UNIVERSIDAD VALLE DEL GRIJALVA

CAMPUS VILLAHERMOSA LICENCIATURA EN DERECHO OCTAVO CUATRIMESTRE

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO

UNIDAD I

PROCEDIMIENTO Y ACCESO.
UNIDAD II

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCESO JURISDICCIONAL

ALUMNOS:

Daniela Prez Priego Gerardo Reyes Vargas Diana Laura Damasco Castellanos Jos Germn Carrera Estrada Elmer Ricardo Marn Snchez
CATEDRATICA:

M.D.C. Mara Guadalupe Prez Rueda

Villahermosa, Tabasco; Febrero 2014.

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Octavo Cuatrimestre

Sbados

n d i c e. . . . . .

Introduccin .................................................................................................... 02

Proemio ........................................................................................................... 03

Unidad I: PROCEDIMIENTO Y ACCESO.

1.1 Consideraciones Generales.............................................................

1.2 Delimitacin Jurdica ........................................................................

Unidad II: PROCEDIMIENTO JURISDICCIONAL

ADMINISTRATIVO

PROCESO

2.1 Funcion Administrativa .................................................................... 2.2 Funcion Jurisdiccional...................................................................... 2.3 Concepto de Procedimientos Administrativos y de Proceso Jurisdiccional ......................................................................................... 2.4 Naturaleza Juridica de Procedimiento Administrativo y de proceso Jurisdiccional ...........................................................................

Conclusin .......................................................................................

Bibliografa .......................................................................................

Anexos ..............................................................................................

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Equipo 1

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Introduccin

Las Administraciones Pblicas, como consecuencia normal de su actividad, se relacionan o bien con otras Administraciones o bien con los ciudadanos. Las relaciones que se establecen, el procedimiento que se ha de seguir y los requisitos que se han de cumplir estn regulados por la ley. A las Administraciones se les encomienda la defensa del inters general1, tal y como marca la Constitucin; los particulares, por su parte, defienden sus propios intereses, pero ambos se someten a un marco legal. 2

Uno de los aspectos en los que incide la ley es la obligatoriedad, en la mayor parte de los casos, de que la Administracin justifique razonadamente sus decisiones, pudindose llegar a invalidar los actos que no hayan sido debidamente justificados. Esto hace que el ciudadano no sea solamente un objeto pasivo de la relacin, sino que en todo momento puede criticar la actuacin de la Administracin o impugnar sus actos.

Los actores de la relacin administrativa son dos, por un lado, la Administracin y, por otro, el administrado, al que la ley reconoce como interesado y al que en determinados casos tambin se denomina ciudadano o administrado.

Los ciudadanos en cuanto aparecen sometidos al ejercicio de las potestades administrativas, reciben el nombre de administrados, y tal denominacin puede aplicarse con independencia de la administracin pblica de que se trate, es decir, Nacional, Estatal o Municipal por lo que todos, sin excepcin somos administrados o ciudadanos o particulares, pero no todos somos interesados.

El termino interesados se refiere, a que si existiera una controversia entre el Estado y el ciudadano, es decir, entre las partes que integran esa relacin jurdica Administracin administras, se necesitara cumplir con las caractersticas propias del caso; Para ser interesado en un procedimiento administrativo se necesita tener

capacidad de obrar y estar legitimado para ello si se dieren alguna de las circunstancias que la ley regule, lo que en trminos generales se llama inters jurdico.

El Derecho procesal administrativo, es circunstancialmente necesario para que el sujeto pasivo en un litigio administrativo, cuente con las herramientas necesarias para que pueda impugnar, criticar, evidenciar la falta cometida por el gobierno a travs de sus entres jurdicos establecidos, o bien, cometidos por las personas fsicas que ostentan la responsabilidad de dichas encomiendas que por ley emanan de la voluntad de la ciudadana, mas tienen el carcter impositivo por los superiores e inclusive, en las mas altas esferas polticas, por el titular del poder ejecutivo.
1

Olivia Surez Quintana. Licenciada en Derecho por la UNAM.www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/51/tc.pdf

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Proemio.-

Conceptos Preliminares.-

Para entender ms a detalle lo que encierran estos importantes temas de inters para nosotros estudiantes de Derecho, es necesario recordar algunos conceptos bsicos de la administracin pblica: la relacin jurdica entre el gobierno y sus gobernados. Relacin es: conexin, vnculo, trato, comunicacin entre dos o ms partes2. Para estudiar la relacin jurdica gobierno gobernados, debemos partir de la existencia de la relacin humana, por lo que en esta oportunidad tomamos en cuenta el concepto de: conexin, vnculo o comunicacin entre personas. Sabemos que el natural sentido del ser humano es el contacto social con sus congneres, contacto que crea la relacin humana, actividad que siendo de sociedad, vincula por necesidades o intereses particulares que pueden ser: sentimentales, religiosos, econmicos o de cualquier tipo de manifestacin social, buscando agradar su alma, su conciencia, su yo, u obtener algn beneficio econmico; en fin todas las manifestaciones extrnsecas del hombre en sociedad son relaciones humanas, tambin llamadas relaciones sociales. Esas relaciones humanas tienen diferentes grados de importancia para la misma sociedad, cuando tienen consecuencia para el derecho, estamos ante la relacin jurdica. Entonces podemos conceptuar que: 3

Ahora bien, la relacin jurdica es el vnculo que une a dos o ms sujetos de derecho, por el cual uno de ellos (acreedor), titular de un derecho subjetivo, puede exigir del otro (deudor) el cumplimiento de una obligacin. Es una relacin bilateral que establece una obligacin y un derecho.

De esta manera, la pretensin de uno, protegida por la ley, implica correlativamente el deber de otro sujeto de satisfacerla.3 Entre las definiciones de distintos autores encontramos La relacin Jurdica es el vnculo entre personas. Una est en el derecho de exigir de la otra el cumplimiento de un deber Jurdico4.

2 3

Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola.- RAE en lnea. Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto, Lucero Espinosa, Manuel, Compendio de derecho administrativo, p. 164 Claude Du Pasquier.- Wikipedia.

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El sometimiento del Estado al Derecho plantea la existencia de relaciones jurdicas, que al tener en uno de sus extremos a un ente pblico ejerciendo la funcin administrativa, genera la relacin jurdico-administrativa, con la consecuente existencia de derechos y obligaciones recprocos para las partes que se encuentran unidas por ese vnculo.

El profesor italiano Francesco Santero Pasarelli, expone que la relacin jurdica mide la posicin del poder que tiene el estado y el deber de los ciudadanos,4 con la tutela de un ordenamiento jurdico. Esta idea est muy inclinada a las llamadas obligaciones jurdicas, donde se establece un vnculo entre un acreedor, sujeto activo, persona que tiene la facultad de exigir la prestacin de una obligacin; y un deudor que es la persona obligada al cumplimiento, sujeto pasivo. Esta relacin jurdica muestra un vnculo directo entre los dos sujetos: activo y pasivo.

As, la relacin jurdico-administrativa se integra con derechos a favor del Estado, que son oponibles a los gobernados, y derechos a favor de stos, oponibles a aqul, adems de que tambin pueden existir derechos del Estado frente a otro ente pblico y viceversa. De esta manera, resulta que los derechos del Estado constituyen las correspondientes obligaciones a cargo de los gobernados o de otros entes pblicos, y los derechos de stos, las correlativas obligaciones del Estado.

