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Trabalho Investigativo
Luanda/2009
0
Universidade Agostinho Neto
Luanda/2009
1
DEDICATÓRIA
2
Agradecimentos
3
Aos demais idealizadores, coordenadores e funcionários da Universidade Agostinho
Neto da Faculdade de Economia.
ÍNDICE
LISTA DE TABELAS
LISTA DE FIGURAS
RESUMO
ABSTRACT
INTRODUCAO ……………………………………………………………………………..09
4
Capitulo 1 - As Novas Formas de Gestão de Pessoas nas Organizações
5
Capitulo 3 – Estudo Do Caso A Reforma Administrativa em Angola (Mapess)
3.2.1 Introdução………………………………………………………………12
6
Abreviaturas e Siglas
AP – Administração Pública
PIR –PALOP
REFORPA -
RH – Recursos Humanos
TC – Tribunal de conta
ÍNDICE DE FIGURAS
ÍNDICE DE QUADROS
Folha
7
RESUMO
Abstract
INTRODUÇÃO
DEFINIÇÃO DO PROBLEMA
8
Vivemos um momento sem precedentes, em que se tenta transformar o
Estado num instrumento eficiente para o exercício e realização da cidadania, bem
como de configurar um modelo de Administração Pública Gerêncial em substituição
ao antigo modelo burocrático para criar a conscientização de que o objectivo do
Estado deve ser sempre o cidadão, oferecendo-lhe pleno controlo sobre os
resultados das acções da máquina estatal.
Justificativa
9
A transparência na administração pública tem sido muito debatida nos tempos
actuais. No âmbito da temática transparência, surgem os aspectos relativos à lucros
invisíveis de recursos humanos na administração pública como procedimento sine-
quo-non de aquisição de bens e serviços, onde a sociedade deve ter todo o
conhecimento possível desse procedimento.
OBJECTIVO
Este trabalho tem como objectivo genérico estudar os lucros invisíveis de recursos
humanos na administração pública, visando contribuir para o sucesso da
colaboração da informação, formação no sector das administrações públicas e para
o caso particular de Angola. Assim o universo a ser estudado abrangerá as unidades
de investigação angolana (quer empresas quer universidades) tomando parte de
projectos já elaborados. Todavia, este objectivo abrangente foi desagregado em
objectivos mais específicos e concretos, como sejam: As Novas Formas de Gestão
de Pessoas nas Organizações; Gestão de Recursos Humanos na Administração
Pública; Estudo Do Caso Mapess, (A Reforma Administrativa Em Angola). Assim ao
10
longo da escrita várias são as questões a serem respondidas tais como: avaliar a
nova gestão pública em conformidade com as legislações vigentes e a eficácia
quanto à aplicabilidade do sistema de controlo interno, e as implicações que o novo
Serviço Público terá na gestão das pessoas, caso particular Angola
METODOLOGIA
Resultados
11
Não obstante os resultados de este estudo serem de interesse para qualquer pessoa
ou entidade preocupadas com o assunto, o resultado deste trabalho destina-se
especialmente aos gestores ligados a projectos de gestão das administrações
pública. Os resultados desta investigação auxiliarão os gestores a confrontarem-se
com a cooperação tecnológica de informação e formação prosseguida pelas suas
organizações.
PARTE I
MARCO TEÓRICO
CAPÍTULO 1
12
Atendendo que o MAPESS é (um objecto ou organismo) que estabelece um
processo de planeamento de RH, torna-se necessário rebuscar conhecimentos em
tópicos que permitem o seu enquadramento no contexto actual da gestão de
pessoas nas organizações, particularmente as mudanças e transformações na
função RH; o desenvolvimento da estrutura organizacional; os modelos de gestão
dos RH; planeamento estratégico dos RH; modelos de planeamento estratégico dos
RH; os principais processos de gestão dos RH; e os factores que intervêm no
planeamento dos RH.
14
se fazem sentir, tornando a competitividade no paradigma dominante da gestão
(Cabral- Cardoso, 1998).
15
cliente;
Vinculação a missão e a
Fidelização à organização; visão;
Interdependência entre
Dependência da chefia; colegas e equipe;
Ênfase na ética e na
Ênfase na especialização; responsabilidade;
18
deixou de ser o recurso mais importante cedendo lugar ao conhecimento. Mais
importante do que dinheiro é saber sobre como usá-lo e aplicá-lo de forma
rentável. Como tal, os factores tradicionais de produção – terra, mão-de-obra e
capital – produzem retornos cada vez menores, o conhecimento torna-se básico
e o maior desáfio passa a ser a produtividade do conhecimento. Tornar o
conhecimento útil e produtivo passou a ser a maior responsabilidade da gestão.
