RRII Calduch

RELACIONES INTERNACIONALES
Rafael Calduch Cervera

Catedrtico de Relaciones Internacionales - Universidad Complutense de Madrid -
INDICE
Captulo 1.- CONCEPTO Y METODO EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES El objeto material de la ciencia de las Relaciones Internacionales.- El objeto formal de las Relaciones Internacionales.- Consideraciones metodolgicas: la dialctica y la sociologa histrica.- Los niveles de anlisis y la periodificacin en las Relaciones Internacionales.- La previsin en la ciencia de las Relaciones nternacionales. Captulo 2.- EL PODER Y LAS RELACIONES INTERNACIONALES Consideraciones generales.- Los diversos conceptos del poder: poder general; poder material; poder humano y poder social.- Elementos caractersticos del poder internacional. Captulo 3.- LA SOCIEDAD INTERNACIONAL El concepto de sociedad internacional.- Elementos fundamentales de la estructura internacional.- Modelos tericos de la sociedad internacional: estticos, dinmicos y globales. Captulo 4.- LAS RELACIONES INTERNACIONALES Las interacciones sociales y el concepto de relaciones internacionales.- Clasificacin de las relaciones internacionales.- Las relaciones internacionales de cooperacin.- Las relaciones internacionales de conflicto.- Las relaciones internacionales asociativas y de comunicacin.- Las relaciones internacionales y el fenmeno de interdependencia. Captulo 5.- LOS ACTORES INTERNACIONALES Consideraciones generales.- Criterios de clasificacin de los actores internacionales.Actores internacionales integrados y agregados. Captulo 6.- EL ESTADO, EL PUEBLO Y LA NACIN El Estado como actor internacional: una aproximacin crtica al concepto.- Los conceptos de Pueblo y Nacin.- Las relaciones entre el Pueblo, la Nacin y el Estado.Elementos fundamentales del Estado. Captulo 7.- LAS SUPERPOTENCIAS, LAS GRANDES POTENCIAS Y LAS POTENCIAS MEDIAS La movilidad histrica de los Estados y la importancia de las grandes potencias.Concepto y elementos esenciales de las grandes potencias.- Las superpotencias: concepto, caracteres generales y formacin.- Las potencias medias: potencias regionales potencias sectoriales. Captulo 8.- TEORIA GENERAL DE LA ORGANIZACIN INTERNACIONAL Antecedentes histricos y doctrinales.- Imprtancia del fenmeno organizativo internacional: causas y efectos.- Concepto y caracteres generales.- Claisifacin de las organizaciones internacionales.- Continuidad e interdependencia entre las organizaciones internacionales. Captulo 9.- LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES GUBERNAMENTALES Concepto y caracteres generales.- Criterios de clasificacin.- Constitucin, personalidad jurdica, rganos y funciones.- Las Organizaciones Intergubernamentales y el concepto de supranacionalidad.
Captulo 10.- LA ORGANZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS La creacin de las Naciones Unidas.- Los propsitos y principios de las Naciones Unidas.- El ingreso de miembros en las Naciones Unidas.- La suspensin, retirada y expulsin de las Naciones Unidas.- Estructura orgnica: consideraciones generales.La Asamblea General.- El Consejo de Seguridad.- El Consejo Econmico y Social.- El Consejo de Administracin Fiduciaria.- El Tribunal Internacional de Justicia.- La Secretara General de las Naciones Unidas.- Los organismos especializados de las Naciones Unidas. Captulo 11.- LOS ACTORES TRANSNACIONALES (I): LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES NO GUBERNAMENTALES Las Organizaciones Internacionales No Gubernamentales: concepto, constitucin y personalidad jurdica.- Las ONG y sus relaciones con otros actores internacionales.Las internacionales de partidos polticos y los partidos polticos transnacionales.- Las internacionales sindicales.- Los principales movimientos religiosos transnacionales. Captulo 12.- LOS ACTORES TRANSNACIONALES (II): LAS EMPRESAS MULTINACIONALES Evolucin histrica de las Empresas Multinacionales.- Concepto y caracteres generales de las Empresas Multinacionales.- Los efectos de las Empresas Multinacionales en la Sociedad Internacional.- Reflexiones generales sobre el fenmeno de las Empresas Multinacionales.- Las relaciones entre las Empresas Multinacionales y otros actores internacionales.- El control y codificacin de las normas internacionales sobre Empresas Multinacionales. Captulo 13.- EL PBLICO, LA OPININ PBLICA LA SOCIEDAD INTERNACIONAL Los conceptos de pblico, pblico internacional y opinin pblica internacional.Requisitos para la formacin de la opinin pblica internacional.- Caractersticas generales de la opinin pblica.- El protagonismo internacional de la opinin pblica. Captulo 14.- EL INDIVIDUO COMO ACTOR INTERNACIONAL El individuo como sujeto y como objeto de las relaciones internacionales.- La teora de James N. Rosenau. Captulo 15.- LAS ARMAS DE DESTRUCCIN MASIVA (ABQ) Y LA DISUASIN EN EL MUNDO ACTUAL Consideraciones tcnicas generales sobre las armas nucleares.- Las experiencias de Hiroshima y Nagasaki.- Los efectos de las armas nucleares.- El proceso de proliferacin del armamento nuclear.- Caractersticas tcnico-militares del arsenal nuclear.- La disuasin nuclear: concepto y clasificacin.- Las doctrinas estratgicas nucleares de Estados Unidos.- Las doctrinas estratgicas nucleares soviticas.- Las armas qumicas y biolgicas.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales
Captulo 1
Concepto y mtodo de las relaciones internacionales

1. El objeto material de la ciencia de las relaciones internacionales
El objeto material de una ciencia se define por la parcela de la realidad que se intenta conocer mediante la formulacin de teoras y la utilizacin de un mtodo cientfico. Naturalmente diferentes ciencias se distinguen entre s por su objeto material, es decir, por tomar como objeto de sus investigaciones distintas partes de la realidad. Esto ocurre, por ejemplo, cuando establecemos la distincin entre las ciencias fsico-naturales y las ciencias sociales. De lo que se trata, por tanto, es de intentar especificar cul es el objeto material propio de la ciencia de las relaciones internacionales, que nos permitir centrar nuestros estudios en aquel segmento de la realidad que se considera fundamental para darles significado y contenido. Existe unanimidad entre los autores al considerar que la ciencia de las relaciones internacionales aborda una parcela de la realidad social en la que nos encontramos inmersos. Se trata, por consiguiente, de una de las ciencias sociales. Sin embargo, las discrepancias afloran cuando se intenta ahondar sobre los fenmenos concretos de la realidad social que deben ser abordados por esta disciplina. Un primer intento, ya clsico, ha sido realizado por aquellos autores que han contemplado la realidad internacional bajo el prisma de las relaciones de fuerza, de poder o de dominacin. En el centro de esta corriente doctrinal se encuentra el realismo poltico, tanto en su versin clsica (Niebuhr, Morgenthau, Aron, Carr, Kissinger o Kennan), como en el denominado neorrealismo seguido por autores tan diversos como Keohane , Waltz o Gilpin. Rasgo comn de estos autores es la consideracin de la vida internacional como una realidad esencialmente conflictiva en la que la anarqua y el dictado de la inexorable ley del ms fuerte constituyen sus fundamentos. Para esta corriente doctrinal existe una identificacin entre las relaciones internacionales y las relaciones interestatales, ncleo de la poltica internacional, por un doble motivo. En primer lugar, por cuanto ambas son abordadas desde la perspectiva poltica que domina el horizonte de las preocupaciones y de la temtica de los realistas. En segundo trmino, porque nicamente los Estados monopolizan el poder y disponen de los medios para utilizarlo en el interior y hacia el exterior. Es frecuentemente citada la frase de Morgenthau, que resume la esencia misma de esta concepcin en los siguientes trminos: La poltica internacional, como toda poltica, es una lucha por el poder. Cualesquiera que sean los fines ltimos de la poltica internacional, el poder es siempre el fin inmediato. 1 La concepcin realista se articula a partir de numerosos supuestos gnoseolgicos, fuertemente contestados, junto con un positivismo y racionalismo metodolgico que los propios defensores de esta posicin terica rara vez son capaces de mantener en sus trabajos. Como tendremos ocasin de comprobar a lo largo de los captulos correspondientes, tres premisas bsicas del realismo poltico resultan a todas luces insostenibles:
1
- MORGENTHAU, H.J.- politics among Nations. The Struggle for Power and Peace.- Edit. Alfred A. Knopf Inc. Nueva York, 1960. (traduccin de F. Cuevas Cancino.- La lucha por el poder y por la paz.Edit. Sudamericana. Buenos Aires, 1963; pg. 43)
1.- El carcter exclusivo, o al menos preferente, de las relaciones de poder como parte de la poltica internacional. No se puede sostener con rigor que la diversidad de relaciones de poder que se desarrollan entre los actores internacionales puedan hallar una explicacin adecuada desde un modelo que prime los fenmenos polticos sobre los econmicos o culturales. Sin llegar a caer en posiciones economicistas o culturalistas, no puede negarse la existencia de una cierta autonoma de ambas parcelas de la vida internacional, que justifican plenamente su incorporacin al anlisis internacional en condiciones similares a las concedidas para los fenmenos polticos. 2. El predominio de la dimensin conflictiva sobre otras formas de relacin entre los actores internacionales . Sin duda los conflictos forman una parte destacable de la realidad internacional, pero desconocer o subestimar la cooperacin y la com unicacin como sistemas relacionales que contribuyen tambin a la dinmica del mundo de los estados, constituye una posicin radical que est en abierta contradiccin con la evidencia emprica ms elemental. 3.- La persecucin del inters nacional, definindolo en trminos de poder, conduce a la anarqua o a un orden internacional impuesto por unas potencias hegemnicas, en su propio y exclusivo beneficio, al resto de los pases . Una de las caractersticas esenciales del sistema capitalista, tanto a escala nacional cono internacional, es la competencia entre los agentes econmicos. A travs de ella cada uno de los agentes productores intenta garantizar su supervivencia y expansin a costa de la de sus competidores. El resultado es bien conocido. Cuando la competencia se desarrolla en condiciones prximas a la competencia perfecta, cada agente productor obtiene una parcela de mercado acorde con la eficacia productiva que es capaz de desarrollar y, paralelamente, los consumidores obtienen las cantidades demandadas a los precios ms bajos posibles. En resumen, la libre competencia es una condicin esencial para el funcionamiento del sistema de mercado que, con todas las excepciones que se quiera, ha demostrado ser una de las formas de organizacin econmica, en el sentido de asignacin de recursos, ms eficaces de toda la historia. Si me he extendido en este ejemplo es para destacar hasta qu punto la bsqueda del inters o el beneficio particular es perfectamente compatible con el desarrollo de sistemas de ordenacin social, en los que la diversa posicin y poder de sus miembros no equivale, necesariamente, al perjuicio de los ms dbiles en beneficio de unos pocos muy poderosos. En otras palabras, la desigualdad de poder no conduce necesariamente al caos social o a la dictadura de los poderosos, aunque, evidentemente, tampoco impide ambas posibilidades. A pesar de sus debilidades tericas resulta innegable que el realismo poltico constituye el paradigma doctrinal hegemnico en la disciplina de las relaciones internacionales. Ello se debe a dos motivos principales. De una parte, entronca con una corriente del pensamiento poltico occidental que desde Maquiavelo ha extendido, con notable xito, una concepcin racionalista y amoral del ejercicio del poder como fundamento ltimo de una forma histricamente particular de organizacin poltica: el Estado moderno.
Un segundo motivo lo encontramos en el hecho de que el realismo poltico, y no por casualidad, ha sido la corriente terica y acadmicamente ms extendida en los Estados Unidos, pas que en el mbito poltico, econmico y cientfico ha desempeado un protagonismo hegemnico tras la Segunda Guerra Mundial, coincidiendo con el perodo de mayor auge de la disciplina de las relaciones internacionales. Una variante doctrinal se ha intentado articular introduciendo ciertos criterios como el de la internacionalidad o el de la localizacin. Con tales criterios se intentan desentraar los rasgos que singularizan las relaciones que se dan en el contexto internacional de las relaciones que se desarrollan en el seno de otros grupos sociales. Con tal motivo, Max Huber afirmaba que la internacionalidad se configura como: () el conjunto de Ios fenmenos sociales que expresan relaciones de los estados entre s o influyen directa o indirectamente en estas relaciones o estn por ellas influidos ()es internacional una relacin cuando se refiere a relaciones entre grupos sociales que estn determinados por poderes estatales distintos, y son internacionales en el sentido ms es tricto, jurdico, las relaciones entre los estados mismos. 2 Anlogamente, Merle cree haber encontrado en el criterio de localizacin el rasgo distintivo mediante el cual se puede delimitar la parcela de la realidad social que correspondera a las relaciones internacionales y que, segn este autor, estn constituidas por: (...) el conjunto de transacciones o de flujos (de transacciones) que atraviesan las . fronteras o que incluso tienden a atravesarlas. Ambos criterios presentan la ventaja de resultar intuitivamente sencillos y aparentemente prximos a lo que la experiencia y el sentido comn nos sealan como fenmenos del mundo internacional. Sin embargo, a poco que reflexionemos comprobaremos que ni la internacionalidad, tal y como la defini Max Huber, ni la localizacin, apuntada por Merle , resultan guas tiles para distinguir la parcela de relaciones sociales a las que el analista internacional debe dedicar su atencin y sus investigaciones. El concepto de internacionalidad de Max Huber sufre de imprecisin, ya que realmente pocos fenmenos sociales podemos considerar que no afectan directa o indirectamente o no son afectados por las actuaciones recprocas de los estados. Si observamos las innumerables relaciones que los ciudadanos de un pas desarrollan diariamente resulta prcticamente imposible discernir cules de esas relaciones no sern internacionales por no influir o ser influidas de algn modo por las relaciones entre estados, aparentemente ajenos al pas que tomemos como referencia. Esta es una tendencia que histricamente se ha ido potenciando y aumentando paralelamente al grado de interdependencia social en y entre los estados. Por tanto, de seguir este concepto de internacionalidad, obtenemos el resultado opuesto al que nos proponamos al adoptarlo, es decir, en lugar de especificar y limitar el mbito de relaciones sociales que debemos analizar cada vez nos veremos obligados a ampliarlo aadiendo nuevos fenmenos y procesos. Por lo que respecta al criterio de localizacin, es innegable que en la versin de Merle las relaciones internacionales se equiparan a relaciones transfronterizas. En
2
-Citado por TRUYOL, A.- La Teora de las relaciones internacionales como sociologa. (Introduccin al estudio de las relaciones internacionales) .- Edit. Instituto de Estudios Polticos. Madrid, 2 ed., reimpresin, 1973; pg. 62.
este caso la imprecisin nos induce a un error terico contrario al del caso anterior. Nos enfrentamos con el problema de tener que excluir de nuestro campo de estudio una importante y diversa gama de relaciones sociales que a pocos se les ocurrira negar su naturaleza internacional. Las relaciones entre las metrpolis y los territorios colonizados, las relaciones entre los diversos pueblos y/o naciones incorporados al seno de un imperio, las interacciones entre las comunidades polticas nmadas, tan importantes en ciertos perodos histricos, junto con otros muchos fenmenos que an quedando limitados al mbito interno de un pas, debido a la posicin hegemnica ocupada por ese Estado, han influido de modo decisivo en su accin exterior y con ella en el resto de la vida internacional. De acuerdo con este criterio cmo deberamos catalogar la expansin del cristianismo en el seno del imperio romano? Todas estas formulaciones doctrinales comparten el supuesto de considerar al Estado como sociedad referencial para determinar las relaciones internacionales de las que no lo son. En este sentido, una relacin social se considera internacional porque es interestatal o, al menos, porque transciende de algn modo el contexto de la sociedad referencial: el estado. Frente a esta posicin se han alzado autores que han puesto el nfasis en otros tipos de sociedades referenciales. Sin duda, han sido los tericos marxistas los que ms han contribuido a aportar un cambio de perspectiva en este terreno. Desde Marx y Engels se incorpor al estudio de los fenmenos internacionales un nuevo grupo social de referencia: la clase social, que algunos autores como Gonidec han intentado actualizar bajo el concepto de formacin social. Ms recientemente, un nutrido grupo de tericos han adoptado como base de sus trabajos el modelo de referencia de la sociedad internacional. Para estos autores la sociedad internacional, al menos la que contemplamos en la actualidad, presenta una estructura y unos rasgos especficos que justifican su diferenciacin de los restantes grupos sociales, incluido el Estado, que coexisten en su seno. Desde esta perspectiva no se trata de definir a la sociedad internacional como una sociedad carente de los elementos estatales (poderes, instituciones, normas jurdicas, etc.). Por el contrario, se intentan definir y precisar los elementos, actores y procesos cuya existencia fundamenta la dinmica de una nueva categora de colectividad humana: la sociedad internacional. El criterio de los grupos sociales de referencia suscita la dificultad de determinar el concepto o los elementos que caracterizan cada una de tales sociedades referenciales, evitando tanto las definiciones tautolgicas como la eleccin de modelos sociales de referencia, cuya validez queda restringida en el plano histrico o geogrfico. Dentro de esta corriente, un nuevo criterio definitorio del objeto material de nuestra disciplina fue aportado, hace ya varias dcadas, por Schwarzenberger y ha sido denominado el criterio de la relevancia de las relaciones internacionales que este autor defina en los siguientes trminos: Tenemos que preguntarnos a nosotros mismos si estas cuestiones, y en qu grado, son pertinentes desde el punto de vista de la Sociedad Internacional considerada como un todo (...) son asuntos internacionales las relaciones entre
grupos, entre grupos e individuos y entre individuos, que afectan de modo esencial a la sociedad internacional en cuanto tal. 3 Recapitulando lo dicho hasta ahora podemos concluir que la realidad social que debemos abordar desde la ciencia de las Relaciones Internacionales viene definida por todas aquellas relaciones sociales, y los actores que las generan, que gozan de la cualidad de la internacionalidad por contribuir de modo eficaz y relevante a la formacin, dinmica y desaparicin de una sociedad internacional considerada como una sociedad diferenciada. De acuerdo con estos criterios, la ciencia de las Relaciones Internacionales investiga el mundo de las relaciones sociales, ya se desarrollen entre individuos, entre grupos o entre ambos, aceptando que en las relaciones intergrupales ocupan un lugar preferente las relaciones entre los estados. Sin embargo, del vasto panorama de las relaciones sociales que se nos presentan, el internacionalista debe seleccionar aqullas cuya dimensin internacional se demuestra precisamente por mostrar una importancia destacable (relevancia) para la existencia y dinmica de una determinada sociedad internacional. El rasgo de la internacionalidad que se apunta es, desde luego, abstracto y variable pero no impreciso. Es abstracto por cuanto no predetermina las caractersticas que deben definir la sociedad internacional que sirva de referente. Es variable por cuanto se modificar con cada sociedad internacional concreta que tomemos como objeto de estudio. Pero no es impreciso, ya que una vez definimos el marco internacional que nos sirve de referente, sea con criterios geogrficos, histricos, polticos, econmicos, etc tan slo sern considerados aquellos actores y relaciones que verdaderamente resulten significativos para comprender y explicar la dinmica de esa sociedad internacional. De este modo si abordamos el estudio de la sociedad internacional planetaria, los sujetos y relaciones internacionales que deberemos analizar sern distintos de los que tendramos que investigar si nos limitsemos al mbito de una sociedad internacional continental o regional. Anlogamente ocurrira si estudisemos la sociedad internacional europea de la Alta Edad Media en comparacin con la de la Edad Moderna. En resumen, no pretendemos afirmar que slo sean internacionales las relaciones sociales importantes en una determinada sociedad internacional. S afirmamos, en cambio, que son internacionales este tipo de relaciones sociales, sean cuales sean sus protagonistas y con independencia de que se desarrollen en el seno de un Estado o transciendan sus lmites fronterizos. Y estimamos que son e stas relaciones internacionales relevantes las que deben configurar el objeto material de la ciencia de las Relaciones Internacionales.
2. El objeto formal de las relaciones internacionales.

Una vez determinados los criterios con los que seleccionaremos los fenmenos que deben ser estudiados por la ciencia de las Relaciones Internacionales, se impone interrogarnos sobre la existencia y alcance de una perspectiva y metodologa propias de esta ciencia o si, por el contrario, debemos
3
- SHWARZENBERGER, G.- Power Politics. A Study of International Society.- Edit. Steven & Son. Londres, 2 ed. Corregida y amentada, 1951. (Traduccin de J. Campos y E. Gonzlez. - La poltica del poder. Estudios de la sociedad internacional.- Edit. Fondo de Cultura Econmica en adelante FCE-. Mxico, 1960; pgs. 41 y ss.)
recurrir a los conocimientos y explicaciones aportados por otras ciencias sociales ya consagradas. En otras palabras, lo que nos planteamos ahora es la existencia de un objeto formal caracterstico de la ciencia de las Relaciones Internacionales. Para tratar de responder a esta cuestin abordaremos, primero, los fundamentos de aquellas corrientes doctrinales que han negado la validez o utilidad de una ciencia autnoma destinada a estudiar de forma especifica los fenmenos internacionales. Ms adelante, expondremos los esfuerzos r ealizados por distintos autores para dotar a la disciplina de las Relaciones Internacionales de una teora y perspectiva particulares. Una de las corrientes crticas a la singularidad de esta ciencia se ha fundamentado en el argumento segn el cual, siendo los fenmenos internacionales objeto de explicacin por otras ciencias sociales ya consagradas, sera suficiente proceder a una adecuada articulacin de los datos y explicaciones aportadas por ellas para alcanzar un grado suficiente de conocimiento de la realidad internacional. Semejantes objeciones son, en gran medida, una consecuencia directa de los antecedentes cientficos y de la propia gnesis de la ciencia de las Relaciones lnternacionales. Como lo han subrayado numerosos autores, el estudio de los acontecimientos internacionales realizado por la Historia (tanto la Historia de los Tratados como la Historia Diplomtica), el Derecho Internacional o la Filosofa Poltica, contribuy decisivamente a postergar la aparicin de una ciencia que analizase, desde una nueva perspectiva, las grandes interrogantes sobre el mundo internacional que la Primera Guerra Mundial haba suscitado. Habra que aadir que todava, durante el perodo de entreguerras, los historiadores y juristas siguieron reivindicando la exclusividad, o al menos, la supremaca en el tratamiento de los acontecimientos internacionales desde sus respectivas ciencias. Ello fue as incluso cuando se haca cada vez ms evidente la incapacidad de estas disciplinas para aportar un cuerpo terico suficientemente explicativo de la pluralidad de actores y relaciones que conformaban el sistema internacional. Naturalmente no han sido ajenos a estas crticas y resistencias ciertos intereses, ms o menos inconfesables, vinculados a la posicin hegemnica que en el mbito acadmico y universitario haban alcanzado estas ciencias y que ahora se vea parcialmente cuestionado por los especialistas de la nueva ciencia. No obstante, la fuerza de los hechos se impuso a las crticas tericas y academicistas de quienes cuestionaban la necesidad y posibilidad de una ciencia autnoma dedicada a conocer los acontecimientos internacionales. Los efectos de las dos guerras mundiales propiciaron una toma de conciencia sobre las dimensiones universales de la sociedad internacional del presente siglo. Esta toma de conciencia constituy una autntica revolucin cientfica, en el sentido en que Thomas Kuhn ha acuado esta expresin, estimulando y consolidando definitivamente la autonoma cientfica de las Relaciones Internacionales en relacin con el Derecho Internacional y la Historia. El debate se traslad entonces al terreno de dos ciencias sociales que se encontraban en pleno proceso de expansin: la Ciencia Poltica y la Sociologa. De una parte, los autores que se adscriben a la corriente del realismo poltico, entre los que se encuentran la mayora de los especialistas norteamericanos, defienden la necesidad de estudiar las relaciones internacionales como una parte especializada situada en el marco terico general de la Ciencia Poltica. Ello explica por qu la mayor parte de sus obras abordan las cuestiones de la poltica internacional,
reservando captulos especiales a los temas de la poltica exterior de las superpotencias, y descuidan en cambio los anlisis sobre otros fenmenos y actores no estrictamente polticos. Por ejemplo, los fenmenos demogrficos o ideolgicos; las organizaciones no gubernamentales; la opinin pblica y los procesos de comunicacin internacional, etc. Frente a ellos se han alzado las voces de quienes reivindican el estudio de la realidad internacional como una parcela especfica de la Sociologa. Entre estos autores, en su mayora europeos, ocupa un lugar destacado el nombre de Schwarzenberger, quien en 1941 ya escriba lo siguiente: El estudio de las relaciones internacionales es la rama de la sociologa que se ocupa de la sociedad internacional. Esto explicar por qu la ciencia de las relaciones internacionales no puede tener una exclusiva e ntima asociacin con cualquier rama particular de la ciencia que no sea la sociologa misma. 4 El debate entre los seguidores de una y otra corriente doctrinal no ha concluido todava, como lo demostr el renovado empuje con el que los funcionalistas y los tericos de sistema irrumpieron en el estudio de los fenmenos internacionales durante las dcadas de los sesenta y los setenta, si bien en la actualidad existe un nutrido grupo de especialistas que desarrollan sus estudios sin cuestionar la autonoma cientfica y la especificidad del objeto formal de las Relaciones Internacionales. Los esfuerzos realizados para dotar a las Relaciones Internacionales de un estatuto cientfico propio, han contado con dos autores -destacados: Quincy Wright y Raymond Aron. Para el primero de estos autores, la -nica perspectiva cientfica adecuada a la riqueza y complejidad de los fenmenos internacionales es la de la multidisciplinariedad, entendida como el esfuerzo de conjugacin de los diversos conocimientos y explicaciones sobre la realidad internacional aportados por un amplio elenco de disciplinas. Semejante planteamiento tuvo el mrito de romper con las limitadas y unilaterales visiones que aportaba cada una de las ciencias que haba reclamado en exclusividad el tratamiento del mundo internacional. Adems, impuls un proceso de sntesis en los estudios internacionales imprescindible para comprender mejor la sociedad internacional y poder iniciar la formulacin de conceptos y modelos tericos propios. Sin embargo, la multidisciplinariedad sostenida por Wright encerraba tambin el peligro de convertir al especialista de las relaciones internacionales en un mero recopilador de datos, sin articulacin y coherencia explicativas. Al propio tiempo, el esfuerzo dedicado a lograr tales conocimientos poda dificultarle el desarrollo de unas hiptesis tericas y unas investigaciones de los fenmenos internacionales desde perspectivas propias, imprescindibles para satisfacer los requerimientos de la disciplina que se pretende consolidar. Ambas dificultades se han intentada soslayar propugnando la multidisciplinariedad como base operativa de grupos o equipos de investigacin, en lugar de actuar como criterio de investigacin individual. Ciertamente esta va puede facilitar el trabajo de investigacin pero es dudoso que pueda facilitar la integracin de conocimientos cientficos diversos si se carece de unos presupuestos tericos especficos, desde los cuales orientar las mltiples aportaciones de otras ciencias hacia una explicacin ordenada, coherente y global de la realidad internacional.
4
SCHWARZENBERGER, G.- op. cit. pg.8
Dichos presupuestos slo puede aportarlos el especialista en las relaciones internacionales a partir de categoras, hiptesis y modelos explicativos propios, lo que nos remite, parcialmente, al problema inicial de encontrar un objeto formal para las Relaciones Internacionales. Todo ello ha orientado a diversos especialistas a reconsiderar los aspectos ms positivos del planteamiento de Quincy Wright para adaptarlos a las necesidades actuales de las Relaciones Internacionales. Desde esta perspectiva, Arenal considera ms acertado, siguiendo a Shonfield, hablar de transdiciplinariedad, que en su concepcin significa que: (...) las Relaciones Internacionales se configuran como una disciplina de integracin y sntesis de los datos aportados por otras disciplinas, si bien el objetivo de su investigacin aporta un contenido superior que le confiere su especial carcter en el seno de las ciencias sociales. 5 El debate sobre la perspectiva multi o transdisciplinar resulta, a nuestro juicio, superficial y estril. Superficial por cuanto es evidente que todas las ciencias recurren, en mayor o menor medida, a los conocimientos aportados por otras ciencias afines a !as que se les califica de ciencias auxiliares. En consecuencia, todas las ciencias son tambin multi o transdisciplinares. Ahora bien, lo que hace que los conocimientos aportados por las ciencias auxiliares resulten verdaderamente tiles y, al mismo tiempo, diferenciables de la disciplina que las utiliza, es el hecho de que tales conocimientos adquieren una funcin instrumental que facilita pero no sustituye las explicaciones y conocimientos alcanzados siguiendo las teoras y mtodos propios de esa ciencia. Esto es aplicable a todas las ciencias sociales y, por tanto, tambin a las Relaciones Internacionales. Pero tambin es un debate estril, ya que no exime al terico de las Relaciones internacionales de buscar una perspectiva particular, un objeto formal, desde el que abordar la compleja parcela de la realidad social que ha acotado, y a la que ha denominado relaciones internacionales , y para la que previamente ya ha aceptado que las perspectivas de otras ciencias resultan insuficientes. Por consiguiente, la multidisciplinariedad entendida como contribucin de otros campos cientficos auxiliares al desarrollo de un cuerpo cientfico de la ciencia de las Relaciones Internacionales, resulta imprescindible. Sin embargo, considerada como el enfoque cientfico particular desde el cual analizar e interpretar los acontencimientos internacionales resulta confusa y superficial. En el marco de las disciplinas auxiliares, no todas ofrecen idntico nivel de importancia para la ciencia de las Relaciones Internacionales. Conviene distinguir entre las ciencias auxiliares generales y las ciencias auxiliares parciales. Las primeras aportan conceptos, mtodos o explicaciones que afectan al conjunto de conocimientos desarrollados por la ciencia de las Relaciones Internacionales. En esta categora debemos mencionar: la Historia, la Economa, la Ciencia Poltica, la Sociologa y el Derecho. En cambio, las ciencias auxiliares parciales vendrn especificadas a tenor del rea concreta de las Relaciones Internacionales que estemos considerando. Por ejemplo, en relacin con los conflictos blicos resulta adecuado recurrir a los estudios de Geografa o de Estrategia Militar. Del amplio elenco de disciplinas
- ARENAL, C. del.- Introduccin a las Relaciones Internacionales.- Edit. Tecnos. Madrid, 3 ed., 1990; pg. 464
auxiliares parciales merecen citarse: la Estadstica, la Geografa, la Psicologa, el Anlisis de Sistemas, las Ciencias de la Comunicacin y las Ciencias Militares. Mucho ms ambiciosa, profunda y enriquecedora resulta la aportacin de Aron, para quien el enfoque adecuado al tratamiento de las relaciones internacionales se encuentra en la sociologa histrica. Ciertamente, la formulacin aroniana va mucho ms lejos de la simple delimitacin del objeto formal de una ciencia para entrar en el terreno de una propuesta terico- metodolgica. La sociologa histrica posee el mrito de combinar una perspectiva singular de aproximacin a la realidad internacional con un proceso metodolgico para su investigacin y un modelo terico de interpretacin. Lamentablemente, tan ambicioso proyecto no queda suficientemente reflejado en la obra de Aron , que termina recluyndose en el confortable y seguro campo de la poltica internacional de claro corte realista. El grado de adhesin que el modelo aroniano ha suscitado entre numerosos especialistas, particularmente en nuestro pas, nos sugiere darle un tratamiento ms pormenorizado.
3. Consideraciones metodolgicas: la dialctica y la sociologa historica

Tan amplios y polmicos como los debates sobre los ternas del objeto material de las Relaciones internacionales, vienen siendo los relativos al mtodo que debe seguirse. La ya tradicional polmica entre los partidarios del mtodo inductivo o los defensores del proceso deductivo en las ciencias sociales se ha reproducido tambin en esta disciplina. En relacin con el carcter inductivo o deductivo que debe presidir el proceso metodolgico de las Relaciones Internacionales, Waltz ha excluido la eficacia de ambos mtodos en los siguientes trminos: La construccin de, teoras involucra algo ms que el desarrollo de las operaciones lgicamente permisibles de los dalos observados. Nada puede ser explicado por deduccin, pues los resultados de la deduccin se desprenden lgicamente de las premisas iniciales. La deduccin pede ofrecer ciertas respuestas, pero nada nuevo; lo que se deduce ya est presente, o bien en las premisas mayores tericas o en las premisas menores empricas que se ocupan de las cuestiones observadas previamente. La induccin puede ofrecer nuevas respuestas, pero nada seguro; la multiplicacin de observaciones particulares no puede respaldar nunca una afirmacin universal. La teora es fructfera porque transciende el enfoque hipottico-deductivo, que es necesariamente estril. Tanto la deduccin como la induccin son indispensables en la construccin de la teora, pero su utilizacin combinada slo da nacimiento a una teora si emerge una idea creativa. 6 No obstante, el debate metodolgico puede superarse, desde nuestro punto de vista, si adoptamos una singular forma de pensamiento o actitud mental y la conjugamos con un determinado sistema metodolgico. La forma de razonamiento que resulta imprescindible para el internacionalista consiste en el pensamiento dialctico. El modelo metodolgico, como ya anticipbamos, lo aporta la sociologa histrica. En cuanto al pensamiento dialctico, considerado como una especfica actitud mental del estudioso para enfrentar la realidad que aspira a conocer en su interaccin con la ciencia, a travs de la cual trata de explicar dicha realidad, debemos sealar que no coincide necesariamente, aunque tampoco la excluye,
6
- WALTZ, K.N.- Theory of Internacional Politics.- Edit. Addison-Wesley Publisher Comp, 1979 (traduccin de Mirta Rosenberg.- Teora de la poltica internacional.- Edit. Grupo Editor Latinoamericano en adelante GEL-, 1988; pgs. 22-23.)
10
con una particular interpretacin o filosofa social, como puede serlo el materialismo dialctico. Desde luego, la mezcla de temor y repulsa que el materialismo dialctico, formulado por Marx y Engels , ha provocado entre los tericos no marxistas constituye, sin duda, la razn fundamental por la que se ha concedido tan escasa atencin al razonamiento dialctico en el contexto de las Ciencias Sociales, en general, y de las Relaciones Internacionales en particular. Cuando hablamos del pensamiento dialctico tomamos como referencia algo diferente. Lo que tratamos de destacar es el hecho de que frente al proceso formal de razonamiento sobre la realidad social, cabe otro proceso distinto de discurso mental, el proceso dialctico. Este ltimo rompe radicalmente con la lgica tradicional, segn la cual la relacin entre la causa y el efecto se da de un modo lineal y en una sola direccin. Quiebra tambin la dicotoma entre teora y accin; entre conocimiento y praxis, entre realidad objetiva y subjetiva. El pensamiento dialctico implica abordar la realidad social como un todo dinmico en el que cada uno de sus componentes est condicionando e influyendo a los dems al tiempo que es condicionado e influido por ellos. Supone investigar las relaciones entre los fenmenos, no en trminos de causa-efecto, sino en trminos de una dinmica generativa entre contrarios. Cada fenmeno de la realidad lleva implcita su propia contradiccin y, por tanto, la nueva realidad que emane de l surgir reforzando algunas de sus caractersticas fundamentales y superando tambin algunas de sus carencias bsicas. En base a esta singular estructura de pensamiento, la separacin radical entre conocimiento y accin carece de significado, pues el desarrollo cientfico, que en s mismo es accin, afecta a la actuacin humana que trata de conocer y explicar. Anlogamente, la vida social termina alterando las realidades objeto del conocimiento cientfico e indirectamente a la propia ciencia. El discurso dialctico contribuye decisivamente a superar. el falso dilema entre la realidad objetiva y la interpretacin subjetiva. En efecto, el cientfico, en tanto que individuo pensante y actuante, altera con su pensamiento el mundo que le rodea, vindose tambin condicionado por l en relacin con sus propias categoras tericas. Es debido a esta permanente tensin creativa, exclusiva del razonamiento dialctico, por lo que constituye un eficaz revulsivo contra el anquilosamiento del cientfico en ciertos paradigmas, conceptos, mtodos o categoras valorativas sobre el entorno social y material que le rodea y del que tambin forma parte. En un brillante estudio Hilary Putnam ha demostrado, frente a las tesis de Kuhn y de Popper, que el desarrollo cientfico ha seguido una dinmica dialctica entre dos tendencias que denomina con los trminos de tendencia crtica y tendencia explicativa. En palabras de este autor: (.) El hecho es que la ciencia normal muestra una dialctica entre dos tendencias conflictivas (por lo menos, potencialmente conflictivas), pero interdependientes, y que es el conflicto de estas tendencias lo que hace avanzar la ciencia normal . 7 Sin duda, la ms brillante explicacin del proceso dialctico nos la ha dejado el propio Engels, quien escribi:
7
- PUTNAM, H. - La corroboracin de las teoras.- HACKING, I (edit.).- Scientific Revolutions.Edit. Oxford University Press. Oxford, 1981. (Traduccin de Juan Jos Utrilla.- Revoluciones cientficas.Edit. FCE; pgs. 143-144)
11
() La gran idea cardinal de que el mundo no puede concebirse como un conjunto de objetos terminados, sino como un conjunto de procesos, en el que las cosas que parecen estables, al igual que sus reflejos mentales en nuestras cabezas, los conceptos, pasan por una serie ininterrumpida de cambios, por un proceso de gnesis y caducidad, a travs de los cuales, pese a todo su aparente carcter fortuito y a todos los retrocesos momentneos, se acaba imponiendo siempre una trayectoria progresiva; esta gran idea cardinal se halla ya tan arraigada, sobre todo desde Hegel, en la conciencia habitual, que expuesta as, en trminos generales, apenas encuentra oposicin. Pero una cosa es reconocerla de palabra y otra cosa es aplicarla a la realidad concreta, en todos los campos sometidos a investigacin. Si en nuestras investigaciones nos colocamos siempre en este punto de vista, daremos al traste de una vez para siempre con el postulado de soluciones definitivas y verdades eternas; tendremos en todo momento la conciencia de que lodos los resultados que obtenemos sern forzosamente limitados y se hallarn condicionados por las circunstancias en las cuales los obtenemos; pero ya no nos infundirn respeto esas anttesis irreductibles para la vieja metafsica todava en boga: de lo verdadero y lo 8 . falso, lo bueno y lo malo, lo idntico y lo distinto, lo necesario y lo fortuito. El proceso del razonamiento dialctico se armoniza con el modelo aroniano de la sociologa histrica. Segn este autor, el terico de las Relaciones Internacionales debe desarrollar su tarea siguiendo cuatro fases sucesivas y complementarias. La primera de ellas consiste en la formulacin de una o varias teoras sobre la realidad internacional, mediante la elaboracin y ordenacin de una serie de conceptos, hiptesis y principios relativos a su configuracin y su funcionamiento. Desde luego esta etapa terica de la investigacin entraa una limitacin, dado que los modelos tericos elaborados suponen una representacin esquemtica y ms o menos simplificada del contexto internacional. Al propio tiempo y debido, precisamente, al carcter simplificado de las teoras, nos resulta ms inteligible la extraordinaria complejidad de la sociedad internacional. Ahora bien, para que la teora demuestre su capacidad explicativa, es necesario someterla a un doble proceso de contrastacin. De una parte, y puesto que cada sociedad internacional, cada relacin o cada fenmeno internacional, se producen en unas condiciones singulares, en un momento histrico particular, los conceptos y las hiptesis tericas deben ser suficientemente flexibles y precisos para asumir y destacar la dimensin histrica del mundo internacional. Cuando el esquematismo y la rigidez de una teora nos impide captar la especificidad histrica de los principales acontecimientos internacionales, por ejemplo, de la Revolucin Francesa, el modelo terico resulta inadecuado. En segundo trmino, la simple contrastacin histrica de una teora no asegura su funcionalidad desde las necesidades de la ciencia de las Relaciones Internacionales. El modelo terico formulado deber tambin contener leyes o regularidades suficientemente generales y abstractas para que nos permitan descubrir los elementos comunes a diferentes sociedades internacionales en diversos momentos histricos.
- ENGELS, F. - Ludwig Feuerbach y el fin de la filosofa clsica alemana.- MARX, C; ENGELS, F.Obras Escogidas.- Edit. Progreso. Mosc 1976; vol. III, pgs. 381382)
12
La disciplina cientfica que nos ocupa comparte, con otras ciencias sociales, la bsqueda y formulacin de proposiciones generales en relacin con las sociedades internacionales. En base a esta dimensin sociolgica, el experto en las relaciones internacionales intentar que su teora asuma tambin los rasgos o elementos comunes que puedan existir entre los diversos fenmenos y sociedades internacionales que se han producido en el transcurso histrico, por ejemplo, entre la Revolucin Francesa y la Revolucin Bolchevique. Finalmente, y puesto que el conocimiento cientfico de la sociedad internacional no se agota en s mismo, Aron seala, como ltima etapa de su modelo, la necesidad de una praxeologa (ciencia de la praxis). 9 Es precisamente la praxeologa la piedra de toque de todo el mtodo aroniano. Con ella adquieren sentido los conocimientos alcanzados sobre la realidad internacional, ya que nos presenta las alternativas de futuro que encierra la sociedad internacional presente. A tenor del conocimiento de las posibilidades insertas en las realidades presentes, el cientfico convierte sus conocimientos en propuestas y acciones en favor de cualquiera de esos futuros posibles (futuribles). De este modo, el terico asume un compromiso personal con la propia realidad internacional que estudia y con el resto de sus conciudadanos. El terico se ve inducido a abandonar su torre de marfil especulativa, convirtindose en un protagonista activo ms de la sociedad y de la historia. El propio Aron ha descrito claramente este ineludible compromiso del cientfico, en relacin con el peligro de un conflicto nuclear, en los siguientes trminos: Sera indigno dejarse hundir por las desgracias de nuestra generacin y por los peligros del futuro prximo hasta el punto de cerrarse a la esperanza, pero no lo sera menos abandonarse a la utopa y desconocer los trastornos de nuestra circunstancia. Nada puede impedir que tengamos dos deberes, que no siempre son compatibles, uno hacia nuestro pueblo y otro hacia todos los pueblos. Uno de participar en los conflictos que constituyen la trama de la Historia . y otro de trabajar por la paz. 10
ARON, R.- Quest-ce quune thorie des Relationes Internationales.- Revue Franaise de Science Politique; vol. XVV, n 5 (1967); pg. 911. 10 - ARON, R.- Paix et guerre entre les nations.- Edit. Calmann-Lvy. Pars, 1962. (traduccin de Luis Cuervo.- Paz y guerra entre las naciones.- Edit. Revista de Occidente. Madrid, 1 ed., 1963; pg. 911)
13
4. Los niveles de anlisis y la periodificacin en las relaciones internacionales.

Tomando en consideracin los debates que han surgido en torno al objeto y la metodologa de las Relaciones Internacionales, as como al extraordinario inters y la proliferacin de estudios e informaciones que sobre los acontecimientos internacionales se han producido en las ltimas dcadas, a nadie puede extraarle la confusin en los distintos niveles de anlisis que han caracterizado los progresos cientficos de esta disciplina. Suele ser frecuente que los estudiosos de las relaciones internacionales siten en el mismo plano de sus investigaciones y teoras fenmenos, actores y relaciones que, en rigor, pertenecen a planos diferentes de la realidad y que, por consiguiente, deberan ser objeto de una diferenciacin analtica. Por ejemplo, carece de toda racionalidad equiparar fenmenos como el de la disuasin nuclear o la deuda internacional, cuya magnitud y consecuencias afectan al conjunto de la sociedad mundial, con otros como las relaciones entre la R. P. China y Japn o la actividad del Fondo Monetario Internacional que, aun admitiendo su importancia y la necesidad de su estudio, no afectan del mismo modo al funcionamiento del sistema internacional. Se impone, por tanto, adoptar una distincin entre dos niveles de anlisis que denominaremos: macrointernacionalidad y microinternacionalidad. EI primero aborda las cuestiones relativas a la sociedad internacional en su conjunto, sus estructuras e instituciones, sus diversas categoras de actores y las formas de relacin ms significativas. El marco de referencia de los estudios microinternacionales lo constituye el anlisis de los diversos miembros, o categora de ellos, que participan en la sociedad internacional. Incluye la organizacin interna, los procesos de decisin y las formas de actuacin o relacin de algn actor internacional o de un reducido nmero de ellos. La teora de las Relaciones Internacionales debe incluir conceptos, regularidades y modelos que permitan desarrollar los estudios en ambos planos del anlisis. Sin embargo, debemos mantener metodolgica y conceptualmente la diferencia entre ambas categoras, ya que las descripciones y explicaciones que las Relaciones Internacionales realizan de los fenmenos macrointernacionales no son aplicables al mbito de la microinternacionalidad y viceversa. Por ejemplo, el problema del agotamiento de materias primas o energticas para un grupo de pases puede resolverse mediante el comercio con otros pases productores de tales materias o recursos; sin embargo, el mismo problema a escala de la sociedad mundial impide aplicar este tipo de solucin. Observemos que en la medida en que aceptemos como actores de la sociedad internacional a grupos de carcter no estatal, la microinternacionalidad abordar en sus estudios la existencia, configuracin y comportamiento internacional de tales grupos. La conclusin resulta obvia, slo en la medida en que excluysemos a tales actores no estatales y considersemos a las organizaciones intergubernamentales como simples instrumentos de sus miembros estatales, el plano de la microinternacionalidad se identificara con el de la poltica exterior y el de la macrointernacionalidad con el de la poltica internacional. Pero como apuntbamos con anterioridad, tales supuestos tericos son tan restrictivos que en la actualidad ya no los sustentan ni tan siquiera los doctrinarios del realismo poltico.
14
Anlogamente, la teora de sistemas se orienta claramente al anlisis macrointernacional, pero ello no nos permite reducirlo o identificarlo con un determinado tipo de sistema internacional (poltico, econmico, etc.), sino que debemos estudiarlo a partir de un modelo de sistema complejo, o si se prefiere multiestructural, en el que algunos de sus subsistemas desempean una diversidad de funciones econmicas, culturales, polticas, jurdicas, etc. Como podemos apreciar con ambos ejemplos, la distincin de los niveles analticos de la realidad internacional que analicemos en cada momento constituye un requerimiento metodolgico bsico y previo a la determinacin de la propuesta terica que resultar ms adecuada para interpretar dicha realidad. En caso contrario podemos cometer el error que caracteriz a los autores del realismo clsico: creer que porque su propuesta terica era la ms adecuada para explicar la poltica exterior de los Estados, especialmente de las grandes potencias, era igualmente til para comprender la configuracin y dinmica poltica del conjunto de la sociedad internacional. Junto a la cuestin de los niveles de anlisis de las Relaciones Internacionales, se impone suscitar otra problemtica que tradicionalmente ha sido ignorada por los autores de esta ciencia. Se trata del papel que la dimensin temporal desempea en el contexto metodolgico de las Relaciones Internacionales. Es interesante constatar que en ninguna de las obras consideradas clsicas en las Relaciones Internacionales, se haga una referencia especfica a la necesidad de realizar una divisin temporal, una periodificacin de los procesos y fenmenos internacionales, como un elemento metodolgico imprescindible para dar rigor a los estudios realizados. Sin embargo, resulta evidente que la consideracin del factor tiempo como una de las coordenadas esenciales, junto con el factor espacio, en las que se incardinan las relaciones internacionales conduce, inexorablemente, a la necesidad de establecer unos criterios de periodificacin que guen la labor terica. Desde luego la complejidad del objeto material de esta disciplina introduce ciertas dificultades para lograr unos criterios de periodificacin adecuados. En efecto, mientras la poltica exterior de una potencia mundial puede cambiar en perodos temporales relativamente breves, como lo demuestran los cambios que se produjeron en la Unin Sovitica y los pases de Europa Central entre 1985 y 1991, otros fenmenos internacionales exigen plazos muy amplios para que se puedan apreciar alteraciones sustanciales en su evolucin, como sucede, por ejemplo, con las tendencias demogrficas mundiales. En consecuencia, los criterios de periodificacin que deben establecerse tendrn que respetar los dos niveles de anlisis que hemos indicado y, simultneamente, debern sealar unos plazos temporales suficientemente precisos para que nos permitan asignar los diversos fenmenos internacionales a una u otra de las categoras peridicas establecidas. En el mbito de la microinternacionalidad la periodificacin seguir una combinacin de dos criterios: la configuracin estructural interna de los actores internacionales y la unidad de accin desarrollada por estos. Bsicamente: debemos distinguir tres perodos: el corto , el medio y el largo plazo . El corto plazo comprende una fase temporal generalmente breve, pero durante la cual uno o varios actores internacionales son capaces de formular y
15
ejecutar una determinada lnea de accin en el contexto internacional. Se puede estimar razonable, dentro del corto plazo, un perodo que oscile entre 1 y 5 aos. Durante este perodo los principales factores y estructuras internas de los actores internacionales estudiados experimentarn cambios secundarios, al tiempo que el orden bsico imperante en la sociedad internacional permanecer inalterado, ello nos permite metodolgicamente considerar que el entorno en el que se desarrollan las actuaciones internacionales de los actores analizados es constante. Este ltimo supuesto terico se aproxima, aunque no se identifica totalmente, con la condicin caeteris paribus adoptada por la teora econmica. Algo que tambin resultara aplicable en nuestra disciplina. Por medio plazo debe estimarse una etapa un poco ms amplia, entre 5 y 10 aos, durante la cual las diversas estructuras y factores endgenos de los actores internacionales experimentarn cambios significativos que afectarn a su influencia o capacidad de actuacin en la vida internacional. Por ejemplo, es un plazo en el que puede cambiar el Gobierno o las condiciones econmicas y sociales de un pas. Un plazo medio suele ser tambin la duracin temporal adecuada para elaborar y desarrollar nuevas estrategias o programas de poltica exterior de los Estados. Durante el curso de una dcada, el orden internacional habr experimentado ciertos cambios en su funcionamiento y en sus instituciones debido, fundamentalmente, a los cambios operados en las relaciones entre sus miembros y en el panorama de sus factores ms dinmicos, por ejemplo, el factor tecnolgico en el mundo actual, aunque tales cambios todava no habrn ocasionado transformaciones decisivas e irreversibles en las estructuras de la sociedad internacional. Finalmente, entendemos como largo plazo un perodo que comprenda varias dcadas. Durante este perodo, los actores internacionales experimentarn profundas modificaciones internas, en gran parte inducidas por los cambios en el panorama internacional. Debido a ello, los actores internacionales se vern obligados a modificar tambin sus estrategias y programas de actuacin, la poltica exterior en el caso de los estados, para adaptarse a las nuevas circunstancias de su entorno internacional. A largo plazo la sociedad internacional experimentar tambin algunas alteraciones irreversibles en sus estructuras fundamentales que, observadas retroactiva o proyectivamente nos sealarn las tendencias generales de cambio, evolutivas o involutivas, que afectarn a la propia configuracin y continuidad de esa sociedad internacional considerada en su conjunto. Trasladndonos ahora al nivel de la macrointernacionalidad, podemos distinguir tambin otras tres etapas: la gnesis, el desarrollo y la crisis de una sociedad internacional. La fase de gnesis de una nueva sociedad internacional suele superponerse, al menos parcialmente, con la fase de crisis de la sociedad internacional precedente segn el siguiente modelo:
16
REPRESENTACION GRAFICA DE LAS ETAPAS DE EVOLUCION HISTORICA DE LAS SOCIEDADES INTERNACIONALES ( GRAFICO n 1 ) EVOLUCION DE LA SOCIEDAD INTERNAC.
DESARROLLO
DESARROLLO DECRECIENTE DESARROLLO CRECIENTE
CRISIS
GENESIS
TIEMPO
PUNTO DE RUPTURA
Estos perodos de transicin, que Rosenau ha denominado de cambio turbulento, se caracterizan por mostrar unas estructuras simbiticas en las que coexisten actores, factores y relaciones de la sociedad emergente con los de la sociedad decadente. Ello les confiere una dificultad aadida para poder adscribirlos tericamente a una u otra de ambas sociedades. Esta dificultad se puede resolver metodolgicamente, debido a que durante los perodos de transicin se desarrollan acontecimientos internacionales cuya importancia y singularidad se debe precisamente a que resumen las contradicciones entre la vieja y la nueva estructura internacional convirtindolos, desde una perspectiva analtica, en los datos de referencia para descubrir y sealizar tericamente la desaparicin de una sociedad internacional y la aparicin de otra nueva. A estos fenmenos los denominaremos puntos de ruptura. En cada una de las tres etapas de la vida de una sociedad internacional, concurren cuatro categoras de elementos o rasgos comunes que permiten diferenciarlas entre s y que afectan a: la naturaleza de los actores, especialmente de los actores hegemnicos; las principales relaciones internacionales; la dinmica que experimentan las estructuras bsicas de la sociedad internacional y los valores-gua que imperan en la configuracin institucional y jurdica del orden internacional. En las etapas de gnesis los rasgos comunes que las definen son: a) La aparicin de nuevas categoras de actores internacionales y/o una fuerte movilidad entre los actores dominantes de cada estructura internacional. b) La emergencia de nuevas formas de relacin internacional.
17
c) Importantes desajustes en los ritmos de cambio de las diversas estructuras internacionales. d) La potenciacin de los valores de creatividad y novedad (innovacin), como valores-gua de las relaciones internacionales. Las fasse del desarrollo de una sociedad internacional suelen mostrar una duracin mayor que los perodos de gnesis y crisis ya que en ellas se suceden dos perodos diferentes que se corresponden con un desarrollo creciente y un desarrollo decreciente . El primero de ambos perodos es la continuidad de la etapa de gnesis pero en un contexto de nuevos actores y relacionaciones ya consolidado. En cambio, el perodo de desarrollo decreciente preludia la etapa de crisis sin que el deterioro de los actores y sus relaciones haya provocado todava una quiebra irreversible de las estructuras internacionales bsicas. Durante su transcurso la sociedad internacional sigue experimentando una dinmica evolutiva, pero con unas pautas bien definidas y fcilmente reconocibles: a) Ampliacin del nmero de actores pertenecientes a las nuevas categoras y consolidacin de los actores dominantes en cada estructura internacional. b) Institucionalizacin organizativa y jurdica de las principales f ormas de relacin internacional. c) Desarrollo de una interdependencia funcional entre las diversas estructuras internacionales. d) Hegemona de los valores de estabilidad y orden, como valores referentes para determinar la aceptacin o el rechazo de actores y relaciones internacionales. Finalmente, las etapas de crisis de la sociedad internacional que, no lo olvidemos, se solapan parcialmente con los inicios, todava incipientes y con frecuencia encubiertos, de la sociedad internacional sucesora, los siguientes rasgos: a) La desaparicin de algunos actores junto con la creciente incapacidad los actores hegemnicos para ejercer su liderazgo internacional, con frecuencia precedida o acompaada de conflictos y convulsiones en el seno de tales actores. b) Una creciente conflictividad, no necesariamente blica, en las relaciones internacionales, que pone de manifiesto la insuficiencia o ineficacia de las instituciones internacionales como instrumentos de regulacin u ordenacin de tales relaciones. c) La aparicin de importantes disfunciones en y entre las estructuras internacionales. Tales disfunciones se manifiestan especialmente en la creciente incapacidad para dar respuesta a los nuevos retos o problemas que se les plantean a los distintos actores o a la sociedad internacional en su conjunto. d) En el plano de los valores internacionales lo caracterstico de estas fases es la ausencia de unos valores hegemnicos de aceptacin universal. Tales vacos valorativos nacen en parte debido al cuestionamiento o rechazo de los valores dominantes que imperaron durante la etapa de desarrollo, pero tambin por el intento de extender la validez de esos valores dominantes a
18
situaciones y fenmenos sustancialmente distintos de aquellos a los que hasta ese momento se aplicaron con xito. Naturalmente entre los planos micro y macrointernacionales existe una ntima conexin que puede afectar a las divisiones temporales adoptadas para cada uno de ellos. Por ejemplo, el largo plazo microinternacional suele coincidir con una parte de las etapas de gnesis o de crisis de la sociedad internacional. No obstante, resulta oportuno reiterar que tales coincidencias no tienen que producirse necesariamente, ya que, al fin y al cabo, los marcos de referencia temporal que adoptamos para cada uno de los dos niveles de anlisis son claramente distintos.
5. La previsin en la ciencia de las relaciones internacionales.

Uno de los temas que ordinariamente suelen plantearse en relacin con las ciencias es el de su capacidad para dar explicaciones sobre la realidad, a partir de las cuales sea posible realizar predicciones o previsiones sobre la evolucin futura de esa realidad y as poder encontrar soluciones a los problemas que suscita o, al menos, poder eludir los efectos estimados indeseables de fenmenos considerados inevitables. Esta dimensin predictiva, que sustenta otra ms pragmtica u operativa se encuentra, de un modo ms o menos explcito, en todas las ciencias. Como ha escrito Putnam: (...) La importancia primordial de las ideas es que guan la prctica, que estructuran formas completas de vida. Las ideas cientficas guan la prctica en la ciencia, en la tecnologa y, a veces, en la vida pblica y privada. En la ciencia nos interesa tratar de descubrir ideas correctas, contra lo afirmado por Popper, esto no es oscurantismo sino responsabilidad. 11 La primera idea que debemos desterrar al abordar esta cuestin es la que asocia el carcter cientfico de un conjunto ordenado de conocimientos a su capacidad para establecer leyes generales que sirvan como fundamento para formular predicciones sobre el funcionamiento y/o comportamiento futuro de ciertos fenmenos de la realidad. Esta presuncin est muy generalizada y sirve, habitualmente, para sostener la superioridad cientfica de las ciencias fsiconaturales respecto de las ciencias sociales. Desde luego existen diferencias entre las ciencias a la hora de determinar sus conocimientos en base a leyes generales o leyes restringidas. 12 Anlogamente existen ciencias en cuyo cuerpo doctrinal adquieren un mayor peso los elementos meramente descriptivos o explicativos sobre los elementos operativos o prcticos. Sin embargo, en ninguno de ambos supuestos las diferencies permiten concluir, con rigor, que las ciencias sociales, en general, o las Relaciones Internacionales, en particular, se encuentren incapacitadas para sustentar previsiones o predicciones y, mucho menos, deducir de ello su supeditacin respecto de aquellas otras disciplinas de probada utilidad y pragmatismo. Hasta ahora hemos utilizado indistinta y simultneamente dos trminos: previsin y prediccin. Sin embargo, ambos conceptos no son idnticos. La previsin (visin previa) podemos definirla con Braillard como:
11 12
- PUTNAM, H.- op. cit. pg. 149. - Las leyes cientficas generales son las que establecen tericamente las relaciones de causalidad aplicables a todos los fenmenos de la realidad que pertenecen a una misma categora, por ej. las guerras; el comercio; la propaganda; etc. En cambio, las leyes restringidas son las que establecen tericamente las relaciones de causalidad para un nmero limitado de fenmenos que pertenecen a una misma categora, por ej. las guerras coloniales; el comercio de armas; la propaganda terrorista; etc.
19
(.) la actividad que busca desvelar, a travs del anlisis del presente y del pasado, un cierto nmero de futuros posibles, de futuribles, de potencialidades susceptibles de realizarse en el futuro. 13 Segn esta definicin, la previsin descansa siempre sobre un supuesto de condicionalidad no determinista respecto de la realidad social presente, que se constituye en el nexo de vinculacin entre sus antecedentes histricos y sus posibilidades futuras. Adems, la previsin puede sustentarse a partir de leyes restringidas y no necesariamente de leyes absolutas. Por lo que se refiere a la prediccin (decir previamente), este mismo autor la define como: () un proceso que pretende manifestar un futuro que debe acaecer necesariamente. 14 La prediccin constituye, pues, una forma restringida y ms rigurosa de previsin, ya que el supuesto de condicionalidad de sta se convierte en un supuesto determinista o de certeza sobre el modo en que el presente conduce hacia un suceso futuro. Planteados en estos trminos las posibilidades de anlisis de los acontecimientos futuros, parece claro que la previsin se ajusta mucho mejor, desde una perspectiva estrictamente metodolgica, a los requerimientos de la ciencia de las Relaciones Internacionales. Ello es debido a ciertas razones que el internacionalista no puede ignorar. En primer lugar, las Relaciones Internacionales intentan conocer y explicar una parcela de la realidad social caracterizada por su complejidad y el elevado nmero de variables significativas que deben ser tomadas en consideracin. En este sentido, cuanto mayor es el nmero de fenmenos o variables consideradas por el terico sobre la realidad internacional, ms se aproxima el modelo terico a la realidad misma, aunque anlogamente se hace ms difcil la formulacin de leyes cientficas, generales o restringidas, sobre las que basar las previsiones. Esto constituye un fenmeno comn a todas las ciencias, y no slo a las Relaciones Internacionales. Naturalmente el nmero de variables depende en gran medida del perodo que tomemos como referencia para llevar a cabo nuestras previsiones, pues ya veamos que en el plano de la microinternacionalidad un perodo breve de tiempo permite considerar constantes o cuasi constantes las variables que afectan a las estructuras de la sociedad internacional en su conjunto, situacin que desaparece a medida que ampliamos el perodo de referencia para las previsiones o nos trasladamos del plano de la micro a la macrointernacionalidad. En segundo trmino, en la ciencia de las Relaciones Internacionales todava no se han realizado los avances y ajustes tericos necesarios, para permitir que ciertos mtodos o tcnicas aplicados por otras ciencias sociales puedan ser utilizados en el estudio de los fenmenos internacionales. Ello permitira que ciertas reas de la disciplina de las Relaciones Internacionales alcanzasen un mayor grado de rigurosidad en sus proyecciones de futuro del que gozan actualmente. La importancia de este esfuerzo no debe desconocerse, aunque por s slo no sea garanta suficiente para alcanzar el estadio de una ciencia netamente predictiva.
13
- BRAILLARD, Ph.- Rflexions sur la prvision en relations internacionales.- tudes Internationales, vol. IX; n 2 (1980); pg. 213. 14 BRAILLARD, Ph.- op. cit. Pg. 213.
20
Tampoco podemos olvidar que las Relaciones Internacionales, como el resto de las ciencias sociales, presenta la particularidad de que el simple conocimiento o divulgacin de los estudios predictivos puede inducir cambios en los patrones de comportamiento de los actores internacionales. Tales cambios son, por su propia naturaleza, difciles de conocer a priori y mucho ms de incorporar como variable significativa para garantizar el nivel predictivo de esta ciencia. Como lo subraya Gibson: (...) en lneas generales diremos que toda persona que trata de hacer una prediccin ha de tener e n cuenta, primero, todos los efectos que la prediccin o la publicacin de la misma pueden ejercer sobre sus propias acciones o sobre las de los dems. 15 Finalmente conviene destacar que la capacidad de las ciencias para alcanzar un cierto grado de prediccin en sus explicaciones depende de la especificacin de enunciados auxiliares que sean verdaderos. Estos enunciados auxiliares son, segn Putnam: (...) tiles sobresimplficaciones de la verdad, que deben asociarse a la teora para obtener una explicacin. 16 Gran parte de la actividad cientfica est destinada a descubrir estos enunciados auxiliares sin los cuales las teoras pierden gran parte de su poder explicativo, y tambin predictivo, por carecer de un nmero suficiente de conocimientos sobre las condiciones iniciales y limtrofes que gobiernan la realidad. En el campo de los fenmenos internacionales, la tarea de descubrir y formular los enunciados auxiliares ha sido frecuentemente postergada en pro de la formulacin de modelos tericos ms o menos complejos. En otras ocasiones los enunciados auxiliares formulados simplemente eran falsos. Un ejemplo de enunciado auxiliar en el marco del realismo poltico sera el principio del inters nacional definido en funcin del poder. Una de las consecuencias de esta despreocupacin por lograr precisar enunciados auxiliares en las Relaciones Internacionales ha sido una merma sustancial del grado de predictibilidad de los acontecimientos internacionales futuros. Estas razones nos permiten explicar por qu la previsin es una etapa posible, y aadira que deseable, del proceso cientfico de las Relaciones Internacionales. Sin embargo, tambin nos evidencian las dificultades, hoy por hoy no superadas, para aspirar a unos anlisis estrictamente predictivos. El desarrollo de estudios previsivos en el seno de las Relaciones Internacionales, posee la importante funcin de facilitar la adopcin de aquellas decisiones o actuaciones que potencian los aspectos ms deseables de la realidad internacional o inhiben aquellos otros ms rechazables. Por ejemplo, el estudio de las previsiones sobre los riesgos y efectos de la carrera de armas nucleares ha sustentado en buena medida la formacin de los movimientos antinucleares y las presiones que se han ejercido sobre los gobiernos de las potencias nucleares para concluir con la acumulacin de tales armas. Sin embargo, no cabe considerar a las Relaciones Internacionales como una ciencia normativa, en el sentido de que su principal finalidad no es la de establecer
15
- GIBSON, Q.- The Logia of Social Enquiry.- Londres, 1959. (traduccin de J. Melgar.- La lgica de la investigacin social.- Edit. Tecnos. Madrid, 2 ed., reimpresin, 1968; pg.282) 16 - PUTNAM, H.- op. cit. pg. 137.
21
normas o principios de comportamiento de los actores internacionales o de los propios individuos. Debido a ello, la previsin realizada en el contexto de esta disciplina constituye la puerta de acceso a otros dos procesos que caen ya fuera del mbito cientfico de las Relaciones Internacionales y que Braillard ha denominado con los trminos de prospectiva y planificacin. Para concluir, debemos referirnos a los dos modelos ms comunes de desarrollo de los estudios de previsin: el modelo de la extrapolacin y el modelo del cambio. El modelo de la previsin por extrapolacin se sustenta en dos supuestos complementarios entre s. El primero considera que en la realidad internacional presente se encuentran todos los actores y factores fundamentales que condicionarn la realidad internacional futura, si bien tales actores y factores no han desarrollado plenamente sus capacidades y condicionamientos. El segundo supuesto estima que el proceso de evolucin de la realidad internacional sigue unas tendencias regulares y lineales. A partir de ambos supuestos, la previsin se formula por una extrapolacin o proyeccin, generalmente matemtica, de las tendencias observadas en las principales variables explicativas de la dinmica internacional pasada y presente. El modelo de previsin basada en el cambio, se fundamenta en el supuesto de que toda realidad internacional est en permanente proceso de cambio. En consecuencia, lo ms importante, segn este modelo, es descubrir en la realidad internacional presente los procesos de inestabilidad, las casualidades nacientes, que en su desarrollo conducirn a una realidad internacional futura sustancialmente distinta. En definitiva, la previsin del modelo del cambio trata de encontrar las variables transformantes de una sociedad internacional que, junto con el conocimiento de las leyes que provocan y controlan ese cambio, permitirn discernir las nuevas y diferentes caractersticas de la sociedad internacional venidera. Una adecuada combinacin de ambos modelos permitir al terico de las Relaciones Internacionales realizar sus previsiones con suficiente rigor, cumpliendo una funcin prctica, que unido a la funcin explicativa justificar plenamente su cualidad cientfica y su importancia acadmica.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991
CAPTULO 14
EL INDIVIDUO COMO ACTOR INTERNACIONAL

EL INDIVIDUO COMO ACTOR DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES
Introduccin El tema de la determinacin de la cualidad de sujeto u objeto del individuo, y por tanto de cada persona en particular, en el marco general de las relaciones internacionales constituye una de las cuestiones ms significativas y, al propio tiempo, ms deficientemente tratadas por las diversas teoras desarrolladas en nuestra disciplina. En este terreno, como en tantos otros, ha imperado durante mucho tiempo el condicionamiento de otras disciplinas, primordialmente de la Historia, el Derecho Internacional Pblico y la Ciencia Poltica, hasta el punto de convertir en paradigma incontrovertido la perspectiva estatocntrica del mundo internacional. Ya hemos tenido ocasin de criticar los fundamentos y consecuencias de esta visin tan simplificada de la realidad internacional, pero el problema no quedara suficientemente resuelto si adems de incorporar otros grupos sociales distintos del Estado al panorama de los actores internacionales no recordsemos, con el mismo inters, que unos y otro estn configurados por una diversidad de seres humanos, de personas, que constituyen, en ltimo extremo, su soporte vital y su razn de ser ltima. La conclusin que se desprende de semejante aseveracin no por obvia resulta menos necesario afirmarla, dada la facilidad con la que gobernantes y doctrinarios la olvidan, a saber: son los grupos sociales y, en nuestro caso, los principales actores internacionales los que deben servir como instrumentos del desarrollo y perfeccionamiento de las personas, y no stas las que se transformen en meros objetos instrumentales al servicio de los fines de la colectividad o, ms exactamente, de quienes gobiernan y controlan el grupo social. Se podr alegar que semejante disociacin entre sociedad e individuo es puramente terica y arbitraria. Naturalmente estaramos de acuerdo con semejante objecin si no hubisemos partido y valorado, al mismo tiempo, la evidencia de la desigualdad y el poder que existe e impera en las relaciones humanas, individuales y societarias, con el inevitable corolario que de ello se desprende en orden al distinto grado de participacin y beneficios que para cada persona se deriva de su pertenencia a cada colectividad social que ostenta un cierto protagonismo en la vida internacional. No resulta extrao, desde esta perspectiva, que los individuos, espontneamente, hayan desarrollado, a lo largo de la historia, formas de organizacin y participacin activa en los asuntos internacionales por encima, al margen o en contra de los propios estados. A esta tendencia responden muchas de las llamadas organizaciones internacionales no gubernamentales, y en nuestros das, la opinin pblica internacional o determinadas formas poco estructuradas, pero efectivas, de participacin internacional que denominamos genricamente bajo el trmino de movimientos internacionales.
1. EL INDIVIDUO COMO SUJETO Y OBJETO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

El anlisis, parcial y fragmentado, que los internacionalistas han realizado en torno al protagonismo del individuo en los acontecimientos internacionales ha girado en torno a tres supuestos fundamentales. 1. El individuo como sujeto del Derecho Internacional Pblico Ciertamente, aunque el Derecho Internacional Pblico como realidad jurdica, y no como ciencia, excluye al individuo como agente creador de normas susceptibles de generar
derechos y obligaciones internacionales, y en este sentido posee plena validez la expresin de DUPUY de que el hombre, persona privada, est exiliado en la sociedad de estados, tambin resulta cada vez ms irreal desconocer la subjetividad jurdica internacional de los individuos, en tanto que destinatarios de derechos y obligaciones que el orden internacional les atribuye y les permite ejercer de modo personal, y no slo colectivamente. En esta perspectiva, BARBERIS ha sealado muy oportunamente que es sujeto del Derecho Internacional: Aquel cuya conducta est prevista directa y efectivamente por el derecho de gentes como contenido de un derecho o de una obligacin. La calidad de sujeto no depende de la cantidad de derechos u obligaciones de que una entidad es titular. Naturalmente el individuo, en tanto que destinatario de normas jurdicas internacionales que regulan su actuacin, ha g ozado de un protagonismo jurdico muy irregular a lo largo de la historia. En la actualidad resulta indiscutible semejante protagonismo, tanto en el Derecho Internacional General como Particular, al amparo del desarrollo de tratados o convenios internacionales reguladores de derechos humanos, individuales y colectivos, pero tambin de procesos de integracin econmica y poltica internacional (como ocurre en el marco del Consejo de Europa y de la Comunidad Europea) en los que los individuos llegan a gozar de una capacidad de participacin y actuacin procesal directa ante organismos internacionales. 2. El individuo como representante de una colectividad Este supuesto de interpretacin de la capacidad activa internacional del individuo se ha desarrollado como sntesis de una vieja polmica entre los historiadores. En efecto, frente a los defensores de una interpretacin individualista de los acontecimientos histricos se desarroll, especialmente a partir del siglo pasado, una concepcin social del devenir histrico que tomaba como centro de atencin no tanto a los individuos aislados cuanto a los grupos sociales. Entre ambas posiciones extremas fue tomando cuerpo una interpretacin eclctica que muy pronto arraig entre los historiadores de las relaciones internacionales. En efecto, autores como RENOUVIN o DUROSELLE al mismo tiempo que reconocen la importancia de ciertos grupos sociales no estatales en la vida internacional, destacan la relevancia del hombre del estado en su doble condicin, de una parte como actor que participa individualmente en las relaciones internacionales y a las que imprime sus propios valores, ideas y rasgos psicolgicos. De otra, en cuanto representante de un determinado grupo nacional o estatal y de las fuerzas sociales, econmicas e ideolgicas que operan profundamente en su seno. En la misma lnea se orientan autores como VELLAS o REYNOLDS que atribuyen una singular importancia a los gobiernos de los estados a la hora de explicar su poltica exterior. Desde luego resulta tericamente muy atractiva la cuestin de dilucidar si, por ejemplo, fue HITLER el que mediante su personal megalomana arrastr a Alemania hacia la Segunda Guerra Mundial, o por el contrario fueron determinados sectores de la sociedad alemana, con notable poder poltico y econmico, los que encumbraron a HITLER y permitieron su omnmodo autoritarismo a comienzos de la dcada de los aos - treinta, cuando escasamente una dcada anterior su ideologa le baha llevado a la crcel, precisamente porque HITLER simbolizaba sus valores, ideas y ambiciones colectivas. Este ejemplo podramos repetirlo y actualizarlo formulando las cuestiones respecto a REAGAN o GORBACHOV En cualquier caso, bajo estas interrogantes y la respuesta a ellas subyace, de modo latente, el reconocimiento de un cierto protagonismo internacional al individuo o, al menos, a ciertos individuos.
3. El carisma personal como explicacin del protagonismo internacional de ciertos sujetos individuales. Se admitan o no los supuestos precedentes, ningn terico internacionalista cuestiona seriamente la importancia que determinadas personalidades han desempeado, y desempean, en la vida poltica o econmica o ideolgico-cultural de las sociedades internacionales. En efecto, el impacto provocado por personajes como CONFUCIO, JESUCRISTO, MAHOMA o MARX, en el terreno ideolgico, o en el mbito poltico internacional por caudillos o dirigentes de la talla de ALEJANDOR MAGNO, CARLOMAGNO, NAPOLEON, SIMN BOLVAR, V.I. LENIN o MAO ZE DONG y, finalmente, en el plano econmico, de familias o personalidades como los FUGGER, los TASSI, los ROSTCHILD, los FORD, ADAMSMITH o JOHN MAYNARD KEYNES, por citar tan slo, algunos nombres relevantes, resulta incuestionable si pretendemos conocer en toda su amplitud y profundidad la dinmica de los acontecimientos internacionales. Tales personalidades lograron imprimir una orientacin especfica a la historia a partir de sus caractersticas y cualidades personales, por lo que no podemos por menos de suscribir lo escrito por MEDINA: Ciertos individuos pueden desempear un papel fundamental en la evolucin de la sociedad internacional (...) El poder poltico de los individuos puede depender de una base de poder poltico propio, heredada o adquirida, pero a veces es independiente de toda organizacin poltica y se basa en el simple carisma Idntica posicin parece sostener el propio MORGENTHAU cuando reconoce que el carisma puede constituir por s mismo o en combinacin con otros elementos una fuente de influencia y poder poltico. La consideracin de estos tres supuestos de anlisis de la capacidad de actuacin internacional de los individuos, no ha excluido la firme y generalizada conviccin entre los internacionalistas de que la persona constituye en realidad un objeto ms que un verdadero sujeto de la vida internacional. En general, los tres supuestos, mencionados poseen en comn el reconocimiento de un cierto protagonismo internacional del individuo pero como un fenmeno extraordinario que no logra romper el paradigma de que los actores internacionales son, bsicamente, los estados o, con un carcter ms amplio, una pluralidad de grupos sociales en relacin con los estados. Naturalmente sera descabellado negar que para un amplio elenco de relaciones internacionales la posicin de los individuos es la de meros objetos o destinatarios de las decisiones, acciones o derechos adoptados por determinados grupos poderosos que, rara vez valoran adecuadamente la dimensin humana de las personas. Basta con echar una ojeada a problemas tan caractersticos de la sociedad internacional de nuestros das, como son la estrategia de disuasin nuclear, la violacin de las normas jurdicas (nacionales e internacionales) de proteccin de los derechos h umanos y libertades fundamentales, los desequilibrios econmicos o la destruccin de los ecosistemas, para darnos cuenta de la escasa consideracin que en el plano internacional se posee de los intereses y necesidades de la inmensa mayora de los seres humanos que compartimos este planeta Tierra. Pero aceptar estas realidades no puede llevarnos a desconocer, siguiendo un escepticismo derrotista sobre nuestro futuro individual y colectivo, tan nocivo e ingenuo omo la posicin contraria, que los individuos siguen desempeando un protagonismo internacional que lejos de ser declinante y excepcional adquiere, cada da ms, un auge significativo. Tomar conciencia de que cada uno de nosotros, en tanto que persona individual, genera y participa, en mayor o menor medida, en una pluralidad de relaciones internacionales y de que con nuestros actos contribuimos al mantenimiento o modificacin de las estructuras internacionales que subyacen y posibilitan tales relaciones internacionales, constituye una inexcusable obligacin y paso previo obligado, y en s
mismo revolucionario, en el proceso de desarrollo y perfeccionamiento de la realidad internacional que, como seres humanos, no podemos ni debemos renegar. Siguiendo la concepcin de ROSENAU comprobaos que el comportamiento que cada uno de los individuos realiza siguiendo su diversa y desigual participacin en numerosas colectividades sociales posee una incidencia nada despreciable, a medio y largo plazo, en la evolucin de las relaciones internacionales. En efecto, el individuo en tanto que productor o consumidor, como agente comunicante o como miembro de la opinin pblica, como elector o como candidato poltico, como turista o como terrorista, para utilizar los propios trminos de ROSENAU, constituye un sujeto activo de la vida internacional operando en el especfico marco de sus capacidades, poderes o competencias individuales que son, al mismo tiempo, tambin sociales . Pongamos un ejemplo extrado de acontecimientos recientes. Con motivo de la poltica beligerante desarrollada por Estados Unidos respecto de Libia se ha generado una cierta tensin en el Mediterrneo que, junto a ciertos atentados terroristas acaecidos en pases de Europa Occidental (como Fancia o la R.F. de Alemania), ha provocado una drstica reduccin del turismo de ciudadanos norteamericanos a Europa, que se ha traducido inmediatamente en una cada de los ingresos de divisas por este concepto reflejado en la balanza de pagos de estos pases. Evidentemente tales fenmenos no han sido el resultado de una poltica deliberadamente dirigida por la Administracin norteamericana para perjudicar a las economas europeas. Dicho fenmeno ha sido la consecuencia de millares de decisiones individuales de ciudadanos norteamericanos que, tal vez, influidos, pero nunca obligados, por los acontecimientos, han desistido de viajar a Europa. Ahora bien, en la medida en que estos millares de decisiones individuales se han producido simultneamente y en idntico sentido, sus efectos se han dejado sentir de modo apreciable en las relaciones econmicas internacionales, ms all o por encima de la voluntad de sus gobiernos o de las polticas exteriores seguidas por ellos.
2.- LA TEORA DE JAMES ROSENAU SOBRE LAS FORMAS DE RELACIN DEL INDIVIDUO CON LOS GRUPOS SOCIALES
Sin duda el esfuerzo analtico, ms reciente y acabado, de estudio sobre el papel del individuo como miembro activo de la sociedad internacional, ha sido aportado por JAMES N. ROSENAU en un artculo publicado en 1979 bajo el ttulo: El turista y el terrorista o los dos extremos del continuo transnacional. Para esta autor, los grupos sociales se constituyen siguiendo dos procesos bsicos de agregacin o agrupacin colectiva, a los que designa con los trminos de agregacin accidental y agregacin deliberada . A la agregacin accidental la describe as: La agregacin accidental sobreviene, cuando una multiplicidad de microunidades manifiestan un comportamiento idntico para satisfacer sus fines personales propios. Cada accin est destinada a servir a las necesidades de cada microunidad o a hacer progresar sus objetivos individuales. Pero como las acciones son similares, incluso si los objetivos son diferentes, es posible llevar a cabo la suma de las acciones individuales. Si la suma tiene consecuencias para el funcionamiento de una u otra macrounidad terminar por ser reconocida y destacada por los portavoces de las macrounidades. Una vez que ello retraduce por la emergencia de un macrofenmeno, ste pertenece al mbito pblico y sus componentes (los microactos, sin relacin, pero similares) se habrn agregado...
En un cierto momento, las consecuencias acumulativas de estos actos privados (el impacto de la crisis de la poblacin o de la energa, el desequilibrio comercial) son percibidos por los periodistas, los investigadores, funcionarios o por otros muchos representantes de las macrounidades. La publicidad subsiguiente sobre las implicaciones de una agregacin accidental se transmiten a continuacin a las estructuras y procesos del universo poltico mundial. Esta agregacin accidental puede ser, en opinin de ROSENAU, articulada o inarticulada. La articulacin se produce cuando la totalidad de los actos de las microunidades que se desarrollan espontneamente de modo idntico y simultneo, una vez han sido reconocidos pblicamente por los representantes de las macrounidades, p1sn.,a c9nvertirse en actos individuales, pero cuya transcendencia poltica en el mbito internacional es ya consciente para los propios individuos que los ejecutan. Por el contrario, la denominada agregacin deliberada se diferencia netamente de la anterior en cuanto que: Consiste en un comportamiento identificado por las microunidades, emprendido al mismo tiempo y explcitamente concebido para tener consecuencias sobre las macroestructuras. Como ejemplos representativos de ambas formas de agregacin ROSENAU cita las actividades tursticas, para la agregacin accidental, y las actividades terroristas respecto de la agregacin deliberada. Como podemos apreciar, en ambos casos las caractersticas y el funcionamiento de las macrounidades (grupos sociales descansa y presupone las caractersticas y actuaciones de las microunidades (individuos) que las componen. Adems, ROSENU reconoce que un aspecto importante en los procesos de agregacin social lo constituye el reconocimiento, primero, y la publicidad, ms tarde, del alcance y efectos derivados de la acumulacin de los actos individuales idnticos y coincidentes. Estas tareas de reconocimiento y divulgacin pueden ser realizadas por los propios rganos institucionales de la colectividad, o bien por determinadas personas individuales que se convierten de este modo en representantes y/o portavoces de los intereses y actuaciones de las microunidades individuales. Este ltimo aspecto, el de a l s funciones de representacin y participacin que desempean determinados sujetos en el seno de la colectividad convirtindolos en dirigentes y/o portavoces de los millares o millones de personas que la integran nos permite conjugar adecuadamente los supuestos 2. y 3. que exponamos en el apartado precedente. Pero adems de ello, y en la medida en que estas funciones de representacin y participacin tambin pueden y suelen ser desempeadas por las instituciones y rganos que dominan a la macrounidad o grupo social, podemos explicarnos cmo el protagonismo carismtico de ciertas personalidades histricas no descarta ni excluye el protagonismo internacional de los actores colectivos. As, por ejemplo, la gnesis y el desarrollo del Movimiento de Pases no Alineados va indisolublemente unida a la intervencin de ciertos lderes polticos como NEHRU, NASSER o TITO, pero tales personajes lograron catalizar y movilizar en torno a ciertos principios polticos y actuaciones internacionales, no slo a los pases que gobernaban sino tambin a la inmensa mayora de los estados y pueblos del Tercer Mundo, hasta el punto de que en la actualidad el Movimiento de no Alineacin subsiste aun cuando todos sus dirigentes fundacionales hayan desaparecido de la escena internacional. Por ltimo, al distinguir expresamente entre la agregacin accidental, en sus dos formas de articulacin, y la agregacin deliberada, ROSENAU introduce en su esquema terico la singular importancia que la toma de conciencia desempea a la hora de definir
los comportamientos humanos, individual y colectivamente, as como las diferencias profundas que separan los actos realizados de modo individual para alcanzar determinados objetivos particulares de aquellos otros que adems son ejecutados por los individuos buscando expresamente provocar determinados efectos en las estructuras colectivas. Es precisamente en este contexto terico en el que debemos situar la formacin de muchos de los movimientos sociales, polticos o ideolgicos que han surgido a la vida internacional en los ltimos siglos, y tambin el marco en el que hemos situado nuestro anlisis del papel desempeado por la opinin pblica como autntico actor de la sociedad internacional presente. Hoy en da no cabe ya desconocer o subestimar la importancia del individuo y de sus decisiones y acciones ,personales en el panorama de las relaciones que se desarrollan a escala internacional. Algunos de los grandes fenmenos que se desarrollan en la arena mundial estn ntimamente vinculados con las actuaciones individuales, y no siempre con las actuaciones colectivas o grupales. Cuestiones como la de la explosin demogrfica o la movilidad de apreciables masas de poblacin entre diversos pases; ciertas corrientes comerciales mundiales vinculadas a determinados patrones de consumo masivo o a sus cambios; importantes alteraciones de los esquemas ideolgicos y culturales, etc., no se pueden comprender y modificar adecuadamente si no tomamos como referencia no slo a los actores internacionales colectivos, sino tambin a los propios seres humanos individualizados.
CAPTULO 15
LAS ARMAS DE DESTRUCCION MASIVA (ABQ) Y LA DISUASION NUCLEAR EN EL MUNDO ACTUAL

1. CONSIDERACIONES TECNICAS GENERALES SOBRE LAS ARMAS NUCLEARES
Antes de estudiar las estrategias poltico-militares que se han desarrollado en torno al armamento nuclear, conviene explicar brevemente algunas de las caractersticas tcnicas y de los efectos destructivos que diferencian este tipo de armas del armamento convencional o, incluso, qumico y bacteriolgico. La propia denominacin de armamento nuclear se debe a que su potencia destructiva est ntimamente asociada a la liberacin de energa procedente de la manipulacin del ncleo de los tomos de ciertos productos o sustancias. Existen dos sistemas de produccin de energa nuclear que han dado origen a otros tantos tipos de armas nucleares. El primer procedimiento descubierto fue denominado el sistema de fisin o ruptura de los ncleos atmicos de ciertos productos radiactivos, como el Uranio 235 o el Plutonio 239, de ah el nombre de bomba atmica, obtenindose la liberacin de una gran cantidad de energa tal y como lo haba ya establecido Einstein en su teora de la relatividad al sealar la existencia de una
2 relacin entre masa y energa segn la ecuacin E= mxC , en la que E es la energa, m es la
masa y C es la constante igual a la velocidad de la luz (300.000 km/seg.). Existen dos principales problemas en relacin con el sistema de fisin, El primero de ellos radica en la escasez de Uranio 235. En efecto, la mayora del uranio que se encuentra en la naturaleza pertenece al Uranio 238 (el 99,30 por 100 del total de uranio natural) que es muy estable. Ello exiga tener que utilizar centenares de toneladas de este tipo de uranio para extraer las cantidades necesarias del istopo 235. Alternativamente se ha desarrollado un procedimiento de alta tecnologa para el enriquecimiento del uranio que, sin embargo, requiere importantes inversiones en infraestructura, aunque permite aumentar la produccin del Uranio 235 o la obtencin del Plutonio 239. La otra dificultad reside en la masa crtica que es aquella cantidad de Uranio 235 o Plutonio 239 a partir de la cual la reaccin en cadena y la explosin que ella provoca se genera de modo espontneo e incontrolado. Esta masa crtica vara con la forma de la masa del material radiactivo pero, en general, se establece en 10 kg de masa de Uranio 235 con forma esfrica. La
existencia de la masa crtica genera enormes riesgos en la manipulacin del material radiactivo y complica extraordinariamente la fabricacin de las armas atmicas. Al propio tiempo, la existencia de esa masa crtica impone un lmite mximo al crecimiento de la capacidad destructiva de las bombas atmicas, calculado en unos 500 kilotones, equivalente a 35 veces la bomba de Hiroshima, segn la explosin realizada por Estados Unidos en 1952. Durante la dcada de los treinta, numerosos cientficos alemanes, soviticos y norteamericanos desarrollaron las investigaciones tericas e iniciaron la experimentacin en laboratorio destinada a crear las bases de la fsica nuclear. El desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial aceler los trabajos de investigacin orientndolos hacia la bsqueda de un arma capaz de aprovechar las inmensas potencialidades ofrecidas por la energa nuclear. En 1942 el Presidente ROOSEVELT aprob el proyecto de construccin de una bomba atmica, conocido como el Proyecto Manhattan, encargndose los trabajos a un equipo de cientficos dirigidos por OPPENHEIMER. El complejo proyecto se desarroll principalmente en tres grandes laboratorios: - Los Alamos (Nuevo Mxico) en donde se construyeron las bombas atmicas y se realiz la primera explosin nuclear con carcter experimental. - Oak Ridge (Tennessee) en donde se obtuvo el Uranio 235 utilizado en la bomba de Hiroshima. - Hanford (Washington) en el que se contruyeron los reactores gracias a los que se pudo obtener el Plutonio 239, utilizado en la bomba arrojada sobre Nagasaki. En este laboratorio se obtuvo la primera reaccin nuclear controlada el 2 de diciembre de 1942. La primera bomba atmica fue experimentada con xito en Alamogordo, en el desierto de Nuevo Mxico, el 16 de julio de 1945, siendo ya Presidente HARRY TRUMAN. El otro procedimiento de obtencin de energa nuclear consiste en el sistema de fusin o unin de tomos de dos istopos del Hidrgeno, el Deuterio y el Tritio, obtenindose un tomo de Helio y liberndose un neutrn superveloz que, a su vez, es capaz de penetrar en el ncleo de un tomo de Uranio 238 provocando su fisin. El sistema de fusin no presenta las limitaciones sealadas para el sistema de fisin ya que el Hidrgeno, a partir del cual se obtienen sus dos istopos, es muchsimo ms abundante en la naturaleza que el Uranio y adems no existe una masa crtica. En cambio existe una dificultad tcnica apreciable derivada de la energa necesaria para poder iniciar el proceso de reaccin. Para damos una idea de la cantidad de energa que se requiere en el desencadenamiento
de este proceso de fusin, bastar con decir que la fusin del Tritio requiere una temperatura de 1.000.000 C, mientras que el Deuterio exige unas temperaturas de 50.000.000 C. A la temperatura de 1.000.000 C el proceso de fusin absorbe ms energa de la que libera, lo que convierte al proceso en tcnica y econmicamente ineficaz. nicamente a partir de varios millones de C se logra que la reaccin de fusin se realimente. Semejantes temperaturas slo pueden alcanzarse tcnicamente mediante un proceso de fisin. El resultado ha sido que las bombas de Hidrgeno (bombas H) desarrollan su poder destructivo segn un proceso de fisin-fusin-fisin. En efecto, la explosin de una pequea bomba atmica libera la energa capaz de fusionar los tomos de Deuterio y Tritio, en esta reaccin se liberan neutrones superveloces que rompen los ncleos de la capa de Uranio 238 que recubre la bomba y completan el proceso con una reaccin de fisin en cadena que realimenta todo el ciclo. Existe una variante tcnica calificada, no sin cierto cinismo, como la bomba de Hidrgeno limpia en la que la envoltura de Uranio 238 es sustituida por una capa de Bismuto que al ser un elemento muy pesado, ni se fisiona, ni se fusiona. Evidentemente el nivel de radiactividad en este tipo de bombas de fisin-fusin es menor que en la variante sucia, aunque todav a estamos refirindonos a un tipo de armas nucleares en las que los modelos menos potentes equivalen a varias veces las bombas atmicas utilizadas contra Japn. En las bombas de Hidrgeno, al no existir masa crtica, se han alcanzado efectos destructivos fantsticos. La explosin experimental ms importante realizada con este tipo de arma la llevaron a cabo los soviticos el 30 de octubre de 1961 con una potencia de 58 Megatones, equivalente a casi 120 veces la potencia de la mayor bomba atmica y a unas 4.000 veces la potencia de la bomba de Hiroshima. 2. LAS EXPERIENCIAS DE HIROSHIMA y NAGASAKI Hasta la actualidad todo lo que se conoce sobre los efectos destructivos que se derivaran del uso de armas nucleares en un conflicto blico toman como referencia el uso, por Estados Unidos, de armas atmicas contra las ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki en el contexto de la Segunda Guerra Mundial. Ciertamente, las fechas del 6 y 9 de agosto de 1945 han pasado a la historia como las nicas fechas en las que el hombre utiliz la energa nuclear contra otros seres humanos con fines destructivos.
Desde el punto de vista estrictamente militar la experiencia fue decisiva ya que ocasion la capitulacin inmediata de Japn. Ello demostr que el arma atmica no slo era un arma estratgica, sino que era un arma decisiva en el sentido de que quien la poseyese podra amenazar y, en su caso, utilizarla para derrotar de modo concluyente, al adversario en un conflicto blico. Desde este prisma resulta acertado sostener que las experiencias de Hiroshima y Nagasaki conmovieron las bases tericas y doctrinales de los estrategas de todo el mundo. Desde la perspectiva poltica el resultado fue mucho ms incierto al propiciar una aceleracin en las investigaciones soviticas y britnicas con objeto de dotarse de esta arma tan mortfera, fenmeno que muy pronto se hara extensivo a otras potencias como la Repblica Popular China, Francia, India, Israel y tal vez, Pakistn. En una palabra, provoc la proliferacin nuclear y la carrera armamentista asociada a ella. Desde la dimensin econmica propici la desviacin de una parte muy importante de recursos humanos y financieros hacia la investigacin nuclear con fines directamente militares retrasando el desarrollo de la tecnologa nuclear con fines directamente civiles (centrales elctricas nucleares, equipos para tratamiento sanitario, etc). Pero sobre todo, Hiroshima y Nagasaki constituyeron, desde el punto de vista humanitario, la prueba dramtica e irrefutable del alcance mortfero y del salto cualitativo en la capacidad destructiva que se haba logrado con las nuevas armas nucleares. Des de entonces, como ha sealado NOEL-BAKER, los clculos especulativos sobre los efectos de un ataque y/o guerra nuclear han tomado siempre como punto de referencia la experiencia de las ciudades japonesas. Segn los datos aportados por las propias autoridades japonesas, los efectos de la bomba de Hirosima fueron los siguientes: Poblacin total (incluidas las tropas): 300 000 Muertos o desaparecidos: 100 000 Heridos: 100 000 Necesitados de examen mdico regular 10 aos despus de la explosin: 98 000 Destruccin de edificios y otras propiedades inmuebles: 50 000 A estos datos habra que agregar los 70000 muertos ocasionados hasta la fecha por la explosin de Nagasaki. Semejante destruccin se ocasion en tan slo unos pocos minutos, lo que nos permite hacemos una idea clara de la diferencia cuantitativa y cualitativa que las armas nucleares representan en relacin con las armas convencionales. En relacin con la decisin del Presidente Truman de utilizar las armas atmicas en la
guerra contra Japn, se ha suscitado un interesante debate entre los politlogos e historiadores con objeto de determinar hasta qu punto esta decisin evit una prolongacin de la guerra y, por tanto, contribuy a reducir sustancialmente las vctimas, militares y civiles de ambas partes contendientes, en mayor medida que los muertos y heridos que produjo. Este es un debate abierto que nunca podr zanjarse definitivamente, p uesto que los hechos histricos no permiten aventurar cunto podra haber durado el conflicto blico y cul podra haber sido el nmero de vctimas que hubiese ocasionado. Lo que ciertamente se puede afirmar, a la luz de los documentos histricos y de los testimonios de dirigentes tan destacados como el propio CHURCHILL, es que entre las principales razones que decidieron los bombardeos nucleares de Hiroshima y Nagasaki se encontraban las de evitar una lucha sangrienta y prolongada, junto con la posibilidad de eludir la intervencin militar sovitica contra Japn, que de otro modo era imprescindible. Como ha escrito el propio estadista britnico: (...) Sea como fuere, nunca hubo la menor discusin de si debera usarse o no la bomba atmica. Impedir una enorme carnicera, lograr el final de la guerra, traer la paz al mundo y curar las heridas de los pueblos torturados, mediante la manifestacin de un poder abrumador expresado por unas cuantas explosiones, nos parec a, despus de todas nuestras fatigas y peligros, un milagro. El 4 de julio, antes de que se hubiera efectuado la prueba, se haba dado en principio el consentimiento britnico para la utilizacin del arma. La decisin final estaba ahora en manos del Presidente Truman, que era quien posea el arma. Yo nunca dud que la utilizarla, como nunca he dudado desde entonces que hizo bien en utilizarla. El hecho histrico, y as debe ser juzgado en los tiempos venideros, es que nunca se puso en duda si se usarla o no la bomba atmica para obligar a Japn a rendirse. Un acuerdo unnime, automtico y sin titubeo rein en nuestra mesa de conferencias, y yo ni siquiera o la ms leve sugerencia de que acturamos de otra forma. Todos los indicios apuntan la idea de que los japoneses no tenan la intencin de aceptar una rendicin incondicional en julio de 1945, pero tampoco estaban dispuestos a realizar una resistencia encarnizada y desesperada como estimaban los norteamericanos y britnicos, especialmente tras los bombardeos de Tokio, del 9 y 10 de marzo de 1945, que causaron 83.000 muertos y que haban demostrado la capacidad destructiva de la fuerza area aliada en el propio corazn del imperio nipn. En este contexto y ante la inminente declaracin de guerra de la Unin Sovitica, que finalmente se produjo el 8 de agosto de 1945, los japoneses intentaban alcanzar una paz negociada con los aliados. Podemos, pues, apreciar claramente que los bombardeos de Hiroshima y, sobre todo,
Nagasaki, se debieron a una compleja conjuncin de decisiones polticas, militares y tecnolgicas, a las que no fueron ajenos el deseo aliado de una rendicin incondicional de Japn y una sobreestimacin de la capacidad y voluntad de resistencia blica de este pas. Fuesen cuales fuesen los motivos y la oportunidad poltica y militar de la decisin adoptada por el Presidente TRUMAN, el hecho histrico irrefutable es que las explosiones nucleares de Hiroshima y Nagasaki determinaron la capitulacin japonesa, el 2 de septiembre de 1945, iniciando una nueva etapa histrica de la humanidad conocida como la Era atmica.
3. LOS EFECTOS DE LAS ARMAS NUCLEARES

A la luz de lo ocurrido en las ciudades japonesas y de las numerosas explosiones nucleares que con carcter experimental se han realizado durante la segunda mitad del siglo XX, los expertos y estrategas disponen de una idea aproximada de los efectos destructivos provocados por las armas nucleares (bombas A y bombas H). Bsicamente estos efectos suelen dividirse en tres grandes categoras: 1. Efectos fsico-mecnicos. 2. Efectos trmicos. 3. Efectos radiactivos. Cada uno de estos efectos presenta caractersticas diferenciadas en relacin al tipo de destruccin que ocasionan, su alcance espacial, su duracin, etc., pero todos ellos actan conjuntamente como resultado de un mismo tipo de arma, por lo que no pueden disociarse de su uso ms que en trminos estrictamente tericos. En otras palabras, toda estrategia poltico-militar que contemple el uso de este tipo de armamento debe considerar sus resultados destructivos a partir de una combinacin indisociable de estas tres categoras de efectos. En caso contrario dicha estrategia resulta irreal y, por consiguiente, peligrosa en el marco del proceso de toma de decisiones por cualquier gobierno. El principal efecto fsico-mecnico de una bomba nuclear, como el de cualquier otro explosivo, es su onda expansiva provocada por el exceso de presin causado en el epicentro (punto central de la explosin), en relacin con la presin medioambiental, lo que ocasiona una esfera de aire comprimido que se extiende a la velocidad del sonido (330 m /seg.) arrasando cuanto obstculo encuentra en su camino, al tiempo que va reduciendo su exceso de presin. Asociado a la onda expansiva se genera un efecto huracn con vientos cuya velocidad
puede alcanzar los 300 km/h, a ms de 15 km de distancia. La combinacin de ambos efectos es capaz de destruir todos los edificios, por slida que sea su construccin, en un rea de 3 4 millas cuadradas desde el epicentro de una bomba de 20 kilotones. Este impacto devastador provoca un elevado nmero de vctimas que segn el Informe del Gobierno indio supuso el 20 por 100 de las bajas, muertos o heridos, de Hiroshima. Los efectos trmicos ocasionados por las armas nucleares son la resultante de las ingentes cantidades de energa liberadas que se transforman en energa lumnica y calorf ica. En el momento de la explosin el destello lumnico que provoca es capaz de producir la ceguera temporal o definitiva, en todas aquellas personas que se encuentren al aire libre a una distancia entre uno y varios kilmetros. Sin embargo, los daos causados por el efecto calorfico son, sin duda, los ms importantes. Hay que pensar que en el epicentro de una bomba atmica se alcanza una temperatura de varios millones de grados centgrados que va disminuyendo a medida que nos alejamos del epicentro y a medida que transcurre el tiempo. A pesar de todo provocar numerosos incendios masivos en varios kilmetros cuadrados, y las personas quedarn literalmente abrasadas en las zonas prximas o suf rirn quemaduras mortales a distancias que en el caso de una bomba atmica de 150 kilotones alcanzaran los seis kilmetros. Las evaluaciones realizadas en la explosin de Hiroshima estimaron que el 60 por 100 de las muertes y el 75 por 100 de las bajas totales fueron producidas por las quemaduras directamente resultantes de la explosin o indirectamente por los incendios provocados por ella. En relacin con los efectos radiactivos debemos diferenciar entre las radiaciones X y gamma producidas como un efecto inmediato de la explosin nuclear y la radiacin retardada, que se dejar sentir durante un perodo de tiempo variable para cada uno de los residuos radiactivos resultantes de la explosin nuclear y que variar tambin dependiendo de que el arma sea atmica o de hidrgeno. En general, los efectos de los rayos X no rebasan el permetro de la esfera calorfica, por lo que las vctimas de este tipo de radiacin habrn sucumbido ya a las quemaduras antes de experimentar los sntomas de radiacin. Por lo que se refiere a los rayos gamma su alcance es mayor, aunque tambin limitado. El nivel de radiacin media mortal para el organismo humano es de 450 rems. En el caso de una explosin nuclear, de 1 megatn, cuyas partculas radiactivas se esparciesen uniformemente por un rea totalmente plana de 1.600 kms, al cabo de 10 h. la dosis de rayos gamma a un metro del suelo sera de 250 rems por hora.
Mucho ms graves son los resultados mortferos de la radiactividad retardada, ms conocida como lluvia radiactiva, y que est formada por el depsito lento de las partculas radiactivas de agua, polvo y cenizas que impulsados en el momento de la explosin a alturas de unos 10 kms., el caracterstico hongo gigante, producen una nube radiactiva que los vientos arrastrarn a distancias variables antes de que las partculas en suspensin vuelvan a precipitarse sobre la superficie terrestre o martima. En el momento de su precipitacin estas partculas contaminarn de radiactividad cuantos objetos o seres vivos impregnen. Naturalmente, las dosis de radiacin dependern de la cantidad de lluvia radiactiva recibida y anlogamente los trastornos ocasionados por esa radiacin se dejarn sentir desde las primeras horas posteriores a la explosin hasta varios meses, e incluso aos, ms tarde. Resulta interesante sealar que puesto que la radiacin es incolora, inodora e inspida, el mayor riesgo de contaminacin para amplios sectores de la poblacin no expuestos a los efectos inmediatos y directos de la explosin nuclear radica en el contacto e ingestin de alimentos radiactivos. En este caso los istopos se fijan en el organismo humano y provocan una acumulacin de radiactividad que puede llegar a ser letal pero cuyos sntomas no se dejarn sentir hasta mucho tiempo despus. En cuanto a la lluvia radiactiva que se depositase a partir de las 10 h. siguientes a la explosin, sus efectos radiactivos en una persona contaminada seran del 40 por 100 al cabo de 4 das y de un 25 por 100 transcurridos 40 das. A diferencia de los efectos de la onda expansiva y de la esfera trmica, las consecuencias de la radiacin retardada ocasionan mayor sufrimiento al prolongar la agona de la muerte con fuertes dolores en las vctimas. A ello habra que aadir los efectos en las futuras generaciones resultantes de alteraciones genticas en aquellas personas que sin haber quedado expuestas a radiaciones mortales han acumulado niveles de radiacin superiores a lo normal. En estos casos son frecuentes los abortos, malformaciones de los fetos e importantes taras fsicas y psquicas en los recin nacidos. Por ltimo se aprecia un incremento en el ndice de enfermedades cancergenas entre la poblacin que ha sobrevivido a una explosin nuclear. Con idntica potencia del arma nuclear el alcance destructivo de estos tres tipos de efectos, derivados de la explosin nuclear, varan sustancialmente dependiendo de diversos factores y circunstancias en el momento de la explosin; Principalmente debemos considerar cuatro de ellos: 1 La altura de la explosin nuclear. 2 La orografa del terreno. 3 La climatologa y vientos.
4 La densidad demogrfica.
Respecto a la altura, los efectos radiactivos, especialmente de la lluvia radiactiva, varan de modo inversamente proporcional. As cuanto ms alto sea el punto de explosin sobre la superficie, menor ser el efecto radiactivo. En cambio ocurre lo contrario con la onda expansiva y, en menor medida, con la esfera calorfica. De este modo si se quiere aumentar los efectos radiactivos las bombas debern ser explotadas muy prximas a la superficie terrestre o martima, aunque en este caso una parte importante de las ondas de sobrepresin y calor sern absorbidas y amortiguadas por el terreno. Si lo que se desea es reducir el efecto radiactivo incrementando la devastacin por el calor y la presin, el ingenio nuclear deber ser explotado a varios centenares de metros sobre la superficie del objetivo. Las explosiones de Hiroshima y Nagasaki acaecieron a una altitud entre 500 y 600 metros. Tambin la orografa influye decisivamente en los efectos combinados de la explosin nuclear. Cuanto ms llana es la superficie, menor resistencia y amortiguacin reciben las ondas expansiva y trmica, as como la m ediacin, lo que ocurre en las explosiones martimas o en terrenos esteparios. Por el contrario una superficie muy accidentada con valles y cadenas montaosas tender a concentrar los efectos de la explosin en determinadas reas y dificultar la difusin de los efectos destructivos de forma regular. Las circunstancias climticas unidas a los vientos y las corrientes marinas condicionan el rea afectada por los efectos radiactivos, especialmente de la radiacin retardada. Por ejemplo, en la explosin experimental del atoln de Bikini realizada en de marzo de 1954 en la que los Estados Unidos utilizaron una bomba de fisin-fusin-fisin de 15 Megatones, los habitantes del atoln de Rongelap a 160 kms. de distancia, recibieron graves radiaciones debido a que los vientos empujaron la nube radiactiva en la direccin de sus islas. Finalmente, una de las principales variables que determinan el nmero de vctimas y los efectos destructivos del uso de armas nucleares radica en el grado de concentracin demogrfica que existe en la zona de explosin y en las reas circundantes. Existe una relacin directa entre la densidad de poblacin de un rea geogrfica y el efecto destructivo medido en nmero de vctimas humanas provocado por una explosin nuclear. Segn esta apreciacin las explosiones ms destructivas son las que se producen en o cerca de grandes conurbaciones mientras que las explosiones en reas desrticas o martimas ocasionan un escaso nmero de vctimas. La conjuncin de todas estas circunstancias influyen decisivamente en los resulta dos destructores de una explosin nuclear. En los bombardeos nucleares contra las ciudades japonesas, los resultados demostraron que la explosin de Hiroshima a pesar de poseer menor
10
potencia, unos 15 kilotones, que la de Nagasaki, unos 20 kilotones, provoc ms vctimas debido principalmente a poseer un mayor nmero de habitantes y que el terreno era llano mientras que la ciudad de Nagasaki era un puerto situado en un valle rodeado de colinas.
4. EL PROCESO DE PROLIFERACION DEL ARMAMENTO NUCLEAR

Aunque en 1945, los Estados Unidos era el nico pas del planeta que dispona del arma atmica, semejante situacin de monopolio nuclear estaba llamada a desaparecer en favor de una proliferacin nuclear por varios motivos. Ante todo debido a que los cientficos soviticos venan ya trabajando en la fsica nuclear con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, lo que permita prever que en un plazo de tiempo, mayor o menor, lograran desarrollar la tecnologa que les permitiese construir armas atmicas. Adems, la inexorable tendencia histrica en favor de la difusin de los conocimientos cientficos y tecnolgicos entre las sociedades terminara facilitando el acceso de las comunidades investigadora de otros pases a la tecnologa nuclear con fines militares. Este efecto de difusin se acelerara en la medida en que las aplicaciones de la energa nuclear se desarrollasen tambin con fines civiles y pacficos ya que en estos casos la incorporacin de las empresas multinacionales a la investigacin y la tecnologa nucleares facilitara su transferencia internacional. A fines del mes de julio o principios de agosto de 1949 los soviticos realizan la primera explosin experimental de una bomba atmica, hecho que sera confirmado por, una declaracin oficial del Presidente TRUMAN el 23 de septiembre de ese mismo ao. De este modo la URSS se haba adelantado a las previsiones ms pesimistas elaboradas por los expertos norteamericanos. Este acontecimiento reforz la conviccin de la Administracin Truman de la necesidad de proseguir las investigaciones de la bomba de H idrgeno con el fin de mantener la supremaca alcanzada en el terreno nuclear. Por estas fechas, los ingleses estaban desarrollando sus investigaciones atmicas, que culminan con su primera explosin nuclear el 3 de octubre de 1952 cerca de las costas de Australia. Casi un mes ms tarde, el 1 de noviembre, los Estados Unidos hacen estallar su primera bomba de hidrgeno en Eniwetok (Islas Marshall). Nueve meses ms tarde, el 12 de agosto de 1953, los soviticos explotaban su primera bomba de fusin. Semejante experiencia la llevaran a cabo los britnicos en el rea del Pacfico el 8 de noviembre de 1957. El proceso de investigacin y experimentacin nuclear sufra una constante aceleracin al
11
tiempo que se iniciaba una preocupante proliferacin. Cuatro aos habian separado las experiencias atmicas de Estados Unidos y la Unin Sovitica, pero este perodo se haba reducido a menos de un ao para los ingenios nucleares de fusin. En slo cinco aos, el Reino Unido haba logrado demostrar su dominio de ambos tipos de armamento nuclear. A finales de la dcada de los aos cincuenta, se aprecian ya algunos fenmenos que se convertirn en constantes del proceso de acumulacin de arsenales nucleares. El primero de ellos es la iniciativa que en la investigacin, experimentacin y produccin de armas nucleares ostentar Estados Unidos. Semejante supremaca tcnico-militar constituir un estmulo para el desarrollo de los arsenales nucleares en otros pas es, especialmente en la Unin Sovitica que demostrar su capacidad de equilibrar la ventaja nuclear inicial de los Estados Unidos en cada etapa. En segundo lugar, la dinmica de accin-reaccin, referida a la acumulacin y perfeccionamiento de las armas nucleares provocar un distanciamiento creciente entre los Estados Unidos y la Unin Sovitica, de una parte, y el resto de pases que acceden a la tecnologa nuclear con fines militares. Surgen de este modo dos potencias cuya capacidad de destruccin nuclear supera cuantitativa y cualitativamente al resto de las potencias mundiales, es decir, se configura la realidad de las superpotencias. Por ltimo, la incipiente carrera de armamentos nucleares demostrar, de modo cada vez ms claro, que la disponibilidad de esta categora de armas no evitaba la acumulacin de otro tipo de arsenales (convencionales, qumicos, etc.) ni su constante desarrollo tecnolgico. En otras palabras, con las nuevas armas los gastos militares se aumentaban vertiginosamente al no lograr que sustituyesen de modo completo la funcin poltico-militar asignada a las armas convencionales. Durante la dcada de los aos sesenta otros dos pases: Francia y la Repblica Popular China, accedern a la categora de potencias nucleares. En el caso francs la decisin de desarrollar una fuerza nuclear propia est ntimamente asociada con la traumtica experiencia de la prdida de sus colonias, especialmente tras la retirada de Indochina y la guerra de Argelia, que haba puesto en peligro la propia estabilidad poltica de la metrpoli. Con la instauracin de la V Repblica, en 1958, el Presidente De Gaulle cambi sustancialmente las bases de la poltica exterior francesa intentando restaurar la privilegiada posicin que haba ocupado con anterioridad. En este marco es en el que se sitan algunas de las principales decisiones que marcarn la poltica defensiva de este pas. Una de ellas fue la de disponer de una force de frappe nuclear que concediese una mayor independencia y credibilidad a la accin exterior de Francia tanto
potenciales enemigos, como era el caso de la Unin Sovitica.
12
respecto de sus aliados, especialmente los Estados Unidos y Gran Bretaa, como frente a sus
El 13 de febrero de 1960 los franceses realizaban su primera experiencia atmica en el desierto sahariano. Todava tardaran varios aos e n experimentar con una bomba de fusin, hecho que se produjo el 24 de agosto de 1968 al hacer estallar una bomba de hidrgeno en el atoln de Muroroa, en el ocano Pacfico. En el interregno, la Repblica Popular China haba desarrollado su propia capacidad nuclear para hacer frente a la doble amenaza percibida por Pekn, la de los norteamericanos y, sobre todo, la de los soviticos con los que el conflicto poltico-ideolgico de comienzos de esa misma dcada haba convertido en potenciales agresores a lo largo de la extensa frontera entre ambos pases. Estas circunstancias explican suficientemente la rapidez con que los chinos desarrollaron sus arsenales de armas de fisin y fusin. El 16 de octubre de 1964 experimentaban su primera bomba atmica y slo tres aos ms tarde, el 17 de junio de 1967, asombraban al mundo al hacer estallar una bomba de hidrgeno, de una potencia aproximada de 3 Megatones, en la provincia de Sinkiang. La creciente tendencia a la proliferacin nuclear con fines militares trat de ser limitada en 1968 con la conclusin del, Tratado de no Proliferacin de Armas Nucleares. Sin embargo ello no impedira que ciertos pases que mantenan muy avanzadas sus investigaciones se negasen a firmarlo. Entre ellos merece citarse la India, que el 18 de mayo de 1974 experiment con una bomba atmica en la regin de Rajastn, demostrando su capacidad nuclear a sus principales rivales, la Repblica Popular China y Pakistn. Ms problemtica ha sido la investigacin de la capacidad nuclear de pases como Israel, cuyas instalaciones del desierto de Dimona son utilizadas, desde comienzos de la dcada de los setenta para la construccin de ingenios militares atmicos, segn consta por las declaraciones directas del personal que ha trabajado en este complejo. Las informaciones actuales no permiten confirmar definitivamente las capacidades nucleares de carcter militar disponibles por pases como Pakistn y Sudfrica. Visto en su conjunto, el problema de la proliferacin de los arsenales nucleares se ha mantenido muy lejos de las posibilidades que la difusin de la tecnologa nuclear con fines civiles permita temer hace un par de dcadas. Efectivamente, en la medida en que el Plutonio 239 es un residuo radiactivo que se desprende en los procesos de fisin de los reactores de las centrales nucleares se tema que el acceso de diversos pases a esta tecnologa, les permitira acumular suficiente material radiactivo para construir sus propias armas atmicas. Se estima que en 1975
13
existan ya instalados 168 reactores de centrales nucleares .y que en 1980 un total de 29 pases habran accedido, total o parcialmente, a la, tecnologa nuclear civil. Entre estos pases podemos mencionar: Argentina, Blgica, Bulgaria, Canad, Espaa, Italia, Japn, Pases Bajos, R. D. Alemana, R. F. de Alemania, Suecia, Suiza y Checoslovaquia, etc. No ha sido totalmente as y en ese sentido la afirmacin de BRODlE de que ha habido una ausencia de proliferacin algo sorprendente de armas nucleares entre otras potencias podra aceptarse con ciertas reservas. No se debe olvidar que el 7 de junio de 1981 la aviacin israel bombarde la central nuclear en construccin de Tamuz, cerca de Bagdad y justific su accin en la amenaza que supondra para el Estado de Israel que el rgimen iraqu de SADAM HUSEIN llegase a desarrollar su propia capacidad atmica.
5. CARACTERISTICAS TECNICO-MILITARES DEL ARSENAL NUCLEAR

Al iniciarse el periodo de la postguerra mundial, el monopolio nuclear norteamericano descansaba en la Fuerza Area (US Strategic Air Command), ya que era la nica capaz de transportar en sus aviones B-17 y B-29, las pesadas bombas atmicas de 4500 kgs de peso y de un dimetro de 1,50 m. hasta los posibles objetivos, situados a largas distancias, como se haba demostrado en los bombardeos nucleares sobre las ciudades japonesas. Muy pronto la utilizacin de nuevos materiales radiactivos ms inestables permiti reducir sustancialmente el volumen y peso de las bombas de fisin. Ello incrementaba la potencia destructiva de los nuevos bombarderos norteamericanos B -36 y B-50, convirtindolos en una autntica fuerza estratgica nuclear frente a los soviticos. En 1954 los norteamericanos iniciaron sus investigaciones sobre misiles intercontinentales del tipo Titan (ICBM-lntercontinental Ballistic Missile), ampliando sus proyectos al ao siguiente al incluir los proyectos de investigacin y desarrollo de m isiles balsticos de alcance intermedio (IRBM-lntermediate Range Ballistic Missile) de los tipos Jpiter y Thor. En 1956 iniciaron las investigaciones de los misiles del tipo Polaris capaces de ser lanzados desde submarinos (SBLMSubmarine Launched Ballistic Missile) y en 1957 de los lCBM det tipo Minuteman. Simultneamente, los soviticos estaban desarrollando investigaciones similares, si bien su ventaja tecnolgica en el campo aeroespacial demostrada por el lanzamiento, el 4 de octubre de 1957, del primer satlite artificial situado en una rbita terrestre (Sputnik 1, de 83 kgs.) contribua a reducir la superioridad que durante los aos anteriores haban demostrado los Estados Unidos. En diciembre de 1957 los norteamericanos lograron realizar el primer vuelo
experimental de un lCBM denominado Atlas A.
14
En 1960 los Estados Unidos realizaron el despliegue de los primeros lCBM al tiempo que entraba en servicio el primer submarino nuclear estratgico equipado con 16 SLBM del tipo Polaris. Los soviticos comenzaran el despliegue de sus lCBM en 1961. El resultado de este intenso esfuerzo econmico y tecnolgico, desarrollado por ambas superpotencias, signific que a comienzos de la dcada de los sesenta los principales tipos de armas nucleares (fisin y fusin) junto con los diversos medios tcnicos para su transporte hasta los objetivos, se haban alcanzado plenamente. Bsicamente las armas nucleares pueden clasificarse segn tres criterios tcnico-militares: 1. Por su alcance Se entiende por alcance la distancia mxima desde la cual un determinado tipo de armamento es capaz de proyectar su capacidad destructiva sobre el enemigo. Desde esta perspectiva el alcance de un arma establece un lmite material a los objetivos sobre los que puede ejercerse una amenaza destructiva creble. No obstante la mayor parte de este arsenal se configura como sistemas de armas nucleares integrados por la conjuncin de una o varias cargas nucleares junto con determinados medios de lanzamiento y/o transporte (lanzadores o transportadores). Segn este criterio las armas nucleares suelen dividirse en los siguientes tipos: a) Sistemas de armas nucleares tcticas o de corto alcance. Poseen un alcance mximo de 1000 kms., una distancia que cuando es inferior a 500 kms. Permite establecer una subcategora, la de las armas de muy corto alcance. Se les denomina equvocamente armas tcticas debido a que el corto radio de accin las hace ptimas para su hipottico empleo en un conflicto blico en los frentes de batalla (vanguardia) pero en cambio les inhabilita para amenazar eficazmente las reas logsticas y los principales centros urbanos y econmicos de la retaguardia. Se las considera como armas nucleares antifuerzas, es decir, destinadas a destruir las fuerzas militares (convencionales o nucleares) del enemigo. b) Sistemas de armas nucleares de teatro o de alcance intermedio. Su radio de accin se sita entre los 1.000 y los 5.500 kms. y por consiguiente son capaces de proyectar su amenaza tanto sobre los frentes de batalla como sobre la retaguardia. En este sentido se estima que son armas nucleares antifuerzas y anticiudades ya que permiten sustentar ambos tipos de estrategias
blicas.
15
c) Sistemas de armas nucleares estratgicas o intercontinentales. Su alcance se sita por encima de los 5.500 kms., distancia tomada como referente en el Acuerdo SALT 1 por estimarse que es la distancia mnima que separa los territorios de Estados Unidos y la URSS si se excluye, claro est, el territorio de Alaska. A diferencia de las dos categoras anteriores, el alcance de este tipo de armas permite proyectar la amenaza recproca entre ambas superpotencias sin necesidad de un despliegue fuera de sus respectivos territorios y soberanas. Naturalmente esta amenaza se puede proyectar sobre cualquier otro pas que se site dentro de sus respectivos radios de accin. 2. Por los sistemas lanzadores y/o transportadores Se consideran sistemas l anzadores y/o transportadores aquellos medios o instrumentos tcnicos a los que va asociado el material nuclear y gracias a los cuales es posible su traslado, colocacin y explosin sobre el objetivo elegido. De acuerdo con las caractersticas de los sistemas lanzadores y/o transportadores podemos clasificarlos en: bombas de gravedad, obuses y misiles. Estos ltimos se diferencian bsicamente segn su trayectoria. Si es similar a la de los obuses, es decir, con una trayectoria elptica en la que en el tramo inicial ascendente es propulsado por un motor mientras que en el tramo final descendente es acelerado por la fuerza de la gravedad terrestre, son denominados misiles balsticos (Ballistic Missile) si, por el contrario, su trayectoria se desarrolla desde el momento del lanzamiento hasta el punto de destino impulsada por un motor capaz de neutralizar la fuerza gravitatoria se conocen bajo el nombre de misiles de crucero (Cruisse Missile). Los primeros misiles fueron las bombas volantes V-I y V-2 utilizadas por los alemanes durante la Segunda Guerra Mundial para bombardear ciudades inglesas. Las bombas de gravedad son lanzadas desde los aviones y fueron el sistema utilizado en Hiroshima y Nagasaki, en la actualidad los bombarderos estratgicos del modelo B -52 pueden alcanzar varios miles de kilmetros. Los obuses son lanzados por caones situados en tierra o sobre navos de guerra y poseen un alcance de varios kilmetros por lo que suelen ser considerados un ejemplo caracterstico de armas nucleares tcticas. Los misiles pueden tambin diferenciarse segn sean lanzados desde bases terrestres, martimas o areas y segn el carcter fijo o mvil de las mismas. De este modo podemos configurar el siguiente esquema para los misiles:
- ICBM. (Intercontinental Ballistic Missile) = Misil Balstico Intercontinental. Ej. Minuteman II y III (EE.UU) Y SS-1I y SS-25 (URSS). - GLCM. (Ground Launched Ballistic Missile) = Misil de crucero lanzado desde tierra. Ej. Cruise (EE.UU) y SS-20 (URSS). Lanzadores mviles a)Terrestres. - ICBM. Misil Balstico Intercontinental. Ej. MX (EE.UU.) - GLCM (Ground Launched Cruise Missil) = Missil de Crucero lanzado desde tierra. - SRBM (Short Range Ballistic Missile)= Misil Balstico de corto Alc ance. Ej. Lance (EE.UU.) o SS-2l Y SS-23 (URSS). b) Areos. - ALCM (Air Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Aire. Ej. Pershing (EE.UU.). - ASBM (Air-Surface Ballistic Misile) = Misil Balstico Aire-Superficie. c) Martimos. - Superficie. SLCM (Sea Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Mar. Ej. Tomahawk (EE. UU.) y SS-N-22 (URSS). - Submarinos.
16
SLBM (Submarine Launched Ballistic Missile) =Misil Balstico lanzado desde submarinos. Ej. Poseidn y Trident (EE.UU.) o SS-N-20 Y SS-N-23 (URSS). 3. Por las cabezas nucleares Se denomina cabeza u ojiva nuclear a cada una de las bombas nucleares (de fisin o de fusin) susceptibles de ser proyectadas por un misil. El desarrollo de la tecnologa nuclear, aeronutica y aeroespacial, ha permitido generar misiles cada vez ms sofisticados no slo por su alcance y la variedad de sistemas de lanzamiento sino tambin por su capacidad destructiva nuclear. Ello se puede lograr aumentando la potencia de la nica ojiva nuclear situada en un misil o desarrollando misiles c apaces de transportar varias cabezas nucleares. De este modo han surgido sucesivas generaciones de misiles nucleares.
17
Inicialmente se desarrollaron los misiles con cabeza nica. Muy pronto, a comienzos de la dcada de los sesenta tanto Estados Unidos como la URSS disponan de los misiles MRV (Multiple -but not indepently targetable- Reentry Vehicles), es decir, misiles con varias cabezas nucleares con una misma trayectoria. Las diversas cabezas se separaban del ingenio lanzador a escasa distancia del fin de la trayectoria, lo que aumentaba parcialmente el efecto destructivo al lograr que las diversas cabezas se dispersasen en un rea mayor que en los casos de una sola cabeza nuclear. En 1964 los Estados Unidos haba desplegado misiles Polaris A-3 dotados de 3 vehculos de reentrada con cabezas mltiples. En 1970 las fuerzas norteamericanas desplegaron los Minuteman IlI, dotados cada uno con 3 ojivas de 170 kilotones, y en 1973 los soviticos desarrollaban su programa de misiles SSI7. Ambos modelos incorporaban un avance respecto de los misiles MRV. En efecto se trataba de misiles MIRV (Multiple Independently Reentry Vehicles), misiles con varias cabezas cuyas trayectorias de reentrada son independientes. De este modo las diversas ojivas nucleares se separan del cuerpo central del misil en distintos momentos de la trayectoria de reentrada pudiendo alcanzar varios objetivos muy distantes entre s, aunque situados todos ellos en la trayectoria del misil. Estos misiles nucleares permitan una cierta capacidad de manipulacin por el centro de control que decida el momento de separacin de cada una de las ojivas y de este modo se lograba amenazar un mayor nmero de objetivos con el mismo misil, dificultando extraordinariamente la eficacia de los sistemas defensivos antimisiles. En la actualidad se han experimentado los misiles MARV (Manouevrable Reentry Vehicles), misiles dotados con varias cabezas nucleares cuya trayectoria de reentrada puede ser modificada desde el centro de control. El desarrollo y despliegue de estos misiles supondra un salto cualitativo respecto a los misiles MIRV ya que con un mismo misil se podran atacar objetivos situados en distintas trayectorias de reentrada aumentando sustancialmente su capacidad ofensiva al tiempo que incrementara la incertidumbre respecto de los objetivos elegidos y paralelamente imposibilitara una defensa eficaz. Los arsenales nucleares, sobre todo los de ambas superpotencias, no slo han aumentado en cantidad, potencia destructiva y alcance sino que simultneamente las bombas, obuses y misiles han logrado una mayor precisin para alcanzar los blancos asignados. Tcnicamente el grado de precisin de un proyectil se establece por el CEP (Circular Error Probable) que es el radio de un crculo cuyo centro es el blanco establecido y cuya rea sera alcanzada por el 50 por 100 de los proyectiles lanzados. En la actualidad se estima que el CEP aceptable para los misiles ICBM se sita entre 100 y 300 ms., cifras que varan entre 100 y 1.000 m. para los SLBM. En la reciente guerra del Golfo Prsico se ha comprobado la eficacia de los
18
misiles de crucero de los modelos Scud (soviticos) y Tomahawk (norteamericanos), ambos sin carga nuclear, aunque es fcil imaginar el efecto devastador que hubiesen causado los misiles cados sobre Tel Aviv, Haifa, Riad o Bagdad si hubiesen transportado ojivas nucleares. Finalmente la eficacia militar potencial de cualquiera de las modalidades de sistemas de armas nucleares es una resultante de la combinacin de todos los elementos que hemos referido (potencia destructiva, alcance, sistema de lanzamiento, precisin, nivel de proteccin y defensa, etc.). Cada uno de estos sistemas presenta sus ventajas e inconvenientes, de ah que los arsenales nucleares de las superpotencias incluyan todas las variantes. As los misiles con bases fijas de lanzamiento poseen mayor precisin, pero en cambio, son de fcil deteccin y destruccin al conocerse los emplazamientos de los silos donde se encuentran almacenados. Los sistemas de bases mviles de lanzamiento resultan ms difcilmente detectables pero su precisin es sensiblemente menor. Entre estos ltimos, los aviones presentan un grado mayor de vulnerabilidad mientras que los sistemas ubicados en submarinos son los de ms difcil localizacin y destruccin. Las bases mviles terrestres se sitan a medio camino entre ambas modalidades. Una prueba de la diversa vulnerabilidad de los misiles, en funcin del carcter fijo o mvil de sus bases de lanzamiento, se ha obtenido durante la guerra del golfo al comprobarse que la fuerza area aliada, con sus sistemas de deteccin altamente sofisticados, (AWACS, satlites, radares: etc.) no logr destruir totalmente los vehculos mviles de lanzamiento de los misiles Scud, lo que parece que s logr realizar con las rampas fijas de lanzamiento de estos misiles. Toda esta compleja panoplia nuclear, desarrollada por las dos superpotencias, permite concluir que desde el punto de vista tcnico-militar no existe solucin de continuidad entre las armas nucleares de muy corto alcance y baja potencia (en tomo a 1 kilotn), y los misiles intercontinentales con una potencia destructiva de varios megatones. Ello permite una escalada nuclear progresiva con distintos niveles de destruccin, pero anlogamente se convierte en una traba para limitar la nuclearizacin de un conflicto blico tan slo a los niveles ms bajos. Con ello, los grandes interrogantes que se suscitan en tomo a la disponibilidad y posible utilidad militar de los arsenales nucleares, en caso de conflicto blico, no pueden dilucidarse por una referencia exclusiva a las caractersticas tecnolgicas de los numerosos sistemas armamentistas descritos. Tales interrogantes slo pueden abordarse desde planteamientos polticos y es en ese mbito donde debemos buscar las respuestas. BRODIE ha destacado muy acertadamente este planteamiento cuando escribe: (...) Se nos ocurren otros interrogantes subsidiarios. Sin embargo, debemos advertir que
19
todos ellos son en parte, aunque en grados variables, interrogantes polticos, es decir, no pueden contestarse adecuadamente sin referencia a lo que podramos llamar en trminos generales, consideraciones y datos polticos. Pero la dimensin poltica de estos interrogantes ha sido de ordinario olvidada por completo o tratada de forma superficial y arbitraria. La dimensin poltica resulta quiz ms difcil de advertir en cuestiones tales como las relativas a la seguridad de nuestras fuerzas de represalia, que parecan estar gobernadas totalmente por consideraciones tecnolgicas. Por supuesto, las consideraciones tecnolgicas pertinentes son importantes, pero no de modo exclusivo. (...).
6. LA DISUASION NUCLEAR: CONCEPTO y CLASIFICACION

Cuando se aborda el estudio de. la disuasin nuclear y las diversas doctrinas estratgicas que durante casi medio siglo se han elaborado para dar credibilidad a los arsenales nucleares y a su posible utilizacin frente al adversario, resulta imprescindible formular una reflexin preliminar: toda doctrina nuclear posee un carcter estrictamente hipottico ya que no existen datos o experiencias histricas que permitan contrastar, confirmando o refutando, la validez de los supuestos y efectos que sustentan y articulan tales doctrinas. En otras palabras, teniendo en cuenta que desde Hiroshima y Nagasaki nunca se han utilizado las armas nucleares en un conflicto blico, cualquier consideracin que se realice sobre las condiciones de uso de tales armas, la conducta seguida por los beligerantes y los efectos polticos, militares, sociales, etc., derivados de la e scalada nuclear no pueden basarse en los hechos empricos sino tan slo en simples argumentos, ms o menos razonables o especulativos, cuya fiabilidad es puramente subjetiva y perfectamente discutible. Si intentamos aproximamos a las consideraciones polticas, militares, econmicas e ideolgicas que han presidido las decisiones de los gobernantes y estrategas de las potencias nucleares, observaremos fcilmente que tales consideraciones son la resultante de las respuestas que se han dado a up escaso nmero de interrogantes cruciales. Estas cuestiones podemos resumidas en las siguientes: 1 Cul es la verdadera eficacia de las armas nucleares en relacin con las guerras? 2 En el supuesto de que estalle una guerra convencional entre potencias nucleares, se puede evitar o, al menos, limitar la escalada hacia la nuclearizacin del conflicto blico? 3 En el caso de que la escalada nuclear de la guerra sea imposible de evitar, se puede alcanzar una ventaja militar y poltica decisiva sobre el adversario utilizando el arma nuclear?
4 Existe algn nivel ptimo de arsenales nucleares?
20
5 Es posible realizar un proceso de reduccin de los arsenales nucleares que permita en el futuro eliminarlos evitando los riesgos que entraan? Los aspectos esenciales de estas interrogantes fueron abordados, en unos trminos que, bsicamente, se han mantenido inalterados hasta hoy por dos obras publicadas en 1946. En The Absolute Weapon, BERNARD BRODIE sostena la idea de que las armas nucleares desempearan una funcin disuasoria ya que una guerra nuclear no podra ser ganada por ninguno de los contendientes al carecerse de medios de defensa eficaces frente a esta nueva categora de armamentos. En tales condiciones los propios pases nucleares se veran obligados a desarrollar su rivalidad en el terreno de la disuasin nuclear mutua en lugar de dirimirla en los campos de batalla. La otra obra, publicada por WILLIAM BORDEN bajo el ttulo There WiII Be No Time, sostena una concepcin radicalmente distinta. Segn este autor el arma atmica poda ser utilizada en una guerra sin por ello ocasionar un cambio sustancial de su naturaleza, antes al contrario, si se utilizaba el arma atmica contra las fuerzas adversarias permita alcanzar una ventaja estratgica decisiva. BORDEN sostena tambin la posibilidad de desarrollar sistemas defensivos eficaces contra el arma atmica. La conclusin general era que las guerras se podan nuclearizar, bajo determinadas circunstancias, y que una adecuada combinacin de ofensiva atmica con una defensa contra los ataques nucleares del adversario podan dar una victoria decisiva en la guerra. Ambos planteamientos se hallaban directamente influidos por la experiencia japonesa, pero mientras la concepcin de BRODlE conceda especial atencin a los riesgos futuros derivados de la proliferacin nuclear y las consecuencias de un uso blico masivo del armamento atmico, las consideraciones de BORDEN enfatizaban la superioridad que en el terreno atmico ostentaban los Estados Unidos y las ventajas poltico-militares que de ella podan derivarse mediante la amenaza o el uso de un arma que en la Segunda Guerra Mundial se haba demostrado decisiva. En definitiva, cada uno de estos autores formul uno de los dos grandes temas que han dominado los debates estratgicos sobre las armas nucleares: BRODlE plante6la cuestin de la disuasin nuclear, su importancia, su lgica interna, su alcance y limitaciones, mientras que BORDEN formul el tema de la guerra nuclear limitada, sus condicionamientos y ventajas estratgicas'16us exigencias armamentistas, sus efectos, etc. Durante las ms de cuatro dcadas transcurridas, la respuesta a la primera interrogante resulta inequvoca. La principal eficacia de las armas nucleares ha sido la de sustentar una poltica disuasoria creble que evitase un enfrentamiento blico directo entre las dos superpotencias. En
21
ningn momento se ha recurrido al arma nuclear en intervenciones blicas y, por consiguiente, no se puede confirmar o refutar la utilidad militar de estas armas en una guerra nuclearizada de la que se desconoce por completo cual seria su naturaleza, limitada o total, y su alcance, regional o universal. Como indica HAMON: Hay pues, que separar, a partir de ahora, la funcin de disuasin de la funcin de empleo fsico. La ascensin revolucionaria de una de ellas y el carcter suicida de la otra imponen actualmente dos estudios distintos ... No obstante, esta dudosa utilidad militar de los arsenales nucleares, ha estado influyendo decisivamente en las doctrinas estratgicas oc cidentales y soviticas, afectando decisivamente la credibilidad de la disuasin nuclear, contribuyendo a la proliferacin internacional de las armas nucleares y a la espiral de la carrera de armamentos (nucleares y convencionales) entre ambas superpotencias. Detengmonos a explicar en qu consiste la disuasin nuclear. Como ya hemos sealado al referimos al Poder social, una de las formas que adquiere la vinculacin psicolgica entre quien ostenta el poder y su destinatario es precisamente la persuasin coactiva o disuasin. La disuasin consiste en una relacin mediante la cual una de las partes (disuasor) intenta inducir a la otra (disuadido) para que realice o evite realizar ciertas conductas, amenazndole con algn grave perjuicio. Cuando la amenaza que se realiza consiste en la utilizacin de las armas nucleares la denominaremos disuasin nuclear. HOLSTI ha resumido la disuasin en una frmula simple y suficientemente expresiva: EFECTO DlSUASOR = CAPACIDAD ESTIMADA X INTENCION ESTIMADA. Segn la frmula de HOLSTI el efecto disuasor es la resultante directa de la capacidad de ejecucin de la amenaza, que el disuadido estima en el disuasor, por la intencin de ejecucin de la amenaza que se le puede atribuir al disuasor, en el caso en que el disuadido no acte segn la conducta esperada. A esta frmula cabria aadirle un tercer elemento constituido por el perjuicio o dao estimado por el disuadido. De este modo proponemos una versin mejorada de la frmula de HOLSTI que seria la siguiente: EFECTO DlSUASOR= CAPACIDAD ESTIMADA X INTENCION ESTIMADA X DAO ESTIMADO Observemos que si alguno de los tres elementos del producto adquiere un valor O, es decir nulo, el efecto disuasor tambin es nulo. Ello puede deberse a que el disuadido estime que el disuasor carece de la capacidad de ejecutar la amenaza. Por ejemplo, la Unin Sovitica no
ejecutarse.
22
poda disuadir nuclearmente en 1948 porque su amenaza nuclear no habra sido capaz de
Puede ocurrir que teniendo la capacidad de ejecutar la amenaza, el disuadido considere que la intencin de ejecutarla por el disuasor no existe en el supuesto concreto que se est contemplando. Este es el caso de las guerras de Vietnam o Afganistn en las que las respectivas superpotencias estimaron que no existan razones suficientes para emplear sus arsenales nucleares. Ello los convirti en conflictos blicos convencionales tanto para Vietnam del Norte como para la guerrilla afgana. Este supuesto fue definido muy grficamente por MAO-ZE-DONG con la expresin: El tigre de papel, refirindose a la posicin de los EE.UU. en la guerra de Vietnam. Por ltimo cabe suponer que incluso cuando la amenaza se ejecuta, si los daos o perjuicios que el disuadido esperaba recibir son nulos, tampoco existir un efecto disuasor. Esta situacin se produce cuando el disuadido ha logrado desarrollar eficaces sistemas defensivos y de proteccin contra los medios de ejecucin de la amenaza. En el caso de la disuasin nuclear, tanto la capacidad de amenaza estimada como los daos estimados son extraordinariamente elevados. En esas condiciones incluso cuando la intencin estimada sea muy baja (prxima a 0), bastar con que no sea nula para que el efecto disuasor resultante sea tambin muy importante. Esa es la razn por la qu con los arsenales nucleares disponibles y los devastadores efectos de tales arsenales no se puede descartar totalmente el efecto disuasor de las superpotencias. En otras palabras el planteamiento de MAO, no se puede sostener como una mxima poltica absoluta. En el mejor de los casos explic las autolimitaciones nucleares norteamericanas en Vietnam, pero esa experiencia histrica no es automticamente aplicable a otros conflictos blicos en circunstancias distintas. Para poder desempear una efectiva disuasin, HAMON estima que deben cumplir se tres condiciones mnimas: 1. Disponer de la capacidad de inflingir un dao intolerable. 2. Hacer veros mil el uso de esta capacidad. 3. Hacer que parezcan duraderas esta capacidad y esta verosimilitud. La primera de estas condiciones explica, al menos parcialmente, la espiral de acumulacin y diversificacin de los arsenales nucleares as como su proliferacin por un nmero creciente de pases. La segunda condicin nutre la formulacin de doctrinas estratgicas nucleares y la elaboracin de planes de contingencia e impone el despliegue y demostracin (maniobras, explosiones experimentales, etc.), de las fuerzas nucleares disponibles. La ltima condicin obliga
nuclear.
23
a la revisin de las estrategias nucleares y a la permanente modernizacin del arm amento
La doctrina suele distinguir diversos tipos de disuasin nuclear, as HERMAN KHAN distingue entre disuasin pasiva y disuasin activa. HAMON, por su parte distingue los diversos tipos de disuasin en funcin de tres elementos: 1. Por las acciones que se quieren impedir. - Disuasin de un ataque nuclear directo. - Disuasin de una provocacin nuclear grave. - Disuasin de una provocacin grave nuclear o convencional. - Disuasin de una provocacin convencional moderada. 2. Por los objetivos. - Disuasin defensiva. - Disuasin ofensiva. 3. Por la estabilidad de la relacin. - Disuasin estable. - Disuasin precaria. El general BEAUFRE ha establecido una clasificacin muy til y sencilla de la disuasin atendiendo a los siguientes criterios: al tipo de accin de la que se quiere disuadir, a los beneficiarios de la disuasin y a las modalidades de empleo de la fuerza que se intenten neutralizar. Segn el primero de estos criterios, debemos diferenciar entre la disuasin defensiva que trata de evitar una accin del adversario, que resulta perjudicial para el disuasor y la disuasin ofensiva que trata de evitar que el disuadido se oponga a una accin que el disuasor desea llevar a cabo. Un ejemplo caracterstico de disuasin nuclear defensiva, f ue la que ejercieron los Estados Unidos durante la crisis de los misiles de Cuba en 1962. En cambio, la disuasin nuclear ofensiva se ha utilizado muy eficazmente por ambas superportencias para cubrir sus respectivas intervenciones militares en Vietnam y Afganistn. Cuando el beneficiario de la disuasin resulta ser uno de los pases que intervienen en la relacin disuasora, nos encontraremos ante una disuasin directa, en cambio cuando se realiza en favor de un tercer pas ajeno a la relacin, la calificaremos de disuasin Indirecta. Ejemplo de disuasin nuclear directa es la que se ha mantenido entre ambas superpotencias durante dcadas, y que ha estado destinada a evitar una posible agresin nuclear por una de estas
24
superpotencias contra el territorio de la otra. No obstante, la disuasin nuclear bilateral, ha terminado teniendo efectos protectores sobre los pases europeos aliados con cada una de ellas. Por ltimo, hablaremos de disuasin total, cuando afecta a todas las posibles modalidades de fuerzas que pueden ser utilizadas por el adversario. Cuando nicamente afecta a ciertas categoras de fuerzas (nucleares o convencionales), la denominaremos disuasin limitada. La disuasin ejercida con armas nucleares estratgicas por las superpotencias pertenece a los casos de disuasin total, mientras que la disuasin realizada por las fuerzas nucleares de Francia o Israel se incluira en la categora de disuasin limitada. En su origen, la disuasin nuclear surge como la resultante de varias circunstancias que concurren tras la Segunda Guerra Mundial. Tal vez la primera, y con inusitada frecuencia olvidada circunstancia fue el fracaso del proyecto para la creacin de una Autoridad Internacional para el Desarrollo Atmico (lADA), presentado el 14 de junio de 1946 ante la Comisin de las Naciones Unidas, por el delegado norteamericano Bernard Baruch, conocido como el Plan Baruch, debido a la oposicin sovitica que rechazaba cualquier intervencin internacional que pudiese limitar o controlar su programa atmico en su fase final. Esta fracasada experiencia debe incardinarse en el progresivo deterioro de las relaciones norteamericano-soviticas, perceptible ya desde la Conferencia de Potsdam, que amenazaba peligrosamente la estabilidad poltica en Grecia, Turqua, Austria, Italia y Francia. Ciertamente entre 1947 y 1948 la Administracin Truman consider la poltica expansionista sovitica como la principal amenaza contra los intereses y la seguridad de los Estados Unidos. La respuesta se articul mediante la proclamacin de la doctrina de contencin, la puesta en prctica del Plan Marshall y la creacin de la OTAN. En este contexto la presin del complejo militar-cientfico-industrial norteamericano para que se prosiguiesen las investigaciones y pruebas destinadas a alcanzar la bomba de hidrgeno, as como para adoptar oficialmente doctrinas estratgicas que reconociesen expresamente el recurso a los arsenales nucleares en caso de conflicto blico, se convirti en una de las razones que ms directamente influyeron en la decisin sovitica de desarrollar su propio arsenal nuclear. Esta motivacin ha sido reconocida por KENNAN: Pero debemos recordar que han sido los estadounidenses quienes, casi a cada paso del camino, han tomado la delantera en el desarrollo de este tipo de armas. Nosotros fuimos quienes primero las produjimos y las probamos, los primeros en elevar su destructividad a un nuevo nivel con la bomba de hidrgeno, quienes introdujimos las ojivas mltiples, quienes hemos declinado toda propuesta para renunciar al principio del primer uso, y slo nosotros, Dios nos socorra, quienes hemos usado el arma con furia en contra de otros, en contra de miles de inocentes no
combatientes. (...)
25
Qu otra cosa sino nuestra propia voluntad, y no la supuesta maldad de nuestros opositores, es lo que nos ha colocado en esta situacin? Me parece que la respuesta es clara. Primordialmente, es el impulso interno, el impulso independiente de la carrera armamentista misma; las compulsiones que surgen y se apropian de las potencias cuando entran en una competencia para construir los mayores armamentos de cualquier tipo . El proceso de emergencia de la disuasin nuclear aparece asociado, por tanto, a fenmenos de conflictividad internacional, pero tambin a procesos de estmulo interior de ambas superpotencias. Paradjicamente, la disuasin nuclear alimenta la carrera de armamentos nucleares, y convencionales, precisamente porque a diferencia de la disuasin convencional, la acumulacin de armas nucleares no aumenta la efectividad militar y poltica de su uso en una posible guerra si no que la reduce progresivamente. En este sentido resulta particularmente interesante constatar el crculo vicioso de la nuclearizacin militar y que se podra enunciar de este modo: un incremento en el arsenal nuclear de una potencia, incrementa la posibilidad de un ataque devastador y decisivo contra su adversario que se ve obligado a incrementar, paralelamente, su propio arsenal nuclear para reducir la probabilidad del ataque con la consiguiente reduccin de la credibilidad de la amenaza nuclear inicial. Ello aumenta la percepcin de inseguridad de la potencia instigadora de la escalada nuclear que, de este modo, se ve impulsada a realizar una nueva acumulacin y perfeccionamiento de sus arsenales para restaurar la credibilidad y eficacia iniciales de su amenaza disuasora. Este proceso acumulativo de armas nucleares no logra restaurar la seguridad de cada superpotencia ms que de un modo temporal, y por esta razn puede seguir alimentando la carrera de armamentos, y de hecho as ha sido, hasta que uno de los adversarios quede econmica y tecnolgicamente derrotado. Tras cada incremento de armas nucleares, su posibilidad de ser empleadas en una guerra se reduce sustancialmente salvo que se asuma tambin la propia autoinmolacin lo que, por cierto, deja desprovista de significacin poltica y militar la propia relacin blica. Desde esta ptica, la disuasin nuclear presenta una diferencia sustantiva respecto de la disuasin convencional. En esta ltima, la eficacia disuasoria del arsenal que se posee radica en su creciente capacidad destructiva y en la elevada probabilidad de que se utilice si el adversario, desconociendo o despreciando dicha posibilidad, realiza la agresin. Por el contrario, en la
26
disuasin nuclear, la eficacia depende tanto de la creciente capacidad destructiva como de la elevada posibilidad de evitar su uso en caso de agresin con objeto de poder seguir amenazando nuclearmente. En caso de utilizacin del arma nuclear la destruccin masiva propia, aunque no necesariamente total, se convierte en una certeza de difcil legitimacin poltica. Ello encierra una autntica paradoja, conocida como la paradoja nuclear, que impide la aplicacin automtica de las leyes que regulan la disuasin convencional a la disuasin nuclear. Como lo seal muy acertadamente ARON hace ya tres dcadas: Dnde reside la novedad de la disuasin en la era nuclear? La respuesta se nos viene a la imaginacin por s sola: la novedad est en las consecuencias materiales de la ejecucin de la amenaza .
SENGHAAS ha apuntado tres problemas que arrojan serias dudas sobre la pretendida coherencia y objetividad del proceso de la disuasin nuclear. En palabras de este autor: 1. La planificacin de contingencias dentro de la poltica de disuasin, puede convertirse en un perpetuum mobile: no se puede demostrar, ni positiva, ni negativamente; si el agresor potencial se abstiene de atacar como resultado de la poltica de disuasin, o si bien desde el comienzo no ha tenido jams ninguna intencin seria de atacar. (...) 2. Desde el comienzo mismo de la poltica de disuasin, la amenaza del empleo de armas de aniquilacin masiva ha conllevado la autodisuasin. Pero si la disuasin se traduce en autodisuasin, su credibilidad se ve minada. (...) 3. La poltica de disuasin carece en s misma de perspectivas polticas. La disuasin nuclear y la carrera de armamentos, constituyen, por tanto, una parte decisiva del modo en que se han desarrollado el antagonismo poltico e ideolgico entre los Estados Unidos y la Unin Sovitica tras la Segunda Guerra Mundial. Como ya hemos visto, la forma, el alcance y las consecuencias de la disuasin nuclear, se necesitan para una correcta comprensin de las doctrinas estratgicas nucleares que han diseado y dirigido la actuacin de ambas superpotencias. Para llevar a cabo el estudio de tales doctrinas, los autores suelen establecer diversas etapas atendiendo a la estrategia nuclear dominante en cada una de ellas as como a distintos factores, principalmente los avances tecnolgicos del armamento nuclear, que explican el trnsito de unas doctrinas a otras.
27
ANIBAL ROMERO seala tres: la etapa del monopolio nuclear norteamericano (19451953), la etapa de la superioridad nuclear norteamericana (1953-1960) y la etapa del equilibrio estratgico norteamericano-sovitico (1960-1972). Por su parte, HAMON indica cuatro fases: la fase del monopolio nuclear norteamericano (1945-1950), la fase de la superioridad norteamericana (1950-1956), la fase de la reduccin de la superioridad norteamericana (19561960) y, por ltimo, la fase del equilibrio sovitico-norteamericano y de la proliferacin nuclear a Francia y China. Finalmente, KHAN diferencia tambin cuatro etapas que abarcan el perodo entre 1945 y 1965: la era primitiva de la fisin y del bombardero nuclear con la entrada de la URSS como potencia atmica (1945 - 1950), la era primitiva de las armas termonucleares con la entrada del Reino Unido en el club atmico (1951 - 1955), la era primitiva de los misiles y la edad media de las armas termonucleares (1956-1960), la edad media de los misiles y la entrada de Francia y China entre las potencias nucleares (1961-1965).
7. LAS DOCTRINAS ESTRATEGICAS NUCLEARES DE ESTADOS UNIDOS