Los derechos que integran la relacin jurdico-administrativa reciben el nombre de derecho pblico subjetivos en razn de la naturaleza de la relacin,

puesto que siempre participar en ella un ente pblico regulado por normas de derecho pblico.

Los derechos pblicos subjetivos derivan de la constitucin o de la ley, de actos administrativos y de contratos administrativos. En el primer caso, los derechos surgen sin que sea necesaria la ejecucin de un acto jurdico pues ellos existen en forma directa e inmediata, es decir, su existencia opera ipso jure.

ORIGEN DE LA RELACIN JURDICO-ADMINISTRATIVA

Teoras Clsicas y Modernas Sobre La Naturaleza De La Relacin Entre las teoras clsicas tenemos la teora del derecho sobre el objeto, la posicin de los sostenedores de estas tesis manifiestan que para la existencia de la relacin jurdica basta que exista un sujeto activo y un objeto motivo de la relacin. El vnculo no se establece entre dos personas, sino entre una persona y una cosa. Esta

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posicin no tendra objecin para el estudio de la naturaleza de los derechos reales, pero al considerar los derechos personales pierde validez.

Teora de los dos sujetos: Se basa en las ideas de Ortolan quien considera que todo derecho tiene necesariamente su sujeto activo y otro o varios sujetos pasivos, que obligatoriamente tienen que ser personas. Con esta posicin, Roguin desarroll la llamada Teora de las Dos Sujetos, el cual expone: toda regla de derecho tiene por objeto establecer una relacin jurdica entre personas, un sujeto activo que tiene la posicin de poder, y un sujeto pasivo, quien tiene la posicin del deber5. 5

En atencin a la existencia de la norma se establece un vinculo jurdico es entre un sujeto activo y un sujeto pasivo. Con motivo de la relacin el derecho pone frente a frente es a dos personas. Esto explica las relaciones personales. Para explicar la relacin en el aspecto de los derechos reales, compara el caso tpico del derecho de propiedad, sealando que el derecho de propiedad se explica as:

Hay un sujeto activo que es el propietario, mientras que los sujetos pasivos son todos los miembros de la sociedad quienes tienen la obligacin de respetar su derecho de propiedad al sujeto activo. Esa obligacin de respeto al propietario es la prestacin. Esta tesis, exige la presencia de una persona como sujeto activo, con capacidad para reclamar y otra u otras como sujeto pasivo obligado a cumplir, entre ellos puede existir o no una cosa.

En una posicin eclctica encontramos el alemn Von Tuhr, para ste autor, no es necesario ubicarse en una posicin radical, seala: el orden jurdico con sus preceptos rige las relaciones humanas; asigna a cada cual una esfera de poder, en la que su voluntad es determinante; otorga derechos y establece los deberes correspondientes. De esta manera nacen las relaciones jurdicas, esto es, se asignan efectos jurdicos a las relaciones humanas que el orden jurdico haya formado. Esta respetando la naturaleza de las relaciones, de all que en sus escritos exprese que puede haber relaciones jurdicas entre una persona y una cosa, como ocurre en el derecho de propiedad, pero tambin pueden existir vnculos jurdicos entre dos o ms personas, como ocurre en los contratos. Von Tuhr acepta a la vez la teora clsica del derecho sobre el objeto para explicar los derechos reales, como la teora de los dos sujetos para explicar los derechos personales.

Entre los doctrinarios modernos encontramos a Hans Kelsen quien despus de hacer una crtica tanto a la teora del derecho sobre el objeto como a la teora de los sujetos, seala en el captulo VIII 2-d, de su libro Teora Pura del Derecho, que: los tericos del derecho que se interesan ms por los derechos subjetivos que por los derechos jurdicos. Algunos llegan hasta pretender que el deber no es una nocin
5

http://temasdederecho.wordpress.com/2012/04/04/la-relacion-juridica/

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jurdica y que nicamente existen deberes morales. Ahora bien, un orden coactivo como el derecho tiene por funcin esencial establecer una relacin normativa entre la

conducta de un individuo y un acto de coaccin destinado a sancionar esta conducta, y es de esta relacin de donde resulta el deber de conducirse de tal manera para evitarla sancin. Como podemos observar, Kelsen se aparta de las ideas tradicionales y ve la relacin jurdica desde otros puntos de vista. Recordemos que, para Kelsen, el reconocimiento de un derecho en sentido objetivo y un derecho en sentido subjetivo es una contradiccin de principio en la base misma de la teora del derecho. Para Kelsen, el derecho objetivo es un conjunto de normas, el sentido subjetivo es solo un inters. 6

En el campo del Derecho Administrativo, la aplicacin de la relacin jurdica tiene lugar con el surgimiento del Estado de Derecho, con el cual se transform al individuo de un sujeto de poder a un sujeto de derecho, al someter al Derecho la actuacin del Estado y proteger los derechos subjetivos de los gobernados.

El rgimen administrativo surgi en Francia, en donde la administracin pblica qued exenta de la jurisdiccin ordinaria y, por tanto, a la inaplicabilidad del derecho privado en las controversias suscitadas entre ella y los particulares, dando lugar a normas jurdicas diferentes que regularan las relaciones entre Administracin y administrados, cuyo estudio y sistematizacin dio origen al Derecho Administrativo

Elementos. La poblacin es el mbito humano en que se ejercita el poder del estado, toda relacin jurdica - administrativa comprende:

Sujetos: los individuos que se relacionan, ya sean personas naturales o jurdicas. Se determinan dos posiciones:

Una de poder, en la que se otorgan unos derechos al sujeto activo que le legitiman para reclamar una conducta determinada a favor del cumplimiento de sus derechos, ya sean por medio de: Derechos subjetivos: facultades sobre la exigencia de ciertas conductas o sobre una cosa en beneficio particular.

Potestades: autoriza a una persona para que la patria potestad de los padres sobre sus hijos menores de edad acte en inters de la parte sometida. Derechos potestativos: por voluntad unilateral la relacin se puede ver alterada, modificada o destruida (celebrar/anular un contrato, modificar)

Representante: acta por cuenta y en nombre de otras personas.

Una de deber, la obligacin o subordinacin por el cumplimiento de los derechos del sujeto activo. Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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Objeto: parte de la realidad social limitada por la relacin, concretada en los intereses y bienes, ya especificados en una clasificacin anterior.

Contenido: conjunto de derechos y deberes que se reparten entre los sujetos activos y pasivos.

Ese nexo de carcter jurdico poltico por el cual una persona puede ejercer efectivamente sus derechos polticos. La ciudadana es el medio para ser miembro7 activo de un estado.

El Derecho Subjetivo consiste en la facultad de un sujeto para exigir de otro una accin u omisin concreta, protegida directamente por el derecho objetivo. Es decir, que el derecho subjetivo supone la existencia de dos elementos6:

a) Una facultad de exigir, b) Una obligacin correlativa.

El sujeto activo es aquel que tiene la capacidad de exigir al Estado un servicio, un dar, un hacer o un no hacer en su favor. Encontrndose el Estado obligado correlativamente siempre y cuando se encuentre esa peticin fundamentada en derecho y lo requerido por parte del sujeto activo sea legal, lo que da como resultado una relacin fundada en derechos y deberes por parte de ambos elementos constitutivos de la relacin jurdico-administrativa.

