A&D Nordeste

NORDESTE: PERSPECTIVAS
E ENTRAVES AO
DESENVOLVIMENTO
BAHIA
ANLISE & DADOS
SALVADOR v.23 n.3 JUL.-SET. 2013 ISSN 0103 8117
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977010381100- 1
ISSN 0103 8117
COLABORARAM NESSE NMERO:
Adriano Provezano Gomes
Alssio Tony Cavalcanti de Almeida
Amlcar Baiardi
Daniela Lima Ramos
Denlson da Silva Arajo
Eloisa Helena de Souza Cabral
Fabihana Mendes
Fernanda Calasans Costa Lacerda
Fernando Luiz Arajo Sobrinho
Fernando Pedro
Filipe Prado Macedo da Silva
Frederick Fagundes Alves
Gabriel Teixeira Ervilha
Greisiele Conceio Nascimento
Gustavo Casseb Pessoti
Januzia Mendes
Joo Paulo Caetano Santos
Josias Alves de Jesus
Lucas Bispo de Oliveira Santos
Marizngela Aparecida de Bortolo
Nathan Belcavello de Oliveira
Paulo Fernando de Moura B. C. Filho
Rafael Cardoso Cunha
Ramom Pereira da Silva Machado
Rmulo Almeida
Wallace da Silva de Almeida
ba&d_v23_n3_capa.pdf 1 12/09/2013 11:06:37
ba&d_v23_n3_capa.pdf 2 12/09/2013 11:06:51
ISSN 0103 8117
BAHIA ANLISE & DADOS
Bahia anl. dados Salvador v. 23 n. 3 p. 487-681 jul./set. 2013
Governo do Estado da Bahia
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Secretaria do Planejamento (Seplan)
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Superintendncia de Estudos Econmicos
e Sociais da Bahia (SEI)
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Diretoria de Indicadores e Estatstica (Distat)
BAHIA ANLISE & DADOS uma publicao trimestral da SEI, autarquia vinculada
Secretaria do Planejamento. Divulga a produo regular dos tcnicos da SEI e de colabo-
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Reviso de Linguagem
Laura Dantas (port.)
Editoria de Arte
Ludmila Nagamatsu
Capa
Julio Vilela
Editorao
Rita de Cssia Assis
Bahia Anlise & Dados, v. 1 (1991- )
Salvador: Superintendncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia, 2013.
v.23
n.3
Trimestral
ISSN 0103 8117

CDU 338 (813.8)
Impresso: EGBA
Tiragem: 1.000 exemplares
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sei@sei.ba.gov.br
www.sei.ba.gov.br
SUMRIO
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Apresentao 491
O Nordeste presente de Rmulo Almeida
Introduo: A descoberta do Nordeste
Fernando Pedro
Sugestes para um novo modelo de
desenvolvimento do Nordeste
Rmulo Almeida
495
O (res)surgimento da Sudene: uma nova proposta
de planejamento regional?
509
Economia regional e abertura comercial: acumulao
capitalista no territrio brasileiro e nordestino (1991-2011)
529
Desenvolvimento municipal e efcincia dos gastos pblicos
na Bahia: uma anlise do IFDM a partir da metodologia DEA
553
Desenvolvimento territorial: a experincia do
Territrio do Sisal na Bahia
567
Insero internacional, transformaes estruturais,
(des)concentrao espacial:uma anlise para economia baiana
587
ndice de Desempenho Fiscal Municipal,
uma anlise para os municpios nordestinos
Daniela Lima Ramos
613
Gastos em inovao na indstria brasileira e os efeitos
sobre o market share regional
633
Desequilbrios regionais, entraves ao desenvolvimento
econmico e social do Nordeste e pesquisa tecnolgica
Amlcar Baiardi
Fabihana Mendes
Januzia Mendes
653
As regies de crescimento no Nordeste:
o caso de Santa Cruz do Capibaribe
671
APRESENTAO

notrio que, apesar do esforo governamental nos ltimos anos no sentido
de alocar novos investimentos para a Regio Nordeste, esta ainda mar-
cada por grandes disparidades socioeconmicas, bolses de pobreza,
secas persistentes e pouca integrao com o resto do pas.
Analisando-se o conjunto de elementos supracitados, pode-se inferir como entra-
ve ao desenvolvimento nordestino a pobreza estrutural, associada recorrente falta
de chuvas na regio, baixa destinao de recursos pblicos, assim como ao modo
e ao ritmo como ocorreu seu processo de urbanizao. Do ponto de vista social, esse
entrave continua sendo um dos problemas mais marcantes.
No mbito estritamente econmico, h problemas de diferentes ordens que
comprometem a ampliao da capacidade produtiva da regio. Entre eles, pode-
-se destacar, como corriqueiro nos estudos sobre o tema, a falta de investimento
em infraestrutura logstica, o que resulta no aumento do custo de deslocamento e,
consequentemente, do custo da produo oriunda do Nordeste para outras partes do
pas. H ainda pouca integrao entre os prprios estados que compem a regio,
alm de um mercado de trabalho com alta taxa de informalidade e uma mo de obra
pouco qualifcada e com baixa escolaridade.
Entende-se que sejam necessrias mudanas estruturais no campo da econo-
mia e da poltica para que se possa dotar a economia nordestina de um dinamismo
que altere o perfl distributivo regional. Essas mudanas devem ter a capacidade de
impactar a estruturao do seu mercado de trabalho; aumentar o emprego nas ativi-
dades agroindustriais e da agricultura familiar; ampliar e qualifcar a infraestrutura de
transporte e energia; e atrair ou gerar condies para instalaes de empresas que
produzam matrias-primas importantes para a cadeia produtiva e a consolidao das
indstrias produtoras de bens fnais. Igualmente faz-se necessrio o investimento na
produo de cincia e tecnologia, pela instalao e o fortalecimento das universida-
des, bem como de polos de tecnologia.
Cabe reconhecer que, mesmo apresentando problemas estruturais, o Nordeste
possui capacidade potencial para o desenvolvimento socioeconmico. H algum tem-
po foi destinada uma srie de investimentos produtivos regio, buscando-se pro-
piciar crescimento econmico em diversos setores de atividade. Nos de comrcio e
servios, destacam-se os expressivos empreendimentos tursticos; no industrial, hou-
ve ingresso de empresas de transformao que geram bens de consumo durveis,
principalmente do setor automotivo. A agricultura intensiva e irrigada vem ganhando
espao em muitas reas da regio, criando perspectivas positivas de ampliao da
produo interna e exportao de produtos de mais alto valor adicionado.
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Os artigos que compem este volume evidenciam uma grande preocupao dos
autores com a questo que envolve a anlise espacial e o planejamento regional.
Mas, alm desse tpico em particular, os temas foram bastante diversifcados, pas-
sando por estudos das fnanas municipais, refexes sobre gastos com inovao e
abertura comercial. Ademais, a revista traz ainda um texto do economista Rmulo
Almeida em que ele defende uma estratgia de desenvolvimento regional pautada
em dois pilares: reduzir de forma sensvel e rpida as diferenas nas oportunidades
para o atendimento das necessidades bsicas e aproveitar ao mximo os recursos
naturais e humanos para integrao da regio (por participao, no por dependn-
cia) economia nacional.
Cumpre-nos, assim, agradecer a valiosa colaborao dos diversos autores dos
artigos publicados, o que tornou possvel a presente edio. Fica a certeza de que,
com esse volume da Bahia Anlise & Dados, a SEI contribui para a discusso de um
tema de extrema relevncia e importncia estratgica para toda a sociedade.
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Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 3, p.495-507, jul./set. 2013 495
BAhIA
ANlISE & DADOS
O Nordeste presente
de Rmulo Almeida
Diante do oportuno interesse de pesquisadores e homens pblicos pelas ideias
e ideais de Rmulo Almeida, no ano que antecede seu centenrio, a Bahia An-
lise & Dados, neste nmero dedicado ao Nordeste, publica a palestra Suges-
tes para um Novo Modelo de Desenvolvimento do Nordeste, proferida por ele
em 1982, por ocasio do recebimento do ttulo de doutor honoris causa concedi-
do pela Universidade Federal do Cear. O discurso se revela surpreendemente
atual e est sendo publicado com introduo do professor Fernando Pedro.
Rmulo Barretto Almeida (Salvador, 18/8/1914 23/11/1988), bacharelou-se
pela Faculdade de Direito da Bahia em 1933. Aprovado por concurso no De-
partamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1944, integrou vrias
comisses e participou como delegado brasileiro da primeira reunio do Acor-
do Geral sobre Comrcio e Tarifas (GATT), em 1947.
Como assessor econmico do presidente Getlio Vargas (1951-1954), criou, com sua equipe, instituies como a Pe-
trobras, os planos que serviram de embrio para a Eletrobras e o Banco do Nordeste do Brasil, do qual foi o primeiro
presidente. Participou da elaborao do Plano Nacional do Carvo, da redao do projeto de criao da Superintendn-
cia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia, entre outras aes. Foi secretrio-geral da Associao Latino-
-Americana de Livre Comrcio (1961-1962) e membro do Comit dos Nove da OEA (1962-1967).
Representou a Bahia no processo de criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste e elaborou o
projeto da Companhia de Energia Eltrica da Bahia. Foi Secretrio da Fazenda da Bahia (1955-1957) seguindo como
vice-presidente da Rede Ferroviria Federal, a convite de Juscelino Kubitschek.
No perodo militar, atuou na Clan S.A. Consultoria e Planejamento, empresa que liderou, na elaborao de projetos para
o desenvolvimento econmico da Bahia e do Nordeste. O Polo Petroqumico de Camaari surge de seu empenho pes-
soal nesse perodo. Nos anos 1970, frmou-se como crtico do regime militar e participou da redemocratizao do pas.
Na Bahia, criou e presidiu a Comisso de Planejamento Econmico (CPE), constituda em maio de 1955. Como rgo de
estudo, planejamento, coordenao e controle, foi a primeira experincia institucional de planejamento no Brasil, sendo res-
ponsvel pela realizao de importantes estudos e projetos nesse estado. Como consequncia dos seus bons resultados,
o governo transformou-a, em 1959, na Fundao Comisso de Planejamento Econmico, dando-lhe maior autonomia e
atribuindo-lhe novas fnalidades. Nas dcadas seguintes, a instituio passou por vrias reformas e ganhou outras funes
e denominaes. Em 1995, ocorreu a fuso entre a Fundao Centro de Projetos e Estudos (CPE) e a autarquia Centro
de Estatsticas e Informaes (CEI), sendo criada a Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI).
Ensinou em vrias instituies, entre elas a Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade da Bahia. Em 1985,
assumiu uma diretoria do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social , onde permaneceu at a sua morte.
496 Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 3, p.495-507, jul./set. 2013
Rmulo voltou. A sensao de
que Rmulo voltou sustentada
por uma renovao do interesse
por sua obra, que patrimnio do
Nordeste, alm da Bahia, e rea-
parece toda vez que se trata de
defnir um olhar nordestino sobre
o Brasil. O reconhecimento dos
cearenses foi um marco de mi-
lha no caminho de um espao
de dilogo que veio valorizar o
papel nacional do Nordeste. Cer-
to esquecimento de Rmulo na
Bahia coincidiu com um utilitaris-
mo na poltica e com o abandono
da ideologia nacional. Sua volta
pode ser um sinal de esperana.
Tudo gira em torno da pro-
posta de criao do Banco do
Nordeste. A seca de 1949 foi a
grande aliada do empreendimen-
to quixotesco de Rmulo Almei-
da de criar um banco de desen-
volvimento para o Nordeste. Em
1955, o Cear era outro planeta
Nordeste, onde at mesmo os
pernambucanos eram estrangei-
ros. De fato, havia vrios Nordes-
tes, desde a viso quase lusitana
do Maranho rea de infun-
cia da capitania de Pernambuco
e da Bahia. O Rio So Francis-
co dividia o semirido e as reas
culturais do Nordeste, realmente
unido pelo fenmeno do semi-
rido, polarizado entre um litoral
impregnado da cultura canaviei-
ra, um interior algodoeiro, mas de
fato marcado pela relao entre
grande propriedade e pecuria.
A DESCOBERTA DO NORDESTE
Fernando Pedro
O Nordeste se defnia como a
parte do Brasil historicamente
mais contnua e por uma relao
diferenciada com o poder que vi-
nha desde sua participao pol-
tica exacerbada no Imprio.
A peregrinao de Rmulo
pelas capitais do Nordeste para
reunir lideranas polticas em prol
da aventura de criar o Banco do
Nordeste, que deveria compen-
sar o BNDE, teve um sucesso
inicial devido em boa parte ao
apoio que conseguiu em Sergi-
pe e na Paraba, graas a Aloi-
sio Campos e Cleantho Leite. A
seguir, o convnio com o Itama-
raty, atravs do embaixador Pau-
lo Carneiro, permitiu-lhe trazer o
americano Stefan Robock e mon-
tar o programa de formao de
pessoal tcnico, incorporando o
paulista Diogo Gaspar e o cario-
ca Anibal Villela, este doutorado
em Uppsala, que trouxe a infu-
ncia de Wicksell e Myrdal para
o Brasil. A viso de equipe de
Rmulo foi comprovada ao trazer
pesquisadores-chave para o Es-
critrio Tcnico do Nordeste (Ete-
ne), j criado por Robock: Asher,
ingls; Scholz, alemo, autor do
primeiro estudo sobre a mandio-
ca; Guimares Duque explorando
o potencial alimentar da caatinga.
O Etene despontava como o pri-
meiro centro de pensamento so-
bre o Nordeste. Paralelamente,
ocorria a formao da primeira
equipe brasileira, com Rubens
Costa, cuja carreira meterica co-
meava como economista-chefe
do Etene; Anisia Daltro, primeira
chefe de estatstica do Etene; e
Heraldo Costa, chefe da carteira
industrial que implantou a anlise
de projetos. Em 1958, Fernando
Pedro e Fernando Mota fzeram
o primeiro curso sobre desen-
volvimento regional. Com todos
eles, Rmulo Almeida compunha
a banda de pau e corda com
que colocou o Banco do Nordeste
como a instituio mais avana-
da da Amrica Latina em fomento
do desenvolvimento, cujas tcni-
cas operacionais seriam, adiante,
referncia para a Corporao de
Fomento do Chile e para o Banco
Industrial da Argentina.
Cuidar do lado da Bahia foi
outro aspecto dessa estratgia
nordestina que Rmulo abor-
dou ao revitalizar o Instituto de
Economia e Finanas da Bahia
(IEFB), mediante acordo com o
reitor Edgard Santos, e formar ali
uma equipe treinada em conjun-
to com a do Etene, para apoiar
o planejamento estadual. O IEFB
produziu os estudos macroeco-
nmicos para o planejamento
junto com pesquisas sobre in-
dstrias e fez o primeiro estudo
sobre a regio cacaueira.
Finalmente, o projeto quixo-
tesco de Rmulo Almeida re-
sultava em um novo modo de
ver o Nordeste, agora como
uma imensa regio diversa e
complementar, com identidade
prpria, e no como regio croni-
camente dependente dos favores
do Sudeste. Foi com essa repre-
sentao da personalidade his-
trica da regio que empreendeu
a tentativa de valorizao de ba-
cias hidrogrfcas, com viagens
pelas bacias do Itapicuru e do
Paraguau. O grande desafo do
Rio So Francisco foi enfrentan-
do mediante o debate em torno
da misso da Superintendncia
do Vale, quando Rmulo defen-
dia a urgncia de trazer projetos
agrcolas modernos, a exemplo
do relativo cebola.
No essencial, tratava-se de
um modo prprio de ver a mo-
dernizao como um processo
transformador, com sua prpria
internacionalidade. A viso da
elite nordestina seria mais ape-
gada cultura clssica que a do
sul, talvez por ter fcado distan-
te da infuncia da imigrao de
massa, com sua prpria intelec-
tualidade, com seu modo de ver
o Brasil e entender a formao
colonial e a cultura clssica. O
projeto de modernizao tcni-
ca tinha outros matizes culturais,
visveis no fato de que diversos
dos lderes polticos eram, tam-
bm, literatos. Rmulo Almeida
tinha seu prprio modo de ver
a cultura clssica. Foi o primei-
ro brasileiro a visitar Agrigento,
na Siclia, terra de Parmenides e
de Empedocles. Muitos anos de-
pois, morreria no momento em
que partia para assistir Sema-
na Santa em Sevilha.
Com o Banco do Nordes-
te, Rmulo estabelecia a tese
compartilhada com Hans Singer
(1948) e Stefan Robock (1956),
de que o problema do Nordeste
era o subdesenvolvimento e no
a seca. Comeava uma polmica
que projetaria contradies fun-
damentais do processo de de-
senvolvimento na regio, porque
a elite nordestina realizara um
projeto de poder familiar contra-
ditrio com essa modernizao,
como colocaria Ignacio Rangel
com seus trabalhos sobre a ques-
to agrria e sobre a capacida-
de ociosa no sistema produtivo.
Com seus programas de forma-
o de quadros, Rmulo criava
um novo estrato de elite tcnica,
que resultaria em lideranas po-
lticas no Cear, na Paraba, em
Sergipe, e teria um papel no con-
texto poltico da Bahia.
Ao lado da gratido mais pro-
funda pela hon raria excepcional
com que me est brindando a
ge nerosidade dos eminentes co-
legas da Universidade Federal
do Cear, manifesto a surpresa
de estar sendo distinguido com
esse doutorado algum que no
passa de um praxista. Professor
bissexto tenho sido, pesquisador
e especulador acadmico tive
am bio de ser. Mas a vida me
exigiu limitar-me bus ca da so-
luo de problemas concretos,
de maior ou menor complexida-
de, ao nvel tcnico ou ao das
decises polticas.
SUGESTES PARA UM NOVO MODElO DE
DESENVOlVIMENTO DO NORDESTE
1
Rmulo Almeida
Meu reconhecimento pelo pri-
vilgio de parti cipar desta Casa
que uma expresso das elites
do Cear que tantas expresses
tm dado em todos os campos da
atividade, nascidas que so do
povo hu milde desta terra, cuja ex-
traordinria energia e cria tividade
tem marcado presena em todos
os recan tos e setores deste pas.
A distino mais me pren de a
esta querida Terra da Luz e da Li-
berdade. E reala ao ser recebi-
do pela voz sbia e bem emrita
do fundador da Universidade Fe-
deral do Cear, o magnfco rei-
tor Antonio Martins Filho, depois
de um voto unnime do colendo
Conselho Univer sitrio, sob a
presidncia do magnfco reitor
professor Paulo Elpdio Menezes
Neto, que tem mantido o dinamis-
mo que caracterizou a UFC des-
de sua feliz implantao.1
Aceito a bondosa acolhi-
da como homenagem dirigida a
meus companheiros da Comis-
so Incor poradora do Banco do
Nordeste do Brasil, Francis co
Vieira de Alencar, j desapare-
cido, e Cleantho de Paiva Leite,
bem como da primeira diretoria,
1
Extrado do discurso proferido por Rmu-
lo Almeida por ocasio do recebimento do
ttulo de doutor honoris causa concedido
pela Universidade Federal do Cear, em
14/9/1982. Foi publicado informalmente,
poca, pela UFC, sem a reviso do autor, e
gentilmente cedido para republicao nesta
revista.
Alusio Afonso Campos, Gomes
Maranho, Olavo Galvo, Carlos
Sabia e Jos Vicente de Olivei-
ra Martins, este j falecido, e da
equipe auxiliar de implantao do
BNB, grupos a que simplesmente
tive o privilgio de ouvir.
Carreguei durante toda mi-
nha vida profssio nal a nostal-
gia da vida acadmica. Busco
agora sem, entretanto, poder
libertar-me de outras ativi dades
cvicas rever a experincia em-
prica e confront-la com o repo-
sitrio, hoje muito mais rico, do
pensamento acadmico sobre
os proble mas do subdesenvol-
vimento, particularmente os de
uma regio perifrica condiciona-
da a uma uni dade nacional. No
sei se terei condies para rea-
lizar minha tentativa tardia.
Neste momento em que,
apesar dessa riqueza de co-
nhecimento, se questiona o re-
alismo, a rele vncia e a utilida-
de da teoria econmica e dos
modelos economtricos para
deslindar esses pro blemas do
subdesenvolvimento, quero dar,
como um homem da prxis,
uma opinio francamente con-
fante na importncia do esforo
de teorizao sobre o sistema
econmico e os problemas do
subdesenvolvimento.
A abstrao de variveis es-
senciais, se simpli fca a realidade,
ajuda a decifr-Ia. E d velocida-
de ao nosso pensamento e aos
nossos clculos, que so sempre
inerentes a um raciocnio econ-
mico. O problema da efccia do
mtodo est apenas na conscin-
cia do que no est abrangido nas
formulaes tericas. Ou seja,
saber-se o que no se sabe, no
quadro mais amplo da realidade
social e humana o que no co-
mum, pois uma caracterstica da
prpria sabedoria. J Rui Barbosa
dizia, numa orao aos jovens: O
sbio sabe que no sabe.
Mesmo nas sociedades mais
desenvolvidas e es truturalmente
mais homogneas, onde os
parme tros sociais e institu-
cionais tm maior estabilidade,
novos problemas revelaram a
insufcincia do ins trumental te-
rico de explicao e de orien-
tao de poltica, que havia sido
a aparente razo do pero do de
prosperidade mais longo da his-
tria do capi talismo. Esto a a
estagnoinfao, as perplexida-
des energticas e ecolgicas e a
insurreio contra o hedonismo
consumista, a anticultura no con-
texto capitalista. Que dizermos
das particularidades do subde-
senvolvimento, s voltas com
uma heteroge neidade estrutu-
ral maior no sistema produtivo e
com as complicaes no econ-
micas antropolgi cas e culturais,
demogrfcas e institucionais?
Quando tratamos do subdesen-
volvimento numa re gio perifri-
ca inserida numa unidade nacio-
nal, a heterogeneidade estrutural
se amplia, bem como os aspec-
tos no econmicos. O processo
do desenvol vimento aqui ainda
mais dependente. H um du plo
problema de poder envolvido.
Enormes problemas de infor-
mao e de con ceituao se co-
locam diante de ns. De um lado,
o nmero e a determinao das
variveis, de outro, a defnio
dos parmetros e de coefcien-
tes tcni cos. So problemas de
engenharia de produo, de um
lado e, do outro, os do consumo
e da demanda, convocando soci-
logos, antroplogos, demgra-
fos, biologistas.
O sistema econmico um
fuxo permanente em que a va-
rivel tempo assume uma impor-
tncia maior e difculta a constru-
o dos modelos comple xos e
dinmicos. Mesmo os elementos
mais invari antes mudam, e mu-
dam inclusive qualitativamente,
observa Leontieff. E os parme-
tros se tornam vari veis. A sim-
plifcao da invarincia dos coe-
fcientes tcnicos insustentvel
ainda no curto prazo num proces-
so de desenvolvimento, porque a
heteroge neidade estrutural que
os diferenciava nas coorde nadas
setorial e espacial s pode ser
superada atra vs de uma mu-
dana nas funes de produo.
Os modelos formais po-
dem ser instrumento de anlise,
de explicao e de elaborao
normati va extremamente til ao
caso especial ou situao par-
cial. Seu prestgio adveio do duplo
fato his trico: de um lado, os neo-
clssicos considerando os fatores
sociais e institucionais como da-
dos estveis da realidade nos pa-
ses desenvolvidos. De outro, os
marxistas (nem sempre de acordo
com o prprio Marx, adverte o au-
tor), considerando-os no como
fatores, mas como efeitos: a su-
perestrutura social e cultural que
refete a infraestrutura determina-
da pelas relaes de produo.
Em face das realidades novas
e, sobretudo, das do mundo sub-
desenvolvido, h uma nsia de
elabo rao de novos conceitos,
particularmente condi zentes com
as condies do desenvolvimen-
to de pendente e dos especfcos
problemas regionais. E sobre es-
tes a perplexidade tal que mui-
tos simples mente pem em duvi-
da sua especifcidade.
Em face de tudo isso, os eco-
nomistas, que ti nham ganhado
um grande prestgio, esto em
difcul dade de explicar ao pbli-
co, que chegou a ser indu zido
a acreditar em seus milagres
apropriao de fatores histricos
favorveis pelo solerte e autocr-
tico uso dos meios de comunica-
o , esto em di fculdade de
explicar-se e, sobretudo, expli-
car por que entre si discordam.
Diria, antes de mais nada, que
no privilgio dos economistas.
Independen temente da capaci-
tao profssional, variam suas
inspiraes ticas e ideolgicas
e sua percepo do contexto
histrico em que se inserem as
formulaes econmicas. Pol-
tica econmica para que e para
quem eis a grande questo ide-
olgica, que no somente infui
na aplicao de conceitos eco-
nmicos bsicos sobre o que h
consenso, mas in fui na prpria
diferenciao desses conceitos.
Os economistas discordam, nos
mostra Lester Thurow, simples-
mente porque a economia no
uma cincia experimental. Os
economistas, por isso, no po-
dem fazer predies porque no
podem pre ver ou medir as els-
ticas variveis no submetidas
observao quantitativa. E pela
mesma razo, porque os even-
tos no so previsveis, eles no
so completamente controlveis.
Dessa forma, a economia
como engenharia (a econome-
tria) avana e, auspiciosamente,
pres tando grande servio, se no
pretende abrangncia maior em
sua validade que a de exerccios
de abs trao que aceleram o cl-
culo e fornecem aproxi maes
ou hipteses simplifcadas da re-
alidade eco nmica, que essen-
cialmente social.
Da a aspirao a uma nova
economia poltica, voltando am-
pla inspirao tica e social dos
clssicos. E o nosso Celso Fur-
tado apresentar o es quema de
uma teoria social integrada que
entron que: a teoria da reprodu-
o da sociedade e da a reto-
mada do conceito de excedente;
a teoria das decises intertempo-
rais, ou da acumulao; a teoria
da estratifcao social e a teoria
do poder. um manifesto contra
a compartimentalizao discipli-
nar que toca profundamente nos
destinos da uni versidade.
Finalmente, o que queremos
varia conforme o ngulo de vi-
so e a formulao ideolgica
de classes e estratos sociais.
Mas creio que se busca consen-
so em torno de algumas ideias.
Uma delas, a de que crescimen-
to econmico no desenvolvi-
mento. Um relatrio de um gru-
po de eminentes especialis tas
convocado pelas Naes Uni-
das cunhou uma defnio para
desenvolvimento: Crescimento
eco nmico com mudana social
numa forma sustenida. Restam
as discusses sobre como atin-
gir o crescimento, que mudanas
sociais so as necess rias ou
desejveis e ainda como chegar
a elas e como dar permanncia a
esse processo de mudana.
Fascinante o tema, mas
curto o tempo e res peitvel o
auditrio.
UMA ESTRATGIA DE
DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
Dentro da inquietao pelo de-
senvolvimento do Nordeste,
estou tentando pular as pre-
ocupaes com a engenha-
ria institucional, o estabeleci-
mento de entidades motrizes e o
encaminhamen to da soluo de
problemas em setores estratgi-
cos, que caracterizaram os es-
foros passados das equipes de
que participei, para a busca de
uma estratgia e de um modelo
que possam orientar o desenvol-
vimento regional no Brasil.
Tentarei esboar brevemente
o modesto ponto a que cheguei
para pedir a essa brilhante gera-
o de professores e alunos da
UFC que nos ajude com suas lu-
zes. Insisto em que, apesar de
ser uma forma nova de velhas
ideias, no se trata de uma pro-
posta amadurecida, mas de uma
provocao ao debate e pesqui-
sa. De uma hiptese de trabalho.
Temos que partir do parme-
tro tico do direi to igualdade de
oportunidades entre as pessoas
e, coerentemente, considerar que
a regio seu povo, todo o povo,
e no o benefcio de uma elite ou
os smbolos do progresso local.
A eliminao da po breza injusti-
fcvel pelos recursos do pas
o nosso desafo. Por outro lado,
outro pressuposto poltico nos-
sa participao na unidade brasi-
leira, o que implica compromisso
com o crescimento global do pas.
Ou seja, uma compatibilizao
entre desenvolvimento regional e
crescimento satisfatrio da eco-
nomia brasileira. O julgamento
dessa compa tibilidade e o trade
off entre crescimento mais ace-
lerado imediato com alto custo
social e crescimen to menor, ago-
ra para reduzir desequilbrios so-
ciais e regionais e at assegurar
mais seguro crescimento futu-
ro, depende no s de estudos
tcnicos, mas da fora dos inte-
resses em jogo, inclusive da pre-
sena do Nordeste, como povo,
no tablado das decises. Mas
certo que as foras dominantes
no sistema nacional do poder
no permitiro, pela simples ins-
pirao tica, que programas de
desenvolvimento regional preju-
diquem o processo de produo
de exceden tes e de acumulao.
Invocaro a questo do custo na-
cional de um programa regional.
Da o problema da compatibilida-
de entre o regional e o nacional,
ainda que em termos dinmicos,
e o aspecto crucial do problema
do poder, em que o regional e o
social se superpem, embora, a
meu juzo, no se identifquem do
ponto de vista nacional.
Uma hiptese de estrat-
gia regional teria, as sim, por
objetivos:
reduzir, de forma sensvel
e relativamente rpida, as
diferenas nas oportuni-
dades das pessoas, quan-
to ao atendimento das
neces sidades bsicas;
aproveitamento mximo
das oportunidades dos
recursos naturais e hu-
manos para inte grao da
regio (por participao,
no por dependncia)
economia nacional.
As necessidades bsicas
(NB) so as necessida des vitais
e de integrao social para as
pessoas.
A integrao nacional da re-
gio se far de qualquer forma,
salvo a indesejvel separao.
Est se fazendo por dependn-
cia quase imperial. O que se pro-
pe a integrao, participando
os nordesti nos em igualdade de
oportunidades dos benefcios e,
para isso, das decises.
Identidade regional com inte-
grao poltica e cultural constitui,
portanto, um outro objetivo-meta
econmico, mas integrado com os
objetivos econ micos, consequn-
cia e causa destes. Por um lado,
sem um mnimo econmico, essa
integrao no se d. Por outro
lado, sem a liberao de uma ati-
tude de submisso, alm de condi-
es de compulsria dependncia,
no se efetivariam nem a capa-
cidade de reivindicao para os
objetivos da regio, nem as condi-
es pessoais e sociais de foresci-
mento da ca pacidade de iniciativa,
de criao, de responsabili dade,
de participao e de cooperao
que so in dispensveis tambm
como condio num pro cesso de
desenvolvimento.
Chegaramos a esse modelo,
inspirado no caso do Nordeste,
atravs dos seguintes elementos:
i. desconcentrao inter-re-
gional do pro cesso de acu-
mulao e reduo da he-
terogeneidade estrutural;
ii. migraes inter-regionais;
iii. desconcentrao e migra-
es intrarregionais;
iv. suporte de certo resduo
de atividades tradicionais
e informais;
v. cobertura dos dfcits re-
gionais de atendimento
das necessidades bsi-
cas, antecipando no tem-
po os efeitos equalizado-
res de I, II e III.
I. Desconcentrao do
processo de acumulao
A alternativa desconcentrao
do processo de acumulao
manter uma estrutura tecnica-
mente to diferenciada que se
amplia a disparida de inter-regio-
nal em termos de renda, de ge-
rao de excedentes e de poder,
ou seja, a situao de dependn-
cia. Esta no ser s econmica,
mas poltica e cultural. A hiptese
de manter um sistema produtivo
regional prprio e um isola mento
da personalidade cultural da re-
gio des cartada pelo parme-
tro da unidade nacional, na qual
os grupos do poder manejam os
instrumen tos para impor seus
padres: a Iiberdade interna do
comrcio, a infraestrutura de in-
tegrao terri torial, o sistema de
comunicao.
O sistema de mercado no leva
a essa descon centrao espacial
e reduo da heterogeneida de
estrutural.
A desconcentrao espacial
do investimento, como processo
planejado (supondo as condies
polticas para implant-Io e ope-
r-Io), se faz atravs de:
a. atividades ditadas pela loca-
lizao monop lica ou ex-
cepcionalmente favorvel
de fato res de produo
no transferveis recur-
sos naturais e em certos
casos recursos hu manos
sem representar uma
deciso de realocao
de capital em termos
inter-re gionais;
b. atividades de localizao
opcional, cuja ca pacidade
competitiva na regio
planejada resulte (num
tempo determinado) da
aglo merao e comple-
mentaridade e de esca-
la, ainda que com apoio,
durante o pero do de ma-
turao, de incentivos ou
subs dios ou reserva de
mercado, face impos-
sibilidade poltica de um
regime de proteo adu-
aneira ou para-aduaneira;
c. atividades locais derivadas
do mercado fnal resultan-
te da renda distribuda por
a e b. Nesta categoria
estariam ainda as ativida-
des localizadas em funo
do mercado, inclusive a
infraestrutura para todo o
con junto a, b e c.
No segundo tipo de ativida-
des, caberiam alternativas estra-
tgicas: a horizontal, equilibrada,
algo como o big push (R. Rodan
e Nurkse), ou a vertical, desequi-
librada, algo como a concentra-
o em torno das possibilidades
produtivas com maiores efeitos
para trs e para frente, ou seja,
aquelas que gerem mais eco-
nomias externas na regio: em
suma, um processo de descon-
centrao concentrada.
Nessa categoria b estamos
incluindo, no caso da estratgia
vertical, as atividades principais
ou motoras, e, se planejadas em
conjunto com elas, as subsidi-
rias e auxiliares, estas comple-
mentares e derivadas do merca-
do iritermedirio das primeiras.
As atividades derivadas da ofer-
ta de insumos pelas atividades
principais, tambm planejadas
em con junto com estas, se clas-
sifcam nessa categoria b como
variveis exgenas. Mas eviden-
temente essas atividades subsi-
dirias e derivadas apresentam
uma distino algo fuida em re-
lao categoria c.
Na categoria b inclumos
servios que ultra passam a
mera demanda derivada c.
o caso de universidades, ins-
titutos de pesquisa, servios
pbli cos e outros servios que
podem ser desconcentra dos, ul-
trapassando a demanda normal
local e at exercendo um papel
dinamizador.
As possibilidades e limites de
competitividade potencial des-
ses investimentos em a e b
indi cariam a necessidade de mi-
graes, inter ou intra rregionais.
A taxa de inamovibilidade da
populao ou a convenincia
poltica de Iimitar as migraes
determinaria os Iimites e con-
dies dos investi mentos para
atenderem (em tempo poss-
vel e devi do) aos objetivos de
equalizao.
At aqui temos um mode-
lo compatvel com o de cresci-
mento da economia nacional,
apenas com ajustes temporais
para a maturao dos projetos
da categoria b em relao ao
tempo de maturao de proje-
tos semelhantes nas reas mais
desenvolvi das. Note-se que o
possvel inconveniente do maior
investimento incremental em
projetos isolados na regio peri-
frica superado na escala dos
comple xos e do desenvolvimen-
to conjunto.
II. Migraes inter-regionais
A emigrao inter-regional
constitui a vlvula de escape
para o excedente de populao
em face dos recursos de capital
existentes na regio ou para ela
transferveis. Isso no suposto de
que devemos promover igualda-
de de oportunidades bsicas.
Sempre esteve implcita nas
propostas para o desenvolvi-
mento regional a persistncia
de uma emigrao Iquida do
Nordeste para o centro-sul e ou-
tras regies do pas. A Sudene,
nos seus docu mentos originais,
a explicitou, apontando especial-
mente a abertura de reas de
nova colonizao, algumas na
periferia da prpria regio nor-
destina. Esta alternativa j entra
em outra categoria de pro blema:
a das migraes intrarregionais,
que aborda remos adiante.
A migrao inter-regional
efetiva defne a po pulao do
Nordeste, cujas oportunidades
se devem equa lizar. E um pla-
nejamento de tais migraes
consti tui a forma de equalizar a
populao com as possi bilidades
do esquema de transferncias
para asse gurar igualdade de
oportunidades.
Um problema extremamen-
te complexo se coloca como um
desafo nessa compatibilizao
entre o desenvolvimento regional
e o nacional.
Qual hoje a capacidade de
absoro de imi grantes no centro-
-sul, que j est expelindo gente
para o Centro-Oeste e at para as
melhores oportu nidades do Nor-
deste? Que resulta da emigrao
para o Centro-Oeste e Amaznia,
mesmo com as possibi lidades
do Grande Carajs? Sim, o povo
deve ter condies de deslocar-
-se para onde tiver mais chan ces.
Isso convm s pessoas e ao di-
namismo da eco nomia brasileira,
favorecida pelas possibilidades
de mobilidade espacial. Mas a si-
tuao hoje terrvel. Muitos dos
migrantes nordestinos de baixa
qualif cao terminam s encon-
trando chances ao sarem do ter-
ritrio nacional para o Paraguai, a
Bolvia ou a Guiana. Os custos e
benefcios sociais das migra es
e dos novos assentamentos recla-
mam estudos que os quantifquem
ou os avaliem de alguma for ma,
permitindo comparao com os
custos e bene fcios incrementais
de investimentos que fxem as po-
pulaes onde elas esto. Pode
ser que os subsdios para uma
desconcentrao de investimen-
tos onde j h gente constituam
uma vantagem sobre a disperso
territorial precria, em condies
de um cruel desgaste humano
que se tem verifcado, depois de
saturada a fronteira agrcola e in-
dustrial em torno de So Paulo.
Em termos de desenvolvimen-
to regional, de sejveI que tais
migraes, se no para a prpria
regio, se destinem a reas ad-
jacentes que se inte grem com a
economia da regio de origem,
como seria o caso Carajs-NE.
Apesar dos estudos descri-
tivos que vm sendo feitos, so-
bretudo no IBGE, creio estarmos
distan tes de um modelo global
de migraes inter-regio nais, at
porque este dependeria no s
de projees, mas do desenvol-
vimento de novos recursos e do
planejamento regional a nvel na-
cional. Enquan to se trabalha para
isso, certas hipteses poderiam
suponho ser consideradas
para planejar as transferncias a
que se refere o item I.
III. Migraes intrarregionais
e desconcentrao dentro da
regio
As migraes intrarregionais
dizem respeito ao fuxo rural-ur-
bano e interurbano, bem como
relo calizao territorial em
funo de projetos indus triais e
agroindustriais, minerais, terras
de nova co lonizao e irrigao
e ainda modifcaes no siste ma
de transporte.
Essas migraes no so
evidentemente essen ciais s re-
laes inter-regionais, mas o so
para a equalizao das oportuni-
dades para as pessoas.
provvel que, num primei-
ro estgio, salvo o papel difusor
do programa esboado adiante
no item V, haja concentrao
espacial dentro da re gio, dos
programas do item I, em pontos
de cres cimento particularmente
favorecidos, a fm de ma ximizar
o efeito da desconcentrao in-
ter-regional. Mas programas de
pesquisa de recursos agrco-
las e minerais e da tecnologia a
eles ajustada, de refor ma agr-
ria e de colonizao em reas
de ralo povo amento dentro da
regio, bem como de irrigao
e agroindstrias, devero tam-
bm promover descon centrao
dentro da regio, embora com
declinan tes coefcientes de po-
pulao rural.
No descreio que modelos
matemticos pos sam ajudar a
fazer juzo sobre os problemas
urba nos. Desde logo, para me-
lhor projetar a estrutura do cres-
cimento urbano, essencial re-
lacion-Ia com as projees e os
programas de produo rural e
ur bana, bem como dos servios
autnomos. Outro ponto funda-
mental globalizar as projees
de in verses urbanas, tendo em
vista as previses de crescimen-
to e dos novos ncleos em fun-
o do emprego potencial, bem
como dos custos diferen ciais de
infraestrutura urbana.
IV. Suporte de atividades
tradicionais e infor mais
Pode, entretanto, ocorrer
que o limite alcan ado por esse
conjunto a, b e c no seja
su fciente para homogeneizar
as estruturas produtivas (em
relao ao padro nacional) e
para, assim, asse gurar as equa-
lizaes das oportunidades de
emprego e renda para toda a
populao que no tenha con-
dio de migrar. Neste caso,
se o programa de co bertura
dos dfcits de atendimento das
necessida des bsicas, de que
se trata adiante, no for suf-
ciente para compensar a dife-
rena nas oportunida des quan-
to ao bsico, certamente ser
necessrio um programa espe-
cial de sustentao, com certo
subsdio permanente, de ativi-
dades tradicionais e informais,
na agricultura como nos centros
urba nos. Seria um subsistema
d, cujo programa, entre tanto,
deveria ser tratado como prepa-
ratrio para ulterior integrao
no circuito competitivo.
Esse posicionamento residual
das atividades tradicionais e in-
formais muito diferente de tor-
n-Ias como o objeto da primeira
fase de um pro grama de desen-
volvimento regional.
V. Atendimento direto das
necessidades bsicas
O objetivo-mestre reduzir
a desigualdades tolerveis as
diferenas nas oportunidades das
pes soas entre a regio a desen-
volver e a regio mais desenvol-
vida ou um padro nacional. Tal
efeito, a prazo longo, resultar dos
elementos I, II e III, se a emigrao
for sufciente para essa equaliza-
o. Mas o processo de descon-
centrao tem longo perodo de
acumulao e de maturao, tra-
duzido na gerao de empregos
indiretos e de tributao. Enquanto
isso, pode at acentuar-se a con-
centrao em termos intrarregio-
nais, e, assim, essas dife renas se
manterem ou at se agravarem. E
elas so intolerveis.
E pode ser que a relativa ina-
movibilidade da populao, com-
binada com a alta taxa de cres-
cimento demogrtico, frustre os
prprios objetivos de equalizao
no longo prazo, atravs dos ele-
mentos I a III.
Alm de intolerveis para os
padres morais e polticos, tais
diferenas nas oportunidades
das pessoas afetam a capacida-
de regional de absorver mais ca-
pital e tecnologia, de organizar-
-se, de assu mir com efcincia a
iniciativa, a participao e a coo-
perao, alm da prpria cidada-
nia e poder reivindicativo.
Da a indicao de um pro-
grama de distri buio indireta
em termos de suprimento de d-
fcits locais (no apenas regio-
nais) de atendi mento das neces-
sidades bsicas (NB): nutrio,
educao, sade, saneamento
bsico, habitao e transporte
coletivo. Esse programa seria
com pensatrio das profundas
desigualdades atuais, porm,
ao mesmo tempo, teria o papel
de habi litar a populao a novas
atitudes de desenvol vimento.
Os dfcits se mediriam pela
diferena en tre os padres esta-
belecidos e seus custos, de um
lado, e, do outro, a capacidade da
economia local (renda das fam-
lias, recursos dos municpios e do
estado) para atender a cada uma
dessas necessidades bsicas.
O esquema seria baseado
nos padres que fossem consi-
derados dignos de uma socie-
dade democrtica e viveis nas
condies da econo mia nacio-
nal, levando em conta o cres-
cimento e a reorientao desta
no sentido conjugado de me Ihor
distribuio da renda e de ajus-
tamento coeren te da estrutura
da oferta.
O esquema anteciparia os
efeitos esperados progressiva-
mente de I, II e III (em termos
de em prego, renda das famlias
e de tributao estadual e mu-
nicipal) e depois seria substitu-
do gradativa mente por estes.
Mas tambm poderia assumir
um carter compensatrio per-
manente, no caso de se rem in-
sufcientes aqueles elementos
da estratgia e/ou a emigrao
Iquida, ou de ser esta estrutural-
mente inadequada (por exemplo,
deixarem um grande nmero de
desqualifcados para a oferta lo-
cal de mo de obra).
O suprimento desses dfcits
locais no atendi mento das NB
seria crescente e no integral e
ime diato, como seria desejvel,
em face das duas res tries:
a velocidade no reajuste do
modelo atual de distribuio de
renda (e da estrutura produtiva)
para atender a essa demanda de
redistribuio indi reta;
a velocidade com que se
prepara a estrutura, os RH e
a funcionalidade dos servios
que atendam efetivamen te, no
novo volume planejado, as ne-
cessidades bsicas.
Ao ser local e no regional
o programa, seu mbito o do
municpio. E o municpio seria o
agente principal do programa. O
objetivo duplo: evitar as desi-
gualdades intrarregionais no que
toca a esse programa de neces-
sidades bsicas e reforar a en-
tidade municipal, faz-Ia mais
autnoma, o que est na lgica
de uma poltica de desconcen-
trao e igualdade de oportu-
nidades. Necessariamente, o
programa necessitaria prever o
ajustamento admi nistrativo das
municipalidades para realiz-Io,
com o apoio tcnico do estado.
O estado poderia ter um papel
complementar no caso de sane-
amento bsico e um supletivo no
caso de demorado ajusta mento
das prefeituras para cumprir seu
papel.
O modelo acima poderia
utilizar as tabulaes munici-
pais do censo e outros inqu-
ritos (despesas familiares) ou
resultados extrapolveis. Bem
como os nmeros da realizao
oramentria. Deveria tambm
incorporar mudanas em pero-
dos curtos nessas variveis. E
permitiria aparentemente uma
computao fcil do que cabe a
cada programa local.
Com isso, esse programa
de redistribuio acentuaria seu
papel de valorizar os recursos
hu manos, elevar a produtivida-
de. Seria um investi mento so-
cial substituto do investimento
material.
Mas conviria ponderar a
convenincia de com plicaes,
para ser mais efcaz a estrat-
gia em ter mos sociais e nacio-
nais. Uma, a de considerar um
certo privilegiamento nas lo-
calidades com futuro, ou seja,
com maior potencial de empre-
go. No caso de localidades sem
potencial aparente, poder-se-ia
suspeitar que o programa fosse
um fator de estabi lidade negati-
va, de sustentar a estagnao,
pre judicando o reajuste espacial
dos assentamentos humanos
em funo de melhores condi-
es de vida. Mesmo nessa hi-
ptese, o custo de oportuni dade
do programa de necessidades
bsicas, sobretudo em educa-
o, saneamento e sade, se-
ria negligvel pela mobilidade
maior da populao mais apta
e possvel papel residual desta
na retomada do dinamismo lo-
cal nas cidades mortas. Uma
se gunda complicao a de
privilegiar com melhor qualida-
de de educao, por exemplo,
as reas rurais e da periferia
urbana nas quais a herana
edu cacional familiar mais d-
bil. Com tudo isso, imagina-se
que uma programao no en-
contraria intransponveis difcul-
dades de informaes e ope-
rao, embora ela se tornasse
mais complexa ainda ao incluir
toda a preparao para a oferta
dos servi os em que se traduzi-
ria o programa.
O fnanciamento dos dfcits
teria que ser ne cessariamente
coberto por transferncias da
Unio para ter os efeitos regio-
nais equalizadores. Seria um
passo adiante em relao ao in-
sufciente esque ma compensa-
trio dos critrios de distribuio
dos fundos atuais de transfe-
rncia para estados e munic-
pios (FPE, FPM e FE). No se
partiria de certas quotas de re-
ceitas para serem repartidas
aos estados e municpios. Mas
de um conceito de de manda so-
cial e at de direito subjetivo ao
atendi mento das necessidades
bsicas, como objetivo e condi-
o de democracia. S a Unio
poderia fazer essa redistribui-
o. O que implica o paradoxo
de uma concentrao de arreca-
dao, cujos efeitos perversos
seriam anulados pelos critrios
de distri buio compensatria
em favor, sobretudo, dos mu-
nicpios, de forma automtica
e, assim, desconcen tradora e li-
bertadora da atual dependncia
muni cipal.
Os parmetros ticos e polti-
cos na fxao dos padres e os
de poltica econmica, traduzi-
dos na mudana da estrutura de
distribuio da renda e do siste-
ma produtivo, so dados inteira-
mente exgenos programao
em foco e pode riam ser adota-
dos por aproximaes. At por-
que eles no seriam invariveis:
iriam se modifcando com o cur-
so dos ajustamentos polticos e
o cres cimento da economia.
Todo esse modelo culmina-
ria com o clculo de seus efeitos
sobre a renda regional, os tes-
tes de sua efccia e consistn-
cia, e sobre os padres de dis-
tribuio. No caso da estratgia
ser conduzida ao nvel de uma
s regio, haveria que projetar
seus efeitos sobre a economia
nacional como um todo, o que,
em grande parte, responderia
por sua viabili dade poltica.
Em todos os elementos de I a
V e em suas inter-relaes, o fa-
tor tempo est sempre presente.
Parte-se da impresso de
que vrios modelos parciais se-
ro programveis e manejveis
e produ ziriam informaes muito
teis. Um modelo mais agrega-
do seria o desafo para chegar a
responder aos objetivos da es-
tratgia esboada. possvel,
em face da complexidade das
inter-relaes e do grande n-
mero de parmetros e coefcien-
tes a f xar e a pesquisar? Pro-
pe-se que se o tente como um
esforo conjunto da universida-
de nordestina, j que o Nordeste
seria o principal benefcirio da
es tratgia esboada.
O DESAFIO UNIVERSIDADE
Numerosas questes surgem a
respeito de cada um dos itens
abordados. E mais as complica-
es dos fatores no econmi-
cos, ou seja, socioinstitu cionais,
culturais e polticos. Esta uma
outra di menso essencial do de-
senvolvimento. Afnal, por essa
via que se efetuam as mudan-
as estruturais, de forma suste-
nida, e se possibilitam as atitu-
des e decises instrumentais ao
processo econmico mes mo.
Certo a h um contnuo proces-
so de causao mtua, intera-
o, entre as transformaes na
estru tura produtiva e aquelas ou-
tras mudanas sociais e institu-
cionais. importante ressaltar a
dimenso poltica, no s da ca-
pacidade de autodeterminao
e gesto ao nvel regional, mas
da partici pao efetiva nas de-
cises do poder central. E uma
questo fundamental ocorre:
possvel chegar a isso sem uma
transformao poltica numa
velha estrutura oligrquica, por
mais competentes e bem inten-
cionados, do ponto de vista pes-
soal, que sejam muitas das lide-
ranas que merecem toda nossa
ho menagem? Como funcionar
essa inter-relao entre desen-
volvimento poltico e desenvolvi-
mento eco nmico-social? Afnal,
qual o processo dinmico de in-
terao entre a conquista da Ii-
berdade e da desi nibida promo-
o humana e a eliminao da
pobreza?
E como sair da perplexida-
de na questo do papel e da
presena do Estado? Por um
lado, os nossos anseios de-
mocrticos nos levam a aspi-
rar e promover a organizao
e a mobilizao da sociedade
civil, levando ao ideal da auto-
gesto, ou seja, o contrrio da
concentrao do poder, mas,
por outro lado, as realidades da
vida moderna e especi almente
as da desigualdade social e do
subdesenvolvimento no se re-
solvem no sistema do merca do,
e, portanto, requerem planifca-
o. Como con ciliar as aspira-
es desconcentradoras com a
ao mais ampla do Estado, no
s corretiva, mas preventiva, in-
terferente e promotora? Desem-
bocamos num esturio em que
confuem a engenharia po Itica
dos controles sociais com a luta
pela organi zao desinibida e
pela ampla participao poltica
e social.
Os problemas esto abertos
ao pluralismo uni versitrio. uni-
versidade cabe produzir informa-
es e ideias e a formao de uma
nova elite. Mas, apesar do plura-
lismo, as universidades da regio
po dem associar-se numa ao
comum... respaldada por uma
mesma matriz de problemas,
2

como a aqui proposta.
Assistimos a um auspicioso
surto de pesquisa universitria
com os novos quadros (no me
2
Jacques Therrien; Helena Cartaxo in A
Univenidade e desenvolvimento regional -
UFC - 1980.
conte nho de manifestar que a
Capes uma das organi zaes
a cuja criao mais me sinto
gratifcado de haver participa-
do no ltimo governo Vargas).
E, nesse movimento, apesar
das lamentveis Iimitaes dos
recursos destinados educa-
o pelo governo federal, res-
saltam os avanos feitos pela
Universida de Federal do Cear.
Grande nmero de estudos em-
pricos e de ensaios conceituais
j est sendo produzido no Bra-
sil, e a inspirao tica da aboli-
o da pobreza anima a maioria
dos pesquisadores, dando-nos
uma grande confana na pre-
parao de uma nova elite, l-
cida e servidora, no campo das
cincias sociais.
No passado remoto, o co-
lonialismo cultural, a partir das
teorias e doutrinas geradas nos
pases centrais, inibia toda mani-
festao de autonomia em nos-
so pensamento econmico e em
nossa deci so poltica. Ainda
hoje persiste certo autoritaris mo
acadmico, agradvel a interes-
ses acastelados em nossa so-
ciedade e dominando os meios
de co municao. Mas o plura-
lismo e a necessria auto nomia
da universidade ho de quebrar
esse crculo de ferro, alargar o
conhecimento de nossos recur-
sos e de nossa sociedade e abrir
caminhos novos para a cincia
libertadora e um futuro de justi-
a, de paz e alegria de viver!
Essa ao comum h de par-
tir, portanto, do compromisso tico
com a regio, como povo. Com a
libertao do homem. Para que
se cumpra a invo cao do poeta:
Onde o esprito sem medo e
a fronte se ergue;
Onde livre o conhecimento;
Onde o mundo no foi dividido
em pedacinhos por paredes
domsticas;
Onde as palavras nascem do
abismo da verdade;
Onde o incansvel esfor-
o estende os braos para
perfeio;
Onde a torrente clara da razo
no se desgarrou pelo triste
deserto de areia da entorpeci-
da rotina;
Onde o esprito avana guia-
do por ti num pensamento e
ao sempre crescentes;
Dentro desse cu de liber-
dade, meu Pai, faze com
que desperte uma ptria
para mim.
3
3
Rabindradnath Tagore Gitanjl
(tr. Guilherme de Almeida).
Nossos agradecimentos a Eduardo Almeida e Aristeu Almeida, flho e irmo de Rmulo Almeida, respectivamente,
pela confrmao ou ajustes nos dados sobre o economista que resumimos aqui, e a Tatiana Queiroz e
Tiago Calixto do Instituto Rmulo Almeida de Altos Estudos (IRAE), pelas fotografas.
O (res)surgimento da Sudene:
uma nova proposta de
planejamento regional?
Marizngela Aparecida de Bortolo*
Nathan Belcavello de Oliveira**
Fernando Luiz Arajo Sobrinho***
Resumo
A seca e as desigualdades espaciais (sociais, econmicas e territoriais) da Regio Nor-
deste do Brasil so objeto do escrutnio de pesquisadores das mais variadas reas do
conhecimento e tambm da ao tcnica e poltica, seja com o intuito de solucion-las
ou delas tirar algum tipo de proveito. Entre estas aes destacam-se a criao e a atu-
ao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Este trabalho
procura analisar a trajetria de atuao da Sudene e seu desdobramento no espao
regional, buscando aspectos positivos e negativos do processo para uma crtica da atual
proposta de planejamento e ao da superintendncia.
Palavras-chave: Nordeste. Sudene. Planejamento regional. Semirido nordestino.
Seca.
Abstract
The drought and spatial inequalities (social, economic and territorial) of the northeast-
ern Brazil are the object of scrutiny by researchers from different felds of knowledge
as well as technical and political action, whether in order to resolve them or take them
advantage. The creation and performance of the Northeast Development Superintend-
ence (Sudene) highlight among these actions. This paper analyzes the trajectory of
Sudenes performance and its deployment in regional space, seeking positive and neg-
ative aspects of the process for a review of the current planning proposal and action of
Superintendence.
Keywords: Northeast. Sudene. Regional planning. Semiarid northeast. Drought.
* Doutoranda e mestre em Geogra-
fa pela Universidade de Braslia
(UNB). Professora do Instituto
Federal de Educao, Cincia e
Tecnologia de Gois (IFG).
maribortolo@gmail.com
** Mestrando em Geografa pela
Universidade de Braslia (UNB) e
graduado em Geografa pela Uni-
versidade Federal de Juiz de Fora
(UFJF). Professor da Secretaria
de Educao do Distrito Federal.
nathan.oliveira@cidades.gov.br,
belcavello@aluno.unb.br
*** Doutor em Geografa pela Uni-
versidade Federal de Uberlndia
(UFU) e mestre em Arquitetura e
Urbanismo pela Universidade de
Braslia (UNB). Professor adjunto
do Programa de Ps-graduao
em Geografa e do Departamento
de Geografa do Instituto de Cin-
cias Humanas da Universidade de
Braslia (UNB). fasobrinho@unb.br
BAhIA
ANlISE & DADOS
O (res)surgimentO da sudene: uma nOva prOpOsta de planejamentO regiOnal?
INTRODUO
Criada para o enfrentamento das desigualda-
des espaciais (sociais, econmicas e territoriais) da
Regio Nordeste brasileira, a Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) encontra-
-se diretamente ligada ao processo de desenvol-
vimento desta regio em seus mais de 50 anos de
trajetria conturbada, que perpassaram, inclusive,
uma dcada de extino.
Insere-se tambm na lgica de atuao do Es-
tado enquanto fomentador de polticas pblicas
econmicas com forte vnculo territorial, maior-
mente a implantao de infraestruturas territoriais
de produo.
Neste sentido, o presente trabalho tem como ob-
jetivo a anlise das difculdades enfrentadas pelo
planejamento regional inserido na criao e no de-
senrolar das atividades, na extino e no (res)surgi-
mento da Sudene, buscando verifcar seus desdo-
bramentos em seu territrio de atuao, o Nordeste
brasileiro.
Para tal, o texto divide-se em quatro partes.
Primeiramente contextualiza a criao desta su-
perintendncia, bem como sua concepo inicial.
Em seguida, realiza uma anlise regional e tambm
pontual de resultados da atuao da Sudene. Na
terceira parte, verifca o contexto que levou extin-
o deste rgo e como foram tratadas as ativida-
des que estavam sob sua direo. Como conside-
raes fnais, so analisados o (res)surgimento da
Sudene e sua contempornea atuao.
A SUDENE E A QUESTO NORDESTINA: UMA
BREVE TRAJETRIA INICIAL
O desenvolvimento econmico e social e a bus-
ca pelo enfrentamento das dinmicas espaciais
(tanto sociais quanto ambientais) prprias da regio
que h 45 anos passou a conformar o denomina-
do Nordeste delimitado pelos estados do Mara-
nho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba,
Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia, como
apontado por Andrade (1986)
1
e, principalmente,
do chamado semirido nordestino, tambm conhe-
cido como Polgono das Secas (incluindo o norte de
Minas Gerais), so uma problemtica desde o incio
do Estado brasileiro.
A questo das secas e de seu fagelo social
algo enraizado no inconsciente coletivo brasilei-
ro, remontando ao sculo XIX, conforme pode-se
ver nas fguras 1 a 3. Ainda no perodo imperial,
foi criada uma comisso cujo objetivo era propor
solues para o problema. Dentre as solues que
foram sugeridas poca, tm-se: o desenvolvimen-
to dos transportes e a construo de audes e a
transposio do Rio So Francisco (DINIZ, 2009, p.
233). Tais medidas buscavam enfrentar meramente
o problema das secas por meio de aes localiza-
das e de forma emergencial. Fato que prevaleceu
at o fnal da dcada de 1940, tendo como base de
sustentao desse modelo a criao da antiga Ins-
petoria de Obras Contra as Secas (IOCS) durante
o Imprio, transformada em Inspetoria Federal de
Obras Contra as Secas (IFOCS) em 1906, e em
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
(DNOCS) em 1945.
De acordo com Costa (2000), apenas com a che-
gada de Juscelino Kubitscheck Presidncia que
teve incio um esforo de planejamento do Nordeste
com foco econmico-regional. Para isso, foi criado
o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do
Nordeste (GTDN), chefado pelo economista Celso
Furtado, que tinha uma viso crtica sobre o trata-
mento dado questo nordestina at ento. Como
menciona Bacelar (2000, p. 75), o economista apon-
tava que a poltica econmica de ento, baseada no
1
O autor salienta que antes de 1968, data em que o Instituto Brasileiro
de Geografa e Estatstica (IBGE) adota a diviso das grandes regies
brasileiras hoje vigentes, o denominado Nordeste perfazia um corol-
rio de recortes que agrupavam, dependendo do autor, desde somente
os estados do Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco e
Alagoas, a outros que o consideravam at o Piau e o Maranho, e
ainda queles que o estendiam para o Sergipe, indo at o Recnca-
vo, conforme a classifcao do Conselho Nacional de Geografa de
1941, partindo o estado da Bahia; e tambm os que consideravam-no
a partir do Polgono das Secas (ANDRADE, 1986, p. 22-23).
Marizngela aparecida de BOrtOlO, nathan BelcavellO de Oliveira, FernandO luiz arajO SOBrinhO
incentivo industrializao (concentrada no Sudes-
te e com um cmbio favorvel ao produto nacional),
vista da dimenso espacial, era ampliadora das
desigualdades regionais. Alm disso, focando no
Nordeste, desconstrua o discurso operante poca
de que o Nordeste vai mal por causa da seca.
Furtado afrma o contrrio: o problema do
Nordeste no a seca, a reconfgurao
do desenvolvimento brasileiro e como a re-
gio est se inserindo nela [...] [e] a seca, o
fenmeno social das secas, consequncia
dos problemas do Nordeste. A causa a es-
trutura socioeconmica e poltica montada,
h sculos, nessa regio. A causa do atraso
do Nordeste est na sua formao histrica
(BACELAR, 2000, p. 76).
Com essa premissa, o grupo presidido por Cel-
so Furtado elaborou um diagnstico propositivo
sistematizado no documento intitulado Uma Polti-
ca de Desenvolvimento Econmico para o Nordes-
te (BRASIL, 1967), cuja orientao principal era a
proposta de industrializao para o Nordeste, com
base em transformaes regionais na estrutura fun-
diria e na reorganizao da agricultura.
Cartograma 1
rea de atuao da Sudene em 1959
Fonte: Elaborao prpria a partir de Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (2013).
A proposta de desenvolvimento econmico re-
gional representava apenas uma das diversas ques-
tes que envolviam a realidade desigual do Nordeste
brasileiro em meados da dcada de 1950. Outros
fatores devem ser destacados para se compreender
a dimenso poltica que permeava as desigualda-
des regionais na poca. Segundo Colombo (2012,
p. 11), confgurava-se nesse perodo um momento
favorvel implementao de polticas de desenvol-
vimento regional, especialmente na regio em tela, j
que no somente uma nova estrutura econmica se
reorganizava no pas, como uma emergncia de no-
vos atores polticos, especialmente no Nordeste [...].
O estudo realizado pelo grupo de trabalho ci-
tado anteriormente destacava, em uma anlise
profunda, a questo da seca e sua intensidade,
procurando analisar as razes de uma crise de pro-
duo, que nem chegava a ser de grande magni-
tude, mas que detinha aspectos sociais to graves
(COLOMBO, 2012).
O projeto governamental explicitado no
GTDN ainda almejava atingir outros objeti-
vos de grandes dimenses na regio, como a
difuso de tecnologia moderna, formao de
uma nova mentalidade empresarial, criao
de uma estrutura industrial menos depen-
dente de importaes e com maior conca-
tenao local, modernizao da agricultura
local e intensifcao de relaes capitalistas
de produo no campo, aumento da oferta
de gneros alimentcios mediante uma po-
ltica de fomento agricultura irrigada nos
vales midos do litoral e s margens do So
Francisco, ampliao da oferta de energia
eltrica (alm de incentivos pesquisa em
outras modalidades de energia, como elica
e solar), melhoria dos nveis de educao e
sade da populao, e, por fm, incentivo
pesquisa em recursos naturais (vegetais e
minerais, principalmente). Como se pode ver,
a proposta do GTDN tinha uma concepo
estruturalista ao visualizar mudanas profun-
das na economia nordestina sem, no entan-
to, explicitar a correlao de foras em que
a) rfo da seca b) Crianas ageladas c) Pai e lho
Triste orpho da ventura
S dores no mundo achei
D-me oh ! Deus a sepultura
Onde a paz encontrarei !
O lho, como uma fria
Ergue-se e um po pedio!
Pobre pae, ante a penria
Tremeu de fome e cahio !
Figura 1
Fotografas dos fagelados da seca de 1877 e 1878 Cear
Fonte: Fotografas de Corra (1877-1878 fguras a,c) e Biblioteca Nacional (1877-1879 fgura b).
a industrializao regional deveria se apoiar
(ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 103).
A realidade que, em meio a um jogo poltico
articulado entre as oligarquias agrrias locais e a
classe poltica nordestina, foi criada a Sudene, em
1959, pela Lei n 3.692 (BRASIL, 1959), subordina-
da diretamente Presidncia da Repblica.
Contudo, havia um impasse instaurado en-
tre a proposta de industrializao defendida pelo
governo para a regio e a necessidade daqueles
grupos locais que defendiam o combate s secas
como prioridade. Como salienta Furtado (2009, p.
8), tratava-se de um esforo de coordenao, de
um ataque global ao problema para evitar que ver-
bas e interesses muito particulares continuassem
a se perder em terreno movedio. em meio a
esse contexto que a proposta inovadora conduzida
pelo grupo de trabalho esbarra em interesses con-
servadores locais que questionavam no apenas a
viabilidade do projeto, mas a sua concepo e o
modelo de desenvolvimento regional, fato que acar-
retou uma srie de confitos envolvendo o governo
federal e o Congresso Nacional, responsvel pela
aprovao e a liberao de recursos fnanceiros.
O principal questionamento referia-se s propos-
tas dos Planos Diretores Plurianuais, instrumentos de
planejamento concebidos para a atuao da Sude-
ne. O primeiro Plano Diretor Plurianual (1961 a 1963)
estava voltado para a estruturao da infraestrutu-
ra industrial, alm de aes que visavam melhor
utilizao do solo agrcola nordestino e de sistemas
para o melhor aproveitamento dos recursos hdricos.
Por meio dele foram desenvolvidas aes e pesqui-
sas em parceria com as Naes Unidas, a partir da
Organizao das Naes Unidas para Agricultura e
Alimentao (FAO), que serviram como base tcnica
para a implementao da fruticultura irrigada no Vale
do So Francisco (RIBEIRO, 2010, p. 80).
O segundo Plano Diretor Plurianual (1963 a
1965) trazia uma proposta ousada para melhorar
a infraestrutura territorial do Nordeste, bem como
a abertura dos incentivos fscais para capitais es-
trangeiros, sendo essas as maiores conquistas
desse plano. Mas o ponto de maior questionamento
envolvia a proposta de aumento da produtividade
agrcola por meio da reestruturao fundiria nas
reas midas, o que inevitavelmente levaria a uma
alterao na estrutura fundiria regional. Nesse
sentido, houve um processo de esvaziamento e
boicote s aes propostas pela Sudene durante
a gesto de Celso Furtado como superintendente,
de 1959 a 1964 (COLOMBO, 2012). Para Colombo
(2012), esse foi o plano que efetivamente detinha
uma preocupao com a realidade desigual vivida
pela regio e que visava estabelecer uma poltica
regional para a regio. O plano tambm previa a
criao de um sistema de incentivos fscais e mer-
cado de aes, sendo o primeiro implantado entre
os anos de 1961 a 1964, conhecido como 34/18,
baseado na concesso de incentivos fscais com
dedues no Imposto de Renda
2
.
Para o terceiro Plano Diretor Plurianual (1966-
1968), as realidades poltica e econmica do Brasil
fzeram com que houvesse a diminuio dos incen-
tivos e investimentos para a regio. Esse perodo
foi marcado pela sada do Nordeste do foco econ-
mico, com a Sudene passando a fcar vinculada ao
Ministrio Extraordinrio para a Coordenao dos
Organismos Regionais, e no mais Presidncia
da Repblica (RIBEIRO, 2010, p. 82).
O quarto Plano Diretor Plurianual (1969-1973) foi
criado nesse contexto, tendo como alvo primordial
o desenvolvimento nacional. Por isso foi elaborado
de acordo com as diretrizes recomendadas pelo
Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED).
Com isso, toda e qualquer poltica que se dirigisse
Regio Nordeste deveria estar organizada dentro
de um planejamento maior, no sendo a regio mais
o foco principal. Assim, foi lanado em 1972-1974
o Plano de Desenvolvimento do Nordeste, den-
tro do Plano Nacional de Desenvolvimento (PND
II) que, como todos os outros planos instaurados
ao longo dos anos de 1980 e 1990, se limitou ao
2
As pessoas jurdicas poderiam optar pelo desconto de metade do
Imposto de Renda devido, disponibilizando-o para investimentos em
setores e projetos prioritrios na regio (CARVALHO, 2006).
acompanhamento e avaliao das medidas pro-
postas para o Nordeste (RIBEIRO, 2010, p. 87).
Uma tentativa de resgatar o prestgio desse fundo,
entre 1974 e 1990, foi o lanamento do segundo
sistema de incentivo fscal conhecido por Fundo
de Investimentos do Nordeste (Finor)/Aes, cuja
principal mudana o status de cotista atribudo ao
contribuinte.
Apesar das medidas adotadas, estas no foram
sufcientes e obrigaram o lanamento do terceiro sis-
tema de incentivo fscal, feito pelo ento presidente
Fernando Collor de Melo, com o objetivo de reposicio-
nar os investimentos a partir de um modelo chamado
Finor-Debntures
3
, que perdurou de 1991 a 2001.
Apesar de todo o esforo, as medidas no se
mostraram efcientes para reduzir as desigualdades
industriais entre a Regio Nordeste e as demais re-
gies brasileiras. Para Carvalho (2006), a essa re-
alidade podem ser relacionados dois motivos prin-
cipais: problemas no prprio sistema de incentivos,
como as altas taxas cobradas pelas corretoras, e
o baixo valor das aes das empresas do sistema,
com o atraso nas liberaes dos fnanciamentos,
refetindo na fnalizao dos empreendimentos.
ALGUNS RESULTADOS
Apesar dos entreveros, principalmente relacio-
nados implementao do planejamento concebi-
do por Celso Furtado, so percebidos alguns resul-
tados no desenvolvimento econmico do Nordeste
nesse primeiro perodo de atuao da Sudene,
mesmo que no revertidos completamente di-
minuio da desigualdade social, distribuio de
renda e reestruturao fundiria.
O Nordeste apresentou dinamismo econmi-
co semelhante s mdias nacionais, chegando a
super-las entre 1970 e 1989, considerando-se os
3
Com ele era possvel escolher entre duas formas de investimentos, a
primeira de maneira no vinculada, diretamente no Finor e tambm
vinculada, por meio de investimentos em projetos prprios; e a se-
gunda com investimentos no somente em aes, mas tambm na
compra de ttulos da dvida pblica, os chamados debntures.
decnios desde a criao da Sudene at os anos
de 1990, de acordo com as informaes sobre as
taxas mdias anuais de crescimento do Produto In-
terno Bruto (PIB) real do Nordeste e do Brasil, dis-
postos na Tabela 1. Principalmente em momentos
de crise econmica, como os anos de moratria da
dvida externa, hiperinfao e confsco das pou-
panas, ocorridos nas dcadas de 1980 e 1990, a
regio conseguiu superar a mdia de crescimento
nacional. Em muito esta dinmica coincide com a
implementao dos projetos concebidos nos suces-
sivos instrumentos de planejamento da Sudene.
Contudo, percebe-se que a mdia de participa-
o percentual do PIB do Nordeste e no do Bra-
sil se mantm por volta de 14%, excetuando-se a
dcada de 1970, provavelmente por considerar os
dados dos anos de 1970 e 1975, nicos disponveis
no momento da realizao deste trabalho. Essa in-
formao nos remete contradio intrnseca na
proposta de planejamento regional que deu origem
Sudene e sua implementao ftica. Conforme
salientado por Almeida e Arajo (2004), o documen-
to gestado pelo GTDN demonstrava claramente um
planejamento regional que visava industrializa-
o, partindo da substituio de importaes para
o Nordeste, inclusive de outras regies do pas, tor-
nando sua dinmica mais autnoma em relao ao
restante do Brasil. Entretanto,
Tabela 1
Mdias de taxa anual de crescimento do PIB
real do Nordeste e do Brasil e de participao
percentual do PIB do Nordeste no do Brasil
1947-1999
Perodo
Nordeste Brasil
Participao PIB
NE / Brasil (%)
Taxa (%) Taxa (%)
1947-1949 3,8 6,5 14,9
1950-1959 6,5 6,6 13,3
1960-1969 4,9 5,4 14,3
1970-1979
(1)
8,7 8,6 11,6
1980-1989
(2)
4,5 3,4 13,8
1990-1999 1,6 1,5 13,9
Fontes: Adaptado de Azzoni (1997), Superintendncia do Desenvolvimento do Nord
este (1999) e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2013).
(1) Mdia de participao percentual dos anos de 1970 e 1975.
(2) Desconsiderando-se as taxas de crescimento e as participaes percentuais dos
anos de 1981 a 1984, no localizadas.
[...] patrocinado pelos investimentos estatais,
o movimento de integrao econmica rea-
lizou a passagem do domnio da articulao
meramente comercial entre as regies brasi-
leiras, predominante nas dcadas anteriores,
para a integrao produtiva e a incorporao
fsico-territorial da era Sudene, agregando a
dinmica nordestina s tendncias gerais da
economia nacional. Essa trajetria foi aber-
ta com a fase inicial de expanso, nos anos
1960, quando benefciado, em parte, pelo
planejamento regional, recebeu investimen-
tos bsicos, sobretudo em rodovias e energia
eltrica [...]. Nos anos 1970, apoiado pelo mi-
lagre econmico e pelos projetos do II Plano
Nacional de Desenvolvimento (II PND) vem
a fase de continuidade do crescimento, na
qual os investimentos de infraestrutura foram
complementados pelos empreendimentos
produtivos, principalmente os industriais [...]
(CARVALHO, C., 2008, p. 10).
Ou seja, a industrializao do Nordeste, an-
tes programada para ser funcional ao mercado
regional, inverteu-se completamente, passando a
ter concatenao direta com o sistema nacional
(CARVALHO, F., 2008, p. 33).
Por sua vez, o embate poltico que impediu a
execuo completa do planejamento pensado por
Celso Furtado e o GTDN tambm se mostra pre-
sente na questo fundiria, assim como sopesado
no captulo anterior. Diante das informaes das
tabelas 2 e 3, percebe-se que o perodo de atuao
da Sudene foi marcado pelo aumento da concen-
trao fundiria, promovida, em parte, pelo prprio
processo de industrializao da economia regio-
nal e, em parte, pelo processo de modernizao
conservadora da produo agrcola. Os registros
das tabelas supracitadas demonstram que h uma
tendncia de piora no ndice de Gini
4
relaciona-
da estrutura fundiria pari passu ao aumento da
participao do setor industrial na composio do
PIB do Nordeste, com uma leve desconcentrao
juntamente com o declnio da indstria em 1995.
Para este mesmo perodo, percebe-se que h
um aumento crescente em termos de desigualdade
(vide Tabela 3), inclusive superando o ndice de Gini
sobre distribuio de renda do pas. Nas palavras de
Ccero Carvalho (2008, p. 11), enquanto a econo-
mia crescia a taxas mais altas que a mdia nacional,
o coefciente de Gini, refetindo o modelo econmico
adotado, teve um desempenho contrrio [...].
Em anlise panormica, pode-se dizer que os
benefcios do planejamento regional econmico
pensado a partir da Sudene, dadas as interfern-
cias polticas e seus desdobramentos na execu-
o, a uma s se concretizou benfco em termos
econmicos e, se no prejudicial, potencializador
das desigualdades socioeconmicas do Nordeste.