19
As pessoas passaram de gentes passivos, que são administrados, para gentes
activos e inteligentes que ajudam a administrar os demais recursos da organização.
Sendo parceiros da organização, tomam decisões a respeito de suas actividades,
cumprindo metas para alcançar os resultados previamente negociados e que
satisfazem as necessidades e as expectativas do cliente. Com efeito, a
administração de RH transformou-se em gestão de pessoas, passando de uma área
fechada, hermética, monopolística e centralizada para tornar-se aberta, amigável
compartilhadora e descentralizadora.
Em termos gerais, a literatura ressalta que a função RH foi marcada por três
grandes períodos de evolução: o primeiro, consiste num período embrionário, o qual
o seu papel era fundamentalmente administrativo, passando para o segundo período
em que se constitui especificamente como área de gestão dentro das empresas,
embora caracterizada por uma certa subalternidade em relação as outras áreas, e
finalmente, uma terceira fase que surge como uma função estratégica para a
empresa (Brandão e Parente, 1998).
20
realidades direcciona a sua lógica de funcionamento no sentido de obter
respostas a quatro componentes básicas de gestão:
21
diferentes níveis da organização, de gestão e do modelo organizativo nos
conduzam para uma nova configuração estrutural. Para Mintzberg (1995), a
estrutura de uma organização pode ser definida como o total da soma dos
meios utilizados para dividir o trabalho em tarefas distintas e em seguida
assegurar a necessária coordenação entre as mesmas. Uma vez que na
organização interna da organização interagem grupos de pessoas que tem
objectivos específicos, a estrutura interna da organização é mol-dada pelo
agrupamento humano. Neste sentido, a organização é habitualmente vista
segundo duas perspectivas (Chiavenato, 1982):
23
entidades independentes ligados por laços administrativos, com supervisão
constante das mesmas. Existe uma descentralização do vértice estratégico
para o topo das entidades, com plena autonomia na tomada de decisões
nestas entidades que posteriormente serão controladas pelos resultados que
alcançarem.
Como afirma Santos (2001: 14), “ se nos anos 80 era importante inovar
tecnologicamente, nos anos 90 a 2000 considerou-se que era crucial mudar
organizacionalmente”. Nesta óptica, as empresas introduziram profundas
mudanças organizacionais, afastaram-se dos modelos burocráticos, flexibilizaram
as estruturas e os procedimentos, adoptando diversos modelos de produção,
24
com o desenvolvimento de várias estratégicas que foram desde a adopção de
soluções centralizadoras até a utilização de modelos de produção mais
descentralizados e participativos.
Como foi exposto anteriormente, durante muitos anos os envolventes externos das
organizações eram estáveis e o futuro previsível. A partir do momento que a
evolução externa das organizações passou a ser instável, com a intensificação da
concorrência internacional, os avanços tecnológicos, etc. Começaram a pensar nas
respostas para fazerem face a essa instabilidade, procurando antecipar os desafios
que ameaçam as oportunidades, tendo como base o planeamento das estratégias
para a competitividade. Com a emergência desse novo modelo, a gestão dos
recursos humanos tem vindo a ser reconhecida como uma peça chave da
estratégias e da competitividade empresarias (Cabral- Cardoso, 1998). Como tal,
uma das actividades de gestão é planear os recursos humanos para viabilizar a
estratégia da organização, partindo das competências das pessoas para abrir a
expansão de novos encontrar resposta para novas estratégias. Assim, as
organizações mudaram os seus conceitos e alteram as suas práticas: Em vez de
investirem directamente nos produtos e serviços, elas estão a investir nas pessoas
1
que os entendem e que sabem como criá-los, desenvolvê-los, produzi-los e
melhorá-los; em vez de investirem directamente nos clientes, elas estão a investir
nas pessoas que os atendem e os servem e que sabem como satisfazê-los e
encantá-los (Chiavenato, 1999). Desta forma, a atitude competitiva da organização
passa, em grande parte, por formar uma boa equipa de colaboradores com elevado
nível de competência, motivação, envolvimento e empenho no projecto da
organização. As grandes diferenças entre as organizações são marcadas pela
1
Entrevista a Jorge Manuel Gonçalves, Presidente do conselho de Administração do Banco