LAS SITUACIONES JURDICAS SUBJETIVAS.

Una situacin jurdica subjetiva surge cuando un sujeto experimenta una situacin de carencia y desea complacer esa necesidad, el ordenamiento jurdico confiere a un sujeto, respecto a ello, los derechos y deberes ya que estos son tipos de situaciones jurdicas.

El sujeto experimenta una Necesidad, que es, el estado de insatisfaccin Toda aquella entidad que es apta para satisfacer una necesidad se denomina Bien. Entre la necesidad y el bien el sujeto experimenta una Relacin de tensin, que es, la aspiracin a conseguir ese algo de algn modo, es decir un bien que considera apropiado para colmar esa carencia llamado Inters.

Cuando dos intereses se encuentran contra puestos, es decir enfrentados, se tendr que calificar uno de ellos (proceso de valoracin), la autoridad (legislador) calificar cual resulta relevante, buscar prestarle atencin jurdica y va a surgir un "sacrificio de inters".
6

Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto, Lucero Espinosa, Manuel, Compendio de derecho administrativo, p. 19

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DERECHOS PBLICOS SUBJETIVOS. Concepto de Derecho Subjetivo. El derecho subjetivo son las facultades o potestades jurdicas inherentes al hombre por razn de naturaleza, contrato u otra causa admisible en derecho. Un poder reconocido por el Ordenamiento Jurdico a la persona para que, dentro de su mbito de libertad acte de la manera que estima ms conveniente a fin de satisfacer sus necesidades e intereses junto a una correspondiente proteccin o tutela en su defensa, aunque siempre delimitado por el inters general de la sociedad. Es la facultad reconocida a la persona por la ley que le permite efectuar determinados actos, un poder8 otorgado a las personas por las normas jurdicas para la satisfaccin de intereses que merecen la tutela del Derecho. Un derecho subjetivo nace por una norma jurdica, que puede ser una ley o un contrato, a travs de un acuerdo de voluntades para que pueda hacerse efectivo este derecho sobre otra persona determinada. La cara contrapuesta de un derecho subjetivo es una obligacin. Todo derecho supone para una o ms personas una obligacin de respetarlo, ya sea de forma activa (obligacin de hacer) o pasiva (obligacin de no hacer). Se consideran a los derechos subjetivos como la base del ordenamiento jurdico enfatizan la primaca del consenso entre los individuos como fuente de legitimidad, en contraposicin a las que enfatizan que la validez de las instituciones no se sujeta al libre albedro de aquellos que nacen en su seno, tambin llamadas "del derecho objetivo". La libre aceptacin por parte de los miembros de una comunidad del orden que los sujeta a la misma representada por Jean-Jacques Rousseau y su "contrato social" se topa, a los ojos de los representantes del derecho objetivo (cuyo mximo exponente es Hegel) con una dificultad que desde su punto de vista es insalvable: los miembros de una comunidad no pueden fundar su posibilidad ni la legitimidad de sus instituciones en algn tipo de "consenso", dado que dicha comunidad preexiste a sus miembros, est ya ah constituida en sus instituciones y cada persona encuentra su status de tal en su seno merced a su integracin a las mismas. El derecho subjetivo tambin designa la facultad de hacer o exigir algo que la norma reconoce a favor de un sujeto.

Clasificacin 1. Atendiendo a la conducta debida, se distingue entre derechos subjetivos a la conducta ajena o propia: A la Conducta Propia: Hacer / Omitir (no hacer) A la Conducta Ajena: Exigir una conducta positiva (que se haga algo) o negativa (que no se haga algo) 2. Atendiendo a su efecto, se distingue entre derechos subjetivos relativos o absolutos: Derecho Subjetivo Relativo: Se hacen valer ante otra persona o personas concretamente identificadas. Derecho Subjetivo Absoluto: Se hacen valer ante todas las personas que integran la sociedad. 3. Atendiendo a su rgimen jurdico, se distingue entre derechos subjetivos pblicos y privados: Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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Pblicos: conjunto de facultades que se hacen valer frente al Estado y representan una serie de limitaciones que el Estado se impone a s mismo. Privados: Facultades que se ejercen en las relaciones de los particulares entre s o con el Estado, cuando ste no acta en su carcter de ente soberano.

Ahora Bien, En resumen, el Derecho Subjetivo supone como primer elemento, la existencia de una relacin jurdica. De esta manera el sujeto activo, como se ha sealado, es el que formula la exigencia; el sujeto pasivo el que la sufre. Por ello, se ha dicho que el derecho subjetivo slo se manifiesta cuando dos sujetos han entrado en 9 una relacin jurdica.

Los derechos pblicos de los administrados o el derecho subjetivo se encuentran previstos en la doctrina jurdica universal en dos tendencias: una que afirma y otra que niega la existencia de derechos subjetivos. Y dentro de ellas, encontramos: a) Dentro de la tendencia afirmativa hay una gran diversidad de criterios para caracterizar el derecho subjetivo, y que sostienen que es un poder de voluntad conferido por el ordenamiento jurdico (Windscheid), o que es un inters jurdicamente protegido (Ihering), o que es un poder de voluntad protegido y reconocido por el ordenamiento jurdico y que tiene por objeto un bien o un inters (Jellinek) o, por ltimo, que es el poder de poner en movimiento la accin ante la justicia (Thon).62 b) Dentro de la tendencia negativa, se sostiene que lo que se llama derecho subjetivo no es ms que un fragmento del derecho objetivo imputado a una persona y que despus de la imputacin conserva los caracteres del derecho objetivo (Kelsen), o bien, que si el individuo quiere y puede una cosa, no es en virtud de un pretendido derecho subjetivo, sino en virtud de la regla de derecho, ya que no es concebible dentro de la ciencia positiva que exista una voluntad que pueda imponerse a otra (Duguit).

Recientemente, se ha llegado a conceptualizar al Derecho Subjetivo como un poder que est condicionado por tres elementos:

1. Que haya para el sujeto pasivo una obligacin jurdica resultante de una regla de derecho. 2. Que esa obligacin haya sido establecida para dar satisfaccin a ciertos intereses individuales, 3. Que el sujeto activo del derecho sea precisamente titular de uno de esos interese en atencin a los cuales se ha establecido la obligacin. Es decir, la esencia del Derecho Subjetivo se encuentra en el poder de exigir. Siendo exigibles al Estado, quien tiene obligaciones ante un particular. Los derechos pblicos en razn de su contenido, es decir, tomando en cuenta lo que por medio de ellos puede ser exigido, se pueden separar en tres grupos64: 1. Derechos de libertad, tambin llamados derechos naturales, derechos del hombre y derechos o libertades individuales. Es decir, la esfera de libertad que se encuentra jurdicamente protegida por la obligacin que el Estado se impone de abstenerse de ejecutar cualquier acto que la obstruya.