Todavia, para algumas parcelas do territrio nor-
destino, a atuao da Sudene mostrou-se dinamiza-
dora, estabelecendo novos rumos, tirando-as da es-
tagnao, mas tambm introduzindo novas formas
de desigualdades. o caso, em distintos tempos,
4
ndice elaborado para aferio do equilbrio da distribuio de um
fator em um universo de anlise. Quanto mais prximo de um mais
desigual a distribuio, e quanto mais prximo de zero mais equilibra-
da a repartio. Esse ndice foi inicialmente utilizado para anlise da
distribuio de renda da populao, mas tambm foi empregado para
avaliao da concentrao fundiria.
Tabela 2
Composio do PIB do Nordeste segundo os setores econmicos 1960-1999
Setores econmicos
Composio do PIB (%)
1960 1965 1975 1985 1990 1995 1999
Agropecurio 41,0 29,1 23,9 16,2 14,4 12,6 9,7
Industrial 12,0 23,1 27,6 30,1 28,2 23,8 26,0
Servios 47,0 47,8 48,5 53,7 57,4 63,6 64,3
Fonte: Adaptado de Almeida e Arajo (2004, p. 116).
do polo conformado por Petrolina, em Pernambuco,
e Juazeiro, na Bahia; e de Camaari e Dias Dvila,
na Regio Metropolitana de Salvador.
Juazeiro e Petrolina e a agricultura irrigada
A regio polarizada pelos municpios de Juazei-
ro (BA) e Petrolina (PE) (vide Cartograma 2), estan-
do no centro do semirido nordestino, mas cortada
pelas guas do Rio So Francisco, foi, logo de in-
cio, principal foco de ao do plano traado pelo
GTDN. Este visava, por meio do aproveitamento do
potencial de irrigao em plena caatinga, a dois ob-
jetivos expressados no documento elaborado pelo
referido grupo: a reorganizao da economia do
semirido, com a redistribuio da populao (co-
lonizao) que sofria o fagela da seca; e o abasteci-
mento de gneros alimentcios dos centros urbanos
nordestinos (BRASIL, 1967).
A agricultura sertaneja de ento, conforme des-
creve Andrade (1986, p. 155), apresentava-se como
de subsistncia e sombra dos currais, devido
grande distncia que separava aquela zona do
litoral e ao elevado preo que os gneros atingiam
aps o transporte por dezenas de lguas.
Ocupava a agricultura pequenas reas, uma
vez que era feita visando ao abastecimento da
populao de cada curral, e nos locais mais
Tabela 3
ndices de Gini sobre distribuio de renda e estrutura fundiria Nordeste e Brasil 1950-1995
Anos
Nordeste Brasil
Renda Fundirio Renda Fundirio
1950 - 0,849 - 0,840
1960 - 0,845 - 0,839
1970 0,596 0,854 0,639 0,843
1975 - 0,862 - 0,854
1980 0,618 0,861 0,611 0,857
1985 - 0,869 - 0,857
1990 0,622 - 0,602 -
1995 - 0,859 - 0,856
Fonte: Adaptado de Almeida e Arajo (2004, p. 116).
Cartograma 2
Polo Petrolina Juazeiro
Fonte: Elaborao prpria a partir do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (2013).
midos, mais favorveis, onde os solos eram
mais espessos, como os leitos dos rios e as la-
goas secas; cultivavam tambm o leito do Rio
So Francisco e seus afuentes, proporo
que o baixar das guas deixava descobertas
as praias e ilhas; eram, portanto, culturas de
vazante (ANDRADE, 1986, p. 155.).
Mesmo possuindo alto potencial para a produ-
o agrcola, como nos aponta Silva (2007), carn-
cias de infraestrutura, sobremodo de transportes e
de energia, impediam seu pleno desenvolvimento.
Neste cenrio, at a dcada de 1950, Petrolina e,
principalmente, Juazeiro (fgura 2 a, b e d), por
causa da extenso da ferrovia que as ligava a Salva-
dor, destacavam-se mais como entrepostos fuviais
de distribuio dos poucos gneros alimentcios
produzidos comercialmente para abastecimento lo-
cal e como ponto de travessia dos gados vindos do
interior de Pernambuco, Piau e Cear pelo Rio So
Francisco em direo ao mercado consumidor baia-
no (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E
ESTATSTICA, 2013)
5
.
A partir dessa dcada, como destaca Andrade
(1986, p. 44),
[...] o uso da roda dgua, de moto-bombas e,
aps a instalao pela CHESF (Companhia Hi-
dreltrica do So Francisco) da usina eltrica
de Paulo Afonso, das eletrobombas, vem per-
5
[...] As terras situadas s margens do rio So Francisco, correspon-
dentes aos atuais municpios de Juazeiro e de Petrolina, foresceram
desde o perodo colonial dada a posio estratgica da rea, o en-
contro dos caminhos terrestres, abertos pelos criadores de gado e
bandeirantes, com a importante via fuvial (RAMOS, 2005, p. 6-7).
a) Cidade de Juazeiro a partir do Rio So Francisco b) Porto de Juazeiro
c) Ponte Rodoferroviria Presidente Dutra ligando Juazeiro a Petrolina d) Cidade de Petrolina
Figura 2
Petrolina (PE) e Juazeiro (BA) 1957-1962
Fonte: Fotografas de Jablonsky (1957 fguras a, c; 1962 fguras b, d).
mitindo a cultura irrigada da cebola, do tomate,
de fruteiras e de outros produtos, garantindo
aos proprietrios ribeirinhos sensvel elevao
no nvel de vida (ANDRADE, 1986, p. 44).
Ainda que anteriores constituio da Sudene,
a instalao da usina hidreltrica de Paulo Afonso
a partir de 1949, a jusante de Petrolina e Juazeiro,
e o incio da gerao de energia em 1955, alm
da construo da ponte rodoferroviria Presidente
Dutra (Figura 6), ligando Petrolina e Juazeiro em
1954 (RAMOS, 2005), permitiram a dinamizao
da economia local, favorecendo as cidades como
polos regionais e a escolha da regio para a im-
plantao do Permetro Irrigado de Bebedouro em
1968, como nos indica Correia, Arajo e Cavalcanti
(2000, p. 2). Como se pode observar na Tabela 4,
os projetos de irrigao correspondem atualmente
a uma rea de 46.300 hectares.
Iniciada com plantaes sazonais tais como fei-
jo, cebola, tomate, melancia e melo, a implanta-
o dos permetros irrigados surge como antepasso
industrializao regional, favorecendo a Juazeiro
e Petrolina, que veem taxas de crescimento, princi-
palmente da populao urbana, dispararem, como
mostra o Grfco 1. Essa informao demonstra, ao
contrrio do que aparenta, a efetivao do modelo
de produo agrcola adotado baseado na aplica-
o de tecnologia. O campo, desse modo, deman-
da a especializao da cidade, conforme aponta
Santos (2008), tendo, por isso, que se urbanizar de
maneira acelerada.
De maneira comparativa, Petrolina passa a su-
perar Juazeiro em populao a partir de 1991, coin-
cidindo com uma sensvel alterao na produo
regional, que passa a ter como principal produto
a fruticultura de exportao (com destaque para a
manga e a uva de mesa), aps um interstcio do cul-
tivo de tomate industrial
6
, auxiliando na dinamizao
6
[...] A fase do cultivo de tomate industrial desempenhou um papel
crucial para os pequenos agricultores na sua aprendizagem sobre
o manejo de plantios irrigados, possibilitando, inclusive, o incio do
cultivo de espcies perenes (DAMIANI, 2003, p. 64).
Tabela 4
Projetos de irrigao na regio de Juazeiro e Petrolina 1968/2001
Projeto de irrigao Ano de incio de operao rea irrigada (ha)
Bebedouro 1968 2.418
Mandacaru 1973 434
Cura 1978 4.397
Touro 1979 10.454
Manioba 1980 4.317
Senador Nilo Coelho 1985 15.876
Ampliao Senador Nilo Coelho 2001 8.404
Total 46.300
Fonte: Adaptado de Damiani (2003, p. 80).
Taxa decrescimento demogrfco anual (%)
Populao absoluta
Juazeiro urbana Juazeiro total Petrolina urbana Petrolina total
Grfco 1
Populao absoluta urbana e rural e taxas de
crescimento demogrfco anuais total e urbana de
Juazeiro e Petrolina 1940 2010
Fonte: Elaborao prpria a partir do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(2013).
da regio
7
. Damiani (2003) aponta como importante
a implantao da fruticultura para o oferecimento de
maiores ganhos para os pequenos produtores da
regio, assim como o aumento do emprego, sobre-
tudo formal, nas plantaes perenes.
Ao contrrio das expectativas delineadas pela
Sudene, a regio no recebeu somente imigrantes
oriundos de outras partes do semirido nordestino,
recebendo tambm famlias do Sul e do Sudeste,
que se inseriram em condies distintas daquelas
da regio (BARROS, 2007).
7
Alm da implantao da fruticultura, a infuncia de uma tradicional,
porm progressista, famlia, a Coelho, que logrou ocupar importan-
tes cargos nas esferas municipal, estadual e federal de governo foi
importante para a obteno de recursos e o sucesso dos projetos de
irrigao na regio de Juazeiro e Petrolina, como salienta Damiani
(2003 , p. 49). J nas outras regies do Nordeste no havia lderes
progressisistas mas, ao contrrio, as elites locais usualmente dispu-
taram os benefcios oriundos do apoio federal e usaram de prticas
clientelistas no uso dos recursos pblicos.
Camaari, Dias Dvila e o complexo
petroqumico
Municpios pertencentes Regio Metropolitana
de Salvador, Camaari e Dias Dvila (emancipado
do primeiro em 1985) estavam inseridos na lgica
local da produo agrcola at meados da dcada
de 1960, com a produo de coco, iniciada em 1920
e comercializada em Salvador (Cartograma 3). Tam-
bm se destacavam como estncia hidromineral e
de veraneio, devido s guas minerais do ento
distrito de Dias Dvila e a aparncia buclica do
restante do municpio de Camaari (SOUZA, 2006)
(vide fgura 4).
Os primeiros investimentos ocorrem a partir de
1970, com a implantao do Complexo Petroqu-
mico de Camaari (Copec) pela Petroquisa e Co-
pene, subsidirias da Petrobras, desdobramento
de outros investimentos orientados pela Sudene
Figura 3
Vista area dos projetos de irrigao ao longo do Rio So Francisco
Fonte: Fotografa de Queiroz (2010).
na Regio Metropolitana de Salvador, tal como o
centro industrial e o Porto de Aratu (SOUZA, 2006;
ANDRADE, 2009).
Da perspectiva industrial, a ideia de se utili-
zarem complexos industriais como um ins-
trumento de desenvolvimento econmico do
Nordeste coadunava-se, em primeiro plano,
com os objetivos estratgicos em nvel nacio-
nal, de expanso industrial do pas. A regio
passa a desempenhar de forma mais efetiva
um importante papel na cadeia produtiva do
pas, ou seja, a especializao na produo de
bens intermedirios [...] que, de um lado, asse-
guraria a produo de excedentes exportveis
e, de outro, reforaria a base do sistema indus-
trial brasileiro (CARVALHO, F., 2008, p. 32).
Com a instalao das unidades de refno de pe-
trleo do complexo, o municpio de Camaari as-
sistiu a um crescimento populacional expressivo.
Como revela a Tabela 5, o municpio assistiu a um
crescimento demogrfco signifcante, duplicando
entre 1950 e 1970, com taxas de crescimento anu-
al prximas a 6%, e quase triplicando entre este
ltimo ano e 1980, alcanando 16,6% de taxa de
crescimento anual no decnio.
O incio das obras de implantao do Copec,
em 1972, acelerou as transformaes sociais,
urbanas e econmicas do municpio. Cama-
ari, que at a dcada de 1960 tinha pouca
ou quase nenhuma integrao com a econo-
mia baiana e nacional e cuja base econmica
era voltada para as atividades primrias tradi-
Cartograma 3
Regio Metropolitana de Salvador e o Complexo Petroqumico de Camaari
Fonte: Elaborao prpria a partir do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (2013).
cionais, comeou a ter um papel importante
no cenrio econmico regional. A partir desse
momento, inicia-se a transformao da buc-
lica paisagem [...] e da pacata vida levada na
sede do municpio (SOUZA, 2006, p. 83-84).
Como destacado por Andrade (2009, p. 8), o
processo de industrializao em consecuo foi
o indutor fragmentao que culminou, como dito
acima, na emancipao do ento distrito de Dias
Dvila do municpio de Camaari, por meio da Lei
Estadual n 4.404, de 25 de fevereiro de 1985, uma
vez que a fragmentao do espao urbano uma
forma de reduzir o convvio entre as diferenas so-
ciais originadas pelo padro de rendimento8.
Na atualidade, alm de plantas fabris vincula-
das produo petroqumica, o Copec (Figura 5)
tornou-se o maior complexo industrial integrado
do Hemisfrio Sul [...] [com] mais de 90 empre-
sas qumicas, petroqumicas e de outros ramos de
8
O Plano Diretor (1974) classifcava a separao como um dos fatores
condicionantes e uma questo complexa, uma vez que o enclave es-
tabeleceu uma separao fsica entre os mesmos, difcultando-lhes
a germinao. Tal fato teve como consequncia o movimento eman-
cipatrio iniciado em 1982 e que culminou com o desmembramento,
a partir de Camaari, que resultaria na criao do municpio de Dias
dvila em 1985 (ANDRADE, 2009, p. 8).
a) Antiga prefeitura municipal
b) Veleiro na praia de Camaari c) Banhistas na praia de Camaari
Figura 4
Camaari na dcada de 1950
Fonte: Costa (1957 Figura a); Faludi (1952 fguras b,c).
Tabela 5
Evoluo da populao do municpio de Camaari
1940 1991
Anos
Populao
(habitantes)
Taxa de crescimento
anual (%)
1940 11.188 -
1950 13.800 2,3
1960 21.849 5,8
1970 34.281 5,7
1980 91.315 16,6
1991 113.639 2,4
Fonte: Adaptado de Souza (2006, p. 82).
atividade como indstria automotiva, de celulose,
metalurgia do cobre, txtil, fertilizantes, energia e-
lica, bebidas e servios (COMIT DE FOMENTO
INDUSTRIAL DE CAMAARI, 2013).
TRANSFORMAES NA CONJUNTURA
ECONMICA E A EXTINO DA SUDENE
As sucessivas mudanas nos planos econmi-
cos nas dcadas que antecederam a extino da
Sudene revelam o processo de degradao da su-
perintendncia, que tambm teve, no incio da d-
cada de 1990, a falta de apoio governamental, ca-
racterizada pela reduo dos recursos destinados
ao programa Finor. Com a reduo da capacidade
econmica, ocorreu a perda da legitimidade do pro-
grama perante os governos estaduais, fato que, de
acordo com Carvalho (2001), tambm se relacio-
nou ao momento histrico-econmico do governo
federal, tendo como foco os planos econmicos que
buscavam estabilizar a economia nacional.
O cenrio que envolveu esse perodo relaciona-
-se a concepes neoliberais (de Estado mnimo,
tendo as reformas trabalhistas, de desestatizao
e de abertura econmica), fator importante para ex-
plicar a reduo dos investimentos e a extino de
projetos voltados ao desenvolvimento dessa regio.
Aliado a este cenrio, as denncias de corrupo
levaram a uma crise de legitimidade e ao enfraque-
cimento gradativo da Sudene at sua extino em
2001. Diniz (2009) considera trs razes como res-
ponsveis pelo esvaziamento da Sudene:
A primeira foi o aniquilamento das propostas
de reformas estruturais. Sem a reforma agr-
ria, a estrutura de propriedade e explorao
Figura 5
Vista de parte do Complexo Petroqumico de Camaari (Copec) em Camaari Bahia
Fonte: Prefeitura Municipal - Camaari (2013).
da terra continuou intocada. Com ela, os
problemas de distribuio de renda e de me-
lhoria das condies sociais. O segundo pro-
blema, pela drenagem dos recursos previstos
no sistema de incentivos fscais, ao ampliar
a sua rea de aplicao para a regio ama-
znica, ainda em 1963, e para vrios setores
(turismo, reforestamento) em todo o pas, em
anos posteriores. Em terceiro lugar, porque
muitos projetos industriais aprovados nas
primeiras etapas da Sudene tiveram funcio-
namento precrio, levando ao encerramento
das atividades. Em 1978, dos 763 projetos
industriais que receberam incentivos, 104 es-
tavam funcionando com problemas e 88 ha-
viam sido paralisados. No h clareza sobre
as razes desses fracassos. Se por m con-
cepo ou anlise, se pela competio, ou se
por erros ou desvios de conduta. Qualquer
que seja a razo, o fechamento de muitas
plantas acabou por desacreditar e desmora-
lizar a Sudene (DINIZ, 2009, p. 249).
A extino da Sudene culmina na criao da
Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Ade-
ne), por meio da Medida Provisria n 2.146-1, de
4 de maio de 2001 (BRASIL, 2001), que tambm
extingue a Superintendncia de Desenvolvimento
da Amaznia (Sudam). Em substituio Sudene, a
agncia tinha como objetivo promover o crescimen-
to e a integrao inter e intrarregional do Nordeste
brasileiro, bem como o progresso social, com base
na disseminao do desenvolvimento sustentvel
na sua rea de atuao (RIBEIRO, 2010).
Observa-se que, em um primeiro momento, se
buscou retomar a questo regional, criando planos
de desenvolvimento, como a proposta do Plano Es-
tratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nor-
deste (PDNE) e do chamado Fundo de Desenvolvi-
mento do Nordeste, que substituiu o Finor. Apesar
disso, no se pode relacionar as polticas de plane-
jamento regional desses rgos, pois detm inten-
cionalidades diferentes. Para Ribeiro (2010), no h
proximidade entre ambas, pois foram concebidas
em momentos diferentes, a partir de estudos e pro-
posies distintas. Assim, enquanto a Sudene foi
idealizada a partir de uma viso nacional, depois de
um diagnstico profundo, a Adene surgiu com um
propsito reformista. Desse modo, com a agncia
h claramente uma mudana brusca na direo dos
projetos e aes relacionados ao Nordeste.
CONSIDERAES FINAIS: UMA NOVA
OPORTUNIDADE COM O (RES)SURGIMENTO
DA SUDENE?
O ressurgimento da Sudene, agora dentro da
estrutura do Ministrio da Integrao Nacional,
ocorreu em 2007, por meio da Lei Complementar
n 125, de 3 de janeiro de 2007 (BRASIL, 2007),
com status de autarquia especial, administrativa e
fnanceiramente autnoma, integrante do Sistema
de Planejamento e de Oramento Federal, com
sede localizada na cidade de Recife (PE). Dentre
os planos de ao, foi adotado um modelo baseado
em planos de desenvolvimento, incentivos fscais e
fundos constitucionais e de desenvolvimento, sendo
os seguintes instrumentos: Plano Regional de De-
senvolvimento do Nordeste (PRDNE), Fundo Cons-
titucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e
Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE).
A nova Sudene tem como objetivo formular pla-
nos e propor diretrizes para o desenvolvimento do
Nordeste que estejam combinados com o Plano
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR),
articulados com os planos nacionais, estaduais e
municipais, atuando como agente do sistema de
planejamento e gesto do oramento federal. Den-
tre as atribuies da superintendncia est elaborar
o Plano de Desenvolvimento Regional para o Nor-
deste, considerando o impacto social e econmico
dessas polticas.
De acordo com Silva e Almeida (2011), a nova
Sudene, diferentemente da antiga, foi concebida
com um nvel de envolvimento pequeno na an-
lise direta dos projetos individuais, que seria de
responsabilidade dos bancos fnanciadores, res-
tringindo-se aos casos de concesso de incentivo
fscal. Para os autores, a grande inovao da pro-
posta atual a sua competncia no Ministrio da
Integrao Nacional e em outras esferas de gesto
pblica na elaborao do PRDNE, o que lhe possi-
bilita formas estratgicas de polticas pblicas vol-
tadas para a reduo das desigualdades regionais.
Apesar de estabelecidas as novas atribuies
e os mecanismos de gesto e controle, questiona-
-se ainda a execuo do planejamento proposto.
Apenas em 2011 foi elaborado o instrumento que
estabelece objetivos, prioridades e metas para o
desenvolvimento sustentvel da regio. O PRDNE,
apresentado em junho de 2011, com o subttulo de
elementos para a discusso, traz seis diretrizes
principais que norteiam as polticas de desenvolvi-
mento regional para a Regio Nordeste, so elas: 1)
educao para a incluso e o desenvolvimento, que
tem em seus objetivos erradicar o analfabetismo e
ampliar o acesso ao ensino superior; 2) promover
a competitividade do setor produtivo regional, com
destaque para a modernizao do parque indus-
trial e o fortalecimento das pequenas e mdias
empresas; 3) prover o Nordeste de infraestrutura
fsica urbana, de transportes e de comunicao,
necessrias sua integrao interna e externa; 4)
fortalecer vetores que promovam a sustentabilida-
de socioambiental, considerando a necessidade
de ampliao dos servios sociais bsicos e a re-
cuperao de reas degradadas; 5) transformar a
cultura nordestina em vetor de incluso social e de-
senvolvimento, visando fomentar o turismo cultural
e a produo e acesso cultura a partir do uso de
meios digitais, e 6) fortalecer os governos estadu-
ais e municipais como agentes de desenvolvimento,
para isso o caminho seria promover a profssionali-
zao do servio pblico e difundir a qualidade e a
excelncia na gesto pblica estadual e municipal.
Como princpios norteadores, o documento colo-
ca: a participao social; a seletividade, buscando
sempre as aes prioritrias; a noo de que no
h um modelo nico de desenvolvimento e que, por
isso, no se espera que a regio seja igual a qual-
quer outra, mas que tenha as suas particularidades
consideradas na organizao dos planos de desen-
volvimento; alm da integrao vertical e horizontal
relacionada integrao das polticas pblicas nos
nveis de gesto federal, estadual e municipal.
Com base em estudos realizados e informa-
es disponveis a respeito da infraestrutura logs-
tica e da estrutura econmica e urbana, tambm
se defniu o que se denominou de trs Nordestes:
Nordeste litorneo, Nordeste semirido e Nordeste
centro-nortista. Alm disso, foram estabelecidas
sete macrorregies e, na escala sub-regional, fo-
ram defnidos 118 territrios com base em dados
sociais e econmicos compatibilizados tambm
com aspectos ambientais e de identidade cultural.
Desse modo, fca evidente que, alm de metas, o
PRDNE procura lanar uma proposta de regionali-
zao que visa integrar as demandas e prioridades
regionais aos projetos estaduais e da Sudene.
Analisando as propostas verifca-se que as prin-
cipais crticas ao modelo de desenvolvimento pro-
posto para a nova Sudene chamam a ateno para
a necessidade de projetos que vo alm de uma
poltica de incentivos fscais, com a implementao
de polticas sociais voltadas para as reas de edu-
cao, sade e desenvolvimento social (SILVA; AL-
MEIDA, 2011). Nesse sentido, a proposta de ao
envolve aspectos econmicos, sociais e culturais
e procura inserir a regio como mais um centro di-
nmico do pas. Os vrios desafos lanados at
2029 consideram o contexto atual do Brasil, com a
retomada da questo do planejamento territorial e
dos grandes projetos estratgicos elaborados via
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Do ponto de vista social, de acordo com o Ins-
tituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (2013), a
regio detm indicadores muito baixos, com nove
estados entre as dez piores classifcaes do n-
dice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil,
alm de elevados ndices de mortalidade infantil e
de analfabetismo. Nessa perspectiva, at 2029 a
participao no PIB nacional sairia de 13,1% para
15,8%, a mortalidade infantil cairia de 32,10% para
15,30%, o analfabetismo seria reduzido de 18,3%
para 8,4%, assim como a populao em nvel de
pobreza passaria de 32,51% para 14%.
De acordo com o ltimo Relatrio de Conjuntu-
ra Econmica produzido pela Sudene, o Nordeste
mostrou um pequeno crescimento na participao
das exportaes do pas, de 7,15% em 2011 para
7,79% no primeiro semestre de 2012, sendo que
apenas Bahia, Alagoas, Piau e Rio Grande do
Norte obtiveram supervits nas suas operaes
comerciais entre os meses de janeiro e junho de
2012 (SUPERINTENDNCIA DO DESENVOLVI-
MENTO DO NORDESTE, 2012). Do ponto de vista
econmico verifca-se que a Regio Nordeste par-
ticipa muito pouco do PIB brasileiro, sendo ainda
muito dependente das importaes que cresceram
23,05% em 2012 em comparao ao mesmo pe-
rodo de 2011. As principais demandas regionais
so da cadeia de combustveis e da indstria qu-
mica, enquanto que as exportaes relacionam-se
ao fuel oil produzido exclusivamente pela Bahia,
soja e aos outros acares de cana, produzidos
principalmente pelo estado de Alagoas. Quanto
aos empregos, de acordo com dados do Ministrio
do Trabalho e Emprego, houve uma reduo em
2012 na oferta de vagas de 65,7%, em compara-
o ao mesmo perodo de 2011. O pior desempe-
nho vai para a indstria de transformao, tendo
o estado de Alagoas como o que mais eliminou
postos de trabalho nessa rea, com 39.345 vagas
(SUPERINTENDNCIA DO DESENVOLVIMENTO
DO NORDESTE, 2012).
Diante desse quadro, algumas questes ainda
soam como expectativas para essa nova Sudene,
tais como: um planejamento estratgico que integre
polticas e programas em uma proposta de planeja-
mento regional; a regionalizao dos planos e pro-
gramas federais de acordo com um planejamento
que busque o desenvolvimento regional, conside-
rando as demandas estaduais; a disponibilidade
de meios e investimentos para que as metas sejam
efetivamente alcanadas.
Os desafos propostos nova Sudene so imen-
sos, fato que coloca prova este novo modelo de
gesto de recurso e planejamento regional que pa-
rece ainda carecer de aes que resultem em in-
dicadores sustentveis, inserindo-a como mais um
centro dinmico e no como regio problema.
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Artigo recebido em 14 de maio de 2013
e aprovado em 10 de junho de 2013.
Economia regional e abertura
comercial: acumulao
capitalista no territrio
brasileiro e nordestino
(1991-2011)
Wallace da Silva de Almeida*
Denlson da Silva Arajo**
Resumo
A compreenso dos efeitos gerados pelo processo de abertura comercial e seus im-
pactos na economia nordestina somente se tornam viveis atravs da realizao de
umaanlise sob o contexto de insero subordinada da economia nacional economia
internacional, particularmente aps a dcada de 1980. Em geral, os trabalhos elabora-
dos a fm de estabelecer uma discusso sobre o recente processo de industrializao do
Nordeste analisam o tema sob uma perspectiva puramente regional. Desta forma, com
exceo das pesquisas que se referem aos impactos gerados por polticas nacionais no
mbito das regies brasileiras como maneira de justifcar o contnuo crescimento das
disparidades entre elas, fatores externos regio nordestina que potencialmente condi-
cionam o comportamento de suas principais variveis sociais e econmicas deixam de
ser considerados. absolutamente necessrio no perder de vista o carter das rela-
es internacionais, sobretudo se, para o estudo, se parte de um dado real que o da
situao de dependncia com relao ao capitalismo internacional. Contudo, o presente
estudo no buscar vincular todos os elementos analisados com as conjunturas inter-
nacionais, mas situ-los dentro do sistema nacional e das necessidades de acumulao
que j refetem aquelas relaes internamente.
Palavras-chave: Economia nordestina. Desenvolvimento regional. Abertura comercial.
* Mestrando em Economia pela Uni-
versidade Federal de Pernambuco
(UFPE), graduada em Cincias
Econmicas pela Universidade
Federal do Rio Grande do Norte
(UFRN).
wallace88@outlook.com /
wallace.almeida@ufpe.br
** Doutor em Desenvolvimento Eco-
nmico pela Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp), mestre
em Economia Rural pela Universi-
dade Federal da Paraba (UFPB).
Professor da Universidade Federal
do Rio Grande do Norte (UFRN).
araujodenilson@hotmail.com
BAhIA
ANlISE & DADOS
ecOnOmia regiOnal e abertura cOmercial: acumulaO capitalista nO territriO brasileirO
e nOrdestinO (1991-2011)
Abstract
Understanding the effects generated by trade liberalization and its impact on the econo-
my of the Northeast, only become viable by performing an analysis in the context of the
subordinate position of the domestic economy to the international economy, particularly
after the 1980s. In general, the work developed in order to establish a discussion of the
recent process of industrialization Northeast analyze the issue from a purely regional.
Thus, with the exception of research that relate to the impacts generated by national
policy within the Brazilian regions as a way of justifying the continued growth of the gap
between them, factors external to the northeastern region that potentially infuence the
behavior of its key social and economic variables will not be considered. You absolutely
must not lose sight of the character of international relations, especially if the study is
part of a real fact is that the situation of dependence on the international capitalism.
However, this study did not seek to link all elements analyzed with the international situ-
ations, but situate them within the national system and the needs of accumulation, which
already refect these international relations.
Keywords: Economics Northeastern. Regional development. Trade liberalization.
Wallace da Silva de alMeida, denlSOn da Silva arajO
INTRODUO
A partir do trmino da dcada de 1980, ainda
sob a infuncia das polticas regionais, a economia
brasileira passou por uma modifcao estrutural
extremamente relevante. Tal modifcao refere-se
diminuio das restries impostas s importa-
es que, durante vrias dcadas, integrou um dos
eixos centrais da poltica econmica implementada
no pas. Desde ento, neste contexto de abertura
comercial, o sistema produtivo nacional tem sofrido
com a forte concorrncia imposta pelos bens produ-
zidos externamente, advindo da impactos diversos
tanto setoriais quanto regionais.
Neste artigo pretende-se, alm de fazer um es-
tudo sobre o processo de abertura comercial e seus
impactos sobre a economia brasileira e nordestina,
apresentar alguns argumentos para defender a tese
de que a manuteno da desconcentrao em di-
reo ao Nordeste possvel e necessria, desde
que isto esteja diretamente ligado a um projeto que
articule e dinamize as potencialidades existentes no
interior da regio, com a fnalidade de arrefecer a
disparidade de nveis de renda entre a regio Nor-
deste e as demais regies do pas, particularmente
em relao ao Sul e ao Sudeste.
OS IMPACTOS DA ABERTURA COMERCIAL
SOBRE A ECONOMIA BRASILEIRA E
NORDESTINA
Os primeiros anos da dcada de 1990 romperam
com o padro dominante no Brasil entre as dcadas
de 1930 e 1970, quando o Estado participava inten-
samente dos investimentos industriais no Nordeste e
em todo o pas. Esse foi o perodo em que o Estado
brasileiro mais utilizou o instrumental do planejamen-
to econmico para consolidar seu projeto de indus-
trializao, atravs de polticas claramente regionais
e de corte setorial/nacional (mas com gerao de
impactos regionais distintos) e, tambm, pela ope-
rao de suas estatais. Nesta poca priorizava-se
a construo de uma base econmica que operava
fundamentalmente no espao nacional ainda que
sofresse forte infuncia de agentes econmicos ex-
ternos o que permitia a promoo de um gradual
processo de desconcentrao das atividades produ-
tivas em direo s regies perifricas.
A partir dos anos 1990 at os dias de hoje, as
principais decises passaram a ser aquelas exi-
gidas pelos mercados, notadamente o fnanceiro,
em virtude da crise que tem se instalado no Estado
aps o inconteste alinhamento com o Consenso de
Washington e as novas orientaes governamen-
tais e empresariais.
Durante as dcadas de 1950 a 1980, a economia
nordestina aprofundou sua insero no contexto na-
cional. Desta forma, suas atuais tendncias somen-
te podem ser compreendidas a partir da observa-
o e do entendimento dos fenmenos econmicos
que ocorrem no pas como um todo. Neste aspec-
to, o ambiente econmico brasileiro, diante de um
momento caracterizado por grandes e importantes
transformaes na economia internacional, passou
por intensas modifcaes no transcorrer dos anos
de 1990. Dentre as mais relevantes, sobressaem-se
a veloz e agressiva poltica de abertura comercial, a
priorizao integrao competitiva, as profundas
reformas na ao do Estado e a implementao de
um programa de estabilizao monetria. Simulta-
neamente, o setor privado promoveu uma intensa e
rpida reestruturao produtiva (ARAJO, 1997).
Diante desse contexto, identifca-se a atuao
de novas foras, umas concentradoras e outras
no. Entre aquelas que atuam no sentido de induzir
desconcentrao espacial encontram-se: a aber-
tura comercial que tem favorecido alguns focos ex-
portadores; as evolues tecnolgicas que podem
representar diminuio dos custos de investimento;
a crescente relevncia da logstica e da proximida-
de do consumidor fnal nas decises referentes
localizao dos empreendimentos industriais, as-
sim como o oferecimento de incentivos fscais e
fnanceiros por parte dos governos subnacionais,
entre outras.
No entanto, paralelamente, existem outras for-
as atuando no sentido oposto, induzindo con-
centrao dos investimentos nas reas mais di-
nmicas e competitivas do pas. Entre as foras
que atuam nesse sentido destacam-se os novos
requisitos locacionais da acumulao fexvel, tais
como: oferta de mo de obra qualifcada, proximi-
dade dos centros produtores de conhecimento e
tecnologia, maior e mais efciente dotao de infra-
estrutura econmica e proximidade dos mercados
consumidores que apresentam os mais elevados
nveis de renda.
Carlos Pacheco (1996) e outros autores ressal-
tam tambm os condicionantes da reestruturao
produtiva, notadamente a forma como ocorreu a
insero internacional do Brasil, particularmente
no que se refere s estratgias das principais em-
presas do pas diante do cenrio de globalizao
produtiva e fnanceira da economia mundial. Esses
autores concluram que, ao contrrio das expecta-
tivas, o processo de globalizao tem intensifcado
as estratgias de especializao regional (OMAN,
1994). Destarte, a nova constituio dos espaos
nacionais tende a resultar, por um lado, da dinmica
da produo regionalizada das grandes empresas
(atores globais) e, por outro, da ao dos Estados
nacionais para contrarrestar os efeitos regionais se-
letivos da globalizao (ARAJO, 1997).
Duas dcadas aps o perodo em que foi ini-
ciado o processo de abertura comercial, pode-se
comear a avaliar seus efeitos sobre as diversas
atividades industriais nas diferentes regies, em
particular no Nordeste do pas. Inicialmente, uma
anlise desses impactos demonstra que a hie-
rarquia da estrutura tarifria defnida na abertura
manteve-se defendendo prioritariamente os bens
durveis e bens de capital, cuja maior produtivi-
dade concentrava-se no Sudeste notadamente
em So Paulo. A maioria signifcativa dos estudos
e anlises cujo tema se refere desconcentrao
produtiva no territrio brasileiro aponta no sentido
da reverso do processo de despolarizao ex-
perimentado entre as dcadas de 1970 e 1980. A
hiptese que tal reverso seria uma das conse-
quncias da abertura comercial e da retomada do
processo de crescimento.
Embora estas anlises estejam devidamente
fundamentadas em argumentaes relevantes,
tentar-se- demonstrar, alm dos perversos efeitos
causados pela abertura comercial, que possvel
manter o processo de desconcentrao em direo
Regio Nordeste do Brasil.
Sabe-se que a formulao, a gesto e a modi-
fcao de polticas pblicas so sensveis, muitas
vezes at subordinadas, infuncia de grupos de
interesse dominantes em mbito regional, nacional
ou internacional. Esta dimenso social associada
dimenso tcnica econmica, que est fundamen-
tada em critrios relacionados com o bem-estar
maximizador de retornos alocativos, confere um
elevado nvel de complexidade implementao
de algumas das propostas que sero expostas nos
tpicos seguintes do presente artigo.
No entanto, ainda que o Estado esteja vulner-
vel aos interesses dos grupos polticos e econmi-
cos dominantes, deve-se considerar a sua autono-
mia relativa (LIMA, 1988). A partir disso, torna-se
possvel aceitar, mesmo defrontando-se com in-
teresses hegemnicos, que parcelas minoritrias
da sociedade possam se articular com o Estado a
fm de criar uma estratgia de proteo contra as
eventuais tendncias concentradoras das ativida-
des produtivas no mbito das regies.
As polticas tarifrias e a reconcentrao
econmica regional
Ao longo de muitos anos, o Estado fez com que as
restries s importaes de produtos estrangeiros
fossem, quase que permanentemente, uma poltica
de comrcio exterior no Brasil, isto graas s recor-
rentes difculdades enfrentadas no balano de tran-
saes correntes. Paralelamente, estas restries
estavam intimamente relacionadas com a proteo
estatal industrializao nacional via substituio
de importaes. Desta resultou a construo de um
diversifcado parque industrial. Contudo, o parque
industrial instalado no pas apresentava um reduzi-
do nvel de competitividade e elevadas margens de
rentabilidade, uma vez que praticamente no havia
at ento, em funo do protecionismo imposto pelo
Estado, concorrncia com os produtos importados.
A mencionada poltica restritiva materializava-se
atravs das elevadas alquotas do Imposto sobre
Importaes, inclusive com a existncia de vrias
redundncias, tais como: imposio de tributos e
taxas adicionais
1
, presena de Barreiras No Tari-
frias (BNT) e controles administrativos s impor-
taes, juntamente com os denominados regimes
especiais que regiam as importaes favorecidas
de determinados produtos (LIMA, 1998). Com isso,
alcanavam-se as metas governamentais citadas:
protecionismo indstria nacional e administrao
da escassez de divisas
2
.
No entanto, diante de um contexto de globali-
zao, os movimentos do capital fnanceiro e a
ampliao do comrcio internacional associados
urgente necessidade de atualizao tecnolgica de
1
Pode-se citar como exemplo o Imposto sobre Operaes de Crdito,
Cmbio e Seguro (IOF), a Taxa de Melhoramentos de Portos (TMP)
e o Adicional de Frete para Renovao da Marinha Mercante (LIMA,
1998).
2
Vale ressaltar contudo que, em alguns anos, como por exem-
plo 1946/47 e 1964/67, registraram-se diminuies do controle s
importaes.
alguns setores que se apresentavam mais aptos a
exportar conduziram a uma articulao de interes-
ses na direo da liberalizao das importaes.
Logo aps a assuno de Fernando Collor de
Mello ao Executivo Federal, em 1990, a liberaliza-
o fnanceira e comercial avanou de forma ex-
tremamente rpida e agressiva, fcando, a partir
daquele momento, diminutas as BNT e os regimes
especiais de importao. A estrutura tarifria resul-
tante do processo de abertura implementado aps
a dcada de 1980 durante o governo Collor, expos-
ta na Tabela 1, permite observar que a hierarquia
se manteve.
No ano de 1994, os bens durveis receberam
25,7% de proteo tarifria e os bens de capital,
21,0%; j os bens intermedirios foram contempla-
dos com uma proteo legal de 7,6% a 13,1%. O
nvel de proteo concedido aos bens de consumo
no durveis foi semelhante a estes: 8,6% para os
agrcolas e 15,8% para os manufaturados.
Realizando uma anlise mais detalhada da es-
trutura das tarifas de importao segundo os ramos
da indstria pode-se observar, na Tabela 2, que os
segmentos que apresentavam os mais baixos nveis
de proteo eram: Extrao mineral (1,0%), agricul-
tura (5,7%), Minerais no metlicos (7,5%), Papel/
papelo (8,5%), Couro (8,7%) e Metalurgia (9,6%).
Por outro lado, os segmentos que recebiam maior
Tabela 1
Proteo legal por categoria de uso
(%)
Perodo
Bens de consumo Bens intermedirios
Bens de
Capital
No durveis
Durveis Agricultura
Insumos
bsicos
Outros
Agricultura Manufaturados
1987 48 66,1 91,9 40,6 47,4 59,5 50,7
1988 25,2 40,9 57,4 22,6 32,2 34,5 44,3
1989 19,1 40,5 53,4 19,4 23,6 33,3 40,7
1990 19,1 37,3 64,8 20,4 21,9 28,1 39,7
1991 12,3 31,1 49,6 12,6 15,6 22,1 33
1992 9,8 25,2 40,7 10,5 13,4 18,2 28,8
1993 8,7 19,9 31,6 9,1 10,9 15,4 24
1994 8,6 15,8 25,7 7,6 9,9 13,1 21
Fonte: Kume (1993 apud LIMA, 1998, p. 51).
proteo eram: Borracha (16,2%), Txtil (16,6%),
Material plstico (18,6%), Fumo (19,2%), Mecnica
(19,7%), Bebidas (19,8%), Perfumaria (19,8%), Ves-
turio e calados (20,0%) e Material eltrico/comu-
nicao (21,1%). (LIMA, 1998).
A partir desta estrutura tarifria, foi originado, de
forma clara e perversa, um impacto diferenciado no
mbito regional positivo para uns e negativo para
outros que merece destaque: as indstrias majo-
ritariamente situadas na Regio Sudeste passaram
a desfrutar de maior grau de proteo via barreiras
tarifrias. Se no perodo que antecedeu a abertura
esta era uma questo de menor importncia, prati-
camente irrelevante, aps tal processo de abertura,
com a signifcativa reduo das restries s impor-
taes, esta passa representar fator fundamental,
uma vez que os segmentos predominantemente
localizados no Nordeste do pas com as alquotas
mais baixas de proteo legal fcavam expostos
concorrncia externa, enquanto os segmentos ma-
joritariamente localizados na Regio Sudeste, par-
ticularmente em So Paulo com as mais elevadas
alquotas de proteo legal , fcavam em situao
bastante confortvel quanto ao nvel de competiti-
vidade de sua produo domstica diante dos pro-
dutos importados.
Esta perversa lgica imposta pelo processo de
abertura comercial em termos regionais
3
um fato
at aqui pouco salientado, praticamente omitido, das
anlises referentes orientao e aos impactos gera-
dos, no plano regional, pelo processo de liberalizao
do comrcio exterior no Brasil. Tal orientao, favore-
cedora, predominantemente, dos interesses da clas-
se industrial localizada no Sudeste do pas, via estru-
tura tarifria do comrcio externo, pode ser melhor
observada atravs dos dados expostos na Tabela 2.
3
Essa lgica j vigorava no perodo anterior ao processo de abertura
comercial posto em ao durante a dcada de 1990. Todavia, nos
anos posteriores ao incio da execuo das polticas de liberalizao
comercial, tornou-se mais vigorosa. Sobre isso afrmam Pinheiro e Al-
meida (1994, p. 24): Os resultados mostram, tambm, uma mudana
em direo maior proteo em indstrias localizadas em So Paulo.
A proteo nominal passa de menor a maior para os setores concen-
trados em So Paulo em 1992, enquanto para a proteo efetiva isto
j havia acontecido em 1960.
A partir dos dados acima expostos, observa-se
que, dos segmentos que apresentavam as mais ele-
vadas alquotas, apenas o de Fumo no registrava,
em 1985, pelo menos 50% do total de sua produo
nos estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas
gerais (LIMA,1998).
Os nicos gneros industriais cuja participao
dos estados situados fora das regies Sul e Su-
deste representava parcela superior a 15% do VTI
da indstria de transformao eram os seguintes:
txtil, alimentos, bebidas e material eltrico. Isto
porque os referidos setores dispunham de um nvel
de proteo nominal maior ou igual a 13,3% (para
considerar um valor intermedirio, uma vez que a
maior alquota era de 25,7% em julho de 1993). Esta
modifcao na composio da estrutura tarifria
fez com que setores fundamentais para indstria
da Regio Nordeste, tais como couros e peles, mi-
nerais no metlicos e qumico, apresentassem um
grau de proteo nominal signifcativamente menor
quando comparado com os demais, cerca de 8,7%,
7,5% e 7,0% respectivamente.
Apesar de reconhecer que a poltica de liberaliza-
o comercial, ao defnir tais alquotas, no buscava
possuir, necessariamente, um vis de cunho regional,
havendo inclusive a possibilidade de sua orientao
estar buscando como principal fnalidade reduzir os
custos de produo dos bens fnais, que detm um
maior efeito de encadeamento na matriz industrial, na
prtica, os segmentos de maior relevncia no VTI da
indstria do Nordeste a saber: os de bens interme-
dirios foram os que registraram os menores nveis
de proteo diante da concorrncia externa.
Tal constatao, no caso da Regio Nordeste,
alarmante, uma vez que a indstria instalada nela
caracteriza-se predominantemente pela produo
de bens intermedirios e de bens de consumo no
durveis, justamente os setores que apresentam os
menores nveis de proteo. Portanto, neste perodo
ocorreu uma elevao do grau de vulnerabilidade do
parque industrial nordestino, signifcativamente mais
exposto em relao ao parque industrial localizado
nas regies Sul e Sudeste concorrncia externa.
Antes mesmo que as colocaes acima realiza-
das possam ser mal compreendidas, talvez como
mero manifesto regionalista, cabe aqui fazer um pe-
queno esclarecimento sobre este ponto especfco.
O que se pretende demonstrar que esta situao
foi resultado do processo de formao histrica da
economia brasileira.
Por um lado, durante o referido processo, a Regio
Sudeste seja por ter recebido fnanciamento indireto
de outras regies, de acordo com Furtado (1961), ou
por seu prprio mrito e esforo e tambm por sua
capacidade de estabelecer relaes capitalistas de
produo, gerar efeitos de induo, multiplicao e
diversifcao, segundo Cano (1985) destacou-se
pelo maior dinamismo e, assim, criou as condies
necessrias para concentrar grande parte das ativi-
dades produtivas. Por outro lado, no caso nordestino,
construiu-se historicamente uma articulao dos se-
tores polticos e econmicos que fzeram com que a
economia da regio fosse gradativamente integrada
do Sudeste de forma dependente e complementar,
ou seja, subordinada, por meio da produo de bens
intermedirios e de bens de consumo no durveis.
Nesse contexto, a lgica do processo de acumu-
lao capitalista passa a atuar em favor dos agentes
ou grupos econmicos que detm um maior poder
de barganha, infuenciando ou mesmo condicionando
decises, como aquela que promoveu modifcaes
estruturais na hierarquia tarifria que, se por um lado
esto pautadas em critrios racionais do ponto de vis-
ta econmico, por outro, muitas das vezes no perse-
guem como objetivo a diminuio das desigualdades
econmicas e sociais entre as regies brasileiras,
pois, desde a formulao, esto comprometidas.
Tabela 2
Proteo nominal legal por setor
(%)
Setores 1988a 1988b 1989 1990 1991 Jan. 92 Out. 92 Jul. 93
Agricultura 29,8 16,7 26 14,8 9,8 7,8 6,4 5,7
Extrativa mineral 13,9 14,6 19,5 6,6 3,9 2,4 1,3 1
Mineral no metlicos 54,7 34,6 37,7 24,5 14,5 12 8,3 7,5
Metalurgia 42,2 35,2 41,4 23,7 18,1 15,2 12,5 9,6
Mecnica 49,2 45,1 44,9 39,5 30,4 25,9 21 19,7
Mat. eltr. comunicao 65,7 47,3 50,2 39,6 34,3 30,6 25,9 21,1
Material de transporte 74,4 51,6 47,3 55,9 42,3 35,5 28,6 25,7
Madeira 57,4 25,7 28,9 22,5 12,9 11,8 10,9 10,3
Mobilirio 87,6 38,1 38,9 39,2 32,1 24,8 20 20
Papel/Papelo 56,6 28 32,8 23,1 12,9 10,1 8,7 8,5
Borracha 77,2 54,6 58,6 49,6 36,1 28,8 21,4 16,2
Couro 57,6 34 44,6 14,3 12,4 11,2 9,9 8,7
Qumico 27,3 19,8 37 13,4 18,2 8,4 7,4 7
Farmcia 46,5 44,9 40,7 26 19,6 16,6 13,4 13,3
Perfumaria 82,1 66,1 73,6 59,2 42,6 29,2 24,4 19,8
Material plstico 78,8 51 56,9 40 34 28,9 20 18,6
Txtil 83,3 51,4 77,9 38,8 37,6 29,5 24,1 16,6
Vesturios/Calados 89,6 63,7 78,3 50 46,3 36,8 27,1 20
Produtos alimentares 57,4 33 38,4 27,4 21,3 17,5 15,6 13,9
Bebida 88,1 69,4 70,5 75,1 63,7 53,6 34,8 19,8
Fumo 90,3 78,3 85 79,6 70 60,4 37,5 19,2
Editorial e grfca 33,9 19,4 27,8 20,9 11,4 9,8 9 8,7
Diversos 61,3 50,8 60,4 44,8 36,4 29,7 23,1 17,9
Fonte: Kume (1990); Braga e Tyler (1990); Hahn (1992). (Apud LIMA, 1998, p.52).
Nota: 1988 a e b referem-se s tarifas pr e ps-reformas de junho; 1989 apresenta as tarifas pr-reviso de setembro. O coefciente de correlao entre os resultados de
1988b e 1989 de 0,9514.
Desta forma, ao proteger e estimular os setores
industriais que apresentam maior capacidade de
criao de efeitos multiplicadores no mbito inter-
no, ainda que tais efeitos se manifestem assimetri-
camente com relao a sua localizao regional, o
prprio Estado passa a ser o principal agente pro-
motor das desigualdades inter-regionais no Brasil.
A inteno deste registro alertar para a possvel
ampliao das difculdades materializadas nos
diferenciais de desenvolvimento social e econmi-
co , j conhecidas da populao e da comprimida
base econmica da Regio Nordeste, uma vez que
as polticas de liberalizao comercial podem estar
contribuindo signifcativamente para um processo
de reconcentrao industrial das atividades produ-
tivas nas regies Sul e Sudeste do pas.
NORDESTE VERSUS SUDESTE: TENDNCIAS
DA INDSTRIA APS A ABERTURA
COMERCIAL
A economia brasileira durante as dcadas de
1970 e 1980, de acordo com Guimares Neto (1995),
apresentou uma tendncia de desconcentrao das
atividades produtivas. Entre as dcadas de 1970 e
1990, a Regio Sudeste diminuiu sua participao
no PIB, de 65,5% para 56,4%, enquanto as outras
regies do pas exceto a Regio Sul que permane-
ceu praticamente estvel ampliaram suas respec-
tivas participaes no PIB, conforme demonstrado
abaixo atravs dos dados da Tabela 3.
Quanto s tendncias regionais das atividades
produtivas brasileiras, a literatura especializada
geralmente destaca, de maneira um tanto quanto
otimista, que este processo de despolarizao,
constatado particularmente entre 1970 e 1985,
emergiu como consequncia de alguns fatores, tais
como: as polticas de desenvolvimento regional; a
disponibilidade de matrias-primas; as desecono-
mias de aglomerao registradas no estado de So
Paulo, e, por fm, a crise da dcada de 1980 que
atingiu mais diretamente a economia paulista, prin-
cipal polo produtor do pas (LIMA, 1998).
Em suma, ocorreu, conforme se verifca na Ta-
bela 3, uma relativa desconcentrao da atividade
produtiva no Brasil. No entanto, ela foi incapaz
de promover uma transformao substancial no
perfl regional brasileiro. Esse um indicativo de
que a distribuio da atividade produtiva no territ-
rio brasileiro advm de mecanismos econmicos e
sociais que garantem a estabilidade do sistema, ao
menos no perodo aqui analisado.
Diniz (1993) e Guimares Neto (1995), em me-
ados da dcada de 1990, atravs de uma anlise
da conjuntura econmica nacional poca mar-
cada por um perodo de globalizao sinalizavam
na direo de um novo processo de concentrao
produtiva a partir das regies Sul e Sudeste, uma
vez que os novos investimentos produtivos estavam
sendo realizados de maneira fortemente seletiva
nos estados destas regies, alm da proximidade
destes com o Mercosul.
Cano (1995), aps indicar uma srie de fatores
que teriam, nos anos de 1990, colaborado para
deprimir o crescimento da periferia nacional, tais
como: o desmantelamento do Estado Nacional e,
com ele, o de vrios rgos regionais (Sudene,
por exemplo), promovendo um esfacelamento das
polticas de desenvolvimento regional no perodo
principalmente a partir do governo Collor , tambm
acaba por apontar na direo de uma infexo no
processo de desconcentrao e at admite uma
provvel suave reconcentrao aps a implemen-
tao da abertura comercial.
Tabela 3
Brasil: participao das regies no produto interno
1970/1990
(%)
Regies 1970 1980 1985 1990
Centro-Oeste 3,9 5,4 6 5,7
Norte 2,2 3,3 4,1 5,4
Nordeste 11,7 12 13,6 15,7
Sul 16,7 17 17,1 16,8
Sudeste 65,5 62,3 59,1 56,4
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (apud GUIMARES NETO,
1993, p. 182).
Obs.: Estimativa.
A indstria nordestina, de modo geral, durante
o processo de abertura parece ter sido mais for-
temente impactada com a concorrncia imposta
pelos produtos importados, direta ou indiretamen-
te, ao sofrer, dos bens no durveis, por exemplo,
uma concorrncia adicional dos bens similares pro-
duzidos no Sudeste. Contudo, mantiveram-se com
relativo vigor os seguintes segmentos industriais
4
:
metalurgia, qumico e bebidas. Deve-se destacar
que estes segmentos detinham maior articulao
externa e as principais vantagens locacionais na
Regio Nordeste (LIMA, 1998).
A infexo no processo de desconcentrao in-
dustrial amplamente demonstrada por Diniz (1993),
Guimares Neto (1995) e Cano (1995). No entanto,
a partir de dados coletados no Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA) para o perodo de 1995
4
Ver A abertura comercial, rebatimentos regionais e o planejamento: o
Nordeste em realce (LIMA, 1998).
a 2009, observa-se que a reconcentrao tambm
sofre uma reverso em sua trajetria, provocando
pequena desconcentrao entre 1995 e 2009, na
qual a Regio Centro-Oeste foi a maior benefciada,
como demonstrado na Tabela 4.
Conforme o exposto na Tabela 4, fca eviden-
te que ocorreu alguma desconcentrao, uma vez
que, durante o perodo de anlise, a Regio Sudes-
te perdeu 3,4% de participao no PIB nacional e,
paralelamente, a Regio Sul apresentou uma queda
de 1,4%. Por sua vez, constata-se que as outras
macrorregies elevaram suas respectivas participa-
es, observando-se maior incremento, em relao
s demais, na Regio Centro-Oeste com um acrs-
cimo de 3,6%. A Regio Nordeste registrou uma
elevao da ordem de 0,7% na sua participao ao
fnal do perodo.
Entretanto, cabe ressaltar brevemente a manu-
teno dos altos nveis de desigualdade entre as
regies brasileiras. Em uma primeira anlise, o que
Tabela 4
Participao das macrorregies no PIB nacional 1995-2009
(%)
Regies 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
CO 6 6,1 6,2 6,8 6,4 7 7,2 8,8 9 9,1 8,9 8,7 8,9 9,2 9,6
N 4,6 4,6 4,4 4,5 4,4 4,6 4,8 4,7 4,8 4,9 5 5,1 5 5,1 5
NE 12,8 13,2 13,1 13,1 13,1 13,1 13,1 13 12,8 12,7 13,1 13,1 13,1 13,1 13,5
S 17,9 18 17,7 17,5 17,7 17,6 17,8 16,9 17,7 17,4 16,6 16,3 16,6 16,6 16,5
SE 58,7 58,1 58,6 58,2 58,2 57,8 57,1 56,7 55,8 55,8 56,5 56,8 56,4 56 55,3
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados coletados do: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2012a).
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
1,1
1,2
1,3
1,4
Centro Oeste Norte Nordeste Sul Sudeste
Grfco 1
Razo entre o PIB per capita das macrorregies e o PIB per capita brasileiro 1991-2009
Fonte: Elaborao Prpria a partir de dados coletados do: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2012b).
chama a ateno, atravs da observao do Gr-
fco 1, no qual demonstrada a razo entre o PIB
per capita regional e o nacional, a grande distn-
cia entre as regies Norte e Nordeste e o restante
do Brasil. Para que se possa ter uma pequena no-
o da gravidade do problema, basta dizer que, na
Unio Europeia, as regies que apresentam um PIB
per capita inferior a 75% da mdia nacional quase
que instantaneamente se tornam alvo de polticas
regionais de desenvolvimento.
De acordo com o Grfco 1, o Norte e o Nordeste
registraram entre 1991 e 2009 uma produo por
habitante em torno 55% da mdia brasileira. Alm
disso, as linhas praticamente paralelas entre si
(com exceo do Centro-Oeste) indicam um eleva-
do grau de resistncia da desigualdade econmica
entre as regies do Brasil. No incio da srie, a Re-
gio Sudeste detinha um PIB per capita 38% mais
elevado que a mdia brasileira e, no fm da srie,
este valor foi reduzido a 31% acima da mdia. No
caso da regio nordestina, em 1991, foi apresenta-
do um PIB per capita 46% inferior mdia nacional
e, no trmino da srie, este desempenho, que j
era extremamente fraco, fcou ainda pior, registran-
do um valor 48% abaixo da mdia.
No tpico a seguir realizada uma anlise mais
detalhada a respeito das desigualdades regionais
no Brasil, mais especifcamente das diferenas no
desenvolvimento econmico e social da Regio
Nordeste em relao ao resto do pas a partir do
processo de abertura comercial.
DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ECONMICO:
UMA ANLISE DO DESEMPENHO
BRASILEIRO E NORDESTINO
A tendncia das desigualdades no Brasil
Segundo estudo de Porto (2004), logo depois do
incio da implementao das polticas liberalizantes
nos ltimos anos da dcada de 1980, ocorreu uma
elevao da participao das exportaes no PIB, o
que promoveu importantes alteraes nas relaes
internas do mercado de trabalho, principalmente
quanto ao perfl da demanda por mo de obra, mo-
difcando sua mobilidade e distribuio de renda.
Desde ento, de acordo com o autor, o merca-
do tem elevado continuamente o grau de exigncia
quanto qualifcao da mo de obra, uma vez que
a habilidade do trabalhador torna-se fundamental
em um ambiente no qual a valorizao do capital,
em grande parte, depende do progresso tecnolgi-
co. Consequentemente, os postos de trabalho com
menores nveis de qualifcao vm sendo gradati-
vamente eliminados.
Outro importante aspecto a ser destacado quan-
to ao processo de abertura comercial e seus efeitos
sobre a distribuio de renda no Brasil a intensi-
dade da heterogeneidade apresentada pelas diver-
sas regies do pas.
Esta maior preferncia por trabalho qualifcado
tem promovido um aumento excessivo da desi-
gualdade salarial entre aqueles mais qualifcados
em relao aos menos hbeis, elevando, assim, a
concentrao de renda. Este aumento na parcela
da populao que detm os maiores e os menores
salrios explica a signifcativa reduo da classe
mdia no perodo ps-Plano Real. Esse processo,
no entanto, pode se ocultado pelos indicadores de
desigualdade
5
.
Algumas discusses sobre o desaparecimento
da classe mdia, de forma equivocada, tendem a
defender que a polarizao e a desigualdade de
renda seguem, necessariamente, a mesma dire-
o. Na verdade, a reduo da classe mdia est
5
Desde 1990, ano em que comeou a ser calculado e publicado nos
Relatrios de Desenvolvimento Humano (RDH), o ndice de Desen-
volvimento Humano (IDH), organizado pelo Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), tornou-se o indicador mais
utilizado para avaliar o desenvolvimento. O IDH formado pelos se-
guintes ndices: PIB per capita; expectativa de vida; taxa de alfabeti-
zao de pessoas com 15 anos ou mais de idade, e taxa de matrcula
bruta nos trs nveis de ensino. Este ndice varia entre 0 e 1 e no
explicita o grau de felicidade das pessoas e nem tampouco indica o
melhor lugar do mundo para viver, mas sintetiza o desenvolvimen-
to humano das naes. Este ndice considerado baixo quando
menor do que 0,500; mdio quando varia entre 0,500 e 0,799, e alto
quando igual ou superior a 0,800, de acordo com o PNUD (2006).
diretamente associada ao esvaziamento das faixas
de renda intermedirias, passando os integrantes
destas a se inserirem nas altas ou baixas classes
de renda. Nas palavras de Porto: A observao
terica bsica a de que a polarizao deve ser
entendida de um modo diferenciado do conceito de
desigualdade (PORTO, 2004, p. 9).
A partir da Tabela 5 possvel fazer uma breve
anlise sobre a variao do ndice de Gini no perodo
entre 1995 e 2005 para a Renda Domiciliar Per Capi-
ta (RDPC), para o rendimento mensal total, incluindo
os sem rendimentos Populao Economicamente
Ativa (PEA) total , e para o rendimento de todos
os trabalhadores (POC) brasileiros. Ressalte-se que
uma queda no ndice a ser observado representa
uma melhoria na distribuio de renda do Brasil.
Observa-se, conforme exposto acima, que en-
tre 1995 e 2001 ocorreu uma suave reduo da
RDPC, que fca ainda mais evidente no perodo en-
tre 2001 e 2005, quando o ndice cai 2,8%. De se-
melhante modo, os ndices referentes a: PEA, PEA
total e POC, para o perodo 1995-2005, tambm
apresentaram uma tendncia de queda durante
todo o perodo de observao. Cabe destacar que,
diferentemente da RDPC, que em sua metodologia
de clculo inclui o rendimento das pessoas inativas
que fazem jus ao recebimento de aposentadoria e/
ou penso, as distribuies da PEA e PEA total re-
fetem o que tem ocorrido no mercado de trabalho.
Segundo Hoffman (2007), a participao na
renda apropriada pelos 10% e 5% mais ricos da
populao brasileira reduziu-se entre 2001 e 2005.
Em 2001, a participao destes estratos de renda
representava 47,2% e 33,8%, respectivamente. J
em 2005 esse percentual reduziu a 45,0% e 32,0%.
Neste sentido, a expanso de programas sociais
como o Bolsa Famlia foram essenciais para viabili-
zar uma melhoria das condies de vida dos estra-
tos mais pobres da populao.
A tendncia de reduo da desigualdade bra-
sileira pode ser confrmada atravs da anlise do
coefciente de Gini, para o perodo 1995-2009, ex-
plicitado no Grfco 2. Neste perodo, ocorreu uma
diminuio signifcativa do ndice, passando de
Tabela 5
Evoluo da desigualdade da distribuio da renda Brasil 1995-2005
ndice de Gini para 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005
RDPC 0,599 0,6 0,6 0,598 0,592 0,594 0,587 0,581 0,569 0,566
PEA 0,589 0,584 0,584 0,581 0,572 0,571 0,569 0,561 0,553 0,55
PEA total 0,662 0,657 0,659 0,659 0,655 0,642 0,637 0,63 0,616 0,616
POC 0,585 0,58 0,58 0,575 0,567 0,566 0,563 0,554 0,547 0,544
Fonte: Hoffmann (2007).
0
,
6
0
1
0
,
6
0
2
0
,
6
0
2
0
,
6
0
0
0
,
5
9
4
0
,
5
9
6
0
,
5
8
9
0
,
5
8
3
0
,
5
7
2
0
,
5
6
9
0
,
5
6
3
0
,
5
5
6
0
,
5
4
8
0
,
5
4
3
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
0,62
0,61
0,60
0,59
0,58
0,57
0,56
0,55
0,54
0,53
Grfco 2
Evoluo da desigualdade na renda familiar per capita: coefciente de Gini Brasil 1995-2009
Fonte: Elaborao Prpria a partir de dados coletados do: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2012b).
0,601 no incio da srie para 0,543 em 2009. Isto
representa uma queda de 5,8% durante o perodo
de observao. De acordo com as informaes dis-
ponveis sobre os demais pases a respeito deste
ndice, pode-se afrmar que menos de 25% deles
conseguiram diminuir seu o coefciente de Gini a
uma velocidade superior registrada no Brasil.
Esta importante reduo do coefciente de Gini
no Brasil teve como fator fundamental a expanso
de programas sociais do governo, dentre eles o
principal o Programa Bolsa Famlia que busca
benefciar famlias em situao de pobreza e de
extrema pobreza em todo o pas atravs de trans-
ferncia direta de renda. O Bolsa Famlia integra
o Plano Brasil Sem Misria (PBSM) e benefciou,
em 2010, de acordo com o Ministrio do Desen-
volvimento Social (MDS), cerca de 12,9 milhes de
domiclios. Outros fatores que colaboraram para a
melhoria do ndice foram: o aumento real do salrio
e a ampliao do nvel de emprego, consequncia
do recente crescimento econmico da economia
brasileira. Portanto, constata-se que a veloz dimi-
nuio da pobreza est diretamente relacionada
com a reduo da desigualdade.
Desigualdade regional no Brasil e o grau de
sua intensidade no mbito nordestino
Segundo Pessa (1999), a desigualdade entre
as regies pode ser analisada basicamente sob
dois pontos de vista: o primeiro deles busca faz-lo
atravs da identifcao dos diferenciais de renda
per capita apresentados pelas diversas regies. O
segundo observa a diferena entre a renda total
das regies, ou seja, estuda a forma de distribui-
o da produo e identifca as localidades onde
ela se concentra. Em geral, a produo tende a se
concentrar em uma regio relativamente pequena e
altamente industrializada, que possui elevada parti-
cipao na composio do PIB.
Hipoteticamente, se forem consideradas duas
regies que apresentem renda per capita diferen-
ciada e possuam mobilidade perfeita de mo de
obra e caractersticas semelhantes entre elas, o
diferencial da renda per capita verifcado poderia
ser gradualmente suprimido via implementao de
polticas efcazes de migrao. Portanto, conclui-
-se que a persistncia de signifcativas diferenas
na renda per capita nas diversas regies de um
pas somente seria possvel caso a qualifcao
dos trabalhadores no fosse a mesma ou pelo me-
nos equivalente.
Cabe destacar que as polticas que visam pro-
mover a desconcentrao produtiva no induz,
necessariamente, a uma distribuio interpessoal
da renda mais efciente e, de acordo com Pessa
(1999), provavelmente esse tem sido o principal
problema brasileiro. Nesse contexto, o autor con-
clui que os problemas enfrentados por algumas das
regies do Brasil podem no ser consequncia de
suas caractersticas especfcas, mas sim dos indi-
vduos que nela residem. Portanto, se o problema,
por hiptese, social e no regional, os agentes
responsveis pela formulao de polticas pblicas
direcionadas ao combate das desigualdades devem
priorizar, desde sua concepo, os indivduos e no
a regio. Isto no quer dizer que as polticas dire-
cionadas s regies devem ser esquecidas, apenas
defende-se uma inverso da ordem de prioridade
na implementao das medidas.
Nos ltimos anos, principalmente a partir da as-
censo de Luis Incio Lula da Silva Presidncia
da Repblica, percebe-se que o governo federal
tem executado polticas assistenciais que explicitam
Tabela 6
Evoluo da renda per capita nas regies
brasileiras 1991/2000
em R$ (mdia ponderada pela populao)
Regio
Renda 1991
em R$
Renda 2000
em R$
Taxa anual de
crescimento
Centro-Oeste 168,85 235,93 3,79%
Norte 111,03 131,08 1,86%
Nordeste 82,81 113,56 3,57%
Sul 218,01 313,37 4,11%
Sudeste 209,7 277,65 3,17%
Brasil 146,68 199,87 3,50%
Fonte: Magalhes e Rabelo (2006, p. 11).
em suas diretrizes bsicas alguns dos fundamentos
defendidos pela tese acima mencionada.
Os dados explicitados na Tabela 6 mostram que
a regio nordestina detm a menor renda per capita
do pas nos dois perodos de observao, com R$
82,81 no primeiro perodo e R$ 113,56 no segundo.
Contudo, a taxa anual de crescimento registrada na
dcada de 1990 fcou acima da mdia brasileira,
graas expanso das transferncias diretas de
renda executadas pelos programas de combate
pobreza, como Bolsa Famlia.
Esta informao pode ser, em parte, comprova-
da atravs dos dados expostos na Tabela 7, onde se
identifca uma reduo da participao proveniente
do trabalho na renda total de todas as regies bra-
sileiras. Entre 1991 e 2000, a regio que apresentou
a maior reduo foi a nordestina. Nesta, a participa-
o do trabalho na renda diminuiu de 80,91%, em
1991, para 60,48%, em 2000, sofrendo uma dimi-
nuio de 3,18% ao ano.
A partir da observao da Tabela 8 pode-se ve-
rifcar uma ampliao da participao das transfe-
rncias signifcativa na renda total das regies do
Brasil no mesmo perodo.
evidente que as transferncias diretas de ren-
da promovidas pelo governo federal atravs de pro-
gramas sociais nos anos de 1990 infuenciaram po-
sitivamente o IDH das regies mais carentes. Neste
perodo, a regio nordestina registrou uma variao
mdia percentual em IDH da ordem de 16,49%,
enquanto a Regio Sul apresentou uma melhora
de 9,57% em seu ndice. De acordo com dados
da PNAD (2005), esta dicotomia tambm pode ser
identifcada em outros indicadores como, por exem-
plo, na disponibilidade ao abastecimento de gua
que verifcou, no ano de 2005, um percentual de
73,9% do total de domiclios particulares permanen-
tes atendidos pela rede geral de abastecimento, en-
quanto na Regio Sul este percentual foi de 84,0%.
Atravs da Figura 1 possvel visualizar de for-
ma ainda mais clara a relevncia que as transfe-
rncias governamentais tm assumido nos anos
posteriores ao processo de abertura comercial no
Brasil. Desde ento, a participao destas transfe-
rncias na renda total das macrorregies brasileiras
tem sido ampliada, conforme exposto na Tabela 8,
e o percentual de pessoas cuja transferncia do
governo representa parcela superior a 50% de sua
renda registrou grande expanso no Brasil entre os
anos de 1991 e 2000.
Os dados at aqui apresentados confrmam a
existncia de grandes desigualdades entre as re-
gies brasileiras. Segundo Porto (2004), o cresci-
mento econmico em determinadas regies mais
favorvel populao de baixa renda do que em
outras, o que no garante que a ocorrncia de tal
processo nessas reas reduza a pobreza. O cresci-
mento econmico apresenta a capacidade de dimi-
nuir os efeitos da pobreza, contudo o impacto sobre
as diversas regies ou estados da Federao tende
a ser desigual. O autor cita um conjunto de sete
fatores que deve ser observado, principalmente por
parte dos agentes responsveis pela formulao e
gesto de polticas pblicas, se o objetivo for possi-
bilitar que o crescimento econmico transforme-se
em reduo de pobreza. So eles:
1) os aspectos espaciais do crescimento in-
fuenciam da seguinte forma: a pobreza nos
pases em desenvolvimento normalmente se
concentra em reas rurais e difcilmente re-
solvida por um crescimento industrial urbano.
O mais comum nesses pases o combate
pobreza absoluta;
Tabela 7
Evoluo da participao da renda proveniente
do trabalho na renda total das regies brasileiras
1991/2000
Regio % em 1991 % em 2000
Taxa anual de
crescimento
Centro-Oeste 88,26 73,9 -1,95%
Norte 86,15 67,19 -2,72%
Nordeste 80,91 60,48 -3,18%
Sul 84,55 72,19 -1,74%
Sudeste 83,14 69,68 -1,94%
Brasil 83,24 67,56 -2,29%
Fonte: Magalhes e Rabelo (2006, p. 11).
2) os padres setoriais de crescimento: quan-
do o crescimento ocorre em um setor espec-
fco da economia, a reduo da pobreza vai
depender dos links existentes entre esse setor
e a camada mais pobre da populao;
3) o grau de intensidade e uso de fatores de
produo: quanto mais o crescimento for
trabalho-intensivo, maior ser a reduo da
pobreza;
4) o grau de desigualdade da renda e da rique-
za: quanto maior a desigualdade existente na
populao, menor o impacto do crescimento;
5) as dimenses no-renda: depende da capa-
cidade do indivduo em usufruir do crescimento
em esfera no econmica atravs de educao
e sade, por exemplo;
6) o padro do gasto pblico: o gasto do gover-
no tem um peso importante para os indivduos
mais pobres;
7) o impacto ambiental: a classe mais pobre
pode ser afetada pelo crescimento econmico
atravs da degradao do meio ambiente.
Porto (2004) denomina de polticas pr-pobre
aquelas que favorecem a populao mais necessi-
tada, promovendo uma distribuio mais efciente
da renda e viabilizando, atravs de incentivos se
preciso for, investimentos que gerem a ampliao-
da demanda por mo de obra pouco qualifcada,
aliando a isto investimentos massivos em educao
e sade. Alm disso, fundamental, de acordo com
o autor, eliminar os monoplios que, na maioria dos
casos, ofertam seus produtos a preos excessiva-
mente elevados, reduzindo o bem-estar social. Ou-
tras polticas essenciais promoo do crescimento
pr-pobre so: a disponibilidade de acesso ao mi-
crocrdito e aos servios de planejamento familiar;
os incentivos a pequenas e mdias empresas; o in-
vestimento em infraestrutura nas reas rurais ou na-
quelas reas cuja intensidade da pobreza apresenta
nveis mais altos em relao mdia, entre outras.
No entanto, tais polticas devem considerar as
diferentes caractersticas apresentadas pelas regi-
es brasileiras. Em determinados casos pode ser
que a intensifcao da taxa de crescimento econ-
mico seja a opo mais adequada; em outros, polti-
cas redistributivas podem apresentar maior grau de
efcincia. Neste contexto, torna-se extremamente
necessrio que o Estado, ao formular polticas dire-
cionadas reduo da pobreza ou de qualquer ou-
tra mazela social, faa uma minuciosa avaliao do
alvo de sua interveno, a fm de descobrir se o pro-
blema identifcado transiente ou crnico, se est
espacialmente localizado nas reas rurais, urbanas
ou em ambas. No caso da pobreza, simplifca-se a
anlise considerando a relao entre renda mdia
e a desigualdade de renda.
Figura 1
Percentual de pessoas cuja parcela superior a 50% de sua renda provm de transferncias governamentais
1991-2000
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2000). Elaborao do autor.
NORDESTE: TENDNCIAS,
PERSPECTIVAS E POTENCIALIDADES NA
CONTEMPORANEIDADE
Os entraves exportao de bens industriais
Durante as ltimas dcadas, a economia do
Nordeste, como um todo, no obteve vantagens
comparativas em seu comrcio com resto do mun-
do
6
, perdendo participao relativa nos produtos
tradicionais, em especial algodo, fumo, acar e
cacau. Segundo Diniz (2004), entre 1960 e 2000 as
exportaes brasileiras foram multiplicadas por 44,
em dlares nominais, e as nordestinas, apenas por
14. Isto provocou uma acentuada queda da partici-
pao relativa da regio no total das exportaes
brasileiras. No incio da dcada 1960, o Nordeste
detinha uma participao de 23%, porm, em 2000,
atingiu apenas 7,6% (Tabela 9).
6
O setor exportador nordestino tinha a instabilidade como principal ca-
racterstica, apresentando vrios perodos de auge e declnio, desde
a segunda metade do sculo XVII. Aps a grande crise de 1929, os
fuxos de comrcio sofreram modifcao com a ampliao do comr-
cio inter-regional de mercadorias. Isto gerou uma relao de depen-
dncia e complementaridade, alm de uma forte concorrncia em
relao Regio Sudeste.
Os produtos de origem agrcola (algodo, ca-
cau, mamona, acar, fumo, sisal, castanha de
caju, cera de carnaba, entre outros) compunham
cerca de 85% da pauta de exportaes nordestinas
at os anos 1970. A reduo das exportaes de
acar que at a dcada de 1980 era o produto
de maior relevncia promoveu uma signifcativa
diminuio da participao relativa dos estados de
Pernambuco e Alagoas no total das exportaes
da regio, reduzindo-a de 39,1% para 12,7% entre
1980 e 2000.
