Contratos Públicos en Roma

Los co1v1os vuviicos
v ii voiiv vvivio
i i vivuviic vor
Ju Josr Frvvrv Mrs:vo
Univeisitat Jaume I de Castelln
Rrsurr: 2008 sei iecoidado en la histoiia como el ano del estalli-
do de la ms giave ciisis nancieia capitalista tias la segunda gueiia
mundial, y el inicio de un conjunto de medidas estatales con el n de
paliai los efectos sociales de tal teiiemoto econmico. Este compoita-
miento de los gobieinos occidentales que incluye miles de millones de
euios y de dlaies en apoitaciones pblicas paia salvai la economa de
meicado, y decisiones de inteivencin bancaiia impensables en otias
ciicunstancias, me iecoid la ielacin de equilibiio y dependencia que
siempie ha existido entie el Estado y los inteieses paiticulaies, entie el
sectoi pblico y la iniciativa piivada (,debe sei esa la mano invisible
de Adam Smith?), y poi ello me dispuse a iecoidai los giaves aconteci-
mientos que ocuiiieion en toino a Roma duiante el piimei siglo antes
de Ciisto. Una epoca en que se tambaleaion los negocios de las giandes
companas nancieias que opeiaban en la iica piovincia de Asia, y en
la que iesonaion en el Senado las palabias admonitoiias de Cicein ie-
coidando que el equilibiio social de Roma y su existencia como estado
dependa del buen n de los inteieses de los giandes hombies de nego-
cios, y que la Repblica deba inteivenii con toda su capacidad paia ie-
solveilos. Esta es una apioximacin a esos hechos y al conocimiento de
las sociedades nancieias que opeiaion duiante los dos ltimos siglos
de la iepblica iomana.
Palabras clave: ciisis nancieia, Roma, societates publicanorum.
5 Ju Josr Frvvrv Mrs:vo Los contiatos pblicos y el podei piivado en la iepblica iomana
Este tiabajo se enmaica en el pioyecto de investigacin HUM2007-60315, del Ministeiio
de Educacin y Ciencia de Espana.
6
1. Cicrv v i Lrv Miii
A
nales del peiiodo iepublicano, y paia combatii de un modo efectivo la
piiateia que amenazaba las opeiaciones militaies contia el agiesivo e in-
cmodo Mitidates VI, iey del Ponto, el Senado de Roma concedi en el ano
74 a. C. podeies especiales a Maico Antonio Cietico, quien fiacas estiepi-
tosamente en su accin, y posteiioimente a Gneo Pompeyo en el 67 que, a la
postie, iesolvi el pioblema
La ley que otoigaba a Pompeyo el mando extiaoidinaiio paia acabai con
los piiatas fue piesentada poi el tiibuno Aulo Gabinio ante el Senado, siendo
iechazada poi el miedo a conveitii a quien ostentase ese podei en dueno ab-
soluto del Estado, pues tal eia el alcance del conjunto de atiibuciones piopues-
tas en este antecedente del imperium maius.
1
En consecuencia, y usando sus
atiibuciones como tiibuno de la plebe, Gabinio convoc una asamblea populai
que acab apiobando la lex Gabinia de uno imperatore contra praedones cons-
1. Jrrso (1970). Sobie el imperium maius en epoca iepublicana, vease Envrnrvo
(1953).
Ans:vc:: Te yeai 2008 will be iemembeied in histoiy as the yeai of
the most seiious capitalist nancial ciisis since the outbieah of Woild
Wai, and as the beginning of state measuies taken to mitigate the social
eects of the economic eaithquake. Tis behavioui of Westein govein-
ments, which includes millions of euios and dollais in public contiibu-
tions to save the maiket economy and decisions to inteivene in banking
that would have been unthinkable in othei ciicumstances, ieminded me
of the ielationship of equilibiium and dependency that has always exis-
ted between the state and piivate inteiests, between the public sectoi
and piivate initiative (is this the invisible hand of Adam Smith?). Tat
is why I was led to iemembei the seiious events that aected Rome in
the ist centuiy befoie Chiist. Tis was a peiiod when the business of
the big nancial companies opeiating in the iich piovince of Asia weie
shaken and when the Senate iesounded to the waining woids of Cice-
io, iecalling that the social equilibiium of Rome and its existence as a
State depended on the successful outcome of the inteiests of the gieat
businessmen, and uiging the Republic to inteivene with all its powei
to iesolve them. Tis is an appioach to those events and to nding out
about the nancial ims opeiating duiing the last two centuiies of the
Roman iepublic.
Keywords: nancial ciisis, Rome, societates publicanorum.
POTESTAS. Revista del Giupo Euiopeo de Investigacin Histiica, N
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tituendo, como iecoidai Cicein en el discuiso sobie la ley Manilia dictado
un ano ms taide:
2
Poique t mismo, Quinto Hoitensio, con esa maiavillosa facundia y esa extiaoi-
dinaiia elocuencia que te son piopias, pionunciaste en el Senado, con fueiza y
biillantez, un laigo discuiso contia el biavo Aulo Gabinio cuando piopuso la
ley segn la cual se nombiaba un geneial nico contia los piiatas, y desde este
mismo lugai hablaste tambien muy laigamente contia dicha ley (Cicein, pro
leg. Man., 52).
3

Junto a la nalidad militai de la piopuesta se baiajaban tambien inteieses
de los giandes hombies de negocios iomanos, muy afectados en sus activida-
des poi el aumento y peligiosidad que iepiesentaba la piiateia coiieteando
poi todo el Mediteiineo:
,Duiante estos anos, que piovincia qued libie de piiatas? ,Que tiibuto qued
a salvo? ,A que aliado pudisteis defendei? ,A quien siivi de defensa vuestia
ota? ,Cuntas islas pensis que han sido abandonadas? ,Cuntas ciudades de
nuestios aliados han sido abandonadas poi miedo a los piiatas o han cado en
sus manos? (Cicein, pro leg. Man., 32).
4
,Te paiece a ti (diiigiendose a Quinto Hoitensio) que tenamos este impeiio [...]
cuando tenamos coitado el comeicio, tanto pblico como piivado, con todas
las piovincias, cuando tenamos todos los maies tan ceiiados que ni paia los
negocios piivados ni paia los pblicos de ultiamai podamos suicailos? (Cice-
in, pro leg. Man., 53).
5
Sin embaigo poi Heicules! duiante muchos anos antes de la piomulgacin
de la ley Gabinia, ese mismo pueblo iomano, que hasta nuestios tiempos haba
conseivado fama de invicto en las luchas poi mai, se vio piivado de una gian
2. En algunos pasajes he utilizado tiaducciones al espanol de Cicein, Din, Livio, Polibio,
y Valeiio Mximo, editadas poi J. Aspa, M. Balasch, J. M. Banos, J. A. Beltin, J. B. Calvo, J.
Guillen, F. Maitn, J. C. Maitn, M L. Pueitas, J. M Requejo, M. Rodiguez, y J. A. Villai.
3. Nam tu idem, Q. Hortensi, multa pro tua summa copia ac singulari facultate dicendi et in
senatu contra virum fortem, A. Gabinium, graviter ornateque dixisti, cum is de uno imperatore
contra praedones constituendo legem promulgasset, et ex hoc ipso loco permuta item contra eam
legem verba fecisti.
4. Quam provinciam tenuistis a praedonibus liberam per hosce annos? quod vectigal vobis
tutum fuit? quem socium defendistis? cui praesidio classibus vestris fuistis? quam multas
existimatis insulas esse desertas? quam multas aut metu relictas aut a praedonibus captas urbis
esse sociorum?
5. An tibi tum imperium hoc esse videbatur [...] cum ex omnibus provinciis commeatu et
privato et publico prohibebamur? cum ita clausa nobis erant maria omnia, ut neque privatam
rem transmarinam neque publicam iam obire possemus?
Ju Josr Frvvrv Mrs:vo Los contiatos pblicos y el podei piivado en la iepblica iomana
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paite mejoi dicho, de la mayoi paite no slo de sus ingiesos sino aun de su
dignidad y de su dominio (Cicein, pro leg. Man., 54).
6
La ley fue apiobada y Pompeyo qued investido con potestad plena sobie
todos los maies y en una fianja costeia de cincuenta millas.
7
Ties meses le
bastaion paia acabai con la inseguiidad en la navegacin. Captui 846 baicos
y 20.000 hombies, dio mueite a otios 10.000 y ocup 120 plazas estiategicas
(Plutaico, Pomp., 25, Apiano, bell, Mithr. 84, 96, Plinio, NH, 7, 93, 98, Estia-
bn, 14, 3, 3).
Liquidado el pioblema endemico de la piiateia, otio conicto iecuiiente
amenazaba con enquistaise: la gueiia con Mitidates del Ponto. Paia iesol-
veilo, en Roma se jaion de nuevo en Pompeyo, y al ano siguiente se apiob
una ley otoigndole plenos podeies y otio mando extiaoidinaiio con el n de
liquidai este pioblema.
En dos anos (66-64) Pompeyo acab con Mitidates y en otios dos (64-62)
llev a cabo una ieoiganizacin de los teiiitoiios oiientales. Uni Bitinia y
Ponto en una sola piovincia, la teiceia de Asia Menoi, junto a las ya existentes
de Cilicia y Asia. Inteivino en las disputas inteinas de Palestina, a la que con-
viiti en estado cliente, y tiansfoim el antiguo teiiitoiio selecida, situado
entie el Mediteiineo y el cuiso del Efiates, en la piovincia iomana de Siiia.
La ley que le haba otoigado el impeiio sobie las piovincias de oiiente sin
limitacin de tiempo, fue apiobada a piopuesta del tiibuno de la plebe Cayo
Manilio, y a su favoi destac la compiometida defensa de Cicein. Una defen-
sa muy distinta a la postuia indifeiente que haba adoptado un ano antes, ante
la iniciativa de Gabinio paia concedei podeies al mismo Pompeyo contia la
piiateia.
En este contexto legislativo, y en plena discusin sobie la piopuesta, sobie-
sali con fueiza el discuiso ciceioniano que llamamos En defensa de la ley
Manilia o sobie el mandato de Gneo Pompeyo. Algunos pasajes de esta oratio
contienen expiesiones que llaman podeiosamente la atencin:
,Cul pensis que puede sei el estado de nimo de los que all (se ieeie a la
piovincia de Asia) nos pagan los impuestos, o de quienes los iecaudan y admi-
nistian, cuando ven tan ceica a dos ieyes al fiente de unos ejeicitos podeiosos,
cuando una sola incuisin de la caballeia puede llevaise en poqusimo tiempo
los tiibutos de todo el ano, cuando los publicanos ven que coiie peligio todo el
6. At (hercule) aliquot annos continuos ante legem Gabiniam ille populus Romanus, cuius
usque ad nostram memoriam nomen invictum in navalibus pugnis permanserit, magna ac multo
maxima parte non modo utilitatis, sed dignitatis atque imperi caruit.
7. La oiiginalidad oiganizativa de Pompeyo paia acometei la taiea, fue la de distiibuii el mai
en sectoies de dominio militai al modo de la paicelacin del dominio teiiestie. Vease Bvcri
(2008: 146-147).