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2. Derechos polticos. Definidos como poderes de los individuos, en su carcter de miembros del Estado, con una calidad especial, la de ciudadanos, para intervenir en las funciones pblicas o para participar en la formacin de la voluntad del Estado, bien sea contribuyendo a la creacin de los rganos de ste, bien fungiendo como titulares de dichos rganos. 3. Derechos cvicos. Cuya caracterstica principal consiste en el poder de exigir del Estado las prestaciones establecidas por las leyes. Respecto de los cuales, existen tres grandes grupos: a. Derechos de los administrados al funcionamiento de la Administracin y a las 10 prestaciones de los servicios administrativos. Dentro de este primer grupo se comprenden tanto los derechos activos como los pasivos.

b. Derechos de los administrados a la legalidad de los actos de la Administracin. c. Derechos de los administrados a la reparacin de los daos causados por el funcionamiento de la Administracin. Las normas, ya sean constitucionales o legales, son la fuente principal de los derechos pblicos subjetivos del Estado y de los administrados. Para el Estado, los derechos subjetivos se exteriorizan mediante actos de poder como forma del ejercicio de su competencia, de la cual, de manera general, resultan:

a) Derechos personales, que son los relativos a la capacidad y eficacia jurdica de los actos del Estado, como son el derecho al nombre y dems signos distintivos b) Derechos prestacionales, que a su vez se pueden dividir en derechos a prestaciones positivas, como son de cosas, de crditos, tributos, servicios, etc., por parte de los gobernados, y derechos a prestaciones negativas, como son: observancia de prohibiciones y limitaciones a los derechos de los administrados.

c) Derechos funcionales, que son los relativos a la prestacin de servicios pblicos. d) Derechos pblicos reales, que son los derivados de los bienes del dominio del Estado y de las limitaciones y restricciones a los bienes de propiedad privada de los particulares dictados con base en el inters pblico.

ESTADO Y EL CIUDADANO

Cuando se estudia la naturaleza particular de las diversas clases de gobiernos, la primera cuestin que ocurre es saber qu se entiende por Estado. En el lenguaje comn esta palabra es muy equvoca, y el acto que segn unos emana del Estado, otros le consideran como el acto de una minora oligrquica o de un tirano. Sin embargo, el poltico y el legislador no tienen en cuenta otra cosa que el Estado en todos sus trabajos; y el gobierno no es ms que cierta organizacin impuesta a todos los miembros del Estado. Pero siendo el Estado, as como cualquier otro sistema Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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completo y formado de muchas partes, un agregado de elementos, es absolutamente imprescindible indagar ante todo qu es el ciudadano, puesto que los ciudadanos en ms o menos nmero son los elementos mismos del Estado. Y as sepamos en primer lugar a quin puede darse el nombre de ciudadano y qu es lo que quiere decir, cuestin controvertida muchas veces y sobre la que las opiniones no son unnimes, tenindose por ciudadano en la democracia uno que muchas veces no lo es en un Estado oligrquico. Descartaremos de la discusin a aquellos ciudadanos, que lo son slo en virtud de un ttulo accidental, como los que se declaran tales por medio de un decreto. 11

No depende slo del domicilio el ser ciudadano, porque aqul lo mismo pertenece a los extranjeros domiciliados y a los esclavos. Tampoco es uno ciudadano por el simple derecho de presentarse ante los tribunales como demandante o como demandado, porque este derecho puede ser conferido por un mero tratado de comercio. El domicilio y el derecho de entablar una accin jurdica pueden, por tanto, tenerlos las personas que no son ciudadanos. A lo ms, lo que se hace en algunos Estados es limitar el goce de este derecho respecto de los domiciliados, obligndolos a prestar caucin, poniendo as una restriccin al derecho que se les concede. Los jvenes, que no han llegado an a la edad de la inscripcin cvica, y los ancianos que han sido ya borrados de ella, se encuentran en una posicin casi anloga: unos y otros son ciertamente ciudadanos, pero no se les puede dar este ttulo en absoluto, debiendo aadirse, respecto de los primeros, que son ciudadanos incompletos, y respecto de los segundos, que son ciudadanos jubilados. Emplese, si se quiere, cualquiera otra expresin; las palabras importan poco, puesto que se concibe sin dificultad cul es mi pensamiento. Lo que trato de encontrar es la idea absoluta del ciudadano, exenta de todas las imperfecciones que acabamos de sealar. Respecto a los ciudadanos declarados infames y a los desterrados, ocurren las mismas dificultades y procede la misma solucin.

El rasgo eminentemente distintivo del verdadero ciudadano es el goce de las funciones de juez y de magistrado. Por otra parte, las magistraturas pueden ser ya temporales, de modo que no puedan ser desempeadas dos veces por un mismo individuo o limitadas en virtud de cualquiera otra combinacin, ya generales y sin lmites, como la de juez y la de miembro de la asamblea pblica. Quiz se niegue que estas sean verdaderas magistraturas y que Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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confieran poder alguno a los individuos que las desempean, pero sera cosa muy singular no reconocer ningn poder precisamente en aquellos que ejercen la soberana. Por lo dems doy a esto muy poca importancia, porque es ms bien cuestin de palabras. El lenguaje no tiene un trmino nico, que nos d la idea de juez y de miembro de la asamblea pblica, y con objeto de precisar esta idea, adopto la palabra magistratura en general, y llamo ciudadanos a todos los que gozan [85] de ella. Esta definicin del ciudadano se aplica mejor que ninguna otra a aquellos a quienes se da ordinariamente este nombre. 12

Sin embargo, es preciso no perder de vista, que en toda serie de objetos, en que stos son especficamente desemejantes puede suceder que sea uno primero, otro segundo, y as sucesivamente, y que, a pesar de eso, no exista entre ellos ninguna relacin de comunidad por su naturaleza esencial, o bien que esta relacin sea slo indirecta. En igual forma, las constituciones se nos presentan diversas en sus especies, stas en ltimo lugar, aqullas en el primero; puesto que es imprescindible colocar las constituciones falseadas y corrompidas detrs de las que han conservado toda su pureza. Ms adelante dir lo que entiendo por constitucin corrompida. Entonces el ciudadano vara

necesariamente de una constitucin a otra, y el ciudadano, tal como le hemos definido, es principalmente el ciudadano de la democracia. Esto no quiere decir, que no pueda ser ciudadano en cualquier otro rgimen, pero no lo ser necesariamente. En algunas constituciones no se da cabida al pueblo; en lugar de una asamblea pblica encontramos un senado, y las funciones de los jueces se atribuyen a cuerpos especiales, como sucede en Lacedemonia, donde los foros se reparten todos los negocios civiles, donde los gerontes conocen en lo relativo a homicidios, y donde otras causas pueden pasar a diferentes tribunales; y como en Cartago, donde algunos magistrados tienen el privilegio exclusivo de entender en todos los juicios.

Nuestra definicin de ciudadano debe por lo tanto modificarse en este sentido. Fuera de la democracia, no existe el derecho comn ilimitado de ser miembro de la asamblea pblica y juez. Por lo contrario, los poderes son completamente especiales; porque se puede extender a todas las clases de ciudadanos o limitar a algunas de ellas la facultad de deliberar sobre los negocios del Estado y de entender en los juicios; y esta misma facultad puede aplicarse a todos los asuntos o limitarse a algunos. Luego Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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evidentemente es ciudadano el individuo que puede tener en la asamblea pblica y en el tribunal voz deliberante, cualquiera que sea por otra parte el Estado de que es miembro; y por Estado entiendo positivamente una masa de hombres de este gnero, que posee todo lo preciso para satisfacer las necesidades de la existencia.

