistema partidrio, tal como acontece onde se adota o sistema eleitoral majoritrio, determinante da rigidez

bipartidria. A presena poltica de correntes ideolgicas, sua

institucionalizao normal em partidos com acesso ao parlamento ocorre com mais facilidade pela representao proporcional. Atravs dela se reflete a perfeita diferenciao dos grupos ideolgicos, todos absorvidos pela atividade poltica ordinria. Evita-se assim a

clandestinidade ou a presso exterior nociva que tais grupos, se excludos, comandariam contra as casas legislativas, nelas se

infiltrando por outras vias.

Aumenta tambm a representao proporcional a influncia dos partidos na escolha dos candidatos, abrindo as listas partidrias, quando necessrio, para acolher e eleger certas personalidades ou certos tcnicos, destitudos de clientela eleitoral, mas cuja investidura de interesse partidrio. Enfim, o sistema proporcional permite de modo adequado a representao dos grupos de interesses e oferece ento um quadro poltico mais autntico e mais compatvel talvez com a realidade contida no pluralismo democrtico da sociedade ocidental de nosso tempo.

7. Efeitos negativos da representao proporcional

experincia

havida

com

aplicao

da

representao

proporcional em mais de cinqenta anos e em diversos pases patenteia, porm, graves inconvenientes ou aspectos negativos dessa tcnica representativa. Uma das objees feitas entende com a multiplicidade de partidos que ela engendra e de que resulta a fraqueza e instabilidade dos governos, sobretudo no parlamentarismo. A representao proporcional ameaa de esfacelamento e desintegrao o sistema partidrio ou enseja unies esdrxulas de partidos unies intrinsecamente oportunistas que arrefecem no eleitorado o sentimento de confiana na legitimidade da representao, burlada pelas alianas e coligaes de partidos, cujos programas no raro brigam ideologicamente. Da ocorrncia dessas alianas deduz-se outro defeito grave da representao proporcional: exagera em demasia a importncia das pequenas agremiaes polticas, concedendo a grupos minoritrios excessiva soma de influncia em inteiro desacordo com a fora numrica dos seus efetivos eleitorais. Ofende assim o princpio da justia representativa, que se almeja com a adoo daquela tcnica, fazendo de partidos insignificantes os donos do poder, em

determinadas coligaes. que de seu apoio depender a continuidade

de um ministrio no parlamentarismo ou a conservao da maioria legislativa no presidencialismo. Parlamentos ingovernveis e governos instveis contam-se pois entre os vcios que o sistema produz e que se apontam em desabono de sua adoo. Ademais a representao proporcional torna crepitante a luta ideolgica e mais visvel o penoso contraste da sociedade de classes. Propicia por conseqncia um dogmatismo de posies que poder pr em perigo a ordem democrtica, ao contrrio do sistema majoritrio, que enseja quase sempre a formao de dois partidos apenas, e integra e absorve as minorias ordinariamente propensas a contestao e discrepncia. At mesmo aquela simplicidade que se apregoa na representao proporcional, por definir com clareza as distintas correntes de opinio, parece sucumbir complicao das tcnicas de contagem eleitoral destinadas atribuio das cadeiras. Essa complicao gera

retraimento e desconfiana no eleitorado quando se proclamam os resultados obtidos. Os aspectos negativos da representao proporcional, que simples na aparncia, mas obscura e complexa no mago, foram tambm judiciosamente assinalados por Vedei. Diz o publicista francs com respeito aos governos oriundos da prtica desse sistema e baseados em coligaes, que se possvel escolher proporcionalmente, no possvel porm decidir segundo a noo de proporcionalidade, porquanto acrescenta ele decide-se sempre de forma majoritria, por isso ou por aquilo, pelo sim ou pelo no. Ou como disse Naville: a maioria o princpio da deciso, a proporcionalidade, o da eleio.

8. Problemas da representao proporcional: a determinao do nmero de candidatos eleitos (sistemas adotados) Afirmou Mirabeau em fins do sculo XVIII: As assemblias podem ser comparadas a cartas geogrficas, que devem reproduzir todos os elementos do pas, com suas propores, sem que os elementos

mais considerveis faam desaparecer os menores. O escritor traara a o princpio da representao proporcional. De aparncia to simples ela todavia se complica em sua aplicao, porquanto a base sobre a qual assenta a de fazer vlidos todos os sufrgios, no deixar restos sem eficcia, no dar tudo ao vencedor, como no sistema majoritrio, onde o eleitorado vencido perdeu o seu voto porque no elegeu ningum. A representao proporcional pode porm apresentar um

problema de sobras que dificulta a determinao exata do nmero de candidatos eleitos. A determinao desse nmero se faz primeiro mediante o emprego de dois sistemas: o do quociente eleitoral e o do nmero uniforme (tambm chamado quociente fixo ou nmero nico). O sistema do quociente eleitoral consiste na diviso do nmero de votos vlidos na circunscrio (quociente local) ou no pas (quociente nacional) pelo de mandatos a serem conferidos. Os partidos elegero tantos representantes quantas vezes a totalidade de seus sufrgios contenha o quociente eleitoral. O sistema do nmero uniforme, tambm conhecido pelo nome de sistema automtico, do quociente fixo ou do nmero nico, teve origem em Baden, na Alemanha, e busca antes de mais nada afianar inteira igualdade entre os eleitos. Mediante esse mtodo, a lei eleitoral estabelece de maneira prvia um quociente fixo (na Alemanha 60.000 votos para uma lista partidria eleger um deputado) pelo qual se dividir a totalidade dos sufrgios vlidos recebidos por uma legenda. Determina-se ento por esse processo o nmero de eleitos

correspondentes a cada representao partidria. O nmero de deputados ou representantes no fixo. Varia de contnuo em funo da participao eleitoral e do constante aumento da populao. O sistema automtico tem sido adotado na Alemanha, verificando-se durante a Repblica de Weimar o seguinte aumento do nmero de deputados: em 1920, 259 deputados e em 1933, 647 deputados.

9. O problema das sobras eleitorais e os mtodos empregados para resolv-lo No importa o sistema empregado, quer se trate do quociente eleitoral, quer do quociente fixo, a representao proporcional poder oferecer sempre o problema das sobras, isto , da votao partidria restante, que no pde atingir o quociente necessrio eleio de um representante. Esses restos no so desprezados visto que isso viria contrariar o principal mrito daquela modalidade de representao, a saber, sempre que possvel, no deixar votos ociosos ou perdidos. Adotam-se em geral dois mtodos principais para a soluo do problema: o da transferncia das sobras para o plano nacional ou o da repartio das sobras no plano da circunscrio eleitoral. Pelo primeiro mtodo somam-se as sobras que cada partido obteve em todo o pas. Um partido eleger tantos representantes quantas vezes a totalidade de seus restos contenha o nmero nico ou quociente fixo. A objeo que se faz ao emprego desse critrio o de permitir que determinado partido, somando as suas sobras, venha a eleger um representante que haja obtido votaes insignificantes em cada circunscrio. No entanto, semelhante mtodo resguarda o princpio de justia da representao proporcional, atendendo a uma de suas virtudes bsicas: a proteo dos grupos polticos minoritrios. O segundo mtodo distribuio das sobras na esfera de cada circunscrio se aplica onde haja ocorrido o emprego do sistema do quociente eleitoral e compreende trs tcnicas mais usuais: a) a das maiores sobras; b) a da maior mdia; e c) a do divisor eleitoral. a) A tcnica das maiores sobras. Consiste em atribuir os lugares no preenchidos organizao partidria que houver apresentado a maior sobra de votos no utilizados. Sua adoo favorece

exageradamente os pequenos partidos. Uma vez aplicada essa tcnica, pode acontecer por exemplo a hiptese de um partido, com apenas cem ou duzentos votos a mais da metade do total obtido por outro, eleger tantos representantes quanto este. A deformao se torna assim

manifesta, patenteando a injustia da tcnica, que todavia de emprego fcil e simples. Seu entendimento pelo pblico no oferece problemas. b) A tcnica da maior mdia. Aqui a operao favorvel sobretudo aos grandes partidos implica uma diviso sucessiva da quantidade de votos que cada partido obteve pelo nmero de cadeiras por ele j conseguida, mais uma (a cadeira pendente), logrando-se assim uma certa mdia. O lugar a ser preenchido caber ao partido que haja obtido a maior mdia. c) A tcnica do divisor eleitoral. Concebida pelo matemtico belga dHondt, em 1882, estabelece a diviso sucessiva por 1, 2, 3, 4, 5, 6, etc, do nmero total de sufrgios que cada partido recebeu. Desse modo obtm-se quocientes eleitorais, em ordem de grandeza decrescente, atribuindo-se cada mandato no conferido ao quociente mais alto oriundo das sucessivas operaes divisrias levadas a cabo. A vantagem desse sistema consiste em solucionar a questo das sobras atravs da mesma operao matemtica empregada para dar a conhecer o nmero exato de candidatos que cada legenda elegeu.

10. O problema da eleio dos candidatos nas listas partidrias

O sistema da representao proporcional engendra o escrutnio de lista, isto , cada partido organiza e registra a lista de seus candidatos, que submetida ao sufrgio dos eleitores. Uma interrogao porm surge a esse respeito: qual o candidato eleito? O mais votado ou aquele que encabea a lista? Quando se franqueia ao eleitor o voto livre em candidatos de listas diferentes, declaram-se eleitos em cada lista os candidatos que reunirem ao redor de seu nome a mais alta soma de votos. Quando as listas porm so bloqueadas, obrigando o eleitor a votar por uma lista completa, que ele no pode modificar, elegem-se sucessivamente os candidatos que a encabeam, segundo a ordem de apresentao feita pelo partido.

Ainda ocorrendo o bloqueio h casos de a lei eleitoral, em determinados pases que adotam o sistema da representao

proporcional, atenuar a inflexibilidade da ordem de apresentao, instituindo o chamado voto preferencial, que d ao eleitor liberdade de alterar a disposio dos candidatos no interior da lista, de modo a favorecer aqueles de sua preferncia pessoal. Teru essa tcnica um aspecto positivo que a faz recomendvel: d ao eleitor o ensejo de abrandar o rigor do voto partidrio to tpico do sistema de representao proporcional e concili-lo com o voto na personalidade do candidato, sem que se verifique portanto quebra dos laos partidrios.

11. As clusulas de bloqueio (Sperrklauseln) e a ameaa repressiva que pesa sobre os pequenos partidos Um dos ttulos mais altos que os adeptos do sistema de representao proporcional invocavam para preconizar seu emprego era o da abertura desse sistema s minorias, cuja presena nas casas legislativas timbrava em assegurar. De ltimo, porm, alguns Estados j no adotam a representao proporcional pura e simples, segundo seu modelo fundamental, mas tratam de combin-la com o sistema majoritrio, atravs de tcnicas mistas. Ou simplesmente introduzem-lhe corretivos que ferem o princpio da representao Tal ocorre minoritria, na violando com a as ndole da

proporcionalidade.

Alemanha

chamadas

clusulas de bloqueio (Sperrklauseln). Essas clusulas tm vigncia na distribuio dos mandatos entre as listas das unidades federadas (Landeslisten), consistindo no seguinte: o partido que no haja obtido pelo menos 5% dos votos do territrio eleitoral (Prozentklausel) ou que no tenha podido alcanar uma cadeira em pelo menos trs circunscries eleitorais (Grundmandatklausel), no lograr representao. O emprego das clusulas se faz sob o pretexto de tolher a excessiva fragmentao partidria a que se acham expostos os sistemas

de

partidos

vinculados

ao

processo

eleitoral

da

representao

proporcional. No entanto e o caso da Alemanha tm elas funcionado sobretudo como instrumento de salvaguarda do regime democrtico contra a agresso poltico-ideolgica das organizaes extremistas. Pesadas crticas so feitas ao teor discriminatrio dessas

medidas, acoimadas de assassnio eleitoral ou golpe de Estado pelas urnas. Com efeito, elas tm servido para cancelar a possibilidade de representao parlamentar dos pequenos partidos de fundo ideolgico, frustrando-os na operao eleitoral e cortando-lhes a ulterior expanso, arredados que ficam de toda participao parlamentar. Recai enfim sobre as organizaes partidrias com a instituio das clusulas de bloqueio a ameaa de um emprego abusivo daqueles percentuais mnimos, sujeitos a majoraes propositais, cujo nico objetivo seria embargar as possibilidades representativas das minorias polticas. Far-se-ia assim da representao proporcional o privilgio irremedivel das organizaes partidrias mais fortes e em melhor harmonia com os interesses da ordem estabelecida.

12. O sistema eleitoral brasileiro: princpio majoritrio e princpio da representao proporcional O sistema eleitoral brasileiro sobre o qual assenta nossa estrutura partidria conhece o emprego das duas modalidades

fundamentais de representao: sistema majoritrio na eleio dos senadores e titulares do Executivo e o sistema da representao proporcional na escolha dos deputados. O princpio de representao proporcional foi uma das inovaes trazidas pelo primeiro Cdigo Eleitoral (Decreto n. 21.076 de 24 de fevereiro de 1932), que operou profunda reforma em nosso sistema de eleies instituindo para apurao dos pleitos a Justia Eleitoral. Da legislao ordinria o princpio da representao proporcional passou s Constituies, que desde 1934 o consagram invariavelmente.

Tem recebido constantes aperfeioamentos atravs das leis eleitorais at tomar a forma prevista no Cdigo Eleitoral vigente (Lei n. 4.737 de 15 de julho de 1965). No sistema brasileiro prevalece o princpio majoritrio na eleio indireta de presidente e vice-presidente da Repblica, governadores e vice-governadores dos Estados e na eleio direta de senadores federais e seus suplentes, deputado federal nos Territrios, prefeitos municipais e vice-prefeitos e juizes de paz. Obedecem porm ao princpio da representao proporcional as eleies para a Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais. Nas eleies federais e estaduais a circunscrio o Estado e nas municipais o respectivo municpio. Nas eleies pelo sistema proporcional o quociente eleitoral determinado dividindo-se o nmero de votos vlidos apurados pelo de lugares a preencher em cada circunscrio eleitoral. Os votos em branco so computados para efeito de determinao daquele quociente. Tocante ao quociente partidrio, este obtido para cada partido atravs de uma operao em que se divide pelo quociente eleitoral o nmero de votos vlidos dados sob a mesma legenda. A lei eleitoral em vigor considera eleitos tantos candidatos registrados por um partido quantos o respectivo quociente partidrio indicar. A ordem observada para os candidatos ser a da votao nominal que cada um haja recebido. O problema das sobras em nossa legislao resolvido mediante a tcnica da maior mdia. Com efeito, dispe o Cdigo Eleitoral que os lugares no preenchidos com a aplicao dos quocientes partidrios sero distribudos mediante a observao das seguintes regras: I dividir-se- o nmero de votos vlidos atribudos a cada partido pelo nmero de lugares por ele obtido, mais um, cabendo ao partido que apresentar a maior mdia um dos lugares a preencher; II repetir-se- operao para a distribuio de cada um dos lugares (Art. 109).

determinao

da

pessoa

do

candidato

para

efeito

de

preenchimento dos lugares com que cada partido for contemplado farse- segundo a ordem de votao nominal dos candidatos. Os partidos que no houverem obtido quociente eleitoral estaro excludos da distribuio dos lugares, qual no podero concorrer. Havendo empate eleger-se- o candidato mais idoso e caso nenhum partido alcance o quociente eleitoral, sero considerados eleitos, at ficarem preenchidos todos os lugares, os candidatos mais votados. Trata-se de matria disciplinada nos artigos 110 e 111 do Cdigo Eleitoral.

1. Deformao aproximada ocorreu em 1959 quando os conservadores com 49% dos sufrgios fizeram jus a 58% das cadeiras do Parlamento, ao passo que os trabalhistas, quase empatando quanto ao nmero de votos 44% e apenas 5% a menos obtiveram to-somente 41% das cadeiras (17% a menos que os conservadores). 2. Marcel Prlot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 71. 3. Benoit Jeanneau, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 17.

18 O MANDATO

1. Da natureza do mandato 2. O mandato representativo 3. Traos caractersticos do mandato representativo: 3.1 A generalidade 3.2 A liberdade 3.3 A irrevogabilidade 3.4 A independncia 4. O mandato imperativo: 4.1 Ascenso contempornea do mandato imperativo.

1. Da natureza do mandato

A teoria poltica conhece duas formas principais de mandato: o mandato representativo e o mandato imperativo. A boa compreenso do sistema representativo no pode de maneira alguma prescindir do estudo das bases polticas e jurdicas do mandato nas modalidades j indicadas. Pertence o mandato natureza do regime representativo, de modo que as acepes em que a histria o toma ou v praticado, indicam j a linha mesma do desenvolvimento da democracia representativa. Ao mandato se prende igualmente, desde que se formulou a teoria jurdica da representao, o acolhimento poltico ou constitucional das duas doutrinas bsicas da soberania: a doutrina da soberania nacional e a doutrina da soberania popular. A natureza do mandato seu carter representativo ou seu carter imperativo varia, consoante a ordem poltica assente a democracia sobre os postulados e fundamentos de cada uma daquelas concepes doutrinrias do poder supremo. Com a democracia liberal (doutrina da soberania nacional) o mandato foi rigorosamente representativo. Com a democracia social (doutrina da soberania popular), permanece ele formal ou nominalmente representativo, mas o fundo, a matria, a substncia do mandato se alteraram consideravelmente. De modo que alguns publicistas menos embaraados com o rigor da

linguagem poltica no trepidam em batiz-lo j de imperativo na democracia social contempornea. As razes que ditaram essa mudana de acepo do velho mandato representativo na prtica das instituies polticas so as mesmas que presidiram s transformaes do Estado liberal, passagem da democracia individualista para a democracia social, conforme vamos ter ensejo de examinar em seu devido lugar.

2. O mandato representativo

A teoria do mandato representativo est nas suas origens francesas poltica e juridicamente vinculada adoo da doutrina da soberania nacional, consoante j assinalamos. Foi essa doutrina a que medrou na fase moderada da Revoluo de 1789 e aquela que realmente se transmitiu aos hbitos

constitucionais do liberalismo no sculo XIX, quando este se fez conservador, como do destino de todas as situaes sociais vitoriosas por via revolucionria. A nao, titular do poder soberano, o exerce por meio de rgos representativos. A primeira Constituio revolucionria reza

expressamente que so representantes o corpo legislativo e o rei. Ambos mandatrios da nao soberana. O mandato representativo tem a origem jurdica na Constituio que designou expressamente o rei e o legislador como rgos atravs dos quais se exerce a soberania nacional. Transparece logo nesse binmio legislador-rei a dissociao entre o princpio eletivo e o princpio representativo, deixando a eleio por conseqncia de ser a base exclusiva de toda a representao. Na Frana revolucionria de 1791, com a nova ordem

constitucional, o no eleito, como o rei, era representante, ao passo que agentes da pblica administrao investidos na funo por sufrgio popular no logravam sequer obter tal ttulo.

Quando

Barnave

afirmou

que

representao

consiste

essencialmente no poder de querer para a nao, externou de maneira lapidar o papel dos representantes, que da Constituio recebem pois semelhante competncia. A eleio, a esta altura do sistema representativo, no coincide obrigatria ou necessariamente com a representao. apenas um entre diversos meios que a Constituio comporta para designar aqueles que tero a faculdade de exprimir a vontade nacional. A nota do sistema representativo recai por conseguinte menos numa preocupao democrtica do que numa cautela seletiva. A idia de selecionar os mais aptos, os mais capazes domina o entendimento poltico vitorioso. O sculo racionalista e filosfico faz da representao poltica o Coroamento de suas teses sociais. Perpassa a o otimismo e a confiana nos triunfos da razo; a razo intelectual, reformadora da sociedade, modificadora das instituies, afianadora da verdadeira paz social. A eleio secundria; fundamental, como notou o jurista italiano Orlando, vem a ser porm a seleo. O corpo eleitoral, de si mesmo j restrito pelo sufrgio limitado, no delega nenhum poder, no funciona como mandante, no possui nenhuma vontade soberana. Atua como mero instrumento de

designao, visto que mandante a nao, soberana a vontade nacional, da qual o representante se faz intrprete, sem nenhum lao de sujeio ao eleitor. O comportamento poltico do representante, seus atos, seus votos, sua vontade so imputveis nao soberana. Presume-se rigorosa conformidade ou coincidncia da vontade representativa com a vontade nacional, de modo que o pensamento dos representantes ser o legtimo pensamento da nao. A doutrina do mandato representativo faz-se em boa lgica coerente pois com a doutrina da soberania nacional. A nao se exprime portanto atravs dos representantes, inviolveis no exerccio de suas prerrogativas soberanas como legisladores que so; titulares de um mandato que no fica preso s limitaes ou dependncia de nenhum

colgio eleitoral particular ou circunscrio territorial.

3. Traos caractersticos do mandato representativo

3.1 A generalidade

So

traos

caractersticos

do

mandato

representativo:

generalidade, a liberdade, a irrevogabilidade, a independncia. Quanto ao carter geral do mandato a generalidade observase que o mandatrio, segundo a doutrina imperante, no representava o territrio, a populao, o eleitorado ou o partido poltico, cada um destes tomado no todo ou fracionariamente, seno que representava a nao mesma em seu conjunto, como instituio na qual os referidos elementos entravam de forma global.

3.2 A liberdade

Quanto liberdade, o representante exerce o mandato com inteira autonomia de vontade, no podendo ser coagido nem ficar sujeito a qualquer presso externa, capaz de turvar a ao livre e desimpedida que se lhe reconhecia como titular da vontade nacional soberana. Dois expoentes da Revoluo Francesa, inflamados no ardor da eloqncia revolucionria, exprimiram com toda a limpidez a tese constitucional da velha democracia representativa, a saber, a da liberdade do mandatrio, tradutora da distino entre o mandato representativo e o mandato imperativo. O primeiro foi Mirabeau que disse: Se fssemos vinculados por instrues, bastaria que deixssemos nossos cadernos sobre as mesas e volvssemos s nossas casas. O segundo, Condorcet, que repetiu a mesma idia perante a Conveno, ao proclamar fulgurante: Mandatrio do povo, farei o que

cuidar mais consentneo com seus interesses. Mandou-me ele expor minhas idias, no as suas; a absoluta independncia das minhas opinies o primeiro de meus deveres para com o povo. Tanto Mirabeau quanto Condorcet nada mais diziam nessas palavras de impressionante efeito retrico do que reproduzir em outros termos a lio de Burke, o teorista conservador ingls, quando este, dirigindo-se aos eleitores de Bristol, na imortal pea oratria de 3 de novembro de 1774, expendia j conceitos igualmente caractersticos do mandato representativo: Emitir opinio direito de todos os homens; a dos constituintes ponderosa e respeitvel opinio que todo representante deve regozijar-se de ouvir e que lhe cumpre sempre tomar mui seriamente. Mas emitir instrues autoritrias, emitir mandatos que o representante seja cega e implicitamente compelido a obedecer, votar e sustentar, ainda que contrrios mais clara convico de seu juzo e conscincia coisas so estas de todo desconhecidas das leis deste pas, e oriundas de um erro fundamental sobre toda ordem e estrutura de nossa Constituio.1 O Parlamento no um congresso de embaixadores de interesses diferentes e hostis; de interesses que cada qual tivesse que manter como agente e advogado, contra outros agentes e advogados; mas o parlamento uma assemblia deliberativa de uma nao, com um interesse, o do todo; que se no deve guiar por interesses locais, preconceitos locais, mas pelo bem comum, oriundo da razo geral do conjunto. Escolhe-se um representante efetivamente, mas quando se faz a escolha, deixa ele de ser o representante de Bristol para ser um membro do Parlamento2

3.3 A irrevogabilidade

Essa faculdade que tem o representante de exprimir-se livremente no estaria de todo afianada se os eleitores pudessem destituir o mandatrio, se o mandato na representao poltica coincidisse com o

mandato na esfera jusprivatista, no direito civil, onde possvel ao mandante no renovar os poderes do mandatrio infiel. O princpio da irrevogabilidade por conseguinte da natureza do mandato representativo, de modo que no sistema poltico que o adota no h lugar para aqueles instrumentos do regime representativo semidireto, como o recall dos americanos ou o Abberufungsrecht dos suos. Com o recall revogar-se-ia o mandato do representante, antes de expirar o prazo legal de seus poderes, desde que determinada parcela de eleitores tomasse iniciativa a esse respeito, da resultando

eventualmente a cessao ou a renovao do mandato que se questionou. Com o Abberufungsrecht, que a natureza do mandato

representativo igualmente repele, chegar-se-ia ao mesmo resultado, ocorrendo desta feita no a revogao individual, mas a revogao coletiva. Extinto ou renovado ficaria o mandato de uma assemblia e no somente o de um representante mediante a aplicao desse instituto do regime representativo semidireto.

3.4 A independncia

Enfim, como conseqncia ou Coroamento dessas caractersticas que se prendem natureza do mandato representativo, a doutrina pura da representao entende que os atos do mandatrio se acham a salvo de qualquer ratificao por parte do mandante, presumindo-se que a vontade representativa seja a mesma vontade nacional (doutrina jurdica da representao poltica dominante em fins do sculo XVIII), a vontade popular ou a vontade do colgio eleitoral, conforme a linha de desenvolvimento histrico com que se veio gradativamente atenuando o rigor e a generalidade mesma do princpio representativo.

4. O mandato imperativo

O mandato imperativo, que sujeita os atos do mandatrio vontade do mandante; que transforma o eleito em simples depositrio da confiana do eleitor e que juridicamente equivale a um acordo de vontades ou a um contrato entre o eleito e o eleitor e politicamente ao reconhecimento da supremacia permanente do corpo eleitoral, mais tcnica das formas absolutas do poder, quer monrquico, quer democrtico, do que em verdade instrumento autntico do regime representativo. Os mais ardorosos propugnadores do sistema de representao pura da democracia liberal, coluna do poder poltico da burguesia, combateram frontalmente o mandato imperativo, conforme vimos nos lugares j citados do pensamento poltico de Mirabeau, Condorcet e Burke. Desprestigiado e malsinado pelos defensores da doutrina

constitucional do terceiro estado, o mandato imperativo se lhes afigurava uma reminiscncia incmoda do absolutismo, um trao que se fazia mister abolir das praxes polticas adotadas nos Estados Gerais do ancien rgime, quando os protestos dos humildes e as queixas sociais se punham em forma de instrues nos clebres Cahiers. Iam estes ser recebidos depois, durante as reunies daquela assemblia, das mos dos mandatrios, convertidos assim em meros portadores de um mandato particular, de certo grupo de eleitores ou de determinada circunscrio. medida porm que se observa o declnio do regime

representativo de tradio liberal, mais se acentua, com a democracia contempornea, a tendncia a reintroduzir nas tcnicas do exerccio do poder o velho mandato imperativo, desta feita como instrumento de autenticao da vontade democrtica. Com efeito, conserva-se formalmente o nome de mandato representativo em alguns sistemas constitucionais, mas estamos j consideravelmente apartados daquela proibio constitucional do

mandato imperativo, que ainda aparecia por exemplo na Constituio Francesa de 4 de novembro de 1948, ao repetir dispositivos da Constituio revolucionria do ano III. Em verdade, observa-se seno manifesta tendncia para

consagrar essa modalidade de mandato, ao menos a presena de sua inspirao em iodos os atos de representao poltica. E algumas Constituies contemporneas tm dado passos adiantadssimos a esse respeito at mesmo para acolher o mandato imperativo como o que se l do artigo 4 da Constituio da Tcheco-Eslovquia: O povo soberano exerce os poderes do Estado por meio de corpos de representantes, eleitos pelo povo, controlados pelo povo e responsveis perante o povo.

4.1 Ascenso contempornea do mandato imperativo

Tanto no regime representativo semidireto como principalmente em uma de suas variantes a democracia semidireta tem-se visto o instituto do mandato imperativo progressivamente acolhido mediante o domnio que o eleitor entra a exercer sobre o representante. Esse domnio ou controle, posto no haja tomado ainda forma jurdica (o que definitivamente faria imperativo semelhante mandato), j tomou indubitavelmente cunho moral, sobretudo cunho poltico. Com efeito, desde que os princpios da soberania popular e do sufrgio universal entraram a influir de modo palpvel na organizao do Poder poltico da democracia do sculo XX; desde que as teses legitimamente democrticas desencadearam com o Estado social reao em cadeia, de mudana e reforma dos institutos clssicos do Estado liberal; desde que os partidos polticos se constituram em

arregimentaes no somente lcitas seno essenciais para o exerccio do poder democrtico, o mandato, no regime representativo, est cada vez mais sujeito fiscalizao da opinio, ao controle do eleitorado, observncia atenta de seus interesses, ao escrupuloso atendimento da

vontade do eleitor, fiel interpretao do sentimento popular, presena j patente de uma certa responsabilidade poltica do mandatrio perante o eleitor e o partido. Nos governos da democracia semidireta, possvel sustentar que o mandato se faz imperativo, no somente por exigncias morais ou polticas, quais as que atuam poderosamente sobre o nimo do representante em todo regime de legtima inspirao democrtica, obrigando-o a ter em conta sempre a posio, os interesses, as convices e os compromissos eleitorais partidrios, seno tambm por determinao jurdica, como a que decorre da regra constitucional que prescreve a revogao do mandato, em certos casos, mediante o recall ou o Abberufungsrecht. Onde pois o direito em de revogao existe, a democracia j admite

representativa,

volvida

democracia

semidireta,

juridicamente o mandato imperativo, que nos demais sistemas de influncia democrtica dominante configura-se apenas como realidade de fato, repousando porm em bases polticas e morais, a um passo j de sua ulterior e prxima institucionalizao jurdica. Pelo aspecto meramente formal, o mandato imperativo, ao ter ingresso numa determinada ordem constitucional, como a de certos regimes semi-representativos, se converte em mais um aspecto ilustrativo daquela tendncia, j notada por eminentes juristas, segundo a qual certos institutos do direito pblico tm inversamente cado sob o efeito de uma jusprivatizao, observada pelo menos com vistas a algumas caractersticas formais. de ver-se, por conseguinte, as analogias que o mandato imperativo oferece com o mandato civil, a ponto de afigurar-se uma transposio do mesmo para o campo do direito pblico, mormente quando se considera que pelo mandato imperativo contrai o mandatrio tambm a obrigao de sempre atuar em consonncia com a vontade do mandante, a cujas instrues fica adstrito e do qual recebeu igualmente uma revogvel delegao de confiana. Contudo, no se deve levar muito longe essa analogia entre o

mandato imperativo, de direito pblico, e o mandato civil, de direito privado, visto que a aplicao da teoria que rege este ltimo se depara com srias objees, quais as que assinala judiciosamente o publicista francs Marcel Prlot. Em primeiro lugar afirma ele os co-contratantes no mandato imperativo so desconhecidos: identifica-se o eleito, mas os eleitores ficam acobertados pelo voto secreto, no sendo possvel identific-los, e, a seguir, no mandato imperativo, no aparece claro nem determinado com preciso o objeto do contrato, visto dificilmente poder-se reputar como tal um programa poltico.