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peisonal libie y esclavo que mantienen empleado en las salinas, en los campos,
en los pueitos y en las aduanas? ,Cieeis que se puede disfiutai de estos iecui-
sos si no piotegeis a los hombies que son vuestia veidadeia ienta, libindolos,
no slo como he dicho antes de la desgiacia, sino tambien del temoi a la
desgiacia?
Y tampoco debeis descuidai algo que yo me haba piopuesto como ltimo pun-
to paia cuando fueia a tiatai de la natuialeza especial de esta gueiia, que afecta
a los bienes de gian nmeio de ciudadanos iomanos, de quienes vosotios, qui-
iites, con esa sabiduia que os es piopia, debeis tenei el mayoi cuidado. Pues
tambien los publicanos, hombies iespetables y acaudalados, llevaion a aquella
piovincia sus negocios y sus foitunas, y sus inteieses y sus foitunas, poi s mis-
mas, deben sei objeto de vuestios cuidados. En efecto, si siempie hemos ciedo
que los tiibutos son el neivio del Estado, bien podemos decii que este estamen-
to social, que tiene a su caigo el manejo de los mismos, es sin duda un ime
apoyo de las dems estamentos sociales.
Adems, hombies diligentes y activos, peitenecientes a otios estamentos, o
bien estn llevando poi s mismos sus negocios en Asia y vosotios, aunque es-
ten lejos, les debeis vuestia pioteccin o bien tienen giandes sumas de dineio
inveitidas en aquella piovincia. Coiiesponde, poi tanto, a vuestios sentimien-
tos de humanidad salvai de la iuina a un ciecido nmeio de ciudadanos, y toca
a vuestia piudencia vei que el hundimiento de muchos ciudadanos no puede
sepaiaise del hundimiento de la Repblica, poique, en piimei lugai, impoita
poco que vosotios despues, con la victoiia, iecobieis paia los publicanos los
tiibutos peididos, pues ni ellos, poi la quiebia sufiida, podin aiiendailos de
nuevo, ni otios, poi miedo, queiin haceilo (Cicein, pro leg. Man., 16-18).
8
8. Quo tandem igitur animo esse existimatis aut eos qui vectigalia nobis pensitant, aut eos
qui exercent atque exigunt, cum duo reges cum maximis copiis propter adsint? cum una excursio
equitatus perbrevi tempore totius anni vectigal auferre possit? cum publicani familias maximas,
quas in saltibus habent, quas in agris, quas in portubus atque custodiis, magno periculo se habere
arbitrentur? Putatisne vos illis rebus frui posse, nisi eos qui vobis fructui sunt conservaritis non
solum (ut ante dixi) calamitate, sed etiam calamitatis formidine liberatos?
Ac ne illud quidem vobis neglegendum est, quod mihi ego extremum proposueram, cum
essem de belli genere dicturus, quod ad multorum bona civium Romanorum pertinet, quorum
vobis pro vesta sapientia, Quirites, habenda est ratio diligenter. Nam et publicani, homines
honestissimi atque ornatissimi, suas rationes et copias in illam provinciam contulerunt, quorum
ipsorum per se res et fortunae vobis curae esse debent. Etenim si vectigalia nervos esse rei publicae
semper duximus, eum certe ordinem, qui exercet illa, rmamentum ceterorum ordinum recte
esse dicemus.
Deinde ex ceteris ordinibus homines gnavi atque industrii partim ipsi in Asia negotiantur,
quibus vos absentibus consulere debetis, partim eorum in ea provincia pecunias magnas conlocatas
habent. Est igitur humanitatis vestrae magnum numerum eorum civium calamitate prohibere,
sapientiae videre multorum civium calamitatem a re publica seiunctam esse non posse. Etenim
primum illud parvi refert, nos publica his amissis vectigalia postea victoria recuperare. Neque
enim isdem redimendi facultas erit propter calamitatem, neque aliis voluntas propter timorem.
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Sigue aleitando Cicein sobie el peligio inminente, iecuiiiendo con amai-
guia al iecueido del desastie econmico y nancieio piovocado poi la piime-
ia invasin de Mitidates en el ano 88:
En segundo lugai, aleccionados poi la desgiacia, debemos mantenei sin ningu-
na duda en el iecueido lo que esa misma Asia y ese mismo Mitidates nos en-
senaion al piincipio de la gueiia. Sabemos, en efecto, que, cuando muchsimos
en Asia sufiieion giandes peididas en sus caudales, en Roma se suspendieion
los pagos y se aiiuin el ciedito. Pues no es posible que en una ciudad pieidan
muchos sus bienes y su foituna sin que aiiastien consigo a otios ms a su mis-
ma iuina. Este es el peligio del que debeis apaitai a la Repblica. Y no hay duda
cieedme, pues lo estis viendo que estos cieditos, este movimiento de capi-
tales que ieina en Roma sobie todo en el foio estn ntimamente ligados con
aquellas nanzas de Asia, no pueden aiiuinaise los negocios de all sin que se
hundan los de aqu aiiastiados poi el mismo impulso. Miiad entonces si podeis
dudai de que debeis dedicaios con todo empeno a esta gueiia en la cual se tiata
de defendei vuestio buen nombie, la vida de los aliados, nuestias ientas ms
iicas y los inteieses de muchos ciudadanos juntamente con los de la Repblica
(Cicein, pro leg. Man., 19).
9
Los dos ieyes, de cuya amenaza inminente aleita Cicein, eian Mitidates
del Ponto y Tigianes de Aimenia, y el tono fatalista de su discuiso se justica
poi la impoitancia de las ientas obtenidas en la pioductiva piovincia de Asia,
ahoia en peligio. Unas ientas iecaudadas y gestionadas poi las companas de
publicanos que actuaban en nombie del estado iomano, de quien haban ieci-
bido la adjudicacin pblica de tales seivicios.
Asia haba sufiido un duio tiatamiento scal tias la piimeia gueiia contia
Mitidates en 84 a. C. Sus habitantes se vieion abocados a la iinica situacin
de solicitai ciedito a los mismos publicanos que iecaudaban sus impuestos,
paia podei atendei el pago quinquenal completo y la indemnizacin de gueiia
exigida poi Sila: 120 millones de denaiios, alimentos, vestidos y alojamiento a
los militaies y 20.000 talentos de plata.
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9. Deinde quod nos eadem Asia atque idem iste Mithridates initio belli Asiatici docuit, id
quidem certe calamitate docti memoria retinere debemus. Nam tum, cum in Asia res magnas
permulti, amiserant, scimus Romae, solutione impedita, dem concidisse. Non enim possunt una
in civitate multi rem ac fortunas amittere, ut non plures secum in eandem trahant calamitatem.
A quo periculo prohibete rem publicam, et mihi credite id quod ipsi videtis: haec des atque haec
ratio pecuniarum, quae Romae, quae in foro versatur, implicata est cum illis pecuniis Asiaticis
et cohaeret. Ruere illa non possunt, ut haec non eodem labefacta motu concidant. Qua re videte
num dubitandum vobis sit omni studio ad id bellum incumbere, in quo gloria nominis vestri,
salus sociorum, vectigalia maxima, fortunae plurimorum civium coniunctae cum re publica
defendantur.
10. Plutaico, Sila, 25, 2, Luc., 4, 1, Apiano, Mitrid., 62-63, vease Bvu: (1,6: 17-25).
En esa misma epoca Roma estaba atiavesando uno de los peiodos ms diamticos paia sus
nanzas como consecuencia inicial de la gueiia de los aliados, agiavados posteiioimente poi los
enfientamientos civiles del bellum Octavianum y la venganza silana (Bvio, 1980).
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Desde el 74, las opeiaciones contia el iey del Ponto fueion diiigidas poi
Lucio Licinio Lculo en calidad de gobeinadoi de la piovincia de Asia, un
comandante compiensivo con la desgiaciada sueite de esta piovincia, cuyas
decisiones en los tiempos de paz siivieion de blsamo a sus expiimidos habi-
tantes:
Lculo se ocup de las ciudades de Asia, y no teniendo ninguna gueiia en la
que empleai su tiempo, us este en la administiacin de la ley y la justicia, que
duiante mucho tiempo haban sido abandonadas, dejando la piovincia piesa de
miseiias indecibles e inciebles, tomada y esclavizada poi iecaudadoies scales
y usuieios iomanos que obligaion a las pobies gentes piivadas a vendei a sus
hijos en la oi de su juventud, y sus hijas vigenes, y a las comunidades pbli-
cas a vendei los objetos consagiados en los templos, como pintuias y estatuas.
Incluso al nal acababan ellos mismos entiegados como esclavos a sus aciee-
doies, paia pasai el iesto de sus das en miseiable cautiveiio, y, peoi an, antes
de esclavizailos sufian piisin, eian toituiados con fuego, metidos en el cepo y
desgaiiados en el potio. Tambien se les obligaba peimanecei de pie a pleno sol
en veiano y metidos en hielo o en el baiio en invieino, de modo que la esclavi-
tud les llegaba como un alivio a sus toimentos (Plutaico, Luc., 20, 1, 2).
11
Aunque ms adelante volveie sobie el anteiioi discuiso de Cicein paia
destacai vaiios aspectos ielativos a la implicacin de los capitales piivados en
los negocios estatales es conveniente iecoidai ahoia quienes fueion estos
inveisoies, cules sus sociedades nancieias, y como establecieion las ielacio-
nes con el estado iomano del que obtuvieion sus ganancias.
1 1 .
12
z. L co:v:ci vuniic or nirrs v srvvicios
Un texto bien conocido de Polibio, nos intioduce en los detalles del pioceso
de contiatacin de bienes y seivicios estatales:
12
De igual maneia, el pueblo iomano est suboidinado al Senado y est obligado
a tomai en consideiacin sus deseos, tanto en lo que concieine a los asuntos
pblicos como a los piivados. Los contiatos, demasiado numeiosos paia deta-
llailos, son adjudicados poi los censoies en toda Italia paia la iepaiacin o la
constiuccin de edicios pblicos, y tambien se obtienen ingiesos de muchos
ios, pueitos, jaidines, minas, tieiias de laboi. Todo queda bajo contiol del go-
bieino de Roma y de todos estos encaigos paiticipa la gian mayoia de la gente,
de modo que es dif cil encontiai a quien no este inteiesado en ello, bien como
contiatista o bien como empleado en los tiabajos. Unos obtienen los contiatos
adjudicados poi los censoies, otios son sus socios, otios aseguian como avalis-
tas a los contiatistas, o bien iesponden con sus piopiedades paiticulaies ante el
tesoio pblico (Polibio 6, 17, 1-4).
De oidinaiio fueion los censoies quienes se encaigaion de llevai a cabo las
adjudicaciones de los aiiendamientos pblicos salvo el peiiodo de inuencia
silana compiendido entie los anos 86 a 70 a.C. en que esta funcin fue ejeicida
desde otia magistiatuia supeiioi
13
(Bvu:, 1,;1: 91-99) aunque ocasionalmen-
te fueion foimalizados poi magistiados menoies, como los aediles en las obias
de mantenimiento y iepaiacin de los edicios pblicos (As:i, 1985: 183).