Durante el perodo que medi entre 1945 y 1953, coincidiendo con el fin de la guerra de Corea, la nueva Administracin Eisenhower, y la experimentacin sovitica de la bomba de hidrgeno, la posicin del monopolio nuclear de los Estados Unidos eximi de la formulacin de una doctrina estratgica nuclear de forma oficial. S exista, en cambio, la doctrina de Truman que contemplaba la posibilidad de una intervencin militar norteamericana en defensa de sus aliados frente al expansionismo sovitico. Esta intervencin, siguiendo con la experiencia de la Segunda Guerra Mundial, consideraba seriamente la eventualidad de una guerra total en la que el recurso al arsenal atmico constituira la garanta ltima de la victoria de los Estados Unidos. Por tanto, lo caracterstico de esta etapa era que el arma atmica apareca incorporada a la estrategia general de una guerra convencional total. La fuerza operativa encargada de mantener abierta esta posibilidad de nuclearizacin estaba constituida por el SAC, Mando Areo Estratgico, que mediante una extensa red de bases areas en tomo a la Unin Sovitica, haca posible la proyeccin de la fuerza atmica. No obstante, semejante concepcin estratgica oper realmente como una amenaza disuasoria que evit su utilizacin al tiempo que fortaleci la posicin diplomtica norteamericana frente a los soviticos. En efecto, aunque el propio Presidente TRUMAN, ante el peligro inminente de una derrota en Corea, declar el 30 de noviembre de 1950; Est siendo activamente estudiada una posible utilizacin del arma nuclear, finalmente nunca autoriz su uso en dicho conflicto blico.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 - La doctrina de la represalia masiva de John Foster Dulles .
28
La formulacin de esta doctrina se llev a cabo por el Secretario de Estado norteamericano JOHN FOSTER DULLES, en un discurso, pronunciado el 14 de enero de 1954, en el que declaraba que en caso de un ataque sovitico contra los intereses vitales norteamericanos, incluyendo a sus aliados europeos, los Estados Unidos intervendran con todas las armas a su alcance y no descartaran un bombardeo nuclear contra las principales ciudades y centros de los pases agresores.
29
La doctrina de la represalia masiva descansaba en el uso de las dos categoras de armas nucleares. Mientras las bombas atmicas eran contempladas como armas tcticas destinadas a ser empleadas principalmente contra las fuerzas agresoras, las bombas de hidrgeno (armas termonucleares) podran ser utilizadas como armas estratgicas contra las ciudades y centros industriales debido a sus extraordinarios efectos dev astadores. Las primeras, en tanto que armas tcticas, serviran como factor equilibrador de la inferioridad de fuerzas convencionales americanas y se emplearan con anterioridad a los bombardeos con armas termonucleares, cuyo uso quedara reservado al supuesto extremo de una derrota inminente. Esta estrategia ofreca la ventaja de evitar el mantenimiento de poderosas fuerzas convencionales norteamericanas en Europa, aprovechando la superioridad de los Estados Unidos, cuyos arsenales nucleares eran diez veces superiores a los soviticos. Sin embargo, tambin presentaba algunos inconvenientes, especialmente el de amenazar con una escalada nuclear total ante una posible agresin sovitica convencional, reforzando, de este modo, la percepcin sovitica de la urgente e ineludible necesidad de dotarse de un amplio arsenal nuclear capaz de equilibrar el podero norteamericano. Esta doctrina no poda por menos de suscitar un intenso debate sobre las posibilidades de limitar la guerra, mediante el empleo tctico de armas atmicas, en unas circunstancias en las que los soviticos empezaban a disponer de sus propios arsenales atmicos. Autores como KISSINGER, el Almirante BUZZARD o LlDDELL HART, debatieron durante el final de los aos cincuenta la solidez y credibilidad de la doctrina de la represalia masiva a la vista de la superioridad convencional sovitica y de su constante incremento de armas nucleares. La conclusin que se fue poco a poco imponiendo era la de una necesaria disuasin creble, basada en una graduacin de las respuestas a las posibles amenazas soviticas.
- La doctrina de la respuesta flexible y graduada de Robert S. McNamara

En 1960, el general norteamericano MAXWELL TAYLOR, publica la obra The Uncertain Trumpet, en la que critica abiertamente la d octrina de DULLES. Con el acceso de la nueva administracin Kennedy, en enero de 1961, se nombra a ROBERT S. MCNAMARA como Secretario de Defensa, quien convierte al general TAYLOR en su consejero personal. La doctrina de la respuesta flexible y graduada se convierte de este modo en la doctrina estratgica oficial de los Estados Unidos. Esta doctrina sostena la necesidad de dar una respuesta adecuada a las diversas amenazas soviticas, all donde se produjesen y con el nivel de fuerzas que se utilizasen. E sta
30
respuesta debera ser flexible en el sentido de que debera ofrecer a los dirigentes norteamericanos diversas opciones, en cuanto al nivel de fuerzas a utilizar y los lugares de respuesta, para poder optar por la que estimasen ms adecuada. De este modo se intentaba romper el automatismo implcito en la doctrina de la represalia masiva. La doctrina deba contemplar tambin, para poder ser flexible, una escalada graduada en las fuerzas y arsenales usados como respuesta a la agresin o amenaza sovitica. Esta escalada graduada deba permitir el incremento progresivo de la amenaza y capacidad destructiva desde las fuerzas convencionales a las fuerzas nucleares estratgicas, pasando por las armas qumicas y las armas nucleares tcticas y de teatro. A diferencia de la estrategia precedente en la que la fuerza ofensiva era nuclear, mientras que las armas convencionales eran bsicamente defensivas, la nueva estrategia se sustentaba en un planteamiento opuesto. Los conflictos blicos deberan mantenerse en el plano convencional y protegerse con una escalada nuclear limitada. Semejante planteamiento, para compatibilizar la eficacia disuasoria con unos costes econmicos asumibles por los Estados Unidos, exiga un reparto de cargas y tareas entre los diversos aliados de la OTAN. Las fuerzas nucleares norteamericanas deberan diversificarse en su despliegue y medios de proyeccin (bombarderos estratgicos, misiles de largo, medio y corto alcance, fuerzas navales de superficie y submarinas con armamento nuclear,.etc.), mientras que los pases europeos occidentales deberan mantener importantes fuerzas convencionales y desplegar en sus territorios armas nucleares tcticas (propias o norteamericanas). El incremento cuantitativo y el constante aumento del alcance y precisin de los arsenales nucleares soviticos consigue, a finales de los aos sesenta, la paridad nuclear o equilibrio estratgico con los Estados Unidos a travs de la Destruccin Mutua Asegurada (Mutual Assured Destruction). A partir de ese momento, la credibilidad de la doctrina de la respuesta flexible y graduada, comienza a verse minada. Nuevamente surge la necesidad de una revisin de la doctrina, y nuevamente esta revisin va precedida de un intenso debate terico.
La Destruccin Mutua Asegurada y la doctrina Schlesinger

La idea de que una vez alcanzada la paridad nuclear entre ambas superpotencias, la probabilidad de que en un primer ataque nuclear (first strike) se lograra aniquilar todo el arsenal nuclear del adversario era prcticamente nula, lo que permitira a la potencia agredida responder con un segundo ataque nuclear (second strike) que ocasionara un nivel de prdidas humanas y materiales inaceptable para el agresor, provoc una autntica convulsin entre los estrategas.
31
Si la destruccin mutua de ambas superpotencias, fuese cual fuese el agresor, constitua una certeza, debido a los arsenales nucleares acumulados, careca de significado intentar disuadir al adversario con unas armas cuyo uso resultaba tanto o ms inaceptable para quien las utilizaba que para su destinatario. En definitiva, haba serias razones para sospechar que ante un ataque convencional sovitico, los Estados Unidos se resistiran a realizar una escalada hacia la nuclearizacin de la guerra que podra terminar provocando una respuesta nuclear masiva por parte de la URSS. En este contexto, sostener que era posible nuclearizar un conflicto blico manteniendo limitada la escalada nuclear, slo pareca aceptable bajo el supuesto de que la ofensiva nuclear limitada debera orientarse prioritariamente contra las fuerzas, convencionales y nucleares adversarias, para reducir al mximo su capacidad de respuesta, sobre todo su capacidad de respuesta nuclear estratgica. Por contra, la estrategia defensiva de la potencia que sufra el ataque nuclear debera concentrarse en un contraataque nuclear dirigido prioritariamente contra las ciudades y los centros productivos del adversario con el fin de provocarle el mayor nmero de prdidas posibles que le disuadieran de la escalada nuclear. En resumen, la ofensiva nuclear debera ser antifuerzas y la defensiva nuclear se concentrara contra las ciudades. En palabras de uno de los principales estrategas franceses, el general ANDRE BEAUFRE: (...) As se lleg a descubrir que la capacidad de rplica era la clave de la disuasin nuclear, mientras que la aptitud para reducir la rplica era la clave de la iniciativa nuclear . Esta redefinicin parcial o, ms exactamente, esta precisin del contenido de la respuesta flexible y graduada trataba de eludir la contradiccin de amenazar con el arma nuclear en las condiciones de la paridad nuclear y la MAD. Su formulacin se realiz por el Secretario de Defensa de la Administracin Nixon, JAMES SCHLESINGER, en el Memorndum 242 sobre las decisiones relativas a la seguridad nacional (NSDM-242), adoptado el 17 de enero de 1974 y ratificado oficialmente por el Presidente CARTER mediante la Directiva Presidencial n 59 del mes de agosto de 1980 en la que se formulaba la doctrina Schlesinger bajo el nombre de Estrategia de contrapeso (Countervailing Strategy). Esta estrategia mantena la posibilidad de prolongar una guerra nuclear limitada, sin una escalada hacia la nuclearizacin total, mediante el recurso a sucesivos ataques nucleares tcticos, contra las fuerzas y los centros de decisin, ya fuesen como respuestas a los ataques ofensivos o como medidas destinadas a prevenir las iniciativas nucleares soviticas estimadas inminentes. De este modo, se intentaba reforzar la credibilidad de la estrategia nuclear norteamericana y restaurar el juego de la disuasin.
La Iniciativa de Defensa Estratgica
32
Hasta los primeros aos de la dcada de los ochenta, las sucesivas doctrinas nucleares norteamericanas que sustentaban la relacin disuasora haban seguido la vieja mxima militar segn la cual la mejor defensa era el ataque (o la amenaza de realizarlo), lo que impona la necesidad de una concepcin estratgica de primer golpe o de ofensiva nuclear que descansaba en un ataque prioritariamente antifuerzas y de modo subsidiario tambin anticiudades. El carcter ofensivo de estas estrategias nucleares se poda alcanzar por dos caminos diferentes o una combinacin de ambos. El primero consista en disponer de fuerzas nucleares suficientes para poder destruir las fuerzas nucleares soviticas en nmero tal que impidiese a la URSS realizar una respuesta nuclear masiva. Pero tambin se poda alcanzar este resultado estableciendo un eficaz sistema defensivo contra la capacidad de respuesta nuclear sovitica, de tal modo que la proteccin de las propias fuerzas, convencionales y nucleares, y ciudades permitiese continuar la escalada nuclear o realizar un contraataque nuclear (un tercer golpe). Este sistema defensivo debera constar de dos sistemas muy complejos y articulados entre s. En primer lugar un sistema de deteccin y control suficientemente rpido y eficiente para alertar sobre los misiles intercontinentales o de crucero lanzados por los soviticos. En segundo trmino un sistema de proteccin, integrado por misiles antimisiles y cualquier otro tipo de ingenios militares, capaz de destruir los misiles soviticos antes de que alcanzasen sus objetivos militares y/o civiles. Esta opcin de potenciar la credibilidad de las fuerzas nucleares norteamericanas, reforzando con complejos sistemas de defensa su invulnerabilidad ante un eventual ataque sovitico, no se valor adecuadamente durante las dos primeras dcadas debido a la notable superioridad nuclear de los Estados Unidos que haca imposible que la totalidad de sus arsenales nucleares fueran destruidos por los misiles intercontinentales soviticos. Tan slo cuando se alcanza el equilibrio nuclear entre ambas potencias y se hace evidente la destruccin mutua asegurada, comienzan los norteamericanos a considerar seriamente las posibilidades de desarrollar un sistema defensivo antinuclear. La firma del Tratado sobre limitacin de sistemas antimisiles balsticos (SALT I), el 26 de mayo de 1972, en el que se limitaban a dos sistemas para cada superpotencia... y que con posterioridad qued reducido a uno, ocasion la suspensin de los programas de defensa antinuclear por ambas partes. Con la llegada de la Administracin Reagan, se retorna el inters por los aspectos defensivos de la estrategia nuclear norteamericana. El 6 de enero de 1985 el Presidente firma la directiva de seguridad nacional n 119 por la que se aprueban las investigaciones para un amplio programa de defensas estratgicas espaciales conocido bajo el nombre de Iniciativa de Defensa
33
Estratgica. Los cambios en la d ireccin sovitica y los acuerdos alcanzados entre REAGAN y GORBACHOV confinaron este ambicioso programa al terreno experimental sin que, por el momento, se contemple su produccin y despliegue. En esencia, la Iniciativa de Defensa Estratgica contempla la adopcin de un sistema de alerta y control basado en una red de satlites, de sofisticados instrumentos de comunicaciones y de centros de mando, gracias a los cuales sena posible detectar el lanzamiento de centenares de misiles ICBM o SLBM, calcular sus trayectorias y posibles variaciones de las mismas, determinar los medios ms adecuados para su destruccin y, finalmente, coordinar y comunicar las rdenes y datos necesarios para que fuesen destruidos. Esta destruccin correspondera ejecutarla a un sistema de proteccin integrado por satlites y misiles antimisiles. Y todo ello en tan slo unos pocos minutos. Desde luego, el planteamiento de la IDE pareca coherente con la estrategia nuclear americana de primer golpe antifuerzas, ya que reforzaba su efecto disuasorio al situar a los soviticos ante la posibilidad de que su respuesta nuclear, sensiblemente mermada tras el primer ataque nuclear de Estados Unidos, quedase anulada por el sistema defensivo adoptado. Adems, al reducir las probabilidades de xito de una represalia sovitica anticiudades aumentaba la posibilidad de la escalada nuclear graduada y flexible, sostenida por los norteamericanos, ya que resultaba ms plausible, pues los soviticos difcilmente consideraran una respuesta nuclear total ante la cual su posicin de inferioridad, por carecer de un sistema defensivo similar, resultara demasiado evidente. Muy pronto, se oyeron voces autorizadas, contrarias a la IDE. Los artculos y declaraciones de especialistas tan prestigiosos como JAMES SCHLESINGER, MCGEORGE BUNDY, GEORGE F. KENNAN, ROBERT S. MCNAMARA o HAROLD BROWN cuestionaban seriamente la viabilidad tcnica y la contribucin d la IDE a una mayor estabilidad de la disuasin nuclear. En lo esencial las objeciones fueron de dos tipos. D e una parte las objeciones tcnicas argumentaban que se necesitaran varias dcadas y extraordinarias inversiones en I+D hasta lograr resolver satisfactoriamente los innumerables problemas tecnolgicos que la IDE planteaba. En cuanto a las objeciones estratgicas se concentraban en dos ideas fundamentales: la dificultad para resolver el dilema entre la defensa de las fuerzas nucleares o la defensa de las ciudades y la provocacin implcita en el desarrollo de la IDE que podra inducir a los soviticos a realizar una accin ofensiva antes de que la IDE fuese operativa, precisamente para impedir su desarrollo.
8. LAS DOCTRINAS ESTRATEGICAS NUCLEARES SOVIETICAS
34
Para intentar comprender la naturaleza y el alcance de las principales orientaciones estratgicas nucleares desarrolladas por la Unin Sovitica resulta necesario apuntar algunas consideraciones previas. En primer trmino conviene considerar que la orientacin de la poltica exterior sovitica, durante los cincuenta ltimos aos, ha dado pruebas inequvocas de su voluntad de no intentar realizar una invasin, total o parcial, de los pases de Europa Occidental y mucho menos una agresin militar directa contra territorio o intereses norteamericanos. Al contrario, numerosos datos avalan la tesis de que durante los mandatos de STALIN, JRUSCHEV y BREVNEV, para no mencionar a GORBACHOV, los soviticos cumplieron sus compromisos de respetar la divisin europea surgida tras la Segunda Guerra Mundial. Desde luego los efectos devastadores sufridos por la URSS durante las dos guerras mundiales han constituido, y siguen constituyendo, un factor decisivo para comprender los lmites y la moderacin de la poltica exterior sovitica en Europa. Ciertamente aprovecharon todas las ocasiones que se les brindaron para vincular el mayor nmero de pases, en Europa y fuera de ella, a su esfera de influencia. Los casos de Checoslovaquia, R. D. Alemana o Cuba son otros tantos ejemplos que confirman esta aseveracin. Sin embargo, en esta tendencia expansionista los soviticos no actuaron de modo diferente a los norteamericanos, los britnicos o los franceses y, desde luego, nunca estuvieron dispuestos a arriesgar el equilibrio mundial con la agresin de un pas adscrito netamente a la esfera occidental. Esta tesis ha sido sostenida en numerosos escritos por un experto en los temas soviticos de la talla de KENNAN. En uno de sus artculos escribe: El esfuerzo de ayudar al acceso al poder a facciones en pases distantes, cuyas metas parecen razonablemente compatibles con la propia, no es, como ya he hecho notar, ajeno a la prctica normal de las grandes potencias, incluyendo a los Estados Unidos. Por qu causa tal sorpresa o alarma si proviene de la Unin Sovitica, es algo que no entiendo. (...) En trminos generales, entonces, los temores a la bsqueda rusa de un "dominio del mundo" que se han usado para justificar llamados a una actitud totalmente negativa, hostil y militarista hacia la Unin Sovitica, tiene poco sustento y no responden al perfil del problema real que representa la existencia del poder comunista en Rusia para los dirigentes de los Estados Unidos ". En segundo trmino, los mtodos principales en los que se basa la accin exterior sovitica difieren notablemente de los utilizados por los norteamericanos. En efecto, la infiltracin ideolgica, la manipulacin de los partidos comunistas, el apoyo a las insurrecciones internas, etc., demuestran, como lo ha puesto de relieve el general BEAUFRE, una estrategia de accin indirecta que slo tiene posibilidades de xito si se encuentra respaldada por una estrategia militar
35
de carcter defensivo, destinada a garantizar el territorio de la URSS y a impedir la libertad de accin de sus aliados. En otras palabras, las fuerzas militares soviticas estn destinadas prioritariamente a misiones defensivas de la URSS y funciones de polica en sus pases satlites. Por ltimo, la superioridad nuclear norteamericana de las primeras dcadas impuso a los soviticos una estrategia nuclear de disuasin defensiva o contradisuasin, centrada en las amenazas de represalia anticiudades. Ello se debe a que tanto la ideologa como la experiencia histrica de la URSS haban alimentado los temores y prevenciones ante la naturaleza agresiva de las potencias capitalistas occidentales que haca inevitable la guerra entre las potencias de ambos sistemas. Desde la ptica sovitica, la nueva situacin creada por el arma atmica norteamericana y su insistencia en la proclamacin del recurso a dicha arma en el caso de un conflicto blico, constitua una prueba definitiva de la veracidad de sus doctrinas polticas y del acierto de sus estrategias defensivas . Frente a los cambios en las doctrinas nucleares introducidos por las diversas administraciones norteamericanas, lo primero que se percibe al estudiar las doctrinas nucleares soviticas es la constancia de sus principios estratgicos y la resistencia a verse influidos por los cambios polticos y militares internacionales. Bsicamente podemos sealar tres fases o etapas en la evolucin del pensamiento nuclear sovitico: 1 La etapa de Ia defensa convencional estratgica. 2 La etapa de la disuasin nuclear defensiva. 3 La etapa de la defensa nuclear suficiente. 1. La etapa de Ia defensa convencional estratgica. Durante el perodo que media entre 1945 y la segunda mitad de los aos cincuenta, especialmente a partir del XX Congreso del PCUS en 1956, la situacin militar sovitica careca de la capacidad nuclear estratgica, bien porque hasta 1949 no dispuso del arma atmica o bien porque disponiendo de ella careca de los bombarderos estratgicos de largo radio de accin (Thpolev 95 A) capaces de alcanzar el territorio norteamericano. La concepcin poltica oficial sobre la guerra segua sustentando su inevitabilidad entre los pases capitalistas y socialistas, adems la experiencia histrica sovitica, desde la guerra civil hasta ese momento, demostraba que la contienda se desarrollara en el continente europeo y que sera una guerra predominantemente terrestre y area. A partir de estos supuestos polticos y militares, los estrategas soviticos desarrollaron la doctrina militar basada en tres principios: a) Una superioridad convencional disuasora. b) Una estrategia militar de defensa avanzada. c) La creacin de un arsenal nuclear y su utilizacin tctica.
36
Teniendo en cuenta las limitaciones nucleares soviticas sealadas, los dirigentes del Kremlim consideraban que la funcin disuasora frente a las potencias occidentales debera sustentarse en el mantenimiento y la demostracin de su voluntad de utilizar, llegado el caso, unas fuerzas convencionales notablemente superiores a las disponibles por los Estados Unidos y sus aliados europeos (Francia y Gran Bretaa). Estos ltimos, por otra parte, se encontraban con unas economas maltrechas que difcilmente podan enfrentar elevados presupuestos de defensa. ULAM ha estimado que en 1948, y tras la desmovilizacin posterior a la Segunda Guerra Mundial, las tropas soviticas ascendan a 2.874.000 hombres, lo que supona, aproximadamente, una cuarta parte del total de fuerzas movilizadas durante la contienda mundial. Estas cifras coinciden con las sealadas por DEUTSCHER, quien agrega que a comienzos de la dcada de los aos cincuenta, la cifra haba ascendido a 5.500.000 hombres. Estos datos corroboran la idea de que los soviticos, durante los primeros aos de su acceso a las armas nucleares, seguan confiando prioritariamente en la capacidad de intimidacin de su poderoso arsenal convencional. No obstante, la eficacia del potencial militar sovitico dependa, en gran medida, de la adopcin de una estrategia adecuada que le permitiese, en caso de guerra, reducir la ventaja nuclear norteamericana, facilitar la movilizacin blica de los inmensos recursos humanos y materiales existentes en la URSS protegiendo al mximo su capacidad industrial Y los centros de decisin poltica. Esta estrategia deba ser, por tanto, de carcter defensivo, pero simultneamente deba situar la primera lnea defensiva lo ms alejada posible del corazn de la Unin Sovitica. Se trataba de una estrategia de defensa avanzada. La estrategia de defensa avanzada consista, bsicamente, en el establecimiento de dos lneas defensivas. La primera se situaba en el territorio de los pases aliados de Mosc. Ello requera el despliegue de tropas soviticas a lo largo de una amplia red de bases situadas en dichos pases que, combinadas con las unidades militares nacionales, configuraban un autntico teln de acero. La garanta de este primer cinturn defensivo exiga como condicin poltica la existencia de unos gobiernos cuya fidelidad a las directrices del Kremlin estuviese fuera de toda sospecha. En el plano militar, los ejrcitos de los pases aliados deban hallarse bajo la coordinacin de los altos mandos militares soviticos, lo que se consegua mediante la presencia de instructores soviticos y la formacin de los mandos militares nacionales en las doctrinas y por los estrategas de Mosc. El ejrcito sovitico establecido en los pases del Centro y Este de Europa desempeaba as una doble misin: de defensa militar y de control poltico. La segunda lnea defensiva se situaba en el propio territorio de la Unin Sovitica siguiendo un doble sistema. Por un lado el despliegue de fuerzas convencionales en las zonas
37
fronterizas. En segundo trmino, concentrando unidades militares altamente operativas y muy especializadas en las principales ciudades del pas. Las primeras tenan por misin servir de refuerzo a las unidades soviticas situadas en los pases aliados o, alternativamente, constituir una segunda defensa militar en la frontera misma del pas, dificultando, de este modo, el posible avance de las fuerzas adversarias. Las segundas tenan como principal misin, defender los principales centros polticos o econmicos y proteger, llegado el caso, la retirada del personal y el equipamiento industrial ms all de los Urales. Esta concepcin defensiva requera un elevado nmero de efectivos militares convencionales, pero conceda dos importantes ventajas estratgicas. La principal era que al alejar las primeras lneas defensivas de los principales objetivos, considerados estratgicos por los norteamericanos, haca muy difcil el xito de un ataque areo nuclear decisivo. En efecto, los bombarderos americanos deban atravesar sucesivos sistemas de alerta y defensa antiarea antes de llegar a las principales ciudades o centros industriales soviticos, aumentando de este modo el riesgo de derribo y el tiempo de evacuacin o proteccin de los objetivos. Adems, la defensa avanzada conceda espacio y tiempo para recurrir al uso tctico de armas atmicas contra el adversario y, simultneamente, realizar una retirada general de las fuerzas militares de retaguardia, la poblacin civil, y los recursos econmicos, con vistas a preparar una posterior contraofensiva. En este punto el xito alcanzado contra las tropas alemanas, durante la Segunda Guerra Mundial, haba influido decisivamente en la doctrina militar sovitica. En el marco de la defensa avanzada, la disponibilidad de armamento atmico no cambi los principios estratgicos. Los estrategas soviticos consideraban muy importante el uso de las armas nucleares, pero slo a efectos de tctica ofensiva. Consideraban que las armas atmicas podan ser eficaces para detener el avance enemigo, sobre todo en el territorio de los pases satlites, pero carecan de la capacidad de represalia nuclear masiva y dudaban seriamente de que slo con el recurso a las armas atmicas pudiesen lograr la derrota militar del agresor occidental. En consecuencia los soviticos concedan un valor estratgico exclusivo a las fuerzas convencionales. 2. La etapa de la disuasin nuclear defensiva En el transcurso de los primeros aos del mandato de JRUSCHEV se produjeron importantes cambios polticos y militares que influyeron de modo decisivo en los principios estratgicos soviticos. En el plano poltico, el proceso de reformas y desestalinizacin alcanz tanto a la poltica exterior como a la defensa.
38
La proclamacin de los principios de la coexistencia pacfica significaron el abandono de la doctrina de la inevitabilidad de la guerra entre los pases capitalistas y socialistas. Naturalmente que la guerra pudiese evitarse no significaba que los soviticos pudieran descartar tal eventualidad, como lo pondra en evidencia el ingreso de la R. F. de Alemania en la OTAN y la crisis de Suez de 1956, lo que necesariamente les obligaba a revisar la validez de los principios estratgicos vigentes durante la fase anterior. Esta revisin se haca tanto ms necesaria cuanto que los avances tecnolgicos alcanzados por la Unin Sovitica en la industria aeronutica y espacial, les concedan la capacidad de proyectar, su fuerza nuclear sobre el propio territorio de los Estados Unidos gracias al despliegue de los primeros bombarderos estratgicos de largo alcance y al desarrollo de los primeros misiles balsticos intercontinentales que seran operativos a partir de 1961. En esta fase, los principios bsicos de la estrategia sovitica fueron los siguientes: a) Una fuerza nuclear disuasoria. b) Una estrategia nuclear defensiva. c) Una superioridad convencional tctica. d) Una concepcin poltica de la escalada nuclear. El objetivo de disponer de una fuerza nuclear propia, tanto atmica como termonuclear, constitua uno de los objetivos prioritarios de la poltica de defensa sovitica. Los dirigentes y militares soviticos trataban de disponer del suficiente arsenal nuclear para poder enfrentar con xito la amenaza que para ellos constitua la doctrina de la represalia masiva. De este modo intentaban inducir un cambio de posicin en la estrategia norteamericana con el fin de reducir o eliminar la posibilidad de una escalada desde la guerra convencional a la guerra nuclear. En definitiva, la principal finalidad del arsenal nuclear sovitico era disuadir a los Estados Unidos, y en menor medida tambin a Gran Bretaa, Francia y la R. P. China, estos ltimos desde mediados de los sesenta, de la percepcin de impunidad que podan tener sobre la nuclearizacin de los conflictos blicos. Esta finalidad disuasoria de los arsenales nucleares soviticos era coincidente con el objetivo poltico de evitar una guerra total con Estados Unidos y/o sus aliados europeos propiciando unas relaciones mutuas basadas en los principios de la coexistencia pacfica. Dicho objetivo se mantuvo como una de las ms poderosas motivaciones del rearme nuclear sovitico, hasta alcanzar una paridad o equilibrio que garantizase la destruccin mutua asegurada). Pero para que el podero nuclear sovitico pudiese desempear su funcin disuasora, deba sustentarse en una estrategia militar creble que no permitiese la menor sombra de duda
39
sobre la firmeza de los dirigentes del Kremlin de recurrir a la fuerza nuclear sovitica bajo ciertas circunstancias. KENNAN ha sealado los tres supuestos en los que las fuerzas militares soviticas se comprometeran en un conflicto blico internacional. Estos supuestos seran: 1. La invasin o agresin del territorio de la URSS o de sus ms directos aliados. 2. El apoyo a una oposicin interior (comunista) cuyo objetivo sera el derrocamiento del Gobierno. 3. El apoyo a una oposicin interior independista y/o anticolonialista. De estos tres posibles casus belli, KENNAN estima que nicamente en el primero de ellos, el Ejrcito sovitico asumira la carga de la lucha armada generalizada y directa. La conclusin resulta evidente y el propio KENNAN la formula abiertamente: (...) El concepto de una guerra civil o "guerra de liberacin" dirigida exclusivamente o fundamentalmente por las fuerzas armadas soviticas, sobre la base de una iniciativa sovitica, ante la pasividad general de parte de quienes se supondra seran los beneficiarios de la accin, estara en conflicto con los postulados bsicos de la doctrina comunista, que ve el cambio social y poltico til como proveniente primordial y necesariamente de la accin espontnea de las masas oprimidas" del pas en cuestin. Ms all de esto, la ideologa comunista no contempla otro uso, sobre la base de una iniciativa sovitica, de las fuerzas armadas soviticas para acciones fuera del pas. As no deja lugar. por consiguiente. para la iniciacin sin provocacin de hostilidades en contra de otra gran potencia.... Si se acepta el planteamiento de KENNAN, y existen abrumadores datos que lo avalan, resulta obvio que la estrategia nuclear sovitica tena que orientarse fundamentalmente a la defensa del territorio de la URSS y de sus pases satlites frente al riesgo de una agresin nuclear occidental. Dicha estrategia nuclear defensiva se concentraba prioritariamente en una accin de respuesta nuclear (segundo golpe) contra las principales ciudades y centros polticos o econmicos vitales de Estados Unidos y sus aliados europeos. Secundariamente, esta estrategia defensiva consideraba tambin el ataque contra las fuerzas nucleares occidentales para evitar una nueva represalia nuclear. Esta estrategia nuclear defensiva tena tres cualidades altamente valoradas por los estrategas soviticos. En primer lugar, constitua una estrategia disuasoria pero no singularmente agresiva para los Estados Unidos. Al fundamentarse sobre el reconocimiento de la iniciativa nuclear norteamericana, como condicin previa y necesaria para el recurso a las armas nucleares soviticas, induca a los estrategas del Pentgono a estimar que mientras no adoptasen la decisin de la represalia nuclear masiva no deberan temer un ataque nuclear represivo por parte sovitica. Pero al mismo tiempo, tambin desempeaba su papel disuasor por cuanto
contemplaba de modo inequvoco el uso del arma nuclear por Mosc.
40
En segundo trmino, la estrategia era creble por cuanto se corresponda suficientemente con la cantidad, la tipologa y el despliegue del arsenal nuclear sovitico. Por ejemplo, el peso importante adquirido por los ICBM, de lanzadores fijos terrestres y con una ojiva nuclear de gran potencia, sobre los SLBM y los bombarderos estratgicos se correspondera con el carcter defensivo de la estrategia nuclear. Ello se debe a que los SLBM y los bombarderos estratgicos, al ser objetivos mviles, resultaran ms difciles de localizar y destruir en un primer ataque que los ICBM, situados en silos terrestres fijos. Por ltimo, esta estrategia nuclear resultaba menos costosa en trminos econmicos, ya que no requera un nmero de armas nucleares estratgicas idntico al de los Estados Unidos, si no tan slo el nmero de armas nucleares estratgicas suficiente para que no pudiesen ser destruidas en su totalidad durante el primer ataque y subsistiese una cierta capacidad de respuesta nuclear capaz de ocasionar prdidas inaceptables para los occidentales. El carcter defensivo de la estrategia nuclear deba ser compensado militarmente por una indiscutible superioridad en armas convencionales. Dicha superioridad slo tena para los soviticos una finalidad tctica. Con ella se pretendan obtener, en ste caso de agresin convencional, una rpida y aplastante ventaja militar antes de que los Estados Unidos se hubiesen decidido por la escalada hacia la nuclearizacin total. Los soviticos estimaban poder evitar, o al menos demorar, el recurso a sus arsenales nucleares defensivos sin perder la capacidad de inducir, en las potencias occidentales, una solucin negociada del conflicto blico en condiciones ventajosas para Mosc. De todos modos, los dirigentes soviticos, especialmente JRUSCHEV, sostenan que en el caso de que se desencadenase una contienda blica nuclear entre ambas superpotencias, fuese cual fuese el resultado militar, carecera de significado poltico al no existir objetivos ideolgicos, polticos o econmicos, que justificasen los desastres de una contienda termonuclear. Una de las conclusiones ms importantes de esta concepcin sovitica de la guerra nuclear, como una guerra total, es la de que toda decisin de escalar en la guerra hacia la nuclearizacin, por limitada o graduada que fuese, implicaba una decisin poltica cualitativamente distinta de la de utilizar la escalada nicamente en el uso de armas convencionales. Los soviticos nunca han llegado a compartir plenamente la visin occidental, singularmente la de los Estados Unidos, de que la escalada desde el armamento convencional al nuclear de corto alcance poda realizarse sin alterar sustancialmente el carcter limitado de la guerra.
41
Para los dirigentes y estrategas soviticos, una vez se h aba dado el paso hacia una nuclearizacin mediante las armas nucleares tcticas, haba que evaluar seriamente las posibilidades de una respuesta nuclear, defensiva que disuadiese a los norteamericanos de proseguir la escalada hacia las armas nucleares estratgicas. Desde esta ptica, tanto la decisin norteamericana de nuclearizar una contienda blica, as como la decisin sovitica de dar una respuesta nuclear constituan decisiones de naturaleza esencialmente poltica, que muy poco tenan que ver con las caractersticas tcnicas de las armas nucleares empleadas y mucho, en cambio, con la voluntad de los dirigentes de Washington y Mosc de arriesgar las consecuencias de una guerra nuclear total. En otras palabras, los soviticos interpretaban la posibilidad de esta decisin como un acto de irracionalidad poltica. o cuando menos de irresponsabilidad, en la conduccin de la guerra y de la que no podan confiar que quedase limitada al teatro de operaciones. Durante la poca de BREZNEV, los principios doctrinales de la estrategia nuclear sovitica se mantuvieron sin cambios sustanciales. Como lo ha sealado ROMERO estos principios que aparecen formulados en la obra del mariscal SOKOLOVSKIJ de 1962 subsisten en el manual redactado por el mariscal GRECHKO en 1975. Sin embargo, Mosc aceler su programa de modernizacin y rearme nuclear estratgico. Entre 1965 y 1968 aument sus ICBM de 270 a 800, lo que nos da una idea aproximada del esfuerzo realizado. Este rearme nuclear estuvo directamente relacionado tanto con los cambios estratgicos nucleares norteamericanos cuanto por la aparicin de dos potenciales rivales nucleares, Francia y la R. P. China, pas este ltimo cuya extensa frontera con la URSS y las rivalidades polticas e ideolgicas hacan particularmente temible para los soviticos.
42
De cualquier modo, el equilibrio estratgico nuclear alcanzado a fines de los aos sesenta era interpretado por lo soviticos como una garanta frente al riesgo de una agresin occidental y, sobre lodo, al peligro de una escalada hacia la nuclearizacin del conflicto blico. Naturalmente desde esta ptica el rearme nuclear, en tanto que desempeando una funcin esencialmente defensiva, era perfectamente compatible con un rearme convencional cuya principal funcin era la de garantizar una ofensiva estratgica que mantuviese creble la posibilidad de un triunfo militar sovitico y sin el recurso al armamento nuclear. Los dirigentes y estrategas soviticos seguan considerando que el salto en la nuclearizacin de un conflicto blico era una decisin esencialmente poltica y no tcnico-militar como subyaca en las doctrinas norteamericanas. Teniendo presenta esta concepcin, defensiva nuclear y ofensiva convencional, junto con el hecho de que en la ideologa marxista-leninista los estados agresores eran por definicin los pases capitalistas es posible comprender que los dirigentes del Kremlin, concediesen tanta importancia poltica a su declaracin unilateral de renuncia a ser los primeros en recurrir al arma nuclear en caso de conflicto blico. Paralelamente la negativa estadounidense a realizar una declaracin similar, que ciertamente hubiese anulado la dbil credibilidad de la doctrina de la respuesta limitada y flexible, confirmaba los temores soviticos sobre el carcter ofensivo de los arsenales nucleares de Estados Unidos y sus aliados europeos. El rearme nuclear sovitico del perodo Breznev ha sido interpretado por PAPP como una prueba de la concepcin sovitica de utilizar la capacidad disuasora del arma nuclear respecto de los arsenales nucleares y convencionales de Occidente. Semejante interpretacin carece de fundamento ya que de haber sido as los soviticos hubiesen procedido a una significativa reduccin de sus fuerzas convencionales, cosa que no ocurri. Sin embargo y paralelamente a la consolidacin y diversificacin del arsenal nuclear sovitico, el desarrollo de las negociaciones SALT I y II permiten iniciar una va de distensin Este-Oeste, reforzada polticamente con la Conferencia de Seguridad y Cooperacin Europea y la firma del Acta de Helsinki en 1975. Gracias a esta va: los soviticos comienzan a explorar la eficacia de una seguridad basada en medidas militares pero complementada por medidas de confianza poltica mutua. Se inicia una revalorizacin lenta pero progresiva de las ideas de una seguridad colectiva como instrumento de solucin de conflictos perifricos y de estabilizacin poltico-militar en Europa, de la que la Ostpolitik alemana fue una prueba plenamente asumida por la URSS. El alcance de esta orientacin de la poltica de seguridad sovitica iba ms aIl de la
43
coexistencia pacfica formulada en tiempos de JRUSCHEV. Era el germen de una nueva mentalidad sovitica, cuyos efectos hemos podido apreciar una dcada y media ms tarde, y que no podemos ocultar tras los datos estadsticos del presupuesto de defensa o del aumento del arsenal nuclear soviticos de los ltimos aos de la dcada de los setenta. 3. La etapa de la defensa nuclear suficiente Tras el perodo de reforzamiento del antagonismo nuclear desencadenado por el despliegue de los misiles soviticos SS-20 y SS-21, que ocasion como respuesta la doble decisin de la alianza atlntica, adoptada en 1979, por la que se procedi al despliegue de los euromisiles y el endurecimiento de Washington con la puesta en marcha del proyecto de la IDE, es lo cierto que la llegada de Gorbachov a la Secretara General del PCUS en 1985 supuso la consagracin de la perestroika y con ella la aceptacin oficial de un nuevo pensamiento estratgico. La formulacin del nuevo pensamiento sovitico en materia de seguridad se produjo con motivo del discurso de Gorbachov durante el XXVII Congreso del PCUS (25 febrero-6 marzo 1986), en el que introdujo la necesidad de una reduccin de los arsenales compatible con su seguridad a unos niveles de suficiencia razonable. Poco despus este principio era incorporado a la doctrina estratgica del Pacto de Varsovia en la Declaracin de Berln del 29 de mayo de 1987, en la que se afirmaba que las fuerzas militares de esta alianza deban estructurarse para ser capaces de mantener una capacidad de defensa suficiente. Ambos trminos traducen una misma concepcin de la seguridad sovitica y de los medios adecuados para alcanzarla. Segn esta concepcin la seguridad debe asumirse en la era nuclear como un problema mundial cuyas causas e implicaciones rebasan ampliamente el mbito militar y afectan sustancial mente a las esferas poltica, econmica, medioambiental y cultural de las relaciones entre los pases. En virtud de esta visin global de la seguridad, la solucin a la problemtica que suscita no puede proceder exclusivamente del xito o fracaso de las doctrinas de disuasin nuclear sino que debe extenderse al armamento convencional y comprender tambin el conjunto de la polt ica exterior de todos los pases y, evidentemente, de la propia Unin Sovitica. Como ha escrito el propio GORBACHOV: El principio fundamental de la nueva perspectiva poltica es muy sencillo: la guerra nuclear no puede ser un medio para conseguir objetivos polticos, econmicos, ideolgicos o de cualquier otra clase. Esta conclusin es verdaderamente revolucionaria, ya que significa descartar las nociones tradicionales de guerra y paz. Es la funcin poltica de la guerra la que la ha justificado siempre, atribuyndole una explicacin "racional". La guerra nuclear carece de sentido:
44
es irracional. No habra ni vencedores ni vencidos en un conflicto nuclear global, y la civilizacin mundial perecera inevitablemente. Seda un suicidio, ms que una guerra en el sentido convencional de la palabra. (...) De la imposibilidad de una solucin militar, o sea nuclear, para las diferencias internacionales, deriva una nueva dialctica de fuerza y seguridad. La seguridad ya no puede quedar garantizada por medios militares, ni por el uso de armas o elementos disuasivos, ni por el perfeccionamiento continuo de la "espada" y el "escudo". Todo intento encaminado a conseguir una superioridad militar es absurdo. (...) La nueva perspectiva poltica exige el reconocimiento de un axioma muy simple: la seguridad es indivisible. Se trata de una seguridad igual para todos, o de lo contrario ninguna seguridad para nadie. El nico fundamento slido para la seguridad es el reconocimiento de los intereses de todos los pueblos y pases y de su igualdad en los asuntos internacionales. La seguridad de cada nacin debera acoplarse con la seguridad para todos los miembros de la comunidad internacional . Toda esta larga cita podra ser interpretada como mera retrica de los dirigentes del Kremlin si no hubiese sido avalada por la firma en diciembre de 1987 del Tratado INF (Intermediate Nuclear Forces). Tratado para la reduccin de armas nucleares de alcance intermedio. El primer tratado de desarme nuclear de toda la Historia. Situados en el marco especfico de la estrategia nuclear, la nueva concepcin de la defensa nuclear suficiente se formula en funcin de los siguientes postulados: 1. La acumulacin de armamento nuclear constituye un factor de riesgo e inestabilidad. 2. La seguridad es global e indivisible. 3. La disuasin nuclear resulta ineficaz. 4. Es necesaria una defensa nuclear mnima. 5. Es posible articular un sistema de seguridad compartida. 6. La nueva concepcin sovitica de la seguridad es compatible con una poltica exterior progresista. Repasemos brevemente cada uno de los principios que sustentan la concepcin estratgica sovitica. El punto de partida de toda la revisin que sobre la poltica de seguridad y defensa se viene realizando por los polticos y militares soviticos durante el ltimo quinquenio radica en la conviccin de que la acumulacin de arsenales nucleares constituye un factor de riesgo e inestabilidad.
45
Esta conviccin es coherente con la historia de la nuclearizacin sovitica, en la medida en que fue inducida por el monopolio ejercido por los Estados Unidos durante la dcada de los aos cuarenta. Tambin significa asumir plenamente la concepcin de la MAD (destruccin m utua asegurada) sobre las consecuencias destructivas de una guerra nuclear total. Finalmente, este principio enfrentaba el reto de una nueva carrera nuclear destinada a desarrollar sistemas defensivos antibalsticos, como la IDE, cuyas consecuencias econmicas, polticas y militares son consideradas por el Kremlin como inciertas a largo plazo pero fuertemente desestabilizadoras a corto y medio trmino. El riesgo que entraa la carrera militar est en funcin de dos factores bsicos. En primer lugar de la creciente probabilidad de que un conflicto blico convencional termine nuclearizndose de forma total. En segundo lugar, debido a los peligros de accidentes que entraa el creciente almacenamiento de armas nucleares y las consecuencias catastrficas que ello podra suponer para la propia poblacin civil y militar. EI accidente de la central nuclear de Chernobil, ocurrido el 26 de abril de 1986, constituy un punto de referencia sobre las consecuencias que se derivaban de los accidentes por incorrecta manipulacin de la energa nuclear. Pero la carrera de armamentos nucleares resultaba adems fuertemente desestabilizadora nacional e internacional mente. Era desestabilizadora a escala interna por cuanto haba generado una sustancial desviacin de recursos humanos, tcnicos y econmicos a la investigacin y produccin de nuevos sistemas armamentsticos en detrimento de la economa civil de consumo. Como se ha reconocido por los propios dirigentes soviticos (conservadores, reformistas o radicales) el peso de la economa militar en el conjunto de la economa sovitica ha sido desproporcionado y una de las causas del atraso en la expansin de la industria de bienes de consumo. Pero la carrera de armas nucleares genera tambin una precariedad en las relaciones entre ambas superpotencias y con los pases del Tercer Mundo al anteponer una poltica de rivalidad y confrontacin que necesita ser alimentada a travs de unas ideologas y de una propaganda destinadas a presentar una imagen distorsionada de la potencia rival. En un mundo en el que la interdependencia entre todos los pases viene afectada, en gran medida, por el riesgo de una guerra nuclear total ha inducido a los dirigentes soviticos a reconocer que la seguridad es global e indivisible. Sostienen que resulta inaceptable una concepcin de la seguridad nacional sustentada sobre la amenaza a la seguridad de otros pases. Cualquier poltica de seguridad entre las superpotencias exige tomar en consideracin los intereses y las demandas de seguridad del resto de los pases del sistema internacional.
46
Paralelamente, la poltica de seguridad afecta a mltiples sectores de la vida nacional e internacional, no es nicamente una cuestin poltico-militar. Una adecuada poltica de seguridad no puede establecer separaciones tajantes entre sus aspectos polticos, econmicos, tecnolgicos, etc. Tampoco puede sustentarse en distinciones artificiales como las que se establecen entre armas nucleares y convencionales, ofensivas o defensivas, etc. Un tercer principio cuestiona seriamente la eficacia de las doctrinas de la disuasin nuclear como fundamento para una poltica de seguridad estable. Como ya hemos mencionado con anterioridad, la doctrina estratgica sovitica nunca ha aceptado totalmente el concepto de disuasin nuclear, tal y como se formula por los estrategas occidentales. Desde la perspectiva de los estrategas soviticos la disuasin, entendida como contencin de la tendencia expansionista occidental, slo puede operar en el marco de las fuerzas convencionales y carece de sentido extenderla al terreno de las fuerzas nucleares. Ello es la consecuencia ineluctable de la conviccin de que la amenaza del uso de las armas nucleares no impide la posibilidad de los conflictos blicos convencionales y, al mismo tiempo, su efectiva utilizacin no lograra dar ventaja real a ninguno de los contendientes. Sin embargo, el nuevo pensamiento poltico no desconoce la tradicin del pensamiento estratgico de la URSS, de signo eminentemente defensivo y asume la necesidad de una poltica de defensa centrada en la disponibilidad de una capacidad militar, nuclear y convencional, capaz de garantizar la integridad territorial y la independencia del Estado frente a toda agresin. Semejante poltica defensiva debe cimentarse sobre el principio de la defensa suficiente y razonable, para la que resulta imprescindible contar, al menos a corto y medio plazo, con una fuerza nuclear mnima que permita sustentar el sistema defensivo general de la URSS. Desde luego nadie en la Unin Sovitica se ha atrevido a especificar cuantitativamente esta fuerza nuclear mnima, entre otras razones porque ello depende de la posicin que sostengan las restantes potencias nucleares y, muy especialmente, los Estados Unidos. Pero de las diversas propuestas soviticas de desarme nuclear cabe deducir que la capacidad nuclear mnima se situara entre un 50 por 100 Y un 95 por 100 de las armas nucleares estratgicas, a travs de fases sucesivas . Esta defensa nuclear mnima tendra como principal ventaja la eliminacin del riesgo y la inestabilidad que la carrera de armas nucleares conlleva, permitiendo la nuclearizacin del conflicto en caso de agresin y limitando sus efectos destructivos. No es el momento de realizar un anlisis detallado de la viabilidad de este principio, bastar con apuntar algunas ideas importantes para profundizar en el estudio de esta cuestin. En
47
primer lugar hay que percatarse que cuanto menor sea el nmero de armas nucleares mayor eficacia e importancia adquieren los sistemas defensivos antibalsticos y, en ltimo extremo, mayor sera la ventaja que Estados Unidos alcanzara con el desarrollo de la IDE. Adems, cuanto menor sea el nmero de armas nucleares ms limitados sern sus efectos destructivos y, por tanto, mayor puede ser la tentacin de realizar la escalada hacia la nuclearizacin de un conflicto blico convencional. Por ltimo, la adopcin de una defensa nuclear mnima tiene que ser compartida por todas las potencias nucleares, lo que impide su ejecucin unilateral por parte sovitica convirtindolo, a corto y medio plazo, en un principio estratgico intil para cimentar la reestructuracin de la poltica de defensa sovitica. En lnea con todos los principios anteriormente formulados, el quinto supuesto afirma la necesidad de una nueva filosofa de la seguridad internacional centrada en el criterio de: la seguridad compartida. Como han sealado algunos expertos, esta concepcin abandona el viejo supuesto, propio de la disuasin, segn el cual la seguridad de una superpotencia supona la inseguridad de la otra. El principio de seguridad compartida presupone que la seguridad de una superpotencia no slo es compatible con la seguridad de la otra sino que, adems, slo puede ser eficaz una poltica que aspire a lograr una seguridad aceptable, simultneamente, para ambas superpotencias. En otras palabras, se pasa de la teora de juegos de suma nula a la de juegos de suma positiva. Esta seguridad compartida requiere, en opinin de los dirigentes de Mosc, la potenciacin de las siguientes medidas. a) Un desarme negociado, general y progresivo que comprenda las fuerzas convencionales y las armas nucleares, qumicas y bacteriolgicas. b) La potenciacin de medidas de confianza recproca a travs de organismos o foros internacionales, bien de carcter universal (Naciones Unidas) o bien de alcance regional (CSCE). c) La bsqueda de soluciones pacficas y negociadas a los conflictos blicos y perifricos (Centroamrica, Oriente Medio, Angola, Camboya, etc.). d) La construccin de un sistema de cooperacin poltica, militar y econmica en el continente europeo: la casa comn europea. Finalmente, la nueva orientacin estratgica sovitica se incardina como un instrumento privilegiado en el marco de una poltica exterior que los polticos del Kremlin reclaman fiel a la tradicin progresista, heredada de la Revolucin de 1917, Y segn la cual la Unin Sovitica sigue
de los pases del Tercer Mundo frente a las tendencias imperialistas occidentales.
48
desempeando la funcin de una potencia defensora de los intereses de los pueblos oprimidos y
Esta compatibilidad entre la poltica defensiva y la poltica exterior soviticas, de una parte, y la funcin progresista y liberadora de la URSS en el plano internacional, de otra, demuestra hasta qu punto el nuevo pensamiento poltico de los dirigentes de Mosc sigue estando condicionado y limitado p or unos principios ideolgicos, relativos a la misin redentora de la humanidad que la URSS est llamada a realizar, que han permanecido inmutables desde 1917, a pesar de los cambios en las doctrinas estratgicas, y cuya similitud con la ideologa norteamericana del destino manifiesto va ms all de las diferencias retricas.
9. LAS ARMAS QUIMICAS y BIOLGlCAS

Segn el informe elaborado por expertos de diversos pases a peticin de Naciones Unidas y presentados en julio de 1969 por el secretario general bajo el ttulo: Las armas qumicas y bacteriolgicas (biolgicas) y el efecto de su eventual empleo; se consideran como agentes de guerra qumica aquellas sustancias qumicas (gases, lquidos o slidos) que podran ser empleados debido a s us efectos txicos sobre el hombre, los animales y las plantas. En cambio los agentes de guerra bacteriolgica son aquellos organismos vivos, cualquiera que sea su naturaleza, o sustancias extradas de tales organismos utilizados para causar la enfermedad y la muerte de o l s seres humanos, los animales y las plantas y cuyos efectos dependen de su poder de multiplicarse en las personas, animales o plantas infectados. Aunque el envenenamiento de los alimentos o las aguas han sido tcnicas utilizadas en las guerras desde la antigedad, las armas qumicas en su versin actualizada comenzaron a investigarse durante el siglo XIX y conocieron su ms importante y dramtica utilizacin durante la Primera Guerra Mundial.
49
Los alemanes fueron los primeros en utilizar armas qumicas durante la Primera Guerra Mundial. El 22 de abril de 1915, lanzaron una nube de gas de cloro (Clorina) contra las tropas francesas, britnicas y canadienses situadas cerca de Ypres (Blgica). Este suceso dara nombre a uno de los primeros gases txicos utilizados: la Yperita o gas mostaza. Muy pronto las tropas aliadas recurrieron al uso de gases txicos, como los gases de arsnico, perfeccionaron instrumentos de lanzamiento de los gases txicos, como el lanzagases Livens, y desarrollaron los primeros sistemas de proteccin personal contra las armas qumicas, las mscaras anti-gas. Los Estados Unidos, por su parte, desarrollaron un nuevo tipo de agentes txico mucho ms letal que los anteriores y con una mayor capacidad de difusin, aunque no llegaron a utilizarlo durante la Primera Guerra Mundial. El resultado de esta escalada hacia el armamento qumico supuso un total de 1.300.000 vctimas directas de las que 100.000 fueron muertos. Sin embargo, no se puede decir que el uso masivo de las armas qumicas provocara cambios estratgicos decisivos para el resultado final de la contienda blica. Aunque durante la Segunda Guerra Mundial no se utilizaron armas qumicas de forma masiva, todas las potencias beligerantes desarrollaron arsenales qumicos propiciando el desarrollo de nuevos productos capaces de ser utilizados como armas. Algunos de ellos fueron utilizados por los alemanes para el asesinato masivo de los detenidos en los campos de concentracin (judos, gitanos, comunistas, etc.) como el Zyklon B. Los japoneses utilizaron tambin armas qumicas (Yperita y Lewisita) en la ocupacin de China. Subsiste la interrogante sobre los motivos que inhibieron a las potencias del Eje y a las potencias aliadas a recurrir al uso militar y directo de las armas qumicas. Se pueden aportar numerosos argumentos, todos ellos perfectamente lgicos y de peso, pero sigue existiendo una laguna en la investigacin histrica de tan importante cuestin. En la actualidad se ha avanzado extraordinariamente en el grado de toxicidad alcanzado por las armas qumicas, especialmente por los gases nerviosos, as como en la configuracin del armamento destinado a permitir su transporte y diseminacin. Tanto por su composicin como por los efectos que provocan los diversos agentes qumicos, nos permiten clasificarlo del siguiente modo: I. Gases nerviosos o neurotxicos Provocan graves alteraciones del organismo humano al incidir en el sistema linftico, respiratorio y, sobre todo, neuronal. La muerte se produce por asfixia. Los ms importantes son:
Tabn o agente GA
50
Fue descubierto por los alemanes en 1936 a partir de la investigacin de insecticidas. Constituye la base para la obtencin de otros muchos gases nerviosos, especialmente del Sarn. Sarn o agente GB Es casi tan voltil como el agua y se utiliza como gas para la contaminacin del aire, su dosis letal se calcula en 1 mg por persona y entre 100 y 3000 kg por km cuadrado. Agente VX Es mucho ms denso y se utiliza mediante aspersin o rociado. Es mucho ms mortfero que el Sarn, ya que se puede ocasionar la muerte con dosis de 0,4 mg por persona o 300 kg por km cuadrado. La aparicin de estos gases nerviosos permiti avanzar tcnicamente respecto de los anteriores agentes qumicos ms comunes: el cido cianhdrico y el gas mostaza, aunque ello no ha impedido que estos ltimos sigan constituyendo una parte importante de los arsenales qumicos de muchos pases y que hayan sido empleados en los conflictos blicos. Por ejemplo Irak fue acusada de haber utilizado gas mostaza en la guerra contra Irn. Gases paralizantes A diferencia de los gases nerviosos, estos agentes qumicos no provocan la muerte. Su finalidad inmediata es provocar alteraciones transitorias del sistema nervioso que impidan un comportamiento coordinado durante varias horas o das. El principal de ellos es el llamado Agente BZ, una droga sicotrpica anticolinrgica que puede llegar a provocar graves trastornos psquicos y conductas incontrolables, lo que le convierte en extremadamente perjudicial.
Gases irritantes Este tipo de agentes qumicos provoca alteraciones e irritaciones en las vas respiratorias y en las mucosas nasales y oculares, de ah su denominacin genrica de gases lacrimgenos. Aunque estos productos qumicos no son en principio mortales, sin embargo, la aspiracin de los mismos en altos niveles de concentracin pueden llegar a provocar la muerte por asfixia. Los ms conocidos son los obtenidos a partir de los agentes CS y CR. Su uso no slo est permitido sino que es frecuente por las fuerzas de seguridad de los pases para hacer frente a disturbios, reduccin de delincuentes, etc. Estados Unidos lleg a utilizarlos ampliamente en la guerra de Vietnam.
Productos Ecocidas
51
Una de las categoras de productos qumicos utilizados ampliamente en los conflictos blicos son aquellos destinados a destruir la vegetacin y contaminar las tierras de cultivo. Se trata de poderosos herbicidas (fitotoxinas), como las utilizadas por Gran Bretaa en Malasia, con un alto grado de resistencia o de productos defoliantes, como el Agente Naranja, utilizado profusamente por las tropas norteamericanas en la guerra de Vietnam. Desde el punto de vista de su utilizacin, los agentes qumicos pueden proyectarse sobre un rea de mltiples formas: - Mediante obuses lanzados por la artillera, fija o mvil. - Mediante bombardeo o aspersin area. - Mediante misiles. - Mediante minas, granadas, etc. Bsicamente las armas qumicas presentan cuatro caractersticas diferenciales respecto de las armas convencionales: 1. Alcanzan un efecto mortfero en un rea superior a la de los explosivos convencionales. 2. Dentro del rea efectiva del agente qumico toda persona que no est especialmente protegida ser afectada. 3. La duracin del efecto letal es siempre mayor que con los explosivos convencionales. 4. Los sistemas de proteccin qumica, sobre todo colectivos, resultan mucho ms complejos y caros que los de proteccin convencional. Una de las principales dificultades tcnico-militares que presentaban este tipo de armas, se deba a la dificultad y peligro en su almacenamiento, manipulacin y transporte. El riesgo de accidentes conceda a este tipo de armamento notables dificultades logsticas. En la actualidad el desarrollo de los sistemas binarios de agentes qumicos ha permitido superar estos riesgos y dificultades, propiciando su proliferacin y aumentado las probabilidades de su utilizacin. Los sistemas binarlos de armas qumicas consisten en la utilizacin de dos productos qumicos que tomados aisladamente resultan inocuos pero que comb inndose reaccionan qumicamente dando origen a un gas neurotxico.
52
La proteccin contra los efectos de las armas qumicas se realiza mediante la conjugacin de tres procedimientos: a) Procedimientos de aislamiento. b) Procedimientos de inmunizacin. c) Procedimientos de descontaminazi6n. Los procedimientos de aislamiento comprenden tanto los equipos individuales, compuestos de tejidos polimricos (plsticos) o de caucho y de las mscaras anti-gas, como colectivos mediante la construccin o preparacin d e recintos hermticamente cerrados. La finalidad de estos procedimientos es evitar el contacto fsico con los agentes qumicos. La segunda categora de procedimientos consiste en la inoculacin de sustancias qumicas, principalmente la atropina, que reaccionan con los agentes neurotxicos neutralizando sus efectos letales. Su finalidad es evitar los daos fsicos y/o psquicos derivados de un contacto o intoxicacin con los productos qumicos. Por ltimo, los procedimientos de descontaminacin consisten en eliminar los residuos de los agentes qumicos de la superficie corporal de las personas, de los equipos de aislamiento o del suelo, aguas y dems objetos del rea contaminada por el empleo de las armas qumicas. No se conoce a ciencia cierta el nmero de armas qumicas que estn almacenadas en los arsenales de las grandes potencias y, mucho menos, de los pases del Tercer Mundo. No obstante, debido al bajo coste de produccin de estas armas y a la facilidad de su almacenamiento, transporte y utilizacin, las armas qumicas han experimentado una mayor proliferacin que las armas nucleares. En la actualidad numerosos pases de escaso nivel de riqueza han conseguido fabricar sus propios arsenales qumicos, lo que les confiere una gran capacidad destructiva en caso de guerra y una capacidad disuasoria de la que carecen con los arsenales convencionales. Todo ello ha inducido a numerosos periodistas a considerarlas, con una analoga poco afortunada, como la bomba atmica de los pobres. Desde la Segunda Guerra Mundial, las armas qumicas han sido utilizadas frecuentemente en los conflictos blicos, bien contra las tropas o contra la poblacin civil. A pesar de ello, es dudoso que el empleo de este tipo de armamento pueda plantearse en trminos estratgicos con garantas de efectividad. Existen varias razones para ello. En primer lugar, la experiencia de la Primera Guerra Mundial demostr que dada la facilidad actual para disponer de armas qumicas,
53
una escalada en el conflicto blico mediante el empleo unilateral de estas armas tendra muchas probabilidades de propiciar una respuesta qumica por los dems beligerantes. En tal caso la posible ventaja estratgica inicial podra perderse o, incluso, transformarse en desventaja estratgica. En segundo trmino, la proteccin individual contra los efectos de las armas qumicas es muy eficaz y relativamente barata. Ello ha hecho que la mayora de los ejrcitos puedan disponer de sistemas de proteccin contra los agentes qumicos. Por la misma razn resulta difcil garantizar la proteccin de la poblacin civil. La consecuencia es que el uso de armas qumicas en los conflictos blicos suele dirigirse, preferente aunque no exclusivamente, contra la poblacin civil aumentando las vctimas de la contienda pero sin que ello se traduzca necesariamente en cambios estratgicos importantes. Finalmente, el recurso de las armas qumicas suele ser ms adecuado a una estrategia defensiva que a una estrategia ofensiva. En la primera uno de los objetivos es el control del territorio y posiciones fortificadas, lo que se hace ms sencillo dificultando el avance del enemigo por el territorio intermedio que separa ambos ejrcitos. Por la misma razn, quien debe desarrollar una estrategia ofensiva posee escasas razones para recurrir al uso de esta categora de armas. Las armas bacteriolgicas resultan mucho ms peligrosas por la impredecibilidad de la extensin y duracin de sus efectos. A diferencia de las arma nucleares y qumicas, las armas bacteriolgicas no han sido utilizadas en los conflictos blicos. Ello no ha impedido que algunos pases experimentasen este tipo de armamentos para conocer sus efectos. Por ejemplo, los japoneses durante la Segunda Guerra Mundial realizaron experimentaciones con toxinas del botulismo, el antrax, el clera o la peste, entre los prisioneros de los campos de concentracin en China. La principal diferencia de las armas bacteriolgicas respecto de las armas convencionales, nucleares y qumicas, radica en el efecto multiplicador que posee a medida que transcurre el tiempo. En efecto, en todos los dems sistemas de armas de destruccin masiva el transcurso del tiempo constituye un factor de amortiguacin de sus efectos destructivos y/o mortferos. En las armas bacteriolgicas, por el contrario, el tiempo propicia la multiplicacin de las bacterias y su difusin por extensas reas gracias a la intervencin de los propios seres humanos, los animales, los vientos o las aguas, como agentes transmisores de las enfermedades. Todas estas consideraciones convierten a las armas bacteriolgicas en instrumentos militarmente de escasa o nula utilidad estratgica. Ni tan siquiera le otorgan una mnima funcionalidad desde el punto de vista disuasorio. Tal vez por ello haya resultado relativamente
sencillo alcanzar un eficaz acuerdo de desarme para este tipo de armas biolgicas.
54
En efecto, la Convencin para la prohibicin de la preparacin, produccin y almacenamiento de armas bacteriolgicas (biolgicas) o con toxinas y para su destruccin, entr en vigor el 26 de marzo de 1975. Esta convencin constituye uno de los supuestos ms completos de desarme ya que no slo prohbe la investigacin, produccin, almacenamiento o uso de estas armas sino que adems obliga a la destruccin de los arsenales existentes, as como de todos los equipos necesarios para su lanzamiento. Incluso establece un plazo temporal para llevar a cabo esta destruccin de los arsenales. Esta convencin nicamente presenta una laguna en relacin con el establecimiento de procesos de inspeccin y verificacin de su cumplimiento. La amplitud de la convencin sobre armas bacteriolgicas, contrasta ampliamente con el alcance y eficacia demostrados por el Protocolo relativo a la prohibicin del empleo en la guerra de gases asfixiantes, txicos o similares y de medios bacteriolgicos, suscrito en Ginebra el 17 de junio de 1925 y al que hasta 1989 se haban adherido 117 estados. En el Protocolo de Ginebra tan slo se prohbe el uso de las armas qumicas o bacteriolgicas, pero la prohibicin no se extiende a la produccin y almacenamiento. Adems numerosos estados han formulado reservas al articulado del protocolo reduciendo ostensiblemente su eficacia. En la actualidad, los esfuerzos de las principales potencias y numerosos estados se centran en alcanzar un acuerdo de desarme qumico general, si bien tales intentos han fracasado, hasta el momento, por la oposicin de algunos pases del Tercer Mundo a suscribir semejante compromiso internacional que les privara de lo que, a nuestro juicio y a la vista de la experiencia en la reciente guerra del golfo, consideran un instrumento de presin militar frente a sus rivales o enemigos.
Capitulo 2
El poder y las relaciones internacionales

1. Consideraciones generales
Uno de los temas centrales en las investigaciones sobre la realidad social, y tambin uno de los temas ms debatidos y complejos con los que tiene que enfrentarse el terico de las Relaciones Internacionales lo constituye el fenmeno del poder. El origen de esta aparente paradoja se debe al hecho de que adentrarnos en el conocimiento del poder significa introducirnos en una de las facetas esenciales de la vida humana. En el fenmeno del poder convergen las dimensiones individual y social del hombre. Por ello caben tantas ideas o interpretaciones del poder como orientaciones cientficas o concepciones filosficas sobre el ser humano puedan sustentarse. Pretender establecer unos principios absolutos y unos axiomas inmutables sobre el fenmeno del poder, sus diversas manifestaciones y sus efectos constituye una tarea utpica que suele conducir a dogmatismos difciles de compaginar con la investigacin cientfica. Al mismo tiempo, abandonar la bsqueda de la teora del poder no significa restarle importancia, ni nos exime del esfuerzo intelectual de formular una teora del poder que gue nuestras observaciones sobre el mundo internacional. Significa, tan slo, relativizar su contenido y hacernos conscientes de sus limitaciones explicativas, lo que permitir prevenirnos contra el espejismo de cualquier doctrina del poder que se nos presente con los destellos de la verdad categrica. Hechas estas consideraciones introductorias, pas aremos a exponer nuestra concepcin personal del poder en las relaciones internacionales. Para ello, procederemos mediante sucesivas aproximaciones conceptuales, desde las formas ms simples y generales de manifestacin del poder a aquellas otras ms especficas y complejas que se dan en la vida internacional.
2. Los diversos conceptos del poder: poder general, poder material, poder humano y poder social.
El trmino poder, en un sentido genrico, es definido por el diccionario de la Real Academia como sinnimo de: fuerza, vigor, capacidad, posibilidad, podero. Esta acepcin del trmino lo asimila a cualquier tipo de conexin causal entre dos fenmenos o, incluso, a su mera posibilidad. Ello supone una gran imprecisin conceptual del trmino, aunque presenta la ventaja de que nos permite aplicarlo a cualquier mbito de la realidad. Nos surge, por tanto, la necesidad de establecer una primera distincin terica entre los fenmenos de poder que se generan en la naturaleza, segn unas relaciones de carcter puramente material y que siguen unas leyes mecnicas o impersonales, de aquellos otros fenmenos de poder que nacen de la actuacin de los seres humanos y que, en su condicin de seres pensantes, desarrollan formas particulares de dominio o influencia sobre la propia naturaleza. A las relaciones de poder que se desarrollan en el mbito del mundo de la naturaleza, las denominaremos con el trmino de poder natural. A ellas solemos referirnos cuando sealamos el poder destructor de la naturaleza (por ejemplo:
sesmos, huracanes, inundaciones, etc.), o su poder creador y reproductor (fertilidad de la tierra, la fecundidad de los animales, etc.). En cambio, cuando nos referimos a un tipo particular de poder que se, constituye como un atributo exclusivo del ser humano, de cualquier hombre por el simple hecho de serlo, lo denominaremos con el trmino de poder humano. El poder humano podemos definirlo diciendo que es la utilizacin consciente de las capacidades humanas en orden a generar ciertos efectos o resultados en la naturaleza o en la realidad social. De este concepto podemos deducir una serie de consideraciones importantes para nuestro anlisis: 1. El poder humano se genera . como una conjugacin de las dos dimensiones bsicas del hombre, la material o biolgica, y la espiritual o sicolgica. No-se puede excluir ninguna de estas dos dimensiones del ser humano ya que ste nace y se desarrolla gracias a su interaccin, aunque en cada .manifestacin concreta podemos destacar ms una u otra de ambas dimensiones. 2. Si consideramos que el hombre es un ser limitado en sus capacidades (fsicas o psquicas) resulta lgico concluir que el poder humano alcanzar hasta. donde lo permitan tales capacidades. En otras palabras, el poder. humano posee unos lmites o condicionamientos absolutos derivados de los que posee la propia condicin humana en las dimensiones antes mencionadas. Tan imposible resultan al hombre ciertos actos, por evidentes limitaciones biolgicas, por ejemplo, la reproduccin ovovivpara, como por condicionamientos psicolgicos, por ejemplo, vivir sin emociones o sentimientos. Junto a las limitaciones absolutas, el poder humano goza tambin de unas limitaciones o condicionamientos histricos, es decir, actividades que resultaban imposibles para el hombre en ciertas etapas y que en cambio puede realizar en perodos posteriores. La transcendencia de estas limitaciones histricas ha sido posible gracias a la sociabilidad humana que le ha permitido descubrir, movilizar y perfeccionar sus propias capacidades individuales en el transcurso del devenir histrico. Por ejemplo, el hombre de croman no poda realizar un transplante de rin, actividad que resulta frecuente en la sociedad actual. Es precisamente mediante el juego recproco de los lmites absolutos e histricos, como podemos determinar el campo concreto que abarca el poder humano en cada hombre y para cada sociedad. 3. Para que la capacidad utilizada por el hombre pueda considerarse como poder humano, en su sentido estricto y diferenciado del poder natural es necesario que sea ejercida de un modo consciente. Dicho de otro modo, slo los actos humanos realizados conscientemente los consideraremos actos propios del poder humano. Desde luego existen numerosos actos realizados por el hombre de una forma mecnica o preconsciente, por ejemplo, la respiracin o los latidos del corazn, que aun cuando pueden resultar imprescindibles para su supervivencia no los incluiremos en el concepto del poder humano. Semejante restriccin se fundamenta en la idea de que el elemento de consciencia constituye un factor diferencial bsico entre los seres humanos y otros seres vivos. Gracias a l los seres humanos pueden controlar sus actos y aprender conductas, y de esta forma influir en su entorno natural o desarrollar procesos de acumulacin social de sus poderes individuales.
4. Que los actos del poder humano tengan que ser actos conscientes no significa, ni presupone, que sean actos totalmente racionales. En efecto, muchos actos humanos son conscientes y racionales en su ejecucin, pero inconscientes y/o irracionales en su motivacin, sin dejar por ello de ser actos del poder humano. Es frecuente que entre actividades que diariamente realizamos como expresin de nuestro poder humano individual, algunas de ellas posean motivaciones perfectamente racionales; sin embargo, otras muchas las realizaremos como consecuencia de mviles irracionales (creencias, sentimientos, impulsos, etc.) de los que seremos conscientes o no, pero que en todo caso afectarn a la racionalidad de nuestras actuaciones. En estos supuestos si nos interrogan sobre las razones que nos inducen a obrar de determinado modo y no de otro distinto, probablemente encontraremos argumentos y explicaciones que racionalizarn a posteriori los motivos, desconocidos o inconfesables, que afectaron nuestros actos de poder humano. Ello demuestra que somos conscientes de su realizacin, aunque no, necesariamente, de su motivacin. En tales casos podemos afirmar que el poder humano es un poder ejercido conscientemente, pero no podemos sostener que es un poder completamente racional. Esta sutil pero decisiva distincin entre consciencia y r acionalidad complica extraordinariamente la investigacin de las actuaciones humanas individuales y sociales, cuestionando seriamente la premisa de aquellos tericos . que enfatizan la-dimensin racional en el ejercicio del poder, y desconocen o subestiman esas otras dimensiones no estrictamente racionales, pero cuya influencia en la esfera del poder humano es indiscutible. En definitiva, para que el hombre ejerza su poder es necesario que sea consciente de sus capacidades y las utilice aunque no sepa racionalmente por qu ejerce su poder. 5. De todo lo anterior se desprende un corolario muy importante. El poder humano aun cuando no siempre es racional en sus motivaciones o en su ejercicio puede, sin embargo, estudiarse y conocerse siguiendo un anlisis racional. En otras palabras, la irracionalidad de muchos de los actos humanos del poder no impide su investigacin racional y cientfica, pues, al fin y al cabo, junto a la lgica de la razn existe tambin una lgica de la sinrazn. 6. Evidentemente de la definicin del poder humano que hemos formulado no cabe esperar una interpretacin unilateral y cerrada mediante la cual el poder del hombre conduzca, inexorablemente, a unos efectos especficos o unas consecuencias predeterminadas. Las causas, formas de ejercicio y consecuencias resultantes del poder humano son muy diversas y varan en funcin de las capacidades de las personas, de su voluntad, del contexto en el que actan, de los fines a los que aspiran, y naturalmente, de la percepcin y valoracin que los propios individuos posean de todos estos factores. Cada uno de estos elementos no slo condiciona el ejercicio del poder humano sino que relativiza su estudio. El conocimiento del poder humano es, por tanto, el conocimiento de los poderes de todos y cada uno de los hombres y de las condiciones concretas en las que lo ejercen. Es precisamente esta dimensin contingente y particular del poder humano la que ms obstaculiza la formulacin de una teora general del poder. Hasta ahora hemos estado considerando un concepto abstracto y genrico del poder humano. No obstante, en la medida en que el poder de cada persona concreta depende en cierto modo de sus capacidades (fsicas y psicolgicas), y teniendo en cuenta que la experiencia de las capacidades son distintas y desiguales entre las diversas personas, resulta imprescindible concluir que el ejercicio del poder humano
es diferente y desigual, que permite sustentar unas relaciones sociales caracterizadas por su diversidad y desigualdad, relaciones sociales que nacen y reproducen el fenmeno del poder entre los propios seres humanos. Pero tambin podemos argumentar en sentido opuesto, afirmando que el poder social engendra una diversidad y desigualdad de condiciones y capacidades en cada uno de los individuos, y de este modo contribuye decisivamente a concretar el poder humano de cada persona. De esta forma, y a travs del juego dialctico del poder humano, en sus dimensiones individual y colectiva, se desarrolla tambin la asociacin entre dos facetas de la realidad humana: la desigualdad y el poder. Ambos elementos constituyen el anverso y el reverso de una misma realidad, sin que podamos comprender y explicar al hombre tal y como conocemos de su existencia histrica, desconectado de las desigualdades y de las actuaciones de poder. BART LANDHEER ha destacado esta vinculacin entre poder y desigualdad de un modo magistral al escribir: No hay igualdad en la realidad social, sino ms bien desigualdad. La desigualdad es, verdaderamente, la razn de ser de la sociedad. Si se admite que la sociedad global posee necesariamente una estructura, el problema de la evolucin social aparece bajo un punto de vista diferente. El mundo que se desarrolla no es igualitario sino, por el contrario, fuertemente diferenciado. Esto deriva de la desigualdad de capacidad de los grupos sociales, y esta capacidad desigual es, a fin de cuentas, un fenmeno biolgico que es necesario aceptar en la medida en que escapa enteramente a la voluntad humana. Desde luego cualquier pretensin igualitaria se mueve ms en el terreno de los deseos utpicos que en el de las realidades humanas, tal y como se nos presenta desde diversos campos cientficos. Sin embargo, admitir la desigualdad y el poder entre las sociedades o los individuos como una realidad, no significa negar la comn naturaleza humana y, desde luego, no puede jams confundirse con una justificacin de la opresin y la injusticia que de ambos fenmenos puede derivarse como uno, y no el nico, de sus posibles efectos. Tanto la desigualdad como el poder humano permiten no slo la dominacin y el conflicto sino que tambin promueven la cooperacin y la solidaridad humanas; fundamentan la vida humana en grupos sociales organizados de modo cada vez ms complejo y avanzado, y fomentan la colaboracin social a travs de relaciones cada vez ms justas y pacficas. En una palabra, la desigualdad y el poder permiten el progreso humano tanto como propician procesos de estancamiento o degradacin de la humanidad. Que en cada momento y circunstancia el hombre, cada uno de nosotros, utilice sus desiguales capacidades y ejerza sus poderes en una de ambas direcciones, no puede atribuirse a la naturaleza justa o inicua de la desigualdad o el poder, sino al grado de conciencia y responsabilidad de cada persona y sociedad. Hasta aqu nos hemos, referido al concepto de poder humano de un modo genrico, pero el poder humano encierra diversas formas de poder que debemos diferenciar. Estas se pueden reconducir bsicamente a dos categoras: el poder material y el poder social. El poder material podemos precisarlo afirmando . que es el ejercicio del poder humano sobre el entorno material . que . rodea al hombre, considerado individual o colectivamente, y en el que ste se desarrolla.
La existencia y subsistencia de los hombres y las sociedades descansa en una constante interaccin con el medio natural que le circunda. La necesidad de toda persona de proveerse de unos recursos materiales (alimentos, vestidos, vivienda, etc.) le obliga a utilizar sus capacidades productivas (o destructivas) aplicndolas a su medio ambiente, al que tambin debe adaptarse en cierta medida, dando origen a una de las formas ms primarias e importantes de manifestacin del poder humano. Debido a la transcendencia vital que posee la interaccin entre el poder material del hombre y el poder natural de su entorno medioambiental, resulta inevitable que esta dinmica produzca efectos decisivos en el propio contexto social, es decir, entre las relaciones humanas. Algunas de las manifestaciones ms enraizadas de la desigualdad social, pero tambin ms enraizadas en la conducta humana, se han desarrollado como consecuencia de las desigualdades de poder material entre los individuos o las sociedades. La desigualdad del poder material origina relaciones de desigualdad y de poder en y entre las sociedades. Esta dimensin social del poder material del hombre se debe a la propia tendencia societaria de los individuos. Esta sociabilidad humana constituye una de las pocas limitaciones absolutas que posee. En su origen se encuentran causas de tipo biolgico, por ejemplo, la funcin reproductora que asegura la supervivencia y continuidad de la humanidad resultara imposible fuera de un marco societario; pero tambin es debida a causas de carcter psicolgico, pues es bien sabido que la dimensin mental del hombre nicamente puede desarrollarse con plenitud en relacin con su participacin en ciertos grupos sociales. La soledad dificulta, cuando no traumatiza, dos de las facultades ms especficamente humanas: al pensamiento y la comunicacin. La dimensin social del ser humano constituye el sustrato sobre el que se erige el poder social, que podemos definir como el ejercicio del-poder humano con. objeto de generar, mantener, alterar o impedir ciertos comportamientos o actuaciones de las personas tomadas individual o colectivamente. En otras palabras, el ejercicio del poder humano proyectado en las relaciones internacionales. La primera consideracin que se desprende de esta definicin del poder social, es que esta forma de poder nicamente se da en las relaciones entre los seres humanos. Debemos diferenciarlo, por tanto, del ejercicio-del poder del hombre sobre las cosas, o de stas sobre el hombre, aunque en estos dos supuestos se produzcan resultados que afectan, ms o menos directamente, a las relaciones sociales de poder. Como veamos, el poder material del hombre sustenta y condiciona ciertas relaciones sociales de poder. Sin embargo, semejante supuesto no es identificable con el poder social. Por ejemplo, el poder del hombre para cultivar la tierra ha dado origen tanto a la propiedad privada como a la propiedad colectiva de la tierra, e incluso a la propiedad de unos hombres sobre otros destinados al cultivo y explotacin de ciertas tierras (esclavos, siervos de la gleba, etc.). En definitiva el mismo. poder material ha fundamentado diversos tipos de relaciones sociales de poder ostensiblemente diferentes entre s. En segundo lugar: en la medida en que el poder social posee como promotores y destinatarios a las personas, su estudios tiene que realizarse considerndolo como parte integrante de las relaciones sociales. Atendiendo a esta faceta relacional podemos afirmar que el poder social no se posee sino que se ejerce. Como lo ha sealado ARON, al referirse al poder poltico: El poder poltico no es un absoluto, sino una relacin humana.
Paradjicamente esta es una de las cuestiones ms discutidas por la doctrina, que suele identificar el poder con las capacidades, y no con el ejercicio de capacidades. Naturalmente, la mayora de esos mismos autores no tiene ningn reparo en contradecirse, sealando que no siempre la disponibilidad de ciertas capacidades termina materializndose en una actuacin de poder. Esta no es una cuestin secundaria y requiere alguna aclaracin. Es cierto que en trminos coloquiales se afirma de tal persona o grupo tiene poder porque dispone de ciertas capacidades (econmicas , polticas, jurdicas, etc.), de las que carecen otros miembros de la sociedad. Sin, embargo, ello slo no bastara para que se le atribuyese un cierto poder social si en alguna ocasin aunque no necesariamente de modo constante esa persona o grupo no hubiese demostrado prcticamente que utilizando esas capacidades lograba afectar de algn modo el comportamiento de otras personas o grupos. Es lgico, por tanto, que en trminos generales se identifique la posesin de ciertas capacidades, que es una condicin necesaria, aunque no suficiente, para el ejercicio del poder social, con la propia relacin de poder. No obstante, este planteamiento resulta inadecuado cuando nos movemos en el terreno cientfico, ya que omite algunos otros elementos fundamentales del poder social cuya importancia se pone de manifiesto en algunas de las relaciones internacionales que ms estn afectando a la sociedad internacional actual, por ejemplo, el poder internacional alcanzado a partir de la disponibilidad de importantes arsenales nucleares. Tercero, en funcin de las observaciones anteriores podemos concluir que el poder social, como expresin y fundamento de una parcela esencial de las relaciones sociales, se manifiesta y desarrolla en las tres dimensiones bsicas de la vida social, dando origen a otras tantas formas bsicas del poder social y a las que denominamos: poder. econmico, poder poltico y poder cultural. Cada una de ellas presenta caractersticas particulares y se desarrolla entre unos agentes o destinatarios sociales distintos. Ello no es obstculo para que entre estas formas bsicas del poder social existan influencias recprocas o para que algunos grupos participen simultneamente en varias de ellas. El poder econmico podemos definirlo como aquella forma del poder social que se desarrolla entre los miembros (individuales o colectivos) de un determinado. Proceso econmico en base a su condicin de productores, distribuidores o consumidores. En cambio, consideramos el poder poltico como aquel poder social establecido para organizar la convivencia y garantizar la seguridad e independencia de las sociedades. Finalmente, podemos decir que el poder cultural es la forma adquirida por el poder social en base a la existencia de una comunidad de valores, conocimientos, ideologas o experiencias entre los miembros de una sociedad. Cada una de estas manifestaciones del poder social engendra y desarrolla otras tantas estructuras sociales, en las que se plasman la organizacin y las contradicciones imperantes en las relaciones sociales de poder. En cuarto y ltimo lugar, el poder social fundamenta, y en la mayora de los casos se subsume parcialmente, en el poder estatal. Ahora bien, el Estado no slo descansa en las relaciones de poder social, sino que tambin rene partes
significativas del poder material de la sociedad al estar asentado sobre un espacio territorial definido. Por otro lado, en la medida en que el Estado existe para ordenar e institucionalizar la convivencia entre los miembros de una sociedad, su columna vertebral est constituida por el poder poltico con el que habitualmente se le identifica. Pero e! Estado tambin requiere el ejercicio de un cierto poder econmico y de un importante poder cultural, sin cuyo concurso dejara de poder realizar una parte importante de sus funciones de cara a la sociedad. En resumen, el Estado constituye la organizacin institucional de una parcela limitada, pero decisiva, de las relaciones de poder de una sociedad. Por esta razn, el Estado, cada Estado en concreto, es una emanacin de la sociedad a la que pertenece, as como de sus relaciones y estructuras de poder, y por consiguiente, el estudio del poder estatal slo es comprensible en el marco general del poder social, y no a la inversa.
3. Elementos comunes a las diversas formas del poder social.

A pesar de las diversas formas que puede revestir la relacin del poder social, existen una serie de elementos comunes a todas ellas, gracias a las cuales podemos estudiarlas como expresiones de una misma categora de poder. Estos elementos son los siguientes: las capacidades, el vnculo psicolgico y la accin. a) Las capacidades Como cualquier otra forma de poder, tambin el poder social requiere una serie de capacidades como precondicin necesaria, aunque no suficiente, para que pueda ejercerse a travs de una relacin social. Estas capacidades no deben confundirse con el propio ejercicio del poder, pero desde luego su estudio facilita la comprensin de las posibilidades o potencialidades de ejercicio de ese poder que se le ofrecen a los miembros de una colectividad o a la sociedad misma. Cuando estas capacidades concurren en unas personas tomadas individualmente y les facultan para poder ejercer un cierto poder social, las denominaremos capacidades individuales de poder. En cambio, si las capacidades son ostentadas por un grupo social las denominaremos capacidades sociales de poder. Son estas ltimas las que analizaremos ms detenidamente, ya que afectan directamente a las relaciones de poder entre los actores internacionales. Estas capacidades sociales podemos clasificarlas en las siguientes categoras: 1. Capacidades materiales o recursos Entre ellas podemos mencionar el territorio y su extensin; su configuracin (orogrfica, hidrogrfica), su situacin (continental, peninsular, insular), su climatologa, sus materias primas y recursos minerales y energticos, etc. 2. Capacidades demogrficas Estn integradas por el conjunto de la poblacin de la sociedad o grupo, as como por sus caractersticas estructurales (cantidad, distribucin por edades, sexos, razas o etnias, etc.) y dinmicas (tasas de natalidad y mortalidad, movilidad espacial y social, etc.). 3. Capacidades organizativas Formadas por cuantos rganos o instituciones facilitan el establecimiento de un orden en el grupo o sociedad. Entre ellas destacan: los rganos administrativos, polticos, econmicos; el sistema educativo y cientfico, las instituciones culturales, el sistema de leyes y costumbres, etc. 4. Capacidades relacionales Se basan en los medios que permiten el desarrollo de relaciones entre los miembros de una sociedad o de sta con otras sociedades. Podemos mencionar: los idiomas, los medios de comunicacin e informacin, los medios de transporte, etc. Desde luego los actores internacionales no tienen que disponer de todas y cada una de las categoras de capacidades enunciadas, aunque es cierto que con frecuencia podemos encontrar que un mismo actor internacional coparticipe de varias de estas capacidades simultneamente. Sin duda, el caso ms paradigmtico de este supuesto lo constituyen los estados, pero tambin lo podemos encontrar en ciertos grupos religiosos (Iglesia Catlica) y sociales (opinin pblica). Precisamente por que las capacidades constituyen un soporte n ecesario del poder social, los autores suelen deducir el poder de una colectividad mediante a l identificacin, cuantificacin y valoracin de sus capacidades. No obstante resulta
necesario recordar que los datos sobre las capacidades de una sociedad no avalan la atribucin del poder social que una colectividad ejercer en un momento determinado. Adems, debemos considerar que en la medida en que la disponibilidad de ciertas capacidades es un requisito imprescindible para mantener o aumentar el poder social, estas capacidades no son slo unos medios, sino tambin unos objetivos para las sociedades que intentarn alcanzar recurriendo al uso de su propio poder social. b) El vnculo psicolgico En toda relacin social de poder subsiste siempre una vinculacin psicolgica, entre quien ejerce el poder y el destinatario del mismo, que aunque es difcil de captar y analizar, no puede por ello ser desconocida. En efecto, para que una, persona o grupo social alcance a ejercer un cierto poder respecto de otras personas o sociedades, res ulta imprescindible que se desarrolle algn tipo de vnculo psicolgico, gracias al cual los destinatarios del poder social aceptan adecuar sus conductas y capacidades a las demandas o intereses de quienes lo ostentan y ejercen. Si este vnculo psicolgico no existiera o se quebrase por el rechazo de los destinatarios del poder, ste terminara por desvirtuarse total o parcialmente. Este vnculo psicolgico podemos configurarlo a partir de los siguientes elementos: - Las imgenes sociales dominantes respecto de la propia sociedad y de las sociedades con las que se mantienen esas relaciones de poder. - Las expectativas sobre la correlacin medios-fines que inducen al ejercicio del poder por parte de una sociedad. - Las diversas formas que puede adquirir la vinculacin psicolgica. Para que una sociedad sea capaz de utilizar sus capacidades con objeto de ejercer un cierto poder respecto de sus miembros o de otras sociedades, exige que posea algn tipo de imagen o representacin sobre sus capacidades y sobre sus limitaciones, as como de las capacidades y limitaciones de los otros grupos con los que se relaciona. En una palabra, deber poseer algn tipo de imgenes valorativas sobre el ejercicio de su poder y el de las dems sociedades. La mayor o menor adecuacin de estas imgenes sociales a la realidad condicionar decisivamente las posibilidades del xito o fracaso en el uso del poder. La Historia est plagada de ejemplos en los que una sobrevaloracin o subestimacin de las capacidades propias o ajenas ha provocado triunfos o fracasos espectaculares en el ejercicio de poder por parte de una sociedad. Uno de los elementos que influye en la formacin, el reforzamiento o la modificacin de las imgenes valorativas del poder es, sin duda, la experiencia acumulada histricamente por cada sociedad, sobre los aciertos o errores realizados en el ejercicio de su propio poder. De este modo, las sociedades humanas van tejiendo imgenes, ms o menos estereotipadas, de las formas y medios que consideran ptimos o inadecuados para consolidar o acrecentar el uso del poder. En este terreno, las ciencias histricas aportan unos conocimientos y anlisis insustituibles para comprender la imgenes valorativas del poder que, acertada o errneamente, cada sociedad ha forjado y que condiciona sus actuaciones de poder. Descubrir las tendencias o regularidades histricas sobre las formas y lmites en el uso del poder que las sociedades demuestran constituye un elemento inapreciable, aunque no definitivo en s mismo, para poder prever sus lneas futuras de conducta en las relaciones de poder.
10
Naturalmente estas imgenes valorativas del poder social guardan una estrecha relacin con el desarrollo de las expectativas que cada sociedad sustentar sobre el logro de ciertos fines mediante el uso de un cierto poder. Las expectativas recaen sobre la idoneidad o adecuacin de ciertas formas de poder para alcanzar los objetivos o fines deseados. El juego de las expectativas refuerza o debilita la voluntad o decisin de una sociedad para disponer, en mayor o menor medida, de sus capacidades con vistas a ejercer un cierto poder. Tambin contribuyen a aceptar o rechazar los efectos resultantes del uso del poder social, particularmente cuando se reputan perjudiciales para la propia sociedad, lo que es muy frecuente en relacin con los conflictos blicos. Entre las imgenes valorativas y las expectativas sobre el uso del poder, existe una sutil pero importante relacin por la qu una falsa imagen de las capacidades, propias o ajenas, puede inducir falsas expectativas sobre el poder adecuado para lograr determinados objetivos. Semejantes situaciones suelen provocar un efecto de frustracin social que nace de la constatacin a posteriori de las diferencias entre lo esperado y lo alcanzado con el poder. Con frecuencia, esta frustracin puede. surgir aun cuando se hayan alcanzado parcialmente los resultados deseados aunque no en la cuanta o con la intensidad esperadas. La frustracin social provocar una. cierta inseguridad o incerridumbre colectiva sobre la eficacia o la capacidad de ejercicio del propio poder que la sociedad haba imaginado ser capaz de movilizar. En resumen, las falsas expectativas sobre el ejercicio del poder y los fines que pueden ser alcanzados con l, pueden llegar a generar una frustracin social, origen de una apreciable inseguridad colectiva que puede manifestarse a travs de una tendencia a la inhibicin social o, por el contrario, hacia manifestaciones de creciente agresividad social. La inhibicin social proporcionar un repliegue de esa sociedad hacia s misma, una tendencia aislacionista, unido a un apreciable debilitamiento de su poder social ms all de lo que sus capacidades permitiran suponer. Por el contrario, la agresividad social conducir a esa sociedad hacia la prepotencia, el abuso en el ejercicio del poder y la conflictividad, ms all de lo que una prudente y ponderada estimacin de sus capacidades aconsejara para evitar una reaccin contraria a los intereses de esa sociedad. En cambio, si las expectativas son correctas, inducidas por unas acertadas imgenes valorativas de las relaciones de poder, actuarn como factores de estmulo y reforzamiento de las formas de poder utilizadas en esas relaciones mediante dos procesos. En primer lugar y como consecuencia de la satisfaccin de sus expectativas y el logro de los resultados esperados se acentuarn la confianza y autoestima social. Ello potenciar la seguridad propia y facilitar las relaciones de cooperacin. Por otra parte, la satisfaccin de los fines esperados contribuir al reforzamiento de sus capacidades y aumentar la credibilidad que las d ems sociedades conceden a la voluntad de ejercicio del poder. El segundo supuesto consiste en la posibilidad de establecer algn tipo de jerarqua universal de prioridades sobre los fines deseados por las sociedades admitiendo, lo que resulta ms difcil, que es posible cuantificar o determinar de algn modo la relacin comparativa entre las capacidades utilizadas para e l ejercicio del poder y los resultados alcanzados. Habitualmente las expectativas se configuran en
11
base a unas correlaciones, ms o menos p recisas, sobre la relacin medios-fines antes que sobre la correlacin costes-beneficios o beneficios-perjuicios. Finalmente, el panorama de las funciones desempeadas por las expectativas en relacin con el poder se completa considerando las imgenes valorativas que una sociedad posee sobre las expectativas de aquellas otras sociedades con las que se relaciona. Un supuesto terico de estas influencias entre expectativas propias e imgenes de las expectativas ajenas lo encontramos en la disuasin nuclear. Es la conocida hiptesis en la que el temor de una superpotencia a que su rival estuviese considerando un ataque nuclear (masivo o limitado) por sorpresa, le podra inducir a anticiparse, en funcin de sus expectativas sobre el comportamiento del adversario, lanzando su primer golpe nuclear, que podra convertirse en el desencadenante de una guerra nuclear total promovida, precisamente, por quien tema ser agredido. Entre los diversos mtodos y fuentes disponibles para un conocimiento riguroso de estos aspectos psicolgicos del poder podemos mencionar, adems de los estudios histricos, el anlisis de las declaraciones (orales o escritas) de los representantes oficiales o los lderes de opinin, las encuestas y sondeos, las informaciones aparecidas en los principales medios de comunicacin de masas, etc. Una consideracin global de varias de estas fuentes permiten alcanzar una versin fiable de las imgenes y expectativas que una sociedad posee de s misma y de las dems. Junto a las imgenes valorativas dominantes y las expectativas sociales sobre el uso del poder, debemos considerar tambin las diversas formas que puede adquirir la vinculacin psicolgica. Estas formas descansan en dos poderosos impulsos o motivaciones del comportamiento humano que son: la conviccin y el miedo. Ambas motivaciones, que no son excluyentes entre s, dan origen a las dos formas bsicas de relacin psicolgica que sustentan el ejercicio del poder: la persuasin y la amenaza. La persuasin confiere legitimidad al poder social, dotndole de una notable eficacia y estabilidad que nacen de la comunidad de intereses, valores o convicciones, entre quienes ostentan el poder y sus destinatarios. De esta forma reduce la necesidad de las sanciones y el recurso a la fuerza a supuestos excepcionales de las relaciones sociales. No obstante, la persuasin presenta una dificultad intrnseca para garantizar una relacin social de poder. Ello se debe a la necesidad de que exista una comunidad de intereses, valores o convicciones entre los sujetos que participan en la relacin de poder. Esta comunidad de intereses ' entre quienes mandan y quienes obedecen, nace y debe ser constantemente estimulada por medio de efectivos procesos de comunicacin social. La existencia y control de los principales instrumentos o canales de esa comunicacin social, especialmente de los diversos medios de informacin de masas, se convierte en una de las garantas del uso del p oder social mediante la persuasin. En el otro extremo del espectro de las formas de vinculacin psicolgica figura la amenaza o coaccin psquica. Su fundamento es el miedo, que es un sentimiento universal que transciende las barreras raciales, lingsticas, econmicas o nacionales. Ello significa que la amenaza no presenta los condicionamientos de la persuasin a la hora de sustentar una relacin social de poder. Sin embargo, para que la amenaza garantice el ejercicio del poder social debe cumplir dos condiciones: la credibilidad y la efectividad. La credibilidad est asociada a la disposicin de los medios materiales y/o sociales susceptibles de imponer, llegado
12
el caso, la sancin temida. En ltimo extremo exige el recurso a la fuerza o la violencia como medio extremo de ocasiona los daos objeto de la amenaza. Pero la amenaza requiere tambin ser conocida, es decir debe, ser comunicada por los que ejercen el poder a quienes se someten a l. Ello nos conduce, de nuevo, al papel central de los medios de comunicacin social como instrumento de propagacin de una amenaza sobre la que es posible cimentar una relacin de poder. La efectividad de la amenaza est ntimamente unida a su credibilidad, de tal manera que surge una mutua influencia. Una amenaza creble ser efectiva aun cuando slo de forma ocasional requiera la ejecucin de las sanciones o perjuicios previstos. Por el contrario, la sistemtica falta de aplicacin de los daos con los que se amenaza, bien sea por carencia de capacidad o por ausencia de voluntad, en aquelIos supuestos en los que existe una resistencia, abierta o encubierta, al ejercicio del poder, terminar por minar la credibilidad de la amenaza, haciendo peligrar la relacin psicolgica sobre la que descansaba el ejercicio del poder social. Conviene, no obstante, subrayar que la efectividad de la amenaza depende en buena medida de que el miedo o temor a las sanciones (daos materiales y/o morales, prdida de beneficios esperados) por quienes obedecen no sea vencido o superado, lo que es posible precisamente por la naturaleza subjetiva de este sentimiento. En efecto, la existencia de unos medios de sancin, incluso la ejecucin real de tales sanciones, y el conocimiento de la amenaza no son una garanta absoluta para la existencia de una obediencia por los destinatarios del poder. En ocasiones, aunque no de un modo habitual, stos pueden resistirse o rebelarse frente a los que les mandan, asumiendo el riesgo o la certeza de los ms graves perjuicios. Llegados a este punto, las amenazas pierden toda su efectividad y la relacin de poder cimentada sobre ellas queda reducida o anulada. En la compleja realidad de las relaciones sociales rara vez descubrimos alguna de estas formas de vinculacin psicolgica (persuasin o amenaza) en su expresin pura o ideal, es decir, tal y como las hemos descrito. Lo ms frecuente es que el poder social descanse en vnculos psicolgicos complejos, en los que se combinan, en distinto grado, la conviccin y el miedo, la persuasin y la amenaza. Esta simbiosis de vnculos psicolgicos da origen a una de las formas ms habituales sobre las que se desarrolla la relacin de poder, la disuasin o amenaza persuasiva. Aunque el trmino disuasin suele referirse a la disuasin nuclear o militar, resulta oportuno dejar bien sentado que este trmino afecta a una amplia gama de fenmenos y relaciones mucho ms extensa y cotidiana, aunque no por ello ms importante, que la disuasin mantenida entre las dos superpotencias en funcin de los arsenales nucleares disponibles. HOLSTI afirma que: La nocin de intentar influir en otros mediante amenazas de sanciones es tan antigua como la diplomacia. Planteamiento similar al que realiza JERVIS cuando escribe: Un actor disuade a otro convencindole de que el valor esperado d e una determinada accin es compensado por el castigo esperado. Este ltimo est compuesto de dos elementos: el coste percibido de los castigos que el actor puede inflingir y las probabilidades percibidas de que los inflingir. La disuasin como sustrato psicolgico de una relacin de poder conjuga tres elementos importantes. En primer lugar, una oposicin de valores y percepciones que se plasma en actitudes antagnicas . entre quien ejerce . el poder y quien se somete a l.
13
La disuasin requiere tambin la existencia de una amenaza de sanciones o daos, gracias a la cual se teme la ruptura de la relacin de poder. Por ltimo, la disuasin exige la conviccin, compartida entre todos los miembros de la relacin de poder, de que dicha relacin debe mantenerse y de que los cambios que en ella se produzcan debern alcanzarse prioritariamente a travs de mtodos negociados, antes que por procesos de ruptura o conflicto. Las distintas dimensiones psicolgicas de la relacin de poder constituyen una parte esencial de su ejercicio. El propio MORGENTHAU reconoce la importancia de este vnculo psicolgico cuando refirindose al poder poltico afirma: El poder poltico es una relacin sicolgica entre aquellas que lo ejercen y aqullos sobre los cuales es ejercido. El da a los primeros el dominio sobre ciertos actos de los segundos a travs de la influencia que los primeros ejercen sobre la mente de los segundos. La influencia proviene de tres fuentes: la espera de beneficios, el temor a circunstancias adversas y el. respeto o aprecio por hombres e instituciones. c) La accin El tercer elemento comn a las distintas formas del poder social lo, constituye la accin, pues sin ella resulta imposible que pueda surgir o. desarrollarse cualquier tipo de relacin social, incluidas las de poder. Por importantes y necesarias que sean las capacidades disponibles y los vnculos psicolgicos entre quienes mandan y quienes obedecen, no podramos hablar con propiedad de la existencia del poder social si aqullos no lograsen generar, alterar o impedir ciertas actuaciones de estos ltimos. El poder humano, es decir, el poder de cada persona individual, se transforma en poder social en la medida en que transciende la propia y limitada esfera personal para proyectarse y condicionar a o tros seres humanos en sus decisiones y en sus actos. Desde esta ptica, se puede decir que el poder social se configura como expresin de las relaciones de poder individuales. El carcter necesario y sustantivo de las acciones interindividuales, como parte del poder social, nos ayudan a comprender la dimensin de relaciones sociales bsicas que en toda colectividad poseen las manifestaciones del poder, y constituye una de las razones por la que todo estudio de la estructura y dinmica social conduce necesariamente a enfrentarse con los fenmenos y relaciones de poder. Los actos de poder obligan, a una utilizacin de las capacidades, a un proceso de movilizacin por el que los medios disponibles se orientan hacia un especfico ejercicio del poder social. En este proceso de movilizacin o transformacin de las capacidades sociales en actuaciones de poder se experimentan siempre unas prdidas por resistencias sociales que deben ser conocidas en cada caso. Las prdidas de capacidad por resistencias sociales obedecen a mltiples orgenes. El principal de ellos es la existencia de diferencias o contradicciones entre quienes mandan y quienes obedecen, bien sea respecto de los o bjetivos que se desean alcanzar o los medios ms idneos para alcanzarlos. Adems, las prdidas pueden producirse por disfunciones organizativas, informativas, de decisin, etc. Existen otro tipo de prdidas de las capacidades utilizadas en el ejercicio del poder que podemos denominar prdidas por dispersin del poder. La causa de estas prdidas se debe a la necesidad de alcanzar los fines o necesidades a travs de
14
mltiples actos de poder. En tales condiciones, las sociedades no pueden nunca movilizar la totalidad de sus capacidades para un solo fin y a travs de un nico acto de poder. Esta es una de las dificultades mayores para poder determinar, a partir de unas capacidades determinadas, el poder que ser ejercido efectivamente por una sociedad en un momento concreto y para un fin especfico. El poder social puede ejercerse mediante actos unilaterales o a travs de una relacin social. En este ltimo caso, debemos considerar las actuaciones de poder de todos los actores sociales que participan de esa relacin. En otras palabras, una relacin de poder social se articula como la resultante dialctica de las dinmicas de poder de sus actores sociales. En trminos generales, los actos de poder social dan origen a tres formas de relacin: la cooperacin, el conflicto y la asociacin. Las tres nacen del poder social, pero existen notables diferencias entre ellas. Es importante subrayar, en contra de una creencia muy generalizada, que el ejercicio del poder social no conduce siempre a una relacin de conflicto, y mucho menos a una situacin de conflicto violento. Las relaciones de cooperacin o asociacin son tambin posibles gracias a la existencia de distintos grupos capaces de ejercer su poder con el fin de colaborar o asociarse con otras colectividades.
4. Los mbitos de ejercicio del poder social.

El poder de una sociedad puede ejercerse, y habitualmente se ejerce, en dos contextos diferentes: el nacional o el internacional. La existencia de diferencias en cuanto a las causas, formas y efectos del ejercicio del poder social, en cada una de estas esferas, no permite presumir una desconexin entre ellas. Ni tan siquiera cuando abordamos el estudio de esa parte del poder social constituida por el poder del Estado. Entre estos dos mbitos de ejercicio del poder social existen recprocas influencias y condicionamientos. En efecto, el poder ejercido en el seno de una sociedad constituye la base indispensable para que pueda organizar y movilizar sus capacidades en orden a ejecutar sus actos de poder respecto de otras sociedades, es decir, para proyectar su poder en el contexto internacional. De modo semejante, la evolucin en las relaciones internacionales de poder provocar modificaciones en los medios y actos de poder, desarrollados en el mbito interno (nacional) de esa sociedad. Las sociedades, al igual que los individuos, han ido transcendiendo histricamente sus localismos y su aislamiento. En la medida en que han evolucionado y se han intensificado las relaciones entre las distintas sociedades, el mbito internacional de ejercicio del poder social ha experimentado una progresiva ampliacin, aumentando su importancia e influencia sobre el mbito nacional. Esta es una de las razones por las que cada vez resulta ms difcil disociar la poltica exterior y la poltica interior de los Estados. De las ideas precedentes cabe deducir el concepto de poder internacional, entendindolo como la expresin del poder social interno, el de cada grupo o sociedad, en un marco social exterior y diferenciado, que es la sociedad internacional. Desde luego, las relaciones de poder en el mbito internacional (poder internacional) presentan diferencias de las que se desarrollan en el mbito nacional, pero ello se debe fundamentalmente a los condicionamientos y particularidades que existen de elementos sustancialmente diferenciables entre los procesos de poder desarrollados en los dos mbitos sealados.
15
5. Elementos caractersticos del poder internacional.

La proyeccin del poder social en el contexto internacional (poder internacional), nos muestra varios elementos caractersticos: 1. Es un poder directa y fundamentalmente ejercido por grupos sociales Las relaciones de poder en el mundo internacional nacen de, y se desarrollan entre, grupos humanos y/o sociedades que constituyen directamente los autnticos protagonistas de la sociedad internacional. Para que un grupo humano, que por el simple hecho de serlo manifiesta unas relaciones de poder entre sus propios miembros, sea capaz de ejercer un cierto protagonismo en las relaciones internacionales, es imprescindible el cumplimiento de dos condiciones. Primero, que posea una mnima autonoma para proyectar su poder hacia el exterior, hacia el campo de las fenmenos internacionales. En segundo trmino, que ejerza su poder a travs de relaciones internacionales significativas para el conjunto de la sociedad internacional. La autonoma de poder hacia el exterior que ostenta una sociedad existe desde el momento mismo en que es capaz de ejercer un cierto poder social de un modo directo y sin mediacin en alguna parcela de las relaciones internacionales. Por el contrario, cuando un grupo humano se encuentra mediatizado por otros grupos sociales en el ejercicio de su poder en todos los campos de sus actuacin exterior, dicha colectividad carece de autonoma, y por consiguiente no puede convertirse en un actor con poder internacional. Tambin habr que tener presente que aun cuando un grupo pueda ejercer de modo autnomo su poder en el exterior, si las actuaciones que realiza o las relaciones en las que participa resultan irrelevantes para la e structuracin y dinmica de la sociedad internacional, nos permitir . excluirlo del anlisis. En lnea con lo apuntado, la consideracin de los individuos, al margen de los grupos en los que participan, carece de importancia para el estudio de las relaciones del poder internacional. No obstante, este aspecto del problema sigue siendo objeto de profundos, y todava no zanjados, debates doctrinales. Esta dimensin social del ejercicio del poder internacional fue ya destacada por QUINCY WRIGHT, cuando defini las relaciones internacionales como: Las relaciones entre grupos poderosos. 2. Es un poder descentralizado Si consideramos los innumerables grupos que gozan de autonoma suficiente para ejercer un cierto grado de poder internacional, comprenderemos una de las causas por las que este poder se encuentra fuertemente descentralizado o disperso. Al carecerse internacionalmente de centros nicos, o unificados, para el ejercicio del poder, la sociedad internacional experimenta una complejidad mayor que otras formas ms simples de agrupacin social, y en consecuencia, resulta mucho ms difcil la adopcin de pautas de comportamiento que gocen de una aceptacin o rechazo universal. Esta mayor complejidad de las relaciones de poder en el mundo internacional provoca unas trabas y/o distorsiones que dificultan la estandarizacin
16
de las conductas de los actores internacionales, y su plasmacin en normas o instituciones que unifiquen las formas y limites del ejercicio del poder internacional. Muchos autores han credo encontrar en esta descentralizacin del poder la causa de la anarqua imperante en el contexto internacional. Nada ms lejos de la realidad. La existencia de unas relaciones de poder internacionales genera un orden jerrquico entre los miembros de la sociedad internacional. Paralelamente podemos comprobar que la dispersin del poder nos evidencia la tendencia hacia una mayor participacin. En efecto, cuanto ms descentralizado est el poder en una sociedad mayor es tambin su carcter participativo, y tambin resulta mucho ms compleja su organizacin normativa e institucional. La evolucin histrica de las sociedades internacionales muestra una tendencia recurrente entre las formas centralistas y dispersas de organizacin de las relaciones del poder internacional. En las pocas e n que han dominado unas estructuras de poder fuertemente centralizadas, por ejemplo, en el contexto de los grandes imperios coloniales, la sociedad internacional ha logrado implantar frmulas e instituciones (jurdicas, econmicas, ideolgicas, etc.) ampliamente generalizadas y extraordinariamente eficaces. Sin embargo, el precio de esta eficacia y de este centralismo ha sido el de mantener una sociedad escasamente participativa y democrtica. Resulta interesante contrastar esta situacin con la emanada del proceso de descolonizacin iniciado a fines del siglo XVII. Conviene destacar que el aspecto participativo de la sociedad internacional, en tanto que una consecuencia derivada del mayor o menor grado de descentralizacin del poder entre sus miembros, no coincide totalmente con la idea de interdependencia. Ciertamente el grado de interdependencia entre los actores internacionales ha experimentado en los ltimos siglos una notable acentuacin, pero todava se encuentra muy lejos del que impera en el seno de los propios actores internacionales. Por ejemplo, existe mucha ms interdependencia entre los miembros de un estado o una empresa multinacional que entre distintos estados o empresas multinacionales. 3. Es un poder fuertemente inestable El ejercicio del poder internacional contiene, intrnsecamente, un alto grado de inestabilidad. La inestabilidad se manifiesta en la dificultad, o incapacidad para mantener inalteradas ciertas relaciones de poder a lo largo del tiempo. Esta inestabilidad deriva de dos causas fundamentales. En primer lugar, del alto grado de descentralizacin del poder internacional. En segundo trmino, es una consecuencia del carcter grupal de los actores internacionales, ya que toda crisis o alteracin significativa de las relaciones internas de poder en uno o varios actores terminarn por afectar sus actos internacionales de poder, y con ellos la propia estabilidad de las relaciones internacionales en las que participan. El conjunto de las caractersticas apuntadas confieren al ejercicio del poder internacional unas diferencias que deben ser estudiadas detenidamente, con vistas a descubrir y precisar las regularidades que existen en las relaciones internacionales.
Captulo 3
La sociedad internacional
1. El concepto de sociedad internacional
Al explicar el concepto de relaciones internacionales, apuntbamos ya que uno de sus elementos diferenciadores lo constitua su relevancia para la sociedad internacional. Ms adelante, sealbamos tambin que esas relaciones, en cuanto traducan unas relaciones sociales de poder, se desarrollaban en un contexto distinto del que imperaba en el seno de los grupos que gozaban de un protagonismo internacional. Llegados a este punto, se impone una reflexin en torno a qu entendemos por sociedad internacional? Cuando la doctrina ha intentado dar respuesta a la interrogante que hemos formulado ha seguido tres orientaciones principales. Algunos autores simplemente han considerado inadecuado o imposible dar una definicin de la sociedad internacional, limitndose al estudio de sus miembros y la evolucin de las relaciones sostenidas entre ellos. Un segundo grupo de tericos, en cambio, ha procedido a la especificacin de aquellos rasgos o elementos considerados como caractersticos de la sociedad internacional por contraposicin a los de otros grupos sociales. Desde esta perspectiva, la interrogante que se intenta responder es la de cmo es la sociedad internacional?, siendo irrelevante, desde la ptica de estos autores, la formulacin o no de un concepto terico de la misma. Finalmente, existe una corriente doctrinal creciente, que estima, no slo posible sino incluso necesario, proceder a una definicin del trmino sociedad internacional, a partir de la cual pueda abordarse mejor el estudio de los fenmenos y relaciones que se desarrollan en su seno. Esta posicin no excluye, en absoluto, la posibilidad de destacar los rasgos propios de esta sociedad. Participando plenamente de las tesis sostenidas por esta ltima corriente doctrinal, entendemos por sociedad internacional aquella sociedad global (macrosociedad) que comprende a los grupos con un poder social autnomo, entre los que destacan los estados, que mantienen entre s unas relaciones reciprocas, intensas, duraderas y desiguales Sobre las que .se asienta un cierto orden comn. Tomando en consideracin este concepto de sociedad internacional podemos deducir varias reflexiones: a) La sociedad internacional es una sociedad global de referencia Efectivamente, la sociedad internacional constituye un marco social de referencia, un todo social en el que se hallan insertos todos los dems grupos sociales, sea cual sea su grado de evolucin y poder. La sociedad internacional constituye, por tanto, una sociedad de sociedades, o macrosociedad, en cuyo seno surgen y se desenvuelven los grupos humanos, desde la familia hasta las organizaciones intergubernamentales, pasando por los estados. b) La sociedad internacional es distinta de la sociedad interestatal La existencia de los estados como actores privilegiados del mundo internacional no basta para identificar los conceptos de sociedad internacional y sociedad interestatal.
Junto a los estados siempre han existido otros grupos sociales cuya autonoma de poder les ha permitido participar activamente en el complejo entramado de las relaciones internacionales. En determinadas sociedades internacionales, la base interestatal ha sido suficientemente importante para poder comprender y explicar su configuracin y dinmica esenciales. Esto es particularmente cierto respecto de la esfera jurdica. Sin embargo, nunca ha bastado para alcanzar una comprensin totalizadora de la realidad internacional. Como afirma Truyol: esencialmente, pues, la sociedad internacional es fina sociedad de comunidades humanas con poder de autodeterminacin, de entes colectivos autnomos. c) La sociedad internacional requiere una dimensin relacional No cabe considerar la existencia de una sociedad internacional, en su sentido estricto, si sus miembros no mantienen unas relaciones mutuas intensas y perdurables en el tiempo. La mera existencia de unas actuaciones espordicas y ocasionales, no basta para considerar la existencia de una sociedad internacional. Por ejemplo, la consideracin de una sociedad internacional, de la que forman parte el continente americano o los imperios del Extremo Oriente, es impensable con anterioridad a la etapa de las colonizaciones, en los primeros siglos de la Edad Moderna, aunque existen datos histricos que demuestran contactos ocasionales en siglos anteriores. Por otro lado, los lmites espaciales y funcionales de cada sociedad internacional a lo largo de la Historia, vienen determinados por la duracin e intensidad de las relaciones entre los grupos con un protagonismo internacional, constituyendo la raz ltima del fenmeno de la interdependencia que tanto se predica de la sociedad internacional de nuestros das. d) La sociedad internacional goza de un orden comn La existencia de un orden internacional comn es una consecuencia directa de la dimensin societaria del mundo internacional. Sus protagonistas, desde el momento mismo en que participan de la vida internacional, comparten y contribuyen a la existencia de ese orden social internacional, incluso cuando aspiran a modificarlo pacfica o violentamente. En efecto, en radical oposicin con la tesis de la anarqua de la sociedad internacional, sostenemos la idea de que sin una cierta ordenacin de los miembros y relaciones internacionales, es decir, en un contexto de caos social, no podra existir la sociedad internacional, ni podra sostenerse, con rigor, una concepcin doctrinal basada en este principio. Una parte sustancial de los debates, en torno a esta cuestin, derivan de una larga tradicin filosfico-poltica que se remonta a autores como Maquiavelo o Hobbes. A ello han venido a sumarse las confusiones entre quienes identifican la existencia de un orden internacional con el carcter igualitario y pacfico del mismo, o al menos con la existencia de un orden jurdico internacional. El orden internacional puede emanar, y con frecuencia es as, de la simple correlacin de fuerzas y poderes entre los actores internacionales. Esta es una forma de ordenacin de la realidad internacional i mpuesta y cimentada en la dominacin, pero no por ello dejar de ser un tipo de orden internacional empricamente demostrable y analticamente cognoscible. Por ejemplo, el colonialismo fue un tipo de orden internacional, comn a las metrpolis y a las colonias, emanado directamente del poder de las primeras sobre las segundas y legalizado a travs de ideologas, instituciones y normas jurdicas internacionales. De cualquier modo, la existencia de la sociedad internacional va siempre unida a la vigencia de a lgn tipo de ordenacin comn a todos sus miembros y a las relaciones mantenidas entre ellos.
2. Elementos fundamentales de la estructura internacional

Todo grupo humano presenta algn tipo de estructura interna que, por pertenecer a una colectividad social, podemos calificarla de estructura .social. Esta estructura social se puede definir, siguiendo a MEDINA, como la trama de posiciones e interrelaciones mutuas, mediante las cuales se puede explicar la interdependencia de las partes que componen la sociedad. Naturalmente, la sociedad internacional presenta tambin una estructura social propia y caracterstica a la que denominaremos estructura internacional. La estructura internacional contiene una serie de elementos fundamentales, mediante las cuales es posible conocer y explicar su configuracin y evolucin, a travs de los distintos momentos histricos. Estos elementos de la estructura internacional son los siguientes: 1. La extensin espacial. 2. La diversificacin estructural. 3. La estratificacin jerrquica. 4. La polarizacin. 5. El grado de homogeneidad o heterogeneidad. 6. El grado de institucionalizacin. Naturalmente, cada uno de estos elementos estructurales se configura de un modo diferente en cada sociedad internacional concreta. No podemos confundirlos, por tanto, con los que apreciamos en la sociedad mundial de nuestros das. Nuestra propuesta terica pretende ser ms general y abstracta, para dar cabida, tambin, a las realidades internacionales histricamente trascendidas. Pasemos revista, pues, a cada uno de estos elementos bsicos de la estructura internacional. 1. La extensin espacial La sociedad internacional es una sociedad territorial. No resulta extrao, pues, que uno de los primeros elementos estructurales que debamos analizar en cada sociedad internacional sea, precisamente, el marco espacial en el que dicha sociedad se encuentra asentada. Por otra parte, el principal actor internacional, el Estado, se ha desarrollado tambin a travs de un proceso de creciente sedentarizacin, estimulado por motivos polticos, econmicos y culturales, contribuyendo poderosamente al aumento de la influencia espacial en la vida internacional. Como consecuencia de lo anterior, la sociedad internacional experimenta transformaciones sustanciales en su estructura y dinamismo, cada vez que su extensin espacial se ve alterada, o cuando alguno de sus principales miembros estatales ha experimentado cambios significativos en sus lmites fronterizos. Podemos observar, por ejemplo, que las sociedades internacionales de la Antigedad o de la Edad Media gozaban de una limitada extensin espacial que, unido a significativos niveles de centralizacin poltica y de autarqua econmica, permitan sustentar una visin de la realidad internacional restringida a un escassimo nmero de miembros. Se desconoca la existencia de otras comunidades internacionales, como por ejemplo los grandes imperios de la Amrica precolombina, o cuando se tena conocimiento de su existencia, los contactos eran ocasionales e indirectos. Ello contribua a sustentar una imagen de tales sociedades internacionales marginal y distorsionada, considerndolas, con frecuencia, como civilizaciones inferiores y primitivas. Las concepciones del mar Mediterrneo, como Mare Nostrum, y de las
fronteras del Imperio Romano, como zona de proteccin frente a posibles invasiones de los pueblos brbaros (extranjeros), al igual que la imagen plana del mundo, que durante tantos siglos gravitaron en la configuracin de los sistemas internacionales eurocntricos, nos exime de mayores comentarios. Desde esas pocas hasta nuestros das, las sucesivas sociedades internacionales han experimentado notables cambios en sus estructuras, a medida que se operaban constantes ampliaciones en su marco territorial, hasta alcanzar las dimensiones de una sociedad internacional autnticamente planetaria. Este proceso de constante expansin geogrfica de la sociedad internacional ocasion conflictos y mutaciones en los actores internacionales, as como en las relaciones de poder entre ellos. Unos y otras se generaron ante los inevitables procesos de ajuste, resultantes de la imbricacin de sociedades internacionales y/o comunidades polticas, con distinto grado de evolucin econmica, poltica y cultural, y que hasta entonces haban permanecido desconectadas entre s. Algunas de estas mutaciones han sido tan profundas y radicales que contribuyeron decisivamente a la desintegracin de comunidades internacionales multiseculares y a la emergencia de otras nuevas. En este sentido, se puede afirmar que la expansin ultramarina, tanto hacia Oriente como hacia Occidente, acaecida durante los siglos XV-XVI-XVII y XVIII, dej sentir sus efectos no slo en Europa sino tambin en Amrica y Asia. Sus consecuencias para la vida internacional fueron tan intensas y perturbadoras, que tal vez slo sean paragonables con las ocasionadas por la descolonizacin de los siglos XVIII-XIX y XX. Al mismo tiempo, estos procesos de colonizacin y descolonizacin condujeron a constantes reordenaciones polticas que propiciaron la coexistencia internacional de estados con un poder y presencia activa intercontinental, con otros cuya capacidad de intervencin en los asuntos internacionales quedaba restringida a la parcela geopoltica del continente o regin en la que estaban situados. En otras palabras, ambos procesos influyeron en la formacin y dinmica tanto de las potencias mundiales como de las potencias continentales o regionales. La sociedad internacional, una vez ha alcanzado dimensiones planetarias, se encuentra enfrentada en nuestros das con una problemtica nueva y difcil: la limitacin objetiva de su dimensin espacial. Este nuevo reto que durante largo tiempo estar presente, mientras otros factores, especialmente la tecnologa, no permitan atenuarlo o modificarlo, presionar en favor de una reordenacin de las estructuras internacionales e internas de sus principales actores, los estados, con objeto de ajustar las demandas y necesidades de sus pueblos a la escasez de recursos disponibles en nuestro planeta. Es imaginable que en l futuro ciertos cambios tecnolgicos, demogrficos, econmicos, etc. permitan la creacin o explotacin de recursos (alimenticios, energticos, minerales) no utilizados hasta el momento, como, por ejemplo, la energa nuclear por fusin. Tambin cabe suponer una ampliacin, para ciertos fines, del espacio extraatmosfrico. Sin embargo, mientras estos cambios no se produzcan con la suficiente envergadura, la humanidad seguir encarando el reto de compartir necesariamente un limitado espacio comn, y tendr que asumir las tensiones y conflictos que de ello se deriven. Fenmenos como los del expolio y agotamiento de las riquezas naturales, el crecimiento exponencial de la poblacin, el deterioro ambiental ocasionado por la contaminacin terrestre, area y acufera; la creciente nuclearizacin (civil o militar) de
los espacios, la utilizacin del espacio ultraterrestre, con fines pacficos o blicos, y un sinnmero de problemas, tan acuciantes y graves como los enunciados, est obligando, de forma lenta pero irreversible, a una reestructuracin de la sociedad mundial. 2. La diversificacin estructural En la estructura de la sociedad internacional, como en la de todas las grandes sociedades, se pueden apreciar tres subestructuras o estructuras parciales diversas entre s, pero de cuya correlacin mutua surge la configuracin del orden internacional imperante. Cada una de estas subestructuras se corresponde con una de las reas imprescindibles para la existencia de la sociedad n i ternacional en su conjunto. Al mismo tiempo, sus vnculos mutuos nacen de la existencia de actores internacionales que participan, simultneamente, en varias de estas reas. No obstante, y a efectos tericos, convendr diferenciarlas entre s para comprender mejor los actores relevantes en cada una de ellas y la naturaleza de sus relaciones fundamentales. La primera de ellas est formada por la subestructura econmica. En ella nos encontraremos con la base material y productiva indispensable para la existencia de los grupos humanos que integran la sociedad internacional. Incluimos, dentro de la subestructura econmica, tanto los factores y fuerzas de produccin como el conjunto de relaciones internacionales ntimamente asociadas al proceso econmico en su conjunto (produccin, comercio y consumo). La segunda estructura parcial que debemos considerar en toda sociedad internacional es la poltico-militar. Est compuesta por las comunidades polticas y organismos internacionales, as como por las relaciones de autoridad y/o dominacin que mantienen entre s en virtud de normas jurdicas o mediante el ejercicio de) poder militar, y en ltimo extremo, a travs del recurso a la guerra. La tercera subestructura con significacin internacional es la culturalideolgica, o simplemente cultural. Est formada por los actores y relaciones internacionales desarrollados a partir de la existencia de conocimientos, valores o ideologas comunes a distintas sociedades humanas y de los procesos de comunicacin que de ello se derivan. Resulta imprescindible sealar que la subestructura cultural desempea una funcin de mediacin entre las otras dos subestructuras al trasladar al plano poltico las realidades econmicas, y viceversa, a travs de la actuacin de ciertos grupos encargados de generar, sustentar y difundir los aspectos fundamentales de cada cultura. Esta funcin mediadora, que es caracterstica de la subestructura cultural, condiciona tambin el protagonismo de cada actor internacional al influir directamente sobre las imgenes y expectativas que posee de s mismo y del mundo internacional que le rodea. La divisin tripartita de la estructura internacional que hemos expuesto ha sido estudiada por B0RNSCHIER y se aparta del tradicional dualismo de las estructuras sociales, defendido, entre otros, por MARX y ENGELS, y que ha sido incorporado al mbito jurdico internacional por autores como LANDHEER, para quien existe una clara distincin entre la estructura funcional y la estructura formal. A la primera la define como la divisin del trabaja social en un momento determinado; en cambio, la segunda la explica en los siguientes trminos: En la idea que el grupo se hace de s mismo, estn todas sus aspiraciones, sus estados de tensin, la proyeccin de sus esperanzas, su voluntad de continuidad y de organizacin, y esta figura de s mismo se refleja en lo que denominamos estructura formal del grupo: su tipo de cultura, sus principios morales y jurdicos, su ideologa, etc..
Naturalmente, cada una de las estructuras parciales referidas est conformada de un modo particular, pues junto a los actores y relaciones comunes a varias de ellas existen otros que son exclusivos de cada subestructura. Sus respectivas evoluciones siguen ciclos o ritmos de distinta intensidad y duracin, provocando tensiones, desajustes y crisis, tanto entre los grupos que las capitalizan como en el conjunto de la sociedad internacional. En este contexto, resulta significativo comprobar que el Estado es el nico tipo de sociedad que ha gozado histricamente de una capacidad de actuacin efectiva en las tres subestructuras. En base a ello, el Estado se convierte en el principal protagonista de la vida internacional, y tambin en el centro de convergencia, en la expresin ms clara, de las fuerzas y tensiones que dominan la estructura internacional total. Si nos trasladamos a la sociedad mundial de nuestros das, la diversidad estructural se nos muestra de forma incuestionable. En el plano de la economa, observamos la existencia de un orden internacional esencialmente capitalista que contrasta con la diversidad de sistemas econmicos nacionales. Al mismo tiempo, la economa internacional se encuentra ya directamente afectada por la intervencin, junto a las economas nacionales, de grupos y organismos transnacionales, cuyo poder econmico es cada da mayor. Todo ello se enmarca en un esquema de relaciones econmicas internacionales, denominadas frecuentemente relaciones Norte-Sur, caracterizadas por la creciente desigualdad en beneficio de un reducido nmero de actores que dominan el sistema, y en detrimento de la inmensa mayora de la humanidad. Por su parte, la subestructura poltica mundial agrupa en su seno a un significativo nmero de estados independientes, surgidos en su mayora de la descolonizacin, que sin embargo se han encontrado sometidos a una rgida dualidad de bloques, impuesta por las dos superpotencias a travs de su permanente amenaza nuclear, y que costosamente intenta flexibilizarse mediante la actuacin de organismos intergubernamentales de carcter universal, como la ONU, o de alcance regional, como el Consejo de Europa, la OUA, la OEA, etc. Finalmente, la dimensin cultural de la sociedad internacional se caracteriza por su diversidad y fragmentacin. Diversidad que nace de la riqueza de ideologas y de la ausencia de valores morales con una aceptacin universal, incluso cuando se refieren a problemas que afectan a toda la humanidad, como los Derechos Humanos, la paz internacional, etc. La fragmentacin es una consecuencia de a l necesaria convivencia de culturas diferentes, complicada por la presencia de numerosas organizaciones y movimientos, cuyo protagonismo internacional est propiciado por los avances tecnolgicos en los medios de comunicacin y transporte. En definitiva, las diferencias que existen entre cada una de estas tres subestructuras de la suciedad internacional de nuestros das, le confieren unas caractersticas propias respecto de otros perodos histricos, al tiempo que evidencian signos de transformacin hacia una nueva estructura mundial, cuya configuracin ltima resulta difcil determinar, y de la que ya se atisban algunos de los que sern sus principales protagonistas. 3. La estratificacin jerrquica La sociedad internacional constituye una realidad extensa y compleja, en cuyo seno podemos descubrir varios niveles o estratos ocupados por sus miembros segn la desigualdad de poderes que ostentan. Entre estos niveles existe una jerarqua, un
orden de mayor a menor importancia e influencia en los asuntos internacionales. Podemos, pues, avanzar una definicin de la estratificacin jerrquica, diciendo que es el conjunta de los diferentes y desiguales posiciones ocupadas por los actores internacionales en cada una de las estructuras parciales que . forman parte de la sociedad internacional. La primera observacin que se desprende de esta definicin es la de que la jerarqua internacional no es nica o inmutable en cada sociedad internacional o para las tres subestructuras. Naturalmente las posiciones ocupadas por los estados, como actores de la economa internacional, no coincidirn con la que ocupan como miembros de la subestructura poltica o cultural. Junto a ellos debemos considerar aquellos otros grupos internacionales cuyo protagonismo queda limitado a ciertas reas de la vida internacional, por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional, para la subestructura econmica; el Pacto de Varsovia, en la poltica; la Agencia de noticias Reuter, en el plano cultural. La estratificacin jerrquica en cada una de las p arcelas de la estructura internacional puede realizarse atendiendo a las distintas categoras de actores (estados, OIG, ONG, E. multinacionales, Opinin Pblica, etctera), o bien tomando en consideracin cada uno de los grupos con capacidad de participacin en las distintas subestructuras. Este ltimo mtodo resulta mucho ms riguroso y eficaz, al permitirnos descubrir la posicin realmente ocupada por cada actor en cada subestructura internacional, eludiendo los riesgos de una excesiva generalizacin, y resaltando las dificultades y contradicciones que cada actor internacional posee para ejercer su poder en los distintos tipos de relaciones en las que participa. La investigacin de la estratificacin jerrquica en cada una de las parcelas de la sociedad internacional nos permite una radiografa, una reproduccin esttica del panorama internacional en el momento que hayamos tomado como referencia en nuestro anlisis. Ello nos facilitar el estudio de sus actores y de sus relaciones fundamentales, permitindonos una comparacin histrico-sociolgica con otras sociedades internacionales. Sin embargo, la estratificacin jerrquica internacional no permanece inalterable durante el perodo de vida de una determinada sociedad internacional. Inexorablemente se irn produciendo cambios en las correlaciones de poder entre sus actores, que afectarn, a medio y largo plazo, a sus respectivas posiciones en el contexto internacional. Los cambios parciales y secundarios que se producen en la estratificacin jerrquica internacional, como resultante de las alteraciones en las relaciones de poder y en las posiciones ocupadas por ciertos actores a corto plazo, podemos denominarla movilidad coyuntural de la sociedad internacional. A su vez, cuando estos cambios son generales y afectan de forma fundamental a la estratificacin jerrquica internacional, al cabo de un amplio perodo de tiempo, podemos denominarlos bajo el trmino movilidad estructural de la sociedad internacional. Ambos tipos de movilidad estn ntimamente relacionados. La movilidad coyuntural nos refleja las alteraciones que se operan en el microcosmos de los actores internacionales, bien de forma individualizada o en pequeas colectividades (sectoriales y/o regionales). La movilidad estructural nos muestra las modificaciones experimentadas por el conjunto de la sociedad para cada una de sus estructuras parciales. La movilidad estructural nace de la movilidad coyuntural desarrollada en el seno de una sociedad internacional concreta, pero, a su vez, condicionar futuros cambios coyunturales en la estratificacin jerrquica, en un proceso de sucesin histrica que nos muestra el ascenso y ocaso de los principales actores de cada sociedad internacional, principalmente de las llamadas grandes potencias.
4. La polarizacin La polarizacin, o simplemente polaridad de una sociedad internacional, podemos definirla como la capacidad efectiva de uno o varios actores internacionales para adoptar decisiones, comportamientos o normas internacionales aceptadas por los dems actores, y mediante las cuales alcanzan o garantizan una posicin hegemnica en la jerarqua internacional. Naturalmente la polaridad internacional, es decir, en alguna o todas sus subestructuras, es fruto del poder ejercido por los diversos actores de la soc iedad internacional, e influye directamente en su estratificacin jerrquica. Ahora bien, mientras la estratificacin jerrquica considera al conjunto de los actores, y sus posiciones relativas, en el marco de cada subestructura internacional, la polaridad contempla nicamente a los actores que dominan las relaciones bsicas de cada subestructura internacional, y que, por consiguiente, ocupan las posiciones superiores de su estratificacin jerrquica. La correlacin entre polaridad y estratificacin jerrquica es, y debe ser, analizada en trminos dialcticos. Dado que los polos son, por definicin, aquellos actores que deciden y establecen la forma y desarrollo de las principales relaciones internacionales que los restantes sujetos internacionales acatan, bien por imposicin o por aceptacin, se convierten en los principales beneficiarios y defensores de la estructura imperante. A medio y largo plazo, los polos de cada subestructura internacional vern afectada su posicin hegemnica por una doble va. De una parte, sus intentos de conformar el orden internacional en concordancia con sus valores, intereses y normas, provocar inevitables confrontaciones con otros polos internacionales, o incluso con otros actores internacionales que, gozando de cierto poder, se consideran relegados en la jerarqua internacional por el mantenimiento de ciertas relaciones bsicas que intentarn modificar en su provecho. Pero la polaridad internacional se ve afectada tambin por el hecho de que los actores que dirigen cada una de las subestructuras internacionales se ven obligados a intervenir de un nodo constante y creciente en las relaciones internacionales, con objeto de perpetuar su hegemona, ocasionndoles, a largo plazo, un drenaje de sus recursos y capacidades hacia proyectos o actuaciones exteriores que terminan por debilitar su poder social interno. Bsicamente pueden sealarse tres tipos de polaridad internacional. La monopolaridad que existe cuando un solo actor es capaz de dirigir, de modo decisivo, la dinmica de una determinada subestructura internacional. Un ejemplo, ya clsico, de monopolaridad poltico-militar est representado por el Imperio Romano, entre la derrota de Cartago (ao 136 a. de C.) y su divisin y posterior desmembramiento (ao 476 d. de C.), en la sociedad internacional mediterrnea de la Antigedad. La bipolaridad surge cuando la direccin de una subestructura se realiza simultneamente por dos actores internacionales. Como ejemplos podemos mencionar, en el plano poltico, los casos de Esparta y Atenas, en la Grecia clsica; de Roma y Cartago, ms tarde, o de los Estados Unidos y la Unin Sovitica, en nuestros das. Finalmente, existe multipolaridad cuando concurren ms de dos actores en el dominio de una subestructura internacional. Un caso de multipolaridad econmica lo encontramos en la sociedad internacional actual, dado que junto a las grandes
potencias econmicas (Estados Unidos, Japn, la Unin Sovitica, etc.) aparecen ciertas organizaciones intergubernamentales (Comunidad Econmica Europea, Fondo Monetario Internacional), e incluso algunas empresas multinacionales (Exxon, Royal Dutch-Shell, General Motors, Citicorp, Bank America, etc.). Una nota comn a la bipolaridad y a la multipolaridad es la ausencia de una hegemona o direccin nica, que obliga a los distintos polos a tomar en consideracin, en sus actuaciones internacionales, los intereses y normas que guan la conducta de sus copartcipes. Ello introduce una mayor complejidad y aleatoriedad en las relaciones internacionales. Desde luego la investigacin de la polaridad internacional suele centrarse en el protagonismo de los estados, y aunque, efectivamente, la polaridad estatal es la ms importante, no es la nica forma de polaridad. El concepto, tal como lo hemos definido, permite incluir a otros actores no estatales: Por ejemplo, en el marco de las relaciones jurdico-polticas actuales, la ONU desempea una cierta polaridad que se acenta claramente en relacin con las restantes OIG. 5. El grado de homogeneidad o heterogeneidad. Toda sociedad internacional se encuentra condicionada tambin por la presencia o ausencia de un ndice de homogeneidad entre los miembros que participan de un mismo tipo de relaciones internacionales. La homogeneidad internacional no es un trmino unvoco ni evidente en s mismo, por lo que requiere una precisin definitoria. Podernos considerar que existe homogeneidad internacional cuando se aprecian identidades o similitudes internas fundamentales entre los actores que pertenecen a una misma categora y participan en una misma subestructura internacional, principalmente entre los actores estatales. Por el contrario, cuando constatamos la existencia de divergencias internas bsicas entre tales actores, hablaremos de heterogeneidad internacional. Lgicamente, si partimos de la premisa de que en una misma sociedad internacional existen unos actores con distinta naturaleza, composicin, poder y objetivos, el estudio del grado de homogeneidad o heterogeneidad internacionales slo ser vlido en la medida en que comparemos la configuracin interior de actores internacionales que pertenezcan a una misma categora. Resultara incorrecto, cientficamente, pretender comparar los elementos bsicos de los estados en el marco poltico-militar, con los de otros actores internacionales, por ejemplo las OING y las OIG, pues aunque pueden existir similitudes circunstanciales entre unos y otras, no se puede negar la evidencia de sus diferencias esenciales. La existencia de un elevado ndice de homogeneidad en una subestructura internacional tampoco es transferible, automticamente, a las otras dos subestructuras. As, podemos observar que las relaciones polticas son homogneas y, en cambio, presentan una significativa heterogeneidad internacional en el marco cultural o econmico. El grado de homogeneidad o heterogeneidad imperante entre los actores internacionales de una misma categora nunca alcanza un carcter absoluto o total. Su determinacin requiere especificar previamente cules son sus elementos internos que tomamos como esenciales a efectos comparativos. Adems, exige un cierto relativismo y gradacin en el anlisis internacional. Ambos aspectos nos evidencian la dificultad de investigacin de este rasgo de la sociedad internacional, advirtindonos, al propio tiempo, de los riesgos que entraan las afirmaciones basadas en meras generalizaciones o estudios sobre coincidencias meramente formales.
10
Las consideraciones sobre el grado de homogeneidad o heterogeneidad se encuentran muchas veces implcitas cuando aceptamos expresiones como las de pases desarrollados frente a pases subdesarrollados, pases occidentales y pases socialistas, pases del Norte versus pases del Sur; etc. Detrs de tales expresiones se intentan evidenciar ciertas identidades o rasgos comunes entre los pases de una misma categora, o se utilizan para legitimar universalmente ciertos modelos de organizacin o funcionamiento social. Por ejemplo, el intento de implantar en los diversos pases de Amrica Latina un modelo de organizacin poltica del Estado idntico al de las democracias europeas o al de los Estados Unidos. Aron ha escrito que los sistemas homogneos implican, en un primer anlisis, una mayor estabilidad. Esta afirmacin la fundamenta alegando que la homogeneidad en los sistemas internacionales permiten una mayor previsibilidad en la poltica exterior de los estados. Ciertamente el razonamiento aroniano resulta slido, pero peca de inconcrecin y es excesivamente categrico. Constituye un ejemplo caracterstico del abuso en el estudio del grado de homogeneidad como elemento definidor de una sociedad internacional. Detengmonos, brevemente, en algunas consideraciones. Lo primero que debemos destacar es que el propio trmino de estabilidad es polismico. Como lo ha subrayado BOULDING, caben, al menos, dos interpretaciones de este concepto: a) La estabilidad como capacidad del sistema internacional para mantener su estructura a travs del tiempo. b) La capacidad del Sistema internacional para mantener la paz entre sus miembros. Tomando como referencia la primera de ambas acepciones, resulta chocante que sociedades internacionales con subestructuras polticas tan heterogneas como el concierto europeo de grandes potencias, en el siglo XIX, o el sistema de bipolaridad de las superpotencias, en la segunda mitad del siglo XX, hayan demostrado un elevado nivel de estabilidad. En cambio, si nos atenemos al segundo de sus significados, las diferencias entre la homogeneidad poltica del sistema de estados europeos, durante la segunda mitad del siglo XVII y el XVIII, y el concierto europeo decimonnico, no revelan diferencias apreciables en el nmero e intensidad de los conflictos blicos. De hecho ambas sociedades desaparecieron tras sendas guerras generales (guerras napolenicas y Primera Guerra Mundial) que resultaron imposibles de evitar. No resulta superfluo recordar que numerosos conflictos blicos encuentran sus causas en mviles econmicos o ideolgicos que poco tienen que ver con la homogeneidad o heterogeneidad poltica entre los estados. Por ejemplo, la homogeneidad de los regmenes polticos en Europa, durante la primera mitad del siglo XVII, no impidi las guerras de religin que durante dcadas enfrentaron a unos monarcas con otros. Por otra parte, las guerras, o para ser ms exactos, ciertos tipos de guerras, constituyen una institucin internacional que refleja la homogeneidad entre los estados en determinadas pocas histricas. Por ejemplo, las llamadas guerras dinsticas o sucesorias, constituyeron durante siglos una institucin aceptada por todas las monarquas, para permitir el acceso al trono vacante de un reino por cualquiera de los
11
candidatos que ostentase un ttulo hereditario o vnculo dinstico con la familia reinante. 6. El grado de institucionalizacin Las consideraciones precedentes nos permiten introducirnos en el ltimo elemento fundamental para el conocimiento de una sociedad internacional, y que, en cierta medida, es un resumen de todos los anteriores. Se trata del grado de institucionalizacin. El grado de institucionalizacin de una sociedad internacional est formado por el conjunto de rganos, normas o valores que, con independencia de su carcter expreso o tcito, son aceptados y respetados por la generalidad de los actores internacionales de una misma subestructura, permitiendo, de este modo, la configuracin y el mantenimiento de un cierto orden internacional. Este concepto traduce, por tanto, el nivel de entendimiento y consenso social que impera entre los miembros de la sociedad internacional, a la hora de crear, participar o modificar sus relaciones mutuas. En la medida en que la sociedad internacional se organiza en torno a tres estructuras parciales, cuyos miembros y relaciones difieren entre s, las instituciones internacionales se engendrarn en cualquiera de ellas. En virtud de ello, el grado de institucionalizacin no puede quedar reducido nicamente al estudio de las normas jurdicas internacionales. Existen algunas importantes instituciones internacionales que no quedarn recogidas en el Derecho Internacional, aunque en l se sintetizan la mayor parte de las instituciones fundamentales de una sociedad internacional. Tras el estudio de las instituciones internacionales y de sus cambios nos aparecer compendiado el orden internacional, su estructura y dinamismo, pues al igual que cualquier otro tipo de sociedad tambin la sociedad internacional requiere tinos valores y normas, comunes a todos sus miembros, sobre los que poder cimentar su organizacin y funcionamiento sociales. Las instituciones internacionales pueden surgir del inters y la voluntad de ciertos actores internacionales que gozan de apreciable poder y que se configuran como polos d irectivos en las relaciones internacionales. Tambin pueden ser una resultante de la homogeneidad imperante entre los miembros de una subestructura, pues es frecuente que cuando sus elementos fundamentales internos son idnticos terminen proyectndose en sus actuaciones y relaciones exteriores. Los cambios en la polaridad y en la homogeneidad internacionales han provocado alteraciones en el esquema institucional de la sociedad internacional. Un caso significativo de cmo el cambio de polaridad ha alterado una institucin internacional, lo encontramos en los supuestos del reconocimiento de estados o de gobiernos. El impacto del proceso descolonizador y de los cambios revolucionarios acaecidos durante los dos ltimos siglos, permiti la formacin de nuevas potencias, como los Estados Unidos, y el declive de otras. Al amparo de estas transformaciones se impusieron nuevos principios (principio de efectividad) y doctrinas (doctrina Stimson) en los procesos de reconocimiento. Se pueden mencionar tambin ejemplos de desaparicin de instituciones internacionales pluriseculares, tales como los matrimonios dinsticos y el comercio de esclavos. La primera institucin, de marcado origen tnico-familiar y naturaleza jurdica privatista, constituy durante varios siglos una institucin jurdico-poltica en las relaciones entre los regmenes monrquicos. Gracias a ella, los estados podan fusionarse, anexionarse nuevos territorios, aliarse, etc.; en definitiva constitua un
12
instrumento importante de la poltica exterior de los estados monrquicos. En la actualidad, el matrimonio entre miembros de distintas dinastas no deja de constituir un acontecimiento anecdtico en las relaciones polticas entre los estados. Por lo que se refiere al comercio de esclavos, su desaparicin se debi a la imposicin inglesa para legalizar semejante prctica internacional. Ya en el Congreso de Viena (1815), Inglaterra declar contrario a sus principios e intereses (econmicos) el comercio internacional de esclavos y su disposicin a utilizar su poder martimo para combatirlo. Esta imposicin se confirm en los tratados concluidos ese mismo ao con Espaa y Portugal, y ms tarde, en 1818, con Holanda, principales beneficiarios de este comercio, as como mediante la prohibicin general proclamada en 1833. En la medida en que las instituciones internacionales reflejan un entendimiento bsico y generalizado entre los actores internacionales, respecto de la forma de conducir sus relaciones, resulta lgico pensar que este entendimiento puede recaer tanto sobre sus vnculos de cooperacin como respecto de sus discrepancias o antagonismos. La diplomacia, el comercio o la guerra son formas de relacin internacional presentes en diversos tipos de instituciones internacionales. No cabe, por tanto, excluir, en el anlisis del grado de institucionalizacin de una sociedad internacional, aquellos valores o normas que emanan directamente de la existencia de conflictos blicos en el seno mismo de esa sociedad. Al igual que apuntbamos en el punto anterior, la existencia de un desarrollado sistema institucional no garantiza, por s mismo, una sociedad internacional ms pacfica y estable. Podemos considerar, sin embargo, como hiptesis terica, que cuanto mayor sea el nivel institucional en el contexto internacional mayores sern tambin las posibilidades de limitar la escalada en los conflictos blicos e impedir su transformacin en guerras generales y/o totales que amenacen a toda la sociedad internacional. La aceptacin universal de las instituciones internacionales induce una mayor capacidad de previsin en el comportamiento de sus actores, que propicia la seguridad en las decisiones y la confianza mutua, incluso cuando se combaten, lo que confiere una mayor estabilidad a !as relaciones internacionales. Por el contrario, la crisis del sistema institucional aumentar la desconfianza e inseguridad entre los actores internacionales dificultndose sus relaciones de cooperacin y liberando los conflictos blicos de las trabas que impedan su extensin e intensificacin. El resultado puede ser una aceleracin dela crisis general de todo el orden internacional imperante y, por tanto, la desaparicin de la sociedad internacional y la emergencia de una nueva.
3. Modelos tericos de la sociedad internacional: estticos, dinmicos y globales.