1. Edmund Burke, Speech to the Electors of Bristol in: Speeches and Letters on American Affairs, p. 73. 2. Idem, ibidem, p. 73.

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19 A DEMOCRACIA

1. Do conceito de democracia 2. A democracia direta: sua prtica tradicional no Estado-cidade da Grcia: 2.1 As bases da democracia grega: a isonomia, a isotimia e a isagoria 2.2 O elogio histrico da democracia na antigidade clssica 3. A democracia indireta (representativa) e a impossibilidade do retorno democracia direta: 3.1 Os traos caractersticos da democracia indireta 3.2 A democracia semidireta 4. A democracia semidireta no sculo XX. Apogeu e declnio de seus institutos 5. A democracia e os partidos polticos: a realidade contempornea do Estado partidrio.

1. Do conceito de democracia

Se houvesse um povo de deuses, esse povo se governaria democraticamente. Com tais palavras, repassadas de pessimismo, mostra Rousseau, no Contrato Social, o grau de perfeio que se prende a essa forma de governo, cuja prtica o mais abalizado filsofo da democracia moderna duvida seja possvel aos homens para servir-lhe s convenincias. Governo to perfeito no quadra a seres humanos acrescenta o pensador, depois de haver afirmado, na mesma ordem de reflexes, que, tomando o termo com todo o rigor, chegar-se-ia concluso de que jamais houve, jamais haver verdadeira democracia,1 ou seja, ai o mesmo conceito nas palavras de Duverger: Nunca se viu e nunca se ver um povo governar-se por si mesmo.2 O pensamento poltico, que combate a democracia, mais de uma vez se escorou naquele lugar da obra do filsofo, com o intuito de abalar os fundamentos do regime e desprestigiar a doutrina do povo soberano. Tomando a aparncia assustadora de antagonista das liberdades democrticas, o Rousseau daquelas mximas to mal compreendidas pelos seus intrpretes nunca poder fazer sombra ao verdadeiro otimismo rousseauniano. A face amorvel do filsofo se evidenciar

sempre na doutrina da soberania popular, objeto de exposio em que a lgica predomina impecavelmente. De qualquer maneira, bem ponderada, serve-nos j aquela advertncia, porquanto, examinado a fundo o desenvolvimento da democracia, partindo-se do conceito de que ela deve ser o governo do povo, para o povo, verificar-se- que as formas histricas referentes prtica do sistema democrtico tropeam por vezes em dificuldades. E essas dificuldades procedem exatamente assim pensam os seus panegiristas de no lograrmos alcanar a perfeio, na observncia deste regime, o que, de outra parte, no invalida, em absoluto, segundo dizem, a diligncia que nos incumbiria fazer por pratic-lo, visto tratarse da melhor e mais sbia forma de organizao do poder, conhecida na histria poltica e social de todas as civilizaes. Respondendo a quantos fazem objees ao sistema democrtico de governo, o reformista do liberalismo ingls, Lord Russel, dessa maneira se exprimia: Quando ouo falar que um povo no est bastantemente preparado para a democracia, pergunto se haver algum homem bastantemente preparado para ser dspota. Com a mesma ironia fina e Percuciente do ingls, Churchill exclamava: A democracia a pior de todas as formas imaginveis de governo, com exceo de todas as demais que j se experimentaram. O verbo poltico de Clemenceau tomou, certa feita, com calor e veemncia, a defesa da democracia e suas instituies, conforme rememora Afonso Arinos: Disse Clemenceau que, em matria de desonestidade, a diferena entre o regime democrtico e a ditadura a mesma que separa a chaga que corri as carnes, por fora, e o invisvel tumor que devasta os rgos por dentro. As chagas democrticas curam-se ao sol da publicidade, com o cautrio da opinio livre; ao passo que os cnceres profundos das ditaduras apodrecem

internamente o corpo social e so por isto mesmo muito mais graves.3 Marnoco e Sousa, o afamado jurisconsulto portugus de comeos deste sculo, escrevia que a melhor justificao do princpio

democrtico resulta da impossibilidade de encontrar outro que lhe seja

superior. Convictamente liberal, replicava ele a Nietzsche, quando o filsofo, num assomo de indignao reacionria, e atravs de argumento que traa a reminiscncia do sofista grego, acusou a democracia de ser, como governo da maioria, um ardil da espcie inferior contra a espcie superior, de preferir a quantidade qualidade, de esterilizar a nossa civilizao. Marnoco, imagem de todos os pensadores da velha escola liberal do sculo XIX, acreditava piamente que o nmero e a capacidade constituam a frmula mais racional e soberana de governo democrtico para a sociedade humana.4 Nos dias correntes, a palavra democracia domina com tal fora a linguagem poltica deste sculo, que raro o governo, a sociedade ou o Estado que se no proclamem democrticos. No entanto, se buscarmos debaixo desse termo o seu real significado, arriscamo-nos mesma decepo angustiante que varou o corao de Bruto, quando o romano percebeu, no desengano das paixes republicanas, quanto valia a virtude. Mas a democracia, que no mais que um nome tambm debaixo dos abusos que a infamaram, nem por isso deixou de ser a potente fora condutora dos destinos da sociedade contempornea, no importa a significao que se lhe empreste. De tal ordem ainda o seu prestgio, que constitui pesado insulto, verdadeiro agravo, injria talvez, dizer a um governo que seu procedimento se aparta das regras democrticas do poder. Nada impede porm o manifesto desespero e perplexidade com que os publicistas se interrogam acerca do que seja a democracia. Pareto, ao pedir a significao exata do termo democracia, acaba por reconhecer que ainda mais indeterminado que o termo completamente indeterminado religio5 enquanto Bryce, dando-lhe a mais larga e indecisa amplitude, chega a defini-la, de modo um tanto vago, como a forma de governo na qual o povo impe sua vontade de todas as questes importantes.6 Chegamos, por conseguinte, concluso de que raros termos de cincia poltica vm sendo objeto de to freqentes abusos e distores quanto a democracia.

Foi isso o que Kelsen ps de manifesto numa de suas obras fundamentais, em cujo prembulo fez ponderada advertncia sobre os desacordos pertinentes a esse conceito. Para Kelsen, a democracia sobretudo um caminho: o da progresso para a liberdade.7 Variam pois de maneira considervel as posies doutrinrias acerca do que legitimamente se h de entender por democracia. Afigurase-nos porm que substancial parte dessas dvidas se dissipariam, se atentssemos na profunda e genial definio lincolniana de democracia: governo do povo, para o povo, pelo povo; governo que jamais perecer sobre a face da Terra. Assim se escreveu na perorao daquela que foi a mais curta e comovente orao que a eloqncia poltica de todos os tempos j produziu.8 De um ponto de vista meramente formal, distinguem-se, na histria das instituies polticas, trs modalidades bsicas de

democracia: a democracia direta, a democracia indireta e a democracia semidireta; ou, simplesmente, a democracia no representativa ou direta, e a democracia representativa indireta ou semidireta , que a democracia dos tempos modernos.

2. A democracia direta: sua prtica tradicional no Estado-cidade da Grcia A Grcia foi o bero da democracia direta, mormente Atenas, onde o povo, reunido no gora, para o exerccio direto e imediato do poder poltico, transformava a praa pblica no grande recinto da nao. A democracia antiga era a democracia de uma cidade, de um povo que desconhecia a vida civil, que se devotava por inteiro coisa pblica, que deliberava com ardor sobre as questes do Estado, que fazia de sua assemblia um poder concentrado no exerccio da plena soberania legislativa, executiva e judicial. Cada cidade que se prezasse da prtica do sistema democrtico manteria com orgulho um gora, uma praa, onde os cidados se congregassem todos para o exerccio do poder poltico. O gora, na

cidade grega, fazia pois o papel do Parlamento nos tempos modernos.9 A escura mancha que a crtica moderna viu na democracia dos antigos veio porm da presena da escravido. A democracia, como direito de participao no ato criador da vontade poltica, era privilegio de intima minoria social de homens livres apoiados sobre esmagadora maioria de homens escravos. De modo que autores mais rigorosos asseveram que no houve na Grcia democracia verdadeira, mas aristocracia democrtica o que evidentemente traduz um paradoxo. Ou democracia minoritria, como quer Nitti, reproduzindo aquele pensamento clebre de Hegel, em que o filsofo compendiou, com luminosa clareza, o progresso qualitativo e quantitativo da civilizao clssica, tocante conquista da liberdade humana. Com efeito, disse Hegel que o Oriente fora a liberdade de um s, a Grcia e Roma a liberdade de alguns, e o mundo germnico, ou seja, o mundo moderno, a liberdade de todos.10 Quais as condies que consentiram ao Estado-cidade da Grcia ter em funcionamento aquele sistema de democracia direta? Em primeiro lugar, a base social escrava, que permitia ao homem livre ocupar-se to-somente dos negcios pblicos, numa militncia rude, exaustiva, permanente, diuturna. Nenhuma preocupao de ordem material atormentava o cidado na antiga Grcia. Ao homem econmico dos nossos tempos correspondia o homem poltico da antigidade: a liberdade do cidado substitua a liberdade do homem. Em segundo lugar, depara-se-nos outra condio social que compelia o cidado grego a conservar aceso o interesse pela causa da sua democracia e a valorar aquela ponta de participao soberana com que sua vontade entrava para moldar a vida pblica, a vida da cidade. Decorria esta condio social da tomada de conscincia quanto necessidade de o homem integrar-se na vida poltica: do imperativo de participao solidria, altrusta e responsvel para preservao do Estado em presena do inimigo estrangeiro, frente ao brbaro que brbaro eram para os gregos todos os povos no-helnicos ou frente aos Estados rivais ou inimigos, posto que de base igualmente helnica.

O valor que o cidado no Estado grego conferia sua democracia estava preso, portanto, ao bem que ele almejava receber e que efetivamente recebia da parte do Estado. Tais condies faziam com que o cidado da Grcia visse sempre no ordenamento estadual mais do que a complementao ou

prolongamento de sua vida individual: visse no Estado o dado mesmo condicionante de toda a existncia. No havia, por conseguinte, nesta forma de democracia direta, democracia orgnica, a tenso que preside, nos tempos modernos, s relaes entre o indivduo e o Estado. Determinadas posies filosficas, de teor poltico, contemplam modernamente o Estado como dado negativo e o indivduo como dado positivo, ou vice-versa. Basta a percepo jurdica deste hiato de valores, desta separao axiolgica entre o indivduo e o Estado, entre o homem e a coletividade, para demonstrar que estamos diante de dois plos, em presena de dois antagonismos, em face de duas foras distintas, que correm mais em sentido contrrio do que em sentido convergente ou sequer paralelo. A democracia grega e a vida na plis grega no consentiam, historicamente, semelhantes dissociaes do homem e da coletividade. De maneira que, recebendo tudo do Estado, devendo tudo ao Estado, o homem grego, ainda quando entra, historicamente, a tomar conscincia de que a plis lhe realidade exterior, ainda quando intenta afirmar conscientemente sua personalidade, esse homem vacila e essa vacilao se escreve, por exemplo, no sacrifcio de Scrates. Antes de beber a cicuta, quando resiste sugesto da fuga preparada pelos discpulos, fiis at o ltimo momento, Scrates foi posto na ponta de um dilema. Derradeira, mas desconsoladora e amarga reflexo f-lo porm desistir do plano de evaso, que seria justamente a renncia plis, a renncia ao Estado. Quando Scrates recusou aquele caminho, foi ele coerente com a sociedade grega, com os ideais polticos do mundo helnico, com a alma da plis. Quis morrer sem desmembrar pelos atos o que a sua filosofia j desmembrara pelas idias: a separao por ela feita entre o Estado e o

homem.

Inumerveis

pensadores

modernos,

frente

dos

quais

Rousseau, reputam haver sido essa separao o maior crime da idade moderna. Compreendendo e enaltecendo a liberdade e a democracia dos gregos, filsofos da envergadura de Rousseau, Hegel e Nietzsche entendem que verdadeiramente livre foi o homem grego e no o homem moderno; o homem das praas atenienses e no o homem da sociedade ocidental de nossos dias. Retratando a democracia dos antigos, o nosso Alencar escreveu admiravelmente: A democracia na antigidade foi exercida imediata e diretamente pelo povo. O Estado ento encerrava-se nos limites da cidade; constava o resto de conquistas ou colnias. A vida civil ainda no existia: o homem era exclusivamente cidado; dava-se todo coisa pblica; no tinha domesticidade que o distrasse. A praa representava o grande recinto da nao: diariamente o povo concorria ao comcio; cada cidado era orador, quando preciso. Ali discutiam-se todas as questes do Estado, nomeavam-se generais, julgavam-se crimes. Funcionava a demos indistintamente como

assemblia, conselho ou tribunal: concentrava em si os trs poderes legislativo, executivo e judicial.11

2.1 As bases da democracia grega: a isonomia, a isotimia e a isagoria

Segundo Nitti, os gregos consideravam democracia aquelas formas de governo que garantissem a todos os cidados a isonomia, a isotimia e a isagoria, e fizessem da liberdade e da sua observncia a base sobre a qual repousava toda a sociedade poltica. Com a isonomia acrescenta o mesmo pensador proclamava o gnio poltico da Grcia a igualdade de todos perante a lei, sem distino de grau, classe ou riqueza. Dispensava a ordem jurdica a o mesmo tratamento a todos os cidados, conferindo-lhes iguais direitos, punindo-os sem foro privilegiado. Toda discriminao de ordem jurdica

em proveito de classes ou grupos sociais, diz ainda Nitti, equivaleria quebra do princpio da isonomia. Em presena do sistema jurdico, proclamava-se a inexistncia de toda categoria de homens inviolveis.12 Com a isotimia, abolia a organizao democrtica da Grcia os ttulos ou funes hereditrias, abrindo a todos os cidados o livre acesso ao exerccio das funes pblicas, sem mais distino ou requisito que o merecimento a honradez e a confiana depositada no administrador pelos cidados.13 Afirma Nitti a incompatibilidade da aristocracia privilegiada com os princpios democrticos da Grcia, sendo os privilgios de grupos ou classes a negao da isotimia.14 Quanto isagoria, trata-se do direito de palavra, da igualdade reconhecida a todos de falar nas assemblias populares, de debater publicamente os negcios do governo. Correspondeu esse princpio essencial da democracia antiga, segundo o j mencionado pensador, quilo a que ns chamamos liberdade de imprensa. Com a isagoria, exerccio da palavra livre no largo recinto cvico que era o gora, a democracia regia a sociedade grega, inspirada j na soberania do governo de opinio.15 Definindo o carter da democracia grega, o persa Otanes, citado por Herdoto, enumerava-lhe cinco traos fundamentais, segundo refere Bluntschli: a) igualdade de todos perante a lei, a saber, o princpio da isonomia; b) a condenao de todo o poder arbitrrio, qual aquele que dominava as monarquias orientais; c) o preenchimento das funes pblicas mediante sorteio; d) a responsabilidade dos servidores pblicos; e) as reunies e deliberaes populares em praa pblica.16 Acrescenta Bluntschli que desses princpios trs se incorporaram ao moderno direito pblico, tanto na monarquia constitucional quanto na repblica ao passo que dois outros o sorteio e as assemblias populares; para deliberaes diretas e imediatas foram afastados no moderno sistema democrtico, e substitudos, no ltimo caso, pelas formas representativas de organizao do poder poltico.17

2.2 O elogio histrico da democracia na antigidade clssica

Como experincia histrica, a democracia direta dos gregos foi a mais bela lio moral de civismo que a civilizao clssica legou aos povos ocidentais. Comunicando aos heris na Guerra do Peloponeso o culto da imortalidade e o sentimento pstumo da Ptria agradecida, Pricles talhou em palavras de imorredoura eloqncia o perfil da democracia ateniense, sua grandeza, sua fora, seu exemplo, conforme refere Tucidides, o historiador. Nosso regime poltico disse Pricles a democracia e assim se chama porque busca a utilidade do maior nmero e no a vantagem de alguns. Todos somos iguais perante a lei, e quando a repblica outorga honrarias o faz para recompensar virtudes e no para consagrar privilgios. Nossa cidade se acha aberta a todos os homens. Nenhuma lei probe nela a entrada aos estrangeiros, nem os priva de nossas instituies, nem de nossos espetculos; nada h em Atenas oculto e permite-se a todos que vejam a aprendam nela o que bem quiserem, sem esconder-lhes sequer aquelas coisas, cujo conhecimento possa ser de proveito para os nossos inimigos, porquanto confiamos para vencer, no em preparativos misteriosos, nem em ardis e estratagemas, seno em nosso valor e em nossa inteligncia.18

3. A democracia indireta (representativa) e a impossibilidade do retorno democracia direta Da concepo de democracia direta da Grcia, na qual a liberdade poltica expirava para o homem grego desde o momento em que ele, cidado livre da sociedade, criava a lei, com a interveno de sua vontade, e maneira quase de um escravo se sujeitava regra jurdica assim estabelecida, passamos concepo de democracia indireta, a dos tempos modernos, caracterizada pela presena do sistema

representativo. Dizia Montesquieu, um dos primeiros teoristas da democracia moderna, que o povo era excelente para escolher, mas pssimo para governar. Precisava o povo, portanto, de representantes, que iriam decidir e querer em nome do povo. Todavia, perguntamos ns: a representao, como tcnica de organizao do Estado democrtico, se justifica apenas por aquela valorao que Montesquieu atribuiu faculdade seletiva do povo e a sua incapacidade de governar-se por si mesmo? No. Razes de ordem prtica h que fazem do sistema representativo condio essencial para o funcionamento no Estado moderno de certa forma de organizao democrtica do poder. O Estado moderno j no o Estado-cidade de outros tempos, mas o Estadonao, de larga base territorial, sob a gide de um princpio poltico severamente unificador, que risca sobre todas as instituies sociais o seu trao de visvel supremacia. No seria possvel ao Estado moderno adotar tcnica de conhecimento e captao da vontade dos cidados semelhante quela que se consagrava no Estado-cidade da Grcia. At mesmo a imaginao se perturba em supor o tumulto que seria congregar em praa pblica toda a massa do eleitorado, todo o corpo de cidados, para fazer as leis, para administrar. Demais, o homem da democracia direta, que foi a democracia grega, era integralmente poltico. O homem do Estado moderno homem apenas acessoriamente poltico, ainda nas democracia mais aprimoradas, onde todo um sistema de garantias jurdicas e sociais fazem efetiva e vlida a sua condio de sujeito e no apenas objeto da organizao poltica. Nos sistemas compactos da ordem totalitria, o homem, perante as esferas polticas, deixa de ser politicamente sujeito ou pessoa, para anular-se por inteiro como objeto, que fica sendo, da organizao social. Se o homem moderno tem apenas uma banda poltica do seu ser, porque antes de mais nada aparece ele tambm como Homo

oeconomicus. Quando dizemos homem econmico e poltico, estamos principalmente aludindo possibilidade que tem o homem de conceder ou deixar de conceder mais ateno, mais zelo, mais cuidado ao trato dos assuntos polticos. O homem moderno, via de regra, homem massa, precisa de prover, de imediato, s necessidades materiais de sua existncia. Ao contrrio do cidado livre ateniense, no se pode volver ele de todo para a anlise dos problemas de governo, para a faina penosa das questes administrativas, para o exame e interpretao dos complicados temas relativos organizao poltica e jurdica e econmica da sociedade. Evidentemente, s h pois uma sada possvel, soluo nica para o poder consentido, dentro no Estado moderno: um governo

democrtico de bases representativas. Dizia Rousseau, criticando a democracia indireta ou

representativa, que o homem da democracia moderna s livre no momento em que vai s urnas depositar o seu voto. Para os opositores do filsofo contratualista uma verdade porm fica patente: no h fugir ao imperativo de representao, porquanto, do contrrio, no haveria nenhum governo apoiado no consentimento, tomando-se em conta a complexidade social, a extenso e a densidade demogrfica do Estado moderno, fatores estes que embaraam irremediavelmente o exerccio da democracia direta. Por conseqncia, dizem, o remdio para a democracia, fundada e legitimada no consentimento dos cidados, tem que ser, de necessidade, a representao ou o regime representativo: quando muito as

instituies da democracia semidireta, que estudaremos em seu devido lugar, e que, todavia, no poderiam prescindir do esteio representativo, a cujo lado aparecem como instrumento do poder popular de deciso. Enfim a democracia direta foi, no resta dvida, segundo os publicistas do sistema representativo, a intransfervel experincia de uma modalidade precisa de organizao estatal: o Estado-cidade, impossvel de oferecer idade moderna e contempornea

conhecedora de formas polticas necessariamente distintas o modelo

j ultrapassado de suas instituies. De modo que a nica imagem ainda sobrevivente da velha estrutura do poder poltico clssico, vem a ser, segundo eles, aquela representada por alguns minsculos cantes da Sua: Uri, Glaris, os dois Unterwald e os dois Appenzells, onde anualmente seus cidados se congregam em logradouros pblicos para o exerccio direto da soberania.

3.1 Os traos caractersticos da democracia indireta

A moderna democracia ocidental, de feio to distinta da antiga democracia, tem por bases principais a soberania popular, como fonte de todo o poder legtimo, que se traduz atravs da vontade geral (a volont gnrale do Contrato Social de Rousseau); o sufrgio universal, com pluralidade de candidatos e partidos; a observncia constitucional do princpio da distino de poderes, com separao ntida no regime presidencial e aproximao ou colaborao mais estreita no regime parlamentar; a igualdade de todos perante a lei; a manifesta adeso ao princpio da fraternidade social; a representao como base das instituies polticas; a limitao de prerrogativas dos governantes; o Estado de direito, com a prtica e proteo das liberdades pblicas por parte do Estado e da ordem jurdica, abrangendo todas as

manifestaes de pensamento livre: liberdade de opinio, de reunio, de associao e de f religiosa; a temporariedade dos mandatos eletivos e, por fim, a existncia plenamente garantida das minorias polticas, com direitos e possibilidades de representao, bem como das minorias nacionais, onde estas porventura existirem.19

3.2 A democracia semidireta

Quanto terceira forma de democracia, a chamada democracia semidireta, trata-se de modalidade em que se alteram as formas

clssicas da democracia representativa para aproxim-la cada vez mais da democracia direta. Verifica-se com o Estado moderno a impossibilidade irremovvel de alcanar-se a democracia direta contida no ideal e na prtica dos gregos. Mas do mesmo passo percebeu-se ser possvel fundar instituies que fizessem do governo popular um meio-termo entre a democracia direta dos antigos e a democracia representativa tradicional dos modernos. Na democracia representativa tudo se passa como se o povo realmente governasse; h, portanto, a presuno ou fico de que a vontade representativa a mesma vontade popular, ou seja, aquilo que os representantes querem vem a ser legitimamente aquilo que o povo haveria de querer, se pudesse governar pessoalmente, materialmente, com as prprias mos. O poder do povo, mas o governo dos representantes, em nome do povo: eis a toda a verdade e essncia da democracia representativa. Com a democracia semidireta, a alienao poltica da vontade popular faz-se apenas parcialmente. A soberania est com o povo, e o governo, mediante o qual essa soberania se comunica ou exerce, pertence por igual ao elemento popular nas matrias mais importantes da vida pblica. Determinadas instituies, como o referendum, a iniciativa, o veto e o direito de revogao, fazem efetiva a interveno do povo, garantem-lhe um poder de deciso de ltima instncia, supremo, definitivo, incontrastvel. O povo na democracia semidireta no se cinge apenas a eleger, seno que chega do mesmo passo a estatuir, como pondera Prlot20 ou conforme Barthlemy e Duez: no apenas colaborador poltico, consoante se d na democracia indireta, mas tambm colaborador jurdico. O povo no s elege, como legisla. Acrescenta-se portanto participao poltica certa participao jurdica, isto , ao povo se reconhece, para determinadas matrias, esfera de competncia em que ele diretamente, observando formas prescritas pela ordem normativa, cumpre atos cuja validez fica assim

sujeita ao seu indispensvel concurso.21

4. A democracia semidireta no sculo XX. Apogeu e declnio de seus institutos A democracia semidireta teve o perodo de mais larga proliferao no curso das trs primeiras dcadas deste sculo, quando gozou de indisputvel prestgio, mormente aps a Primeira Grande Guerra Mundial, durante a fase sensivelmente aguda de crise das instituies democrticas do ocidente. Fora a Sua o seu bero tradicional. Dali se irradiou para o continente europeu. Algumas instituies da democracia semidireta so conhecidas e praticadas na Amrica do Norte desde fins do sculo XVIII. Na Sua, o referendum e a iniciativa permanecem. Sua aplicao se d tanto na rbita federal, em matria constitucional, como no mbito dos cantes, ou seja, na rbita das autonomias. A Constituio federal dos Estados Unidos ignora as prticas dessa modalidade de organizao do poder democrtico. Ficaram reservadas esfera dos Estados, cujas Constituies fazem largo uso das mesmas. Na Alemanha, com a Constituio de Weimar apareceram modalidades originais de emprego dos institutos da democracia semidireta, particularmente com respeito ao chamado referendum arbitrai. Na Frana, o destino desses instrumentos de participao popular no foi dos mais brilhantes. Apesar de que a Constituio de 1793 dispusesse acerca da aplicao do referendum a matria legislativa ordinria, aquela Constituio nunca entrou em vigor. De modo que o contato francs com a democracia semidireta s se fez em pocas que no foram de muita honra para a sua histria constitucional: fez-se, por exemplo, quando na face das instituies mais plida se apresentava a idia mesma do governo popular. Salvo a breve intermisso de que resultou a Constituio da Quarta Repblica, o referendum constitucional francs se deu sempre

no declive da democracia para o cesarismo. Assim nos anos III, VIII, X e XII do calendrio da Revoluo, no Ato Adicional do Imprio, em 1815, na Constituio de 1852, e, por ltimo, no constitucionalismo degaullista contemporneo. O sistema parlamentar de vrios Estados europeus tem

testemunhado em suas mudanas constitucionais, no perodo de entreguerras, a combinao do parlamentarismo com algumas tcnicas do governo semidireto. No resultou das mais afortunadas a experincia. Aps a segunda conflagrao mundial, o constitucionalismo contemporneo fez emprego muito mais sbrio das tcnicas de interveno popular direta. Arrefeceu o entusiasmo que rodeara a democracia semidireta. As esperanosas e infatigveis vistas do sistema democrtico se volvem de presente para uma nova panacia em que vemos inflamar-se a fantasia de cada povo: a panacia dos partidos polticos. A confiana que estes de ltimo tm recebido no exerccio de uma misso para a qual todos os povos democrticos ho delegado a parte mais considervel de suas foras, mostra claramente que o sculo poltico parece pertencer hoje aos partidos. Deixou de pertencer ao povo como massa numrica na anrquica e duvidosa expresso de seu voto direto e plebiscitrio para pertencer ao povo-organizao, o povo-massa, cuja vontade se enraza e canaliza pois atravs dos condutos partidrios. Daqui o declnio da democracia semidireta, que foi, segundo dizem, um grau qualitativo aprecivel no processo de dinamizao e amadurecimento dos princpios de organizao democrtica, volvidos porm impotncia, na forma ainda h pouco adotada, face a prementes necessidades contemporneas, impostas pela nova e

profunda revoluo da cincia e da tcnica, inspirando a mxima racionalizao do poder, at mesmo do poder democrtico. Mais do que nunca talvez, dividiram-se os povos em duas grandes famlias distintas: a dos povos opulentos e a dos prias. Ambas essas categorias, numa mesma nsia de sobrevivncia, porfiam com

problemas que s o poder disciplinado, organizado e racional dos partidos, sejam os da autoridade ou os do consentimento, podero um dia resolver satisfatoriamente, tanto no domnio interno quanto no domnio externo. Doutra maneira no se explicaria o lugar quase nfimo que se vem concedendo nas Constituies mais recentes aos institutos outrora to louvados da democracia semidireta. De ltimo, porm, a descrena generalizada nos partidos tem determinado uma reverso tocante ao futuro dos instrumentos da democracia semidireta, como se infere da presena de alguns dos mesmos na Constituio brasileira de 1988, conforme consta do art. 17, incisos I, II e III (plebiscito, referendo a iniciativa popular).