Nos anos de 1980, a pauta de exportao nor-
destina comeou a registrar uma relativa diversifca-
o, com a introduo de produtos petroqumicos e
celulose (na Bahia) alumnio e gusa (no Maranho),
promovendo uma elevao da participao destes
estados no total do valor exportado da regio. No
entanto, estes dois estados no apresentam muita
vinculao com o Nordeste oriental. Este fato se
explica por estarem geografcamente localizados
nos extremos da regio. Nos demais estados nor-
destinos, nesse perodo, a expanso das expor-
taes baseou-se basicamente em pescados e
frutas. Contudo, recentemente alguns passaram a
exportar calados e tecidos, principalmente o Cea-
r. A expanso observada ainda pouco relevante
considerando a magnitude da economia e da po-
pulao desses estados (DINIZ; BASQUES, 2004).
A falta de capacidade exportadora observada na
Regio Nordeste pode ser explicada pela lgica do
modelo de substituio de importaes no qual se
baseou signifcativa parcela da ampliao do setor
industrial nordestino nas ltimas dcadas. O referido
modelo fez com que a regio fcasse cada vez mais
dependente da importao de bens de capital e insu-
mos, o que promoveu um crescimento da participa-
o nordestina no total das importaes brasileiras,
passando de 5% no incio dos anos de 1960 para 9%
em 2001 (GALVO, 2002). A principal consequncia
dessa estrutura exportadora foi a gerao de dfcits
na balana comercial a partir de 1996.
A incapacidade estrutural de expandir as expor-
taes um grande entrave para o crescimento e o
Tabela 9
Participao dos estados no total das exportaes
nordestinas 1970-2000
(em %)
Estados 1970 1980 1990 2000
Maranho 1,0 0,5 14,6 18,8
Piau 0,4 0,8 1,1 1,6
Cear 12,9 6,7 7,6 12,3
Rio Grande do Norte 2,1 2,4 2,9 3,7
Paraba 3,6 2,1 1,7 1,9
Pernambuco 23,7 20,7 13,2 7,1
Alagoas 13,2 18,4 9,6 5,6
Sergipe 0,2 0,5 1,3 0,7
Bahia 42,9 48,0 48,0 48,3
Nordeste 100,0 100,0 100,0 100,0
Nordeste/Brasil 15,9 11,1 9,8 7,6
Fonte: Galvo (2002), Vergolino e Monteiro Neto (1998 apud DINIZ, 2004, p. 63).
desenvolvimento econmico no Nordeste. Todavia,
recentemente tm surgido algumas alternativas. A
primeira delas o potencial exportador apresen-
tado pelo estado do Maranho, principalmente
com relao aos bens minerais e siderrgicos. A
segunda alternativa a promissora expanso da
produo de soja nos estados da Bahia, do Mara-
nho e do Piau E, por fm, a produo de veculos
na Bahia, atravs da Ford. Paralelamente, existem
produtos de menor relevncia que podem auxiliar
na elevao da capacidade exportadora nordesti-
na, tais como: o camaro de cativeiro e os da fru-
ticultura irrigada. No entanto, a produo desses
bens extremamente vulnervel direo dada
poltica cambial.
Entre 1998 e 2011, as transaes comerciais
nordestinas com o resto do mundo (exportaes
mais importaes) expandiram-se cerca de 471,6%,
segundo informaes da Sudene. No mesmo pe-
rodo, as exportaes apresentaram uma tendn-
cia positiva, registrando uma elevao de 406,1%,
atingindo cerca de US$ 18,8 bilhes, em 2011. Por
sua vez, as importaes obtiveram um crescimento
da ordem de 535,6%, representando, aproximada-
mente, US$ 24,2 bilhes no mesmo ano. Portanto,
apesar da signifcativa expanso das exportaes,
o ritmo de crescimento das importaes foi consi-
deravelmente mais acelerado.
Assim, foram registrados dfcits na balana co-
mercial nordestina entre os anos de 1998 e 2002,
em 2007, 2010 e 2011. Neste ltimo ano, registrou-
-se o mais elevado dfcit dos ltimos 14 anos, for-
temente infuenciado pelo incremento das importa-
es, mais que duas vezes superior ao crescimento
das exportaes. O dfcit acumulado nos dois lti-
mos anos do perodo atingiu US$ 7,0 bilhes.
Vale destacar que a Regio Nordeste registrou
dfcit com Estados Unidos (aproximadamente US$
2,1 bilhes), China e Argentina, seus trs mais re-
levantes parceiros comerciais. Este dfcit pode ser
explicado, em grande parte, pelo acrscimo nas im-
portaes de bens de capital principal forma de
absoro de tecnologia pelo empresariado brasilei-
ro, de acordo com o Banco Mundial e, tambm,
de combustveis e lubrifcantes.
O principal desafo a ser enfrentado o baixo
nvel de competitividade registrado nos setores in-
dustriais leves da regio, particularmente o de con-
feces, o txtil e o de calados, cuja concorrncia
imposta no mbito internacional, notadamente pela
produo chinesa, mais elevada. Desta forma,
defende-se neste artigo que a eventual implementa-
o de uma poltica de desenvolvimento para o se-
tor industrial nordestino deve incorporar, como um
de seus elementos fundamentais, a constituio de
um sistema de incentivos e apoio s exportaes,
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
-5.000.000
-10.000.000
Exportao valor US$ 1.000 FOB (A) Importao (1) valor US$ 1.000 FOB (B) Saldo (A) - (B)
Grfco 3
Evoluo da balana comercial nordestina 1998-2011
Fonte: MDIC-Secex; MI/Sudene/DPLAN/CGEP/CID. (apud SUPERINTENDNCIA DO DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE, 2011).
Nota: (1) dados preliminares.
principalmente atravs do fornecimento de melho-
res condies de infraestrutura fsica. Com relao
a este ponto, cabe ressaltar que, embora a Regio
Nordeste ainda carea de uma poltica de desen-
volvimento especfca para seu setor industrial,
atualmente esto sendo realizados grandes inves-
timentos na infraestrutura de transporte em todo
pas, inclusive no Nordeste, atravs dos recursos
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Em 2011 teve incio a segunda etapa do progra-
ma, denominada de PAC 2, que vai at 2014. Nesta
etapa ocorrer um considervel incremento acrs-
cimo nominal de 45% no valor dos investimentos
realizados na etapa anterior. O PAC 2, que compre-
ende o perodo de 2011 a 2014, d continuidade s
aes implementadas no primeiro ciclo e executa
novos projetos em uma srie de segmentos, tais
como transportes, energia, cultura, meio ambiente,
sade, rea social e habitao. Foram seis as re-
as de investimentos nesta segunda etapa: Cidade
Melhor; Comunidade Cidad; Minha Casa, Minha
Vida; gua e Luz para todos; Transportes; e Energia
(Comit Gestor do PAC 2011).
De acordo com os dados da Tabela 10 verifca-
-se que a Regio Nordeste obteve o segundo maior
oramento para infraestrutura do pas, aproxima-
damente 35% do total brasileiro. Cerca de 83%
deste valor refere-se s obras do PAC, que esto
ajudando a dinamizar a infraestrutura nordestina.
Contudo, do valor total previsto no oramento ape-
nas 30,4% foram realizados at o ms de maio de
2011, de acordo com informao concedida pelo
Banco do Nordeste (BNB). importante destacar
a relevncia do direcionamento destes investimen-
tos para a regio, uma vez que podem contribuir
signifcativamente para seu desenvolvimento, dimi-
nuindo, assim, o nvel das desigualdades sociais e
econmicas em relao s reas mais desenvolvi-
das do pas.
Na Tabela 11 fca evidenciado que os trs esta-
dos da Regio Nordeste que possuem a maior par-
cela dos investimentos previstos no oramento so:
Maranho, com R$ 47,8 bilhes; Pernambuco, com
R$ 33,8 bilhes, e Cear, com R$ 33,4 bilhes, re-
presentando 33,7%, 23,8% e 23,5% do oramento,
respectivamente. Esses estados recebem, conjun-
tamente, 81% do valor total do investimento de in-
fraestrutura direcionado para a regio, aplicando-os
essencialmente em refnarias, ferrovias e portos. Os
estados da Bahia e de Alagoas sero benefciados
com R$ 5,7 bilhes e R$ 5,3 bilhes, respectiva-
mente. Os demais estados nordestinos Sergipe,
Rio Grande do Norte, Piau e Paraba absorvero
investimentos de menor monta, cerca de R$ 5,8 bi-
lhes, em seu conjunto.
Conforme exposto na Tabela 11, entre todos os
estados do Nordeste, a Paraba foi o que apresen-
tou o maior percentual do oramento efetivamente
investido nas obras previstas, cerca de 84,9% dos
valores orados, totalizando aproximadamente R$
1,7 bilho. Logo em seguida esto os estados da
Bahia, com 59,4% dos valores previstos no ora-
mento, totalizando R$ 3,4 bilhes de investimento,
e Pernambuco, com R$ 18,4 bilhes investidos, ou
seja, aproximadamente 54,5% dos valores ora-
dos. Maranho e Cear, por sua vez, foram os que
Tabela 10
Oramento para infraestrutura Brasil
(em R$ Milhes)
Estados Combustveis % Saneamento % Transporte % Energia % Total %
Centro-Oeste 584 4,5 2.563 19,8 5.148 39,7 4.667 36 12.962 100
Norte 650 1,2 2.063 3,8 7.198 13,1 44.834 81,9 54.745 100
Nordeste 94.681 66,8 15.070 10,8 15.500 10,9 16.408 11,6 141.657 100
Sul 2.472 13,1 158 0,8 6.868 36,3 9.432 49,8 18.930 100
Sudeste 68.210 38,6 18.324 10,4 70.288 39,8 19.747 11,2 176.569 100
Brasil 166.597 41,1 38.178 9,4 105.001 25,9 95.086 23,5 404.863 100
Fonte: Revista Anurio Exame Infraestrutura 2010-2011. Elaborao: BNB/Etene (2011).
registraram os menores percentuais do total dos in-
vestimentos planejados at maio de 2011, com ape-
nas R$ 7,9 bilhes e 4,5 bilhes, o que representa
16,6% e 13,5% dos valores inicialmente previstos
no oramento daqueles estados.
Poltica de desenvolvimento industrial: uma
proposta para a Regio Nordeste
Segundo Diniz e Basques (2004), as diretrizes
de uma poltica esto divididas em trs grandes
grupos, a saber: as polticas gerais, as polticas se-
toriais e as polticas locais. A integrao entre os
objetivos e os instrumentos que sero utilizados
fundamental para viabilizar a execuo conjunta
destas polticas. Neste processo devem-se consi-
derar as diferentes escalas territoriais e as caracte-
rsticas inerentes a cada regio ou localidade cuja
interveno ser realizada.
Todavia, a elaborao e a execuo de uma
nova poltica regional exigir que seja estabele-
cido, nos prximos anos, um novo critrio de re-
gionalizao para o Nordeste. Esse aspecto deve
ser levado em conta, dada a existncia de grandes
diferenas no vasto territrio nordestino, tanto do
ponto de vista econmico e social como demons-
trado por Tnia Bacelar em Nordeste, Nordestes:
que Nordeste? quanto do ponto de vista climtico,
por exemplo. Este critrio precisa ser capaz de ar-
ticular, de forma coerente, os objetivos gerais das
polticas governamentais s reais necessidades de
cada regio ou localidade, considerando suas prin-
cipais potencialidades e desafos.
Atualmente, a populao nordestina concentra-
-se, em grande parte, em torno das regies metro-
politanas de Fotaleza (CE), Recife (PE) e Salvador
(BA). Alm disso, a localizao espacial das capi-
tais do Nordeste, exceo de Teresina, em reas
litorneas e a ausncia de uma rede urbana inte-
grada de dimenso e escala mdia no interior da
regio consequncias do processo de formao
histrica do Complexo Nordestino fazem com que
seja fundamental uma atuao efetiva do estado,
em carter de urgncia, como instrumento de pol-
tica de desenvolvimento industrial, a fm de garantir
um maior suporte formao, ampliao e arti-
culao de uma rede urbana integrada de cidades
mdias no interior do extenso territrio nordestino.
As atividades industriais precisam ter acesso a
uma srie de servios de suporte produo e,
Tabela 11
Oramento para infraestrutura para os estados do Nordeste
(em Milhes)
Regies
Combustveis Saneamento Transportes Energia Total
A B B/A% A B B/A% A B B/A% A B B/A% A B B/A%
MA 40.533 5.000 12,3 - - - 3.273 414 12,6 3.974 2.513 63,2 47.780 7.926 16,6
PE 27.854 15.979 57,4 2.115 1.195 56,5 3.565 1.197 33,6 251 50 19,9 33.785 18.421 54,5
CE 22.533 - - 1.120 201 17,9 4.393 2.469 56,2 5.387 1.857 34,5 33.433 4.527 13,5
AL 354 229 64,6 3.794 532 14,0 1.124 484 43,0 - - - 5.272 1.245 23,6
BA 2.681 1.731 64,6 1.085 371 34,1 1.899 1.256 66,1 93 64 68,8 5.758 3.422 59,4
PB - - - 1.477 1.298 87,9 468 353 75,4 - - - 1.945 1.651 84,9
PI 533 - - 717 243 33,9 28 21 75,0 214 54 25,0 1.492 318 21,3
RN 193 123 63,7 483 107 22,2 209 115 55,0 508 - - 1.393 345 24,8
SE - - - 479 197 41,1 540 125 23,1 - - - 1.019 322 31,6
Outros
(1)
- - - 3.801 831 21,9 - - - 5.979 4.058 67,9 9.780 4.889 50,0
NE 94.681 23.061 24,4 15.070 4.975 33,8 15.500 6.434 41,5 16.406 8.595 52,4 141.657 43.065 38,4
Fonte: Revista Anurio Exame Infraestrutura 2010-2011. Elaborao: BNB/Etene (2011).
(1) Projetos que envolvem dois ou mais estados.
Legenda: A = Valores orados
B = Valores investidos (diferena entre o valor previsto e o valor que falta para concluir as obras).
por esta razo, tendem a se localizar em centros
urbanos de grande e mdio porte, uma vez que
estes possuem condies de ofertar os requisitos
locacionais exigidos pela indstria. Desta forma,
defende-se neste artigo que uma das principais
prioridades para a expanso de segmentos mais
dinmicos da indstria no Nordeste a execuo
de um projeto de desenvolvimento de uma rede
urbana de escala mdia, que seja capaz de ofer-
tar a infraestrutura e os servios adequados s
exigncias do capitalismo moderno. Assim, esta
rede urbana poderia exercer a importante funo
de minimizar, ou mesmo inverter, o processo de
concentrao econmica e populacional nas trs
principais metrpoles da regio.
Ao mesmo tempo, a criao de uma nova rede
urbana exigir uma constante avaliao das insti-
tuies que operam na regio a fm de compatibi-
lizar os objetivos especfcos de cada uma delas,
principalmente aquelas diretamente ligadas ao de-
senvolvimento regional e s difculdades mais re-
centes enfrentadas pelo Nordeste, conferindo, as-
sim, um carter mais dinmico a estas instituies.
Entre as que possuem maior destaque na regio
podem ser citadas: Banco do Nordeste (BNB), Su-
perintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
(Sudene), Departamento Nacional de Obras Contra
a Seca (Dnocs) e Companhia Hidreltrica do So
Francisco (Chesf).
Este acompanhamento se direciona a diversos
aspectos. Os principais dentre eles so: avaliao
de desempenho quanto concretizao dos proje-
tos e identifcao dos impactos sociais e econ-
micos gerados sobre as diferentes reas objetos da
interveno estatal. Paralelamente, fundamental
que seja feita uma avaliao quanto aos desvir-
tuamentos, notadamente aqueles relacionados
corrupo ativa e passiva, que ocorrem no interior
do sistema, executando, inclusive, aes punitivas
quando necessrio.
Aps a realizao de uma minuciosa anlise e
avaliao dos aspectos citados, alm de muitos ou-
tros, as instituies que apresentarem ndices de
desempenho muito abaixo do desejado deveriam
ser reestruturadas a fm de garantir que seja dado
maior suporte implementao das polticas e, as-
sim, criar as condies necessrias para que os
objetivos propostos sejam alcanados.
O fortalecimento das instituies de fnancia-
mento e de fomento ao desenvolvimento regional
dever ter como foco a instalao de novas unida-
des produtivas que atuem com mdia e alta tecno-
logia para que se possam aumentar a produo e
a produtividade em patamares compatveis com a
recuperao das exportaes regionais. Conforme
demonstrado durante o transcorrer deste artigo, a
regio nordestina vem perdendo participao relati-
va no total das exportaes brasileiras ao longo das
ltimas dcadas. Em contrapartida, a base produti-
va regional instalada aps o processo de abertura
comercial ampliou o grau de dependncia com rela-
o s importaes, invertendo a situao histrica
de supervits comerciais com o resto do mundo.
Neste contexto, torna-se fundamental para o
Nordeste a constituio de uma poltica forte de
incentivo s exportaes. Alm de garantir um tra-
tamento fscal e tributrio diferenciado na medida
das diferenas apresentadas em relao s demais
regies brasileiras e, tambm, assistncia tcnica
produo. A poltica pr-exportaes precisa incen-
tivar, atravs de cursos direcionados ao empresaria-
do nordestino, por exemplo, a disseminao de no-
vas tcnicas gerenciais e mtodos de negociao,
a fm de facilitar a entrada dos produtos produzidos
na regio em novos mercados. Neste sentido, deve
ser criada uma poltica de inovao (tecnolgica,
administrativa etc.) que esteja permanentemente
sendo atualizada pelas autoridades comprometidas
com o novo desenvolvimento econmico regional.
Ou seja, faz-se mister a criao de um sistema de
inovao regional.
Segundo Sbicca e Pelaez (2006), o sistema de
inovao um conjunto de instituies pblicas e
privadas que cooperam nos mbitos micro e macroe-
conmico para o desenvolvimento e a difuso de no-
vas tecnologias. A inovao ocorre, portanto, quando
uma determinada empresa apreende e introduz no-
vos mtodos, produtos, desenhos ou processos.
O processo de inovao tambm envolve outros
agentes alm da empresa inovadora como aque-
les relacionados ao consumo, ao fnanciamento e
regulao da tecnologia. A grande caracterstica
do processo inovativo a interatividade entre v-
rios agentes, tais como: agncias governamentais,
universidades, empresas, institutos de pesquisa e
instituies fnanceiras. O Estado e as universida-
des, em geral, apresentam como principal atividade
a pesquisa bsica que no tem por objetivo uma
aplicao imediata. J as empresas tendem a atuar
preponderantemente no desenvolvimento de pes-
quisas aplicadas orientadas resoluo de proble-
mas ligados ao setor produtivo. As instituies fnan-
ceiras tambm exercem relevante funo atravs da
concesso de fnanciamentos para a execuo dos
dois tipos de pesquisas acima mencionadas.
Produzir conhecimento, cincia e tecnologia no
Nordeste pode ser uma estratgia efciente para a
gerao de vantagens locacionais consistentes na
regio, uma vez que a sustentao de vrios seto-
res no longo prazo, principalmente aqueles mais di-
nmicos, extremamente difcil quando estes esto
fundamentados unicamente em incentivos fscais e
na grande disponibilidade de mo de obra barata
e pouco qualifcada. A implementao desta polti-
ca pode signifcar um primeiro passo em direo
conquista de uma independncia relativa da regio
em relao ao seu desenvolvimento econmico e
social, atraindo investimentos mais dinmicos e di-
minuindo seu grau de vulnerabilidade.
Neste sentido, os agentes responsveis pela for-
mulao de uma poltica que vise incentivar a ino-
vao no Nordeste devem, desde sua formulao,
estar preparados para superar eventuais obstcu-
los que possam ser impostos pelas classes polticas
mais retrgradas e os setores tradicionais da regio,
tais como: acar, pecuria e cacau, por exemplo.
As polticas setoriais precisam estar articuladas
com as polticas gerais e locais, pois muitas das
proposies aqui realizadas so complementares
entre si. Assim, considerando-se as caractersticas
produtivas, as tendncias, as perspectivas e as po-
tencialidades da Regio Nordeste, alguns setores
da indstria podem ser vistos como alvos prioritrios
para as polticas setoriais. Entre eles podem ser cita-
dos os seguintes setores: acar e lcool, qumico,
confeces e calados. A seguir, com apoio da li-
teratura especializada foram analisadas/elaboradas
algumas propostas para estes setores especfcos.
Considerando-se a importncia que a produo
sucroalcooleira assume no processo de reproduo
capitalista dos estados de Pernambuco e Alagoas,
torna-se necessrio implentar uma poltica espec-
fca para este setor, a fm de minimizar os perversos
impactos sociais e econmicos provocados pela
inrcia de sua produo. Simultaneamente, extre-
mamente relevante estimular no s as pesquisas
cientfcas na rea de biocombustveis, mas, tam-
bm, o desenvolvimento de atividades alternativas
que possam absorver a mo de obra atualmente
alocada neste setor.
Quanto indstria qumica regional, a sutenta-
o e o incentivo sua ampliao so de extrema
urgncia para que se possam gerar vantagens lo-
cacionais duradouras, umas vez que os principais
fatores que tm atrado investimentos para a regio
nas ltimas dcadas (mo de obra abundante e ba-
rata, incentivos fscais e fnanceiros) podem vir a ser
eliminados em mdio e longo prazo.
A indstria petroqumica tem desempenhado
papel relevante na economia regional, notadamen-
te para o estado da Bahia. Esta indstria apresenta
boas possibilidades de articulao e complemen-
taridade com as demais atividades qumicas de-
senvolvidas no Nordeste e, tambm, com os outros
setores da indstria.
Neste sentido, algumas prioridades podem ser
estabelecidas para o desenvolvimento e a consoli-
dao do complexo qumico nordestino. A primeira
a expanso da produo de insumos, tanto os na-
turais quanto os sintticos, a partir de um programa
de incentivos cotonicultura e indstria qumica.
Outra importante poltica para este setor se refere
manuteno e ampliao da qualifcao do traba-
lho tcnico realizado principalmente no interior dos
institutos federais de ensino. Finalmente, a abertu-
ra de linhas de crdito direcionadas atualizao
tecnolgica das plantas assume importncia funda-
mental, assim como o estmulo a uma maior integra-
o com a indstria de confeces e de calados.
Em relao indstria de confeces pode-se
afrmar que este ramo um dos mais tradicionais do
Nordeste, porm, nas ltimas dcadas, o setor evo-
luiu consideravelmente e passou por um importan-
te processo de expanso, com duas caractersticas
diferentes. Por um lado ocorreu um crescimento do
artesanato tradicional que tambm vem evoluindo
gradativamente, adotando mtodos produtivos um
pouco mais modernos, como o caso da produo
de jeans em Toritama (PE) e de redes em So Bento
(PB), por exemplo. De outro, diversas indstrias de
confeces foram atradas para a regio, prepon-
derantemente atravs de incentivos fscais. Dentre
as principais encontram-se: Hering, Vicunha, Cote-
minas, Marisol e outras (DINIZ; BASQUES, 2004).
Diferente da indstria de confeces, a indstria
de calados foi instalada recentemente na regio
nordestina, proveniente, em grande parte, dos es-
tados de So Paulo e Rio Grande do Sul. Esta in-
dstria especializada na fabricao de calados
sintticos. Assim como a indstria de confeces,
a de calados tambm se localizou no Nordeste em
busca dos incentivos fscais e mo de obra barata,
e mantm pouca relao com as demais ativida-
des praticadas na regio, uma vez que recebe os
insumos, fabrica seus produtos e, logo em seguida,
os vende em mercados externos regio. Por esta
razo pode-se dizer que funciona como enclave.
CONSIDERAES FINAIS
Conforme demonstrado no presente trabalho, o
recente debate sobre a desconcentrao produti-
va nacional tem-se caracterizado por argumentos
que apresentam uma perspectiva um tanto quanto
pessimistas. Em sntese, estes argumentos desta-
cam: a tranformao no papel desempenhado pelo
Estado; as vantagens do Sudeste, notadamente
So Paulo, quanto disponibilidade de infraestrutu-
ra, mo de obra qualifcada, maior investimento em
pesquisa, maior proximidade do Mercosul, quan-
tidade superior de municpios de grande e mdio
porte com elevada capacidade de atrair investimen-
tos, entre outros fatores.
Apesar dos fatos e argumentos defendidos por
Diniz (1993), Guimares Neto (1995) e Cano (1995),
so identifcados alguns outros fatos e potencialida-
des na Regio Nordeste que podem contrabalanar,
ao menos em parte, as vantagens apresentadas pe-
las reas localizadas no centro de acumulao ca-
pitalista brasileiro, desde que atrelados a um projeto
nacional de desenvolvimento regional.
Ainda que ocupem posio subalterna na divi-
so inter-regional do trabalho, os polos industriais
e agroindustriais j em funcionamento no Nordeste
podem benefciar-se de algumas vantagens com-
petitivas e do maior incentivo s exportaes, apre-
sentando, assim, potencial para assumir um papel
mais relevante para o pas no futuro.
As deseconomias de aglomerao que ocorrem
nas regies Sul e Sudeste explicitadas nos custos
de terrenos, nos diferenciais de salrio e na atuao
dos sindicatos, entre outros tambm podem, em
determinados casos, fazer com que novos projetos
industriais e/ou agropecurios sejam atrados pelas
regies perifricas. Por ltimo, os incentivos fscais
e fnanceiros tambm podem ajudar a atrair investi-
mentos produtivos para o Nordeste.
Diversas atividades apresentam potencial para
elevar o nvel do produto nordestino. Alm do tu-
rismo, segmento bem desenvolvido na regio, mas
com muitas possibilidades de crescimento, desta-
cam-se: a explorao mineral; a agricultura irrigada
no semirido; a emergncia de alguns polos indus-
triais em cidades de mdio porte, e a disponibili-
dade de centros, como Recife e Campina Grande,
que possuem boa qualifcao na rea cientfca e
tecnolgica.
Desta forma, para que estas potencialidades
possam efetivar-se necessrio que ocorra uma
reativao da poltica de desenvolvimento regional,
alm de modifcaes na hierarquia das tarifas de
importao. Neste sentido, este trabalho defende a
implementao de uma poltica mais ostensiva de
incentivos fscais e creditcios, que tambm busque
a ampliao da infraestrutura das regies menos
desenvolvidas.
Neste contexto, espera-se que o Estado compen-
se, atravs de aes mitigadoras quando preciso, a
relativa falta de investimentos privados. Porm, cabe
ressaltar que a economia geralmente d respostas
mais amplas e permanentes quando interveno
incentiva expanso da base produtiva.
Percebe-se que os investimentos estatais dire-
cionados s regies perifricas nos ltimos anos
vm apresentando uma tendncia de concentrao
em suas reas mais dinmicas, ou seja, onde os
agentes privados preferem localizar-se em funo
da existncia dos novos fatores de competitividade,
gerando um dinamismo conduzido pela lgica do
mercado. O que preocupa a partir de tal constatao
que, no Nordeste, muitas reas no- competitivas
possuem grande contingente populacional.
A concluso que emerge das observaes e
anlises realizadas neste trabalho a de que a
insero brasileira na economia internacional, em
um ambiente de intensa globalizao, foi bastante
diferenciada. Esta diferenciao tende a aprofundar
as histricas e perversas desigualdades entre as
regies do pas. A prpria forma pela qual ocorre o
crescimento da economia mundial extremamente
assimtrica. Segundo Pacheco (1996), os agentes
econmicos globais interessam-se apenas pelos
espaos competitivos do Brasil. Esta observao
fundamental, pois chama a ateno para a orienta-
o dos investimentos a partir de interesses priva-
dos e no do interesse nacional brasileiro.
Assim, de acordo com o exposto, fca claro que
as desigualdades histricas entre as regies brasilei-
ras tendem a aprofundar-se, destacando-se apenas
alguns focos de competitividade e dinamismo, caso
no seja implementada, em carter de urgncia, uma
poltica nacional de desenvolvimento regional.
A grave crise pela qual passa o Estado, desde
o inconteste alinhamento com o Consenso de Wa-
shington, e o evidente tratamento no prioritrio
concedido ao objetivo da integrao nacional, nas
ltimas dcadas, sinalizam neste sentido. Cabe res-
saltar, como mencionado anteriormente, que isso se-
ria conveniente a determinados grupos econmicos
e polticos conservadores que historicamente tm
colocado seus prprios interesses acima dos inte-
resses da nao.
Esta tendncia de agravamento das desigual-
dades vem fortalecendo dinmicas especfcas no
interior dos estados nordestinos. No Rio Grande do
Norte e em Pernambuco, por exemplo, o dinamis-
mo das reas de fruticultura contrape-se grave
crise das reas do antigo complexo gado-algodo
apesar de estas reas fcarem prximas, em ambos
os estados. De semelhante forma, a morosidade na
busca por alternativas para a produo do cacau na
Bahia contrasta-se com o dinamismo das reas situ-
adas no oeste do estado.
Furtado (1992) j afrmava que a insero sele-
tiva da economia brasileira economia mundial te-
ria como consequncia o abandono das reas no
-competitivas. Portanto, h pelo menos duas dca-
das, a tendncia de fragmentao da economia bra-
sileira vem-se manifestando sem que o Estado atue
efetivamente a fm de contrarrestar os efeitos nega-
tivos deste processo. Ao que parece, o Nordeste j
est dando sinais de que dever acompanhar esta
tendncia geral de fragmentao nos prximos anos.
Assim, o futuro aponta, particularmente com relao
regio nordestina, para a intensifcao das hetero-
geneidades herdadas do passado recente.
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Artigo recebido em 15 de julho de 2013
e aprovado em 28 de julho de 2013.
Desenvolvimento municipal e
eficincia dos gastos pblicos
na Bahia: uma anlise do
IFDM a partir da metodologia
DEA
Gabriel Teixeira Ervilha*
Frederick Fagundes Alves**
Adriano Provezano Gomes***
Resumo
Atualmente uma importante fonte de informao na defnio de polticas pblicas e in-
vestimentos entre os municpios brasileiros o ndice Firjan de Desenvolvimento Munici-
pal (IFDM), ao qual cabe no somente representar a atual conjuntura econmico-social
do municpio, mas tambm considerar os esforos envolvidos na busca de melhores
resultados. Dentro desse contexto, o presente trabalho tem o objetivo de apresentar
como indicador de anlise a efcincia, que pode gerar melhores resultados e, con-
sequentemente, novos meios de se alcanar um desenvolvimento municipal. Atravs
da utilizao da metodologia no paramtrica da anlise envoltria de dados Data
Envelopment Analysis (DEA) , sendo os resultados refnados pela deteco de outli-
ers, revela-se uma alta inefcincia nos gastos com educao e sade nos municpios
baianos, indicando que servios mais efcientes podem, sim, gerar um grande impacto
na busca pelo desenvolvimento municipal.
Palavras-chave: IFDM. DEA. Gastos pblicos municipais.
Abstract
Currently being an important source of information in the defnition of public policies
and investments between Brazilian municipalities, not only lies with the ndice Firjan
de Desenvolvimento Municipal (IFDM) depict the current socio-economic situation of
the county, but also consider the efforts involved in pursuing better results. Within this
context, this work aims to present how a new component, the effciency, can generate
better indicators and, consequently, new ways of achieving municipal development. By
using the non-parametric method of Data Envelopment Analysis (DEA), and the results
refned by the outlier detection, a high ineffciency in spending on education and health
is revealed in municipalities in Bahia, indicating that more effcient services can indeed
generate a great impact on the search for municipal development.
Keywords: IFDH. DEA. Public spending.
* Mestrando em Economia e gradu-
ado em Cincias Econmicas pela
Universidade Federal de Viosa
(UFV). gabriel.ervilha@ufv.br.
** Mestrando em Economia na Uni-
versidade Federal de Viosa (UFV),
graduado em Cincias Econmicas
pela Universidade Federal de So
Joo Del-Rei (UFSJ).
frederick.alves@ufv.br.
*** Doutor em Economia Aplicada e
graduado em Agronomia pela Uni-
versidade Federal de Viosa (UFV).
Professor do Departamento de Eco-
nomia da UFV. apgomes@ufv.br
BAhIA
ANlISE & DADOS
desenvOlvimentO municipal e eficincia dOs gastOs pblicOs na bahia: uma anlise dO ifdm a partir da
metOdOlOgia dea
INTRODUO
A ideia de desenvolvimento to subjetiva quan-
to de utilidade. Durante muito tempo, entretanto,
a medida mais comum do bem-estar humano agre-
gado foi a renda nacional, usualmente expressa
pelo Produto Interno Bruto (PIB) per capita ou pelo
Produto Nacional Bruto (PNB) per capita. Ambos,
entretanto, sofreram crticas por representar modos
de valorao de bem-estar, especialmente porque:
1) somente registram transaes monetrias; 2)
igualam commodities que geram efeitos positivos
e negativos sobre o nvel de satisfao coletivo; 3)
contabilizam como custos os esforos de ameni-
zar problemas ambientais; 4) tratam os recursos
naturais como livres e ilimitados; 5) no atribuem
valor ao lazer; 6) ignoram a liberdade e os direitos
humanos, e 7) ignoram a distribuio de renda da
sociedade (STANTON, 2007).
A partir da difculdade de apenas aspectos refe-
rentes renda retratarem o nvel de bem-estar de
uma nao, um estado, um municpio ou um territ-
rio qualquer, muitos rgos de pesquisa e agncias
nacionais e internacionais de desenvolvimento co-
mearam a dar ateno a medidas que, mediante a
combinao de indicadores, poderiam representar
o nvel de progresso social. O grande questiona-
mento passava a ser, como destacado por Hicks e
Streeten (1979), a escolha das variveis e a forma
de combin-las.
No incio da dcada de 1990, foi lanado pela
Organizao das Naes Unidas (ONU) o ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH), que se props
a verifcar o nvel de desenvolvimento de um pas
utilizando-se de indicadores de desempenho. O IDH
assim passou a ser o mais conhecido clculo do de-
senvolvimento humano (TORRES; FERREIRA; DINI,
2003). A partir dele, o debate referente aos aspectos
econmicos e sociais passou a ser mais direcionado
qualidade de vida e s condies essenciais da
sociedade, opondo-se s antigas mensuraes em
que a esfera econmica do indivduo sobressaa-se
ante os aspectos sociais inerentes a ele.
Com o IDH, inicialmente proposto para mensurar
o nvel de desenvolvimento de uma nao, surgem
tambm indicadores em nveis menos abrangen-
tes, como para estados, municpios e at territrios
mais locais. Entretanto, a difculdade de mensura-
o desses indicadores locais torna-se maior me-
dida que o territrio fca mais especfco, diante dos
dispndios temporais e fnanceiros inerentes cap-
tao das informaes necessrias. Nesse caso,
os indicadores locais normalmente apresentam-se
com periodicidades menores.
Distinguindo-se por apresentar periodicidade
anual e por acompanhar o desenvolvimento de to-
dos os atuais 5.565 municpios brasileiros, o ndice
Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM) hoje
referncia para o acompanhamento do desenvol-
vimento socioeconmico, tanto no recorte local,
quanto nacional. O IFDM apresenta semelhanas
com o IDH, pois acompanha as trs reas de inte-
resse deste: renda, educao e sade, utilizando-
-se exclusivamente de estatsticas ofciais.
Mas, assim como em outros inmeros indicado-
res, surge a dvida referente capacidade de as
informaes fornecidas pelo IFDM exprimirem cla-
ramente os esforos pblicos e privados na deter-
minao dos componentes considerados bsicos
ao desenvolvimento de um municpio.
Fonte de informao no apenas para a gesto
pblica na verifcao das atuais circunstncias,
o IFDM um guia para todas as pessoas e orga-
nismos pblicos e privados na defnio de polti-
cas pblicas e investimentos entre os municpios.
Cabe a ele, portanto, no somente defnir a atual
conjuntura econmico-social, mas tambm con-
siderar os esforos envolvidos na busca de me-
lhores resultados. Nesse sentido, os municpios
podem utilizar seus recursos na busca de bons
indicadores, mas se deparam com restries or-
amentrias e com a difculdade de utiliz-los da
maneira mais racional possvel. Dessa forma, a
efcincia dos gastos em componentes bsicos do
desenvolvimento municipal importante medida
dos esforos auferidos pelos gestores municipais,
gaBriel teixeira ervilha, Frederick FagundeS alveS, adrianO prOvezanO gOMeS
que podem proporcionar mudanas nos indicado-
res de desenvolvimento municipal e consequente
alterao de como aquele municpio visto aos
olhares dos agentes econmicos.
dentro desse contexto
que o presente trabalho tem
o objetivo no de criar uma
metodologia de ajustamento
para o IFDM vigente, mas
sim de mostrar como um
novo componente, a efcin-
cia, pode evidenciar quais municpios fazem o me-
lhor uso de seus recursos e de que maneira isso
pode impactar nos resultados alcanados por eles,
fornecendo uma indicao do desenvolvimento que
poderia estar ao alcance do municpio que utilizas-
se seus recursos de maneira mais efciente.
Alm da presente introduo, o trabalho contm
mais quatro sees: na segunda procura-se discutir
o papel da efcincia nas polticas pblicas e fazer
uma reviso na literatura referente mensurao
dessa mesma efcincia por meio da anlise envol-
tria de dados; na terceira procuram-se defnir os
meios pelos quais se espera atingir o objetivo pro-
posto no trabalho; a quarta seo apresenta e dis-
cute os resultados obtidos pela pesquisa, e a quinta
consiste nas consideraes fnais.
EFICINCIA E POLTICAS PBLICAS
papel da gesto pblica prover os munic-
pios de educao, sade, moradia, segurana e
previdncia social, dentre outros servios. Assim,
uma gesto efcaz deve ser aquela que consegue
disponibilizar estes servios com qualidade e em
quantidade demandada pela sociedade, consumin-
do o mnimo possvel de recursos. Usualmente, as
organizaes dispem de uma infnidade de indica-
dores fnanceiros e operacionais usados para medir
o seu desempenho. atravs do acompanhamento
de indicadores que os gestores monitoram o de-
sempenho organizacional, apuram os desvios em
relao ao que fora previsto e verifcam se as metas
estratgicas sero atingidas.
Diferentemente de uma empresa, o poder pbli-
co no possui fns lucrativos. Suas receitas devem
ser sufcientes para cobrir as
despesas incorridas na pres-
tao dos servios pblicos.
Desta maneira, uma forma
de medir o desempenho do
gestor pblico acompanhar
a execuo oramentria da
unidade pblica por ele administrada. No obstante,
um municpio pode apresentar supervit sem que,
no entanto, sua populao tenha acesso a servios
pblicos de qualidade.
Assim, deve-se analisar a gesto dos recursos
pblicos na obteno de qualidade e efcincia das
polticas pblicas, mensuradas via indicadores que
medem a qualidade de vida da populao. Dessa
forma, pode-se encontrar um aparato importante na
averiguao das possveis estratgias que devem
ser tomadas na busca da melhor gesto pblica.
A investigao da efcincia da gesto pblica
atravs da anlise envoltria de dados
Considerando-se as inmeras aplicaes da
metodologia Data Envelopment Analysis (DEA) na
avaliao, mensurao e comparao da efcincia
produtiva de unidades organizacionais, a avaliao
da efcincia dos gastos pblicos tem-se destaca-
do, diante da comparao de dispndios pblicos
em todos os nveis governamentais e nas mais di-
versas reas de gesto.
A metodologia DEA tem na sua origem o tra-
balho de Charnes, Cooper e Rhodes (1978) que
j possuam o objetivo de desenvolver um mtodo
para comparar a efcincia de escolas pblicas con-
siderando uma srie de insumos utilizados e de pro-
dutos gerados pela unidade de deciso, a escola.
Em mbito internacional a tcnica est mais dis-
seminada no campo das polticas pblicas, como
ilustra o trabalho de Marti e Savi (2001), que aplica
Uma forma de medir o
desempenho do gestor pblico
acompanhar a execuo
oramentria da unidade pblica
por ele administrada
metOdOlOgia dea
o DEA para estimar como as regies da Srvia utili-
zavam os seus recursos. Adotando como metodolo-
gia a anlise envoltria de dados, Afonso e St Aubyn
(2004) analisaram os setores de sade e educao
dos pases da Organizao para a Cooperao e
o Desenvolvimento Econmico (OECD). De modo
semelhante, Pang e Herrera (2005) estudaram in-
dicadores de sade e educao de 140 pases no
perodo de 1996 a 2002, elencando as variveis que
explicavam o ndice de efcincia de cada pas.
Para estudar a efcincia de gastos pblicos no
Brasil, Souza e Souza (1999), Sampaio et al. (2005)
e Boueri (2006) utilizaram a metodologia DEA no
clculo do score de efcincia das despesas mu-
nicipais, considerando como produtos indicadores
relacionados a saneamento, educao e sade.
Bezerra e Diwan (2001), por sua vez, desenvolve-
ram um trabalho cujo objetivo foi comparar os indi-
cadores socioeconmicos das cidades brasileiras
mais populosas, sendo tal comparao realizada
atravs da utilizao do IDH e da tcnica DEA, cuja
aplicao ocorreu no intuito de medir a efcincia
da alocao dos recursos municipais. J Gaspa-
rini e Souza Jr. (2006) empregaram a Anlise de
Componentes Principais (ACP) e a metodologia
DEA para avaliar em que medida o Fundo de Par-
ticipao dos Estados (FPE) atende aos objetivos
redistributivos contemplados pela Constituio Fe-
deral de 1988, bem como o seu impacto sobre a
efcincia da gesto pblica.
Regionalmente, Machado Jr., Irff e Benegas
(2011) e Trompieri Neto e outros (2008) buscaram
avaliar a efcincia tcnica dos gastos municipais
per capita em educao, sade e assistncia so-
cial para os municpios cearenses; Faria, Jannuzzi
e Silva (2008) analisaram a efcincia dos gastos
pblicos nos municpios fuminenses no perodo
1999/2000, enquanto o trabalho de Ribeiro e outros
(2012) buscou construir um ndice de efcincia da
gesto dos recursos nas reas sociais em Minas
Gerais atravs da metodologia DEA com anlise
de janela, obtendo sua evoluo atravs da taxa
mdia geomtrica.
Em contextos mais especfcos, Faanha e Ma-
rinho (2001) utilizaram-se do DEA no campo da
avaliao educacional; Meza (1998) aplicou a me-
todologia DEA ao estudo da efcincia dos 12 pro-
gramas de ps-graduao da Coppe-UFRJ, sendo
um estudo semelhante desenvolvido por Silva e Fer-
nandes (2001), que fzeram uso do mtodo como
ferramenta quantitativa auxiliar no processo de ava-
liao de cursos de ps-graduao de engenharias
reconhecidos pela Coordenao de Aperfeioamen-
to de Pessoal de Nvel Superior (Capes) em 1998.
Soares de Mello e outros (2000) integraram os mo-
delos DEA com os Sistemas de Informao Geogr-
fca (SIG) para avaliar a efcincia da Universidade
Federal Fluminense (UFF) em motivar jovens dos
municpios do estado do Rio de Janeiro a tentarem
ingressar em seus cursos superiores, assim como a
efcincia destes municpios em conseguir que seus
habitantes ingressem no ensino superior.
Para sade e saneamento, Marinho (2001), ava-
liou os servios ambulatoriais e hospitalares nos
municpios do estado do Rio de Janeiro relativos
ao ano de 1998; Castro (2003) desenvolveu um
trabalho cujo objetivo era verifcar a aplicabilidade
do DEA ao setor de saneamento. Em Lins e outros
(2007) so considerados indicadores de assistn-
cia, ensino e pesquisa para desenvolver um estudo
de caso com 31 hospitais gerais pertencentes a uni-
versidades federais brasileiras, enquanto Gondim
(2008) utiliza-se da mesma tcnica para avaliar a
efcincia tcnica relativa de 14 hospitais da rede
pblica do estado e da prefeitura de Fortaleza para
2006, a fm de subsidiar a tomada de deciso do
gestor, atendendo ao princpio da efcincia. O tra-
balho de Ferreira, Mendes e Oliveira (2012) analisa
a efcincia da prestao de servios de sade pelo
SUS no estado de Mato Grosso, levando-se em
considerao suas 14 microrregies, e o de Yama-
da (2011) tem como objetivo investigar a existncia
de economias de escala no setor de sade pblica
no Brasil atravs do clculo de um score de efci-
ncia atravs do DEA, uma regresso comparativa
em painel, revelando que o tamanho do municpio
um importante determinante de sua efcincia na
rea de sade.
Essas aplicaes destacam o emprego cres-
cente da metodologia DEA em diversas frentes,
principalmente na avaliao de medidas de efcin-
cia em polticas pblicas. Embora o presente traba-
lho no apresente uma avaliao muito complexa
de uma implementao tcnica sofsticada, sua
contribuio est em discutir as especifcidades do
setor em estudo, utilizando novos indicadores re-
presentativos da efcincia, alm da interpretao
dos resultados destes.
Para verifcar o desempenho da gesto pblica
nos municpios baianos, o objetivo principal deste
trabalho avaliar como os gastos pblicos em sa-
de e saneamento, educao e investimentos na ge-
rao de emprego e renda esto contribuindo para
o desenvolvimento municipal medido pelo IFDM.
METODOLOGIA
Anlise Envoltria de Dados (DEA)
Com base nas anlises de efcincia, os auto-
res Charnes, Cooper e Rhodes (1978) deram incio
ao estudo da abordagem no paramtrica para a
anlise de efcincia relativa de frmas com mlti-
plos insumos e mltiplos produtos, cunhando a no-
menclatura Data Envelopment Analysis (DEA). Vale
ressaltar que, na literatura relacionada aos modelos
DEA, uma frma tratada como Decision Making
Unit (DMU), uma vez que estes modelos provm
de uma medida para avaliar a efcincia relativa de
unidades tomadoras de deciso.
A DEA baseia-se em modelos matemticos no
paramtricos, isto , no utiliza inferncias estatsti-
cas nem se apega a medidas de tendncia central,
testes de coefcientes ou formalizaes de anlise
de regresso (FERREIRA; GOMES, 2009). O obje-
tivo principal do DEA avaliar a efcincia de cada
DMU e verifcar quais esto inseridas na fronteira
de possibilidade de produo, ou seja, verifcar se
o desempenho dessas DMU, do ponto de vista da
efcincia tcnica, timo.
Considerando-se que existam k insumos e m
produtos para cada n DMU, so construdas duas
matrizes: a matriz X de insumos (k x n) e a matriz
Y de produtos (m x n), representando os dados de
todas as n DMU. Na matriz X, cada linha representa
um insumo e cada coluna representa uma DMU.
J na matriz Y, cada linha representa um produto e
cada coluna, uma DMU. Para a matriz X, neces-
srio que os coefcientes sejam no negativos e que
cada linha e cada coluna contenham, pelo menos,
um coefciente positivo. O mesmo raciocnio aplica-
-se para a matriz Y.
Assim, para a i-sima DMU, so representados
os vetores x
i
e y
i
, respectivamente para insumos
e produtos. Para cada DMU, pode-se obter uma
medida de efcincia, que a razo entre todos os
produtos e todos os insumos. Para a i-sima DMU
tem-se:

i DMU da Ecincia
ki k i i
mi m i i
i
i
x v x v x v
y u y u y u
x v
y u
2 2 1 1
2 2 1 1
`
`
(1)
em que u um vetor (m x 1) de pesos nos pro-
dutos e v um vetor (k x 1) de pesos nos insumos.
A pressuposio inicial que esta medida de
efcincia requer um conjunto comum de pesos que
ser aplicado em todas as DMU. Entretanto, existe
certa difculdade em se obter um conjunto comum
de pesos para determinar a efcincia relativa de
cada DMU. Isto ocorre porque as DMU podem es-
tabelecer valores para os insumos e produtos de
modos diferentes e, ento, adotar diferentes pesos.
necessrio, assim, estabelecer um problema que
permita que cada DMU possa adotar o conjunto de
pesos que for mais favorvel, em termos compara-
tivos com as outras unidades. Para selecionar os
pesos timos para cada DMU, especifca-se um
problema de programao matemtica. Para a i-
-sima DMU, tem-se:
metOdOlOgia dea

. 0 ,
, ,..., 2 , 1 , 1 ` `
:
, ` `
,

v u
n j x v y u
a sujeito
x v y u MAX
j j
i i v u
(2)
Essa formulao envolve a obteno de valores
para u e v, de tal forma que a medida de efcincia
para a i-sima DMU seja maximizada, sujeita res-
trio de que as medidas de efcincia de todas as
DMU sejam menores ou iguais a um.
Linearizando e aplicando-se a dualidade em
programao linear, pode-se derivar uma forma en-
voltria do problema anterior. Com isso, a efcincia
da i-sima DMU, considerando-se a pressuposio
de retornos constantes escala, dada por:
, 0
, 0
, 0
:
,
,

X x
Y y
a sujeito
MIN
i
i
(3)
em que um escalar cujo valor ser a medida
de efcincia da i-sima DMU. O parmetro um
vetor (n x 1) cujos valores so calculados de forma a
se obter a soluo tima. Para uma DMU efciente,
todos os valores de sero zero; para uma DMU
inefciente, os valores de sero os pesos utiliza-
dos na combinao linear de outras DMU efcien-
tes, que infuenciam a projeo da DMU inefciente
sobre a fronteira calculada.
Na formulao dos multiplicadores apresentada
na equao (02), os pesos u e so tratados como
incgnitas, sendo escolhidos de maneira que a ef-
cincia da i-sima DMU seja maximizada.
Para cada unidade inefciente, os modelos DEA
fornecem seus respectivos benchmarks (DMU de
referncia), determinados pela projeo dessas
unidades na fronteira de efcincia. Essa proje-
o feita de acordo com a orientao do mode-
lo, sendo orientao a insumos quando se deseja
minimizar os recursos, mantendo-se os valores
dos produtos constantes, ou orientao a produtos
quando se deseja maximizar os produtos sem dimi-
nuir os insumos.
Neste estudo foi utilizada a orientao a insu-
mos e o modelo escolhido foi o de retornos vari-
veis escala, uma vez que este admite a sepa-
rao dos resultados em relao pura efcincia
tcnica e efcincia de escala. Esse modelo foi
proposto por Banker, Charnes e Cooper em 1984,
a partir daquele com retornos constantes escala
(CCR), sendo uma nova metodologia de frontei-
ra de efcincia que admite retornos variveis de
escala, ou seja, substitui o axioma da proporcio-
nalidade entre inputs e outputs pela mxima da
convexidade. Esse novo modelo, em homenagem
aos seus idealizadores, conhecido como modelo
BCC. Estabelecendo a convexidade da fronteira,
ele permite que as DMU que operam com baixos
valores de inputs tenham retornos crescentes de
escala e as que operam com altos valores tenham
retornos decrescentes de escala. O problema de
programao linear com retornos constantes pode
ser modifcado para atender pressuposio de
retornos variveis, adicionando-se a restrio de
convexidade N1=1, em que N
1
um vetor (n x 1)
de algarismos unitrios.
Essa abordagem forma uma superfcie convexa
de planos em interseo, a qual envolve os dados
de forma mais compacta do que a superfcie for-
mada pelo modelo com retornos constantes. Com
isso, os valores obtidos para efcincia tcnica, com
a pressuposio de retornos variveis, so maiores
ou iguais aos obtidos com retornos constantes.
Alm disso, o modelo DEA apoiado em trs
suposies: 1) sendo determinstico, produz resul-
tados que so particularmente sensveis a erros de
medida; 2) s mede a efcincia relativa da melhor
prtica entre um exemplo particular, de modo que
no signifcativo comparar os escores de efcin-
cia entre diferentes estudos porque a melhor prti-
ca entre os estudos desconhecida, e 3) sensvel
especifcao dos fatores e ao tamanho do grupo
sob anlise.
Deteco de outliers
Dada a alta sensibilidade da anlise envoltria
de dados presena de outliers e erros de amos-
tra, de grande importncia a utilizao de mtodos
para sua deteco. No presente trabalho, utilizou-
-se a metodologia desenvolvida por Sousa e Stosic
(2003). Os autores conceberam uma combinao de
dois mtodos de reamostragem, de modo a proceder
com uma anlise de outliers especfca para mtodos
DEA. A partir dos mtodos jackknife (determinstico)
e bootstrap (estocstico), os autores deram origem
ao procedimento denominado jackstrap. Em um pri-
meiro momento, o jackknife utilizado por meio de
um algoritmo que mensura a infuncia de cada DMU
no clculo das efcincias, removendo isoladamen-
te cada unidade da amostra para que as efcincias
sejam ento calculadas sem sua presena. Poste-
riormente, utilizado o mtodo bootstrap de reamos-
tragem estocstica, levando-se em considerao a
informao das infuncias obtidas pelo jackknife.
O estimador obtido desta maneira denomina-
do leverage e possibilita uma anlise automtica
da amostra, dispensando uma anlise manual que,
alm de imprecisa, se torna invivel medida que a
amostra aumenta. Formalmente, o leverage de Sou-
sa-Stosic pode ser defnido como o desvio padro
das medidas de efcincia antes e depois da remo-
o de cada DMU do conjunto amostral. Assim, o
leverage da j-sima DMU pode ser defnido como:
(4)
em que o ndice k representa as DMU, varian-
do de 1 at K; o ndice j representa a DMU re-
movida, e so os indicadores de efcincia. As-
sim representa o conjunto de
efcincias originais sem alterao na amostra, e
representa o conjunto
de efcincias recalculado aps a remoo indivi-
dual de cada DMU.
Presume-se que as DMU caracterizadas como
outliers possuam um leverage consideravelmente
acima da mdia global. Desta maneira, caso es-
teja muito acima dessa mdia, h a suspeita de que
a DMU em questo seja um outlier. Quando a DMU
j est localizada dentro da fronteira efciente, ocorre
que e, ento, , o que signifca
que a observao em questo no infuente. Por
sua vez, no caso crtico de uma DMU cuja infu-
ncia seja extrema, sua remoo faz com que as
unidades remanescentes apresentem um valor de
efcincia igual a 1, isto ,
, e ento . Assim, o ndice de leverage en-
contra-se dentro do intervalo [0,1].
Com a informao dada pelo leverage pos-
svel assim identifcar e eliminar observaes ou-
tliers. Para tanto, necessrio utilizar um critrio
especfco relacionado ao desvio do ndice em re-
lao sua mdia global. Sousa e Stosic (2005)
sugerem um mltiplo da mdia global, ,
em que representa a mdia global do leverage
e c uma constante que assume valor de 2 ou
3 de modo geral, ou, alternativamente, adota-se
como critrio de corte. Desta forma,
DMU com um leverage acima desse valor seriam
caracterizadas como outliers e, ento, removidas
da amostra.
Construo do ndice de efcincia
A partir dos indicadores de efcincia obtidos e
do ndice de Gini de cada municpio, ser constru-
do um indicador de efcincia com base no clculo
do IFDM. Tal componente consistir numa mdia
geomtrica dada por:
(5)
em que Es o indicador da efcincia com os
gastos em sade; Ee consiste na efcincia com os
gastos em educao; G corresponde ao ndice de
Gini, e EF o ndice de efcincia mdia resultante
do clculo.
metOdOlOgia dea
A utilizao da mdia geomtrica faz com que
uma baixa efcincia em quaisquer das dimenses
refita mais diretamente no ndice, alm de no per-
mitir substitutibilidade perfeita entre os componen-
tes, como ocorre na mdia simples.
Desta maneira, a presente metodologia apre-
senta um novo componente de anlise com base
no IFDM, de modo a levar em considerao a ef-
cincia mdia de cada municpio na proviso dos
itens que compem o ndice original.
Base de dados
Referncia para o acompanhamento do de-
senvolvimento socioeconmico brasileiro, o ndice
Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM) acom-
panha trs reas: eemprego e renda, educao e
sade e utiliza-se exclusivamente de estatsticas
pblicas ofciais. O IFDM do ano de 2010 (edio
2012) foi a referncia para tal pesquisa.
Os dados referentes aos gastos municipais em
educao e sade foram obtidos pelas mdias per
capita dos dispndios municipais entre os anos
2005 e 2010 e baseados nas informaes dispon-
veis na Secretaria do Tesouro Nacional, vinculada
ao Ministrio da Fazenda. Os dados sobre a popu-
lao municipal e o ndice de Gini foram adquiridos
a partir das estatsticas do Instituto Brasileiro de
Geografa e Estatstica (IBGE). Para o clculo do
ndice de efcincia, depois de excludos os munic-
pios por falta de dados e removido o outlier, foram
considerados 367 municpios.
RESULTADOS
Avaliao da presena de outliers
A fm de fornecer credibilidade aos ndices de
efcincia estimados, importante observar a pre-
sena de outliers. A Figura 1 apresenta o histogra-
ma do teste leverage que revela a existncia desses
casos extremos em relao aos gastos com edu-
cao e com sade. Para a amostra selecionada,
no caso da educao, no houve municpios que
se revelaram infuentes em relao fronteira de
efcincia. No caso da sade, apenas o municpio
de Madre de Deus foi caracterizado como outlier.
Em 2010, o municpio de Madre de Deus possua
um IFDM Sade de 0,798, sendo que seus gastos per
capita mdio com sade entre os anos analisados
foi de R$ 1.073,29 anuais. Tal valor fcou conside-
ravelmente acima da mdia dos demais municpios
Figura 1
Histograma da distribuio dos leverages em
relao aos gastos com educao e sade
Fonte: Resultados da pesquisa.
da amostra, que apresentaram um gasto mdio de
R$ 231,28 anuais per capita. Dado esse fato, o mu-
nicpio em questo foi caracterizado como outlier e
procedeu-se com a remoo deste da amostra para,
posteriormente, ser efetuado o clculo da efcincia.
Efcincia dos gastos pblicos com educao
A anlise da efcincia dos municpios na gera-
o do IFDM Educao revela trs municpios que
foram considerados 100% efcientes: Amlia Rodri-
gues, Salvador e Santo Antnio de Jesus.
Nos municpios 100% efcientes, segundo a me-
todologia aplicada, nota-se uma clara disparidade
quanto ao fator populacional, desde a capital do
estado at um municpio considerado de pequeno
porte. Vale destacar que o insumo gasto per capita
foi utilizado devido no observao precisa das
informaes referentes a gasto por estudante, que
poderiam apresentar resultados mais precisos.
A medida de efcincia calculada no leva em
considerao julgamentos morais a respeito dos
ndices educacionais dos municpios, consideran-
do-os efcientes sob uma tica meramente tcni-
ca. Contudo, mesmo efcientes, cabe ressaltar que
no se pode afrmar que tais informaes indicam
que os municpios em questo no precisam me-
lhorar a qualidade de sua educao, mas sim que,
provavelmente, eles fazem o melhor que podem
com a aplicao atual dos recursos.
Quanto aos demais municpios analisados, a
Figura 2 apresenta a diviso espacial da efcincia
no estado da Bahia.
Dos 367 municpios analisados para o fator edu-
cao, cinco tiveram efcincias tcnicas nos gas-
tos com educao abaixo de 0,25 (25% de efcin-
cia); 172, entre 0,25 e 0,40; 147, entre 0,40 e 0,55;
32, entre 0,56 e 0,70, e somente 11 municpios,
acima dos 70% de efcincia. Mesmo no poden-
do tirar concluses tcnicas ao comparar o ndice
de efcincia e o IFDM, observa-se que, ao extrair
uma mdia de efcincia entre os 367 municpios da
amostra, o ndice mdio de efcincia seria 0,425,
muito inferior mdia do IFDM Educao desses
municpios, que seria de 0,592. Isso pode signifcar
que a defcincia dos municpios encontra-se mais
intensa na efcincia dos gastos se comparada com
os determinantes do IFDM Educao.
No se observa uma grande concentrao
espacial da efcincia, mas pequenos grupos de
municpios, com destaque ao grupo de municpios
prximos da regio metropolitana de Salvador.
Efcincia dos gastos pblicos com sade
Nos gastos pblicos com sade, tambm foram
encontrados trs municpios considerados 100%
Tabela 1
Input, output e populao dos municpios 100%
efcientes no gasto pblico educacional
Municpio
Gasto
per capita
(1)
IFDM
Educao
Populao
Amlia Rodrigues 268,07 0.7625 25.190
Salvador 147,71 0.6550 2.675.656
Santo Antnio de Jesus 204,30 0.7312 90.985
(1) Gasto mdio em R$.
Fonte: STN Ministrio da Fazenda, FIRJAN e IBGE.
Figura 2
A efcincia dos gastos pblicos em educao dos
municpios baianos
metOdOlOgia dea
efcientes. As informaes dos insumos e produtos
destes podem ser visualizadas na Tabela 2.
Nos gastos com sade, diferentemente dos
dispndios em educao, a heterogeneidade
observada, pois, ao observar os municpios 100%
efcientes, tem-se a presena de municipalidades
de IFDM de referncia, como Ipupiara e Campo
Alegre de Lourdes, e outra com ndice de desenvol-
vimento municipal de sade abaixo da mdia para
os municpios baianos. A defcincia de recursos
pode ser, novamente, a grande responsvel por tal
heterogeneidade, mas, segundo o mtodo utiliza-
do, os recursos, mesmo escassos, encontram-se
tecnicamente em pleno uso.
Outro fato refere-se ao nvel populacional dos
municpios considerados efcientes. Todos so
classifcados como pequenos quanto populao,
o que pode ter interferido na considerao destes
como efcientes, pois pequenos municpios normal-
mente utilizam-se de infraestrutura em sade de lo-
calidades vizinhas maiores, reduzindo, assim, seus
dispndios na rea.
Espacialmente, a Figura 3 apresenta a distribui-
o da efcincia pelos municpios baianos.
Outro fato importante observado que 185 mu-
nicpios, mais de 50% da amostra, tiveram efcincia
abaixo do ndice 0,5, o que reafrma a inefcincia
tcnica tambm na alocao de recursos na sade,
principalmente de fontes pblicas. Assim, mesmo
com as discrepncias sociais e econmicas entre
os municpios, quando se fala em efcincia na alo-
cao dos recursos na sade, muito se deve fazer
pela melhor gesto dos recursos, mesmo que essa
gesto ocorra de forma distinta em cada localidade.
IFDM Emprego & Renda e o ndice de Gini
De modo a obter o IFDM Efcincia que refetis-
se tambm as desigualdades de cada municpio, o
ndice que se deseja mensurar foi ponderado pelo
ndice de Gini municipal. De certa maneira, o ndice
de Gini ele prprio uma medida de efcincia, por
informar o quo inefciente a alocao da renda
entre os habitantes de uma dada localidade. De fato,
um indicador bruto de renda per capita no pode ser
considerado uma medida de qualidade de vida, por
no levar em considerao a questo distributiva.
Na Tabela 3 apresentam-se os municpios da
amostra com maior IFDM Emprego & Renda e seu
respectivo ndice de Gini.
Observa-se que o ndice de Gini nos municpios
com maior IFDM Emprego & Renda apresenta-se
superior mdia dos municpios da amostra (0,39),
e os municpios em questo esto posicionados en-
tre aqueles em que a distribuio de renda mais
desigual. Isso refora a necessidade de se utiliza-
rem as informaes de efcincia dos indicadores
Tabela 2
Input, output e populao dos municpios 100%
efcientes no gasto com sade
Municpio
Gasto
per capita
(1)
IFDM
Educao
Populao
Campo Alegre de
Lourdes
181,42 0.9239 28.090
Ipupiara 251,74 0.9475 9.285
Serrolndia 92,17 0.6534 12.344
(1) Gasto mdio em R$.
Fonte: STN Ministrio da Fazenda, FIRJAN e IBGE.
Figura 3
A efcincia dos gastos pblicos em sade nos
municpios baianos
na defnio de um melhor perfl do municpio e na
busca de estratgias para a gesto pblica.
O IFDM e a efcincia dos gastos pblicos
Considerando-se os municpios dos quais se
dispunham todos os dados e eliminando aquele
considerado outlier, a proposta de mensurao do
ndice de efcincia dos gastos pblicos baseado no
IFDM se faz para uma amostra de 367 municpios.
A classifcao do novo ndice apresenta o mu-
nicpio de So Domingos no topo, obtendo um n-
dice de efcincia de gastos de 0,750, ocasionado
principalmente pela alta efcincia nos gastos em
educao, juntamente com dados acima da mdia
em efcincia dos gastos em sade e ndice de Gini.
Logo aps, aparecem Serrolndia, Amlia Rodri-
gues, Conceio da Feira e Guanambi. A Tabela 4
apresenta os dez municpios com maior efcincia
mdia, ou seja, aqueles que obtiveram os maiores
valores no ndice de efcincia calculado.
Dos dez municpios considerados efcientes, so
so classifcados como pequenos, constatando que
municpios menores tendem a alocar melhor seus
recursos. Contudo, tambm se encontra nessa lista
a capital do estado, Salvador, bem como duas cida-
des de porte considerado mdio (Guanambi e Coit).
Cabe ressaltar que alguns importantes municpios
no entraram na amostra devido falta de estatsti-
cas sobre estes, como o caso de Itabuna, Ilhus,
Porto Seguro, dentre outros. A Figura 4 apresenta a
distribuio geogrfca da efcincia total mensurada.
Espacialmente observa-se que o fator localiza-
o geogrfca no um determinante da efcin-
cia, pois os municpios mais efcientes encontram-
-se dispersos entre as regies do estado. Mas,
semelhante anlise de efcincia do fator educa-
o, observam-se pequenos grupos concentrados
de municpios com maiores nveis de efcincia,
signifcando que a vizinhana pode determinar al-
guma relao com o processo do uso efciente dos
recursos. Destaca-se novamente o grupo formado
Tabela 3
Municpios com maiores IFDM Emprego & Renda e
seu ndice de Gini
Municpio
IFDM Renda
& Emprego
ndice
de Gini
Posio no
ndice de
Gini
Salvador 0.8791 0,49 356
Maragogipe 0.8499 0,45 329
So Francisco do Conde 0.8299 0,42 283
Pojuca 0.8142 0,41 254
Feira de Santana 0.7779 0,49 356
Fonte: Federao das Indstrias do Rio de Janeiro (2010) e Instituto Brasileiro de
Geografa e Estatstica (2010).
Tabela 4
Municpios com maior efcincia calculada
Municpio IFDM
ndice de
Gini
Efcincia
sade
Efcincia
educao
ndice de
efcincia
So Domingos 0.6323 0.37 0,689 0,971 0.750
Serrolndia 0.5124 0.38 1,000 0,599 0.719
Amlia Rodrigues 0.5798 0.44 0,608 1,000 0.698
Conceio da Feira 0.5926 0.39 0,898 0,617 0.697
Guanambi 0.6735 0.49 0,729 0,899 0.694
Conceio do Jacupe 0.6279 0.42 0,576 0,999 0.694
Valente 0.6335 0.40 0,924 0,576 0.683
Conceio do Coit 0.5826 0.40 0,867 0,580 0.671
Salvador 0.7697 0.49 0,571 1,000 0.663
Ipupiara 0.6308 0.41 1,000 0,488 0.660
Fonte: Resultados da pesquisa, Federao das Indstrias do Rio de Janeiro (2010) e Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (2010).
metOdOlOgia dea
pelos municpios localizados prximos Regio
Metropolitana de Salvador (Recncavo Sul e Pa-
raguau), incluindo-a. Outro grupo de destaque a
regio denominada Serra Geral, tambm com uma
concentrao de municipalidades mais efcientes.
Apenas o municpio de So Francisco do Con-
de obteve efcincia fnal abaixo de 0,25 (ou 25%).
Apesar de apresentar um dos maiores Produto In-
terno Bruto (PIB) da Bahia e, consequentemente
um IFDM Emprego & Renda elevado, alm dos in-
dicadores de sade e educao tambm consider-
veis, os gastos mdios do municpio so elevados,
sendo o maior gasto per capita em educao e o
segundo maior em sade da amostra. Por esse fato,
So Francisco do Conde, segundo a metodologia
de avaliao, poderia apresentar melhores indica-
dores de educao e sade se comparado a outros
municpios de iguais caractersticas.
CONSIDERAES FINAIS
Apesar de no existir um conceito nico a res-
peito do desenvolvimento, usual defni-lo como
sendo um processo de crescimento econmico (e,
portanto, de aumento da renda per capita), acompa-
nhado por uma melhora na qualidade de vida da po-
pulao e por alteraes profundas nas estruturas
econmicas. Por ser to subjetivo, sua valorao
sempre foi acompanhada de falhas metodolgicas
e do reconhecimento de que at mesmo o melhor
ndice seria incapaz de traduzir em nmeros reali-
dades to complexas.
A partir da criao do IDH, essa tentativa de
quantifcao se tornou amplamente aceita no ce-
nrio internacional, ainda que acompanhada de
muitas crticas. No Brasil, em uma anlise mais lo-
cal, o IFDM tenta refetir anualmente as informaes
ofciais e quantifcar o nvel de desenvolvimento dos
municpios e regies brasileiras.
O objetivo do presente trabalho criar um indi-
cador de efcincia dos gastos pblicos atravs de
como os gastos pblicos e a distribuio de renda
garantem melhores indicadores de desenvolvimento
municipal, no caso, um melhor IFDM. A metodologia
utilizada para atender aos objetivos deste trabalho
a anlise envoltria de dados, amplamente utilizada
para a avaliao da efcincia em polticas pblicas.
A partir da estimao do indicador de efcincia,
pde-se observar quo inefcientes so os gastos
pblicos em educao e sade e quo desigual a
distribuio de renda no estado da Bahia, refetindo
uma situao que tende a ocorrer em todo o pas.
De acordo com o indicador calculado, o municpio
de So Domingos encontra-se como lder de efci-
ncia no estado, aliando bons resultados mdios de
efcincia na alocao de recursos, especialmente
na educao e na distribuio de renda, se compa-
rado aos demais entes da amostra.
possvel perceber, assim, que, do mesmo
modo que os ndices de desenvolvimento, incluindo
o IFDM, tm por objetivo fazer os agentes percebe-
rem a importncia de determinadas polticas como
modo de melhorar o bem-estar da populao, os
ndices de efcincia podem proporcionar uma nova
abordagem, em que a qualidade e a efcincia de
tais polticas possam contribuir ainda mais para um
resultado positivo no desenvolvimento municipal.
Figura 4
A efcincia dos gastos pblicos dos municpios
baianos
Por fm, cabe observar que os clculos realiza-
dos neste trabalho no devem ser tratados como
mtodo para implementao, mas sim como in-
centivo na busca por critrios bem defnidos e que
contemplem todos os fatores importantes e discri-
cionrios de cada municipalidade, em prol de uma
gesto pblica mais efciente.
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Desenvolvimento territorial:
a experincia do Territrio do
Sisal na Bahia
Filipe Prado Macedo da Silva*
Resumo
Este artigo tem como objeto de estudo o Territrio do Sisal, na Bahia. Neste territrio,
a sociedade civil organizou-se e promulgou diversas experincias de sucesso. Alm
do mais, o Territrio do Sisal foi constitudo a partir da induo das recentes polticas
de desenvolvimento territorial. Mas, aps dez anos da adoo do enfoque territorial, o
Territrio do Sisal continua com pobreza, excluso social e baixo dinamismo econmi-
co. Este artigo tem como objetivo geral analisar como a sociedade civil neste territrio,
organizou-se e foi capaz de estabelecer experincias coletivas e compreender por que,
apesar disso, continua apresentando alguns dos piores indicadores socioeconmicos
da Bahia e do Brasil. Usando dados primrios e secundrios alm da perspectiva do
neocorporativismo e do enfoque territorial este artigo revelou, com a experincia do
Territrio do Sisal, que ainda se tem muito a fazer para se atingir um alto nvel de de-
senvolvimento socioeconmico, sobretudo, porque preciso superar alguns obstculos,
como: a dependncia econmica das prefeituras municipais, o fenmeno natural da
seca, a decadncia da cadeia produtiva do sisal, a dicotomia entre o urbano e o rural e
os excessivos confitos abertos e fechados, que difcultam a coeso social.
Palavras-chave: Desenvolvimento territorial. Territrio do Sisal. Economia baiana.
Abstract
The goal of this paper is to study the Territory of Sisal in Bahia. In the Territory of Sisal,
civil society has been organized and the government has put into operation several
successful projects. The Territory of Sisal was formed from the recent implementation
of territorial development policies. However, ten years after the adoption of the territo-
rial approach, the Territory of Sisal continues to experience low economic progress
and high levels of poverty and social exclusion. This paper aims at exploring how civil
society in the Territory of Sisal was organized and how it was able to establish collective
enterprises and understand why, despite this the territory continues to display some of
the worst socioeconomic indicators in Bahia and Brazil. Using primary data and second-
ary data beyond the perspective of neocorporativism and the territorial approach this
paper has revealed that the Territory of Sisal still has much to do to achieve a high level
of socioeconomic development, especially because it must overcome some obstacles,
such as economic dependence on municipal governments, the natural phenomenon of
drought, the decay of the sisal production chain, the dichotomy between urban and rural
interests, and excessive conficts, both open and closed, that hinder the development
of social cohesion.
Keywords: Territorial development. Territory of Sisal. Bahia economics.
* Doutorando e mestre em Econo-
mia pela Universidade Federal de
Uberlndia (UFU).
flipeprado@hotmail.com,
flipe.prado@flipeprado.ecn.br
BAhIA
ANlISE & DADOS
desenvOlvimentO territOrial: a experincia dO territriO dO sisal na bahia
INTRODUO
Este artigo tem como objeto de estudo o Territrio
do Sisal, que est localizado no semirido da Bahia
e abrange 20 municpios: Araci, Barrocas, Biritinga,
Candeal, Cansano, Conceio do Coit, Ichu, Iti-
ba, Lamaro, Monte Santo, Queimadas, Retiroln-
dia, So Domingos, Quijingue, Nordestina, Santaluz,
Serrinha, Teoflndia, Tucano e Valente. Nos munic-
pios do Territrio do Sisal, desde 1960, a sociedade
civil organizou-se e promulgou diversas experincias
de sucesso, como, por exemplo, o Conselho Regio-
nal de Desenvolvimento Rural Sustentvel da Regio
Sisaleira da Bahia (Codes Sisal), a Associao de
Desenvolvimento Solidrio e Sustentvel da Regio
Sisaleira (Apaeb-Valente) e o Sistema de Coopera-
tivas de Crdito do Brasil (Sicoob Coopere). No en-
tanto, apesar do noticiado sucesso dessas experi-
ncias, o Territrio do Sisal continua com pobreza,
excluso social e baixo dinamismo econmico.
Alm disso, o Territrio do Sisal foi estabelecido
a partir da induo das recentes polticas de desen-
volvimento territorial tanto do governo da Bahia
(os territrios de identidade do estado da Bahia)
como do governo federal (os territrios rurais e os
territrios da cidadania). As recentes polticas de
desenvolvimento territorial so avaliadas pelos or-
ganismos multilaterais, polticos, acadmicos, mili-
tantes dos movimentos sociais e organizaes no
governamentais, como uma das mais bem-sucedi-
das alternativas de promoo do desenvolvimento
social e econmico. Contudo, aps dez anos da
adoo do enfoque territorial, pouco mudou na re-
alidade socioeconmica do Territrio do Sisal. Ou
seja, as aes governamentais de bases territoriais
tm gerado poucos efeitos positivos.
nesse contexto que surge o problema deste
artigo: por que, apesar da forte atuao dos atores
sociais e das instituies locais (ou da sociedade
civil organizada), e de sua eleio como territrio
de polticas pblicas, o Territrio do Sisal conti-
nua apresentando alguns dos piores indicadores
econmicos e sociais da Bahia e do Brasil? Para
responder a tal pergunta, este artigo tem como
objetivo geral analisar como a sociedade civil, no
Territrio do Sisal, organizou-se e foi capaz de es-
tabelecer experincias coletivas e compreender por
que, apesar disso, o territrio continua apresentan-
do alguns dos piores indicadores socioeconmicos
da Bahia e do Brasil. Para atingir tal objetivo geral,
foram traados alguns objetivos especfcos:
delinear as recentes polticas pblicas territoriais
implementadas no Brasil e na Bahia;
examinar o contexto histrico e social do Territ-
rio do Sisal;
analisar a atual estrutura socioeconmica do
Territrio do Sisal;
identifcar as principais experincias coletivas do
Territrio do Sisal;
analisar as normas e as convenes coletivas
(ou seja, a governana territorial).