Las atiibuciones censoiias, bien conocidas, fueion iecogidas poi Cicein en
su tiatado aceica de las leyes que deban iegii en su idea de estado peifecto:
Hagan los censoies el censo del pueblo segn la edad, el nmeio de hijos, de
esclavos y de ientas, velen poi la conseivacin de los templos de la ciudad, los
caminos, las aguas, el tesoio pblico, los impuestos, distiibuyan al pueblo en
tiibus, piecisando las foitunas, las edades y los idenes, tomen nota de los hijos
de los caballeios y de la gente de a pie, piohban el celibato, supeivisen la moial
del pueblo, impidan que haya una peisona indigna en el Senado. Sean nom-
biados dos, que la magistiatuia se piolongue cinco anos y que siempie exista y
ejeiza su podei, los otios magistiados sean anuales (Cicein, de leg., 3, 3, 7).
14
12. Paia Driourr (1892: 119-122), este pasaje ieeja la existencia de participes y adnes de
las societates, vease tambien Win (1,;: 694). Nicolet iechaza la identicacin de quienes
el llama segundos gaiantes en iefeiencia a la teiceia categoia de hombies de negocios que
apaiecen en el texto de Polibio, y sugieie que este aluda slo a piestamos pblicos, Nicoir:
(1971: 172-175).
13. La censuia fue iestituida con la llegada de Pompeyo y Ciaso al consulado del ano 70 a. C.
14. Censoris populi aevitates suboles familias pecuniasque censento, urbis templa vias aquas
aerarium vectigalia tuento, populique partis in tribus discribunto, exin pecunias aevitatis ordinis
partiunto, equitum peditumque prolem discribunto, caelibes esse prohibento, mores populi
regunto, probrum in senatu ne relinquonto. Bini sunto, magistratum quinquennium habento
eaque potestas semper esto, reliqui magistratus annui sunto.
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13
Paia la ejecucin de tiabajos que iequeian nanciacin mediante fondos
pblicos, los censoies, tias habei efectuado un clculo apioximado de las can-
tidades a inveitii, solicitaban del Senado la dotacin econmica coiiespon-
diente:
Luego, cuando los censoies solicitaion la asignacin de una suma de dineio
paia utilizaila en obias pblicas, se les otoig el pioducto de los impuestos de
un ano (Livio, 40, 46, 16).
15
En cuanto al aiiendamiento de bienes y seivicios que implicasen la obten-
cin de ientas anticipadas, como la adjudicacin del seivicio de iecaudacin
de impuestos y tasas, los censoies efectuaban una pievisin de ingiesos sobie
la base de sus piopios padiones y las cifias de anteiioies ejeicicios econmicos,
nicas fuentes infoimativas que peimitan obtenei una estimacin del total a
ingiesai en el tesoio. De este modo, el piesupuesto del Estado conoca la masa
mnima paia geneiai la imputacin de ingiesos y gastos duiante el peiiodo de
cinco anos en el que piolongaba la actividad de los censoies y la autoiizacin
sobie bienes y seivicios obtenida poi los adjudicataiios.
Las contiataciones pblicas solan llevaise a cabo en los idus de maizo, al
inicio del antiguo ano de diez meses. De la impoitancia de tal efemeiide nos da
cuenta el siguiente piiafo de Alfeno Vaio iecogido en el Digesto:
El censoi, al dai en aiiiendo canteias de piedia de alai en la isla de Cieta,
dej establecida esta ley: nadie, salvo el aiiendataiio, aiianque, ni extiaiga, ni
tianspoite piedias de alai de la isla de Cieta despues de los idus de Maizo
(Dig., 39, 4, 15).
16
La piimeia de las adjudicaciones coiiesponda siempie al aiiiendo de la
pesca del lacus Lucrinus,
17
conando que su evocacin del lucio auguiase una
buena iecaudacin paia las aicas del Estado:
Entie las ientas pblicas, la piimeia que se adjudica es la del apiovechamiento
del lago Luciino, como signo de buen piesagio (Festo, s. v. lacus Lucrinus).
18
15. Censoribus deinde postulantibus, ut pecuniae summa sibi, qua in opera publica uterentur,
attribueretur, vectigal annuum decretum est.
16. Censor cum insulae Cretae cotorias locaret, legem ita dixerat: ne quis praeter redemptorem
post idus Martias cotem ex insula Creta fodito neve eximito neve avellito.
17. El lago Luciino, masa de agua salada comunicado con el mai mediante un canal, situado
al noite de la baha de Npoles, entie Baiae y el impoitante pueito comeicial de Puteoli,
congieg una lujosa zona de iecieo paia los aiistciatas iomanos y fue utilizado poi el ingenieio
y piscicultoi Seigio Oiata como viveio de ostias hacia el ano 90 a. C., tal como nos ielata Plinio
(NH, 9, 168).
18. Lacus Lucrinus in vectigalibus publicis primus locatur fruendus ominis boni gratia (ed.
Lindsay, 108, peio coiiijo fiuendus poi eiuendus).
14
Las condiciones de adjudicacin de los difeientes aiiendamientos pblicos
(locationes) venan expiesadas con gian detalle en las leges censoriae.
19
Estas
leyes se contenan en unos edictos piomulgados poi los censoies, y su aiti-
culado legal al caso sola iespetaise de un lustio a otio salvo ciicunstancias
excepcionales que justicaian su modicacin.
20
C. Nicolet (1,8z: 183) calica
estas leyes, muy aceitadamente, como pliegos de condiciones de las subas-
tas institucionales, utilizando una teiminologa que puede aplicaise a las bases
de contiatacin de las modeinas administiaciones pblicas.
Las mismas leyes tambien fueion apiovechadas poi los censoies paia de-
teiminai y jai los piecios de venta de los pioductos bsicos paia la alimen-
tacin del pueblo. Un ejemplo de este uso lo tiansmite Tito Livio al ielatai
que los censoies Maico Livio y Cayo Claudio, en plena gueiia contia Anbal,
aumentaion el piecio de la sal:
Acoidaion un impuesto nuevo anual paia la sal. El piecio de la sal en Roma y en
toda Italia eia de un sextante (2 onzas de libia). Decidieion mantenei el mismo
piecio en Roma y ponei otio ms elevado en los meicados y feiias, en cada
lugai un piecio difeiente (Livio, 29, 37, 3).
21
Otios contenidos de las leyes censoiias iegulaban la iecepcin de los im-
puestos, como el piocedimiento de iecaudacin de la scriptura apiovechando
la tiashumancia hacia los pastos de veiano, tal como se iecoge en este texto
de Vaiin:
De ah, los iebanos de ovejas son conducidos todo el camino de Apulia al Sam-
nio paia pasai el veiano, infoimando de ello a los iecaudadoies de impuestos
paia no violai la iegulacin censoiia que piohbe el pastoieo de iebanos no
insciitos (Vaiin, de re rust., 2, 1, 16).
22
Una vez publicada la lex censoria, se iealizaba la subasta poi piocedimiento
oial y pblico en el foio iomano. Lo coiioboian estas dos citas de Cicein,
peitenecientes al contexto de su eneigica oposicin a la venta de tieiias esta-
tales y la caiencia de infoimacin pblica en la iefoima agiaiia de P. Seivilio
Rulo, duiante su consulado del 63 a.C.:
19. Refeiencias a las leyes censoiias apaiecen en Cicein, de prov. consul., 5, 12, de nat.
deo.,3, 49, y en Plinio, NH, 33, 21, 78.
20. As lo evidencia Cicein en sus aigumentos contia Veiies, el coiiupto pietoi de Sicilia
(2Verr., 1, 143).
21. Vectigal etiam novum ex salaria annona statuerunt. sextante sal et Romae et per totam
Italiam erat. Romae pretio eodem, pluris in foris et conciliabulis et alio alibi pretio praebendum
locaverunt.
22. Itaque greges ovium longe abiguntur ex Apulia in Samnium aestivatum atque ad
publicanum protentur, ne, si inscriptum pecus paverint, lege censoria committant.
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,Cul es el signicado de que no jen ningn lugai paia las subastas que ellos
mismos han oidenado? Pues que la ley da el podei a los decenviios paia ce-
lebiai sus ventas en los lugaies que les paiezca conveniente. No se peimite a
los censoies llevai a cabo sus adjudicaciones si no es ante la miiada del pueblo
iomano. ,Y se les va a peimitii que los vendan hasta en los connes del mundo?
An los peoies hombies, cuando han malbaiatado su patiimonio, piocuian
vendei en los piticos destinados a las subastas mejoi que en las plazas o en
las enciucijadas. ste (S. Rulo), en cambio, peimite a los decenviios, en su ley,
que puedan vendei los bienes del pueblo iomano en la oscuiidad que ms les
convenga o en la soledad que mejoi les vaya (Cicein, de leg. agr.,1, 7).
23
Y se peimite a los decenviios que la venta de todos estas tieiias y casas la ha-
gan en cualquiei lugai que ellos consideien conveniente. Que peituibada
iazn! Que audacia desenfienada! Que intenciones ms disolutas y peiveisas!
El aiiendamiento de los tiibutos del Estado no se peimite haceilo ms que en
esta ciudad (Roma), desde este lugai o desde aquel (distintas zonas del foio), y
en vuestia numeiosa piesencia (Cicein, de leg. agr.,2, 55).
24
La centializacin de tales opeiaciones en la Urbs tuvo como excepcin a
Sicilia, piovincia en la que se sigui iespetando el piocedimiento legislativo
local de la ley de Hiein:
25
Decidieion que el diezmo deba adjudicaise siempie de acueido con la ley de
Hiein, paia que les fueia ms agiadable la ejecucin de tal cometido si pei-
maneca, no slo la institucin de ese iey tan queiido paia los sicilianos, sino
incluso el nombie, aunque hubieia cambiado la sede de la sobeiana (Cicein,
2 Verr., 3, 15).
26

Esto peimita que los aiiendamientos pudieian licitaise ciudad poi ciudad,
y fuese el pietoi que ejeica la iepiesentacin iomana en el teiiitoiio siciliano
23. Hoc vero cuius modi est, quod eius auctionis quam constituunt locum sibi nullum deniunt?
Nam xviris quibus in locis ipsis videatur vendendi potestas lege permittitur. Censoribus vectigalia
locare nisi in conspectu populi Romani non licet; his vendere vel in ultimis terris licebit? At hoc
etiam nequissimi homines consumptis patrimoniis faciunt ut in atriis auctionariis potius quam
in triviis aut in compitis auctionentur; hic permittit sua lege xviris ut in quibus commodum sit
tenebris, ut in qua velint solitudine, bona populi Romani possint divendere (Cicein, de leg. agr.,
1, 7).
24. Atque in omnibus his agris aediciisque vendendis permittitur xviris ut vendant
qvibvscvmqve in locis. O perturbatam rationem, o libidinem erenatam, o consilia dissoluta
atque perdita! Vectigalia locare nusquam licet nisi in hac urbe, hoc ex loco, hac vestrum frequentia
(Cicein, de leg. agr., 2, 55).
25. Sobie la aplicacin de esta ley vease Cvcovio (1914: 84 ss.)
26. Itaque decumas lege Hieronica semper vendundas censuerunt, ut iis iucundior esset
muneris illius functio, si eius regis qui Siculis carissimus fuit non solum instituta commutato
imperio, verum etiam nomen maneret.
16
quien decidieia sobie las adjudicaciones de los contiatos pblicos. Fue aquella
la nica salvedad al modelo censoiio que convocaba los piocedimientos de su-
basta y adjudicaba a la mejoi ofeita el seivicio en cuestin, unas ofeitas que se
iealizaban al alza en el caso de pujai poi bienes pioductivos o iecaudaciones
tiibutaiias, y a la baja cuando se tiataba de aiiendai inveisiones o seivicios de
mantenimiento, exactamente igual como siguen haciendo en la actualidad las
administiaciones pblicas.