Comercial Português. In Recursos Humanos Magazine. Setembro/Outubro de 2002.p44
25
qualidade e pelo desempenho dos seus recursos humanos e um dos maiores
desafios da economia actual está em construir uma rede sólida de colaboradores
motivados. Como afirma Jardim Gonçalves , gerir pessoas é mobilizar o conjunto de
recursos que elas possuem e colocá-los ao serviço da empresa, mas mais do que
isso as vontades dessas pessoas, para que façam de uma forma empenhada e
concertada, extraindo disso satisfação. Numa sociedade com livre transacção de
mercadorias e tecnologias, só os recursos humanos fazem a diferença. A tecnologia,
o portfólio de produtos e serviços, ou o acesso a fontes de financiamento, são mais
ou menos copiáveis ou substituíveis, a dinâmica e complexidade criada por uma
colectividade humana a trabalhar ao longo do tempo numa determinada
organização, são difíceis, se não impossíveis de recriar pelos concorrentes, ou seja,
os RH e a sua gestão são os únicos raros, inimitáveis e insubstituíveis (Gomes &
Cunha, 2003). Deste modo, a filosofia do novo modelo de GRH passa a encarar as
pessoas como elementos vitais para a competitividade, buscando continuamente
melhorias, privilegiando o trabalho em equipa, a confiança nas pessoas e na sua
capacidade produtiva.
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28
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29
desempenhar um papel fundamental na sua execução – os gestores de nível médio
e o seu pessoal (Teixeira, 1998):
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30
Fonte: Teixeira (1998,p5)
32
Para Shermerhorn, Hunt & Osborn (1999:102), “o planeamento estratégico de RH
consiste no processo de fornecer pessoas capazes e motivadas para realizar a
missão e estratégia da organização”. Chiavenato (1999:61), considera que “o
planeamento estratégico de RH é o processo de decisão quanto aos RH necessários
para atingir os objectivos organizacionais dentro de um determinado período de
tempo”. Desta forma, através do planeamento estratégico de RH é definida
antecipadamente a força de trabalho e os talentos humanos necessários para atingir
os objectivos delineados pela organização.
33
Para que a organização possa alcançar todo seu potencial de realizações, deve ter
pessoas adequadas e disponíveis para o trabalho a ser efectuado. Isto requer dos
gestores de RH um cuidadoso planeamento de pessoal, de modo que todos os
cargos estejam ocupados por pessoas capazes de desempenhá-los.
36
transferência de informações, ideias, conceitos ou sentimentos entre pessoas. O
controlo é o processo de comparação do actual desempenho da organização com o
standard previamente estabelecido, apoiando as actuais acções correctivas.
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37
Como foi exposto atrás, a atenção da gestão está actualmente concentrada
sobretudo na gestão de pessoas, traduzindo os objectivos organizacionais em
objectivos da gestão de RH.
38
é da responsabilidade dos gestores de linha e suas equipas com ajuda da
consultoria interna e assessoria do órgão de RH. O recrutamento refere-se ao
processo de gerar um conjunto de candidatos para um cargo específico. A
organização deve anunciar a disponibilidade do cargo no mercado e atrair
candidatos qualificados para disputá-lo. O mercado para onde a organização
procura buscar os candidatos qualificados para disputá-lo. O mercado para onde a
organização procura buscar os candidatos pode ser interno, ou seja, dentro da
organização, externa, ou uma combinação de ambos. Schermerborn, Hunt & Osborn
(1999), consideram que os dois mercados apresentam vantagens: O interno
incentiva os funcionários actuais e o externo traz”sangue novo” e novas ideias para
a organização.
39
De acordo com Chiavenato (1999), os processos de ajustamento das pessoas ás
funções envolvem o desenho das actividades que a elas irão realizar na
organização, a sua orientação e acompanhamento do seu desempenho. Uma vez
feito o recrutamento e a selecção, o passo seguinte será a integração dos novos
membros na organização, o seu posicionamento nos respectivos cargos e a sua
avaliação quanto ao desempenho nas suas funções.
Como tal, estes processos estão orientados para o futuro e para a construção do
destino da organização. O autor, considera ainda que a orientação das pessoas é o
primeiro passo para sua adequada aplicação dentro dos cargos da organização e
envolve a aculturação, isto é, o ajustamento á cultura organizacional.