La enorme complejidad de los fenmenos internacionales constituye una de las principales dificultades con las que tropieza el internacionalista. Ello ha obligado a formular modelos tericos que tratan de reflejar, de un modo ms o menos simple, la multiplicidad de actores y relaciones que componen la realidad internacional. Estos modelos podemos clasificarlos en tres categoras: modelos estticos, modelos dinmicos y modelos globales. Los modelos estticos descansan en el paradigma de la estabilidad o permanencia de un cierto orden internacional que permanece inalterable en su esencia a pesar de los cambios que se operan en el panorama de los actores internacionales.
13
En otras palabras, admite una dinmica coyuntural y una estabilidad estructural en el seno de la sociedad internacional. Los modelos estticos tratan de dar una representacin terica que explique la aparente paradoja que supone el que las sociedades internacionales, a pesar de su aparente anarqua por carecer de unos rganos centralizados de poder, logran perdurar durante largos perodos histricos, en ocasiones pluriseculares, asumiendo la permanente dinmica internacional sin alterar sus estructuras fundamentales. Sin duda alguna, el modelo esttico que ha alcanzado una aceptacin ms generalizada en la doctrina internacionalista es el modelo del equilibrio o balanza de poder. Una formulacin clara de este modelo figura ya en los escritos de algunos autores del siglo XVIII, tan destacados como DE VATTEL o VOLTAIRE. La formulacin de este modelo durante la etapa de auge de las ciencias fsico-naturales, particularmente la fsica newtoniana, y de consolidacin del racionalismo, debi ejercer una importante influencia en la admisin de este modelo como paradigma cientfico explicativo de la sociedad internacional. El modelo del equilibrio de poder descansa en ciertos supuestos bsicos. En primer lugar, contempla el mundo de los estados y de sus relaciones polticoeconmicas, como el ncleo central de la vida internacional. En segundo trmino, considera la existencia de unas relaciones de poder entre estos estados gracias a las cuales existen ciertos pases cuyo poder les permite mantener unos vnculos de dominio sobre el resto de la comunidad de estados, ejerciendo de ese modo una funcin de cuasi gobierno internacional. Tercero, las potencias internacionales deben utilizar su poder para impedir que cualquiera de ellas logre concentrar suficiente poder como para lograr dominar a las dems. En cuarto lugar, debe impedirse que el directorio de potencias experimente alteraciones, cuantitativas y/o cualitativas, importantes, por cuanto ello terminara minando la estabilidad del orden poltico internacional. Finalmente, todas las potencias deben estar interesadas en evitar que los conflictos blicos entre ellas se extiendan a todo el sistema internacional, es decir, las guerras se admiten como un instrumento necesario, aunque deben ser unas guerras limitadas. El modelo del equilibrio de poder ha gravitado sobre las doctrinas y la prctica internacional de los tres ltimos siglos. En el marco especfico de nuestra disciplina ha recibido un renovado impulso de la mano de los tericos del realismo poltico norteamericano, pero tambin desde el campo de la teora sistmica, concretamente de las aportaciones realizadas por MORTON KAPLAN, que estableci como uno de sus principales modelos sistmicos el sistema de equilibrio de poder. Incluso en nuestros das, este modelo terico impregna la mayor parte de los anlisis estratgicos nucleares. Un autor tan destacado como KISSINGER ha escrito, a propsito del equilibrio de poder: Si algo ensea la h istoria, es que no puede haber paz sin equilibrio, ni justicia sin contencin o moderacin. (...) Los guardianes del equilibrio del siglo XIX estaban dispuestos a ajustarlo segn los cambios en la estructura de poder. Los responsables de la poltica de las superpotencias en la segunda mitad del siglo veinte tienen mucha menos confianza en la capacidad del equilibrio de corregirse a s mismo despus de ser perturbado. El "equilibrio" entre las superpotencias se ha vuelto al mismo tiempo precario e inflexible. Una consideracin final se impone a propsito de este modelo. En la medida en que el panorama de la sociedad internacional aumenta su complejidad por la presencia de nuevos actores y relaciones, el modelo del equilibrio de poder resulta cada vez ms inadecuado para aportar explicaciones tericas satisfactorias. No obstante, los estadistas, y sobre todo los de las superpotencias, siguen contemplando
14
la poltica internacional, segn e l prisma de una balanza de poder poltico-militar, cuya consecuencia inevitable es su proyeccin a las respectivas polticas exteriores, manteniendo con ello cierto valor explicativo al modelo del equilibrio de poder que no puede ser desconocido, aunque debe ser relativizado. Junto a los modelos estticos de la sociedad internacional, y en gran parte debido a sus limitaciones, durante el siglo XIX asistimos a la aparicin de ciertas corrientes de pensamiento, propiciadas por el desarrollo de la economa y la sociologa, que tratarn de explicar los cambios internacionales promovidos por la Revolucin Industrial, mediante la elaboracin de modelos y teoras dinmicas. Entre ellas cabe destacar el organicismo social de SPENCER, claramente influido por el darwinismo. Pero ser la obra conjunta de MARX y ENGELS la que introduzca una poderosa lnea de pensamiento social en la que se primar el anlisis de los procesos de cambio en las sociedades, incluida la sociedad internacional, a partir de la lucha de clases. El pensamiento marxista, abonado con los escritos de autores posteriores, como OTTO BAUER; ROSA LUXEMBURGO o V. I. LENIN, terminar por penetrar en el mundo de las realidades internacionales tras el triunfo de la Revolucin Bolchevique. En el campo de la doctrina no marxista, la perspectiva dinmica de la sociedad internacional avanzar a travs de los trabajos de los historiadores, como TOYNBEE, CARR, RENOUVIN o DUROSELLE, pasando muy pronto a nutrirse con nuevas teoras sociolgicas, como el funcionalismo de PARSONS o el anlisis de sistemas. Pero donde, probablemente, ms se han canalizado los esfuerzos por alcanzar modelos dinmicos de representacin de la realidad internacional, es en un conjunto de corrientes tericas desarrolladas durante las dos ltimas dcadas: las teoras del conflicto; las teoras de la integracin y las teoras de la comunicacin. Cada una de ellas privilegia cierto tipo de procesos o relaciones en el panorama internacional, pero todas ellas poseen en comn la visin de la sociedad internacional como una sociedad dominada por procesos de reajuste y mutacin, como una realidad social en constante dinamismo. En el marco de las teoras del conflicto se han intentado establecer diversos modelos explicativos, algunos de ellos fruto de la adaptacin de la teora de los juegos, y de sus mtodos probabilsticos, a los conflictos internacionales. Entre los innumerables modelos propuestos, conviene mencionar dos de ellos, que a pesar de presentar un alto rigor terico, desgraciadamente han recibido escasa atencin. Se trata del modelo elaborado por DUROSELLE en su obra Le conflict de Trieste (1966) y que este autor aplica a un caso histrico concreto, el conflicto italo-yugoslavo por el control de la ciudad de Trieste tras la Segunda Guerra Mundial. El segundo modelo ha sido desarrollado por el Centro Quebequs de las Relaciones Internacionales, y es conocido como el modelo CADIC, de las iniciales inglesas de Comparative Analisys of Dyadic Interstate Conflict (Anlisis comparativo de los conflictos interestatales didicos). Las teoras de la integracin se desarrollaron en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial y recibieron su impulso de diversas fuentes. De una parte, las doctrinas funcionalistas y neofuncionalistas procedentes del mbito sociolgico. Por otra parte, las diversas iniciativas polticas y econmicas para crear o desarrollar organizaciones y/o procesos de integracin supranacional. La resultante de ambos fenmenos fue la formulacin de modelos explicativos de la dinmica integradora. Los estudios de autores como DEUSTCH, HAAS o ETZIONI, entre otros, constituyeron
15
puntos de referencia en la formulacin terica de la integracin internacional. No obstante, entre los principales modelos de integracin propuestos, deben mencionarse los siguientes: a) Integracin poltica: modelo federal y modelo confederal. b) Integracin econmica: zona de libre comercio, unin aduanera, mercado comn. Finalmente, las teoras de la comunicacin internacional encontraron en los trabajos de DEUSTCH su formulacin ms completa y exhaustiva. Para este autor la conducta de los estados se encuentra directamente influida por los procesos de comunicacin que se desarrollan en su interior y con los restantes actores internacionales. Desde la consideracin de los procesos de comunicacin interna de los estados disea el modelo en cascada de los flujos de influencia e informacin, con diversos niveles, segn se consideren en el anlisis los pases desarrollados o los subdesarrollados, y con distintos grados de intensidad en los flujos (muy fuerte, fuerte o dbil). El conjunto de estos modelos y teoras presentan, todava, dos importantes limitaciones, una de naturaleza conceptual, la otra de carcter metodolgico. En efecto, la mayora de estas concepciones doctrinales y de los modelos utilizado, toman en consideracin el restringido mbito de las relaciones interestatales, desconociendo o subestimando la realidad de que los conflictos entre actores no estatales, por ejemplo grupos tnicos, lingsticos o religiosos, pueden llegar a ser relevantes en la elaboracin de modelos explicativos de la realidad internacional. Lo mismo cabra afirmar respecto de los procesos de integracin, por ejemplo, entre empresas multinacionales. En segundo trmino, muchos de los modelos propuestos no han sido suficientemente contrastados con la realidad internacional, a travs de numerosos y rigurosos estudios empricos que garanticen la utilidad de las variables y relaciones seleccionadas como fundamentales en el modelo terico. Esta escasa contrastacin emprica no justifica, sin ms, el repudio de tales modelos, pero cuestiona seriamente su valor explicativo. Ms recientemente, los esfuerzos tericos de los internacionalistas se han orientado hacia la construccin de modelos explicativos globales, es decir, abarcando la totalidad de los fenmenos bsicos que concurren en una sociedad de dimensiones planetarias. Esta corriente doctrinal goza de importantes precedentes histricos entre los ms destacados pensadores y filsofos de la Edad Moderna. En trminos generales, tales modelos presentan tres rasgos comunes. El primero de ellos radica en el intento por estudiar la realidad como unidad total, un sistema cuyas partes se encuentran fuertemente interrelacionadas. En segundo lugar, los diversos modelos tratan de seleccionar y cuantificar las variables claves de la sociedad mundial. Se trata no slo de identificar los problemas y procesos que se desarrollan en el contexto internacional, sino tambin de precisar su alcance y cantidad. Por ltimo, todos ellos se configuran como modelos normativos y slo descriptivos, los hay que, incluso, pretenden fundamentar previsiones futuras (futuribles) sobre la evolucin de la sociedad mundial. Un punto de referencia obligado al explicar el auge alcanzado por la modelizacin global lo constituyeron los modelos propuestos por JAY FORRESTER, del Instituto Tecnolgico de Massachussets, denominados Mundo-1 y Mundo-2 que fueron recogidos y ampliados por el Primer Informe del Club de Roma, elaborado por MEADOWS.
16
Ms tarde, y ante las crticas sus citadas, se desarroll el Segundo Informe del Club de Roma, fruto de las investigaciones de MESAROVIC y PESTEL. A estos trabajos le siguieron muchos otros, entre los que destacarnos el modelo SARUM, del Departamento del Medio Ambiente del Reino Unido; el modelo SIMLINK, del Banco Mundial; el elaborado por LINNEMAN y denominado MOIRA (Modelo de Relaciones Internacionales en la Agricultura); el modelo del mundo en el ao 2000, realizado por un equipo de expertos del Consejo del Medio Ambiente y del Departamento de Estado de los Estados Unidos; el Modelo Mundial Latinoamericano desarrollado por el Comit de expertos, entre los que se encontraban JORGE SABATO, OSVALDO SUNKEL y HELIO JAGUARIBE. Las Naciones Unidas auspiciaron un modelo que fue realizado por uno de los ms importantes econmetras y Premio Nobel de Economa, WASSILY LEONTIEF; finalmente, debemos mencionar el modelo INTERFUTUROS de la OCDE. Modo este esfuerzo cientfico no ha sido baldo. Los diversos informes han generado varios efectos positivos. Ante todo, conmocionaron la conciencia de la opinin pblica, obligndola a enfrentarse con su propia realidad medioambiental y con las posibles consecuencias futuras que se derivaran, caso de no adoptarse medidas correctoras, de un uso y deterioro abusivos de los recursos del planeta. Una segunda aportacin significativa consiste en la similitud de conclusiones que alcanzan a pesar de las diferencias de datos utilizados y de metodologas empleadas. Ello permite confirmar ciertas expectativas de futuro como posibilidades ciertas, si no se operan cambios en las conductas de las sociedades. Finalmente, gracias a estos esfuerzos tericos, las ciencias sociales, en general, y la disciplina de las Relaciones Internacionales, en particular, han visto enriquecer sus instrumentos y metodologas de investigacin y anlisis. Ciertamente, estos modelos presentan todava errores de apreciacin, especialmente en sus previsiones de futuro, y serias limitaciones tericometodolgicas. La principal de ellas tal vez sea la preocupacin por seleccionar variables cuantificables. De este modo, los modelos y ecuaciones que los sustentan excluyen sistemticamente muchas otras variables, que, siendo relevantes para explicar la dinmica internacional, resultan imposibles o difcilmente reducidas a datos estadsticos. No obstante, y a pesar de ello, han realizado ya valiosas aportaciones al conocimiento de algunos fenmenos y relaciones de la sociedad internacional sobre los que se disponan de escasos datos, al tiempo que han demostrado que es posible y til avanzar previsiones sobre el futuro de la humanidad.
Captulo 4.
Las Relaciones Internacionales.

1. Las interacciones sociales y el concepto de relaciones internacionales.
Una teora de la Sociedad Internacin obliga a considerar, junto a sus elementos estructurales, la trama de relaciones que se desarrollan entre sus miembros. Esta visin dinmica de la realidad internacional descansa en el supuesto de que los grupos con un cierto protagonismo internacional no pueden permanecer aislados entre s sin ver ese protagonismo sensiblemente mermado. En efecto, la Sociedad Internacional, como cualquier otro tipo de sistema social, nace y subsiste debido a las actuaciones de sus miembros orientadas a generar vnculos de mutua influencia. Estas actuaciones recprocas o interacciones sociales constituyen el sustrato dinmico de todas las sociedades y, naturalmente, tambin de la Sociedad Internacional. PARSONS ha sealado, muy certeramente, que: El concepto de interaccin es el paso de primer orden, ms all del propio concepto de accin, para formular el concepto de sistema social. (...) los puntos fundamentales de referencia para analizar la interaccin son dos: 1. que cada actor es tanto un agente de actuacin como un objeto de orientacin para s mismo y para los dems; y 2. que, como agente actuante, se orienta hacia s mismo y hacia los , otros, y como objeto tiene significado para s mismo y para los otros en todos los aspectos y modalidades primarios. A partir de este concepto genrico de interaccin podemos formular una definicin de las interacciones Internacionales, que sern aquellas acciones recprocas surgidas entre grupos con un cierto poder autnomo y cuyos efectos se dejarn sentir directamente, tanto en la configuracin del contexto internacional en el que operan como en sus respectivas estructuras internas. Desde luego la consideracin de la realidad internacional, como una tupida red de interacciones, no excluye la existencia de ciertos actos internacionales de carcter unilateral, emanados de la autonoma de todo actor internacional. Como ejemplos podramos citar la concesin de cierto tipo de ayudas humanitarias en casos de catstrofes, la ruptura por un pas de relaciones diplomticas, el reconocimiento de un Estado o de un Gobierno o, el caso menos probable, pero mucho ms grave, de un ataque nuclear estratgico, el llamado first strike o primer golpe. No obstante, tales actos, adems de ser ocasionales, no podran por s solos engendrar y sustentar una autntica Sociedad Internacional. La consideracin de las interacciones internacionales nos permite dar un paso terico y proceder a una mayor precisin del concepto de relacin internacional. Podemos afirmar que la relacin internacional es la resultante de la articulacin de mltiples interacciones entre determinados actores internacionales, en un marco espacial y, temporal bien definido, de tal modo que constituyan un proceso inteligible como un todo y fuera del cual cada una de estas interacciones carece de significado. Ambos conceptos podemos diferenciarlos en el plano terico aunque no siempre sea sencilla su diferenciacin prctica. Las interacciones internacionales constituyen los elementos o componentes de las relaciones internacionales. Es la diferencia que existe entre la parte y el todo, lo particular y lo general, lo variable y lo
estable. Las interacciones se desarrollan a corto plazo, en breves perodos temporales, las relaciones se sustentan durante el medio o largo plazo. Las primeras nos permiten comprender la coyuntura internacional, las segundas, en cambio, nos facilitan el conocimiento de las estructuras internacionales. Esta distincin es fundamental desde las perspectivas metodolgica y gnoseolgica. Una adecuada interpretacin y periodificacin de las secuencias dinmicas y de las fases evolutivas de una Sociedad Internacional, imponen una correcta comprensin de las formas y procesos de articulacin de las diversas interacciones internacionales, para dar origen a las relaciones internacionales, tarea que resulta imposible si previamente no hemos procedido a una distincin conceptual entre ambos fenmenos. Tomemos algn ejemplo para explicar mejor estas ideas. Est unnimemente aceptado que las guerras internacionales son una forma ancestral de relacin entre las sociedades, que se caracteriza por el recurso a la violencia y los poderes militares de tales sociedades. Sin embargo, no todas las interacciones que integran las guerras quedan reducidas a aquellas que implican el uso de la violencia. Adems de las batallas, los beligerantes recurren tambin a actuaciones de carcter econmico (embargos, boicots, etc.) o diplomtico (negociaciones de alto el fuego, de intercambio de prisioneros, etc.). Todas estas interacciones forman parte de la relacin blica, influyendo en su evolucin y en sus resultados, aunque cada una de ellas puede ser diferenciada de las dems. Y sin embargo, la esencia ltima de la relacin blica vendr caracterizada por sus interacciones-clave que son, precisamente, los enfrentamientos armados que denominamos batallas. Son stas las que deciden el curso de la guerra y su resultado final. Como se puede apreciar en el ejemplo anterior, toda relacin internacional conjuga una diversidad de interacciones que constituyen sus elementos o unidades primarias. La cuestin que se le plantea al analista es la de determinar las interacciones-clave, es decir, aquellas interacciones que constituyen el ncleo esencial y diferenciador de cada relacin internacional, respecto de aquellas otras interacciones secundarias cuya presencia o ausencia puede influir en la relacin, pero no define su naturaleza. Este planteamiento ayuda a romper la rigidez de los esquemas basados en concepciones unilateralistas de las relaciones internacionales, debidos en gran medida al paradigma estatalista, y nos remite a una concepcin de la realidad internacional en la que el comportamiento de sus actores est condicionado, no slo por sus propios actos (y decisiones) sino tambin por las respuestas que inducen en los dems miembros de la Sociedad Internacional. En otras palabras, esta visin terica nos habla de la interdependencia, tanto o ms que de una independencia o sumisin, ms o menos absolutas, y frecuentemente refutadas por la realidad internacional.
2. Clasificacin de las relaciones internacionales.

En la medida en que las interacciones-clave ayudan a descubrir la naturaleza y caractersticas de las relaciones internacionales, podemos proceder a una primera aproximacin estableciendo una clasificacin, segn diversos criterios: a) Por el nmero de actores que intervienen: Podemos distinguir entre las interacciones bilaterales, las multilaterales y las globales. En las primeras intervienen nicamente dos actores internacionales. Las multilaterales implican la participacin de ms de dos actores y, por ltimo, las
globales se desarrollan entre la totalidad de los miembros de una misma Sociedad Internacional, sea sta regional o mundial. b) Por el grado de vinculacin que establece entre los actores: De acuerdo con este criterio podemos diferenciar entre las interacciones directas y las indirectas. Desde luego, todas las interacciones presuponen un cierto grado de reciprocidad entre los actos de los distintos actores internacionales que participan en ellas. No obstante, esta vinculacin recproca puede alcanzarse de un modo directo e inmediato, lo que sucede en la mayora de las ocasiones, o mediante la interposicin de terceros actores internacionales que actan de intermediarios entre los creadores y destinatarios de dichas interacciones. En el primer supuesto se trata de interacciones directas, mientras que en el segundo caso nos hallamos ante unas interacciones indirectas, ya que nicamente pueden desarrollarse gracias a la participacin de otros miembros de la colectividad internacional. Hay muchos ejemplos de interacciones directas: el intercambio de embajadores, la negociacin de un tratado, la celebracin de una conferencia de jefes de Estado o de Gobierno, etc. Entre los casos de interacciones indirectas podemos mencionar la mediacin, la conciliacin, etc. c) Por la naturaleza de las interacciones: Las interacciones internacionales varan en funcin de su naturaleza poltica, econmica, jurdica, cultural, etc. Cabe tambin la posibilidad de que se produzca una combinacin de interacciones de distinta naturaleza, de modo que un actor opere en un mbito determinado a condicin de que el otro acte en un mbito diferente. En estos casos podremos referirnos a unas interacciones de naturaleza mixta. Esto ocurre, por ejemplo, cuando un pas concede a otro un crdito o ayuda econmica, a cambio de que le confiera ciertos derechos de, utilizacin de su territorio para fines militares. Todas estas clasificaciones tipolgicas de las interacciones internacionales solamente tendrn validez en la medida en que nos faciliten una mejor comprensin y anlisis de las relaciones internacionales. Son estas las que constituyen el objeto preferente de nuestra disciplina. Fundamentalmente podemos agruparlas en cuatro grandes categoras: las relaciones de cooperacin, las relaciones de conflicto, las relaciones de asociacin y las relaciones de comunicacin. En la complicada maraa de vnculos internacionales entre los miembros de la Sociedad Internacional, no cabe esperar la existencia de relaciones que respondan plenamente a uno u otro de los modelos ideales que acabamos de mencionar. Es precisamente en este contexto en el que las interacciones-clave constituyen una herramienta eficaz para delimitar la esencia y caractersticas de unas relaciones internacionales frecuentemente confusas y siempre complejas.
3. Las relaciones internacionales de cooperacin

Tradicionalmente los aspectos tericos de la cooperacin internacional han sido relegados o subestimados por los analistas. Ello ha sido el resultado de la excesiva importancia atribuida a los conflictos internacionales y, muy especialmente, a lo conflictos blicos, a una visin distorsionada del poder de los estados. Semejante visin conflictiva de la vida internacional no puede ser sostenida hoy en da tras las aportaciones de diversas doctrinas, como el estructuralismo, el funcionalismo, el anlisis de sistemas o, ms recientemente, las investigaciones para la paz.
Por cooperacin internacional entendemos toda relacin entre actores internacionales orientada a la mutua satisfaccin de intereses o demandas, mediante la utilizacin complementaria de sus respectivos poderes en el desarrollo de actuaciones coordinadas y/o solidarias. Este concepto de cooperacin internacional deriva del concepto general de cooperacin, desarrollado por la sociologa para definir una diversidad de relaciones surgidas en o entre los grupos sociales. Cabra afirmar que la cooperacin internacional es la cooperacin que se desarrolla en el seno de la Sociedad Internacional. HOLSTI ha abordado detalladamente los elementos o fases que configuran una relacin de colaboracin internacional (trmino que utiliza en lugar de cooperacin internacional), distinguiendo entre: a) La percepcin de que dos o ms intereses, valores u objetivos, coinciden y pueden ser alcanzados, promovidos o satisfechos por ambas partes de modo simultneo. b) La percepcin o expectativa de una de las partes de que la actuacin seguida por la(s) otra(s) parte(s), en orden a lograr sus objetivos, le ayuda a realizar sus propios intereses o valores. c) La existencia de un acuerdo (expreso o tcito) sobre los aspectos esenciales de las transacciones entre dos o ms actores, con objeto de alcanzar sus objetivos comunes o coincidentes. d) La aplicacin de reglas o pautas que dominarn las futuras transacciones con vistas a cumplir el acuerdo. e) El desarrollo de las transacciones para cumplir el acuerdo. El correcto anlisis de los elementos fundamentales para la cooperacin internacional elaborado por HOLSTi, nos permite considerar dos tipos de planteamientos errneos que comnmente se realizan al explicar esta categora de relaciones. Uno de tales planteamientos identifica la cooperacin internacional con unas relaciones igualitarias (justas) o, por lo menos, equilibradas. Slo cuando los actores cooperantes gozan de un podero similar, aspiran mediante su colaboracin a unos objetivos justos o existe un cierto equilibrio entre sus aportaciones y las compensaciones que reciben a cambio, se estima que puede hablarse, en sentido estricto, de cooperacin. La otra concepcin interpreta que existe cooperacin entre los actores internacionales, cuando sus relaciones revisten ciertas formas no violentas y cumplen ciertos requisitos de reciprocidad, sin entrar a considerar o valorar el contenido y efectos de tales relaciones. En una Sociedad Internacional cuyos miembros presentan una notable diversidad y desigualdad de poderes, la primera de las concepciones apuntadas constituye ms la expresin de unos deseos o aspiraciones que la interpretacin terica de una realidad internacional. La segunda, en cambio, con su perspectiva formalista, desconoce algo tan evidente como es el hecho de que ciertos objetivos antagnicos o determinados resultados de una relacin pueden desvirtuar su dimensin cooperativa, aunque se sigan manteniendo los aspectos puramente externos de cooperacin. En el primer caso se identifica la cooperacin con igualdad o justicia, en el segundo, con reciprocidad y ausencia de violencia.
Y sin embargo, podemos verdaderamente hablar de cooperacin internacional en la inmensa mayora de los intercambios comerciales que se producen diariamente entre los pases ricos (desarrollados) y las sociedades ms atrasadas. Existe tambin cooperacin entre actores en los que las aportaciones de alguno de ellos supera con creces las compensaciones o ventajas que recibe. Pero anlogamente no podemos, en rigor, considerar como relaciones cooperativas ciertas formas de vinculacin poltica (por ejemplo, el rgimen de protectorado) o econmica (por ejemplo, el monopolio en la explotacin de recursos energticos o materias primas), cuando tales relaciones se mantienen gracias a la permanente amenaza o intervencin de una sociedad sobre otra. Como lo ha apuntado KNORR las asimetras en las capacidades y/o necesidades de los actores internacionales no conduce necesariamente a la explotacin, permitiendo en muchas ocasiones una colaboracin entre ellos. Sin embargo, sera necio negar o desconocer la evidencia de que tales desigualdades afectan a las formas que adquirirn las relaciones de cooperacin y condicionarn sus resultados. No se puede esperar que la cooperacin tecnolgica entre Estados Unidos y Japn se desarrolle siguiendo los mismos mecanismos y ocasionando los mismos resultados, que si la cooperacin tecnolgica se desenvuelve entre Japn y Filipinas. Las relaciones de cooperacin internacional varan en funcin de los actores cooperantes, del contenido y formas que adquiera la relacin, de los objetivos perseguidos, etc. Podemos diferenciar las siguientes categoras de relacin cooperativa: 1. Por el contenido a) Segn la amplitud del mbito de la cooperacin se distingue entre la cooperacin de carcter general y la cooperacin de carcter sectorial. b) Atendiendo al grado de compromiso de los miembros participantes en la relacin de la cooperacin, podemos diferenciar entre la cooperacin decisional, destinada a lograr la adopcin de decisiones colectivas entre los actores internacionales, pero cuya ejecucin ser realizada por cada uno de ellos de modo independiente-, la cooperacin normativa, cuya principal finalidad es la adopcin de normas comunes (jurdicas o no) reguladoras de la conducta de los actores internacionales, y la cooperacin operativa, cuyo objetivo es la colaboracin entre diversos actores internacionales para llevar a cabo ciertas acciones coordinadas o ejecutar determinados programas internacionales. 2. Por las formas de cooperacin: a) Segn el grado de institucionalizacin de la relacin cooperativa, podemos diferenciar entre la cooperacin informal y la cooperacin orgnica. La primera se desarrolla a travs de cauces de actuacin que no requieren la existencia de alguna forma de estructura orgnica internacional. Por su parte, la segunda se desarrolla gracias a la creacin o mediante el funcionamiento de una estructura orgnica internacional con carcter estable, bien sea una organizacin, una comisin o una conferencia. Conviene precisar, sin embargo, que el carcter no orgnico de la cooperacin informal no equivale a desorganizado. La cooperacin informal se desarrolla siempre siguiendo formas organizadas de las interacciones entre sus miembros, incluso formas organizadas segn ciertas normas jurdicas, pero sin que ello suponga el concurso de ningn tipo de estructura orgnica internacional. Por ejemplo, una empresa multinacional puede ejecutar un programa de inversiones en colaboracin con un estado, mediante un sistema de cooperacin informal o recurriendo a una organizacin intergubernamental como la Corporacin Financiera Internacional.
b) En funcin del nmero de participantes podemos hablar de cooperacin bilateral o multilateral. 3. Por la naturaleza de los actores participantes, diferenciamos entre: a) Cooperacin interestatal, establecida entre los estados. b) Cooperacin organizativa, surgida entre diversas organizaciones intergubernamentales. c) Cooperacin transnacional, desarrollada entre los actores transnacionales, por ejemplo, empresas multinacionales y organizaciones no gubernamentales. d) Cooperacin combinada, entre actores pertenecientes a diversas categoras. Existe, sin embargo, una forma de relacin cooperativa que por su importancia y particularidades ha atrado la investigacin de los tericos internacionalistas, muy especialmente durante las cuatro ltimas dcadas. Se trata de los procesos de integracin internacional, sea esta de carcter poltico, econmico o tcnicoadministrativo. En general, podemos definir la integracin como aquella relacin de cooperacin mediante la cual dos o ms grupos sociales funden sus estructuras y transfieren sus poderes, total o parcialmente, para dar origen a una nueva colectividad que goza de poderes propios y asume el desempeo de ciertas actividades de los grupos integrados. Cuando el actor resultante de la integracin goza de poderes y ejerce funciones de alcance transnacional, la calificaremos de integracin internacional. Suele distinguirse entre la integracin-proceso y la integracin-situacin. La primera se refiere a la existencia de un flujo permanente de fenmenos integradores. La segunda, en cambio, describe el estado alcanzado por la integracin en un momento determinado. Las integraciones se pueden desarrollar tanto entre estados, dando origen a la llamada integracin supranacional, como entre otros actores internacionales. Constituyen ejemplos frecuentes de integracin internacional entre actores no estatales: la fusin entre empresas multinacionales o entre organizaciones intergubernamentales, por ejemplo, la fusin entre la Unin Telegrfica Internacional y la U nin Radiotelegrfica Internacional para dar origen a la Unin Internacional de Telecomunicaciones en 1932.
4. Las relaciones internacionales de conflicto.

En el extremo opuesto del espectro nos encontramos con las relaciones de carcter conflictivo, con los conflictos internacionales. Aunque generalmente se asocia este trmino con los conflictos blicos internacionales, existen muchas formas de relacin internacional conflictiva que no entraan el uso de la violencia. Ello nos obliga a formular un definicin mucho ms general. As pues, el conflicto es una relacin social por la que dos o ms colectividades aspiran a satisfacer intereses o demandas incompatibles, utilizando sus desigualdades de poder para mantener actuaciones antagnicas o contrapuestas, recurriendo, en ltimo extremo, a la violencia. Cuando el conflicto se desarrolla entre actores de la Sociedad Internacional lo denominaremos un conflicto internacional. La relacin conflictiva entraa una oposicin objetiva y/o perceptiva, entre los intereses o demandas que cada actor aspira a lograr, pero adems exige el uso de ciertos medios o la prctica de unas actuaciones antagnicas, en la medida en que
cada parte en el conflicto intenta dificultar o impedir el logro de los fines perseguidos por los restantes actores. Esta apreciacin es importante, ya que slo la oposicin o contradiccin de intereses no basta para generar una relacin conflictiva. Existen muchos casos que demuestran que cuando dos o ms actores aspiran a lograr unos objetivos que resultan incompatibles entre s, pueden recurrir a interacciones distintas del conflicto, como ocurre con la negociacin. Anlogamente, el carcter antagnico de las actividades o medios utilizados por los actores en sus relaciones no bastan para convertirlas en conflictos. Supuestos, tales como los de la libre competencia, contienen ciertas interacciones antagnicas que no nos autorizan a considerarla como una relacin conflictiva. La incompatibilidad entre los intereses o demanda! de los actores puede deberse a razones estrictamente objetivas. Esto sucede cuando el objeto o bien que cada actor participante aspira a lograr nicamente puede alcanzarse limitando, reduciendo o impidiendo a otro(s) participante(s) alcanzar dicho objeto, o bien, esta situacin se presenta cuando los actores persiguen bienes materiales, por ejemplo, un determinado territorio fronterizo entre dos pases, el acceso preferente o exclusivo a ciertas materias primas o recursos energticos, etc. Pero ocurre con frecuencia que la incompatibilidad entre los intereses de los diversos actores responde a motivaciones estrictamente subjetivas o de valoracin. En otras palabras, que el conflicto nace porque los actores sustentan valores que consideran incompatibles o perciben sus intereses como antagnicos. Ejemplos de esta categora de los conflictos los encontramos en los conflictos de origen ideolgico o religioso. COSER se ha referido a ambos tipos de conflictos sociales denominando a los primeros conflictos realistas y a los segundos conflictos no realistas, y sealando que: (...) resulta til distinguir entre el conflicto realista y el conflicto no realista. El primero surge cuando los hombres chocan por aspiraciones y expectativas de ganancia. Los participantes lo consideran como un medio para el logro de objetivos especficos; un medio que podra abandonarse si se encontraran otros ms eficaces. Por el contrario, el conflicto no realista, que nace de impulsos agresivos que buscan expresin, cualquiera que sea el objeto, no permiten alternativa funcional de medios, dado que no tiende a alcanzar un resultado concreto, sino a liberar impulsos agresivos. (...) As pues, en un conflicto no realista hay alternativas funcionales para el objetivo, mientras que en el conflicto realista hay alternativas funcionales para los medios usados. Esta distincin apuntada por COSER resulta significativa cuando se estudian los conflictos, especialmente los blicos, como parte de la poltica exterior de los estados. Es imprescindible, en un anlisis profundo de los conflictos internacionales, apreciar el alcance de los intereses objetivos y/o valorativos de los actores, porque de ellos dependen, en buena medida, sus estrategias, los costes humanos y materiales que estn dispuestos a asumir en el conflicto, y en ltimo extremo, su disposicin a utilizar otros tipos de relacin no conflictiva para satisfacer sus respectivos intereses. En todo conflicto podemos distinguir los siguientes elementos o etapas: a) La existencia, o percepcin por cada actor, de intereses u objetivos incompatibles con los de otro(s) actor(es). b) El uso de medios o la adopcin de conductas antagnicas por los diversos actores.
Existen diversos criterios para distinguir los tipos de conflictos. Ello ha dado origen a innumerables categoras, a travs de las cuales los autores intentan reflejar las diferencias y similitudes que existen entre los conflictos sociales. Intentando resumir y simplificar tales categoras, proponemos la siguiente clasificacin: 1. Por los objetivos Podemos diferenciar entre conflictos por recursos y conflictos por valores. En los primeros se pretenden alcanzar recursos materiales, humanos u organizativos, mientras que en los segundos se intentan defender, imponer, o modificar valores o ideas. Esta distincin resulta importante por cuanto en los conflictos por recursos el objetivo es mucho ms preciso y cuantificable, lo que facilita una valoracin de prdidas y ganancias, en virtud de la cual es mucho ms sencillo conocer cuando es necesario concluir el conflicto o, por el contrario, cuando resulta til mantenerlo. Por el contrario, los conflictos de valores, dada la naturaleza del objetivo perseguido, resultan menos precisos, y difcilmente cuantificables las prdidas o ganancias. En semejantes conflictos l a valoracin de los medios empleados no se realiza en funcin de su mayor o menor coste, sino en funcin de su idoneidad para alcanzar el valor perseguido. Por esta razn, son conflictos mucho ms complejos a la hora de buscar frmulas de llevarlos a trmino. Dado que resulta excepcional que en los conflictos internacionales concurran exclusivamente objetivos de una sola de ambas categoras, podemos establecer como criterio general que los objetivos-valores suelen imponerse, durante el proceso de toma de decisiones, a los objetivos-recursos, dentro de los l mites necesarios para garantizar la existencia de los actores en conflicto. Ejemplos de conflictos por recursos los encontramos entre las empresas multinacionales cuando pugnan por incrementar sus beneficios mediante la introduccin de nuevos productos o la penetracin en nuevos mercados; entre pases, como consecuencia de movimientos migratorios (refugiados, emigrantes), de reajustes territoriales. Anlogamente, como ejemplos de conflictos por valores, podemos mencionar los conflictos por motivos tnicos, religiosos o lingsticos; las pugnas entre miembros de O.I.G. por lograr la supremaca o control de stas, los antagonismos entre pases con sistemas polticos y econmicos diferentes, etc. 2. Por los medios Existe una clara distincin entre los conflictos violentos y los conflictos pacficos. En los primeros, los actores recurren al uso de la violencia, entendida como el poder de generar efectos destructivos humanos y/o materiales en el adversario. Dentro de la categora de conflictos violentos resulta imprescindible sealar la distincin entre conflictos blicos (guerras) y conflictos no blicos (terrorismo, revueltas, golpes militares, etctera). Los conflictos pacficos suponen el uso de medios econmicos, polticos, jurdicos, culturales, diplomticos, etc., que si bien pueden ocasionar prdidas a( adversario no provocan directamente su destruccin, total o parcial. Contrariamente a lo que habitualmente se piensa, los conflictos pacficos son mucho ms frecuentes que
los conflictos violentos y, desde luego, que los conflictos blicos. No obstante, la importancia y caractersticas de estos ltimos nos obligan a darle un tratamiento diferenciado. 3. Por la naturaleza de los actores. Podemos diferenciar los conflictos en tres categoras: conflictos interestatales, conflictos transnacionales y conflictos supranacionales. Los conflictos interestatales son aqullos cuyos protagonistas son entidades estatales soberanas. A esta categora pertenecen cualquiera de los conflictos, sean pacficos o violentos, que en la actualidad enfrentan a dos o ms pases del contexto internacional. Los conflictos transnacionales son los que enfrentan a actores no estatales entre s o a stos con los estados. Ejemplos carac tersticos de este tipo sah el conflicto entre las empresas multinacionales y los estados, o los conflictos entre pueblos y/o naciones dominados con los estados colonizadores. Finalmente, los conflictos supranacionales son aqullos en los que interviene una o ms entidades con poderes supranacionales. Como, por ejemplo, el conflicto comercial que enfrenta a Estados Unidos con la Comunidad Europea. 4. Por la extensin del conflicto De acuerdo con este criterio, los conflictos pueden ser: conflictos bilaterales y conflictos multilaterales. Los conflictos bilaterales se desarrollan entre dos actores de la Sociedad internacional, mientras que los multilaterales surgen entre varios de sus miembros, afectando de modo decisivo a las estructuras de la Sociedad Internacional en la que dichos conflictos se producen. Casos singulares de conflictos multilaterales son los que involucran a todos los actores internacionales de un rea o regin especficas del sistema internacional, son los conflictos regionales, respecto de aquellos otros que enfrentan a la totalidad o a la inmensa mayora de los actores de la Sociedad Internacional, y que podemos denominar conflictos mundiales. Como ejemplos de conflictos regionales, podemos citar el conflicto rabe-israel o el conflicto centroamericano. Por su parte, el conflicto entre pases ricos y pases pobres constituye un caso de conflicto mundial.
5. Las relaciones internacionales asociativas y de comunicacin

Existen ciertas relaciones internacionales cuya naturaleza y caractersticas les diferencian tanto de la cooperacin como del conflicto. No obstante, la doctrina ha desconocido tradicionalmente la singularidad de tales relaciones asignndolas a una u otra de ambas formas de relacin. Creemos que semejante planteamiento no corresponde ntegramente a la realidad del mundo internacional, y proponemos atribuirles una autonoma conceptual, pasando a denominarlas relaciones asociativas. Las relaciones asociativas son aquellas relaciones surgidas de la desigualdad de poder imperante entre los actores internacionales, que tienen como principal finalidad garantizar la coexistencia pacfica entre ellos a travs del mantenimiento de un orden jerrquico internacional, y a imposicin de ciertas normas e instituciones que permitan el ajuste entre los diversos intereses o demandas de los miembros de la Sociedad Internacional. En otras palabras, las relaciones asociativas tratan de garantizar la configuracin y funcionalidad de las estructuras internacionales con unos niveles de violencia e inestabilidad que no resulten destructivos para la propia Sociedad
10
Internacional, y con unos niveles de colaboracin entre los actores internacionales suficiente para impedir la desaparicin de la mayora de ellos. Para alcanzar esta finalidad, los principales actores que dominan cada una de estas estructuras jerarquizadas proyectan su poder mediante una combinacin de acciones persuasivas y coactivas, destinadas a imponer y mantener sus particulares intereses como intereses generales de toda la Sociedad Internacional. Al actuar de este modo los actores ms poderosos estn garantizando su propia hegemona sobre el resto de los miembros internacionales, pero tambin estn generando un orden internacional en el que la estabilidad general, en el sentido de ausencia de guerras generalizadas, y la implantacin de instituciones y normas de actuacin garantizan una cierta satisfaccin de los intereses y objetivos de los actores ms dbiles, principalmente su propia supervivencia y sus demandas de cambio. Las relaciones asociativas se caracterizan por la articulacin de interacciones cooperativas con otras de naturaleza conflictiva, dando origen a procesos relacionales profundamente arraigados en las estructuras internacionales. Con frecuencia hacemos referencia a ellas bajo diversos trminos como los de: influencia, hegemona, dominacin; o desde la perspectiva opuesta, dependencia, sumisin, explotacin, etc. A lo largo de la historia se han desarrollado mltiples formas de relaciones asociativas internacionales. Entre ellas podemos citar: los protectorados, el rgimen de mandatos, los sistemas de puerta abierta y de zonas de influencia, el establecimiento de tratados desiguales, etc. En el mbito de la estructura econmica una de las principales formas de relacin asociativa es, sin duda, la relacin de libre competencia, pero junto a ella podramos citar tambin la relacin de oligopolio o de monopolio. En el sistema internacional en curso podemos mencionar como relaciones asociativas: la disuasin nuclear, la poltica de alianzas institucionalizadas, la neutralidad de ciertos pases como, por ejemplo, Austria, el rgimen de administracin fiduciaria o la poltica de no proliferacin nuclear. Cuando algunos de los actores internacionales se encuentran marginados o sometidos hasta el punto de que el logro de sus objetivos prioritarios, o la creencia de que la satisfaccin de tales objetivos, no puede alcanzarse en el seno del orden internacional imperante (poltico, econmico o cultural), tales actores generarn unas relaciones conflictivas con los dems pases, principalmente con las principales potencias beneficiarias, con objeto de alterar las instituciones y relaciones asociativas que sustentan dicho orden internacional. Los ejemplos de la Francia revolucionaria y napolenica, de la Rusia bolchevique, de la Alemania hitleriana, y ms recientemente del Irak de Sadam Hussein, constituyen otras tantas pruebas de estados que han cuestionado seriamente un determinado orden internacional, y de la reaccin general que se ha desarrollad por la mayora de los miembros de la Sociedad Internacional, bajo el liderazgo de las principales potencias del momento. Las relaciones asociativas podemos diferenciarlas tericamente de los otros dos tipos (conflicto y cooperacin). Respecto de la cooperacin, la dimensin coactiva o compulsiva que existe en las relaciones asociativas requiere una voluntad expresa de utilizacin del poder para limitar, condicionar o constreir la autonoma de los actores ms dbiles. De esta f orma, mientras que en la cooperacin los actores internacionales buscan expresa y voluntariamente alcanzar un beneficio mutuo, resulta
11
inevitable que se produzcan efectos negativos involuntarios y/o no previstos para algunos de los participantes en la relacin cooperativa. En las relaciones asociativas los actores participantes utilizan sus desigualdades de poder para establecer consciente y voluntariamente unos sistemas de dominacin y/o control mutuo. Pero junto a estos fenmenos, tambin resulta imposible de evitar que los miembros de estas relaciones colaboren entre ellos ocasionando, de modo involuntario o inconsciente, ciertos beneficios o resultados favorables a todos los actores partcipes de la asociacin. Ciertamente, una de las causas ms frecuentes de los conflictos internacionales la encontramos en las relaciones de dominacin de unas sociedades sobre otras. Sin embargo, la identificacin automtica entre dominacin y conflicto resulta incorrecta. En realidad, la dominacin conduce al conflicto cuando alguna o la totalidad de los actores sometidos cuestiona la legitimidad de semejante dominacin. Por el contrario, cuando el dominio est legitimado y es aceptado por todos los miembros de la relacin, conduce a la autoridad que no slo no resulta conflictiva sino que adems facilita la resolucin de numerosas formas de conflictividad. Junto a estas tres categoras de relaciones internacionales existe una forma de relacin que por su importancia y especificidad debe ser considerada como una categora propia. Se trata de la relacin comunicativa. La relacin social de comunicacin constituye junto con las relaciones del poder social, los dos pilares sobre los que se construye todo el entramado relacional que genera y mantiene a una sociedad. La comunicacin social exige, como veremos ms adelante, una comunidad cultural entre los participantes en el proceso comunicativo. Tambin requiere un mnimo de colaboracin operativa para que el mensaje (informacin) sea efectivamente transmitido del emisor al receptor, y sea decodificado o interpretado adecuadamente. La relacin comunicativa internacional o, simplemente, comunicacin internacional, la hemos definido como: Aquel proceso relacional en virtud del cual dos o ms actores internacionales, partiendo de experiencias histricas compartidas y bases culturales comunes, son capaces de intercambiarse informacin, influyndose recprocamente y contribuyendo, gracias a dicho intercambio, a modificar la estructura y dinmica de la Sociedad Internacional en la que se encuentran inmersos . La principal caracterstica de la comunicacin internacional es la de que constituye una relacin de carcter instrumental, en el sentido de que gracias a ella es posible desarrollar otras formas de relacin cooperativa, conflictiva o asociativa. Desde luego todas estas categoras de relacin internacional responden, en su descripcin terica, a lo que WEBER calificaba como tipos ideales. En otras palabras, se trata de modelos tericos de relacin internacional que slo de forma excepcional se dan en la realidad. La utilidad de recurrir a tales modelos relacionales se debe a que gracias a su conocimiento podemos desentraar, con mayor facilidad y rigor, la autntica naturaleza, contenido y motivaciones de los actores internacionales.
6. Las relaciones internacionales y el fenmeno de la interdependencia.

La consideracin de las relaciones como un conjunto articulado de interacciones no slo nos permite resaltar la dimensin de reciprocidad que subyace
12
en el comportamiento de los actores internacionales, quebrando la visin centrada en la unilateralidad e independencia del paradigma estatalista, sino que adems nos permite abordar un aspecto decisivo de la vida internacional: el fenmeno de la interdependencia. La consideracin y estudio de la interdependencia como fenmeno natural de las relaciones internacionales, es un acontecimiento muy reciente en la doctrina. En esta nueva percepcin del mundo internacional han influido decisivamente algunos de los principales retos surgidos en el seno de la Sociedad Internacional actual. Principalmente podemos referirnos a los siguientes fenmenos: a) La creciente interpenetracin de las economas nacionales. b) El desarrollo de la amenaza nuclear como resultante de la carrera de armamentos y de las sucesivas doctrinas poltico-militares imperantes en las dos superpotencias. c) La universalidad de la descolonizacin. d) La aceleracin cientfico-tecnolgica, con especial nfasis en el desarrollo de los medios de transporte y comunicacin a escala planetaria. La idea de la interdependencia ha arraigado hasta tal extremo que no han faltado autores que se han atrevido a incorporar la interdependencia como uno de los elementos definidores de la vigente Sociedad Internacional. Cmo si la interdependencia no se encontrase presente en las relaciones internacionales anteriores al siglo XX! Situadas en su contexto histrico, las relaciones entre la Cristiandad medieval y el Islam o el Imperio Bizantino, fueron, probablemente, tan interdependientes como puedan serlo en nuestros das las relaciones entre ambas superpotencias. Otra cosa es que tengamos una visin ms profunda de estas ltimas por sernos ms prximas a nuestra experiencia directa. No obstante debemos interrogarnos sobre el significado que damos al trmino interdependencia. Desde luego la doctrina internacionalista no ha sido muy prdiga en los esfuerzos por alcanzar una precisin definitoria de este trmino. Por ejemplo, DEUTSCH en una de sus ltimas obras se refiere a la interdependencia econmica, estratgica e informativa, pero no aborda una conceptualizacin de cada una de las mencionadas formas de interdependencia. Por su parte KEOHANE y NYE abordan la idea de interdependencia en el plano poltico-militar. Segn estos autores lo que denominan interdependencia compleja muestra tres caractersticas: a) La existencia de mltiples canales de vinculacin entre las sociedades. b) La ausencia de una jerarqua, entre las decisiones. c) Un menor papel de la fuerza militar. Tal vez haya sido KNORR uno de los autores que ms extensa y profundamente haya abordado el estudio de la interdependencia internacional. Segn este autor: Interdependencia significa literalmente dependencia mutua, es decir, dependencia uno del otro. Es lo opuesto de aislamiento, de autonoma completa, de independencia total. La interdependencia internacional significa que la vida de las sociedades organizadas en Estados soberanos se torna ms o menos condicionada por la vida de otras sociedades. Significa que el esfuerzo de las sociedades por lograr objetivos, y sus partes, son m s o menos interdependientes; en verdad, esto es lo que torna interesante en el anlisis presente el uso del concepto. Nuestra definicin comprende las implicaciones tanto conflictivas c omo cooperativas .
13
Para KNORR las principales propiedades de la interdependencia internacional, valorables en trminos de ms o menos, son las siguientes: dominio, alcance, densidad, intensidad, nivel, mutualidad, jerarqua, homogeneidad, libertad, estabilidad, organizacin y valor. GALTUNG ha estudiado la interdependencia en relacin con los diversos proyectos de pacificacin en la Sociedad Internacional. En este contexto la define como: () la interaccin en la que se intercambia un valor positivo de cualquier tipo. Estos fenmenos de interdependencia difieren entre s en funcin de tres variables: la frecuencia (cada cunto tiempo), el volumen (en qu cantidad) y el mbito (qu valores se intercambian). Agrega este autor que cabe diferenciar entre el modelo de interdependencia mnima, segn el cual cada pas es autnomo y autosuficiente, lo que permite que ningn pas interfiera en los dems, y el modelo de interdependencia mxima en el que los pases mantienen un mximo de interaccin con los dems, por lo que se refiere a la frecuencia, el volumen y el mbito. Nuestra concepcin de la interdependencia deriva de las reflexiones previas sobre los conceptos del poder y de las relaciones sociales. El punto de partida es siempre el mismo. La realidad nos pone en evidencia que los grupos sociales, igual que ocurre con los individuos, no pueden ser plenamente independientes porque carecen de las capacidades y recursos necesarios para satisfacer sus necesidades bsicas. Como consecuencia de ello las sociedades organizadas han enfrentado unas limitaciones objetivas que han tratado de superar manteniendo relaciones con otras sociedades, con el fin de integrar o agregar sus desiguales capacidades y poderes. En estos procesos relacionales se ha desarrollado una divisin social de funciones o tareas, una especializacin . funcional de las sociedades que les ha beneficiado a todas ellas aunque no necesariamente en la misma medida. Gracias a esta especializacin funcional intersocietaria, la humanidad ha ido progresando histricamente hacia formas cada vez ms complejas de organizacin social, creadas para realizar tareas y/o resolver problemas. En una palabra, la especializacin funcional intersocietaria es causa y consecuencia del desarrollo, pero tambin de la interdependencia asociada a l. STOJANOVICH ha analizado detenidamente cmo el proceso de divisin del trabajo, a travs de sus distintas expresiones histricas, como parte esencial de los sistemas de produccin, ha ido generando diversas formas de interdependencia a escala internacional. La interdependencia se constituye como un concepto alejado igualmente de la visin del mundo a partir de un conjunto de grupos sociales independientes, actuando unilateralmente, como de una concepcin internacional en la que unos pocos actores hegemnicos imponen unas relaciones de dependencia al resto de las sociedades. La interdependencia forma parte del proceso de desarrollo y universalizacin de la sociedad internacional Se puede contemplar como una mutua vulnerabilidad de los actores interdependientes o como un ejercicio recproco de su poder. Pero, e n cualquier caso, la interdependencia afecta y se desarrolla en todas las formas de relacin (cooperacin, conflicto, asociacin y comunicacin).
14
Podemos afirmar que existe interdependencia entre dos o ms actores internacionales cuando las decisiones y actuaciones de cada uno de ellos estn condicionadas de forma decisiva en sus resultados por las decisiones y actuaciones del resto de los actores. La interdependencia exige, por tanto, una relacin recproca pero tambin la posibilidad de que cada actor pueda influir de modo significativo en los efectos derivados de esa relacin. Por ejemplo, en un conflicto blico cada beligerante est condicionado en su estrategia y tcticas por las actuaciones de sus enemigos. En tales circunstancias no Slo hay reciprocidad sino tambin interdependencia. La interdependencia exige tambin una diferencia de funciones y/o una desigualdad de poderes entre los actores. Por eso no compartimos las afirmaciones de LEURDJIK cuando seala que el concepto de interdependencia se ha utilizado para referirse: (...) ya sea a una dependencia mutua, ya sea a un fenmeno que se reduce, en realidad, a una dependencia unilateral. Ciertamente, ambas acepciones del trmino se oponen a la nocin de independencia o de autonoma, pero no en los mismos casos: la oposicin recae en la interdependencia cuando existe una relacin horizontal entre unidades de las mismas dimensiones n de la misma potencia, y sobre la dependencia cuando se trata de una relacin vertical entre unidades desiguales. En la primera situacin, hay reciprocidad sobre la base de relaciones de coordinacin (igualdad de rango); en la segunda, hay relacin unilateral de dependencia sobre la base de una subordinacin (desigualdad de rango). En efecto, podemos considerar que la interdependencia puede darse entre dos o ms actores en una misma relacin o en mbitos distintos. Por ejemplo, un estado puede ser interdependiente con una empresa multinacional, aunque el primero opere en el terreno de las relaciones polticas, y la segunda, en las relaciones econmicas. Por ltimo, conviene no asociar interdependencia con anarqua o descentralizacin del poder. Una potencia mundial puede mostrar una fuerte interdependencia en las relaciones con una colectividad de actores internacionales, aunque no necesariamente respecto de alguno de ellos en concreto. Por ejemplo, las potencias coloniales eran fuertemente interdependientes de sus colonias, lo que era compatible con una relacin de dominacin con cada una de ellas, en particular, como se puso de manifiesto a medida que se consolid el proceso de descolonizacin. Concluyendo, podemos decir que el estudio de la interdependencia constituye un avance respecto de las doctrinas defensoras, tanto del paradigma de la independencia absoluta como de aquellas otras que intentan explicar el mundo internacional a partir de esquemas simplificadores de dominacin-dependencia. Ambos fenmenos existen ciertamente en las relaciones internacionales, pero ello no permite excluir un buen nmero de situaciones en las que el criterio de la interdependencia resulta insustituible.
Captulo 5
Los actores internacionales.

1. Consideraciones generales.
Es habitual que los autores de esta disciplina recurran al trmino de actores internacionales sin que se ponga especial atencin en delimitar el sentido de esta expresin. Esta falta de rigor deriva de la apropiacin por las Relaciones Internacionales de este trmino acuado por las teoras conductista y funcionalista. En una primera aproximacin podemos decir que actor es el que acta, el que desempea un papel (rol) en un contexto social definido previamente. De acuerdo con est acepcin genrica, la expresin actor internacional nos destaca la dimensin dinmica de la sociedad internacional. Nos refiere a una realidad internacional en la que lo ms significativo es la accin que llevan a cabo los grupos sociales que participan en ella. De este modo, el concepto de actor internacional surge asociado tericamente a los conceptos de interaccin y relacin internacional. Si aceptamos el concepto de actor internacional que acabamos de apuntar, podemos imaginarnos la sociedad internacional como una extensa realidad social formada por una plyade de grupos sociales que actan y se relacionan influyndose mutuamente. Una realidad social integrada por actores y relaciones que forman conjuntamente un todo, un grupo singularizado al que hemos denominado sociedad internacional. Podemos, pues, deducir que la cualidad del actor internacional no es consustancial a ciertos tipos de grupos sociales por el mero hecho de serlo. Concedemos la calificacin de actor internacional a aquellos grupos que gozan de una capacidad efectiva para generar y/o participar en unas relaciones internacionales con otros grupos que pertenecen a la misma sociedad internacional. Por tanto, se es actor internacional, no por pertenecer a una determinada categora de grupos sociales, sino por disponer de la capacidad de engendrar o participar en relaciones que son intencionalmente significativas. Ello significa que tampoco podemos incluir en este concepto a aquellos grupos o sociedades que habiendo ocupado un lugar destacado en la vida internacional de un perodo histrico determinado, perdieron ese protagonismo como consecuencia de las mutaciones operadas en la sociedad internacional. El terico de las relaciones internacionales se encuentra as limitado para establecer las diversas categoras de actores internacionales, por las coordenadas espacio-temporales de cada sociedad internacional en cuyo seno deber descubrir qu grupos sociales gozan de esa capacidad de actuacin internacional. Junto a la anterior limitacin terico-metodolgica, el internacionalista est tambin obligado a definir las relaciones internacionales que considera relevantes, pues ello condicionar la seleccin de los grupos capaces de desempear un papel activo y significativo en tales relaciones, es decir, la calificacin de actores internacionales. En efecto, si se estima que la vida internacional puede quedar reducida a las relaciones de naturaleza poltica, nicamente encontraremos como protagonistas destacados a los estados y, en menor medida, a ciertas organizaciones
intergubernamentales; pueblos o movimientos de liberacin. No encontraremos razones suficientes para valorar tericamente el protagonismo internacional de otros grupos, como las empresas multinacionales, las naciones o la opinin pblica internacional. Estos y otros muchos grupos sociales adquieren la categora de actores cuando introducimos como parte de la Sociedad Internacional otras relaciones de naturaleza econmica o cultural. Resumiendo, podemos precisar el concepto de actor internacional afirmando que es todo grupo social que, considerado como una unidad de decisin y actuacin, participa eficaz y significativamente en aquellas relaciones definidas previamente como fundamentales para la estructuracin y dinmica de una determinada sociedad internacional.
2. Criterios de clasificacin de los actores internacionales.

Tomando en consideracin la necesaria relatividad del concepto de actor internacional, podemos apuntar los criterios que comnmente se han seguido por los autores para clasificar los diversos tipos de actores internacionales. a) Por la naturaleza de los actores La primera y ms elemental clasificacin de los actores internacionales es la que distingue entre los actores territoriales y los actores internacionales. Los actores territoriales se caracterizan por el hecho de que su existencia y sus actuaciones estn directamente vinculadas con la delimitacin, ocupacin y dominio efectivo de un e spacio geogrfico o territorial. El cambio sustancial en ese espacio influye de forma decisiva en la capacidad de e stos grupos para participar en la dinmica internacional. Sin duda, el actor territorial ms importante es el Estado. Los actores funcionales alcanzan esta condicin en virtud de su capacidad y eficacia en el desempeo de ciertas tareas o funciones bsicas para la supervivencia de una sociedad internacional, con independencia del mbito espacial en el que estas funciones se desempeen y sin que sus capacidades funcionales dependan de la posicin de un determinado territorio. Las dos categoras principales de actores funcionales son las organizaciones internacionales (gubernamentales o no) y las empresas multinacionales. Esta distincin no desconoce que los actores territoriales desempean ciertas funciones internacionales, y que los actores funcionales disponen necesariamente de una mnima base espacial (sede) en la que ubicar los recursos humanos y materiales necesarios para el desempeo de sus actividades internacionales. Lo que se pretende resaltar con ella es el hecho de que en los actores territoriales el principal elemento que cualifica su capacidad de actuacin internacional es el espacio geogrfico que controlan; en cambio, en el caso de los actores funcionales e se elemento viene definido por su capacidad, mayor o menor, de dar respuesta a los problemas internacionales que se suscitan o de satisfacer las demandas planteadas por otros miembros de la Sociedad Internacional. Ciertamente no se puede negar la utilidad de este criterio distintivo, pues no en vano la dimensin espacial condiciona sustantivamente las capacidades y actuaciones de los estados. En sus planteamientos tericos ms radicales, esta concepcin ha llevado al entronamiento de doctrinas (geopolticas, geoestratgicas) y conceptos (espacio vital, fronteras naturales) de inequvoca influencia en la poltica exterior de muchos pases.
Frente a esos excesos terico-polticos, conviene dejar bien sentado que la importancia del elemento territorial no es mayor, a la hora de explicar la importancia de las actuaciones internacionales de los, estados, que la de otros elementos estructurales (composicin demogrfica, organizacin econmica, etc.) y funcionales, que deben tenerse muy en cuenta para diferenciarlos de otros grupos no estatales. b) Por la importancia internacional de los actores. Un segundo criterio muy extendido en la doctrina es el que adopta como referencia el grado de importancia que los distintos actores poseen en la Sociedad Internacional. De acuerdo con este criterio, los actores internacionales se dividen en: actores primarios o principales, y actores secundarios o menores. Entre los primeros se incluyen a los estados y, ocasionalmente, ciertas organizaciones supranacionales. El resto de grupos sociales con cierta capacidad de actuacin internacional queda relegada a la segunda categora. La consideracin del carcter primario de los estados se debe a dos razones fundamentales. En primer lugar, porque el estado ocupa una posicin central, privilegiada e insustituible en relacin con los dems grupos sociales, al institucionalizar el poder interior y dominar las relaciones de poder en el contexto internacional. En segundo trmino, y como consecuencia de lo anterior, los estados se convierten en mediadores del protagonismo internacional de todos aquellos grupos sociales que nacen y se desarrollan al amparo del marco jurdico, poltico, econmico y territorial de los estados. En otras palabras, si los estados son los grupos ms poderosos, interna e internacionalmente, las dems colectividades slo podrn actuar de modo significativo en el contexto internacional en la medida en que lo permitan los actores estatales, y dentro de los cauces establecidos por ellos. De este modo se convierten en actores dependientes de los estados y secundarios respecto de stos. Una reflexin crtica de ambas tipologas debe empezar por reconocer su notable utilidad explicativa, lo que, en gran medida, explicara la amplia difusin que ha alcanzado en la doctrina. Sin embargo, tambin resulta oportuno reconocer algunas de sus limitaciones. Ante todo, ambos criterios de clasificacin descansan sobre una primaca del paradigma estatal. Ello conduce, con frecuencia, a identificar las relaciones internacionales con las actuaciones estatales. Por otra parte, y en la lnea de la observacin precedente, no se puede prejuzgar la capacidad y actividad internacional de los grupos no estatales, ya que aun siendo real la supremaca de los actores estatales en determinados pero dos histricos o para ciertos tipos de relaciones, no se le puede atribuir una validez axiomtica y universal. Claro est que ambos aspectos han propiciado el estudio e investigacin exhaustivos de los actores estatales y sus relaciones mutuas. Ello ha reforzado la conviccin de que unos y otras eran las ms importantes porque eran ms conocidos. El crculo vicioso se cerraba considerando que las relaciones interestatales eran las ms explicativas por surgir de los actores fundamentales de la Sociedad Internacional, es decir, de los estados. Afortunadamente, este crculo vicioso, en el que durante cierto tiempo se vieron atrapados los tericos de las relaciones internacionales, ha comenzado a resquebrajarse propiciando nuevos estudios e investigaciones sobre otros actores no
estatales. Los resultados no han podido ser ms revolucionarios y demoledores para el paradigma del estado. Hoy en da sabemos lo suficiente para poder afirmar que, en el contexto de las relaciones econmicas internacionales, las empresas multinacionales constituyen actores con un protagonismo equiparable a la mayora de los estados. Esta misma reflexin podramos hacerla extensiva a otros actores y relaciones internacionales.
3. Actores internacionales integrados y agregados.

Junto a los criterios taxonmicos mencionados, cabe considerar una nueva perspectiva de distincin entre los actores internacionales. Esta nueva perspectiva toma como criterios de referencia: la cohesin interna de cada actor y su autonoma operativa exterior. Am bos criterios se encuentran ntimamente asociados. La cohesin interna de los actores internacionales viene condicionada por la estabilidad de los vnculos imperantes entre los miembros del grupo social, de una parte, y el orden de prioridades concedido a los intereses grupales en relacin con los intereses particulares de los miembros. La autonoma operativa exterior nos remite a la consideracin de la capacidad de cada actor para ejecutar en el plano internacional y de un modo directo e inmediato, sus propias decisiones. Dicho de otro modo, la capacidad de decidir y actuar internacionalmente sin el concurso o la mediacin de otra colectividad. Conjugando ambos criterios podemos diferenciar internacionales integrados y los actores agregados. entre los actores
Los rasgos ms sobresalientes de los actores integrados son la gran estabilidad de los vnculos establecidos entre sus miembros. La supremaca de los intereses colectivos sobre los particulares de cada uno de sus miembros. El notable grado de autonoma decisional y ejecutiva alcanzada en el plano internacional. La estabilidad interior es una consecuencia directa de la existencia de intereses idnticos o comunes entre los miembros del grupo social. A ello habra que aadir que tales intereses comunes exigen unos mnimos comportamientos complementarios entre ellos. Esto permite que la existencia y actuacin de cada miembro se oriente, preferentemente, al logro de los intereses colectivos pues, slo de este modo logran satisfacerse tambin los intereses particulares de los integrantes del actor internacional, gracias a la cooperacin instaurada entre ellos. Esta supremaca de los intereses colectivos sobre los particulares de cada miembro nace de, y contribuye al desarrollo de una forma especial de participacin social, caracterizada por la identificacin de cada miembro con el grupo al que pertenece. Esta identificacin de las partes con el todo estimula y perpeta ciertos comportamientos o relaciones que se constituyen en normas sociales intangibles por cuanto, fundamentan la existencia misma del grupo integrado, y con l de todos, y cada uno de sus miembros. Esta intangibilidad de las normas de comportamiento social se alcanza gracias a un proceso de interiorizacin de los objetivos generales del grupo, y de las actuaciones necesarias para alcanzarlos, en cada uno de los miembros del actor integrado. Los procesos por los cuales se puede alcanzar esta interiorizacin son diversos: por la educacin y el aprendizaje sociales, por la comunicacin, por la imposicin realizada por una autoridad del grupo, etc. El resultado de todo esto es la prdida de una parcela de la autonoma o independencia que posea cada miembro y que es transferida al grupo tomado en su totalidad. Ello confiere a los rganos directivos del actor integrado, una capacidad decisional y operativa en su actuacin exterior que les permite aparecer, ante los dems actores internacionales, como unidades sociales y no como la simple yuxtaposicin de sus miembros. En el marco de la Sociedad Internacional los actores
integrados se proyectan como unidades de decisin y actuacin independientes de sus miembros a los que mediatizan. Pero si es verdad que la emergencia de un actor internacional integrado requiere el desarrollo de vnculos de identificacin de los miembros con el grupo, especialmente a travs de una cooperacin mutua, tambin lo es que el nivel de integracin no impide el desencadenamiento de conflictos y la instauracin de jerarquas entre ellos. Estas tendencias desintegradoras no impiden la unidad del actor integrado pues encuentran cauces para su resolucin o, al menos, para mantenerse dentro de lmites funcionalmente ms dbiles que los lazos de solidaridad. En caso contrario, el actor integrado experimentar un proceso de descomposicin interna y una notable merma de su autonoma exterior. Tampoco cabe esperar que, debido a la naturaleza cooperativa de sus vnculos internos, el comportamiento internacional de dicho actor tienda a potenciar ms las relaciones de solidaridad pacfica con otros actores internacionales. Semejante planteamiento desconocera que la influencia entre la esfera interna y la actuacin exterior de los grupos humanos es dinmica y contradictoria. Junto a los actores integrados coexisten en la Sociedad Internacional otro tipo de grupos a los que denominaremos actores agregados. Estos se caracterizan por gozar de un dbil grado de estabilidad interior, junto con una escasa independencia o autonoma decisional y operativa en el mbito internacional. La escasa unidad interna de estos actores es fruto de la fragmentacin que impera entre sus miembros que mantienen intereses diversos, en ocasiones incluso contradichos, y cuyos vnculos son fundamentalmente asociativos. No existen vnculos de identificacin de los miembros con el grupo en su totalidad. Se carece de procesos claros de socializacin de los miembros que son sustituidos por relaciones de jerarqua. Fruto de todo ello es la dependencia o mediatizacin que los rganos colectivos de decisin y actuacin poseen respecto de sus miembros, singularmente de sus miembros ms poderosos. La actuacin internacional de estos grupos agregados queda de esta manera limitada y condicionada por el dominio ejercido por sus miembros. Los actores internacionales agregados, aunque dominados por sus miembros, gozan de una cierta capacidad de intervencin en las relaciones internacionales, debido a la existencia de una estructura orgnica colectiva y de una institucionalizacin formal que les otorga la necesaria cohesin interna entre sus miembros para evitar su disgregacin. Por tanto, los vnculos de poder que imperan entre los miembros de un actor agregado son los que les posibilitan que pueda operar internacionalmente en aquellos mbitos en los que existe una mnima convergencia de intereses entre sus miembros, para que estos hayan delegado o transferido sus poderes a los rganos del actor, aunque de modo temporal y limitado. Conviene, para concluir estas reflexiones, apuntar que ambas categoras de actores internacionales corresponden a modelos o tipos ideales en el sentido weberiano del trmino. Rara vez se presentan con toda su pureza en la realidad internacional. Es frecuente que un determinado actor internacional se configure como un actor integrado en ciertas reas, y como un actor agregado para otras diferentes.
Ello se debe a que en la realidad internacional lo que existen son individuos agrupados y relacionados de modo complejo siguiendo procesos integradores y agregativos. Podemos tambin afirmar que la integracin o agregacin no son status o situaciones que una vez alcanzadas permanecen invariables, sino procesos, dinmicos . que sufren alteraciones que los aceleran o retardan en el tiempo y los amplan o restringen en cuanto a sus miembros. Entre ambos procesos existe una smosis, de tal modo que un proceso de integracin puede ser el resultado de la transformacin experimentada por un proceso de agregacin. Anlogamente, la desintegracin de los actores internacionales puede conducir a la emergencia de actores agregados. Por ejemplo, la Confederacin Germnica, creada en 1815 a raz del Congreso de Viena, y bajo la hegemona de Prusia y Austria, constitua una agregacin de estados y ciudades-estado soberanas. Ms tarde, y a partir de esta organizacin poltica, surgira el Imperio Alemn, ejemplo de integracin poltica en la Europa decimonnica. La distincin entre actores integrados y agregados no coincide exactamente con las categoras clasificatorias comnmente aceptadas por la doctrina. Ciertamente existen miembros de la Sociedad Internacional que por su gnesis, organizacin y funcionamiento, pertenecen a la categora de actores integrados, por ejemplo, las naciones, las empresas multinacionales, las organizaciones supranacionales, y otras que, sin duda, corresponden a la categora de actores agregados, por ejemplo, la mayora de las OIG y de las ONG, los pueblos y la opinin pblica internacional. Sin embargo, no todos los estados pueden adscribirse a una de ambas categoras actoriales. Existen estados que claramente pueden ser adscritos a los actores integrados, por ejemplo, los Estados Unidos de Amrica, la Repblica Federal de Alemania, Francia, Espaa, Argentina o Egipto. Otros, en cambio, deben ser situados en la categora de actores agregados, por ejemplo, Sudfrica, la India, Yugoslavia o la propia Unin Sovitica. Naturalmente, hay que ser conscientes de que el concepto de actor internacional est indisolublemente unido a la historicidad de todo grupo social. Ello plantea serias dificultades de anlisis cuando consideramos actores internacionales en trance de transformacin. Esta objecin es metodolgicamente importante, pero consideramos que no anula el valor epistemolgico de la, distincin entre actores integrados y agregados. Por el contrario, estimamos que abre una va de revisin de los criterios tradicionalmente utilizados por la doctrina para investigar la naturaleza y actuaciones de los diversos miembros de la Sociedad Internacional.
Captulo 6.
El Estado, el Pueblo y la Nacin.

1. El estado como actor internacional: una aproximacin critica al concepto.
Ya hemos tenido ocasin de referirnos al general y profundo arraigo alcanzado por el paradigma del Estado entre los internacionalistas. Ciertamente ello encuentra una explicacin y justificacin en el hecho de que los Estados siguen constituyendo una categora, dentro de los actores internacionales, fundamental para una adecuada comprensin de la Sociedad Internacional. Con todo debemos ser conscientes del riesgo y limitacin que entraa la adopcin de una perspectiva puramente estatalista, en lugar de sociolgica, del mundo internacional. Este riesgo es tanto mayor, cuanto que al internacionalista ya no le es posible desconocer la presencia y la participacin de otros muchos actores internacionales distintos del Estado, ni tampoco la existencia de fenmenos mucho ms profundos de las relaciones internacionales de los que el propio Estado no es sino una de sus manifestaciones ms consagradas. En lnea con lo apuntado por POULANTZAS, podemos afirmar que los anlisis realizados por los internacionalistas, en relacin con el concepto del Estado y su papel como sujeto activo de la realidad internacional, ha seguido dos tendencias netamente diferenciadas: una corriente formalista y una corriente materialista. La corriente formalista se caracteriza por la consideracin del Estado como una entidad jurdica, poltica y social dotada de personalidad propia, independiente, neutral y desprovista de historicidad. Tambin es comn a esta corriente doctrinal, el establecimiento de una radical separacin entre el Estado y la sociedad, en virtud de la cual se desconectan las dimensiones poltico-institucionales, atribuidas al Estado, de la dinmica soc io-econmica propia de la sociedad. Por ltimo, estos autores establecen tambin una separacin, ms o menos radical, entre los fenmenos nacionales y los fenmenos internacionales, en cuya lnea divisoria emerge el Estado como instrumento de conexin y vinculacin entre ambas dimensiones de la realidad. Sin duda, los ms claros y representativos defensores de este formalismo estatalista, los encontramos entre los iusinternacionalistas, para quienes el Estado podemos definirlo, siguiendo a VERDROSS, como: Una comunidad humana perfecta y permanente que se gobierna a s misma plenamente, no tiene sobre ella ninguna autoridad terrenal que no sea el Derecho Internacional Pblico est unida por un ordenamiento jurdico efectivo y se halla organizada de tal manera que puede participar en las relaciones internacionales. No obstante, entre los propios iusinternacionalistas, existen diferencias de grado en cuanto al protagonismo concedido al Estado as concebido. As, mientras que JELLINEK considera que el propio Derecho Internacional Pblico es un conjunto de normas reguladoras de las relaciones interestatales que emanan directamente de la voluntad de los propios Estados, para los juristas anclados en la consideracin y aceptacin del Derecho Natural, el Estado a parece como una realidad dotada de personalidad jurdica, con evidente y ficticia equiparacin con la capacidad jurdica atribuida por el ordenamiento estatal a las personas fsicas, principales destinatarios de ese Derecho Natural. Es obvio que semejante concepcin del Estado facilita la construccin de una teora y una praxis jurdica internacional, al convertir al Estado en sujeto de derechos y obligaciones en el contexto internacional. No pretendemos negar la validez, e incluso
la necesidad, para el Derecho Internacional Pblico de semejante concepcin del Estado, pero rechazamos cualquier intento de extenderlo o trasladarlo al campo cientfico de las Relaciones Internacionales, en cuyo seno la importancia y significacin de principios y elementos sociolgicos y poltico-econmicos son equiparables, y si cabe, superiores a la de las normas jurdicas internacionales, y respecto de los cuales esta concepcin formalista del Estado resulta claramente limitativa y distorsionadora del anlisis. Afortunadamente, no han faltado voces autorizadas que, desde el propio campo del Derecho Internacional, se han alzado frente a estas visiones simplistas del Estado. En este sentido CARRILLO SALCEDO ha escrito: Todo grupo social se diferencia de los dems grupos y adquiere clara conciencia de s mismo por su contacto con el exterior, y en este sentido, el rol del Estado-nacin ha consistido tanto en el establecimiento del orden interior del Estado como en la proteccin del grupo estatal, frente a lo que los socilogos denominan elementos exteriores al grupo, es decir, los otros estados, los grupos ideolgicos, culturales, etc. La relevancia del grupo ideolgico en las relaciones internacionales contemporneas es, desde luego, indiscutible, y es cierto que desde una perspectiva sociolgica, no es correcto reducir lo internacional a lo interestatal, ya que en la esfera social e histrica que es la de las relaciones internacionales en su conjunto, la preponderancia del Estado, en cuanto grupo primario de la sociedad internacional no excluye la concurrencia de otros actores y factores. Pero en la esfera jurdica, dicha reduccin es ms rigurosa, porque en ella el Estado-nacin ha logrado, sin duda, un papel casi determinante. Esta posicin sostenida por CARRILLO es compartida por otros iusinternacionalistas que abogan por un anlisis ms sociolgico, tanto del mundo internacional como de las normas jurdicas que lo regulan. Entre ellos, podemos citar a LANDHEER, CHAUMONT, y entre nosotros, a AGUILAR NAVARRO, MIAJA DE LA MUELA, GARCIA ARIAS, TRUYOL SERRA, GONZALEZ CAMPOS, y ya directamente vinculados a la investigacin y enseanza de la disciplina de las Relaciones Internacionales, a MEDINA ORTEGA, MESA GARRIDO y ARENAL MOYUA. Pero entre los tericos de nuestra disciplina, encontramos tambin no pocos seguidores de esta visin formalista del Estado. Para tales autores, el Estado se configura como institucionalizacin del poder y de la capacidad coercitiva de la sociedad, cuya expresin interna es el derecho nacional y cuya expresin internacional es el recurso a la guerra, pero de una sociedad integrada por una diversidad de grupos con intereses y comportamientos contrapuestos o antagnicos, respecto de los cuales las instituciones y rganos estatales actan como rbitros neutrales y desinteresados. Autores como MORGENTHAU, DEUTSCH, MERLE, COULOUMBIS o BRUCAN, destacados doctrinarios de corrientes tericas, tan diferentes como el realismo poltico norteamericano, el anlisis de sistemas o el anlisis neomarxista, comparten sin embargo, una similar concepcin formalista del Estado, cuya formulacin ms expresiva (y contradictoria) la encontramos en MORGENTHAU cuando escribe: El Estado no es ms que otro nombre para la organizacin compulsiva de la sociedad, para el orden legal que determina las condiciones bajo las cuales la sociedad puede emplear su monopolio de la violencia organizada para la preservacin del orden y la paz. (...) En gran parte, la violencia organizada de las sociedades nacionales es neutral con referencia a las demandas en conflicto de los grupos sociales, en tanto permanezcan dentro de los lmites del derecho y utilicen medios pacficos. (...)
En verdad, la organizacin compulsiva de la sociedad no puede ser completamente neutral, pues como hemos visto, el orden legal que hace cumplir no es completamente neutral y no puede menos que favorecer el "status quo" al cual debe su existencia. Si es amenazado, el status quo puede contar con el apoyo de la fuerza compulsiva de la sociedad. Sin embargo, la caracterstica peculiar de la organizacin compulsiva de las sociedades es que tienen un prejuicio en favor del 'status quo', pero en gran medida no un prejuicio en favor de un 'status quo' en particular. Si hemos tomado esta cita de MORGENTHAU para sintetizar la concepcin formalista del Estado, no es porque constituya la excepcin, sino que, por el contrario, este autor es un exponente representativo y coherente de esta posicin doctrinal y de las deformaciones tericas en las que se incurre siguiendo esta lnea de pensamiento. En efecto, ante todo, la consideracin del Estado como expresin centralizada e institucionalizada del poder coactivo de la sociedad suscita no pocas objeciones, ya que implica o presupone la existencia de una sociedad unificada y estable, en la que el conflicto y la contestacin social se mantiene de forma marginal, dentro de los limites jurdicos y organizativos sobre los que se fundamenta la propia existencia estatal. Esta premisa que es aceptable cuando nos referimos a unidades estatales, configuradas a partir de sociedades desarrolladas econmica y culturalmente, con instituciones polticas y jurdicas maduras y con una tradicin histrica de pertenencia a determinadas realidades estatales, no se corresponde, en cambio, con la realidad social que presentan la gran mayora de los estados que componen el mundo internacional. La mayor parte de los estados que conforman la periferia del sistema internacional, incluso algunos de los estados del centro, se encuentran establecidos en un marco social inestable y conflictivo en el que lo caracterstico es la existencia de grandes sectores de la poblacin sometidos a formas de explotacin alienantes; econmica y culturalmente, y que tratan de legitimarse, en favor de unas minoras, mediante instituciones jurdicas y polticas que conforman el ncleo de tales estados. Son tambin sociedades que han estado sometidas, durante dcadas o siglos, a una dominacin y colonizacin extraa a su propia base social, y que han accedido a su independencia estatal muy recientemente, en muchos casos, de forma violenta y traumtica. Contemplar al estado como una emanacin espontnea de la voluntad social y que desempea sus funciones de forma neutral ante el conflicto interno que fracciona y divide a estas sociedades, es cuando menos pintoresco, por no calificarlo de flagrante burla para la tragedia existencial de estos pueblos, y desde fuego conduce a una incapacidad intelectual para conocer y comprender aspectos bsicos del mundo de los estados. Los continuos conflictos blicos y revolucionarios que fraccionan la estructura interna de la mayor parte de los Estados de la periferia; los antagonismos interclasistas o de naturaleza tnica, lingstica o religiosa en que se debaten de modo casi permanente las sociedades africanas, asiticas o latinoamericanas, y que contribuyen a paralizar, en ocasiones, o a acentuar la crisis de las instituciones estatales; los golpes y pronunciamientos militares en los que los ejrcitos se transforman de instrumentos para la defensa del Estado, frente a agresiones exteriores, en instrumentos de represin de la conflictividad poltico-social interna, todo ello no son excepciones al modelo estatal propuesto por doctrinarios de la visin formalista del Estado, sino que por el contrario, son la norma que obliga a una profunda revisin de los presupuestos contenidos en tales modelos.
Adems, una parte importante de los internacionalistas que siguen esta corriente, introducen un segundo elemento distorsionante de sus anlisis, consistente en asociar, de manera indisoluble, el Estado a la nacin para dar paso al concepto de Estado-nacin. Como tendremos ocasin de demostrar, ms adelante, semejante asociacin resulta inadecuada habida cuenta que el concepto de nacin hace referencia a una realidad sociocultural bien delimitada que, aunque relacionada con el Estado, no puede quedar restringida a su mbito. En efecto, en la actualidad existen grupos nacionales que se encuentran repartidos entre diferentes estados, tal vez el caso ms destacable sea el de la nacin alemana distribuida entre la Repblica Federal de Alemania, Austria y Polonia. Anlogamente, existen estructuras estatales que albergan en su seno diversas naciones como ocurre con Yugoslavia que aglutina a las naciones servia, croata, eslovena y macedonia, as como a minoras nacionales albanesa, blgara y rumana. Por todo ello, creemos necesario proceder a una superacin de esta visin formalista del Estado, por lo dems obsoleta y disconforme con la mayora de las realidades estatales de nuestros das. Frente a las visiones simplistas y alienantes de la corriente formalista, se ha ido configurando otra corriente doctrinal que, desde presupuestos ms profundos y comprometidos ideolgicamente, ha tratado de rede6nir el concepto y el papel del Estado en el contexto de la sociedad internacional, es la corriente que denominamos materialista, que arranca de los trabajos y aportaciones de MARX y ENGELS sobre el origen y naturaleza del Estado capitalista moderno. En otra parte hemos abordado la evolucin que en el pensamiento marxista y postmarxista experimenta la concepcin del Estado como instrumento de poder y dominacin de unas clases por otras. Para MARX la configuracin y anlisis del Estado debe partir de la consideracin de los vnculos que se desarrollan entre las relaciones de produccin, que imperan entre los individuos pertenecientes a una determinada comunidad social, y las formas de organizacin social y poltica cuya mxima expresin es el Estado. nicamente a partir de la investigacin dialctica entre ambas formas de vinculacin societaria (la econmico-productiva y la poltico-social) cabe llegar a comprender al Estado capitalista, por encima de especulaciones tericas. En el capitulo I de su famosa obra, La Ideologa alemana, MARX escribe: Nos encontramos, pues, con l hecho de que determinados individuos que se dedican de un determinado modo a la produccin, contraen entre s estas relaciones sociales y polticas determinadas. La observacin emprica tiene necesariamente que poner de relieve en cada caso concreto, empricamente y sin ninguna clase de embarcamiento y especulacin, la relacin existente entre la, estructura social y poltica y !a produccin. La estructura social y el Estado brotan constantemente del proceso de vida de determinados individuos; pero de estos individuos, no como puedan presentarse ante la imaginacin propia o ajena, sino tal y como realmente son; es decir, tal y como actan y como producen materialmente y, por tanto, tal y como desarrollan sus actividades bajo determinados lmites, premisas y condiciones materiales, independientes de su voluntad. Esta idea sobre la necesidad de contemplar la relacin imperante entre la estructura socio-poltica y las formas de produccin real que caracterizan a todo grupo social, induce a MARX a interrogarse sobre el proceso mediante el cual se alumbra el Estado. Le obliga tambin a cuestionarse la fundamentacin social del mismo, as como la realidad que se oculta bajo el mecanismo de identificacin del inters individual con el inters general, tal y como es determinado por la colectividad estatal. Las observaciones que sobre estos temas realiza MARX destacan netamente por su
rigurosidad y realismo, frente a las realizadas, sobre idnticas cuestiones, por los defensores del formalismo estatal. Segn MARX, el Estado constituye la expresin poltica, la forma de organizacin poltica de la sociedad civil, pero no de cualquier tipo de sociedad civil, sino precisamente de la sociedad en la que existe una desigualdad de poder entre la clase dominante, la burguesa, y la clase dominada, el proletariado. El Estado constituye, pues, la forma de organizacin poltica de la sociedad, acorde con los intereses de la clase dominante. Como el Estado es la forma bajo la que los individuos de la clase dominante hacen valer sus intereses comunes y en la que se condensa toda sociedad civil de la poca, se sigue de aqu que todas las instituciones comunes se objetivan a travs del Estado y adquieren a travs de l la forma poltica. De ah! la ilusin de que la ley se basa en la voluntad y, adems, en la voluntad desgajada de su base real, en la voluntad libre. Y del mismo modo, se reduce el derecho, a su vez, a la ley. Pero el Estado, contemplado desde la perspectiva de la plasmacin poltica de los intereses de la clase dominante, sirve tanto para conceptualizar al Estado capitalista como al Estado socialista, segn que la clase dominante sea la burguesa o el proletariado. Ahora bien, MARX, a diferencia de las corrientes doctrinales dominantes, tendr una particular preocupacin por sealar las diferentes realidades sociales y econmicas a las que corresponde cada una de estas formas estatales, al tiempo que subrayar la necesidad de comprender cmo en el seno mismo de cada formacin estatal se encuentra el germen antagnico que conducir a la superacin de dicha formacin estatal por otra superior, hasta llegar a la sociedad comunista en la que el Estado desaparece como tal realidad institucional de poder. La obra de MARX abri una va nueva para desarrollar los anlisis sobre el Estado, en tanto que realidad poltica, tanto nacional como internacionalmente. Por esta va han discurrido no pocos tericos de las relaciones internacionales, alumbrando de este modo una nueva visin del Estado y de las relaciones interestatales. Entre las principales aportaciones realizadas por estos tericos del materialismo con relacin al Estado vamos a referirnos particularmente a dos de ellas. El concepto deformacin social y el concepto de sistema deformaciones sociales. GONIDEC aborda el tratamiento del concepto de formacin social y su relacin con el Estado. Para este autor el anlisis profundo de la realidad estatal impone la evaluacin de la formacin social sobre la cual se articula todo Estado. (...) Es necesario, para alcanzar la esencia misma del Estado, para descubrir su naturaleza profunda, tener presente la naturaleza de la formacin social. Por consiguiente, el concepto de formacin social es el que nosotros retendremos como criterio de la tipologa de los estados. ( ) Para precisar el concepto de formacin social, es necesario partir de la constatacin, vlida para todas las pocas, de que toda sociedad, cualquiera que sea, se caracteriza por la existencia de un modo de produccin dominante, que se articula en dos elementos interdependientes, indisociables el uno del otro: de una parte, las fuerzas productivas, de otra, las relaciones de produccin. ( ) El conjunto de ambos elementos, base econmica de un lado y superestructura de otro, constituyen una formacin socio-econmica, ms brevemente una formacin social. (. )
Pero el Estado, como totalidad, puede y debe ser considerado como una formacin social que engloba tanto las instituciones, aparato jurdico-poltico, como tambin otros elementos de la superestructura y de la base econmica. As comprendido, un Estado viene definido y condicionado, tanto en su estructura como en su actuacin internacional, por la conjuncin d e su base de produccin y de su sistema poltico. La existencia de una formacin social com o elemento fundamental del Estado permite, a su vez, la generacin de vnculos interestatales desarrollados a partir de idnticas o similares formaciones sociales entre varios estados. De este modo, y enlazando con el citado concepto SAMIR AMIN ha expuesto y desarrollado el concepto de sistema deformaciones sociales para poder explicar las vinculaciones, pero tambin las diferencias, que el panorama internacional presenta, respecto del panorama intraestatal. A este respecto, SAMIR AMIN escribe: Varias sociedades constituyen un sistema deformaciones sociales cuando las relaciones que ellas mantienen entre s son lo suficientemente densas para que las oposiciones y alianzas de clases no puedan ser analizadas al nivel de cada una de ellas, sino que deban ser consideradas al nivel global del sistema. (... ) Hemos propuesto el concepto de sistema de formaciones sociales cuando las oposiciones y las alianzas de clase en un miembro, en un Estado, reaccionan significativamente a las oposiciones y alianzas de otro. En caso contrario, ests formaciones son autnomas. Como hemos podido apreciar, las distintas tendencias doctrinales que han surgido, en torno a la consideracin del Estado, se caracterizan por privilegiar alguno de los rasgos definidores de la comunidad estatal, en ocasiones de manera excesivamente simplificadora, para desde ellos tratar de explicar su actuacin en el mundo internacional. En general, podemos definir al Estado como: toda comunidad humana establecida sobre un territorio y con capacidad para desarrollar sus funciones polticas y econmicas, mediante la generacin y organizacin de relaciones simultneas de poder y de solidaridad que institucionaliza en su interior y proyecta hacia el exterior. De esta definicin se desprende, muy claramente, que el Estado debe contemplarse a partir de la conjugacin de cuatro series de variables que convergen y se oponen mutuamente. Una primera serie de variables viene determinada por la correlacin entre el poder (dominacin) y la, solidaridad (cooperacin). En segundo trmino, en el Estado se estructura una segunda serie de variables, las que se refieren a las relaciones polticas y a las relaciones econmicas. Un tercer lugar lo ocupa la correlacin entre los fenmenos y actuaciones internas del Estado y sus actividades exteriores. Por ltimo, la realidad estatal debe contemplarse tambin desde el juego recproco, entre la dimensin territorial y la dimensin funcional que debe desempear. El anlisis del Estado, o mejor de cada Estado, debe extraerse del estudio y ponderacin de cada una de estas series de variables y del lugar que ocupan en la formacin y evolucin del Estado, perder la perspectiva de su consideracin significa condenarse de antemano a la deformacin del conocimiento de los hechos y realidades que conforman la estructura y dinmica estatal. Ante todo, cabe decir que la gnesis de todo Estado est asociada a la existencia de una poblacin establecida sobre un territorio definido, por lo que inevitablemente la posicin y capacidad de actuacin internacional de un Estado estar condicionada por esa base geogrfica. STOJANOVIC ha acuado la expresin sociedad territorial global para indicar:
El conjunto de personas agrupadas en virtud de una serie de vnculos e intereses recprocos dentro de un territorio determinado. Toda sociedad territorial global organizada desde la perspectiva poltica constituye, para este autor, un Estado que adquiere as una doble dimensin, por una parte, en tanto que realidad territorial, y por otra, en tanto que entidad poltica. Por lo que se refiere a la primera de estas dos dimensiones, es obvio que una parte importante de las competencias asumidas y desarrolladas por el Estado, tanto interna como internacionalmente, derivan de su realidad espacial. En efecto, las potencialidades econmicas y demogrficas de cada pas estn condicionadas por la extensin y naturaleza de su territorio. Adems, la base espacial contribuye a definir fsicamente la esfera de las relaciones internas, de las internacionales, a travs deja determinacin de las barreras poltico-territoriales que son las fronteras. Obliga tambin al Estado a garantizar y defender la integridad territorial del espacio sobre el que se asienta la poblacin de ese Estado. En definitiva, como ha puesto de manifiesto ARON, el espacio constituye uno de los fines permanentes que persigue todo Estado por medio de su poltica exterior, a la par que una de las causas generadoras de las relaciones con otros estados. Esta idea es tambin expresada por STOJANOVIC cuando afirma: La territorializacin de las sociedades global es provoca un tipo especfico de contradiccin que, en ltimo anlisis, conduce al fenmeno esencial del que pueden surgir las relaciones internacionales. La ocupacin poltica de la tierra y su delimitacin de otras zonas ocupadas del mismo modo crea una interdependencia entre las estados globales, toda vez que en ningn territorio aislado pueden concurrir todos los recursos naturales que un pas, en su conjunto, ofrece al hombre para el desarrollo de la produccin material. Pero por importante que sea la dimensin territorial del Estado, no se agota en ella la realidad estatal, puesto que una parte apreciable de las competencias estatales se orienta, directamente, al desempeo de ciertas funciones bsicas para la subsistencia de la sociedad. Entre las funciones estatales ms relevantes cabe mencionar las de naturaleza poltica y las de naturaleza econmica, que son, sin duda, las causantes de la gnesis del Estado. Pero junto a las anteriores, cabe mencionar otras funciones, igualmente significativas, desde la ptica internacional. Por ejemplo, la funcin de representacin de la sociedad, frente a otras colectividades organizadas, diferentes del Estado, y que operan en el marco de la sociedad internacional. Tambin cabra hablar de la funcin de produccin de normas jurdicas, reguladoras de la convivencia entre los individuos o entre las diversas colectividades estatales. La funcin de creacin y participacin en diversos ac tores internacionales, tales como las Organizaciones Internacionales Gubernamentales. Garantiza el mantenimiento y evolucin de las bases culturales definidoras de la identidad de la propia poblacin estatal y, en fin, un sinnmero de funciones no menos significativas. Como veamos, entre las funciones principales del Estado hay que destacar la funcin poltica y fa funcin econmica. Ambas se encuentran interrelacionadas desde los orgenes de las formaciones sociales estatales, pues stas no son slo la expresin de una determinada organizacin poltica reguladora de las relaciones entre los individuos que las integran sino tambin la plasmacin de la organizacin productiva de la sociedad. Ahora bien, el Estado tomado como unidad poltica expresa y traduce la voluntad de una colectividad de organizarse y operar en el marco internacional de forma independiente y soberana, es decir, sin hallarse sometida a poderes diferentes o
superiores de la propia colectividad estatal. Desde esta perspectiva, el principio de soberana del Estado no es sino la traduccin jurdica de una voluntad social previa que tiene como objetivo la independencia decisional y normativa (independencia poltica) y que trata de alcanzarse y mantenerse mediante la constitucin del Estado. A tenor de la naturaleza de las relaciones polticas que se generan en el seno de los estados, en virtud de las cuales ciertos individuos o grupos ocuparn ciertas instituciones y desempearn determinadas funciones aceptadas o impuestas al resto de la colectividad social, se configurar tambin el panorama de las relaciones entre los distintos estados. En efecto, cada Estado intenta reproducir y trasladar las instituciones y relaciones polticas, en las que descansa y de las que es su mxima expresin, ms all de los lmites sociales y territoriales que le son propios. Al actuar de este modo, los estados terminan configurando una forma especfica de ordenacin de la sociedad internacional en la que necesariamente deben conjugarse dos tendencias contrapuestas: una tendencia anrquica, en virtud de la cual cada Estado intenta afirmarse como entidad poltica independiente, con exclusin de la ingerencia o intervencin de los dems estados en sus decisiones, e igualitaria en el plano internacional. Una segunda tendencia organizativa por la que cada Estado aspira a implantar una orden internacional que promueva y asegure las relaciones con los dems estados, ya sea mediante la constitucin de imperios o a travs de la gestacin de los organismos internacionales en los que delega una parte de sus competencias y poderes, ya sea mediante el establecimiento de normas jurdicas o por el recurso a la coaccin y al conflicto blico. Pero los estados y las relaciones entre los estados se ven afectadas tambin por las funciones econmicas asumidas por stos. Es incuestionable que las comunidades estatales han desempeado y gozado de competencias econmicas cuya amplitud ha variado considerablemente a lo largo de la historia, pero que siempre se han plasmado en una serie de rganos e instituciones estatales. El origen de esta funcin econmica del Estado radica en el hecho de que una parcela fundamental de las relaciones entre los individuos y los grupos sociales las constituyen aquellas que afectan a la produccin de los bienes y servicios necesarios para la vida, y por tanto, en la medida en que el Estado se erige como suprema frmula de organizacin de una colectividad, resulta necesario que asuma tambin la regulacin, control y ejecucin de ciertas actuaciones econmicas. La proteccin, fomento y control del intercambio comercial, la potestad de imponer los gravmenes e impuestos, la facultad de gobernar las relaciones financieras (acuacin de moneda, monopolio de explotacin y acumulacin de metales preciosos, etc.), son competencias que se aprecian en las comunidades estatales desde la antigedad hasta nuestros das. Por tanto, la fusin en el seno del Estado de estas dos funciones bsicas, la dominacin del hombre por el hombre y la dominacin de los bienes por el hombre, ha contribuido a convertir al Estado en el actor fundamental del sistema de relaciones internacionales, siendo el establecimiento del sistema econmico capitalista y la formacin del Estado moderno la mxima expresin de esta fusin poltico-econmica, cuya consagracin, en el marco de una sociedad internacional de mbito universal, se producir durante los dos ltimos siglos a travs del proceso de colonizacin imperialista realizado por las potencias europeas. Esta aseveracin vlida para cualquier perodo histrico de la evolucin del Estado, adquiere toda su plenitud en el panorama interestatal de nuestros das, precisamente porque ante la emergencia de nuevos actores polticos (movimientos de liberacin, internacionales de partidos polticos, organizaciones intergubernamentales,
etc.), y econmicos (empresas multinacionales) con capacidad de intervencin en los asuntos internacionales, el Estado sigue constituyendo el sujeto internacional ms significativo, al gozar, frente a estos nuevos actores internacionales, de una capacidad funcional general y, sobre todo, de unas competencias exclusivas para ejercer esa funcin general de organizacin de las sociedades. Ello nos remite al anlisis de una tercera correlacin de variables caractersticas de la formacin estatal: la variable de poder (dominacin) y, la variable de solidaridad (cooperacin). Ciertamente, el Estado constituye la comunidad histricamente ms evolucionada de organizacin y legitimacin de las relaciones de dominacin polticoeconmicas. Esta constituye la dimensin que ms ha atrado la atencin y el anlisis de los tericos (juristas, politlogos, socilogas, economistas, etc.), incluidos los internacionalistas, que han abordado el tratamiento del Estado. Las races de la configuracin del Estado como centro de poder y dominacin hay que buscarlas tanto en la naturaleza psquica del hombre como en su componente de sociabilidad que favorecen la desigualdad como base para la dominacin. Pero con independencia del origen y las causas que generan la consagracin, en las estructuras estatales, de las relaciones de poder, es lo cierto que esta es una caracterstica consustancial a toda forma de organizacin estatal, y como tal debe incorporarse al estudio de la misma. Este poder del Estado, que internamente se encuentra institucionalizado y normalmente legitimado, puede llegar a plasmarse en un poder coercitivo internacional a travs de la guerra cualificando sustantivamente al Estado respecto de otros muchos actores internacionales que carecen de semejante poder. No obstante lo anterior, el poder no basta por s mismo, para definir al Estado ya que tambin descansa, en igual o mayor medida, en la existencia de relaciones de solidaridad (cooperacin) tanto internas como internacionales, sin cuya presencia resultara inviable la formacin estatal. En efecto, el ejercicio del poder, en situaciones extremas del poder coactivo, no basta para garantizar la estabilidad y permanencia de los rganos e instituciones estatales. La Historia est llena de ejemplos en los que el poder desptico y la dominacin tirnica han conducido a la quiebra y desintegracin de ciertos estados, a veces multiseculares. Hasta cierto punto, esta es una consecuencia inevitable de la propia relacin de poder, pues como ha sealado GODELIER: Estimamos que todo poder de dominacin se compone de dos elementos indisolublemente unidos que le confieren su fuerza y su eficacia: la violencia y el consentimiento. Y creemos que de estos dos componentes del poder, la fuerza ms decisiva no es la violencia de los dominadores, sino el consentimiento de los dominados. Naturalmente, el poder ejercido por los gobernantes de un Estado exige un cierto grado de legitimacin que transforme el poder dominador en autoridad aceptada, lo que resulta imposible de alcanzar sin el concurso del resto de la sociedad, es decir, de los gobernados que nicamente aceptarn la dominacin impuesta por la autoridad estatal en la medida en que se identifiquen con quienes la ostentan y con las finalidades que mediante la sumisin a esta autoridad se pretenden alcanzar, lo que lleva al grado de efectividad que demuestren los gobernantes para lograr los fines deseados o la habilidad para convencer al resto de la sociedad de que tales finalidades se han alcanz ado, aspecto en el que entran en juego las ideologas polticas as como determinadas instituciones (partidos polticos, medios de
10
comunicacin de masas) para influir en la opinin de la mayora de los gobernados. Conviene aadir que desde esta perspectiva, las relaciones de poder-solidaridad que se desarrollan en el seno del Estado son alienantes (enajenantes) tanto para los gobernantes como para los gobernados. Ello es as porque ninguno de ambos sectores sociales goza de una total independencia y autonom a decisional y operativa, pues ambos se interfieren y limitan mutuamente aun cuando sea mayor, obviamente, la autonoma efectiva de los gobernantes. La conflictividad inherente a las relaciones de dominacin dentro del Estado, son en gran parte compensadas por el desarrollo de relaciones de solidaridad, lo que facilita el mantenimiento de una estabilidad dinmica de las estructuras estatales que intenta consagrarse mediante el ordenamiento jurdico (constitucional y ordinario), y cuya quiebra termina por desencadenar procesos violentos de trastocamiento del aparato estatal y de los sectores dominantes. Esta dialctica entre las relaciones de dominacin y solidaridad en que se sustenta la organizacin estatal ha sido destacado por DEUTSCH cuando define al Estado como: (...) una organizacin para la imposicin coercitiva de decisiones u rdenes, que resulta practicable debido a los hbitos de obediencia existentes entre la poblacin. Tal coaccin organizada es un instrumento de finalidad general. Puede servir para reforzar cualquier decisin u orden, en la medida en que la mayora de la poblacin obedezca o sea posible persuadirla para que lo haga. (El subrayado es nuestro). Esta correlacin entre poder y solidaridad afecta tambin a la actuacin internacional del Estado, bien de modo directo o bien indirectamente. De modo indirecto en la medida en que un adecuado equilibrio interno favorece lo que ARON ha llamado potencial de movilizacin de un Estado, es decir, la capacidad de un Estado para disponer de todos sus recursos, humanos y materiales, en la ejecucin de ciertas actuaciones exteriores de forma estable y duradera. Tambin se propicia con este equilibrio interno, una efectiva representatividad del Estado por el gobierno que ser aceptada y reconocida por los restantes actores internacionales, en la medida en que no surja y se desarrolle una contestacin generalizada, en el seno del Estado, a dicha representatividad. Junto a los anteriores ejemplos de influencia indirecta de la relacin podersolidaridad en la actuacin exterior de los estados, cabe mencionar la influencia directa ejercida por la tendencia estatal a proyectar, en el marco internacional, la estructura de relaciones internas. En este sentido cabe afirmar que tampoco en el seno de la sociedad internacional las acciones y objetivos de los estados pueden descansar exclusiva o predominante en el recurso a las relaciones de poder o dominacin. Como apuntaremos al hablar de las grandes potencias y las superpotencias, resulta obvio que el protagonismo y hegemona de un Estado en el mundo internacional depende no slo de su poder o influencia sino del reconocimiento y sumisin, por los dems estados, a ese poder. En una etapa como la actual, en la que el poder poltico, militar y econmico de dos estados universales o superpotencias (Estados Unidos y la Unin Sovitica) es autnticamente mundial y no tiene precedentes en la historia de la Humanidad, tambin se pone de manifiesto la denominada paradoja del poder, es decir, la paradoja de que ese poder, al menos en el terreno militar nuclear absoluto, no conduce a una relacin de hegemona y dominacin absoluta respecto de los dems estados de la Tierra, sino que favorece una mayor igualdad y equilibrio entre todos los estados, tanto en condiciones pacficas como blicas, y por tanto induce a una cierta solidaridad interestatal. Pero incluso entre ambas superpotencias la dinmica de la disuasin poltico-militar descansa tanto en la carrera armamentista como en un cierto compromiso mutuo de no agresin, salvo en situaciones verdaderamente
11
extraordinarias, al tiempo que esta dinmica disuasoria no interfiere en el desarrollo de unas relaciones de dominacin-solidaridad en otros terrenos como el econmico, ideolgico, etc. Por ltimo, debemos hacer mencin expresa de la correlacin que vincula a la dimensin poltico-econmica interna del Estado con aquella otra que el Estado desarrolla con referencia a su entorno exterior. En efecto, como ya hemos expuesto, todo Estado se constituye por la consolidacin de unos vnculos poltico-econmicos entre los miembros de una sociedad asentada sobre un territorio que permiten diferenciarla de otras colectividades estatales distintas con las que necesariamente se relaciona. Ello nos muestra que la dimensin interior y la dimensin exterior de un Estado no son ms que los dos aspectos de una misma realidad estatal slo abarcable desde la consideracin conjunta de ambos. Es ya un lugar comn, pero no por ello menos certero el sostener la interdependencia entre la poltica interior y exterior de cada Estado, en virtud de la cual no slo las actuaciones de los diversos miembros de la Sociedad Internacional afectan a la estructura de sta, sino que tambin generan mutaciones en la vida interior de las comunidades estatales, y anlogamente, toda alteracin de las relaciones polticoeconmicas interiores de cada Estado terminan por repercutir, en mayor o menor medida, de acuerdo con la importancia de ese Estado en la jerarqua internacional, en el panorama de la vida internacional. Dicho lo anterior, conviene aadir que cada vez ms el protagonismo de los acontecimientos internacionales sobre el mundo interno del Estado se deja sentir con creciente importancia sobre el proceso contrario. En efecto, a diferencia de otros perodos histricos, durante los dos ltimos siglos se constata un fenmeno que podemos calificar como: efecto descompensacin, que opera en favor de un peso creciente de lo internacional sobre lo intraestatal, que est obligando a una redefinicin de las funciones y competencias tradicionalmente atribuidas al Estado, y algunas de las cuales estn asumidas por otros grupos sociales nacionales y/o internacionales, cuando el efecto descompensacin operaba en sentido inverso, es decir, concediendo un mayor peso a lo nacional sobre lo internacional. Algunos de los grandes problemas que se plantean en el seno de los estados y que atraen una parte nada despreciable de los recursos y polticas gubernamentales, no son ms que la simple expresin nacional de problemas que gravitan sobre toda la Humanidad y que, por tanto, no lograrn ser plenamente resueltos a nivel interno de las comunidades estatales ms que de forma parcial y transitoria. Ello no autoriza a pensar, como sealan algunos autores, que estamos asistiendo al ocaso histrico de esta institucin, sino tan slo a pensar en la necesaria reordenacin de una parte de las estructuras y funciones tradicionales de stos.
2. Los conceptos de Pueblo y Nacin.

La visin del mundo de los estados quedara, sin embargo, incompleta, si no procedisemos a un tratamiento de las dos formas fundamentales de agrupacin humana, de sociedad, de las que emana el Estado y sobre las que ste opera, al menos en una consideracin histrica moderna, es decir, sin una referencia explcita y detallada de los pueblos y las naciones. Desde luego, no es nuestra pretensin cerrar aqu y ahora un largo debate, que desde diversas ciencias y supuestos ideolgicos se vienen manteniendo desde hace ms de siglo y medio, y que tal vez resulta enriquecedor que siga vivo. Nuestro afn es el de dar una visin general del problema de conceptualizacin de ambas realidades sociales y sealar algunas ideas que
12
puedan servir para una mejor comprensin de las caractersticas propias de cada una de ellas. Ante todo es importante sealar que la utilizacin de los trminos de pueblo o nacin no debe ser considerada como una mera cuestin semntica desconectada de la realidad sociolgica que pretendemos describir y referir con cada una de estas expresiones. Esta parece ser la posicin adoptada por RUILOBA cuando afirma que: Desde nuestro punto de vista, la misma inconcrecin de que adolecen los conceptos de nacin y pueblo impide, en efecto, que se pueda establecer una diferencia esencial entre ellos. Son nicamente matices y connotaciones diversas los que acompaan distintamente a uno y otro trmino. ( ) Pero la problemtica sustantiva que plantea la definicin de ambos es la misma. En efecto, tanto el pueblo como la nacin son trminos que responden a realidades sociales distintas, con diverso grado de consolidacin interna y, por consiguiente, con desigual capacidad de actuacin en el mbito internacional, aunque en el transcurso de la historia contempornea ambos conceptos hayan estado tan estrechamente asociados en los documentos polticos y en las obras cientficas que su diferenciacin haya podido y pueda parecer, a los ojos de muchos autores, carente de fundamento e irrelevante. En trminos generales podemos establecer, siguiendo a AMENGUAL, tres grandes perodos o etapas en la evolucin experimentada por el concepto de pueblo durante los dos ltimos siglos. Primera etapa: El pueblo como entidad jurdico-poltica En esta primera fase, que se desarrolla terica y prcticamente durante la Revolucin Francesa, se expresan, bajo el trmino de pueblo, dos ideas sustantivas complementarias. Ante todo, el pueblo contiene una idea niveladora e igualitaria, en virtud de la cual bajo este trmino se afirma la idea de igualdad y libertad entre todos los ciudadanos que integran una colectividad con unos lmites histrico-geogrficos comunes (nacin) y una organizacin poltica propia (Estado). En este sentido, cada individuo adquiere significacin jurdica (Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de 26 de agosto de 1789) y poltica (soberana popular), en tanto que parte de un mismo pueblo. Esta visin igualitarista y abstracta del pueblo como conjunto de ciudadanos que permiti histricamente atacar la estructura estamental del antiguo rgimen, en beneficio de una estructura clasista particularmente propicia para la clase media burguesa y que facilit el sometimiento de los monarcas absolutistas a los representantes de la voluntad popular, ocultaba, a su vez, una nueva forma de dominacin concreta e histrica: la dominacin poltica de la clase burguesa, cuya expresin ms evidente ser el establecimiento de la democracia por voto censitario, en virtud de la cual la cualidad de ciudadano se adquiere previa demostracin de un determinado nivel de renta o de propiedad de bienes inmuebles, como frmula de seleccin y eleccin de los representantes del pueblo. Pero el trmino pueblo contiene tambin una segunda connotacin, no menos significativa que la anterior y perfectamente conectada con ella, a saber: el pueblo en tanto que realidad socio-poltica slo existe en toda su plenitud en la medida en que logra consolidarse como nacin y como Estado. En efecto, un pueblo incapaz de articularse como una colectividad histrica, como una nacin, y de organizarse como una entidad poltica independiente, como un Estado, no pasa de ser una mera amalgamacin de individuos absolutamente pasiva e incapaz de un protagonismo internacional. Como apunta AMENGUAL:
13
Si la nacin es la unidad consciente y la voluntad refleja de ser pueblo unido, el Estado es la estructuracin jurdico-poltica de esta unidad como tal. As surgen los estados nacionales, como unidades de ciudadanos iguales y libres que borran del mapa las otras demarcaciones fundamentales en los poderes de los seores: principados, condados, seoros, etc. Nacionalidades que porque se afirman gracias a la estructura estatal, a veces fueron entendidas como idnticas con los estados, cosa que otra vez nos muestra la abstraccin con que se entenda al Estado, abstraccin que cristaliz en el centralismo. Segunda etapa. El pueblo como unidad cultural La segunda fase destacada por AMENGUAL se desarrolla durante la primera mitad del siglo XIX al amparo de ese movimiento cultural caracterstico denominado romanticismo. Lo ms significativo de esta etapa es el nfasis que se pone en destacar la dimensin cultural propia del pueblo, en tanto que principal vnculo de unificacin e integracin entre todos los individuos libres e iguales que constituan un pueblo. El pueblo aparece, de esta manera, como una realidad social diferenciada y viva, con un alma o espritu propios y distinto de los de sus miembros, a la vez que en clara tensin con la estructuracin formalista y despersonalizada del Estado, cada vez ms centralista y burocratizado. Esta visin del pueblo, muy frecuentemente confundida con la de la nacin, surge de la constatacin de una comunidad cultural, entre todos los individuos de un mismo pueblo, que desarrolla su dinmica propia a partir de la conjugacin de ciertos elementos objetivos (comunidad tnica, lingstica, religiosa, etc.) o subjetivos (espritu del pueblo). Tercera etapa. El pueblo como masas populares La propia evolucin econmica-poltica de las sociedades europeas durante el siglo XIX hizo que la clase social marginada de la visin burguesa del pueblo y del Estado irrumpiese en la escena poltica, social y econmica de forma conflictiva y que tratase de afirmarse, como tal clase social, en gran medida por su oposicin a la burguesa. La teora marxista clsica, al situar a las clases sociales, y al conflicto interclasista, en el corazn mismo de la sociedad, permitir el desarrollo de una nueva concepcin del trmino pueblo. En efecto, el marxismo parte de la consideracin del pueblo como realidad social integrada, fundamentalmente, por el proletariado, es decir, por el conjunto de las masas trabajadoras (obreros y campesinos) a las que hay que agregar todos aquellos grupos que aun perteneciendo a la burguesa apoyan directa y objetivamente al proletariado (artistas, intelectuales, etc.). As considerado, el pueblo se identifica con las masas populares trabajadoras, precisamente porque son stas, y no la burguesa dominante y opresora, las autnticas forjadoras del desarrollo histrico de las sociedades. En consecuencia, la clase burguesa aparece a los ojos del marxismo clsico no como una clase integrada en el pueblo, sino como la clase que se impone y domina al pueblo que adquiere toda su plenitud, como realidad social, en la medida en que es capaz de afirmarse y liberarse, a travs de la revolucin, de la dominacin burguesa. Es desde esta perspectiva y significado del pueblo desde donde deben interpretarse algunos trminos acuados en la doctrina marxista, tales como dictadura del proletariado, democracia popular. Finalmente, cabra subrayar que debido a la importancia y significado concedido al concepto de pueblo por MARX, que se asimila frecuentemente al de nacin, no ser hasta STALIN cuando empiece a desarrollarse de forma apreciable una teora del significado y alcance de) concepto de nacin.
14
A estas tres etapas sealadas por AMENGUAL, cabra agregar una corriente actual que podramos calificar de funcionalista, de acuerdo con MARSAL ARGELET, y que se encuentra ampliamente difundida entre socilogos y politlogos de inspiracin anglosajona, uno de cuyos ms representativos exponentes es KARL DEUTSCH. Para este autor, el concepto de pueblo cabe definirlo en los siguientes trminos: Un grupo de personas con hbitos complementarios de comunicacin. (... ) Lo esencial para constituir un pueblo es que sus miembros compartan una comunidad de significados en sus comunicaciones, de modo que puedan comprenderse en forma efectiva en un amplio mbito de diferentes temas. Es evidente que una lengua comn, aunque no sea indispensable, ayuda mucho para esta finalidad, y resulta decisiva la existencia de una cultura comn que proporcione los significados comunes . Como tendremos ocasin de demostrar ms adelante, al referirnos a la nacin, esta definicin del concepto de pueblo le incorpora elementos que son propios de las naciones, por lo que nada tiene de extrao que la definicin que aporta este autor para las realidades nacionales resulte claramente arbitraria y discutible. Ms rica e interesante resulta la concepcin del pueblo que establece CHAUMONT, cuando nos indica que la realidad social del mismo se desarrolla paralelamente a la toma de conciencia por sus miembros de su condicin de dominados por otras colectividades, as como a la necesaria lucha por la liberacin que debe derivarse de esta toma de conciencia. Para expresarlo con las propias palabras de este autor: ... Un pueblo que no lucha por su existencia no es ms que un aglomerado de clases o de personas, incluso si en su seno, la comunidad territorial, de lengua, de cultura, etc., es indiscutible El afloramiento en el mbito de la percepcin colectiva del carcter intolerable de las apropiaciones y alienaciones inmediatas puede ser denominada la "toma de conciencia" de un pueblo. Esta toma de conciencia es inherente al combate, en el sentido de que sin combate no hay toma de conciencia, y sin toma de conciencia no hay combate. Estos son dos aspectos del mecanismo de la ideologa. As, la toma de conciencia y el combate tienen necesariamente un contenido poltico; pero la ideologa poltica no es un fin en s. la libertad es el objetivo de la liberacin, nica explicacin posible de los cambios o distanciaciones poltica de algunas naciones tras la liberacin. CHAUMONT nos seala en esta cita dos elementos que son consustanciales con la idea de pueblo, por un lado la necesidad de que se desarrolle una conciencia poltica comn, y por otro, el que esta conciencia poltica comn genere una actuacin colectiva de la mayora de los miembros del grupo, orientada hacia la consecucin de una liberacin de las relaciones de dominacin poltico-econmica, respecto de otros grupos exgenos (otros estados, naciones o pueblos). A la luz de estas consideraciones, podemos decir que un pueblo es aquel grupo social que ha desarrollado unos vnculos de agregacin colectiva entre sus miembros como resultado de su conciencia de identidad poltica comn y de la actuacin orientada a traducirla en una entidad estatal propia o independiente. Segn esta definicin, el concepto de pueblo se diferencia netamente de otros trminos prximos, como son los de poblacin y grupo tnico. En efecto, la poblacin es el conjunto de individuos establecidos en un territorio determinado, sea cual sea su grado de organizacin social y la naturaleza de las relaciones interindividuales que
15
puedan existir. La etnia, por su parte, se conforma como conjunto de individuos cuyas relaciones vienen determinadas por factores naturales preestablecidos, generalmente de naturaleza biolgica o de sangre. En ambos casos se aprecia que el conjunto de individuos no logra configurarse como un grupo social organizado y activo, con conciencia grupa diferenciada, y mucho menos con conciencia poltica propia. Lo propiamente definidor del concepto de pueblo es la conjuncin de tres elementos bsicos: a) Su configuracin como grupo social organizado agregativamente y diferenciado de otro tipo de agrupaciones sociales menores a las que puede comprender y en las que puede apoyarse (clases sociales, tribus, grupos tnicos, lingsticos, religiosos, etc.) b) El desarrollo de una conciencia poltica propia como ncleo ideolgico de vinculacin entre sus miembros, conciencia que suele generarse a partir de la constatacin de la dependencia y alienacin sufrida por los miembros del pueblo en beneficio de otra colectividad dominadora ajena a l. c) La accin, en ocasiones armada y violenta, destinada a consagrar la existencia del pueblo a travs de la creacin o participacin poltica plena en una estructura estatal independiente, es decir, su tendencia a convertirse en Estado. Aun cuando suele ser habitual la adscripcin de( pueblo a un rea territorial definida, ste no es un requisito indispensable para el surgimiento de una realidad popular, como lo demuestra claramente el caso del pueblo palestino, aunque evidentemente s constituye un elemento condicionante para la consecucin del objetivo bsico a que aspira todo pueblo, es decir, su conversin en unidad estatal independiente. Y ello es as porque el vnculo de agregacin entre todos los miembros de un mismo pueblo no descansa, a diferencia del Estado, en la coparticipacin territorial, sino precisamente, en la identidad poltica comn, en la aspiracin y en la lucha por crear un Estado en el que el pueblo vea reconocidos sus intereses y derechos polticos y econmicos. Anlogamente, la existencia de vnculos lingsticos, tnicos o religiosos pueden favorecer y facilitar la gnesis de un pueblo en la medida, como apunta DEUTSCH, en que permiten una mayor comunicacin entre sus miembros en mbitos no estrictamente polticos, pero que pueden potenciar el proceso de agregacin societaria, pero tampoco ello constituye una condicin o requisito necesario para la formacin de una colectividad popular. Por el contrario, son las ideologas polticas y los grupos de naturaleza poltica los que resultan fundamentales para desarrollar la conciencia poltica comn y garantizar la accin popular, sea por medios pacficos o armados; en consec uencia, la formacin de partidos polticos o movimientos de liberacin tienen una funcin catalizadora bsica en la gestacin del pueblo. Junto a los pueblos cabe apreciar tambin en el panorama internacional y en el mundo de los estados la existencia de otras formas de agrupacin social no menos significativas, nos referimos a las naciones. La gran mayora de los autores que han abordado el tratamiento de la nacin coinciden en destacar la naturaleza cultural e ideolgica de los vnculos nacionales. As, en la clsica definicin establecida por STALIN se define a la nacin como: ... Una comunidad estable, histricamente constituida, de lengua, de territorio, de vida econmica y de formacin psquica, que se traduce por la comunidad de cultura.
16
En la misma lnea se expresan otros muchos autores de corrientes ideolgicas no marxistas como LEWIS: La nacin es, por tanto, un sistema de relaciones culturalmente determinado Anlogamente COULOUMBIS y WOLFE apuntan a la diferenciacin entre los conceptos de Es tado y nacin: Las expresiones "nacin" y "Estado" son conceptualmente muy distintas, aunque se las emplea en forma indiferenciada con mucha frecuencia. La nacin es un concepto histrico fundado en la identidad cultural que comparten personas individuales; el Estado es una unidad poltica definida en funcin de poblacin, territorio y un gobierno autnomo. Podemos pues afirmar el concepto de nacin diciendo que es: aquella colectividad que ha alcanzado la integracin cultural entre sus miembros, en el transcurso de un proceso histrico comn, y gracias a la cual goza de una capacidad de actuacin y relacin con otras colectividades internacionales, as como de una autonoma funcional, interna garantizada por la identificacin entre los individuos y la nacin. Segn esta concepcin del trmino nacin cabe deducir sus principales elementos: a) Grupo social integrado culturalmente La nacin constituye un tipo particular de agrupacin social, debido a que el elemento de vinculacin e integracin entre sus m iembros est constituido por la cultura. Ciertamente entre los elementos que componen la cultura comn de una sociedad nacional son importantes los aspectos econmicos y polticos, pero conviene tener muy presente otros muchos elementos culturales, no menos importantes y significativos que aqullos, como son la lengua, la religin, la singularidad tnica, la tradicin artstica, las costumbres sociales, etc. Tener presente la pluralidad de elementos que conforman la base cultural de una sociedad resulta necesario si se pretende comprender adecuadamente las races y las finalidades de toda nacin, evitando los riesgos de asimilar el concepto nacional tan slo con alguno de tales elementos". Desde luego, el concepto de nacin no puede asimilarse a la idea de DEUTSCH, segn la cual: Si una porcin significativa de los miembros de un pueblo trata de obtener el control de alguna parte sustancial de la maquinaria de coaccin y gobierno -tales como los consejos municipales, juntas escolares o legislaturas provinciales- los denominamos una nacionalidad. Si logran apoderarse de recursos significativos de coaccin sobre una amplia superficie -es decir, si habitualmente obtienen el control de un Estado- lo llamamos una nacin, y por lo comn se llaman de esta manera a s mismos. Una nacin es, entonces, un pueblo que controla un Estado. Resulta obvio que el grupo nacional se constituye a partir de la vinculacin cultural, que DEUTSCH establece para el pueblo, con independencia del grado de participacin en los rganos y estructuras de poder del Estado. Las naciones subsisten como tales grupos sociales integrados al margen de su pertenencia a uno o varios estados, as como de su coexistencia con otras naciones en el seno de una misma realidad estatal. La problemtica de las relaciones entre el Estado y la nacin pasa por otros parmetros a los que me referir en el apartado siguiente, baste con sealar, por ahora, que la problemtica estatal afecta a la nacin en la medida en que como veamos, los elementos poltico-econmicos de la vida de una sociedad forman parte de un bagaje cultural, que sin embargo no se agota en ellos. b) Experiencia histrica comn
17
La formacin de una comunidad nacional requiere siempre un largo perodo histrico, durante el cual se va gestando y transmitiendo la cultura entre los miembros de todos aquellos grupos sociales de los que surge la nacin. Esta experiencia histrica, forjada por los individuos de una sociedad en trance de constitucin nacional, y que se convierte en parte integrante de su propia cultura, transmitida y desarrollada de generacin en generacin, tiene una especial importancia para lograr la consolidacin de la integracin cultural de todos los miembros de la nacin, y con ella, la perpetuacin del propio grupo nacional. Semejante proceso resulta obvio que no puede alcanzarse de forma inmediata o a corto plazo. En el transcurso de ese proceso de gestacin de la nacin que, eventualmente, no se ha culminado plenamente, nos encontramos con una forma de agrupacin social en la que los vnculos culturales no estn plenamente desarrollados, pero que, sin embargo, permiten un cierto grado de organizacin, estabilidad y actuacin colectiva; tales grupos constituyen lo que denominamos nacionalidades, que pueden ser definidas como naciones en proceso de formacin histrica. c) Autonoma funcional interior y exterior La nacin, en tanto que grupo social integrado, goza de una capacidad de actuar colectivamente, tanto respecto de sus miembros como en relacin con otros grupos o actores internacionales. Semejante capacidad es la base que permite el desarrollo de una historia comn, a la par que tambin es consecuencia de esta ltima, ya que slo en la medida en que una colectividad nacional logre consolidar sus vnculos culturales y mantenerlos en el tiempo, a travs de un acto de permanente autoafirmacin, tanto contra las tendencias desintegradoras internas como frente a la presin de otras colectividades exteriores, podr subsistir como tal nacin y evitar su desintegracin. No cabe, por tanto, considerar que la nacin constituye una realidad social permanente e inmutable una vez se alcanza su constitucin. Por el contrario, la nacin slo permanece como tal en la medida en que mantiene viva la lucha por su existencia y en la medida en que esta lucha constituye, en s misma, una prueba palpable de la realidad nacional. No obstante, la autonoma nacional opera, fundamentalmente, en la esfera de la cultura, ya que es la cultura el vnculo comunitario del que surge la nacin. Ello significa q ue las naciones son particularmente sensibles a las relaciones de dominacin en el mbito cultural por parte de otras colectividades, por ser la dominacin cultural (lingstica, religiosa, tnica, artstica, etc.) la que ms directamente afecta a la propia subsistencia de la nacin. Por la misma razn, la mayor influencia ejercida en la esfera de las relaciones internacionales por las colectividades nacionales no se desarrolla en el terreno poltico-econmico, aunque no quepa excluirlo, y a pesar de que es el que ms ha atrado la atencin de los investigadores sociales, sino en el mbito cultural, es decir, en el mbito de las relaciones de comunicacin y de la ideologa de los diversos actores internacionales. Esta influencia de internacionalizacin cultural, realizada histricamente por un reducido nmero de comunidades nacionales, ha contribuido eficazmente a desarrollar las posibilidades de una autntica comunicacin internacional en nuestros das, condicin necesaria, aunque no suficiente, para permitir la formacin de opiniones pblicas internacionales, pero constituye simultneamente la mayor dificultad para permitir el desarrollo de una autntica comunicacin universal tecnolgicamente posible. d) Naturaleza personal La nacin, a diferencia de otras formas de agrupacin social, alcanza su estabilidad, integracin y capacidad de actuacin autnoma, debido a la identificacin que suscita en los individuos, entre su realidad personal y la realidad nacional. En
18
efecto, el fundamento ltimo del poder de toda nacin radica en el hecho de que sus miembros individuales han interiorizado, a travs de sus procesos de aprendizaje y socializacin, los vnculos culturales comunes forjados histricamente durante sucesivas generaciones. En la medida en que tales vnculos culturales se transforman en una parte importante de la personalidad, consciente e inconsciente, de cada individuo, ste termina por asociar su propia existencia a la existencia del grupo nacional, en el lmite puede llegara aceptar la necesidad de su sacrificio personal por salvaguardar la existencia nacional. Esta naturaleza personal, propia de la nacin, le permite subsistir a los cambios estatales y territoriales que puede sufrir a lo largo de su historia, y le permiten tambin incorporar y transcender las transformaciones funcionales impuestas por la vida econmica, poltica o tecnolgica. En ello radica la autntica fuerza de la nacin para enfrentar la dinmica histrica y los conflictos con otros grupos sociales, pero conviene decir, al mismo tiempo, que sta es una de las motivaciones ms poderosas por las que una nacin tiende a generar e imponer una ideologa nacionalista, de races agresivas y expansionistas, a otras colectividades nacionales o populares. La nacin, por tanto, no puede ser analizada ms que desde la consideracin de su doble naturaleza, social y cultural, que no implica una relacin de necesidad con la existencia de otras formas de organizacin social, como puede ser el Estado. Desde esta perspectiva, la concepcin del Estado-nacin no tiene ms validez que la que aportan los casos, siempre excepcionales, en los que tal vinculacin entre ambas colectividades se ha producido histricamente. No podemos aceptar tampoco la tesis de CHAUMONT, segn la cual ... Resulta exacto que la nacin, al igual que el aparato del Estado, posee una naturaleza ideolgica. Entendemos por ello que cumple la doble funcin de toda ideologa: funcin interna de unificacin, que sirve para enmascarar y, a veces, superar las contradicciones; funcin externa de simbolizacin, frente a las colectividades extranjeras. Pero el contenido de la ideologa nacional no es el mismo que el contenido de la ideologa del aparato del Estado: mientras sta ltima expresa, organiza y justifica una determinada estructura econmica y social, la ideologa nacional traduce y sacraliza las exigencias econmicas de un pueblo. La nacin es, por tanto, un concepto ideolgico, en cuanto superestructura de un pueblo. La consideracin de la nacin desde la ptica de su naturaleza ideolgicacultural, referida a una realidad social previa, el pueblo, supone desconocer la naturaleza social propia de que goza toda nacin. Contemplar la nacin como la simple expresin de la cultura de un pueblo, aunque supone un avance notable respecto de la concepcin estato-cntrica, significa incapacitarse tericamente para descubrir y comprender que una de las cuestiones ms dramticas a las que tienen que hacer frente muchos de los pueblos que han alcanzado su independencia poltica, tras siglos de colonialismo, es la de su falta de identidad cultural propia, la carencia de unos valores genuinos con la psicologa y aspiraciones colectivas de esos pueblos y, por tanto, la necesidad de ir creando y defendiendo histricamente esos vnculos culturales propios, frente a los intentos de neocolonizacin cultural de las antiguas metrpolis, en ocasiones por medio del recurso al nico vnculo eficaz existente entre los miembros de esos pueblos, es decir a travs de las estructuras estatales. La nacin no es nicamente una ideologa, es tambin una realidad social a la que muy pocos pueblos han logrado acceder en el transcurso histrico.
3. La relacin entre el Pueblo, la Nacin y el Estado.