Los censoies piesidan estos actos foimales auxiliados poi un heialdo
(praeco) y vaiios amanuenses (scribae),
27
que se encaigaban iespectivamente
de anunciai las subastas, y de levantai acta con los detalles de cada ofeita y su
coiiespondiente adjudicacin, o de las caiacteisticas del pioceso, complejas
en ocasiones, entie las que se inclua la exclusin legal como adjudicataiios
pblicos de las peisonas no solventes (minus idonae), tutoies, curatores, deu-
doies del Estado y menoies de veinticinco anos (Hurnrv:, DS II: 1002). Ade-
ms, los censoies podan impedii, mediante un edicto (summovere ab hasta), el
acceso a las licitaciones de aquellos contiatistas que hubiesen ieclamado ante
el Senado poi disconfoimidad con las condiciones de adjudicacin de obias o
seivicios anteiioies. As ocuiii duiante la censuia de Maico Poicio Catn y
Lucio Valeiio Flaco en 184 a.C., cuando ambos magistiados excluyeion a quie-
nes, con splicas y lgiimas, haban piovocado con sus diamticas ieclama-
ciones ante el Senado la anulacin y nueva iedaccin de los contiatos:
Adems (los censoies) adjudicaion en subasta la iecaudacin de los impues-
tos al piecio ms alto y los suministios estatales al ms bajo. Como el Senado,
dejndose convencei poi las splicas y las lgiimas de los adjudicataiios de las
subastas, oiden cancelai estos contiatos y haceilos de nuevo, los censoies,
excluyendo de la subasta mediante un edicto a los que se haban sustiado al
cumplimiento de los contiatos anteiioies, hicieion de nuevo todas las adjudica-
ciones iebajando los piecios ligeiamente a la baja (Livio, 39, 44, 7-8).
28

Las ofeitas se piesentaban individualmente, y en el caso de las societates lo
haca su iepiesentante legal (manceps). La adjudicacin se otoigaba paia un
peiiodo de cinco anos, en coincidencia con el lustrum del ejeicicio censoiio,
aunque existan ientas concietas que podan piolongaise poi peiiodos suce-
sivos, peio en geneial se ignoia si la ienovacin eia tcita o se pioceda a una
nueva subasta. Rostovtze (DE: 587) aima, ieiiendose a los aiiendamien-
tos de tieiia patiimonial, que las paicelas no se subastaban de nuevo, peio se
ienovaba el contiato con los aiiendataiios conviitiendo de facto la fimula
tempoial en una autentica enteusis.
27. Jors (1960: 153 ss.), al iespecto de los auxiliaies de los magistiados (apparitores).
28. Et vectigalia summis pretiis, ultro tributa inmis locaverunt. Quas locationes cum senatus
precibus et lacrimis victus publicanorum induci et de integro locari iussisset, censores, edicto
summotis ab hasta qui ludicati priorem locationem erant, omnia eadem paulum imminutis
pretiis locaverunt.
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Las actas censoiias de adjudicacin, iedactadas poi duplicado, se ai-
chivaban en el aerarium y en el Atiio de la Libeitad,
29
sede ocial de los
magistiados censoies:
Los censoies llegaion de inmediato al Atiio de la Libeitad, sellaion los iegistios
y ceiiaion el aichivo, mandaion maichai a los esclavos pblicos y declaiaion
que no gestionaian ningn asunto ocial hasta que hubiese tenido lugai el
juicio del pueblo sobie su caso (Livio, 43, 16, 13).
30
El Senado deba iaticai todas y cada una de las adjudicaciones y dispona
de atiibuciones paia desestimai estas censoriae locationes en los casos en que
las adjudicaciones no se coiiespondieian con la ofeita pievista o existieian
ieclamaciones de afectados en la subasta. Adems de las desestimaciones (in-
ducere locationes), el Senado dispona de potestad paia concedei piiiogas,
iescindii contiatos o cancelai deudas ante impievistos:
Sobie todas estas opeiaciones, el Senado tiene el contiol absoluto, el puede
concedei una piiioga y, en el caso de que ocuiia un accidente, puede iebajai
a los contiatistas una paite de sus obligaciones o iescindii la totalidad del con-
tiato en caso de incapacidad paia cumpliilo (Polibio 6, 17, 5).
El mantenimiento y iepaiacin de edicios y vas pblicas (ultro tributa,
sarta tecta) eian tiabajos adjudicados poi los censoies
31
a los contiatistas (re-
demptores), quienes antes de cobiai el piecio conceitado deban espeiai a que
los censoies iecibieian las obias de plena confoimidad (probare) y as lo hicie-
ian constai en sus iegistios (censoriae tabulae), y todo ello dentio del plazo de
nalizacin de obia jado en el contiato.
32

El contiato de adjudicacin de obia pblica exiga adems la piestacin de
alguna gaianta peisonal (praes) o ieal (obligatio praedorum), que iespondieia
del buen n de los tiabajos y que, en algunos casos, poi su complejidad y ele-
vado volumen econmico, acababa involuciando a difeientes ciudadanos en
29. En este mismo edicio, convenientemente iestauiado, fue cieada en el ano 39 a. C. la
piimeia biblioteca pblica de Roma. La iniciativa coiiespondi a Cayo Asinio Polin, un culto
poltico y esciitoi que fue gobeinadoi de Hispania Ulteiioi en el ano del asesinato de Cesai, de
quien fue paitidaiio, y que goz de la amistad peisonal de los poetas Viigilio y Hoiacio.
30. Censores extemplo in atrium Libertatis escenderunt et ibi obsignatis tabellis publicis
clausoque tabulario et dimissis servis publicis negarunt se prius quidquam publici negotii
gesturos, quam iudicium populi de se factum esset.
31. Polibio, 6, 17, 2, Dion. Hal., 3, 67, 5. Sobie el uso y piocedencia de las expiesiones sarta
tecta y ultro tributa, vease M:ro (1999: 38 y n. 81, 82, 83), con la bibliogiaf a ms actualizada
sobie la cuestin. Paia Tvisciuooiio (1998: 65 ss.), ultro tributa fue la apoitacin voluntaiia
que deteiminados paiticulaies hacan paia uso y mantenimiento de bienes pblicos.
32. Este iequisito apaiece como aigumento en una de las acusaciones contia Veiies, y es
citado de tal maneia que su inclusin en los contiatos se entiende impiescindible (Cicein,
2Verr., 1, 148).
18
el pioceso de foimalizacin de dichas gaiantas y sus coiiespondientes aan-
zamientos, tal como hemos podido compiobai en el ya comentado texto de
Polibio.
33

El sistema de aiiendamientos fue iefoimado poi Cayo Giaco en el 123 a.C.
con su lex de vectigalibus de provincia Asia, fiuto de sus compiomisos con el
sectoi empiesaiial de contiatistas pblicos a cambio del apoyo iecibido de
estos en su caiieia poltica. Poi tal piocedimiento se adjudicaban de una sola
vez cada una de las categoias de ingiesos scales paia el conjunto teiiitoiial
de una piovincia. Esta medida piovoc la apaiicin de las giandes companas
poi acciones al tenei que concuiiii a subastas pblicas donde estaban en juego
enoimes sumas de dineio. Peio las iefoimas que iban a acabai con el piopio
sistema y su sopoite social y nancieio, fueion las iniciadas poi Cesai al pies-
cindii de los publicanos en la iecaudacin de los impuestos de Asia, sustitu-
yendo el diezmo poi una tasa ja (stipendium, pecunia certa) y ieduciendo el
total a iecaudai:
Tias echai (de la piovincia de Asia) a los iecaudadoies de impuestos que haban
actuado de la foima ms ciuel, estableci un pago comn de impuestos paia la
totalidad de tiibutos (Din Casio, 42, 6).
34

Ms contundentes y tiascendentales fueion las iniciativas de Augusto limi-
tando el negocio pblico de los subasteios, y cieando una nueva oiganizacin
administiativa:
Quiso que a los piocnsules se les asignase indemnizacin ja paia tianspoite
y habitacin, gastos que antes se adjudicaban en licitacin pblica (Suetonio,
Aug., 36).
35
Con el n de hacei paiticipai al mayoi nmeio de ciudadanos en la adminis-
tiacin de la Repblica, cie nuevos ocios: vigilancia de las obias pblicas, de
caminos, de acueductos, del cauce del io Tibei, de la distiibucin de tiigo al
pueblo (Suetonio, Aug., 37).
36
Estos cueipos de funcionaiios se iin ocupando paulatinamente de aquellas
ieas de gestin que hasta entonces haban estado exclusivamente en manos
de los publicanos (Ros:ov:zrrr: 1972, I: 108-109), al tiempo que asisten a un
cambio piofundo en el pioceso de paiticipacin de los capitales piivados y el
uso del Estado a su favoi. El gobieino oligiquico de la Repblica, coiiompido
33. Polibio 6, 17, 4. Vease este texto iepioducido al comienzo.
34. Tambien Apiano, BC, 5, 4, y Plutaico, Caes., 48.
35. ut proconsulibus ad mulos et tabernacula, quae publice locari solebant, certa pecunia
constitueretur.
36. Quoque plures partem administrandae rei p. caperent, nova o cia excogitavit: curam
operum publicorum, viarum, aquarum, alvei Tiberis, frumenti populo dividundi.
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con los enoimes benecios de las abundantes conquistas, dai paso duiante el
Piincipado a un oiden nuevo en lo econmico, ceiiando el antano sustancioso
benecio de las adjudicaciones pblicas, mientias los empiesaiios de sectoies
pioductivos o comeiciales sustituyen el piotagonismo de las giandes compa-
nas y su entiamado de ambiciosos y advenedizos inveisoies.
. Los vuniicos v su ovoizci
La apiobacin de la lex Claudia de naves senatorum en el ano 218 a.C. pio-
hiba a los miembios del oiden senatoiial la posesin de cualquiei nave con ie-
gistio supeiioi a 300 nfoias (Livio, 21, 63, 3-4),
37
lo que les incapacitaba paia
piacticai el comeicio bajo excusa de que todo negocio luciativo eia impiopio
de su iango. As lo demuestian estos pasajes de las Veiiinas de Cicein:
Cayo Claudio () dio unas leyes a los halesinos en las que estableci muchas
disposiciones: sobie la edad, que no fueia menos de tieinta anos , sobie las
piofesiones luciativas, que no se eligieia al que las hubiese ejeicido (Cicein,
2Verr., 2, 122).
38
Giave es esta ausacin, y duia, y desde que los hombies iecueidan y se estable-
cieion los piocesos poi concusin, la ms fueite es que el pietoi tenga socios
entie los iecaudadoies de impuestos (Cicein 2Verr., 3, 130).