En el lenguaje actual, ciudadano es el individuo nacido de [86] padre ciudadano y de madre ciudadana, no bastando una sola de estas condiciones. Algunos son ms exigentes, y quieren que tengan este requisito dos y tres ascendientes, y an ms. Pero de esta definicin, que se cree tan sencilla como republicana, nace otra dificultad: la de saber si este tercero o cuarto ascendiente es ciudadano. As Gorgias de Leoncio{64}, ya por no saber qu decir o ya por burla, pretenda que los ciudadanos de Larisa eran fabricados por operarios, que no tenan otro oficio que este, y que fabricaban larisios como un alfarero hace pucheros. Para nosotros la cuestin habra sido muy sencilla: seran ciudadanos, si gozaban de los derechos enunciados en nuestra definicin; porque haber nacido de un padre ciudadano y de una madre ciudadana es una condicin que no se puede razonablemente exigir a los primeros habitantes, a los fundadores de la ciudad. 13

Con ms razn podra ponerse en duda el derecho de aquellos que han sido declarados ciudadanos a consecuencia de una revolucin, como hizo Clstenes despus de la expulsin de los tiranos de Atenas, introduciendo de tropel en las tribus a los extranjeros y a los esclavos domiciliados. Respecto de estos la verdadera cuestin est en saber, no si son ciudadanos, sino si lo son justa o injustamente. Es cierto que aun en este concepto podra preguntarse si uno es ciudadano cuando lo es

injustamente, equivaliendo en este caso la injusticia a un verdadero error. Pero se puede responder, que vemos todos los das ciudadanos injustamente elevados al ejercicio de las funciones pblicas, y no por eso son menos magistrados a nuestros ojos, por ms que no lo sean justamente. El ciudadano para nosotros es un individuo revestido de cierto poder, y basta por tanto gozar de este poder para ser ciudadano, como ya hemos dicho, y en este concepto los ciudadanos hechos tales por Clstenes lo fueron positivamente.

En cuanto a la cuestin de justicia o de injusticia, se relaciona con la que habamos suscitado en primer trmino: tal acto ha Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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emanado del Estado o no ha emanado? Este punto es dudoso en muchos casos. Y as, cuando la democracia sucede a la oligarqua o a la tirana, muchos creen que se deben dejar de [87] cumplir los tratados existentes, contrados, segn dicen, no por el Estado, sino por el tirano. No hay necesidad de citar otros muchos razonamientos del mismo gnero, fundados todos en el principio de que el gobierno no ha sido otra cosa que un hecho de violencia sin ninguna relacin con la utilidad general. Si la democracia por su parte ha contrado compromisos, sus actos son tan actos del Estado como los de la oligarqua y de la tirana. Aqu la verdadera dificultad consiste en determinar en qu casos se debe sostener que el Estado es el mismo, y en cules que no es el mismo, sino que ha cambiado por completo. Se mira muy superficialmente la cuestin cuando nos fijamos slo en el lugar y en los individuos, porque puede suceder que el Estado tenga su capital aislada y sus miembros diseminados, residiendo unos en un paraje y otros en otro. La cuestin considerada de este modo sera de fcil solucin, y las diversas acepciones de la palabra ciudad bastan sin dificultad para resolverla. Mas cmo se reconocer la identidad de la ciudad, cuando el mismo lugar subsiste ocupado constantemente por los habitantes? No son las murallas las que constituyen esta unidad; porque sera posible cerrar con una muralla continua todo el Peloponeso. Hemos conocido ciudades de dimensiones tan vastas, que parecan ms bien una nacin que una ciudad; por ejemplo, Babilonia{65}, uno de cuyos barrios no supo que la haba tomado el enemigo hasta tres das despus. Por lo dems, en otra parte tendremos ocasin de tratar con provecho esta cuestin; la extensin de la ciudad es una cosa que el hombre poltico no debe despreciar, as como debe informarse de las ventajas de que haya una sola ciudad o muchas en el Estado. 14

Pero admitamos que el mismo lugar contina siendo habitado por los mismos individuos. Entonces es posible sostener, en tanto que la raza de los habitantes sea la misma, que el Estado es idntico, a pesar de la continua alternativa de muertes y de nacimientos, lo mismo que se reconoce la identidad de los ros y de las fuentes por ms que sus ondas se renueven y corran perpetuamente? O ms bien debe decirse que slo los hombres subsisten y que el Estado cambia? Si el Estado es [88] efectivamente una especie de asociacin; si es una asociacin de ciudadanos que obedecen a una misma constitucin, mudando esta constitucin y modificndose en su forma, se sigue Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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necesariamente, al parecer, que el Estado no queda idntico; es como el coro que, al tener lugar sucesivamente en la comedia y en la tragedia, cambia para nosotros, por ms que se componga de los mismos cantores. Esta observacin se aplica igualmente a toda asociacin, a todo sistema que se supone cambiado cuando la especie de combinacin cambia tambin; sucede lo que con la armona, en la que los mismos sonidos pueden dar lugar, ya al tono drico, ya al tono frigio. Si esto es cierto, a la constitucin es a la que debe atenderse para resolver sobre la identidad del Estado. Puede suceder por otra parte, que reciba una 15

denominacin diferente, subsistiendo los mismos individuos que le componen, o que conserve su primera denominacin a pesar del cambio radical de sus individuos.

Cuestin distinta es la de averiguar si conviene, a seguida de una revolucin, cumplir los compromisos contrados o romperlos.

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PROCEDIMIENTO Y ACCESO

Concepto de procedimiento administrativo

El

procedimiento

administrativo

ha

sido

considerado

por

los

iusadministrativistas dentro del capitulado dedicado al acto administrativo, por considerarse que la declaracin de la voluntad de la administracin pblica debe expresarse como producto de una va formal prevista legal o reglamentariamente, con especial significado cuando pueden ser afectados los derechos e intereses de los particulares. 16

En una revisin de las doctrinas extranjeras encontramos diversidad de posiciones ante el procedimiento administrativo. En la doctrina francesa, Andr de Laubadre es omiso en la elaboracin de un concepto de procedimiento administrativo; en cambio, Guy Isaac(1) expone que dicho procedimiento es la reglamentacin de la operacin de emisin del acto administrativo en conjunto.

Ms prolija, la doctrina espaola ha formulado un cuerpo terico dedicado al procedimiento administrativo hasta colocarlo como uno de los elementos formales del acto de la administracin pblica, segn los tratadistas Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez. Otro jurista espaol, Jess Gonzlez Prez, asume plenamente la configuracin sobre el procedimiento administrativo de Adolf Merkl, y sin ambages expresa que es el procedimiento de la funcin administrativa.(2) Entre la doctrina

latinoamericana encontramos que Jaime Orlando Santofimio, quien define al procedimiento administrativo como la combinacin de las formalidades y ritualidades propias de la estructuracin de la decisin administrativa.(3)

En la doctrina mexicana se ha impuesto el concepto de Gabino Fraga, al considerar que el procedimiento administrativo es un conjunto de formas y actuaciones que preceden y preparan un acto administrativo.(4) Al repasarse el panorama doctrinario tenemos que, con matices, es seguida la doctrina de Fraga: Andrs Serra Rojas habla de trmites y formalidades ordenados jurdicamente exigidos para el perfeccionamiento del acto administrativo y para el cumplimiento de una finalidad; Jorge Olivera Toro estima al procedimiento como Fraga sin reconocerle su crdito y lo considera como un camino fijado legalmente; Miguel Acosta Romero tambin les da una conotacin normativa a los actos procedimentales destinados a crear un acto definitivo, o Rafael Martnez Perales se refiere a una serie cordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar el acto administrativo.(5)