40
Cultura organizacional refere-se ao modo de fazer as coisa, o qual é fruto mais do
significado atribuído aos símbolos que da interacção social. Por exemplo, a forma
como o espaço físico é utilizado, permite atribuir inferências acerca do significado
subjacente naquela situação e comparar com o significado atribuído ao tratamento
do espaço físico, noutras situações (Neves, 2000).
Segundo Stoner e Freeman (1995), muitos estudos mostram que novos empregados
sentem-se ansiosos ao entrar numa organização. Ficam preocupados com o seu
próprio desempenho no trabalho; sentem-se incapazes em comparação com os
empregados mais experientes; e preocupam-se com o relacionamento que terão
com os empregado a informação da qual, precisa trabalhar confortavelmente e com
eficiência, nomeadamente sobre as rotinas diárias de trabalho, propósitos da
organização, operações de produtos ou serviços da empresa, como o trabalho do
empregado contribui para as necessidades da organização, politicas, regras de
trabalho e benefícios para os empregados da organização. Para o efeito, programas
de integração são elaborados para orientar e ajudar os funcionários recém-
adquiridos a criarem laços e ligações no seu novo trabalho, e conhecer o
comportamento organizacional, entendendo-o como desejável e necessário
(Chiavenato, 1999).
41
O trabalho de Neves (2000), atrás, citado, refere que é nos sectores da
administração pública e da saúde que se verifica a inexistência de planos de
integração dos recém-admitidos, ao contrário nos outros sectores, onde a integração
do novo membro é uma preocupação tratada de um modo sistemático e com um
horizonte de duração temporal que varia entre uma semana e um mês.
42
a serem alcançados pelas pessoas, com ênfase no desempenho futuro e em valores
variáveis e flexíveis.
O trabalho de Neves (2000), refere que a definição de uma política salarial é uma
prática corrente em todas organizações. Nos sectores da administração pública e da
saúde, as regras são determinadas e impostas pela tutela, com base nas políticas
salariais definidas para o sector público do estado. Nos restantes sectores, a
definição da política salarial considera o valor do mercado, os resultados alcançados
e, em alguns casos, o desempenho individual.
Como foi descrito atrás, num mundo mutável e competitivo, com uma economia sem
fronteiras, que hoje nos confortarmos, o capital humano constitui a principal
diferencial competitiva das organizações, uma vez que o conhecimento, na era da
informação, passou a ser o recurso mais importante. Como tal, a formação é uma
fonte de vantagem competitiva das organizações, na medida em que aumenta esse
capital e enriquece o seu património humano, pela aprendizagem e mudança de
comportamentos.
44
responsabilidade de desenvolver as carreiras das pessoas estão cada vez mais
obsoletas.
45
O trabalho de Neves (2000), refere existir na maioria das organizações planos de
segurança, serviços de medicina no trabalho e acção sindical. As reivindicações
quando existem, relacionam-se predominantemente com condições de trabalho,
segurança de emprego e estatuto remuneratório.
De acordo com Chiavenato (1999), processos de controlar pessoas são aqueles que
se utilizam para acompanhar e controlar as actividades das pessoas e verificar
resultados. Incluem bancos de dados e sistemas de informações administrativos.
Controlar refere-se acompanhar, orientar e manter o comportamento das pessoas
dentro de determinados limites de variação, distinguindo-se de fiscalização externa e
submissão ligadas a regras e regulamentos impostos. Numa cultura democrática e
participativa, o controle externo deve ser substituído pelo auto-controlo e autonomia
das pessoas no sentido de alcançar metas e resultados desejados.
46
pessoais que só podem ser atendidos no horário de serviço, sofrem acidentes e
devem gozar férias a cada 12 meses de trabalho. Assim, torna-se necessário, levar
em conta os índices de absentismo e de rotatividade do pessoal ao planear os RH.