39
A medida que las conquistas de Roma se extendan, esta incompatibilidad,
ms la impoitancia y el peso de los nuevos negocios en la sociedad iepublica-
na, las enoimes sumas de dineio manejadas y la gian inuencia de los contia-
tistas de obias y seivicios estatales, se unieion paia geneiai la apaiicin de un
estamento coipoiativo (ordo publicanorum) que otoig a sus componentes,
los publicani, un notable inciemento de podei al aglutinai y foitalecei sus in-
teieses individuales. Este ordo no se identicaba con la condicin de una clase
social, tena caictei eia puiamente administiativo y gozaba de ieconocimien-
to ocial (Nicoir:, 1,8z: 121), peio la inuencia que iba adquiiiendo entie
37. 300 nfoias de caiga suponen un peso total de 7.850 kgis., casi 8 tm, un valoi calculado
sobie la equivalencia 1 nfoia = 1 talento tico. Una medida de la que duda Rouor (1981:
77) poi las distintas foimas y capacidades anfiicas iecupeiadas de los naufiagios. Peio
es lgico cieei que existi un estndai de equivalencia, no veo otio modo de inteipietai
los datos de Livio, piocedentes del discuiso del tiibuno Claudio y iecogidas en los iegistios
ociales coiiespondientes, y a quien toda su audiencia, y especialmente la expeita en negocios
comeiciales, debi entendei paia podei aplicai la medida a los distintos tipos anfiicos utilizados
en el inteicambio meicantil.
38. C. Claudius () sententia leges Halaesinis dedit, in quibus multa sanxit de aetate
hominum ne qui minor xxx annis natus, de quaestu, quem qui fecisset ne legeretur.
39. grave crimen est hoc et vehemens et post hominum memoriam iudiciaque de pecuniis
repetundis constituta gravissimum, praetorem socios habuisse decumanos.
20
la sociedad iomana tuvo que sei muy impoitante y con una gian iepeicusin
estiategica en los negocios del Estado.
En ello tuvo mucho que vei el discuiso pblico de Cicein. El astuto y vani-
doso poltico ejeica como abogado de los publicanos, y usaba toda su fama e
inuencia paia alabailes en cualquiei foio y ieputailes como impiescindibles
paia el buen funcionamiento del Estado:
Puesto que vengo actuando en las causas de los publicanos duiante gian pai-
te de mi vida, y iespeto piofundamente ese estamento, me paiece que conoz-
co bien sus costumbies, meiced a nuestia ielacin y tiato (Cicein, 2Verr., 2,
181).
40
Tambien los publicanos, hombies iespetables y acaudalados, llevaion a aquella
piovincia (Asia) sus negocios y sus foitunas, y sus inteieses y sus foitunas, poi
s mismas, deben sei objeto de vuestios cuidados. En efecto, si siempie hemos
ciedo que los tiibutos son el neivio del Estado, bien podemos decii que este
estamento social, que tiene a su caigo el manejo de los mismos, es sin duda un
ime apoyo de las dems estamentos sociales (Cicein, pro leg. Man., 17)
41
A pesai de este ostentoso ieconocimiento de meiitos sociales y econmi-
cos, en piivado no dudaba en ienegai de esos hombies iespetables y acau-
dalados. En la caita diiigida a su fiateinal amigo Tito Pomponio tico en
diciembie de 61 a. C., calica de ieclamacin veigonzosa la queja de los
publicanos sobie el piecio de adjudicacin paia los seivicios de la piovincia
de Asia. Peio se tiata de los mismos peisonajes y la misma piovincia que en
el piiafo anteiioi hemos visto utilizados como ejemplo de gestin pblica y
apoyo social!
He aqu otio capiicho de los caballeios, que iesulta dif cilmente toleiable!
Pues bien, no slo lo he toleiado, sino que la he adoinado con mi elocuencia.
Aquellos a quienes los censoies han adjudicado la contiata de iecaudacin de
impuestos en Asia han mostiado su queja en el Senado poi habei conceitado
un piecio excesivo en la adjudicacin y pedan la ievocacin del contiato. Yo he
sido el piimeio en ayudailes, o ms exactamente, el segundo, ya que si se han
atievido a iealizai esa demanda ha sido poique Ciaso les ha impulsado a hacei-
lo. Odioso asunto, ieclamacin veigonzosa y declaiacin impiudente (Cicein,
ad Att., 1, 17, 9)
42
40. nam quod in publicanorum causis vel plurimum aetatis meae versor vehementerque illum
ordinem observo, satis commode mihi videor eorum consuetudinem usu tractandoque cognosse.
41. Fiagmento del texto citado en nota 3.
42. Ecce aliae deliciae equitum vix ferendae! quas ego non solum tuli, sed etiam ornavi.
Asiam qui de censoribus conduxerunt, questi sunt in senatu se cupiditate prolapsos nimium
magno conduxisse, ut induceretur locatio, postulaverunt. Ego princeps in adiutoribus atque
adeo secundus; nam, ut illi auderent hos postulare, Crassus eos impulit. Invidiosa res, turpis
postulatio et confessio temeritatis.
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Sin embaigo no debe extianainos este doble juego moial. Como el mismo
Cicein ieconoce en su tiatado sobie los debeies, si en las causas los jueces
deben buscai la veidad, los abogados deben defendei lo veiosmil aunque no
se coiiesponda exactamente con la veidad (de o . 2, 51).
43
Con esa actitud
caiacteistica de su piofesin justicaba el distinto compoitamiento pblico y
piivado que mantena iespecto de estos giandes contiatistas del Estado.
La consolidacin de los publicanos como giupo econmico de piesin, se
vio favoiecida poi el hecho de concentiai en Roma todo el piocedimiento de
nanciacin de las actividades estatales en los dos ltimos siglos de la Rep-
blica. La inuencia ejeicida entie las capas supeiioies de la sociedad, con el n
de ieconducii la poltica scal en benecio piopio, habia caiecido de fueiza
de no habei logiado conveitiise en insustituibles paia el buen gobieino de
las nanzas estatales. La actuacin individual de cada publicano iepeicuta
en contia de ese objetivo, la desunin entie los contiatistas solo favoieca al
podei senatoiial, que, de ese modo, poda apoyai o ignoiai postuias singula-
ies sin iecibii una iespuesta contundente ante la fiagilidad del licitadoi. Ade-
ms, la coopeiacin nancieia entie socios disminua el iiesgo y aumentaba
las posibilidades de inveisin. Es poi ello que las subastas estatales vinieion a
consolidai el podei fctico de peisonajes tan podeiosos como necesaiios paia
la Repblica. El gian volumen de las opeiaciones aument de maneia seme-
jante los capitales impiescindibles paia atendei su gestin, y un selecto giupo
de hombies de negocios se constituy en administiadoi y gaiante, tanto de
numeiosos inveisoies como de los seivicios pblicos de iecaudacin y explo-
tacin de bienes, en suma, en un apaiato del Estado indispensable paia el
buen funcionamiento de la Repblica.
El pioceso de gestacin de este giupo comenz a nales del siglo III a. C.
Fue entonces cuando se piodujo la contiatacin pblica sobie la que posee-
mos mayoi infoimacin.
44
En el ano 215 a.C. se subast el abastecimiento paia
el ejeicito iomano que combata en Hispania contia los caitagineses, opeia-
cin de una magnitud de ciedito tal, que hizo necesaiio unii capitales y com-
paitii el volumen de la inveisin. Ties societates compuestas poi diecinueve
ciudadanos asumieion la contiata, imponiendo una clusula contiactual ex-
tiaoidinaiia segn la cual el Estado coiia con los iiesgos deiivados de toda
incidencia en el tianspoite maitimo. Tales iiesgos, que compiendan tanto
43. Iudicis est semper in causis verum sequi, patroni non numquam veri simile, etiam si
minus sit verum, defendere.
44. Aunque en mi opinin no fue la piimeia, puesto que, como ielata Polibio (1, 59, 7),
duiante la piimeia gueiia contia los caitagineses, la constiuccin y equipamiento de la ota que
decidi la victoiia en esa gueiia, coiii a caigo de la foituna de vaiios ciudadanos que atendieion
la solicitud de ayuda nancieia del tesoio iomano. La Repblica tuvo que aceptai la condicin
establecida poi estos piestamistas, segn la cual se iecupeiaia el dineio inveitido si se ganaba
la gueiia y se someta al ciiteiio de cada uno de ellos la decisin de asumii individualmente o en
giupos de dos o ties, la nanciacin de cada una de las 200 quinqueiiemes constiuidas. Vease
Bvcri ( zoo: 76 ss.).
22
las posibilidad de un naufiagio como las impievistas toimentas o las temidas
acciones de piiateia, se justicaban poi la gian distancia que sepaia Roma de
las costas hispanas, un alejamiento de Italia que las tiopas y la intendencia io-
manas jams haban conocido hasta entonces. Esta opeiacin contiene no slo
los elementos caiacteisticos del pioceso de adjudicacin de seivicios pblicos
que va a sei noima en la administiacin de la Repblica, sino tambien las con-
diciones de la ganancia, e incluso alguno de los indignos compoitamientos que
acompanain en el futuio la mala ieputacin de los publicanos.
45
En el 212, ties anos despues de la contiatacin pblica, se supo que Pom-
ponio Veientano y Postumio Piigense, dos de los diecinueve contiatistas, ha-
ban uidido una maquinacin paia obtenei un mayoi benecio, hundiendo
voluntaiiamente las naves que tianspoitaban los suministios a Hispania en
iealidad contenan nicamente meicancas de desecho y mateiiales sin valoi
exigiendo al Estado la aplicacin de la clusula de iiesgo, lo que les peimita
embolsaise de nuevo el impoite de la opeiacin. La piimeia noticia del fiaude
lleg al pietoi, quien lo puso en conocimiento del Senado (Livio, 25, 3), los
senadoies no iniciaion ningn tipo de piocedimiento dadas las ciicunstancias
de gueiia y la necesidad que el eiaiio tena de los capitales piivados, peio los
tiibunos de la plebe decidieion pedii iesponsabilidades. Al ano siguiente, el
escandaloso fiaude iba a sei expuesto en una sesin de la asamblea, acompa-
nado de una piopuesta paia sancionai a Postumio Piigense, peio los publica-
nos boicoteaion la sesin inteiiumpiendo su desaiiollo. Esta demostiacin
pblica de podei coipoiativo y enoime despiecio institucional, conima la
extiaoidinaiia inuencia de la que gozaban los componentes de las societates
nancieias y, al mismo tiempo, la necesidad y dependencia que el estado io-
mano tena de estas.
Efectivamente, la consecuencia ms impoitante de este tipo de opeiaciones
fue la apaiicin de un mecanismo nancieio que satiszo a las dos paites con-
tiactuales: al Estado, poique dispona as del capital necesaiio paia empiendei
sus acciones de conquista (con una doble ventaja, puesto que mientias las so-
cietates publicanorum le concedan el ciedito pieciso, su amoitizacin poda
iesolveise a tiaves de los pievisibles benecios a obtenei en los nuevos teiiito-
iios
46
), y a los publicanos, poique junto a las ientas extiadas de los atiactivos
negocios suscitados se les abia un camino sin obstculos hacia el contiol de
las giandes nanzas, apiovechando la necesidad que de ellos se tena y sustitu-
yendo la vulneiabilidad individual poi la fueiza del giupo (Avis, 1949: 231).
Aceitadamente, J. Andieau (1989-90: 22) destac que es la ciudad, el Estado,
45. Todos los detalles de la opeiacin y sus clculos nancieios pueden veise en Frvvrv
(2003: 82 ss.)
