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10.1 Introducción.- En nuestro mundo occidental, el municipio parece haber nacido como
consecuencia de la expansión de Roma. Las ciudades conquistadas se incorporaban al Estado
romano, pero sus habitantes carecían de derechos políticos (civitas sine suffragio), aunque
debían pagar un tributo que recibía el nombre de municipio, de munus (carga). La ciudad
constituía un municipium, que era un sujeto de derecho privado, origen de la persona jurídica, con
facultad de adquirir bienes y contraer obligaciones. Roma acordó luego otros derechos a los
habitantes de las ciudades conquistadas, llegando a caracterizarse el municipio romano por la
calidad de ciudadanos romanos reconocida a sus habitantes, y por la autonomía administrativa
local. Se consiguió así paulatinamente la solución de un problema de equilibrio político,
consistente en hacer compatible la existencia de núcleos de población con vida local, con la
acción de un gran poder de dominación, el imperio romano.
Mucho se ha discutido acerca del origen del municipio. Dos tendencias opuestas se han perfilado,
la sociológica o jusnaturalista y la legalista, con puntos de vista contrapuestos, que han gozado
alternativamente de favor en el campo doctrinario.
En este sentido, escribe Posada: "Desde que el hombre social fija su asiento sobre el suelo, y
convierte el espacio ocupado en medio para la convivencia con sus semejantes, y construye
viviendas, formando alrededor de un núcleo de atracción, una población concentrada o dispersa
en pequeños grupos, pero entre sí relacionados, merced o a causa, más que del parentesco, de
la proximidad o contigüidad espacial, surge, aunque sea de la manera más elemental o
rudimentaria, un sistema de preocupaciones generadoras de servicios comunes, que, a la larga,
constituirán la materia de un régimen que, al diferenciarse de otras manifestaciones de la vida en
común —territorial y espacial — se convertirá en régimen de policía, y, por fin, en régimen local o
municipal" (1)
Esta escuela gozó de gran predicamento en nuestro continente como consecuencia de la difusión
de la obra de Tocqueville, La democracia en América, donde se decía al estudiar las instituciones
municipales de Norteamérica a principios del siglo pasado: "Ésta (la comuna) es la única
asociación que existe también en la naturaleza, que donde quiera que se encuentren hombres
reunidos se forma por sí misma una comuna", y agregaba, condensando el concepto: "El hombre
forma los reinos y establece las repúblicas; la comuna parece surgir de Dios".
En el otro extremo, se halla la escuela legalista, para quien el municipio es una entidad territorial
creada por la ley, con atribuciones delegadas por el Estado, las que pueden serle ampliadas,
reducidas y aun suprimidas. En esta concepción, el comienzo y el fin de la existencia del
municipio se encuentra solamente en la ley, con prescindencia de los factores geográficos y
sociológicos, que podrán o no ser considerados por el legislador. Con esta concepción puramente
formal del municipio, puede ocurrir y ha ocurrido que una porción de territorio reciba la de-
nominación legal de municipio, como privilegio otorgado por la legislatura, sin que tenga el
elemento fundamental que lo caracteriza como tal, que es la densidad de población, o también —
y esto es más frecuente — que obtenida la categoría legal de municipio, con las atribuciones que
le sean inherentes, disminuya luego su población de tal modo que pierda sus características
esenciales de municipio, aunque conserve su calificación legal.
1
() Posada, Adolfo. “El Régimen Municipal de la Ciudad Moderna”. 4ta. Ed. Madrid, 1936.
1
Ambas concepciones deben complementarse para obtener el concepto del municipio, al que
integran dos elementos distintos que el jusnaturalismo no diferenció: la agrupación humana —
hecho social — y el Municipio propiamente dicho —institución jurídica—. Los hombres
constituyen grupos sociales con localizaciones geográficas distintas, pero sólo el Estado puede
acordar la personería y revestir del carácter de municipio a cada uno de esos grupos sociales.