47
RESUMO
A forma como a função RH é concebida hoje, bem como o papel que lhe é atribuído
e o âmbito da sua acção, nem sempre foram os mesmos. A concepção desta função
tem vindo a sofrer alterações ao longo dos tempos, motivadas pelas mudanças no
ambiente envolvente das organizações. A sua evolução foi marcada por três
grandes períodos: 1) uma fase em que o seu papel era fundamentalmente
administrativo, 2) um período em que se assume como área de gestão dentro da
empresa e 3) uma função estratégica para empresa. Numa sociedade em
constantes mudanças, com livres transacções de mercadorias e tecnológicas, só os
RH fazem a diferença. Como tal, os objectivos e estratégias organizacionais, são
desdobrados em objectivos e estratégias de RH através de um planeamento
estratégico de RH, integrado e desenvolvido. Desta forma, gerir implica interpretar
os objectivos da organização para transformá-los em acção organizacional através
das funções fundamentais de gestão, que são: o planeamento, a organização, a
direcção e o controlo. Para que a organização possa alcançar todo o seu potencial
de realizações, deve ter pessoas adequadas e disponíveis para o trabalho a ser
efectuado, o que exige dos gestores de RH um cuidadoso planeamento de pessoal,
de modo que todos os cargos ocupados por pessoas capazes de desempenhá-los
adequadamente. Chiavenato (1999), propõe cinco modelos de planeamento dos RH:
1) modelo baseado na procura do produto ou serviço; 2) modelo baseado em
segmentos de cargos; 3) modelo de substituição de postos-chave; 4) modelo
baseado no fluxo de pessoal; e 5) modelo de planeamento integrado. O objecto de
estudo deste trabalho, enquadra-se no primeiro modelo.
48
PARTE II
MARCO TEORICO
2
Robert Denhardt – The New Public Service: Serving, not steering. New York M. E.
49
Os três modelos de administração pública em sentidos diferentes separam política e
administração.
Sharpe, 2003.
50
• Limitação da intervenção política, apenas no campo administrativo
• Desregulamentação
51
2.2.3 O modelo do novo Serviço Público, do Estado parceiro
Com esta nova forma de actuar no serviço público, procura-se integrar os aspectos
positivos dos outros modelos. Assim, a gestão vem de parcerias entre público,
privado e terceiro sector, simultaneamente apelando ao envolvimento dos
funcionários, através da mística do serviço público. Deste modo, este modelo,
promove uma liderança organizacional participada (interna e externamente), dando
ênfase á racionalidade estratégica e política.
Este modelo tem base em, teorias de cidadania democrática (Aristóteles), modelos
de comunidade e sociedade civil e humanismo organizacional (que apela á liberdade
individual dos funcionários nas organizações públicas e á moral elevada). Nas
teorias de cidadania democrática defende-se que os governos devem ser centrados
nos cidadãos, dirigentes e funcionários que não se apresentam como portadores de
autoridade (do Estado), mas como prestadores de serviços, encarregados de fazer
aquilo que competiria a todos fazer, promovendo que o “governo somos nós” ou
“todos somos accionistas do estado”.
• Procurar o interesse público: Deve ser criada uma noção partilhada de interesse
público, desenvolvendo assim, interesses e responsabilidades partilhadas.
52
• Pensar estrategicamente e actuar democraticamente: As políticas e os
programas públicos devem ser desenvolvidos de forma participada e em
colaboração.
• Servir mais do que mandar: O estilo de liderança adoptado deve ser participado e
baseado em valores e na ajuda aos cidadãos.
53
As especificações do modelo europeu continental estão a sofrer uma modernização,
no sentido de adaptar os princípios e os modelos organizacionais às regras da
concorrência, que tem vindo a aumentar.
Assim “ao sector público não deverá ser pedido agora que seja um grande
empregador e deste modo resolva os problemas de desemprego, como foi no
passado e durante décadas. Isso já não constitui a sua missão. Mas, antes que
preste um bom serviço a um preço ou taxa baixa, isto é, que dê ao cliente maior
qualidade a menor custo. Quem ganha naturalmente nestas novas regras de jogo
são os indivíduos na economia e os cidadãos na esfera política”.
54
A Administração Pública e do sector público empresarial sempre se caracterizou por
ser formalista, centralizadora, desmotivadora, mecanicista sem desafios para a
gestão e para os seus empregados, pois, pela sua importância, actividade e papel
na sociedade, tem que se guiar por um conjunto de constrangimentos jurídico-legais,
o que a força muitas vezes a sobrepor os aspectos processuais (“O como deve ser
feito”), aos objectivos (“O que deve ser feito”).
3
Eduarda Machado – Relação entre políticos e Burocratas: Cotributos Para o seu estudo em Portugal.
Braga: Universidade do Minho,(Dissertação de Mestrado),2000.
4
Gerard E. Caiden – Administrative Reform Comes of Age. Nova York: Walter de Gruyter, 1991.