Del anlisis realizado en torno a los conceptos de pueblo, nacin y Estado, se desprende claramente que si bien tales conceptos no pueden ser objeto de una
19
asimilacin o identificacin automtica, tampoco cabe considerarlos como realidades sociales absolutamente inconexas y dispares. El Estado constituye una forma de organizacin, histricamente ms evolucionada, de las relaciones poltico-econmicas de una comunidad territorialmente definida mediante la conjugacin del poder y de la solidaridad. Por ello, el Estado contribuye a la satisfaccin de un importante nmero de las necesidades (materiales y psquicas) bsicas tanto de los individuos, tomados aisladamente, como de los grupos sociales. Nada tiene de extrao, por tanto, que el Estado sea la forma de organizacin a la que aspiran los pueblos para consolidar plenamente su propia existencia y la identidad poltica comn que une a sus miembros. Todo pueblo aspira, en definitiva, a dotarse de una estructura estatal independiente o a participar en un Estado ya constituido en condiciones de garanta de sus intereses y objetivos polticos propios. Pero de lo anterior no cabe deducir que la existencia de un pueblo, en tanto que particular forma de agregacin socio-poltica, desaparezca tras la constitucin del Estado subsumida o absorbida por la estructura de ste ltimo. Si bien la nueva estructura orgnica estatal, como expresin de unas determinadas relaciones poltico-econmicas, puede llegar a asumir una parte importante de los vnculos que se desarrollan entre los miembros de una colectividad popular, nunca puede llegar a borrarlos definitivamente, en todo caso puede llegar a transformarlos, precisamente porque, como ya hemos sealado, la existencia y actividad del Estado se desarrolla dialcticamente, ya sea mediante la dominacin y la cooperacin, ya sea en el interior o hacia el exterior, lo que impide una plena identificacin entre el pueblo, con los diversos grupos que lo conforman, y el Estado. Precisamente porque el Estado no puede llegar a borrar las diferencias polticoeconmicas y las desigualdades que subyacen en el seno de todo pueblo, acentundolas con frecuencia, resulta errneo llegar a la idea de que tras la constitucin del Estado el pueblo desaparece como actor internacional relevante. Tal conclusin olvida que todo pueblo mantiene viva su capacidad de retomar su protagonismo poltico al margen, por encima o en contra de la organizacin estatal, porque como afirma ENGELS en su inconclusa obra El papel de la violencia en la historia: En poltica no existen ms de dos fuerzas decisivas: la fuerza organizada del Estado, el ejrcito, y la fuerza no organizada, la fuerza elemental de las masas populares. En efecto, aunque es patrimonio habitual del Estado organizar, movilizar y representar al pueblo interna e internacionalmente, sta no es una facultad exclusiva de la institucin estatal. El pueblo es, con frecuencia, organizado, movilizado y representado por otros grupos paraestatales, entre los que destacan los partidos polticos y los movimientos de liberacin, y en ocasiones incluso por ciertos dirigentes o personalidades que gozan de un liderazgo populista o caudillaje. El protagonismo internacional de los pueblos, que sometidos a largos perodos de colonizacin lucharon por lograr su independencia estatal, termin finalmente, por ser reconocido jurdicamente en la memorable Resolucin 1.514/XV de la Asamblea General de las Naciones Unidas, aprobada el 14 de diciembre de 1960, bajo el ttulo de Declaracin sobre la independencia de los pueblos coloniales, y en cuyo punto 2 se afirma: Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin; en virtud de este derecho, determinan libremente su estatuto poltico y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural.
20
La titularidad jurdico-internacional de los pueblos ha ido progresivamente afirmndose en conjuncin, y a veces en competencia, con la reconocida titularidad jurdica de los estados como prueba irrefutable de la diversidad de realidades sociopolticas que ambos representan. En efecto, como una consecuencia del derecho de los pueblos a la libre determinacin surgirn otros derechos fundamentales referibles a los pueblos, tales como el derecho de los pueblos a la soberana permanente sobre los recursos naturales, reconocido por la Resolucin 1.803/XVII de la Asamblea General de las Naciones Unidas y recogido en el artculo 1, 2. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y polticos y tambin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, ambos en vigor y de los que Espaa es parte. Finalmente en esta lnea cabra mencionar la Declaracin Universal de los Derechos de los Pueblos, aprobada en Argel el 4 de julio de 1976, y en la que aparecen recapitulados en 30 artculos los principales derechos de los pueblos (derecho a la existencia, derecho a la autodeterminacin poltica, derechos econmicos de los pueblos, derecho a la cultura, derecho al medio ambiente y a los recursos comunes, derechos de la minoras, y garantas y sanciones) en clara similitud con la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948. Si no cabe aceptar una desagregacin de las colectividades populares por el hecho de que stas alcancen el objetivo de la constitucin o insercin en una estructura estatal independiente conviene pues comprender que la actividad popular es fruto de la iniciativa organizadora, movilizadora y representativa, que en determinadas condiciones pueden llegar a alcanzar los denominados movimientos de liberacin antes mencionados. El protagonismo alcanzado por tales movimientos de liberacin en el proceso descolonizador y revolucionario que domina la historia de la sociedad internacional durante el presente siglo, ampliamente estudiado por EDMOND JOUVE, radica precisamente en el papel que tales organizaciones poltico-ideolgicas han desempeado como ncleos de agregacin y movilizacin de diversos tipos de agrupaciones sociales (etnias, tribus, clases sociales, etc.), en torno a unos programas polticos de independencia o de transformacin revolucionaria de las estructuras poltico-econmicas imperantes, hasta llegar a engendrar nuevas realidades colectivas en la esfera internacional a las que venimos denominando bajo el trmino de pueblos. Precisamente porque tales movimientos de liberacin catalizan la voluntad de independencia poltica de los pueblos colonizados y/o explotados, el reconocimiento de la identidad poltica propia de esos pueblos va asociado, generalmente, al reconocimiento internacional de los movimientos de liberacin, ya sea por parte de los estados o por parte de organismos internacionales. El caso m significativo, aunque no es ciertamente el nico, lo constituye la concesin del estatuto de observador a la Organizacin para la Liberacin de Palestina, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas e l 22 de noviembre de 1974. Con anterioridad, en 1972, el SWAPO (South West African People Organization) haba sido invitado como observador ante el Consejo de las Naciones Unidas para Namibia, as como en el Comit de Descolonizacin. En otros foros internacionales el reconocimiento de los movimientos de liberacin ha sido tambin una constante desde los comienzos de la dcada de los 70. As, por ejemplo, la Organizacin para la Unidad Africana (OUA) haba reconocido ya en 1973 un total de 12 movimientos de liberacin. El reconocimiento internacional de los movimientos de liberacin aun siendo, efectivamente, un instrumento poltico-diplomtico muy importante para el afianzamiento de un pueblo en su lucha por la independencia, constituye tambin un instrumento de legitimacin del liderazgo interno de tales movimientos ante sus respectivos pueblos, factor a considerar a la hora de comprender las caractersticas y conflictos que dominarn la vida poltica una vez los pueblos hayan culminado su independencia con la formacin del nuevo Estado.
21
Un correcto anlisis y comprensin del papel desempeado por los movimientos de liberacin, tanto en el plano interno como internacional, en la formacin y actividad de los pueblos en tanto que actores, resulta necesario si deseamos alcanzar una representacin aproximada de la mayora de los problemas y conflictos que inciden en la sociedad internacional de nuestros das. Desde luego, no cabe aceptar anlisis como los de COULOUMBIS y WOLFE cuando equiparan a los movimientos de liberacin como la OLP o el IRA irlands con organizaciones terroristas; aqu conviene recordar que aun cuando los movimientos de liberacin recurren al conflicto armado (guerras de liberacin y/o guerras revolucionarias) y, en ocasiones, a actividades subversivas o terroristas, su accin se encuentra respaldada y protegida por la mayora del pueblo al que efectivamente representan y movilizan en tales acciones. Las organizaciones estrictamente terroristas son aquellas que adems de recurrir a actos subversivos violentos carecen de una representatividad y apoyo popular generalizado, lo que les impide, a diferencia de los movimientos de liberalizacin, el poder recurrir a acciones de naturaleza estrictamente poltica o diplomtica, nacional o internacionalmente. Por ltimo, no est de ms subrayar que los actos terroristas no son monopolio exclusivo de las organizaciones polticas ilegales o clandestinas, segn los casos, como los movimientos de liberacin, pues cabe tambin referirse al terrorismo de Estado, cuya legalidad formal no anula ni legitima el carcter represor y manifiestamente contrario a la voluntad y derechos de los pueblos. Es oportuno mencionar que el Derecho Internacional ha tipificado, con relacin al derecho de los pueblos a su existencia, y a partir de las experiencias de la Segunda Guerra Mundial, el delito de genocidio que demuestra abiertamente la existencia de ese terrorismo de Estado a que nos referimos. En efecto, el genocidio, trmino acuado por el jurista polaco LEMKIN, significa el exterminio sistemtico de un grupo nacional, tnico, racial o religioso. Como tal delito ha sido regulado por la Convencin sobre Prevencin y Castigo de los Delitos de Genocidio, cuya entrada en vigor se produjo el 12 de enero de 1951 y que ha sido ratificada por la casi totalidad de los estados miembros d las Naciones Unidas. En esta Convencin se considera genocidio, segn el artculo lI: En la presente Convencin se entiende por genocidio cualquiera de los actos mencionados a continuacin, perpetrados con la intencin de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, tnico, racial o religioso, como tal: a) la matanza de miembros de un grupo; b) lesin grave de la integridad fsica o mental de los miembros del grupo; c) sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destruccin fsica total o parcial; d) medidas destinadas a impedir el nacimiento en el seno del grupo; e) traslado por fuerza de nios del grupo a otro grupo. La dialctica consustancial a las relaciones entre las colectividades populares y los estados no agota, sin embargo, el panorama de nuestro anlisis. Junto a ellas hemos de considerar tambin el papel desempeado por las relaciones entre la nacin y el Estado que, si bien en algunos aspectos presenta similitudes con lo referido para los pueblos, posee algunos rasgos singulares. Ante todo, la nacin constituye una realidad social integrada, en la que los vnculos que unen a sus miembros descansan en la identidad cultural gestada y consagrada a travs de la historia. Como lo ha sealado magistralmente GARCIA PELAYO:
22
A diferencia del pueblo, la nacin no es una entidad natural sino una entidad creada por la historia, que desde la esfera natural ha ascendido a la de la cultura, a la capacidad de determinar su existencia y de crear su futuro. Es decir, la nacin es el resultado del ascenso de un pueblo desde la inconsciencia histrica a la conciencia histrica, desde la necesidad a la autodeterminacin, desde la actuacin por causas a la actuacin por motivos y con arreglo afines planeados. Al revs que el Estado, la nacin no est necesariamente vinculada a un territorio, aunque ciertamente, pueda estarlo, no es una entidad territorial, sino personal. Al Estado le es inherente la soberana, la coercin externa; a la nacin -que es un orden constituido por participacin, que es una comunitas y no una societas- le es inherente la autodeterminacin. Cabe afirmar pues que los conceptos de nacin y Estado no son excluyentes ni asociables por necesidad, puesto que hacen referencia a realidades sociales distintas. Una nacin puede coexistir en el seno de un mismo Estado con otras naciones o pueblos, al igual que subsiste, aunque se encuentre participando de diversas estructuras estatales. Ello es as porque la organizacin estatal no afecta, en principio, ms que la esfera de las relaciones poltico-econmicas, que aun siendo una parte sustancial del sustrato cultural de una nacin no lo agotan en absoluto. Pero si el mantenimiento y desarrollo de la dimensin poltico-econmica que la nacin, como cualquier otro grupo social posee, requiere su participacin en el marco de las estructuras estatales, esta realidad no llegar a condicionar la organizacin y vida de la nacin, ms que en un supuesto muy concreto, a saber: cuando la supervivencia de la cultura propia de una nacin se vea amenazada directamente por la accin de otros grupos sociales, nacionales o no, que monopolizan los rganos del Estado o estados en los que participa dicha nacin. En tales condiciones, la nacin para preservar su existencia y la identidad cultural que le es consustancial, aspirar a superar la dominacin cultural, que a travs de la organizacin y actuacin del Estado se le impone, mediante la constitucin de un Estado independiente, de races nacionales, o la modificacin radical de la estructuras estatales imperantes. Es pues la opresin cultural que pone en crisis !a existencia nacional, la que estimula la gestacin de una ideologa poltica, orientada a alcanzar la independencia poltico-econmica respecto de un determinado Estado, ideologa a la que se le denomina bajo el trmino nacionalismo. El nacionalismo es pues la ideologa poltica que vincula o asocia incondicionalmente la existencia de una nacin con la de un Estado independiente, en cuyo seno el grupo nacional sea exclusivo o, al menos, dominante. Desde luego no cabe afirmar que toda nacin, por la simple razn de su existencia, resulta ser nacionalista. RENOUVIN ha distinguido correctamente entre el sentimiento nacional y el nacionalismo como exaltacin discriminatoria del sentimiento nacional respecto de otros grupos nacionales; por la misma razn, no cabe sostener la tesis de DEUTSCH, segn la cual la nacin es aquel pueblo que logra controlar un Estado, aunque ciertamente existen poderosas razones poltico-econmicas que favorecen la discriminacin nacionalista, es decir, la tendencia de una nacin a dominar y discriminar a otros grupos culturales, mayoritarios o minoritarios, recurriendo al aparato de coercin del Estado. Cuando en el seno de un grupo nacional se dan las condiciones, internas y/o externas, que propician el desarrollo de un sentimiento nacionalista, que aspira a lograr la constitucin de un Estado-nacin independiente, ste tiende a ser capitalizado polticamente por un grupo, partido poltico o movimiento de liberacin nacional, que tratar de ocupar y monopolizar las nuevas estructuras de poder estatal
23
apoyndose y movilizando al grupo nacional. En este sentido el papel de los movimientos de liberacin nacional o, simplemente, de los movimientos nacionalistas es muy similar al analizado para las colectividades populares, con la diferencia de que los grupos nacionales son mucho ms coherentes y estables internamente, lo que les concede una mayor capacidad de accin poltico-econmica para concluir con xito el proceso de su independencia estatal. Pero los movimientos nacionalistas son grupos polticos que actan tambin potenciando la discriminacin nacional una vez logran constituir el Estado-nacin independiente respecto de todos aquellos grupos culturales minoritarios que comparten o coexisten con el grupo nacional mayoritario en el seno de dicho Estado. En este sentido, los movimientos nacionalistas se convierten, a su vez, en los agentes de dominacin poltica de una nacin respecto de otros grupos sociales ajenos a la misma, y como tales han desempeado un protagonismo nada despreciable en el proceso de desarrollo de los estados nacionales. Los estados con una organizacin centralista propiciaron esta tendencia a la dominacin del grupo nacional que lograba el control del aparato estatal respecto de todas aquellas naciones o nacionalidades (naciones en formacin) que se encontraban sometidas o incluidas en el marco poltico-territorial de tales estados. En conjuncin con la dominacin poltico-econmica ejercida por la nacin dominante en tales estados, se fue generalizando una dominacin cultural orientada a implantar la cultura de la nacin dominante como la cultura oficial del Estado plurinacional; es en esos momentos cuando los grupos nacionales dominados desarrollan su aspiracin nacionalista para defenderse de los intentos desintegradores propiciados por la nacin dominante en concurso con el aparato estatal. La historia del siglo XIX en el continente europeo es, en gran medida, la historia de las aspiraciones independentistas en numerosos grupos nacionales que culmina con la descomposicin, tras la Primera Guerra Mundial, de los imperios plurinacionales como el Turco o el Imperio AustroHngaro en varios estados independientes (Austria, Hungra, Checoslovaquia, Yugoslavia), realidad reconocida y recogida ya en la Declaracin del presidente norteamericano Woodrow WILSON, formulada el 8 de enero de 1918 en los puntos 10 y 12, y con carcter general, en el punto 5. Por el contrario; la organizacin descentralizada del Estado, ya sea mediante la frmula federal o confederal, favorece la coexistencia de una diversidad de grupos nacionales en el seno de un mismo marco estatal, al permitir a cada nacin gozar de un cierto grado de autonoma poltica a travs de la cual preservar y defender su identidad cultural, al tiempo que se reservan al Estado aquellas funciones polticoeconmicas fundamentales que garantizan la unidad administrativa y territorial, tanto en el interior como hacia el exterior. En una organizacin estatal descentralizada an cuando un grupo nacional llegue a controlar los rganos bsicos del poder del Estado, federal o confederal, ver dificultada su capacidad para llegar a dominar culturalmente a los restantes grupos nacionales, gracias al control ejercido por stos de los rganos de poder de los estados federados o confederados. Finalmente, cabe decir que junto a las relaciones existentes entre los pueblos y los estados de una parte, y las naciones y estados de otra, existe tambin una relacin dinmica y dialctica entre las colectividades populares y nacionales. Un pueblo puede llegar a configurarse como una nacin en la medida en que su existencia histrica como colectividad le posibilite ir generando unos vnculos de integracin cultural propios que transciendan el marco limitado de las relaciones polticas y econmicas. Anlogamente, la realidad nacional no es una situacin a la que se accede y que garantiza indefinidamente, la integracin social entre sus miembros. Por el contrario al igual que por un lento proceso de integracin cultural, se puede lograr la
24
transformacin de un pueblo en colectividad nacional, tambin puede generarse mediante un proceso de desintegracin o prdida de la identidad cultural propia, la transformacin de una nacin en una colectividad popular. En realidad, semejantes procesos de transicin entre ambas formas de agrupacin social (pueblos y naciones) son los que dominan el panorama de las estructuras sociales internas y de las relaciones exteriores de los estados, y en estos procesos de ordenacin y alteracin de las sociedades inciden, de manera muy particular, no slo las transformaciones experimentadas por las fuerzas polticas o los factores de produccin de tales sociedades, sino tambin las modificaciones experimentadas en las ideologas y valores dominantes en las mismas.
4. Elementos fundamentales del Estado.

Una vez hemos logrado delimitar y precisar el concepto de Estado y su naturaleza diferenciada de los de pueblo y nacin, as como las relaciones que existen entre estas tres formas de organizacin social, resulta posible ya proceder a una determinacin de los elementos fundamentales del Estado en tanto que actor internacional. En general, se puede afirmar que existen una serie de elementos bsicos que caracterizan al Estado y nos permiten diferenciarlo de otros actores internacionales. Tales elementos podemos agruparlos en dos categoras: 1. Elementos materiales o sociolgicos a) Una poblacin. b) Un territorio definido. c) Una organizacin poltico-econmica. 2. Elementos formales o jurdicos a) La soberana estatal. b) El reconocimiento como sujeto internacional. Realicemos algunas breves consideraciones sobre cada uno de estos elementos estatales. Ante todo hemos de advertir que algunos de tales elementos, en la medida en que afectan a la capacidad de accin internacional, no slo de los estados sino tambin de otros actores internacionales, pueden ser analizados como factores generales que condicionan la gnesis, naturaleza y evolucin de las relaciones internacionales, y que como tales factores pueden ser objeto de un tratamiento analtico diferenciado del que realicemos aqu con relacin al Estado. La poblacin Resulta obvio que puesto que el Estado es una forma especfica de organizacin social de las relaciones, las caractersticas que presenten los individuos que forman parte de esa sociedad afectar a sus posibilidades de intervencin en los asuntos internacionales. Sin duda, los rasgos que ms d irecta y significativamente afectan a la estructura estatal vienen determinados por la existencia de uno o varios grupos populares y de uno o varios grupos nacionales. Pero el nmero tambin influye en el protagonismo internacional del Estado, como veremos en el captulo siguiente. Para llegar a alcanzar la cualidad de gran potencia o de superpotencia, un Estado debe contar con una poblacin elevada que permita garantizar un podero militar y econmico susceptible de fundamentar su hegemona exterior frente a otros estados.
25
Tan importante como la cantidad demogrfica es la calidad de la poblacin, es decir, el grado de desarrollo cultural y cientfico, la cualificacin tcnica y la capacidad productiva de esa poblacin, pues de ello depende en gran medida la potencialidad estatal para desarrollar una accin exterior, e interna, eficaz para el logro de sus objetivos estatales. Junto a las caractersticas cuantitativas y cualitativas de la poblacin estatal, conviene conocer claramente su distribucin territorial (densidad de poblacin, grado de concentracin urbana, etc.), as como sus caractersticas psicosociales (valores e ideologas predominantes), pues todo ello contribuye a formar el perfil demogrfico y sociolgico sobre el que operan las estructuras estatales. Finalmente, no se puede desconocer que las poblaciones de los estados gozan de una cierta movilidad, no slo interna sino tambin internacional. Los movimientos de emigracin o inmigracin de mano de obra de unos pases a otros, al igual que en la actualidad los movimientos tursticos, inciden muy directamente en las relaciones bsicas de un Estado, especialmente en las relaciones econmicas, sociales y poltico-diplomticas. El territorio El territorio o espacio nacional de un Estado, aunque debe estar claramente definido gracias a una delimitacin fronteriza respecto de los estados vecinos, no puede contemplarse como una realidad espacial esttica. En efecto, el mbito geogrfico propio de un Estado puede cambiar, amplindose o reducindose, en el transcurso de los siglos. Es ms, la aspiracin a lograr la ocupacin territorial, primero, y poltico-econmica, ms tarde, por ciertos estados ha sido uno de los fines que ms directa y permanentemente han influido en la poltica exterior de los estados y, por tanto, en las relaciones internacionales. El marco espacial de un Estado lo podemos, a su vez, dividir en tres subespacios con caractersticas, regulacin y efectos diversos: - el espacio terrestre; -el espacio areo; - el espacio martimo; Respecto del espacio terrestre, el Estado ejerce su soberana y competencias sobre todo el territorio especficamente delimitado por sus fronteras, y no slo sobre la superficie terrestre sino tambin sobre el subsuelo y cuantos recursos mineros y energticos contenga. Ahora bien, este principio general presenta algunas excepciones y matizaciones que conviene dejar bien sentadas. En primer lugar, el espacio terrestre de un Estado puede presentar discontinuidades ms o menos significativas, en virtud de las cuales el ejercicio de las competencias territoriales del Estado pueden verse dificultadas por la existencia de zonas terrestres pertenecientes a estados distintos. Esta es la situacin de los denominados enclaves o exclaves (segn se contemplen desde el punto de vista del Estado en el que estn establecidos o del Estado al que pertenecen) que son zonas geogrficas que perteneciendo a un Estado se hallan situadas en el territorio de otro Estado diferente. En la actualidad existen numerosos enclaves fruto en unos casos del pasado colonial de los estados en los que se encuentran establecidos y en otras situaciones de la Segunda Guerra Mundial o, incluso, de conflictos posteriores. Ejemplos de enclaves lo constituyen Gibraltar en el territorio espaol; Ceuta y Melilla en el territorio de Marruecos; Berln Occidental en el territorio de la Repblica Democrtica Alemana; Hong-Kong en el territorio de la
26
Repblica Popular China; el canal de Panam en el territorio panameo; la base militar de Guantnamo en Cuba, etc. Ms problemtica resulta la situacin de aquellos estados divididos territorialmente por la interposicin de un territorio estatal diferente, como por ejemplo el caso de Pakistn entre su independencia en 1947 y su definitiva divisin en dos estados diferentes (Pakistn y Bangla Desh) en 1971, perodo en el que se hallaba dividido en dos zonas territoriales (Pakistn Occidental y Pakistn Oriental) separadas por el territorio de la India, pero integradas poltica y administrativamente en un solo Estado. Anlogamente se encuentra el caso del Estado de Alaska como estado federado de los Estados Unidos de Amrica, pero separado territorialmente por Canad. Todas estas situaciones, irregulares desde el punto de vista estrictamente espacial, son diferentes de otras situaciones aparentemente prximas, como por ejemplo la de aquellos estados que gozando de la plena soberana sobre su territorio conceden unos derechos preferentes de utilizacin y/o explotacin de ciertas parcelas de su espacio terrestre a otros estados o entidades privadas extranacionales. En esta segunda situacin se encuentran los casos de utilizacin y establecimiento de fuerzas militares de un Estado en las bases y territorios de otro Estado, ya sea en virtud de arrendamiento de las bases o por simple concesin unilateral del Estado-husped mediante tratado. Del mismo modo hay que considerar los casos de concesin de licencias de prospeccin y/o explotacin de los recursos mineros o energticos existentes en el subsuelo de un Estado a compaas extranjeras. En ambos supuestos los estados que conceden tales derechos lo hacen en el ejercicio de su soberana sobre el espacio terrestre y sin que las concesiones de utilizacin y/o explotacin de su territorio supongan, en principio, ninguna merma de esta soberana por cuanto el Estado puede en todo momento retirar tales concesiones y recuperar la ocupacin efectiva de todo su espacio terrestre. Otra cuestin importante y de gran actualidad, vinculada con el espacio terrestre, la constituye la denominada plataforma continental, es decir el lecho marino que desde la costa se adentra en las aguas martimas adyacentes. Esta cuestin, que analizaremos ms detalladamente en otro captulo, adquiere relevancia en virtud de los recursos mineros o energticos existentes en dicha plataforma. Desde la Convencin de Ginebra de 1958 se segua el principio de que puesto que no exista discontinuidad territorial entre el espacio terrestre ribereo y el lecho marino contiguo, la soberana del Estado sobre los recursos de la plataforma continental era plena e idntica a la que posea sobre el espacio terrestre con independencia de la extensin de esta plataforma continental que, en algunas ocasiones, rebasaba las doce millas del mar territorial. En la actualidad, y segn la regulacin establecida por la Convencin sobre Derecho del Mar de 1982 en su parte VI, se ha adoptado la decisin eclctica de considerar que la soberana estatal sobre la plataforma continental se extiende hasta las 200 millas marinas cuando la plataforma continental geolgica goza de una extensin igual o inferior a esta distancia, en tanto que coincidir con la extensin geolgica de la plataforma continental cuando sta excede de las 200 millas marinas contadas desde las lneas de base de la costa (casos de Argentina, Australia, Canad, India, etc.). Respecto al espacio areo, la Convencin de Pars de 1919 estableca en su artculo 1. la soberana completa y exclusiva de todo Estado sobre su espacio areo atmosfrico. Este principio ha permanecido inclume en las dcadas posteriores, concediendo a los estados total facultad de control de sus respectivos espacios areos, slo susceptible de limitarse mediante acuerdos expresos entre dos o ms estados. A diferencia de la soberana estatal sobre los espacios martimos que
27
presenta una serie de limitaciones jurdicas derivadas del Derecho Internacional constitudinario o convencional, la Convencin Area de Chicago, firmada el 7 de diciembre de 1944, termin consagrando este principio a pesar de los intentos de Estados Unidos por introducir las denominadas cinco libertades del aire como (imitaciones generales a la soberana area estatal. El hecho de que estas libertades no fuesen aceptadas de forma genrica sino a travs de acuerdos especficos entre cada Estado, contribuy significativamente al reforzamiento de la soberana territorial de los estados en detrimento del desarrollo de la aviacin civil internacional. Por ltimo, el espacio martimo completa el marco espacial en el que se desarrolla la soberana y los poderes del Estado. Los cambios acaecidos en la regulacin jurdica internacional sobre el espacio martimo, a la luz de la citada Convencin de 1982, nos permiten sintetizar el espacio martimo de los estados en cuatro zonas o mbitos espaciales distintos: 1 El mar territorial: Est integrado por las aguas y el espacio comprendido en las 12 millas marinas contadas a partir de las lneas de base de la costa. En el mar territorial la soberana estatal es plena con algunas limitaciones generales establecidas con carcter excepcional, como por ejemplo el derecho de paso pacfico de buques de cualquier Estado por dicho mar territorial. 2 La zona contigua: Espacio martimo que prolonga hasta 24 millas marinas las competencias y soberana del Estado ribereo de forma cualificada para ciertos fines, como, por ejemplo, persecucin y represin del contrabando, derecho de inspeccin fiscal y aduanera, etc. 3 La plataforma continental: A la que ya nos hemos referido con anterioridad. 4 La zona econmica exclusiva: Formada por un espacio martimo de 200 millas marinas, coincidente por trmino medio con la plataforma continental, en cuyas aguas el Estado ribereo goza de un derecho de explotacin econmica de sus recursos vivos o no. La zona econmica exclusiva concede, por tanto, la soberana y competencias de utilizacin, ordenacin y explotacin de los recursos y materias naturales existentes en las aguas que se sitan por encima de la plataforma continental (pesca, produccin de energa por movimientos de las mareas, establecimiento de instalaciones y estructuras de exploracin o explotacin econmica de los fondos, etc.). El conjunto de estas cuatro zonas constituyen, por tanto, el mbito espacial martimo de los estados ribereos, considerndose, en principio, el resto del espacio martimo o Alta Mar como patrimonio comn de la humanidad, y por tanto no sujeto a la competencia o soberana exclusiva de ningn Estado particular. La organizacin poltico-econmica Junto a la poblacin y el territorio, el tercer elemento material que nos permite definir al Estado, en su calidad de actor internacional, es la organizacin polticoeconmica. Por lo general, los autores hacen referencia exclusiva a la organizacin poltica representada por el gobierna d el Estado, pero aun cuando esta frmula de identificacin entre Gobierno y Estado es cuestionable, lo verdaderamente significativo es el hecho de que tales autores olvidan el alcance que las relaciones econmicas y su institucionalizacin en ciertos rganos posee para la comprensin del Estado y de su actividad internacional. En efecto, junto a las mltiples y tradicionales distinciones entre los estados a tenor de su organizacin jurdico-poltica (regmenes autoritarios -dictatoriales o de partido nico- y democrticos -monarquas y repblicas-) se sobrepone otra distincin, no menos significativa, a tenor de las estructuras econmicas estatales y de su grado
28
de desarrollo (estados de economa de mercado o capitalistas y estados de economa planificada o socialistas; estados desarrollados y estados subdesarrollados). El anlisis de los elementos del Estado implica, adems del conocimiento de las formas especficas de organizacin poltica y econmica, un estudio profundo del papel desempeado por ciertos rganos cualificados del Estado, especialmente de las administraciones Civil y Militar, y sus conexiones con ciertos grupos de presin internos. Por ejemplo, las conexiones existentes en los Estados Unidos entre los sectores industriales y la Administracin Militar, denominado por el Presidente EISENHOWER bajo el trmino complejo militar-industrial, analizado pormenorizadamente por SENGHAAS. Por ltimo, tambin resulta significativo el anlisis del papel desempeado por los partidos polticos y la opinin pblica, como actores relevantes en la definicin de la accin estatal tanto interna . como internacional. La soberana del Estado El principio de la soberana del Estado, en trminos estrictamente jurdicos, podemos definirlo con GONIDEC como la exclusiv idad, autonoma y plenitud de fa competencia del Estado. La exclusividad de la competencia significa que nicamente aquellas autoridades y rganos facultados por el ordenamiento jurdico-poltico como representativos del Estado gozan de la cualificacin para ejercer las competencias habitualmente reconocidas a todo Estado, tanto por el ordenamiento interno como internacional. A tenor de este principio, cualquier otra entidad, grupo social o individuo perteneciente a un Estado se encuentra incapacitado para actuar, obligando en trminos jurdicos y polticos internacionales en nombre del Estado, ms all del Gobierno o de los rganos de la Administracin estatal. La autonoma de la competencia viene a representar la absoluta y total libertad de decisin atribuida a los rganos estatales, libertad de decisin que no reconoce ms condicionamientos y limitaciones, al menos desde la perspectiva jurdica, que aquellos asumidos por el propio Estado a travs de sus representantes. Acorde con la autonoma de la competencia, entendida como facultad o derecho de todo Estado, se encuentra la obligacin de no intervenir en los asuntos internos de los estados, reconocida en el artculo 2.6 de la Carta de las Naciones Unidas. Por ltimo, la plenitud de la competencia supone el explcito reconocimiento de que ningn tema, cuestin o campo de actuacin permanece excluido de la accin o intervencin estatal. Con ello se reconoce una primaca del Estado, respecto de cualquier otro grupo social interno o internacional, para asumir las funciones de actuacin, regulacin y control respecto de las diversas relaciones que surgen tanto en el mbito de su jurisdiccin interna como en la esfera internacional. Desde luego, el principio de la soberana estatal, considerado en trminos jurdico-polticos constituye uno de los elementos ms significativos del Estado y, por la misma razn, debe ser abordado de una forma histrico-dialctica al igual que la propia realidad estatal de la que participa. En efecto, si es cierto que en la actualidad una de las principales armas jurdico-internacionales con las que cuentan los pueblos dominados que han accedido recientemente a su independencia es, precisamente, la nocin de soberana, como lo demuestran, entre otros documentos, las Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, relativas a la Soberana permanente sobre los Recursos Naturales (1.803/XVII y 2.158/XXI): la Declaracin sobre la inadmisibilidad de la intervencin en los asuntos internos de los estados, y proteccin de su independencia y soberana (2.131/XX); la Declaracin relativa a los principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperacin entre los estados, de conformidad con la
29
Carta de las Naciones Unidas (2.625/XXV), as como otras muc has, no es menos cierto tambin que el principio de soberana estatal ha sido utilizado, y sigue sindolo, por las grandes potencias para amparar y proteger el dominio ejercido sobre extensas reas geogrficas y numerosos pueblos, y que la descolonizacin no se ha consumado en virtud de la soberana estatal sino ms bien a pesar de ella. El reconocimiento del Estado Para que un Estado pueda gozar plenamente de su soberana en el plano internacional y, por tanto, para que pueda ejercer plenamente su cualidad de sujeto de derechos y obligaciones internacionales debe lograr el reconocimiento de los dems estados que integran la sociedad internacional. El reconocimiento, pues, es el acto o actos en virtud del cual los estados existentes en la sociedad internacional, en un momento histrico determinado, admiten la existencia de un nuevo Estado y establecen vnculos jurdicos internacionales con l. Desde luego el reconocimiento de un Estado, si bien plantea algunas cuestiones jurdicas muy importantes, sobre todo respecto a la sucesin de estados y las obligaciones y responsabilidades que debe asumir el Estado sucesor, respecto de los actos realizados por el Estado predecesor, no se agota en su dimensin jurdica. El reconocimiento posee una dimensin poltica no menos transcendental, pues detrs del acto jurdico del reconocimiento de un Estado se encuentra la legitimacin de una nueva realidad poltica estatal y, por consiguiente, en la decisin de los estados existentes de reconocer o no un nuevo actor estatal, influyen no slo motivaciones de derecho o jurdicas, sino tambin motivaciones de hecho o polticas. Es cierto, como ha sealado TRUYOL, que el principio de efectividad, es decir, la existencia de una comunidad polticamente independiente de forma efectiva y eficaz en el panorama internacional, ha contribuido a matizar la discrecionalidad de que gozan los estados a la hora del reconocimiento, pero no es menos cierto que dicho principio no ha logrado desterrar la libertad de que goza cada Estado para reconocer, antes o despus, o no reconocer a otro Estado. El caso del no reconocimiento espaol del Estado de Israel es un ejemplo paradigmtico de esta aseveracin. Esa discrecionalidad en el reconocimiento de un Estado, que est muy directamente influida por motivaciones polticas, econmicas, ideolgicas, histricas, etc. (generalmente las antiguas potencias metropolitanas han sido muy reacias a reconocer la independencia de sus colonias), tendr una mayor o menor eficacia poltica internacional en funcin del nmero y potencialidad de los estados que, recurriendo a ella, decidan optar por el reconocimiento o no de la nueva realidad estatal, y de esta forma los estados que configuran la sociedad internacional influirn muy directa y sustancialmente en las posibilidades de consolidacin, interna e internacional, de unas comunidades polticas estatales siempre inestables en sus comienzos. Junto a todo lo expuesto conviene tambin dejar bien sentado que el reconocimiento de un Estado, aunque muy prximo y en ocasiones difcil de separar en la prctica, es perfectamente distinguible tericamente del reconocimiento d un Gobierno. Por reconocimiento de un Gobierno entendemos el acto en virtud del cual los estados de la sociedad internacional, representados por sus respectivos gobiernos, admiten la legitimidad de la representacin jurdico-poltica ejercida por ciertos rganos o autoridades de otro Estado, y eventualmente, de los cambios o alteraciones que se pueden producir en estos ltimos. La distincin entre ambos tipos de reconocimiento es una consecuencia de una distincin conceptual previa, la que existe entre Estado y Gobierno, ya que si bien un Estado presupone la existencia de unos rganos de poder legitimo, de un Gobierno,
30
no se agota en l. Evidentemente, todo acto de reconocimiento de un Estado lleva implcito el reconocimiento de un Gobierno, el que ejerce las funciones estatales legtimamente, pero en cambio, no todo reconocimiento de un gobierno implica el reconocimiento de una nueva realidad estatal. En efecto, cambios polticos internos (sean o no revolucionarios y se realicen de forma pacfica o violenta) pueden conducir a un trastocamiento del orden jurdico-poltico de un determinado Estado y, consiguientemente, a una alteracin de la estructura orgnica del Estado, as como de los grupos que participan en ella y la dominan. Desde luego tales acontecimientos, aun cuando se desarrollan en la esfera interna del Estado, tienen unas implicaciones y efectos internacionales evidentes que obligan a los miembros estatales de la sociedad internacional a determinar sus posiciones jurdico-polticas con respecto a la nueva configuracin orgnica del Estado, de cuya existencia y subjetividad jurdica internacional no existe cuestionamiento alguno, pero s respecto de la capacidad y legitimidad de las autoridades que deben representarle internacionalmente. Gran parte de lo que afirmbamos respecto a la discrecionalidad en el reconocimiento de un Estado es aplicable, salvando las diferencias, al reconocimiento de un Gobierno y aqu, ms que en el caso del Estado, pesan las motivaciones polticas, econmicas, ideolgicas, etc. mucho ms que las estrictamente jurdicas. El reconocimiento de un Gobierno se convierte, de esta forma, en un instrumento jurdico de ingerencia poltica en los asuntos internos de un Estado, sobre todo en los momentos en que todava no se ha impuesto plenamente la nueva realidad de poder pero ya el Gobierno legal no controla de forma eficaz y sustancial los instrumentos de poder del Estado, lo que es muy frecuente en los casos de golpes de Estado y procesos revolucionarios. Tambin aqu la historia reciente de nuestro pas nos aporta ejemplos paradigmticos, como la sistemtica negativa de Mxico a reconocer al Gobierno franquista, surgido tras la guerra civil de 1936-1939, en favor del reconocimiento del gobierno republicano nico legtimo representante del Estado espaol, a juicio de las autoridades mexicanas, y ello a pesar del reconocimiento general de los pases del Gobierno franquista. En definitiva, la simbiosis entre los elementos materiales y formales atribuidos al Estado, nos permiten comprender el alcance y significacin que un anlisis y estudio dialctico de los actores estatales impone para una correcta comprensin del mundo internacional.
Captulo 7
Las superpotencias, las grandes potencias y las potencias medias

1. La movilidad histrica de los estados y la importancia de las grandes potencias.
La consideracin de la sociedad internacional como un especfico grupo social en el que sus principales miembros, los estados, desempean un protagonismo mayor o menor, en funcin de su desigual podero y capacidad de intervencin en los asuntos mundiales, contribuye a caracterizar algunos de los elementos propios de la estructura, estabilidad y dinamismo de la sociedad internacional. Esta vinculacin entre la existencia de ciertos estados poderosos, denominados grandes potencias, que presentan una apreciable movilidad a lo largo del transcurso histrico, de una parte, y la emergencia, desarrollo y ocaso de las sociedades internacionales, de otra, nos debe inducir a reflexionar sobre el concepto mismo de gran potencia, y las circunstancias y condiciones que concurren en su formacin, actuacin y desaparicin del panorama internacional. Al analizar el Estado como actor internacional, apuntbamos que su capacidad de actuacin estaba condicionada o era la resultante de las correlaciones entre cuatro categoras de variables. Pues bien, en la medida en que todo Estado, y con mayor razn los ms poderosos, proyecta en sus relaciones con los dems actores sus estructuras polticas y econmicas mediante vnculos de dominacin o cooperacin, resulta obvio que se generaliza una constante y dialctica interpenetracin entre el mundo de los estados y la totalidad de la sociedad internacional. En este contexto, lo ms caracterstico de la presencia y actuacin de las grandes potencias es la tendencia a generalizar, en toda la sociedad internacional, ciertas formas o relaciones de dominacin y/o cooperacin, gracias a las cuales imponen a los restantes pases y a la totalidad del sistema internacional una cierta ordenacin institucional jerrquica de la que ellas mismas son las principales garantes y beneficiarias. Nuestra afirmacin se aproxima a las tesis de TOYNBEE, sin llegar a asumirlas plenamente, cuando seala: En primer lugar los estados universales nacen despus, y no antes, del colapso de las civilizaciones a cuyos cuerpos sociales ellos confieren unidad y poltica En segundo lugar, los estados universales son los productos de minoras dominantes; es decir, de minoras que una vez fueron creadoras y que perdieron su facultad creadora Los estados universales exhiben un tercer rasgo saliente: son expresiones de un movimiento de recuperacin o animacin -particularmente notable- en un proceso de desintegracin que se desarrolla en pulsaciones sucesivas de cada-recuperacin, seguidas por una recada. Porque si bien es cierto que el concepto de gran potencia no se ajusta al de Estado universal establecido por el historiador ingls, no es menos cierto que muchas de las grandes potencias han sido intentos, ms o menos logrados, de establecimiento de estados universales.
Por otra parte, la propia funcin de ordenacin y dominacin de la sociedad internacional que les corresponde desempear a las grandes potencias, constituye la fuente y el origen de su propia decadencia en la medida en que suscitan la reaccin, progresivamente generalizada a partir de ciertos estados, de oposicin y enfrentamiento, bien por parte de otras grandes potencias rivales o de los pases sometidos a la dominacin de aqullas. El movimiento de liberacin del yugo impuesto por las grandes potencias a los estados de sus respectivas reas de influencia, no slo contribuye al declive y ocaso de las primeras sino tambin de aquellas estructuras y relaciones internacionales en las que se fundamenta y legitima el podero internacional de toda gran potencia. Por consiguiente, la historia particular de cada gran potencia, as como la historia general del mundo internacional, slo puede vislumbrarse desde la especfica interaccin dialctica entre la gran potencia y las sociedades y/o estados dominados. En esta constante pugna entre el orden estable y la libertad dinamizadora del sistema internacional que existe, slo podemos comprender ambos trminos de la relacin si consideramos a los protagonistas de la misma, es decir, tanto a las grandes potencias como a los estados medios y a los micro-estados.
2. Concepto y elementos esenciales de las grandes potencias.

En la actualidad disponemos ya de una suficiente investigacin histrica para poder establecer una conceptualizacin, generalmente admitida, sobre lo que es una potencia internacional y, dentro de stas, lo que es una gran potencia. Por potencia internacional entendemos, siguiendo a SMOUTS, que se reputar aquel estado: .. ms o menos poderoso segn su capacidad de controlar las reglas del juego en uno o varios mbitos-clave de la competicin internacional y segn su agilidad para relacionar tales mbitos para -alcanzar con ello una ventaja. Esta definicin, que contiene los elementos esenciales de cualquier Estado que se configura como potencia internacional, nos resultar muy til para delimitar otros conceptos prximos, pero diferenciables entre s, como son los de gran potencia o los de potencia media, ya sea sta regional o sectorial. Siguiendo con esta progresiva acotacin conceptual del tema y utilizando una afortunada expresin de TOYNBEE, podemos definir a una gran potencia como: La potencia poltica cuya accin se ejerce en toda la extensin . del mbito mximo de la sociedad en cuyo marco opera. Ahora bien, as definida la gran potencia vemos que slo es identificable al trmino, de potencia mundial en la medida en que la sociedad internacional en cuyo marco se desarrolla y acta, sea efectivamente, una sociedad mundial. Ello es un fenmeno histrico relativamente reciente ya que su consumacin se alcanza en el transcurso del siglo XIX. Con anterioridad a esta etapa no todas las grandas potencias cabe identificarlas con potencias mundiales. Estas observaciones resultan tanto ms pertinentes, habida cuenta de que para algunos autores la consideracin del concepto de gran potencia a la sociedad mundial de nuestros das dificulta la consideracin distintiva de dicho trmino de otros, con no menor significado y repercusin terica. En efecto, grandes potencias lo han sido Egipto, Asiria o Babilonia en la poca antigua, as como Roma y Cartago. En la Edad Media la Cristiandad, el Islam, el Imperio Bizantino o el Imperio Mongol. En la Edad Moderna Espaa, Portugal, Francia, el Imperio Austriaco o el Reino Unido. En el siglo XIX el Reino Unido, Francia, Rusia, Prusia (Alemania) o el Imperio AustroHngaro. Ms tarde, durante el p erodo de entreguerras, lo sern Francia, Reino
Unido, Alemania, Italia, la Unin Sovitica y los Estados Unidos. Tras la Segunda Guerra Mundial surge una nueva categora de poderosos Estados, calificados de superpotencias que se superpondrn a las grandes potencias sin llegar a descalificarlas como tales. En definitiva, pues, las grandes potencias, como ha expuesto SILVA MICHELENA, siguiendo al terico marxista italiano GRAMSCI, son aquellos estados que gozan de la potencialidad y voluntad para prevenir, o amenazar con la intervencin, militarmente y de forma decisiva, y de ejercer su influencia y hegemona, mediante intervenciones econmicas, diplomticas o ideolgicas, en todo el mbito de una sociedad internacional, cualesquiera sea la extensin de sta. El concepto de gran potencia, tal y como lo hemos delimitado, no cabe considerarlo segn categoras estticas sino dinmicas, lo que suscita una cuestin importante referida a la existencia de estados, que careciendo de todos o algunos de los elementos propios de una gran potencia siguen ostentando el rango internacional como tal, y por consiguiente generando un comportamiento de dependencia por parte de otros estados, y por el contrario, la de aquellos estados que gozando de los elementos caractersticos de las grandes potencias no han sido reconocidos, todava, como tales, por los dems estados de la sociedad internacional. El profesor TRUYOL ha abordado esta cuestin distinguiendo entre lo que l denomina grandes potencias de facto y las grandes potencias de iure. La base de esta distincin reside en el hecho de que toda gran potencia ya consagrada termina imponiendo en la estructura (formal y/o funcional) de la sociedad internacional tanto sus valores e ideologa como su ordenamiento poltico-econmico interior, por lo que aun cuando se produzcan mutaciones en el seno de tal potencia, que genera la prdida de su capacidad de intervencin internacional seguir estando protegida por el orden internacional hasta que nuevas potencias emergentes logren imponer alteraciones en el mismo. Desde esta perspectiva, el Derecho Internacional, al menos una parte importante de ese Derecho, cumple una funcin de plasmacin y conservacin del poder de las grandes potencias, por lo que toda mutacin en el panorama de stas termina afectando tambin al Derecho Internacional Pblico. Tambin existe un criterio generalizado en relacin con los elementos que deben concurrir para la conversin de un Estado en una gran potencia internacional. Tales elementos los podemos agrupar en ves categoras fundamentales: 1. La potencialidad material o fuerza potencial. Entendemos por potencialidad material o fuerza potencial, todos aquellos recursos humanos-materiales y organizativos de que dispone cada potencia en una consideracin estrictamente terica. Entre ellos destacan: a) La riqueza material: La disponibilidad de todos aquellos recursos naturales suficientes para permitir una escasa o nula dependencia exterior en el abastecimiento de los mismos, dado un determinado grado de evolucin mxima del desarrollo socioeconmico del pas. b) Recursos demogrficos: La existencia de una base demogrfica suficiente para permitir la mxima expansin de la capacidad productiva y militar del Estado. c) Desarrollo poltico-administrativo y tecnolgico: El Estado debe gozar de un grado de organizacin poltico-administrativa interior susceptible de permitir la ptima utilizacin de los recursos disponibles. Adems, debe gozar de una autosuficiencia tecnolgica que le permita mantener su propio proceso de expansin econmica y militar sin estar sujeto a condicionamientos externos decisivos.
d) Capacidad militar disuasoria: Tambin deber disponer de armamento susceptible de posibilitarle la participacin en los conflictos blicos internacionales con garantas de xito o, en todo caso, poder utilizar dicho armamento para amenazar de modo creble al posible adversario. En la actual situacin internacional, ello requiere la disponibilidad propia de armas, tanto convencionales como nucleares tcticas, pero no necesariamente de armamento nuclear estratgico (por ejemplo, misiles intercontinentales). e) Autonoma y control econmico significativos internacionalmente: El estado debe gozar no slo de la capacidad para satisfacer las demandas econmicas interiores de un modo autosuficiente, sino tambin debe gozar del suficiente podero econmico para crear y mantener un rea internacional, en cuyo seno las relaciones econmicas (comerciales y financieras) se encuentren nucleadas en torno a la economa de dicho pas. Hasta aqu hemos mencionado una serie de elementos cuya conjuncin confieren a un determinado Estado la posibilidad de intervenir en el panorama internacional de una forma significativa, es decir, como una potencia. No obstante, no podemos confundir posibilidad con realidad, y as para que se convierta en una gran potencia internacionalmente consagrada hace falta, adems:. 2. Una potencia activa o una fuerza actual Entendiendo bajo estas expresiones la movilizacin efectiva de las capacidades de un Estado para intervenir en el panorama internacional con objeto de alcanzar los objetivos y fines establecidos por la poltica exterior de dicho Estado. Observemos, que un pas que disponga de todos y cada uno de los elementos encuadrados bajo lo que hemos denominado como potencialidad material o fuerza potencial, puede verse incapacitado para invertir o convertir tales medios en instrumentos efectivos de un creciente protagonismo exterior, sencillamente porque la inestabilidad poltica o econmica interior absorba todas sus energas y recursos. En ese supuesto, muy comn en los casos de emergencia o decadencia de una gran potencia, aunque se disponga de la fuerza potencial, desde la perspectiva internacional dicho Estado carecer de la fuerza actual o efectiva para llegar a ser una autntica gran potencia. 3. La voluntad poltica o movilizacin Constituye el nexo entre la potencialidad material y la potencia activa, ya que para poder transformar una en otra hace falta el concurso de una voluntad poltica y una capacidad decisional y ejecutiva que permita la utilizacin adecuada de todos los recursos disponibles para alcanzar y mantener una posicin hegemnica y dominante, propia de toda gran potencia, en el panorama internacional. La ausencia de esta voluntad poltica de convertirse en una gran potencia hace que un Estado, aun disponiendo de unos recursos humanos, materiales y organizativos susceptibles de permitirle el logro de una posicin hegemnica internacional, nunca llegue a protagonizar una verdadera posicin de gran potencia, ni alcance a ser reconocido por los dems estados como tal, al carecer de la formulacin de una poltica exterior orientada a lograr semejante objetivo. El ejemplo de los Estados Unidos durante el ltimo cuarto del siglo XIX y los comienzos del siglo XX, hasta su intervencin en la Primera Guerra Mundial, son un ejemplo paradigmtico de un pas, que gozando de todos los requisitos para transformarse en una gran potencia internacional, mantiene una poltica exterior, basada en los principios de la Doctrina Monroe formulada en 1823, orientada a
garantizar su protagonismo como potencia regional en el continente americano y en el rea del Pacfico. La conjuncin de todos estos elementos convierten a un Estado en una gran potencia con capacidad y decisin de intervenir en la sociedad internacional, con objeto de acomodarla, lo ms posible, a sus estructuras (funcionales y formales) propias, as como a la satisfaccin prioritaria de sus objetivos e intereses nacionales.
3. Las superpotencias: concepto, caracteres generales y formacin

El concepto de superpotencia viene siendo utilizado por los tratadistas de temas internacionales, sin que se haya realizado un esfuerzo de conceptualizacin equiparable al que hemos visto, se ha llevado a cabo para el concepto de gran potencia. Algunos autores, como MERLE, ignoran este concepto equiparndolo al de potencias mundiales. Para otros, como TRUYOL, no existe una clara configuracin de este concepto, aunque reconocen la existencia de algunos rasgos diferenciales, por lo dems accidentales, respecto a la idea expuesta de lo que es una gran potencia. Sin embargo, creemos que el trmino superpotencia se acu y generaliz tras la Segunda Guerra Mundial para responder a unas nuevas condiciones de hegemona y dominacin ejercidas por ciertos estados que no se correspondan exactamente con las que haban imperado en perodos histricos precedentes. Podemos afirmar que el concepto de superpotencia se corresponde con el de unas grandes potencias cualificadas en sus elementos y surgidas en unas condiciones histricas singulares. Pero para comprender adecuadamente qu es lo que cualifica a una superpotencia de una gran potencia, y por qu surgen en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial y no antes, conviene proceder a una definicin del trmino. Por superpotencia entendemos: aquel Estado con capacidad y voluntad de ejercer una hegemona, absoluta en el marco de una sociedad mundial mediante la disponibilidad de un podero militar de naturaleza nuclear susceptible de provocar una guerra de destruccin masiva y simultnea, capaz de poner en peligro la existencia de toda la Humanidad, as como de una potencialidad econmica y tcnica que permita mantener e incrementar dicho podero militar nuclear al objeto de garantizar su capacidad disuasoria. De la definicin que acabamos de apuntar se desprenden, claramente, algunos de los rasgos que permiten asimilar a las superpotencias con las grandes potencias. As, ambas tienen como objetivo el ocupar un l ugar dominante en la jerarqua del sistema internacional; anlogamente, tanto una como otra requieren una capacidad y voluntad de intervencionismo poltico, militar y econmico en los asuntos mundiales; finalmente, tanto las superpotencias como las grandes-potencias, aunque pueden participar en un conflicto blico con ciertas posibilidades de xito, su protagonismo internacional est basado ms en la disuasin que en la guerra, ms en . la amenaza militar que en la efectiva utilizacin de la misma. Pero junto a estas analogas, existen indudables diferencias entre unas y otras. Ante todo, las superpotencias disponen de una potencialidad militar muy cualificada, a saber: un armamento nuclear estratgico cuya utilizacin provocara el desencadenamiento de un conflicto blico, cuya dimensin mundial derivara no de la participacin mayoritaria de los estados como beligerantes, sino de los efectos que toda la Humanidad tendra que soportar, con independencia de su grado de participacin en el conflicto, y que ponen en peligro la existencia misma de esa Humanidad. A diferencia de otros perodos histricos en los que las grandes potencias tenan la capacidad de generar conflictos blicos en todo el mbito de la sociedad internacional, incluido el mbito mundial en e l siglo actual, dicha capacidad era una consecuencia de la dimensin intercontinental de tales grandes potencias y/o de su capacidad para incorporar a terceros pases como partes beligerantes. En la actualidad, las superpotencias por s solas pueden iniciar y concluir un conflicto, sin la necesidad de intervencin de otros estados, cuyos efectos repercutiran definitivamente en la subsistencia del resto de la Humanidad.
De esta capacidad real de destruccin total, slo asequible en los actuales momentos histricos gracias al armamento nuclear acumulado por los Estados Unidos y la Unin Sovitica, se deriva tambin una amenaza potencialmente total o, en otros trminos, una capacidad disuasoria total frente al potencial enemigo. Pero para poder mantener esta capacidad disuasoria total resulta imprescindible gozar de una estructura econmica y tecnolgica susceptible de permitir de modo autnomo, equilibrar cualquier incremento en el podero militar estratgico del Estado rival, ya que slo as es posible hacer creble la amenaza total, y de este modo neutralizar, en el plano puramente militar nuclear, la tendencia hegemnica absoluta de cada una de las dos superpotencias. La naturaleza peculiar de la potencialidad militar sobre la que descansa esta nueva forma de hegemona mundial de las superpotencias, suscita no pocas observaciones y paradojas en el mundo internacional. En primer trmino slo cabe atribuir la categora de superpotencia a dos estados del actual sistema internacional: los Estados Unidos de Amrica y la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas, ya que nicamente estos pases gozan del potencial nuclear estratgico y tctico, con la suficiente dispersin espacial del mismo, para desencadenar y concluir eficazmente un conflicto blico mundial de las caractersticas antes apuntadas. Los restantes pases que poseen un limitado arsenal nuclear (Francia, la R. P. China, Rein Unido, India, etc.) se encuentran muy lejos de poder competir, con una cierta garanta de xito, no slo en podero militar nuclear sino en capacidad `de mantenimiento de la disuasin que ste concede por carencia de los recursos econmicos y tcnicos que la carrera armamentista entre las dos superpotencias impone. En segundo lugar, la naturaleza misma del conflicto blico nuclear total y de los efectos que se derivaran de su desencadenamiento, no slo para terceros pases, simples espectadores del drama, sino para las propias superpotencias beligerantes, debilita y limita la voluntad poltica de utilizacin del potencial militar nuclear de que disponen a supuestos de autntica amenaza para su propia integridad y supervivencia, no ya como tales superpotencias sino como simples estados, supuestos muy excepcionales en la historia internacional posterior a 1945 (el ms significativo fue la crisis de los misiles de Cuba en 1962), lo que su vez conduce a las dos superpotencias a basar su disuasin, no mediante una confrontacin directa y blica de su podero, sino mediante una confrontacin indirecta por el concurso de terceros pases o en los mbitos extramilitares (econmicos, poltico-diplomticos, ideolgicos, tcnicos, etc.). De todo lo anterior se desprende una tercera observacin paradjica. Aunque las superpotencias aspiran a ejercer una hegemona mundial, las caractersticas de su potencialidad militar nuclear, y la debilidad que genera en la voluntad poltica de su utilizacin, origina una inevitable erosin en los fundamentos mismos de sus aspiraciones hegemnicas absolutas, dado que los dems pases son perfectamente conscientes de que la defensa de sus intereses nacionales, en tanto que estados dependientes, no puede conducir y dirimirse al precio de una guerra total. Una ltima observacin respecto a la formacin histrica de las superpotencias. Tal y como las hemos definido, es incuestionable que la Unin Sovitica no alcanza realmente la categora de tal hasta los ltimos aos de la dcada de los 50 y primeros de la dcada de los 60, compartiendo con el Reino Unido la categora de gran potencia mundial en la dcada anterior, y reservndose la definicin de superpotencia exclusivamente a los Estados Unidos, y ello por la sencilla razn de que la Unin Sovitica no goza de los recursos econmicos y tcnicos suficientes para
disponer de un arsenal nuclear estratgico equiparable o, al menos, con suficiente capacidad de disuasin frente a los Estados Unidos. Lo que hizo de la URSS una superpotencia, ya desde la dcada de los aos 40 fue el tratamiento que como tal recibi de los Estados Unidos, desde los inicios de la guerra fra. Algo de lo que los soviticos son perfectamente conscientes y que ayuda a comprender su particular visin de los asuntos mundiales. Como lo ha expuesto magistralmente MORAN: La Unin Sovitica es hoy una potencia global. Pero el pensamiento sobre ella, las estrategias destinadas a contenerla -y por lo tanto, y como respuesta- y sus propias estrategias se han configurado en base a que era considerada una potencia global (superpotencia) antes de que lo fuera La Unin Sovitica se vio obligada a comportarse como una superpotencia por ser la opositora -como cabeza de un bloque de pases constituido en un sistema poltico y socio-econmico antagnico al capitalista- de una verdadera superpotencia, los Estados Unidos . Entre las caractersticas generales que podemos apreciar en las superpotencias, cabe sealar las siguientes: 1. Extensin territorial de dimensiones continentales: Semejante extensin geogrfica, superior a la de la generalidad de los estados, resulta imprescindible por dos razones principales. Ante todo, para garantizar un acopio y abastecimiento de materias primas, recursos energticos y productos alimenticios susceptibles de permitir la necesaria autonoma econmica-estratgica respecto del resto de los pases. En un reciente estudio realizado por expertos de todos los pases miembros de la OCDE, se indica que del total de las 21 materias primas no energticas vitales para la economa de un Estado, los Estados Unidos disponan de ms del 10 por 100 de los recursos y reservas totales del mundo conocidas en 1977, para 6 de tales materias primas (plomo, molibdeno, plata, cobre, cinc y bismuto), mientras que la Unin Sovitica dispona de, idntico porcentaje para 11 de tales minerales (hierro, manganeso, vanadio, plata, amianto, plomo, cobalto, nquel, tungsteno, mercurio y platino). Pero la extensin territorial resulta tambin fundamental desde el punto de vista militar, por cuanto la capacidad estratgica nuclear requiere una gran dispersin de los centros y arsenales de misiles ofensivos que impida su destruccin total y simultnea en la hiptesis de un ataque inicial procedente de la superpotencia rival. En relacin con este punto, conviene subrayar que puesto que la extensin territorial de la Unin Sovitica es aproximadamente 2,5 veces la de los Estados Unidos, esta superpotencia necesita, en mayor medida que la URSS, de la disponibilidad de bases militares nucleares fijas, particularmente en Europa Occidental, as como de bases mviles de misiles nucleares (martimas y areas) que logren concederle la citada dispersin de su armamento nuclear estratgico. 2. Importantes recursos demogrficos: Fundamentales para permitir una necesaria mano de obra y demanda interior que garantice ritmos adecuados de produccin, acordes con las exigencias tecnolgicas y de costes (produccin estandarizada) que impone la dinmica de la carrera armamentista nuclear. Adems, esta base demogrfica debe permitir,-simultneamente, unos poderosos y nutridos ejrcitos convencionales que posibiliten su utilizacin en cualquier conflicto blico que se origine, sea cual sea la zona donde se desencadene, habida cuenta de que siguen siendo necesarios para garantizar la hegemona de las superpotencias frente a terceros estados con los que deben confrontarse en el terreno militar convencional no nuclear. 3. Dominio o control de significativos recursos econmicos y tecnolgicos: Estos recursos econmicos y tecnolgicos internos deben permitir una dependencia
de un nmero importante de Estados que reproduzcan los modelos y sistemas econmicos de las superpotencias en un rea apreciable de la sociedad mundial, ya que con ello se reafirma y consolida la hegemona de tales superpotencias sin necesidad de recurrir a la amenaza o intervencin militar. Adems, las superpotencias deben mantener una superioridad apreciable en el terreno tcnico-econmico evitando con ello que cualquier otro pas alcance similar grado de desarrollo que terminara por trasladarse, por dicho Estado, al mbito poltico-militar, poniendo de esta manera en entredicho la posicin hegemnica de las superpotencias. Esta es, dicho sea de paso, una de las principales funciones de la permanente carrera armamentista que mantienen e impulsan las superpotencias, y que contribuye a confirmar la conviccin de que la carrera de armamentos posee causas y motivaciones no estrictamente militares que le conceden una dinmica autnoma a la que no pueden sustraerse los gobiernos y administraciones de los Estados Unidos y la Unin Sovitica. 4. Una cohesin y estabilidad poltico-ideolgica interior: Que impida cualquier tipo de fraccionamiento poltico, ideolgico o social que, indudablemente, debilitara la capacidad decisional de los rganos de Gobierno y direccin de la superpotencia en su proyeccin hegemnica exterior al catalizar los recursos y las energas en lograr la necesaria pacificacin y estabilidad interior. 5. Por ltimo, aunque no por ello menos importante, la acumulacin de un potencial nuclear, tanto estratgico como tctico, y convencional susceptible de permitir a una superpotencia ejercer un efecto disuasorio respecto de cualquier otro Estado del mundo, incluida la otra superpotencia.
4. Las potencias medias: potencias regionales y potencias sectoriales.

Establecidas las diferencias, tanto analticas como reales, que existen entre los conceptos de gran potencia y de superpotencia, es indudable que ambas categoras de estados comparten una misma funcin en el panorama internacional, a saber: el concurso necesario y eficaz que realizan al establecimiento y garanta de un cierto orden mundial en cuyo marco puedan desarrollarse, limitadamente, las actuaciones y satisfacerse las demandas de los dems estados que integran la sociedad internacional universal. No obstante, la propia evolucin histrica de la sociedad internacional y su actual estructuracin han permitido la aparicin de ciertas estados que sin reunir los elementos necesarios para ejercer una hegemona a escala planetaria, s gozan, en cambio, de la capacidad y decisin necesarias para defender sus intereses y objetivos en un contexto (regional o sectorial) ms extenso que el que cae dentro de su soberana estatal, son tales estados las denominadas potencias regionales y potencias sectoriales. Estos estados, calificados por TRUYOL como potencias con intereses particulares o limitados, presentan el comn denominador del ejercicio de sus funciones, en el contexto de la poltica mundial, mediante una poltica exterior con 'objetivos y actuaciones propias que, dentro de los lmites establecidos por las superpotencias y las grandes potencias, logran imponer a terceros estados. Estas potencias medias son, en definitiva, estados que dependiendo de las grandes potencias y superpotencias mundiales gozan de una cierta capacidad de hegemona y dominacin respecto de otros pases. A tenor de lo que acabamos de exponer, podemos definir a las potencias regionales como: aquellos estados que carecen de la capacidad y /o voluntad de
10
ejercer su hegemona a escala mundial, pero intervienen, econmica, poltica, ideolgica y militarmente de modo eficaz en un rea geopolticamente ms restringida. Por su parte podemos afirmar que las Potencias sectoriales son: aquellos estados cuya capacidad de influencia y hegemona se limita a un nmero restringido y definido de sectores de las relaciones internacionales. Ambos tipos de potencias desempean un protagonismo internacional apreciable, si bien, de acuerdo con lo que seala SCHWARZENBERGER: ... La aparicin de esta "clase media" internacional no ha producido una estabilidad mayor en la sociedad internacional. En efecto, la funcin caracterstica de estas potencias medias (regionales o sectoriales) no es la de actuar como elementos de estabilidad o amortiguacin entre las superpotencias o las grandes potencias y el resto de los dems estados del sistema mundial, cuyas recprocas relaciones de dominacin y de hegemona conllevan, necesariamente, el germen de la conflictividad. Por el contraria, las potencias medias, en la medida en que reproducen a su vez relaciones hegemnicas en el contexto de una determinada regin internacional o para un determinado tipo de relaciones internacionales, contribuyen a desarrollar la conflictividad inherente al orden internacional impuesto por las grandes potencias y/o las superpotencias. No obstante, a diferencia de los pequeos estados, las potencias medias desempean una funcin catalizadora o mediatizadota del podero de las grandes potencias respecto de los pequeos pases sometidos a su dominacin. Esta funcin mediatizadora, que las convierte en importantes instrumentos, tanto de los grandes como de los pequeos estados, la desarrollan por medio de una doble actuacin. Por una parte atraen sobre s la mayora de las demandas o exigencias de transformacin de las estructuras internacionales que suscitan los pequeos estados, ya sea convirtindose en portavoces o representantes de stos ante las grandes potencias, o bien siendo objeto directo e inmediato de las presiones o conflictos provocados por los actores estatales menores, con lo que las superpotencias y grandes potencias logran eludir y desviar una parte significativa de tales demandas y presiones. Pero, simultneamente, las pot8ncias medias mantienen polticas exteriores que responden, al menos parcialmente, no a sus propios intereses nacionales sino al protagonismo hegemnico de los grandes estados, y en la medida en que imponen a los dems pases estas polticas exteriores tienden a perpetuar la jerarqua mundial imperante. La importante funcin de mediatizacin desempeada por las potencias medias, en el doble sentido apuntado, las convierte en actores relevantes para el mantenimiento de las estructuras internacionales, as como en garanta de su progresiva adaptacin a los cambios que se operan en el panorama interestatal. Esta es la razn, a nuestro juicio, por la que desde el siglo XIX se consagra, tanto desde el punto de vista jurdico como organizativo, el principio de asociacin de las potencias medias a las decisiones de las grandes potencias en la solucin de aquellas cuestiones internacionales, regionales o sectoriales, que afectan a alguna o algunas de tales potencias. As, por ejemplo, este principio aparece recogido en el apartado 4 del Acta del Congreso de Aquisgrn (1818) en los siguientes trminos: que en el caso de que tales reuniones tuvieran por objeto asuntos especialmente relacionados con los intereses de tos dems estados de Europa, slo tendrn lugar a consecuencia de una invitacin formal por parte de los estados afectados por dichos asuntos, y bajo la reserva expresa de su derecho a participar en ellas directamente o por medio de sus plenipotenciarios.
11
Anlogamente, el artculo 4, apartado 4, del Pacto de la Sociedad de Naciones sealaba: Todo miembro de la Sociedad que no est representado en el Consejo ser invitado a enviar un representante cuando se lleve ante l una cuestin que le interese particularmente. Y por ltimo, el artculo 31 de la Carta de las Naciones Unidas establece que: Cualquier miembro de las Naciones Unidas que no sea miembro del Consejo de Seguridad podr participar sin derecho de voto en la discusin de toda cuestin llevada ante el Consejo de Seguridad, cuando ste considere que los intereses de este miembro* estn afectados de manera especial. Este principio de asociacin activa a la solucin de problemas internacionales de mbito regional o sectorial, se completa con la concesin de un cierto grado de representatividad y/o participacin cualificada en organismos internacionales a algunos estados medios. En efecto, en la Sociedad de Naciones existan en su Consejo, junto a los miembros permanentes, unos miembros no permanentes que, aunque sometidos a eleccin por la Asamblea, podan ser reelegidos, lo que hizo que algunos pases, como Espaa o Polonia, participasen efectivamente como miembros semipermanentes. En la actualidad, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas est compuesto por cinco miembros permanentes y 10 miembros elegidos por la Asamblea General por un perodo de dos aos. Entre los criterios establecidos para su eleccin se encuentran: a) La contribucin de los estados al mantenimiento de la paz. b) Una representacin geogrfica proporcional. La conjuncin de ambos criterios prima, efectivamente, la participacin en este importante rgano de las potencias medias.
Calduch, R .- Relaciones Internacionales .- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid,1991.
Captulo 8.
Teora general de la Organizacin Internacional.

1. Antecedentes histricos y doctrinales de las organizaciones internacionales.
El fenmeno de organizacin de las relaciones internacionales es tan antiguo como las propias comunidades polticas. En efecto, los contactos regulares entre dos o ms sociedades no slo generaron vnculos de cooperacin, conflicto y asociacin, sino que tambin suscitaron nuevos problemas que al rebasar el mbito y competencias de cada comunidad poltica las indujo a desarrollar frmulas estables e institucionalizadas de cooperacin internacional. Como ha escrito ABI-SAAB: Como toda nocin, la de organizacin internacional es evolutiva. Aunque los intentos de cooperacin institucional intercomunitaria pueden ser reconstruidos hasta en los tiempos ms remotos, la nocin contempornea de organizacin internacional es de origen relativamente reciente. En sus contornos actuales es el resultado de una rpida evolucin de los acontecimientos y de las ideas desde comienzos del siglo XIX. En efecto, ya fuese por causas de naturaleza poltico-militar, econmicas o ideolgicas, podemos comprobar que existen precedentes histricos de las actuales organizaciones internacionales hasta en los tiempos ms remotos. Entre las primeras que se conocen figuran las asambleas, celebradas peridicamente por los pequeos estados y reinos chinos, durante los siglos VII al V a. de C estimulados por la permanente amenaza que para su independencia ejerca el poder hegemnico del reino de Chu. No menos importantes fueron las formas de organizacin desarrolladas en la Grecia clsica, y que comprendan dos tipos de instituciones fundamentales: las anfictionas y las simmaquas. Las anfictionas eran unos consejos o patronatos creados por diversas polis (ciudadesEstado) griegas que compartan y frecuentaban los cultos religiosos en santuarios o templos erigidos y sufragados conjuntamente. Tales consejos o anfictionas eran dirigidos por la polis hegemnica, y tenan como misin primordial actuar como rganos arbitrales para resolver sus conflictos o diferencias al amparo de la autoridad que les confera la comunidad religiosa entre sus miembros. Las simmaquas o ligas, constituan autnticas alianzas poltico-militares que, bajo la direccin de una polis hegemnica, garantizaban la defensa comn de todos sus miembros, frente a la amenaza procedente de otras simmaquas o ante el peligro de los grandes imperios mesopotmicos. Ms tarde, durante la Edad Media, se desarrollaron en Europa algunas frmulas de organizacin particulares. As, por ejemplo, se crearon grupos o sociedades internacionales de inspiracin poltico-religiosa, eran las rdenes militares, como la de los Caballeros Templarios o -la Orden de los Caballeros Teutones, surgidas al amparo de las luchas entre la Cristiandad y el Islam, y fomentadas por el espritu de las cruzadas. Tambin se configuraron formas de organizacin internacional de naturaleza econmica de entre las que cabe destacar la Liga Hansetica (siglos XIV y XV). La Hansa era una asociacin de ms de cincuenta ciudades (burgos) del Centro y Norte de Europa, constituida para fomentar y garantizar el comercio mutuo as como con las ciudades y reinos del rea mediterrnea. Se organizaba en torno a una Asamblea General en la que participaban representaciones de todos los miembros y en la que se aprobaban, por mayora de votos, las reglas que ordenaban las relaciones comerciales o la declaracin de guerra a aquellas ciudades o reinos que ponan en peligro el trfico comercial. De este periodo data
tambin la Liga de los Cantones Suizos, organizacin esencialmente defensiva que, ms tarde, se transformar en una Confederacin ncleo del Estado actual. Estos y otros muchos ejemplos histricos, respecto a instituciones y organizaciones internacionales, nos permiten afirmar que si bien tales precedentes no pueden ser equiparados o comparados directamente con las actuales organizaciones internacionales, tampoco se puede desconocer su existencia o influencias histricas y que, en cualquier caso, s se trataron de experiencias con carcter excepcional y restringido, frente al peso e importancia de las comunidades polticas en la escena internacional. En el terreno doctrinal, la trayectoria es tan intensa, o ms, si cabe, que en el plano de la experiencia prctica. Durante la Edad Media, la concurrencia de dos poderes supranacionales que dominan la sociedad internacional de la Cristiandad (el Papado y el Imperio), unido al expansionismo islmico, crearon un clima propicio para l a profusin de distintas formas o modelos de organizacin internacional del Occidente cristiano. Entre los primeros autores de la poca podemos citar a RAMON LLULL (Raimundo Lulio), a PIERRE DUBOIS en su obra De Recuperatione Terrae Sanctae (1306). En esta obra se propone la constitucin de una federacin de todos los reinos cristianos para derrotar y vencer a los infieles, logrando adems la recuperacin de los Santos Lugares. Tambin DANTE ALIGHIERI en su obra De Monarchia (1313) sostiene la idea de la creacin de un Imperio o Monarqua universal de carcter federativo. Pero si bien el auge del Estado moderno eclips parcialmente los proyectos de organizacin internacional durante los siglos XV y XVI, la propia consolidacin del equilibrio de poder en el sistema de estados europeos contribuy a estimular, en los siglos posteriores, la formulacin de nuevos proyectos y modelos organizativos de las relaciones interestatales en los que se destaca la plasmacin de una aspiracin a establecer un orden internacional regido por instituciones y poderes, a imagen y semejanza de los del Estado, al tiempo que las viejas aspiraciones medievales, a alcanzar una proyeccin universal de los poderes del Imperio y del Papado, van cayendo, progresivamente, en desuso. As, en 1623 EMERIC CRUCE expona en su obra, Le nouveau Cyne ou discours d'Etat reprsentant les occassions et moyens d'tablir une paix gnrale et la libert de comerce par tout le monde, un proyecto de ordenacin internacional en la que junto a las potencias y estados europeos cristianos defenda la asociacin del Imperio Turco como autntica potencia internacional decisiva para alcanzar una estabilidad continental y un desarrollo de los vnculos comerciales. Por su parte, el duque de SULLY en sus Mmoires defenda, desde una perspectiva ms estatalista, la idea de alcanzar la pacificacin de Europa mediante la implantacin de un equilibrio poltico-militar entre las dos grandes alianzas centradas una en la dinasta de los Habsburgo, y la otra, en Francia. Destaca tambin, por lo qu supuso de premonitorio, el proyecto formulado por WILLIAM PENN en su obra Ensayo para la paz presente y futura de Europa (1693), en el que se propugnaba la creacin de una Dieta o Parlamento en el que se encontraran representados los distintos estados europeos, incluidos Rusia y Turqua, con una distribucin ponderada de sus votos a tenor de su podero real. La principal misin de este Parlamento sera la de resolver, por va pacfica, los conflictos y litigios entre sus miembros. Ya en el siglo XVIII junto a la obra destacada del ABATE DE SAINT PIERRE, titulada Projet de Trait pour rendre la paix perptuelle entre les souverains chrtiens (1713), de marcado tinte pacifista, conviene subrayar la aportacin de JEREMIAS BENTHAM con su escrito sobre el Proyecto de Paz Universal y Perptua (1789), en el que defiende la necesidad de proceder a una abolicin de la diplomacia secreta, como fuente generadora de desconfianzas y recelos entre los estados, y la creacin de una Corte o Tribunal
internacional de arbitraje con el fin de dilucidar, segn el Derecho Internacional vigente, los conflictos de intereses entre los pases. Durante el siglo XIX las aportaciones doctrinales se orientaron, predominantemente, hacia la formulacin de proyectos de organizacin europea, ya que, no en vano, Europa sigue constituyendo el ncleo del sistema internacional decimonnico. THIERRY propuso, en 1814, la necesidad de proceder a la consolidacin de una unin federal europea, cuyo ncleo deba constituirlo la federacin entre Inglaterra y Francia, principales potencias coloniales, cuya rivalidad haba quedado patente en las guerras napolenicas. El ideal de una Europa integrada, ya fuese como una comunidad europea de estados, vinculados de un modo muy laxo, segn la propuesta de BLUNTSCHIL, o como un autntico Estado federal, segn propugnaba LORIMER, contrastaba netamente con el federalismo proudhoniano o con la idea confedera que sustentaba la propuesta de unos Estados Unidos de Europa, formulada por A. LEROY BEAULIEU en el Congreso de Ciencia Poltica celebrado en Pars en 1900 y de la que expresamente exclua a Inglaterra, por considerarla una potencia cuyos vnculos poltico-econmicos con sus colonias extraeuropeas predominaban sobre sus intereses estrictamente europeos, objeciones que nos recuerdan las que dcadas ms tarde formulara el Presidente DE GAULLE para oponerse a la integracin del Reino Unido a las Comunidades Europeas. Esta corriente del pensamiento europesta, que llegar hasta nuestros 'das asociada a nombres tan ilustres como los de COUDENHOVE-KALERGI, ARISTIDE BRIAND, JEAN MONNET o ROBERT SCHUMAN, constituy el fundamento filosfico, poltico y jurdico de las principales organizaciones europeas actuales: el Consejo de Europa y la Comunidad Europea. Corriente europesta de la que no estuvieron ausentes importantes intelectuales y pensadores espaoles, como JUAN FRANCISCO SIERIZ en el siglo pasado, o SALVADOR DE MADARIAGA, y ORTEGA Y GASSET en el presente siglo. Con todo, semejante lnea de evolucin filosfico-poltica no es exclusiva de los modelos de organizacin internacional gubernamental, pues abarca tambin a las denominadas organizaciones internacionales no gubernamentales. Bastara con recordar la influencia del pensamiento abolicionista, a comienzos del siglo XVI, en la creacin de la British and Foreign Antislavery Society (1823) cuyo ejemplo se extendi a otros pases como Estados Unidos, Francia o Espaa. Anlogamente, no podramos silenciar la significativa contribucin, terica y prctica, de MARX y ENGELS a l desarrollo del internacionalismo proletario y a la creacin de la Asociacin Internacional de Trabajadores o Primera Internacional, en 1864. Por lo que se refiere a las empresas multinacionales, si bien no cabe apreciar la existencia de antecedentes histricos comparables en las sociedades precapitalistas, no podemos olvidar la significacin mercantil de los establecimientos o colonias fenicias en la antigedad clsica. Ya en los albores del capitalismo, y al comps del desarrollo del Estado moderno y de su expansin ultramarina, asistimos a la emergencia de formas embrionarias de empresas transnacionales. En efecto, junto a las dinastas de los Fugger, los Tassi o los Roschildt, cuya financiacin a las actividades emprendidas por las Monarquas ms poderosas de la poca prefiguran formas ms modernas de internacionalizacin bancaria, resulta pertinente citar tambin las grandes compaas coloniales, como la Compaa inglesa de las Indias Orientales (1600) o la Compaa holandesa de las Indias Orientales (1602), autnticas sociedades por acciones que, con la cobertura poltico-militar de sus respectivos estados, gozaban del monopolio comercial con las colonias de Extremo Oriente. No resulta fortuito que las tres corrientes favorecedoras de la progresiva consolidacin de unas estructuras orgnicas de las relaciones internacionales, concurran durante el siglo XIX a la definitiva consolidacin de los modelos de organizacin
internacional que imperan en la actualidad: las organizaciones internacionales gubernamentales, las organizaciones internacionales no gubernamentales y las empresas multinacionales. Para concluir este apartado, podemos extraer dos conclusiones que se desprenden claramente de los antecedentes histricos y doctrinales sucintamente referidos. En primer lugar, observamos que la tendencia hacia formas, ms o menos desarrolladas, de organizacin internacional son una consecuencia directa de la propia dinmica relacional que se genera entre las comunidades sociales, insertas en las comunidades polticas independientes (estados), adems de la creacin de organismos internacionales directamente por parte de los estados. Naturalmente, tanto unas como otras organizaciones constituyen una parte ntegra de la sociedad internacional en cuyas estructuras y evolucin influyen apreciablemente. Esta consideracin matiza sustancialmente las tesis de los doctrinarios del realismo poltico internacional, para quienes las organizaciones internacionales no son ms que una proyeccin exterior del Estado, o bien se encuentran tan mediatizadas por sus poderes que carecen de eficacia internacional propia. En segundo trmino, tampoco podemos compartir las concepciones, muchas veces utpicas, de tos idelogos del internacionalismo a ultranza, que contemplan la estructura orgnica internacional como una traslacin de las instituciones y poderes estatales al contexto internacional, ya sea de modo completo o como simple tendencia. La idea de un gobierno internacional, universal o a escala regional, con un orden jurdico directamente aplicable a los ciudadanos, y garantizado por unos poderes coercitivos supranacionales, responde tan slo a una de las tendencias evolutivas en las formas de organizacin de las relaciones internacionales, que debe, terica y prcticamente, conjugarse con otras tendencias o modelos orgnicos no menos eficaces y dinmicos en el plano internacional.
2. Importancia de la organizacin internacional: causas y efectos.

El desarrollo y universalizacin de los distintos tipos de organizacin internacional que se aprecia desde el siglo XIX es el resultado de la combinacin de una diversidad de fenmenos y causas, de entre los cuales podemos destacar los siguientes: A) La innovacin cientfico-tecnolgica y su aplicacin a los medios de transporte y comunicacin El descubrimiento y aplicacin de nuevas formas de energa (vapor, carbn, energa elctrica, etc.) a los transportes terrestres (ferrocarriles) y martimos (navegacin a vapor), as como a la comunicacin y transmisin internacional de informaciones, impuso la necesidad de establecer una regulacin y control internacionales que permitiesen la plena explotacin de tales avances. De esta forma surgieron la Comisin para la navegacin fluvial del Rhin (1815) y la Comisin para la navegacin fluvial del Danubio (1856). Tambin se crearon, durante la segunda mitad del siglo pasado, otras organizaciones internacionales, denominadas genricamente Uniones Administrativas, algunas de las cuales, pese a sus cambios internos, subsisten todava. Entre ellas podemos destacar la Unin Telegrfica Internacional (1865), la Unin Postal Universal (1878), la Unin de ferrocarriles (1890). B) Las alteraciones experimentadas por las relaciones de produccin, distribucin y consumo ocasionadas por el proceso de industrializacin La introduccin y difusin del maquinismo supuso, al mismo tiempo, un incremento espectacular de la productividad del trabajo humano y la necesidad de una produccin masiva y estandarizada de bienes de consumo que exigan la dominacin de sociedades y1o mercados cada vez ms extensos. El nuevo sistema productivo, propio del capitalismo industrial, impuso tambin una serie de limitaciones y de condicionamientos. Ante todo era necesario una creciente
concentracin de recursos humanos y de mano de obra, de materias primas y de recursos financieros. Por otra parte, impona una constante y creciente especializacin productiva de las economas empresariales y nacionales, acorde con el intangible principio de la divisin de trabajo que sustenta al sistema capitalista. Por ltimo, la ineludible necesidad de aumentar el comercio y el consumo para garantizar el aumento de produccin, y con ella las tasas de beneficios que permitiesen su incremento industrial, constituyen tambin otras de las causas. Los cambios experimentados en las relaciones econmicas, nacionales e internacionales, exigan un adecuado tipo de organizaciones que aproximasen y uniformasen internacionalmente la pluralidad de decisiones, acciones y regulaciones nacionales. Aparecen en consecuencia la Oficina Internacional de Pesos y Medidas (1875); la Unin para la proteccin de la Propiedad Industrial (1883); la Unin para la proteccin de la propiedad intelectual y artstica (1884) o la Oficina de Estadsticas Internacionales (1913). Es tambin en este contexto de transformacin econmica en el que se desarrollarn las primeras firmas multinacionales asociadas, muy frecuentemente, a ciertos avances tecnolgicos, as como a una cierta tendencia proteccionista de los pases destinada a proteger sus incipientes industrias nacionales de la competencia internacional de las principales potencias econmicas, particularmente de Inglaterra. As surgieron empresas tan conocidas como la SINGER, la BAYER, la STANDAR OIL, la FORD MOTOR COMPANY, etc. Una referencia particular merece la creacin de la Unin Aduanera de la ZOLLVEREIN en 1834, gracias a la cual el proceso de integracin poltica, iniciado por la Confederacin Germnica (1815), se complet con un proceso de integracin comercial de cuyos cimientos surgira potenciado el proceso de unificacin de Alemania que condujo a la creacin del Reich. La importancia de ambas organizaciones radica en lo que supuso de antecedente histrico para el proces o de integracin europea desarrollado tras la Segunda Guerra Mundial. C) La reordenacin de las estructuras sociales La Revolucin Industrial no slo trastoc las estructuras tecnolgicas y econmicas, sino que, necesariamente, provoc importantes mutaciones en el panorama de las relaciones sociales imperantes en y entre los pases que accedieron a la industrializacin. En efecto, no slo se produjo una movilizacin de la mano de obra desde el punto de vista geogrfico (concentracin en grandes urbes, movimientos migratorios intercontinentales, etc.), sino tambin desde el punto de vista productivo (trasvase de la mano de obra agrcola al sector industrial). Al comps de todas estas mutaciones comenzaron a formarse una diversidad de organismos internacionales, tanto de carcter estatal como privado, de entre los que podemos mencionar: la Cruz Roja Internacional (1864); la Asociacin Internacional de Trabajadores (1864); el Consejo Internacional de Mujeres (1888); la Internacional Socialista (Segunda Internacional) en 1891; la Oficina Internacional de la Salud Pblica (1904), transformada en 1907 en la Oficina Internacional de la Higiene, etctera. D) El desarrollo de los nacionalismos El trastocamiento del ancien rgime ocasionado por la secesin de las trece colonias americanas y, con posterioridad, por la Revolucin francesa, ocasion el desarrollo de los movimientos nacionalistas provocado por las burguesas de cada pas que aspiraban a quebrar las estructuras imperiales y coloniales en los dominios espaoles, portugueses, franceses, britnicos, rusos, turcos o austriacos. Estos movimientos nacionales aspiraban, en muchos casos, a la constitucin de nuevos modos de organizacin poltica transnacional que aglutinase a todos los pueblos vinculados por lazos histricos, culturales, lingsticos o tnicos comunes. Fruto de esta
tendencia ser la formacin de entidades como la Unin Panalemana (1891-1939), que aspiraba a la constitucin de un Imperio alemn que, unificando a todos los pueblos germanos, lograse hacer frente y someter a los pueblos eslavos, potencial amenaza para la supervivencia del pangermanismo, Anlogamente, cabra citar el paneslavismo propiciado internacionalmente por el Congreso Eslavo, celebrado en Mosc (1867), y heredero de la Asociacin de Eslavos Unificados, constituida en 1823. En el contexto de la descolonizacin americana surgir el movimiento panlatinoamericano, cuyo mximo defensor fue SIMON BOLIVAR, y que plasm en un sistema de Congresos internacionales, como el Congreso de Panam (1826) de Lima (18471848) el Congreso Continental (1856); nuevamente los Congresos de Lima (1864-65) y de Panam (1883), y muy especialmente al fracasado intento de integracin de los pases del istmo centroamericano en la Confederacin Centroamericana (1842-45). La decadencia de este movimiento coincidir con el surgimiento del panamericanismo a partir de la Conferencia Interamericana de 1888, y que dar origen a la Unin Panamericana (1899), antecedente decimonnico de la actual Organizacin de Estados Americanos (OEA). Junto a las causas que hemos mencionado y que comenzaron a fraguarse durante el siglo pasado, aunque muchas de ellas alcanzan su eclosin en el presente siglo, debemos mencionar otros dos factores que han contribuido, especficamente, al crecimiento exponencial del nmero de organizaciones internacionales en el perodo posterior a la Primera Guerra Mundial. De un lado, el desencadenamiento de dos grandes conflagraciones blicas mundiales, cuyos devastadores efectos propiciaron la constitucin de sendas organizaciones de vocacin universal y de fines generales (la Sociedad de Naciones y la Organizacin de las Naciones Unidas). En segundo trmino, la definitiva consumacin del proceso de descolonizacin que ocasionar el aumento sustancial del nmero de actores estatales independientes y la formacin de organizaciones internacionales de mbito regional. Naturalmente, el desarrollo de los organismos internacionales como nuevas categoras de actores, no poda dejar de afectar a las estructuras y al funcionamiento de la Sociedad Internacional. Entre los principales efectos que se pueden sealar, se encuentran los siguientes: 1 Un incremento del nmero de actores internacionales no estatales Dicho aumento ha contribuido a intensificar y complicar las relaciones entre los propios estados, generando nuevos vnculos internacionales al margen o por. encima de los poderes estatales, y contribuyendo a la formacin de reas de cooperacin interestatal tanto regionales como mundiales. 2 Un incremento en la movilidad de las colectividades humanas no estatales La participacin de numerosos grupos sociales en el contexto internacional, mediante su insercin en organizaciones no gubernamentales, ha propiciado no slo su protagonismo internacional, sino tambin cambios sustantivos en las estructuras mundiales. 3 Un reforzamiento de los actores estatales Por paradjico que pueda parecer, lo cierto es que el fenmeno de las organizaciones internacionales, gubernamentales o no, tambin ha contribuido a consolidar el papel de los estados como actores fundamentales de la Sociedad Internacional, gracias al incremento de su nmero y al reforzamiento de algunos de sus poderes y competencias. Como lo ha manifestado EVAN LUARD:
Por tanto, el debate respecto a si las actividades de los cuerpos internacionales favorecen a los gobiernos nacionales ms o menos que al internacional, no es quiz pertinente. En muchos casos, hacen que se fortalezcan ambos: los dos tipos de gobierno se pueden hacer ms firmes en relacin con las autoridades locales, o bien (lo que todava es ms importante), en relacin a los seres humanos individuales. De hecho, los dos no estn necesariamente en competencia directa.
3. Concepto y caracteres generales de la organizacin internacional.

Hasta ahora hemos hablado de las organizaciones internacionales sin haber procedido a su especificacin conceptual. En general, podemos definir la organizacin internacional, siguiendo a MEDINA, como: Todo grupo o asociacin que se extiende por encima de las fronteras de un Estado y que adopta una estructura orgnica permanente. De esta definicin se desprenden los dos caracteres esenciales que concurren en toda organizacin internacional. Estos son: 1 Internacionalidad La organizacin que tratamos de estudiar se distingue de otros grupos sociales por la nota de su internacionalidad. Esta internacionalidad significa que los miembros que integran una organizacin de este gnero tienen que proceder o formar parte de distintos estados, lo que les diferencia de aquellos grupos o colectividades integradas por miembros pertenecientes a un solo Estado, y por consiguiente, sometidos a los poderes y al derecho interno de ste. Pero la nota de internacionalidad tambin cabe predicarla respecto a las actuaciones y efectos derivados de estas organizaciones. En efecto, su constitucin, desarrollo y extincin afectan directamente al panorama de las relaciones internacionales, de las que forman parte, porque es en el medio internacional en el que operan la mayor parte de sus competencias e instituciones. 2 Estructura orgnica permanente Pero las organizaciones internacionales vienen singularizadas tambin, frente a otras formas de relacin internacional de carcter espordico o transitorio, por el hecho de que poseen una serie de rganos, de medios humanos y de recursos financieros y jurdicos de una cierta permanencia temporal. La necesidad de que exista esta estructura orgnica permanente es una resultante de la naturaleza estable y permanente de los fines y objetivos que se pretenden alcanzar mediante la organizacin internacional. Esta nota de la permanencia orgnica e institucional se encuentra ya implantada en la voluntad que anima a los miembros fundadores a recurrir a la creacin de una organizacin frente a otras formas menos duraderas, como son las conferencias internacionales o los movimientos internacionales, que surgen tambin como instrumentos de la cooperacin internacional. Junto a las dos notas esenciales que acabamos de referirnos, podramos mencionar otras dos notas o carac teres complementarios: a. La funcionalidad de las organizaciones internacionales Resulta muy coherente con la dinmica internacional que la aparicin y desarrollo de las organizaciones internacionales, precisamente junto al Estado y sin desplazarlo de la esfera mundial, se realice para desempear ciertas funciones y/o competencias, necesarias para la existencia y funcionamiento de la sociedad Internacional, que no poseen una correspondencia territorial inmediata y directa. En otras palabras, la organizacin .nace, especficamente, ante la necesidad de
complementar y transcender las limitaciones que la divisin fronteriza y e statal del territorio impone a los poderes de cada pas. Lgicamente, la eficacia de una organizacin internacional radica; preferentemente, en su capacidad para desempear adecuadamente ciertas funciones que motivaron su constitucin, y no tanto en la extensin del mbito territorial en el que desempea tales funciones. As , por ejemplo, organizaciones internacionales de un mbito territorial muy restringido, como ocurre en el BENELUX, han demostrado gozar de una mayor eficacia y duracin que otras muchas organizaciones con un rea espacial mucho ms extensa, como sera el caso de la OCDE, por citar un ejemplo de estas ltimas. b. Relevancia jurdica. Todas las organizaciones internacionales surgen de un acuerdo de voluntades, de una decisin comn entre sus miembros fundadores, que transciende los lmites de los derechos y obligaciones por ellos reconocidos como mutuamente vinculantes. Este acuerdo constitutivo adquiere tambin una eficacia jurdica frente a terceros, de acuerdo con un determinado ordenamiento legal especfico. Esta doble relevancia jurdica, interna y externa, que muestra toda organizacin internacional constituye un elemento comn a esta categora de actores internacionales. Pero la relevancia jurdica no emana exclusivamente del acto constituyente de la organizacin, tambin deriva de sus actividades permanentes en el campo de las relaciones internacionales, de tal modo que la propia dinmica de las organizaciones internacionales es objeto de un tratamiento legal, tanto nacional como internacional, al mismo tiempo que contribuye a producir modificaciones jurdicas ms o menos profundas. Ahora bien, es lgico que puesto que las organizaciones internacionales presentan notables diferencias, segn se trate de organizaciones intergubernamentales o de organizaciones no gubernamentales, tanto en la composicin de sus miembros como en sus competencias, tam bin muestren un distinto alcance en su personalidad y capacidad jurdicas. En trminos generales, y salvo algunos supuestos excepcionales, podemos afirmar que mientras las organizaciones intergubernamentales poseen una relevancia jurdica internacional directa, tanto en lo relativo a su acto constitutivo, como a sus normas internas y a las normas que regulan sus relaciones con otros actores internacionales, lo que las convierte en sujetos sometidos al Derecho Internacional Pblico; las organizaciones no gubernamentales y dems actores transnacionales gozan de una relevancia jurdica internacional indirecta, hallndose sujetas de modo inmediato o directo al derecho nacional, imperante en cada uno de los estados en los que se encuentran implantados sus diversos miembros. La distincin que, desde la perspectiva jurdica, acabamos de realizar entre los distintos tipos de organizaciones internacionales no es tajante y absoluta. Como tendremos ocasin de explicar ms adelante, el mundo de las organizaciones internacionales es en la actualidad lo suficientemente amplio y complejo para que existan notables excepciones a este principio general. Pero adems, tanto el derecho internacional como los ordenamientos jurdicos nacionales estn siendo afectados por las actividades que estn llevando a cabo las organizaciones internacionales, que estn cambiando el panorama internacional, pero que al atravesar las fronteras e instituciones estatales estn alterando muchas de las normas legales de stos. Surge as una relevancia jurdica derivada del hecho de que al transcender sus actividades los lmites fronterizos entre los estados provocan una colisin o conflicto entre los diversos derechos nacionales a los que estn sujetas sus secciones y organismos nacionales. Tales conflictos de competencias entre los distintos regmenes legales nacionales son objeto de una serie de normas y principios que configuran el Derecho
Internacional Privado, que si bien no contemplan nicamente la actividad de estos actores transnacionales, es verificable la creciente incidencia de stos en el desarrollo de este Derecho Internacional Privado. Todo ello, adems de su incidencia en la renovacin que se est produciendo, en las ltimas dcadas, en el Derecho Internacional Pblico. Del anlisis de estos cuatro caracteres generales apuntados, podemos extraer una clara distincin conceptual y operativa de esta categora genrica de actores, que denominamos: organizaciones internacionales, sin perjuicio de las matizaciones que en posteriores captulos realicemos para los distintos tipos de organizaciones internacionales.
4. Clasificacin de las organizaciones internacionales.

El desarrollo del fenmeno organizativo internacional durante el siglo XIX supuso la coexistencia de organizaciones de diversa membresa y status jurdico, lo que llev a la introduccin de una primera distincin entre Organizaciones Pblicas y Organizaciones Privadas, segn existiese o no una participacin de los estados y, en consecuencia, quedasen reguladas por el Derecho Pblico o el Derecho Privado. Semejante clasificacin, que todava sigue utilizndose por la doctrina anglosajona, se mantuvo durante la etapa de la Sociedad de Naciones, al establecerse en el artculo 24 del Pacto la autoridad de la Sociedad sobre cuantas oficinas internacionales establecidas por Tratados colectivos hubiesen sido creadas con anterioridad, y salvo decisin contraria de sus miembros. Igualmente, se reconoca la autoridad de la Sociedad de Naciones respecto de cualquier oficina o comisin creada con posterioridad a la constitucin de la Sociedad con objeto de contribuir a la resolucin de problemas internacionales. Esta terminologa, deliberadamente ambigua, en la que no se distinguen claramente a las organizaciones pblicas y privadas, facilitara a la propia Sociedad de Naciones desarrollar vnculos con organizaciones internacionales de ambos tipos. El caso ms significativo lo constituy el compromiso asumido por la Sociedad de apoyar el establecimiento y cooperacin con las secciones nacionales de la Cruz Roja (organizacin internacional privada) y que aparece regulado en el artculo 25 del propio Pacto de la Sociedad de Naciones. La clasificacin de las organizaciones internacionales ms difundida y aceptada en la actualidad es la introducida por el propio texto constitutivo de la ONU que, en sus artculos 52, 53, 54, 57 y 59, hace referencia a los organismos regionales y a los organismos especializados, sealando, para estos ltimos, que sern establecidos por acuerdos intergubernamentales. Ms adelante, al tratar las competencias del Consejo Econmico y Social, la Carta de las Naciones Unidas indica, en su artculo 71, como una de tales competencias, que: El Consejo Econmico y Social podr hacer arreglos adecuados para celebrar consultas con organizaciones no gubernamentales que se ocupen de asuntos de la competencia del Consejo. Podrn hacerse dichos arreglos con organizaciones internacionales y, si a ello hubiere lugar, con organizaciones nacionales, previa consulta con el respectivo miembro de las Naciones Unidas. De la consideracin conjunta de todos los artculos mencionados, se desprende de la Carta una tipologa de las organizaciones, que distingue entre: 1. 0rganizaciones Nacionales Aquellas sometidas a la soberana de un Estado.
10
2. Organizaciones Internacionales a. Gubernamentales: - organismos especializados - organismos regionales. b. No Gubernamentales. Esta tipologa ha sido completada por diversos autores como TRUYOL, MEDINA, MESA, MERLE, VELLAS, etc. Mediante la incorporacin de una categora de actores internacionales con un creciente protagonismo en la vida internacional, a saber: las Empresas Trans o Multinacionales, que presentan, frente a las organizaciones internacionales apuntadas, el rasgo distintivo de su finalidad lucrativa. Adems, dado el carcter no gubernamental que es comn tanto a las Organizaciones Internacionales no Gubernamentales como a las Empresas Multinacionales diferencindolas de las Organizaciones Internacionales Gubernamentales, algunos autores como TRUYOL, han considerado oportuno encuadrar a las primeras bajo una misma categora denominada Asociaciones Internacionales y que nosotros preferimos denominar como Actores Transnacionales, para poner de relieve su carcter actorial y su dimensin trans o multinacional, con independencia de que posean una naturaleza agregativa (caso ms frecuente entre la ONG) o integradora (EM). La clasificacin definitiva de las organizaciones internacionales que resulta de toda la exposicin precedente la podemos esquematizar as: I. Organizaciones Internacionales: 1. Organizaciones Internacionales Gubernamentales (OIG) 2. Actores Transnacionales: 2.1. Organizaciones Internacionales no Gubernamentales (ONG) 2.2. Empresas Multinacionales (EM) II. Organizaciones Nacionales.
5. La continuidad e interdependencia entre las organizaciones internacionales.

A lo largo del presente captulo hemos intentado poner de relieve que, desde la perspectiva histrica o desde la perspectiva terica, las diversas formas organizativas internacionales presentan unas causas y unos caracteres generales que les son comunes, al tiempo que las singularizan frente a otro tipo de actores internacionales. Junto a esta perspectiva, hemos sealado algunos elementos diferenciales entre las organizaciones internacionales, a partir de los cuales es posible fijar una clasificacin y avanzar, como se ver en los captulos posteriores, un anlisis terico ms pormenorizado para cada una de las categoras de organizaciones internacionales. Ambas dimensiones deben ser consideradas conjuntamente a la hora de apuntar una teora general de la organizacin internacional, puesto que en realidad no son excluyentes entre s, sino complementarias. A pesar de ello, la doctrina ha primado en sus estudios los aspectos diferenciales sobre los aspectos comunes a las distintas formas de organizacin internacional, distancindose, de este modo, de la realidad internacional que muestra una clara tendencia, durante las ltimas dcadas, a potenciar la vinculacin o interdependencia entre las diversas organizaciones internacionales por encima de sus diferencias. Dado que este es uno de los ejemplos en los que la interferencia del Derecho Internacional Pblico ha dificultado el desarrollo de categoras y conceptos p ropios de la ciencia de las Relaciones Internacionales, tal vez resulte oportuno recordar que tambin en
11
el mbito jurdico la realidad internacional ha terminado imponiendo modificaciones tericas sustanciales. Como ha escrito PEREZ GONZALEZ: Esta imagen de una colaboracin organizada entre individuos y entidades pertenecientes a distintos pases, concordara con la nueva visin de un Derecho no exclusivamente internacional, de un Derecho transnacional (JESSUP) que, en buena parte, se va desarrollando a partir de relaciones jurdicas transnacionales entre grupos, sobre todo privados y semipblicos, que tratan directamente entre s( (FRIEDMANN), desplegando de consuno actividades que abarcan mltiples aspectos de la conducta humana (culturales, cientficas, econmicos, poltico-sociales, etc.. Por tanto, se impone la necesidad de retener un nuevo fenmeno en conexin con el mundo de las organizaciones internacionales, a saber: el de su continuidad e interdependencia. Continuidad e interdependencia que podemos observar en relacin con su proceso constitucional, con la composicin de sus miembros, con su regulacin jurdica o con las funciones desempeadas por las distintas organizaciones internacionales. En cuanto a su proceso constitucional, las organizaciones internacionales, sean o no gubernamentales, rara vez surgen de un acto aislado de sus miembros fundadores. Con frecuencia la aparicin de una nueva organizacin internacional es el fruto de una decisin o acuerdo entre sus fundadores que se ha gestado y negociado durante un perodo de tiempo, ms o menos dilatado, y en un complicado proceso en el que participan o ejercen su influencia un sinnmero de actores y grupos sociales, tanto nacionales como internacionales. Por ejemplo, la constitucin de la Unin Internacional de Telecomunicaciones, por el Convenio de Madrid del 9 de diciembre de 1932, no es comprensible si se desvincula del conjunto de conferencias internacionales, que desde 1865 se haban celebrado por la Unin Telegrfica Internacional para establecer, desarrollar y actualizar la normativa internacional reguladora de las comunicaciones telegrficas. Anlogamente, desde 1903 se celebraron varias conferencias internacionales para tratar y regular la problemtica de la radiotelegrafa. En la Conferencia de Madrid de 1932 concurrieron, simultneamente, la Quinta Conferencia de Plenipotenciarios de la Unin Telegrfica Internacional y la Cuarta Conferencia Radiotelegrfica Internacional, de la fusin de ambas resultara una nueva Organizacin Internacional Gubernamental: la Unin Internacional de Telecomunicaciones, todava existente y activa. El hecho de que en la Conferencia de Madrid participasen, junto a las delegaciones de 80 pases, un total de 60 delegaciones de organizaciones o compaas privadas, demuestra claramente la simbiosis entre las OIG, los estados y las ONG. Otro ejemplo significativo lo constituye el caso de las Comunidades Europeas. En efecto, no sera imaginable comprender su existencia si no tenemos presentes las negociaciones que condujeron al Plan Schuman y la conclusin del Tratado de Pars (1951) que da nacimiento a la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA). Pero resulta inexplicable el Plan Schuman si se desconoce la existencia y la labor desarrollada por los diferentes movimientos europestas, como el Movimiento Federalista Europeo, creado en Miln por Ernesto Rossi y Altiero Spinelli en 1943; el Movimiento Europa Unida, promovido en 1947 por Winston Churchill, as como la decisiva fundacin en Pars, el 16 de diciembre de 1946, de la Unin Europea de Federalistas, en la que figuraban nombres tan prestigiosos como los de Spinelli; Brugmans o Alexandre Marc. Contemplado ahora desde la perspectiva inversa, es decir, desde la influencia de las Comunidades Europeas en la constitucin de ONG , observamos que al amparo de aquellas han surgido y se han desarrollado una plyade de organizaciones internacionales privadas o semipblicas, entre las que podemos citar, a titulo ilustrativo, la Confederacin Europea de Sindicatos (CES), que aglutina a las organizaciones sindicales de los pases miembros, excepcin hecha de los sindicatos comunistas francs e italiano; la Unin de Industrias de las Comunidades Europeas
12
(UNICE), que constituye la organizacin empresarial ms destacada de las Comunidades, o la Unin Europea de Artesanos, Pequeos y Medianos Empresarios (UEAPME). El fenmeno de la continuidad o interdependencia entre los diversos tipos de organizaciones internacionales, se aprecia tambin en relacin con la composicin de sus miembros. En algunas organizaciones intergubernamentales se admite, junto a los estados soberanos que son miembros de pleno derecho, la categora de miembros asociados, reservada para aquellos territorios que no gozan de plena soberana en el mbito internacional al carecer de competencias para dirigir sus asuntos exteriores (territorios bajo administracin fiduciaria o en rgimen colonial, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, etctera); este es el caso de organizaciones tales como la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) o la Organizacin de las Naciones Unidas para la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Tambin existen OIG que, admitiendo como miembros exclusivos a los estados soberanos, atribuyen su representacin ante la Organizacin a organizaciones nacionales, pblicas o privadas, adems de la representacin gubernamental. El caso paradigmtico, pero no exclusivo, de este tipo de Organizaciones lo constituye la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), en cuya Conferencia General y Consejo de Administracin los estados participan a travs de delegaciones tripartitas integradas por representantes gubernamentales, empresariales y sindicales. Otro tanto cabra sealar para la ONG, en muchas de las cuales, junto a los individuos y grupos privados como miembros de pleno derecho, figuran tambin en calidad de miembros asociados entidades pblicas y rganos de las administraciones estatales o, incluso, otras organizaciones internacionales, como ocurre con el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas que incluye junto a las secciones nacionales e internacionales a miembros colectivos, miembros individuales y a ms de 45 gobiernos de otros tantos estados. Otro ejemplo destacable es el de la Asociacin Internacional Permanente de los Congresos de la Carretera, en la que participan cinco organizaciones internacionales, 275 entidades pblicas, 374 miembros colectivos, 565 miembros individuales y los gobiernos de 45 Estados. La interdependencia entre las diversas organizaciones internacionales y los actores estatales, y de aquellas entre s, se aprecia tambin respecto de las Empresas Multinacionales, muchas de (as cuales poseen un carcter pblico o semipblico, debido no slo a la creciente intervencin del Estado en la estrategia y actuacin de tales empresas sino, incluso, debido a la participacin estatal, exclusiva o mayoritaria, en el capital de tales empresas multinacionales. Este tipo de empresas multinacionales pblicas se ha desarrollado especialmente en aquellos sectores econmicos que configuran el ncleo ms dinmico y rentable de los pases, como ocurre con sectores como el de las telecomunicaciones, la informtica o bien en sectores econmicos vitales para el Estado, como la industria petroqumica, sector de comunicaciones y transportes, el sector armamentstico, etctera. Junto a estos fenmenos apuntados, se est asistiendo en la actualidad a la aparicin de otras empresas, cuya diferenciacin respecto de otros tipos de organismos internacionales resulta cada vez ms difcil y compleja. Se trata de los denominados, por autores como H. T ADAM o M. BEDJAOUI, establecimientos pblicos internacionales, y que podemos definirlos, siguiendo a ADAM del siguiente modo: Un organismo de carcter especial, dotado de medios y poderes propios y que, con arreglo a un rgimen internacional apropiado, presta directamente servicios a los particulares, y que supone, en primer trmino, la constitucin de una empresa.
13
De acuerdo con esta definicin, podemos sealar tres elementos caractersticos de este tipo de organismos internacionales, que se sitan a medio camino entre las Organizaciones Internacionales Gubernamentales y las Empresas Multinacionales. 1 Una estructura empresarial con recursos propios y fines lucrativos. 2 Un status y actividad internacional, regulado por un tratado interestatal. 3 Una inmediatez en la relacin entre el establecimiento pblico internacional y los usuarios de los servicios o actividades que desarrolla. Entre los diversos ejemplos significativos de establecimientos pblicos internacionales, podemos mencionar la Sociedad Europea para el Mantenimiento del Material Ferroviario (EUROFIMA) constituida en Berna en 1955; la Sociedad Internacional del ro Mosela, creada en 1956; el Centro Europeo de Investigaciones Nucleares o las entidades binacionales de Itaip y Yacyreta, constituidas por sendos tratados, concluidos por Paraguay con Brasil y Argentina en 1973, con objeto de construir y explotar los saltos hidroelctricos del ro Paran. La consideracin de estos establecimientos pblicos internacionales nos introduce directamente, en el anlisis del solapamiento o superposicin que se produce entre las distintas formas de organizacin internacional desde una perspectiva estrictamente jurdica. En efecto, la aparicin de nuevos modelos de organizacin internacional y su creciente incidencia en el mundo de las relaciones internacionales est ocasionando la gnesis de nuevas normas de derecho internacional transformadoras de un Derecho Internacional Pblico, de corte tradicional y estatalista, en el que las nuevas realidades y actores transnacionales encuentra un difcil encuadramiento. Ya hemos visto que en la propia Carta de las Naciones Unidas, se admita un principio normativo por el que quedaban reguladas las relaciones entre el Consejo Econmico y Social, de una parte, y los organismos internacionales no gubernamentales, de otra. A ello haba que agregar la regulacin de ese mismo rgano de la ONU con ciertas organizaciones intergubernamentales, denominadas organismos especializados de las Naciones Unidas, a travs de acuerdos especficos de vinculacin. La concesin por el ECOSOC del estatuto consultivo a ciertas ONG ha contribuido a potenciar que en la misma lnea varios organismos especializados hayan atribuido el status consultivo a aquellas ONG con una destacada participacin internacional en actividades coincidentes con las desarrolladas por estos organismos especializados, tal es el caso de la UNESCO, la OIT o la Organizacin Mundial de la Salud (OMS). A simismo, existen normas internacionales directamente aplicables a la constitucin y funcionamiento de cierto tipo de empresas multinacionales, entre ellas podemos citar la Decisin n. 24 del Pacto Andino reguladora de la actuacin de las EM en materia de inversiones y de transferencia de tecnologa, anlogamente se inscriben en esta lnea las diversas normas comunitarias en virtud de las cuales los procesos de fusin o concentracin de empresas, al igual que las alianzas entre empresas establecidas en distintos pases de la Comunidad Econmica Europea (o entre filiales de una misma empresa), deben someterse a una autorizacin previa de la Comisin siempre que se pueda poner en peligro el principio de libre competencia, todo ello para no mencionar los proyectos de normas comunitarias reguladoras de las figuras de la Sociedad Annima Europea y la Sociedad Europea de Responsabilidad Limitada. Es obvio, a la luz de los ejemplos mencionados, que el criterio delimitador de las distintas figuras de la organizacin internacional, a tenor del derecho regulador de las mismas, presenta, todava, una cierta validez terica que, sin embargo, no est exenta de excepciones y fisuras que deben hacernos recapacitar sobre la necesidad de no petrificar y absolutizar este criterio.
14
Finalmente, las distintas formas de la organizacin internacional suelen diferenciarse atendiendo a la naturaleza de las funciones que desarrollan en la Sociedad Internacional. Desde esta perspectiva suelen distinguirse aquellas entidades o actores con finalidades y funciones no lucrativas de aquellas otras cuya funcionalidad econmica est presidida por la bsqueda de la mxima rentabilidad y beneficio (empresas multinacionales). La existencia de organizaciones intergubernamentales que surgen ante la necesidad de propiciar la colaboracin econmica entre los estados miembros, e indirectamente mejorar su nivel econmico --expresado en trminos de PIB o de su balanza de pagos-, constituye de por s una crisis de la tradicional distincin apuntada. Si consideramos organizaciones como la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), la Organizacin de Pases Exportadores de. Petrleo (OPEP) o la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA), no podemos excluir la funcionalidad econmica del mbito de las OIG. Tal vez uno de los casos ms representativos de esta tendencia lo constituya la Comunidad Econmica Europea (CEE), cuyos recursos financieros son generados y administrados directamente por la organizacin mediante la aplicacin de la Tarifa Aduanera Comn y del Impuesto sobre el Valor Aadido, y excepcionalmente, mediante el recurso a los mercados financieros internacionales a travs de la emisin de emprstitos y obligaciones englobados dentro de los llamados Nuevos Instrumentos Comunitarios -de financiacin- (NIC). Este anlisis no es exclusivo de las organizaciones intergubernamentales. Tambin cabe referirlo a las ONG, ya que muchas de tales organizaciones surgen con el propsito expreso de promover una mayor cooperacin econmica entre sus miembros privados y, por tanto, de beneficios, a travs de una creciente participacin en el comercio internacional o en el flujo financiero mundial. El Instituto Internacional de Cajas de Ahorro, la Confederacin Europea de Industrias de la Madera, e) Consejo Interamericano de Comercio y Produccin o la Asociacin Internacional de Aseguradores, son todas ellas organizaciones no gubernamentales de claro contenido y funcionalidad lucrativa para sus miembros. A sensu contrario, no cabe desconocer la importancia que para la creacin y funcionamiento de las Empresas Multinacionales poseen consideraciones de naturaleza no estrictamente lucrativa. Por ejemplo, la investigacin y desarrollo tecnolgico es uno de los elementos ms caractersticos y vitales de las Empresas Multinacionales. Al propio tiempo, sus efectos en el mbito de las relaciones socio-laborales, ideolgicas y culturales, no son en absoluto despreciables a la hora de valorar la existencia y actuacin de tales empresas. La transcendencia de empresas como la IBM o la Philips, en su contribucin al avance tecnolgico, slo es comparable a la labor de organizaciones como la UNESCO. Ms significativos son los supuestas de los establecimientos pblicos internacionales, cuyo verdadero origen hay que encontrarlo en la necesidad de prestar ciertos servicios internacionales directamente a sus usuarios. En resumen, la dinmica del fenmeno organizativo internacional, regida por la ley de una constante y creciente interdependencia, rebasa ampliamente el marco de los criterios utilizados para significar las diversas categoras de organizaciones internacionales, e impone, simultneamente, la necesidad de su consideracin a la luz de su continuidad y del trastocamiento de sus lmites tericos. Ello descansa e n una causa comn, a saber: la tendencia del ser humano a asociarse y organizarse con otros individuos y grupos, para facilitar una mayor y mejor satisfaccin de sus necesidades fsica y psquicas, individuales y colectivas, razn por la que cada vez adquiere mayor fuerza y complejidad el mundo internacional, sean cuales sean las formas organizativas y los actores que se desarrollan en su seno.
CAPITULO 9
LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES GUBERNAMENTALES

1. CONCEPTO Y CARACTERES GENERALES
La existencia de una diversidad de formas de organizacin internacional unido al hecho de la creciente vinculacin e interdependencia que se est operando entre ellas, no debe impedirnos desarrollar un marco terico gracias al cual podamos comprender la naturaleza y los rasgos especficos de cada una de las distintas categoras para poder, ms tarde, analizar lcidamente el complejo mundo de las organizaciones internacionales. Partiendo de esta consideracin preliminar podemos definir a las organizaciones internacionales gubernamentales, segn VIRALLY, como: Una asociacin de estados, establecida por un acuerdo entre sus miembros y dotada de un aparato permanente de rganos, encargado de perseguir la realizacin de objetivos de inters comn por medio de una cooperacin entre ellos A partir de esta definicin, el propio VIRALLY seala cinco caractersticas propias de la OIG que permiten diferenciarlas de otras formas de organizacin internacional. Estas caractersticas son: A) Base interestatal. Las organizaciones intergubernamentales se caracterizan porque sus miembros son los estados, representados habitual, pero no exclusivamente, por sus gobiernos. sta presencia de los estados en la gnesis, evolucin y extincin de toda OIG es el fundamento de sus principales potencialidades y limitaciones como actores internacionales y, en todo caso, permite cualificarlas respecto de aquellas otras formas de organizacin en las que sus miembros son colectividades no estatales. La base interestatal de las OIG es la que ha permitido que stas alcanzasen un status jurdico internacional muy tempranamente, lo que ha favorecido su desarrollo cuantitativo y cualitativo. Pero este sustrato interestatal es tambin la causa ltima de sus condicionamientos, pues en la medida en que el Estado es la forma ms evolucionada o completa de organizacin del poder poltico-econmico, todo incremento del poder y de las capacidades de la OIG en el plano internacional implica una tensin o conflicto con los estados. sta tensin nicamente puede resolverse favorablemente para las OIG mediante una renuncia, expresa o implcita, de los propios estados al, ejercicio de sus poderes respecto de determinadas esferas o mbitos de competencias en el plano internacional. B) Fundamento voluntarista. Las OIG presentan tambin la nota diferenciadora del voluntarismo en relacin con su constitucin y funcionamiento. Naturalmente esta no es una caracterstica exclusiva de las OIG, ya que, como hemos indicado, es comn a las restantes formas de organizacin internacional. No obstante, este rasgo no es extensible a otras categoras de actores internacionales, como por ejemplo la opinin pblica internacional. En todo caso, el fundamento voluntarista de las OIG contrasta con determinados tipos de vinculacin jurdico-poltica entre distintas comunidades estatales y centradas en la coaccin o dominacin de unas sobre otras. Tal vez la frmula imperial, el imperio, sea la institucin que mejor responda a este modelo de integracin interestatal compulsiva. La fundamentacin voluntarista de las OIG presenta una doble dimensin que debemos considerar. Por una parte, nace y provoca unos efectos jurdicos internacionales
que afectan tanto a las propias OIG como a sus estados miembros. Por otra, pone de manifiesto la necesidad y utilidad de las relaciones de cooperacin interestatal. C) Existencia de un aparato de rganos permanentes Las OIG muestran una estructura de rganos permanentes, soporte indispensable para garantizar la estabilidad y duracin temporal de las relaciones de cooperacin entre sus estados miembros. Gracias a esta estructura orgnica permanente, toda OIG puede adoptar y ejecutar sus decisiones y tratar de alcanzar los fines y objetivos para los que se constituy, ordenando y orientando sus recursos humanos, jurdicos y materiales. La estructura orgnica p ermanente es, por tanto, un elemento necesario de toda OIG y permite diferenciarlas de aquellas otras formas de asociacin o interaccin cooperativa entre los pases que, fundndose en stas, carecen, sin embargo, de una durabilidad o estabilidad en el tiempo respecto de sus actuaciones. Este es el caso del Movimiento de Pases No Alineados en su primera etapa de existencia (desde la Conferencia de Belgrado en 1961, hasta la Conferencia de Argel en 1973). Esta es tambin una de las diferencias ms apreciables entre las OIG y las Conferencias Internacionales que muestran un carcter ocasional o espordico, bastando como ejemplos significativos la Conferencia de Seguridad y Cooperacin en Europa (CSCE); las SALT (Strategic Arms Limitation Talks) I y II; las Conferencias de Nacin celebradas en Bucarest (1973) y Mxico (1984), o la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo (1972), etctera. D) Autonoma decisional y funcional No obstante todo lo expuesto con anterioridad, difcilmente podran ser consideradas las OIG unos autnticos actores internacionales diferentes de sus estados miembros si no gozasen de una cierta autonoma decisional y operativa distinta de la de aqullos. Esta autonoma de las OIG encuentra su expresin jurdica en el reconocimiento que el Derecho Internacional Pblico realiza de su personalidad y capacidad jurdicas diferenciadas de las que atribuyen a los estados miembros. Ahora bien, esta autonoma decisional y funcional de las OIG no cabe considerarla de modo absoluto, de tal modo que los pases que forman parte de ellas ejercen, efectivamente, una influencia, mayor o menor segn los casos, sobre sus actuaciones, pero esta afirmacin, lgicamente, tambin cabe formularla en sentido contrario. Desde el punto de vista decisional, el grado de participacin de todos y cada uno de los estados miembros en el proceso mediante el cual los rganos adoptan y ejecutan sus decisiones se encuentra perfecta regulado en los estatutos y normas de funcionamiento interno de las OIG. En efecto, ya se trate de un sistema de representacin igualitario o ponderado, permanente o por eleccin; ya se utilice un sistema de votacin mayoritario (con o sin derecho de veto) o por unanimidad; lo cierto es que en cada OIG las decisiones adoptadas en el seno de sus rganos, aunque fundamentadas en las decisiones de los pases miembros, no son necesariamente la simple y mecnica reproduccin de stas, y en ltimo extremo, no lo son en mayor medida que en otros actores internacionales, incluidos los propios actores estatales. Desde la perspectiva funcional, tampoco podemos identificar a las OIG como meros instrumentos o correas de transmisin de la poltica exterior de los estados miembros. En efecto, las OIG poseen su propia burocracia, reclutada por y al servicio de stas, con una capacidad de actuacin internacional, dentro del marco de las competencias jurdicas reconocidas a las OIG que resume la propia autonoma funcional de tales OIG. Naturalmente la capacidad decisional y la autonoma de funcionamiento de cada OIG vara enormemente, segn su propia ordenacin orgnica, las competencias que le han sido atribuidas y los recursos puestos a su disposicin.
Sin embargo, podemos afirmar que en la medida en que los rganos y funcionarios de la OIG deben atender esencialmente los objetivos comunes y generales para los que se constituy esta, no pueden actuar exclusivamente al servicio de los intereses de un estado de un reducido nmero de pases miembros. Ahora bien, en algunas OIG los Estados miembros gozan de una representacin desigual en sus rganos que se traduce en una desigualdad de derechos, especialmente respecto del derecho de votacin, pero tambin de obligaciones, sobre todo de las contribuciones econmicas necesarias para el mantenimiento de la Organizacin y de su personal. En tales circunstancias sera errneo pretender desconocer que el funcionamiento de la Organizacin y de sus funcionarios conduce, frecuentemente, a una actuacin preferente en favor de los miembros que gozan de mayor representatividad, pero anlogamente ello no puede nunca interpretarse en la lnea de considerar a la OIG como un mero agente internacional de los objetivos e intereses de tales estados. Un anlisis detenido de la evolucin experimentada por la ONU y sus principales rganos, Asamblea General y Consejo de Seguridad, nos mostrara inmediatamente lo inadecuado que resulta adoptar puntos de vista extremos en estas cuestiones. En definitiva, todas las OIG, gozan de una doble autonoma, decisional y operativa, que demuestra su naturaleza de verdaderos actores internacionales diferentes de los estados que las integran. Esta autonoma se encuentra, sin embargo, con un distinto grado de desarrollo y una diversa regulacin segn consideremos cada una de las OIG. E) Funcin de cooperacin interestatal. Aunque todas las OIG presentan unos objetivos o fines especficos (polticos, econmicos, tcnicos, militares, ideolgicos, humanitarios, etc.), en virtud de los cuales podemos llevar a cabo una distincin entre ellas, existe un sustrato comn a todas que conviene destacar: todas las OIG contribuyen al desarrollo de unos vnculos de cooperacin entre los Estados. Como ya hemos visto, las OIG surgen para lograr unos objetivos y/o para superar determinados lmites que cada Estado aisladamente posee frente a sustantivos problemas internacionales. Con ello las OIG se convierten en instrumentos de canalizacin de la colaboracin entre los pases miembros, o bien la cooperacin puede desarrollarse simultneamente en el interior y hacia el exterior de la organizacin, lo que significa que la colaboracin se lleva a cabo entre los estados miembros y adems se hace extensiva a los pases que no participan en la organizacin. De cualquier modo, resulta evidente que las OIG nacen de y refuerzan los procesos de cooperacin entre los Estados. Esta funcin de cooperacin, o asociacin, como gusta afirmar DIEZ DE VELASCO, que llevan a cabo las OIG no debe confundirse con una de las formas particulares de cooperacin internacional, nos referimos a la cooperacin integradora o integracin internacional. Como ya hemos expuesto anteriormente, la integracin es la forma ms evolucionada de cooperacin social, junto a ella se encuentra tambin la agregacin que sigue una dinmica y genera unos efectos distintos. Pues bien, mientras en los procesos de integracin internacional se parte de la existencia de estados independientes para alcanzar progresivamente la constitucin de una entidad supranacional, o ms exactamente supraestatal, que asume y transciende la soberana o independencia de los estados preexistentes; en los procesos de agregacin internacional, por el contrario, la cooperacin entre los estados se fundamenta en su soberana, pero al mismo tiempo contribuye a garantizarla, e incluso a reforzarla, sin dar origen a nuevos actores supranacionales.
En razn de esta notable diferencia entre ambas formas de cooperacin entre los estados, la mayora de las OIG nacen exclusivamente de procesos agregativos y nicamente un reducido nmero de organizaciones surgen y se desarrollan siguiendo frmulas de integracin. Desde esta perspectiva, rechazamos las tesis de aquellos autores para quienes la cooperacin interestatal a travs de organizaciones internacionales especializadas en un limitado nmero de funciones contribuye, facilita o conduce a la integracin entre los pases miembros. La denominada integracin funcional entre los estados, defendida por autores como HAAS o LEWIS subestima el hecho de que en toda integracin entre estados resulta necesaria, adems de la cooperacin funcional, una firme voluntad poltica capaz de nutrir el proceso de transferencia de competencias que hasta entonces formaban parte ntegra de la soberana de los estados a los rganos de la entidad supraestatal. Del conjunto de consideraciones realizadas en torno al fenmeno de las OIG se desprende una conclusin que ha sido ya apuntada por VELLAS y que compartimos plenamente: Las OIG operan un cambio sociolgico profundo que no slo es de grado sino de naturaleza por cuanto no slo se pasa, a travs de ellas, de un marco cerrado, el mareo estatal, a otro ms amplio, sino a un manco abierto, a la sociedad humana en su totalidad. Ellas operan el paso de lo particular a lo universal.
2. CRITERIOS DE CLASIFICACIN
Dada la diversidad y el elevado nmero de OIG que han proliferado desde el final de la Segunda Guerra Mundial, su estudio y comprensin nos obliga a determinar unos criterios de clasificacin basados en algunos de los rasgos principales de estas organizaciones. Desde luego, estos criterios de clasificacin son mltiples, y atendiendo a la consideracin de cada uno de ellos una misma organizacin puede encuadrarse en una u otra de las categoras propuestas, mostrndonos al mismo tiempo las analogas y diferencias que presenta con otras organizaciones afines. La mayora de los autores comparten tres criterios bsicos de clasificacin de las OIG: el criterio geogrfico o espacial, el criterio funcional y el criterio jurdico. A) Clasificacin por el criterio espacial. Segn este criterio las organizaciones se distinguen por el mbito espacial o geogrfico de procedencia de sus miembros y en el que ejercen sus competencias . De este modo cabe diferenciar entre las organizaciones universales, como por ejemplo, la ONU, la UNESCO, la OIT, etc., que son aquellas organizaciones que agrupan a la totalidad o a una amplia mayora de los pases que configuran la comunidad internacional, con independencia de su localizacin continental o de su filiacin geopoltica; las organizaciones regionales, como por ejemplo las Comunidades Europeas, la OEA, la OUA, la ASEAN, etc., que son aquellas organizaciones cuya membresa queda restringida a los pases de un determinado continente o regin geopoltica, y, por ltimo, las organizaciones mixtas, como por ejemplo, la OPEP o la OCDE, organizaciones que incluyen a estados de distintas reas geopolticas o de distintos continentes, pero que sin embargo presentan caractersticas o intereses comunes en determinados mbitos (econmico, tecnolgico, ideolgico, etc.) B) Clasificacin segn el criterio funcional. Este criterio distingue las organizaciones intergubernamentales atendiendo a las funciones o finalidades que tratan de alcanzar y para las que se constituyeron. Podemos diferenciar entre las organizaciones de funcionalidad . general o poltica y las organizaciones de funcionalidad tcnica o especfica.
Las primeras desempean unas funciones diversificadas que afectan al conjunto de cuestiones y relaciones existentes entre los pases, por lo que ningn campo de acontecimientos internacionales les permanece vedado, traduciendo con ello una significativa voluntad poltica de cooperacin entre sus miembros. Ejemplos de esta categora lo constituyen la Sociedad de Naciones, la ONU, la OUA o el Consejo de Europa. Las organizaciones con una funcionalidad tcnica o especfica se caracterizan porque sus competencias y objetivos se orientan al tratamiento de problemas y relaciones concretas entre sus miembros, o bien a la prestacin de un limitado nmero de servicios internacionales. Ejemplos de estas organizaciones lo constituyen la UPU, la OIT, la OMS, la CECA, el Pacto de Varsovia, etctera. C) Clasificacin por su naturaleza y competencias jurdicas. Segn este criterio resulta ya clsica la distincin entre aquellas organizaciones cuyo ordenamiento jurdico g oza de una supremaca respecto de los ordenamientos jurdicos nacionales y una especificidad en relacin con el ordenamiento jurdico internacional general, del que forma una parte diferenciada, y que constituyen las denominadas organizaciones supranacionales, frente a la mayora de las organizaciones intergubernamentales que carecen de normas jurdicas susceptibles de imponerse a los ordenamientos jurdicos nacionales y a los ciudadanos de un modo directo, por lo que podemos denominarlas como organizaciones interestatales. Ejemplo de las primeras lo constituyen las tres Comunidades Europeas (CECA, CEE y EURATOM), en tanto que del segundo tipo podemos mencionar la OTAN, el FMI, la ONUDI, etctera. Estos criterios de clasificacin de las OIG, adems de poseer una innegable utilidad, gozan de una generalizada aceptacin entre los internacionalistas. No obstante, y a pesar de ello, preferimos seguir la clasificacin propuesta por VIRALLY que, sin diferir sustancialmente de las anteriores, enfatiza ms algunos de los rasgos generales de las OIG que hemos apuntado con anterioridad. En primer trmino, ya hemos sealado que existe una clara diferenciacin entre aquellas organizaciones surgidas de un proceso de integracin respecto de aquellas otras que nacen de un proceso de agregacin internacional. En realidad VIRALLY utiliza una terminologa ms confusa al distinguir entre las que l denomina organizaciones de cooperacin y las organizaciones de integracin. Las organizaciones de cooperacin o por agregacin, se presentan como agrupaciones de pases cuya finalidad es la de fomentar y propiciar la armona y coordinacin en las relaciones entre sus miembros mediante la ejecucin de acciones y/o programas comunes entre los estados. Este tipo de organizaciones cuando realizan sus actividades y operaciones, incluso utilizando fondos y recursos propios, recurren al concurso y colaboracin de los gobiernos de los pases afectados, a quienes prestan su apoyo y de quienes reciben mltiples facilidades para el desempeo de las funciones propias de las organizaciones. Las organizaciones de integracin tienen como principal finalidad potenciar la aproximacin entre los estados miembros mediante la asuncin de algunas de sus funciones y competencias hasta alcanzar, en el lmite, la fusin entre los pases miembros en aquellos sectores en los que estas organizaciones desempean sus actividades. Esta progresiva fusin de competencias estatales se mantendr hasta la plena sustitucin de los poderes y personalidad de los estados por parte de los rganos de la organizacin en el mbito de sus competencias especficas. Ciertamente las organizaciones de integracin son mucho ms excepcionales que las organizaciones de cooperacin o por agregacin, debido, fundamentalmente, al profundo arraigo de los actores estatales en el contexto internacional y al celo que
demuestran muchos de ellos por su soberana estatal costosamente alcanzada y reconocida tras un proceso de descolonizacin, en muchas ocasiones traumtico. A ello habra que agregar las distorsiones engendradas en las relaciones interestatales por un doble antagonismo, de un lado por motivos poltico-militares entre los pases integrados en cada uno de los bloques o, por el contrario, en abierta oposicin a ellos. De otra parte, por los antagonismos econmicos entre los pases industrializados (Norte) y los pases subdesarrollados (Sur). A la vista de estas dificultades no nos puede resultar extrao que muchos de los intentos de constitucin de organizaciones de integracin, iniciados durante las dcadas de los aos 50 y 60, hayan fracasado abiertamente en sus principales objetivos y finalidades. Las OIG pueden tambin diferenciarse, segn VIRALLY, por el grado de apertura que muestran respecto de la incorporacin de los estados que forman parte de la Sociedad Internacional. Segn este criterio podemos distinguir entre las organizaciones mundiales y las organizaciones parciales. En las primeras el principio rector es el principio de inclusin en virtud del cual tratan de fomentar la c ooperacin entre los estados a travs de su incorporacin y participacin activa en los rganos de la organizacin. El xito o fracaso de esta categora de organizaciones mundiales radica, en gran medida, no tanto en lograr la incorporacin de todos los es tados del sistema internacional, cuanto en alcanzar la participacin efectiva de todos los principales estados que desempean un cierto protagonismo mundial como superpotencias o grandes potencias. Si contemplamos, con una cierta perspectiva histrica, la evolucin de algunas organizaciones mundiales comprenderemos mejor la utilidad terica de considerar el principio de inclusin en esta categora de organizaciones. En efecto, es bien sabido que una de las causas que ms directamente contribuyeron a erosionar el protagonismo de la Sociedad de Naciones durante el perodo de entreguerras fue la ausencia, permanente o transitoria, de algunas de las principales potencias de la poca. Comenzando por los Estados Unidos, cuyo presidente WOODROW WILSON haba sido el principal doctrinario de esta organizacin, y pasando por potencias como Alemania, Italia, Japn o la Unin Sovitica nunca llegaron a coincidir durante todo el tiempo de su existencia la totalidad de las grandes potencias mundiales. El hecho de que sea precisamente el perodo comprendido entre 1926 y 1935 el de mayor eficacia en la actividad desplegada por esta organizacin para evitar o dirimir los conflictos internacionales, con el concurso de sus rganos y por medios pacficos, la etapa en la que se aprecia el mayor nmero de potencias mundiales entre sus miembros, no constituye ciertamente un mero accidente histrico. Anlogamente y al concluir la Segunda Guerra Mundial se constituy, en 1945, la Organizacin de las Naciones Unidas. Esta organizacin recibi el apoyo y participacin de todas las principales potencias aliadas (Estados Unidos, Unin Sovitica, Reino Unido, Francia y China), pero en su documento fundacional se apreciaba una clara vocacin de universalidad, tanto respecto del desempeo de sus actividades como en relacin con sus miembros. Esta vocacin ha sido demostrada en los innumerables conflictos en los que ha intervenido desde entonces, pero tambin con la incorporacin de estados con un indiscutible protagonismo, internacional que por evidentes razones polticas haban quedado excluidos en el momento de su fundacin. Estos son los casos de Espaa e Italia que ingresaron en 1955, Japn en 1956, la Repblica Federal de Alemania y la Repblica Democrtica alemana en 1973. Evidentemente, la labor de la ONU se ha ido reforzando internacionalmente a medida que la prctica totalidad de los estados se ha ido incorporando, aunque tambin es evidente que ello ha provocado una mayor complejidad en el funcionamiento de algunos de sus principales rganos, como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, as como una alteracin de la correlacin de fuerzas imperantes en el momento de su creacin. En
definitiva, el principio de inclusin ha funcionado satisfactoriamente en la ONU por contraposicin a la Sociedad de Naciones. Este principio opera tambin en aquellas OIG cuyas actividades y funciones son mucho ms concretas y especficas. En efecto, si tocamos el caso del Fondo Monetario Internacional (FMI), observaremos que puede ser considerada como una autntica organizacin mundial, aun cuando en 1948 se retirasen de ella pases tan destacados como la Unin Sovitica o Checoslovaquia. La explicacin la podemos encontrar en el hecho de que en esta organizacin se encuentran incluidos un nmero de pases suficientemente amplio para que el peso de sus economas y recursos financieros represente un porcentaje absolutamente mayoritario y dominante en el contexto de la economa mundial. Ello contribuye a que las decisiones adoptadas por el FMI tengan u na eficacia virtualmente universal y terminen imponindose, indirectamente, incluso a las economas de los Estados que no son miembros de esta organizacin. Idntico anlisis podramos realizar para la UNESCO, aunque la reciente retirada de los Estados Unidos y el Reino Unido podra conducir, de ser seguida por otros estados de semejante importancia cultural y cientfica, a una parlisis funcional de esta organizacin. Las organizaciones parciales, a diferencia de las anteriores, descansan sobre el principio de exclusin. Ello se traduce en el hecho de que sus tareas de cooperacin entre los pases quedan reservadas a aquellos estados que por compartir ciertas caractersticas (territoriales, polticas, econmicas, etc.) o mostrar unos intereses comunes pueden incorporarse a estas organizaciones. El resto de los estados que carecen de esas caractersticas y objetivos quedan constitucionalmente excluidos de la participacin en tales organizaciones, al menos como miembros de pleno derecho. Contrariamente al supuesto anterior, estas organizaciones dependen en gran medida, para su propia estabilidad interior y eficacia internacional, de una rgida aplicacin de este principio de exclusin, pues para ellas el riesgo mayor puede surgir de una disolucin de sus actividades o de una parlisis de su funcionamiento como resultado del ingreso masivo de estados con una diferente configuracin e intereses. Ejemplos significativos de este tipo de organizaciones lo constituyen el Consejo de Europa, en el que Espaa ingres en 1977 por carecer con anterioridad de legitimacin democrtica, la OTAN o las Comunidades Europeas. Un tercer criterio propuesto por VIRALLY consiste en la consideracin de la extensin o amplitud de las funciones cooperativas desarrolladas por las OIG. Desde esta perspectiva podemos diferenciar las organizaciones generales de las organizaciones sectoriales. Ciertamente este criterio coincide sustantivamente con el que hemos formulado con anterioridad en el apartado B de este mismo epgrafe, por lo que no abundaremos en su explicacin sirvindonos lo sealado all. Ms importante y novedoso resulta el cuarto y ltimo criterio de clasificacin expuesto por VIRALLY. Este criterio toma como elemento de anlisis la naturaleza de los medios de cooperacin de la organizacin y las relaciones surgidas entre sta y sus miembros, es por tanto un criterio eclctico pero muy significativo. De acuerdo con este criterio, se puede formular la siguiente distincin: organizaciones normativas y o rganizaciones o perativas. Son organizaciones normativas aquellas cuya principal contribucin se realiza en el campo del derecho internacional estimulando su desarrollo, codificacin y actualizacin, al objeto de facilitar normas jurdicas internacionales y propiciar foros internacionales mediante los cuales los pases miembros puedan desarrollar vnculos de cooperacin o, al menos, de solucin pacfica y negociada de sus diferencias. L as organizaciones operativas, por el contrario, se caracterizan por gozar de una capacidad de gestin y actuacin internacional directa. Esta mayor operatividad de las organizaciones internacionales de esta categora existe con
independencia de que los recursos, humanos o materiales, utilizados sean exclusivos de la organizacin o cedidos por pases miembros. La diferencia entre ambos tipos radica en que mientras las organizaciones normativas gozan de una autonoma normativa, principalmente en el campo jurdico, las organizaciones operativas gozan de una autonoma funcional bsicamente ejecutiva. Naturalmente unas y otras descansan en una mnima colaboracin y contribucin de los pases miembros para su propia subsistencia. Anlogamente, el carcter predominantemente normativo u operativo de una organizacin no significa que no gocen de una cierta capacidad jurdica o ejecutiva, sino ms bien que su principal contribucin en el mbito internacional se produce en la esfera de la produccin v aplicacin de normas jurdicas o, por el contrario en el mbito de la prestacin de servicios o de realizacin de programas y medidas prcticas de cooperacin internacional. Ejemplo de organizaciones normativas los encontramos en la OCDE, la OIT, el GATT, mientras qu podemos citar como organizaciones operativas los casos de Banco Internacional de Reconstruccin y Des arrollo (BIRD), las Comunidades Europeas o la OTAN.
3. CONSTITUCION, PERSONALIDAD JURIDICA, ORGANOS Y FUNCIONES