Existe absoluta coincidencia, entre todas las definiciones, en considerar al Municipio como
entidad territorial. Sin territorio no puede haber Municipio. Ese territorio se caracteriza
habitualmente por su escaso tamaño, aunque no deba esto tomarse en términos absolutos, pues
la creciente urbanización del mundo contemporáneo está produciendo conglomerados humanos
que hace sólo un siglo hubieran sido considerados monstruosos, ocupando superficies cada vez
más extendidas.
El municipio debe además contar con una autoridad común a todos sus habitantes, cuyo fin sea
la satisfacción de las necesidades de la población que puedan ser satisfechas, por sus propios
medios, sin necesitar la ayuda de otros organismos estatales.
Para realizar esta obra que le es propia, el municipio requiere un cierto grado de autonomía, que
suele caracterizarse en los siguientes principios:
3. La autosuficiencia financiera.
2
En la Bolivia la Ley de Municipalidades (Ley 2028 de 28/10/1999), en su artículo 3 define el
municipio y la municipalidad de la siguiente manera:
10.3 Organización del régimen comunal en Bolivia.- El Código Electoral indica que los Gobiernos
Municipales esta a cargo de un Concejo y de un Alcalde, que los concejales son elegidos en
votación universal, directa y secreta por un periodo de cinco años, en proporción al numero de
habitantes de los municipios y en número máximo de once, de la siguiente manera:
El Decreto Supremo No. 24447 de 20 de diciembre de 1996, en su Art. 19 aclara que el concepto
de distrito municipal, como “unidades administrativas dependientes del Gobierno Municipal
integradas territorialmente, y a las cuales deben adecuarse los servicios públicos. Funcionan
como categorías de agregación para la planificación participativa en las cuales se puede
elaborar planes de desarrollo distrital y ejercer la administración desconcentrada a través de un
subalcalde”.
El Art. 20 del mismo Decreto define los objetivos de la distritación municipal: Promover la
eficiencia de la gestión administrativa del municipio en su jurisdicción, favoreciendo la adecuada
utilización de los recursos técnicos, humanos y financieros.
Habiendo revisado estos aspectos generales, resumiremos que el régimen comunal en Bolivia
está organizado de la siguiente manera:
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-Las Jefaturas de Unidad.
-Las Subalcaldías Municipales de los Distrito Municipales.
-Los Funcionarios Municipales.
El Comité de Vigilancia, si bien es cierto que no forma parte de la estructura pública, interactúa
con la misma, y se constituye en una como instancia social representante de la sociedad civil
organizada ante el Gobierno Municipal, es responsable de facilitar la participación, supervisión y
control ciudadano en la gestión social de la municipalidad, de acuerdo a lo establecido en la Ley
de Participación Popular.
10.4 Régimen Constitucional Vigente.- El Título Sexto de la Constitución Política del Estado
corresponde al Régimen Municipal, el que define la naturaleza autónoma de los gobiernos
municipales en Bolivia. La autonomía municipal fue introducida en la Constitución Política de
1938, habiéndose completado en 1947 al permitir que los alcaldes sean elegidos por los
respectivos Concejos Municipales y no por el Presidente de la República. Sin embargo, por
razones de orden político, no se celebraron elecciones municipales sino hasta 1987( 2), autonomía
que también es reconocida en las constituciones de diversos países latinoamericanos.
Los artículos 200 hasta el 206 de la Constitución Política del Estado, establecen los principios,
composición, organización, requisitos y forma de elección de Alcaldes y Concejales, el periodo
del mandato éstos, potestades y atribuciones, procedimiento en casos de voto constructivo de
censura, creación de tasas y patentes y la mancomunidad de municipios, conforme se detalla a
continuación:
“EL Gobierno Municipal está a cargo de un Concejo y un Alcalde. Los Concejales son elegidos en
votación universal, directa y secreta por un período de cinco años, siguiendo el sistema de
representación proporcional determinado por ley. Los Agentes Municipales se elegirán de la
misma forma, por simple mayoría de sufragios”.
“Son candidatos a Alcalde quienes estén inscritos en primer lugar en las listas de Concejales de
los partidos. El Alcalde será elegido por mayoría absoluta de votos válidos”.