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De estas nociones, destaca la sostenida por Fraga, aunque cabra decir que el trmino "procedimiento" fue monopolizado para su anlisis por la doctrina del derecho procesal, particularmente por las confusiones generadas con el trmino "proceso". Esa confusin aparece en la obra de Adolf Merkl, discpulo de Hans Kelsen, cuando en la traduccin espaola de su Teora general del derecho administrativo dichos trminos aparecen como la misma cosa, si acaso les impone adjetivos a los "procesos judiciales" y "procesos administrativos". Para este jurista alemn, el procedimiento era una funcin del derecho procesal. Consideraba, con aplicacin de la teora pura del derecho, que el procedimiento administrativo es un caso particular del procedimiento jurdico en general, del cual tambin se derivan los procedimientos legislativo y jurisdiccional.(6) 17

Sin embargo, la confusin terminolgica de ninguna manera significa una confusin terica, pues como lo destacan E. Garca de Enterra y T. R. Fernndez, el hecho de ubicar como matriz a la idea del procedimiento jurdico respecto a las figuras reguladas por los derechos procesal y administrativo deriva de la funcin de proteccin de las relaciones jurdicas. Adems, al distinguir entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo se evita "jurisdiccionalizar" en exceso al segundo trmite.(7) Adems, como lo dice el maestro Humberto Briseo Sierra:

"Indiscutiblemente, el procedimiento como resultado de la invariacin tcnica, pretende responder a la mejor adecuacin entre el fin y los medios".(8)

Resulta indispensable zanjar los conceptos de procedimiento y proceso. Para ello, acudo a la autoridad doctrinaria de Niceto Alcal-Zamora y Castillo, quien sostuvo que el proceso se caracteriza por su finalidad jurisdiccional compositiva del litigio, mientras que el procedimiento es "una cordinacin de actos en marcha, relacionados o ligados entre s por una unidad del efecto jurdico final, que puede ser el de un proceso o el de una fase o fragmento suyo".(9) De lo anterior resulta notoria la diferencia: el proceso es una nocin teleolgica y el procedimiento es considerado en una visin formal, que coincide con la idea plasmada por Fraga. La comunidad etimolgica (procedere: avanzar) nada avisa de la relacin entre ambos: todo proceso comprende uno o varios procedimientos, pero no todo procedimiento resulta procesal,(10) aunque es posible que algunos procedimientos administrativos asuman la tcnica procesal, esto es que estn estructurados para resolver controversias jurdicas como son los de oposicin, los arbitrales y los recursos administrativos.

De esta forma, se puede definir al procedimiento administrativo como "el conjunto de formas y actos concatenados cuyo fin es producir un acto administrativo denominado resolucin administrativa". Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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2. Naturaleza del procedimiento administrativo

Inicialmente es posible decir que existe una concepcin sustancialista, de origen italiano y otra que se podra denominar como de la autonoma.

La concepcin sustancialista estima que los actos del procedimiento administrativo carecen de toda autonoma, para ser slo las partes integrantes de la decisin final, en la que confluyen las voluntades parciales de los participantes en el procedimiento (administracin pblica y administrados), las que se van sumando progresivamente conforme se manifiestan en cada etapa procedimental. 18

Es decir, se niega sustantividad jurdica a los actos procedimentales o de trmite, puesto que lo jurdicamente relevante es la decisin final o la resolucin definitiva.

En la concepcin de la autonoma de los actos del procedimiento se parte de la idea de que el procedimiento no es un acto complejo, como sostiene la tesis sustancialista, sino un complejo de actos de los participantes que cuentan con sustantividad propia, donde interesa la naturaleza instrumental relacionada con la resolucin definitiva.(11) Esto significa que los actos de trmite tienen reglas propias de validez, su propia causa que posibilita su anulacin independiente de la resolucin final, aunque por un elemento ordenador se prohbe la impugnacin independiente de dichos actos de trmite, con excepcin de los que produzcan indefensin, pues se actualiza la autonoma del acto parcial. Resulta la corriente doctrinaria dominante.

En el derecho mexicano, este principio doctrinal se presenta en el segundo prrafo de la fraccin II del artculo 114 de la Ley de Amparo, donde se establece la improcedencia del juicio constitucional contra los actos administrativos de trmite, a menos que el amparo sea promovido por persona extraa al procedimiento. Aqu se aprecia que debe impugnarse la resolucin definitiva generada por un procedimiento seguido en forma de juicio (por lo general seran el recurso administrativo y los procedimientos arbitrales y los de oposicin), sin posibilidad de atacar los actos de trmite, aun cuando se estimen violatorios de garantas, salvo que estos afecten los derechos de un tercero extrao a la relacin procedimental.(12)

Por otra parte, el iusadministrativista Jos Roberto Dromi estima que el procedimiento administrativo puede ser visto: a) como un instrumento de gobierno que describe, articula, regula y a la vez habilita el ejercicio de las distintas prerrogativas pblicas que componen la capacidad de poder estatal; Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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b) como regulacin del ejercicio de las prerrogativas pblicas y de los derechos subjetivos y de las libertades pblicas; c) como proteccin del ejercicio de las prerrogativas pblicas y de las garantas individuales; d) como instrumento jurdico para la canalizacin de la voluntad pblica, como un requerimiento de la funcin administrativa de control (autocontrol) y del control de la funcin administrativa (control por va de recurso); e) como instrumento de gobierno, por el que trascurre el ejercicio del poder y de participacin de los administrados, sea por medio de la intervencin como parte interesada o como reclamante en el recurso administrativo; f) como presupuesto que hace efectiva la responsabilidad poltica; g) como conducto jurdico de la actuacin administrativa, y h) como conjunto de reglas para la preparacin, formacin, control e impugnacin de la voluntad administrativa, que deben acatar tanto la administracin pblica como los administrados.(13) De lo anterior, considera que el procedimiento administrativo es una unidad de estructura y una unidad teleolgica.(14) 19

El procedimiento administrativo es un "iter" por el que transita la actividad de la administracin pblica, lo cual permite dar seguridad de esa actuacin, estar regulado legalmente a fin de hacer efectivo el Estado de Derecho. No se trata solamente de fijar requisitos formales, de prever etapas concatenadas y dirigidas a producir resoluciones, sino se debe cumplir con finalidades jurdicopolticas a cargo de la administracin pblica y salvaguardar los derechos de los administrados, en tanto no se sobrepongan estos a los intereses pblicos. El ajuste jurdico de la administracin pblica a travs del procedimiento busca racionalizar su actividad, evitar la arbitrariedad emboscada en la casustica y determinar los cauces precisos por los cuales se buscar satisfacer las necesidades colectivas.

El procedimiento administrativo no slo es un elemento formal para la produccin de los actos administrativos, tambin es la actualizacin del sometimiento de la administracin pblica al Derecho.