Las OIG en su condicin de actores de base interestatal y fundamentada en un acuerdo de voluntad cooperativa entre sus miembros, surgen como resultado de un acto o una serie de actos que gozan de relevancia jurdica y poltica. Tales actos podemos denominarlos como actos constitutivos o proceso constituyente de la organizacin". Generalmente las OIG nacen a la vida internacional mediante, la firma y ratificacin de un tratado internacional por parte de los estados fundadores, que de este modo establecen una regulacin jurdica internacional en la que se especifican los objetivos, estructura, funciones y medios, composicin y membresa, sistemas de participacin y votacin, as como todos aquellos elementos que, a juicio de los miembros fundadores, permitan determinar las principales caractersticas de cada OIG. Estos tratados internacionales constitutivos o fundacionales son, al igual que cualquier otro tratado internacional, normas de derecho internacional que obligan a los estados signatarios entre s y frente a tercero pases. En determinadas situaciones algunos de estos tratados contemplan la posibilidad de vincular o llegar a imponerse a pases no signatarios del mismo, o a estados que no participan en la organizacin internacional que crean. Esto ocurre muy especialmente con la Carta de las Naciones Unidas, que adems de servir como documento jurdico de referencia para la elaboracin de otros muchos tratados constitutivos de OIG es considerado como uno de los principales fundamentos del derecho internacional convencional posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sus fines y propsitos se consideran vinculantes no slo para los pases miembros sino tambin para el escaso nmero de estados que no participan de la ONU, muy particularmente en lo concerniente a las actuaciones que amenazan o ponen en peligro la paz internacional y las medidas que pueden ser adoptadas por los rganos de la ONU. En lnea con lo que acabamos de apuntar, el artculo 34 de la Carta reconoce el derecho del Consejo de Seguridad de investigar toda controversia o situacin que pueda poner en peligro la paz y seguridad internacionales. En concordancia con este artculo, los artculos 32 y 50 del mismo documento extienden las competencias del Consejo de Seguridad a los pases que no son miembros de la organizacin en los siguientes trminos: Art. 32.-E1 miembro de las Naciones Unidas que no tenga asiento en el Consejo de Seguridad o el Estado que no sea miembro de las Naciones Unidas, si fuere parte de una
controversia que est considerando el C. de S., ser invitado a participar sin derecho de voto en las discusiones relativas a dicha controversia. El C. de S. establecer las condiciones que estime justas para la participacin de los estados que no sean miembros de las Naciones Unidas. Art. 50.-Si el C. de S. tomare medidas preventivas o coercitivas contra un Estado, cualquier otro Estado, sea o no miembro de las Naciones Unidas que confrontare problemas econmicos, especiales originados por la ejecucin de dichas medidas, tendr el derecho de consultar al C. de S. acerca de la solucin de-esos problemas. La naturaleza jurdicamente superior de la Carta de las Naciones Unidas parece desprenderse a tenor del hecho de que su aplicacin se hace extensiva no slo a sus miembros sino tambin a otros estados ajenos a la organizacin. Ahora bien, la cuestin de los tratados fundacionales y de su valor y alcance jurdico suscita nuevos y numerosos problemas. Uno de ellos es el relativo a su interpretacin, y con ella, a los poderes y competencias que se le atribuyen a cada OIG. En efecto, cabe admitir nicamente una interpretacin autntica, es decir, la que explcitamente determinen en el propio texto del tratado los pases signatarios o se puede admitir tambin, adems de la pura literalidad del texto, una interpretacin extensiva en funcin de los objetivos atribuidos a la organizacin y de las competencias necesarias para alcanzarlos. En la actualidad, la denominada doctrina de las competencias implcitas ha sido aceptada plenamente por el Tribunal Internacional de Justicia en su famoso Dictamen del 11 de abril de 1949, sobre reparacin de daos sufridos al servicio de las N. U., en donde se afirma que: La Organizacin debe ser considerada como poseyendo estos poderes que, si no estn expresamente enunciados-en la Carta, son por una consecuencia necesaria, conferidos a la Organizacin en tanto que esenciales al ejercicio de sus funciones. La propia Carta establece en relacin con otros tratados constitutivos de la OIG en su artculo 103 que: En caso de conflicto entre las obligaciones contradas por los miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta, y sus obligaciones con tradas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecern las obligaciones impuestas por la presente Carta. Adems de la Carta de las Naciones Unidas, reguladora de la ms importante de las OIG de la Sociedad Internacional de nuestros das, la mayora de tales organizaciones poseen en su creacin un documento o tratado internacional, entre los que podemos citar, con referencia a algunas de las OIG ms representativas: el Tratado de Paz de Versalles (1919) que en su 1 parte inclua el texto del Pacto de la Sociedad de Naciones y en su XIII parte (arts. 387 427) regulaba la creacin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), que con posterioridad y durante las XXVI Conferencia General (1944) y la XXIX Conferencia General (1946) introducira las necesarias modificaciones en sus normas constitutivas para adaptar sus funciones e incorporarse,'como organismo especializado, al sistema de Naciones Unidas. Tambin se pueden citar con referencia a organizaciones regionales, la Carta de la Organizacin de Estados Americanos, aprobada en la IV Conferencia Interamericana de Bogot de 1948; la Carta de la Organizacin de la Unidad Africana, firmada en AddisAbeba en 1963; el Tratado relativo a la creacin de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), firmado en Pars el 10 de abril de 1951; el Tratado relativo a la creacin de la Comunidad Econmica Europea (CEE), firmado en Roma el 25 de marzo de 1957 junto con el Tratado relativo a la creacin de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (EURATOM) y el Convenio relativo a ciertas instituciones comunes a las Comunidades Europeas, ste ltimo destinado a establecer como instituciones comunes la Asamblea, el
10
Tribunal de Justicia y el Comit Econmico y Social. Con posterioridad se concluy en Bruselas, el 8 de abril de 1965, el Tratado relativo a la fusin de los ejecutivos europeos, por el que quedaron unificados el Consejo de Ministros y la Comisin de las tres comunidades. Si la firma y ratificacin del tratado internacional constitutivo es la forma ordinaria o habitual de creacin de una OIG, existen tambin otras formas extraordinarias o excepcionales por las que puede llegar a constituirse una organizacin intergubernamental. Una de estas formas es la aprobacin en una Conferencia Internacional del mandato de creacin, y en ocasiones la aprobacin del propio estatuto regulador de una determinada OIG. En tales supuestos, y con independencia de la normativa jurdica que se establezca con posterioridad por la Organizacin o sus miembros fundadores, la base jurdica constitutiva de la organizacin se encuentra en esa decisin adoptada por los estados participantes en la Conferencia. Entre las OIG creadas siguiendo esta frmula excepcional podemos mencionar la Organizacin Internacional para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) cuya constitucin se decidi en la Segunda Conferencia de las NU para la alimentacin y la agricultura, celebrada en Quebec a fines de 1945. Ms claro exponente de esta forma extraordinaria de creacin de una OIG lo constituye el caso de la Organizacin o Agencia Internacional de la Energa Atmica (OIEA/AIEA). En efecto, tras mltiples iniciativas, principalmente de los Estados Unidos, la AG de las NU aprob en su Resolucin 81011X del 4 de diciembre de 1954 la celebracin de una Conferencia sobre el empleo pacfico de la energa nuclear, que tuvo lugar en Ginebra, en agosto de 1955, y en la que se decidi la elaboracin del estatuto de la futura OIEA. A1 ao siguiente en la Conferencia celebrada en Nueva Y ork, durante los das 20 de septiembre a 26 de octubre, se aprob el Estatuto de la OIEA y se cre, una comisin preparatoria de la primera conferencia general de la OIEA que se celebr en Viena en el mes de octubre de 1957. Desde luego, todas las OIG surgidas de un tratado internacional requieren tambin una negociacin previa entre todos, o al menos los principales estados fundadores al objeto de definir y negociar los objetivos, estructura, competencias y medios de la organizacin a constituir. En la mayora de los casos, tales negociaciones, que forman parte integrante del proceso constituyente de la Organizacin desde la perspectiva poltica, se llevan a cabo en el marco de conferencias internacionales, generales o especficamente convocadas al efecto, y de las que salen los textos de los tratados internacionales sometidos, con posterioridad, a la firma y ratificacin de los estados: En esta perspectiva, se puede afirmar que las OIG nacen desde el punto de vista jurdico internacional de un tratado o de una decisin adoptada por una Conferencia Internacional, son generadas como consecuencia de la negociacin y el acuerdo poltico entre los estados, canalizado mediante la celebracin de reuniones o conferencias internacionales. Es por esta razn que las distinciones en cuanto a la forma o acto jurdico constitutivo de las OIG, que estamos refiriendo, pierden gran parte de su significado al considerarlas desde el ngulo politolgico o sociolgico, que es el propio de las Relaciones Internacionales. Existe, finalmente, otra forma excepcional de constitucin de una OIG, en virtud de la cual la OIG surge de una Resolucin o decisin adoptada por el rgano de otra OIG ya existente (generalmente la ONU) o por transformacin de la OIG predecesora. Esta forma ha sido utilizada, ocasionalmente, por la Asamblea General de la ONU para dar origen a nuevas organizaciones, como ha ocurrido con la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), constituida por la Resolucin 2.089/XX del 20 de diciembre de 1965 de la AG. Entre los casos de constitucin de una OIG por decisin y transformacin de una Organizacin precedente podemos citar el de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), creada por transformacin de la Organizacin Europea de
11
Cooperacin Econmica (OECE), decidida por su Consejo en 1960 y plasmada en el Tratado firmado el 14 de diciembre de ese mismo ao. Un caso ms significativo que el anterior lo constituye la Organizacin Mundial del Turismo, con sede en Madrid, y que en su proceso de constitucin concurren, de una parte, la Resolucin de la AG de las NU 2.529/XXIV, adoptada el 5 de diciembre de 1969, por la que se insta a los estados cuyo organismo Nacional oficial de Turismo participase en la Unin Internacional de Organismos Oficiales de Turismo (organizacin no gubernamental creada en 1946) a que modifiquen los estatutos con objeto de convertirla en una OIG De otra parte, y tras esta Resolucin, la Asamblea General Extraordinaria de la UIOOT, celebrada en Mjico en 1970, decide la aprobacin de los Estatutos de la OMT en cuyo artculo 1 se especifica que esta organizacin intergubernamental nace por transformacin de la UIOOT. La pluralidad y diversidad de actos o instrumentos jurdicos constitutivos de las OIG responde tanto a las distintas caractersticas de cada una de ellas como a las condiciones jurdicas y polticas imperantes en el sistema internacional, sometido a una constante dinmica que ha experimentado una tremenda aceleracin en las cuatro ltimas dcadas. Nada tiene de extrao, por consiguiente, que ello tenga su reflejo tambin en las estructuras orgnicas y funcionales de las OIG, respecto de las cuales vamos a apuntar algunas ideas generales que nicamente pueden servir de gua a la hora de realizar el anlisis de los rganos y funciones de cada OIG y nunca como sustitutivo de semejante anlisis. Conviene tambin realizar una advertencia previa a las consideraciones que seguirn. Las OIG son actores internacionales cualitativamente diferentes de los estados, aun cuando algunas organizaciones supranacionales tiendan a integrarlos y superarlos, lo que nos debe hacer reflexionar sobre la inutilidad de trasladar mecnicamente conceptos e ideas surgidos del anlisis jurdico-poltico del Estado. En efecto, nada ms lejos de la realidad que imaginar que las organizaciones internacionales gubernamentales, al menos tal y como existen en la actualidad e incluyendo entre ellas a la ONU y las Comunidades Europeas, intentan desempear la funcin de gobiernos internacionales, sean mundiales o regionales, desplazando las funciones todava asumidas por los Estados. Por la misma razn el tradicional principio jurdico-constitucional de divisin de poderes utilizado a la hora de estudiar el Estado, o ms exactamente ciertas formas de organizacin del Estado, tampoco es aplicable automticamente a las OIG La frecuencia con que los especialistas en temas internacionales desconocen u olvidan esta advertencia ha sido la causa de no pocos errores en los anlisis y no pocas frustraciones intelectuales y polticas al terminar comparando, consciente o inconscientemente, realidades tan distintas, aunque vinculadas, como son las OIG y los estados. Cabe realizar una doble estructura orgnica de las OIG en correspondencia con los dos perodos histricos que dominan su evolucin desde principios del siglo XIX hasta la actualidad: En la primera etapa, que se extiende aproximadamente desde la creacin de la comisin para la navegacin del Rhin en 1815 hasta la constitucin de la Sociedad de Naciones en 1919, las OIG adoptan una estructura bipartita, formada por dos rganos fundamentales: una Asamblea o Conferencia cuyas principales funciones son simultneamente deliberantes y decisorias, y una Secretara, rgano con funciones de coordinacin, ejecucin y administracin, conjuntamente. Este es el caso de la Unin Postal Universal, desde su creacin en 1874 hasta su revisin estatutaria en 1947 por la que se estableca, adems de los Congresos y de la Oficina Internacional, el Consejo Ejecutivo, pasndose de la estructura bipartita a la tripartita. Anlogamente podemos mencionar los casos de la Unin Telegrfica Internacional; creada en Pars en 1865, y la Unin Radiotelegrfica Internacional, establecida en Berln en 1906, que en la Convencin de
12
Madrid terminan fusionndose en 1932 para dar origen a la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT) A partir-de la creacin de la Sociedad de Naciones se va imponiendo una nueva estructura de las OIG siguiendo un modelo multipartito habitualmente tri o cuatripartito a imagen de la propia organizacin interna de la Sociedad de Naciones. En esta segunda etapa cabe distinguir los siguientes rganos fundamentales: Una Asamblea, Conferencia o Parlamento en la que se encuentran representados todos los estados miembros de la organizacin. Posee ordinariamente funciones deliberantes, funciones electivas de los participantes en otros rganos y, en ocasiones, funciones decisorias, rara vez poseen funciones ejecutivas, y generalmente estos rganos funcionan tanto en pleno como en comisiones especializadas en funcin de las diversas materias. Aunque habitualmente funcionan segn el principio de la representacin y voto igualitario, existen notables excepciones como en el caso del Parlamento de las Comunidades Europeas en el que existe una representacin ponderada para los diversos estados. El modelo de estos rganos asamblearios o parlamentarios se encuentra reflejado en la Asamblea de la Sociedad de Naciones y, con posterioridad, ser recogido por las Naciones Unidas a travs de su Asamblea General. Ahora bien, en su modalidad parlamentaria presenta una nota distintiva respecto a su modalidad asamblearia, ya que es frecuente que la representacin estatal se realice no por los gobiernos de los pases miembros sino por parlamentarios elegidos bien en el seno de los Parlamentos nacionales (como en la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa o en Parlamento Europeo con anterioridad a 1979) o bien por sufragio universal, directo y secreto como ocurre actualmente en el Parlamento Europeo (Comunidades Europeas). Un Consejo o Com it Ejecutivo: su composicin suele ser reducida, al menos para las OIG con un nmero muy elevado de miembros, aunque tiende a configurarse de forma representativa para las diversas categoras o agrupaciones de estados miembros. Constituye el rgano con funciones ms netamente decisorias y ejecutivas de las OIG, lo que frecuentemente va asociado a la atribucin de competencias jurdicas y polticas que le permitan desempear tales funciones, pues de ello depende, en gran parte, la eficacia de est rgano y tambin de la OIG de la que forma parte. Habida cuenta de la importancia del Consejo, as como de las diferencias de poder que suelen existir entre los estados miembros, la representacin y/o participacin en el mismo tiende a reflejar esta desigualdad primando o favoreciendo la permanencia, el voto o ambos elementos conjuntamente. La representacin desigual es la regla general para este tipo de rganos, lo que permite diferenciarles netamente de los anteriores. En el caso de la Sociedad de Naciones, el Consejo estaba compuesto por dos tipos de miembros; miembros permanentes y miembros no permanentes, elegidos por la Asamblea General, pero en cuanto al voto, tanto unos como otros gozaban de igualdad de voto y en la medida en que las decisiones eran adoptadas por unanimidad (salvo para los temas de procedimiento, expulsin de un miembro o aprobacin de informes sobre solucin de conflictos) cualquier miembro del Consejo poda bloquear una decisin. En las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad presenta una doble composicin entre sus miembros, atendiendo a la duracin de su participacin y al derecho de voto. En relacin a la primera de ambas cuestiones, los miembros se dividen en miembros permanentes (Estados Unidos, Unin Sovitica, Reino Unido, Francia y China) y miembros no permanentes elegidos por la Asamblea General por un perodo de 2 aos en nmero de
13
10, tras la reforma del artculo 23 introducida por la Resolucin 1.991/XVIII (1963) que ampli el nmero de 6, establecido inicialmente en la Carta. En cuanto al voto, el artculo 27.1 de la Carta establece el principio de un miembro un voto, ahora bien, dado que salvo para las cuestiones de procedimiento (artculo 27.2) y para la eleccin de los miembros del Tribunal Internacional de Justicia (artculo 10.2 del Estatuto del TLJ) se requiere la mayora de 9 votos, incluidos los votos afirmativos de los miembros permanentes, resulta evidente que los cinco miembros permanentes gozan de un derecho de veto para la casi totalidad de las cuestiones decididas por el Consejo de Seguridad. Una Secretara General: es el rgano encargado de la direccin y coordinacin de las funciones administrativas internas y del personal al servicio de las OIG Con independencia del mayor o menor grado de complejidad de su configuracin, as como del nmero de funcionarios internacionales de que disponga, est dirigida por un secretario general designado por la Asamblea, el Consejo o por ambos co9juntamente, entre aquellas personalidades de los estados miembros que se han destacado por su actividad al servicio de los objetivos para los que se constituy la OIG. No obstante lo anterior, es frecuente que el Secretario General de aquellas organizaciones, universales o regionales, de finalidad general, desempee tareas y funciones diplomticas y de mediacin entre los Estados miembros, sobre todo en los supuestos de litigios o conflictos, que exceden de la estricta funcin administrativa. Esta tendencia hacia la politizacin, en su acepcin ms noble, de la figura del secretario, se aprecia en la Sociedad de Naciones en la que ocuparon la Secretara permanente, sucesivamente, sir ERIC DRUMMOND, JOSEPH AVENOL y SEAN LESTER. Anlogamente, en las Naciones Unidas aparece el cargo de secretario general que es nombrado por la Asamblea General a propuesta del Consejo de Seguridad por un perodo de 5 aos y susceptible de reeleccin. Los secretarios generales que se han sucedido desde la creacin de la ONU han sido: TRYGVE LIE (1946-1952); DAG HAMMARSKJLD (1953-1961); U THANT (1961-1971); KURT WALDHEIM (1971-1981); PEREZ DE CUELLAR (1982, hasta la actualidad). Las funciones poltico-diplomticas desarrolladas por todos estos secretarios generales han destacado ms, si cabe, que la difcil y compleja tarea organizativa y administrativa, propia del cargo, de una de las OIG ms extensas y burocratizadas. Conviene recordar en este sentido al secretario DAG HAMMARSKJLD, fallecido en accidente areo en 1961 cuando se trasladaba para desarrollar sus funciones de mediacin en la guerra del Congo. En la actualidad merecen destacarse los esfuerzos del secretario PEREZ DE CUELLAR por evitar el conflicto angloargentino de las Malvinas o el fracasado intento de lograr una tregua en el conflicto iranoiraqu. rganos auxiliares especializados: junto a la estructura orgnica apuntada, la mayora de las OIG, poseen una pluralidad de rganos auxiliares o secundarios que se caracterizan por la especializacin en sus funciones orientada a reforzar las actividades de los rganos principales. Sin duda, uno de los rganos especializados ms significativo, aunque no existe en muchas OIG, es el Tribunal o Corte de Justicia al que se le atribuyen funciones judiciales y funciones consultivas limitadas al mbito de las normas jurdicas constitutivas de la OIG o a sus normas reglamentarias, y con competencias sobre los estados miembros y los rganos de la OIG, o excepcionalmente sobre terceros estados cuando stos aceptan su jurisdiccin.
14
La designacin de los jueces que integran tales tribunales o Cortes suele ser competencia de la Asamblea, del Consejo o de ambos tipos de rganos, y aunque recae en juristas de probada experiencia e imparcialidad de los pases miembros, una vez nombrados y durante su mandato gozan de absoluta independencia respecto de sus pases de origen en el ejercicio de sus funciones judiciales. La creacin de estos Tribunales responde a la necesidad y utilidad de lograr la solucin de los litigios o conflictos entre los estados mediante la aplicacin del Derecho Internacional de forma pacfica y justa que permita la exclusin del recurso a la fuerza o violencia blica. Ya en el artculo 14 del Pacto de la Sociedad de Naciones se contemplaba la constitucin de un Tribunal Permanente de Justicia Internacional que se llev a acabo tras la aprobacin de su estatuto en 1920. Este Tribunal llev a cabo una intensa labor en los primeros aos de la Sociedad de Naciones interviniendo en algunos asuntos contenciosos importantes, como el Asunto sobre la Alta Silesia polaca que enfrentaba a Polonia y Alemania; el Asunto del Lotus entre Francia y Turqua. A medida que algunas de las principales potencias se retiraron de la Sociedad decay tambin la eficacia del Tribunal. En el marco de la ONU se estableci el Tribunal Internacional de Justicia integrado por IS jueces, y cuyas funciones judiciales y consultivas vienen reguladas en el Estatuto anexo a la Carta, que forma parte de la misma, as como en sus artculos 92 a 96. Otros ejemplos significativos son el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que conoce de los contenciosos surgidos por la aplicacin de los tratados constitutivos as como de las normas jurdicas comunitarias derivadas de stos, y que goza tambin de una funcin consultiva e interpretativa de los tratados fundacionales aplicable directamente en la jurisdiccin nacional a travs de las sentencias prejudiciales por las que los jueces nacionales recaban del Tribunal de Estrasburgo la interpretacin de las normas comunitarias que se vean obligados a aplicar en sus procesos. Tambin el Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa goza de competencias judiciales, en materia de Derechos Humanos, supranacionales para aquellos estados miembros que, como Espaa, forman parte de dicha organizacin. Junto a estos rganos de carcter judicial existen en algunas OIG, como ocurre en el seo de la OUA, Comisiones Arbitrales, de conciliacin o de mediacin, cuyas funciones son diferentes, aunque prximas, y se orientan tambin a la solucin pacfica de conflictos entre estados. Por ltimo, en cada OIG existen una plyade de rganos especializados de carcter tcnico (econmico, cultural, social, etc.), cuya com posicin suele variar notablemente detinos casos a otros, pero cuya principal funcin es la de elaborar y preparar los proyectos de decisiones o normas que debern aprobar los rganos principales, as como, en ocasiones, supervisar su ejecucin o aplicacin. Las anteriores consideraciones generales sobre la estructura orgnica de las OIG no pretende ser exhaustiva sino ms bien indicativa, lo que obliga en cada caso a investigar y analizar las caractersticas organizativas propias de cada una de ellas. Por ltimo, conviene dejar constancia expresa de que las OIG gozan de personalidad jurdica internacional, lo que implica que gozan de la capacidad de asumir derechos y obligaciones con arreglo al Derecho Internacional Pblico, en la medida en que unos y otros sean necesarios para el desempeo de las funciones que les han sido encomendadas. La conocida sentencia del Tribunal Internacional de Justicia de 11 de abril
15
de 1948, sobre reparacin de daos sufridos al servicio de las Naciones Unidas, especificaba al respecto: El Tribunal llega a la conclusin de que la Organizacin es una persona internacional (...) Lo que significa es que es un sujeto de derecho internacional, capaz de poseer derechos y deberes internacionales, y que tiene capacidad para hacer valer sus derechos mediante reclamaciones internacionales. Desde luego la personalidad y capacidad jurdicas de las OIG, aunque deriva de la voluntad de los estados fundadores, plasmada en su documento constitutivo, no se agota ni puede identificarse en sus efectos nicamente ante los estados miembros, sino que se extiende a la totalidad de los estados de la comunidad internacional. La trascendencia de esta consideracin se aprecia con todo rigor al considerar la multiplicidad de actos jurdicos en los que pueden intervenir las OIG. As, por ejemplo, pueden concluir tratados internacionales con otras OIG. o con los propios estados (entre los que destacan los acuerdos de Sede en los que se regulan las condiciones de establecimiento de las sedes de las OIG y las inmunidades y privilegios, tanto para aquellas como para los funcionarios internacionales en el desempeo de las actividades que les son propias); pueden adoptar resoluciones y normas jurdicas obligatorias; pueden defender sus derechos, tanto frente a otras OIG como respecto a terceros Estados, ante los tribunales internacionales; en definitiva, los OIG son desde la perspectiva jurdica autnticos sujetos del Derecho Internacional Pblico netamente diferenciados de los estados sean o no miembros de aqullas.
4. LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES GUBERNAMENTALES Y EL CONCEPTO DE SUPRANACIONALIDAD

A pesar de lo generalizado que est el paradigma de la superestatalidad de las OIG, particularmente cuando se hace mencin de la ONU, lo cierto es que estas organizaciones no surgen para descalificar o sustituir al Estado, sino para complementarlo en muchas de sus actividades y, de modo indirecto, para consolidarlo como actor nuclear de la vida internacional. Lgicamente, tampoco cabe una concepcin radicalmente opuesta a la anterior, en virtud de la cual las OIG no seran ms que meros instrumentos al servicio de la poltica exterior de los estados y de sus gobiernos, pues, como ya hemos apuntado, esta perspectiva desconoce la autntica naturaleza jurdico-poltica de las OIG. A la vista de tales planteamientos tericos, no resulta extrao que con frecuencia se observe la utilizacin indistinta y confusa de los trminos de internacionalidad x supranacionalidad al estudiar el rico, multiforme y complejo mundo de las OIG., confusin que resulta imperativo clarificar con objeto de impedir, bajo discusiones aparentemente semnticas, la introduccin subrepticia de alguno de los paradigmas mencionados. El calificativo de internacionalidad, propio de todas las OIG, encierra u na doble realidad que debe considerarse simultneamente. De una parte supone la participacin de una pluralidad de estados (por lo que sera ms correcto hablar de interestatalidad) en la gnesis y en el desarrollo de las OIG. Claro est que esta participacin de los Estados miembros implica un cierto grado de condicionamiento o mediatizacin de las decisiones y actividades de las OIG, por algunos o la totalidad de los mismos, pero advirtase que influencia, condicionamiento o mediatizacin no debe confundirse con suplantacin o anulacin de la realidad de las OIG, ni de sus capacidades decisionales y funcionales en el plano internacional. Al llegar a este punto, conviene hacer una breve reflexin sobre el Estado, pues tambin ste, como todo grupo social, se encuentra influido y condicionado en sus
16
decisiones y acciones exteriores por los distintos grupos que le dan vida y en los que descansan (burocracias, partidos polticos, clases sociales, opinin pblica nacional, etc.), a pesar de lo cual no discutimos la autonoma internacional del Estado en relacin con tales grupos. Resulta obvia la inconsistencia terica de quienes reconociendo dicha autonoma en el plano internacional al Estado pretenden negrsela a las OIG. Esta reflexin nos introduce directamente en la segunda realidad asumida por el concepto de internacionalidad, a saber: capacidad autnoma de decisin, normacin y actuacin de las OIG en el marco genrico de la Sociedad Internacional. La internacionalidad predicada respecto de las OIG debe considerarse tanto respecto de su composicin como respecto de sus efectos, tanto en el plano jurdico como en el poltico. Sin embargo, aunque la internacionalidad es un rasgo comn a todas las OIG, ello no nos debe impedir establecer una gradacin de esa internacionalidad a tenor bien de su composicin, distinguiendo entre organizaciones internacionales universales o regionales, o de sus efectos, organizaciones internacionales normativas u operativas. La aparicin de algunas organizaciones intergubernamentales con singulares caractersticas en su autonoma, que desbordaban el marco tradicional propio del concepto de internacionalidad, indujo la acuacin de un nuevo trmino: el de supranacionalidad. La introduccin del concepto de supranacionalidad, como cualitativamente distinto del de internacionalidad, aparece asociado a la creacin de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero. Este trmino es utilizado ya en 1929 por Sir ARTHUR SALTER en el marco de su obra sobre los Estados Unidos de Europa, pero ser ROBERT SCHUMAN quien lo aborde detenidamente al presentar su proyecto de creacin de la Comunidad del Carbn y del Acero (Plan Schuman) ante la Asamblea Nacional Francesa en 1950. En dicha ocasin SCHUMAN afirmar qu entiende por supranacional en los siguientes trminos: La esencia de nuestra propuesta consiste en crear, ms all de las soberanas nacionales, una autoridad supranacional, una autoridad comn a los pases participantes, una autoridad que constituye la expresin de la solidaridad entre estos pases y mediante la cual realicen una fusin parcial de sus soberanas nacionales. (...) La autoridad supranacional ser independiente en sus decisiones, tanto con respecto a los gobiernos como respecto a intereses particulares. Esta idea de la supranacionalidad se encuentra recogida en el artculo 9, prrafos 5 y 6 del Tratado de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, referida a la Alta Autoridad, respecto de la cual se afirma lo siguiente: Los miembros de la Alta Autoridad ejercen sus funciones con plena independencia, en el inters general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus deberes no solicitarn ni aceptarn instrucciones de gobierno ni de organismo alguno. Se abstendrn de todo acto incompatible con el carcter supranacional de sus funciones. Y aunque es cierto que no aparece explcitamente mencionado en los restantes Tratados y documentos comunitarios, es constatable su influencia en la filosofa y principios fundamentales que regulan la estructura y funciones de rganos tales como la Comisin y el Tribunal de las Comunidades Europeas. Por otro lado, el hecho de que en otras OIG no consideradas supranacionales, se puedan encontrar normas jurdicas en las que se predique la independencia de sus rganos y funcionarios respecto de los estados miembros, como ocurre con el artculo 100 de la Carta de las Naciones Unidas, en el que se regula la independencia del secretario general y de los funcionarios de la Secretara General, en trminos similares a los enunciados para la Alta Autoridad", no cuestiona la verdadera sustantividad terica del concepto de supranacionalidad respecto del de internacionalidad, ya que como veremos la
17
supranacionalidad no se reduce, exclusivamente, a la independencia funcional aunque, evidentemente, la presupone. El propio ROBERT SCHUMAN desarrollar la idea de supranacionalidad, ya apuntada con anterioridad, en el prlogo a la obra de REUTER sobre la CECA" en donde escribir: Con razn acepta la nocin de lo "supranacional". Ningn otro vocablo podra exponer mejor la nueva idea que se trata de expresar, distinguindola de todas las categoras admitidas tradicionalmente. Lo supranacional se sita a igual distancia entre, de una parte, el individualismo internacional, que considera intangible la soberana nacional y no acepta como limitaciones de la soberana sino obligaciones contractuales, ocasionales y revocables; por otro lado, el federalismo de estados que se subordinan a un super-Estado dotado de una soberana territorial propia. La institucin supranacional, como es nuestra Comunidad, representada por la Alta Autoridad, no posee las caractersticas de un Estado; pero detenta y ejerce ciertos poderes soberanos. Es independiente frente a los gobiernos nacionales, dentro de los lmites del Tratado; esta independencia es irrevocable, al igual que lo es la transferencia de competencias que la origina. El Tratado confiere a la Comunidad una funcin propia; no la ejerce a ttulo de delegacin por cuenta de los estados adherentes. La Alta Autoridad no es responsable ante los gobiernos, sino ante instituciones de fa Comunidad (Asamblea, Tribunal); la declaracin del 9 de mayo de 1950 haba ya previsto "vas de recurso " contra las decisiones de la Alta Autoridad. A tenor de estos textos observamos que, desde los comienzos de utilizacin del trmino supranacionalidad, los tericos y dirigentes comunitarios poseen una clara conciencia de la existencia de unas diferencias esenciales entre el fenmeno comunitario, al que ge califica-de supranacional, respecto a las diversas experiencias hasta entonces realizadas, en el marco de las organizaciones intergubernamentales, calificadas por el atributo de la internacionalidad, y ello a pesar de que no exista unanimidad doctrinal sobre cules sean los verdaderos elemento definidores del concepto de supranacionalidad. En efecto, para REUTER la supranacionalidad supone la conjugacin de tres elementos o notas especficas: 1) La independencia de las instituciones (comunitarias) frente a los gobiernos nacionales. 2) Transferencia de competencias de los Estados a la Comunidad. 3) Establecimiento de relaciones directas entre los rganos de la Comunidad y los particulares. GUGGENHEIM aadir un cuarto elemento: la amplitud de las competencias propias de los rganos comunitarios`. Por su parte, MEDINA resumir todos estos elementos en una sola nota distintiva, a saber: la validez inmediata, es decir, sin ningn acto de aceptacin o transformacin por los estados, de las decisiones (reglamentos, directrices, etc.) adoptadas por los rganos comunitarios en la esfera interna de los estados. Todas estas precisiones tericas, con ser importantes y clarificadoras, poseen una cierta limitacin derivada del excesivo nfasis jurdico que se le atribuye al concepto de supranacionalidad. Estimamos que un adecuado anlisis de este fenmeno debe contemplarse, simultnea y complementariamente, desde una doble perspectiva: jurdica y politolgica, gracias a la cual podemos profundizar tanto en lo que es, es decir, e n sus elementos definidores, como en aquello que no es la supranacionalidad, y por consiguiente en sus carencias y limitaciones. Desde el punto de vista jurdico internacional, coincidimos con MEDINA en que la supranacionalidad implica o se resume en la aplicabilidad inmediata o directa de que gozan las normas establecidas por los rganos de la OIG en la esfera interna de los estados
18
miembros de forma permanente, y no de modo espordica. En efecto, a diferencia de las organizaciones exclusivamente internacionales, es decir, no supranacionales, en las que la inmediatez normativa, desde el punto de vista de su obligatoriedad, existe respecto de los estados pero no respecto de los ciudadanos de tales estados miembros que slo quedan obligados en la medida en que cada Estado, en uso de su soberana, acepta o recibe como parte de su ordenamiento jurdico interno la norma internacional, de ah la importancia de los actos de ratificacin de las normas internacionales convencionales (tratados) as como del derecho de cada Estado a establecer reservas a las mismas. En las organizaciones supranacionales los ciudadanos de los estados miembros se ven sujetos tanto a las normas jurdicas de sus estados como a las normas jurdicas emanadas de los rganos supranacionales, sin que el Estado pueda impedir su aplicacin y obligatoriedad directa a sus nacionales, gozando adems stas ltimas de una primaca sobre las normas nacionales en los casos en los que se produzca una colisin o conflicto normativo entre una y otra legislacin. Evidentemente, tras el elemento jurdico de la supranacionalidad que acabamos de apuntar quedan subsumidos el 2 y 3 elementos apuntados por REUTER; en cambio, la nota de la independencia de los rganos supranacionales respecto de los gobiernos de los estados miembros no es exclusiva del fenmeno de la supranacionalidad, ya que hemos visto que existe tambin en rganos de organizaciones estrictamente internacionales, como es el caso de la ONU. Tampoco el criterio de la amplitud de competencias propias de los rganos supranacionales, sealado por GUGGENHEIM para el caso comunitario, es definidor de la supranacionalidad en cuanto tal, sino tan slo de la extensin o mbito de efectividad de dicha supranacionalidad. Evidentemente, cuantas mayores y ms relevantes sean las competencias atribuidas a los rganos supranacionales, ms eficaces, profundos e irreversibles sern sus resultados o efectos, pero esta es una diferencia cuantitativa y no cualitativa. Si nos trasladamos ahora al mbito politolgico, necesario en nuestra disciplina, el fenmeno de la supranacionalidad de ciertas OIG debe valorarse como un proceso, como un fenmeno evolutivo y no como una situacin esttica. As contemplada, la supranacionalidad requiere la concurrencia de tres caractersticas particulares: 1. Soberana de la Organizacin respecto de ciertas competencias o funciones. Ciertamente, la soberana de que gozan los rganos de la entidad supranacional surge como efecto de la cesin o fusin de las competencias soberanas de los estados, en ciertas reas o funciones hasta entonces desempeadas por ellos, pues no hay que olvidar la exclusividad, autonoma y plenitud propias de la soberana de los estados a las que nos hemos referido ya. Sin embargo, que la soberana parcial o respecto de ciertas funciones de que goza la organizacin supranacional derive de la soberana estatal no significa que, una vez asumida dicha soberana por la organizacin, no la pueda ejercer e imponer, de modo eficaz y permanente, por encima o con independencia de los estados miembros. En efecto, los estados miembros de una OIG son libres para ceder o renunciar a parcelas ms o menos significativas de su poder en beneficio de la organizacin supranacional, pero una vez atribuidos tales poderes su ejercicio por los rganos supranacionales no queda sujeto a condicionamientos o limitaciones posteriores al acto de renuncia de las competencias soberanas del Estado. Esto tiene su traduccin jurdica en la nota de inmediatez de la legislacin emanada de los rganos supranacionales a la que ya nos hemos referido. La diferencia con las organizaciones internacionales es clara, puesto que en ellas los estados miembros ejercen un importante condicionamiento o tutela sobre los poderes y
19
funciones de la organizacin, en la medida en que sus decisiones y actos deben ser refrendados polticamente por los estados miembros para alcanzar eficacia, y ello en virtud del hecho claro de que los estados no han renunciado de forma permanente a las correspondientes parcelas de su poder soberano. Por otro lado, la soberana de que goza la organizacin supranacional carece de plenitud, a diferencia de la del Estado, lo que entraa que su ejercicio independiente por los rganos de la misma queda reservado y limitado estrictamente a aquellas competencias o funciones expresamente determinadas por los estados miembros y, por tanto, le imposibilita su transformacin autnoma, mediante el recurso a una progresiva extensin de sus poderes soberanos, en una entidad supraestatal. Bien entendido que con ello no pretendemos negar la posibilidad de que la organizacin supranacional pueda constituir una etapa previa para alcanzar la supraestatalidad, por el contrario creemos que el fenmeno de la supranacionalidad se orienta y puede llegar a culminar en la creacin de un ente supraestatal; lo que negamos es que este proceso pueda desarrollarse sin o en contra de la voluntad de los estados miembros y por la exclusiva actuacin de la organizacin supranacional. A la luz de estas consideraciones podemos distinguir el fenmeno de la supranacionalidad de las diversas manifestaciones que puede presentar aquel otro de la supraestatalidad. Una organizacin supranacional se distingue netamente de una entidad supraestatal de estructura federal por el hecho de que mientras en sta todos los poderes no expresamente atribuidos a los estados federados son competencia exclusiva de la Federacin, es decir, la plenitud de la soberana pertenece a la Federacin, y no a sus miembros, en la organizacin supranacional sus rganos nicamente poseen los poderes explcitamente atribuidos por sus estados miembros, son stos pues, y no aqulla, los que gozan de la plenitud de soberana poltica. Esta caracterstica aproxima, ciertamente, la organizacin supranacional a la estructura supraestatal de corte confedera, a la Confederacin, que nicamente goza de los poderes que expresamente se recogen en su tratado constitutivo, pero en cambio tales poderes son fundamentalmente, aunque no de manera exclusiva, de naturaleza poltica y/o militar, en tanto que en la organizacin supranacional sus poderes son predominantemente jurdicos y sectoriales (comercio, finanzas, tecnologas, etc.) y nicamente traducen una naturaleza poltica en la medida en que efectivamente detrs de toda transferencia de competencias soberanas del Estado a una organizacin existe una voluntad poltica, por especializadas y tcnicas que sean las competencias cedidas. Finalmente, la organizacin supranacional, al igual que las entidades supraestatales de carcter federal o confederal, se diferencian de las estructuras supraestatales imperiales en el hecho definitivo de que stas surgen de la imposicin o dominio de uno de los miembros sobre los dems, en tanto que aqullas surgen de la voluntad soberana de los estados miembros. 2. Operatividad de la Organizacin: Si las organizaciones supranacionales gozan de una soberana normativa y ejecutiva en determinadas competencias o respecto de poderes expresamente d eterminados, es indudable que el ejercicio de dicha soberana slo puede lograrse si p aralelamente la organizacin posee los recursos (humanos, materiales y jurdicos) necesarios y sobre todo, si goza de la independencia suficiente para utilizar y asignar tales recursos al logro y ejecucin de sus decisiones soberanas. En definitiva, la supranacionalidad exige la operatividad de la organizacin, tal y como la hemos expresado al referirnos a la distincin entre organizaciones normativas y operativas.
20
Desde luego, la operatividad no es una caracterstica nica y exclusiva de las organizaciones supranacionales, pues existe anlogamente en muchas organizaciones estrictamente internacionales, pero s podemos concluir que es una condicin necesaria, una condicin sine qua non para que pueda existir con plenitud la supranacionalidad de una organizacin. Ahora bien, desde luego la operatividad consustancial a toda organizacin supranacional no debe entenderse de modo exclusivo y excluyente, en el sentido de absoluta y total desconexin de sus medios humanos y materiales (principalmente econmicos) respecto de los utilizados por los estados miembros, semejante valoracin de la nota de operatividad, que puede llegar a darse en la realidad, presupone un planteamiento maximalista demasiado limitativo para el concepto de supranacionalidad; basta, por tanto, con que la organizacin goce de una efectiva independencia (decisional y ejecutiva) en la utilizacin de sus recursos humanos y materiales garantizada por el ordenamiento jurdico para que puedan darse los fundamentos de operatividad propios de la supranacionalidad. Vemoslo con algunos ejemplos. Con anterioridad a 1979 el Parlamento Europeo se compona de 198 parlamentarios (tras la primera ampliacin) designados por los parlamentos de cada Estado miembro con arreglo al procedimiento previsto en cada uno de ellos (artculos 138-1 del Tratado de la CEE; 108-1 del Tratado de la CEEA; 21 del Tratado de la CECA y 1 del Tratado sobre Instituciones Comunes) y distribuidos entre los diversos pases miembros del modo siguiente: 36 parlamentarios de cada uno de los siguientes pases: Repblica Federal de Alemania, Francia, Italia y Reino Unido 14 procedentes de Blgica y los Pases Bajos 10 para Dinamarca e Irlanda y/o para Luxemburgo. Durante los das 8 y 10 de junio de 1479 se celebraron las primeras elecciones por sufragio universal, directo y secreto al Parlamento Europeo, de acuerdo con lo previsto en los tratados fundacionales (artculos 138-3 TCEE; 108-3 TCEEA; 21 TCECA, y 1 y 2 del TIC) y con la decisin del Consejo de Ministros del 21 de septiembre de 1976, por la que se ampliaba el nmero de escaos a 410, lo que supuso la definitiva desvinculacin de los miembros de este rgano comunitario de los respectivos rganos parlamentarios nacionales. No obstante, si bien es cierto que las elecciones directas al Parlamento Europeo suponen un avance importante en la consolidacin de la independencia y operatividad de este rgano, y de este modo de la supranacionalidad comunitaria, no puede pensarse que con anterioridad a 1979 el Parlamento Europeo era un simple rgano de expresin de la voluntad de los parlamentos nacionales, y sin competencias y poderes efectivos, aunque ciertamente muy limitados. La agrupacin de los miembros del Parlamento Europeo en funcin de la pertenencia a determinados partidos polticos en lugar de su procedencia nacional, unido a las competencias que le reconocan los tratados fundacionales, entre las que destacan el control presupuestario y, sobre todo, la mocin de censura a los miembros de la Comisin contemplada en los artculos 144 del TCEE; 114 del TCEEA y 2 del TIC, testimonian claramente la naturaleza supranacional de este rgano en contraste con los poderes otorgados a las asambleas o parlamentos de otras organizaciones internacionales. Otro tanto cabra referir respecto a la Comisin y al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con referencia exclusiva a los medios humanos de esta organizacin. Por otro lado, con relacin a los medios econmicos, resulta importante sealar que con la aprobacin de la Unin Aduanera, completada el 1 de julio de 1968, y ms tarde con la introduccin del Impuesto sobre el Valor Aadido (primera y segunda directrices del 11 de abril de 1967), se logra desvincular tambin el presupuesto comunitario de los presupuestos nacionales de los que se haban nutrido los fondos comunitarios hasta ese momento.
21
En definitiva, la nota de operatividad de toda organizacin supranacional presupone la existencia de una gradacin en cuanto a la procedencia y adscripcin de sus recursos humanos y materiales, que no debe, sin embargo, impedir o condicionar la independencia en la utilizacin de tales recursos por parte de los rganos supranacionales. 3. Independencia orgnica y poltica. Al igual que apuntbamos para la caracterstica anterior, la nota de independencia orgnica y poltica que es esencial en las organizaciones supranacionales no es tampoco exclusiva de ellas, pues se da en ocasiones en las organizaciones internacionales. Por independencia orgnica entendemos que los rganos supranacionales no pueden quedar sometidos, ni depender jurdica, administrativa y funcionalmente ms que de otros rganos de la organizacin, pero no de los estados miembros o de sus respectivas administraciones pblicas. Por ejemplo, la legalidad de las normas emanadas de la Comisin de las Comunidades puede ser juzgada exclusivamente por el Tribunal de Justicia de las Comunidades, y cuando debe ser aplicada por los tribunales nacionales a un caso concreto, stos debern recabar del Tribunal de Justicia comunitario su correcta interpretacin a travs del recurso prejudicial. La independencia orgnica no cabe equipararla a la independencia poltica de los rganos supranacionales, por cuanto sta ltima significa que tales rganos slo pueden ser sometidos a un control poltico en el ejercicio de sus funciones propias (mocin de censura, etc.) por otros rganos de la organizacin pero nunca de forma directa e inmediata por rganos polticos de los estados miembros. Desde luego esto no supone una radical y absoluta desvinculacin entre la accin poltica de los gobiernos de los pases miembros y los rganos supranacionales, con frecuencia las interrelaciones entre unos y otros son ms profundas de lo que pueden mostrar los documentos jurdicos o los anlisis tericos, pero desde luego s exige apreciar la sutil distincin entre las influencias y/o condicionamientos polticos de lo que es un control poltico, en su sentido estricto, sobre las actividades desarrolladas por los rganos supranacionales. En resumen, el concepto de supranacionalidad contiene, tanto desde la ptica jurdica como desde la perspectiva politolgica, una serie de elementos o notas definitorias que, tomadas en su conjunto y no de manera aislada, permiten distinguirlo claramente de otros conceptos afines como son el de internacionalidad, estatalidad y supraestatalidad.
CAPTULO 10 LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. 1. La creacin de las Naciones Unidas.

El primer paso hacia la constitucin de una nueva organizacin internacional que llegase a asumir las principales funciones atribuidas a la Sociedad de Naciones, se adopt con motivo de la entrevista mantenida en agosto de 1941 entre el Primer Ministro britnico Winston Churchill, y el Presidente norteamericano, Franklin Delano Roosevelt. En la propuesta de declaracin, remitida por Churchill a Roosevelt el da 10 de agosto figuraba una referencia a la creacin de una organizacin mundial en los siguientes trminos: Quinto: Aspiran a una paz que no slo acabe para siempre con la tirana nazi, sino que mediante una organizacin internacional eficaz, proporcione a todos los estados y pueblos los medios de vivir seguros dentro de sus propias fronteras, y cruzar los mares y los ocanos sin temor a agresiones ilegales, y sin necesidad de mantener gravosos armamentos. No obstante, la idea ser recogida en trminos muy vagos en la declaracin conjunta de ambos dirigentes conocida como la Carta del Atlntico (12 agosto de 1941), en la que nicamente se habla de: el establecimiento de un sistema de seguridad general ms amplio y permanente as como de la ms amplia colaboracin entre todas las naciones en el terreno econmico, al objeto de asegurar mejores condiciones de trabajo, progreso econmico y seguridad social para todos. Unos meses ms tarde, y tras la entrada en guerra de los Estados Unidos, los veintisis aliados formulan en Washington la Declaracin de las Naciones Unidas (1 enero 1942), en la que se reafirman los puntos bsicos de la Carta del Atlntico y se manifiesta la voluntad comn de proseguir la guerra hasta el triunfo final. No obstante, ser en la Declaracin de Mosc (30 de octubre 1943), firmada por los Estados Unidos, la Unin Sovitica, el Reino Unido y China donde figure por vez primera una manifestacin clara e inequvoca de: la necesidad de crear, a la mayor prontitud posible, una organizacin internacional general, basada en el principio de igualdad soberana de todos los estados amantes de la paz, y abierta a todos los estados que cumplan esta condicin, grandes y pequeos, para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Durante estos dos aos, se haba logrado perfilar el acuerdo bsico entre las grandes potencias aliadas en torno a los campos prioritarios de actuacin de la futura organizacin. Estos eran bsicamente dos: el relativo a la seguridad internacional, cuestin esencial si consideramos que nos encontramos en el momento lgido de la Segunda Guerra Mundial, y todo lo relacionado con un orden social, econmico y jurdico para la postguerra. Tras la Declaracin de Mosc, el gobierno norteamericano sugiri la celebracin de una conferencia de expertos que tendra como misin desarrollar las propuestas jurdico-polticas referentes a la estructura y competencias de la organizacin. Con tal motivo se reunieron expertos de los pases aliados en la Conferencia de Dumbarton Oaks (21 agosto -7 octubre 1944), y procedieron a la elaboracin de unos proyectos que fueron sometidos a los gobiernos de los pases participantes para la formulacin de enmiendas. A fines de 1944 los aliados estaban convencidos de la derrota, en un perodo ms o menos largo, de las potencias del Eje. Se trataba, en consecuencia, de sentar las bases del orden mundial de la postguerra, en el que la futura organizacin constituira una pieza clave. Sin embargo, la celebracin de la Conferencia de Bretton Woods (1 a 22 julio 1944) para constituir un nuevo sistema monetario y comercial, demostr hasta que punto los aliados, especialmente los Estados Unidos y el Reino Unido, queran diferenciar la dimensin econmica de la estrictamente jurdico-poltica en ese nuevo orden mundial.
Decididos a constituir la nueva organizacin, y disponiendo de las propuestas formuladas en Dumbarton Oaks, Roosevelt, Churchill y Stalin reunidos en la Conferencia de Yalta (5 al 12 febrero 1945) adoptaron tres histricas decisiones en relacin con este tema: 1. La convocatoria de una Conferencia en los Estados Unidos, el 25 de abril de ese mismo ano, para proceder a la negociacin y firma del Tratado constitutivo de la organizacin. A dicha conferencia fueron convocados los pases firmantes de la Declaracin de las Naciones Unidas, y las naciones asociadas que hubiesen declarado la guerra a las potencias del Eje antes del 1 de marzo de 1945. 2. El sistema de voto en el Consejo de Seguridad que para las cuestiones que no fuesen de procedimiento se requerira el voto afirmativo de siete miembros, incluido el voto de los miembros permanentes de dicho Consejo. 3. La unificacin de criterios entre las grandes potencias aliadas en orden a establecer un rgimen de tutela internacional para ciertos territorios. Tal y como haba sido acordado, el 25 de abril de 1945 se procedi a la apertura de la Conferencia de San Francisco en la que participaron 50 pases. Concluy sus trabajos el 16 de junio de 1945 con la firma, el 26 de ese mismo mes, de los textos de la Carta de las Naciones Unidas y del Estatuto del Tribunal de Justicia. Todava habra que espera hasta el 24 de octubre para que se constituyese oficialmente la Organizacin de l as Naciones Unidas (ONU), tras e l depsito de las ratificaciones de la mayora de los pases signatarios, incluidos los cinco miembros permanentes, y Polonia, que se adhiri a ambos documentos, aunque no haba participado en la Conferencia de San Francisco. Durante la celebracin de la Conferencia de San Francisco, se p rodujo la rendicin de Alemania, proclamada por la Declaracin conjunta de las cuatro potencias aliadas (Estados Unidos, Reino Unido, Unin Sovitica y Francia) del 5 de junio de 1945. No obstante, la guerra continuaba contra Japn, lo que motiv la celebracin de una nueva Conferencia entre el Presidente Truman (Estados Unidos); el Primer Ministro Attlee (Reino Unido) y Stalin (Unin Sovitica), que tuvo lugar en la ciudad alemana de Pots-dam (17 a 25 de julio 1945) y de la que sali un nuevo Acuerdo (2 agosto 1945). En el captulo X de dicho acuerdo se fijaban los criterios generales para la admisin de nuevos miembros en la Organizacin, y muy especialmente, la actitud favorable a la incorporacin de Italia, Hungra, Rumania, Bulgaria y Finlandia, una vez se hubiesen concluidos los Tratados de Paz y se hubiesen implantado gobiernos democrticos. Particular importancia posea, para el futuro del Gobierno espaol y la candidatura de nuestro pas a la Organizacin, el prrafo en el que las tres potencias aliadas, tras declarar su disposicin a apoyar las candidaturas de los pases neutrales, afirmaban: No obstante, se creen obligados a declarar que, por su parte, no apoyarn la candidatura del actual Gobierno espaol, que establecido con la ayuda de las potencias del Eje, no posee, en razn de sus orgenes, de su carcter y de su estrecha asociacin con los pases agresores, las cualidades necesarias para justificar su admisin en las Naciones Unidas. Finalmente, tras las explosiones atmicas de Hiroshima y Nagasaki (6 y 9 de agosto de 1945) y la entrada en guerra de la Unin Sovitica (9 de agosto de 1945), se produjo la capitulacin de Japn el 2 de septiembre de ese mismo ao. Con ella se cerraba el captulo de la Segunda Guerra Mundial y se iniciaba el perodo de la postguerra, destinado a erigir el orden internacional pactado por las potencias aliadas, uno de cuyos epicentros giraba en torno a la Organizacin de las Naciones Unidas.
2. Los propsitos y principios de las Naciones Unidas.

Los fines y propsitos de las Naciones Unidas aparecen formulados en el Prembulo y el artculo 1 de la Carta, en los siguientes trminos: Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas. Resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra, que dos veces durante nuestra vida han inflingido a la Humanidad sufrimientos indecibles; a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos d e hombres y mujeres, y de las naciones grandes y pequeas; a crear condiciones bajo las cuates puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional; a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto ms amplio de libertad... Artculo 1. Los propsitos de las Naciones Unidas son: Primero.- Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresin u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz. Segundo.- Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinacin de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal. Terrero.- Realizar la cooperacin internacional en la solucin de problemas internacionales de carcter econmico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estmulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o religin, y Cuarto.- Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propsitos comunes. Si nos hemos detenido en citar ambos textos es porque en ellos aparece formulada la filosofa poltica inspiradora de toda la actividad de la Organizacin. No se trata slo de una mera enumeracin de fines generales, ms o menos imprecisos, cuya validez jurdica es incuestionable. Se trata, precisamente, de aquella parte del Tratado fundacional de la Organizacin de las Naciones Unidas al que debemos remitirnos para descubrir la interpretacin correcta del resto de su articulado, as como para realizar una correcta valoracin poltica de sus actuaciones a lo largo de su trayectoria histrica. En el artculo 1 se establece una jerarqua entre los diversos propsitos enunciados. En ella, el primer fin de la ONU es mantener la paz y la seguridad internacionales. Evidentemente el hecho de que la organizacin se geste durante la contienda blica y se constituya en los primeros meses posteriores a su conclusin, no es ajeno a la importancia que se le atribuye a ambos objetivos en el futuro orden internacional. Como ha sealado muy oportunamente CARRILLO: En aquel momento, las Naciones Unidas se establecieron con una finalidad bsica, el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, y de ah que fueran concebidas, ante todo, como un foro en el que plantear los conflictos internacionales, y como un sistema de seguridad colectiva respecto de aquellas crisis internacionales en las que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad no estuviesen enfrentados directa o indirectamente. En 1945, por tanto, la ideologa de la ONU se bas en un objetivo prioritario: el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales... .
Una observacin se impone antes de seguir adelante. En la Carta de San Francisco el fenmeno de la paz aparece ntimamente asociado al de la seguridad. Entre los pases fundadores no se conciben unas posibilidades serias de alcanzar y garantizar la paz internacional sin instrumentos eficaces que generen y perpeten la seguridad entre los pases de la comunidad internacional. A sensu contrario se podra afirmar que todos aquellos fenmenos o procesos que provocan inseguridad entre los miembros de la comunidad internacional amenazan la paz y, consiguientemente, caen dentro de la esfera de competencias de la organizacin por afectar a su finalidad prioritaria. La propia Carta establece una distincin entre dos categoras de fenmenos perturbadores de la paz y la seguridad internacionales: a) Los actos de agresin o quebrantamientos de la paz. b) Las controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la Paz. En otras palabras, diferencia entre las actividades que implican el uso de la violencia, de aquellas otras que, aun suponiendo un conflicto entre las partes, se desarrollan en el mbito no violento de las relaciones internacionales. Respecto de las primeras se contemplan medidas colectivas, tanto de prevencin como de intervencin, por parte de la propia Organizacin, y la nica cualificacin que se establece respecto de ellas es que deben ser eficaces. En consecuencia, se adopta el criterio de la seguridad colectiva, en su doble dimensin: como fin y como medio. Con relacin al segundo tipo de fenmenos que entraan un riesgo o amenaza indirecta y potencial para la paz, se contempla la adopcin de medidas de solucin pac fica de conflictos que adems deben cumplir dos condiciones: ajustarse a principios de justicia y ser conformes a la legalidad internacional. En consecuencia, podramos afirmar que la Organizacin queda as limitada en ambos supuestos, por el principio general de proporcionalidad entre medios y fines. Ciertamente la Carta legaliza y legtima el uso de la violencia por la Organizacin en nombre de la comunidad internacional, pero no es menos cierto que esta, legalizacin no es genrica e ilimitada, y est sometida a serias restricciones de carcter formal y material. Pero la propia Carta considera tambin que la paz y seguridad internacionales no slo se alcanzan mediante medidas de naturaleza poltica (diplomticas o militares) o jurdica, destinadas a prevenir, reducir o eliminar los conflictos internacionales. Junto a ellas es necesario adoptar medidas orientadas a potenciar las relaciones de cooperacin. Estas son consideradas tambin como objetivos bsicos que deben orientar la actividad de la Organizacin, y con el transcurso de las dcadas y el incremento del nmero de estados miembros, estas finalidades han llegado a constituir el sustrato ms amplio e intenso de las tareas de la Organizacin. En tal sentido, se mencionan expresamente tres formas.genrics.de cooperacin que implican otros tantos niveles de compromiso y protagonismo: a) Fomento de las relaciones de amistad entre las naciones. Tales relaciones de amistad pueden sustentarse en los principios internacionales: 1: la igualdad de derechos entre los pueblos y 2: su libre determinacin. Es de destacar que la referencia a ambos principios en este artculo de la Carta se realiza sin ningn tipo de restriccin a su condicin de miembros, de lo que cabe deducir su validez universal, y por tanto la atribucin de competencias implcitas a la organizacin para fomentar cuantas relaciones de amistad se desarrollen entre las naciones, sean, o no miembros de la Organizacin siempre que cumplan con estos principios. b) Realizacin de actividades de cooperacin internacional que tengan por fi nalidad la solucin de problemas internacionales (econmicos, sociales, culturales o humanitarios), y, la
defensa y desarrollo de los derechos humanos y las libertades fundamentales, as como cuantas otras medidas fortalezcan la paz internacional. Si en el supuesto anterior se le atribua a la Organizacin un protagonismo indirecto o mediato respecto de los pueblos y/o naciones como principales actores de la adopcin de medidas de cooperacin, en este caso la Organizacin incorpora como parte de sus fines la intervencin directa, la e jecucin inmediata de soluciones especficas destinadas a resolver la diversidad de problemas que afectan a las relaciones, entre los miembros de la comunidad internacional y amenazan con provocar una ruptura del orden pacfico. Resulta especialmente reveladora la expresa mencin de los derechos humanos y libertades fundamentales, como uno de los mbitos en los que se le confiere a la Organizacin una intervencin activa. La intervencin activa y resolutoria de la Organizacin en los problemas internacionales slo cuenta con una limitacin imperativa: la no discriminacin por razones de sexo, raza, idioma o religin. En nuestra opinin, el principio de no discriminacin est referido tanto a la defensa de los derechos humanos como a cuantas soluciones se arbitren por la Organizacin a los problemas econmicos, sociales, culturales y humanitarios. Semejante interpretacin no equivale a considerar que la Organizacin no adopte soluciones ante las desigualdades o discriminaciones internacionales que ciertas colectividades sufren precisamente en razn de su sexo, raza, idioma o religin, porque ello pudiese interpretarse como un reconocimiento implcito de tales diferencias, que, por otro lado, forman parte de esa realidad problemtica que la Organizacin est llamada a resolver. Lo que significa es que la Organizacin debe desarrollar sus actividades de cooperacin siguiendo los criterios de eficacia y adecuacin de tales medidas para la solucin de los problemas que afectan a la paz internacional, sean cuales sean las caractersticas de sexo, raza, idioma o religin de las colectividades a las que tales medidas vayan destinadas, y que nunca estas caractersticas constituirn el criterio decisivo para determinar la adopcin o no de las actuaciones de la Organizacin. c) Institucionalizacin de los esfuerzos internacionales para alcanzar los fines comunes de paz y seguridad. Sintetizando todo lo anterior, podramos decir que el artculo 1 establece los fines que justifican la existencia de la Organizacin. Tales objetivos o propsitos de las Naciones Unidas se diferencian entre s atendiendo a su importancia intrnseca para la supervivencia y evolucin progresiva de la propia sociedad internacional. Desde esta perspectiva debemos distinguir entre el objetivo principal que sera la garanta de la paz, y los objetivos secundarios, entre los que se encontraran: la seguridad internacional, el fomento de las relaciones de amistad entre los pueblos y/o las naciones, la solucin de los problemas internacionales econmicos, sociales, culturales y humanitarios; el desarrollo y proteccin de los derechos humanos, la creacin de instituciones que faciliten la cooperacin internacional. Estos ltimos slo adquieren su plenitud de significado para la organizacin en la medida en que contribuyen directamente a la materializacin efectiva del fin principal. Establecidos los fines que justifican la existencia y atribucin de competencias a la Organizacin, la Carta especifica aquellos principios que deben presidir y, al propio tiempo, limitar las actuaciones, tanto de la propia Organizacin como de los propio miembros. Estos principios aparecen enunciados principalmente en el artculo 2 y en algunos otros artculos concordantes de la Carta. Podemos agruparlos en tres categoras: a) Principios declarativos. Son aquellos principios que formulan los valores jurdico-polticos esenciales sobre los que se sustenta todo el entramado de relaciones entre los miembros o de stos con la Organizacin. Entre estos principios podemos citar los siguientes:
1. El Principio de igualdad soberana de todos los estados miembros. Este principio sustenta dos valores fundamentales y mutuamente relacionados. De una parte se reconoce que la creacin y el funcionamiento de la Organizacin descansan en la existencia de los poderes soberanos de los estados con los que resulta plenamente compatible. Desde esta perspectiva, las Naciones Unidas no pretenden convertirse en una Organizacin supraestatal ni mucho menos, en un gobierno mundial susceptible de asumir total o parcialmente las actuales competencias soberanas de los pases miembros. El reconocimiento de esta soberana estatal conduce necesariamente al respeto, por parte de la Organizacin, de aquellas materias y competencias que pertenecen a la esfera reservada de la soberana estatal. Por otro lado, el principio establece la igualdad de todos los estados. Ciertamente, esta igualdad debe interpretarse como igualdad jurdico o igualdad ante la norma jurdica que obliga y protege a todos los estados miembros por igual, sean cuales sean sus potencialidades econmicas, territoriales, militares, demogrficas, etc. Naturalmente este principio no desconoce la existencia de tales diferencias de facto entre los pases que, ciertamente, terminan condicionando la eficacia poltica del principio que sigue conservando ntegra su validez jurdica. Esta insoluble tensin entre la realidad poltica y jurdica ha tratado de ser mitigada, precisamente para lograr una mayor eficacia de la Organizacin, en el principal rgano ejecutivo, el Consejo de Seguridad, reconociendo a a queIlos pases que en el momento fundacional gozaban de un podero mundial indiscutible de una representacin permanente y un limitado derecho de veto. 2. El principio de la Justicia en la solucin paicfica de conflictos (artculos 1, prrafo 1, y 2, prrafo 3). Este principio impone la necesidad de que las actuaciones de la Organizacin y de sus miembros, encaminadas a la resolucin por medios pacficos de los conflictos que amenazan la paz internacional, deben responder no slo a la legalidad internacional, es decir, ajustarse al Derecho Internacional, sino tambin a los criterios de justicia, incluida la justicia social, que la Comunidad Internacional acepta plenamente. 3. El principio de libre determinacin de los pueblos (artculo 1). Este principio figura recogido en el artculo 2; sin embargo, el desarrollo normativo y la prctica de las Naciones Unidas avalan, sin ningn tipo de reserva, el reconocimiento de la libre determinacin de los pueblos como uno de los principios jurdico-polticos rectores de la vida internacional. El alcance histrico de la adopcin de este principio en la Carta, se puede comprender plenamente desde la atalaya de la Sociedad internacional de nuestros das en la que el proceso de descolonizacin se encuentra prcticamente concluido. 4. El principio de universalidad de la paz y seguridad internacionales. Este principio subraya la idea de que el logro y mantenimiento de la paz y seguridad internacionales no son nicamente unos objetivos importantes para la Organizacin y sus miembros, sino que constituyen unos valores fundamentales de las relaciones entre todos los miembros de la Sociedad In ternacional con independencia de su pertenencia a las Naciones Unidas. Esta dimensin universal nace tanto de la experiencia inmediata que los pases aliados haban adquirido sobre las dimensiones mundiales que los conflictos blicos podan adquirir, como de la creciente conciencia de la mutua vulnerabilidad que en el plano poltico-militar posean todos los pases, especialmente a partir de la experiencia nuclear. La paz y . la seguridad internacionales, en cuanto principios universales, marcan los lmites de la soberana estatal y condicionan los medios que la Comunidad Internacional considera aceptables para que los estados se relacionen entre s. 5. El Principio de supremaca jurdica de la Carta. (Artculo 103). Segn lo dispuesto por el artculo 103: En caso de conflicto entre las obligaciones contradas por los Miembros de las Naciones Unidas, en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contradas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecern las obligaciones impuestas por la presente Carta.
Semejante texto establece una superioridad jurdica de la Carta de las Naciones Unidas respecto de otros tratados internacionales, anteriores o posteriores, que obliga a los estados miembros, pues stos han realizado una expresa aceptacin de los trminos de la Carta, incluido el artculo 103, ya fuese en el momento de su aprobacin en 1945 o en el momento de su adhesin posterior. En virtud de ello no han faltado autores que han considerado a la Carta de las Naciones Unidas un tratado especial y nico. Sin entrar en el debate tcnico-jurdico respecto de la supremaca de la Carta en relacin con tratados anteriores o posteriores concluidos entre un Estado miembro y un Estado no miembro, s conviene sealar algunas ideas importantes. En primer trmino, dado que en la actualidad la Organizacin cuenta entre sus miembros con la casi totalidad de estados de la Sociedad Internacional y est vinculada a un nmero significativo de importantes Organizaciones Internacionales, Gubernamentales y no Gubernamentales, debemos aceptar que el mbito de aplicacin de este principio se ha ampliado sustantivamente respecto del momento de la fundacin de las Naciones Unidas. De lo anterior se desprende que la supremac a jurdica de las Naciones Unidas ha pasado a convertirse en un principio que sustenta el orden internacional imperante, y en virtud del cual los pases y dems miembros de la Comunidad Internacional encuentran delimitado el campo de su actuacin jurdica y poltica por los derechos y obligaciones establecidos en la Carta de San Francisco. Finalmente; convendra recordar que esta supremaca jurdica posee importantes efectos polticos, econmicos, sociales y humanitarios para la Sociedad Internacional, en la medida en que la Carta atribuye obligaciones y competencias a la Organizacin en todas estas materias. Es, por tanto, un ejemplo paradigmtico de cmo un principio netamente jurdico termina, convirtindose, por su eficaz funcionamiento a lo largo del tiempo en un principio de alcance poltico. b) Principios de actuacin. Estos principios imponen obligaciones de accin a los estados miembros o a la propia Organizacin, de tal modo que la mera o misin constituye en s misma una violacin de los principios. Entre ellos destacan: 1. El principio de cumplimiento de buena fe de las obligaciones establecidas por la carta. Segn este principio los estados miembros no slo aceptan las obligaciones estipuladas en la Carta, sino que tambin condicionan las formas de su cumplimiento, de tal modo que sus actuaciones no supongan una deliberada voluntad de ocasionar perjuicios adicionales e innecesarios a terceros, amparndose en e1 cumplimiento de sus obligaciones. Este principio afecta tambin a las obligaciones derivadas de cualesquiera fuentes jurdicas internacionales distintas de la Carta. 2. El principio de arreglo pacfico de controversias. Este principio obliga a los estados a resolver sus controversias mediante las frmulas de solucin pacfica, aun cuando no establece la obligatoriedad (le seguir una de ellas en concreto, ni tan siquiera aquellas que la Carta expresamente reconoce y regula. Por ejemplo, el recurso al Tribunal Internacional de Justicia de las Naciones Unidas. 3. El principio de asistencia a la Organizacin Los estados miembros, segn la Carta, se encuentran obligados a colaborar activamente con la Organizacin en cualquiera de las actuaciones que realice. Ello exige que los estados miembros no slo no obstaculicen las actividades de la Organizacin sino que impone una obligacin general de c olaboracin con ella. Esta obligacin de colaboracin positiva con las Naciones Unidas se extiende tambin a las acciones de prevencin y mantenimiento de la paz contempladas en el captulo VII de la Carta.
4. El principio de autoridad de las Naciones Unidas sobre los estados no miem bros. Las Naciones Unidas nacieron con una vocacin universalista, entendida en un doble sentido. Primero en cuanto que aspiraba a incorporar como miembros a todos los estados de la Sociedad Internacional. Pero la vocacin universalista se manifestaba tambin en su declarada voluntad de lograr que los objetivos y principios inspiradores de la Carta terminasen admitindose por todos los estados de la Comunidad Internacional, incluidos aquellos que no formaban parte de la Organizacin. Esta concepcin aparece expresamente recogida en el prrafo 6, del artculo 2, y vena avalada polticamente por lar pertenencia de las principales potencias aliadas entre los pases fundadores de las Naciones Unidas. No obstante, una cosa es la aspiracin a desempear una funcin de autoridad internacional, en las distintas esferas que afectan a las relaciones entre todos los actores de la Sociedad Internacional, y otra muy distinta, su asimilacin a la idea de un Gobierno Mundial. Este principio, formulado de forma incipiente e incompleta en la Carta, ha sido ampliamente desarrollado por las Naciones Unidas durante las dcadas posteriores, en sintona como los cambios experimentados por la propia Sociedad Internacional. As lo ha reconocido CARRILLO con estas palabras: Las Naciones Unidas son hoy, en mi opinin, muy distintas de como fueron concebidas en 1945, ya que en la actualidad se configuran como la estructura institucional de una incipiente comunidad internacional, interdependiente, solidaria y universal. Sus lagunas e insuficiencias son innegables, pero a pesar de ellas han contribuido a la consolidacin de la nocin de comunidad internacional. No estamos an ante, una federacin mundial, pero si ante una institucin poltica, progresivamente dedicada a actividades operacionales y al planteamiento de problemas globales que afectan e interesan a la comunidad internacional en su conjunto. Pero esta vocacin universalista se convierte en obligacin imperativa para la Organizacin, y sus miembros, cuando, se trata de lograr que los estados no miembros ajusten sus actuaciones a los fines y principios de la Carta, con objeto de garantizar la paz y seguridad internacionales. En este terreno la redaccin del citado prrafo 6 del artculo 2 no deja, a nuestro juicio, ningn margen de aleatoriedad. c) Princpios de prohibicin. Son aquellos principios que impiden a los pases miembros y a la Organizacin realizar determinadas acciones o recurrir a ciertos medios en sus relaciones por resultar contrarios a los fines reconocidos por la Carta. Tambin establecen la prohibicin de actuaciones que siendo compatibles con estos fines, caen fuera del mbito de competencias de la Organizacin por pertenecer a la esfera de la soberana estatal. Los principios enunciados en esta categora son: 1. El principio de abstencin de la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia de los estados. 2. El principio de denegacin de ayuda a cualquier Estado sometido a acciones preventivas o coercitivas por parte de las Naciones Unidas. 3. El principio de excepcin de la jurisdiccin interna de los estados. Con posterioridad la Resolucin 2625 (XXV), del 24 de octubre de 1970, que recoge la declaracin sobre los principios de Derecho Internacional, referentes a las relaciones de amistad y a la cooperacin entre los estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, o la Resolucin 3.281 (XXIX) de 1974 que aprueba la Carta de derechos y deberes econmicos de los estados, vinieron a formular nuevos principios jurdicos o a completar algunos de los enunciados en la Carta. Entre ellos podemos citar: el principio de no intervencin en los asuntos internos de los estados o el principio de cooperacin pacfica entre los estados. No obstante, como se ha sealado por la doctrina, l simple enunciado de estos principios en los textos declarativos sealados no permite atribuirles una obligatoriedad de derecho positivo equiparable a la que poseen los principios formulados por la Carta.
3. El ingreso de miembros en las Naciones Unidas La ONU es una organizacin internacional gubernamental, ello nos indica que sus miembros son estados soberanos. La Carta regula las cuestiones relativas a la membresa en su captulo II, artculos 3 al 6, en donde se recoge de forma inequvoca la condicin estatal de sus miembros. En la Carta se distinguen dos categoras de miembros que son los miembros ordinarios y los miembros admitidos. Esta distincin deriva de las diferencias en el momento y el modo d e acceso a la Organizacin, pero no suponen diferencias en cuanto a las obligaciones y derechos de unos y otros, salvo, claro est, el derecho que tuvieron los miembros originarios de aceptar y/o condicionar la admisin de nuevos miembros en la Organizacin. Este derecho que sustantivamente no difiere entre ambas categoras de miembros, s tuvo una importancia significativa en los primeros aos de existencia de la Organizacin. Para ser miembro de las Naciones Unidas existen una serie de requisitos que son comunes tanto a los miembros originarios como a los admitidos. En nuestra opinin tales requisitos no deben ser considerados nicamente condiciones de fondo para la admisin, como seala DIEZ DE VELASCO, sino condiciones generales y permanentes sin cuyo concurso no slo no puede accederse al status de miembro Sino que no puede mantenerse dicha situacin, es decir, se trata de condiciones necesarias y suficientes como sealaba el TIJ en su dictamen del 28 de mayo de 1948. Junto a estos requisitos esenciales existen otros especficos para cada una de ambas categoras de miembros que afectan de modo particular al procedimiento de acceso a la Organizacin. En principio no encontramos una base suficiente en la Carta que permita sustentar un tratamiento distinto a dos miembros, uno originario y otro admitido, que incumplan de modo idntico algunas de las condiciones necesarias para gozar de su condicin de membresa. Tomemos como ejemplo la reciente unificacin alemana que ha ocasionado como una de sus consecuencias la prdida de la estatalidad de la Repblica Democrtica Alemana, lo que ha ocasionado la prdida de su condicin de miembro de las Naciones Unidas por faltar el requisito de la estatalidad. Estimamos que semejante solucin ha sido aplicada tambin en el caso de la creacin de la Repblica rabe Unida a partir de la unin entre Egipto y Siria, ambos pases fundadores, legalizada por el plebiscito de 1958. En este caso ambos miembros originarios pasaron a configurar un solo miembro en el seno de la Organizacin, si bien no fue necesario el procedimiento de admisin de la RAU. Los requisitos comunes a todos los miembros de las Naciones Unidas aparecen recogidos en el artculo 4, prrafo l, y son los siguientes: a) Ser estados, b) Amantes de la paz. c) Aceptacin de las obligaciones de la Carta. d) Capacidad de cumplimiento de las obligaciones de la Carta. e) Disposicin al cumplimiento de las obligaciones de la Carta. La apreciacin del cumplimiento de ests dos ltimas condiciones queda expresamente reservada a la Organizacin. Como tendremos ocasin de constatar, estas condiciones han sido aplicadas con criterios polticos ms que jurdicos, por lo que carece de sentido realizar una interpretacin legal y formalista que desconozca el contenido concreto y real que la Organizacin les ha conferido a travs de una prctica de ms de cuatro dcadas. La condicin de estatalidad debe ser interpretada en el sentido de reunir los requisitos, materiales y formales, que hemos analizado al hablar del Estado. No obstante, la interpretacin que las Naciones Unidas han hecho en cuanto al grada de cumplimiento de tales requisitos ha respondido a criterios de mnimos y no de mximos. Esto es particularmente destacable en lo que afecta a la soberana, sobre todo en materia de relaciones exteriores, y al reconocimiento de la personalidad jurdica internacional del Estado solicitante.
10
Respecto de la soberana, la exigencia de la Unin Sovitica para incluir entre los miembros originarios a dos de sus Repblicas federadas, Bielorrusia y Ucrania; que obviamente no gozaban de plena soberana interna y exterior, anticip claramente los condicionamientos polticos que incidiran en la interpretacin posterior de este requisito. Por otra parte, el reconocimiento de un Estado miembro de las Naciones Unidas no supone la obligatoriedad para los dems estados miembros de mantener relaciones diplomticas con el nuevo Estado fuera del estricto marco de la Organizacin. La posicin espaola respecto de Israel durante casi cuatro dcadas resulta suficientemente ejemplificadora de esta posibilidad. La condicin de Estado amante de la paz es un requisito netamente poltico cuya interpretacin, por tanto, est sujeta a los cambios de significado que esta expresin ha posedo en cada etapa de la vida de las Naciones Unidas. Como seala DIEZ DE VASCO en 1943 posea una interpretacin equivalente a la de Estado que hubiese declarado la guerra al Eje. Durante las dcadas posteriores y debido, de una parte, a la divisin del mundo en bloques poltico-militares antagnicos, y de otra, a la presin ejercida por los nuevos estados miembros nacidos del proceso colonizador, esta expresin ha sido interpretada con criterios polticos muy laxos. Cabra incluso pensar que ha sido desconocida a la hora de decidir el ingreso de nuevos miembros. Sin embargo y mientras siga figurando en la Carta, estimamos que no puede considerarse derogada y, en consecuencia, puede llegar a adquirir una renovada importancia en un contexto asentado sobre una nueva y creciente cooperacin poltica entre las grandes potencias. La tercera condicin parecera superflua si tomamos en consideracin que los estados miembros, tanto los originarios como los admitidos, al ratificar la Carta se obligan a cumplir las obligaciones que en ella figuran recogidas. Cabe sin embargo la posibilidad de interpretar esta condicin en el sentido de una aceptacin poltica explcita de las obligaciones de la Carta, distinta de la ratificacin en cuanto manifestacin jurdica de la voluntad del Estado. Esta interpretacin sera coherente con el hecho de que a los pases fundadores tambin se les exigi haber manifestado su compromiso poltico en un acto diferente de la ratificacin de la Carta, ya fuese mediante la firma de la Declaracin de las Naciones Unidas de 1942 o mediante la participacin en la Conferencia de San Francisco. Parece lgico, por tanto, interpretar lo dispuesto en el artculo 4, prrafo 1, como la exigencia de dos actos diferentes, el compromiso poltico y, el jurdico, plasmados en sendos documentos, el de aceptacin de las obligaciones y el de ratificacin de la Carta. Por ltimo, la Carta exige tambin la capacidad y disposicin de los estados al cumplimiento de las obligaciones, que en todo caso deben ser apreciadas por la propia Organizacin. Semejantes condiciones adems de gozar de un carcter subjetivo resultaran reiterativas desde el punto de vista del simple acto de admisin, porque si bien es cierto que la aceptacin del Estado solicitante no es identificable a la capacidad para cumplir con lo dispuesto por la Carta, tambin es indiscutible que no puede existir aceptacin, ni jurdica, ni Polticamente vlida, si se carece de la capacidad necesaria para ello. No obstante, si contemplamos la eficacia de estas condiciones no slo desde la ptica de la admisin sino del ejercicio continuado de la cualidad de miembro, observaremos que tal reiteracin hace referencia a tres supuestos distintos. De una parte el requisito de la apelacin de las obligaciones adquiere relevancia poltica en el momento de ingreso en la Organizacin. En dicho momento, al pronunciarse el Consejo de Seguridad y la Asamblea sobre la solicitud, estn juzgando tambin la credibilidad que les merece la declaracin poltica de aceptacin, momento procesalmente distinto al de la ratificacin de la carta por el Estado Solicitante. En segundo trmino, puede ocurrir que un Estado miembro de pleno derecho experimente transformaciones que le incapaciten, material, jurdica y/o polticamente, para seguir cumpliendo con la totalidad o algunas de sus obligaciones que expresamente haba aceptado en el momento de su ingreso. En tal caso la Organizacin se reserva la apreciacin de esta incapacidad en orden a mantener o suspender, total o parcialmente, el ejercicio de los derechos y privilegios inherentes
11
a la condicin de miembro. Por ltimo, cabe la situacin segn la cual el incumplimiento de las obligaciones resultase de una falta de voluntad sobrevenida, expresa o implcita, general o particular, por parte de un estado miembro que gozase en cambio, de una plena capacidad. Estos dos ltimos supuestos enlazan directamente con las medidas de suspensin contempladas en los artculos 5 y 19 de la Carta. Junto a los requisitos exigidos por la Carta para acceder y gozar de la condicin de miembro de pleno derecho de la Organizacin, los artculos 3 y 4, prrafo 2, establecen los procedimientos de acceso que difieren, segn se trate de miembros originarios o miembros admitidos. Segn el artculo 3 de la Carta, los miembros originarios son los estados que participaron en la Conferencia de San Francisco o que hubiesen firmado la Declaracin de las Naciones Unidas, del 1 de enero de 1942, con anterioridad a dicha Conferencia, aunque no hubiesen participado en ella, como fue el caso de Polonia. Adems de esta, condicin, el mismo artculo exige la ratificacin de la Carta, segn el procedimiento del artculo 110, que prev la entrega del documento de ratificacin al gobierno de los Estados Unidos o al secretario general. La entrada en vigor de la Carta se produjo tras la ratificacin por los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y la mayora de los pases signatarios de la Carta. En total fueron 51 los estados miembros originarios o fundadores. Los restantes estados han tenido, que ajustarse al procedimiento del artculo 4, prrafo 2, para poder ser admitidos en la Organizacin. El procedimiento de admisin exige la recomendacin del Consejo de Seguridad y la decisin favorable de la Asamblea General que, por ser sta una de las cuestiones consideradas importantes por el artculo 18, requiere la mayora de dos tercios de los miembros presentes y votantes. Adems el estado aspirante deber ratificar tambin la Carta segn su propia legislacin interna y entregar el documento de ratificacin al Secretario de la Organizacin. El desencadenamiento de la guerra fra dificult la admisin de nuevos miembros al negarse la URSS a votar a favor de la recomendacin de ciertos pases en el seno del Consejo de Seguridad. Esta situacin suscit la peticin por la Asamblea General de un Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia para saber si la recomendacin del Consejo de Seguridad deba ser expresamente favorable, ya que en el texto de la Carta se exiga dicha recomendacin, pero nada se deca sobre el contenido de la misma. El TIJ, en su Dictamen del 3 de marzo de 1950, estableca que: El Tribunal, por doce votos contra dos, es de la opinin de que un estado no puede ser admitido como miembro de las Naciones Unidas, en virtud del prrafo 2 del artculo 4 de la Carta por decisin de la Asamblea General cuando el Consejo de Seguridad no ha recomendado su admisin, bien porque el estado candidato no haya obtenido la mayora requerida, o bien porque un miembro permanente haya votado en contra respecto a la resolucin tendente a recomendar su admisin. Esta situacin de bloqueo en la admisin de nuevos miembros, que amenazaba con reproducir la experiencia de la Sociedad de Naciones, concluy con una admisin colectiva de 16 estados (6 occidentales, 4 democrticos populares y 6 afroasiticos), entre los que figur Espaa y que se produjo en 1955. Una nueva admisin colectiva de 17 pases tuvo lugar en 1960, Todos ellos, menos Chipre, pertenecan al continente africano y supuso el respaldo definitivo a la descolonizacin de esta regin. Al mismo tiempo, el nmero de estados miembros alcanzaba el centenar y desplazaba la mayora, que hasta ese momento haba ostentado el grupo de pases occidentales desarrollados, hacia los pases menos desarrollados de frica, Asia y Amrica Latina. En la actualidad, el nmero de estados miembros alcanza los 160, lo que supone triplicar el nmero de miembros originarios y nos da una idea exacta del grado de universalismo alcanzado por la ONU. Tan slo permanecen fuera de la Organizacin Suiza, pas que por su neutralidad ha rechazado en varias ocasiones por referndum su ingreso en las Naciones Unidas, las dos Coreas y algunos
12
microestados como el Estado de la ciudad del Vaticano, Mnaco, Liechtenstein o la Repblica de San Marino.
4. La suspensin, retirada y expulsin de miembros de las Naciones Unidas.

La cualidad de miembro de las Naciones Unidas se puede ver afectada en el ejercicio de sus derechos y privilegios segn tres supuestos diferentes: la retirada, la suspensin y la expulsin. De estas diversas posibilidades la Carta regula expresamente la suspensin y la expulsin, pero a diferencia de la Sociedad de Naciones no contempla la posibilidad de la retirada. Segn el artculo 5 de la Carta: Todo miembro de las Naciones Unidas que haya sido objeto de accin preventiva o coercitiva por parte del Consejo de Seguridad podra ser suspendido por la Asamblea General, a recomendacin del Consejo de Seguridad, el ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a su calidad de miembro. El ejercicio de tales derechos y privilegios, podr ser restituido por el Consejo de Seguridad. El contenido de este artculo regula lo que podramos denominar como suspensin ordinaria, junto a ella existe una suspensin cualificada, segn la terminologa utilizada por MEDINA y que se correspondera con la regulada en el artculo 19. Ante todo la suspensin ordinaria afecta a los derechos y privilegios, pero no a las obligaciones que los estados miembros poseen y que mantienen su plena vigencia durante el perodo de la suspensin. Por ejemplo, el miembro suspendido seguira obligado a pagar sus cuotas aunque no pudiese ejercer el derecho de voto en los diversos rganos. Otra consecuencia que se desprende de ello es que el Estado suspendido no pierde su condicin de miembro de la Organizacin. En segundo trmino, la suspensin contemplada en el artculo 5 posee, a nuestro juicio, un evidente carcter de sancin facultativa y accesoria. Posee un carcter de sancin porque es la nica interpretacin lgica al impedimento en el ejercicio de derechos y no de obligaciones. Es facultativa, ya que la Carta no impone la obligatoriedad de la suspensin sino tan slo la posibilidad de adoptarla. El uso del trmino podr estimamos que es inequvoco respecto al carcter facultativo de esta suspensin ordinaria. Finalmente es accesoria, ya que slo puede aplicarse a aquellos estados miembros que estn siendo objeto de las medidas contempladas en el captulo VII de la Carta. El procedimiento establecido para la aplicacin de la suspensin incluye una del Consejo de Seguridad, que por no tratarse de una cuestin de procedimiento requiere el voto favorable de los cinco miembros permanentes, y la aprobacin por la Asamblea General con una mayora. de dos tercios de los miembros presentes y votantes. Sin embargo, para la restitucin de la plena condicin de miembro, la Carta tan slo exige la decisin favorable del Consejo de Seguridad. Hasta el momento presente la Organizacin no ha conocido ningn caso de suspensin ordinaria, a pesar de que en varias ocasiones ha adoptado medidas preventivas o coercitivas contra estados miembros. Por ejemplo, respecto de Irak por su invasin a Kuwait, el Consejo de Seguridad ha adoptado medidas de embargo que no han afectado a la plena condicin de miembro del pas agresor. Por otra parte, y teniendo presente el procedimiento de suspensin, hay que concluir que esta medida nunca podra adoptarse contra un miembro permanente del Consejo de Seguridad que con su veto impedira adoptar la necesaria recomendacin de este rgano. La suspensin cualificada del artculo 19 presenta sustanciales diferencias respecto al supuesto anterior. Segn el texto de la Carta, la suspensin afecta nicamente al derecho de voto en la Asamblea General manteniendo intactos todos los dems derecho del estado miembro. En segundo trmino, esta suspensin nicamente afecta a los pases miembros que se encuentren en mora en el pago de sus cuotas por una cuanta equivalente a dos anualidades. En tercer lugar sta suspensin no expresa ningn procedimiento especfico de adopcin, lo que significa que es automtica. Por ltimo, la suspensin cualificada puede llegar a no adoptarse por decisin
13
expresa de la Asamblea General cuando este rgano llegare a la conclusin de que la mora se debe a circunstancias ajenas a la voluntad de dicho miembro. Esta formulacin resulta suficientemente ambigua para que en la prctica la Asamblea General haya aplicado criterios variables en distintas pocas y respecto de diferentes pases miembros. Un caso significativo se suscit en relacin con los gastos de las actividades operacionales, especficamente de las operaciones de mantenimiento de la paz, ante la negativa de Francia y la URSS a sufragar tales gastos, alegando que no constituan gastos de la Organizacin en el sentido del artculo 17, prrafo 2, y por tanto deban ser sufragados voluntariamente y no con carcter obligatorio. En el Dictamen del TIJ de 1962 se especific claramente que tales gastos constituan gastos de la Organizacin en el sentido del artculo 17, prrafo 2 de la Carta. Los Estados Unidos exigieron la aplicacin de la suspensin prevista en el artculo 19 a los pases morosos en el pago de dichos gastos. Ello provoc en 1964 una crisis, habida cuenta de la importancia de los pases afectados, que oblig a posponer el inicio de la XIX Sesin Ordinaria de la Asamblea General hasta el 1 de diciembre. Esta crisis se super finalmente tras la renuncia de los Estados Unidos a exigir el cumplimiento de la suspensin cualificada en 1965. Por otra parte, la suspensin cualificada no debe equipararse a la ausencia de un miembro de las sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, decidida por este de modo unilateral, o a la abstencin por parte de un miembro. Ambas situaciones estn reconocidas a sensu contrario en el artculo 18, prrafos 2 y 3 de la Carta, cuando se especifica que la mayora de dos tercios, para las cuestiones importantes, y la mayora (simple) se referir a los miembros presentes y votantes. Ello implica, obviamente, admitir que puede haber miembros ausentes o miembros presentes que no voten; ambos no se tomarn en consideracin para el cmputo de las mayoras exigidas en dicho artculo. Por motivos diferentes Bolivia y Sudfrica han recurrido a la ausencia unilateral de las sesiones de la Asamblea General. En el caso de Bolivia la decisin de ausentarse se adopt para evitar la aplicacin de la suspensin cualificada del artculo 19, en varias ocasiones en que incurri en mora del pago de las cuotas. En cambio, Sudfrica decidi ausentarse de la Asamblea General, a partir de 1974, ante el rechazo de las credenciales de los representantes del Gobierno de Pretoria y la recomendacin de la Asamblea General de excluir totalmente a este Estado de las organizaciones y conferencias internacionales auspiciadas por Naciones Unidas. Estas medidas de sancin fueron adoptadas por su poltica de apartheid. La retirada voluntaria de la Organizacin no se encuentra regulada en la Carta. Ello ha suscitado la cuestin, ms terica que real, de saber si un estado miembro podra decidir unilateralmente retirarse de las Naciones Unidas y, en caso afirmativo, qu requisitos seran necesarios para dar validez jurdica a esta decisin. Hoy en da, la doctrina sostiene mayoritariamente la posibilidad de una retirada unilateral de la Organizacin. El nico caso que se ha suscitado fue el de Indonesia que el 20 de enero de 1965 notific su decisin de retirarse de la Organizacin por el momento y debido a las circunstancias actuales. El motivo fue la eleccin de Malasia como miembro del Consejo de Seguridad, pas que no haba sido reconocido por Indonesia. Tras el golpe de Estado que derroc al rgimen de Sukarno, el nuevo gobierno presidido por Suharto notific, en un telegrama del 19 de septiembre de 1966, su decisin de normalizar su participacin en Naciones Unidas. La Asamblea General tom nota de esta decisin y el Presidente de la Asamblea invit a la delegacin indonesia a ocupar su asiento sin ningn procedimiento de admisin. Este suceso difiere del caso de Sudfrica que en ningn momento ha perdido su condicin de miembro de la Organizacin. Finalmente, el artculo 6 establece la posibilidad de expulsin de un miembro que haya violado repetidamente los Principios contenidos en esta Carta. La expulsin constituye la mxima sancin contra un miembro prevista en la Carta. Sin embargo, y al igual que sealbamos para la suspensin ordinaria, esta sancin es tambin facultativa. El nico motivo que puede dar origen a esta sancin es la repetida violacin por un miembro de los principios enunciados en la Carta. Ello
14
es comprensible si se piensa implcitamente que esta repeticin en la violacin de los principios demuestra la falta (le voluntad de cumplir las obligaciones que se exigen a un estado para ser miembro, poniendo en evidencia la incompatibilidad entre la conducta del miembro disidente y 1:1 del resto de la Organizacin. En el procedimiento de expulsin intervienen, en buena lgica, los mismos rganos que en la admisin. Se requiere, por tanto, una recomendacin del Consejo de Seguridad y la aprobacin por la Asamblea General. Hasta la fecha no se ha procedido a la expulsin de ningn miembro debido a las dificultades de lograr la unanimidad de los miembros permanentes para alcanzar la preceptiva recomendacin, junto a la conviccin dominante entre los miembros de la Organizacin de que el principio de universalidad impona una aplicacin restrictiva de esta facultad sancionadora.
5. Estructura orgnica: consideraciones generales.

La estructura orgnica fundamental de las Naciones Unidas viene recogida en el artculo 7 de la Carta. All se establece una distincin entre los rganos principales y los rganos subsidiarlos. Los rganos subsidiarios son creados por los principales a partir de la facultad genrica conferida a stos por el artculo 7, prrafo 2, cuando seala que: se podrn establecer, de acuerdo con las disposiciones de la presente Carta, los rganos subsidiarios que se estimen necesarios; consecuentemente su existencia, composicin y funciones son fruto de un acto normativo interno de la propia Organizacin, ms exactamente de sus rganos principales de los que dependen orgnicamente. Una de las caractersticas ms significativas de la Carta, en relacin con estos rganos principales, es la imperativa coordinacin funcional que establece entre ellos para un gran nmero de materias y cuestiones importantes, por ejemplo, la admisin, suspensin y expulsin de miembros, la eleccin del Secretario y de los magistrados del TIJ, etc., de tal modo que la actuacin de cada rgano principal est condicionada por las iniciativas y controles de o tro(s) rgano(s) principal(es). Es cierto que para algunas materias, la Carta confiere competencias exclusivas a alguno de estos rganos principales, como ocurre con el Consejo de Seguridad para las medidas contempladas en el captulo VII, pero ello no permite sustentar la tesis de una mayor autonoma de tales rganos, ni tampoco equiparar su situacin a la divisin de poderes que impera en los estados. A diferencia de estos supuestos, el funcionamiento de los rganos principales de las Naciones Unidas descansa sobre la base de unos poderes compartidos y plurales. La Carta de las Naciones Unidas especfica como rganos principales los siguientes: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Econmico y Social, el Consejo de Administracin Fiduciaria, la Secretara y el Tribunal Internacional de Justicia (artculo 7, prrafo 1).
6. La Asamblea General.
a) Composicin La Asamblea General est integrada por todos los miembros de la Organizacin. Cada estado miembro est representado por una delegacin que no podr exceder de cinco representantes. Constituye el nico rgano principal sustentado sobre el criterio de participacin universal. b) Competencias. La Asamblea goza de una competencia general establecida en el artculo 10, por la que puede discutir y hacer recomendaciones sobre cualquier asunto o cuestin que estime de inters, incluidos los poderes y funciones de los dems rganos de las Naciones Unidas. Como se puede
15
apreciar, esta competencia general no posee restricciones por razn de la materia, sin . embargo, se encuentra con notables limitaciones en cuanto a su efectividad y procedimiento. En cuanto a su efectividad, la competencia general de la Asamblea no puede rebasar el mbito del debate de los temas o de las recomendaciones a los dems rganos o a los estados miembros careciendo de la capacidad propia de intervencin directa en los asuntos que trata. Desde el punto de vista del procedimiento, y de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 12, prrafo 1 , la Asamblea General no puede entrar a formular recomendaciones sobre aquellas situaciones o controversias que afecten a la paz y seguridad internacionales mientras estn siendo tratadas por el Consejo de Seguridad, salvo que dicho rgano las solicite. No obstante, esta limitacin ha sido mitigada a partir de la Resolucin 377 A (V) de la Asamblea, conocida como Unin pro Paz del 3 de noviembre de 1950. Pero la Asamblea General posee tambin unas importantes competencias especficas distribuidas por la Carta en las siguientes materias: a) Polticas - Consideracin de los principios generales de cooperacin para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. - Consideracin de los principios de desarme y limitacin de armamentos. - Recomendacin de medidas para la solucin pacfica de situaciones cualesquiera que sean y sea cul fuere su origen. - Fomento de la cooperacin poltica internacional. - Control del rgimen de Administracin Fiduciaria en colaboracin con el Consejo de Administracin Fiduciaria. b) Presupuestarias - Fijar las cuotas o contribuciones de los miembros para hacer frente a los gastos de la Organizacin. - Examinar y aprobar el Presupuesto de la Organizacin. - Considerar y aprobar los arreglos financieros y presupuestarios con los organismos especializados. - Examinar y formular recomendaciones a los presupuestos administrativos de los organismos especializados. c) Normativas - Aprobacin de las reformas de la Carta y convocatoria de la Conferencia General de las Naciones Unidas para la revisin de la Carta. - Aprobacin de los acuerdos concertados por el Consejo Econmico y Social con los organismos especializados, y de los acuerdos de Administracin Fiduciaria. - Aprobar su reglamento de rgimen interno. - Impulsar el desarrollo y codificacin del Derecho Internacional. d) Electivas - Eleccin de los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad. - Eleccin de todos los miembros del Consejo Econmico y Social. - Eleccin de los jueces del Tribunal Internacional de Justicia. - Eleccin del Secretario General de la Organizacin. e) Informativas. - Solicitar, recibir y considerar los informes presentados por el Secretario General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Econmico y Social, el Consejo de Administracin Fiduciaria y dems rganos. - Solicitar opiniones consultivas al TIJ sobre cuestiones jurdicas. f) Econmicas, sociales, culturales, educativas y sanitarias. - Fomentar la cooperacin en estos campos.
16
- Hacer efectivos los Derechos Humanos y libertades fundamentales. g) Admitir, suspender o expulsar a los miembros de la Organizacin c) Sistema de votacin El sistema de votacin en la Asamblea General se articula sobre el principio de un voto por cada miembro en condiciones igualitarias. Para la aprobacin de las decisiones en el seno de la Asamblea el artculo 18 distingue entre las cuestiones importantes y las otras cuestiones. Las primeras figuran explcitamente enunciadas en la Carta y son: las recomendaciones referentes a la paz y seguridad internacionales; la eleccin de los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, de todos los del ECOSOC, de los miembros elegibles del Consejo de Administracin Fiduciaria, la admisin, expulsin y suspensin de los miembros de la Organizacin, las cuestiones relativas al rgimen de Administracin Fiduciaria y las cuestiones presupuestarias. Todas estas cuestiones requieren una mayora cualificada de los 2/3 de miembros presentes y votantes. Las restantes cuestiones, entre las que destacan la eleccin del secretario general, de los jueces del TIJ y la determinacin de nuevas categoras de cuestiones importantes, se aprueban por una mayora simple de los miembros presentes y votantes. d) Funcionamiento La Asamblea General funciona en sesiones plenarias y en comisiones. Las sesiones plenarias pueden ser de tres tipos: ordinarias, extraordinarias y extraordinarias de emergencia. Las sesiones ordinarias se celebran una vez al ao y suelen iniciarse, aunque ello no es obligatorio, el tercer martes del mes de septiembre. Las sesiones extraordinarias se celebran cuando las circunstancias internacionales lo requieren y en las fechas decididas por la Asamblea General. La convocatoria de estas sesiones extraordinarias se realiza por el secretario general a peticin del Consejo de Seguridad; de la mayora de los miembros de la Asamblea Genera) o de uno de los miembros, siempre que la mayora de la Asamblea General est de acuerdo. Generalmente estas sesiones extraordinarias se han celebrado para abordar temas que por su importancia y dificultad no podan ser abordados adecuadamente en el breve perodo de d uracin de las sesiones ordinarias, cuya agenda de trabajo se encuentra sobrecargada con las cuestiones habituales. Por ejemplo, en 1985 la Asamblea General celebr una sesin extraordinaria entre el 14 y el 24 de octubre que, con el lema: Las Naciones Unidas por un mundo mejor, conmemor el cuadragsimo aniversario de su creacin y abord los principales retos con los que se enfrentaba la Organizacin en esa etapa. Las sesiones extraordinarias de emergencia constituyen en realidad una modalidad especial de las sesiones extraordinarias establecida por la Resolucin 377 (V) Unin pro Paz, del 3 de noviembre de 1950. En dicha Resolucin se sealaba que si existiendo amenazas para la paz, actos de agresin o ruptura de la paz internacional, el Consejo de S eguridad no pudiese actuar al no alcanzarse en su seno la mayora necesaria entre sus miembros por el veto de alguno de los miembros permanentes, el secretario general podra convocar una reunin urgente de la Asamblea General, en el plazo de veinticuatro horas, a peticin del Consejo de Seguridad o de la mayora de los miembros de la Organizacin. Como podemos observar, las sesiones extraordinarias de emergencia se distinguen de las sesiones extraordinarias contempladas en el artculo 20 de la Carta; en p rimer lugar, por las condiciones que se exigen para su convocatoria, ya que junto a la amenaza contra la paz internacional es necesario que el Consejo de Seguridad se vea incapacitado para tomar decisiones ante semejantes situaciones. En este terreno la citada Resolucin Unin pro Paz mitig de manera importante la limitacin de procedimiento del artculo 12 que mencionbamos en los prrafos anteriores. En segundo trmino, se reduce el perodo que media entre la convocatoria y la celebracin de la sesin a slo veinticuatro horas, plazo de tiempo que podemos considerar muy breve y que resulta acorde con la gravedad de la amenaza que motiva la celebracin de la sesin.
17
En relacin con las Comisiones de la Asamblea General debemos distinguir tres grandes categoras: las Comisiones Principales, las Comisiones de Procedimiento y las Comisiones Permanentes. Las decisiones en todas ellas se adoptan por mayora simple, aunque con posterioridad se someten a la aprobacin definitiva del plenario de la Asamblea General. Las Comisiones Principales estn integradas por un representante de cada uno de los miembros de la Asamblea General, junto con los expertos o asesores. Las seis Comisiones Principales son las siguientes: - Primera Comisin: Comisin Poltica y de Seguridad, incluida la regulacin de armamentos. - Segunda Comisin: Asuntos Econmicos y Financieros. - Tercera Comisin: Asuntos Sociales, Humanitarios y Culturales. - Cuarta Comisin: Asuntos de Administracin Fiduciaria y Descolonizacin. - Quinta Comisin: Asuntos Administrativos y de Presupuesto. - Sexta Comisin: Cuestiones Jurdicas. Las Comisiones de Procedimiento se eligen al comienzo de cada perodo de sesiones, y tienen como -principal funcin intervenir en las cuestiones relativas al procedimiento y funcionamiento de la Asamblea General. Las dos Comisiones de Procedimiento son: - La Comisin General o Mesa de la Asamblea General. Su principal tarea es determinar los temas que debern figurar en la propuesta del programa que, una vez aprobado por la Asamblea, configurar el orden oficial de cuestiones abordadas en las sesiones de la Asamblea. Est formada por el Presidente de la Asamblea, elegido por sta, diecisiete vicepresidentes, los presidentes de las Comisiones Principales y de la Comisin Poltica Especial. - La Comisin de Verificacin de Poderes. Tiene como misin comprobar las credenciales de los representantes de los estados miembros y los integrantes de las delegaciones (consejeros, expertos, etc.), elaborando un informe que debe ser comunicado al secretario general con una semana de antelacin al comienzo de las sesiones. Est formada por nueve miembros nombrados por la Asamblea a propuesta del Presidente. Como seala SEARA, en principio, la verificacin de poderes no equivale al placet del derecho diplomtico, y la Comisin debe limitarse a comprobar que los poderes otorgados a los representantes de los estados miembros renen los requisitos formales sin entrar a resolver sobre la representatividad de los gobiernos que conceden tales poderes. Sin embargo, la Asamblea General s tiene facultad para decidir, de acuerdo o en contra de lo formulado en el informe de la Comisin, la aceptacin o el rechazo de la delegacin de un estado miembro. Sin embargo, disentimos con este autor cuando seala que semejante decisin de la Asamblea sera una evidente violacin del espritu de la Carta. Como ya hemos sealado, en 1974 la Asamblea General rechaz las credenciales de la delegacin de Sudfrica por entender que su Gobierno al practicar la poltica de apartheid, sistemticamente denunciada por las Naciones Unidas, violaba los principios de la Carta. Este caso demuestra que la intervencin de la Asamblea, en relacin con la verificacin de poderes, puede servir, precisamente, para defender el espritu y la letra de la Carta. Las Comisiones Permanentes son numerosas y tienen como finalidad realizar estudios y formular propuestas sobre aquellos temas que, por afectar al funcionamiento interno de la Organizacin o temas de singular importancia internacional, requieren un seguimiento continuado. Entre las ms destacadas podemos mencionar: - La Comisin Poltica Especial creada en 1956 para colaborar con la Primera Comisin de Asuntos Polticos y de Seguridad, debido al creciente nmero de conflictos y la complejidad de las cuestiones vinculadas con la carrera de armamentos. Algunos autores incluyen esta Comisin dentro de las Principales.
18
- La Comisin Consultiva de Cuestiones Administrativas y de Presupuesto. Est formada por doce miembros entre los que debern figurar al menos tres expertos financieros de reconocido prestigio internacional. - La Comisin de Cuotas. Creada para asesorar a la Asamblea sobre la fijacin de las cuotas correspondientes a los distintos miembros de la Organizacin. - La Junta de Auditores. Tiene como funcin la auditoria de las cuentas de las Naciones Unidas, y est compuesta por tres miembros. - El Comit de Pensiones del Personal de las Naciones Unidas. Su tarea consiste en la gestin de las pensiones de los funcionarios de la Organizacin. - La Comisin de Inversiones. Formada por tres miembros, fue constituida por la Resolucin 82 (I) de la Asamblea General. e) rganos subsidiarios. Adems de las referidas comisiones, creadas para colaborar en las tareas ordinarias de la Asamblea General, sta ha ido constituyendo un creciente nmero de rganos subsidiarios para hacer frente a los nuevos problemas internacionales que iban surgiendo y que demandaban soluciones por parte de la Organizacin. En consecuencia, algunos de tales rganos subsidiarios gozan de un carcter permanente, en tanto que otros desaparecieron una vez concluy la situacin que origin su creacin. Merecen conocerse los siguientes: - Comisin de Derecho Internacional. Creada por la Resolucin de la A.G. 174 (II), del 21 de noviembre de 1947, tiene como principal objetivo impulsar el desarrollo del derecho internacional y su codificacin. Sus miembros, elegidos por la A.G., son expertos en Derecho Internacional que representan las diversas civilizaciones y sistemas jurdicos. Los trabajos de la Comisin han sido muy importantes en las siguientes reas: derecho de los tratados, derecho del mar, relaciones e inmunidades diplomticas y consulares, procedimiento arbitral, nacionalidad y extranjera, reconocimiento y sucesin de estados y de gobiernos. - Comisin de Observacin de la Paz. Creada por la Resolucin Unin pro Paz tiene como misin observar e informar sobre el desarrollo de aquellas situaciones que pongan en peligro la paz o la seguridad internacionales. La intervencin de esta Comisin se decide por la mayora de dos tercios de los miembros de la Asamblea General. - Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Creado por la Resolucin de la A. G. 351 (IV), del 29 de noviembre de 1949, su finalidad es entender de cuantas reclamaciones presenten los funcionarios de la Organizacin en relacin con sus contratos; estatuto del personal, etc. - Oficina del Alto Comisionado (le las Naciones Unidas pata los Refugiados (ACNUR). Los , antecedentes histricos de este rgano se encuentran en la Alta Comisara creada en el seno de la Sociedad de Naciones. Durante la Segunda Guerra Mundial la Administracin de Socorro y Rehabilitacin de las Naciones Unidas (UNRRA), creada en 1943, asumi las competencias de ayuda a las poblaciones desplazadas por la guerra. En 1949 la A.G. aprob la creacin de la Oficina del Alto Comisionado, cuyo estatuto fue aprobado el 11 de diciembre de 1950 y permiti el comienzo de las actividades el 1 de enero de 1951, en base a mandatos temporales de 3 5 aos que se han sucedido desde entonces.
19
El Alto Comisionado es elegido por la Asamblea General a propuesta del secretario general; ello le confiere un gran respaldo a sus actuaciones, de las que debe informar anualmente tanto a la A.G. como al Consejo Econmico y Social. La labor humanitaria desempeada por este rgano constituye, a nuestro juicio, una de las pruebas ms claras e irrefutables de la solidaridad internacional auspiciada por la Organizacin de las Naciones Unidas. - Organismo de Obras Pblicas y Socorro a los Refugiados de Palestina en el Oriente Medio (UNRWA). En el marco general del problema de los refugiados, la creacin del Estado de Israel provoc el xodo masivo de palestinos a los pases rabes circundantes, obligando a crear por la Resolucin 302 (IV), del 8 de diciembre de 1949, este organismo. Aunque su duracin es temporal, la persistencia del problema de los refugiados palestinos ha obligado a prorrogarlo por perodos sucesivos hasta la actualidad. - Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD). Fue, creada por la A.G., a instancias de un numeroso grupo de pases subdesarrollados, mediante la Resolucin 1.955 (XIX), del 30 de diciembre de 1964. Consta de una Junta de Comercio y Desarrollo y una Secretara, como rganos permanentes, junto con cuatro comisiones: de productos bsicos, de manufacturas, del comercio invisible y la financiacin vinculada al comercio y del transporte martimo. Las conferencias se celebran peridicamente, destacando la de Santiago de Chile (1972) de la que surgi la Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Estados. - Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Se constituy por la Resolucin 57 (II) de la A.G., del 11 de diciembre de 1946. Ms tarde, en 1953 la A.G. decidi concederle una duracin ilimitada. Est compuesto por la Junta Ejecutiva, cuyos miembros son elegidos por el ECOSOC y se rene una vez al ao, y el Director Ejecutivo, nombrado por e) secretario general de la Organizacin, previa consulta con la Junta Ejecutiva. Su finalidad es la de contribuir mediante la aportacin de fondos y asistencia tcnica a la mejora de las condiciones de vida de los nios y jvenes de los pases subdesarrollados. - Comit Especial encargado de examinar la situacin con respecto a la aplicacin de la Declaracin sobre la concesin de independencia de los pases y pueblos coloniales (Comit de los Veinticuatro). Fue creado con carcter temporal por la Resolucin 1.654 (XVI), del 27 de noviembre de 1961, para conocer de las situaciones afectadas por la Declaracin de Independencia de 1960. La Resolucin 1.806 (XVII), del 14 de diciembre de 1962, aument su nmero de 17 a 24 miembros y le agreg las funciones que hasta entonces haban asumido el Comit Especial para el frica Suroccidental y el Comit Especial para los Territorios Portugueses. Esta misma Resolucin prorrog sus actividades y estableci su nueva denominacin. Junto a estos rganos subsidiarios la Asamblea General ha constituido otros muchos, entre los que figuran: - El Comit Especial sobre Operaciones de Mantenimiento de la Paz. - La Comisin de Desarme. - El Grupo de Expertos sobre las consecuencias econmicas y sociales del Desarme. - El Comit sobre usos pacficos del espacio exterior. - El Comit Cientfico Asesor de las Naciones Unidas. - La Junta de Encuesta y Conciliacin. - El Comit de medidas colectivas. - El Comit Especial sobre el apartheid. - El Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD).
20
- El Fondo de Desarrollo de Capital de las Naciones Unidas. - El Instituto de las NU. para la Formacin e Investigacin (UNITAR). - El Programa de las NU. sobre el Medio Ambiente (PNUMA). - El Comit para la eliminacin de la discriminacin racial. - La Unidad Mixta de Inspeccin. - La Junta Consultiva sobre Polticas y Programas de Informacin de las NU. - La Comisin sobre la soberana permanente sobre los recursos naturales. - El Comit Especial sobre la definicin de la agresin. - El Consejo de Seguridad sobre Derecho Comercial Internacional (UNCITRAL).
7. El Consejo de Seguridad
Es frecuente que los autores definan al Consejo de Seguridad como el rgano ejecutivo o el rgano ms importante de la Organizacin de las Naciones Unidas. Ello se debe a que la Carta atribuye a este rgano la facultad de adoptar medidas preventivas o coercitivas en aras de la garanta de la paz y seguridad internacionales. Sin embargo, la experiencia histrica de las Naciones Unidas muy pronto demostr que esta facultad, al estar condicionada al necesario acuerdo entre las principales potencias mundiales con representacin permanente, quedaba con frecuencia suspendida en su aplicacin como resultado del antagonismo entre los bloques que durante los ltimos cuarenta y cinco aos domin al mundo. CARRILLO ha expresado el verdadero contenido de esta funcin capital atribuida al Consejo de Seguridad en los siguientes trminos: ... En 1945 nadie pensaba que la Organizacin pudiera llevar a cabo sus funciones de preservacin y mantenimiento de la paz al margen de la unanimidad de las grandes potencias. No se trata, como errneamente tantas veces se ha dicho, que el acuerdo entre los grandes se diese como seguro, sino, ms exactamente, de la conciencia de que sin tal acuerdo el sistema de seguridad de las Naciones Unidas no podra funcionar. Junto a esta funcin, la Carta atribuye al Consejo otras actuaciones y competencias deliberantes y normativas que no pueden desconocerse. En este sentido nos parece exagerada la afirmacin de MEDINA cuando seala categricamente que: Mientras que la Asamblea tiene un amplio mbito de competencias, el Consejo de Seguridad restringe su actuacin al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. a) Composicin El Consejo de Seguridad est compuesto, en la actualidad, por quince miembros, distribuidos en cinco miembros permanentes: Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia y Repblica Popular China, junto con diez miembros no permanentes, elegidos por la Asamblea General por un perodo de dos aos. En la eleccin de estos ltimos la A.G. debe tomar en consideracin dos criterios: la contribucin a la paz internacional de los miembros candidatos junto con una representatividad geogrfica equitativa. Los miembros salientes no pueden ser reelegidos en el perodo siguiente, pero s con posterioridad. Inicialmente el artculo 23 de la Carta estableca el nmero de miembros del Consejo de Seguridad en un total de once, los cinco miembros permanentes y seis miembros no permanentes. El proceso de descolonizacin y el paralelo aumento del nmero de miembros de la Organizacin indujo a la Asamblea a aprobar la Resolucin 1.991/A (XVIII), del 17 de diciembre de 1963, por la que se reformaba la composicin de este rgano aumentndose el nmero de miembros no permanentes hasta los diez que posee en la actualidad, al tiempo que fijaba la siguiente distribucin geogrfica: tres de frica, dos de Asia, dos de Amrica Latina, uno de Europa del Este, y dos de Europa Occidental y otros pases. b) Competencias Como sealbamos las principales competencias del Consejo de Seguridad estn destinadas a garantizar el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. El artculo 24
21
seala expresamente que en el ejercicio de estas competencias el Consejo de Seguridad acta en nombre de todos los miembros de la Organizacin. En consecuencia, resulta plenamente coherente que el artculo 25 establezca el carcter obligatorio, para todos los estados miembros, de las decisiones adoptadas por el Consejo. Siguiendo con la distincin establecida por el artculo 1 entre controversias o situaciones susceptibles de provocar un quebrantamiento de la paz, de una parte, y las amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz y actos de agresin, de otra, resulta necesario destacar que el Consejo de Seguridad es el rgano prioritariamente designado por la Carta para establecer cundo un conflicto internacional (controversia, acto de agresin, etc.) pone en peligro la paz o la seguridad internacionales. Como veamos, esta competencia tambin la puede ejercer la Asamblea General, pero tanto el artculo 12 como la Resolucin Unin pro Paz condicionan la intervencin de la Asamblea General en esta materia a la falta de su ejercicio por parte del Consejo. De cualquier modo, ello significa que los estados carecen de esta facultad y, en consecuencia, ni pueden unilateralmente declarar la existencia de este peligro, ni tampoco pueden unilateralmente rechazar la declaracin y las obligaciones que de ella se derivan una vez se ha realizado un pronunciamiento por el Consejo de Seguridad o la Asamblea General. Este planteamiento resulta adecuado en cuanto que las Naciones Unidas, por su alcance universal, representan vlidamente la voluntad colectiva de los estados que integran la comunidad internacional. Tambin supone un avance cualitativo por parte de la Sociedad Internacional, ya que contiene un principio de limitacin de la soberana estatal y, paralelamente, sustenta una primaca de la colectividad internacional para recomendar, e incluso imponer aquellas medidas jurdicas o polticas que la defiendan contra la actuacin abusiva de alguno de sus miembros. La fuerza de las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad en el ejercicio de esta competencia no radica exclusivamente, y nos atreveramos a decir que ni tan siquiera fundamentalmente, en su carcter ms o menos coercitivo, sino en el hecho de que quien las rechaza se enfrenta con la voluntad manifiesta de una colectividad internacional de la que forma parte integrante y de la que no puede aislarse. Ciertamente no han faltado ejemplos de pases que han pretendido desconocer o enfrentar abiertamente la decisin contraria a sus actuaciones, internas o internacionales, de la mayora o la totalidad de la comunidad internacional. El argumento de estos pases siempre se ha intentado escudar en una interpretacin maximalista o absoluta de la soberana estatal. Sin embargo, un estudio histrico detallado nos demuestra que ms all de las prricas victorias alcanzadas por estos pases, a corto o medio plazo, a largo plazo siempre han sucumbido ante el peso de la voluntad colectiva de la Sociedad Internacional opuesta a sus polticas. La historia de la descolonizacin resulta especialmente aleccionadora, pero tambin podramos sealar los casos de la lucha contra el apartheid en Sudfrica o el reconocimiento de los derechos del pueblo palestino. En este ltimo punto la posicin del Estado de Israel ha ido progresivamente debilitndose, no tanto porque se hayan tomado medidas coercitivas contra l, sino porque su poltica respecto de los territorios ocupados y la sistemtica negativa a la negociacin con la OLP ha tenido que enfrentarse con una voluntad cada vez ms amplia y decidida de la comunidad internacional partidaria de encontrar una solucin estable y pacfica a este conflicto. Cuando se trata de controversias internacionales el captulo VI de la Carta establece para su resolucin los mtodos de solucin pacfica de conflictos que aparecen enumerados en el artculo 33, prrafo 1, en los siguientes trminos: Las partes en una controversia... tratarn de buscarle solucin, ante todo, mediante la negociacin, la investigacin, la mediacin, la el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacficos de su eleccin.
22
En cambio, cuando se trata de actos de agresin, amenaza o quebrantamiento de la paz, la Carta contempla en su captulo V II una serie de acciones colectivas de carcter preventivo o coercitivo, cuya decisin corresponde tomar al Consejo de Seguridad. Esta distincin entre las diversas categoras de conflictos no queda limitada al mbito exclusivamente jurdico, sino que afecta a las competencias atribuidas al Consejo de Seguridad, as como a su alcance y limitaciones. Generalizando, podramos decir que mientras en la solucin pacfica de las controversias la Carta introduce un equilibrio entre la voluntad de las partes en la eleccin del mtodo y las competencias d el Consejo, cuando se trate de resolver actos de agresin, quebrantamiento o amenaza a la paz y seguridad internacionales la Carta implanta una clara supremaca de las competencias ejecutivas del Consejo sobre la voluntad de las partes, e incluso sobre la voluntad de terceros estados. Teniendo muy presente esta distincin podemos agrupar las competencias del Consejo de Seguridad en las siguientes categoras: a) Polticas 1. Respecto a las controversias y situaciones susceptibles de dar origen a una controversia internacional. - Conocimiento y/o investigacin de las controversias o de las situaciones que provoquen friccin o puedan dar origen a una controversia internacional, bien por propia iniciativa, a demanda de alguna de las partes, o por peticin de un estado miembro de las Naciones Unidas. - Determinacin de la existencia de controversias o situaciones cuya duracin pongan en peligro la paz y seguridad internacionales. - Recomendacin de los medios de arreglo de controversias que estime ms adecuados, incluidos los medios de solucin pacfica contemplados en el artculo 33. - Promocin del arreglo pacfico de controversias a travs de acuerdos o de organismos regionales. - Accin mediadora entre las partes de una controversia. 2. Respecto de los actos de agresin, quebrantamiento o amenaza de la paz internacional. - Determinacin de la existencia de actos de agresin, quebrantamiento o amenaza de la paz internacional. - Adopcin de medidas provisionales destinadas a evitar el agravamiento del conflicto. En este supuesto las medidas provisionales no debern perjudicar los derechos, las reclamaciones o la posicin de las partes. - Adopcin de medidas coactivas que no impliquen el uso de la fuerza: interrupcin total o parcial de las relaciones econmicas; de las comunicaciones (terrestres, martimas, areas, postales, telegrficas, radioelctricas, o de cualquier otra naturaleza), y ruptura de las relaciones diplomticas. - Adopcin de medidas coactivas que impliquen el uso de la fuerza. En este supuesto las fuerzas areas, navales o terrestres sern aportadas por los estados miembros. - Utilizacin de los acuerdos u organismos regionales para ejecutar las medidas coercitivas acordadas. - Elaboracin de los planes de empleo de la fuerza armada, con la asistencia del Comit de Estado Mayor. 3. Respecto de otras situaciones internacionales. - Elaboracin de planes, que deber someter a los estados miembros para implantar un sistema de regulacin de los armamentos. - Adopcin de medidas o de recomendaciones para la ejecucin de las sentencias del Tribunal Internacional de Justicia. - Ejercicio de todas las funciones atribuidas a los diversos rganos de las Naciones Unidas en aquellos territorios sometidos al rgimen de administracin fiduciaria en los que se haya declarado una zona estratgica.
23
b) Normativas - Concertacin de los convenios especiales entre las Naciones Unidas y sus miembros, tomados individual o colectivamente, que regulan la cuanta y condiciones de las fuerzas destinadas al cumplimiento de las medidas preventivas o coercitivas adoptadas por el Consejo. - Aprobacin de los acuerdos de administracin fiduciaria para los territorios sometidos a este rgimen y en los que se haya declarado una zona estratgica. - Aprobacin del reglamento que regula el funcionamiento interno del Consejo. c) Electivas - Eleccin junto con la Asamblea General, aunque en votaciones separadas, de los miembros del Tribunal Internacional de Justicia. d) Informativas y recomendatorias - Recomendaciones para la admisin, suspensin de derechos o expulsin de un miembro. - Recomendacin para el nombramiento del secretario general. - Peticin de opiniones consultivas al TIJ sobre cuestiones jurdicas. - Realizacin de consultas con aquellos estados, sean o no miembros de las Naciones Unidas, que se vean afectados econmicamente de modo especial por la adopcin de las medidas preventivas o coercitivas decididas por el Consejo de Seguridad. Estas consultas se iniciarn a peticin del Estado afectado y se orientarn a la bsqueda de soluciones para sus problemas econmicos. - Recepcin de informacin de las actividades iniciadas o que estn previstas iniciarse para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales en base a acuerdos o a la participacin en organismos regionales. c) Sistema de votacin El sistema de votacin en el Consejo de Seguridad constituye uno de los temas ms polmicos de las Naciones Unidas. En efecto, ya sealbamos que la existencia de unos miembros permanentes y el sistema de votacin en el Consejo fue una decisin poltica adoptada con anterioridad a la redaccin y aprobacin de la Carta de San Francisco. El artculo 27 de la Carta, tras la enmienda de 1963, seala que cada miembro del Consejo tendr derecho a un voto. Sin embargo, establece una distincin entre las cuestiones de procedimiento, para las que se requiere la mayora favorable de nueve miembros cualesquiera, y las restantes cuestiones que no son de procedimiento para las que el propio artculo seala en su prrafo 3 que: Las decisiones del Consejo sobre todas las dems cuestiones sern tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros, incluidos los votos afirmativos de todos los miembros permanentes. En algunos casos la Carta especifica la exigencia de una mayora de nueve votos cualesquiera. As, por ejemplo, el artculo 10, prrafo 2 del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia seala que para la eleccin de los miembros del Tribunal no se establecer diferencia entre los miembros permanentes y no permanentes del Consejo de Seguridad. Anlogamente, la Carta considera cuestiones de procedimiento: - La decisin para la celebracin de la reunin del Consejo en un lugar fuera de la sede de la Organizacin. - La aprobacin del reglamento interno. - La decisin que faculta a un estado miembro de la Organizacin, sin representacin en el Consejo, a participar con voz, pero sin voto, en la discusin sobre temas que le afectan especialmente. Existen otras cuestiones que la propia Carta seala como cuestiones importantes y cuya aprobacin requiere la mayora favorable de nuevo miembros, incluidos los votos afirmativos de los cinco miembros permanentes. En tales supuestos la doctrina afirma que tales miembros gozan de un voto cualificado o que poseen un derecho de veto, ya que el voto contrario de uno de estos cinco miembros impide que la decisin sea aprobada por el Consejo.
24
En ambos casos no existe dificultad en la calificacin de las cuestiones sometidas a votacin. Ms problemtica resulta la calificacin de aquellas cuestiones que SEARA denomina como cuestiones cuya calificacin es dudosa por no ser expresamente consideradas por la Carta como cuestiones de procedimiento o cuestiones importantes. La ms significativa es la cuestin relativa a la determinacin de la naturaleza importante o de procedimiento de un tema en orden a conocer el sistema de votacin que se le debe aplicar y que se conoce como cuestin preliminar. En este supuesto el reglamento del Consejo concede a su Presidente la facultad de realizar una calificacin previa de la cuestin que, si no es impugnada por ningn miembro del Consejo, determinar el sistema de votacin. No obstante, cualquier miembro del Consejo puede impugnar la calificacin previa realizada por el Presidente, lo que obligar a una votacin para calificar la cuestin como importante o de procedimiento, es decir, suscitar una votacin sobre la cuestin preliminar. Para que una cuestin dudosa sea calificada como cuestin de procedimiento se requiere una votacin siguiendo el sistema de los nueve votos favorables, incluidos los de los cinco miembros permanentes. En otras palabras, los cinco miembros permanentes gozan del derecho de veto en la calificacin de una cuestin como importante o de procedimiento. Si en la calificacin previa una cuestin se haba considerado de procedimiento y en la votacin de la cuestin preliminar, uno de los miembros permanentes ejerce el derecho de veto, ello convierte la cuestin inicial en una cuestin importante exigiendo el sistema de votacin correspondiente, momento en el que ese mismo miembro permanente puede volver a ejercer el derecho de veto para impedir que se adopte una resolucin por el Consejo. Semejante situacin es denominada como el sistema de doble veto. Sin embargo, la interpretacin del artculo 27 realizada por las Naciones Unidas ha sido mucho ms flexible y realista que la pretendida por algunos autores como COLLIARD. En efecto, entendemos que la posicin de COLLIARD resulta excesivamente limitada y formalista cuando seala que: Un miembro permanente que se abstiene en una votacin no emite un voto afirmativo y, por lo tanto, la resolucin adoptada carece, desde el punto de vista jurdico, de valor . Este criterio responde a una interpretacin literal del artculo 27 prrafo 3, sin embargo suscita serias reservas por dos razones. En primer trmino, porque la prctica tanto de la propia Organizacin de las Naciones Unidas como de la comunidad internacional ha reconocido la validez jurdica de aquellas resoluciones del Consejo que se han adoptado con la abstencin de alguno de los miembros permanentes. Pero es que adems cabe realizar una interpretacin ms acorde con lo dispuesto por el propio artculo 27, prrafos 2 y 3, cuando admite qu existan cuestiones para las que basta con una mayora de nueve votos afirmativos sin que entre ellos se encuentre el de los cinco miembros permanentes. Ello es aplicable tanto a las cuestiones de procedimiento como a aquellas decisiones tomadas en virtud del captulo VI y del prrafo 3 del artculo 52 en las que una de las partes es un miembro permanente del Consejo. En este ltimo supuesto su abstencin viene impuesta por la propia Carta. Por tanto, bien sea por imperativo de la Carta o por una interpretacin admitida, la abstencin de un miembro permanente no invalida la decisin adoptada por el Consejo. Ms problemtica resulta la situacin suscitada por la ausencia del Consejo de un miembro permanente. Esta problemtica se plante con motivo de la adopcin de las Resoluciones del 25 de junio de 1950, por las que se declaraba como un acto que constituye un quebrantamiento de la paz, la invasin por tropas de Corea del Norte del territorio de Corea del Sur, y del 27 de ese mismo mes y ao por la que se recomendaba a los estados miembros que concediesen toda la ayuda necesaria a Corea del Sur para repeler el ataque armado. El representante de la URSS estuvo ausente de las reuniones del Consejo en las que se adoptaron ambas Resoluciones siguiendo una poltica, adoptada por la URSS el 13 de enero de 1950, y que mantuvo hasta el 1 de agosto de ese mismo ao, de no asistencia a las reuniones del Consejo como protesta por la presencia de un representante del Gobierno de Taiwn como nico gobierno legtimo de China.
25
Esta poltica de boicot a las sesiones del Consejo no slo violaba lo dispuesto en el artculo 28 de la Carta, sino que se demostr a la larga ms perjudicial que beneficiosa para quien la practic. La principal diferencia de este supuesto respecto de la abstencin radica en que el miembro permanente ausente, aun poseyendo la capacidad jurdica para ejercer su voto carece de la oportunidad para ello, y por tanto, para vetar la decisin adoptada en su ausencia. En cambio, el miembro permanente que se abstiene utiliza su capacidad jurdica y la oportunidad de ejercicio del derecho de voto, precisamente para no votar, y por tanto, para no vetar la decisin con lo que implcitamente acepta el resultado que se derive del ejercicio del voto por los restantes miembros del Consejo. Precisamente en razn de esta diferencia las Resoluciones de 1950 adoptadas en ausencia de la URSS nunca llegaron a sentar un precedente interpretativo de la Carta como ha ocurrido con la abstencin. En ltimo extremo hay que convenir con CARRILLO que: ... El derecho de veto es la garanta que impide que la Organizacin se transforme en una alianza y quede al servicio de uno de los grupos de potencias frente a otro; si liberado del derecho de veto el Consejo de Seguridad decidiese recurrir a una accin coercitiva contra una gran potencia, la consecuencia podra ser el desencadenamiento de una guerra mundial. Y es que en la valoracin del derecho de veto es preciso superar un planteamiento excesivamente formalista de los problemas: ninguna frmula de voto tiene en s misma influencia decisiva, y lo fundamental, como ha sealado Charles de Visscher, es la disposicin de los votantes a actuar en funcin de los fines y propsitos de la Organizacin o, por el contrario, de sus fines particulares. d) Funcionamiento El Consejo es un rgano permanente, o como indica el artculo 28, prrafo 1, ser organizado de modo que pueda funcionar continuamente; ello obliga a todos sus miembros a tener dispuestos a sus representantes en la sede de la Organizacin al objeto de que las sesiones del Consejo puedan convocarse de modo inmediato. Fue precisamente a l violacin de este prrafo del artculo 28 por parte del delegado sovitico en 1950, la que se utiliz como base jurdica para justificar las resoluciones adoptadas en aquella ocasin. Se admite la posibilidad de que el Consejo celebre sus reuniones fuera de la sede de la organizacin, as como la asistencia y participacin sin voto de aquellos estados miembros de la Organizacin que, no perteneciendo al Consejo, sean parte afectada en un conflicto internacional. Al igual que sealbamos para la Asamblea General, la Carta faculta al Consejo de Seguridad a crear cuantos rganos subsidiarios estime necesarios para su funcionamiento. nicamente hay un rgano dependiente del Consejo, cuya creacin viene impuesta por la propia Carta. Se trata del Comit de Estado Mayor cuya composicin y funciones aparecen recogidas en los artculos 45, 46 y 47 de la Carta de San Francisco. Podemos catalogar los rganos subsidiarios del Consejo en las siguientes categoras: Comisiones Principales, Comits Permanentes y Comits Especiales. Comisiones Principales Entre las Comisiones Principales debemos mencionar: el Comit de Estado Mayor y la Comisin de Desarme. Comit de Estado Mayor. Est integrado por los Jefes de Estado Mayor, o sus representantes, de los cinco miembros permanentes del Consejo, y posee como funciones principales: - Asesoramiento y asistencia al Consejo de Seguridad en todas las cuestiones militares relativas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. - Empleo y mando de las fuerzas militares puestas a disposicin del Consejo por los estados miembros. - Regulacin del armamento y, en su caso, del desarme.
26
- Creacin de subcomits regionales previa autorizacin del Consejo y consulta con los organismos regionales existentes. Comisin de Desarme: Fue creada mediante la unificacin de la Comisin de Armamento clsico con la Comisin de Energa Atmica por una Resolucin de la Asamblea General del 14 de enero de 1952, adscribindola plenamente a la autoridad del Consejo. Desde 1958 est integrada por todos los miembros de la Organizacin. No obstante, su tarea ha quedado notablemente limitada por cuanto las negociaciones de control o desarme entre las dos superpotencias se han realizado en foros paralelos a la Organizacin, por ejemplo, Conversaciones SALT, Conferencia de Viena para la reduccin de fuerzas convencionales en Europa, etc. Las Comits Permanentes El carcter permanente de estos rganos es una consecuencia de la necesidad que posee el Consejo de recibir asesoramiento en determinadas materias importantes, sin tener que recurrir a la creacin constante de comisiones especficas. Entre ellos merecen citarse: el Comit de Expertos y la Comisin para la admisin de nuevos miembros. Comit de Expertos. Constituido por una decisin del Consejo de 1946, est formado por asesores de todos los pases miembros del Consejo. Inicialmente se constituy para colaborar en la redaccin del reglamento interno del Consejo, sin embargo, ha mantenido sus funciones asesoras respecto de otros muchos temas, por ejemplo, la elaboracin del Estatuto del Comit de Estado Mayor; especificacin de condiciones en que el Tribunal Internacional de Justicia deba quedar abierto a los pases no miembros de la Organizacin; determinacin de las funciones del Consejo de Seguridad en las zonas estratgicas de los territorios bajo rgimen de fideicomiso, etc. Comisin para la admisin de nuevos miembros. Creada en 1946 se encuentra integrada por representantes de todos los estados miembros del Consejo. Su creacin se debi a la necesidad de contar con un rgano responsable de la elaboracin de las preceptivas recomendaciones del Consejo a la Asamblea General para la admisin de nuevos miembros. Comits Especiales Bajo esta denominacin incluimos dos categoras de rganos. En primer lugar aquellas comisiones temporales creadas para investigar los hechos acaecidos en relacin con un conflicto internacional, con vistas a su posterior informacin a l Consejo. Por ejemplo, la creacin de la Comisin de encuesta sobre los incidentes en la frontera griega; la Comisin de las Naciones Unidas para India y Pakistn; la Comisin de Tregua para Palestina; la Comisin de las Naciones Unidas para Indonesia. En segundo trmino, aquellos comits destinados al estudio de ciertas propuestas de medidas realizadas por alguno de los miembros del Consejo o de los proyectos de resolucin especialmente relevantes. Por ejemplo, la Comisin ad hoc para la cuestin de Espaa, la Comisin ad hoc para la cuestin de Corf.
8. EL Consejo Econmico y Social.

La inclusin de este rgano en la Carta de las Naciones Unidas resultaba plenamente coherente con el propsito de la Organizacin de contribuir a la paz internacional mediante la cooperacin econmica, social, cultural y humanitaria. Semejante tarea deba ser encomendada a un rgano cuyas actividades deban desarrollarse en estrecha dependencia de la Asamblea General y el Consejo de Seguridad. La importancia alcanzada, dentro y fuera de la Organizacin de las Naciones Unidas, ha sido en gran parte una consecuencia involuntaria del escaso desarrollo alcanzado por las iniciativas directas de pacificacin encomendadas al Consejo de Seguridad y a la Asamblea General. Ello ha hecho que las tareas del Consejo en favor de los derechos humanos y del
27
desarrollo econmico y social ocupasen un lugar central en el funcionamiento de las Naciones Unidas, y hayan constituido, casi desde sus orgenes, una de las vertientes ms directamente apreciables por la opinin pblica. a) Composicin Inicialmente el artculo 61 contemplaba un Consejo integrado por dieciocho miembros, elegidos por la Asamblea General por un perodo de tres aos, y renovndose por tercios cada ao. En 1963 la Resolucin 1.991 (XVIII), en cuya parte A se modificaba el nmero de miembros electos del Consejo de Seguridad, ampliaba en su parte B el nmero de miembros del ECOSOC a veintisiete, con objeto de dar una representacin geogrfica ms acorde con el nmero de nuevos pases afro-asiticos que se haban incorporado a las Naciones Unidas como consecuencia de la desconolonizacin. Nuevamente, por la Resolucin 2.847 (XXVI), del 20 de diciembre de 1971, la Asamblea General increment el nmero de miembros del Consejo Econmico y Social a cincuenta y cuatro, distribuidos geopolticamente del modo siguiente: - Catorce estados africanos. - Trece estados de Europa Occidental y otras reas desarrolladas. - Once estados asiticos. - Diez estados latinoamericanos. - Seis estados socialistas y de Europa Oriental. Su mandato posee una duracin de tres aos y se renuevan por grupos de dieciocho pases anualmente, pudiendo ser reelegidos inmediatamente. Aunque no existe una norma escrita que lo imponga, se ha establecido la costumbre de incluir entre los miembros en el Consejo Econmico y Social a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Esta costumbre se ha implantado debido al indudable peso econmico y social que tales estados poseen a escala mundial, y parece una medida muy razonable y eficaz. De cualquier modo el importante nmero de sus miembros, que constituyen casi una tercera parte de todos los de la Organizacin, y su distribucin geopoltica convierten a este rgano en un foro representativo y cualificado para abordar los complejos problemas asociados al desarrollo econmico y social de la Humanidad. b) Competencias En los mbitos especficos de la cooperacin internacional que le son propios, el Consejo Econmico y Social goza de una competencia general para desempear cuantas funciones le sean encomendadas por la propia Carta o por la Asamblea General, as como aquellas destinadas a garantizar el cumplimiento de las Resoluciones de la Asamblea (artculo 66). No obstante, dado el carcter tcnico que este rgano posee, la mayora de sus competencias particulares son de naturaleza informativa o recomendatoria. a) Generales - Realizar recomendaciones a la A.G., a los miembros de la Organizacin y a los organismos especializados sobre los temas de su competencia. - Formular recomendaciones para la promocin de los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluidas las competencias de tramitacin de las comunicaciones y de las denuncias por la violacin de estos derechos. - Coordinacin de las actividades de los organismos especializados de las Naciones Unidas. - Formulacin de proyectos de convencin destinados a su consideracin por la Asamblea General. - Concertacin de acuerdos con los organismos especializados, que debern ser aprobados por la Asamblea General. - Convocatoria de conferencias internacionales sobre materias de su competencia.
28
- Realizacin de arreglos con los organismos especializados con el fin de facilitar la participacin recproca de sus representantes, con voz pero sin voto, en las sesiones del ECOSOC o de tales organismos. - Invitacin a los miembros de las Naciones Unidas a sus deliberaciones. - Creacin de comisiones econmicas, sociales o de derechos humanos, as como cuantos rganos subsidiarios estime necesarios para desempear sus funciones. - Prestar la asistencia y servicios solicitados por el Consejo de Seguridad; los organismos especializados o los propios miembros de las Naciones Unidas, aunque en este ltimo caso requerir la aprobacin de la Asamblea General. b) Informativas y asesoras - Elaboracin, por iniciativa propia, de estudios o informes sobre temas econmicos, sociales, culturales, educativos y sanitarios. - Recabar informes peridicos de las actividades y medidas adoptadas por los organismos especializados o los propios miembros de las Naciones Unidas, para el cumplimiento de las recom endaciones de la Asamblea General y del propio Consejo Econmico y Social, as como trasladar sus observaciones a la Asamblea General. - Elaboracin de los informes solicitados por el Consejo de Seguridad. - Celebracin de consultas con Organizaciones no Gubernamentales. c) Normativas - Elaboracin de su reglamento de funcionamiento interno. c) Sistema de votacin Todos los miembros del Consejo Econmico y Social cuentan con un voto, y las decisiones se adoptarn por la mayora simple de los votos de los miembros presentes y votantes. d) Funcionamiento El reglamento del Consejo Econmico y Social contempla su funcionamiento en sesiones plenarias o en Comisiones. Entre las sesiones plenarias podemos distinguir las sesiones ordinarias, habitualmente dos al ao, celebradas una en Nueva York y la otra en Ginebra, y las sesiones extraordinarias convocadas a solicitud de la mayora de sus miembros. Tomando en consideracin la amplitud de temas en los que el ECOSOC posee competencias, la mayor parte de su trabajo se desarrolla a travs de las Comisiones creadas al amparo del artculo 68 de la Carta. Podemos dividirlas en diferentes categoras: a) Los Comits de Sesin Se constituyen en cada perodo de sesiones para poder abordar los temas de forma especfica. Estn integrados por representantes de la totalidad de miembros del Consejo. Entre estos se encuentran el Comit de Asuntos Econmicos, el Comit de Asuntos Sociales y el Comit Administrativo de Coordinacin, formado por el secretario general y los representantes de los Organismos Especializados. b) Las Comisiones Orgnicas Estn integradas por los miembros elegidos por el Consejo Econmico y Social, salvo en el caso de la Comisin de Estupefacientes, cuyos miembros son designados por los gobiernos. En esta categora podemos mencionar las siguientes: - Comisin de Estadstica. - Comisin de Poblacin. - Comisin de Estupefacientes. - Comisin de Desarrollo Social. - Comisin sobre la Condicin Jurdica y Social de la Mujer. - Comisin de Derechos humanos, de la que depende la subcomisin para la prevencin y proteccin de las minoras.
29
c) Las Comisiones Econmicas Regionales Las diferencias entre las condiciones sociales y econmicas de las distintas regiones del sistema internacional y, paralelamente, la necesidad de arbitrar estudios y programas especficos para resolver los principales problemas de desarrollo impusieron la necesidad de crear unas Comisiones Econmicas de mbito regional. Estn formadas por los miembros de las Naciones Unidas pertenecientes a cada regin junto con aquellos pases que no perteneciendo a la zona poseen importantes intereses econmicos y/o sociales en ella, y que pueden participar con carcter consultivo. Estas Comisiones son las siguientes: - Comisin Econmica para Europa (CEE): incluye a todos los miembros europeos de NN. UU., salvo los microestados (San Marino, Andorra, Liechtenstein, Mnaco) e incluye a Suiza, con carcter consultivo, aunque no es miembro de la ONU. - Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL): es probablemente la ms conocida de estas Comisiones a partir de sus importantes estudios econmicos regionales y la formulacin de la teora de la dependencia. Est integrada por todos los pases del continente americano, junto con Francia, el Reino Unido y Holanda. - Comisin Econmica para frica (CEPA): forman parte de ella todos los pases independientes de frica y algunos otros estados con responsabilidades territoriales en dicho continente. Estos ltimos fueron abandonando su participacin a medida que dejaron de disponer de posesiones como ocurri con Blgica, Francia, Reino Unido o Portugal. Una de las principales funciones de esta Comisin es la de coordinar las actividades desarrolladas por los Organismos Especializados de Naciones Unidas, con el fin de evitar un ptimo aprovechamiento de los recursos humanos y materiales. - Comisin Econmica para Asia y el Pacfico (CEAP): creada en 1947, con sede en Bangkok, incorpora a todos los pases miembros de las Naciones Unidas de Asia y Oceana, excepto los de Oriente Medio, junto con la participacin de pases asociados como Francia, el Reino Unido, los Estados Unidos y la Unin Sovitica. - Comisin Econmica para el Asia Occidental (CEAO): constituida en 1974, con sede en Beirut agrupa a los pases de Oriente Medio, salvo Israel. La permanente conflictividad en la regin junto con la guerra del Lbano han reducido notablemente la eficacia de esta Comisin obligando al traslado de su sede a Bagdad. d) Los Comits Permanentes Creados para colaborar en la resolucin de algunas de las cuestiones que se suscitan en el desempeo de las funciones que han sido conferidas al ECOSOC. Entre ellos se encuentran los siguientes: - Comit del Programa y de la Coordinacin. - Comit de Recursos Naturales. - Comisin de Empresas Transnacionales. - Comisin de Asentamientos Humanos. - Comit de Organizaciones no Gubernamentales. - Comit de Negociacin con los Organismos Intergubernamentales. El Consejo Econmico y Social constituye el rgano de articulacin de las Naciones Unidas, tanto con los denominados Organismos Especializados como respecto de numerosas Organizaciones no Gubernamentales. Este complejo entramado de organizaciones vinculadas a los rganos principales de las Naciones Unidas configura lo que se conoce como el Sistema de las Naciones Unidas. En virtud de los vnculos establecidos con los estados y las organizaciones
30
internacionales, las Naciones Unidas han adquirido una posicin en la Sociedad Internacional mucho ms significativa de la contemplada inicialmente por la Carta. Adems, la importante tarea desarrollada en cuestiones como la promocin y proteccin de los derechos humanos a escala universal; el desarrollo econmico y social, la cooperacin humanitaria, etc., lo han convertido en uno de los rganos ms activos de la Organizacin.
9. El Consejo de Administracin Fiduciaria.