5. A democracia e os partidos contempornea do Estado partidrio Enfim, cabe-nos analisar o

polticos:

realidade

aspecto

da

importncia

que

contemporaneamente se atribui conexo dos partidos polticos com a democracia. Em verdade, o Estado de nossos dias dominantemente partidrio. Prende-se no fundo essa dimenso nova s exigncias das massas que no interior da sociedade burguesa se sublevaram contra o seu destino. A irresistvel presso oriunda das camadas economicamente inferiores da sociedade produziu pois a necessidade do emprego de um instrumento que de pronto servisse comunicao dos anseios populares de teor reivindicatrio. Tal instrumento no sculo XX no outro seno o partido poltico. A medida que cresce a participao popular no exerccio do poder, ou os fins da atividade estatal se dirigem de preferncia para o atendimento dos clamores de melhoria e reforma social, erguidos pelas classes mais impacientes da sociedade, cresce concomitantemente o prestgio do partido, e se firma no consenso geral a convico de que ele imprescindvel democracia em seu estado atual, e com ela se identifica quanto a tarefas, fins e propsitos almejados.

Estado

social

consagra

pois

corajosamente

realidade

partidria. Tanto na democracia como na ditadura, o partido poltico hoje o poder institucionalizado das massas. Forma, na imagem belssima de Sir Ernest Barker, aquela ponte ou canal, atravs da qual as correntes da opinio afluem da rea da sociedade, onde nascem, para a rea do Estado e suas instituies, onde afetam ou dirigem o curso da ao poltica.22 Essa coincidncia do partido poltico com a democracia em nossos dias no oblitera todavia algumas contradies. Doutrinariamente, haviam sido entrevistas j pelo gnio precursor e proftico de Rousseau. Em verdade, todo o consentimento das massas, manifesto ou

presumido, consoante a ordem poltica seja livre ou autoritria, h de circular sempre atravs de um rgo ou poder intermedirio, onde corre porm o risco de alienar-se por inteiro. Esse rgo vem a ser o partido poltico. A lio de nossa poca demonstra que no raro os partidos, considerados instrumentos fundamentais da democracia, se

corrompem. Com a corrupo partidria, o corpo eleitoral, que o povo politicamente organizado, sai bastante ferido. No seio dos partidos forma-se logo mais uma vontade infiel e contraditria do sentimento da massa sufragante. Atraioadas por uma liderana portadora dessa vontade nova, estranha ao povo, alheia de seus interesses, testemunham as massas ento a maior das tragdias polticas: o colossal logro de que caram vtimas. Indefesas ficam e a democracia que elas cuidavam estar segura e incontrastavelmente em suas mos, escapa-lhes como uma miragem. A ditadura invisvel dos partidos, j desvinculada do povo, estende-se por outro lado s casas legislativas, cuja representao, exercendo de fato um mandato imperativo, baqueia de todo dominada ou esmagada pela direo partidria. O partido onipotente, a esta altura, j no o povo nem a sua vontade geral. Mas nfima minoria que, tendo os postos de mando e os cordes com que guiar a ao poltica, desnaturou nesse processo de

conduo partidria toda a verdade democrtica. Quando a fatalidade oligrquica assim se cumpre, segundo a lei sociolgica de Michels, da democracia restam apenas runas. Uma contradio irnica ter destrudo o imenso edifcio das esperanas doutrinrias no governo do povo pelo povo. Nenhuma ameaa mais sombria do que esta pesa sobre a democracia em suas npcias com o partido poltico na idade das massas. Faz lembrar Rousseau e o antema que ele arremessou sobre a democracia representativa. Faz lembrar igualmente a superioridade da democracia direta no exemplo saudoso do velho padro ateniense. Mas nos pe tambm a memria poltica de retorno ao corretivo constitucional da democracia semidireta, cujas prticas, judiciosamente intensificadas, poderiam contrabalanar talvez o absolutismo da burocracia partidria, dos oligarcas que recebem da democracia o poder de destruir a democracia mesma. No raro a oligarquia partidria conserva o poder, conservando do mesmo passo o emblema democrtico. Todavia, a morte do regime se acha prxima, ou j se consumou, porque no vivem as instituies democrticas de um nome ou de um rtulo, seno daquela prtica efetiva, donde no haja desertado ainda a vontade popular. Quando a chamada lei de bronze da democracia partidria de nossos dias transfere o poder para a liderana oligrquica cristalizada no seio dos partidos, algum, levando a contradio at ao fim, erguer o clamor contra os partidos e em nome da democracia mesma pedir sejam eles suprimidos. Com a supresso dos partidos, a democracia vem a expirar, mas sua extino ao menos no se ter feito sob o manto da hipocrisia oligrquica, devoradora dos princpios democrticos, tanto na

organizao interna dos partidos como na estrutura externa do prprio poder. A democracia do Estado social a democracia do Estado partidrio, que se no confunde com a democracia parlamentar e representativa do Estado liberal. Nela so os partidos a expresso mais

viva do poder. Caracteriza-se como democracia coletivista, social, onde a compreenso dos valores humanos ter de fazer-se sempre com referncia a grupos e no a indivduos. Mas o grupo e o seu pluralismo na sociedade no podem ser considerados nunca como fim em si mesmos seno algo que meio e instrumento para as afirmaes bsicas da personalidade. O homem se conservar sempre ponto de partida e destinatrio de toda a ao social. Quanto aos partidos, estes se converteram na fora condutora do destino da coletividade democrtica. Sua ao absorveu a

independncia do representante, f-lo um delegado da confiana partidria, mudou-lhe por conseqncia a natureza do mandato. A disciplina poltica no interior dos partidos sobre o comportamento externo dos seus membros nas casas legislativas se vai tornando cada vez mais efetiva, com base numa legislao que entrega juridicamente o Estado aos partidos. Com o Estado partidrio, todo o sistema representativo

tradicional entra em crise. O eleitor, o deputado, o Parlamento mesmo tomam carter distinto do que tinham durante o Estado liberal. Sobre o eleitor, Gilberto Amado j escrevera: Em todos os pases o eleitor no vota livre, isto , fora dos partidos. No admitido a votar seno em nome dos partidos, no sistema uninominal, nas pessoas que representam esses partidos; no sistema proporcional, nas idias ou no programa desses partidos.23 No todavia essa dependncia tcnica do eleitor ao partido que se h de destacar, para da preconizar por democrtica a convenincia duvidosa do sufrgio avulso, mas principalmente a faculdade maior ou menor reconhecida ao cidado de intervir ativamente, com toda a freqncia possvel, na formao da vontade poltica, se bem que s alcance faz-lo dentro do sistema de opes que um quadro polticopartidrio pluralista lhe possa oferecer. O deputado, contemporaneamente, o homem de partido. Remotos os dias em que ele, maneira de Sir William Yonge, na Inglaterra, poderia proclamar-se de todo livre para atuar do modo que

cuidasse mais consentneo com o bem geral. A coao partidria modernamente restringe a liberdade do parlamentar. A conscincia individual cede lugar conscincia partidria, os interesses tomam o passo s idias, a discusso se faz substituir pela transao, a publicidade pelo silncio, a convico pela convenincia, o plenrio pelas antecmaras, a liberdade do deputado pela obedincia semi-cega s determinaes dos partidos, em suma, as casas legislativas, dantes rgos de apurao da verdade, se transfazem em meros instrumentos de oficializao vitoriosa de interesses

previamente determinados. No Estado partidrio, a discusso parlamentar em seus moldes clssicos e solenes fica quase proscrita, com os partidos e suas representaes persuadi-lo. Examinando com acuidade o significado dessa crise na passagem da democracia liberal para a democracia social, Gustavo Radbruch excelentemente escrevia, ao abrir-se a dcada de 1930, que em semelhante estado de coisas no se trata de convencer o competidor, mas de coagi-lo ou esmag-lo, pois a luta pelo poder substitui em definitivo a luta pela verdade.24 buscando antes impor-se ao adversrio do que

1. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, p. 128. 2. Maurice Duverger, Les Partis Politiques, 2 ed., p. 464. 3. Afonso Arinos de Melo Franco, Maturidade, Jornal do Brasil, 1.11.1964. 4. Marnoco e Sousa, Direito Poltico, p. 113. 5. Vilfredo Pareto, Sociologia Geral, apud Menotti Del Picchia, A Crise da Democracia, p. 45. 6. Emlio Bouthoux, Moral e Democracia apud Menotti Del Picchia, ob. cit., p. 68. 7. Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 2 ed., pp. 3-13. 8. Lincolns Address at Gettysburg, in: Riverside Literature Series, p. 124. 9. Um povo sem gora era um povo escravo, como hoje o um povo sem liberdade de opinio e sem direito ao sufrgio (Francesco Nitti, La Dmocratie, t. I, p. 53). Veja-se o mesmo autor: ob. cit., p. 52. 10. Francesco Nitti, La Dmocratie, t. I, p. 11.

11. Jos de Alencar, Sistema Representativo, p. 36. 12. Francesco Nitti, ob. cit., p. 41. 13. Idem, ibidem, p. 42. 14. Idem, ibidem, p. 43. 15. Idem, ibidem, p. 43. 16. J. C. Bluntschli, Allgemeine Staatslehre, 6 ed., p. 546. 17. Ob. cit., p. 546. 18. Carlos Sanchez Viamonte, Manual de Derecho Poltico, p. 186. 19. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 237. 20. Marcel Prlot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 85. 21. Joseph Barthlemy e Paul Duez, Trait lmentaire de Droit Constitutionnel, pp. 22. Ernest Baker, Britain and the British People, 2 ed., p. 41. 23. Gilberto Amado, Eleio e Representao, p. 175. 24. Gustav Radbruch, Die politschen Parteien im System des deutschen Verfassungsrecht, in Handbuch des Deutschen Staatsrechts, v. I, pp. 286-287.

20 OS INSTITUTOS DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA

1. Os institutos da democracia semidireta 2. O referendum: 2.1 Modalidades de referendum 2.2 O critrio da classificao do referendum 2.3 O referendum consultivo 2.4 O referendum arbitrai 2.5 As vantagens do referendum 2.6 Os inconvenientes do referendum 2.7 Sntese dos resultados do referendum no constitucionalismo contemporneo: o carter conservador e reacionrio da instituio 3. O plebiscito 4. A iniciativa 5. O direito de revogao: 5.1 O recall 5.2 O recall dos juizes e das decises judicirias 5.5 O Abberufungsrecht 6. O veto.

1. Os institutos da democracia semidireta

ingerncia

direta

do

povo

na

obra

legislativa

fora

doutrinariamente preconizada desde o sculo XVIII, quando Rousseau escreveu que os deputados no so nem podem ser representantes do povo; so apenas seus comissrios: nada podem concluir em maneira definitiva. E acrescentou: Toda lei que o povo pessoalmente no haja ratificado nula: no lei.1 Como dificilmente se poderia volver soluo poltica do governo direto, exeqvel naqueles Estados-cidade da Grcia, onde do alto de uma acrpole se vislumbra todo o territrio2 o constitucionalismo democrtico da idade contempornea, mais intimamente ligado s inspiraes da doutrina da soberania popular, elegeu alguns

instrumentos de participao, que do ao povo, conservadas embora em parte as formas representativas, a palavra final relativa a todo o ato governativo. o que ocorre com a democracia semidireta. Esses instrumentos de participao se reduzem, segundo

Duverger, a duas categorias bsicas: o referendum e a iniciativa. Com a iniciativa, o corpo eleitoral provoca, ainda de acordo com o publicista francs, a deciso dos governantes; com o referendum, intervm ele

diretamente no ato pblico, via de regra normativo, quer para ratificlo, quer para rejeit-lo.3 Usualmente porm enumeram os tratadistas do direito pblico os seguintes mecanismos da democracia semidireta, tomando-os numa acepo menos genrica e mais restrita: o referendum, o plebiscito, a iniciativa e o direito de revogao. Alguns acrescentam um quinto elemento: o veto, a saber, o chamado referendum facultativo, dando-lhe Conseguintemente um lugar parte, como instituio, no quadro das tcnicas do governo semidireto (Prlot).

2. O referendum

Com o referendum, o povo adquire o poder de sancionar as leis. Tudo se passa, segundo a ponderao da Barthlemy e Duez, como no sistema de governo representativo ordinrio, em que o Parlamento normalmente elabora a lei, mas esta s se faz juridicamente perfeita e obrigatria, depois da aprovao popular, isto , depois que o projeto oriundo do Parlamento submetido ao sufrgio dos cidados, que votaro pelo sim ou pelo no, por sua aceitao ou por sua rejeio.4

2.1 Modalidades de referendum

Apresenta o referendum distintas modalidades, variveis segundo os Estados que adotam essa instituio da democracia semidireta. A classificao mais freqente abrange as seguintes formas: a) Com relao matria ou ao objeto, pode o referendum ser: constituinte ou legislativo. O referendum constituinte ocorre quando se trata de leis constitucionais e o referendum legislativo quando se aplica a leis ordinrias.5 b) Quanto aos efeitos, distingue-se o referendum constitutivo do referendum ab-rogativo. Com o referendum constitutivo, a norma

jurdica entra a existir; com o referendum ab-rogativo, a norma vigente expira.6 c) tocante natureza jurdica, temos o referendum obrigatrio e o referendum facultativo. obrigatrio o referendum quando a

Constituio dispe que a norma elaborada pelo Parlamento seja submetida aprovao da vontade popular. facultativo quando se confere a determinado rgo ou a uma parcela do corpo eleitoral competncia para fazer ou requerer consulta aos eleitores, consulta que no representa por conseguinte obrigao constitucional. d) Com respeito ao tempo, distingue-se o referendum ante legem do referendum post legem. O referendum ante legem, tambm conhecido pelas denominaes de referendum anterior, consultivo, preventivo ou programtico, aquele em que a manifestao da vontade popular antecede a lei, em que se busca conhecer de antemo o parecer ou pensamento da massa eleitoral acerca de ato legislativo ordinrio ou de determinada reforma constitucional que se proponha. O referendum post legem, igualmente conhecido por referendum sucessivo ou ps-legislativo, aquele que se segue cronologicamente ao ato estatal para conferir-lhe ou tolher-lhe existncia ou eficcia.7 o referendum em que a lei votada j pelo poder legislativo, ordinrio ou constituinte, vai ser sujeita vontade popular, que ento se manifesta de modo favorvel ou desfavorvel mesma. Juridicamente, a lei entra a existir pois como resultado da colaborao direta do ramo popular com o poder representativo das assemblias. Esse poder intervm numa primeira fase de elaborao legislativa, ao passo que o povo participa na segunda fase, que vem a ser aquela da consulta feita atravs do referendum, mediante o qual, de forma decisiva, se aprova ou rejeita a proposio normativa pendente.

2.2 O critrio de classificao do referendum

Nas classificaes cuja exposio fizemos, segue-se o critrio mais

empregado: o da vinculao do referendum com as leis. Existem porm outros critrios, menos estritos, mais largos, bastante flexveis, que se inclinam a considerar por objeto do referendum no somente os atos normativos, as leis, seno todas as questes importantes da vida pblica. Tratadistas profundos do direito poltico contemporneo acolhem no raro essa orientao, que sacrifica um tanto o rigor do conceito de referendum, em proveito de um mbito mais vasto para o mesmo. fora desse alargamento, cabem no referendum modalidades de consulta popular difceis de classificar quando por essa instituio da democracia semidireta se entendem apenas os atos legislativos

encaminhados ao sufrgio do colgio poltico. Xifra Heras, o eminente constitucionalista espanhol distinguindo o referendum consultivo do referendum arbitrai, a que se deu tambm o nome de referendum plebiscitrio, confirma o critrio que j vinha perfilhando de classificar de modo menos apertado possvel as formas de referendum praticadas nos Estados da democracia semidireta.

2.3 O referendum consultivo

Dificilmente se lograria explicar o referendum consultivo e sua variada aplicao sem essa amplitude que faz o referendum ter por objeto distintas formas de ato pblico e no somente a lei

eventualmente proposta. Aqui no se trata de referendum anterior a determinada proposio legislativa, mas a qualquer ato pblico, buscando-se recolher formalmente a manifestao da vontade popular. O

referendum, assim concebido, pode ser, pelas suas conseqncias: vinculante, de opo e meramente consultivo. Vinculante, como aquele que levou a Itlia a instituir, aps o voto popular de 2 de junho de 1946, a forma republicana de governo; de opo, semelhana do que colocou o povo francs em presena de trs

solues polticas para os seus destinos nacionais, no ano mesmo da libertao da ptria: o retorno s leis constitucionais da Terceira Repblica, de 1875, a eleio de uma assemblia constituinte munida de plenos poderes ou a eleio de uma assemblia com poderes limitados (soluo esta ltima aceita pelo referendum de 21 de outubro de 1945), e, por fim, o referendum meramente consultivo, sem carter vinculante, em que a vontade expressa pelo povo tem teor to-somente opinativo de observncia portanto facultativa.8

2.4 O referendum arbitral

O referendum arbitral ou de arbitragem foi institudo na Alemanha, pelo constituinte de Weimar, para solver, em definitivo, na mais alta instncia poltica, que o povo soberano, eventuais conflitos de natureza legislativa entre o titular do Poder Executivo o Presidente da Repblica e os membros do Poder Legislativo (Constituio de Weimar, art. 74). A frmula arbitrai desse referendum se aplicava tambm soluo de desinteligncias acerca de matria legislativa entre as duas Casas da representao, a saber, o Reichstag e o Reichsrat. Com essa tcnica referendaria o povo se tornava rbitro de pendncias entre os poderes pblicos. Constava ela dos artigos 43 e 73 da Constituio de Weimar, bem como do n. 46 da Constituio da antiga Tchecoslovquia, de 29 de fevereiro de 1920. As Constituies de algumas unidades da Federao alem, promulgadas depois da Segunda Grande Guerra Mundial, conservam esse instituto, nomeadamente as de Baden (art. 94) e da Rennia (art. 109). Havia ainda, na democracia semidireta da Alemanha de Weimar, a possibilidade desse referendum arbitrai ocorrer caso se estabelecesse um conflito sobre leis entre os membros de uma mesma Cmara, no caso o Reichstag (art. 73).

2.5 As vantagens do referendum

No referendum, tanto quanto na democracia semidireta em geral, depositaram-se largas esperanas, nomeadamente durante as primeiras dcadas deste sculo. Os Estados Unidos saudaram com entusiasmo juvenil a legislao direta, vendo nas novas instituies a grande panacia para as enfermidades do poder democrtico. A Alemanha, por sua vez, elevou o governo semidireto, pela palavra de Preuss, na Constituio de Weimar, categoria de postulado da democracia.9 Em vrias Constituies europias ulteriores Primeira Grande Guerra Mundial fez-se quase praxe abrir um lugar s instituies da democracia semidireta. O referendum, principalmente, rene desde ento massas considerveis de adeptos fervorosos e impugnadores tenazes. A luta dos argumentos mostra, de uma parte, as vantagens, doutra parte, os inconvenientes desse mecanismo essencial do governo semidireto. A favor do referendum, recomendando tanto quanto possvel sua adoo, citam-se as seguintes razes: serve de anteparo onipotncia eventual das assemblias parlamentares; torna verdadeiramente

legtima pelo assenso popular a obra legislativa dos parlamentos; d ao eleitor uma arma com que sacudir o jugo dos partidos; faz do povo, menos aquele espectador, no raro adormecido ou indiferente s questes pblicas, do que um colaborador ativo para a soluo de problemas delicados e da mais alta significao social; promove a educao dos cidados; bane das casas legislativas a influncia perniciosa das camarilhas polticas; retira dos bosses o domnio que exercitam sobre o governo.10 A confiana posta na instituio transparece em afirmativas como esta: Graas ao referendum recobra o eleitor sua soberania, ficando o governo de todos por todos restaurado na medida do possvel.11 Ou em

expresses desse vigor: Sem o referendum, a soberania do povo apenas uma iluso, escrevia mile Olivier, em 1864. Ela s se exerce um nico minuto cada quatro ou seis anos: o minuto em que o eleitor deposita na urna o seu voto. At consulta seguinte, porm, o soberano fica adormecido... O referendum o mantm desperto e em estado de conter ou retificar os desvios de seus representantes.12

2.6 Os inconvenientes do referendum

A essas vantagens, contrapem-se todavia graves inconvenientes: o desprestgio das cmaras legislativas, conseqente diminuio de seus poderes; os ndices espantosos de absteno; a invocao do argumento de Montesquieu acerca da incompetncia fundamental do povo e seu despreparo para governar;13 a cena muda em que se transforma o referendum pela ausncia de debates; os abusos de uma repetio freqente ao redor de questes mnimas, sem nenhuma importncia, que acabariam provocando o enfado popular; o

afrouxamento da responsabilidade dos governantes (ao menor embarao comodamente transfeririam para o povo o peso das decises); o escancarar de portas mais desenfreada demagogia; em suma, o dissdio essencial da instituio com o sistema representativo.14

2.7 Sntese dos resultados do contemporneo

referendum no

constitucionalismo

Desfeitas as primeiras iluses, esfriado o entusiasmo delirante das largas solues com que acenava a democracia semidireta, viu-se que o referendum deixava ainda desatendidos inumerveis pontos cuja soluo fcil propugnadores ardentes haviam j entrevisto. Tomando a esse respeito posio moderada e reformadora dos juzos severos de vrios autores, bem como do derramamento encomistico de alguns mais, o constitucionalista italiano Biscaretti di

Ruffia

subordina

admisso

do

referendum

seguintes

circunstncias: ser solicitado por uma parcela de eleitores nunca inferior a dez por cento, oferecer a todos eles plena informao acerca da questo discutida; ser alheio ao influxo dos partidos (no devendo coincidir com as eleies parlamentares), de modo que haja de excluir determinadas categorias de leis (urgentes, financeiras, etc), devendo cada votao concreta limitar-se a mui poucas questes.15 O juzo do povo nos assuntos governativos emite-se com segurana e recomenda a aplicao do referendum nas questes que envolvem princpios gerais e fundamentais da vida poltica, nas grandes leis em que se estampa um interesse nacional profundo, naquelas medidas amplas mas suscetveis de obter do eleitorado uma resposta afirmativa ou negativa fcil, escapando porm sua percepo as proposies mais delicadas ou tecnicamente complicadas, pelas quais o povo, ou j no se interessa, ou j no tem compreenso para pronunciar-se a respeito das mesmas.16 Do ponto de vista doutrinrio houve manifesto temor de que o povo, de posse daquele instrumento, fosse utiliz-lo para mudanas sociais intempestivas, abruptas, irrefletidas. O descostume em que se achava ainda a Europa de uma interveno popular mais assdua ou enrgica em questes de governo fez levantar a suspeita de que, conferindo-se ao povo o amplssimo direito de participao contido no referendum, seu emprego revolucionrio abalaria fundo as estruturas sociais de aparncia mais estvel. Via-se na instituio impugnada um agente de profunda transformao e desorganizao social.17 Surpresa espantosa porm se teve, quando os resultados da aplicao do mecanismo patentearam o sentimento hostil do povo s inovaes, ainda aquelas que eram frutos de sua iniciativa. Esse comportamento popular antiprogressista levou dois escritores polticos a observarem com acuidade que, no fundo, a massa do povo conservadora e tem medo do desconhecido.18 Na Sua, o povo votava reacionariamente contra as medidas de inspirao socialista, chegando a ponto de rejeitar o projeto que

mandava

inscrever

na

Constituio

direito

ao

trabalho.19

referendum conduziu, pois, nas montanhas da Sua, como alis j ponderou Duverger, conservao do status quo e rejeio dos projetos de reforma,20 sendo aquele pas o nico Estado democrtico do mundo, cujo povo, exercitando diretamente o poder soberano, barrou com manifesto obscurantismo a implantao do sufrgio feminino.21 Na Austrlia, o mesmo antiestatismo popular se fez visvel., Na Alemanha, franqueou o referendum o caminho s investidas soezes contra a democracia, ferida de morte pelo instrumento a que cometera, no tanto a sobrevivncia quanto a pureza mesma das instituies democrticas, sua legitimidade, sua autenticidade, seu aprimoramento. Meneando o antigo aparelho democrtico, o totalitarismo f-lo assim irreconhecvel. Em suma, os resultados do apelo ao referendum denotam politicamente o carter conservador da instituio.

3. O plebiscito

O plebiscito e o referendum so termos do vocabulrio poltico que no raro se empregam indiferentemente para significar toda modalidade de deciso popular ou de consulta direta ao povo. Em pases de democracia semidireta, como a Sua, no se h atentado com rigor na distino que inumerveis publicistas reclamam para fazer cientificamente precisas as duas noes. Essa distino, com que se intenta operar a autonomia conceitual do plebiscito em face do referendum, deu at agora os seguintes resultados: a) O plebiscito, ao contrrio do referendum circunscrito sempre a leis seria um ato extraordinrio e excepcional, tanto na ordem interna como externa. Teria por objeto medidas polticas, matria constitucional, tudo quanto se referisse estrutura essencial do Estado ou de seu governo, modificao ou conservao das formas polticas, como se expressa na doutrina italiana dominante (Santi Romano, Biscaretti di Ruffia, Mortati).

As mudanas territoriais, as variaes na forma de governo, como as que em 1860 conservaram o poder da Casa de Savia, na Itlia, ou, depois da Segunda Guerra Mundial, aluram a monarquia peninsular so todas resultado de consultas populares de natureza tipicamente plebiscitria.22 b) Determinados publicistas opinam porm que o plebiscito se caracteriza como um pronunciamento popular vlido por si mesmo, inteiramente unilateral, que independe do concurso de qualquer outro rgo do Estado. Mediante esse pronunciamento, a vontade do povo, sozinha, em toda a plenitude, sem colaborao estranha, toma a deciso ou faz a lei (Battelli, Crosa, Laferrire). Nessa acepo lata, o plebiscito, ao contrrio do que se d na doutrina antecedente, se estende esfera das decises legislativas, compreendendo todas as leis que no resultem da obra comum do Parlamento e do povo.23 Fruto dessa obra comum ou solidria de colaborao o caso de toda a legislao sujeita a referendum, a qual, para existir, necessita imprescindivelmente do consentimento de dois rgos no exerccio da mesma funo: o parlamento e o povo. Para o ato plebiscitrio, basta apenas a vontade do povo. c) Em Frana, publicistas eminentes como Hauriou e Duverger desenvolveram uma doutrina sobre o plebiscito, que consente

caracteriz-lo atravs de dois traos principais: em primeiro lugar, a consulta plebiscitria, desde que no passe de um referendum imperfeito ou deteriorado, nenhuma alternativa oferece ao corpo eleitoral (estranho elaborao do ato, o eleitor se cinge to-somente a aprov-lo ou rejeit-lo)24 e, em segundo lugar, o ato, via de regra, implica uma outorga de poderes ou uma manifestao de confiana ao Chefe de Estado, sendo o plebiscito por conseguinte a instituio que usualmente prepara, e sobre a qual se assenta em apelos freqentes ao povo, a democracia cesariana. Haja vista o que se passou em Frana, com a sucesso dos plebiscitos napolenicos: os de Napoleo I, relativos ao Consulado

(1799), vitaliciedade do Cnsul (1802) e coroa hereditria do Imprio (1804), bem como os de Napoleo III, primeiro, em 1852, para restaurar o Imprio, aps o golpe de Estado; e, a seguir, em 1870 para aprovar a Constituio outorgada a fim de evitar a queda do mesmo Imprio. Entende Duverger que a distino entre plebiscito e referendum deve ser rigorosa. Ao passo que o referendum demanda apenas a aprovao de uma reforma, o plebiscito consiste em dar confiana a um homem, conceder-lhe faculdades ilimitadas de poder, prestigi-lo com ampla base de sustentao popular, identificando ou

harmonizando a causa do governante com os sentimentos e interesses das classes populares; enfim, segundo o mesmo autor, no referendum vota-se por um texto; no plebiscito, por um nome.25

4. A iniciativa

De todos os institutos da democracia semidireta o que mais atende s exigncias populares de participao positiva nos atos legislativos talvez a iniciativa. O veto e o referendum, segundo Laferrire, apenas asseguram ao povo que ele no ser submetido a uma legislao que no queira, mas no obrigam juridicamente o parlamento a legislar.26 Conferem tosomente ao povo o poder de embargar aquelas leis da assemblia parlamentar que se lhe afigurem nocivas, ao passo que a iniciativa popular proporciona ao corpo de cidados o exerccio de uma verdadeira orientao governamental,27 consubstanciada na

capacidade jurdica de propor formalmente a legislao que no seu parecer melhor consulte o interesse pblico. F-lo alis no exerccio de direito que no pode ser tolhido, desde que, para tanto, determinada frao do corpo eleitoral rena o nmero legal de proponentes, indispensvel a dar o impulso legislativo, do qual resultar o estabelecimento de novas leis ou a ab-rogao das existentes,28 tanto em matria de legislao ordinria quanto

constitucional. freqente ademais a combinao da iniciativa com o

referendum, em determinados sistemas de democracia semidireta, toda vez que haja conflito entre o povo e o rgo parlamentar ao redor de lei que proceda da iniciativa popular. Configurada esta ltima hiptese, chega-se por vezes a um resultado legislativo fora das casas do parlamento, merc do referendum popular. Com efeito, as assemblias, pela iniciativa, se obrigam tosomente a discutir e votar os projetos de origem popular, mas no a aceit-los. Surgindo assim a pendncia, busca-se a soluo no referendum. A lei ser ento fruto direto e exclusivo da soberana vontade do povo, conseqentemente sem participao das assemblias representativas, at mesmo contra a resistncia poltica que estas porventura lhe hajam movido. Com a iniciativa, conforme pondera Xifra Heras, os cidados no legislam, mas fazem com que se legisle.29 Conhecem-se duas formas principais de iniciativa: a iniciativa no formulada e a iniciativa formulada ou articulada. A iniciativa no formulada, classificada por alguns tambm com o nome de simples ou pura, a mesma moo do direito pblico suo. Os promotores da iniciativa popular consignam apenas os traos gerais, a inspirao de propsitos, o princpio da lei, cabendo ao rgo representativo deliberante dar forma e curso ao projeto destinado a atender o sentimento que essa modalidade de iniciativa venha a exprimir. Na iniciativa, o povo exerce apenas um direito de petio vinculante ou reforado, graas ao qual obriga o parlamento a preparar um projeto de lei sobre determinado assunto, bem como discuti-lo e vot-lo.30 Votada a lei, exaure-se o processo. Mas se a assemblia se recusa a pr em pauta a matria ou rejeita o projeto, a questo volve ao povo, que, por sua vez, poder devolv-lo assemblia, ficando esta obrigada a elaborar a lei, a qual eventualmente ser ainda objeto de referendum.31

Quando se trata de modalidade formulada, a iniciativa leva o projeto popular assemblia num texto em forma de lei, no raro redigido j em artigos, aparelhado para ser discutido e votado. Mas, segundo Laferrire, pode acontecer que a assemblia o recuse, faa-lhe considerveis alteraes ou deixe expirar o prazo que lhe assinado, sem sequer examin-lo. Nesse caso, acrescenta aquele publicista, o projeto oriundo da iniciativa submetido aceitao ou rejeio do povo, podendo a assemblia recomendar a rejeio do mesmo ou contrapor-lhe um contraprojeto, que ser igualmente conduzido votao popular.32 Em fins do sculo passado (1898), adotou-se pela primeira vez a iniciativa popular, no Estado de South Dakota, nos Estados Unidos, sendo porm o Oregon (1904) o primeiro Estado da Unio americana que fez uso dessa tcnica do governo semidireto. A matria apareceu tambm regulada pela Constituio de Weimar, que admitia a iniciativa quando tomada no mnimo pela dcima parte do eleitorado. Tendo padecido certo declnio no

constitucionalismo contemporneo, a iniciativa prevista ainda no artigo 29 da lei fundamental de Bonn para efeito de modificao do territrio dos Estados (Laender) integrantes da Repblica Federal da Alemanha, bem como nas Constituies da Venezuela e da Itlia. Nesta ltima a Constituio italiana de 1947 50.000 eleitores, de acordo com o artigo 71, inciso 2, podem obrigar o Parlamento a discutir um projeto articulado, oriundo da iniciativa popular.