46. El pago de los impuestos se consideiaba en Roma el piecio de la victoiia o el castigo de
gueiia (a los vencidos), Cicein, 2Verr., 3, 12
o
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el que tiansfoima a los giupos nancieios o comeiciales en giupos de piesin
y el que establece los lugaies y las modalidades de dicha piesin, utilizndolos
paia unos nes concietos y socialmente impiescindibles, poique es ah pieci-
samente donde se fiagua la fueiza del giupo, en su caictei insustituible.
Las societates se conguiaion como elemento alteinativo a una inexistente
banca nancieia especializada en el piestamo de inveisin, un tipo de activi-
dad que fue desconocida en la Antigedad, y que iequieie alguna aclaiacin
paia entendei mejoi el uso y la pictica del piestamo dineiaiio en geneial, fue-
se este pioductivo o no. El tiabajo de J. Andieau (2001) sobie la banca en Roma
tiata este aspecto de una foima detallada, aplicando su punto de vista sobie
los iesultados de una anteiioi publicacin de P. Millet (1991) dedicada al pies-
tamo en Atenas. Andieau ciee, como ya hicieion Bogaeit y Millett, que, en la
Antigedad, los piestamos facilitados poi los banqueios de piofesin (tiapezi-
tes y argentarii) fueion cuantitativamente menos impoitantes que el iesto de
piestamos.
47
Se ieeie a los otios ties tipos de opeiaciones nancieias que,
segn Millett, compienden las cesiones giatuitas, las opeiaciones ientables
peio muy ocasionales, y las opeiaciones ientables iealizadas poi nancieios
que no son piofesionales especcos del negocio bancaiio (Aovru, 2001:
257).
La piincipal conclusin de Andieau en este apaitado, es la de defendei la
paiticipacin de los banqueios y nancieios iomanos en la vida econmica en
geneial y en el comeicio en paiticulai, peio ieconociendo con iotundidad que
estos no oiientaban sus opeiaciones hacia la inveisin, es decii, no eian cons-
cientes de que podan actuai como tales y, poi supuesto, no eian capaces de
disceinii que adems del piestamo al consumo poda existii el piestamo a la
inveisin, poi lo que, consecuentemente, no llegaion a existii establecimien-
tos nancieios especializados en este segundo tipo de piestamos (Aovru,
2001: 270-271).
As, paia atendei las contiataciones pblicas tanto en Roma como en el
iesto de ciudades, las tiansfeiencias de fondos entie la Uibe y las piovincias,
los empiestitos estatales, o la nanciacin impositiva, entie otias necesidades
(Boi, 1972: 81), hubo que iecuiiii a las societates, las nicas instituciones
capaces de asumii el volumen nancieio y la especializacin que esos negocios
iequeian.
Las piimeias societates publicanorum fueion cieadas como instituciones
nalistas, aplicadas a un negocio concieto (unius rei) y ampaiadas en las con-
diciones del deiecho comn, con obligacin de declaiai el nombie de sus so-
cios y de iepaitii, piopoicionalmente a las apoitaciones de sus componentes,
tanto las ganancias como las peididas.
47. Aovru (2001: 258-259), citando a Boorv: (1968: 373-374) y a Miiir: (1991: 15).
24
Fue a paitii de las condiciones de adjudicacin paia la piovincia de Asia,
ieguladas en la lex Sempronia de vectigalibus,
48
cuando suigieion las socieda-
des paiticipadas que, en el caso de las giandes companas aiiendataiias, toma-
ion el nombie de las ciicunsciipciones scales que se les adjudicaban.
49
Estas societates disponan de un gian nmeio de accionistas que se iepai-
tan desigualmente el capital apoitado, con una inmensa mayoia que paitici-
paba en cantidades exiguas, aunque algn podeioso socio pudo llegai a poseei
un teicio e incluso dos teicios del capital:
Estn en juego las ientas ms seguias y ms elevadas del pueblo iomano, con
cuya peidida os faltain los iecuisos que embellecen la paz y los subsidios que
sostienen la gueiia. Se tiata de la foituna de muchos conciudadanos poi la que
vosotios debeis velai, tanto en inteies de ellos como en el de la Repblica (Ci-
cein, pro leg. Man., 6).
50
Tito Audio, despues de habei tenido una pequensima paiticipacin en la ad-
ministiacin pblica en Asia, obtuvo en calidad de piocnsul el Asia enteia
(Valeiio Mximo, 6, 9, 7).
51
(Rabiiio Pstumo) hizo muchos negocios, im muchos contiatos, tom en
aiiendamiento la iecaudacin de gian paite de los tiibutos pblicos (Cicein,
pro. Rab. Post., 4).
52

Has contiado conmigo una sociedad con la condicin de que Neiva, amigo
comn, deteiminase las paites en la sociedad. Neiva deteimin que t fueses
socio poi una teiceia paite y yo poi dos teiceias paites (Dig., 17, 2, 76).
53
Es posible que, junto a los socios declaiados, existieian adnes o partici-
pes
54
que adquiian sus acciones de modo annimo sin que sus nombies fuesen
comunicados ocialmente:
Y puesto que despiecias el dineio de los dems mientias que te vanagloiias de
tus iiquezas de la foima ms intoleiable, quieio una iespuesta, [...] ,no es cieito
48. Cicein, 2Verr., 3, 12, se ieeie a la locatio censoria de las tieiias confoime a esta lex
Sempronia.
49. Nicoir: (1,8z: 181, 2000: 302 y 315-319), Driourr (18,z: 1zz).
50. aguntur certissma populi Romani vectigalia et maxima, quibus amissis et pacis ornamenta
et subsidia belli requiretis; aguntur bona multorum civium, quibus est a vobis et ipsorum et rei
publicae causa consulendum.
51. T. Audius, cum Asiatici publici exiguam admodum particulam habuisset, postea totam
Asiam proconsulari imperio obtinuit.
52. multa gessit, multa contraxit, magnas partis habuit publicorum.
53. societatem mecum coisti ea condicione, ut Nerva amicus communis partes societatis
constitueret: Nerva constituit, ut tu ex triente socius esses, ego ex besse.
54. Cirr (1981 : 88-95) iecoge las diveisas hiptesis y las diveigencias entie aquellos
autoies que han piofundizado en el estudio de partes y participes.
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que aiiebataste, tanto a Cesai como a los publicanos, una paite de sus acciones
que poi aquel entonces eian de un gian valoi? (Cicein, in Vat., 29).
55
En este caso, tales individuos no podan foimai paite de la diieccin de la
compana. Tambien se justicaba la existencia de pequenos accionistas ante la
necesidad de capital geneiada poi las inveisiones que las societates iban acu-
mulando en negocios sucesivos (v6ooi, RE: 1204).
Paia M. Rostovtze (1902: 372) la compiaventa de partes societaiias se
conviiti en habitual en el foio iomano, y as lo deja entievei uno de los piia-
fos de la ley Manilia citados al comienzo de este tiabajo:
Estos cieditos, este movimiento de capitales que ieina en Roma sobie todo en
el foio estn ntimamente ligados con aquellas nanzas de Asia, no pueden
aiiuinaise los negocios de all sin que se hundan los de aqu aiiastiados poi el
mismo impulso (Cicein, pro leg. Man., 19)
C. Nicolet (1,8z: 183) no ieconoce la existencia de este meicado nancieio
poique, a su juicio, entiaia en contiadiccin con el piincipio de no enajenacin
de las deudas en el deiecho iomano. Slo admite que algunos socios pudieion
cedei sus paiticipaciones sin obtenei benecio econmico. El aigumento de
Nicolet paia oponeise a la libie tiansmisin de partes no paiece muy con-
vincente, pues el piopio hecho de admitii participes annimos ya conculca la
exigencia juidica de declaiai el nombie de los socios. Tal vez el piocedimiento
intenta salvai el escollo legal que impeda a los senadoies inveitii y beneciai-
se con los negocios del Estado. Adems, aunque habia que conimailo con
ms datos, se vislumbia en este modus operandi una claia intencin especu-
lativa poi paite de estos atpicos inveisoies: la caiencia, tanto de un hbito
negociadoi como de la dedicacin casi piofesional a la gestin empiesaiial,
empujaia a los senadoies a la bsqueda de fcil e inmediata ganancia, y estos
no encontiaian mejoi y ms ipida geneiacin de benecios que la compia
venta de partes societaiias. Esta s es una actitud econmicamente iacional y
no la simple tiansmisin de paiticipaciones sin obtencin de ganancia.
Al iespecto de su oiganizacin funcional, cada societas publicanorum, en
su sede de Roma, se iega poi un diiigente supiemo a modo de piesidente
llamado magister:
Este Gneo Plancio es un caballeio iomano y de familia tan antigua en tal es-
tamento, que su padie y abuelo y todos sus antepasados ya fueion caballeios
iomanos, y en piefectuia muy oieciente guiaion entie los piimeios poi su
dignidad y su ieconocimiento, el mismo cuando estuvo en las legiones de P.
55. et quoniam pecunias aliorum despicis, de tuis divitiis intolerantissime gloriaris, volo
uti mihi respondeas, [...] eripuerisne partis illo tempore carissimas partim a Caesare, partim a
publicanis?
26
Ciaso se distingui de maneia extiaoidinaiia entie muy meiitoiios hombies,
caballeios iomanos, despues fue hombie piincipal entie los publicanos, justsi-
mo juez de muchas de sus causas, piomotoi de giandes sociedades y piesidente
de muchas (Cicein, pro Plan., 32).
56
El hecho de que Plancio fuese piesidente de muchas companas avalaia la
iazonable opinin de que el ejeicicio de este caigo debi tenei una vigencia
anual. As lo coniman tambien estos piiafos de Cicein:
Indague despues lo que eia muy fcil de aveiiguai quienes haban sido poi
aquellos anos los piesidentes de aquella sociedad en cuyo podei haban estado
los documentos (Cicein, zVerr., 2, 182).
57
Dio a cieito amigo suyo, que poi entonces eia el piesidente de aquella sociedad,
el encaigo de que cuidase con atencin y estuvieia al acecho, paia que no hu-
bieia en los documentos de los socios nada que pudieia tenei ecacia contia su
peisonalidad civil o su fama (Cicein, zVerr., 2, 173).
58
Siento paiticulai afecto poi esta compana de Bitinia, la cual poi la categoia mis-
ma de sus miembios iesulta sei el coiazn mismo de Roma pues en iealidad se
tiata de un consoicio de sociedades y da la casualidad de que un buen nmeio
de miembios de esta compana son amigos mos, entie los cuales destaca Publio
Rupilio, hijo de Publio, de la tiibu Menenia, quien ejeice el ms alto caigo en
estos momentos como piesidente de la sociedad (Cicein, ad fam., 13, 9)
59
El piesidente de cada societas se acompanaba de un giupo de peisonajes
conocidos como decumani;
60
fueion estos a quienes Cicein calic como
56. sed cum sit Cn. Plancius is eques Romanus, ea primum vetustate equestris nominis
ut pater, ut avus, ut maiores eius omnes equites Romani fuerint, summum in praefectura
orentissima gradum tenuerint et dignitatis et gratiae, deinde ut ipse in legionibus P. Crassi
imperatoris inter ornatissimos homines, equites Romanos, summo splendore fuerit, ut postea
princeps inter suos plurimarum rerum sanctissimus et iustissimus iudex, maximarum societatum
auctor, plurimarum magister.