El Consejo de Administracin Fiduciaria constituye, curiosamente, uno de los rganos que, gozando de una gran importancia en el momento de la constitucin de la Naciones Unidas, ha ido perdiendo su protagonismo y funcionalidad a medida que se consumaba el proceso descolonizador. La creacin de este rgano en el marco de las Naciones Unidas hay que situarlo en relacin con la filosofa descolonizadora que alienta el espritu de la Carta, junto con la necesidad de asumir las consecuencias derivadas del rgimen de mandatos instaurado por la Sociedad de Naciones. Dicho rgimen pretenda garantizar un control internacional de las competencias y poderes atribuidos a las potencias mandatarias para que facilitasen el desarrollo econmico, social y poltico de los territorios bajo mandato, y lograr as su independencia de una forma rpida, estable y pacfica. Se establecieron tres categoras de territorios bajo mandato designadas con las letras A, B y C. Los territorios del tipo A eran aquellos cuyas poblaciones estaban en situacin prxima a su independencia y autogobierno. En esta categora se incluyeron territorios del Imperio Turco existentes en Oriente Medio. Las potencias mandatarias fueron el Reino Unido que obtuvo el mandato de Palestina, Transjordania e Irak y Francia, cuyo mandato se estableci en Siria y Lbano. Los territorios de la clase B lo constituan aquellos cuyas poblaciones gozaban de un escaso desarrollo poltico, econmico y cultural que haca inviable, durante un amplio perodo de tiempo, su independencia. La mayora de las antiguas colonias alemanas en frica fueron incluidas en esta categora. Comprendan los territorios de Camern y Togolandia, el frica Oriental alemana y el pequeo territorio de Ruanda-Urundi. Como potencias mandatarias se nombraron a Gran Bretaa, Francia, Blgica y la Unin Sudafricana, adscribindoseles los territorios segn el arbitrario criterio de limitacin fronteriza con las colonias de tales potencias. Finalmente, los mandatos del tipo C comprendan las ex colonias alemanas en el Pacfico y el frica sudoccidental, territorios que por su dispersin geogrfica, escasa poblacin e nfimo grado de desarrollo no podan sustentar serias expectativas de independencia. Como potencias mandatarias se nombraron a Japn, para las islas del Pacifico al norte del Ecuador; Nueva Zelanda, Australia y Gran Bretaa, para las islas del Pacfico al Sur del Ecuador, y la Unin Sudafricana para el frica sudoccidental. a) Los territorios no autnomos y el Rgimen Internacional de Administracin Fiduciaria. El escaso xito funcional de la Sociedad de Naciones, unido a los efectos de la Segunda Guerra Mundial, dej una herencia de territorios y poblaciones en proceso de descolonizacin que las Naciones Unidas asumieron mediante el establecimiento de un Rgimen Internacional de Administracin Fiduciaria, cuya regulacin jurdica aparece recogida en la Carta de San Francisco en sus captulos XII y XIII. Las competencias relativas a este rgimen en el marco de la ONU fueron conferidas al Consejo de Administracin Fiduciaria bajo el control y la supervisin de la Asamblea General, y excepcionalmente, del Consejo de Seguridad. Como sealbamos, la Carta naci c on una vocacin netamente descolonizadora, no resulta sorprendente que al abordar las cuestiones relativas a los territorios que todava no haban alcanzado su independencia formulase en su captulo XI (artculos 73 y 74) una Declaracin
31
relativa a los territorios no autnomos, cuya validez se extiende tanto a las colonias como a aquellos territorios que quedan amparados por el nuevo Rgimen Internacional de Administracin Fiduciaria. En esta declaracin se formulan como principios bsicos de las relaciones entre los territorios no autnomos y sus potencias administradoras, los siguientes: a) El reconocimiento de los intereses de los habitantes de estos territorios por encima de todo. b) La promocin del bienestar de los habitantes de los territorios autnomos. c) La aplicacin del principio de buena vecindad. Todos estos principios deban aplicarse con un criterio no discriminatorio respecto de los propios territorios de las metrpolis. Como garanta de estos principios se establecan una serie de obligaciones entre las que destacaba la especificada en el apartado e) del artculo 73, por la que las potencias metropolitanas se comprometan a transmitir regularmente al secretario general, a ttulo informativo y dentro de los lmites que la seguridad y consideraciones de orden constitucional requieran, la informacin estadstica y de cualquier otra naturaleza tcnica que verse sobre las condiciones econmicas, sociales y educativas de los territorios, por los cuales son respectivamente responsables, que no sean los territorios a que se refieren los captulos XII y XIII de esta Carta. De este modo, el captulo XI instauraba un sistema de control informativo sobre los aspectos no estrictamente polticos de las relaciones entre las colonias y las metrpolis. Ciertamente este control de las Naciones Unidas era menos estricto que el contemplado para los territorios bajo fideicomiso, pero en la medida en que implantaba unas obligaciones para las potencias colonizadoras destinadas a proteger y facilitar el trnsito hacia la independencia de sus colonias, significaba tambin un avance respecto del sistema instaurado por la Sociedad de Naciones. De hecho, el sistema de proteccin jurdica de las colonias contemplado en el captulo XI se aplic a un nmero de territorios sustancialmente superior al de los afectados por el Rgimen Internacional de Administracin Fiduciaria. En efecto, mientras el nmero total de territorios fideicomi6dos fue de 11, excluido el caso de frica Sudoccidental (Namibia) por las peculiaridades histricas que gener la decisin de la Unin Sudafricana de no someterla al rgimen de fideicomiso, para perpetuar el rgimen de mandato, ya en 1946 un total de 8 pases miembros de las Naciones Unidas (Australia, Blgica, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Nueva Zelanda, los Pases Bajos y el Reino Unido) haban elaborado una relacin de 74 territorios no autnomos bajo su administracin respecto de los que- se comprometieron a remitir informes peridicos a las Naciones Unidas. Entre 1946 y 1959 alcanzaron su independencia un total de 8 de estos territorios. Por su parte, Espaa, que ingres en las Naciones Unidas en 1955, asumi el compromiso de remitir informes sobre sus territorios no autnomos a partir de 1961. El Rgimen Internacional de Administracin Fiduciaria se implanta como un medio privilegiado destinado a propiciar la independencia de los territorios coloniales. A diferencia del rgimen jurdico introducido por el captulo XI, en el que se intentaban compatibilizar los intereses de los territorios no autnomos con los de las potencias administradoras, la Administracin Fiduciaria descansa sobre el principio de que los intereses y el bienestar de los habitantes de los territorios fideicomitidos constituyen un bien jurdica y polticamente superior a los intereses o derechos alegados por las potencias administradoras. En consecuencia, estas potencias no slo asumen una serie de obligaciones respecto a los territorios y poblaciones administradas, sino que su responsabilidad en el ejercicio de las competencias que les son atribuidas se supedita expresamente a la autoridad de la ONU. Dado que el fideicomiso, al igual que lo fue el mandato, es un rgimen cuya finalidad es la de facilitar el proceso de evolucin pacfica hacia la autonoma o independencia de las poblaciones afectadas, la Carta lo contempla como un rgimen con carcter temporal, que en ningn caso podr aplicarse a los estados miembros de la ONU.
32
El rgimen de administracin fiduciaria se puede aplicar, segn lo dispone el artculo 77, a tres categoras de territorios: 1. A los territorios bajo mandato en el momento de aprobarse la Carta. En esta categora se incorporan al sistema de Administracin Fiduciaria los territorios africanos bajo mandato del tipo B, junto con las islas del Sur del Pacfico pertenecientes a la categora C. 2. A los territorios que, como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial, fueron segregados de las potencias enemigas. En esta situacin se hallaron las islas del Pacfico al Norte del Ecuador que, con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, haban quedado bajo mandato de Japn y las antiguas colonias italianas de Somalia y Libia, puesto que Eritrea se mantuvo como colonia italiana hasta su incorporacin a Etiopa en 1954. 3. A los territorios que siendo a dministrados por un estado decidiese voluntariamente colocarlos bajo fideicomiso. De todos modos el establecimiento del rgimen de fideicomiso no era automtico, pues requera, de conformidad con el prrafo 2 del mismo artculo 77 y de los artculos 79 y 8 1, la conclusin de un acuerdo particular en el que figurasen las condiciones de administracin fiduciaria del territorio, as como la autoridad que deba ejercerla. Especial significacin posee lo dispuesto en el artculo 82 de la Carta en el que se regula la administracin de las denominadas zonas estratgicas. Estas zonas estratgicas son territorios fideicomitidos o partes de stos, que por su importancia para la seguridad internacional son sometidos a un status especial dentro del rgimen de fideicomiso, cuya supervisin y control es competencia directa del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En 1947 el Consejo de Seguridad declar como zona estratgica las Islas Marshall, Marianas, excepto Guam, y Carolinas, antiguos mandatos del Japn, y conceda su administracin a Estados Unidos. En la actualidad, son los nicos territorios que todava subsisten bajo administracin fiduciaria. El resultado de la aplicacin del Rgimen Internacional de Administracin Fiduciaria y de la actividad desplegada por los rganos de las Naciones Unidas, encargados de su control, ha sido, sin duda, muy positivo, ya que salvo las Islas del Pacfico todos los dems territorios alcanzaron su independencia. Este resultado podemos sintetizarlo en el siguiente cuadro:
33
Territorio Fideicomitido Togo (parte) Togo (parte) Camern (parte)
Potencia Administradora Gran Bretaa Francia Gran Bretaa
Nombre y fecha de Independencia Ghana (1957) Togo (1960) Norte: Nigeria (1961) Sur; Rep. Camern (1961)
Camern (parte) Somalia Tanganika Ruanda-Urundi Samoa Occidental Nauru
Francia Italia Gran Bretaa Blgica Nueva Zelanda Australia Nueva Zelanda Gran Bretaa Australia
Rep. Camern (1961) Somalia (1960) Tanganika (1961) Ruanda (1962) Burundi (1962) Samoa (1962) Nauru (1968)
Nueva Guinea Islas Marshall Islas Marianas Islas Carolinas
Papua - Nueva Guinea (1975)
Estados Unidos
b) Composicin del CAF. La composicin y el nmero de miembros del Consejo de Administracin Fiduciaria tena que ser variable, por la propia naturaleza del rgimen de Administracin Fiduciaria. As se recoge en el artculo 86 de la Carta, que contempla tres categoras de miembros junto con la relacin que debe existir entre el nmero de miembros de cada categora. En primer trmino se encuentran aquellos miembros que administran territorios Fideicomitidos. Un segundo grupo lo constituyen los miembros permanentes del Consejo de Seguridad que no administren territorios fideicomitidos. Ntese que en esta segunda categora slo se encontraban inicialmente la Unin Sovitica y China. Finalmente, se hallaban los miembros elegidos por la Asamblea General por periodos de tres aos. Tanto las potencias administradoras como los miembros permanentes del Consejo de Seguridad tienen asegurada su participacin en el CAF. No ocurre lo mismo con los miembros electos, ya qu su participacin viene condicionada al criterio de que debe existir el mismo nmero de miembros no administradores de territorios fideicomitidos que de potencias administradoras. Naturalmente, a medida que tales territorios fueron accediendo a la independencia el nmero de potencias administradoras fue reducindose y con ellas tambin, el nmero de miembros elegidos por la Asamblea General, hasta llegar a la situacin actual en que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que no poseen responsabilidades directas sobre territorios fideicomitidos, supera a los Estados Unidos, nica potencia administradora que queda, y consiguientemente, han desaparecido tambin los miembros electos. Este complicado sistema responda a la filosofa de que el xito en el funcionamiento del sistema de Administracin Fiduciaria requera la cooperacin de las potencias administradoras y la garanta de las grandes potencias mundiales. Junto a ellas la participacin de estados miembros elegidos por la Asamblea General poda contribuir a alcanzar un equilibrio que facilitase la efectiva proteccin de los intereses y derechos de los territorios fideicomitidos por las Naciones Unidas, rompiendo el oligopolio de las grandes potencias.
34
Por otra parte, hay que reconocer que un rgano compuesto exclusivamente por miembros elegidos por la Asamblea General hubiese tenido escaso xito para inducir al cumplimiento de las obligaciones del Rgimen Internacional de Administracin Fiduciaria a aquellas grandes potencias mundiales que, como Francia o el Reino Unido, tenan responsabilidades en la mayora de los territorios no autnomos. Aunque la Carta, a diferencia de otros rganos de las Naciones Unidas, no confiere expresamente al Consejo de Administracin Fiduciaria la posibilidad de crear rganos subsidiarios, no obstante estos se han creado al amparo del reglamento del C AF Entre estos rganos se pueden mencionar la Comisin Permanente sobre Uniones Administrativas, la Comisin Permanente sobre Peticiones o la Comisin para el Desarrollo Econmico Rural. c) Competencias Las principales competencias que la Carta atribuye al Consejo de Administracin Fiduciaria son las siguientes: - Elaborar su reglamento de rgimen interno. - Examinar los informes anuales presentados por las potencias administradoras. - Recibir y estudiar las quejas o peticiones formuladas por los habitantes de los territorios fideicomitidos o por terceros pases. - Realizar visitas peridicas a los territorios fideicomitidos en las fechas concertadas con las potencias administradoras. - Formular cuestionarios y realizar estudios para conocer los avances polticos, econmicos, sociales y educativos de los pueblos bajo administracin fiduciaria. - Recabar la colaboracin del Consejo Econmico y Social y de los Organismos Especializados para contribuir a mejorar las condiciones de los territorios fideicomitidos. - Colaborar con la Asamblea General y con el Consejo de Seguridad en el desempeo de las funciones que la Carta les atribuye para la aplicacin del Rgimen Internacional de Administracin Fiduciaria. - Cuantas medidas adicionales le sean atribuidas en los Acuerdos de Administracin Fiduciaria. d) Sistema de votacin La decisiones del CAF. se adoptan por la mayora simple de los miembros presentes y votantes, y de acuerdo con el principio de igualdad de voto entre todos sus miembros. e) Funcionamiento El Consejo de Administracin Fiduciaria celebra sesiones ordinarias dos veces al ao, una, en enero, y la otra, en junio, segn lo establecido en su reglamento. La imprecisa redaccin del artculo 90, prrafo 2, ha permitido la introduccin reglamentaria de las sesiones extraordinarias en los casos en que sea necesario, por decisin del propio Consejo, de la Asamblea General, del Consejo de Seguridad, del Consejo Econmico y Social o por peticin de la mayora de los miembros del CAF.
10. El Tribunal Internacional de Justicia

La Carta establece que el Tribunal Internacional de Justicia constituye el rgano judicial de las Naciones Unidas. Su composicin, competencias y funcionamiento aparecen recogidos en el captulo XIV de la Carta y en el Estatuto anexo que, como ya hemos sealado, forma parte integra de la misma. La creacin de este rgano encuentra su precedente en el Tribunal Permanente de Justicia Internacional de la Sociedad de Naciones, cuya importante tarea en la resolucin de litigios durante el perodo de entreguerras es unnimemente reconocida por la doctrina. El propio artculo 92 de la Carta reconoce expresamente que el Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia est basado en el de su antecesor de la Sociedad de Naciones.
35
a) El Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia El estatuto es un extenso texto que consta de 70 artculos, divididos en cinco captulos, en el que se regula la organizacin (artculos 2 a 33), la competencia (artculos 34 ,1 s8), el procedimiento (artculos 39 a 64), las opiniones consultivas (artculos 65 a 68) y su propia reforma (artculos 69 y 70). Son partes del Estatuto todos los estados miembros de las Naciones Unidas, pues, como ya hemos visto, para acceder a esta condicin uno de los requisitos consiste en la aceptacin de la Carta, incluido el Estatuto. Adems, el artculo 93, prrafo 2, abre la posibilidad de que sean parte del Estatuto aquellos estados que sin ser miembros de la ONU lo soliciten, siempre y cuando lo recomiende el Consejo de Seguridad y lo apruebe la Asamblea General. En esta situacin se encuentran Suiza, Liechtenstein y la Repblica de San Marino.Conviene sealar que para este ltimo supuesto la Carta adopta un procedimiento similar al establecido para la admisin de nuevos miembros, si bien en este caso con la nica finalidad de incorporar al funcionamiento del Tribunal Internacional de Justicia a los pases que no son miembros de las Naciones Unidas. La filosofa que subyace a este planteamiento es muy sencilla. Se trata de lograr la mayor universalidad posible en la competencia y funcionamiento del Tribunal con el fin de fortalecer su actuacin y de robustecer su eficacia como rgano de solucin de conflictos y controversias. Habida cuenta del carcter restringido en la composicin inicial de las Naciones Unidas se comprende este afn por abrir el acceso al Estatuto s in condicionarlo a la membresa de la Organizacin. b) Composicin El Tribunal est formado por quince miembros, sin que pueda haber dos de la misma nacionalidad, elegidos por la Asamblea General y el Consejo de Seguridad en votaciones independientes. El cargo se ejerce por un perodo de nueve aos y los magistrados son susceptibles de reeleccin. El sistema de eleccin es extraordinariamente complejo y se inicia con la elaboracin de una lista de candidatos propuesta por los grupos nacionales del Tribunal Permanente de Arbitraje, por los grupos nacionales designados por los gobiernos de los estados miembros de Naciones Unidas que no estn representados en el Tribunal Permanente de Arbitraje y, en las condiciones fijadas por la Asamblea General a recomendacin del Consejo de Seguridad, por los estados partes en el Estatuto que no sean miembros de Naciones Unidas. Para ser candidato el Estatuto exige, adems de ser propuestos, ciertos requisitos personales y profesionales: debern ser personas que gocen de alta consideracin moral y que estn capacitados para el ejercicio de las ms altas funciones judiciales en sus respectivos pases o bien sean jurisconsultos de reconocida competencia en el campo del derecho internacional. Los candidatos que obtengan una mayora absoluta de votos en la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, se convierten en magistrados del Tribunal. Si despus de tres elecciones sucesivas todava quedase alguna plaza vacante se constituir, a peticin de la Asamblea General o del Consejo de Seguridad, una Comisin Conjunta integrada por tres miembros nombrados por la Asamblea General, y otros tres nombrados por el Consejo de Seguridad que deber proceder a la eleccin, por mayora absoluta de votos, de un candidato para cada plaza vacante. Esta Comisin goza de la facultad de proponer por unanimidad nuevos candidatos que no figurasen en la lista. En el supuesto de que la Comisin Conjunta no lograra ponerse de acuerdo en la eleccin de candidatos para cubrir todas las plazas vacantes, sern los Magistrados electos los que decidirn, en el plazo sealado por el Consejo de Seguridad, los candidatos que debern ocuparlas de entre aquellos que hubiesen obtenido votos en la Asamblea General o el Consejo de
36
Seguridad. Si se produjese un empate entre dos candidatos, en este ltimo supuesto, se resolvera por el voto de calidad del magistrado electo de mayor edad. Todo este complicado procedimiento de nombramiento de los miembros del Tribunal Internacional de Justicia est destinado a alcanzar el mayor respaldo institucional posible que garantice la solvencia profesional y la imparcialidad de los magistrados y con ellos del propio Tribunal. Ello se complementa con la independencia que adquieren y que se les exige a los Magistrado tras su nombramiento. En este sentido los artculos 2 y 16 al 20 del Estatuto son incontrovertibles. As, los magistrados no podrn desempear funciones polticas, administrativas, de agentes, consejeros, abogados, ni dedicarse a ninguna otra ocupacin de carcter profesional (artculo 16). Estas limitaciones establecidas durante el ejercicio del cargo de magistrado encuentran su correspondencia en los derechos que se les atribuyen. En efecto, los magistrados no pueden ser separados de sus cargos, salvo que, por decisin unnime de los dems miembros del Tribunal, no renan los requisitos exigidos por su nombramiento. Tambin gozarn de los privilegios e inmunidades diplomticas en el ejercicio de sus funciones. Su retribucin econmica ser determinada por la Asamblea General, y en ningn caso podr ser reducida durante el perodo del cargo. Estos sueldos estarn exentos de cualquier tipo de imposicin fiscal. c) Competencias La Carta y el Estatuto atribuyen al Tribunal dos tipos de competencias netamente diferenciadas: la competencia contenciosa y la competencia consultiva. La competencia contenciosa tiene por finalidad juzgar sobre las controversias surgidas entre estados. Resulta oportuno reiterar que esta funcin judicial de solucin pacfica de controversias slo es aplicable a las relaciones entre estados (artculo 34,1 del Estatuto). No podrn recurrir a ella ni las Organizaciones Intergubernamentales, ni otros sujetos de derecho internacional de carcter no estatal (Movimientos de Liberacin, ONG, individuos, etc.). Se ha debatido mucho por la doctrina las razones y consecuencias del carcter facultativo de la jurisdiccin del Tribunal, especialmente en relacin con el artculo 36, prrafo 3, de la Carta. Como ha sealado JIMENEZ DE ARECHAGA, fue la oposicin de las grandes potencias en la Conferencia de San Francisco, contrarias a ver condicionada su hegemona internacional, la que impidi que se adoptase la propuesta de imponer obligatoriamente la jurisdiccin del Tribunal. Sin embargo, tambin dejaron abierta la posibilidad de que la obligatoriedad jurisdiccional del Tribunal se estableciese en otros Tratados Internacionales o de que los propios estados se autoimpusieran dicha obligacin. De este modo el Tribunal ejercer la competencia contenciosa, segn tres supuestos distintos: 1. Cuando las partes convienen voluntariamente en someter un asunto concreto a la competencia judicial del Tribunal. En este caso lo normal es llegar a un acuerdo entre las partes, al que se le denominar compromiso, y que slo ser aplicable al asunto sometido a la jurisdiccin del Tribunal. 2. Cuando la jurisdiccin del Tribunal se establece en algn tratado internacional, incluida, claro est, la Carta de las Naciones Unidas. 3. Cuando los estados parte de una controversia han reconocido como obligatoria la jurisdiccin del Tribunal mediante una declaracin previa y unilateral. En este supuesto cada Estado puede obligarse segn tres situaciones diferentes: a) De forma incondicional. b) Bajo la condicin de reciprocidad, es decir, a condicin de que la otra parte tambin acepte la jurisdiccin del Tribunal. c) Bajo-condicin temporalmente determinada, es decir, que el reconocimiento de la obligatoriedad de la jurisdiccin del Tribunal posee un perodo de validez cierto y determinado.
37
El Tribunal debe juzgar conforme al derecho internacional y sus sentencias poseen un carcter obligatorio para las partes litigantes. Estas sentencias son definitivas e inapelables y su interpretacin es competencia exclusiva del propio Tribunal. Como ya sealamos con anterioridad, la responsabilidad de velar por el cumplimiento de las sentencias del Tribunal, y llegado el caso imponer su ejecucin, le corresponde al Consejo de Seguridad (artculo 94). Las sentencias del Tribunal debern ser motivadas y mencionarn los nombres de los magistrados que hayan tomado parte en ella. Todo magistrado tiene derecho a incorporar a la sentencia su opinin disidente. La competencia consultiva que posee el Tribunal Internacional de Justicia figura regulada en el artculo 96 de la Carta, y en el captulo IV del Estatuto (artculos 65 a 68). Esta competencia consultiva se extiende a cualquier cuestin jurdica lo que significa que el Tribunal no puede pronunciarse ms que sobre los aspectos jurdicos de los temas sometidos a consulta, evitando pronunciarse sobre los aspectos polticos, econmicos, tcnicos, etc. Las opiniones consultivas emitidas por el Tribunal debern ajustarse al Derecho Internacional. La Asamblea General y el Consejo de Seguridad son los nicos rganos de las Naciones Unidas que gozan de una capacidad genrica y directa para solicitar opiniones consultivas del Tribunal. El artculo 96 atribuye tambin esta capacidad a los restantes rganos de las Naciones Unidas (ECOSOC, CAF, Comisin Interina de la Asamblea General, etc.) y a los organismos especializados (excluyendo a la Unin Postal Universal); sin embargo, en ambos casos esta capacidad se encuentra limitada a las cuestiones jurdicas relacionadas con sus actividades, y slo se puede ejercer previa autorizacin de la Asamblea General. Como podemos apreciar, el mbito de competencia del Tribunal Internacional de Justicia, en relacin con su competencia consultiva, sigue siendo muy amplio por razn de la materia, pero queda extraordinariamente restringido en cuanto a los sujetos al excluir a los estados, incluso a los estados miembros de las Naciones Unidas, que gozan, en cambio, del derecho a recibir notificacin de las demandas de opinin consultiva y a presentar exposiciones, escritas u orales, sobre el asunto planteado. Las opiniones consultivas formuladas por el Tribunal Internacional de Justicia carecen de obligatoriedad; no obstante y teniendo presente la importancia del rgano de Naciones Unidas que la emite, su alcance y consecuencias jurdicas no pueden ser ignoradas, ya que por la va del artculo 38 del Estatuto tales opiniones pueden pasar a formar de los criterios del Derecho Internacional que el propio Tribunal deber aplicar en sus sentencias. Junto a estas competencias, el artculo 30 del Estatuto confiere al Tribunal una competencia normativa. De acuerdo con ella, el Tribunal est obligado a elaborar un reglamento que especifique la forma de ejercicio de sus funciones y las reglas de procedimiento ante el Tribunal, que no se encuentran recogidas expresamente en el propio Estatuto. d) Funcionamiento y sistema de votacin El artculo 25, prrafo 1, del Estatuto establece que salvo lo que expresamente disponga en contrario este Estatuto, la Corte ejercer sus funciones en sesin plenaria. Se considera que el Tribunal se ha constituido en sesin plenaria cuando existe un mnimo de nueve magistrados. Las deliberaciones del Tribunal sern secretas y sus decisiones se adoptarn por la mayora de votos de los magistrados presentes. El Presidente del Tribunal gozar de voto de calidad para los casos de empate. Junto al supuesto ordinario de funcionamiento en sesin plenaria, el Estatuto admite que bajo ciertas circunstancias de urgencia o para determinadas materias, el Tribunal desempee sus funciones mediante la constitucin de una o ms salas. La composicin de estas salas suele ser de tres o cinco magistrados, aunque es potestad del Tribunal determinar su nmero. Las
38
sentencias dictadas por una sala se considerarn a todos los efectos sentencias del propio Tribunal. El Estatuto menciona expresamente ciertos supuestos en los que el Tribunal podr actuar a travs de salas. Estos supuestos comprenden: a) Los supuestos en los que las partes solicitan resolver sumariamente un asunto, en cuyo caso la sala constar de cinco magistrados. b) Los supuestos en los que el asunto sometido al Tribunal trate de litigios de trabajo o relativos al trnsito y las comunicaciones, en cuyo caso la sala constar de tres o ms magistrados. Por ltimo, aunque la sede del Tribunal Internacional de Justicia se encuentra en La Haya, est facultado para que las salas celebren sus sesiones en cualquier otro lugar.
11. La Secretara de las Naciones Unidas.

La Secretara constituye el ltimo de los rganos p rincipales de las Naciones Unidas citados en el artculo 7 de la Carta. Dada la importancia y el protagonismo alcanzado en los medios de comunicacin por la figura del Secretario General, es frecuente que se identifique a este rgano con su mximo representante. No obstante, semejante identidad oculta el verdadero entramado orgnico y la plyade de funcionarios que forman parte de la Secretara, y sin cuyo trabajo sera imposible que el Secretario General pudiese desempear eficazmente las funciones que le son encomendadas. En este contexto, sera injusto y cientficamente incorrecto desconocer que una gran parte de los xitos y las aportaciones que convierten a las Naciones Unidas en una organizacin insustituible d la Sociedad Internacional actual, son el fruto del esfuerzo y dedicacin que han demostrado los sucesivos Secretarios Generales. a) Composicin La Secretara est formada por el Secretario General, que es el ms alto funcionario administrativo de la Organizacin (artculo 97), y por el resto del personal al servicio de las Naciones Unidas. El Secretario General El Secretario General es nombrado por la Asamblea General, previa recomendacin del Consejo de Seguridad. Su mandato posee una duracin de cinco aos y es susceptible de reeleccin. En su condicin de funcionario internacional, al servicio de las Naciones Unidas, el Secretario General est obligado a desempear sus funciones con absoluta independencia de cualquier Gobierno o autoridad ajena a la propia Organizacin. Esta obligacin se corresponde con el compromiso que asumen los estados miembros de respetar la independencia y el carcter exclusivamente internacional del Secretario General, evitando cualquier intento de influir en l. Al margen de esta referencia al carcter internacional e independiente del Secretario General, la Carta no menciona ningn requisito personal o profesional para que un candidato pueda ser nombrado para este cargo. Desde la creacin de las Naciones Unidas han ocupado el cargo de Secretario General cinco destacadas personalidades que, cronolgicamente, han sido: TRYGVE LIE (Noruego): 1946-1952. DAG HAMMARSKJLD (Sueco): 1953-1961. Muerto en accidente areo en el desempeo de su cargo. U THANT (Birmano): 1962-1972. KURT WALDHEIM (Austriaco): 1972-1982.
39
JAVIER PEREZ DE CUELLAR (Peruano): 1982-1992. Resulta complicado establecer un catlogo que rena y sistematice todas las funciones desempeadas por el Secretario General. Esta dificultad se debe, en primer trmino, a la forma dispersa en que estas funciones figuran recogidas en la Carta de las Naciones Unidas, e incluso del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia. En segundo lugar, debido a que la propia dinmica de la Organizacin de las Naciones Unidas ha impuesto una lenta pero clara tendencia a su ampliacin, proceso al que no han sido ajenos los sucesivos Secretarios Generales. La doctrina suele clasificarlas en tres categoras: las funciones administrativas, las funciones tcnicas y las funciones polticas. Desentraemos las principales competencias del Secretario General en cada una de estas categoras. 1. Funciones Administrativas - La organizacin y direccin de la Secretara de conformidad con las directrices de la Asamblea General. - El nombramiento de los funcionarios de la Secretara segn los criterios de eficiencia, competencia e integridad en el desempeo de sus tareas junto con la mxima representacin geogrfica. - Acta como secretario en las sesiones de la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Econmico y Social y el Consejo de Administracin Fiduciaria. - Realiza la asignacin permanente de personal administrativo al ECOSOC y al CAF. - Se responsabiliza de la organizacin y funcionamiento de los servicios de recepcin, traduccin, impresin y distribucin de todos los documentos e informes de las Naciones Unidas. - Acta como depositario de los documentos de ratificacin de los Tratados Internacionales concluidos entre los estados miembros, encargndose de su registro, publicacin y notificacin de las fechas de entrada en vigor. 2. Funciones Polticas Las principales funciones polticas desempeadas por el secretario general son las relacionadas con sus actuaciones de representacin de la Organizacin de las Naciones Unidas y las de participacin en la solucin pacfica de conflictos. Entre las primeras debemos mencionar: - Representar a la Organizacin ante los tribunales nacionales, internacionales, el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas y el Tribunal Internacional de Justicia, ante el que puede realizar exposiciones orales o escritas. - Concluir acuerdos o tratados internacionales reguladores de los privilegios e inmunidades, tanto de la sede como de los funcionarios de las Naciones Unidas. - Notificar a los estados no miembros de la Organizacin las decisiones adoptadas por sus rganos en temas que directamente les afecten. Entre las funciones destinadas a resolver pacficamente los conflictos o controversias internacionales, merecen destacarse: - Llamar la atencin del Consejo de Seguridad sobre aquellas cuestiones que amenacen la paz o la seguridad internacionales. - Actuar como mediador o consejero en las controversias o conflictos entre los estados miembros, o de stos con la Organizacin de las Naciones Unidas. - Gestionar la organizacin de los contingentes armados al servicio de las Naciones Unidas. 3. Funciones Tcnicas - Preparar los estudios, informes y estadsticas solicitados por los rganos de las Naciones Unidas. - Formular proposiciones y enmiendas a las decisiones de los rganos de la Organizacin, encargndose del cumplimiento de las decisiones finales adoptadas y dando cuenta de los resultados de su ejecucin. - Colaborar en la coordinacin del ECOSOC con los organismos especializados. - Elaborar el informe anual sobre las actividades de las Naciones Unidas.
40
- Presentar informes orales o escritos al Consejo de Seguridad, el Consejo Econmico y Social o el Consejo de Administracin Fiduciaria. Dentro de estas funciones tcnicas merecen una referencia singular aquellas competencias asociadas con los aspectos econmicos y presupuestarios de las Naciones Unidas, ya que de ellas dependen en gran medida la eficacia de sus actividades y la propia subsistencia de la Organizacin. Entre ellas se encuentra: - La elaboracin de la propuesta de presupuesto de la Organizacin. - El control y contabilidad de los ingresos y gastos. - La emisin de bonos destinados a sufragar los gastos extraordinarios de la Organizacin, junto con la inversin de los fondos disponibles. El personal de la Secretara Dado que la Carta no hace ninguna referencia a la estructura orgnica de la secretara fue necesario establecer un esquema embrionario en la Resolucin 13 (I) de la Asamblea General, esquema que con posterioridad los sucesivos secretarios generales han ido modificando para adaptarlo a la creciente actividad de las Naciones Unidas que ha obligado a un constante crecimiento de su personal hasta rebasar los 16.000 funcionarios. De forma simplificada y atendiendo a su rango jerrquico y a sus competencias, podemos distinguir las siguientes categoras de funcionarios: 1. Nueve secretarios generales adjuntos distribuidos en las siguientes reas: - Asuntos Econmicos y Sociales. - Consultor especial para frica. - Asuntos de Administracin y Gestin. - Asuntos Polticos Especiales. - Asuntos Polticos y del Consejo de Seguridad. - Servicio de Conferencias. - Asuntos Polticos y de descolonizacin. - Asuntos de la Asamblea General. - Asuntos Jurdicos. 2. Ocho subsecretarios generales 3. Jefes de gabinete, directores generales, secretarios ejecutivos de instituciones especficas, comisionados, etc. 4. Categora de funcionarios profesionales. 5. Categora del personal de servicios generales. 6. Obreros y trabajadores manuales. El principal intento de modificar la composicin de la Secretara de las Naciones Unidas parti de la Unin Sovitica con una propuesta presentada por Kruschov en la XV Sesin de la Asamblea General (1960). En dicha propuesta se planteaba la necesidad de transferir las funciones del Secretario General a un rgano colegiado integrado por tres altos funcionarios representativos de las tres grandes reas geopolticas (pases occidentales, democracias populares y pases no alineados). Esta propuesta fue contestada por el Secretario General, DAG HAMMARSKJLD, quien estimaba que ello supona sustituir los principios de independencia, imparcialidad y objetividad por los de compromiso con un bloque que ira en detrimento de la Organizacin. Como consecuencia de ese conflicto se resolvi nombrar un Secretario General interino, cargo que ocup U THANT, y el de ocho subsecretarios generales como consejeros principales.
41
12. LOS ORGANISMOS ESPECIALIZADOS DE LAS NACIONES UNIDAS

El trmino organismos especializados figura expresa y reiteradamente recogido en la Carta (artculos 57, 58, 59, 63, 64 y 70) refirindose a organizaciones intergubernamentales, que mediante ,un acuerdo o tratado se vinculan con la Organizacin de las Naciones Unidas. En dicho acuerdo se fijan las condiciones de esta vinculacin que, como mnimo, debern recoger las competencias de cooperacin y control sealadas por la Carta. El rgano inmediato, aunque no el principal, de Naciones Unidas que articula esta colaboracin con los organismos especializados es, como ya sabemos, el Consejo Econmico y Social. A1 conjunto formado por la Organizacin de las Naciones Unidas y los Organismos Especializados se le denomina el Sistema de las Naciones Unidas. Conviene tener muy claro que aunque los organismos especializados se encuentran ntimamente relacionados con la Organizacin de las Naciones Unidas constituyen organizaciones internacionales gubernamentales diferenciadas (por su constitucin, miembros, estructura y funcionamiento), aunque no sean totalmente independientes de las Naciones Unidas. En algunos casos tales organizaciones surgieron mucho antes de que se crease la Organizacin de las Naciones Unidas, y no existe una obligatoriedad general para que los miembros de sta lo sean tambin de los organismos especializados o viceversa. Por t anto, no cabe ninguna confusin entre los organismos especializados y los rganos, principales o secundarios, de las Naciones Unidas. Los organismos especializados pueden clasificarse, atendiendo a sus funciones y competencias primordiales, en los siguientes grupos: a) Econmicos FONDO MONERATIO INTERNACIONAL (FMI) El acuerdo fundacional de esta institucin, as como del Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo, surgi de la Conferencia de Bretton Woods en 1944. Inici su actividad a finales de 1945 cuando se depositaron las ratificaciones de un nmero de pases cuyas cuotas supusieron el 80 por 100 de los recursos de esta institucin. El Fondo posee como principales funciones garantizar la estabilidad de los tipos de cambio entre las distintas divisas; facilitar financiacin a los pases miembros para hacer frente a los desajustes coyunturales de sus balanzas de pagos, y asesorar econmicamente a los gobiernos de los pases miembros para llevar a cabo programas de saneamiento y desarrollo. BANCO MUNDIAL/BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y DESARROLLO (BIRD) El Banco Mundial es un conjunto de tres instituciones: el Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo, la Corporacin Financiera Internacional y la Asociacin Internacional para el Desarrollo. El Banco internacional de Reconstruccin y Desarrollo se constituy en 1945 a partir del acuerdo alcanzado en la Conferencia de Bretton Woods. Su finalidad bsica es la de aportar fondos financieros para promover los procesos de reconstruccin y desarrollo de los pases miembros mediante inversiones de capital para fines productivos. Resulta oportuno recordar que los pases de economa planificada, como la Unin Sovitica y sus aliados, no participaron en la constitucin de este Fondo. ASOCIACION INTERNACIONAL DE DESARROLLO (AID) Esta institucin se constituy asociada al Banco Mundial en 1960. Su principal misin es la concesin de prstamos a los pases miembros con muy bajos tipos de inters, amplios perodos de carencia y largos plazos para su amortizacin (alrededor de 40 50 aos). La necesidad de esta organizacin se puso en evidencia ante la imposibilidad de los pases ms pobres y
42
subdesarrollados de acceder a las inversiones realizadas por el Banco Internacional. Su administracin corresponde al Banco Mundial y su Junta de Gobernadores. CORPORACION FINANCIERA INTERNACIONAL (CFI) A diferencia de la Asociacin, la Corporacin Financiera Internacional cuenta con unos recursos financieros propios y distintos de los del Banco Mundial. Sus inversiones y prstamos van dirigidos a las empresas privadas cuyas actividades contribuyan eficazmente al desarrollo de sus pases y a la reduccin del desempleo. ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES Y COMERCIO (GATT) En sentido estricto no se trata de una organizacin intergubernamental sino de un Acuerdo Multilateral destinado a implantar una serie de normas internacionales reguladoras del comercio mundial con el fin de facilitar su expansin concediendo ventajas arancelarias y liberalizando las transacciones comerciales entre los pases. b) Cientficas y Tecnolgicas ORGANIZACION METEOROLOGICA MUNDIAL (OMM) Creada en la Conferencia de Washington en 1947, a partir de su predecesora, la Organizacin Meteorolgica Internacional, constituida en 1878, inici sus actividades en 1950. Su principal tarea radica en el fomento de redes de estaciones y centros de investigacin meteorolgica e hidrolgica que permitan obtener e intercambiar informacin entre los pases miembros sobre los cambios climticos. ORGANIZACION INTERNACIONAL DE ENERGIA ATOMICA (OIEA) Ante la importancia alcanzada por la energa atmica, tanto para fines civiles como militares, la Asamblea General auspici una Conferencia internacional en 1956 en la que se aprob el Estatuto fundacional de esta organizacin. En 1957 inici sus actividades destinadas a fomentar el uso de la energa atmica con fines pacficos, al tiempo que implanta normas internacionales relativas a la seguridad nuclear y la proteccin del medio ambiente. Tambin aporta asesoramiento tcnico a los diversos gobiernos de los pases miembros. ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO INDUSTRIAL (ONUDI) Creada el 20 de diciembre de 1965 por una decisin de la Asamblea General, inici sus actividades en 1967. En la II' Conferencia General, celebrada en Lima (1975), se acord su transformacin en un organismo especializado de las Naciones Unidas. Sus funciones primordiales son la coordinacin de todas las iniciativas de Naciones Unidas en materia de fomento del desarrollo industrial, especialmente para los pases ms pobres, as como la promocin internacional de las inversiones y los procesos de industrializacin. c) Comunicaciones y Transportes UNION POSTAL UNIVERSAL (UPU) Es la organizacin ms antigua, ya que fue creada en 1874 en Berna, pasando a convertirse en organismo especializado en 1948. El reducido nmero de pases fundadores facilit la implantacin del principio del territorio postal nico, gracias al cual se ha propiciado el intercambio postal mundial con escasos costes y extraordinaria rapidez. La Unin Postal tambin facilita asesoramiento tcnico a las diversas administraciones postales nacionales. UNION INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES (UIT) Esta organizacin se constituy en la Conferencia de Madrid de 1932, en la que se aprob el I Convenio Internacional de Telecomunicaciones, integrando en un nico organismo a la Unin Telegrfica Internacional y la Unin Internacional de Radiodifusin. En 1947 se adopt el acuerdo por el que se converta en organismo especializado de las Naciones Unidas.
43
Entre sus funciones destaca la asignacin de bandas de frecuencias para el uso de las ondas radioelctricas por los diversos pases miembros, con objeto de evitar las interferencias mutuas. Tambin mantiene un registro de las distintas rbitas de los satlites geoestacionarios de comunicaciones. ORGANIZACION DE AVIACION CIVIL INTERNACIONAL (OACI) Esta organizacin surgi de la Conferencia de Chicago de 1944, en la que se elabor la Convencin sobre Aviacin Civil Internacional. Inici sus actividades en 1947, y entre sus tareas figura la adopcin de normas reguladoras del trfico areo internacional, junto con el fomento de la investigacin y diseo aeronuticos, de sistemas de navegacin area, construccin y utilizacin de aeropuertos, etc. ORGANIZACION MARITIMA INTERNACIONAL (OMI) Su origen se encuentra en la Conferencia Martima, celebrada en Ginebra en 1948 que aprob la Convencin por la que se creaba esta organizacin. No obstante, dicha Convencin no entr en vigor hasta 1958 tras la ratificacin de 21 estados, entre los que figuraban, al menos, siete pases con una marina mercante superior al milln de toneladas brutas. Entre sus funciones figuran la adopcin de normas internacionales destinadas a garantizar la seguridad en la navegacin martima, la prevencin y el control de la contaminacin de los mares y el fomento del intercambio comercial martimo entre los pases miembros. d) Cultural ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACION, LA CIENCIA Y LA CULTURA (UNESCO) La Conferencia de Londres de 1945 decidi la constitucin de esta organizacin que inici sus actividades a finales de 1946. La reciente retirada de los Estados Unidos y del Reino Unido, debido a su disconformidad con la poltica seguida por la organizacin as como con el protagonismo decisivo alcanzado por los pases del Tercer Mundo, que constituyen una mayora dentro de la organizacin, ha provocado la necesidad de un reajuste interno. El conflicto suscitado en torno al nombramiento del actual director general de la UNESCO (FEDERICO MAYOR ZARAGOZA) ha sido una prueba concluyente sobre estas tensiones internas. El objetivo fundamental de la UNESCO es contribuir a la paz y la seguridad internacionales, mediante el desarrollo de la educacin, la ciencia, la cultura y las comunicaciones entre todos los pases. En el campo de la educacin destacan los programas de alfabetizacin junto con el intento de universalizar la educacin primaria. ORGANIZACION MUNDIAL DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL (OMPI) Aunque la necesidad de implantar un sistema de regulacin y proteccin de la propiedad intelectual y artstica data de los Convenios de Pars (1883) y de Berna (1886), la creacin de esta organizacin es muy reciente. En efecto, el Convenio constitutivo se firm en 1967 y entr en vigor en 1970. En 1974 la OMPI se convirti en organismo especializado de las Naciones Unidas. Este organismo intenta regular y potenciar la cooperacin internacional en las dos reas fundamentales de la propiedad industrial y artstica: la propiedad industrial y los derechos de autor. La primera abarca las invenciones, las marcas registradas, los diseos industriales, etc., en tanto que la segunda incluye los derechos exclusivos de los autores de obras literarias, musicales, fotogrficas, etc. e) Social y Humanitaria ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT) La creacin de este organismo se contempla ya en el Tratado de Paz de Versalles de 1919 que expresamente lo vincula a la Sociedad de Naciones. Tras la desaparicin de esta organizacin y la creacin de la Organizacin de las Naciones Unidas, la OIT se vincula como organismo especializado en 1946.
44
Creada con la voluntad de favorecer la justicia social para los trabajadores de todos los pases, adopta normas jurdicas en materia de seguridad laboral; duracin de la jornada de trabajo, prohibicin del trabajo de menores, derechos sindicales, etc. Tambin supervisa la aplicacin de estas normas por parte de los estados miembros que las ratifican. ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACION (FAO) Constituida en 1945, tras la Conferencia de Quebec, es una de las organizaciones ms representativas de la tarea humanitaria desempeada por el sistema de las Naciones Unidas. La mayor parte de sus recursos estn destinados a erradicar el hambre y mejorar la nutricin de las poblaciones ms pobres del planeta. Para ello desarrolla dos tipos de estrategias operativas. La primera de ellas es de carcter coyuntural y est destinada a aportar recursos a limenticios a aquellas regiones que sufren hambrunas endmicas. La segunda, de naturaleza estructural, trata de promover programas de explotacin agrcola, ganadera o pesquera destinados a garantizar el autoabastecimiento y la produccin rentable de alimentos en los pases ms pobres. FONDO INTERNACIONAL DE DESARROLLO AGRICOLA (FIDA) La creacin de este Fondo, promovido en 1976 por las Naciones Unidas, est ntimamente ligada a la importante tarea desempeada por la FAO. En realidad es una consecuencia de las limitaciones de recursos humanos y materiales con que cuenta dicha organizacin para hacer frente a su estrategia estructural de desarrollo agrcola. Una de estas importantes limitaciones era la dificultad para disponer o captar recursos financieros que garantizasen la viabilidad econmica de los programas tcnicos aprobados por la FAO. Los recursos financieros prestados por el FIDA se ajustan a dos modelos bsicos: los proyectos financiados ntegramente por el Fondo y los proyectos financiados conjuntamente por el Fondo, junto con otras instituciones internacionales (Banco Mundial, Banco Africano de Desarrollo, etc.). ORGANIZACION MUNDIAL DE LA SALUD (OMS) Inici sus actividades en 1948, tras la ratificacin del Acuerdo fundacional por 26 pases. Su meta es lograr que todos los pases alcancen el mayor nivel de salud que sea posible. Bsicamente sus recursos se orientan a la atencin primaria de la salud y a la erradicacin de enfermedades endmicas, contagiosas o que provocan una elevada mortalidad. M erecen una especial referencia las campaas mundiales de la OMS para erradicar las seis enfermedades infantiles ms importantes: difteria, sarampin, poliomielitis, ttanos, tuberculosis y tos ferina. Una valoracin crtica de la importancia y utilidad de las Naciones Unidas no puede desconocer la insustituible contribucin que el conjunto de estos organismos especializados viene realizando al desarrollo de los pueblos y a la mejora de las condiciones de vida en el conjunto de la Sociedad Internacional. Ello refuerza las actuaciones directamente asumidas por los rganos de la ONU, a la par que demuestra el ingente esfuerzo de cooperacin y solidaridad en un mundo ciertamente contradictorio, desigual e injusto, del que suele mostrarse tan slo su faceta ms dramtica y violenta, pero en cuyo seno nunca la Humanidad haba alcanzado cotas tan altas de proteccin frente a la adversidad, ni haba gozado de tantos medios para luchar por la supervivencia, la prosperidad y la paz. Se equivocan pues los que atribuyen a las Naciones Unidas una incapacidad para influir de forma decisiva en el rumbo de los acontecimientos internacionales por el simple hecho de no haber logrado convertirse en un gobierno mundial, finalidad para la que los pases miembros nunca dotaron a la Organizacin de medios humanos, materiales y jurdicos. Se equivocan tambin quienes desde posiciones idealistas consideran que la existencia y el funcionamiento del sistema de Naciones Unidas es una prueba concluyente del irresistible progreso hacia una Sociedad Internacional beatfica en la que la violencia y la injusticia habrn sido definitivamente desterradas. Tampoco para tan elevados fines ha sido dotada la Organizacin de medios suficientes. Tan slo cabe reconocer que las funciones y el protagonismo alcanzado por las Naciones Unidas resultan insustituibles en el mundo nacido tras la Segunda Guerra Mundial y,
45
como se ha dicho tantas veces, si las Naciones Unidas desaparecieran habra que inventarlas de nuevo. RELACION DE MIEMBROS ORIGINARIOS DE LA ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS Arabia Saudita, Argentina, Australia, Blgica, Bolivia, Brasil, Canad, Colombia, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, Chile, China, Dinamarca, Ecuador, Egipto, El Salvador, Estados Unidos de Amrica, Etiopa, Filipinas, Francia, Grecia, Guatemala, Hait, Honduras, India, Irn, Irak, Lbano, Liberia, Luxemburgo, Mxico, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Panam, Paraguay, Per, Polonia, Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte, Repblica Dominicana, Repblica Socialista Sovitica de Bielorrusia, Repblica Socialista Sovitica de Ucrania, Siria, Sudfrica, Turqua, Unin de Repblicas Socialistas Soviticas, Uruguay, Venezuela, Yugoslavia.
CAPTULO 11
LOS ACTORES TRANSNACIONALES (I). LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES NO GUBERNAMENTALES

1. LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES NO GUBERNAMENTALES: CONCEPTO, CONSTITUCION Y PERSONALIDAD JURIDICA
A la luz de las consideraciones expuestas en los captulos precedentes, resulta necesario abordar el tratamiento de una categora de actores internacionales, perfectamente definida terica y prcticamente, que surge de la dinmica de relaciones desarrollada por los distintos grupos sociales de naturaleza privada o paraestatal. Se trata de las denominadas organizaciones internacionales no gubernamentales, que con MERLE podemos definir como: Todo grupo, asociacin o movimiento constituido de forma duradera por particulares pertenecientes a diferentes pases, con la finalidad de alcanzar objetivos no lucrativos. En esta definicin se pueden apreciar los distintos elementos que, con carcter general, caracterizan a toda organizacin internacional con independencia de su naturaleza gubernamental o no gubernamental. Recordndolos, son stos los de internacionalidad, estructuracin orgnica permanente, funcionalidad y relevancia jurdica. Pero junto a ellos se apuntan tambin algunos rasgos que nos permiten diferenciar a las organizaciones no gubernamentales de las organizaciones internacionales gubernamentales teniendo siempre muy presente que tales rasgos diferenciadores no deben contemplarse con unos criterios rgidos y maximalistas, sino que deben atemperarse con el anlisis concreto de la realidad de cada organizacin. Los principales rasgos atribuibles a las organizaciones no gubernamentales son los siguientes: 1 Membresa privada o, generalmente, no exclusivamente estatal. Las organizaciones no gubernamentales son promovidas y estn formadas, ordinariamente, por individuos o grupos sociales de carcter particular y no estatal. Por tanto, cabra decir que en ellas domina el principio de exclusin de los actores estatales, incluso en aquellas ONG en la que participan entidades pblicas o estatales dado que stas lo hacen en igualdad de condiciones con los miembros (individuales o colectivos) privados, lo que evidentemente les cualifica en su internacionalidad tanto frente a los estados como respecto de las OIG. 2 Personalidad jurdica nacional. La personalidad jurdica de que gozan las organizaciones no gubernamentales deriva del derecho interno (nacional) de los estados y no del derecho internacional pblico. En expresin afortunada de V ELLAS: Las ONG son organizaciones de derecho privado con vocacin internacional. Ahora bien, aun cuando las ONG por hallarse reguladas por el derecho nacional carecen de una plena subjetividad y capacidad jurdicas en el plano internacional, y por tanto no pueden ser equiparadas, desde esta perspectiva, con los estados y las O IG, tampoco cabe desconocer la realidad de que su marco de actividades rebasa ampliamente los lmites jurdicos y polticos de un determinado pas, es decir, que su actuacin se desarrolla en el plano internacional, y por consiguiente, el Derecho Internacional Pblico ha ido generando de forma paulatina una serie de normas reguladoras de algunas de sus actividades o de sus efectos, adems de contribuir a una creciente expansin de los principios y casos contemplados por el Derecho Internacional Privado, cuya principal
funcin radica, precisamente, en la solucin jurdica de los conflictos suscitados por las diversas legislaciones nacionales que concurren en la regulacin de actos o situaciones estrictamente internacionales. A tenor de los rasgos sealados como propios de las ONG, podemos extraer una serie de conclusiones sobre el papel desempeado por tales organizaciones en su calidad de autnticos actores internacionales. 1 Ante todo, las ONG operan como destacados agentes de flexibilizacin y cambio de la estructura internacional a travs de la influencia ejercida tanto en los estados como en las OIG. Son, por consiguiente, autnticos grupos de presin internacional, y en virtud de ello catalizan una parte importante de las posibilidades de movilizacin e influencia de la opinin internacional. Este carcter de grupos de presin de las ONG permite dinamizar, en parte, la rigidez que las instituciones estatales y de las OIG imponen a la vida internacional. 2 Pero dado que las ONG. gozan de una posicin de secundariedad en la estructura de la Sociedad Internacional en relacin con los estados y la OIG se ven tambin limitadas y condicionadas, en sus posibilidades de actuacin, por el marco poltico, jurdico, econmico, social e ideolgico configurado por los actores principales del mundo internacional. Semejantes limitaciones y condicionamientos perpetan su status secundario, lo que les impide introducir cam bios sustanciales y definitivos en la estructura internacional al margen de los estados y de las OIG. 3 Por ltimo, las ONG en la medida en que desarrollan sus actividades y funciones en diversos pases y OIG, es decir, en su calidad de verdaderos actores internacionales, se ven inducidas a desempearlas de forma indirecta y paralela y con ello resulta difcil conocer e investigar la eficacia de sus decisiones y actos para desvincularla, analticamente, de la atribuible a estados y OIG. Cuanto ms explcita y reconocida es la participacin de estas ONG en los rganos estatales o de las O IG ms sencillo resulta delimitar los efectos y relaciones establecidos por las ONG respecto de aquellos otros actores internacionales. Por ejemplo, resulta sencillo conocer e investigar las actividades desarrolladas por la Confederacin Europea de Sindicatos, en tanto que organizacin no gubernamental representada en el Comit Econmico y Social de las Comunidades Europeas, ms difcil es el estudio y anlisis de las actividades desempeadas por ciertas organizaciones como la Comisin Trilateral, de la que se conoce su importancia en funcin de los miembros que la integran y de los informes que se han publicado hasta el momento, pero de la que se carece de datos suficientes para poder determinar el alcance de sus decisiones y actividades, los recursos financieros disponibles, el personal al servicio de la organizacin, etc., y desde luego, resulta prcticamente inaccesible para el terico el anlisis de ciertas organizaciones o vnculos entre organizaciones no gubernamentales, como ocurre con las denominadas internacionales terroristas y las internacionales del crimen organizado (mafia, camorra; organizaciones de narcotraficantes, etc.) de las que sus efectos en las distintas sociedades nacionales son incuestionables.
2. LAS ONG Y SUS INTERNACIONALES.
INTERRELACIONES
CON
OTROS
ACTORES
La vinculacin entre las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones internacionales de carcter gubernamental cabe considerarlas de modo diferente, segn que tales relaciones se encuentren o no institucionalizadas.
En efecto, las relaciones de carcter institucional entre las ONG y las OIG se desarrollan siguiendo tres cauces fundamentales: A) Mediante la concesin del estatuto consultivo, por parte de algunas OIG, a determinadas organizaciones no gubernamentales de indiscutible importancia en las actividades afines a las de las OIG. Como ya apuntamos con anterioridad, el artculo 71 de la Carta de las Naciones Unidas, faculta al Consejo Econmico y Social para realizar los arreglos adecuados con objeto de posibilitar las consultas con las ONG. En virtud de dicho artculo, el ECOSOC, en su X sesin, aprob la Resolucin 288 B por la que se concretaban las condiciones y el marco en el que se desarrollaran tales consultas. En lneas generales, el ECOSOC ha establecido una triple lista o categora para las ONG segn las competencias atribuidas a stas, y valorando la distinta implantacin e importancia de las mismas en las actividades econmicas y sociales que desempean a escala internacional. En la lista o categora A , se encuentran aquellas ONG a las que el ECOSOC les reconoce un inters fundamental en la mayora de las actividades del Consejo. tales organizaciones les confiere las siguientes competencias: representacin en las sesiones, presentacin de comunicaciones t anto al Consejo como a alguna de sus Comisiones, derecho a solicitar la inclusin de un tema en el programa provisional del ECOSOC y, por ltimo, la facultad de realizar declaraciones verbales sobre los temas propuestos. En categora B participan organizaciones no gubernamentales que poseen un inters destacado en algunos de los campos en los que el ECOSOC desempea sus funciones. A estas organizaciones se les atribuye la capacidad de presentar comunicaciones escritas, bien al Consejo o a sus Comisiones, as como efectuar declaraciones verbales, ya sean ante el Comit de la ONG o ante las restantes comisiones. En la categora ltima se encuentran aquellas organizaciones no gubernamentales que simplemente se encuentran inscritas en el correspondiente registro del Secretario General. A diferencia de los supuestos anteriores, las organizaciones de esta ltima categora tan solo pueden presentar comunicaciones escritas, u orales a peticin del Secretario General y de alguna s comisiones del ECOSOC. La anterior Resolucin 288 B/X del 27 de febrero de 1950, fue sustituida por la Resolucin 1296/XLIV, de 23 de mayo de 1968 (Arreglos para la celebracin de consultas con las organizaciones no gubernamentales) en la que junto a los criterios anteriores agregaba otro en orden a la composicin que deban tener las organizaciones para la concesin del estatuto consultivo, en los siguientes trminos: La Organizacin (...) deber representar una porcin sustancial y expresar la opinin de grandes sectores de la poblacin o de personas organizadas dentro de la esfera particular de su competencia, que abarque, a ser posible, gran nmero de pases de las diferentes regiones del mundo. Dado que el carcter consultivo de las ONG es una facultad reglada del ECOSOC y habida cuenta de que segn la categora a la que se adscribe a una ONG varan sus derechos en orden al ejercicio de su status consultivo; no resulta extrao que el Consejo Econmico y Social haya introducido una serie de requisitos y condiciones, que necesariamente deben cumplir las que gozan del mismo. En este orden de ideas, el Comit encargado de las ONG perteneciente al ECOSOC, dirigi al Consejo en el mes de enero de 1978 una serie de recomendaciones sobre los requisitos que deberan cumplir las ONG, con objeto de garantizar la plena eficacia y representatividad de aquellas organizaciones que posean el carcter consultivo. Tales requisitos eran los siguientes:
1. Que elijan a sus representantes ante la ONU en la forma ms representativa posible, as como el cumplimiento de enviar los informes recabados peridicamente, por el Comit de las ONG, sobre sus actividades. 2. Que aporten todo el apoyo posible a los trabajos de la Organizacin. 3. Que respeten y cumplan las disposiciones contenidas en la Resolucin 1296 (XLIV) sin necesidad del recurso a las sanciones, previstas en los artculos 35 y 36 de la mencionada Resolucin. En las mismas fechas, el Comit de las ONG invit al Consejo Econmico y Social a recabar informaciones complementarias sobre las actividades de diversas ONG dentro de un plazo no superior a los seis meses. Las ONG afectadas eran las siguientes: la Unin Catlica Internacional del Servicio Social, la Asociacin Internacional de la Prensa, la Federacin Abolicionista Internacional, la Asociacin Internacional contra los experimentos en los animales, el Instituto Internacional de las Finanzas Pblicas, la Sociedad Internacional de la Defensa Social, la Unin Internacional para la Navegacin Fluvial, el Movimiento para la Libertad de las Colonias, la Organizacin para las Relaciones Econmicas Internacionales, Rotario Internacional y la Federacin Mundial para la proteccin de los animales. Con estas recomendaciones se pretende que el ECOSOC ejerza un control ms estricto sobre los objetivos, funcionamiento -interno e internacional- y, sobre todo, pueda constatar la efectiva representatividad e independencia de las ONG respecto de los gobiernos de los estados en los que desarrollan sus actividades. El status consultivo a las ONG es atribuido tambin por numerosos organismos especializados de las Naciones Unidas , como ocurre con la Organizacin Mundial de la salud que reconoce el carcter consultivo a organizaciones no gubernamentales tan significativas como la Cruz Roja o el Consejo de las Organizaciones de Ciencias Mdicas; otro tanto ocurre en algunos de los Comits Tcnicos dependientes de la Asamblea General de la ONU, como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), ante los que ciertas ONG (como la Comisin Catlica Internacional de Migracin -fundada en 1951, con sede en Ginebra-) poseen estatuto consultivo. Finalmente, el estatuto consultivo de las ONG, existe tambin en muchas de las Organizaciones Internacionales de carcter gubernamental y de mbito regional, coma es el caso de las Comunidades Europeas ante cuyos rganos tienen acreditado su funcin consultiva organizaciones tales como el Comit de Organizaciones Profesionales Agrcolas de la CEE (COPA) o el Comit de Coordinacin de las Industrias Textiles (COMITEXTIL), etc. B) Un segundo cauce de coordinacin entre las ONG y las Organizaciones Intergubernamentales Io constituyen los denominados planes o acciones concertadas entre ambas categoras de actores internacionales, aunque con frecuencia tambin participan los gobiernos y rganos de las administraciones pblicas de numerosos estados; ste ha sido el caso del Plan Mundial para la erradicacin de la viruela, promovido por la Organizacin Mundial de la Salud y desarrollado eficazmente con la participacin de ONG (Sociedades de la Cruz Roja) y de las administraciones sanitarias nacionales. Pero sin duda, la frmula de los planes concertados donde ms se ha desarrollado institucionalmente ha sido en el marco de las Comunidades Europeas; en efecto, la ayuda al Tercer Mundo constituye uno de los captulos ms destacados de la accin exterior comunitaria, y con frecuencia, su desarrollo y ejecucin ha sido instrumentalizada por medio de las ONG. En este terreno, la Comunicad inici el ao 1976 un programa experimental de cofinanciacin de proyectos de ayuda a los pases menos desarrollados, cuya ejecucin
corresponda a ONG de los pases miembros, estuviesen o no asociados a la CEE, bajo las siguientes condiciones: a) La aportacin financiera comunitaria a cada proyecto no podra ser superior al 50 por 100 del costo total del programa desarrollado por las ONG. b) En todo caso, la ayuda financiera aportada por la Comunidad a cada proyecto o accin concertada no podra exceder la suma de 100 000 unidades de cuenta europea (UCE). Ese mismo ao, los presupuestos comunitarios destinaban a este programa de ayudas financiadas conjuntamente entre las comunidades y las ONG un total de 2,3 millones de UCE, con los que se financiaron 76 proyectos de ayuda desarrollados por 34 ONG. Desde esta accin inicial, y a la vista del xito de los resultados obtenidos, se desarroll un programa de colaboracin entre ambos tipos de organizaciones internacionales en el que no slo se incrementaron sustancialmente los fondos comunitarios aportados, sino que se institucionalizaron las relaciones entre las comunidades europeas y sus estados miembros con las ONG, fundamentalmente a travs de dos rganos: La Asamblea General de las ONG europeas, en las que participan, adems de los delegados de las ONG, y en su calidad de observadores, los representantes de la Comisin de los pases comunitarios, de los pases menos desarrollados que se benefician d e las acciones concertadas, y los representantes de las principales OIG que tienen como misin la ayuda internacional al desarrollo. La periodicidad de tales asambleas suele ser anual y en la XV Asamblea, celebrada en Bruselas del 16 al 18 de abril de 1985, participaron un total de 60 delegados en representacin de 400 ONG y 100 observadores acreditando a las comunidades, los estados y otras OIG. Semejantes cifras dan una idea aproximada de la importancia alcanzada por esta institucin a la hora de valorar los vnculos entre todos estos actores internacionales y las ONG. El Comit de enlace para las ONG, cuya principal funcin consiste en garantizar las relaciones entre los rganos c omunitarios, principalmente la Comisin y el Parlamento Europeo, los estados miembros y las ONG que se encuentran establecidas en el marco europeo. En la actualidad, este Comit se encuentra integrado por 16 miembros, de los que 12 son designados por los estados miembros de la Comunidad y los 4 restantes son elegidos por los representantes de las ONG. El resultado global de la colaboracin aportada por las comunidades europeas a los planes o acciones concertadas con las ONG durante estos diez aos de actuacin, no puede ser ms alentador, dado que el volumen total de recursos financieros comunitarios movilizados asciende, hasta el mes de abril de 1989, a 266 millones de ECUs (ms de 290 millones de dlares) distribuidos entre ms de 2.000 programas de ayuda. Los principales sectores a los que se han orientado estos programas han sido, en orden a su importancia, los de agricultura, sanidad y enseanza formacin profesional. En la distribucin por reas regionales, la mitad de los programas han beneficiado a pases africanos, una tercera parte a Amrica Latina y el Caribe, y alrededor de una quinta parte a los pases asiticos. C) El tercer cauce de relaciones entre las ONG y las OIG, y sin duda el ms destacado, es el de la participacin de pleno derecho de las primeras en algunos de los rganos de las OIG. Con anterioridad ya hicimos referencia a cmo en el marco de la OIT la representacin de los estados miembros, tanto en la Conferencia General como en el
Consejo de Administracin, recaa conjuntamente en los gobiernos, las organizaciones empresariales y las organizaciones sindicales. Pero, nuevamente, es en el marco de las Comunidades Europeas donde ms se ha avanzado en este terreno. En efecto, en el artculo 18 del Tratado constitutivo de la CECA al establecerse la composicin del Comit Consultivo de la Alta Autoridad, se especifica que deber estructurarse sobre la base de una representacin paritaria de los productores, los trabajadores y los usuarios y negociantes del carbn y del acero. Tambin el artculo 193 del tratado de la CEE hace una referencia, aunque mucho menos concreta, a la necesidad de que el Comit Econmico y Social est compuesto por: representantes de la vida econmica y social, en particular de los productores, los agricultores, los transportistas, trabajadores, comerciantes y artesanos, profesiones liberales y de inters general. Ahora bien, a diferencia del Comit Consultivo de la CECA, la distribucin de los miembros del Comit Econmico y Social, rgano comn a la CEE y a la CEEA, se distribuye por pases, y no de forma paritaria entre las distintas categoras consideradas. Otro tanto cabra decir del Comit del Fondo Social Europeo (artculo 124 del Tratado de la CEE) que presidido por un miembro de la Comisin estar integrado por representantes gubernamentales, empresariales y sindicales. Ciertamente se puede pensar que en la medida en que el Comit Consultivo de la Alta Autoridad y el Comit Econmico y Social son rganos comunitarios con exclusivas competencias consultivas (no ejecutivas o normativas), la representacin en tales instituciones no supone para las respectivas ONG una realidad cualitativamente diferente del status consultivo de que gozan en otras organizaciones internacionales referidas. A este respecto, cabe notar una diferencia importante, dado que las competencias consultivas del Comit Consultivo CECA y del Comit Econmico y Social no son optativas sino preceptivas en algunas materias especficas, es decir, que la Comisin o el Consejo de Ministros de las comunidades pueden o no tomar en consideracin las observaciones realizadas en los informes de ambos organismos a la hora de aprobar las directrices y reglamentos comunitarios, pero deben obligatoriamente consultarlos antes de aprobar las normas comunitarias, como lo especifica el artculo 198 del Tratado de la CEE para el Comit Econmico y Social, y el artculo 19 del Tratado de la CECA para el Comit Consultivo de la Alta Autoridad. Por lo que se refiere al Comit del Fondo Social Europeo, su principal misin consiste en asistir a la Comisin en la administracin de los recursos financieros adscritos al Fondo, lo que implica unas competencias ejecutivas o de administracin, y no slo consultivas (artculo 124 del tratado de la CEE). Pero, por importantes que puedan ser los vnculos existentes entre las ONG y las restantes organizaciones internacionales gubernamentales, no agotan el marco de relaciones que existen entre aqullas y los actores internacionales. Una parte esencial de tales relaciones son las que se generan entre las ONG, de una parte, y los estados, de otra. En este campo cabe establecer una distincin a efectos analticos, aunque es difcil de precisar en la vida real, segn la cual las ONG condicionan la formulacin y ejecucin de la poltica exterior de cada estado en la medida en que cada una de sus secciones o miembros nacionales constituye un autntico grupo de presin interno en cada pas, con ello se ejerce una influencia indirecta en el mundo de las relaciones interestatales, que puede llegar a ser ms eficaz y de mayor alcance que la ejercida por un grupo de presin estrictamente nacional (de un solo pas), precisamente porque afecta simultneamente y, orienta hacia idnticos objetivos a las polticas de varios estados, y no de uno solo. Por ejemplo, los programas y acciones desarrollados por la Cmara de Comercio Internacional en favor del estimulo y liberalizacin del comercio mundial resultan mucho ms eficaces que la presin ejercida por los lobbies de comerciantes, importadores o exportadores, sobre el Gobierno de un determinado pas, en la medida en que la citada
organizacin posee Comits de Cmaras de Comercio en ms de 50 pases, incluidos lo diez pases ms industrializados del mundo. Pero las ONG desempean tambin un destacado protagonismo como grupos de presin estrictamente internacional, es decir, influyendo y condicionando directamente las relaciones existentes entre los distintos pases. Con frecuencia, la influencia o presin ejercida por algunas de estas ONG se deja sentir, llegndose en ocasiones a estar asociadas, directamente a las Conferencias Intergubernamentales y los trabajos y resultados alcanzados en stas. En este sentido, GARCIA VILAR ha estudiado detenidamente el papel desempeado por ciertas ONG en el desarrollo y resultados de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperacin Europea ello por no mencionar el papel desempeado por la Asociacin de Transporte Areo Internacional (IATA), que agrupa a ms de 100 compaas areas (pblicas y privadas) de 80 pases, a la hora de especificar las normas reguladoras del trfico areo civil por parte de los distintos pases. En definitiva, las ONG desarrollan una parte apreciable de sus actividades como grupos de presin ante los gobiernos nacionales o en los foros internacionales en los que concurren los diversos estados. Ahora bien, las relaciones de influencia o presin ejercidas por las ONG ante los estados no deben entenderse exclusivamente en un sentido negativo, pues con frecuencia los gobiernos se benefician y apoyan la colaboracin que les brindan muchas de estas ONG, cuyos recursos humanos y materiales, y cuya actuacin internacional permite paliar o complementar las deficiencias y limitaciones que poseen los distintos pases. Casos como el del Comit Internacional de la Cruz Roja y Amnista Internacional, en el terreno humanitario, de la mencionada Cmara de Comercio Internacional o el Instituto Internacional de Finanzas Pblicas, en el mbito econmico; la Asociacin Internacional de la Prensa, en materia de comunicacin; la IATA o la Unin Internacional de la Navegacin Fluvial, en los transportes; la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica o la International Law Association, en la cooperacin cientfico-social, y un sinnmero de ejemplos, demuestran claramente la amplitud de los vnculos de colaboracin existentes entre las ONG y los estados. Por ltimo, las ONG desempean t ambin un destacado papel en la formacin y movilizacin de la opinin pblica (internacional y nacional) en relacin con diversos temas internacionales. En efecto, las ONG desarrollan una doble funcin con respecto a la opinin pblica, ya que por una parte muchas de las ONG nacen como resultado de un lento pero apreciable proceso de formacin y consolidacin de la opinin pblica internacional, respecto de algunas de las grandes cuestiones que afectan profundamente a una pluralidad o a la totalidad de las sociedades del planeta. Problemas como el reconocimiento y respeto de los derechos humanos, la destruccin del sistema ecolgico -terrestre, martimo o areo-, la carrera armamentista y el riesgo de una conflagracin blica nuclear, etc., preocupan a amplias capas de la poblacin de numerosos pases que "tan de influir en el logro de soluciones internacionales a tales cuestiones, lo que termina inducindoles a constituir instituciones o actores internacionales a travs de los cuales canalizar sus inquietudes y participar en la vida internacional. Pero las ONG desempean tambin una funcin de movilizacin de la opinin pblica internacional respecto de ciertos fenmenos internacionales, son por tanto agentes creadores de opinin pblica a travs de la informacin y de la propaganda internacionales. Por ejemplo, son ya conocidos los Informes Anuales de Amnista Internacional en los que se denuncian las violaciones a los derechos humanos que se producen en los distintos estados, con independencia de su sistema poltico o ideolgico, y es evidente que tales informes han contribuido poderosamente a sensibilizar a la opinin pblica internacional en relacin con tales violaciones.
Como hemos podido apreciar, las relaciones existentes entre las ONG y los dems actores internacionales son muy amplias, ricas y complejas, y requieren un estudio muy sistemtico y exhaustivo para conocerlas y comprenderlas en profundidad, tarea sta que en gran medida se encuentra por realizar por nuestra disciplina, pero en cualquier caso de las ideas apuntadas se desprende claramente una conclusin, a saber: el estudio de la realidad internacional tal y como es impone la necesidad de incorporar a las categoras tericas el alcance y significado del mundo de las organizaciones no gubernamentales y de sus vnculos con otros agentes de la vida internacional.
3. LAS INTERNACIONALES DE PARTIDOS POLITICOS Y LOS PARTIDOS POLITICOS TRANSNACIONALES

Antes de adentrarnos en el conocimiento de las internacionales de partidos polticos y esbozar una teora de los partidos polticos transnacionales, resulta pertinente proceder a distinguir entre dos conceptos que traducen realidades polticas prximas, aunque diferentes. En efecto, en el punto anterior mencionamos el trmino de grupo de presin para calificar a las ONG, ahora introducimos el concepto de partido poltico; entre ambos existe una diferencia terica esencial, pues mientras los partidas polticos son grupos o asociaciones basados en una identidad de ideologa poltica y orientados en su actividad hacia la ocupacin de los rganos de poder del Estado, los grupos de presin son organizaciones sociales fundadas sobre la identidad de intereses, ms que de ideologas, y cuya finalidad no es lograr el poder (o acceder a los rganos de poder estatal) sino ejercer una influencia o presin sobre el poder para proteger o garantizar los intereses de los miembros que lo integran. Esta diferencia terica que corresponde con una real es la que permite cualificar y diferenciar la actividad de cada una de estas formaciones sociales. En su origen, los partidos polticos se configuraron ms como agrupaciones ideolgicas y electorales que como autnticas organizaciones dirigidas a la accin poltica. DUVERGER seala, muy acertadamente, que durante la primera mitad del siglo XIX los sistemas polticos nacionales se encontraban fraccionados por un antagonismo ideolgico bsico entre conservadores y liberales que propici las formaciones polticas parlamentarias y electorales, ncleo fundamental de los partidos polticos modernos. Sin embargo, al conflicto ideolgico indicado le sucedi, durante la segunda mitad del siglo XIX, otro, cuyas consecuencias polticas seran tambin muy importantes: el conflicto entre socialistas y capitalistas. La dinmica histrica que se engendra a partir de estos dos conflictos, y de las rivalidades y sucesivas escisiones que se producen entre las organizaciones que sustentaron su gnesis (anarquistas, comunistas, democristianos, fascistas, etc.), enmarca el panorama de los partidos polticos durante todo el siglo XX. Pero los partidos polticos no pasaron a configurarse de manera inmediata en organizaciones o internacionales polticas; tuvo que transcurrir, en muchos casos, un largo perodo para que se consolidasen tales agrupaciones internacionales de partidos, y ello debido, principalmente, a dos causas: a) Por la naturaleza ideolgica y parlamentaria que existe en sus orgenes, pues los conflictos (conservadores-liberales, y socialistas-capitalistas) ya mencionados estuvieron teidos por el auge de la ideologa y sentimiento nacionalista que acompa a la reordenacin del mapa poltico mundial en el siglo pasado. Es la etapa de la formacin de imperios, como el Reich alemn; del surgimiento de nuevos estados, como Italia, Grecia, Blgica, las repblicas americanas; de la consagracin de potencias regionales, como los Estados Unidos; de las rivalidades entre las
grandes potencias imperialistas (Gran Bretaa, Francia, Rusia); de las luchas nacionalistas en los imperios plurinacionales austriaco y turco (movimientos eslavos). En una palabra, los partidos polticos son simultneamente instrumentos de lucha ideolgica y catalizadores de las aspiraciones nacionalistas. b) En segundo lugar, y en parte como una consecuencia de lo anterior, los partidos polticos en la medida en que orientan su estrategia y actividades hacia la ocupacin de los rganos de poder de los estados, ya sea por la va parlamentaria, militar (pronunciamientos militares) o revolucionaria, hipotecan los vnculos de solidaridad internacional basados en las afinidades ideolgicas. Esta realidad se refuerza ante la ausencia de centros de poder internacional distintos de los propios estados y ante la ausencia de un gobierno mundial ante el cual coordinar sus estrategias polticas partidistas y nacionalistas. No es fortuito que a la luz de estas dos causas la primera organizacin partidista de naturaleza autnticamente internacional sea la Asociacin Internacional de Trabajadores (AIT) o Primera Internacional, promovida por MARX y ENGELS, y constituida el 28 de septiembre de 1864 en Londres, con la participacin de representantes de Alemania, Francia, Inglaterra, Italia, Polonia y Suiza. Durante el perodo comprendido entre 1864 y 1872 tuvo su sede en Londres, pero tras la escisin de las organizaciones anarquistas que formaban parte de ella en el ao 1872, la AIT traslad su sede a Nueva York. A raz del fracaso de la Comuna de Pars, la Primera Internacional se disolvi, a propuesta de MARX y ENGELS, en el Congreso de Filadelfia de 1876. Durante su vida se celebraron un total de siete congresos internacionales. Aunque la AIT no puede considerarse exclusivamente como una internacional de partidos polticos, dada la naturaleza obrera y sindical que posean sus organizaciones afiliadas, es evidente que su creacin marca el comienzo de las internacionales, tanto polticas como sindicales, precisamente porque la ideologa que la sustentaba (el marxismo) tena una orientacin profundamente internacionalista y una estrategia revolucionaria tanto nacional como universal. De este modo pudo hacer frente, al menos transitoriamente a los dos condicionamientos mencionados, y l ograr la cooperacin entre los distintos partidos afiliados en un marco organizativo internacional. La decisin de disolver la Primera Internacional, propiciada por MARX con objeto de evitar la ruptura definitiva del movimiento obrero internacional, no impidi la celebracin en 1877 del Primer Congreso Anarquista Internacional, acaecido en la ciudad de Bruselas y continuado por el Segundo Congreso de la Haya en 1907. Ahora bien, las caractersticas propias del pensamiento anarquista eran poco propicias a la constitucin de organizaciones de carcter internacional, de ah que ele papel desempeado por la disuelta Asociacin Internacional de Trabajadores fuera proseguido, ideolgica, poltica e internacionalmente por la Internacional Socialista, tambin denominada Segunda Internacional, fundada en Pars en 1889. La Internacional Socialista subsisti hasta la Primera Guerra Mundial (1914), agrupando en su seno una multiplicidad de partidos socialistas o socialdemcratas, fecha en la que entr en crisis como consecuencia de su fracaso para lograr una estrategia comn entre todas sus asociaciones nacionales, tanto frente al conflicto blico mundial como respecto a las vas (parlamentarias o revolucionarias) para acceder al poder en los diversos estados europeos. Constituida nuevamente en Berna, en 1919, frente a las organizaciones comunistas, pas a denominarse, desde 1923, la Internacional Obrera Socialista. El desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial provoc, de nuevo, su disolucin. Nuevamente se constituy en el ao 1946 en Clacton-on-Sea (Reino Unido), bajo la denominacin de Comit de la Conferencia Socialista Internacional, que modificara en 1951 para retomar la originaria
10
denominacin de Internacional Socialista que todava conserva en la actualidad. Aglutina a ms de 60 partidos, algunos de los cuales se encuentran gobernando en sus respectivos pases, como ocurre en Espaa con el Partido Socialista Obrero Espaol, o constituyen el partido ms representativo en la oposicin. La Internacional Socialista goza de estatuto consultivo ante el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, y celebra sus congresos internacionales con una periodicidad trianual. Fruto de la crisis experimentada en el seno de la Internacional Socialista en 1914, as como del proceso revolucionario bolchevique de 1917, fue la constitucin de la Internacional Comunista (KOMINTERN en las siglas rusas) o Tercera Internacional, por referencia a las dos ya mencionadas. La creacin de la Internacional Comunista se produjo en Mosc durante el Congreso celebrado en marzo de 1919, en el que participaron representantes de 30 partidos comunistas y socialistas radicales. Verdaderamente, su fundador fue el V. I. LENIN, y cont desde los primeros momentos con el apoyo y tutela del Partido Comunista de la Unin Sovitica, quien, desde el control que ejerca del aparato estatal sovitico, brind una sede, una infraestructura econmico-administrativa y una orientacin poltico-ideolgica que caracterizaron la existencia de la Internacional Comunista. En efecto, los siete congresos de la Internacional Comunista, que entre 1919 y 1935 tuvieron lugar, se celebraron siempre en Mosc. All residan tambin los dos rganos directivos que garantizaban la continuidad de la Internacional entre los congresos: El Comit Ejecutivo y el Bur, de cinco miembros, verdadero rgano de decisin y ejecucin de la estrategia internacional que deban seguir los diversos partidos comunistas 16. El acceso de STALIN a la direccin del P.C.U.S. contribuy poderosamente a consolidar el control de este partido sobre la Internacional Comunista, convirtindolo en un poderoso instrumento de la poltica exterior sovitica`, siendo la prueba ms concluyente la propia disolucin de la Internacional Comunista decidida por STALIN en 1943 para consolidar su alianza blica con Estados Unidos y el Reino Unido. Como vemos, las internacionales de partidos polticos que surgen con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial se sitan en el marco de los partidos de inspiracin marxista, con diferentes estrategias reformistas (socialdemcratas) o revolucionarias (comunistas), y con un evidente sentido de la solidaridad internacional del proletariado, no exento de contradicciones y conflictos con las distintas ideologas o sentimientos nacionalistas. Tras la conclusin de la Segunda Guerra Mundial, se abre una nueva etapa en la historia de las internacionales de partidos polticos, caracterizada por una doble tendencia: la apertura del espectro poltico que recurre a estas formas de organizacin internacional, de un lado, as como la emergencia de tendencias regionalistas, que se conjugan con la anterior para dar origen a internacionales de partidos polticos de alcance regional o continental, de otro. En efecto, tras la disolucin de la Internacional Comunista y el acceso al poder de distintos partidos comunistas en los pases de la Europa Central y Oriental, en los aos de la postguerra, se pone en evidencia la necesidad de lograr una coordinacin internacional de sus actividades que favorezcan y faciliten la hegemona sovitica y la estabilidad en esta regin. Con tal motivo se decide constituir el 5 de octubre de 1947 la Oficina de Informacin de los Partidos Comunistas (KOMINFORM), cuya sede se estableci, inicialmente, en Belgrado. La oficina aglutinaba a los dirigentes de los principales partidos comunistas con tres apreciables excepciones: el Partido Comunista Chino, que por esas fechas todava no haba concluido su lucha revolucionaria contra las tropas nacionalistas de Chang-KaiChek, el Partido Comunista griego, implicado en una guerra civil, al igual que el anterior, y el Partido Comunista alemn, claramente condicionado por la divisin de Alemania y la poltica exterior sovitica con los occidentales, por esta cuestin. De este modo, la Oficina de
11
Informacin de los Partidos Comunistas estuvo constituida por los partidos comunistas sovitico, yugoslavo, polaco, hngaro, blgaro, rumano, checoslovaco, italiano y francs; stos dos ltimos por ser los partidos comunistas ms poderosos en los pases occidentales. El mayor protagonismo de la oficina se puso de manifiesto con motivo del conflicto sovitico-yugoslavo, a partir de 1948, que concluy con la separacin del partido comunista yugoslavo de la KOMINFORM. Desde entonces, y hasta su disolucin en 1956, en pleno proceso de desestalinizacin promovido por Jruschev en el XX Congreso del PCUS, la oficina llev una vida poco activa y casi exclusivamente limitada a garantizar la ortodoxia comunista a travs de su rgano de informacin, titulado Por una paz duradera, por una democracia popular, ms tarde slo Paz y democracia, y publicado en todas las lenguas oficiales de los partidos afiliados. Desde la disolucin de la KOMINFORM, el conjunto de los partidos comunistas ha mantenido unos vnculos poco institucionalizados, mediante los Congresos Mundiales de los Partidos Comunistas y Obreros y las Conferencias regionales de los Partidos Comunistas, la ltima de las cuales fue la Conferencia de los P artidos Comunistas y obreros de Europa. Pero el mismo ao en que surga la KOMINFORM, se constitua en Oxford la Unin Liberal Mundial o Internacional de Partidos Liberales, integrada por los partidos liberales de Europa occidental, ms los de Estados Unidos, Canad, India e Israel, y con sede en Londres. Mantuvo un papel poco destacado durante las dcadas de los cincuenta y tos sesenta, debido en gran parte a la polarizacin poltica experimentada por los pases de Europa Occidental en torno a los partidos conservadores o democristianos, de una parte, y los partidos socialistas y comunistas, de otro lado. En el transcurso de la ltima dcada, los partidos liberales han adquirido un cierto auge propiciado por el desgaste poltico que provoca la crisis econmica mundial a los partidos en el poder, as como por la formulacin de nuevos programas polticos por parte de algunos de los partidos liberales. Tambin, en 1947, se funda la Organizacin Cristiano-Demcrata de Amrica, que establecer su sede en Santiago de Chile, y que junto a la Unin Cristiano-Demcrata Centroeuropea, creada en 1950 y con sede en Nueva York, terminarn fundindose en 1961 para dar origen a la Unin Internacional Cristiano-Demcrata, con sede en Roma. El protagonismo de esta internacional se ha visto reforzado por el papel excepcional que los partidos demcrata-cristianos han desempeado en el proceso de integracin europea. Por ltimo, se constituy en Londres durante el ao 1983 la Unin Democrtica Internacional, que aglutina a distintos partidos de tendencia conservadora, como el Partido Conservador Ingls, el Partido Republicano de los Estados Unidos, el Partido Popular Austriaco o el Partido Popular por parte espaola. Al igual que en el caso de la Internacional de partidos demcrata-cristianos, la Internacional Conservadora ha surgido auspiciada por una Internacional de mbito regional europeo, la Unin Democrtica Europea, y en el contexto internacional propiciado por el acceso al poder de varios gobiernos conservadores en Europa y Amrica. Hasta aqu hemos estado refirindonos a las internacionales de partidos polticos, como una de las formas ms caractersticas de organizaciones no gubernamentales de naturaleza poltica, pero durante la ltima dcada y al amparo del proceso de integracin europea se ha producido.la gnesis de unas nuevas realidades polticas que debemos mencionar. Se trata de los partidos polticos transnacionales, respecto de los que TRUYOL escriba ya en 1974: Donde apreciamos, en cambio, el germen de fuerzas polticas, genuinamente transnacionales, es en el seno de las organizaciones europeas como el Consejo de Europa, y sobre todo, las Comunidades Europeas, toda vez que la Asamblea Consultiva de aqul y la Asamblea Parlamentaria de stas ofrecen ya un marco institucional idneo.
12
Cabe, por tanto, plantearse la cuestin de si efectivamente puede hablarse de la existencia de tales fuerzas o partidos polticos transnacionales o si, por el contrario, estas realidades polticas transnacionales no se diferencian cualitativamente de las denominadas internacionales de partidos polticos. Con todas las reservas y limitaciones propias de unos fenmenos en proceso de formacin, y, consiguientemente, no totalmente definidos, creemos que puede darse una respuesta afirmativa a la existencia de los partidos polticos transnacionales, si tomamos en consideracin tres caractersticas propias de stos y que de ningn modo se pueden observar en las internacionales de partidos polticos. 1. El marco poltico en el que se desarrollan los partidos polticos transnacionales, que es el de la Europa comunitaria, posee una configuracin singular que hemos definido bajo el concepto de supranacionalidad. Por consiguiente, no cabe identificarlo con el marco inter o transnacional propio de las dems internacionales polticas antes referidas. 2. Los partidos polticos transnacionales se gestan a partir de la decisin comunitaria de proceder a la celebracin de elecciones por sufragio universal, directo y secreto para el Parlamento Europeo. En efecto, la participacin en estas elecciones a un rgano supranacional, y no slo nacional, impona un grado de coordinacin mucho ms estricto y unas estructuras orgnicas mucho ms estables que las proporcionadas hasta entonces por las internacionales, dado que haba que definir unos programas polticos y unas estrategias electorales que, sin desconocer los problemas y preocupaciones de los diversos pases miembros, abordasen las grandes cuestiones estrictamente comunitarias: reforma presupuestaria, poltica agrcola, ampliacin a nuevos miembros, etc. 3. La existencia de una tradicin de colaboracin y representatividad de los diversos miembros del Parlamento Europeo, atendiendo a sus afinidades polticas y partidistas antes que a su procedencia nacional, que se inscribe en los orgenes mismos de las comunidades. La filosofa que subyace en esta tradicin puede resumirse afirmando que se trata de potenciar el proceso de unificacin europea desde la colaboracin poltica entre los partidos nacionales de una misma tendencia ideolgica. Las races de estos partidos polticos transnacionales se hunden y entremezclan con los orgenes de algunas de las internacionales ya estudiadas. As, por ejemplo, en 1947 se constituye el Comit Internacional de Estudios y Accin para los Estados Unidos Socialistas de Europa, transformado por el Congreso de La Haya de 1948 en el Movimiento Socialista para los Estados Unidos de Europa. Los objetivos de este movimiento eran los de lograr una federacin europea mediante la consolidacin, a travs del acceso a los respectivos gobiernos nacionales, de una Europa socialista. Tambin, en 1947, se crea una forma embrionaria de coordinacin entre los diversos partidos demcrata-cristiano, europeos a travs de los denominados Nuevos Equipos Internacionales que tan destacado papel desempearon en la formacin de la Internacional Cristiano-Demcrata. No obstante, habr que esperar hasta 1965 para asistir a la constitucin de la Unin Europea Cristiano-Demcrata, autntica internacional de mbito europeo. Anlogamente, en 1952 y al amparo de la Internacional Liberal, se crear el Movimiento Liberal para la Europa Unida, aglutinando en su seno a la mayora de los partidos liberales europeos.
13
Todas estas internacionales polticas, precedentes inmediatos de los actuales partidos polticos transnacionales, presentan un comn denominador, a saber: su aspiracin a lograr la constitucin de una Europa unida, ya sea bajo la frmula federal o confederal. Fueron ellas las que estimularon, desde 1972, los debates e iniciativas con vistas a la celebracin de unas elecciones autnticamente europeas, celebradas por vez primera en 1979. Sin embargo, la constitucin o gnesis de los nuevos partidos polticos transnacionales no se realiz del mismo modo por las diversas internacionales. En efecto, mientras los demcrata-cristianos y los liberales configuraban sus respectivas formaciones polticas transnacionales a partir de sus grupos existentes, tanto en el Parlamento Europeo como en la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, los socialistas, en cambio, alcanzaban su formacin poltica transnacional como resultado del estrechamiento de los vnculos existentes entre los diversos partidos socialistas nacionales, primero, y la constitucin de grupos parlamentarios europeos, ms tarde. Como ha sealado DUSAN SIDJANSKI: Mientras que el Partido Popular Europeo (demcratas-cristianos) y la Federacin de Partidos Liberales, llevan la huella del origen parlamentario, la i ntervencin de los aparatos partidistas fue decisiva en la creacin de la Unin de los Partidos Socialistas. El peso de las organizaciones de los partidos y su natural resistencia a toda forma restrictiva supranacional explican, al menos en parte, la concepcin mas confederal que ha presidido la formacin de la Unin Socialista por oposicin a las ambiciones ms prximas a formas federales que encarnan el PPE y la Federacin de Partidos Liberales y Demcratas . En esta cita aparecen mencionados los partidos polticos transnacionales que pueden ser considerados como tales en un sentido estricto. La Unin de los Partidos Socialistas de la Comunidad Europea se constituy en 1974, tras la sustitucin de la Oficina de los Partidos Socialistas, que actuaba como rgano de coordinacin de los parlamentarios socialistas del Parlamento Europeo, en cumplimiento de una resolucin adoptada en el VIII. Congreso de 1971. Es la nica fuerza poltica transnacional en la que se insertan partidos de todos los pases miembros, y la colaboracin entre sus miembros se fundamenta y regula por las disposiciones de la Internacional Socialista relativas a la cooperacin regional entre partidos socialistas. Ello se traduce en una doble vinculacin: como miembros de la Internacional Socialista y como miembros de la Unin. El Partido Popular Europeo (Federacin de Partidos Demcrata-cristianos), se constituy en 1976 por 11 partidos procedentes de siete pases. Favorable a una poltica de reforzamiento de los poderes de las instituciones comunitarias, especialmente del Parlamento, como camino para acelerar el proceso de integracin europea. La Federacin de Partidos Liberales y Democrticos de la Comunidad, se constituy en 1976 y est abierta a partidos tanto liberales como de orientacin moderada (centristas), siendo precisamente este grado de flexibilidad en su composicin lo que le ha ocasionado mayores dificultades para su coherencia poltica interna y para la formulacin de sus programas electorales. Integrado inicialmente por 14 p artidos de 8 pases miembros, su nmero qued reducido con posterioridad a 12 partidos. Una vez resumidos los principales datos de las tres formaciones polticas transnacionales que se han desarrollado en el seno de las comunidades, conviene concluir precisando los elementos diferenciales que existen entre los partidos polticos transnacionales y otros conceptos que traducen realidades prximas. Ante todo, los partidos polticos transnacionales se diferencian de las internacionales de partidos polticos porque stas ltimas, aun poseyendo estructuras orgnicas, decisionales y ejecutivas, carecen de la posibilidad de participar plenamente en rganos polticos, y no meramente consultivos, supra o internacionales. En el mejor de los supuestos logran alcanzar un estatuto consultivo ante determinadas organizaciones internacionales gubernamentales.
14
Tambin se distinguen de los partidos polticos nacionales, precisamente por disponer de estructuras, elaborar programas y desarrollar sus actividades en el marco de organizaciones supranacionales. Anlogamente, no cabe confundir los partidos polticos transnacionales con los grupos de presin, ya sean stos nacionales o internacionales, por cuanto la actuacin de aquellos es de naturaleza estrictamente poltica, partidista, y ejecutada ante rganos de poder supranacional. Por el contrario, ya hemos sealado que aunque en el contexto comunitario se les reconoce una cierta participacin a estos grupos de presin, sobre todo en el Comit Econmico y Social, esta participacin es tcnica y consultiva. Finalmente, y esta s es una distincin importante de retener, los partidos polticos transnacionales tampoco pueden asimilarse a los grupos parlamentarios existentes en el seno del Parlamento Europeo, aunque en algunos casos hayan contribuido a su formacin. Ante todo, los grupos parlamentarios se constituyen despus, y no antes de las consultas electorales, ello es as porque los partidos que se agrupan parlamentariamente se presentan, sin embargo, independientemente y en sus respectivos pases a la hora de las elecciones. Carecen de un programa poltico y una estrategia electoral propiamente comunitaria, y ello les obliga a garantizar una total independencia de sus miembros, una vez se constituyen como grupo parlamentario, incluso a la hora de las votaciones en el Parlamento Europeo. El carcter de coaliciones parlamentarias de estos grupos frente a la naturaleza de coaliciones electorales propia de los partidos polticos transnacionales debilita el poder de aquellos respecto de estos ltimos. As, por ejemplo, con relacin al tema del ingreso de Portugal y Espaa a las Comunidades Europeas, la posicin entre los comunistas franceses y los italianos era claramente antagnica, lo que provoc un fraccionamiento del voto del grupo parlamentario comunista cuando se abord este tema ante el Parlamento Europeo.
4. LAS INTERNACIONALES SINDICALES.

Durante el siglo XIX, y como consecuencia de la Revolucin Industrial, se fue fraguando un movimiento obrero en cuyo seno se desarrollaron diversas organizaciones de carcter nacional inspiradas por las ideologas marxista y catlica. No obstante, ser con la creacin de la Asociacin Internacional del Trabajo, cuando por primera vez se instare una organizacin internacional con funciones simultneamente polticas y sindicales. Con a l desaparicin de la Primera Internacional y la constitucin de la Internacional Socialista, se promover un principio de divisin de funciones, en virtud del cual se llevarn a cabo diversos congresos internacionales de las organizaciones sindicales socialistas implantadas, especialmente, en los pases europeos. La crisis provocada en la Internacional Socialista por el desencadenamiento de la Primer Guerra Mundial, y ms tarde, por la Revolucin bolchevique, propici la constitucin entre 1919 y 1920 de la Federacin Sindical Internacional, con la participacin de representantes sindicales de 12 pases europeos durante el Congreso de msterdam (1919). Su existencia se prolongar hasta 1945 aunque con un marco de accin exclusivamente europeo. Su creacin facilit la participacin obrera (sindical) en la recientemente constituida Organizacin Internacional del Trabajo, junto a la participacin gubernamental y patronal. La Gran Depresin de 1929, unido al ascenso de los regmenes totalitarios de corte fascista en Portugal, Italia, Espaa, Alemania, etc., estimul la decadencia y posterior disolucin de la Federacin. Paralelamente, y al igual que ocurri en el marco de las internacionales polticas, tras la divisin entre socialistas y socialdemcratas, de un lado, y comunistas, de otro, tambin se asiste a un fraccionamiento en el mundo sindical, con la creacin en Mosc
15
durante 1921 de la Internacional Sindical Roja (PROFINTERN) que aglutinar, a todos los sindicatos vinculados a los partidos comunistas. Por otro lado y, desde luego, con un apreciable retraso histrico respecto a lo que haba ocurrido en el movimiento obrero de inspiracin marxista, tambin los trabajadores afiliados a organizaciones obreras nacionales de ideologa cristiana, terminarn organizndose a escala internacional en 1919, durante el Congreso de La Haya, en la Confederacin Internacional de Sindicatos Cristianos, que ocupar un lugar relevante durante la dcada de los treinta en consonancia con el declive de las internacionales sindicales socialista y comunista. Su sede se encontraba situada en Bruselas y agrupaba en su seno a representantes sindicales de 54 pases, junto con representantes de 11 federaciones profesionales internacionales. En el ao 1968 esta internacional sindical cambi su denominacin por la de Confederacin Mundial del Trabajo, y aunque sus organizaciones sindicales no son mayoritarias en los pases en donde se encuentran implantadas, agrupa aproximadamente a unos 20 millones de trabajadores en todo el mundo. Junto a las grandes internacionales sindicales que se desarrollaron con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, aparecen tambin otras organizaciones, obreras internacionales que han mantenido su vigencia hasta nuestros das y que, como veremos ms adelante, desempean un protagonismo importante en el contexto de las relaciones socioeconmicas internacionales. Se trata de los Secretariados Profesionales Internacionales integrados por organizaciones sindicales de mbito sectorial, en lugar de nacional. Entre ellos podemos destacar la Federacin Internacional de Trabajadores de la Industria Metalrgica (FITIM), constituida en 1893 y agrupando a ms de 160 organizaciones sindicales de los sectores siderrgico y metalrgico, con un total de ms de 11 millones de trabajadores. La Federacin Internacional de Sindicatos qumicos, de la Energa ,y Generales, y la Unin Internacional de Asociaciones Aliadas de Trabajadores de la Alimentacin, ambos Secretariados constituidos formalmente durante la dcada de los sesenta pero con claros antecedentes en el perodo de entreguerras. El proceso de internacionalizacin sindical, aunque surgi y se desarroll con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, en un plano mundial, tambin alcanz a generar internacionales con un carcter regional, especficamente en el continente americano. En 1918 se produce la creacin de la Confederacin Obrera Panamericana, que celebr un total de 6 congresos internacionales entre 1918 y 1930. En esta Confederacin el peso sindical correspondi a los sindicatos norteamericanos agrupados en la American Federation of Labour (Federacin A mericana del Trabajo), situacin que progresivamente fue modificndose a medida que las organizaciones sindicales de otros pases adquirieron un mayor protagonismo dentro de la Confederacin. En ese contexto y agudizada por la Gran Depresin se produjo la parlisis definitiva cuando en 1938 la Confederacin de Trabajadores de Mxico, propici la creacin de la Confederacin de Trabajadores de Amrica Latina. Con el desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial se consuma la desorganizacin o parlisis de las Internacionales Sindicales, al tiempo que se abrir una nueva etapa a partir de 1945. Con la conclusin del conflicto blico mundial y aprovechando la colaboracin poltico-militar que se haba desarrollado en su transcurso, entre los partidos socialistas, comunistas y demcrata-cristianos de algunos pases europeos, se intentar iniciar un proceso de unificacin de las distintas internacionales sindicales, particularmente entre la socialista y la comunista. Esta iniciativa plasm en la celebracin en Pars, el 3 de septiembre de 1945, del I Congreso Mundial de Sindicatos en el que se fund la Federacin Sindical Mundial, con la participacin de las organizaciones sindicales de carcter socialista o comunista, entre ellas la CIO (Congress of Industrial Organizations) de Estados Unidos, y con la nica excepcin de la American Federation of Labour de este mismo pas.
16
La sede de la Federacin se estableci en Pars durante el perodo comprendido entre 1945 y 1951, trasladndose con posterioridad a Viena entre 1951 y 1956, y quedando definitivamente fijada en Praga desde ese ao. La Federacin Sindical Mundial constituye la primera internacional sindical por el nmero de trabajadores que aglutina, pues de ella forman parte las organizaciones sindicales oficiales de los pases socialistas, adems de algunas de las organizaciones sindicales de ideologa comunista ms poderosas de la Europa Occidental, como es el caso de Confederation G nerale des Travailleurs (CGT) de Francia o la Confederazione Generale italiana dei Lavori, de Italia. En 1972 posea ms de 155 millones de afiliados pertenecientes a sindicatos de 53 pases. Ahora bien, el viento de la guerra fra que trajo la divisin en bloques, alrededor de cada una de las dos superpotencias, termin afectando seriamente los intentos de unificacin sindical a escala internacional. La colaboracin entre sindicatos socialistas y comunistas, expresin de la cooperacin entre los partidos polticos de uno u otro signo ideolgico, concluy en 1949 con la creacin de la Confederacin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL),establecida en Bruselas y dominada por los sindicatos socialistas. Constituye la segunda internacional sindical del mundo por el nmero de afiliados, con ms de 70 millones, y agrupa a 122 organizaciones sindicales procedentes de 87 pases, as como a algunos de los Secretariados Profesionales Internacionales ms importantes, entre ellos la FITIM. Este panorama de las grandes internacionales sindicales posteriores a la Segunda Guerra Mundial debe completarse con una referencia a las internacionales sindicales de mbito regional. Entre ellas destaca la constitucin en Bruselas, durante el Congreso de Sindicatos Libres de 1973, a partir del Secretariado Europeo de la CIOSL, de la Confederacin Europea de Sindicatos, integrada por los principales sindicatos de los pases de la Europa occidental pertenecientes tanto a las Comunidades cmo a la EFTA, excepcin hecha de los dos grandes sindicatos comunistas de Francia e Italia. Por ltimo, cabe citar a la Confederacin. Internacional de Sindicatos rabes, creada en 1956 y con sede en El Cairo; a la Organizacin Regional Interamericana del Trabajo, promovida por la American Federation of Labour para recuperar el protagonismo ostentado en la Confederacin Obrera Panamericana en el perodo de entreguerras, y constituida en 1951, con sede en Mxico, as como la Federacin Sindical Panafricana, fundada en 1961 y con sede en Casablanca. El contrapunto de las grandes internacionales sindicales lo constituyen las internacionales empresariales o patronales, entre las que destaca por su marco universal y su larga trayectoria la Organizacin internacional de Empleadores Industriales, creada en Washington en 1919 para favorecer la participacin de las agrupaciones patronales nacionales en a l OIT, y que tras a l Segunda Guerra Mundial, en 1948, cambiara su denominacin por la de Organizacin Internacional de Empleadores. Est formada por ms de 88 federaciones empresariales de 82 pases, y goza de estatuto consultivo ante el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas.
5. LOS PRINCIPALES MOVIMIENTOS RELIGIOSOS TRANSNACIONALES.

El estudio de los movimientos religiosos transnacionales debe tomar en consideracin la doble perspectiva desde la que pueden ser analizados tericamente: en tanto que doctrinas o ideologas explicativas del mundo (terrenal y supraterrenal) que gravitan o inciden sobre los individuos y las sociedades, en primer trmino, pero cabe tambin investigarlos e n tanto que grupos sociales o instituciones que desempean una participacin activa, ms o menos destacable, en la vida internacional. La primera de ambas orientaciones toma en consideracin el fenmeno religioso desde su naturaleza factorial, es
17
decir, como parte del factor ideolgico. Por el contrario, la segunda perspectiva toma en consideracin el fenmeno religioso en cuanto expresin de ana realidad actorial, es decir, de un conjunto de sujetos o agentes de las relaciones internacionales. Ahora nos vamos a centrar en sta segunda dimensin, pero conviene agregar que ambas perspectivas de anlisis deben considerarse como mutuamente conjugadas en la realidad del mundo internacional. La referencia a las fuerzas religiosas que actan en la sociedad internacional requiere una consideracin de tres ideas generales importantes: 1 Numerosos autores (RENOUVIN, DUROSELLE, MERLE, TRUYOL, etc.) reconocen a las fuerzas religiosas un cierto protagonismo internacional; de este modo una parte de la doctrina de nuestra disciplina considera a dichas fuerzas religiosas transnacionales como actores secundarios, como fuerzas profundas en acertada expresin de RENOUVIN, cuya existencia y actuacin afecta, de algn modo, a la configuracin y dinmica general de la sociedad internacional 2 La existencia y participacin de las diversas fuerzas religiosas en los asuntos internacionales se encuentra condicionada, en cierta medida, por una diversa .y desigual distribucin geogrfica de las distintas religiones. Mientras el cristianismo, en sus distintas expresiones, catlica, ortodoxa y protestante, posee su centro de gravedad e n Europa y Amrica, otros movimientos religiosos como el hinduismo o el budismo se hallan localizados en Asia, casi exclusivamente, al tiempo que el islamismo se desarrolla prioritariamente en la franja septentrional africana y en la zona del Oriente Medio hasta la India. Como ha puesto de relieve MERL: Esta distribucin geogrfica de fuerzas (religiosas) no puede dejar de influir sobre las solidaridades internacionales. 3 La incidencia de los movimientos religiosos en las relaciones internacionales se encuentra tambin ntimamente vinculada con el lugar y la atencin que las cuestiones internacionales reciben en el cuerpo doctrinal propio de cada religin. Como apunta HERTZ: Los movimientos ms importantes estn relacionados con el medio internacional de dos formas principales: o bien, por sus ideas y actitudes relativas a la estructura y naturaleza del mundo, y referentes a su situacin original, o bien, se encuentran subsiguientemente implicados en las relaciones internacionales y, de este modo, compelidos a adoptar una posicin. La historia de los movimientos religiosos nos ilustra perfectamente de esto. En otras palabras, los movimientos religiosos transnacionales intervienen en la vida internacional como resultado de las respuestas que sus doctrinas religiosas aportan a las grandes cuestiones internacionales o, por el contrario, en la medida en que los acontecimientos internacionales terminan por afectar a la existencia de ciertos grupos religiosos, stos terminan por formular ideas y doctrinas internacionalistas como parte integrante de su credo religioso, aunque inicialmente dicho credo no las contuviese. En todo caso, estimamos necesario incorporar a una teora de las relaciones internacionales el anlisis de las fuerzas religiosas transnacionales si verdaderamente queremos comprender y explicar en profundidad el mundo internacional, no slo pretrito sino tambin presente. Quin aspirara a conocer la compleja y peligrosa situacin en Oriente Medio despreciando el papel desempeado por las distintas sectas o movimientos islmicos? Quin pretendera explicar, con un mnimo de rigor cientfico los acontecimientos en Centro Sudamrica sin contar con el protagonismo desempeado por la Iglesia Catlica? Estas interrogantes y otras muchas que podamos formular son suficientemente indicativas de la importancia de los actores que vamos a exponer sucintamente.
18
El Cristianismo: Bajo el trmino de cristianismo se enmarcan, en realidad, movimientos religiosos muy diversos, tanto desde el punto de vista doctrinal como respecto de su implantacin e importancia. Todos ellos, sin embargo, surgen de un mismo tronco doctrinal e histrico, que les permite establecer cierto tipo de vnculos por encima de sus profundas divergencias, aunque ser el catolicismo el que sobresalga entre ellos, tanto por su importancia cuantitativa como por haber logrado una situacin o status excepcional en el contexto internacional, al tener reconocida una cierta personalidad jurdica por los dems estados como resultado de su evolucin histrica. a) El catolicismo Como veamos, la Iglesia Catlica goza del reconocimiento de su personalidad jurdica internacional en la medida en que constituye la nica fuerza religiosa que ha logrado constituir un Estado, el Estado de la Ciudad del Vaticano (Santa Sede), como expresin mxima de su podero religioso e institucional forjado en el transcurso de casi dos milenios. En virtud de est fenmeno, la Iglesia Catlica posee, mucho ms que otras fuerzas religiosas, una participacin muy activa en el mundo internacional. En efecto, la Santa Sede goza de la capacidad de acreditar representantes diplomticos ante terceros estados (denominados Nuncios apostlicos), y de suscribir tratados internacionales con los Estados para regular las cuestiones religiosas (Concordatos). En este sentido, al Concordato entre Espaa y la Santa Sede de 1953 le sucedi en la etapa democrtica la conclusin, el 3 de enero de 1979, de cuatro acuerdos especficos entre Espaa y la Santa Sede sobre las siguientes materias: l. Cuestiones jurdicas generales. 2. Enseanza. 3. Asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas. 4. Relaciones econmicas entre Espaa y la Santa Sede. Pero no slo se puede apreciar la internacionalidad de la Iglesia Catlica a travs de su dimensin estatal. La propia configuracin organizativa interna de la Iglesia Catlica se encuentra fundamentada en una concepcin de jerarqua internacional. Las Conferencias Episcopales agrupan a los dirigentes eclesisticos, primero a escala nacional, y luego a escala regional o continental (Europa, Amrica Latina, frica, etc.). Anlogamente los Concilios Ecumnicos, como el Concilio Vaticano II, celebrado entre el I de octubre de 1962 y el 3 de diciembre de 1965, constituyen una clara expresin de la naturaleza internacionalista o universal que impregna la estructura institucional de la Iglesia Catlica. Finalmente, el Sacro Colegio Cardenalicio, mximo rgano colegiado de la Iglesia, traduce perfectamente dicho universalismo. En su obra La Sociedad Internacional, TRUYOL analiza la evolucin experimentada en la composicin de este rgano, en la etapa entre 1936 y 1973, y se observa que mientras en 1936 de los 66 cardenales haba 59 europeos (de ellos 37 italianos) y nicamente 7 cardenales americanos, esta relacin se haba transformado en el ao 1973 en la siguiente: Un total de 146 cardenales de los que 85 eran europeos (41 italianos), 35 americanos, 12 asiticos, 9 africanos y 5 de Oceana, Australia y Nueva Zelanda. De estos rganos colegiados de la Iglesia Catlica, as como del mximo rgano personal, el Santo Padre, emanan una serie de documentos d octrinales en los que se abordan muchos de los problemas que aquejan a la sociedad Internacional de nuestros das. Encclicas como la Pacem in Terris de Juan XXIII (1962) o la Poppulorum Progressio de Pablo VI (1967) o la Declaracin conciliar sobre la Iglesia en el mundo (1965), son documentos nucleares de la doctrina catlica sobre algunas de las grandes cuestiones internacionales como la paz o el desarrollo. Aspectos doctrinales:
19
El destacado papel histrico que ha tenido la Iglesia Catlica le ha exigido la formulacin de una doctrina internacional que, sobre todo, desde la llamada Escuela espaola del Derecho Natural y de Gentes con nombres tan prestigiosos como los de VITORIA, SUAREZ, VAZQUEZ DE MENCHACA, etc., hasta nuestros das, ha analizado, siguiendo los presupuestos filosfico-teolgicos del catolicismo, cuestiones tan esenciales de la vida internacional como las de a l guerra justa, el derecho de comunicacin (ius communicationis), las relaciones con los infieles y otros pueblos, la colonizacin y sus ttulos legitimadores, etctera. Como seala TRUYOL: Es de destacar la preocupacin de la Iglesia Catlica por lo que podemos llamar una poltica social internacional. Elemento esencial de la misma es la aplicacin de los conceptos de justicia distributiva y justicia social a la esfera internacional, especialmente en lo que atae a las relaciones de los pases desarrollados y ricos con los pases subdesarollados y pobres. La aportacin terico-doctrinal de la Iglesia Catlica ha sido y sigue siendo significativa para la comprensin de la evolucin experimentada por el Derecho Internacional, pero tambin para el conocimiento de algunas de las formas particulares de las relaciones interestatales. Aspectos internacionales: Ante todo, debe destacarse, por su tradicional importancia, la labor diplomtica desarrollada por la Santa Sede, especialmente en los conflictos internacionales. Sin duda, uno de los ejemplos ms transcendentales de esta labor diplomtica de mediacin desarrollada por la Santa Sede fundndose en la supremaca espiritual de la Iglesia lo constituy la Bula Inter Caetera, promulgada en 1493 por el Papa ALEJANDRO VI, y en la que se fijaban las normas legitimadoras de los derechos de conquista y evangelizacin para las coronas de Espaa y Portugal, siguiendo una lnea de demarcacin situada a 100 leguas al Oeste de las islas de Cabo Verde y Azores. En el contexto internacional de nuestros das, la actividad internacional de la Santa Sede abarca numerosos aspectos entre los que podemos destacar los siguientes: La actividad internacional del Papa, en cuanto cabeza visible de la Iglesia Catlica, al tiempo que jefe del Estado Vaticano, ante los dems pases y organizaciones internacionales. En este sentido podemos mencionar junto con los viajes oficiales realizados por Pablo VI a distintos Estados (India, Filipinas, Colombia, etc.), su participacin en la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 4 de octubre de 1965, al celebrarse el vigsimo aniversario de su creacin. El propio Juan Pablo II ha realizado innumerables visitas a distintos pases de los cinco continentes. Anlogamente, deben citarse las audiencias oficiales concedidas por los Papas a los dirigentes polticos y estadistas de todo el mundo, entre las que cabe destacar, por su singular trascendencia, la concedida por el Papa Juan Pablo II al Ministro de Asuntos Exteriores, Andrei Cromyko, el 25 de enero de 1979. Actividades diplomticas y de mediacin internacional. En la actualidad, la Santa Sede tiene acreditadas misiones diplomticas ante ms de 75 estados, ello le permite una presencia efectiva en algunos de los foros internacionales ms importantes, como la Conferencia sobre Seguridad y Cooperacin en Europa. Al propio tiempo ha desempeado funciones mediadoras en algunos de los conflictos ms importantes de los ltimos aos, como en el conflicto chileno-argentino por el Canal de Beagle o los fracasados intentos de mediacin entre Irn y los Estados Unidos con motivo de la detencin de varios diplomticos de la Embajada norteamericana en aquel pas.
20
Tambin resulta pertinente mencionar los vnculos existentes entre la Iglesia Catlica y numerosos movimientos u organizaciones internacionales no gubernamentales, empezando por la relacin con las internacionales de partidos demcrata-cristianos y con las internacionales sindicales de inspiracin catlica, pero tambin con organizaciones juveniles, de mujeres, etc. Las Iglesias protestantes y el Consejo Ecumnico de las Iglesias: Las iglesias protestantes se encuentran localizadas en un rea geogrfica que comprende Europa Occidental y Septentrional, as como Amrica del Norte; ello equivale a afirmar que es un movimiento religioso que se encuentra implantado, en su mayor parte, en el rea de los pases desarrollados ms ricos, lo que junto a la ausencia de una estructura institucionalmente jerarquizada y centralizada ha contribuido a su atomizacin, as como al desarrollo de sus actividades al amparo de los estados y, en algunos casos, como el de la Iglesia Anglicana en Inglaterra, a una simbiosis entre la comunidad poltica y la comunidad religiosa que ha mediatizado mucho el protagonismo internacional de estas fuerzas religiosas. Todo ello ha contribuido a limitar el papel del cristianismo protestante en las esferas de las relaciones internacionales, privndoles de la subjetividad jurdico internacional y dificultando, hasta pocas muy recientes, la evolucin de una doctrina poltico-social autnticamente internacional. Con objeto de propiciar el entendimiento entre las iglesias protestantes y las de ms iglesias cristianas, as como de superar los condicionamientos estatales y nacionales, se constituye el Movimiento Ecumnico de las iglesias, a partir de la Conferencia de Edimburgo de 1910, y cuya gnesis se haba gestado en las ltimas dcadas del siglo XIX. Durante los primeros aos de vida del Movimiento Ecumnico de las iglesias concurrieron dos tendencias: a) La tendencia sueca (La vida y el trabajo) que propugn la colaboracin con todas las iglesias cristianas por encima de las diferencias religioso-doctrinales. Sus congresos ms significativos sern los de Estocolmo (1925) y Oxford (1937). b) La tendencia suiza que destacar la necesidad de un entendimiento religiosodoctrinal como paso previo para potenciar la colaboracin entre todas las iglesias cristianas. Sus principales congresos son los de Lausana (1927) y Edimburgo (1937). Tras los congresos de Oxford y Edimburgo del ao 1937, se procedi a la creacin Comit Experimental de la Iglesia Catlica y del Consejo Mundial de la iglesias, orientada a la contribucin al desarrollo social y a la paz internacional. Este organismo qued registrado en la Organizacin de las Naciones Unidas como entidad no gubernamental en el ao 1946. Ese mismo ao, se constituye en Cambridge (Gran Bretaa) la Comisin de las iglesias para las cuestiones internacionales, con tres sedes en cada una de las ciudades de Nueva York, Ginebra y Londres. Registrada en el ECOSOC como organizacin consultiva de la lista B, participa tambin como entidad consultiva ante la FAO y la UNICEF, aunque con nivel C. Finalmente, se constituy en msterdam, durante 1948, el Consejo Mundial de las iglesias con sedes en Nueva York y Ginebra, al tiempo que se configurar como el principal organismo del movimiento ecumnico. Se encuentra registrado como organismo internacional no gubernamental ante las Naciones Unidas, aunque su participacin se desarrolla a travs del Comit de las iglesias para las cuestiones internacionales. Entre las principales Asambleas Generales del Consejo Mundial de las iglesias cabe mencionar las de Evanston (Illinois) en 1954, la de Nueva Dehli (1961) y la de Upsala (1968). Aspectos doctrinales: En el mbito doctrinal destaca la definicin realizada por el Consejo sobre el concepto y contenido de la libertad religiosa que figura recogido en la Declaracin Universal
21
de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1948), en su artculo 18, as como en el artculo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de 1966 y del que Espaa es parte. Junto a ello, el Consejo Mundial de las iglesias ha abordado doctrinalmente numerosos problemas internacionales entre los que podemos resaltar: el problema de la paz mundial y el control de la carrera de armamentos, la denuncia del apartheid y la discriminacin racial, la defensa de los derechos de los refugiados y emigrantes, el reconocimiento del derecho de los pueblos al desarrollo y la crtica de las formas de dominacin neocolonialista, etctera. El Islam. El Islam constituye la segunda fuerza religiosa del mundo, tras el cristianismo, por el nmero de fieles, extendindose en una amplia rea geogrfica que abarca desde el extremo noroccidental del continente africano hasta el Extremo Oriente. El Islam contiene, desde sus orgenes, una especfica concepcin del mundo internacional que ha estado gravitando, histricamente, en toda su evolucin y expansin. En efecto, la religin islmica contiene en su doctrina una voluntad de expansin proselitista y belicosa, a la vez que vincula el poder poltico y el poder religioso en la figura del imn. Ello ha contribuido a conceder un protagonismo internacional a esta fuerza religiosa mediante la instrumentalizacin del poder poltico-militar de los estados confesionalmente islmicos al servicio de los ideales religiosos, aunque simultneamente las disensiones doctrinales entre las distintas sectas islmicas (sumnitas, chitas, etc.) han sido causa de frecuentes conflictos intra e interestatales. Aspectos doctrinales: Dado que el islamismo, como movimiento religioso, descansa en una doctrina religiosa con pretensiones universalistas y exclusivas respecto de las dems religiones, no es extrao que en ella aparezcan ideas autnticamente internacionalistas. Segn esta concepcin doctrinal el jihad es la guerra justa por la qu se logra la transformacin del dar-ul-Harb (mundo da los no creyentes) en el Dar-ul-Islam (el mundo de los creyentes). En esta doctrina de la conversin universal al Islam mediante el uso de a l violencia se admite una situacin particular para los pueblos judo y cristiano que tuvo una enorme influencia en la medida en que la evolucin histrica del Islam impuso la necesidad de concertar treguas o tratados de paz (siempre con carcter temporal) con los monarcas y prncipes cristianos. Asimismo, y al amparo de esta distincin algunos estados cristianos, el primero de los cuales fue Francia, lograron pactar con el Imperio Otomano un rgimen de capitulaciones que garantizaba los derechos religiosos de sus sbditos cristianos que se encontrasen en territorio turco, particularmente en los Santos Lugares, y al amparo del cual se desarrollaron unas relaciones diplomticas particulares entre Turqua y los pases europeos hasta comienzos del siglo actual. Aspectos internacionales: Uno de los aspectos internacionales ms sobresalientes de la religin islmica ser la aparicin y desarrollo del panislamismo, ideologa poltico-religiosa que pretende lograr la organizacin y, eventualmente, fusin de los distintos pases confesionalmente islmicos a partir del reforzamiento de los vnculos religiosos. El panislamismo ha dado origen a un movimiento internacional impulsado por el filsofo y pensador persa DJAMAL-AL DIN-ALAFGHANI (1838-1897) en concordancia con otros movimientos similares surgidos en el continente europeo (paneslavismo y pangermanismo) y en el continente americano (panamericanismo). Aunque como tal movimiento sufri un notable debilitamiento tras la supresin del califato en 1924, sigui celebrando algunos congresos peridicos como los de Jerusalem (1931), Karachi (1951) y Jerusalem11953). Durante la dcada de los aos sesenta y bajo la influencia del conflicto rabe-israel el movimiento panislmico ha sido trascendido en su dimensin popular para pasar a
22
configurarse como un movimiento de carcter netamente gubernamental o estatal, aunque manteniendo el sustrato religioso. En 1969 se celebr en Rabat una conferencia de Jefes de Estado de Gobierno de 25 pases musulmanes que procedi a la creacin de la Conferencia Islmica cuya secretara permanente pas a establecerse en 1971 en la ciudad de Djeda (Arabia Saud). En el ao 1974 se procedi a una nueva reunin de la conferencia en la ciudad de Labore y en ella se procedi al reconocimiento del nuevo Estado de Bangla Desh, sancionando con ello la definitiva divisin de Pakistn en dos estados. Junto a las conferencias en la cumbre (Jefes de Estado o de Gobierno) y a la Secretara se celebran tambin las Conferencias de ministros de Asuntos Exteriores de los pases miembros con carcter peridico. Entre estas podemos destacar la celebrada en Tehern (1971) en la que se constituy la Agencia Internacional Islmica de Informacin, la de Djeda (junio 1971) en la que se aprob la Carta de la Conferencia Islmica o la de Londres (1977) en la que se procedi a la celebracin de la Primera Conferencia Econmica Internacional de los Pases Islmicos. Al amparo de la Conferencia islmica aunque con un carcter regional limitado a los pases africanos se celebr en Nuakchott en el mes de mayo de 1976 la Primera Conferencia afro-islmica de la que surgira el Consejo de Coordinacin islmica para frica que celebr su primera sesin en Dakar en diciembre de ese mismo ao. El Judasmo En tanto que fuerza religiosa, el judasmo no posee la importancia de los grupos religiosos mencionados con anterioridad, cuenta nicamente unas decenas de millones de fieles, y tampoco se le puede atribuir una particular, concepcin doctrinal del mundo internacional. Ello es as porque en el judasmo no existe una estructura institucional jerarquizada e internacionalizada como en el catolicismo, ni tampoco una asociacin con las estructuras polticas de los estados en los que se desarrolla, como ocurre con el islamismo. nicamente los vnculos profundos entre el judasmo, en tanto que movimiento religioso, y el Estado de Israel, tras su constitucin en mayo de 1948, junto con una peculiar historia del movimiento judo han contribuido a modificar, parcialmente, esta posicin secundaria del judasmo en el contexto de las dems fuerzas religiosas. A diferencia de stas, la activa participacin del movimiento judo en el panorama internacional se ha desarrollado, sobre todo, a travs de la actuacin de diversas organizaciones gubernamentales d e carcter social, religioso, cultural y humanitario. Aspectos internacionales: Las organizaciones no gubernamentales creadas al amparo de la religin juda han constituido, por tanto, la forma ms caracterstica y generalizada de influencia de este movimiento religioso en los asuntos mundiales. Entre las ms importantes podemos mencionar: - El Consejo Internacional B'NAI B'RlTH: fundado en 1959 con sede en Washington y con estatuto consultivo en el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, as como en la UNESCO, la Organizacin de Estados Americanos y el Consejo de Europa. Se trata de una organizacin que agrupa a las organizaciones judas de ms de 40 pases. - La Alianza Universal israel: constituye la organizacin internacional juda con fines humanitarios, se constituy en 1860. Posee su sede en Pars. - El Congreso Mundial judo: Creado en 1936 como sucesor del Comit de Delegacin Juda surgido en 1918 y que desempe un papel significativo en la creacin, bajo la Sociedad de Naciones, del sistema de proteccin de las minoras nacionales en Europa. Agrupa a asociaciones y comunidades judas de ms de 63 pases y posee su sede en Ginebra, aunque ha establecido una serie de centros de coordinacin regional en Buenos Aires, Nueva York, Pars, Tel-Aviv. Goza de estatuto consultivo de la categora (B)
23
en el ECOSOC de las Naciones Unidas, as como en la UNESCO, la UNICEF y estatuto especial ante la OIT, la Organizacin de Estados Americanos y el Consejo de Europa. - El Comit de Coordinacin de las Organizaciones judas: fundado en 1947 con sede en Washington y destinado a potenciar la cooperacin entre diversas organizaciones y comunidades judas. Posee estatuto consultivo en la UNICEF. - El Consejo Internacional de los Servicios judos de Beneficiencia y Asistencia Social: Importante organizacin de carcter humanitario fundada en 1961 y con sede en Ginebra. Goza de estatuto consultivo ante el ECOSOC de las Naciones Unidas, as como ante la UNESCO, la Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), el Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los refugiados, la UNICEF y la Organizacin Mundial de la Salud. - La Unin Internacional de Trabajadores judos: organizacin internacional de carcter sindical creada en 1947 con sede en Nueva York. Junto a la actuacin internacional de estas y otras muchas organizaciones no gubernamentales judas, la participacin internacional de la religin juda no puede ser disociada de la aparicin del movimiento sionista y de la creacin del Estado de Israel, dos acontecimientos significativos de la vida internacional del ltimo siglo. En efecto, el sionismo, en cuanto movimiento poltico-religioso, surge en 1886 promovido por las ideas de NATHAN BIRNBAUM y se orienta al logro de la reconstruccin del Hogar Nacional judo en el territorio de Palestina. Desde una perspectiva ideolgica, el sionismo es una forma ms de nacionalismo fundada sobre la identidad religioso-cultural de todos los judos de la dispora y estimulada como reaccin defensiva frente a la marginacin y discriminacin racial de los judos desarrollada por otras ideologas nacionalistas (germanismo o eslavismo). En su dimensin institucional, el sionismo descansaba en la Agencia Juda para Israel -Organizacin Sionista Mundial-, creada en 1897, al celebrar su primer Congreso. Una de las actuaciones ms importantes desarrolladas por la Agencia Juda desde su fundacin hasta la constitucin del Estado de Israel fue la adquisicin de tierras en Palestina para facilitar el asentamiento de colonos judos procedentes de numerosos pases. Al propio tiempo realiz una activa labor de presin poltica ante el Gobierno britnico, que administraba el territorio de Palestina, para que reconociese oficialmente el derecho del pueblo judo ala creacin de un Estado en Palestina. La Declaracin de Lord Balfour, en 1917, al reconocer explcitamente este derecho en nombre del gobierno britnico sent las bases jurdico-polticas para las reivindicaciones y acciones llevadas a cabo tras la Segunda Guerra Mundial y que dieron como resultado la constitucin del Estado de Israel y la progresiva desestabilizacin de la regin del Oriente Prximo. Aunque a la luz de lo que hemos apuntado resulta claro que no puede confundirse el movimiento judo con el movimiento sionista, ya que el primero es una fuerza ideolgicoreligiosa mientras que el segundo es una fuerza ideolgico-nacionalista, no se puede desconocer que muchas de las acciones realizadas durante las ltimas dcadas por el Estado de Israel estn impregnadas de un carcter netamente sionista. En efecto, la discriminacin de los palestinos residentes en Israel, el desencadenamiento de guerras o intervenciones militares de carcter preventivo, como en la guerra del Lbano; la ocupacin militar y posterior establecimiento de asentamientos judos en territorios no pertenecientes al Estado israel y, sobre todo, la decisin del Gobierno israel de nombrar a la ciudad de Jerusalem capital del Estado, son algunos de los exponentes de esta visin sionista que progresivamente ha ido dominando la existencia y accin del Estado de Israel y que ha justificado la Resolucin de la Asamblea General de las Naciones Unidas del (1 de noviembre de 1975 por la que se calificaba al sionismo: como una forma de racismo y de discriminacin racial.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 CAPTULO 12
Los actores transnacionales (II): Las empresas multinacionales.