5. O direito de revogao

Em certos sistemas constitucionais que consagram a democracia semidireta institui-se outro mecanismo excepcional de ao efetiva do povo sobre as autoridades, permitindo-lhe pr termo ao mandato eletivo de um funcionrio ou parlamentar, antes da expirao do respectivo prazo legal.

Esse mecanismo vem consubstanciado no chamado direito de revogao. Dois pases principalmente o admitem: a Sua e os Estados Unidos. A revogao assume duas modalidades correntes: o recall e o Abberufungsrecht.

5.1 O recall

a forma de revogao individual. Capacita o eleitorado a destituir funcionrios, cujo comportamento, por qualquer motivo, no lhe esteja agradando. Determinado nmero de cidados, em geral a dcima parte do corpo de eleitores, formula, em petio assinada, acusaes contra o deputado ou magistrado que decaiu da confiana popular, pedindo sua substituio no lugar que ocupa, ou intimando-o a que se demita do exerccio de seu mandato. Decorrido certo prazo, sem que haja a demisso requerida, faz-se votao, qual, alis, pode concorrer, ao lado de novos candidatos, a mesma pessoa objeto do procedimento popular. Aprovada a petio, o magistrado ou funcionrio tem o seu mandato revogado. Rejeitada, considera-se eleito para novo perodo. Doze Estados-membros da Unio americana aplicam o recall, que tem mais voga na esfera municipal do que na estadual. Cerca de mil municpios americano o adotam. A instituio inexiste no plano federal. Na rbita estadual, conforme assinala Duverger, so modestos os seus resultados: um nico Governador, o de Oregon, em 1821, caiu pelo recall, justamente naquele Estado que Lowell batizou como o maior dos laboratrios da experincia-popular.33 A Constituio de Weimar em seu artigo 71 dispunha sobre a destituio do Presidente do Reich, a pedido do Reichstag, atravs de votao popular. Feita a consulta, o recall se consumava com a queda do Presidente, quando o resultado da votao lhe era desfavorvel ou com sua manuteno no poder, quando a confiana popular lhe

renovava o mandato, reelegendo-o e dissolvendo o Reichstag.34 Na antiga Unio Sovitica, os publicistas do regime jactavam-se do direito de revogao, previsto no artigo 142 da Constituio, que institua uma espcie de mandato imperativo dos chamados

representantes das classes trabalhadoras. Os deputados ficavam obrigados a prestar conta aos eleitores de seu trabalho, e podiam ter o mandato revogado a qualquer momento.

5.2 O recall dos juizes e das sentenas judicirias

As Constituies do Oregon e da Califrnia contm disposies que estendem at mesmo aos juizes a aplicao do recall. Em vrios Estados da Unio americana emprega-se esse princpio de revogao, que dos mais controversos com respeito aos membros do poder judicirio. Combate-se o recall judicial, porquanto se alega que, envolvendo o juiz no centro dos mais baixos interesses polticos, acabaria por suprimir-lhe a independncia ou conspurcar a majestade da toga. Invoca-se o velho pronunciamento de Taft quando disse que os juizes para cumprirem devidamente suas funes em nosso governo popular, precisam de ser mais independentes que em qualquer outra forma de governo.35 H quem entenda porm que a boa lgica da democracia semidireta deve conduzir de necessidade a esse resultado: ao recall judicial. Afirmam Joseph Barthlemy e Paul Duez, reportando-se sem dvida ao argumento dos corifeus dessa instituio que, se se deu ao povo com o referendum o poder de evitar as leis ms, e com a iniciativa popular a faculdade de obter boas leis, no estaria removido o perigo de frustrao dessas conquistas polticas, caso conservasse o juiz, na mesma forma democrtica, o poder de paralisar, pela declarao de inconstitucionalidade, as leis que mais de perto consultassem o sentimento de reforma e progresso social, negando aplicao

legislao obreira.36 Alguns foram mais longe. Advogaram e obtiveram no somente o recall dos juizes seno o das prprias decises judiciais. Sustentaram o princpio de investir o povo no direito de cassar a sentena dos juizes, de constitu-lo, se possvel, em ltima instncia, para conhecer e decidir da constitucionalidade da lei. O primeiro Roosevelt, que governou os Estados Unidos ao comeo deste sculo, foi vigoroso adepto do recall. Preconizou abertamente a adoo desse sistema, que acabou sendo introduzido no Colorado. A propsito do recall das decises judiciais, escrevem ainda os publicistas franceses Barthlemy e Duez: Esta estranha instituio, que faz prevalecer, na soluo de espcies particulares, a deciso do corpo de cidados, subverte a noo tradicional do juiz que estatui, no segundo a opinio provvel do povo, mas conforme a lei e de acordo com a sua conscincia; no pde explicar-se seno pela quebra de prestgio da magistratura em muitos Estados-membros. Roosevelt, ademais, em seu projeto, exclua do recall as decises da Suprema Corte dos Estados.37

5.3 O Abberufungsrecht

O Abberufungsrecht a forma de revogao coletiva. Aqui no se trata, como no recall, de cassar o mandato de um indivduo, mas o de toda uma assemblia. Requerida a dissoluo, por determinada parcela do corpo eleitoral, a assemblia s ter findo seu mandato aps votao da qual resulte patente pela participao de aprecivel percentagem constitucional de eleitores que o corpo legislativo decaiu realmente da confiana popular.38 Sete cantes na Sua e um semicanto desse mesmo pas admitem em suas instituies o Abberufungsrecht.

6. O veto

Instrumento de participao popular no exerccio do poder, o veto a faculdade que permite ao povo manifestar-se contrrio a uma medida ou lei, j devidamente elaborada pelos rgos competentes, e em vias de ser posta em execuo. Certo nmero de cidados, em determinado prazo, exercendo direito constitucional, pode fazer com que uma lei j publicada seja submetida aprovao ou rejeio do corpo eleitoral. Quando aps a publicao da lei expira o prazo no qual a consulta ao povo poderia ser requerida ou provocada, admite-se que a lei est perfeita, aplicando-se por si mesma. Diz Duverger que o silncio do povo equivale pois a aceitao.39 Se o povo porm pede a consulta, esta se faz; e se a votao popular produz ento resultado desfavorvel, considera-se a lei inexistente, como se nunca houvera sido feita. O veto, cassando a lei, tem efeito retroativo. No se trata portanto de simples ab-rogao.40 O veto, segundo assinala Burdeau, processo de interveno muito mais enrgico do que o referendum. Acrescenta o publicista francs que na hiptese do referendum, o texto adotado pela assemblia no seno um projeto, ao passo que no caso do veto o povo est diante de uma lei acabada, com toda a fora jurdica para entrar em vigor, cumprindo-lhe to-somente aprov-la ou rejeit-la, isto , exercer o poder de impedir, que lhe foi conferido pelo ordenamento democrtico.41 Alguns autores no fazem distino entre o instituto do veto e o referendum facultativo: equiparam-nos. Duverger, por exemplo. Santi Romano considera-os afins.42

1. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, p. 159. 2. Joseph Barthlemy e Paul Duez, Trait Elmentaire de Droit Constitutionnel, pp. 121-122.

3. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 228. 4. Joseph Barthlemy & Paul Duez, ob. cit., p. 125. 5. Quanto extenso da ingerncia que tem no poder a vontade popular, mediante o referendum constituinte, Joseph Barthlemy e Paul Duez interrogam e escrevem: Qual o grau exato de interveno do povo pelo referendum constituinte? As disposies das diversas Constituies podem resumir-se nas seguintes regras: 1) se se trata de reviso total da Constituio, o povo intervm duas vezes: a primeira vez, quanto ao princpio mesmo da reviso (ele vota convention ou no convention), a segunda vez, para aprovar ou rejeitar o trabalho de reviso efetuado pela conveno (vota for the constitution ou against the constitution; 2) se se trata de reviso parcial, o povo intervm uma s vez: o legislativo decide acerca da reviso e unicamente o trabalho de reviso que submetido ao assentimento dos cidados (eles votam apenas for the constitution ou against the constitution). (Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 131). 6. Biscaretti di Ruffia, Diritto Costituzionale, 5 ed., p. 356. 7. Idem, ibidem, p. 355. 8. Jorge Xifra Heras, Curso de Derecho Constitucional, 2 ed., t. I, pp. 396-397. 9. Joseph Barthlemy & Paul Duez, ob. cit., p. 133. 10. Jorge Xifras Heras, ob. cit., p. 394 e Edward W. Carter & Charles C. Rohlfing, American Government and its Work, p. 643. 11. Joseph Barthlemy & Paul Duez. cit., p. 134. 12. Idem, ibidem, p. 134. 13. No sculo XVIII, esse argumento de Montesquieu impressionou. Foi dos que mais se invocaram para justificar o regime representativo ao comeo da democracia liberal. Cuidam porm os adeptos da democracia semidireta que o filsofo se enganou ao dizer que o povo apto para escolher representantes, mas incapaz para discernir quais os seus legtimos interesses. Sustentam com Duguit e outros que a verdade se acha precisamente na proposio contrria, consoante o xito da legislao referendada estaria a confirmar: O povo provavelmente mais apto para votar boas leis do que para escolher bons representantes. Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 136 e Georges Burdeau, Trait de Science Politique IV, p. 200. 14. Jorge Xifra Heras, ob. cit., p. 394-395; Carter-Rohlfing, ob. cit., pp. 643-644. 15. Biscaretti Di Ruffia, apud Jorge Xifra Heras, ob. cit., pp. 394-395. 16. Barthlemy & Duez, ob. cit., pp. 138-139. 17. Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 142. 18. Idem, ibidem, p. 143. 19. Idem, ibidem, p. 141. 20. Maurice Duverger, ob. cit., p. 230. 21. Acerca das tendncias conservadoras do eleitorado na democracia semidireta, veja-se, Georges Vedei, Manuel lementaire de Droit Constitutionnel, p. 139, bem como Alfredo Silva Bascunan, Tratado de Derecho Constitucional, t. 1, p. 260. 22. Biscaretti Di Ruffia, ob. cit., p. 358. 23. Julien Laferrire, Manuel de Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 436. 24. Biscaretti Di Ruffia, ob. cit., p. 358. 25. Maurice Duverger, ob. cit., p. 228. 26. Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 126. 27. Julien Laferrire, ob. cit., pp. 435-436; Maurice Duverger, ob. cit., p. 229.

28. Manuel Garca-Pelayo, Derecho Constitucional Comparado, 2 ed., p. 514. 29. Jorge Xifra Heras, ob. cit., p. 405. 30. Joseph Barthlemy & Paul Duez, ob. cit., p. 126. 31. Julien Laferrire, ob. cit., p. 436. 32. Idem, ibidem, p. 436. 33. Maurice Duverger, ob. cit., p. 316; Jorge Xifras Heras, ob. cit., p. 406. 34. Jorge Xifra Heras, ob. cit., pp. 407-409. 35. William H. Taft, apud Edward W. Carter & Charles C. Rohlfing, The American Government and its Work, p. 646. 36. Joseph Barthlemy & Paul Duez, ob. cit., pp. 132-133. 37. Idem, ibidem. 38. Marcel Prlot, ob. cit., p. 86. 39. Maurice Duverger, ob. cit., p. 22. 40. Julien Laferrire, ob. cit., p. 431. 41. G. Burdeau, Trait de Science Politique, IV, p. 206. 42. Santi Romano, Principii di Diritto Costituzionale Generale, 2 ed., p. 250.

21 O PRESIDENCIALISMO

1. As origens americanas do sistema presidencial de governo 2. Os princpios bsicos do presidencialismo 3. Relaes entre Executivo e Legislativo na forma presidencial de governo 4. Os poderes do Presidente da Repblica 5. O poder presidencial nos Estados Unidos 6. O poder presidencial no Brasil (as atribuies do Presidente da Repblica) 7. A modernizao do Poder Executivo e o perigo das ditaduras constitucionais 8. O Ministrio 9. O Ministrio no presidencialismo brasileiro 10. A figura constitucional do Vice-Presidente: 10.1 A inutilidade do cargo 10.2 Um Vice-Presidente para ser ouvido e no apenas visto 10.3 O Vice-Presidente nas crises da sucesso presidencial 10.4 A valorao deliberada da Vice-Presidncia nos Estados Unidos 10.5 A substituio do Presidente em caso de incapacidade 11. A Vice-Presidncia no presidencialismo brasileiro 12. O Congresso e a competncia das Cmaras no sistema presidencial 13. O presidencialismo, tcnica da democracia representativa 14. Os vcios do presidencialismo 15. O impeachment e a ausncia de responsabilidade presidencial 16. A eleio do Presidente da Repblica e o impeachment no sistema presidencial brasileiro 17. Elogio do sistema presidencial de governo 18. O presidencialismo no Brasil: surpresa e intempestividade de sua adoo 19. O malogro da experincia presidencial e o testemunho idneo de Rui Barbosa

1. As origens americanas do sistema presidencial de governo

O presidencialismo teve origem nos Estado Unidos sendo fruto do trabalho poltico e da elaborao jurdica dos constituintes de Filadlfia, que traaram as linhas mestras do sistema ao lavrarem o texto da Constituio de 1787. Usualmente contraposto ao parlamentarismo, faz-se mister

todavia no descurar que essa criao do gnio poltico americano se situa historicamente como desdobramento algo consciente da

experincia constitucional britnica, j assentada sobre os moldes do governo parlamentar, e que recebeu em terras do novo mundo retoques e modificaes bsicas, impostas pela ambincia americana at configurar-se numa categoria nova e autnoma de organizao do poder

poltico. Quando os juristas da Conveno de Filadlfia tratavam de assentar as bases de uma existncia nacional independente, as lies do quadro poltico da Inglaterra a me-ptria, cujas instituies medravam sombra da liberdade estiveram presentes no esprito dos Pais da Constituio, indo estes buscar naqueles ensinamentos inspirao com que levar a cabo sua obra legislativa fundamental. A figura do Presidente, munido de poderes que do a forte aparncia do sistema e nominalmente o assinalam, j uma reminiscncia republicana do rei da Inglaterra e suas prerrogativas, rei que eles timidamente traduziram na imagem presidencial. Hesitaram to-somente quanto ao mandato que lhe haveriam de conferir, de tal modo que no faltou quem aventasse at a idia do Presidente vitalcio, oferecendo uma coroa a George Washington... Apesar do papel capital que assume no presidencialismo a pessoa do Presidente, essa organizao de governo no se explica, como o nome estaria de pronto a indicar, pela mera existncia de um Presidente, do mesmo modo que o parlamentarismo no apenas o sistema onde rege o Parlamento. Todos os Estados presidencialistas ostentam um Parlamento que em geral se chama Congresso, na terminologia do regime, ao passo que os Estados parlamentaristas, sem deixarem de o ser, podem eventualmente ter um Presidente da Repblica, embora no possuam o sistema presidencial. So tpicos a esse respeito os exemplos dos Estados Unidos com o seu Congresso e o da Frana no decorrer da Terceira e da Quarta Repblica, com os seus Presidentes devidamente eleitos, para desempenho das funes de chefe de Estado.

2. Os princpios bsicos do presidencialismo

Cumpre por conseqncia buscar os verdadeiros traos que nos permitem distinguir ou separar, sem maior equvoco, os conceitos de presidencialismo e parlamentarismo. Vejamos pois o que pertence ao

presidencialismo, em ordem a emprestar-lhe a nota configurativa. Trs aspectos principais se destacam na fisionomia do

presidencialismo: a) Historicamente, o sistema que perfilhou de forma clssica o princpio da separao de poderes, que tanta fama e glria granjeou para o nome de Montesquieu na idade urea do Estado liberal. O princpio valia como esteio mximo das garantias constitucionais da liberdade. A Constituio americana o recolheu, tomando-o, por base de todo o edifcio poltico. Da separao rgida passou-se com o tempo para a separao menos rigorosa, branda, atenuada, medida que o velho dogma evolveu, conservando-se sempre e invariavelmente entre os traos dominantes de todo o sistema presidencial. b) A seguir, vamos deparar no presidencialismo a forma de governo onde todo o poder executivo se concentra ao redor da pessoa do Presidente, que o exerce inteiramente fora de qualquer responsabilidade poltica perante o poder legislativo. Via de regra, essa irresponsabilidade poltica total do Presidente se estende ao seu ministrio, instrumento da imediata confiana presidencial, e demissvel ad nutum do Presidente, sem nenhuma dependncia poltica do Congresso. c) Enfim, terceiro e ltimo aspecto na caracterizao do presidencialismo: o Presidente da Repblica deve derivar seus poderes da prpria Nao; raramente do Congresso, por via indireta.

3. Relaes entre executivo e legislativo na forma presidencial de governo Se estes que acabamos de enunciar so os pontos relevantes da forma presidencial de governo, seu estudo pormenorizado na prtica constitucional dos pases que mais fielmente desenvolveram semelhante tcnica de construo do poder requesta o acurado interesse da Cincia Poltica, por revelarem o carter culminante das instituies que a forma presidencial de governo abrange. O Presidente, de ordinrio, consoante j assinalamos, recebe da

Nao soberana os seus poderes, quase sempre por sufrgio universal direto, o que de uma parte aumenta-lhe o prestgio da investidura pela origem imediatamente democrtica do poder pblico que desfruta e doutra parte lhe afiana posio de inteira independncia poltica perante a esfera do poder legislativo. A responsabilidade do Presidente no presidencialismo penal e no poltica; responde ele por crime de responsabilidade no exerccio da competncia constitucional, de ordem administrativa, que lhe atribuda, no podendo ser destitudo, ao contrrio do que se passa no parlamentarismo fundamentalmente com cai o por chefe razes do de poder executivo, poltica. que No

ordem

presidencialismo, o afastamento do Presidente, fixado o crime de responsabilidade, ocorreria mediante processo que recebe o nome de impeachment, e que as Constituies presidencialistas prevem. O sistema presidencial em seus contornos bsicos tende a disciplinar nos seguintes termos a posio do Presidente em face do Congresso: a) nenhuma ingerncia do titular do poder executivo nas prerrogativas que tem o Congresso de determinar por iniciativa prpria, conforme as disposies eventualmente estabelecidas pela Constituio, as datas e os perodos de convocao e reunio do poder legislativo; b) ausncia de faculdade que permita ao Presidente por competncia prpria efetuar a dissoluo do Congresso; c) inexistncia de

participao ou quando muito a menor participao possvel do Presidente, nos sistemas autenticamente presidencialistas, em matria de iniciativa de leis, que, por fora do Princpio da separao de poderes, cabe principalmente ao poder legislativo; cumpre a este, sobretudo tocante matria oramentria, trabalhar porm em estreita conexo e harmonia com o poder executivo, a fim de afianar a legislao mais conveniente aos interesses essenciais da ordem administrativa; d) consagrao do direito de veto como meio de contrabalanar a competncia legislativa do Congresso, colocando assim nas mos do Presidente uma tcnica familiar a Bolingbroke e ao prprio Montesquieu, que distinguiu no captulo VI do livro II da obra

Do Esprito das Leis entre a faculdade de impedir e a faculdade de estatuir, incluindo-se o veto na primeira e no em a ltima, esta sim privativa do rgo elaborador o poder legislativo; d) carter relativo daquela faculdade, meramente impeditiva, sem efeito absoluto, podendo o Congresso, por seu turno, tolher os efeitos do ato executivo, mediante rejeio do veto presidencial, o que via de regra se d atravs de votao legislativa, por maioria de dois teros, ficando assim a ltima palavra com o Congresso, que aceitar ou rejeitar o veto do Presidente; e) nomeao pelo Presidente dos ministros da mais alta corte de justia, sujeita porm aprovao do Senado; f) direo da poltica exterior pelo Presidente da Repblica, cabendo porm ao Senado exercer importante controle nessa poltica, mediante ratificao dos tratados, por maioria ordinariamente de dois teros.

4. Os poderes do Presidente da Repblica

Os poderes do Presidente conhecem a mais larga extenso. So considerados assoberbantes e esmagadores e continuam em expanso nos distintos sistemas presidenciais. O presidencialismo tem sido at criticado como o regime de um homem s. Com efeito, os encargos presidenciais abrangem sumariamente: a) a chefia da administrao, atravs de ministrios e servios pblicos federais, entregues a pessoas da confiana do Presidente, responsveis perante este, que livremente os escolhe e demite; b) o exerccio do comando supremo das foras armadas; c) a direo e orientao da poltica exterior com atribuies de celebrar tratados e convenes, declarar guerra e fazer a paz, debaixo das ressalvas do controle exercido pelo poder legislativo, nos termos estatudos pela Constituio.

5. O poder presidencial nos Estados Unidos

Com

presidencialismo

contemporneo,

dada

crescente

ampliao das funes estatais em virtude da multiplicidade de fins cada vez mais volumosos, que o Estado de contnuo chamado a prover, as responsabilidades do Presidente se ho tornado penosas, esmagadoras, opressivas. Longe e saudosos vo por conseguinte os tempos em que um Presidente da Repblica, como Jefferson, nos Estados Unidos, podia confortavelmente dizer que o americano somente sente a existncia do poder central, quando parte o selo federal do seu cigarro ou desembarca suas malas na alfndega, tendo chegado ademais a afirmar que o governo da Unio no era seno o Departamento de Relaes Exteriores dos Estados.1 Hoje, um Presidente dos Estados Unidos teria inveja daqueles seus antecessores ilustres, quando, sem mais alternativa, se v responsvel pela nomeao direta de milhes de funcionrios e pela execuo de despesas oramentrias que se aproximam de meio trilho de dlares, concentrando simultaneamente em suas mos a

impressionante soma de poderes de um rei de Inglaterra, um primeiroministro da Itlia e um secretrio-geral do Partido Comunista da Unio Sovitica. Enfeixa mais poderes que um monarca absoluto. Lus XIV, redivivo, trocaria talvez sem titubear o manto real de seu poder pela faixa presidencial de qualquer presidente dos Estados Unidos. A razo est com Wilson quando afirmou enfaticamente que os autores da Constituio fizeram na figura do presidente um rei mais poderoso do que aquele que imitaram. E o lugar desse Presidente, consoante assinalou Laski, o mais poderoso sobre a face da Terra. A patronagem americana se concentra numa figura central: o Presidente, com milhares de empregos federais, para os apaniguados da legenda vitoriosa, que toma a chefia da administrao federal.

Essa massa de empregos, a serem distribudos politicamente em cada renovao do poder, fortalece de maneira considervel, pelo lado interno, a autoridade do Presidente, o prestgio material de sua funo. O spoils system da burocracia americana, ao contrrio do merit System, contribui para uma extrema politizao da funo pblica nos Estados Unidos, dando ao Presidente da Repblica no plano federal uma ascendncia dificilmente contestvel nesse domnio. Por outra parte, a ausncia de legislao delegada (delegao ao executivo), cuja inconstitucionalidade poderia servir de freio eficaz expanso do poder presidencial e de toda a rbita executiva, compensada, com vantagem, pelo poder regulamentar que o Presidente pessoalmente exerce, expedindo executive orders e proclamations, num certo sentido equivalentes do ponto de vista poltico e jurdico aos famosos decretos-leis do presidencialismo latino-americano. Mas na esfera das relaes exteriores que o Presidente americano Patenteia de forma impressionante sua incontrastvel autoridade, seu extraordinrio volume de poderes. Conduzindo a poltica externa, entabulando negociaes

diplomticas com potncias estrangeiras, assinando tratados, traando o programa da expanso nuclear, aprovando ou vetando os planos da corrida espacial, deliberando soberanamente sobre o emprego das foras armadas em intervenes militares nestes ou noutros

continentes (ainda que o faa em caso de declarao de guerra, ad referendum do Congresso), enfeixando em suma poderes ditatoriais em tempo de guerra, pela faculdade constitucional de requisitar pessoas e bens, o Presidente dos Estados Unidos virtualmente o ditador constitucional que o presidencialismo do nosso sculo instituiu, conferindo-lhe uma massa de poderes cuja extenso conduz a imaginao humana s mais antigas pginas dobradas na histria do absolutismo oriental; poderes, pois, de um s homem, mas poderes e aqui vai toda a diferena que se no confundem com a autocracia, pela natureza jurdica de seu exerccio, legitimado por uma inspirao superior e efetiva, que so os artigos da velha Constituio de Filadlfia,

extraordinariamente amoldada a essa imprevisvel e assombrosa dilatao das prerrogativas presidenciais.

6. O poder presidencial no Brasil (as atribuies do Presidente da Repblica) A Constituio brasileira de 1988, em seu artigo 84, estabeleceu a competncia privativa do Presidente da Repblica. Suas atribuies se dilatam da matria legislativa ordem administrativa, da esfera do poder militar ao campo da poltica exterior, dos negcios da ordem federativa aos da funo judiciria. Cabe assim ao Presidente, na forma e nos casos previstos pela Constituio, tomar a iniciativa do processo legislativo. De sua competncia privativa igualmente a sano, a promulgao e a publicao das leis, bem como a expedio de decretos e regulamentos indispensveis fiel execuo desses diplomas. Possui tambm o Presidente o poder de veto total ou parcial dos projetos de lei. No entanto, onde avulta mais sua competncia normativa paralela do Congresso Nacional, na edio de medidas provisrias com fora da lei. Estas se fazem admissveis unicamente em casos de relevncia e urgncia, sendo substitutivas dos velhos decretosleis, familiares a outras pocas constitucionais de nosso passado republicano. Representam mecanismos de ao urgente do Poder Executivo. Colocado diante de problemas e desafios que impetram

normatividade de emergncia, o Presidente da Repblica se sente compelido a utilizar o remdio excepcional daquelas medidas

provisrias com a obrigao que a Constituio lhe impe de submetlas, imediatamente, ao exame do Congresso Nacional. Se, porm, esse rgo da soberania estiver em recesso, far-se- sua convocao extraordinria, para reunir-se no prazo de 5 dias. Dispe o pargrafo nico do art. 62 da Constituio que as medidas provisrias, uma vez editadas, perdero eficcia se no forem

convertidas em lei no prazo de trinta dias. Esse prazo se conta da data de sua publicao. Ao Congresso Nacional incumbe disciplinar as relaes jurdicas decorrentes de tais medidas. So ainda atribuies constitucionais do Presidente da Repblica na esfera de sua competncia privativa e de seu relacionamento com o poder legislativo: a) remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasio da abertura da sesso legislativa, expondo a situao do Pas e solicitando as providncias que julgar necessrias (art. 84, XI); b) prestar anualmente ao Congresso Nacional, dentro de 60 dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas relativas ao exerccio anterior (art. 84, XXIV) e c) enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento previstas na Constituio (art. 84, XXIII). De natureza administrativa a atribuio constitucional do Presidente de nomear e exonerar os Ministros de Estado e exercer, com seu auxlio, a direo superior da administrao federal, nomear os Governadores dos Territrios, autorizar brasileiros a aceitar penso, emprego ou comisso de governo estrangeiro, dispor sobre a

organizao e o funcionamento da administrao federal na forma da lei, nomear os diretores do Banco Central e outros servidores, prover e extinguir os cargos pblicos federais e exercer outras atribuies desse teor, estatudas na Constituio. Quanto ao poder militar, tem o Chefe do Poder Executivo, pelo texto constitucional vigente, competncia privativa para: a) declarar guerra no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas; b) decretar a mobilizao nacional, total ou parcial; c) celebrar a paz, com autorizao ou ad referendum do Congresso Nacional; d) permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele

permaneam temporariamente; e) exercer o comando supremo das Foras Armadas; f) promover os oficiais-generais das Foras Armadas e nome-los para os cargos que lhe so privativos.