“Si ninguno de los candidatos a Alcalde obtuviera la mayoría absoluta, el Concejo tomará a los
dos que hubieran logrado el mayor número de sufragios válidos y de entre ellos hará la elección
por mayoría absoluta de votos válidos del total de miembros del Consejo, mediante votación oral
y nominal. En caso de empate se repetirá la votación oral y nominal por dos veces consecutivas.
De persistir el empate se proclamará Alcalde al candidato que hubiere logrado la mayoría simple
en la elección municipal. La elección y el cómputo se harán en sesión pública y permanente por
razón de tiempo y materia, y la proclamación mediante Resolución Municipal. La Ley determina el
número de miembros de los Concejos Municipales”.
”El Concejo Municipal tiene potestad normativa y fiscalizadora. Los Gobiernos Municipales no
podrán establecer tributos que no sean tasas o patentes cuya creación, requiere aprobación
previa de la Cámara de Senadores, basada en un dictamen técnico del Poder Ejecutivo. El
Alcalde Municipal tiene potestad ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su
competencia”.
2
( ) San Miguel Rodríguez, Erick. Legislación Administrativa en Bolivia. Pág. 108. Universidad Andina Simón Bolívar. Azul
Editores. La Paz 2004.
4
“Cumplido por lo menos un año desde la posesión del Alcalde que hubiese sido elegido conforme
al párrafo 6 del artículo 200º, el Concejo podrá censurarlo y removerlo por tres quintos del total de
sus miembros mediante voto constructivo de censura siempre que simultáneamente elija al
sucesor de entre los Concejales. El sucesor así elegido ejercerá el cargo hasta concluir el período
respectivo. Este procedimiento no podrá volverse a intentar sino hasta cumplido un año después
del cambio de un Alcalde, ni tampoco en el último año de gestión municipal”.
“Para ser elegido Concejal o Agente Cantonal se requiere tener como mínimo veintiún años de
edad y estar domiciliado en la jurisdicción municipal respectiva durante el año anterior a la
elección”.
”Dentro del radio urbano los propietarios no podrán poseer extensiones de suelo no edificadas
mayores que las fijadas por ley. Las superficies excedentes podrán ser expropiadas y destinadas
a la construcción de viviendas de interés social”.
Sin embargo, en la Constitución Política del Estado existe contradicción entre lo que dispone el
artículo 200 que reconoce esa autonomía y el artículo 96 Inc. 9) que faculta al presidente de la
República a “velar por las resoluciones municipales... y denunciar ante el Senado las que sean
contrarias a la Constitución y a las Leyes...”. El artículo 66 Inc. 4 faculta al Senado a “aprobar las
Ordenanzas Municipales relativas a patentes e impuestos”; y el artículo 201 Numeral 1, establece
que “los gobiernos municipales no podrán establecer tributos que no sean las tasas o patentes
cuya creación requiere aprobación previa de la Cámara de Senadores, basada en un dictamen
técnico del Poder Ejecutivo”. Por lo expuesto los municipios en Bolivia no pueden decidir con
autonomía lo que concierne a sus rentas e ingresos, sino que dependen de los que previamente
resuelvan los órganos Ejecutivos y Legislativo. Por los antecedentes expuestos, Dermizaki
concluye que “el gobierno comunal no es autónomo, sino autárquico”(3).
10.5 Ley de municipalidades en vigencia.- Con los cambios introducidos en la reforma constitucional
del 2005, la misma que recoge los principios y cambios aplicados por la Ley de Participación
Popular, era necesario actualizar la Ley Orgánica de municipalidades, motivo por el que se
sancionó y promulgó la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 (Publicada en Gaceta No. 2177), la
misma que incorpora a cambios y los amplía; “así los gobiernos municipales tienen a su cargo
tareas tan complejas como la promoción del desarrollo humano sostenible y el crecimiento
económico, la participación del sector privado en la prestación de servicios, obras públicas y
explotaciones municipales, la preservación y conservación del medio ambiente, el desarrollo de
programas y proyectos sostenibles de apoyo a la unidad de la familia y la incorporación en os
procesos de planificación municipal de las personas discapacitadas” (4).