Para elaborar este artigo, foram adotados dois
mtodos: a reviso e a pesquisa bibliogrfca, e a
pesquisa de campo. Ambos os procedimentos fo-
ram fontes de dados quantitativos e/ou qualitativos.
Assim, foram utilizados tanto dados primrios, como
dados secundrios. Sobre os dados secundrios,
houve consulta a um amplo acervo de documentos
e informaes a respeito do Territrio do Sisal, pro-
duzidos pelo governo da Bahia, pelo Instituto Brasi-
leiro de Geografa e Estatstic (IBGE), pelo governo
federal, pelos Sindicatos dos Trabalhadores Rurais
(STR) etc. importante frisar que as estatsticas
e os documentos tcnicos utilizados originam-se,
fundamentalmente, dos rgos governamentais.
Isso quer dizer que a estrutura social e econmica
do Territrio do Sisal foi analisada com base em
critrios e dados ofciais, ou seja, com base em es-
tatsticas ofciais.
Sobre os dados primrios
1
obtidos na pesqui-
sa de campo utilizaram-se questionrios semies-
truturados
2
, que foram aplicados em instituies
1
Foram realizadas 56 entrevistas no Territrio do Sisal, entre 2010 e
2012.
2
Sobre o questionrio utilizado na elaborao deste artigo, ver Silva
(2012, p. 247-248).
Filipe pradO MacedO da Silva
governamentais e em instituies da sociedade civil,
infuentes no Territrio do Sisal. Deste modo, foram
entrevistados os representantes do poder pblico
municipal, os representantes dos STR e as lideran-
as de associaes, cooperativas, movimentos so-
ciais, e organizaes no governamentais (ONG).
As entrevistas foram escolhidas com base na rela-
o das instituies (e dos representantes locais)
que compem o Codes Sisal, ou seja, que atuam
na maior instncia territorial de articulao do dilo-
go social refetindo, portanto, os efeitos da coeso
social, poltica e econmica (em mbito territorial).
O critrio de seleo dos entrevistados baseia-
-se na perspectiva do neocorporativismo, em que se
reconhece que as cpulas dirigentes detm o mo-
noplio do poder organizativo e a legitimidade jun-
to base social para representar/intermediar seus
interesses (ORTEGA, 2005, p. 29-32). Logo, se tais
cpulas dirigentes so fdedignas, entrevist-las
sufciente para obter elementos e informaes so-
bre o processo de intermediao social e de articu-
lao dos interesses de classes, ou de fraes de
classes. Em outras palavras, o enfoque terico do
neocorporativismo reconhece que as lideranas (le-
gitimadas) manifestam, em suas opinies e aes
(institucionalizadas ou no), os confitos abertos e
fechados e as concertaes dos grupos sociais
que representam (ORTEGA, 2005, p. 32-35).
Tudo isso foi abordado com base nos recentes
debates acerca do enfoque territorial, valorizando
uma abordagem multidimensional (dimenso eco-
nmica, sociocultural, poltica e ambiental), mul-
tiescalar (local, regional e mundial), multidisciplinar
(histria, economia, geografa, sociologia, poltica
e antropologia) e multiforme (civil, governamental,
estrutural e cultural). Isso possibilitou o reconheci-
mento de que o desenvolvimento territorial deman-
da a compreenso de diferentes variveis materiais
e imateriais revelando que os territrios tm apa-
rncias socioeconmicas caractersticas. Em resu-
mo, procurou-se assumir uma realidade territorial
fechada e aberta, minimizando quaisquer equvocos
das vises utilitaristas, estticas ou deterministas.
Para facilitar a leitura, o artigo foi dividido em
cinco sees, incluindo esta introduo. Na segun-
da seo, apresentam-se as atuais polticas ter-
ritoriais implementadas no Brasil e na Bahia. Na
terceira seo, observado o contexto histrico
e social do Territrio do Sisal alm de ser con-
siderada sua atual estrutura socioeconmica. Na
quarta seo, so esquematizadas as principais
experincias coletivas (de sucesso) do Territrio
do Sisal. Finalmente, so expostas algumas con-
sideraes, relacionando os principais obstculos
para o desenvolvimento social e econmico mais
abrangente no Territrio do Sisal.
O ENFOQUE TERRITORIAL NO BRASIL E NA
BAHIA
As primeiras aes de enfoque territorial no
Brasil surgiram no fnal do governo FHC. Em 2002,
sob a coordenao executiva de Jos Eli da Veiga,
o governo FHC passou a realar a necessidade
de uma nova estratgia de desenvolvimento rural
para o Brasil, que superasse as polticas pblicas
e as aes governamentais de natureza essen-
cialmente setorial. Naquele momento, a soluo
estaria na proposta inicial de um desenvolvimento
local (ou municipal) (ORTEGA, 2008, p. 154-155).
A ideia era de que a atuao do governo federal
estimulasse a formao de arranjos socioproduti-
vos locais que, num segundo momento, ajudariam
nos laos e nas articulaes intermunicipais (tal
viso s ganhou fora depois de 2003). Ou seja,
competia ao Estado o papel de estimular (organi-
zar, capacitar, fnanciar etc.) as iniciativas locais.
Porm, foi o Plano Plurianual (PPA) 2004-2007
que inaugurou uma nova etapa do planejamento p-
blico brasileiro. Com a posse do Presidente Lula
em 2003 , o governo federal retomou a sua inteno
de combinar crescimento econmico com reequil-
brio social e regional. Para tanto, o governo Lula deu
prosseguimento s polticas macroeconmicas im-
plantadas pelo governo FHC, mas promoveu ainda
rupturas, introduzindo uma perspectiva territorial no
mbito das polticas pblicas (SILVA, 2012). Alm
disso, o governo Lula preservou a descentralizao
poltica da gesto pblica (re-
comendao desde cima e
desde baixo), mas substituiu
a viso municipalista pela vi-
so intermunicipalista. Sinteti-
zando, a territorializao pas-
sou a ter papel ativo na esfera
da ao federal.
Na prtica, o PPA 2004-2007 foi o primeiro pla-
nejamento pblico a incluir mltiplas dimenses
social, econmica, regional, ambiental e demo-
crtica, o que suscitou trs macro-objetivos, 30
desafos, 374 programas e 4.300 aes (PERICO,
2009; ORTEGA, 2008). A proposta era potenciali-
zar o desenvolvimento de longo prazo, com inclu-
so social, ampliao do consumo de massa, des-
concentrao de renda, reequilbrio regional etc.
Isso revelou que o governo federal (provavelmente
pela primeira vez e diferentemente dos antigos pro-
gramas de desenvolvimento, principalmente do pe-
rodo militar) passou a dar ateno s localidades
com maior vulnerabilidade socioeconmica, maior
concentrao de pobreza e [igualmente de] maior
risco ambiental [...] (SILVA, 2012, p. 96).
Nesse contexto, os espaos rurais ganharam
prioridade, em virtude de concentrarem uma gran-
de parte da pobreza nacional e das circunstncias
de maior necessidade geogrfca e humana (situ-
aes de menor IDH). Em outras palavras, o com-
bate pobreza rural converteu-se no principal ob-
jetivo da atuao federal, resultando em variados
programas nacionais. Para garantir a execuo das
aes territoriais, logo em 2003, o governo Lula
instituiu a Secretaria de Desenvolvimento Territorial
(SDT) no mbito do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA). O desgnio da SDT era conduzir a
estratgia de desenvolvimento, propagandeando
as virtudes da territorializao, bem como as linhas
gerais para a sua implementao (ORTEGA, 2008;
SILVA, 2012, p. 97-99).
Assim, a SDT consolidou a viso territorial como
metodologia de planejamento governamental, tra-
ando os critrios da atuao pblica desde a for-
mulao, com base na identi-
fcao das demandas pelos
cidados, at a avaliao dos
resultados das polticas. A ex-
pectativa era de que o olhar
sobre o territrio facilitasse a
ao sobre as desigualdades,
superando os entraves ao de-
senvolvimento (PAMPLONA, 2011) e, portanto, ma-
terializando o to desejado Brasil para Todos. Alm
disso, a SDT defniu o conceito de territrio, a fm de
nortear igualmente as aes pblicas,
[...] O conceito de territrio como um espao
fsico, geografcamente defnido, geralmen-
te contnuo, compreendendo a cidade e o
campo, caracterizado por critrios multidi-
mensionais [...] e uma populao com gru-
pos sociais relativamente distintos, que se
relacionam interna e externamente [...] onde
se pode distinguir [...] elementos que indicam
identidade [...] social, cultural e territorial
(BRASIL, 2005, p. 7-8).
Os primeiros programas territoriais do governo
Lula foram institudos ainda em 2003, com base
em estudos realizados pelo MDA, em parceria com
o Instituto Interamericano de Cooperao para a
Agricultura (IICA). dessa parceria que surge o
Programa Nacional de Desenvolvimento Susten-
tvel de Territrios (Pronat), articulando o Plano
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(PNDRS) com os numerosos Planos Territoriais de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS). Na
prtica, a SDT constitua os consrcios intermuni-
cipais que, por sua vez, formavam os Colegiados
de Desenvolvimento Territorial (Codeter), com a
fnalidade de preparar o PTDRS, documento com
a realidade social e econmica e as necessidades
prioritrias do territrio (ORTEGA, 2008).
Sob essa orientao geral, a SDT estabeleceu,
inicialmente, 40 territrios rurais, sendo que, em
Os espaos rurais ganharam
prioridade, em virtude de
concentrarem uma grande
parte da pobreza nacional e
das circunstncias de maior
necessidade geogrfca e humana
2007, j totalizavam 164 territrios rurais, compre-
endendo quase 2.501 municpios. A SDT reorgani-
zou ainda o Conselho Nacional de Desenvolvimen-
to Rural, Reforma Agrria e Agricultura (Condraf) e
a linha de fnanciamento do
Programa Nacional de For-
talecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf). No caso do
Pronaf, a modalidade Infra-
estrutura e Servios mudou
sua unidade de atendimen-
to, passando a ser liberada
somente na esfera intermunicipal (SILVA, 2012, p.
98). Alm dos territrios rurais, o governo federal
formou o Consrcio de Segurana Alimentar e De-
senvolvimento Social (Consad), com a funo de
promover o desenvolvimento local em reas peri-
fricas do pas.
Foram formados 40 Consad, situados nas 26
unidades da Federao, benefciando cerca de
590 municpios e uma populao de cerca de dez
milhes de habitantes (ORTEGA, 2008). A propos-
ta era fortalecer a cooperao entre o poder p-
blico e a sociedade civil, para planejar e implantar
aes pblicas de melhoria das condies de vida
das populaes. Essa perspectiva ambicionava
suplantar as tradicionais polticas compensatrio-
-emergenciais, dinamizando assim a economia
dos territrios. Ou seja, os Consad incluam ainda
projetos e aes estruturantes visando ao forta-
lecimento e modernizao de cadeias produti-
vas da agricultura familiar, gerao de emprego
e de renda, e por fm, reduo da insegurana
alimentar e da fome (em parceria com o Programa
Fome Zero).
Apesar disso, o governo federal encontrou in-
meros obstculos na consolidao dos territrios
rurais e dos Consad, em razo, principalmente,
da disperso das aes e dos programas minis-
teriais. Na ocasio, no havia uma coordenao
interministerial para orientar as diversas aes
pblicas, resultando, deste modo, numa sobrepo-
sio de aes federais. Um passo fundamental
para ajustar essa articulao foi dado no comeo
de 2008, com a criao do programa Territrios da
Cidadania (TC). A proposta era juntar as aes dos
ministrios e dos rgos federais, levando de uma
s vez, e de maneira integra-
da e articulada, as polticas
pblicas para os territrios
(PAMPLONA, 2011, p. 33).
Na prtica, os TC eram uma
forma de avanar e ampliar o
foco do Pronat.
Em relao aos TC, a
proposta do programa era reduzir as disparidades
em territrios nomeados deprimidos. Boa parte
dos TC foi constituda a partir dos territrios rurais,
levando-se em considerao os seguintes critrios
de seleo:
[...] possuir os menores IDH; maior concen-
trao de agricultores familiares e assenta-
dos da reforma agrria; maior concentrao
e populaes quilombolas ou indgenas;
maior nmero de benefcirios do Programa
Bolsa Famlia; maior nmero de municpios
com baixo dinamismo econmico; maior or-
ganizao social; pelo menos um territrio
por estado da Federao (ORTEGA, 2008,
p. 170).
A arquitetura dos TC era inovadora, fortalecia o
enfoque territorial e movimentava cerca de 20 mi-
nistrios. As aes do programa estavam (e esto,
pois o programa permanece em execuo) dividi-
das em sete eixos Diretos e Desenvolvimento
Social; Infraestrutura; Apoio Gesto Territorial;
Educao e Cultura; Organizao Sustentvel da
Produo; Aes Fundirias, e Sade, Saneamen-
to e Acesso gua. Dentro destes eixos, foram
defnidas 180 aes pblicas nas reas econ-
mica, social e de infraestrutura. No aspecto ora-
mentrio, foram gastos R$ 12 bilhes, em 2008;
R$ 19 bilhes, em 2009, e quase R$ 26 bilhes,
em 2010 (SILVA, 2012). importante lembrar que,
em 2008, foram criados 60 TC e, em 2009, mais
60, totalizando 120 TC.
A proposta era fortalecer a
cooperao entre o poder pblico
e a sociedade civil, para planejar
e implantar aes pblicas de
melhoria das condies de vida
das populaes
Na Bahia, o enfoque territorial foi adotado em
2007, com a posse de Jaques Wagner
3
. Na ocasio,
o governo da Bahia organizou os territrios de iden-
tidade em vigor at o presen-
te momento. O repdio aos
Eixos de Desenvolvimento
e s Regies Econmicas
(programas anteriores) era
um reconhecimento de que
tais formas de regionalizao
possuam falhas graves, sobretudo, em relao ao
seu desempenho social.
No que pese o seu potencial econmico e
os avanos verifcados, o Estado no tem
conseguido transformar este desempenho
em melhoria das condies de vida de sua
populao. Assim, o desempenho do Estado,
traduzido em variveis e indicadores como
renda e escolaridade, tem se mostrado muito
aqum do que poderia ser obtido a partir do
seu potencial econmico e dos investimentos
[...] (BAHIA, 2007, p. 45).
A proposta era suplantar as limitaes do desen-
volvimento baiano, mediante a adoo de um novo
modelo de desenvolvimento, construdo a partir de
um novo paradigma, que fosse capaz de assegurar
a diminuio das desigualdades, tanto em termos
econmicos, quanto em termos sociais (BAHIA,
2007). Isso mostra que as aes governamentais
deveriam priorizar as regies mais deprimidas e ca-
rentes na distribuio dos investimentos pblicos ou
privados (SILVA, 2012, p. 122-124). Nesse cenrio,
o governo da Bahia acolhe as diretrizes sugeridas
pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
quanto ao processo do planejamento territorial, e
sua capacidade de se adequar a situaes espec-
fcas e replicar com efetividade os desafos do vasto
territrio baiano.
Mas o governo da Bahia vai alm, adotando as
polticas territoriais e os territrios de identidade
3
Antes de 2007, existiam programas territoriais na Bahia, mas supervi-
sionados pelo governo federal. Ou seja, no havia polticas territoriais
implementadas e supervisionadas pelo governo da Bahia.
como instrumento de planejamento do estado.
Assim, realiza alguns ajustes conceituais e meto-
dolgicos, aceitando e sobrepujando algumas ca-
ractersticas adotadas pelo
MDA. Uma evidncia desta
territorializao a criao
da Coordenao Estadual
dos Territrios de Identida-
de (CET), vinculada Se-
cretaria de Planejamento da
Bahia (Seplan-BA) e responsvel pela articulao
da sociedade civil organizada com as instituies
pblicas. Essa orientao estava evidente no PPA
2008-2011 do governo da Bahia.
A convico de que o desenvolvimento [...]
requer que o planejamento inclua a dimenso
territorial na sua formulao e implementao
orientou a elaborao do PPA 2008-2011.
Esta diretriz determinou que os investimentos
includos no PPA fossem sempre desdobra-
dos por territrio [...] (BAHIA, 2007, p. 60).
A adoo da abordagem territorial tinha igual-
mente o intuito de propiciar uma melhor articulao
entre as aes executadas pelo governo da Bahia e
as desenvolvidas pelo governo federal no territrio
baiano. Ou seja, a ideia era integrar os programas,
permitindo um maior aproveitamento de recursos e
de aes (BAHIA, 2007). Dessa maneira, o gover-
no da Bahia estabeleceu 26 territrios (SUPERIN-
TENDNCIA DE ESTUDOS ECONMICOS E SO-
CIAIS DA BAHIA, 2011), sendo que alguns, como
por exemplo o Territrio do Sisal, eram geograf-
camente idnticos aos estabelecidos pelo governo
federal (mediante os territrios rurais, os Consad e
os TC), reconhecendo, em seu planejamento terri-
torial, a existncia de espaos constitudos a partir
da especifcidade dos arranjos sociais, culturais e
econmicos (FAVARETO, 2009, p. 21).
Para Favareto (2009), o exemplo da Bahia o
mais eloquente e avanado do Brasil na adoo
da abordagem territorial. O efeito positivo pode
ser percebido pelo reconhecimento de autorida-
des e instituies pblicas e privadas, nacionais e
O governo da Bahia vai
alm, adotando as polticas
territoriais e os territrios de
identidade como instrumento de
planejamento do estado
estrangeiras, de que a Bahia uma referncia no
approach territorial como estratgia de gesto e pla-
nejamento pblico (SILVA, 2012). No entanto, im-
portante ressaltar que o processo de territorializao
muito recente, com ajustes
em curso e cuja integrao
(dentro do prprio governo da
Bahia) ainda no concreta.
Resumindo, a abordagem
territorial proporciona no
apenas solues para os pro-
blemas do desenvolvimento,
mas traz, igualmente, novos desafos para a gesto
pblica (FAVARETO, 2009; SILVA, 2012).
O TERRITRIO DO SISAL NA BAHIA
Aspectos geogrfcos e histricos
O Territrio do Sisal est situado no semirido
baiano, abrangendo 20 municpios: Araci, Barrocas,
Biritinga, Candeal, Cansano, Conceio do Coi-
t, Ichu, Itiba, Lamaro, Monte Santo, Queimadas,
Retirolndia, So Domingos, Quijingue, Nordestina,
Santaluz, Serrinha, Teoflndia, Tucano e Valente
(ver Figura 1). No total, o Territrio do Sisal ocupa
uma rea de 3,6% da rea total do estado da Bahia,
que de 564.692 km (SUPERINTENDNCIA DE
ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS DA BAHIA,
2011). Em outras palavras, o Territrio do Sisal pos-
sui uma extenso territorial de 20.454 km com
nove municpios com rea superior a 1.000 km,
sete municpios entre 300 km a 1.000 km, e quatro
com rea menor a 300 km (SILVA, 2012, p. 126).
Ou seja, o territrio caracterizado por municpios
geografcamente grandes.
Sobre o clima, o Territrio do Sisal possui uma
temperatura mdia anual entre 23,6C e 24,9C,
com pluviosidade anual entre 485,7mm (em Cansan-
o) e 942,4mm (em Barrocas). Essa precipitao
pluviomtrica peridica e irregular, concentrando
70% das chuvas em dois ou trs meses do ano (de
novembro a junho), o que signifca que o territrio
no tem estaes climticas bem defnidas (CO-
DES SISAL, 2010). Essas caractersticas climti-
cas, associadas ao contexto
geogrfco e baixa hipso-
metria/altitude, classifcam o
Territrio do Sisal no tipo cli-
mtico semirido. As nicas
excees neste territrio so
os municpios de Barrocas,
Ichu, Lamaro e Serrinha,
considerados submido a seco. Essas condies
climticas adversas difcultam a atividade produtiva
rural e a sobrevivncia da populao.
De acordo com a histria, o Territrio do Sisal
est diretamente vinculado ao perodo colonial bra-
sileiro quando os colonizadores portugueses che-
garam ao semirido nordestino em meados do scu-
lo XVI (CODES SISAL, 2010, p. 24). Para ocupar o
vasto territrio, [...] a pecuria extensiva foi um dos
instrumentos [mais] utilizados [...], pela sua [...] ca-
pacidade de penetrao pelo interior adentro e pelos
baixos custos [...], chegando [at] Regio do So
Francisco no sculo XVIII (CODES SISAL, 2010,
p. 24-25). Para os historiadores, essa estratgia de
ocupao no foi perpetrada isoladamente, mas em
conjunto com outros tipos de prticas polticas e eco-
nmicas que persistem at os dias atuais, como, por
exemplo, a grande propriedade de terra (o latifndio),
o assistencialismo, o clientelismo e o coronelismo.
Esse paradigma adquiriu novos contornos a
partir da dcada de 1930, quando a cultura do sisal
operou uma profunda transformao social, crian-
do riquezas, fxando populaes, desenvolvendo a
economia [...] criando, enfm, uma civilizao nova
onde, dantes, s reinava a descrena e a desolao
(MARQUES, 1978, p. 2-3). Por tudo isso, o sisal foi
considerado a planta redentora, recuperando eco-
nmica e socialmente um extenso territrio que vi-
via em extremo pauperismo, com sua populao
fagelada pela pobreza e sujeita periodicamente
aos xodos rurais. A cultura do sisal alcanou papel
A abordagem territorial
proporciona no apenas
solues para os problemas
do desenvolvimento, mas traz,
igualmente, novos desafos para
a gesto pblica
de destaque na Bahia entre 1938-1969, estimulada
pelo governo Landulpho Alves e pelas condies fa-
vorveis do mercado. Assim, o sisal foi dilatando as
suas fronteiras e invadindo todo o nordeste baiano.
A partir de 1975, a cultura do sisal entra em
crise, tendo sua produo reduzida, at 1997, em
quase 60% (CARTA DA CPE, 1989). Esse declnio
aconteceu em funo da entrada no mercado de
substitutos sintticos (polipropileno), da concor-
rncia de produtos (de sisal) africanos, do boom
exagerado da oferta em relao demanda e do
encerramento das fbricas europeias que usavam
fbras de sisal como matrias-primas (ALMEIDA,
2006). A decadncia da cultura do sisal revelou
no somente novos problemas econmicos, como,
do mesmo modo, novos problemas sociais. Apesar
de grande demandante de mo de obra, a expan-
so da produo do sisal foi marcada pela perma-
nncia da propriedade desigual e da distribuio
assimtrica dos benefcios (SILVA, 2012, p. 135).
Figura 1
Delimitao do Territrio do Sisal
Fonte: Elaborao prpria a partir da PINTEC/IBGE.
Em outras palavras, os efeitos positivos da extra-
o do sisal estiveram muito aqum das expectativas
proclamadas na dcada de 1940. A relao de ex-
propriao-explorao mostrou que o cultivo do sisal
estava (e est) subordinado a
um sistema produtivo perver-
so e de comercializao oli-
goplica. Ou seja, o sisal no
era apenas o ouro verde,
mas era ainda a fbra da ser-
vido (BAHIA, 1991). Com a
crise do sisal, a combinao
de preos baixos e pouco remunerativos a peque-
nos produtores e trabalhadores rurais eliminou um
expressivo contingente populacional da regio e da
cultura do sisal. A crise local estimulou a migrao de
trabalhadores rurais para centros urbanos regionais
(Feira de Santana), estaduais (Salvador) e nacionais
(So Paulo e Rio de Janeiro) em busca de melhores
condies de vida.
A descrena e a desolao, to predominantes
nos anos anteriores a 1930, prejudicavam a autoes-
tima do sertanejo, com pobreza e penria. O acirra-
mento da espoliao no campo foi o estopim para
novas prticas de mobilizao e de inspirao de
alternativas organizativas e polticas na regio sisa-
leira (CODES SISAL, 2010, p. 24-26). Com a ajuda
da Igreja Catlica, a sociedade civil iniciou sua luta
ainda, na dcada de 1960, com a formao do Movi-
mento de Organizao Comunitria (MOC), mas s
granjeou visibilidade nos anos 1980 e 1990, com a
institucionalizao das organizaes coletivas como,
por exemplo, a Associao dos Pequenos Agriculto-
res do Estado da Bahia (Apaeb) e os STR (ALMEI-
DA, 2006; CODES SISAL, 2010; SILVA, 2012).
Apesar das inmeras mobilizaes, reivindica-
es e lutas sociais, a dcada de 1990 foi marcada
por uma crise econmica de propores gigantes-
cas, que aprofundaram as condies de pobreza e
miserabilidade na regio sisaleira (ALMEIDA, 2006).
Segundo Alves (2005, p. 37), somente em meados
de 2002 [...] que a economia [no Territrio do Si-
sal] comeou a apresentar sinais de recuperao,
em virtude de uma elevada demanda por sisal, de-
vido preocupao com a preservao ambiental
e o crescimento da preferncia de produtos natu-
rais [...], alm da relevante entrada da China no
mercado como comprador.
A partir de 2003, o Territrio
do Sisal passou a ser infuen-
ciado por polticas territoriais
nacionais, possibilitando que
a sociedade civil tivesse em
suas mos os seus destinos
(SILVA, 2012, p. 140).
Caractersticas demogrfcas e sociais
Nos ltimos 50 anos, a populao do Territrio
do Sisal cresceu 141%, passando de 241 mil habi-
tantes em 1960, para 582 mil habitantes em 2010.
Entre 1960-1970, a populao cresceu 43%. A partir
da, a taxa de crescimento populacional caiu para
32% entre 1970-1980; para 15% entre 1980-1991, e
para 4% entre 1991-2000. Entre 2000-2010, a taxa
de crescimento populacional subiu ligeiramente para
5%. Mesmo assim, a tendncia geral foi de um cres-
cimento demogrfco decrescente ao longo dos lti-
mos 50 anos. Entre 1995 e 2000, o saldo migratrio
do Territrio do Sisal fcou negativo, em cerca de oito
mil habitantes. Boa parte dos municpios do Territrio
do Sisal proporcionou saldo migratrio negativo, com
exceo de Ichu, Valente, Santaluz e Nordestina.
Em relao distribuio da populao, obser-
va-se que o Territrio do Sisal, desde a dcada de
1970, tem uma populao muito concentrada. Em
2010, os cinco municpios mais populosos (popula-
o superior a 50 mil habitantes) Araci, Conceio
do Coit, Monte Santo, Serrinha e Tucano con-
centravam 50% da populao total do Territrio do
Sisal. Enquanto isso, os quatro municpios menos
populosos (populao inferior a dez mil habitantes)
Candeal, So Domingos, Lamaro e Ichu con-
centravam 5% da populao total do Territrio do
Sisal. Nesse contexto, Serrinha o municpio mais
populoso, com 77 mil habitantes, e Ichu o menos
A dcada de 1990 foi marcada
por uma crise econmica de
propores gigantescas, que
aprofundaram as condies de
pobreza e miserabilidade na
regio sisaleira
populoso, com apenas cinco mil habitantes. Alm
disso, nota-se que a populao do Territrio do
Sisal, desde a dcada de 1960, essencialmente
rural (SILVA, 2012, p. 145).
Historicamente, o Territrio do Sisal sempre foi
caracterizado por uma ele-
vada taxa de informalidade,
em geral em torno de 80%
da Populao Economica-
mente Ativa (PEA), e por
uma elevada taxa de desocupao, em torno de
46% da Populao em Idade Ativa (PIA). So vi-
sveis a difculdade do Territrio do Sisal em gerar
empregos formais (de carteira assinada) e a sua
dependncia exagerada dos empregos pblicos,
notadamente os relacionados ao municpio. De
1985 a 2009, a participao total da administrao
pblica no pessoal ocupado no mercado formal su-
biu de 46% para 60%. Vale observar que, em 1995,
a participao da administrao pblica atingiu in-
crveis 68,3% do total do mercado formal (ou seja,
empregos com a garantia dos direitos trabalhistas)
no Territrio do Sisal (SUPERINTENDNCIA DE
ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS DA BAHIA,
2011; SILVA, 2012).
Sobre a renda per capita, o Territrio do Sisal
tem uma das piores mdias salariais da Bahia,
perdendo apenas para o Territrio do Velho Chico
(BAHIA, 2007). Alm da elevada taxa de desocupa-
o, que resulta em 46% da PIA sem rendimentos,
cerca de 39% da PIA tem rendimentos de at um
salrio mnimo (SILVA, 2012). Isso quer dizer que
85% da PIA vive sem rendimentos ou com rendi-
mentos precrios. Dos 39% que vivem com rendi-
mentos de at um salrio mnimo, 61,1% vivem com
salrio mnimo, e 38,9% vivem com do salrio
mnimo (BAHIA, 2007, p. 61). Somente 15% da PIA
vive com mais de um salrio mnimo. Em suma, o
Territrio do Sisal apresenta uma enorme precarie-
dade na renda e, logo, uma elevada incidncia de
pobreza (BAHIA, 2007).
Sobre a educao, o Territrio do Sisal apresen-
ta a terceira pior taxa de analfabetismo da Bahia.
Na mdia, o analfabetismo atinge 30,7% da popula-
o do Territrio do Sisal. As condies mais graves
esto nos municpios de Araci, Quijingue e Monte
Santo, onde o analfabetismo extrapola 40% da po-
pulao em cada um dos municpios (SUPERIN-
TENDNCIA DE ESTUDOS
ECONMICOS E SOCIAIS
DA BAHIA, 2011). Se for con-
siderado o analfabeto funcio-
nal, a taxa mdia de analfa-
betismo sobe para 58,8% da populao do Territrio
do Sisal. Nessa condio, a situao mais crtica
est no municpio de Quijingue, onde a taxa de anal-
fabetismo funcional de 72,3% da populao (com
mais de 10 anos de idade) (BAHIA, 2007). Se for
adicionada a situao do domiclio, observa-se que
a maior parcela de analfabetismo est localizada no
meio rural (SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS
ECONMICOS E SOCIAIS DA BAHIA, 2011).
A infraestrutura de sade (hospitais, leitos etc.)
bastante problemtica no Territrio do Sisal (CO-
DES SISAL, 2010), e objeto de inmeras discusses
na elaborao dos PPA. Por exemplo, no PPA Par-
ticipativo 2008-2011, o tema da sade foi o segundo
mais importante na pauta de propostas do Territ-
rio do Sisal, fcando atrs apenas das propostas da
educao. Alm da infraestrutura precria, a sade
no Territrio do Sisal necessita de diversas especia-
lidades mdicas e clnicas e de profssionais mais
qualifcados, capazes de atender aos casos de m-
dia e de alta complexidade (BAHIA, 2007). Em ou-
tras palavras, o atendimento mdico no Territrio do
Sisal limita-se s consultas mdicas e aos servios
ambulatoriais (de emergncia), sendo os casos mais
complexos conduzidos para Salvador.
A vulnerabilidade social ainda um tema pre-
ocupante no Territrio do Sisal (CODES SISAL,
2010). A pobreza e a excluso social atingem boa
parte da populao, decorrentes da desnutrio,
das condies incertas de moradia e saneamento,
do subemprego, do desemprego e da baixa renda,
entre outros. Os indicadores sociais, como o ndice
de Desenvolvimento Social (IDS), ratifcam que o
Sobre a educao, o Territrio
do Sisal apresenta a terceira pior
taxa de analfabetismo da Bahia
risco social segue elevado no Territrio do Sisal e,
em alguns dos municpios, at pioraram nos lti-
mos 20 anos (ANURIO ESTATSTICO DA BAHIA,
1999; SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS ECO-
NMICOS E SOCIAIS DA
BAHIA, 2011). Por exemplo,
entre 2002 e 2006, o IDS do
Territrio do Sisal subiu leve-
mente, mas no o sufciente
para mudar a realidade da
populao (SILVA, 2012). Ou
seja, o IDS do Territrio do
Sisal continua entre os piores
da Bahia e do Brasil.
Informaes econmicas
O desempenho econmico no Territrio do Sisal
depende basicamente das atividades da adminis-
trao pblica. Em outras palavras, a economia no
Territrio do Sisal sustentada pelos gastos gover-
namentais, pelos recursos oriundos de transfern-
cias constitucionais e pelos recursos provenientes
das transferncias de renda (como aposentadoria
rural e Bolsa Famlia). De acordo com Silva (2012,
p. 171), nos ltimos anos, ocorreu um avano da
participao da administrao pblica no PIB do
Territrio do Sisal. Em 1999, a Administrao Pbli-
ca (APU) representava 37,9% do PIB do Territrio
do Sisal. Em 2008, a participao da APU no PIB
do Territrio do Sisal saltou para 40,7%. Isso refe-
te o atpico e espantoso crescimento de 92% que
ocorreu, entre 2004-2008, no valor adicionado da
APU (SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS ECO-
NMICOS E SOCIAIS DA BAHIA, 2010).
Conforme a Superintendncia de Estudos Eco-
nmicos e Sociais da Bahia (2010), a participao
da APU dominante no PIB de 15 dos 20 muni-
cpios do Territrio do Sisal. Alguns municpios,
como Nordestina e Lamaro, tm uma economia
to rudimentar que a participao da APU ultra-
passa 50% do PIB municipal. Em 2008, apenas
cinco municpios tinham sua economia amparada
no setor produtivo. Isso revela que o Territrio do
Sisal tem uma economia frgil, [...] com difculda-
de de concretizar e de atrair negcios econmi-
cos [...] (SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS
ECONMICOS E SOCIAIS
DA BAHIA, 2010, p. 47). En-
tre 1999-2008 perceptvel
que, ainda que o PIB tenha
aumentado em todos os
municpios do Territrio do
Sisal, em cerca de 80% dos
municpios a participao do
setor produtivo no PIB dimi-
nuiu. Ou seja, ocorreu um achatamento do PIB do
setor produtivo em relao APU.
Se for defacionado o PIB do Territrio do Sisal
(ano-base de 1999) ser encontrado um cresci-
mento real, de 1999-2008, de 187%. Nesse pero-
do, o PIB do Territrio do Sisal passou de R$ 649
milhes para R$ 1.214 milho (valores de 1999).
Isso signifca uma taxa mdia de crescimento real
do PIB de 7% ao ano. Ao se confrontar o cresci-
mento real (valores de 1999) de 7% ao ano, com
o crescimento nominal (valores constantes) de
14% ao ano, verifca-se que a infao, entre 1999-
2008, reduziu pela metade o PIB do Territrio do
Sisal (SILVA, 2012, p. 170-175). No entanto, a taxa
de crescimento real do PIB do Territrio do Sisal
permaneceu muito acima da taxa mdia de cres-
cimento real do PIB do Brasil e da Bahia (SUPE-
RINTENDNCIA DE ESTUDOS ECONMICOS E
SOCIAIS DA BAHIA, 2010, 2011; SILVA, 2012).
Em relao ao desenvolvimento econmico, nas
ltimas duas dcadas, o Territrio do Sisal no pro-
grediu, apresentando um resultado pfo. De 2002-
2006, o Territrio do Sisal saiu da 11 posio na
classifcao do ndice de Desenvolvimento Eco-
nmico (IDE), para a 23 posio em relao aos
demais territrios da Bahia (SILVA, 2012, p. 186).
Se forem analisados os componentes
4
do IDE do
4
O IDE composto pelos seguintes indicadores: ndice de Infraestru-
tura (INF), ndice de Qualifcao da Mo de Obra (IQM) e ndice do
Produto Municipal (IPM).
A economia no Territrio do
Sisal sustentada pelos gastos
governamentais, pelos recursos
oriundos de transferncias
constitucionais e pelos recursos
provenientes das transferncias
de renda
Territrio do Sisal, observa-se que apenas o ndice
do Produto Municipal (IPM) melhorou de posio.
Os demais componentes do IDE do Territrio do
Sisal pioraram, com destaque para o ndice de In-
fraestrutura (INF), que desabou para a 24 posio
na classifcao do INF na
Bahia. Ou seja, o Territrio
do Sisal tem uma das piores
infraestruturas da Bahia, ao
lado do Territrio do Velho
Chico e do Territrio do Se-
mirido Nordeste II.
A EXPERINCIA DO TERRITRIO DO SISAL
NA BAHIA
Governana territorial: aes do Codes Sisal
Desde 2002, o Territrio do Sisal dispe de uma
instncia territorial de articulao do dilogo social.
O Codes Sisal nasceu a partir da demanda da so-
ciedade civil, sobretudo, dos movimentos sociais,
de discutir as polticas pblicas com os gestores
locais. Em geral, o desenvolvimento era pensado a
partir de uma ptica municipal, em que o municpio
preparava suas polticas de modo desarticulado,
sem levar em conta os impactos causados na re-
gio. Em 2003, com a criao da SDT e a adoo
do enfoque territorial, observaram-se um impulso
nas aes e um fortalecimento institucional do Co-
des Sisal. Assim, a demanda social por polticas re-
gionais transformou-se numa ao governamental
orientada por polticas territoriais.
O Codes Sisal foi uma iniciativa que antecipou a
instituio dos colegiados territoriais pela SDT. Para
Machado (2009), o Codes Sisal foi a experincia
pioneira na adoo da abordagem territorial no es-
tado da Bahia, sendo, tambm, o primeiro colegiado
territorial. Aps dez anos de atuao, o Codes Si-
sal demonstra um notvel know-how na execuo
de projetos, programas e aes que benefciaram
inmeros grupos sociais, cooperativas/associaes
locais e prefeituras municipais no Territrio do Sisal.
Atualmente, o desempenho do Codes Sisal no Terri-
trio do Sisal vem adquirindo visibilidade internacio-
nal e nacional. Apesar do sucesso, [...] o processo
de constituio e legalizao
do Codes Sisal no foi fcil
[...] (SILVA, 2008, p. 107).
O colegiado atual do Co-
des Sisal formado por 20
representantes de prefeitu-
ras, 20 representantes da so-
ciedade civil e aproximadamente 15 instituies de
apoio governamentais e no governamentais (CO-
DES SISAL, 2010). Normalmente, a escolha dos
representantes da sociedade civil leva em conside-
rao o alcance e a representatividade territorial,
participando do dilogo social os sindicatos rurais,
as cooperativas e associaes de agricultores, os
movimentos de trabalhadores rurais etc. Em rela-
o escolha dos representantes do poder pblico,
fcou a cargo de cada prefeitura municipal nomear
um representante legal para participar das reunies
e da estrutura organizacional. Em 2002, s 11 pre-
feituras integraram o processo de criao do Codes
Sisal. Agora, todas as 20 prefeituras esto presen-
tes no conselho.
Alm do Colegiado Territorial, a estrutura orga-
nizacional do Codes Sisal formada pelo conselho
de administrao (com oito membros), o conselho
fscal (com trs titulares e trs suplentes) e a se-
cretaria executiva. Em termos prticos, esta ltima
responsvel pela articulao, a organizao e o
cumprimento das aes propostas pelo colegiado
territorial na Assembleia Geral Ordinria (AGO). A
funo desempenhada pelo secretrio executivo
de suma importncia para o andamento das ativi-
dades consultivas/deliberatrias do Codes Sisal.
Como nas demais funes, o secretrio executivo
indicado e empossado pela AGO, com o critrio m-
nimo de pertencer ao quadro (funcional ou diretivo)
das instituies fliadas. Neste caso, est previsto o
pagamento de remunerao (SILVA, 2012).
O Codes Sisal foi a experincia
pioneira na adoo da
abordagem territorial no estado
da Bahia, sendo, tambm, o
primeiro colegiado territorial
O Plano Territorial de Desenvolvimento Rural
Sustentvel (PTDRS) o documento mais importan-
te preparado pelo Codes Sisal. neste documento
que so indicadas as prioridades do Territrio do Si-
sal. O PTDRS constitui uma
proposta de desenvolvimen-
to sustentvel e rural, identi-
fcando as potencialidades e
desafos, descrevendo as es-
tratgias de aes com vis-
tas promoo de melhorias
sociais, que so trabalhadas
no Codes Sisal em oito eixos
prioritrios: 1) agricultura familiar; 2) sade; 3) edu-
cao para a sustentabilidade; 4) infraestrutura; 5)
comunicao; 6) gerao de trabalho e renda; 7)
cultura, e 8) meio ambiente. Com a defnio dos
eixos prioritrios, so formados Grupos de Trabalho
(GT) que delineiam as aes e os programas com
base nas demandas sociais.
O exemplo da Apaeb-Valente
Desde os anos 1980, a Apaeb-Valente um
centro de experimentao tecnolgica e apren-
dizagem (SILVA, 2012). Criada por um grupo de
pequenos agricultores, a associao surgiu num
momento em que o preo da fbra de sisal alcan-
ou seus nveis mais baixos, lanando milhares de
agricultores e trabalhadores na misria (SILVEIRA;
WANDERLEY; CUNHA, 2005, p. 22). Assim, o ob-
jetivo da Apaeb-Valente visava melhoria da qua-
lidade de vida do pequeno produtor rural e dos tra-
balhadores do sisal, promovendo desenvolvimento
social e econmico (SILVA, 2012, p. 194-202). No
incio, a Apaeb era um simples mercadinho de co-
mercializao do sisal.
A batedeira comunitria
5
da Apaeb-Valente foi o
ponto de partida, em 1986, para quebrar o acordo
de preos entre os intermedirios do sisal e [...] o
5
A batedeira o local onde a fbra de sisal batida, escovada, classif-
cada e enfardada.
bero de todo o processo de industrializao [do
sisal] (SILVA; SILVA, 2001, p. 10). A partir da, a
associao comeou a exportar a fbra de sisal, re-
alizando a primeira exportao em 1989. Agora, a
batedeira da Apaeb-Valente
recebe fbra de sisal de mais
de 15 municpios (no entor-
no do municpio de Valente),
processando entre 80 e 100
toneladas de fbra de sisal
por ms (em 2011). O fuxo
ininterrupto de fbra de sisal
garantido pelos agricultores
associados, j que a Apaeb-Valente paga um bnus
entre 3% e 5% a mais no preo da fbra de sisal en-
tregue pelos agricultores associados (SILVA, 2012).
Em 1995, como parte da estratgia de avanar
verticalmente na cadeia produtiva do sisal, a as-
sociao fechou o ciclo agroindustrial instalando a
fbrica de tapetes/carpetes. Com o auxlio do go-
verno Belga e do Banco do Nordeste, a Apaeb-Va-
lente obteve mais de US$ 10 milhes, sendo 75%
em emprstimos e 20% em doaes. Outros 5%
foram assumidos pela prpria associao mediante
o aporte dos agricultores associados. Esse capital
foi utilizado para construir a estrutura produtiva e,
em especial, adquirir equipamentos txteis da Ho-
landa. A fbrica iniciou a produo em 1996 e, alm
de agregar empregos, permitiu agregar valor aos
produtos do sisal. Assim, as atividades da Apaeb-
-Valente na cadeia produtiva do sisal vo do estmu-
lo ao cultivo do sisal at a produo e exportao
de tapetes/carpetes.
O sucesso da fbrica abriu caminho para a ex-
panso geogrfca (a Apaeb-Valente atua em outros
municpios, como Queimadas e Retirolndia) e para
outras atividades. Neste contexto, a associao
passou a diversifcar suas atividades produtivas,
investindo ainda na cadeia produtiva do couro, do
mel, e do leite de cabra (SILVEIRA; WANDERLEY;
CUNHA, 2005). Alm disso, mantm outras ativi-
dades econmicas como: um posto de vendas (ou
seja, um supermercado) e uma loja de artesanatos
A economia no Territrio do
Sisal sustentada pelos gastos
governamentais, pelos recursos
oriundos de transferncias
constitucionais e pelos recursos
provenientes das transferncias
de renda
das fbras do sisal e do caro, onde so vendidos
aos visitantes e comunidade os produtos feitos
pelos artesos associados. Apesar do sucesso al-
canado com as atividades econmicas, a Apaeb-
-Valente nunca esqueceu sua funo social. Desde
2007, as aes ambientais/
socioculturais da associa-
o foram assumidas pela
Fundao Apaeb. (FUNDA-
O APAEB, 2011, p. 5). A
Apaeb-Valente seguiu ativa
por meio de suas aes econmicas e essa inde-
pendncia institucional permitiu a consolidao das
aes ambientais, educativas, culturais e sociais
(FUNDAO APAEB, 2011). Apesar dessa auto-
nomia institucional, a Apaeb-Valente e a Fundao
Apaeb prosseguem conjuntamente desenvolvendo
atividades/aes com a misso de promover a
sustentabilidade da agricultura familiar nos Territ-
rios do Sisal e da Bacia do Jacupe. Atualmente,
a Fundao Apaeb tem projetos/aes em 15 dos
20 municpios do Territrio do Sisal, benefciando
as comunidades locais (SILVA, 2012; SILVEIRA;
WANDERLEY; CUNHA, 2005).
Cooperativas de crdito: uma alternativa de
fnanciamento
Nos ltimos 20 anos, as cooperativas de crdi-
to tm obtido um notvel destaque no Territrio do
Sisal. Para Magalhes e Abramovay (2007, p. 116),
a criao das cooperativas de crdito [no serto
baiano] provocou um rompimento do mercado f-
nanceiro local com o ambiente [...] tradicional, base-
ado em vnculos personalizados e clientelistas [...].
Esse longo processo instituiu as condies para a
emergncia de novas estruturas sociais e de novas
bases institucionais para o desenvolvimento de um
mercado alternativo de crdito e fnanciamento. No
Territrio do Sisal, a atividade das cooperativas de
crdito tem provocado uma maior dinamicidade,
impulsionando a economia local e as atividades do
espao rural (RIBEIRO; SANTOS, 2010).
Nesse contexto, podem-se destacar as ativida-
des de quatro cooperativas de crdito no Territrio
do Sisal Ascoob Serrinha, Itapicuru e Cooperar,
e Sicoob Coopere. As trs primeiras cooperativas
de crdito esto vinculadas ao Sistema Ascoob-
-Central, enquanto o Sicoob
Coopere est associado ao
Sistema Sicoob (e ao Ban-
coob). Juntas, essas quatro
cooperativas atendem apro-
ximadamente 40 mil associa-
dos (clientes) em 16 dos 20 municpios que com-
pem o Territrio do Sisal, concedendo mais de R$
40 milhes em operaes de crdito (emprstimos
rurais e pessoais) por ano (ASCOOB ITAPICURU,
2011; SICOOB COOPERE, 2011). De acordo com o
IBGE (Censo Agropecurio, 2006), as cooperativas
de crdito no Territrio do Sisal respondem por 10%
do crdito total.
importante ressaltar que o Sicoob Coopere
(com sede no municpio de Valente) a maior coo-
perativa de crdito da Bahia e, tambm, do Norte-
-Nordeste, tanto em nmero de agncias (dez fliais),
como em nmero de associados ou clientes (cerca
de 15 mil) (em 2010). Alm disso, dispe de uma
moderna estrutura de governana corporativa, com
clusulas, funes e ferramentas institucionais ali-
nhadas s exigncias do Banco Central do Brasil.
Logo, a experincia do Sicoob Coopere, iniciada em
1993 a partir da poupana da Apaeb, infuenciou o
territrio, induzindo a criao de outras experincias.
Atualmente, o Sicoob Coopere tem cinco agncias
no Territrio do Sisal e cinco em outros municpios
do semirido baiano (SILVA, 2012, p. 202-204).
Em relao s cooperativas de crdito fliadas ao
Sistema Ascoob-Central, temos: a Ascoob Cooperar
(com sede em Araci), a Ascoob Itapicuru (com sede
em Santaluz) e a Ascoob Serrinha (com sede em Ser-
rinha). Essas trs cooperativas de crdito possuem
13 agncias no Territrio do Sisal (SILVA, 2012). O
diferencial das cooperativas vinculadas ao Sistema
Ascoob-Central, iniciado a partir das aes e ati-
vidades da Ascoob-Associao, a preocupao
Nos ltimos 20 anos, as
cooperativas de crdito tm
obtido um notvel destaque no
Territrio do Sisal
institucional em negociar fnanciamentos para o for-
talecimento da agricultura familiar e da economia
solidria. Assim, essas trs cooperativas (em Serri-
nha, Itapicuru e Araci) dispem de microcrdito, de
repasses do Pronaf e de uma
efciente articulao de assis-
tncia tcnica para orientar
seus agricultores familiares.
Arranjo Produtivo Local
(APL) do Sisal
Em 2008, o APL do Sisal
foi institudo pela Secretaria de Cincia, Tecnologia
e Inovao do Estado da Bahia (SECTI), no Terri-
trio do Sisal, com a fnalidade de [...] buscar o au-
mento da produtividade, o desenvolvimento de no-
vas tecnologias, o aproveitamento de subprodutos
e a maior industrializao da fbra [...] (SERVIO
BRASILEIRO DE APOIO S MICRO E PEQUENAS
EMPRESAS, 2009, p. 107-108). O APL do Sisal
agrupa produtores agrcolas de sisal, proprietrios
de mquinas decorticadoras, benefciadores de si-
sal, fabricantes de produtos de sisal (ou seja, inds-
trias) e artesos. Alm disso, participam do APL do
Sisal diversos agentes facilitadores (empresas de
logstica e comercializao, bancos, cooperativas
etc.) e agentes institucionais (Sebrae-BA, Codes
Sisal, entre outros) (SILVA, 2012, p. 204-208).
Alguns dos agentes envolvidos no APL do Sisal
tambm fazem parte do Programa Progredir e, por-
tanto, participam de subredes especfcas, como a
rede de artesanatos, a rede de agricultores, a rede de
fos agrcolas etc. De acordo com o Servio Brasilei-
ro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae)
(2009, p. 139) e o Sindicato das Indstrias de Fibras
Vegetais no Estado da Bahia (Sindifbras) (2005), so
os agentes institucionais que infuenciam, direta ou
indiretamente, as diretrizes no APL do Sisal, [...] de-
terminando normas tcnicas, padres de qualidade
e certifcao, leis, entre outros. Nesse cenrio, a
governana do APL do Sisal exercida em trs n-
veis: 1) mbito regional: Codes Sisal, Arco Serto,
Apaeb-Valente e Fundao de Apoio aos Trabalha-
dores Rurais e Agricultores Familiares da Regio do
Sisal (Fatres); 2) mbito estadual: SECTI, Sindifbras,
Sebrae-BA, Federao das Indstrias do estado da
Bahia (FIEB) etc., e 3) mbito
nacional: MDA, Mapa, entre
outros (SILVA, 2012).
J os agentes facilitado-
res contribuem para o bom
funcionamento do APL do
Sisal (SERVIO BRASILEI-
RO DE APOIO S MICRO
E PEQUENAS EMPRESAS,
2009; SILVA, 2012), isso inclui diversos servios,
como: logstica/transporte, comercializao, con-
sultoria, fnanciamentos, ofcinas e manuteno,
treinamentos, pesquisa e desenvolvimento etc. No
caso do APL do Sisal, ressaltante a atuao do
Sebrae-BA, da Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa), da Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado da Bahia (Fapesb), da Apaeb-
-Valente, do Sicoob Coopere, do Banco do Nordes-
te (BNB) e da Agncia Brasileira de Promoo de
Exportaes e Investimentos (Apex). O Sindifbras
tambm um importante agente facilitador, promo-
vendo aes e projetos para o desenvolvimento do
setor de fbras naturais.
Em suma, o APL do Sisal [...] um negcio
que envolve, seguramente, mais de meio milho
de pessoas em toda a cadeia produtiva [na Bahia]
(SINDIFIBRAS, 2005, p. 9-10). Apesar da importn-
cia socioeconmica do APL do Sisal e dos vrios
esforos empreendidos para articular os agentes da
cadeia produtiva do sisal, o setor sisaleiro no Ter-
ritrio do Sisal (e na Bahia) ainda marcado pela
desarticulao das instituies, pelo baixo nvel
produtivo/tecnolgico, pela baixa rentabilidade da
lavoura isolada ou consorciada, pelo baixo aprovei-
tamento do sisal etc. Ou seja, inmeras limitaes
histricas ainda perduram no APL do Sisal. Os
poucos efeitos positivos esto concentrados em al-
guns agentes produtivos e/ou em alguns municpios
[do Territrio do Sisal] (SILVA, 2012, p. 208).
O setor sisaleiro no Territrio
do Sisal (e na Bahia) ainda
marcado pela desarticulao
das instituies, pelo baixo
nvel produtivo/tecnolgico, pela
baixa rentabilidade da lavoura
isolada ou consorciada [...]
A importncia da articulao sindical
Os STR tm um papel vital na mobilizao (e na
articulao) social no Territrio do Sisal. Na pesqui-
sa de campo, fcou visvel que os STR superam a
sua caracterstica principal de representar a catego-
ria dos trabalhadores rurais. Ou seja, as atividades
desses sindicatos abrangem no apenas organizar/
lutar pela classe diante do poder pblico, mas, do
mesmo modo, participar na efetivao de melho-
res condies de vida. Isso corrobora que os STR
tm participado ativamente nas decises territoriais
em conjunto com outros agentes (associaes, co-
operativas, movimentos sociais, prefeituras etc.).
Mesmo que tenham atuao em nvel municipal, a
territorializao ocorre mediante a Fatres.
Em muitos casos, os STR acabam suprindo al-
gumas funes do estado. A partir dos anos 1980,
quando, no Territrio do Sisal, romperam o tradicio-
nalismo dos sindicatos envolvidos com os polticos
locais, passando a direo defnitivamente para os
trabalhadores rurais, foram viabilizados projetos
voltados para a conscientizao, a capacitao e a
articulao sindical dos trabalhadores, a formao
de associaes comunitrias e de grupos de produ-
o (sobretudo de artesanatos), assistncia mdica
e jurdica, etc. (CODES SISAL, 2010; SILVA, 2012,
p. 208-211). Muitos desses projetos foram e so de-
senvolvidos em conjunto com as Apaeb (de Valente,
Ichu e Serrinha), a Companhia de Desenvolvimento
e Ao Regional (CAR), o Movimento de Organiza-
o Comunitria (MOC), entre outros.
Na pesquisa de campo verifcou-se que todos
os STR no Territrio do Sisal possuem sede pr-
pria, como, por exemplo, o STR de Conceio do
Coit. Nesses ambientes, so realizadas reunies,
mobilizaes, atendimento mdico (odontolgico,
oftalmolgico etc.) e jurdico, auxlio produo,
programas de alfabetizao e apoio para obteno
de crdito (sobretudo o Pronaf). Alguns STR vo
alm e fornecem equipamentos agrcolas ou as-
sistncia tcnica. Por exemplo, o STR de Barrocas
disponibiliza um trator para os trabalhadores rurais
fliados. J os STR de Tucano e Quijingue disponi-
bilizam assistncia tcnica, com tcnicos agrcolas
prprios ou em parceria com a Fatres, o MOC, a
Rede Parceiros da Terra (Reparte) e a Ascoob-
-Associao (SILVA, 2012, p. 209).
Alm do mais, os STR no Territrio do Sisal
apoiam diversos programas do governo federal
(Projovem Saberes da Terra, Agro-amigo do BNB
e Minha Casa, Minha Vida), do governo da Bahia
(Semeando Renda, Serto Produtivo e Todos pela
Alfabetizao) e de ONG (Cisternas da ASA e Ba
de Leitura/MOC). Isso ocorre j que os STR mobili-
zam um grande contingente de trabalhadores rurais
e agricultores familiares, o que torna sua participa-
o em projetos sociais indispensvel para o su-
cesso. No Territrio do Sisal, renem mais de 150
mil trabalhadores rurais e agricultores familiares.
Em suma, nenhuma outra instituio social (asso-
ciaes, cooperativas, entre outros) mobiliza tantas
pessoas ligadas ao meio rural.
Sobre a participao nas deliberaes terri-
toriais, os STR so representados pela Fatres no
Codes Sisal, ou seja, a Fatres o organizador dos
STR no Territrio do Sisal. Dos 20 STR que existem
no Territrio do Sisal, 16 esto fliados Fatres, cujo
desgnio articular e organizar os interesses dos
STR e, por conseguinte, reivindic-los juntamente
ao Codes Sisal. Isso permite a reduo de vcios
municipalistas, j que os projetos so organizados
em um contexto territorial (ou intermunicipal). En-
fm, importante notar que os STR, no Territrio
do Sisal, participam das discusses de inmeras
temticas, sejam nos conselhos municipais ou nos
grupos de trabalho intermunicipais.
CONSIDERAES FINAIS
Este artigo revelou que a experincia do Territ-
rio do Sisal na Bahia ainda tem muito por caminhar
para alcanar um alto nvel de desenvolvimento so-
cial e econmico. Apesar da histrica capacidade
de articulao/mobilizao social e das recentes
experincias de sucesso, o Territrio do Sisal ainda
apresenta pobreza, excluso social e baixo dina-
mismo econmico. Conforme Superintendncia de
Estudos Econmico e Sociais da Bahia (SEI) (2004,
p. 190-208), os municpios
que compem o Territrio do
Sisal so assinalados como
ruralmente deprimidos, o
que justifca, portanto, a par-
ticipao no programa Terri-
trios da Cidadania (TC), j
que os critrios de seleo
levam em considerao, so-
bretudo, os indicadores de desigualdade social.
Essa conjuntura socioeconmica adversa cor-
robora os argumentos de Brando (2007), de que
necessrio ter maior cautela na abordagem do
localismo, em que tudo passaria a depender da
fora comunitria, da efcincia coletiva e de fato-
res endgenos, constituindo, assim, uma atmosfe-
ra sinrgica. Em outras palavras, a viso de que
o local pode tudo no se confrma no Territrio do
Sisal. Assim, a euforia em torno das experincias
de sucesso nesse territrio revela a ausncia de
mediaes entre o local e o global, ou a compre-
enso de que a escala territorial est submissa
acumulao global. Por exemplo, a cultura do sisal,
apesar de agregar valor ao PIB territorial e empre-
gar um grande contingente de trabalhadores, no
depende apenas de variveis locais, mas, tambm,
das variaes macroeconmicas.
Na pesquisa de campo, fcou evidente a difcul-
dade interna do governo da Bahia em convencer
e unifcar os interesses das secretarias de estado
em torno da territorializao. Na plenria da CET,
observou-se que a prtica do planejamento terri-
torial na Bahia est muito longe das propostas te-
orizadas nos PPA. So poucas as secretarias de
estado, como a de Planejamento e a de Agricultura,
que j territorializaram seus recursos e programas
de polticas pblicas. Do mesmo modo, acontecem
confitos abertos entre os territrios de identidade
da Bahia em torno dos recursos e investimentos
pblicos. Isso revela a diversidade de interesses
sociais, culturais e polticos incrustados na intera-
o econmica, difcultando a construo imediata
e contnua de um consenso coletivo positivo.
Em geral, os confitos
abertos e fechados per-
meiam (todos) os temas
abordados pelo Codes Si-
sal no mbito do Territrio
do Sisal. Frequentemente, o
pacto territorial (instituciona-
lizado no PTDRS) erigido
de maneira temporria ou
arbitrria, desconsiderando a proporcionalidade e
a totalidade da representatividade territorial (OR-
TEGA, 2008). Por exemplo, a delimitao geogr-
fca do Territrio do Sisal no refete o conceito de
territrio adotado pela SDT (no domnio do governo
federal) e pelo governo da Bahia. Na pesquisa de
campo, verifcou-se que no h coeso no dilogo
do desenvolvimento territorial, j que no h tam-
bm coeso social, cultural e poltica entre todos
os municpios do Territrio do Sisal (SILVA, 2012,
p. 214-222).
De um lado esto os municpios da Sisalndia
(Valente, So Domingos, Conceio do Coit, San-
taluz e Retirolndia) com recentes experincias de
sucesso (como o Codes Sisal, a Apaeb-Valente,
o Sicoop Coopere etc.), o sisal como ideia-guia
(ABRAMOVAY, 2000) e a coeso no dilogo cole-
tivo. A proximidade geogrfca dos municpios da
Sisalndia possibilita [...] uma maior interao co-
letiva [...] (SILVA, 2012, p. 217) e, por conseguinte,
uma maior coeso social, cultural e poltica. ali
que esto as principais experincias de sucesso do
Territrio do Sisal, sendo que o municpio de Valente
rene boa parte deste capital social. Sintetizando,
na Sisalndia que a sociedade civil estabeleceu um
projeto coletivo (SILVA, 2012).
Do outro lado esto os demais municpios do
Territrio do Sisal (Araci, Teoflndia, Barrocas, Bi-
ritinga, Candeal, Tucano, Queimadas, Monte San-
to, Lamaro, Itiba, Nordestina, Ichu, Quijingue e
A cultura do sisal, apesar de
agregar valor ao PIB territorial
e empregar um grande
contingente de trabalhadores,
no depende apenas de
variveis locais, mas, tambm,
das variaes macroeconmicas
Cansano), geografcamente, mais distantes, com
menos articulao social, cultural e poltica e com
diferentes atividades econmicas (SILVA, 2012).
Na pesquisa de campo, foi identifcado um visvel
afastamento desses municpios do pacto territorial
(PTDRS). Alguns municpios, como, por exemplo,
Itiba e Tucano, tm sua dinmica socioeconmica
vinculada aos centros urbanos de outros territrios
da Bahia. Alm disso, outros municpios como,
por exemplo, Quijingue reclamam que a articula-
o intermunicipal no favorece seus projetos mu-
nicipais (SILVA, 2012, p. 217).
Neste contexto seria prudente perguntar: ser
que o Territrio do Sisal tem mesmo um elevado
capital social, como noticiam polticos, militantes
de movimentos sociais, acadmicos e ONG? Ser
que as experincias mais recentes so, de fato,
exemplos de sucesso, j que seus efeitos positivos
de transbordamento so pequenos? Teoricamente,
para Putnam (1996, p. 186), o capital social um
dos principais responsveis pelos crculos virtuosos
do desenvolvimento [...], benefciando a instaura-
o de uma sociedade forte, com economia forte e
Estado forte. Entretanto, no isso o que ocorre no
Territrio do Sisal. Em geral, o capital social no
(ou no foi) capaz de articular e detonar um proces-
so virtuoso de desenvolvimento includente.
Se confrontarmos as recentes experincias de
sucesso com os dados sociais e econmicos do
Territrio do Sisal, verifca-se que o capital social
deste ainda no foi capaz de transformar a realida-
de concreta. E se, em algum momento, transfor-
mou determinadas realidades municipais, limitou-se
a poucas experincias (como a Apaeb-Valente e o
Codes Sisal), a poucos municpios (como Valente
e Conceio do Coit) e a poucas classes sociais
(como os agricultores do sisal). Muitas experincias
so irrelevantes e com efeitos positivos de trans-
bordamento limitados (SILVA, 2012). No Territrio
do Sisal existe um emaranhado de associaes,
cooperativas e grupos de trabalho (mais de 1.500)
que funcionam deriva de recursos e de programas
governamentais.
Finalmente, h de se reconhecer a existncia
dos seguintes obstculos e a necessidade de supe-
r-los para que se detone um processo virtuoso de
desenvolvimento socioeconmico mais abrangente
no Territrio do Sisal: a dependncia econmica
das prefeituras municipais; o fenmeno natural da
seca, que tambm prejudica a produo rural e a
qualidade de vida; a decadncia da cadeia produ-
tiva do sisal, que permanece com custos elevados,
baixo ndice de produtividade e rendimento e baixo
nvel tecnolgico; a dicotomia entre o urbano (a ci-
dade) e o rural (o campo)
6
, e os excessivos con-
fitos abertos e fechados, que atrapalham a ao
do Codes Sisal como uma instncia territorial de
articulao do dilogo social.
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6
importante notar que as aes realizadas pelo Codes Sisal no
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Insero internacional,
transformaes estruturais,
(des)concentrao espacial:
uma anlise para a economia
baiana
Fernanda Calasans Costa Lacerda*
Gustavo Casseb Pessoti**
Josias Alves de Jesus***
Resumo
Este artigo analisa a dinmica econmica dos 30 maiores municpios exportadores do
estado da Bahia, destacando as externalidades geradas por suas exportaes sobre a
participao no Produto Interno Bruto (PIB) do estado e na gerao de empregos for-
mais. O objetivo geral do trabalho investigar a capacidade do setor externo de afetar
positivamente o crescimento econmico municipal, fundamentando-se nas formulaes
tericas do pensamento econmico da Comisso Econmica para a Amrica Latina e
o Caribe (CEPAL) e da Teoria da Base Exportadora. Adicionalmente, busca examinar
o efeito do incremento das exportaes dos municpios selecionados na confgurao
econmico-espacial da Bahia, caracterizada por elevada concentrao territorial e se-
torial. A anlise foi realizada com base nos dados municipais relativos ao comrcio ex-
terno, atividade econmica e ao mercado de trabalho, disponibilizados por rgos
federais e estaduais, referentes ao perodo 2000-2012. Os resultados revelam que os
municpios exportadores conseguiram ampliar a sua participao no PIB estadual, con-
tribuindo para reduzir a concentrao econmico-espacial em torno da Regio Metro-
politana de Salvador (RMS). Alm disso, foi possvel constatar, atravs do multiplicador
de emprego, que o setor externo produz impacto positivamente na gerao de emprego
formal nesses municpios.
Palavras-chave: Comrcio internacional. Economia regional. Desconcentrao espa-
cial. Bahia.
* Mestre em Economia pela Uni-
versidade Federal de Uberlndia
(UFU); professora assistente do
curso de Cincias Econmicas
Universidade Estadual do Sudo-
este da Bahia (UESB).
fecalasans@gmail.com /
fecalasans@uol.com.br
** Mestre em Anlise Regional pelo
Programa de Desenvolvimento
Regional e Urbano da Universida-
de Salvador (PPDRU/UNIFACS);
Professor do curso de Cincias
Econmicas Universidade Sal-
vador (UNIFACS) e gestor go-
vernamental do estado da Bahia
Superintendncia de Estudos
Econmicos e Sociais da Bahia
(SEI). cassebpessoti@gmail.com
/ gustavop@sei.ba.gov.br
*** Mestre e doutorando em Anli-
se Regional pelo Programa de
Desenvolvimento Regional e
Urbano da Universidade Salva-
dor (PPDRU/UNIFACS); bolsista
Fapesb; professor assistente do
curso de Cincias Econmicas
Universidade Estadual do Sudo-
este da Bahia (UESB).
josiasalves@uesb.edu.br
BAhIA
ANlISE & DADOS
inserO internaciOnal, transfOrmaes estruturais, (des)cOncentraO espacial:uma anlise para
a ecOnOmia baiana
Abstract
This article analyzes the economic dynamics of the 30 largest exporting municipalities
of the state of Bahia, highlighting the externalities generated by their exports on partici-
pation in Gross Domestic Product (GDP) of the state and the generation of formal jobs.
The general objective of the study is to investigate the ability of the external sector to
positively affect economic growth municipal, building upon the theoretical formulations
of economic thought of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean
(ECLAC) and the Export Base Theory. Additionally, it explores the effect of the increase
in exports of selected municipalities in economic and spatial confguration of Bahia, a
highly territorial and sectoral concentration. The analysis was based on municipal data
on foreign trade, the economic activity and the labor market, made available by federal
and state agencies, for the period 2000-2012. The results reveal that local exporters
managed to increase its share in the GDP state, helping to reduce the concentration-
economic space around the metropolitan region of Salvador (RMS). Furthermore, it was
established through the employment multiplier, the external sector produces a positive
impact on the generation of formal employment in these counties.
Keywords: Internacional trade. Regional economic. Spatial deconcentration. Bahia..
Fernanda calaSanS cOSta lacerda, guStavO caSSeB peSSOti, jOSiaS alveS de jeSuS
INTRODUO
Nos anos 40 do sculo passado, Otvio Man-
gabeira cunhou uma expresso que, alguns anos
mais tarde, foi popularizada por Manuel Pinto de
Aguiar para denominar o que ele considerava ser
o enigma baiano. Questo emblemtica no cer-
ne das discusses de economia baiana, essa ex-
presso, que fora analisada por muitos estudiosos,
dos quais, Rmulo Almeida, Lus Henrique Dias
Tavares e Clemente Mariani, tentava interpretar o
problema da involuo industrial da Bahia. Afnal,
o que ocorria era um quadro de estagnao, ou
mesmo decadncia, dos setores txtil e fumagei-
ro que j haviam exercido papel de destaque na
economia baiana a partir da segunda metade do
sculo XIX e o desaparecimento de um conjunto
de empresas manufatureiras que surgiram nos pri-
meiros anos da Repblica.
Para tentar resolver o problema enunciado pelo
enigma, a Bahia apostou em uma estratgia in-
dustrialista, apoiada nas ideias estruturalistas da
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (CEPAL), de que o caminho para o desen-
volvimento econmico perpassava pelo fomento
das cadeias industriais capazes de gerar externali-
dades para toda a economia e modifcar a insero
internacional de economias perifricas. Planos de
desenvolvimento industrial alicerados em incenti-
vos fscais, combinados com as aes do Estado
desenvolvimentista, buscavam consolidar a modi-
fcao na estrutura produtiva do estado, de forma
a diminuir a sua dependncia da secular economia
agrcola (que se revezara do acar para o fumo e
depois para o cacau) e aumentar a diversifcao
econmica da Bahia com refexos importantes para
a gerao de emprego e renda e para o crescimen-
to econmico.
No entanto, a despeito do relativo sucesso
dessa estratgia de desenvolvimento apoiada na
complexifcao industrial e nos ganhos das re-
laes exteriores, a economia baiana defrontou-
-se com outros problemas de igual importncia,
que estavam relacionados com a sua difculdade
de espraiamento para o interior do estado, resul-
tante da enorme concentrao do PIB na Regio
Metropolitana de Salvador (RMS). Aparentemente,
como assim argumentaram economistas contem-
porneos muito importantes, como Guerra, Teixei-
ra (2000) e Menezes (2000), a economia baiana
deixava de ser representada pela praa comercial
de Salvador e passava para o Polo Petroqumi-
co de Camaari. Os referidos textos, que at hoje
servem de base para todos os estudos socioeco-
nmicos sobre a Bahia, defendiam uma dinmica
espasmdica e exgena e uma concentrao do
PIB baiano na RMS, com apenas dez municpios
representando mais de 70% de todas as riquezas
produzidas pelo estado.
Desse modo, este trabalho no tem a pretenso
de contestar as concluses j assumidas para o
estudo da evoluo econmica da Bahia, mas de
oferecer um contraponto, baseando sua anlise no
desempenho econmico dos maiores municpios
exportadores da Bahia. O argumento aqui defen-
dido que a anlise agregada da economia baia-
na esconde uma tendncia de desconcentrao,
principalmente quando analisada sob o vis dos
municpios baianos situados fora da RMS e que
aumentaram seu dinamismo econmico ao longo
dos ltimos anos apoiados no incremento de suas
relaes internacionais.
A justifcativa para tal proposio fcou mais evi-
dente quando os dados estatsticos foram desagre-
gados para analisar a evoluo da economia baia-
na a partir dos municpios do interior e revelaram
que os maiores municpios exportadores situados
fora da RMS so os que apresentaram maior cres-
cimento econmico, que se refetiu em aumento de
suas participaes no PIB estadual.
Dessa forma, este artigo tem como objetivo
contribuir para as discusses sobre a realidade
atual da economia baiana e tentar associar o au-
mento do dinamismo econmico interno aos ga-
nhos aludidos pelas teorias que defendem o co-
mrcio exterior como vetor para o desenvolvimento
a ecOnOmia baiana
econmico dos estados perifricos. Alm desta in-
troduo, o artigo apresenta mais outras cinco se-
es. Na prxima, feita uma breve apresentao
das principais teorias que discutem os ganhos de
comrcio internacional para
o crescimento econmico,
entre elas a Teoria Estrutu-
ralista da CEPAL e a Teoria
da Base de Exportadora.
Na seo seguinte, fei-
ta uma anlise tradicional
da forma como a economia
baiana normalmente re-
tratada pelos maiores es-
tudiosos contemporneos, de forma a evidenciar
como ocorreu a evoluo econmica da Bahia e
sua relao com o resto do mundo, incluindo uma
anlise recente da internacionalizao da econo-
mia medida pelo aumento das exportaes. Na
quarta seo, so feitas as consideraes sobre o
dinamismo recente dos maiores municpios expor-
tadores, que tiveram suas informaes desagrega-
das de modo a retratar os dados econmicos em
dois painis: os municpios exportadores da RMS
e os chamados municpios do interior, forma de-
signada para analisar os municpios exportadores
localizados fora do cinturo da RMS. Essa desa-
gregao foi feita com o propsito de verifcar se
h um processo de desconcentrao da economia
baiana em torno dos municpios que mais se so-
bressaem nas relaes de comrcio exterior, e se
esses municpios se destacam, tanto do ponto de
vista do crescimento econmico como da gerao
de empregos, em relao aos demais analisados.
Posteriormente foram realizadas anlises do
multiplicador da base exportadora sobre os empre-
gos formais dos municpios baianos. Essa anlise
teve como objetivo fazer um teste emprico com
base nos multiplicadores normalmente utilizados
em anlises que tomam a Teoria da Base Exporta-
dora como referncia. Nessa seo, que antecede
as consideraes fnais do artigo, busca-se eviden-
ciar a importncia dos setores exportadores tanto
do ponto de vista da gerao de postos de trabalho
formal, como do ponto de vista da gerao de ex-
ternalidades para os demais setores produtivos dos
municpios baianos.
ANLISE DOS GANHOS
DO COMRCIO
INTERNACIONAL: UMA
BREVE ABORDAGEM
CONCEITUAL
Desde os economistas
clssicos, a cincia econ-
mica preocupa-se com as questes relativas aos
fuxos produzidos pelo comrcio internacional. Ao
longo da histria do pensamento econmico, vrios
foram os trabalhos que enfatizaram o papel destes
fuxos no desenvolvimento econmico dos pases e
regies e seus impactos sobre os principais agrega-
dos macroeconmicos. De modo geral, a discusso
concentra-se na capacidade que as atividades vol-
tadas para o comrcio externo possuem de gerar
externalidades positivas e do seu efeito multiplica-
dor sobre as demais atividades.
Um dos primeiros tericos a discutir o comrcio
internacional e a defender os seus ganhos para as
economias nacionais foi Adam Smith (1982 [1776]),
com o princpio das vantagens absolutas. Segundo
este princpio, as naes deveriam se especializar
na produo do bem que produzissem com maior
vantagem absoluta, sendo esta vantagem determi-
nada pela quantidade de trabalho necessria para
produzir determinado produto. Assim, os pases ex-
portariam o que melhor produzissem e importariam
o que produziriam a um custo mais elevado. Nesse
contexto, est implcito que a nao que no apre-
sentasse nenhuma vantagem absoluta no poderia
participar do comrcio internacional.