Tocante poltica exterior o Presidente quem decide: a) manter relaes com Estados estrangeiros; b) acreditar seus representantes diplomticos; c) celebrar tratados, convenes e atos internacionais ad referendum do Congresso Nacional. Titular do poder executivo federal, cabe-lhe uma das mais importantes atribuies constitucionais a de zelar pelo equilbrio e conservao da ordem federativa, mediante a preservao e o pronto restabelecimento da ordem pblica e da paz social, podendo para tanto, se necessrio, decretar o estado de defesa e o estado de stio bem como decretar e executar a interveno federal. So atribuies privativas do Presidente da Repblica, de cunho judicirio, constantes de disposies da Constituio: a) conceder indulto e comutar penas, com anuncia, se necessrio, dos rgos institudos em lei; b) nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores; c) nomear magistrados nos casos previstos pela Constituio e d) nomear o Advogado-Geral da Unio. Outra atribuio de grande relevncia, privativa do Presidente da Repblica, , finalmente, a de nomear os membros do Conselho da Repblica, assim como convocar e presidir esse rgo superior de consulta, ao qual compete pronunciar-se sobre a interveno federal, o estado de defesa, o estado de stio e as questes relevantes para a estabilidade das instituies democrticas. Cabe igualmente ao Presidente da Repblica, nos termos dos artigos 84 e 91 da Constituio, convocar e presidir o Conselho de Defesa Nacional, outro rgo de consulta a que ele pode recorrer em se tratando de assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrtico.

7. A modernizao do poder executivo e o perigo das ditaduras constitucionais Em suma, a ampliao de poderes do Presidente da Repblica em

vrios pases que adotam a forma presidencial de governo e at em alguns regidos pelo sistema parlamentar, como a Frana, debaixo da Constituio degaullista de 1958, reflete de uma parte a tendncia de modernizar indispensveis o ao Poder eficaz Executivo, exerccio dotando-o da funo dos instrumentos numa

governativa

sociedade democrtica de massas, cada vez mais exigente de medidas de profundidade social e econmica e, doutra parte, o anseio de certos ordenamentos democrticos do Ocidente de sobreviverem, de armas na mo, dolorosa impugnao que lhe fazem determinados sistemas ideolgicos. Resta saber, mormente nos pases presidenciais de estrutura subdesenvolvida, at onde se poder admitir essa expanso jurdica dos poderes do Presidente da Repblica, sem acoimar de ditadura constitucional os Estados, onde esse fenmeno ocorre. Na orla atlntica pases que ainda ontem, pelo proclamado aperfeioamento de suas instituies polticas e pelo alto grau de seu progresso econmico, viviam sob a gide da paz e do reformismo social, como a Frana e os Estados Unidos, padecem a mesma crtica ao fortalecerem de maneira excessiva a autoridade presidencial. Atravessam pois idntica crise: os franceses por fatores internos e externos, os Estados Unidos por questes preponderantemente externas, que se prendem conduo de sua poltica de segurana nacional.

8. O Ministrio

O Ministrio no sistema presidencial, consoante j indicamos levemente, um corpo de auxiliares da confiana imediata do Presidente, responsvel perante este, sem nenhum vnculo de sujeio poltica ao Congresso. Nos pases onde o presidencialismo mais de perto se acerca do modelo americano tradicional, os ministros ou secretrios (como se designam nos Estados Unidos) so pessoas estranhas s casas

legislativas, em cujas dependncias o Presidente jamais vai recrut-los, fazendo assim realar o princpio da separao de poderes. Essa praxe, que regra constitucional nos Estados Unidos, h sido consideravelmente abalada em alguns Estados como o nosso, onde, sob o regime presidencial, nada impede que o chefe do Executivo venha a fazer escolhas ministeriais entre membros do Congresso. A dissociao entre a carreira ministerial e a carreira

parlamentar, to em voga nos sistemas do presidencialismo puro, tende a apagar-se, caindo por conseqncia o rigor da incomunicabilidade de ministros e congressistas, proporo que se acentua a preponderncia do controle destes ltimos sobre os primeiros, chamando-os s casas do Congresso, mediante requerimento de informaes, prestao de depoimentos em comisses legislativas e at mesmo audincia nas comisses parlamentares de inqurito, cada vez mais numerosas e importantes no mecanismo da vida poltico-administrativa do Estado. Tm os ministros no governo presidencial definida a

responsabilidade administrativa e no a responsabilidade poltica, como ocorre no parlamentarismo. Administrativamente, respondem eles perante o Presidente, que os investiu em sua confiana e politicamente os sustenta. Como figuras governativas, so mais agentes e

colaboradores da vontade presidencial do que autores responsveis de decises. A influncia do Ministro ocorre com fraca intensidade quando se trata de Presidentes fortes. Ministros houve, consoante assinalou Laski, que no passaram de meninos de recado.4 Wilson, por exemplo, dispensou-lhes esse tratamento, ao entender do publicista ingls. No raro a livre escolha presidencial meramente ilusria, visto que os compromissos poltico-partidrios impem ao Presidente

indicaes ministeriais repugnantes ao seu gosto e simpatia. De modo que, para apagar a presena desses auxiliares de nenhuma influncia, omissos ou silenciosamente hostis, o Presidente s vezes quando tem de tomar uma deciso prefere ignor-los, cercando-se de pessoas

estranhas composio do ministrio oficial, e que entram a

desempenhar o papel poltico de conselheiros, com participao da mais alta relevncia nos assuntos bsicos da administrao. Surge da, na intimidade presidencial, margem do Secretariado subalterno, de audincia nula, um ministrio paralelo e mais influente, com as eminncias pardas do regime, os donos do Presidente, a chamada copa e cozinha dos maravilhas de Palcios, os chefes das antecmaras onipotentes, como foram na histria constitucional dos Estados Unidos, segundo refere o mesmo Laski, os membros do kitchen Cabinet de Jackson, e em poca mais recente, j em pleno sculo XX, os conselheiros House, Hopkins e Harriman, que serviram respectivamente a Wilson, Roosevelt e Truman, com uma soma de prestgio e influncia difceis de avaliar em toda a extenso.

9. O Ministrio no presidencialismo brasileiro

Constituio

brasileira,

como

todas

as

Constituies

presidencialistas, faz dos Ministros de Estado meros auxiliares do Presidente da Repblica no exerccio do Poder Executivo. O nosso ordenamento constitucional atribui expressamente ao Ministro de Estado o exerccio da orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da administrao federal na rea de sua competncia. So tambm atribuies desses auxiliares do Presidente: a) referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente; b) expedir instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos; c) apresentar ao Presidente da Repblica relatrio anual dos servios prestados pelo Ministrio; e d) praticar os atos pertinentes s atribuies que lhe forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da Repblica. Os Ministros de Estado so escolhidos livremente pelo Chefe do Poder Executivo dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e que se encontrem no exerccio dos direitos polticos. So tambm demissveis ad nutum do Presidente. Alguns Ministros na qualidade de membros

natos fazem parte do Conselho de Defesa Nacional, e o Conselho, por sua vez, nos termos da Constituio o mais alto rgo de consulta da Presidncia da Repblica para a formulao e execuo da poltica de segurana nacional e defesa do Estado democrtico. Sem quebra do princpio da separao de poderes, os Ministros de Estado se acham todavia obrigados a comparecer perante a Cmara dos Deputados, o Senado Federal ou qualquer de suas comisses, sempre que uma ou outra Cmara, por deliberao da maioria, os convocar para prestarem, pessoalmente, informaes acerca de assunto

previamente determinado (art. 50, caput). O no comparecimento, sem justificao adequada, implica crime de responsabilidade. Nas relaes constitucionais do Ministrio com o Poder Legislativo ocorre tambm a possibilidade de os Ministros de Estado, a seu pedido, comparecerem perante as comisses ou o plenrio de qualquer das Casas do Congresso Nacional e debater projetos relacionados com o Ministrio sob sua direo (art. 50, 1). Certas atribuies da competncia privativa do Presidente da Repblica podero ser por este outorgadas ou delegadas aos Ministros de Estado, com observncia dos limites traados na respectiva delegao. Tais atribuies se referem ao poder de dispor sobre a organizao e o funcionamento dos rgos da administrao federal, bem como sobre o provimento e extino dos cargos pblicos federais (art. 48, pargrafo nico). Os Ministros de Estado nos crimes de responsabilidade conexos com os do Presidente da Repblica sero julgados pelo Senado Federal, funcionando como Presidente o Presidente do Supremo Tribunal Federal. Nos crimes comuns e de responsabilidade, ressalvado neste ltimo caso a conexo com os do Presidente da Repblica, sero processados e julgados originariamente pelo Supremo Tribunal Federal (art. 102 c, e art. 52, I).

10. A figura constitucional do Vice-Presidente

10.1 A inutilidade do cargo

De todas as peas que compem o sistema presidencial de governo, a Vice-Presidncia fora at ento a parte menos estimada e mais exposta indiferena da crnica e do comentrio constitucional. O desapreo funo j se manifestara, de forma patente, na Constituinte de Filadlfia, que estabeleceu a Vice-Presidncia, numa ocasio de fadiga, com raros argumentos favorveis e escassos debates acerca de sua real necessidade para as novas instituies. Assinala a histria poltica dos Estados Unidos, desde seu incio, referncias contrrias Vice-Presidncia por parte de polticos de nomeada, que a exerceram com aparente constrangimento e resignao. Expressando bom humor a esse respeito, o primeiro Vice da histria americana, Adams, sugeria que se desse ao titular do cargo o tratamento de Sua Excelncia, o Suprfluo, depois de asseverar que nunca a imaginao do homem concebera funo mais insignificante. Outro Vice, de igual porte e envergadura, que foi Theodore Roosevelt, afirmava, ainda ao comeo deste sculo, ser na realidade o Vice-Presidente apenas a quinta roda da carruagem. Com o mesmo senso de humor, Marshall, ex-Vice-Presidente, costumava relatar a histria de dois irmos, dos quais um viajara para Ultramar e outro se elegera Vice-Presidente dos Estados Unidos. De ambos porm nunca mais se ouvira falar... Foi esse mesmo Marshall que entrou, segundo Laski, no pinturesco folk-lore americano, ao dizer que no precisava a Amrica de Vice-Presidente, mas de um bom charuto de cinco centavos (a good five cent cigar). Coberta inicialmente de ridculo, objeto de aluses jocosas, a funo da Vice-Presidncia fazia tambm de quem a exercesse ali titular de uma sinecura, consoante expresso empregada por Bagehot. Representava a investidura de Vice-Presidente simples prmio a um poltico na antevspera da aposentadoria poltica ou do ostracismo.

Lugar pois que o partido poltico guardava para negociar ou contentar certas ambies frustradas e acomodar, atravs da barganha poltica, eventuais candidatos Presidncia. Comparava-se a Vice-Presidncia a um bilhete de loteria, algumas vezes sorteado na histria americana com o grande prmio da sucesso presidencial. A irrelevncia do cargo foi contudo de tal ordem que descaiu na irresponsabilidade de eleger-se de certa feita um Vice-Presidente de 87 anos de idade! Houve ao mesmo passo quem escrevesse j,

preconizando a extino do cargo, por intil. Sem embargo, publicistas da categoria de Laski declinam alguns nomes excepcionais, como os de Tyler, Andrew Johnson, Theodore Roosevelt e Coolidge, que, honrando o posto, deixaram no exerccio da Vice-Presidncia de ser objeto de comiserao determinao. para se converterem em homens de carter e

10.2 Um Vice-Presidente para ser ouvido e no apenas visto

Quem primeiro com bom xito reagiu talvez contra a apatia e insignificncia poltica da funo vice-presidencial foi Henry Wallace, Vice-Presidente de Roosevelt, no perodo que se estendeu de 1940 a 1944. Deu ele causa, segundo comentrio de um constitucionalista, a certa surpresa e ressentimento, com sua atitude algo indita de pretender que o Vice-Presidente no fosse apenas para ser visto, mas tambm ouvido. At ento, cingira-se o Vice-Presidente, com voto de Minerva, a presidir ao Senado. Presidncia um tanto simblica, pois quela casa raramente comparece ele, por sentir-se fora de ambiente, qual verdadeiro intruso. Demais, no chega o Vice a fazer falta; costumam os senadores eleger dentre os seus um presidente pro tempore, mais autntico e legtimo. Nos ltimos anos todavia atentou-se para a real importncia do

cargo. Tudo isso, em virtude do alargamento da ingerncia do Estado nos domnios da vida econmica e social, do aumento assoberbante do poder federal e de igual ampliao de responsabilidade do Presidente da Repblica.

10.3 O Vice-Presidente nas crises da sucesso presidencial

Mas foi, principalmente, a morte de dois Presidentes americanos, Roosevelt e Kennedy, a par da sbita e estonteante renncia de Jnio Quadros no Brasil, que patenteou em definitivo a conscientizao da importncia que tem a Vice-Presidncia no sistema presidencial de governo. Quando Roosevelt desapareceu, os Estados Unidos emergiam vitoriosos da conflagrao mundial, prestes a findar-se, e se deparavam com a irnica ameaa de ganhar a guerra, mas perder a paz. Naquele instante dramtico, ascende presidncia americana um homem desconhecido da opinio pblica internacional e de passado poltico medocre. Esse homem, de nome Harri Truman, causaria forte impresso a Churchill pelo seu despreparo para o exerccio da funo presidencial. Registra a crnica poltica dos Estados Unidos o curioso fato de que a mesma criatura que tomaria sobre seus ombros a grave

responsabilidade que jamais recaiu na pessoa de um estadista do Ocidente a deciso pessoal que somente ele poderia tomar de arremessar sobre cidades inimigas a bomba atmica ignorou, at a ocasio de assumir o cargo de Presidente, naquelas penosas

circunstncias, a existncia sequer do assombroso artefato, com que se inaugurou a era nuclear e o subseqente terror da guerra atmica. Durante a sucesso de Jnio Quadros, aps seu ato de renncia, vimos engolfado o Brasil nas torvas ameaas da guerra civil pelo veto de pondervel corrente militar posse constitucional do Vice-Presidente. Acabou este chegando ao poder em meio a uma crise cujas

conseqncias

determinaram,

com

advento

da

emenda

parlamentarista, extraordinrio abalo nas instituies do Pas. A mesma crise se reproduziu, com outras conseqncias, durante o impedimento do falecido Presidente Costa e Silva, quando a soluo constitucional que seria a posse do Vice-Presidente Pedro Aleixo teve que ser preterida, em virtude dos acontecimentos que se desenrolavam no Pas. Um Ato Institucional foi o instrumento de que se serviu o poder usurpador para resolver ento a questo sucessria.

10.4 A valorao deliberada da Vice-Presidncia nos Estados Unidos

Nos Estados Unidos os reflexos da crise havida por ensejo da sucesso de Roosevelt se traduziram numa valorao deliberada da Vice-Presidncia, mediante reconhecimento de seu titular como membro atuante do gabinete poltico de vanguarda, sem ficar reduzido apenas quela figura tradicional e neutra de mero espectador ou ausente esquecido. Passou ento o Vice-Presidente a membro nato do Conselho Nacional de Segurana e a diplomata para misses extraordinrias, graas a um costume constitucional em formao. Nixon, na ausncia de Eisenhower, presidiu a reunies do Secretariado. Tocante ao sistema americano, o mais curioso observar que o Congresso dos Estados Unidos, insensvel ainda aos anseios de opinio, favorveis a uma valorao maior da funo vice-presidencial, nada fez atravs da Emenda Constitucional n. XXV, j aprovada, para

institucionalizar as atribuies da Vice-Presidncia, que permaneceram como dantes ao sabor de uma confiana precria que o Presidente poder conceder ou retirar a seu talante.

10.5 A substituio do Presidente em caso de incapacidade

A XXIV Emenda Constituio dos Estados Unidos, pendente at agora de aprovao por trs quartas partes das legislaturas estaduais, foi tambm omissa em conferir atribuies ao VicePresidente. Mas disciplina a matria relativa substituio do Presidente em caso de incapacidade, bem como a do Vice, determinando que, configurada aquela hiptese, e ouvido o Secretariado e com a aprovao deste, assume a Presidncia o Vice-Presidente. Criara o caso da incapacidade do Presidente, sobretudo por doena, graves perplexidades ao presidencialismo americano, em conseqncia da omisso do texto constitucional. Duas vezes, este sculo, o governo dos Estados Unidos, em virtude de enfermidade do Presidente, passara a mos estranhas, no entender de alguns publicistas americanos. A primeira, durante a doena de Wilson, quando Madame Wilson virtualmente governou o Pas e, de ltimo, por ensejo da enfermidade de Eisenhower, quando, segundo se disse, seu secretrio particular teria tomado de forma pessoal decises em nome do Presidente. De acordo com a emenda aprovada pelo Congresso, ficar a juzo do Presidente decidir se deve ou no reassumir suas funes. Se o seu substituto contestar porm a capacidade do Presidente para volver ao cargo, caber ao Congresso decidir a esse respeito por maioria de dois teros. Quanto substituio do Vice-Presidente, vagando a VicePresidncia, competir ao Presidente designar seu eventual substituto, cuja indicao ficar todavia sujeita prvia aprovao do Congresso.

11. A Vice-Presidncia no presidencialismo brasileiro

O Vice-Presidente em nosso sistema presidencial de governo pela Constituio o substituto do Presidente, em caso de impedimento,

e seu sucessor, no caso de vaga. So requisitos que o candidato a Vice-Presidente dever

preencher: a) ser brasileiro maior de trinta e cinco anos; b) achar-se no exerccio dos direitos polticos. Considerar-se- eleito em decorrncia da eleio do candidato a Presidente com ele registrado. O mandato do Vice-Presidente de cinco anos e a sua posse obedece ao mesmo ritual observado na posse do Presidente: em sesso do Congresso Nacional ou perante o Supremo Tribunal Federal se aquele no estiver reunido. O Vice-Presidente tanto quanto o Presidente presta o compromisso constitucional de manter, defender e cumprir a Constituio, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro e sustentar a unio, a integridade e a independncia do Brasil. Fixada a data da posse, o Vice-Presidente tem dez dias para assumir o cargo. Decorrido esse prazo, no ocorrendo a posse, salvo por motivo de fora maior, o cargo ser declarado vago pelo Congresso Nacional. O Vice-Presidente pela Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, auxiliava o Presidente, sempre que este o convocasse para misses especiais. Lei Complementar poderia conferir-lhe outras atribuies. Entretanto, o Vice-Presidente, j no preside ao Congresso Nacional, mas conserva o dever constitucional de auxiliar o Presidente, toda vez que este o convocar para as referidas misses especiais. No presidencialismo brasileiro, o cargo de Vice-Presidente fora abolido pela Emenda n. 4, o chamado Ato Adicional Constituio de 1946, que institura o parlamentarismo. A Emenda n. 6 Constituio de 1946, ao restabelecer a forma presidencial de governo, manteve a supresso. Com o movimento de maro de 1964, restaurou-se porm o cargo de Vice-Presidente, cuja eleio se fazia por via indireta. A Constituio brasileira reflete a tendncia poltica observada no presidencialismo contemporneo, que procura prestigiar as funes do Vice-Presidente. No entanto os encargos que rodeiam o Vice-Presidente e de que vai sendo paulatinamente investido, so ainda, conforme urge ressaltar, de natureza algo precria. Acham-se em larga extenso

sujeitos a uma delegao de prestgio e confiana pessoal do Presidente, que nem sempre se mostra disposto a tanto, podendo assim anular-se ou desaparecer em face de um Presidente hostil ou desafeto. Todavia, a Carta de 1988 faz do Vice-Presidente membro do Conselho de Defesa Nacional, propiciando-lhe o desempenho de funo consultiva do Presidente da Repblica em assuntos pertinentes manuteno estvel do sistema federativo e das instituies democrticas, bem como naqueles que entendem com a soberania nacional e a defesa do Estado (artigos 89 e 91).

12. O Congresso e a competncia das cmaras no sistema presidencial O tronco do poder legislativo no sistema presidencial o Congresso, que se compe de duas cmaras: a cmara baixa ou Cmara dos Deputados e a cmara alta ou Senado. Nos Estados Unidos recebe a cmara baixa a designao de Cmara dos Representantes. A primeira dessas casas representa a totalidade dos cidados, dos contribuintes, do povo como fonte primria do poder poltico, composta de representantes populares em nmero proporcional aos habitantes (critrio demogrfico) ou de eleitores (critrio poltico). a assemblia democrtica por excelncia. J o Senado tem no sistema presidencial feio menos popular, sendo nas organizaes federativas e presidenciais, a assemblia dos Estados, que se fazem nela representar em termos de paridade poltica, cabendo a cada Estado igual nmero de senadores. A competncia das duas casas no presidencialismo estatuda pela Constituio. O princpio que inspirou na Federao americana a criao do Senado foi o mesmo que na Confederao engendrou a Dieta, como congresso de embaixadores: o da representao poltica das unidades participantes. O Senado, delegao de Estados, desempenha por exemplo no presidencialismo dos Estados Unidos importantssimo papel, tocante s

atribuies de controle da poltica externa, desfrutando de prestgio sensivelmente maior que o da Cmara dos Representantes, cujo primado se exerce sobretudo em matria financeira. A poltica exterior se reflete no Senado, que dispe de faculdades de controle sobre o Presidente quanto ratificao de tratados, aprovao de Secretrios e nomeao de juizes da Suprema Corte. Da a considervel autoridade exercida pelo Senado sobre os destinos do Pas, sendo aquelas faculdades a razo mais notria do prestgio que rodeia a funo senatorial nos Estados Unidos. Explica-se por igual esse prestgio pelo nmero de senadores, bem mais reduzido que o de representante na Cmara baixa e, do mesmo passo, pela durao do mandato. O nmero de representantes quatro vezes maior que o de Senadores. O mandato de um Senador se prolonga por seis anos, ao passo que o representante se elege apenas por dois anos, havendo assim renovao de nomes com mais freqncia na cmara baixa que na cmara alta.

13. O presidencialismo, tcnica da democracia representativa

Tanto o presidencialismo como o parlamentarismo so mtodos, processos ou tcnicas da democracia representativa. No chegam a ser formas de Estado, regimes polticos, instituies ideolgicas. A tcnica de governo consiste em determinar atribuies de poderes e fixar ou disciplinar as relaes dos poderes entre si. No so tanto formas de investidura do poder quanto formas de exerccio do poder. Sampaio Dria ressaltou com toda a lucidez que, tocante investidura do poder, nenhuma distino h que estabelecer entre o presidencialismo e o parlamentarismo, pois ambos seguem a mesma trilha, conhecem os mesmos institutos: As leis eleitorais so as mesmas para ambos, iguais as inscries dos eleitores, sem tirar nem pr, iguais os escrutnios, intangvel o voto secreto, anlogos os sistemas de representao das minorias, sagradas a apurao e a

proclamao dos eleitos, estremes de fraudes.5 A distino s principia verdadeiramente com o sistema adotado para apurar o consentimento no exerccio do poder, quando se erigem os instrumentos encaminhados a traduzir na vontade dos governantes a vontade dos governados mediante a adequao mais sbia possvel, conforme ressalta do pensamento do mesmo autor. Em se tratando do sistema presidencial, a tcnica constitucional estatui os princpios cardiais dessa forma de governo: a separao, independncia e harmonia dos poderes, sua limitao pela

Constituio, tendo por guarda um supremo tribunal de justia, o ministrio da confiana exclusiva do Presidente da Repblica, a eleio do Presidente pelo sufrgio universal da Nao e a presena de prazos certos fixando a temporariedade dos mandatos da representao popular em cmaras indissolveis.

14. Os vcios do presidencialismo

A prtica do presidencialismo em vrios pases permitiu anlise poltica vislumbrar os principais vcios que padece tal forma de governo, aos quais vamos resumidamente referir-nos. O presidencialismo, segundo vozes da crtica, conduz no raro reprovvel e abusiva concentrao de poderes nas mos de uma nica pessoa o Presidente da Repblica , hipertrofia de seu poder pessoal, ao governante onipotente, que a lisonja cuida tambm onisciente. O presidencialismo traz na aparncia a estabilidade dos governos, mas uma vez desencadeadas as crises e no podendo os dirigentes ser removidos antes de expirado o prazo constitucional do mandato que exercem, a soluo ordinariamente conduz s revolues, golpes de Estado, tumultos e ditaduras, fazendo instveis as instituies mesmas. O regime presidencial, segundo Gilberto Amado, escraviza os parlamentos, estrangula a palavra, implanta o silncio, desanima e

cresta a inteligncia,6 corresponde ao predomnio da incapacidade (Rui), inaugura a escola da mediocridade, canoniza a

irresponsabilidade, sagra o Presidente impune, que comete graves faltas e s vem a sair do poder, antes do termo de seu mandato, morto ou deposto; enfim, o sistema que se furta fiscalizao da opinio, que acaba quase sempre nas intervenes funestas ordem federativa, nos estados de stio, no apelo freqente aos quartis, nos levantes armados, na tomada militar do poder, na implantao das ditaduras, no governo unipessoal dos caudilhos. A esses vcios outros se vm somar: a influncia perturbadora do Presidente na operao sucessria, buscando eleger seu sucessor ou at mesmo, se for o caso, reformar a Constituio para reeleger-se; a debilidade e subservincia do Congresso vontade presidencial, convertendo-se o legislativo num poder ausente, caracterizado por impotncia crnica, sistema onde no h em verdade a colaborao dos poderes, seno o predomnio de um poder sobre outro ou a disputa da hegemonia entre os poderes; onde as crises de governo geram a crise das instituies; onde o Congresso, entrando em conflito com o Executivo, s dispe de instrumentos negativos de controle: a recusa de dotaes oramentrias, a obstruo legislativa, etc, e onde, por ltimo, o Presidente, como ditador legal, de mandato certo, ao dizer de Rui Barbosa, o poder dos poderes, o grande eleitor, o grande nomeador, o grande contratador, o poder da bolsa, o poder dos negcios, o poder da fora.7

15. O impeachment presidencial

ausncia

de

responsabilidade

Tendo aludido ao lugar da obra de Rui Barbosa onde se l que mais vale, no governo, a instabilidade que a irresponsabilidade8 essa nota dominante do presidencialismo um dos nossos bons constitucionalistas retratou com suma clareza e singeleza a inoperncia do impeachment, instituto de origem anglo-saxnica, acolhido pelas

Constituies presidencialistas, ao afirmar que sendo um processo de formas criminais (ainda que no seja um procedimento penal estrito), repressivo, a posteriori, seu manejo difcil, lento, corruptor e condicionado prtica de atos previamente capitulados como crimes.9 Sobre o impeachment, esse canho de cem toneladas (Lord Bryce), que dorme no museu das antigidades constitucionais (Boutmy) ainda decisivo o juzo de Rui Barbosa, quando assevera que a responsabilidade criada sob a forma do impeachment se faz absolutamente fictcia, irrealizvel, mentirosa,10 resultando da no presidencialismo um poder irresponsvel e por conseqncia, ilimitado, imoral, absoluto. Essa afirmativa se completa noutra passagem em que Rui Barbosa, depois de lembrar o impeachment nas instituies americanas como uma ameaa desprezada e praticamente inverificvel, escreve: Na irresponsabilidade vai dar, naturalmente, o presidencialismo. O presidencialismo, se no em teoria, com certeza praticamente, vem a ser de ordinrio, um sistema de governo irresponsvel.11 Onde o presidencialismo se mostra pois irremediavelmente vulnervel e comprometido na parte relativa responsabilidade presidencial. O presidencialismo conhece to-somente a

responsabilidade de ordem jurdica, que apenas permite a remoo do governante, incurso nos delitos previstos pela Constituio. Defronta-se o sistema porm com um processo lento e complicado (o impeachment, conforme vimos), que fora da doutrina quase nenhuma aplicao teve. Muito distinto alis da responsabilidade poltica a que chamado o Executivo na forma parlamentar, responsabilidade mediante a qual se deita facilmente por terra todo o ministrio decado da confiana do Parlamento.