1. Evolucin histrica de las empresas multinacionales.
En efecto a nuestro juicio cabe pensar que el microscopio del entomlogo no har jams aparecer una naturaleza especfica de las empresas transnacionales. (...) Hay que ir ms all de las empresas transnacionales para explorarlas dentro de un contexto ms general que permita desde ahora, descifrar los hechos todava aislados los cuales, una vez relacionados entre s, dan fe de la emergencia de una realidad internacional nueva. Ms exactamente, las empresas transnacionales son importantes en la medida en que constituyen el principal agente de una revolucin profunda de la economa tradicional, Son los vectores principales de unos fenmenos econmicos y sociales que estn dejando ya obsoletos los marcos habituales de anlisis de las relaciones internacionales. Agente estructurante de un nuevo ambiente mundial y, al mismo tiempo, cada vez ms agente estructurado por el sistema que han contribuido a crear, las empresas transnacionales son el signo, la manifestacin ms espectacular de una realidad en vas de gestacin. Pero aunque su posicin sea privilegiada no son el nico ndice de este movimiento". La cita que acabamos de reproducir, extrada de un artculo de MADEUF y MICHALET, resume muy acertadamente el planteamiento desde el cual pretendemos o abordar el tratamiento de las Empresas Multinacionales en su calidad de actores de la Sociedad Internacional. Con todo y antes de adentrarnos en la exposicin terica resulta necesario realizar una apretada sntesis de la evolucin histrica experimentada por el fenmeno de las Empresas Multinacionales, para poder analizar y comprender mejor su naturaleza y las funciones que desempean en el mundo internacional de nuestros das. Para ello, dividiremos la historia de las Empresas Multinacionales en tres grandes perodos: 1. Perodo de aparicin de las Empresas Multinacionales (1860 1914). La aparicin de las primeras empresas multinacionales se produce, simultneamente, e n diversos pases europeos (Alemania, Gran Bretaa, Francia) y del continente americano (los Estados Unidos) durante el ltimo tercio del siglo pasado y las primeras dcadas del presente siglo, lo que nos demuestra e l carcter reciente de este fenmeno as como la extraordinaria dinmica que ha experimentado hasta llegar a convertirse en la realidad que es. En los orgenes de las primeras empresas multinacionales se conjugan una diversidad de causas que resulta oportuno mencionar, habida cuenta de que la mayora de ellas seguirn incidiendo en las etapas posteriores. En primer lugar, las empresas multinacionales surgen en un momento de notable aceleracin cintifico tecnolgica y de desarrollo de los sistemas de produccin y comercializacin estandarizados que propician la aparicin de nuevos productos y, tambin, de nuevas demandas o hbitos de consumo. Asociados a estos procesos surgen algunas de las primeras empresas multinacionales, como la constitucin por Friedrich BAYER de una empresa qumica en Colonia que internacionalizar en 1865 mediante la adquisicin de una filial en Albany (EE.UU.). Anlogamente, Alfred NOBEL aprovechar el descubrimiento de la dinamita para crear una empresa de explosivos en Hamburgo, en el ao 1866. Otro tanto podramos afirmar de SINGER que en 1867 organiza una empresa para la fabricacin de sus mquinas de coser que exportar a todos los pases europeos.
Paralelamente, la innovacin tecnolgica, aplicada a los medios de comunicacin y de transporte, facilit la unificacin espacial a escala mundial y permiti la dispersin productiva de las empresas en diversos pases en detrimento del intercambio comercial internacional. En efecto, los nuevos medios de transporte (ferrocarril y navegacin a vapor) o de comunicacin (telgrafo, radiotelgrafo y radio) garantizan el control de las empresas madres sobre sus empresas filiales que, sin embargo, se encuentran ubicadas en diversos pases y a enormes distancias. Naturalmente, asociado a este proceso se desarrollaron tambin nuevas empresas multinacionales que controlaban los servicios de transporte y comunicacin. Este fue el caso de la Wireless Telegraph and Signal Company creada por Guillermo MARCONI en 1897 y que muy pronto pas a convertirse en una autntica multinacional, bajo el nombre de Marconi Greles Company Ltd., establecida en Inglaterra, Estados Unidos, Canad, Francia e Italia, y con tal grado de poder que logr en sus acuerdos con el gobierno italiano y con la Lloyd Company la exclusividad para la instalacin de sus aparatos de radiotelegrafa tanto en los barcos como en las estaciones costeras. Adems de las razones apuntadas, el desarrollo del nacionalismo y la formacin de nuevos estados o la consolidacin de otros existentes, particularmente del imperialismo de fines de siglo, indujo la generalizacin de polticas econmicas y comerciales proteccionistas, en alternancia con perodos librecambistas, cuyo primordial objetivo era la consolidacin del proceso de industrializacin nacional y la expansin comercial a costa de los pases competidores. En este sentido, TUGENDHAT apunta la introduccin de elevadas tasas arancelarias en Alemania, durante 1887, como una de las causas que estimul a la primera empresa holandesa productora de margarina, la empresa JURGENS, a establecer en 1888 una factora en Alemania que para 1914 se haba ampliado hasta formar una red de siete filiales. Por anlogos motivos la BAYER implant empresas Qumicas filiales en Mosc (1876), en Flers (Francia) en 1882 y en Schoonaerde (Blgica) en 1908. La gnesis de muchas de las primeras empresas multinacionales fue la resultante de un proceso de expansin empresarial estimulado por el descubrimiento, explotacin y comercializacin de materias primas con una creciente demanda, como ocurri con la STANDARD OIL de John D. Rockefeller para el petrleo, o la ALCOA para el aluminio. Tambin contribuy la produccin de nuevos productos, como la FORD MOTOR COMPANY, en el sector de fabricacin de automviles, la VISCOSE C , filial de la COURTAULDS britnica, en la fabricacin de fibras sintticas (rayn). Por ltimo, tambin contribuy la expansin experimentada por ciertos servicios, principalmente financieros, de transporte y de comunicaciones. De esta poca datan algunos de los principales bancos multinacionales como el CREDlT LYONNAIS (1863), en Francia o la BRITlSH LLOYD C (1889) en el Reino Unidos. Paralelamente al proceso de expansin empresarial, la emergencia de la EM va asociada a un proceso de fuerte concentracin empresarial, como consecuencia del cual muchas pequeas empresas artesanales o familiares fueron absorbidas por otras grandes empresas nacionales o extranjeras, o desaparecieron del mercado facilitando la expansin de stas. Este fenmeno propici la formacin de monopolios u oligopolios en los principales pases industrializados que, apoyndose en su fortaleza econmica nacional, se encontraron en ptimas condiciones para extenderse a otros pases. Por ejemplo, entre 1880 y 1890 desaparecieron en los Estados Unidos un total de 5.000 empresas que facilitaron la formacin 300 grandes trusts, algunos de ellos tan significativos como la UNITED STATES STEEL o la INTERNATIONAL HARVESTER. En Inglaterra, el sector financiero experiment tambin una fuerte concentracin que se materializ en la reduccin de las 600 entidades bancarias de 1824 a tan slo 55 en 1914, de las que nicamente 5
bancos (MIDLAND, WESTMINSTER, LLOYDS, BARCLAYS y NATIONAL PROVINCIAL) controlaban el 80 por 100 de todas las operaciones financieras. Estas dos tendencias apuntadas, expansin y concentracin, encontraron su consagracin en la constitucin de grandes unidades empresariales (trusts) y en la conclusin de los primeros acuerdos interempresariales (carteIs). Respecto de estos ltimos podemos citar entre los primeros casos el cartel establecido entre ALCOA y la AIAG (Suiza) para el dominio de la produccin de aluminio en 1896 y ampliado en 1901 a otras tres empresas. Tambin con anterioridad a 1914 se constituy un cartel entre empresas fabricantes de explosivos e integrado por el NOBEL DYNAMITE TRUST (con filiales en Inglaterra y Alemania), la VEREIGNITE KOLN-ROTIWElLLER PULVERFABRIKEN, de Alemania, y la DU PONT de Francia. BETTELHEIM ha estudiado este fenmeno para el caso alemn sealando que mientras en 1865 nicamente existan 4 crtels en este pas, la cifra ascenda a 117 en 1890 hasta alcanzar los 600 en 19117. Sin embargo fueron los Estados Unidos donde primero se promulg una legislacin destinada a impedir o limitar las distorsiones econmicas ocasionadas por este tipo de prcticas contrarias a la libertad de mercado. Este paso se adopt con la SHERMAN ACT de 1890 que constituyo un modelo legal muy pronto imitado por otros pases industrializados. Ciertamente debemos indicar que, en esta etapa de la formacin de las EM, se aprecia claramente la ntima vinculacin entre el capitalismo industrial y el capitalismo financiero, magistralmente analizado en esta poca por autores de la talla de RUDOLF HILFERDING, ROSA LUXEMBURGO o el propio V.I. LENIN. Dicho esto no compartimos, sin e mbargo, sus conclusiones que atribuyen a este fenmeno la causa primordial del desarrollo del sistema capitalista y, mucho menos, de uno de sus ms importantes agentes: las EM. 2. Etapa de consolidacin de las Empresas Multinacionales (1914-1945). La Primera Guerra Mundial ocasion innumerables modificaciones en la estructura y el funcionamiento de la economa internacional que dejaron sentir sus efectos en la evolucin de las EM A pesar de la crisis econmica internacional desencadenada en 1929, o tal vez debido a ella, durante el periodo de entreguerras el fenmeno de las EM se consolid de modo definitivo. Al igual que en la etapa precedente el desarrollo tecnolgico y el perfeccionamiento de los mtodos de produccin (difusin del taylorismo -control de mtodos y tiempos-) y gestin empresarial estimul la creacin de las EM Pero el principal rasgo definidor de este periodo es la superioridad creciente que irn alcanzando las EM norteamericanas respecto de sus homologas en Europa. La razn primordial de este fenmeno se encuentra en la debilidad que la contienda blica ocasion a las economas de los pases europeos que quedaron, por consiguiente, en unas claras condiciones precarias, Io que les oblig a una tarea de reconstruccin y recuperacin, agravada en Alemania por las importantes reparaciones de guerra impuestas en el Tratado de Versailles, que difcilmente poda conjugarse con un proceso de crecimiento y expansin internacional de las empresas. Por su parte, los Estados Unidos lograron una importante expansin econmica durante el conflicto blico mundial, en el que tan slo participaron en sus ltimos momentos, como lo ha puesto de relieve RENOUVIN. As su produccin de acero se duplic entre 1914 y 1919; el saldo favorable de su balanza comercial (valor de las exportaciones menos valor de las importaciones) alcanz una cifra de 9.500 millones de dlares en 1918 cuando en 1914 era tan slo de 435 millones de dlares; las reservas de oro disponibles por los Estados Unidos eran, aproximadamente, la mitad de las reservas mundiales y el volumen de los prstamos norteamericanos alcanzaron la cuanta de 10.000 millones de dlares al
concluir la guerra.
En este contexto general no resulta extrao que durante este periodo se asista a una penetracin de nuevas empresas multinacionales americanas en Europa, como ocurri con la HOOVER, la REMINGTON RAND o la PROCTER AND GAMBLE, as como a un fortalecimiento de otras establecidas con anterioridad al conflicto como fue el caso de la FORD. Esta descompensacin en la expansin de las empresas multinacionales a uno y otro lado del Atlntico vino propiciada tambin por la distinta estructura de las inversiones americanas y europeas en el extranjero. Con anterioridad a 1914 ya se haba detectado una mayor tendencia del capital norteamericano a inversiones directas en el extranjero mientras el capital europeo se diriga, predominantemente, hacia las inversiones en cartera (deuda pblica, obligaciones, etc.), y todo ello en un contexto general en el que se ha calculado por DUNNING que el 90 por 100 de los movimientos internacionales de capital se destinaban a las inversiones en cartera. Esto significa, sencillamente, que mientras las empresas norteamericanas se establecan en Europa bien mediante la creacin de nuevas filiales o el control de empresas europeas, el capital procedente de Europa e invertido en los Estados Unidos se destinaba, prioritariamente, a la simple explotacin y especulacin financiera y no la inversin productiva. Por ejemplo, del conjunto de las inversiones extranjeras britnicas que en 1914 ascendan a 4.000 millones de libras esterlinas, el 40 por 100 se haban destinado a la compra de acciones de empresas ferroviarias extranjeras o imperiales; un 30 por 100 en emprstitos estatales o municipales; un 10 por 100 en materias primas y un 8 por 100 en entidades financieras. Adems de la nota de descompensacin entre las inversiones realizadas por los Estados Unidos y Europa a travs de sus multinacionales, la consolidacin de estas empresas quedar garantizada durante esta etapa mediante la formacin de grandes crtels internacionales. Realmente muchos de estos acuerdos internacionales entre grandes empresas o trusts multinacionales tuvieron muy escasa duracin al verse directamente afectadas por la Gran Depresin de los aos treinta, como ocurri con el crtel siderrgico constituido en 1926 por las principales empresas siderrgicas de Alemania, Luxemburgo, Francia, Blgica y el Sarre, y que se disgreg en 1931 como consecuencia del exceso de produccin respecto a la demanda mundial siderrgica, fuertemente restringida por la crisis. El intento de recomposicin de un cartel siderrgico internacional llevado a cabo en 1933 por empresas norteamericanas, inglesas, checoslovacas, polacas y austriacas no obtuvo mejores resultados. Otros casos, por el contrario, lograron una mayor eficacia y duracin como sucedi con el crtel petrolfero, formado en 1928, por tres grandes multinacionales de este sector energtico, la SHELL, la ANGLO-PERSIAN (en la actualidad BRITISH PETROLEUM) y la STANDARD OIL (New Jersey). Un caso significativo de consolidacin de empresas multinacionales mediante fusin ser el de UNILEVER, en 1927, formada a partir de Unilever Limited de Londres y de Unilever, N.V. de Rotterdam. En todo caso, el desencadenamiento de la Gran Depresin de 1929 tuvo un impacto directo en las oportunidades de desarrollo de las empresas multinacionales, en un doble sentido: de una parte la inestabilidad del sistema monetario y financiero internacional provoc la introduccin por los gobiernos nacionales de legislaciones muy estrictas respecto de la exportacin de capitales para inversiones en el extranjero, lo que unido a las variaciones de los tipos de cambio y de las cotizaciones en las principales bolsas de valores abort muchos de los proyectos e iniciativas destinadas a la formacin o expansin de las empresas
multinacionales. Tal vez el caso de Alemania sea paradigmtico en este sentido, como lo ha estudiado ampliamente BETIELHEIM, pero tambin este fenmeno se puede apreciar en algunas de las economas ms slidas como es el caso de Gran Bretaa en la que el saldo de la balanza de pagos corrientes cay entre 1928 y 1931 en una proporcin alarmante (1928= + 137 millones de 1929= +118; 1930= +23; 1931= -75 millones de ) al igual que las emisiones extranjeras en el mercado de Londres (1928= 143 millones de ; 1929= 94; 1930= 109 Y 1931= 46 millones de ). Por otro lado, la cada de la demanda, de los precios y de la produccin, en definitiva, el proceso depresivo experimentado por las principales economas europeas y americanas condujo a la quiebra de numerosas empresas, obligando a los gobiernos a intervenir en apoyo de sus industrias nacionales mediante medidas proteccionistas, destinadas a proteger sus mercados frente a la competencia y a la penetracin de empresas extranjeras, y cuyos efectos llegaron a afectar gravemente a muchas empresas multinacionales. Algunos datos ilustran el efecto de contraccin econmica causado por la Depresin de 1929. El comercio mundial se redujo en el perodo comprendido entre 19311935 en un 20 por 100 respecto al perodo de 1920-1929; en Estados Unidos las quiebras aumentaron entre 1929-1932 en un 30 por 100, mientras que el ndice de produccin industrial disminuy desde el 311 en 1929 a un 192 en el ao 1933, al igual que la tasa de inversin situada en 178 en 1929 (base 100 en 1920) al 50 en 1933. Esta situacin de crisis econmica generalizada indujo un intervencionismo gubernamental cuyos ejemplos ms significativos son el New Deal en los Estados Unidos y el programa de reactivacin econmica y de remilitarizacin en Alemania, a partir de 1934. 3. La Etapa de universalizacin de las Empresas Multinacionales (1945-1990). La conclusin de la Segunda Guerra Mundial propici una reordenacin de la Sociedad Internacional tanto desde el punto de vista poltico como, y particularmente, desde el punto de vista econmico. En efecto, la Conferencia de Bretton Woods sent las bases de un sistema monetario internacional que pretenda estabilizar los tipos de cambio y liberalizar los flujos financieros internacionales mediante la vinculacin del dlar y la libra esterlina con el oro. Anlogamente, el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio) sirvi de base para una progresiva liberalizacin de los intercambios comerciales. Ambos sistemas internacionales, financiero y comercial, se implantaron en un periodo post-blico en el que la prctica unanimidad de los pases europeos haban visto arrasadas sus economas y en donde la reconstruccin era un imperativo que slo poda alcanzarse con el apoyo y la ayuda econmica del nico pas que haba salido reforzado econmicamente del conflicto, es decir de los Estados Unidos, tarea que ser asumida a travs del Plan Marshall. A la luz de estos datos conviene destacar los dos rasgos esenciales que caracterizaron a las multinacionales en esta poca: 1 Las empresas multinacionales aceleran su naturaleza universal o intercontinental. 2 Se consagra la hegemona de las Empresas Multinacionales norteamericanas. Respecto al primero de ambos rasgos caractersticos, resulta interesante constatar que las empresas multinacionales que en etapas precedentes haban restringido sus filiales y sus operaciones casi exclusivamente a los continentes europeo y americano, van a acentuar su penetracin en pases asiticos y africanos, aunque sigan destinando la mayora de sus inversiones y desarrollando una parte sustancial de sus actividades productivas a los pases de Europa y Amrica. En efecto, segn los datos aportados por VERNON, para el ao 1970 y un colectivo de 391 empresas multinacionales, distribuidas del siguiente modo: 180 empresas con sede en Estados Unidos; 135 empresas con sede en Europa; 61 empresas con sede en Japn y 15 empresas con sede en otros pases; se
constata que el mayor nmef9 de empresas multinacionales se concentra en el grupo de empresas establecidas en un mnimo de 11 pases y un mximo de 20 pases, totalizando esta categora 143 empresas. En la misma lnea se constata que mientras 313 empresas se encuentran implantadas tanto en pases desarrollados como en pases subdesarrollados, esta cuanta se reduce a 32 empresas que nicamente se encuentran establecidas en pases subdesarrollados y 27 entre las empresas que nicamente se han establecido en pases desarrollados. A la luz de estos datos resulta incuestionable la dimensin universal alcanzada por el fenmeno de las empresas multinacionales 13, que est provocando una imperceptible pero profunda transformacin de la estructura econmica mundial y obligando a una revisin exhaustiva de las teoras y esquemas conceptuales mediante los cuales se trataba de comprender el mundo de las relaciones econmicas internacionales. Uno de los fenmenos ms interesantes y actuales de este proceso de universalizacin de las empresas multinacionales es el de la deslocalizacin industrial, analizado por MADEUF y MICHALET en los siguientes trminos: Por fenmeno de deslocalizacin industrial se entiende una nueva distribucin de las actividades productivas a escala internacional. Concierne ms exactamente al desplazamiento de cierros sectores, textil, automocin, construccin elctrica y electrnica, construccin naval, etc. de los pases industriales hacia determinados pases en vas de desarrollo (sureste asitico, Brasil, Mxico, Argentina, Maghreb, etc...). Este deslizamiento del Norte hacia el Sur afecta prioritariamente a las industrias cuya mano de obra es de un nivel tecnolgico bastante bajo. Atae por consiguiente a los productos estandarizados. Este movimiento es importante, pues pone en tela de juicio la divisin tradicional del trabajo a escala internacional. De cualquier modo, la universalizacin del fenmeno de las multinacionales que se ha intensificado desde 1945 es al mismo tiempo una consecuencia y una causa de la universalizacin de las relaciones econmicas capitalistas, en cuyo marco debe estudiarse este proceso de transnacionalizacin empresarial. Junto a este fenmeno, destaca el predominio alcanzado por las empresas multinacionales de origen o con sede en los Estados Unidos en relacin con las multinacionales de origen europeo o japons. En general tres son las causas que han favorecido esta supremaca de las multinacionales norteamericanas que, en la actualidad, est siendo amenazada en algunos sectores econmicos por las multinacionales japonesas. La primera de ellas es una consecuencia directa del conflicto blico mundial que como veamos potenci la economa de los Estados Unidos frente a la situacin de ruina a la que se tuvieron que enfrentar los gobiernos europeos y de Japn. Esta situacin propici el desarrollo de una tendencia que ya exista en la etapa de entreguerras y que descansaba en la propensin a realizar inversiones reales en el exterior por las empresas norteamericanas frente a una mayor propensin de las empresas a invertir en activos financieros cuando se trata de capital de origen europeo. Evidentemente, la situacin de post-guerra permitir a las empresas norteamericanas invertir en Europa en un momento en que los gobiernos europeos destinan la mayor parte de sus recursos financieros (propios o procedentes del exterior) a inversiones en sus propios pases destinadas a lograr la reconstruccin y recuperacin de sus capacidades industriales y productivas devastadas, excluyendo o condicionando lgicamente, la utilizacin de tales recursos financieros en inversiones exteriores. Segn TUGENDHAT, entre 1946 y 1969 el volumen de las inversiones norteamericanas directas en el extranjero pas, en valor contable de 7.200 millones de dlares a 70.763 millones de dlares anuales lo que traducido a valores relativos significaba que en 1969 las empresas norteamericanas posean entre un 60 y un 65 por 100 de las
inversiones directas en el exterior.
Una segunda razn favoreca y reforzaba la anterior. El establecimiento del sistema de patrn cambios-oro en el que el dlar pasaba a ocupar, junto con el oro, el lugar preferente de medio internacional de pago, permita a las multinacionales norteamericanas invertir sus excedentes financieros en cualquier pas del mundo, y muy especialmente en Europa, sin verse sometidas a limitaciones gubernamentales ni, tampoco a perturbaciones derivadas de los tipos de cambio. Por ltimo, la superioridad de las multinacionales norteamericanas qued reforzada como resultado del avance tecnolgico y productivo, experimentado por la economa americana en la dcada de los cuarenta y los cincuenta, y constatable en la mayora de los sectores econmicos con mayor expansin, como el sector petrolfero, la aeronutica, telecomunicaciones, informtica, aerospacial, qumica o energa atmica. La conjugacin de todos estos factores condujo a que el desarrollo y universalizacin de las empresas multinacionales fuese, sobre todo, el desarrollo y universalizacin de las multinacionales americanas. Todava en la actualidad esta situacin es perfectamente apreciable. Segn los datos publicados por la Revista Fortune en 1984, p ara un colectivo de 100 empresas multinacionales ms importantes, 48 empresas eran de origen y capital norteamericano, frente a un total de 30 pertenecientes a pases de la Comunidad Econmica Europea (10 de la R. F. de Alemania, 7 del Reino Unido. 5 de Francia, 4 de Italia, 2 anglo-holandesas, 1 de Blgica y 1 de Holanda) y tan slo 9 japonesas. Ambas caractersticas: universalizacin y predominio norteamericano, del perodo de desarrollo del fenmeno de las empresas multinacionales posterior a 1945, nos permite comprender las claves esenciales del protagonismo de estos actores en la escena internacional de nuestros das. Ante todo, la realidad de que el sistema econmico mundial no puede ser abordado ni comprendido en profundidad mediante una teora estatalista que excluya o desconozca el protagonismo decisivo de las empresas multinacionales. Pero tampoco se puede cometer el error de desconocer el hecho de que estas empresas multinacionales representan y se confunden con los intereses de determinados Estados, o como lo ha sealado MICHALET: (...) la negacin de toda vinculacin (de las multinacionales) a una potencia nacional suprime automticamente toda veleidad de establecer una vinculacin entre lo poltico y lo econmico.
2. CONCEPTO Y CARACTERES MULTINACIONALES.
GENERALES
DE
LAS
EMPRESAS
Hasta aqu hemos estado utilizando el trmino de empresa multinacional, sin haber procedido a una conceptualizacin de estos actores internacionales. Se impone, por tanto, intentar determinar qu entendemos bajo este trmino y qu caractersticas permiten apreciar la existencia y actividades de las empresas multinacionales. Una de las definiciones ms completas es la que establece GRANELL cuando escribe que son empresas multinacionales aquellas que: (...) bajo una unidad mundial de gestin, tienen intereses y actan en una pluralidad de pases, acomodndose a las condiciones econmicas, sociales y legales de cada uno de ellos con el fin de conseguir la maximizacin de sus beneficios y la mejor defensa de sus potencialidades de nivel mundial. Como veremos ms adelante, en esta definicin se conjugan adecuadamente los diversos aspectos (econmicos, organizativos e internacionales) que caracterizan la estructura y el funcionamiento de las empresas multinacionales. Seme jante conceptualizacin resulta mucho ms adecuada a nuestra disciplina que algunas de las definiciones apuntadas desde otras ciencias , por cuanto tienden a subestimar algunos de
los elementos esenciales o, cuando menos, a primar la perspectiva econmica o jurdica y consiguientemente a dificultar la comprensin del fenmeno de las empresas multinacionales como una realidad internacional y multidisciplinar. Una excepcin a este anlisis crtico la constituye la definicin apuntada por DURAN HERRERA cuando escribe: (...) A nuestros efectos el trmino multinacional se lo aplicaremos a toda aquella empresa (unidad microeconmica de decisin estratgica) que gestiona y controla actividades (de produccin, comercializacin-distribucin y financiacin) en ms de un pas, es decir, aquella empresa involucrada en la produccin de bienes y servicios en el exterior y que, en consecuencia, opera en los mercados de factores y de productos en varios pases. De cualquier modo, ninguna de estas definiciones que hemos expuesto sobre el concepto de empresa multinacional permite una diferenciacin exhaustiva de las distintas modalidades o formas que pueden presentar estos actores internacionales. En ello radica la utilidad de tales conceptos para nuestra disciplina en donde lo esencial es captar la naturaleza y funciones de las empresas multinacionales desde una ptica global, sin perjuicio de que en atencin a otras exigencias cientficas o acadmicas sea necesario introducir una tipologa especfica, como la apuntada por RICHARDSON cuando distingue entre: empresas internacionales, empresas multinacionales, empresas transnacionales y empresas supranacionales 2. Para todas ellas hacemos extensivo el concepto de empresas multinacionales que hemos sealado con anterioridad. A la luz de la definicin aportada podemos deducir los principales elementos o rasgos caractersticos de la empresa multinacional, para diferenciarlo de los restantes miembros que conforman el mundo internacional de nuestros das. Tales elementos los podemos resumir en los siguientes: 1 Internacionalizacin productiva: Ante todo las empresas multinacionales, como cualquier empresa, desempean una funcin productiva, tanto de bienes como de servicios, que se extiende a un mbito mucho ms amplio que el de un solo pas, es decir, son empresas que desarrollan una produccin internacionalizada. De ello se deriva una diferenciacin muy clara respecto a las empresas nacionales, en su dimensin productiva, aun cuando algunas de tales empresas desarrollen funciones distributivo-comerciales de alcance internacional. Dicho en otras palabras, la empresa multinacional se distingue de las empresas (exportadoras o importadoras) que desarrollan su produccin en el mbito de un solo pas por el hecho de que las primeras realizan una parte de su actividad productiva (y posiblemente tambin comercial) en centros distribuidos en diversos pases. La internacionalizacin productiva propia de las empresas multinacionales induce, necesariamente, una paralela internacionalizacin comercial y financiera, pero es aquella y no estas la que verdaderamente singulariza a la empresa multinacional puesto que, al fin y al cabo, cualquier empresa nacional recurre, o puede recurrir, al comercio exterior y en la misma medida se puede ver obligada a realizar o percibir pagos en el exterior de su pas. La internacionalizacin productiva de las empresas multinacionales concede una situacin excepcional a tales empresas al permitirles obtener unas ventajas, que se traducirn en beneficios, derivadas del aprovechamiento de las imperfecciones del sistema econmico internacional, a las que no pueden acceder las empresas nacionales ms que por medio del comercio internacional. Segn DURAN HERRERA, estas imperfecciones del sistema econmico internacional que propician la actividad de las multinacionales son cuatro: a) Imperfecciones de mercado: la existencia de mercados nacionales susceptibles de ser abastecidos por los productos de las multinacionales establecidas en ellos con preferencia sobre similares productos importados; carcter oligopoltico de ciertos mercados internacionales (petrleo, minerales escasos como el uranio, etc.).
b) Asimetra en la distribucin de la riqueza: la desigual distribucin de materias primas, recursos minerales o energticos, en trminos estrictamente geogrficos o estatales, que favorecen las imperfecciones de mercado. c) Asimetra en la distribucin de la renta: lo que se traduce en una desigualdad de poder adquisitivo tanto entre los pases como entre los diversos estratos de la sociedad de un mismo pas. Simultneamente esta desigualdad de rentas expresa tambin una desigualdad internacional de costes para los distintos factores de produccin, principalmente para el factor trabajo y el factor capital. d) Asimetra en la distribucin de informacin: entendida en un doble sentido, de una parte en cuanto mayor o mejor conocimiento de las necesidades o demandas de bienes Y de servicios de los distintos mercados nacionales; por otro lado en cuanto diferente informacin de las p osibilidades ofrecidas por los factores sociales y econmicos de los pases (nivel de cualificacin de la mano de obra, nivel de innovacin cientfico-tcnica, etc). A estas cuatro imperfecciones caractersticas del sistema econmico internacional, podramos agregar una quinta, a la que nos referiremos ms adelante, y que podemos denominar como asimetra jurdico-poltica internacional, es decir la desigualdad de sistemas jurdicos (legislacin laboral, fiscal, financiera, penal, etc.) y de regmenes polticos que imperan en los diversos actores estatales de la sociedad internacional. Ahora bien, al igual que podemos afirmar que la internacionalizacin productiva permite utilizar las imperfecciones del sistema econmico internacional en beneficio de las propias empresas multinacionales, no cabe duda de que la existencia y actuacin de tales empresas, en tanto que unidades productivas internacionales, genera unos efectos, tambin internacionales, en la asignacin o distribucin de los principales factores de produccin (trabajo y capital) al igual que en la asignacin de bienes, servicios y recursos financieros, a escala internacional, que se encuentran asociados y forman parte indisoluble del proceso productivo de las multinacionales. En sntesis, mediante la internacionalizacin productiva las empresas multinacionales obtienen ventajas y beneficios derivados de las imperfecciones del sistema econmico internacional en la misma medida en que sus actividades contribuyen a efectuar alteraciones y modificaciones en la estructura y el funcionamiento de dicho sistema econmico. Hay, por tanto, en ello un constante proceso de interaccin (accin y reaccin simultneas) cuya investigacin y anlisis exige una perspectiva dialctica del fenmeno, y no exclusivamente monocausal, que slo en fechas recientes ha comenzado a emerger entre la doctrina especializada en estos actores internacionales. 2 Objetivo de la maximizacin de beneficios: La empresa multinacional, de idntica forma que toda empresa, tiene comO linealidad ltima la obtencin del mximo beneficio, o como dice DURAN HERRERA: la maximizacin de la tasa de crecimiento de los activos productivos controlados, por el conjunto multinacional. No obstante, este objetivo prioritario de la empresa multinacional, al que se supedita toda su estructura y funcionamiento, presenta unos rasgos singulares que conviene no perder de vista. Ante todo, dado que la obtencin del mximo beneficio pretende alcanzarse mediante la internacionalizacin del proceso productivo, resulta indispensable que la valoracin de los resultados obtenidos, en cada ejercicio econmico, por la empresa multinacional (prdidas o ganancias) se realice considerando la totalidad de resultados parciales alcanzados por las distintas unidades productivas existentes en los diversos pases, es decir, la valoracin debe llevarse a cabo a escala internacional y no slo a escala nacional para cada una de las filiales. Esto significa, por ejemplo, que las filiales de determinados pases pueden
10
desarrollar transitoriamente su actividad productiva en condiciones de escasa rentabilidad o, incluso, en condiciones de prdidas en atencin a una estrategia empresarial que pretenda alcanzar a corto plazo otros objetivos distintos del mximo beneficio (monopolizacin de un mercado, penetracin en un nuevo mercado, lanzamiento de un nuevo producto, etc.) y ello ser perfectamente posible siempre y cuando el resultado final para el conjunto de la multinacional mantenga una tasa adecuada de beneficios. En segundo trmino, la maximizacin de beneficios puede identificarse, bajo determinadas condiciones, con el objetivo de la supervivencia-expansin de la empresa multinacional. No obstante, como tendremos ocasin de ampliar ms adelante, pueden surgir divergencias o contradicciones a la hora de aplicar les estrategias empresariales adecuadas para alcanzar estos objetivos si introducimos el factor tiempo, es decir, cuando se consideran las estrategias empresariales a corto, medio o largo plazo, particularmente cuando el sistema econmico internacional experimenta una crisis estructural que ampla la duracin y la intensidad de la fase depresiva del ciclo econmico. En estas situaciones, la empresa multinacional se ve obligada a optar entre una reduccin de las tasas de beneficio a corto plazo con el fin de garantizar niveles adecuados de recursos susceptibles de reinversin, ya sea en nuevos productos, nuevas tecnologas o nuevos sistemas de produccin ms rentables, que le permitan mantener su capacidad productiva y de competencia a medio y largo plazo o, por el contrario, intensificar la tasa de beneficios' a corto plazo con objeto de minimizar los riesgos de prdidas a medio y largo plazo derivados de la obsolescencia (depreciacin por envejecimiento) de sus productos, tcnicas o sistemas de produccin, as como del probable reajuste que puede producirse en la demanda al final de un largo perodo de tiempo. An cuando las empresas multinacionales suelen desarrollar estrategias mixtas en tales situaciones sigue existiendo una gran indeterminacin respecto al peso que debe drsele a cada una de ellas.
11
En todo caso, estas consideraciones sirven para ilustrar cmo bajo conceptos tan, aparentemente, claros y evidentes como los de mximo beneficio o supervivenciaexpansin de la empresa multinacional se encierran en realidad una diversidad de situaciones y realidades que necesariamente hay que investigar en cada caso. Tales conceptos sirven, al menos, para lograr una distincin terica ms clara de las empresas multinacionales respecto de otros actores internacionales como los estados o las OIG en los que sus objetivos difieren sustancial mente del objetivo ltimo de toda empresa multinacional. 3 Estrategias empresariales generales e internacionalizadas: Dado que la empresa multinacional nace para alcanzar el objetivo de la maximizacin de sus beneficios y de sus potencialidades a escala mundial mediante la internacionalizacin de su produccin, resulta imprescindible que desarrolle y ejecute sus actividades con arreglo a unos planes o estrategias empresariales que deben reunir simultneamente dos requisitos: el de su generalidad y el de su internacionalidad. El requisito de la generalidad significa que las estrategias de la empresa multinacional deben tomar en consideracin las caractersticas, potencialidades y necesidades de la totalidad de sus centros productivos o empresas de forma tal que entre todas ellas se desarrollen relaciones econmicas (de complementariedad o cooperacin) que les beneficien mutuamente y, de este modo, beneficien al conjunto de la empresa multinacional. Semejante condicin exige la exclusin de relaciones de competencia econmica entre las distintas empresas que configuran la multinacional lo que conduce, lgicamente, a primar estrategias monopolsticas u oligopolsticas a escala internacional en detrimento de las estrategias basadas en la libre competencia. Esta es una de las razones por las que se han desarrollado este tipo de tendencias en aquellos sistemas econmicos nacionales o internacionales en los que las empresas multinacionales han adquirido un peso o importancia significativos. La condicin de la intencionalidad implica que las estrategias de la empresa multinacional deben responder a las caractersticas, potencialidades y condicionamientos no slo de los mercados nacionales en los que operan sus filiales sino tambin, y sobre todo, del mercado mundial. A este respecto, conviene considerar que las estructuras del mercado mundial no coinciden, necesariamente, con las de los mercados nacionales al igual que la dinmica de la oferta y demanda mundiales no son la simple agregacin de las demandas y ofertas de los mercados nacionales en los que la empresa multinacional se encuentra implantada. Baste considerar brevemente la evolucin experimentada por los precios, oferta y demanda mundiales del petrleo desde 1973 hasta 1985, con la paralela evolucin de precios, ofertas y demandas de crudo para cada uno de los pases productores o consumidores de petrleo, para comprender el cambio experimentado en la estrategia de las grandes compaas multinacionales del petrleo (las llamadas siete hermanas) de controlar la produccin y distribucin del crudo a pasar a controlar la distribucin y demanda (decreciente) de este recurso energtico. Las bases de las estrategias generales e internacionalizadas de las empresas multinacionales son fundamentalmente tres: 1. Interiorizacin de mercados. 2. Diversificacin operativa: que criterios geogrficos, productivos y distributivos. 3. Innovacin cientfico tecnolgica. La interiorizacin de los mercados constituye uno de los fundamentos de las estrategias desarrolladas por las empresas multinacionales. Su origen reside en la existencia de unos costes socioeconmicos de transaccin para los bienes y servicios intermedios que derivan, entre otras: razones, de las imperfecciones del mercado internacional como sistema de asignacin y distribucin de estos bienes y servicios
intermedios Y de la asimetra en la distribucin de la informacin.
12
13
Las empresas multinacionales, al asumir dentro del marco de su organizacin empresarial, jerarquizada e internacionalizada, las diversas etapas del proceso de produccin y los distintos bienes y servicios necesarios para alcanzar los productos finales logran una reduccin sustancial de los costes de transaccin puesto que es la propia estructura empresarial la que fija las normas o condiciones en las que deben desarrollarse las transacciones o intercambios de bienes y servicios entre sus distintas unidades productivas (empresas filiales) y porque, adems, acumula toda la informacin necesaria para realizar su proceso productivo internacionalizado del modo ms eficaz y menos costoso posible al no existir fallos o asimetras en dicha informacin. En definitiva, la interiorizacin de mercados que llevan a cabo las empresas multinacionales significa que stas asumen en su estructura empresarial toda una serie de transacciones de bienes y servicios intermedios, y la informacin asociada a estos intercambios, con unos costes sensiblemente menores que los que deben asumir las empresas nacionales que deben recurrir para llevar a cabo los intercambios de bienes y servicios intermedios a los mercados internacionales (comercio internacional) con las imperfecciones y las dificultades de informacin que ello comporta. En el marco de este proceso de interiorizacin de mercados, cuya formulacin terica es muy reciente y se debe a NUCKLEY y CASSON (1976), ocupan un papel relevante los precios de transferencia. La diversificacin operativa significa la capacidad de la empresa multinacional para lograr una economa de sus costes econmicos recurriendo al aprovechamiento de la diversidad de recursos y costes de los factores que existen en los distintos pases (diversificacin operativa de carcter geogrfico); a la disparidad de riesgos, costes y posibilidades de ventas que poseen los distintos productos o servicios (diversificacin operativa de carcter productivo) o, por ltimo, a la disparidad que existe en el nivel de rentas y en los costes de penetracin y distribucin en los distintos mercados nacionales (diversificacin opera ti va de carcter distributivo). La diversificacin operativa, en sus tres categoras, permite el aprovechamiento de las deficiencias de mercado y de las asimetras en la distribucin de rentas y de riqueza que existen, tanto a escala internacional como en el seno de cada pas, para lograr unas reducciones de costes o unos incrementos en los ingresos sustantivamente diferenciados respecto a los que pueden obtener las empresas nacionales. En efecto, una empresa multinacional puede obtener unas ventajas econmicas mediante el establecimiento de una filial en aquel pas que dispone de unos recursos (materias primas, recursos minerales o energticos, etc.) o de unos factores de produccin (mano de obra barata) a los que una empresa nacional tan slo puede acceder de forma indirecta y a costes ms elevados, por ejemplo, mediante la importacin de tales recursos o la inmigracin de trabajadores, esto es lo que denominamos diversificacin operativa de carcter geogrfico. Otra de las formas que permite a las empresas multinacionales alcanzar ventajas econmicas comparativas respecto a las empresas nacionales es mediante la produccin, a travs de sus filiales y en consonancia con la mayor productividad de cada una de ellas, de una diversidad de bienes o servicios en lugar de concentrarse en la produccin de un solo producto o de unos productos del mismo sector econmico. Ello permite reducir riesgos a la vez que facilita una ms extensa y slida penetracin en los mercados nacionales al permitir aprovechar las demandas existentes para los distintos productos en cada pas. Un ejemplo significativo de las posibilidades que ofrece esta diversificacin operativa de carcter productivo lo constituye la multinacional BOUSSOIS-SOUCHON-NEUVESEL (BSN) cuyos ingresos por ramas productivas se distribuyen del modo siguiente: 20 por 100 en el vidrio plano (venta de CELLO en Espaa); 15 por 100 en el vidrio hueco; 16 por 100 en los productos agrcolas secos (control de PRODIAL en Espaa); 25 por 100 en los productos
14
agrcolas frescos (DANONE Francia, Italia, Mxico, Alemania, etc.) y 24 por 100 en las bebidas (control de MAHOU y FONT VELLA en Espaa). Por ltimo, las empresas multinacionales logran tambin apreciables ventajas econmicas respecto a las empresas nacionales al poder alcanzar un grado mayor de diversificacin operativa de carcter distributivo que les permiten satisfacer las demandas existentes en el mercado mundial o en los distintos mercados nacionales con costes menores (costes de transportes y fletes, seguros, tarifas aduaneras, etc.), a los impuestos por el comercio internacional, as como alcanzar un mejor conocimiento de las expectativas y un mayor dominio de la evolucin futura de tales mercados en los que logran ocupar posiciones dominantes (monopolsticas u oligopolsticas). Un caso paradigmtico de esta diversificacin distributiva lo representa la multinacional IBM que controla el 60 por 100 del mercado mundial de grandes ordenadores, incluido el mercado europeo en el que sin embargo operan empresas multinacionales de la informtica tan importantes como NIXDORF, PHILIPS, THOMPSON, SIEMENS, OLIVETTI, etc., que carecen de capacidad de competencia frente al monopolio de IBM. Finalmente, la innovacin cientfico-tecnolgica, constituye otro de los fundamentos de las estrategias empresariales adoptadas por las multinacionales para imponerse a las empresas nacionales. Bien entendido que esta innovacin tecnolgica tiene como objetivo prioritario la obtencin de ventajas comparativas respecto de productos ms que respecto de tcnicas de produccin en donde las empresas nacionales, medianas o pequeas, poseen una indudable capacidad de competencia con las multinacionales. En el estudio sobre Empresas Multinacionales de Harvard se constat que de las 703 innovaciones introducidas en Estados Unidos desde 1945, nicamente 133 fueron introducidas por empresas multinacionales, anlogamente de las 492 innovaciones introducidas en Europa y Japn para el mismo perodo 1945-1974, tan slo 107 correspondan a empresas multinacionales. Ello significa que la actuacin de las empresas multinacionales se orienta ms que hacia un crecimiento cuantitativo de la innovacin tecnolgica hacia un avance cualitativo de la misma, es decir al desarrollo de productos o lneas de productos totalmente nuevos, que requieren la inversin de elevadas sumas de dinero durante un largo perodo de tiempo con l fin de garantizar la innovacin tecnolgica que d nacimiento a los nuevos productos. Estas inversiones de capital (capital-riesgo) en la innovacin tecnolgica les garantiza el monopolio de la tecnologa requerida para la explotacin productiva y comercial de los nuevos productos y, paralelamente, una rentabilidad econmica de las inversiones realizadas basada, en un primer momento, en la posicin exclusiva que les confiere en los mercados nacionales de tales nuevos productos y, en una segunda etapa, en la venta o concesin de su tecnologa ,innovadora a las empresas nacionales. Ilustremos estas consideraciones con algunos ejemplos significativos: el coste del desarrollo experimental del DC-3 en la dcada de los aos 30 ascendi a 1 milln de dlares, el coste del desarrollo del BOEING 747 a finales de los aos 60 ascendi a 1.000 millones de dlares (un incremento del 100.000 por 100 en poco ms de tres dcadas); el desarrollo experimental del ENIACC (la computadora de los aos 40) exigi una inversin financiera de 500.000 dlares, el desarrollo de la computadora de la serie 360 oblig a la IBM a realizar un desembolso de 5.000 millones de dlares, aunque gracias a este modelo la IBM ha logrado dominar el mercado mundial de grandes computadoras. A mayor abundancia, los gastos o inversiones destinados por las empresas multinacionales a innovacin tecnolgica responden a una estrategia y siguen un ritmo permanentemente creciente, es decir, no son inversiones aisladas para un determinado proyecto, lo que contribuye a disipar cualquier intento de competencia constante entre las empresas multinacionales y las empresas nacionales.
15
El anlisis parcial de los tres elementos mencionados sobre los que descansan las distintas estrategias seguidas por las empresas multinacionales, ha dado origen a una multiplicidad de teoras econmicas e internacionalistas que han tratado de explicar las causas de la expansin de las multinacionales y su funcin en el marco de la economa mundial. Entre las primeras, destacan las teoras de la vida del producto en el comercio internacional o del ciclo tecnolgico del producto, defendida por autores como VERNON, BUCKLEY Y CASSON o KNICKERBOKER, y las teoras de la localizacin, basadas en el modelo de HECKSCHER-OHLIN sobre la perfecta competitividad de los mercados internacionales de productos y de factores y las evidentes imperfecciones o distorsiones que la realidad econmica internacional presenta respecto a dicho modelo. Respecto a las teoras internacionalistas, las dos corrientes ms significativas son la de las teoras desarrollistas, cuya figura ms destacada es W.W. ROSTOW, y las teoras de la dependencia, defendidas por autores como CELSO FURTADO y a las que haremos obligada referencia con posterioridad. 4 Jerarquizaci6n orgnica y unidad directiva de la empresa multinacional: En toda empresa multinacional se conjugan dos aspectos que afectan a su organizacin y que si bien no permiten, por s mismos, una diferenciacin terica respecto a las restantes formas empresariales, constituyen una caracterstica relevante de la empresa multinacional si se relacionan adecuadamente con los restantes rasgos definidores y, muy especialmente, con el carcter internacional de estas empresas. En efecto, las empresas multinacionales poseen una organizacin interna fuertemente jerarquizada, cuya forma ms simplificada es la establecida entre una empresa matriz y las distintas empresas filiales orgnicamente dependientes de la primera, y que generalmente adquiere formas muy complejas a travs de la constitucin de holdings y otros tipos de vnculos financieros, jurdicos, tecnolgicos, etc. La naturaleza internacional de la empresa (conjunto empresarial) confiere un carcter y efectividad plurinacional a esta estructura jerrquica que contrasta claramente con la de otros actores internacionales y que contribuye a debilitar, al menos en el terreno econmico, la exclusividad de la estructura jerrquica que impera entre los estados como sistema orgnico de referencia para el conjunto de la Sociedad Internacional. La jerarquizacin orgnica de la estructura interna de la empresa multinacional garantiza la unidad de direccin de todo el complejo multinacional, en otros trminos, permite la existencia de un centro de direccin nico con capacidad decisional y alcance efectivamente transnacional. Ahora bien, tanto la jerarqua orgnica como la unidad directiva derivan de una lgica funcional y una lgica histrica. La lgica funcional exige que para garantizar la adecuacin entre la naturaleza internacional de la produccin y el. objetivo de la maximizacin de beneficios sea necesario desarrollar una estrategia empresarial, comn y nica para todas las unidades que integran el conjunto empresarial multinacional, as como garantizar su cumplimiento procurando que cada unidad productiva desempee las actividades que le son asignadas y tal y como la estrategia empresarial prev que deben realizarse dichas actividades. Ello evidentemente excluye la posibilidad de una total y absoluta independencia decisional y operativa de cada unidad de la empresa multinacional, es decir, presupone la necesidad de la relacin jerrquica entre todas las unidades as como la exigencia de que la estrategia empresarial, general e internacionalizada, sea elaborada y ejecutada por un centro nico de direccin, A este mismo resultado se llega como consecuencia de una lgica histrica comn a la prctica totalidad de las empresas multinacionales. En efecto, la jerarqua orgnica y unidad directiva surge tambin del hecho de que toda empresa multinacional alcanza esta posicin a partir de la evolucin experimentada por la empresa nacional (una o varias), ya sea mediante fusin, absorcin, inversin en nuevas empresas en el exterior, etc., lo que
16
conduce, habitualmente, a que la empresa nacional originaria termine transformndose en la empresa matriz o centro empresarial directivo del conjunto multinacional, bien sea porque la empresa multinacional ha surgido por expansin hacia el exterior de esta empresa originaria o porque el capital y accionariado de la estructura multinacional ejerce el control a travs de la fiscalizacin de esta empresa nacional originaria convertida en centro directivo de la multinacional. De cualquier modo, la jerarqua orgnica y la unidad directiva imperantes en toda empresa multinacional responde a unas necesidades de adecuacin funcional de la produccin internacionalizada al objetivo de maximizacin d e beneficios y requieren el desarrollo paralelo de unos medios de informacin y comunicacin rpidos, eficaces y de alcance mundial, por lo que no resulta extrao constatar q ue el auge y expansin de la empresa multinacional haya ido asociado histricamente al desarrollo de nuevos medios y formas de comunicacin internacional (telegrafa, transporte postal martimo y areo, radiotelegrafa, telefona, radiofona, televisin, telemtica, etc.). Simultneamente, la jerarqua orgnica y la unidad directiva de las empresas multinacionales es la consecuencia, a la par que contribuye a r eforzar, el fenmeno de interiorizacin de mercados nacionales e internacionales. HYMER ha llegado a plasmar este fenmeno de una forma expresiva al comparar la pirmide del poder existente en el microcosmos de la empresa multinacional con la pirmide del poder imperante en el macrocosmos .interestatal del mundo. 5 Inadecuada regulacin jurdica internacional de la empresa multinacional. Dado que la empresa multinacional carece de una autntica subjetividad jurdica con arreglo al Derecho Internacional Pblico, a diferencia de los estados y de las OIG y salvo las excepciones representadas por las public international companies ya mencionadas, las distintas unidades empresariales que configuran el conjunto multinacional quedan sometidas a la legislacin nacional de los pases en los que se establecen. Desde luego que de lo expuesto no se desprende la inexistencia de una regulacin jurdica internacional de las compaas multinacionales, que s se encuentran sometidas tanto a las reglas del Derecho lnternacional Privado como a las normas establecidas en determinados tratados de alcance bilateral o regional, sino ms bien la inadecuacin del derecho internacional convencional a la diversidad y complejidad de fenmenos generados por el alcance mundial y Creciente protagonismo de las empresas multinacionales. No cabe la menor duda que la inadecuacin de las normas jurdicas internacionales unido a la disparidad de legislaciones nacionales constituye una de las fuentes, aunque no la nica ni posiblemente la ms significativa, de las ventajas econmicas que beneficia a las empresas multinacionales en detrimento de las empresas nacionales, condicionadas por el marco jurdico (Iaboral, fiscal. financiero, mercantil, civil o penal) del nico pases en el que se encuentran implantadas. En todo caso, constituye un criterio distintivo de las empresas multinacionales que si bien las aproxima a las ONG, permite diferenciarlas netamente de otros muchos actores internacionales.
3. LOS EFECTOS DE LAS EMPRESAS MULTINACIONALES EN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL

En trminos generales, el fenmeno de las Empresas Multinacionales ha generado una pluralidad de doctrinas y teoras que han tratado de explicar las causas y efectos de este tipo de empresas en la economa y la sociedad internacionales. Tales corrientes doctrinales, de las que hemos realizado una alusin anterior, apuntan una serie de argumentos y contra argumentos, avalados con datos estadsticos y anlisis de casos ms o menos fragmentarios y dispersos, cuyo comn denominador es el reconocimiento,
17
explcito o implcito, de la trascendencia de las empresas multinacionales a la hora de comprender y explicar tanto la vida internacional como la dinmica intraestatal. La mayora de los argumentos y datos aportados giran en tomo a alguno de los siguientes aspectos: a) El papel de agentes inversores insustituibles que desempean las empresas multinacionales en aquellos sectores econmicos o en aquellos pases en los que las empresas nacionales carecen de la capacidad inversora necesaria. b) La funcin de innovacin e internacionalizacin de la tecnologa, que realizan las empresas multinacionales de un modo ms eficaz, rentable y breve que las empresas nacionales o los centros gubernamentales. c) El estimulo y potenciacin de los intercambios comerciales entre los pases, en beneficio mutuo para las economas nacionales de los pases introducidos en tales flujos comerciales como consecuencia de la presencia y actuacin de las multinacionales. d) El impacto generado sobre las estructuras sociales, polticas y culturales de los pases en los que se encuentran implantadas las empresas multinacionales. Pasemos revista al conjunto de estos temas anticipando que todava falta por desarrollar una autntica teora general de la empresa multinacional que, superando los antagonismos ideolgicos y valorativos que subyacen a las diversas doctrinas, asuma las principales aportaciones tericas e innovaciones metodolgicas o conceptuales que cada una de ellas contiene. Obviamente, esta tarea excede ampliamente de nuestras posibilidades y capacidades por lo que nicamente nos limitaremos a sealar algunas reflexiones generales. En relacin con la funcin inversora que, a escala internacional, desarrollan las empresas multinacionales se puede afirmar que dicha funcin se desarrolla en una doble direccin: de la empresa matriz hacia sus filiales y de stas hacia la empresa matriz. Esta doble corriente de las inversiones se complica si, como ocurre para la mayora de las empresas multinacionales, una parte significativa de las empresas filiales se encuentran ubicadas en pases subdesarrollados en tanto que la empresa matriz se encuentra situada en alguno de los principales pases desarrollados. Los datos existentes sugieren claramente un notable crecimiento de las inversiones en el extranjero realizadas por las empresas matrices de las multinacionales. As TUOENDHAT, basndose en los datos aportados por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos, seala la evolucin experimentada por el valor contable de las inversiones americanas en Europa, para el perodo comprendido entre 1950 y 1970, que ha experimentado un aumento desde los 1.733 millones de dlares del ao 1950 a los 24.471 millones de dlares del ao 1970, siendo la dcada de los 60 el perodo de ms rpido crecimiento de estas inversiones ya que se cuadruplicaron en tan slo diez aos. Paralelamente, el valor contable de las empresas extranjeras en los Estados Unidos en el ao 1970 ascendi a 13.209 millones de dlares 31. Para el ao 1976, MADEUF basndose en el Informe de las Naciones Unidas sobre las Empresas Transnacionales, establece que el total de entradas y salidas de capitales durante ese ao para las principales economas desarrolladas arrojaba los siguientes saldos: -7.263 millones de dlares para Estados Unidos; -158 millones de dlares para Canad; -2.026 millones para Europa Occidental; 1.876 millones para Japn y una entrada neta de inversiones directas en Australia de +1.001 millones. Hasta aqu los datos avalan la idea de un crecimiento de las inversiones desde los pases en donde se encuentran las sedes matrices de las multinacionales hacia los pases en donde operan las filiales. No obstante, el informe de las Naciones Unidas sobre las Corporaciones
18
Multinacionales en el desarrollo mundial, elaborado en 1973, sealaba que para el perodo comprendido entre 1965-1970 el saldo de las inversiones directas de capital (diferencia entre las entradas de capital y los pagos o salidas por repatriaciones de las inversiones realizadas) era de signo negativo (deudor) para el conjunto de los pases subdesarrollados y segua una tendencia creciente: -1843,7 millones de dlares en 1965; -3.610,6 millones de dlares en 1968 y -3.729,1 millones de dlares en 1970. Como se puede apreciar por estos datos, tambin se observa una creciente inversin de las multinacionales cuyas filiales operan en los pases subdesarrollados hacia las sedes matrices. Son contradictorios estos datos? Resultan compatibles? Qu explicacin terica pueden avalar? Ante todo, la primera observacin que avalan todos estos datos es la de que la funcin inversora que realizan las empresas multinacionales responde a una estrategia mundial en la que los criterios de inversin no coinciden, exclusivamente, en la distincin entre pases desarrollados o subdesarrollados sino, preferentemente, en la divisin entre empresa matriz y empresas filiales, con independencia de donde se ubiquen una y otras. En efecto, dado que la mayora abrumadora de las empresas matrices de las multinacionales se encuentran establecidas en los pases occidentales desarrollados, con Estados Unidos en un lugar preferente y seguido de la R. F. de Alemania, Reino Unido, Japn, Francia, Blgica, Suiza, Holanda, Italia y algunos pocos pases ms, resulta lgico que la mayor parte de las inversiones directas se desarrollen en un circuito internacional privilegiado que comprende a todos estos pases, y que fortalece la implantacin de empresas filiales de multinacionales extranjeras en estos mismos pases. En otras palabras: los principales destinatarios de las inversiones directas norteamericanas son los pases europeos y viceversa. Junto a este circuito privilegiado de las inversiones realizadas por las empresas multinacionales, existe otro circuito internacional que afecta a las inversiones que se realizan por las empresas multinacionales entre sus empresas matrices y las filiales implantadas en los pases subdesarrollados. Este segundo circuito se caracteriza por movilizar una cantidad sensiblemente menor de inversiones directas que las que fluyen en el circuito establecido entre matrices y filiales situadas en los pases desarrollados y por mostrar una tendencia creciente en la orientacin de las inversiones desde las empresas filiales en los pases subdesarrollados hacia las empresas matrices en los pases ms industrializados. En efecto, respecto al primero de ambos rasgos, el referido al escaso volumen de las inversiones directas, varios datos estadsticos apoyan esta idea. En los datos recopilados por MADEUP basndose en el Segundo Informe de las Nacionales Unidas sobre Corporaciones Multinacionales, de 1978, se seala que el volumen acumulado de inversiones directas procedentes de los pases ha experimentado la siguiente evolucin: 105.000 millones de dlares en 1967, 158.000 millones en 1971 y 259.000 millones en 1975. La distribucin de estas inversiones entre pases desarrollados y pases en desarrollo ha seguido la siguiente evolucin (en porcentajes): en 1967 el 69 por 100 se ha dirigido a los pases desarrollados y el 3 I por 100 hacia los pases en vas de desarrollo; en 1971 estos porcentajes eran del 72 y 28 por 100 respectivamente y en 1975 del 74 y 26 por 100 para cada categora de pases 34. Sobre la segunda caracterstica referida a la inversin desde las empresas filiales establecidas en los pases subdesarrollados hacia las empresas matrices ubicadas en los pases econmicamente ms avanzados, los estudios realizados tanto por las Naciones Unidas, a los que ya nos hemos referido, como por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) o por autores como MOLLER, permiten desentraar este fenmeno a partir del anlisis mundial o de anlisis regionales, principalmente de Amrica Latina. Segn los trabajos de FERNANDO PAJNZYLBER para la CEPAL y referidos a las
19
inversiones realizadas por las empresas multinacionales norteamericanas en Amrica Latina durante el periodo de 1957 a 1965, y que han sido desarrollados y complementados por los estudios de RONALD MOLLER para el periodo entre 1965 y 1970, se han obtenido los siguientes resultados: durante el primer periodo analizado, las empresas multinacionales norteamericanas distribuyeron el volumen total de las inversiones realizadas en sus filiales en Amrica Latina del siguiente modo, un 17 por 100 procedan de capitales directos procedentes de las empresas matrices y un 83 por 100 de las inversiones realizadas eran financiadas con el ahorro local de los propios pases en donde se establecan las filiales. Estos porcentajes se mantienen sustancial mente para el periodo posterior. Por otra parte, el propio FAJNZYLBER ha demostrado que durante el periodo comprendido entre 1960 y 1968, que como vemos coincide con los perodos precedentes de modo sustancial, las empresas matrices de las multinacionales norteamericanas repatriaron el 70 por 100 de los beneficios netos (deducidas las amortizaciones, fiscalidad, etc.), obtenidos por sus filiales establecidas en Amrica Latina y ello sin contar los pagos realizados por las filiales a las empresas matrices por otros conceptos tales como pagos por patentes y royalties o concesin de licencias, etc. Ahora s podemos comprender la aparente contradiccin entre las distintas estadsticas apuntadas al comienzo de este epgrafe. En realidad, lo que se est produciendo a travs de las relaciones o flujos de inversin entre las filiales y las matrices de las multinacionales es un proceso de descapitalizacin de las economas subdesarrolladas para financiar el desarrollo econmico e industrial de los pases ms avanzados. Las inversiones directas realizadas por las empresas matrices en los pases subdesarrollados nicamente sirven para garantizar su implantacin y, de este modo, establecer los canales para la desviacin de los fondos de ahorro locales hacia los pases en donde se encuentra ubicada la empresa madre y las filiales ms fuertemente vinculadas a mercados y economas de alto nivel de rentas, es decir, a las filiales establecidas en otros pases avanzados. Esta problemtica se agudiza cuando analizamos la naturaleza productiva de tales inversiones procedentes de las empresas matrices, es decir, cuando estudiamos el impacto que tales inversiones poseen en la creacin de nuevas industrias o procesos productivos en los pases en los que se realizan. En tal sentido, los trabajos de VAUPEL y de CURHAN desarrollados a partir del anlisis de 187 empresas multinacionales norteamericanas que entre 1958 y 1967 establecieron 1.309 filiales en Amrica Latina, de las que los autores lograron datos estadsticos fiables nicamente para 1.136 de estas filiales, y que comprometieron el 70 por 100 del total de inversiones directas realizadas en esta rea durante el mencionado periodo, llegaron a las siguientes conclusiones: el 42 por 100 de las 1136 filiales investigadas, es decir, 477 filiales, se constituyeron a partir de la compra por las multinacionales de empresas nacionales ya existentes o, dicho de otro modo, las inversiones directas realizadas por las multinacionales norteamericanas se destinaron a la adquisicin y no a la creacin de nuevas empresas; otro 44 por 100 de las filiales, lo que supone unas 503 empresas, supusieron el establecimiento de nuevos procesos productivos lo que equivale a afirmar que las inversiones directas realizadas en tales filiales generaron un aumento efectivo de la capacidad productiva de los pases en los que se establecieron; finalmente, el 14 por 100 restante, unas 139 filiales, se instauraron nicamente para la realizacin de operaciones de distribucin o venta de productos y no para su fabricacin. Estos datos aparecen confirmados por los resultados alcanzados en el Proyecto de Empresas Multinacionales de Harvard que figuran recopilados en la obra de VERNON. En efecto, del anlisis de 391 empresas multinacionales, distribuidas en 180 empresas norteamericanas, 135 empresas europeas y britnicas, 61 empresas japonesas y 15 de diversos pases, se alcanzan los siguientes resultados sobre los patrones de propiedad desarrollados por las empresas matrices respecto a sus filiales: El conjunto de las 391 empresas multinacionales controlaban un total de 9.601 filiales, de las que 4.907 (el 51,1 por 100) eran propiedad total de la multinacional, es decir,
20
la matriz controlaba el 95 por 100 o ms de sus acciones; 2.177 filiales (el 22,7 por 100) eran de propiedad mayoritaria, lo que implica que la empresa madre controlaba el 50 por 100 o ms de sus acciones; 1.537 filiales (16 por 100) eran de propiedad minoritaria, considerando este tipo de propiedad el control ejercido sobre un porcentaje que oscila entre el 5 por 100 y el 49 por 100 del accionariado; y 980 filiales (10,2 por 100) no se conoca su estructura de propiedad. El alcance de estos datos se completa si realizamos la comparacin entre la estructura de propiedad en las filiales implantadas en pases desarrollados respecto a las establecidas en pases subdesarrollados. Del total de las 9.601 filiales el 3,1 por 100 10 que supone unas 6.060 filiales, estn ubicadas en pases desarrollados y en ellas las empresas multinacionales gozan de la propiedad total o mayoritaria para el 80,8 por 100, es decir, en 4.894 filiales. Por el contrario, en los pases subdesarrollados nicamente se encuentran implantadas 3.541 filiales (36,9 por 100) de las que son propiedad total o mayoritaria de las matrices el 61,9 por 100 de las mismas, es decir, unas 2.190 filiales. Estos resultados vienen a confirmar los estudios precedentes, a saber: que las empresas multinacionales realizan menos inversiones directas en los pases subdesarrollados; que la mayora de tales inversiones se destinan a garantizar el control sobre las filiales aun cuando en los pases desarrollados ese control comporta necesariamente un control de la propiedad por la competencia tecnolgica y productiva de las empresas, nacionales o multinacionales, con sede en tales pases en tanto que en los pases subdesarrollados el control sobre las filiales no impone, en la misma medida, un control sobre la propiedad ya que una parte significativa de dicho control se mantiene a travs del dominio de la tecnologa requerida para el proceso productivo y, por ltimo, que una parte muy significativa de las filiales implantadas en los pases subdesarrollados son la resultante de la adquisicin o control de empresas nacionales ya existentes por parte de las multinacionales extranjeras. En definitiva, se puede suscribir plenamente la conclusin apuntada por VIAS, cuando escribe: Estas consideraciones dan base no slo a los temores de "desnacionalizacin" de la industria local, sino a una reflexin de que, adems, existe un proceso acumulativo en el sector exterior: si el capital extranjero retiene el control sobre los sectores ms dinmicos de la economa, si adquiere ms y ms activos productivos locales, si drena el ahorro nacional y si repatra un elevado volumen de beneficios ser preciso acudir de manera creciente a la financiacin exterior simplemente "para cubrir el dficit existente y para financiar las inversiones" y a sustituir el excedente econmico interno, que en gran medida fue descapitalizado por la remisin de una parte de la plusvala generada localmente y enviada al exterior en calidad de beneficios. El resultado es claro: el capital extranjero se utiliza en parte para cubrir los baches que l mismo crea. Pero las empresas multinacionales desarrollan tambin una funcin de innovacin e internacionalizacin de la tecnologa. Aqu, como en el caso anterior, lo verdaderamente importante no es apuntar esta funcin de las multinacionales sino explicar cmo se desarrolla esta funcin y qu consecuencias provoca en los distintos pases a tenor de su naturaleza desarrollada o subdesarrollada, de su condicin de pas de sede de la empresa matriz o de pas -husped de las empresas filiales. Ya veamos que el nivel tecnolgico de los pases condiciona el tipo de control sobre la propiedad ejercido por la matriz sobre las filiales. En trminos generales se puede afirmar que las empresas filiales implantadas en pases subdesarrollados gozan de una mayor dependencia tecnolgica que sus homlogas situadas en pases desarrollados; as mismo, unas y otras se encuentran en una posicin de dependencia tecnolgica, mayor o menor, respecto de la empresa matriz. Esta afirmacin general se encuentra respaldada por una serie de investigaciones realizadas sobre las inversiones realizadas en investigacin y
21
desarrollo tecnolgico en los distintos pases y sectores econmicos, de una parte, y los flujos financieros internacionales derivados de la tecnologa y de su aplicacin, de otro lado. Respecto a la primera de las dos cuestiones planteadas, es decir, sobre la participacin de los distintos pases en las inversiones destinadas a innovacin tecnolgica, los datos disponibles para 1973 demostraban que el volumen total de los gastos mundiales en investigacin y desarrollo tecnolgicos ascendieron a 96.418 millones de dlares, equivalente al 1,97 por 100 del Producto Nacional B ruto de todo el mundo. El nmero de personal investigador, en todo el mundo, ascenda a 2.278.000 personas. La distribucin de estas cifras globales se realizaba del siguiente modo: en los pases en desarrollo, los gastos ascendieron a 2.770 mil1ones de dlares (el 2,9 por 100 del total mundial) equivalente al 0,35 por 100 de su PNB y ocupando a 288.000 investigadores; en los pases desarrollados, los gastos ascendieron a 93.648 mil1ones de dlares (el 97,1 por 100 del total mundial), de los que 29.509 millones de dlares correspondieron a la URSS y dems economas planificadas, y equivalente al 2,29 por 100 de su PNB. El nmero de investigadores en estos pases desarrollados fue de 1.990.000 personas de las que 730.000 trabajaban en los pases socialistas y la URSS. Para el conjunto: de pases, excluidas las economas socialistas, los datos sobre nmero de patentes de procedencia extranjera existentes en el mundo en 1975 confirman la superioridad de 5 pases desarrollados (Estados Unidos, R. F. de Alemania, Japn, Francia y Reino Unido) que controlan el 73,9 por 100 de las patentes, pases que a su vez ocupan una posicin dominante en el panorama de empresas multinacionales, como ya hemos sealado en datos anteriores. Resulta obvio que tal identidad entre unas estadsticas y otras no son fruto de la casualidad sino del peso que desempean las empresas matrices en el desarrollo, control e internacionalizacin de las innovaciones tecnolgicas. Si procedemos a una investigacin de los flujos financieros derivados del control internacional, ejercido por las multinacionales, sobre la tecnologa encontraremos confirmadas las anteriores reflexiones. Ante todo, durante los aos 1978 y 1979 nicamente dos pases tuvieron un saldo positivo en su balanza de pagos tecnolgicos: Estados Unidos, con un saldo de +5.098 millones de dlares en 1979 y el Reino Unido con +119 millones de dlares en 1978, los restantes pases desarrollados tecnolgicamente (Japn, R. F. de Alemania y Francia) tuvieron saldos negativos (pagaron ms que recibieron), de ah que aunque el Informe de las Naciones Unidas sobre Corporaciones Multinacionales de 1978 valorase los pagos tecnolgicos realizados por los pases subdesarrollados, entre 19741976, en una media anual de 1.500 millones de dlares (el 15 por 100 del comercio mundial de tecnologa) ello no es un dato definitivo en s mismo. Si estudiamos la balanza de pagos por tecnologa para tres de estos pases desarrollados, Estados Unidos, Reino Unido y R. F. de Alemania, pero a la luz de los flujos generados por las filiales de empresas multinacionales implantadas en tales pases, encontraremos una explicacin de los datos anteriores.' En efecto, en el ao 1979 (1978 para el Reino Unido) y en trminos porcentuales, la distribucin de los ingresos y pagos por tecnologa realizados por las filiales de empresas multinacionales extranjeras para cada uno de tales pases fueron las siguientes: Estados Unidos Ingresos = 80 por 100 del total... Pagos = 67 por 100 del total. Reino Unido (1978) Ingresos = 32 por 100 del total... Pagos = 73 por 100 del total. R. F. de Alemania Ingresos = 9 por 100 del total... Pagos = 78 por 100 del total. Lo que significa que Estados Unidos es el nico pas en el que las filiales de
22
empresas multinacionales extranjeras g eneran unos pagos por utilizacin de tecnologa menores que los ingresos que perciben las empresas multinacionales americanas por la exportacin de tecnologa a sus filiales. Esta posicin excepcional de las empresas multinacionales americanas respecto de sus homlogas de otros pases desarrollados hace que muchas de las conclusiones extradas a partir de investigaciones sobre el caso norteamericano no sean aplicables mecnicamente a los casos de las multinacionales europeas o japonesas. En este contexto, que claramente nos pone en evidencia el doble circuito internacional de las multinacionales asociado, esta vez, a la tecnologa y a los flujos financieros derivados de esta tecnologa: el circuito privilegiado imperante entre empresas matrices y filiales implantadas en pases desarrollados y el circuito marginal establecido entre las empresas matrices ubicadas en pases desarrollados y sus empresas filiales implantadas en pases subdesarrollados, en cuyo epicentro se sitan las empresas multinacionales norteamericanas, pone de manifiesto que las tcnicas o estrategias seguidas por las multinacionales para obtener rendimientos financieros por la transferencia de tecnologa son diferentes en uno y otro. En efecto, en el circuito marginal las empresas multinacionales recurren con frecuencia a la explotacin de productos y tcnicas que han quedado obsoletas en los pases ms avanzados, lo que requiere muy escasas inversiones en investigacin y desarrollo tecnolgico por las filiales que, en cambio, sobrevaloran l a importancia de esas tecnologas mediante la remisin de una parte importante de sus beneficios bajo la forma de pagos por patentes y royalties. De este modo, las empresas multinacionales condicionan las posibilidades futuras de la tecnologa de esos pases al tiempo que amplan el perodo de rentabilidad de sus innovaciones tecnolgicas mediante su internacionalizacin. Considerando la tercera de las funciones atribuidas a las multinacionales, la potenciacin y estmulo del comercio internacional, conviene tener muy presente lo apuntado sobre la estrategia de las multinacionales. En realidad, todas las estadsticas disponibles avalan la idea de un crecimiento continuado del comercio mundial desde la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros das y no se puede negar la importancia creciente de las multinacionales en el desarrollo o expansin de dicho comercio. No obstante, no se pueden desconocer dos aspectos importantes que estn directamente vinculados con la forma en que las empresas multinacionales participan en el crecimiento del comercio mundial de bienes y servicios. De un lado mediante la interiorizacin de mercados formalmente internacionales, de otra parte, mediante el establecimiento de precios artificiales para la valoracin de los intercambios de bienes y servicios, llamados comnmente precios de transferencia. Ambas caractersticas generan inevitables distorsiones en el comercio exterior, tanto a escala nacional como mundial, que vamos a referir. Como ya hemos visto, la interiorizacin de mercados formalmente internacionales se produce como consecuencia del control que ejerce la empresa matriz sobre las transacciones que realizan las empresas filiales establecidas en distintos pases y que, lgicamente, figuran como operaciones (exportaciones o importaciones) de comercio exterior para cada uno de tales estados. Ahora bien, en la medida en que tales intercambios de bienes y servicios entre las empresas de una multinacional responden a los objetivos y estrategias de la empresa y no a las directrices de la poltica econmica de los gobiernos de los pases en los que se encuentran implantadas, generan apreciables distorsiones tanto en las estructuras y flujos comerciales nacionales como internacionales siendo, probablemente, la ms importante de ellas la consolidacin de prcticas restrictivas y oligopolsticas en los mercados mundiales que favorecen a las empresas matrices e, indirectamente, a los pases ms desarrollados en los que se encuentren establecidas. Unido a este proceso se encuentra el mecanismo de fijacin de precios artificiales,
23
llamados precios de transferencia, mediante los cuales las empresas multinacionales fijan los valores de intercambio de bienes y servicios entre sus distintas unidades segn criterios de estrategia empresarial y no segn criterios de libre mercado. RUGMAN y EDEN han definido el concepto de precio de transferencia en los siguientes trminos: (...) el precio utilizado para las ventas internas de bienes y servicios que tengan lugar entre divisiones de una empresa de negocios. Cuando algunas de estas divisiones estn localizadas en distintos pases la empresa se denomina empresa multinacional. Estos mismos autores agregan ms adelante: Desde el punto de vista de la empresa multinacional los precios de transferencia son un medio para un fin: se utilizan para facilitar las decisiones sobre la organizacin de los mercados internos de la empresa. Sin embargo desde el punto de vista de los estados nacionales los precios de transferencia son en si mismos un problema potencial especialmente si los gobiernos creen que dichos precios de transferencia fijados por las empresas multinacionales no reflejan los valores de los mercados abiertos. (...) Por ello y por otras razones anlogas los intereses de las empresas multinacionales y los estados nacionales es tan frecuentemente en conflicto. Estos conflictos surgen a partir de una diferencia fundamental en los objetivos de las empresas y del gobierno: las empresa tienen la responsabilidad de organizar eficientemente sus operaciones mientras que los gobiernos se preocupan ms por cumplir su mandato que por la eficiencia de sus decisiones. A la luz de estas reflexiones resulta claro que los precios de transferencia no se ajustan; con frecuencia, a los precios de los mercados internacionales o nacionales y consiguientemente inducen alteraciones en los programas de poltica econmica de los pases as como en sus flujos comerciales. Hay que destacar que en la medida en que los precios de transferencia descansan en una valoracin de los intercambios de bienes y servicios segn criterios de la empresa multinacional pueden dar origen tanto a una sobrevaloracin (overprising) como a una infravaloracin (underprising) respecto a los precios de esos bienes y servicios en el mercado abierto. En trminos generales se pueden distinguir cinco categoras diferentes de precios de transferencia atendiendo a otros tantos criterios: 1. Precios de transferencia eficientes. 2. Precios de transferencia maximizadores de beneficio. 3. Precios de transferencia descentralizados. 4. Precios de transferencia de mercado externo. 5. Precios de transferencia de ptimo regulado. Los precios de transferencia se puede decir que son eficientes nicamente bajo dos condiciones: ante todo cuando se fijan para establecer precios de intangibles, es decir, de recursos de muy difcil valoracin real, por ejemplo, para la valoracin de los conocimientos del personal cientfico o gerencial de la empresa. Por otra parte, la eficiencia de los precios de transferencia tambin se aprecia cuando la estrategia de la empresa multinacional se orienta a hacer frente a imperfecciones del mercado derivadas de medidas impuestas por los gobiernos, por ejemplo, imposicin fiscal o aduanera, limitaciones sobre repatriacin de beneficios, etctera. La importancia de los precios de transferencia como instrumentos para optimizar y rentabilizar las actividades de las empresas multinacionales se puede constatar al considerar algunos casos particulares, habida cuenta de que todava no se dispone de estudios estadsticos suficientemente rigurosos y fiables para valorar este fenmeno a
24
escala internacional y para el conjunto de empresas multinacionales. Por ejemplo, en el caso de la multinacional farmacutica HOFFMAN -LA ROCHE, con sede en Suiza, la British Monopolies Commission demostr que sus filiales estaban realizando beneficios excesivos en algunos productos (librium y valium) que remitan a la sede suiza por el sistema de precios de transferencia. Para el perodo comprendido entre 1966 y 1972 se encontr que alrededor del 76 por 100 de los beneficios totales de las filiales se haban remitido a la sede matriz y que nicamente se haban declarado a efectos fiscales el 12 por 100 de los beneficios obtenidos. En definitiva, tanto la interiorizacin de mercados como la fijacin de precios de transferencia por las empresas multinacionales constituyen poderosos instrumentos de alteracin de las relaciones comerciales internacionales que terminan por traducirse en inestabilidades de las balanzas comerciales y de las balanzas de pagos de los pases en los que estas empresas actan. Se ha estimado que en 1970 el 35 por 100 del total de exportaciones de productos manufacturados realizadas por los Estados Unidos procedan de exportaciones intra-empresas de las multinacionales norteamericanas, frente al 18 por 100 del ao 1962, mientras que el porcentaje que representaban las importaciones intraempresas de estas multinacionales supona el 22 por 100 de las importaciones totales del pas en ese mismo ao. Si consideramos no slo las empresas multinacionales con sede en Estados Unidos sino las filiales de multinacionales extranjeras establecidas en este pas, se calcula que el volumen de transacciones comerciales intra-empresas realizado en 1970 ascenda a 19.000 millones de dlares, el 33 por 100 del total del comercio internacional de los Estados Unidos en ese ao que ascendi a 57.000 millones de dlares. Todava ms, en 1965 se estim que el 65 por 100 del total de las exportaciones intra-empresas realizadas por las multinacionales con sede en los Estados Unidos, se realiz, nicamente, por 18 empresas multinacionales. Tornando en consideracin los datos apuntados y las reflexiones realizadas resulta evidente aceptar la conclusin de que las empresas multinacionales desempean una funcin nuclear en la estructuracin y evolucin de los mercados mundiales y de los flujos comerciales internacionales, funcin que sigue unas orientaciones y se basa en unos criterios e instrumentos netamente diferenciados de los utilizados por los estados. El ltimo aspecto a considerar torna como referencia el impacto ocasionado por las empresas multinacionales sobre las estructuras sociales, polticas y culturales de los pases en los que operan. A este respecto se puede sealar que aunque las empresas multinacionales contribuyen a acelerar los procesos de industrializacin y modernizacin econmica de los pases en los que operan, tales efectos no siempre tienen una interpretacin unvoca segn se trate de pases desarrollados y en los que se encuentran las sedes de las empresas matrices o, por el contrario, se considere la situacin de pases subdesarrollados, con estructuras sociales fragmentadas y de escasa movilidad, con sistemas polticos inestables y con patrones culturales arcaicos y poco avanzados. Y ello es as porque la industrializacin y modernizacin econmico-tecnolgica generada por las empresas multinacionales, o ms exactamente por las filiales de estas empresas, se realiza inevitablemente mediante la generacin de una dependencia exgena al pas en cuestin, es decir, respondiendo a objetivos y estrategias que no tornan en consideracin las necesidades e intereses econmicos, sociales, polticos y culturales de los pases en los que se implantan estas filiales. Como lo han demostrado exhaustivamente, para los pases subdesarrollados de los distintos continentes, autores como SUNKEL, BARAN, SAMIR AMIN o POULAN TZAS, la penetracin de las empresas multinacionales suele agudizar la fragmentacin y los antagonismos sociales, polticos y culturales, al vincular una parte apreciable de la
25
burguesa o clases medias y de la mano de obra a actividades productivas exgenas al pas, en tanto que otra parte de la burguesa (industrial y agrcola) y de los trabajadores permanecen vinculados a la explotacin de unidades productivas (industrias, servicios y agricultura) estrictamente nacionales. Esta segmentacin de la estructura socio-econmica del pas, reflejo de otra segmentacin ms amplia introducida por las empresas multinacionales a escala internacional, termina afectando a los sectores polticos y de la Administracin (civil y militar) de los estados y provoca profundos cambios en los patrones culturales de amplias capas de la poblacin que terminan por afectar a la evolucin general de las sociedades nacionales de todos estos pases.
4. REFLEXIONES GENERALES SOBRE EL FENOMENO DE LAS EMPRESAS MULTINACIONALES

Hasta ahora hemos desarrollado una serie de consideraciones sobre algunas de las funciones desempeadas por las empresas multinacionales y que han sido objeto de una viva y encontrada polmica entre los autores que han estudiado este fenmeno, que no siempre ha contribuido a clarificar el papel que como actores internacionales les corresponde. Ahora trataremos de elevar nuestra perspectiva de anlisis al mbito de la sociedad internacional tomada en su totalidad para, mediante una serie de reflexiones o aproximaciones sucesivas, lograr una visin y valoracin general de las empresas multinacionales como actores significativos de esa sociedad. La primera reflexin que nos aparece, es la de que las empresas multinacionales ocupan una posicin central y decisiva en la estructura y el funcionamiento del sistema econmico internacional (productivo, comercial y financiero) en clara y abierta concurrencia con otros protagonistas internacionales entre los que cabe destacar a los estados pero junto a los que se pueden citar a ciertas organizaciones internacionales gubernamentales (EM.1.; Banco Mundial, CEE., etc.), y no gubernamentales (Internacionales Sindicales). Esta posicin central de las empresas multinacionales es la consecuencia directa del apreciable poder econmico que han acumulado en su corta vida. En 1971 se calculaba que el valor aadido total de las empresas multinacionales ascenda a unos 500.000 millones de dlares, equiparable al 20 por 100 del PNB de todos los pases con economa no planificada en el mundo. En cuanto a los recursos financieros controlados por las empresas multinacionales se estima que en 1976 ascendan a 200.000 millones de dlares equivalente al doble de las reservas financieras en poder de la totalidad de los Bancos Centrales e instituciones monetarias internacionales". En el ao 1975 los bancos norteamericanos mantenan un volumen de prstamos a extranjeros prximo a los 30.000 millones de dlares, al tiempo que el volumen de depsitos extranjeros en estos bancos ascenda a 24.000 millones de dlares. En segundo lugar, las empresas multinacionales se generan en y por la economa capitalista, que a su vez contribuyen a consolidar y universalizar, mediante el estmulo de algunos de sus rasgos estructurales y funcionales ms caractersticos, entre los que podemos apuntar: a) Una creciente tendencia hacia la concentracin monopolstica y/o oligopolstica de la produccin y distribucin de bienes y servicios a escala mundial. En efecto, en el estudio realizado por la OCDE denominado Interfuturos se seala que la produccin-extraccin de 6 de los 21 minerales estratgicos (aquellos necesarios para el desarrollo normal de una economa nacional) se encuentran controlados en ms de un 15 por 100 de la produccin mundial por una sola compaa, al tiempo que las 5 principales compaas extractoras de estos minerales controlaban entre el 48,2 por 100 (caso de la Bauxita) y el 96,5 por 100 (caso del platino) del total de la produccin mundial. Anlogamente, el mercado mundial del trigo est directamente controlado por 5
26
compaas multinacionales: CARGlLL, BUNGE, CONTINENTAL GRAIN, LOUlS DREYFUS y COOK INDUSTRI ES. Este grado de concentracin se aprecia tambin en el ciclo de distribucin comercial internacional. En 1976 se calculaba que las 300 mayores empresas de los EE.UU. controlaban, a travs de sus 5.200 filiales, el 28 por 100 del volumen total de las exportaciones mundiales, porcentaje que a su vez se distribua en un 47 por 100 del volumen total de exportaciones de materias primas y un 20 por 100 de las exportaciones mundiales de productos manufacturados". b) La actividad de las empresas multinacionales ha contribuido a acelerar y modificar la evolucin del proceso de divisin del trabajo y de especializacin productiva y tecnolgica entre los pases y en el seno de las economas nacionales. Este fenmeno ha contribuido a aumentar la interdependencia entre los pases, pero tambin ha potenciado la ley del desarrollo desigual, segn la cual el proceso de crecimiento y desarrollo del sistema econmico mundial se realiza a travs del desarrollo de las economas nacionales de los pases en los que se concentran las empresas matrices y, simultneamente, a costa del atraso 11 subdesarrollo de la gran mayora de los pases que participan en el sistema mundial y en los que se implantan las filiales de estas multinacionales. En definitiva, las multinacionales aumentan la interdependencia entre todos los agentes econmicos internacionales y tambin entre los fenmenos del desarrollo y del subdesarrollo a escala mundial. c) Resultado de las tendencias anteriores as como de los objetivos y estrategias empresariales desarrolladas por las multinacionales (interiorizaci6n de mercados, precios de transferencia, control e .internacionalizacin de la tecnologa, etc.), es el deterioro que se produce en la relacin real de intercambio'56 entre los pases en los que se sitan las sedes de las empresas madres y los pases en los que se implantan nicamente las filiales de las multinacionales. d) Por ltimo, y puesto que la prctica totalidad de las empresas matrices de las grandes compaas multinacionales se encuentran establecidas en una docena de pases occidentales, que poseen unas estructuras econmicas nacionales capitalistas o de mercado, no resulta extrao constatar que tanto los gobiernos de estos pases como las multinacionales en ellos situadas, conjuguen sus actuaciones para garantizar la naturaleza capitalista y de libre mercado del conjunto de la economa mundial. En esta perspectiva conviene subrayar que aunque en el seno de la economa mundial existen pases de economa planificada o socializada, tales pases experimentan una cierta tendencia a introducir con sus relaciones econmicas y comerciales recprocas o con los pases de economas capitalistas, criterios propios del sistema econmico de mercado. En efecto, la penetracin de las empresas multinacionales en economas socialistas como la de la URSS o la R. P. China; la percepcin por pases socialistas de prstamos y crditos internacionales en las condiciones financieras introducidas por la banca y los mercados internacionales de capitales; e! intercambio comercial entre pases socialistas y pases occidentales con precios, sistemas de pagos (dlares y otras divisas), plazos etc., similares a los que imperan entre las economas occidentales, nos lleva a pensar que tales pases, que planifican internamente su economa, participan en el sistema econmico internacional siguiendo patrones capitalistas o de mercado, debido en parte a su todava escaso peso especfico en el conjunto econmico mundial y en parte por el poder alcanzado por las empresas multinacionales como actores econmicos tpicamente capitalistas. De lo expuesto no cabe deducir, automticamente, una visin sobre la expansin ilimitada y progresiva del fenmeno de las empresas multinacionales en el marco de la economa mundial lo de las economas nacionales, hasta llegar a desplazar o dominar la funcin o papel desempeado por el Estado como agente econmico, tanto interno como internacional. Es decir, el fenmeno de las empresas multinacionales no debe ser objeto de
27
una sobreestimacin terica que induzca a desconocer o subestimar los acondicionamientos y limitaciones implcitas en su propia evolucin histrica. Resulta oportuno, por tanto, indicar algunos de tales condicionamientos que desde una perspectiva histrica y terica de estos actores econmicos internacionales adquieren relevancia. 1. La limitacin ms evidente al fenmeno de expansin de las multinacionales resulta de su propia naturaleza empresarial y multinacional. En efecto, las empresas multinacionales tienen como objetivo prioritario la maximizacin del beneficio, en el sentido ya explicado lo que les obliga a desarrollar entre ellas mismas relaciones econmicas asociativas, en las que se conjugan la colaboracin, para eliminar la competencia de empresas nacionales, de otras multinacionales, de los gobiernos, etc., pero tambin relaciones de conflicto resultantes del hecho de que el mximo beneficio de cada empresa multinacional, excluye la existencia y expansin de otras empresas multinacionales potencial o realmente rivales, sobre todo en perodos de crisis econmica mundial. El nfasis puesto por la doctrina en las estrategias empresariales de las multinacionales destinadas a lograr entendimientos para el reparto de los mercados nacionales, bien mediante la creacin de crtels y dems prcticas oligopolsticas (fusiones y concentraciones interempresariales) suele subestimar la naturaleza coyuntural de tales prcticas, as como el hecho de que la multinacionalidad de las empresas, que requiere un cierto grado de penetracin Y control en varios mercados y economas nacionales, no hace desaparecer el carcter nacional del ncleo central de la multinacional, es decir, de las empresas matrices, con las consecuencias que ello supone. As por ejemplo, TUGENDHAT seala algunos ejemplos de claro fracaso de los crtels surgidos en el perodo de entreguerras, como el crtel siderrgico europeo creado en 1926 con la participacin de Alemania, Luxemburgo, Blgica, el Sarre y Francia, Y que ya en 1931 se disgreg como consecuencia del alto grado de incumplimiento por las empresas siderrgicas alemanas. Ciertamente algunos crtels internacionales han tenido una mayor duracin Y eficacia que otros, como ha ocurrido con el crtel del petrleo formado en 1928 por la SHELL, la ANGLO-PERSIAN (actualmente la BRITISH PETROLEUM) y la STANDARD OIL (New Jersey), pero ni su eficacia fue absoluta, TUGENDHAT estima que nunca tuvo un grado de eficacia mayor al SO 60 por 100 debido a la existencia de pequeas compaas petrolferas, ni tampoco elimin sustantivamente la competencia. En efecto, las recientes operaciones de concentracin (compra de las acciones de una empresa por otra) experimentadas durante 1984 entre las llamadas siete hermanas del petrleo, con la absorcin de la GOLP OIL por la STANDA RD OIL OF CALIFORNIA; de la GETTY OIL por la TEXACO y de la SUPERIOR OIL por la MOBIL CORPORA TION, constituyen un ejemplo significativo en este sector del petrleo de las afirmaciones anteriores sobre la eficacia Y duracin temporal de los entendimientos Y acuerdos entre empresas multinacionales.
28
En el otro extremo del espectro, la reciente creacin de un acuerdo, concluido en 1984, entre las principales empresas multinacionales de! sector de la informtica en Europa (SlEMENS, NIXDORF y AEG en la R. F. de Alemania; OLlVETTl y STET en Italia; THOMSON, BULL y CCE de Francia y PLESSEY e lNTERNATlONAL COMPUTERS del Reino Unido junto con la PHILlPS holandesa) para hacer frente a la hegemona en e! mercado europeo de grandes computadoras de la multinacional norteamericana IBM revela, mucho ms que cualquier otro argumento, la compatibilidad entre el origen nacional y la estrategia internacional de las empresas multinacionales. 2. Otra limitacin del proceso de crecimiento Y expansin mundial de las multinacionales, atestigua la realidad de que los estados no pueden ser considerados simples observadores pasivos ante este proceso. En efecto, existen una serie de sectores econmicos que por su importancia social, poltica o militar, quedan reservados a las empresas nacionales, generalmente de propiedad pblica, o se ejerce un especial control, en los supuestos de participacin de empresas extranjeras multinacionales, por parte de los gobiernos nacionales. De este modo sectores como el militar o de produccin de armamentos; de transportes (principalmente martimos Y areos); medios de comunicacin de masas (prioritariamente la televisin Y la radio), son sec tores inaccesibles o muy controlados a la penetracin de las multinacionales en la casi totalidad de pases. En resumen, la propia evolucin de las empresas multinacionales impone unas limitaciones endgenas y exgenas que permiten pensar, razonablemente, que el sistema econmico mundial aunque muy influido por su participacin no quedar exclusivamente dominado por este tipo de empresas.
5. LAS RELACIONES ENTRE LAS EMPRESAS MULTINACIONALES Y OTROS ACTORES INTERNACIONALES:

Aunque ya hemos realizado constantes alusiones a los vnculos entre las empresas multinacionales y los Estados, sean desarrollados o subdesarrollados, conviene dedicar una atencin particular a los vnculos surgidos entre estos dos actores de la sociedad internacional as como a la relacin entre empresas multinacionales y las Internacionales de Sindicatos, habida cuenta de la importancia que el factor trabajo (los trabajadores) desempea en el seno de todo proceso productivo y, consecuentemente, en cualquier unidad empresarial. A. Las relaciones entre las empresas multinacionales y los estados: El estudio de las relaciones entre las multinacionales y los estados debe partir de una triple consideracin: 1. Que la existencia o implantacin en los estados de las empresas multinacionales, sea de sus empresas matrices o de sus filiales, significa la aparicin de poderosos actores, fundamental pero no exclusivamente, e conmicos cuya estructura, objetivos y dinmica responde a una lgica internacional, como consecuencia de lo cual tales agentes generan inevitables distorsiones, y en ocasiones conflictos, en las decisiones y acciones polticas y econmicas de los gobiernos. 2. Que las empresas multinacionales son actores internacionales de naturaleza y funciones esencialmente econmicas (obsrvese que no digo exclusivamente econmicas) y por tanto, claramente diferenciados, orgnica y funcionalmente, de los actores de base territorial y naturaleza plurifuncional que son los estados. En este sentido, conviene no excederse en las aparentes analogas que se pueden sealar entre empresas multinacionales y estados, que suelen conducir a un anlisis distorsionado de los papeles desarrollados por unas y otros en la esfera internacional. El objetivo de maximizacin del
29
beneficio, la ausencia de una eficaz regulacin jurdico-internacional y de una personalidad jurdica internacional reconocida, la falta de instrumentos permanentes de coaccin polticomilitar (ejrcitos, arsenales, etc.), propios e independientes, son algunos elementos que demuestran la diferencia esencial y no slo accidental entre las empresas multinacionales respecto de los estados, tanto en el plano terico como en el de las realidades internacionales '7. Hablar en este sentido de la poltica exterior privada o del gobierno de las multinacionales, como han apuntado algunos autores, implica Una utilizacin abusiva de conceptos muy precisos, como los de poltica exterior o gobierno, de la ciencia de las Relaciones Internacionales. 3. Que las relaciones, o mejor las interrelaciones, que se generan entre las empresas multinacionales y los estados no son homogneas sino que presentan un notable ndice de heterogeneidad o diversidad como consecuencia de dos elementos significativos: a) El grado de desarrollo socio-econmico y de estabilidad jurdico-poltica de los estados. b) El carcter de pases de sede de las empresas matrices o de pases de implantacin de las empresas filiales. La conjuncin de estas tres premisas en el estudio de las relaciones recprocas entre empresas multinacionales y estados nos permitir constatar la existencia de vnculos de cooperacin y de conflicto que se desarrollan simultneamente e interfirindose constantemente y que obligan a un anlisis dialctico del fenmeno. Como ha sealado VERNON: (...) Lo que estamos observando puede considerarse como la interaccin entre dos sistemas poderosos: los dos sistemas responden a principios diferentes y operan en dimensiones diferentes. No van sistemas rivales; no es concebible que la empresa multinacional desempee el papel central del Estado soberano, mientras que el Estado soberano estar(a en gran desventaja si tratara de desempear las funciones multinacionales de la empresa. Pero tal como operan ahora los dos sistemas, se influyen recprocamente en formas a veces incompatibles y an amenazantes para ambos . - Relaciones entre las empresas multinacionales y los estados desarrollados en los que se encuentran las sedes matrices: La primera reflexin que se impone realizar, debe partir de la constatacin de que el fenmeno de las empresas multinacionales surge histricamente y se desarrolla a partir de un reducido nmero de pas es, con un elevado grado de desarrollo socio-econmico, poltico y cultural, que se transforman por ello en el centro de asentamiento de las empresas matrices de la prctica totalidad de las multinacionales. Estos pases son principalmente: Estados Unidos, Repblica Federal de Alemania, Reino Unido, Japn, Italia, Suiza; Holanda, Blgica, Canad, Suecia y, recientemente, algunos pases perifricos como Corea del Sur; Mxico y Brasil, que constituyen la excepcin a la norma. Junto a la caracterstica de su desarrollo, el conjunto de estos pases presentan otro elemento comn significativo, a saber: se trata de pases con una economa de mercado libre o de sociedades basadas en el sistema capitalista. Como se ha sealado en el Informe del Club de Roma: (...) las empresas transnacionales no pueden analizarse o entenderse a plenitud si se separan de las secuencias histricas de las que surgieron o de la localizacin geogrfica de sus principales oficinas matrices. Como fenmenos de la ciencia social, constituyen una de las expresiones principales de la expansin transnacional del capitalismo contemporneo. La gran mayora de las empresas transnacionales tiene su origen en pocos pases donde la lgica capitalista con distintos instrumentos formales constituye el criterio orientador de la toma de decisiones econmicas . En el mbito de las relaciones econmicas entre las empresas multinacionales y los
30
estados de sede de sus empresas matrices, suelen predominar claramente las relaciones de cooperacin y complementariedad sobre las relaciones de conflictividad. El Estado limita o condiciona algunas de las prcticas y actividades econmicas ms perturbadoras realizadas por las multinacionales con objeto de preservar sus competencias y decisiones de poltica econmica, as como para evitar algunos de los efectos econmicos y sociales ms negativos en el seno de sus mercados nacionales. El establecimiento de diversas medidas jurdicas, econmicas o polticas destinadas a limitar y condicionar la actuacin nacional de las empresas multinacionales en estos pases tiene como principal finalidad la preservacin de la funcin econmica del Estado evitando dependencias excesivas de estas empresas, sobre todo en el mbito interno, al igual que el acatamiento de las empresas multinacionales a tales medidas legales, econmicas y polticas tiene como finalidad prioritaria el aseguramiento de una base estatal desde la cual poder centralizar y desarrollar sus acciones econmicas mundiales. El establecimiento de una legislacin nacional muy estricta respecto a las prcticas monopolsticas y oligopolsticas, la introduccin de un sistema de fiscalidad riguroso y eficaz tanto respecto a los recursos financieros (capital, inversiones, etc.), como respecto de los flujos de bienes (comercio nacional o internacional), el establecimiento de sectores econmicos reservados a los poderes pblicos, el control de cambios, la implantacin de una poltica laboral y de asistencia social progresiva, etc., son algunas de las medidas que imponen limitaciones nacionales a las actividades de las multinacionales de estos pases. Por contra, las empresas multinacionales suelen habitualmente respetar tales medidas a cambio de una serie de beneficios directamente orientados a consolidar su existencia y expansin internacional. As suele existir una cobertura legal y polticoeconmica destinada a proteger los mercados e industrias nacionales frente a la penetracin de empresas extranjeras cuya competencia puede amenazar o, en todo caso, limitar las posibilidades de crecimiento de las empresas matrices de las multinacionales del pas. Tambin el Estado ayuda econmica y directamente a estas empresas mediante el desarrollo de pedidos o compras que permiten una mnima estabilidad de la demanda (y de los beneficios) de las multinacionales para aquellos productos de elevada competencia internacional o que exigen la movilizacin de cuantas muy importantes de capital-riesgo para su desarrollo tecnolgico o explotacin productiva. Anlogamente el Estado realiza acciones de apoyo econmico indirecto tales como subvenciones financieras, exenciones fiscales, lneas de crditos preferenciales, etc., que propician la solidez econmica de las empresas matrices a la par que su expansin econmica internacional mediante la conclusin de acuerdos econmicos internacionales del Estado con terceros pases. Junto a la dimensin econmica que hemos destacado en las relaciones entre los estados y las empresas multinacionales, destacan tambin los vnculos de complementariedad que surgen en los terrenos jurdico-polticos, tanto a escala nacional como internacional, entre unos y otros. Tal vez el ncleo central de tales vnculos de naturaleza poltica respondan a un fenmeno particular: la interpenetracin entre los grupos o estratos sociales que controlan la direccin de las empresas multinacionales (accionistas, altos ejecutivos, cientficos e investigadores, etc.), y los que ocupan los rganos bsicos de decisin en la estructura (civil y militar) del Estado. Esta interpenetracin social y econmica entre Estado y empresa multinacional, que se da en los pases ms avanzados, fue ya destacada por autores procedentes del campo marxista pero tambin por personalidades tan alejadas de los anteriores como el Presidente EISENHOWER, cuando en su discurso oficial de despedida en enero de 1961 dedic ms de la mitad de su discurso a prevenir a la sociedad americana contra los riesgos de la existencia de lo que denomin el complejo militar-industrial que vinculaba estrechamente el aparato militar del Estado norteamericano con el aparato econmico-productivo de las grandes multinacionales americanas, fenmeno ste que desde entonces ha sido objeto de numerosos estudios tanto por parte de
economistas como de politlogos e internacionalistas.
31
Junto a la interpenetracin orgnico-burocrtica entre Estado Y multinacionales, existe tambin una primada jurdica o legal del Estado que imponindose a las multinacionales no excluye a estas de la defensa de sus intereses a travs del ordenamiento jurdico nacional e incluso propicia, de distinta manera segn los pases, la participacin y conversin de los intereses privados de las multinacionales en el inters pblico o nacional a travs de su influencia en el proceso legislativo nacional. En efecto, la existencia, explcita o implcita, legal y/o real, de Iobbies o grupos de presin en los rganos del poder legislativo constituye el vehculo adecuado para que las multinacionales, con mayor capacidad aunque no en exclusividad respecto a otros grupos, hagan llegar sus intereses y objetivos al legislador. Esta interdependencia recproca entre Estado Y multinacional cabe apreciarla, ms significativamente si cabe, en el marco de la accin exterior o internacional. Precisamente porque las multinacionales son actores internacionales de naturaleza esencialmente econmica, recurren con mucha frecuencia a la cobertura que el Estado de origen les puede proporcionar tanto ante otros pases como ante organismos e instituciones internacionales, siempre con objeto de garantizar los intereses econmicos de las multinacionales. Precisemos un poco ms esta idea. Las empresas multinacionales poseen una serie de debilidades estructurales respecto de los estados en su capacidad de actuacin internacional: carecen de personalidad jurdico-internacional y, consiguientemente, del recurso legtimo a la violencia como instrumento de defensa de sus intereses (recurso al conflicto blico); carecen tambin, de forma permanente, de los medios humanos (ejrcitos Y fuerzas de seguridad) y materiales (arsenales) para disponer de forma eficaz de una capacidad militar, lo que no significa que en la historia de las actividades de las empresas multinacionales no se haya recurrido, excepcionalmente, a la utilizacin de tropas mercenarias para participar en algunos conflictos internos o internacionales, lo que dado su carcter singular demuestra, precisamente, que esta no es una capacidad ordinaria Y permanente utilizada por estas empresas. Tambin carecen de un sistema diplomtico reconocido y garantizado por todos los estados y sujeto a normas jurdicas internacionales. En definitiva, se encuentran condicionadas por todas estas debilidades que deben suplir mediante el concurso de los actores estatales, prioritariamente de los estados donde se sitan sus empresas matrices. Por contra, las empresas multinacionales ya hemos visto que gozan de una serie de potencialidades respecto a su participacin internacional: disponen de amplios recursos productivos, comerciales y financieros; gozan de una notable superioridad cientfico-tecnolgica respecto a la mayora de los pases y disponen de una dispersin geogrfica Y una centralizacin operativa de sus centros a escala internacional gracias a los cuales pueden, con facilidad, eludir los condicionamientos poltico-jurdicos y econmicos de un gobierno o Estado. El resultado de todo ello es la eficaz colaboracin que, en la prctica internacional, se desarrolla entre los estados de origen y las empresas multinacionales. En estas relaciones el Estado aporta su cobertura poltica, diplomtica, jurdica, econmica e incluso militar a las actividades y estrategias de sus multinacionales. A cambio, las multinacionales movilizan sus poderes econmicos y financieros para apoyar las acciones exteriores de los gobiernos de los estados de origen, ya sea mediante la desestabilizacin econmica o el apoyo econmico a otros gobiernos, la corrupcin de dirigentes polticos o sindicales, el reforzamiento de la estabilidad socio-econmica de ciertos regmenes polticos, etc. En este contexto baste recordar casos tales como la colaboracin, documentalmente demostrada, entre la ITT y la CIA. (Agencia Central de Inteligencia) norteamericanas en el derrocamiento del gobierno de ALLENDE en Chile. Los casos de sobornos de altos dirigentes polticos japoneses y europeos realizados por la LOCKHEED. En el extremo opuesto, es decir, de cobertura estatal de los intereses de las multinacionales, recordemos la diplomacia del
32
dlar seguida por Estados Unidos a fines del siglo XIX y comienzos del siglo actual o, ms recientemente, la importada del Plan Marshall para la penetracin en Europa de las multinacionales americanas tras la Segunda Guerra Mundial. La existencia de unas bases de cooperacin y entendimiento entre los estados de origen y las empresas matrices de las multinacionales en ellos establecidas, no excluyen, ciertamente, las posibilidades de antagonismos y conflictos entre unos y otras pero desde luego las reducen considerablemente y, lo que es ms importante desde el punto de vista internacional, transforman estas rivalidades en antagonismos interestatales. El conflicto de intereses entre la multinacional norteamericana WESTlNGHOUSE y la Administracin de este pas durante la primera etapa del mandato presidencial de REAGAN, con motivo de la participacin de la primera en la venta de productos (compresores, etc.) y de tecnologa para el tendido del gaseoducto siberiano a ciertos pases de Europa Occidental, es una prueba contundente ya que, finalmente, el conflicto termin involucrando al gobierno francs :Y al gobierno britnico al transferir la multinacional sus pedidos a las filiales europeas ante la negativa del gobierno norteamericano a autorizar las correspondientes licencias de exportacin. - Relaciones entre las empresas multinacionales y los estados subdesarrollados en lo que se establecen las empresas filiales: Con anterioridad, ya hemos sealado cmo la penetracin de las multinacionales a travs de sus filiales, en los pases menos desarrollados implica la aparicin de un centro de decisin exgeno al pas que genera importantes distorsiones econmicas, sociales, polticas y culturales, a la par que refuerza unos vnculos de interdependencia desigual entre pases pobres y ricos. A la luz de estas consideraciones se puede adelantar ya la idea de que las relaciones entre las multinacionales y los estados husped de sus filiales, son relaciones marcadas por una importante ambivalencia, entre el conflicto y la cooperacin, en la que suelen predominar ms los vnculos de antagonismo cuanto mayor es el grado de subdesarrollo socio-econmico del pas y el nivel de su inestabilidad poltica interna. No obstante, esta primaria y genrica conclusin, conviene matizarla ms para los distintos tipos de relaciones. En efecto, en el marco de las relaciones econmicas entre estados-husped y las filiales de la multinacional, es necesario recordar que la accin y estrategia de stas ltimas se desarrolla en un contexto de fragmentacin econmica interna (mercados poco estructurados, poltica econmica coyuntural y dbil, escasa capacidad econmica y competitiva de las empresas nacionales, sistemas de produccin poco diversificados o de monocultivo, etc.); de rgida estratificacin social y econmica; de bajo nivel educativo y escasa especializacin profesional de la poblacin y, por ltimo, de una limitada estabilidad poltica que se traduce en ineficacia administrativa (civil y militar) del Estado y en un evidente vaco legal. Todo ello contrasta con el grado de integracin orgnica y de eficacia funcional que presenta la empresa multinacional. Es en razn de estas debilidades que muestran los estados-husped por lo que resultan atractivos para la penetracin de las multinacionales que suelen obtener de esta forma unas plusvalas o rentas marginales (beneficios mayores) a las que pueden alcanzar en sus pases de origen o en los pases husped ms desarrollados. Los estados-husped admiten., sin embargo, la penetracin de las multinacionales con objeto de poder facilitar su acceso a productos, servicios o tecnologa que resultan totalmente inaccesibles en sus condiciones especficas de desarrollo interno. En otras ocasiones, la presencia de las multinacionales es aceptada y/o fomentada para intensificar la explotacin de recursos mineros o de materias primas que se encuentran en la base de la economa nacional y que imponen unas inversiones iniciales y una capacidad de control de
33
los mercados internacionales de las que carecen los pases-husped. La mayora de las veces, la supremaca de las multinacionales responden a una situacin heredada del pasado colonial de estos pases que se ha mantenido y reforzado despus de la independencia poltica. Habida cuenta de que la presencia y actuacin de las multinacionales, en estos pases subdesarrollados de implantacin de sus filiales, aunque contribuye a potenciar ciertos sectores 'econmicos introduce una inevitable asimetra en las relaciones, suelen propiciar un antagonismo, mayor o menor, ms tarde o ms temprano, entre el inters de la empresa y el inters nacional de los estados que tratan de reforzar su poder real, tanto econmico como poltico, a costa de la multinacional y no resulta extrao constatar que hayan tendido a primar las relaciones de conflictividad sobre las de colaboracin o entendimiento. Si procedamos a destacar que los estados de origen desempean una importante e insustituible funcin de cobertura poltica, jurdica y econmica respecto de sus empresas multinacionales en el panorama mundial, ahora tenemos que poner el nfasis en la idea de que, a pesar de sus debilidades internas e internacionales los estados-husped gozan tambin de una serie de potencialidades que les permiten hacer frente, en los distintos mbitos, a las distorsiones y dependencias que les provocan las multinacionales. Ante todo, los estados-husped pueden adoptar una importante medida de naturaleza poltica pero de efectos econmicos respecto de la empresa multinacional: la nacionalizacin de sus propiedades. La nacionalizacin, en tanto que medida jurdico-poltica interna de efectos econmicos internacionales, traslada el conflicto entre el Estado y la multinacional a un marco en el que sta se encuentra con un escaso y limitado poder autnomo frente a los poderes pblicos nacionales, lo que le obligar a lograr el apoyo jurdico y/o poltico de otros grupos sociales (partidos polticos, sectores de la Administracin estatal, etc.), internos o de otros actores internacionales (estados, OIG, ONG, opinin pblica, etc.), caracterizados precisamente por su naturaleza o poder en la esfera poltica. Si la cobertura y apoyo de tales grupos o actores no se produce o resulta ineficaz e insuficiente frente a la decisin estatal de la nacionalizacin, la empresa multinacional quedar reducida a desarrollar una estrategia de presi6n o desestabilizaci6n econ6mica frente al Gobierno, nacional o internacionalmente, dando prueba de que su verdadero poder es de naturaleza econmica pero al mismo tiempo quedando imposibilitada a impedir la manifestacin del poder jurdicopoltico del Estado (por pequeo que este sea), es decir: la nacionalizacin. La historia de las nacionalizaciones, tanto alcanzadas como fracasadas,' ntimamente unida al reciente proceso descolonizador y muchos de los conflictos internacionales desarrollados en el transcurso de este siglo es la historia tambin de los condicionamientos y potencialidades que gravitan en las relaciones entre los pases y las multinacionales, actores ambos de una misma sociedad internacional. Junto a estas relaciones de antagonismo entre pases subdesarrollados y empresas multinacionales, o debido precisamente a ellas, existen tambin frmulas de cooperacin mediante las cuales los estados tratan de mejorar su posicin econmica respecto de la empresa multinacional a la par que sta trata de evitar la politizacin de los potenciales conflictos que podran conducir a una prdida de sus empresas gracias a la expropiacin o nacionalizacin forzosa. En efecto, frmulas como la participacin conjunta en el capital de las filiales; la reinversin obligatoria de un porcentaje de los beneficios obtenidos; la cesin de tecnologa o la formacin de personal investigador del pas en cuestil1 a cargo de la multinacional; la aceptacin por la multinacional de cargas excepcionales de origen fiscal o de seguridad social, as como la garanta de contratacin de un determinado porcentaje de la mano de obra nacional, etc., son algunas de las formas de cooperacin entre estadoshusped y multinacionales que permiten una dinmica evolutiva del entorno poltico y econmico, interno e internacional, eludiendo el conflicto directo. - Las relaciones de las empresas multinacionales con las Organizaciones Internacionales Sindicales:
34
La enorme trascendencia de las relaciones entre estados y empresas multinacionales, no puede conducimos a desconocer los vnculos existentes entre aquellas y actores internacionales tan cualificados como las Internacionales Sindicales, dada la trascendencia alcanzada por los trabajadores en el seno de las empresas, incluidas las multinacionales. Al igual que sealbamos para los estados, el estudio de las relaciones entre empresas multinacionales y organizaciones internacionales sindicales, debe partir de la constatacin de dos realidades internacionales importantes: 1. La existencia de una diversidad histrico-ideolgica en el movimiento sindical a escala mundial que ha conducido a una pluralidad de organizaciones y de estrategias sindicales en el panorama internacional, y a la que ya nos hemos referido. 2. Como consecuencia parcial de lo anterior resulta una apreciable disparidad o desigualdad en el grado de integracin interior y de operatividad internacional entre las unidades que componen la empresa multinacional y los miembros que participan en las organizaciones sindicales. Partiendo de ambas realidades no resulta extrao comprobar que la panormica internacional de las relaciones entre multinacionales y centrales sindicales se encuentra, todava, en un proceso de maduracin y, en trminos generales, en un estadio mucho menos estable y evolucionado que el alcanzado en el marco interno de los pases. Fundamentalmente, la actuacin de las Organizaciones Internacionales Sindicales respecto de las multinacionales se desarrolla en tres direcciones complementarias. A. Lograr la implantaci6n de normas o c6digos de conducta, jurdicamente obligatorios para las multinacionales, a escala internacional. Con ello las organizaciones internacionales de sindicatos intentan someter la actividad de las multinacionales no slo a los poderes de cada Estado sino tambin al control y los poderes de las Organizaciones internacionales Gubernamentales. En este contexto, las Organizaciones Sindicales participan en la Comisin de Empresas Transnacionales creada en el seno del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas en 1975. Anlogamente gozan de una representacin en el Comit Econmico y Social de las Comunidades Europeas y participan en las funciones de asesoramiento que le corresponden a este rgano. Han participado, como parte de la representacin de los miembros estatales de la OIT., en la elaboracin de la Declaracin de principios sobre EM as como en diversas normas, en materia de poltica laboral y social, de alcance internacional y que afectan prioritariamente, aunque no con exclusividad, a las multinacionales. Por ltimo han realizado la sistemtica denuncia, ante los rganos competentes, de las violaciones cometidas por las multinacionales a las Guas para EM aprobadas por la OCDE. B. Desarrollar la negociacin colectiva internacional con las empresas multinacionales con objeto de alcanzar acuerdos socio-laborales aplicables al conjunto de la empresa con independencia de su localizacin: La estrategia de la negociacin colectiva internacional trata de equiparar las condiciones bsicas de la relacin, entre sindicatos y multinacionales, con independencia de la diversidad de polticas socio-laborales y legislaciones nacionales de los pases en los que operan las distintas unidades de la multinacional. Ello requiere, necesariamente, un centro orgnico sindical de carcter estrictamente internacional pero con la suficiente capacidad para imponer a sus miembros el cumplimiento del acuerdo alcanzado, como ocurre en la multinacional. No es extraordinario constatar, pues, que la evolucin de esta estrategia sindical haya ido vinculada a la creacin de estos centros en el seno de las Internacionales Sindicales, ms concretamente de la C.I.O.S.L., configurando los llamados Secretariados
35
Internacionales Profesionales, a partir de la agrupacin de los distintos sindicatos nacionales de un mismo sector econmico, como la FEDERACION INTERNACIONAL DE TRABAJADORES METALRGlCOS (ATIM), constituida en 1893 e integrada en la actualidad por 160 sindicatos del sector siderometalrgico distribuidos en todo el mundo. En el seno de la ATIM se constituy, a mediados de la dcada de los aos cincuenta, un Consejo Coordinador para la Negociacin Colectiva Internacional. Fruto de la actividad de dicho Consejo fue la negociacin de convenios colectivos internacionales con las multinacionales: BRAUN-BOVERI, FORD, GENERAL ELECTRIC, INTERNATIONAL HARVERSTER Y CATERPILLAR TRACTOR. Siguiendo el modelo de la FITIM se crearon, mucho ms tardamente, otros Secretariados Internacionales como la FEDERACION INTERNACIONAL DE SINDICATOS QUMICOS, DE LA ENERGA Y GENERALES, en 1961, y la UNION INTERNACIONAL DE ASOCIACIONES ALIADAS DE TRABAJADORES DE LA ALIMENTACIN. Fruto de la actividad de la primera han sido los convenios con las empresas multinacionales AKZO y B.S.N. GERVAIS-DANONE. Ejemplos de la participacin de la segunda lo constituyen los convenios con NESTLE, UNILEVER, CETKBR Y ROTHMANS.
36
La dificultad para llegar a la estrategia de la negociacin colectiva internacional, a travs de un Secretariado Internacional, no ha impedido que las organizaciones sindicales de distintos pases se agrupasen para facilitar su intervencin frente a las multinacionales mediante los Comits Internacionales Sindicales, cuya participacin fue apreciable en el caso de las negociaciones entre la Federacin Europea de Obreros Metalrgicos y PHILlPS en 1967 o la negociacin por obreros de 5 pases de Europa Occidental con la empresa CLAVERBEL, en 1915. C. Implantacin de las huelgas transnacionales como instrumento de presin sindicalmente a las estrategias de las multinacionales: Es bien sabido que la huelga es el principal instrumento de coaccin de que disponen los sindicatos frente a los empresarios, con el fin de forzarles a la negociacin y/o a la aceptacin de las reivindicaciones econmicas y sociales de los trabajadores. No obstante, el instrumento de la huelga tiene una limitada capacidad de presin si se ejerce contra una empresa multinacional en el marco limitado de la accin sindical en un determinado pas, ya que ante esta situacin la direccin de la multinacional tender a evitar los costes econmicos de la huelga mediante la desviacin de una parte sustancial de la actividad productiva de sus filiales en el pas en cuestin hacia sus filiales en otros pases, en otros trminos, la empresa multinacional utilizar su grado de coordinacin integrada a escala mundial para superar la presin y reivindicacin obrera, canalizada mediante la huelga, afectada por la divisin nacional que impera entre los sindicatos de una misma Internacional sindical. La reaccin frente a esta asimetra entre sindicatos y multinacionales se ha orientado hacia la internacionalizacin de la huelga, destinada a ejercer una misma presin econmica en todas las unidades productivas de una misma multinacional y, de este modo, inducir una negociacin colectiva internacional. Evidentemente, el xito o fracaso de la estrategia mencionada depende, en gran parte, de la capacidad de coordinacin internacional de los distintos sindicatos integrantes de una misma Internacional, pero tambin de la capacidad de informacin y conocimiento que los sindicatos posean sobre las decisiones y actividades desarrolladas por todas las filiales de la multinacional, pues no siempre es posible lograr una estrategia de huelga en todas las filiales. Aunque la huelga internacional todava no ha alcanzado carta de naturaleza similar a la huelga, como derecho reconocido y como realidad cotidiana, en el marco nacional se pueden citar algunos ejemplos significativos. As en 1969 los sindicatos de Francia, el Reino Unido y la R.F. de Alemania realizaron una huelga contra las filiales de la FORD en estos pases. Ese mismo ao se desencaden otra huelga internacional, promovida por los trabajadores de Francia, Italia, R.F. de Alemania y Estados Unidos contra la multinacional SAINT GOBAIN. Otro tanto ocurra en 1912 contra las filiales inglesas e italianas de la PIRELLI-DUNLOP y tambin en 1913 se vea afectada la empresa MICHELlN por una huelga de los sindicatos franceses y alemanes. Respecto a la obtencin de informacin sobre las actividades de la multinacional por los sindicatos con objeto de formular estrategias internacionales ms eficaces, conviene mencionar la resolucin, aprobada en marzo de 1985 en el Congreso de Liverpool de los representantes sindicales internacionales de los 140.000 trabajadores de la FORD MOTOR CORPORATION, de constituir un banco de datos informatizado para centralizar toda la informacin recogida sobre las actividades de todas las filiales de la multinacional.
6. EL CONTROL y CODIFICACION DE LA NORMATIVA INTERNACIONAL SOBRE EMPRESAS MULTINACIONALES
37
Al referir las principales caractersticas generales de las empresas multinacionales, hacamos mencin de cmo la estructura y funcionamiento transnacionales de estos actores careca de un adecuado marco jurdico internacional que converta, prcticamente, en ineficaces tanto las normas internacionales existentes como la mayor parte de las legislaciones nacionales adoptadas para estas empresas. En la ltima dcada y debido principalmente al esfuerzo de los pases de implantacin de las empresas filiales, se ha tomado conciencia, primero, e intentado implantar y codificar, ms tarde, una autntica normativa internacional especficamente referida a las empresas multinacionales. Esta dinmica se ha propiciado desde distintos foros y organismos internacionales, universales y regionales, con una apreciable desigualdad en los resultados alcanzados hasta el presente. Con el fin de proceder a una exposicin clara y sistemtica de estos esfuerzos, distinguiremos entre: - Las organizaciones intergubernamentales de alcance universal: ONU y OIT. - Las organizaciones intergubernamentales de alcance regional: Comunidades Europeas, OCDE, CEPAL, Pacto Andino, Unin Aduanera y Econmica del frica Central. Tambin resulta necesario precisar otra distincin respecto a la naturaleza de las normas y principios aprobados en los distintos organismos, as como respecto a su obligatoriedad, entre: - normas y principios jurdicos obligatorios y directamente aplicables a las EM - normas y principios jurdicos no obligatorios o indirectamente aplicables a las EM 1. En el marco de las Naciones Unidas: La iniciativa en el seno de las Naciones Unidas, con vistas a desarrollar una serie de acciones normativas e institucionales respecto a las empresas transnacionales, surge en el ao 1972 con la aprobacin' de dos importantes resoluciones. Una en el seno de la Asamblea General, la Resolucin 2928/XXVII, y otra en el seno del ECOSOC, la Resolucin 1721/LIII. Fruto de ambas resoluciones fue la constitucin de un Grupo de Expertos, formado por destacados especialistas en las empresas multinacionales y en nmero de 20, que deban elaborar un informe sobre los efectos de las corporaciones transnacionales. La tarea del Grupo de Expertos designado por el ECOSOC plasm en el informe que bajo el ttulo de: Las corporaciones multinacionales en el desarrollo mundial fue presentado en 1973 y en el que junto a una exhaustiva informacin sobre la actuacin mundial de las multinacionales se apuntaban dos medidas muy importantes: a) La constitucin de centros internacionales y comisiones de expertos para el estudio sistemtico y continuado de las operaciones realizadas por las multinacionales. En esta lnea se recomendaba la creacin de un Centro directamente vinculado al ECOSOC. b) La redaccin y adopcin de un cdigo normativo regulador de las actividades de las empresas multinacionales con alcance mundial. Merece destacarse que el Informe seala esta propuesta en los siguientes trminos: El grupo considera que un objetivo adecuado a largo plazo es la firma de un Acuerdo general sobre empresas multinacionales que tuviese la fuerza de un tratado internacional y que incluyese normas para su funcionamiento y para la aplicacin de sanciones. En los momentos actuales el proyecto de cdigo mundial sobre empresas multinacionales se encuentra prcticamente paralizado en su redaccin debido a las distintas posiciones que enfrentan a los pases capitalistas occidentales con la mayora de los pases subdesarrollados y con los pases socialistas. Ms xito ha tenido la otra propuesta formulada en el Informe ya que, efectivamente, por la Resolucin 1908/LVII del Consejo Econmico y Social, de 23 de agosto de 1974, se constituy la Comisin de Sociedades Transnacionales, integrada por 48 miembros elegidos
38
por el ECOSOC, y unos meses ms tarde, por la Resolucin 1913/LVII de 11 de diciembre de 1974, se creaba el Centro de Estudios e Informacin sobre Sociedades Transnacionales, como rgano subsidiario de la Comisin anteriormente citada.
39
Simultneamente, nuevas iniciativas se sumaron, en el seno de la ONU, a las ya comentadas del ECOSOC. La primera de ellas surge por iniciativa del presidente de Mxico, LUIS ECHEVERRIA, en el contexto de la 11 la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), celebrada en Santiago de Chile en 1972, y hace referencia a la elaboracin de una Carta de derechos y deberes econmicos de los resultados. Este documento, aprobado por la Resolucin de la A.G. 3281/XXIX de 12 de diciembre de 1974, establece en el captulo 11, artculo 2, apartado 2, los derechos de los estados a regular y ejercer su soberana sobre las empresas multinacionales que deben someterse a la legislacin de los estados y abstenerse de prcticas contrarias a la misma. Especialmente significativo, en esta lnea, es el reconocimiento explcito y regulacin del derecho de nacionalizacin, expropiacin o transferencia de la propiedad de bienes extranjeros segn el principio de la legislacin nacional del pas que lleva a cabo la expropiacin. Finalmente, en las Naciones Unidas se ha desarrollado otra iniciativa vinculada, esta vez, a la formulacin de un Nuevo Orden Econmico Internacional. En efecto, tanto en la Declaracin para el establecimiento de un Nuevo Orden Econmico Internacional, como en el Programa de accin relativo al establecimiento de un Nuevo Orden Econmico Internacional, aprobados por las Resoluciones 3201 y 3202 de la VI Sesin extraordinaria de la A.G. de las Naciones Unidas, el 1 de mayo de 1974, recogen, aunque en trmi nos menos precisos que en el caso anterior, el derecho de los estados a adoptar medidas para garantizar el orden econmico, nacional e internacional, frente a las m ultinacionales. En este sentido, la Declaracin seala, en el punto 4, apartado g, el siguiente principio: La reglamentacin y supervisin de las actividades de las empresas multinacionales mediante la adopcin de medidas en beneficio de la economa nacional de los pases en donde estas empresas realizan sus actividades, sobre la base de la plena soberana de esos pases. 2. En el marco de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT): La actividad de la OIT en relacin con las empresas multinacionales ha sido ms limitada y de menor eficacia que la desarrollada en el marco del ECOSOC, a la vez que el desarrollo tardo de sus iniciativas ha quedado condicionado, de una parte por las medidas adoptadas en el seno de otras Organizaciones intergubernamentales, de otra por el fracaso experimentado en las negociaciones entre los distintos pases. En efecto la medida ms importante adoptada en este terreno es la Declaracin de Principios de la OIT sobre empresas multinacionales y poltica social, aprobada en septiembre de 1977 y que junto a su carcter no obligatorio y puramente recomendatorio, aade su escasa innovacin de principios respecto de las resoluciones de la propia OIT o de otros documentos internacionales sobre esta materia, como los aprobados por la OCDE. 3. En el marco de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) La importancia de las iniciativas adoptadas en el seno de la OCDE es doble. De una parte por el hecho de que el conjunto de pases miembros de esta organizacin constituye el ncleo de implantacin de la prctica totalidad de las empresas matrices de las multinacionales. De otro lado por el hecho de que las medidas normativas adoptadas por la OCDE constituyen un ejemplo paradigmtico de las posibilidades y limitaciones que encierra la colaboracin interestatal en estas materias en el seno de las organizaciones intergubernamentales. En efecto, en 1976 los pases miembros de la OCDE, entre los que se encuentra Espaa, emitieron una Declaracin y una serie de decisiones sobre inversin internacional y empresas multinacionales. El contenido de esta declaracin y decisiones se puede resumir en tres tipos de medidas o instrumentos:
40
1 Las directrices para las empresas multinacionales: conjunto de recomendaciones dirigidas a las EM sobre cuestiones tales como publicacin de informacin, competencia, empleo y relaciones laborales. 2 Compromiso de los gobiernos de conceder trato nacional (no discriminatorio) a las empresas controladas por capital extranjero y establecido en los pases miembros de la OCDE. 3 Compromiso de los gobiernos sobre la uniformacin en la utilizacin de los incentivos y desincentivos a la inversin directa internacional. En ese mismo ao de 1976, la OCDE decidi la constitucin de un Comit de Inversin Internacional y Empresas Multinacionales, con el fin de estudiar los criterios y aplicacin de estas directrices y compromisos. Este comit ha trabajado desde entonces en estrecha coordinacin con el Comit de Movimientos de Capital y Transacciones Invisibles, para conocer detenidamente las actuaciones de las multinacionales en los movimientos de capital a escala internacional bien mediante inversiones directas o cualquier otro tipo de medidas indirectas o encubiertas. Desde la aprobacin de las normas de la OCDE, los Ministros de los pases miembros han procedido a dos revisiones para actualizar su aplicacin, una en 1979 y otra en el mes de mayo de 1984. 4. En el marco Latinoamericano (CEPAL. Grupo Andino): Las actuaciones en el marco regional latinoamericano han sido propiciadas por la conjugacin de dos tipos de orientaciones. Una de carcter continental ntimamente asociada a algunas de las iniciativas sealadas en el seno de la ONU y de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), otra de mbito regional limitado a los pases miembros del Grupo Andino. Ambas, sin embargo, poseen un rasgo comn, el estmulo que la penetracin de las empresas multinacionales norteamericanas ha supuesto para establecer una cierta regulacin y control internacional a esta penetracin con el fin de garantizar la independencia econmica y poltica de los pases del rea. Ya en la Declaracin de Chaguaramas, del mes de mayo de 1975, la CEPAL propugnaba la constitucin de un Centro Regional de Informacin sobre Empresas Multinacionales, as como la adopcin de un Cdigo internacional sobre multinacionales. No obstante, el impulso ms enrgico y renovador encuentra sus races en la dcada de los aos 60 y en el seno de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) que a travs de su Resolucin N 100, aprobada en diciembre de 1964, hace mencin a las industrias de carcter zonal, preparando y anticipando un nuevo concepto de empresa multinacional desarrollado a partir de la Decisin No. 46, del Grupo Andino, sobre el Rgimen Uniforme de la Empresa Multinacional y Reglamento del tratamiento aplicable al capital subregional, aprobada en diciembre de 1971, y en cuyo art. 3 se especifican como requisitos, para la concesin di:! trato preferencial a las empresas multinacionales de la regin, los siguientes: (...) b) que la mayor(a del capital subregional se refleje en la direccin tcnica, financiera, administrativa y comercial de la empresa... c) Que el domicilio de la empresa est situado en el territorio de uno de los pases miembros. Aunque se llega a admitir la posibilidad de participacin de capital extranjero ajeno a los pases de la zona, su volumen no podr superar el 40 por 100 del capital total de la empresa al objeto de garantizar la naturaleza zonaI de la misma. Con ello nos encontramos con una nueva formulacin del concepto de empresa multinacional, entendida, esta vez,
41
como agente de cooperacin econmica internacional para estimular el desarrollo de los pases atrasados del rea andina. La novedad y utilidad de esta nueva concepcin de la empresa multinacional, como instrumento de desarrollo, ha llevado a su adopcin en el marco de la Unin Econmica y Aduanera del frica Central, mediante el Cdigo sobre Sociedades Multinacionales de la UDEAC, aprobado en diciembre de 1975, en el que el porcentaje anterior se eleva al 49 por 100 para el capital extranjero ajeno a la regin.
CAPTULO 13 EL PBLICO, LA OPININ PBLICA Y LA SOCIEDAD INTERNACIONAL 1. LOS CONCEPTOS DE PBLICO, PUBLICO INTERNACIONAL Y OPINION PBLICA INTERNACIONAL
Con frecuencia se ha definido la poca actual como la era de los medios de comunicacin de masas. Ciertamente una gran parte de la existencia de las sociedades est invadida y condicionada por el papel que los medios de comunicacin desempea en las vidas de los seres humanos. Ya se trate de las noticias que diariamente recibimos por los peridicos, la radio o la televisin; de los millares de transacciones comerciales y financieras que cotidianamente se canalizan a travs de la telefona o las transmisiones por satlite a todos los rincones del mundo o de las comunicaciones directas que se establecen entre los dirigentes de los estados, lo cierto es que la dinmica de la Sociedad Internacional no podra ser comprendida y explicada si desconociramos la importancta.de la comunicacin internacional. La comunicacin internacional no es slo una relacin gracias a la cual se transmiten informaciones de unos grupos sociales a otros a travs de las fronteras. Esta es una de las perspectivas desde la que se puede abordar este fenmeno, pero junto a ella conviene no olvidar que la comunicacin internacional es tambin una autntica relacin social mediante la que las sociedades se influyen recprocamente en sus conductas y sus estructuras. Una de las principales consecuencias de los procesos de comunicacin internacional es la aparicin de ciertas formas de agrupacin social resultantes de la recepcin simultnea de informaciones y noticias por los individuos de distintos pases. En efecto, estas formas singulares de comunicacin transnacional, configuran los pblicos inter o transnacionales. La definicin acuada por el Informe Mac Bride, cabe considerar al pblico como: (...) aquel conjunto de individuos que participan de forma regular en ciertos procesos de comunicacin como consecuencia de los cuales alcanzan y desarrollan una conciencia de pertenencia grupal que, en ocasiones, puede llegar a institucionalizarse y a influir en sus comportamientos. A partir de este concepto podemos deducir el significado del pblico internacional afirmando que es una forma de agrupacin social constituida por individuos o colectividades de distintos pases que adquieren imgenes, generales o particulares, y realizan valoraciones comunes sobre los acontecimientos internacionales a partir de la informacin recibida por su insercin en flujos transnacionales de comunicacin. Estas imgenes o valoraciones comunes facilitan las actuaciones colectivas de los pblicos internacionales hacindoles emerger como una nueva categora de actores internacionales. Las opiniones sustentadas por los diversos pblicos internacionales las denominaremos opiniones pblicas internacionales. Resulta oportuno indicar que existe una tendencia muy generalizada a utilizar el trmino opinin pblica en lugar del trmino, ms adecuado, de pblico. Por ejemplo, se suele hablar de la opinin pblica para referirse a la influencia que el pblico puede ejercer sobre las poderes y rganos de decisin de una sociedad. En este sentido se enfatiza el poder de la opinin pblica, cuando lo correc to sera afirmar el poder del pblico. Hechas estas matizaciones, en adelante recurriremos indistintamente a ambos trminos como sinnimos para no romper un uso, por lo dems, ampliamente generalizado. Al referirnos a los pblicos internacionales debernos ser cuidadosos sobre las limitaciones que tales actores poseen a la hora de incidir en la dinmica internacional. En primer lugar, la variedad de fuentes comunicativas (emisores) y de informaciones transmitidas internacionalmente a travs de los medios de comunicacin de masas genera una pluralidad de pblicos diferenciados entre s por su grado de organizacin social, el nivel de la informacin, las opiniones que sustentan y su capacidad de movilizacin (actuacin) internacional.
Adems, existe un condicionante mucho ms profundo en la articulacin de los pblicos internacionales. Se trata de las diferencias econmicas, culturales (educativas, ideolgicas, religiosas, lingsticas, etc.) y/o nacionales que existen entre los individuos de diferentes sociedades. Debido a ellas surgen distorsiones comunicativas y diferencias interpretativas a pesar de que se reciban las mismas informaciones. El resultado es la articulacin de una pluralidad de opiniones pblicas internacionales siguiendo criterios que rara vez coinciden con los de la pertenencia estatal. En tercer lugar, los pblicos internacionales slo de modo excepcional alcanzan un grado de organizacin social suficientemente desarrollado para convertirse en actores internacionales con un protagonismo equiparable al de los estados, las organizaciones internacionales o las empresas multinacionales. Su actividad internacional suele mantenerse en el terreno de la presin e influencia, ms que en el de la decisin y la accin. Habra que hablar de la opinin pblica internacional como un grupo de presin ms que como un actor internacional plenamente estructurado en su interior y definido en las formas de actuacin exterior. Tal vez por ello, algunos autores le han negado el reconocimiento de autnticos actores internacionales. A nuestro juicio, la opinin pblica internacional constituye una fuerza real de la vida internacional que difcilmente puede ser desconocida o negada. Otra cuestin es dilucidar si esa opinin pblica internacional alcanza a la totalidad de la sociedad mundial o tan slo a algunas de sus reas regionales con una evidente afinidad histrica y cultural. Creemos, efectivamente, que no se puede sustentar seriamente la existencia de una opinin pblica mundial pero, en cambio, es posible analizar y conocer empricamente las distintas opiniones pblicas de alcance regional y/o continental.
2. REQUISITOS PARA LA FORMACION DE LA OPINION PBLICA INTERNACIONAL.