57. dein quaesivi, quod erat inventu facillimum, qui per eos annos magistri illius societatis
fuissent, apud quos tabulae fuissent.,
58. dat amico suo cuidam negotium, qui tum magister erat eius societatis, ut diligenter caveret
atque prospiceret ne quid esset in litteris sociorum quod contra caput suum aut existimationem
valere posset.
59. et casu permulti sunt in ea societate valde mihi familiares, in primisque is, cuius
praecipuum o cium agitur hoc tempore, P. Rupilius P. f. Men., qui est magister in ea societate.
60. Entendidos desde el punto de vista pictico, los decumani seian los iecaudadoies de
la decuma sobie las cosechas, especialmente en Sicilia, tal como apaiecen en algunos pasajes
de las Veiiinas de Cicein, Cirr (1981: 51-52 n. 34), y como puede deduciise del escolio del
Pseudo Asconio sobie Cicein, in div., 33 (Biuns: 70): mancipes sunt publicanorum principes,
Romani homines, qui quaestus sui causa si decumas redimunt <decumani apellantur>, si
portum aut pecua publica, portitores aut pecuarii, quorum ratio scriptura dicitur. Peio con el
tiempo, el teimino pas a designai una especie de consejo de alta diieccin de las societates, as
lo sostienen v6ooi (RE: 1206), Cvcovio (1905: 428 ss.), Nicoir: (1966: 331 ss.).
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los piincipales y, en cieito modo, senadoies de los publicanos [...] hombies
muy honoiables y iicos, justamente los piimeios del oiden ecuestie.
61

El individuo que asista a las subastas pblicas, llamado auctor o manceps
actuaba como iepiesentante legal de la sociedad y dispona de podei suciente
paia piesentai ofeita ante el censoi o magistiado (Cicein, zVerr., 1, 141-142),
imando el coiiespondiente contiato y consignando las gaiantas peisonales
y ieales (praedes, praedia) iecibidas del aiiendataiio en tanto no se cancelaia
el contiato, y con el las praedia que quedaban pignoiadas a su buen n. Junto
a estas gaiantas hipotecaiias se publicaban los nombies de los praediorum
cognitores que daban fe de la calidad de las mismas:
62
Llamamos manceps al que compia o aiiienda algo pblico, poique levantando
la mano (manus) se signica como autoi de la piopuesta: tambien lo nombia-
mos praes poique debe cumplii con iespecto al pueblo de las obligaciones que
contiajo hacia el, al igual como el que acta de adoi (Festo s.v. manceps).
63
Con este modelo de oiganizacin, las giandes societates quedaion consti-
tuidas a imagen de una iepblica con asamblea plenaiia, magistiados y se-
nado, tal como expone Nicoir: (1,8z: 183, 2000: 303). En las piovincias del
impeiio se hacan iepiesentai poi un pro magistro, una especie de diiectoi y
iesponsable iegional de las opeiaciones de la compana en ese teiiitoiio:
Publio Teiencio, mi amigo ntimo, tiabaja en el pueito y en la iecaudacin de
impuestos sobie los pastos en Asia como diiectoi iegional (Cicein, ad. Att.,
11, 10, 1).
64
Con Publio Teiencio Hispn, que tiabaja como diiectoi iegional en la iecauda-
cin de impuestos sobie los pastos (en la piovincia de Asia), mantengo estiecha
amistad y tiato fiecuente (Cicein, ad fam., 13, 65, 1).
65
61. decumani, hoc est principes et quasi senatores publicanorum [...] homines honestissimos ac
locupletissimos, istos ipsos principes equestris ordinis (Cicein, 2Verr., 2, 175). El pioceso contia
Cayo Veiies, poi los excesos cometidos duiante su actuacin como pietoi en Sicilia, siivi paia
demostiai pblicamente la indignacin de los publicanos ante las injeiencias de los gobeinadoies
piovinciales excesivamente avaiiciosos o compiometidos con un ciculo muy ieducido de
aiiendataiios, que limitaban las posibilidades y los benecios paia la actuacin de las societates.
Cicein, quien actu como abogado de los publicanos, nos leg en sus Verrinas una gian
infoimacin aceica de dichas societates. Sobie la composicin del consejo de estas companas,
vease Wiiso (1966: 157-158) y paia el anlisis de su estiuctuia inteina, Cirr (1981: 70 ss.).
62. V Grssri (2003) analiza diveisos textos en los que apaiecen estos teiminos iefeiidos
a los gaiantes y gaiantas exigidas paia el buen n de los contiatos pblicos.
63. manceps dicitur qui quid a populo emit conducitve, quia manu sublata signicat se
auctorem emptionis esse. qui idem praes dicitur, quia tam debet praestare populo, quod promisit,
quam is, qui pro eo praes factus est.
64. P. Terentius meus necessarius operas in portu et scriptura Asiae pro magistro dedit.
65. Cum P. Terentio Hispone, qui operas in scriptura pro magistro dat, mihi summa
familiaritas consuetudoque est.
28
En los impuestos sobie pastos de Sicilia acta como diiectoi iegional un tal
Lucio Caipinacio (Cicein, 2Verr., 2, 169).
66
Este estiategico peisonaje diiiga a un elevado nmeio de subalteinos y
empleados, tanto libeitos como esclavos piopiedad de la compana, y tam-
bien nativos de la piovincia (v6ooi, RE: 1206). Estos seividoies, llamados
en las fuentes documentales coactor, arcarius, contrascriptor, dispensator y
scrutator, se aplicaban iespectivamente a funciones auxiliaies de iecauda-
cin, de contabilidad, opeiaciones de caja, iedaccin de los iegistios y co-
pia de la coiiespondencia ocial de las societates.
67
A esta nmina de las
companas publicanas habia que anadii los custodiae (guaidias aimados) y
los tabellarii (coiieos), estos utilizados con fiecuencia poi los gobeinadoies
piovinciales:
Te esciibiie ms otia vez, se que esta llegai con ietiaso peio se la entiego a un
amigo ntimo y de la casa, Cayo Andionico Puteolano. T, poi tu paite, podis
conailas a los contiatistas de los publicanos poi medio de los diiectoies iegio-
nales de impuestos y aduanas de mis distiitos (Cicein, ad Att., 5, 15, 3).
68
He conado a toda piisa esta bieve caita al coiieo de los publicanos que se
apiesuia a paitii (Cicein, ad fam., 8, 7, 1)
69
.
Poi otia paite he iecibido una (caita) en Iconio, iemitida inmediatamente des-
pues del tiiunfo de Lentulo, que los mensajeios de los publicanos tiajeion con
bastante iapidez (Cicein, ad fam., 5, 21, 4).
70
Estas giandes companas del siglo I a. C. monopolizaion las decisiones y
actividades scales de tal modo que llegaion a constituiise en una autenti-
ca administiacin paiaestatal. El Estado se siivi de su peifecta oiganizacin
paia diveisas gestiones pblicas, ms all de los seivicios de coiiespondencia a
los que acabo de iefeiiime. Poi ejemplo la permutatio publica, una opeiacin
especialmente utilizada paia facilitai a cada gobeinadoi los medios necesaiios
paia su funcin, en cumplimiento del decieto senatoiial de la ornatio provin-
ciae:
66. In scriptura Siciliae pro magistro est quidam L. Carpinatius.
67. Apaiecen especialmente en el ielato de las acusaciones contia Veiies (Cicein, zVerr., 2,
182-190, zVerr., 3, 166).
68. plura scribam tarde tibi redditu iri, sed dabam familiari homini ac domestico, C.
Andronico Puteolano. tu autem saepe dare tabellariis publicanorum poteris per magistros
scripturae et portus nostrarum dioecesium.
69. Breviores has litteras properanti publicanorum tabellario subito dedi.
70. acceperam autem satis celeriter Iconi per publicanorum tabellarios a Lentuli triumpho
datas.
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Poi tanto, Q. C. Biuto, piocnsul, custodiai Macedonia, Iliiia y toda la Gie-
cia, defendiendolas, piotegiendolas y conseivndolas intactas, como tambien
el ejeicito que ha ieclutado y oiganizado. El dineio necesaiio paia mantenei
las tiopas lo tomai si fueia pieciso del dominio pblico, pudiendo exigiilo y
empleailo. Tambien podi tomai a piestamo de quien le paiezca las cantidades
indispensables paia atenciones militaies, impondi contiibuciones de tiigo y
piocuiai estai con sus tiopas lo ms ceica posible de Italia (Cicein, Phil., 10,
26).
71
En la asamblea pblica ienuncie a la piovincia de la Galia, totalmente equipada
y bien atendida con un ejeicito y con fondos otoigados poi la autoiidad del
senado (Cicein, in Piso., 5).
72

Y tambien paia facilitai los fondos necesaiios paia iealizai las compias de
tiigo en las piovincias pioductoias, depositando el dineio necesaiio en las
cajas de las societates de las que podan disponei los gobeinadoies. As apa-
iece en los detalles acusatoiios contia Veiies, cuando Cicein iepiocha a este
coiiupto gobeinadoi de Sicilia habeise apiopiado del dineio destinado a la
compensacin de los agiicultoies poi las iequisas y compias de giano, en-
iiqueciendose adems con los inteieses geneiados poi el mantenimiento de
fondos pblicos en la tesoieia de los publicanos: casi doce millones de sestei-
cios anuales, depositados poi el Estado en la caja de las societates opeiantes en
teiiitoiio siciliano:
Veiies deba compiai en Sicilia tiigo en viitud de un senadoconsulto y de la
ley Teiencia y Casia [...] En cuanto al piecio que se haba establecido, eia de
ties sesteicios poi modio, obtenido poi el sistema de diezmos, y de ties y me-
dio paia el iequisado. As que paia el tiigo iequisado se libiaban anualmente a
Veiies dos millones ochocientos mil sesteicios, que pagaia a los agiicultoies,
y paia los segundos diezmos unos nueve millones. De este modo, duiante ties
anos se sacaion del tesoio pblico casi doce millones de sesteicios destinados
a la compia de tiigo en Sicilia [...] En este asunto del dineio pblico, jueces,
hay un tiiple iobo: en piimei lugai, como el dineio haba sido colocado en las
societates a las que se haba encaigado el pago, piodujo un inteies de un dos poi
ciento al mes. En segundo lugai, nada pag en absoluto poi el tiigo a muchas
ciudades. Poi ltimo, si pag a alguna ciudad, tanto aiiebat cuanto le vino
en gana y a nadie ieintegi lo que se deba [...] Aquellos fondos pblicos pio-
cedentes de los impuestos del pueblo iomano y destinados a compiai tiigo, te
71. Utique Q. Caepio Brutus pro consule provinciam Macedoniam, Illyricum cunctamque
Graeciam tueatur, defendat, custodiat incolumemque conservet eique exercitui, quem ipse
constituit, comparavit, praesit pecuniamque ad rem militarem, si qua opus sit, quae publica sit
et exigi possit, utatur, exigat pecuniasque, a quibus videatur, ad rem militarem mutuas sumat
frumentumque imperet operamque det, ut cum suis copiis quam proxime Italiam sit.
72. ego provinciam Galliam senatus auctoritate exercitu et pecunia instructam et ornatam.
30
siivi de ganancia, te piodujo un dos poi ciento de inteies. Supongo que no lo
negais (Cicein, 2Verr., 3, 163-165).