16. A eleio do Presidente da Repblica e o impeachment no sistema presidencial brasileiro A escolha do Presidente da Repblica no regime constitucional

vigente se faz entre brasileiros maiores de trinta e cinco anos e no exerccio dos direitos polticos. O Presidente da Repblica no sistema poltico brasileiro anterior Constituio de 1988 no derivava os seus poderes diretamente do povo, como acontecia at ao advento da Revoluo de 1964. A eleio indireta encontrara todavia aplicao antecedente na Constituio democrtica de 1934, que teve existncia efmera. contudo da boa ndole do sistema presidencial a eleio direta do primeiro mandatrio da Nao. Um colgio eleitoral, composto dos membros do Congresso Nacional e dos delegados das Assemblias Legislativas dos Estados, elegia antes da atual Carta, em sesso pblica e mediante votao nominal, o Presidente brasileiro. Esses delegados das Assemblias estaduais eram em nmero de trs e mais um por quinhentos mil eleitores inscritos no Estado. Nenhuma representao estadual poderia ter um nmero de delegados inferior a quatro. Tocante composio e ao funcionamento do colgio eleitoral, um dispositivo constitucional estabelecia que a matria seria regulada atravs de lei complementar. A reunio do colgio eleitoral para proceder escolha do Presidente ocorria na sede do Congresso Nacional, a 15 de janeiro do ano em que findava o mandato presidencial, o qual tinha a durao de cinco anos. O partido poltico registrava o nome do candidato a Presidente, elegendo-se aquele que obtivesse na operao eleitoral maioria absoluta de votos. A tcnica adotada para o sufrgio pelo colgio eleitoral previa que na hiptese de nenhum candidato lograr maioria absoluta na primeira votao, repetir-se-iam os escrutnios e a eleio se daria no terceiro, por maioria simples. O compromisso que o Presidente eleito prestava Nao ao tomar posse perante o Congresso Nacional ou, se esse no estivesse reunido, perante o Supremo Tribunal Federal, era aquele j reproduzido neste captulo quando nos ocupamos do Vice-Presidente,

ou seja o mesmo previsto na atual Constituio de 1988. O instituto do impeachment, sem embargo da severa crtica que lhe fazem os publicistas, no desapareceu das Constituies

presidencialistas e em algumas os textos mais recentes so copiosos em preceitos sobre a matria. Tem-se a impresso de que aquele pessimismo to duro e amargo a que j nos reportamos no se reflete no nimo dos redatores constituintes, que aparentemente levam a srio o impedimento presidencial, com todas as possibilidades, se for o caso, de processar um Presidente faltoso, incurso em crimes de

responsabilidade. No presidencialismo brasileiro, consideram-se crimes de

responsabilidade todos os atos do Presidente que atentarem contra a Constituio Federal ou sobretudo aqueles que ferirem: a) a existncia da Unio; b) o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio e dos Poderes constitucionais dos Estados; c) o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais; d) a segurana interna do Pas; e) a probidade na administrao; f) a lei oramentria; e g) o cumprimento das leis e das decises judicirias (art. 85 da Constituio). Quanto s normas de processo e julgamento, sero estabelecidas em lei especial, que definir os crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica. A Constituio Brasileira em vigor determina que Cmara dos Deputados compete admitir a acusao contra o Presidente da Repblica. Essa declarao se far pelo voto de dois teros de seus membros. A seguir, instaurado o processo pelo Senado Federal, o Presidente ficar suspenso de suas funes, aguardando julgamento por essa mesma Cmara sob a presidncia do Presidente do Supremo Tribunal Federal. O julgamento ocorrer no prazo de 180 dias, findo o qual, se no estiver concludo, cessar o afastamento do Presidente, sem prejuzo do regular prosseguimento do processo (art. 86, 2).

17. Elogio do sistema presidencial de governo

Com respeito ainda avaliao do presidencialismo, h os que doutrinariamente entendem estar em presena do sistema que permite a mais slida defesa, a par da mais ampla garantia dos direitos individuais; sistema que converte em dogma o princpio da inequvoca separao de poderes e proporciona, como governo de responsabilidade menos poltica do que jurdica, seguras garantias, contra os abusos da autoridade executiva, cujos atos podem inquinar-se, perante os tribunais, de inconstitucionalidade e ilegalidade. Esta faculdade, segundo seus apologistas, arma mais eficaz que a mera faculdade parlamentar de derrubar governos. Deixa o

parlamentarismo todavia (sendo este talvez o seu defeito mais grave) o indivduo e seus direitos fora da faixa de proteo legal contra atos do poder poltico dos Parlamentos onipotentes, expostos por conseguinte aos excessos da soberania legislativa, que os tribunais, invocando ordinariamente a lgica do sistema, se eximem de contra-arrestar. Vem os seus apologistas, ainda no presidencialismo a forma governativa que mais consulta os anseios da ordem, da autoridade, da conservao; que melhor se coaduna com o princpio federativo; que garante a estabilidade administrativa com os mesmos homens testa do poder por perodos certos e determinados, traando ao governo a continuidade de orientao que se alega faltar no parlamentarismo.

18. O presidencialismo no Brasil: surpresa e intempestividade de sua adoo Com a Constituio republicana de 1891, estreou-se no Brasil o sistema presidencial de governo, aqui introduzido um tanto

inadvertidamente. No programa das foras que combatiam o poder pessoal do monarca, e precipitaram afinal a queda do Imprio, estavam previstas inumerveis reformas e princpios novos de organizao poltica: nenhum porm que implicasse a adoo deliberada do

presidencialismo. Veio este insinuado ou implcito na mudana federativa que se operou. Com o traslado terico das bases da Constituio americana, modelo confessado das nossas instituies republicanas, o

presidencialismo aqui se estria. Nos fastos da crnica poltica que antecedeu o movimento sbito de 15 de novembro, no se ouve nenhuma voz ecoar do alto da tribuna parlamentar ou das colunas dos rgos de imprensa, preconizando as virtudes do sistema debaixo do qual iramos viver, sob a mais crassa ignorncia de seus mecanismos, descuido esse que custou a Rui Barbosa Penoso esforo de magistrio constitucional, nem sempre devidamente compreendido ou aproveitado por quantos tinham no exerccio do poder a misso de observar e cumprir os preceitos da nova tcnica recm-implantada. Os abusos de autoridade do Imperador, o unitarismo da coroa com os excessos de centralizao do poder, a monarquia mesma, foram temas prediletos da agitao republicana. Constitucionalistas

monrquicos como Rui Barbosa, que se abraavam tenazmente ao federalismo, nunca porm esposaram o presidencialismo, cuja

ressonncia, se no chegava s elites, muito menos alcanaria as camadas populares, espessamente ignorantes a respeito de tal forma de governo. Acerca dessa questo, escreveu Medeiros e Albuquerque, em O Regime Presidencial, com toda a argcia: O regime presidencialista no foi institudo no Brasil depois de uma propaganda que tivesse mostrado suas vantagens e desvantagens. Ele apareceu um dia, num projeto de Constituio decretado pelo Governo Provisrio. Ningum o discutiu. Foi aceito, por assim dizer, em silncio, ou, a seguir: A verdade esta: a propaganda republicana se fez sem que a maioria pensasse no regime presidencial: no se sabia o que era, no se falava nele, ou ainda: Assim, a instituio do presidencialismo entre ns se fez por surpresa. Por surpresa e graas ignorncia geral em que todos estavam a seu respeito. No foi uma escolha consciente da Nao.12

Do mesmo modo, Agamenon Magalhes: no Brasil o regime presidencial nasceu da influncia norte-americana e no sob a presso de fatos polticos ou de condies existentes. J a nossa unidade tinha sido realizada pelo Imprio e as instituies parlamentares estavam em prtica, operando a evoluo poltica brasileira para a democracia. A repblica, portanto, no devia ter interrompido a tradio parlamentar. A federao, sim, era fenmeno geogrfico e histrico, trabalhando pelas foras descentralizadoras, atuantes durante o Imprio. Mas o

presidencialismo foi imitao das instituies norte-americanas, criao puramente doutrinria. A nossa educao democrtica e as nossas tradies liberais no o impunham.13 Em suma, acordamos no presidencialismo da mesma maneira que amanhecemos na Repblica... Em ambos os casos, as instituies do Pas foram marteladas pela surpresa.

19. O malogro da experincia presidencial e o testemunho idneo de Rui Barbosa Do que h sido no Brasil a prtica presidencialista, nenhum testemunho mais alto e eloqente que o de Rui Barbosa, autor doutrinrio de nossa primeira Constituio republicana,

presidencialista convicto nos primeiros dias do regime que aboliu a monarquia e, com o tempo, crtico pessimista e algo desencantado das instituies que transitaram puras em suas mos e depois se contaminaram dos vcios da ambincia poltica e social, da

caudilhagem, da inpcia, do ditatorialismo. Com efeito, nos lugares que vamos transcrever onde realmente se faz o processo do presidencialismo brasileiro e no nos

acontecimentos que levaram consulta plebiscitria de 1963, quando o povo foi convocado s urnas para arrancar com o seu voto o enxerto parlamentarista feito na Constituio do presidencialismo. Assevera Rui Barbosa: Deste feito, o presidencialismo brasileiro no seno a ditadura em estado crnico, a irresponsabilidade geral, a

irresponsabilidade consolidada, a irresponsabilidade sistemtica do Poder Executivo.14 No menos enftico ainda quando afirma que o regime presidencial criou o mais chins, o mais russo, o mais asitico, o mais africano de todos os regimes15 ou quando pondera em termos sombrios que a nossa revoluo estabeleceu o silncio, que as formas do novo regime mataram a palavra, que no governo parlamentar as cmaras legislativas constituem uma escola, ao passo que no presidencialismo no h seno um poder verdadeiro: o do chefe da nao, exclusivo depositrio da autoridade para o bem e para o mal16 e, por ltimo, que em semelhante regime a tribuna parlamentar uma cratera extinta, e as cmaras legislativas mera sombra de representao nacional.17 Quem se pe ademais a ajuizar das instituies polticas brasileiras por sua vinculao ao presidencialismo, h de extrair dos fatos a concluso de que os nicos perodos calmos da histria republicana foram os quatrinios da Presidncia de Wenceslau Braz e da Presidncia de Dutra, esta ltima, no obstante, assinalada por tropelias policiais no Rio de Janeiro, dissoluo de comcios e agitao decorrente da medida legislativa, de inspirao oficial, que determinou o fechamento do Partido Comunista Brasileiro. Os demais perodos do presidencialismo ptrio aparecem todos marcados por violentas comoes polticas, abrangendo levantes militares, revolues, conspiraes, intentonas, intervenes federais, estados de stio, infraes da Constituio e outras mazelas que emprestam ao sistema presidencial latino-americano sua velha e mrbida fisionomia.

1. Assis Chateaubriand, Discurso no Senado Federal, Sesso de 27 de julho de 1955.

* No livro (original) a numerao das Notas de Rodap pula do 1 para o 4. No houve erro na digitalizao (Nota da digitalizadora).

4. Harold J. Laski, El Sistema Presidencial Norteamericano, pp. 61-62. 5. A. de Sampaio Dria, Parlamentarismo versus Federao, Estado de So Paulo, edio de 12 de outubro de 1961. 6. Gilberto Amado apud Jos Augusto, Presidencialismo versus Parlamentarismo, p. 79. 7. Rui Barbosa apud Hermes Lima, Lies da Crise, p. 54. 8. Rui Barbosa, Excurso Eleitoral aos Estados da Bahia e Minas Gerais, p. 26. 9. Paulo Brossard de Souza Pinto, Presidencialismo e Parlamentarismo na Ideologia de Rui Barbosa, p. 17. 10. Rui Barbosa, A Gnese da Candidatura do Sr. Wenceslau Braz, pp. 36-37. 11. Rui Barbosa, A Imprensa e o Dever da Verdade, p. 21. 12. Medeiros e Albuquerque, O Regime Presidencial, apud Jos Augusto, ob. cit., p. 113. 13. Agamenon Magalhes, O Estado e a Realidade Contempornea, pp. 153-154. 14. Rui Barbosa, Novos Discursos e Conferncias, pp. 350-353. 15. Rui Barbosa, A Gnese da Candidatura do Sr. Wenceslau Braz, pp. 36-37. 16. Rui Barbosa, Campanha Presidencial, pp. 118-119. 17. Rui Barbosa, Oswaldo Cruz, pp. 3-4.

22 O PARLAMENTARISMO

1. A formao histrica do sistema parlamentar: o governo representativo e a monarquia limitada como ponto de partida 2. O parlamentarismo dualista (monrquico-aristocrtico) ou parlamentarismo clssico: 2.1 A igualdade entre o executivo e o legislativo 2.2 A colaborao dos dois poderes entre si 2.3 A existncia de meios de ao recproca no funcionamento do executivo e do legislativo 3. O parlamentarismo monista (democrtico), caracterstico do sculo XX 4. Do governo parlamentar ao governo de assemblia (governo convencional) 5. Crise e transformao do parlamentarismo: as tendncias racionalizadoras contemporneas 6. Do pseudoparlamentarismo do Imprio. (um parlamentarismo bastardo) ao Ato Adicional de 1961, com o malogro da nova tentativa de implantao do sistema parlamentar no Brasil.

1. A formao histrica do sistema parlamentar: o governo representativo e a monarquia limitada como ponto de partida Tomada inadvertidamente, a expresso parlamentarismo parece primeira vista indicar o sistema de governo onde h um Parlamento, do mesmo modo que o presidencialismo, nessa mesma ordem de equvocos, a que facilmente se presta o vocabulrio poltico, conduziria a supor que se trata do regime onde impera a autoridade do Presidente da Repblica. Nem o parlamentarismo se explica atravs da mera existncia do Parlamento, nem o presidencialismo se define pela presena apenas de um Presidente da Repblica, pois regimes h com Parlamento, sem parlamentarismo (o da Inglaterra, at meados do sculo XVIII) e com Presidente da Repblica, sem presidencialismo (o das repblicas parlamentaristas, como a Terceira Repblica francesa). Considerado pelo ngulo histrico, o parlamentarismo representa o ponto de chegada de um longo desenvolvimento poltico das instituies inglesas, cujas nascentes mais remotas teramos de situar nos primeiros sculos da monarquia britnica e cujas origens mais

prximas vamos deparar nos caminhos seguidos pelo Parlamento da Inglaterra, aps o desfecho da Gloriosa Revoluo (1688). Assinalou-se ento, em termos de permanncia e continuidade, o itinerrio pacfico do Pas, rumo s transformaes destinadas a implantar e consolidar, em presena da coroa hereditria, a hegemonia do ramo eletivo da representao poltica, com assento na Cmara dos Comuns. Duas fases se distinguem por conseguinte na histria do sistema parlamentar: a das lutas para a formao do governo representativo em face de uma monarquia de tendncias no raro absolutistas, e que vai desde o sculo XIII ao sculo XVII, e a das ocorrncias pacficas, mas profundamente modificadoras, que se desenrolam na vida poltica inglesa, durante o sculo XVIII, quando a Inglaterra testemunha, como principal efeito da Revoluo liberal de 1688, a passagem, menos de um sculo depois, daquele regime representativo, ainda tmido e modesto, sua variante mais aprimorada: a forma parlamentar, na qual fielmente se espelha a influncia j preponderante e inabalvel das duas casas legislativas: a Cmara dos Comuns e a Cmara dos Lordes. O regime parlamentar forma de regime representativo. Nenhum teorista criou a forma parlamentar de governo. Se h um sistema de organizao do poder poltico que resultou diretamente da histria e do contnuo desdobramento das instituies, este sistema o

parlamentarismo. Sua origem inglesa s se faz de todo compreensvel, se alargarmos o mbito da anlise histrica, descendo s instituies da monarquia feudal, onde se acham plantadas as sementes do poder representativo. Este, antes da exploso revolucionria do sculo XVII, j conhecia formas institucionais embrionrias. Assim que o celebrado Conselho (Permanent or privy Council), tambm conhecido pela designao de Concilium, curia regis ou Parliamentum, assistia o rei nas suas deliberaes, fazendo-se antecessor histrico do moderno Parlamento ingls. At o comeo do sculo XIV, o Parlamento ingls era ainda o magnum Commune consilium regni, o Grande Conselho, onde dominava

o poder feudal da alta aristocracia, dos grandes bares feudais em luta com o soberano. O Parlamento verdadeiramente s se forma com a apario da Cmara dos Comuns, ramo resultante da associao da burguesia ascendente com a pequena e mdia nobreza rural. Ocorre pois a fuso dos deputados dos burgos com os deputados dos condados; estes de incio mais influentes, aqueles porm mais numerosos. Quando a nao feudal se cindiu em duas no curso do sculo XIX, ficando de uma parte os grandes bares feudais agrupados, gravitando ao redor do rei, e de outra parte, a mdia aristocracia da feudalidade de mos dadas com a burguesia, em defesa de suas liberdades, estava consumado, segundo Guizot, um dos momentos supremos na histria das instituies polticas da Inglaterra: o advento de uma Cmara dos Comuns, comeo verdadeiro do Parlamento com a implantao, j a esta altura incontestvel, do sistema representativo.1 Da por diante declina e corri-se o poder da alta aristocracia, que deixa de ser o temvel adversrio que havia sido do poder absoluto, passando ento a escrever-se a histria poltica do regime

representativo atravs dos combates que o poder real ter que ferir com um Parlamento, onde cresce e se avigora rpida e dominadoramente a influncia dos Comuns. Pouco importa a polmica dos historiadores polticos buscando fixar o ano exato em que essa transformao se operou. Sabe-se com certeza que j na segunda metade do sculo XIV o Parlamento ingls se apresentava com sua fisionomia atual, repartido em duas casas: a Cmara dos Pares e a Cmara dos Comuns. Do sculo XV ao sculo XVII, o sistema representativo porfia com os abusos, o arbtrio e a vocao absolutista da Coroa, com o despotismo dos Tudors, no sculo XVI, com a opresso dos Stuarts, no sculo XVII, com os ensaios ferozes da antiga monarquia feudal, que intenta malogradamente, na Inglaterra, converter-se, em presena dos novos tempos, numa monarquia absoluta. Ao longo de largo perodo que se estende por cerca de trezentos

anos, at a Gloriosa Revoluo (1688), o Parlamento ingls adquire o sentimento de sua fora, toma conscincia de seu prestgio, apresentase resolutamente como o poder nacional diante do rei, discute com energia os assuntos de governo, faz do imposto o grande instrumento de sujeio do poder, sustenta nas afamadas peties do sculo XVII os princpios bsicos de garantia das liberdades, direitos e franquias j auferidas pelas camadas economicamente mais ponderveis do povo ingls. Atravessadas pois as revolues do sculo XVII, que decapitaram um rei e baniram uma dinastia, a Inglaterra surge com o sistema representativo inabalavelmente consolidado, de trilha aberta j para a implantao do sistema parlamentar, segundo momento

importantssimo na vida das instituies polticas daquele pas. Essa implantao ocorre, conforme os melhores autores, durante o sculo XVIII, favorecida por circunstncias histricas determinadas, como as que se prendem ao comportamento dos novos reis da dinastia de Hannover. Com efeito, do conflito do Parlamento com os Stuarts, resultara claro o princpio novo do direito pblico ingls de que, em caso de pendncia com o poder representativo, os ministros decados da confiana do Parlamento ficariam sujeitos a um processo de

responsabilidade, em que caberia a acusao Cmara dos Comuns e o julgamento Cmara dos Lordes. A primeira prova a que foi posta essa regra nova do direito constitucional ingls se verifica em 1782, quando Lord North, no exerccio das funes de primeiro-ministro, se demite da chefia do governo, em face da oposio parlamentar que lhe era movida, sem embargo de contar com a plena confiana do rei Jorge III. Temia porm o Primeiro-Ministro que se consumasse a ameaa pendente do impeachment, caso no resignasse sua funo

ministerial, aps receber duas moes de censura e desconfiana. Os historiadores polticos datam da o advento do governo parlamentar na Inglaterra, visto que este, como assinala Esmein, no outra coisa seno a responsabilidade ministerial arrastada aos seus

derradeiros limites.2 Causas histricas determinantes desse desfecho, onde claramente se l o extraordinrio acrscimo de fora, prestgio e influncia no poder do Parlamento, fazendo que este prepondere definitivamente sobre o poder da Coroa, abrangem os seguintes fatos da vida poltica inglesa: a deposio do ltimo Stuart pelas armas da aristocracia insurreta, assinalando iniludivelmente a vitria da causa do Parlamento; a origem da nova dinastia no consentimento e convocao da autoridade parlamentar; o procedimento irnico dos reis alemes da dinastia de Hannover, a chamada srie dos reis impossveis (1714-1837), que foram: Jorge I, um estrangeiro que no esquecia o lugar de origem, jamais aprendeu a falar ingls, e teve sempre dificuldade de comunicarse em latim com os seus ministros, em suma, um rei completamente alheio dos negcios pblicos, propiciando ao gabinete reunir-se na ausncia do monarca; Jorge II, um rei fraco, que no forceja por recuperar a influncia perdida pelo antecessor; Jorge III, obstinado, cego, demente, autoritrio e irresponsvel, faz de sua existncia uma espcie de museu de defeitos de um rei constitucional;3 Jorge IV, monarca desidioso e depravado, um roi fainant, cuja vida conjugal escandaliza a sociedade inglesa e desprestigia a Coroa. O Parlamento fortaleceu pois sua influncia e ascendncia na direo poltica do pas, valendo-se do esvaziamento e desuso de algumas prerrogativas da realeza. V-se conseqentemente o exagero dos que datam de 1688, da Gloriosa Revoluo, o incio do sistema parlamentar, na Inglaterra, o qual, para instaurar-se de modo definitivo com a adoo e prtica da responsabilidade ministerial, percorre ainda quase um sculo de vagaroso desenvolvimento das instituies. Com efeito, at chegar criao de um gabinete homogneo, escolhido pelo rei, mas responsvel poltica e solidariamente perante o Parlamento e dirigido por um primeiro-ministro, enumera Duguit as seguintes causas, que concorrem para semelhante resultado: a) a vitria de 1688 do Parlamento sobre a realeza; b) o controle parlamentar

sobre o governo na votao da proposta tributria anual; c) a formao de dois grandes partidos homogneos, os Whigs e os Tories; d) a alta cultura da aristocracia inglesa, e, por fim, e) o j mencionado advento de uma linhagem estrangeira de reis, em que o primeiro da srie, por ignorncia da lngua inglesa, se mostrou incapaz de acompanhar os debates e deliberaes de seu ministrio.4 Adquirido depois pelos ministros o hbito de demitir-se se porventura lhes minguasse a confiana do Parlamento, estava lanada a pedra angular do sistema, ficando ao rei o papel de referendar com sua aprovao imperativa e no j facultativa a organizao do gabinete, que doravante cai na inteira dependncia dos votos da maioria parlamentar. Todos esses fatores, somados a outros decorrentes do

temperamento e da conscincia poltica do povo ingls, contriburam sobremodo a favorecer a apario de um sistema de poder poltico como o parlamentarismo, que representa inquestionavelmente a mais perfeita forma de transio e equilbrio que jamais se conheceu entre a idade da prerrogativa monrquica e a era da soberania popular.5 Entra o parlamentarismo definitivamente na histria das

instituies polticas como expresso da luta de dois poderes ou foras antagnicas: a Coroa dos reis e o Parlamento do povo. Ambos se defrontam numa disputa de prerrogativas, donde resultar o domnio sobre a organizao poltica e sua mquina de governo. Com o parlamento surge, por conseqncia, visvel dualidade de poderes: a autoridade do monarca, que declina, quando a monarquia de absoluta se faz limitada e representativa; e o poder parlamentar, poder democrtico, oriundo da representao nacional, que emana das fontes populares do consentimento e se acha em plena ascenso, tanto no alargamento das suas origens democrticas como no peso da influncia que exercer, caminhando resolutamente para o predomnio e

subseqente apogeu. Esse momento histrico existiu de todo na Inglaterra durante o sculo XVIII, explicando-nos, pelo concurso daquelas circunstncias,

que no se reproduzem artificialmente, e se prendem s vicissitudes polticas e sociais do povo ingls, a conseqente impossibilidade de fabricarmos um parlamentarismo, que seja fielmente a imagem do que nasceu e se legitimou nas prticas polticas dos sculos XVIII e XIX. No foi a vontade de um teorista, no foi uma reflexo doutrinria, no foi um diagrama de sbios que criou o

parlamentarismo, seno que este se gerou, conforme j ressaltamos, por motivaes histricas difceis ou impossveis de reproduzir-se fora da ambincia social de suas origens. Da o devaneio impossvel dos que fizeram, conforme nota Esmein, do direito constitucional ingls, o direito comum dos povos europeus: quererem criar, no sculo XIX e ainda em pleno sculo XX, com tinta e papel, no texto artificial das Constituies, esses produtos inimitveis do gnio poltico de um povo: o rei da Inglaterra e o Parlamento ingls.

2. O parlamentarismo dualista (monrquico-aristocrtico) ou parlamentarismo clssico H duas formas histricas de parlamentarismo: o chamado parlamentarismo clssico, legtimo ou autntico, tambm conhecido na linguagem dos tratadistas como parlamentarismo dualista, monrquicoaristocrtico ou aristocrtico-burgus, e o parlamentarismo

contemporneo, conhecido por parlamentarismo monista, democrtico, comum s formas monrquico-republicanas de nossos dias. Com o parlamentarismo dualista, determinado pelas

contingncias histricas j referidas o encontro das prerrogativas monrquicas em declnio com a autoridade poltica do povo em ascenso definem-se de maneira clara os princpios essenciais e distintivos da forma parlamentar de governo: a) a igualdade entre o executivo e o legislativo; b) a colaborao dos dois poderes entre si; c) a existncia de meios de ao recproca no funcionamento do executivo e do legislativo.

Cumpre-nos examinar cada um desses aspectos para tocarmos assim a essncia do sistema, segundo a doutrina parlamentar do sculo XIX, exposta por Duguit, Esmein, Burdeau e tantos outros teoristas insignes do moderno direito poltico.

2.1 A igualdade entre o executivo e o legislativo

Quanto igualdade entre o executivo e o legislativo, faz-se mister ressaltar a necessidade para o executivo de uma chefia distinta. Desfrutar essa chefia maior ou menor prestgio tambm, consoante o modo de designao do chefe do Estado, que participa na direo executiva e que no sistema parlamentar republicano pode ser um Presidente da Repblica, elevado a esse posto por eleio direta ou indireta. Quando esse chefe, com alguma parcela de responsabilidade executiva no sistema parlamentar, com o direito que lhe reconhece a doutrina de Guizot de ser parte ativa e real do governo como pessoa moralmente livre e responsvel, embora constitucionalmente

irresponsvel, segundo o dizer de Esmein,6 se elege mediante sufrgio direto, seu prestgio aumenta, sua autoridade se refora e os termos do equilbrio e igualdade entre os dois poderes ficam melhor resguardados. Chefe de Estado, o rei ou presidente da Repblica politicamente irresponsvel. Chefe de governo, sua responsabilidade se exerce atravs do gabinete, que se torna politicamente responsvel perante o Parlamento e cobre assim a responsabilidade do Chefe de Estado, fazendo-o, por conseqncia, politicamente irresponsvel. Esta ltima a doutrina esposada por Thiers quando resumiu a frmula da monarquia parlamentar na clebre mxima de que o rei reina, mas no governa.7 Na monarquia limitada ou representativa, a deciso era do Chefe de Estado com a referenda dos ministros; na monarquia parlamentar, decide o ministrio, com a assinatura do Chefe de Estado. De modo que

o Chefe de Estado, no parlamentarismo clssico, aparece, de forma permanente, segundo Esmein, como elemento reflexivo e moderador, cuja importncia aumenta ainda mais nas crises ministeriais,

transformando-se ento no grande eleitor e rbitro, que restabelece o governo momentaneamente interrompido.8 Pertence ainda natureza do sistema parlamentar, para a conservao da igualdade do executivo e do legislativo, a dualidade do poder executivo. Manifesta-se essa dualidade pela presena de um Chefe de Estado, que representa todo o Pas, bem como a

independncia do executivo, e pelo gabinete, que atua em conexo com o legislativo, trazendo ao observador a reminiscncia do fundamento democrtico do governo. Servindo de instrumento de equilbrio entre os poderes, aparece enfim o bicameralismo. Freio de debilitao do Parlamento,

mecanismo de resistncia absoro pelo legislativo dos demais poderes, limite posto aos excessos do poder parlamentar, eis os fins a que atende o bicameralismo. As duas cmaras no surgiram na Inglaterra como clculo poltico ou freio deliberado ao poder uno da representao parlamentar. A instituio do regime parlamentar com o exemplo ingls fez porm da dualidade uma tcnica conscientemente concebida para mitigar a fora do legislativo, dividindo-o.