Para que las opiniones pblicas internacionales puedan articularse eficazmente deben concurrir al menos los siguientes requisitos: 1 Una base cultural comn mnima. 2 Un proceso de comunicacin transnacional peridica o permanente. 3 Una interpretacin y valoracin de las informaciones recibidas de acuerdo con ciertos patrones sociales aprendidos e interiorizados. 4 La creencia de que esas interpretaciones y valoraciones realizadas por cada individuo son compartidas por otras muchas personas de otros pases, dando origen al desarrollo de una conciencia grupal internacional. La base cultural comn necesaria para que exista una opinin pblica internacional no necesita extenderse a todos los mbitos fundamentales de la vida de las sociedades, basta con que alcance a alguna de las reas que integran cada una de las tres estructuras fundamentales de la sociedad internacional, pero siempre deber incluir los cdigos mediante los cuales las informaciones son transmitidas, por ejemplo, el lenguaje oral, escrito, audiovisual, etc. La implantacin de est base cultural mnima ha podido alcanzarse de mltiples formas, pero en lo que atae a la sociedad internacional de los ltimos siglos podemos destacar los siguientes procesos: a) La expansin colonial ultramarina. b) La implantacin del sistema econmico capitalista. c) Los grandes movimientos migratorios. d) El desarrollo y propagacin de importantes corrientes ideolgicas y culturales (socialismo, liberalismo, pacifismo, etc.).
En cuanto a la existencia de procesos transnacionales de comunicacin, es evidente que la evolucin de las tcnicas de comunicacin e informacin, desde la difusin de la imprenta en Europa, se ha caracterizado por un constante perfeccionamiento en la cantidad, diversidad, alcance y rapidez de las informaciones. Este desarrollo tcnico de los medios de comunicacin e informacin no siempre corresponde con un paralelo desarrollo de la comunicacin internacional efectiva. En otras palabras, los individuos y las sociedades d isponen de ms y mejor n i formacin pero ello no significa necesariamente, ms y mejor comunicacin internacional ya que los filtros culturales siguen desempeando una significativa funcin selectiva respecto de las fuentes y las informaciones efectivamente percibidas. Estos filtros culturales estn constituidos por una serie de valores y criterios sociales que han sido aprendidos e interiorizados por los individuos y que les condicionan como sujetos receptores de los procesos de comunicacin internacional. Es precisamente a travs de la identidad de estructuras valorativas, consustanciales con el proceso de aprendizaje y socializacin de las personas, por lo que miembros de distintos pases pueden sentirse asociados entre s formando parte de una difusa agrupacin.
3. CARACTERISTICAS GENERALES DE LA OPINION PBLICA

La opinin pblica presenta como principales caractersticas generales las siguientes: 1. Heterogeneidad. 2. Intensidad variable. 3. Naturaleza agregada y no decisional. La heterogeneidad de la opinin pblica cabe interpretarla en dos sentidos diferentes. De una parte es la consecuencia directa de la articulacin de una diversidad de pblicos ante una misma secuencia de informaciones. Pero tambin hace referencia a la existencia de lderes de opinin dentro de un mismo p blico es decir, la existencia de individuos o grupos capaces de condicionarlas opiniones del resto de los miembros del pblico. En este caso la heterogeneidad evidencia el distinto peso que poseen las opiniones segn procedan de uno u otro sector del pblico. La opinin pblica vara en intensidad en funcin inversamente proporcional al tiempo. Esto significa que la intensidad de la opinin tiende a atenuarse con el transcurso del tiempo pudiendo llegar a desaparecer o modificarse sustancialmente si no existe una repeticin de las informaciones que la originaron. Existe tambin otro factor de variacin en la intensidad de la opinin pblica segn recaiga sobre los valores bsicos de una sociedad, los intereses o demandas de sectores sociales ms o menos amplios o, simplemente sobre ciertos comportamientos particulares. En el primero de estos tres supuestos la opinin pblica muestra una intensidad constante durante amplios perodos de tiempo que alcanzan a varias generaciones y configuran lo que DUROSELLE denomin, hace ya ms de tres dcadas, como la personalidad nacional de un pueblo. La opinin pblica que recae sobre demandas sociales presenta una intensidad mucho menos duradera, pudiendo prolongarse por perodos de varios aos pero mostrando una fuerte tendencia a modificarse con el cambio generacional. Por ltimo la opinin pblica demuestra una intensidad ocasional o coyuntural cuando se articula con referencia a ciertas decisiones o comportamientos especficos, ya sean individuales o colectivos, siendo frecuente que experimente alteraciones en breves lapsos temporales.
La tercera nota distintiva de la opinin pblica es su naturaleza agregada y no decisional. De acuerdo con el anlisis de ROSENAU, la opinin pblica se desarrolla mediante procesos de agregacin accidental articulada y, como ya hemos sealado, su proyeccin social se deja sentir, principalmente en el terreno de la influencia o la presin. En funcin de esta caracterstica cabe excluir de la opinin pblica internacional las opiniones o criterios sustentados por los representantes o portavoces de los grupos con una capacidad de actuacin internacional directa (gobiernos, dirigentes de movimientos de liberacin, representantes de organizaciones intergubernamentales, etc.).
4. EL PROTAGONISMO INTERNACIONAL DE LA OPINION PBLICA

La actividad de los pblicos internacionales se orienta siguiendo tres lneas fundamentales: 1. Presionando a los centros de decisin y poder nacional. 2. Influyendo en los centros de decisin internacional de alcance regional. 3. Contribuyendo estimulando la creacin de nuevos centros internacionales de referencia. En el primero de estos tres supuestos, la opinin pblica internacional tiende a confundirse con las distintas opiniones pblicas nacionales, pero ambas son diferenciables ya que la opinin pblica internacional goza de una eficacia y alcance mucho mayores que los de la opinin pblica nacional por cuanto es capaz de movilizar simultneamente a personas o grupos de diversos pases y, de este modo, influir sobre numerosos gobiernos. Ello puede afectar considerablemente la poltica exterior que tales gobiernos desarrollan ante una cuestin concreta, logrando que sus respectivas actuaciones exteriores se conjuguen internacionalmente. Estas presiones de la opinin pblica internacional pueden dirigirse hacia los gobiernos de unos pases o bien tratar de condicionar la accin de un gobierno determinado. En ambos casos el verdadero poder de la opinin pblica no resulta de sus acciones directas sobre las decisiones gubernamentales cuanto de los apoyos o resistencias que suscitan entre las poblaciones a la hora de ser ejecutadas. Un ejemplo paradigmtico lo e ncontramos en la creciente oposicin que la intervencin norteamericana en Vietnam suscit en amplios sectores de la juventud y la intelectualidad de Estados Unidos y de Europa. Dicha oposicin contribuy poderosamente a minar el prestigio de los Estados Unidos y la credibilidad de las razones aducidas por Washington para justificar su intervencin, pero ello no habra bastado para forzar una retirada norteamericana si no hubiese mediado una clara derrota en el terreno militar. La segunda orientacin de la opinin pblica internacional se dirige hacia los rganos de decisin y poder internacional distintos de los estados. En efecto, la opinin pblica internacional logra influir tambin sobre las organizaciones internacionales, gubernamentales o no, y a travs de ellas propiciar o limitar ciertas tendencias en las relaciones internacionales. Finalmente, la opinin pblica internacional manifiesta tambin su influencia a travs de su capacidad de generar nuevos centros o actores internacionales que operan como rganos de movilizacin y reforzamiento de la propia opinin pblica internacional. Tales centros pueden ser temporales como ocurre con los llamados movimientos internacionales (movimientos por la paz y el desarme; pro derechos humanos; ecologistas; etc.); o permanentes, en cuyo caso se dotan de ciertas estructuras organizativas que, con el tiempo, pueden convertirse en autnticas organizaciones internacionales no gubernamentales. La resultante de todas estas formas de actuacin de los diversos pblicos internacionales est provocando lentos procesos de alteracin en las estructuras y relaciones de la Sociedad Internacional cuyo alcance y consecuencias estn, todava, sin explorar por los especialistas de nuestra disciplina.
CAPTULO 14
EL INDIVIDUO COMO ACTOR INTERNACIONAL

EL INDIVIDUO COMO ACTOR DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES
Introduccin El tema de la determinacin de la cualidad de sujeto u objeto del individuo, y por tanto de cada persona en particular, en el marco general de las relaciones internacionales constituye una de las cuestiones ms significativas y, al propio tiempo, ms deficientemente tratadas por las diversas teoras desarrolladas en nuestra disciplina. En este terreno, como en tantos otros, ha imperado durante mucho tiempo el condicionamiento de otras disciplinas, primordialmente de la Historia, el Derecho Internacional Pblico y la Ciencia Poltica, hasta el punto de convertir en paradigma incontrovertido la perspectiva estatocntrica del mundo internacional. Ya hemos tenido ocasin de criticar los fundamentos y consecuencias de esta visin tan simplificada de la realidad internacional, pero el problema no quedara suficientemente resuelto si adems de incorporar otros grupos sociales distintos del Estado al panorama de los actores internacionales no recordsemos, con el mismo inters, que unos y otro estn configurados por una diversidad de seres humanos, de personas, que constituyen, en ltimo extremo, su soporte vital y su razn de ser ltima. La conclusin que se desprende de semejante aseveracin no por obvia resulta menos necesario afirmarla, dada la facilidad con la que gobernantes y doctrinarios la olvidan, a saber: son los grupos sociales y, en nuestro caso, los principales actores internacionales los que deben servir como instrumentos del desarrollo y perfeccionamiento de las personas, y no stas las que se transformen en meros objetos instrumentales al servicio de los fines de la colectividad o, ms exactamente, de quienes gobiernan y controlan el grupo social. Se podr alegar que semejante disociacin entre sociedad e individuo es puramente terica y arbitraria. Naturalmente estaramos de acuerdo con semejante objecin si no hubisemos partido y valorado, al mismo tiempo, la evidencia de la desigualdad y el poder que existe e impera en las relaciones humanas, individuales y societarias, con el inevitable corolario que de ello se desprende en orden al distinto grado de participacin y beneficios que para cada persona se deriva de su pertenencia a cada colectividad social que ostenta un cierto protagonismo en la vida internacional. No resulta extrao, desde esta perspectiva, que los individuos, espontneamente, hayan desarrollado, a lo largo de la historia, formas de organizacin y participacin activa en los asuntos internacionales por encima, al margen o en contra de los propios estados. A esta tendencia responden muchas de las llamadas organizaciones internacionales no gubernamentales, y en nuestros das, la opinin pblica internacional o determinadas formas poco estructuradas, pero efectivas, de participacin internacional que denominamos genricamente bajo el trmino de movimientos internacionales.
1. EL INDIVIDUO COMO SUJETO Y OBJETO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

El anlisis, parcial y fragmentado, que los internacionalistas han realizado en torno al protagonismo del individuo en los acontecimientos internacionales ha girado en torno a tres supuestos fundamentales. 1. El individuo como sujeto del Derecho Internacional Pblico Ciertamente, aunque el Derecho Internacional Pblico como realidad jurdica, y no como ciencia, excluye al individuo como agente creador de normas susceptibles de generar
derechos y obligaciones internacionales, y en este sentido posee plena validez la expresin de DUPUY de que el hombre, persona privada, est exiliado en la sociedad de estados, tambin resulta cada vez ms irreal desconocer la subjetividad jurdica internacional de los individuos, en tanto que destinatarios de derechos y obligaciones que el orden internacional les atribuye y les permite ejercer de modo personal, y no slo colectivamente. En esta perspectiva, BARBERIS ha sealado muy oportunamente que es sujeto del Derecho Internacional: Aquel cuya conducta est prevista directa y efectivamente por el derecho de gentes como contenido de un derecho o de una obligacin. La calidad de sujeto no depende de la cantidad de derechos u obligaciones de que una entidad es titular. Naturalmente el individuo, en tanto que destinatario de normas jurdicas internacionales que regulan su actuacin, ha g ozado de un protagonismo jurdico muy irregular a lo largo de la historia. En la actualidad resulta indiscutible semejante protagonismo, tanto en el Derecho Internacional General como Particular, al amparo del desarrollo de tratados o convenios internacionales reguladores de derechos humanos, individuales y colectivos, pero tambin de procesos de integracin econmica y poltica internacional (como ocurre en el marco del Consejo de Europa y de la Comunidad Europea) en los que los individuos llegan a gozar de una capacidad de participacin y actuacin procesal directa ante organismos internacionales. 2. El individuo como representante de una colectividad Este supuesto de interpretacin de la capacidad activa internacional del individuo se ha desarrollado como sntesis de una vieja polmica entre los historiadores. En efecto, frente a los defensores de una interpretacin individualista de los acontecimientos histricos se desarroll, especialmente a partir del siglo pasado, una concepcin social del devenir histrico que tomaba como centro de atencin no tanto a los individuos aislados cuanto a los grupos sociales. Entre ambas posiciones extremas fue tomando cuerpo una interpretacin eclctica que muy pronto arraig entre los historiadores de las relaciones internacionales. En efecto, autores como RENOUVIN o DUROSELLE al mismo tiempo que reconocen la importancia de ciertos grupos sociales no estatales en la vida internacional, destacan la relevancia del hombre del estado en su doble condicin, de una parte como actor que participa individualmente en las relaciones internacionales y a las que imprime sus propios valores, ideas y rasgos psicolgicos. De otra, en cuanto representante de un determinado grupo nacional o estatal y de las fuerzas sociales, econmicas e ideolgicas que operan profundamente en su seno. En la misma lnea se orientan autores como VELLAS o REYNOLDS que atribuyen una singular importancia a los gobiernos de los estados a la hora de explicar su poltica exterior. Desde luego resulta tericamente muy atractiva la cuestin de dilucidar si, por ejemplo, fue HITLER el que mediante su personal megalomana arrastr a Alemania hacia la Segunda Guerra Mundial, o por el contrario fueron determinados sectores de la sociedad alemana, con notable poder poltico y econmico, los que encumbraron a HITLER y permitieron su omnmodo autoritarismo a comienzos de la dcada de los aos - treinta, cuando escasamente una dcada anterior su ideologa le baha llevado a la crcel, precisamente porque HITLER simbolizaba sus valores, ideas y ambiciones colectivas. Este ejemplo podramos repetirlo y actualizarlo formulando las cuestiones respecto a REAGAN o GORBACHOV En cualquier caso, bajo estas interrogantes y la respuesta a ellas subyace, de modo latente, el reconocimiento de un cierto protagonismo internacional al individuo o, al menos, a ciertos individuos.
3. El carisma personal como explicacin del protagonismo internacional de ciertos sujetos individuales. Se admitan o no los supuestos precedentes, ningn terico internacionalista cuestiona seriamente la importancia que determinadas personalidades han desempeado, y desempean, en la vida poltica o econmica o ideolgico-cultural de las sociedades internacionales. En efecto, el impacto provocado por personajes como CONFUCIO, JESUCRISTO, MAHOMA o MARX, en el terreno ideolgico, o en el mbito poltico internacional por caudillos o dirigentes de la talla de ALEJANDOR MAGNO, CARLOMAGNO, NAPOLEON, SIMN BOLVAR, V.I. LENIN o MAO ZE DONG y, finalmente, en el plano econmico, de familias o personalidades como los FUGGER, los TASSI, los ROSTCHILD, los FORD, ADAMSMITH o JOHN MAYNARD KEYNES, por citar tan slo, algunos nombres relevantes, resulta incuestionable si pretendemos conocer en toda su amplitud y profundidad la dinmica de los acontecimientos internacionales. Tales personalidades lograron imprimir una orientacin especfica a la historia a partir de sus caractersticas y cualidades personales, por lo que no podemos por menos de suscribir lo escrito por MEDINA: Ciertos individuos pueden desempear un papel fundamental en la evolucin de la sociedad internacional (...) El poder poltico de los individuos puede depender de una base de poder poltico propio, heredada o adquirida, pero a veces es independiente de toda organizacin poltica y se basa en el simple carisma Idntica posicin parece sostener el propio MORGENTHAU cuando reconoce que el carisma puede constituir por s mismo o en combinacin con otros elementos una fuente de influencia y poder poltico. La consideracin de estos tres supuestos de anlisis de la capacidad de actuacin internacional de los individuos, no ha excluido la firme y generalizada conviccin entre los internacionalistas de que la persona constituye en realidad un objeto ms que un verdadero sujeto de la vida internacional. En general, los tres supuestos, mencionados poseen en comn el reconocimiento de un cierto protagonismo internacional del individuo pero como un fenmeno extraordinario que no logra romper el paradigma de que los actores internacionales son, bsicamente, los estados o, con un carcter ms amplio, una pluralidad de grupos sociales en relacin con los estados. Naturalmente sera descabellado negar que para un amplio elenco de relaciones internacionales la posicin de los individuos es la de meros objetos o destinatarios de las decisiones, acciones o derechos adoptados por determinados grupos poderosos que, rara vez valoran adecuadamente la dimensin humana de las personas. Basta con echar una ojeada a problemas tan caractersticos de la sociedad internacional de nuestros das, como son la estrategia de disuasin nuclear, la violacin de las normas jurdicas (nacionales e internacionales) de proteccin de los derechos h umanos y libertades fundamentales, los desequilibrios econmicos o la destruccin de los ecosistemas, para darnos cuenta de la escasa consideracin que en el plano internacional se posee de los intereses y necesidades de la inmensa mayora de los seres humanos que compartimos este planeta Tierra. Pero aceptar estas realidades no puede llevarnos a desconocer, siguiendo un escepticismo derrotista sobre nuestro futuro individual y colectivo, tan nocivo e ingenuo omo la posicin contraria, que los individuos siguen desempeando un protagonismo internacional que lejos de ser declinante y excepcional adquiere, cada da ms, un auge significativo. Tomar conciencia de que cada uno de nosotros, en tanto que persona individual, genera y participa, en mayor o menor medida, en una pluralidad de relaciones internacionales y de que con nuestros actos contribuimos al mantenimiento o modificacin de las estructuras internacionales que subyacen y posibilitan tales relaciones internacionales, constituye una inexcusable obligacin y paso previo obligado, y en s
mismo revolucionario, en el proceso de desarrollo y perfeccionamiento de la realidad internacional que, como seres humanos, no podemos ni debemos renegar. Siguiendo la concepcin de ROSENAU comprobaos que el comportamiento que cada uno de los individuos realiza siguiendo su diversa y desigual participacin en numerosas colectividades sociales posee una incidencia nada despreciable, a medio y largo plazo, en la evolucin de las relaciones internacionales. En efecto, el individuo en tanto que productor o consumidor, como agente comunicante o como miembro de la opinin pblica, como elector o como candidato poltico, como turista o como terrorista, para utilizar los propios trminos de ROSENAU, constituye un sujeto activo de la vida internacional operando en el especfico marco de sus capacidades, poderes o competencias individuales que son, al mismo tiempo, tambin sociales . Pongamos un ejemplo extrado de acontecimientos recientes. Con motivo de la poltica beligerante desarrollada por Estados Unidos respecto de Libia se ha generado una cierta tensin en el Mediterrneo que, junto a ciertos atentados terroristas acaecidos en pases de Europa Occidental (como Fancia o la R.F. de Alemania), ha provocado una drstica reduccin del turismo de ciudadanos norteamericanos a Europa, que se ha traducido inmediatamente en una cada de los ingresos de divisas por este concepto reflejado en la balanza de pagos de estos pases. Evidentemente tales fenmenos no han sido el resultado de una poltica deliberadamente dirigida por la Administracin norteamericana para perjudicar a las economas europeas. Dicho fenmeno ha sido la consecuencia de millares de decisiones individuales de ciudadanos norteamericanos que, tal vez, influidos, pero nunca obligados, por los acontecimientos, han desistido de viajar a Europa. Ahora bien, en la medida en que estos millares de decisiones individuales se han producido simultneamente y en idntico sentido, sus efectos se han dejado sentir de modo apreciable en las relaciones econmicas internacionales, ms all o por encima de la voluntad de sus gobiernos o de las polticas exteriores seguidas por ellos.
2.- LA TEORA DE JAMES ROSENAU SOBRE LAS FORMAS DE RELACIN DEL INDIVIDUO CON LOS GRUPOS SOCIALES
Sin duda el esfuerzo analtico, ms reciente y acabado, de estudio sobre el papel del individuo como miembro activo de la sociedad internacional, ha sido aportado por JAMES N. ROSENAU en un artculo publicado en 1979 bajo el ttulo: El turista y el terrorista o los dos extremos del continuo transnacional. Para esta autor, los grupos sociales se constituyen siguiendo dos procesos bsicos de agregacin o agrupacin colectiva, a los que designa con los trminos de agregacin accidental y agregacin deliberada . A la agregacin accidental la describe as: La agregacin accidental sobreviene, cuando una multiplicidad de microunidades manifiestan un comportamiento idntico para satisfacer sus fines personales propios. Cada accin est destinada a servir a las necesidades de cada microunidad o a hacer progresar sus objetivos individuales. Pero como las acciones son similares, incluso si los objetivos son diferentes, es posible llevar a cabo la suma de las acciones individuales. Si la suma tiene consecuencias para el funcionamiento de una u otra macrounidad terminar por ser reconocida y destacada por los portavoces de las macrounidades. Una vez que ello retraduce por la emergencia de un macrofenmeno, ste pertenece al mbito pblico y sus componentes (los microactos, sin relacin, pero similares) se habrn agregado...
En un cierto momento, las consecuencias acumulativas de estos actos privados (el impacto de la crisis de la poblacin o de la energa, el desequilibrio comercial) son percibidos por los periodistas, los investigadores, funcionarios o por otros muchos representantes de las macrounidades. La publicidad subsiguiente sobre las implicaciones de una agregacin accidental se transmiten a continuacin a las estructuras y procesos del universo poltico mundial. Esta agregacin accidental puede ser, en opinin de ROSENAU, articulada o inarticulada. La articulacin se produce cuando la totalidad de los actos de las microunidades que se desarrollan espontneamente de modo idntico y simultneo, una vez han sido reconocidos pblicamente por los representantes de las macrounidades, p1sn.,a c9nvertirse en actos individuales, pero cuya transcendencia poltica en el mbito internacional es ya consciente para los propios individuos que los ejecutan. Por el contrario, la denominada agregacin deliberada se diferencia netamente de la anterior en cuanto que: Consiste en un comportamiento identificado por las microunidades, emprendido al mismo tiempo y explcitamente concebido para tener consecuencias sobre las macroestructuras. Como ejemplos representativos de ambas formas de agregacin ROSENAU cita las actividades tursticas, para la agregacin accidental, y las actividades terroristas respecto de la agregacin deliberada. Como podemos apreciar, en ambos casos las caractersticas y el funcionamiento de las macrounidades (grupos sociales descansa y presupone las caractersticas y actuaciones de las microunidades (individuos) que las componen. Adems, ROSENU reconoce que un aspecto importante en los procesos de agregacin social lo constituye el reconocimiento, primero, y la publicidad, ms tarde, del alcance y efectos derivados de la acumulacin de los actos individuales idnticos y coincidentes. Estas tareas de reconocimiento y divulgacin pueden ser realizadas por los propios rganos institucionales de la colectividad, o bien por determinadas personas individuales que se convierten de este modo en representantes y/o portavoces de los intereses y actuaciones de las microunidades individuales. Este ltimo aspecto, el de a l s funciones de representacin y participacin que desempean determinados sujetos en el seno de la colectividad convirtindolos en dirigentes y/o portavoces de los millares o millones de personas que la integran nos permite conjugar adecuadamente los supuestos 2. y 3. que exponamos en el apartado precedente. Pero adems de ello, y en la medida en que estas funciones de representacin y participacin tambin pueden y suelen ser desempeadas por las instituciones y rganos que dominan a la macrounidad o grupo social, podemos explicarnos cmo el protagonismo carismtico de ciertas personalidades histricas no descarta ni excluye el protagonismo internacional de los actores colectivos. As, por ejemplo, la gnesis y el desarrollo del Movimiento de Pases no Alineados va indisolublemente unida a la intervencin de ciertos lderes polticos como NEHRU, NASSER o TITO, pero tales personajes lograron catalizar y movilizar en torno a ciertos principios polticos y actuaciones internacionales, no slo a los pases que gobernaban sino tambin a la inmensa mayora de los estados y pueblos del Tercer Mundo, hasta el punto de que en la actualidad el Movimiento de no Alineacin subsiste aun cuando todos sus dirigentes fundacionales hayan desaparecido de la escena internacional. Por ltimo, al distinguir expresamente entre la agregacin accidental, en sus dos formas de articulacin, y la agregacin deliberada, ROSENAU introduce en su esquema terico la singular importancia que la toma de conciencia desempea a la hora de definir
los comportamientos humanos, individual y colectivamente, as como las diferencias profundas que separan los actos realizados de modo individual para alcanzar determinados objetivos particulares de aquellos otros que adems son ejecutados por los individuos buscando expresamente provocar determinados efectos en las estructuras colectivas. Es precisamente en este contexto terico en el que debemos situar la formacin de muchos de los movimientos sociales, polticos o ideolgicos que han surgido a la vida internacional en los ltimos siglos, y tambin el marco en el que hemos situado nuestro anlisis del papel desempeado por la opinin pblica como autntico actor de la sociedad internacional presente. Hoy en da no cabe ya desconocer o subestimar la importancia del individuo y de sus decisiones y acciones ,personales en el panorama de las relaciones que se desarrollan a escala internacional. Algunos de los grandes fenmenos que se desarrollan en la arena mundial estn ntimamente vinculados con las actuaciones individuales, y no siempre con las actuaciones colectivas o grupales. Cuestiones como la de la explosin demogrfica o la movilidad de apreciables masas de poblacin entre diversos pases; ciertas corrientes comerciales mundiales vinculadas a determinados patrones de consumo masivo o a sus cambios; importantes alteraciones de los esquemas ideolgicos y culturales, etc., no se pueden comprender y modificar adecuadamente si no tomamos como referencia no slo a los actores internacionales colectivos, sino tambin a los propios seres humanos individualizados.
CAPTULO 15
LAS ARMAS DE DESTRUCCION MASIVA (ABQ) Y LA DISUASION NUCLEAR EN EL MUNDO ACTUAL

1. CONSIDERACIONES TECNICAS GENERALES SOBRE LAS ARMAS NUCLEARES
Antes de estudiar las estrategias poltico-militares que se han desarrollado en torno al armamento nuclear, conviene explicar brevemente algunas de las caractersticas tcnicas y de los efectos destructivos que diferencian este tipo de armas del armamento convencional o, incluso, qumico y bacteriolgico. La propia denominacin de armamento nuclear se debe a que su potencia destructiva est ntimamente asociada a la liberacin de energa procedente de la manipulacin del ncleo de los tomos de ciertos productos o sustancias. Existen dos sistemas de produccin de energa nuclear que han dado origen a otros tantos tipos de armas nucleares. El primer procedimiento descubierto fue denominado el sistema de fisin o ruptura de los ncleos atmicos de ciertos productos radiactivos, como el Uranio 235 o el Plutonio 239, de ah el nombre de bomba atmica, obtenindose la liberacin de una gran cantidad de energa tal y como lo haba ya establecido Einstein en su teora de la relatividad al sealar la existencia de una
2 relacin entre masa y energa segn la ecuacin E= mxC , en la que E es la energa, m es la
masa y C es la constante igual a la velocidad de la luz (300.000 km/seg.). Existen dos principales problemas en relacin con el sistema de fisin, El primero de ellos radica en la escasez de Uranio 235. En efecto, la mayora del uranio que se encuentra en la naturaleza pertenece al Uranio 238 (el 99,30 por 100 del total de uranio natural) que es muy estable. Ello exiga tener que utilizar centenares de toneladas de este tipo de uranio para extraer las cantidades necesarias del istopo 235. Alternativamente se ha desarrollado un procedimiento de alta tecnologa para el enriquecimiento del uranio que, sin embargo, requiere importantes inversiones en infraestructura, aunque permite aumentar la produccin del Uranio 235 o la obtencin del Plutonio 239. La otra dificultad reside en la masa crtica que es aquella cantidad de Uranio 235 o Plutonio 239 a partir de la cual la reaccin en cadena y la explosin que ella provoca se genera de modo espontneo e incontrolado. Esta masa crtica vara con la forma de la masa del material radiactivo pero, en general, se establece en 10 kg de masa de Uranio 235 con forma esfrica. La
existencia de la masa crtica genera enormes riesgos en la manipulacin del material radiactivo y complica extraordinariamente la fabricacin de las armas atmicas. Al propio tiempo, la existencia de esa masa crtica impone un lmite mximo al crecimiento de la capacidad destructiva de las bombas atmicas, calculado en unos 500 kilotones, equivalente a 35 veces la bomba de Hiroshima, segn la explosin realizada por Estados Unidos en 1952. Durante la dcada de los treinta, numerosos cientficos alemanes, soviticos y norteamericanos desarrollaron las investigaciones tericas e iniciaron la experimentacin en laboratorio destinada a crear las bases de la fsica nuclear. El desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial aceler los trabajos de investigacin orientndolos hacia la bsqueda de un arma capaz de aprovechar las inmensas potencialidades ofrecidas por la energa nuclear. En 1942 el Presidente ROOSEVELT aprob el proyecto de construccin de una bomba atmica, conocido como el Proyecto Manhattan, encargndose los trabajos a un equipo de cientficos dirigidos por OPPENHEIMER. El complejo proyecto se desarroll principalmente en tres grandes laboratorios: - Los Alamos (Nuevo Mxico) en donde se construyeron las bombas atmicas y se realiz la primera explosin nuclear con carcter experimental. - Oak Ridge (Tennessee) en donde se obtuvo el Uranio 235 utilizado en la bomba de Hiroshima. - Hanford (Washington) en el que se contruyeron los reactores gracias a los que se pudo obtener el Plutonio 239, utilizado en la bomba arrojada sobre Nagasaki. En este laboratorio se obtuvo la primera reaccin nuclear controlada el 2 de diciembre de 1942. La primera bomba atmica fue experimentada con xito en Alamogordo, en el desierto de Nuevo Mxico, el 16 de julio de 1945, siendo ya Presidente HARRY TRUMAN. El otro procedimiento de obtencin de energa nuclear consiste en el sistema de fusin o unin de tomos de dos istopos del Hidrgeno, el Deuterio y el Tritio, obtenindose un tomo de Helio y liberndose un neutrn superveloz que, a su vez, es capaz de penetrar en el ncleo de un tomo de Uranio 238 provocando su fisin. El sistema de fusin no presenta las limitaciones sealadas para el sistema de fisin ya que el Hidrgeno, a partir del cual se obtienen sus dos istopos, es muchsimo ms abundante en la naturaleza que el Uranio y adems no existe una masa crtica. En cambio existe una dificultad tcnica apreciable derivada de la energa necesaria para poder iniciar el proceso de reaccin. Para damos una idea de la cantidad de energa que se requiere en el desencadenamiento
de este proceso de fusin, bastar con decir que la fusin del Tritio requiere una temperatura de 1.000.000 C, mientras que el Deuterio exige unas temperaturas de 50.000.000 C. A la temperatura de 1.000.000 C el proceso de fusin absorbe ms energa de la que libera, lo que convierte al proceso en tcnica y econmicamente ineficaz. nicamente a partir de varios millones de C se logra que la reaccin de fusin se realimente. Semejantes temperaturas slo pueden alcanzarse tcnicamente mediante un proceso de fisin. El resultado ha sido que las bombas de Hidrgeno (bombas H) desarrollan su poder destructivo segn un proceso de fisin-fusin-fisin. En efecto, la explosin de una pequea bomba atmica libera la energa capaz de fusionar los tomos de Deuterio y Tritio, en esta reaccin se liberan neutrones superveloces que rompen los ncleos de la capa de Uranio 238 que recubre la bomba y completan el proceso con una reaccin de fisin en cadena que realimenta todo el ciclo. Existe una variante tcnica calificada, no sin cierto cinismo, como la bomba de Hidrgeno limpia en la que la envoltura de Uranio 238 es sustituida por una capa de Bismuto que al ser un elemento muy pesado, ni se fisiona, ni se fusiona. Evidentemente el nivel de radiactividad en este tipo de bombas de fisin-fusin es menor que en la variante sucia, aunque todav a estamos refirindonos a un tipo de armas nucleares en las que los modelos menos potentes equivalen a varias veces las bombas atmicas utilizadas contra Japn. En las bombas de Hidrgeno, al no existir masa crtica, se han alcanzado efectos destructivos fantsticos. La explosin experimental ms importante realizada con este tipo de arma la llevaron a cabo los soviticos el 30 de octubre de 1961 con una potencia de 58 Megatones, equivalente a casi 120 veces la potencia de la mayor bomba atmica y a unas 4.000 veces la potencia de la bomba de Hiroshima. 2. LAS EXPERIENCIAS DE HIROSHIMA y NAGASAKI Hasta la actualidad todo lo que se conoce sobre los efectos destructivos que se derivaran del uso de armas nucleares en un conflicto blico toman como referencia el uso, por Estados Unidos, de armas atmicas contra las ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki en el contexto de la Segunda Guerra Mundial. Ciertamente, las fechas del 6 y 9 de agosto de 1945 han pasado a la historia como las nicas fechas en las que el hombre utiliz la energa nuclear contra otros seres humanos con fines destructivos.
Desde el punto de vista estrictamente militar la experiencia fue decisiva ya que ocasion la capitulacin inmediata de Japn. Ello demostr que el arma atmica no slo era un arma estratgica, sino que era un arma decisiva en el sentido de que quien la poseyese podra amenazar y, en su caso, utilizarla para derrotar de modo concluyente, al adversario en un conflicto blico. Desde este prisma resulta acertado sostener que las experiencias de Hiroshima y Nagasaki conmovieron las bases tericas y doctrinales de los estrategas de todo el mundo. Desde la perspectiva poltica el resultado fue mucho ms incierto al propiciar una aceleracin en las investigaciones soviticas y britnicas con objeto de dotarse de esta arma tan mortfera, fenmeno que muy pronto se hara extensivo a otras potencias como la Repblica Popular China, Francia, India, Israel y tal vez, Pakistn. En una palabra, provoc la proliferacin nuclear y la carrera armamentista asociada a ella. Desde la dimensin econmica propici la desviacin de una parte muy importante de recursos humanos y financieros hacia la investigacin nuclear con fines directamente militares retrasando el desarrollo de la tecnologa nuclear con fines directamente civiles (centrales elctricas nucleares, equipos para tratamiento sanitario, etc). Pero sobre todo, Hiroshima y Nagasaki constituyeron, desde el punto de vista humanitario, la prueba dramtica e irrefutable del alcance mortfero y del salto cualitativo en la capacidad destructiva que se haba logrado con las nuevas armas nucleares. Des de entonces, como ha sealado NOEL-BAKER, los clculos especulativos sobre los efectos de un ataque y/o guerra nuclear han tomado siempre como punto de referencia la experiencia de las ciudades japonesas. Segn los datos aportados por las propias autoridades japonesas, los efectos de la bomba de Hirosima fueron los siguientes: Poblacin total (incluidas las tropas): 300 000 Muertos o desaparecidos: 100 000 Heridos: 100 000 Necesitados de examen mdico regular 10 aos despus de la explosin: 98 000 Destruccin de edificios y otras propiedades inmuebles: 50 000 A estos datos habra que agregar los 70000 muertos ocasionados hasta la fecha por la explosin de Nagasaki. Semejante destruccin se ocasion en tan slo unos pocos minutos, lo que nos permite hacemos una idea clara de la diferencia cuantitativa y cualitativa que las armas nucleares representan en relacin con las armas convencionales. En relacin con la decisin del Presidente Truman de utilizar las armas atmicas en la
guerra contra Japn, se ha suscitado un interesante debate entre los politlogos e historiadores con objeto de determinar hasta qu punto esta decisin evit una prolongacin de la guerra y, por tanto, contribuy a reducir sustancialmente las vctimas, militares y civiles de ambas partes contendientes, en mayor medida que los muertos y heridos que produjo. Este es un debate abierto que nunca podr zanjarse definitivamente, p uesto que los hechos histricos no permiten aventurar cunto podra haber durado el conflicto blico y cul podra haber sido el nmero de vctimas que hubiese ocasionado. Lo que ciertamente se puede afirmar, a la luz de los documentos histricos y de los testimonios de dirigentes tan destacados como el propio CHURCHILL, es que entre las principales razones que decidieron los bombardeos nucleares de Hiroshima y Nagasaki se encontraban las de evitar una lucha sangrienta y prolongada, junto con la posibilidad de eludir la intervencin militar sovitica contra Japn, que de otro modo era imprescindible. Como ha escrito el propio estadista britnico: (...) Sea como fuere, nunca hubo la menor discusin de si debera usarse o no la bomba atmica. Impedir una enorme carnicera, lograr el final de la guerra, traer la paz al mundo y curar las heridas de los pueblos torturados, mediante la manifestacin de un poder abrumador expresado por unas cuantas explosiones, nos parec a, despus de todas nuestras fatigas y peligros, un milagro. El 4 de julio, antes de que se hubiera efectuado la prueba, se haba dado en principio el consentimiento britnico para la utilizacin del arma. La decisin final estaba ahora en manos del Presidente Truman, que era quien posea el arma. Yo nunca dud que la utilizarla, como nunca he dudado desde entonces que hizo bien en utilizarla. El hecho histrico, y as debe ser juzgado en los tiempos venideros, es que nunca se puso en duda si se usarla o no la bomba atmica para obligar a Japn a rendirse. Un acuerdo unnime, automtico y sin titubeo rein en nuestra mesa de conferencias, y yo ni siquiera o la ms leve sugerencia de que acturamos de otra forma. Todos los indicios apuntan la idea de que los japoneses no tenan la intencin de aceptar una rendicin incondicional en julio de 1945, pero tampoco estaban dispuestos a realizar una resistencia encarnizada y desesperada como estimaban los norteamericanos y britnicos, especialmente tras los bombardeos de Tokio, del 9 y 10 de marzo de 1945, que causaron 83.000 muertos y que haban demostrado la capacidad destructiva de la fuerza area aliada en el propio corazn del imperio nipn. En este contexto y ante la inminente declaracin de guerra de la Unin Sovitica, que finalmente se produjo el 8 de agosto de 1945, los japoneses intentaban alcanzar una paz negociada con los aliados. Podemos, pues, apreciar claramente que los bombardeos de Hiroshima y, sobre todo,
Nagasaki, se debieron a una compleja conjuncin de decisiones polticas, militares y tecnolgicas, a las que no fueron ajenos el deseo aliado de una rendicin incondicional de Japn y una sobreestimacin de la capacidad y voluntad de resistencia blica de este pas. Fuesen cuales fuesen los motivos y la oportunidad poltica y militar de la decisin adoptada por el Presidente TRUMAN, el hecho histrico irrefutable es que las explosiones nucleares de Hiroshima y Nagasaki determinaron la capitulacin japonesa, el 2 de septiembre de 1945, iniciando una nueva etapa histrica de la humanidad conocida como la Era atmica.
3. LOS EFECTOS DE LAS ARMAS NUCLEARES

A la luz de lo ocurrido en las ciudades japonesas y de las numerosas explosiones nucleares que con carcter experimental se han realizado durante la segunda mitad del siglo XX, los expertos y estrategas disponen de una idea aproximada de los efectos destructivos provocados por las armas nucleares (bombas A y bombas H). Bsicamente estos efectos suelen dividirse en tres grandes categoras: 1. Efectos fsico-mecnicos. 2. Efectos trmicos. 3. Efectos radiactivos. Cada uno de estos efectos presenta caractersticas diferenciadas en relacin al tipo de destruccin que ocasionan, su alcance espacial, su duracin, etc., pero todos ellos actan conjuntamente como resultado de un mismo tipo de arma, por lo que no pueden disociarse de su uso ms que en trminos estrictamente tericos. En otras palabras, toda estrategia poltico-militar que contemple el uso de este tipo de armamento debe considerar sus resultados destructivos a partir de una combinacin indisociable de estas tres categoras de efectos. En caso contrario dicha estrategia resulta irreal y, por consiguiente, peligrosa en el marco del proceso de toma de decisiones por cualquier gobierno. El principal efecto fsico-mecnico de una bomba nuclear, como el de cualquier otro explosivo, es su onda expansiva provocada por el exceso de presin causado en el epicentro (punto central de la explosin), en relacin con la presin medioambiental, lo que ocasiona una esfera de aire comprimido que se extiende a la velocidad del sonido (330 m /seg.) arrasando cuanto obstculo encuentra en su camino, al tiempo que va reduciendo su exceso de presin. Asociado a la onda expansiva se genera un efecto huracn con vientos cuya velocidad
puede alcanzar los 300 km/h, a ms de 15 km de distancia. La combinacin de ambos efectos es capaz de destruir todos los edificios, por slida que sea su construccin, en un rea de 3 4 millas cuadradas desde el epicentro de una bomba de 20 kilotones. Este impacto devastador provoca un elevado nmero de vctimas que segn el Informe del Gobierno indio supuso el 20 por 100 de las bajas, muertos o heridos, de Hiroshima. Los efectos trmicos ocasionados por las armas nucleares son la resultante de las ingentes cantidades de energa liberadas que se transforman en energa lumnica y calorf ica. En el momento de la explosin el destello lumnico que provoca es capaz de producir la ceguera temporal o definitiva, en todas aquellas personas que se encuentren al aire libre a una distancia entre uno y varios kilmetros. Sin embargo, los daos causados por el efecto calorfico son, sin duda, los ms importantes. Hay que pensar que en el epicentro de una bomba atmica se alcanza una temperatura de varios millones de grados centgrados que va disminuyendo a medida que nos alejamos del epicentro y a medida que transcurre el tiempo. A pesar de todo provocar numerosos incendios masivos en varios kilmetros cuadrados, y las personas quedarn literalmente abrasadas en las zonas prximas o suf rirn quemaduras mortales a distancias que en el caso de una bomba atmica de 150 kilotones alcanzaran los seis kilmetros. Las evaluaciones realizadas en la explosin de Hiroshima estimaron que el 60 por 100 de las muertes y el 75 por 100 de las bajas totales fueron producidas por las quemaduras directamente resultantes de la explosin o indirectamente por los incendios provocados por ella. En relacin con los efectos radiactivos debemos diferenciar entre las radiaciones X y gamma producidas como un efecto inmediato de la explosin nuclear y la radiacin retardada, que se dejar sentir durante un perodo de tiempo variable para cada uno de los residuos radiactivos resultantes de la explosin nuclear y que variar tambin dependiendo de que el arma sea atmica o de hidrgeno. En general, los efectos de los rayos X no rebasan el permetro de la esfera calorfica, por lo que las vctimas de este tipo de radiacin habrn sucumbido ya a las quemaduras antes de experimentar los sntomas de radiacin. Por lo que se refiere a los rayos gamma su alcance es mayor, aunque tambin limitado. El nivel de radiacin media mortal para el organismo humano es de 450 rems. En el caso de una explosin nuclear, de 1 megatn, cuyas partculas radiactivas se esparciesen uniformemente por un rea totalmente plana de 1.600 kms, al cabo de 10 h. la dosis de rayos gamma a un metro del suelo sera de 250 rems por hora.
Mucho ms graves son los resultados mortferos de la radiactividad retardada, ms conocida como lluvia radiactiva, y que est formada por el depsito lento de las partculas radiactivas de agua, polvo y cenizas que impulsados en el momento de la explosin a alturas de unos 10 kms., el caracterstico hongo gigante, producen una nube radiactiva que los vientos arrastrarn a distancias variables antes de que las partculas en suspensin vuelvan a precipitarse sobre la superficie terrestre o martima. En el momento de su precipitacin estas partculas contaminarn de radiactividad cuantos objetos o seres vivos impregnen. Naturalmente, las dosis de radiacin dependern de la cantidad de lluvia radiactiva recibida y anlogamente los trastornos ocasionados por esa radiacin se dejarn sentir desde las primeras horas posteriores a la explosin hasta varios meses, e incluso aos, ms tarde. Resulta interesante sealar que puesto que la radiacin es incolora, inodora e inspida, el mayor riesgo de contaminacin para amplios sectores de la poblacin no expuestos a los efectos inmediatos y directos de la explosin nuclear radica en el contacto e ingestin de alimentos radiactivos. En este caso los istopos se fijan en el organismo humano y provocan una acumulacin de radiactividad que puede llegar a ser letal pero cuyos sntomas no se dejarn sentir hasta mucho tiempo despus. En cuanto a la lluvia radiactiva que se depositase a partir de las 10 h. siguientes a la explosin, sus efectos radiactivos en una persona contaminada seran del 40 por 100 al cabo de 4 das y de un 25 por 100 transcurridos 40 das. A diferencia de los efectos de la onda expansiva y de la esfera trmica, las consecuencias de la radiacin retardada ocasionan mayor sufrimiento al prolongar la agona de la muerte con fuertes dolores en las vctimas. A ello habra que aadir los efectos en las futuras generaciones resultantes de alteraciones genticas en aquellas personas que sin haber quedado expuestas a radiaciones mortales han acumulado niveles de radiacin superiores a lo normal. En estos casos son frecuentes los abortos, malformaciones de los fetos e importantes taras fsicas y psquicas en los recin nacidos. Por ltimo se aprecia un incremento en el ndice de enfermedades cancergenas entre la poblacin que ha sobrevivido a una explosin nuclear. Con idntica potencia del arma nuclear el alcance destructivo de estos tres tipos de efectos, derivados de la explosin nuclear, varan sustancialmente dependiendo de diversos factores y circunstancias en el momento de la explosin; Principalmente debemos considerar cuatro de ellos: 1 La altura de la explosin nuclear. 2 La orografa del terreno. 3 La climatologa y vientos.
4 La densidad demogrfica.
Respecto a la altura, los efectos radiactivos, especialmente de la lluvia radiactiva, varan de modo inversamente proporcional. As cuanto ms alto sea el punto de explosin sobre la superficie, menor ser el efecto radiactivo. En cambio ocurre lo contrario con la onda expansiva y, en menor medida, con la esfera calorfica. De este modo si se quiere aumentar los efectos radiactivos las bombas debern ser explotadas muy prximas a la superficie terrestre o martima, aunque en este caso una parte importante de las ondas de sobrepresin y calor sern absorbidas y amortiguadas por el terreno. Si lo que se desea es reducir el efecto radiactivo incrementando la devastacin por el calor y la presin, el ingenio nuclear deber ser explotado a varios centenares de metros sobre la superficie del objetivo. Las explosiones de Hiroshima y Nagasaki acaecieron a una altitud entre 500 y 600 metros. Tambin la orografa influye decisivamente en los efectos combinados de la explosin nuclear. Cuanto ms llana es la superficie, menor resistencia y amortiguacin reciben las ondas expansiva y trmica, as como la m ediacin, lo que ocurre en las explosiones martimas o en terrenos esteparios. Por el contrario una superficie muy accidentada con valles y cadenas montaosas tender a concentrar los efectos de la explosin en determinadas reas y dificultar la difusin de los efectos destructivos de forma regular. Las circunstancias climticas unidas a los vientos y las corrientes marinas condicionan el rea afectada por los efectos radiactivos, especialmente de la radiacin retardada. Por ejemplo, en la explosin experimental del atoln de Bikini realizada en de marzo de 1954 en la que los Estados Unidos utilizaron una bomba de fisin-fusin-fisin de 15 Megatones, los habitantes del atoln de Rongelap a 160 kms. de distancia, recibieron graves radiaciones debido a que los vientos empujaron la nube radiactiva en la direccin de sus islas. Finalmente, una de las principales variables que determinan el nmero de vctimas y los efectos destructivos del uso de armas nucleares radica en el grado de concentracin demogrfica que existe en la zona de explosin y en las reas circundantes. Existe una relacin directa entre la densidad de poblacin de un rea geogrfica y el efecto destructivo medido en nmero de vctimas humanas provocado por una explosin nuclear. Segn esta apreciacin las explosiones ms destructivas son las que se producen en o cerca de grandes conurbaciones mientras que las explosiones en reas desrticas o martimas ocasionan un escaso nmero de vctimas. La conjuncin de todas estas circunstancias influyen decisivamente en los resulta dos destructores de una explosin nuclear. En los bombardeos nucleares contra las ciudades japonesas, los resultados demostraron que la explosin de Hiroshima a pesar de poseer menor
10
potencia, unos 15 kilotones, que la de Nagasaki, unos 20 kilotones, provoc ms vctimas debido principalmente a poseer un mayor nmero de habitantes y que el terreno era llano mientras que la ciudad de Nagasaki era un puerto situado en un valle rodeado de colinas.
4. EL PROCESO DE PROLIFERACION DEL ARMAMENTO NUCLEAR

Aunque en 1945, los Estados Unidos era el nico pas del planeta que dispona del arma atmica, semejante situacin de monopolio nuclear estaba llamada a desaparecer en favor de una proliferacin nuclear por varios motivos. Ante todo debido a que los cientficos soviticos venan ya trabajando en la fsica nuclear con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, lo que permita prever que en un plazo de tiempo, mayor o menor, lograran desarrollar la tecnologa que les permitiese construir armas atmicas. Adems, la inexorable tendencia histrica en favor de la difusin de los conocimientos cientficos y tecnolgicos entre las sociedades terminara facilitando el acceso de las comunidades investigadora de otros pases a la tecnologa nuclear con fines militares. Este efecto de difusin se acelerara en la medida en que las aplicaciones de la energa nuclear se desarrollasen tambin con fines civiles y pacficos ya que en estos casos la incorporacin de las empresas multinacionales a la investigacin y la tecnologa nucleares facilitara su transferencia internacional. A fines del mes de julio o principios de agosto de 1949 los soviticos realizan la primera explosin experimental de una bomba atmica, hecho que sera confirmado por, una declaracin oficial del Presidente TRUMAN el 23 de septiembre de ese mismo ao. De este modo la URSS se haba adelantado a las previsiones ms pesimistas elaboradas por los expertos norteamericanos. Este acontecimiento reforz la conviccin de la Administracin Truman de la necesidad de proseguir las investigaciones de la bomba de H idrgeno con el fin de mantener la supremaca alcanzada en el terreno nuclear. Por estas fechas, los ingleses estaban desarrollando sus investigaciones atmicas, que culminan con su primera explosin nuclear el 3 de octubre de 1952 cerca de las costas de Australia. Casi un mes ms tarde, el 1 de noviembre, los Estados Unidos hacen estallar su primera bomba de hidrgeno en Eniwetok (Islas Marshall). Nueve meses ms tarde, el 12 de agosto de 1953, los soviticos explotaban su primera bomba de fusin. Semejante experiencia la llevaran a cabo los britnicos en el rea del Pacfico el 8 de noviembre de 1957. El proceso de investigacin y experimentacin nuclear sufra una constante aceleracin al
11
tiempo que se iniciaba una preocupante proliferacin. Cuatro aos habian separado las experiencias atmicas de Estados Unidos y la Unin Sovitica, pero este perodo se haba reducido a menos de un ao para los ingenios nucleares de fusin. En slo cinco aos, el Reino Unido haba logrado demostrar su dominio de ambos tipos de armamento nuclear. A finales de la dcada de los aos cincuenta, se aprecian ya algunos fenmenos que se convertirn en constantes del proceso de acumulacin de arsenales nucleares. El primero de ellos es la iniciativa que en la investigacin, experimentacin y produccin de armas nucleares ostentar Estados Unidos. Semejante supremaca tcnico-militar constituir un estmulo para el desarrollo de los arsenales nucleares en otros pas es, especialmente en la Unin Sovitica que demostrar su capacidad de equilibrar la ventaja nuclear inicial de los Estados Unidos en cada etapa. En segundo lugar, la dinmica de accin-reaccin, referida a la acumulacin y perfeccionamiento de las armas nucleares provocar un distanciamiento creciente entre los Estados Unidos y la Unin Sovitica, de una parte, y el resto de pases que acceden a la tecnologa nuclear con fines militares. Surgen de este modo dos potencias cuya capacidad de destruccin nuclear supera cuantitativa y cualitativamente al resto de las potencias mundiales, es decir, se configura la realidad de las superpotencias. Por ltimo, la incipiente carrera de armamentos nucleares demostrar, de modo cada vez ms claro, que la disponibilidad de esta categora de armas no evitaba la acumulacin de otro tipo de arsenales (convencionales, qumicos, etc.) ni su constante desarrollo tecnolgico. En otras palabras, con las nuevas armas los gastos militares se aumentaban vertiginosamente al no lograr que sustituyesen de modo completo la funcin poltico-militar asignada a las armas convencionales. Durante la dcada de los aos sesenta otros dos pases: Francia y la Repblica Popular China, accedern a la categora de potencias nucleares. En el caso francs la decisin de desarrollar una fuerza nuclear propia est ntimamente asociada con la traumtica experiencia de la prdida de sus colonias, especialmente tras la retirada de Indochina y la guerra de Argelia, que haba puesto en peligro la propia estabilidad poltica de la metrpoli. Con la instauracin de la V Repblica, en 1958, el Presidente De Gaulle cambi sustancialmente las bases de la poltica exterior francesa intentando restaurar la privilegiada posicin que haba ocupado con anterioridad. En este marco es en el que se sitan algunas de las principales decisiones que marcarn la poltica defensiva de este pas. Una de ellas fue la de disponer de una force de frappe nuclear que concediese una mayor independencia y credibilidad a la accin exterior de Francia tanto
potenciales enemigos, como era el caso de la Unin Sovitica.
12
respecto de sus aliados, especialmente los Estados Unidos y Gran Bretaa, como frente a sus
El 13 de febrero de 1960 los franceses realizaban su primera experiencia atmica en el desierto sahariano. Todava tardaran varios aos e n experimentar con una bomba de fusin, hecho que se produjo el 24 de agosto de 1968 al hacer estallar una bomba de hidrgeno en el atoln de Muroroa, en el ocano Pacfico. En el interregno, la Repblica Popular China haba desarrollado su propia capacidad nuclear para hacer frente a la doble amenaza percibida por Pekn, la de los norteamericanos y, sobre todo, la de los soviticos con los que el conflicto poltico-ideolgico de comienzos de esa misma dcada haba convertido en potenciales agresores a lo largo de la extensa frontera entre ambos pases. Estas circunstancias explican suficientemente la rapidez con que los chinos desarrollaron sus arsenales de armas de fisin y fusin. El 16 de octubre de 1964 experimentaban su primera bomba atmica y slo tres aos ms tarde, el 17 de junio de 1967, asombraban al mundo al hacer estallar una bomba de hidrgeno, de una potencia aproximada de 3 Megatones, en la provincia de Sinkiang. La creciente tendencia a la proliferacin nuclear con fines militares trat de ser limitada en 1968 con la conclusin del, Tratado de no Proliferacin de Armas Nucleares. Sin embargo ello no impedira que ciertos pases que mantenan muy avanzadas sus investigaciones se negasen a firmarlo. Entre ellos merece citarse la India, que el 18 de mayo de 1974 experiment con una bomba atmica en la regin de Rajastn, demostrando su capacidad nuclear a sus principales rivales, la Repblica Popular China y Pakistn. Ms problemtica ha sido la investigacin de la capacidad nuclear de pases como Israel, cuyas instalaciones del desierto de Dimona son utilizadas, desde comienzos de la dcada de los setenta para la construccin de ingenios militares atmicos, segn consta por las declaraciones directas del personal que ha trabajado en este complejo. Las informaciones actuales no permiten confirmar definitivamente las capacidades nucleares de carcter militar disponibles por pases como Pakistn y Sudfrica. Visto en su conjunto, el problema de la proliferacin de los arsenales nucleares se ha mantenido muy lejos de las posibilidades que la difusin de la tecnologa nuclear con fines civiles permita temer hace un par de dcadas. Efectivamente, en la medida en que el Plutonio 239 es un residuo radiactivo que se desprende en los procesos de fisin de los reactores de las centrales nucleares se tema que el acceso de diversos pases a esta tecnologa, les permitira acumular suficiente material radiactivo para construir sus propias armas atmicas. Se estima que en 1975
13
existan ya instalados 168 reactores de centrales nucleares .y que en 1980 un total de 29 pases habran accedido, total o parcialmente, a la, tecnologa nuclear civil. Entre estos pases podemos mencionar: Argentina, Blgica, Bulgaria, Canad, Espaa, Italia, Japn, Pases Bajos, R. D. Alemana, R. F. de Alemania, Suecia, Suiza y Checoslovaquia, etc. No ha sido totalmente as y en ese sentido la afirmacin de BRODlE de que ha habido una ausencia de proliferacin algo sorprendente de armas nucleares entre otras potencias podra aceptarse con ciertas reservas. No se debe olvidar que el 7 de junio de 1981 la aviacin israel bombarde la central nuclear en construccin de Tamuz, cerca de Bagdad y justific su accin en la amenaza que supondra para el Estado de Israel que el rgimen iraqu de SADAM HUSEIN llegase a desarrollar su propia capacidad atmica.
5. CARACTERISTICAS TECNICO-MILITARES DEL ARSENAL NUCLEAR

Al iniciarse el periodo de la postguerra mundial, el monopolio nuclear norteamericano descansaba en la Fuerza Area (US Strategic Air Command), ya que era la nica capaz de transportar en sus aviones B-17 y B-29, las pesadas bombas atmicas de 4500 kgs de peso y de un dimetro de 1,50 m. hasta los posibles objetivos, situados a largas distancias, como se haba demostrado en los bombardeos nucleares sobre las ciudades japonesas. Muy pronto la utilizacin de nuevos materiales radiactivos ms inestables permiti reducir sustancialmente el volumen y peso de las bombas de fisin. Ello incrementaba la potencia destructiva de los nuevos bombarderos norteamericanos B -36 y B-50, convirtindolos en una autntica fuerza estratgica nuclear frente a los soviticos. En 1954 los norteamericanos iniciaron sus investigaciones sobre misiles intercontinentales del tipo Titan (ICBM-lntercontinental Ballistic Missile), ampliando sus proyectos al ao siguiente al incluir los proyectos de investigacin y desarrollo de m isiles balsticos de alcance intermedio (IRBM-lntermediate Range Ballistic Missile) de los tipos Jpiter y Thor. En 1956 iniciaron las investigaciones de los misiles del tipo Polaris capaces de ser lanzados desde submarinos (SBLMSubmarine Launched Ballistic Missile) y en 1957 de los lCBM det tipo Minuteman. Simultneamente, los soviticos estaban desarrollando investigaciones similares, si bien su ventaja tecnolgica en el campo aeroespacial demostrada por el lanzamiento, el 4 de octubre de 1957, del primer satlite artificial situado en una rbita terrestre (Sputnik 1, de 83 kgs.) contribua a reducir la superioridad que durante los aos anteriores haban demostrado los Estados Unidos. En diciembre de 1957 los norteamericanos lograron realizar el primer vuelo
experimental de un lCBM denominado Atlas A.
14
En 1960 los Estados Unidos realizaron el despliegue de los primeros lCBM al tiempo que entraba en servicio el primer submarino nuclear estratgico equipado con 16 SLBM del tipo Polaris. Los soviticos comenzaran el despliegue de sus lCBM en 1961. El resultado de este intenso esfuerzo econmico y tecnolgico, desarrollado por ambas superpotencias, signific que a comienzos de la dcada de los sesenta los principales tipos de armas nucleares (fisin y fusin) junto con los diversos medios tcnicos para su transporte hasta los objetivos, se haban alcanzado plenamente. Bsicamente las armas nucleares pueden clasificarse segn tres criterios tcnico-militares: 1. Por su alcance Se entiende por alcance la distancia mxima desde la cual un determinado tipo de armamento es capaz de proyectar su capacidad destructiva sobre el enemigo. Desde esta perspectiva el alcance de un arma establece un lmite material a los objetivos sobre los que puede ejercerse una amenaza destructiva creble. No obstante la mayor parte de este arsenal se configura como sistemas de armas nucleares integrados por la conjuncin de una o varias cargas nucleares junto con determinados medios de lanzamiento y/o transporte (lanzadores o transportadores). Segn este criterio las armas nucleares suelen dividirse en los siguientes tipos: a) Sistemas de armas nucleares tcticas o de corto alcance. Poseen un alcance mximo de 1000 kms., una distancia que cuando es inferior a 500 kms. Permite establecer una subcategora, la de las armas de muy corto alcance. Se les denomina equvocamente armas tcticas debido a que el corto radio de accin las hace ptimas para su hipottico empleo en un conflicto blico en los frentes de batalla (vanguardia) pero en cambio les inhabilita para amenazar eficazmente las reas logsticas y los principales centros urbanos y econmicos de la retaguardia. Se las considera como armas nucleares antifuerzas, es decir, destinadas a destruir las fuerzas militares (convencionales o nucleares) del enemigo. b) Sistemas de armas nucleares de teatro o de alcance intermedio. Su radio de accin se sita entre los 1.000 y los 5.500 kms. y por consiguiente son capaces de proyectar su amenaza tanto sobre los frentes de batalla como sobre la retaguardia. En este sentido se estima que son armas nucleares antifuerzas y anticiudades ya que permiten sustentar ambos tipos de estrategias
blicas.
15
c) Sistemas de armas nucleares estratgicas o intercontinentales. Su alcance se sita por encima de los 5.500 kms., distancia tomada como referente en el Acuerdo SALT 1 por estimarse que es la distancia mnima que separa los territorios de Estados Unidos y la URSS si se excluye, claro est, el territorio de Alaska. A diferencia de las dos categoras anteriores, el alcance de este tipo de armas permite proyectar la amenaza recproca entre ambas superpotencias sin necesidad de un despliegue fuera de sus respectivos territorios y soberanas. Naturalmente esta amenaza se puede proyectar sobre cualquier otro pas que se site dentro de sus respectivos radios de accin. 2. Por los sistemas lanzadores y/o transportadores Se consideran sistemas l anzadores y/o transportadores aquellos medios o instrumentos tcnicos a los que va asociado el material nuclear y gracias a los cuales es posible su traslado, colocacin y explosin sobre el objetivo elegido. De acuerdo con las caractersticas de los sistemas lanzadores y/o transportadores podemos clasificarlos en: bombas de gravedad, obuses y misiles. Estos ltimos se diferencian bsicamente segn su trayectoria. Si es similar a la de los obuses, es decir, con una trayectoria elptica en la que en el tramo inicial ascendente es propulsado por un motor mientras que en el tramo final descendente es acelerado por la fuerza de la gravedad terrestre, son denominados misiles balsticos (Ballistic Missile) si, por el contrario, su trayectoria se desarrolla desde el momento del lanzamiento hasta el punto de destino impulsada por un motor capaz de neutralizar la fuerza gravitatoria se conocen bajo el nombre de misiles de crucero (Cruisse Missile). Los primeros misiles fueron las bombas volantes V-I y V-2 utilizadas por los alemanes durante la Segunda Guerra Mundial para bombardear ciudades inglesas. Las bombas de gravedad son lanzadas desde los aviones y fueron el sistema utilizado en Hiroshima y Nagasaki, en la actualidad los bombarderos estratgicos del modelo B -52 pueden alcanzar varios miles de kilmetros. Los obuses son lanzados por caones situados en tierra o sobre navos de guerra y poseen un alcance de varios kilmetros por lo que suelen ser considerados un ejemplo caracterstico de armas nucleares tcticas. Los misiles pueden tambin diferenciarse segn sean lanzados desde bases terrestres, martimas o areas y segn el carcter fijo o mvil de las mismas. De este modo podemos configurar el siguiente esquema para los misiles:
- ICBM. (Intercontinental Ballistic Missile) = Misil Balstico Intercontinental. Ej. Minuteman II y III (EE.UU) Y SS-1I y SS-25 (URSS). - GLCM. (Ground Launched Ballistic Missile) = Misil de crucero lanzado desde tierra. Ej. Cruise (EE.UU) y SS-20 (URSS). Lanzadores mviles a)Terrestres. - ICBM. Misil Balstico Intercontinental. Ej. MX (EE.UU.) - GLCM (Ground Launched Cruise Missil) = Missil de Crucero lanzado desde tierra. - SRBM (Short Range Ballistic Missile)= Misil Balstico de corto Alc ance. Ej. Lance (EE.UU.) o SS-2l Y SS-23 (URSS). b) Areos. - ALCM (Air Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Aire. Ej. Pershing (EE.UU.). - ASBM (Air-Surface Ballistic Misile) = Misil Balstico Aire-Superficie. c) Martimos. - Superficie. SLCM (Sea Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Mar. Ej. Tomahawk (EE. UU.) y SS-N-22 (URSS). - Submarinos.
16
SLBM (Submarine Launched Ballistic Missile) =Misil Balstico lanzado desde submarinos. Ej. Poseidn y Trident (EE.UU.) o SS-N-20 Y SS-N-23 (URSS). 3. Por las cabezas nucleares Se denomina cabeza u ojiva nuclear a cada una de las bombas nucleares (de fisin o de fusin) susceptibles de ser proyectadas por un misil. El desarrollo de la tecnologa nuclear, aeronutica y aeroespacial, ha permitido generar misiles cada vez ms sofisticados no slo por su alcance y la variedad de sistemas de lanzamiento sino tambin por su capacidad destructiva nuclear. Ello se puede lograr aumentando la potencia de la nica ojiva nuclear situada en un misil o desarrollando misiles c apaces de transportar varias cabezas nucleares. De este modo han surgido sucesivas generaciones de misiles nucleares.
17
Inicialmente se desarrollaron los misiles con cabeza nica. Muy pronto, a comienzos de la dcada de los sesenta tanto Estados Unidos como la URSS disponan de los misiles MRV (Multiple -but not indepently targetable- Reentry Vehicles), es decir, misiles con varias cabezas nucleares con una misma trayectoria. Las diversas cabezas se separaban del ingenio lanzador a escasa distancia del fin de la trayectoria, lo que aumentaba parcialmente el efecto destructivo al lograr que las diversas cabezas se dispersasen en un rea mayor que en los casos de una sola cabeza nuclear. En 1964 los Estados Unidos haba desplegado misiles Polaris A-3 dotados de 3 vehculos de reentrada con cabezas mltiples. En 1970 las fuerzas norteamericanas desplegaron los Minuteman IlI, dotados cada uno con 3 ojivas de 170 kilotones, y en 1973 los soviticos desarrollaban su programa de misiles SSI7. Ambos modelos incorporaban un avance respecto de los misiles MRV. En efecto se trataba de misiles MIRV (Multiple Independently Reentry Vehicles), misiles con varias cabezas cuyas trayectorias de reentrada son independientes. De este modo las diversas ojivas nucleares se separan del cuerpo central del misil en distintos momentos de la trayectoria de reentrada pudiendo alcanzar varios objetivos muy distantes entre s, aunque situados todos ellos en la trayectoria del misil. Estos misiles nucleares permitan una cierta capacidad de manipulacin por el centro de control que decida el momento de separacin de cada una de las ojivas y de este modo se lograba amenazar un mayor nmero de objetivos con el mismo misil, dificultando extraordinariamente la eficacia de los sistemas defensivos antimisiles. En la actualidad se han experimentado los misiles MARV (Manouevrable Reentry Vehicles), misiles dotados con varias cabezas nucleares cuya trayectoria de reentrada puede ser modificada desde el centro de control. El desarrollo y despliegue de estos misiles supondra un salto cualitativo respecto a los misiles MIRV ya que con un mismo misil se podran atacar objetivos situados en distintas trayectorias de reentrada aumentando sustancialmente su capacidad ofensiva al tiempo que incrementara la incertidumbre respecto de los objetivos elegidos y paralelamente imposibilitara una defensa eficaz. Los arsenales nucleares, sobre todo los de ambas superpotencias, no slo han aumentado en cantidad, potencia destructiva y alcance sino que simultneamente las bombas, obuses y misiles han logrado una mayor precisin para alcanzar los blancos asignados. Tcnicamente el grado de precisin de un proyectil se establece por el CEP (Circular Error Probable) que es el radio de un crculo cuyo centro es el blanco establecido y cuya rea sera alcanzada por el 50 por 100 de los proyectiles lanzados. En la actualidad se estima que el CEP aceptable para los misiles ICBM se sita entre 100 y 300 ms., cifras que varan entre 100 y 1.000 m. para los SLBM. En la reciente guerra del Golfo Prsico se ha comprobado la eficacia de los
18
misiles de crucero de los modelos Scud (soviticos) y Tomahawk (norteamericanos), ambos sin carga nuclear, aunque es fcil imaginar el efecto devastador que hubiesen causado los misiles cados sobre Tel Aviv, Haifa, Riad o Bagdad si hubiesen transportado ojivas nucleares. Finalmente la eficacia militar potencial de cualquiera de las modalidades de sistemas de armas nucleares es una resultante de la combinacin de todos los elementos que hemos referido (potencia destructiva, alcance, sistema de lanzamiento, precisin, nivel de proteccin y defensa, etc.). Cada uno de estos sistemas presenta sus ventajas e inconvenientes, de ah que los arsenales nucleares de las superpotencias incluyan todas las variantes. As los misiles con bases fijas de lanzamiento poseen mayor precisin, pero en cambio, son de fcil deteccin y destruccin al conocerse los emplazamientos de los silos donde se encuentran almacenados. Los sistemas de bases mviles de lanzamiento resultan ms difcilmente detectables pero su precisin es sensiblemente menor. Entre estos ltimos, los aviones presentan un grado mayor de vulnerabilidad mientras que los sistemas ubicados en submarinos son los de ms difcil localizacin y destruccin. Las bases mviles terrestres se sitan a medio camino entre ambas modalidades. Una prueba de la diversa vulnerabilidad de los misiles, en funcin del carcter fijo o mvil de sus bases de lanzamiento, se ha obtenido durante la guerra del golfo al comprobarse que la fuerza area aliada, con sus sistemas de deteccin altamente sofisticados, (AWACS, satlites, radares: etc.) no logr destruir totalmente los vehculos mviles de lanzamiento de los misiles Scud, lo que parece que s logr realizar con las rampas fijas de lanzamiento de estos misiles. Toda esta compleja panoplia nuclear, desarrollada por las dos superpotencias, permite concluir que desde el punto de vista tcnico-militar no existe solucin de continuidad entre las armas nucleares de muy corto alcance y baja potencia (en tomo a 1 kilotn), y los misiles intercontinentales con una potencia destructiva de varios megatones. Ello permite una escalada nuclear progresiva con distintos niveles de destruccin, pero anlogamente se convierte en una traba para limitar la nuclearizacin de un conflicto blico tan slo a los niveles ms bajos. Con ello, los grandes interrogantes que se suscitan en tomo a la disponibilidad y posible utilidad militar de los arsenales nucleares, en caso de conflicto blico, no pueden dilucidarse por una referencia exclusiva a las caractersticas tecnolgicas de los numerosos sistemas armamentistas descritos. Tales interrogantes slo pueden abordarse desde planteamientos polticos y es en ese mbito donde debemos buscar las respuestas. BRODIE ha destacado muy acertadamente este planteamiento cuando escribe: (...) Se nos ocurren otros interrogantes subsidiarios. Sin embargo, debemos advertir que
19
todos ellos son en parte, aunque en grados variables, interrogantes polticos, es decir, no pueden contestarse adecuadamente sin referencia a lo que podramos llamar en trminos generales, consideraciones y datos polticos. Pero la dimensin poltica de estos interrogantes ha sido de ordinario olvidada por completo o tratada de forma superficial y arbitraria. La dimensin poltica resulta quiz ms difcil de advertir en cuestiones tales como las relativas a la seguridad de nuestras fuerzas de represalia, que parecan estar gobernadas totalmente por consideraciones tecnolgicas. Por supuesto, las consideraciones tecnolgicas pertinentes son importantes, pero no de modo exclusivo. (...).
6. LA DISUASION NUCLEAR: CONCEPTO y CLASIFICACION

Cuando se aborda el estudio de. la disuasin nuclear y las diversas doctrinas estratgicas que durante casi medio siglo se han elaborado para dar credibilidad a los arsenales nucleares y a su posible utilizacin frente al adversario, resulta imprescindible formular una reflexin preliminar: toda doctrina nuclear posee un carcter estrictamente hipottico ya que no existen datos o experiencias histricas que permitan contrastar, confirmando o refutando, la validez de los supuestos y efectos que sustentan y articulan tales doctrinas. En otras palabras, teniendo en cuenta que desde Hiroshima y Nagasaki nunca se han utilizado las armas nucleares en un conflicto blico, cualquier consideracin que se realice sobre las condiciones de uso de tales armas, la conducta seguida por los beligerantes y los efectos polticos, militares, sociales, etc., derivados de la e scalada nuclear no pueden basarse en los hechos empricos sino tan slo en simples argumentos, ms o menos razonables o especulativos, cuya fiabilidad es puramente subjetiva y perfectamente discutible. Si intentamos aproximamos a las consideraciones polticas, militares, econmicas e ideolgicas que han presidido las decisiones de los gobernantes y estrategas de las potencias nucleares, observaremos fcilmente que tales consideraciones son la resultante de las respuestas que se han dado a up escaso nmero de interrogantes cruciales. Estas cuestiones podemos resumidas en las siguientes: 1 Cul es la verdadera eficacia de las armas nucleares en relacin con las guerras? 2 En el supuesto de que estalle una guerra convencional entre potencias nucleares, se puede evitar o, al menos, limitar la escalada hacia la nuclearizacin del conflicto blico? 3 En el caso de que la escalada nuclear de la guerra sea imposible de evitar, se puede alcanzar una ventaja militar y poltica decisiva sobre el adversario utilizando el arma nuclear?
4 Existe algn nivel ptimo de arsenales nucleares?
20
5 Es posible realizar un proceso de reduccin de los arsenales nucleares que permita en el futuro eliminarlos evitando los riesgos que entraan? Los aspectos esenciales de estas interrogantes fueron abordados, en unos trminos que, bsicamente, se han mantenido inalterados hasta hoy por dos obras publicadas en 1946. En The Absolute Weapon, BERNARD BRODIE sostena la idea de que las armas nucleares desempearan una funcin disuasoria ya que una guerra nuclear no podra ser ganada por ninguno de los contendientes al carecerse de medios de defensa eficaces frente a esta nueva categora de armamentos. En tales condiciones los propios pases nucleares se veran obligados a desarrollar su rivalidad en el terreno de la disuasin nuclear mutua en lugar de dirimirla en los campos de batalla. La otra obra, publicada por WILLIAM BORDEN bajo el ttulo There WiII Be No Time, sostena una concepcin radicalmente distinta. Segn este autor el arma atmica poda ser utilizada en una guerra sin por ello ocasionar un cambio sustancial de su naturaleza, antes al contrario, si se utilizaba el arma atmica contra las fuerzas adversarias permita alcanzar una ventaja estratgica decisiva. BORDEN sostena tambin la posibilidad de desarrollar sistemas defensivos eficaces contra el arma atmica. La conclusin general era que las guerras se podan nuclearizar, bajo determinadas circunstancias, y que una adecuada combinacin de ofensiva atmica con una defensa contra los ataques nucleares del adversario podan dar una victoria decisiva en la guerra. Ambos planteamientos se hallaban directamente influidos por la experiencia japonesa, pero mientras la concepcin de BRODlE conceda especial atencin a los riesgos futuros derivados de la proliferacin nuclear y las consecuencias de un uso blico masivo del armamento atmico, las consideraciones de BORDEN enfatizaban la superioridad que en el terreno atmico ostentaban los Estados Unidos y las ventajas poltico-militares que de ella podan derivarse mediante la amenaza o el uso de un arma que en la Segunda Guerra Mundial se haba demostrado decisiva. En definitiva, cada uno de estos autores formul uno de los dos grandes temas que han dominado los debates estratgicos sobre las armas nucleares: BRODlE plante6la cuestin de la disuasin nuclear, su importancia, su lgica interna, su alcance y limitaciones, mientras que BORDEN formul el tema de la guerra nuclear limitada, sus condicionamientos y ventajas estratgicas'16us exigencias armamentistas, sus efectos, etc. Durante las ms de cuatro dcadas transcurridas, la respuesta a la primera interrogante resulta inequvoca. La principal eficacia de las armas nucleares ha sido la de sustentar una poltica disuasoria creble que evitase un enfrentamiento blico directo entre las dos superpotencias. En
21
ningn momento se ha recurrido al arma nuclear en intervenciones blicas y, por consiguiente, no se puede confirmar o refutar la utilidad militar de estas armas en una guerra nuclearizada de la que se desconoce por completo cual seria su naturaleza, limitada o total, y su alcance, regional o universal. Como indica HAMON: Hay pues, que separar, a partir de ahora, la funcin de disuasin de la funcin de empleo fsico. La ascensin revolucionaria de una de ellas y el carcter suicida de la otra imponen actualmente dos estudios distintos ... No obstante, esta dudosa utilidad militar de los arsenales nucleares, ha estado influyendo decisivamente en las doctrinas estratgicas oc cidentales y soviticas, afectando decisivamente la credibilidad de la disuasin nuclear, contribuyendo a la proliferacin internacional de las armas nucleares y a la espiral de la carrera de armamentos (nucleares y convencionales) entre ambas superpotencias. Detengmonos a explicar en qu consiste la disuasin nuclear. Como ya hemos sealado al referimos al Poder social, una de las formas que adquiere la vinculacin psicolgica entre quien ostenta el poder y su destinatario es precisamente la persuasin coactiva o disuasin. La disuasin consiste en una relacin mediante la cual una de las partes (disuasor) intenta inducir a la otra (disuadido) para que realice o evite realizar ciertas conductas, amenazndole con algn grave perjuicio. Cuando la amenaza que se realiza consiste en la utilizacin de las armas nucleares la denominaremos disuasin nuclear. HOLSTI ha resumido la disuasin en una frmula simple y suficientemente expresiva: EFECTO DlSUASOR = CAPACIDAD ESTIMADA X INTENCION ESTIMADA. Segn la frmula de HOLSTI el efecto disuasor es la resultante directa de la capacidad de ejecucin de la amenaza, que el disuadido estima en el disuasor, por la intencin de ejecucin de la amenaza que se le puede atribuir al disuasor, en el caso en que el disuadido no acte segn la conducta esperada. A esta frmula cabria aadirle un tercer elemento constituido por el perjuicio o dao estimado por el disuadido. De este modo proponemos una versin mejorada de la frmula de HOLSTI que seria la siguiente: EFECTO DlSUASOR= CAPACIDAD ESTIMADA X INTENCION ESTIMADA X DAO ESTIMADO Observemos que si alguno de los tres elementos del producto adquiere un valor O, es decir nulo, el efecto disuasor tambin es nulo. Ello puede deberse a que el disuadido estime que el disuasor carece de la capacidad de ejecutar la amenaza. Por ejemplo, la Unin Sovitica no
ejecutarse.
22
poda disuadir nuclearmente en 1948 porque su amenaza nuclear no habra sido capaz de
Puede ocurrir que teniendo la capacidad de ejecutar la amenaza, el disuadido considere que la intencin de ejecutarla por el disuasor no existe en el supuesto concreto que se est contemplando. Este es el caso de las guerras de Vietnam o Afganistn en las que las respectivas superpotencias estimaron que no existan razones suficientes para emplear sus arsenales nucleares. Ello los convirti en conflictos blicos convencionales tanto para Vietnam del Norte como para la guerrilla afgana. Este supuesto fue definido muy grficamente por MAO-ZE-DONG con la expresin: El tigre de papel, refirindose a la posicin de los EE.UU. en la guerra de Vietnam. Por ltimo cabe suponer que incluso cuando la amenaza se ejecuta, si los daos o perjuicios que el disuadido esperaba recibir son nulos, tampoco existir un efecto disuasor. Esta situacin se produce cuando el disuadido ha logrado desarrollar eficaces sistemas defensivos y de proteccin contra los medios de ejecucin de la amenaza. En el caso de la disuasin nuclear, tanto la capacidad de amenaza estimada como los daos estimados son extraordinariamente elevados. En esas condiciones incluso cuando la intencin estimada sea muy baja (prxima a 0), bastar con que no sea nula para que el efecto disuasor resultante sea tambin muy importante. Esa es la razn por la qu con los arsenales nucleares disponibles y los devastadores efectos de tales arsenales no se puede descartar totalmente el efecto disuasor de las superpotencias. En otras palabras el planteamiento de MAO, no se puede sostener como una mxima poltica absoluta. En el mejor de los casos explic las autolimitaciones nucleares norteamericanas en Vietnam, pero esa experiencia histrica no es automticamente aplicable a otros conflictos blicos en circunstancias distintas. Para poder desempear una efectiva disuasin, HAMON estima que deben cumplir se tres condiciones mnimas: 1. Disponer de la capacidad de inflingir un dao intolerable. 2. Hacer veros mil el uso de esta capacidad. 3. Hacer que parezcan duraderas esta capacidad y esta verosimilitud. La primera de estas condiciones explica, al menos parcialmente, la espiral de acumulacin y diversificacin de los arsenales nucleares as como su proliferacin por un nmero creciente de pases. La segunda condicin nutre la formulacin de doctrinas estratgicas nucleares y la elaboracin de planes de contingencia e impone el despliegue y demostracin (maniobras, explosiones experimentales, etc.), de las fuerzas nucleares disponibles. La ltima condicin obliga
nuclear.
23
a la revisin de las estrategias nucleares y a la permanente modernizacin del arm amento
La doctrina suele distinguir diversos tipos de disuasin nuclear, as HERMAN KHAN distingue entre disuasin pasiva y disuasin activa. HAMON, por su parte distingue los diversos tipos de disuasin en funcin de tres elementos: 1. Por las acciones que se quieren impedir. - Disuasin de un ataque nuclear directo. - Disuasin de una provocacin nuclear grave. - Disuasin de una provocacin grave nuclear o convencional. - Disuasin de una provocacin convencional moderada. 2. Por los objetivos. - Disuasin defensiva. - Disuasin ofensiva. 3. Por la estabilidad de la relacin. - Disuasin estable. - Disuasin precaria. El general BEAUFRE ha establecido una clasificacin muy til y sencilla de la disuasin atendiendo a los siguientes criterios: al tipo de accin de la que se quiere disuadir, a los beneficiarios de la disuasin y a las modalidades de empleo de la fuerza que se intenten neutralizar. Segn el primero de estos criterios, debemos diferenciar entre la disuasin defensiva que trata de evitar una accin del adversario, que resulta perjudicial para el disuasor y la disuasin ofensiva que trata de evitar que el disuadido se oponga a una accin que el disuasor desea llevar a cabo. Un ejemplo caracterstico de disuasin nuclear defensiva, f ue la que ejercieron los Estados Unidos durante la crisis de los misiles de Cuba en 1962. En cambio, la disuasin nuclear ofensiva se ha utilizado muy eficazmente por ambas superportencias para cubrir sus respectivas intervenciones militares en Vietnam y Afganistn. Cuando el beneficiario de la disuasin resulta ser uno de los pases que intervienen en la relacin disuasora, nos encontraremos ante una disuasin directa, en cambio cuando se realiza en favor de un tercer pas ajeno a la relacin, la calificaremos de disuasin Indirecta. Ejemplo de disuasin nuclear directa es la que se ha mantenido entre ambas superpotencias durante dcadas, y que ha estado destinada a evitar una posible agresin nuclear por una de estas
24
superpotencias contra el territorio de la otra. No obstante, la disuasin nuclear bilateral, ha terminado teniendo efectos protectores sobre los pases europeos aliados con cada una de ellas. Por ltimo, hablaremos de disuasin total, cuando afecta a todas las posibles modalidades de fuerzas que pueden ser utilizadas por el adversario. Cuando nicamente afecta a ciertas categoras de fuerzas (nucleares o convencionales), la denominaremos disuasin limitada. La disuasin ejercida con armas nucleares estratgicas por las superpotencias pertenece a los casos de disuasin total, mientras que la disuasin realizada por las fuerzas nucleares de Francia o Israel se incluira en la categora de disuasin limitada. En su origen, la disuasin nuclear surge como la resultante de varias circunstancias que concurren tras la Segunda Guerra Mundial. Tal vez la primera, y con inusitada frecuencia olvidada circunstancia fue el fracaso del proyecto para la creacin de una Autoridad Internacional para el Desarrollo Atmico (lADA), presentado el 14 de junio de 1946 ante la Comisin de las Naciones Unidas, por el delegado norteamericano Bernard Baruch, conocido como el Plan Baruch, debido a la oposicin sovitica que rechazaba cualquier intervencin internacional que pudiese limitar o controlar su programa atmico en su fase final. Esta fracasada experiencia debe incardinarse en el progresivo deterioro de las relaciones norteamericano-soviticas, perceptible ya desde la Conferencia de Potsdam, que amenazaba peligrosamente la estabilidad poltica en Grecia, Turqua, Austria, Italia y Francia. Ciertamente entre 1947 y 1948 la Administracin Truman consider la poltica expansionista sovitica como la principal amenaza contra los intereses y la seguridad de los Estados Unidos. La respuesta se articul mediante la proclamacin de la doctrina de contencin, la puesta en prctica del Plan Marshall y la creacin de la OTAN. En este contexto la presin del complejo militar-cientfico-industrial norteamericano para que se prosiguiesen las investigaciones y pruebas destinadas a alcanzar la bomba de hidrgeno, as como para adoptar oficialmente doctrinas estratgicas que reconociesen expresamente el recurso a los arsenales nucleares en caso de conflicto blico, se convirti en una de las razones que ms directamente influyeron en la decisin sovitica de desarrollar su propio arsenal nuclear. Esta motivacin ha sido reconocida por KENNAN: Pero debemos recordar que han sido los estadounidenses quienes, casi a cada paso del camino, han tomado la delantera en el desarrollo de este tipo de armas. Nosotros fuimos quienes primero las produjimos y las probamos, los primeros en elevar su destructividad a un nuevo nivel con la bomba de hidrgeno, quienes introdujimos las ojivas mltiples, quienes hemos declinado toda propuesta para renunciar al principio del primer uso, y slo nosotros, Dios nos socorra, quienes hemos usado el arma con furia en contra de otros, en contra de miles de inocentes no
combatientes. (...)
25
Qu otra cosa sino nuestra propia voluntad, y no la supuesta maldad de nuestros opositores, es lo que nos ha colocado en esta situacin? Me parece que la respuesta es clara. Primordialmente, es el impulso interno, el impulso independiente de la carrera armamentista misma; las compulsiones que surgen y se apropian de las potencias cuando entran en una competencia para construir los mayores armamentos de cualquier tipo . El proceso de emergencia de la disuasin nuclear aparece asociado, por tanto, a fenmenos de conflictividad internacional, pero tambin a procesos de estmulo interior de ambas superpotencias. Paradjicamente, la disuasin nuclear alimenta la carrera de armamentos nucleares, y convencionales, precisamente porque a diferencia de la disuasin convencional, la acumulacin de armas nucleares no aumenta la efectividad militar y poltica de su uso en una posible guerra si no que la reduce progresivamente. En este sentido resulta particularmente interesante constatar el crculo vicioso de la nuclearizacin militar y que se podra enunciar de este modo: un incremento en el arsenal nuclear de una potencia, incrementa la posibilidad de un ataque devastador y decisivo contra su adversario que se ve obligado a incrementar, paralelamente, su propio arsenal nuclear para reducir la probabilidad del ataque con la consiguiente reduccin de la credibilidad de la amenaza nuclear inicial. Ello aumenta la percepcin de inseguridad de la potencia instigadora de la escalada nuclear que, de este modo, se ve impulsada a realizar una nueva acumulacin y perfeccionamiento de sus arsenales para restaurar la credibilidad y eficacia iniciales de su amenaza disuasora. Este proceso acumulativo de armas nucleares no logra restaurar la seguridad de cada superpotencia ms que de un modo temporal, y por esta razn puede seguir alimentando la carrera de armamentos, y de hecho as ha sido, hasta que uno de los adversarios quede econmica y tecnolgicamente derrotado. Tras cada incremento de armas nucleares, su posibilidad de ser empleadas en una guerra se reduce sustancialmente salvo que se asuma tambin la propia autoinmolacin lo que, por cierto, deja desprovista de significacin poltica y militar la propia relacin blica. Desde esta ptica, la disuasin nuclear presenta una diferencia sustantiva respecto de la disuasin convencional. En esta ltima, la eficacia disuasoria del arsenal que se posee radica en su creciente capacidad destructiva y en la elevada probabilidad de que se utilice si el adversario, desconociendo o despreciando dicha posibilidad, realiza la agresin. Por el contrario, en la
26
disuasin nuclear, la eficacia depende tanto de la creciente capacidad destructiva como de la elevada posibilidad de evitar su uso en caso de agresin con objeto de poder seguir amenazando nuclearmente. En caso de utilizacin del arma nuclear la destruccin masiva propia, aunque no necesariamente total, se convierte en una certeza de difcil legitimacin poltica. Ello encierra una autntica paradoja, conocida como la paradoja nuclear, que impide la aplicacin automtica de las leyes que regulan la disuasin convencional a la disuasin nuclear. Como lo seal muy acertadamente ARON hace ya tres dcadas: Dnde reside la novedad de la disuasin en la era nuclear? La respuesta se nos viene a la imaginacin por s sola: la novedad est en las consecuencias materiales de la ejecucin de la amenaza .
SENGHAAS ha apuntado tres problemas que arrojan serias dudas sobre la pretendida coherencia y objetividad del proceso de la disuasin nuclear. En palabras de este autor: 1. La planificacin de contingencias dentro de la poltica de disuasin, puede convertirse en un perpetuum mobile: no se puede demostrar, ni positiva, ni negativamente; si el agresor potencial se abstiene de atacar como resultado de la poltica de disuasin, o si bien desde el comienzo no ha tenido jams ninguna intencin seria de atacar. (...) 2. Desde el comienzo mismo de la poltica de disuasin, la amenaza del empleo de armas de aniquilacin masiva ha conllevado la autodisuasin. Pero si la disuasin se traduce en autodisuasin, su credibilidad se ve minada. (...) 3. La poltica de disuasin carece en s misma de perspectivas polticas. La disuasin nuclear y la carrera de armamentos, constituyen, por tanto, una parte decisiva del modo en que se han desarrollado el antagonismo poltico e ideolgico entre los Estados Unidos y la Unin Sovitica tras la Segunda Guerra Mundial. Como ya hemos visto, la forma, el alcance y las consecuencias de la disuasin nuclear, se necesitan para una correcta comprensin de las doctrinas estratgicas nucleares que han diseado y dirigido la actuacin de ambas superpotencias. Para llevar a cabo el estudio de tales doctrinas, los autores suelen establecer diversas etapas atendiendo a la estrategia nuclear dominante en cada una de ellas as como a distintos factores, principalmente los avances tecnolgicos del armamento nuclear, que explican el trnsito de unas doctrinas a otras.
27
ANIBAL ROMERO seala tres: la etapa del monopolio nuclear norteamericano (19451953), la etapa de la superioridad nuclear norteamericana (1953-1960) y la etapa del equilibrio estratgico norteamericano-sovitico (1960-1972). Por su parte, HAMON indica cuatro fases: la fase del monopolio nuclear norteamericano (1945-1950), la fase de la superioridad norteamericana (1950-1956), la fase de la reduccin de la superioridad norteamericana (19561960) y, por ltimo, la fase del equilibrio sovitico-norteamericano y de la proliferacin nuclear a Francia y China. Finalmente, KHAN diferencia tambin cuatro etapas que abarcan el perodo entre 1945 y 1965: la era primitiva de la fisin y del bombardero nuclear con la entrada de la URSS como potencia atmica (1945 - 1950), la era primitiva de las armas termonucleares con la entrada del Reino Unido en el club atmico (1951 - 1955), la era primitiva de los misiles y la edad media de las armas termonucleares (1956-1960), la edad media de los misiles y la entrada de Francia y China entre las potencias nucleares (1961-1965).
7. LAS DOCTRINAS ESTRATEGICAS NUCLEARES DE ESTADOS UNIDOS

Durante el perodo que medi entre 1945 y 1953, coincidiendo con el fin de la guerra de Corea, la nueva Administracin Eisenhower, y la experimentacin sovitica de la bomba de hidrgeno, la posicin del monopolio nuclear de los Estados Unidos eximi de la formulacin de una doctrina estratgica nuclear de forma oficial. S exista, en cambio, la doctrina de Truman que contemplaba la posibilidad de una intervencin militar norteamericana en defensa de sus aliados frente al expansionismo sovitico. Esta intervencin, siguiendo con la experiencia de la Segunda Guerra Mundial, consideraba seriamente la eventualidad de una guerra total en la que el recurso al arsenal atmico constituira la garanta ltima de la victoria de los Estados Unidos. Por tanto, lo caracterstico de esta etapa era que el arma atmica apareca incorporada a la estrategia general de una guerra convencional total. La fuerza operativa encargada de mantener abierta esta posibilidad de nuclearizacin estaba constituida por el SAC, Mando Areo Estratgico, que mediante una extensa red de bases areas en tomo a la Unin Sovitica, haca posible la proyeccin de la fuerza atmica. No obstante, semejante concepcin estratgica oper realmente como una amenaza disuasoria que evit su utilizacin al tiempo que fortaleci la posicin diplomtica norteamericana frente a los soviticos. En efecto, aunque el propio Presidente TRUMAN, ante el peligro inminente de una derrota en Corea, declar el 30 de noviembre de 1950; Est siendo activamente estudiada una posible utilizacin del arma nuclear, finalmente nunca autoriz su uso en dicho conflicto blico.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 - La doctrina de la represalia masiva de John Foster Dulles .
28
La formulacin de esta doctrina se llev a cabo por el Secretario de Estado norteamericano JOHN FOSTER DULLES, en un discurso, pronunciado el 14 de enero de 1954, en el que declaraba que en caso de un ataque sovitico contra los intereses vitales norteamericanos, incluyendo a sus aliados europeos, los Estados Unidos intervendran con todas las armas a su alcance y no descartaran un bombardeo nuclear contra las principales ciudades y centros de los pases agresores.
29
La doctrina de la represalia masiva descansaba en el uso de las dos categoras de armas nucleares. Mientras las bombas atmicas eran contempladas como armas tcticas destinadas a ser empleadas principalmente contra las fuerzas agresoras, las bombas de hidrgeno (armas termonucleares) podran ser utilizadas como armas estratgicas contra las ciudades y centros industriales debido a sus extraordinarios efectos dev astadores. Las primeras, en tanto que armas tcticas, serviran como factor equilibrador de la inferioridad de fuerzas convencionales americanas y se emplearan con anterioridad a los bombardeos con armas termonucleares, cuyo uso quedara reservado al supuesto extremo de una derrota inminente. Esta estrategia ofreca la ventaja de evitar el mantenimiento de poderosas fuerzas convencionales norteamericanas en Europa, aprovechando la superioridad de los Estados Unidos, cuyos arsenales nucleares eran diez veces superiores a los soviticos. Sin embargo, tambin presentaba algunos inconvenientes, especialmente el de amenazar con una escalada nuclear total ante una posible agresin sovitica convencional, reforzando, de este modo, la percepcin sovitica de la urgente e ineludible necesidad de dotarse de un amplio arsenal nuclear capaz de equilibrar el podero norteamericano. Esta doctrina no poda por menos de suscitar un intenso debate sobre las posibilidades de limitar la guerra, mediante el empleo tctico de armas atmicas, en unas circunstancias en las que los soviticos empezaban a disponer de sus propios arsenales atmicos. Autores como KISSINGER, el Almirante BUZZARD o LlDDELL HART, debatieron durante el final de los aos cincuenta la solidez y credibilidad de la doctrina de la represalia masiva a la vista de la superioridad convencional sovitica y de su constante incremento de armas nucleares. La conclusin que se fue poco a poco imponiendo era la de una necesaria disuasin creble, basada en una graduacin de las respuestas a las posibles amenazas soviticas.
- La doctrina de la respuesta flexible y graduada de Robert S. McNamara

En 1960, el general norteamericano MAXWELL TAYLOR, publica la obra The Uncertain Trumpet, en la que critica abiertamente la d octrina de DULLES. Con el acceso de la nueva administracin Kennedy, en enero de 1961, se nombra a ROBERT S. MCNAMARA como Secretario de Defensa, quien convierte al general TAYLOR en su consejero personal. La doctrina de la respuesta flexible y graduada se convierte de este modo en la doctrina estratgica oficial de los Estados Unidos. Esta doctrina sostena la necesidad de dar una respuesta adecuada a las diversas amenazas soviticas, all donde se produjesen y con el nivel de fuerzas que se utilizasen. E sta
30
respuesta debera ser flexible en el sentido de que debera ofrecer a los dirigentes norteamericanos diversas opciones, en cuanto al nivel de fuerzas a utilizar y los lugares de respuesta, para poder optar por la que estimasen ms adecuada. De este modo se intentaba romper el automatismo implcito en la doctrina de la represalia masiva. La doctrina deba contemplar tambin, para poder ser flexible, una escalada graduada en las fuerzas y arsenales usados como respuesta a la agresin o amenaza sovitica. Esta escalada graduada deba permitir el incremento progresivo de la amenaza y capacidad destructiva desde las fuerzas convencionales a las fuerzas nucleares estratgicas, pasando por las armas qumicas y las armas nucleares tcticas y de teatro. A diferencia de la estrategia precedente en la que la fuerza ofensiva era nuclear, mientras que las armas convencionales eran bsicamente defensivas, la nueva estrategia se sustentaba en un planteamiento opuesto. Los conflictos blicos deberan mantenerse en el plano convencional y protegerse con una escalada nuclear limitada. Semejante planteamiento, para compatibilizar la eficacia disuasoria con unos costes econmicos asumibles por los Estados Unidos, exiga un reparto de cargas y tareas entre los diversos aliados de la OTAN. Las fuerzas nucleares norteamericanas deberan diversificarse en su despliegue y medios de proyeccin (bombarderos estratgicos, misiles de largo, medio y corto alcance, fuerzas navales de superficie y submarinas con armamento nuclear,.etc.), mientras que los pases europeos occidentales deberan mantener importantes fuerzas convencionales y desplegar en sus territorios armas nucleares tcticas (propias o norteamericanas). El incremento cuantitativo y el constante aumento del alcance y precisin de los arsenales nucleares soviticos consigue, a finales de los aos sesenta, la paridad nuclear o equilibrio estratgico con los Estados Unidos a travs de la Destruccin Mutua Asegurada (Mutual Assured Destruction). A partir de ese momento, la credibilidad de la doctrina de la respuesta flexible y graduada, comienza a verse minada. Nuevamente surge la necesidad de una revisin de la doctrina, y nuevamente esta revisin va precedida de un intenso debate terico.
La Destruccin Mutua Asegurada y la doctrina Schlesinger

La idea de que una vez alcanzada la paridad nuclear entre ambas superpotencias, la probabilidad de que en un primer ataque nuclear (first strike) se lograra aniquilar todo el arsenal nuclear del adversario era prcticamente nula, lo que permitira a la potencia agredida responder con un segundo ataque nuclear (second strike) que ocasionara un nivel de prdidas humanas y materiales inaceptable para el agresor, provoc una autntica convulsin entre los estrategas.
31
Si la destruccin mutua de ambas superpotencias, fuese cual fuese el agresor, constitua una certeza, debido a los arsenales nucleares acumulados, careca de significado intentar disuadir al adversario con unas armas cuyo uso resultaba tanto o ms inaceptable para quien las utilizaba que para su destinatario. En definitiva, haba serias razones para sospechar que ante un ataque convencional sovitico, los Estados Unidos se resistiran a realizar una escalada hacia la nuclearizacin de la guerra que podra terminar provocando una respuesta nuclear masiva por parte de la URSS. En este contexto, sostener que era posible nuclearizar un conflicto blico manteniendo limitada la escalada nuclear, slo pareca aceptable bajo el supuesto de que la ofensiva nuclear limitada debera orientarse prioritariamente contra las fuerzas, convencionales y nucleares adversarias, para reducir al mximo su capacidad de respuesta, sobre todo su capacidad de respuesta nuclear estratgica. Por contra, la estrategia defensiva de la potencia que sufra el ataque nuclear debera concentrarse en un contraataque nuclear dirigido prioritariamente contra las ciudades y los centros productivos del adversario con el fin de provocarle el mayor nmero de prdidas posibles que le disuadieran de la escalada nuclear. En resumen, la ofensiva nuclear debera ser antifuerzas y la defensiva nuclear se concentrara contra las ciudades. En palabras de uno de los principales estrategas franceses, el general ANDRE BEAUFRE: (...) As se lleg a descubrir que la capacidad de rplica era la clave de la disuasin nuclear, mientras que la aptitud para reducir la rplica era la clave de la iniciativa nuclear . Esta redefinicin parcial o, ms exactamente, esta precisin del contenido de la respuesta flexible y graduada trataba de eludir la contradiccin de amenazar con el arma nuclear en las condiciones de la paridad nuclear y la MAD. Su formulacin se realiz por el Secretario de Defensa de la Administracin Nixon, JAMES SCHLESINGER, en el Memorndum 242 sobre las decisiones relativas a la seguridad nacional (NSDM-242), adoptado el 17 de enero de 1974 y ratificado oficialmente por el Presidente CARTER mediante la Directiva Presidencial n 59 del mes de agosto de 1980 en la que se formulaba la doctrina Schlesinger bajo el nombre de Estrategia de contrapeso (Countervailing Strategy). Esta estrategia mantena la posibilidad de prolongar una guerra nuclear limitada, sin una escalada hacia la nuclearizacin total, mediante el recurso a sucesivos ataques nucleares tcticos, contra las fuerzas y los centros de decisin, ya fuesen como respuestas a los ataques ofensivos o como medidas destinadas a prevenir las iniciativas nucleares soviticas estimadas inminentes. De este modo, se intentaba reforzar la credibilidad de la estrategia nuclear norteamericana y restaurar el juego de la disuasin.
La Iniciativa de Defensa Estratgica
32
Hasta los primeros aos de la dcada de los ochenta, las sucesivas doctrinas nucleares norteamericanas que sustentaban la relacin disuasora haban seguido la vieja mxima militar segn la cual la mejor defensa era el ataque (o la amenaza de realizarlo), lo que impona la necesidad de una concepcin estratgica de primer golpe o de ofensiva nuclear que descansaba en un ataque prioritariamente antifuerzas y de modo subsidiario tambin anticiudades. El carcter ofensivo de estas estrategias nucleares se poda alcanzar por dos caminos diferentes o una combinacin de ambos. El primero consista en disponer de fuerzas nucleares suficientes para poder destruir las fuerzas nucleares soviticas en nmero tal que impidiese a la URSS realizar una respuesta nuclear masiva. Pero tambin se poda alcanzar este resultado estableciendo un eficaz sistema defensivo contra la capacidad de respuesta nuclear sovitica, de tal modo que la proteccin de las propias fuerzas, convencionales y nucleares, y ciudades permitiese continuar la escalada nuclear o realizar un contraataque nuclear (un tercer golpe). Este sistema defensivo debera constar de dos sistemas muy complejos y articulados entre s. En primer lugar un sistema de deteccin y control suficientemente rpido y eficiente para alertar sobre los misiles intercontinentales o de crucero lanzados por los soviticos. En segundo trmino un sistema de proteccin, integrado por misiles antimisiles y cualquier otro tipo de ingenios militares, capaz de destruir los misiles soviticos antes de que alcanzasen sus objetivos militares y/o civiles. Esta opcin de potenciar la credibilidad de las fuerzas nucleares norteamericanas, reforzando con complejos sistemas de defensa su invulnerabilidad ante un eventual ataque sovitico, no se valor adecuadamente durante las dos primeras dcadas debido a la notable superioridad nuclear de los Estados Unidos que haca imposible que la totalidad de sus arsenales nucleares fueran destruidos por los misiles intercontinentales soviticos. Tan slo cuando se alcanza el equilibrio nuclear entre ambas potencias y se hace evidente la destruccin mutua asegurada, comienzan los norteamericanos a considerar seriamente las posibilidades de desarrollar un sistema defensivo antinuclear. La firma del Tratado sobre limitacin de sistemas antimisiles balsticos (SALT I), el 26 de mayo de 1972, en el que se limitaban a dos sistemas para cada superpotencia... y que con posterioridad qued reducido a uno, ocasion la suspensin de los programas de defensa antinuclear por ambas partes. Con la llegada de la Administracin Reagan, se retorna el inters por los aspectos defensivos de la estrategia nuclear norteamericana. El 6 de enero de 1985 el Presidente firma la directiva de seguridad nacional n 119 por la que se aprueban las investigaciones para un amplio programa de defensas estratgicas espaciales conocido bajo el nombre de Iniciativa de Defensa
33
Estratgica. Los cambios en la d ireccin sovitica y los acuerdos alcanzados entre REAGAN y GORBACHOV confinaron este ambicioso programa al terreno experimental sin que, por el momento, se contemple su produccin y despliegue. En esencia, la Iniciativa de Defensa Estratgica contempla la adopcin de un sistema de alerta y control basado en una red de satlites, de sofisticados instrumentos de comunicaciones y de centros de mando, gracias a los cuales sena posible detectar el lanzamiento de centenares de misiles ICBM o SLBM, calcular sus trayectorias y posibles variaciones de las mismas, determinar los medios ms adecuados para su destruccin y, finalmente, coordinar y comunicar las rdenes y datos necesarios para que fuesen destruidos. Esta destruccin correspondera ejecutarla a un sistema de proteccin integrado por satlites y misiles antimisiles. Y todo ello en tan slo unos pocos minutos. Desde luego, el planteamiento de la IDE pareca coherente con la estrategia nuclear americana de primer golpe antifuerzas, ya que reforzaba su efecto disuasorio al situar a los soviticos ante la posibilidad de que su respuesta nuclear, sensiblemente mermada tras el primer ataque nuclear de Estados Unidos, quedase anulada por el sistema defensivo adoptado. Adems, al reducir las probabilidades de xito de una represalia sovitica anticiudades aumentaba la posibilidad de la escalada nuclear graduada y flexible, sostenida por los norteamericanos, ya que resultaba ms plausible, pues los soviticos difcilmente consideraran una respuesta nuclear total ante la cual su posicin de inferioridad, por carecer de un sistema defensivo similar, resultara demasiado evidente. Muy pronto, se oyeron voces autorizadas, contrarias a la IDE. Los artculos y declaraciones de especialistas tan prestigiosos como JAMES SCHLESINGER, MCGEORGE BUNDY, GEORGE F. KENNAN, ROBERT S. MCNAMARA o HAROLD BROWN cuestionaban seriamente la viabilidad tcnica y la contribucin d la IDE a una mayor estabilidad de la disuasin nuclear. En lo esencial las objeciones fueron de dos tipos. D e una parte las objeciones tcnicas argumentaban que se necesitaran varias dcadas y extraordinarias inversiones en I+D hasta lograr resolver satisfactoriamente los innumerables problemas tecnolgicos que la IDE planteaba. En cuanto a las objeciones estratgicas se concentraban en dos ideas fundamentales: la dificultad para resolver el dilema entre la defensa de las fuerzas nucleares o la defensa de las ciudades y la provocacin implcita en el desarrollo de la IDE que podra inducir a los soviticos a realizar una accin ofensiva antes de que la IDE fuese operativa, precisamente para impedir su desarrollo.
8. LAS DOCTRINAS ESTRATEGICAS NUCLEARES SOVIETICAS
34
Para intentar comprender la naturaleza y el alcance de las principales orientaciones estratgicas nucleares desarrolladas por la Unin Sovitica resulta necesario apuntar algunas consideraciones previas. En primer trmino conviene considerar que la orientacin de la poltica exterior sovitica, durante los cincuenta ltimos aos, ha dado pruebas inequvocas de su voluntad de no intentar realizar una invasin, total o parcial, de los pases de Europa Occidental y mucho menos una agresin militar directa contra territorio o intereses norteamericanos. Al contrario, numerosos datos avalan la tesis de que durante los mandatos de STALIN, JRUSCHEV y BREVNEV, para no mencionar a GORBACHOV, los soviticos cumplieron sus compromisos de respetar la divisin europea surgida tras la Segunda Guerra Mundial. Desde luego los efectos devastadores sufridos por la URSS durante las dos guerras mundiales han constituido, y siguen constituyendo, un factor decisivo para comprender los lmites y la moderacin de la poltica exterior sovitica en Europa. Ciertamente aprovecharon todas las ocasiones que se les brindaron para vincular el mayor nmero de pases, en Europa y fuera de ella, a su esfera de influencia. Los casos de Checoslovaquia, R. D. Alemana o Cuba son otros tantos ejemplos que confirman esta aseveracin. Sin embargo, en esta tendencia expansionista los soviticos no actuaron de modo diferente a los norteamericanos, los britnicos o los franceses y, desde luego, nunca estuvieron dispuestos a arriesgar el equilibrio mundial con la agresin de un pas adscrito netamente a la esfera occidental. Esta tesis ha sido sostenida en numerosos escritos por un experto en los temas soviticos de la talla de KENNAN. En uno de sus artculos escribe: El esfuerzo de ayudar al acceso al poder a facciones en pases distantes, cuyas metas parecen razonablemente compatibles con la propia, no es, como ya he hecho notar, ajeno a la prctica normal de las grandes potencias, incluyendo a los Estados Unidos. Por qu causa tal sorpresa o alarma si proviene de la Unin Sovitica, es algo que no entiendo. (...) En trminos generales, entonces, los temores a la bsqueda rusa de un "dominio del mundo" que se han usado para justificar llamados a una actitud totalmente negativa, hostil y militarista hacia la Unin Sovitica, tiene poco sustento y no responden al perfil del problema real que representa la existencia del poder comunista en Rusia para los dirigentes de los Estados Unidos ". En segundo trmino, los mtodos principales en los que se basa la accin exterior sovitica difieren notablemente de los utilizados por los norteamericanos. En efecto, la infiltracin ideolgica, la manipulacin de los partidos comunistas, el apoyo a las insurrecciones internas, etc., demuestran, como lo ha puesto de relieve el general BEAUFRE, una estrategia de accin indirecta que slo tiene posibilidades de xito si se encuentra respaldada por una estrategia militar
35
de carcter defensivo, destinada a garantizar el territorio de la URSS y a impedir la libertad de accin de sus aliados. En otras palabras, las fuerzas militares soviticas estn destinadas prioritariamente a misiones defensivas de la URSS y funciones de polica en sus pases satlites. Por ltimo, la superioridad nuclear norteamericana de las primeras dcadas impuso a los soviticos una estrategia nuclear de disuasin defensiva o contradisuasin, centrada en las amenazas de represalia anticiudades. Ello se debe a que tanto la ideologa como la experiencia histrica de la URSS haban alimentado los temores y prevenciones ante la naturaleza agresiva de las potencias capitalistas occidentales que haca inevitable la guerra entre las potencias de ambos sistemas. Desde la ptica sovitica, la nueva situacin creada por el arma atmica norteamericana y su insistencia en la proclamacin del recurso a dicha arma en el caso de un conflicto blico, constitua una prueba definitiva de la veracidad de sus doctrinas polticas y del acierto de sus estrategias defensivas . Frente a los cambios en las doctrinas nucleares introducidos por las diversas administraciones norteamericanas, lo primero que se percibe al estudiar las doctrinas nucleares soviticas es la constancia de sus principios estratgicos y la resistencia a verse influidos por los cambios polticos y militares internacionales. Bsicamente podemos sealar tres fases o etapas en la evolucin del pensamiento nuclear sovitico: 1 La etapa de Ia defensa convencional estratgica. 2 La etapa de la disuasin nuclear defensiva. 3 La etapa de la defensa nuclear suficiente. 1. La etapa de Ia defensa convencional estratgica. Durante el perodo que media entre 1945 y la segunda mitad de los aos cincuenta, especialmente a partir del XX Congreso del PCUS en 1956, la situacin militar sovitica careca de la capacidad nuclear estratgica, bien porque hasta 1949 no dispuso del arma atmica o bien porque disponiendo de ella careca de los bombarderos estratgicos de largo radio de accin (Thpolev 95 A) capaces de alcanzar el territorio norteamericano. La concepcin poltica oficial sobre la guerra segua sustentando su inevitabilidad entre los pases capitalistas y socialistas, adems la experiencia histrica sovitica, desde la guerra civil hasta ese momento, demostraba que la contienda se desarrollara en el continente europeo y que sera una guerra predominantemente terrestre y area. A partir de estos supuestos polticos y militares, los estrategas soviticos desarrollaron la doctrina militar basada en tres principios: a) Una superioridad convencional disuasora. b) Una estrategia militar de defensa avanzada. c) La creacin de un arsenal nuclear y su utilizacin tctica.
36
Teniendo en cuenta las limitaciones nucleares soviticas sealadas, los dirigentes del Kremlim consideraban que la funcin disuasora frente a las potencias occidentales debera sustentarse en el mantenimiento y la demostracin de su voluntad de utilizar, llegado el caso, unas fuerzas convencionales notablemente superiores a las disponibles por los Estados Unidos y sus aliados europeos (Francia y Gran Bretaa). Estos ltimos, por otra parte, se encontraban con unas economas maltrechas que difcilmente podan enfrentar elevados presupuestos de defensa. ULAM ha estimado que en 1948, y tras la desmovilizacin posterior a la Segunda Guerra Mundial, las tropas soviticas ascendan a 2.874.000 hombres, lo que supona, aproximadamente, una cuarta parte del total de fuerzas movilizadas durante la contienda mundial. Estas cifras coinciden con las sealadas por DEUTSCHER, quien agrega que a comienzos de la dcada de los aos cincuenta, la cifra haba ascendido a 5.500.000 hombres. Estos datos corroboran la idea de que los soviticos, durante los primeros aos de su acceso a las armas nucleares, seguan confiando prioritariamente en la capacidad de intimidacin de su poderoso arsenal convencional. No obstante, la eficacia del potencial militar sovitico dependa, en gran medida, de la adopcin de una estrategia adecuada que le permitiese, en caso de guerra, reducir la ventaja nuclear norteamericana, facilitar la movilizacin blica de los inmensos recursos humanos y materiales existentes en la URSS protegiendo al mximo su capacidad industrial Y los centros de decisin poltica. Esta estrategia deba ser, por tanto, de carcter defensivo, pero simultneamente deba situar la primera lnea defensiva lo ms alejada posible del corazn de la Unin Sovitica. Se trataba de una estrategia de defensa avanzada. La estrategia de defensa avanzada consista, bsicamente, en el establecimiento de dos lneas defensivas. La primera se situaba en el territorio de los pases aliados de Mosc. Ello requera el despliegue de tropas soviticas a lo largo de una amplia red de bases situadas en dichos pases que, combinadas con las unidades militares nacionales, configuraban un autntico teln de acero. La garanta de este primer cinturn defensivo exiga como condicin poltica la existencia de unos gobiernos cuya fidelidad a las directrices del Kremlin estuviese fuera de toda sospecha. En el plano militar, los ejrcitos de los pases aliados deban hallarse bajo la coordinacin de los altos mandos militares soviticos, lo que se consegua mediante la presencia de instructores soviticos y la formacin de los mandos militares nacionales en las doctrinas y por los estrategas de Mosc. El ejrcito sovitico establecido en los pases del Centro y Este de Europa desempeaba as una doble misin: de defensa militar y de control poltico. La segunda lnea defensiva se situaba en el propio territorio de la Unin Sovitica siguiendo un doble sistema. Por un lado el despliegue de fuerzas convencionales en las zonas
37
fronterizas. En segundo trmino, concentrando unidades militares altamente operativas y muy especializadas en las principales ciudades del pas. Las primeras tenan por misin servir de refuerzo a las unidades soviticas situadas en los pases aliados o, alternativamente, constituir una segunda defensa militar en la frontera misma del pas, dificultando, de este modo, el posible avance de las fuerzas adversarias. Las segundas tenan como principal misin, defender los principales centros polticos o econmicos y proteger, llegado el caso, la retirada del personal y el equipamiento industrial ms all de los Urales. Esta concepcin defensiva requera un elevado nmero de efectivos militares convencionales, pero conceda dos importantes ventajas estratgicas. La principal era que al alejar las primeras lneas defensivas de los principales objetivos, considerados estratgicos por los norteamericanos, haca muy difcil el xito de un ataque areo nuclear decisivo. En efecto, los bombarderos americanos deban atravesar sucesivos sistemas de alerta y defensa antiarea antes de llegar a las principales ciudades o centros industriales soviticos, aumentando de este modo el riesgo de derribo y el tiempo de evacuacin o proteccin de los objetivos. Adems, la defensa avanzada conceda espacio y tiempo para recurrir al uso tctico de armas atmicas contra el adversario y, simultneamente, realizar una retirada general de las fuerzas militares de retaguardia, la poblacin civil, y los recursos econmicos, con vistas a preparar una posterior contraofensiva. En este punto el xito alcanzado contra las tropas alemanas, durante la Segunda Guerra Mundial, haba influido decisivamente en la doctrina militar sovitica. En el marco de la defensa avanzada, la disponibilidad de armamento atmico no cambi los principios estratgicos. Los estrategas soviticos consideraban muy importante el uso de las armas nucleares, pero slo a efectos de tctica ofensiva. Consideraban que las armas atmicas podan ser eficaces para detener el avance enemigo, sobre todo en el territorio de los pases satlites, pero carecan de la capacidad de represalia nuclear masiva y dudaban seriamente de que slo con el recurso a las armas atmicas pudiesen lograr la derrota militar del agresor occidental. En consecuencia los soviticos concedan un valor estratgico exclusivo a las fuerzas convencionales. 2. La etapa de la disuasin nuclear defensiva En el transcurso de los primeros aos del mandato de JRUSCHEV se produjeron importantes cambios polticos y militares que influyeron de modo decisivo en los principios estratgicos soviticos. En el plano poltico, el proceso de reformas y desestalinizacin alcanz tanto a la poltica exterior como a la defensa.
38
La proclamacin de los principios de la coexistencia pacfica significaron el abandono de la doctrina de la inevitabilidad de la guerra entre los pases capitalistas y socialistas. Naturalmente que la guerra pudiese evitarse no significaba que los soviticos pudieran descartar tal eventualidad, como lo pondra en evidencia el ingreso de la R. F. de Alemania en la OTAN y la crisis de Suez de 1956, lo que necesariamente les obligaba a revisar la validez de los principios estratgicos vigentes durante la fase anterior. Esta revisin se haca tanto ms necesaria cuanto que los avances tecnolgicos alcanzados por la Unin Sovitica en la industria aeronutica y espacial, les concedan la capacidad de proyectar, su fuerza nuclear sobre el propio territorio de los Estados Unidos gracias al despliegue de los primeros bombarderos estratgicos de largo alcance y al desarrollo de los primeros misiles balsticos intercontinentales que seran operativos a partir de 1961. En esta fase, los principios bsicos de la estrategia sovitica fueron los siguientes: a) Una fuerza nuclear disuasoria. b) Una estrategia nuclear defensiva. c) Una superioridad convencional tctica. d) Una concepcin poltica de la escalada nuclear. El objetivo de disponer de una fuerza nuclear propia, tanto atmica como termonuclear, constitua uno de los objetivos prioritarios de la poltica de defensa sovitica. Los dirigentes y militares soviticos trataban de disponer del suficiente arsenal nuclear para poder enfrentar con xito la amenaza que para ellos constitua la doctrina de la represalia masiva. De este modo intentaban inducir un cambio de posicin en la estrategia norteamericana con el fin de reducir o eliminar la posibilidad de una escalada desde la guerra convencional a la guerra nuclear. En definitiva, la principal finalidad del arsenal nuclear sovitico era disuadir a los Estados Unidos, y en menor medida tambin a Gran Bretaa, Francia y la R. P. China, estos ltimos desde mediados de los sesenta, de la percepcin de impunidad que podan tener sobre la nuclearizacin de los conflictos blicos. Esta finalidad disuasoria de los arsenales nucleares soviticos era coincidente con el objetivo poltico de evitar una guerra total con Estados Unidos y/o sus aliados europeos propiciando unas relaciones mutuas basadas en los principios de la coexistencia pacfica. Dicho objetivo se mantuvo como una de las ms poderosas motivaciones del rearme nuclear sovitico, hasta alcanzar una paridad o equilibrio que garantizase la destruccin mutua asegurada). Pero para que el podero nuclear sovitico pudiese desempear su funcin disuasora, deba sustentarse en una estrategia militar creble que no permitiese la menor sombra de duda
39
sobre la firmeza de los dirigentes del Kremlin de recurrir a la fuerza nuclear sovitica bajo ciertas circunstancias. KENNAN ha sealado los tres supuestos en los que las fuerzas militares soviticas se comprometeran en un conflicto blico internacional. Estos supuestos seran: 1. La invasin o agresin del territorio de la URSS o de sus ms directos aliados. 2. El apoyo a una oposicin interior (comunista) cuyo objetivo sera el derrocamiento del Gobierno. 3. El apoyo a una oposicin interior independista y/o anticolonialista. De estos tres posibles casus belli, KENNAN estima que nicamente en el primero de ellos, el Ejrcito sovitico asumira la carga de la lucha armada generalizada y directa. La conclusin resulta evidente y el propio KENNAN la formula abiertamente: (...) El concepto de una guerra civil o "guerra de liberacin" dirigida exclusivamente o fundamentalmente por las fuerzas armadas soviticas, sobre la base de una iniciativa sovitica, ante la pasividad general de parte de quienes se supondra seran los beneficiarios de la accin, estara en conflicto con los postulados bsicos de la doctrina comunista, que ve el cambio social y poltico til como proveniente primordial y necesariamente de la accin espontnea de las masas oprimidas" del pas en cuestin. Ms all de esto, la ideologa comunista no contempla otro uso, sobre la base de una iniciativa sovitica, de las fuerzas armadas soviticas para acciones fuera del pas. As no deja lugar. por consiguiente. para la iniciacin sin provocacin de hostilidades en contra de otra gran potencia.... Si se acepta el planteamiento de KENNAN, y existen abrumadores datos que lo avalan, resulta obvio que la estrategia nuclear sovitica tena que orientarse fundamentalmente a la defensa del territorio de la URSS y de sus pases satlites frente al riesgo de una agresin nuclear occidental. Dicha estrategia nuclear defensiva se concentraba prioritariamente en una accin de respuesta nuclear (segundo golpe) contra las principales ciudades y centros polticos o econmicos vitales de Estados Unidos y sus aliados europeos. Secundariamente, esta estrategia defensiva consideraba tambin el ataque contra las fuerzas nucleares occidentales para evitar una nueva represalia nuclear. Esta estrategia nuclear defensiva tena tres cualidades altamente valoradas por los estrategas soviticos. En primer lugar, constitua una estrategia disuasoria pero no singularmente agresiva para los Estados Unidos. Al fundamentarse sobre el reconocimiento de la iniciativa nuclear norteamericana, como condicin previa y necesaria para el recurso a las armas nucleares soviticas, induca a los estrategas del Pentgono a estimar que mientras no adoptasen la decisin de la represalia nuclear masiva no deberan temer un ataque nuclear represivo por parte sovitica. Pero al mismo tiempo, tambin desempeaba su papel disuasor por cuanto
contemplaba de modo inequvoco el uso del arma nuclear por Mosc.
40
En segundo trmino, la estrategia era creble por cuanto se corresponda suficientemente con la cantidad, la tipologa y el despliegue del arsenal nuclear sovitico. Por ejemplo, el peso importante adquirido por los ICBM, de lanzadores fijos terrestres y con una ojiva nuclear de gran potencia, sobre los SLBM y los bombarderos estratgicos se correspondera con el carcter defensivo de la estrategia nuclear. Ello se debe a que los SLBM y los bombarderos estratgicos, al ser objetivos mviles, resultaran ms difciles de localizar y destruir en un primer ataque que los ICBM, situados en silos terrestres fijos. Por ltimo, esta estrategia nuclear resultaba menos costosa en trminos econmicos, ya que no requera un nmero de armas nucleares estratgicas idntico al de los Estados Unidos, si no tan slo el nmero de armas nucleares estratgicas suficiente para que no pudiesen ser destruidas en su totalidad durante el primer ataque y subsistiese una cierta capacidad de respuesta nuclear capaz de ocasionar prdidas inaceptables para los occidentales. El carcter defensivo de la estrategia nuclear deba ser compensado militarmente por una indiscutible superioridad en armas convencionales. Dicha superioridad slo tena para los soviticos una finalidad tctica. Con ella se pretendan obtener, en ste caso de agresin convencional, una rpida y aplastante ventaja militar antes de que los Estados Unidos se hubiesen decidido por la escalada hacia la nuclearizacin total. Los soviticos estimaban poder evitar, o al menos demorar, el recurso a sus arsenales nucleares defensivos sin perder la capacidad de inducir, en las potencias occidentales, una solucin negociada del conflicto blico en condiciones ventajosas para Mosc. De todos modos, los dirigentes soviticos, especialmente JRUSCHEV, sostenan que en el caso de que se desencadenase una contienda blica nuclear entre ambas superpotencias, fuese cual fuese el resultado militar, carecera de significado poltico al no existir objetivos ideolgicos, polticos o econmicos, que justificasen los desastres de una contienda termonuclear. Una de las conclusiones ms importantes de esta concepcin sovitica de la guerra nuclear, como una guerra total, es la de que toda decisin de escalar en la guerra hacia la nuclearizacin, por limitada o graduada que fuese, implicaba una decisin poltica cualitativamente distinta de la de utilizar la escalada nicamente en el uso de armas convencionales. Los soviticos nunca han llegado a compartir plenamente la visin occidental, singularmente la de los Estados Unidos, de que la escalada desde el armamento convencional al nuclear de corto alcance poda realizarse sin alterar sustancialmente el carcter limitado de la guerra.
41
Para los dirigentes y estrategas soviticos, una vez se h aba dado el paso hacia una nuclearizacin mediante las armas nucleares tcticas, haba que evaluar seriamente las posibilidades de una respuesta nuclear, defensiva que disuadiese a los norteamericanos de proseguir la escalada hacia las armas nucleares estratgicas. Desde esta ptica, tanto la decisin norteamericana de nuclearizar una contienda blica, as como la decisin sovitica de dar una respuesta nuclear constituan decisiones de naturaleza esencialmente poltica, que muy poco tenan que ver con las caractersticas tcnicas de las armas nucleares empleadas y mucho, en cambio, con la voluntad de los dirigentes de Washington y Mosc de arriesgar las consecuencias de una guerra nuclear total. En otras palabras, los soviticos interpretaban la posibilidad de esta decisin como un acto de irracionalidad poltica. o cuando menos de irresponsabilidad, en la conduccin de la guerra y de la que no podan confiar que quedase limitada al teatro de operaciones. Durante la poca de BREZNEV, los principios doctrinales de la estrategia nuclear sovitica se mantuvieron sin cambios sustanciales. Como lo ha sealado ROMERO estos principios que aparecen formulados en la obra del mariscal SOKOLOVSKIJ de 1962 subsisten en el manual redactado por el mariscal GRECHKO en 1975. Sin embargo, Mosc aceler su programa de modernizacin y rearme nuclear estratgico. Entre 1965 y 1968 aument sus ICBM de 270 a 800, lo que nos da una idea aproximada del esfuerzo realizado. Este rearme nuclear estuvo directamente relacionado tanto con los cambios estratgicos nucleares norteamericanos cuanto por la aparicin de dos potenciales rivales nucleares, Francia y la R. P. China, pas este ltimo cuya extensa frontera con la URSS y las rivalidades polticas e ideolgicas hacan particularmente temible para los soviticos.
42
De cualquier modo, el equilibrio estratgico nuclear alcanzado a fines de los aos sesenta era interpretado por lo soviticos como una garanta frente al riesgo de una agresin occidental y, sobre lodo, al peligro de una escalada hacia la nuclearizacin del conflicto blico. Naturalmente desde esta ptica el rearme nuclear, en tanto que desempeando una funcin esencialmente defensiva, era perfectamente compatible con un rearme convencional cuya principal funcin era la de garantizar una ofensiva estratgica que mantuviese creble la posibilidad de un triunfo militar sovitico y sin el recurso al armamento nuclear. Los dirigentes y estrategas soviticos seguan considerando que el salto en la nuclearizacin de un conflicto blico era una decisin esencialmente poltica y no tcnico-militar como subyaca en las doctrinas norteamericanas. Teniendo presenta esta concepcin, defensiva nuclear y ofensiva convencional, junto con el hecho de que en la ideologa marxista-leninista los estados agresores eran por definicin los pases capitalistas es posible comprender que los dirigentes del Kremlin, concediesen tanta importancia poltica a su declaracin unilateral de renuncia a ser los primeros en recurrir al arma nuclear en caso de conflicto blico. Paralelamente la negativa estadounidense a realizar una declaracin similar, que ciertamente hubiese anulado la dbil credibilidad de la doctrina de la respuesta limitada y flexible, confirmaba los temores soviticos sobre el carcter ofensivo de los arsenales nucleares de Estados Unidos y sus aliados europeos. El rearme nuclear sovitico del perodo Breznev ha sido interpretado por PAPP como una prueba de la concepcin sovitica de utilizar la capacidad disuasora del arma nuclear respecto de los arsenales nucleares y convencionales de Occidente. Semejante interpretacin carece de fundamento ya que de haber sido as los soviticos hubiesen procedido a una significativa reduccin de sus fuerzas convencionales, cosa que no ocurri. Sin embargo y paralelamente a la consolidacin y diversificacin del arsenal nuclear sovitico, el desarrollo de las negociaciones SALT I y II permiten iniciar una va de distensin Este-Oeste, reforzada polticamente con la Conferencia de Seguridad y Cooperacin Europea y la firma del Acta de Helsinki en 1975. Gracias a esta va: los soviticos comienzan a explorar la eficacia de una seguridad basada en medidas militares pero complementada por medidas de confianza poltica mutua. Se inicia una revalorizacin lenta pero progresiva de las ideas de una seguridad colectiva como instrumento de solucin de conflictos perifricos y de estabilizacin poltico-militar en Europa, de la que la Ostpolitik alemana fue una prueba plenamente asumida por la URSS. El alcance de esta orientacin de la poltica de seguridad sovitica iba ms aIl de la
43
coexistencia pacfica formulada en tiempos de JRUSCHEV. Era el germen de una nueva mentalidad sovitica, cuyos efectos hemos podido apreciar una dcada y media ms tarde, y que no podemos ocultar tras los datos estadsticos del presupuesto de defensa o del aumento del arsenal nuclear soviticos de los ltimos aos de la dcada de los setenta. 3. La etapa de la defensa nuclear suficiente Tras el perodo de reforzamiento del antagonismo nuclear desencadenado por el despliegue de los misiles soviticos SS-20 y SS-21, que ocasion como respuesta la doble decisin de la alianza atlntica, adoptada en 1979, por la que se procedi al despliegue de los euromisiles y el endurecimiento de Washington con la puesta en marcha del proyecto de la IDE, es lo cierto que la llegada de Gorbachov a la Secretara General del PCUS en 1985 supuso la consagracin de la perestroika y con ella la aceptacin oficial de un nuevo pensamiento estratgico. La formulacin del nuevo pensamiento sovitico en materia de seguridad se produjo con motivo del discurso de Gorbachov durante el XXVII Congreso del PCUS (25 febrero-6 marzo 1986), en el que introdujo la necesidad de una reduccin de los arsenales compatible con su seguridad a unos niveles de suficiencia razonable. Poco despus este principio era incorporado a la doctrina estratgica del Pacto de Varsovia en la Declaracin de Berln del 29 de mayo de 1987, en la que se afirmaba que las fuerzas militares de esta alianza deban estructurarse para ser capaces de mantener una capacidad de defensa suficiente. Ambos trminos traducen una misma concepcin de la seguridad sovitica y de los medios adecuados para alcanzarla. Segn esta concepcin la seguridad debe asumirse en la era nuclear como un problema mundial cuyas causas e implicaciones rebasan ampliamente el mbito militar y afectan sustancial mente a las esferas poltica, econmica, medioambiental y cultural de las relaciones entre los pases. En virtud de esta visin global de la seguridad, la solucin a la problemtica que suscita no puede proceder exclusivamente del xito o fracaso de las doctrinas de disuasin nuclear sino que debe extenderse al armamento convencional y comprender tambin el conjunto de la polt ica exterior de todos los pases y, evidentemente, de la propia Unin Sovitica. Como ha escrito el propio GORBACHOV: El principio fundamental de la nueva perspectiva poltica es muy sencillo: la guerra nuclear no puede ser un medio para conseguir objetivos polticos, econmicos, ideolgicos o de cualquier otra clase. Esta conclusin es verdaderamente revolucionaria, ya que significa descartar las nociones tradicionales de guerra y paz. Es la funcin poltica de la guerra la que la ha justificado siempre, atribuyndole una explicacin "racional". La guerra nuclear carece de sentido:
44
es irracional. No habra ni vencedores ni vencidos en un conflicto nuclear global, y la civilizacin mundial perecera inevitablemente. Seda un suicidio, ms que una guerra en el sentido convencional de la palabra. (...) De la imposibilidad de una solucin militar, o sea nuclear, para las diferencias internacionales, deriva una nueva dialctica de fuerza y seguridad. La seguridad ya no puede quedar garantizada por medios militares, ni por el uso de armas o elementos disuasivos, ni por el perfeccionamiento continuo de la "espada" y el "escudo". Todo intento encaminado a conseguir una superioridad militar es absurdo. (...) La nueva perspectiva poltica exige el reconocimiento de un axioma muy simple: la seguridad es indivisible. Se trata de una seguridad igual para todos, o de lo contrario ninguna seguridad para nadie. El nico fundamento slido para la seguridad es el reconocimiento de los intereses de todos los pueblos y pases y de su igualdad en los asuntos internacionales. La seguridad de cada nacin debera acoplarse con la seguridad para todos los miembros de la comunidad internacional . Toda esta larga cita podra ser interpretada como mera retrica de los dirigentes del Kremlin si no hubiese sido avalada por la firma en diciembre de 1987 del Tratado INF (Intermediate Nuclear Forces). Tratado para la reduccin de armas nucleares de alcance intermedio. El primer tratado de desarme nuclear de toda la Historia. Situados en el marco especfico de la estrategia nuclear, la nueva concepcin de la defensa nuclear suficiente se formula en funcin de los siguientes postulados: 1. La acumulacin de armamento nuclear constituye un factor de riesgo e inestabilidad. 2. La seguridad es global e indivisible. 3. La disuasin nuclear resulta ineficaz. 4. Es necesaria una defensa nuclear mnima. 5. Es posible articular un sistema de seguridad compartida. 6. La nueva concepcin sovitica de la seguridad es compatible con una poltica exterior progresista. Repasemos brevemente cada uno de los principios que sustentan la concepcin estratgica sovitica. El punto de partida de toda la revisin que sobre la poltica de seguridad y defensa se viene realizando por los polticos y militares soviticos durante el ltimo quinquenio radica en la conviccin de que la acumulacin de arsenales nucleares constituye un factor de riesgo e inestabilidad.
45
Esta conviccin es coherente con la historia de la nuclearizacin sovitica, en la medida en que fue inducida por el monopolio ejercido por los Estados Unidos durante la dcada de los aos cuarenta. Tambin significa asumir plenamente la concepcin de la MAD (destruccin m utua asegurada) sobre las consecuencias destructivas de una guerra nuclear total. Finalmente, este principio enfrentaba el reto de una nueva carrera nuclear destinada a desarrollar sistemas defensivos antibalsticos, como la IDE, cuyas consecuencias econmicas, polticas y militares son consideradas por el Kremlin como inciertas a largo plazo pero fuertemente desestabilizadoras a corto y medio trmino. El riesgo que entraa la carrera militar est en funcin de dos factores bsicos. En primer lugar de la creciente probabilidad de que un conflicto blico convencional termine nuclearizndose de forma total. En segundo lugar, debido a los peligros de accidentes que entraa el creciente almacenamiento de armas nucleares y las consecuencias catastrficas que ello podra suponer para la propia poblacin civil y militar. EI accidente de la central nuclear de Chernobil, ocurrido el 26 de abril de 1986, constituy un punto de referencia sobre las consecuencias que se derivaban de los accidentes por incorrecta manipulacin de la energa nuclear. Pero la carrera de armamentos nucleares resultaba adems fuertemente desestabilizadora nacional e internacional mente. Era desestabilizadora a escala interna por cuanto haba generado una sustancial desviacin de recursos humanos, tcnicos y econmicos a la investigacin y produccin de nuevos sistemas armamentsticos en detrimento de la economa civil de consumo. Como se ha reconocido por los propios dirigentes soviticos (conservadores, reformistas o radicales) el peso de la economa militar en el conjunto de la economa sovitica ha sido desproporcionado y una de las causas del atraso en la expansin de la industria de bienes de consumo. Pero la carrera de armas nucleares genera tambin una precariedad en las relaciones entre ambas superpotencias y con los pases del Tercer Mundo al anteponer una poltica de rivalidad y confrontacin que necesita ser alimentada a travs de unas ideologas y de una propaganda destinadas a presentar una imagen distorsionada de la potencia rival. En un mundo en el que la interdependencia entre todos los pases viene afectada, en gran medida, por el riesgo de una guerra nuclear total ha inducido a los dirigentes soviticos a reconocer que la seguridad es global e indivisible. Sostienen que resulta inaceptable una concepcin de la seguridad nacional sustentada sobre la amenaza a la seguridad de otros pases. Cualquier poltica de seguridad entre las superpotencias exige tomar en consideracin los intereses y las demandas de seguridad del resto de los pases del sistema internacional.
46
Paralelamente, la poltica de seguridad afecta a mltiples sectores de la vida nacional e internacional, no es nicamente una cuestin poltico-militar. Una adecuada poltica de seguridad no puede establecer separaciones tajantes entre sus aspectos polticos, econmicos, tecnolgicos, etc. Tampoco puede sustentarse en distinciones artificiales como las que se establecen entre armas nucleares y convencionales, ofensivas o defensivas, etc. Un tercer principio cuestiona seriamente la eficacia de las doctrinas de la disuasin nuclear como fundamento para una poltica de seguridad estable. Como ya hemos mencionado con anterioridad, la doctrina estratgica sovitica nunca ha aceptado totalmente el concepto de disuasin nuclear, tal y como se formula por los estrategas occidentales. Desde la perspectiva de los estrategas soviticos la disuasin, entendida como contencin de la tendencia expansionista occidental, slo puede operar en el marco de las fuerzas convencionales y carece de sentido extenderla al terreno de las fuerzas nucleares. Ello es la consecuencia ineluctable de la conviccin de que la amenaza del uso de las armas nucleares no impide la posibilidad de los conflictos blicos convencionales y, al mismo tiempo, su efectiva utilizacin no lograra dar ventaja real a ninguno de los contendientes. Sin embargo, el nuevo pensamiento poltico no desconoce la tradicin del pensamiento estratgico de la URSS, de signo eminentemente defensivo y asume la necesidad de una poltica de defensa centrada en la disponibilidad de una capacidad militar, nuclear y convencional, capaz de garantizar la integridad territorial y la independencia del Estado frente a toda agresin. Semejante poltica defensiva debe cimentarse sobre el principio de la defensa suficiente y razonable, para la que resulta imprescindible contar, al menos a corto y medio plazo, con una fuerza nuclear mnima que permita sustentar el sistema defensivo general de la URSS. Desde luego nadie en la Unin Sovitica se ha atrevido a especificar cuantitativamente esta fuerza nuclear mnima, entre otras razones porque ello depende de la posicin que sostengan las restantes potencias nucleares y, muy especialmente, los Estados Unidos. Pero de las diversas propuestas soviticas de desarme nuclear cabe deducir que la capacidad nuclear mnima se situara entre un 50 por 100 Y un 95 por 100 de las armas nucleares estratgicas, a travs de fases sucesivas . Esta defensa nuclear mnima tendra como principal ventaja la eliminacin del riesgo y la inestabilidad que la carrera de armas nucleares conlleva, permitiendo la nuclearizacin del conflicto en caso de agresin y limitando sus efectos destructivos. No es el momento de realizar un anlisis detallado de la viabilidad de este principio, bastar con apuntar algunas ideas importantes para profundizar en el estudio de esta cuestin. En
47
primer lugar hay que percatarse que cuanto menor sea el nmero de armas nucleares mayor eficacia e importancia adquieren los sistemas defensivos antibalsticos y, en ltimo extremo, mayor sera la ventaja que Estados Unidos alcanzara con el desarrollo de la IDE. Adems, cuanto menor sea el nmero de armas nucleares ms limitados sern sus efectos destructivos y, por tanto, mayor puede ser la tentacin de realizar la escalada hacia la nuclearizacin de un conflicto blico convencional. Por ltimo, la adopcin de una defensa nuclear mnima tiene que ser compartida por todas las potencias nucleares, lo que impide su ejecucin unilateral por parte sovitica convirtindolo, a corto y medio plazo, en un principio estratgico intil para cimentar la reestructuracin de la poltica de defensa sovitica. En lnea con todos los principios anteriormente formulados, el quinto supuesto afirma la necesidad de una nueva filosofa de la seguridad internacional centrada en el criterio de: la seguridad compartida. Como han sealado algunos expertos, esta concepcin abandona el viejo supuesto, propio de la disuasin, segn el cual la seguridad de una superpotencia supona la inseguridad de la otra. El principio de seguridad compartida presupone que la seguridad de una superpotencia no slo es compatible con la seguridad de la otra sino que, adems, slo puede ser eficaz una poltica que aspire a lograr una seguridad aceptable, simultneamente, para ambas superpotencias. En otras palabras, se pasa de la teora de juegos de suma nula a la de juegos de suma positiva. Esta seguridad compartida requiere, en opinin de los dirigentes de Mosc, la potenciacin de las siguientes medidas. a) Un desarme negociado, general y progresivo que comprenda las fuerzas convencionales y las armas nucleares, qumicas y bacteriolgicas. b) La potenciacin de medidas de confianza recproca a travs de organismos o foros internacionales, bien de carcter universal (Naciones Unidas) o bien de alcance regional (CSCE). c) La bsqueda de soluciones pacficas y negociadas a los conflictos blicos y perifricos (Centroamrica, Oriente Medio, Angola, Camboya, etc.). d) La construccin de un sistema de cooperacin poltica, militar y econmica en el continente europeo: la casa comn europea. Finalmente, la nueva orientacin estratgica sovitica se incardina como un instrumento privilegiado en el marco de una poltica exterior que los polticos del Kremlin reclaman fiel a la tradicin progresista, heredada de la Revolucin de 1917, Y segn la cual la Unin Sovitica sigue
de los pases del Tercer Mundo frente a las tendencias imperialistas occidentales.
48
desempeando la funcin de una potencia defensora de los intereses de los pueblos oprimidos y
Esta compatibilidad entre la poltica defensiva y la poltica exterior soviticas, de una parte, y la funcin progresista y liberadora de la URSS en el plano internacional, de otra, demuestra hasta qu punto el nuevo pensamiento poltico de los dirigentes de Mosc sigue estando condicionado y limitado p or unos principios ideolgicos, relativos a la misin redentora de la humanidad que la URSS est llamada a realizar, que han permanecido inmutables desde 1917, a pesar de los cambios en las doctrinas estratgicas, y cuya similitud con la ideologa norteamericana del destino manifiesto va ms all de las diferencias retricas.
9. LAS ARMAS QUIMICAS y BIOLGlCAS

Segn el informe elaborado por expertos de diversos pases a peticin de Naciones Unidas y presentados en julio de 1969 por el secretario general bajo el ttulo: Las armas qumicas y bacteriolgicas (biolgicas) y el efecto de su eventual empleo; se consideran como agentes de guerra qumica aquellas sustancias qumicas (gases, lquidos o slidos) que podran ser empleados debido a s us efectos txicos sobre el hombre, los animales y las plantas. En cambio los agentes de guerra bacteriolgica son aquellos organismos vivos, cualquiera que sea su naturaleza, o sustancias extradas de tales organismos utilizados para causar la enfermedad y la muerte de o l s seres humanos, los animales y las plantas y cuyos efectos dependen de su poder de multiplicarse en las personas, animales o plantas infectados. Aunque el envenenamiento de los alimentos o las aguas han sido tcnicas utilizadas en las guerras desde la antigedad, las armas qumicas en su versin actualizada comenzaron a investigarse durante el siglo XIX y conocieron su ms importante y dramtica utilizacin durante la Primera Guerra Mundial.
49
Los alemanes fueron los primeros en utilizar armas qumicas durante la Primera Guerra Mundial. El 22 de abril de 1915, lanzaron una nube de gas de cloro (Clorina) contra las tropas francesas, britnicas y canadienses situadas cerca de Ypres (Blgica). Este suceso dara nombre a uno de los primeros gases txicos utilizados: la Yperita o gas mostaza. Muy pronto las tropas aliadas recurrieron al uso de gases txicos, como los gases de arsnico, perfeccionaron instrumentos de lanzamiento de los gases txicos, como el lanzagases Livens, y desarrollaron los primeros sistemas de proteccin personal contra las armas qumicas, las mscaras anti-gas. Los Estados Unidos, por su parte, desarrollaron un nuevo tipo de agentes txico mucho ms letal que los anteriores y con una mayor capacidad de difusin, aunque no llegaron a utilizarlo durante la Primera Guerra Mundial. El resultado de esta escalada hacia el armamento qumico supuso un total de 1.300.000 vctimas directas de las que 100.000 fueron muertos. Sin embargo, no se puede decir que el uso masivo de las armas qumicas provocara cambios estratgicos decisivos para el resultado final de la contienda blica. Aunque durante la Segunda Guerra Mundial no se utilizaron armas qumicas de forma masiva, todas las potencias beligerantes desarrollaron arsenales qumicos propiciando el desarrollo de nuevos productos capaces de ser utilizados como armas. Algunos de ellos fueron utilizados por los alemanes para el asesinato masivo de los detenidos en los campos de concentracin (judos, gitanos, comunistas, etc.) como el Zyklon B. Los japoneses utilizaron tambin armas qumicas (Yperita y Lewisita) en la ocupacin de China. Subsiste la interrogante sobre los motivos que inhibieron a las potencias del Eje y a las potencias aliadas a recurrir al uso militar y directo de las armas qumicas. Se pueden aportar numerosos argumentos, todos ellos perfectamente lgicos y de peso, pero sigue existiendo una laguna en la investigacin histrica de tan importante cuestin. En la actualidad se ha avanzado extraordinariamente en el grado de toxicidad alcanzado por las armas qumicas, especialmente por los gases nerviosos, as como en la configuracin del armamento destinado a permitir su transporte y diseminacin. Tanto por su composicin como por los efectos que provocan los diversos agentes qumicos, nos permiten clasificarlo del siguiente modo: I. Gases nerviosos o neurotxicos Provocan graves alteraciones del organismo humano al incidir en el sistema linftico, respiratorio y, sobre todo, neuronal. La muerte se produce por asfixia. Los ms importantes son:
Tabn o agente GA
50
Fue descubierto por los alemanes en 1936 a partir de la investigacin de insecticidas. Constituye la base para la obtencin de otros muchos gases nerviosos, especialmente del Sarn. Sarn o agente GB Es casi tan voltil como el agua y se utiliza como gas para la contaminacin del aire, su dosis letal se calcula en 1 mg por persona y entre 100 y 3000 kg por km cuadrado. Agente VX Es mucho ms denso y se utiliza mediante aspersin o rociado. Es mucho ms mortfero que el Sarn, ya que se puede ocasionar la muerte con dosis de 0,4 mg por persona o 300 kg por km cuadrado. La aparicin de estos gases nerviosos permiti avanzar tcnicamente respecto de los anteriores agentes qumicos ms comunes: el cido cianhdrico y el gas mostaza, aunque ello no ha impedido que estos ltimos sigan constituyendo una parte importante de los arsenales qumicos de muchos pases y que hayan sido empleados en los conflictos blicos. Por ejemplo Irak fue acusada de haber utilizado gas mostaza en la guerra contra Irn. Gases paralizantes A diferencia de los gases nerviosos, estos agentes qumicos no provocan la muerte. Su finalidad inmediata es provocar alteraciones transitorias del sistema nervioso que impidan un comportamiento coordinado durante varias horas o das. El principal de ellos es el llamado Agente BZ, una droga sicotrpica anticolinrgica que puede llegar a provocar graves trastornos psquicos y conductas incontrolables, lo que le convierte en extremadamente perjudicial.
Gases irritantes Este tipo de agentes qumicos provoca alteraciones e irritaciones en las vas respiratorias y en las mucosas nasales y oculares, de ah su denominacin genrica de gases lacrimgenos. Aunque estos productos qumicos no son en principio mortales, sin embargo, la aspiracin de los mismos en altos niveles de concentracin pueden llegar a provocar la muerte por asfixia. Los ms conocidos son los obtenidos a partir de los agentes CS y CR. Su uso no slo est permitido sino que es frecuente por las fuerzas de seguridad de los pases para hacer frente a disturbios, reduccin de delincuentes, etc. Estados Unidos lleg a utilizarlos ampliamente en la guerra de Vietnam.
Productos Ecocidas
51
Una de las categoras de productos qumicos utilizados ampliamente en los conflictos blicos son aquellos destinados a destruir la vegetacin y contaminar las tierras de cultivo. Se trata de poderosos herbicidas (fitotoxinas), como las utilizadas por Gran Bretaa en Malasia, con un alto grado de resistencia o de productos defoliantes, como el Agente Naranja, utilizado profusamente por las tropas norteamericanas en la guerra de Vietnam. Desde el punto de vista de su utilizacin, los agentes qumicos pueden proyectarse sobre un rea de mltiples formas: - Mediante obuses lanzados por la artillera, fija o mvil. - Mediante bombardeo o aspersin area. - Mediante misiles. - Mediante minas, granadas, etc. Bsicamente las armas qumicas presentan cuatro caractersticas diferenciales respecto de las armas convencionales: 1. Alcanzan un efecto mortfero en un rea superior a la de los explosivos convencionales. 2. Dentro del rea efectiva del agente qumico toda persona que no est especialmente protegida ser afectada. 3. La duracin del efecto letal es siempre mayor que con los explosivos convencionales. 4. Los sistemas de proteccin qumica, sobre todo colectivos, resultan mucho ms complejos y caros que los de proteccin convencional. Una de las principales dificultades tcnico-militares que presentaban este tipo de armas, se deba a la dificultad y peligro en su almacenamiento, manipulacin y transporte. El riesgo de accidentes conceda a este tipo de armamento notables dificultades logsticas. En la actualidad el desarrollo de los sistemas binarios de agentes qumicos ha permitido superar estos riesgos y dificultades, propiciando su proliferacin y aumentado las probabilidades de su utilizacin. Los sistemas binarlos de armas qumicas consisten en la utilizacin de dos productos qumicos que tomados aisladamente resultan inocuos pero que comb inndose reaccionan qumicamente dando origen a un gas neurotxico.
52
La proteccin contra los efectos de las armas qumicas se realiza mediante la conjugacin de tres procedimientos: a) Procedimientos de aislamiento. b) Procedimientos de inmunizacin. c) Procedimientos de descontaminazi6n. Los procedimientos de aislamiento comprenden tanto los equipos individuales, compuestos de tejidos polimricos (plsticos) o de caucho y de las mscaras anti-gas, como colectivos mediante la construccin o preparacin d e recintos hermticamente cerrados. La finalidad de estos procedimientos es evitar el contacto fsico con los agentes qumicos. La segunda categora de procedimientos consiste en la inoculacin de sustancias qumicas, principalmente la atropina, que reaccionan con los agentes neurotxicos neutralizando sus efectos letales. Su finalidad es evitar los daos fsicos y/o psquicos derivados de un contacto o intoxicacin con los productos qumicos. Por ltimo, los procedimientos de descontaminacin consisten en eliminar los residuos de los agentes qumicos de la superficie corporal de las personas, de los equipos de aislamiento o del suelo, aguas y dems objetos del rea contaminada por el empleo de las armas qumicas. No se conoce a ciencia cierta el nmero de armas qumicas que estn almacenadas en los arsenales de las grandes potencias y, mucho menos, de los pases del Tercer Mundo. No obstante, debido al bajo coste de produccin de estas armas y a la facilidad de su almacenamiento, transporte y utilizacin, las armas qumicas han experimentado una mayor proliferacin que las armas nucleares. En la actualidad numerosos pases de escaso nivel de riqueza han conseguido fabricar sus propios arsenales qumicos, lo que les confiere una gran capacidad destructiva en caso de guerra y una capacidad disuasoria de la que carecen con los arsenales convencionales. Todo ello ha inducido a numerosos periodistas a considerarlas, con una analoga poco afortunada, como la bomba atmica de los pobres. Desde la Segunda Guerra Mundial, las armas qumicas han sido utilizadas frecuentemente en los conflictos blicos, bien contra las tropas o contra la poblacin civil. A pesar de ello, es dudoso que el empleo de este tipo de armamento pueda plantearse en trminos estratgicos con garantas de efectividad. Existen varias razones para ello. En primer lugar, la experiencia de la Primera Guerra Mundial demostr que dada la facilidad actual para disponer de armas qumicas,
53
una escalada en el conflicto blico mediante el empleo unilateral de estas armas tendra muchas probabilidades de propiciar una respuesta qumica por los dems beligerantes. En tal caso la posible ventaja estratgica inicial podra perderse o, incluso, transformarse en desventaja estratgica. En segundo trmino, la proteccin individual contra los efectos de las armas qumicas es muy eficaz y relativamente barata. Ello ha hecho que la mayora de los ejrcitos puedan disponer de sistemas de proteccin contra los agentes qumicos. Por la misma razn resulta difcil garantizar la proteccin de la poblacin civil. La consecuencia es que el uso de armas qumicas en los conflictos blicos suele dirigirse, preferente aunque no exclusivamente, contra la poblacin civil aumentando las vctimas de la contienda pero sin que ello se traduzca necesariamente en cambios estratgicos importantes. Finalmente, el recurso de las armas qumicas suele ser ms adecuado a una estrategia defensiva que a una estrategia ofensiva. En la primera uno de los objetivos es el control del territorio y posiciones fortificadas, lo que se hace ms sencillo dificultando el avance del enemigo por el territorio intermedio que separa ambos ejrcitos. Por la misma razn, quien debe desarrollar una estrategia ofensiva posee escasas razones para recurrir al uso de esta categora de armas. Las armas bacteriolgicas resultan mucho ms peligrosas por la impredecibilidad de la extensin y duracin de sus efectos. A diferencia de las arma nucleares y qumicas, las armas bacteriolgicas no han sido utilizadas en los conflictos blicos. Ello no ha impedido que algunos pases experimentasen este tipo de armamentos para conocer sus efectos. Por ejemplo, los japoneses durante la Segunda Guerra Mundial realizaron experimentaciones con toxinas del botulismo, el antrax, el clera o la peste, entre los prisioneros de los campos de concentracin en China. La principal diferencia de las armas bacteriolgicas respecto de las armas convencionales, nucleares y qumicas, radica en el efecto multiplicador que posee a medida que transcurre el tiempo. En efecto, en todos los dems sistemas de armas de destruccin masiva el transcurso del tiempo constituye un factor de amortiguacin de sus efectos destructivos y/o mortferos. En las armas bacteriolgicas, por el contrario, el tiempo propicia la multiplicacin de las bacterias y su difusin por extensas reas gracias a la intervencin de los propios seres humanos, los animales, los vientos o las aguas, como agentes transmisores de las enfermedades. Todas estas consideraciones convierten a las armas bacteriolgicas en instrumentos militarmente de escasa o nula utilidad estratgica. Ni tan siquiera le otorgan una mnima funcionalidad desde el punto de vista disuasorio. Tal vez por ello haya resultado relativamente
sencillo alcanzar un eficaz acuerdo de desarme para este tipo de armas biolgicas.
54
En efecto, la Convencin para la prohibicin de la preparacin, produccin y almacenamiento de armas bacteriolgicas (biolgicas) o con toxinas y para su destruccin, entr en vigor el 26 de marzo de 1975. Esta convencin constituye uno de los supuestos ms completos de desarme ya que no slo prohbe la investigacin, produccin, almacenamiento o uso de estas armas sino que adems obliga a la destruccin de los arsenales existentes, as como de todos los equipos necesarios para su lanzamiento. Incluso establece un plazo temporal para llevar a cabo esta destruccin de los arsenales. Esta convencin nicamente presenta una laguna en relacin con el establecimiento de procesos de inspeccin y verificacin de su cumplimiento. La amplitud de la convencin sobre armas bacteriolgicas, contrasta ampliamente con el alcance y eficacia demostrados por el Protocolo relativo a la prohibicin del empleo en la guerra de gases asfixiantes, txicos o similares y de medios bacteriolgicos, suscrito en Ginebra el 17 de junio de 1925 y al que hasta 1989 se haban adherido 117 estados. En el Protocolo de Ginebra tan slo se prohbe el uso de las armas qumicas o bacteriolgicas, pero la prohibicin no se extiende a la produccin y almacenamiento. Adems numerosos estados han formulado reservas al articulado del protocolo reduciendo ostensiblemente su eficacia. En la actualidad, los esfuerzos de las principales potencias y numerosos estados se centran en alcanzar un acuerdo de desarme qumico general, si bien tales intentos han fracasado, hasta el momento, por la oposicin de algunos pases del Tercer Mundo a suscribir semejante compromiso internacional que les privara de lo que, a nuestro juicio y a la vista de la experiencia en la reciente guerra del golfo, consideran un instrumento de presin militar frente a sus rivales o enemigos.

RRII Calduch

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

RRII Calduch

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

RELACIONES INTERNACIONALES

Rafael Calduch Cervera

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Concepto y mtodo de las relaciones internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

2. El objeto formal de las relaciones internacionales.

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

SCHWARZENBERGER, G.- op. cit. pg.8

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

3. Consideraciones metodolgicas: la dialctica y la sociologa historica

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

4. Los niveles de anlisis y la periodificacin en las relaciones internacionales.

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

DESARROLLO DECRECIENTE DESARROLLO CRECIENTE

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

5. La previsin en la ciencia de las relaciones internacionales.

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

Calduch, R.- Relaciones Internacionales

EL INDIVIDUO COMO ACTOR INTERNACIONAL

1. EL INDIVIDUO COMO SUJETO Y OBJETO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

LAS ARMAS DE DESTRUCCION MASIVA (ABQ) Y LA DISUASION NUCLEAR EN EL MUNDO ACTUAL

3. LOS EFECTOS DE LAS ARMAS NUCLEARES

4. EL PROCESO DE PROLIFERACION DEL ARMAMENTO NUCLEAR

5. CARACTERISTICAS TECNICO-MILITARES DEL ARSENAL NUCLEAR

6. LA DISUASION NUCLEAR: CONCEPTO y CLASIFICACION

a la revisin de las estrategias nucleares y a la permanente modernizacin del arm amento

7. LAS DOCTRINAS ESTRATEGICAS NUCLEARES DE ESTADOS UNIDOS

- La doctrina de la respuesta flexible y graduada de Robert S. McNamara

La Destruccin Mutua Asegurada y la doctrina Schlesinger

La Iniciativa de Defensa Estratgica

8. LAS DOCTRINAS ESTRATEGICAS NUCLEARES SOVIETICAS

9. LAS ARMAS QUIMICAS y BIOLGlCAS

El poder y las relaciones internacionales

3. Elementos comunes a las diversas formas del poder social.

4. Los mbitos de ejercicio del poder social.

5. Elementos caractersticos del poder internacional.

2. Elementos fundamentales de la estructura internacional

3. Modelos tericos de la sociedad internacional: estticos, dinmicos y globales.

Las Relaciones Internacionales.

2. Clasificacin de las relaciones internacionales.

3. Las relaciones internacionales de cooperacin

4. Las relaciones internacionales de conflicto.

5. Las relaciones internacionales asociativas y de comunicacin

6. Las relaciones internacionales y el fenmeno de la interdependencia.

Los actores internacionales.

2. Criterios de clasificacin de los actores internacionales.

3. Actores internacionales integrados y agregados.

El Estado, el Pueblo y la Nacin.

2. Los conceptos de Pueblo y Nacin.

3. La relacin entre el Pueblo, la Nacin y el Estado.

4. Elementos fundamentales del Estado.