Estas reformas invierte la naturaleza de los gobiernos municipales, que son inminentemente
prestadores de servicios cuando “convierte la concesión de servicios en regla y la prestación de
servicio en excepción”(5), en contraposición al principio constitucional de “las concesiones de
servicios públicos, cuando excepcionalmente se hagan, no podrán ser otorgadas por un periodo
mayor a cuarenta años”.
3
() Dermizaki Peredo, Pablo. Derecho Administrativo. Quinta Edición Actualizada 2005. Página 217.
4
()San Miguel Rodríguez, Erick. Ob. citada. Pág. 110.
5
()San Miguel Rodríguez, Erick. Ob. citada. Pág. 111.
5
La Ley 2028 tiene por objeto regular el régimen municipal establecido en el Título VI de la Parte
Tercera, Artículos 200º al 206º, de la Constitución Política del Estado. Su ámbito de Aplicación
es el siguiente:
d) Crea los Comités de Vigilancia para articular a las organizaciones territoriales de base
con los Gobiernos Municipales y cumplir con las siguientes tareas: vigilar que los recurso
de la participación popular sean invertidos de manera equitativa, que estos recursos no
excedan el 10% de los gastos corrientes y pronunciarse sobre el presupuesto de os
recursos de participación popular.
10.6 Ley de Participación Popular.- La Ley 1551 de 20 de abril de 1994 (Ley de Participación
Popular), tiene por objeto promover y consolidar el proceso de Participación Popular articulando a
las comunidades indígenas, campesinas y urbanas, en la vida jurídica, política y económica del
país.
Procura mejorar la calidad de vida de la mujer y el hombre boliviano, con una más justa
distribución y mejor administración de los recursos públicos.
d) Reordena las atribuciones y competencias de los órganos públicos para que actúen en
el marco de los derechos y deberes reconocidos en la presente Ley.
Una de las mayores criticas a esta ley, se centra en la incontrolada corrupción que generó en
todos los municipio, sean éstos grandes o pequeños; pobres o ricos, motivo por el se habló de “la
democratización de la corrupción”.
De acuerdo con el Art. 12 de la Ley 2028, son atribuciones de los Concejos Municipales:
1. Organizar su directiva;
6. Aprobar los planos de zonificación y valuación zonal o distrital, tablas de valores según
calidad de vía del suelo, calidad y tipo de construcción, servicios y calzadas, así como la
delimitación literal de cada una de las zonas urbanas y zonas rurales detectadas en el
proceso de zonificación, conforme a normas nacionales vigentes a propuesta del Alcalde
Municipal;
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7. Fiscalizar la administración del catastro urbano y rural, de acuerdo con las normas
catastrales y técnico-tributarias emitidas por el Poder Ejecutivo;
13. Aprobar, por dos tercios del total de los concejales, la enajenación de bienes municipales
sujetos a régimen jurídico privado, de conformidad con la presente Ley, para la posterior
tramitación de su autorización ante el Congreso Nacional;
16. Fiscalizar las labores del Alcalde Municipal y, en su caso, disponer su procesamiento
interno por responsabilidad administrativa; sancionarlo en caso de existir responsabilidad
ejecutiva y remitir obrados a la justicia ordinaria en los casos de responsabilidad civil o
penal, constituyéndose en esta última situación en parte querellante;
18. Fiscalizar, a través del Alcalde Municipal, a los Oficiales Mayores, Asesores, Directores y
personal de la administración municipal, así como a los directorios y ejecutivos de las
Empresas Municipales;
19. Promover y aprobar la Distritación Municipal, tomando en cuenta las unidades geográficas,
socio - culturales, étnicas, productivas o económicas, físico ambientales, la distribución
territorial y administrativa de los servicios públicos y de infraestructura;
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23. Aprobar mediante Resolución interna el presupuesto del Concejo, la planilla presupuestaria
para la remuneración de los Concejales, Agente Municipal, Alcalde Municipal y
Administración Municipal, de acuerdo con el grado de responsabilidad y la naturaleza del
cargo; así como la escala de viáticos y gastos de representación del Presidente del
Concejo y del Alcalde Municipal, en función con lo establecido en la presente Ley y con la
capacidad económica del Municipio, para su consolidación en el presupuesto municipal;
24. Designar de entre sus miembros en ejercicio, por mayoría absoluta, al Alcalde Municipal
interino, en caso de ausencia o impedimento temporal del Alcalde Municipal;
25. Designar, en un plazo no mayor a sesenta (60) días, a los Consejeros Departamentales de
su jurisdicción y coordinarán con ellos acciones en el ámbito departamental y municipal;
27. Considerar los informes y dictámenes emitidos por la Contraloría General de la República,
ejecutando sus disposiciones conforme con lo establecido por Ley;
29. Las demás atribuciones o responsabilidades que señalen las leyes. (Art. 12 Ley 2028)
10.8 Los Alcaldes Municipales. Sus Atribuciones.- El Alcalde Municipal es la máxima autoridad
ejecutiva del Gobierno Municipal, tiene como atribuciones principales: representar al Gobierno
Municipal; velar por la eficiente prestación de servicios a la comunidad; planificar, organizar, dirigir
y controlar el funcionamiento técnico administrativo del Municipio; cumplir y hacer cumplir las
ordenanzas, soluciones y proyecto de desarrollo local y dirigir su ejecución; ejecutar las
expropiaciones decididas por el Concejo; promover e impulsar el desarrollo cultural entre otros.