2.2 A colaborao dos dois poderes entre si

Quanto ao segundo trao de identificao essencial do sistema, consubstanciado na colaborao dos dois poderes, faz-se mister ressaltar: a) a existncia de um gabinete, que desempenha papel intermedirio entre o Chefe de Estado e o Parlamento; b) a unidade e homogeneidade do gabinete. Tem o gabinete sua origem moderna no sculo XVII, quando era ainda o ministrio do rei instrumento de seu poder pessoal. Converteuse a seguir, por efeito da vitria completa alcanada pelo Parlamento

sobre a realeza, no rgo de confiana da maioria parlamentar. Sai portanto da sujeio do monarca, e se torna o aparelho de ligao do Parlamento com a Coroa, enfeixando em suas mos toda a

responsabilidade pelo exerccio do poder. No sistema parlamentar o gabinete ou ministrio representa a parte ativa e cambiante da organizao poltica, o elemento diretor da mquina administrativa, o rgo que verdadeiramente traa a poltica do Pas, que governa com responsabilidade na mais ldima acepo do termo. frente do gabinete se destaca com o tempo a figura do primeiroministro, um primus inter pares, cuja funo se apresenta ainda obscura em meados do sculo XVIII. Reclamao dirigida ao rei da Inglaterra contra Walpole, o ministro que se gabava de conhecer a tarifa das conscincias de seu pas9 e j ento chefe de um gabinete de fato, fazia-lhe justamente a censura de o mesmo irrogar-se a condio de primeiro-ministro, ofcio desconhecido pelo direito ingls,

inconsistente com a constituio do Pas, e solapador da liberdade, em qualquer forma de governo.10 Verifica-se porm que no comeo do sculo passado, a funo estava definida. Pitt ao formar o gabinete de 1803 aparece como o primeiro a empregar no seu posto a expresso primeiro-ministro, a despeito de s constar de documentos oficiais desde Lord Beaconsfield, quando este assina, em 1878, na qualidade de Plenipotencirio, o tratado de Berlim. Cabe ao primeiro-ministro organizar o gabinete, dirigi-lo, presidirlhe s sesses, chefiar o partido majoritrio, exercer a liderana parlamentar, tratar diretamente com o rei, ou Chefe de Estado, servir de intermedirio entre o ministrio e a Coroa ou a Presidncia da Repblica, enfim, assumir a direo de todos os negcios de governo e obter sempre o apoio da maioria, demonstrando para tanto a necessria habilidade e competncia como lder parlamentar. Contemporaneamente, com o governo de gabinete, o primeiroministro ingls do sculo XX quase onipotente; muito mais forte que

todos os ministros e todos os favoritos do ancien rgime, porquanto o executivo do sculo XX mais vasto que o do sculo XVIII ou mesmo o do sculo XIX. Os ministros de Lus XVIII no tinham que preocupar-se seno com a polcia, a poltica exterior e um pouco de oramento.11 Relativamente unidade e homogeneidade do gabinete, trata-se de requisito importantssimo, que se prende, como bvio, responsabilidade poltica e solidria dos ministros, objeto igualmente na histria poltica da Inglaterra, de longo processo de formao. Cumpre aos ministros manter completa unidade de vistas, professando as mesmas opinies e adotando a mesma poltica, em ordem a assegurar a homogeneidade desse corpo dirigente, investido no inteiro exerccio da funo governativa.

2.3 A existncia de meios de ao recproca no funcionamento do executivo e do legislativo Quanto existncia de meios de ao recproca no funcionamento do executivo e do legislativo, urge ressaltar principalmente o princpio da responsabilidade ministerial e a faculdade ou direito de dissoluo. A responsabilidade ministerial, conforme j asseveramos, foi criao lenta e progressiva do direito poltico da Inglaterra, que ainda no sculo XVIII sustentava a legitimidade da tese da livre escolha e demisso de ministrio pelo rei. A Cmara dos Comuns, impotente em face dessa prerrogativa real, tomou porm um caminho que acabou por conduzi-la

satisfatoriamente ao domnio do gabinete, quando o impeachment, empregado para esse fim, transitou do seu carter inicial de

responsabilidade penal, concepo vigente no sculo XVIII, para o de responsabilidade poltica, responsabilidade perante a opinio pblica, que expe perda do poder, e se impe coletivamente a todo o ministrio, obrigando-o conseqentemente exonerao solidria. A responsabilidade penal, brandida como ameaa sobre Lord North, obrigou-o a demitir-se com todo o gabinete. Da por diante,

tornou-se na praxe do sistema uma arma fadada a enferrujar-se, substituda que foi, segundo Esmein, por um instrumento mais flexvel e mais seguro: a responsabilidade poltica e coletiva do gabinete.12 Com efeito, o impeachment oferecia graves inconvenientes, assim enumerados por Barthlemy e Duez: 1 O impeachment, processo penal, supe um crime previsto e punido pela lei penal. As faltas ministeriais no so suscetveis de impeachment, a menos que constituam, segundo a lei penal, infraes, 2 Pode o rei paralisar a ao penal contra o ministro em pronunciando a dissoluo do Parlamento ou abstendo-se de convoc-lo (caso de Buckingham, Danby), 3 Enfim, pode o rei indultar o ministro condenado (caso de Danby) ou anisti-lo.13 Em suma, a responsabilidade ministerial foi de incio

responsabilidade puramente penal, passou depois a responsabilidade poltico-penal, at converter-se em responsabilidade poltica pura.14 Definindo a responsabilidade ministerial perante o Parlamento, Chateaubriand, na sua obra-prima de doutrinao poltica, escrita h mais de sculo e intitulada A Monarquia conforme a Carta (La monarchie selon la charte), enunciava j as regras bsicas dessa forma de governo parlamentar que a boa doutrina batizou com o nome de

parlamentarismo dualista: Se se admite esta frase sonora de que os ministros no prestam contas de sua administrao seno ao rei, compreender-se- breve por administrao tudo quanto se queira; ministros incapazes deitaro a Frana a perder, e as cmaras, convertidas em seus escravos, cairo no aviltamento... Ademais, as cmaras no se imiscuiro nunca na administrao, no faro jamais interpelaes inquietantes... se os ministros so aquilo que devem ser, a saber, senhores das cmaras pelo fundo e seus servidores pela forma, que meio conduzir a esse feliz resultado? O meio mais simples do mundo: o ministrio deve dispor da maioria e marchar com a mesma; sem isso nada de governo.15 O direito de dissoluo representa a contrapartida da

responsabilidade ministerial, a saber, o meio inverso que possui o

governo de atuar sobre o Parlamento, evitando assim que as assemblias se convertam em instrumentos onipotentes das maiorias parlamentares. Sem essa importantssima faculdade de dissolver o ramo eletivo do Parlamento, conferida pois ao executivo e acompanhada da obrigao em que este fica de convocar novas eleies num determinado prazo constitucional, o regime parlamentar se transmudaria num governo de assemblia, perdendo aquele admirvel trao que distingue precisamente a flexibilidade do sistema, ao dot-lo do valioso corretivo democrtico, que o apelo s urnas, perante a Nao, como remdio s crises do poder. O instituto da dissoluo foi dos mais incompreendidos na prtica do sistema representativo. Algumas Constituies das monarquias limitadas o adotaram. No o fizeram todavia no esprito da forma parlamentar. Usaram-no ao invs como arma ofensiva dada ao Chefe de Estado, contra a legislatura, para domin-la ou reduzi-la sujeio.16 No somente essa prtica viciosa desacreditou semelhante instituto, como o rodeou de suspeio e justificada desconfiana. No devem todavia tais temores prevalecer com respeito ao governo parlamentar, onde a dissoluo natural, legtima e quase necessria, constituindo, segundo o mesmo Esmein, o derradeiro meio que resta a um gabinete para manter-se no poder,17 depois de haver cado em minoria no Parlamento. Neste, uma poltica contrria ao interesse nacional, abraada contra a vontade do ministrio, no vingar se o corpo de eleitores, chamado a pronunciar-se soberanamente, em conseqncia da dissoluo, eleger novo Parlamento, desta feita favorvel ao gabinete, cuja linha de governo fora impugnada pelo Parlamento anterior na matria que determinou a crise de confiana, da qual duas sadas apenas restavam ao ministrio ameaado: a renncia ou a dissoluo. V-se portanto e v-se claramente que a dissoluo dos mais idneos e democrticos instrumentos inerentes ao sistema parlamentar.

Toda razo tinha por conseguinte Waldeck-Rousseau, quando, em 1896, assinalava esse aspecto novo e manifesto de um antigo mecanismo, que em outras formas de governo conhecera aplicao antidemocrtica, servindo de prerrogativa absolutista do poder real: A faculdade de dissoluo, inscrita na Constituio, no para o sufrgio universal ameaa, mas salvaguarda. o contrapeso essencial aos excessos do parlamentarismo, e graas dissoluo que se afirma o carter democrtico de nossas instituies.18

3. O parlamentarismo monista (democrtico), caracterstico do sculo XX Com o sculo XX e o aprofundamento das convices

democrticas de estrutura do poder, com a igualdade poltica levada s ltimas conseqncias mediante a instituio do sufrgio universal, com a rbita do poder consideravelmente alargada pelos imperativos da interveno estatal, com as funes da autoridade cada vez mais dominadas pelas exigncias de contato com a opinio, onde o poder consentido descobre as bases seguras de seu processo legitimador, viuse o parlamentarismo compelido a transformaes sensveis no funcionamento de todo o sistema. Conservando os mesmos traos anatmicos, sua fisiologia bem distinta daquela que o sculo passado conheceu, sob a forma j referida daquela dualidade de poderes essenciais: os poderes monrquicoaristocrticos em decadncia e os poderes democrticos em progresso. Transitou-se pois para uma modalidade de parlamentarismo na qual entra a imperar decisivamente o poder oriundo das fontes democrticas do consentimento. Ao parlamentarismo aristocrtico sucede o parlamentarismo popular; ao parlamentarismo de

compromisso e equilbrio de poderes, o parlamentarismo de gabinete com inteira fuso de poderes; ao parlamentarismo dualista, o

parlamentarismo monista, com preponderncia do ministrio, no chamado governo de gabinete, ou com hegemonia do Parlamento, a

meio caminho j do chamado governo de assemblia. este, a breves traos, o quadro das instituies no sistema parlamentar contemporneo. Concentrou o Parlamento o poder

democrtico e este se exerce com tal monoplio, que ficou de todo impossibilitada a reconstituio do parlamentarismo primitivo e

dualista, to do sabor ideolgico da liberal-democracia, substitudo j pelo parlamentarismo monista. Aqui, a realidade do poder poltico est em suas origens no povo e em seus mecanismos de funcionamento nas casas do poder legislativo. A nota ideolgica dominante do parlamentarismo monista se prende antes s mximas da democracia social e do socialismo democrtico do que s velhas e ultrapassadas concepes do monarquismo e da liberaldemocracia. Relativamente s origens monrquico-aristocrticas do antigo parlamentarismo dualista, to proficientemente empregado pela

burguesia liberal do sculo XIX, para sustentao de seus interesses polticos e sociais, assim se exprime nas reflexes do crcere o decado estadista da Terceira Repblica francesa Len Blum: Em nenhum pas da Europa, que seja de meu conhecimento, as origens histricas do parlamentarismo se prendem a um movimento ou reivindicao democrtica; por toda parte sua ascendncia aristocrtica ou oligrquica; no tomou carter e valor democrtico seno medida que a ele se incorporaram duas noes de ordem completamente distintas: a responsabilidade dos ministros perante as assemblias e a

universalidade do sufrgio.19 Dois aspectos capitais definem a forma mais lgica do

parlamentarismo monista contemporneo, na sua variante democrtica do chamado governo de gabinete: a) o afastamento do chefe tradicional do poder executivo, rei ou Presidente da Repblica, de qualquer participao efetiva do governo, ficando sua misso essencial

circunscrita apenas ao papel de Chefe de Estado; e b) a entrega da autoridade soberana a um nico poder: o gabinete, operando-se, segundo Bagehot, no a absoro do poder executivo pelo poder

legislativo, mas a fuso de ambos os poderes.20 Com respeito ao primeiro trao a no ingerncia do rei ou do Presidente da Repblica no governo j durante o sculo XIX Thiers antecipava a teoria parlamentar ora imperante que retira ao Chefe de Estado qualquer participao pessoal no exerccio das funes

governativas. Dizia, pois, em 1830, o futuro Presidente da Repblica francesa: o rei reina, e o Pas se governa para logo concluir que o rei reina, os ministros governam e as cmaras julgam.21 A forma parlamentar da Terceira Repblica francesa, ao princpio deste sculo, progrediu rapidamente para os contornos monistas, fazendo assim com que o Presidente resignatrio, Casemir-Prier, em carta a um dirio francs, escrevesse: Dentre todos os poderes que lhe parecem atribudos, s h um que o Presidente da Repblica pode exercer livre e pessoalmente: a presidncia das solenidades

nacionais.22 Distinguindo na Constituio inglesa a parte eficaz que governa, com o gabinete e os partidos, da parte dignificada, de cunho mstico, religioso ou semi-religioso, que reina, com a Coroa e as tradies da realeza, Bagehot, autor de obra clssica sobre o chamado governo de gabinete, insiste no peso da influncia moral que tem sobre a nao poltica a presena do rei e das instituies monrquicas, a despeito de toda a excluso a que ficou votado o prncipe na parte propriamente governativa. Ponderando que os benefcios de um bom monarca so quase inestimveis e os malefcios de um monarca ruim quase irreparveis,23 Bagehot d todavia a certa altura de seu livro a medida de quanto se esvaziou a autoridade real, ao escrever que, destituda do veto legislativo, a rainha teria que assinar sua prpria sentena de morte se assim o quisessem unanimentemente as duas casas do

Parlamento.24 A essa nota de pessimismo, segue-se porm na obra daquele clssico da cincia constitucional inglesa o elogio da monarquia, bem como o encarecimento da importncia que tem a realeza como parte da

Constituio, suas profundas razes populares, o sentimento que desperta ainda na alma do povo. Faz Bagehot aquela observao interessante, segundo a qual se pedssemos a um chauffeur de txi, que nos conduzisse a Downing Street, sede do governo, talvez ele hesitasse, por no haver jamais ouvido falar nessa rua, ao passo que se dssemos a direo do Palcio de Buckingham, sede da monarquia, residncia da rainha, esse mesmo chauffeur no se depararia com nenhuma dificuldade.25 Em toda a parte onde se venha a praticar o parlamentarismo monista, onde essa forma tenha tido andamento lgico e

conseqentemente onde quer que o princpio democrtico se haja firmado inarredavelmente, tomando-se o mesmo por base das

instituies parlamentares, aparecero sempre claramente distinguidas as funes de Chefe do Estado e as de Chefe do Governo, ficando aquela com o rei ou Presidente da Repblica, e esta com um gabinete ou ministrio, da inteira e imediata confiana do Parlamento, atravs da maioria parlamentar ou do partido dominante que chegou ao poder. Respectivamente ao segundo trao, o chamado governo de gabinete, que a moderna verso inglesa do parlamentarismo monista, cumpre defini-lo, segundo Balfour, como o governo de um gabinete, escolhido pelo legislativo, sob a presidncia do primeiro-ministro, ficando referido gabinete inteiramente sujeito Cmara dos Comuns, eleita pelo povo.26 O gabinete no parlamentarismo ingls, sendo o rgo de controle de todo o governo, dirige a nao, graas confiana essencial que recebe do Parlamento. Trata-se, como notara Bagehot em seu estudo sobre a Constituio inglesa, de uma comisso do poder legislativo, mas comisso com poderes que nenhuma assemblia jamais confiou a qualquer comit, salvo transitoriamente, em ocasies histricas

excepcionais. Com efeito, essa comisso tem o poder de dissolver a assemblia que a designou, apelando desta para outra, do Parlamento que se dissolveu para aquele que se vai eleger. Nessa dissoluo interfere

decisivamente, de tal modo que o governo de gabinete deixa de ser uma absoro do poder executivo pelo poder legislativo para se transfazer fundamentalmente numa fuso de ambos os poderes.27 Com o governo de gabinete, firma-se o princpio bsico da fuso e combinao dos dois poderes, o executivo e o legislativo, aquele segredo da Constituio inglesa, a que se reporta Bagehot,28 ao contrrio pois da separao e independncia, que constituem o princpio dominante da forma presidencial de governo, em matria de relao de poderes. Contemporaneamente, o governo de gabinete na mxima parte o governo de um partido majoritrio, que no caso ingls se explica pelo two party system, o sistema de dois partidos principais, alternando-se no poder, ao sabor da confiana que o corpo eleitoral venha porventura a votar-lhe. A opinio outra pea importantssima do mecanismo

parlamentar. Da dizer-se, sem nenhum exagero, que s h um sinnimo para o chamado governo de gabinete: governo de opinio. O exemplo ingls atesta o poder da opinio, que organiza e derruba governos, faz e desfaz maiorias investidas com os poderes subseqentes de direo poltica. O partido e a imprensa, rgos da Constituio viva, governam a nao. No sistema parlamentarista, quantos ministrios no resultaram da influncia de uma folha como o Times ou quantos gabinetes no devem imprensa sua runa e queda!29

4. Do governo parlamentar ao governo de assemblia (governo convencional) O parlamentarismo monista, que tem por base a soberania popular, tomou curso diferente na vida poltica de alguns Estados, onde a experincia parlamentar inglesa no pde fielmente aplicar-se. Com efeito, ao invs do chamado governo de gabinete, enveredam esses Estados por um governo parlamentar com preponderncia da assemblia, como efeito do enfraquecimento constitucional da

competncia do Presidente da Repblica, cuja autoridade bastante

diminuda, sai da esfera executiva para o exerccio de uma magistratura moral implcita nas funes de Chefia de Estado. Aqui as atribuies polticas do Presidente se reduzem a nada, justificando as amargas recriminaes antiparlamentares de um Presidente francs demissionrio, que se queixava de ver todos os seus poderes oficiais limitados funo decorativa de presidir a solenidades nacionais. Mas o ministrio ou gabinete nesses Estados no logrou enfeixar a influncia poltica perdida pelo Presidente da Repblica, transformado em mera sombra ou fantasma do poder executivo, influncia transferida doravante para o Parlamento, onde as bancadas majoritrias assumem, em face do ministrio posto sob tutela, papel no somente de controle, como de direo do governo e de sua poltica, ao contrrio do que se passa na Inglaterra, onde o gabinete, com o primeiro-ministro frente, fica com a direo e a Cmara dos Comuns com o controle do aparelho governamental. A Frana durante a Terceira e Quarta Repblicas, ofereceu o quadro poltico mais ilustrativo de uma experincia parlamentar monista, que conduziu inequivocamente ao predomnio da assemblia e a visvel instabilidade ministerial, decorrente, em larga parte, da exagerada fragmentao partidria, oriunda do sistema de

representao proporcional, que obrigava formao de coligaes partidrias sem consistncia nem fora para resistir aos embates das crises e dos acontecimentos. A conseqncia observada e assinalada por Burdeau era a de que, em se tornando impossvel a solidez ministerial, to peculiar ao desenvolvimento do sistema ingls, o governo j no dominava o Parlamento, algumas vezes o dirigia, quase sempre porm o seguia.30 A eleio indireta do Presidente da Repblica, quando este deriva seus poderes do Parlamento, o coloca em posio nada invejvel perante o ramo da representao legislativa, que foi haurir sua legitimidade e competncia nas fontes do consentimento popular. Aparece assim o Parlamento mais fortalecido pelo prestgio que lhe conferiu a investidura democrtica direta.

No parlamentarismo monista, com primado da assemblia, temos uma forma de governo que se acerca consideravelmente do denominado governo convencional ou governo de assemblia. Caracteriza-se este pela confuso de poderes ou pela desigualdade entre o executivo e o legislativo. Converte-se o poder executivo num poder delegado, com a autoridade governativa atuando na qualidade de agente ou comissrio de uma assemblia investida de poderes soberanos. Do Parlamento, recebeu o poder executivo sua competncia para o exerccio de um mandato imperativo; revogvel pois ad nutum da mesma assemblia. No regime convencional o ministrio ou conselho governante se transforma em mero brao executivo das decises da assemblia, carecendo portanto de independncia de ao. Relator-Geral da Comisso de Constituio, que lavrou o projeto da Constituio francesa de 1946, escreveu Pierre Cot acerca do chamado governo convencional ou governo de assemblia: Este tipo de governo convm aos pequenos pases ou aos perodos muito agitados... Nesse regime, no somente todo o poder se encontra nas mos da Assemblia, seno que exercido pela Assemblia e organizado por esta da maneira que cuidar mais conveniente. Obtm-se por esse meio uma concentrao total e absoluta do poder do Estado. o regime particularmente amoldado s necessidades de ao imediata e sem comedimento. Mais que qualquer outro, permite mobilizar todos os recursos da Nao. Convm aos perodos de agitao febril e de desordem, onde quer que a salvao da Ptria deva ser a lei suprema, onde quer que se trate de vencer ou morrer. Na realidade o governo convencional governo de ditadura, que organiza no a ditadura de um homem, mas a de uma maioria.31 Depois de assinalar que se trata de governo feito para atender s exigncias da ao revolucionria, destinado pois aos perodos de convulso, afirma o autor do afamado Relatrio que o governo convencional parlamentar.32 O governo de assemblia foi o regime que surgiu em Frana, ignora a questo de confiana, tpica do regime

introduzido pela Constituio montanhesa de 24 de junho de 1793, igualmente renovado nas assemblias constituintes francesas de 1848 e 1871, e ainda agora adotado pela organizao poltica da Confederao sua, cujo executivo, o Conselho Federal, deriva-se da Assemblia Federal, que o elege e exerce sobre suas medidas um primado incontestvel.

5. Crise e transformaes do parlamentarismo: as tendncias racionalizadoras contemporneas Dizem autores franceses que o regime parlamentar chegou a constituir o direito comum da organizao constitucional europia.33 A preferncia por essa forma avulta em nossos dias, quando deixou o recinto europeu e se alastrou pelo mundo inteiro, com nada menos de 17 repblicas e 26 monarquias adotando j o sistema parlamentar, frente a 26 pases apenas que trilharam os caminhos da organizao presidencial, dos quais 19 so repblicas deste continente. Publicistas de alta categoria atribuem o prestgio do

parlamentarismo, entre outras, s seguintes razes: evoca o apogeu das liberdades individuais, traz a reminiscncia dos grandes duelos da palavra poltica na defesa das instituies, marca o triunfo do regime representativo sobre o poder absoluto das coroas reacionrias,

representa valioso freio onipotncia da vontade popular, aparece como instrumento de uma democracia moderada, capaz de resistir ao arrebatamento das assemblias, mormente quando estas, conforme aconteceu em 1793, em Frana, tomam o poder e o exercem mediante autntica ditadura legislativa. Inumerveis crticas todavia se fazem ao sistema parlamentar de governo, entendendo principalmente com a instabilidade a que estaria sempre sujeita essa modalidade de conformao do poder. Como exemplos de instabilidade dos governos parlamentaristas, tem-se mencionado o caso histrico da Frana. No parlamentarismo francs da Terceira Repblica, que se prolonga de 1875 a 1940, houve

nada menos de 105 ministrios. O parlamentarismo da Quarta Repblica, que vai de 1946 a 1958, conheceu 16 ministrios. A mdia de durao de cada ministrio no ultrapassou 9 meses. A Frana monrquica adotou 9 Constituies, em 84 anos, desde a Revoluo Francesa. Acham todavia os adeptos do parlamentarismo que essa instabilidade do sistema mais aparente do que verdadeira. Alegam com efeito que se a Frana republicana testemunhou tantas quedas de ministrios, em compensao viu, no perodo de 65 anos, apenas uma Constituio e nenhuma revoluo. Com esse forte argumento a favor do parlamentarismo, asseveram que o sistema pode ademais oferecer o espetculo da instabilidade dos governos, mas semelhante espetculo fica largamente compensado pela estabilidade das instituies. patente porm no sculo XX a crise do parlamentarismo. Volveu-se numa forma monista, tendo por substrato a soberania popular. A crise, sob determinado aspecto, se faz sentir principalmente nas repblicas, carecidas daquela fora moderadora e simblica que a realeza representa com o prestgio social do monarca. Com efeito, o rei hauria na hereditariedade e na fidelidade dos sditos ou cidados elementos de respeito e considerao, teis ao regime, investindo-se de um prestgio que no possui, por exemplo, no regime parlamentar o Presidente da Repblica, ainda que traga da eleio direta a fora e a legitimidade de seu mandato.34 A eleio direta do Presidente da Repblica no parlamentarismo para o desempenho da mera funo de Chefe de Estado e no de Chefe de Governo antes motivo de grave receio e preocupao, visto que lhe outorga um prestgio de investidura em inteiro desacordo com o efetivo papel que lhe vem reservado no mecanismo do sistema, onde se acha ordinariamente executivo. Observa-se, na crise do parlamentarismo, que o desespero dos constitucionalistas h levado muitas formas parlamentares ao malogro, precisamente em conseqncia da grande e falaz diligncia empregada anulado, tocante a qualquer atribuio de teor

para restaurar o dualismo do sculo passado. Surgem com certas variantes parlamentaristas criaes polticas assentadas num dualismo artificial: o da separao e concorrncia do poder do Presidente com o poder das casas do Parlamento, mormente quando se atenta na origem comum de ambos esses poderes: o sufrgio popular universal. O mais atento estudioso e competente avaliador da crise do parlamentarismo de nosso sculo, Mirkine-Guetzvitch, faz girar as transformaes por que h passado a forma parlamentar em torno de determinadas tendncias racionalizadoras contemporneas. Entende esse autor que desde a Repblica de Weimar a racionalizao do parlamentarismo em diversas Constituies europias vem sendo gradativamente encetada. Verifica-se ento que depois de ter profusa aplicao, sugerida pelas prticas dos mais celebrados exemplos da Inglaterra, Blgica e Frana, o parlamentarismo ingressa numa fase terica, de construo doutrinria, formulao de regras propostas observncia constitucional, para o exerccio do regime segundo novos modelos de experincia, ou segundo a pauta de uma doutrina homognea e rgida.35 assim que Preuss intervm no parlamentarismo de Weimar, Kelsen faz a Constituio da ustria, os constituintes Constituies europeus de do primeiro um ps-guerra direito: elaboram o do nas

1919-1922

novo

processo

parlamentar36 onde as inspiraes procedem principalmente da cincia poltica e do direito pblico comparado.37 Afirma Guetzvitch que a essncia do parlamentarismo moderno reside na aplicao poltica e governamental do princpio majoritrio.38 Assinala-se assim o aspecto capital do predomnio democrtico avassalador no desenvolvimento dessa forma de governo, cujas origens monrquico-aristocrticas dos sculos XVIII e XIX j ficaram bastante Patenteadas. A tese do mesmo escritor poltico se acha apoiada, conforme ele mesmo cita, pelas reflexes de Lon Blum, quando este postula com a reforma governamental a necessidade de um parlamentarismo

maneira inglesa, onde legislativo e executivo vivam num estado de penetrao, de dependncia recproca e que esta colaborao contnua seja a lei mesma da atividade governamental.39 Busca-se por essa via alcanar um governo que governe, tendo de fato o primeiro-ministro por depositrio incontestvel de toda a autoridade.40 Como se v, o advento do parlamentarismo monista,

substancialmente democrtico, tem levado uma corrente de autores a propugnar a soluo do fortalecimento da autoridade executiva na pessoa do primeiro-ministro. Governando com o apoio da maioria parlamentar, gerada legitimamente pelo sufrgio popular, atravs do mecanismo partidrio, seria o Chefe do Gabinete ou Presidente do Conselho de Ministros o titular de um poder apto manuteno da ordem democrtica. Fica esta assim em condies jurdicas e polticas excepcionais para arrostar com todas as responsabilidades decorrentes das complexas tarefas governativas de nossos dias, to mltiplas e variadas e to sujeitas a gerar crises, quando esbarram com obstculos ou artifcios que se tornaram anacrnicos, quais por exemplo os provenientes do princpio da separao de poderes. As formas sonolentas e obsoletas pois do velho parlamentarismo dualista j no atendem s exigncias do moderno Estado social. Ditou este, com a reforma democrtica, a imperiosa necessidade de acudir com presteza a importantssimas e imediatas tarefas de governo. Recaram sobre o poder problemas que implicam a destruio de qualquer ordem ou sistema de governo, obstinado em represar ou preterir, por inpcia, solues sociais urgentes e de todo inadiveis. Toda democracia parlamentar onde o poder popular, como poder das maiorias impacientes de uma ordem governativa mais eficaz, for eventualmente tolhido por empecilhos artificiais, ser sempre um poder fadado morte ou dissoluo, um poder em crise, um poder no qual o parlamentarismo falseado significar nada menos que a

institucionalizao mesma da desordem e da instabilidade. Criou o sculo XX portanto um novo parlamentarismo: o

parlamentarismo democrtico ou monista, tendo por trao essencial o poder poltico da maioria, ao passo que o velho parlamentarismo dualista, monrquico-aristocrtico ou aristocrtico-burgus, se definia apenas como o regime da responsabilidade poltica do gabinete. Toda essa variao se acha perfeitamente compendiada e esclarecida nas seguintes observaes de Guetzvitch: O

parlamentarismo no nos cansamos nunca de afirm-lo a conseqncia natural, lgica, quase automtica da aplicao sincera do sistema representativo. Quando se toma o regime parlamentar como um sistema que antes de mais nada o da responsabilidade ministerial, falseia-se a perspectiva histrica e poltica e a natureza mesma desse regime: a essncia do parlamentarismo a prerrogativa da maioria parlamentar de ter o seu ministrio. verdade que no decurso do sculo XIX, sob a monarquia constitucional, o parlamentarismo se exprimiu no princpio da responsabilidade ministerial. Mas hoje sua verdadeira significao consiste no poder da maioria de impor sua vontade na escolha dos ministros.41 O mesmo conceito expresso com igual clareza mais adiante: O regime parlamentar o poder poltico da maioria. E o princpio da vontade majoritria que obriga o gabinete a ser responsvel, isto , a demitir-se quando a maioria o quer. Decerto, o regime parlamentar se desenvolveu de incio na Inglaterra, mas ele no pode explicar-se por inteiro pela prtica inglesa ou pela imitao desta prtica. O regime parlamentar aparece l onde existem condies necessrias ao funcionamento do governo da maioria. No seno uma conseqncia lgica do regime representativo democrtico. O parlamentarismo nunca ser demasiado diz-lo a conseqncia natural, lgica, quase automtica da aplicao sincera do sistema representativo. No resta dvida que no curso do sculo XIX, sob a monarquia constitucional, o parlamentarismo se exprimiu atravs do princpio da responsabilidade ministerial. Mas hoje sua verdadeira significao consiste no poder da maioria de impor sua vontade na escolha dos

ministros. por esse poder da maioria, poder absoluto e nico conforme os princpios gerais da democracia, que se exprime de maneira adequada o parlamentarismo moderno.42 As Constituies, na sua trajetria doutrinria, atestam atravs das frmulas empregadas, o sentido desse desdobramento, que fez do princpio majoritrio, princpio democrtico, a nota dominante do parlamentarismo contemporneo. Com efeito, nota Guetzvitch que a lei constitucional francesa de 25 de fevereiro de 1875 continha em seu artigo 6 o seguinte princpio: Os ministros so solidariamente responsveis perante as Cmaras pela poltica geral do governo... O parlamentarismo da Terceira Repblica, posto que monista, ainda se inclinava, por conseguinte, a uma frmula essencial do velho parlamentarismo, ao passo que as Constituies subseqentes Primeira Grande Guerra Mundial, como a Constituio de Weimar, j inscrevem em seus textos a regra fundamental que define o novo parlamentarismo. Consiste este basicamente na dependncia poltica dos ministros com relao maioria, na obrigao jurdica que tem o ministrio de retirar-se toda a vez que seja objeto de um voto de desconfiana.43 Tomado o parlamentarismo na sua acepo corrente e

democrtica de governo das maiorias, temos a base simples e homognea sobre a qual cada Estado erguer uma superestrutura jurdica com as chamadas tcnicas de racionalizao do poder parlamentar, tendo em vista sempre a eficcia crescente e progressiva das instituies polticas, de modo que possam estas atender

desembaraadamente aos cuidados e anseios materiais cada vez mais largos da sociedade, no interesse da paz, da justia e da prosperidade de todas as classes, animadas como se acham por impaciente conscincia reivindicatria de melhoria social. Da por diante o parlamentarismo, em suas variaes tcnicas, respeitado o postulado essencial do controle e da direo democrtica por parte do elemento popular, ser em cada Pas efeito da arte

constitucional e do gnio ou temperamento poltico de cada povo. Seus fracassos ou seus triunfos sero fracassos ou triunfos dos princpios de racionalizao eventualmente aplicados e introduzidos no corpo das Constituies respectivas, bem como postos em circulao pela mo dos governantes na ambincia poltica, onde cada povo h de pratic-los ou posterg-los, conforme o maior ou menor ndice de adequao e acolhimento que venham eles a ter.