73
Las permutationes, en suma, fueion tiansfeiencias de pagos entie paiticu-
laies o entie instituciones ociales y magistiados, y las societates tuvieion en
ellas un gian piotagonismo, actuando de inteimediaiias facilitando y simpli-
cando el tico dineiaiio:
Pienso estai en Laodicea el 31 de julio, donde peimaneceie los das indispen-
sables paia iecibii el dineio que se me debe poi las tiansfeiencias ociales de
fondos (Cicein, ad fam., 3, 5, 4).
74
Estas tiansfeiencias se aiticulaban como opeiaciones nancieias de deuda
mutua entie cualquiei compana aiiendataiia de obias y seivicios estatales y
el tesoio iomano. De ese modo, los envos de fondos pblicos que el Estado
tuvieia que enviai a las piovincias se hacan innecesaiios, ya que las tesoieias
de las ocinas de iepiesentacin de las societates en cada teiiitoiio avanza-
ban los pagos, y los imputaban en su contabilidad como entiegas a cuenta del
impoite total a ingiesai en el eiaiio pblico en concepto de canon de aiienda-
miento. Todos los aiiendataiios deban liquidai anualmente sus cuentas (ra-
tiones putare) con el Estado:
Pompeyo me dijo que espeiaba a Ciaso en su casa de Alba el 27 y, en cuanto
llegaia, maichaian enseguida a Roma paia aiieglai las cuentas con los publi-
canos (Cicein, ad Att., 4, 11, 1).
75

Este sistema de compensacin mutua abunda en la dependencia econmi-
ca que tuvo la Repblica iespecto de las companas aiiendataiias, y aunque
las giandes societates publicanorum posteiioies a las iefoimas de Cayo Sem-
pionio Giaco no fueion como aquellas piimeias agiupaciones nancieias, ni
73. Frumentum emere in Sicilia debuit Verres ex senatus consulto et ex lege Terentia et Cassia
frumentaria [...] pretium autem constitutum decumano in modios singulos HS iii, imperato HS
iii s. Ita in frumentum imperatum HS duodetriciens in annos singulos Verri decernebatur quod
aratoribus solveret, in alteras decumas fere ad nonagiens. Sic per triennium ad hanc frumenti
emptionem Siciliensem prope centiens et viciens erogatum est [...] In hac pecunia publica, iudices,
haec insunt tria genera furtorum: primum, cum posita esset pecunia apud eas societates unde
erat attributa, binis centesimis faeneratus est, deinde permultis civitatibus pro frumento nihil
solvit omnino, postremo, si cui civitati solvit, tantum detraxit quantum commodum fuit, nulli
quod debitum est reddidit [...] ex vectigalibus populi Romani ad emendum frumentum attributa,
fueritne tibi quaestui, pensitaritne tibi binas centesimas? Credo te negaturum.
74. pr. Kalendas Sextiles puto me Laodiceae fore; perpaucos dies, dum pecunia accipitur,
quae mihi ex publica permutatione debetur, commorabor.
75. dixit mihi Pompeius Crassum a se in Albano exspectari ante diem iiii Kal.; is cum venisset,
Romam (eum) et se statim venturos ut rationes cum publicanis putarent. Vease Fiiu (1,;:
209-238) aceica de las obligaciones en las cuentas pblicas (rationes publicae) deiivadas de la
implantacin de la lex Julia repetundarum del 59 a.C.
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en estiuctuia, ni en capital, ni en complejidad, el giado de dependencia y ope-
iatividad entie el Estado y las societates se mantuvo desde el mismo instante
en que se inici esta oiiginal ielacin institucional, hasta la apaiicin de los
nuevos piocedimientos de gestin instauiados en el Piincipado.
. Cociusiors
En el ano 88 a. C. Mitidates del Ponto invadi la piovincia de Asia y las
consecuencias de esta accin piovocaion en Roma un autentico cataclismo
nancieio. El tesoio dej de ingiesai las ientas pievistas, el dineio desapaieci
de la ciiculacin, las ganancias pievistas en los negocios de la iica piovincia
oiiental no se mateiializaion y las opeiaciones ciediticias sustentadas sobie
dichas ganancias quedaion impagadas, tal como nos iecoidaba Cicein al co-
mienzo de este tiabajo, en su defensa de la ley Manilia:
Cuando muchsimos en Asia sufiieion giandes peididas en sus caudales, en
Roma se suspendieion los pagos y se aiiuin el ciedito. Pues no es posible que
en una ciudad pieidan muchos sus bienes y su foituna sin que aiiastien consigo
a otios ms a su misma iuina.
El piecio de la tieiia baj a causa de la ciisis, y a medida que los acieedo-
ies ejecutaban las gaiantas de los impagados, nuevos lotes de piopiedades
agiaiias y uibanas salieion al meicado inmobiliaiio piovocando un exceso de
ofeita y un nuevo descenso de los piecios. El iesultado fue la depiesin geneial
del sistema, deacin y cieiie del ciedito (Bvio, 1980: 215).
Poi tanto, no es de extianai el empeno ciceioniano en aleitai sobie el pe-
ligio que iepiesentaba la nueva amenaza de Mitidates, ahoia aliado con Ti-
gianes de Aimenia. Su alegato en defensa del mandato que otoig a Pompeyo
el mando supiemo en este ltimo esfueizo de gueiia contia el dscolo iey del
Ponto, es un ejeicicio oiatoiio caigado de iefeiencias constantes al compoita-
miento de la economa especulativa y a la obligacin pblica de piocuiai poi
el bienestai econmico de los giandes hombies de negocios y sus sociedades
nancieias:
,Cieeis que se puede disfiutai de estos iecuisos si no piotegeis a los hombies
que son vuestia veidadeia ienta, libindolos, no slo como he dicho antes de
la desgiacia sino tambien del temoi a la desgiacia? [...] Y tampoco debeis des-
cuidai algo [...] que afecta a los bienes de gian nmeio de ciudadanos iomanos,
de quienes vosotios, quiiites, con esa sabiduia que os es piopia, debeis tenei
el mayoi cuidado. Pues tambien los publicanos, hombies iespetables y acauda-
lados, llevaion a aquella piovincia sus negocios y sus foitunas, y sus inteieses y
sus foitunas, poi s mismas, deben sei objeto de vuestios cuidados.
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Paia Cicein el gobieino de la Repblica debe velai poi los inteieses pii-
vados, especialmente poi los de aquellos que tienen poi nalidad iecaudai los
impuestos, pues en ellos se halla el sustento econmico del Estado:
En efecto, si siempie hemos ciedo que los tiibutos son el neivio del Estado,
bien podemos decii que este estamento social (los publicanos), que tiene a su
caigo el manejo de los mismos, es sin duda un ime apoyo de las dems esta-
mentos sociales.
El astuto oiadoi, paia evitai una excesiva polaiizacin de los aigumentos
del discuiso a favoi de sus clientes publicanos, apela a la complicidad emocio-
nal del Senado (y a sus piopias pieocupaciones ciematsticas), iecoidando que
no son slo los publicanos quienes tienen su dineio inveitido en los negocios
de Asia:
Hombies diligentes y activos, peitenecientes a otios estamentos, o bien estn
llevando poi s mismos sus negocios en Asia [...] o bien tienen giandes sumas
de dineio inveitidas en aquella piovincia. Coiiesponde, poi tanto, a vuestios
sentimientos de humanidad salvai de la iuina a un ciecido nmeio de ciuda-
danos.
Un ciecido nmeio de ciudadanos entie los que se contaban quienes in-
veitan en las giandes companas nancieias, conando en obtenei a cambio
un sustancioso benecio sin necesidad de entendei ni administiai negocios:
Y no hay duda cieedme, pues lo estis viendo que estos cieditos, este movi-
miento de capitales que ieina en Roma sobie todo en el foio estn ntima-
mente ligados con aquellas nanzas de Asia, no pueden aiiuinaise los negocios
de all sin que se hundan los de aqu aiiastiados poi el mismo impulso.
As pues, Roma deba esfoizaise en piopoicionai pioteccin a todos aque-
llos ciudadanos que inteivenan en la explotacin de los iecuisos piovinciales
y la obtencin de benecios piivados en su gestin. Estos ciudadanos y sus
foitunas necesitaban que toda la fueiza coeicitiva del Estado acudieia en su
ayuda. Si tiiunfaba la amenaza del invasoi en la piovincia ms iica del impeiio,
los giandes inveisoies sufiiian peididas iiiepaiables, los pequenos se aiiui-
naian, y el pueblo aumentaia su sufiimiento ante la escasez de iecuisos que
la ciisis piovocaia:
Miiad entonces si podeis dudai de que debeis dedicaios con todo empeno a
esta gueiia en la cual se tiata de defendei vuestio buen nombie, la vida de los
aliados, nuestias ientas ms iicas y los inteieses de muchos ciudadanos junta-
mente con los de la Repblica.
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Ello signicaba que los contiatos pblicos, esos acueidos establecidos en-
tie el Estado y los aiiendataiios de sus bienes y seivicios, no slo establecan
clusulas econmicas y administiativas de fcil compiobacin, sino que t-
citamente compiometan en los inteieses de estos aiiendataiios y sus socie-
dades a todo el entiamado militai de la Repblica y su capacidad coeicitiva.
Ms all de los episodios puntuales en los que algunos publicanos como he-
mos compiobado anteiioimente ieclamaban ante el Senado una modica-
cin contiactual paia iebajai sus compiomisos de pago, la situacin poi la que
atiaves Roma con las gueiias de Piiio piovoc depiesin econmica y iuina,
hasta que los iecuisos pblicos acudieion en defensa de los inteieses piivados
y pudieion endeiezai la situacin. Y aunque es cieito que la solucin paiti de
la estiategia militai aplicada en la gueiia, no debemos olvidai que la moviliza-
cin de los ejeicitos necesaiios paia acabai con Piiio acaiieaba unos elevados
costes extiaoidinaiios que tuvo que sufiagai el eiaiio estatal. En suma, dineio
pblico paia iesolvei pioblemas paiticulaies que, de habeise inciementado,
podian habei afectado a la totalidad del Estado. Ese fue el mensaje de aleita
de Cicein.
La Repblica ciey que las sociedades de publicanos eian insustituibles,
peio Augusto se demostiaia capaz de iniciai un sistema pblico de gestin
que iia acabando con aquella exclusividad. Y aunque cieaion un piecedente
administiativo que se piolonga en los tiempos modeinos, su obsesin poi el
iesultado fcil supuso un giave inconveniente. La gian concentiacin de ca-
pital que piopiciaion estas companas nancieias iesult peiniciosa paia la
economa iomana. Estos capitales, atiados poi los benecios especulativos,
huitaion la dinmica pioductiva que habia geneiado su utilizacin paia este
n. La fcil obtencin de iecuisos natuiales sedujo a codiciosos inexpeitos
sin otio objetivo que la ipida ganancia, y su sobieexplotacin agot poi igual
las peispectivas de negocio, tanto en la nalidad de la empiesa como en la
compia-venta de paiticipaciones societaiias. Finalmente, al no limitai la masa
scal que las sociedades iecaudadoias podan extiaei de las piovincias, se pei-
mitieion los abusos, el agotamiento impositivo, la acumulacin de enoimes
benecios en pocas manos y la inmovilizacin de estos capitales o su uso en
enoimes gastos suntuaiios sin ningn inteies pioductivo.
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