3. Clasificaciones del procedimiento administrativo

La clasificacin del procedimiento administrativo ha generado diversas tipologas. Para Merkl puede ser iniciado a instancia de parte o de oficio.(15) En la doctrina espaola, T. R. Fernndez propone que atendiendo a su regulacin el procedimiento puede ser general y especial, por sus efectos puede ser declarativo (dirigido a elaborar una decisin), sancionador (destinado a imponer sanciones a los funcionarios pblicos y

excepcionalmente a los particulares), revisor (de oficio o en va de recurso), ejecutivo (para imponerlo en la esfera jurdica de los particulares) y de simple Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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gestin (de efectos internos en la administracin pblica); por su tiempo de realizacin puede ser ordinario o sumario, en este ltimo los trminos se simplifican y abrevian; y por la posicin del rgano administrativo encargado del trmite procedimental, ste puede ser bilateral (administracin pblicaadministrado) y arbitral o trilateral (donde la administracin pblica media entre los administrados, particularmente en los casos de oposicin).(16)

La tipologa de T. R. Fernndez responde en primer lugar al orden jurdico espaol, pero en un intento de aplicacin en el medio jurdico mexicano tenemos como caso de procedimiento general al procedimiento 20

administrativo de ejecucin del Cdigo Fiscal de la Federacin y como procedimientos especiales relacionados con la facultad econmico-coactiva se tiene a los previstos en los captulos de responsabilidades de las leyes del Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin (artculos 34 a 40) y del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal (artculos 45 a 48) y de sus respectivos reglamentos. Del procedimiento declarativo tendramos como ejemplo a la devolucin de cantidades indebidamente pagadas que regula el artculo 22 del Cdigo Fiscal de la Federacin, del procedimiento sancionador encontramos el regulado en los artculos 56 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, del procedimiento ejecutivo tendramos como ejemplo el mencionado

procedimiento de cobro de crditos fiscales y de simple gestin sera el procedimiento de reconocimiento de existencias regulado por los artculos 13 a 17 de la Ley del Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federacin. Concerniente a los procedimientos arbitrales es posible ubicarlos en los denominados conciliatorio y arbitral, tramitados ante la Procuradura Federal del Consumidor, de acuerdo con lo previsto en los artculos 99 a 122 de la nueva Ley Federal de Proteccin al Consumidor, y de alguna manera el procedimiento iniciado por el afectado en el caso de alguna prctica monoplica o de concentracin realizada por un "agente econmico", en los trminos de los artculos 31, 32 y 33 de la Ley de Competencia Econmica.

Miguel Acosta Romero presenta como tipos de procedimiento administrativo otros ms simples: a) interno y externo; b) previo y de ejecucin, y c) de oficio y a peticin de parte.(17) De este criterio destacan las caractersticas de los procedimientos interno y externo: del primero dice que es una actuacin de oficio (inquisitivo), con forma escrita, rapidez de procedimientos y tcnicas, flexible, legal y expedito en la prctica (no existe la ejecucin "externa"). En cuanto al procedimiento externo, ste se caracteriza por culminar en un escrito motivado, donde se otorga la previa audiencia al interesado, tramitado por autoridad competente y en el que se cumplan las formalidades legales y con el contenido y la finalidad designada legalmente.

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Un problema que no es considerado por los autores mencionados en este apartado, en particular los extranjeros, consiste en ubicar los procedimientos para crear reglamentos, concertar contratos administrativos o dar

concesiones en los criterios clasificadores mencionados, pues son considerados en las leyes reguladoras del procedimiento administrativo en general. Resulta necesario un deslinde por lo que toca a las formas que preceden y preparan un reglamento o un contrato administrativos, por no tratarse propiamente de actos administrativos, aunque s de manifestaciones de voluntad de la autoridad administrativa; y hacer una precisin respecto de las concesiones, al ser stas consideradas como actos administrativos complejos. 21

Merkl estableci la posibilidad de regular el procedimiento creador de reglamentos, en el que no se manifiesta el derecho de los afectados por el acto a colaborar en el mismo, slo se fija la competencia para dictarlos y donde el elemento democrtico slo se actualiza con la publicacin del reglamento.(18)

En cuanto a los contratos administrativos, resulta diferente el resultado del procedimiento contractual, pues la intervencin de las partes se regula de tal forma por las leyes que resulta restringida la autonoma de la voluntad; cada acto, fase y forma realizado por las partes contratantes responde a una secuencia legalmente determinada. Se trata de un procedimiento regulado por normas de derecho administrativo y en el que interviene un rgano de la administracin pblica, pero en el que no se obtiene un acto administrativo, por lo que en estricto sentido no es posible considerar a estas formas procedimentales en el mbito de los procedimientos creadores de los actos administrativos, de generacin unilateral.

Las clasificaciones mencionadas no tienen una finalidad exclusivamente docente, sino tambin prctica, pues permiten ubicar las formas de actuacin de la administracin pblica y dejar sentadas las posibilidades de intervencin de los particulares en la formacin de la voluntad administrativa o para impugnar la ejecucin de las resoluciones administrativas.

4. Los principios del procedimiento administrativo

A partir de una serie de enunciados obtenidos de la regulacin del procedimiento administrativo en otros sistemas jurdicos y de la idea del Estado de Derecho, es posible comprender y caracterizar a la institucin procedimental.

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El tratadista Toms Ramn Fernndez proporciona siete principios del procedimiento administrativo: de economa procesal, de "in dubio pro actione", de oficialidad, de exigencia, de legitimacin, de imparcialidad y de carcter contradictorio procedimental.(19)

El principio de economa procesal busca obtener de la manera ms pronta y eficaz la actuacin administrativa, sin que esto justifique un demrito de apego a la legalidad. En todo caso debe darse un equilibrio entre eficacia y legalidad, entre el inters de la administracin pblica y el inters de los particulares. Merkl lo enuncia de la siguiente manera: "por trmino medio, el procedimiento administrativo es menos formal que el judicial. Y con esta falta de forma crece, naturalmente, la posibilidad de rapidez".(20) 22

Economa procesal significa flexibilidad y simplificacin de los trmites procedimentales. Si acaso debe hablarse de economa "procedimental".

El principio "in dubio pro actione" significa que la autoridad administrativa debe interpretar las disposiciones jurdicas relativas al procedimiento administrativo de la manera ms favorable para el particular.

Conforme al principio de oficialidad, la autoridad administrativa tiene la obligacin de desenvolver la trayectoria procedimental hasta definir la decisin administrativa sin necesidad de promocin de los particulares, a diferencia del principio dispositivo que rige al procedimiento civil. Esto es, los actos de trmite deben ser de oficio.

El principio de exigencia de legitimacin exige que la persona considerada como parte debe acreditar un inters directo, personal y legtimo que pueda resultar perjudicado por la resolucin producida por el procedimiento.

El principio de imparcialidad aparece como un lmite referido a caractersticas subjetivas de la autoridad tramitadora, en particular cuando acta como rbitro, cuando impone sanciones, cuando resuelve recursos. Finca una doble garanta: para salvaguardar los intereses pblicos y privados.