6. Do pseudo-parlamentarismo do Imprio (um parlamentarismo bastardo) ao Ato Adicional de 1961, com o malogro da nova tentativa de implantao do sistema parlamentar no Brasil Desenvolveu o Imprio no Brasil um ensaio de parlamentarismo, que se dilata de 1847 a 1889, da Maioridade Proclamao da Repblica. Pesadas crticas se fizeram ao parlamentarismo do Imprio, que muitos escritores polticos de nossa histria reputam um pseudoparlamentarismo, forma bastarda do autntico modelo europeu. O mais grave vcio que comprometeu todo o sistema parlamentar ptrio foi indubitavelmente a concentrao de poderes nas mos do Imperador, que se converteu, atravs do Poder Moderador, em supremo juiz das questes polticas. Com o Poder Moderador, poder constitucional, vimos na prtica do regime o Imperador dispondo do direito de convocar eleies. Nenhum freio ou contrapeso essencial existiu com que diminuir a irresponsabilidade poltica do monarca. Durante a experincia parlamentar do Imprio, o Pas conheceu nada menos que 35 ministrios. No longo reinado de D. Pedro II, 22 ministrios sucumbiram aos litgios polticos dos dois partidos, liberais e conservadores, que disputavam com baixeza ulica e servilismo a simpatia decisiva do Imperador, indispensvel conservao e

sobrevivncia dos gabinetes. De fato, ambos, conservadores e liberais, se alternaram

monotonamente no ministrio, sendo, conforme j referimos, a queda dos gabinetes decidida sempre pelo poder pessoal do monarca, sem cujas graas nenhum partido alcana manter-se no poder. Dissolveu D. Pedro II onze vezes a Cmara e, no parecer de Rui Barbosa, foi a demasia de prerrogativas polticas pessoais que envenenou e atrofiou em larga parte o desenvolvimento normal que poderia ter logrado o parlamentarismo do Imprio. Com o advento da Repblica, fechou-se na histria poltica do Brasil o longo captulo da experincia parlamentar, que fora, ao lado da prpria organizao imperial, uma das notas caractersticas que nos distinguiram dos nossos vizinhos republicanos do continente, do ponto de vista das instituies polticas. Mas, encerrado o perodo da prtica parlamentar de governo em nosso Pas, nem por isso se arruinou em definitivo o sentimento parlamentarista, que acordou cedo no corao das novas geraes republicanas. Basta que se atente para o programa dos federalistas do Rio Grande do Sul, que, em 1901, se manifestavam eloqentemente a favor do retorno ao parlamentarismo, sustentando, com ardor e bravura os altos princpios ditados pela influncia poltica de Silveira Martins, o grande lder republicano, desde sua pregao cvica em 1892. Dois anos depois da reconstitucionalizao do Pas, Raul Pilla, em 1948, apresentou no Congresso a emenda parlamentarista. Sob a influncia desse bravo parlamentar, tem-se feito em todo o Pas vasta cruzada de opinio em prol da implantao do mencionado sistema. Em setembro de 1961, o Presidencialismo agonizava em uma de suas piores crises do poder, com gravssima ameaa para a

continuidade da ordem democrtica. Ps termo o Ato Adicional a essa crise, instituindo o sistema parlamentar de governo, que teve durao efmera, estendendo-se de setembro de 1961 a 17 de janeiro de 1963, quando vimos ento o Pas restitudo, pelo voto plebiscitrio, ao presidencialismo da Constituio de 1946. Teve o parlamentarismo fim com o ato do Senado aprovando o

substitutivo Gilberto Marinho, que revogava o Ato Adicional e o regime parlamentarista. A consulta s urnas, de que resultou a unnime manifestao legislativa do dia 17 de janeiro de 1963, se fez mediante o plebiscito do dia 6 do mesmo ms e ano, no qual apesar de absteno que se elevou a 25% do eleitorado do Pas, aprovou-se o retorno forma presidencial, mediante resposta sim, dada por 90% dos eleitores. A vida do governo parlamentar, institudo pelo Ato Adicional, foi caracterizada por manifesta instabilidade, verificando-se em pouco mais de um ano a existncia de trs gabinetes (Tancredo Neves, Brochado da Rocha e Hermes de Lima). O fracasso do sistema parlamentar adotado pelo Ato Adicional se deve a mltiplas razes, entre as quais ressalta a imperfeio da prpria emenda parlamentarista, a inoportunidade da introduo do regime parlamentar num momento de gravssima crise poltica nacional, o despreparo com que a opinio pblica recebeu aquela forma de governo, a ignorncia das prticas do sistema, por parlamentares subitamente convertidos convenincia e necessidade de sua adoo e por fim as que foram enunciadas pelo constitucionalista Afonso Arinos de Melo Franco, abrangendo, em primeiro lugar, o desprezo que o Presidente da Repblica votou ao exerccio de sua misso naquela encruzilhada histrica, omitindo-se ou combatendo o sistema, e, a seguir, o desinteresse dos partidos em praticar e observar sinceramente as regras do sistema, raramente se dispondo a defend-lo no Congresso.44 Demais, quem atentamente examina o Ato Adicional e a vida poltica do Brasil naqueles dias, luz das transformaes doutrinrias por que h passado a prtica do parlamentarismo em nosso sculo, conforme temos exposto com respeito forma monista do poder parlamentar, h de concluir pela inteira inviabilidade do sistema que se props, como remdio constitucional para a crise de nossas instituies polticas abaladas. Seno, vejamos. Em primeiro lugar, o Ato Adicional foi uma frmula improvisada de salvao pblica, que no teve convenientemente preparado para

receb-la o solo da opinio pblica. Em seguida, nota-se que os poderes do Presidente da Repblica avultam de maneira ainda considervel, pois o que houve foi apenas o compromisso de uma abdicao parcial de prerrogativas para evitar o pior, que seria o aspirante legtimo sucesso legal o ento VicePresidente da Repblica investido como Chefe de Estado e do Governo na plenitude das atribuies governativas que a Constituio presidencialista lhe assegurava. Essa bivalncia de poderes o Presidente chefiando o Estado e do mesmo passo repartindo com o Primeiro-Ministro competncia de governo fazia hbrido o sistema e o obrigava a retrogradar idade do parlamentarismo monrquico da Constituio orleanista francesa da primeira metade do sculo passado. O fundo falso de apoio a esse dualismo de competncia era manifesto. O poder que derivasse sua legitimidade da vontade popular expressa nos termos usualmente plebiscitrios da eleio presidencial acabaria por impor-se. E este era precisamente o poder do nosso Presidente da Repblica, constrangido pela crise ao compromisso instvel com que, em face da Constituio alterada, se desfez de uma parcela apenas da competncia presidencial, conservando porm em contradio e desarmonia com o esprito da forma parlamentar de governo grosso feixe de atribuies fundamentais. Essas atribuies de carter governativo, em concorrncia com as do Primeiro-Ministro, cuja autoridade se debilitava, menos pela origem indireta de sua investidura parlamentar do que pela desconfiana e suspeio com que o Pas poltico e sua opinio livre reprovavam a emenda usurpadora, acabariam por converter-se no germe ou ponto de partida para a prpria desforra inutilizadora do sistema imposto. Visvel por conseguinte o artifcio daquela soluo insustentvel, logo mais punida pelos acontecimentos da crise, que, longe de removerse, ameaou institucionalizar-se, at que o plebiscito veio restituir o Pas ao mecanismo da Constituio presidencialista, abandonada no auge da tormenta de agosto e setembro. A crise voltou assim s suas

origens legtimas, ao presidencialismo que a motivara. O parlamentarismo monista, democrtico, demonstrou com a eloqente experincia brasileira que ningum divide impunemente a vontade do povo, mediante instituies tomadas a um passado j irrecupervel. O erro decisivo do Ato Adicional foi implantar a superestrutura institucional do parlamentarismo dualista, em flagrante contradio com a moderna essncia democrtica do poder, que s se pode exercer parlamentarmente atravs de canais unitrios, mormente quando a fonte desse poder o povo politicamente livre e governante. Parlamentarismo esvaziado e contraditrio, de origens obscuras e comprometidas, aquele que aparece sob o Ato Adicional, tinha pois defeitos congnitos, que cedo o condenavam ao triste fim da morte pela restaurao plebiscitria do presidencialismo. No havia vocao de estadista que pudesse salv-lo, enquanto o Presidente da Repblica, com o ressentimento de sua posse frustrada no quadro do regime presidencial e trazido ao poder por um movimento de opinio em nome da legalidade constitucional, persistisse em fazer sombra poltica e administrativa aos chefes de gabinete, que tinham contra suas prerrogativas o desfavor da opinio pblica, ainda traumatizada pelas incompreenses e perplexidades decorrentes da trgua, que apenas suspendeu a crise, sem todavia elimin-la. Nenhuma circunstncia favorecia, por conseguinte, a

consolidao daquele parlamentarismo condenado pelo bero esprio, pelo carter de enxertia de que se revestiu, pelo atentado que representou ao princpio monista do poder democrtico, fazendo o governo dualista, tanto na sua formao como no seu exerccio.

1. Guizot, Histoire des Origines du Gouvernement Reprsentatif, 4 ed., p. 276. 2. Esmein, lements de Droit Constitutionnel, 5 ed., p. 132. 3. Bagehot, The English Constitution, p. 211. 4. Leon Duguit, Trait de Droit Constitutionnel, 2 ed., t. 1., p. 648. 5. Georges Burdeau, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 122.

6. Esmein, ob. cit., p. 184. 7. Idem, ibidem, p. 183. 8. Idem, ibidem, p. 138. 9. Joseph Barthlemy & Paul Duez, Trait lmentaire de Droit Constitutionnel, p. 173. 10. Esmein, ob. cit., p. 144. 11. Boris Mirkine-Guetzvitch, Les Constitutions Europenes, p. 26. 12. Esmein, ob. cit., p. 147. 13. Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 172. 14. Idem, ibidem, pp. 172-173. 15. Chateaubriand, Primeira parte do captulo 15, das Oeuvres compltes, XXV, pp. 37-38, apud Duguit, ob. cit., pp. 652-653. 16. Esmein, ob. cit., p. 138. 17. Idem, ibidem, pp. 138-139. 18. Duguit, ob. cit., p. 645. 19. Lon Blum, La Rforme Governamentale, pp. 51-56. 20. Bagehot, ob. cit., p. 13. 21. Esmein, ob. cit., p. 654. 22. Duguit, ob. cit., p. 660. 23. Bagehot, ob. cit., p. 78. 24. Idem, ibidem, p. 51. 25. Idem, ibidem, p. XIX. 26. Balfour, apud Bagehot, ob. cit., p. XIII. 27. Bagehot, ob. cit., p. 13. 28. Idem, ibidem, p. 9. 29. Bagehot, ob. cit., p. 20. 30. Georges Burdeau, ob. cit., p. 126. 31. Pierre Cot, apud Guetzvitch, ob. cit., p. 18. 32. Idem, Ibidem, pp. 58-59. 33. Barthlemy e Duez, ob. cit., pp. 183-184. 34. Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 184. 35. Guetzvitch, ob. cit., p. 29. 36. Idem, ibidem, p. 17. 37. Idem, ibidem, p. 17. 38. Idem, ibidem, p. 19. 39. Lon Blum, ob. cit., pp. 150-151. 40. Idem, ibidem, p. 24. 41. Guetzvitch, ob. cit., p. 25. 42. Idem, ibidem, p. 69. 43. Idem, ibidem, pp. 29-30. 44. Afonso Arinos de Melo Franco, Novos Argumentos, Jornal do Brasil, 7.6.64.

23 OS PARTIDOS POLTICOS

1. Da definio do partido poltico 2. O conceito de partido do sculo XX 3. A impugnao doutrinria dos partidos polticos Partidos e faces 5. O elogio do partido poltico e a compreenso de sua importncia essencial para o Estado moderno 6. A misso e presena dos partidos na literatura poltica e jurdica 7. Os partidos polticos como realidade sociolgica: sua ausncia dos textos constitucionais 8. Os partidos polticos como realidade jurdica: tendncia contempornea para inseri-los nas Constituies 9. As modalidades de partidos; partidos pessoais e partidos reais (Hume), partidos de patronagem e partidos ideolgicos (Max Weber), partidos de opinio e partidos de massas (Burdeau), partidos do movimento e partidos da conservao (Nawiasky).

1. Da definio de partido poltico

Quem, na nsia de encontrar uma boa definio de partido poltico, se dispuser a ler, da primeira ltima pgina, as trs obras mximas que o sculo XX j produziu acerca dos partidos polticos os livros clssicos de Ostrogorsky (La Dmocratie et lorganization des Partis Politiques), Michels (Les partis politiques: essai sur les tendances oligarchiques de Dmocraties) e Duverger (Les partis politiques), h de concluir a leitura profundamente decepcionado: ter empregado em vo toda a sua diligncia, pois a instituio em apreo no objeto ali de nenhuma definio. E, no entanto, com Ostrogorsky estudou-se, com amplitude sociolgica e admirvel cunho cientfico, na organizao dos partidos americanos, a mquina eleitoral, o caucus e o boss poltico. Com Michels formulou-se a teoria da destinao oligrquica dos partidos, a lei de bronze da burocratizao partidria, como j disse um tratadista, tomando de emprstimo o termo marxista; enfim, investigou-se aquela lei que conduz o poder s mos de uma elite satisfeita, rotineira e superposta massa eleitoral e que em absoluto no abdica o monoplio de sua influncia ou poder de deciso.

De ltimo, com Duverger, a cincia poltica cancelou, segundo alguns publicistas, todas as antecedentes classificaes de formas de governo, que vinham desde a imortal diviso feita por Aristteles (monarquia, aristocracia e democracia) at chegar a de Montesquieu, para abraar-se unicamente quela do autor francs, ou seja, a que faz apenas inteligvel algum sistema governante quando se distinguem os governos em mono-partidrios, bipartidrios e multipartidrios. Como aqueles abalizados publicistas modernos no se

sobressaem por uma conceituao do partido poltico omitindo em suas rigorosas anlises esse aspecto do problema, vamos volver por conseguinte a alguns textos clssicos da literatura poltica, em busca de determinadas definies que dem a mais precisa noo daquilo que vem a ser uma organizao partidria. O primeiro autor que se nos depara Burke. Em 1770, definiu ele o partido como um corpo de pessoas unidas para promover, mediante esforo conjunto, o interesse nacional, com base em algum princpio especial, ao redor do qual todos se acham de acordo.1 Em seguida, ao comeo do sculo passado (1816), Benjamin Constant, um teorista do Estado liberal, apareceu com outra definio, que aufere na cincia poltica prestgio igual ou superior ao da definio de Burke. Diz Constant que o partido poltico uma reunio de homens que professam a mesma doutrina poltica. Essa definio, segundo Levy Bruhl, rene vantajosamente os elementos essenciais de todo partido: o princpio de organizao coletiva, a doutrina comum e a qualificao poltica dessa mesma doutrina. No insere porm um dado que, no sentir daquele socilogo, fez lacunoso o pensamento de Constant com respeito aos partidos polticos: a conquista do poder, aquilo que os inclina ao.2 Da portanto a superioridade que de notar no conceito de partido poltico oferecido por Bluntschli, em 1862, quando disse que se tratava de grupos livres na sociedade, os quais, mediante esforos e idias bsicas de teor poltico, da mesma natureza ou intimamente aparentados, se acham dentro do Estado, ligados para uma ao

comum.3

2. O conceito de partido no sculo XX

No sculo corrente, as mais expressivas definies de partido poltico so, ao nosso ver, as de Jellinek, Max Weber, Nawiasky, Kelsen, Hasbach, Field, Schattschneider, Sait, Goguel e Burdeau. Segundo Jellinek, os partidos polticos, em sua essncia, so grupos que, unidos por convices comuns, dirigidas a determinados fins estatais, buscam realizar esses fins.4 Estudando com admirvel proficincia os partidos polticos do ponto de vista sociolgico, assim se exprimiu Max Weber sobre a natureza dos mesmos: Os partidos, disse Weber, no importa os meios que empreguem para afiliao de sua clientela, so na essncia mais ntima, organizaes criadas de maneira voluntria, que partem de uma propaganda livre e que necessariamente se renova, em contraste com todas as entidades firmemente delimitadas por lei ou contrato.5 Tomando os partidos debaixo de ngulo preponderantemente formal, Nawiasky, em 1924, definiu-os em termos reproduzidos depois por Radbruch num ensaio clssico acerca dos partidos polticos no direito constitucional da Alemanha.6 De conformidade com o

pensamento de Nawiasky, os partidos polticos nada mais so do que o princpio de organizao da sociedade humana em relao a um determinado domnio da vida espiritual.7 O mesmo jurista, em obra mais recente o seu primoroso tratado de Teoria Geral do Estado deixou-nos porm uma segunda definio do verdadeiro carter do partido poltico: Unies de grupos populacionais com base em objetivos polticos comuns.8 Pertencendo camada de escritores polticos modernos e contemporneos que mais cedo compreenderam a importncia dos partidos polticos, com respeito democracia, Kelsen escreve: Os partidos polticos so organizaes que congregam homens da mesma

opinio para afianar-lhes verdadeira influncia na realizao dos negcios pblicos.9 Das mais completas a definio de Hasbach, autor de afamada obra crtica sobre a democracia, publicada em comeos deste sculo, na qual diz que o partido poltico uma reunio de pessoas, com as mesmas convices e os mesmos propsitos polticos, e que intentam apoderar-se do poder estatal para fins de atendimento de suas reivindicaes.10 Com Field, o partido poltico se define como associao voluntria de pessoas com a inteno de galgar o poder poltico. E o publicista acrescenta: atravs, possivelmente, de meios

constitucionais.11 Dos autores americanos que mais seguramente versaram o tema relativo ao conceito de partido poltico cumpre distinguir

Schattschneider e Sait. O primeiro diz que se trata de uma organizao para ganhar eleies e obter o controle e direo do pessoal governante,12 ao passo que o segundo, com mais exao, assevera que o partido poltico representa um grupo organizado que busca dominar tanto o pessoal como a poltica do governo.13 Enfim, temos a palavra dos publicistas franceses Goguel e Burdeau. Entende Goguel que o partido poltico um grupo organizado para participar na vida poltica, com o objetivo da conquista total ou parcial do poder, a fim de fazer prevalecer as idias e os interesses de seus membros.14 No dizer sucinto de Burdeau, o partido representa uma

associao poltica organizada para dar forma e eficcia a um poder de fato.15 O partido poltico, a nosso ver, uma organizao de pessoas que inspiradas por idias ou movidas por interesses, buscam tomar o poder, normalmente pelo emprego de meios legais, e nele conservar-se para realizao dos fins propugnados. Das definies expostas, deduz-se sumariamente que vrios

dados

entram

de

maneira

indispensvel

na

composio

dos

ordenamentos partidrios: a) um grupo social; b) um princpio de organizao; c) um acervo de idias e princpios, que inspiram a ao do partido; d) um interesse bsico em vista: a tomada do poder; e e) um sentimento de conservao desse mesmo poder ou de domnio do aparelho governativo quando este lhes chega s mos.

3. A impugnao doutrinria dos partidos polticos

Arruinado o absolutismo e inaugurado o sistema representativo, as foras sociais que historicamente tomam o nome de partidos polticos entram a desempenhar uma funo de considervel

importncia no destino de todas as comunidades estatais. O crescimento do partido poltico, bem como sua importncia pblica acompanham o crescimento da democracia mesma e suas instituies. Na doutrina do Estado liberal, mormente entre os teoristas da monarquia constitucional, patenteou-se sempre cega averso aos partidos polticos. E por mais estranho que parea, at mesmo um doutrinrio integral da democracia, da estirpe de Rousseau, se mostra desafeioado ao sistema partidrio. De modo que os partidos polticos, em matria de doutrina e institucionalizao, se deparam at aos nossos dias com dupla frente de resistncia: a do liberalismo, em mais larga escala, embora dissimulada, e a de certa forma de democracia, a saber, a democracia individualista de Rousseau. Houve contudo filsofos liberais que de forma precursora tomaram a defesa do partido poltico. Burke, no sculo XVIII, foi dessas excees raras, bracejando afoito contra a corrente de idias

antipartidistas de sua poca. Vejamos portanto como o partido poltico se viu outrora alvo de graves invenctivas ou como a literatura poltica e jurdica o flagelou impiedosamente.

Aps dizer que a ignorncia abre aos homens a porta dos partidos e a vergonha depois os impede de sair, Halifax afirmou que o melhor partido apenas uma espcie de conspirao contra o resto do pas.16 Ainda na primeira metade do sculo XVIII, Bolingbroke, um dos pensadores mais influentes de seu tempo, investiu panfletariamente contra os partidos polticos, estampando, em 1738, a catilinria do Rei Patriota (The Patriot King). Entre outras assertivas, sustenta ele que a pior de todas as divises vem a ser com certeza aquela que resulta das divises partidrias.17 Com manifesto pessimismo, o filsofo escocs David Hume afirma, por seu turno, que do mesmo modo que os legisladores e fundadores de Estados devem ser honrados e respeitados pelo gnero humano, os fundadores de partidos polticos e faces devem ser odiados e detestados, acrescentado a seguir que essa atitude se h de tomar porquanto os partidos exercem uma influncia diretamente contrria das leis.18 Igual desdm demonstrara j Hobbes quando asseverou que os partidos, divididos entre si, geram as sedies e a guerra civil, fazem triunfar o dio e a violncia.19 Condorcet, criticando o sistema poltico ingls, declara, segundo refere Cotta, que os partidos polticos conservam cuidadosamente o fanatismo como um instrumento que cada qual aguarda a vez de utilizar,20 do mesmo passo que Tocqueville, um clssico da velha democracia liberal, acha que os partidos so um mal inerente aos governos livres.21 E por fim Balzac afirma: Os partidos polticos cometem em massa aes infames, que cobririam de oprbrio um homem. Mas deste lado do Atlntico que o sentimento antipartidista se levanta s mais altas regies da conscincia poltica. George

Washington, no Farewell Address, despedindo-se do povo e da ptria, de cuja emancipao fora o principal artfice, aconselha solenemente os herdeiros de suas idias a se precatarem dos ruinosos efeitos que em geral advm do chamado esprito partidrio. Declara os partidos

polticos os piores inimigos da democracia e admite que tenham eles algo que desempenhar num governo monrquico, sendo porm de todo inadmissveis num governo popular.22 O Vice-Presidente John Adams no pensava de modo diferente. Exprimindo sua antipatia pelo sistema de partidos, escrevia: Nada me atemoriza tanto quanto a diviso da Repblica em dois grandes partidos, cada qual com o seu lder.23 Por sua vez, Madison nas pginas do Federalista no poupava tampouco os partidos polticos, enquanto John Taylor da Carolina (1753-1824) advertia a nao contra a horrenda tirania partidria, que transformava o povo em autor de sua prpria runa.24 No menos severo foi o julgamento de John Marshall, quando afirmou que nada rebaixa ou polui mais o carter humano do que um partido poltico.25 Enfim, nessa mesma galeria de pensadores americanos, temos Henry Jones Ford, ao asseverar que o partido poltico uma gangrena, um cncer, que os cidados patriotas deviam unir-se para erradicar.26 Ainda este sculo, os partidos tm sido alvo de diatribes igualmente cruis, posto que espordicas. O sculo das massas viu o partido poltico transformar-se, segundo Alain, numa mquina de pensar em comum. E acrescenta o mesmo pensador que o partido a morte do pensamento.27

4. Partidos e faces

De incio, os escritores polticos da literatura antipartidria no estabeleciam distino entre partido poltico e faco (sculos XVII e XVIII). Madison, no Federalista emprega indiferentemente as duas expresses. De modo que um progresso para o reconhecimento da importncia dos partidos polticos aparecerem eles separados das faces. Quando os dois conceitos se empregam da maneira distinta, o partido o lado positivo, a faco o lado negativo da participao

poltica organizada. A faco a caricatura do partido escreve Bluntschli, que seguidamente afirma serem as faces sempre desnecessrias e prejudiciais. Galgam o poder quando a sociedade est enferma. E toda vez que no Estado h sintomas de degenerao e runa se mostram elas prodigiosamente ativas.28 A faco no somente desserve a sociedade, como os seus fins so egosticos e no polticos; o interesse privado ocupa ali o lugar do interesse pblico.29 Das faces, disse Lieber, que elas existem debaixo de todas as formas de governo, ao passo que os partidos so caractersticos dos governos livres. O mesmo pensador assinalava no sculo XIX que um partido poltico se bate apenas pela mudana de governo, ao passo que a faco ameaa a estrutura geral do poder, abala o regime mesmo e sua ordem constitucional, atua em segredo ou abertamente, mas em qualquer hiptese sempre para obteno de fins srdidos e inconfessveis.30 Entende Cotta que a diferena que vai do partido poltico faco simplesmente de grau, e no de princpio, sendo a faco apenas um partido mais violento e mais particularista.31 Coincide essa observao com a que fizera Bluntschli ao notar que em todo partido poltico h um pouco de faco, e vice-versa, sendo manifesto esse contedo na medida em que o partido se governa pelo interesse pblico (esprito estatal) e a faco pelo interesse privado (esprito particularista). Tanto possvel, posto que raro, a faco converter-se em partido poltico como o partido poltico transformar-se em faco, mudana esta ltima, alis, mais freqente e provvel.32 Bastante cedo mostrara j Bolingbroke que os partidos se regem por princpios e as faces por sentimentos e interesses pessoais,33 no havendo porm distino absoluta ou rigorosa entre as duas formas. Disse o publicista: A faco para o Partido o mesmo que o superlativo para o positivo: o partido um mal poltico; a faco: o pior de todos os partidos.34 No juzo de alguns autores contemporneos a faco continua a

existir no interior das organizaes partidrias. Busca o partido a tomada do poder para o controle do governo. A faco busca o domnio da mquina partidria, tendo em vista submet-la sua poltica e aos seus interesses.35

5. O elogio do partido poltico e a compreenso importncia essencial para o Estado moderno

de

sua

Conforme vimos, a histria dos partidos polticos nos revela como a princpio foram eles reprimidos, hostilizados e desprezados, tanto na doutrina como na prtica das instituies. No havia lugar para o partido poltico na democracia, segundo deduziam da doutrina de Rousseau os seus intrpretes mais reputados. Hoje, entende-se precisamente o contrrio: a democracia impossvel sem os partidos polticos. Foi Burke o gnio precursor dessa mudana. Em seus escritos se estampou pela vez primeira a compreenso do brilhante destino poltico que o futuro reservava aos partidos no seio da ordem democrtica. Furtando-se ao rigor quase implacvel com que tantas vezes os causticara, John Adams acabou por reconhecer que todos os pases sob a luz do sol devem ter partidos e que o magno segredo consiste em saber domin-los.36 Da peremptria declarao de Bagehot de que a organizao partidria o princpio vital do governo representativo vai apenas um passo.37 A mesma tese do constitucionalista ingls vem sustentada por Bryce nas Democracias Modernas (Modern Democracies), um livro de cabeceira dos estudiosos da cincia poltica, durant