Para David Ricardo (1982 [1817]), a especiali-
zao completa sugerida por Smith seria apenas
um caso particular, pois existiriam economias que
seriam mais efcientes na produo de todos os
Ao longo da histria do
pensamento econmico,
vrios foram os trabalhos que
enfatizaram o papel destes fuxos
no desenvolvimento econmico
dos pases e regies e seus
impactos sobre os principais
agregados macroeconmicos
bens. Diante dessa constatao, Ricardo props
que os pases deveriam se especializar na produ-
o sobre a qual tivessem maior vantagem compa-
rativa, pois isso resultaria em maior produtividade
e, consequentemente, maio-
res ganhos. Para identifcar
a vantagem comparativa de
uma nao, esse autor parte
da anlise dos preos rela-
tivos, fundamentando-se na
mesma anlise do valor-trabalho adotada por Smi-
th. A sntese da argumentao ricardiana que o
comrcio bilateral sempre mais vantajoso que a
autarquia para duas economias cujas estruturas de
produo sejam similares (BAUMANN; CANUTO;
GONALVES, 2004).
A contribuio da Escola Neoclssica Teoria do
Comrcio Internacional ocorreu, inicialmente, com o
trabalho do economista sueco Eli Heckscher, que
apresentou o argumento de que o comrcio inter-
nacional iguala os preos dos fatores de produo
entre os pases. Este trabalho foi desenvolvido mais
tarde pelo tambm sueco Bertil Ohlin, para o qual h
apenas uma tendncia equalizao dos preos dos
fatores. Essa contribuio conhecida na literatura
econmica como Teorema Heckscher-Ohlin (HO)
1
.
Segundo esse teorema, cada nao exportar o pro-
duto que usa de forma intensiva o fator que relati-
vamente abundante domesticamente e importar o
produto que exija a utilizao do seu fator escasso.
Para Brum (2002), a diferena principal entre cls-
sicos e neoclssicos que os ltimos saem do mo-
delo ricardiano, de um nico fator de produo, para
uma anlise que engloba o conjunto dos fatores de
produo, sua intensidade de utilizao e sua intera-
o entre os recursos de produo, bem como a tec-
nologia adotada na produo pelos diferentes pases.
Ao longo da segunda metade do sculo XX, sur-
giram novas ideias e teorias para explicar os fuxos
1
Posteriormente, Paul Samuelson formalizou, de forma defnitiva, o
teorema de equalizao dos preos que fcou conhecido como Te-
orema Heckscher-Ohlin-Samuelson (H-O-S) (BAUMANN; CANUTO;
GONALVES, 2004).
de comrcio
2
. Entre estas formulaes, destacam-
-se aquelas que consideram a existncia de econo-
mias de escala e concorrncia imperfeita como si-
tuaes caractersticas da economia internacional,
como a elaborada por Paul
Krugman, no fnal dos anos
1970. Esse autor demonstra
que a existncia de econo-
mias de escala aumenta a
possibilidade de haver inter-
cmbio, mesmo entre economias com dotaes
semelhantes de fatores.
Para Oliveira e Guilhoto (2008), a abordagem
de Krugman avana em relao aos postulados
neoclssicos ao argumentar que o comrcio inter-
nacional uma estratgia para que as grandes cor-
poraes, atuando em concorrncia monopolstica,
possam alcanar maiores escalas de produo e,
por consequncia, aumentar suas participaes no
mercado.
A anlise do papel do comrcio internacional
na promoo do desenvolvimento econmico dos
diversos pases recebeu outras importantes contri-
buies ainda no sculo XX, principalmente no que
se refere aos efeitos do comrcio exterior para os
pases menos desenvolvidos. Nesse sentido, as for-
mulaes tericas e polticas da CEPAL, no pero-
do ps-Segunda Guerra Mundial, constituem-se em
importante contribuio para a compreenso das
economias latino-americanas. Para Corazza (2006,
p. 136), a CEPAL no se prope a elaborar uma
teoria geral do desenvolvimento capitalista, mas
o que se poderia chamar de uma teoria aplicada
das condies especfcas do subdesenvolvimento
da Amrica Latina.
A teoria cepalina, com destaque para as ideias
do economista argentino Raul Prebish, parte da vi-
so de que o sistema econmico mundial formado
por dois grupos de pases: 1) os pases centrais,
referindo-se quelas economias que passaram
2
Para um resumo dessas teorias, ver Baumann, Canuto e Gonalves
(2004).
Ao longo da segunda metade
do sculo XX, surgiram novas
ideias e teorias para explicar
os fuxos de comrcio
a ecOnOmia baiana
por mudanas na estrutura produtiva, ou seja, que
acompanharam a Revoluo Industrial, conseguin-
do se modernizar e elevar o nvel de renda e, con-
sequentemente, tornaram-se
o centro das decises eco-
nmicas do mundo; e 2) os
pases perifricos ou subde-
senvolvidos, caracterizados
pelo baixo nvel tecnolgico,
a baixa diversifcao produtiva e a concentrao
das atividades econmicas no setor primrio.
neste segundo grupo de pases que os trabalhos
da CEPAL se concentram, na tentativa de identifcar
os problemas resultantes da tardia industrializao
da periferia e as suas causas relacionadas com pe-
rodos histricos antecedentes.
Segundo o pensamento econmico da CEPAL,
os pases perifricos estavam em desvantagem no
comrcio internacional, pois, enquanto estes expor-
tavam produtos primrios de baixo valor agregado,
importavam produtos industrializados intensivos em
tecnologia e de alto valor agregado. Assim, aceitan-
do-se os argumentos da Teoria Clssica e/ou da Te-
oria Neoclssica do Comrcio Internacional, essas
economias estariam fadadas a enfrentar problemas
no balano de pagamentos, gerando uma deteriora-
o dos termos de troca.
A alternativa proposta para conter esse dese-
quilbrio era a industrializao, com o intuito de pro-
mover a substituio de importaes, diminuindo a
dependncia externa. No entanto, a expanso da
renda interna, ocasionada pelo processo de indus-
trializao voltado para o atendimento do mercado
interno, no evitaria a deteriorao dos termos de
troca, uma vez que a elasticidade-renda da deman-
da por produtos importados menor nos pases de-
senvolvidos (demandantes de bens de baixo valor
agregado) do que nos pases perifricos (deman-
dantes de bens de maior valor agregado).
A superao das difculdades enfrentadas pe-
los pases subdesenvolvidos no se resumia
promoo da industrializao. Os problemas es-
truturais dessas economias, causados pela falta
de planejamento e de estrutura, contribuam para
obstruir o processo de desenvolvimento econmi-
co (SANTOS; OLIVEIRA, 2008).
Fazia-se necessrio en-
tender que as economias
latino-americanas eram for-
madas por dois setores. O
primeiro deles era o setor
exportador, responsvel pela
produo dos produtos primrios destinados ao co-
mrcio internacional, isto , o setor que permitia ca-
racterizar essas economias como primrio-exporta-
doras. Mas havia tambm um setor de subsistncia,
com baixo rendimento e reduzida capacidade de
gerar excedentes, que concentrava grande contin-
gente populacional (PINTO, 2000 [1970]).
Tal entendimento permitiu reconhecer a exis-
tncia de uma periferia interna (PINTO, 2000
[1970]). Ou seja, regies perifricas dentro de pa-
ses perifricos. A modifcao desse cenrio no
aconteceria de modo natural, sendo resultado de
aes de polticas econmicas e sociais. Por isso,
era preciso incentivar a modernizao produtiva
dessas regies, ampliando o mercado interno, quer
seja do ponto de vista da demanda (pelo aumento
da renda) ou do ponto de vista da oferta (maior di-
versifcao produtiva).
Figueiredo (1990) afrma que, na estratgia de-
senvolvimentista cepalina,
[...] propugnava-se uma postura essencial-
mente ativa do Estado nos pases latino-
-americanos, com a fnalidade precpua de
criar aquelas condies de infraestrutura e de
indstrias bsicas, indispensveis ao estmulo
para que o empresrio capitalista assumisse,
na Amrica Latina, sua face inovadora, audaz,
desbravadora, ousaria mesmo dizer schum-
peteriana (FIGUEIREDO, 1990, p. 143).
Nesse sentido, diante dos problemas caracte-
rsticos das economias perifricas e da posio
subalterna que estas ocupavam na diviso inter-
nacional do trabalho, a atuao do Estado seria in-
dispensvel na superao dos enclaves estruturais
A superao das difculdades
enfrentadas pelos pases
subdesenvolvidos no se resumia
promoo da industrializao
e na criao de um ambiente econmico interno
capaz de diminuir a dependncia do mercado ex-
terno e permitir a expanso da produo de bens
industriais.
Outro ponto destacado nos estudos da CEPAL
foi a proposta de integrao dos pases latino-
-americanos com o objetivo de promover o desen-
volvimento regional. Somada industrializao
e ao enfrentamento dos problemas estruturais,
a integrao regional vista como um meio de
proteo e de fortalecimento das economias re-
gionais para garantir uma insero mais segura
e uma competitividade global em condies mais
igualitrias (CORAZZA, 2006, p. 149). Mais re-
centemente, nos anos 1990, o modelo de integra-
o econmica defendido pela CEPAL sofreu al-
teraes, resultando na defesa do que se chamou
regionalismo aberto. Este se defne como
un proceso de creciente interdependencia eco-
nmica a nivel regional, impulsado tanto por
acuerdos preferenciales de integracin como
por otras polticas en un contexto de apertura
y desreglamentacin, con el objeto de aumen-
tar la competitividad de los pases de la regi-
n y de constituir, en lo posible, un cimiento
para una economa internacional ms abierta
y transparente (NACIONES UNIDAS, 1994).
Nota-se que o regionalismo aberto, diferente-
mente das ideias anteriormente defendidas pelo
pensamento econmico da CEPAL, no destoa das
proposies e anlises da teoria econmica conven-
cional, na medida em que no mais prope altera-
o nos mecanismos de mercado, mas sim o alinha-
mento das economias latino-americanas s polticas
de abertura e liberalizao econmica. Mais do que
isso, essa nova fase do pensamento cepalino pro-
pe que as economias latino-americanas se voltem
para o mercado externo, adequando-se s exign-
cias deste mercado (CORAZZA, 2006). Tal fato con-
traria o pensamento histrico estrutural da CEPAL,
que apontava o crescimento voltado para fora das
economias latino-americanas como um dos princi-
pais entraves para o seu desenvolvimento.
As discusses em torno da relao existente
entre fuxos de comrcio internacional e desenvol-
vimento regional no se limitam s contribuies do
pensamento econmico da CEPAL. Paralelamente
aos estudos cepalinos, outros autores procuraram
analisar a exportao de produtos primrios e se-
cundrios como estratgia de desenvolvimento/
crescimento das regies, chegando a concluses
distintas das apresentadas pela CEPAL.
De acordo com Watkins (1977), o enfoque dos
produtos primrios , essencialmente, uma inova-
o canadense, sendo o seu principal expoente
Harold Innis. Ainda segundo Watkins (1977), a hi-
ptese central da teoria dos produtos primrios
que as exportaes desses produtos constituem o
setor predominante da economia e estabelecem o
ritmo de crescimento econmico. Com isso, o de-
senvolvimento econmico ser um processo de di-
versifcao em torno de uma base de exportao.
O argumento central da teoria do produto prim-
rio, portanto, so os efeitos de disperso do setor
exportador, ou seja, o impacto da atividade de ex-
portao sobre a economia e a sociedade locais.
O processo de aumento das exportaes signifca
uma elevao da renda do setor exportador. O gas-
to desta renda gera oportunidades de investimento
em outros setores, tanto interna como externa-
mente. Os fuxos de renda geram um mecanismo
multiplicador-acelerador desagregado, causando
efeitos de encadeamentos para frente e para
trs, tal como preconizado por Hirschman (1977
[1958]). Em sntese, a teoria do produto primrio
torna-se uma teoria de formao de capital para o
setor exportador em expanso.
Ao concordar com Harold Innis acerca da teo-
ria do produto primrio como base para a compre-
enso do desenvolvimento econmico do Cana-
d, North (1977) vai ampliar esta viso e elaborar
a expresso base de exportao para designar
os produtos de exportao de uma regio. Contu-
do, ele chama a ateno de que o termo produ-
tos primrios no se refere apenas aos produtos
extrativos, mas aos principais produtos da regio,
a ecOnOmia baiana
podendo ser do setor primrio ou secundrio. Ain-
da segundo North (1977), medida que as regies
crescem em torno de uma base de exportao,
desenvolvem-se economias
externas, melhorando o cus-
to competitivo destes artigos
de exportao, gerando efei-
tos positivos sobre a base de
crdito, os meios de trans-
porte, o treinamento de mo
de obra, os servios auxilia-
res, a pesquisa, a tecnologia e outras.
Em sntese, a Teoria da Base de Exportadora
ressalta a capacidade das exportaes em gerar
efeitos multiplicadores sobre a regio, impactando
positivamente nas demais atividades produtivas e
afetando, tambm, a distribuio espacial das reas
urbanas. Deste modo, os argumentos dessa teoria
vo em sentido oposto aos propostos pela teoria
cepalina, uma vez que parte do crescimento para
fora para impulsionar o crescimento interno.
ECONOMIA BAIANA: TRANSFORMAES
ECONMICAS NO PERFIL PRODUTIVO E
EXPANSO DAS RELAES COMERCIAIS
INTERNACIONAIS
Conforme exposto na seo anterior, durante
os anos 50 do sculo passado, muitos estudos e
anlises foram feitos sobre as questes estruturais
regionais e seus processos de desenvolvimento. No
contexto desse ambiente, o documento intitulado
Uma poltica de desenvolvimento econmico para
o Nordeste, realizado pelo Grupo de Trabalho para
o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), em 1959,
revestiu-se de uma importncia singular por ter re-
presentado uma [...] sntese de vrias concepes
relevantes a nvel terico da segunda metade dos
anos 50 sobre o processo de desenvolvimento re-
gional (SPINOLA; ARAJO; PEDRO, 1997, p. 40).
Infuenciado pelo pensamento cepalino, do qual
absorveu ideias bsicas, esse grupo de trabalho
apresentou um referencial terico assentado em um
conjunto de concepes inovadoras e polmicas
produzidas por uma pliade de pesquisadores que
se debruaram sobre a tem-
tica do subdesenvolvimento
nos anos de 1955 a 1958.
Pensadores como Perroux
(1977 [1955]), Myrdal (1972
[1956]) e Hirschman (1977
[1958]), em congruncia com
as teses da CEPAL, serviram
de reforo terico para este relevante estudo orga-
nizado por Celso Furtado.
O quadro de evidente desigualdade regional que
existia no Brasil, onde o Nordeste exercia um papel
perifrico no conjunto da economia nacional, po-
deria ser revertido, segundo o estudo, a partir de
um planejamento que buscasse proporcionar mu-
danas estruturais no panorama ento vigente. A
soluo encontrada era fruto de uma combinao
de diagnsticos da CEPAL e de um grupo de espe-
cialistas, conforme sintetizaram Spinola, Pedro e
Zacarias (1983, p. 154):
A sada para o Nordeste seria uma espcie
de causao circular (Myrdal) em sentido
contrrio ao processo que se dava at ento:
um grande impulso (Rosenstein Rodan) re-
presentado por mudanas estruturais basea-
das no planejamento (CEPAL) e na utilizao
dos elementos dinmicos da prpria econo-
mia nordestina. Esses elementos seriam o
setor exportador, que forneceria a base de re-
cursos (North) capaz de ampliar a poupana
interna, os investimentos pblicos germina-
tivos (Hirschman) e a industrializao motriz
(Perroux), que, em conjunto e dentro de um
plano cuidadosamente traado e executado,
possibilitariam o desenvolvimento regional a
um ritmo adequado e em nvel de auto-sus-
tentao (CEPAL).
No caso da Bahia, a histria econmica recen-
te, analisada por meio de sua evoluo no decurso
dos ltimos 60 anos, revela o carter industrialista
Durante os anos 50 do sculo
passado, muitos estudos e
anlises foram feitos sobre
as questes estruturais
regionais e seus processos de
desenvolvimento
adotado pela esfera governamental no anseio de
promover uma transformao nas bases de sua
estrutura produtiva. O caminho identifcado para
alcanar tal objetivo nunca foi original e sempre es-
teve, direta ou indiretamente, relacionado a algum
tipo de poltica de isenes fscais, usada h algum
tempo como mecanismo para atrair agentes econ-
micos e dinamizar a economia.
Na poca em que o planejamento realmente
era um instrumento para o desenvolvimento e que
predominava a ideia de que o Estado no era con-
siderado causador das mazelas da sociedade con-
tempornea, a Bahia logrou um grande processo
de industrializao fomentado por aes desenvol-
vimentistas da esfera estatal, que encontrou seu
apogeu no fnal dos anos 1970 com a criao do
maior complexo petroqumico da Amrica Latina.
A partir do fnal dos anos 1980, sem poder con-
tar mais com o apoio do Estado na dinamizao das
economias menos favorecidas, coube aos estados
subnacionais procurar desenvolver um processo
autnomo na conduo do planejamento econ-
mico. Aqueles que outrora galgaram um processo
de acumulao capitalista (poupana) conseguiram
manter o status dominante. Os outros, excludos
historicamente deste processo, tiveram que abrir
suas economias ao capital estrangeiro, sobretudo,
com o apoio dos incentivos fscais.
No decorrer da dcada de 1990, com o avano
do iderio neoliberal, representado historicamente
pelo Consenso de Washington, o governo federal
absteve-se de promover polticas industriais e re-
gionais, rompendo defnitivamente com o modelo
de cunho desenvolvimentista. Diante desse quadro,
restou a estados como a Bahia, menos favorecidos
pelo ambiente econmico interno, utilizarem de es-
tratgias como a guerra fscal para atrair investimen-
tos, minimizando dessa forma os prejuzos causados
pelo modelo de desenvolvimento preconizado pelo
neoliberalismo. Ainda nesta mesma dcada, vrios
programas foram implementados pelo governo da
Bahia com o objetivo de promover o crescimento e
o desenvolvimento econmico do estado.
A preocupao em diversifcar a estrutura pro-
dutiva do estado da Bahia podia ser constatada nos
esforos claros de promover os investimentos em
diversos segmentos da indstria. A concentrao,
no entanto, da maior parte do volume dessas inver-
ses na RMS contribuiu para intensifcar o processo
de centralizao econmica que j era bastante ex-
pressivo. Os entraves dinmica de redimensiona-
mento da espacializao produtiva baiana residiam
na insufcincia de infraestrutura, nas presses po-
lticas regionais e nas difculdades de acesso aos
mercados, principalmente internacionais, de uma
parcela considervel dos territrios do estado.
A evoluo econmica da Bahia sempre apre-
sentou um perfl de pouca diversifcao, o que re-
sultou numa relao de extrema dependncia das
oscilaes de um grupo restrito de mercadorias
no cenrio internacional. A introduo de novos
segmentos industriais (automobilstico, papel e ce-
lulose, caladista, dentre outros) e a expanso de
outros setores j existentes permitiram alguma di-
versifcao da economia baiana, contribuindo para
ampliar o rol de produtos tanto aqueles voltados
ao comrcio internacional, como os direcionados ao
mercado interno e refetindo um novo panorama
na economia do estado.
A maior abertura comercial e a ampliao da
integrao da economia brasileira ao comrcio
mundial, em meados da dcada de 1990, tiveram
desdobramentos sobre a economia baiana. Como
resultado desse novo contexto, os fuxos mercantis
entre a Bahia e seus parceiros comerciais exter-
nos apresentaram desempenho bastante favorvel
no perodo entre 1990 e 2012, com crescimento de
757%, conforme os dados do Ministrio de Desen-
volvimento, Indstria e Comrcio Exterior (BRASIL,
2013). Ou seja, de uma corrente de comrcio de
US$ 2,2 bilhes em 1990, o volume subiu para US$
19 bilhes em 2012.
As exportaes experimentaram uma expan-
so de 675%, passando de US$ 1,45 bilho em
1990 para US$ 11,3 bilhes no ano de 2012. As
importaes tambm cresceram fortemente com
a ecOnOmia baiana
a amplifcao das relaes comerciais internacio-
nais da Bahia, atingindo um incremento de 913% no
perodo 1990-2012. No ano de 1990, a economia
baiana importou US$ 766 milhes, e em 2012 este
volume alcanou US$ 7,8 bilhes (BRASIL, 2013).
A expanso signifcativa do comrcio exterior
baiano nas duas ltimas dcadas no pode ser
apontada como restrita ao novo panorama eco-
nmico brasileiro, refexo de sua poltica mercantil
externa. Apesar da importante infuncia que o am-
biente nacional exerceu sobre a conjuntura regio-
nal, a Bahia, que tradicionalmente teve um modelo
econmico de vis exportacionista, embora antes
alicerada em produtos primrios como o acar,
o fumo e o cacau, experimentou nesse perodo a
expanso e a diversifcao de sua estrutura produ-
tiva, com a incluso de novos segmentos industriais
como papel e celulose, calados e automveis.
A mudana na pauta de exportaes da Bahia
ocorreu de maneira lenta e gradual no transcurso
dos ltimos anos. Um exemplo dessa transforma-
o o cacau, que, durante boa parte do sculo
XX, fgurou como principal produto de exportao
do estado e que perdeu posies ao longo do tem-
po, situao fortemente infuenciada pela crise da
vassoura-de-bruxa no incio da dcada de 1990.
As inseres dos setores metalrgico/mecnico e
de papel e celulose so igualmente representativas
dessa mudana, principalmente pelo fato de que
se tornaram produtos expressivos dentro do rol das
exportaes baianas, dominadas pelos segmentos
qumico e petroqumico.
A Tabela 1 mostra os principais segmentos ex-
portadores do estado. Observa-se que, no obstan-
te a aludida diversifcao da base produtiva, ainda
prevalece um alto grau de concentrao da expor-
tao baiana em torno de poucos segmentos ex-
pressivamente dinmicos. Os segmentos qumico e
petroqumico, soja e algodo, petrleo e derivados,
papel e celulose e produtos metalrgicos represen-
taram, somados, 74% do montante fnal das vendas
externas da Bahia no ano de 2012 (BOLETIM DO
COMRCIO EXTERIOR DA BAHIA, 2013).
A despeito do crescimento das exportaes
baianas e de uma tmida diversifcao da pauta,
o estado ocupa o nono lugar no conjunto da eco-
nomia brasileira, com uma participao no total ge-
ral das vendas externas do pas de apenas 4,6%
(BRASIL, 2013). A busca pela descentralizao es-
pacial de sua economia, passando por um projeto
consistente de interiorizao do parque produtivo
estadual, associada a investimentos signifcativos
na melhoria de sua infraestrutura e adoo de
polticas de incentivo ao desenvolvimento e ao for-
talecimento de outros setores econmicos, poderia
gerar um incremento no painel econmico baiano.
Esse processo, de natureza endgena, possibilita-
ria expandir as relaes mercantis internacionais,
melhorando com isso a participao do estado no
total das exportaes brasileiras e proporcionando
um recrudescimento da economia regional.
As aes governamentais que tm buscado co-
locar em prtica os elementos constitutivos para
essa articulao so bastante auspiciosas, princi-
palmente no mbito dos investimentos industriais,
como revelam os dados da Tabela 2. Entre 2013 e
Tabela 1
Exportaes baianas por principais segmentos
jan./dez. 2011/2012
Segmentos
Valores
(US$ 1000 FOB)
Part.
(2012)
2011 2012 %
Petrleo e derivados 1.958.677 2.134.776 18,95
Qumicos e petroqumicos 1.792.015 1.788.467 15,87
Papel e celulose 1.802.770 1.678.618 14,90
Soja e derivados 1.281.473 1.429.714 12,69
Algodo e seus
subprodutos
669.968 718.045 6,37
Metalrgicos 891.007 609.545 5,41
Metais preciosos 412.396 430.297 3,82
Automotivo 481.805 426.071 3,78
Embarcaes e estaes
futuantes
- 381.773 3,39
Borracha e suas obras 318.097 340.949 3,03
Cacau e derivados 284.571 242.851 2,16
Demais segmentos 1.123.521 1.086.663 9,64
Total 11.016.299 11.267.769 100,00
Fonte: MDIC/Secex Brasil (2013).
2015 so esperados cerca de R$ 72 bilhes em in-
vestimentos para dinamizao do parque industrial
da capital e do interior do estado. Segundo as infor-
maes de Andrade (2012, p. 85), desse montante
aproximadamente R$ 21 bilhes (29% do total) es-
to previstos para a RMS, de forma a criar perspec-
tivas interessantes para reforar as dotaes econ-
micas do interior do estado e aumentar ainda mais
as relaes internacionais dos principais municpios
exportadores fora do eixo metropolitano, visto que,
comparando com os dados da Tabela 1, pelo menos
50% dos investimentos esto, direta ou indiretamen-
te, relacionados com os setores exportadores.
No entanto, apoiando-se nas constataes de
Pessoti e Pessoti (2008, p. 14), que revelaram que
a efetivao dos protocolos de investimentos indus-
triais na Bahia entre 2000 e 2005 no ultrapassou
40% das intenes inicialmente previstas, a confr-
mao dessas inverses, longe de criar uma dinmi-
ca prpria, pode contribuir ainda mais por aumentar
a concentrao setorial e espacial da economia baia-
na em torno de sua regio metropolitana, sem lograr
xito na criao de uma dinmica menos espasm-
dica do que a aludida por Guerra e Teixeira (2000).
(DES)CONCENTRAO ESPACIAL E
DINAMISMO ECONMICO DOS MAIORES
MUNICPIOS EXPORTADORES DA BAHIA
Um ponto em comum nas anlises agregadas da
economia baiana o diagnstico de uma economia
com alta concentrao setorial e econmica/espa-
cial na RMS. No entanto, esse tipo de anlise pode
conduzir a interpretaes enviesadas sobre a atual
confgurao produtiva do estado. Como observado
na seo anterior, os investimentos realizados ao
longo dos ltimos anos promoveram um aumento
da insero internacional e uma relativa diversifca-
o da base produtiva, contribuindo para modifcar
a dinmica econmica dos municpios baianos.
Assim, esta seo busca responder aos seguin-
tes questionamentos, derivados dessa atual conf-
gurao econmica: as exportaes se constituem
em um vetor de dinamismo econmico para os mu-
nicpios baianos, de forma que aqueles que apre-
sentam maior insero internacional so tambm
os que apresentaram, ao longo dos ltimos anos, a
maior taxa de crescimento do PIB? E complemen-
tando essa questo: ser que esses mesmos muni-
cpios aumentaram a sua participao na economia,
sinalizando uma tendncia contrria concentrao
econmica e espacial, difcil de ser percebida ao se
analisar a economia baiana de forma agregada?
Para responder a esses dois questionamentos
que podem evidenciar a comprovao emprica
do referencial terico deste trabalho, utilizaram-se
as informaes referentes ao perodo 2000-2012
contidas nas principais bases de dados municipais
disponveis: o Cadastro Geral de Empregados e
Desempregados (Caged) e a Relao Anual das
Informaes Sociais (RAIS), do Ministrio do Tra-
balho; as bases de dados de exportaes munici-
pais do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (ALICE WEB); os investimentos
industriais efetivamente realizados por segmento
e territrio de identidade fornecidos pela Secreta-
ria de Indstria, Comrcio e Minerao do Estado
da Bahia; as informaes do PIB dos municpios
Tabela 2
Valor dos investimentos industriais previstos
para a Bahia, por setor produtivo e nmero de
empresas com protocolo de intenes 2013-2015
Setores
produtivos
Valor
(R$ 1,00)
N de empresas
com protocolo
de intenes
Agroalimentar 3.584.197.049 93
Atividade mineral e
benefciamento
17.281.650.000 12
Calados/Txtil/Confeces 138.861.896 35
Complexo madeireiro 92.982.800 17
Eletroeletrnico 187.093.955 31
Metal-mecnico 6.165.810.000 59
Qumico-petroqumico 9.265.426.000 116
Reciclagem 7.800.000 2
Transformao petroqumica 527.000.000 26
Outros 35.005.500.000 52
Total 72.256.321.700 443
Fonte: Secretaria de Indstria e Comrcio Bahia (2013).
a ecOnOmia baiana
baianos e a mais nova proxy da taxa de crescimento
da dinmica econmica municipal (denominada de
IDEM-SEI), desenvolvidas pela Superintendncia
de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI).
A amostra de municpios foi selecionada com
base no coefciente de exportaes para o resto do
mundo, tendo alcanado, com os 30 maiores muni-
cpios exportadores, um percentual de 97,5% de to-
das as exportaes realizadas pelos 417 municpios
do estado da Bahia no ano de 2012. Com o intuito
de isolar o vis que os municpios da RMS pode-
riam causar na anlise dos resultados, optou-se por
realizar uma investigao dividindo a amostra em
dois grupos: municpios da RMS e municpios do
interior do estado (ou seja, de fora da RMS). As-
sim, pde-se verifcar se os municpios do interior
do estado que fguram entre esses 30 maiores ex-
portadores aumentaram sua participao no PIB da
Bahia ao longo da dcada de 2000, contribuindo,
dessa forma, por reduzir a concentrao da ativida-
de econmica no entorno da RMS. O objetivo dessa
investigao foi tentar fugir do senso comum dado
pela anlise agregada do estado da Bahia.
Com o apoio das bases de dados citadas, bus-
cou-se avaliar se esses municpios situados fora da
RMS tambm apresentaram taxas de crescimento
do PIB (medida pelo IDEM-SEI) acima da mdia
apresentada para o estado no decorrer do pero-
do analisado. Adicionalmente, procurou-se analisar
o efeito multiplicador dos setores exportadores na
gerao dos empregos formais dos municpios que
compem a amostra. Os valores das exportaes
dos 30 maiores municpios exportadores da Bahia
referentes aos anos de 2000, 2006 e 2012 so
apresentados na Tabela 3.
Analisando-se os dados expostos em termos de
participao percentual no montante total das expor-
taes da Bahia, possvel identifcar um aspecto
interessante e que corrobora o objetivo pretendido
nessa anlise: no ano 2000, os maiores municpios
baianos situados fora da RMS, defnidos pelo seu
coefciente de exportaes, eram responsveis por
pouco mais de 27% das exportaes do estado; ao
fnal do perodo considerado, eles passaram a ser
responsveis por pouco menos da metade de todas
as exportaes da Bahia, cerca de 48% em 2012
(crescimento nominal de aproximadamente 891%
contra 363% dos maiores municpios exportadores
situados na RMS).
Entre os municpios situados fora da RMS, to-
dos apresentaram incremento nas exportaes ao
longo do perodo considerado, no sendo o mesmo
observado para os municpios situados na RMS.
Exemplo disso fato de que, entre 2006 e 2012, os
municpios de Dias D vila e Simes Filho apresen-
taram expressivas quedas nas exportaes (-37%
e -53%, respectivamente). Camaari, municpio de
maior importncia nas exportaes da RMS, apre-
sentou expanso de apenas 15% nesse mesmo
perodo. Por sua vez, praticamente todos os muni-
cpios situados fora da RMS apresentaram grandes
variaes nas exportaes nesse mesmo perodo.
Entre eles, os maiores destaques foram os muni-
cpios exportadores de commodities agrcolas. H
ainda os municpios que se tornaram exportadores
entre os anos estudados (Correntina, Cachoeira,
Itagib, Barrocas, Riacho das Neves, Formosa do
Rio Preto e Serrinha).
No entanto, para generalizar as primeiras con-
cluses em relao ao aumento de dinamismo dos
municpios situados fora do entorno da RMS e efeti-
vamente associ-lo ao aumento das relaes inter-
nacionais, foi preciso evidenciar se a elevao da
participao desses municpios no total das expor-
taes do estado acontecera realmente pelo incre-
mento nas vendas externas ou meramente como
resultado da diferenciao de preos relativos entre
os produtos exportados pelos municpios da RMS e
os demais aqui analisados. Isto , foi necessrio de-
purar ainda mais as estatsticas de comrcio exterior
para analisar se o aumento da participao municipal
estava relacionado ao incremento no volume de car-
gas embarcadas para o exterior ou simplesmente ao
crescimento desigual e desproporcional dos preos
em funo das especifcidades regionais e da dife-
renciao das pautas internacionais comparadas.
Na anlise dos ndices de volume e de preos
das exportaes municipais foram considerados os
principais produtos de exportao de cada um dos
municpios, defnidos com base no nvel de signif-
cncia desses produtos em relao pauta de ex-
portao do estado. O resultado desse esforo de
comparao pode ser visualizado na Tabela 4, na
qual os dados apresentados no deixam margem
para dvidas em relao ao efeito preo das expor-
taes. Tal efeito era relativamente previsvel, pois,
ao longo dos ltimos anos, no s a Bahia, mas,
sobretudo, o Brasil se benefciou com as relaes
internacionais com a China, os Estados Unidos e
a Zona do Euro em funo do elevado preo das
Tabela 3
Exportaes dos 30 maiores municpios exportadores da Bahia 2000/2012
(valores em US$ 1000 FOB)
Municpio Territrio 2000 2006 2012
Camaari Metropolitana de Salvador 580.903 2.156.980 2.485.162
So Francisco do Conde Metropolitana de Salvador 228.553 1.380.640 2.156.501
Dias D'vila Metropolitana de Salvador 131.298 859.762 545.143
Salvador Metropolitana de Salvador 49.307 116.050 170.990
Candeias Metropolitana de Salvador 103.461 155.828 152.041
Simes Filho Metropolitana de Salvador 122.999 247.406 116.489
Lauro de Freitas Metropolitana de Salvador 519 11.092 18.357
Total RMS 1.217.040 4.927.759 5.644.682
Lus Eduardo Magalhes Bacia do Rio Grande 67.885 185.912 1.240.962
Mucuri Extremo Sul 226.431 315.020 792.875
Eunpolis Costa do Descobrimento 108 350.459 516.913
Barreiras Bacia do Rio Grande 17.537 59.931 408.811
Maragogipe Recncavo 37 - 381.803
Ilhus Litoral Sul 108.633 219.612 222.133
Jacobina Piemonte da Diamantina 117 46.649 215.464
Correntina Bacia do Rio Corrente - 29.379 207.530
Feira de Santana Portal do Serto 14.625 62.267 185.852
So Desidrio Bacia do Rio Grande 582 18.342 138.740
Cachoeira Recncavo - 57.227 122.815
Itagib Mdio Rio de Contas - - 122.076
Barrocas Sisal - 42.053 106.960
Pojuca Litoral Norte e Agreste Baiano 22.783 61.058 105.602
Vitria da Conquista Vitria da Conquista 12.368 29.330 103.884
Casa Nova Serto do So Francisco 3.213 38.497 66.986
Conceio do Coit Sisal 8.073 40.562 43.494
Juazeiro Serto do So Francisco 30.969 61.257 41.604
Formosa do Rio Preto Bacia do Rio Grande - 3.627 40.224
Riacho das Neves Bacia do Rio Grande - 1.341 29.146
Cruz das Almas Recncavo 6.444 15.680 26.227
Itabuna Litoral Sul 999 10.758 22.640
Serrinha Sisal - 14.234 19.144
Total de municpios fora da RMS 520.806 1.663.197 5.161.885
Demais municpios da Bahia 170.276 225.557 173.494
Total 1.908.122 6.816.513 10.980.061
Fonte: Secretaria de Indstria e Comrcio Bahia (2013).
a ecOnOmia baiana
commodities agrcolas e minerais. No entanto, ob-
serva-se que o ndice de volume das exportaes
cresceu mais do que proporcionalmente nos mu-
nicpios situados fora da RMS. Excetuados os ca-
sos de Ilhus e Serrinha, cujos principais produtos
de exportaes apresentam declnio na produo
domstica h algum tempo (cacau e calados), to-
dos os demais municpios do interior apresentaram
expressivas taxas de crescimento nas vendas ex-
ternas, a exemplo dos municpios ligados ao agro-
negcio, como Barreiras, onde o crescimento das
exportaes atingiu 273% entre 2006 e 2012; os
ligados produo de celulose e derivados, com
destaque para Eunpolis e Mucuri que apresenta-
ram expanses de 211% e 178%, respectivamente;
e o segundo mais importante municpio da Bahia,
Feira de Santana, que apresentou uma expanso
de 118% nas vendas externas no mesmo perodo
considerado.
Em sentido contrrio, praticamente todos os mu-
nicpios da RMS apresentaram retraes nas ven-
das para o exterior dos principais produtos de suas
economias. Excluindo-se Salvador, onde essas
vendas cresceram 33% entre 2006 e 2012, todos
os demais municpios metropolitanos que compem
a amostra pesquisada apresentaram diminuio no
volume fsico dos bens exportados para os mais
diferentes parceiros comerciais no decorrer do pe-
rodo analisado.
Assim, possvel sistematizar a primeira conclu-
so desta investigao. O aumento da participao
dos municpios situados fora da RMS na pauta de
exportaes do estado da Bahia no s esteve re-
lacionado aos diferenciais de preos relativos entre
os produtos exportados, mas tambm ao maior vo-
lume de bens fnais que foram transacionados com o
exterior. Com base nessa concluso, foi igualmente
importante verifcar se esse aumento nas relaes
internacionais tambm proporcionou outros efeitos
diretos, traduzidos em ganho de participao no PIB
estadual (a partir do qual se pode defender o argu-
mento de uma desconcentrao espacial na eco-
nomia baiana), elevao do ritmo de crescimento
econmico dos municpios exportadores quando
comparado aos demais municpios do estado e, f-
nalmente, se existiram refexos positivos para o mer-
cado de trabalho formal dos municpios em anlise.
Para verifcar a associao entre a expanso
das exportaes dos principais municpios expor-
tadores do estado e um processo de desconcen-
trao econmica, ainda que desconcentrao
concentrada
3
, tornou-se necessrio desagregar as
informaes do PIB municipal por setor de ativida-
de: agropecuria, indstria e servios.
Para fazer a correlao entre o ganho de partici-
pao no PIB estadual dos municpios exportadores
e o incremento das exportaes, convm lembrar
que os principais produtos de exportao municipal
esto relacionados com as cadeias agroindustriais
(vide Tabela 4). Assim, o importante para esta anli-
se verifcar se os municpios exportadores fora da
RMS aumentaram a sua participao nos setores da
agricultura e da indstria estaduais, uma vez que os
ganhos de participao que por ventura aconteam
nos segmentos de servios no podem ser, direta
nem indiretamente, associados ao setor exportador
4
.
Como demonstra o Grfco 1, entre 2000 e 2010
os maiores municpios exportadores situados fora
da RMS aumentaram sua participao no PIB es-
tadual em 4,26 pontos percentuais, comprovando
a hiptese inicial de que ocorre na Bahia uma des-
concentrao econmica em torno dos municpios
que tm maior volume de relaes internacionais. E
justamente no setor industrial, onde mais investi-
mentos foram realizados ao longo dos ltimos anos
na busca de uma interiorizao econmica, que
ocorre o maior ganho de participao elevao
de 5,9 pontos percentuais.
Para reforar ainda mais que esse ganho de parti-
cipao no PIB estadual estava relacionado ao maior
dinamismo dos setores exportadores e comprovar
3
Ver Rodwin (1967).
4
As estatsticas do MDIC para o comrcio exterior das diferentes uni-
dades da Federao no fazem qualquer aluso exportao de
servios. Dessa forma, mesmo que a Bahia fosse exportadora de ser-
vios, essas informaes no seriam captadas pelas fontes de dados
estatsticos que servem de base para este trabalho.
empiricamente os preceitos estabelecidos pela te-
oria da base exportadora, era preciso evidenciar se
os municpios exportadores apresentaram, ao lon-
go do perodo avaliado, um padro de crescimento
econmico diferenciado em relao aos demais mu-
nicpios no exportadores e mesmo em relao ao
prprio crescimento do PIB estadual. Com isso, seria
possvel evitar os argumentos de que o aumento de
participao ocorreu exclusivamente em funo da
elevao nominal do PIB dos municpios exportado-
res mais do que proporcional aos no exportadores.
Isto , era necessrio responder seguinte questo:
os municpios exportadores da Bahia apresentaram,
Tabela 4
ndice de volume e preo dos principais produtos da pauta de exportaes dos maiores municpios
exportadores da Bahia 2006 e 2012
Municpio
Principais
produtos
Peso em mil toneladas
ndice de
volume
Valor em US$ 1000 (FOB)
ndice de
preo
2006 2012 2006 2012
Camaari Qumicos e petroqumicos 1069,036 1039,677 0,97 933.921 1.467.547 1,57
So Francisco do
Conde
Petrleo e derivados 4808,301 3112,72 0,65 1.353.047 2.081.193 1,54
Dias D'vila Metalrgicos 103,9942 78,66419 0,76 361.786 454.112 1,26
Salvador Qumicos e petroqumicos 11,64511 15,44658 1,33 16.077 96.893 6,03
Candeias Qumicos e petroqumicos 189,8341 122,9828 0,65 107.371 142.349 1,33
Simes Filho
Mq., aparelhos e mat.
eltricos
0,913621 1,067238 1,17 15.333 44.170 2,88
Lauro de Freitas Metalrgicos 0,104813 0,082639 0,79 235 412 1,75
Lus Eduardo
Magalhes
Soja e derivados 890,0778 1799,886 2,02 190.666 922.571 4,84
Mucuri Papel e celulose 520,2264 1448,148 2,78 266.024 788.524 2,96
Eunpolis Papel e celulose 363,7946 1129,896 3,11 118.189 516.421 4,37
Barreiras Algodo e seus subprodutos 24,57424 91,65449 3,73 28.034 191.762 6,84
Maragogipe Embarcaes e est. futuantes 0 11,5 - 0 381.773 -
Ilhus Cacau e derivados 85,4532 46,42269 0,54 223.420 221.008 0,99
Jacobina Metais preciosos 0,001 0,004 4,00 17.905 215.464 12,03
Correntina Soja e derivados 138,0662 260,0055 1,88 33.617 147.078 4,38
Feira de Santana Borracha e derivados 16,5896 36,20881 2,18 45.991 181.001 3,94
So Desidrio Soja e derivados 125,8341 212,6674 1,69 51.110 67.548 1,32
Cachoeira Couros e peles 8,221156 19,4625 2,37 42.661 122.791 2,88
Itagib Minerais 0 64,52262 - 0 122.076 -
Pojuca Metalrgicos 34,01792 60,89822 1,79 29.307 105.602 3,60
Vitria da Conquista Caf e especiarias 13,8174 25,25404 1,83 26.919 100.014 3,72
Juazeiro Frutas e suas preparaes 28,27896 33,16037 1,17 38.086 34.043 0,89
Cruz das Almas Fumo e derivados 0,875776 1,203658 1,37 7.864 20.753 2,64
Itabuna Cacau e derivados 1,3003 5,023925 3,86 949 20.660 21,78
Serrinha Calados e suas partes 0,670602 0,329967 0,49 13.659 18.448 1,35
Fonte: MDIC/Secex Brasil (2013).
0,6 0,6
25,5
27,1
64,3
58,3
13,3
19,2
44,6
39,2
17,4
21,0
52,3
47,4
16,9
21,2
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
2000 2010 2000 2010
RMS Fora da RMS
Agropecuria Indstria Servios Participao no PIB
Grfco 1
Percentual de participao no PIB da Bahia e
decomposio percentual do PIB por setor de
atividade municpios selecionados 2000/2010
Fonte: Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (2013).
a ecOnOmia baiana
ao longo dos anos 2000, um padro diferenciado na
taxa de crescimento real do PIB?
Para responder a essa indagao, utilizou-se o
ndice de Dinamismo Econmico Municipal (IDEM),
indicador elaborado pela SEI que tem como propsito
realizar uma proxy do crescimento real do PIB muni-
cipal, com base nas pesquisas municipais existentes,
nos dados do valor adicionado fscal (entradas e sa-
das de mercadorias) da Secretaria da Fazenda, nos
registros administrativos (Embasa, Coelba, Aneel,
entre outros) e ainda nos defatores do PIB estadual
5
.
Com esse indicador, foi possvel verifcar se os
municpios exportadores apresentavam uma taxa
de crescimento acima da mdia do estado, inclusi-
ve analisando os resultados por grandes setores da
atividade econmica (agropecuria, indstria e ser-
vios). Assim, comparou-se o ritmo de crescimento
real do PIB municipal, segmentando as informaes
setoriais do IDEM entre os grandes municpios ex-
portadores e os no exportadores. A Tabela 5 apre-
senta a sistematizao do IDEM, por setor de ativi-
dade, e o agrupamento proposto entre os municpios
exportadores da RMS e de fora da RMS e os no
exportadores, obedecendo ao critrio de magnitude
no ranking do PIB municipal da Bahia
6
.
Os resultados evidenciam que o aumento da
participao dos municpios exportadores no PIB
estadual, conforme j mostrado no Grfco 1, pode
ser associado ao maior dinamismo econmico me-
dido pela variao acumulada do IDEM. Municpios
como Lus Eduardo Magalhes, Barreiras, Eun-
polis e Mucuri apresentaram as maiores taxas de
crescimento do PIB entre todos os municpios ana-
lisados nessa amostra, sobretudo, em funo da
grande expanso do agronegcio das produes
de soja, algodo e papel e celulose, trs dos maio-
res segmentos da pauta de exportaes da Bahia.
5
Para mais informaes ver Superintendncia de Estudos Econmicos
e Sociais da Bahia (2013).
6
Infelizmente, em meados do ano de 2013, as informaes mais atu-
alizadas para o PIB municipal e para o IDEM referiam-se ao ano de
2010, razo pela qual no foi possvel utilizar a mesma srie tem-
poral adotada para as demais variveis analisadas neste artigo
(2000-2012).
Na mdia, os municpios exportadores apresen-
taram uma taxa de crescimento da atividade interna
bem maior do que os no exportadores e, inclusive,
maior do que a mdia geral de crescimento econ-
mico do estado da Bahia
7
.
No entanto, interessante observar que alguns
municpios que ocupam posies de destaque no
ranking do PIB municipal e que no esto classi-
fcados como municpios exportadores tambm
apresentaram taxas elevadas na atividade interna,
medida pelo IDEM. Entre esses, Porto Seguro, que
tem no vetor turstico e no setor de servios a fora
motriz de sua economia, e Alagoinhas, que tem na
indstria de transformao, sobretudo no segmento
de bebidas, sua maior fonte de elevao do PIB.
Tal observao refora a ideia de que no se pode
associar o crescimento econmico apenas aos ga-
nhos advindos do cenrio externo. A investigao
aqui realizada propositiva, sem dvida. Mas, an-
lises complementares sobre a dinmica municipal
agora podem ser realizadas com base no IDEM,
suscitando ideias para novos trabalhos de pesqui-
sa, por exemplo, em torno do comrcio por vias in-
ternas, que pode, inclusive, justifcar a elevao do
crescimento econmico de municpios industriais
que direcionam a sua produo para outros merca-
dos do Brasil, como caso de Alagoinhas.
OS MUNICPIOS EXPORTADORES E OS
MULTIPLICADORES DO EMPREGO FORMAL
At o momento, foi possvel realizar algumas
consideraes importantes sobre os ganhos advin-
dos das exportaes e sua relao com a dinmica
7
Em relao ao crescimento global do PIB municipal medido pelo
IDEM, importante mencionar que, a despeito do forte incremento
na agropecuria e na indstria, observado nos maiores municpios
exportadores, o setor que apresentou maior crescimento acumulado
entre 2002 e 2010 foi o de servios, com crescimento de 234% ao
longo desse perodo. Embora no tenha sido objeto deste artigo ana-
lisar os efeitos de transbordamentos setoriais (spillovers), parte con-
sidervel desse incremento est diretamente associada expanso
nos servios diretamente relacionados com as produes agrcolas e
industriais.
Tabela 5
Taxa de crescimento acumulada da dinmica econmica municipal, por setor de atividade
Bahia 2002-2010
(2002 = 100)
Municpio
Ranking no PIB
Estadual
IDEM
Agropecuria Indstria Servios Total
Exportadores da RMS 0,9 4,7 157,6 155,1
Camaari 2 15,2 36,2 136,8 131,5
So Francisco do Conde 3 -4,5 -14 69,9 72,9
Dias D'vila 11 7,2 7,3 65 63,7
Salvador 1 -1 0,7 94,8 94,7
Candeias 5 -12,7 -8,2 205,3 213,8
Simes Filho 6 1,4 4,3 214,7 202,2
Lauro de Freitas 8 3,4 6,8 316,9 306,8
Exportadores fora da RMS 17,4 24,8 234 213,2
Lus Eduardo Magalhes 13 161,4 185,6 651,3 432,8
Mucuri 21 122,4 139,7 407,7 399,1
Eunpolis 18 100,4 97 356,6 336,7
Barreiras 15 88,3 41,1 406,2 388
Maragogipe 83 0,9 -1,7 74,7 73,3
Ilhus 10 12,6 13,8 114,8 108
Jacobina 29 16,8 28,4 131,5 128,2
Correntina 30 17,8 26,7 319,7 297,6
Feira de Santana 4 9,3 15,1 162,6 161,3
So Desidrio 24 316,5 127,6 394,7 279,6
Cachoeira 77 -1,7 6,4 145 140,2
Itagib 62 7,1 116,5 277 263,6
Barrocas 112 8,2 14,6 160,9 157,9
Pojuca 20 6,1 9,3 100,7 100,9
Vitria da Conquista 7 -10,1 -6,4 147,2 149,1
Casa Nova 50 14,7 18,7 105,5 100,9
Conceio do Coit 52 -3,8 4 78 78,7
Juazeiro 14 6 8 106,2 104,5
Formosa do Rio Preto 33 136,5 39,5 600,9 582,9
Riacho das Neves 63 18,7 21,2 250,8 234,7
Cruz das Almas 39 -6,2 -3,5 61,9 62
Itabuna 9 2,7 5,7 147,7 146,2
Serrinha 37 6 9,1 179,7 178
No exportadores 12,5 16,7 183,2 158,3
Paulo Afonso 12 2,6 4 124,7 125,2
Jequi 16 -5,4 -3,2 91 90,1
Alagoinhas 17 10,7 13,7 187,3 183,6
Teixeira de Freitas 19 0,4 1,7 127 127,5
Santo Antnio de Jesus 22 -1,7 1,7 127,5 127,3
Porto Seguro 23 18,6 20,5 221,1 209,8
Itapetinga 25 6,5 19,6 143,9 141
(continua)
a ecOnOmia baiana
da atividade econmica dos municpios baianos ao
longo dos ltimos anos. No entanto, para fnalizar
este artigo, necessrio discutir se esses ganhos
se reverteram positivamente na gerao de postos
de trabalho formal. O intuito desta discusso no
fazer uma comparao entre os municpios no ex-
portadores ou entre os municpios que compem o
estado da Bahia, mas verifcar se os setores expor-
tadores geram externalidades positivas para o mer-
cado de trabalho formal do municpio. Para tanto,
trabalhou-se com os multiplicadores empregados
nas anlises empricas baseadas na Teoria da Base
Exportadora, de modo que foi preciso classifcar os
setores econmicos em bsicos, isto , aqueles
que podem ser diretamente associados base de
exportao municipal; e no bsicos, isto , aqueles
que so diretamente associados lgica interna da
atividade econmica municipal, sem relao direta
com o setor exportador (NORTH, 1977).
Com base nas informaes do sistema Alice
Web, foi feita uma classifcao setorial, utilizan-
do a Classifcao Nacional das Atividades Eco-
nmicas (CNAE), de modo a se evitar que fosse
defnido arbitrariamente um valor para o quociente
locacional de cada um dos produtos exportados na
determinao de quais so os setores exportadores
e os no exportadores. Adicionalmente, elaborou-
-se uma matriz de informaes com os dados da
RAIS/Caged que apresentam a distribuio dos
empregos formais agrupados pela CNAE 2.0. Essa
Tabela 5
Taxa de crescimento acumulada da dinmica econmica municipal, por setor de atividade
Bahia 2002-2010
(2002 = 100)
Cairu 26 2,2 13,6 248,1 214,1
Valena 27 -0,3 7,6 156,3 152,1
Brumado 28 25,1 26,5 139,9 133,7
Guanambi 31 11,4 13,1 135,1 133
Conceio do Jacupe 32 6,6 18,9 117,5 117,9
Itamaraju 34 11,7 13,4 81,2 80,2
Irec 35 9,6 11,1 183,7 182,3
Senhor do Bonfm 36 53,7 55,2 246,2 244,8
Sobradinho 38 -5,8 -2,6 49,6 45,2
Bom Jesus da Lapa 40 -10,3 -9,5 71,9 73,3
Campo Formoso 41 24,2 50,4 143 72,6
So Sebastio do Pass 42 -2 0,1 102,7 103,8
Jaguarari 43 53,8 56,8 54,8 54,2
Santo Amaro 44 21 23,3 178,5 177,9
Itaberaba 45 -2,7 -0,5 122,5 123,7
Esplanada 46 81 83,6 560,3 472,9
Mata de So Joo 47 14,2 7,6 154,1 147,8
Nova Viosa 48 0,5 2,5 231,7 229,1
Catu 49 -8,1 -0,6 70,5 67,6
Euclides da Cunha 51 32,6 35,5 136,1 133,4
Prado 53 -1,5 0 54,2 54,2
Santo Estvo 54 16,5 26,1 170,4 165
Entre Rios 55 10,7 9,8 572,7 565,7
Taxa de crescimento da Bahia 68,4 40,9 33,8 48,7
Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados da SEI (2013b).
(concluso)
compatibilizao de classifcaes das duas bases
de dados utilizadas foi de fundamental importn-
cia para no subestimar o valor total dos empregos
gerados pelos setores exportadores, pois permitiu
depurar cada uma das atividades municipais que
esto diretamente ligadas ao setor exportador e
verifcar o impacto no mercado de trabalho formal.
Para o clculo dos multiplicadores, foram empre-
gados os procedimentos padres que tm em Khan
(1931) e Keynes (1983 [1936]) as principais refern-
cias tericas, bem como nas formulaes realizadas
por Lins, Lima e Gatto (2012), em um trabalho sobre
a relao entre os setores exportadores e os volta-
dos para a economia domstica da Regio Nordeste.
Tomando-se por base esses referenciais, uma
segunda matriz foi construda para correlacionar os
setores exportadores municipais base de expor-
tao do estado da Bahia, destacando os setores
bsicos e no bsicos e as respectivas geraes de
empregos formais da RAIS/Caged. Como os seto-
res no bsicos eram a maioria em nmero de ati-
vidades, a tabela foi sistematizada para evidenciar
quais so os setores bsicos e suas respectivas ge-
raes de empregos formais (saldo + estoques). Os
demais setores ou seja, os no bsicos foram
agrupados para permitir uma visualizao do total
de empregos gerados naquelas atividades que es-
to mais relacionadas com a atividade interna dos
municpios baianos que esto sendo considerados
na amostra estudada. Os resultados podem ser vi-
sualizados na Tabela 6.
O multiplicador de emprego calculado a partir
da relao entre o emprego nas atividades expor-
tadoras, aqui denominadas de bsicas, e o em-
prego total de cada um dos municpios. Quanto
mais alta essa relao, maior ser o impacto dos
setores exportadores na gerao de empregos
formais para a economia municipal, inclusive com
rebatimentos para os setores no bsicos. A fr-
mula de clculo dada pela relao:k =
1
1 -
, em
que o coefciente de proporcionalidade entre os
empregos das atividades no bsicas e o emprego
total dos municpios.
Assim, se o valor de for prximo de zero sig-
nifca que o municpio em questo tem nos setores
exportadores a maior fonte de gerao de empregos
diretos, com rebatimentos para o restante da econo-
mia; por sua vez, quando assume valores prxi-
mos a um, isso signifca que aquele municpio deve
ter sua economia mais voltada para o mercado inter-
no, com o setor exportador gerando poucos efeitos
multiplicadores para o total de empregos formais.
Convm mencionar que a distribuio dos da-
dos entre os setores exportadores e no exporta-
dores, evidenciados na Tabela 6, permite observar
que alguns municpios tm uma forte representati-
vidade do setor externo na gerao de empregos
formais. Por exemplo, os pequenos municpios li-
gados exportao de produtos do agronegcio,
que tm forte demanda internacional, apresenta-
ram as maiores relaes de proporcionalidade en-
tre o emprego nas atividades bsicas e o emprego
total. Correntina e So Desidrio, dois dos maio-
res exportadores de soja da Bahia, apresentaram
mais empregos formais nos setores exportadores
do que em todos os demais setores produtivos de
suas economias internas.
Deste modo, a leitura do multiplicador deve ser
feita no para analisar a importncia dos setores
exportadores para as economias locais, mas o
impacto que a gerao de empregos formais nos
setores bsicos proporciona para os setores no
bsicos, e, portanto, para o restante da economia.
Os resultados so realmente impressionantes,
pois evidenciam que os municpios exportadores
tm um vetor econmico para a gerao de em-
pregos formais que os diferencia dos demais mu-
nicpios baianos e justifca por que esses munic-
pios aumentaram sua participao no PIB baiano
ao longo dos ltimos anos, como j demonstra-
do na seo anterior deste artigo. Os municpios
que apresentaram maior multiplicador de impacto
foram Salvador, onde, para cada gerao de um
emprego formal no setor exportador, tem-se a ge-
rao de outros 30 nos setores no exportadores,
e Lauro de Freitas, que apresentou a relao de
a ecOnOmia baiana
Tabela 6
Volume de empregos formais gerados pelas atividades bsicas e no-bsicas dos maiores municpios
exportadores da Bahia 2012
Camaari So Francisco do Conde Feira de Santana
Setores bsicos Empregos formais Setores bsicos Empregos formais Setores bsicos Empregos formais
Qumicos e petroqumicos 9.384 Petrleo e derivados 1.597 Borracha e suas obras 3.096
Automotivo 7.821 Qumicos e petroqumicos 35 Metalrgicos 2.076
Papel e celulose 792 Total setores bsicos 1.632 Frutas e suas preparaes 533
Borracha e suas obras 2.051
Demais setores no
bsicos
13.338
Mqs., apars. e mat.
eltricos
1.826
Metais preciosos 99 Lus Eduardo Magalhes Papel e celulose 1.852
Petrleo e derivados 104 Setores bsicos Empregos formais Calados e suas partes 2.855
Mqs., apars. e mat.
eltricos
770 Soja e derivados 3.357 Qumicos e petroqumicos 1.541
Mveis e semelhantes 212
Algodo e seus
subprodutos
1.439 Mveis e semelhantes 937
Metalrgicos 1.183 Milho e derivados 1.107 Cacau e derivados 104
Minerais 1.382 Caf e especiarias 305 Minerais 1.081
Algodo e seus
subprodutos
1.045 Frutas e suas preparaes 328 Total setores bsicos 15.901
Total setores bsicos 24.843 Qumicos e petroqumicos 161
Demais setores no
bsicos
91.261
Demais setores no
bsicos
53.454 Metalrgicos 341 So Desidrio
Salvador Total setores bsicos 7.037 Setores bsicos Empregos formais
Setores bsicos Empregos formais
Demais setores no
bsicos
10.211 Soja e derivados 2.969
Qumicos e petroqumicos 6.353 Barreiras
Algodo e seus
subprodutos
2.437
Metalrgicos 3.826 Setores bsicos Empregos formais Milho e derivados 692
Automotivo 1.888 Soja e derivados 3.776 Frutas e suas preparaes 136
Frutas e suas preparaes 754 Qumicos e petroqumicos 125 Total setores bsicos 6.235
Mqs., apars. e mat.
eltricos
613
Algodo e seus
subprodutos
2.170
Demais setores no
bsicos
2.728
Caf e especiarias 451 Caf e especiarias 255 Cachoeira
Minerais 1.586 Frutas e suas preparaes 168 Setores bsicos Empregos formais
Borracha e suas obras 799 Milho e derivados 191 Couros e peles 247
Cacau e derivados 198 Total setores bsicos 6.685 Fumo e derivados 688
Metais preciosos 760
Demais setores no
bsicos
19.134 Qumicos e petroqumicos 54
Couros e peles 788 Mucuri
Mqs., apars. e mat.
eltricos
100
Calados e suas partes 4.836 Setores bsicos Empregos formais Mveis e semelhantes 23
Papel e celulose 3.345 Papel e celulose 1.162 Total setores bsicos 1.112
Total setores bsicos 26.197 Frutas e suas preparaes 41
Demais setores no
bsicos
2.647
Demais setores no
bsicos
796.280 Qumicos e petroqumicos 56 Vitria da Conquista
Dias D`Avila
Mqs., apars. e mat.
eltricos
23 Setores bsicos Empregos formais
Setores bsicos Empregos formais Total setores bsicos 1.282 Caf e especiarias 1.866
Metalrgicos 1.591
Demais setores no
bsicos
7.168 Calados e suas partes 1.797
(continua)
Tabela 6
Metais preciosos 55 Eunapolis Qumicos e petroqumicos 1.265
Automotivo 476 Setores bsicos Empregos formais
Mqs., apars. e mat.
eltricos
38
Qumicos e petroqumicos 220 Papel e celulose 791 Borracha e suas obras 269
Minerais 911 Frutas e suas preparaes 261 Minerais 173
Total setores bsicos 3.253 Mveis e semelhantes 175
Algodo e seus
subprodutos
691
Demais setores no
bsicos
12.461 Total setores bsicos 1.227 Metais preciosos 54
Candeias
Demais setores no
bsicos
18.279 Total setores bsicos 6.153
Setores bsicos Empregos formais Maragogipe
Demais setores no
bsicos
56.515
Qumicos e petroqumicos 1.290 Setores bsicos Empregos formais Juazeiro
Mqs., apars. e mat.
eltricos
274
Embarcaes e est.
Flutuantes
1.469 Setores bsicos Empregos formais
Metalrgicos 206
Mqs., apars. e mat.
eltricos
296 Frutas e suas preparaes 5.755
Papel e celulose 190 Total setores bsicos 1.765 Soja e derivados 899
Total setores bsicos 1.960
Demais setores no
bsicos
3.278
Algodo e seus
subprodutos
455
Demais setores no
bsicos
14.432 Ilhus Couros e peles 463
Simes Filho Setores bsicos Empregos formais Qumicos e petroqumicos 72
Setores bsicos Empregos formais Cacau e derivados 1.539
Mqs., apars. e mat.
eltricos
76
Mqs., apars. e mat.
eltricos
510
Mqs., apars. e mat.
eltricos
452 Caf e especiarias 57
Qumicos e petroqumicos 2.871
Algodo e seus
subprodutos
79 Calados e suas partes 122
Metalrgicos 1.953 Automotivo 1.348 Total setores bsicos 7.899
Algodo e seus
subprodutos
838 Borracha e suas obras 339
Demais setores no
bsicos
21.140
Couros e peles 401 Qumicos e petroqumicos 103 Itabuna
Minerais 1.359 Soja e derivados 109 Setores bsicos Empregos formais
Mveis e semelhantes 727 Frutas e suas preparaes 173 Cacau e derivados 1.527
Automotivo 1.492 Minerais 131
Mqs., apars. e mat.
eltricos
102
Borracha e suas obras 276 Couros e peles 45 Calados e suas partes 1.822
Petrleo e derivados 2.871 Mveis e semelhantes 109 Papel e celulose 147
Papel e celulose 348 Total setores bsicos 4.427 Metalrgicos 118
Calados e suas partes 121
Demais setores no
bsicos
27.036 Total setores bsicos 3.716
Metais preciosos 381 Jacobina
Demais setores no
bsicos
37.336
Total setores bsicos 14.148 Setores bsicos Empregos formais Cruz das Almas
Demais setores no
bsicos
21.006 Metais preciosos 938 Setores bsicos Empregos formais
Lauro de Freitas Minerais 243 Fumo e derivados 111
Setores bsicos Empregos formais
Mqs., apars. e mat.
eltricos
58 Calados e suas partes 927
Qumicos e petroqumicos 1.739 Total setores bsicos 1.239 Frutas e suas preparaes 121
(continuao)
a ecOnOmia baiana
Tabela 6
Metalrgicos 561
Demais setores no
bsicos
7.887
Mqs., apars. e mat.
eltricos
87
Mqs., apars. e mat.
eltricos
462 Correntina Total setores bsicos 1.246
Papel e celulose 747 Setores bsicos Empregos formais
Demais setores no
bsicos
9.720
Metais preciosos 104 Soja e derivados 2.941 Itagiba
Mveis e semelhantes 533
Algodo e seus
subprodutos
330 Setores bsicos Empregos formais
Total setores bsicos 4.146 Total setores bsicos 3.271 Minerais 931
Demais setores no
bsicos
112.846
Demais setores no
bsicos
1.757 Total setores bsicos 931
Demais setores no
bsicos
1.464
Fonte: Elaborao prpria com bases nos dados de MDIC/Secex Brasil (2013) e RAIS/Caged Brasil (2013a, 2013b).
(concluso)
um para 27 empregos formais, conforme exposto
no Grfco 2.
De outra parte, at tautologicamente, os muni-
cpios que apresentaram maior contingente de em-
pregos formais nos setores exportadores so tam-
bm aqueles que vo apresentar a menor relao
de impactos para os demais setores no bsicos,
de modo que assume um valor prximo de zero.
Tautolgico porque quanto maior o denominador
de um quociente, menor ser seu resultado, nes-
se caso expressando a relao de impactos para
os demais setores da economia (k). Os municpios
que apresentaram a menor relao de impacto fo-
ram So Desidrio, com a gerao de apenas 0,44
posto de trabalho formal nos setores no bsicos
para cada gerao de um novo posto de trabalho
formal no setor bsico; Correntina, que apresentou
a relao de 0,54 nos setores no bsicos para
cada um emprego formal no setor bsico; e Itagib
que apresentou a relao de 1,57 para cada um
emprego gerado no setor bsico de sua economia.
Segmentando-se as informaes em munic-
pios da RMS e os de fora dessa regio, pode-se
observar um fato que precisa ser destacado. At
aqui, em todos os demais indicadores analisa-
dos, havia uma primazia dos municpios do inte-
rior em detrimento dos resultados dos municpios
exportadores da RMS. No entanto, o resultado do
clculo dos multiplicadores de impacto sobre os
empregos formais municipais revelou que a mdia
de empregos gerados nos setores no bsicos foi
de 13 novos postos na RMS contra cinco nos mu-
nicpios situados fora da RMS.
A interpretao desse resultado tem que ser
feita de forma muito criteriosa para no provocar
contradies com as constataes at ento afr-
madas. Em se tratando de economias grandes, em
que o montante de empregos formais muito maior
em termos absolutos do que nos demais munic-
pios, bvio que Salvador, Lauro de Freitas e Can-
deias que esto no cinturo da RMS e que possuem
um grande setor de servios, sobretudo ligado s
atividades de comrcio e de administrao pblica,
apresentariam resultados destacadamente maio-
res que os demais municpios. Boa parte dos aqui
caracterizados municpios do interior tm um setor
informal muito grande (no computado na RAIS/Ca-
ged) e, por conseguinte, baixo nmero absoluto de
postos de trabalhos formais no setor de servios,
diferentemente do que acontece com os grandes
municpios da RMS.
Assim no h contradio alguma entre es-
ses resultados do multiplicador de empregos e o
maior dinamismo econmico registrado para os
municpios fora da RMS, medido pelos coefcien-
tes de exportaes e pelo IDEM. O que acontece
que a diferena absoluta de postos de trabalho
formal provoca um impacto maior nos municpios
onde a formalizao dos empregos nos setores
no bsicos maior. Por isso, a utilizao dos
3,2
9,2
4,8
31,4
8,4
2,5
28,2
12,5
2,5
6,6
15,9
3,9
2,9
7,1
7,4
1,5
6,7
1,4
3,4
2,6
2,3
4,4
10,2
2,4
9,0
3,7
1,9
2,1
8,8
11,1
6,2
5,4
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0
Camaari
So Francisco do Conde
Dias D'vila
Salvador
Candeias
Simes Filho
Lauro de Freitas
Total - RMS
Lus Eduardo Magalhes
Mucuri
Eunpolis
Barreiras
Maragogipe
Ilhus
Jacobina
Correntina
Feira de Santana
So Desidrio
Cachoeira
Itagib
Barrocas
Pojuca
Vitria da Conquista
Casa Nova
Conceio do Coit
Juazeiro
Formosa do Rio Preto
Riacho das Neves
Cruz das Almas
Itabuna
Serrinha
Total - Municpios fora da RMS
Multiplicador do emprego
Grfco 2
Valor do multiplicador de emprego para os 30 maiores municpios exportadores da Bahia 2012
Fonte: Elaborao prpria com bases nos dados da RAIS/Caged Brasil (2013a, 2013b).
a ecOnOmia baiana
multiplicadores, procedimento que normalmente
realizado nos estudos que tomam a Teoria da
Base Exportadora como uma das referncias te-
ricas de apoio, deve ser realizada sempre de forma
a evidenciar a importncia dos empregos ligados
aos setores exportadores e o nmero de postos de
trabalhos formais ligados aos setores no bsicos.
CONSIDERAES FINAIS
A anlise dos indicadores proposta neste arti-
go deixa claro que existem vrias leituras que po-
dem ser feitas para a economia baiana. Na mais
conservadora delas, repete-se o discurso de uma
economia concentrada, tanto espacialmente como
setorialmente, com dez municpios respondendo
por 75% de todo o PIB. Esta anlise no pode ser
considerada totalmente equivocada, at mesmo
porque as economias de escala e de aglomerao
justifcam por si s algum tipo de concentrao da
atividade industrial em determinados municpios
polos. O problema est em considerar a evoluo
da economia baiana respaldando os argumentos
apenas em informaes agregadas. Com isso, al-
guns movimentos na dinmica econmica dos mu-
nicpios deixam de ser percebidos, como foi com-
provado ao se evidenciar que h uma reduo da
concentrao econmica na Bahia quando a anli-
se feita sob o prisma dos 30 maiores municpios
exportadores do estado.
Os resultados da pesquisa mostraram que, ao
se desagregarem as bases de dados estaduais e
se agruparem os municpios, retirando o efeito de
concentrao dado pelas economias da RMS, os
municpios voltados para a exportao apresentam
as maiores taxas de crescimento do PIB, medidas
pelo IDEM, e tambm so os que mais ganham
participao no PIB estadual. Entre 2000 e 2010,
os maiores municpios exportadores da Bahia, situ-
ados fora do cinturo da RMS, tiveram sua partici-
pao no PIB estadual elevada de 16,9% em 2000
para 21,2% em 2010, comprovando um movimento
de desconcentrao espacial na economia baiana.
As evidncias dessa desconcentrao espacial e
do maior dinamismo dos municpios exportadores
foram corroboradas com os indicadores que me-
dem o incremento nas variaes reais das econo-
mias municipais, entre eles o IDEM, como proxy
da taxa de crescimento econmico municipal e o
ndice de volume das exportaes municipais.
Esses dois indicadores evidenciaram que o ga-
nho de participao dos municpios exportadores
estava alicerado no apenas nas diferenas de
preos relativos de seus setores produtivos que
produziam valores nominais maiores para suas ati-
vidades econmicas , mas, sobretudo, no maior
dinamismo dado pelo incremento na quantidade
de vendas externas realizadas e pelos rebatimen-
tos no crescimento real do PIB municipal, princi-
palmente por parte dos setores exportadores, dos
quais so exemplos as cadeias do agronegcio da
soja e do algodo; da expanso da indstria de pa-
pel e celulose e tambm pelos incrementos regis-
trados nas vendas externas dos setores minerais,
metalrgicos, alm de novas perspectivas criadas
em torno das exportaes de embarcaes deri-
vadas da embrionria indstria nutica da Bahia
e da consolidao da fruticultura da regio norte
do estado. As informaes de novos investimen-
tos industriais mencionadas no artigo, que podem
chegar cifra de R$ 72 bilhes at o ano de 2015,
constituem-se em um fator que se coaduna com o
argumento da (des)concentrao econmica ain-
da que uma desconcentrao concentrada.
Por fm, o multiplicador de empregos formais re-
forou o argumento de que as externalidades dos
municpios exportadores no se resumem apenas
ao aumento de participao no PIB estadual ou ao
crescimento econmico, mas tambm ao aumento
de postos de trabalhos formais gerados para toda
a economia municipal. No entanto, deve ser ressal-
tado que, conforme demonstrado pelas principais
ideias cepalinas, necessrio que haja tambm o
fortalecimento do mercado interno. A dinmica eco-
nmica de uma localidade no pode fcar altamente
dependente da demanda externa, uma vez que tal
localidade no tem capacidade de controlar os fa-
tores que infuenciam nessa demanda.
Obviamente, esse ensaio ainda precisa ser
complementado com anlises igualmente impor-
tantes que busquem verifcar se existe um padro
de convergncia entre o crescimento do PIB muni-
cipal e os territrios de identidades; ou ainda que
avaliem os efeitos de transbordamento (spillovers)
dos setores exportadores para a dinmica interna
e para os demais setores no exportadores. Mas,
mesmo assim, se espera que artigo possa contri-
buir para as discusses atuais da economia baiana
e para resgatar a importncia dos estudos e pes-
quisas espaciais desagregadas (em mbito munici-
pal) para a anlise de economia aplicada.
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ndice de desempenho fiscal
municipal: uma anlise para
os municpios nordestinos
Daniela Lima Ramos*
Joo Paulo Caetano Santos**
Rafael Cardoso Cunha***
Greisiele Conceio Nascimento****
Resumo
O objetivo deste trabalho analisar as fnanas pblicas dos municpios nordestinos
utilizando a metodologia do ndice de Desempenho das Finanas Pblicas Municipais
(IDFM) desenvolvido pela Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia
(SEI). O IDFM um ndice composto por 12 indicadores que, em conjunto, podem ser
utilizados para avaliar a situao fnanceira dos municpios baianos considerando a sua
capacidade de obteno de recursos e a alocao desses recursos dentre os diversos
bens e servios necessrios populao. Foram utilizados para o clculo do ndice da-
dos do Tesouro Nacional referentes aos estados brasileiros e aos municpios nordesti-
nos, e o recorte temporal escolhido foram os anos 2008 e 2011. Ao calcular o IDFM para
os municpios do pas e da Regio Nordeste, pretende-se obter no apenas um ranking
com a situao das unidades territoriais analisadas, mas tambm auxiliar no desenvolvi-
mento da metodologia do ndice e apontar possveis ajustes. Os resultados obtidos com
o clculo do IDFM mostram reduo do ndice, tanto no Brasil quanto no Nordeste, de
2008 para 2011. Tambm foi encontrada baixa capacidade dos municpios nordestinos
em obteno de receitas prprias em relao ao restante do pas.
Palavras-chave: Finanas pblicas. Gesto municipal. Nordeste.
Abstract
The aim this paper is to analyze the public fnances of municipalities in the Northeast
using the methodology of the Index of Performance of Public Finance (IPPF) developed
by the Bureau of Economic and Social Studies in Bahia. The IPPF is an index com-
posed of 12 indicators that together can be used to measure the fnancial situation of the
municipalities regarding their ability to get wherewithal and allocation between goods
and services necessary to the population. To calculate the index was used data from
National Treasury relative to Brazilian states and municipalities to the Northeast and
the time frame chosen were the years 2008 and 2011. When calculating the IPPF for
municipalities to the country and the Northeast is being sought not just a ranking of the
situation territorial units analyzed, but also assist in the development of the methodology
of the index and show to possible adjustments. The results obtained from the calculation
of the index IPPF show reduction in both Brazil and the Northeast from 2008 to 2011.
Also found low capacity municipalities in northeastern obtaining own income relative to
the rest of the country.
Keywords: Public fnance. Municipal management. Northeast.