3. Promulgar, en el plazo máximo de diez (10) días calendario, toda Ordenanza Municipal
aprobada por el Concejo. En caso de existir observaciones sobre la misma, deberá
representarlas dentro de dicho plazo;
4. Ejecutar las decisiones del Concejo y, para este efecto, emitir y dictar Resoluciones;
5. Determinar las estrategias y otros aspectos del Municipio mediante Resoluciones y darlas
a conocer al Concejo Municipal;
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con los planes y programas de desarrollo departamental y nacional, para su aprobación
dentro de los noventa (90) días de gestión;
12. Ejecutar los planes, programas y proyectos de desarrollo humano sostenible, aprobados
por el Concejo, pudiendo para ello suscribir contratos y realizar negocios jurídicos en
general;
13. Garantizar que aquellas áreas calificadas de riesgo para la construcción, no sean
ocupadas con fines de vivienda ni equipamiento;
14. Presentar informes periódicos ante el Concejo sobre la ejecución de los diferentes planes,
programas y proyectos, así como responder a los pedidos de informes escritos u orales
que, en cumplimiento a las tareas de fiscalización, requieran los concejales de conformidad
con los plazos y modalidades establecidas en el Reglamento Interno del Concejo
Municipal;
17. Administrar el catastro urbano y rural en forma directa o darlo en concesión a terceros,
previa autorización del Concejo, de acuerdo con normas catastrales y técnico-tributarias
emitidas por el Poder Ejecutivo;
18. Elaborar y aplicar los reglamentos específicos para implantar e institucionalizar los
procesos de Administración y de Control Gubernamentales, en el marco de las Normas
Básicas respectivas;
19. Ejecutar las expropiaciones aprobadas por el Concejo Municipal, conforme a Ley;
20. Solicitar el auxilio de la fuerza pública para hacer cumplir las Ordenanzas, Resoluciones y
disposiciones municipales;
21. Establecer, previa aprobación del Concejo, empresas públicas o mixtas para la prestación
de servicios directos por la Municipalidad;
22. Presidir los consejos de administración o los directorios de las empresas, con facultad de
delegar su representación en otros funcionarios de jerarquía;
24. Promover, gestionar e impulsar el desarrollo económico, social y cultural del Municipio;
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26. Informar al Concejo Municipal y poner a disposición del público, al menos al cuarto y
octavo mes del año, los avances del Programa Operativo Anual y la ejecución
presupuestaria; y de forma anual la ejecución del Plan de Desarrollo Municipal;
28. Proponer al Concejo la creación de Distritos Municipales en aquellos lugares donde existan
una unidad étnica socio cultural, productiva y económica;
30. Difundir y publicar, al menos una vez al año, sus informes de gestión, tanto en lo que a
ejecución física como financiera se refiere, por los medios de comunicación del Municipio;
31. Sancionar a las personas individuales y colectivas, públicas o privadas que infrinjan las
disposiciones de preservación del Patrimonio Nacional, dominio y propiedad públicas, uso
común, normas sanitarias básicas, de uso del suelo, medio ambiente, protección a la fauna
silvestre, animales domésticos, elaboración, transporte y venta de productos alimenticios
para consumo humano y animal, así como los productos destinados al cultivo vegetal
prohibidos, de acuerdo con el Reglamento.