Cuando el procedimiento administrativo tiene efectos externos, existe la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego, de que esos intereses sean debidamente enfrentados previamente a la adopcin de la resolucin definitiva. El procedimiento administrativo externo debe garantizar un verdadero debate, para hacer efectivo el principio

contradictorio, tanto sobre los hechos como sobre la aplicacin de la norma jurdica al caso concreto, lo cual deriva como congruencia en los trminos debatidos y los puntos resolutivos del acto administrativo. De este principio Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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surgen los derechos del administrado frente a la administracin pblica como parte sustantiva del principio contradictorio, enumerados de la siguiente manera por el jurista mexicano Fernando Serrano Migalln:

a) derecho a ser tratado con la debida observancia a las normas de derecho y con justicia e imparcialidad;

b) derecho a apelar contra las decisiones administrativas para protegerse del trato arbitrario y tendencioso y obtener justicia; 23

c) derecho a saber qu preven las leyes y los reglamentos y cules son sus prerrogativas y sus deberes;

d) derecho a estar informado acerca de los propsitos, organizacin y actividades de gobierno;

e) derecho a participar en los negocios pblicos, en la medida de lo posible.(21)

Recientemente, Allan Randolph Brewer-Carias ha formulado una serie de principios procedimentales extrados de las leyes que regulan uniformemente el procedimiento administrativo en Espaa, en primer trmino, Argentina, Colombia, Costa Rica, Per, Uruguay y Venezuela. Dicho jurista venezolano form tres bloques de principios: uno relativo a la iniciativa y el comienzo del procedimiento; el segundo concerniente a los de la tramitacin y el ltimo relativo a la decisin.(22)

Los principios relativos a la iniciativa y comienzo del procedimiento estn referidos al derecho de peticin o de instar ante la autoridad administrativa, consagrado constitucionalmente, que puede diversificarse en peticiones de informacin, consulta y creacin o declaracin de derechos, y en estos dos ltimos casos es cuando se configuran los administrados como "interesados". Adems, la efectividad del derecho de iniciar la instancia est condicionado por la forma exigida legalmente (por lo regular de manera escrita, con precisin del objeto de la peticin y sus motivos), regulndose su recepcin y registro, el desistimiento de las peticiones, los plazos para resolver y las consecuencias jurdicas derivadas de la emisin, retardo o distorsin de la respuesta por la autoridad administrativa. Asimismo, en este primero lo que se regula es la iniciacin de oficio del procedimiento.(23)

Los principios relativos al "iter" son el "informalismo" (en realidad relajamiento) de las formas, la celeridad y la economa procedimentales, al carcter inquisitorio de la instruccin, al carcter contradictorio del Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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procedimiento, a la imparcialidad que debe guiarlo y a la publicidad de la actuacin administrativa.(24)

Por ltimo, los principios relativos a la decisin van dirigidos a la regulacin del silencio administrativo y a la congruencia en el dictado de las decisiones administrativas.(25)

5. Comentario final 24 Como se aprecia, la formulacin terica de los principios procedimentales se origina de la regulacin uniforme del procedimiento administrativo, en atencin a que est sujeta a criterios previsibles, objetivos, racionales y continuos. Cuando un sistema jurdico no cuenta con regulacin uniforme, se tiende a la dispersin legislativa, a la casustica jurisprudencial y a la adivinacin de las prcticas administrativas, lo cual no beneficia a los particulares al faltar la referencia que permita proporcionar el marco jurdico procedimental. La arbitrariedad se entroniza an ms en un ambiente jurdico-poltico donde falta esa regulacin uniforme.

La actividad administrativa debe ser flexible, pero en un mbito de limitacin jurdica; debe estar alejada del formulismo por s mismo, pero respetando un mnimum de formalidad. De otra manera se afianza el "capricho regulatorio" de los administradores, sin un mnimo de seguridad objetiva para el individuo frente al poder de la administracin pblica.

Por esto, resulta indispensable establecer un mecanismo que regule uniformemente el procedimiento administrativo, para asegurar tanto el inters pblico como los derechos de los administrados. Una verdadera poltica de vigencia y respeto a los derechos humanos, como actualmente se proclama, debe tener presente la necesidad de crear un marco legal del procedimiento administrativo. La defensa de los derechos humanos ha dedicado sus mejores esfuerzos dentro de la rbita penal y policiaca, pero de manera silenciosa la administracin pblica mella los derechos de los administrados, aprovechando la ausencia de normas jurdicas expresas y bajo criterios muy parecidos a los aplicados a Joseph K. en El proceso, o dentro de la misma lnea kafkiana, aprovechar la ignorancia del administrado y cerrarle la puerta de la ley.

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BIBLIOGRAFIA (NOTAS AL PIE)

1. Guy Isaac, La procdure administrative non contentieuse, Pars: Librairie gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1968, p. 158.

2. Jess Gonzlez Prez, El procedimiento administrativo, Madrid: Abella, 1964, p. 58. 25 3. Jaime Orlando Santofimio, Acto administrativo, Mxico: Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, 1988, p. 63.

4. Gabino Fraga, Derecho Administrativo, Mxico: Porra, 1984, 23 ed., p. 255.

5. Andrs Serra Rojas, Derecho administrativo, Mxico: Porra, 1983, 12 ed., t. I, p. 272-273; Jorge Olivera Toro, Manual de derecho administrativo, Mxico: Porra, 1976, 4 ed., p. 219; Miguel Acosta Romero, Teora general del derecho administrativo, Mxico: Porra, 1991, 10 ed., p. 687; Rafael Martnez Morales, Derecho administrativo, Mxico: Harla, 1991, t. I, p. 251.

6. Adolf Merkl, Teora general del derecho administrativo, Mxico: Nacional, 1980, p. 279.

7. Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, Curso de derecho administrativo, Madrid: Civitas, 1991, 4 ed., t. II, p. 241.

8. Humberto Briseo Sierra, Categoras institucionales del proceso, Puebla, Mxico: Cajica, 1956, p. 168.

9.

Niceto

Alcal-Zamora

Castillo,

Proceso,

autocomposicin

autodefensa, Mxico: UNAM, 1970, 2 ed., p. 116.

10. Cipriano Gmez Lara, Teora general del proceso, Mxico: UNAM, 1983, 5 ed., p. 245-247.

11. Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, op. cit. supra nota 7, p. 245: "Se trata... de una cadena, cuyos distintos eslabones aparecen articulados a travs de un vnculo comn, sin merma de su individualidad propia, en orden a un fin nico...", ibd., p. 426.

12. Aunque, de acuerdo con la tesis 139 de la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin visible en el informe del presidente de dicho Derecho Procesal Administrativo Equipo 1

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alto tribunal correspondiente a 1980, no existe la obligacin de esperar a que en el procedimiento se dicte la resolucin definitiva cuando en l se registren actos de imposible reparacin, aplicando analgicamente la fraccin IV del artculo 114 de la Ley de Amparo.

13. Jos Roberto Dromi, El procedimiento administrativo, Madrid: Instituto de Estudios de Administracin Local, 1986, p. 23-30.

14. Ibd., p. 32.

26

15. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6. Esta clasificacin es adoptada por Gabino Fraga, op. cit. supra nota 4, p. 265-268.

16. Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, op. cit. supra nota 7, p. 426-429.

17. Miguel Acosta Romero, op. cit. supra nota 5, p. 688.

18. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6, p. 286.

19. Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, op. cit. supra nota 7, p. 437 445.

20. Adolf Merkl, op. cit. supra nota 6, p. 288.

21. Fernando Serrano Migalln, El particular frente a la administracin, Mxico: Porra, 1991, 2 ed., p. 45-46.

22. Allan R. Brewer-Carias, Principios del procedimiento administrativo, Madrid: Civitas, 1990, p. 141-169.

23. Ibd., p. 141-146.

24. Ibd., p. 146-159.

25. Ibd., p. 159-169

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