* Mestranda em Economia pela
Universidade Federal da Bahia
(UFBA) e graduada em Cincias
Econmicas pela Universidade
Estadual de Feira de Santana
(UEFS). Tcnica da Superinten-
dncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia (SEI).
dlimaramos@gmail.com
** Mestre em Economia e graduado
em Cincias Econmicas pela
(UFBA). Coordenador de Contas
Regionais e Finanas Pblicas
da Superintendncia de Estudos
Econmicos e Sociais da Bahia
(SEI). joaopcs@gmail.com
*** Mestre em Economia pela Univer-
sidade Federal da Bahia (UFBA)
e graduado em Administrao
de Empresas pela Universida-
de do Estado de Santa Catarina
(UDESC). Tcnico da Superinten-
dncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia (SEI).
ccunha.rafael@gmail.com
**** Graduanda em Cincias Econ-
micas pela Universidade Federal
da Bahia (UFBA). Estagiria da
Superintendncia de Estudos Eco-
nmicos e Sociais da Bahia (SEI).
greisielenascimento@hotmail.com
BAhIA
ANlISE & DADOS
ndice de desempenhO fiscal municipal: uma anlise para Os municpiOs nOrdestinOs
INTRODUO
O objetivo do ndice de Desempenho das Fi-
nanas Pblicas Municipais (IDFM) representar,
sinteticamente, a situao fnanceira dos munic-
pios baianos, relacionando a sua capacidade de
obteno de recursos e a alocao destes dentre
os diversos bens e servios necessrios popu-
lao. Atualmente, o IDFM est em fase fnal de
desenvolvimento pela Superintendncia de Estu-
dos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI) e j na
fase de testes de sua metodologia. Este trabalho se
prope a utilizar essa metodologia preliminar para
encontrar os resultados do ndice para os estados
brasileiros e os municpios nordestinos cujos dados
so disponibilizados pelo Tesouro Nacional. Consi-
derando-se que essa metodologia ainda est sendo
avaliada, pretende-se apontar possveis inconsis-
tncias no ndice e seus indicadores, contribuindo
assim para a sua melhoria.
So apresentadas neste trabalho mais cinco
sees. Na seo a seguir exposta uma reviso
de ndices existentes ou propostos na literatura
brasileira. Na terceira seo apresentada a me-
todologia do IDFM e seus 12 indicadores. A quarta
seo mostra os resultados obtidos para os estados
brasileiros. Na quinta seo so apresentados os
resultados para a Regio Nordeste e os estados
nordestinos. E, na sexta seo, so apresentadas
as consideraes fnais.
FINANAS MUNICIPAIS E INICIATIVAS DE
INDICADORES DA QUALIDADE DE GESTO
FINANCEIRA DOS MUNICPIOS NO BRASIL
Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), as prefeituras devem apresentar socieda-
de as informaes relativas ao uso dos recursos
pblicos divulgando os planos, oramentos e leis
de diretrizes oramentrias; as prestaes de con-
tas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resu-
mido da Execuo Oramentria e o Relatrio de
Gesto Fiscal, e as verses simplifcadas desses
documentos, sendo que os Tribunais de Contas dos
Municpios ou o Tribunal de Contas do Municpio
(quando existir) e a Secretaria do Tesouro Nacional
(STN) tambm so responsveis pela divulgao
das informaes fnanceiras municipais, bem como
pela consolidao e o tratamento de possveis dis-
crepncias nas contas. Os dados encaminhados
pelos municpios passam pela auditoria do TCM,
que delibera na questo da aprovao das contas
de acordo com as diretrizes da LRF.
De forma geral, a composio das contas mu-
nicipais, que se dispem conforme diretrizes ora-
mentrias e que devem passar pelo crivo do Legis-
lativo e posterior auditoria dos Tribunais de Contas,
formada por duas vertentes distintas: as contas
de receita e de despesas. Dentre as fontes de re-
cursos dos municpios, as principais so as recei-
tas tributrias (receitas prprias) e as transferncias
(participaes da arrecadao de tributos federais,
estaduais e municipais resultantes tanto da adoo
do Federalismo Fiscal quanto da reduo de dispa-
ridades de receitas entre os municpios no territrio
nacional). As despesas seguem a diviso de despe-
sa empenhada e despesa por funo; so as mes-
mas despesas contabilizadas por ticas diferentes,
uma vez que a despesa empenhada mostra gastos
correntes e de capital, e a despesa por funo indi-
ca em que rea os recursos foram alocados (sade,
saneamento, administrao, educao, entres ou-
tras). Assim, mostram-se para a sociedade o cum-
primento das LRF (por exemplo, o municpio no
pode gastar mais de 60% da receita corrente com
gastos com pessoal ou menos que 25% com edu-
cao) e o grau de efcincia do gasto (por exemplo,
um gasto expressivo no Legislativo ante um gasto
tmido em educao ou sade).
Neste cenrio surgem estudos que visam anali-
sar o comportamento das interaes dos gestores
municipais com as fnanas pblicas atravs do uso
de banco de dados das contas municipais, com
vistas a elucidar o tratamento do municpio com
suas contas, indicando, por fm, o desempenho do
daniela liMa raMOS, jOO paulO caetanO SantOS, raFael cardOSO cunha, greiSiele cOnceiO naSciMentO
municpio na gesto de seus recursos para prover
maior desenvolvimento para a populao. Atravs
destas metodologias e das explicaes e desdobra-
mentos auferidos pelos resultados encontrados
que um indicador de desempenho das contas pbli-
cas apresenta-se como ferramenta til para anali-
sar a efcincia das contas municipais. Para tanto
vlido transitar por estudos de autores que criaram
grupos de indicadores que, de forma conjunta, ge-
ram um nico valor que traduz a performance das
fnanas pblicas municipais.
vila e Mora (2003) buscaram escalar a sus-
tentabilidade fscal das contas municipais em trs
pontos: o esforo fscal, que visa comparar a arre-
cadao prpria com a arrecadao prpria de mu-
nicpios semelhantes de acordo com a populao;
a autonomia fnanceira, que apresenta o quanto o
municpio consegue arcar das despesas com suas
receitas prprias, e a dependncia fnanceira, que
calcula o quo atrelado o municpio das transfe-
rncias estaduais e federais. So indicadores que
so relacionados com a capacidade de poupana e
arrecadao, porm s analisam receitas, fcando
de fora as anlises sobre o gasto.
O Indicador de Esforo Fiscal (IEF) calculado
por vila e Mora encontrado da seguinte forma:
* C
C
IEF ,
sendo a relao entre a carga tributria (recei-
tas prprias) sobre a carga tributria potencial. Esta
carga tributria potencial calculada da mdia da
arrecadao dos municpios estratifcados de acor-
do com a populao.
O Indicador de Autonomia Financeira (IAF)
dado pela relao entre receita tributria e despe-
sa total:
100. .
DT
RT
IAF
E o ndice de Dependncia Financeira (IDF) cal-
cula o percentual das receitas de transferncias que
atende aos gastos presentes nas despesas totais.
( )
100 .
(
+ +
=
DT
Royalties FPM ICMS
IDF
J Barbosa (2011), estudando os territrios de
identidade baianos, utiliza o IEF como percentual
de receitas prprias em relao ao PIB; assim, os
municpios com resultado mais prximo de 100 pos-
suem melhor desempenho fscal em relao ao PIB.
O indicador encontrado atravs do percentual das
receitas prprias em relao ao PIB, isso feito por
territrio de identidade. Foi colocada no ndice a re-
lao da maior receita prpria com a menor receita
prpria do territrio (ambas em proporo do PIB)
como forma de homogeneizar o territrio.
100 .
mim
rp rp
lef
max
rp
min
rp
Como ndices relacionados aos gastos h exem-
plos em Campos, Souza e Mata (2010), que estru-
turam o desenvolvimento dos territrios baianos
pelo enfoque das fnanas pblicas com a concen-
trao de gastos sociais. Pode ser encarado como
um ndice de desenvolvimento, j que dele se pode
captar o padro da riqueza, em termos de medida
efetiva dos benefcios sociais ofertados.
PIB
EDU&CULT + HAB&URB + ESG&SAN
CGS
Outro indicador de gastos pode ser medido
como gastos com mquina pblica, que mede a re-
lao do percentual de gasto do municpio que di-
recionada para funes meio. Demonstra o inchao
da mquina ou a inefcincia dos gastos.
DC
LEGISLATIVO + ADM&PLANEJAMENTO
GMP
No Brasil, o ndice de fnanas municipais de
maior notoriedade o ndice Firjan de Gesto Fiscal
(IFGF), desenvolvido pela Federao das Indstrias
do Estado do Rio de Janeiro, que mede, atravs dos
dados do Tesouro Nacional, a efccia da gesto fs-
cal dos municpios brasileiros. O IFGF composto
por cinco indicadores: receita prpria; gastos com
pessoal; investimentos; liquidez e custo da dvida.
Sendo que eles contribuem com diferentes pesos
para a formao do ndice fnal. Os quatro primeiros
indicadores tm peso de 22,5% e o ltimo, 10,0%
na constituio do IFGF.
O indicador de receita prpria considera que o
municpio deve gerar receitas prprias de forma a
garantir o fnanciamento de suas atividades bsicas
sem a dependncia de recursos transferidos. Isso
o salvaguardaria de choques negativos que com-
prometessem as fontes de recursos estaduais e da
Unio. O clculo desse indicador feito atravs da
frmula:
Receita Corrente Lquida
Receita Prpria
IFGF Receita Prpria
( (
sendo que:
receita prpria = IPTU + ISS + IRRF + outras re-
ceitas prprias
receita corrente lquida = receita corrente dedu-
es da receita corrente contribuies sociais
O indicador de gastos com pessoal leva em con-
siderao o artigo 22 da LRF que determina o limi-
te mximo de despesas com pessoal em 60% da
receita corrente lquida. Apesar da importncia do
recurso humano na administrao pblica, gastos
excessivos com pessoal podem resultar em poucos
recursos para a proviso de diversos bens pblicos.
Esse indicador encontrado com a frmula:
Pessoal
IFGF Pessoal = 1
( (
sendo que:
pessoal = pessoal e encargos sociais sentenas ju-
diciais despesas de exerccios anteriores indeni-
zaes restituies trabalhistas
O indicador de investimentos indica quanto o
governo municipal direciona de seus recursos para
essa fnalidade. A importncia do indicador est em
que [...] escolas e hospitais bem equipados, ruas
pavimentadas, saneamento, iluminao pblica,
entre outros, so investimentos tipicamente munici-
pais que fomentam as atividades econmicas locais
e geram bem-estar para a populao (SISTEMA
FIRJAN, 2012). Esse indicador calculado utilizan-
do a frmula:
Investimento
IFGF Investimento = 1
( (
em que:
O objetivo do indicador de liquidez verifcar se
a administrao municipal tem contrado dvidas de
acordo com a sua capacidade de fnanciamento.
Para isso, verifcado se h compatibilidade entre
as dvidas inscritas na conta restos a pagar e os
recursos possudos pelo municpio na conta ativos
fnanceiros. A frmula usada para encontrar esse
indicador :
Ativos Financeiros
Restos a Pagar
IFGF Liquidez = 1
( (
O indicador relacionado ao custo da dvida
considera que, devido limitao de obteno de
recursos prprios que ocorre na maioria dos muni-
cpios brasileiros, dvidas elevadas acarretam em
elevada limitao de recursos para as prefeituras.
Assim, quanto menor for o custo da dvida, ou seja,
as obrigaes em juros e amortizaes, melhor
ser a situao do municpio. Esse indicador en-
contrado da seguinte forma:
Receita Lquida Real
Juros e Amortizaes
IFGF Custo da Dvida = 1
( (
em que:
receita lquida real = receita corrente dedues da
receita corrente contribuies sociais
Apesar de o IFGF ser bastante divulgado e
bem aceito em alguns meios, um ndice completo
precisaria de mais indicadores e da utilizao de
comparao entre municpios de mesmo porte. As-
sim como o indicador da Firjan, possvel a exis-
tncia de inmeras abordagens de como calcular o
desempenho das fnanas municipais, sendo que,
dependendo do parmetro, o mesmo municpio
pode apresentar resultados distintos, como na hora
de comparar sua receita prpria pelo seu PIB ou pela
mdia de seu extrato, e tambm nas despesas de
pessoal, que esto ligadas populao municipal.
Uma proposta de ndice mais amplo o ndi-
ce de Desempenho Fiscal dos Muncipios Baia-
nos (IDFM), trabalho que est sendo desenvolvido
pela SEI, utilizando as informaes fornecidas pelo
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado da
Bahia. O IDFM formado por 12 indicadores e a
metodologia dele que ser utilizada neste trabalho.
METODOLOGIA
Nessa seo ser apresentada a metodologia
do IDFM da SEI, com a exposio das relaes que
compem cada um de seus 12 indicadores. A meto-
dologia dividida em duas partes. Na primeira est
a apresentao da base de dados e, na segunda
parte, a composio do IDFM atravs da discusso
de cada um dos seus indicadores.
Base de dados
Conforme lei estabelecida para divulgao da
contabilidade municipal, os municpios devem en-
caminhar suas contas referentes ao exerccio fs-
cal at o fm do primeiro semestre seguinte para a
Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que deve
consolidar e tratar das discrepncias. Os dados
so disponibilizados ao pblico na pgina da STN,
na publicao Finanas do Brasil (Finbra), sendo
apresentadas as contas de receitas, despesas,
despesas por funo, variaes patrimoniais e
contas ativo e passivo. Essas contas podero ser
consultadas por municpios, capitais estaduais ou
os totais dos estados. No so apresentadas as
contas referentes a Braslia e ao Distrito Federal.
Foram utilizados neste trabalho os totais dos
estados brasileiros e os valores referentes aos mu-
nicpios do Nordeste disponibilizados na base de
dados da Finbra. Como recorte temporal foi utili-
zado os anos 2008 e 2011, sendo que o ano 2011
o mais recente na base de dados da STN, e o
ano de 2008 foi o ltimo ano de mandato para as
gestes municipais. Utilizou-se a metodologia preli-
minar do IDFM da SEI para calcular o mesmo ndice
para o Brasil e o Nordeste. O ndice calculado pela
SEI traz dados do TCM baiano, com informaes
somente para o estado da Bahia. O clculo desse
ndice para o Brasil necessita ento de uma base
mais ampla e s pode ser feito utilizando dados do
Tesouro Nacional.
O IDMF e os indicadores
O IDFM composto por 12 indicadores: capa-
cidade de arrecadao prpria; convnios; resul-
tado oramentrio; despesa com pessoal; gasto
com mquina pblica; efccia dos gastos; despe-
sa com educao; despesa com sade; despesa
com habitao; despesa com o Legislativo; inves-
timento efetivo, e custo da dvida. Com a fnalidade
de atenuar os problemas oriundos do uso de uni-
dades e disperses distintas entre os indicadores,
todos foram normalizados de forma que sua varia-
o seja entre os valores 0 e 1, sendo que, quanto
mais prximo de 1,0, melhor ser a situao do
municpio em relao ao indicador analisado. O
ndice fnal ser encontrado atravs da mdia dos
12 indicadores, sendo que tambm apresentar
variao de 0 a 1.
a) Capacidade de Arrecadao Prpria
Demonstra a independncia dos municpios
diante das transferncias constitucionais. Os muni-
cpios que apresentam bons resultados nesse indi-
cador garante maior autonomia para planejar e exe-
cutar projetos. Ele encontrado atravs da frmula:
Receita Correntes
Receitas Tributrias
CAP =
Esse indicador verifca a relao entre receitas
tributrias e receitas correntes. Desta forma, quanto
mais prximo de 1, melhor a situao de indepen-
dncia do municpio.
b) Convnios
Esse indicador mostra a facilidade dos munic-
pios em encontrar parcerias que disponibilizem re-
cursos para o fnanciamento de seus gastos e aten-
dimento das necessidades da populao, podendo
ser visto tambm como um indicador do grau de
confabilidade de uma gesto diante de entidades
que fnanciam projetos municipais. O indicador ser
encontrado atravs da razo entre o montante das
transferncias recebidas pela administrao na for-
ma de convnios e a sua receita corrente:
Receita Correntes + Receitas de Capital
Receitas de Convnios
CON =
O indicador ser igual a 1 quando a razo che-
gar a 5% e ser igual a 0 quando o valor da razo
tambm for 0.
c) Esforo Fiscal
O esforo fscal dos municpios indica a capaci-
dade de arrecadao prpria, levando em conside-
rao a faixa populacional e tendo como resultado o
potencial de arrecadao. Esse indicador encon-
trado atravs da relao:
Receita Tributria mdia dos municpios
estraticados por populao
Receitas Tributrias do municpio
EF =
O indicador ser igual a 1 quando a razo a se-
guir for maior ou igual a 1,5, e ser 0 quando esta
razo for igual ou menor que 0,25.
d) Resultado Oramentrio
Esse indicador calculado atravs da relao re-
ceita e despesa corrente, sendo esclarecedor do po-
tencial de investimento lquido da gesto municipal.
Um municpio cuja margem para investimento pe-
quena ou que no possua supervit primrio perde
capacidade de desenvolvimento. Mais especifca-
mente, um dfcit oramentrio compromete o exer-
ccio seguinte e a capacidade de gesto a mdio e
longo prazo.
Despesa Corrente
Receita Corrente
RO =
O municpio que possui supervit no resultado
oramentrio recebe 1 como valor no indicador; em
contrapartida, o municpio cuja relao entre receita
corrente e despesa corrente for menor ou igual a
0,9 ter 0 como valor desse indicador.
e) Despesa com Pessoal
Este indicador tem como objetivo averiguar o
quanto da receita pblica reservado para paga-
mento de pessoal. A LFR normaliza que os gas-
tos com pessoal no devem ultrapassar 60% das
receitas correntes, o que torna o ndice um bom
sinalizador de cumprimento da lei e, a posteriori,
da margem de gastos com pessoal que o gestor
municipal tem de gerir de acordo com ela. O IFGF
da Firjan, que trabalha com o mesmo indicador,
mostra que um gasto ideal com pessoal seria em
torno de 30% da receita corrente, e que o limite
convergente com o limite da LRF, que estipula 60%
de gasto mximo com pessoal de acordo com a
receita corrente.
Receita Corrente
Despesa com Pessoal
DP =
Assim, o indicador ser 0 quando a relao
entre gastos com pessoal e a receita corrente for
menor ou igual a 0,3 e ser igual a 1 quando esta
relao for maior ou igual a 0,6.
f) Despesa com Mquina Pblica
O indicador mostra o percentual de gasto do mu-
nicpio que direcionado para funes burocrticas
municipais. Pode tambm indicar certa inefcincia
da gesto e traz a relao da soma dos gastos com
Legislativo e administrao e planejamento com as
despesas correntes dos municpios:
Despesas por Funo
Despesas com Legislativo + Despesas
com Administrao
DMP =
Pela unio inicial dos dados histricos, percebe-
-se que h margem para auferir gastos ideais com a
mquina pblica a cerca de 10% das despesas cor-
rentes. Sendo este valor considerado como timo,
assumindo valor 1,0 no indicador. J o gasto mxi-
mo almejado deriva em torno de 50% das despesas
correntes, sendo que o municpio que alcanar este
valor ou ultrapass-lo recebe 0,00. As variaes en-
tre 10% e 25% sero computadas no intervalo de
0,00 e 1,00. E, quanto maior o indicador, melhor a
situao de administrativa do municpio.
g) Despesa com Educao
Este indicador defnido pelo percentual de gas-
tos em educao do municpio em relao a sua re-
ceita de impostos e transferncias constitucionais.
Receita de Impostos + Transferncias Correntes
Despesas com Educao
DE =
De acordo com a Constituio Federal de 1988,
25% da receita resultante de impostos e transfe-
rncia deve ser destinado para manuteno e de-
senvolvimento do ensino. Para medir a prioridade
dada educao pelo municpio, quando a razo
encontrada estiver entre 25% e 40%, o indicador
apresentar valores entre 0,50 e 1,00. Quando a
razo encontrada for igual ou superior a 50%, o in-
dicador ter o valor 1,00.
h) Despesa com Sade
um indicador que mostra a prioridade dada
sade pela gesto municipal: se menor do que 15%,
a importncia dada sade baixa, por isso o valor
do indicador ser 0; valores acima de 40% indicam
alta prioridade dada sade, por isso o resultado
do indicador ser 1.
Receita de Impostos + Transferncias Correntes
Despesas com Sade
DS =
Para resultados entre 15% e 40%, o valor do
indicador estar entre 0 e 1.
i) Despesa com Habitao
O indicador mostra o quanto dos gastos dos mu-
nicpios est sendo direcionado para a habitao.
Para despesas com habitao iguais ou superiores
a 1% das despesas totais do municpio, o indica-
dor ser 1; quando os gastos com educao forem
iguais a 0, o indicador tambm ser 0.
Despesas por Funo
Despesas com Habitao
DH =
j) Despesa com o Legislativo
Este indicador ir apontar se o municpio atende
aos limites de gasto com o Legislativo determinado
pela Emenda Constitucional n
0
25, de 14 de novem-
bro de 2000. encontrado atravs da frmula:
Receita Tributrias + Transferncias Correntes
Despesas com Legislativo
DL =
O valor destinado Cmara Municipal para
atender s necessidades do Legislativo varia de
acordo com o percentual da populao: 8% para
os municpios com populao at 100 mil habi-
tantes; 7% para municpios com populao entre
100.001 e 300 mil habitantes; 6% para municpios
com populao em 300.001 e 500 mil habitantes, e
5% para municpios com populao acima de 500
mil habitantes.
k) Investimento Efetivo
Investimento uma varivel de fundamental im-
portncia para o desenvolvimento social e econ-
mico, uma vez que sem investimento no se alcan-
a um crescimento econmico sustentvel. Este
indicador, portanto, apresenta a relao do percen-
tual de investimento e as despesas empenhadas
do municpio, medindo a parcela do investimento
nos oramentos municipais.
Despesas Empenhada
Investimento
IE =
O percentual considerado ideal de 20% dos
gastos com investimento. Investimentos no interva-
lo de 0% a 20% da despesa empenhada implica um
valor no indicador entre 0 e 1.
l) Custo da Dvida
Este indicador avalia o comprometimento
dos recursos da prefeitura com juros e amortiza-
o referente a emprstimos contrados em anos
anteriores.
Receita Lquida
Juros e Encargos da Dvida + Amortizao
de Emprstimos
CD =
Ter valor igual a 1 quando no existirem obri-
gaes referentes a juros e encargos da dvida e
amortizaes de emprstimos, e ser igual a 0
quando a relao entre essas contas e a receita
lquida for igual ou ultrapassar 10%.
Para encontrar os indicadores dos estados bra-
sileiros foram utilizadas as contas referentes ao so-
matrio dos resultados municipais, sendo encon-
trados na Finbra os totais para estaduais. J para
o Nordeste foram obtidas as informaes para os
municpios que constavam na base de dados, sen-
do que nem todos os municpios brasileiros tinham
dados disponveis na base de dados da Finbra.
IDFM DO BRASIL
Conforme exposto inicialmente, os resultados
apresentados neste trabalho correspondem aos
anos de 2008 e 2011. Uma nota deve ser dada so-
bre estes dois anos: o de 2008 correspondeu ao
ltimo ano de mandato dos governantes municipais
e, como consequncia, h a necessidade de se
adequarem as fnanas da sua administrao aos
princpios da LRF, a qual, em seus artigos 21 e 23,
restringe o aumento das despesas com pessoal,
alm de impor restries quanto s operaes de
crdito caso a dvida consolidada lquida ultrapasse
o dobro da receita corrente lquida (art. 9 da LRF).
H tambm a impossibilidade de obteno de an-
tecipao de receita oramentria (ARO) no ltimo
ano de mandato (art. 37 da LRF) e, fnalmente, da
proibio de contrair dvidas nos dois ltimos qua-
drimestres que no possam ser pagas at o fm do
mandato (art. 42 da LRF).
J em 2011, as questes expostas acima no
se colocaram como princpios determinantes para
a melhor administrao das fnanas municipais,
dado que os governantes tinham ainda mais um
ano para ajustar suas contas aos princpios da LRF.
Essa distino pertinente, pois os dados apontam
uma queda signifcativa do IDFM entre 2008 e 2011.
A Tabela 1 exibe os dados do IDFM agrupados
por estado para os referidos anos. Considerando-
-se o exposto anteriormente, verifca-se que, entre
os referidos anos, houve uma piora no indicador em
quase todas as unidades da Federao, exceo
de Amap, Rio de Janeiro e Roraima, com variao
positiva de 0.0456, 0.0038 e 0.0042, respectiva-
mente. Por sua vez, as maiores variaes negativas
foram observadas em Sergipe (-0.1064), Amazonas
(-0.1261), Tocantins (-0.1330), Rio Grande do Norte
(-0.1415) e Gois (-0.1453). Para o conjunto do Bra-
sil observa-se retrao de 0.65 para 0.60.
Apesar da deteriorao do indicador entre os dois
perodos, observa-se que alguns estados ganharam
posies no ranking do Brasil, a despeito da perda
de posies por parte de outros. Alm da evoluo
de So Paulo da quarta para a primeira posio,
mesmo tendo piorado absolutamente no indicador,
destaca-se ainda que, exceto Cear e Maranho,
todos os demais estados da regio posicionaram-se
nas ltimas colocaes em 2011. No que se refe-
re s trocas de posies, cabe mencionar, alm da
evoluo de Rio de Janeiro, Rondnia, Roraima e
Amap passando respectivamente de 15 para 3,
14 para 5, 20 para 8 e 26 para 13 , as retraes
de Gois, com perda de 13 posies, Tocantins (-11),
Amazonas (-8) e Maranho (-7).
Conforme exposto, o fator poltico-administrativo
pode ser considerado como principal, seno nico
fator, a determinar essa reverso. Ou seja, os da-
dos podem estar apontando que a qualidade das
fnanas est diretamente associada questo das
eleies municipais. No entanto, essa afrmao
somente poder ser confrmada com a disponibili-
zao de uma srie mais longa, em que possam ser
observados os pontos que coincidem com o pero-
do de eleies municipais.
Anlise dos componentes do IDFM
Conforme visto no ponto anterior, entre 2008 e
2011 foi observada uma piora signifcativa no IDFM
de todos os estados e, por extenso, do conjun-
to do Brasil. Nesta seo sero demonstrados os
resultados de alguns dos subndices do IDFM no
mesmo perodo.
O indicador Capacidade de Arrecadao Pr-
pria (CAP) exibe como destaque os estados de So
Paulo e Rio de Janeiro nas primeiras colocaes
e valor acima de 0.55, signifcando que estes dois
estados tm menor nvel de dependncia no que
concerne necessidade de transferncias. Por sua
vez, 17 estados exibem ndice abaixo de 0.30, de-
notando baixo nvel de arrecadao prpria e, por
extenso, alta dependncia de transferncias fede-
rais. Neste grupo esto situados todos os estados
das regies Norte e Nordeste e alguns da Regio
Centro-Oeste.
O indicador refete a realidade estrutural de de-
sigualdade das regies e dos estados brasileiros
onde h concentrao de atividades econmicas.
Alm disso, a situao dos estados nordestinos re-
fete os efeitos da guerra fscal da dcada de 90,
a qual atraiu uma srie de atividades econmicas
para a regio, mas sem a gerao de receita, por
conta das isenes fscais obtidas. Os casos mais
graves referem-se aos estados de Cear, Alagoas,
Acre, Maranho, Paraba, Tocantins e Piau, com
ndices abaixo de 0.2.
O indicador Despesa com Pessoal (DP) determi-
na o nvel de gasto com pessoal como proporo da
receita corrente e quanto mais prxima de 1 melhor
ser a colocao do estado. No perodo analisado,
observou-se que, para o Brasil, houve uma piora
neste indicador, com refexos diversos nos estados.
Paran, So Paulo e Esprito Santo foram os que
obtiveram as melhores avaliaes para o ano de
2011, sendo que, na comparao com 2008, todos
registraram queda. J os estados de Rio de Janei-
ro, Amazonas e Acre foram os nicos a ter melho-
ra no indicador no perodo. Apesar da melhora, o
Tabela 1
IDFM estados brasileiros e Brasil 2008/2011
Estado IDFM 2008 IDFM 2011
So Paulo 0,701 0,655
Mato Grosso do Sul 0,745 0,651
Rio de Janeiro 0,621 0,625
Mato Grosso do Sul 0,712 0,607
Rondnia 0,630 0,601
Esprito Santo 0,656 0,600
Rio Grande do Sul 0,630 0,600
Roraima 0,595 0,599
Santa Catarina 0,670 0,598
Minas Gerais 0,666 0,597
Par 0,612 0,592
Paran 0,615 0,583
Amap 0,525 0,570
Cear 0,649 0,567
Maranho 0,663 0,564
Gois 0,706 0,561
Tocantins 0,668 0,534
Piau 0,635 0,532
Amazonas 0,642 0,516
Sergipe 0,619 0,512
Paraba 0,564 0,508
Acre 0,583 0,493
Pernambuco 0,578 0,479
Bahia 0,528 0,478
Rio Grande do Norte 0,611 0,470
Alagoas 0,538 0,459
Brasil 0,658 0,608
Fonte: Elaborao prpria.
indicador do Rio de Janeiro (0.39) denota um alto
nvel de despesa com pessoal. Tal condio se ex-
plica pelo elevado nmero de autarquias presentes
no estado, particularmente na capital. Fazendo-se
analogia com o indicador anterior, importante ob-
servar que os estados com piores nveis de despe-
sa com pessoal tambm possuem baixa capacida-
de de arrecadao Paraba, Rio Grande do Norte,
Sergipe, Roraima e Amap.
Outro importante indicador o Despesa com
Educao (DE). Neste, os estados de Gois, Mi-
nas Gerais, Rio de Janeiro e Paran apresenta-
ram valores nulos, indicando baixa prioridade com
educao. Numa segunda categoria podem-se
classifcar os estados que registraram ndice entre
0.30 e 0.40 (Cear, Tocantins e Bahia), com nvel
mdio de prioridade educacional. O terceiro grupo
corresponde aos estados que tiveram ndice entre
0.20 e 0.30 e relativa prioridade educacional. Final-
mente, o quarto grupo corresponde aos estados de
Maranho e Par, com alta prioridade educacional.
Sobre o Maranho destaca-se que este saltou de
0.2899 em 2008 para 0.624 em 2011, fcando em
primeiro lugar. Cabe mencionar que o ndice no
avalia a qualidade educacional, apenas a relao
entre receitas e gasto com educao. Pode-se ter
Tabela 2
ndice da Educao Bsica (Ideb) estados brasileiros 2005/2011
Estado
4 srie / 5 ano 8 ano / 9 ano
2005 2007 2009 2011 2005 2007 2009 2011
Alagoas 2,4 3,1 3,4 3,5 3,4 3,7 4,1 4,1
Sergipe 2,8 3,2 3,4 3,6 2,3 2,6 2,7 2,6
Rio Grande do Norte 2,5 3,2 3,5 3,8 3,4 3,4 3,6 3,5
Bahia 2,5 3,2 3,5 3,9 2,6 3,2 3,4 3,7
Maranho 2,7 3,5 3,7 3,9 2,6 2,8 2,9 3,1
Pernambuco 2,8 3,3 3,7 3,9 2,8 3,3 3,6 3,9
Amap 3,0 3,3 3,8 4,0 3,3 3,5 3,9 3,9
Par 2,7 3,0 3,6 4,0 3,5 3,7 3,8 3,9
Paraba 2,7 3,3 3,6 4,0 3,3 3,5 3,7 3,9
Piau 2,6 3,3 3,8 4,1 2,8 3,2 3,4 3,4
Amazonas 2,9 3,4 3,8 4,2 3,0 3,7 4,2 4,3
Acre 3,3 3,7 4,2 4,5 3,1 3,7 3,9 3,8
Roraima 3,6 4,1 4,2 4,5 3,6 3,8 4,1 4,4
Rondnia 3,5 3,9 4,3 4,6 3,2 3,1 3,4 3,5
Cear 2,8 3,5 4,1 4,7 2,5 2,8 2,9 3,1
Rio de Janeiro 4,0 4,1 4,4 4,8 3,3 4,0 4,1 4,1
Tocantins 3,4 4,0 4,4 4,8 2,4 2,6 3,0 3,2
Mato Grosso 3,5 4,3 4,8 4,9 2,8 3,2 3,5 3,6
Esprito Santo 3,9 4,3 4,8 5,0 3,2 3,5 3,4 3,7
Mato Grosso do Sul 3,4 4,1 4,5 5,0 2,5 2,8 2,9 3,0
Gois 3,8 4,1 4,7 5,1 3,6 3,7 3,9 3,9
Rio Grande do Sul 4,1 4,5 4,7 5,1 3,1 3,3 3,5 3,6
Distrito Federal 4,4 4,8 5,4 5,4 3,2 3,5 3,7 3,6
Paran 4,4 4,8 5,3 5,4 4,1 4,1 4,3 4,7
So Paulo 4,5 4,8 5,3 5,4 3,8 4,0 4,3 4,4
Santa Catarina 4,3 4,7 5,1 5,7 2,7 2,8 2,8 2,9
Minas Gerais 4,6 4,6 5,5 5,8 3,3 3,6 3,9 4,0
Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Scio Educacionais Ansio Teixeira (Inep).
um alto gasto com educao, mas esse gasto no
se refetir necessariamente em qualidade do servi-
o prestado.
Por conta disso, no se pode afrmar que os
melhores e piores resultados observados no indi-
cador implicam melhora da educao local. Isso se
confrma se forem observados os dados do ndice
da Educao Bsica (Ideb) para o 5 ano, em que
as melhores variaes de avaliao ocorreram nos
estados de Gois, Santa Catarina e Minas Gerais,
os quais fguraram entre os piores desempenhos no
indicador calculado. O Maranho teve desempenho
mediano entre 2009 e 2011.
Finalmente, o indicador Despesa com Sade
(DS) revela pouca melhora para o conjunto do Bra-
sil. Neste indicador, a Paraba fcou com a primeira
posio inclusive com melhora entre 2008 e 2011
, e o Piau com a segunda, tambm melhorando
o seu desempenho, enquanto o estado do Espri-
to Santo foi o que apresentou o menor nvel para
investimento em sade. No perodo, nove estados
apresentaram queda no gastos com sade, com
destaque para Bahia e Rio Grande do Sul, dois
importantes e ricos estados, mas que se coloca-
ram em posio inversa ao do conjunto das de-
mais unidades. Mais uma vez, o indicador apre-
senta apenas a relao quantitativa entre receitas
e valor gasto com sade, assim como ocorre com
educao, no implicando necessariamente que a
qualidade do servio prestado tenha melhorado.
Assim, no se pode afrmar que valores maiores
correspondem a melhores nveis de sade.
IDFM DO NORDESTE
Assim como no caso dos municpios brasileiros,
os municpios nordestinos tambm apresentaram
queda no ndice do ano 2008 para o ano 2011, como
pode ser visto nos mapas dos apndices 1 e 2. En-
tretanto, enquanto a queda para o total do Brasil foi
de 8%, a queda para o Nordeste foi de 18%, sendo
menor somente que a queda no Centro-Oeste, de
21%. Os municpios do Norte, Sul e Sudeste apre-
sentaram queda de 9%, 7% e 6%, para o IDFM en-
tre os anos de 2008 e 2011, respectivamente.
A variao negativa do IDFM no segue alte-
raes nas contas de despesas e receitas, como
mostra o Grfco 1. No entanto, possvel perceber
que, no ano de 2011, o comportamento dos gastos
no acompanhou o das receitas; a conta de receita
corrente teve aumento de 45%, enquanto que as
despesas correntes aumentaram 51%. Conside-
rando-se algumas contas utilizadas no clculo do
IDFM, percebe-se que a variao nas despesas
tambm foi desigual. Por exemplo, a despesa com
pessoal e encargos sociais teve aumento de 59%
entre 2008 e 2011, enquanto que os investimentos
tiveram crescimento de 17%. Para as despesas por
funo, as variaes tambm so desiguais: admi-
nistrao (45%), Legislativo (31%), sade (46%) e
educao (60%).
Em relao aos indicadores (os valores dos in-
dicadores e o resultado do IDFM esto nos apndi-
ces 1 e 2), apresentaram maior queda entre 2008
e 2011: Convnios (-84%), Despesa com Habitao
(35%), Despesa com Pessoal (23%) e Investimen-
to Efetivo (20%). O indicador que mais cresceu no
perodo foi Despesa com Educao (61%). Resul-
tado Oramentrio e Efcincia Fiscal mantiveram-
-se constantes, sendo 1,0 para RO e 0,0 para EF.
O resultado do indicador Efcincia Fiscal mostra
que os municpios nordestinos esto arrecadando
menos do que 25% da arrecadao de municpios
com mesma populao em mdia.
IDFM dos estados nordestinos
Em mdia, os municpios do Nordeste apresenta-
ram retrao no ndice do ano de 2008 para o de 2011,
o que est de acordo com a hiptese de que, no ltimo
ano de mandato, h um maior cuidado das gestes
com as contas municipais. No Apndice 3 esto re-
presentados os valores do IDFM para os municpios
nordestinos. A seguir, feita uma breve anlise dos
resultados para cada um dos estados do Nordeste.
a) Alagoas
Dos 102 municpios de Alagoas, 95 tiveram da-
dos disponibilizados na Finbra em 2008 e 74, em
2003. O IDFM mdio dos municpios do estado foi
o menor do Nordeste em 2008 (0,445) e o segundo
menor em 2011 (0,450), sendo nesse ano melhor
apenas que o da Paraba (0,440). Dos indicadores,
o pior foi Capacidade de Arrecadao Prpria (0,07)
bem abaixo do Nordeste (0,29) e do Brasil (0,40).
O indicador relativo s transferncias de convnios
tambm foi baixo (0,08). Espera-se que esse indi-
cador refita a capacidade de obteno de recur-
sos para projetos sociais, principalmente aqueles
2008
Estado
N de
municpios
com dados
1
IDFM do
Somatrio
do Estado
IDFM Mdio
Municpios
do Estado
Desvio
padro
IDFM
Maior
IDFM
Menor
IDFM
Alagoas 95 0,538 0,495 0,085 0,72 - Barra de So Miguel 0,33 - Santa Luzia do Norte
Bahia 331 0,528 0,506 0,083 0,80 - Jaborandi 0,28 - Serrolndia
Cear 177 0,649 0,555 0,081 0,74 - Eusbio 0,34 - Camocim
Maranho 152 0,663 0,570 0,076 0,78 - Cod 0,41 - Godofredo Viana
Paraba 217 0,564 0,502 0,082 0,75 - Mamanguape 0,32 - Brejo do Cruz
Pernambuco 167 0,578 0,502 0,082 0,72 - So Jos do Egito 0,30 - Rio Formoso
Piau 157 0,635 0,536 0,081 0,83 - Patos do Piau 0,32 - Jardim do Mulato
Rio Grande do
Norte
144 0,611 0,506 0,088 0,75 - Nsia Floresta 0,35 - So Joo do Sabugi
Sergipe 72 0,619 0,497 0,081 0,73 - Aracaju 0,27 - Santana do So Francisco
Nordeste 1.512 0,596 0,5203 0,0856 0,83 - Patos do Piau 0,27 - Santana do So Francisco
2011
Estado
N de
municpios
com dados
IDFM do
Somatrio
do Estado
IDFM Mdio
Municpios
do Estado
Desvio
padro
IDFM
Maior
IDFM
Menor
IDFM
Alagoas 74 0,459 0,450 0,061 0,59 - Barra de So Miguel 0,32 - Feliz Deserto
Bahia 342 0,478 0,484 0,071 0,69 - Ipupiara 0,30 - Itapetinga
Cear 175 0,567 0,488 0,059 0,68 - So Gonalo do Amarante 0,38 - Madalena
Maranho 177 0,564 0,507 0,058 0,67 - Bacabeira 0,29 - Senador La Rocque
Paraba 184 0,508 0,440 0,080 0,70 - Coxixola 0,28 - Itabaiana
Pernambuco 170 0,479 0,458 0,061 0,60 - Moreilndia 0,31 - Goiana
Piau 180 0,532 0,463 0,055 0,65 - Paulistana 0,27 - Altos
Rio Grande do
Norte
141 0,470 0,443 0,074
0,67 - Governador Dix-Sept
Rosado
0,27 - So Bento do Trair
Sergipe 74 0,512 0,454 0,079 0,71 - Aracaju 0,36 - Cedro de So Joo
Nordeste 1.517 0,506 0,470 0,069 0,71 - Aracaju 0,27 - So Bento do Trair
Quadro 1
Informaes gerais para o Nordeste 2008 e 2011
Fonte: Elaborao prpria com base em FINBRA (2008 e 2009).
(1) Alguns municpios no possuem informaes para os anos citados.
2008 2011
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
Receitas
Oramentrias
Receitas
Correntes
Receita
Tributria
Receita de
Transferncias
Despesas
Oramentrias
Despesas
Correntes
(em R$ milhes)
Grfco 1
Receitas e despesas Nordeste brasileiro
2008-2011
Fonte: Elaborao prpria com base no Tesouro Nacional (2013a e 2013b).
relativos reduo da pobreza, educao, sa-
de e ao trabalho. Se por um lado os estados do Nor-
deste podem ser benefciados por possuir caracte-
rsticas que atraem esse tipo de recurso, por outro
necessrio que a administrao pblica municipal
saiba atrair esse tipo de recurso.
Em Alagoas, assim como no Brasil e no Nor-
deste, o indicador relativo a convnios teve queda,
mas, nesse estado, os resultados da mdia dos
municpios foram de 0,36 em 2008 para 0,08 em
2011. No indicador Efcincia Fiscal, que compara a
receita tributria do municpio com a dos municpios
de populao semelhante, somente dois municpios
alagoanos (Barra de So Miguel e Marechal Deo-
doro) em 2008 e trs (Barra de So Miguel, gua
Branca e Marechal Deodoro) em 2011 obtiveram
1,00 nesse indicador, e a mdia para 2008 foi 0,07
e, em 2011, 0,12, o que mostra que os municpios de
Alagoas esto bem abaixo dos resultados da m-
dia dos municpios brasileiros. O indicador Despe-
sa com Pessoal apresentou queda de 36%, o que
demonstra crescimento dos gastos com pessoal e
encargos sociais. O indicador Gastos com Habita-
o tambm apresentou queda signifcativa (296%),
passando de 0,42 em 2008 para 0,11 em 2011. Os
indicadores Educao, Custo da Dvida e Despesa
com Legislativo apresentaram aumentos de 32%,
12% e 2% respectivamente.
b) Bahia
Em 2008, 331 dos 417 municpios baianos esta-
vam presentes na base de dados da Finbra e, em
2011, estavam presentes 342 municpios. O IDFM
baiano tambm diminuiu no perodo: passou de
0,506 em 2008 para 0,484 em 2011. Essa reduo
pode ser demonstrada tambm atravs dos resul-
tados para o IDFM dos melhores municpios nos
dois anos: os melhores IDFM no estado foram os de
Jaborandi (0,80), Caetit (0,72), Caravelas (0,72),
Mansido (0,72) e Irajuba (0,72) em 2008; e Ipupiara
(0,69), Jaborandi (0,68), Riacho de Santana (0,68),
Cardeal da Silva (0,68) e So Desidrio (0,67) em
2011. Dos 331 municpios analisados em 2008, 159
estavam acima da mdia dos municpios baianos;
em 2011, 165 estavam acima da mdia.
Metade dos indicadores que formam o IDFM
apresentou queda entre 2008 e 2011. A maior re-
trao foi do indicador Convnios, que passou de
0,46 para 0,18, seguindo o que aconteceu com o
pas e a Regio Nordeste. Despesa com Pessoal
(-23,1%), Efcincia Fiscal (-11,9%) e Despesa com
Habitao (-13,4%) foram os indicadores com maior
retrao no perodo. Por sua vez, Despesa com
Educao (+21,6%), Custo da Dvida (+12,8%) e In-
vestimento Efetivo foram os indicadores com maior
crescimento. Os indicadores Capacidade de Arre-
cadao Prpria e Resultado Oramentrio tiveram
variaes irrelevantes, o que mostra que no houve
mudanas signifcativas nas relaes entre receitas
e receitas prprias ou receitas e despesas. Assim,
os indicadores Convnios e Despesas com Habi-
tao foram os mais representativos em explicar a
queda no IDFM da Bahia.
c) Cear
O estado do Cear possui 184 municpios, mas
a base de dados em Finbra possui informaes para
177 municpios em 2008 e 174 em 2011. Nos dois
anos analisados, obteve o segundo melhor IDFM
para a mdia dos municpios nordestinos, 0,649 em
2008 e 0,488 em 2011. Nos dois anos, alm dos in-
dicadores Resultado Oramentrio e Despesa com
Legislativo, que obtiveram resultados iguais ou pr-
ximos a 1,0, os que mais contriburam para o resul-
tado do IDFM para os municpios cearenses foram
Convnios (0,72) em 2008 e Despesa com a Mqui-
na Pblica (0,84) em 2011. Seguindo o padro dos
municpios brasileiros, o indicador Capacidade de
Arrecadao Prpria teve um valor baixo (0,06 em
2008 e 0,07 em 2011).
Outro padro dos estados nordestinos que se
repetiu no Cear foi o pequeno valor do indicador
Efcincia dos Gastos (em torno de 0,06 para os
dois anos analisados), mostrando que os munic-
pios cearenses tambm apresentam receitas tri-
butrias abaixo da mdia nacional. Os indicadores
Despesa com Sade (0,28) e Custo da Dvida (0,80)
mantiveram-se constantes nos dois anos. Quanto
Despesa com Educao, houve crescimento de
36%, com o indicador indo de 0,45 para 0,61. Apre-
sentaram queda, de 2008 para 2011, os indicado-
res Despesa com Habitao (de 0,21 para 0,19) e
Investimento Efetivo (de 0,61 para 0,53).
d) Maranho
H 217 municpios no Maranho, mas na Fin-
bra foram disponibilizadas informaes para 152
e 177 deles em 2008 e 2011, respectivamente. O
resultado do ndice para a mdia dos municpios
maranhenses foi 0,570 no primeiro ano analisado e
0,506 no segundo, sendo o Maranho o estado em
que os municpios obtiveram, em mdia, o melhor
IDFM. Os municpios com maior IDFM no Maranho
foram Cod (0,78) e Pedreiras (0,75) em 2008, e
Bacabeira (0,67) e a capital, So Lus (0,67), em
2011. Os com IDFM mais baixo foram Presidente
Mdici (0,42) e Godofredo Viana (0,41) em 2008,
e Graja (0,33) e Senador La Rocque (0,29), em
2011. Tanto os ndices municipais quanto o resulta-
do para o estado apresentaram, em mdia, queda
entre os anos analisados.
A distribuio de seus indicadores segue a mes-
ma lgica encontrada nos outros estados nordes-
tinos, mas, de forma geral, os resultados desses
indicadores foram melhores para o estado. Os in-
dicadores que mais se destacaram foram Custo da
Dvida, sendo 0,92 em 2008 e 0,93 em 2011, e Des-
pesa com Mquina Pblica, 0,87 em 2008 e 0,88
em 2011. Os indicadores Convnios (de 0,542 para
0,023), Despesa com Habitao (0,18 para 0,09) e
Despesa com Pessoal (0,63 para 0,42) foram os
que apresentaram maior reduo. J Despesa com
Educao apresentou o maior crescimento (0,48
para 0,73).
e) Paraba
Do total de municpios (223) do estado, 217 ti-
veram informaes disponibilizadas na Finbra em
2008 e 184 municpios, em 2011. Os IDFM dos
municpios do estado foram, em mdia, 0,511 em
2008 e 0,440 em 2011, sendo que, nesse ltimo
ano, a Paraba obteve a pior mdia do indicador
para os municpios nordestinos. Os melhores IDFM
na Paraba foram os de Mamanguape (0,75) e Be-
lm do Brejo da Cruz (0,74) em 2008. Mamanguape
se destacou dos demais municpios do estado por
apresentar o indicador Efcincia Fiscal de 0,57,
enquanto que esse indicador para a mdia dos mu-
nicpios do estado foi de 0,029. Em 2011, os melho-
res IDFM foram de Coxixola (0,70) e Pedra Branca
(0,79). J os piores foram de So Jos das Piranhas
(0,33) e Brejo da Cruz (0,32) em 2008, e Pilar (0,30)
e Itabaiana (0,28), em 2011.
O melhor indicador na Paraba em relao aos
outros estados nordestinos foi o Despesa com Sa-
de, 0,35 em 2008 e 0,36 em 2011, enquanto que,
para o Nordeste, a mdia foi de 0,28. J o indica-
dor Efcincia Fiscal apresentou o pior resultado
para o Nordeste: 0,029 e 0,025. Quanto variao
dos indicadores entre os anos, a maior queda foi
no de Convnios, que passou de 0,709 em 2008
para 0,018 em 2011. Despesa com Pessoal tambm
apresentou uma queda signifcativa: de 0,51 para
0,38. Em consonncia com o resto da regio, o indi-
cador Despesa com Educao apresentou o maior
crescimento, passando de 0,31 para 0,36.
f) Pernambuco
Esse estado possui 185 municpios, mas foram
disponibilizados dados para 167 deles em 2008 e
170 em 2011 pela Finbra. O IDFM de Pernambuco
foi 0,502 em 2008 e 0,458 em 2011, calculado para
a mdia de seus municpios. Os melhores ndices
do estado foram dos municpios So Jos do Egito
(0,72) e Dormentes (0,70) em 2008 e Moreilndia
(0,60) e Jatob (0,60) em 2011. Os piores foram
Tracunham (0,32) e Rio Formoso (0,30) em 2008
e Goiana (0,34) e Ribeiro (0,31).
Com exceo de Despesa com Habitao, os
indicadores relacionados s despesas por funo
melhoraram de 2008 para 2011: Despesa com M-
quina Pblica passou de 0,79 para 0,84; Despesa
com Educao, de 0,38 para 0,49; Despesa com
Sade variou de 0,29 para 0,32, e Despesa com
Legislativo apresentou crescimento menor, passan-
do de 0,965 para 0,969. Assim como o restante do
Nordeste, o indicador Efcincia Fiscal foi excessi-
vamente baixo: 0,046 e 0,075 em 2008 e 2011, res-
pectivamente, e o indicador Convnios apresentou
queda elevada, passando de 0,57 para 0,019.
g) Piau
So 224 municpios no estado, com dados dis-
ponveis para 157 deles em 2008 e, em 2011, para
180. O IDFM mdio para os municpios do Piau foi
de 0,536 em 2008, e de 0,463 em 2011, uma redu-
o de 13%. Em 2008, Patos do Piau foi o munic-
pio com maior IDFM do Nordeste (0,83). O segundo
melhor ndice para o estado foi o de Ansio de Abreu
(0,75). Em 2011, os melhores IDFM piauienses fo-
ram o de Paulistana (0,65) e da capital, Teresina
(0,60). Os piores resultados apresentados em 2008
foram de Dom Inocncio (0,39) e Jardim do Mulato
(0,32) e, em 2011, de Lagoa de So Francisco (0,34)
e Altos (0,27).
Os melhores indicadores no estado foram Resul-
tado Oramentrio (1,0 para os dois anos analisa-
dos) e Despesa com Legislativo (0,99 em 2008 e 1,0
em 2011). J os indicadores Capacidade de Arreca-
dao Prpria (0,05 em 2008 e 2011) e Efcincia
Fiscal (0,03 em 2008 e 0,04 em 2011) apresentaram
os piores resultados. O maior responsvel pela que-
da no ndice foi o indicador Convnios, que passou
de 0,586 para 0,014. A queda do indicador Despesa
com Pessoal tambm foi signifcativa, passando de
0,62 em 2008 para 0,48 em 2011, sendo o pior dentre
os estados nordestinos nesse ano. Os indicadores
Despesa com Educao, que apresentou crescimen-
to de 0,38 para 0,46, e Custo da Dvida, com queda
de 0,93 para 0,85, seguiram a tendncia apresenta-
da nos outros estados nordestinos.
h) Rio Grande do Norte
Esse estado possui 167 municpios, sendo que
as informaes estavam disponveis para 144 deles
em 2008 e para 141 em 2011. Em 2008, o IDFM do
estado foi 0,506 e, em 2011, foi 0,443. O melhor mu-
nicpio em 2008 foi Nsia Floresta, que se destacou
dos demais municpios do estado por apresentar
valor mximo (1,0) para os indicadores Receita Or-
amentria, Despesa com Mquina Pblica, Despe-
sa com Educao, Despesa com Sade, Despesa
com Habitao e Investimento Efetivo. O segundo
melhor IDFM nesse ano foi o do municpio Joo
Dias (0,74). Em 2011, os melhores ndices foram
de Governador Dix-Sept Rosado (0,67) e Rafael
Fernandes (0,63). Entre os piores IDFM no estado
esto Timbaba dos Batistas (0,36) e So Joo do
Sabugi (0,35) em 2008 e, em 2011, Santo Antnio
(0,28) e So Bento do Trair (0,27), sendo este o
municpio com pior IDFM do Nordeste no ano.
Mais uma vez, o indicador com maior queda foi
Convnios, passando de 0,558 para 0,025. Os bai-
xos valores para Capacidade de Arrecadao Pr-
pria (em torno de 0,07 nos dois anos em estudo)
e Efcincia Fiscal (0,12 em 2008 e 0,10 em 2011)
mostram a baixa capacidade de obteno de re-
cursos prprios, compostos em maior parte pelas
receitas tributrias, que so caractersticas dos es-
tados nordestinos. Os gastos com pessoal e encar-
gos sociais mostraram crescimento em relao s
receitas, conforme o indicador Despesa com Pes-
soal que, em 2008, era 0,58, passando para 0,43
em 2011. Os indicadores Despesa com Educao
(no primeiro ano analisado foi 0,25 e, no segundo,
0,32) e Despesa com Sade (passando de 0,31
para 0,32) apresentaram crescimento.
i) Sergipe
Sergipe possui a menor quantidade de munic-
pios da Regio Nordeste: 75. Em 2008,o a Finbra
possua informaes para 72 deles e, em 2011,
para 74. O IDFM dos municpios do estado foi, em
mdia, 0,497 em 2008 e 0,454 em 2011. A capi-
tal, Aracaju, apresentou os melhores resultados
do estado para os dois anos analisados, com valor
do ndice de 0,73 em 2008 e 0,71 em 2011, sendo
que, nesse ltimo ano, foi o municpio com melhor
indicador na Regio Nordeste. Os destaques de
Aracaju em relao aos indicadores foram os va-
lores mximos (1,0) para Resultado Oramentrio,
Despesa com Habitao, Despesa com Legislati-
vo e Investimento Efetivo. O resultado do indicador
Capacidade de Arrecadao Prpria tambm se
sobressaiu para a capital do estado, foi 0,46 em
2008 e 0,52 em 2001, enquanto a mdia para os
municpios nordestinos foi de 0,07 nos dois anos.
Quanto aos piores IDFM no estado, em 2008 foi os
dos municpios de Santana do So Francisco (0,27)
e Cedro de So Joo (0,36).
O indicador que mais se destacou em Sergipe
foi Efcincia com os Gastos (0,16 para os dois anos
analisados); sendo o melhor resultado dentre os es-
tados do Nordeste. Investimento Efetivo e Custo da
Dvida foram os indicadores que obtiveram maior
crescimento em Sergipe: o primeiro passou de 0,50
em 2008 para 0,98 em 2011, e o segundo foi de 0,77
em 2008 para 0,86 em 2011. A maior reduo den-
tre os indicadores foi para Convnios, que era 0,61
e passou para 0,02, mostrando novamente uma
queda acentuada nas transferncias de convnios
para os municpios de um estado nordestino.
Assim, pode-se observar um padro nos resul-
tados do IDFM para os municpios nordestinos no
perodo analisado: reduo na obteno de con-
vnios, aumento nos gastos com pessoal e nas
despesas com educao, baixa capacidade de ar-
recadao de receitas prprias acompanhada de
pequena receita tributria. Os maiores municpios
dos estados, sendo os que possuem maiores recei-
tas e maiores despesas, tambm no so os com
maiores indicadores. Prova disso que nem sem-
pre as capitais estiveram entre os municpios com
maior IDFM em seus estados.
Na Tabela 3 so apresentados os IDFM das
capitais. Com exceo de Aracaju, que obteve o
melhor ndice de seu estado nos dois anos, e de
So Lus e Teresina, que foram os segundos me-
lhores em 2011, foram os municpios de pequeno
porte que estiveram nas melhores posies em
seus estados. Indicadores que se destacaram entre
as capitais foram os referentes Efcincia Fiscal,
com resultados acima da mdia brasileira, com
50% apresentando resultados iguais ou prximos
ao valor mximo. O indicador Despesa com Educa-
o, que foi 0,0 para todas as capitais, mostrou que
os gastos com educao foram igual ao mnimo de
25% exigido pela legislao.
CONSIDERAES FINAIS
O maior resultado apontado no IDFM para es-
tados brasileiros e municpios nordestinos foi a sig-
nifcativa queda do ndice entre os anos de 2008 e
2011. Por 2008 ser o ltimo ano de gesto munici-
pal, pode-se entender que as limitaes impostas
nos ltimos anos de mandato modifcaram os resul-
tados dos indicadores e consequentemente do n-
dice, sendo necessrio aprofundamento no estudo
para corrigir esse efeito.
Alm disso, alguns indicadores apresentaram
pouca variao, como o do Resultado Orament-
rio, que mostra a relao entre despesas e recei-
tas. As limitaes obteno de crdito e as limita-
es impostas pela LRF fazem com que a situao
de dfcit oramentrio tenha se reduzido, assim,
esse indicador poderia ser reorganizado para pri-
vilegiar municpios com supervit. J o indicador
Capacidade de Arrecadao Prpria mostra que
a realidade da maioria dos municpios do pas
Tabela 3
IDFM das capitais nordestinas 2008/2011
Municpio 2008 2011
Aracaju 0,725 0,705
Fortaleza 0,684 0,653
Joo Pessoa 0,596 0,536
Macei 0,548 0,548
Natal 0,660 0,448
Recife 0,587 0,510
Salvador 0,620 0,556
So Lus 0,633 0,668
Teresina 0,661 0,602
de grande dependncia de transferncias e, as-
sim, o resultado do indicador baixo para grande
parte destes, o que aponta para a necessidade de
readaptar os limites mximo e mnimo para a rea-
lidade brasileira.
Finalmente, aponta-se como problema no n-
dice o fato de que obtido pela mdia aritmtica
dos indicadores. Alguns podem no ser to consis-
tentes para indicar boa gesto das contas pblicas
quanto outros. Por exemplo, Convnios e Despesa
com Habitao podem ter impacto grande sobre
o resultado do ndice, mas o indicador Convnios
no depende somente da gesto municipal, mas
tambm do acesso dos municpios a recursos
externos, j o indicador Despesa com Habitao
pode no refetir as necessidades dos municpios
brasileiros. Desta forma, outra metodologia no cl-
culo do ndice, por exemplo, a utilizao de m-
dias ponderadas, poderia torn-lo mais efciente
em seu objetivo, ou seja, em medir a condio das
gestes municipais.
REFERNCIAS
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APNDICE 1 IDFM e Indicadores para Brasil, Grandes Regies e Estados brasileiros 2008
ESTADO CAP COM EF RO DP DMP DE DS DH DL IE CD IDFM
GOIS 0,30 1,00 0,83 1,00 0,62 0,80 0,03 0,43 1,00 0,99 0,65 0,81 0,71
MATO GROSSO 0,23 1,00 0,85 1,00 0,67 0,74 0,06 0,45 1,00 0,96 0,88 0,71 0,71
MATO GROSSO DO SUL 0,27 1,00 1,00 1,00 0,69 0,84 0,10 0,54 0,97 1,00 0,79 0,74 0,75
TOCANTINS 0,19 1,00 0,49 1,00 0,66 0,81 0,09 0,28 1,00 0,98 0,64 0,87 0,67
Total Centro-Oeste 0,27 1,00 0,90 1,00 0,65 0,79 0,06 0,44 1,00 0,98 0,74 0,77 0,72
ALAGOAS 0,14 0,79 0,00 1,00 0,61 0,77 0,16 0,43 0,60 0,98 0,32 0,66 0,54
BAHIA 0,24 0,68 0,15 1,00 0,66 0,84 0,21 0,36 0,26 0,97 0,43 0,54 0,53
CEAR 0,16 1,00 0,00 1,00 0,56 0,86 0,27 0,50 1,00 1,00 0,62 0,81 0,65
MARANHO 0,16 1,00 0,00 1,00 0,62 0,93 0,29 0,54 0,74 1,00 0,77 0,90 0,66
PARABA 0,14 1,00 0,00 1,00 0,45 0,82 0,12 0,54 0,53 0,94 0,51 0,73 0,56
PERNAMBUCO 0,26 0,85 0,00 1,00 0,52 0,75 0,19 0,27 0,87 0,97 0,49 0,77 0,58
PIAU 0,12 0,77 0,00 1,00 0,61 0,86 0,23 0,59 1,00 0,99 0,58 0,88 0,64
RIO GRANDE DO NORTE 0,22 1,00 0,09 1,00 0,55 0,84 0,06 0,40 0,76 0,95 0,67 0,82 0,61
SERGIPE 0,21 0,91 0,18 1,00 0,42 0,84 0,10 0,39 1,00 1,00 0,58 0,79 0,62
Total Nordeste 0,20 0,93 0,00 1,00 0,57 0,83 0,20 0,42 0,74 0,98 0,54 0,74 0,60
ACRE 0,15 1,00 0,09 1,00 0,52 0,84 0,28 0,17 0,20 0,95 1,00 0,79 0,58
AMAP 0,16 1,00 0,16 1,00 0,27 0,58 0,12 0,29 0,58 0,82 0,41 0,91 0,52
AMAZONAS 0,30 1,00 0,78 1,00 0,51 0,86 0,23 0,18 0,38 1,00 0,58 0,87 0,64
PARA 0,23 0,89 0,17 1,00 0,54 0,89 0,25 0,37 0,42 1,00 0,75 0,84 0,61
RONDNIA 0,18 1,00 0,13 1,00 0,48 0,66 0,21 0,39 1,00 0,89 0,88 0,74 0,63
RORAIMA 0,19 1,00 0,25 1,00 0,43 0,73 0,22 0,55 0,14 1,00 1,00 0,63 0,59
Total Norte 0,24 1,00 0,26 1,00 0,51 0,82 0,23 0,31 0,68 0,94 0,75 0,83 0,63
ESPRITO SANTO 0,31 0,71 0,60 1,00 0,72 0,81 0,16 0,09 0,77 1,00 0,92 0,77 0,66
MINAS GERAIS 0,27 1,00 0,33 1,00 0,62 0,84 0,00 0,53 1,00 0,95 0,74 0,71 0,67
RIO DE JANEIRO 0,56 0,50 1,00 1,00 0,36 0,88 0,02 0,34 0,85 0,99 0,48 0,48 0,62
SO PAULO 0,56 0,56 1,00 1,00 0,83 0,96 0,13 0,35 1,00 0,89 0,65 0,47 0,70
Total Sudeste 0,49 0,66 0,88 1,00 0,70 0,91 0,08 0,37 1,00 0,96 0,65 0,53 0,69
PARAN 0,33 0,62 0,49 1,00 0,78 0,86 0,06 0,43 0,56 1,00 0,57 0,69 0,61
RIO GRANDE DO SUL 0,32 0,47 0,69 1,00 0,70 0,78 0,07 0,34 0,95 0,99 0,58 0,69 0,63
SANTA CATARINA 0,32 0,86 0,86 1,00 0,66 0,84 0,11 0,41 0,53 0,96 0,78 0,72 0,67
Total Sul 0,32 0,62 0,68 1,00 0,72 0,82 0,08 0,39 0,71 0,98 0,62 0,70 0,64
BRASIL 0,37 0,79 0,54 1,00 0,66 0,87 0,11 0,39 0,92 0,97 0,63 0,63 0,66
APNDICE 2 IDFM e Indicadores para Brasil, Grandes Regies e Estados brasileiros 2011
ESTADO CAP COM EF RO DP DMP DE DS DH DL IE CD IDFM
GOIS 0,32 0,30 0,81 1,00 0,44 0,73 0,00 0,47 0,40 0,99 0,47 0,79 0,56
MATO GROSSO 0,27 0,28 0,94 1,00 0,60 0,81 0,11 0,58 0,48 0,95 0,58 0,68 0,61
MATO GROSSO DO SUL 0,33 0,33 1,00 1,00 0,63 0,84 0,08 0,60 0,62 1,00 0,60 0,77 0,65
TOCANTINS 0,16 0,28 0,38 1,00 0,53 0,81 0,37 0,32 0,18 0,97 0,52 0,88 0,53
Total Centro-Oeste 0,30 0,30 0,88 1,00 0,53 0,78 0,07 0,52 0,45 0,98 0,53 0,77 0,59
ALAGOAS 0,19 0,08 0,00 1,00 0,41 0,79 0,21 0,49 0,37 1,00 0,30 0,67 0,46
BAHIA 0,27 0,15 0,07 1,00 0,53 0,83 0,33 0,35 0,22 0,98 0,34 0,68 0,48
CEAR 0,19 0,14 0,00 1,00 0,45 0,89 0,40 0,47 0,95 1,00 0,51 0,81 0,57
MARANHO 0,17 0,23 0,00 1,00 0,41 0,92 0,62 0,42 0,50 1,00 0,60 0,89 0,56
PARABA 0,16 0,19 0,00 1,00 0,34 0,83 0,14 0,64 0,60 0,96 0,48 0,76 0,51
PERNAMBUCO 0,27 0,15 0,00 1,00 0,45 0,79 0,27 0,33 0,31 0,97 0,45 0,76 0,48
PIAU 0,13 0,07 0,00 1,00 0,44 0,82 0,29 0,63 0,68 1,00 0,45 0,87 0,53
RIO GRANDE DO NORTE 0,24 0,21 0,10 1,00 0,33 0,79 0,11 0,49 0,26 0,95 0,35 0,81 0,47
SERGIPE 0,24 0,15 0,28 1,00 0,29 0,77 0,12 0,37 0,77 0,99 0,32 0,86 0,51
Total Nordeste 0,22 0,15 0,00 1,00 0,44 0,84 0,32 0,43 0,48 0,98 0,43 0,77 0,51
ACRE 0,19 0,38 0,00 1,00 0,54 0,82 0,24 0,19 0,26 1,00 0,59 0,70 0,49
AMAP 0,23 0,23 0,75 1,00 0,19 0,59 0,29 0,28 1,00 0,84 0,48 0,97 0,57
AMAZONAS 0,29 0,15 0,12 1,00 0,54 0,89 0,25 0,25 0,21 1,00 0,69 0,80 0,52
PARA 0,23 0,11 0,04 1,00 0,47 0,87 0,45 0,32 1,00 1,00 0,75 0,87 0,59
RONDNIA 0,30 0,53 0,34 1,00 0,48 0,69 0,23 0,37 0,93 0,88 0,70 0,79 0,60
RORAIMA 0,27 0,95 0,14 1,00 0,23 0,67 0,27 0,31 0,90 1,00 0,78 0,67 0,60
Total Norte 0,25 0,23 0,22 1,00 0,47 0,83 0,35 0,30 0,81 0,95 0,71 0,83 0,58
ESPRITO SANTO 0,32 0,24 0,54 1,00 0,64 0,81 0,18 0,15 0,75 1,00 0,78 0,79 0,60
MINAS GERAIS 0,30 0,23 0,40 1,00 0,57 0,87 0,00 0,61 0,97 0,94 0,61 0,67 0,60
RIO DE JANEIRO 0,56 0,13 1,00 1,00 0,39 0,88 0,00 0,44 1,00 0,98 0,71 0,41 0,63
SO PAULO 0,59 0,15 1,00 1,00 0,76 0,98 0,15 0,39 1,00 0,88 0,52 0,45 0,66
Total Sudeste 0,52 0,16 0,89 1,00 0,64 0,93 0,08 0,43 1,00 0,95 0,59 0,50 0,64
PARAN 0,36 0,20 0,52 1,00 0,76 0,89 0,00 0,45 0,65 0,96 0,49 0,69 0,58
RIO GRANDE DO SUL 0,33 0,16 0,71 1,00 0,57 0,78 0,03 0,34 1,00 0,98 0,59 0,72 0,60
SANTA CATARINA 0,33 0,24 0,90 1,00 0,62 0,89 0,12 0,41 0,32 0,91 0,67 0,77 0,60
Total Sul 0,34 0,19 0,76 1,00 0,65 0,85 0,04 0,40 0,71 0,95 0,57 0,72 0,60
BRASIL 0,40 0,18 0,54 1,00 0,59 0,88 0,14 0,42 1,00 0,96 0,56 0,62 0,61
APNDICE 3 IDFM dos municpios nordestinos 2008/2011
Gastos em inovao na
indstria brasileira e os
efeitos sobre o market share
regional
Alssio Tony Cavalcanti de Almeida*
Paulo Fernando de Moura Bezerra Cavalcanti Filho**
Resumo
O novo contexto ps-abertura comercial da economia brasileira na dcada de 90 mostra
a necessidade de as indstrias situadas nos estados aumentarem de forma contnua
suas competitividades, em especial aquelas frmas localizadas nas regies geogrf-
cas com pior desenvolvimento socioeconmico. Nesse sentido, o objetivo deste artigo
avaliar os principais determinantes do crescimento do market share industrial numa
perspectiva regionalizada, baseada nas ideias sumarizadas na equao replicator dyna-
mics, utilizada na abordagem evolucionria em economia, tendo em vista compreender,
sobretudo, o papel da efcincia dos gastos em inovao tecnolgica nesse processo.
Para tanto so usados os dados da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (Pintec) (2000,
2003, 2005 e 2008), da Anlise Envoltria de Dados (DEA Data Envelopment Analy-
sis) com superefcincia e abordagem economtrica de dados em painel. Os resultados
sobre efcincia do esforo inovativo sinalizam, numa avaliao intertemporal, que as
indstrias situadas nas localidades consideradas inefcientes realoquem os gastos inter-
nos em P&D para aquisio de conhecimento fora do mbito da frma para incrementar
a performance do impacto das inovaes. Por fm, a efcincia dos recursos em ino-
vaes, com defasagem de um perodo, apresenta relao positiva e estatisticamente
signifcativa com o crescimento do market share.
Palavras-chave: Competitividade. Inovao tecnolgica. Efcincia. Market share.
* Doutorando em Economia e mes-
tre em Economia pela Universi-
dade Federal da Paraba (UFPB).
Professor-assistente do Depar-
tamento de Economia da UFPB.
alessiotony@gmail.com
** Doutor em Economia da Indstria
e da Tecnologia pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
e mestre em Economia pela Uni-
versidade Federal de Pernambu-
co (UFPE). Professor adjunto do
Departamento de Economia e do
Programa de Ps-graduao em
Educao da Universidade Federal
da Paraba (UFPB).
pcavalcantiflho@hotmail.com
BAhIA
ANlISE & DADOS
gastOs em inOvaO na indstria brasileira e Os efeitOs sObre O market share regiOnal
Abstract
The new context of post-trade liberalization of the national economy in the 90s shows
the need for industries located in the Brazilian states increase continuously their com-
petitiveness, especially those frms situated in geographical areas with low socioeco-
nomic development. Thus, the purpose of this paper is to evaluate the main determinants
of growth in market share of industrial output in a regionalized perspective, based on
the ideas summarized in the replicator dynamics equation used in the evolutionary ap-
proach in economics, in order to analyze, specially, the role of the effciency of techno-
logical innovation effort in the process. For this, we use the database of Pesquisa de
Inovao Tecnolgica (Pintec) (2000, 2003, 2005 and 2008), Data Envelopment Analy-
sis (DEA) with Super-effciency and Panel Data econometrics. The results on effciency
of innovative efforts indicate intertemporally that the industries located in places con-
sidered ineffcient should reallocate domestic spending on R&D for the acquisition of
knowledge outside the frm to enhance the performance impact of innovations. Finally,
the effciency of spending on innovation, with a lag of one period, shows a positive and
statistically signifcant with the growth of regional market share.
Keywords: Competitiveness. Technological innovation. Effciency. Market share.
alSSiO tOny cavalcanti de alMeida, paulO FernandO de MOura Bezerra cavalcanti FilhO
INTRODUO
Um dos ismos problemticos caractersticos da
poltica brasileira na dcada de 80, como aponta
Campos (1991), era o protecionismo
1
. Esse prote-
cionismo se tornava uma preocupao exacerbada
pelo desenho de incentivos estabelecidos pela polti-
ca governamental, que implicava baixo estmulo para
as indstrias situadas no territrio nacional elevarem
seu grau de competitividade, via modernizao de
equipamentos, introduo de novos produtos no mer-
cado, maiores investimentos em Pesquisa e Desen-
volvimento (P&D) etc. Ou seja, como se, na lingua-
gem de Nelson e Winter (1982, 2002), o processo de
seleo fosse insignifcante na economia brasileira
no perodo, de modo que o mecanismo de variao
no se reproduzisse de forma adequada, resultando
assim em perdas de efcincia cumulativa
2
.
O incio da dcada de 90 no Brasil marcado por
uma maior abertura comercial e fnanceira da econo-
mia nacional. Com a intensifcao da concorrncia
de produtos importados, a indstria domstica se viu
obrigada a entrar no processo de darwinismo, em que
apenas as frmas com mais efcincia e condies de
concorrncia sobreviveriam ao novo contexto de mer-
cado. Considerando-se a Pesquisa Industrial Anual
(PIA) do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE) entre 1988 e 1995, nota-se uma expressiva
reduo (mais de 30%) no nmero de empresas in-
dustriais no territrio nacional entre a passagem da
dcada de 80 para a de 90, o que evidencia tambm
uma reverso da trajetria ascendente
3
observada
nas dcadas de 70 e meados de 80.
Nesse cenrio, uma pergunta que pode ser in-
troduzida a seguinte: sob a tica da perspectiva
1
Os outros ismos fatais na poltica brasileira para Campos (1991) se-
riam: nacionalismo, paternalismo, estatismo e estruturalismo.
2
Seguindo a linha de Giambiagi (2007), era necessrio que as medi-
das protecionistas fossem de carter temporrio e no, simples-
mente, aguardassem a maturidade da indstria nascente e que
o grau de proteo fosse reduzindo gradualmente at o ponto de a
indstria domstica poder competir em um patamar mais equitativo
com as frmas situadas no estrangeiro.
3
Os dados da PIA entre 1969 e 1984 mostram signifcativo crescimen-
to de estabelecimentos do setor industrial onde, em tal perodo, o n-
mero de estabelecimentos elevou-se em mais de 150%.
regional, quais localidades foram mais afetadas
pelo novo contexto concorrencial da dcada de 90
no Brasil? A resposta para tal indagao sinaliza-
da na Tabela 1.
A Tabela 1 mostra uma mudana em termos
absolutos no quantitativo de frmas em todas as
regies. Para o Sudeste que concentrava a maior
parcela delas, observa-se que houve uma reduo
em 30,7% no nmero de empresas, saindo de 20,4
mil em 1988 para 14,2 mil em menos de uma dca-
da. Contudo, nota-se que as regies menos desen-
volvidas do pas, Norte e Nordeste, foram aquelas
em que ocorreram as maiores taxas de fechamento
de frmas, uma vez que as empresas, em 1995, em
tais localidades representavam, respectivamente,
64,8% e 67,4%, do quantitativo de frmas de 1988.