Asimismo podrá sancionar de manera concurrente con los órganos de la administración central y
las Superintendencias Sectoriales las infracciones a normas municipales, nacionales y
sectoriales;
32. Ordenar la demolición de los inmuebles que no cumplan con las normas de servicios
básicos, de uso del suelo, subsuelo y sobresuelo, normas urbanísticas y normas
administrativas especiales, por sí mismo o con la cooperación de las autoridades
nacionales centrales, departamentales y reguladoras; así como la reasignación del uso del
suelo que corresponda;
33. Suscribir contratos en nombre del Gobierno Municipal de acuerdo con lo establecido en la
presente Ley;
34. Solicitar al Concejo licencia por ausencia temporal a efectos de la designación del Alcalde
Municipal Suplente, de conformidad con el procedimiento establecido por el Reglamento
General del Concejo Municipal; y
35. Informar por escrito al Comité de Vigilancia, sobre el manejo de recursos y movimiento
económico de la Alcaldía.
10.10 Competencia Municipal.- Conforme nos hemos referido, las competencias del los Gobiernos
Municipales para el cumplimiento de sus fines, no solamente han sido actualizadas sino también
ampliadas en la Ley de Municipalidades vigente. Estas competencias convierten al municipio en
pequeños estados por la complejidad e integralidad de los problemas que deben solucionar
dentro de su jurisdicción. Las competencias previstas en la Ley de Municipalidades son: en
materia de desarrollo humano sostenible; en materia de infraestructura; en materia administrativa
financiera; en materia de defensa del consumidor y en materia de servicios; así tenemos:
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1. Planificar y promover el desarrollo humano sostenible en el ámbito urbano y
rural del Municipio, de conformidad con las normas de planificación participativa
municipal;
9. Demoler las construcciones que no cumplan con la normativa de uso del suelo,
subsuelo y sobresuelo con la normativa urbanística, la de saneamiento básico y
otras normas administrativas especiales, nacionales y municipales;
12. Ejecutar planes y programas que permitan eliminar y reducir las causas y
efectos de los desastres naturales y provocados por el hombre, mediante el
establecimiento de mecanismos financieros, educativos y técnicos que fueran
necesarios, así como coordinar con los órganos nacionales que correspondan
para dicho efecto;
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13. Promover e incentivar el turismo en el marco de las políticas y estrategias
nacionales y departamentales;
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10. Supervisar el uso del equipamiento, mobiliario, material didáctico, medicamentos,
alimentos y otros insumos que usan los servicios de educación y salud bajo su
tuición, así como suministrar y administrar dichos bienes, cuando corresponda;
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7. Organizar y reglamentar en coordinación con la Policía Nacional, el tránsito y
vialidad de su jurisdicción, en cumplimiento de normas nacionales especiales e
internacionales que sean aplicables; regular y registrar los vehículos en general
y la emisión de placas de su jurisdicción;
10.11 De los Bienes Municipales.- Los Bienes Municipales son aquellos sobre los cuales el Municipio
ejerce dominio. El patrimonio municipal esta constituido por Bienes muebles e inmuebles y Títulos
- Valores, acciones y bonos. Estos se clasifican en Bienes de dominio público; Bienes sujetos al
régimen jurídico privado; y Bienes de régimen mancomunado.
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2. Plazas, parques, bosques declarados públicos y otras áreas verdes y espacios
destinados al esparcimiento colectivo y a la preservación del patrimonio
cultural;
4. Ríos hasta veinticinco (25) metros a cada lado del borde de máxima crecida,
riachuelos, torrenteras y quebradas, con sus lechos, aires y taludes hasta su
coronamiento.
La disposición de los bienes antes referidos será autorizada por dos tercios de votos
del Concejo Municipal, tratándose de bienes inmuebles se tramitará Ley de la
República.
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