55
Para os economistas bem público difere de serviço público, já que, para estes, o
primeiro reveste-se de duas características ausência de rivalidade no consumo e a
não exclusão. Por outro lado ao serviço público apenas se justifica na situação em
que a intervenção do estado é necessária, assim verifica-se serviço público sempre
que seja necessário o fornecimento de um bem ou serviço a toda a população
abaixo do preço de custo, esta necessidade ocorreria por meio das externalidades
(acção de um agente económico com impacto no bem estar de outros agentes).
O funcionário público presta serviços aos cidadãos, não como agente da autoridade,
mas com uma nova atitude de serviço e parceria. Deste modo, o conceito de
cidadania, une-se, com a Administração Pública tradicional, promovendo o cidadão
ao topo da pirâmide na definição do interesse e do serviço público. Destacando, uma
nova concepção do serviço público, a qualidade vista pelos olhos do cidadão.
57
Este para além de informar os princípios gerais e básicos sobre emprego,
remunerações e gestão de pessoal também refere como princípios informadores do
exercício de funções públicas: o princípio da exclusividade dos funcionários e
agentes ao serviço do interesse público, a subordinação destes trabalhadores á
Constituição e á lei, a exigência de condutas responsáveis e éticas, o respeito pelo
princípio da justiça, da imparcialidade e da proporcionalidade e o respeito pelos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
58
cargos públicos, salvo quando devidamente fundamentada em motivo de interesse
público, e destes com actividades privadas, isto, com o intuito de garantir a isenção
da Administração Pública.
59
O objectivo do concurso é essencialmente, o preenchimento de lugares vagos, quer
até á data da abertura do concurso, quer até ao termo do prazo do concurso e a
criação de reservas de recrutamento.
A legislação referente a concursos para a função pública, pode ser encontrada em:
60
Para uma consulta mais aprofundada a cerca desta matéria:
Convém ainda referir, que este último Decreto-Lei, veio provocar que o pessoal da
função pública deixasse de ter um posto fixo de trabalho, passando a poder ser
deslocado para um outro.
61
• Em serviço de funcionamento especial
Existem vários tipos de horários de trabalho, os quais, se pode adoptar um, ou mais
que um simultaneamente, são eles:
• Trabalho por turnos: prestação de trabalho em pelo menos dois períodos diários e
sucessivos, cada um com a duração não inferior á duração média do trabalho
62
A legislação que rege as férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da
Administração Central, regional e Local, incluindo os institutos de natureza de
serviços personalizados ou de fundos públicos, está descrita em:
• Decreto-Lei nº10/94
Falta, é a ausência, não autorizada, do funcionário. Sendo esta distinta por lei, de
ausência por exercício do direito à greve que, embora dê lugar á perda das
remunerações, considera-se justificada. Art. 13º
As faltas podem ser justificadas ou injustificadas. Art. 14º São justificadas quando o
motivo da falta corresponde ao legalmente exigido. São injustificadas quando o
motivo não se encontra descrito por lei ou, quando o motivo invocado desta é falso.
63
Podem ser consideradas faltas justificadas, as dadas por motivos de: casamento,
maternidade, nascimento, falecimento de um familiar, doença, doação de sangue e
socorrismo…
As licenças, são ausências autorizadas e prolongadas do serviço que não sejam por
motivos de férias. Estas por lei podem ser de sete tipos:
• Licença sem vencimento até cento e oitenta dias para funcionários com mais de 3
anos de serviços efectivos.
• Licença de parto.
• Licença registada.
2.7 A e.Governance
64
Assim, como para Alvin Toffler, a tecnologia política da era industrial já não serve
para a nova civilização que se está a formar à nossa volta. Tem de ser formulada
uma cultura de gestão pública baseada na excelência no serviço tratando o utente
como um cliente respeitado.
A e. Governance deve ser realista, mas para que um programa deste nível, seja
instituído é necessário rever a selecção, formação e acompanhamento das pessoas
que actualmente integram a função pública. A envolver todos estes assuntos temos
a globalização na era digital.
PARTE III
MARCO TEORICA
Neste ponto vamos aproveitar para abordar alguns modelos de reforma e avançar
uma proposta que mais se adeqúe (ou adequaria) para a reforma em Angola, tendo
em conta a especificidade do país. Posteriormente, sobre as perspectivas da
reforma com a criação de um departamento governamental para coordenação de
todo o processo, estabelecer um paralelo entre as realizações fruto da actual
reforma, versus os resultados de reformas administrativas anteriores e finalmente,
pretende-se encaminhar, também, questões relativas à actualidade da actual
65
legislação referente aos funcionários públicos e as mudanças necessárias à sua
modernização.