Em termos relativos, as regies mais pobres sofre-
ram com mais intensidade o processo de seleo
das espcies industriais na dcada de 90.
Levando-se em conta que o atual cenrio de
mercado exige uma maior dinmica competitiva
das indstrias nacionais, traduzida sob a tica de
maior produtividade e efcincia, e dada a importn-
cia de entender o perodo ps-abertura em termos
de mudanas no market share dos estados brasilei-
ros no setor industrial, numa perspectiva de disputa
regional de mercados, o presente trabalho tem dois
objetivos centrais:
desenvolver um indicador de efcincia dos es-
foros inovativos das indstrias situadas nas
unidades federativas brasileiras, avaliando,
inclusive intertemporalmente, a relao dos
recursos empregados em atividades ligadas
inovao com os resultados e impactos obtidos
pela indstria numa dimenso regionalizada;
analisar os principais determinantes do cresci-
mento do market share, baseado na expresso
replicator dynamics, tendo especial ateno em
compreender o papel da efcincia do esforo
de inovao tecnolgica nesse processo.
No que concerne ao primeiro objetivo, tem-se
na literatura nacional trabalhos, como o de Men-
des, Lopes e Gome (2012), que tentam avaliar o
desempenho dos recursos destinados a atividades
de inovao em relao a alguns indicadores de re-
sultado. No obstante, esses autores, por exemplo,
analisam essa performance num mbito setorial para
os anos de 2003 e 2005, diferentemente do presente
estudo, que examina a relao de insumos e pro-
dutos sob a tica regional da localizao geogrfca
das indstrias, inclusive, em um perodo de tempo
mais amplo (de 2000 a 2008). Alm disso, uma con-
tribuio deste artigo nesta temtica concerne na
avaliao da equao replicadora no plano regional
para captar uma possvel relao entre a efcincia
dos recursos em inovao e o crescimento da fatia
de mercado no ramo industrial extrativo e de trans-
formao de uma dada unidade federativa.
Este trabalho est dividido em cinco sees,
incluindo esta introduo. Na prxima parte so
apresentadas as ideias centrais da corrente evo-
lucionria neo-schumpeteriana que aponta o papel
de destaque do setor industrial e das inovaes no
dinamismo de mercado. Por sua vez, a terceira se-
o evidencia as principais etapas metodolgicas
do corrente estudo, abarcando a descrio das va-
riveis de interesse e as demais informaes rela-
tivas s unidades avaliadas. Por fm, a quarta e a
quinta sees trazem as anlises dos resultados e
as consideraes fnais do trabalho.
DESENVOLVIMENTO, INOVAO E A
ABORDAGEM EVOLUCIONRIA NEO-
SCHUMPETERIANA
Como este artigo visa discutir o papel da ino-
vao na indstria no mbito da disputa regional
de mercado, vlido recuperar na presente se-
o alguns conceitos de destaque na abordagem
schumpeteriana sobre desenvolvimento econmico
e inovao. Schumpeter (1997), de partida, discute
o fuxo circular da renda em Teoria do Desenvolvi-
mento Econmico, com o intuito de demonstrar as
inter-relaes entre os diversos agentes econmi-
cos num modelo de economia estacionrio, no qual
se descreve a vida econmica do ponto de vista da
tendncia do sistema econmico para uma posio
de equilbrio. Contudo, o autor destaca que a gran-
de caracterstica econmica que tal posio de
equilbrio se modifca, e justamente esse proces-
so de mudana que merece ateno especial por
parte da teoria econmica.
Nesse sentido, a discusso sobre desenvolvi-
mento, por parte da citada teoria, ganha mais des-
taque se a mudana em tal posio de equilbrio
ocorre por circunstncias relacionadas diretamente
com a esfera econmica, e no simplesmente por
alteraes exgenas ou mudanas no diretamente
relacionadas com a economia, tais como alteraes
nos dados no sociais (condies naturais), sociais
no econmicos (como efeitos da guerra, as mu-
danas na poltica comercial, social ou econmica)
ou no gosto dos consumidores.
Schumpeter (1997, p. 74) entende desenvolvi-
mento econmico como mudanas da vida econ-
mica que no lhe forem impostas de fora, mas que
surjam de dentro, por sua prpria iniciativa. Assim,
o desenvolvimento pode ser defnido tambm: [...]
como uma mudana espontnea e descontnua nos
canais do fuxo, perturbao do equilbrio, que alte-
ra e desloca para sempre o estado de equilbrio pre-
viamente existente. (SCHUMPETER, 1997, p. 75).
Tabela 1
Quantidade de empresas industriais por regies brasileiras 1988/1995
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
1988
(em quantidade)
733 3.000 20.434 7.025 1.079 32.271
1995
(em quantidade)
475 2.023 14.167 5.037 746 22.448
Razo (em %) 64,8% 67,4% 69,3% 71,7% 69,1% 69,6%
Fonte: Elaborao prpria a partir PIA/IBGE.
A ideia que a mudana que surge dentro do
prprio sistema to forte que desloca perma-
nentemente o equilbrio para uma nova posio,
em que esse novo ponto no pode ser alcanado
simplesmente por incrementos marginais no antigo
estado: por mais cavalos que se coloque para puxar
uma carroa, ela nunca ter um desempenho com-
parado a um automvel ou, replicando o exemplo
de Schumpeter (1997, p. 75): adicione sucessiva-
mente quantas diligncias quiser, com isso nunca
ter uma estrada de ferro.
Apresentada a noo de desenvolvimento
schumpeteriano, o prximo passo entender o ator
central que implementa as modifcaes ou, em ou-
tro termo, as inovaes na economia. O primeiro
ponto que tais modifcaes no ponto de equilbrio
no ocorrem no lado dos consumidores de bens f-
nais, mas sim na esfera industrial e comercial. Para
Schumpeter (1997):
[...] o produtor que, via de regra,
inicia a mudana econmica, e os
consumidores so educados por ele,
se necessrio; so, por assim dizer,
ensinados a querer coisas novas, ou
coisas que diferem em um aspecto ou
outro daquelas que tinham o hbito de
usar (SCHUMPETER, 1997, p. 76).
Desse modo, o empresrio o agente econ-
mico responsvel por introduzir as inovaes na
economia e, portanto, a fgura central que provoca
as perturbaes no equilbrio econmico, haja vis-
ta que tal agente pode desenvolver, por exemplo,
novas combinaes mais efcientes entre os fato-
res produtivos, de modo a produzir, com um me-
nor custo, um dado produto, alterando inclusive as
condies de concorrncia e provocando uma nova
circunstncia econmica
4
.
Dadas essas ideias gerais de Schumpeter sobre
desenvolvimento e inovao, mais recentemente
4
Existem outros marcos tericos em Schumpeter (1997) que merecem
destaque, tais como: 1) destruio criadora: que signifca o processo
de substituio de antigos produtos e hbitos de consumir por no-
vos; 2) papel do crdito: para o empreendedor implementar na prtica
suas ideias necessrio, em geral, a disponibilidade de crdito.
uma ala da corrente econmica iniciou a interli-
gao de tais noes schumpeterianas com con-
ceitos evolucionrios. Dessa forma, o trabalho de
Nelson e Winter (1982), segundo Possas (2008),
representou a efetiva incorporao dos argumen-
tos evolucionrios no campo econmico. Um dos
traos marcantes dessa linha a anlise da econo-
mia via argumentos anlogos da biologia evolucio-
nria e o papel das ideias schumpeterianas sobre
as inovaes como chave para a dinmica do pro-
cesso. E , justamente, a articulao dessas duas
perspectivas que marcam a corrente evolucionria
neo-schumpeteriana.
Os dois aspectos tidos como fundamentais do
esprito da biologia evolucionria em Nelson e Win-
ter (1982) podem ser sintetizados em dois mecanis-
mos: variao e seleo. A inovao realizada pela
frma mantm ntima relao com o mecanismo
de variao, j o outro componente diz respeito
funo do mercado como selecionador das rotinas
mais apropriadas. vlido acrescentar tambm que
a descrio da relao desses dois componentes
por tais autores guarda estreita relao com a abor-
dagem de Schumpeter. Nesse sentido, existe uma
relao direta entre as melhores regras de deciso
selecionadas e as maiores lucratividades, onde tal
ao resulta em uma maior fatia de mercado por
parte das frmas.
As inovaes possuem um papel de suma im-
portncia por induzir um maior grau de competitivi-
dade, fator que fundamental para a sobrevivncia
das empresas no mercado
5
. interessante obser-
var que, apesar de todo o esforo inovativo da frma,
quem dar o aval do sucesso ou no da inovao
o processo de seleo feito pelo mercado, que
envolve tambm o desempenho dos concorrentes
e da aceitabilidade dos consumidores (NELSON;
WINTER, 1982). Dessa forma, os fatores que afe-
tam a competitividade so mltiplos, como o esforo
5
Como reala Conceio (2000), a inovao tecnolgica um dos
pontos centrais da abordagem neo-schumpeteriana, pois a inovao
transborda a esfera tecnolgica, podendo afetar inclusive os costu-
mes da sociedade.
inovativo e os aspectos organizacionais da frma e
do mercado
6
.
ESTRATGIA EMPRICA
Este artigo, alm de estudar os determinantes
do crescimento do market share dos estados bra-
sileiros entre os anos 2000 e 2008, visa, de forma
complementar, examinar alguns pontos marcantes
da indstria no Brasil. Dessa forma, na primeira par-
te da seo de resultados foi calculada uma srie
de indicadores de desigualdade industrial no pas,
usando o coefciente de Gini, para variveis como:
nmero de empresas industriais e receita lquida de
vendas do setor. claro que a novidade deste tra-
balho reside nas anlises subsequentes que envol-
vem o clculo da efcincia do esforo inovativo das
indstrias situadas em Unidades Federativas (UF)
selecionadas pela Pesquisa de Inovao Tecnolgi-
ca (Pintec) nos anos 2000, 2003, 2005 e 2008 e, em
seguida, analisar a relao dessa efcincia com o
crescimento da fatia de mercado de cada estado no
setor de referncia deste presente trabalho.
Etapas metodolgicas
Para atender aos objetivos gerais do artigo ne-
cessrio o cumprimento de duas etapas, que sero
descritas nas subsees (a) e (b).
(a) Anlise do market share
A expresso baseada na ideia da evoluo
das espcies da biologia, a equao replicator
dynamics, inicialmente implementada por Fisher
(1930), evidencia que a frao de mercado de cada
6
A corrente evolucionria desde a publicao de Nelson e Winter
(1982) gerou uma srie de desdobramentos e anlises em perspecti-
vas microeconmicas quanto integrao micro-macrodinmica. Os
trabalhos de Possas (2002) e Possas e Dweck (2004) so exemplos
de aplicao dos princpios da corrente evolucionria nessa aborda-
gem micro-macrodinmica.
Unidade Tomadora de Deciso
7
(DMU) funo de
sua competitividade e da participao de mercado
do perodo anterior. Tal equao mostra os determi-
nantes, de modo global, da sobrevivncia de uma
dada DMU dentro da produo industrial.
(1)
Em que: a participao da DMU i no pro-
duto industrial total no perodo t; o parmetro
de ajustamento, em que ;
representa a competitividade da DMU i no perodo
t em relao competitividade mdia do setor no
perodo t.
Considerando-se o plano da disputa regional
de mercados entre as empresas industriais situa-
das nas unidades federativas brasileiras, podem ser
repensados os efeitos e signifcados dessa expres-
so numa disputa entre os estados para abocanhar
crescentes parcelas do produto industrial do pas.
Nesse cenrio, tem-se que o ndice de competivida-
de da DMU i pode ser infuenciado por um conjunto
de fatores, sumarizados a seguir
8
:
Efcincia do esforo de inovao das indstrias
situadas no estado i na sobrevivncia industrial no
contexto interno ;
Existncia de incentivos fscais e outros supor-
tes governamentais ;
Benefcios nas taxas de juros e/ou maturidade de
pagamento e facilidade de acesso ao crdito .
Dessa forma, o ndice de competitividade
pode ser expresso pela Equao 2, em que se
evidencia que cada fator apresenta um peso
sobre tal ndice, e o termo repre-
senta os outros fatores omitidos e no observados
que afetam tambm a competitividade da DMU i ao
longo do tempo t.
7
No caso deste artigo, a DMU representada pelas unidades federati-
vas do Brasil.
8
Segundo a Confederao Nacional da Indstria (2010, p. 53), os
principais fatores que afetam a competitividade da indstria nacional
so os seguintes: a) segurana jurdica; b) macroeconomia em cres-
cimento; c) tributao e gasto pblico; d) fnanciamento; e) relaes
de trabalho; f) infraestrutura; g) educao; h) inovao; i) comrcio
exterior; j) meio ambiente; k) burocracia; l) micro e pequena empresa.
=
(2)
Assim, considerando-se os fatores apresenta-
dos na Equao 2 e a necessidade de avaliar os
determinantes de crescimento do market share re-
gional ao longo do tempo, a Equao 1 pode ser
reescrita da seguinte forma:
(3)
Em que: o crescimento do market share
regional do estado i no setor industrial no perodo
t; representa a efcincia competitiva
dos esforos de inovao da DMU i no perodo t;
signifca o papel do suporte governamental;
a varivel relacionada ao papel do fnanciamento,
e representa o termo de erro, que contempla os
fatores estocsticos que podem afetar o crescimen-
to da fatia de mercado.
A Equao 3, baseada nos princpios da repli-
cator dynamics equation, mostra os aspectos que
afetam o crescimento da participao regional de
mercado da DMU i no tempo t. Como o setor in-
dustrial na terminologia schumpeteriana possui um
papel de destaque no fuxo circular da renda, sendo
responsvel por alterar permanentemente a posi-
o de equilbrio da economia e, dessa maneira,
estimular o desenvolvimento econmico atravs do
processo de inovao, torna-se interessante ver
esse processo na perspectiva da disputa de mer-
cados regionais entre as indstrias extrativas e de
transformao localizadas nos estados brasileiros,
que implementaram inovaes no perodo estuda-
do. Os parmetros da Equao 3 foram estimados
usando um modelo linear de dados em painel (ou
dados longitudinais), em que, aps a realizao do
Teste de Hausman (vide seus resultados na se-
o 4.3), identifcou-se que a estimao por efei-
tos aleatrios a mais apropriada para a presente
estrutura dos dados. vlido realar que, para a
estimao da Equao 3, se torna necessria a
incluso de variveis de controle (tais como: fator
locacional e efeitos defasados da efcincia do es-
foro inovativo).
A anlise do crescimento da participao dos
mercados foi realizada para o seguinte intervalo de
tempo: 2000-2003; 2003-2005, e 2005-2008. Desta-
ca-se tambm que o modelo de dados em painel se
fez necessrio, inclusive, para ampliar o nmero de
observaes em anlise, uma vez que os dados da
Pintec para a indstria de transformao, de forma
recorrente, trazem informaes para 13 estados bra-
sileiros, e, de forma residual, possvel o clculo para
os demais estados (diferenciando o total de cada re-
gio pelo somatrio de informaes disponveis das
UF das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste), o
que totaliza 16 observaes num corte de tempo.
(b) Efcincia do esforo inovativo
A partir das variveis de insumo e produto lis-
tadas na Tabela 2, pretende-se calcular a efcin-
cia do esforo inovativo das indstrias situadas em
cada UF do pas para os anos 2000, 2003, 2005 e
2008, usando para isso a metodologia de Anlise
Envoltria de Dados (DEA) que calcular os esco-
res de superefcincia .
Uma nota inicial que merece ateno diz res-
peito ao insumo X2: vlido realar que a aquisi-
o externa de P&D e de outros conhecimentos,
de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (2010), est ligada com as atividades de
desenvolvimento, por exemplo, de novos produtos
ou processos novos ou substancialmente aprimo-
rados, realizadas por outra organizao (empresas,
instituies tecnolgicas ou universidades) que so
adquiridas pela frma. Por sua vez, o insumo X3
compreende uma srie de outros gastos relaciona-
dos, de alguma forma, com o processo inovativo, tal
como as aquisies de: software, treinamento, pes-
quisa de mercado, publicidade para o lanamento
do produto etc.
O mtodo DEA uma tcnica no paramtri-
ca usada para mensurar a performance relativa de
unidades organizacionais semelhantes, ao ponde-
rar a razo entre outputs e inputs, gerando um nico
indicador de efcincia para cada DMU. A efcincia
ser tanto maior quanto mais elevado for o output
para uma dada quantidade de recursos, ou quanto
menores forem os insumos para uma determinada
quantidade de produto. As vantagens do uso dessa
tcnica para o clculo de efcincia seriam as se-
guintes: mltiplos insumos e produtos podem ser
utilizados na funo de produo; forma funcional
fexvel, e identifcao das unidades de referncia
(ou benchmark).
De modo geral, o debate sobre mensurao
emprica da efcincia produtiva a partir da estima-
o da superfcie linear convexa iniciado por Far-
rel (1957) no havia ganhado muito destaque na
literatura at a publicao, aproximadamente, duas
dcadas depois do trabalho de Charnes, Cooper
e Rhodes (1978), que propuseram uma formulao
matemtica mais geral para o clculo da efcin-
cia, no qual tal mtodo fcou conhecido como Data
Envelopment Analysis (DEA). Essa formulao foi
logo estendida para o caso de retornos variveis de
escala (VRS) por Banker, Charnes e Cooper (1984),
pois, na primeira verso em 1978, o modelo admitia
rendimentos constantes de escala (CRS).
Como os modelos bsicos da tcnica DEA res-
tringe o escore de efcincia ao limite inferior (zero)
e ao superior (um), Andersen e Petersen (1993) pro-
puseram uma verso modifcada do modelo, conhe-
cida como Modelo com Superefcincia (MSE), que
possibilita um melhor ranqueamento. Para esses
autores, o escore de efcincia nessa verso refete
a distncia radial da DMU i em relao fronteira
de produo estimada sem a participao da DMU
i, com isso o escore de efcincia pode variar de
zero ao infnito. A Figura 1 exemplifca a ideia da
superefcincia.
A Figura 1 mostra que, ao considerar a fronteira
tcnica , a unidade P inefciente e a unida-
de D tecnicamente efciente (escore igual a um),
pois produz o mximo possvel, tendo em vista os
insumos disponveis. No caso do escore de supere-
fcincia, a DMU D sob avaliao no participa da
defnio da fronteira, de modo que a sua efcincia
tcnica agora pode ser maior que a unida-
de. Nesse caso, a DMU D seria superefciente, pois
como ela se localiza acima de , o seu escore
Tabela 2
Descrio dos dados candidatos para avaliao da efcincia das inovaes
Tipo Varivel Sigla Fonte
INPUT
Esforo inovativo
Despesas nas atividades internas de Pesquisa e Desenvolvimento X1
PintecC
(2000, 2003,
2005 e 2008)
Aquisio externa de Pesquisa e Desenvolvimento e de outros conhecimentos X2
Outros dispndios realizados nas atividades inovativas X3
OUTPUT
Resultado inovativo
Empresas que implementaram inovaes com depsito de patentes Y1
Firmas com projetos incompletos e/ou abandonados* Y2
Receita lquida de vendas (em mil R$) Y3
* Este output entra invertido no MSE-DEA.
Figura 1
Mensurao da efcincia tcnica e da
superefcincia
dado por: . No caso da unidade P,
ela permaneceria inefciente, pois quando no se
admite tal unidade na defnio da fronteira tcnica,
a fronteira vlida para P continua sendo , de
modo que .
A orientao de anlise neste trabalho dada
para o output, em que a questo bsica saber,
dados os recursos empregados, qual o mximo
produto possvel. O conceito formal sobre a men-
surao de efcincia dos esforos inovativos pos-
sui o seguinte contexto: existem S planos de pro-
duo a serem avaliados . Esses
planos de produo combinam insumos
, para produzir produ-
tos .
A seguir apresentada a equao de MSE
orientada para o produto em sua verso envolt-
ria. A equao calcula o escore de efcincia
para a DMU
1
sob avaliao, em que . A
principal diferena tcnica da abordagem MSE em
relao DEA bsica que a primeira desconside-
ra as restries do modelo s unidades que esto
sendo avaliadas.
(4)
Em que: um escalar (indicador de efcincia
tcnica) e so os pesos, que so as variveis de
interesse no programa de maximizao.
A Equao 4 representa o modelo CRS (ou
MSE-CCR), que admite retornos constantes de es-
cala. Para considerar outros tipos de retornos basta
alterar a restrio de , a saber:
acrescentar na Equao 4 a restrio ,
para o caso de a tecnologia adotada pela DMU
possuir retornos variveis de escala (VRS);
acrescentar na Equao 4 a restrio
, no caso de retornos no crescen-
tes de escala (NIRS);
acrescentar na Equao 4 a restrio
, para retornos no decrescentes
de escala (NDRS).
A funo de produo considerada nesta pes-
quisa para a estimao da efcincia dos esforos
inovativos admite CRS e representada pela Equa-
o 5, na qual a descrio das variveis de output e
input pode ser visualizada na Tabela 2. Reala-se
que o produto entra de forma invertida na funo
de produo, para restabelecer a direo de que
quanto maior o vetor de recursos, maior o produto.
(5)
Desse modo, depois de obtido o escore de efci-
ncia, realizado o clculo expresso a seguir, com o
intuito de verifcar o desempenho das inovaes da
DMU i em relao efcincia inovativa mdia, .
(6)
Em que: mostra o quanto as indstria loca-
lizadas no Estado i apresentaram uma efcincia
inovativa acima ou abaixo da efcincia mdia no
perodo t.
Base de dados
A principal fonte de dados deste estudo a Pin-
tec referente aos perodos de 2000, 2003, 2005 e
2008. Alm disso, foram usadas informaes da
Pesquisa Industrial Anual-Empresa (PIA-Empresa).
Os dois bancos de dados esto disponveis no stio
do IBGE. A tabela situada no Apndice A1 deste
artigo apresenta as estatsticas descritivas das va-
riveis usadas neste estudo, respectivamente, para
a anlise economtrica do crescimento do market
share e para o clculo do ndice de efcincia dos
recursos em inovao.
Conforme o Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (2010), na Pintec as atividades inovativas
compreendem
os esforos da empresa voltados para a me-
lhoria do seu acervo tecnolgico e, consequente-
mente, para o desenvolvimento e implantao de
produtos ou processos novos ou signifcativamente
aperfeioados. (INSTITUTO BRASILEIRO DE GE-
OGRAFIA E ESTATSTICA , 2010, p. 157).
Como as Pintec de anos anteriores a 2008 cen-
traram a pesquisa nas frmas que atuam no setor in-
dustrial extrativo e de transformao, foi necessrio
desconsiderar as informaes da Pintec 2008 sobre
as empresas que atuam em determinados ramos
do setor de servios, tais como: edio e gravao
e edio de msica; telecomunicaes; desenvol-
vimento e licenciamento de programas de compu-
tador; outros servios de tecnologia da informao;
tratamento de dados, hospedagem na internet e
outras atividades relacionadas.
Na varivel sobre apoio governamental para
as indstrias que implementaram inovaes, con-
sideraram-se os casos de incentivo fscal (Leis n:
8.661, 10.332, 10.176 e 10.664) e fnanciamento
(parcerias com universidades e institutos de pes-
quisa e facilidades na disponibilidade de recursos
para a compra de mquinas e equipamentos),
conforme apresentado na descrio metodolgi-
ca da Pintec.
A Tabela 3 mostra todas as unidades federa-
tivas avaliadas. As regies Sul e Sudeste so as
nicas que apresentam dados da Pintec para todos
os estados situados nesses espaos geogrfcos.
Para as demais regies, apenas alguns estados
possuem informaes detalhadas. vlido realar
que os dados dos outros estados foram obtidos
residualmente a partir das informaes da pes-
quisa de inovao tecnolgica do IBGE, contudo
existiram problemas nas informaes dos outros
estados do Norte, no que diz respeito a algumas
informaes zeradas, principalmente nas variveis
pertencentes ao calculo da efcincia, logo, tal uni-
dade foi excluda da anlise.
ANLISE DE RESULTADOS
Os resultados deste artigo esto distribudos ao
longo das prximas trs subsees, com destaque
para a discusso inicial sobre a concentrao indus-
trial brasileira na regio sudeste do Brasil e uma ten-
dncia de melhor distribuio de frmas e receitas
entre as regies no perodo em estudo. Na segunda
subseo deste tpico encontra-se a anlise da ef-
cincia dos recursos alocados em inovao tecnol-
gica pelas indstrias situadas no pas, na qual ser
enfatizado o comportamento desse desempenho ao
longo dos anos 2000 a 2008 e indicaes de targets
de inputs e outputs para ampliao da performance
das unidades tidas como inefcientes. Por sua vez,
a terceira subseo evidencia a relao estatsti-
ca dos efeitos da efcincia do esforo em inovao
medidos em termos do escore mdio e de outras
variveis explanatrias sobre o crescimento da par-
ticipao de mercado numa perspectiva da disputa
regionalizada pelo resultado do setor industrial.
Tabela 3
Declarao das unidades federativas levadas em
conta na anlise
Regio Estados
Norte
1. Amazonas
2. Par
3. Outros estados do Norte
Nordeste
4. Bahia
5. Cear
6. Pernambuco
7. Outros estados do Nordeste
Centro-Oeste
8. Gois
9. Outros estados do Centro-Oeste
Sudeste
10. Esprito Santo
11. Minas Gerais
12. Rio de Janeiro
13. So Paulo
Sul
14. Paran
15. Rio Grande do Sul
16. Santa Catarina
Perfl do setor industrial no Brasil
Nesta subseo pretende-se, em especial, con-
textualizar geografcamente a distribuio do setor
industrial no pas no perodo de 2000 a 2008. Alm
disso, este breve perfl traa caractersticas do se-
tor que justifcam, por exemplo, o uso da varivel
de controle (denotada por efeito locacional), para
estimao dos parmetros da Equao 3, uma vez
que os dados apontam para um processo lento de
desconcentrao inter-regional das indstrias no
pas, em que as indstrias situadas em locais fora
do Sudeste, em especial do estado de So Paulo,
esto recebendo novas instalaes.
Os dados plotados no Grfco 1, sobre a parti-
cipao dos setores da indstria, da agropecuria,
dos servios e da administrao pblica sobre o
PIB de cada regio, mostram que apenas a par-
ticipao da agropecuria possui uma distribuio
menos desigual. Enquanto que a Regio Sudeste
se sobressai no percentual atribudo, principalmen-
te, ao peso do setor industrial e de servios quando
comparado com a participao conjunta das de-
mais regies geogrfcas do pas. As informaes
do Grfco 1 apontam ainda que a participao do
Sudeste no Valor Adicionado (VA) nos setores da
indstria e dos servios corresponde a cerca de
60% do total, enquanto as demais regies detm
uma parcela minoritria no ano de 2008. Dado tal
estgio de composio dos setores no VA e vol-
tando-se a ateno para o setor industrial, torna-se
interessante verifcar a existncia de algum proces-
so de mudana dessa concentrao setorial entre
as regies brasileiras no perodo de interesse da
presente pesquisa.
O nmero de frmas do setor industrial, conforme
o Grfco 2, apenas no estado de So Paulo, res-
ponde pela maior parcela de empresas totais desse
ramo no Brasil em 2000 (36,9%) e em 2008 (33,8%).
Quando se analisa o Sudeste na totalidade, incluin-
do as empresas localizadas em So Paulo, nota-
-se que, nos dois perodos, tal regio possui mais
da metade do nmero de frmas industriais no pas.
No obstante, o que fca evidente na ilustrao em
questo a tendncia de uma melhor distribuio
de empresas industriais entre os estados brasileiros
no interregno de 2000 a 2008. Por exemplo, o n-
mero de indstrias no Norte e Nordeste aumentou,
respectivamente, 25,9% e 12,7%, ao passo que, em
So Paulo e no Sudeste (excluindo-se as informa-
es paulistanas), houve uma reduo de 8,4% e de
1,4%. Esse cenrio demonstra uma redistribuio
Grfco 1
Participao de cada regio no Valor Adicionado (VA) total no pas por setor em 2008
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados do IBGE.
em termos quantitativos de empresas industriais ao
longo territrio nacional, da Regio Sudeste para as
demais localidades.
Apesar dessa mudana na composio regional
das indstrias, nota-se que uma questo relevante
diz respeito a se tais alteraes tambm podem ser
sentidas na dimenso da rentabilidade das empre-
sas nas localidades que ampliaram sua participa-
o. Outra questo identifcar se o crescimento
no nmero de indstrias fora do Sudeste foi acom-
panhado em igual proporo por ganhos de recei-
ta. Desse modo, a Tabela 4 apresenta o peso das
receitas das indstrias no mbito regional.
Em termos gerais, a reduo na receita das
indstrias paulistas em 9% mostra-se consistente
com a diminuio do nmero de empresas no pe-
rodo, que foi de 8,4%. Contudo, os aumentos das
receitas industriais do Norte (10,9%) e do Nordeste
(1,7%) cresceram num patamar inferior ao incre-
mento de frmas na regio. A informao que mais
chama a ateno da Tabela 4 o fato de que no
Sudeste ( exceo de So Paulo), diferentemente
da reduo no nmero de frmas entre 2000 e 2008
(-1,4%), os estados do Rio de Janeiro, Belo Hori-
zonte e Esprito Santo no agregado apresentaram a
maior evoluo na receita industrial no pas (14,7%).
Na literatura nacional existe uma srie de estu-
dos que tratam da concentrao industrial no Bra-
sil em diferentes momentos da histria recente do
pas
9
. Bonelli (1980) estuda o comportamento de
tal concentrao com nfase na dcada de 70, in-
cluindo na anlise o coefciente de Gini para medir
a concentrao agregada no pas. Segundo esse
autor, o grau de concentrao industrial no pas en-
tre a dcada de 50 e 70, mensurada com o ndice
de Gini para a totalidade de frmas industriais, teve
um crescimento de 14% entre as dcadas de 50
e 70. Nesse contexto, para corroborar a ideia da
9
Trabalhos como, por exemplo, os de Lautert e Arajo (1994) e de Feij,
Carvalho e Rodriguez (2001) discutem a questo da concentrao indus-
trial no pas num perodo de tempo mais recente do que Bonelli (1980).
Ano 2000 Ano 2008
Grfco 2
Proporo do total de indstrias por regio e pelo estado de So Paulo nos anos 2000 e 2008
Tabela 4
Peso das receitas industriais na perspectiva
regional entre 2000 e 2008
Regio/UF
2000
Receita
2008
Receita
Variao
(2008-2000)
Centro-Oeste 2,1% 2,2% 3,0%
Nordeste 5,7% 5,8% 1,7%
Norte 4,0% 4,4% 10,9%
Sudeste (excl. SP) 23,6% 27,1% 14,7%
So Paulo 47,6% 43,3% -9,0%
Sul 17,0% 17,2% 1,1%
desconcentrao industrial no perodo de 2000 a
2008, foi calculado o coefciente de Gini para o n-
mero de frmas e para a receita lquida de vendas
com produtos industriais (vide a Tabela 5).
O coefciente de Gini mostra que a desconcen-
trao no pas est diminuindo tanto em termos de
frmas quanto em termos de resultados relativos
receita auferida com vendas de produtos indus-
triais. Todavia, a velocidade dessa desconcentra-
o, medida em taxas de variao, foi de 6,4% no
primeiro fator e de 1,1% no segundo, demonstrando
que , alm de a rentabilidade ser, em termos abso-
lutos, mais concentrada do que o nmero de frmas
situadas nos estados brasileiros, a taxa de varia-
o do coefciente de concentrao apresentou um
menor nvel de redistribuio. A contextualizao
discutida nesta subseo evidencia um tmido pro-
cesso de desconcentrao do setor industrial no
pas, principalmente quando se observa a variao
de Gini para a receita lquida do setor. Alm disso,
fca evidenciado que, em geral, a localidade que
mais agrupa indstrias e receitas no pas, o estado
de So Paulo, possui uma signifcativa diminuio
nos dois aspectos citados, de modo a reduzir o de-
sempenho do agregado de toda a Regio Sudes-
te. Logo, dado esse cenrio, torna-se interessante
incluir como varivel de controle na estimao do
crescimento do market share dos estados no setor
industrial uma varivel relacionada ao efeito loca-
cional, no que diz respeito signifcncia estatstica
da relao entre tal crescimento com o fato da ten-
dncia de as demais unidades federativas estarem
aumentando seu peso nesse relevante ramo para o
dinamismo econmico.
Anlise da efcincia
Como destaca o estudo da Confederao Nacio-
nal da Indstria (2010), a capacidade de inovao
de fundamental importncia para as frmas indus-
triais brasileiras ampliarem suas competitividades
e ganharem cada vez mais espao no mercado
nacional e internacional. Dessa forma, observa-se
que, em mdia, mais de 1/3 das frmas que atuam
nas indstrias extrativas e de transformao imple-
mentou inovaes entre 2006 e 2008, perodo con-
templado pela ltima Pintec divulgada pelo IBGE. O
interessante que a diferena, em termos quantita-
tivos, do esforo inovativo entre a regio com maior
(Sul) e menor proporo (Nordeste) de indstrias
que se preocupam com esse aspecto de apenas
7,8%, um sinal de que as empresas, independente-
mente da localizao geogrfca, impem prximos
pesos para a inovao. Assim, dados esse contex-
to e o montante de recursos empregados em tais
atividades no pas, torna-se interessante discutir o
comportamento do processo inovativo das inds-
trias brasileiras no prisma da efcincia.
O clculo de efcincia do esforo inovativo,
apresentado nesta seo, revela algumas caracte-
rsticas tcnicas intertemporais na relao entre os
recursos empregados para inovao e os resulta-
dos e impactos advindos desse esforo no agrega-
do das indstrias situadas nos estados brasileiros
Tabela 5
ndice de concentrao para o total de indstrias e
receita lquida de vendas para o setor industrial no
Brasil por unidade federativa entre 2000 e 2008
Coefciente
de Gini
Ano 2000 Ano 2008 Variao
Nmero de indstrias 0,5628 0,5268 -6,4%
Receita lquida de vendas 0,6680 0,6607 -1,1%
Tabela 6
Proporo de empresas das indstrias extrativas
e de transformao que realizaram inovaes nas
regies brasileiras em 2008
Regies
Total de
indstrias
(a)
Indstrias que
introduziram
inovaes
(b)
b/a
Norte 3.463 1.239 35,8%
Nordeste 10.699 3.618 33,8%
Sudeste 54.418 20.253 37,2%
Sul 26.133 10.879 41,6%
Centro-Oeste 5.784 2.310 39,9%
Brasil 100.496 38.299 38,1%
Fonte: Elaborao prpria a partir da Pintec/IBGE.
em anlise, bem como estabelece indicativos de
como aumentar a efcincia das unidades em ques-
to a partir das prticas tidas como referenciais das
unidades que compuseram a fronteira de efcin-
cia. As informaes detalhadas sobre a efcincia
de todas as DMU analisadas entre 2000 e 2008,
assim como a quantidade de vezes que as DMU su-
perefcientes foram consideradas como referncia
para as unidades inefcientes, podem ser vistas no
Apndice A2 deste artigo.
Dos estados defnidores da fronteira de efcin-
cia dos recursos empregados em atividades ino-
vativas, os que serviram mais vezes como bench-
marks para os demais estados no perodo foram,
respectivamente: Par (15 vezes) e Bahia (11 ve-
zes). Alm disso, os outros estados do Nordeste
Maranho, Piau, Rio Grande do Norte, Paraba,
Alagoas e Sergipe , juntamente com o Par foram
as unidades que, em todos os quatro perodos, for-
maram a fronteira, sendo que o primeiro (ONE) s
serviu como parmetro de referncia (benchmark)
uma nica vez, em 2008, para outra unidade
10
.
vlido realar que, na linguagem da sobrevivncia
industrial, dado o constante processo de seleo
imposto pelas condies de mercado (demanda e
concorrncia interna e estrangeira), torna-se pre-
mente verifcar o comportamento do nvel de efci-
ncia de uma dada unidade, em determinado per-
odo de tempo, em relao ao escore mdio. Quanto
maior for a distncia do desempenho de uma DMU
em relao mdia, maior a contribuio relativa
da inovao para ganhos de competitividade e de
parcela de mercado. Nessa lgica, o Grfco 3 su-
mariza o comportamento das indstrias situadas
nos estados sob anlise, no que tange proporo
de localidades abaixo, igual ou superior ao escore
mdio de efcincia.
10
Como os dados da DMU outros estados do Nordeste (ONE) foram ob-
tidos de forma residual a partir de informaes disponibilizadas pela
Pintec, a composio de inputs e outputs relacionados inovao fez
com que tal unidade participasse da fronteira de efcincia por default,
haja vista que s em 2008 essa unidade se fez referncia para outra
DMU, que foi justamente outra unidade obtida de forma residual (ou-
tros estados do Centro-Oeste, OCE).
Em todo o interregno de tempo, conforme os
dados do Grfco 3, a maioria das DMU apresentou
performance abaixo do escore de efcincia mdio,
com destaque para os anos de 2003 e 2008, em
que menos de 30% das DMU auferiram resultado
ao menos igual mdia dos respectivos perodos
no que tange ao desempenho dos recursos des-
tinados s atividade de inovao. Observando-se
os dados sobre os escores de superefcincia no
Apndice A2, nota-se que o Rio de Janeiro foi a
DMU que apresentou o menor desempenho em ter-
mos de recursos destinados inovao em 2003
(45,8%) e 2005 (32,5%) dentre todas as unidades
avaliadas. Enquanto que, no extremo exposto, o es-
tado do Par em 2008 (638,6%) apresentou o maior
valor de efcincia em todo o intervalo.
Avaliando-se, no Grfco 4, o comportamento
global do escore de efcincia, em termos de m-
dia e de variabilidade (desvio-padro), verifcam-se
duas tendncias:
quando se considera o valor mdio do escore de
efcincia das DMU percebe-se uma elevao
progressiva do desempenho relativo das unida-
des, partindo de 117% em 2000 para 169% em
2008;
ao ser feito o desvio-padro do resultado, na
ideia de captar a heterogeneidade da efcincia
entre as diferentes unidades, possvel identif-
car que a variabilidade da performance ampliou
no perodo, o coefciente de variao que, em
Igual ou acima da mdia Abaixo da mdia
Grfco 3
Proporo de DMU abaixo e igual ou acima da
mdia de efcincia entre 2000 e 2008
geral, mostra o peso do desvio-padro em re-
lao mdia, ampliou entre 2000 e 2008 em
99%. Contudo, o grande motivador para a maior
concentrao dos resultados dos recursos em
inovao foi o elevado escore de efcincia obti-
do pelo Par, em mais de 600% no ano de 2008,
o que elevou signifcativamente a variabilidade
do desempenho. No comparativo de 2000 e
2005, os resultados de efcincia fcaram mais
volteis, contudo essa variabilidade no foi to
intensa ao se levar em conta o ltimo perodo.
Vale destacar que os outros estados do Centro-
-Oeste (OCO) foi a DMU que mais persistentemente
fcou acima da mdia no perodo, com exceo do
ano de 2008. Por sua vez, os estados de Minas
Gerais e So Paulo, ambos da Regio Sudeste, em
nenhum dos interregnos de tempo fcaram acima da
mdia. Na tentativa de ilustrar essa dinmica, o Gr-
fco 5 disponibiliza, para os anos de 2000 e 2008, o
escore de efcincia com a respectiva mdia.
Uma pergunta que pode ser realizada neste
momento, dado o clculo de efcincia, diz respeito
aos ajustes, em termos de insumos e de resulta-
dos em inovao, que poderiam ser introduzidos
pelas indstrias situadas nas unidades federativas
brasileiras tidas como inefcientes, tendo em vista a
combinao dos inputs-outputs por parte das DMU
de referncia. Dessa maneira, os grfcos 6 e 7 si-
nalizam algumas tendncias para a ampliao da
efcincia no tempo.
Levando-se em considerao os recursos em-
pregados nas atividades de inovao por parte das
indstrias situadas em territrio nacional, fca evi-
denciada no Grfco 6 a necessidade de ampliao
das receitas (Y3) auferidas pelas frmas, ao passo
que os outros indicadores de resultado, como de-
psito de patentes (Y1) e de frmas que abandona-
ram ou no completaram os projetos inovativos (Y2)
nos estados, mostraram-se irrelevantes ao longo de
2000 a 2008 para a ampliao da performance das
DMU no agregado. como se, com os recursos
hoje disponveis, a efcincia s fosse atendida com
acrscimos em mdia de 89,5% a.a. nas receitas.
Esse indicativo bastante audacioso, uma vez que
as receitas obtidas pelas frmas dependem de uma
Mdia - Escore de superecincia
Desv. Pad. - Escore de superecincia
Grfco 4
Evoluo da efcincia dos recursos empregados
em inovao no Brasil entre 2000 e 2008
Grfco 5
Efcincia dos recursos empregados em inovao
por estado entre 2000 e 2008
Grfco 6
Sugestes de ajustes nos outputs para ganhos em
efcincia inovativa no Brasil entre 2000 e 2008
srie de aspectos, como as condies de demanda
e da concorrncia interna e internacional, que fa-
zem com que o alcance desse patamar elevado de
crescimento de receita seja bastante complicado de
ser atingido. As unidades inefcientes que, em ge-
ral, amplifcaram as metas para o produto Y3 foram
justamente aquelas empresas industriais situadas
no Sudeste, com destaque para So Paulo e Rio de
Janeiro. Dada a difculdade tcnica de alcance de
metas para receitas, torna-se interessante verifcar
as sugestes para ajustes nos insumos destinados
inovao, uma vez que as frmas tm mais con-
dies e fexibilidade de alterar os inputs do que os
outputs.
Dentre as sugestes de ajustes no lado dos
inputs para aumentar a efcincia do esforo inova-
tivo com base no desempenho das unidades de re-
ferncia, observa-se no Grfco 7 que as despesas
internas, realizadas no mbito da frma, em P&D
(X1), foram aquelas que, na maior parte do pero-
do de 2000 a 2008, mereceram mais ateno para
as unidades inefcientes, dado uma tendncia de
reduo progressiva no montante destinado a tais
atividades. vlido realar que, em 2008, X1 foi a
nica varivel de insumo que apresentou excesso
dentre todos os insumos utilizados pelas indstrias
para inovao tecnolgica. J os gastos em outras
atividades inovativas (X3), como aquisio de sof-
twares, treinamento, pesquisa de mercado etc., no
deveriam ser reduzidos, salvo no ano inicial em que
se estipulou, com base nos benchmarks, uma redu-
o de 7,1% nessa modalidade de dispndio.
No obstante, dentre os resultados de maior
destaque apresentados nesta subseo, salienta-
-se, em especial, o comportamento em direes
distintas entre as despesas realizadas internamente
pela frma em P&D e as aquisies de conhecimen-
tos fora do mbito da frma (X2) ao passar dos anos.
Enquanto em 2000 os ajustes para a ampliao da
efcincia do esforo inovativo centraram-se nos
insumos X3 (-7,1%) e, em especial, X2 (-34,5%), a
partir de ento as alteraes na composio de re-
cursos foram na direo de realocar os gastos em
atividades inovativas internas para aquisies de
conhecimentos fora da frma, como intensifcao
de parcerias com instituies de pesquisa e univer-
sidades, haja vista que, em todo interregno de tem-
po, as variaes negativas recomendadas para os
inputs foram cada maiores na alocao de recursos
em X1 e menores em X2.
Anlise do crescimento do market share
Aps a anlise da efcincia do esforo ino-
vativo e da caracterizao do setor industrial no
que tange concentrao geogrfca desse setor,
torna-se interessante entender at que ponto o
desempenho do esforo inovativo afeta o ritmo de
crescimento da fatia de mercado das indstrias si-
tuadas nas unidades federativas do pas. A dimen-
so do crescimento acumulado mdio do market
share industrial das regies brasileiras entre todos
os anos (2000-2003, 2003-2005 e 2005-2008)
apresentada no Grfco 8
Conforme o Grfco 8 nota-se que as regies
Norte e Nordeste auferiram o maior acmulo de
crescimento no market share industrial no perodo
de, respectivamente, 11,3% e 12,1%. Dado que ape-
nas o estado de So Paulo responde pela maior
parte das frmas e rentabilidade do setor industrial
(rever os dados da primeira subseo deste tpico),
o mesmo foi separado da Regio Sudeste. Dessa
forma, todas as localidades plotadas no grfco em
Grfco 7
Sugestes de ajustes nos inputs para ganhos em
efcincia inovativa no Brasil entre 2000 e 2008
questo apresentaram no acumulado do perodo
um crescimento positivo, a nica exceo foi justa-
mente So Paulo, que teve uma reduo de 3,1%
na participao do mercado do setor industrial.
11
Para estimar os parmetros da Equao 3 da
verso modifcada da equao replicadora e, as-
sim, avaliar os sinais e a magnitude dos coefcien-
tes, foi preciso identifcar qual das regresses de
dados em painel, efeitos fxos (FE) ou aleatrios
(RE), adequar-se-ia na perspectiva de efcincia
e consistncia dos estimadores. Para isso foi uti-
lizado o teste de Hausman, no qual seus resulta-
dos partem da comparao entre os coefcientes
11
No grfco em questo, o crescimento acumulado mdio do market
share no inclui as informaes acerca da DMU de outros estados
das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
advindos das regresses com RE e FE. A Tabela 7
traz os dados do citado teste.
Com base na Tabela 7, tem-se que o teste de
Hausman indica que no existem argumentos es-
tatsticos para rejeitar a hiptese nula no nvel de
signifcncia de 5% , tal hi-
ptese assume que o estimador de RE efciente.
Logo, pode-se inferir que o modelo com efeito ale-
atrio (RE) o mais apropriado para as variveis
e dados usados na estimao do modelo exposto
na Equao 3.
Haja vista a escolha da regresso com RE ates-
tada pelo teste de Hausman, a Tabela 8 evidencia o
resultado de dois modelos economtricos de dados
em painel, diferenciados pela excluso da varivel
explanatria de efcincia competitiva do esforo
inovativo corrente . A varivel dependente o
crescimento do market share, e os resultados exibi-
dos na tabela foram obtidos atravs de informaes
para os perodos 2000-2003, 2003-2005 e 2005-
2008, que totalizam trs perodos de tempos.
O nmero total de observaes foi 45, no qual 15
unidades federativas foram avaliadas ao longo de trs
perodos de tempo. De todas as variveis explicativas,
*
, LOC e Intercepto foram no signifcativas es-
tatisticamente, ao menos em um dos dois mode-
los. Mesmo com a excluso de
*
, o modelo (2)
mostrou-se consistente tanto no sinal quanto na
magnitude dos parmetros, demonstrando, portan-
to, certa estabilidade estatstica dos estimadores.
Crescimento acumulado mdio do market share
Grfco 8
Crescimento acumulado mdio do market share
industrial das regies brasileiras
11
entre os anos
2000-2003, 2003-2005 e 2005-2008
Tabela 7
Resultado do teste de Hausman
Variveis
Coefcientes Diferena Erro-padro
b
FE
B
RE
b-B
Sqrt(diag(V_b-V_B))
S.E.
* ,005579 ,000085 ,005494 ,0461579
-1
* ,0948676 ,0914707 ,0033969 ,0273821
INOV ,000053 ,0000175 ,0000355 ,0000443
GOV -,0001126 -,0001148 2,13e-06 ,0000267
x (3)
2
1,17
Prob >
x
2
0,8824
Outro fato interessante que o grau de ajuste do
modelo captado pela estatstica R maior quando
se observa a variabilidade entre as DMU (R betwe-
en = 59,78%), do que quando se verifca a mesma
estatstica na variabilidade ao longo do tempo para
cada DMU (within).
Avaliando-se os coefcientes estimados constan-
tes na Tabela 8, tem-se que o suporte do governo
(GOV), expresso em incentivos fscais e/ou facilida-
des no fnanciamento por bancos estatais, como o
BNDES, apresentou sinal negativo com a taxa de
crescimento. como se as empresas situadas nos
estados em anlise, que receberam maior apoio
governamental nesse perodo para incrementar
sua competitividade via esforos em inovao ou
renovao do maquinrio, apresentassem, em m-
dia, uma reduo do crescimento do market share.
Numa outra perspectiva, esse maior suporte do go-
verno pode manter relao com o fato de as frmas
estarem localizadas em estados com mais difculda-
des, por exemplo, em atrair (ou manter) indstrias e/
ou com problemas de infraestrutura que, por decor-
rncia, apresentam tendncias naturais de perda de
mercado. vlido destacar que, apesar de negativo,
o efeito marginal desse fator sobre a varivel depen-
dente tem uma magnitude inexpressiva.
Outra varivel signifcativa estatisticamente e
com baixo peso sobre o crescimento na parcela de
mercado est relacionada com a quantidade de in-
dstrias que implementaram inovaes, o que repre-
senta um fator-escala em inovao ligada com o es-
toque de frmas que desenvolvem tais atividades nos
estados. Todavia, esse fator possui sinal positivo, de
modo que as localidades que dispem de mais in-
dstrias empenhando-se em inovar aumentam, em
alguma medida, o crescimento do market share,
dado um possvel ganho de escala e outros benef-
cios diretos e indiretos que existem pela proximidade
de indstrias que, inclusive, podem concorrer entre si
no mercado local, nacional e internacional.
O chamado efeito locacional presente na
tabela 8 foi utilizado para representar a propenso
de desconcentrao da indstria no Brasil na dire-
o do eixo Sudeste para as demais localidades,
conforme discutido na primeira subseo deste t-
pico, onde foi notado que, embora ocorra de forma
lenta, proporcionalmente as empresas do ramo in-
dustrial situadas nos estados fora da Regio Sudes-
te apresentaram maior crescimento em termos de
frmas e receitas. Contudo, tal aspecto mostrou-se
no signifcativo do ponto de vista estatstico, um
indicativo de que tal varivel no um fator decisivo
para a ampliao de mercado. Alm disso, dentro
da prpria Regio Sudeste existem estados com di-
nmicas prprias, como o caso de So Paulo que
teve uma paulatina diminuio relativa de receitas
e de nmero de frmas industriais.
Um fato interessante que merece ateno na
anlise a relao entre a efcincia competitiva do
esforo inovativo com o crescimento do market sha-
re. Do ponto de vista terico, a inovao um dos
componentes que afetam o grau de competitividade
Tabela 8
Resultado economtrico dos determinantes do
market share industrial
Variveis explicativas Modelo (1) Modelo (2)
Efcincia competitiva do
esforo inovativo corrente
0,0000850 -
* (0,0326885) -
Efcincia competitiva do
esforo inovativo defasada
0,0914707** 0,0914792**
-1
* (0,0371856) (0,0367602)
Apoio do governo -0,0001148** -0,0001147**
GOV (0,0000491) (0,0000476)
Efeito locacional
(Sudeste=1; c.c=0)
0,0557898 0,0557425
LOC (0,0371099) (0,0347993)
Indstrias que implementaram
inovaes
0,0000175* 0,0000175*
INOV (0,0000097) (0,0000096)
Intercepto -0,0065757 -0,0065478
(0,0305996) (0,0309430)
Nmero de 45 observaes R: within 0,2177
Nmero de grupos 15 R: between 0,5978
Nmero de perodos 3 R: overall 0,2955
Erro-padro entre parnteses
* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01
da empresa, independentemente do setor de atua-
o, e, na terminologia evolucionria neo-schumpe-
teriana, decisiva para a sua sobrevivncia. Dessa
forma, os resultados da regresso, considerando-
-se tal causalidade, apontam duas direes de an-
lise: 1) a efcincia competitiva do esforo inovativo
do perodo corrente no se mostrou determinante
para o crescimento corrente; 2) a efcincia
( )
-1
*

defasada de um perodo sobre o crescimento do
market share do perodo corrente mostrou um efeito
positivo com signifcncia estatstica. Assim, pelas
estimaes realizadas, o ganho competitivo e a
maturao das inovaes desenvolvidas geraram
resultados decisivos, no prisma regionalizado, para
a obteno de maior parcela de mercado no setor
industrial com um perodo de defasagem. Portanto,
-1
*
aumentou, em mdia, 0,091 a taxa de cresci-
mento do market share industrial nos estados no
perodo t.
CONCLUSES
Este estudo teve como escopo central duas
questes relevantes sobre o setor industrial: 1) ana-
lisar a efcincia do esforo em inovao tecnol-
gica das indstrias extrativas e de transformao;
2) examinar a existncia de relao entre as loca-
lidades que obtiveram maior efcincia competitiva
em inovao ante os ganhos de fatias de mercado
do setor. Esses objetivos esto ancorados na im-
portncia da inovao para a competitividade das
frmas num cenrio de sobrevivncia, medidos em
termos de variao do market share.
Os resultados iniciais da pesquisa deram nfa-
se na caracterizao do setor industrial no Brasil
no perodo comtemplado pelas Pintec 2000, 2003,
2005 e 2008, que so as bases de dados principais
do artigo. A desconcentrao geogrfca do setor
industrial captada pelo coefciente de Gini ocorreu
com mais intensidade no aspecto quantitativo de
frmas industriais do que em termos de rentabilida-
de. De toda forma, nota-se uma tendncia tmida
de melhor distribuio regional do setor industrial
ao longo do territrio brasileiro.
Quanto ao desempenho relativo da efcincia
dos recursos empregados em atividades inovati-
vas, percebe-se que, em mdia, ocorreu uma ele-
vao desse ndice ao longo do intervalo de tempo
pesquisado, contudo a variabilidade (ou heteroge-
neidade) ampliou-se em especial em 2008, quando
o estado do Par obteve uma superefcincia de
638,6%, o que amplifcou o desvio-padro da efci-
ncia entre as DMU.
Uma anlise atraente da tcnica DEA para men-
surao de desempenho a sugesto de ajustes
que sinalizam como as unidades inefcientes podem
melhorar seus escores. As metas de ajustes na
perspectiva dos outputs, para as DMU tidas como
inefcientes, centraram-se ao longo dos anos na am-
pliao das receitas. Como as metas foram audacio-
sas, acima de 80% a.a., e dada uma srie de fatores
que afetam a rentabilidade das frmas que esto fora
de seu controle, torna-se mais relevante e prtico
capturar as recomendaes baseadas nas DMU de
referncia, no lado dos insumos destinados s ati-
vidades de inovao. Dessa maneira, nota-se que
o resultado de maior destaque a alterao inter-
temporal de comportamento das despesas internas
em P&D (X1) e das aquisies de conhecimentos
fora da empresa (X2); como se as recomendaes
tcnicas indicassem a necessidade de realocar os
recursos na direo de X1 para X2.
Por fm, a anlise economtrica diagnosticou
que a efcincia do esforo inovativo, medida em
termos do desempenho mdio (varivel chama-
da de efcincia competitiva do esforo inovativo),
mostrou-se importante para a ampliao do cresci-
mento do market share industrial nos estados. No
obstante, os ganhos de tal efcincia na dimenso
estadual s se fazem sentir com defasagem de um
perodo de tempo. vlido realar que os resulta-
dos apresentados neste estudo precisam ser leva-
dos em conta, mas com a devida cautela, uma vez
que os dados utilizados esto agregados em nvel
de unidade federativa.
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Desequilbrios regionais,
entraves ao desenvolvimento
econmico e social do
Nordeste e pesquisa
tecnolgica
Amlcar Baiardi*
Fabihana Mendes**
Januzia Mendes***
Resumo
Este trabalho se prope a dialogar com a literatura que aborda a questo regional no
Brasil, e no Nordeste em particular, e que contm diagnsticos, propostas de interven-
es e refexes sobre as provveis causas dos desequilbrios regionais e dos entraves
ao desenvolvimento econmico e social da regio, incluindo o desenvolvimento susten-
tvel como uma possibilidade. Inicialmente far-se-o breves retomadas das vises de
autores clssicos que pensaram a regio, focando tambm em vises posteriores que
geraram intervenes do Estado, entre elas o fortalecimento da Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da poltica de incentivos fscais. Finalmente
sero apresentadas vises mais contemporneas que associam a permanncia dos
desequilbrios regionais ausncia de competncias do territrio e que pensam em
cri-las mediante institucionalidades relacionadas a sistemas de inovao tecnolgica,
entre elas a implantao do Centro de Tecnologias Estratgicas do Nordeste (Cetene),
unidade de pesquisa e desenvolvimento do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT),
criado em 2005 para apoiar o desenvolvimento tecnolgico da Regio Nordeste, por
meio da integrao entre o conhecimento e o fomento ao desenvolvimento econmico.
Palavras-chave: Nordeste. Desequilbrio regional. Sistema regional de inovao.
* Ps-doutorado pelo Istituto e Mu-
seo di Storia della Scienza (IMSS)
e doutor em Economia pela Uni-
versidade Estadual de Campinas
(Unicamp). Professor titular da
(UFBA) e da Universidade Federal
do Recncavo da Bahia (UFRB).
amilcarbaiardi@uol.com.br
** Doutoranda em Difuso do Co-
nhecimento e mestre em Ensino,
Filosofa e Histria das Cincias
pela Universidade Federal da
Bahia (UFBA). fabihanamendes@
gmail.com
*** Doutora em Ensino, Filosofa e
Histria das Cincias e mestre em
Cincias Agrrias pela Universi-
dade Federal da Bahia (UFBA).
Professora adjunta da Universi-
dade do Estado da Bahia (UNEB).
januziam@hotmail.com
BAhIA
ANlISE & DADOS
desequilbriOs regiOnais, entraves aO desenvOlvimentO ecOnmicO e sOcial dO nOrdeste e pesquisa tecnOlgica
Abstract
This work aims to dialogue with the literature that addresses regional question in Brazil,
and the Northeast in particular, which performed diagnostics, suggested interventions
and refections on possible causes of regional imbalances and barriers to economic
and social development region, compressing the sustainable development as a pos-
sibility. Firstly will be expose a brief resume on the views of classical authors about
the region and more recent conceptions that generated state interventions, including
strengthening Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) and incen-
tives policies. Finally, it focuses contemporary views, linking the permanence of regional
imbalances with the weakness of the territory, in terms of competitiveness and propos-
ing the creation of new institutions related to technological innovation systems. This last
point of view gives high importance to the implementation of the Centro de Tecnologias
Estratgicas do Nordeste (Cetene), a research and development (R&D) center that be-
long to Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), net, created in 2005 to support the
technological development of the Northeast, through the integration between knowl-
edge and fostering economic development
Keywords: Northeast (Brazil). Regional imbalances. Regional innovation system.
aMlcar Baiardi, FaBihana MendeS, januzia MendeS
INTRODUO
Os desequilbrios regionais no Brasil tm sido
tratados como consequncia de um processo natu-
ral de desenvolvimento da economia que, no ama-
durecer das foras produtivas e na formao da
acumulao primitiva,
1
baseada na reorganizao
e na generalizao das relaes de produo e no
quadro da transformao do trabalho escravo em
trabalho assalariado, ocorre de forma desigual e
heterognea no territrio nacional.
Concordando-se em princpio com este suposto,
tenta-se, neste texto, especular sobre os aspectos
econmicos, polticos, culturais e histricos que
infuenciaram a maior ou menor concentrao de
capital e outros recursos em uma dada regio do
pas e no em outras. O material utilizado na sua
elaborao so a literatura que trata do tema, sem-
pre passvel de novas leituras e interpretaes, e as
informaes obtidas por vrios meios e referentes
s atividades de um centro de pesquisa regional. A
metodologia utilizada, por sua vez, a de reviso
de literatura com base em novos olhares sobre os
componentes histricos, sociais, polticos, culturais
e econmicos relacionados ao objeto de interesse
do trabalho, seguida de um estudo de caso explo-
ratrio tendo como tema uma organizao de pes-
quisa e um desenvolvimento de alcance regional.
Sendo os desequilbrios regionais no Brasil de-
terminados pelas formas de evoluo, pela dinmi-
ca da economia e pela capacidade de diversifcar
a base produtiva de que cada regio era dotada,
o dinamismo que a Regio Sudeste, com especial
destaque para o estado de So Paulo, apresentou
no incio do sculo XX acelerou o desenvolvimento
do capitalismo no Brasil, acentuando a concentra-
o de capitais e aumentando as desigualdades
econmicas e sociais entre as diferentes reas que
compem o territrio nacional.
Do incio do sculo XX em diante, torna-se
claro que o dinamismo da Regio Sudeste, com o
1
Este conceito est baseado na interpretao de Dobb (2008).
surgimento de um mercado interno e de uma efcien-
te articulao intersetorial, iria redefnir as relaes
econmicas, gerando assimetrias regionais. Antes
dessas transformaes era diferente porque os en-
genhos de acar dispersos pelo pas eram uma
antecipao da grande fbrica do capitalismo ple-
namente constitudo. A ocupao do interior do Bra-
sil, o abastecimento com farinha, gado etc., tudo foi
realizado base de negcios presentes em quase
todas as regies. O Brasil sempre foi uma sociedade
aberta, na qual os negcios eram possveis. Para
Caldeira (1999), durante parte da histria econmica
do Brasil, os empresrios no pensavam prioritaria-
mente em enriquecer e exportar suas riquezas, pois
o mercado interno era muito expressivo. O Brasil foi
a colnia mais bem-sucedida economicamente da
Amrica. Em 1800, o Produto Interno Bruto (PIB)
brasileiro era maior que o dos Estados Unidos, sen-
do cerca de 90% desse PIB formado pelo mercado
interno. Somente o restante, pela exportao. A par-
ticipao do mercado interno foi crescente at o s-
culo XIX, o que fez a economia brasileira no levar
mais de 200 anos para fcar maior que a portuguesa,
que j existia h milnios. O grande fator de expan-
so foi o mercado interno, e foi a partir dele que se
fzeram os grandes empreendedores e as grandes
fortunas do pas. As grandes fortunas nacionais at
o sculo XIX constituram-se com base no trfco de
escravos, e no no setor exportador.
No obstante, havia fatores que concorriam para
que a prosperidade no permanecesse. Um deles
que todas as fortunas eram de base familiar devi-
do proibio, por parte de Portugal, de se criarem
empresas. Alem disso, segundo Caldeira (1999),
a poltica fscal da metrpole impedia que o Brasil
crescesse mais depressa. Era uma poltica mone-
tria permanentemente recessiva, baseada em um
ajuste fscal rgido. Ainda assim, em 500 anos, foram
430 anos de desenvolvimento igual ao das melhores
economias do mundo. Para Caldeira (1999), o Brasil
comeou a perder terreno por problemas culturais,
concretamente pela incapacidade de se adaptar
ao capitalismo que impunha transformar uma coisa
implcita na sociedade brasileira, que o esprito em-
preendedor, em regras sociais gerais que favoreces-
sem o processo de acumulao. Isto ocorreu porque,
naquele momento, o pas fez
a opo inversa, diante da
crena de que esse no era
um bom caminho e que era
necessrio preservar a es-
cravido e os valores aristo-
crticos. Fez-se isso sobre o cadver de centenas de
milhares de pessoas, uma vitria militar do conser-
vadorismo, diz Caldeira (1999), custa da destrui-
o de pedaos inteiros da economia para manter
a subordinao elite ligada ao trfco de escravos.
Obstaculizadas as possibilidades de se genera-
lizar o esprito empreendedor e dadas as maiores
facilidades de obteno de favores do governo por
parte da elite cafeeira, a concentrao produtiva e de
infraestrutura econmica avanou mais no Sudeste
comparativamente s outras regies, principalmente
ao Nordeste, onde a transio para relaes plena-
mente capitalistas ocorreu de modo muito mais lento.
Apresentada esta explicao mais geral, cabe
buscar os fatores coadjuvantes concentrao do
capital e do poder na Regio Sudeste, uma das
possveis explicaes assimetria com as demais
regies, ensejando, em um quadro de fragilidade
do poder central e de escassa disponibilidade de
recursos. Disto resultou o desenvolvimento tardio
das demais regies do pas, em especial o Nordes-
te, que no se benefciou, segundo Baiardi (1994),
de padres culturais decorrentes da colonizao de
povoamento, o que aconteceu no Sul do Brasil.
RAZES HISTRICAS DOS DESEQUILBRIOS
REGIONAIS NO BRASIL
Quando se fala em desequilbrios regionais, no
caso especfco do Brasil, remete-se frequentemen-
te s diferenas no nvel de desenvolvimento entre
as regies Sul e Sudeste, de um lado, e Nordeste,
Centro-Oeste e Amaznia, de outro. Essa distino
praticamente se incorporou ao imaginrio da socie-
dade civil, do Estado e do mundo acadmico. A re-
verso ou atenuao destes desequilbrios tem sido
uma preocupao histrica, e
as polticas e os instrumentos
para tanto tm variado, desde
a criao de agncias como
a Superintendncia do De-
senvolvimento do Nordeste
(Sudene) e a Superintendncia do Desenvolvimento
da Amaznia (Sudam), que operavam programas
de investimento e concediam iseno fscal, e de
bancos regionais e dos fundos de investimento re-
gionais, como o Fundo de Investimentos do Nordes-
te (Finor) e o Fundo de Investimentos da Amaznia
(Finam), at os fundos setoriais para fnanciamento
pesquisa com obrigao de aplicao de uma
cota nas regies consideradas perifricas, inequi-
vocamente o instrumento mais efcaz de todos at
ento pensados.
Entretanto, os avanos tmidos na reduo dos
desequilbrios regionais se devem ao fato de que as
polticas e os instrumentos concebidos no foram
capazes de provocar mudanas estruturais nessas
regies. Como lembra Bresser-Pereira (1982), a
causa essencial do desequilbrio est, basicamen-
te, no fato de que os meios de produo e a riqueza
concentram-se em poucas mos, uma minoria, que
historicamente no tem demonstrado interesse em
assumir riscos em investimentos estruturantes ou
reestruturantes.
De acordo com Cruz (1999), o problema das dis-
paridades, tanto sociais quanto econmicas, entre (e
dentro) os diferentes estados da Federao, alicer-
a-se em bases histricas, datadas desde a forma-
o econmica do pas, com o colonialismo (e seus
problemas de demanda externa e relaes de pro-
priedade) at o contexto dos complexos regionais.
Cabe salientar que tais diferenas tornaram-se
mais signifcativas com a consolidao do comple-
xo cafeeiro no Sudeste do pas, que proporcionaria,
mais frente, condies necessrias para a implan-
tao de infraestrutura econmica e gerao de
A causa essencial do desequilbrio
est, basicamente, no fato de que
os meios de produo e a riqueza
concentram-se em poucas mos
poupana que facilitaram a industrializao. Estas
determinantes, aliadas a outros fatores como: con-
juntura favorvel exportao, novos pactos pol-
ticos decorrentes do Estado nacional, identidades
sociais e culturais devido a
uma maior aproximao com
a Europa sem o controle de
Portugal e a imigrao no
ibrica, deslocaram o ncleo
dinmico da economia brasi-
leira do Nordeste para o Sudeste.
No perodo do capitalismo mercantil, era o Nor-
deste a assumir posio central na economia co-
lonial. Com a industrializao, impulsionada pela
urbanizao e a criao do mercado de trabalho
aps a abolio da escravido, o Sudeste e, pos-
teriormente, o Sul so os que ganham destaque, e
as diferenas, tanto em termos de gerao como
de distribuio de renda, comeam a se acentuar.
Como o Nordeste no reunia condies neces-
srias para seguir a trajetria industrializante do
Sudeste, seja quanto ao capital seminal como de
propenso assuno de riscos empresariais pela
elite, nas palavras de Bresser-Pereira (1982), houve
um ajuste em termos de mercado e de funcionalida-
de de papis de agentes econmicos:
[...] o que se fez foi reproduzir-se, entre Sul-
-Nordeste, a relao existente entre os pa-
ses centrais e o Brasil no mesmo perodo.
Atravs de suas empresas, o Sul facilitava
burguesia e nascente tecnoburocracia nor-
destina (as camadas mdias de empregados
que surgem em toda parte) a reproduo dos
padres de consumo das camadas corres-
pondentes no Sul. Os trabalhadores foram
obviamente marginalizados, a reforma agr-
ria no foi realizada, o latifndio mercantil
manteve-se dominante, procurando associar-
-se de todas as maneiras ao capital industrial
nascente (BRESSER-PEREIRA, 1982, p. 86).
Bresser-Pereira (1982) ressalta que a estagna-
o e a decadncia econmica do Nordeste se de-
vem tanto queda da participao de seus principais
produtos no mercado externo acar e algodo
quanto sua estrutura produtiva tradicional. Cano
(1998), por sua vez, afrma que uma das maiores
limitaes do Nordeste foi a transio para o regi-
me de trabalho assalariado,
que ocorreu de forma frgil.
Sem assalariados, fcou ain-
da mais difcil superar as li-
mitaes/restries de suas
exportaes via mercado
interno. Devido tambm falta de acumulao de
capital, tornou-se ainda mais difcil a implantao de
uma indstria mais dinmica.
Apesar do impulso gerado a partir da cultura do
algodo, com a implantao de indstrias de bene-
fciamento e txteis na regio, a concorrncia com
o Sudeste pelo mercado interno (uma vez que j
havia reduzido as suas exportaes) acabou por
ampliar e aprofundar as desigualdades, visto que
as empresas de So Paulo j operavam em bases
tcnicas muito mais efcientes. Mais uma vez fca
evidente que os agentes econmicos no Nordeste,
pelos menos comparativamente ao Sudeste e ao
Sul, no tinham propenso elevada a assumir ris-
cos, preferiam explorar relaes de segurana com
o Estado e no eram, de acordo com Fernandes
(1981), burgueses, com senso de sua misso hist-
rica. Segundo Cano (1998):
Pelo menos at a primeira dcada do sculo
XX, o complexo nordestino no conseguia su-
perar sua conformao estrutural, que se re-
fete basicamente no problema do excedente e
no problema do mercado. Com efeito, a rgida
estrutura da propriedade, tornando a oferta de
terra praticamente inelstica, faz com que o
regime de salrios se torne, de fato, de facha-
da. Com isto, as mudanas nas relaes de
produo pouco se alteram qualitativamente,
perpetuando, portanto, a baixa efcincia, a
baixa produtividade e os reduzidssimos sa-
lrios, rigidifcando-se, assim, no somente a
estrutura, mas tambm a prpria dinmica de
bens de produo (CANO, 1998, p. 109).
No perodo do capitalismo
mercantil, era o Nordeste a
assumir posio central na
economia colonial
Guimares Neto (2005) ratifca que as razes
dos desequilbrios regionais esto na forma como
os complexos exportadores, situados em diferentes
espaos e com bases produtivas bastante distintas,
se desenvolveram. Com isso, afrmar que as
desigualdades, ainda hoje existentes, resultaram
apenas da atuao impiedosa e voraz de So
Paulo em relao s demais regies seria um equ-
voco, como tambm no se pode deixar de assina-
lar a importante infuncia do perodo cafeeiro para
a sua posterior ascenso industrial. No entanto, h
outros fatores que devem ser lembrados quando da
anlise das disparidades regionais no Brasil e que,
quando desconsiderados, podem acarretar conclu-
ses distorcidas.
A QUESTO REGIONAL E OS CAMINHOS DE
SUPERAO DOS DESEQUILBRIOS
A anlise da questo regional e a situao par-
ticular do Nordeste em um quadro de desequilbrio
j tinham sido analisadas por Furtado (1964, 1974,
1998) e tambm por Oliveira (1975, 1977), em um
modelo de mudana de economias regionais que
se articulavam muito mais para fora do que para
dentro do espao nacional. Eram ilhas econmicas
com dinmicas prprias que se alteravam quando
tinha incio a integrao nacional, acelerada na d-
cada de 50 do sculo passado. Para os autores, a
causa do atraso do Nordeste est na sua forma-
o histrica mais recuada, na poca colonial, e na
primeira metade do sculo XX, diante do esqueci-
mento do Nordeste em termos de polticas pblicas
vis--vis as regies Sudeste e Sul. Esta formao
histrica gerou uma elite conservadora, incapaz de
pensar corretamente a questo regional, e refrat-
ria a mudanas sociais e econmicas que viessem
a ameaar o poder poltico. A presena do Estado
na regio, seja na poltica de combate seca ou
no fomento produo de acar de lcool, re-
forava a estrutura social e os privilgios. Ou se
mexe nas estruturas, ou no se enfrenta a questo
nordestina, pensavam estes autores, infuencia-
dos pelo iderio da Comisso Econmica para a
Amrica Latina (CEPAL), organizao na qual Cel-
so Furtado trabalhou durante dez anos, assimilan-
do a vertente estruturalista, e onde teve, segundo
suas prprias palavras, em Furtado (1998), a sua
escola de trabalho como economista. Vale a pena
destacar que, ao lado da viso de que o atraso do
Nordeste era de natureza estrutural, ambos, Furta-
do (1964) e Oliveira (1977), no deixavam de enfa-
tizar as limitaes em termos de dotao de uma
cultura plenamente capitalista na elite econmica
do Nordeste, a lmpen burguesia, como defnia
Oliveira. Cabe ainda destacar que ambos os auto-
res tambm tinham dvida em relao ao potencial
do semirido no sentido de este vir a se converter
em um espao produtivo prspero, no tanto pela
presena do latifndio, mas, sobretudo, pelas limi-
taes da natureza.
Sem que tivesse havido mudanas estruturais
na economia, como reforma agrria, reforma urba-
na, reforma tributria etc., e sem que o poder pol-
tico sasse das mos da elite, o Nordeste mudava
durante as polticas econmicas e sociais do ciclo
autoritrio da vida poltica brasileira, por meio da-
quilo que fcou conhecido como a modernizao
conservadora. O prprio Celso Furtado, quando
regressou do exlio, se deu conta de que algo ha-
via mudado na regio em decorrncia de ingentes
investimentos realizados. Em depoimento dado no
Clube de Engenharia no Rio de Janeiro, em mea-
dos da dcada de 1970, ele disse:
Enquanto no se mexer na estrutura fundiria,
enquanto no se promover o acesso da popu-
lao ao conhecimento, no ser equacionada
a tragdia regional. O investimento realizado
apropriado pelas elites, no chega popula-
o. Pode-se at modernizar o Nordeste, mas
no se vai nunca inserir a populao nordesti-
na na dinmica socioeconmica do pas (BA-
CELAR, 2001).
De fato, durante ciclo autoritrio recente, 1964
a 1986, o Nordeste exibiu uma taxa de expanso
da economia maior que a do pas, seja pela via do
endividamento externo, seja pela modernizao da
agricultura com pacotes tecnolgicos, irrigao e
com crdito subsidiado, seja pelo estmulo do Pr-
-lcool, seja pelo apoio ao
turismo etc. O fato que, at
a crise provocada pelo pri-
meiro choque do petrleo, o
Nordeste contou com o for-
talecimento de agncias re-
gionais de desenvolvimento,
como a Sudene e o Banco
do Nordeste do Brasil (BNB), mas, sobretudo, se
benefciou de polticas setoriais, principalmente as
polticas industriais. Durante mais de duas dcadas,
estas polticas lograram promover o crescimento da
economia nordestina, mas no tiveram sucesso em
promover a desconcentrao industrial, essencial,
segundo alguns cientistas sociais, para reverter o
quadro de desequilbrios.
Este seria um segundo perodo na anlise da
questo regional no Brasil, quando o foco na re-
gio desloca-se para focos setoriais, benefciando
setores das economias do Nordeste e da regio
amaznica. De acordo com Diniz, (2007), os inves-
timentos no Nordeste entre as dcadas de 1960 e
1980 foram expressivos mediante blocos de poltica
pblica, como o de incentivos fscais, o de infra-
estrutura e o de investimentos produtivos das em-
presas estatais. Segundo o autor, entretanto, no
se pode esperar resultados radicais em perodos
curtos, j que as desigualdades decorrem de pro-
blemas estruturais. Para Diniz (2007), problemas na
educao, na sade, na habitao, no saneamento
e de pobreza no se solucionam no marco regional,
requerem uma abordagem nacional de reorienta-
o do gasto pblico.