Aspectos Históricos
O servidor público tem que ver restaurada a sua dignidade, e capacidade de criação,
de forma que possa de facto cumprir com as suas funções de contribuir para o bem-
estar das populações.
Por esta razão, a «Reforma Administrativa», é um tema que tem merecido atenção
especial, das organizações, políticas, financeiras, económicas internacionais, e em
particular das Nações Unidas, que adoptou, na sua 112ª sessão plenária, a
resolução nº50/225, em 19 de Abril de 1996, sobre ``Administração Pública e
desenvolvimento´´, e recomendavam as instituições de Bretton woods a apoiarem os
estados empenhados em programas de reestruturação económica no fortalecimento
da capacidade dos governos, para o desenvolvimento de políticas, de «reforma
Administrativa», «Reforma de serviço Público», o desenvolvimento dos recursos
humanos e a formação em Administração Pública.
67
3.2.1 A reforma administrativa em Angola: retrospectiva e perspectivas
3.2.1.1. INTRODUÇÃO
Neste período, aos funcionários daquilo que devia ser o sector público administrativo
era aplicado o mesmo regime jurídico dos trabalhadores do sector privado – este,
entretanto, insignificante na altura. Ademais, havia acontecido, também, uma ruptura
com o sistema de carreiras implementado pela Administração Colonial.
68
a) FASE COLONIAL5
b) PERÍODO MONOLÍTICO
5
Para a breve caracterização da Administração Pública no período colonial, seguimos de perto Freitas do
AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1998, p. 85 ss
69
Com o fim da colonização, a administração pública ficou enfraquecida devido ao
êxodo de funcionários qualificados. Paralelamente, outros factores contribuíram para
agravar a situação: instabilidade político-militar, procedimentos burocráticos
centralizadores e aumento desordenado do número de funcionários 6.
Neste período, importa referir que em 1988 – com a aprovação do pacote legislativo
do SEF (Saneamento Económico e Financeiro) –, o Estado angolano iniciou um
processo de desintervenção na economia através de um vasto processo de
privatizações e reprivatizações.
Em minha opinião, aquele pacote legislativo que visava essencialmente uma reforma
económica, foi, na verdade, o ponto de partida do processo de todo o processo de
reforma – não uma reforma da função pública (ou de gestão de recursos humanos),
mas sim para reduzir a intervenção do Estado na economia.
A Lei n.º 17/90 teve o mérito de dar o primeiro passo na diferenciação do sector
público administrativo e do sector privado, uma distinção que terminou com o
modelo de organização administrativa adoptado após a Independência. Até o
surgimento da referida lei, não distinção entre sector público administrativo, sector
público empresarial e sector privado, sendo que todos os trabalhadores estavam
sujeitos ao regime da lei geral do trabalho. Tratou-se portanto de um período em que
foi abandonado o regime de carreiras da função pública da administração colonial,
não tendo sido adoptado outro em sua substituição.
6
Vide relatório final do Estudo de Identificação do Apoio da Comissão Europeia no Domínio da Racionalização
da Função Pública em Angola (Projecto n.º 7.ACP.ANG.075), Instituto Nacional de Administração
(INA/Portugal), 2001, p. 5.
7
Vide relatório preliminar do estudo intitulado A Formação e o Aperfeiçoamento no Sector Público
Administrativo da República Popular de Angola, PNUD (Projecto ANG/90/501), 1991, p. 11.
70
A mais importante reforma do período revolucionário foi, sem dúvida, o primeiro
passo no sentido da mudança de regime político, com a aprovação da revisão
constitucional de 19918, mediante o qual foi consagrado Angola como um Estado
Democrático de Direito e um sistema político multipartidário.
c) FASE ACTUAL
8
Através da Lei n.º 16/91.
71
Importa dizer que todos estes diplomas foram aprovados no âmbito de um programa
de reforma administrativa do Governo de Angola, iniciado com a Lei n.º 17/90
costuma ser considerado como o ponto de partida de todo o processo. Entretanto,
parece-nos que o mais correcto é estabelecer como momento do início das reformas
o ano de 1988, com a aprovação do pacote legislativo do SEF, conforme referimos
atrás.
a) CONTEXTO POLÍTICO
72
primeiros passos para a reforma; e isto ocorreu em 1988 com a aprovação de
diploma e consequente processo de privatizações.