As posies de Diniz colocam a questo do Nor-
deste e das demais regies ditas perifricas como
de desenvolvimento tardio ante a Regio Sudeste,
devendo-se buscar solues a mdio e a longo
prazo, visando corrigir as desvantagens comparati-
vas que tm suas razes em aspectos econmicos,
polticos, culturais e histricos que infuenciaram no
desenvolvimento retardatrio dessas regies.
Um terceiro perodo na anlise da questo re-
gional aquele da industrializao a qualquer cus-
to ou industrializao em
marcha forada, seguida
de um esforo de catching
up tecnolgico, na viso de
Castro (2001). Nesse pero-
do funcionou como centro de
debates e de difuso destas
ideias a Fundao Joaquim
Nabuco, mais propriamente a Diretoria de Pes-
quisas Sociais que, durante quase duas dcadas,
vem realizando, bianualmente, o Seminrio de Mo-
dernizao Tecnolgica Perifrica. Estes debates
foram resultados de pesquisas e refexes que si-
nalizaram para polticas que estimulassem a com-
petncia do territrio na gerao de inovaes. Nas
anlises em nvel regional, analisando o desequil-
brio econmico e as desvantagens estabelecidas
nas relaes comerciais, h autores que chamam
a ateno para a importncia de uma capacidade
regional de gerar inovaes e outras competncias
que tornem menos assimtricas as relaes de tro-
ca. As abordagens de Sics (2000), Sics e Bolao
(2007), Galvo (2004), Albuquerque e Rocha (2005)
e Baiardi (2003) do destaque para a necessidade
de polticas regionais que favoream as condies
para o surgimento de um sistema regional de ino-
vaes, como condio essencial para a gerao
de inovaes tecnolgicas. O ltimo deles, Baiardi
(2003), lista Marshall, Landes, Benko, Vernon, Labi-
ni e Porter, entre outros, como autores que tm em
comum a viso de que competncias no territrio se
expressam via aglomerao produtiva, via institui-
es de ensino e pesquisa e via sistemas regionais
de inovao, componentes decisivos para o desen-
volvimento regional.
Em geral, este pensamento defende a implanta-
o e/ou ampliao de polticas de fortalecimento
da economia regional, tendo em conta os novos
paradigmas tecnolgicos, as bases produtivas e as
Problemas na educao, na sade,
na habitao, no saneamento e
de pobreza no se solucionam
no marco regional, requerem
uma abordagem nacional de
reorientao do gasto pblico
cadeias de conhecimento, envolvendo todos os ato-
res do Tringulo de Sbato.
2
Os resultados mais marcantes desta leva de
debates que associavam as
competncias tecnolgicas
no territrio com a industria-
lizao e o desenvolvimento
sustentado e sustentvel fo-
ram a implantao do Polo
Digital e a criao do Instituto Nacional do Semi-
rido (INSA), em Campina Grande, e do Centro de
Tecnologias Estratgicas do Nordeste (Cetene),
em Recife. O Cetene uma unidade de pesquisa
e desenvolvimento do MCT, vinculada ao Instituto
Nacional de Tecnologia (INT). Este centro foi criado
em 2005 visando apoiar o desenvolvimento tecno-
lgico da Regio Nordeste por meio da integrao
entre o conhecimento e o fomento ao desenvolvi-
mento econmico.
O Cetene pretende, atravs das diversas com-
petncias de sua organizao, se constituir em um
instrumento importante de insero de tecnologias
no setor produtivo e na sociedade. As aes que
compreendem este conceito vo desde a orienta-
o para a implantao de projetos tecnolgicos,
fundamentados a partir de estudos cientfcos, at
a organizao em cooperativas e/ou associaes
para capacitao de comunidades-alvo, visando
assimilar as tcnicas de implantao das ativida-
des dos projetos. Em essncia, o Cetene se pro-
pe a: 1) ser um centro de excelncia em pesqui-
sa, desenvolvimento e inovao (P&D&I); 2) apoiar
o desenvolvimento industrial e a agroindstria da
regio pela execuo de projetos em cooperao
e prestando servios tecnolgicos de alto nvel; 3)
disponibilizar laboratrios e equipamentos de nvel
internacional para a comunidade acadmica como
2
Tringulo de Sbato, cujos vrtices so o setor de produo de co-
nhecimento, o Estado e o setor privado. Mencionado pela primeira
vez por Jorge Sbato, em artigo conjunto com Natalio R. Botana, pu-
blicado em 1967, intitulado La ciencia y la tecnologa en el desarrollo
futuro de Amrica Latina (cf. Sabato, J. (org.) El pensamiento latinoa-
mericano en la problemtica ciencia - tecnologa - desarrollo - depen-
dencia. Paids (1975, p. 143-154).
facilidades abertas (open facilities); 4) viabilizar a in-
sero de tecnologias maduras no setor produtivo,
e 5) constituir-se em um frum permanente de di-
fuso tecnolgica, abrigando
eventos, promovendo cursos,
workshops e outras iniciati-
vas para acelerar o fuxo e a
transferncia de informao
e de conhecimento.
A INDUSTRIALIZAO COMO ROTA PARA O
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
No so recentes a discusso e a ideia de que
a industrializao, fundamentada em inovaes, re-
mete a desenvolvimento. Este o entendimento de
que tal processo propicia um incremento positivo
no nvel do produto, no chamado crescimento eco-
nmico (OLIVEIRA, 2002). Este quase consenso
fez com que todos os pases do mundo, sobretudo
na primeira metade do sculo passado, perseguis-
sem os objetivos de ampliar a base industrial e a
infraestrutura que lhes correspondiam. O Brasil no
foi exceo, e, como o crescimento era mais bvio
nos territrios nos quais j existiam estruturas in-
dustriais que permitissem externalidades positivas
e oportunidades de relaes intersetoriais, as de-
sigualdades entre as regies do pas aumentaram.
No obstante, no se fragilizou a ideia de que a in-
dustrializao que estabelece a diferena entre ser
ou no ser um territrio desenvolvido e que todos
os territrios deveriam industrializar-se. Os estudos
sobre poltica e sobre a concentrao industrial no
Brasil, de Wilson Cano e Luiz Carlos Bresser-Perei-
ra, reforam esta concepo.
Cano (1998) descreve o processo de concen-
trao industrial no Brasil fazendo uma anlise his-
trica do crescimento industrial de So Paulo. No
incio do sculo XX, a indstria paulista ainda era
tmida, destacando-se o setor txtil em compara-
o s indstrias de vesturio, alimentos e bebidas.
Havia, tambm, naquela poca, algumas indstrias
No so recentes a discusso e
a ideia de que a industrializao,
fundamentada em inovaes,
remete a desenvolvimento
mecnicas que j produziam mquinas, equipamen-
tos e instrumentos de trabalho que serviram, a priori,
atividade cafeeira, uma espcie de D1
3
da econo-
mia e cuja dinmica independia de massa salarial,
pois seu mercado era a pro-
duo agrcola.
Estas indstrias que j
atuavam na atividade cafeei-
ra do estado de So Paulo e,
consequentemente, acumu-
laram alguma capacitao,
ganharam impulso e mais notoriedade com a ex-
panso das massas de lucros do caf, decorrentes
do aumento dos preos de tal produto, tanto interna
quanto externamente. Vale lembrar a atuao do
estado em manter a estabilidade dos rendimentos
provenientes do caf por meio de subsdios que ga-
rantiam elite produtora proteo diante de osci-
laes no mercado internacional. Os cafeicultores,
por meio desta poltica de subsdios de preos, pre-
servaram status e condies de investimento.
Ademais, a contar como desvantagem da in-
dstria no Nordeste sincronicamente ao Sudeste
estaria o fato de que, enquanto a atividade cafeeira
de So Paulo experimentara novas relaes de pro-
duo com a mo de obra de imigrantes italianos
na segunda metade do sculo XIX, no Nordeste a
escravido perdurou at a abolio, e, aps esta,
no se pode dizer que homogeneamente tenha
surgido um mercado livre de fora de trabalho, re-
quisito para a constituio de uma massa salarial
que viabilizasse um mercado para uma indstria
emergente de bens consumo. Por sua vez, dife-
rentemente do Sudeste com a produo cafeeira,
o complexo produtivo agroaucareiro do Nordeste
brasileiro, alm de estar defasado tecnologicamen-
te em relao ao Caribe visto que a converso do
engenho em engenho central e deste para usina no
Brasil foi muito lenta , no demandava na mesma
medida equipamentos e instrumentos de trabalho
3
De acordo com os esquemas de reproduo de Kalecki, D1 o depar-
tamento produtor de bens de produo, D2 o produtor de bens de
consumo capitalista e D3, o de bens de consumo de trabalhadores.
para suas atividades produtivas, no tendo, portan-
to, uma relao intersetorial forte com o que poderia
ser o D1 da economia nordestina. Com o aumento
das exportaes de caf, antes do seu declnio, o
pas aumentava a sua capa-
cidade de importar. Criavam-
-se, ento, as condies para
que outros setores, alm do
cafeeiro, tambm pudessem
se desenvolver, importando
e transformando seus lucros
em capital industrial. O capital cafeeiro favoreceu,
dessa forma, as condies para a acumulao de
capitais e a complexifcao da economia com a
ampliao do crdito, a criao de novos bancos
privados e o surgimento de pequenas indstrias
com gnese no artesanato, voltadas para o con-
sumo dos capitalistas (D2) e para o consumo dos
trabalhadores (D3).
Convm lembrar que, em pesquisa emprica,
Bresser-Pereira (1964) demonstrou que o empre-
sariado paulista destas indstrias era, em 85%, de
descendncia de imigrantes e, dentre estes, 35%
eram de origem italiana. A origem tnica do em-
presariado foi, sem dvida, um fator predominante
no nascimento e na consolidao do parque indus-
trial paulista, pois a maior parte dos imigrantes no
ibricos detinha uma capacidade artesanal ou tinha
experincias familiares de artesanato e conduo
de pequena indstria caseira. De outro modo, como
lembrou Baiardi (1994), a possibilidade de o Sudes-
te ter sido, em alguma medida, historicamente mais
prximo de uma colnia de povoamento, e sendo a
propenso a assumir riscos capitalistas mais pre-
sente nos imigrantes, foi fator que concorreu de-
cisivamente para que a regio se industrializasse
primeiro que o Nordeste.
Diante desse cenrio favorvel, os fuxos de ca-
pital do caf para a indstria se ampliaram e a Re-
gio Sudeste, devido a todas as condicionantes his-
tricas referidas, destacou-se adiante das demais
regies do pas na formao de um parque indus-
trial. H que se lembrar tambm que a economia
A origem tnica do empresariado
foi, sem dvida, um fator
predominante no nascimento
e na consolidao do parque
industrial paulista
cafeeira paulista vinha paulatinamente demons-
trando capacidade de resolver srios problemas de
infraestrutura, o que iria benefciar indiretamente o
desenvolvimento da inds-
tria, diminuindo os custos de
produo e tornando mais f-
cil a transferncia de capitais
do caf para a indstria.
Do ponto de vista do mer-
cado de trabalho, criaram-se
condies para que a mo
de obra no pressionasse o custo de produo. A
legislao permitia que mulheres e crianas traba-
lhassem a preos menores, pressionando os sal-
rios para baixo. A agricultura reestruturou-se com a
vinda de imigrantes e aumentou sua produtividade,
de forma que o suprimento de alimentos para os
trabalhadores e o fornecimento de matria-prima
para a indstria de alimentos foram estabilizados,
com implicaes na manuteno e na elevao de
salrios reais.
Instaladas as condies para o desenvolvimen-
to industrial, o capitalismo plenamente constitudo
avana no Sudeste, enquanto no Nordeste perma-
nece uma base produtiva concentrada na produ-
o de algodo e acar em grandes latifndios,
os quais dependiam de mercados externos, uma
vez que a indstria txtil, que surgira ainda durante
a escravido, no se modernizara.
Com a indstria criada, ainda que de forma inci-
piente, o capital, agora industrial e no mais essen-
cialmente agrcola, se expandia na virada do sculo
XIX para o sculo XX. A inexistncia de concor-
rentes e a existncia de mercados (regies) no
contemplados pelo processo de industrializao
garantiam mercado para a indstria de So Pau-
lo que iniciava um processo de acumulao sem
precedentes na histria do Brasil. Outrossim
no se pode deixar de considerar o isolamento en-
tre as regies como um fator determinante para o
processo de concentrao e, consequentemente,
de desequilbrios entre elas. Anteriormente inte-
grao rodoviria, a partir de 1950, os sistemas de
transporte eram defcientes e o mercado inter-re-
gional, fragilizado. Os complexos agroexportadores
das regies perifricas limitavam-se s transaes
externas, o que acabou por
difcultar uma possvel inter-
-relao entre as regies e
seus complexos produtivos.
Ademais, falar em dese-
quilbrios no reduzir as
diferenas regionais apenas
ao aspecto econmico. Con-
forme Oliveira (2002), pensar em desenvolvimento
pensar tambm em distribuio de renda, condi-
es de sade, educao, preocupao com o meio
ambiente e, portanto, voltar-se para a qualidade de
vida. So nessas esferas, tambm, que se exibem
as disparidades entre as diferentes regies do pas.
No por acaso, Guimares Neto (2005) co-
munga da afrmao acima referida de Oliveira e
aponta para algumas desigualdades ainda hoje
existentes, no s entre as regies, mas no interior
delas, o que leva o Brasil a apresentar ainda indi-
cadores de desenvolvimento distantes dos pases
industrializados. Em suas pesquisas, o autor des-
taca a existncia de trs Brasis, com Indices de
Desenvolvimento Humano (IDH) que variam entre
elevado, mdio e reduzido. No espantoso saber
que o pior ndice encontra-se nas regies perif-
ricas, principalmente Norte e Nordeste. Todas as
nove unidades da Federao do Nordeste exibiam
baixo desempenho.
O conjunto de desigualdades inter-regionais no
Brasil refete no somente nos nveis diferentes de
industrializao e de estruturas produtivas, mas
tambm nos nveis de remunerao no mercado
de trabalho. A concentrao econmica consolidou
uma diviso regional de trabalho perversa, a qual
acabou por ampliar as diferenas, exigindo que a
busca por uma maior equidade entre as regies
dependa de polticas de largo alcance e de longo
prazo, nas quais no podem faltar investimentos
ingentes em infraestrutura, servios bsicos, edu-
cao superior e cincia e tecnologia.
Pensar em desenvolvimento
pensar tambm em distribuio
de renda, condies de sade,
educao, preocupao com o
meio ambiente e, portanto,
voltar-se para a qualidade de vida
DIFERENCIANDO INDUSTRIALIZAO
(CRESCIMENTO) DE DESENVOLVIMENTO
ECONMICO SOCIAL SUSTENTVEL
Durante muito tempo pen-
sava-se que o crescimento
econmico era, em ltima
instncia, o determinante
para o desenvolvimento, en-
tendido este como bem-estar
e integrao social. Desse
modo, entendia-se que o desenvolvimento de uma
nao era, simplesmente, funo do crescimento
econmico. Ressaltava-se a combinao de alguns
fatores essenciais, tais como: suas condies ini-
ciais, recursos naturais, capital humano, dimenso
do pas, histria e geografa, alm de boas prticas
econmicas. Supunha-se que a nao que conse-
guisse expandir sua economia proporcionaria, a
reboque, o seu desenvolvimento poltico e social.
Entretanto, deve-se diferenciar, de acordo com
Sandroni (2001), desenvolvimento de crescimento
econmico. O desenvolvimento o crescimento
econmico acompanhado pela melhoria do padro
de vida da populao e por alteraes fundamentais
na estrutura de sua economia. O desenvolvimento
depende das caractersticas prprias de cada lo-
calidade (situao geogrfca, passado histrico,
extenso territorial, populao, cultura e recursos
naturais) (SANDRONI, 2001, p. 169). Vasconcellos
e Garcia (1998) concordam com o mesmo pensa-
mento, afrmando que o desenvolvimento deve re-
sultar do crescimento econmico acompanhado de
melhoria na qualidade de vida. Entende-se como
crescimento econmico o aumento da capacidade
produtiva da economia e, portanto, da produo
de bens e servios de determinado pas ou rea
econmica. O crescimento de uma economia pode
ser indicado pelo ndice de crescimento da fora de
trabalho, pela proporo da receita nacional pou-
pada e investida e pelo grau de aperfeioamento
tecnolgico (SANDRONI, 2001, p. 141).
Segundo Souza (1993), ainda hoje h duas
correntes do pensamento econmico sobre o tema do
desenvolvimento. A primeira enxerga o crescimento
econmico como sinnimo do desenvolvimento. J a
segunda considera-o como condio indispensvel
para o desenvolvimento, mas
no sufciente.
Conforme Oliveira (2002),
o desenvolvimento deve ser
encarado como um proces-
so complexo de mudanas
e transformaes de ordem
econmica, poltica e, principalmente, humana e
social. Sendo assim, o desenvolvimento o cresci-
mento transformado para satisfazer as mais diversi-
fcadas necessidades humanas, tais como: sade,
educao, habitao, transporte, alimentao, lazer,
dentre outros. Desta forma, o crescimento econmi-
co , essencialmente, um requisito para a superao
da pobreza e para a construo de um padro digno
de vida, mas o desenvolvimento no se reduz a ele.
Nesse contexto, muitos pases em desenvol-
vimento conceberam polticas nas quais o desen-
volvimento econmico igualava-se ao crescimento
da economia pela via da industrializao. Este foi o
caso do Brasil nos anos 40 e 50 do sculo passado,
quando havia unanimidade das vrias vises com
relao necessidade da industrializao a qual-
quer custo. A nica exceo neste pensamento ni-
co era Igncio Rangel, que defendia o planejamento
como instrumento para dinamizar a economia, diri-
gindo o fuxo de investimentos gerado nos elos for-
tes do sistema para os elos frgeis, aqueles com
capacidade ociosa. Esta estratgia promoveria uma
progressiva modernizao da agricultura, incentiva-
ria a industrializao do campo e evitaria grandes
concentraes industriais e concentraes huma-
nas (BIELSCHOWSKY, 1988). Como se pode ver, o
pensamento de Igncio Rangel encontrava-se muito
mais associado ideia de desenvolvimento que os
demais. O cerne desta discusso centra-se no fato
de que a industrializao, apesar de gerar cresci-
mento, em alguns casos amplia tambm a distncia
entre crescimento econmico e desenvolvimento,
A origem tnica do empresariado
foi, sem dvida, um fator
predominante no nascimento
e na consolidao do parque
industrial paulista
pois traz junto consigo, dentre outros aspectos, a
destruio e a poluio do meio ambiente, as distor-
es da urbanizao e, principalmente, a alienao
do ser humano (SLIWIANY,
1987). Desta forma, Oliveira
(2002) afrma que:
Por muito tempo foi
esquecido que as
pessoas so tanto
os meios quanto
o fm do desenvolvimento econmico. O que
importa, na verdade, mais do que o simples
nvel de crescimento ou de industrializao,
o modo como os frutos do progresso, da in-
dustrializao, do crescimento econmico so
distribudos para a populao, de modo a me-
lhorar a vida de todos (OLIVEIRA, 2002, p. 45).
Neste sentido, mais importante que pensar em
desenvolvimento entender e promover o desen-
volvimento humano, um conceito muito mais amplo
e atual, uma vez que vem ocupando lugar de des-
taque nas discusses a partir da dcada de 90.
por essa razo que Sen (2000) afrma que mais im-
portante do que crescer simplesmente, fazer com
que os benefcios desse crescimento alcancem o
maior nmero possvel de cidados, para, ento,
poder se falar em desenvolvimento. o que se clas-
sifca como justia social, e, conseqentemente, se
tem, a partir da, a economia social, acessvel a to-
dos e a servio de todos.
Quando se fala em desenvolvimento humano,
remete-se ao conceito de economia social e ao fato
de que, para que haja tal desenvolvimento, faz-se
necessrio expandir as liberdades reais dos indi-
vduos. Para que isso ocorra de fato, deve haver
a ampliao do PIB e a melhoria dos direitos aos
servios sociais bsicos como sade, educao e
renda, indicadores estes que compem o IDH
4
. O
4
O ndice de Desenvolvimento Humano foi divulgado pela primeira
vez em 1990 no primeiro Relatrio de Desenvolvimento Humano do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), para
medir o nvel de desenvolvimento humano dos pases a partir de indi-
cadores de educao (alfabetizao e taxa de matrcula), longevida-
de (esperana de vida ao nascer) e renda (PIB per capita).
IDH foi criado por Mahbub ul Haq (19341998) com
a colaborao do economista indiano Amartya Sen,
ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1998.
Segundo o Programa das
Naes Unidas para o Desen-
volvimento (2005), o IDH no
abrange todos os aspectos
de desenvolvimento e no
uma representao da felici-
dade das pessoas, nem indi-
ca o melhor lugar no mundo para se viver. Alm
de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo
pelo poder de compra da moeda de cada pas, o IDH
tambm leva em conta dois outros componentes: a
longevidade e a educao. Para aferir a longevidade,
o indicador utiliza nmeros de expectativa de vida
ao nascer. Segundo o Atlas de Desenvolvimento, os
mesmos critrios de anlise para o IDH dos pases
so utilizados para anlise do IDH dos municpios. O
IDH dos municpios resultado da mdia aritmtica
dos trs subindicadores que o compem, quais se-
jam: educao, renda e longevidade.
H poucas dcadas, o Brasil tinha como priorida-
de o desenvolvimento econmico, a modernizao
do Estado, a participao poltica, a democracia e a
mobilidade social. Atualmente, os temas dominantes
so a pobreza, a excluso social e o desenvolvimento
sustentvel. No que estas questes no estivessem
presentes no passado, mas elas eram vistas como
decorrncia dos problemas, defcincias ou desajus-
tes na ordem econmica, poltica e social que seriam
resolvidos e superados na medida em que estes pro-
blemas fossem sendo equacionados. Hoje, o tema
da pobreza aparece no primeiro plano, requerendo
ateno imediata e defnindo o foco a partir do qual
as demais questes so vistas e tratadas.
Ao contrrio do que pode parecer, pobreza e ex-
cluso social no so conceitos bvios, que surgem
naturalmente como direitos humanos inquestion-
veis a partir da conscincia moral das pessoas.
Eles so construdos historicamente, elaborados
e processados pelas agncias estatsticas e pelos
cientistas sociais, e transformados em palavras de
Mais importante do que crescer
simplesmente, fazer com que
os benefcios desse crescimento
alcancem o maior nmero possvel
de cidados
ordem de partidos polticos e movimentos sociais.
Na passagem da conscincia moral para o mun-
do prtico da poltica e da ao governamental, os
direitos humanos transformam-se, adquirem vida
prpria, e suas origens se obscurecem, difcultan-
do o entendimento e prejudicando, muitas vezes, os
prprios objetivos que se deseja alcanar.
Conforme as consideraes levantadas por Sen
(2000), deve haver, portanto, o cuidado para no se
recair na discusso acerca dos conceitos de cres-
cimento econmico e desenvolvimento, pois no
possvel se pensar em desenvolvimento de um pas
quando este se desenvolve em apenas um aspecto,
seja poltico, econmico ou social.
Alguns autores consideram tambm que o de-
senvolvimento deve ocorrer com o aumento da do-
tao de capital social, que diz respeito capacida-
de de organizao da comunidade com relao
conscientizao, busca e realizao dos seus
direitos civis e constitucionais. De acordo com Pu-
tnam, Leonardi e Nanetti (2002), o capital social
o cimento que liga as trs esferas que compem a
sociedade, quais sejam a econmica, a social e a
cultural. E atravs dele que o cidado atenta-se
para o seu verdadeiro papel na comunidade onde
est inserido e atua.
O ESTADO ENQUANTO MEDIADOR DAS
DISPARIDADES REGIONAIS
De acordo com Saldanha (2006), o Estado
uma entidade que possui o poder de regular e disci-
plinar as relaes entre os membros que compem
uma sociedade, visando garantir a sobrevivncia e
o bem-estar geral da populao. Alm disso, ele, o
Estado, uma criao da prpria sociedade moder-
na, para servi-la
5
.
No passado, quando as famlias viviam isoladas,
lutando pela sobrevivncia e com apenas algumas
5
Obviamente que nem todos os autores concordam com isto. Bobbio
(1985) sugere que sistemas polticos que cumpriam de alguma forma
as funes do Estado j existiam desde antes da Antiguidade Clssica.
poucas necessidades bsicas que deveriam ser
atendidas, o Estado no existia e nem precisaria
existir. Entretanto, quando as sociedades foram
tornando-se cada vez mais complexas, com a ex-
panso de grandes agrupamentos humanos que
disputavam o atendimento a um nmero cada vez
maior de necessidades, a criao do Estado tornou-
-se indispensvel. A ausncia dele no garantiria a
propriedade privada, a ordem pblica e nem o direito
famlia e impediria o desenvolvimento da socieda-
de civil (HEGEL, 1989, 2009; BOBBIO, 1985; BO-
BBIO et al.,1991).
Isso porque, em uma sociedade onde no exis-
tisse um poder capaz de disciplinar a distribuio
dos bens e que servisse para garantir a ordem p-
blica, certamente, de acordo com Hobbes (1979),
beiraria os limites da barbrie, em que somente os
mais fortes da espcie sobreviveriam. por essa
razo que a sociedade transferiu a esta instituio,
por ela mesma organizada, parte de seu poder de
ao e de sua liberdade, para que, por intermdio
das leis, da aplicao da Justia e do recolhimento
de impostos, fosse garantida a ordem interna e pro-
movido o atendimento s necessidades mais bsi-
cas de todo o conjunto macro da populao. A ao
do Estado, em vrios momentos da histria, extre-
mamente importante, podendo proporcionar tanto
resultados positivos como tambm negativos para o
conjunto da populao (BOBBIO et al., 1991).
relevante ressaltar que o Estado desempenha
papel fundamental no processo de diminuio dos
desequilbrios regionais e, no caso especfco do
Brasil, igualmente necessrio relembrar a atua-
o do mesmo Estado no processo de consolida-
o da hegemonia econmica do Sudeste.
Coforme Suzigan e Villela (1997), a partir do
anos 30 do sculo passado, e com maior nfase
at a dcada de 70, observa-se uma continuada e
consistente ao do Estado brasileiro para ampliar
e consolidar o parque industrial do pas por meio de
polticas industriais e inmeros planos, todos eles
tendo como foco a Regio Sudeste, na qual j se
tornara irreversvel a concentrao produtiva. Eram
as polticas industriais visando substituio de im-
portaes e ao estmulo a determinados setores.
Com o aprofundamento dos desequilbrios regio-
nais e as implicaes destes
em termos de tenses sociais
no fm da dcada de 50 e in-
cio dos anos 60 do sculo
XX, tem incio uma ao pla-
nejada do Estado que, em
parceria com rgos interna-
cionais, elabora planos de de-
senvolvimento e interveno
visando atenuar as desigualdades regionais em ter-
mos de concentrao produtiva, renda e bem-estar.
Para isso foram criadas comisses, ministrios,
secretarias etc. Esses rgos buscavam maior arti-
culao entre as regies menos desenvolvidas e a
economia industrial mais desenvolvida do Sudeste.
Buscou-se reduzir as barreiras alfandegrias inte-
restaduais, com o intuito de estimular o comrcio e,
consequentemente, a interligao entre as regies.
Ademais, para maior mobilidade do capital, foram
criados institutos, empresas estatais, autarquias,
departamentos, conselhos e outros organismos
(CRUZ, 1999, p. 49) para uma melhor e mais gil
atuao do Estado em seu papel de integrar a eco-
nomia nacional, sem refetir devidamente sobre as
vantagens e desvantagens regionais.
Vrias foram as tentativas de se produzirem diag-
nsticos e propostas voltadas para a reduo das
desigualdades intra e inter-regionais. Mas a primei-
ra tentativa concreta, que enxergava a questo da
desigualdade regional no mbito nacional, ocorreu
com o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento
do Nordeste (GTDN). Desse grupo resultou a Sude-
ne, coordenada pelo economista Celso Furtado.
Entretanto, como afrma Bresser-Pereira (1982),
[...] o papel da Sudene no foi o de eliminar as
desigualdades regionais, e sim interromper o
processo de agravamento das mesmas. Claro
que esse papel foi reformulado, distanciando-se
um pouco do que pregava Celso Furtado, que
era justamente o de repassar fundos pblicos
para a economia nordestina, com participao
efetiva dos governos dos estados. (BRESSER-
-PEREIRA, 1982, p. 86).
Como esses repasses in-
cluam reduo da carga tribu-
tria para as empresas que in-
vestissem no Nordeste, dentre
outros aspectos, o que acon-
teceu de fato no foi a atrao,
mas apenas a transferncia
de capital industrial do Sul
para o Nordeste, por meio das
instalaes das empresas fliais neste ltimo.
As inmeras propostas de reduo das desi-
gualdades regionais, que afetam diretamente o
pas em nvel nacional e at mesmo internacional,
devem ser consideradas e tratadas com mais ra-
cionalidade. Em sntese, o planejamento regional,
apesar do esforo realizado, no foi capaz de re-
duzir o desequilbrio entre Sudeste, Sul e Nordeste
porque permaneceu submetido lgica do merca-
do e no foi sequer capaz de se contrapor s estru-
turas mercantis do capital dominante no Nordeste
(BRESSER-PEREIRA, 1982, p. 87).
Assim, pode-se afrmar que, cabendo ao Estado
o papel decisivo na regulao da economia e da
vida em sociedade, , portanto, na esfera da so-
ciedade poltica e na sua relao com a socieda-
de civil que devem estabelecer-se os pactos para
a reduo dos desequilbrios regionais. Entretanto,
para se obter maior efcincia na reduo dos de-
sequilbrios regionais, necessrio, como afrmou
Cano (1998), perceber que a raiz de tais problemas
reside principalmente na periferia, nas prprias re-
gies retardatrias e no apenas nas relaes com
os centros industrializados.
CONSIDERAES FINAIS
No se pode considerar o pioneirismo industria-
lizante da Regio Sudeste comparativamente s
demais regies do Brasil como a causa causans
As inmeras propostas de
reduo das desigualdades
regionais, que afetam diretamente
o pas em nvel nacional e at
mesmo internacional, devem ser
consideradas e tratadas com mais
racionalidade
dos desequilbrios regionais. Entretanto, no se
pode negar o papel de destaque que o complexo
cafeeiro paulista e o Estado assumiram nesse pro-
cesso de acicatar as oportunidades de negcios
industriais que foram surgindo na passagem do
sculo XIX para o sculo XX no eixo estabelecido
entre os estados do Rio de Janeiro e de So Paulo.
Diversos aspectos contriburam para aprofundar
tais disparidades, entre eles, alm do papel assu-
mido pelo Estado no perodo da industrializao,
tambm a conduta da elite nordestina, resistente s
mudanas de sua base produtiva e com gigantesca
desvantagem em termos de mentalidade empresa-
rial e propenso a assumir os riscos capitalistas.
Nas polticas pblicas de reduo dos desequil-
brios regionais, conviria que o enfoque no se cen-
trasse na industrializao convencional, mas sim no
desenvolvimento sustentvel, no qual a indstria de
transformao apenas um, mas no necessaria-
mente o principal, objetivo. Nesse novo enfoque
ps-crise, o Estado deve assumir o papel de des-
taque, seu dever eliminar (ou ao menos ameni-
zar) as distores entre os espaos que compem
a Federao atravs de polticas adequadas e ef-
cientes. Ademais, para que suas polticas atuem de
forma realmente efciente, preciso defnitivamente
afastar a ideia de que apenas a industrializao
capaz de promover o desenvolvimento por si s.
Em relao esperana de se reduzirem as
desigualdades regionais mediante a gerao de
conhecimento autctone aplicado, uma vez que o
INSA ainda no apresentou nenhum resultado em
termos de inovao tecnolgica, a grande expecta-
tiva de poder revolucionar as relaes do ambien-
te acadmico com as empresas e potencializar o
registro de patentes passou a ser o Cetene. Con-
tudo, at o presente momento, as expectativas
no vm-se confrmando. O Cetene presentemen-
te est executando 31 projetos de pesquisa P&D
nas seguintes reas: nanotecnologia, microscopia,
integrao de circuitos e sistemas, biofbrica e
biocombustveis (ver Quadro 1). Destes, apenas
quatro so com empresas e, dentre eles, predomi-
nam as cincias agrrias/biolgicas. Nem todas as
atividades podem, a rigor, ser consideradas proje-
tos de P&D. Algumas tm como escopo a adap-
tao tecnolgica e no a inovao. Um quadro
que tambm revela o menor nmero de atividades
com o setor privado a relao de parcerias. O
Cetene elenca 38 parceiros, dos quais apenas dez
so empresas.
Quando se tenta avaliar o desempenho do Ce-
tene luz de sua misso, suas diretrizes, seus ob-
jetivos e metas, comparados com sua performance
e com o que diz a experincia internacional e na-
cional sobre terceirizao de P&D, constata-se que
na instituio no existem regras explicitadas de
negociao de contratos de oferecimento de facili-
ties, e no se sabe se as atualmente praticadas so
compatveis com as expectativas dos demandantes
no caso de universidades, centros de pesquisa e
empresas. Cada contrato assume uma forma, de
acordo com as convenincias. Da mesma forma
no existem regras claras sobre os contratos de
benefcios recprocos entre as partes no caso de
patentes bem-sucedidas em termos de mercados.
Por sua vez, as aes de fomento e difuso do
conhecimento por parte do Cetene no mostram
estar contribuindo para redes de relacionamen-
tos dentro da comunidade de pesquisadores e de
rea de Pesquisa/
setor
Nanotecnologia Microscopia
Integrao de
circuitos e sistemas
Biofbrica Biocombustveis
Pblico 4 5 2 9 7
Privado 0 1 2 1 0
Total 4 6 4 10 7
Quadro 1
Projetos por eixo de competncia do Cetene
empresrios e para surgimento de stakeholders in-
ternos e externos. Nada indica que o Cetene esteja
credenciando-se para ser pea essencial de um
sistema de inovao regional. Ainda nesta linha de
elementos superestruturais, no existe no Cetene
uma cultura de parceria em P&D&I com as empre-
sas por parte dos pesquisadores, muitos dos quais
se percebem como servidores pblicos que bus-
cam, mediante as pesquisas, melhorar seus curr-
culos. A ttulo de fnalizao, se pode dizer que, no
obstante o Cetene estar contribuindo para o avano
do conhecimento, o que indica o nmero de artigos
publicados em peridicos indexados, a organizao
est muito distante do que se propunha a realizar.
Seria utpico acreditar que os desequilbrios
regionais sero facilmente superados por polticas
adotadas pelo Estado sem um envolvimento da
sociedade civil. necessrio retomar este debate
iniciado na dcada de 50 do sculo passado e co-
loc-lo na esfera do pacto federativo, fazendo pre-
valecer a dimenso nacional do problema. Cada
unidade da Federao tem especifcidades e deve
se integrar ao todo de modo simtrico e sem des-
vantagens. Para que isto acontea, as solues
no sero dadas somente pelo mercado, cada vez
menos infuente na distribuio de oportunidades e
na correo de desequilbrios setoriais e regionais.
O desenvolvimento da nao deve ser entendido
como o de todos os territrios que a compem e de
todos os segmentos que integram o corpo social.
Neste sentido, observa-se que ainda falta defnir
um projeto Brasil, pensado para fortalecer a inte-
grao nacional dentro do escopo de um desen-
volvimento sustentvel e includente em todas as
suas dimenses.
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As regies de crescimento
no Nordeste: o caso de Santa
Cruz do Capibaribe
Lucas Bispo de Oliveira Santos*
Ramom Pereira da Silva Machado**
Resumo
Este trabalho identifca as dinmicas locais e regionais de cidades pequenas e mdias
dos estados de Pernambuco, Bahia e Cear, destacando o crescimento econmico e a
importncia delas na Regio Nordeste. Atravs de anlises acerca das feiras de confec-
o de Santa Cruz do Capibaribe, Toritama e Caruaru, da feira religiosa de Juazeiro do
Norte e do cultivo de frutas tropicais do Vale do So Francisco nas cidades de Juazeiro
(BA) e Petrolina (PE). Para tal, foi feita uma contextualizao histrica da ocupao e do
desenvolvimento da Regio Nordeste, mostrando o imaginrio que se construiu em tor-
no desta regio e quais as novas realidades que se apresentam atualmente. Em relao
s anlises empricas, focou-se principalmente na feira de Santa Cruz do Capibaribe,
por se ter, em relao a esta, um maior aprofundamento atravs de observaes diretas
e aplicao de questionrios.
Palavras-chave: Regio Nordeste. Feiras. Dinmicas regionais. Polos de crescimento.
Abstract
This study identifes the dynamics of local and regional small and medium cities in Per-
nambuco, Bahia and Cear, emphasizing economic growth and the importance of them
in the Northeast. Through analyzes of trade clothing of Santa Cruz do Capibaribe, Tori-
tama and Caruaru, the fair religious Juazeiro and the cultivation of tropical fruits of the
So Francisco Valley in the cities of Juazeiro (BA) and Petrolina (PE). To do so, shall
be a historical contextualization of the occupation and development of the Northeast,
showing the imaginary that was constructed in this region and what the new realities that
present themselves today. Regarding empirical analysis focuses mainly on the Santa
Cruz fair Capibaribe, for there to have a deeper understanding through direct observa-
tions and application of questionnaires.
Keywords: Northeast region. Fairs. Regional dynamics. Poles of growth.
* Graduando em Geografa pela
(UFBA).
lucasoliveira_ba@hotmail.com
** Graduando em Geografa pela
(UFBA).
rpsmachado.ssa@hotmail.com
BAhIA
ANlISE & DADOS
as regies de crescimentO nO nOrdeste: O casO de santa cruz dO capibaribe
INTRODUO
No transcurso da sada de campo que ocorreu
entre os dias 11 e 17 de junho de 2012, foram ob-
servadas realidades distintas em trs estados do
Nordeste: Pernambuco, Bahia e Cear (Figura 1).
Esta refexo gira em torno das dinmicas locais
e regionais das cidades visitadas, destacando o
crescimento urbano e econmico, principalmente
de Santa Cruz do Capibaribe, cidade principal des-
te recorte analtico.
O Nordeste do Brasil possui regies isoladas
onde o progresso se fez presente com as instala-
es de polos de crescimento com o intuito de de-
senvolver pontos estratgicos em cada estado. Em
destaque, so analisados aqui os seguintes polos:
o polo religioso em Juazeiro do Norte, no Cear; o
fruticultor, entre Petrolina (PE) e Juazeiro da Bahia,
e o Polo de Confeces do Agreste (PCA) em Per-
nambuco, principal local desta pesquisa.
Juazeiro do Norte, no Cear, diferentemente
dos outros polos de desenvolvimento que cresce-
ram com as instalaes de indstrias, tem no tu-
rismo religioso e no comrcio e servios as suas
maiores arrecadaes, tornando-se o municpio
principal situado na regio do Araripe, ou na Regio
Metropolitana do Crajubar.
Com aproximadamente dois milhes de romei-
ros visitando a cidade por ano, Juazeiro do Norte
tornou-se um dos maiores polos religiosos da Am-
rica Latina, onde milhares de cidados de classes
sociais menos favorecidas trabalham em torno das
festas em louvor ao Pe. Ccero, desde o mercado
informal de vendas de ftas e santinhos, ao ramo
hoteleiro muito diversifcado.
J o polo do submdio So Francisco, situado
no serto nordestino, representado pelos municpios
de Petrolina, em Pernambuco, e Juazeiro, na Bahia,
tem aproximadamente meio milho de habitantes e
grande produtor de fruticultura irrigada e vinhos.
Conhecido por muitos como uma regio de
seca e pobreza, o serto nordestino ganha vida,
sobretudo nos dois municpios vizinhos, devido
implantao, por parte dos governos interestaduais
a partir do fnal dos anos 1960, de diversos perme-
tros pblicos (e mais tarde particulares) irrigados
e promoo de outros estmulos governamentais
para a iniciativa privada no setor agropecurio. Tais
iniciativas desmistifcam, assim, a ideia de que todo
o serto seja subdesenvolvido e estimula o apare-
cimento de outras indstrias fornecedoras de insu-
mos e equipamentos, de melhoramento agrcola, de
pesquisas, de capacitao de mo de obra, alm do
aumento do crdito bancrio.
O termo regio aplicado neste contexto expli-
cita o sentido de identidade e potencialidade de
cada lugar, seja no PCA de Pernambuco, no turis-
mo religioso de Juazeiro do Norte ou no submdio
So Francisco com a produo de frutas irrigadas
em Petrolina e Juazeiro da Bahia. Como pode ser
observado em Corra (1997), o conceito de regio
passa por alguns sentidos, um deles o de que
se trata da regionalizao da diviso social do tra-
balho, do processo de acumulao capitalista, da
reproduo da fora de trabalho e dos processos
polticos ideolgicos.
No tocante ao PCA em Pernambuco, so leva-
dos em conta os fatores histricos para a constru-
o do polo de Caruaru e a conceitualizao se
desenvolvimento ou crescimento econmico nas
regies analisadas, nas prximas sesses deste
artigo. Destarte, relevante informar que foram
aplicados questionrios nos municpios de Santa
Cruz do Capibaribe e Toritama, permitindo, assim,
a visualizao de algumas peculiaridades, como: o
empreendimento gigantesco sustentado por uma
cadeia de produo sem especializao tcnica,
com empregados recebendo salrios baixos e tra-
balhando mais de oito horas dia.
FATORES HISTRICOS E A FORMAO DO
POLO DE CARUARU
A Regio Nordeste do Brasil, durante os primei-
ros 200 anos de colonizao portuguesa, foi o motor
lucaS BiSpO de Oliveira SantOS, raMOM pereira da Silva MachadO
econmico da Colnia. A partir de 1530, quando ini-
ciou-se a ocupao efetiva da costa brasileira, onde
a atividade principal era a extrao do pau-brasil,
surgiram os primeiros ncleos urbanos com o intuito
de defender o territrio da invaso de outras metr-
poles. O povoamento do Brasil por parte de Portugal
era um empecilho, um reino pequeno deparava-se
com milhes de hectares de terra alm-mar e pro-
blema se tornava maior pelo carter da economia
lusitana, bancada por uma burguesia comercial.
Uma das primeiras tentativas foi a implantao
da estratgia territorial, gerencial e poltica de ca-
pitanias hereditrias que alcanara algum sucesso
nas ilhas da Madeira e Aores. No Nordeste bra-
sileiro, apenas a capitania de Pernambuco obteve
signifcativos lucros. A partir desse momento e da
descoberta de solos frteis, a regio potencializou
o que seria fundamental para a construo de sua
histria, tornando-se uma das maiores produtoras
de acar, a partir do cultivo da cana. Outros fatores
contriburam para o crescimento da regio, como: a
elevao das vilas de Olinda e Recife a cidades e,
principalmente, a escolha de Salvador como sede
do governo geral em 1549.
Com a monocultura da cana estendendo-se do
que hoje o Rio Grande do Norte at o Recncavo
Baiano, a pequena pecuria j produzida na faixa
litornea perdeu espao e foi obrigada a buscar
novos caminhos. Expulsos do litoral, os sitiantes
e criadores de gado instalaram-se nas terras do
interior, antes ocupadas por indgenas. O agreste,
como assim fcou conhecido, tornou-se uma rea
produtora de leite e alimentos at o sculo XVIII,
ocupando grandes latifndios. A sua fora de
Figura 1
rea visitada na sada de campo
Fonte: Base cartogrfca: SEI, 2011.
trabalho era a mo de obra mista, tanto escrava
quanto assalariada.
A policultura estava presente em menor esca-
la, cultivada nas reas mais
midas e nos brejos, e era
caracterizada pelas peque-
nas propriedades rurais,
consideradas de pequeno
valor, onde eram produzidos
milho, feijo, arroz, frutas,
mandioca e caf.
A pecuria monopolizou as terras do agreste
nordestino at o desencadear da revoluo indus-
trial na Inglaterra e a inveno da mquina de tear.
O gado foi, aos poucos, perdendo lugar para o culti-
vo do algodo, favorecido pelas terras frteis e o cli-
ma propcio; durante dois sculos a regio foi uma
das maiores produtoras do algodo e, por muitos
anos, fcou conhecido como o ouro branco.
O algodo foi um dos grandes responsveis pe-
las transformaes nas paisagens, principalmente,
no interior de Pernambuco e da Paraba, onde se
pode notar o crescimento e o desenvolvimento, em
especial, de dois municpios Caruaru (PE) e Cam-
pina Grande (PB) durante todo o decorrer do s-
culo XX. Como rea de estudo, o polo de Caruaru
tornou-se um dos maiores produtores de roupas do
Brasil, apenas atrs de So Paulo.
O surgimento do polo de desenvolvimento foi es-
truturado como Arranjo Produtivo Local (APL)
1
de-
vido s caractersticas especfcas dos municpios
que o compem (Caruaru, Toritama e Santa Cruz
do Capibaribe), forma encontrada pelo governo lo-
cal e estadual, junto com a iniciativa privada na se-
gunda metade do sculo XX, de garantir melhores
1
Arranjos Produtivos Locais so aglomeraes de empresas, locali-
zadas em um mesmo territrio, que apresentam especializao pro-
dutiva e mantm vnculos de articulao, interao, cooperao e
aprendizagem entre si e com outros atores locais, tais como: governo,
associaes empresariais, instituies de crdito, ensino e pesquisa.
Para se reconhecer uma APL necessrio ter um nmero signifca-
tivo de empreendimentos no territrio e de indivduos que atuam em
torno de uma atividade produtiva predominante e compartilhar formas
percebidas de cooperao e algum mecanismo de governana. Pode
incluir pequenas, mdias e grandes empresas.
condies de vida para a populao da regio, pois
era signifcativa a produo de algodo no estado.
Em Santa Cruz do Capibaribe na dcada de
1950, a economia do munic-
pio baseava-se na pequena
pecuria, na agricultura de
subsistncia e em uma pre-
cria produo de lenis
e colchas de retalhos. Atu-
almente um dos maiores
centros de moda popular. Em Toritama, a produo
do jeans fez crescer a economia da cidade e qua-
se extinguiu a taxa de desemprego; o municpio
o segundo maior produtor de peas com a utiliza-
o deste tipo de tecido no Brasil, movimentando
quase R$ 500 milhes por ano, segundo o Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (2011). Caru-
aru, maior municpio do polo de desenvolvimento
agrestino, tem na indstria o seu maior gerador de
riquezas. Municpio com forte apego cultural, tem
em sua feira uma demonstrao do tamanho da
produo de artesanato e confeces elaboradas
naquela regio.
Conhecido como Tringulo das Confeces do
Agreste de Pernambuco, os trs municpios com-
ponentes possuem algumas caractersticas em
comum, como o tipo de produo semiprecria e
a grande quantidade de trabalhadores informais,
comprovadas pela baixa qualidade nos produtos
em comparao com outros lugares.
CRESCIMENTO OU DESENVOLVIMENTO
ECONMICO? UMA CONCEITUALIZAO
PARA O POLO DE CRESCIMENTO DE
CARUARU
Muito se discute acerca da diferena dos termos
crescimento e desenvolvimento econmico, princi-
palmente entre os economistas e gegrafos, desde
os tempos de Karl Marx e John Stuart Mill. A polmi-
ca aumenta quando se refere Regio Nordeste do
Brasil, com suas inmeras desigualdades sociais.
Muito se discute acerca da
diferena dos termos crescimento
e desenvolvimento econmico,
principalmente entre os
economistas e gegrafos
Crescimento econmico e desenvolvimento
econmico podem ser caracterizados de vrias
formas, a depender da escola a ser considera-
da: a pr-Clssica, a Clssica e a ps-Clssica.
Para efeito de pesquisa, se-
ro utilizados os conceitos
contemporneos.
Criado em conta a varia-
o do produto ou do conjun-
to das riquezas produzidas
pela sociedade, necessaria-
mente, sem entrar no mrito
da distribuio desta riqueza ou dos seus efeitos
sobre a qualidade de vida das pessoas. A teoria
do crescimento econmico focaliza a sua ateno
basicamente sobre os fatores econmicos tradicio-
nais considerados determinantes no processo de
crescimento: capital fsico e trabalho.
O crescimento econmico desses polos pode
ser observado a partir de consultas ao Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) ou
Fundao Getlio Vargas (FGV). Quando se trata
de crescimento econmico, um dos indicadores
utilizados o tamanho da taxa de crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB) ou do Produto Nacional
Bruto (PNB), em termos agregados ou per capita. A
diferena entre o PIB e o PNB que o primeiro cor-
responde ao somatrio de todos os bens e servios
fnais produzidos dentro de um territrio nacional
num dado perodo, sem levar em considerao se
os fatores de produo so de propriedade de re-
sidentes ou no residentes no pas. J o segundo
corresponde ao valor agregado de todos os bens e
servios resultantes da mobilizao de recursos na-
cionais que pertencem a residentes do pas (VAS-
CONCELOS; GARCIA, 2004, p. 108-109).
O desenvolvimento econmico atribudo por
muitos s economias de pases onde os ndices so-
ciais so elevados e esto relacionados diretamente
com o bem-estar da populao. Segundo a Organi-
zao das Naes Unidas (ONU), atravs do Pro-
grama das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), crescimento econmico, desenvolvimento
econmico e humano se fundem para que tais na-
es acompanhem um nvel da chamada economia
plena e a igualdade social:
O conceito de desenvolvi-
mento humano , portanto,
mais amplo do que o de de-
senvolvimento econmico,
estritamente associado
ideia de crescimento. Isso
no signifca contrap-los.
Na verdade, a longo prazo,
nenhum pas pode manter
e muito menos aumentar o bem-estar
de sua populao se no experimentar
um processo de crescimento que impli-
que aumento da produo e da produ-
tividade do sistema econmico, amplie
as opes oferecidas a seus habitan-
tes e lhes assegure a oportunidade
de empregos produtivos e adequada-
mente remunerados. Por conseguinte,
o crescimento econmico condio
necessria para o desenvolvimento
humano [e social] e a produtividade
componente essencial desse proces-
so. Contudo, o crescimento no , em
si, o objetivo ltimo do processo de
desenvolvimento; tampouco assegura,
por si s, a melhoria do nvel de vida
da populao (PROGRAMA DAS NA-
ES UNIDAS PARA O DESENVOL-
VIMENTO, 1996, p. 1).
De modo geral, pode-se diferenciar crescimen-
to de desenvolvimento a partir das consideraes
de Celso Furtado, que diz que o conceito de de-
senvolvimento compreende a ideia de crescimento,
superando-a. Com efeito: ele se refere ao cresci-
mento de um conjunto de estrutura complexa. Essa
complexidade estrutural no uma questo de n-
vel tecnolgico, ela traduz a diversidade das formas
sociais e econmicas engendrada pela diviso do
trabalho social. Porque deve satisfazer s mltiplas
necessidades de uma coletividade que o conjunto
O desenvolvimento econmico
atribudo por muitos s economias
de pases onde os ndices sociais
so elevados e esto relacionados
diretamente com o bem-estar da
populao
econmico nacional apresenta sua grande comple-
xidade de estrutura. Esta sofre a ao permanente
de uma multiplicidade de fatores sociais e institucio-
nais que escapam anlise
econmica corrente.
[...] O conceito de
crescimento deve
ser reservado para
exprimir a expan-
so da produo
real no quadro de
um subconjunto econmico. Esse crescimento
no implica, necessariamente, modifcaes
nas funes de produo, isto , na forma em
que se combinam os fatores no setor produtivo
em questo (FURTADO, 1983, p. 90).
Em uma anlise mais crtica em relao ao Bra-
sil, Celso Furtado pessimista, pois, para ele, o de-
senvolvimento fcaria em segundo plano. O cresci-
mento econmico, tal como o conhecemos, vem se
fundando na preservao de privilgios das elites
que satisfazem seu af de modernizao; j o de-
senvolvimento se caracteriza por seu projeto social
subjacente (FURTADO, 2004, p. 11-24).
Aps a refexo e a conceitualizao de cres-
cimento e desenvolvimento econmico, segue a
anlise do termo polos de crescimento que se
enquadra nas reas estudadas, com destaque para
o de Caruaru (PE).
Segundo Perroux (1967, p. 164), o crescimento
no surge em toda parte ao mesmo tempo; mani-
festa-se com intensidades variveis, em pontos ou
polos de crescimento; propaga-se, segundo vias
diferentes e com efeitos fnais variveis, no conjun-
to da economia.
O polo de crescimento de Caruaru sustentado
por uma forte produo de confeces envolvendo
os municpios vizinhos de Santa Cruz do Capibaribe
e Toritama, sendo o maior do Nordeste neste segui-
mento. Com uma distncia de 135 quilmetros do
Recife e uma populao de aproximadamente 315
mil habitantes, segundo o Instituto Brasileiro de Ge-
ografa e Estatstica (2011), Caruaru tem no setor de
servios e comrcio o grande pilar de sustentao
de sua economia.
A partir da grande vocao para a produo
de roupas foi inaugurado
em 2004 um mega shopping
center, com mais de 600 lojas
abastecidas por milhares de
famlias de baixa renda que
trabalham de forma precria
em suas prprias casas ou
em galpes alugados pelas
cooperativas locais. Nota-se que a cidade pro-
gressista, com altos ndices de crescimento eco-
nmico, um dos maiores do interior pernambuca-
no (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E
ESTATSTICA, 2011), mas o bem-estar social no
chegou para todos.
O Polo de Confeces do Agreste Pernam-
bucano concentra grande volume de peque-
nos fbricos caseiros. Este setor muito
forte na economia da regio, garantindo o
sustento de vrias famlias, muitas vezes,
sem amparo social ou legal. O empreendi-
mento denominado como Feira da Sulan-
ca, que contempla o chamado mercado
de trabalho informal, absorve pessoas de-
sempregadas, que comeam sem nenhuma
qualifcao e, em pouco tempo de prtica,
j esto adaptadas s atividades desempe-
nhadas aprendem, na maioria das vezes,
no dia a dia do trabalho (learning by doing)
e no em cursos especfcos. As feiras rece-
bem semanalmente um nmero consider-
vel de consumidores dos mais variados tipos
de classes sociais, em busca dos artigos de
confeco, que apresentam o preo baixo
como principal elemento de competio com
outras regies do pas. Os produtos comer-
cializados nas feiras tornam-se substitutos
dos comercializados no mercado formal,
acrescentando-se ainda a concorrncia dos
vesturios oriundos da China (FERREIRA;
VASCONCELOS, 2011, p. 5).
O polo de crescimento de
Caruaru sustentado por uma
forte produo de confeces
envolvendo os municpios vizinhos
[...] sendo o maior do Nordeste
neste seguimento
Em comparao com Santa Cruz do Capibaribe,
nota-se que a produo de Caruaru apresenta uma
melhor qualidade, tanto na questo da matria-pri-
ma utilizada na produo quanto na infraestrutura.
Santa Cruz do Capibaribe e Toritama so munic-
pios que integram o polo do agreste pernambucano
possui um empreendimento com aproximadamente
dez mil boxes e lojas, o Moda Center, tendo clien-
tela basicamente popular. O mtodo de confeco
familiar e semiartesanal o predominante e o utili-
zado para os trs municpios: Caruaru, Santa Cruz
do Capibaribe e Toritama.
SANTA CRUZ DO CAPIBARIBE: UMA REGIO
DE CRESCIMENTO NO NORDESTE
Nesta parte do trabalho, o objetivo avaliar a
regio de crescimento de Santa Cruz do Capibari-
be, dando enfoque aos resultados dos questionrios
aplicados no Moda Center Santa Cruz (Figura 2) .Os
questionrios tiveram como objetivo entender como
a feira de confeces atua como um modifcador na
dinmica econmica local e regional do municpio
e das pessoas que esto direta ou indiretamente
envolvidas com ela. Para tais anlises, fundamen-
tou-se um modelo de pesquisa quantitativo e qua-
litativo. As fontes de dados so primrias e secun-
drias. Os dados primrios foram coletados atravs
de questionrios e observaes prprias adquiridas
em sada de campo; os dados secundrios foram
pesquisados em bibliografas disponveis.
O Moda Center Santa Cruz considerado o
maior parque de feiras de confeces do Brasil.
Segundo dados fornecidos pela administrao
do local, sabe-se que o complexo de feiras para
a compra de roupas no atacado e no varejo pos-
sui 9.624 boxes e 707 lojas distribudas em seis
mdulos, ocupando 120 mil metros quadrados no
agreste pernambucano. Este complexo promoveu
uma dinmica econmica na comercializao dos
produtos de confeco no prprio municpio e nos
municpios vizinhos.
A administrao do local tambm informou que o
local recebe mais de 70 mil compradores por sema-
na e, em meses como novembro e dezembro, esse
Figura 2
Moda Center em Santa Cruz do Capibaribe
Fonte: Caruaru Agora (2012)
nmero chega a 100 mil. Ainda segundo esta admi-
nistrao, a estimativa de que, por semana, sejam
movimentados cerca de R$ 15 milhes no local.
Esses nmeros revelam como esse complexo
de feiras mostra-se importante para o municpio e
como estas tambm se mostram como possibilida-
de de dinamismo econmico em meio s adversi-
dades climticas e sociais que a Regio Nordeste
possui.
Ainda sobre a questo da importncia das feiras
para os municpios, Coutinho e outros contribuem
nessas refexes:
Quanto o menor o municpio, mais importante
a feira para seu desenvolvimento local, pois
garante a comercializao da produo fami-
liar, da pequena agroindstria e de produtos
artesanais. A feira tambm favorece outros
setores da economia, atravs da circulao
de capital pelos feirantes que, aps a co-
mercializao de seus produtos, costumam
comprar vista em vrios estabelecimentos
do municpio, tais como supermercados, lojas
de roupas, sapatos, produtos agrcolas, far-
mcias, casas de material de construo etc (
COUTINHO et al, 2006 ).
Assim, percebe-se que o cenrio das feiras
dentro desse contexto das regies de crescimento
no Nordeste apresenta diversas possibilidades de
anlise, podendo ser avaliados tanto seus aspectos
econmicos como sociais e culturais.
Para mensurar as dinmicas econmicas da fei-
ra de Santa Cruz do Capibaribe no Moda Center,
foram aplicados 100 questionrios que enfocam
trs pontos: perfl dos entrevistados, processo de
produo e processo de venda.
De acordo com o universo amostral dos 100
questionrios aplicados no dia 12 de junho de 2012,
s seguintes perguntas foram dadas as devidas res-
postas que sero apresentadas na forma de dados
matemticos (porcentagem e mdia aritmtica).
Na parte A perfl dos entrevistados, a pri-
meira questo foi: qual sua idade? 11,82% tinham
entre 15 e 19 anos; 16,12% tinham entre 20 e 25
anos; 22,58% tinham de 26 a 30 anos; 18,27%, de
31 a 35 anos; 13,97%, de 36 a 40anos; 9,67%, de
41 a 45 anos, e 7,92%, 46 anos ou mais. A segun-
da questo quis saber: qual sua cidade de origem?
23,65% se declararam natural de Santa Cruz do
Capibaribe; 11,28%, natural de Toritama; os outros
65,07% citaram diferentes cidades como respos-
ta, dentre elas: Juazeiro do Norte (CE), Vertentes
(PE), So Bento (PB), Limoeiro (PE), Mossor
(RN), Cupir, Carabas (PB), Macei, Brejo do
Amado de Deus, Ribeiro do Norte, Tafuaritinga,
Paceira, (AL), dentre outras. Na terceira questo
se perguntou: j morou em outra cidade? Se sim,
qual? 60,93% informaram nunca ter morado em
outra cidade; 39,07% declararam ter morado em
outras cidades, dentre elas: Recife, Lajedo, Caru-
aru, So Paulo, Salvador, entre outras. Na quarta
questo buscou-se saber o grau de escolarida-
de: 45,26% informaram ensino mdio completo;
13,68%, ensino fundamental completo; 4,21% en-
sino superior incompleto; 15,78%, ensino funda-
mental incompleto; 20% ensino mdio incomple-
to, e 1,05%, ensino superior completo. Na quinta
questo perguntou-se o estado civil: 40% disse-
ram ser solteiras; 55,78%, casadas; 3,15%, vivas,
e 1,05% informou outra situao. Na sexta questo
procurou-se saber qual a profsso anterior e se a
famlia j trabalhava com confeco antes: 32.35%
declararam que nunca tinham trabalhado antes;
38,23% disseram j ter trabalhado com vendas;
29,42% declararam ter trabalhado em outras pro-
fsses como: padeiro, servios gerais, cozinhei-
ro, gerente, agricultor. Na ltima questo da parte
perfl dos entrevistados, procurou-se saber qual a
renda familiar: 17,5% informaram receber um sa-
lrio mnimo; 51,25% declararam receber de um
a trs salrios mnimos; 17,5% disseram receber
de trs a cinco salrios mnimos; 2,5% declararam
receber de cinco a dez salrios mnimos, e 8,75%.
Na parte B processo de produo, a pri-
meira questo foi: onde produzida a confec-
o? 47,12% declararam ser produzida em casa;
9,19%, no armazm coletivo, e 43,67%, outros. A
segunda questo foi: cada um faz uma pea ou
todos fazem tudo? 53,24% disseram fazer tudo;
33,76% fazem uma pea, e 12,98% preferiram no
responder. A seguinte questo foi: quem partici-
pa do processo de confec-
o? 9,85% declararam ser
apenas os amigos; 39,43%,
apenas a famlia; 9,85%, os
amigos e a famlia; 5,63%,
outros, e 35,21%, funcion-
rios. Na quarta questo foi
perguntado: quantas pes-
soas participam do proces-
so de confeco?: 49,15% responderam dez ou
mais; 16,94% responderam de seis a sete pesso-
as; 13,55% responderam de oito a nove pessoas;
8,47%, de quatro a cinco pessoas, e 11,86%, de
uma a trs pessoas. A quinta questo foi: traba-
lham quantas horas por dia? 2,81% informaram
trabalhar de uma a quatro horas por dia; 28,16%,
de quatro a oito horas por dia; 53,52%, de oito a
12 horas por dia; 12,67%, de 12 a 16 horas por dia,
e 2,81%, 16 ou mais horas por dia. Foi questiona-
do tambm se trabalhavam aos fns de semana:
61,90% disseram que sim e 38,10% que no. Foi
levantada ainda a maneira realizada a compra
da matria-prima: 78,88% responderam que pelo
contato fsico; 7,77% informaram ser pelo telefone,
e 2,22% responderam que feita por e-mail. So-
bre os locais de origem do produto, foi informada a
prpria cidade de Santa Cruz do Capibaribe, alm
de Caruaru, So Paulo, Toritama, Santa Catarina
e at mesmo China. Perguntou-se tambm qual
o perodo de compras: 55,17% responderam ser
o ano todo; 15,51%, de 15 em 15 dias, e 29,31%,
mensalmente. Sobre se a compra da matria-pri-
ma feita de forma individual ou coletiva: 79,26%
responderam que feita de forma individual, e
20,74%, de forma coletiva. Foi questionado ain-
da a quem pertencia o equipamento de costura
e quem decidia o design das roupas: Quanto ao
equipamento, 50,81% informaram ser dos donos
da confeco; 9,83%,s dos fabricantes; 18,03%,
terceirizados, e 21,31%, prprios. Quanto ao de-
sign das roupas, 21,25% responderam que a de-
ciso das costureiras; 37,5%, dos comerciantes;
31,25%, dos estilistas, e 10%, dos compradores.
Na parte C processo
de venda, a primeira ques-
to foi: como feita a opo
do produto que ser vendi-
do? 46,93% declararam que
pelo consumo; 14,28%, pela
escolha do produtor; 8,16%
pela facilidade de produo;
4,08%, pela preferncia fa-
miliar; 5,10%, por estao do ano, e 21,42% no
souberam informar. A segunda questo foi: de que
forma so vendidos os produtos? 77,55% disseram
ser via feira livre; 9,18%, via telefone e feira; 2,04%,
via internet e feira; 6,12%, de todas as formas, e
5,10% no souberam informar. Quanto s vendas
de varejo ou atacado, buscou-se saber para quem e
para onde os produtos so destinados. De maneira
geral, a maior parte da venda a varejo vendida
para outros estados do Nordeste (83,83%), j quan-
to a venda a atacado, a maior parte dos produtos
repassada para lojistas e outros feirantes nordes-
tinos (51,01%). Em relao ao local para onde so
destinadas as peas, tanto no varejo quanto no ata-
cado a maioria (83,83%) vendida para pessoas de
outros estados do Nordeste.
Nota-se, pelos questionrios, que o perfl pre-
dominante das pessoas que trabalham nessa fei-
ra de pessoas jovens e/ou adultas, com apenas
ensino mdio completo e/ou incompleto e que no
tm uma alta lucratividade com esse trabalho. Ge-
ralmente trabalham em casa, fazendo toda a etapa
da cadeia produtiva com uma mdia de oito a 12
horas por dia nas semanas e fns de semana. A
compra da matria-prima ocorre pelo contato fsi-
co anualmente e de forma individual. O processo
de venda, em sua maioria, acontece via feira para
pessoas de outros estados, e as peas so confec-
cionadas a partir da observao das peas mais
consumidas.
O perfl predominante das
pessoas que trabalham nessa
feira de pessoas jovens e/
ou adultas, com apenas ensino
mdio completo e/ou incompleto
e que no tm uma alta
lucratividade com esse trabalho
CONSIDERAES FINAIS
No mbito geral, a Regio Nordeste do Brasil
possui reas de desenvolvimento e crescimento
econmico signifcativas comparadas a outras par-
tes do pas. Percebe-se ainda uma forte diversifca-
o na economia dos polos estudados em campo:
o ramo das confeces no agreste pernambucano,
a religiosidade em Juazeiro do Norte no Cear e a
questo da fruticultura no submdio So Francisco.
No Tringulo das Confeces do Agreste de
Pernambuco e no turismo religioso de Juazeiro do
Norte, nota-se a grande infuncia dos processos
histricos como formadores dos pilares econmi-
cos de cada um; no caso especfco de Juazeiro e
Petrolina, o determinismo geogrfco preponderou:
sol quase o ano inteiro, solos frteis e gua abun-
dante proveniente da irrigao transformaram um
semideserto em um osis.
Algumas caractersticas poderiam ser notadas
nas regies, como a grande quantidade de traba-
lhadores na informalidade e sem capacitao pro-
fssional, principalmente no polo de Caruaru, onde
a maioria da produo domstica e de pequenas
cooperativas.
Em Juazeiro do Norte, a visita dos romeiros
muito signifcativa para economia local, pois acon-
tecem em todos os perodos do ano com desta-
que para os meses de maro e junho, nascimento
e morte respectivamente do homem considerado
santo. A populao menos favorecida abastece o
mercado do subemprego na venda de produtos re-
lacionados com os festejos religiosos.
No polo fruticultor, onde a produo predomina
o ano inteiro, os trabalhadores passam por capa-
citao para manejar corretamente o cultivo das
frutas que, na sua maioria, so exportadas e/ou
abastecem o Centro-Sul do Brasil.
Assim, pode-se concluir esta anlise com um
destaque para a necessidade de se amenizarem as
disparidades econmicas regionais, sociais e seto-
riais presentes na Regio Nordeste. Necessidade
esta que se faz urgente, pois uma rea do Brasil
que rene mais de 30% da populao e, ao mesmo
tempo, apresenta o menor ndice de Desenvolvi-
mento Humano do pas (INSTITUTO BRASILEIRO
DE GEOGRAFIA E ESTATTICA, 2011).
H um enorme potencial de mercado e gigantes-
cos recursos naturais que podem ser aproveitados
em prol da populao nordestina.
O que se destaca como mazela para o Nordeste
a falta de atuais lideranas polticas nacionais que
estejam elaborando propostas destinadas a atender
aos dispositivos constitucionais que visem redu-
o das disparidades regionais e locais.
Urge, portanto, uma (re)organizao de alguns
segmentos da sociedade brasileira, particularmente
do Nordeste, para que proponham aes conjuntas,
inovadoras e criativas a partir da crena na capacida-
de regional de organizao, produo e articulao.
Pelas suas enormes potencialidades e riqueza
cultural e inteligncia de seu povo, a Regio Nor-
deste vivel economicamente e, por isso, pode
ajudar muito mais o Brasil a fomentar e a desenvol-
ver a economia, tornando-o competitivo no contex-
to globalizado. Carece, dessa forma, reivindicar do
governo federal polticas efetivas articuladas com os
governos estaduais, a fm de ampliar seu papel no
processo de desenvolvimento econmico integrado.
REFERNCIAS
CARUARU AGORA. Casal de assaltantes preso agindo
dentro do Moda Center em Santa Cruz do Capibaribe. 2012. 1
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Destacar citaes diretas que ultrapassem trs linhas, apresentando-as em outro pargrafo, com recuo de 4 cm esquerda, tamanho de fonte 10 e
sem aspas (NBR 10520:2002 da ABNT).
Quando da incluso de depoimentos dos sujeitos, apresent-los em pargrafo distinto do texto, entre aspas, com letra e espaamento igual ao do
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Evitar as notas, sobretudo extensas, usando-as apenas quando outras consideraes ou explicaes forem necessrias ao texto, para no interromper
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Referncias
No transcorrer do texto, a fonte da citao direta ou da parfrase deve ser indicada pelo sobrenome do autor, pela instituio responsvel ou, no caso de
autoria desconhecida, pela primeira palavra do ttulo da obra seguida de reticncias, ano e pgina. Quando includa na sentena, deve ser grafada em
letras maisculas e minsculas, e quando estiver entre parnteses, deve ter todas as letras maisculas.
Exemplos:
A estruturao produtiva deveria se voltar para a explorao econmica de suas riquezas naturais, conforme esclarece Castro (1980, p. 152).
O outro lado da medalha dessa contraposio da Inglaterra civil e adulta s raas selvagens e de menoridade o processo pelo qual a barreira, que
na metrpole divide os servos dos senhores, tende a perder a sua rigidez de casta (LOSURDO, 2006, p. 240).
No nal do artigo, deve aparecer a lista de referncias, em ordem alfabtica, em conformidade com a norma NBR 6023:2002 da ABNT.
Exemplos:
Para livros:
BORGES, Jaf; LEMOS, Glucia. Comrcio baiano: depoimentos para sua histria. Salvador: Associao Comercial da Bahia, 2002.
Para artigos e/ou matria de revista, boletim etc.:
SOUZA, Laumar Neves de. Essncia x aparncia: o fenmeno da globalizao. Bahia Anlise & Dados, Salvador, v. 12, n. 3, p. 51-60, dez. 2002.
Para partes de livros:
MATOS, Ralfo. Das grandes divises do Brasil idia do urbano em rede tripartite. In: ______ (Org.). Espacialidades em rede: populao,
urbanizao e migrao no Brasil contemporneo. Belo Horizonte: C/Arte, 2005. p. 17-56.
Na lista de referncias, os ttulos dos livros devem aparecer sempre em itlico. Os subttulos, apesar de citados, no recebem o mesmo tratamento. No
caso de artigo/matria de revista ou jornal, o itlico deve ser colocado no ttulo da publicao. A lista de referncias deve ser alinhada esquerda e conter
apenas os trabalhos efetivamente utilizados na elaborao do artigo.
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texto e recuo esquerdo, de todas as linhas, igual ao do pargrafo.
Evitar as notas, sobretudo extensas, usando-as apenas quando outras consideraes ou explicaes forem necessrias ao texto, para no interromper
a sequncia lgica da leitura e no cansar o leitor.
Indicar as notas de rodap por nmeros arbicos, aparecendo, preferencialmente, de forma integral na mesma pgina em que forem inseridas.
Conter referncias completas e precisas, adotando-se o procedimento informado a seguir.
Referncias
No transcorrer do texto, a fonte da citao direta ou da parfrase deve ser indicada pelo sobrenome do autor, pela instituio responsvel ou, no caso de
autoria desconhecida, pela primeira palavra do ttulo da obra seguida de reticncias, ano e pgina. Quando includa na sentena, deve ser grafada em
letras maisculas e minsculas, e quando estiver entre parnteses, deve ter todas as letras maisculas.
Exemplos:
A estruturao produtiva deveria se voltar para a explorao econmica de suas riquezas naturais, conforme esclarece Castro (1980, p. 152).
O outro lado da medalha dessa contraposio da Inglaterra civil e adulta s raas selvagens e de menoridade o processo pelo qual a barreira, que
na metrpole divide os servos dos senhores, tende a perder a sua rigidez de casta (LOSURDO, 2006, p. 240).
No nal do artigo, deve aparecer a lista de referncias, em ordem alfabtica, em conformidade com a norma NBR 6023:2002 da ABNT.
Exemplos:
Para livros:
BORGES, Jaf; LEMOS, Glucia. Comrcio baiano: depoimentos para sua histria. Salvador: Associao Comercial da Bahia, 2002.
Para artigos e/ou matria de revista, boletim etc.:
SOUZA, Laumar Neves de. Essncia x aparncia: o fenmeno da globalizao. Bahia Anlise & Dados, Salvador, v. 12, n. 3, p. 51-60, dez. 2002.
Para partes de livros:
MATOS, Ralfo. Das grandes divises do Brasil idia do urbano em rede tripartite. In: ______ (Org.). Espacialidades em rede: populao,
urbanizao e migrao no Brasil contemporneo. Belo Horizonte: C/Arte, 2005. p. 17-56.
Na lista de referncias, os ttulos dos livros devem aparecer sempre em itlico. Os subttulos, apesar de citados, no recebem o mesmo tratamento. No
caso de artigo/matria de revista ou jornal, o itlico deve ser colocado no ttulo da publicao. A lista de referncias deve ser alinhada esquerda e conter
apenas os trabalhos efetivamente utilizados na elaborao do artigo.
Originais
Os originais apresentados sero considerados denitivos. Caso sejam aprovados, as provas s sero submetidas ao autor quando solicitadas previamente,
cabendo ao mesmo fornecer informaes adicionais, se necessrio. Sero tambm considerados como autorizados para publicao por sua simples
remessa revista, no implicando pagamento de direitos autorais. A editoria-geral da SEI e a coordenao editorial do volume, em caso de aceitao do
texto, reservam-se o direito de sugerir ou modicar ttulos, formatar tabelas e ilustraes, entre outras intervenes, a m de atender ao padro editorial
e ortogrco adotado pela instituio e expresso no Manual de Redao e Estilo da SEI, disponibilizado em www.sei.ba.gov.br, no menu Publicaes.
Comprometem-se ainda a responder por escrito aos autores e, em caso de recusa, a enviar-lhes os resumos dos pareceres.
ba&d_v23_n3_capa.pdf 2 12/09/2013 11:06:51
NORDESTE: PERSPECTIVAS
E ENTRAVES AO
DESENVOLVIMENTO
BAHIA
ANLISE & DADOS
SALVADOR v.23 n.3 JUL.-SET. 2013 ISSN 0103 8117
B
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O
977010381100- 1
ISSN 0103 8117
COLABORARAM NESSE NMERO:
Amlcar Baiardi
Daniela Lima Ramos
Fabihana Mendes
Fernando Pedro
Januzia Mendes
Rmulo Almeida
ba&d_v23_n3_capa.pdf 1 12/09/2013 11:06:37

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