Outros momentos que devem ser assinalados são o da aprovação da Lei n.º 17/90 e
posteriormente a revisão constitucional de 1991 a que se seguiu a revisão
constitucional de 1992 (Lei n.º 23/92 que está em vigor).
b) PREA
Nesta senda, o Programa faz um elenco dos objectivos globais, dos quais se
destacam os seguintes:
9
Programa de Reforma Administrativa do Governo de Angola, MAPESS, Luanda, 2000, p. 13.
10
Idem, p. 14.
73
i. melhorar a governação do Estado, ou seja, a sua capacidade administrativa de
governar com eficácia e eficiência, voltando a acção dos serviços do
Estado para o atendimento dos cidadãos;
ii. substituir a administração rígida voltada para o controle a priori dos processos
pela administração gerencial, baseada no controle a posteriori dos
resultados, com base em indicadores de desempenho e avaliação de
resultados para aferir a realização de objectivos;
74
c) PRIMA II11
11
Para a abordagem sobre o PRIMA seguimos de perto o tratamento feito no relatório preliminar do Estudo de
Viabilidade de um Programa de Apoio da CE à Modernização da Função Pública, Projecto 8.ACP.ANG.25 –
Contrato S/502/CE, Outubro/Novembro 2003. 5
75
d) PIR-PALOP II
e) REFORPA
76
serviços públicos. Tem como parceiros privilegiados o GEPE12 do MAPESS e o
INAP13, e comporta três componentes, que se focalizam, respectivamente:
4. REFLEXÕES CONCLUSIVAS
12
Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatística.
13
Instituto Nacional de Administração Pública
14
O Documento do Programa também prevê acções em resposta às necessidades de desenvolvimento de
capacidades, a nível da Administração local, nas províncias de Luanda, Benguela e Cabinda
77
Em nossa opinião, tratou-se, na verdade, de uma reforma dos recursos humanos15.
Não é por acaso que, por um lado, a principal tarefa da reforma foi o programa de
reconversão de carreiras e reconversão profissional e, por outro, grande parte dos
diplomas importantes aprovados de 1991 a 1996 são sobre a função pública.
Esta referência aos diplomas aprovados remete-nos para outro ponto da nossa
reflexão: a conclusão de que tivemos essencialmente uma “reforma de legislação”.
Ou seja, uma análise de todo o processo leva-nos a concluir que a mais importante
vertente do programa de reforma administrativa até agora implementado foi a
aprovação de diplomas sobre diversas matérias.
Quanto aos programas de reforma em curso16, temos uma observação a fazer. Entre
eles, não existe uma efectiva coordenação no sentido de identificação de tarefas e
actividades, para evitar-se a duplicidade. Além dos projectos atrás referidos, existem
outros tantos programas de reforma em curso sem a necessária coordenação.
Uma das deficiências do PREA é o facto de não ter sido criado um departamento
ministerial específico para executar o programa de reforma administrativa. A
15
O que não deixa de ter a sua importância.
16
Os que foram aqui sumariamente caracterizados e outros.
78
“orientação, avaliação e controlo permanentes da execução das medidas de reforma
institucional e modernização administrativa”17 cabe a uma Comissão Interministerial
para a Reforma Administrativa.
A propósito do PREA, não devemos deixar de observar que uma das razões do
insucesso do programa de reforma pode ser o facto do programa piloto de toda a
reforma ter sido criado dez anos depois das primeiras acções de reforma. Ou seja –
salvo melhor entendimento –, quando começaram as medidas de reforma em 1990
nada estava programado e não havia nenhum documento estratégico que servisse
de orientação.
17
PREA, p. 53.
18
Quando foi concebido e aprovado o PREA.
19
Podemos citar aqui alguns exemplos: Ministério da Justiça (PIR-PALOR/Justiça), Ministério da Educação
(programa de reforma do ensino não universitário), MAPESS (REFORPA, PIR-PALOP II), Ministério do
Planeamento (Estratégia de Desenvolvimento a Longo Prazo para Angola 2025), Ministério das Finanças
(programa de modernização das Alfândegas, programa de modernização do sistema fiscal), Presidência da
República (por solicitação do PR, uma comissão faz um diagnóstico sobre a reforma da justiça e do direito e
outra analisa a possibilidade de compatibilização da legislação sobre o património imobiliário), etc.
79
ii. aprovação de um plano director da reforma;
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BIBLIOGRAFIA
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